prop · G10390 · 1977-12-31 00:00:00 — Den tidigare rena arbetskraftsinvandringen har i ökad utsträckningkommit alt ersättas av invandring av utlänningar som åberopar familjeanknytningtill här stadigvarande bosatta utlänningar. Som jag redan angett är dock vissagrupper undantagna från skyldigheten att ha ordnat arbetstillstånd föreinresan. Dit hör givetvis i första hand politiska flyktingar liksomkrigsvägrare och s, k, B-flyktingar. Dit hör också, som redan nämnts, den somkommer hit för att förena sig med familjemedlem. Även i vissa andra fall görsav humanitära skäl undantag från kravet på arbetstillstånd före inresan närutlänning har stark anknytning till . Särskilda bestämmelser gäller förs. Beträffande de nu berörda frågorna får jag i övrigthänvisa till kommittébetänkandet (SOU 1977: 28 s, 43 ff). Nären utlänning som inte är politisk flykting eller i övrigt undantagen från denreglerade invandringen kommer hit för att stanna och förvärvsarbeta, skall hannormalt vägras arbets- och uppehållstillstånd samt förpassas, vanligen tillsitt hemland. Att en sådan ordning tiUämpas konsekvent är en förutsättning föratt en reglerad invandring skall kunna upprätthållas. Av vikt är också attbesluten kan meddelas och verkställas skyndsamt. Verkligheten är emellertid enannan. Från det utlänningen kommer hit och till dess han lämnar landet tar detofta mycket , ibland . Handläggningstiden tenderaratt öka ytterligare. Många faktorer samverkar till detta. Antalet avlägsnandeärendenhar 197476 fördubblats. Förändringen av invandringens karaktärfrån ren arbetskraftsinvandring, med AMS som den myndighet som i praktikenavgör tillståndsfrågan, till flyktinginvandring,"anknytningsinvandring" och annan invandring utan arbetstillstånd,med som beslutande myndighet, har avsevärt ökat SIV:s arbetsbörda. Enmycket viktig anledning till de långa handläggningstiderna ligger emellertid iden ordning som gäller för ärendenas handläggning. Utlänningslagkommitténframhåller mycket riktigt att man i en god önskan om rättssäkerhet för utläningenhar konstruerat ett invecklat maskineri med många myndigheter inblandade, ettmaskineri som nästan nödvändigtvis måste leda till långa väntetider. Kommitténhar vid sin ge- Prop.1977/78: 90 58 nomgångav förfarandet funnit att de väsentligaste orsakerna till de långa handläggningstidernaär följande. Polisensutredningar är inte alltid så fullständiga att de kan läggas till grund för . Komplettering fördröjer inte sällan ärendet mer än en månad. Av störrebetydelse är att ett vägrat uppehållstillstånd inle får till följd att utlänningenlämnar landet eller kan avlägsnas. Visserligen saknar utlänningen rätt attstanna kvar, men ett avlägsnande tvångsvis förutsätter ett särskilt förpassningsbeslutoch denna fråga aktualiseras ofta . Ett avslag på ansökan omtillstånd tas enligt kommittén därför inte på allvar av sökanden. En tredjeorsak till de långa handläggningstiderna anges vara att måstehöras och sökanden delges nämndens yttrande innan förpassningsbeslut meddelas.Vidare är nuvarande ordning för beviljande av rättshjälp i form av offentligtbiträde åt utlänningen i hög grad ägnad att fördröja behandlingen av sakärendetpå olika nivåer. Slutligen pekar man på den fördröjande faktor som ligger ilänsstyrelses medverkan vid verkställighet av förpassningsbeslut. För attbelysa de nämnda bristerna i handläggningen lämnar kommittén ett exempel påhur en vanlig ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd kan utvecklas till ettutdraget avlägsnande-ärende (SOU 1977: 28 s. 7376). Mot bakgrund av de nu nänmdabristerna föreslår kommittén förändringar i olika led av förfarandet, vilkaenligt kommitténs mening bör leda till en avsevärd förkortning avhandläggningstiden utan att rättssäkerheten minskar. Förbättringar föreslåsbeträffande polismyndighetens utredning i utlänningsärenden. Utredningen skallkunna läggas till grund för beslut i både tillstånds- och förpassningsfrågan.Rätten till offentligt biträde föreslås bli mera