prop · G1039 · 1977-12-31 00:00:00 — Denna begärde (NU 1975/76: 6,rskr 1975/76: 33) att lotteriutredning. 1977/78: 9 29 som redan hade i uppdrag att utreda alla former avlotterier och spel, skulle få i uppdrag att med största skyndsamhet utreda ävenfrågan om förbud mot automatspel. Ett sådant uppdrag lämnades av regeringen den4 . Utredningen har i delbetänkandet (Ds H 1976: 3) Enarmadebanditer lagt fram förslag till ändring i lotteriförordningens regler omautomatspel. Förslagen innebär i huvudsak att spel på s. k. enarmade banditeroch liknande apparater skall få anordnas efter tillstånd bara på tivolin och isamband med offentliga nöjestillställningar i folkparker, att högsta insatsenfår utgöra , att högsta vinsten inte får överstiga 20 gånger insatsendvs. högst , att s. k. förhöjd vinstchans inte får förekomma, attsärskilda regler för automatspel ombord på fartyg i trafik på införssamt att tillståndsfrågorna överförs till lotterinämnden. En reservant iutredningen ledamoten vill helt förbjuda spel på s. k. enarmade banditermedan två reservanter ledamöterna bl. a. anser attautomatspel med insatser i fortsättningen bör få anordnas även pårestauranger utan tillstånd att servera spritdrycker och i övrigt i sammautsträckning som f. n. utom i samband med bingospel eller i kombination med s.k. flipperspel. Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstansernasinställning till utredningens förslag är delad. Medan flera ansluter sig tillförslaget vill några gå längre än vad utredningen har föreslagit och införa etttotalförbud för spelet. Ändra återigen anser det lämpligast att behålla ett legaltspel men med noggrannare kontroll och striktare föreskrifter. Någraremissinstanser har också ifrågasatt lämpligheten av att införa nya regler förspelet på enarmade banditer innan lotteriutredningen har slutfört sitt arbete. 6.2 Särreglering av spel på s. k. enarmade banditer Jag kommer i det följande att behandla olikaomständigheter som har både principiell och praktisk betydelse för frågan omregleringen av automatspel. Flertalet av de omständigheter som jag härredovisar har bl. a. mot bakgrund av remissinstansernas yttranden och ännupågående utredningsarbete en avgörande betydelse för frågan huruvida en särregleringav spelet på s. k. enarmade banditer bör företas innan en samlad reglering avalla spelformer kan ske. Detta gäller framför allt frågor rörande gränsdragningtill andra spelformer, betydelsen av automatspelets sociala skadeverkningar,riskerna för uppkomsten av illegalt spel vid ett förbud samt frågor rörande deekonomiska konsekvenserna av ett sådant. motiv för att nu reglera spel på s. k.enarmade banditer i särskild ordning är den kritik som har riktat motdessa spelapparater. Mot detta har från flera remissinstansers sida ställts 1977/78: 9 30 andra sakskäl som innebär att några ingripande ändringar ilotteriförordningen beträffande automatspel inte bör göras innan lotteriutredningenhar slutfört sitt arbete och presenterat ett underlag för ett slutligtställningstagande i ett sammanhang till hela spelverksamheten och allaspelformerna. Detta väntas ske . Jag vill i sammanhanget oeksåerinra om att det vid remissbehandlingen har framhållits bl. a. från LO:ssida att man, med tanke på de konsekvenser som ett förbud för spelet eller enhård begränsning av detta kan få för restaurangbranschen, bör avvakta även atthotell- och restaurangutredningen (H 1974: 01) slutför sitt arbete. Ettalternativ tUl en särreglering i lotteriförordningen av enbart spel på s. k.enarmade banditer är att regeringen med stöd av nu gällande lagregleringutfärdar de tUlämpningsföreskrifter till lotteriförordningen som behövs för attkomma till rätta med olägenheterna av spelet. Sådana föreskrifter behövs redani och för sig för en effektiv tillämpning av lotteriförordningens bestämmelseroch kan utfärdas i avvaktan på den slutiiga regleringen av allt automatspel. 