prop · G103165 · 1977-12-31 00:00:00 — Vilken den reellaeffekten av de vidtagna åtgärderna varit, är självfallet omöjligt attavgöra, eftersom man måste räkna med att i vart fall en betydande del av detsparande, som skett inom ramen förde premierade sparformerna, i realitetenendast inneburit en omplacering av redan verkställt sparande eller skulle hakommit lill stånd även utan de av staten lämnade ränte- eller skattefavörerna.Under alla förhållanden kan det emellertid konstateras all det sparande somredovisats inom dessa sparformer, endasl utgjort en tämligen ringa del av dettotala äriiga hushållssparandet. Angelägenheten av atl även i fortsättningenuppehålla och om möjligt öka Prop.1977/78:165 110 hushållssparandetär emellertid så stor, att det enligt fullmäktiges mening är väl motiverat söker finna former för den statliga sparslimulansen, som i högre grad än dehittillsvarande kan förväntas leda därtill. Ur denna synpunkt är det värdefulltalt frågan om åtgärder för att främja ett ökat lönsparande nu utretts. Det förslag, som lönsparutredningen framlagt,innebär i två avseenden viktiga principiella nyheter i förhållande till denhittillsvarande utformningen av stödet ät lönsparandet. I överensstämmelse medde direktiv, efter vilka utredningen arbetat, föreslår utredningen nämligendels all sparsyslemel i princip skall ha karaktären av långsiktigt sparande ochkunna kanaliseras till näringslivet som riskvilligt kapital genom placering iaktiefonder, dels att den statliga stimulansen skall vara så stor alt den -tillsammans med den direkta avkastningen - skall öppna en möjlighet försmåspararen-ait kunna spara till en realränta som i varje fall inte är negativ.Fullmäktige vill i det följande i huvudsak uppehålla sig vid dessa frågor. Lönsparandetskanalisering och kreditmarknadens siruklur Utredningen har inte systematiskt tagit uppproblemet om hur placeringen av de genom lönsparandel hopsamlade medlenpåverkar kreditmarknadens siruklur och funktionssätt. En förklaring härtilllorde vara att utredningen inte kunnat ta hänsyn tillkapitalmarknadsutredningens resultat. Dessa frågor är emellertid av storbetydelse för lönsparandels utformning. Med undantag av sparande i aktiefonder, till vilketfullmäktige återkommer, innebär förslaget att medlen skall placeras i bank.Skälet härför framgår då utredningen diskuterar alternativen sparande hosstaten och sparande i bank. Sparande hos staten innebär i detta sammanhang attinbetalningarna anknyts till skatteuppbörden. Att utredningen, med hänsyn tillbankväsendets väl utvecklade rutiner, förordar lönsparande i bank, ärnaturiigt. Vad saken här gäller är emellertid inle den tekniska hanteringen avsystemet ulan placeringen av medlen och all bankerna handhar förvaltningenbetyder givetvis inle att dessa måste placeras som inlåning i bank. En bank kaninte gärna undandra sig från alt delta i systemet även om medlen placeras päannat sätt än som inlåning i banken och några tvingande regler lorde intebehöva införas. Om man vill skapa en väl fungerande kapitalmarknadsynes en placering av långfristigt sparande i bank inte vara den bästalösningen. Det finansiella hushållssparandel placeras visserligen f. n. tillhelt övervägande del i bank. Den efterfrågan på finansiering, varstillgodoseende reser problem, gäller emellertid främst de långfristigakrediterna lill staten, kommunerna, bostadssektorn och industrin och förindustrin dessutom tillförseln av riskkapital. Tillgången av medel påkapitalmarknaden för atl tillgodose dessa behov har länge varitotillfredsställande, och detla undersirykes nu ytterligare genom stagnationen iallmänna pensionsfondens placeringskapacitet. Redan nu har bankerna, underpress från myndigheterna, fltt ta ansvaret för en slor del av Prop.1977/78:165 111 I del framtidsperspektiv somkapital-marknadsulredningen tecknar kommer bankerna att stä för en allt störredel av köpen av långfristiga obligationer. En fortsatt utveckling i dennariktning innebär en alltmera genomgripande förändring i bankernas