bet · G201KU38 · 1978-12-31 00:00:00 — betänkande 1978/79:38 medanledning av propositionen 1978/79:188 om fördjupad företagsdemokrati i kommuneroch landstingskommuner samt motioner I detta betänkande behandlas propositionen1978/79:188 samt motionen 1978/79:1095, som väckts , och motionen 1978/79:2640, som väckts med anledning avpropositionen. I propositionen föreslås åtgärder som syftar tillatt utveckla och fördjupa företagsdemokratin i kommuner och landstingskommuner.Avsikten är att de anställda skall få bättre möjligheter till inflytande ochinsyn i frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare samtatt de anställdas erfarenheter och kunskaper skall kunna tas till vara på ettbättre sätt än . Utvecklingen av företagsdemokratin skall ske inom deramarsom har lagts fast för medbestämmandet inom den offentliga sektorn isamband med arbetsrättsreformen samt med hänsyn till den kommunala sektornssärart. Ipropositionen föreslås att kommunallagen (1977:179)och lagen (1957:281) omkommunalförbund ändras så att det blir möjligt att inrätta partssammansattaorgan i kommuner, landstingskommuner och kommunalförbund. De partssammansattaorganen kan enligt förslagen i propositionen få vissa berednings-,förvaltnings- och verkställighetsuppgifter i frågor som rör förhållandet mellankommunen och landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. Medhänsyn till vikten av att den politiska demokratin inte kränks föreskrivs atttill partssammansatta organ inte för överlämnas att avgöra frågor som rör denkommunala eller landstingskommunala verksamhetens mål, omfattning, inriktningeller kvalitet. I princip för de partssammansatta organen inte heller behandlafrågor som avser myndighetsutövning. Det ankommer på kommunfullmäktige resp.landstinget att i reglemente för de partssammansatta organen ange dessasuppgifter, sammansättning, mandattid och verksamhetsformer. Förslagenbygger på förutsättningen att arbetsmarknadens parter i samband medförhandlingarom medbestämmandeavtal aktualiserar frågan om partssammansattaorgan. Lagändringarna avses trädai kraft . 1 1978/79. KU 1978/79:38 2 I motionen 1978/79:1095 av m.fl.(s) föreslås att hemställer hos regeringen att den läggerfram förslag på grundval av kommunaldemokratiutredningens betänkande (SOU1977:39) Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner. Motionärernaframhåller att två frågor, som rör medbestämmandet för de anställda i kommuneroch landstingskommuner, inte har fött någon lösning genom medbestämmandelagen(MBL). Det gäller möjligheterna att låta partssammansatta organ fatta beslut ivissa frågor och att ge företrädare för de anställda närvarorätt i kommunalastyrelser och nämnder. Dessa frågor har behandlats av utredningen om denkommunala demokratin. Utredningen har presenterat ett förslag till lösning ibetänkandet Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner. Imotionen anförs att kommunallagstiftningen lägger hinder i vägen för ett merautvecklat medbestämmande genom verksamhet i partssammansatta organ.Demokratiutredningens förslag innebär emellertid att det genom ändringar ikommunallagen skulle bli möjligt att inrätta partssammansatta organ med vissabeslutsfunktioner. Motionärernaerinrar vidare om den särskilda lagen (1972:271) om närvarorätt vid sammanträdemed eller landstingskommunal nämnd och den försöksverksamhet som harbedrivits med stöd av denna lag. Erfarenheterna av försöksverksamheten harenligt motionärerna varit att såväl de anställda som de förtroendevalda harupplevt närvarorätten som värdefull. I motionen redovisas demokratiutredningensförslag om en mera permanent form av närvarorätt för de anställda inom denkommunala sektorn. Demokratiutredningensförslag om partssammansatta organ och närvarorätt har enligt motionen stöttsav samtliga huvudorganisationer på den kommunala arbetsmarknaden. Utredningensförslag har också fått ett mycket starkt stöd vid remissbehandlingen avbetänkandet. Något lagförslag på grundval av betänkandet har emellertid intelagts fram för . De anställda inom den stora och växande kommunalasektorn för enligt motionen inte bli utestängda från demokratiseringen avarbetslivet. bör därför utan ytteriigare dröjsmål föreläggaslagförslag som öppnar vägen för medbestämmande för de anställda också på dekommunala arbetsplatserna. Imotionen 1978/79:2640 av m. fl. (c) hemställs att riksdagenbeslutar avslå propositionen 1978/79:188 i avvaktan på fullföljtutredningsarbete. 