prop · G10319 · 1977-12-31 00:00:00 — Därmed kunde ökad vikt läggas vidinkomstmålet och prishöjningar kunde genomföras även för produkter medbetydande överskott, t. ex. spannmål. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen attutvecklingen har präglats av betydande förändringar såväl inomsom utom jordbruket. Prissättningen har skett med beaktande avett flertal faktorer, i första hand inkomst- och rationaliseringsutvecklingeninom jordbruket, marknadsläget för olika jordbruksprodukter samt konsumenternasintressen. Enligt utredningens uppfattning har den betydande frihet somförelegat vid valet av utgångspunkter för prisavvägningen under denna tidinneburit fördelar. Äv särskilt värde har härvidlag varit möjligheten att,åtminstone i skeden som karakteriserats av starka prisstegringar, genomlivsmedelssubventioner kunna begränsa prisstegringarna på baslivsmedel. Motdenna bakgrund förordar utredningen att nuvarande frihet vid valet avutgångspunkter för avvägningen av priserna på jordbruksprodukter bibehålls äveni fortsättningen. Relationerna mellan priserna pä olika jordbruksprodukter börhärvid anpassas sä att produktionen på lång sikt inriktas pä de varor somSverige har de bästa förutsättningarna att framställa. 4.2.3 Val av prislinje Enligt direktiven skulle utredningen pröva olika metoderför att finansiera jordbruksstödet. I samband härmed borde undersökas möjligheternaatt ersätta den är 1972 gällande s. k. högprislinjen med en s. k. lågprislinjeoch effekterna av en sådan övergång. Utredningen borde även undersökamöjligheterna till ytterligare modifieringar av högprislinjen. 1 direktiven framhölls vidare att en lågprislinje harvissa fördelar framför en högprislinje, särskilt från fördelningspolilisksynpunkt. Detta sammanhänger med att inkomsttagare med låga inkomster ochbarnfamiljer med inkomster i vanliga inkomstlägen använder en förhållandevisstor andel av sin disponibla inkomst för livsmedelskonsumtion. En lågprislinjeskulle därför ge dessa grupper möjligheter att förbättra sin livsmedelsstandard.Ändra fördelar med en lågprislinje var enligt direktiven att förädlingsledet isin helhet kan hållas utanför jordbruksprisregleringen, och att den inhemskalivsmedelsindustrin kan köpa jordbruksråvarorna till världsmarknadspriser. Enfullständig övergång till en lågprislinje skulle enligt direktiven ha belastatstatsbudgeten med inemot . De vanligtvis kraftiga variationernai världsmarknadspriserna skulle emeUertid enligt direktiven medföra störresvängningar i konsumentpriserna än vid tillämpning av en högprislinje. Prop.1977/78: 19 83 inte tillfredsställande för vare sig konsumenter,livsmedelsindustri eller handel. a. med hänsyn härtill torde enligtdirektiven en viss prisreglering behövas även vid tUlämpning av enlågprislinje. Under1970-talets första år läg VM-priserna pä jordbruksprodukter fortfarande kvar påden låga och jämförelsevis stabila nivå som gällt under större delen avefterkrigstiden, och en relativt renodlad producentprislinje tillämpades utannämnvärda inslag av livsmedelssubventioner. Enligt utredningens beräkningarskulle en VM-prislinje under sådana förhållanden ha inneburit ganska betydandebruttoeffekter för konsumenterna. Totalt skulle deras utgifter förjordbruksbaserade livsmedel ha kunnat sänkas med ca 3 000 milj. kr. I relation till de totala livsmedelsutgifterna skulle sänkningen ha utgjortca . Ju större ett hushålls konsumtion är av berörda livsmedel, desto störreblir dess bruttovinst. För en trebarnsfamilj skulle bruttovinsten under dennaperiod ha uppgått till /år, beräknad i gällandepriser. Nettoeffekterna skulle ha blivit mindre änbruttoeffekterna för samtliga hushållstyper, eftersom statens merkostnaderförutsatts finansierade genom höjda skatter som belastar konsumenterna. Endastvid en inkomstskattefinansiering skulle nämnvärda omfördelningseffekter hauppkommit. En trebarnsfamilj skulle således enligtutredningens beräkningar ha gjort en nettovinst pä ca I /år. om den hadehaft låga