prop · G10393 · 1977-12-31 00:00:00 — Även om kommunerna blivit betydligt större genom indelningsreformernautgör de lokala enheter inom relativt begränsade geografiska områden. Inomkommunerna är förtroendemän och tjänstemän ofta kända bland medborgama. Därfinns sålunda de bästa möjligheterna för medborgarna att föra fram sinasynpunkter till de beslutande instanserna. 3.3Förutsättningar för en kommunalisering av låne- och bidragsbeslut Utredningenkonstaterar att en kommunalisering av beslutanderätten i flertalet låne- ochbidragsärenden innebär att uppgifter av delvis ny innebörd läggs påkommunerna. Dessa uppgifter anses dock knyta an till kommunernas ansvar förbostadsförsörjningen på ett naturligt sätt. har bl, a, framförts att det från principiella utgångspunkter ärfelaktigt att kommunala organ vid kommunalisering av låne-och bidragsbeslut fårfatta beslut om statliga medel. Utredningen anser emellertid att deimainvändning inte bör tillmätas någon avgörande betydelse. Såväl stat som kommunrepresenterar allmänintresset. Uppgiftsfördelningen och kostnadsfördelningenmellan stat och kommun omprövas i takt med samhällsutvecklingen. Man kan inteheller generellt påstå att kommunala organ handskas mindre omsorgsfullt medallmänna medel än statliga organ. Utredningen ifrågasätter om man inte skullekunna hävda motsatsen eftersom den politiska kontrollen är starkare över de kommunalaorganen än över de regionala statliga organen. Enöverflyttning till kommunema av de berörda uppgifterna innebär bl. a. att ettkommunalt organ får till uppgift att pröva ansökningar om lån och bidrag äventill kommunen i dess egenskap av fastighetsägare. Uppgiften omfattar således enform av myndighetsutövning som kan vara riktad också mot kommunen. a. på gmndhärav är det nödvändigt att det kommunala organet får möjlighet att fullgörasina uppgifter självständigt utan någon lydnadsplikt gentemot kommunen. Inomflertalet kommunala förvaltningssektorer förekommer att kommunala organhar myndighetsuppgifter och fungerar som ett slags statsorgan. s. k. specialreglerad förvaltning handhas ofta av särskilda nänmdersom utses av kommunfullmäktige. Nämndernas verksamhet är i stor utsträckningbunden av föreskrifter i resp, författning och föremål för statlig tillsyn iolika former, t, ex. 1977/78: 93 23 underställning,besvär och uppgiftsskyldighet. Utredningen anger bygg-nadsnänmden som ettexempel på detta. Skyldighet att söka byggnadslov och, i förekommande fall,dispens föreligger inte bara för enskilda utan också för kommun, dock intelandstingskommun. Byggnadsstadgan ger vidare möjlighet att påolika sätt ingripa mot den som åsidosätter t. ex. bestämmelserna ibyggnadslagstiftningen. Inte heller i detta avseende gäller någrasärbestämmelser för kommunen. Utredningen medger visserligen att de uppgiftersom kan komma att anförtros det kommunala låne- och bidragsorganet i fleraavseenden skiljer sig från den verksamhet som t. ex. ochhälsovårdsnämnden bedriver. a. innebär en kommunalisering att kommunernamed vissa begränsningar kommer att besluta i vilken omfattning statliga medelskall utgå till kommunen eller till kommunala bolag. Från principiell synpunktanser utredningen emellertid att skillnaderna är av mindre betydelse. Underförutsättning att låne- och bidragsorganet får en ställning motsvarande den somi dag tillkommer kommunala nämnder med specialreglerad förvaltning synes debetänkligheter som kan hysas mot att flytta beslutanderätten beträffande lånoch bidrag till kommunerna inte innebära några avgörande motiv mot en kommunalisering. Utredningenhar också övervägt om det behövs någon särskild revision och kontroll av hurkommunerna handlägger låne- och bidragsärenden. Man har därvid konstaterat attstatsmakternas syn på kommunerna präglas av uppfattningen att kommunernasköter sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt inom de ramar som dras upp avlagstiftningen. Mot den bakgrunden anser utredningen att någon styrning avkommunerna inte behövs utöver vad som