prop · G10344 · 1977-12-31 00:00:00 — Som framhålls i rapporten harman anledning räkna med atl del komplicerade rättsliga underiaget för kommunallsamarbete och del hillills bara punktvis förekommande statliga intressethärför verkat hämmande på de riksgränsöverskridande kommunala relationerna.Del kan därför anlas atl en på kommunerna direkl inriktad överenskommelsemellan länderna skulle medföra all framför alll gränskommunerna meraregelbundet skulle överväga fördelarna och möjligheterna av samarbete över riksgränseni olika frågor. Förstastyckel i preambeln till del nu framlagda förslagel syftar lill all placera inöverenskommelsen på sin plats i den gemenskap som finns mellan Prop.1977/78:44 14 Genom texten klargörs också inledningsvis all del nu endastär fråga om sådan verksamhet från kommunernas sida som enligt den nationellalagen faller in under kommunernas befogenheter sådana de är utformade enligtvid varje lillfälle gällande rätl. Andrastyckel anger överenskommelsens egentliga ändamål, nämligen alt underiätla förkommunerna all utnyttja de fördelar som etl gränsöverskridande samarbete kanmedföra. Texten klargör all samarbetet i första hand blir en fråga för kommuneri gränstrakter och all det åsyftade samarbetet är av frivillig art och heltberoende av kommunernas eget intresse för samarbete. I Iredjesiycket ges exempel på verksamhetsområden där, enligt vad utredningsarbetetvisat, gränskommunalt samarbete ligger nära till hands. Uppräkningen syftar tillalt förankra överenskommelsen i den kommunala verkligheten. Avsikten är intealt utesluta gränsöverskridande kommunall samarbete på andraverksamhetsområden. Enarbetsgrupp under ministerrådet har gjort upp en förteckning över framkomnauppslag till samarbelsprojekt inom en gränsregion beslående av Kaulokeinokommun i , Enonlekiö och Muonio kommuner i saml kommun iSverige (bilaga 2)'. I förteckningen redovisas närmare 50-lalel olika uppslag lillsamarbelsprojekt inom undervisning, sjukvård, åldringsvård, kommunikationer,energiförsörjning, naturvård, räddningstjänst, samhällsplanering, turism,upphandling, jordbruk, skogsbruk och vamproduklion. Flertalet av dessa projektär sådana alt de helt eller delvis skulle falla inom den kommunala kompetensen.Förteckningen innehåller i denna del exempel på samarbete av det slag somåsyftas med förslaget lill överenskommelse. X Jjärde siycket erinras om atldel gränskommunala samarbetet kan väntas vara av särskild belydelse i sådanagränstrakter där del är svårast alt uppnå en balanserad samhällsutveckling.Därmed erinras också om det samband som finns mellan statligt och kommunallinom regionalpolitiken och där det pågår elt efter hand utvidgatnordiskt samarbete på statlig nivå. Delhar ansetts lämpligt all direkl i texten klargöra vad som i detta sammanhangmenas med kommun. De kyrkliga kommunerna bör lämnas utanför överenskommelsen. överenskommelsenframkallas främst av förhållandena i de egentliga gränskommunerna dvs. i dekommuner vars territorier lill någon del sammanfaller med riksgräns. Del är i försiahand den omedelbara närheten till riksgräns som ger fömtsättningar för ettgränsöverskridande kommunalt samarbete. Kommitléns rapport visar emellertid atlbehovet av gränsöver- 'Bilaganhär utesluten. Prop.1977/78:44 15 skridandesamarbete inte är begränsat enbart till de egentliga gränskommunerna. Detkommunala samarbetet inom Öresundsrådel omfattar hela och Nordostsjälland.Arkosamarbetet omfattar på liknande sätt ell slorl antal kommuner i envidsträckt region på ömse sidor om norsk-svenska gränsen. I det samarbete somäger mm för att främja mellanrikslrafiken inom turistväsendet är inte baragränskommunerna ulan också elt slort anlal inlandskommuner engagerade. Förendel inlandskommuner kan del tänkas föreligga behov av gränsöverskridandesamarbete inom en del särskilda verksamhetsområden med regional räckvidd såsomexempelvis sjukvård och miljövård. Den geografiska inlresseavgränsningen forellriksgränsöverskridande kommunall samarbete varierar