bet · G201SkU2 · 1978-12-31 00:00:00 — betänkande 1978/79:2 medanledning av motion om åtgärder mot internationell skatteflykt I motionen 1977/78:663 av m. (s) hemställs att uttalar: 1. att regeringen tar initiativtill överiäggningar mellan de nordiska länderna och den europeiska gemenskapeni syfte att lå till stånd ett multilateralt avtal om handräckning och informationsutbytemellan skattemyndigheterna i samtliga länder i , 2. att regeringen undersökerförutsättningarna att i samarbete med andra länder ta upp förhandlingar medSchweiz och för att åstadkomma sådana ändringar i skatte- ochsekretessreglerna för bl. a. Domicil-gesellschaften resp. Anstalten att dessainte längre kan utnyttjas i skatteund-andragande syfte av bolag ochprivatpersoner utanför dessa länder, 3. att regeringen tillsätterenutredning med uppgift att föreslå effektivare svenska nationella åtgärder motinternationell skatteflykt, där bl. a. frågan prövas om inskränkande särreglervad gäller skatteavdrag i samband med transaktioner med skatteflyktsländer, 4. att regeringen driver påarbetet med att få fram utlämningsavtal avseende personer som i harbegått grova skatte- och valutabrott. Lagstiftningsarbetet för att motverka skatteflykthar, särskilt , varit mycket omfattande. Kommunalskattelagen(KL) har kompletterats med regler mot vinstbolagstransaktioner (35 § 3 mom.åttonde stycket, 1972), partrederitransaktioner(46 § 1 mom. tredje stycket,1973) och interna aktieöveriåtelser(35 § 3 mom. nionde stycket, 1973). Motskatteflykt riktar sig också begränsningen av det skattemässiga begreppetpensionsförsäkring till sådana försäkringar som meddelats i här i riketbedriven försäkringsrörelse (1969) samt vissa internationellt skatteräitsligaregler (1967). betänkande föranledde specieUa reglermot vissa förfaranden (SOU 1963:52, prop. 1966:85 SkU 55). För att komma tillrätta med skatteflykt har man gjort ingrepp i även rentcivilrätlslig lagstiftning. Exempel härpå är låneförbudet (1973) iaktiebolagslagen och höjningen av lägsta tillåtna aktiekapital i sin tur följdav särskilda skatteregler i lagen (1974:990) om den skattemässiga behandlingenmed anledning av övergång från aktiebolag till annan företagsform, m. m. Påföretagsskatteberedningens SkU 1978/79:2 2 förslaginförde (SOU 1975:54, prop. 1975/76:79, SkU 28) skärptaskatteregler för flmansföretag. En expertgrupp inom företagsskatleberedningenföreslog i betänkandet (SOU ) 975:77) Allmän skatteflyktsklausul införandetäven särskild lag om en sådan klausul. Sedan betänkandet remissbehandlats haren arbetsgrupp inom budgetdepartementet utarbetat ett betänkande (DsB 1978:6)med förslag till lag mot skatteflykt. 1betänkandet konstateras att den lagstiftningsmetodik med specialregler motskatteflykt som tillämpats i är förenad med vissa nackdelar.En sådan nackdel är att det allmänna först i ett sent skede kunnat reagera motolika skatteflyktsåtgärder varigenom det blivit möjligt för en begränsad gruppskattskyldiga att vinna inte avsedda skatteförmåner på övriga skattebetalaresbekostnad. En annan svaghet med speciallagstiftningen har varit attlagstiftaren i detalj måst beskriva det förfaringssätt som skall stoppas. Om deskattskyldiga sedan för att uppnå samma resultat har ändrat förfaringssätten inågot eller några avseenden, har det visat sig att lagstiftningen blivitverkningslös. Detta sammanhänger bl. a. med att skattedomstolarna inte ansettsig kunna komplettera lagstiftningen med hjälp av analog lagtolkning. När vissaskattskyldiga på detta sätt har funnit nya vägar för skatteflykt, harlagstiftaren åter fått ingripa med specialregler. En tredje nackdel medspeciallagstiftningen uppges vara att den inte riktar sig mot skatteflykten somsådan. Man har i stället utformat materiella skatteregler som medför att vissatransaktioner blir oförmånliga från skattesynpunkt. Dessa skatteregler vilarmed andra ord uteslutande på objektiva kriterier, vilket innebär att de ocksåträffar sådana fall där den skattskyldige inte har några