prop · G103170 · 1977-12-31 00:00:00 — Enda undantaget av större betydelse är kommunalbesvärsmålensom går från länsstyrelse till regeringsrätten utan alt passera kammarrätteller, i fråga om landstingsmålen, direkt till regeringsrätten. Regeringsrätten och kammarrätterna har ställningsom allmänna förvaltningsdomstolar. De sorterar liksom de allmänna domstolarnaunder som central förvaltningsmyndighet. Förvaltningsrättsreformen var inle baraprincipiellt genomgripande. Statsmakterna harockså gjort betydande satsningarpå att fullfölja reformen på det organisatoriska planet. En kammarrätt med nioavdelningar 1971 har blivit fyra kammarrätter med 23 avdelningar 1977, Av dessahar två kammarrätter och åtta avdelningar kommit till 1974 och . Dennautbyggnad har genomförts i full politisk enighet i principfrågorna. Demeningsskiljaktigheter som har förekommit i har inskränkt sig tillfrågor om lokaliseringsorter och utbyggnadstakt, Förvaltningsrätlsreformen innebar en förstärkningav domstolsorganisa-lionen på förvallningssidan. Organisationen är emellertidofullkomlig så länge den inte också omfattar första instans. På den allmännadomslolssidan är organistionen uppbyggd med tre nära sammanknutna instanser,tingsrätter, hovrätter och högsta domstolen, Samma principer - grundade isamma rätissäkerhetskrav - gäller för alla tre instanserna. Full enighet råderom atl rättssäkerheten kräver ett ireinstanssystem även på förvaltningssidan.Här föreligger emellertid den skillnaden att första instansen, länsdomslolarna,inle är integrerad med de högre instanserna utan är organisatoriskt inbyggd ilänsstyrelsema, I princip innebär detta delsamma som om lingsrälterna skulleingå i samma organisation som åklagarväsendet. Ordningen medför också praktiskanackdelar i samtliga tre instanser, som kommittén skall närmare utveckla idetta avsnitt. Den blandning av förvaltnings- ochrältskipningsuppgifter som förekommer vid länsstyrelserna utgör avsteg från enprincip som bragts till klara uttryck på flera andra håll under senare år.Utöver förvaltningsrätts-reform och diskussionerna kringdomstolsverkets inrättande kan erinras om förslagen lill omorganisation avbesvärsavdelningarna vid patent- och 1977/78:170 83 Skillnaden mellan förvaltning och rättskipningutvecklas också i förarbetena till regeringsform. Även 1971 årslänsslyrelsereform innebar givetvis ett principiellt bejakande av tanken, alldömande bör skiljas frän förvaltningen, om än principen inte fullföljdes till iadministrativt hänseende fristående länsdomstolar. Denalltmer markerade strävan att hålla förvaltning och rättskipning åtskilda haren viktig motivering i önskemålet all garantera bäsla möjliga förtroende hosallmänheten för förvaltningsrältskipningen. Man kan visserligen säga atlgränsen mellan förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas verksamhet ärflytande. Förvaltningsmyndigheterna sysslar i slor utsträckning med renträtlstillämpande verksamhet och domstolarna överprövar förvaltningsmyndighetersbeslut. En viktig skillnad mellan förvallnings-myndigheternas och domstolarnasställning är emellertid alt många förvaltningsmyndigheter - i motsats lilldomstolarna - också har att företräda offentliga intressen och är skyldiga altifråga om vissa slag av verksamhet följa direktiv som utfärdats av regeringeneller andra överordnade myndigheter för särskilda fall. Betydelsen i allmänhet av atl stärka medborgarnasförtroende för myndigheterna har vunnit ökad uppmärksamhet under senare tid.Denna synpunkt var bl. a. en av de vägledande då en arbetsgrupp tillsattes 1976för översyn av kontakterna mellan medborgare och samhällsorgan. Den allmännaenigheten i fråga om grundsyn på dessa problem betonas av all direktiven förarbetsgruppen i alll väsentligt fick ligga till gmnd för arbetet i denpariamentariska kommitté (byräkratiutredningen) som ersatte arbetsgmppen efterregeringsskiftet . Den nuvarande länsförvaliningsorganisationensdubbla uppgift att företräda offentliga intressen och alt