bet · G201FiU34 · 1978-12-31 00:00:00 — med anledning av propositionen 1978/79:121 om användningenav automatisk databehandling (ADB) i statsförvaltningen jämte motioner. 1 detta betänkande behandlar utskottet propositionen 1978/79: 121 omanvändningen av automatisk databehandling (ADB) i statsförvaltningen samt dels den väckta motionen 1978/79: 1109 av m.fl. (m) om ensamordning av den statliga dataverksamheten, dels de med anledning av propositionen väckta motionerna 1978/79:2264 av () och (), 1978/79:2321 av m. fl. (m), 1978/79:2322 av m. fl. (s), 1978/79:2323 av m. fl. (s), 1978/79:2324 av () i vad avser yrkandena 4-9, 1978/79:2325 av m. fl. (vpk), dels den av konstitutionsutskottetöverlämnade motionen 1978/79:571 av m.fl. (c) om principeroch riktlinjer för dalateknikens utveckling och användning. Motionen 2324, i vad avseryrkandena 1-3, har av finansutskottet överlämnats till . 1 propositionen 1978/79: 121 harregeringen (budgetdepartementet) efter föredragning av statsrådet dels givit tillfälle alt ta del av vad som ipropositionen anförts om användningen av automatisk dalabehandling istatsförvaltningen, dels föreslagit alt till Information tillstatsmyndigheterna m. fl. om användning av automatisk databehandling istatsförvaltningen för /80 under åttonde huvudtiteln anvisa ettförslagsanslag av . FiU1978/79:34 2 Föredraganden redovisar i ettsammanfattande avsnitt huvudlinjerna i propositionen pä följande sätt: Datorer och dalateknik är i allt väsentligt en teknologisom har vuxit fram under . Datatekniken har fortlöpandeutvecklats och fortsätter alt förändras i snabb takt. Förhållandet mellan pnsoch prestanda för ADB-utrustning förbättras och nya tekniska funktioner tillkommer.Utvecklingen medför att del blir allt lättare att använda datateknik och attanvändningsområdet ständigt vidgas. Datateknik används numera också på i stortsett alla verksamhetsområden både inom den offentliga och den enskildasektorn. Datatekniken har i flera avseenden mycket vittgåendekonsekvenser för människorna och för samhällets utveckling. Statsmakterna hardärför sedan liinge intresserat sig för hithörande frågor. Jag vill erinra omden debatt och det utredningsarbete kring frågor om offentlighetsprincipen ochpersonlig integritet som ledde fram till datalagen och tillkomstenav datainspektionen. Vidare kan nämnas tillsättandet av dataindustriutredningenoch datasamordningskommiltén (DASK) . har ett omfattande utredningsarbeteigångsatts. Det rör bl. a. datateknikens effekter på samhällets sårbarhet(sårbarhets-kommittén) och på sysselsättning och arbetsmiljö samt denäringspolitiska effekterna av en ökad användning av ADB (data- ochelektronikkommittén). Även integriteisfrågorna utreds ytterligare(datalagstiftningskommittén). Jag tar i del följande inte upp alla de frågor som f. n.är föremål för utredning. 1 takt med alt utredningarna blir färdiga fårregeringen tillfälle att redovisa sina ståndpunkter för . Syftet medförevarande anmälan är mera begränsat, nämligen att redogöra för aktuellaöverväganden beträffande statsförvaltningens egen .invändning av datorer föradministrativa ändamål. Min föredragning är således endast uttryck för en del avregeringens samlade datapolitik. Med hänsyn lill att statsförvaltningen stårför en betydande del av den totala ADB-användningen i landet och då statensADB-system direkt eller indirekt kan beröra alla medborgare är det emellertidfråga om ett delområde av mycket stor betydelse. Stålens ADB-system har ofta kritiserats från olikasynpunkter. En del av den kritik som har framförts är enligt min meningöverdriven. Det har förekommit att problemen inte har salts in i ett riktigtperspektiv eller att kritiken riktats ål fel håll. är det emellertidockså uppenbart att åtskilligt av kritiken är berättigat och att denhittillsvarande hanteringen av statens egna ADB-system har lidit av brister iviktiga avseenden. De politiskt ansvariga instanserna kommer in ibeslutsprocessen i alltför liten utsträckning och ofta på ett för