avsikter att nåobehöriga skattefördelar. Denna olägenhet har lagstiftaren ofta försökt mildragenom att ge olika administrativa organ möjlighet att i det enskilda fallet meddeladispens. Även om det därigenom varit möjligt att mildra de negativa effekternaär metoden inte invändningsfri. En dispensprövning av ett administrativt organger t. ex. inte den enskilde samma möjligheter att bevaka sin rätt som endomstolsprövning skulle ge. Enligtförslaget i departementspromemorian skall följande förutsättningar varauppfyllda för att en tillämpning av skatteflyktsklausulen skall komma i fråga.Den skattskyldige skall ha företagit en rättshandling, som ensam ellertillsammans med annan rättshandling, i vilken han direkt eller indirektmedverkar, leder till inte oväsentligt lägre skatt än den närmast till handsliggande rättshandling som - bortsett från denna skatteförmån - skulle ha gettett likvärdigt ekonomiskt resultat. Vidare krävs att skatteförmånen skall stå istrid med grunderna för den eller de skattebestämmelser som skulle komma ifråga, om den skattskyldige i stället hade företagit den nämnda närmast tillhands liggande rättshandlingen. En ytteriigare förutsättning är att det medhänsyn till omständigheterna måste kunna antas att skatteförmånen SkU 1978/79:2 3 iallt väsentligt utgör vadden skattskyldige har avsett att uppnå med att företarättshandlingen i stället för den rättshandling som har legat närmast tillhands. Haren skattedomstol med stöd av dessa regler funnit att skatteflykt föreliggerskall rättshandlingen i fråga inte utgöra grund för beskattningen. I ställetskall skatten eller taxeringen bestämmas på grundval av den närmast till handsliggande rättshandling som - bortsett från skatteförmånen - skulle ha gett ettlikvärdigt ekonomiskt resultat. Om denna regel inte går att tillämpa eller omden skulle leda till ett oskäligt resultat skall skattedomstolen bestämma taxeringentill ett skäligt belopp. Klausulenhar således begränsats till de egentliga kringgåendefallen. Det har inteansetts tnöjligt att ge klausulen en tillräckligt preciserad utformning om ävenövriga skattellyktsförfaranden skall fångas in. Detta innebär givetvis inte attdessa övriga förfaranden legitimeras. Enligt förslaget skall det vara enuppgift för skatiedomsiolarna all enligt samma grunder som pröva i vadmån sådana förfaranden går att angripa. Iförslaget har tillämpningsområdet för skatteflyktsbestämmelserna begränsatstill den vanliga inkomst- och förmögenhetsbeskattningen samt till vissasärskilda skatter som kan sägas utgöra komplement till inkomstbeskattningen,nämligen utskiftningsskatten och ersättningsskatten. För att de skattskyldigapå ett så tidigt stadium som möjligt skall kunna bedöma om klausulen ärtillämplig på ett visst förfarande eller ej har föreslagits att de nuvarandebestämmelserna om rätt till förhandsbesked i taxeringsfrågor-till skillnad motvad som f n. är fallet-skall gälla även skatteflyktsfallen. Frågor som gällertillämpning av klausulen skall prövas i första instans av länsskatterätt. Förslaget till lag motskatteflykt är f n. föremål för remissbehandling. Skattemyndigheternas kontrollmöjligheter har undersenare år successivt förbättrats. Sålunda skall enligt principbeslut avriksdagen 1975 och 1977 en ny laxeringsorganisation genomföras fr. o. m. år1979. BesltJten innebär bl. a. att länsstyrelsernas skatteavdelningaromorganiseras och att taxeringsnämndernas ställning och lekmannainflytandetförstärks. Taxeringsperioden förlängs i princip från till den 30november, och deklarationerna kommer att granskas och föredras införtaxeringsnämnderna av tjänstemän vid länsstyrelserna och de lokalaskattemyndigheterna. Tyngdpunkten i granskningsarbetet läggs pårörelsedeklarationer och andra mer komplicerade deklarationer, och nämndensbeslutsunderlag förbättras bl. a. genom en ökad revisionsverksamhet. a.skall i ökad omfattning integrerade revisioner anlitas, dvs.räkenskapsgranskning som omfattar flera olika slag av skatter och