avväga denenskildes intressen mot de offentliga kan skapa bristande tilltro tilllänsdomslolarna hos allmänheten. Kommittén lägger stor vikt vid denna synpunktäven om kommittén inte för egen del hyser någon tvekan om länsdomslolarnas bådevilja och förmåga alt verka självständigt och opartiskt. Del är en angelägenhetav största vikt att sörja för atl allmänheten också i praktiken hyser förtroendeför domstolarnas opartiskhet. Särskilt gäller detta i de fall där del saknastväpartsförfarande och där det föreligger risk för atl domstolen uppfattas bådesom motpart och domstol. Länsdomstolarnas anknytning lill länsstyrelsenmedför också atl samma myndighet handhar både tillsynsfunktion och dömandefunktion. Denna dubbelstäUning missuppfattas lätt av allmänheten. Det ställshöga krav på de tjänstemän som skall fullgöra arbetsuppgifter inom bådemyndigheten () och domstolen. När det gäller skatterätternasverksamhet har i olika sammanhang anförts alt allmänheten har svårt all skiljalaxeringsintendenlens uppgift som företrädare för den fiskala sidan frånlänsskatterättens uppgifi som rättskipande organ. Kommitténvill i detla sammanhang nämna att den vid sina överiäggningar Prop.1977/78:170 84 medtjänslemän vid länsdomstolar särskill ställt frågan hur de uppfattarallmänhetens inställning lill dessa domstolar. Vid ett sammanträde medrepresentanter för såväl förvallningslänsrådens förening och länsdomarföreningensom annan personal uttalades från samtliga håll åsikten, all allmänheten oflamissuppfattar domstolarnas ställning och att detta måste ses som en olägenhet. Samhällets snabba utveckling med allt meromfattande regler som griper in i medborgarnas liv gör enligt kommitténs meningalt allmänhelens förtroende för länsdomslolarna måste tillmätas avsevärtstörre vikt än vid länsstyrelsernas omorganisation 1971. En omständighet som i detta fall ger en alldelessärskill tyngd ål synpunkten om allmänhetens förtroende är RS-reformen,Statsmakterna har gjort ännu större satsningar pä denna reform än pä 1971 årsförvallnings-rättsreform. har 876 nya tjänster inrättats ochytterligare ca 600 omfattas av kommande etapper. Syftet är att åstadkomma enväsentlig förbättring av taxeringsförfarandet i första instans. Det är enliglkommitténs mening i hög grad angeläget atl detta kombineras med förbättringar inästa instans, dvs. i länsskatterätterna, och all särskild uppmärksamhet ägnasmöjlighetema till reformer som kan stärka medborgarnas förtroende förskatterätiskipningen. En domslolsorganisalion som avviker från det gängsemönstret genom att den fiskala verksamheten och skatterättskipningen hör tillsamma förvaUning inger därför betänkligheter. Mot de synpunkter som utvecklats här kan invändasatt den nuvarande organisationen även är lill fördel förförvaltningsrältskipningen genom atl tjänstemännen vid länsdomstolarna fårerfarenhet av praktiskt förvaltningsarbete genom sin samtidiga ijänslgöringvid . Kommittén vill också för sin del understryka all sådanerfarenhet är av betydande nytta för den dömande verksamheten. Den böremellertid vinnas på annat sätt än genom alt tjänstemännen samtidigl utövarmyndighetsfunktioner och dömande funktioner. En sådan dubbelstäUning börundvikas av de skäl som anförts i del föregående, I stället bör man verka förett naturiigt personalulbyie mellan förvaliningsdomstolar-.a och bl. Detta ligger också i linje med statsmakternas strävandenbeträffande förvaltningsdomarkarriären reform. Del finns därförenligl kommitténs mening inte fog för farhågor atl länsdomstolarnas utbrytningur länsstyrelserna skulle leda till några nackdelar från nu berörda synpunkter. Sammanfattningsvis finner kommittén sålunda attstarka principiella skäl lalar för en organisation med fristående länsdomslolarsom integreras med den allmänna förvallningsdomslolsorganisalionen. En sådanreform skulle inte bara ansluta till vad som gäller för domstolsväsendet iövrigl och la lill vara allmänna rättssäkerhetssynpunkter som kommittén finnerangelägna. Kommittén