prop · G103156 · 1977-12-31 00:00:00 — Denallmänna utgångspunkten i promemorian är att den nuvarande principen ompasskyldighet för svensk medborgare vid resa tiU utom-nordisk stat behåUs.Räckvidden av den föreslagna lagstiftningen har som framgått begränsatstiU att avse denna passkyldighet samt rätten för svensk medborgare att erhållaoch behålla pass liksom den reglering som har ett direkt samband härmed. Idenna del har promemorieförslaget vid remissbehandlmgen kritiserats avhovrätten över och , som finner det svårbegripligt att rätten attresa utomlands bestäms indurekt genom skyldigheten att inneha pass. Passet börenUgt hovrätten betraktas inte som en självständig bärare av rätlen att resautan endast som ett medel tiU dess förverkligande. Med hänvisning bl. a. tilldessa synpunkter anser hovrätten att det skuUe vara en naturlig utgångspunktför en ny reglering att låta denna få formen av en samlad lagstiftning rörandesvensk medborgares rätt att resa utomlands. Hovrättensyttrande synes delvis beröra två skilda frågor, nämligen dels om rätten attresa utomlands Uksom f. n. bör vara sammankopplad med innehav av giltigt passoch dels om en ny lagstiftning på området bör ta sikte på samtligabegränsningar som föreUgger när det gäller 1977/78:156 12 medborgamasrätt till utresa. Det ger mig anledning att i korthet redovisa min egen syn pådessa båda frågor. Fråganom den principieUa passkyldigheten vid resa tiU utomnordisk stat bör behållashar nära samband med passkontroUen vid utresa ur landet till sådan stat. Sverigeär enligt den nordiska passkontroUöverens-kommelsen (SÖ 1958: 24, senast ändradSÖ 1973: 43) skyldigt att företa sådan kontroll. Av hänsyn bl. a. tillinternationeU praxis och säkerhetsskäl torde det f. n. inte fkmasföratsättningar att slopa kontrollen. För att utresekontrollen skall fyUa sinfunktion måste passkontroUantema kunna hindra resan för den som inte innehargäUande pass. Min uppfattning är därför att den nuvarande principen om svenskmedborgares passkyldighet vid resa till utomnordisk stat bör behåUas. Innehav av gällande passbör således fortfarande normalt sett vara ett vUlkor för resa till utomnordiskstat. Härav kan emeUertid inte utan vidare dras den slutsatsen att var och ensom innehar pass också är berättigad till en sådan resa. I detta hänseende vUljag erinra om att rätten för svensk medborgare att resa utomlands f. n. kanbegränsas inte bara med stöd av passförfaltningama utan också genom regler iannan lagstiftning, såsom exempelvis (RB), (BrB),bamavårds-lagen (1960: 97) och lagen (1966: 293) om beredande av sluten psykiatriskvård i vissa fall. Som påpekas i promemorian kan det också sägas alt varjeföreskrift som innebär att någon kan berövas friheten på grund av brott ellerav annan orsak indirekt också begränsar rätten att lämna landet. Alla de bestämmelser påolika områden som sålunda direkt eller indirekt inskränker rätten att resautomlands behöver emeUertid inte med nödvändighet sammankopplas medbegränsningar i passrättighetema, något som f. ö. torde vara otänkbart av rentpraktiska skäl. Den som undergår ett kortvarigt fängelsestraff är, för att taett exempel, hindrad att resa utomlands så länge frihetsberövandet pågår, mendet är inte givet att hans pass bör återkallas av den anledningen. Som påpekasi promemorian skulle det vidare möta uppenbara svårigheter att låta en nylagstiftning få formen av en samlad reglering av rätten att resa utomlandsredan med hänsyn till de olikartade synpunkter som gör sig gällande i fråga omden materiella utformningen av bestämmelser som från olika synpunkter begränsarmedborgamas rörelsefrihet. En sådan reglering skuUe inte heUer fylla någotegentligt behov. Liksom det stora flertalet remissinstanser delar jag därförden i promemorian framförda uppfattningen att det är mest ändamålsenligt attbegränsa räckvidden av en ny lag i ämnet tiU passkyldigheten samt tiU räitenatt erhålla och behålla pass. Det kan anmärkas att vid den tid då riksdagengenom det