prop · G10393 · 1977-12-31 00:00:00 — Experimentsituationen är en viktig förutsättning för attforskningen skall kunna sprida kunskap om sina resultat lika väl som den är avstor betydelse för det föreslagna bostadsverkets egna utvecklingsarbeten. Bostadssocialadelegationen framhåller att det finns ett betydande utrymme för breddade ochfördjupade insatser av utvecklingskaraktär. I största möjliga utsträckning bördessa insatser ske i samarbete med kommuner och övriga intressenter påbostadsmarknaden. Delegationen vill således stryka under att denbostadspolitiska myndigheten i ökad utsträckning skall stödja experiment ochutvecklingsarbete inom bostadsbyggandet samt främja utvecklingsprojekt inomserviceområdet. Delegationen tillstyrker också ökade insatser när det gälleratt främja försöken att finna vidgade former för boendedemokrati samddigt somman stryker under att det här rör sig om ett relativt långsiktigtutvecklingsarbete, som måste ske i nära samband med partsorganisationerna påbostadsmarknaden och med kommunerna. Prop.1977/78: 93 95 Dentill knutna boendemiljödelegationen instämmer i utredningensslutsats att väsendigt ökade befogenheter för kommunerna på detbostadspolitiska området och inom plan- och byggnadsväsendet ställer högre kravpå bistånd till kommuner och andra intressenter mea råd, service ochinformation på ett tidigt skede i byggnadsprocessen. Delegationen framhålleremellertid att en bredare och mer kraftfull information är påkallad oavsett omden föreslagna kommunaliseringen genomförs. Delegationen har i sin verksamhetstött på ett mycket stort informationsbehov vad gäller boendemiljöfrågor ochförbättringar och ser där ett mycket omfattande och viktigt verksamhetsfält. Länsbostadsnämndeni stryker särskilt under behovet av en ökad satsning på bättreutformning av programmen för anbudskonkurrens. Utan genomtänkta program förupphandlingar försvåras anbudsprövningen. Vid totalupphandling har ortensbyggmästare ofta svårt att delta i konkurrensen med de stora byggnadsfirmorna,som har egna ritkontor. Ett rikhaltigt utbud av typritningar frånbostadsverkets sida skulle därför förbättra konkurrenssituationen påsmåhusmarknaden. Utredningenssyn på möjligheterna till erfarenhetsåterföring inom den nya organisationenhar mött stark kritik hos framför allt länsbostadsnämndema. Länsbostadsnämndeni län framhåller således att en förutsättning för att det regionalabostadsorganet på ett meningsfullt sätt skall kunna verka som informationsspridareoch ge erforderlig service är att den information som lämnas håller visskvalitet och är väl förankrad i praktisk handläggning. Enligt utredningenskall det regionala organet införskaffa den kunskap om förhållandena som skallforma informationen genom handläggning av besvärsärenden,utredningsverksamhet, personliga sammanträffanden med olika intressenter etc.Dessa källor utgör emellertid enligt nämndens mening endast komplement tilldet viktigaste, nämligen själva beslutsfattandet. Om informatörerna heltfrikopplas från beslutsfattandet finns en uppenbar risk för att informationenskvalitet inte når en tillfredsställande standard. i Örebrolän framhåller att det organ på regional nivå som skall handha informationenmåste ha de kunskaper och den erfarenhet som dagliga kontakter med centralaorgan, kommuner, byggherrar, bostadsförvaltare, kreditinstitut och enskildapersoner ger i en samlad enhet för beslutsgivning och låneförvaltning. I annatfall kan informationen aldrig erhålla den kvalitet som erfordras utan blir istället av mera ytlig karaktär, 4.11Samband mellan bostadspolitik, fysisk planering och byggnadsväsen Praktiskttaget alla remissinstanser instämmer i eller lämnar utan erinran byggadministradonsutredningenskonstaterande att det finns ett 1977/78: 93 96 närasamband mellan bostadspolitik, fysisk planering och byggnadsväsen. NBD anserdock att beröringspunkterna dem emellan inte är särskilt påfallande. Denstatliga bostadslångivningen fyller en rad olika uppgifter, sombyggnadsväsendets