sålunda alltefterförhållandena i de olika nordiska gränstrakterna och alltefter arten av deolika kommunala verksamhetsgrenarna. Det är alltså inte möjligt atl på förhandi överenskommelsen identifiera de nordiska kommuner för vilka eltgränsöverskridande samarbete kan vara av inlresse. Överenskommelsen bör därförinte begränsas lill alt avse vissa kommuner ulan bör avse kommuner i allmänhet.Om del i framliden skulle uppslå ell nationellt behov av att preciserakommunernas kompetens lill riksgränsöverskridande samarbete kan det iöverensstämmelse med vad som sägs i artikel 6 ske genom intern lagstiftning.Det är möjligt atl man i det lagstiftningsarbete som avses i artikel 3 sisla slyckelkan finna anledning att göra vissa undanlagsregleringar lillämpliga enbari ivissa gränskommuner. Överenskommelsenshuvudbudskap blir atl erkänna en rätt för de nordiska kommunerna all samarbetaöver de inomnordiska riksgränserna så långl del nationella regelsystemet isakligt och formellt hänseende medger detla. Avsikten med artikeln är inte atlge någol tillskott till de nordiska kommunernas kompelens enligt nationell lagutan endasl att ge ett förtydligande uttryck för någol som redan kan iakttasvid en noggrann genomgång av gällande rätl i de berörda länderna. Behovel av ellsådanl erkännande eller klargörande har redan ulvecklats i det föregående. Begreppeikommunala angelägenheter återfinns i alla ländernas kommunal-rätl och syftardels på den allmänna kompetens som grundas på generalklausuler i kommunallagamaeller praxis och dels på den speciella kompelens som grundas på förfaltningarmed ofta detaljerade regler för vissa kommunala sakområden. Kollektivtrafikenär elt exempel på en verksamhet under den allmänna kompetensen. Som exempel påverksamheter under den speciella kompetensen kan nämnas sjukvård ochskolväsende. Kompetensen sammanfaller lill slor del från land till land. Genomartikelns andra stycke klargörs alt erkännandet i första slyckel inte innebärnågot medgivande av att kommun skulle ha befogenhet atl överföra myndighetsutövningtill kommun i annat nordiskt land. Prop.1977/78:44 16 överföringtorde f n. endasl i sällsynta undanlagsfall vara möjlig enligt den nationellalagen. Styckel har motiverats av svårigheterna att konkret ange de begränsningar,som reglerna om myndighetsutövning kan ha på den kommunala kompetensen, och denspeciella grundlagstolkning, som framvuxit i till följd av den oftautnyttjade möjligheten att stifta särskilda lagar i den ordning, som gäller förgrundlag. Ibrist på förebilder från del större internationella fältet kan del länkasuppstå Ivekan om de kommunala samarbetsavtalens nalur från stats- och folkrätlsligaulgångspunkler. I tredje slyckel klargörs all de gränsöverskridande kommunala samarbelsavlaleninte på grund av sakens nalur eller på grund av denna konvention kan skapabindningar för andra än de avlalsslutande kommunema själva. En väsenlligkonsekvens av iredje styckel är alt de berörda staterna inte har någolautomatiskt garantiansvar för de kommunala åtagandena. Fråganom formerna för samarbetet behöver inte bli föremål för direkl överenskommelsei detta sammanhang. I fiertalel samarbetsfall kan kommunerna träffa sinaöverenskommelser genom enkla avtal ulan atl anlita särskilda rättssubjekt.Kommunernas ev. behov av institutionella samarbelsformer får täckas genomanlitande av de samarbetsformer som tillhandahålls av privaträtten dvs. - föralt ta exempel från svensk rätl - stiftelse, förening, aktiebolag, något som denationella regelsystemen i och för sig lorde medge. Nordisk kommun torde i ochför sig, såviii ankommer på nationell offentlig rält, kunna vara aktieägare iett utiändskl nordiskt aktiebolag eller delägare i annat jämförligt utländsktnordiskt rättssubjekt, som svarar för sina förbindelser endasl med egna ekonomiskaresurser. För del alldeles övervägande antalet nu länkbara samarbelsprojekttorde anlitandet av privalrätlsliga former framstå som ändamålsenligt. Delinnebär atl samarbetet f n. hänvisas till