prop · G1039 · 1977-12-31 00:00:00 — Till dem som ansluter sig till utredningens förslag hörhovrätten över och , rikspoUsstyrelsen, ,, lotterinämnden, som också giUar reservanten Nordbergsförslag om ett totalt förbud men inte vill motsätta sig utredningens förslag,länsstyrelserna i , , samt och , och kommuner, länspolischefen i ,polisstyrelserna i , , , och polisdistrikt, socialacentralnämnderna I , , , och Bodens kommuner,länsarbetsnämnden i . , lOGT-NTO, och Handelsljänstemannaförbundel. Till dem som förordar ett totalt förbud mot s. k. enarmadebanditer hör länssiyrelserna i Siockholms och , länsåklagarmyndigheteni , länspolischefen i , polisstyrelsen i Piteåpolisdistrikt, . ,och Skola, ,i (LO), Hotell och Restauranganställdas Förbundsamt . Till den tredje kategorin slutligen hör RA, som säger sig ändocki princip tillstyrka utredningens förslag, kammarrätten i , kommerskoUegium,näringsfrihetsombiidsmannen, i , som dock intemotsätter sig utredningens förslag, landshövdingen jämte ytterligare fem reservanteri i , landshövdingen jämte ytterligarefyra reservanter i i 1 ä n, länsåklagarmyndigheten iKalmar län, överåklagaren i , polisstyrelserna i ochNorrköpings polisdistrikt, punktskatteutredning, som ifall det inte ärmöjligt att åstadkomma en förbättring inom ramen för nuvarande lagstiftning dåinte vill motsätta sig utredningens förslag, riksidrottsförbund.Barnens Dags Riksförbund, Folkparkernas , , , ,och företagen. 1977/78: 9 1? 5.2 Lämpligheten av att särreglera spel på s. k. enarmadebanditer Flera remissinstanser ifrågasätter om det bl. a. motbakgrund av det i utredningen redovisade materialet är lämpligt eller motiveratatt särreglera spelet på just enarmade banditer innan lotteriutredningenslutfört hela sitt uppdrag, vilket beräknas ske . Några remissinstanseranser därtUl lämpligast att med tanke på ett eventuellt förbuds konsekvenserför restaurangbranschen och dess anställda även avvakta hotell- och restaurangutredningensslutbetänkande som kan väntas . RA, länsåklagarmyndigheten i länoch åklagarmyndigheten i åklagardistrikt ifrågasätter således om inte enreglering av automatspelet bör anstå till dess förslag till en fullständigomarbetning av lotteriförordningen föreligger. Regleringen av samtiigaspelformer bör nämligen enligt deras mening göras i ett sammanhang.Länsåklagarmyndigheten i län framhåller särskilt att frågan bör bedömasförst sedan utredningen även utrett frågan om begränsning av eller förbud förannan liknande spelverksamhet. Lotteriförordningen anses sägeråklagarmyndigheten i vara otidsenlig och "suddig" och envälbehövlig omarbetning av den kan befaras bli fördröjd om en särreglering genomförs. Enligt kammarrättens i mening ger det avutredningen framlagda materialet inte anledning att lösa frågan om ett förbudmot enarmade banditer före övriga frågor som utredningen har att behandla.Handelskammaren för och påpekar att spelet i sinnuvarande form blott pågått under och anser att tillvinnande av ytterligare klarlägganden av motiven för oeh emot automatspellagstiftningsåtgärder bör anstå tUl dess lotteriutredningen i sitt slutbetänkandebehandlat automatspelfrågan i dess helhet. NO anför att det framstår som ensvaghet att utredningens förslag rörande enarmade banditer tas upp tillbedömande innan konsekvenserna i socialt hänseende av andra näraliggandespelformer såsom roulettspel och automatbingo har närmare belysts. Liknandesynpunkter framförs av sociala centralnämnden i , SARASveriges allmänna restaurangaktiebolag och Automatägares Riksförbund.De menar bl. a. att det är svårt att särskilja olägenheter med spel på enarmadebanditer från andra typer av spel, t. ex. automatbingo, att det är välbe tänktatt studera effekterna av olika spelformer i relation till varandra innanstatsmakterna tar ställning i frågan samt att så ingripande åtgärder somutredningen föreslår inte bör övervägas för en enda etablerad lotteriform utanatt riskerna med och olägenheterna av samtliga