prop · G103181 · 1977-12-31 00:00:00 — Besöket kan avdeklarationsgranskaren också på samma sätl som vid revision utnyttjas för attge praktiska råd om räkenskapernas uppläggning eller vad den skatlskyldige iandra avseenden har atl iaktta för att han i fortsättningen skall kunnafullgöra sin deklarationsskyldighet på rätt sätt. Utredningsförslagetinnefattar som jag har sagt en revisionsform som kallats spontan revision.Dessa revisioner utmärks - på samma sätt som de besök hos den skatlskyldige somjag har talat om - av att kontrollen initieras av iakttagelser vid självadeklarationsgranskningen. Utredningsförslaget innebär att en stor del av defrågor som uppstår på grund av ofullständigheter eller oklarheter ideklarationerna kommeratt prövas genom revision trots atl de både enligt denskattskyldiges och deklarationsgranskarens uppfattning är av sådanbeskaffenhet alt de borde kunna ut i samförstånd utan revisionsbeslul. Som harframgått av vad jag har sagt anser jag att behovet av en breddning ochfördjupning av den kontroll som föranleds av själva deklarationsgranskningeninte i första hand bör tillgodoses genom att tillämpningen av TL:s revisionsinstilulvidgas. Resivion är ett granskningsförfarande som den skattskyldige uppleversom ingripande. Enordning som innebär att kontroll företas i revisionens form trots atlförutsättningar finns för att oklarhet i deklarationen skall kunna redas ut vidett informellt sammanträffande mellan parterna kan därför leda lill en onödigskärpning i förhållandet mellan beskattningsmyndigheterna och de skattskyldiga. Beslutom revision medför vidare skyldighet för den skatlskyldige att tillhandahållabegärda upplysningar och handlingar och att lämna tillträde till lokalerna ihans verksamhet. Om han inte fullgör sina skyldigheter kan vite föreläggashonom. Rättssäkerhetssynpunkter kräver bl. a. på grund av dessa omständigheteratt revisionsförfarandel ges en viss formbundenhet. Till denna sida avrevisionerna återkommer jag i det följande. Situationen blir däremot en heltannan om parterna är överens om atl söka skapa klarhet genom att träffas ochtillsammans gå igenom de frågor som har aktualiserats av deklarationen. Avstämningenmot räkenskaper eller andra handlingar begränsas då lill vad den skattskyldigevill visa för atl styrka sina uppgifter. Deanförda synpunkterna talar enligt min mening för alt beslut om revision intebör meddelas när omständigheterna tyder på att beskattningsmyndigheten -deklarationsgranskaren eller nämndens ordförande - och den skatlskyldige kannärma sig varandra på ett mjukare sätl för atl få oklarheter i 1977/78:181 255 Deklarationsgranskningen bör kunna förbättras betydligt genom att beskaltningsmyndigheternaoch de skallskyldiga på ett annat sätt än tar personlig kontakt medvarandra och träffar överenskommelse om att gemensamt gå igenom oklarheter somhar visat sig föreligga i ett eller annat avseende. Som jag nämnt harutformningen av bestämmelserna i 31 §2 mom.TL lett till osäkerhet om i vilkenmån taxeringsnämnden kan träffa överenskommelse med den skattskyldige att engenomgång av tveksamma punkter i deklarationen skall göras vid besök av en nämndledamol.Såvitt gäller syn eller besiktning har denna fråga behandlats av JO ämbetsberättelse(s. 419). JO erinrar inledningsvis om alt taxeringsnämnden enligt 31 § TL hartillerkänts relativt vidsträckt befogenhet att infordra upplysningar ochhandlingar från den deklarationsskyldige. Del råder emellertid, framhåller JO,ingen tvekan om atl vissa taxeringsfrågor är av sådant slag, alt de svårligenkan avgöras med ledning av endast skriftliga handlingar. I dylika fall, t. ex.när frågan gäller huruvida vissa arbeten skall bedömas som ombyggnad ellerreparation, kan enligt JO:s mening ett besök på platsen väsentligt ökamöjligheterna till ett riktigt beslut. Den omsländigheten att TL saknarbestämmelser om rätt för taxeringsnämnd att verkställa syn eller besiktninganser JO inte utgöra något hinder mot sådana förrättningar. JO finner