prop · G10386 · 1977-12-31 00:00:00 — Ett kravhärpå skulle, framhålls det, kunna leda till att samhällsekonomiskt motiveradeledningar inte kommer till stånd. Liknande synpunkter framförs av och . Föregen del vill jag anföra följande. Ikravet på att en ledning skall vara lämplig från allmän synpunkt ligger att nyttanav ledningen skall vägas mot de negativa effekter som ledningen kan få påskilda samhälleliga intressen. Det är inte möjligt att med anspråk på generellgiltighet ange vilka samhällsintressen som skall beaktas eller med vilkenstyrka dessa skall komma till tals. Frågan måste bedömas med hänsyn tillomständigheterna i varje särskilt fall. Av betydelse är härvidlag bl. a.ledningens sträckning, dess kapacitet och avsedda användningsområde.Utredningen har gett exempel på olika allmänna intressen som ofta torde kommaatt aktualiseras vid prövningen av en rörledning, I likhet medremissinstanserna har jag inte något att erinra mot denna exemplifiering.Andra omständigheter som kan kräva beaktande är t, ex. industri- ochenergipolitiska förhållanden, riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen samtfaktorer av regional-eller lokaliseringspolitisk natur. Jag vill särskiltpåpeka att de energipolitiska intressena gör sig starkt gäUande i dag.Tillkomsten av en olje-eller gasledning kan medföra ändringar i mönstret förtillförsel, distribution och användning av energi. Det är angeläget att varjestörre rörledningsprojekt prövas också med hänsyn tUl dess förenlighet med deallmänna energipolitiska riktlinjer som statsmakterna har fastställt. Oftatorde det vara möjligt att tillgodose de allmänna intressena genom attledningen ges en annan sträckning eller därigenom att koncessionen förenas medoUka villkor. Vadgäller den särskilda frågan om ledningens kapacitet kan jag i viss mån anslutamig till de synpunkter som har anförts av bl. a. ochSvenska kraftverksföreningen. Som dessa remissinstanser anför innefattarfrågan mycket svåra bl. a. ekonomiska och prognosmässiga ställningstaganden.Jag delar uppfattningen att det framstår som orealistiskt att försöka ge enledning en sådan kapacitet att den kan täcka hela transportbehovet inom ettvisst konsumtionsområde . Ä andra sidan bör isamband med koncessionsärendets behandling undersökas i vad mån det finnsandra än sökanden som har ett transportbehov som skuUe kunna tillgodoses genomledningen. torde det ligga i sökandens eget intresse att söka få tillstånd ett samarbete med andra intressenter. Det är därför inte troligt att detblir några svårigheter att i samförstånd lösa frågan om ledningens kapacitet idet fall att andra intressenter än sökanden finns redan vidansökningstUlfället. Svårigheter inställer sig emellertid när det gäller att geledningen en kapacitet som skall kunna tUlgodose ett mer Prop.1977/78: 86 78 ellermindre förutsebart framtida behov. Det är emellertid inte uteslutet att det ivissa fall kan vara lämpligt att bestämma ledningens kapacitet med hänsyn ocksåtill framtida behov. Mot detta får å andra sidan vägas risken för att frånallmän synpunkt önskvärda ledningar kanske inte alls kommer tUl stånd, omorimliga krav ställs i fråga om ledningens kapacitet. I själva verketföreligger här ofta en förhandlingssituation. Jag övergår nu till en annan fråga som har tagitsupp av flera remissinstanser. Frågan avser vUken utredningspliktkoncessionssökanden skall ha. Utredningens förslag innebär bl. a. att det ikoncessionsärendet skall göras en samhällsekonomisk bedömning av ledningen ochatt det i första hand skall ankomma på sökanden att göra den utredning sombehövs. Flera remissinstanser är kritiska mot denna del avförslaget. och påpekar attde samhällsekonomiska övervägandena förutsätter ingående kännedom omkonkurrerande trafikföretags verkliga kostnadsstmkturer och marginalkostnader.Ett koncessionssökande företag, som skulle komma att bli konkurrent tUl deredan etablerade transportföretagen, har inte någon möjlighet att införskaffauppgifter om sådana förhåUanden. Den