fäster också slor vikt vid att förslaget innebär ett konsekventfullföljande av tre reformlinjer om vilka full politisk enighet råder, Förvaltningsrätlsreformen1971 fullföljs genom all den då uppbyggda domslolsor- Prop.1977/78:170 85 ganisationenfullbordas med att även första instans infogas i systemet, RS-reformenkompletteras genom atl taxeringsförfarandet i andra instans-skatlerältskipningen på länsnivå - förstärks. De strävanden att stärkamedborgarnas förtroende för myndigheterna som kommit till uttryck bl, a. genombyråkratiutredningen men även på flera andra sätt fullföljs genom attförvaltning och rättskipning särskiljs på länsnivå, 13.3Synpunkter på den nuvarande organistionen Kommittén övergår till att redovisa slutsatserna avsina utredningar rörande den nuvarande länsdomstolsorganisalionen ochutvecklingen den fungerat. Kommittén har sammanställt uppgifter ommålulvecklingen i tabell 1 sid, 53. Uppgifter har lämnats om inkomna,avgjorda ochbalanserade mål tolalt för hela riket, med uppdelning på kategoriernalänsrällsmål, fastighetstaxeringsmål och övriga skallemål. Uppgifterna är inteexakta beroende på brister i länsstyrelsernas statistik, men avvikelsernagäller endast detaljer och berör inle huvudlendenserna. Densammanlagda målbalansen dvs, antalet i länsdomstolarna inneliggande oavgjordamål har, som förul nämnts, ökat från drygt 100 000 till över 190 000 mål.Balansen motsvarar ungefär målavverkning. Utvecklingen ärgivetvis i hög grad oroande. Den får enligt kommitténs mening under ingaförhållanden tillålas att fortsätta, 1 stället är det angelägel alt åigärdervidtas för atl successivt minska balanserna. Del bör observeras att balansökningen har inträffatunder . kan endasl en svag stegring noteras sominte var ägnad all inge några farhågor. Delta klarlägger, mot vad som iblandhävdas, att själva reform, med övergång till mera klartdomstolsmässiga former, inle kan ses som en orsak lill den negativautvecklingen. Utan tvivel har fatighelslaxering bidragittill balansökningen . Emellertid måste beaktas allstatsmakterna tillsköl 4 milj, kr, som en tillfällig resursförstärkning juslför alt möta de särskilda problemen med fastighetstaxeringen. Liknanderesursförstärkningar hade inte getts vid tidigare tillfallen. Det slår helt klart att problemen är koncentreradetill skaitemålen. Antalet inkommande länsrättsmål har under hela periodentämligen varit någol över 30 000 åriigen, och en balans på 10 000 måltorde få anses godtagbar. I fråga om skattemålen kan noteras atl det inte ärnågon klar tendens lill ökad mållillströmning. Först del senaste åretuppvisaren klart högre siffra än . En bedömning för samtliganuvarande målgmpper i länsdomstolarna visar alt dessa ökal från ca 190 000 målom årel under början av 1970-lalel till r n. omkring 215 000 mål, dvs. för helaperioden med omkring 25 000 Prop.1977/78:170 86 mål.Härav faller ca 20 000 mål på de senasie ire åren och huvuddelen påskaitemålen. Länsskallerätternas balanser av andra mål än faslighetstaxeringsmållåg på drygt 90 000, med endast en svag tendens tillstegring. En balans av denna storlek lorde (ä anses godtagbar. Ökningen underde senasie tre åren uppgår till ca 80000 mål. Denna ökning kan ej ansesgodtagbar utan har lett till en besvärande överbalans. Organisationen har under den gångna sexårsperiodenförstärkts med en domartjänst och 43 andra juristtjänster. Även de sistnämndahar genom göromålsförordnanden i viss utsträckning kunnat utnyttjas fördömande. Av de 44 tjänsterna haren tillkommit under de senaste tre åren.Härtill kommer alt 15 tjänster i byråsekrelerarkarriären och 22biträdesljänster lillförts förvallningsavdelningarna, varav alla utom en tjänstunder . Vissa av dessa tjänster har inomförvallningsavdelningarna blivit tilldelade domstolarna. Del är dock oklart hurmånga tjänster det exakt rör sig om. Förstärkningen av domartjänster har intealls stått i paritet med tillskottet av handläggartjänster. Vidare tillkommeralltså det totalbelopp på 4 milj. kr. som