dettvärtom vara av stort värde om de faktiska förhållandena i en taxeringsfrågablir klarlagda på ett så tidigt stadium som möjligt. Om taxeringsnämnden anseratt endast ett besök på platsen kan ge ett tillfredsställande underiag förnämndens beslut är det alltså, uttalar JO, önskvärt att en besiktningverkställs av taxeringsnämnden eller någon av dess ledamöter. En sådanbesiktning förutsätter dock medgivande av den skattskyldige och måste utförasmed omdöme och under hänsynstagande till den skaltskyldiges önskemål. JOframhåller också att det är av vikt atl granskningen vid besiktningen inriktaspå de frågor som taxeringsnämnden har bedömt som tveksamma. Om nämnden finneratt en mer fullständig undersökning av den skattskyldiges förhållanden ärpåkallad har nämnden möjlighet att göra framställning om taxeringsrevision. Del synsätt som JO här harär väl förenligt med min uppfattning att också kontroll mot räkenskaper ellerandra handlingar bör företas utan beslut om revision när föreliggande frågaeller frågor i deklarationen bedöms kunna klariäggas genom ett relativt enkelt avslämningsförfarandeoch den skatlskyldige frivilligt ställer detta underiag till förfogande vidett sammanträffande. Jag anser att man nu bör ta steget fulk ut och föra inuttrycklig bestämmelse i TL om atl nämndens ordförande e|lerdeklarationsgranskaren - när uppgift i deklarationen inte kan godtas utanytterligare kontroll och denna bedöms kunna erhållas genom en lätt vidtagenavstämning mot den skaltskyldiges räkenskaper, anteckningar eller andra handlingar- får överenskomma med den skatlskyldige, atl han skall förete de handlingarmed vilka han vill styrka uppgifien. I bestämmelsen bör vidare anges atl 1977/78:181 256 ordförandenoch deklarationsgranskaren får ta del av handlingarna vid besök hos denskattskyldige om parterna är överens om det och atl besiktning får ske avfastighet, inventarier eller andra tillgångar. Jag föreslår alt bestämmelsermed denna innebörd förs in i ett nytt tredje stycke till 31 § 2 mom. TL. Derättssäkerhetsgaranlier med vilka revisionsinstitutet är kringgärdat består bl,a. i att rätten att meddela beslut om taxeringsrevision och förordna revisor ärförbehållen vissa högt kvalificerade befattningshavare. Jag har övervägt om man påmotsvarande sätl bör föreskriva att överenskommelse om ett besök hos denskattskyldige förutsätter uppdrag från taxeringsnämnden. Överenskommelse om ettbesök torde emellertid ofta komma att växa fram vid samtal mellandeklarationsgranskaren och den skattskyldige. En skyldighet för granskaren attdärefter inhämta nämndens samtycke skulle göra förfarandet osmidigt och skapaosäkerhet hos både granskaren och den skattskyldige. Vad jag nu harsagtutesluter självfallet inte atl frågan om ett besök tas upp i nämnden närgranskaren av ett eller annat skäl vill höra nämndens uppfaUning. Nämnden skallnaluriigtvis också själv kunna besluta att den skattskyldige skall tillfrågasom han är villig alt medverka till ett sammanträffande hos sig. Jag vill härviderinra om den uppfattning om taxeringsnämndernas inflytande som skatteutskottetredovisade i sitt betänkande med anledning av prop. 1976/77:138 om genomförandetav den nya taxeringsorganisationen (SkU 1976/77:49). Utskottet såg det somsjälvklart att taxeringsnämnderna fick ett direkt inflytande på den utökadekontrollverksamhet som kom att bedrivas i samband med laxerings-nämndsarbetet ochsom omfattade inte bara skriftliga förfrågningar m. m. utan också revisioneroch kontrollbesök hos de skattskyldiga. Deklarationsgranskningen sker vidare igranskningsgrupper under överinseende av en gruppchef. Frågan omöverenskommelse om ett besök bör träffas och vem av deklarationsgranskarna somär bäst lämpad i det särskilda fallet kommer sålunda alt bli noggrant prövad.Jag har därför inte kunnat flnna atl krav bör uppställas på atl besök för skeendast på nämndens uppdrag. Det bör däremot höra till ordningen att ettföretaget besök alltid redovisas för nämnden och antecknas i dess