bet · G201KU40 · 1978-12-31 00:00:00 — betänkande 1978/79:40 medanledning av propositionen 1978/79:157 med förslag till lag om ändring i riketsindelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar, m. m. jämte motioner I detta belänkande behandlas dels propositionen1978/78:157, dels motionerna 1978/79:2525 och 2526, som väckts med anledningav propositionen. 1 propositionen föreslås en ny lag om ändring iindelningen i kommuner, landstingskommuner och församlingar. Den nyaindelningslagen som ersätter lagom ändring i ochecklesiastik indelning innebären modernisering av indelningslagstiftningen ibåde sakligt och formellt hänseende. nya lagen finns bestämmelserom förutsättningarna för alt ändringar i denkommunala indelningen skall fö göras och om förfarandet vid sådana ändringar.Där anges också hur kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden skall reglerassamt när en indelningsändring träder i kraft och hur den kommunalabeslutanderätten skall fördelas vid sådan ändring. Enligtde nya bestämmelserna får ändring i kommunindelningen göras, om ändringen kanantas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun ellerannars från allmän synpunkt. Hänsyn skall därvid tas till önskemål ochsynpunkter dels från den eller de kommuner som berörs, dels frånortsbefolkningen. Mot en kommuns vilja för enligt förslaget en indelningsändringgenomföras endast om det finns synnerliga skäl för ändringen. Denuvarande bestämmelserna om att en särskild plan skall finnas som visar denlämpligaste kommunindelningen i varje län slopas enligt förslaget. Beslutanderätteni fråga om mer omfattande ändringar i den kommunala indelningen föreslås liksomhittills tillkomma regeringen. Ärenden om mindre indelningsändringar delegerastill kammarkollegiet. Bestämmelsernaom ekonomisk reglering mellan kommunrna vid en indelningsändring bygger enligtförslaget på en principiell avtalsfrihet för kommunerna när det gällerfördelningen av tillgångar och förbindelser. Regeringen kommer dock även ifortsättningen alt fastställa den ekonomiska regleringen i samband med beslutetom indelningsändring. Allaändringar i den kommunala indelningen träder enligt förslaget i kraft vid ettårsskifte. Mera omfattande ändringar kommer att träda i kraft vid I 1978/79. KU 1978/79:40 2 årsskiftetnärmast efter ordinarie val av kommunfullmäktige. Regeringens beslut om enindelningsändring skall som regel fattas minst etl år före ikraftträdandet. Närkammarkollegiet fattar beslutet, är motsvarande övergångstid . Reglerföreslås om vilken rätl alt fatta kommunala beslut mellan beslut omindelningsändring och ikraftträdandet som tillkommer företrädare för dekommuner som berörs av en ändring. Vid mer omfattande ändringar föreslås allett särskilt organ liksom skall kunna utses för atl utövabeslutanderätten för den nya kommunen . Detföreslås att detla organ i fortsättningen benämns indelningsdelege-rade. Ensärskild lag om kommunala indelningsdelegerade skall enligt förslaget ersättaden nuvarande lagen om kommunala sammanläggnings-delegerade. Förändringar i indelningen i landstingskommuner och församlingar föreslås reglersom i allt väsentligt stämmer överens med de regler som avses gälla förändringar i kommunindelningen. Följdändringarföreslås i en rad författningar. Den nya indelningslagslift-ningen avses trädai kraft . 1 propositionen hemställs alt antar de ipropositionen intagna förslagen till 1. lagom ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner ochförsamlingar, 2. lag om kommunala indelningsdelegerade, 3. lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkligasammanläggningsdelege-rade, 4. lag om ändring i kommunallagen (1977:179), 5. lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse, 6. lagom ändring i lagen (1955:138)om proportionellt valsätt vid val inomlandsting, kommunfullmäktige m. m., 7. lagom utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar, 8. lagom upphävande av vissa författningar om övergångsbidrag vid vissa ändringar i den kommunala indelningen. 