avgifter.Skatteadministrationen effektiviseras också genom ett väl Riksdofien 1978/79. SkU 1978/79:2 4 utbyggtADB-stöd som undertag för granskning och taxering. Antalet förtroendevaldaledamöter i taxeringsnämnderna kan komma att ökas, mandatperioden förlängs ochnämndens beslutsområde utvidgas bl. a. till ärenden om skattetillägg. Ävenandra reformer har genomförts. Sålunda har regeringsrättenomvandlats till en ren prejudikatinstans, två nya kammarrätter tillskapats,länsskatterätterna ombildats till förvaltningsdomstolar ochförvaltningsrättskipningen reformerats och moderniserats. Dessutom harriksskatteverket inrättats som ett centralt verk för administrationen avskatteväsendet. antog en ny lag,bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen (prop. 1975/76:11, SkU 12,SFS 1027), som ersätter den tidigare lagen (1961:332)om handräckning vidtaxeringsrevision- handräckningslagen - och syftar till att på ett smidigareoch effektivare sätt än tidigare säkra bevismedel, dvs. räkenskapsmaterial ochannat bevismaterial, som det förfatlningsenligt åligger skattskyldig elleravgiftsskyldig att tillhandahålla för granskning. Bevissäkringslagen,som bygger på ett förslag avgivet av utredningen om säkerhetsåtgärder m. m. iskatteprocessen, är tillämplig på praktiskt taget alla skatter, tullar ochavgifter, som kontrolleras av statlig myndighet, med undantag för arvs- ochgåvoskatten. Dei lagen föreskrivna säkringsåtgärderna benämns beslag, försegling ocheftersökning. Eftersökning och beslag motsvarar närmast handräckning ihandräckningslagens mening, medan försegling är ett i stort sett nytt institutsom ställts till granskningsmyndigheternas förfogande. De olika säkringsåtgärdernakan användas var för sig eller i kombination med varandra. Beslut kan dessutomi vissa fall fattas utan att kontakt i någon form tagits med densom berörs av åtgärderna. Beslag sker genom att bevismedel omhändertas, ochåtgärden får användas om bevismaterial inte tillhandahålls för granskning ellerrisk föreligger för att materialet kommer att undanhållas eller förvanskas.Samma riskvillkor föreskrivs för eftersökning, som innebär att förvar ellerutrymme får genomsökas för efterforskande av bevismedel. Försegling är närmastett hjälpmedel för att genomföra beslag eller eftersökning och får användasdels när granskningsmannen inte får tillåtelse att undersöka förvar ellerutrymme, dels för att tillfälligt säkra bevismedel, som lämnats kvar hosinnehavaren. Genombevissäkringslagen som bör ses som ett led i ansträngningarna att successivtförbättra skalle-och avgiftskontrollen, har granskningsmyndigheterna fåttmöjlighet att vid behov snabbt tillgripa mer differentierade och tillkontrollförfarandet bättre anpassade åtgärder än enligt den tidigare gällandehandräckningslagen. Utredningen om säkerhetsåtgärder m. m. iskatteprocessen har i ett belänkande (SOU 1975:104) Betalningssäkringslag förskalle- och avgiflspro- SkU 1978/79:2 5 cessenlagt fram förslag om en särskild säkerhetsåtgärd, betalningssäkring, som äravsedd att stärka det allmännas ställning som borgenär vid uppbörd ochindrivning av fordran på skatt, tull eller avgift. Syftet med betalningssäkringär att i en risksituation tillfälligt trygga det allmännas fordringsanspråktill dess att fordringen frivilligt betalas eller kan bli föremål förindrivning. Förutsättningarnaför beslut om betalningssäkring motsvarar i princip vad som gäller för kvarstadoch skingringsförbud inom civil- och straffprocessen. De rättsverkningar somhar knutits till betalningssäkring går emellertid längre än de som följer på nuförekommande tvångsmedel av motsvarande karaktär. Propositionmed förslag till lag om betalningssäkring kommer att föreläggasriksdagen. Inom () finns ensärskild arbetsgrupp för utlandsaffärer. Dess arbetsuppgifter är uppdelade ifyra huvudområden, kartläggning m. m., revisioner, utbildning och informationsamt processför-ing. 1 kartläggningen ingår bl. a. kartläggning avinformationskällor för kontrollmaterial inom