6.2.1 Förhållandet mellan regleringen av spel på s. k.enarmade banditer och regleringen av övriga spel och lotterier lotteriutredning har i uppdrag att utreda allalotteri- och spelformer i . Det nu aktuella delbetänkandet behandlarendast spelautomater av typ enarmade banditer och liknande. Utredningen harenligt egen utsago inte haft underlag för att därvid bedöma frågan om hur annatautomatspel bör behandlas i fortsättningen. Ett ställningstagande även tilldessa frågor kan dock väntas föreligga i utredningens slutbetänkande, somutredningen beräknar avlämna . Fleraremissinstanser pekar på att oklarhet råder beträffande hur det spel somutredningsförslaget syftar till att särreglera i praktiken skall definierasoch avgränsas från övrigt automatspel. Jag finner dessa invändningar vägatungt. Särskilt svårt finner jag det vara att göra en sådan precisering iavsaknad av närmare material rörande det automatspel som inte skulle beröras.Jag delar också uppfattningen att avgränsningen måste tydligare än vad utredningenhar föreslagit angivas i författningstexten. Med hänsyn till vad som harupplysts om den rika flora av elektroniska automatspel som finns på deninternationella marknaden och den uppfinningsrikedom som där råder torde vid ensärreglering beträffande endast vissa automatspel gränsdragnings- ochklassificeringsfrågor ändå som bl. a. lotterinämnden har påpekat komma attvålla de tiUämpande myndigheterna betydande arbete. a. kommer, som riksskatteverkethar erinrat om, klassificeringsfrågorna att beröra även beskattningen avspelet och kräva en översyn av skattesatserna. De gränsdragningar ochpreciseringar som således ofrånkomligen måste göras i 1977/78: 9 31 samband med en reglering av olika spelformer bör inte varaprovisoriska utan bör ges en så permanent utformning som är möjlig. I annatfall finns risk för att man kan komma att ytterligare försvåra tillämpningen. Det harunder remissbehandlingen framhållits att tillämpningen av lotteriförordningenredan f. n. vållar problem bl. a. beträffande olika gränsdragningsfrågor ochatt det är angeläget med en omarbetning av hela förordningen. Att dessförinnanbryta ut en viss spelform för speciell reglering kan möjligen som någonremissinstans har varnat för försvåra den slutliga omarbetningen avförordningen. I varje fall torde det inte komma att underlätta denna ellerminska de svårigheter som finns . Vad jag nuhar sagt talar enligt min mening för att regleringen av allt automatspel således även de automatspel som utredningen ännu inte har behandlat bör ske iett sammanhang och på samma gång som behandlingen av lotterier och spel iövrigt. En väsentlig fördel med detta är att man då får bättre överblick ocksåöver konsekvenserna av regleringen. Deaspekter som jag här och i det följande berör får naturligtvis vika om detförhåller sig så att just spelet på s. k. enarmade banditer medför socialaskadeverkningar genom att enskilda människor drabbas av betydande problem avpersonlig och/eller ekonomisk art. Intresset av att skydda den enskilda individenmåste då ta över andra lämplighetsbedömningar. Till detta återkommer jag nedanunder 6.2.4. För tydlighetens skull vill jag dock framhålla att jag till desociala skadeverkningarna inte räknar de brister i ordningshänseende eller ifråga om kontroll och övervakning som vidlåder automatspelet . För attkomma tillrätta med dessa brister krävs ingen lagändring. Föreskrifter sombehövs för att i dessa hänseenden sanera automatspelet har redan förberetts. 6.2.2 Risker för illegalt spd Huvudmotivet 1973 genomförda liberaliseringenav reglerna för automatspel var att motverka det då livligt förekommande illegalaspelet. Mot denna bakgrund finner jag det angeläget att en framtida regleringav automatspelet inte leder till att det tidigare illegala spelet återuppståri en eller annan form. Utredningen har själv funnit det realistiskt att räknamed att ett förbud mot spel på s. k. enarmade banditer medför risk för ökatillegalt spel men har ansett denna kunna motverkas genom regler om förbud ävenför innehav av apparaterna och genom att polisen vidtar nödvändiga