prop · G10393 · 1977-12-31 00:00:00 — De medel somställs till kommunernas förfogande i detta syfte är förköpslagen,expropriationslagen, markförvärvslånen, tomträttslånen och det s, k.markvillkoret. Utredningen framhåller också att förslaget att komunalisera låne-och bidragsgivningen verkar också i riktning mot ökat kommunalt inflytande. Utredningenpekar vidare på de regler i fråga om upphandlingsförfarandet som gäller frånden . En följd av anbudsvillkoret är att man därigenom för varjeprojekt uppnår det fördelaktigaste priset med hänsyn till angivnaförutsättningar i fråga om kvalitet och standard. Tyngdpunkten ikostnadskontrollen vid låneprövningen bör därför efter 1977/78: 93 59 handkunna förskjutas från en bedömning av skäligheten av produktionskostnaden somsådan till en prövning av om marknadens konkurrensförutsättningar utnyttjastill fullo vid upphandling av projektet. Iett läge där anbudsvillkoret helt har slagit igenom och gett effekt påbyggherrarnas och producenternas beteende blir nuvarande beräkningsmetodenligt utredningens mening inte längre nödvändig för att bestämmabostadslånens storlek. Produktionskostnaden enligt bästa anbud bör därförläggas till grund för belåningen. I de fall kostnaderna och därmed den mrednings-och utrustningsstandard dessa representanter anses godtagbara, bör desåledes även utgöra finansieringsunderlag för projektet. Viss begränsning uppåtbör emellertid alltjämt finnas. Produktionskostnaden för ett projekt bördärför inte vänsentligt överskrida en jämförelsekostnad, beräknad i principenligt nuvarande beräkningsmetod. Jämförelsekostnaden motsvarar såledesnuvarande pantvärde. Om skillnaden mellan produktionskostnaden ochjämförelsekostnaden blir alltför stor skall projektet inte godkännas förstatlig belåning. För projekt som inte upphandlas genom anbudsförfarandeföreslår utredningen att den beräknade jämförelsekostnaden utgörfinansieringsunderlag om den är lägre än den kostnad till vilken upphandlingensker. Utredningenföreslår också vissa begränsningar för vad som skall vara belåningsbart. Somutgångspunkt för statens långivning bör således gälla, att statliga krediterendast skall utgå till bostäder som har sådan kvalitet och utrustning som ärförenlig med statsmakternas bostadspolitiska mål. Utredningen anser således atten produktionskost-nadsbaserad belåning utan begränsningar kan få till följdatt bostadslån utgår även för hus med utpräglad lyxkaraktär. Det kan också varaangeläget att motverka en så kraftig standardhöjning av bostäder som innebäratt bostadsinvesteringarna tar i anspråk en oskäligt stor andel av samhälletsresurser och leder till alltför höga hyror för ett stort antal hushåll.Förhållandena på byggmarknaden kan också vara sådana att den prisnivåsom återspeglas i anbuden inte kan anses vara rimlig och acceptabel. Utredningenhar mot denna bakgrund övervägt olika former för att begränsa belåningen menhar slutligen stannat för ett bibehållande av nuvarande metod med vissaomarbetningar. De förslag till förändringar som redovisas syftar i huvudsaktill att tillgodose de brister som utredningen funnit beaktansvärda vid singenomgång av den kritik som framförts mot nuvarande metod. Utredningenbetonar bl, a. vikten av att man vid låneprövningen beaktar vilka hyresnivåersom kan accepteras med hänsyn till hushållens hyresbetalningsförmåga ochbetonar särskilt kommunernas ansvar i detta sammanhang. 1977/78: 93 60 Metodenatt använda produktionskostnaden som finansieringsunderlag skall enligtutredningsförslaget användas uteslutande för de projekt som upphandlats ikonkurrens. I övriga fall, när det gäller projekt byggda i egen regi ellerupphandlade genom förhandling, skall den jämförelsekostnad som fastställsgenom beräkningsmetoden utgöra belåningsunderlag om den ger ett lägre belopp.Detsamma gäller alla stycke-byggda småhus, även sådana som upphandlats ikonkurrens. Anledningen till att även de senare undantas är svårigheten attkontrollera att upphandlingsförfarandet sker enligt gängse