inkomster, men en nettoförlust på /är eller mer om familjenhade haft höga inkomster. hade världsmarknadspriserna stigitavsevärt jämfört med perioden 19701972, och livsmedelssubventionerna till baslivsmedlenuppgick till 2 100 milj. kr./är. Båda dessa förändringar skulle ha begränsateffekterna av en övergång från den faktiskt tillämpade mellanprislinjen . Enligt utredningens beräkningar skulleomfördelningseffekterna vid en övergång till en VM-prislinje i detta lägeendast ha blivit ca 1/3 så stora jämfört med vad som hade kunnat uppnås underperioden 19701972. Delivsmedelssubventioner som gavs motsvarade en årligsubvention av ca 3 400 milj. kr., vilket inkl. effekten av mervärdeskatteninnebar en bruttovinst för konsumenterna på ca 4 000 milj. kr./år. Utredningen har inte ansett det lämpligt att föreslå enövergång till en VM-prislinje. Skälen är främst följande. Världsmarknadspriserna på jordbruksprodukter ligger numeranominellt högre än , och någon återgångtill låga priser väntas inte ske. har deninhemska prisnivån på jordbruksbaserade livsmedel sänkts kraftigt Prop.1977/78:19 84 med hjälp av budgetmedel. En övergång till en VM-prislinjebedöms varken eller kunna möjliggöra lika stora omfördelningseffektermellan olika konsumentgrupper som före är 1973. Världsmarknaden för jordbruksprodukter väntas komma att uppvisa kraftiga prisvariationer. En renodladVM-prislinje skulle därför medföra instabila priser, vilket är en nackdel förbåde konsumenter, handel, livsmedelsindustri och prisregleringensadministration. Om en reglering införs i syfte att eliminera inverkan avvärldsmarknadens prisvariationer pä den inhemska konsumentprisnivån får mantillbaka nuvarande prisreglering. Dessutom behövs ett särskUt system föradministration av tilläggsutbetalningar till producenterna. Nuvarande form av meUanprislinje ger statsmakternamöjligheter att selektivt bestämma vilka livsmedel som skall ges lägre priserän vid en producentprislinje. Denna selektivitet saknas i en VM-prislinje. Fören given utgift över budgeten uppnås genom en meUanprislinje därför en störreeffekt gentemot avsedda målgrupper (främst barnfamiljer med stor konsumtion avbaslivsmedel) än om världsmarknaden skulle avgöra prisnivåerna på olikaprodukter. Utredningen har emellertid inte sett det som sin uppgift att taställning till i vilken utsträckning man för att uppnå fördelningspolitiskaeffekter av här aktuellt slag skall utnyttja livsmedelssubventioner eller andramedel utanför jordbrukspolitikens ram. Alternativet till en VM-prislinje är att tillämpa någonform av nationellt fastställd prislinje mot konsument. En sädan kan ges formenav en producentprislinje, innebärande att producentprisnivån även avgörkonsumentprisnivån, eller en meUanprislinje, varvid konsumentpriserna med hjälpav statliga budgetmedel (livsmedelssubventioner) i större eller mindreomfattning reduceras i förhållande till prisnivån vid en producentprislinje. Med hänsyn till den omfattning somlivsmedelssubventioneringen har uppnått är det enligt utredningens uppfattningknappast möjligt, med tanke på effekterna för konsumenterna, att utan vidareåtergå till producentprislinjen. En återgång skulle antingen få görassuccessivt eller kombineras tned andra lättnader förkonsumenterna. Livsmedelssubventionerna påverkar som tidigare berörtsäven konsumtionens storlek och därmed näringsstandarden för konsumenterna. Genomsnittligtsett föreligger inga betydande brister i den svenska kosten, men detta hindrarinte att det inom vissa konsumentgrupper kan förekomma en otillfredsställandekostsammansättning. Enligt medicinska expertgrupp bör densvenska kosten förändras på följande sätt. 1977/78:19 85 Halten av fett bör minskas från nuvarande tillhögst av energiintaget. Konsumtionenav socker och sockerrika produkter bör sänkas med minst 1/4. Mättat fett bör i möjligaste mån utbytas mot fleromättat. Konsumtion av grönsaker, frukt, potatis, fettfattigamjölkprodukter, fisk, magert kött, fjäderfäkött, matbröd och