prop · G103156 · 1977-12-31 00:00:00 — Närdet sedan gäUer att ta ställning tUl i vad mån omständigheter av det slag somnyss har nämnts bör kunna åberopas tUl stöd också fÖr återkaUelse av redanutfärdat pass, kan tUl en början konstateras att varken anhållande, häktomgeller efterlysning f. n. utgör grund för passåterkaUelse. Det finns knappast heUernågot praktiskt behov av regler om återkallelse får sådana faU. 1977/78:156 96 Reseförbudsom enligt 25 kap. RB meddelats eller fastställts av domstol utgör däremot nuinte bara hinder mot bifaU till passansökan utan också grand för återkallelse,i den mån passmyndigheten får kännedom om förhållandet. I det föregående har ifråga om passansökningsfallen föreslagits alt redan ett av åklagare meddelatreseförbud skall utgöra passhinder. När det gäUer fall då den som har ålagtsreseförbud redan innehar pass gör sig emellertid delvis andra synpunkter gäUande.Framför allt måste man beakta att åklagare eller domstol i denna situation harbefogenhet att med stöd av 25 kap. 2 § RB förena reseförbudet med del villkoretatt den misstänkte skall lämna från sig sitt pass. Denna möjlighet brukar ocksåutnyttjas i de fall då den misstänkte innehar pass och man anser att detföreligger mera påtaglig fara för att han skaU lämna landet, I allmänhet är ettsådant vUlkor tUlräckligt effektivt, eftersom den misstänkte i praktiken oflalöper risk att bU häktad, om han skulle vägra att överlämna passet ellerförsöka dölja det. När det sålunda på detta sätt är sörjt för att enpassinnehavare som har ålagts reseförbud kan hindras från att utnyttja sittpass för att lämna landet under förundersökningen eUer rättegången, kan detknappast anses finnas något praktiskt behov av att passet dessutom skaUformellt återkaUas. I praktiken är det inle helt ovanligt att ett reseförbudkommer att bestå under endast förhåUandevis . Åklagaren beslutar t. ex.att inte väcka åtal eUer en fömyad prövning av tvångsmedelsfrågan ger vid handenatl tiUräckliga skäl saknas att upprätthåUa förbudet. Att den misstänkte intekan få nytt pass så länge ett reseförbud gäUer är visserligen befogal, men omhan redan har pass och har överlämnat det tUl åklagare eller polis förefallerdet omotiverat att passet skaU behöva återkaUas. Eftersom det inte föreliggernågon författningsenlig skyldighet för domstol eller åklagare alt underrättapassmyndighet om meddelade reseförbud, är det redan f. n. förhållandevisvanligt att återkallelse inte koinmer tUl stånd. Med hänsyn tUl vad som haranförts föreslås att reseförbud inte längre skaU utgöra självständig gmnd för återkaUelseav pass. Enligtnuvarande ordning gäller vidare att pass skaU återkallas, om passmyndighetenfår kännedom om att innehavaren har dömts tiU frihetsberövande påföljd och detfinns sannolika skäl att anta att han ämnar undandra sig verkställigheten. Idet föregående har föreslagits att det hinder mot utfärdande av nytt pass som f.n. föreligger i motsvarande situation skall stå kvar i den nya passlagen.Förslaget skaU emellertid därvid ses mot den bakgrunden alt redan självapassansökningen i sådant faU utgör ett påtagligt tecken på att den dömde har aktueUaplaner på alt lämna landet. Motsvarande synpunkt kan inte åberopas tUl stödför en regel som berättigar passmyndigheten att återkalla ett redan utfärdat pass.Eftersom vidare ett reseförbud, som förenats med skyldighet för den misstänkteatt lämna från sig sitt pass, kan faststäUas alt 1977/78:156 97 gäUafram tUl dess domen i brottmålet har vunnit laga kraft, kan det inle ansesfinnas tUlräckligt starka sakliga skäl för alt som f. n. låta även en inle lagakraftvunnendom på frihetsberövande påföljd kunna leda till passåterkaUelse. Närdet däremot gäller fall då domen i brottmålet har vunnit laga kraft, torde maninte kunna undvara en regel som medger passmyndighet att återkalla pass, omdet finns risk för att den dömde avviker. Detta skulle nämligen leda tiU otillfredsstäUandekonsekvenser för vissa