bet · G201UU1 · 1978-12-31 00:00:00 — utrikesutskottets betänkande 1978/79:1 medanledning av propositionen 1977/78:135 om riktlinjer för internationelltutvecklingssamarbete m. m. jämte motioner I propositionen 1977/78: 135 föreslår regeringen påföredragning av statsrådet (biståndsministern) riktlinjer för Sverigesinternationella utvecklingssamarbete m. m. Tillgrund för propositionen ligger dels biståndspolitiska utredningens (BPU)huvudbetänkande (samarbete med u-ländema, SOU 1977: 13, jämtebilagedel, SOU 1977:14) och dess remissbehandling, dels 1977 årsindustribiståndsutrednings (IBU) betänkande (utvecklingssamarbete påuidustriområdet, SOU 1977: 77) och dess remissbehandling. En närmare redogörelse för propositionens förslagtill riktlinjer för det internationella utvecklingssamarbetet m. m. och de ianslutning därtill framförda eller annars aktuella motionsyrkandena ges i detföljande avsnittsvis. Följandemotioner eller motionsyrkanden behandlas i betänkandet: motionen 1977/78: 532av (), såvitt avser yrkandet 2 (övriga yrkanden i denna motionhar förut behandlats i betänkandet UU 1977/78: 10), motionen 1977/78: 631 avNils (), såvitt avser yrkandena 1 och 3 (yrkandet 2 i samma motionhar behandlats i betänkandet UU 1977/78: 10), motionen 1977/78: 676 av KarinAhriand (fp), motionen 1977/78: 1020 av m. fl. (m), motionen1977/78:1023 av m. fl. (m), motionen 1977/78: 1904 av SonjaFredgardh och (), motionen 1977/78:1905 av m. (m), motionen 1977/78:1909 av (), motionen 1977/78:1910 av RolfHagel och (apk), motionen 1977/78:1911 av och RolfÖrjes (c), motionen 1977/78:1912 av m: fl. (s), motionen 1977/78:1913 av m. fl. (m), motionen 1977/78:1914 av m. (vpk) (utom yrkandet 7). 1 1978/79. UU 1978/79:1 2 1.Allmänt Propositionen (s. 6574) I propositionens föredragandeavsnitt tasinledningsvis upp vissa allmänna frågor rörande u-ländemas utveckling, kravenpå en ny ekonomisk världsordning, den s. k. basbehovsstrategin och främjandetav mänskliga rättigheter. Det framhålls bl. a. att inte endastutvecklingsklyftan mellan de rika industriländerna å ena sidan och de fattiga ländernai tredje världen å den andra fortsatt att vidgas. Också skillnaden mellan rikaoch fattiga har blivit alltmer påtaglig . Dengrupp som FN definierar som är inte homogen i något avseende. Denrymmer rika OPEC-stater som utan svårighet kan betala för import av livsmedeloch färdigvaror. Där finns också en växande grupp länder med en snabbtexpanderande exportinriktad industrisektor. Flera har rikaråvarutillgångar och en ekonomi som är starkt beroende av världsmarknadensprissättning för den dominerande exportvaran. I de fattigaste u-ländernadominerar självhushållsjordbruket. Därmedär också givet att har mycket skilda bevekelse-grunder för sinönskan att förändra den rådande ekonomiska världsordningen. Sverigesrelationer till u-ländema måste utformas i klart medvetande om de viktigaskillnader som finns mellan dessa länder. Det är främst de fattigaste ländernasom är i behov av ökat bistånd och andra stödåtgärder. fårvärldens fattigaste nationer klart mindre bistånd per invånare än rikareu-länder. Stora delar av förslagen till en ny ekono misk världsordning skullefrämst gynna andra länder än de fattigaste. U-ländernasvid FN:s sjätte extra generalförsamling framförda krav på en nyinternationell ekonomisk ordning var i flertalet fall mycket allmänt hållna,såsom makt över inhemska naturresurser, ökat bistånd, bättre handelsvillkor,bättre och stabilare priser på råvaror, ett nytt valutasystem, ökat inflytandeöver internationella beslut, bättre tillgång till i-ländernas kapitalmarknad,stöd till industrialisering etc. Detfinns ännu ingen möjlighet att klart ange vilket slags ekonomisk världsordningsom u-ländema vill åstadkomma. Tills vidare får man nöja sig med att konstateraatt kräver en jämnare fördelning av världens resurser och ett störreinflytande över beslut om hur det internationella regelsystemet skallutformas. På en rad olika punkter har förslag successivtkonkretiserats under de