generös. Biträdet skall normallmedverka redan under polisutredningen. Formerna för förordnande av biträdeföreslås förenklade, S. k. medborgarvittne skall närvara vid förhören. I frågaom handläggningen hos föreslår kommittén att beslut om förpassningregelmässigt skall meddelas med beslut att vägra uppehållstillstånd.Utlänningsnämnden föreslås avskaffad. Vidare föreslås bl. a. attlänsstyrelsens befattning med verkställigheten av förpassningsbeslut upphör. Utlänningslagkommitténhar vidare i enlighet med sitt uppdrag övervägt om ett särskilt besvärsorganbör ersätta regeringen som slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. Den haräven prövat storleken och organisationen av ett sådant organ. Kommittén sägersig inte ha funnit hinder föreligga från rättsliga utgångspunkter mot attinrätta en fristående slutlig besvärsinstans med möjlighet för regeringen attpröva endast ärenden som eller besvärsinstansen underställer regeringen.Utlänningsärendena har emellertid av kommittén bedömts så viktiga, både förden enskilde och för samhället, att de i sista hand bör avgöras av en instansmed politiskt ansvar. Kommittén förordar därför att besvären 1977/78:90 59 äveni fortsättningen provas av regeringen. Två av ledamöterna har reserverat sigoch förordar inrättande av en fristående slutlig besvärsinstans som ett led ipågående decentraliseringssträvanden och för att möjliggöra för det ansvarigastatsrådet att koncentrera sig på de viktigare av utlänningsärendena. Förslagentill åtgärder för att förkorta handläggningstiden har så gott som genomgåendefått ett mycket positivt bemötande av remissinstanserna. Delade meningar har ihuvudsak förekommit endast i fråga om förslaget om överförande avverkställighetsbeslut från länssstyrelse till polismyndighet. Även på denpunkten stöder emellertid en stor majoritet kommittéförslaget. I ett stortantal yttranden understryks vikten av att åtgärder snabbt vidtas för att kommatill rätta med den nuvarande situationen. Man pekar på att de långa väntetidernamedför avsevärda psykiska och andra påfrestningar för de berörda utlänningarnaoch leder till stora olägenheter för samhället. Ävenför egen del anser jag det vara djupt otillfredsställande att prövningen avutlännings rätt att stanna i vårt land tar så som är fallet, iblandmer än . Olägenheterna är uppenbara. För den enskilde utlänningen medfören lång väntetid i ovisshet om möjligheterna att få stanna ofta storasvårigheter. Dessa förstärks av att han inte har rätt attförvärvsarbeta. Han befinner sig i ett vakuum. Någonmeningsfull anpassning till svenska förhållanden kan av naturliga skäl inteske, sä länge han vet att han riskerar att återsändas till hemlandet. Denpåtvingade passiviteten och tvånget att för sin försörjning vara hänvisad tillsocialhjälp i förening med oro och ängslan för ett avslag på ansökningen harför mer än en sökande lett till psykiskt sammanbrott. En förkortning avväntetiden är från dessa och andra utgångspunkter mycket angelägen. Församhällets del är det likaså uppenbart att mycket står att vinna genom atthandläggningstiderna förkortas. Nuvarande missförhållanden minskar respektenför myndigheternas prövning av utlänningsärenden. Långa handläggningstider ger isig upphov till ytterligare fördröjning av förfarandet genom att nyaanknytningar till vårt land hinner skapas under den långa väntetiden. Genom deåterkommande tillståndsansökningar som detta föranleder begränsasmyndigheternas möjligheter att ta itu med nya ärenden vilket medför att antaletoavgjorda ärenden växer. Det skall heller inte bortses ifrån att det långsammaprövningsförfarandet leder till betydande kostnader för det allmänna. Detär alltså angeläget att skyndsamt vidta åtgärder som syftar till att handläggningstideni utlänningsärenden kortas ned. De förslag som kommittén har fört fram i dettasyfte är även enligt min mening i huvudsak väl ägnade att läggas till grundför lagstiftning. Jag kommer i det följande att närmare behandla förslagen ompolismyndighets