åtgärder föratt kontrollera förbudens efterlevnad. Sådana åtgärder för att övervaka ettförbud aktualiserar såväl frågor om polisens prioriteringar av tUlgängligaresurser som gränsdragningsproblematiken gentemot andra spelformer. Jag delarhärvid liksom flera remissinstanser uppfattningen att det är svårt att spåra Prop.1977/78: 9 32 och beivra Ulegal spelverksamhet och att de rättsvårdandemyndigheternas resurser härför är begränsade. Att beakta dessa förhållandenoch att i bedömningen väga in den eventuella risken för att ett förbud på nyttleder till illegalt spel är inte ett uttryck för uppgivenhet från samhälletssida gentemot illegala verksamheter. Sådana avvägningar måste alltid göras dåman överväger ny förbudslagstiftning. Med hänsyn härtill anser jag att man,innan man genomför en så långtgående begränsning av spelet som ett totaltförbud, bör noga överväga om vådorna av spel på automater av typ enarmadebanditer och liknande kan elimineras genom andra åtgärder. En sådan prövningtorde kunna utföras mest ändamålsenligt om den sker i samband med översynen avhela spelfältet. Detta är enligt min bedömning ytterligare ett starkt skäl föratt reglera allt automatspel i ett sammanhang. 6.2.3 Ekonomiska konsekvenser av ett förbud I stort sett råder enighet om att ett förbud mot s. k.enarmade banditer skulle innebära att restaurangbranschen förlorar enbetydande intäktskälla. Utredningen tvivlar för sin del på att förlusten häravskulle få så genomgripande följder som företrädare för branschen och senareäven vissa remissinstanser har gjort gällande nämligen nedläggning avrestauranger och friställning av personal. Oavsett hur härmed må förhålla siganser jag det inte tillfredsställande att restaurangers lönsamhet ochfortbestånd görs beroende av automatspel. Detta leder i längden till minskadeffektivitet och en olämplig struktur inom branschen. Jag delar således i principutredningens uppfattning att hänsyn till restaurangbranschens ekonomiskaberoende av de s. k. enarmade banditerna inte utgör skäl mot ett förbud försådana apparater. För att begränsa de omedelbara negativa effekterna försåväl restaurang- som utställarföretagen av ett förbud eller av en långtgåendebegränsning av spelet krävs emellertid en övergångstid. Bestämmandet av ensådan liksom av hur en eventuell avveckling av restaurangernas spelverksamhetannars kan underlättas torde bäst kunna bedömas sedan hotell- ochrestaurangutredningen har presenterat sitt slutbetänkande vilket beräknas skeomkring . Detta talar liksom andra tidigare nämndaomständigheter för att ett slutligt ställningstagande till automatspelet fåranstå tUls ett fullständigt beslutsunderlag föreligger. Däremot kan och bör som jag har aviserat tillfullföljande av den redan gällande lagregleringen vissa åtgärder redan nu vidtasäven beträffande automatspelet på restauranger. Dessa åtgärder bör tills vidarefrämst syfta till att begränsa spelets omfattning och förbättra ordningen ochkontrollen i samband med spelet samt till att begränsa de miljöproblem somspelet kan medföra för restaurangpersonal m. fl. Självfallet kan även sådanabegränsningar av spelet få ekonomiska konsekvenser för branschen. Samtidigtkan de emellertid underlätta en 1977/78: 9 33 eventuell framtida avveckling av automatspelet pårestauranger oeh möjligen också motivera restaurangerna att göra sig mindreekonomiskt beroende av spelintäkterna. En sådan utveckling vore önskvärd frånsåväl samhällets som restaurangbranschens sida. Därvidlag torde även exempelvisskatten på automatspel kunna användas som ytterligare ett medel att främja ensådan utveckling. Till detta återkommer jag nedan under 6.3.3. Den kritik som i den allmänna debatten har riktats motautomatspelet från social synpunkt har främst avsett två aspekter på spelet.Dels har anförts att spel på enarmade banditer orsakar betydande problem förmånga människor som blir beroende av spelet därför att de saknar förmåga attsluta att spela och därigenom löper risk att råka i ekonomisk misär. Dels