bet · G201KU30 · 1978-12-31 00:00:00 — 'EJ avlämnade . De propositioner, som avlämnats före eller , uppgick till av de aviseradepropositionerna, till och första kvartalet 1979.Andelen försenade propositioner varierar mellan och 40%hösten 1978, medan andelen ej avlämnade har hållit sig kring . Antaletavlämnade propositioner som ej aviserats i statsrådsberedningens förteckningaruppgick under de tre perioderna till 32,16 resp. 28. För våren och hösten 1978innebär det en ökning jämfört med motsvarande lid med sex resp. fyrapropositioner. måste de förhållanden som råder beträffande propositionsavlämnandetbetecknas som synneriigen otillfredsställande. Koncentrationen i avlämnandetunder våren till vissa korta tidsperioder och avvikelserna från de planer sominges till har fått en sådan omfattning att arbete medpropositionerna allvarligt försvåras. Särskilt oroande är enligt utskottet attproblemen, trots upprepade påpekanden från sida, snarastaccentuerats . Kraftfulla ansträngningar måste nu göras frånregeringens sida för att få till stånd en ordning för propositionsavlämnandetsom möjliggör en utjämning och en bättre planering av arbete, främstunder vårarna. I likhet har utskottet granskatutgivningen av (). Granskningen avser i huvudsakförhållandet mellan författningarnas ikraftträdande och tidpunkten då deutkommer från trycket. Lagenom kungörande av lagar och författningar (SFS 1976:725) är tillämplig påförfattning som beslutats av , regeringen eller myndighet underriksdagen eller regeringen. De publikationer som förekom- KU 1978/79:30 11 merför kungörandet är, förutom SFS, författningssamling,författningssamlingen för centrala myndigheter samt en författningssamling förvarje län. Förförfattningar som utfärdas av regeringen skall kungörandet liksom iprincip ske i SFS. Enligt 13 § skall av författning framgå när den träder ikraft. Beträffandetidpunkten för kungörandet stadgas i 8 kap. 19 § regeringsformen (RF), attbeslutad lag skall utfärdas av regeringen utan dröjsmål och kungöras så snartdet kan ske samt att samma regel skall gälla beträffande förordning, om ejannat föreskrives i lag. Utredningenom författningspublicering (SOU 1970:48) föreslog att i lagen om kungörande avlagar och andra författningar skulle tas in en bestämmelse av innebörd attförfattning, om inte annat framgick av den, skulle träda i kraft två veckorefter det all den getts ut från trycket. Departementschefen (prop. 1975/76:112)framhöll emellertid, att det i författningar som las in i SFS numeraregelmässigt på något sätt angavs när författningen trädde i kraft. Densubsidiära fy ra veckorsregeln i lagen angående allmänna författningarsträdande i kraft hade enligt departementschefen spelat ut sin roll och bordedärför upphävas. 1 stället borde med avseende på alla författningar föreskrivasi lag att det skall framgå av författningen när den träder i kraft. En sådanordning var enligt departementschefen väl motiverad ur rättssäkerhetssynpunkt. Vidriksdagsbehandlingen underströks i flera motioner vikten av att en författningkan nå sina adressater före ikraftträdandet. Med anledning häravuttalade (KU 1975/76:51 s. 8) följande: Utskottet kan instämma med motionärerna när detgälller vikten av att planeringen av författningsutgivningen sker med beaktandeav informationsfrågorna. Som allmän riktlinje bör härvid gälla att enförfattning skall träda i kraft först efter erforderligt rådrum för informationom författningens innehåll m. m. Utskottet förordar att planeringen av arbetetmed nya lagar och andra författningar sker med utgångspunkt från att om möjligtminst bör förflyta mellan en författnings kungörande och dessikraftträdande. Är detta ogöriigt bör helst åtminstone skiljakungörandet och ikraftträdandet. Kortare tid än bör endast kunna kommai fråga i undantagsfall. Till de absoluta minimikraven hör att en författningskall kungöras på ett sådant sätt att möjlighet föreligger för envar som berörsav författningen att ta del av författningens innehåll innan den