karaktär ochfunktioner. Den reser stora problem för kreditpolitiken och för kreditmarknadenseffektiva funktion och lorde inge betänkligheter även från bankernas synpunkt. Räntepolitikenkan användas föratt motverka denna utveckling genom att obligationer göres tillett ur avkastningssynpunkt mera attraktivt placerings-alternativ. Men detförefaller också rimligt atl ett sparsystem av lönsparandets typ,som byggs uppgenom av staten införda skatteförmåner, konstrueras så att del bidrager lillatt öka utbudet på kapitalmarknaden. Fullmäktige vill därför peka på ettplaceringsalternativ som ger ökade möjligheter att tillgodose detta syfte.Utgångspunkten är ett element i utredningens förslag, nämligen den möjlighetsom öppnas alt placera lönsparandemedel i särskilda aktiefonder. I analogihärmed bör lönsparande även kunna placeras i obligationsfonder. Tekniken ärredan utformad i utredningens förslag beträffande aktiefonderna. En ändåenklare lösning kan vara att samma fonder får användas för placering i aktieroch obligationer. Omplacering i obligationer skulle komma till stånd i någon större omfattninguppkommer frågan huruvida dessa placeringar skall kunna underkastas sådanaplaceringskrav avseende stats- och bostadsobligationer som kan införas förallmänna pensionsfonden och försäkringsbolagen och som beträffande dessa f n.tillämpas genom rekommendationer från sida. Därestobligationsfonderna skulle komma all stå för en betydande del av marknadensobligationsförvärv skulle del kunna förefalla obilligt om de hade möjlighet altenbart specialisera sig på industriobligationer medanförsäkringsinstitutionerna fick en alll större andel prioriterade obligationermed lägre förräntning. Riskema fören snedvridning av detla slag tordeemellertid vara ganska små och fullmäktige vill därför föreslå atl placeringsregelnför fonderna nu utformas så att medlen, utöver de place-ringsobjeki somutredningen angivit, skall kunna placeras i obligationer och föriagsbevis somutbjudits av svensk bank. Beträffande denna fråga vill fullmäktige inledningsvisframhålla att effekten på sparandels avkastning av inflation i kombination medhöga marginalskatter och en nominalislisk beskattning av räntor ulgör ettallvarligt samhällsekonomiskt problem. Kapitalmarknadsuiredningen har påvisatden skattemässiga diskrimineringen av banksparandet och akiiesparandet jämförtmed placeringar i andra tillgångar. Föratt upprätthålla ett oförändratrealvärde på banktillgodohavande krävs även för löntagare i normalainkomstlägen orimligt höga räntor före skatt. Fullmäktige finner det därför Prop.1977/78:165 112 viktigtatt man prövar nya vägar för att stärka hushållssparandet och ökakapitalbildningen i samhället. Utredningens förslag öppnar en möjlighet att reduceraverkningarna av inflationen för del mindre hushållssparandet på bank och aktiervid nuvarande skalleregler. Givelvis löser dock inte ett begränsat system avdetta slag alla de problem som sammanhänger med beskattningen avkapitalinkomster under inflation. Det illustrerar emellertid det kändaförhållandet atl en inflation, så snart den överstiger en obetydlig takt, harallvarliga skadeverkningar för ekonomisk tillväxt och välfärd. Även om avkastningen har betydelse för utvecklingenpå sikt av hushållens totala finansiella sparande, är det inte säkert alt enpremiering av ett begränsat sparande på vissa konton eller i vissa fonder haren sådan verkan. En deltagare i lönsparandet kan balansera sina insättningargenom atl dra ner sitt löpande sparande utanför systemet (han hade ändockplanerat ett, säg, banksparande) eller genom alt föra över finansiellatillgångar (han balanserar insättningarna i lönsparandet genom all la ul medelfrån annan bankräkning) eller genom att ta upp lån (utgifter finansieras genomlån medan lönsparandet uppehälles). Det kan också pekas på att efter fem årsystemets fördelar utgår på nytt även om något netlosparande inte allsföretages. Det räcker atl låta uttag och insättningar balansera varandra.Utredningen har givetvis