prop · G10390 · 1977-12-31 00:00:00 — Vittnet börnärvara vid alla polisförhör och inte endast när utlänningen önskar ellermedger det. Liknande synpunkter framförs av TCO. villatt regeln skall vara den att medborgarvittne skall vara närvarande såvida inteutlänningen uttryckligen förklarar att han inte önskar närvaro av medborgarvittne.1975 års polisutredning instämmer i kommitténs uppfattning att det kan vara avvärde att medborgarvittnen finns att tillgå när polisen handläggerutlänningsärenden. Betydelsen av kommitténs skäl till stöd för att anlita medborgarvittneni utlänningsärenden sägs dock inte böra överbetonas. För en utlänning som intekänner närmare till svenska förhållanden torde det nämligen ställa sig svårtatt uppfatta den särskilda roll som medborgarvittnet har iförfarandet. Utlänningen torde i många fall utgå från att även vittnet ärknutet till polisen. Ett system med medborgarvittnen sägs emellertid fylla enannan viktig funktion, nämligen att garantera en insyn från allmänhetens sida ipolisverksamheten. har i uppdrag att undersöka möjligheternaatt införa ett system med medborgarvittnen i polisdistrikten. Man säger sigännu inte ha närmare behandlat detta spörsmål och inte heller ha tagitställning i de följdfrågor som därvid uppställer sig. polisutredninganser emellertid att det principiellt sett skulle vara önskvärt att medborgarvittnenfanns att tillgå inom polisverksamheten och att det därvid skulle kunna vara enfördel, om verksamheten får omfatta även utlänningsärenden. Man anser det dockknappast tänkbart att med-borgarvitmen skulle kunna medverka i så storutsträckning som kommittén synes ha fömtsatt. Ett samtycke från utlänningenssida bör vara en förutsättning. Ett mera allmänt system med medborgarvittnenberäknas inte komma till stånd redan till resp. ,då utlänningslagkommitténs förslag i övrigt är avsett att genomföras. Enligt Riksförbundetför personal vid invandrarbyråer är förslaget om medborgarvittnen bra, underförutsättning att varje utlänning blir informerad om denna rättighet och ocksåupplyst om medborgarvittnets roll. Ett system med medborgarvittnen kanemellertid i vissa fall vara tveeggat 1977/78: 90 32 Dels kan den asylsökande uppleva vittnet som en polisspion, delsär det viktigt att medborgarvittnen rekryteras på ett sådant sätt att de inteefter hand slentrianmässigt accepterar polisens förhörsmetoder. Förslagetatt rättshjälp i form av offentligt biträde normalt skall kunna förordnas redannär ärendet handläggs av polismyndighet tillstyrks allmänt. 3.4 Förfarandet hos statens invandrarverk Utlänningslagkommitténtar först upp frågan om samtidig prövning av frågan om uppehålls- ocharbetstillstånd samt förpassningsfrågan. Man framhåller att många som har fåttavslag på sin ansökan om uppehållstillstånd stannar kvar i landet underavsevärd tid. Eftersom de saknar arbetstillstånd har de inte möjlighet attförsörja sig genom eget arbete. De flesta är därför hänvisadetill antingen socialhjälp eller illegalt arbete. Dessutom lever de enligtkommitténs mening oftast under svår psykisk press. Dennämnda frågan har tidigare aktualiserats av i skrivelser den 21 februarioch . Verket föreslog att man borde försöka undvikaväntetiden för utlänningen genom att beslut om förpassning meddeladessamtidigt med att tillståndsansökan avslogs. Förslaget, som remissbehandladesår lämnades vid det tillfället utan erinran av praktiskt taget allaremissinstanserna. Utlänningslagkommitténunderstryker önskvärdheten av en koncentrerad handläggning avutlänningsärenden. Nuvarande ordning, där det ofta förekommer två prövningar avSIV först i tillståndsfrågan och sedan i avlägsnandefrågan ter sig enligtkommittén otillfredsställande, både humanitärt och förvaltningsorganisatoriskt.Den ger också alldeles för långa väntetider. Kommittén anser att utlänningen påen och samma gång bör få besked om han har rätt att vistas och arbeta här ellerom han skall avlägsnas. Liksomhittills bör enligt kommittén särskilt beslut meddelas i avlägsnandefrågan.Beslut