prop · G103135 · 1977-12-31 00:00:00 — 4 Mål för biståndspolitiken Detär av betydelse att bred politisk enighet råder om målen för vårtutvecklingssamarbete. Jag noterar därför med tiUfredsstäUelse det starka stödremissinstanserna ger biståndspolitiska utredningens enhäUiga förslag angåendemålen för biståndspoUtiken. Detallmänna målet för allt bistånd är att bidra tUl att höja levnadsnivån för defattiga människorna. Främst måste detta ske genom att förstärkamottagarländernas egna produktiva resurser liksom deras förmåga att effektivtanvända dem. På lång sikt syftar en politik av detta slag till att göra biståndöverflödigt och bana väg för ett ekonomiskt samarbete mellan jämställda parter. Närdet gäUer mål av mer direkt betydelse för biståndets utformning och inriktningbör även i fortsättningen gäUa att våra insatser skaU bidra till ekonomisk och social utjämning ekonomisk och politisk självständighet Åtgärderför att åstadkomma en snabb produktionsökning är ett självklart och högtprioriterat mål i så gott som samtliga ekonomiska politik. Den låga produktionsnivån per invånare och bristen påproduktionskapacitet är en avgörande begränsning för utveckUngsambitionerna ide flesta och framför aUt de fattigaste. En ökande produktion ärockså i flertalet länder en förutsättning för att man skaU kimna fördelaresurserna mer rättvist. Tidigarehävdades det ofta i den utvecklingsteoretiska debatten att en ojämninkomstfördelning måste accepteras för att tUlväxten skulle stimuleras. Endastföretag och relativt rika grupper ansågs kunna generera tt sparande som vartiUräckligt för att öka investeringama. Flera ingående studier under senare århar visat att denna uppfattning kan ifrågasättas. Även i länder med en relativtjämn inkomstfördelning har det visat sig att det går att finansiera omfattandeinvesteringsprogiram. På landsbygden kan också "sparande" ta formenav ökade arbetsinsat- 1977/78:135 81 serför att förbättra jordens avkastning. Insatser inom hälsovården blir produktivainvesteringar redan på kort sikt genom att de ger avkastning i form av ökadarbetskapacitet. En jämnare resursfördelning lägger också grunden för en merstabil tillväxt som kan tillgodose de många människornas behov. EkonomisktUlväxt kan självfallet aldrig ses som ett isolerat mål. Den måste alltidvärderas utifrån de behov det gäller att tlUfredsställa. Vissa remissinstansermenar att målen för blståndspolitUten präglas av en förenklad tillväxtfUosofi.Jag kan inte dela denna uppfattning. En snabbt ökande produktion av tjänsteroch materieUa resurser är en förutsättning för att de stora folkgruppemasbasbehov skaU kunna tillgodoses. Jaginstämmer i den synpimkt flera remissinstanser framfört om behovet att taekologiska hänsyn. Att uppstäUa ekologisk balans som ett särskilt femte mål förbiståndspolitiken är måhända ej nödvändigt. Tillväxtmålet måste emellertid idagavse en produktionsökning som bevarar ekologisk balans och förutsättningar förfortsatt ökning av resurserna. Även om denna syn på tUlväxten i stort settredan präglar vårt samarbete med , förtjänar den att än meruppmärksammas . Undersenare år har både internationellt och i enskilda ökad tonvikt lagtsvid strävanden att åstadkomma en jämnare fördelning av resurserna. Ekonomisktillväxt leder inte automatiskt till en ekonomisk utjämning. För att göra demånga människorna delaktiga i utvecklingen fordras bestämda ekonomiska ochpolitiska åtgärder av regering och myndigheter. Ökad tillväxt och en jämnareresursfördelning låter sig väl förenas inom en sammanhållen utvecklingsplanering. Jagdelar utredningens uppfattning att ekonomisk och social rättvisa är etthuvudsyfte med utvecklingssamarbetet. Denna värdering måste prägla såvälbiståndets utformning som valet av programländer. En förbättring av människorsgrundläggande situation i fråga om bostad, mat, hälsa, utbildning ochmeningsfull, produktiv sysselsättning är inte bara ett mål i sig självt utanockså en nödvändig förutsättning för en bred ekonomisk och social utveckling. Äveni fortsättningen bör bistånd koncentreras tlU mycket fattiga länder.Detta är emellertid ej tillräckligt. Biståndet måste också nå ut till defattiga människorna. Detta mål uppnås självklart lättast om mottagarlandetsregering och myndigheter själva aktivt strävar efter att förbättra situationenför de fattigaste grapperna. Fleraremissinstanser har pekat på den konflikt som kan finnas mellan främstutjämningsmålet och den s. k. landprogrammeringsprincipen, som bl. a. innebäratt biståndsinsatsema utformas och inriktas enligt de prioriteringarmottagarlandet anger. Jag skall senare återkomma tiU denna viktiga fråga. Låtmig här bara erinra om vad framhöll