1 motionen 1978/79:2525 av () hemställsall beslutar att de särskilda hänsynskriterierna i 1 kap. 1 § iförslaget lill indelningslag och folkomrösiningsreglerna i I kap. 24 § för ensådan utformning an de blir tillämpliga även i de fall då det är fråga omsammanslagning av hela kommuner. KU 1978/79:40 3 Motionären anför alt 1 kap. 24 § innebär attlänsstyrelser kan anordna folkomröstning för att utröna ortsbefolkningensinställning lill delning av kommun eller överföring av kommundel till annankommun. Enligt motionärens mening är det väl så angeläget att efterhöraortsbefolkningens inställning ifall del dess värre skulle bliaktuellt att sammanslå hela kommuner. Detta bör klart anges i I kap. 24 §.Analogt härmed bör sammanslagningsfallet nämnas i 1 kap. 1 S, när det talas omsärskild hänsyn till ortsbefolkningens önskemål och synpunkter. Imotionen 1978/79:2526 av m.fl. (s) hemställs atl riksdagenmed avslag på regeringens förslag i propositionen 1978/79:157 i denna delbeslutar att ärenden om mindre indelningsändringar skall delegeras tilllänsstyrelserna för beslut. Enligtmotionärerna talar de starkaste skälen för att beslutanderätten i ärenden omindelningsändringar av mindre omfattning delegeras till länsstyrelserna ochinte till kammarkollegiet, vilket föreslås i propositionen. Länsstyrelserna haransvaret för samhällsplaneringen i länen. Denna har stor betydelse förbedömningen av indelningsfrågor. Länsstyrelserna har vidare en bättrelokalkännedom än kammarkollegiet. 1 propositionen anförs enligt motionen ingaandra skäl för all välja kammarkollegiet än att det ligger ett värde i all fåen enhetlighet i bedömningen. uttalas i propositionen attlänsstyrelserna bör få en framträdande roll i utredningsarbetet inför beslut iindelningsärenden, just på grund av deras befattning med länsplaneringen ochderas bättre lokalkännedom. 1 propositionen föreslås en ny lag om ändring iindelningen i kommuner, landstingskommuner och församlingar. Den nyaindelningslagen avses ersätta lag om ändring i ochecklesiastik indelning. En särskild lag om kommunala indelningsdelegerade skallenligt förslaget ersätta den nuvarande lagen om kommunalasammanläggningsdelegerade. Vidare föreslås i propositionen följdändringar i enrad författningar. Förslageni propositionen innebär en modernisering av indelningslagstifl-ningen i bådesakligt och formellt hänseende. I samband med behandlingen av propositionen1975/76:187 om demokrati och ny kommunallag underströk utskottet (KU1976/77:25) vikten av att den gamla indelningslagen kunde fö en modernare ochinte minsl från lagteknisk synpunkt bättre utformning. Förslageni propositionen bygger på indelningslagskommitléns betänkande (SOU 1978:32) Nyindelningslag för kommuner, landstingskommuner och församlingar, som har fttett i stort sett gynnsamt mottagande av remissinstanserna. Förslagen grundarsig bl. a. på de erfarenheter som kan hämtas från praxis i indelningsärenden.Utskoitet anser att förslagen med vissa undantag, som utskottet återkommer tillnedan, uppfyller de krav som KU 1978/79:40 4 rimligenkan ställas på en modern lagstiftning om ändring i den kommunala indelningen. Utskoitetkommer i det följande alt behandla propositionen i de delar som berörs avmotionerna och i övrigt i den mån utskottet har funnit anledning atl kommenteraförslagen. Imoiionen 1978/79:2525 av () hemställs atl beslutar atl desärskilda hänsynskrilerierna i 1 kap. 1 S i förslaget till indelningslag ochfolkomröstningsreglerna i 1 kap. 24 S får en sådan utformning att de blirtillämpliga även i de fall då det är fråga om sammanslagning av hela kommuner. Motionärenanför att 1 kap. 24 S innebär atl kan anordna folkomröstning föratt utröna ortsbefolkningens inställning till delning av kommun elleröverföring av kommundel lill annan kommun. Enligt motionärens mening är det välså angeläget atl efterhöra ortsbefolkningens inställning ifall det någon gångdess värre skulle bli aktuellt atl sammanslå hela kommuner. Detta bör klartanges i 1 kap. 24 §. Analogi härmed bör sammanslagningsfallet nämnas i 1 kap. 1S när del talas om särskild hänsyn till ortsbefolkningens önskemål ochsynpunkter. 