ell färdigt och homogent nationelltoch inlernalionelll nordiskt rätts-syslem med väl genomtänkta lösningar tillskydd för minoritetsintressen och för handläggning av ev. tvister mellan intressentema. Fråganom nordiska kommunalförbund eller andra offentligrällsliga organ för detgränsöverskridande kommunala samarbetet är utomordentligt svårlöst och fåranslå lill dess behovet av dylika organ är klart påvisat. Härav följer enbegränsning av samarbelsmöjlighelerna som får godias. Frågan om offentligrällsligaorgan för gränskommunalt samarbete omfattades inte av Nordiska kommunalrättskommilténsutredningsuppdrag och berörs inte heller i dess rapport. All ulan föregåendeutredning la upp frågan om sådana offentligrällsliga organ lorde varauteslutet. Dettorde vara obehövligt atl närmare definiera vad som avses med uttrycketsamarbete. Det får vara tillräckligt atl här hänvisa lill den innebörduttrycket har i kommunernas inrikes mellanhavanden och till de konkreta exempelpå gränskommunalt samarbete som berörts i det föregående. Prop.1977/78:44 17 Somnärmare utvecklats i Nordiska kommunalrättskommilténs rapport behövs delfortlöpande arbete för alt undanröja förekommande samarbets-hinder ilagstiftningen. Del får ske efter hand som hindren får praktisk belydelse förkommunerna. Genom all beslämmelsen talar om önskvärt kommunall samarbete harvarje land erforderiigl utrymme för egna bedömningar av de olika anspråk pålagändringar som kan resas av kommuner och andra. För atl inom rimlig tid ochmed rimliga arbetsinsatser bereda väg för olika samarbelsprojekt i de egentligagränstrakterna kan det vara nödvändigl all tillgripa etl syslem med dispenseroch andra enklare undantagsregleringar. En erinran härom har upplagils iartikelns sisla punkt genom att där sägs att man särskilt bör eftersträvaregler som tillgodoser kommunala samarbetsbehov i gränstrakterna. Flertaletgränsöverskridande kommunala samarbelsprojekt av någon belydelse måsle fl en plalsi samhällsplaneringen för all kunna förverkligas. Kommunerna är såberoende av den statliga planeringen och resurstilldelningen alt en beslämmelseav del slag som upplagils i förevarande artikel framstår som ell lämpligtkomplement lill själva samarbetsbe-stämmelsen i artikel 2. Tillviss del är den i artikeln avsedda samordningen redan tillgodosedd. Ministerrådetbeslutade alt etl utvidgat regionalpolitiskt samarbete skulleetableras mellan de nordiska länderna. Målel för della samarbete är bl. a. allfl lill stånd ell ömsesidigt informationsutbyte på etl tidigt stadium omåtgärder av belydelse för grannländerna. I sin berättelse för (1974:C 1s. 101) uttalade sig ministerrådet för all etl syslem för informationsutbytetgenomförs på riks-, läns- och kommunnivå. Informationsutbytet i konkretaplaneringsfrågor i gränsområdena bör omfatta alla planeringsaktiviieler avbetydelse för grannländerna oberoende av om de kan hänföras lill regionalpolitikeller ej. Del kan gälla upprättande av bebyggelseplaner av skilda slag,konkreta lokaliseringsövervägänden i fråga om bebyggelse, arbetsplatser ochservice, nalurreserval, ulbyggnad av vägar saml andra frågor av belydelse förplaneringen. Informationsutbytet bör påbörjas vid etl tidigt stadium iplaneringsprocessen. Vidare bör principen vara alt huvuddelen avinformationsutbytet sker mellan myndigheter etc. på jämförbara administrativanivåer. Delgivningen av informaiion mellan de olika administrativa nivåerna iresp. land förulsälls följa de regler som lillämpas i den nationellaplaneringen. borde kommunerna rekommenderas att informeragrannkommuner på andra sidan riksgräns i planeringsfrågor. Med anledning avministerrådels beslul har länsslyrelserna i erhållit information ifrågan genom en skrivelse från inrikesminis- 1977/78:44 18 teriet.Beslutet har i bl. a. föranlett miljovemdepartementet att i skrivelse den16 anmoda berörda fylkesmän att medverka lill alt systemet för informalionsulväxlingblir förverkligat på kommun- och fylkesnivå. Från svensk sida har bl. a. denåtgärden