prop · G10390 · 1977-12-31 00:00:00 — Jag vill ävenför egen del understryka vikten av att den utredning som görs av polismyndighetmed anledning av ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd blir såfullständig, att den kan läggas till gnmd för samtidiga beslut både i tillstånds-och avlägsnandefrågan. Självfallet bör dock utredningen kunna begränsas isådana fall då det framstår som fullt klart att utlänningen kommer att fåstanna. I övriga fall skall utlänningen underrättas om att det finns risk attett 5 1977/78. 1977/78: 90 gg beslutom avlägsnande kan komma att meddelas av i samband med prövningen av hansansökan och att någon ytterligare utredning inte kommer att äga rum. Det ärviktigt att utlänningen mot den bakgrunden uppmanas att ange alla de skäl politiska och andra som han åberopar för att få stanna, I övrigt ankommerdet på i samråd med bl. a. RPS att liksom meddela behövligaföreskrifter för polisens handläggning. Jagantydde tidigare att en förutsättning för en god och fullständig utredning äratt utlänningen hyser förtroende för förhörsmyndigheten. Detta är ofta intefallet. Många utlänningar, särskilt från totalitära stater, har sådanerfarenhet från polisen i hemlandet att polisförhören också här innebär enstark psykisk press. Mycket kan emellertid göras för alt underlätta kontaktenmellan utlänningen och förhörsmyndigheten. Beslutet om inrättande avutredningscentraler med kvalificerad personal i , och Malmöär ett betydelsefullt steg i den riktningen. För att underlätta utlänningenskontakt med förhörsmyndigheten är det nödvändigt att den polispersonal somsköter förhören är väl utbildad för sin uppgift. Jag noterar därför medtillfredsställelse att RPS, huvudsakligen i samarbete med , på senare tidhar intensifierat utbildningsverksamheten för polispersonal i fråga omgränsövervakning och utlänningslagstiftning m. m. (se SOU 1977: 28 s. 8182).Jag är övertygad om att mycket står att vinna genom att man går vidare på devägar jag nu har nämnt. Isyfte att öka lekmaimainsynen vid polisens förhör och motverka misstroende hosutlänningen mot förhörsmyndigheten har kommittén vidare, som jag nämnde,föreslagit att medborgarvittnen är närvarande vid förhören, F, n, tillämpas iGöteborg en ordning som innebär, att ett antal privatpersoner står tillförfogande som civila förhörsvittnen vid polisförhör i allmänhet. Tanken attgenerellt införa samma ordning vid utlänningsförhör har vunnit gehör hos de flestaav remissinstanserna. Några uttalar dock tvivel på värdet av medborgarvittnen. Föregen del vill jag på intet sätt förneka att medborgarvittnen skulle ha ettvärde i utlänningsärenden, främst då genom den insyn som en sådan ordning ger.Jag är däremot inte lika övertygad om att det av utlänningen utan vidareupplevs som en trygghet att ett sådant vittne är med vid förhöret. Denmisstänksamhet utlänningen känner kan lika väl rikta sig mot vittnet, varsfunktion han ställer sig tvivlande till. Jag menar för min del att syftet attskapa förtroende långt bättre tillgodoses genom att utlänningen får etträttsligt biträde som tar sig an hans sak. Under alla förhållanden är det ännuför tidigt att ta ställning till frågan om införande av medborgarvittnen iutlänningsärenden. Resultatet av polisutrednings arbete måste förstavvaktas. Frågan får tas upp i samband med att ett eventuellt införande av medborgarvittnenvid polisverksamheten i allmänhet övervägs. Prop.1977/78:90 67 Somjag redan nämnt har kommittén tillmätt rättshjälpsfrågan en mycket storbetydelse. Jag delar kommitténs uppfattning att få saker är bättre ägnade attöka utlänningens rättssäkerhet än att han på ett tidigt stadium får ettkunnigt biträde. Av särskild vikt är att biträdet finns med redan underpolisutredningen. Den omständigheten att utlänningen biträds av en medutlänningslagstiftningen förtrogen person torde i hög grad bidra till att görautredningen fullständig. Som jag har nämnt har också en enig remissopinionställt sig bakom förslaget att vidga rätten till offentligt biträde