bet · G201KU30 · 1978-12-31 00:00:00 — medanledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenashandläggning Jämlikt regeringsformen åligger detkonstitutionsutskottet att granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har till utskottetöveriämnats de protokoll som förts i regeringen . Beträffande vissaärenden har utskottet även tagit del av de till ärendena hörande handlingarna. Idet följande lämnas först en redogörelse för granskningsarbetets omfattningoch inriktning och sedan en översiktlig redovisning av regeringsprotokollensinnehåll m. m. Den verkställda granskningen och dess resultat upptas därefter ibetänkandets huvudavsnitt. Till betänkandet har fogats ett antal bilagor, variredovisas vissa inom utskottets kansli upprättade granskningspromemorior m. m. avgick den borgeriigatrepartiregeringen som bildades i anslutning till riksdagsval ochersattes av en folkpartiregering med som statsminister. Utskottetlämnar i betänkandet en redogörelse för proceduren i samband medregeringsskiftet. I anslutning härtill lämnas uppgifterom vissa personskifteninom . I likhet har granskningen även i åravsett olika frågor rörande regeringsärendenas beredning. Som aviserades iförra årets granskningsbetänkande har utskottet fullföljt en tidigare påböoadundersökning av den förhandlingsverksamhet avseende vissa regeringsärenden somhandhas av , vilket organ inrättades fr. o. m. den 1januari 1977 i anslutning till den s. k. MBL-reformen. Påsedvanligt sätt har utskottet följt utvecklingen beträffande lagrådsgranskningenoch propositionsavlämnandet till . Utskottets granskning har somtidigare år avsett författningarnas utgivning liksom behandlingen av riksdagensskrivelser till regeringen. En undersökning av regeringens handläggning avbesvärsärenden har påbörjats och kommer att fullföljas . Liksom förraåret har utskottet ägnat uppmärksamhet åt organisationoch regeringens handläggning av vissa byggnadsärenden. Detta har gällt främstdispenser från bebyggelseförbudet inom strandskyddsområde. 1likhet med föregående år har granskningen även avsett regeringenshandläggning av energifrågor på kärnkraftsområdet. Vidare har granskatshandläggningen av det s. k. , vissa frågor i anslutning till deavtal med som aktualiserades i samband med den s. k. Volvoaffären, 1 1978/79. KU 1978/79:30 2 frågorom stöd från statens sida till AB Järnförädling i och i sambanddärmed vissa frågor om branschfrämjande åtgärder samt vissa frågor omarbetsfördelningen mellan industridepartementet och statens industriverk. Ettantal ytterligare frågor har tagits upp till granskning. Bland dessa skallnämnas frågor om diarieföring av viss av rikspolischefen till statsministern1976 ingiven hemlig promemoria, frågor om jäv för statsråd på grund avaktieinnehav m. m., regeringens kontroll av säkerhetspolisens verksamhet,frågor om regeringens åtgärder beträffande avtal mellan staten och de svenskabomullsföretagen samt handläggningen av framställning från statensstrålskyddsinstitut i den s. k. radongasfrågan. Slutligenskall nämnas att utskottet avser att i ett senare sammanhang ta upp tillgranskning handläggningen av frågor om export av krigsmateriel. Som känt harriksdagen behandlat frågan om översyn av gällande bestämmelser förkrigsmaterielexport med anledning av motioner i ämnet (se UU 1978/79:25). Översiktligredovisning av regeringsprotokollens innehåll m. m. I de senaste årens granskningsbetänkanden harlämnats vissa statistiska uppgifter beträffande antalet regeringsärenden ochfördelningen av dessa på olika departement. En motsvarande redovisning av förtaårets ärenden har tagils in i bilaga 1, där även statistik har tagitsmed. Såsom utskottet har redovisat har utvecklingen beträffande detsammanlagda antalet regeringsärenden (tidigare s. k. konseljärenden) inneburit först en successiv minskning från närmare 32000 ärenden till omkring 25 000 ärenden ochdärefter åter en kontinuerlig ökning till drygt 28 000 ärenden under åren1973-1975. har det skett en stabilisering till