prop · G10375 · 1977-12-31 00:00:00 — Energiberedskapsutredningenhar i sitt tidigare omnämnda betänkande fastlagt (s. 362 f) attöverförbrukningsavgiftens syfteär att motverka att förbrukaren tar ut merenergi än som har tilldelats honom för viss ransoneringsperiod. Det betyder,anför utredningen, att avgiften bör vara av sådan storlek att överförbrukningeffektivt hindras. Vidare slås fast i betänkandet att överförbrukningsavgiftenär ett komplement till straffsanktionerna. Utredningen avvisar alltså tanken påatt avgiften används som en ransoneringsåtgärd ("ransonering medprismekanismen"). Inte heller finns vid detta betraktelsesätt utrymme föratt se avgiften som förhöjd avgift för att täcka leverantörernasransoneringskostnader och/eller uteblivna affärsvinster på grund av minskadförsäljning genom ransonering. har beträffande dennärmare utformningen av avgiften förordat ur såväl rättvise- som praktisksynvinkel att avgiften görs direkt proportionell till överförbrukningen ochatt den myndighet som skall fatta beslut om avgiftsuttaget endast konstateraratt överförbrukningen har skett och beräknar dess storlek. Något utrymme för enskälighetsbedömning finns inte enUgt detta förslag. har utformat lagensbestämmelser om överförbrukningsavgifl utifrån dessa förutsättningar. Avgiftenbetecknas som en straffavgift, som uttas på administrativ väg. Genom attsystematiskt inordna avgiften under . m. anser sig utredningenha markerat avgiftens karaktär av sanktion. För att förstärka sanktionseffektenföreslår utredningen en ändring i ko.mmunalskattelagen av innebörd attavgiften inte blir avdragsgill omkostnad i rörelse. För att förstärka avgiftens avhåUande effekt i synnerhetvid upprepad överförbrukning och vid överförbrukning i juridiska personers verksamhetföreslår utredningen att avgiften skall utgå helt oberoende av om annansanktionsform kan följa på överförbrukningen. Prop.1977/78: 75 41 i vissa fall såväl avgift som straff för ransoneringsbrottoch avstängning kan användas . Med exempel visar utredningen att dettai vissa fall av uppsåtlig överförbrukning i juridiska personers verksamhet kanvara ett lämpligt påföljdssystem. Då det gäller överförbrukning av mindredetaljförbrukare anser utredningen att överförbrukningsavgifl vanligen är denenda tänkbara reaktionen. Utredningen framhåller att en möjlighet till befrielsefrån att utge överförbrukningsavgifl bör finnas. Det bör ankomma i första handpå regeringen att fatta beslut härom. Emellertid torde det vara mindre lämpligtatt regeringen i alla situationer måste besluta i dessa ärenden. En delegationav förvaltningsärenden till underordnad myndighet ligger i linje medregeringens egna strävanden. Utredningen föreslår därför att regeringenbemyndigas att delegera beslutanderätten rörande befrielse frånöverförbrukningsavgifl. Då överförbrukning uppstår i fastigheter med gemensamenergimätning för flera slutliga förbrukare (kollektivmätning) uppkommersvårigheter bl. a. rörande uttag av överförbrukningsavgifter. Kostnaderna förgemensamt förbrukad energi (kollektivleverans) fördelas vid kollekliv-mätningpå de slutliga förbrukarna (hyresgäster och hyresvärd) i förhållande tillnågon uppställd schablonregel. Utredningen redogör inledningsvis för de olikaståndpunkter som framkom under oljekrisen rörande fördelning avöverförbrukningsavgiften på slutliga förbrukare (hyresgäster), s. k.övervältring. Utredningen konstaterar att någon lösning som blev allmäntaccepterad inte kunde utarbetas. , som under krisen hade detövergripande ansvaret för energiförsörjningen, hemställde hos regeringen omlagstiftning som möjliggjorde uttag av överförbrukningsavgifter vidransonering av värmeenergi från fjärrvärmeverk, då pågående ransonering eljestinte kunde få avsedd effekt. Nämndens hemställan remissbehandlades, varvidproblemen med övervältring påtalades. Något lagförslag hann dock inte utarbetasinnan krisåtgärderna avvecklades. Utredningen uppger att målsättningen har varit att skapaett administrativt enkelt