träder ikraft. Vad utskottet sålunda uttalat gav riksdagenregeringen till känna (rskr 1975/76:362). Statsrådsberedningenhar i en dagtecknad promemoria om rutinerna vidhandläggningen av regeringsärendena m. m. beträffande ikraftträdandetidenförklarat sig förorda att den nuvarande allmänna minimitiden av mellankungörandet (dvs. utkomsidagen från trycket) och ikraftträdandet förlängs meden vecka och understru- KU 1978/79:30 12 kitatt denna "tvåveckorsfrist" skall anses som en minimitid. Om möjligtborde tiden vara längre och - liksom - ikraftträdandet sättas till enbestämd dag. I1976/granskningsbetänkande (KU 1976/77:44) framhöll utskottet attbehovet av information om en författning självfallet varierade beroende påämnet för författningen. Så t. ex. pekade utskottet på att s. k.beredskapslagar, t. ex. förordnande om prisstopp, för att vara effektiva måsteges omedelbar verkan och att detsamma ibland kunde vara förhållandet med skattelagstiftning.I vissa fall var vidare informationsfaktorn mindre betydelsefull. fallet med ändringar i verksinstruktioner och liknande förordningar.Utskottet underströk slutligen vikten av att en så obestämd ikraftträdandebestämmelsesom att frågan överiämnas till regeringens avgörande inte kom till användningannat än i undantagsfall och när det av alldeles speciella skäl var motiverat. I1977/granskningsbetänkande (KU 1977/78:35) konstaterade utskottet bl. a.att den av statsrådsberedningen rekommenderade tvåveck-orsfristen mellanutgivning och ikraftträdande hade iakttagits för merparten av författningarna.Fortfarande hade dock av författningarna utkommit än envecka före ikraftträdandet. Detta föranledde utskottet att understryka viktenav att informationskravet tillgodosågs genom att erforderlig tid fick förflytamellan utgivningen och ikraftträdan det. Under1978 publicerades 1 001 författningar i SFS. I bilaga 6 A till detta betänkanderedovisas samtliga författningar som utkommit eller föreikraftträdandet eller efter denna tidpunkt. Bilagan innehåller drygt 230författningar, alltså närmare en fjärdedel av det totala antalet. Av dessautkom före ikraftträdandet, , , , 30 3dagar, , , 2 som ikraftträdandet samt 17 efterikraftträdandet. Beträffandede övriga författningarna har endast ett fåtal utkommit än 14 dagarföre ikraftträdandet. Liksomtidigare år har ikraftträdandet i några fall satts till dag som regeringenbestämmer. I flertalet av dessa fall synes dock ikraftträdandet ha varitberoende på internationella överenskommelser. Detkan enligt utskottets mening inte anses tillfredsställande att en så stor andelav författningarna söm nästan en fjärdedel utkommer från trycket sju dagareller före ikraftträdandet. Utskottet förutsätter, att man inomregeringskansliet ökar ansträngningarna att följa de rekommendationer som år 1976utfärdades av statsrådsberedningen, att en tidrymd av mellanutkomstdagen och ikraftträdandet i princip skall betraktas som en minimitid. KU 1978/79:30 13 6.Regeringens behandling av skrivelser skrivelser till regeringen, somundertecknas av talmannen, utgör en formell redovisning av sådana beslut avriksdagen som skall föranleda åtgärder från regeringens sida. I en skrivelse,som avlåts till med budgetpropositionen, redogörregeringen för behandlingen av riksdagsskrivelser 1 decembernästföregående år-30 november föregående år. Arets skrivelse (1978/79:102)avser alltså tiden 1 december 1977-30 november 1978. Åretsskrivelse har i sedvanlig ordning blivit föremål for en genomgång inomutskottets kansli vilken redovisas som bilaga 7 till betänkandet. Av bilaganframgår bl. a. att antalet skrivelser som ej slutbehandlats t. o. m. den 30november uppgick till 157. Motsvarande siffra förde fyra harvarit: Balansen av ej färdigbehandlade riksdagsskrivelsersjönk alltså men har därefter ökat fortlöpande. Särskilt markantvar ökningen . Förändringari balansens storiek beror naturiigtvis bl. a. på antalet skrivelser somriksdagen avgivit. uppgick de till 401 och tillföljande tal: Som framgår av en jämförelse med de ovan lämnadesiffrorna följs förändringarna i antalen balanserade och avgivna skrivelsertämligen väl åt bortsett från att minskningen av antalet avgivnaskrivelser inte motsvarades av någon minskad balans utan av en viss ökning avbalansen. 