framgår av olika föreskrifter och somsker genom att staten prövar besvär över kommunernas beslut samt genom denstyrning som följer av att kommunerna i flertalet ärenden kommer att beslutainom fastställda ekonomiska ramar. Närdet gäller bostadsbidrag är de regler som bestämmer när och med vilka beloppbidragen skall utgå enligt utredningens uppfattning mycket entydiga. I sådanafall kan en kontroll från statens sida vara meningsfull. När det däremotgäller övriga bidrag och lån bör det finnas visst utrymme för lokalabedömningar. När så är fallet blir en kontroll från överordnade myndigheterenligt sakens natur inte meningsfull. I själva verket skulle den stå i stridmed en av huvudtankarna bakom kommuna-liseringen nämligen möjligheten att ibesluten väva in lokala erfarenheter och synpunkter. 3.3.2Kommunernas nuvarande befattning med låne- och bidragsärenden Enligtvad utredningen inhämtat från kommunerna förekommer ett betydande dubbelarbetei kommuner och länsbostadsnämnder i den meningen att både kommuner ochlänsbostadsnämnder sysslar med gransk- 1977/78: 93 24 Utredningenhar undersökt om den dubbla granskningen av låne- och bidragsärendena somförekommer kan motiveras med att kommuner och länsbostadsnämnd bedömer ärendenaolika. Från en del länsbostadsdirektörers sida har hävdats attlänsbostadsnämnderna skulle utöva en starkare prispressande verksamhet änkommunerna. Resultatet från undersökningen som utredningen genomfört i fem länbekräftar detta, åtminstone vad gäller gmppbyggda småhus. Man bör emellertidinte, menar utredningen, bortse från risken för att den prispress som länsbostadsnämndernautövar kan få följder som inte är önskvärda. Utredningen anför som exempeldels att länsbostadsnämndernas ambitioner att pressa priser kan få negativakonsekvenser för standarden, dels att prispressen enligt vad som anförts av endel kommunala företrädare i vissa fall inte i första hand drabbatentreprenörerna utan kommunerna. Utredningenanser också att det rimligen bör bli mindre intressant att pressapriser genom att vid långivningen iaktta reslriktivitet. börbyggmarknaden ha anpassat sig till markvillkoret och de nya reglerna omanbudsförfarandet. Detta bör leda till en mera konkurrensbetonad marknad vilketi sin tur bör medföra att den nödvändiga prispressen uppnås vid anbudstävlan.Det bör i sådant läge inte vara svårare för kommunerna än för staten att avgöravilket anbud som är fördelaktigast. Föratt få en översiktlig bild av de resurser kommunerna har för bostadspolitik,fysisk planermg och byggnadsväsen har utredningen tillsammans med genomfört en mindre enkätundersökning i 67 konmiuner.Utredningen drar inga bestämda slutsatser av denna undersökning menkonstaterar att kommunerna lägger ned ett omfattande arbete på bl.a. bostadspolitiska uppgifter. Detta styrker den uppfattning kommunemasföreträdare gett uttryck för vid utredningens kommunbesök, nämligen attkommunerna är väl skickade att ta på sig ett väsentligt ökat ansvar förbostadspolitiska uppgifter. 3.4Förslag till ny uppgiftsfiirdelnmg mellan stat och kommun inom bostadspolitiken Utredningenföreslår att beslutanderätten i följande ärenden förs över från länsbostadsnämndematill kommunerna nämligen beslut om bostadslån, räntebidrag, vinterbidrag,förbättringslån, bostadsanpassningsbidrag, bidrag till energibesparandeåtgärder i bostadshus samt beslut om tomträttslån. Vidbeslut i låne- och bidragsärenden skall kommunerna vara bundna av de ramar somställs till deras förfogande. 