mellan 27 000och 28 000 ärenden. Itabellen i bilaga 1 har regeringsärendena fördelats dels på resp. departement,dels på tio olika ärendegrupper. Beträffande antalet ärenden i de olikagrupperna kan konstateras, att av samtliga ärenden hänförs till gruppendispens- och övriga partsärenden. Här har skett en viss minskning jämfört medförra året, främst hänförlig till utbildnings- och arbetsmarknadsdepartementen.Gruppen tjänsteärenden omfattar av samtliga regeringsärenden och ärungefär lika stor som 1977. Budget- och utbildningsdepartementen svarar förflest tjänsteärenden. Ärenden som gäller regleringsbrev, anslags- ochstatsbidragsärenden uppgick till knappt 4 000. En viss minskninghar skett jämfört med . Den fjärde och sista gruppen av mer betydandeomfattning utgörs av besvärsärendena, vilka uppgick till ca 28 ? (, av antalet avgjorda regeringsärenden.Utvecklingen av antalet besvärsärenden redovisas närmare ibilaga 2. Som framgår av denna följdes den starka och kontinueriiga KU 1978/79:30 3 ökningenav antalet avgjorda besvärsärenden första hälft av ,som kännetecknades av en viss stabilisering kring 7 000 ärenden . För år1978 kan på nytt noteras en uppgång. Jämfört med rör det sig om enökning med ca 500 ärenden (7 96). Utskottethar i samband med årets granskningsarbete påbörjat en undersökning avregeringens handläggning av besvärsärenden. Avsikten med denna undersökning ärbl. a. att göra en uppföljning i vissa delar av den omfattande granskning avhandläggningen av besvärsärenden som utskottet företog . Resultatetav den nu påbörjade undersökningen kommer att redovisas i nästa årsgranskningsbetänkande. Iövrigt skall här nämnas att särskilda protokoll förs vid konselj då enligt 5kap. 1 § RF information lämnas till statschefen. Lika många konseljer förekom . 1.Proceduren i samband med regeringsskiftet I samband med granskning (KU 1976/77:44 s.4-8) lämnade utskottet en redogörelse för proceduren vid regeringsskiftet påhösten 1976 och för de regler om regeringsbildningen regeringsformsom då tillämpades . Redogörelsen visade enligt utskottet attde nya grundlagsreglerna hade fungerat på ett tillfredsställande sätt.Utskottet konstaterade att regeringsbildningen hade kunnat genomföras påkortaste möjliga tid enligt de regler som gäller för handläggningen av sådanafrågor i . Utskottethar funnit det lämpligt att göra en motsvarande redovisning för detregeringsskifte som ägde rum . Detta regeringsskifte var detförsta som inträffade utan samband med allmänt val sedan reglerna omregeringsbildningen regeringsform trädde i krafi. Beträffande dessaregler skall här erinras om följande. Enligt6 kap. 6 § regeringsformen (RF) gäller att statsministern skall entledigas omhan begär det. Statsministern entledigas av talmannen. Om statsministernentledigas skall talmannen entlediga övriga statsråd (6 kap. 7 §). Harregeringens samtliga ledamöter entledigats skall de uppehålla sina befattningartill dess ny regering har tillträtt (RF 6 kap. 8 §). Närny statsminister skall utses kallar talmannen företrädare för varje partigruppinom till samråd. Talmannen överiäggeräven med vice talmännen ochavger sedan förslag till . Senast på fjärde dagen därefter skallriksdagen, utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Röstarmer än hälften av ledamöter mot förslaget, är det förkastat. I annatfall är det godkänt (RF 6 kap. 2 §). Avgrundlagspropositionen framgåratt det har förutsatts att den särskildaomröstningen kan föregås av en debatt. Som har nämnts skall emellertidriksdagens beslut endast innefatta godkännande eller förkastande av talmannensförslag. Något ställningstagande till de skäl som har framförts under KU 1978/79:30 4 debattenskall inte göras (se prop. 1973:90 s. 278) Enligt6 kap. 4 § RF gäller alt när har godkänt förslag om ny statsministeranmäler denne så snart det kan ske de av honom utsedda statsråden förriksdagen. Därefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj införstatschefen. Talmannen skall kallas till konseljen. Förordnande