7.Tillämpningen av medbestämmandelagen i samband med beredningen avregeringsärenden I 1976/granskningsbetänkande (KU 1976/77:44s. 25 ff) lämnade utskottet en kort redovisning av vissa förberedelser förtillämpningen av den nya medbestämmandelagen på den offentliga sektorn. redovisning framgick bl. a. att ett särskilt organ - statensförhandlingsråd (FHR)-inrättats fr. o. m.den 1 januari 1977 med uppgift att KU 1978/79:30 14 samordnaoch genomföra sådana förhandlingar enligt lagen (1976:580) om medbestämmande iarbetslivet som för beslut av , regeringen eller departementschefförbereds inom och som inte syftar till kollektivavtal. Delåligger FHR att lämna de statsanställdas huvudorganisationer information isådana ämnen i vilka det ankommer på FHR att förhandla (se 2 och 3 §§instruktionen för FHR 1976:1065, ändrad 1977:73). FHR:s verksamhet har närmastsin grund i bestämmelserna i om s. k. samverkansförhandlingar ochinformation. Utskottettog även under förra årets granskning upp frågan om FHR:sförhandlingsverksamhet men beslöt att fortsätta granskningen och avstod frånatt lämna någon redvisning av frågan i förra årets granskningsbetänkande (KU1977/78:35). Utskottet lämnar i förevarande betänkande en redogörelse förbakgrunden till den angivna förhandlings- och informationsverksamheten samthur arbetet bedrivits . Sombilagor till detta betänkande fogas promemoria om handläggningsordningeni med anledning av avtal () mellan FHR ochhuvudorganisationerna om viss förhandlingsverk-samhel och information. Vidareredovisas inom FHR upprättade promemorior om förhandlingsrådets verksamhet1977 och 1978 (bilaga 8 A-D). Riksdagenantog förslaget till arbetsrättsreform (prop. 1975/ 76:105, InU1975/76:45, rskr 1975/76:404). Reformen trädde i kraft ochomfattar förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare på både den enskildaoch den offentliga sektorn. De nya reglerna finns i nyssnämnda lag ommedbestämmanderätt i arbetslivet (MBL). En särskild lag (1976:600) om offentliganställning () har ersatt bl. a. de tidigare slatstjänstemanna- ochkommOnaltjänstemannalagarna. Vadgäller den offentliga sektorn är utgångspunkten för den nya lagstiftningen attge de offentligt anställda liksom övriga arbetstagare ett ökat inflytande påsin arbetssituation. Detta syfte skall främst tillgodoses på föreningsrättensoch förhandlingsrättens grund. Arbetstagarnas rätt att sluta sig samman iorganisationer och genom förhandlingar reglera sina förhållanden befästs ochutvecklas genom den nya lagstiftningen. är liksom hittillsdet främsta instrumentet för denna reglering. EnligtMBL (11 och 13 §§) åligger det arbetsgivaren att innan beslut fattas omviktigare förändring av verksamheten förhandla med berörda fackligaorganisationer. Detsamma gäller viktigare ändringar av arbets- och anställningsförhållandenför de anställda (primär förhandlingsskyldighet). Vidare har de fackligaorganisationerna rätt att även i andra fall än de nämnda få till ståndförhandlingar med arbetsgivaren (12 §). Enligt lagen föreligger även s. k.facklig vetorätt i vissa fall. Sådana frågor skall föregås av förhandlingar (38§). En central fråga i den nya lagstiftningen är rätten till information (19§). Det åligger sålunda arbetsgivaren att fortlöpande informera arbetstagarorganisationernaom hur verksamheten utvecklas och om riktlinjerna för KU 1978/79:30 15 Dennya lagstiftningen innebär att den tidigare konstruktionen itjänsle-mannalagstiftningen med ett särskilt förbud mot avtal i vissa frågormellan arbetsgivare och arbetstagare på den offentliga sektorn frångåtts.Syftet härmed är att undgå de problem som följer med de krav på en teoretisktbestämd gräns som ett avtalsförbud innebär. En given utgångspunkt är emellertidatt rätt till förhandling