speciella fall, t. ex. då rätten har meddelat eller faststäUtreseförbud i domen och åklagaren med stöd härav har tagit hand om den dömdespass. Om ingen möjlighet tiU passåterkaUelse finns i denna situation, skulle juåklagaren alltid bli skyldig att återlämna passet så snart domen vunnit lagakraft och reseförbudet tUl följd härav upphört att gälla. Motbakgrund härav förordas att i den nya passlagen tas in en regel som ger stödför passåterkaUelse när passinnehavaren har ådömts frihetsberövande påföljdoch det finns sannolika skäl att anta att han avviker samt domen i brottmålethar vunnit laga kraft. Ätt på detta sätt rekvisiten för passåterkaUelse såvittgäller kravet på att domen skaU ha vunnit laga krafl blir snävare än dem somhar föreslagils för passvägran är ganska naturligt med hänsyn tiU att passåterkaUelseär den mest ingripande av åtgärderna. Eftersom passmyndigheten inte har inöjlighetatl ta självständigt initiativ tiU återkaUelse i fall av detta slag, fömtsätterregeln i praktiken alt anmälan om flyktfaran har gjorts av åklagare eller avkriminalvårdsstyrelsen. Någon uttrycklig bestämmelse härom behövs dock inte. 5.2Passhinder för personer som undergår kriminalvård Dehuvudsakliga reglema om passhinder för personer som undergår kriminalvård finnsi 6 § tredje stycket och 14 § första stycket f och g PK. I 6 § tredje slycketföreskrivs att den som står under övervakning efter att ha dömts tUl fängelse, skyddstiUsyn,ungdomsfängelse, internering eller intagning i arbetsanstalt inle får erhållapass utan övervakningsnämndens medgivande, övervakningsnämnden har alltså ettslags vetorätt i dessa ärenden. Om pass har utfärdats trots att nämnden intehar lämnat sitt medgivande, skall passet återkaUas. Detsamma gäller ompassmyndigheten får kännedom om att pass har utfärdats för person som sedermerahar ställts under övervakning efter att ha dömts tiU någon av de nämndapåföljderna. Återkallelse skall dock mte ske, om passinnehavaren inom tid sompassmyndigheten bestämmer visar att han har övervakningsnämndens medgivande attbehålla passet. Enligten statistisk undersökning angående antalet frivårdsärenden hos övervakningsnänmdemaunder som redovisas av över-7 1977/78. 1 saml Nr 156 Prop.1977/78:156 98 vaknlngsnämndutrednmgen(Ju 1973: 15) i belänkandet (SOU 1975: 16) Kriminalvårdens nämnder avgavövervakningsnämnd yttrande i passärenden i 1 722 fall under detta år. Vid sidan av de nyssberörda föreskriftema kan också vissa av de regler om passhmder som harredovisats i föregående avsnilt vara tUl-lämpUga när det gäUer personer somundergår kriminalvård. I fall då någon har rymt från kriminalvårdsanstalt och skaUåterförpassas blir han efterlyst i Polisunderrättelser, och ansökan om pass kandå avslås enligt 6 § första stycket a PK. När det gäller bestämmelsema i 6 §första slycket d och 14 § första slycket d om avslag på passansökan resp. passåterkaUelseför den som har dömts tUl frihetsberövande påföljd och kan antas ämna undandrasig verkstälUgheten, har tidigare tvekan rått i praxis om bestämmelsema avseräven det fallet att verkställigheten redan har påbörjats. Den allmännauppfattningen torde dock numera vara att de berörda föreskrifterna formeUt settär lUlämpliga även i ett sådant fall. 5.2.2Tidigare ändringsförslag m. m. Dennuvarande regleringen av passhuider för personer som undergår kriminalvård hari olika sammanhang utsatts för kritik. Regleringen har därvid bl. a. betecknatssom inkonsekvent så tUl vida som det ställs upp ett krav på medgivande en person som står under övervakning skall få erhållaeller behålla pass medan något motsvarande krav inle gäller för den somundergår påföljd i anstalt. Detta förhållande har sagts i sin tur leda till altdet i inte obetydlig omfattning förekommer att en person som avtjänarfängelsestraff ofta med hjälp från anstaltslednmgens sida söker ocherhåller pass, som kanske sedan i samband med viUkorlig frigivning omedelbartskall las ifrån honom därför att