prop · G103181 · 1977-12-31 00:00:00 — godkände de av föredragandenuppdragna riktlinjerna. Utredningentar inledningsvis upp frågan vilken benämning man bör ge de revisioner, somskall utföras i anslutning till deklaraiionsgranskningen, för alt särskiljadessa från annan revision. Utredningen finner därvid att den tidigareföreslagna benämningen partiella revisioner är mindre lämplig. I stället förordasbeteckningen taxeringsnämndsrevision, förkortat till TN-revision. Utredningenanser dock inte alt man med begreppet TN-revision som utgångspunkt börtillskapa ett nytt kontrollinstitut vid sidan av taxeringsrevision. Någonformell avgränsning av TN-revision i förhållande till "vanlig"taxeringsrevision föreslås således inte. Olikaslag av FN -revisioner Utredningenanser att urval av objekt för TN-revision bör ske, dels i samband meddeklarationsgranskningen, dels på ett förberedande stadium i samband medplaneringen av revisionsarbetet för kommande taxeringsperiod. a. häri delar utredningen in TN-revisionerna i olika typer. TN-revisionersom väljs ut före perioden kallar utredningen f ö r h a n d s -utvaldaTN-revisioner. Arbetet med urvalet av objekt för sådana revisioner bör enligtutredningen helst anförtros erfarna revisorer. Vid förhandsurvalet bör beaktasäven andra faktorer än inkomstlaxeringsfrå-gor. Närdet gäller revisioner för vilka objekten väljs ut under taxeringsperiodenskiljer utredningen på planerade och spontana TN-revisioner. Medplanerade TN-revisioner avser utredningen t. ex. revisioner som företas inomramen för de riksomfattande kontrollaktionerna. I planeringen ingår att hämlain kontrollmaterial, ta fram branschslatistik m. m. Det slutliga objekturvaletankommer på deklarationsgranskaren. Själva genomförandet av revisionerna kanstyras med hjälp av i förväg utarbetade instruktioner, checklistor o. d. Medspontana TN-revisioner avses sådana revisioner som aklua-liseras i samband meddeklarationsgranskningen. Sådan revision bör enligt utredningensmening inriktas på väsentliga frågor som inte lämpligen kan utredas genomförfrågan till den skattskyldige. Utredningensärskiljer ytterligare två typer av TN-revisioner. Den ena avser kontroll avatt skyldigheten att lämna kontrolluppgifter har fullgjorts och benämnskontrolluppgiftsrevisioner. Denna revisionstyp motiveras enligt utredningen avden ökade betydelse som kontrolluppgiften får i den framlidaskatteadministrationen. Den andra typen, T N -revision hos stora fö re t a g,avser i huvudsak en tekniskt inriktad kontroll hos de ca 5 000 störstaföretagen i landet. Utredningenhar som underiag för förslag lill organisationsutformning och bemanning utgåttfrån de här beskrivna typerna av TN-revision. Den av accepteradeambitionsnivån 40 000 revisioner, eller , har utredningendärvid fördelat på följande sätt. Denberäknade lidsåtgången per revision är enligt utredningens överväganden delsgrundad på erfarenheter från bedriven försöksverksamhet, dels ett uttryck förden ambitionsnivå, som ansetts rimlig för de olika revisionstyperna. Utredningenförordar vidare att TN-revisionerna i viss utsträckning utförs som integreraderevisioner med samtidig kontroll av, förutom inkomst- och förmögenhetsskatt,mervärdeskatt och/eller källskatt och arbetsgivaravgifter. Utredningenberäknar att av de totalt som avsatts för TN-revisioner, lämpligenca , bör avse kontroll av arbetsgivaravgifter. Utredningenföreslår alt granskningsmannen om inget hinder föreligger vid varje TN-revisiontillsammans med den skattskyldige muntligen skall gå igenom vad som harframkommit vid revisionen. Härefter lämnas en skriftlig redovisning i förenkladpromemorieform. En promemoria skall upprättas även om revisionen inte gettanledning till anmärkning. Revisionspromemorianskall enligt utredningens förslag innehålla en dokumentation över gjordaiakttagelser med hänvisning till räkenskaperna (bokföringsdatum,verifikationsnummer o. 1977/78:181 154 regelockså redovisa sitt eget ställningstagande till anmärkningspunkterna. Enligt utredningensmening