regler. Somytterligare motiv för att beräkna en jämförelsekostnad i princip enligt nuvarandeberäkningsmetod anför utredningen att man därigenom får underlag att bestämmastorleken av det räntebidrag som skall utgå. Räntebidraget bör alltså grundaspå den beräknade jämförelse-kostnaden om den är lägre än den upphandladekostnaden, detta oavsett upphandlingsmetod. Är låneunderlaget vidanbudsupphandling högre än jämförelsekostnaden bör den del av statslånet, sominte omfattas av räntebidrag förräntas efter statens självkostnad. Förslageninnebär enligt utredningen inte att krediterna till bostadsbyggandet ökar utanendast en viss omfördelning mellan kreditinstituten och staten. De statligabostadslånen kan vid nuvarande produktionsvolym beräknas öka med 100150 milj.kr. medan motsvarande upplåningsbehov bortfaller för kreditinstituten. Utredningenär inte beredd att förorda att det föreslagna belåningssystemet börjartillämpas . Det kan nämligen enligt utredningens uppfattning integöras gällande att det konkurrensklimat som åsyftades med de av beslutade upphandlingsvillkoren ännu präglar byggmarknaden överlag.Reglerna om förbud mot egenre-gibyggande träder i kraft först ,Enligt utredningens mening bör det ankomma på regeringen att bedöma närkonkurrensförhållandena medger att de föreslagna reglema träder i kraft. bör förslagen med undantag från ändringar i belåningsmetoden kunnagenomföras . En produktionskostnadsbelåning bör däremotgenomföras först när effekterna av anbudskonkurrensen slagit igenom fullt ut. Utredningenframhåller också att förslaget till organisation är ett ramförslag som i vissaavseenden måste vidareutvecklas. Det ankommer på berörda organ att självautforma detaljorganisation och bl. a. bestämma underindelningen av enheterna. Isamband med sin behandling av genomförandet tar utredningen också upp ett antaltrygghetsfrågor för berörd personal. Sammanfattningsvis syftar utredningensöverväganden till ett smidigt genomförande under tillvaratagande av de anställdasintressen. Prop.1977/78: 93 61 Enav utredningens experter, länsbostadsdirektören har i särskiltyttrande anmält en i vissa stycken från utredningen avvikande mening. Yttrandettar främst sikte på frågan om kommunalisering samt ett överförande avlåneförvaltningen på riksbanksorganisationen. Ävenenligt expertens mening finns det skäl som talar för att överföra låne- ochbidragsbesluten på kommunerna. Som exempel nämns snabbare ärendebehandling ivissa kommuner, större kommunalt ansvar vid kostnadsprövningen och eventuelltstörre intresse för att nå bättre konkurrens inom bostadsbyggandet. Vinsternamed en kommunalisering av besluten bedöms emellertid osäkra och nästan heltberoende av de resurser kommunerna kommer att tillföra verksamheten. Det är avringa praktisk betydelse att ifrågavarande beslut fattas närmare de berördaanser experten. Inte heller delas utredningens uppfattning om kommu-naliseringensbetydelse för lokal anpassning av beslutens innehåll. Besluten måste delegerastill tjänstemän i kommunerna om man inte skall fördröja beslutsgivningen. Fråndemokratisk synpunkt syns det därför mindre intressant för den sökande om denbeslutande tjänstemannen är anställd hos kommunerna eller hos statliglänsmyndighet menar experten. Utredningenhar ansett möjligheterna till lokal anpassning vara särskilt värdefullt närdet gäller förbättringslån och bostadsanpassningsbidrag. Experten anser försin del att det är värdefullare att den beslutande myndigheten har någorlundastor erfarenhet av dessa ärenden, I det fåtal ärenden av olika typer där lokalanpassning har betydelse i den meningen att kommunen bör få sina synpunkter beaktadeär möjligheterna härtill dessutom väl tillgodosedda redan med nuvarandeansvarsfördelning, Iyttrandet framhåller experten också nackdelarna med en kommunalisering. Detnuvarande samarbetet före besluten mellan kommuner och länsbostadsnämnden upphör.Därigenom förloras bl. a. möjligheter att förena lokal kunskap och den pålänsplanet bredare erfarenheten vid