sent stadium.Frågor som rör utveckling av ADB-syslem har ägnats för liten uppmärksamhet,särskilt i förhål- FiU1978/79:34 3 lande till frågor om val av ADB-utrustning.Hittillsvarande praxis har medfört att ADB-systemen i flera fall blivitalltför komplexa och centraliserade. a. som en följd härav har samhälletssårbarhet ökat och vissa negativa regionalpolitiska konsekvenser har uppkommit.Stora kostnadsöverskri-danden och förseningar har förekommit. Beslutsunderlagenför olika systembeslut har ofta varit ofullständiga eller på annat sättotillförlitliga. Det är vidare svårt att få fram samlad information och en godöverblick över användningen av ADB inom statsförvaltningen. Organisationenbehöver också i vissa avseenden ses över. Enligi min mening finns det mot denna bakgrund behov avatt ta ett fastare grepp över utveckling och införande av ADB-system istatsförvaltningen. Även vad gäller hur driften skall organiseras finns behovav principiella riktlinjer från statsmakternas sida. Även om jag således nu endast kommer att uppehålla mig viden del av den samlade datapolitiken har givetvis en strävan varit att deprinciper och åtgärder som presenteras skall ligga i linje med regeringensallmänna uppfattning även på datapolitikens övriga områden. Deställningstaganden som jag förordar i det följande motiveras således även av enönskan att minska samhällets sårbarhet, säkerställa de anställdas möjlighetertill medinflytande, värna den personliga integriteten, förbättra arbetsmiljönoch trygga en sund arbetsmarknadspolitisk och näringspolitisk utveckling osv. De flesta av de frägor som jag lar upp är av den arten attdet ankommer på regeringen att fatta beslut om dem. Syftet med all redovisaregeringens överväganden och ställningstaganden i en proposition är att geriksdagen en relativt fullständig överblick över det område propositionen tarupp och därmed även en fyllig bakgrund för egen behandling avdatafrågor. Del förtjänar också alt påpekas atl jag här kommer attuppehålla mig vid de principiella riktlinjer som bör gälla förstatsförvaltningens användning av ADB. Jag går däremot inte in pä ADB-system påolika sakområden. I min anmälan redogör jag inledningsvis (kap.l) närmareför avgränsningen av de frågor jag behandlar. Därefter (kap. 2) redovisaskortfattat hur ADB f. n. används inom statsförvaltningen. Vidare redogörs förvissa pågående utredningar av övergripande frågor inom ämnesområdet (kap. 3)samt för förhållandena i andra länder och vissa internationella frågor (kap.4). Principiella utgångspunkter (kap. 5) En grundläggande utgångspunkt äralt ADB är ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet. Det övergripande måletför användning av ADB i statsförvaltningen måste därför vara atl ADB skallbidra till att tillgängliga resurser utnyttjas effektivare eller alt verksamhetensresultat förbättras i andra avseenden. Synen på ADB som ett hjälpmedel medförockså att ansvaret för användningen av ADB normalt bör knytas till denmyndighet i ti 1978179. FiU1978/79:34 4 vars verksamhet ADB används. Det gällerävensystennnvecklingsarbetet och datordriften. De ändamål för vilka ADB används i administrativverksamhet och de förbättringar som därvid eftersträvas kan sammanfattas iföljande punkter: - lägre kostnaderoch mindre resursuppoffringar - bättreinformation och beslutsunderlag - bättreuppföljning och kontroll - bättreprestationer och service - nyaorganisations- och arbetsformer. Ofta kan flera förbättringaråstadkommas . Höjd ambitionsnivå leder dock ofta lill att kostnadernaökar. I samband med utveckling av ADB-system måste därför noggranna analyseroch avvägningar göras i fråga om syftena med och ambitionsnivån på datorstödet. ADB är ett hjälpmedel av mycket speciell karaktär genomsina vittgående konsekvenser i olika avseenden. Även en rad andra förhållandenän ambitionsnivåer och kostnader påverkar därför hur ADB bör få användas ochhur ADB-funktioner bör organiseras. Viktiga sådana förhållanden är bl. - samhällets ochförvaltningens sårbarhet - insyn iförvaltningen. har det endast i begränsadutsträckning funnits av statsmakterna formulerade riktlinjer och regler föranvändning av ADB och för handläggning av ADB-frågor. Vissa skäl kanvisserligen anföras mot en fastare reglering i dessa frågor. a. kan normerav olika slag medföra risker för stelbenthet och även i övrigt verka hämmandeinom ett område som karaktäriseras av så snabb utveckling sorn är falletbeträffande dalatekniken. Farhä-gor har också uttryckts för att en fastareordning för handläggning av systeminvesteringar medför risker förbyråkratisering och långsammare handläggning. Jag anser likväl ait skälen föratt utfärda riktlinjer och regler är väsentligt starkare. a. bör sådanaleda till att statsmakterna fär ett bättre och fylligare beslutsunderlag. Dekan även bidra till en viss enhetlighet och till att en kvalitativ miniminivåupprätthålls. Vidare behandlas (avsnitt 5.3) politiskt ansvarigainstansers och enskilda förtroendevaldas medverkan i beslutsprocessen för ADB.Politiker medverkar själfallet i en rad funktioner vid beslut ominförande av ADB pä olika verksamhetsområden. De har också betydande insyn idriften av ADB-system. Genom att beslutsunderlaget nir förbättras kan FiU1978/79:34 5 denna medverkan på flera sätt bli mera meningsfull. Jaganser emellertid att riksdagsledamöter och andra förtroendevalda personer iframliden bör kunna medverka på nya sätt och i flera roller. Enligt min meningbör man i viktigare utvecklingsprojekt kunna bereda dem tilltalle att följaarbetet exempelvis i särskilda referensgrupper. Även i samband med viktigareförberedande utredningar avseende datordrift bör det i vissa fall varavärdefullt att politiker medverkar. I samband med att en handläggningsordning för störresysteminvesteringar utarbetas kommer att prövas hur centrala organ börmedverka vid granskning av beslutsunderlagen för ADB-system. Vilket organ sombör svara för denna granskning kommer att övervägas av den utredare som jagnyligen har tillkallat för att se över organisationen för de centrala uppgifternaavseende rationalisering och ADB. 1 ett sådant organ bör enligt min mening ävenpolitiskt förtroendevalda personer medverka. Styrning av ADB i statsförvaltningen (kap. 6) Nuvarande ordning vad gäller planering, styrning ochsamordning pä ADB-området är i väsentliga delar decentraliserad. Ansvaret förurval och utformning av de ADB-system som genomförs vilar nästan helt på denmyndighet som svarar för verksamheten i fråga. Vissa centrala inslag finns dock. Statskontoret svararsåledes för samordning i fråga om anskaffning och utnyttjande avADB-utrustning inom statsförvaltningen. Myndigheterna är också skyldiga att vidutveckling av ADB-system och annan rationaliseringsverksamhel så tidigt sommöjligt samråda med statskontoret. Inom några verksamhetsområden, främstjus-litie- och försvarsdepartementens områden, finns dessutom särskilda föreskrifterför användning av ADB. Statsmakternas möjligheter all påverka inriktningen avADB-användningen i statsförvaltningen behöver förstärkas. Statsmakterna börför alla viktiga ADB-system ges tillfälle att ta ställning lill systemensändamål, ambitionsnivån i datorstödet, system- och driftstrukturerna samt ivilken takt ADB skall införas på olika områden. För att statsmakterna skall gesbättre möjligheter alt följa och påverka användningen av ADB krävs inte endastatt beslutsunderlaget blir bättre utan även ökad enhetlighet i den formellahandläggningen av frägor om användning av ADB. Mot bakgrund av de stora resurser som läggs ned på attutveckla och driva ADB-system bör åtgärder vidare vidtas för att få till stånden ökad effektivitet i myndigheternas användning av ADB. Det är också angeläget att ge användare och andra somberörs av ADB-systemen bättre möjligheter till insyn och inflytande. Likaså börallmänhetens insyn i hur ADB används i statsförvaltningen förbättras. De åtgärder som mot denna bakgrund behöver vidtas kansammanfattas enligt följande: I.Formella reglerutfärdas för