1motionen anförs att en del remissinstanser redovisade kritiska synpunkter pånågra av de lösningar som skisserades i demokratiutredningens betänkande. Dettaföranledde att en särskild kommitté tillsattes för fortsatt utredning av fråganom medbestämmande för de kommunalanställda och KU 1978/79:38 3 särskiltfrågan om partssammansatta organ med beslutanderätt. Kommittén avser enligtkommittéberättelsen att under innevarande år lämna ett betänkande ihuvudfrågan. Eftersom frågan är av principiell betydelse och, som vissaremissvar visar, kan vara av komplicerad beskaffenhet, anser motionärerna attdetta betänkande borde ha inväntats innan ett förslag förelades riksdagen.Underlaget för ställningstagandet i frågan bör vara så brett som möjligt. Motionärernaförutsätter att lagrådet ges tillfälle att avge yttrande innan en nyproposition framläggs för . Utredningenom den kommunala demokratin m. m. tillkallades för attgöra en översyn av den kommunala demokratin. Genom tilläggsdirektiv våren 1972fick utredningen i uppdrag att utreda vissa frågorom personalinflytandet i denkommunala verksamheten. Utredningenlämnade betänkandet (SOU 1977:39) Företagsdemokrati i kommuneroch landstingskommuner. Utredningensförslag innebär bl. a. att kommunallagen och lagen om kommunalförbund ändras såatt partssammansatta organ med förvaltnings-och verkställighetsuppgifter kaninrättas i kommunerna och landstingskommunerna. Vissa grundläggande reglerom departssammansatta organen tas in i kommunallagen. Dessa regler avses göra detmöjligt för parterna på den kommunala arbetsmarknaden att i medbestämmandeavtalbestämma att partssammansatta organ skall inrättas samt reglera organensuppgifter och arbetsformer. andra huvuddelen av betänkandet behandlar utredningen närvarorättsfrågan.Utredningen föreslår att en permanent lag om närvarorätt förpersonalföreträdare vid sammanträde med eller landstingskommunalnämnd skall ersätta den försökslagstiftning om närvarorätt som tillkom . Enbred majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget ompartssammansatta organ. Förslaget tillstyrks helt eller i huvudsak av omkring180 remissinstanser. Till dessa instanser hör sju centrala myndigheter, 13länsstyrelser, 16 landstingskommuner, omkring 130 kommuner och de fackligaorganisationerna. Knappt 60 instanser ger uttryck för tveksamhet införförslaget. Hit hör knappt 50 kommuner och sex landstingskommuner. En negativinställning till förslaget redovisar en landstingskommun, 15 kommuner ochytterligare några remissinstanser. Remissopinionenär splittrad i närvarorättsfrågan. Omkring 100 remissinstanser tillstyrkerutredningsförslaget eller lämnar det utan erinran. Ett femtiotal avstyrkerförslaget. Ungefär lika många förordar en fortsatt 1* 1978/79. KU 1978/79:38 4 försöksverksamhet.Till dessa instanser hör de båda kommunförbunden. Omkring 30 remissinstanser ärtveksamma till förslaget. Utredningenom medbestättimande för kommunalanställda m. m. Efterbemyndigande av den dåvarande regeringen tillkallades ensärskild utredare för fortsatt utredning av frågan om medbestämmande för deanställda i kommuner och landstingskommuner, m. m. I direktiven för utredaren(1978:63) redovisas bl. a. vissa remissinstansers kritik motdemokratiutredningens förslag. Kritiken avsåg framför allt frågan om skyddetför den politiska demokratin. I direktiven anförs vidare att huvuduppgiften förutredaren, som bör utgå från demokratiutredningens förslag, blir att söka finnalösningar som tillgodoser personalens krav på medbestämmande utan att denpolitiska demokratin sätts åsido. En utgångspunkt