prop · G10333 · 1977-12-31 00:00:00 — Sålunda hargenomförts dels generella stabiliserande åtgärder som nedskrivningar av densvenska kronans värde, höjning av mervärdeskatten, sänkning av den allmännaarbetsgivaravgiften och tillfälligt prisstopp, dels särskilda arbetsmarknadspolitiskaåtgärder för att hålla sysselsättningen uppe. Den senaste tidens ekonomiska problem har ställt alltstörre krav på kreditpolitiken. Behovet av mellan- och långfristig upplåning iutlandet har måst tillgodoses. Emissionskontroll har varit ett verksamt medelför att styra upplåningen till utlandet. Det är främst investeringar i stora,oftast exportinriktade företag och projekt med mycket stora kapitalbehov somhar fått finansieras med utlandslån. Kraven på att förhindra eller snabbt kunna motverkakortfristiga kapitalströmmar till och från utiandet har också skärpts.Likviditetskrav, kassakrav och utlåningsreglering har använts för att i vissalägen hindra en alltför stark valutautströmning. Även räntepolitiken har medhänsyn till valutareserven fått föras under stark påverkan av utvecklingen påden internationella kreditmarknaden. För att på komma till rätta med de storaunderskotten i bytesbalansen måste den svenska utlandskonkurrerande sektornbyggas ut. Kreditpolitiken har därför fått inriktas på att i första handtillgodose industrins finansieringsbehov-inom den begränsade kredittillförselsom hänsynen till betalningsbalansen har medgett. Även statens och bostadssektornsbehov av kredit har prioriterats. Riksbanksfullmäktige har i en skrivelse till regeringentagit upp frågan om en förlängning av lagen om kreditpolitiska medel.Fullmäktiges allmänna inställning efter de senaste årens erfarenheter är attde instrument som den kreditpolitiska lagstiftningen ger behövs även ifortsättningen och att de svårigheter som följer av den bristande jämvikten ivåra utrikesbetalningar i hög grad har förstärkt detta behov. Fullmäktigeföreslår därför att giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medelförlängs. Enligt fullmäktiges mening är från allmän synpunkt en lämpliggiltighetsperiod. (Fi 1969: 59) och finansieringsbolagskommittén(Fi 1975: 08) väntas emellertid avge betänkanden med förslag som kanaktualisera ändringar i den kreditpoli- Prop.1977/78: 33 13 Fullmäktige föreslårdärför att lagens giltighetstid förlängs med endast , dvs. Remissinstanserna tillstyrker eller vill inte motsätta sigen sådan förlängning. Mot bakgrund av erfarenheterna från och deekonomiska problem som jag här har berört anser jag i likhet med riksbanksfullmäktigeoch remissinstanserna att en kreditpolitisk reglering alltjämt är erforderlig.Jag förordar alltså att gUtighetstiden för lagen om kreditpolitiska medelförlängs oeh att förlängningen i avvaktan på resultatet av pågåendeutredningsarbete av bl. a. kapitalmarknadsutredningen skall gälla ,dvs. till utgången av . Riksbanksfullmäktigehar sammanfattat sina erfarenheter av de senaste årens kreditpolitiskareglering och har i stort sett funnit att lagen motsvarar det behov av regleringsinstmmentsom föreligger på berörda område. Vissa banker och bankorganisationer hardäremot framfört kritik i skilda hänseenden mot både lagen och dess tiUämpning.De delar inte fullmäktiges uppfattning om behovet av alla de kreditpolitiskamedel som finns i lagen men avstår från att i detta sammanhang föreslå någraändringar. De anser emellertid att en utvärdering av erfarenheterna och enöversyn av lagen och dess tillämpning bör genomföras. Delegationen förbostadsfinansiering har framfört vissa synpunkter i frågan om det behövs enändring i reglerna om särskild placeringsplikt. Med hänsyn till att flera utredningar, som i olikahänseenden kan beröra den kreditpolitiska lagstiftningen, kommer attredovisa resultat av sitt arbete är jag inte nu beredd att förorda någraändringar i lagstiftningen eller att ta ställning till hur omfattande enkommande översyn av lagstiftningen behöver vara. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jagatt regeringen föreslår att antaga inom ekonomidepartementet upprättat förslagtill lag om fortsatt giltighet av lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel. Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch beslutar att gencm proposition föreslå att antaga det förslag somföre-dra.oanden har lagt fram. Prop.1977/78: 33 14 Lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel gäller till ochmed . Som skäl för denna tidsbegränsning anförde 1974 årsfinansutskott främst att "bör få tillfälle att ta ställning tiUden kreditpolitiska lagstiftningens innehåll och utformning mot bakgrund av deerfarenheter som man efter hand vinner". Vidare pekades på att utredningararbetade med frågor som grep in i kreditpolitiken, något som gjorde detvärdefullt att inom ej alltför på nytt fick pröva lagstiftningen. Fullmäktige, som är ansvariga för tillämpningen avförordnande enligt lagen, vill nu ta upp frågan om förlängning avgiltighetstiden. I det följande kommer fullmäktige med tanke påfinansutskottets ovan citerade uttalande att ta upp de olika kreditpolitiska instmmenten,sammanfatta sina erfarenheter av dem, värdera behovet av dem och ange omändringar i lagens regler bör övervägas. Lagen har tiUämpats i fråga omlikviditetskrav, kassakrav och utiåningsreglering. I förarbetena tUl lagen anförsi flera fall att överenskommelser med eller rekommendationer tillkreditinstituten utgör smidigare medel som bör prövas innan en tillämpning avlagen kommer i fråga; och detta motiverar att även erfarenheterna avarrangemang av detta slag de gäller e-missionskontroll, placeringsplikt ochräntereglering behandlas. Kreditpolitikens uppgifter odi medel sedan den kreditpolitiska lagstiftningenträdde i kraft har kreditpolitiken, liksom den ekonomiska politiken i stort,stått inför svårare problem än tidigare . Den avgörandeförändring, som legat bakom detta, är givetvis det växande underskottet i delöpande utrikesbetalningarna. Det medför ett behov av en stor mellan-ellerlångfristig upplåning i utlandet och av möjligheter att effektivt påverka dekorta kapitalströmmarna till och från landet. En huvuduppgift förkreditpolitiken har därför varit att styra kredittillgången och likviditetenså att den nödvändiga kapitalimporten förverkligats och att undvika ellersnabbt motverka kortfristiga utgående kapitalrörelser. har ett allmänt omfattat syfte för vårekonomiska politik varit att hålla uppe aktivitet och sysselsättning inomlandet och att hålla investeringarna i den utlandskonkurrerande sektorn avekonomin på en hög nivå. För kreditpolitiken har detta betytt att önskvärdhetenatt av betalningsbalanshänsyn begränsa kredittillförseln fått avvägas mot iförsta hand industrins finansieringsbehov. Kreditpolitiska instrument av de slag som lagen innehållerhar givetvis icke varit de enda vilkas utnyttjande påverkats av de besvärligakreditpolitiska problemen . Räntepolitiken har i stort fåttinriktas efter de krav som vårt utlandsberoende stäUt och valutaregleringenhar anpassats till det nya läget i vilket en betydande kapitalimport behövs. Prop.1977/78: 33 15 De instrament som lagen om kreditpolitiska medel erbjuderhar emellertid spelat en stor roll. Diskontopolitiken har kompletterats genomvariationer i kassakravet. Behovet av en mera bestämd styrning av kredittillgångenhar lett till ett mera flexibelt utnyttjande av likviditetskraven och gett ökadvikt åt rekommendationer om försäkringsinstitutens placeringsinriktning. Undervissa perioder har utlåningstak tillämpats. Emissionskontrollen har använtsbåde för att påverka utlandsupplåningen och för att underlätta industrinsfinansiering. Fullmäktiges allmänna inställning efter de senaste årenserfarenheter är att de instrument som den kreditpolitiska lagstiftningen gerbehövs även i fortsättningen. De svårigheter som följer av den bristande jämvikteni våra utrikesbetalningar har i hög grad förstärkt dettta behov. Den möjlighet lagen ger att tillämpa likviditetskrav harutnyttjats under hela dess hittiUsvarande giltighetstid