vidtagits all länsstyrelseinstmktionen försetts med en ny bestämmelse(40 a §)2 enligt vilken bör, i den mån det ej strider mol vad somär föreskrivet i lag eller annan författning, informera motsvarande myndighet iangränsande nordiskt land i frågor om samhällsplanering som kan antas habetydelse för den myndighetens verksamhei. Beslämmelsen trädde i kraft den 1 juli1975. Vidare har i skrivelse till gränskommunernaoch ell antal andra kommuner rekommenderat kommunerna all behålla och vidareutvecklade nuvarande samarbelsformerna och informationskanalerna med grannkommunerna påandra sidan . Artikelnlorde inte medföra någol behov av lagsliftning i de berörda länderna.Arbetsgruppen har inte ansett sig ha anledning att överväga frågan om behovelav ändringar i myndighetsinslruktioner och liknande författningar. Samarbetetmellan nordiska kommuner på ömse sidor om riksgräns innebär etl möte mellan tvåeller fiera nationella regelsystem som visserligen vilar på gemensammavärderingar i slort men som uppvisar en mängd skiljaktigheter idetaljerna. Det gränsöverskridande samarbetet blir därmed svårare och betydligtmera tidskrävande än samarbete över inrikes kommungränser. Inte sällan måste ellriksgränsöverskridande samarbete toregås av ett utredningsarbete som kan varabetungande särskill för de ekonomiskt svaga gränskommunerna i norr. Det ärdärför skäligt att statsförvaltningarna vid behov ger kommunerna det bistånd avinformativ arl som avhandlas i förevarande artikel. Den här åsyftadeinformationen kan bli arbetskrävande för statliga myndigheter och har därförbegränsats lill konkreta kommunala samarbelsprojekt. Definansieringsfrågor som uppkommer i samband med ell utvidgat gränskommunalt samarbeteövervägs inom nordiska ämbetsmannakommittén för regionalpolitiskt samarbeteoch kan därför inte las upp i förevarande sammanhang. Varierandeinrikes och utrikes förhållanden för de fördragsslutande staterna lordenödvändiggöra en fiihel för varje stal att reglera kommunernas organisation,ställning och verksamhet i det egna landet. 2 40 b i; (SFS 1976:539), Prop.1977/78:44 19 beslämmelsehärom har upptagits i förevarande artikel. Därmed är bl. a. klargjort atl fördragsslulandestat som så finner lämpligt är helt oförhindrad att anordna särskild tillsynöver det gränskommunala samarbetet eller att på annat sätt göra inskränkningari kommunernas självständighet på detla område. Del bör dock i delta sammanhangpåpekas alt erfarenheterna inte visat på något behov av sådanarestriktioner. Del verkar snarare som om kommunerna behövde stimuleras lillsjälvständiga insatser i det gränskommunala arbetet. Det som kommunerna hittillsuträttat i samarbete med kommun på andra sidan nordisk riksgräns inger intenågra farhågor för alt det gränsöverskridande kommunala samarbetet skall kommai konfiikt med nationella intressen. X dessa artiklar harupplagils sedvanliga bestämmelser om ratifikation, deponering och uppsägning. Överenskommelsenlorde inte påkalla lagsliftning i något av de berörda länderna. Prop.1977/78:44 20 Sammanställningav svenska remissyttranden över betänkandet (1976:10) Nordisk konvention om gränskommunaltsamarbete Efterremiss har yttranden över betänkandet avgivits av ,, , statens planverk, statens brand -nämnd, länsslyrelsernai Slockholms, , och , , , ,, och , Landslingsförbundel, . Länsslyrelserna har bifogat yttranden frånrespektive landstingskommun och etl antal kommuner. Samtligaremissinstanser har lillslyrkl eller förklarat sig i huvudsak inte ha något alterinra mol del framlagda konvenlionsförslaget. Flera remissytirandeninnehåller allmänna uttalanden om värdet av en nordisk konvention om gränskommunaltsamarbete. Enligt kommun bör konventionsförslaget hälsas medtillfredsställelse som elt positivt led i strävandena atl främja nordisktsamarbete på viktiga samhällsområden. Sydvästra anser atlförslaget kan bilda grunden för en fortsalt utveckling av samarbetet över riksgränserna.Länsstyrelsen i betonar värdel av den konvention som föreslås