bet · G201FiU26 · 1978-12-31 00:00:00 — betänkande 1978/79: 26 angåenderiksdagens revisorers organisation och verksamhetsformer samt anslag /80 till revisorer och deras kansli Idetta betänkande behandlar utskottet talmanskonferensens skrivelse med överlämnande avbetänkande om revisorers organisation och verksamhetsformer (förslag1978/79: 4), den med anledning av förslaget väckta motionen1978/79: 2171 av m. fl. (s) och propositionen 1978/79: 100 bilaga 20 i vad avserpunkten D 6 revisorer och deras kansli. Till utskottet har inkommit en skrivelse 1979-01-25från revisorer angående anslaget till revisorer och deraskansli. Utskottet har berett ochriksdagens revisorer tillfälle att avge yttrande över förslaget 1978/79: 4.Yttrandena är fogade som bilagor till detta betänkande. 1.Riksdagens revisorers organisation och verksamhetsformer. I förslag 1978/79: 4har talmanskonferensen överlämnat av utredningen angående en allmän översyn avriksdagens arbetsformer avgivet betänkande vari, såvitt nu är i fråga,föreslagits att 1. godkänna de riktlinjer förriksdagens revisorers verksamhet som angetts i utredningens betänkande, och 2. anta vid betänkandet fogatförslag till lag om ändring i lagen (RES 1975: 9) med instruktion förriksdagens revisorer. Det vid utredningens betänkande fogade förslagettill lag är av följande lydelse: Lagom ändring i lagen (RFS 1975: 9) med instruktion för revisorer föreskriver att 7 och 12 §§ lagen (RFS1975: 9) med instruktion för revisorer skall ha nedan angivnalydelse. 1 1978/79. FiU 1978/79: 26 2 7 § Till gmnd för arbetet hos re\'isorema skallligga en granskningsplan, omfattande de ärenden som skall närmare undersökas.Granskningsplan fastställes av revisorerna, som även kan besluta omgranskning i särskild ordning av ärenden sorn icke är upptagna på planen. / samband med upprättande av granskningsplan ochnär skäl annars föreligger skall samråd angående granskningsverksamheten ägarum med utskott. 12 § Revisorerna skall hos Revisorerna skall hos eller regeringen göra deframställ- göra de framställningar som de ningar som de finnerbefogade med finner befogade med anledning av anledning av vad som harupp- vad som har uppmärksammats vid Dennalag träder i kraft den 1 juh 1979. I motionen 1978/79: 2171 av m. (s) hemställs att en utredning som omfattar revision avstatsförvaltningen tillsätts enligt något av de alternativ som angetts imotionen. Genom beslut överlämnadestill utredningen angående en allmän översyn av arbetsformer ettförslag från revisorer angående vissa, förändringar av revisionensorganisation och verksamhet samt en motion i samma ärende. Utredningen betonari det nu avlämiiiade betänkande som talmanskonferensen överlämnat tillriksdagen, att vissa av de förslag som väckts motionsvis fordrar ettutredningsarbete av helt annan omfattning än som ansetts lämpligt inomarbetsformsutreciningens ram. De begränsade förslag som läggs fram harenligt utredningen den fördelen att de kan genomföras snabbt. Det ter sigenligt utredningen naturligt att man avvaktar resultatet av en sådan delreforminnan man tar ställning till mer genomgripande förslag. Utredningenhar stannat för att behandla tre delfrågor, vilka enligt utredningen framstårsom särskilt betydelsefulla om man skall uppnå en effektivisering avverksamheten. För det första rör det de valda revisorernas möjligheter attdelta i arbetet med hänsyn till bl. a. de krav som ställs på ledamöternasinsatser tidsmässigt. För det andra gäller det sättet för avslutning avgranskningsärendena, dvs. till vem framställningar med anledning avgranskningsärendena i fortsättningen bör riktas. Slutligen gäller detanknytningen av revisionens arbete till FiU 1978/79: 26 3 riksdagenoch dess utskott. Utredningen berör också frågan om revisorernas benämning. Utredningenunderstryker att genom sin kontrollmakt har en skyldighet attgranska dels egna verk, dels statsförvaltningen i övrigt, pågrundval av de initiativ som tas av revisorerna, eller dess utskott.Att utveckla revisorer