nyssnämnda beslutet (ILU 1970: 10, rskr 1970: 88)uttalade önskemål om en aUmän lagstiftning rörande svensk medborgares rätt attlämna landet, så hade den principiella rätten för medborgama att resa Prop.1977/78:156 13 utomlandsännu inte slagits fast i någon författning. har detta skett i gmndlagenoch det är sålunda, som framhålls i promemorian, inte erforderiigt att låta enny lag få en mera genereU prägel enbart för att ge ett författningsmässigt stödåt den gmndläggande principen om fri rätt till utresa. Medhänvisning till vad som anförts nu godtar jag sålunda promemorians ståndpunktatt den nu aktuella regleringen bör få formen av en passlag. I det följande behandlarjag huvudpunktema i den föreslagna lagstiftningen. Bestämmelsernas närmareutfomming och vissa särskUda frågor avser jag att återkomma tiU i enspecialmotivering. 2.2Passmyndigheter m. m. Somfömt har angetts föreslås i promemorian, i överensstämmelse med 1972 årsprincipbeslut, att lokal poUsmyndighet i stället för länsstyrelse skall varapassmyndighet inom riket. I promemorian påpekas att en sådan ordning germöjUghet inte bara tUl rationaliseringsvinster utan också till en förbättradservice för allmänheten med hänsyn bl. a. tUl att pass-hinderprövnlngen somregel kan ske maskinellt via ternunal på mottagningsstället.Promemorieförslaget har i denna del tiUstyrkts av det helt övervägande antaletremissinstanser. Endast en instans i haravstyrkt förslaget. i har gett uttryck för visstvekan i organisationsfrågan. Föregen del vill jag ermra om att det redan enUgt nuvarande ordning är vanligastalt ansökan om pass görs hos lokal polismyndighet. Denna myndighet har därvidatt göra en passhindemtredning, dvs. på grandval av upplysningar i oUkapolisregister ta reda på om sökanden t. ex. är efterlyst eller undergårkriminalvård eUer om annan omständighet föreligger som kan motivera ett avslagpå ansökningen. skall därefter med eget yttrande översändaansökningen till som på gmndval av polismyndighetens yttrandeprövar om pass skall utfärdas och låter skriva ut passet. Det färdiga passetsänds sedan vanligen till polismyndigheten som lämnar ut det tiU sökanden. fall där ansökan om pass i stället sker direkt hos måsteansökan remitteras till polismyndigheten i sökandens hemort för yttrande.Polismyndigheten verkstäUer då utredning på angivet sätt samt återsänderansökningen jämte sitt yttrande tiU , som utfärdar passet. Dennaordning leder otvivelaktigt tUl en del onödiga handläggnings-rutiner vidpasshanteringen. Handlingarna måste alltid sändas fram och tillbaka mellanolika myndigheter, något som oviUkorligen medför ett visst dubbelarbete liksomökad tidsutdräkt. Frågan om en decentraUse-ring av passutgivningen tiU delokala poUsmyndighetema har mot denna bakgmnd varit aktuell ända sedanförberedelsearbetet inför poUsväsen- 1977/78:156 14 detsförstatUgande (jfr. 4 s. 18). HärtiU kommer att detmed hänsyn tiU utvecklingen av rättsväsendets informationssystem (RI) numerafinns föratsättningar att ytterUgare förenkla passprövningen genom att heltövergå till en maskinell passhinderslagning via polismyndighetemas terminaler. Jagansluter mig sålunda tiU promemorians uppfattning att en decentralisering avpasshanteringen ger utrymme för rationaliseringsvinster, låt vara attbesparingarna är fördelade på ett förhåUandevis stort antal arbetsplatser ochdärför svåra att realisera. Utan tvekan medför en decentraliseringäven fördelar för allmänheten. Expeditionstiden kan normalt sett bli kortare änvad som f. n. är vanUgt. AUmänheten kommer att få sina ärenden handlagda vid118 poUsmyndigheler med ett stort antal stationeringsorter. Den som söker passkommer i princip atl kunna vända sig tiU valfri poUsmyndighet med sin ansökan. Länsstyrelseni har i sitt avstyrkande yttrande bl. a. framhållit att polisensresurser bör användas främst för rena polisiära uppgifter och alltså inte föradministrativa sådana. Från denna synpunkt skulle det enUgt varaolämpligt att föra över passärendena till