etapptndelning, beslutspunkter och be- FiU1978/79:34 6 slutsunderlag i samband med systeminvesteringar. Fastabeslutspunkter införs för att bl. a. säkerställa att ansvariga instanser ochpersoner kommer in i processen i tillräcklig utsträckning. Reglerna för beslutrörande större och viktigare investeringar samlas i en särskildhandläggningsordning (avsnitt 6.5). Planering ochadministration av ADB-drift förbättras. Större datacentraler åläggs attutarbeta åriiga verksamhetsberättelser (avsnitt 6.6). Myndigheternasredovisning ordnas så att kostnaderna för ADB kan urskiljas och ADBsärredovisas i myndigheternas anslagsframställningar (avsnitt 6.7). Myndigheternasplanering av ADB-användningen förbättras och de åläggs att i anslutning tillanslagsframställningarna redovisa pågående och planerad utveckling och drift avADB-system (avsnitt 6.7). Anvisningar omhur ADB bör administreras inom myndigheterna utfärdas (avsnitt 6.8). Det understryks särskilt att del vid utveckling av nyaADB-system är angelägel med försöksverksamhet av olika slag. Dennabör utformas och planeras med tanke på alt den skall ge vägledning fördelfortsatta arbetet, inte som ett första steg i ett genomförande i stor skala. Systemutveckling organisation, arbetsformer m. m. En grundläggande princip bör varaatt systemutvecklingen sker gemensamt för statliga verksamheter som förekommeri hela landet. Det bör i delta sammanhang understrykas att gemensam systemutvecklinginte innebär alt alla regionala eller lokala enheter skall ha samma datorstöd.Man kan t. ex. tänka sig olika lösningar för stora och små enheter. Del är viktigt att den personal som i sitt arbete ärberoende av ADB-system får möjlighet att påverka systemens utformning. Detta ärnödvändigt för att systemen skall bli ändamålsenliga. Medbestämmandelagen ochmedbestämmandeavtal ger möjlighet för de anställda att genom sina fackligaorganisationer påverka beslut om utveckling och införande av ADB-system.Insatser måste göras för alt få fram lämpliga och effektiva metoder ocharbetsformer för systemutveckling där även medbestämmandeaspekterna beaktas. Även allmänhetens krav måste beaktas. Del är t. ex.självklart att meddelanden som framställs med hjälp av datorer skall varautformade så att de kan förstås av mottagarna. Ansvaret för utveckling av ADB-system bör alltid läggas påden för resp. verksamhet ansvariga myndigheten. När det är fråga om ADB-systemför flera myndigheter kan särskilda organ för utveckling och införande avADB-system i vissa fall vara lämpliga. Myndigheter med stor användning av ADB bör i regelombesörja en stor del av själva utvecklingsarbetet med egen personal. De kanoch bör dock inte sträva efter att klara all systemutveckling på detta sätt.Myndigheter FiU1978/79:34 7 utan egen kvalificerad ADB-personal bör kunnaanlita konsultföretag, servicebyråer e.d. för hela eller stora delar avirivecklingsar-betet. I vissa fall kan det bli fråga om att upphandla""nyckelfäidiga"' system. Erfarenheterna visar atl det kan bli dyrt att bygga upphelt individuellt utformade ADB-system. Där det går bör man därför utnyttja dedelvis färdiga system och program av olika slag som maskinleverantörer,konsultföretag rn. tillhandahåller på marknaden. Systemirtvecklingsresurserna är f. n. i hög gradkoncentrerade till . Regionalpolitiska och andra skäl talarför en spridning. Detta kan ske på flera säll. t. ex. genom altutvecklingsenheter, eller delar av utvecklingsenheter, lokaliseras till andraorter. Stor hänsyn mäste i sådana fall tas till berörd personal. Nya typer av .ADB-iillämpningar som är betydligt enklareatt hantera väntas bli vanliga . Det är därför viktigt attstatsförvaltningen noga följer utvecklingen på detta område. Datordriftens organisation (kap. 8) Det vanligaste sättet attorganisera datordriften inom myndigheter med omfattande databehandling harhittills varit att samla register och bearbetningar till en gemensamanläggning, dvs. Genom användning av telekommunikationeroch annan teknik har registrering och uttag av data dock ofta förlagts tillregionala och lokala enheter. 