till att ha i princip samma arbetssätt, arbetsfältoch arbetsmetoder som ter sig emellertid inte önskvärt.Genom ett mera aktivt deltagande av revisorerna själva bör i stället arbetetenligt utredningen kunna få en inriktning som stämmer överens medriksdagsrevisionens uppgift som parlamentariskt kontrollorgan. Enutveckling i denna riktning aktualiserar i sin tur problemet medarbetsbelastningen för de valda revisorerna. Utredningen avvisar tanken att enriksdagsrevisor inte skulle få vara ledamot eller suppleant iutskott. En sådan bestämmelse skulle kunna leda till icke önskvärdarekryteringssvårigheter för revisionen, anför utredningen, som därtill fogarsynpunkten att det ofta är i egenskap av utskottsledamot som revisorn har debästa möjligheterna att få uppslag till granskningsärenden. I första handmåste man liksom lita till att de som utsetts till revisorer avvägersina uppdrag så att tillräcklig tid står till buds för revisionsuppdraget,anför utredningen. Utredningenavvisar likaså tanken att öka ut antalet revisorer. En utökning med ytterligareen avdelning om fyra ledamöter och fyra suppleanter kan enligt utredningenbefaras leda till en alltför otymplig organisation. Utredningensförslag i denna del har tillstyrkts av i dess yttrande.Inte heller revisorer har framfört invändningar. Finansutskottethar inget att erinra mot de av utredningen framförda synpunkterna. Förslaget idenna del tillstyrks av utskottet. Framställningar från revisorerna med anledning avgranskningsärendena. Ar infördes möjligheter för revisorer attrikta framställningar direkt till regeringen. pekar isitt betänkande på att hänvändelser till regeringen därefter blivit helt dominerandejämfört med möjligheten att gå till , varigenom i ytterligtbegränsad utsträckning fått tillfälle att följa upp revisionens verksamhet ide enskilda granskningsärendena. För del är det bl. a. fråninformationssynpunkt en betydande nackdel att inte utskott och kammare kandelta i slutbehandlingen av granskningsärendena, anför utredningen. Motbakgrund av önskvärdheten av en närmare anknytning av revisionen tillriksdagsarbetet föreslår utredningen nu att instruktionen för ti /79. FiU 1978/79: 26 4 riksdagensrevisorer ändras så att revisorerna måste vända sig till med deframställningar de finner befogade. Det blir sedan sak att eftersedvanlig behandling i fackutskotten ta ställning till vad som skall ske iärendet. Ocksåi denna del har tillstyrkt förslaget och det har lämnatsutan erinran av revisorer i deras yttrande. Finansutskottetfinner för sin del den föreslagna omläggningen nödvändig om det skall varamöjligt att knyta revisionsverksamhet mer direkt till riksdagensutskott och till riksdagsarbetet i övrigt. Utskottet tillstyrker sålunda attinstruktionen för revisorer ändras i enlighet med utredningensförslag. Revisorernahar i sitt yttrande anfört att det inte synes rimligt att revisorerna tar uppriksdagens tid med ärenden av obetydlig eller rent teknisk art. De harförutsatt att det bör vara möjligt att med anmälan för avprincipiella ställningstaganden i ett granskningsärende under hand sända enpromemoria till ifrågavarande departement eller myndighet i vilken frågor avmindre betydenhet tas upp och bedöms och att endast en anmälan i denna delsålunda görs till . Finansutskottetdelar revisorernas mening i denna fråga. Ett granskningsärende bör sålunda ivissa fall kunna avslutas på det sätt revisorerna beskriver. Närmare anknytning av revisionen till utskott.Redan av det föregående har framgått att revisorers verksamhetenligt arbetsformsutredningens uppfattning bör knytas närmare det egentligariksdagsarbetet. Därigenom skulle revisionens ställning som ett riksdagensorgan understrykas och r<;visionens verksamhet få ökad auktoritet, anförutredningen. Bland de konkreta uppslag som förs fram av utredningen återfinnsförslaget att revisionens ordförande genom skrivelse skall bereda utskottentillfälle att inkomma med synpunkter på frågor som kan förtjäna uppmärksammasnär granskningsplanen