organ inte sysslar med, hävdar delegationen. Den pekarpå den regionala fördelning av bostadsbyggandet, som sker genom de statligalånemyndigheternas försorg enligt statsmakternas beslut, samt den reglering avlångivningsverksamheten som är betingad av konjunkturstymingen. Den statligalångivningens inslag av subventioner och priskontroll ligger också vid sidan avdet fysiska planväsendets funktioner. Även den markpolitiska prövningen ochkonkurrenskontrollen inom långivningen är, enligt delegationens mening, artfrämmandeför de administrativa rutinerna för fysisk planering. Flertaletremissinstanser har också funnit att utredningen har beskrivit de samband somföreligger på ett riktigt sätt. Några, däribland ,, , statens råd för byggnadsforskning, statens planverk ochflera länsstyrelser, pekar på viktiga samband också med andra samhällssektorerän dem som utredningen har behandlat. Socialstyrelsennämner exempelvis sambanden mellan socialsektorn och samhällsplaneringen.Enligt verkets uppfattning är det av stor betydelse att socialsektornsföreträdare på regional nivå, socialkonsulenter och länsläkarorganisationen,ges möjligheter att påverka samhällsplaneringen. Verkets deltagande i rådetför samhällsplanering fyller delvis denna funktion på central nivå. Kontakternamellan verken behöver emellertid, enligt bedömning byggas ut.Bl. a, bör övervägas hur granskning och bedömning av sociala aspekter kommerin i olika planärenden. Naturvårdsverketgör gällande att miljövårdssynpunkterna bör komma in i samhällsplaneringen och samhällsbyggandetpå samma stadium som andra intressen. Utredningen borde därför ha analyseratockså avgränsningen mellan bostadsverket och . AMSoch flera länsstyrelser betonar att det är viktigt att samordna bostadspolitikenockså med den regionalpolitiska planeringen och sysselsättningsplaneringen,AMS framhåller dels behovet av en sådan geografisk fördelning avbostadsproduktionen som svarar mot sysselsättningsutvecklingen ocharbetskraftsefterfrågan, dels angelägenheten av att bostadsbyggandet tidsmässigtanpassas så, att jämnast möjliga sysselsättning för byggnadsarbetarna överhela året kan erhållas. i stryker under att detinom varje län gäller att utveckla goda lokala arbetsmarknader för att kunna nåregionalpolidkens övergripande mål att tillskapa arbete åt alla. Grundläggandehärför är kommunernas arbete med bostadsbyggnadsprogrammen och fördelningav ramar för bostadsbyggandet. Statensråd för byggnadsforskning anser att också arbetsmiljöfrågorna, energifrågornaoch förvaltandet av det befintliga bostadsbestån- 1977/78: 93 97 detborde ha övervägts i ett sammanhang, då man diskuterar den statligaorganisationen. pekar på att plan- och byggnadsväsendet har ett i jämförelse med denbostadspolitiska administrationen vidare ansvarsområde. Planansvaret har,framhåller verket, främst genom den fysiska riksplaneringen kommit att sträckasig långt utanför den egendiga bebyggelseregleringen. Verket anser attutredningen inte tillräckligt har beaktat de olikheter i ansvarsområdet somföreligger mellan de båda verken. Bostadsstyrelsenanser att utredningen har behandlat sambanden mellan bostadspolitik, fysiskplanering och byggnadsväsen främst ur teknisk-administrativ synvinkel.Styrelsen, som inte finner det befogat att närmare gå in på sambanden i vidarebemärkelse, menar dock att det i första hand är fråga om generella ekonomiskasamband. Bostadspolitiken påverkar genom finansieringssystemet prisnivån ochgenom bostadsbidragen olika hushållsgruppers bostadskostnader. Härigenom väsentliga förutsättningar för den fysiska planeringen och för kvalitet i byggandet. 