harframhållits att spelet till övervägande del har kommit att bedrivas pårestauranger där det enligt mångas uppfattning utgör ett främmande och störandeelement, som bristen på uppsikt och ordning har gjort att spelet harfått en från social synpunkt oacceptabel form bl. a. genom att spelet hargjorts attraktivt och lättillgängligt. Spelet på restauranger har ocksåkritiserats för att det försämrar de restauranganställdas arbetsmiljö genombl. a. det buller spelet förorsakar och den lockelse det kan utöva förpersonalen att spela. Hasardspeli alla dess olika former exempelvis roulettspel och andra s. k. kasinospel (Baccarat,etc.) bingospel, tippning, tota-lisatorspel m. fl. innehålleralltid moment som står i ett visst motsatsförhållande till samhällets intresseatt befrämja enskildas välfärd. Sådant spel innebär alltefter hasardmomentetsstyrka ekonomiska risker för den enskUde spelaren. I arbetet med lotteri- ochspelregleringen måste ständigt dessa omständigheter vägas in. Statsmakternafår anledning göra en samlad bedömning av de sociala riskerna med olika speloch lotterier vid behandlingen av lotteriutredningens kommande förslag. Frågan ärom de sociala skadeverkningarna i samband med automatspel i form av s. k.enarmade banditer och liknande apparater är sådana att de motiverar att manredan nu går in med en särreglering i stället för att avvaktalotteriutredningens samlade förslag. Mångaremissinstanser har ställt sig frågande till om de sociala skadeverkningarnaav just automatspelet för enskilda spelare verkhgen är sådana att de påkallarså långt gående begränsningar av spelet som utredningen föreslår. Utredningensslutsatser och påståenden i dessa hänseenden har bl. a. från några hållkritiserats hårt för att de inte skulle vara grundade på faktamaterial. Jag ärsjälvfallet angelägen att i största möjliga utsträckning begränsaskadeverkningar av spel och lotterier. Jag finner det emellertid svårt att avdet föreliggande materialet dra några be- 1977/78. Prop.1977/78: 9 34 stämdaslutsatser rörande omfattningen av automatspelets sociala skadeverkningar.Trots att spelet naturligtvis liksom annat hasardspel kan ge upphov tillsociala olägenheter av olika slag vill jag emellertid f. n. stanna vid attkonstatera att vad utredningen har anfört om spelets verkningar i dessahänseenden inte synes vara av sådan art att en särreglering ilotteriförordningen bör forceras fram just beträffande s. k. enarmade banditerkort tid innan en samlad lösning av regleringen av lotteri- ochspelverksamheten kan väntas. Jag är angelägen attunderstryka att vad jag nu har anfört inte innebär att spelet kan ansesacceptabelt i sin nuvarande omfattning och utformning utan bara att en sålångt gående begränsning av spelet som skulle kräva lagändring bör kurma anståtills frågan om automatspelet kan bedömas i sin helhet. Jag vill i dettasammanhang avslutningsvis erinra om vad dåvarande departementschefen anförde isamband med att penningvinster infördes för att det illegala speletinte skulle framstå som lika lockande som . Han framhöU då att tillföljd av penningspelets dragningskraft skulle de sociala skadeverkningarna i betydandeutsträckning komma att kvarstå men att tillståndstvång och beskattning iförening med krav på tillställning för att få anordna spel kunde åstadkomma enfrån social synpunkt önskvärd begränsning av spelet. Det torde enligt minmening vara möjligt att inom ramen för den gällande lotteriförordningen utfärdasådana föreskrifter och riktlinjer för tillståndsmyndigheterna, som behövs förden önskvärda begränsningen av spelet. På motsvarande sätt bör man kunna kommatill rätta med den bristande ordningen i vissa spellokaler. Jag är angelägenatt på samma sätt komma till rätta med de miljöproblem automatspelet kanmedföra för restaurangpersonal m. fl. Medhänsyn till vad jag nu har anfört och efter noggrant övervägande av de olikaomständigheter som jag här har redovisat har jag stannat för att inte nuföreslå några ändringar i lotteriförordningen beträffande