övervakningsnämnden inte anser sig kunna medgeatt han får behålla det. Kritiken har emellertid också gått ut på att reglemaom passåterkaUelse inte fungerar på avsett sätt i praktiken, efiersompassmyndigheterna oftast saknar information om att passinnehavare har ställtsunder övervakning. Från de nu angivna synpunktema har de gällande reglernaföreslagits ändrade i olika skrivelser tiU regeringen bl. a. frånlänsstyrelsen i öslergötiands län, övervakningsnämnden i och skydds-assistenter. vUl helsl alt övervakningsnänm-dens prövning i passärenden skallupphöra. Skulle det ändå anses finnas skäl atl behålla dennaprövningsmöjlighet, så måste det enligt föreningen i allt fall ske en preciseringav grunderna för prövningen och en översyn av rällssäkerhetsaspeklerna viddessa administrativa avgöranden. Iett par fall har hithörande frågor aktualiserats också i ärenden som har tagilsupp av JO med anledning av inkomna klagomål. I ett den 22 1977/78:156 99 febmari1972 avgjort ärende (dnr 2132/70) har sålunda dåvarande ställföreträdande JO Wennergrenvänt sig mot det förhåUandet att en passansökan kan komma alt behandlas olikaberoende på om den som gör ansökan är intagen på anstalt eller frigivensamt vidare ansett del opraktiskt om pass först utfärdas för en intagen ochdärefter återkallas efler frigivningen när inte övervakningsnämnden medgerfortsatt passinnehav. JO anser att det fuins skäl att behandla passansökningarpå samma sätt oberoende av om den som dömts tiU påfljd vårdas i eller utomanstalt. Motsvarande uppfattning har kommit tUl uttryck i ett uttalande den 4juli 1975 av stäUföreträdande JO Sverne (ärende 1744/74), som också framhåUerdet otillfredsställande i att oUka handläggningspraxis i fall av det slag somnu avses har utbildat sig vid skilda länsstyrelser. Denkritik som har riktats mot den nuvarande regleringen har vidare avsett detförhållandet att det inte finns allmänna regler för passåterkal-lelse när detgäller personer som undergår frihetsberövande påföljder. Denna fråga togs upp ien motion (mot. 1971: 1198) tUl riksdag. Enligt motionären lär detförekomma att personer som avtjänar straff för narkotikabrott under permissionerreser utomlands för alt skaffa ytterligare narkotika. Motionären anser attredan frånvaron av en generell regel om passindragning vid ådömande avfrihetsstraff är en brist i gällande reglering. I motionen påpekas vidare attde möjligheter som fmns alt återkalla pass för den som ställs under övervakningefter att ha dömts tUl frihetsstraff eller annan påföljd inte utnyttjas påavsett sätt, bl. a. beroende på att administrativa rutiner saknas. Motionenbehandlades av inrikesulskottel (InU 1971: 20) som inhämtade yttranden iärendet från RPS, , i och samarbelsorganetför ADB inom rättsväsendet. Samtliga remissinstanser ställde sig positiva tUlmotionens syfte. Även utskottet biträdde i princip motionen. Enligl utskottetbör det införas regler som innebär möjlighet att återkalla pass eller förhindrautfärdande av nytt pass för person som avtjänar ett inte alltför kortvarigtfängelsestraff. Det administrativa förfarandet bör effektiviseras så att reglemakan upprätthållas i praktiken. Utskottet ansåg alt utformningen av lämpUgaregler borde närmare övervägas i samband med utarbetandet av en ny passlag. följde utskottels beslut (rskr 1971: 247). Fråganom övervakningsnämndemas medverkan i passärenden har härefter tagits upp av övervakningsnämndutredningeni det nyssnämnda belänkandet (SOU 1975: 16) Krinunalvårdens nämnder.Utredningen redovisar den krilUc som har förts fram mot gällande bestämmelseroch anser för sin del att kritiken har starkt fog för sig. Det är också enligtutredningen otillfredsstäUande att övervakningsnämndemas praxis i passärendenär så skiftande. Om nänmdemas nuvarande vetorätt slopas och passmyndigheten i släUeti varje särskilt faU får bedöma vUken bety- 1977/78:156 lOO delse som bör tillmätas de uppgifter som inhämtas om dendömdes situation, skulle