görs upp. En sådan inbjudan har sänts ut redan denna vår,och ett stort antal tänkbara granskningspunkter har på detta sätt väckts. Denbeträdda vägen synes sålunda framkomlig, och utskottet tillstyrker attförfarandet kommer till regelmässig användning framöver. Utredningenföreslår därjämte att uttalar sig för att en form avinformationsutbyte startar mellan revisorerna och utskotten. Utbytet föreslåsfå formen av regelbundna överläggningar mellan utskottspresidierna och resp.avdelningsordförande. Utskottet tillstyrker att ett utbyte av den föreslagnaarten kommer till stånd. Imotionen 2171 aktualiseras en mera genomgripande förändring av denparlamentariska revisionsverksamheten. En särskild utredning begärs.Finansutskottet delar emellertid arbetsformsutredningens och konstitutionsutskottetsredovisade mening att frågan om tillkallande av en ny utredning om riksdagensrevisorer bör anstå i avvaktan på erfarenhe- FiU 1978/79: 26 5 ternaav de förslag som utredningen nu lagt fram. Motionsyrkandet avstyrks sålunda. tari betänkandet också upp frågan om benämningen av revisorer.Revisorerna hade i det förslag som lämnades 1978 (förslag 1977/78:12) hemställt att institutionen borde benämnas statsrevisionen. I det yttrandesom finansutskottet då avgav i frågan till (FiU 1977/78:4 y) avstyrkte finansutskottet namnändringen och pekade på att benämningenstatsrevisionen skulle kunna leda till sammanblandning medriksrevisionsverket, regeringens organ för revision av statsförvaltningen. Utredningenbiträder i sitt betänkande finansutskottets då framförda mening. I det yttrandesom inkommit från revisorer vidhåller revisorerna sin uppfattningatt benämningen bör ändras. Finansutskottethar inte ändrat uppfattning i frågan. Begreppet revisorer ärinarbetat och måste sägas mycket väl beskrivaverksamhetens art. Särskilt märkligt skulle det enligt utskottets mening varaatt ersätta denna precisa benämning med någonting avsevärt mer svårtolkat isamma ögonblick som genom nya riktlinjer än starkare markerarrevisionens karaktär av ett organ, väl avskilt från den statligarevisionen i övrigt. Benämningen revisorer bör enligt utskottetsmening sålunda bibehållas. 1. att avslår motionen 1978/79: 2171, 2. att godkänner deriktlinjer för revisorers verksamhet som angetts i förslag 1978/79:4, 3. att antar det iförslag 1978/79: 4 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (RFS 1975:9) med instmktion för revisorer. 2.Anslag till revisorer och deras kansli. förvaltningsstyrelsehar i propositionen 1978/79: 100 bilaga 20 (budgetdepartementet) under punktenD 6 (s. 2324) föreslagit att till revisorer och deraskansli för /80 anvisa ett förslagsanslag av . I förslag 1978/79: 4 föreslås, såvitt nu är ifråga, att till revisorer och deras kansli för budgetåret1979/80 under sjuttonde huvudtiteln anvisar ytterligare . förrevisoremas kostnader för konsulter. revisorer har i skrivelse 1979-01-25vänt sig direkt till finansutskottet med begäran att utskottet måtte föreslåriksdagen att till FiU 1978/79:26 6 Riksdagensrevisorer och deras kansli för /80 anvisa ett förslagsanslag av4 . och att i detta belopp inte räknas in några medel för den iskrivelsen nämnda, vid nu placerade tjänsten somkontorsassistent. Under den föregående punkten har utskottet tagitställning i frågan om revisorernas organisation. Tanken på en uppbyggnad av enfjärde revisionsavdelning har därvid avvisats, vilket i hög grad är avgörandeockså i frågan om dimensioneringen av revisoremas kansli. Utskottet delarutredningens uppfattning i denna fråga och avstyrker även med beaktande av desynpunkter revisorerna framfört i sitt yttrande en allmän utbyggnad avkansliresurserna. Vad som i sammanhanget bör kunna diskuteras är en vissförstärkning av de resurser som ställs till revisoremas förfogande för attanlita konsulter och experter. Utskottet delar härvidlag utredningens meningatt beloppet för dessa ändamål bör ökas med . Någonytterligare höjning av det slag revisorerna förordat anser sig utskottet