föreslagna utredningsplikten är såledesinte genomförbar. och föreningen anser det vara en lämpligareordning att sökandens utredningsplikt begränsas till de privatekonomiskakalkyler och andra utredningar vilka han med sina egna informationsmöjligheterrimligen kan och bör utföra. Den överordnade samhälleliga kalkylen och andrasamhälleliga utredningar bör däremot utföras av beredningsmyndigheten.Liknande synpunkter anförs av bl. a. och . Jagdelar vattenfaUsverkets och kraftverksföreningens uppfattning. Frågor om koncession enligt rörledningslagen skalleiUigt utredningens förslag prövas av regeringen medan beredningen skallankomma på statens industriverk. I likhet med så gott som alla remissinstanser anserjag detta vara en lämplig ordning för handläggningen av dessa ärenden. Utredningen har föreslagit särskUd reglering vidsidan om skadeståndslagen (1972: 207; omtryckt 1975: 404; ändrad senast 1977:272) med ett strikt (objektivt) ansvar för skador vid drift av rörledning.Koncessionshavaren skulle enligt utredningens förslag vara ansvarig för dyUkskada, även om han inte är vållande tUl skadan. Förslaget har i principbiträtts eller lämnats utan erinran av remissinstanserna. Som utredningen påpekat har i antaletskadefall av läckning från rörledningar varit förhållandevis litet. Risken föratt läckning av Prop.1977/78: 86 79 oljaeller gas från en rörledning skall orsaka personskada är enligt utredningeninte omedelbar. Utredningen har emellertid anfört att vid olyckshändelse medrörledningar egendomsskadorna kan bli omfattande och de ekonomiska följdernaallvarliga och betungande för den som drabbas därav. Skadasom kan uppkomma vid drift av rörledning är sådan skada som omfattas av ML:sskadeståndsbestämmelser. Enligt 30 § ML är den som orsakar olägenhet genommiljöfarlig verksamhet i princip skyldig att betala ersättning för detta.Beträffande den närmare regleringen av ansvarigheten för sådana skador, såsomfrågor om befrielse från ansvar i vissa fall, t. ex. för skada orsakad avkrigshandling eller naturkatastrof, regressrätt mot annan som har våUat skadan,jämkning av skadestånd och det inbördes förhållandet mellan fleraskadeståndsskyldiga, gäller skadeståndslagens regler och allmännaskadeståndsrättsliga grundsatser. För vissa andra miljöfarliga verksamheterregleras däremot sådana ansvarighetsfrågor i särskild ordning med hänsyn tillatt verksamheten medför att avvikelser från de allmänna reglerna behöver görasi skilda hänseenden. behövs detta för att stärka skyddet förskadelidande. Detta är sålunda fallet när det gäller skada som uppkommer viddrift av kärnkraftanläggning och skada genom förorening tUl följd av oljeutsläppfrån fartyg. Bestämmelser härom finns i atomansvarighetslagen (1968: 45; ändrad1974: 249, jfr 1974: 706 och 1975: 368) resp. lagen (1973:1198; ändrad 1975:408) om ansvarighet för oljeskada tiU sjöss. Enligt min uppfattning talarövervägande skäl för att dessa frågor regleras särskilt även för skada somuppkommer vid drift av rörledning. Idetta sammanhang är att märka att frågan om ansvarighet för skada till följd avläckning från rörledningar har blivit föremål för intemationell regleringsåvitt avser vissa rörledningar tiU havs. De stater som har kust mot (, , , , , , , och ) harnämligen vid en diplomatisk konferens i antagit enkonvention om ansvarighet för skada orsakad av sådan förorening genom olja somuppkommer till följd av utforskning av havsbottnen eller utvinning avmineraltUlgångar från denna. Konventionen är tillämplig även på skada genomförorening som orsakas av sådana rörledningar tUl havs som används för atttransportera från havsbottnen utvunnen olja eUer gas tiU kusten. Konventionen bygger på principen om objektivtansvar. Enligt konventionen är den som innehar anläggning som används förutvinning av olja från havsbottnen skyldig att oberoende av våUande ersättaskada genom förorening orsakad av olja som härrör från anläggningen. DetsammagäUer för den som driver rörledning för transport av olja från ett