förstatsministern utfärdas av talmannen på vägnar. Igrundlagspropositionen anförs bl. a. följande beträffande frågan om vad som böråligga en föreslagen regeringschef att tillkännage före förtroendeomröstningenbeträffande regeringens sammansättning, politik m. m. 1973:90 s. 178). Beredningens förslag innebär, som framgår av vadjag har sagt, att en föreslagen regeringschef inte åläggs att föreförtroendeoinröstningen presentera en ministeriista. Det är emellertid tydligtatt ställningstagande realiter kommer att gälla inte bara vem somskall bli statsminister utan också - och framför allt - regeringenspartimässiga sammansättning och dess program i stort. Det torde därför kunnaförutses att talmannen i praktiken inte kommer att lägga fram något förslagtill statsminister för förrän den tilltänkte statsministern kan gebesked angående sin regerings politiska karaktär. Avser två eller flera partieratt samverka i regerings frågan, kan man vidare anta att de sonderingar somföregår talmannens förslag har lett till överenskommelse också om regeringenspersonsammansättning. Att uppställa krav på fullständig ministerlista förekontrollomröstningen är emellertid inte lämpligt. Skulle talmannens förslag förkastas upprepas enligt6 kap. 3 § RF förfarandet för utseende av statsminister. Talmannen skall alltsåpå nytt efter samråd med företrädare för partierna och överläggningar med vicetalmännen lägga fram förslag till statsminister. Har förkastattalmannens förslag fyra gånger avbryts förfarandet för utseende avstatsminister och återupptas först sedan extra val till hållits.Talmannen bestämmer tidpunkten för detta val (prop. 1973:90 s. 279 och 3 §ValL). har utskottet erhållit en av kammarsekreteraren upprättadpromemoria med vissa uppgifter om regeringsskiftet (bilaga 3).Av denna framgår bl. a. följande. begärdestatsminister vid personligt besök hos talmannen skriftligtsitt entledigande. Talmannen entledigade därvid statsministern och övriga statsrådoch överlämnade en skrivelse härom till statsministern. I skrivelsen erinradesbl. a. om att regeringens ledamöter enligt RF är skyldiga att uppehålla sinabefattningar till dess ny regering har tillträtt. Talmannenkallade partiledarna till föreskrivet samråd, vilket ägde rum påförmiddagen , dvs. De tre vice talmanneninformerades därefter och hade talmannen vissaytteriigare partiledarkontakter. Underdagarna sammanträffade talmannen vid upprepade tillfällen medpartiledarna och vice talmännen. Samrådet avslutades torsdagen den12 oktober. Efter sin överläggning med talmannen KU 1978/79:30 5 förklaradeOla i ett uttalande för massmedia att han svarat ja på talmannens frågaom han var beredd att bilda ny regering, "en folkpartiregering som kankomma att ha inslag av personer utan partipolitisk förankring". Vidsammanträde i kammaren föreslog talmannen "atttill ny statsminister utse , som avser att bilda enfolkpartiregering i vilken kan komma att ingå personer utan partipolitiskförankring". Förslaget bordlades åter i enlighet medriksdagsordningens stadgande (RO 5 kap. 2 §) vid kammarens sammanträde fredagenden . Vid sammanträde i kammaren samma dagprövades förslaget om ny statsminister. Därvid avgavs röstförklaringar avgruppledarna i för det socialdemokratiska partiet, ,moderata samlingspartiet och kommunisterna. Gruppledarna fördet socialdemokratiska partiet och för förklarade därvid attresp. riksdagsgrupper skulle lägga ned sina röster vid den följandeomröstningen, medan moderata samlingspartiet och kommunisternasgruppledare meddelade på resp. gruppers vägnar att man avsåg att rösta nej tilltalmannens förslag. Vid den följande omröstningen avgavs 39 röster förförslaget, 66 röster mot, medan 215 ledamöter avstod. Eftersom antaletnej-röstande icke uppgick till mer än hälften av ledamöter haderiksdagen godkänt talmannens förslag att till ny statsminister utse OlaUllsten. Talmannen utfärdade på vägnar förordnande förstatsministern. Vidkammarens sammanträde anmälde statsministern förriksdagen de statsråd som han