behandling av enskilda ärenden. Denstatliga bostadspolitiska organisationen mister den direkta kontakten medbostadsbyggandet och därmed en mycket användbar och värdefullinformationskälla, Arendevolymen har stor betydelse för effektiviteten iarbetet. En splittring på 278 kommuner, varav de flesta är små och har fåansökningar att behandla, är därför till klar nackdel. Enligtexperten talar starka skäl också för att det statliga regionalabostadspolitiska organet skall ha kvar låneförvaltningen. Han kan inte hellerbiträda utredningens motiv för ett överförande till riksbanksorganisationen.Vid beslutsfattandet i låneärenden är det nödvändigt att fåuppgifter och erfarenheter från låneförvaltningen. 1977/78: 93 62 ärtillgången till värderingsteknisk medverkan närmast oumbärlig för att utföra mångaav de uppgifter som har samband med låneförvaltningen. Även låneförvaltningenger kunskaper som är av värde för ett bostadspolitiskt organ. Den bredakontaktyta som länsbostadsnämnden f. n. har med bl. a. fastighetsförvaltare,allmänhet och banker har till stor del sitt upphov i låneförvaltningen. Expertenförordar avslutningsvis att ifrågavarande verksamheter hålls samman pålänsplanet antingen i en särskild länsbostadsnämnd eller inordade ilänsstyrelsen. Byggadministrationsutredningensbetänkande har mötts med stort intresse av remissinstansema. Totalt har detkommit in 316 yttranden. Många av dem är omfattande och detaljerade. I det följande redovisasremissutfallet över utredningens olika synpunkter och förslag. Ensammanfattande bedömning av remissutfallet över utredningens huvudförslagkommer att redovisas i avsnittet 7.1.2. 4.2 Allmännautgångspunkter för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och mellan olika nivåer i statsförvaltningen Byggadministrationsutredningenhar angett följande sex grundläggande principer för fördelningen av uppgiftermellan olika huvudmän och mellan olika nivåer: Det är ett riksintresse attgarantera landets medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhetoch välfärd. En uppgift bör inte ligga påhögre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av besluten direktberörda. Uppgifter som kräver ett stortmått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig börligga på central nivå. Uppgifter som kräver ettbetydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bördecentraliseras. Näraliggande uppgifter börverkställas på samma beslutsnivå och handhas av samme huvudman, om därigenomeffektivitetsvinster kan uppnås. Organisationen bör utformas påett sådant sätt att den ger goda möjligheter till inflytande från de människorsom berörs av verksamheten. Dessaprinciper har i den mån de medfört kommentarer från remissinstansernagodtagits som allmänna utgångspunkter. Den genomgång som vissa remissinstanserhar gjort av dem har emellertid mynnat ut i delvis skilda ställningstaganden ifråga om lämplig ansvarsfördelning. 1977/78: 93 63 är det uppenbart att principerna inte kan varauppfyllda utan att det alltid måste bli en vägning mellan olika mål.Det är därför väsentligt att överväganden om ansvars-och arbetsfördelningmellan stat och kommun inte reduceras tUl en fråga om vad som enbart i tekniskmening ter sig rationellt. Förbundet konstaterar att kommunerna är de avsamhällets beslutsinstanser som står de enskilda människoma närmast. Genom attge kommunerna beslutsbefogenheter skapas de bästa möjlighetema förmedborgarinflytande. En decentralisering av beslutsfunktioner från stat tillkommun är därför angelägen inom olika verksamhetsområden. Förbundet framhållerdock att det reella medborgarinflytandet inte ökas enbart genom överflyttningav beslutsfunktioner från statliga till kommunala myndigheter. En ändradansvarsfördelning måste också följas av en större handlingsfrihet genom minskadstatlig detaljstyrning. Skellefteåkommun delar helt utredningens uppfattning att frågan om uppgiftsfördelning mellanhuvudmän och nivåer måste behandlas pragmatiskt med vissa grundläggandeprinciper som utgångspunkt. Principerna