4.11.1Styrning av bostadens och bostadsmiljöns kvalitet Utredningensuppfattning om bostadsnormernas betydelse har kritiserats av ,som anser att utredningen ensidigt har framhävt normeringens betydelse iförhållande till de övriga bostadspolitiska medlen. Styrelsen menar vidare attutredningen överdriver marknadssituationens betydelse för behovet av normering.Erfarenheter från andra områden än bostadsproduktionen tyder, enligt styrelsensmening, inte på att ett rikligt utbud generellt medför alt produkter med godfunktion hävdar sig bäst, I stället finns anledning befara attmarknadskrafternas styrka medför att samhället måste ha tvingande normer föratt behärska dem. Bostadsmarknaden är inte heller enhetlig utan visar storalokala variadoner och skillnader mellan olika delmarknader inom ettbostadsförsörjningsområde. När det gäller småhus med äganderätt är efterfråganstörre än utbudet och även hus med låg kvalitet kan säljas. För hyres- ochbostadsrättslägenheter gäller motsatsen. På grund av avsättningssvårigheter ochdet höga kostnadsläget har företagen förstärkt sin marknadsföring och söktolika möjligheter att pressa kostnaderna, vilket har påverkat kvaliteten, sägerstyrelsen. Socialstyrelsenanser att man, när det gäller den enskilda bostadens utformning och utrustning,har nått goda resultat genom styrning via bestämmelser. Dagens problem gällerboendemiljön som helhet som inte har omfattats av kvalitetsstyrandebestämmelser. Styrelsen säger sig dock inte mena att detta område skall detaljreglerasgenom centrala föreskrifter och bestämmelser. Ett effektivt sätt att främja engod boendemiljö kan i stället vara en ökad informationsverksamhet. 7 1977/78.1 saml. 1977/78: 93 98 viktigt,hävdar , att man från centralt håll följer upp vilka resultatsom uppnås och att staten förbehåller sig rätten att vid behov utfärdabestämmelser som säkerställer att sociala mål uppnås i den fysiskaplaneringen. Uddevallakommun finner det rimligt att staten kan ställa krav i syfte alt säkerställaatt vissa mål uppnås i den fysiska planeringen och ställa upp generellt giltigaminimikrav på t. ex. säkerhet och hygien samt viss minimistandard förexempelvis minoritetsgrupper som handikappade. Behovet av minimikrav framhållsockså av bl. a. länsbostadsnämnden i lan och . Behovetav samordning av föreskrifter och anvisningar stryks under av mångaremissinstanser. Länsbostadsnämndeni län m, fl, är ense med utredningen om att normer, som skall styrabyggnadsverksamhetens inriktning, bör utfärdas av så få myndigheter sommöjligt. Härigenom skapas underlag för en entydighet som är betydelsefull i bl.a. frågor om bostadens och bostadsmiljöns kvalitet, säger nämnden. Malmökommun, som stryker under vikten av att av styrmedel begränsas och koncenterastill få organ, betonar att kvalitetsbedömningar och åtgärder måste ta hänsyntill hela bostadsmiljön. Risken för motstridiga krav i en omfattandenormverksamhet måste fordöpande uppmärksammas. anser det värdefullt inte minst från informationssynpunkt attnormarbetet samordnas och att den fysiska planläggningen, byggandet ochfinansieringsfrågorna kan handläggas inom samma myndighet. Verket säger sigvidare dela utredningens uppfattning att en metodisk uppföljning avtillämpning och effekter av verkets föreskrifter, råd och anvisningar ärnödvändig. Detta gäller såväl det starkt centraliserade byggnormarbetet somanvisningsverksamheten inom planområdet. finner det uppenbart att olika myndigheter, som utfärdar råd ochanvisningar för byggandet, bör samråda med den centrala myndigheten för plan-och byggnadsväsendet. Publiceringen bör ordnas så att olika användare lätt kanorientera sig i materialet. Fortifikationsförvaltningenpekar på den stora tekniskt-ekonomiska skillnaden mellan olika typer avbyggnadsverk och finner att en stark centralisering av statens tekniska ochäven ekonomiska styming av byggandet är mindre tilltalande, därför att ettrimligt hänsynstagande till byggnadsverkets särart då ej syns möjligt. stryker under behovet av samordning av normer rörandestålkonstruktioner till byggnader och anläggningar. Kommittén framhåller attden även i fortsättningen bör vara ett samarbetsorgan för berörda myndigheteroch näringslivets organ för utarbetandet av gemensamma normer för såvälhusbyggandet som anläggningsbyggandet. Anläggningsbyggandet är ofta mertekniskt komplicerat 1977/78: 93 99 