intekunna tillstyrka. Vadgäller de i budgetpropositionen äskade medlen till revisorer ochderas kansli tillstyrker utskottet bifall till förvaltningsstyrelsens förslag,inberäknat medel för överflyttning av en tjänst som kontorsassistent tillrevisorerna. I anledning av den särskilda skrivelse revisorerna inkommit med ianslagsfrågan vill utskottet erinra om att det åligger varje myndighet attdisponera beviljade anslagsmedel på ett sådant sätt att långsiktiga åtagandengörs endast inom den ram som beviljade anslagsmedel ger utrymme för.Revisorerna befinner sig i detta hänseende inte i annan situation än andramyndigheter. Revisorernas erinringar bör inte föranleda någon justering av anslagsberäkningen. att med anledning av propositionen1978/79: 100 bilaga 20 punkten D 6 och med bifall till förslaget 1978/79: 4moment 3 till revisorer och deras kansli för /80anvisar ett förslagsanslag av . Närvarande:Björn (), (), (), (),(), (), (), (),(), (), i (fp), RuneRydén (m), () och Axel (). FiU 1978/79:26 7 1978/79:3 y övertalmanskonferensens förslag (1978/79:4) om revisorers organisationoch verksamhetsformer jämte motion har berett konstitutionsutskottettillfälle att yttra sig över förslaget 1978/79: 4 innehållande ett avutredningen angående en allmän översyn av arbetsformer avgivetbetänkande om revisorers organisation och verksamhetsformer jämtemotion med anledning av förslaget. Somframgår av betänkandet föreslår utredningen en närmare anknytning avrevisionsverksamheten till utskott och därmed till . Idetta syfte förordas bl. a. att regelbundet samråd angåendegranskningsverksamheten sker mellan revisorerna och utskotten. Som ettytterligare led i verksamhetens fastare anknytning tUl arbeteföreslår utredningen vidare, att de framställningar revisorerna finner befogademed anledning av iakttagelser imder granskningen i fortsättningen endast börgöras till . Enligt utredningen bör de nämnda förslagen föranledaändringar i instruktionen för revisorer. Förslag härom läggs fram ibetänkandet. Betänkandet innehåller förslag till uppräkning av anslaget tillrevisorerna och deras kansli med 100 000 Icronor fr. o. m. nästa budgetår förrevisorernas kostnader för anlitande av utomstående konsulter. Medanledning av förslaget har väckts motionen 1978/79: 2171 av m.fl. (s). I motionen framhålls att de förslag utredningen lagt fram är ägnadeatt stärka det parlamentariska inflytandet över revisionsverksamheten ochdärför bör genomföras. Då förslagen emellertid är av begränsad innebörd börenligt motionen frågan om en mera genomgripande förändring av denparlamentariska revisionsverksamheten aktualiseras. I motionen begärs att enutredning tillsätts i detta syfte. Konstitutionsutskottetfår för sin del anföra följande. Enligt utskottet är det värdefullt att den avutredningen företagna översynen av revisorers organisation ochverksamhetsformer kommit till stånd. Utskottet finner utredningens förslag välavvägda. Den förordade närmare anknytningen av revisorernas verksamhet tillriksdagens arbete är ägnad att ge ytterligare tyngd åt det betydelsefullaarbete som bedrivs inom ramen för revisionsverksamhet. FiU 1978/79:26 8 1 den nu aktuella motionen liksom i tidigaremotioner har förts fram tanken att det parlamentariska revisionsarbetetlämpligen borde föras över till utskott. På den punkten harutredningen uttalat, att en omläggning av revisionsverksamheten till attbedrivas inom utskotten rymmer en rad både praktiska och principiella problem,vilkas belysning fordrar ett utredningarbete av helt annan omfattning än somansetts lämplig inom denna utrednings ram. bedömning bör man emellertid genom reformer inom det nuvarandesystemet kunna komma till rätta med åtminstone en del av de problem som finns inu gällande ordning för revisionsverksamheten. Utredningen framhåller att debegränsade förslag som läggs fram har den fördelen att de kan genomförassnabbt. Det är enligt utredningen naturligt att man avvaktar resultatet avdessa delreformer innan ställning tas till mer