etablerade lotteriformer ärklarlagda och utvärderade. menar att en allsidig belysning avproblematiken kring olika typer av spel och dess konsekvenser är nödvändig oehatt detta kan ske först i samband 1977/78: 9 13 med en samlad prövning av de förslag som kommer att läggasfram dels i hotell- och restaurangutredningens betänkande, dels ilotteriutredningens slutbetänkande. LO, som i och för sig förespråkar ettförbud, anser också att frågan om avveckling av spelautomatverksamheten bör behandlasi samband med hotell- och restaurangutredningens förslag. Denna uppfattningdelas också av handelskammare, och Södermanlandshandelskammare och handelskammaren för , och län. JK yppar viss tveksamhet rörande den nu gällandelotteriförordningens förenlighet med den nya regeringsformen beträffande bl.a. det i 1 § intagna allmänna bemyndigandet för regeringen att vid sidan av vadsom särskilt föreskrivs i förordningen i obegränsad utsträckning ge tillståndtill lotterier m. m. Eftersom utredningens föreslagna ändringar ilotteriförordningen delvis bygger på denna konstruktion skulle JK föredra enhelt ny reglering. Det är i grunden stötande att underställa ettförslag till lagtext som innebär att enarmade banditer förbjuds men somsamtidigt på grund av en kvardröjande äldre lydelse ger regeringen frihet atthelt sätta sig över förbudet framhåller JK. 5.3 Gränsdragningsfrågor i förhållande till andra spel ochspelformer Nära samband med frågan om en särreglering av just speletpå enarmade banditer har de gränsdragningsproblem som en sådan regleringaktualiserar. Några remissinstanser har också särskilt uppehållit sig vid dessaproblem. Flera remissinstanser påtalar därvid oklarheter iutredningens förslag när det gäller att bestämma vilket eller vilka automatspelsom skall anses falla in under den föreslagna regleringen. , somutgår från att det blir en uppgift för nämnden att avgöra till vilken kategoriolika typer av spelautomater skall hänföras, har påpekat att vad utredningenanfört om grunderna för en sådan klassificering inte är tillräckligtunderbyggt och genomtänkt och vad som skall förstås med "liknandeapparater" har inte klargjorts. Nämnden anser det följdriktigt att regleraallt automatspel efter samma bestämmelser. Skall ändå en skiljelinje drasmellan olika apparater föreslår nämnden bl. a. att det i samband med den nyalagstiftningen klargörs hur snabbt spelet på utbetalningsapparater skall fåvara för att undgå att jämställas med enarmade banditer. erinrarockså om att därest de av utredningen föreslagna begränsningarna av spelet påenarmade banditer och liknande apparater genomförs, företagen i spelautomatbranschenoch spel-anordnarna kommer att vilja introducera andra typer av spelautomater,vilka då måste underställas kräver enförstärkning av nämndens resurser. På den internationella spelautomatmarknadenfinns enligt nämnden många spelautomater som 1977/78: 9 14 hittillsinte förekommit i . i åklagardistrikt samthovrätten över och anser likaså att definitionen "såkallade enarmade banditer och liknande apparater" är alltför vag för attanvändas som underlag för ett straffbelagt förbud och att i författningstextenbör preciseras vilka apparater som avses. i anserdärjämte att lagtextens gränsdragning mellan mekaniska och elektroniskaapparater enligt 1 a § a) och b) och de platser där spel får bedrivasförefaller onödigt tillkrånglad. menar att utredningensförslag tUl uppdelning av spelautomater i sådana som får brukas i samband med tivolirörelseeller offentlig nöjestillställning inom folkpark och sådana andra apparatersom får brukas på restauranger och andra lokaler gör den redan svåraklassificeringen av vilka apparater som är enarmade eller liknande än svårare.Riksskatteverket ifrågasätter om utredningen funnit en praktisk och lillämpbargruppindelning då i gruppen enarmade banditer och liknande föreslås ingå två såvitt skilda automattyper som den gängse enarmade banditen och Pajazzoautomatenmedan i den