änhusbyggandet, varför det är väsendigt att normarbetet i alla dess skedenbedrivs i samverkan mellan myndigheterna för att rimlig hänsyn skall kunna tastill alla berörda parters behov och önskemål. Detangelägna i att råd och anvisningar för bostäder och bostadsmiljö grundas på kunskaperom kostnadskonsekvenser betonas av bl. a. , statens planverkoch flera kommuner. konstaterar att dess normverksamhet inte har samma direkta samband medfinanseringsuppgifter som fallet är för . Det finns bl. a. avden anledningen skäl att starkare integrera dessa funktioner. Härför talarockså att en förbättrad samordning mellan normeringen och de regler som gällerför beräkning av låneunderlag m. m. är angelägen. Malmökommun instämmer i utredningens uppfattning att bedömningen av vad som går attgenomföra med tillgängliga resurser och avvägningen med hänsyn till de boendesvilja och förmåga är viktiga frågor. kommun anser det viktigt attmetoder för att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av fysisk planering ochbyggande från bostadskostnadssynpunkt utvecklas och ges en ökad betydelse. 4.11.2Samband mellan fysisk planering och kommunernas bostadsbyggnadsprogram Utredningensbeskrivning av de kommunala bostadsbyggnadsprogrammens funktion i denkommunala planeringen har godtagits eller lämnats utan erinran av flertaletremissinstanser. Flera remissinstanser anser dock att sambanden mellan kommunernasfysiska planering och bostadsbyggnadsprogrammen inte är så omedelbara somutredningen hävdar. ,som instämmer med utredningen i att bostadsbyggnadsprogrammen bör vara ettuttryck för kommunens bostadspolitiska intentioner påpekar att programmen dockskiljer sig från en fysisk plan därigenom att de inte har några rättsverkningaroch inte är underkastade någon statlig prövning. Länsstyrelseni stryker under utredningens uttalande ombostadsbyggnadsprogrammens betydelse för samordning av bostadspolitik ochfysisk planering. Erfarenheterna från länet visar dock att det bristeråtskilligt i denna samordning, vilket enligt uppfattning berorpå att sju av länets åtta kommuner i stort sett saknar egen fast personal förden fysiska planeringen och planmässig rådgivning till byggnadsnämnderna. Denfysiska planeringen är därför otillräckligt förankrad i den kommunalaförvaltningen och blir inte kontinuerligt bevakad och tillgodosedd genom inidatiwerksamhet. Mångakommuner tillfogar synpunker som stryker under vad utredningen har anfört omsambanden mellan de kommunala bostads-, byggnads- och bostadssaneringsprogrammenoch den fysiska planeringen. 1977/78: 93 100 Kommunstyrelsensansvar för de gemensamma förutsättningarna för den kommunala planeringenbetonas av bl. a. kommun. talar om att den rutin somnumera tillämpas i kommunen innebär att bostadsbyggnadsprogrammet blir i vissaavseenden vägledande för detaljplanering och bostadsupphandling, F. n. lämnarbostadsbyggnadsprogrammet visserligen en del frågor av bostadspolitisk naturöppna, vilka fixeras genom detaljplaneprogram och bostadsupphand-lingsprogram.En starkare låsning vore dock i och för sig möjlig, menar kommunen, omkommunstyrelsen önskade ta ett fastare grepp. Enligt kommunsuppfattning måste de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen gmndas pågenomarbetade områdesplaner. Dessa ger också fömtsättningar att bedöma övrigainvesterings- och planläggningsbehov mot bostadsutbyggnaden, vilket innebäratt en total resurs-avvägning kan göras för såväl planering som genomförande. Kommunenframhåller vidare att det är ytterst angeläget att få fram metoder för attbedöma det framtida bostadsbehovet, eftersom de kommunalabostadsbyggnadsprogrammen väsentligt påverkar fömtsättningama för den fysiskaplaneringen. Framför allt gäller detta kommuner i en storstadsregion därbostadsbyggnadsprogrammen i sin nuvarande utformning inte är en följd avdemografiska framskrivningar utan helt inriktade på expansion genominflyttning. Norrköpingskommun betonar att arbetsmoment som ingår i genomförandet av ettbostadsbyggnadsprogram är starkt beroende av varandra, översiktlig fysiskplanering, detaljplanering, projektering av gator och ledningar, ekonomiskaanalyser och grundundersökningar är några exempel på arbetsmoment som måsteutarbetas under samordnade former. Kommunen instämmer också med utredningen iuppfattningen att en viktig del i genomförandet av bostadssaneringsprogrammetär att stadsplaneförslag utarbetas och att ekonomiska kalkyler upprättas. 