observerat detta problem. Då redan direktiven avvisatall nu införa ett system där neltosparandet räknas fram genom en fullständigförmögenhelsdeklaraiion, har utredningen inte utrett ett sådant system. Att denföreslagna modellen för lönsparandet, i normalfallet, knyts tilllöneutbetalningarna kan ha en värdefull effekt genom atl bilda regelbundnasparvanor, men skapar inga garantier för all del är fråga om ett netlosparandesom annars ej skulle företagits. Verkningarna på hushållens nettosparande är alltsåosäkra. Om vi ser på sparandet i hela ekonomin måste också mot en ökning av hushållssparandet då ställas minskningarna av offentligt sparande genom skaltebortfall. Att utredningen föreslagit så stora skallemässigaförmåner beror självfallet på alt den i enlighet med sina direktiv velatkonstruera en sparform som skulle kunna ge småspararen en positiv realränta.Fullmäktige har full förståelse för att del i dagens läge kan behövas kraftigaälgärder för att stimulera till ökat långsiktigt hushållssparande. Även medbeaktande härav vill fullmäktige dock ifrågasätta om det är lämpligt att påsätt utredningen föreslagit för den nu ifrågavarande typen av lönsparandeinföra skatteregler, som i så hög grad avviker från vad i övrigt gäller.Statens skattebortfall skulle kunna bli betydande om de föreslagnaskattereglerna skulle komma atl tillämpas å en stor del av del fortsattahushållssparandel. Fullmäktige vill i detla sammanhang också peka på vad förutsagts om omöjligheten alt garantera atl insättningarna å sparkonton heltmotsvaras av ett reellt nysparande. Risken för all omplaceringar företas isyfte all utnyttja de med lönsparandet förenade skatteförmånerna ökar givetvisju större dessa Prop.1977/78:165 113 förmånerär och ju mindre hårda villkor som i övrigl uppställs för sparandel. Densparstimulans, som väl bör vara huvudsyftet med förslaget, bör enliglfullmäktiges mening kunna uppnås även vid en mindre skattefavör än den avutredningen angivna. Som ett komplement synes vidare strängare villkor börauppställas för förtida uttag på kontot. Därmed skulle de medel som avsätts påsparkonton bli mindre likvida, vilket ökar sannolikheten av alt det blir frågaom ett reellt nysparande. Fullmäktige anser därför atl en justering nedåt avden föreslagna skatteförmånen är motiverad och att kostnaden för förtida uttagbör ökas. Även efter sådana justeringar bör en avsevärd positiv effekt av deföreslagna åtgärderna kunna påräknas samlidigt som benägenheten att vidtaåtgärder som skulle innebära ett icke avsett utnyttjande av förmånerna börminska. Som systemet nu är konstruerat öppnar detmöjligheter att efler utnyttja förmånerna genom alt omplacera tidigareinförda medel. Fullmäktige förutsätter emellertid all hela systemet i dessföreslagna form är tänkt som en tillfällig lösning, avsedd all fungera under enövergångsperiod under vilken inflationstakten kan nedbringas. (Reservation se1.9.) 1.8FuUmäktige i riksgäldskonlorel: Fullmäktige är överens med utredningen om attdet är angeläget alt öka sparandet i den svenska ekonomin inte minsl för altnedbringa underskottet i bytesbalansen. Med hänsyn till hushållssparandetsbetydelse och lill risken alt delta pä sikt kan komma att försvagas av höginflationstakt och vikande reallöneuiveckling bör särskilda åigärder vidtas föratl öka hushållssparandel och att ge spararna möjlighet alt spara till enpositiv realränta. Denna målsättning bör man söka uppnå såväl genom attutnyttja (och ev. förbätlra) redan existerande sparformer som genom alltillskapa nya former. I det följande används beteckningarna (föreslaget nytt lönsparsystem) och NL(Nya lönsparandel). Siffermaterialet omräntesatser m. m. grundar sig på de förhållanden som gällde vid betänkandetsavgivande. Del framlagda förslaget synes vara tekniskt välutformat och bör kunna fungera ulan större administrativa problem. FLS föreslås ge dels för 5-årigl sparande enskattefri avkastning på 12,8 96, dels för avistamedel ca 7-8 96 - skattefritt och utan uttagsprovision. I båda fallen