att vägra uppehållstillstånd bör alltså inte kunna användas som underlagför avlägsnande av utlänningen från landet. Kommittén påpekar att det redan nuföreligger laglig möjlighet att pröva förpassningsfrågan som avslagges på ansökan om uppehållstillstånd. Den möjligheten används dock nästanenbart i de ärenden där polisen, som ansökningen om tillstånd överlänmastill för avgörande, anmäler att anledning föreligger att förpassautlänningen. Kommitténframhåller emellertid, att det stöter på vissa svårigheter att normalt meddela förpassningsbesluti samband med beslutet att vägra uppehållstillstånd. , somskall höras i förpass- 1977/78: 90 33 ningsärenden,är nämligen inte dimensionerad för det ökade antal ärenden som skulle bliföljden av förslaget. Problemet kan enligt kommittén lösas antingen genom enutbyggnad av eller genom att nämnden avskaffas, I ettföljande avsnitt behandlar kommittén frågan om nämndens framtid och föreslårdär att nämnden avskaffas. Kommitténanser således att förpassningsbeslut skall meddelas i samband med att ansökanom uppehållstillstånd avslås, I anslutning till detta diskuterar kommittén omSIV bör kunna underlåta att meddela förpassningsbeslut i de fall där det ärmycket sannolikt att sökanden kommer alt resa ut efter ett avslagsbeslut.Eftersom det får antas vara mycket svårt att bedöma detta på förhand anserkommittén, att undantag från den samtidiga prövningen bör kunna ske endast omdet föreligger synnerliga skäl. En sådan ordning antas inte medföra någranackdelar. Den som har för avsikt att resa ut kan givetvis fortfarandefrivilligt lämna landet. Ett förpassningsbeslut anses nämligen enligt 60 a § UtlLverkställt, när utlänningen efter delgivningen av beslutet har lämnat landet.Enligt 68 § UtlK kan vidare beslut om förpassning verkställas genom attutlänningen åläggs att lämna landet. Ett sådant förfarandekan användas om det är sannolikt att utlänningen är villig att rätta sig efterbeslutet utan att tvångsåtgärder behöver vidtas mot honom. Kommitténtar i detta sammanhang också upp frågan om rättshjälp genom offentligt biträdei utlänningsärenden. Med hänvisning till vissa statistiska uppgifter (SOU 1977:28 s. 68) anför kommittén att numera i stor utsträckning antingen anmälerbehov av offentligt biträde eller tillstyrker ansökningar härom. Antaletavstyrkta ärenden är förhållandevis litet. Det är enligt kommittén intetillfredsställande att bestämmelserna om offentligt biträde har en sådanutformning, att handlägg-ningsliden i sådana avlägsnandeärenden där SIVavstyrker ansökan om offentligt biträde kan förlängas med . Äveni sådana avlägsnandeärenden där ansökan om rättshjälp sedermera tillstyrks förlängshandläggningstiden avsevärt t. ex, genom att ärendena skickas fram och tillbakaflera gånger mellan och . En sådan ordning rimmar illa medkommitténs förslag till ändringar i UtlL, som syftar till ett mer koncentreratoch snabbare förfarande. Enligt kommitténs mening ger den allmänna rättshjälpengoda möjligheter att förbättra rättssäkerheten. För utlänningen som iallmänhet är helt okunnig om förhållandena i landet och som saknar kunskaper isvenska är det av yttersta vikt att på ett så tidigt stadium som möjligt fåhjälp av en person som är insatt i reglerna om utlännings rätt att vistas ocharbeta i landet. Få saker anges vara bättre ägnade att öka utlänningensrättssäkerhet än att ge honom ett kunnigt biträde på ett tidigt stadium. Motden bakgrunden föreslår kommittén att rätten till offentligt biträde görsgenerösare än . Huvudprincipen bör vara att ingen utom 3 1977/78. 