för arbetet bör vara att MBLliksom bör gälla fullt ut också på det kommunala området. Regler somför detta område innebär undantag från vad som föreskrivs i MBL bör emellertidkunna övervägas i den mån sådana regler på någon punkt framstår som särskiltangelägna mot bakgrund av de förslag i övrigt som utredaren lägger fram.Demokratiutredningens förslag om partssammansatta organ med beslutanderätt börenligt direktiven övervägas särskilt. Regeringenmeddelade genom beslut tilläggsdirektiv (Dir 1978:87) tillutredningen om medbestämmande för kommunalanställda m. m. Det tidigarebemyndigandet ändrades så att regeringen bemyndigade chefen förkommundepartementet att tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter förfortsatt utredning av frågan om medbestämmande för de anställda i kommuner ochlandstingskommuner, m. m. Några tillägg i sak till de tidigare direktivengjordes inte. Enligt1979 års kommittéberättelse avser kommittén att avge ett betänkande ihuvudfrågan under detta år. PSO- u tred ningen Parterna på den kommunala arbetsmarknaden har i engemensam utredning, , redovisat sin syn på frågan om partssammansattaorgan. I en rapport som avlämnades slås fast att parterna är om bedömningen att kommunallagstiftningen börändras så att det blir möjligt att inrätta partssammansatta organ med vissbeslutsrätt. Inom var man överens om att en närmare reglering ilag om när och hur verksamhet med partssammansatta organ skall bedrivas inte ärönskvärd. Parterna bör enligt utredningen i enlighet med intentionerna iarbetsrättsreformen ha frihet att själva i förhandlingar och genom avtalutforma de normer som skall tillämpas. Utredningen anser det onödigt att ta insärskilda regler i lag eller motiv till lagförslag i syfte att göra detomöjligt för KU 1978/79:38 5 förtroendevaldaatt lämna beslutsrätt till partssammansatta organ i frågor där denkommunaldemokratiska kontrollen är betydelsefull. Den arbetsrättsligalagstiftningen, det nya huvudavtalet samt kommunallagens allmänna utformninganses till fyllest som begränsningar. Genom förhandlingsrättsreform skapadesförutsättningar för stats- och kommunaltjänstemännens fackligaorganisationeratt träffa kollektivavtal med arbetsgivarna beträffandetjänstemännens ekonomiska villkor och anställningsförhållanden i övrigt. Vidreformen undantogs emellertid genom bestämmelser i statstjänstemannalagen(1965:274) och kommu-naltjänstemannalagen (1965:275) vissa betydelsefullafrågor från det avtalsbara området. Det gällde t. ex. frågor om myndighetsverksamhet, tjänsteorganisationens utformning, tjänstetillsättning ochdisciplinär bestraffning. Det ansågs att avtalsfriheten på den offentligasektorn borde vika för vissa grundläggande demokratiska principer, t. ex.principen om medborgarnas självklara rätt till inflytande över de politiskabesluten och principen om de politiska organens handlingsfrihet.Inskränkningarna i avtalsfriheten gällde bara beträffandetjänstemannagrupperna. Redan före förhandlingsrättsreformen var det sålundamöjligt att träffa kollektivavtal om t. ex. kommunalarbetarnasanställningsförhållanden. Genomlagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL), som utgör grunden förarbetsrättsreformen, skapades en gemensam grund för de anställdasmedbestämmande i offentlig och enskild verksamhet. Lagen är tillämplig påförhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Dit räknas enligtförarbetena (prop. 1975/76:105, bil. 1, s. 326) inte bara frågor som röranställningsvillkor utan också frågor som rör arbetets ledning och fördelningoch de förhållanden i övrigt under vilka arbete utförs. Även företagsledningsfrågoroch frågor som rör bedrivandet av arbetsgivarens verksamhet i stort hör tillförhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Enligt MBL tillförsäkrasarbetstagarna inflytande genom bestämmelser om bl. a. förhandlings- ochinformationsskyldighet för arbetsgivaren, medbestämmanderätt genomkollektivavtal samt tolkningsföreträde och s. k. kvardröjande stridsrätt förarbetstagarna. MBLträdde