automatspel. Jaganser det nämligen vara lämpligast att i lag reglera allt automatspel i ettsammanhang. Slutlig ställning till frågor om förbud för vissa spelformer ellerlotterier bör därför tas först sedan lotteriutredningen har slutfört sittarbete. Åtgärder som kräver ändring i lotteriförordningen bör anstå till dessen samlad reglering av hela lotteri- och spelkomplexet kan företas. I avvaktan på en sådanreglering bör däremot meddelas de tillämpningsföreskrifter om automatspeletsanordnande som kan behövas för att väsentliga avarter och olägenheter av speletundanröjs eller i varje fall begränsas. Sådana föreskrifter kan utfärdas avregeringen eller av lotterinämnden. Det har också visat sig att sådanaföreskrifter behövs för en 1977/78: 9 35 effektiv tillämpning av lotteriförordningens bestämmelser.Jag räknar med att nyttiga erfarenheter kan vinnas av en på dettasätt genomförd sanering inför den samlade regleringen av spelet. 6.3 Förslag till åtgärder Som har framgått av vad jag har sagt är jag intenu beredd att förslå en reglering av automatspelet i enlighet med lotteriutredningensframlagda förslag. Jag anser emellertid som jag oekså har uttalat i detföregående att en rad åtgärder bör vidtas i syfte att sanera spelet. Vissaåtgärder har berörts redan i lotteriutredningens betänkande exempelvisförbud mot s. k. förhöjd vinstchans. Flera förslag till ytterligare åtgärderhar förts fram under remissbehandlingen, ofta i syfte att utgöra alternativtill ett långtgående förbud mot automatspel. Jag skall här närmare utveckladels vilka åtgärder som jag nu finner påkallade i avvaktan på den slutiigaöversynen dels i vilken utsträckning och på vilket sätt dessa bör genomföras. Först och främst bör ett uttryckligt förbud mot förhöjdvinstdians genast införas. Stor enighet synes råda om att idén med förhöjdvinstchans är ägnad att förespegla spelarna möjligheter till och i vissa fallockså faktiskt bereder dem högre vinster än vad som åsyftats med lotteriförordningensbestämmelse om att högsta vinsten får överstiga tjugo gånger insatsen. Enspelare som "vinner" en förhöjd vinstchans kan exempelvis under ettvisst antal följande spel få sin vinstchans så förhöjd att han gång på gång förvarje ny satsad enkrona på nytt vinner . Ett förbud mot sådant "jackpotspel" torde i hög grad avdramatisera spelet genom att hasardmomentetminskas och spelets förströelsekaraktär framhävs. Det förekommer redan attvissa tillståndsmyndigheter föreskriver att förhöjd vinstchans inte fåranvändas av spelanordnaren med varierande grad av efterlevnad. En centralföreskrift bör meddelas av innebörd att förfarandet med förhöjdvinstchans förhindras. En annan åtgärd som har föreslagits och som jag vill tafasta på är maximering av antalet spelautomater som får ställas upp i sambandmed restaurangrörelse. I fråga om antalet s. k. enarmade banditer per spelplatsskall, enligt lotterinämndens anvisningar, länsstyrelserna vid tillstånd tillautomatspel i samband med bingospel fastställa det tUlåtna antalet apparaterpå grundval av omsättningen på bingospelet. Dessa anvisningar sattes itillämpning , varvid antalet apparater i bingolokalerna sjönk högstavsevärt jämfört med föregående år. Beträffande polismyndigheternas tillståndsgivningtill automatspel på restauranger saknas generella anvisningar rörande antaletapparater på varje spelplats. Enligt lotteriutredningen har dock olika lokalanormer utvecklats. 