andra gruppen ingår bl. a. apparater och varuapparaterav lyftkranstyp. förordar för sin del att den s. k. Pajaz-zoapparaten inteklassificeras som enarmad bandit utan som ett färdighetsspel. Riksskatteverketpåpekar oekså att den snabba utveckling och flexibilitet som kännetecknarautomatmarknaden utgör ytterligare en komplikation. Verket delar dockutredningens uppfattning att gränsdragningsproblem bör kunna lösas avlotterinämnden och anser att det klart bör uttalas vem som skall svara förklassificeringsfrågorna. framhåller verket att nuvarande ordning ivissa hänseenden är otUlfredsställande även från spelskattesynpunkt. Någraremissinstanser berör de eventuella riskerna för sociala skadeverkningar, somspelet har antagits medföra och vilka utgör ett grundmotiv för de krav påförbud som har framställts. Kammarrätten i konstaterar därvid attspelandet på enarmade banditer i en del fall obestridligen kan vara symptom påsocial ohälsa men att detta kan sägas om mycket annat i vårt samhälle utan attså långtgående ingripanden, som de vilka utredningen föreslår, övervägs.Kammarrätten menar att utredningens framlagda material knappast ger belägg föratt de sociala vådorna av spelet påkallar särskilt långtgående ingripanden.Betydligt större sociala risker är förenade med andra tillåtna spel såsom totahsa-tor,flipperspel och bingo. Samhället har också påpekar kammarrätten hittillsiakttagit betydande återhållsamhet när det har gällt att reglera människorsförströelse. i län säger sig efter förfrågningarhos sociala organ och polismyndigheter ha er- 1977/78: 9 15 farit att man inte märkt några problem förorsakade avlegala enarmade banditer. Förhållandena var annorlunda då illegaltspel förekom på flera håll i länet. Däremot har det s. k. flipperspelet gettvissa negativa effekter genom sin lockelse på ungdom liksom bingospel inverkatnegativt genom att personer med svag ekonomi uppges ha fått ekonomiskabekymmer efter sådant spel. NO säger sig känna viss tveksamhet till om detmaterial som utredningen redovisar som belägg för negativa socialakonsekvenser av spel på enarmade banditer verkligen kan motivera ett nästantotalt förbud mot en spelform som för det stora flertalet spelare är av främstförströelsekaraktär. Genom att generellt begränsa insatser och vinster synesenligt NO förströelsekaraktären tillvaratagas som negativa socialaoch ekonomiska skadeverkningar i stor utsträckning elimineras. i har också hört skilda socialarbetargrupperi kommunen men därvid inte funnit belägg för att spel på enarmade banditermedför betydande sociala skadeverkningar i sådan omfattning som utredningen anför.KommerskoUegium finner att utredningen inte har kunnat påvisa att spel påenarmade banditer medför sociala skadeverkningar i sådan omfattning att detmotiverar sä radikala ingrepp som utredningen föreslår men är positivt tillatt spelet begränsas. Liknande bedömningar har gjorts av , Gotlandsoch Väsierboliens handelskammare, handelskammaren för och Västmanlandslän samt handelskammaren för , och län. Debrister och olägenheter som ändock vidlåder automalspelet i dess nuvarande formbedöms böra rättas till genom bl, a, administrativa åtgärder. Sist nämndahandelskammare pekar också på de negativa sociala effektema som vid ett förbuden ofrånkomlig ökning av det illegala spelet skulle medföra. ochGotlands handelskammare påpekar också att de sociala skadeverkningar somutredningen ansett sig kunna konstatera inte i första hand torde hänföra sig tilldet automatspel som bedrivs i samband med restaurangrörelse. anser inte heller att utredningens material ger någotkonkret stöd för de långtgående påståenden som tidigare gjorts rörande bl. a.spelets sociala effekter. Däremot vederlägger utredningen den allmänna föreställningenom att det framförallt är ungdomar, åldringar, begåvnings-handikappade ochinkomstsvaga grupper som kommer i beröring med spelet på restauranger. Det heltdominerande antalet spelare har visat sig bestå av förvärvsarbetande män i2040 års åldern med tämligen goda inkomster. Förbundet framhåller att utredningenkraftigl underskattar den sociala aspekten av ett ökande illegalt spel vilket förbundelfinner anmärkningsvärt eftersom det just var omfattningen av sådant spel somföranledde att införa de nu gällande reglerna. Förbundet hartill sitt remissyttrande fogat bl. a. en av fil. ,sociologiska institutionen vid , på för- 1977/78: 9 16 bundets uppdrag utförd "sociologisk analys av 1972års lotteriutrednings betänkande". 