man enligt utredningens uppfattaing komma till rättamed de problem som har föranlett kritiken. Skyldigheten att avge yttrande tillpassmyndigheten skuUe i så fall kunna läggas på skyddskonsulenten eller,såvitt angår intagna, på styresmannen för anstalten i samråd med vederbörandeskyddskonsulent. Med hänvisning liU det pågående arbetet med en nypasslagstiftning lägger utredningen inte fram något förslag i ämnet menframhåller alt det är angeläget att frågan snart löses. Vidremissbehandlingen av övervakningsnämndutredningens belänkande har åtskilligaremissinstanser understrukit angelägenheten av att de spörsmål som hänger sammanmed övervakningsnämndemas medverkan i passärenden snart löses. Flera av deinstanser som tar upp frågan uttalar sig därvid för en lösning enligt deriktlinjer som utredningen drar upp. Utredningens principförslag tUlstyrksuttryckligen utan närmare kommentarer av övervakningsnämnderna i ochLinköping, skyddskonsulenterna i och samt kriminalvårdsdirektöreni kriminalvårdens Malmöregion. Behovet av en översyn av gäUande ordning i såväl formeUtsom materiellt hänseende understryks av övervakningsnämnden i , andraavdelningen, som ulföriigt utvecklar sin syn på hithörande frågor. Nämndenframhåller att passärendena är svårbedömbara. Detta hänger samman med atträtten tiU pass ofta torde betraktas som en prestigefråga av den dömde och medatt det från kriminalpolitisk synpunkt ofta är ytterst tveksamt vilket beslutsom är det lämpligaste. Nämnda förhållanden torde ha bidragit till denskiftande praxis som råder vid olika övervakningsnämnder i dessa ärenden. Motdenna bakgmnd ifrågasätter nämnden lämpligheten av att övervakningsnämndenmedverkar i passärendena. Om nämnden ändå fortsättningsvis skaU medverka idessa, är det angelägel alt en översyn sker av både de materiella reglernarörande övervakades räll lill pass och nämndernas befattning med dessa ärenden. Utan att uttala sig för någon bestämd lösning understrykeräven flera andra instanser, bl. a. övervakningsnämnden i Norrtälfe och , de svårigheter som ligger i att bedöma vilket avgörande som ärdet kriminalpolitiskt mest lämpliga när det gäller passärendena. Några remissinstanser godtar uiredningens förslag ihuvudsak men förordar vissa avvikelser, övervakningsnämnden i anslutersig sålunda lUl tanken att slopa övervakningsnämndemas vetorätt men menar attuppgiften alt avge yttrande bör ankomma på nämndema, dock med befogenhet fördessa att delegera ärendena tUl skyddskonsulent. övervakningsnämnden i Luleåframhåller att passärendena har ägnats visst intresse från övervakningsnämndernassida men att det är tveksamt om detta har varit tUl gagn för frivårdsarbetet.Nämnden ansluter sig tUl 1977/78:156 101 uppfattningenatt ärendena bör föras över till skyddskonsulent men menar alt det bör finnasen möjlighet för konsulenten att hänskjuta avgörandet tillövervakningsnämnden. En del remissinstanser stäUersig emellertid tveksamma eUer avvisande till en lösning efter de linjer som harförordats av övervakningsnämndutredningen. övervakningsnämnden i harsvårt att se hur man med en sådan lösning skulle kunna undgå en skiftandepraxis, eftersom ju inle heller passmyndighetema är få tUI antalet. TroUgentraktar väl inte någon övervakningsnämnd efter att få behålla samtliga passärenden,men utredningens ståndpunkt måste förmodas vara fotad på synpunkter som intehar redovisats. I den mån det är praktiskt möjligt förordar nänmden en lösningenligt vUken en central myndighet träffar av-görandel i de passärenden det härgäller efter att ha inhämtat yttrande eller medgivande som då lämpligen böravges av vederbörande övervakningsnämnd, övervakningsnämnden i tar inteuttryckligen ställning lUl förslaget i denna del men anser allmänt attutredningen har överdrivit betydelsen från arbetssynpunkt av att övervakningsnänmdemaenligt utredningens lösning befrias från vissa ärenden. I det sammanhangetframhålls särskUt att passärendena går fort, eftersom