protokoll. Ifråga om TN-revision föreslår jag vidare i del föjande att den skalldokumenteras i en promemoria över vilken den skattskyldige skall få tillfälleatt yttra sig. Den skatlskyldige skall vidare underrättas om när promemorianföredras i nämnden. Det ligger enligt min mening i sakens natur att en sådanordning inte skall behöva tillämpas beträffande den bedömning som görs vid etti samförstånd överenskommet besök hos den skatlskyldige. Kontrollen vid ettsådant besök sker i personlig kontakt med den skattskyldige och denne blirdirekt informerad om granskarens uppfattning i den eller de frågor ideklarationen som besöket gäller och kommer att redovisas för taxeringsnämnden.Jag anser därför det vara fullt tillräckligt med den skriftliga underrättelsesom nämnden har att tillställa den skattskyldige om nämnden Prop.1977/78:181 257 övervägeratl avvika från deklarationen på grund av vad som framkommit vid besöket.Skulle nämnden i motsats till granskaren finna skäl att inte frångådeklarationen bör den skatlskyldige också underrättas härom genom nämndensförsorg. Denordning med taxeringsbesök som jag här har föreslagit, kommer inte att göraspontana revisioner obehövliga. Alt nu bedöma närmare hur användningen avtaxeringsbesök kommeratt utvecklas i förhållande till de spontana revisionernaär dock inte möjligt. Ifråga om tillämpningen av de föreslagna bestämmelserna vill jag anföraföljande. Fördeklarationsgranskarens del gäller det i första hand alt avgöra om den eller defrågor som han vill ha besvarade är av sådan art alt de bör kunna utgenom en relativt enkel avstämning mot vissa räkenskaper eller andra handlingareller genom besiktning av fastighet, inventarier eller andra tillgångar.Huruvida så kan anses vara fallet får bedömas även med hänsyn lilldeklarationens allmänna beskaffenhet och taxeringsnämndens kännedom om den skatlskyldige. Gerbedömningen vid handen att en mer allmän kontroll behöver företas bör ett besökför kontroll mot räkenskaper eller andra handlingar inte göras utan att beslutom revision har meddelats. Deklarationsgranskarenkan vid ett besök komma aU uppmärksamma förhållande som inte sammanhänger medden eller de frågor som besöket avser men som kan förefalla tveksamt. Hardeklarationsgranskaren direkt uppfattning om hur taxeringsfrågan enligt hansmening bör bedömas skall han upplysa den skattskyldige härom. Kan klarhet nåsvid besöket genom en enkel kontroll, bör deklarationsgranskaren med den skaltskyldigesmedgivande också kunna vidta denna. Denföreslagna möjligheten att överenskomma om eti sammanträffande med denskattskyldige är avsedd att användas beträffande viss eller vissa ideklarationen uppmärksammade frågor, som kan förväntas bli klarlagda genom ettrelativt enkelt avslämningsförfarande. Visar det sig att så inte är falleteller att andra frågor, som eventuellt kommer upp i samband med besöket, börutredas närmare, föreligger enligt min mening inte längre förutsättning förfortsatt kontroll i denna form. Vidöverläggning mellan deklarationsgranskaren och den skattskyldige kan komma alltas upp vad som närmast kan länkas bli följden om ett sammanträffande inteskulle komma till stånd. Har deklaraiionsgranskaren en bestämd uppfattninghärom bör han naluriigtvis ge den skatlskyldige begärd upplysning. En sådanupplysning kan exempelvis innebära att deklarationsgranskaren förklarar attavdrag för vissa uppgivna kostnader enligt hans mening inte kan medges ellerbör reduceras eller atl den skattskyldige i första hand kommeratt få tillfälleatt skriftligen redovisa hur det förhåller sig på de ifrågasatta punkterna.Förhållandet kan i ett annat fall vara sådant att deklarationsgranskaren ansersig böra föreslå att beslut om 17 1977/78. Prop.1977/78:181 258 revisionmeddelas för att få frågorna klariagda. Om den skatlskyldige säger sig helst seaU formerna för revision följs bör deklaraiionsgranskaren givelvis också väntamed kontrollen till dess beslut om revision har meddelats. Jagär medveten om alt det av mig föreslagna förfarandet inte kommer att stå somskarpt avgränsat från revisionsinstilutel. De förutsättningar som skall varauppfyllda för att överenskommelse skall kunna träffas med skatiskyldig om ettbesök är emellertid så pass entydiga att tillämpningen normall inte tordemedföra några svårigheter. 