internationella förhandlingar som pågått, och dennaprocess fortsätter. Flertaletav kraven gäller generella förbättringar för alla , t. ex. i fråga omhandel med industrivaror, överföring av teknologi, export av råvaror ochkommersiell upplåning av kapital. De länder som i första hand UU 1978/79:1 3 kommeratt dra nytta härav är de som har industrivaror att sälja, möjlighet att utnyttja och betala för teknologi, överskott på råvaror och en kredit värdighet som tillåter kommersiell upplåning. Förslagentill en ny ekonomisk världsordning tar sikte på relationer mellan stater.Interna förhållanden i de enskilda länderna berörs egentligen inte alls.U-landsgruppen har också hävdat att internationella konferenser ochorganisationer i huvudsak bör avstå från rekommendationer som berör statersinre förhållanden. Såvälu-länder som i-Iänder stödde emellertid vid den s. k. basbehovsstrategin.Grundtanken i denna är att radikalt förbättra levnadsförhållandena för defattiga folk-gmppema i u-ländernä genom att tillgodose dessa gruppersgnmdläggande behov av mat, kläder, rent vatten, bostäder, utbildning ochhälsovård. Vidare framhålls behovet av produktiv sysselsättning samt vissapolitiska rättigheter. Även de mest eftersatta grupperna, landsbygdensbefolkning och kvinnorna, bör delta aktivt i den politiska beslutsprocessen. Sådanaåtgärder kan endast vidtas av nationella regeringar. Det är alltså inte utanskäl som basbehovsstrategin kallats för ett förslag till en ny nationellekonomisk ordning i u-ländema. Efter världssysselsättningskonfe-rensen haru-länderna intagit en avvaktande, i vissa fall avvisande hållning i debatten ombasbehovsstrategin. Detta har flera orsaker. De ser bl. a. ett visstkonkurrensförhållande mellan strategin och förslagen om en ny internationellekonomisk ordning. Flera hävdade redan vidvärldssysselsättningskonferensen att en ny ekonomisk världsordning måstegenomföras först. I-ländernas allt starkare stöd för strategin ses sannoliktockså som ett hot från deras sida att genom biståndsgivningen blanda sig iu-ländemas egen utvecklingsplanering. Deförslag till en ny ekonomisk världsordning som diskuteras inom FN och andrainstanser syftar till att förbättra de deltagande u-ländemas utbyte av detinternationella samarbetet. Förbättringar för de fattiga människorna kan dockuppnås snabbare om de internationella reformema ' sker hand i hand med internaåtgärder som vidtas av regeringar och myndigheter i u-Iänderna. Dettaär utgångspunkten för syn på förslagen till en ny ekonomiskvärldsordning och på basbehovsstrategin. Vi måste fortsätta att ge starkt stödåt tankarna bakom en ny ekonomisk världsordning, som vi håller fastvid kravet att förbättringar skall komma de fattiga människorna till godo. Beträffande främjandet av mänskliga rättigheterheter det i propositionen bl. Ettav målen för det svenska utvecklingssamarbetet är att detta skall bidra tillett demokratiskt samhällsskick i u-Iändema. De brister som finns i dettaavseende kan alltså i och för sig inte utgöra hinder för att inleda UU 1978/79:1 4 ellerfullfölja sådant samarbete. Förbättringar i u-Iändemas sociala, ekonomiska ochkulturella villkor är nödvändiga för skapandet av samhällsskick som fullt utmöjhggör ett folkligt deltagande i utvecklingssamarbetet och i den politiskabeslutsprocessen. Dettakonstaterande innebär inte att grundläggande mänskliga rättigheter kanbetraktas som mindre angelägna för människor som lever under u-ländemas knappamateriella villkor. Respekten för dessa värden måste därför vägas in i valet avsamarbetsländer för svenskt bistånd. Förändringari detta avseende i mottagarländema kan också komma att framtvinga reaktionerfrån vår sida. Allvarliga brott mot mänskliga rättigheter kan motivera att ettpågående samarbete omprövas. Inför sådana ställningstaganden måste dock kravetpå långsiktighet i utvecklingssamarbetet tilhnätas stor vikt. internationella finansorganen har överväganden om mänskliga rättighetertills hållits tiUbaka. Det är naturligt att tonvikten i våra