del isådana ärenden följer vissa bestämda grander och enligt dessa säUan vägrarpass. Uiredningens förslagavstyrks av övervakningsnämnden i som menar att frivårdsuppgifter somkan medföra mera ingripande åtgärder inle bör läggas på skyddskonsulent,främst med hänsyn tiU att denne av sina klienter inte bör uppfattas som ettorgan med repressiva uppgifter. Den lokala nämnden bör därför även ifortsättningen ha ansvaret bl. a. för de yttranden som avges i passfrågor. Förslaget avstyrks ocksåav övervakningsnämnden i , första avdelningen. Nämnden instämmer visserUgeni att frågan om övervakningsnämndernas befattning med passärendena börlösas men kan inte dela uppfattningen att beslutanderätten i dessa ärenden börligga på skyddskonsulent eller styresman vid anstalt. Det gäller här en frågasom av den dömde uppfattas som mycket viktig. Samma beslutsordning bör därför gäUasom i andra viktiga frågor. Den olägenhet som övervakningsnämndemas skiftandepraxis innebär kan motverkas genom atl den som vägras pass av övervakningsnämndfår föra talan mot beslutet hos central nämnd. Frågani vad mån särskilda begränsningar i rätten tUl pass bör gäUa för personer somundergår kriminalvård kan ses från oUka synpunkter. A ena sidan är det enviktig princip inom den modema kriminalpolitiken alt kriminalvårdens klienteri den utsträckning det är möjligt skall ha samma rättigheter och kunna utnyttjasamma förmåner som andra 1977/78:156 102 Man kan å andra sidan inle bortse från att situationen för den somt. ex. är villkorligt frigiven eller undergår skyddstillsyn ibland är sådanalt de strävanden som ligger bakom frivårdsarbetets uppläggning skulle kunnadirekt motverkas om den dömde reser utomlands under övervakningstiden.Inskränkningar i rätten till pass kan i en del kriminalvårdsfall ha betydelseockså som en mera brottsförebyggande faktor såsom exempelvis närdet gäller narkotikabrottsUghet och vissa former av intemationellkriminalitet. TUl detta kommer de ökade möjligheter tiU permissioner ochfrigång som utgör ett viktigt inslag i den nya lagstiftningen om kriminalvård ianstalt. Även om det ibland har ifrågasatts om man över huvud taget böruppställa några begränsningar i passrättigheterna för kriminalvårdskUentelet,torde mot bakgmnd av antydda förhållanden den allmänna uppfattningen dockvara att man inte helt kan undvara sådana begränsningar. Dennuvarande regleringen har i senare praxis ansetts ge stöd för en passvägranresp. passåterkaUelse i fall då det på sannolika skäl kan antas att en personsom undergår frihetsberövande påföljd ämnar söka undandra sig fortsatt verkstälUghetav påföljden. Om man bortser från sådana situationer kännetecknas detnuvarande systemet av att i kriminalvårdsfallen hinder mot bU[aU tillpassansökan resp. grund för passåterkaUelse i princip föreligger endast förpersoner som står under övervakning efter att ha dömts till fängelse,skyddstillsyn, ungdomsfängelse eller internering. kan i dessafall med bindande verkan för passmyndigheten vägra medgivande tillutfärdande av nytt pass eller till fortsatt passumehav. Somhar konstaterats i flera olika sammanhang har utvecklingen lett till att praxisi de passärenden det här gäller kommit att bli skiftande. Enligt undersökningarsom har gjorts av övervaknLagsnämndsutred-ningen är en del övervakningsnänmdermyckel restriktiva i sin tiUämpning och lämnar nästan aldrig medgivande tillpassinnehav förrän den dömde har stått under övervaknmg . Detförekommer också att medgivande vägras under åberopande av att den dömde intehar fullgjort vissa åligganden, t. ex. underlåtit att betala skadestånd ellerböter. Flertalet övervakningsnämnder synes dock ha den uppfattningen att enalltför restriktiv tUlämpning kan ha så negativa konsekvenser att skälen föralt vägra medgivande lill passinnehav bör vara mycket starka. Enav förklaringarna till att nuvarande praxis är skiftande torde vara attövervakningsnämnds beslut i passärende inte anses kunna