prop · G103135 · 1977-12-31 00:00:00 — Detta gäller såväl personal ochkonsulter som ställs till FN-programmens förfogande som personalbiståndet inomdet bilaterala programmet. Som BPUredovisar, i stor utsträckning med hänvisning till SIDA:s anslagsframställning1977/78, ges personalbistånd huvudsakligen för två olika slags uppdrag. Det behövsutbildad personal för löpande uppgifter inom förvaltning och utbUdningsväsende.Denna typ av rekrytering syftar främst till att fylla vakanser på områden därdet ännu inte finns tillräcklig tUlgång på utbildad inhemsk arbetskraft. Bästtillgodoses detta personalbehov i allmänhet genom anställning av utländsk UtbUdadpersonal på kontraktsbasis. Den andra typen avpersonalbehov tar sikte på arbetsuppgifter som förutsätter ett överförande avkunskap eUer utveckling av inhemsk erfarenhet. Denna typ av personalbehov kan tUlfredsstäUaspå många olika sätt: genom kontraktsanställning av experter, genom korttidskonsiUter,genom anlitande av konsultföretag, genom samarbete med en utländsk institution,genom studiebesök utomlands för inhemska experter. Jag finner det angelägetatt vi i vårt personalbistånd visar flexibiUtet för att på ett smidigt ocheffektivt sätt kunna tUlhandahålla kunnande och bidra till enutveckling av samarbetslandets egna personella och institutionella resurser.Samtidigt har vi anledning inse begränsningen i våra föratsättningar för dennauppgift. Vår resursbas är begränsad. I många fall är dét fcuimande och denerfarenhet vi har inhämtat i inte tUlämpliga i u-landets miljö,åtminstone inte utan betydande anpassning. Dessa omständigheter sätter gränserför våra möjligheter tiU kunskapsöverförande bistånd. Såsom nu i ökande utsträckningsker finns det därför anledning från svensk sida att vara öppen för metoderför kunskapsutveckling och kunskapsöverföring som kompletterar dettraditionella personalbiståndet. Fonder för finansiering av konsulter ochobunden finansiering av personal är sådana altemativ. Prop.1977/78:135 108 somhåller på att få ökad betydelse. Det halvstatliga bolag som håller på attbildas för försäljning av utbUdningstjänster och som omnämnts i det föregående,är en annan möjlig kanal. Andra tänkbara åtgärder är olika former av stöd tlUinhemsk kunskapsutveckling, studier utomlands och olika former av samarbete meUanu-länder. TUlde åtgärder som vidtas från svensk sida för att bidra tUl fortbildning av u-landspersonalför kvalificerade befattningar inom förvaltning och UtbUdningsväsende hör denomfattande kurs- och seminarieverksamhet som bedrivs i samarbete med FN-organ.I en del av verksamheten medverkar också svenska myndigheter, organisationeroch företag. Fortbildningskurserna rör ämnen som skogsbruk, veterinärmedicin,hamnadministration, sparande, upphandling, företagsledning. Dessai och för sig viktiga altemativ tiU personalbistånd från gör det inte tiUen mindre angelägen uppgift att tiUhandahåUa kvalificerad svensk personal föruppdrag inom ramen för det direkta utvecklingssamarbetet. Jag StäUer mig bakomBPU:s ståndpunkter beträffande de krav som bör stäUas vid val av personal, dvs.främst fackkunskap, yrkeserfarenhet, språkkunskaper, anpassningsförmåga,förståelse för främmande kulturer och god psykisk balans. Dessa krav bör,enligt utredningen, även tiUämpas vid rekrytering av konsulter ochkorttidsan-ställda. Liksom BPU vill jag också betona vikten av utbildning av utresandepersonal. SIDA har under senare årvidtagit en rad åtgärder tiUsammans med svenska institutioner ochorganisationer för att tUlförsäkra biståndsverksamheten sakkunskap ochförbättra rekryteringsunderlaget. Exempel härpå är samarbetet med Lantbraksuniversiteteti och med kooperationen. Sådant samarbete bör kunna tjäna syftet attförstärka biståndsmyndighetens kontakter med det svenska rekryteringsunderlaget.Det bör också bidra till att intresse och kapacitet utvecklas hos svenskainstitutioner och organisationer för verksamhet i och ibland leda delegering av arbetsuppgifter från myndigheten. Det