och utom landet, kartläggning,systematisering och dokumentering av utlandstransaktioner, som syftar till attuppnå inte avsedda skatteförmåner, kartläggning och dokumentation av lämpligakontrollmetoder, studier och sammanställningar av svensk och utländsk rätt samtlitteratur inom området, kontakter med utländska myndigheter inklusivehandräckningsärenden saml sekretess och befogenhetsfrågor. Utlandsgruppensarbete med kartläggning av internationella transaktioner, kontrollmetoder ochinformationskällor resulterade i en omfattande dokumentation somvid årets slut utsändes till länsstyrelsernas revisionsenheter. Materialet lågockså till grund för en tvådagarskonferens med länensdistriktskontors kontaktmän i internationella beskatiningsfrågor saml medrepresentanter för de nordiska länderna. presenterade en arbetsgrupp, somtillsatts inom () en rapport med förslag till åtgärdermot organiserad och ekonomisk kriminaliiei. Vid sidan av företrädare för RPSfanns i gruppen representanter för RÄ, (), , delokala polismyndigheterna och den kriminologiska forskningen. RPS lade rapportentill grund för en framställning till regeringen om bl. a. åtgärdermot den ifrågavarande brottsligheten. Framställningenöverlämnades av chefen för till BRÅ som i eil särskiltyttrande redovisade sina övervä- SkU 1978/79:2 6 gandenoch förslag i fråga om riktlinjer och former för en översyn av den organiseradeoch ekonomiska brottsligheten. BRÅ erhöll därefter i december 1977departementschefens uppdrag att göra en sådan översyn. Denna skall bedrivasinom tre särskilda arbetsgrupper, av vilka en skall behandla skatter ochavgifter. I denna arbetsgrupp ingår chefen för som ledamot.I direktiven för utredningen anför justitieministern bl. Den organiserade och den ekonomiska brottslighetenmåste utan tvekan ges hög prioritet i den brottsbekämpande verksamheten. Denorganiserade brottsligheten ger både upphov till och underlättar olikaallvarliga former av konventionell brottslighet. Ett särskilt oroande moment ärden lilltagande internationaliseringen av denna brottslighet vilket görden merasvåråtkomlig för det svenska rättsväsendet. Vad härefter gäller den ekonomiskakriminaliteten står det klart att den kan medföra allvarliga störningar i samhällsekonomin,leda till en orättvis fördelning av skattebördorna och luckra upp de etiskanormer som måste finnas i samhället. Detbör här nämnas att arbetsgruppen inom RPS räknat med att den ekonomiskakriminaliteten - och främst då skattebrottsligheten - omsätter mellan 5 och 20miljarder kr. i vårt land. Denna beräkning har kritiserats i sambandmed remissbehandlingen av organisationsförslaget från RPS. Fleraremissinstanserharsålundaansett beloppen Överdrivna bl. a. med hänsyn till attberäkningarna inkluderar även förfaranden mot vilka moraliska betänklighetermöjligen kan anföras men som inte är förbjudna enligt lag. Det finns skäl attge kritikerna rätt på denna punkt. Det oaktat rör det sig emellertidotvivelaktigt här om mycket betydande belopp och stora skadeverkningar. Behovetav kraftfulla insatser frän samhällets sida för att komma till rätta med dessaformer av brottslighet är sålunda mycket framträdande. Delär här fråga om åtgärder och insatser av skilda slag. Flera av dem avses somtidigare nämnts bli behandlade i budgetpropositionen /79. Det gällerorganisatoriska förändringar inom rättsvårdens organ, resursförstärkningar,utbildningsinsatser och liknande praktiska åtgärder. Vad som är aktuellt ärhur ifrågavarande problem skall kunna angripas genom lagstiftningsåtgärder. Uppgiftenerbjuder otvivelaktigt betydande svårigheter. Detta gäller redan möjlighetenatt finna ut och kartlägga de förfaranden, tillvägagångssätt och samband somprimärt bör motverkas genom lagstiftningsåtgärder. Till skillnad från vad som iallmänhet gäller vid traditionell brottslighet torde nämligen här ofta saknasanmälningar från målsägande eller andra konkreta incitament för undersökningarsom kan leda till att aktuella transaktioner eller samband