ochframhåller all del inte är någon ivekan om atl konventionen kommer atl aktiverasamarbelsslävandena mellan kommunerna. Liknande synpunkter anförs avlänsstyrelsen i , medan I framhålleralt konventionen kommer atl bli elt stöd för kommunerna genom alt den ger etlsäkrare rättsligt underlag för gränssamarbetet. Enligt kommun har konvenlionsförslagetetl ganska utslätat innehåll, I allt väsentligt sammanfattar del bara vad somredan gäller för samarbetet mellan kommunerna i , iStockholms län anför alt förslaget kan förefalla vara av begränsad betydelsegenom atl det rättsliga underlaget för gränskommunalt samarbete inte vidgaseller ens direkl klargörs. finner del emellertid värdefullt attde nordiska kommunernas principiella rält all samarbeta över sina gränser ges etluttryckligt erkännande. En överenskommelse av föreslagen arl är ägnad all riktakommunernas uppmärksamhet på samarbelsmöjlighelerna och kan väntas medföra atl åtskilligakommuner mera regelbundet överväger fördelarna härav. Den i artikel 3 gjordautfästelsen av de fördragsslulande staterna alt efler hand som behov framträderföranstalta om lagstiftningsåtgärder för alt undanröja hinder eller svårigheterför samarbete synes lills vidare tillräcklig för att komma till rätta med deformella frågorna. Någraremissinstanser går närmare in på behovet av gränskommunalt samarbete.Länsstyrelsen i Slockholms län framhåller sålunda att gränskom- Prop.1977/78:44 21 munaltsamarbete i försia hand är en fråga för kommuner som ligger i omedelbargeografisk närhet men alt frågan dock inte saknar intresse för Slockholms län.Samarbete kan förekomma och utvecklas också mellan kommuner med likartadutveckling, gemensamma iniressen och samma sorls problem. Länsslyrelsenframhåller atl ibland räknas in i intresseregion ochatt utrymme torde finnas för samarbete ulöver del informationsutbyte och de överiäggningarsom har ägt rum mellan landskapsstyrelsen på och länslandstingskommun respektive länsslyrelsen. Samarbete kan enligt vad Stockholmskommun anför förekomma och utvecklas också mellan kommuner ulan geografisknärhet men med likartad utveckling, gemensamma iniressen på många områden ochsamma sorts problem. Som exempel härpå nämns den samverkan på de fiestakommunala verksamhetsområden som de nordiska huvudstäderna bedriver somhuvudmän för den kommunala stiftelsen , de nordiska huvudstädernascentrum för kulturutbyte. Lyckselekommun anser all konvenlionsförslaget bör ändras så all del kommer atl gällaockså kommuner utan direkt riksgränsanknylning. Enligt kommunen är delväsentligaste all de kommuner som berörs av gränskommunalt samarbete tillhörregioner med riksgränsanknylning. i Malmöhuslän anför alt behovel av samverkan på del regionalekonomiska fältet hillillssannolikt har varit mindre framträdande i fråga om än inom deområden där de nordiska ländernas glesbygdsområden har landgräns mol varandra.Myckel talar emellertid för atl samarbetet inom i frågor somrör bl. a. näringsliv och service kommer all vidgas och bör vidgas väsentligtunder . Omfattande utredningar där malerial från båda sidorav sundet insamlas och analyseras pågår redan inom ramen för Öresundsdelegationernasarbete. kommer vidare all inledas en dansk-svensk förstudie kringfrilidslivsfrågor med medel som ställs till förfogande genom NÄRP (Nordiska ämbetsmannakommitténför regionalpolitik). Det kan antas alt genom dessa undersökningar kommer framproblem och frågor som bör studeras ytterligare. De nu pågående utredningarnagenomförs primärt genom statliga organ i och . Del är emellertidtroligt atl del fortsatta arbetet på fiera punkler kan få en sådan karaktär atletl omfallande kommunalt engagemang är både lämpligl och nödvändigt. Delta blirgivetvis särskilt aktuellt om beslut fattas om atl fasta förbindelser skallbyggas över . Även inom räddningstjänsten behöver etl utökat gränskommunaltsamarbete stimuleras. , risker för utfiöde av olja ellerandra miljöfariiga varor i gemensamma kustområden och för sjöolycka i detstarkt trafikerade