utsett att tillsammans med honom ingå iregeringen. I omedelbar anslutning till denna anmälan avgav statsministern enregeringsförklaring. Regeringsskifteskonselj i enlighet med 6 kap. 4 § RF ägderum inför statschefen i närvaro av talmannen. Utskottetvill erinra om att för behandling i utskottet föreligger motioner omregeringsbildningen, som väckts under innevarande . Den redogörelse somnu lämnats för proceduren i samband med regeringsskiftet i oktober 1978föranleder inget uttalande från utskottets sida. 2.Den nya regeringens sammansättning samt vissa förändringar inomregeringskansliet Antalet statsråd i den nya regering, som tillträddeden , bestämdes till 19, en minskning med ett statsråd jämfört medden avgångna regeringen. Kvar från den förutvarande regeringen är förutomstatsministern statsråden , , ,och . Statsrådet förordnades till chef förbåde ekonomi- och budgetdepartementen och statsrådet till chef för ochföredragande i alla frågor inom . De övriga tidigare statsrådenbehöll i den nya regeringen sina tidigare befattningar. KU 1978/79:30 6 Wirténförordnades dock att också föredra ärenden som rör regionalpolitiska frågor iindustriministerns ställe. I förhållande till den förutvarande regeringengjordes i övrigt följande organisatoriska förändringar. Något särskilt statsrådför biståndspoliliska frågor finns utan dessa frågor föredras avutrikesministern. Frågor som rör arbets- och anställningsvillkor i allmäntjänst m. m. inom budgetdepartementet föredras i den nya regeringen av ettsärskilt statsråd. Något statsråd med motsvarande uppgifter fanns inte itrepartiregeringen. Regeringsskiftetföranledde också vissa förändringar i . a. upplöstes detvå s. k. samordningskanslier, som inrättats inom ekonomi- ocharbetsmarknadsdepartementen. De politiska rådgivarna vid moderatasamlingspartiets samordningskansli i ekonomidepartementet entledigades medanmotsvarande personal vid samordningskansli iarbetsmarknadsdepartementet fick andra uppgifter i . I sambandmed regeringsskiftet entledigades också samtliga sakkunniga med politiskauppgifter inom det s. k. statsministerns kansli i statsrådsberedningen. Depersoner, som efter regeringsskiftet förordnades för samordningsuppgifter istatsrådsberedningen, hämtades i stor utsträckning från tidigaresamordningskansli och från , där de varit verksamma somsakkunniga hos dåvarande statsrådet . Sammanlagt minskade som en följdav regeringsskiftet antalet sakkunniga med politiska samordningsuppgifter med14 personer. Beträffandeövriga personalförändringar i samband med regeringsskiftet skall först nämnasatt de tre partierna i den förutvarande regeringen ingick en överenskommelse omvissa personalfrågor, som till sitt innehåll var likaly-dande med denöverenskommelse som träffades vid regeringsskiftet hösten 1976.Överenskommelsen förutsatte att de tjänstemän med politiska uppgifter, dvs.statssekreterare och informationssekreterare, som den nya regeringen önskadeersätta med andra personer, lämnade sina uppgifter i . Dennya regeringen skulle enligt överenskommelsen erbjuda alla avgåendestatssekreterare som så önskade annat, likvärdigt arbete inom statsförvaltningen. har företagits en särskild undersökning av de faktiskapersonalförändringarna från regeringsskiftet den 18 oktober 1978t. o. m. månad 1979 när det gäller statssekreterare,informationssekreterare och sakkunniga med huvudsakligen politiska uppgifter.Undersökningen redovisas som bilaga 4 till detta betänkande. Av undersökningenframgår bl. a. att i samband med regeringsskiftet entledigades tolvstatssekreterare. Kvar är statssekreterarna i de tre departement som hadestatsråd från som chefer i trepartiregeringen med undantag för denene av de båda statssekreterarna i . Vidare kvarstodstatssekreterarna i justitie-, ekonomi- och kommundepartementen samtkabinettssekreteraren i . Sammanlagt har tio nyastatssekreterare förordnats. KU 1978/79:30 7 Före regeringsskiftet fanns i 19informationssekreterare. Detta innebar att varje statsråd utom utrikesministernhade en informationssekreterare till sitt förfogande. 