1977/78: 90 34 såvittdet gäller de avvisningar som utan längre frihetsberövande beslutas av polisen skall kunna avlägsnas ur riket utan att han erbjudits bistånd av ettoffentligt biträde. Detta erbjudande skall enligt förslaget i princip ges honomså snart man börjar överväga att han skall avlägsnas, oavsett om detla sker närutredningen påbörjas hos polisen eller senare hos . Sker delta på ett tidigtstadium förbättras enligt utredningens mening möjligheterna till en god ochallsidig utredning och till en koncentrerad handläggning, Ibetänkandet föreslås alltså att utlänningar, som söker uppehålls- ocharbetstillstånd och som vill ha offentligt biträde, i allmänhet skall få sådant.Undantag bör göras när det står klart alt ansökningen skall bifallas. Även omutlänningen endast åberopar omständigheter som inte kan leda lill bifall avhans ansökning bör han ha rätt till offentligt biträde, eftersom han har ettbehov av att bli upplyst om innehållet i svenska bestämmelser av någon som hanlitar på. Vidsidan av de nu nämnda materiella ändringarna i rättshjälpslagen föreslårkommittén vissa ändringar i handläggningen av rättshjälpsärendena för atlpåskynda denna. Nuvarande ordning med ansökan hos rättshjälpsnämnd, remiss tillSIV och därefter beslut av nämnden sägs vara onödigt byråkratisk ochtidskrävande. I stället bör den myndighet som handlägger ärendet ellerregeringen själv besluta i frågan. Några betänkligheter mot detta anges inteföreligga, särskilt som reglerna bör ge utlänningen en automatisk rätt tillbiträde. I ett förpassningsärende bör frågan om offentligt biträdeaktualiseras så snart förpassning bedöms som sannolik. Detta torde ofta blifallet medan ärendet ännu är kvar för utredning hos polismyndighet, I detfallet föreslås få förordna biträdet. Kommitténfinner, mot bakgrund av inhämtade statistiska uppgifter (SOU 1977: 28 s, 95),att kostnadsökningen för rättshjälpen vid en utvidgad rätt till offentligtbiträde skulle bli måttlig. Mot de förhållandevis blygsamma kostnadsökningarnamåste enligt kommittén utöver de fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt sommotiverat förslaget ställas de vinster som en snabbare handläggning innebär.Kommittén erinrar om de sociala vådorna av väntetiderna och den osäkerhet somdetta medför för den enskilde. understryks att vinster står att hämtafrån rent ekonomiska synpunkter, eftersom utlänningen får sin försörjning genomdet allmänna . Utlänningslagkommitténsförslag att skall meddela förpassningsbeslut i samband med att verketvägrar uppehållstillstånd har tillstyrkts eller lämnats utan erinran avsamtliga remissinstanser. som ursprungligen förde fram ett sådantförslag instämmer helt i förslaget att förpassningsfrågan prövas samtidigtmed avslag på ansökan om uppe- 1977/78: 90 35 hållstillstånd.Det gäller dock endast i det fall sökanden vistas i landet och vägrar attfrivilligt resa ut, I vissa fall kan man enligt inte pröva förpassningsfrågansamtidigt som avslag ges på ansökan om uppehållstillstånd. Det kan givetvisinte ske då sökanden inte befinner sig här. Inte heller är det möjligt attpröva förpassningsfrågan i samband med alt avslag ges på ansökan omuppehållstillstånd från person som visserligen befinner sig i landet men har s.k, UD-visering, Det förekommer också fall då man med säkerhet vet att sökandenreser ut frivilligt efter att ha fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd.Det vore då enligt felaktigt att besluta om förpassning. Svenska flyk-tingrådeitillstyrker förslaget under förutsättning att övriga föreslagna reformergenomförs och att följande beaktas. anser alt böravstå från att meddela förpassningsbeslut om utlänningen är villig att lämnalandet på egen hand. Kommitténs förslag att detta endast skall kunna ske omsynnerliga skäl föreligger är alltså alltför restriktivt. Om sannolika skälfinns för att utlänningen frivilligt lämnar landet skall han inom en visstidsfrist kunna göra detta utan förpassningsbeslut. Detta kan i många fallvara av stor betydelse för utlänningen, eftersom ett förpassningsbeslut kanuppfattas som en prickning. Ibetänkandet rekommenderas som nämnts, att rätten till offentligt biträde görsgenerösare än f. n. och att ingen utom såvitt gäller de av-visningar som utanlängre frihetsberövande beslutas av polisen skall kunna avlägsnas ur riketutan att ha getts möjlighet att anlita offentligt biträde. Det understryksvidare i betänkandet att biträde bör förordnas på ett tidigt