pekar likaså på behov av nära kontakt såväl mellangränskommuner som mellan regionala statliga myndigheter på ömse sidor omÖresund. landstingskommun framhåller atl del på sjukvårdens ochkulturlivets områden har växt fram viss samverkan mellan Prop.1977/78:44 22 danskaoch svenska institutioner. Som exempel anförs alt patienter remitteras lillspecialistvård på andra sidan och att vissa åtgärder har vidtagits föralt stimulera frekvensen av danska besökare på teatrarna i ochHelsingborg, Framtiden får enligt landstingskommunen utvisa om detta samarbetelämpligast sker genom avtalsmässig bindning av parternas handlande eller genommer eller mindre formlös information och samverkan från fall lill fall.Landstingskommunen försöker i första hand få till stånd elt ökat samplanerandeoch samulnyltjande över de administrativa gränserna i beträffande såvälsjukvården som kulturverksamheten. Endast på tämligen lång sikt kan man enligtlandstingskommunen skönja behov av en meromfailande och reglerad samverkan meddanska kommuner inom nämnda verksamhetsområden. Sydvästra anför att förbundel under sin tioåriga verksamhet har haft etlnära samarbete med molsvarande planeringsorgan på den danska sidan av Öresund.En allmän tendens lill samarbete inom allt större geografiska områden kankonstaleras inom olika verksamheter och inom olika geografiska delar av vårtland. Utökat samarbete över gränserna kan, framhåller förbundel, bli aktuellt ifrågor som rör bl.a. bostäder, arbetskraft, trafik, miljö, fritid ochrekreation. Vidare skulle elt fastare samarbete kunna drivas belräffande vissafackutredningar som rör hela . Om samarbetet inte skall stannavid ett allmänt utredningsarbete, bör enligt förbundel de formella formernaför elt sådant kommunalt samarbete över ytterligare utredas. DenIredje "som-salsen" ipreambeln bör enligt i Norrbottenslän och kommun ändras så alt det klart framgår atl de områden för gränskommunaltsamarbete som nämns där är alt betrakta som exempel. Några remissinstanseranser att ytteriigare exempel på sådana områden bor anges. Länsslyrelsen i Malmöhuslän föreslår att räddningstjänsten nämns i della sammanhang, medan Strömsundskommun anser all undervisningen är elt verksamhetsområde som bör las med blandexemplen. Beträffande samarbetet inom sjukvården är tveksam lillom konvenlionsförslaget kommer att fl någon annan effekt än som en ytlerligare legalkodifiering av etl redan etablerat samarbete. ArtikelI i konventionsförslaget har föranlett synpunkter från några få remissinstanser.Till dessa hör kommun som anseratt konventionen bör gälla också förkyrkliga kommuner. kommun anför atl man i preambeln inte synes habeaktat att samarbetsbehov föreligger inte bara förde enskilda kommunerna utanäven för de sammanslutningar som kommunerna har bildal för samverkan, t. ex.Öresundsrådet, Kvarkenrådel eller Arkodelegationen för Arvika-Kongsvingerområdet.Det är självfallel inte meningen att genom sådana organ skall skapas några nya offentligrältsligasubjekt eller att organen skall fa någon rätt till myndighetsutövning. Kommunenanser dock atl konveniionen,om den skall få praktiska effekter, börkompletteras med föreskrifter som i hithörande hänseende jämställer Prop.1977/78:44 23 sammanslutningav della slag med kommun. Härigenom öppnas också möjlighel för sådansammanslutning all direkl göra framslällning hos statsmyndighet. De iinledningen lill förslagel inskrivna "som-satserna" tycks enligtMalmö kommun uteslutande syfta på gränskommunalt samarbete enskilda kommuneremellan. Kommunen håller del för sannolikt atl avsikten inte har varit atlutesluta samarbetsorgan av typ från att omfattas a v förslaget.Om della antagande är rikligt, bör i artikel 1 anges atl sådanasammanslutningar jämställs med kommun. Som artikel 1 är avfattad enligtkonventionsförslaget är gränskommunala organ som och Kvarkenrådelförhindrade all göra sådana hänvändelser till statsmyndigheterna som avses iartikel 5. Endasl I Slockholmslän kommenterar artikel 2 i förslaget närmare.