1977/78: 93 25 Uppgifterför den statliga organisationen på regional nivå Medutgångspunkt i utredningens senare förslag att länsbostadsnämnden inordnas somen särskild bostadsenhet i föreslås följande nya uppgifter, somnu ligger på , för det regionala organet nämligen beslut ommarkförvärvslån samt ersättning till kommun för förvaltningsförluster ikommunala eller allmännyttiga bostadsföretag enligt 33 § (1962: 537)bostadslånekungörelsen eller motsvarande äldre bestämmelser. Frånregeringen decentraliseras beslutanderätten i följande ärenden till länsstyrelsemanämligen beslut om förhöjt låneunderlag och tilläggslån för kulturhistorisktvärdefull bebyggelse, dock inte avsteg från huvudreglerna, beslut om lån tillintegrerade skollokaler, lån för ändrad lägenhetssammansättning, eftergifter avoch räntebefrielser för hyresförlustlån, dock inte avsteg från huvudreglernasamt beslut om dispenser från markvillkoret. Länsstyrelsenskall också vara första besvärsinstans i fråga om de låne- och bidragsärenden ivilka kommunema fattar beslut. Uppgifterför den centrala organisationen Följandeuppgifter förs över från regeringen till bostadsverket, besvär i de låne- ochbidragsärenden där kommunerna är beslutande med undantag för ärenden avprincipiell betydelse som skall hänskjutas till regeringen för avgörande samtbeslut om ändring av tidskoefficienten. Motbakgrund av den viktiga roll som bostadsbyggandet spelar för den regionalautvecklingen föreslår utredningen att beslut om fördelning på län av ramar förlångivningen och ramen för tillstånd för inte statligt belånat bostadsbyggandeskall fattas av regeringen. Därigenom skapas fömtsättningar för att bättre ännu samordna denna fördelning med övriga regionalpolitiska insatser. Påregional nivå sker denna samordning i och med att länsstyrelsenbeslutar om ramarnas fördelning på kommuner. Motbakgrund av den viktiga roll som bostadsbyggandet spelar i samhällsekonominkonstaterar utredningen att betydelsen av statens ansvar för att bestämmafördelningen av bostadsbyggandet mellan olika kommuner blir större vidkommunalt ansvar för låne- och bidragsbesluten än . medför en utflyttning av besluten på kommunerna inte några störreförändringar för ramfördelningen i fråga om bostadslån till nybyggnadsföretag.Vad gäller fördelningen till stodstadsområden föreslås dock vissa förändringar. 1977/78: 93 26 Länsstyrelsernahar huvudansvaret på regional nivå för att samordna den fysiska ochregionalpolitiska planeringen. Även i en rad andra sammanhang harlänsstyrelserna ansvar för översiktlig planering av t. ex. vägar och regionaltrafikförsörjning. När det gäller beslut om fördelning av resurser mellankommuner gäller i allmänhet att antingen beslutar eller görregionalpolitiska prioriteringar innan annan myndighet fattar beslut.Utredningen anser därför att också i län med storstadsområden börfördela bostadsbyggandet i hela länet, I samband härmed bör emellertid beaktasatt kommunindelnings-reformen i storstadsområdena har genomförts efter andraprinciper än i landet i övrigt. Sålunda följer kommungränsema inte naturligagränser för arbets- och bostadsmarknad. Mot den bakgrunden bör länsstyrelsernai storstadslänen fördela länets ram på kommuner och storstadsområden.Fördelningen mellan kommuner inom ett storstadsområde bör liksom hittillsankomma på kommunala samarbetsorgan. finns särskilda problem i , eftersom Stor-Göteborgbestår av kommuner från tre län. Uppgiften att fördela ramar till Stor-Göteborgbör tillkomma endast en av de tre berörda länsstyrelserna, lämpligenlänsstyrelsen i . I detta sammanhang erinrar utredningenom de förslag som lagts fram av . (Ds Kn 1974: 2). Enutflyttning av beslutanderätten i fråga om bostadslån till ombyggnad ochräntebärande förbättringslån förutsätter en fördelning på kommuner av de ramarsom fördelas till länen. Utredningen förutser att en sådan fördelning kommeratt innebära något större problem än i fråga om nybyggnadsramarna, eftersomdenna långivning är av mindre omfattning och utsatt för större variationerfrån år . Ombyggnads-och förbättringsprojekt är inte kända förkommunerna så långt i förväg som nybyggnadsprojekt. Särskilt underlag förfördelningen måste krävas in från kommunerna. För räntefriaförbättringslån behövs enligt utredningen inte någon ram. F. n, finns en sådanmen den utnyttjas inte fullt ut. Beträffandelån och bidrag till energibesparande åtgärder måste en fördelning av ramama påkommuner göras vid en utflyttning av beslutanderätten. Utredningen bedömer atten sådan fördelning inte