insatserpå att främja respekten för mänskliga rättigheter ligger på arbetet inom FN.Samtidigt är säkerligen effekten av reaktioner i samband med finansiering avutvecklingsprojekt betydande. Om ett tillräckligt antal givarländer medverkarkan ett lån helt stoppas. Redan hotet om nejröstning kan få resultat. Härfinns otvivelaktigt ett instrument som kan leda till förbättringar av den strävar efter. är olägenheterna uppenbara. Detär rimligt att de intemationella biståndsorganen ibland utnyttjas förmarkeringar för att främja de mänskliga rättigheterna. är det av viktatt denna reaktionsform används med återhållsamhet. Risken för missbruk ärstor, gränsdragningsproblemen är svåra och de intemationella organenseffektivitet kan påverkas. Tillsammans med likasinnade stater, särskilt denordiska, bör söka följa en linje som markerar vår ståndpunktåtminstone i de svåraste fallen av åsidosättande av mänskliga rättigheter. I inledningen till propositionensföredragandeavsnitt tecknas i huvuddrag u-Iändernas situation och deutvecklingstendenser som präglat och som gjort att det ekonomiskaläget för vissa klart förbättrats men för andra lika klart försämrats.Därmed anges även bakgrunden för de i senare avsnitt redovisade förslagen tillriktlinjer för biståndspolitik och för vår u-landspolitik i stort. Ocksåi motionen 1912 ges inledningsvis på motsvarande sätt en bak grundsteckning av u-landssituationen och de drag i denna som accen tuerats . . i Debåda beskrivningarna företer inbördes betydande likheter i redovisning ochsynsätt. UU 1978/79:1 5 har klyftan mellanfattiga och rika länder vidgats. Vanligen avser detta konstaterande deekonomiska skillnaderna mellanindustriländerna och den tredje världens länder. Emellertid harutvecklingsskillnaden mellan olika kategorier av också ökat. Skevheteni fördelningen av världens resurser illustreras av en tablå i propositionen,enligt vilken de 33 fattigaste länderna i världen, som har nästan en tredjedelav jordens invånare, står för av det samlade produktionsresultatetmätt i bruttonationalprodukt. Tre femtedelar av världens befolkning svarar försammanlagt av världsproduktionen av varor och tjänster. Den tiondel avjordens befolkning som bor i de 19 rikaste länderna svarar å andra sidan förnästan hälften av världsproduktionen. Deninternationella ekonomin har kännetecknats av starkakonjunktursvängningar. Oljeprishöjningarna och därefter har haft del häri. Stora betalningsbalansrubbningar har uppstått. Den utprägladehögkonjunktur som rådde inom OECD-området ännu av1970-talet har avlösts av en långvarig och djup lågkonjunktur, med omfattandearbetslöshet och inflation. Frihandelssystemet har i samband därmed utsattsför stora påfrestningar, och krav på ökad protektionism har rests i mångaländer. Värstdrabbade av den internationella ekonomiska krisen har de fattigaste u-ländernablivit, som redan förut uppvisade en skrämmande fattigdom och arbetslöshet.Deras skuldbörda har blivit allt större liksom deras beroende av fortsatt ochökat bistånd. Samtidigthar de oljeexporterande blivit betydande maktfaktorer finansielltoch monetärt. De har fått möjlighet att med egna medel inleda ambitiösautvecklingsprogram och att själva ge bistånd i betydande omfattning. De haräven blivit viktiga marknader för i-ländernas industriprodukter och tekniskakunnande. Ettantal andra har via en hårt specialiserad och export-orienteradindustrialisering, som i hög grad möjliggjorts av utländska direktinvesteringaroch en avancerad teknologi, blivit svåra handelskonkurrenter till i-ländernapå vissa varuområden och kunnat uppvisa en påtaglig tillväxt i sin ekonomi.Mera sällan har denna tillväxt dock lett till en reduktion avmassarbetslösheten och till en allmän höjning av folkflertalets levnadsnivå.Ofta har avståndet mellan fattiga och rika tvärtom vuxit. Motdenna bakgrund konstateras i såväl propositionen som motionen 1912 attklyftorna mellan vidgats, att skillnaden mellan rika och fattigau-Iänder blir alltmer påtaglig. konstateras att klyftorna