11.8.3Beslut om revision m. m. Revisionsverksamhetenkommer enligt utredningens förslag att fördelas på å ena sidan TN-revisionersom utförs av personal hos länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna isamband med deklarationsgranskningen och å den andra djupgående revisioner somplaneras och utförs av länsstyrelsernas revisionsenheter. Revisionsenhetenspersonal beräknas också vid behov biträda de andra enheternas personal i dessrevisionsarbete. Enligt de av antagna riktlinjerna förutsätts att detär chefen för den regionala skatteförvaltningen, dvs. skattechefen och underhonom cheferna för taxerings- och revisionsenheterna, som leder gransknings-och kontrollverksamheten i länet. 1 denna uppgift ingår att tillse attgranskningen av svårkontrollerade deklarationer hålls samman och företas avkvalificerad personal. Skattechefen förutsätts vidare ha stor frihet atlfördela deklarations-materialet. Delta blir i sin tur avgörande för hurrevisionerna fördelas mellan personalen hos och de lokalaskattemyndigheterna i länet. Skattechefens åliggande att svara för ledning ochsamordning av revisionsverksamheten enligt vad här har sagts kommer tilluttryck i den av mig föreslagna utformningen av en ny paragraf, 14 § TL, enligtvilken skattechefen skall leda och ansvara för deklarationsgranskningen ochannan taxeringskontroll. Entaxeringskontroll som skall bedrivas efter dessa linjer ställer utan tvivelmyckel stora krav på de olika enheternas förmåga att åstadkomma samordning ochett i samråd utformat revisionsförfarande. En grundläggande förutsättning serjag härvid vara atl bestämmelserna om behörighet all meddela beslut om revisionoch förordna tjänsteman atl verkställa revision utformas restriktivt. Ett annatskäl härtill är att taxeringsrevision är en kontrollåtgärd av ingripande natursom bör användas bara efter beslut av kvalificerad befattningshavare. Beslutom taxeringsrevision får enligt nuvarande bestämmelser (57 § TL) meddelas av skatlechefen.Denne kan emellertid med stöd av bestämmelserna i 3 § TL uppdra åt chef förtaxeringsenhet eller revisionsenhet atl fullgöra denna uppgift. Sådana uppdraglämnas regelmässigt lill chef för revisionsenhet. förslag skall beslut om revision kunna meddelas av 1977/78:181 259 skattechefenoch tjänsteman hos eller lokal skattemyndighet som han förordardärtill. Beslut om revision skall få meddelas också av lokal skattemyndighetsåvitt angår revisioner som skall utföras i samband med taxeringsnämndens arbelevid vilket myndigheten biträder. Detta innebär, framhåller utredningen, enligt9 § instruktionen (1966:577) för lokal skattemyndighet att beslut om revisionskall meddelas av chefen för denna myndighet. Den möjlighet som länsstyrelsenenligt 10 § instruktionen har alt bestämma atl beslut om revision för meddelasav annan tjänsteman hos lokal skattemyndighet anser utredningen böra utnyttjasendast i speciella fall och efter särskilt förordnande från skatlechefen. Som jag förut har sagt börbeslut om revision och förordnande av revisor förbehållas en begränsad krets avtjänstemän. Enligt min mening bör beslutanderätten liksom tidigare tillkommaskattechefen med rätt fördenne atl delegera denna befogenhet lill chef förtaxeringsenheten och revisionsenheten. Med tanke på den ökade omfattning somrevisionsverksamheten kommer all få bedömer jag det dock som nödvändigt all skatlechefenfår lämna uppdrag att meddela beslut även till annan kvalificerad tjänstemanvid skatteavdelningen. Mitt förslag till ändring av 3 och 57 §§ TL är utformati enlighet med det nu sagda. Reformenmed TN-revisioner bygger på att personal hos länsstyrelserna och de lokalaskaltemyndigheterna skall medverka i taxeringsnämndens arbete och i