kommer att utgöra något större problem eftersom denkan ske med ledning av inneliggande ansökningar. Utredningenhar även studerat konsekvenserna av ett system med ramar i monetära termer(principramar) i enlighet med förslag som tidigare lämnats av delegationen förbostadsfinansiering, (Ds In 1973: 14). Enligt utredningens bedömning kan en kommunaliseringav låne- och bidragsbeslut genomföras vid såväl i stort sett nu gällanderamsystem som vid ett i princip nytt system med penningramar fill kommunerna. Prop.1977/78: 93 27 Utredningensförslag innebär att besvär över kommunernas beslut i låne- och bidragsärendenskall avgöras inom den bostadspolitiska organisationen i förvaltningsrättsligordning. Utöver den direkta konsekvensen av en kommunalisering att enbesvärsinstans tillkommer innebär förslaget en begränsning av rätten attanföra besvär över det centrala verkets beslut. Begränsningen innebär attbostadsverket i princip blir sista besvärsinstans för beslut i låne- ochbidragsärenden. Verket bör dock hänskjuta ärenden av större omfattning eller avstörre principiell betydelse till regeringen för avgörande. Inte hellermotiverar kravet på rättsskydd någon ökning av kretsen besvärsberättigade viden kommunalisering. Utredningentar dock upp frågan om en ny besvärsmöjlighet för anbudsgivare som enkonsekvens av förslaget om kommunalisering. Deförändringar som föreslås innebär att den nuvarande formen för överprövning avkommunens bedömning av lånesökandens upphandling inte kan bestå. Samtidigtanser utredningen det angeläget att bibehålla nuvarande möjligheter för enanbudsgivare att begära en sådan över-prövning. Utredningen har därvid funnitatt en överprövning i fortsättningen måste ske i form av besvär och föreslårdärför att anbudsgivare ges besvärsrätt i frågor som rör kommunens bedömning avlånesökandens val av anbud. En särskild bestämmelse om detta bör tillskapas eftersomen anbudsgivare inte kan anses tillhöra kretsen av besvärsberättigade enligtde allmänna bestämmelserna om förvaltningsbesvär. 3.7 Ökatekonomiskt ansvar för kommunerna Lånemyndigheternagör en kreditriskprövning i samband med ansökan om statliga lån förbostadsbyggande. Denna prövning sker med utgångspunkt i regeln att det skallföreligga ett varaktigt behov av de bostäder och lokaler som låneansökningenavser. Regeln har generell tillämplighet. Länsbostadsnämnderna gör sådanprövning för alla typer av bostadslån med undantag av bostadslån för småhus somskall bebos av låntagaren. Den sistnämnda bedömningen gör kommunen. F.n, finns krav på att all bostadsbebyggelse skall föregås av planmässigprövning. Kommunens bedömning bör därvid vara avgörande även för möjlighetenatt erhålla bostadslån. För småhus som skall bebos av låntagaren själv harkommunen ett ekonomiskt ansvar för förlust på det statliga bostadslånet.Ansvaret avser lånets hela löptid och uppgår till ett belopp som svarar mot av den del av låneskulden vid förlusttillfället, som avser det statligabostadslånet med undantag för eventuell fördjupning. Kommunernasökade ansvar för bostadspolitiken med rätt att själva fatta beslut om bl. a.bostadslån bör enligt utredningens mening följas av 1977/78:93 28 ettökat ekonomiskt risktagande från kommunemas sida. Därigenom markeraskommunernas ansvar för dessa beslut. För lån till småhus som bebos av låntagarenanser utredningen nuvarande ansvar tillräckligt vidsträckt. För övrigabostadslån föreslår utredningen ett kommunalt ansvar för förlust på statslånmed belopp som svarar mot av låneunderlaget för alla låntagarkategorier. 