övervältringssyslem. Systemet skulle ändock medge engodtagbar fördelning av överförbrukningsavgifter såväl mellan fastighetsägareoch hyresgäster som mellan hyresgästerna inbördes. Systemet skulle inte vara sålåst alt fastighetsägare och hyresgäster ej själva får komma överens om hurfördelningen skall ske. Uiredningen har sammanfattat sina överväganden ochförslag på följande sätt. I ransoneringslagen bör vara fastlagt att den som normaltär ansvarig för betalning av förnödenhet som har förbrukats i större omfattningän vad som -har medgivits av vederbörlig myndighet är skyldig att erläggaöverförbrukningsavgifl till staten. Denna betämmelse skall äga generelltillämpning, således även vid kollektivleveranser. Genom denna regel, som ärundantagslös, undviks svårlösta problem som eljest skulle uppstå 1977/78: 75 42 vidfattande av beslut om uttag av överförbrukningsavgifl samt vid uppbörd ochindrivning av avgifter. Vidkollekiivleveranser bör den som har ålagts överförbrukningsavgifl ha möjlighetatt fördela denna på de slutliga förbrukarna enligt grunder som regeringenförekriver. Den föreslagna bestämmelsen medför att de myndigheter som beslutarom överförbrukningsavgifter ej skall befatta sig med fördelningsfriigorna. Degrunder efter vilka en fördelning skall ske kan inte, menar utredningen, angesi ransoneringslagen. Däremot måste lagen medge möjlighet till fördelning avavgiften. De grunder efter vilka en fördelning skall ske måste regeringen ta ställningtill vid varje kristillfälle, varvid då rådande förhållanden måste beaktas.Enligt utredningens mening skulle uppvärmningskostnaderna kunna utgöra enlämplig norm för fördelning om en energikris skulle uppkomma inom den närmasteframtiden. Utredningen anser nämligen att det kan vara rimligt att utgå frånatt överförbrukning av värmeenergi torde stå i visst förhållande till dennormala förbrukningen av värmeenergi. Genom anknytningen till fördelningen avden normala förbrukningen kommer även fastighetsägarens andel av en eventuellöverförbrukning att medtas vid fördelningen. Härigenom kommer hyresgästernasoch fastighetägarnas intressen förhoppningsvis att sammanfalla, nämUgen attgenom sparsamhet undvika överförbrukning. Hela systemet bygger, anförutredningen, på att fastighetsägare och hyresgäster är solidariska gentemotvarandra och vidtar behövliga inskränkningar i sin normala förbrukning. bedömning går det skisserade systemet att använda även vidkollektivmätning av elektrisk kraft och stadsgas. Även för de fall att dessaenergiformer inte används för uppvärmning anser utredningen alt systemet börkunna användas. Behovet av t. ex. elektrisk kraft är i viss mån beroende avlägenheternas storlek. Genom att använda en gemensamt fördelningsnorm kan manförenkla sytemet. Den närmare systemutformningen bör ankomma påransoneringsmyndigheterna anser utredningen. 3.3.5Avläsnings- och uppgiftsskyldighet m. m. Föratt en energiranonering skall kunna genomföras med stöd av den nyaransoneringslagen fordras enligt utredningens mening att energileverantörernakan åläggas avläsnings- och uppgiftsskyldighet. En sådan skyldighet bör intebegränsas tiU leverantörer av ledningsbunden energi. Under oljekrisen 19731974uppkom behov av att kunna ålägga bensinstationsinnehavare skyldighet att läsaav mätarna på bensinpumparna. Utredningen föreslår mot den bakgrunden attbestämmelser om avläsnings- och uppgiftsskyldighet tas in i ransoneringslagen.Dessa bestämmelser bör enligt utredningen vara så utformade att fastighetsägareoch fastighetsskötare kan åläggas att fullgöra avläsnings- och upp- 1977/78: 75 43 Men även förbrukarna själva bör kunnaåläggas sådan skyldighet. 