stadium.Kommitténs förslag i dessa delar har mottagits mycket positivt avremissinstanserna, I ett stort antal yttranden framhålls de fördelar som ståratt vinna genom generösare bestämmelser om rättshjälp. SIVsäger sig sålunda helt instämma i förslaget att offentligt biträde förordnasredan när ärendet befinner sig hos polisen, i de fall det är sannolikt att detblir avslag på ansökningen om uppehållstillstånd. Med en sådan ordning och medsystemet med medborgarvittnen ökar enligt verket möjligheterna att minska denmisstro utlänningar ofta hyser mot myndigheter i allmänhet och polisen isynnerhet. Förslaget anges dock framför allt medföra en betydande tidsvinst,genom att biträdet kan sätta sig in i ärendet från början och i anslutning tillpolisutredningen begära att denna kompletteras. Det bör även få till följd attkvaliteten ökar på såväl polisutredningarna som biträdenas inlagor. Det fömtsattsdå att det finns tillgång till kunniga biträden. tillstyrker vidare iprincip att utlänning som söker uppehållstillstånd och anser sig vara i behovav juridiskt biträde får sådant. Offentligt biträde bör dock enligt verket inteförordnas för den som man vet kommer att få ett positivt svar på sin ansökan,utan förordnande av biträde skall ske i de fall i vilka det kan komma att bliett avslag. Enligt SIV:s uppfattning kommer Prop.1977/78: 90 36 dekostnadsökningar som de generösare rättshjälpsreglerna medför att bli måttligaoch man kommer att totalt sett vinna betydligt mer genom att väntetidernaförkortas. i län anför att det inte sällan händer, attutredningsarbetet måste kompletteras eller göras om och därigenom försenas,därför att utlänningen inte har förstått innebörden av utredarens fråga ellerdärför att han helt förnekar vissa delar av förhöret. vill därförunderstryka vikten av att offentliga biträden förordnas i större utsträckningoch på ett tidigare stadium än vad som f. n. sker. I yttrandeframhålls att vid behovsprövningen någon större hänsyn inte har brukat tagastill sådana omständigheter som språksvårigheter, bristande kunskap om gällanderegler och andra förhållanden som är hänförliga till den enskildes personligasituation. Bl, a. av den anledningen framstår en ytterligare uppmjukning av densenare tidens något liberalare praxis önskvärd. vill emellertidinte förorda en ovillkorlig rätt för utlänningen att få offentligt biträde. Enviss prövning av biträdesbehovet är nödvändig t dessa ärenden liksom på andraområden inom förvaltningsrätten. En utlänning som har förpassats urriket och då har biträtts av ett offentligt biträde bör enligt verket inteautomatiskt få biträdeshjälp, om han återvänder och på nytt försöker fåuppehållstillstånd i landet. Så bör enligt verket inte heller vara fallet omutlänningen endast åberopar omständigheter som inte kan leda till bifall avhans ansökan, t. ex. en allmän opreciserad önskan att få arbeta i landet. Omutlänningen begär att få stanna kvar lite längre i landet än vad som ärtillåtet för att t, ex vistas hos en bekant, bör heller inte behov ansesföreligga av biträdesförordnande. Enligt kan de tidsvinster ihandläggningen som kan göras om offentligt biträde inträder redan vid polisutredningenofta räknas i månader. Med hänsyn framför allt till kostnaderna försocialhjälp till tillståndssökande utlänningar kantidsvinsterna också innebära en betydande samhällsekonomisk besparing.Samfundet framhåller vidare att även andra otympligheter i del nuvarandesystemet bör undanröjas. Man pekar på att samma ärende med nuvarande ordningkan kräva tre olika förordnanden av rättshjälpsnämnden efter avvaktan avyttrande från berörda myndigheter, vilket innebär en tidsödande omgång. För attfå ett rättshjälpssystem som fungerar för såväl utlänningarna som för derasbiträden är det enligt samfundet inte tillräckligt att offentligt biträdeförordnas redan i tillståndsärendet, utan förordnandet måste bestå till dessärendet blivit slutligt avgjort och innefatta alla åtgärder som vidtas för atttillvarata utlänningens rätt inför hotet om ett