3.8Överföring av förvaltningen av bostadslån m. m. till Enfömtsättning för att kommunerna lämpligen kan överta beslutanderätten ihuvuddelen av låne- och bidragsärendena på det bostadspolitiska området ärenligt utredningen att lån- och bidragsgivningen organisatoriskt kan skiljasfrån låneförvaltningen samt från utbetalning av beviljade bidrag. Låneförvaltningenär praktiskt taget helt och hållet decentraliserad tilllänsbostadsnämnderna. Endast ett fåtal lånereformer förvaltas centralt. Totalaantalet lån som förvaltas av den bostadspolitiska organisationen uppgick den 1juli 1975 till närmare 600 000 med en omslutning på mer än 30 miljarder kr.Tillväxten av lånestocken är snabb. Av personalen på länsbostadsnämnderna ärenligt vad utredningen inhämtat ca 2/3 sysselsatta med låneförvaltning. Utredningenkonstaterar att man med nuvarande organisation kunnat dra nytta av fördelarnamed stordrift bl. a. genom att använda ADB-teknik. Dessa fördelar skulle tillstörsta delen gå förlorade vid en kommunalisering, I samband med t. ex.exekutiva åtgärder och andra mindre frekventa förvaltningsärenden avkomplicerad natur fordras också viss specialistkunskap som i vart fall demindre kommunema inte disponerar. Av rationella skäl kan låneförvaltningendärför inte lämpligen föras över till kommunerna. innefattari regel inte heller sådana beslut som kan sägas vara av större betydelse förden kommunala självstyrelsen. Gränsenmellan långivning och låneförvaltning bör enligt utredningens bedömning drasså att det definitiva lånebeslutet blir sista fasen i det lånebeviljandeorganets verksamhet. Efter en genomgång av olika åtgärder underförvaltningsskedet drar utredningen den slutsatsen att en uppdelning mellan lånebeviljandeoch låneförvaltande uppgifter är möjlig. En uppdelning medför vissasamordningsproblem, som dock ar av sådan karaktär och omfattning att de går attlösa utan att de bostadspolitiska bedömningarna behöver stå tillbaka. Kommunensyttrande i låneförvaltningsärenden erfordras framför allt därför att kommunenför vissa lånetyper har ansvar för del av det statliga lånet och dessutombesitter den bästa lokal- och personkännedomen. Utredningen skiljer vidaremellan sådana bedömningar i förvaltningsskedet som är av bostadspolitisk karaktäroch sådana som kan göras utifrån rent bankmässiga utgångspunk- 1977/78: 93 29 ter.De förstnämnda skall enligt utredningen helt ankomma på den bostadspolitiskaorganisationen, i första hand kommunen. Vidde kontakter utredningen haft med företrädare för en av fullmäktige iriksbanken tillsatt utredning som har att se över organisationen har dessa anfört att det finns starka skäl för attriksbankens avdelningskontor tillförs ytterligare arbetsuppgifter.Förvaltningen av bostadslån utgör en lämplig sådan uppgift. Med anledning avkontakterna med nämnda utredning har riksbanksfullmäktige i skrivelse till byggadministrationsutredningenanfört att är beredd att överta bostadslåneförvaltningen utanersättning samt att göra de investeringar som behövs för att lokalmässigt förasamman bostadslåneförvaltningen och nuvarande verksamhet. Riksbankenhar avdelningskontor i varje län. Kontorens uppgift är i huvudsak att svara förförsörjningen av betalningsmedel. Verksamheten vid kontoren innefattar ocksålånerörelse avseende ett antal låneformer. har viss förändringav arbetsuppgifterna inom kontoren ägt rum. Detta har inneburit attlånerörelsen minskat och sedelhanteringen fått alltmer ökad omfattning.Kontorens personalsammansättning har i görligaste mån anpassats härtill. Dockmåste av bl. a. säkerhetsskäl och gällande kassavårdskrav ett visst antalhandläggare finnas på varje kontor. Bristen på balans mellan erforderligpersonaluppsättning och befintliga arbetsuppgifter vid riksbankensavdelningskontor har uppmärksammats av i sambandmed att kontorsorganisation . Utredningenhar prövat tre olika möjligheter att organisatoriskt förankralåneförvaltningen. En möjlighet är att föra in låneförvaltningen i länsstyrelsenantingen på en särskild bostadsenhet under planeringsavdelningen eller påadministrativa enheten. En andra möjlighet är att ha kvar frislåendelänsbostadsnämnder med uppgift att bl. a. svara för låneförvaltning. En tredjeär att föra över ansvaret för låneförvaltning till riksbanksorganisationen.Prövningen visar enligt utredningen att alla tre lösningarna är möjliga attgenomföra om man endast ser till frågan om låneförvaltningens organisation. Fråganom låneförvaltningen lämpligen kan