bör promemorian i allmänhet utmynna i ett konkret förslag lill taxeringoch i förekommande fall skattetillägg. Utredningenanser alt promemoria, som innehåller förslag lill laxerings-ändring, ifiertalet fall bör kunna sändas till den skattskyldige som bilaga tillunderrättelse om taxeringsnämndens preliminära beslut. I beslutet skall därvidhänvisas till innehållet i promemorian. Är anmärkningarna av merakontroversiell natur eller har granskaren inte haft möjlighet alt gå igenomresultatet av revisionen med den skattskyldige, bör dock den skattskyldigeberedas tillfälle att bemöta promemorian innan nämnden fattar preliminärtbeslut. Inkommer erinringar som innehåller nya uppgifter eller nytt material,bör granskningsmannen kunna välja mellan all skicka en lilläggspromemo-ria,eller alt - eventuellt efter telefonkontakt med den skattskyldige - lämnaärendet till taxeringsnämndens bedömning i befintligt skick. Av tidsskäl tordeenligt utredningens uppfattning sistnämnda förfarande ofta få tillämpas.Utredningen föreslår alt promemoria skall kunna sändas i lösbrev. Redovisningav TN-revision inför taxeringsnämnden bör enligt utredningens mening lämnasgenom föredragning av den tjänsteman som svarat för granskningen. Om en fråndeklaraiionsgranskningen fristående revisor utfört revisionen bör denne kunnakallas som sakkunnig. Utredningen anser det lämpligt att den skatlskyldige isådana fall alltid upplyses om sin rätt enligt 61 § 4 mom. TL alt personligenföreträda inför taxeringsnämnden. Utredningenpåpekar att TN-revisionerna kommer att medföra att den ordinarie verksamhetenmed taxerings- och skatterevisioner får en delvis ändrad inriktning.Utredningen anser sålunda alt revisionsbehovel i fråga om mindre företag(årsomsättning under 500 ikr) till stor del bör kunna täckas genom TN-revision.Resurserna på revisionsenheterna bör därför i högre grad än f n. kunna ägnas ålrevision av större företag. Samtidigträknar utredningen med att TN-revisionerna kommer alt ställa krav på andraenheters revisionsresurser. Utredningen framhåller vikten av att arbetet medTN-revisionerna bedrivs i nära samarbete med övrig revisionsverksamhet.Samarbetet bör organiseras så att särskilda grupper på revisionsenhelen avdelasför att stödja den personal på lokal skattemyndighet resp. taxeringsenhet somskall utföra TN-revision. a. skall dessa grupper på revisionsenhelen övertaoch fullfölja TN-revisioner som kräver mera vidlyftig utredning. Revisorernai gruppen bör också delta i förhandsurvalet av objekt för TN-revision samlmedverka vid utarbetande av riktlinjer och instruktioner för det planeraderevisionsurvalel. Ifråga om de revisionsresurser som frigörs till följd av TN-revisionernaföreslår utredningen alt de sätts in på områden där nuvarande insatser Prop.1977/78:181 155 Utredningen nämner här information, revision av ADB-system,särskilt resurskrävande revisioner (t. ex. utlandsaffärer), fördjupad avgifts-och källskaltekonlroll (t. ex. s. k. grå arbetskraft) ochskatteflyktstransaktioner. Utredningen anser vidare att även den ordinarierevisionsverksamheten i största möjliga utsträckning bör inriktas på detlöpande årets laxering för att få ett snabbare beslutsförfarande och ett bättreuppbördsresultat. Församordning av det löpande revisionsarbetet bör del enligt utredningens meningfinnas enhetliga aviseringsrutiner och en samordnad regisierföring. undersöks förutsättningarna för en ADB-mässigt samordnadregisierföring av bl. a. skatte- och avgiftsdata rörande företag. Utredningenanseratt till en sådan samordnad regisierföring även bör kunna knytasinformation om planerade, pågående och avslutade revisioner. Föralt undvika dubbelarbete och för att inte i onödan behöva utsätta enskattskyldig för upprepade besök, måste man vidare, framhåller utredningen, haklara och entydiga principer för hur prioritering skall ske när revisionaktualiseras på flera myndighelerellerenhetersamtidigt. Enligt utredningensuppfattning är del naturligt alt ge revisionsenheten den samordnande funktioneni