polisen. Liknande synpunkter haranförts även av i . Föregen del vill jag i anslutning härtill erinra om att det vid polisväsendetsförstatligande uttalades att en strävan borde vara att inte belasta polisenmed andra uppgifter än sådana som har direkt anknytiung till dess primäraverksamhet (prop. 1964:101 s. 78). Denna princip bör enligt min mening alltjämtäga gUtighet, även om man naturligtvis också måste beakta värdet av attbefordra naturliga kontakter mellan polis och allmänhet. Av vad jag förut haranfört framgår emeUertid att huvuddelen av arbetet med passhanleringen fullgörs hos polisen, dels eftersom de flesta ansökningarna sker hospolismyndighet och dels med hänsyn tiU att den registerslagning som ärnödvändig under aUa förhållanden måste göras hos polisen. Mot denna bakgmnd kanenUgt min mening några påtagliga betänkligheter från de av iBlekinge län anförda synpunkterna knappast anföras mot att polismyndighet fårkompetens även alt utfärda pass och sålunda blir passmyndighet. Det kananmärkas att denna ordning är vanligast internationeUt sett och att dentUlämpas bl. a. i våra nordiska grannländer. Passfrågoma har ocksåotvivelaktigt ett nära samband med den gränskontroU- ochgränsövervakningsverksamhet som ankommer på polisen. Medhänvisning till vad som har anförts nu är jag för min del Uksom det heltövervägande antalet remissinstanser beredd att godta förslaget altpasshanleringen genom den nya passlagen decentraliseras till poUsmyndighetema ienlighet med vad som var fömtsatt riksdagsbeslut. Till vissa frågorsom har ägnats uppmärksamhet vid remissbehandlingen och som rör förfarandet ipassärenden vid en sådan 1977/78:156 15 a. systemet för utskrift av pass och expeditionstiden i passärenden avser jag att återkomma i det följande. Passmyndigheterutom riket bör, som förordas i promemorian, liksom f. n. vara de svenskabeskickningarna och konsulaten, såvitt gäUer olönad konsul dock endast i mån avsärskilt förordnande av chefen för . Jag ansluter migockså tiU promemorians förslag att den passutgivningsrätt som sedan gammalttillkonmier utrikesministern bör behållas. Över huvud taget avses den nuaktuella lagstiftningen inte medföra några större förändringar vad gällerpasshanteringen inom utrikes-förvaltaingen. 2.3Passbinder m. m. Närdet gäller de materiella passbestämmelsema, bUr en central fråga, som ocksåbehandlas utförligt i promemorian, vilka omständigheter som skall utgörapasshinder resp. grunder för återkaUelse av pass. Innanjag går närmare in på dessa frågor viU jag som en utgångspunkt för denfortsatta framställningen erima om vad som berördes redan inledningsvis,nämligen att en passvägran i sak innebär ett förbud mot att lämna landet ochdärför framstår som en begränsning av den rätt tiU rörelsefrihet somtiUförsäkras medborgarna enligt 2 kap. 8 § RF. Enligt 2 kap. 12 § andra stycketRF får en sådan begränsning göras endast för alt tillgodose ändamål som ärgodtagbart i ett demokratiskt samhäUe och får aldrig gå utöver vad som ärnödvändigt med hänsyn tiU det ändamål som har föranlett begränsningen. Inteheller får den sträcka sig så långt alt den utgör ett hot mot den friaåsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare gäller att enbegränsning inte får ske enbart på grund av politisk, religiös, kulturell ellerannan sådan åskådning. Enannan utgångspunkt när det gäller att bestämma vilka omständigheter som skallutgöra passhinder bör enligt min mening vara att man såvitt möjligt söker nåfram till fasta regler som är enkla att tillämpa. Detta är av vikt med hänsyninte bara UU den förutsatta maskinella pass-hinderslagningen utan också tUlintresset av att decentraUseringen inte leder tlU bristande enhetlighet itUlämpningen. Ipromemorian behandlas de olika frågoma rörande passhinder i särskilda avsnitt,varvid till en början diskuteras under vUka förutsättningar pass bör kunnavägras när sökanden är misstänkt för brott eller efterlyst eUer när annanliknande omständighet föreligger. De fall som enligl