iutlänningsärenden. Ilikhet med kommittén anser jag huvudprincipen böra vara att ingen utom såvittgäller de avvisningar som utan längre frihetsberövanden beslutas av polisen skall kunna avlägsnas ur riket utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligtbiträde. Erbjudandet bör ske så snart man börjar sätta i fråga att utlänningenskall avlägsnas. Görs den bedömningen, som ofta är fallet, avpolismyndigheten, bör udänningen redan på detta stadium erbjudas offentligtbiträde. Vill utlänningen då ha biträde, skall han normalt få det. Offentligtbiträde skall självfallet också vid behov förordnas på initiativ avpolismyndigheten. Framstår det som klart att utlänningen skall få stanna börbiträde inte utses. Förhållandena kan även annars undantagsvis vara sådana attnågot behov av biträde inte föreligger. I sådana fall skall biträde inte hellerförordnas. Så kan vara fallet om det är uppenbart att någon grund för uppehållstillståndinte föreligger och att hinder inte finns mot förpassning till hemlandet. Denutvidgning av rätten till offentligt biträde som jag nu har förordat medförnaturligtvis viss kostnadsökning. Som kommittén framhåller kankostnadsökningen beräknas bli måttlig och väl uppvägas av de vinster som deförkortade handläggningstiderna medför (SOU 1977: 28 s. 9596), Förfrågan om vidgade möjligheter till rättshjälp i utlänningsärenden har följandeomständigheter betydelse. Den s. k. rättshjälpsutredningen avgav i juli 1977betänkandet (SOU 1977: 49) Översyn av rättshjälpssystemet. I betänkandetföreslås en ny rättshjälpslag. anser att praxisbeträffande beviljande av offentligt biträde är alltför restriktiv. Utredningenframhåller vidare att en lagändring måste till beträffande förutsättningarnaför förordnande av offentligt biträde för att de önskemål som låg bakomrättshjälpsreformen skall tillgodoses. I fråga om rätten till offentligtbiträde i utlänningsärenden ansluter sig rättshjälpsutredningen tillutlänningslagkommitténs förslag. En motsvarande utvidgning av rätten tilloffentligt biträde föreslås även i de ärenden i övrigt i vilka offentligtbiträde kan förordnas (jfr 41 § rättshjälpslagen). De föreslagna ändringarnauppnås genom att den nu gällande förutsättningen för offentligt biträde, attbiträdet behövs för att tillvarata den enskildes rätt (42 §), ersätts med enregel av innebörd, att of- 1977/78: 90 68 fentligtbiträde skall utses om det ej är obehövligt. Det föreslås alltså en presumtionför rätt till offentligt biträde. När det gäller förfarandet vid förordnande avoffentligt biträde anser majoriteten av utredningens ledamöter och experter attbeslutanderätten skall ligga kvar hos rättshjälpsnämnden. Undantag härifrånbör dock gälla i fall där regeringen handlägger ärendet. Rättshjälpsutredningensbetänkande som handläggs inom remissbehandlas förnärvarande. Eftersamråd med chefen för får jag anföra följande. Denföreslagna ordningen med offentligt biträde åt utlänningen redan underpolisutredningen fömtsätter ändring i 41 § rättshjälpslagen. Vissa närmast redaktionella ändringar i samma paragrafblir vidare nödvändiga till följd av avskaffande. Avbestämmelserna bör följa att offentligt biträde kan förordnas vid utredning hospolismyndighet när fråga har uppkommit om förpassning. I ärende hospolismyndighet om avvisning bör gälla utöver vad som gäller om rätt tillbiträde när utlänningen enligt 35 § UtlL har hållits i förvar än envecka att biträde kan förordnas så snart det förekommer anledning attunderställa ärendet. Även i verkställighelsärende bör offentligt biträdekunna förordnas så snart det finns anledning att ärendet skall underställasSIV. Biträdet bör alltså kunna förordnas polisutredning pågår. Fråganom införande av en presumtion i 42 § rättshjälpslagen i syfte att vidga rättentill offentligt biträde har som nämnts behandlats av rättshjälpsutredningen.Dess förslag remissbehandlas och kommer senare att övervägasinom . Det är ännu för tidigt att bedöma om och när en nyrättshjälpslag eller ändringar i gällande lag med anledning av