i kraft den . infördes lagen (1976:600) omoffentlig anställning () som ersatte statstjänstemannalagen ochkommunaltjänstemannalagen. I finns särskilda bestämmelser om t. ex.arbetskonflikter, tjänstetillsättning och tjänstgöringsskyldighet som för denoffentliga sektorns del har ansetts påkallade bl. a. av hänsyn till denpolitiska demokratin. För kommunalanställda i allmänhet gäller bara lagensallmänna bestämmelser och bestämmelserna om arbetskonflikter och skadestånd.Lagen gäller däremot i sin helhet för t. ex. lärare med statligt regleradanställning. KU 1978/79:38 6 Någon motsvarighet till avtalsförbudet istatstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannalagen finns inte i . Imotiven anförde emellertid föredraganden att den grundläggande förutsättningenför den fortsatta utvecklingen av de anställdas medbestämmande inom denoffentliga sektorn måste vara principen om den politiska demokratinssuveränitet (prop. 1975/76:105, bil. 2,s. De stats-och kommunalanställdasinflytande får, anförde han vidare, alltså inte utvidgas i så hög grad att deallmänna medborgarintressena kommer i kläm. Han anförde vidare (s. 150) att detskulle strida mot vår demokratiska ordning - som den kommer till uttryck främsti regeringsformen (RF) och kommunallagarna - att låta de offent-liganställdagenom kollektivavtal få ett annat, mer inflytande över beslut sombestämmer myndigheters verksamhet i fråga om mål, inriktning, omfattning ochkvalitet än medborgarna i övrigt. Vad angår risken för kränkning av denpolitiska demokratin uttalade föredraganden att man kan utgå ifrån attarbetstagarorganisationerna inte kommer att vidta några åtgärder som direkteller indirekt inkräktar på den politiska demokratin (s. 154). Som skäl fördenna ståndpunkt angav han bl. a. att de erfarenheter som vunnits efterförhandlingsrättsreformen i huvudsak är positiva och ger belägg fördefackliga organisationernas vilja och förmåga att utöva sin maktställning underansvar. Ävenom det inte finns något avtalsförbud i eller , får naturligtvis avtalinte träffas i strid mot RF, kommunallagen eller annan tvingande lagstiftning.Den omständigheten att ett tilltänkt medbestämmandeavtal, utan att strida motlag, skulle kränka den politiska demokratin innebär inte att den offentligearbetsgivaren kan vägra att ingå i förhandling. Genom ett särskilt huvudavtalför den offentliga sektorn har avtalsparterna emellertid skapat en möjlighetatt få en bedömning av gränsdragningen mellan det område som parterna bör kunnareglera genom kollektivavtal och det område inom vilket politikerna ochmyndigheterna ensamma bör ha beslutanderätten. Enligt avtalet har parterna ifråga om sådana ämnen varom avtal får anses kränka den politiska demokratinenats om att sträva efter fredliga förhandlingar och att undvikastridsåtgärder. En särskild nämnd har inrättats med rekommenderande funktioneri tvister om frågor där avtal kan inkräkta på den politiska demokratins område.Inget ärende har hänskjutits till den särskilda nämnden. Företagsdemokratin i kommuner ochlandstingskommuner har utvecklats på flera sätt . Det harskett genom företagsnämndsverksamhet, samverkan i fråga ompersonaladministration, arbetarskydd och arbetsmiljö, arbetstagarnas medverkani rationaliseringsverksamheten och förbättring av de fackliga förtroendemännensställning. Viktiga led i utvecklingen har varit de avtal om företagsnämnder,arbetsmiljö och rationalisering KU 1978/79:38 7 somparterna på den kommunala arbetsmarknaden har slutit. Parterna har ocksåinrättat centrala råd för samarbetsfrågor och bedrivit försöksverksamhet mednya former för fördjupad företagsdemokrati. Fråganom ökat inflytande för de kommunalt anställda har diskuterats ingående isamband med demokratisträvandena på arbetsmarknaden i allmänhet. Det haransetts vara ett gemensamt intresse för arbetsgivare och arbetstagare på denkommunala sektorn att också de som är anställda i kommunernas ochlandstingskommunernas förvaltningar får insyn i och inflytande öververksamheten på sina