utredning i utlänningsärenden, rätten till offentligt biträde,medborgarvittnen, 1977/78: 90 60 meddelandeav förpassningsbeslut med avslag av tillståndsansökan, avskaffandeav utlännningsnämnden samt ordningen för verkställighet av förpassningsbeslutoch ytterligare några frågor. vill jag närmare beröra en annanviktig fråga. Jagnämnde att kommittén hade kommit fram till alt någon frislående slutligbesvärsinstans för utlänningsärenden inte borde inrättas, I stället skulleliksom besvär över SIV:s beslut i bl. a, avvisnings- och förpassningsärendenprövas av regeringen. Två av kommitténs fem ledamöter reserverade sigemellertid och förordade att en besvärsnämnd inrättas. Remissinstanserna harvarit starkt splittrade på denna punkt (3.8,2). Ett stort antal har anslutitsig till reservanternas förslag. Man har menat att en besvärsnämnd skulle varaväl ägnad att pröva besvären och alt en sådan ordning i särskild gradmotiverades av alt kommittéförslagen beräknades medföra en kraftig ökning avantalet besvärsärenden. Flera andra remissinstanser har emellertid anslutit sigtill komittémajoritetens förslag alt bibehålla regeringen som slutlig besvärsinstans.Man har därvid bl. a, åberopat ärendenas betydelse för sökandena ochunderstrukit, att avgörandet i sista hand bör träffas av regeringen såsompolitiskt ansvarig för utlänningspolitiken. Betydelse har även tillmättsutlänningarnas förväntade oro, om nuvarande möjlighet att få avlägsnandebeslutprövade av regeringen skulle ryckas undan. Några av remissinstanserna harmotiverat sin anslutning till kommittéförslaget med att det under allaförhållanden skulle finnas risk för att ärendena på ett eller annat sätt fördesvidare från en besvärsinstans till regeringen och att delegeringen tillbesvärsinstansen därigenom skulle förlora sin verkan. Föregen del vill jag anföra följande. Jag delar i och för sig uppfattningen attregeringens befattning med prövning av enskilda ärenden bör i möjlig månbegränsas till förmån för dess planerande verksamhet. Ä andra sidan griperbeslut om avvisning eller förpassning ofta så djupt in i den berörda personensliv att det framstår som befogat att han får möjlighet att föra sin sak vidaretill regeringen. Enligt reservanterna i kommittén skulle önskemålen om enregeringsprövning tillgodoses i tillräckligt hög grad genom de möjlighetertill underställning som deras förslag öppnar för och den tilltänktabesvärsnämnden. Jag vill inte hävda att det skulle vara uteslutet att välja ensådan lösning. Jag har likväl ansett mig böra stanna för att inte nu föreslåatt man inrättar en sådan nämnd. Generell rätt att till regeringen överklaga i avlägsnandeärenden infördes . Det finns enligt minmening inte tillräckliga skäl att ändra den ordningen. Närmareerfarenheter bör också avvaktas från tillämpningen av de nu av mig föreslagnanya reglerna för utlänningsärendenas handläggning, innan man på nytt tar uppfrågan om en särskild besvärsinstans. Jag anser alltså att besvärsrätten tillregeringen skall finnas kvar t. v. 1977/78: 90 61 Ettgenomförande av kommittéförslaget i övriga delar leder till en kraftig ökningav antalet besvärsärenden som skall prövas av regeringen. Det blir därförnödvändigt med en förstärkning av den enhet inom arbetsmarknadsdepartementetsom handhar beredningen av dessa ärenden. Denna fråga avser jag emellertid attta upp i annat sammanhang. Jagavser att nu även gå in på en av aktualiserad fråga som rör de s. k.gäststuderandena. Utlänning, som är inskriven vid läroanstalt här i landet ochsom har sin försörjning säkrad genom egna medel, stipendiereller studielån eller på annat liknande sätt, får enligt 37 § UtlK inte utansärskilda skäl vägras uppehållstillstånd för . har i skrivelsetill regeringen pekat på en rad svårigheter som har uppkommit vidtillämpningen av bestämmelsen. Verket föreslår ändringar i gällandebestämmelser i syfte att komma till rätta med svårigheterna. Skrivelsen har remissbehandlats. Jag konmiermot bakgrund av vad jag nu nämnt att i det följande