och avtal saknas, i den mån avtalet skulle strida motuttryckliga bestämmelser i regeringsformen, kommunallag eller annan tvingandelagstiftning. I propositionen diskuterades vad som borde gälla för det fall attden ena parten vägrade träffa avtal under hänvisning till att avtalet - utanatt uttryckligen strida mot lag - likväl direkt eller indirekt skulle kränkaden politiska demokratin. I första hand borde det enligt föredragandestatsrådet ankomma på parterna att inom förhandlingens ram lösa denna fråga. Enligtett särskilt huvudavtal som ingicks 1976 har arbetsgivar- ocharbetstagarparterna på den offentliga sektorn "i fråga om sådana ämnenvarom avtal får anses kränka den politiska demokratin enats om att sträva efterfredliga förhandlingar samt att undvika stridsåtgärder". Vidare innebäravtalet att en särskild nämnd skulle inrättas med uppgift att på den enaförhandlingspartens eller båda parternas begäran uttala sig i frågor huruvidaavtal i visst ämne, varom yrkande framställts, innebär kränkning av denpolitiska demokratin. Offentliga sektorns särskilda nämnd, sombestår av sju ledamöter av och sex företrädare för den offentligaarbetsmarknadens parter, har inte erhållit något ärende Gfr prop.1978/79:100 bil. 3 s. 8). Anmärkas kan att motsvarande avtal har träffats förriksdagens eget personalområde. Iarbetsrättspropositionen uttalas (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 177 f)beträffande förhandlingsverksamheten på den offentliga sektorn att det ankommerpå regeringen resp. vederbörande kommun eller landstingskommun att medtillämpning av sedvanliga regler om delegation besluta om vem eller vilka somskall företräda den offentlige arbetsgivaren vid förhandlingar enligt MBL. Enutgångspunkt bör enligt propositionen vara att förhandling enligt 11 eller 12 §MBL skall föras av den myndighet som slutligt får besluta i den fråga somförhandlingen avser. Rör denna fråga bara de interna förhållandena inom vissmyndighet, bör således denna myndighet kunna sköta erforderliga förhandlingar iden mån som den själv får besluta i frågan. Om det gäller frågor som inverkarpå förhållandena vid flera myndigheter under en central förvaltningsmyndighet,bör förhandlingarna naturligtvis normalt föras av denna, heter det. Ettstort antal frågor som på ett mycket ingripande sätt rör förhållandena vid eneller flera myndigheter avgörs emellertid av regeringen, sägs det vidare ipropositionen. Förhandlingar i sådana spörsmål kunde enligt propositionen inteäga rum direkt med regeringen utan borde föras under medverkan av regeringenskansli. För detta ändamål var avsikten att under finansdeparte- KU 1978/79:30 16 mentetinrätta ett särskilt förhandlingsorgan, . Enligtpropositionen skulle rådets uppgift i första hand bli att på lämpligt sättorganisera förhandlingsarbetet och föra förhandlingar i samarbete medtjänstemän från berörda departement. En annan viktig uppgift för rådet var attverka för samordning av statens insatser m. m. samt att ge råd och anvisningartill myndigheter i förhandlingsfrågor. Sominledningsvis framgått inrättades FHR i samband med att MBLoch trädde i kraft (jfr prop. 1976/77:25 bil. 6, AU 1976/77:11, rskr1976/77:75). FHR:s inrättande förbereddes av ett särskilt organ, som tillkomgenom beslut av regeringen . Genom detta organs försorg genomfördesöveriäggningar med de statsanställdas huvudorganisationer beträffande 1977 årsbudgetproposition (se KU 1976/77:44 s. 28). Resultatet avförhandlingsverksamheten tog sig uttryck i ett antal överiäggningsprotokoll.Vidare träffades ett övergångsavial för det statliga och vissa delarav det kommunala arbetstagarområdet med anledning av arbetsrättsreformen. BeträffandeFHR:s verksamhet vad gäller regeringsärendena skall nämnasföljande. Enligt sin instruktion har FHR som tidigare framgått till uppgift attsamordna och genomföra förhandlingar i sådana frågor enligt MBLsom för beslutav , regeringen eller departementschef förbereds inomregeringskansliet och som inte syftar till