i samband med beslutet omprinciper för val av nya mottagar- 6 1977/78.1 saml Nr 135 Prop.1977/78:135 82 länder.De riktluijer som då antogs gäller valet av nya programländer och avsåg ej attaktualisera ett avbrytande av biståndet tUl länder med vilka redantidigare samarbetade. Den förskjutning av biståndsmedlens fördelning somförutsågs, måste ske gradvis med hänsyn tiU våra långsiktiga åtaganden. Målenför biståndet får eftersträvas med en viss flexibUitet och anpassas tlUförutsättningarna för samarbetet i varje enskilt faU. Att svårighetema att nåde faststäUda målen kan variera är ett faktum vi måste acceptera. Däremot böräven valet av nya programländer bygga på en värdering av hureffektivt biståndsresurserna kan utnyttjas för att nå de mål vi faststäUt. Attstärka mottagarländernas självständighet har länge angivits som ett av målenför svensk biståndspolitik. Det har sin bakgrund i att många idagkänner sitt starka ekonomiska beroende av de rika länderna som ett hot mot dennyvunna politiska självständigheten. Kraven på en ny intemationell ekonomiskordning och diskussionen om ökad kollektiv självtlUlt skall ses mot bakgrundhärav. stöder strävanden mot ökad ekonomisk och politisksjälvständighet på skilda sätt. Biståndet skall bidra tiU en ekonomisk ochsocial utveckling som kan utgöra grunden för verklig nationellsjälvständighet. En biståndspolitik med detta syfte spänner, sombiståndspoUtiska utredningen framhåller, över vida fält, från stöd tilljordbmket för att minska beroendet av livsmedelsimport till insatser för attbygga upp en nationell industri och teknologisk bas som minskar beroendet avutländsk teknologi. De enskUda svenska Insatserna måste naturligen anpassastill den strategi mottagarlandet valt för att långsiktigt stärka den nationellasjälvständigheten. Måletatt stärka mottagarländernas självständighet bör också mnebära enberedvillighet på svensk sida att öka stödet tUl som utsätts fördirekt yttre tryck och vilkas ekonomiska utveckling därigenom hotas. Enpolitik i detta syfte låg bakom samarbete exempelvis med Vietnam.Denna bevckelsegrund var också ett av skälen till att ökat bistånd gavs tUlZambia, när stängde gränsen. De senaste årens ökade bistånd tillländer och befrielserörelser i skaU också ses som ett stöd förökad självständighet och frigörelse från rasis-tiskt förtryck. Det är, sombiståndspolitiska utredningen framhåller, naturligt att vi hyser förhoppning omatt den ekonomiska utvecklingen i u-ländema leder tlU en demokratisksamhällsutveckling. Personliga fri- och rättigheter är för människor iu-ländema lika åtråvärda som hos oss; och övergrepp drabbar lika hårt. Kravetpå ett folkligt deltagande i beslutsprocessen måste gälla aUa politiskasystem. Möjligheter tUl kritik utgör ett viktigt skydd mot övergrepp. Det ärönskvärt att biståndet kan tjäna att främja framväxten eller bevarandet av endemokratisk samhällsstruktur. Prop.1977/78:135 83 Samtidigtmåste vi vara medvetna om att sociala och ekonomiska förhållanden gör det svårtatt upprätthålla en utvecklad demokrati i vår mening. Läs- och skrivkunnighetär ofta begränsad. Fackföreningar och bondeorganisationer är vanUgen svaga ochofta direkt beroende av regeringen. Dessutom saknas i flertalet denpolitiska tradition och värdegemenskap som i t. ex. de nordiska länderna gjortdemokratin till det självklara styrelsesättet. Det är därför nödvändigt attknyta för-hoppningama om fullt demokratiska samhällsformer tlU utvecklingen pålängre sikt. Enligtmin mening bör den svenska biståndspolitUcen även syfta till attfrämja ökad resurstiUväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk ochpoUtisk självständighet samt en demokratisk samhäUsutveckling i de länder visamarbetar med. Gemensamt syftar dessa mål till att främja social rättvisa förde fattiga människorna. Någotbehov att, som en del remissinstanser föreslagit, rangordna de olika målenfinns inte. De har alla sin betydelse, både självständigt och i förening medvarandra. Någon konflikt mellan de olika målen uppkommer normalt inte. Målenför biståndspolitiken bör vara vägledande för valet av programländer iframtiden. Denna krets av länder bör emellertid, som utredningen framhåller,endast förändras med stor försiktighet. talar övervägande skälför stark återhållsamhet i fråga om att vidga kretsen. Om nya länder trotsdetta skulle aktualiseras, bör beslut härom fattas av och föregås avnoggranna undersökningar av förutsättningama för det planerade samarbetet. Principernaför val av nya programländer har betydelse även för beslutet att avveckla ettredan inlett samarbete. Vi mäste emeUertid som redan framhållits acceptera vidatoleransmarginaler när det gäller förändringar