promemorian i denna delbör tas upp som passhinder 1 en ny passlag är när sökanden är anhåUen, häktadeller underkastad reseförbud enligt 25 kap. (RB) samt när hanär efterlyst och skall gripas eUer annars omhändertagas vid anträffandet.Vidare skall enligt förslaget pass kunna vägras resp. återkallas, om sökanden Prop.1977/78:156 16 ellerpassinnehavaren har dömts till frihetsberövande påföljd, som inte har börjatverkstäUas, och sannoUka skäl föreUgger att han änrnar undandra sigverkställigheten. ÅterkaUelse i sådant fall avses dock kunna ske bara underföratsättning att domen har vunnit laga kraft. Den sålunda föreslagnaregleringen innefattar vissa avvikelser från vad som f. n. gäller enligt PK (6och 14 §§). Häktnmg och anhåUande kommer att uttryckUgen nämnas som passhinder.Reseförbud i brottmål blir enligt förslaget passhinder redan när förbudet harmeddelats av åklagare. I promemorian framhåUs i denna del att den nuvarandeordningen, enligt vUken reseförbud har passhindrande verkan bara när det harmeddelats eUer fastställts av domstol, i praktiken får irrationellakonsekvenser. a. påpekas att en misstänkt, som har låtit sig nöja medåklagarens förordnande om reseförbud, kan tänkas få bifaU till en passansökan,medan däremot passhinder uppkommer, om han i stället på grund av missnöje medförordnandet begär överprövning och domstolen faststäUer förbudet. I faU därden misstänkte redan innehar pass när reseförbud meddelas skaU å andra sidanenligt förslaget förbudet inte som f. n. utgöra grand för återkaUelse avpasset, något som i promemorian motiveras med att domstolen eUer åklagaren isådant fall har möjUghet att med stöd av 25 kap. 2 § RB förena förbudet med detvUlkoret att den misstänkte skaU lämna från sig passet. Promemorieförslagetiimebär vidare bl. a. att efterlysning får passhindrande verkan bara när denefterlyste skaU gripas eUer annars omhändertas vid anträffandet. En nugällande, i praktiken ofta svårtUlämpad regel, som innebär att pass inte fårutfärdas när passmyndigheten har kännedom om eller skälig anledning anta attsådana omständigheter föreligger som kan föranleda att sökanden efterlyses,föreslås inte få någon motsvarighet i förslaget. Deändringar i förhållande till gällande rätt som sålunda förordas i promemorianhar praktiskt taget genomgående tiUstyrkts vid remissbehandlingen. Även jagansluter mig tiU förslaget i dessa delar. Med anlednmg av en mvändnlng som hargjorts viU jag påpeka att, eftersom passhinderslagen förutsätts ske på maskineUväg, det inte iimebär något merarbete för myndighetema att t. ex. häktning ochanhållande, tiU skUlnad från vad som f. n. är fallet, uttryckligen nämns sompasshinder. Enligt24 kap. 3 § RB får häktnmgsbeslut inte meddelas, om på grand av den misstänktesungdom eller sjukdom häktaing kan antas medföra allvarligt men för honom ochsådan övervakning kan ordnas att skäl tiU hans häktning inte längre föreUgger.Vid remissbehandlingen har JK förordat att även sådan övervakning skall utgörahinder mot utfärdande av pass. Jag delar denna uppfattnmg. Sådan övervakningsom nu avses förekommer visserUgen f. n. säUan i praktiken, men i de faU därdet sker är det otvivelaktigt följdriktigt att övervakningen på samma sätt somett reseförbud utgör passhinder. Det kan i sammanhanget anmärkas att 1977/78:156 17 utredningen(Ju 1974:17) angående översyn av häktnuigsbeslänunelser-na i sitt betänkande(SOU 1977: 50) Häktning och anhållande har föreslagit att häktaing i vissa faUskall kunna ersättas med en särskild form av tillsyn. Betänkandet övervägs f.n. inom . Förfall där det vid passhinderslagnlngen framkommer att sökanden är misstänkt förbrott som kan leda tiU fängelsestraff men inte har underkastals tvångsmedelföreslås i promemorian en föreskrift som ålägger passmyndighet att underrättaåklagaren om passansökningen. Syftet med en sådan ordning, som redan nutiUämpas på många håll, skuUe vara alt bereda möjlighet för åklagaren att omdet behövs ta upp frågan om reseförbud eUer annat tvångsmedel