måste dock tillmätas en sådanbetydelse vid dessa avvägningar att smärre praktiska nackdelar får ståtillbaka. som kommunerna tilldelas nya uppgifter ochbeslutsfunktioner måste de också ha frihet att under politiskt ansvar fattabeslut som kan innebära avvikelser från statliga råd och anvisningar. Omsådant utrymme inte finns blir resultatet bara en formell decentralisering ellerkommunalisering och inte en reell. Vid en ändrad uppgiftsfördelning i form av kommunaliseringuppstår ofta ett merarbete och en kostnad för primärkommunerna som får räknastill nackdelama, konstaterar kommunen. Merarbete och kostnader måste emellertidställas i relation till värdet av en reform sedd bl. a. från såväl den direktberörda allmänhetens synpunkt som från kommunalde-mokratisk synpunkt. äger de angivna principema mera till-lämpning på plan- ochbyggnadsväsendet. Då det gäller förmedlingen av lån och bidrag kan olikalösningar diskuteras utan att man kommer i konflikt med dessa principer.Avgörande för kommunen är i stället eventuella brister i nuvarande organisationsamt eventuella fördelar för den lånesökande och de effektivitetsvinster,förenklingar och kostnadsbesparingar som man kan påvisa vid ett genomförande. 4.3Utredningens prövning av den bostadspolitiska organisationen mot principema föruppgiftsfördelning mellan stat och kommun Utredningensprövning av nuvarande ansvarsfördelning inom bostadspolitiken lederutredningen till slutsatsen att en kommunalisering av låne- och bidragsbeslutinnebär betydelsefulla fördelar. 1977/78: 93 64 Ävenom utredningens utgångspunkter i princip godtas, kritiseras dess slutsatser avmånga remissinstanser. Delade meningar råder således bl. a. om möjligheternatill lokal anpassning och behovet av likformighet vid prövning av låne- och bidragsfrågoma. Möjlighettill lokal anpassning av beslut om lån och bidrag för bostadsändamål berörs avmånga remissinstanser. En majoritet av dem anser att möjligheterna till ensådan anpassning är starkt begränsade inom ramen för nuvarande regelsystem. Enligtbostadsstyrelsen och många länsbostadsnämnder är möjligheterna snävtbegränsade av nuvarande lånebestämmelser. Detta gäller främst i fråga ombostadslån. I fråga om förbättringslån och bostadsanpassningsbidrag gerförfattningarna större möjligheter att ta individuella hänsyn. Erfarenheternavisar emellertid att dessa möjligheter utnyttjas av länsbostadsnämnderna i närakontakt med kommuner och sökande. Boråskommuns mening kan anses representativ för många kommuners bedömning i dettaavseende. Enligt kommunens uppfattning måste en meningsfull decentralisering avbeslutsfattandet innebära ökat medborgarinflytande och medföra störreeffektivitet. Utredningsförslaget kan enligt kommunens mening på intet sättanses uppfylla de krav som rimligen bör uppställas i detta sammanhang. Denstatliga bostadslångivningen är uppbyggd med ett mycket stort antaldetaljbestämmelser i form av såväl föreskrifter som s. k. råd och anvisningar.För de flesta låneärenden har beslutsfattaren endast att tillämpa gällanderegler. EnligtKarlskrona kommun bör en decentralisering av beslutsfunktioner komma tillstånd i fråga om sådana beslut där den kommunala självbestämmanderätten kankomma till avgörande uttryck, medan däremot frågor som endast innebärförfattningstillämpning eller verkställighet av statens och dess oUka organsbeslut inte utan speciella skäl bör åvila kommunema. Enligt kommunens bedömninghar kommunema alltifrån det att bostadsbyggande inom ett visst område haraktualiserats via planinstrumenten, bostadsbyggnadsprogranunet,bostadssaneringsprogrammet, kommunalekonomisk långtidsplanering (KELP), byggnads-lovsgivningenosv., ett tillfredsställande inflytande beträffande bebyggelsens lokalisering,hustyper, standard, byggnationens tidpunkt, yttre miljö etc. De bostadspolitiskamålen kan för kommunens del således uppnås med de instrument som konmiunenredan nu förfogar över. Kommunen anser vidare att utredningens påstående attbeslutsfattandet i låneärendena