kollektivavtal(samverkansförhandlingar). Vidare åligger det FHR att lämnapartsorganisa-lionerna information enligt MBL. Regeringen bemyndigade FHR idecember 1976 att sluta kollektivavtal om formerna för förhandlings- ochinformationsverksamheten. Sådant avtal ingicks (se underbilagatill bilaga 8 A till detta betänkande). Under större delen av 1977 tillämpadesföljande handläggningsordning. Ivarje departement har utsetts en eller flera tjänstemän som kontaktmän gentemotFHR. Kontaktmannen har till uppgift att ge FHR upplysning om vem inomdepartementet som är sakansvarig i visst ärende eller viss typ av ärenden samti övrigt biträda FHR i praktiska frågor som kan uppkomma i kontakterna mellanFHR och departementet. Denprimära informationsskyldigheten enligt 19 § MBL avser information om hurarbetsgivarens verksamhet utvecklas i olika hänseenden och om riktlinjerna förpersonalpolitiken. Enligt handläggningsordningen skall denna informationomfatta dels en information om planeringen i stort, dels en redovisning avlillämnade regeringsbeslut som mera allmänt belyser utvecklingen avverksamheten och riktlinjerna för personalpolitiken. Informationom planering i stort lämnas på så sätt att fackdepartement genom FHR:sförmedling anordnar informationssammankomster i anslutning till attpropositionsförteckningar offentliggörs. Informationen omfattar en redovisningi stora drag av den verksamhet (arbete med propositioner, författningar m.m.)som planeras äga rum. Informationen ges på grundval av skriftligt material iden mån sådant föreligger. KU 1978/79:30 17 begärdet, ordnar fackdepartementet därutöver genom eninformationssammankomst rörande viss fråga. Närdet gäller information om lillämnade regeringsbeslut, omfattade denna understörre delen av 1977 alla propositioner och utredningsdirektiv samt sådanaenskilda regeringsbeslut som i särskild ordning bedömts vara av mera allmäntintresse för att belysa arbetsgivarens verksamhet och riktlinjerna förpersonalpolitiken, allt i den mån organisationerna förklarat sig ha intresseför viss fråga eller typ av frågor. Information borde alltid lämnas om sådanabeslut som dels påverkar en statlig myndighets arbetsinriktning, dels bedöms istort påverka de förhållanden under vilka arbetet i statlig myndighet bedrivs,dels innebär uppdrag att utreda personaladministrativ eller organisatoriskfråga som berör statlig och myndighet och dels om regleringsföreskrifti anslutning till budgetpropositionen (de s. k. regleringsbreven). Enligthandläggningsordningen åligger det vederbörande fackdepartement att orienteraFHR om tidsplan för proposition . Information ompropositionens innehåll skall därefter, om inte organisationerna till FHRanmält att man saknar intresse för propositionen i fråga, lämnas genom attfackdepartementet till FHR överiämnar den blivande propositionen. Detta bör skei god tid och om möjligt så att FHR kan tillställa organisationerna materialetminst innan trycklov ges. Propositionstexten överiämnas tillFHR först sedan den gemensamma beredningen ägt rum i sedvanlig ordning och enighetföreligger om beslutets utformning. Information om utredningsdirektiv och omenskilda regeringsbeslut som är av mera allmänt intresse för att belysaarbetsgivarens verksamhet eller riktlinjerna för personalpolitiken behandlas påi princip samma sätt som beträffande propositioner. Ivederbörande departement bedöms om visst ärende, i vilket regeringsbeslutavses bli fattat, innefattar sådan fråga som föranleder primär förhandlingsskyldighetenligt 11 eller 13 § MBL. Vid tvekan härom bör FHR.s uppfattning inhämtas. Ombedömningen ger vid handen att primär förhandlingsskyldighet föreligger skallerforderiig tidsplan för beredning av ärendet upprättas i ansvarigtfackdepartement i samråd med ev. berörda övriga departement. Det ankommerdärefter på FHR att i samråd med fackdepartementet ta slutlig ställning tillom förhandling skall påkallas. Omfattningenav den tid som i tidsplanen avsätts för förhandlingsarbetet är beroende påärendets art, storiek