är dock viktigt att SIDAbesitter tillräcklig egen sakkunskap för att kunna leda och granskainstitutionernas och organisationemas verksamhet på biståndsområdet. Det är ett ganskastort antal konsultföretag som får biståndsfinansierade uppdrag. Den svenska konsiUtkapacitetennär det gäUer verksamhet i har rimligen ökat tack varebiståndsverksamheten. Utredningen räknar med en ökande efterfrågan på speclalfcimnandeoch korttidsuppdrag. Med tanke på den viktiga roll som konsultema harförutsättning att spela, särskUt på kunskapsöverföringens område, synes detangeläget med en fortsatt utveckling av deras kapacitet och inriktning på u-landsverksamhet.En ändamålsenlig förberedelse vad avser språkkunskaper och aUmän förståelse av u-landsförhållandenär lUca viktig för konsultföretagens personal som för den kontraktsanställda Prop.1977/78:135 109 personalen.SIDA bör känna ett medansvar för att även konsiUtföre-tagens personal harrelevant utbUdning. är det vUctigt att SIDA vidareutvecklar sinförmåga att upphandla konsulttjänster samt att hjälpa mottagarländerna attkontrollera och styra de konsulter som engagerats. a. frågan om fredskårens framtida verksamhet och förordar enfortsättning enUgt nuvarande riktUnjer, vilket innebär att fredskåristerna iförsta hand betraktas som en del av det svenska utbudet av personal attutnyttjas inom ramen för det vanliga biståndssamarbetet. Såsomredovisats av BPU är åtskilliga problem förknippade med fredskåren. Somligaanser att fredskåren har svårt att leva vidare, med mindre den ges en särskildställning genom egen administration och speciella åtgärder för att under utbUdningoch tjänstgöring utveckla och vidmakthålla en anda av solidaritet ochengagemang. Utredningen konstaterar att efterfrågan minskat på den typ avpersonal som ingår i fredskåren. framhåUer BPU att fredskårsinsatsernaofta givit goda resultat. Det konstateras också att det hos finnsett intresse av instruktionspersonal av den typ fredskåren kunnat tillhandahåUa. Pågrundval av det material som föreUgger finner jag det svårt att ta ställning tiUfrågan om fredskårens framtid. Av detta skäl avser jag föreslå regeringen attuppdra åt SIDA att utreda frågan och därvid diskutera två huvudalternativ. Ettförsta altemativ vore en fuUständig integrering av fredskårspersonalen i detsvenska personalbiståndet. Freds-kårspersonalen skulle enligt detta alternativbetraktas som en del av det svenska utbudet av resurser att utnyttjas inomramen för det vanliga biståndssamarbetet ooh likstäUas med annan personal som stäUstlU förfogande. Det skulle dock röra sig om arbetsuppgifter på meUannivå, somkräver kortare yrkeserfarenhet än vanliga experters. Förmånerna skulle bestämmasmed hänsyn till vad som gäller för övrig personal. Detandra alternativet skuUe avse en fredskår som tiUåts inta en särställning inombiståndet. Fredskårens särart skulle klart framhåUas för mottagarländerna.Samtidigt som den skuUe tillhandahålla en typ av personal som efterfrågas av programländemaskuUe den ge yrkeskunniga, företrädesvis unga, människor tUlfälle att utövasitt u-landsengagemang och förvärva direkt u-Iandserfarenhet som kan visa sigvärdefull för framtida u-landsuppdrag. verksamhet föreslår utredningen att den skallutredas i särskild ordning. Jag förutsätter att denna utredning företas som endel av BPU:s översyn av de administrativa formerna för det svenska biståndet. Prop.1977/78:135 HO 13 Upphandling i och bundet bistånd I Ukhetmed utredningen anser jag att bundet bistånd kan medföra betydande nackdelarför u-ländema. Det kan leda till att produkter upphandlas till högre priser ändem som är gängse på världsmarknaden. Det bundna biståndet kan också varaadministrativt svårhanterligt. Därtill finns risken att det kan motverkaindustrialisering Inom de sektorer som erhåller biståndet, försvåra handelnmellan och skapa ekonomiska och kommersiella band tlU det biståndsflnansierandelandet vUka inte alltid är u-landets långsiktiga intresse. Bundet bistånd kanäven leda