detta avseende. Motbakgrund av den oenhetlighel som föreligger i de lagar som reglerar kontrollenav olika skatter, tullar och avgifter har utredningen byggt sitt förslag omtaxeringsrevision. De föreslagna reglerna har utformats så att de underlättaren samordnad kontroll av de skatter och avgifter som ligger inomlänsstyrelsernas och de lokala skattemyndigheternas verksamhetsområden. Utredningenanser, att om taxeringsrevision och om tvångsmedel vid sådanrevision har en sådan utformning, att det från rättssäkerhetssynpunkt intefinns något att erinra mot att de görs tillämpliga i den utvidgaderevisionsverksamheten. Enligtutredningsförslaget skall TN-revisioner utföras i samband med granskningen iförsta instans av personal från såväl länsstyrelse (taxerings-ochrevisionsenheterna) som lokal skattemyndighet. Med hänsyn till del storaantalet ärenden anser utredningen att skattechefen bör få ökade möjligheter attdelegera rätten alt besluta om revision och förordna revisor tillbefattningshavare i organisationen. I första hand skall dock den nuvarandemöjligheten att delegera beslutanderätten till berörda enhetschefer utnyttjas.Skatlechefen föreslås emellertid fä rätt delegera beslutanderätten även lillannan kvalificerad tjänsteman på . Med hänsyn till att TN- Prop.1977/78:181 156 revisionerskall utföras även av personal hos lokal skattemyndighet föreslås att ocksådenna myndighet skall få besluta om TN-revision. Detta innebär, påpekarutredningen, enligt 9 § instruktionen (1966:577) för lokal skattemyndighet attchefen för myndigheten ensam skall besluta i revisionsärendel. Instruktionen(10 §) ger emellertid möjlighet att bestämma att annan tjänstemanhos lokal skattemyndighet än chefen får besluta om revision och förordnarevisor. Enligt utredningens mening bör så kunna ske endast i speciella falloch efter särskilt förordnande av skatlechefen. Frånsamordningssynpunkt föreslår utredningen vidare alt skattechefen efter samrådmed vederbörande lokal skaltemyndighet skall få förordna tjänsteman på lokalskattemyndighet att verkställa eller medverka vid revision. Utredningenföreslår också att en uttrycklig föreskrift införs om att beslut omtaxeringsrevision inte får överklagas. Ifråga 0111 avgränsningen av myndigheternas beslutanderätt i revisionsärendenföreslår utredningen alt denna i huvudsak skall fördelas enligt samma grundersom gäller för deklarationsmaterialets fördelning. Lokal skattemyndighet skallsålunda få besluta om TN-revision vid den åriiga taxeringen beträffandeskattskyldiga, vilkas deklarationer granskas av personal hos myndigheten.Beträffande övrig taxeringsrevision (inkl. sådan TN-revision som skall utförasav personal hos länsstyrelse) skall beslut fattas av skattechefen eller den somfår besluta i hans ställe. Någon författnings-mässig avgränsning mellanTN-revision och annan taxeringsrevision föreslås dock inte som tidigare nämnts. Varjeförordnande om taxeringsrevision bör enligt utredningen ha generell räckviddvad gäller granskningsmannens behörighet att ta del av handlingar etc. Detfinns enligt utredningens mening inte anledning att genom förordnandetinskränka behörigheten till viss typ av granskning, e.d.Granskningsmannen bör nämligen vara oförhindrad att om så anses påkallat göraen djupare eller bredare kontroll än som planerats. Skyldighetatl upprätta räkenskaper m. m. Utredningenkonstaterar att det är relativt vanligt atl räkenskaper är i så dåligt elleroordnat skick, att taxeringsrevision kan genomföras först efter en omfattandesortering och genomgång av handlingarna. De kostnader som uppkommer i sambandmed att sådana bristfälliga räkenskaper ordnas eller rekonstrueras, bör enligtutredningens mening inte rimligen drabba det allmänna ulan falla på denskattskyldige som försummat sina skyldigheter. Vidareförekommer del alt tidsödande undersökningar måste göras för att Prop.1977/78:181 157 klariäggaomfattningen av vissa systematiska fel. Detta kan bero på räkenskapsmaterialelsskick och omfattning eller redovisningssystemels