betänkandetkommer att träda i kraft. Enomfattande rätt till offentligt biträde i utlänningsärenden är av grundläggandebetydelse när det gäller att åstadkomma ett både rättssäkert ochskyndsamt förfarande i dessa ärenden. En reform i detta hänseende bör därförgenomföras redan nu och inte vänta på den lagstiftning somrättshjälpsutredningens betänkande kan leda till. Erfarenheterna visar att maninte för alt uppnå den avsedda utvidgningen av rätten till biträde kan förlitasig enbart på förändringar i praxis. En lagändring är därför nödvändig.Rättshjälpsutredningens förslag att offentligt biträde skall utses om det inteär obehövligt lämpar sig väl för detta ändamål. En presumtion för rätt tillbiträde bör dock i detta skede införas endast i fråga om utlänningsärenden. Presumtionenbör därvid omfatta, inte endast ärenden enligt 41 § 69 rättshjälpslagen utanäven ärenden enligt punkterna 11, 12 och 18 i samma paragraf. Jag föreslårdärför i avvaktan på en framtida eventuell reformering av rättshjälpslagen alt42 § i lagen ändras på det sättet att i fråga om de nu angivna ärendenaoffentligt biträde skall förordnas om det inte måste Prop.1977/78: 90 69 antasatt behov av biträde saknas. Rättshjälpsutredningenhar i sitt betänkande även behandlat och lämnat förslag i fråga om vilkenmyndighet som skall förordna offentligt biträde. harför sin del föreslagit att rätten att förordna biträde förs över frånrättshjälpsnämnden till den myndighet som handlägger utlänningsärendet SIVeller regeringen. Rättshjälpsutredningensförslag tar sikte inte bara på utlänningsärenden utan även på övriga fall därförordnande av offentligt biträde enligt 41 § rättshjälpslagen kan komma ifråga. En samlad lösning av frågan om vilken myndighet som skall besluta omoffentligt biträde bör eftersträvas. Redan de ändringar i rätten att erhållabiträde som jag nu förordat är ägnade att medföra snabbare handläggning av utlänningsärendena.Frågan, om annan myndighet än rättshjälpsnämnd skall besluta om offentligtbiträde, torde därför utan olägenhet kunna tas upp i samband med atträttshjälpsutredningens betänkande behandlas inom . Jagvill slutligen i detta sammanhang erinra om den livliga offentliga debatt somhar förekommit angående de s. k. korta avvisningama, dvs. avvisningar som polismyndighetenligt gällande bestämmelser beslutar och verkställer eller kort tidefter inresan. I dessa fall kommer inte heller det nu framlagda förslaget attge utlänningen rätt till offentligt biträde. Detta skall emellertid ses motden bakgrunden, att sådan avvisning endast får ske i helt klara fall. I allaandra fall skall avvisningsfrågan underställas . UtlL:s bestämmelserinnebär således att varje avvisnings- och verkställighetsärende i vilketuppkommer fråga om politisk förföljelse eller påföljder vid krigsvägran m. m.skall avgöras av och inte av polismyndighet. Detta gäller även fall därutlänningen åberopar andra politiska skäl än sådana som konstituerar flyktingskapoch de åberopade omständigheterna inte av polisen kan lämnas utan avseende.Även i övrigt skall och inte polismyndighet ta ställning när avvisningsfråganär tveksam, Ifall då påstående om politisk förföljelse är uppenbart oriktigt skallunderställning visserligen inte ske. Det innebär emellertid inte att polismyndighetenhar rätt att pröva om anförda politiska skäl är tillräckliga för atlutlänningen skall få stanna. Den prövningen ankommer på . har att ta ställning till är om utlänningens påstående äruppenbart oriktigt, exempelvis därför att utlänningen kommer från ett land därförhållandena utesluter risk för förföljelse. 