och i en eller annanform har likviditetskrav använts, först för affärsbankerna ochsedermera även för andra bankinstitut. Det har varit det huvudsakliga medletatt, med större eller mindre precision, styra bankernas utiåningskapacitet. Det bör observeras att likviditetskvoterna, bortsett frånden särstäUning som statspapper oeh bostadsobligationer intar, icke är tänktasom något selektivt instrument, dvs. ett medel som kan tillgripas för atttillgodose vissa kreditbehov på bekostnad av andra. lagen om kreditpolitiska medel varit ikraft har bland de likvida tillgångarna ingått, utöver de som anges i lagen(statspapper, bostadsobligationer och hypoteksbankens obligationer) ävennettofordringar på andra och bankernas kortfristiga nettofordringarpå utiändska banker. Bland de i kvotberäkningen ingående förbindelserna harinte inräknats lån upptagna i utlandet för att refinansiera utlåning inom ochutom landet. Detta innbär att bankerna kan uppträda som mellanhänder för bl.a. mindre företags upplåning i utlandet utan att deras redovisade likviditetskvotpåverkas. Likviditetskvoternas konstruktion har ändrats i väsentiigaavseenden och kretsen av berörda bankinstitut har utvidgats.I februari 1975 infördes, efter samråd med , ett utjämningssystemvid bedömningen av om likviditetskravet uppfyllts, innebärande att en banksöver- och underskott fortlöpande utjämnas över senaste tolvmånadersperiod.Avsikten var att detta instrument skulle bli effektivare som styrmedel förbankernas kreditgivning genom att inverkan av säsongsvängningar ochtillfälligheter eliminerades. Bankernas anpassning till kraven skulle ocksåunderlättas. ändrades vidare beräkningsreglerna så att beviljadeej utbetalade krediter och garantier ställda för upplåning i kom attpåverka en banks likviditetskvot. , , utsträcktes de pålagen grundade likviditetskraven till att omfatta även sparbanker ochföreningsbanker. Dessa hade tidigare haft ett likviditetskvotsystem baserat påen överenskommelse med . Utvecklingen och av 1976 visar på vissa svårigheter att få likviditetskraven attfungera som ett tillräckligt effektivt styrinstrument. Affärsbankerna utlovadeoch beviljade lån i en mycket hög takt, något som på någon sikt ledde till enoacceptabel ökning av de utbetalade krediterna och sjunkande faktiska Ukvi-ditetskvoterhos bankerna. När sedan förstärkningen av statsbudgeten un- Prop.1977/78: 33 16 der våren reducerade bankernas likvida medel, kunde deinte undvika betydande underskridanden av likviditetskraven. Resultaten var attanvändandet av likviditetskraven visserligen framkallade en skärpt utlåningspolitikfrån bankernas sida från mitten av året. Skärpningen kom emellertid alltförsent och den starka valutautströmningen oktober fick mötas genomen direkt utlåningsreglering. Det synes, i efterhand, uppenbart att hanteringen avlikviditetskravsystemet led av vissa svagheter, både från ochaffärsbankernas sida, som sammanhängde med bristande erfarenhet av detovannämnda utjämningssystemet. måste för att detta skall fungera somavsett relativt ofta anpassa Ukviditetskraven till den faktiska och förväntadeutvecklingen av bankernas likvida tillgångar i förhållande till det avseddamålet för utlåningen. Bankerna måste snabbt reagera om deras marginal överkravet tenderar att bli alltför liten. Riksbankenoch de berörda bankerna har sedan diskuterat dessa frågor och det finns, enligtriksbankens bedömning, anledning att antaga att likviditetskravsystemetframdeles väl skall kunna spela sin roll som ett flexibelt och konkurrensneutraltstyrinstrument för bankernas kreditkapacitet. En reservation bör dock göras. 