till en utveckling mot sådana aktiviteter som förutsätter i-landsimport.Det är därför förståeligt att i många sammanhang har uttalat sigemot bundet bistånd. Jagser det som en viktig uppgift för att 1 Intemationella förhandlingararbeta för principen om obundet bistånd. Avbindningsförhandlingama i för utvecklingsbistånd (DAC) har avbrutits och det är osäkertnär förhandlingama kommer att återupptas. Det är angeläget att verkarför att detta sker . En internationeU överenskommelse om avbindningskulle bli av stor betydelse för kvaUteten på ländernas bistånd. Från svensksida bör i förhandlingar kunna utfästas att är berett att ansluta sig tUlea överenskommelse om avbindning, som omfattar den största delen av detinternationella biståndsflödet. Därestprincipen om avbindning av biståndet skuUe slå igenom i det internationellautvecklingssamarbetet, skulle detta få en positiv effekt för Sverigesexportmöjligheter. Att verka för fri anbudsgivning på biståndsfinansieradeleveranser ligger väl i linje med handelspolitik. Internationelltsett är den svenska andelen bundet bistånd låg. För att med framgångskall kunna agera i internationeUa sammanhang till förmån för obundet biståndär det viktigt att den övervägande delen av det svenska biståndet förblirobunden. Det är angeläget att göra klart för andra givarländer och för u-ländernaatt har svårt att acceptera en situation där har sitt biståndobundet tiU största del, medan andra länder binder sitt bistånd till inköp idet egna landet. Sålänge en del av det reguljära biståndet är bundet är det viktigt att utforma varubiståndetså att det medför minsta möjliga nackdelar för . De riktlinjer fördet bundna biståndet som godkänt bör även fortsättningsvisgälla. Mottagarlandet skall således inom en fastställd finansiell ram fritt fåvälja varor för upphandling. Därmed uppnås att bindningen blir enkel, dvs. detblir fråga om bindning endast tUl land, och inte till bestämda vamgmpper.Någon bindning av projektbistånd förekommer inte och bör inte förekomma. 1977/78:135 111 Oberoendeav bindning använder naturligtvis våra samarbetsländer en del avbiståndsanslagen för upphandling i . DärtiU har handeln med ettbetydande antal av programländema ökat, delvis som en följd av de kontakter ochden good-wlll som skapats genom utvecklingssamarbetet. Medtanke på biståndsanslagens storlek är det numera av betydande intresse att enförsvarlig andel av biståndsmedlen utnyttjas för upphandling i . Det ärdärför viktigt att svenska företag ges reell möjlighet att konkurrera omupphandlingar som finansieras med biståndsmedel. Detta gäUer såväl i. fråga omden upphandling som företas av mellanstatliga organisationer som inom detdirekta biståndet. Inte minst synes det viktigt att UNDP ser till att dess upphandUngi ökar. Iförsta hand är det naturligtvis företagen själva, Exportråd och deexportfrämjande myndighetema, inkl. ambassadema, som får ta på sig ansvaret fördenna bevakning. Den kan underlättas genom kontakter och informationsutbytemellan SIDA och de berörda parterna. Utsikternatill att biståndsmedel utnyttjas för upphandling i påverkas avutformningen av samarbetet med de enskilda ländema. Planeringen av biståndethar mottagarländernas planer, behov och prioriteringar som utgångspunkt. I dendialog som utgör ett viktigt led i den gemensamma planeringen avutvecklingssamarbetet är det emellertid en naturlig uppgift för den svenskaparten att ge mottagarlandet information om de områden på vilka harsärskild erfarenhet, expertis och kapacitet. Sådan Information kan leda tillsamarbete på områden av intresse för konkurrenskraftig svensk exportindustri. Iolika sammanhang har frågan rests om vilka möjligheter som föreligger attsamordna bistånd och kommersiella förbindelser. Biståndsmottagande länder harbl. a. velat utnyttja biståndsmedel för att täcka en del av kostnaden förkommersiell upphandling i . Enligt min uppfattning bör detta liksomhittills kunna ske bl. a. genom biståndsfinansiering av förinvesteringsstudier.Likaså