5.4 Handläggningen av utlänningsärenden hos statens invandrarverk Genomde åtgärder som jag nu har föreslagit kommer den inledande handläggningen avett tillstånds- och avlägsnandeärende att förbättras. Underlaget för beslutenblir fullständigare, som rättssäkerheten förstärks. Ännu mera ståremellertid att vinna genom en ändrad 1977/78: 90 70 ordningför handläggningen av dessa ärenden hos . gäller som jag förut har nämnt att ett avslag på ansökan omuppehållstillstånd normalt inte förenas med ett förpassningsbeslut. Även omutlänningen inte har någon rätt att vistas här sedan han har nekatsuppehållstillstånd, stannar han ofta kvar innan frågan omförpassning tas upp. inger utläimingen ofta nya tillståndsansökningar.Möjlighet finns redan nu för att förpassa utlänningen med atttillståndsansökningen ogillas. Den möjligheten används emellertid sällan. Detinträffar endast i sådana faU då polismyndighet, i samband med att ansökan omuppehålls- och arbetstillstånd överlänmas till för avgörande, anmäler attdet enligt polisens mening föreligger anledning att förpassa utlänningen. Etthinder mot samtidiga beslut i tillstånds- och avlägsnandefrågorna ligger i attpolisutredningarna oftast inte är så fullständiga att de kan läggas till grundockså för beslut i förpassningsfrågan. Ett annat och viktigare hinder harhittills varit att , som skall höras innan förpassningsbeslutmeddelas, inte är dimensionerad för ett så stort antal ärenden som skulle bliföljden, om varje avslag av ansökning om tillstånd skulle förenas med ett förpassningsbeslut.Genom förslagen om gemensam tillstånds- och förpassningsutredning ochavskaffande av undanröjs de nämnda båda hindren motsamtidiga beslut. Kommitténhar föreslagit alt med avslag på ansökan om uppehållstillståndskall besluta om förpassning av utlänningen, så snart det inte finns synnerligaskäl mot detta. Endast när det är ställt utom varje rimligt tvivel attutlänningen kommer att lämna landet efter avslag på tillståndsansökningen börSIV enligt kommittén kunna underlåta att meddela förpassningsbeslut. Samtligaremissinstanser biträder i princip förslaget. Några remissinstanser villemellertid göra det möjligt för att i större utsträckning än vad kommitténhar föreslagit underlåta förpassning. pekar i dettasammanhang på att ett förpassningsbeslut kan ses som en form av prickning avutlänningen. Detbör understrykas att den främsta anledningen till de långa väntetiderna iutlänningsärenden är just, att avslag på ansökan om uppehållstillstånd intekombineras med ett förpassningsbeslut. Den omständigheten att det inte isamband med avslagsbeslutet föreligger något avlägsnandebeslut som kan ochskall verkställas leder, som kommittén framhåller, till att utlänningen intetar avslagsbeslutet på allvar. I praktiken dröjer det inte sällan lång tidinnan förpassningsutredning kommer till stånd. Detta kan t. ex, bero påarbetssituationen hos polisen, svårigheter att få tag på utlänningen ellerförnyade ansökningar av denne om uppehållstillstånd. Somjag har framhållit lever utlänningen ofta under ettstarkt psykiskt tryck och är för sitt uppehälle vanligen hänvi- Prop.1977/78: 90 71 sadtill socialhjälp eller illegala anställningar. De upprepade tillstånds-ansökningamamed åberopande av nytillkomna, verkliga eller konstruerade, anknytningsfaktamedför att utlänningsmyndigheterna inte får tillräcklig tid över förhandläggning av i egentlig mening nya ärenden. Även i övrigt uppstår betydandeolägenheter för det allmänna. Samhällets kostnader är vidarebetydande. Alltdetta talar med stor entydighet för en ordning med samtidiga beslut i tillstånds-och förpassningsfrågorna. Jag delar således kommitténs och remissinstansernasuppfattning att regelmässigt skall meddela förpassningsbeslut medatt uppehållstillstånd vägras. En uttrycklig bestämmelse om detta bör tas in iUtlL. förutsätts normalt kunna utgöra underlag för bådabesluten. Behövs komplettering bör , som kommittén har föreslagit, avvaktamed båda besluten. Olikameningar har förekommit bland remissinstanserna beträffande de möjligheter SIVskall ha att underlåta att meddela förpassningsbeslut. För egen del vill jagunderstryka vikten av att förpassningsbeslut praktiskt taget alltid meddelasnär ansökan om tillstånd avslås. I annat fall kan de eftersträvadetidsvinsterna lätt gå förlorade. Undantag bör, som kommittén föreslår, görasendast när det föreligger synnerliga skäl. Jag syftar i likhet med kommitténbl. a. på fall då det är ställt utom varje rimligt tvivel att utlänningenfrivilligt lämnar landet. Självfallet skall förpassningsbeslut inte meddelasnär utlänningen inte befinner sig här i riket. Inte heller innehavare av s. k, UD-viseringberörs av förslaget. Det är här fråga om bl. a. diplomatisk personal, varstillståndsfrågor handläggs av . 