anvisades i samband med 1975 årsfastighetstaxering. Siffroma visar enligt kommitténs mening bl. a. atlendasl tilldelning av handläggartjänster eller särskilda medel inle är adekvataåtgärder för att komma lill rätta med problemen. Förstärkningarna har inteheller medfört en ökad målavverkning. Hela den dömande organisationen måste tasmed i bilden. Del står klart all länsdomslolarna måste tilldelasökade resurser. Emellertid kan varken måltillströmningen, resurstilldelningeneller fastighetstaxeringen ge en uttömmande förklaring lill den negativautvecklingen, även om dessa faktorer givetvis haft väsentlig betydelse. Ocksåsvagheter i själva organisationen har bidragit. Del är därför angeläget atläven organisationen ses över så atl den får bästa möjliga utformning både frånprincipiella synpunkter och från effektivitetssynpunkt. Kommittén har gjort en detaljerad analys avorganisationen och målutvecklingen i varje län. Från varje länsstyrelse harinhämtats uppgifter om befintlig personal med bl. a. uppskattad fördelning avderas arbele mellan domstolsverksamhel och andra göromål. Vissa resultat harredovisats i tabell 3, sid. 58, Vidare har inhämtats uppgifter om inkomna,avgjorda och balanserade mål vid varje länsdomslol för vart och ett av desenasie åren. Del har visat sig att förhållandena växlar kraftigtmellan domstolarna i de olika länen på ett sätl som saknar motsvarighet vid deallmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, Detla gäller ifråga om personal-sammansättningen, förhållandet mellan antal domare och antalföredragande etc. Det gäller också i fråga om organisationens styrka iförhållande till mållillströmningen, den genomsnittliga målavverkningen ochliknande förhållanden, Någol entydigt samband mellan balansutvecklingen och deorganisatoriska förhållandena har inte kunnat utläsas ur siffermaterialet. Eniakttagelse är att olika faktorer på personalsidan har en betydande Prop.1977/78:170 87 inverkan.Länsdomslolarna är små och sårbara enheter. Enstaka personalförändringar,vakanser och liknande omständigheter kan fä mycket kraftiga genomslag iarbetsresultaten. Statistiken visar rentav flera extrema inslag som kunnatförklaras med speciella lokala förhållanden. Länsdomstolarna kan i mycket liten utsträckningräkna med atl fä hjälp av annan personal i i besvärligaarbetssituationer, "Personalströmmen" går nästan genomgående frånlänsdomslolarna till i övrigt, främsl lill skatteavdelningen.Endast i enstaka fall sker förflyttningar i motsatt riktning och då vanligentill de högre befordringstjänsterna. Tillfälliga personalförstärkningar kanknappast erhållas, Länsdomslolarnahar förhållandevis både färre och lägre tjänster än inle endast domstolar iallmänhet ulan också t. ex, länsstyrelsernas skatteavdelningar. Detta medföratt särskill de yngre juristerna söker sig till skatteavdelningen eller annanverksamhet efter någon lids tjänstgöring vid domstol. Denna tendens accentuerasgivetvis av RS-reformen, Länsdomstolarna blir på så sätl ofla av medkvalificerad personal och måste söka anställa ny personal som fär läras upp.Denna strömning från länsdomstolarna till skalleavdelningen i förening medsvårigheterna att fä extra personal vid vakanser vållar stora problem förlänsdomstolarna. Kommittén vill häråterknyta till de principiellasynpunkter som utvecklats i det föregående. De starka variationer somförekommer mellan länen har en klar rättssäkerhelsaspekt. De är inle baraullryck för all systemet brister i effektivitet. De kan sägas innebära att denrättsvård som erbjuds allmänheten växlar väsentligt från län till län på ettsätt som inte kan anses godtagbart. Sammanfattningsvisger utredningen bilden av en sårbar och oenhetlig organisation som brister ifråga om samordning, planering och överblick. Detta får ses som en oundvikligföljd av uppdelningen på 24 enheter utan inbördes organisatoriskt samband. Enviktig faktor är också länsledningarnas begränsade möjligheter alt påverkaverksamheten. De fär inte delta i domstolarnas arbete och lill slor del inteheller i skötseln av förvaltningsavdelningen i övrigt. Utredningen ger enligt kommitténs uppfattning vidhanden att länsdomstolsorganisationen måste reformeras och förstärkas. Vidutformningen av en ny organisation måste eftersträvas ell väsentligt störremått av fasthet och enhetlighet än som kännetecknar nuläget. 