mellanrika och fattiga människor är större i flertalet än i i-länderna.Några har visserligen lyckats ge de fattiga människorna del av denekonomiska tillväxten, men i flertalet utmärks inkomstfördelningenalltjämt av att ett mycket litet skikt för- UU 1978/79:1 6 fogaröver en mycket stor del av resurserna under det att befolkningen i övrigt leverpå en mycket låg standard. Elementära behov är för de stora massorna oftadåligt tillgodosedda. I många dominerar massfattigdomen.Livsmedelsproduktionen håller inte jämna steg med befolkningsökningen.Förhållandena på landsbygden är ofta sådana att stora jordägare använder sig avkapitalintensiva brukningsmetoder i stället för att ta mänsklig arbetskraft ianspråk. På motsvarande sätt riskerar den importerade högteknologin att ställaytterligare människor åt sidan. Flera hundra miljoner människor i u-världensaknar arbete och ännu fler är undersysselsatta. råvaror går istörsta utsträckning till i-Iänderna i stället för att bearbetas lokalt. Imotionen 1912 betonas att det avgörande utvecklingsproblemet inte är bristen pånaturresurser utan den snedvridna sociala och ekonomiska fördelning som råderoch det felaktiga utnyttjandet av tillgängliga resurser. Påmotsvarande sätt konstaterades i regeringsdeklarationen vid årets utrikesdebatti att det inte är knappheten i de sammanlagda resursernai världen som utgör huvudproblemet utan den ojämna fördelningen mellanrika och fattiga länder och mellan rika och fattiga människor i dessa. Sombetonas i propositionen, måste relationer till utformas iklart medvetande om de viktiga skillnader som finns mellan dessa länder. Det ärfrämst de fattigaste länderna som är i behov av ökat bistånd och andra direktastödåtgärder. I-ländernas utvecklingsbistånd behöver också i högre grad änhittills inriktas på de fattigaste befolkningsgrupperna i dessa länder. Detär också av avgörande betydelse för den fortsatta utvecklingen att u-ländernakommer till rätta med sysselsättningsproblemen och att de fattigafolkgruppernas grundläggande behov i högre grad blir. Det är idetta sammanhang också viktigt att stödja en industrialisering som gör bruk aven för villkor särskilt anpassad, arbetsintensiv teknologi och somgör en basbehovsinriktad produktion möjlig. På så sätt skulle både denekonomiska tillväxten och sysselsättningen främjas liksom en rättvisare ochjämnare fördelning av samhällsresurserna. Idetta sammanhang bör uppmärksammas att multinationella företag utgör enbetydande maktfaktor i många ekonomiska liv och att det är naturligtatt krav på uppförandekoder för dessa rests i flera internationella sammanhang. Underförutsättning att egna utvecklingsansträngningar mera inriktas påatt skapa produktiv sysselsättning och på att tillgodose de storabefolkningsgruppernas växande behov av förnödenheter samt att i-ländernasutvecklingsbistånd mer än får en motsvarande inriktning, börmassfattigdomen i de ofantliga och uppen- UU 1978/79:1 7 barasvårigheterna till trots kunna kraftigt reduceras inom överskådlig tid. antagna s. k.basbehovsstrategui är tillsammans med FN-deklaration oin en nyekonomisk världsordning viktiga instrument för att nå dessa mål. Propositionen(s. 7478) Det framstår som självklart attindustriländemas relationer till u-ländema inte är enbart en fråga om bistånd.Insikten är också allmän att ett nytt skede av mera ömsesidigt beroende mellanu- och i-länderna har inträtt. Det är mot denna bakgrund som begreppetu-landspolitik börjat ta form såsom en samlande beteckning för den hållning vipå skilda områden intar till u-världen. I första hand kan man vid sidan avbiståndet urskilja sådana politiska beslut som direkt riktar sig tillu-länderna. Detta gäller delar av vår handelspolitik, sjöfartspolitik,valutapolitik och övrig utrikesekonomisk politik. Dit hör också de kulturellaförbindelserna med dessa länder. Även inrikespolitiska åtgärder kan fåkonsekvenser för u-ländema. Detta gäller exempelvis delar av vårjordbmkspolitik, regionalpolitik, industripolitik och