knytas till bör enligtutredningen avgöras utifrån bedömningen om en sådan anknytning ärorganisatorisk och funktionellt motiverad. har mycket ringasamband med övriga verksamhet. Utvecklingen går i riktning motatt renodla ställning som organ fÖr den regionalasamhällsplaneringen. a. denna bakgrund finner utredningen det olämpligtatt föra in låneförvaltningen i . Uiredningensställningstagande till alternativet att en fristående länsbostadsnämnd handharförvaltningen görs bl. a. med utgångspunkt i förslaget om en kommunaliseringav beslutanderätten i flertalet låne- och 1977/78: 93 30 bidragsäreodensamt ett överförande av den del av länsbostadsnämndens verksamhet som harsamband med samhällsplanering samt bostadspolitisk information tilllänsstyrelsen. Utredningens slutsats är att man inte bör ha kvar friståendelänsbostadsnämnder med förtroendemanna-styrelse endast för låneförvaltning ibesvärsärenden och det relativt ringa antal låneärenden som föreslås bli kvarpå regional beslutsnivå. Medutgångspunkt i de fömtsättningar som följer av tidigare ställningstagandenanser utredningen att en överföring till riksbanksorganisationen är attföredra framför de andra alternativen. Förslaget innebär att förvaltningen avflera former av statlig kreditgivning förs samman i en organisation. På siktbör detta ge utrymme för vissa rationaliseringar. Samhällsekonomiskt bör detinnebära en fördel att utnyttja för uppgifter inomlåneförvaltningen med hänsyn till behovet av att vidga avdelningskontorensarbetsuppgifter. Förkommun, allmänhet, byggherrar och byggnadsentreprenörer innebär det enligtutredningens uppfattning i princip inte någon skillnad att ta kontakt medlänsstyrelsen, en fristående länsbostadsnämnd eller regionalakontor. Under alla förhållanden måste de hålla kontakt med ett regionalt organi frågor som rör låneförvaltning. Utredningen betonar emellertid attallmänheten i första hand skall vända sig till kommunen i frågor om lån ochbidrag för bostadsändamål. Gränsdragningenmellan långivning och låneförvaltning bör även gälla vid fullföljd av talan.Alla besvär över beslut i låneförvaltningsärenden skall således anföras iriksbanksorganisationen. I låneförvaltningsärenden som innefattarbostadspolitiska bedömningar skall ha skyldighet att höra detcentrala bostadspolitiska organet. Riksbankenskontor behöver en betydande personalförstärkning för att handha den ökadelåneförvaltningen. Utredningen förutsätter att huvuddelen av dem som i dagarbetar med låneförvaltning hos länsbostadsnämndema och bostadsstyrelsenfortsätter med dessa arbetsuppgifter inom . Utredningen framhålleratt detta är en av de viktigaste förutsättningarna för ett smidigtgenomförande av förslaget. 3.9Ny roll för den statliga organisationen Medhänsyn till den översyn av byggnadslagstiftningen som pågår inombostadsdepartementet har utredningen inte utarbetat detaljerade förslag tilluppgiftsfördelning mellan stat och kommun inom plan- och byggnadsväsendet.Utredningen har emellertid utifrån sma egna utgångspunkter föruppgiftsfördelningen mellan stat och kommun ställt upp vissa riktlinjer somleder fram till konstaterandet att förslagen om att kommunerna skall fåväsentligt ökat ansvar på det bostadspolitiska området liksom inom plan- ochbyggnadsväsendet ställer nya krav på den statliga organisationen. 1977/78: 93 31 Istället för att i efterhand granska kommunala beslut bör staten företrädesvispå ett tidigt skede i byggprocessen bistå kommuner och andra intressenter medråd, service och information. Erfarenheter från bl. a. kommunemas arbete medden fysiska riksplaneringen visar enligt utredningens uppfattning att detta ärett verksamt sätt att göra kommunerna medvetna om statliga synpunkter. För att konmiunemaskall beakta statliga synpunkter fordras att de statliga organen informeraraktivare och mera medvetet än som vanligtvis sker. Enförskjutning av tyngdpunkten i den statliga verksamheten mot information, rådoch service är också motiverad av de förändringar som ägt rum påbostadsmarknaden.