prop · G10386 · 1977-12-31 00:00:00 — Enligt verkets bedömning kommer byggnadslov inte att krävasför rörledningar men väl för större anläggningar såsom pumpstationer. anser det önskvärt med ett klarläggande i byggnadslovsfrågan. i tar uppförhållandet mellan den föreslagna koncessionslagen och byggnadslagensplanbestämmelser. förmodar att utredningen ansett attplansynpunkter skall beaktas vid koncessionsprövningen. Delta bör komma tilluttryck i koncessionslagen genom bestämmelser motsvarande dem som finns i ledningsrättslagen. Kammarkollegiet konstaterar att det enUgtutredningens förslag krävs prövning enUgt vattenlagen för det faU att enrörledning måste dragas över ett vattendrag. Kollegiet anser det angeläget attsådan prövning sker. Utmärkande för vatlenbyggnadsföretagen är att dessaregelmässigt berör tredjemansintressen (t. ex. fiskeintressen). Den samtidigtföreslagna ledningsrättslagen, som även skall omfatta rörledningar, reglerardäremot inte förhållandet till tredje man. Framdragande av en rörledning över ett vattendragtorde enligt kollegiet undantagslöst vara av den beskaffenheten attvattendomstolsprövning framstår som motiverad. Antagandet att det endast isällsynta fall kan bli fråga om byggande i vatten i samband med framdragande avrörledningar förefaller osannolikt. Tvärtom finns det väl anledning 4 1977/78. Prop.1977/78: 86 50 förmoda att en rörledning t. ex, den i betänkandet Oljai rör (SOU 1970: 57) skisserade ledningen från tiU kommer att korsa sjöar och vattendrag på en mängd ställen. anser detinle vara nödvändigt att en koncessionspliktig ledning prövas också enligtmiljöskyddslagen och naturvårdslagen. Detta förutsätter dock att föroreningsriskernasamt frågorna om emission och inverkan på landskapsbUden noga prövas i sambandmed koncessionsprövningen. utgår vidare från att denföreslagna ändringen i miljöskyddslagen endast innebär alt själva anläggandetav ledningssystemet undantas från denna lags tUlämpning. Bestämmelserna imiljöskyddslagen om tillsyn bör sålunda gälla och de miljövårdandemyndigheterna bör även kunna meddela råd och anvisningar om olägenheter skulleuppkomma. kaninte godta att koncessionsprövningen skall ersätta prövning enligtmiljöskyddslagen och naturvårdslagen. Föreningen anser attkoncessionsprövningen inte skall omfatta de direkta säkerhets- ochmiljövårdseffekter för vilka särskUd lagstiftning har införts utan utformasså, att den tUlgodoser statsmakternas önskemål om att på ett tidigtplaneringsstadium kunna göra energipoli-liska anspråk gällande, somprövning enligt speciaUagstifl-ning om miljöskydd m. m. inte skaU föregripas.Detta är enligt föreningen så mycket mer angeläget som utredningen inte finnersig kunna ge några riktlinjer för koncessionsprövningen från miljövårdssynpunkteller i vad avser ledningens inverkan på landskapsbilden eller naturvården iövrigt. Det borde klart ha utsagts att mUjö- och naturvårds-intressena skalltas till vara. Ett minimikrav är att de materiella villkor uppfylls som medstöd av miljöskyddslagen, naturvårdslagen etc. kunde ha förenats medtillståndet att bygga och driva anläggningen. Detta synes föreningen bäst kunnaske genom ett normalt prövningsförfarande i enlighet med dessa lagar. 7.2.1 Typ av ledningar Utredningens förslag attkoncessionslagen bör avse rörledningar för transport av , produkt däraveller naturgas godtas av de flesta remissinstanserna. Endast ett parremissinstanser tar upp denna avgränsnings-fråga till diskussion. i länpåpekar att utredningen själv nämnt alt även andra produkter kan komma atttransporteras i rör över långa distanser såsom vattensuspensioner av bl. a.malmkoncentral, fosfater och trämassa. Enligt uppfattning börövervägas om lagen 1977/78: 86 51 på en gång skall göras tUlämplig också på dessa senaretransporter vilka kan bli vanliga . påpekar att överföring av konsumlionsvattenöver långa sträckor redan nu förekommer i stor utsträckning i landet. Konsumtionsvattenskiljer sig från olja och gas såtillvida att man i stort sett inte