oljefält tUlkusten. Konventionen är tillämplig endast på skada genom förorening.Ansvarigheten enligt konventionen omfattar sålunda Prop.1977/78: 86 80 inteskada av annat slag, t. ex. skada orsakad av brand eller explosion. Ansvarigheten enligt konventionen är begränsad tillca 170 mUj. per olycka t. o. m. och till ca 225 milj. kr.för tiden därefter. Ansvarigheten skall i princip vara täckt av obligatorisk ansvarsförsäkring.Försäkringsbeloppet har dock satts något lägre än ansvarighetsbeloppet.Sålunda får försäkringsbeloppet inte understiga ca 125 milj, kr. t. o, m. den30 resp. 200 milj. kr. Konventionen ger fördragsslutande stat rätt attföreskriva obegränsad ansvarighet eller ansvarsbegränsning med högre belopp änsom anges i konventionen för oljeskada orsakad av anläggning som ligger inomdess jurisdiktion. Därvid får någon diskriminering grundad på nationalitet inteäga mm. I fråga om skador i annan stat än den inom vars jurisdiktionanläggningen ligger får vederbörande stat kräva ömsesidighet för att denobegränsade eller högre ansvarigheten skall omfatta dylika skador. Konventionen öppnades för undertecknande den 1 maj1977. Den har undertecknats av , , ochSverige. Konventionen träder i kraft efter detatt den har till-trätts av fyra stater. Den har inte tiUträtts avnågon stat. Inom övervägs f, n, frågan omSverige skall tillträda konvention. Avsikten är att denna fråga skallbehandlas i en departementspromemoria. Promemorian torde också komma att innehållaförslag till den lagstiftning som erfordras för ett svenskt tillträde. Arbetetbedrivs med sikte på att promemorian skall kunna remiss-behandlas under senaredelen av . Det förtjänar nämnas att i proposition med förslagom tillträde till konventionen torde komma att läggas fram i början av år1978. Arbete på att utarbeta den lagstiftning som erfordras för tillträde tillkonventionen pågår f. n. också i och . Mot bakgrandhärav finns anledning anta att konventionen kommer att träda i kraft senastunder . För att skall kunna tiUträda konventionenmåste den svenska lagstiftningen om ansvarighet för oljeskador av det slag somomfattas av konventionen bringas att överensstämma med denna. Jag anser detönskvärt att skadeståndsreglerna i allt väsentligt är desamma för rörledningarsom omfattas av konventionen som för sådana som inte gör det. Enligt vad jaghar erfarit avser chefen för att låta det arbete som f.n. bedrivs inom departementet omfatta också ansvarigheten för skada genomförorening till följd av läckning från rörledningar som inte omfattas avkonventionen. Även frågan om ansvarighet för annan skada vid drift avrörledning bör övervägas ytterligare. Mot bakgrund härav anser jag att någonlagstiftning rörande ansvarighet för skada vid drift av rörledningar inte börgenomföras f. n. Som jag nämnde finns anledning anta att 1976 årskonvention kommer att träda Prop.1911 f 18: 86 81 Eftersom någon drift av rörledningar i inte äraktueU förrän , kan det inte föreligga betänkligheter mot attinte redan nu reglera skadeståndsfrågorna. 8.6Upphörande av koncession, återställning m. m. Utredningens förslag innebär att koncession kanupphöra antingen genom att den återkallas eUer genom att koncessionstiden löperut. Utredningen har däremot inte ansett sig böra föreslå någon möjlighet förkoncessionshavaren att avstå från koncessionen. För egen del anser jag attkoncessionshavaren i likhet med den som har koncession enligt lagen (1974: 890)om vissa mineralfyndigheter (mineraUagen; ändrad 1975: 748) skall ha möjUghetatt genom anmälan bringa koncessionen att upphöra. Utredningen har inte berört frågan i vad månkoncessionshavaren skall vara skyldig att ta bort ledningen och vidta andraåterställningsåtgärder när koncessionen upphör. Behovet av återställningsåtgärder har framhåUits avhovrätten över och , och kammarkoUegiet.Statens järnvägar föreslår att i rörledningslagen inskrivs skyldighet förkoncessionshavaren att vid koncessionens eUer ledningens upphörande ta bortledningen och återstäUa marken i samma