bör det vara möjligt för ett samarbetslands regering att utnyttja medelinom landramen för investeringsprojekt eller delar därav, vari även Ingårkommersiell finansiering och samarbete med svenska företag. Mottagarlandetsönskemål bör vara vägledande när det gäUer biståndsmedlens utnyttjande 1 fallsom dessa. U-ländernasupphandling i stöds från samhällets sida också genom de kreditgarantiersom lämnas av EKN. Dessa fungerar som en försäkring för de företag, och bankersom lämnar krediter tlU en utländsk köpare i samband med en exportaffär. Mot enavgift garanterar EKN merparten av köpesumman för den händelse köparen intekan fullgöra sina förpliktelser. Riksdagenhar gett regeringen bemyndigande att låta EKN ikläda sig garantiförpliktelserom totalt . Huvuddelen av denna to- Prop.1911 f 18:135 112 talramgäller s. k. normalgarantier som lämnas för export tiU i prmcip alla länder ochbedöms på rent affärsmässig grund. Dessutomfinns s. k. u-garantler. Dessa bevUjas enbart för export tUl . Förpositivt beslut erfordras också att det projekt affären gäller kan anses bidratUl mottagarlandets ekonomiska utveckling. I praktiken accepteras också störrekreditrisker i samband med u-garantler. Detta är motiven för att skadefall sominte kan täckas med tUlgängliga premiereserver enligt nu gällande ordning skallbelasta biståndsanslagen. Dettasystem har inte inneburit några problem. Ingen utbetalning frånbiståndsanslagen har behövts. Så länge de samlade u-garan-tlutfästelsema varbegränsade och väl spridda var också den totala årliga "risken"liten. är emeUertid situationen en aiman. Den av riksdag och regermgbeviljade ramen för u-garantier uppgår tUl 6 mUjarder kronor. Härav hade vidutgången av nära 4 mUjarder utnyttjats, i några fall för mycketstora enskUda affärer. Någonrisk för anspråk på biståndsanslaget imder löpande budgetår finns visserligeninte. Om premiereserven inte är tUlräcklig skaU eventuella skadefaU temporärttäckas med s. k. rörliga krediter. Först när ett skadefall är definitivt kommerutbetalningar från biståndsanslaget i fråga. Även denna ordning är emellertidopraktisk. Merparten av biståndet används för långsiktigtutvecklingssamarbete. En stor del har utfästs framöver. De posterinom anslaget som anvisas för oförutsedda utgifter, t. ex. för katastrofhjälp,visar sig regelmässigt behövas för avsett ändamål. Det är av dessa skäl interimligt att ansvaret för att täcka skadefall inom den snabbt växande u-garantigivningenligger kvar på biståndsanslagen. Jag föreslår därför i samråd med chefen förbudgetdepartementet att risktäckningen för eventueUa definitiva skadefall istället läggs på sextonde . 14 Samarbete på industriområdet 14.1 AUmänna frågor StödtUl Industrialisering är ett av de u-landskrav som fått starkast genomslagskrafti de senaste årens debatt om en ny ekonomisk världsordning. Flertalet av u-landskravenpå industriområdet återfinns i den s. k. Lima-deklarationen som antogs vid UNIDQ:sandra generalkonferens . Målet för i- och gemensamma ansträngnmgarskaU enligt deklarationen vara att andel av världens industrikapacitetökar från nuvarande tiU , Ett antal, varandrakompletterande, vägar att nå detta industrialiseringsmål anges i deklarationen. ÖkatfinansieUt och tekniskt bistånd till industriutveckling är ett av 1977/78:135 113 huvudkraven.Endast ett mindre antal av de åtgärder som i-länderna i Lima-deklarationenåtagit sig att genomföra kan emeUertid hänföras tUl det traditioneUa biståndet.De flesta av de krav som uppställs avser åtgärder inom områdena handels- ochindustripolitik. Bland dessa finns krav på ökade investeringar från i-länderna,på statliga åtgärder i i-länderna för att stimulera import av u-landsprodukteroch på åtgärder för att främja en näringspolitisk anpassning till industri-ochexportbehov. Det utvidgade svenska preferenssystemet och upprättandet av IMPODkan ses som svenska svar på sådana u-landskrav. Utanförbiståndsområdet har de statliga åtgärderna för att främja industriellasamarbete