föreslå vissa preciseringarav gällande riktlinjer för gäststuderande. Eftersom dessa riktlinjer antogs avriksdagen (prop. 1968: 142, SU 196, rskr 405) bör regeringensställningstaganden i denna fråga underställas . Är1937 övertog prövningen av ett flertal typer av utlänningsärenden.Samtidigt inrättades som ett rådgivande organ åt styrelsen.Nämnden skulle bl. a. vara ett språkrör för den allmänna uppfattningen isvårbedömda och allmänt uppmärksammade falL Nämnden har spelat en viktig rollinte minst när det gällt att bevaka flyktingars rättsskydd. Förutom att utgöraen rättssäkerhetsfaktor har nämnden haft betydelse genom att en lekmannaledamothar deltagit i varje sammanträde. Framtill var rätten att besvära sig över SIV:s avlägsnandebeslutbegränsad. Besvärsrätt fanns när nämnden eller ledamot i nämnden hade annanmening om utgången än . Nämnden skulle därigenom vara en garant för attsvårbedömda frågor kunde besvärsvägen föras till regeringen. På nämndensbegäran skall vidare ärenden underställas regeringen. hardessutom till uppgift att hålla förhör på begäran av regeringen eller . Närallmän besvärsrätt i avvisnings- och förpassningsärenden infördes, bortföllett viktigt motiv för nämndens verksamhet. Rätten för utlänningen att få varjeavvisnings- eller förpassningsbeslut överprövat av regeringen innebar enkraftig förstäricning av rättssäkerheten. 1977/78: 90 62 medden allmänna besvärsrättens införande aktualiserades därför också frågan omutlänningsnämndens avskaffande. Frågan överlämnades emellertid tillutlänningslagkommittén för närmare överväganden. Kommitténpekar till en början på att har förlorat sin betydelse förrätten att anföra besvär samt att nämnden endast i någotenstaka fall har utnyttjat möjligheten att begära underställning av ärende hosregeringen. Vidare anges att möjligheten att utnyttja nämnden som förhörsorgansällan används och att denna uppgift i och för sig kan läggas på annanmyndighet. Det värde som ligger i lekmannainflytandet vid prövningen i nämndenkan enligt kommittén delvis anses tillgodosett genom sammansättningen av och, i förekommande fall, genom prövningen av ärendet i regeringen.Man hänvisar också till de föreslagna medborgarvittnena. att handläggningstiderna i utlänningsärenden kan förkortas betydligtom yttrande inte behöver inhämtas från nämnden. Allt detta leder enligtkommittén fram till att bör avskaffas. Samtligaremissinstanser har anslutit sig till förslaget. Utlänningsnämndenunderstryker emellertid att behovet av lekmannainflytande inte kommer att blitillgodosett, om inte i ökad utsträckning i styrelsen eller i en grupp avdenna prövar ärenden i vilka flyktingfrågan eller starka humanitära skäl haravgörande betydelse. Detavgörande motivet för att ha kvar har otvivelaktigtbortfallit genom införande av en allmän besvärsrätt i bl, a. avvisnings- och förpassningsärenden.Självfallet ligger det alltid ett värde i att den beslutande myndigheten fårsynpunkter från ett organ med kunskaper och erfarenhet i de aktuella frågorna.Det lekmannainflytande som nämnden representerar utgör också ett värdefulltinslag i prövningen. Dessa fördelar måste emellertid vägas mot den fördröjningsom den nuvarande ordningen medför redan nu och som kan förutsättas förvärrasgenom en väntad ökning av antalet förpassningsärenden. En enig kommitté och ensamfälld remissopinion har mot den bakgmnden uttalat sig för attutlänningsnämnden avskaffas. Jag delar den uppfattningen. Ett bibehållande avutlänningsnämnden låter sig enligt min mening inte förena med strävandena altåstadkomma ett enkelt och ändamålsenligt prövningsförfarande iutlänningsärenden. Jag föreslår alltså att avskaffas. Redannu avgörs principiella ärenden i allmänhet av . Med anledning avvad nämnden uttalade i sitt remissyttrande vill jag ändå understryka betydelsenav att viktigare utlänningsärenden i all den omfattning som är möjlig prövas avSlV:s styrelse i stället för på tjänstemannaplanet. Prop.1977/78: 90 63 5.3 Handläggningen av utlänningsärenden hos