har någotalternativ till rörtransport. Vidare finns bestämmelser i vattenlagen somreglerar nämnda vattenöverföringar. Vattendislribution i stor skala sominbegriper verksamhetsområde över flera kommuner har ävenledes sin kommunalaförankring genom att kommunalförbund eller kommunägt bolag brukar stå somhuvudman. Eftersom dyUka system för valtenöverföring i hög grad kan komma attpåverka lokalisering av vattenkrävande företag och utvecklingen i övrigt iolika delar av landet, är de av väsentlig betydelse från samhällsekonomisksynpunkt. En prövning i avseende på dessa aspekter, som även bör inrymma bedömningav lämplig storlek på distributionsområdet, efter den modell som föreslåsför olje- och gastransporter kan vara befogad även för störrevattenöverföringar. Det torde inte ha ingått i direktiven för utredningen attbehandla vattenlransporter av detta slag men har ändock ansettsig böra fästa uppmärksamheten på dessa parallellfall. Lagstiftning förvattenöverföringar kan vidare komma att aktualiseras om det blir fråga omleverans av vatten till utlandet. anser att koncessionslagenbör vidgas till att omfatta inte bara , petroleumprodukter ochnaturgas utan alla miljöfarliga vätskor och gaser. Det vore enligt föreningenin-konsekvent att bedöma naturgasledningar enligt den föreslagna lagen, medanexempelvis ledningar för propån (en naturgasen kemiskt närstående gas som iHolland transporteras i rörledningar) skulle bedömas enligt förordningen ombrandfarliga varor, 7.2.2 Undantag från koncessionsplikten Utredningens förslag till undantagfrån koncessionsplikten har föranlett yttranden av med vattenöverdomstolen,ÖB, , länsstyrelserna i , och ,och samt . och ansluter sig tUl förslaget att ledningar upp till 20 kilometerslängd bör undantas från koncessionsplikten. När det gäUer längre ledningaranser förbundet att en bedömning av den totala samhällsnyttan bör göras,åtminstone om ledningarna sträcker sig över mer än en kommun. medvattenöverdomstolen och länsstyrelserna i , och ,samt ställer sig tveksamma lill 20-kilometersgränsen. Länsstyrelserna i och anseratt även 1977/78: 86 52 kortareledningar bör vara koncessionspliktiga. i länpekar på de gränsdragningsproblem som 20-kilometersgränsen skulle föra med sigoch finner att gränsdragningsfrågan lämpligen bör lösas med utnyttjande avregeringens möjlighet att medge undantag från koncessionsplikten. Ävenlänsstyrelsen i hävdar att all transport av olja och gas i ejkommunägd rörledning utanför hamnområde och tUl detta anslutande upplagsområdeskall underkastas koncessionsplikt. Skulle det ändock anses vara nödvändigt iavsikt att begränsa antalet koncessionsärenden att fastslå den av utredningenföreslagna gränsen, bör under alla omständigheter sådan anläggning som inteblir koncessionspUktig upptas i miljöskyddskungörelsens 8 § som inrättningvilken ej får anläggas utan att anmälan gjorts hos länsstyrelsen.Länsstyrelsen i anser det tillräckligt att frånkoncessionsplikten undanta ledning, som nyttjas uteslutande för kommunaldistribution eller distribution inom hamn- eller industriområde samt ledning,som går fram enbart över mark som ägs eller disponeras av ledningens ägare. med vattenöverdomstolen liksomlänsstyrelsen i framhåller att även ledningar som är20 km eller kortare kan vara av intresse från allmän synpunkt och föreslår atten anmälningsskyldighet övervägs i fråga om sådana ledningar, ÖB är över huvud taget tveksam tiU den föreslagnabegränsningen av koncessionstvånget, ÖB anför att ledningar som faUer inom dessaundantagsramar kan ha mycket stor aUmän betydelse och det torde ligga i detallmännas intresse att åtminstone ha möjlighet att effektivt påverkatillkomsten av även dessa rörledningar. Vad utredningen anfört om förutsättningarna förkoncession, nämligen att avgörande skaU vara dels ledningens lämplighet frånallmän synpunkt, dels sökandens möjlighet att fullgöra de förpliktelser som ärförenade med anläggandet och driften av ledningen, biträds eller lämnas utanerinran av remissinstanserna. 