arbetsmarknadspolitik. Medutgångspunkt i vår önskan om en snabb ekonomisk och social utveckUng iu-världen ter det sig självklart att u-landspolitiken inte får vara passiveller omedveten utan måste bestå i att utformningen av politiken på skildaområden medvetet söker beakta legitima intressen och väga sammandem med våra egna, mera näraliggande intressen. Uppenbartär att konflikter kan uppkomma mellan vårt intresse att främjautvecklingsansträngningar och våra andra intressen. a. behovet att bevaraen rimlig försörjningsberedskap måste beaktas på flera områden. Enhuvudmålsättning för länderna i tredje världen är att få en större andel avjordens resurser och ökat inflytande på beslut som rör de ekonomiskarelationerna mellan i- och u-värld. U-landsgruppen har drivit kraven bl. a. ideklarationer rörande en ny ekonomisk världsordning. Trots det massivagemensamma tryck som u-landsgrappen lyckats mobilisera står det klart attolika och i åtskilliga fall direkt motstridiga intressen döljer sig bakom denenade u-landsfronten. Sedanmitten av har en lång rad förhandlingar ägt mm som beröru-landskraven på en ny ekonomisk världsordning. Dessa förhandlingar har förtsinom ramen för bl. a. FN, , , Värids-banken, IMF och den i juni 1977avslutade om internationellt ekonomiskt samarbete (CIEC).Flertalet av de frågor som ak- UU 1978/79:1 8 tualiseratsi dessa sanunanhang har bred u-landspolitisk anknytning. Ofta berörs frågor sombereds inom skilda departement i . Motbakgrund av utvecklingen mot mera mångskiftande ekonomiska, relationer tillu-länderna, det intemationella förhandlingsläget och den principiellt positivahållning som intagit till kraven på en ny ekonomisk världsordning ärdet angeläget att vi försöker anlägga ett brett u-landspolitiskt synsätt. Såsker , men det finns skäl att söka ytterligare underlätta enavvägning av de olika intressen som gör sig gällande vid en utformning av densvenska politiken i förhållande till . U-landspolitikens sakligainnehåll måste växa fram successivt och komma till synes i propositioner och iriksdagens ställningstaganden. Föratt underlätta en mer systematisk överblick och granskning av områden däru-landspolitiska ställningstaganden blir erforderliga har regeringen beslutatatt en samrådsgrupp med representanter för berörda departement skalltillsättas. Gruppens uppgift blir att översiktligt granska ämnesområden, inomvilka u-landspolitiska hänsyn kan behöva tas. Gruppen bör också överväga hurintresset av u-landsutveckling och andra intressen kan vägas samman. Idetta sammanhang behandlar utskottet dels motionen 1977/78: 631 av (),yrkandet 3, nämligen att beslutar anhålla om att regeringen 3.överväger att markera betydelsen av arbetet för en ny ekonomisk världsordninggenom att för uppgiften inrätta ett särskilt statsrådsämbete, dels motionen 1977/78:1912 av m. (s), yrkandena 1, 2, 3, 4 och 5, nämligen att beslutar 1. ge regeringen till känna vadsom i motionen anförts om u-landspolitikens innehåll, 2. att internationelltskall verka för en revidering av uppförandekod för multinationellaföretag, 3. att skall verka för attarbetet inom FN och med uppförandekod kompletteras med åtgärder riktadetill regeringar och arbetsgivare i syfte att legalisera självständigtarbetande fackföreningar, 4. att aktivt verkar förinförandet av en socialklausul i i enlighet med vad som i motionenanförts, 5. att internationelltskall stödja kravet på högre och jämnare inkomster för råvaruexporti enlighet med vad som anförts i motionen, dels motionen 1977/78: 1914 av m. (vpk), yrkandena 2, 8 och 21, nämligen 2. att hosregeringen hemställer om att en parlamentarisk UU 1978/79:1 9 utredningtillsätts för att genomföra en samlad översyn av svensk u- landspolitik och deförändringar inom olika samhällssektorer som förut, sätts för att tillmötesgåu-ländemas krav på en ny ekonomisk världsordning, 8.att hos regeringen hemställer om förslag innebärande att Sverigeverkar för införande av s. k. socialklausul i intemationella handelsavtal, 21.att hos regeringen begär