11 kap. 1 § i förslaget till ny indelningslag anges förutsättningarna för att enändring i kommunindelningen skall fö ske. Prövningen av en fråga omindelningsändring innebär enligt propositionen i allmänhet en skälighetsbedömningdär olika intressen vägs mot varandra. Föredragande departementschefen anser ilikhet med indelningslagskommittén all bestämmelsernas huvudsyfte bör vara allsäkerställa att dessa intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. 1 S andra stycket skall särskild hänsyn vid prövning av en fråga omindelningsändring tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommunersom närmast berörs av ändringen. Omen sådan kommun motsätter sig enindelningsändring för beslut om ändringen meddelas endast om det finnssynnerliga skäl. I 1 kap. 1 S tredje stycket finns en bestämmelse om hänsyntill ortsbefolkningens inställning lill en föreslagen indelningsändring.Enligt denna bestämmelse skall särskild hänsyn också las till ortsbefolkningensönskemål och synpunkter, om en indelningsändring innebär att en kommun delaseller att en del av en kommun överförs till en annan kommun. Medortsbefolkningen avses människorna i det område som genom indelningsändringenskulle komma atl överföras till en annan kommun eller brytas ut till en egenkommun. Bestämmelsen omfattar inte sammanläggning av kommuner. I dessa fallbehövs enligt propositionen inget klarläggande av vilket infiytandebefolkningen skall ha i indelningsärendet. Atlregeringen tar särskild hänsyn till den lokala opinionen torde enligtpropositionen vara ofrånkomligt. Detla betyder emellertid inte att ortsbefolkningenrepresenterar kommunen. 1 detta sammanhang erinrar föredragandedepartementschefen om bestämmelsen om att indelningsändring mot en kommunsvilja får ske endast om synnerliga skäl föreligger. KU 1978/79:40 5 kanenligt propositionen aldrig anses tala för kommunen i ett indelningsärende.Det kan bara kommunfullmäktige göra. Befolkningensförhållanden, dess tillgång lill samhällsservice o. d. är en av de centralafaktorerna vid bedömningen av en fråga om indelningsändring. Utskottet anserdel därför vara naturiigl alt som ofta skett i praxis stor hänsyn tas till enfolkopinion som kommit till klart uttryck. Delta bör enligt utskottet återspeglasi lagtexten. Utskottet anser emellertid att den lagregel som föreslås ipropositionen är alltför restriktiv i två avseenden. Dess tillämpningsområdeär begränsat dels till sådana indelningsändringar som innebär alt en kommundelas, dels till de människor som bor i ett område som skall brytas ut lill enegen kommun eller överföras till en annan kommun. Av uttalandena ipropositionen framgår att avsikten inte varit alt hänsyn inte skulle kunna tasäven lill befolkningen i en kommun som föreslagits bli sammanlagd med en annankommun eller, vid delning av en kommun, till människorna i den återståendedelen av kommunen. Goda skäl talar enligt utskottets mening för all 1 kap. 1 §i propositionens förslag till ny indelningslag ändras så att det klargörs allbestämmelsen medger atl sådana hänsyn las. Som bestämmelsen är utformad ipropositionen kan den i onödan försvåra den ofta komplicerade avvägning mellanolika faktorer och intressen som måste göras vid avgörandet av frågor omindelningsändring. Bestämmelsen bör således ändras dels i den riktning somanges i motionen 1978/79:2525, dels så alt den vid delning ochområdesöverföring omfattar även hänsyn till befolkningen i den minskadekommunen. Enbestämmelse om hänsyn till den lokala opinionen i indelningsärenden förutsätteratt det är möjligt att få klarhet om vad befolkningen vill. Mot den bakgrundenföreslås i propositionen en bestämmelse (1 kap. 24 S i förslaget till nyindelningslag) om möjlighet för den statliga utredningsmyndigheten att vidutredningen av etl indelningsärende