skick som före ledningens tillkomst.Enligt koUegiets mening bör borttagandet av en rörledning föregås av enförrättning vid vUken det ytterUgare intrång i enskild rätt som borttagandet avledningen innebär prövas. Vidare krävs i landskapsvårdande syfte föreskrifterom återställningsarbeten. Jagdelar uppfattningen att återställningsåtgärder kan visa sig nödvändiga isamband med att koncession upphör att gälla och att det i så fall bör åliggaden som har innehaft koncessionen att vidta sådana åtgärder. Det är i och försig möjligt att ta in föreskrifter om återstäUningsåtgärder ikoncessionsbeslutet. För egen del anser jag emeUertid att denna grundsats börkomma tiU uttryck genom en bestämmelse i lagen. Behovet avåterstäUningsåtgärder är uppenbarUgen beroende på förhållandena i varje särskUtfall. I vissa faU torde förhåUandena rent av kunna vara sådana attåterstäUningsåtgärder kan avvaras. Frågan om och i vad månåterstäUningsåtgärder behöver vidtas i det enskilda fallet kan följaktUgenbesvaras först då koncessionen upphör. Som en alhnän regel bördock gäUa att skyldighet att vidta återställningsåtgärder skall föreligga, omdetta är påkaUat för att tillgodose ett allmänt eller enskilt intresse avnågon betydelse. Mot denna bakgrand förordar jag att bestämmelsen ges denutformningen, att den som har innehaft koncessionen skaU vara skyldig att tabort ledningen och vidta andra åtgärder för återstäUning, om detta finnespåkaUat från aUmän eUer enskUd synpunkt. Det bör ankomma på regeringen att prö- 6 1977/78.1 saml. Prop.1977/78: 86 82 vaom och i vad mån skyldighet att vidta åtgärder för återställning föreligger.Regeringen bör dock ha möjUghet att överlämna prövningen av frågan till statensindustriverk, som enligt vad jag kommer att förorda skall anförtros uppgiftenatt utöva tillsyn över verksamhet för vilken koncession har meddelats enligtrörledningslagen. Vid prövning av fråga om återstäUningsåtgärd bör samråd skemed . Hovrätten över och har fästuppmärksamheten på en annan, närliggande fråga, som inte heller har berörts avutredningen. Hovrätten anför att när någon har dragit fram en ledning utan attinneha koncession eller på ett mera allvarligt sätt brutit mot föreskrifternai koncessionen, t. ex. genom att ge ledningen en annan sträckning än sommedgivits, uppkommer frågan om utrivning av ledning. Enligt hovrättens meningbör frågan regleras i rörledningslagen. Jag är av samma mening. Frågan bör lösas på så sättatt statens industriverk genom en bestämmelse i rörledningslagen ges rätt atti sådana fall förelägga den som har dragit fram ledningen att ta bort den ochvidta andra åtgärder för återställning, om detta är påkallat från allmän ellerenskild synpunkt. Det bör finnas möjlighet att förena föreläggande om sådanaåtgärder med en vitessanktion. I samband med frågan om återställningsåtgärder villjag ta upp ett aimat spörsmål. Som kammarkollegiet har påpekat kan vidtagandetav återställningsåtgärder medföra intrång i annans rätt. Det kan t. ex. blinödvändigt att tillfälligt ta annans mark i anspråk för ändamålet, vissavverkning kan behövas osv. Bestämmelserna om återställningsåtgärder bör därförkompletteras med regler dels om rätt att tillfälligt utnyttja annans mark förändamålet, dels om ersättning för skada eUer intrång som därvid kan uppstå. Exempel på regler om tUlfälligt tillträde tillannans mark för särskilt ändamål finns i olika lagar. I t, ex. 15 § mineraUagenfinns sålunda bestämmelser om tillträde till annans mark för utförande av vissundersökning. Dessa bestämmelser innebär att statens industriverk, för detfall att någon som förberedelse för ansökan om koncession enligt mineraUagenvill utföra undersökning på annans mark, kan föreskriva att tUlträde skalllämnas . För uppförande av byggnad eller byggande av väg behövssärskilt tillstånd, som får lämnas endast om åtgärden oundgängligen krävs förundersökningen. Föranleder undersökningen skada eller intrång, skallersättning härför utgå. Ersättningsfrågor prövas av fastighetsdomstol. Liknande