1det svaga betalningsbalansläge som befinner sig i finns enrisk för svåra rubbningar genom korta kapitalrörelser. Detta ställer höga kravpå precision i kontrollen av den inhemska likviditetssituationen och kanmedföra att direkt utlåningsreglering oftare måste sättas in som komplementtill likviditetskraven. Fullmäktige kan inte finna några motiv attändra de gällande reglerna om likviditetskrav. I förarbetena till den nu gällande lagen anges attkassakrav under vissa förutsättningar, som i allmänhet inte har varituppfyllda på den svenska kreditmarknaden, skulle kunna ersättalikviditetskraven som ett instrument att styra banksystemets kreditkapacitet.Som ett mera begränsat syfte för deras användning angavs att på kort siktsnabbt reducera bankernas kassalikviditet och göra dem beroende av upplåning iriksbanken. Vid den kraftiga valutautströmningen våren 1974utnyttjades kassakvoter enligt den då gällande lagen för att framtvinga enupplåning på straffräntevillkor som snabbt åstadkom en aUmän höjning avdagslåneräntor och räntor vid specialinlåning. Kassakraven behölls påoförändrad nivå, , när den nya lagen trädde i kraft vid ingången avår 1975. På hösten1975, då valutaläget var mindre pressande, sänktes kassakraven till tvåprocent för att ge utrymme för statsupplåning i banksystemet genom försäljningav statspapper. har naturligen velat undvika att statens upplåning ibankerna ersattes av över tiden stigande kassakrav. under våren1977 höjdes sedan kassakraven tillfälligt för att undvika ett kraftigt fall ide kortaste penningmarknadsräntorna av utströmning av medelvia statsbudgeten. I lagen om kreditpolitiska medel gavs, i motsats tilltidigare, möjlighet att låta bankerna för att täcka kassakravet använda sinbehållning av sedlar utöver behållningen på checkräkning i . Eftersamråd med bankföreningen ändrade fr. o. m. tillämpningsföreskrifternaså att behållningen av sedlar och mynt inräknades vid upp- Prop.1977/78: 33 17 fyllandet av kraven. Avsikten var att i enlighet med vadsom uttalats i förarbetena minska behovet av sedeltransporter och reducera dedärmed förbundna säkerhetsriskerna. Utvecklingenav vår betalningsbalans och läget på valutamarknaderna under de senaste årenhar bekräftat behovet av kassakrav som ett instrument för att påverkabankernas kassastäUning och genom den räntenivån för dagslån ochspecialinlåning. Genom lagen om kreditpolitiska medel infördes för förstagången i möjligheten att införa en på lag baserad utlåningsreglering ett tak för en banks utlåning. Emellertid hade utlåningstak baserade på rekommendationerfrån eller överenskommelser med tillämpats tidigare 19551957,1969 och 1970. Senast hade en överenskommelse om en övre gräns för bankernasutlåning (exkl. bostadsbyggnadskrediter) träffats , och denupphävdes först . Medundantag av det första sammanhängde dessa utlåningstak med ett svagtbetalningsbalansläge. När utlåningsreglering enligt lagen tillgreps i oktober1976 var det också som en följd av den starka valutautströmningen . Denallmänna erfarenheten av utlåningstak är att de med stor snabbhet och precisionpåverkar bankernas utlåning. Detta innebär givetvis inte att effekterna i nästaled är lika lätta att kartlägga. Delvis motsvaras begränsningen avbankutlåningen av en ökad kreditgivning vid sidan av banksystemet genomfinansieringsföretagen, genom finansiella lån direkt mellan företag och genomökad användning av handelskrediter. Detta torde emellertid kompensera bara enmindre del av bortfallet. Företagens utgifter för investeringar ochlageruppbyggnad och hushållens konsumtionsutgifter drabbas också, vilket kanvara en önskad eller som ofta i fråga om investeringarna en icke önskadeffekt. En mycket betydande del av nedskärningen kompenseras emellertid genomökad upplåning i utlandet. Något som också var det avsedda syftet 196970, 1974och 1976. Utlåningsregleringär ett instrument som kan användas i selektivt syfte, genom att lagen tUlåteratt "skilda regler (ges) för utlåning*eller garantiförbindelser avseendeolika ändamål". Vid samtliga tillfällen då utlåningstak använts har ocksåbostadsbyggnadskrediter undantagits. När utiåningsreglering enligt lageninfördes undantogs även, i praktiken, en serie lån med statliggaranti. Bakom detta låg emellertid inte någon ambitiös selektiv målsättning.Undantaget motiverades av dels att utiåningsbegränsningen var mycket hård(bankernas utlåning