uppläggning. Även i detta fallanser utredningen alt den skattskyldige bör stå för kostnaden för alt utredafelens omfattning. Motdenna bakgrund föreslår utredningen att den som beslutat om taxeringsrevisionskall kunna anmana skattskyldig dels all ordna räkenskaper och anteckningar påi författning föreskrivet sätt, dels alt fullgöra vad som åligger honom enligt56 § 2 mom. TL. I sistnämnda fall skall anmaning kunna ges också av den somverkställer revision. Anmaning skall kunna förenas med vitesföreläggande. Härangivna bestämmelser tas enligi förslaget in i 56 § 2 mom. TL. Föreskrifter ombehörighet att utfärda anmaning ges i 51 § TL. Utredningenföreslår vidare ett tillägg till 31 § 2 mom. första stycket TL. Enligtlagrummet är envar skyldig alt i den omfattning som anges i anmaning lämna deytterligare upplysningar som behövs för kontroll av deklarationen eller annarsför hans taxering. Utredningen anser alt anmaningsrätten enligt ordalydelsen äralltför vid och tillåter anmaning om sådana utredningar som har berörts.Utredningens förslag innebär att bokföringsskyldig får anmanas att lämnaupplysningar som kan tas fram först efter omfattande undersökningar avräkenskaper och andra handlingar endast om del finns grundad anledning attifrågasätta deklarationens riktighet i den del som de begärda upplysningarnaavser. Detta skall dock inte gälla om det finns grundad anledning attifrågasätta deklarationens riktighet i den del som upplysningarna avser. Densom verkställer taxeringsrevision har rätt att anmana dels skatiskyldig attlämna upplysningar för kontroll av självdeklaration, dels arbetsgivare m. fl.att inkomma med vissa kontrolluppgifter. Samma rätt tillkommer taxeringsnämndenoch taxeringsintendenten som dessutom har rätt atl anmana skatiskyldig atllämna självdeklaration (51 § första stycket). ochtaxeringsinlendentens anmaningsräti gäller även bl. a. uppgifter från bank ominsättningar och uttag samt från aktiebolag för värdesättning av aktierna (51 §tredje stycket). Utredningenframhåller att anmaningsrätten har stor betydelse när det gälleratt skaffa inunderlag för planerade revisioner. För att chefen och annan arbetsledandepersonal på revisionsenhelen skall få anmaningsräti krävs f n. atl de fårsärskilt uppdrag att utföra göromål som ankommer på taxerings-intendenten.Denna ordning är enligt utredningen orationell särskilt i den framtidaorganisationen där taxeringsinlendentens göromål torde förbehållas personal påden nya besvärsenhelen. Utredningen framhåller vidare alt granskningsman sombiträder taxeringsnämnden bör fö anmaningsräti. Utredningen föreslår följandeändringar i 51 §. Prop.1977/78:181 158 och länsstyrelse får sådan anmaningsräti, som f n. tillkommertaxeringsintendenten enligt paragrafens första stycke. fårdärigenom möjlighet att i arbetsordningen ge anmaningsräti å( -förutomtaxeringsintendenten - även föredragande i taxeringsnämnden och den sombeslutar om eller verkställer taxeringsrevision. Vidare föreslås alt sammaanmaningsräti skall tillkomma den som, utan att vara tjänsteman hoslänsstyrelse eller lokal skattemyndighet, förordnats alt verkställa taxeringsrevision.Utredningen påpekar atl det i regel endast är laxeringsrevisor ellertaxeringsnämndsordförande som kan komma i fråga för sådana förordnanden.Anmaningsrätten enligt paragrafens tredje stycke föreslås utvidgad till den somfår besluta om taxeringsrevison. Anmaning skall slutligen kunna förenas medvitesföreläggande. Revisionenligt UBL m. m. Somtidigare har nämnts är de regler om revision eller annan räkenskapsgranskningsom förekommer i olika skatte- och avgiftsförfattningar inte enhetligtutformade. a. för att underlätta genomförandet av integrerade revisionerföreslår utredningen alt viss samordning sker i detta avseende avbestämmelserna i . UBL, SjL, ML, förfarandelagen och AvgL. Utredningensförfaltningsförslag innebär i huvudsak följande. omtaxeringsrevision blir tillämpliga på de områden som regleras av de förutnämnda författningarna. Bestämmelserna om rätt atl