5.5 Verkställighet av förpassningsbeslut Beslutom verkställighet av förpassnings-, förvisnings- och utvisningsbeslut meddelasav länsstyrelse. Verkställighet av avvisningsbeslut ankommer påpolismyndighet. I vissa fall är verkställande myndighet skyldig att underställaSIV verkställighetsärendet. Det är fallet när utlänningen åberopar politiskförföljelse eller påstår sig löpa risk att bli sänd till krigsskådeplats ellerstraffas för att han är krigsvägrare, så snart påståendet inte är uppenbartoriktigt. Detsamma gäller när utlänningen påstår sig inte vilja återvända tillhemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de omständigheter somhan åberopar inte kan lämnas utan avseende (58 §). Underställning skall vidareske, om svårighet möter vid verkställigheten eller det är tveksamt hur verkställighetenskall ske (60 §). Det faktiska genomförandet av verkställighetsbeslut handhasav polismyndighet. Detta gäller även i de fall då verkställighetsbeslutetmeddelas av länsstyrelse. Riksdagensrevisorer har i skrivelse till regeringen tagit upp frågan om överflyttning avbeslutanderätten från länsstyrelse till polismyndighet 1977/78: 90 72 iärenden om verkställighet av förpassning och utvisning. Revisorerna hade funnitatt länsstyrelse i allmänhet begärde in förslag av polismyndighet beträffandeverkställigheten samt därefter beslöt i enlighet med förslaget och anmodadepolismyndigheten att genomföra verkställighetsbeslutet. Man ifrågasatte ominte medverkan medförde en onödig komplicering avhandläggningsrutinerna med därav följande försening. Man fann knappastanledning anta att skulle kunna tillföra ett ärende något nyttomedelbart efter det att såsom fackmyndighet fattat ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Medanledning av framställningen från revisorer fick kommittén iuppdrag att undersöka, om inte beslutanderätten i verkställighetsärenden iallmänhet kunde överlåtas på polismyndighet. Kommitténhar i det nu avlämnade betänkandet begränsat övervägandena till att avseverkställighet av förpassningsbeslut, I betänkandet framhålls inledningsvis även i framliden bör behålla ordningen med ett särskilt beslut omverkställighet vid sidan av själva avlägsnande-beslutet. Det gör det nämligenmöjligt att bestämma vägen och sättet för resan i så nära anslutning till utresansom möjligt. När det sedan gäller vilken myndighet som skall besluta omverkställigheten av förpassningsbeslut pekar kommittén på att lagakraftvunnetbeslut i den gmndläggande frågan om avlägsnande föreligger och att det påverkställighets-stadiet normalt endast borde återstå att bestämma om vägen ochsättet för utresan. Mot den bakgrunden bör det enligt kommittén inte finnasbehov av att föra in ytterligare en myndighet, som skall bedöma ärendet frånrättsliga utgångspunkter. Någon avgörande skillnad mellan verkställighet avett avvisningsbeslut, som redan nu ankommer på polismyndighet, och ett förpassningsbeslutanser kommittén inte föreligga. Gällande regler om underställning vid påståddpolitisk förföljelse m. m. eller vid uppkomna svårigheter vid verkställighetenanses ge tillräckliga garantier från rättssäkerhetssynpunkt. Till detta kommeratt utlänningen kan begära återbrylning hos regeringen även påverkställighetsstadiet, om nya skäl har framkommit som kan medföra rätt attstanna kvar. Kommitténs slutsats blir att inga invändningar frånrättssäkerhetssynpunkt kan riktas mot att överflytta beslutanderätten vidverkställighet av förpassningsärenden till polismyndighet. Samtidigtframhåller dock kommittén att i ökad utsträckning bör utnyttja sinmöjlighet enligt 60 § UtlL att lämna närmare anvisning om verkställighet av förpassningsbeslutsom verket har meddelat. Underremissbehandlingen har uppfattningarna i någon mån gått isär. Flertalet av deremissinstanser som har kommenterat förslaget ansluter sig dock till detta. , RPS och två av de fem länsstyrelser som har avgett yttrande ifrågan. anser att det från praktisk synpunkt vore betydligt enklare, ompolismyndigheterna övertog beslutanderätten från länsstyrelserna. 