genomgripande förslag, t. ex.ett överförande av revisionsverksamheten till utskott. Utskottetdelar utredningens uppfattning i det nämnda avseendet och anser således attfrågan om tillkallande av en ny utredning om revisorer bör anstå iavvaktan på erfarenheterna av de förslag som utredningen nu lagt l:ram. Detsagda innebär att utskottet tillstyrker utredningens förslag och avstyrkeryrkandet i motionen 2171. Utskottet har dock inte ansett sig böra ingå påfrågan om revisorernas anslagsbehov. Närvarande:Karl (), (), (), (),(), (), (), (),(), (), (), Per (),() och (). FiU 1978/79:26 9 Bilaga2 Yttrande från revisorer () Med anledning av finansutskottets remiss avarbetsformsutredningens förslag angående revisorers organisation ochverksamhetsformer vill revisorerna anföra följande. Utredningenkonstaterar att trots de reformer som blev resultatet av ett omfattandeutredningsarbete vissa tvivel ändock kvarstår omriksdagens revision bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Ett bevis härpå ärenligt utredningen de motioner som väckts i ämnet , i vilkakrävts översyn av revisionen i syfte bl. a. att knyta verksamheten närmare tillriksdagens utskott. Enså radikal omläggning av revisionsverksamheten som att flytta över verksamhetentill utskotten, vilket föreslagits i vissa motioner, rymmer emellertid enligtutredningen en rad både praktiska och principiella problem. En belysning avdessa frågor fordrar ett utredningsarbete av helt annan omfattning än vad somansetts lämplig att göra inom den nu aktuella utredningens ram. Utredningenbedömer det dock möjligt att genom reformer inom det nuvarande systemet kunnakomma till rätta med åtminstone en del av de problem som finns och som ocksåpåtalats i de aktuella motionerna. Utredningenhar stannat inför tre frågor som framstått som särskilt betydelsefulla i syfteatt göra revisorernas verksamhet mera effektiv. Denförsta frågan rör de valda revisorernas möjligheter att delta i arbetet medhänsyn till bl. a. de krav som ställs på ledamöternas insatser tidsmässigt. Denandra frågan gäller sättet för avslutning av revisorernas granskningsärenden,dvs. till vem framställningar med anledning av granskningsverksamheten ifortsättningen bör riktas. Etttredje problemområde gäller revisionens anknytning till arbetet i ochi dess utskott. Dessutomhar utredningen berört frågan om revisionens benämning samt vissaorganisations- och anslagsfrågor. Debegränsade förslag till förändringar som utredningen nu lägger fram har enligtutredningen den fördelen att de kan genomföras snabbt. Man bör sedan enligtutredningen avvakta resultatet av denna delreform innan man tar ställning tillmer genomgripande förslag. Det kan enligt utredningen inte uteslutas att det iett längre tidsperspektiv kan uppkomma behov att företa ytterligareförändringar. Densyn på revisorernas uppgifter som utredningen redovisar överensstämmer enligtrevisorernas mening i grunden med den som revisorerna FiU 1978/79:26 10 gettuttryck för i sitt eget, till fuiansutskottet avgivna förslag till ändring avrevisorernas verksamhet och organisation m. m. 1977/78:12). Revisorernahar därför inte något att erinra mot de av utredningen framförda synpunkternapå frågorna om revisorernas deltagande i revisionarbetet, redovisningen tillriksdagen av de i anledning av revisionsverksamheten väckta förslagen ochanknytningen av revisionens arbete till och dess utskott. Detär enligt revisorernas mening särskilt viktigt att i detta sammanhangunderstryka den skillnad i fömtsättningama för bedrivande av revisioneliverksamhet som gäUer för å ena sidan revisorer och de regeringenunderställda revisionsorganen å den andra. Riksdagensrevisorers arbete ])räglas av revisorernas ställning som indirekt valdarepresentanter för det svenska folket och med den folkliga anknytning dettainnebär. En annorlunda ställning intar de regeringen underställdarevisionsorganen, vars arbete av naturliga skäl bestäms av den ställningrevisionsorganen har i organisationen och av att dessa