är fördelarna så betydande i jämförelse med andra sparformer alt del finns anledning förmoda att FLS redan från början kommer alt fl slor anslutning och tillföras avsevärda belopp. Erfarenhetema från liknande låneerbjudanden, både i och i ullandel, lalar för att en betydande del härav kommer att bestå av överföringar, så att det verkliga nysparandet endasl blir en mindre del. Med överföringar avses då såväl direkta överför ingar från redan tidigare sparade medel på exempelvis bank, i obligationer m. m. som omfördelning från sparande som annars skulle ha skett i andra former, t. ex. Nya lönsparandet, sparobligationer och bank. 8 1977/78. Prop.1977/78:165 114 Sammanfattningsvis anser fullmäktige atluiredningens förslag bör genomföras, då ett ökal småsparande i den svenska ekonomin är synneriigen angelägel. För atl undvika överföringar från tidigare sparsystem kan ändringar i dessas förmåner ske, 1.9 Reservanternainom riksbanksfullmäktige (, , Sträng) och reservanterna inom fullmäktige i riksgäldskonlorel (, , P. ): Lönsparulredningens belänkande, Ökat lönsparande, är enligl vår mening alltför stalsfinansiellt kostsamt och dessutom ur allmän fördel ningssynpunkt oacceptabelt. En skatlesubvenlion på 20 96 av del sparade maximibeloppet . betyder en favör som avgjort överstiger alla andra tänkbara alternativ för kapitalplaceringar. Detta förstärks ytteriigare genom att ränleavkastningen på beloppet föreslås bli skattefri. Enligl vår mening kommer en dylik stimulans attleda till överföring av sparande från nu etablerade sparformer till denna såstarkt subventionerade nya sparform. Nettovinsten av sparandet torde bliobetydlig. Dessutom är möjligheten atl spara beroende av den enskildesekonomiska och sociala förhållanden. En stor del av svenska folkel saknarmöjlighet att åstadkomma ett sparande på grund av sin ekonomiska situation. Dekommer ändå att fl vara med och betala de kostnader sorn staten ikläda genomförandet av det framlagda förslaget. Ur rättvisesynpunkt kan detta ejaccepteras. Vi vill med åberopande av vad här anförts föreslåatl fullmäktige för sin del anser alt förslaget ej bör föranleda någon åtgärd. 1.10 LönsparkommUtén:Den svenska ekonomin har f. n. ett balansproblem. Underskottet i bytesbalansen har ökat kraftigt och medfört en omfattande utlandsupplåning av såväl privata, kommunala som statliga låntagare. Lönsparkommiltén delar utredningens uppfattning att del krävs ett ökal sparande för att eliminera underskottet i bytesbalansen och trygga näringslivets kapitalförsörjning. ökal sparande är angeläget inom flera sektorerav den svenska ekonomin. Kommittén delar ulrejningens uppfattning all det ärsärskilt angelägel att stimulera ett ökat sparande inom hushållsseklorn. Det finns också ett starkt rättvisekrav attallmänhetens sparande (t. ex. i form av lönsparande) ger en positiv realränta.Den av inflationen orsakade negativa avkastningen påbanksparande och vissa andra former av sparande har under de senasie årenytteriigare försämrats. Kommittén delar därför den i utredningsdirektiven och ibetänkandet angivna uppfattningen att ett ökal hushållssparande äroundgängligen nödvändigt. Detta kan exempelvis ske genom förbättringar av redanexisterande sparformer. Delta gäller speciellt del välfungerande lönsparsystemet (Nya lönsparandel), som redan nu åtnjuter statligtstöd. Detta stöd är dock inte lika stort som det nu föreslagna. Prop.1977/78:165 115 Utredningen föreslår bl. a. ett system medlönsparande i bank. För att uppfylla målet om en stimulans av kapitalbildningeni företagen föreslås dessutom ett syslem med sparande i av bankerna förvalladeaktiefonder. Lönsparkommiltén har inte ansett sig ha anledning all närmaregranska de tekniska detaljerna i aktiefondssystemet. Kommittén har dock denallmänna uppfattningen att akliefondssparande knappast kan fl en sädanomfattning atl det har någon större betydelse för det totala hushållssparandelssioriek. Antalet akliefondssparare beräknas enligl utredningen uppgå till125 000 med ell