1 samband medregeringsskiftet entledigades samtliga informationssekreterare som hade arbetathos ett avgående statsråd med undantag för informationssekreterarna hosförsvars- och kommunministrarna. Dåvarande statsrådet tjänstgör numera i statsrådsberedningen. Efterregeringsskiftet finns informationssekreterare hos samtliga statsråd utom hosenergiministern eller inalles 18 informationssekreterare. Närdet gäller de politiskt sakkunniga har ovan redovisats vissa uppgifter omförändringarna bland den personal som anställts för samordningsuppgifter. Avde övriga 32 sakkunniga som fanns i före regeringsskiftetlämnade 22 sina uppdrag i samband med trepartiregeringens avgång. T. o. m.utgången av februari månad 1979 har tolv nya sakkunniga förordnats för andrauppgifter än samordning. Dennu lämnade redovisningen har inte gett utskottet anledning till någotuttalande, har regeringens remittering avlagförslag till lagrådet granskats av utskottet, I granskningspromemorian,bilaga 5, lämnas en redovisning bl, a, för gällande regler på området, väntadereformer och lagrådsgranskningens omfattning i fråga om de lämnade propositionerna, I dessa hänseenden hänvisas tillpromemorian. Utskottetkommer senare under att ta ställning till frågan om den framtidautformningen av lagrådsinstitutet, I förevarande sammanhang finner utskottetendast skäl uppehålla sig vid en särskild fråga, nämligen förfarandet vidlagrådsgranskningen. Som närmare framgår av granskningspromemorian toglagrådsutredningen i sitt betänkande (Ds Ju 1977:10) bl, a. upp denna fråga.Utredningen framhöll, att det blivit vanligt förekommande, attlagrådsgranskningen påbörjats innan lagrådsremissen slutligt färdigställts, t.ex. på grundval av ett korrektur eller ett stencilerat manuskript. Det harinträffat, att denna preliminära granskning hunnit avslutas innan förslagetfått sitt slutliga innehåll. Lagrådets yttrande avges dock inte förrän detremitterade förslaget föreligger i slutligt skick och formell remiss har ägtrum. fann både fördelar och nackdelar med denna ordning.Bland fördelarna framhölls bl. a. tidsvinsten och att vissa påpekanden frånlagrådet kunde beaktas redan i lagrådsremissen. Utredningen ansåg detemellertid inte tillfredsställande, att lagrådet på detta sätt togs i anspråkför uppgifter som borde fullgöras på beredningsstadiet i departementen.Lagrådets formella yttrande gav därigenom inte alltid en riktig bild av vad somförekommit. I granskningspromemorianges exempel på det av lagrådsutredningen KU 1978/79:30 8 Utskottet har förståelse för att detta kan ha vissapraktiska fördelar och ser heller inget hinder i att lagrådsföredragningenpåbörjas innan lagrådsremissen hunnit tryckas. Det ligger också i sakens natur,att man i detta skede kan göra formella ändringar, som i och för sig intekräver några särskilda kommentarer från lagrådets sida. Däremot bör det enligt utskottetsmening inte komma i fråga att väsentliga ändringar görs på detta sätt. Lagrådetär enligt regeringsformen eU i förhållande till regeringen självständigtgranskningsorgan. Avsikten är således inte, att det skall tas i anspråk föruppgifter som bör fullgöras på beredningsstadiet i departementet. Vidare är detenligt utskottets mening viktigt både för och allmänhetens kontrollav regeringsarbetet, att lagrådets yttrande ger en riktig bild av vad somförekommit. För ärendets allsidiga belysning är det heller inte utan intresseför att få del av de överväganden som låg till grund för regeringensursprungliga förslag. har utskottet åriigen granskatpropositionsavlämnandet. Detta har varit naturiigt mot bakgrund av den centralaroll för riksdagsarbetet som propositionsavlämnandet spelar. Vid dennagranskning är det två frågor som har stått i förgrunden. Den ena gällerspridningen i propositionsavlämnandet. En rad olägenheter uppstår nämligen iriksdagsarbetet om avlämnandet av propositioner koncentreras till vissakortare tidsperioder. Det gäller bl. a. ledamöternas möjligheter