7.3.2 Tillämpningenav lämplighetskravet i fråga om ledningen Flera remissinstanser tar upp frågan om vilkaintressen som bör beaktas vid prövningen av en lednings lämplighet. med vattenöverdomstolen och ansluter sig därvid till vad utredningen anfört om de oUkaintressen som vid koncessionsprövningen måste vägas mot varandra. Även transportnämnden ansluter sig i allt väsentligt till utredningens förslag. Prop.1977/78: 86 53 Nämndenvill särskilt framhåUa betydelsen av att den prövning som avses ske görs såallsidigt som möjligt med hänsyn tUl att tUlkomsten av rörledningar kommer attinnebära ett djupt ingrepp i bestående förhållanden inom transportsektorn ochpå ett avgörande sätt styra bl, a, petroleumtransporterna under lång tidframåt. Inte minst viktigt bedömer nämnden det vara att beredskapsaspekternabeaktas i samband med koncessionsprövningen. Behovet av beredskapsåtgärder framhålls också avöverstyrelsen för ekonomiskt försvar och i län. understryker de negativakonsekvenserna i vad avser befordringsavgifterna för annat gods som kan följamed att transporterna av mineraloljeprodukter överförs tiU rörledning.Konsekvenserna blir likartade vid ledningar för naturgas genom bortfallet avtungolje-transporter. konstaterar att anläggande avrörledningar inte sällan torde medföra omfattande verkningar inom ett flertalviktiga samhällsområden. Vid koncessionsprövning bör därför jämsides medindustri- och energipolitiska förhållanden även beaktas föreliggande fysiskplanering samt faktorer av regional-, transport-, naturvårds- och försvarspolitisknatur. Stor vikt måste läggas vid att firma handläggningsformer som medger ensnabb och samlad prövning av samtliga dessa faktorer. understryker vikten av att ensamlad planbedömning kommer in i bilden jämsides med rent tekniska ochekonomiska krav. Enligt i bör fråganom en ledning är lämplig från allmän synpunkt bedömas främst fråntrafikpolitiska och miljöskyddsutgångspunkter. Anläggandet av rörledningarinnebär ett kraftigt ingrepp i transportsektorn såväl i vad avser rullandemateriel som infrastruktur. Någon anledning att frångå det av år 1963antagna trafikpolitiska målet att för landets olika delar trygga en tillfredsställandetransportförsörjning till lägsta möjliga kostnader under former som medgerföretagsekonomisk effektivitet och transportmedlens sunda utveckUng harutrediungen inte funnit. En väsentlig svårighet i sammanhanget utgör enhgtlänsstyrelsen den omständigheten, att de grundläggande kriteriema vidbedömningen av ifrågasatta trafikinvesteringar vUket enligt detrafikpolitiska principerna bör vara de olika investeringarnas lönsamhet ännuinte preciserats till innebörd och omfattning. Skall mer omfattandeinvesteringar i rörledningar ske, måste dessa bedömas mot bakgmnden av ensamlad plan för landets transportförsörjning. I vad avser eventuellakonflikter mellan planpolitiska önskemål och transportförsörjningsfrågor villlänsstyrelsen understryka vikten av att de transportvinster som kan göras genomanläggandet av en rörledning bedöms mot bakgrunden av de konsekvenser dettafår för all- Prop.1977/78: 86 54 mannaoch enskilda intressen. Även totalförsvarssynpunkter bör tillmätas stor viktvid avvägningen mellan de olika komponenter som måste ingå i ett beslut omkoncessionsgivning. i förutsätter att allapå frågan om ledningens lämplighet inverkande omständigheter prövas. Vad utredningen anfört om de krav som bör ställaspå en lednings kapacitet och omönskvärdheten av att undvika parallellaledningar har mött kritik från . Stålens vattenfallsverk och Svenska kraftverksföreningenanför bl. a. följande. att vid byggandet av en ledning redanfrån början söka ge den en för hela koncessionstiden erforderlig kapacitet föratt undvika senare utförande av en parallell ledning inrymmer mycket svåra bl. a.ekonomiska och prognosmässiga ställningstaganden. Över huvud taget måste detbedömas som praktiskt taget omöjligt att precisera ett framtida transportbehovutifrån sådana eventuella framtida transportörers sida, som