genomsnittligt placeringsbelopp på . Kanaktiefonds-systemet bidraga med ett välbehövligt tUlskott av riskvilligtkapital i näringslivet är detla emellertid välkommet. Utredningenredovisar utformning och omfattning av olika statliga sparstimulanser underefterkrigstiden, t. ex. Nya lönsparandet och sparobligationer. Det föreslagnasystemet kommerati konkurrera med inle bara dessa sparformer ulan också medandra typer av hushållssparande t. ex. sparande i bank, försäkringar, aklieroch obligationer. Med anledning härav skulle det ha varit intressant omutredningen hade försökt beräkna del föreslagna systemets konsekvenser för denu befintliga sparformerna. Det är uppenbart alt ell så förmånligt sparsystemsom del föreslagna kan locka lill slora överföringar från andra sparformer. Medöverföringar avses då savä/direkta överföringar från redan tidigare sparademedel i exempelvis bank, i obligationer m. m., som omfördelning från sparandesom annars ändå skulle ha skett i t. ex. Nya lönsparandel. Utredningen har inleförsökt beräkna hur slor omfattning överföringarna kan H. Efiersom utredningenvarken har försökt beräkna överföringseffekterna eller nysparandet ärdet mycketsvårt att bilda sig en uppfattning om tolaleffeklen på hushållssparandet av detföreslagna systemet. Med anledning härav finner lönsparkommiltén detockså svårt alt ha någon bestämd uppfattning om statens kostnader fördelföreslagna systemet (främst redan första året för ett årligt sparbeloppav . )stär i rimlig proportion lill det nysparandesom kan komma lillstånd. Ovannämnda kostnad är nämligen densamma för säväl överförda sparmedelsom för nysparade. Om överföringarna blir mycket stora i förhällande lillnysparandet kan ovannämnda kostnader bli oacceptabla. (Reservationer se 1.11och 1.12) 1.11Reservatlon Inom lönsparkommiltén (Löwenthal och ): Mot bakgrund avlönsparkommitténs allmänna mål alt stimulera lönsparande i anser vi altlönsparkommitténs remissyttrande över lönsparulredningens belänkande"ökal lönsparande" (i delar som anges i reservationen) bör haföljande lydelse: "Utredningen föreslår bl. a. ett system medlönsparande i bank. För alt uppfylla målet om en stimulans av kapitalbildningeni företagen föreslår utredningen dessutom ett system med sparande i av bankernaförvaltade Prop.1977/78:165 116 aktiefonder.Utredningens förslag framstår utan tvekan som attraktivt för många hushålljämfört med de flesta nuvarande sparmöjligheter. Enligt lönsparkommitténsuppfattning ärdet sannolikt att hushållen skulle anse det föreslagna systemetså fördelaktigt alt nettoökningen av hushållssparandet skulle bli betydandeäven med hänsyn tagen till elTekten av överföringar från andra sparformer. Lönsparkommitién är därför, mot bakgmnd avkommitténs allmänna mål att stimulera lönsparande i , positiv tillhuvuddragen i lönspamtredningens förslag." 7.72En ledamot av lönsparkommiltén () tillstyrker kommitténs yttrande utomi fråga om bl. a. statens kostnader. Han anser att kommittén inte har anledningatt beröra kostnadsaspekterna för staten. Även om kostnaderna inle skulle stå ien rimlig proportion till nysparande är det angelägel all även ett tidigaresparande i någon mån kan kompenseras för inflationsföriusler. Härigenomåstadkommes också en minskad avtappning av sparmedel från banksystemet. 7.7i/l/'-/on(7ew hänvisar till vad 1975års långtidsutredning och kapitalmarknadsutredningenhar anfört om det finansiella sparandel i (SOU 1975:89 och 1978:11) ochfortsätter: Kravet all så snabbi som är realistiskt möjligt, återvinna yttrebalans i vår ekonomi, framstår med större styrka . För varjeår med underskott ackumulerar vi en växande skuld lill utlandet.Kapitalmarknadsuiredningen har försökt beräkna omfattningen av denna. Utgåendesom ett räkneexempel från atl underskottet i bytesbalansen skulle vara hävt1985 och alt underskottet fram lill dess minskar med drygl 2,5 miljarder kr.per är från en nivå på drygl . 