andraspannmålsprodukter bör ökas. Utredningen har vid sin behandling av näringsfrågorna haftkontakter med näringsexpertis. Nuvarande subventioner på främst mjölk, ost samtkött- och fläskvaror är enligt såväl näringsexperternas som utredningensuppfattning inte genomgående helt riktigt avv'ägda om deras syfte är attpåverka konsumtionsvanorna i en från näringssynpunkt önskvärd riktning.Värdefullt är att mjölkkonsumtionen med subventionernas hjälp har ökat till ennivå som i stort sett motsvarar vad som närings-mässigt eftersträvas. Däremotär nuvarande subventioner till kött- och fläskvaror åtminstone näringsmässigtsett knappast motiverade och kan dessutom ifrågasättas mot bakgrund av denglobala livsmedelsförsörjningen. Huvuddelen av köttkonsumtionen baserasemellertid på en inhemsk produktion vid vilken utnyttjas betesarealer som istort sett saknar alternativ användning. Subventionernaskulle kunna differentieras så att efterfrågan på magrare produkter(lättmjölk, mager ost, eventuellt broilerkött) gynnades på bekostnad av fetareprodukter. Tekniskt sett skulle även en avgiftsbeläggning kunna ske av sockeroch matfett i syfte att dämpa efterfrågan, men för dessa produkter tordeefterfrågan inte nämnvärt påverkas av priset. Det sistnämnda gäller även vissaövriga jordbruksbaserade Uvsmedel (potatis och spannmålsprodukter), varskonsumtion skulle behöva stimuleras. Grönsaker och frukt omfattas inte avjordbruksregleringen och torde ha en alltför splittrad marknadsföring för attkunna subventioneras. Prissättningenkan således i viss mån utnyttjas för att påverka konsumtionens sammansättningoch därmed näringsstandarden för konsumenterna. Många viktiga livsmedel liggeremellertid utanför jordbruks-regleringen. Det viktigaste medlet för enförbättrad näringsstandard bör därför enligt utredningens uppfattning vara enintensifierad kostupplysning. Från administrativ .synpunkt innebär utbetalningen avnuvarande livsmedelssubventioner inga större problem. F. n. utbetalassubventioner till värdemässigt inemot 4/5 av de livsmedel som omfattas avjordbruksprisregleringen. Subventioneringsnivån kan höjas väsentligt för dessaprodukter utan att tekniska problem uppkommer. Resterande jordbruksbaseradelivsmedel är antingen svåra att subventionera på grimd av en Prop.1977/78:19 86 splittrad marknadsföring (potatis, ägg) eller inteaktuella av näringsmäs-siga skäl (socker, matfett). Livsmedelssubventionernahar i betydande utsträckning kombinerats med ett prisstopp. Detta komplicerari viss mån handläggningen av jordbruksprisregleringen. En särskild utredning arbetarmed frägan hur dessa olägenheter skall kunna minskas. För livsmedelsindustrin är det angeläget attsubventionerna utformas och avvägs på ett sådant sätt att de så litet sommöjligt snedvrider konkurrensen (avsättningsmöjligheterna) mellan företag somtillverkar produkter som kan ersätta varandra. Enligt utredningens .sammanfattande bedömning börnuvarande mel-lanprislinje mot konsument bibehållas. Den innebär fördelar avsåväl jordbrukspolitisk som allmän- och fördelningspolilisk karaktär. Frånallmän stabiliseringssynpunkt kan mellanprislinjen vara fördelaktig genom atttillskott av livsmedelssubventioner i ett inflationistiskt konjunkturläge kandämpa prisstegringarna pä baslivsmedel och därmed hela konsumentprisnivånsuppgång. För jordbrukarna innebär mellanprislinjen fördelar i såmåtto att uppställda mål beträffande inkomster och lönsamhet lättare kanuppnås utan risk för att konsumentprishöjningar begränsar avsättningen. Ökadinhemsk avsättning kan även i vissa fall innebära att prispressande export kanreduceras. För konsumenterna kan livsmedelsprisernas ökning dämpasunder skeden med en kraftig inflation och vissa gynnsamma fördelningspolitiskaeffekter uppnås. Speciellt utsatta grupper säsom barnfamiljer ochlåginkomsttagare kan beredas fördelar om prisutvecklingen på för dem betydelsefullalivsmedel (främst k-mjölk) hälls tillbaka. Även om en fortsatt meUanprislinje, som i det föregåendehar