4.11.3Samband mellan markförvärvspolitik och fysisk planering Endastnågra få remissinstanser har kommenterat utredningens synpunkter på sambandenmellan markförvärvspolitik och fysisk planering. Inga erinringar harriktats mot utredningens synpunkter. Länsbostadsnämndernai och har erfarenheten att markförvärvsprogramän så länge är sällsynta företeelser. Nämnden i anser attkommunerna, när de gör upp sådana, bör kunna inhämta synpunkter från såvälplanenheten på som länsbostadsnämnden. Länsstyrelseinstruktionenbör kompletteras med föreskrift om samråd även i sådana ärenden. Länsbostadsnämndeni län uttalar sin anslutning till utredningens uppfattning att det ärangeläget att kommunerna upprättar pla- 1977/78: 93 101 Nämnden stryker under att planerna bör vara förankrade ibostadsbyggnadsprogrammen och i den översiktliga planeringen. Motbakgrund av vissa resultat från ett pågående forskningsprojekt drar den preliminära slutsatsen att kommunensmarkpolitiska aktivitet är det viktigaste medlet att hjälpa resurssvagareintressenter till nya byggnadslägen i kommunen. 4.11.4Behov av samordning mellan bostadspolitik och plan- och byggnadsväsende påregional nivå 1971års länsförvaltningsreform har kommenterats av RRV samt någralänsbostadsnämnder och länsstyrelser. RRV anser att den samordning som avsågsmed reformen inte har förverkligats i tillräcklig utsträckning. Enligt verketserfarenheter är den dagliga handläggningen av enskilda beslut inte alltidintegrerad med existerande regionala planer. RRV, som finner det angeläget attsambandet stärks mellan bostadspolitik, fysisk planering och byggnadsväsen,hävdar att en ny organisation inte i sig leder till bättre samordning. Detbehövs även utbildning tillsammans med projektgruppverksamhet och annat erfarenhetsutbyte. Flertaletremissinstanser delar eller lämnar utan erinran utredningens uppfattning att enökad samordning på regional nivå är av värde. iÖstergötlands län m. fl. anser dock att och länsbostadsnämndenskompetensområden är så avgränsade att kontaktbehovet inte är så stort somutredningen har velat göra gällande. i län framhålleratt, om kommunerna på eget ansvar får svara för detaljplaneringen,behovet av samordning mellan och länsbostadsnämnden minskar. Göteborgskommun menar att, även om samordningen av den statliga planeringen inom länenär betydelsefull, framstår inom samordningen avsamhällsplaneringen mellan länen som ett problem av större vikt. Åtskilligalänsbostadsnämnder och länsstyrelser nämner det samråd som sker mellannämnden och regionalekonomiska enhet och planenhet, när dekommunala bostadsbyggnadsprogrammen skall granskas, sammanställas och bedömas.Länsbostadsnämnden i betonar att man i dessa samråd givetvistar upp frågor beträffande den fysiska planeringen och bostadsbyggandets följdinvesteringar.Särskilda kontakter dämtöver anses inte erforderliga annat än då fastlagdaplaner ändras. Länsbostadsnämndeni län och menar att det inte finns motiv tillräckligtför en ytterligare samordning av arbetet med de kommunalabostadsbyggnadsprogrammen i länen. 1977/78: 93 102 avvikt, framhåller nämnden, att länsbostadsnämndens och yttrandeninte utvecklas till att bli en överprövning av kommunernas ställningstaganden. Någrakommuner, däribland och , uttrycker viss oro för att deföreslagna organisatoriska ingreppen på central och regional nivå kan äventyrakommunstyrelsens huvudansvar för den ekonomiska och fysiska planeringen. Malmökommun stryker under att de överväganden om bostadsbyggandets storlek ochinriktning som måste göras är en angelägenhet där kommunen har att taansvar inför väljare och konsumenter. Något behov av mer eller mindre"tunga", statliga synpunkter finns knappast. Ennärmare redogörelse för remissinstansernas syn på nuvarande samordning ochmöjligheterna att förbättra denna lämnas senare (avsnitt 4.12.2).. 