1 fastigheter, dar hyresgästerna själva ej har tiUträdetUl dmätarut-rustningen, måste fastighetsägarens medverkan i samband med avläsningsäkerställas. En bestämmelse bör därför enligt utredningens mening tas in ilagen som gör det möjligt att ålägga fastighetsägaren att läsa av samtligamätare och underrätta hyresgäster och elleverantörer om resultatet eller attålägga honom skyldighet att för avläsningen lämna hyresgästen tillträde tilldet utrymme där mätamtmstningen är uppsatt. För att säkerställa fullgörandet av avläsnings- ochuppgiftsskyldighet måste det, enTmi utredningen, finnas sanktioner. Utredningenhar övervägt olika alternativ men har stannat för följande. Om någon underlåteratt fuäjgera avläsnings- eller uppgiftsskyldighet skall förfarandet vara attanse som ett ransoneringsbrott. Vederbörande -bör då kunna ådömas straffhärför. Den försumlige bör även kunna åläggas att vid vite fullgöra sinskyldighet. Den mesl effektiva sanktionen mot överförbrukningen avledningsbunden energi är, framhåller utredningen, att stänga av förbrukarenfrån ytterligare leveranser. Sanktionsformen har funnits med i de särskildaransoj-jeringslagarna för att garantera att överförbrukaieskulle erlägga beslutad överförbrukningsavgifl. Men avstängning har också använtssom ett självständigt komplement till överförbrukrijiigsavgifter och straff.Sålunda förekom avstängning vid sidan av avgift sompåföljd vid större överförbrukning av ransonerad stadsgas. Även på elsidan hardet förekommit att avslängnijjg har påbjudits som sanktion vid överförbrukning. Allmänna ransoneringslagen innehåller ej någrabestämmelser om avstängning. Samma funktion fyller dock däri infördabestämmelser om att ransorieringsbevis kan återkallas och att näringsidkare ivissa fall kan förbjudas att i rörelsen saluhålla, överlåta eller använda vissaförnödenheter. Utredningen betonar att en beslämmelse om avstängning iransonerings]a£en således inte är någon för ransoneringslagtiftningen till sintyp främmande sanktionsform. Utredninge.i anser, som har framhållits, attavstängning är ett nödvändigl komplement till överförbrukningsavgifter ochstraff för att åstadkomma en nödvändig intensitetsökning vid"återfaU" i överförbrukning. Avstängning bör också kunna användas ide fall då någon underlåter att rätta sig efter bestämmelser om restriktioner,i de faU förnödenhelsn ej tillhandahålls mot ransoneringsbevis. mening bör inte mindre förbrukare undantas från avstängning sompåföljd. Ej heller vid överträdelser av restriktioner bör undantag göras Prop.1977/78: 75 44 för mindre förbrukare. Myndigheterna mäste, anserutredningen, även i dessa fall ha möjlighet till avstängning. Exempelvis bordeenligt utredningen avstängning kunna drabba en mindre förbrukare av elenergisom låter sin fritidsbostad vara eluppvärmd under tid då förbud mot uppvärmningav fritidshus gäller även om förbrukningen totalt sett är liten. Som har antytts har det i de särskildaelransoneringslagarna föreskrivits som påföljd för utebliven betalning avpåförd överförbrukningsavgifl att den betalningsovillige överförbrukaren fickavstängas från vidare leveranser. Något sådant avstängningsbeslut har dockveterligen aldrig fattats. Utredningen tar för sin del avstånd från tanken attdriva in en överförbmkningsavgift med hjälp av hot om avstängning. mening bör överförbrukningsavgiften kunna drivas in på samma sättsom ett utdömt vite. Med hänsyn tUl att ett ärende angående ifrågasattavstängning är förknippat med svåra överväganden bör enligt utredningensmening beslut om avstängning fattas av centrala regleringsmyndigheter. Dessamyndigheter kan ej själva verkställa avstängningsbeslut rörande ledningsbundenenergi. Ransoneringslagen bör därför, säger utredningen, innehålla bestämmelsersom möjliggör för myndigheterna att ålägga energileverantör att verkställasådant avstängningsbeslut. Beslut som annan myndighet än allmän domstol fattar medstöd av den nuvarande ransoneringslagen kan överklagas i den ordning som gällerför talan mot myndighetens beslut i allmänhet. I några särskilt angivna fallskall talan dock föras hos kammarrätten. Besvärsordningen innebär att allabeslut, som inte skall överklagas hos kammarrätten, i princip kan föras uppunder regeringens prövning. Utredningen framhåller, att det sedan lång tid tillbakahar varit tradition inom svensk förvaltningsrätt alt