exkl. bostadsbyggnadskrediter tilläts inte öka under sexmånadersperiodenoktobermars) dels att undantagen var kvantitativt oväsentliga och inte skadadekreditbegränsningens allmänna effektivitet. Bankerna uppmanades även att sålångt möjligt tillgodose kreditbehovet hos mindre företag för vilkautlandsfinansiering icke var ett rimligt alternativ. Enligtfullmäktiges bedömning kan det väl tänkas att behovet att till-lämpautlåningsreglering skulle kunna bortfalla då vårtbetalningsbalansläge icke erbjuder några problem. är det docknödvändigt att kunna påverka tillgången på kredit med större snabbhet ochprecision än användandet av de normala kreditpolitiska instrumenten medger,varför möjligheten att tillgripa utlåningsreglering inte kan undvaras. Prop.1977/78: 33 18 EmissionskontroU har tillämpats alltsedan början av1950-talet i den formen att bankerna icke deltagit i emission av obligationeroch förlagslån förrän givit en klarsignal. granskningavser lånets belopp, räntesats och övriga villkor. Emissionskontrollen har tillämpats i denna traditionellaform under den nuvarande lagens giltighetstid. Beträffande dess omfattning kannämnas att den gällt icke blott emissioner av obligationer och andramarknads-papper utan även reversupplåning av kreditaktiebolag. När det gällergraden av kontrollens effekt eller hårdhet kan sägas att någonlängre kö av industrilån inte förekommit. Någon övre gräns har inte hellersatts för Industrikredits och Företagskredits upplåning. Det bördock tilläggas att detta inte inneburit att alla önskemål från industriföretagom obligationslån tillgodosetts. Behovet av en stor upplåning utom landet föratt täcka underskottet i bytesbalansen har medfört att i många fallhänvisat företag att tiUgodose en del av sitt finansieringsbehov i utlandet. Déthar då gällt våra stora, oftast exportinriktade företag och också projekt medmycket stora kapitalbehov som kärakraftutbyggandet. Enligt fuUmäktigesmening bidrar emissionskontrollen i dess nuvarande form till en frånsamhällsekonomisk synpunkt önskvärd allokering av kapitalmarknadens resursertill finansiering av utbyggnad av i första hand den utlandskonkurrerandetillverkningsindustrins produktionsapparat men också till exportens ochjordbrukets finansiering. Kontrollen över räntesatser och övriga lånevillkorfyller också en funktion som knappast kan helt ersättas av marknadsprisbildningpå en marknad som domineras av ett mycket litet antal placerare. Därtillkommer, slutligen, behovet av ett instmment som ransonerar tillgången pålångfristiga inhemska lån i syfte att förmå de stora företagen att i nödvändiggrad utnyttja medel-och långfristiga upplåningsmöjligheter i utlandet. Att emissionskontroll tillämpats utan att lagens regler idetta avseende behövt tillgripas gör givetvis inte dessa överflödiga; de utgören nödvändig bakgrund. Däremot kan det sägas att erfarenheterna inte givit vidhanden att en tillämpning av lagens regler skulle ha några fördelar jämförtmed den traditionella metoden för kontrollen, som naturligt ansluter sig fortlöpande diskussion mellan och det fåtal banker som ärengagerade i emissionsverksamheten. Allmän och särskild placeringsplikt I lagen föres placeringsplikt, Uksom utiåningsregleringoch räntereglering, till de s. k. extraordinära kreditpolitiska medlen. Ifråga om plaee-ringsplikten hänvisas i förarbetena till lagen till att enlösning i första hand bör sökas genom överenskommelser eller rekommendationermed delegationen för bostadsfinansiering eller som agerande å denstatliga sidan. Lagens bestämmelser skulle endast tillgripas om en lösning ickekunde nås på detta sätt. Lagens regler har inte behövt tiUämpas .För vart och ettav ingicks överenskommelser mellan å ena sidan delegationenför bostadsfinansiering och å den andra bankföreningen, , sparbanksföreningenoch föreningsbankernas förbund. Därvid åtog sig ba-kerna dels att tillgodosebyggnadskreditbehovet för projekt med statUga bostadslån och för nybyggnad avbostäder utan statliga lån dels att bidraga till