13.4Riktlinjer för en ny länsdomstolsorganisation De principiella synpunkter som utvecklats i delföregående och slutsatserna av undersökningarna rörande den nuvarandeorganisationen pekar i samma riktning. En reform bör innebära alllänsdomstolarna bryts ul ur länsstyrelserna och blir frislående regionalaförvaltningsdomstolar, som integreras i den allmännaförvaltningsdomstolsorganisalionen. Prop.1977/78:170 88 föreslårdärför en reform av denna innebörd. Den ger enligt kommitténs bedömningadekvata lösningar på de problem som föreligger . Domstolarna förs in under somcentral förvaltningsmyndighet. Därmed får man den möjlighet till samordningsom inle går att åstadkomma inom länsslyrelseorganisalionen, Länsdomslolarnafåren ställning till kammarrätterna motsvarande den som tingsrätterna har lillhovrätterna. Genom denna anknytning garanteras länsdomstolama atl vid behov fåde personalförstärkningar som inte kan fås . Över huvudtagel serkommittén betydande fördelar i att sammanföra länsdomstolarna medkammarrätterna och de allmänna domstolarna under som centralförvaltningsmyndighet. Det befordrar en bättre personalplanering, rekryteringoch personalpolitik i allmänhet. Man öppnar möjligheter som saknas attanpassa domstolarna i första och andra instans till varandra och över huvudtagel ge bättre arbetsförutsättningar för domstolarna. De nuvarande starkavariationerna mellan länsdomslolarna ger klart belägg för att del behövs ensammanhållen administration och en bällre överblick över bådepersonalsituationen och målulvecklingen än vad som kan åstadkommas med 24organisatoriskt åtskilda enheter. En reform i angiven riktning innebär också atldomarkarriären anpassas efter hovrättskarriärens mönster. Domarkarriären vidlänsdomslolarna är f n. mycket sluten. Cirkulationstjänstgöring mellandomstolarna och övriga enheter förekommer . Här ligger enstarkt bidragande orsak till att länsdomstolarna blivit så känsliga förväxlingar i arbetssituationen. Den relativa isoleringen gör också atl domarnakan ha svårighet att fä den bredd och erfarenhet som allmänt eftersträvas. Delleder till all arbetsuppgifterna blir mindre stimulerande, vilket i sin tur kanåterverka på rekryteringen. En inlregrerad förvallningsdomstolsorganisation meden domarbana efler mönster från de allmänna domslolama skulle - givelvis efteren viss omslällningsperiod - medföra en brytning med dessa förhållanden. Manfår en nyttig växeltjänslgöring mellan de tre domstolsinsianserna. Man åstadkommerett naturligt samspel mellan inslanserna i personalhänseende och får ettsmidigt utnyttjande av personella resurser mellan inslanserna. En betydelsefullföljd av en omorganisation skulle också bli alt tjänster motsvarande deallmänna domstolarnas lingsfiskalstjänster inrättas. Länsdomstolarna skulledärmed få ett välbehövligt tillskott samtidigl som de skulle ges störremöjligheter att vid behov få extra personal. Just på denna punkt ligger ennackdel i del nuvarande systemet. Också kammarrätterna får fördel av en integreradorganisation för de tre domstolsinsianserna. De saknar ett led idomarutbildningen mellan fiskals- och kammarrättsrådstjänsierna. Detta ledtillförs genom fiskalsljänslgöring vid länsdomstolarna. För regeringsrättenmedför en reform fördelar för föredragandeorganisationen. Denna fogas på ettannal sätt än nu in i en enhetlig domarkarriär.. Regeringsrättens föredragandekommer Prop.1977/78:170 89 därmedatt ha erfarenhet från domarljänstgöring i både första och andra instans. Den nya länsdomstolsorganisationen skulle sålundakunna bidra till att skapa förbättringar i alla de tre inslanserna iförvaltningsdomstolsorganisationen. Också