1978, beräknar utredningen atlutlandsskulden kommer att uppgå till . Den åriigaräntekostnaden skulle uppgå lill . Delär uppenbart atl uppnående av ekonomisk balans förutsätter att sparandet i densvenska ekonomin måste kraftigt växa. Det förefaller inte möjligt att denuppgång som erfordras kan inom någon enstaka sektor. Uttryckt i denfinansiella sparandekalkylens termer, framstår endasl en kombination avtillväxt i del finansiella sparandet i flera, om inle alla, sektorer somrealistiskt. Delta innebär alt utgiflsöverskolten måste minskas i de sektorersom har negativt finansiellt sparande och atl strävan måste vara att hålla uppeeller öka inkomstöverskotten i de sektorer av den svenska samhällsekonomin somsvarar för ett positivt sparande. Mot denna bakgrund tillstyrker fondstyrelserna atlytteriigare åigärder görs för alt stimulera hushållssparandet. En fråga som uppkommer när särskilda stödåtgärderövervägs för atl stimulera visst slag av sparande, är i vilken utsträckning delär möjligt atl åstadkomma ett reellt nysparande. Utredningen berör dennafrågeställning, och understryker all det har varit en central fråga alt finnaformer för en Prop.1977/78:165 117 sparstimulanssom speciellt tar sikte på att stimulera nysparande. Enligt utredningen slårdet dock klart att det endast är inom ramen för ett system som bygger på totalredovisning av de enskilda hushållens finansiella ställning som del skulle varamöjligt all styra de statliga stödåtgärderna enbart till ell nysparande.Utredningen konstaterar all det legal utanför dess direktiv atl överväga ensädan lösning. Utredningens förslag utgår i stället från samma sysiem somgäller för det nuvarande lönsparandet. Stödåtgärderna förutsätts härvid träffaett faktiskt nysparande, genom att löntagaren ger arbetsgivaren eller den banksom sköter löneutbetalningen fullmakt att dra av ett visst belopp från lönenvarje månad. Del bör dock också enligl utredningen kunna förekomma alllöntagaren eller egenföretagaren enligt överenskommelse med bank förbinder sigatl själv göra regelbundna insättningar på kontot- Kravet på regelbundetsparande uppfylls genom att månadsinsällningarna i princip sker kontinuerligt.- Fondstyrelserna delar uiredningens mening att det endast synes vara ettsystem som bygger på en total finansiell redovisning av hushållens finansiellaställning, som skulle garantera all endast ett nysparande blir delaktigt av desärskilda stimulansåtgärderna. Inom ramen för ett syslem som bygger pålönsparandels principer är det naturiiglvis möjligt atl i praktiken överflyttatidigare uppsamlat sparande till del premierade systemet, eller atl ersätta ettnormalt banksparande med det särskilda lönsparandet. Fondstyrelserna har meddenna erinran inte velat avstyrka förslaget - som bygger på samma principer somdel av statsmakterna tidigare beslutade lönsparandel - men väl framhålla allutredningens förslag inte lorde medföra alt ett reellt nysparande genomgåendekommer lill stånd. Fondstyrelserna vill härefter ta upp en annanaspekt av förslaget. Stimulansåtgärderna föreslås bli inriktade påbanksparandet, utom i vad gäller lönsparande i aktiefonder. Den uppfattningenlorde numera vara allmän, atl hushållens sparande i bank inte primärt ellerinte ens på något avgörande sätt styrs av reala ränlabilitelsöverväganden. Omså skulle vara fallet skulle uppenbart banksparandet inte ha den omfattning dethar. Det avgörande motivet för banksparande lorde vara att hålla likvida medel;all ha en lätt åtkomlig likviditelsreserv. Mot denna bakgrund villfondstyrelserna ifrågasätta om det är rimligt atl i den utsträckningutredningen förordat bygga på det nuvarande lönsparandet med nya former avpremierat banksparande. En synpunkt i detla sammanhang som också kan tillmätasvikt är att de stora statliga budgetunderskotten kommer atl resultera i starktstigande inlåningsökningar i banksystemet. Del förefaller mot denna bakgrundvara motiverat atl överväga andra former förökat hushållssparande.Fondstyrelserna finner det angeläget aU föra fram eu förslag om särskildastödåtgärder för atl stimulera sparande i form av obligationsplaceringar.