redovisats, innebär mänga fördelar, är det enligt utredningens uppfattningangeläget att understryka att slalsfinansiella skäl kan begränsa möjligheternaatt utvidga subventionerna. med en måttlig prisstegring bördärför enligt utredningens uppfattning kompensationen till jordbruket ihuvudsak utgå i form av höjda konsumentpriser. Utredningenhar övervägt i vad mån det skulle vara möjligt att pä förhand uppställariktiinjer för prisavvägningen mot konsument. Härigenom skulle fastställandetav hur stor del av prishöjningen mot producent som skulle belasta konsumenteni form av prishöjningar resp. hur stor del som skulle finansieras med ökadebudgetmedel i viss män bli en automatisk process. Eftersom det är mångafaktorer som är av betydelse vid dessa avvägningar effekter för jordbrukare,försörjningsberedskap, konsumenter, statsfinanser, samhäUsekonomi m. m. måste emellertid en förutsättningslös bedömning av samtiiga dessa förhållandeni varje läge anses nödvändig. Detta innebär enligt utredningens uppfattning attprissättningen mot konsument på samma sätt som pris- 1977/78: 19 87 sättningen mot producent bör ske med full frihet attbeakta de utgångspunkter som i varje läge bedöms böra tillmätas den störstavikten. LedamotenEnlund understryker i särskilt ytirande betydelsen av att en ändring avkostvanorna eftersträvas, främst i syfte att förbättra folkhälsan men också avhänsyn till livsmedelssituationen i världen. Ledamoten framhåller i.särskilt yttrande att sä länge som mervärdeskatten på livsmedel finns kvar börlivsmedelssubventionerna höjas till en sådan nivä att de innebär en restitutionav livsmedelsmomsen. 4.2.4 Prisstödet till jordbrukarna 1 direktiven till utredningen anförs bl. a. attjordbruksstödet naturligtvis är avsett för jordbrukarna. Det är därför enligtdirektiven angeläget att stödet utformas så att det i största möjliga utsträckningkommer primärproduktionen av jordbruksprodukter till del och att förädlingsledetså långt möjligt hålls utanför stödgivningen. Nuvarande stöd tilljordbruket utgär i huvudsak genom en reglering av jordbruksprodukternas priser.För animaliska produkter, dvs. främst mjölk och slaktdjur, regleras partiprisernapå delvis förädlade produkter. Härigenom blir även en del av förädlingsledet,den s. k. primärförädlingen, delaktig av prisstödet. Hur stor del av stödet somtillfaller jordbrukarna blir särskilt på kort sikt beroende av kostnads- ocheffektivitetsutvecklingen inom det primära förädlingsledet. På längre siktpåverkar kostnadsutvecklingen inom det primära förädlingsledet ävenkonsumenternas priser pä jordbruksbaserade livsmedel. Mot denna bakgrund har utredningen på olika sätt söktbelysa effektivitetsförhållandena inom primärförädlingsledet. Således harföretagils en mera teoretisk analys av de konsekvenser som kan förväntas vidden marknadsstruktur som föreligger inom slakteri- och mejeribranscherna,innebärande en betydande producentkooperativ marknadsdominans. En sådankoncentration till en företagsform med en omfattande såväl horisontell somvertikal integration kan innebära effektivitetsfördelar genom stordrift ochplanmässighet i intransporter, produktion och distribution. Det förhållandetatt marknaden helt domineras av ett enda eller ett fåtal företag innebäremellertid risker för att en mindre tillfredsställandeeffektivitetsutveckling kan komma till ständ genom bristande pris- ochkvalitetskonkurrens. De nyssredovisade teoretiska bedömningarna av den tänkbara effek-livitetsulvecklingeninom mejerier och primärslakterier har kompletterats med en redovisning sombelyser den faktiska utvecklingen inom dessa branscher. Redovisningen gerenligt utredningen i slort en gynnsam bild av utvecklingen, även ommöjligheterna till meningsfyllda jäm- Prop.1977/78:19 88 förelser med andra delar av näringslivet försvåras av attförutsättningarna för rationaliseringsåtgärder varierar. Som förut nämnts domineras den förädling av, mjölk- ochslaktprodukter som sker före prisregleringsledet av