arbetsområden. arbetsrättsreform omfattar ävenkommunala anställningsförhållanden. Ibetänkandet Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner föreslårdemokratiutredningen lagstiftning som avses göra det möjligt att träffakollektivavtal om inrättande av partssammansatta organ i kommuner,landstingskommuner och kommunalförbund och om närvarorätt för personalföreträdarevid kommunala nämndsammanträden. betonar att denfortgående demokratiseringen av arbetslivet är av största vikt även när detgäller den kommunala sektorn. Jpropositionen 1978/79:188 framhålls att en vidareutveckling av företagsdemokratinpå den kommunala sektorn är naturlig och nödvändig som följd avdemokratiseringssträvandena på den övriga arbetsmarknaden. Så långt det ärmöjligt bör samma arbetsrättsliga principer tillämpas inom den offentligaförvaltningen som inom den enskilda sektorn. De företagsdemokratiskasträvandena inom den kommunala sektorn får dock lika litet som inom denstatliga sektorn leda till en ordning som strider mot den politiska demokratinsprinciper. anser att inflytandet för de kommunalt anställda, som utgör en mycketstor grupp av arbetstagare, skall bygga på samma regler som gäller för denprivata arbetsmarknaden men att denna princip bör vika när det krävs av hänsyntill den politiska demokratin. Den kommunala verksamheten kommer att vinna påatt de anställdas kunskaper, synpunkter och erfarenheter kan göra sig gällandeoch tas till vara bättre än . De anställdasarbetstillfredsställelseochutvecklingsmöjligheter bör också kunna bli bättre, om de för ett ökatinflytande på de områden där de är verksamma. Förslageni propositionen, som syftar till att utveckla och fördjupa företagsdemokratin ikommuner och landstingskommuner, gäller partssammansatta organ, dvs. organ sombestår av företrädare för kommunen resp. landstingskommunen och förarbetstagarna. I propositionen föreslås att kommunallagen och lagen omkommunalförbund ändras så att det blir möjligt att inrätta partssammansattaorgan i kommuner, landstingskommuner och kommunalförbund. Frågan om enpermanent lagstiftning om närvarorätt för personalföreträdare vid kommunalanämnders sammanträden tas däremot inte upp i propositionen. Med hänsyn tillden kritik som flera remissinstanser framförde mot demokratiutredningensförslag och till att KU 1978/79:38 8 försöksverksamhetenmed närvarorätt avses fortsätta är det enligtpropositionen inte påkallat att nu ta upp närvarorättsfrågan. Föredragandedepartementschefen erinrar om att frågan ingår i det uppdrag som lämnats åtkommittén för fortsatt utredning av frågan om medbestämmande för de anställdai kommuner och landstingskommuner. Utskottet kan ansluta sig till den bedömningsom görs i propositionen. Ipropositionen lämnas allmänna synpunkter på verksamhet med partssammansattaorgan inom den kommunala sektorn. Utskottet kan i allt väsentligt instämma ivad som i dessa delar sägs i propositionen. Arbetsrättsreformen är grunden förde anställdas rätt till insyn och medbestämmande. Den är utgångspunkten förförslaget om partssammansatta organ liksom för alla andra förslagom fördjupadföretagsdemokrati i kommunerna och landstingskommunerna, Genomarbetsrättsreformen har riktlinjer dragits upp för gränsdragningen mellan denpolitiska demokratin och företagsdemokratin. Reformer på den kommunala sektornför inte rubba denna avvägning mellan den politiska demokratin ochföretagsdemokratin. För den kommunala sektorn gäller självfallet in te sammaförutsättningar som för den privata sektorn. Även mellan statlig och kommunalverksamhet finns skillnader som måste beaktas i detta sammanhang. De kommunalanämnderna har en renodlat politisk sammansättning. Kommunallagen utgår frånatt de förtroendevalda i nämnderna deltar även i beredningen av ärendena och iverkställandet av besluten. Utmärkande för den kommunala verksamheten är attett politiskt ansvar kan utkrävas i alla frågor. Förslageti propositionen innebär att partssammansatta organ med förvaltnings- ochverkställighetsuppgifter skall