förslag innebärande att bör vidtaspeciella åtgärder såväl på det bilaterala som på det multilaterala planet föratt stärka u-ländemas inbördes samarbete. Begreppet u-landspolitik började sedananvändas som en samlande beteckning för den hållning vårt land på olika områdenintar till u-världen, förutom de direkta biståndsrelationerna till de u-ländermed vilka vi bedriver ett långsiktigt utvecklingssamarbete. U-landspolitik ärdärmed ett långt vidare begrepp än biståndspolitik och sträcker sig in påområden som vår utrikeshandelspolitik, vår sjöfartspolitik, vår valutapolitiketc. och även in på inrikes områden som vår jordbruks-, industri- ocharbetsmarknadspolitik, allt i den mån som våra åtgärder på dessa områdenpåverkar och deras utvecklingsmöjligheter. Som framhålls i propositionenfinns det i alla dessa sammanhang anledning att anlägga ett brettu-landspolitiskt synsätt och att överväga olika åtgärders återverkningar påu-länderna. Betecknmgenu-landspolitik präglades i vårt land i anslutning till den av FN:s generalförsamlingssjätte extra möte antagna deklarationen om en ny ekonomiskvärldsordning. I denna deklaration sammanfattades aktuellaönskemål och krav på i-länderna. Allmänt syftade dessa till en jämnarefördelning av världens tillgångar samt ett större u-Iandsinflytande på deinternationella organ som tar beslut av internationell ekonomisk räckvidd ochsom har hand om en stor del av världens kapitalresurser för utveckling. Ideklarationen intog visserligen kravet på ökat bistånd från i-länderna enledande plats, men övriga krav var i huvudsak av den karaktären att de inte kantillgodoses genom bistånd i gängse bemärkelse utan fastmer genom handelspolitiskaoch andra åtgärder. Flera av kraven förutsätter att lösningar kommer till ståndpå multilateral grund. Mångaav kraven eller rekommendationerna i deklarationen var mycket allmänt hållnaoch kompromissbetonade. De kom till vid ett som varkonfrontationspräglat. Många i-länder anmälde omfattande reservationer tillinnehållet. Likväl har deklarationen och det handlingsprogram som samtidigtantogs kommit att utgöra utgångspunkt för en serie viktiga internationellaförhandlingar som alltjämt UU 1978/79:1 10 fortsätter,där kraven successivt konkretiseras och där det efter hand visar sig i vilkenutsträckning i-länderna som grupp är beredda att göra eftergifter och beviljau-länderna förmåner eller större inflytande. Sverigegav för sin del på ett tidigt stadium sitt principiella stöd åt de centralarekommendationer som ingick i deklarationen om en ny ekonomisk världsordning.Vissa av rekommendationerna däri är för svenskt vidkommande redanförverkligade, helt eller delvis. Det gäller i första hand det däri uppställdabiståndsmålet, av bruttonationalprodukten, som som första landuppnådde och överskred . Ett annat krav avsåg åtgärder föratt lätta alltmer tryckande skuldbörda. För sin del har Sverigetidigare beslutat avskriva samtliga utestående fordringar på tidigareutvecklingskrediter till de minst utvecklade av programländerna. Som redannämnts, är emellertid många av de övriga u-landskraven beroende av internationellalösningar och överenskommelser, av vilka endast en mindre del kommit tillstånd. Dethar med tiden blivit allt tydligare att långtifrån utgör någonhomogen grupp och att de inte haft identiska motiv för sin gemensamt uttrycktaönskan att förändra den ekonomiska världsordningen. Det har vidare blivituppenbart att åtskilliga av u-laridskraven i praktiken ger klara fördelar åt demer utvecklade , vilka har de största möjligheterna att tillgodogörasig olika lättnader och förmåner på exempelvis handelns och de utländskainvesteringarnas område. Det blir sålunda de som redan byggt upp enindustri och nått framgångar på exportmarknaderna som främst drar nytta av generellaliberaliseringsåtgärder på handelsområdet. För de fattigaste u-ländernadäremot har flertalet u-landspolitiska åtgärder begränsad betydelse. Vissagenerella åtgärder kan i vissa fall till och med fördjupa utvecklingsklyftanmellan olika .