med hlttiUs främst manifesterat sig iexportkreditnämndens garantiverksamhet. Nämndens garanti-glvnlng avseendeexport till har ökat väsentiigt imder senare år. Denna export består 1mycket stor utsträckning av leveranser av industriell utrustning ochinvesteringsvaror eller hela anläggningar där svenska företag ansvarar förentreprenaden inkl. montage och igångkör-ning samt driftsledning tmder viss tidefter det att anläggningen tagits i bruk. En betydande del av svenskexportindustri, både stora och små företag, deltar i detta industrieUasamarbete. Desvenska biståndsinsatsema för att möta krav på industriområdet harhuvudsakligen gjorts inom ramen för det bilaterala UtveckUngssamarbetet.Industribiståndets andel av de totala bilaterala utbetalningarna har ökatkraftigt och uppgick /77 tUl av utbetalningamagenom SIDA jämfört /71. En stor del av ökningenförklaras av några få större projekt i och Tanzania.Industrisamarbete ingår i eller är under beredning inom ramen för samarbetetmed 17 av 20 samarbetsländer. Underde har efterfrågan på industriellt samarbete delvis ändratkaraktär. Allt oftare önskas ett aktivt deltagande av svenska företag ikonkreta industriprojekt, såväl i fråga om projektering och uppbyggnad som isjälva driften. Som en del av ett sådant aktivt engagemang begärs i vissa fallett svenskt delägarskap i det nya u-landsföre-taget. Syftet har härvid varitatt tillgodogöra sig såväl det tekniska kunnande som den erfarenhet avadministrativa och ekonomiska system vilka tiUsammans är nödvändiga förförmågan att bygga upp ett modernt industriföretag. Det har emeUertid visat sigatt svenska företag ofta tvekar inför dylika engagemang, vare sig dettainnefattar riskkapitalsatsning eller ej. 1977års industribiståndsutredning (IBU) tUlsattes mot bakgrund av denna förändradeefterfrågan, vilken även manifesterats i multUaterala sammanhang. I FN-resolutionenav om en ny ekonomisk världsordning uttalades sålunda att "industrUändernabör, närhelst det är möjligt, stimulera sina företag att på begäran av deutvecklingsländer som 8 1977/78.1 saml Nr 135 1977/78:135 114 såönskar delta i investermgsprojekt ramen för respektive ländersutvecklingsplaner och program". IBU:sbetänkande utgör tiU sin huvuddel en beskrivning av svenska resurser på industrisamarbetsområdetoch en diskussion av åtgärder som kan vidtas föf att bättre än hittiUs utnyttjadessa. För att i ökad utsträckning stimulera svenska företag att deha iindustrisamarbetet med u-ländema föreslår utredmngen att en fond för industrieUtsamarbete upprättas. Utredningen presenterar vidare förslag som rör SIDA:sverksamhet inom industriområdet. Dessa avser dels vidareutveckling av de typerav industristöd verket redan lämnar, dels former för att effektivaretillvarata de svenska industriföretagens kunnande och resurser för samarbetemed . Jagavser i det följande behandla förslag. Sombakgrund vill jag först redovisa några aUmänna synpunkter. Detär angeläget att vi anstränger oss för att positivt möta ökade intresseför samarbete på industriområdet. Det ligger 1 sakens natur att den svenskakunskap som efterfrågas tUI största delen finns inom närmgsUvet. Vi bör därförfinna former för att bättre ta vara på denna kunskap i vårt samarbete med . Ett sådant vidaresamarbete ligger väl 1 linje med kraven i deklarationerna om en nyinternationell ekonomisk ordning. Att behov av Industriellutveckling bildar utgångspunkten hmdrar Inte att del i samarbetet kan finnasinslag av ömsesidigt intresse. Om statsmakterna med en relativt begränsad statiigsatsning lyckas stimulera svenska företag att gå in i ett samarbete i u-länderkan flerfaldigt större resurser mobiliseras från det svenska näringslivet.Genom att på särskilt sätt inrikta stimulanserna kan vi vidare intresserasvenska företag för industriutveckling i de fattigare som hlttUlsendast i mindre utsträckning förmått engagera svenska företag iindustrisatsningar. Det blir också möjligt att särskUt främja uppkomsten avmedelstora och mindre industrier. Det