avlägsnande, t. ex. ansöka omresedokument i samband med en flyktingskapsbedömning eller i ett besvärsärendeåberopa omständighet som inte tidigare varit känd. do-mareförbimdframhåller att många missförstånd kan undanröjas, om offentlig försvarareeller offentligt biträde förordnas på ett tidigt stadium Prop.1977/78: 90 37 När det gäller utlänningsärenden bör särskilt beaktas att enutlänning ofta är misstänksam mot den polisman som utreder ärendet. Mot denna bakgrimdbör biträde förordnas i alla ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd där detinte från början framstår som sannolikt att ansökningen skall bifallas.Svenska flyktingrådet menar att huvudprincipen bör vara att utlänning inteskall kunna avlägsnas ur riket utan att han erhållit bistånd av ett offentligtbiträde. En utlänning skall dessutom ha ovillkorlig rätt till offentligtbiträde så snart han önskar det. Myndighet skall alltid försäkra sig om attutlänningen får upplysning om denna rätt. anser att deeventuella olägenheter som kan uppstå i form av ökade kostnader för samhälletinte får ha någon avgörande betydelse i denna fråga. Utlänningslagkommitténsförslag att biträde skall förordnas av i ärende hos verket eller hospolismyndighet och av regeringen i ärende som handläggs hos denna godtasdäremot i allmänhet inte av remissinstanserna. Såväl somdomstolsverket, , och uttalar sig för att, i vart fall tills vidare, behålla nuvarandeordning. Hovrätten pekar på att kommittéförslaget innebär ett enstaka undantagfrån huvudregeln att rättshjälpsnämnd förordnar biträde. Den anser det varamindre lämpligt att på detta sätt bryta ut ett enda slag av förordnanden.Eftersom en utvidgad rätt till offenligt biträde i utlänningsärenden föreslåsav kommittén, torde enligt hovrätten syftet med den föreslagna ordningen,nämligen större snabbhet vid förordnande av offentligt biträde, kunna uppnåsäven om ansökan insändes till rättshjälpsnämnd med SIV:s yttrande bifogat redanfrån början. Enligt vinner man ingenting på att överföra denna uppgift påinvandrarverket från rättshjälpsnämnderna, som på alla andra områden handharrättshjälpen. Om rättshjälpsnämnderna även i fortsättningen förordnar offentligabiträden i utlänningsärenden blir ordningen den att polismyndigheten anmälerbehov av biträde till närmaste rättshjälpsnämnd som beslutar utan att tillfrågaSIV. För en sådan ordning talar enligt att det i rättshjälpsnämndernafinns en organisation som är geografiskt fördelad och därigenom har närmarekontakter med polismyndigheter och biträden. Dessutom finns hosrättshjälpsnämnderna redan personal, rutiner, erfarenhet, kontakter medbiträden etc. För invandrarverket skulle det vara en kännbar ökning avarbetsbelastningen att överta uppgiften att förordna offentliga biträden,vilket sannolikt även skulle innebära att verket övertar handläggningen avkostnadsräkningarna. har ingen erinran mot att ellerregeringen själv förordnar biträde, under förutsättning att utlänningen skallha en automatisk rätt till offentligt biträde. Skall däremot en viss behovsprövnmgföretas i dessa ärenden vill ifrågasätta om inte rättshjälpsnämnden,som inte har att ta ställning till det bakomliggande 1977/78: 90 38 ärendet,av principiella skäl skall besluta i frågan. Därutöver måste utlänningen harätt att besvära sig om offentligt biträde har vägrats honom. Besvären börliksom nu handläggas av . Domstolsverketframför vidare som sin mening att bör i större omfattning än vad som tycksvara fallet undersöka utlänningens behov av biträde och, om sådant föreligger,ex officio anmäla detta till rättshjälpsnämnden. menar att denallvarligaste invändningen mot förslaget är av principiell art. Mångautlänningar som söker tillstånd att få vistas i vårt land uppfattar nämligenutlänningsmyndigheten som sin motpart och dess tjänstemän som negativt ellerlikgiltigt inställda. Detta gäller särskilt i de fall där avlägsnande ur riketkan komma i fråga, I utlänningsärenden liksom i många andra förvaltningsrättsligaärenden kan myndigheten sägas ha den dubbla funktionen av motpart och domstol.Det är då tveksamt med hänsyn till föreställningen om ombudens oberoende ochklienternas förtroende för dessa om biträde skall förordnas av myndigheten.