1 några fall har datordriften delats upp - regionaliserals- på ett antal identiska eller likartade driftenheter. Ytterligare en vanligdriftform finns, nämligen utnyttjande av servicebyråer som tillhandahållertjänster ät en rad olika kunder. Den representeras i statsförvaltningenfi-amför allt av datamaskincentralen för administrativ databehandling IDAFA). Två huvudprinciper - "dedicering" och spridning- bör enligt min mening vara vägledande vid framtida ställningstaganden ifrägor som rör ADB-systems driftutformning. En viktig princip bör således vara att datordrift som ärav större omfattning i första hand skall ske för varje verksamhet ellerADB-system för sig (s. k. "dedicerad" eller myndighetsspecifikdrift). När arbetet inom en myndighet förutsätter kontinuerlig tillgång tilldatorstöd av större omfattning är det nalirrligt att myndigheten självförfogar över arbetsverktyget. Även kraven på säkerhet i olika avseenden(rimlig känslighet för störningar, rntegritetsskydd m.m.) talar för attdatordriften bör ske inom varje myndighets verksamhet för sig. Det är vidareofta enklare att förändra och utveckla ADB-system vid myndighetsspecifik eller"dedicerad drift". Personalens möjligheter att påverka systemen blirockså bättre än vid samordnad drift för skilda myndighetsområden. En annan viktig princip bör vara att datordriften inom enverksamhet skall spridas på lämpligt sätt. De tekniska och ekonomiskaförutsättningar-+2 1978179. FiU1978/79:34 8 na härför blir successivt allt bättre. Centraliseradedriftlösningar har svagheter, icke minst i fråga om säkerhet och sårbarhet. Ensträvan bör därför vara att undvika sådana lösningar. En spridning avdatordriften är dessutom att föredra frän regionalpolitiska synpunkter. Hur mycket datordriften bör' spridas i varje enskilt fallär en avvägningsfråga. Faktorer som bör påverka den närmare utformningen avdriften är, förutom säkerhetsaspekter, den datorstödda verksamhetensorganisation, databehandlingens omfattning och karaktär samt de beräknadekostnaderna. Dessa principer bör givelvis gälla för driften av nyaADB-system. Vad beträffar driften av redan befintliga ADB-system börspridningen ske med noggrann planering och i en väl avvägd takt. I den mån detinte går att sprida driften successivt inom ramen för den löpandekapacitelsutbyggnaden och vidareutvecklingen av ADB-användningen får frågan omförändi'ing övervägas i samband med de större översyner som efter handaktualiseras för nästan alla ADB-system. Av ekonomiska skäl är det angeläget att gjordainvesteringar fär ett rimligt utnyttjande. Vidare bör av hänsyn tillpersonalen stora förändringar inte ske med alltför korta mellanrum. Med hänsynäven lill de begränsade resurser som är tillgängliga för förändringar avbefintliga ADB-system och driftorganisationer är det angeläget att noggrantprioritera vilka system som i första hand skall ses över. I mänga fall tordeman realistiskt fä räkna med att använda sig av befintliga driftlösningarytterligare . Ett viktigt drag i den tekniska utvecklingen påADB-området är det växande utbudet av allt mindre och billigare smådatorer(minidatorer, mikrodatorer m. m.). Smådatorer torde inom en snar framlid varade bästa alternativen när det gäller avgränsade och i stort sett oföränderligauppgifter av mindre omfattning. Möjligheterna att använda smådatorer när detgäller omfattande och sammansatt datorstöd till administrativa uppgifter är t.v. svårare att bedöma. Del är angeläget att man inom statsförvaltningen, särskiltde centrala rationaliseringsorganen, fortlöpande bevakar, utvärderar ochsprider information om användningen av smådatorer. Jag avser föreslå regeringenatl vidta de åtgärder som kan behövas i detla syfte. Särskilda servicebyråer, exempelvis den statligadatamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA), som mol ersättningombesörjer datoidrift och andra tjänster behövs även . 