vid tiden förkoncessionsansökningen icke kunnat manifestera sitt transportintresse, vUket iså fall naturligen skulle tagit sig uttryck i ett samgående ifråga om detaktuella ledningsbyggandet och koncessionen. Detta skulle kunna leda till från allmän synpunkt, dvs. tUlgodosesnde av ett latent men ej definierattransportbehov, anser sig böra kräva en väsentligt högre transportkapacitet änsom är befogat med hänsyn till den utveckling som med större säkerhet skullekunna prognosticeras. Att redan från början utföra en enda ledning förkapacitet som kan antagas täcka transportbehovet till ett visstkonsumtionsområde framstår enligt vattenfallsverketoch kraftverksföreningen som föga reaUstiskt eller lämpligt vare sig frånsamhäUseko-nomisk eller utifrån koncessionssökandens förhållanden privatekonomisksynpunkt. Ett krav härpå skulle, framhålls det, kunna ledatill att samhällsekonomiskt motiverade ledningar icke skulle kunna genomföras.Den aUmänna erfarenheten från andra områden, exempelvis inom elområdet iSverige, är att nya ledningar ofta såsom parallelledningar till gamla byggs närdet Ökade överföringsbehovet så kräver. Även för gas- och oljeledningar iutlandet pågår trots att ledningarna är av relativt sent datum enutveckling som på många håll innebär att nya ledningar läggs parallellt med deursprungliga. Det bör här tilläggas att flera ledningar i förhållande till enenda för samma kapacitet dessutom inrymmer särskilda fördelar med hänsyn tilldriftsäkerhet vid underhållsåtgärder eller vid faU av skada på ledning. varnar för en alltförambitiös bedömning från koncessionsmyndighetens sida vad gäller det framtidatransport- 1977/78: 86 55 behovetav olja eller gas. Man får förutsätta att sökanden i fråga kommer att baserasina utredningar på sunda företagsekonomiska kalkyler. Skulle han till äventyrstvingas att arbeta med alltför väl tilltagen överkapacitet under en tidsperiodpå kan detta leda till negativa effekter såväl från företagsekonomisksom samhällsekonomisk synpunkt. anser atl denreservkapacitet som behövs för att undvika en parallelledning inte ärekonomiskt försvarbar. Koncession söks givetvis för ett behov som den sökandehar räknat sig fram till genom att "diskontera" transportbehov underledningens livslängd. Under rörledningens livslängd utnyttjas den på samhälls-och företagsekonomiskt bästa sätt genom att man, vid växande transportbehov,kan koppla in fler pumpstationer och, till priset av stegrade driftkostnader,successivt höja kapaciteten intill en viss nivå. Över den nivån blir detekonomiskt fördelaktigare att investera i en ny ledningsanläggning. Andra lösningar bör enligt teknologföreningen sökaspå de problem som utredningen vill bemästra. Föreningen föreslår attkoncessionsförfarandet utformas på följande sätt. När initiativ tas till ettrörledningsbygge skall tillståndsgivningen föregås av ett kungörelseförfarandeutformat så att alla potentiellt intresserade av rörledningstransporter uppmärksammaspå initiativet. Dessa övriga intressenter bör erbjudas att ta del i projektet iformer som gör att nytillkommande inte åker "snålskjuts" påinitiativtagarens investeringar men som också förhindrar att monopolställrungenutnyttjas för att hålla för höga priser. Leder kungörelseförfarandet inte tiUatt andra intressenter anmäler sig, bör staten ha möjlighet att påtransportpolitiska grunder gå in som intressent och begära att ledningen geskapacitet utöver vad initiativtagaren söker koncession för. Dennakomplettering bör staten bekosta, Flera remissinstanser är kritiska mot denutredningsplikt som åläggs koncessionssökanden i utredningens förslag. och finner det uppenbart att den ekonomiska prövningen avifrågavarande slag av ledningar bör grundas på samhällsekonomiskaöverväganden. Detta innebäi bl. a. att konsekvenserna för konkurrerande trafikmedelmåste beaktas. För att rätt kunna bedöma dessa konsekvenser erfordras eningående kännedom om de konkurrerande trafikmedlens verkliga kostnadsstrukturerinnefattande beräkning av de marginella