revisionsorgan tillövervägande del är en ren tjänstemannarevision. Någonrisk för dubblering av arbetet inom den statliga revisionsorganisationenbehöver därför inte förekomma. Däremot bör som utredningen påpekat riksdagsrevisorernas arbete genom ett aktivt deltagande från revisorernas sidages en inriktning som stämmer överens med riksdagsrevisionens uppgift somparlamentariskt kontrollorgan. Som ett led i denna strävan bör ingå attrevisorerna spelar en betydligt aktivare roll genom en närmare anknytning avrevisionens arbete till arbetet i utskott. Med den bakgrunden talardärför starka skäl för de av utredningen föreslagna regelbundna kontakternamellan revisionen och utskotten. Revisorernavill i detta sammanhang erinra om att ordföranden i revisionen i särskildskrivelse uppm.inat utskott att före tillrevisorerna anmäla de frågor utskotten önskade få närmare belysta genomutredning från revisorernas sida. har 13 sådana ärenden anmälts.Bland dessa ärenden kan nämnas försvarsutskottets begäran att samspelet ochansvarsförhållandena vid anskaffning av materiel för försvarsmakten utreds,trafikutskottets att konsekvenserna i såväl ekonomiskt som personellt avseendeav SJ:s regionala omorganisation i dess helhet utreds och näringsutskottetsatt en undersökning görs dels av hur ett statligt lån till Uddeholms AButnyttjats, dels av den ekonomiska uppgörelsen mellan staten och ochStora Kopparberg vid bildandet av . Dessutom har civilutskottetföreslagit att exekutionsväsendets möjligheter att effektivt kunna fullgörasina uppgifter blir föremål för utredning. Revisorerna finner dettaintresse för revisionens arbete från utskot- FiU 1978/79:26 11 Revisorerna vill också nämna att de funnit de anmälda frågornaväl ägnade att bli föremål för närmare behandling. Revisorerna vill understrykaatt såväl en ökning av de parlamentariska insatserna i revisionen som den ökadearbetsbelastning som de från utskotten inkomna granskningsuppslagen innebärmedför dock krav på att det finns tillräckliga utredningsresurser vidrevisorernas kansli. En resursförstärkning framstår som angelägen. Medhänvisning till utskottens nu uttalade förväntningar på riksdagsrevisionensinsatser beklagar vi att de förslag om ökade resurser som revisorerna fört frami den ovan nämnda skrivelsen inte har tillgodosetts. Ennärmare analys av revisionens nu aktuella arbetsuppgifter visar att ettminimikrav för fullgörandet av den parlamentariska revisionens uppgifter igodtagbar omfattning och inom rimlig tid ar att den av revisorerna i skrivelseden föreslagna förstärkningen av revisorernas kansli genomförs. Isin skrivelse har revisorerna bl. a. föreslagit att en ny utredningsenhet,bestående av chef, ytterligare två handläggare och en assistent, skall inrättasvid kansliet för utredning av hastigt aktualiserade granskningsärenden och attkansliets stabsenhet skall förstärkas med ytterligare en handläggartjänst. Medtanke på föreliggande arbetsuppgifter finns starka skäl för dennapersonalförstärkning. Ävskrivelse till finansutskottet framgår att det inte ärmöjligt för revisorerna att skapa ökat granskningsutrymme genom omdisponeringaroch omprioriteringar, såvida inte hela utredningsverksamheten skall förryckasoch värdefulla arbetsinsatser gå förlorade. Det är svårt att avbryta pågåendeärenden för att bereda plats åt nya. En omprövning avgranskningsplanen görs fortlöpande. Idet läge som sålunda råder anser sig revisorerna böra vidhålla sitt i fjolåretsskrivelse framförda förslag om förstärkning av nu tillgängligautredningsresurser, dock med den ändringen att en kraftigare tilldelning avmedel för anlitande av konsulter och utomstående experter, en uppräkning tillminst , yrkas. När det gäller medel för konsulter ochutomstående experter fordras medel, förutom till den granskning som görs avriksdagsförvaltningen genom anlitande av auktoriserade revisorer, föranlitande av biträde av experter vid utredningar inom olikaförvaltningsområden, såsom skatteexperter, tekniska experter, dataexperter m.m.