4.12Förslag till ny organisation Idet följande beskrivs remissinstansernas syn på utredningens förslag tillorganisation på olika nivåer. Majoritetenav de remissinstanser som har uttalat sig om den centrala organisationen förbostadspolitik, fysisk planering och byggnadsväsende är positiva tillutredningens förslag om en sammanläggning av och statens planverk.Tilldem hör statskontoret, , , statensplanverk, statens råd för byggnadsforskning, flertalet länsstyrelser,länsbostadsnämnderna i , och län, bosadssocialadelegationen, . Svenska , , samt enöverväldigande majoritet av det drygt 60-tal kommuner som har uttalat sig ifrågan, bland dem , , , , ,, , , , och kommuner. Tillde negativa eller tveksamma remissinstanserna hör bl. a. ,några länsbostadsnämnder, NBD, TCO, , och , , några kommunersamt de lokala fackliga organisationerna vid och vid planverket. konstaterar att flera länder som för en aktiv bostadspolitik har denav utredningen åberopade kopplingen mellan bostads-och byggnadsadministrationoch att grunderna för svensk bostadspolitik och svensk byggnadslagstiftning ärgemensamma. En sammanläggning innebär fördelar genom att normarbetet kansamordnas och genom att den fysiska planläggningen, byggandet ochfinansieringsfrågorna kan Prop.1977/78: 93 103 handläggasinom samma myndighet. Inte minst från informationssynpunkt är en sådansamstämmighet värdefull. Planverketanför att dess normverksamhet har samma direkta samband medfinansieringsuppgifter som fallet är för . Det finns bl. a. avden anledningen skäl att starkare integrera dessa funktioner. Härför talarockså att en förbättrad samordning mellan normeringen och de regler som gällerför beräkning av låneunderlag m. m. är angelägen. delar utredningensuppfattning att en sammanläggning skapar bättre fömtsättningar för återföringav erfarenheter från fältet, inte minst beträffande plangenomförandets ekonomioch finansiella konsekvenser. Inordningenav God Bostad i bör enligt verket följas av en administrativsamordning. anser vidare att motsvarande integrationsmöjligheterockså finns beträffande råd och anvisningar och annat underlagsmaterial förden kommunala planeringen. Bostadsförsörjningsplaneringen och den fysiskaplaneringen grundas på gemensamt underlag och kräver en nära samordning i kommunema.Möjligheten att utveckla bättre samordnade metoder för denna planering börutnyttjas och ges fäste i organisationen. Verket anser vidare att den kompetensoch de resurser som det nya verket kommer att förfoga över inom bostadssektornmed god effekt bör kunna tillgodogöras även för annat än bostäder, t. ex.arbets- och fritidsmiljöfrågor. som tillstyrker förslaget framhåller att en god samordningmellan bostadspolitik och plan- och byggnadsväsende är av betydelse för ettändamålsenligt samhällsbyggande. En sammanläggning kan inte minst frånadministrations- och samarbetssynpunkt medföra förbättringar. Statskontoretdelar utredningens uppfattning att det växande behovet av samordning mellanbostadsförsörjning, fysisk planering och byggnadsväsende sett mot bakgrund avnuvarande kontaktmönster motiverar en sådan sammanslagning. Härtill kommer deav utredningen påvisade möjligheterna att genom en sammanslagning åstadkommavissa samordningsvinster. Statensråd för byggnadsforskning tillstyrker i princip utredningens förslag tillorganisatorisk samordning på central nivå. Rådet betonar dock avsaknaden avalternativa analyser när det gäller uppgifterna för den föreslagna centralamyndigheten. Rådet pekar speciellt på den betydelse som man vill gearbetsmiljöfrågorna, energifrågorna och förvaltandet av det befindigabyggnadsbeståndet. Enligt rådet har plan- och byggnadsväsendet viktiga bidragatt ge till arbetsmiljöns förbättrande.