primära syftet också iett vidare industrisamarbete är att bistå i derasutvecklingsansträngningar. Därav följer att u-landets prioriteringar ochutvecklingsplaner skall vara vägledande. För samarbete på industriomfådeitgäller samma allmänna mål som för biståndet i övrigt. Som SIDA framhåller isitt yttrande kan dessa mål mer duekt relateras till utvecklingssamarbetet påindustriområdet och därvid preciseras. Industristödet bör ges en sådan mriktnlngatt det leder tUl ökad sysselsättning i mottagarländema. Det bör i ett längreperspektiv kunna bidra till ökad såväl ekonomisk som teknologisksjälvständighet. Att medverka till minskade inkomstskillnader mellan olikaregioner inom och till ökad produktion av varor som är av vikt för atttillfredsställa basbehoven bör också vara en viktig strävan. Prop.1977/78:135 115 14.2SIDA;s verksamhet inom industriområdet IBUhar framlagt en rad förslag beträffande SIDA:s framtida verksamhet påindustriområdet. Förslagen avser att stärka SlDA:s förmåga att lämna ochförmedla industribistånd. En viss utbyggnad av SIDA:s kapacitet på området är påkaUad.Jag anser det angeläget att SIDA på detta område nära samråder med andraberörda organ, såsom kommerskollegium, statens industriverk och SverigesExportråd. Jagvill understryka att förstärkningen av SIDA:s kapacitet inte motiveras avnågon önskan att ge industribiståndet en särställning inom svensktutvecklingssamarbete. Även detta bistånd skall givetvis anpassas tillmottagarländernas önskemål i enUghet med landprogrammeringens principer. Efterfråganpå industribistånd är stor och industriutveckling hör tUl de områden därSverige har betydande erfarenhet och kunnande att erbjuda. Den omständighetenatt största delen av sakkunskapen finns hos enskilda företag medförnaturligtvis att den inte automatiskt kan disponeras för det offentligautvecklingssamarbetet. Samarbete på industriområdet är dessutom särskUtkomplicerat bl, a. därför att förändringar av u-landssamhällen under medverkanav västerländsk teknologi ofta har stora återverkningar på den rådande socialaoch kultureUa miljön. DärtUl koinmer att det både för givarland ochmottagarland alltid är svårt att förutse de nackdelar som på lång sikt kan varaförknippade med import av främmande teknologi och organisationssystem. Undersenare tid bar ökad uppmärksamhet riktats på de för u-ländema negativaföljderna av en industrialisering som är helt grandad på i-landsteknologi.Utredningen anser att frågan om en för mottagarlandet anpassad teknologi boruppmärksammas vid alla svenska biståndsinsatser som rör överföring avindustriellt kunnande tUl . Flertalet remissinstanser tUlstyrker enökad satsning på anpassad teknologi. Teknologianpassning är iförsta hand en uppgift för u-länderaa själva. Det är de som måste avgöra vUkakrav som skall ställas på den teknologi som importeras. Biståndsmyndighetensfrämsta uppgift blir därmed att på begäran bistå mottagarländer med attutveckla sin kapacitet att värdera, motta och anpassa den teknologi som skallimporteras. bör stöd också kunna lämnas tUl forsknings- ochutvecklingsarbete i och i programländer som syftar till att få framanpassad teknologi. Sådant stöd bör kunna lämnas såväl till företag ochforskningsinstitutioner i som tlU och internationeUaorganisationer och avse utveckling av prototyper, provtlllverkning, testaingoch marknadsundersökningar. Försiktighet bör emellertid iakttas så att inte biståndsmedelanvänds för uppgifter som normalt får anses falla inom vanlig kommersiellverksamhet. Även i fortsättningen bör således en leverantör själv ta på sigkommersiellt motiverade kostnader för erfor- Prop.1977/78:135 116 derligteknikanpassning till u-landsmarknaderna. Om det är av allmänt industripolitisktintresse att en produkt utvecklas, bör statligt stöd i första hand komma frånstyrelsen för teknisk utveckling (STU). Det är endast när framtagnmg elleranpassning av en produkt är primärt motiverad av ett u-landsintresse sombiståndsmedel bör kunna komma ifråga.