kostnadsförändringar som erhålles om enviss transportgodskvantitet undandrages trafikmedlet, eller de marginellakostnader, tUl vUka detta trafikmedel i stället skulle kunna utföraifrågavarande transporttjänster. Dessa verkliga kostnadsstrukturer ochmarginalkostnader har en helt avgörande betydelse för prissättningspolitik hosoch marknadskonkurrensen mellan 1977/78: 86 Uppgifter härom är följakUigen, påpekar vattenfallsverketoch kraftverksföreningen, av sådan natur att de icke kan bringas till allmänoch därmed konkurrenternas kännedom. Erfarenheten ger vid handen attfuUständiga sådana uppgifter icke heller utlämnas från transportföretagenssida. Ett koncessionssökande företag som skulle komma att utgöra enkonkurrent tUl de redan etablerade transportföretagen skulle svårUgen erhållatUlgång till sådana uppgifter. Det är således en icke genomförbarutredningsskyldighet, som utredningen vUl ålägga koncessionssökanden. Detanförda gäller enligt vad som sägs i yttrandet i högre eller mindre grad ävenbeträffande andra samhällsekonomiska och allmänna samhälleliga konsekvenser. och kraftverksföreningen anserdet vara en lämpligare ordning att sökandens utredningsplikt begränsas tUl deprivatekonomiska kalkyler och andra utredningar, vUka han med sina egna informationsmöjligheterrimligen kan och bör utföra, medan den överordnade samhälleliga kalkylen ochandra samhälleliga utredningar lämpligen bör utföras av beredningsmyndigheten.För detta ändamål torde beredningsmyndigheten genereUt eller från fall tillfall böra ges befogenhet att från bl. a. konkurrerande transportintresseninfordra nödvändiga kostnadsuppgifter, anför att det kommer attbli mycket svårt för att inte säga omöjligt för sökanden att göra de avutredningen diskuterade utredningarna av samhällsekonomisk karaktär utan vissaförklarande riktlinjer för hur de samhällsekonomiska aspekterna skall värderas. anser det inte vara rimligtatt sökanden skall klarlägga vilka negativa konsekvenser ett ledningsförelageventuellt kan få för konkurrerande transportmedel. Detta torde få klarläggas idet statliga utredningsorganets egen utredning i ärendet och efter, som utredningenförutsätter, hörande av alla berörda. anser att det blir svårtför koncessionssökanden att redovisa en samhällsekonomisk kalkyl, eftersom deti utredningens förslag inte anges vad som är samhällsekonomisk lönsamhet. Också i och länförmodar att svårigheter för koncessionssökanden att förebringa fuU utredningi samhällsekonomiskt avseende kan uppstå. föratsätter emellertidatt kommerskollegium ger sökanden erforderligt bistånd. Utredningens förslag i fråga om ordningen förkoncessionsärendes handläggning har mötts av erinringar från kommerskollegium.Kollegiet finner den föreslagna handläggningsordningen med beredning av verkoch beslut av regeringen vara lämplig för vissa typer av ärenden. Ett fåtalgånger kan emellertid uppkomma fråga 1977/78: 86 57 omrörledningsprojekt av mycket stor omfattning. I dessa fall synes lämpligenutredningsresurser få tiUskapas från gång till gång. Beträffandeberedningsformerna bör också uppmärksammas att enligt 136 a § byggnadslagenregeringen numera skall pröva flera verksamheter av industriell eller liknandekaraktär. Rörledningar torde inte sällan komma att utgöra en integrerad del avflera av dessa verksamheter. Utifrån önskemålen om en snabb och samladprövning bör i dessa fall frågorna om industriell etablering och verksamhetensförsörjning med energi eller råvara bli föremål för enhetlig beredning. Medhänsyn till att den lämpligaste formen för beredning således torde varieramellan olika ärendetyper anser kollegiet att koncessionsansökan bör ingesdirekt till regeringen som från fall till fall får avgöra hur beredningenskall tiUgå. 