bestämmelser finns i bl. 10 kap. 10 §gravlagen (1974: 342; ändrad : 708) och 7 kap. 6 § ExL. Fråga om tiUträde tiU annans mark föråterstäUningsåtgärd och ersättning för skada eUer intrång i samband därmed börenUgt min mening lösas efter mönster av bestämmelserna i minerallagen omtUlträde för förberedande undersökning. Kan överenskommelse i frågan inteträffas Prop.1977/78: 86 83 medberörda sakägare, bör sålunda statens industriverk kunna besluta att tiUträdetill marken skaU lämnas . Som allmän regel bör därvid gälla attåterstäUningsarbetet skall utföras så, att minsta skada och intrång vållas.Byggnad bör få uppföras och väg byggas endast om markens ägare och innehavareav nyttjanderätt och servitut avseende marken samtyckt därtiU eller statensindustriverk lämnat tillstånd till åtgärden. Tillstånd till sådan åtgärd bör fålämnas endast då åtgärden oundgängligen krävs för återstäUningsarbetet. Medföråterställningsarbetet skada eller intrång, bör vidare ersättning härför utgå.Eventuella tvister rörande ersättningen bör prövas av den fastighetsdomstolinom vars område marken eller större delen därav ligger. I utredningsförslaget upptas inte någrabestämmelser om tillsyn över efterlevnaden av vad som i eller med stöd avrörledningslagen föreskrivs om framdragande och begagnande av rörledning. Enligt min mening bör bestämmelser om tillsyn tasin i rörlednings-lagen. TiUsynen bör avse efterlevnaden inte bara av vad somföreskrivs om framdragande och begagnande av rörledning utan även av de nyareglerna om återställning som jag har förordat i det föregående avsnittet.Uppgiften att utöva denna tillsyn kan lämpligen anförtros statens industriverk. Ianslutning till bestämmelserna om tillsyn bör också ges regler omindustriverkets befogenheter i egenskap av tillsynsmyndighet. Verket bör idenna egenskap ha rätt att infordra de upplysningar och handlingar som behövsför tillsynen. Vidare bör verket äga tiUträde till anläggning där verksamhetsom omfattas av rörledningslagen bedrivs och få göra sig underrättad omförhåUande av betydelse för tiUämpningen av föreskrift eller villkor förverksamheten. Isådana fall där verksamheten bedrivs på sådant sätt att uppenbar fara förallmänt eller enskilt intresse uppkommer, bör verket kunna förbjudaverksamhetens fortsatta bedrivande. Iövrigt bör industriverket ha rätt att för visst fall meddela bestämmelser föratt trygga efterlevnaden av vad som föreskrivs i eUer med stöd avrörledningslagen. Industriverketsuppgifter med anledning av rörledningslagen kan enligt vad jag nu bedömerklaras inom ramen för verkets nuvarande resurser. Avvad som tidigare i avsnittet 8.2 har sagts om förhåUandet meUanrörledningslagen och ML följer att tiUsyn över rörlednings begagnande ocksåkommer att kunna utövas med sföd av ML. För att motverka olä-lägenhet frånmiljöskyddssynpunkt kommer sålunda att med stöd av 39 eUer 40 §ML kunna meddela råd och anvisningar resp. föreskrifter. Prop.1977/78: 86 84 8.8Ikraftträdande m. m. Röriedningslagen och de ändringar som förordas iML, VL och lagen om särskUda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar börträda i kraft . De nya bestämmelserna bör inte tiUämpas på ledningsom har dragits fram . I enlighet med vad jag nu har anfört har inomindustridepartementet upprättats förslag tiU 1. lag om vissa rörledningar, 2. lag om ändring imUjöskyddslagen (1969: 387), 3. lag om ändring i vattenlagen(1918: 523), 4. lag om ändring i lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar. Förslaget under 2 har upprättats i samråd medchefen för jordbraks-departementet och förslaget under 3 i samråd med chefenför . Förslagenbör fogas tUl protokollet i detta ärende som bilaga 2. 