1 åtskilligafall, bl. a. vad gäller mindre ADB-system. kommer nämligen"dedicerad" datordrift inte att vara aktuelleller lämplig. Vissa typer av databehandling kräver speciell utrustning sombara kan anskaffas till stora datacentraler. Att använda servicebyrå kan ocksåvara ett lämpligt alternativ för försöksverksamhet med ADB. Alla myndighetertorde för övrigt inte heller vilja svara för datordriften själva. FiU1978/79:34 9 Anskaffning och finansiering av ADB-utrustning (kap. 9) 1 statsförvaltningen ombesörjsanskaffning av generellt användbar ADB-utrustning centralt av statskontoret.Detta sker i samverkan med när del gällerförsvaret. Utrustning som köps finansieras via en kapitalfond, statensdatamaskinfond. Av flera skäl bör den samordnade anskaffningen avADB-utrustning behållas. Driftmyndighelerna behöver ofta hjälp och stöd föratl precisera och lösa olika frågor innan en upphandling kan ske. Vidare ärutbudet av skilda utrirstningar stort. Utrustningarna är ofta också svåra altjämföra i fräga om prestanda och kostnader. Samordnad upphandling är dessutomekonomiskt fördelaktig för statsverket genom att det ger staten en starkställning som upphandlare. Det finns emellertid, inom ramen för en samordnadanskaffning av ADB-utrustning, flera frågor som bör ut och fleraförändringar som bör göras. Det gäller bl. a. följande: De typer avADB-utrustning som skall omfattas av den samordnade anskaffningen måstepreciseras. Arbets- ochansvarsfördelningen mellan statskontoret och försvaretsrationaliseringsinstitut ä ena sidan och de ADB-användande myndigheterna äandra sidan bör ses över. De senares ställning bör stärkas i anskaffningsfrågor. Möjligheter börges atl delegera upphandlingsbeslut till myndigheterna. Vissa frågorrörande avgiftssättningen för köpt ADB-utrustning bör ses över. En ändring avden beloppsgräns som gäller för regeringens prövning av upphandlingsbeslut börövervägas. Jag avser atl inhämta regeringens medgivande atttillkalla en särskild utredning för att se över' dessa frågor. Vissa övriga frågor (kap. 10- 13) Nyttan och effekter'na av attanvända ADB beror till stor del pä att lämpliga arbetsmetoder och godatekniska lösningar väljs. Betydande ekonomiska vinster kan göras genom välplanerade och målinriktade insatser på central nivå för att underiätta val ochtillämpning av metoder och teknik. Frågor om inetodstöd. informations- ocherfarenhetsförinedling m. m. behandlas därför (kap. 10). Av praktiska och resursmässiga skäl bör vissa områdenhärvid prioriteras. Som exempel på metodområden där insatser är särskiltangelägna kan nämnas ekonomisk kalkylering och effektbedömning. Ansvaret för insatserna för atl fä fram ett effektivtmelodsiöd bör ankomma på de centr'ala rationaliseringsorganen inomstatsförvaltningen. Jag avser att i annat sammanhang föreslå regeringen att gedessa organ i uppdrag att utarbeta ett förslag till handlingsprogram för defortsatta insat- FiU1978/79:34 10 Det är vidare viktigt alt staten, via säväl decentrala ralionalise-ringsorganen som större myndigheter, aktivi deltar i detarbete pä metod-omrädel som bedrivs av intresseorganisationerna pä ADB-omrädetoch pä andra häll utanför statsförvaltningen. Allmänhet, politiskt förtr'oendevalda. massmedia m.fl. somär intresserade av hur ADB används i statsförvaltningen har f n. svårt attsnabbt och enkelt skaffa sig en överblick över hela omr'ådei och följautvecklingen. Åtgärder kommer att vidtas för atl ta fr'am översiktliginforinaiion om statsförvaltningens ADB-system och datacentraler (kap. 11). Ett sätt att ge särskilt bätti'e översiktliginformation i samlad form kan vara atl la in ett speciellt avsnitt om ADB i denbilaga lill budgetpropositionen som behandlar frägor som är gemensamma förflera huvudtitlar. Även frägor om samverkan på ADB-området mellan siat,kommuner och landstingskoinniiiner behandlas (kap. 12). Föruisältningarna för samarbete avseende datordrifteniiiellan stat, kommuner och landsting i syfte att bygga upp stora gemensammadatacentraler pä regional grund fär bedömas som smä. Detta sammanhänger bl.