skulle flyttas närmare medborgama genom att ettkommunalt organ anförtros beslutanderätten torde vara ett påstående som saknaroch alltmer kommer att sakna täckning i verkligheten. Efter storkommunbildningarnahandläggs låneärendena av tjänstemän. Förtroendemännens roll blir av naturligaorsaker densamma som förut, nämligen att formellt godkänna en förteckning överdelegationsärenden. Om låneärendena i praktiken avgörs av tjänstemän hos 1977/78: 93 65 förmedlingsorganen eller av tjänstemän hos länsbostadsnämnderna torde av de flestalånesökandena betraktas som likgiltigt. kan det reella medborgarinflytandet inte öka enbart genom enöverflyttning av beslutsfunktioner i bostadspolitiska frågor från statlig tillkommunal myndighet. En ändrad ansvarsfördelning måste baseras på en störrehandlingsfrihet genom minskad statlig detaljstyrning. OcksåSvenljunga kommun ifrågasätter utredningens bedömning att medborgarinflytandetpå bostadspolitiska frågor ökar genom ett kommunalt beslutsfattande. Bedömningoch yttrande angående bostadslån innebär enligt kommunens mening inte någrabostadspolitiska ställningstaganden utan endast en kontroll att vissaförutsättningar är för handen. Avmotsatt uppfattning är bl, a. . Vinsten med endecentralisering till kommunerna är möjligheten rill en bättre anpassning tilllokala förhållanden. Vidare vidgas medborgarnas möjligheter att påverka debostadspolitiska frågorna. Västeråskommun anser den föreslagna decentraliseringen som en logisk följd av detsuccessivt ökade ansvar som kommunema har fått inom det bostadspolitiskaområdet. Förslaget ligger även helt i linje med de ambitioner som kommer tilluttryck i debatten om en ökad demokrati. Från allmänhetens sidaförmodas kommunaliseringen uppfattas som positiv dels på grund av insikten omatt beslutsfattarna är insatta i de lokala förhållandena och dels på grund avatt den lånesökande kan ha en kontaktperson, nämligen den som skall besluta iärendet i sin helhet. Enligt kommer kommunaliseringen att innebäraett väsentligt ökat ansvar för den lokala bostadspolitiken och därmed hela samhällsbyggandet.I den nya organisationen kommer också lekmannainflytandet att öka väsentligt. Skellefteåkommun har vid sin prövning konstaterat att fördelarna med den föreslagnaorganisationen är så stora att dessa kompenserar merarbete och ökade kostnaderför kommunerna. Värdet av alt besluten kommer närmare dem som direkt berörsuppväger väl de invändningar, t. ex, minskad likformighet i handläggningen, somkan anföras mot förslaget. Den eventuella merkostnaden för kommunerna kan inteheller vara av den omfattningen att den inte med ganska måttliga insatser frånstatens sida kan kompenseras. Om förslaget genomförs kommer handläggningstidenatt avsevärt kunna förkortas vilket är till fördel för de sökande. En lokalpolitisk förankring av låne- och bidragsbesluten måste också ses som ett led iarbetet att vidga den kommunala självstyrelsen. Genom kommunalisering gesenligt kommunen också goda förutsättningar för att kännedom om lokalaförhållanden skall kunna bli en viktig del i beslutsunderlaget. Jokkmokkskommun konstaterar att en decentralisering skulle ha en avgjord betydelse förkommuninvånarna. Beslutet skulle fattas närmare sökandena och beslutetsomfattning skulle 5 1977/78.1 saml. 1977/78: 93 66 kanskebättre överensstämma med lokala förutsättningar. Sökanden skulle dessutom vinnapå att få ett mindre antal tjänstemän som sysslade med hans ärende ochkontakten mellan sökande och beslutande synes förbättras avsevärt genomdecentraliseringen. kommun anser att utredningsförslaget innebär ettfullföljande av strävandena att ge kommunerna det fulla ansvaret förbostadspolitiken inom sitt område. Härigenom skapas den bästa garantin för attlokala synpunkter blir beaktade inom bostadsförsörjningen. Utredningensåsikt att kravet på likformighet i besluten kan sättas lägre än harmött invändningar från en mängd remissinstanser. I den mån oenhetlighet kanbetraktas som mindre stelhet och ökat hänsynstagande till