polismyndighet till offentligtbiträde Polismyndighetspelar en viktig roll vid handläggningen av utlänningsärenden. Detta hänger främstsamman med att passkontrollen och den inre utlänningskontrollen i vårt landsedan gammalt är polisiära uppgifter. meddelar avvisningsbeslutoch beslutar om verkställighet av sådant beslut. Den har hand om delgivning av samt har ålagts en omfattande underrättelseskyldighet till bl, a. SIV.Som exempel kan nämnas att polismyndighet som finner att det finns anledningatt ta upp fråga om förpassning av utlänning ur riket skall underrätta omdetta. Beslut om verkställighet av förpassnings-, utvisnings- ellerförvisningsbeslut meddelas av länsstyrelse. Det praktiska genomförandetankommer emellertid på polismyndighet. Längre fram tar jag upp frågan om attlåta polismyndighet i stället för länsstyrelse även fatta beslut om verkställighetav förpassningsbeslut (5,5), Av särskild betydelse i detta sammanhang äremellertid en annan av polisens uppgifter, nämligen dess verksamhet somutredande myndighet. ärutredningsmyndighet i tillståndsärenden samt i avvisnings- och förpassningsärenden.Polismyndighets utredningsskyldighet i ärenden om uppehållstillstånd innebäratt polismyndighet skall göra utredning om utlänningens försörjningsförmåga ochpersonliga förhållanden (36 § UtlK). har i samråd med RPS och i vissadelar med AMS meddelat föreskrifter om polismyndighets handläggning av ärendenom uppehålls- och arbetstillstånd m, m. för utlänningar. Dessa redovisas ibilaga till kommittébetänkandet, I huvudsak gäller följande. Ansökan om tillstånd gesin till polismyndigheten i den ort där utlänningen är bosatt ellerhuvudsakligen vistas. gör en utredning om sökandens personoch verksamhet. Utredningen kan vara av tre slag, nämligen grundutredning, somi princip skall göras endast då utlänningen första gången i ansöker omtillstånd, standardutredning, som används vid ansökan om förlängt tillstånd,samt förpassningsutredning, som skall göras då fråga uppkommit om utlänningsförpassning ur landet. Är 1973 ändrades tidigare föreskrifter på det sättetatt grundutredningen i fortsättningen skulle göras så utförlig att den normaltskulle kunna fungera även som förpassningsutredning. På begäran av SIVmedverkar polisen också i utredning av annat slag. Mot bakgrund av attkvaliteten på polisutredningarna ofta har visat sig vara bristfällig, särsldltnär det gällt fråga om politiskt flyktingskap och avlägsnande av utlänning, harnumera beslut fattats om inrättande av utredningscentraler vidpolismyndigheterna i , och (prop. 1976/77: 100 bilaga 5s. 32, JuU 27, rskr 224). Avsikten är att polischef i annat polisdistrikt skallkunna begära biträde med mera krävande utredningar hos en sådan central. Prop.1977/78: 90 64 kvarståremellertid hos den polischef som begärt utredningen. Utlänningslagkommitténbetonar inledningsvis vikten av att utredningen i utlänningsärenden genomförsutan dröjsmål och av kvalificerad personal. Man utgår från attutredningscentralerna skall bidra till detta, liksom den satsning på ökadutbildning som RPS har inlett (SOU 1977: 28 s. 81). Ytterligare åtgärder bedömsemellertid nödvändiga. Kommittén framhåller att utredningen i utlänningsärendenfortfarande ofta sker i två led, med en grundutredning för prövningen avtillståndsfrågan och en särskild förpassningsutredning. Om onödiga dröjsmålskall kunna undvikas är det enligt kommittén nödvändigt att utredningen frånbörjan görs så fullständig att den kan ligga till grund för ett samtidigtställningstagande i tillstånds- och avlägsnandefrågan. Behövs kompletteringskall avvakta med beslut i båda frågorna. Så snart det inte framstår somklart att utlänningen kommer att få stanna, bör han enligt kommittén få vetaatt ett avlägsnandebeslut kan komma att meddelas. Föratt öka rättssäkerheten i förfarandet föreslår kommittén vidare alt utlänningennormalt får rätt till offentligt biträde redan under polisutredningen, såsnart det finns risk att tillståndsansökningen kommer att avslås