i uibildningshänseende skulle denvara till väsentlig fördel. De yngre domama fär, liksom vid de allmännadomstolarna, genom växeltjänstgöring en nyttig blandning av erfarenheter frånförsta och andra instans och även, som föredragande, från högsta instans.Dessutom öppnas helt andra möjligheter än för personalutbildning genom ensamordning av hela domstolsväsendet under . De nämnda praktiska fördelarna av en reform av denangivna innebörden har också en principiell sida. En kvalitativ förstärkning avförvaltningsdomstolsorganisationen innebär också en förstärkning avrättssäkerheten. En förstärkning av första instans bör också leda till att, ienlighet med direktivens tankar, tyngdpunkten i processen i större utsträckningförskjuls dit, 13.5Organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna Kommittén har enligt direktiven att i stora dragredovisa förslag till de organisatoriska ändringar i fråga om länsstyrelsernasom föranleds av förslaget att bryta ut länsdomstolarna. De närmareövervägandena i organisationsfrågorna har däremot förutsatts ske i annanordning än genom kommittén. tillkallades den s. k,OPAL-ulredningen för att verkställa en organisationsöversyn av länsstyrelsernasplaneringsavdelningar och administrativa enheter. Samråd har förekommit mellanlänsdomstolskommittén och denna utredning. Som ell resultat av detta samrådhar framkommit att det torde vara ändamålsenligt att vidga OPAL-utredningensuppdrag lill atl omfatta även de organisationsfrågor som föranleds av förslagetatl bryta ut länsdomstolarna ur länsstyrelserna. Från sida har framhållils all deläven oberoende av frågan om länsdomstolarnas ställning knappast är möjligt attbegränsa utredningens överväganden till all avse endast de funktioner somdirekt berör de nuvarande planeringsavdelningarna. Uppgiften måste enligl utredningenockså vara att överväga om gränsdragningen lill andra avdelningar inomlänsstyrelsen är lämplig och riktig, med andra ord att överväga om uppgifterskall över föras //// planeringsavdelningen från andra avdelningar ellertvärtom föras bort från planeringsavdelningen för att sammanföras med liknandeverksamhet på andra håll inom organisationen. Gränsdragningen gentemotförvaltningsavdelningen är härvid av särskilt intresse. Del framstår mot dennabakgrund som naturligt att åt OPAL-ulredningen bör överiämnas även deorganisationsfrågor som föranleds av länsdomstolskommitténs förslag. Då länsdomstolarna bryts ut ur länsstyrelsernakommer endast vissa delar av allmänna enheten, däribland bilregistret, altåterstå av den nuvarande Prop.1977/78:170 90 förvaltningsavdelningen.Del innebär alt enheten blir så liten all del knappast är tänkbart att låta denfinnas kvar som en fristående enhet. Man kan tänka sig fiera olika lösningar påde organisationsproblem som då uppkommer. hareftersamråd medOPAL-ulredningen främst övervägt tre lösningar, 1 olika sammanhang har man diskuterat bl, a,administrativa enhetens och dataenhetens organisatoriska anknytning ochställning. Del är i princip tänkbart att sammanföra dessa enheter med den delsom kommer att återstå av allmänna enheten. Fördelarna med en sådan lösningskulle främst vara att man får en storiek på organisationen som motiverar enställning som avdelning. Kommittén gör emellertid bedömningen atlnackdelarna med en sädan lösning överväger fördelarna. Den allvariigaste invändningenär kanske att en sådan avdelning skulle bli synneriigen disparat till sittinnehåll med åtföljande svårigheteratt hålla samman och leda avdelningen. Ensvaghet är också att man skulle på ett olyckligt sätt blanda administrativauppgifter (stabsuppgifter) med egentliga linjeuppgifter (verksuppgifter). Kommittén kan sålunda inte förorda den nuskisserade lösningen. Kommittén vill emellertid inte ställa sig hell avvisandelill att den omfattas av överväganden om den från andrasynpunkter än de här angivna skulle befinnas värd alt pröva. Den bör dock i såfall kombineras med det principförslag som skisseras i det följande,