uppdagas och blirkända. Ett annat särdrag är att tillvägagångssätten ofta torde vara bådepraktiskt och tekniskt mycket komplicerade samt inte sällan baserade på altsärkild expertis utnyttjas. Ett ytterligare problem gäller valet av den metodsom i det särskilda fallet är mest lämplig som motåtgärd från samhällets sida.Flera olika lösningar kan sålunda vara tänkbara. kan ändringar avadministrativa rutiner eller kontrollmöjligheter vara mera ändamålsenliga änförfattningsändringar. Närlagstiftning kommer i fråga är det inte heller givet att en straffrättsligreglering alltid är den lämpligaste utvägen. En svårighet av lagteknisk naturuppställer sig vidare däri att olägenheter otvivelaktigt kan vara förenade medatt genomgående tillämpa s. k. kasuistisk lagstiftning. Med en sådan teknikriskerar man nämligen ibland, i synnerhet när det är fråga om kompliceradeekonomiska förhållanden, att det uppstår luckor i lagstiftningen som snabbt SkU 1978/79:2 7 Om man därför i stället söker använda generalklausuler ellerandra allmänna formuleringar föreligger å andra sidan risk för att även lojalaoch från samhällets synpunkt godtagbara transaktioner kan falla in underlagbestämmelserna. Del bör också beaktas att gällande normer måste varautformade med sådan klarhet och fasthet att samhällsmedlemmarna medtillräcklig grad av säkerhet kan förutse och bedöma de rättsliga verkningarnaav sitt handlande. Avvad som anförts framgår att den författningsöversyn som bör ske kommer attinnefatta många både svära och känsliga avgöranden. En grundläggande uppgift ärdärvid att åstadkomma en lämplig avvägning mellan intresset av effektivitet åena sidan samt hänsynen till rättssäkerheten och den personliga integriteten åden andra. Arbetet bördärförbedrivas under pariamentarisk insyn. Redan iuppdraget till BRÅ framhölls att del, med hänsyn till uppgiftens omfattning ochkomplexitet, måste starkt sättas i fråga om arbetet lämpligen bör överlämnastill en kommitté av traditionell art. Eftersom översynen väntas beröra ettstort antal författningar samt många och till en del mycket omfattanderättsområden, måste särskilt beaktas att arbetet skall kunna planeras ochbedrivas på ett funktionellt sätt med sikte på snabba delresultat. Till bildenhör att en väsentlig uppgift i sammanhanget bör vara alt hålla kontakt med ochvid behov söka samordna verksamheten med det reformarbete som redan bedrivs påen rad olika rättsområden. Enligt vad utskottet erfarit har den arbetsgruppinom BRÅ som behandlar skaller och avgifter med förtur tagit upp bl. a. fråganom beskattning i samband med handel över landets gränser. har beslutat rekommendera medlemsstaterna alt sluta ett multilateraltavtal om samarbete mellan skattemyndigheterna i de olika länderna för attbekämpa skattebrott och skatteundandragande och begränsa internationellskatteflykt. Samarbetet skall avse såväl direkta och indirekta skaller somsociala avgifter och omfatta utbyte av information, ömsesidig handräckning,hjälp med indrivning av skatteskulder m. m. Rekommendationen omfattar bl. a.också en uppmaning till medlemsstaterna. 1. attöverge alltför rigorösa bestämmelser om banksekretess, detta för att underlätta utredningar i bl. a. ärenden som gäller skatteundandragande 2. att avhålla sig från alttillskapa skattelagar som ger vissa typer av bolag oskäliga skatteförmåner 3. att vidta lämpliga åtgärder isyfte att göra det svårare för internationella förelag au i skaiteflyktssyftebegagna sig av s. k. skaiteparadis inom eller utom och 4. att ta initiativ till eneffektiv beskattning av multinationella företag. Enligt den eurpeiska utlämningskonventionen gällerf n. utlämnings-pliki endast i fråga om brou mot allmän lag. har emellertid enats om ett tilläggsprotokoll tillkonventionen. Enligt detta jämställs skatte-, valuta-, tull- och andra fiskalabrott med brott SkU 1978/79:2 8 motallmän lag i utlämningshänseende. Proposition med förslag till godkännande avtilläggsprotokollet äravsedd att föreläggas i slutet av