1977/78: 9 36 1 gäller att varje behörigrestaurang kan ges tillstånd till två spelenheter (enarmad bandit och/ellerroulett) medan tillstånd till ytterligare spelenheter beräknas med ledning avantalet sittplatser för matgäster och i viss mån rörelsens omsättning. Högst 15spelenheter får förekomma. I ges tillstånd till högstnio s. k. enarmade banditer per restaurang. Enstriktare och framför allt enhetligare normering än f. n. av antaletspelapparater är av betydelse både från ordnings- och konkurrenssynpunkt.Regler bör därför utfärdas. De bör utformas så att de leder till enbegränsning av spelandet särskilt på de restauranger där automatspelen haröverdimensionerats i förhållande till restaurangserveringen. Detta böråstadkommas genom att tillstånd till spel på restauranger ges i princip förhögst två s. k. enarmade banditer med insats högre än . Endast i den månså är lämpligt med hänsyn till restaurangens storlek eller omsättning,kundkrets, eller annat särskilt förhållande bör tillstånd ges till flera s. k.enarmade banditer, dock högst fem sådana apparater med högre insats än 25 örepå varje restaurang. Föreskrifter om begränsningar av antalet 25-öres apparaterkan företas av de lokala tillståndsmyndigheterna i samband med tillståndsgivningen.Lotteriförordningen innehåller nämligen bemyndigande för tillståndsmyndigheternaatt föreskriva de närmare villkor och meddela de kontroll- ochordningsföreskrifter som omständigheterna kan ge anledning till. Jag har härendast berört begränsningar av antalet apparater i samband medrestaurangrörelse. Liknande begränsningar torde dock behövas även i fråga omautomatspel i andra sammanhang. För spel i samband med bingo harlotterinämnden redan utfärdat sådana anvisningar medan de saknas beträffandespel i samband med tivolirörelse, nöjespark eller liknande anläggning. F. n.anser jag mig inte ha underlag för att föreslå regeringen att meddela närmareföreskrifter rörande spelapparaterna på sådana ställen. Man kan emellertidutgå från att tillståndsmyndigheterna vid meddelande av tillstånd iakttar den restriktivitetsom behövs för att motverka olägenheter av spelet. Tillståndsmyndigheterna kansåledes även beträffande autotnatspel som anordnas i andra sammanhang än ianslutning till restaurangrörelse på samma sätt vara återhållsamma i fråga omantalet apparater, för vilka tillstånd ges. Enligt instruktionen för lotterinämndenankommer det på nämnden att verka för att enhetliga normer för tillståndsgivningenäven i dessa hänseenden utvecklas. Nämnden har därvid att utfärda deytterligare centrala anvisningar som kan komma att behövas. Regeringen bör utfärda föreskrifter om begränsningar avantalet apparater i samband med restaurangrörelse. Den allmänna strävan tillåterhållsamhet i fråga om antalet apparater i övrigt bör 1977/78: 9 37 komma till uttryck genom föreskrifi om att tillståndalltid skall avse bestämt antal apparater. Den begränsning av spelei och denavveckling av en del av apparatbeståndet som blir nödvändig för mångarestauranger bör få ske under en övergångstid som dock inte bör löpa längre äntill den . Förslag har också framförts om införande av viss minimiålderför rätt att spela pä automatspel resp. förbud för spelanordnare att upplåtaspelautomaterna till underåriga. Vissa tillståndsmyndigheter föreskriver redannu enligt vad jag har inhämtat villkor för tillstånd lill äutomatspel avinnebörd exempelvis att vissa spel inte får tillåtas för ungdom under 15 år.Med tanke bl. a. på den rika av förekommande automatspel anser jag attfrågan om reglering i lag av åldersgränser för spel och lotterier bör anståtill den slutiiga regleringen av automatspelet. Stor vikt måste läggas vid attbarn och ungdom inte otillbörligt utsätts för lockelse till hasardspel. Jaganser mig därför kunna räkna med att tillståndsmyndigheterna vid meddelande avtillstånd är uppmärksamma på de problem, som automatspel från denna synpunktkan medföra för samhällets omsorg om ungdomen. Tillstånd till automatspel kanexempelvis vägras om det kan antas att spelet kommer att bedrivasav en övervägande ung publik eller eljest anordnas på sådan plats eller på sådantsätt att det kan antas komma att utöva en otillbörlig lockelse på barn ochungdom. Jag utgår i sammanhanget från att tillståndsmyndigheterna är välskickade att i dessa hänseenden göra de lämplighetsavvägningar som behövs.Spel på restauranger bör exempelvis ifråga om dess tillgänglighet för ungdombedömas hårdare än spel på , som av tradition vänder sig även till barnoch ungdom. Vidare har förslag framförts om inflytande för kommunernapå tillståndsgivningen.