försökanden. EiUigt promemorian bör emellertid passmyndigheten i dessa fall varabunden av åklagarens ställningslagande till frågan om personellt tvångsmedeloch inle ha någon diskretlonär prövningsrätt vid sidan härav. Eftersom det meddenna lösning inte blir fråga om alt införa något passhinder vid sidan av demsom redan har föreslagits för fall av anhåUande, häktning och reseförbud,behöver enligt promemorian en sådan regel om underrättelseskyldighet inlemeddelas i lag ulan kan tas in i en regeringsför-fatlning. Deremissinstanser som har gått in på frågan har i denna del tillstyrktpromemorieförslaget i sak. överåklagaren i åklagardislrikt påpekaremellertid alt en regel om underrättelseskyldighet måste förbindas med enuttrycklig bestämmelse om att passansökan i fall som avses inle får bifaUas,förrän vederbörande åklagare beretts tiUfälle att fatta beslut om tvångsmedel,dvs. reseförbud eller anhållande. Bestämmelsen bör enligt överåklagaren meddenna utgångspunkt meddelas i passlagen, efiersom den kommer att temporärthindra passökanden att lämna landet. Jag kan ansluta mig tiU denna uppfattning.Lämpligen bör i passlagen införas en regel enligt vilken passmyndigheten åläggsatt underrätta förundersökningsledaren, om det i ärendet framkommer att passsökandenär skäligen misstänkt för brott på vilket fängelse kan följa. Pass bör i sådantfaU inle få utfärdas innan har förflutit från det underrättelsenlämnades, om inte undersökningsledaren medger det. Somförut har framgått skall enligt promemorieförslaget Uksom f. n. pass kunnavägras resp. återkaUas, om sökanden eller passinnehavaren har dömts tillfrihetsberövande påföljd, som inte har börjat verkstäUas, och sannolika skälföreligger att han ämnar undandra sig verkstäUig-helen. För återkallelse krävsdock enligt förslaget alt domen har vunnit laga kraft. Liksomflertalet remissinstanser anser jag att regler av denna iimebörd inte kanundvaras, låt vara att tillämpningsområdet kan antas vara förhållandevisbegränsat. Jag biträder alltså i princip promemorieförslaget i denna del. TUlskUlnad från vad som förordas i promemorian anser jag dock att det inte baraför passåterkaUelse utan också för avslag på 2 1977/78.1 saml Nr 156 1977/78:156 18 passansökani detta sammanhang måste krävas att den aktueUa domen på frihetsberövandepåföljd har vunnit laga kraft. För tiden fram tills domen vinner laga kraft kannämligen rätten ålägga den dömde reseförbud. Det är då mindre följdriktigt attvid sidan härav förutsätta en prövning av flyktfaran i administrativ ordning. Närdet gäUer passprövningen för personer som undergår kriminalvård innebärnuvarande reglering att den som står under övervakning efter att ha dömts tillfängelse, skyddstillsyn, ungdomsfängelse eller internering inte får erhåUa passutan övervakningsnämndens medgivande. har alltså ett slagsvetorätt i dessa ärenden. Om pass har utfärdats trots att nämnden inte harlämnat sitt medgivande, skaU passet återkallas. Delsamma gäller, ompassmyndigheten får kännedom om att pass har utfärdats för person som sedermerahar ställts under övervakning efter att ha dömts tUl någon av de nämndapåföljderna. Återkallelse skall dock inte ske, om passinnehavaren inom tid sompassmyndigheten bestämmer visar att han har övervakningsnämndens medgivande attbehåUa passet. om vad som skaU beaktas vid övervakningsnämndens prövning finns intef. n., något som har uppgetts leda till atl praxis varierar mellan olikanämnder. Som påpekas i promemorian har regleringen vidare betecknats sominkonsekvent så till vida som den ställer upp ett krav på medgivande en person som slår under övervakning skall få erhållaeller behålla pass medan något motsvarande krav inte gäller för den somundergår påföljd i kriminalvårdsanstalt (jfr. InU 1971: 20, rskr 1971: 247).Kritiken har emellertid också gått ut på att reglerna om passåterkaUelse intefungerar på avsett sätt i praktiken, eftersom passmyndighetema oftast saknarinformation om när passinnehavare ställts under