1 denna analys konstateras att detföreliggande utredningsmaterialet är så bristfälligt och utredningensundersökningar så illa utförda att de inte kan påvisa sådana sociala problem,som spelet i den allmänna debatten sagts medföra. Analysen utmynnar i att detav utredningsmaterialet därför inte är möjligt att dra de slutsatser som utredningengjort, att dess tolkning av materialet är ovederhäftig samt att utredningenmåste bedömas vara tendentiös. haruppfattningen att utredningen velat överdriva risken för sociala vådor avautomatspel. ifrågasätter om utredningens materialmotiverar de slutsatser som dragits i fråga om sociala skadeverkningar. Cherryföretagenmenar att det inte finns egentlig grund för talet om sociala vådor i sambandmed automatspel. 1 den mån något missförhållande kan råda torde detta i vartfall inte avse automatspel inom restauranger. anser däremot attspelet i dess nuvarande utformning medför sådana risker för socialaskadeverkningar att det bör förbjudas oaktat riskerna teoretiskt kan nedbringasgenom förbud mot s. k. förhöjd vinstchans och en sträng detaljreglering iövrigt, vilken dock skulle ställa stora krav på tillsyn och kontroll frånmyndigheternas sida. RÄ godtar sakligt sett utredningens slutsatser om desociala vådorna av automatspel i nuvarande utformning men menar ändå att en kanaliseringav spelverksamheten till acceptabla former genom administrativ lagstiftningvore att föredra framför utredningens förslag tUl ytterligare kriminalisering.Hovrätten över och menar att utredningens överväganden i stortsett överensstämmer med synpunkter som hovrätten tidigare givit uttryck för.Även om de sociala skadeverkningarna i enskilda fall utgör viktiga omständigheteratt ta hänsyn till är dessa inte huvudskälet för ett förbud. Det principiellahuvudskälet för ett sådant är enligt hovrätten i stället att uppställandet aven enarmad bandit utgör ett mekaniserat bedrägeri. påpekaratt avsaknaden av preciserade riktlinjer i form av uttalanden i lagförarbeteneller vägledande prejudikat har lett till osäkerhet hostillståndsmyndigheterna. Spelanordnarna har därigenom fått möjlighet attetablera sig utan det sociala ansvar som lagändring förutsatte.Socialstyrelsen, oeh Pensionärernas Riksorganisationdelar utredningens uppfattning att spel på enarmade banditer orsakar betydandeproblem för många människor och inger betänkligheter från social synpunkt.Östergötlands och Handelskammare delar utredningens uppfattningatt missbruk och sociala missförhållanden kan förorsakas av spelet på enarmadebanditer, vilka genom sin lättillgänglighet, spelets snabbhet och i reglernainbyggda frestelser tiU fortsatt spel har en särställning i förhållande tillandra spel. i anser det vara uppenbart att enändring av bestämmelserna rörande enarmade banditer 1977/78: 9 17 måste komma till stånd bl. a. av hänsyn till speletssociala och ekonomiska inverkan på många människor. som tidigareuttalat sig för förbud ansluter sig till utredningens förslag. iJönköpings län, som tillstyrker utredningens förslag av hänsyn till de socialaverkningarna, anför att om totalförbud mot banditspel av någon anledning intekan införas, de av utredningen föreslagna inskränkningarna torde vara ägnadeatt i någon mån motverka de sociala skadeverkningarna. iNorrbottens län uppger att de sociala skadeverkningarna blivit märkbara även iNorrbottens län samt att den från social synpunkt skadliga attraktionskraftenskulle gå förlorad