samband meddeklarationsgranskningen verkställa de taxeringskontroller som initieras påolika sätl. Skattechefen bör därför också kunna uppdra åt chef för lokalskattemyndighet eller annan högt kvalificerad tjänsteman hos myndigheten attbesluta om taxeringsrevision i anslutning till taxeringsarbelet. De uppdrag atlbesluta om taxeringsrevision som f. n. ges till chef för revisionsenhet ochtaxeringsenhet anses medföra också behörighet att besluta om säkringsåtgärdenligt bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen. Uppdragatl meddela beslut om taxeringsrevision, som ges lill annan tjänsteman än denyss nämnda, bör dock enligt min mening inte i och för sig medföra sådanbehörighet. Härför bör krävas att skatlechefen utfärdar särskilt förordnandeför tjänstemannen att vara granskningsledare enligt bevissäkringslagen. Jagföreslår atl en bestämmelse med här angiven innebörd tas in i 3 § TL. De av mig föreslagnaändringarna i 57 § är endast följdändringar eller ändringar av redaktionellnatur. Jag bortser härvid från det föreslagna tillägget till 57 § femte stycketatl talan inte skall få föras mot beslut om taxeringsrevision. Jag delarutredningens uppfattning att sådant beslut inte bör vara överklagbart. Jag villerinra om att talan inte får föras mot beslut om skaiterevision enligt ML (51 §andra stycket ML). Utredningen har föreslagitatl lokal skattemyndighets behörighet att meddela beslut om revision även skallinnefatta möjlighet att företa revision inom länet i annan lokalskattemyndighets fögderi. Jag delar uppfattningen hos de remissinstanser somanser att beslutanderätten skall gälla endasl Prop.1977/78:181 260 revisionerinom det egna fögderiet. Denna i och för sig naturliga begränsning behöver dockenligt min mening inte särskilt anges i författningstext. Jagvill i detta sammanhang framhålla vikten av atl beslut om revision -del må varaTN-revision ellerannan revision eller kontroll - inte meddelas utan att detförst har kontrollerats att granskning inte pågår eller planeras på annat håll.Är så fallet måste en samordning eftersträvas. Härför krävs en samlad registreringav kontrollverksamheten. Jag utgår från att denna registrering skall handhas avlänsstyrelsens revisionsenheter där också samordning bör ske. En samordningkommer att underlättas betydligt om registrering och datauttag i fortsättningenkan ske med hjälp av ADB. En sådan lösning planeras också f. n. i . Jagvill här lill sist också la upp utredningens förslag till ändring av bl. 56§ 2 mom. TL. Enligt detta lagrum har den som verkställer taxeringsrevision rättatl genast ta del av handlingar som skall granskas. Den hos vilken revisionsker är vidare skyldig att tillhandahålla de handlingar och lämna deupplysningar som fordras för revisionen. Skyldighet föreligger också all lämnatillträde till de lokaler som används i verksamheten och att ge erforderiigtbiträde för granskning av handlingar och varulager m. m. Om dessa åliggandeninte fullgörs kan den, som har meddelat beslut om revisionen, enligt 58 § TLförelägga den försumlige lämpligt vite. a. att den som inte har sina räkenskaper eller anteckningarordnade enligt vad som i 20 § TL eller eljest är särskilt föreskrivet genom etttillägg till 56 § 2 mom. skall kunna anmanas att ordna materialet påföreskrivet sätt i den utsträckning det behövs för revisionens genomförande. Anmaningenskall kunna förenas med vitesföreläggande. förslag skall vidare föras in föreskrift om att anmaning medvitesföreläggande skall få utfärdas när någon underiåter att fullgöra vad somåligger honom enligt bestämmelserna i förevarande moment av 56 §. Motförslaget atl föreläggande skall kunna ges för ordnande av räkenskaper m. m.vänder sig åtskilliga remissinstanser och ifrågasätter om man på detta sätt börsöka övervältra utredningsarbetet vid taxeringsrevision på den skatlskyldige.Bl. a. framhålls också att tillräckliga korrekiionsbesiämmelser för dessa fallfinns i skattebrotlslagen. Jag bedömer det inte heller föregen del som lämpligtmed