av . Dettaanges vara av vikt inte minst mot bakgrund av att utlänningen på grund avtidigare erfarenheter i sitt hemland inte sällan hyser misstro mot polisen. Ensådan ordning kommer bl, a. av det skälet att bidra en fullständigareutredning, I det sammanhanget föreslår man också att biträdet skall utses avSIV resp. regeringen och inte som av rättshjälpsnämnd. Därigenom skulle manenligt kommittén vinna tid. eftersträvat lekmannainsyn i utlänningsärenden. Man föreslår avden anledningen att ett s, k, medborgarvittne medverkar vid polisförhör, omutlänningen inte motsätter sig detta. Det bör enligt kommittén medföra attutlänningens kontakt med polismyndigheten underlättas och förtroendet fördenna ökar. Remissinstansernatillstyrker allmänt förslaget att förbättra utredningen hos polismyndighet, Iåtskilliga yttranden betonas emellertid att någon avgörande förbättring intekan förväntas utan pesonalförstärk-ningar. Flera remissinstanser, bl, a, RPSoch , understryker också att de tre utredningscentralerna inte kan förväntasklara av mer än en del av de mera kvalificerade utredningarna avseende fråga ompolitiskt flyktingskap. Liksom koinmer den stora bördan att ligga påde enskilda polismyndigheterna. Samtligaremissinstanser instämmer i förslaget att göra rättshjälpen i utlänningsärendenmera generös och att låta biträdet medverka redan under utredningen hos polismyndighet,framhåller att förslaget skulle medföra tidsvinst och förbättrad kvalitetpå utredningarna. menar att tidsvinsten kan räknas i månader.Domstolsver- Prop.1977/78: 90 65 ketanser att gällande bestämmelser möjliggör en generösare praxis än förnärvarande. Däremot har i stort sett alla som yttrat sig motsatt sig att SIVresp. regeringen skulle förordna biträde. Detta gäller inte minst , sommotsätter sig att överta förordnanderätten. Ett skäl till avståndstagandet somåterkonmier i flera yttranden är att utlänningen lätt förlorar förtroendet för , om samma myndighet avgör rätten till offentligt biträdeoch själva sakfrågan. Av principiella skäl anses det vidare vara olämpligt attgöra undantag i dessa fall från den annars gällande ordningen atträttshjälpsnämnderna förordnar biträden och beslutar om kostnaderna. Förslagetatt införa medborgarvittnen har över lag mottagits positivt, även om det från olikahåll varnas för alltför stora förväntningar. Några remissinstanser framhålleratt rätten till offentligt biträde har avsevärt större betydelse när detgäller att skapa förtroende för myndigheterna. polisutredning, somhar i uppdrag att utreda frågan om medborgarvittnens medverkan vid polisförhöri allmänhet, anser det knappast vara tänkbart att medborgarvittnen skullemedverka i den omfattning som kommittén har föreslagit. Man pekar vidare påatt ett mera allmänt system av medborgarvittnen inte beräknas komma tiU ståndredan vid tiden för ändringarna i UtlL. Denutredning som polismyndigheten gör i tillstånds- och förpassningsärendenbildar underlag för SIV:s beslut i ärendet. Det är självfallet av storbetydelse för ärendets fortsatta handläggning att utredningen görs såfullständig som möjligt och att den även i övrigt fyller högt ställda krav.Detta förutsätter i sin tur bl. a, att den misstänksamhet och det misstroendesom utlänningen ofta hyser mot den utredande myndigheten kan undanröjas ellerdämpas. Vikten av goda utredningar accentueras om man, som jag längre framämnar föreslå (5,4), inför den ordningen att förpassningsfrågan normalt skallprövas i samband med att ansökan om uppehållstillstånd avslås. Avkommiltébetänkandet och remissyttrandena framgår att utredningarna inlesällan är ofullständiga och att kompletteringar därför blir nödvändiga.Fortfarande går det i praktiken i stor utsträckning till så, att separatautredningar görs i tillstånds- och förpassningsärendena, fastän det enligt normalt endast skall göras en utredning. Den ordning somkommittén föreslår är enligt min mening däremot väl ägnad alt förbättrahandläggningen av de utlänningsärenden som skall prövas av .