och spelet återfå karaktären av förströelsespel omvinstmöjligheterna minskades. Om så sker och dessutom genom en begränsning avinsatsen möjligheten att spela bort större penningsummor minskar kan man enligtlänsstyrelsen överväga om det är nödvändigt med en så drastisk begränsning avde platser där enligt utredningens förslag enarmade banditer skulle få ställasut. Om spelet förlorar sin attraktionskraft borde rimligen även de socialaskadeverkningarna försvinna. skulle ett bibehållande av de nuvarandereglerna beträffande rätt att ställa ut enarmade banditer motverka uppkomstenav illegalt spel. säger att spelets negativa socialakonsekvenser tycks ha ökat i omfattning. 5.5 Risker för illegalt spel Flera av remissinstanserna varnar för att ett förbud motenarmade banditer i enlighet med utredningens förslag medför risker för att ettillegalt spel återuppstår. Några remissinstanser erinrar därvid om att utvecklingenav det illegala spelet utgjorde ett huvudmotiv för lagändringarna 1973.Lotterinämnden, som inte tror att risken för illegalt spel nämnvärt minskargenom att spelet med föreslagna begränsningar av insats- och vinstmöjlighetertillåts på restauranger och andra lokaler där det f. n. förekommer, påpekar attom utredningens förslag genomförs ett stort antal enkronas apparater kommer attbli övertaliga varvid risken för att en illegal spelverksamhet med dessaautomater uppkommer är stor. Nämnden anser dock att de föreslagnaåtgärderna för att motverka illegalt spel bör kunna göras effektiva genomsamfällda insatser av t. ex. , de lokala polismyndigheterna,och lotterinämnden, liksom genom övervakning eller regleringav importen av spelautomater. Överåklagaren i ansluter sig till denåsikt som reservanterna Bergérus och uttryckt att ett genomförande avutredningens förslag skulle innebära uppenbara risker för att en omfattandeillegal spelverksamhet ånyo skulle uppkomma, samt att svårigheterna att spåraoch beivra sådan verksamhet erfarenhetsmässigt är betydande och derättsvårdande myndigheternas resurser härför begränsade, varför ett totaltförbud mot spel på enarmade banditer inte är 2 Rik.sdagen 1977/78. 1977/78: 9 18 i länpåpekar att polisens resurser för att förhindra överträdelser av spelförbud ärbegränsade samt att spelet bör tillåtas i sådan utsträckning att intresset föratt etablera illegalt spel hålls på låg nivå. iVästerbottens län tror inte att den ökning av den illegala spelverksamhetensom kan förväntas om utredningens förslag genomförs blir så omfattande att denmotiverar ett avstyrkande av förslaget. , som i principtillstyrker utredningens förlag, föreslår att kravet på innehavstillståndkompletteras med krav på införseltillstånd eftersom den drastiska nedskärningenav spelmöjligheterna givetvis medför risk för ett omfattande illegalt spel. Depolisiära resurserna är nämligen enligt styrelsen i dagens läge så ansträngdaatt frågan om prioriteringar för att koncentrera krafterna på allt grövrebrottslighet blir alltmer nödvändig. Någon speciell insats av polisiärarbetskraft för att uppdaga och beivra så relativt ringa brott som olagainnehav av spelautomat kan därför inte påräknas. Handelskammaren förGävleborgs, och län anser att utredningens tilltro tillmöjligheterna att hålla det illegala spelet under kontroll förefaller väloptimistisk. Hotell- octi anser det anmärkningsvärtatt utredningen tagit så lätt på faran av att ett omfattande ill,egalt spelväxer upp eftersom det just var omfattningen av det illegala spelet somföranledde att införa den nu gällande tillståndsprövningen.Sedan dess har antalet spelautomater sjunkit från 15 000 ä 20 000 tUl cirka 5000 som alla står uppställda med kontrollmyndigheternas godkännande. punklskatteutredningunderstryker risken för illegalt spel vid ett förbud mot enarmade banditer ochrisken för en återgång till tidigare missförhållanden på området och menar attdet kan ifrågasättas om det är möjligt att utan väsentligt ökade insatser frånpolisens sida kontrollera efterlevnaden av förbudet. anser att ett förbud för det etablerade automatspelet på restaurangerskulle medföra betydande risker för överströmning från det kontrollerade ochbeskattade spelet till illegalt automatspel under helt okontrollerade former. Cherryföretagenmenar att ett förbud raserar det arbete som byggts upp för att slå ut detomfattande illegala spel som förekom före . 