en dylik föreskrift och föreslår därför på förevarande punkt inte någonändring av gällande bestämmelser. Jag biträder inte heller utredningens förslagom särskild föreskrift om anmaningsräti när någon underlåter all fullgöra sinaskyldigheter enligt bestämmelserna i 56 § 2 mom. Det är enligt min mening fullttillräckligt att skattskyldig, som inte efter uppmaning lämnar de handlingar,upplysningar eller biträde som granskaren vid revisionen begär, kan föreläggas vileenligt 58 § TL av den som beslutat om revisionen. Utredningensförslag i fråga om de nu behandlade bestämmelserna bör ses i samband medutredningens förslag till ändring av 31 § 2 mom. första stycket TL. Enligtdetta stadgande är envar skyldig alt i den omfattning som anges i Prop.1977/78:181 261 anmaningmeddela de ytteriigare upplysningar som är erforderiiga för kontroll av denegna deklarationen eller eljest för egen laxering. Det förslag somutredningen på denna punkt lägger fram innebär att anmaning, som medför attbokföringsskyldig kan lämna begärda upplysningar först efter omfattandeundersökning av räkenskaper och andra handlingar, får utfärdas bara om detfinns grundad anledning alt ifrågasätta deklarationens riktighet i den del somavses med de begärda upplysningarna. Tankenbakom den föreslagna bestämmelsen synes ha varit alt söka dra vissförtydligande gräns mot föreskrifterna i 56 § 2 mom. TL och klargöra altskattskyldig inte skall tvingas göra utredningar i oskälig omfattning. Somframhållits i remissyttrandena kan emellertid en sådan bestämmelse få mindrelämpliga konsekvenser för det allmänna från processuell synpunkt. Den skatlskyldigekan genom påstående om att svårigheter, som avses i bestämmelsen, föreliggerinskränka sin uppgiftsskyldighet i förhållande lill vad som gäller ochförsvåra taxeringsmyndigheternas möjligheter att på avsett sätl tillämpabestämmelserna om anmaning och vitesföreläggande. Jag är därför inte hellerberedd alt biträda utredningens förslag i denna del. TN-revisionernakommer enligt mitt förslag formellt att utgöra taxeringsrevision i TL:smening. Revisionerna bör naluriigtvis redovisas på ett från olika synpunktertillfredsställande sätt. Utredningen föreslår alt redovisningen skall ske iförenklad promemorieform. Det väsentliga är enligt min mening att varjerevision skriftligt redovisas på del sätt och i den omfattning som krävs för atltaxeringsmyndigheterna och den skattskyldige skall få en klar uppfattning omvad revisionen avsett och vilka bedömningar som den enligt granskarens mening gettanledning till. Atl en TN-revision alltid skall dokumenteras och tillställasden skattskyldige framhölls redan i prop. En fråga som har föranlettdelade meningar hos remissinstanserna är om revisionspromemorian i förekommandefall bör utmynna i ett förslag till laxeringsändring eller inte. I nuvarandepraxis synes båda metoderna tillämpas. Utredningen förordar för sin del altpromemorian i allmänhet skall utmynna i ett konkret förslag till taxering. Somnågra remissinstanser har uttalat kan vissa skäl synas tala för altredogörelsen begränsas till en redovisning av de faktiska förhållandena. Delligger emellertid å andra sidan enligt min mening i sakens natur atl del ipraktiken ofta föreligger svårigheter att dra gräns mellan iakttagelser ochomdömen. Steget från omdöme till synpunkter på konsekvenserna av de gjordaiakttagelserna måste också vara tämligen fiytande. Härtill kommeratt TN-revisionerna skall utföras av tjänstemän som fungerar somföredragande i taxeringsnämnderna. Prop.1977/78:181 262 Enligtmin mening är det naturligt och praktiskt alt revisorn, när det är möjligt ochlämpligt, lägger fram ett konkret förslag till laxeringsåtgärd. Några bestämdaföreskrifter om resultatredovisningen i här förevarande avseende bör dock inteinföras. När förslag läggs fram i revisionspromemoria måste dock klart angesatt förslaget helt representerar ett ställningstagande från granskningsmannenssida och inte är något uttryck för taxeringsnämndens uppfaUning.