förutsättningar i deenskilda fallen anser inte denna som en olägenhet. Skillnaderi bedömningar som inte innebär någon medveten anpassning till särskilda förhållandeneller fel i besluten som också torde öka genom en kommunalisering är däremotolägenheter. För byggnadsföretag och projektorer som har kontakt med flerakommuner kan sådant komma att framstå som ökat byggkrångel. Också mångalänsbostadsnämnder tar upp kravet på likformighet i besluten. i län är anpassning till lokala förhållandenmöjlig och lämplig i fråga om planering, men bör vara helt oacceptabel i frågaom de ekonomiska villkoren för bostadsbyggandet. Liknande synpunkter anförs avflertalet länsbostadsnämnder. Som en konsekvens av en olikformig tillämpning förutsersåväl som många länsbostadsnämnder ökade krav på föreskrifteroch anvisningar vilka skulle minska möjligheterna till lokal anpassning. Blandde remissinstanser som nämner minskad likformighet som en negativ konsekvens aven kommunalisering kan vidare nämnas fullmäktige i och . Ävenmånga kommuner berör problemen kring en likformig tillämpning i låneärenden.Karlskrona kommun konstaterar att den ojämlikhet mellan invånarna i olikakommuner som uppstår måste mötas med ökade detalj föreskrifter från statenssida. Kommunaliseringen leder då till ökad centralstyrning, ökad byråkrati ochännu mindre kommunalt inflytande. Denna konsekvens påtalas av ett flertalkommuner. Enligt kan man befara att tolkningarna avförfattningarna kommer att uppvisa ytterligare avvikelser i förhållande tillnuläget. En sådan utveckling kan enligt konununens bedömning inte överensstämmamed vare sig kommunernas eller den enskildes intressen. 4.4Förutsättningar för en kommunalisering av låne- och bidragsbeslut Utredningensförslag om en kommunalisering innebär att kommunerna skulle fatta dels beslutom statliga medel, dels beslut om medel till Prop.1977/78: 93 67 denegna kommunen eller kommunen närstående rättssubjekt. Dessa frågor har berörtsav en mängd remissinstanser. Flertalet riktar kritik mot en sådan ordning. Statskontoretfinner att utredningens jämförelse med exempelvis beslut om byggnadslovhallar. Vid beviljande av lån och bidrag gäller att fördela en given beloppsramtill befintliga intressenter. Någon motsvarande klar begränsning av befintligaresurser torde inte finnas i samband med beviljande av byggnadslov. Bostadsstyrelsenoch många länsbostadsnämnder har tagit upp utredningens slutsats att enspecialreglerad kan fatta beslut om lån och bidrag tillkommunen själv eller till kommunala företag. Enligt styrelsen synes dennaslutsats riktig från formella synpunkter. Lämpligheten av ett sådantbeslutsfattande i den typ av ärenden det gäller kan dock starkt ifrågasättas.Många lånebeslut får ekonomiska konsekvenser för kommunen trots att denna inteär lånesökande. Härvid kan kommunalekonomiska intressen komma i konflikt medbostadspolitiska. En kommunaUsering skulle enligt styrelsen inte stärka deboendes ställning gentemot byggherrar och kommunala budgetintressen. Mångalänsstyrelser berör jävsproblematiken. Flertalet riktar invändningar motutredningens bedömning av denna fråga. Enligt i läntorde det vara olämpligt med kommunala beslut om statliga lån tillbostadsbyggandet därför att kommunerna genom helägda stiftelser och bolag oftasjälva står som låntagare. Även om frågan går att lösa bör man enligtlänsstyrelsens uppfattning inte underskatta risken för intressekonflikter. Enligtkommunalekonomiska utredningen innebär förslaget ett avsteg från principen attden som har det ekonomiska ansvaret även bör ha ansvaret för besluten omresursåtgång. Utredningen anser att starka skäl måste föreligga för att avstegfrån denna grundläggande princip skall kunna motiveras. Utredningen betonarsärskilt, att när det gäller de aktuella låne- och bidragsbesluten,kommunernas uppgift innebär en förmedling av statliga medel till de olikalåntagarna och bidragsmottagarna utan att kommunerna behöver bidra med egnamedel. Även fidlmäktige i känner tveksamhet i denna fråga.