producentkooperativaföretag som i betydande grad är integrerade både horisontellt och vertikalt.Integrerade företag kan, särskilt om de är stora, företakost-nadsövervältringar. Detta tillgår så att de häller nere priser och marginalerinom någon del av verksamheten i konkurrenssyfte, under förutsättning attnågon annan del av verksamheten kan bära dessa kostnader. Företag som inte ärintegrerade saknar dessa möjligheter och kan därför, särskUt om de är små,komma i ett sämre konkurrensläge. Möjligheterna för de pris- ochkonkurrensvårdande myndigheterna att ingripa i sådana fall är beroende av omskadliga konkurrensbegränsningar kan anses uppkomma. I syfte att belysa den eventuella förekomsten avkostnadsövervält-ringar inom producentkooperativa slakteriföretag harutredningen redovisat en studie av slaktledets och vidareförädlingens resultatför åren 19701973. Studien (SIND 1975: 3) Slakteri- och charkuteriindustri harutförts av statens industriverk. Utredningen understryker följande slutsatser iindustriverkets studie. Trots att kostnadsövervältring inte kan påvisas är detuppenbarligen av vikt att problemet beaktas bl. a. i samband medjordbruksförhandlingarna, eftersom det nuvarande jordbruksregleringssystemetmed prisreglering i partiledet (hela slaktade kroppar), ger teoretiskamöjligheter till övervältring av kostnader. Speciellt känsligt är problemet i defall prisstopp råder i samtliga tillverkningsled utom jordbruksledet. Somregleringssystemet nu är utformat föreligger det svårigheter att se om t. ex.en höjning av partipriset på hela kroppar till fullo går till jordbruket efteravdrag för kostnadsökningen i slaktledet. Eftersom slakteriorganisationen interedovisar de olika leden för sig, kan t. ex. en del av en partiprishöjninganvändas till att sänka priserna på egna vidareför-adlade varor för att få ettbättre konkurrensläge gentemot övriga vidareförädlingsföretag utan att dettaframgär av organisationens redovisning. En belysning av detta konkurrensproblem skulle väsentligtunderlättas om föreningar och företag med kombinerad slakteri- och vidareförädlingsverksamhetredovisade kostnader och intäkter fördelade på resp. verksamhetsgren för sig.F. n. kan statens pris- och kartellnämnd i samband med sin granskningsuppgiftvid jordbruksförhandlingarna endast genom att undersöka ett mindre urval avföreningar och företag söka fastställa fördelningen av kostnader och intäktermellan de olika verksamhetsgrenarna samt på grundval av denna fördelning sökaavgöra hur stora kostnadsökningarna varit i slakteriledet för att jordbrukarnaskall kunna erhålla avsedd kompensation. Utredningen framhåller att konkurrensförhållandena inomslakteri-och mejeribranscherna givetvis påverkas av de offentiiga regleringarnapå dessa områden. Stundom ingär det som ett väsentiigt led i en offentUgreglering att begränsa den fria konkurrensen. I andra fall uppkom- 1977/78:19 89 mer en sädan begränsning säsom en biverkan av regleringen.Det ligger i sakens natur att konkurrensbegränsningslagen (KBL) inte kan åberopasgentemot offentliga regleringar med konkurrensbegränsande verkningar.Utredningen har sökt belysa konkurrensförhållandena inom slakteri- ochmejeribranscherna bl. a. genom överläggningar med olika berörda parter. Härvidhar framkommit följande. Påmejerisidan är jordbrukskooperationen (SMR) praktiskt taget ensam påmarknaden. De volymer industrimjölk resp. mjölkfett som säljs till utornståendeföretag är smä. SMR:s prissättning vid sädana externa försäljningar har inteblivit föremål för någon väsentligare kritik. Däremot kan tUlgången på råvarasäsongmässigt erbjuda problem. Från margarinindustrins sida har t. ex.framhållits att vissa margariiriisorter av kvalitetsskäl skulle kräva bl. a.grädde som råvara, något som med nuvarande mjölkproduktion inte kan erbjudasutomstående köpare kontinuerUgt . Påslaktsidan har ingen kritik framförts beträffande slakteriorganisationensprissättning vid försäljningar av hela slaktkroppar tUl utomståendevidareförädlingsföretag. 