den slutiiga finansieringengenom nettoförvärv av bostadsobligationer Prop.1977/78: 33 19 till ett angivet belopp. utfärdade riksbankenrekommendationer till allmänna pensionsfonden om nettoförvärv av angivna beloppstatsobligationer och bostadsobligationer och till försäkringsbolagen om enviss placeringskvot, där den prioriterade andelen utgjordes av summan avstatsobligationer, bostadsobligationer, hypoteksbanksobligationer och vissabostadslån. Inom denna summa angavs även ett belopp som skuUe avsebostadsfinansiering. har utfärdat rekommendationer tillförsäkringsinstituten av samma slag som . Vid de inledandeöverläggningarna med delegationen för bostadsfinansiering framhöll bankerna attde av delegationen angivna kraven för byggnadskrediter och obligationsförvärvkunde tUlgodoses utan någon formell överenskommelse. Förhandlingarnaajournerades därefter, men skall återupptagas om utvecklingen icke över-ensstämimermed denna förutsägelse. Statensupplåningsbehov har , med undantag för en tillfällignedgång /76, visat en starkt stigande trend. Målet i fråga omsäkerställandet av bostadsbyggandets finansiering är också oförändrat.Fullmäktige anser att det med dessa förutsättningar är nödvändigt att såväl denallmänna som den särskilda placeringsplikten kvarstår i den kreditpolitiskalagstiftningen. Räntereglering anges i lagen om kreditpolitiska medel somett extraordinärt instrument. ränteregleringslag framstod också somen utpräglad beredskapslag att utnyttjas under "utomordentiiga omständigheter".Traditionellt följde bankinstitutens in- och utiåningsräntor riksbankensdiskonto och räntesättningen på kapitalmarknaden bestämdes med utgångspunktfrån räntesatsen på nyemitterade statsobUgationer. Detta gav ettstarkt inflytande över räntesättningen på olika delar av kreditmarknaden, oehen tillämpning av ränteregleringslagen kunde endast bli aktuell i mycket speciellasituationer. Dettastela mönster för räntesättningen har luckrats upp på fleraområden. Inlåning i stora poster hos bankerna har utvecklats till en marknad, specialinlåningsmarknaden,med hård konkurrens och flexibel räntesättning med företag, kommuner,stiftelser och organisationer som placerare och banker, finansieringsföretag, icke-finansiellaföretag och kommuner som låntagare. Bankernas utlåningsräntor har visat entendens att glida uppåt i förhållande till diskontot och en liknande tendenskunde iakttas hos försäkringsbolagens räntesättning på lån, därräntesatserna steg i förhållande till räntesatsen på nyemitterade obligationer.Det bör dock observeras att den starka uppgången i ränte-nivåema tiUstörsta delen är resultatet av en medveten politik, som i allt högre gradpåverkats av utvecklingen på den internationella kreditmarknaden. har emellertid genom överenskommelser ochrekommendationer sökt begränsa ränteglidningen i bankemas och kapitalmarknadsinstitutensräntesatser. För bankinstitutens del har dessa avsett den genomsnittiigaräntesatsen vid utlåning till allmänheten. Härvid har förutsatts att villkorenför bostadsbyggnadskrediter inte skulle ändras, men i övrigt har riksbankenundvikit att ingripa i bankernas fördelning av räntehöjningarna. Förförsäkringsbolagens del har den ränterekommendation som efter samråd medriksbanken utfärdas av bolagens s. k. räntedelege-rade ändrats från att avse minimiräntortill att avse en enda räntesats eller Prop.1977/78: 33 20 Enligt fullmäktiges åsikt behövsmöjligheten tiU räntereglering mer än tidigare för att ge myndigheterna detönskvärda inflytandet över ränteutvecklingen. En fortsatt giltighet av lagens bestämmelser omräntereglering är behövlig även för att lösa ett specialproblem som uppståtthos de bostads-finansierande kreditaktiebolagen. Den tidigare gällande ränteregleringslagen omfattade interäntesatser vid utlåning från hypoteksinstitut. Skälet härför var, enligtförarbetena till ränteregleringslag, att man kunde påräkna att derasutlåningsräntor fastställdes med en sedvanemässigt bestämd marginal över derasupplåningskostnader.