10.1Förslaget till lag om vissa rörledningar I detta avsnitt har sammanförts vissa grundläggandebestämmelser. Avsnittet motsvaras delvis av 1 § i utredningens förslag. I paragrafen, som motsvarar 1 § i utrednmgsförslaget,anges vilka typer av rörledningar som omfattas av lagen och under vUka fömtsättningardessa ledningar är underkastade koncessionsplikt. Skälen för införande avkoncessionsplikt Uksom frågan om koncessionspUktens omfattning har behandlatsi den allmänna motiveringen, avsnitt 8.1. resp. 8.3. Enhgt paragrafens första stycke omfattar lagenrörledning för transport av råolja, naturgas eller produkt av råolja eUernaturgas eUer av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle.För att en rörledning av detta slag skaU vara underkastad koncessionspliktkrävs dämtöver som framgår av paragrafens andra stycke bl. a. att den har eUeravses få en viss längd. Råolja är i detta sammanhang synonymt med petroleumenligt utredningsförslaget. Råolja kan definieras som 1977/78: 86 85 petroleumsom har utvunnits ur geologiska formationer genom borrning och som är undertransport eUer lagring för att användas som råvara. I enUghet med vad som har anförts i avsnittet 8.3 iden allmänna motiveringen ges den nya lagen ett något vidare tiUämpningsområdeän enligt utredningsförslaget. Således innefattas rörledningar för transportäven av produkter av naturgas. Naturgas kan, liksom , innehålla s. k.våtgas bestående av kolväten såsom etan, propån och butan. Dessa frånskiljs ivissa fall och används antingen som petrokemisk råvara eller, med beteckningengasol, som bränsle. Torr naturgas, som har en låg halt av sådana kondenserbarakolväten och som består huvudsakligen av metan, kan användas för framställningav metanol, ett flytande ämne med användning som råvara inom kemisk industri,som drivmedel eUer som bränsle. Vidare innefattas rörledningar för transport avandra ämnen i vätske-eller gasform som är ägnade att användas som bränsle.Dessa ämnen har i stor utsträckning samma användningsområde och liknandeegenskaper som råolja, naturgas eUer produkter av dessa. Således kan syntetiskolja och gas utvinnas ur flera olika råvaror. framställdes stadsgasregelmässigt på gmndval av koks. Stora forsknings- och utvecklingsinsatser görsf. n. internationeUt för att utveckla metoder för framstäUning av olja och gasur kol. Syntetisk gas kan framstäUas även ur inhemska råvaror som skiffer,avfall, torv och biomassa. Samma gäller vissa flytande bränslen, framför aUtmetanol. I paragrafens andra stycke anges tre genereUaundantag från den koncessionsplikt som i första stycket föreskrivs beträffanderörledningar för transport av råolja, naturgas eller produkt av råolja eUernaturgas eUer av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle. Enligt punkt 1 i andra stycket krävs sålunda intekoncession för framdragande eller begagnande av en rörledning som har eUeravses få en längd av högst . Koncessionsphkt föreUgger såledesendast om ledningen har eUer avses få en längd som överstiger . Inormalfallet torde det bli fråga om att dra fram och begagna en planeradledning, som redan från början avses få en viss längd. Det kan emellertidtänkas att en ledning, som i enlighet med upprättade planer getts en längd sominte medför koncessionsplikt, sedermera byggs till. Vid tillbyggnad av enledning måste koncession sökas, om den planerade tUlbyggnaden tUlsammans medledningen i övrigt har en längd som överstiger . Koncession skall idetta fall sökas för begagnande av den äldre delen av ledningen och förframdragande av den nya delen. Undantagsvis kan det bli fråga om att sökakoncession enbart för begagnande av en ledning. Detta kan bli fallet, omkoncession återkallas med stöd av 15 §. Skulle beträffande viss ledning koncessionsprövningframstå som opåkallad, kan regeringen enligt paragrafens tredje stycke medgeundantag från koncessionsplikten. Prop.1977/78: 86 86 Genom punkt 2 i andra stycket undantas frånkoncessionsplikt rörledning som huvudsakligen skall nyttjas för tillgodoseendeav enskilda hushåUs behov. Som har framgått av avsnittet 8.3 i den aUmänna motiveringentar detta undantag sikte på bl. a. rörledningar för distribution av gas främstför hushållsförbrukning, uppvärmning m. m. Undantaget avser emellertid intebara gasdistribution utan även distribution av vätska.