1 industriverkets tidigare omnämnda utredningredovisas en enkät som tyder på att vissa företag utanför jordbrukskooperationeninte alltid anser sig kunna erhålla önskade kvantiteter och kvaliteter frånslakterierna. Detta anses dock i många fall bero på en rent fysisk brist.Kritik har vidare framföris mot representativiteten hos de noteringar somutnyttjas inom prisregleringen på olika köttprodukter samt motjordbruksnämndens möjligheter att på ett tillfredsställande sätt bedöma.marknadsläget, främst i samband med ändringar av införselavgifterna. Saininanfatiningsvisanför utredningen att tillgängligt material inte medger helt entydigaslutsatser beträffande frågan om nuvarande prissättningssystem gerjordbrukarna avsedd andel av jordbruksprisstödet. Detta sammanhänger bl. a. medatt erfarenheter av andra prissättningssystems innebörd för svenskaförhållanden saknas. Den producentkooperativa dominansen inom mejeri- ochslakteribranscherna torde å ena sidan ha inneburit effektivitetsfördelar genomstordrift, planmässighet i uppsamling och distribution, etc. Dessa fördelar börpä sikt ha kommit säväl producenter som konsumenter till godo. Ä andra sidanbrukar konkurrensen ses som ett av de främsta medlen att främja effektivitetoch insyn i en bransch. Bristen på konkurrens från andra företagsformer,speciellt på mjölksidan, kan principiellt innebära risker för att effektivitetenefter hand inte blir så hög som annars skulle vara möjligt. Detta kan drabbakonsumenterna i formi av högre priser. Från producentsynpunkt har nuvarande prissättning ipartiprisledet för mjölk- och köttprodukter i stort sett fungerat väl enligt utredningensbedömning. Det är visserligen inte möjligt att entydigt avgöra om Prop.1977/78:19 90 prisstödet kommit jordbrukarna till del i avseddomfattning. De producentkooperativa företagen arbetar emellertid med dennamålsättning. Den rationalisering som ägt rum inom mejeri- och slakteriindustrinhar lett till betydande effektivitetsvinster. Möjligheter saknas dock att avgöraom någon annan form av prissättningssystem skulle ha skapat förutsättningarför en ännu bättre effektivitetsutveckling. Prissättningssystemet torde vidareha medgett en tillfredsställande prisstabiUtet och därmed planeringstrygghetför jordbrukarna. Genom den producent-ägda industrins mottagningsplikt bör ävenen hög grad av avsättningstrygghet ha uppnåtts. Frånkonsumentsynpunkt har nuvarande prissättningssystem för mjölk- ochköttprodukter, såvitt utredningen kunnat bedöma, i huvudsak fungerat bra, dvs.medgett en rationell och effektiv förädling av jordbruksprodukterna, varigenomkonsumentprisstegringarna kunnat hållas tillbaka. Från den ej producentkooperativa livsmedelsindustrins ochhandelns sida har partiprissättningen kritiserats, främst för att det saknas entillfredsställande insyn i oeh uppföljning av sambandet avräkningspriser partipriser samt i effektivitetsutveckling och konkurrensförhållanden bland deföretag som arbetar inom systemets ram. En metod för att hålla förädlingsledet helt utanförstödgivningen skulle enligt prop. 1967: 95 vara att införa en renodladVM-prislinje, varvid jordbruksstödet skulle utgå direkt till jordbrukarna iform av tilläggsbetalningar över statsbudgeten. Avräkningspriserna på mjölkoch slaktdjur skulle emellertid fortfarande påverkas av förädlingsföretagenseffektivitet. Utredningen har av andra skäl avvisat VM-prislinjen. En annanmetod att hålla förädlingsledet utanför stödgivningen skulle vara att föraöver prissättning och prisreglering från parti- till producentprisledet. Enprisreglering i producentprisledet förekommer redan i på flertaletvegetabiliska produkter. 1 tillämpades före landets inträde i EGen sädan prissättning på mjölk, (). Utredningenhar övervägt om prissättningen och prisregleringen för mjölk- ochslaktprodukter i skulle kunna föras över från partiprisledet tillavräkningsprisledet antingen enligt ett system liknande det som tillämpasför svenska vegetabilier eller ett system liknande MMB.