övervakning. Ipromemorian framhålls att frågan i vad mån särskUda begränsningar i rätten tillpass bör gäUa för personer som undergår kriminalvård kan ses från olikasynpunkter. Ä ena sidan är det en viktig princip inom den modernakriminalpolitiken alt personer som undergår kriminalvård i den utsträckning detär möjligt skall ha samma rättigheter och kunna utnyttja samma förmåner somandra medborgare i samhället. Man kan enligt promemorian å andra sidan intebortse från att situationen för den som t. ex. är villkorligt frigiven eUerundergår skyddstillsyn ibland är sådan alt de strävanden som ligger bakomfrivårdsarbetets uppläggning skulle kunna direkt motverkas, om den dömde reserutomlands . Vidare påpekas att inskränkningar i rättenlill pass i en del kriminalvårdsfaU kan ha betydelse också som en meraomedelbart brottsförebyggande faktor, såsom exempelvis när det gäller narkotikabrottslighetoch vissa former av intemationell kriminalitet. Till detta kommer de ökademöjligheter till permissioner och frigång som ulgör ett viktigt Inslag i dennya lagstiftningen om kriminalvård i anstalt. 1977/78:156 19 omdel ibland har ifrågasatts om man över huvud taget bör uppställa någrabegränsningar i passrättighetema för kriminalvårdsklientelet, torde enligtpromemorian mot bakgrund av angivna förhållanden den allmännauppfattningen dock vara att man inte helt kan undvara sådana begränsningar. Med hänvisning till dessaöverväganden och lill den kritik som har anförts mot nuvarande regler har ipromemorian lagts fram ett förslag till en ny ordning. Förslaget innebär att ensärskUd passprövning skall ske beträffande den som undergår kriminalvård ianstalt utom när påföljden är fängelse på så att vUlkorlig frigivninginte kan komma i fråga. Motsvarande prövning skall också företas beträffandeden som undergår skyddstillsyn eller är villkorligt frigiven från fängelseeller överförd till vård utom anstalt efter dom på ungdomsfängelse eUer internering,dock endast om han tiU följd härav slår under övervakning. Praktiskttaget aUa remissinstanser har anslutit sig till både de allmänna övervägandensom har gjorts i promemorian och förslaget till personkrets för vilken ensärskild passprövning föratsätts. Även jag godtar promemorieförslaget i dessadelar. Enligtpromemorian är det vidare nödvändigt att man vid en ny regleringförfattningsmässigt preciserar föratsältningarna för en begränsning avpassrättighetema i nu aktuella fall. Principen anges böra vara alt pass skallkunna vägras eller återkallas för den som undergår kriminalvård när det ärpåkallat antingen på grund av föreliggande risker för brottslighet som haranknytning till utiandet eller för att syftet med ett påbörjatbehandlingsarbete inle allvarligt skaU äventyras. Med denna utgångspunktföreslås i promemorian en föreskrift som ger möjlighet att vägra elleråterkalla pass, när det finns sannolika skäl alt anta att den dömde skulle ägnasig åt brottslig verksamhet i samband med utiandsresa eller alt en vistelseutomlands annars skulle motverka hans anpassning i samhället. För den som ärintagen i kriminalvårdsanstalt skall vidare enligt förslaget rätten till passkunna begränsas, om det finns sannolika skäl att anta att han skulle sökaundandra sig fortsatt verkställighet av påföljden. Detstora flertalet remissinstanser har tUlstyrkt förslaget i denna del. Ett parinstanser är emellertid kritiska och anser att rekvisiten har utformatsalllför snävt eUer att de bör kompletteras. Från något håll riktas kritik mot attpass enligt förslaget skall kunna vägras enbart på den gmnden att enutlandsresa antas motverka den dömdes anpassning i samhället. Föregen del anser jag i likhet med flertalet remissinstanser att promemorieförslageti huvudsak kan godtas. Jag kan dock hålla med om atl de föreslagna rekvisitenför passvägran så till vida har fått en alltför snäv avfattning som uttrycket"sannolika skäl att antaga" synes föra aUtför långt. a. motbakgrund av de svårigheter som aUtid föreligger Prop.1977/78:156 20