göra en särskild undersökning avortsbefolkningens inställning till en indelningsändring. Undersökningen kan skegenom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Bestämmelsenär tillämplig på indelningsändringar som innebär atl en kommun delas eller alten del av en kommun överförs till en annan kommun. Den omfattar således intesammanläggningsfallen och inte heller befolkningen i den återstående delen aven kommun som föriorar en del av sitt område genom indelningsändringen. Dettaär enligt propositionen en följd av motsvarande begränsningar i bestämmelsen i1 kap. 1 § om särskild hänsyn lill ortsbefolkningens önskemål och synpunkter.Utskottet anser, i likhet med motionären i motionen 1978/79:2525 vad avsersammanläggningsfallen, att dessa begränsningar bör undanröjas även när detgäller de särskilda undersökningarna om befolkningens inställning. Utskottet har noterat att föredragande departementschefen anser attinget hinder bör uppställas mot att höra även befolkningen i den minskadekommunen. Vid fråga om delning av en kommun torde det enligt föredragandenofta vara lämpligt att låta omröstningen omfatta invånarna i de olika KU 1978/79:40 6 kommundelarna.Detta vill utskollet särskilt understryka. Enligtföredragande departementschefen bör kommunfullmäktige i första hand gesmöjlighet atl inhämta synpunkter från befolkningen med stöd av 2 kap. 18 Skommunallagen. Utskottet delar denna uppfattning. Den statligautredningsmyndigheten bör samråda med kommunen i fråga om omröstning.Bestämmandel av omröstningens omfattning bör alltid föregås av noggrannaöverväganden. Enligt1 kap. 24 S andra stycket i propositionens förslag lill indelningslag förlänsstyrelsen anlita valnämnden i kommunen vid genomförandet av omröstningar iindelningsfrågor, om inte nämndens verksamhet i övrigi hindras därigenom.Valnämnden bedömer själv om så är fallet. Om valnämnden inte kan medverka,ankommer del på att själv ombesörja alla de åtgärder som behövsför att genomföra omröstningen. Indelningslagskommitténföreslog att fullmäktige skulle ges rätt att hindra att valnämnden medverkar.Kommittén hänvisade till bestämmelserna i 2 kap. 18 § kommunallagen omlandstingskommuns rätt att anlita en kommuns valnämnd. I sådana fall har delansetts lämpligt att ge kommunfullmäktige sista ordet i frågan om valnämndenskall fö anlitas. Därigenom undviks enligt (KU1975/76:25) att en landstingskommun för rätt atl anlita en undersökning som i olika avseenden kan strida mot primärkommunalaintressen. Enligtpropositionen uppnår man genom valnämndens medverkan den bästa garantin för alten omröstning skall kunna genomföras under betryggande former. En rätt förlänsstyrelsen atl oberoende av kommun-fullmäkiiges medgivande anlita valnämndenkan inte anses innebära ett sådant intrång i den kommunala självstyrelsen somkommittén befarat. Ävenom det ligger något i indelningslagskommitléns ståndpunkt i fråga om rätlen attanlita valnämnden, anser utskoitet för sin del alt de skäl som talar förpropositionens förslag väger tyngre. Imotionen 1978/79:2526 av m. fl. (s) hemställs att riksdagenmed avslag på regeringens förslag i propositionen 1978/79:157 i denna delbeslutar att ärenden om mindre indelningsändringar skall delegeras tilllänsstyrelserna för beslut. Enligtmotionärerna talar de starkaste skälen för att beslutanderätten i ärenden omindelningsändringar av mindre omfattning delegeras lill länsstyrelserna ochinte till kammarkollegiet, vilket föreslås i propositionen. Länsstyrelserna haransvaret för samhällsplaneringen i länen. Denna har stor betydelse förbedömningen av indelningsfrågor. Länsstyrelserna har vidare en bättrelokalkännedom än kammarkollegiet. Ipropositionen föreslås att kammarkollegiet får besluta om indelningsändringarsom behövs på grund av oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn tillfastighetsförhållandena och som inte föranleder ekonomisk reglering mellankommuner (I kap. 3 § i förslaget till ny indelningslag). De indelningsärenden