rnedborgarna kan "gåtill kungs" med sina besvär över underlydande myndigheters beslut. Underandra världskrigets ransoneringar fanns på många områden möjlighet tillprövning i fyra instanser varigenom klaganden via ransoneringskommissionernakunde föra upp sitt ärende till regeringens prövning. Under oljekrisen19731974 var regeringen i många fall slutinstans. Om exempelvis den planeradekvotransoneringen av elkraft, omfattande 4,2 milj. elförbrukare, hade satts iverket hade statens elransoneringsnämnds beslut kunnat underställasregeringens prövning. Om en procent vilket av experter anses vara en alltförlåg siffra av dessa förbrukare klagat rörande tilldelning, dispens frånrestriktioner, överförbrukningsavgifter m. m. till regeringen skulle 42 000besvärsärenden ha kommit in till industridepartementet, vilket torde vara flerärenden än vad samtliga departement normalt har att handlägga . Underden korta tid. 1977/78: 75 45 treveckor, som drivmedelsransoneringen pågick inkom för övrigttiil transportnämnden ca 15 000 besvärsärenden. hann pröva av dessa ärenden. Detär mot den nu tecknade bakgrunden man skall se utredningens överväganden ochförslag till en ändrad besvärsordning. Utredningen har menat att en ohämmadbesvärsrätt i krislägen kan få till följd att brådskande angelägna besvärsärendeninte hinner tas upp till prövning då överprövning kan varameningsfull. Utredningen anför att målsättningen har varit att skapa enbesvärsordning som utan att innebära rättsosäkerhet för den enskilde ändockmedför att effektiviteten i ransoneringssystenien ej går förlorad. Utredningenanser sig ha funnit detta i ett tvåinstanssysiem. För några typer avransoneringsbeslut har utredningen dock ansett att överklaganden ej börtillåtas. Utredningen menar att detta framförallt gäller för beslut omtilldelning av drivmedel. I dessa fall bör frågor om behovstilldelning stannapå länsstyrelsenivå. Beträffandeden tekniska utformningen av besvärsordningen har utredningen funnit detmindre lämpligt att binda besvärsordningen genom detaljbestämmelser iransoneringslagen annat än för vissa speciella beslut -mot vilka besvär skallföras hos kammarrätten. Sådana beslut är bl. a. beslut om utdömande av vite ochavstängning av energitillförseln. För övriga beslul bör, enligt utredningensmening, regeringen vid varje regleringstillfälle besluta om besvärsordningensutformning, med undantag för de fall då beslut meddelats av altmän domstol.Genom den föreslagna utforinningen kan regeringen ta hänsyn til! de speciellaförhållanden som kan föreligga vid varje regleringstillfälle. 3.4Översyn av ransoneringssystem inom livsmedelsområdet Översynenav aUmänna ransoneringslagen har även innefattat överväganden huruvidaändringar i lagen kan behövas på grund av en ändrad ransoneringsteknik inomandra områden än energiområdet. Efter att ha gått igenom de olikaransoneringssystemen har utiedningen konstaterat att några större förändringari dessa system bortsett från' ransoneringssyslemen på energiområdet intehar planerats och att det därför ej heller för dessa ransoneringssystems skullbehövs ändringar i nuvarande ransoneringslag. Utredningen har dock funnit sigföränlåteh att framhålla att struktiiren inom t. ex. livsmedelsindustrin ochhandeln har ändrats markant sedan dagar och att det därförar angeläget och brådskande att en översyn kommer till stånd såvitt avserransoneringssystemet inom i första hand livsmedelssektorn. Utredningen hardärvid ifrågasatt om inte en särskild utredning borde tUlsättas för att ulredaransoneringsproblemen inom denna sektor. 