kunna inrättas i kommuner, landstingskommuneroch kommunalförbund. Utskottet anser att sådana partssammansatta organ blirett värdefullt komplement till de medinflytandefor-mer som MBL erbjuder.Verksamhet med partssammansatta organ har fördelar på den kommunala sektorn idet hänseendet att de anställdas medbestämmande därigenom på ett naturligt ochväl avgränsat sätt byggs in i den kommunala organisationen. Propositionensförslag är enligt utskottets mening i det stora hela väl avvägt. Det anger enrimlig lösning på frågan hur verksamheten med partssammansatta organ skallkunna lösas som den politiska demokratin lämnas orubbad. Imotionen 1978/79:2640 av m. fl. (c) yrkas att riksdagenavslår propositionen i avvaktan på fullföljt utredningsarbete. Motionärernaåberopar att frågan om partssammansatta organ är av principiell betydelse ochatt den, som framgår av remissyttrandena över demokratiutredningens förslag,kan vara av komplicerad beskaffenhet. Ett betänkande av kommittén för fortsattutredning av frågan om medbestämmande för de kommunalt anställda borde hainväntats innan ett förslag förelades . Motionärerna förutsätterdessutom att yttrande från lagrådet inhämtas innan en ny proposition läggsfram. KU 1978/79:38 9 Frågan om partssammansatta organ inom den kommunalasektorn har först behandlats av den gemensamma utredning, den s. k.PSO-utredningen, som parterna på den kommunala arbetsmarknaden har genomfört. Isin rapport fastslog utredningen att parterna är ense om bedömningen attkommunallagen bör ändras så att det blir möjligt att inrätta partssammansattaorgan med viss beslutsrätt. har sedan behandlat frågan isitt betänkande som i denna del var i huvudsak enhälligt. En bred majoritet avremissinstanserna var positiva till demokratiutredningens förslag ompartssammansatta organ. De synpunkter och önskemål om förbättringar somframfördes av vissa remissinstanser har på flera punkter beaktats ipropositionen. Det gäller bl. a. den viktiga gränsdragningen mellan de frågorsom måste förbehållas de politiska organen och de ärenden som kan överlämnas åtpartssammansatta organ. Utskottet anser det angeläget att lösningen av fråganom partssammansatta organ inom den kommunala sektorn inte dröjer längre. Motden bakgrunden avstyrker utskottet motionsyrkandet om avslag på propositionen.Utskottet delar motionärernas uppfattning att den föreslagna lagstiftningen ompartssammansatta organ har principiell räckvidd. Det finns därför anledning förstatsmakterna att noga följa de nya reglernas tillämpning. Idet följande tar utskottet upp vissa frågor i anslutning till propositionenvilka utskottet har funnit anledning att uppmärksamma närmare. Fråganom de konstitutionella förutsättningarna för verksamhet med partssammansattaorgan i kommuner och landstingskommuner behandlas i demokratiutredningensbetänkande, i några remissyttranden och i propositionen. Avgörande för fråganom de partssammansatta organens förenlighet med RF är vilken rättslig ställningoch vilka befogenheter organen kommer att få enligt den föreslagnalagstiftningen. Utskottet vill peka på att lagförslaget innebär att departssammansatta organens uppgifter avser beredning, förvaltning ochverkställighet. Dessutom gäller enligt lagförslaget att frågor om den kommunalaverksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet inte får överlämnas åtpartssammansatta organ. Det blir således inte möjligt att tilldela organensådan beslutanderätt som avses i 1 kap. 7 § regeringsformen och ärförbehållen de politiskt valda organen och som enligt 1 kap. 5 § kommunallagentillkommer fullmäktige. Vidare gäller att ärenden som avser myndighetsutövningmot enskild med vissa angivna undantag inte skall kunna handläggas avpartssammansatta organ. Utskottet vill även erinra om att de kollektivavtal somskall ligga till grund för verksamheten med partssammansatta organ måstegodkännas av fullmäktige och att det också är fullmäktige som på grundval avavtalen beslutar om inrättande av organen och fastställer dessas uppgifter.