och principiella intresse för organisationerna. Alltefter förhållandena kan anledning finnas att för förhandlingsarbetet avsättafrån , i speciella fall . Avserregeringen att inhämta lagrådets yttrande innan proposition lämnas i ärende somkommer att föranleda primär förhandlingsskyldighet bör, då tidsplanenupprättas, beaktas att förhandling enligt MBL normalt bör påbörjas innanlagrådsremissen beslutas. Vidförhandlingarna skall vederbörande departementstjänstemän biträda FHR, I allmänhetbrukar det vara enhetscheferna och/eller handläggarna 2 1978/79. KU 1978/79:30 18 somdeltar i förhandlingarna. Det förutsätts vidare att det under förhandlingsarbetetsgång förekommer kontakter mellan FHR och berört departement för attarbetsgivaren skall kunna ta slutlig ställning till yrkanden frånorganisationerna. I den mån behov uppkommer att ta ställning till yrkanden frånorganisationerna, får förnyad gemensam beredning ske på sedvanligt sätt. Närpropositionsarbetet avslutats får inte några sakändringar göras ipropositionstext, om vilken förhandling ägt rum. Beträffande andra regeringsbeslutdär förhandling påkallas följs i princip samma handläggningsordning. Enligtdet tidigare nämnda avtalet med och huvudorganisationerna skall protokollföras vid förhandling, om inte parterna enas om annat. Kopia avförhandlingsprotokoll skall tillställas vederbörande fackdepartement. Harprotokoll upprättats i anslutning till proposition, skall FHR översändaprotokollskopia till berört riksdagsutskott i samband med att propositionenöveriämnas till eller, om så inte är möjligt, därefter. Idecember 1977 ändrades handläggningsordningen så till vida, att FHR:s förhandlingsverksamhetoch information i fortsättningen endast skall omfatta sådana tilltänktaregerings- eller depariementschefsbeslul som enligt MBL äger tillämpning påförhållandet mellan staten som arbetsgivare och de statsanställda. Material sominte till någon del har tillämpning på delta förhållande överlämnas alltsånumera inte till FHR. Detskall slutligen nämnas att slutits ett nytt huvudavtal som ersätterbl. a. det tidigare övergångsavtalet i anledning av arbetsrättsreformen.Vidare har slutits ett medbestämmandeavtal för del statliga arbetstagarområdet(MBA-S), vilket har föranlett en förordning (1978:592) om vissamedbestämmandereformer i statlig tjänst m. m. (omtryckt 1979:21). Föreskrifternadär skall dock inte tillämpas på handläggning av ärende hos ellerregeringen. Utöverde tidigare nämnda promemoriorna som biläggs detta betänkande har utskottetunder sin granskning gått igenom en rad förhandlingsprotokoll angående skildaregeringsärenden. Vidare har utskottet genom utfrågningar inhämtat synpunkterpå förhandlingsverksamheten från FHR:s ledning samt från berördahuvudorganisationer, nämligen /SR, SF och TCO-S. Dessutom harstatssekreteraren och rättschefen i budgetdepartementet samt en enhetschef isocialdepartementet företrätt inför utskottet och lämnat redogörelser för sinaerfarenheter av förhandlingsverksamheten. De uppgifter som framkommit vidnämnda utfrågningar biläggs detta betänkande (bilaga 8 E). är den förhandlings verksamhet och de överiäggningar som enligt dennya medbestämmandelagen äger rum med de offentliga arbetstagarnashuvudorganisationer i regeringsärenden av skilda slag av stort intresse inteminst ur synpunkt. Utskottet vill erinra om den debatt i olikasammanhang som förts angående förhållandet mellan å ena sidan politiskdemokrati och å den andra fackligt inflytande och medbestämmande. KU 1978/79:30 19 störstavikt i förhandlingsarbetet är självfallet att båda parter respekterar denpolitiska demokratin. Utskottet har funnit att parterna varit angelägna omdetta. Somframgår av de uppgifter som lämnats av partsorganisationerna ochrepresentanterna för FHR och kanslihuset har förhandlingsarbetet med tiden fåttfastare former. Utskottet har det intrycket att man på ömse sidor är positivtill det samarbete och de överläggningar om regeringsärendena somMBL-lagstiftningen förutsätter.