1977/78: 75 46 I fråga om remissinstansernas synpunkter på utredningensförslag i betänkandet får jag hänvisa till bilaga 2. Under krig och i andra krislägen uppstår i regel knapphetpå förnödenheter av olika slag. I sådana lägen måste därför ransoneringarkunna tillgripas. Dessa kräver stöd i särskild lagstiftning. På en sådanlagstiftning ställs speciella krav. Den måste medge långtgående åtgärder motföretag och enskilda som åtgärderna måste kunna sättas in snabbt. genomfördes omfattande ransoneringar medstöd av tillfällig, tidsbegränsad lagstiftning. På grundval av erfarenheternafrån dessa regleringar tiUkom den nu gällande allmänna ransoneringslagen(1954: 280). Den är en beredskapslag, som formellt är i kraft men som sätts itillämpning endast i vissa särskilt angivna krislägen. När lagen är itillämpning, får regeringen eller annan myndighet införa ransonering och andraregleringar av handel m. m. enligt vad som föreskrivs närmare i lagen. Allmänna ransoneringslagen har varit i tillämpning endasttvå gånger, nämligen i samband med Suez-krisen 19561957 och oljekrisen 19731974. Med stöd av lagen vidtogs vid båda tillfällena vissa ransoneringsåtgärderavseende flytande bränsle m. m. Tillämpningen av allmänna ransoneringslagen underoljekrisen visade att lagen behövde ses över i vissa avseenden. En sådanöversyn har numera gjorts av ransoneringslagsutredningen, som i betänkandet (DsH 1975: 3) Ny ransoneringslag föreslår att allmänna ransoneringslagen ändras påvissa punkter. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete medenergiberedskapsutredningen. har tagit ställning till förslag sombygger på den sistnämnda utredningens förslag (prop. 1975/76:152, FöU1975/76:35, rskr 1975/76:298). förordar att dennuvarande lagen formellt,ersätts av en ny ransoneringslag. Utredningensbetänkande har remissbehandlats. Utredningens förslag till ny ransoneringslag bygger iväsentliga delar på allmänna ransoneringslagen. Dess bestämmelser harkompletterats i olika avseenden så att skilda typer av försörjningskriser skallkunna bemästras utan att särlagstiftning skall behöva tillgripas. Förslagetinnebär sålunda bl. a. att lagen skall kunna tillämpas förutom i fall avkrig, krigsfara och annan utomordentlig händelse utom landet även i de fallförsörjningssvårigheter har uppstått till följd av någon extra- 1977/78: 75 47 ordinär händelse som har inträffat inom landet, s. k. inrekris. Vidare innehåller lagförslaget nya bestämmelser om ransonering påenergiområdet, om möjligheter att tillgripa förfogande i vissa fall och om besvärsordningeni ransoneringsärenden. Utredningen anför att de samhällsförändringar som harskett sedan allmänna ransoneringslagens tillkomst har medfört attsamhället har blivit sårbarare, främst genom den snabbt ökande användningen avenergi, i första hand olja. Härigenom har det internationeUa beroendet ökat.Oljekrisen anförs som ett exempel på att allvarliga rubbningar i vårförsörjning kan uppstå utan samband med krig eller krigsrisk i vår närmasteomvärld. Utredningen pekar vidare på att förändringar i samhällets ochnäringslivets struktur har försvårat möjligheterna att bemästraförsörjningsproblemen. Genom produktionsapparatens alltmer kompliceradetekniska natur har den blivit mer störningskänslig somkoncentrationen inom näringsUvet har påskyndats. Dessutom menar utredningen atthamstringsrisken vid försörjningskriser har ökat. Utredningens slutsats är attden ökade sårbarheten ställer större krav på att samhället har instrument somsnabbt kan sättas in vid kriser. Utredningens bedömningar och förslag har fått ett ihuvudsak positivt mottagande vid remissbehandlingen. Remissinstansernatillstyrker eller lämnar utan erinran huvuddragen i förslagen. Den kritik somhar framkommit avser till övervägande delen detaljspörsmål av juridisk-tekniskeUer redaktionell natur. Endast på några punkter ifrågasätts behovet ochlämpligheten av de föreslagna bestämmelserna. Jag återkommer till dessa frågorsenare. Även jag delar uppfattningen att samhället måste gesmöjligheter till snabba ingripanden för att minska skadeverkningar i händelse avförsörjningskris. Utredningens förslag innebär att detta uppnås somkraven på parlamentarisk kontroll och på rättssäkerhet tillgodoses. En viktigsynpunkt är vidare att de myndigheter som är ansvariga för planering avförsörjningsberedskapen genom lagen får nödvändiga riktpunkter för sinplanering. Lagtekniskt har utredningsförslaget