5.6 Ekonomiska konsekvenser av ett förbud Några remissinstanser uppehåller sig vid detintäktsbortfall som ett förbud skulle medföra för främst restaurangnäringen menockså för statskassan. Ändra remissinstanser framhåller det principielltfelaktiga i att automatspelet i stor utsträckning anordnas i enskiltvinstsyfte, vilket strider mot den för lotteriregleringen gällande grundsatsenatt behållningen av lotterier skall användas för ideella ändamål ellertillfalla sta- 1977/78: 9 19 Mot bakgrund av sistnämnda principiella synpunkteranser lotterinämnden det vara angeläget att reglerna för automatspel omprövas.Kommerskollegium anser det uppenbart att skärpta regler kan få betydandeekonomiska konsekvenser för hotell- och restaurangbranschen. Oavsett omtotalförbud införs eller spelintäkterna reduceras genom begränsning avinsatsen och skärpt beskattning bör en skälig övergångstid fastställas medbeaktande av dels graden av regelskärpning, dels hotell-ochrestaurangutredningens slutsatser beträffande branschens ekonomi. Flertalethandelskamrar har, som de framhållit de allvarliga konsekvenser somett genomförande av utredningens förslag kan medföra, givit uttryck föruppfattningen av intäkterna från automatverksamheten bidragit till en olyckligstrukturutveckling inom branschen. Om förbudslinjen väljs finnerhandelskamrarna genomgående att den föreslagna övergångstiden bör göras längreän vad utredningen föreslagit. och Handelskammaresom framhåller att ett bortfall av intäkterna från automatspelet kommer attmedföra en i och för sig välbehövlig sanering av restaurangbranschen, varvid enosund nyetablering av företag med automatspel som dominerande inslag kommer attförsvinna, anser att det måste övervägas att i samband med ett förbud gebranschen ett temporärt ekonomiskt stöd för att motverka alltför långtgåendenedläggningar och personalinskränkningar. Även NO ifrågasätter om inteövergångstiden skall utsträckas ytterligare ett eller . Länsslyrelsen iÖstergötlands län menar att om restaurang-näringen är så beroende avspelinkomsterna att ett förbud skulle medföra att en del ej lönsamma företagfick läggas ned, detta kanske inte skall ses helt negativt eftersom detotvivelaktigt råder en viss överelablering inom branschen. Liknande synpunkteranförs av i som anser att ett förbud motenarmade banditer skulle bidraga till en sanering av branschen genom att nyetableraderestauranger med speciell inriktning på spel skulle slås ut till gagn för detidigare etablerade och branschutbildade restauratörerna. iGotlands län menar att de problem för de anställda som ett förbud mot spel pårestauranger kan medföra bör kunna lösas genominsatser av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. i Malmöhuslän anser att det bör övervägas att utsträcka tidpunkten för avvecklingen avspelet på restauranger utöver vad utredningen föreslagit. erinrar om att de ekonomiska svårigheterna avett förbud inte, såsom ibland görs gällande, främst skulle drabba ett fåtalmera utpräglade spelrestauranger i storstäderna. Dessa torde nämligen haförhållandevis goda möjligheter att lägga om sin verksamhet. För ett stortantal stadshotell som anstränger sig att bibehålla sin standard och förnyaföretaget på intäkterna från 23 automater är följderna däremot svårare ochkommer med all sannolikhet, att kräva ekonomiska stödåtgärder. 1977/78: 9 20 , som beträffande de ekonomiska konsekvensernahänvisar till vad bolaget uttalat i betänkandet del 11 s. 36, anser att omutredningens förslag genomförs krävs en väsentligt längre övergångstid ejunderstigande .