överklagas. Dennafråga behandlas särskUt i ett senare avsnitt (avsnitt 6). Av ännu meraavgörande betydelse måste emellertid vara att det f. n. inle finns några somhelst föreskrifter i författning om vad som skall beaktas vid övervakningsnämndernasbedömning av passfrågor. Oavsetthur man löser frågan vilken myndighet som skall ha ansvaret 1977/78:156 103 förden sakUga bedömningen i de passärenden som det här gäller måste det ansesofrånkomligt att man vid en ny reglering författningsmässigt preciserar fömtsättningamaför en begränsning av passrättighetema i nu aktuella fall. En tänkbar utvägskulle i och för sig vara att automatiskt knyta passhinder till ett straff avviss svårhelsgrad. En sådan lösning skulle emelertid knappast vara tUlfredsställandefrån vare sig sakliga eller principiella utgångspunkter. Fömtsättningen förett så förhåUandevis ingripande beslul som en passvägran resp. en passåterkaUelsebör rimligen vara att det har gjorts en prövning i det särskUda faUet. Delsynes inle heller ändamålsenligt att i överensstämmelse med den praxis som tiUämpaspå vissa håll stäUa upp ett positivt krav på visad skötsamhet för att den somundergår kriminalvård skall kunna erhåUa pass resp. få behålla ett redanutfärdat pass. En passvägran är i sak liktydig med ell förbud att lämnaSverige och innebär aUtså en begränsning av de grundläggande medborgerligarättigheterna. Rätten till pass upplevs också i praktiken som myckel viktig avden dömde. Det måste därför fordras påtagliga skäl för en passvägran eller en passåterkaUelse.Principen bör vara att pass skall kunna vägras eller återkaUas för den somundergår kriminalvård endast när det är påkallat antmgen på grund avföreliggande risker för brottslighet som har anknytning till utlandet eller föratl syftet med ett påbörjat behandlingsarbete inte allvarligt skall äventyras. Medbeaktande av det anförda torde man nå en lämplig utformning av grunderna förpasshinder i kriminalvårdsfallen genom en föreskrift som ger möjlighet attvägra eller återkaUa pass, när det finns sannolika skäl alt anta alt den dömde skuUeägna sig åt brottslig verksamhet i samband med utlandsresa eller att envistelse utomlands annars skulle motverka hans anpassning i samhäUet. Liksom f.n.måste det vidare finnas möjlighet alt vägra eller återkalla pass i det meraspeciella fallet alt det finns sannolika skäl att anta alt den som undergår frihetsberövandepåföljd ämnar söka dra sig undan fortsatt verkställighet. Vad gäller sistnämndagrund torde denna dock få praktisk betydelse bara vid mera långvariga frihetsberövanden. Närdet gäller att utforma regler för själva prövningsförfarandet, skulle en i ochför sig tänkbar ordning vara alt låta del ankomma på domstolen alt i sambandmed avgörandet i brottmålet ta ställning till om något av nämnda skältalar för alt passhinder bör föreligga för den dömde. Ett sådantsystem skulle emellertid knappast vara ändamålsenligt med hänsyn tUl att detvid tiden för domen inte går all förutse om passfrågan över huvud laget kommeratt bli aktuell genom en passansökan från den dömdes sida under påföljdstiden.Härtill kommer att ett beslut om passhinder i samband med domen skuUe få enfrån principieU synpunkt mindre tUllalande karaktär av en särskUd repressivrättsverkan av brottet vid sidan av påföljden. 1977/78:156 104 Valetstår då mellan att antingen utforma systemet på det sättet att passmyndighetenhar att gÖra en självständig prövning i kriminalvårdsfallen eller också såtill vida behåUa den nuvarande ordningen att ärendena i realiteten avgörs avde organ som har ansvaret för kriminalvården. Frågan blir alltså omkriminalvårdsorganen bör behåUa sin s.k. vetorätt i dessa ärenden. Del har iolika sammanhang föreslagits att vetorätten slopas. Övervakningsnämndutredningenhar sålunda förordat att man går över lUl en ordning som innebär attpassmyndigheten i varje särskUt fall får bedöma vUken betydelse som bör tiUmätasde uppgifter som inhämtas om den dömdes situation.