formen av en ny lag istället för ändringar av och tillägg till allmänna ransoneringslagensbestämmelser. Utredningen framhåller att ändringar i nuvarande lag skulle hamedfört en svåröverskådlig tagtext. Vidare anförs att samordningen med annanlagstiftning skulle ha försvårats samt att förenklingar och språkligamoderniseringar sannolikt inte skulle ha kunnat genomföras om ändringarna hadeskett i form av nya bestämmelser i den gällande lagen. Jag delar utredningensmotivering och ansluter mig till förslaget om en ny lag på området. Utöver förslaget till ny ransoneringslag och däravföranledda förslag till ändringar i andra författningar har utredningenutarbetat förslag till tillämpningsförordningar, instruktioner förkrismyndigheter m. m. Des- Prop.1977/78: 75 48 sa förslag avses finnas i beredskap för att lämpligatillämpnihgsförord-ningar snabbt skall kunna utfärdas om en försörjningskrisuppstår och ransoneringslagen sätts i tillämpning. Förslagen är främstanpassade till fredskriser och avser i första hand energiområdet men såvällivsmedels-och textilområdena som det petro-kemiska området tas upp. I det följandekommer jag inte att uppehålla mig vid dessa förslag till förordningar ochinstruktioner annat än när behandlingen av ransoneringslagen kräver det. Jagvill emellertid framhålla att den administrativa författningsberedskapen inomregeringskansliet har höjts genom att förslagen har utarbetats. Beredskapenbör i fortsättningen kunna hållas på en hög nivå genom att förslagenfortlöpande ses över. Därvid bör beaktas de synpunkter på författningstexternasom har framkofnmit under remissbehandlingen. 5.2 Förutsättningar för lagens tillämpning En grundläggande princip för fullmaktslagstiftningen äratt de ändamål noggrant anges -för vilka lagstiftningen skall få tillämpas.Jag vill inledningsvis slå fast att den nya ransoneringslagen är avsedd att uteslutandetjäna försörjningspolitiska syften. Den skall vara ett instrument förstatsmakterna att bemästra försörjningsproblem i kristid. Syftet med dekrisåtgärder som lagen skall ge regeringen möjUghet att vidta skall vara atttillgodose befolkningens cch totalförsvarets behov av energi och varor. Dettamåste också klart komma till uttryck i lagtexten. Vad jag nu har sagt medför att andra intressen än sådanasom är för-sörjningspolitiskt betingade inte kan tUlgodoses med stöd av ransoneringslagstiftningen.Lagen bör följaktligen inte kunna användas för åtgärder exempelvis ivalutapolitiskt syfte eller för att rätta till en bristande jämvikt ibetalningsbalansen. Sorri någon remissinstans har påpekat får lagen självfaUetinte heller användas för att tillgodose prispolitiska syften. Jag vill dockframhålla att den omständigheten att en av försörjningspolitiska skäl insattförbrukningsreglering kan få prispolitiska biverkningar inte får hindra ättbehövliga ransoneringsätgärder vidtas. Sådana biverkningar får vid behovavhjälpas inom ramen för prisregleringen. Som stateris pris- och kartellnämnd(SPK) har anfört kompletterar ransoneringslagen och prisregleringslagenvarandra i detta fall. Ransoneringar och andra krisåtgärder kan utgöra ytterstkännbara ingrepp i enskilda människors förhåUanden. Sådana ingrepp kräverenligt regeringsformen stöd i lag. kan dock överlåta åt regeringenatt i vissa krissituationer meddela föreskrifter som det i normalfalletankommer på att besluta om. Ransoneringslagen bygger i likhet medannan fullmaktslagstiftning på denna delegationsmöjlighet. De krissituationer för vilka delegationsmöjligheterföreligger är enligt 13 kap. 6 § regeringsformen krig, krigsfara eller ut o m o r- Prop.1977/78: 75 49 de ulliga förhållanden som är föranledda av krig eller avkrigsfara vari riket har befunnit sig. Ätt den nya ransoneringslagen måste geregeringen möjlighet att meddela föreskrifter om ransoneringar och andrakrisåtgärder i samtliga de situationer som har angetts anser jag självklart.Men lagen måste, som utredningen anför, också kunna tillämpas i andrakrissituationer än de nämnda.