att fåtillräcklig tid för inläsning av regeringsförslagen och att hinna utarbeta s.k. följdmotioner till förslagen. Vidare inverkaren sådan koncentration menligtpå utskottens beredningsarbete och även på kammarbehandlingen. Ävenmassmediernas möjligheter att ge en tillfredsställande redovisning avriksdagsarbetet försämras. ;Denandra frågan gäller förhållandet mellan de planer som görs upp inomregeringskansliet för propositionsavlämnandet och det faktiska avlämnandet avpropositionerna. En god överensstämmelse mellan dessa planer och de faktiskaförhållandena aren förutsättning för att skall kunna arbeta på etteffektivt sätt. Om däremot aviserade propositioner i stor utsträckning lämnassenare än planerat eller om det avlämnas en rad propositioner som ej angivits iplanerna, försvåras i hög grad arbete. Ibåda dessa hänseenden har utskottet kunnat konstatera påtagligabrister. Vid förta årets granskning (KU 1977/78:35 s. 11) framhöll utskottetbl. a. att även om det skett förbättringar i vissa avseenden avlämnadesfortfarande alltför många propositioner under vissa, korta tidsperioder undervåren och ett inte obetydligt antal propositioner efter det attproposilionstiden gått ut. Utskottet konstaterade vidare att det skett enkraftig ökning av antalet aviserade men ej avlämnade propositioner. Ett ickeobetydligt antal propositioner avlämnades också utan att aviseras i statsrådsberedningenspropösitionsförteckningar. Utskottet fann det därför ange- KU 1978/79:30 9 lägetatt framhålla betydelsen av att propositionsförteckningarna är så realistiskasom möjligt eftersom de i stor utsträckning styr riksdagsarbetets planering. Fråganom propositionsavlämnandet har vidare behandlats av utskottet medanledning av den slutrapport som avlämnats av utredningen angående en allmänöversyn av arbetsformer (Förs. 1978/79:15). a. vikten av att insatser görs inom för att bemästraproblemet med anhopningen av propositioner till vissa tider. Utredningen hardock, trots de otillfredsställande förhållandena, inte ansett sig böra förordanågra ändringar i riksdagsordningen beträffande propositionsavlämnandet.Utskottet (KU 1978/79:29) förklarar sig dela arbetsformsutredningens synpunkteroch erinrar dessutom om att själv har möjligheten att göraprioriteringar mellan regeringsförslagen och skjuta upp vissa ärenden tillsenare behandling. Somunderlag för årets granskning har framtagits ett statistiskt material förpropositionsavlämnandet av samma slag som skett (sebilaga 6 till betänkandet). Dessutom har sammanställts vissa uppgifter avmotsvarande slag rörande propositionsavlämnandet . Närdet gäller spridningen i propositionsavlämnandet kan konstateras att de tvåsenaste vårarna kännetecknats av en mycket stark koncentration avpropositionsavlämnandet till och av resp. propositionstider.Under våren 1978 avlämnades 53 propositioner och 30 propositionersista dagen. Detta innebar att av under denna vår avgivna propositionerinkom till och av resp.propositionstid. Dessa tal är de högsta som noterats . Vadbeträffar propositionsavlämnandet har iakttagits att 69propositioner avlämnades av resp. propositionstid och .' Som jämförelse kan nämnas att medeltalet propositioner som avlämnatssista veckan och för är 44 resp. 16. Avde förteckningar som statsrådsberedningen lämnar till vid början avvarje vår och höst framgår vilka propositioner som regeringen avser att lämnaoch den beräknade tidpunkten för avlämnandet. Det bör anmärkas att ibland angesendast en ungefäriig tidpunkt för avlämnandet, t. ex. . Enjämförelse mellan denna förteckning och de faktiska förhållandena ,och ger följande resultat: 'Siffran avserde propositioner som avlämnades vilka flranses vara for avlämnande av anslagspropositioner resp. andrapropositioner med hänsyn till att båda de dagar som i riksdagsordningen angessom sista dag, för anslagspropositioner och för andrapropositioner, inföll . Det kan nämnas att den 9 marsavlämnades 21 anslagsproposilioner och propositioner. KU 1978/79:30 10 EJ upptagna i prop.