7.4ViUkor för koncession, m. m. Vad utredningen anfört om koncessionstidens längd,villkor för koncession och skyldigheter i övrigt för koncessionshavaren har iallmänhet biträtts eller lämnats utan erinran av remissinstanserna, I någraavseenden föreslås dock ändringar i eller tiUägg tiU utredningens förslag. noterar att utredningen inte har tagit upp frågan om och påvilket sätt företag, som indirekt våUas skada genom tUlkomsten avrörledningar, skall hållas skadeslösa härför. Förbundet ifrågasätter om inteen koncessionsavgift vore befogad som medel att reglera dylika skadeverkningar, Folksamfinner det beklagligt att utredningen inte närmare behandlat frågan omkoncessionshavarens skyldighet att hålla sådan beredskap som kantillfredsställa skäliga anspråk på trygghet mot löskommen olja. Samhälletsskyldighet då det gäller oljeskador skall enligt Räddningstjänstutredningenendast omfatta begränsningsåtgärder. Lagförslaget bör därför enligt Folksamsmening kompletteras med åläggande för koncessionshavaren att håUa sådanpersonell och materiell beredskap att nödvändiga saneringsåtgärder snabbt kanvidtagas. Förslagetatt koncessionshavaren skall vara skyldig att ombesörja transport genomledningen åt annan diskuteras av bl, a, i och länoch . anser att frågan om ledningensutnyttjande även av annan än koncessionshavaren bör regleras genomkoncessionsvUlkor, Därigenom kan framtvingas en noggrannare prövning i dennafråga och koncessionshavaren ges ej prioritet. Dylik prioritet synes inteöverensstämma med företagets allmännyttighet, däri koncessionshavaren iöverensstämmelse med viss utländsk lagstiftning närmast bör betecknas som"offentlig transportör". 1977/78: 86 58 uppehållersig vid de principiella konsekvenserna av utredningens förslag omtransportplikt för koncessionshavaren och anför att med utredningens synsättbör det vara naturiigt att vårt samhällsägda järnvägsnät ställs tUl förfogandeför andra än monopolinnehavaren, i de fall kapacitet finns. tar upp frågan om omprövningav koncessionsvillkor. Mot bakgrund av att koncession avses kunna gälla forlång tid och atl inhemsk erfarenhet av rörlransportsy-stem saknas framhållerverket att ölägenheter kan uppkomma vid drift vilka inte förutsågs närtillstånd meddelades. Detta kan exempelvis gälla emissioner från kompressor-och pumpstationer. Även kraven på emis-sionsbegränsande åtgärder kan komma attöka och tekniken för sådana åtgärder vidareutvecklas. uppfattning är det olyckligt om säkerhets- ochemissionsfrågor inte skulle kunna omprövas under en så lång tillståndsperioddet här kan bli fråga om. Det framstår därför som angeläget att i villkoren förrörtransportsystemets utnyttjande föreskrivs att sådana frågor bör kunna tasupp tiU förnyad prövning inom ramen för ett gällande tUlstånd. Utredningens förslag att koncessionshavaren böråläggas strikt skadeståndsansvar för skada i följd av ledningens drift på annatän vara som transporteras genom ledningen biträds eller lämnas utan erinran avremissinstanserna. Viss kritik riktas dock mot det u n-d a n t a g från detstrikta skadeståndsansvaret som föreslås för b 1. a. skada som orsakats avallvarlig naturkatastrof av osedvanlig art liksom mot den föreslagna regeln omjämkning av skadeståndet på grund av medvållande från den skadelidandes sida. Hovrätten över och anser att denföreslagna regeln om undanlag från det strikta skadeståndsansvaret, somutformats efter förebild av atomansvarighetslagen, inte är invändningsfri. början kan anmärkas att det är oklart vilken typ av naturkatastrofer somomfattas av undantagsbestämmelsen. Varken i betänkandet eller i förarbetenatill atomansvarighetslagen har bestämmelsens innebörd närmare utvecklats.Detta är beklagligt med hänsyn till den ovisshet om bestämmelsens effekt somdärigenom föreligger. De skador som regeln avser är enligt hovrättenuppenbarligen sådana som visserligen är en följd av ledningens drift, men därstörningar i denna direkt förorsakats av en naturkatastrof. Ett exempel härpå,som enligt hovrättens uppfattning skulle faUa in under bestämmelsen, är ettomfattande jordskred som förorsakar brott på ledningen (Surteraset). Prop.1977/78: 86 59 Otvivelaktigtskulle en sådan händelse medföra utomordentligt omfattande skador, framförallt på fastigheter och vattentäkter.