Även anför att en utlänning kan få större förtroende förett biträde, om denne har utsetts av en annan myndighet än den som skall prövahans begäran att få stanna i . Mycket talar sålunda för att behålla detnuvarande beslutsförfarandet. Liknande synpunkter framförs av Svenska flyktingrådei. Utlänningsnämndentar upp en annan aspekt. Man framhåller att det inte räcker med att procedurennär det gäller förordnande av offentligt biträde förenklas. Biträdena tar oftaalltför på sig för att inkomma med sina synpunkter. Det medför attärenden kan försenas . En bättre ordning torde inte kunna uppnåsom inte den handläggande myndigheten förelägger den längsta tid biträdet hartill sitt förfogande, I föreläggandet bör anges att underlåtenhet attefterkomma föreläggandet inte hindrar ärendets slutliga prövning. Ettstort antal remissinstanser berör problemet med att få tillgång till kunnigabiträden i tillräckligt antal. Det understryks att förhållandena f. n, ärstarkt otillfredsställande. Man förutsätter bl. a. att en omfattandeutbildningsverksamhet inleds på utlänningsrättens område, vilket anges varanödvändigt, om de föreslagna reformerna skall kunna förverkligas. Ibetänkandet erinras om att nämnden inrättades som ett rådgivande organåt i samband med att övertog handläggningen avett flertal typer av utlänningsärenden. Nämnden skulle bl. a. vara ett språkrörför den allmänna uppfattningen i svårbedömda och allmänt uppmärksammade fall.Nämnden har spelat en betydelsefull roll när det gällt att bevaka flyktingarsintresse av rättsskydd. 1977/78: 90 39 Kommitténpekar vidare på att behovet av att höra nämnden radikalt har förändrats sedanallmän besvärsrätt i avlägsnandeärenden infördes ,Utlänningen kan nu få sitt ärende fullständigt prövat i två instanser.Tidigare förutsattes för rätt till fullföljd, att ledamot i nämnden hade annanuppfattning än utlänningsmyndigheten. Kommitténsäger sig ha funnit att genomgående har varit liberalare i sin uppfattningän . Antalet ärenden där skilda uppfattningar har redovisatsär emellertid litet i förhållande till det totala antalet ärenden som nämndenhandlagt. sägs också genom en av sina ledamöter representeraett lekmannainflytande som är viktigt i dessa frågor. I varje sammanträdedeltar en lekman. att det inom redan finns ett lekmannainflytande.Dess styrelse omfattar nämligen förutom verkschefen sex lekmannaledamöteroch två personalrepresentanter. Styrelsen har möjlighet att genom riktlinjeroch principbeslut vägleda övriga beslutsfattare på verket. Så har också skettalltsedan verkets tillkomst. I styrelsen föredras också enskilda ärenden. Kommittén understryker attutlänningsnämnden har förlorat sin betydelse för rätten att anföra besvär samtatt den endast i något enstaka fall har använt sig av sinmöjlighet att begära underställning till regeringen. Möjligheten att utnyttjanämnden som förhörsorgan anges relativt sällan ha använts. Utlänningsnämndenkan enligt kommittén fortfarande ha betydelse genom det inslag avlekmannainflytande och den kunskap som nämnden representerar. Lekmannainflytandetär emellertid enligt kommittén delvis tillgodosett genom sannmansätlningen av och den prövning ärendet får hos regeringen. Även kommitténs förslagom medborgarvittnen är avsett att medföra ökad lekmannainsyn. Kommittén anservidare att bortfallet av den kunskap som nämnden representerar fullt ut tordeuppvägas av de åtgärder för att stärka rättssäkerheten som kommittén föreslår ibetänkandet. Man framhåller också att handläggningstiderna otvivelaktigt kanförkortas betydligt, om nämnden avskaffas. Kommittén anser därför övervägandeskäl tala för att inte längre behålla och föreslår Förslagetatt avskaffa har lämnats utan erinran. Endast några fåremissinstanser kommenterar förslaget. Det gäller i första handutlänningsnämnden själv.