besluta om revision görsockså i stort sett enhetliga. Remissinstansernasynes vara allmänt eniga om atl taxeringskontrollen i samband meddeklarationsgranskningen bör förstärkas i enlighet med utredningens förslag omTN-revisioner. Några remissmyndigheier anser dock att framför allt denTN-revision, som initieras vid själva granskningen av deklarationerna och somav utredningen betecknas som spontan TN-revision, bör hållas isär frånrevisionsförfarandet i övrigt. Dessa remissinstanser är USS, länsstyrelserna iStockholms, och samt Föreningen . USSanser att revisionsinstilutel av såväl utredningstekniska som proces-suellaskäl bör förbehållas skatteavdelningarnas revisionsenheter. Endast där finnsenligt USS:s mening den kvalificerade arbetsledning och personal som krävs fördenna lyp av kontroll. USS säger sig å andra sidan vara medveten om atttaxeringsnämnden måste ges ökade befogenheter till insyn i de skattskyldigasekonomiska förhållanden. Detta bör lämpligen ordnas genom kompletterandeföreskrifier i 31 § 2 mom. TL beträffande skyldigheten alt Prop.1977/78:181 159 lämnaytterligare upplysningar eller förete handlingar för taxeringsnämnden tillledning för laxeringen. Enlösning som USS anser ligga nära till hands är atl skapa ett nytt institut somlämpligen kan kallas laxeringsbesök. Granskningsmannen och helst även enledamot av nämnden bör efier beslut av nämnden kunna få besöka denskattskyldige för alt hos honom göra en mer allmän bedömning avdeklarationsunderiaget samt stämma av kontrolluppgifter motdeklarations-underlaget och ta del av kontrakt, kontoutdrag etc. Det kan ocksåvara lämpligt atl möjlighet finns alt vid ett sådant besök begära muntligaupplysningar av den skatlskyldige i frågor som han trots anmaning fråntaxeringsnämnden undertåtit atl besvara eller besvarat på ett ofullständigtsätt. Sådani laxeringsbesök skulle enligt USS:s mening kunna få betydelse ocksåför den service och information som bör lämnas i betydligt större utsträckningän f. n. De krav som samhället kan ställa på den enskilde är många gångerdirekt beroende av den information som har lämnats. USS påpekar alt denpersonliga kontakten i ett sådant sammanhang spelar stor roll. Länsstyrelseni framhåller atl de spontana TN-revisionerna i själva verketutgör en fördjupad deklarationsgranskning och lämpligen kan betecknaskontrollbesök. Dessa besök skall avse kontroll av vissa sakförhållanden somaktualiseras vid deklarationsgranskning och inte lämpligen kan utredas genomskriftväxling. Enligt mening torde betydande fördelar uppnås -inte minst från den skattskyldiges synpunkt - om denna enklare kontrollformäven författningsmässigt hålls isär från det mera omfattande förfarande somtaxeringsrevision innebär. Även i anseratt ett särskilt institut bör inrättas för de punklkontroller som skall utförasav deklarationsgranskarna. Ävenlänsstyrelsen i län föreslår att ett granskningsförfarande i form avkonlrollbesök införs. framhåller att resurserna räknat i antaldagar per TN-revision är så begränsade att kontrollen inte kan jämföras medrevision i vedertagen mening. I de fall granskningsmannen vid en TN-revisionfinner felaktigheter av sådan omfattning atl räkenskaperna bör underkännastorde del vara nödvändigt alt kontrollen övergår lill en mera tidskrävanderevision som omfattar även granskning av . Med den terminologi somutredningen använder blir följden den att vederbörande utsätts för tvårevisioner avseende . Då de föreslagna TN-revisionerna innebär enförhållandevis begränsad kontroll bör det värdeladdade uttrycket revision inteanvändas. Liknandesynpunkter framförs av Föreningen , som ocksåpåpekar att det särskilt för mindre förelag, jordbrukare, ägare av störrefastigheter, handelsresande m. fi. torde vara till fördel om en enklare ochmindre omfattande kontrollåtgärd införs än den som ligger i begreppet revision.Dessa kontrollåtgärder bör enligt föreningens uppfattning innefatta endast vadsom i utredningens förslag benämns spontan TN-revision och 1977/78:181 160 