somkammarkollegiet beslutar om torde enligt KU 1978/79:40 7 propositionenhuvudsakligen komma alt avse områden med enstaka fastigheter eller delar avfasligheter där få eller inga människor bor. Ipropositionen framhålls att de ärenden som enligt förslaget delegeras tillkammarkollegiet huvudsakligen kommer all röra sig om mindre omfattandeindelningsändringar av typ gränsjusteringar. Erfarenhet av samhällsplaneringtorde inte ha en sådan betydelse för prövningen av dessa ärenden att den börvara avgörande för var beslutanderätten bör ligga. Föredragandedepartementschefen betonar att de ärenden som inryms i den grupp som bördelegeras är förhållandevis fö. Han ifrågasätter därför det lämpliga i altsplittra upp ärendena på 24 olika myndigheter. Kommitténframhåller alt del endast är ett mycket litet antal mindre indelningsärendensom uteslutande avser den kommunala indelningen. påverkas också denkyrkliga indelningen. Detta är enligt föredragandens mening ett starktargument för att beslutanderätten läggs hos kammarkollegiet, som har en rikerfarenhet av kyrkliga frågor. En ordning som innebär atl länsstyrelsernafattar beslut enbart i ärenden som inte berör den kyrkliga indelningen avvisasbestämt i propositionen. Ipropositionen diskuteras även frågan om decentralisering av utrednings-ansvareti indelningsärenden lill länsstyrelserna. Med hänsyn till att kammarkollegietföreslås få beslutanderätten i ärenden om mindre indelningsändringar anses detrimligt att kollegiet också har ansvaret för utredningen i dessa ärenden.Enligt propositionen bör kammarkollegiet liksom ha det övergripandeutredningsansvaret även i övriga indelningsärenden. Länsstyrelserna bör enligtpropositionen i fortsättningen få en mera framträdande roll i självautredningsarbetet. Utskoitetanser för sin del att det finns behov av en central myndighet som kan handläggafrågor om ändring i den kommunala indelningen. Kammarkollegiet bör i stort settbehålla de uppgifter kollegiet har haft i indelningsärendena.Kollegiet bör också få besluta i ärenden om indelningsändringar av mindreomfattning med den avgränsning gentemot regeringen som föreslås ipropositionen. Ärendena i denna kategori torde dock inte sällan vara av denarten att det från olika synpunkter ter sig lämpligast att länsstyrelsenträffar avgörandet. För att skall ha befogenhet att besluta idessa ärenden bör två krav vara uppfyllda. Enighet skall råda mellan de berördakommunerna och församlingarna om att indelningsändringen bör genomföras. Vidareskall gälla att indelningsändringen avser kommuner och församlingar i sammalän. Utskoitet föreslår att ärenden av delta slag decentraliseras tilllänsstyrelserna, som även bör ha rätt att avslå an.sökningar omindelningsändring i dessa fall. Utskottet tillstyrker således motionsyrkandet. Länsstyrelsensbeslutsbefogenhet bör omfatta även ändringar i församlingsindelningen. I dessafall skall samråda med . Ansökningarom sådanaindelningsändringar som kan bedömas falla inom KU 1978/79:40 8 länsstyrelsenskompetensområde bör ges in lill kammarkollegiet som först har att kontrolleraatl ärendet inte är av det slaget alt del skall avgöras av regeringen. Omkammarkollegiet sedan finner att ärendet hör lill länsstyrelsensbeslutsområde, överiämnar kollegiet ärendet till . I dessa ärendenbör redan från början göra så mycket som möjligt av utredningen.Besvär över beslut bör fö anföras hos kammarkollegiet varsbeslut i besvärsärendei i sin tur bör kunna överklagas hos regeringen. Enindelningsändring träder enligt I kap. 12 Si propositionens förslag till nyindelningslag i kraft den det år som bestäms i beslutet om ändringen.Om ändringen är av sådan omfattning att en kommun enligt den nya indelningeninte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, träder ändringen i kraft den1 januari året då ordinarie kommunfullmäktigeval har ägt rum. Detär fråga om sådana sammanläggningar och delningar av kommuner som medförnybildning av en kommun samt andra indelningsändringar som