1977/78: 90 73 synpunktbehöver man enligt SIV:s mening inte ha med hänsyn till de garantier somutlänningslagens regler ger om underställning i de fall då nya omständigheteråberopas på verkställighelsstadiet, pekar vidare på att polisen redan harhand om verkställigheten av avvisningsbeslut, vilket starkt talar för attpolisen bör ta hand om de praktiska problemen även vid verkställighet av bl. Liknande synpunkter framförs av i Stockholmslän. En avvisande hållning intar länsstyrelserna i samtUppsala län liksom . i länanser att frågan bör utredas vidare. Enligt de båda förstnämndalänsstyrelserna är det viktigt att ansvaret för åtgärderna innehas av enmyndighet med den erfarenhet och juridiska kompetens som en länsstyrelseförfogar över. Det anförs också att tidsvinsten vid ett genomförande avförslaget skulle bli marginell. Föregen del vill jag anföra följande. Polisen handlägger självständigtverkställighet av avvisningsbeslut. Det kan i och för sig hävdas attutlänningen i awisningsfallen med hänsyn lill gällande tidsfrister har haftfärre möjligheter att rota sig här än vad som är fallet när det är fråga omförpassning. Detta gäller dock inte alltid och kan inte tillmätas någon störrebetydelse i detla sammanhang, särskilt som tidsfristerna för förpassningsbeslutoch verkställighet av sådant beslut skall kraftigt förkortas. Även om vissasvårigheter kan uppstå vid verkställighet av ett förpassningsärende är ändåsituationen den, att den för utlänningen avgörande frågan om hans avlägsnanderedan har slutligt avgjorts av eller regeringen. Verkställighetsmyndighetenhar endast att på ett riktigt sätt sätta beslutet i verket. Tilldelta kom.mer en viktig omständighet, I frågor om avvisning har polismyndighet betrottsmed rätten, inte bara att ombesörja verkställigheten utan också att meddelabeslut i avvisningsfrågan, låt vara att polisen har skyldighet att underställaSIV bl, a. ärenden som rör påstått politiskt flyktingskap. Det kan enligt minmening mot den bakgrunden inte möta betänkligheter att låta polismyndighet fåhand om verkställigheten av förpassningsärenden. Jagser alltså inga hinder från rättssäkerhetssynpunkt eller i övrigt mot att föraöver verkställigheten av förpassningsbeslut till polismyndighet. Under sådanaförhållanden bör man inte behålla ordningen att låta även länsstyrelse medverkai verkställighetsförfarandet. Jag föreslår därför att förpassningsbeslut skallverkställas av polismyndighet. Jag vill emellertid inskärpa vikten avatt polismyndigheten underställer verkställighetsärenden så snart ettförut oprövat påstående om politisk förföljelse görs och detta inte äruppenbart oriktigt, liksom i de övriga fall som anges i 58 och 60 §§ UtlL. Delademeningar har framförts beträffande när skall vara skyldig att lämnaanvisningar för verkställigheten och i vilken utsträckning Prop.1977/78: 90 74 verketskall handha praktiska åtgärder för att underlätta denna, t. ex. att kontaktautländska ambassader samt ordna pass och visering. Kommittén menar att frågorsom kräver kontakt med utländska ambassader m, m. bör handhas centralt av SIV.Verket bör alltså undersöka om utlänningen har giltigt pass och om särskilttillstånd till genomresa behövs. Av remissyttrandena framgår att de nu nämndafrågorna i viss utsträckning handhas självständigt avpolismyndighet, som ju självständigt svarar för verkställighet av avvisningsbeslut.Det gäller naturligtvis i särskild grad beträffande större polismyndighetermed många verkställighetsärenden. och några andra remissinstanser anser attpolismyndigheterna bör ha hand om de nämnda praktiska frågorna vid enöverflyttning av verkställigheten av förpassningsärenden till dem. Det skullespara tid.