kontrolluppgiftsrevision.Föreningen vill i sammanhanget också framhålla att den inte har något atterinra mot den typindelning av olika TN-revisioner som utredningen föreslagit.Den ambitionsnivå som därigenom fastlagts finner föreningen hög men anser attden torde bli möjlig att uppnå sedan tillräckligt med kompetentpersonal tillförts organisationen. föreslår angående rätten att meddela beslut angående TN-revisionlämnas utan erinran eller tillstyrks av det helt övervägande antaletremissinstanser. Beträffande förslaget att beslut om TN-revision skall fåmeddelas av chef för lokal skattemyndighet framhåller bl. a. de lokalaskattemyndigheterna i att det framstår som naturligt att chefernaför dessa myndigheter får sådan behörighet. Beslut om revision får dock ansesvara av sådan art att det inte bör kunna delegeras. Samma inställning redovisasockså av de lokala skattemyndigheterna i och fögderier samtFöreningen . Enannan uppfattning i denna fråga har bl. a. i , sominledningsvis framhåller att taxeringsrevision utgör en av de viktigaste ochförden enskilde mest ingripande formen av taxeringskontroll. I fråga omflertalet skattskyldiga med mera invecklade inkomstförhållanden ärtaxeringsrevision den enda effektiva kontrollmetoden. En taxeringsrevision kanemellertid för den som berörs härav vålla åtskillig olägenhet. Statsmakternahar därför ansett nödvändigt att kringgärda detta institut med utförligalagbestämmelser för att därmed ge de skattskyldiga garantier för rättsskydd.Nuvarande bestämmelser innebär, erinrar , en avvägning mellan vadsom kan betecknas som praktiskt, rationellt och effektivt ur konirollsynpunktoch kravet på alt medborgaren skall ha skydd för den personliga integritetensamt för ekonomiska och tekniska förhållanden som rör hans företag. Enligtlänsstyrelsens mening bör därför även fortsättningsvis skattechefen habeslutanderätten rörande taxeringsrevision. Han bör dock ha möjlighet atldelegera beslutanderätten till tjänsteman vid eller vid lokalskattemyndighet i länet. Liknande synpunkter anförs av länsstyrelserna iGöteborgs och län samt . Någraremissinstanser tar upp frågan om skattechefs möjlighet att delegera rätten attbesluta om revision till annan tjänsteman vid skatteavdelningen. Sverigesadvokatsamfund biträder sålunda inte utredningens förslag att skattechefenskall fö delegera rätten att besluta om TN-revisioner. Med hänsyn till detallvariiga ingrepp som en taxeringsrevision ofta innebär i en skattskyldigsverksamhet anser samfundet atl skattechefen ensam skall fatta beslut härom.Samma uppfattning har också FAR , Länsstyrelseni anser å sin sida att utredningens förslag rörande Prop.1977/78:181 161 rätlenau besluta om taxeringsrevision och andra därmed sammanhängande uppgifter börutvidgas lill alt omfatta även revisionsdirektör. Ett tungt vägande skäl härförär enligt mening atl revisionsdirektören i den nyalaxeringsorganisationen kommer att ha ansvaret för planering och uppföljning avden totala revisionsverksamheten i länet vilket innebären inte oväsentligutökning av hans nuvarande befogenheter. anser att starka skälockså talar för att taxeringsdirektör ges motsvarande befogenheter såvitt avserTN-revisionerna. FöreningenSveriges taxeringsrevisorer anför att skattechefen även i fortsättningenkommer att behöva delegera beslut om taxeringsrevision. Det kommer helt enkeltinte atl vara möjligt för skattechefen att besluta i alla ärenden. Under sådanaförhållanden anser föreningen det vara mera ändamålsenligt att redan iförfattning ge vissa enhetschefer vid rätten atlbesluta om revision och förordna revisor. Föreningenser det inte som någon stor fråga vem som har den formella rätten att beslutaom revision i visst ärende. Det viktigaste är enligt föreningens uppfattningatt beslut om revision inte fattas förrän man förvissat sig om att inte någonannan enhet eller myndighet planerar revision eller redan påbörjat sådan hosviss skattskyldig. De skattskyldiga har ett berättigat krav att inte bliutsatta för samtidig kontroll från flera olika håll.