leder till en störreökning eller minskning av folkmängden (som regel ) för någon av dekommuner som berörs av ändringen. I sådana fall utses enligtpropositionsförslaget alltid indelningsdelegerade. Enligt1919års indelningslag kan regeringen i samband med en indelningsändringförordna att nyval av kommunfullmäktige skall förrättas. Emellertid har undersenare år extra val av kommunfullmäktige helt undvikits. Detta har kunnat skegenom alt regeringen bestämmer tidpunkten för ikraftträdandet av indelningsändringar,som är så omfattande atl de bör medföra nyval av fullmäktige, lill årsskiftetefter ordinarie fullmäktigeval. Härigenom kan nya fullmäktige utses i vanligordning vid detta val. ,vars förslag på denna punkt stämmer överens med propositionsförslaget, är avden uppfattningen att det även i framliden torde bli naturligt all sätta storaindelningsändringar i kraft efter ordinarie val för all undvikaolägenheter med extra val. Ordinarie fullmäktigeval förrättas vart tredje år.Kommittén påpekar alt beredningen av ärenden om indelningsändringar som är såomfattande atl de motiverar nyval alltid är tidskrävande. Det finns enligtkommittén sannolikt möjligheter att planera och bedriva handläggningen av ärendensom gäller omfattande indelningsändringar så aU ändringen utan olägenhet kanträda i kraft efter ordinarie val. Enligt kommitténs mening ärnackdelarna med extra val i samband med indelningsändring så betydande attindelningsändringar som är så omfattande att nya fullmäktige bör väljas endastbör få sältas i kraft efter ordinarie val. Kommitténsförslag har tillstyrkts av samtliga remissinstanser som har yttrat sig ifrågan. Föredragande departementschefen, som ansluter sig till kommitténsuppfattning, anser all den föreslagna ordningen underiättar det praktiskagenomförandet av ändringar i kommunindelningen för såväl staten som kommunerna. KU 1978/79:40 9 Utskottet delar den uppfattning i fråga om behovetav att kunna hålla extra val som kommer lill uttryck i betänkandet ochpropositionen. De ärenden om delning av kommuner som f n. utreds ger enligtutskottets mening inte anledning till annat ställningslagande. Utskollet villsärskilt hänvisa till att mandatperioderna endast är och att utredningenoch förberedandet av större indelningsändringar är en tidskrävande process. 1propositionen behandlas de kommunalanställdas förhållanden vid indelningsändring.Bl. a. diskuteras frågan om arbetsgivaransvaret vid delning av kommuner och omde anställdas ställning påverkas av om delningen sker genom upplösning avkommunen eller genom utbrytning av ett område från en bestående kommun. Närdet gäller frågan om delning av en kommun bör leda lill att kommunen upplöseseller ej, går föredragande departementschefen inte närmare in på hur praxis börutformas i fortsättningen. I praktiken torde inte de anställdas ställningpåverkas nämnvärt av vilken form indelningsändringen ges i detta avseende.Möjligen kan större klarhet i fråga om ansvaret mellan de nya kommunernauppnås, om den äldre kommunen upplöses. Å andra sidan kan en upplösninginnebära en osäkrare ställning i vissa frågor för de anställda. Ett flertalpraktiska skäl främst när det gäller utformningen av den ekonomiska regleringentalar enligt föredraganden också för att upplösning av kommun bör undvikas.Enligt föredragandens mening bör en avvägning ske i varje särskilt fall avfördelarna och nackdelarna med olika tänkbara lösningar. Utskottetdelar uppfattningen alt ingen av de båda delningsformerna generellt bör gesföreträde framför den andra. Del får avgöras från fall till fall vilken lösningsom är lämpligast. I övrigt kan utskottet i allt väsentligt instämma i vad somsägs i propositionen i fråga om de anställdas förhållande vidindelningsändringar. Ipropositionen föreslås en bestämmelse om revision i fråga om verksamheten iindelningsdelegerades arbetsutskott och kommittéer. Däremot behandlas intefrågan om hur den vanliga kommunala revisionen fungerar i samband medindelningsändringar.