detta år. Den europeiska gemenskapen (EG) har vid ettsammanträde i godkänt riktlinjer för ett nära samarbetemellan medlemsstaterna i frågor rörande internationell skatteHykt. Samarbetetskall vara begränsat till direkta skatter och i första hand avse handräckning iskatteärenden. Slutligen kan nämnas att , , ,och ingick ett multilateralt avtal om handräckning iskatteärenden. Detta avtal har ett vidare tillämpningsområde än de tidigaregällande bilaterala avtalen med , och både i fråga om denpersonkrets som avtalet omfattar och de skatter och offentliga avgifter förvilka handräckning får ske. Genomett tillägg till det nordiska handräckningsavtalet, som trätt i kraft under år1977, har laxeringstjänstemän i en nordisk stat fått möjlighet att närvara vidskatteutredning i annan nordisk stat. Vidare skall ett utbyte avkontrolluppgifter kunna ske mellan de nordiska länderna. har vid ett fiertal tillfällenbehandlat motioner om skatteundandragande och skattefiykt och därvid alltidmycket starkt understrukit angelägenheten av att statsmakterna med kraftingriper mot skatteundandragande i olika former. Vad särskilt angår frågan ominternationell skattenykt framhöll utskottet med anledning av en motioni ämnet (SkU 1973:21 )att möjligheterna att komma till rätta med sådanskattefiykt var begränsade, eftersom de åtgärder som kunde komma i fråga i storutsträckning var beroende på utgången av internationella förhandlingar.Utskottet erinrade bl. a. om att problemen uppmärksammades i förhandlingarnabeträffande dubbelbeskattningsavtalen och att de också tagits upp inom ochpå det nordiska planet. Yrkandena i den förevarande motionen syfiar tillatt förhindra eller försvåra internationell skatteflykt. - att problemet med skatteundandragande transaktioner i.samband med utlands-affärer vuxit i takt med den ökade utrikeshandeln och denekonomiska integrationen i . Olikheter i skildaländers skatte- och civillagstiftning men framför allt kontrollsvårigheter ochbristande samarbete mellan olika länders skattemyndigheter underiättar -ansermotionärerna - i hög grad uppkomsten av skattebrott i samband medutlandsiransaktioner. En bidragande orsak är enligt motionärernas mening SkU 1978/79:2 9 deskattefavörer som vissa länder erbjuder utländska juridiska personer men ocksåden sekretesslagstifining som förhindrar insyn i bolagens verksamhet ochägareförhållanden. Motionärerna anser att regeringen bör ta initiativ tillöveriäggningar mellan de nordiska länderna och den europeiska gemenskapen (EG)i syfte att få till stånd ett multilateralt avtal om handräckning ochinformationsutbyte mellan skattemyndigheterna i samtliga västeuropeiska länder.Regeringen bör enligt motionärernas mening vidare undersöka förutsättningarnaför att få till stånd sådana ändringar i skatte- och sekretessreglerna förvissa bolagsformer i och , att dessa inte kan utnyttjas iskatteundandragande syfte av bolag och privatpersoner utanför dessa länder. Ensärskild utredning bör få i uppdrag att föreslå effektivare svenska åtgärdermot internationell skatteflykt, bl. a. genom en begränsning av rätten tillskatteavdrag i samband med transaktioner med skattefiyktsländer. Vidare börregeringen intensifiera arbetet med utlämningsavtal avseende personer som iSverige begått grova skatte- och valulabrolt. Dettorde inte kunna bestridas att skatteundandragande i olika former utgör ettallvarligt samhällsproblem. De belopp som härigenom undandras det allmänna ärmycket betydande sett både i absoluta tal och i relation till de samladeskatteintäkterna. har vid behandling av frågor om skattefusk ochskatteflykt alltid understrukit angelägenheten av kraftfulla samhällsinsatserför att komma till rätta med olika former av skatteundandragande. Det ärdärför positivt att kunna konstatera att ett flertal åtgärder i form av skärptlagstiftning och kontroll genomförts för att förhindra ellerförsvåra skatteflykt. Utskottet hänvisar i denna del till den redogörelse somlämnas i inledningen till detta betänkande.