i länder med vUka vi har ettomfattande samarbete. För detta talar inte bara att vi normalt är bundna avlångsiktiga avtal. Utvecklingssamarbete innebär också att vi ikläder oss ettmoraUskt ansvar. Detär i huvudsak två omständigheter som kan och bör leda tUl attutvecklingssamarbetet avvecklas. Ett mottagarland kan nå en så betydandeförbättring av sin ekonomi att bistånd inte längre framstår som befogat. Detmåste naturligtvis röra sig om en betydande och stadigvarande förbättring.Biståndet bör i detta fall avvecklas gradvis och vanligen fiims skäl att låtadet övergå i andra former av samarbete. Ettannat skäl som aktualiserar en avveckling är förändringar i mottagarlandet somberör föratsättningama för det planerade biståndet. Om exempelvis politiken iett land läggs om på sådant sätt att det bUr svårt att förverkliga målen förbiståndet, bör en avtrappning äga rum. Även i detta fall bör den ske medhänsynstagande tiU våra långsiktiga åtaganden. Somjag tidigare framhåUit bör också långvariga och aUvarUga kränk- 1977/78:135 84 ningarav grundläggande mänskUga rättigheter kunna påverka vår beredviUighet attfortsätta samarbetet med enskUda . Detär svårt att förutse de situationer som kan föranleda ett avbrott isamarbetet det har skett i ett faU som följd av en statskupp. Mankan emellertid inte utesluta att det kan ske så'grundläggande förändringar iett mottagarlands politik att det blir aktuellt att avbrytasamarbetet. 5 Volymmålet för svenskt bistånd U-landsdebattenhar, som den biståndspolitiska utredningen framhåller, under senare årbreddats och i stor utsträckning kommit att utgå från kraven på en nyinternationeU ekonomisk ordning. Av detta följer dock inte att frågan ombiståndets omfattning fått mindre betydelse. Ettväxande bistånd är särskUt viktigt för de fattigaste u-ländema. Det ökar derasmöjligheter att mobUisera egna resurser och påskynda den ekonomiska och socialautvecklingen. Om inte de fattigaste u-ländema förmår bredda sin produktion,med hjälp av bistånd och andra resursöverföringar, får de också småmöjligheter att utnyttja handelsförmåner och andra fördelar som kan bliföljden av intemationeUa förhandlingar. Mångaav de konkreta förslagen 1 deklarationen om en ny ekonomisk världsordningkräver ökade ekonomiska insatser av de rika ländema. Det gäUer t. ex.diversifiering av produktionen, stöd till marknadsföring, utveckling avu-ländemas eget jordbruk och oUka åtgärder för att stabilisera priser ochexportinkomster. har man också i högre grad uppmärksammatförhållandena för de hundratals mUjoner människor som lever i yttersta misäroch som nästan inte aUs fått del av den positiva utveckling som trots aUt sketti övrigt i flertalet . För att nå dessa människor, förbättra deraslevnadsvillkor och höja deras produktivitet, fordras nationella program somkan stödjas med bl-ständsmedel. Detär mot denna bakgrund naturligt att u-ländema själva i deklarationerna om enny intemationell ekonomisk ordning, begär att uidu-strUänderna skall nå ochöverträffa målet av bruttonationalprodukten i utbetalt offentUgtbistånd. Detskulle ha stor positiv betydelse om OECD-ländema och dessutom öststaternaavdelade en lika stor andel av sin samlade produktion tUl bistånd som Sverigenu gör. Totalt skulle det innebära en ökning av biståndet med 225250miljarder kr. , vUket skuUe räcka för att tredubbla investeringarna i defattigaste u-ländema. Detär djupt beklagligt att biståndet från särsldlt de stora och ekonomiskt starkai-länderna utvecklats i så långsam takt. Sammantaget för länderna inom () utgjorde bistånds- utbetalningarnaår av BNP. Inte ens hälften av den volym som utgjorde mål förmitten av har aUtså uppnåtts. Biståndets andel av den samladeproduktionen låg högre än . , och Japanligger alla imder genomsnittet för DAC. Det är särskUt angeläget att biståndetökar snabbt från dessa stora och ekonomiskt starka industrUänder. a.resultat av den s. k. Nord/Syd-dialogen i ger visst imderlag för en sådanförhoppning. Det är vidare viktigt att en större del av biståndet går tUl defattigaste . får, som jag redan nämnt, mer avancerade u-länderungefär dubbelt så stort bistånd per invånare som de fattigaste u-ländema. Somförsta industrUand nådde 0,7-procentmålet . Den av år1968 antagna enprocentplanen har varit av avgörande betydelse för att föra uppbiståndet tUl dagens nivå. En fortsatt ökning av det svenska biståndet ärangelägen. Med ett större bistånd kan vi göra större insatser både viainternationella organisationer och i ett bilateralt utvecklingssamarbete. Medett fortsatt växande bistånd kan i än högre grad fungera som pådrivaregentemot andra länder. Enprocentmålet skaU sessom ett etappmål. Regeringen har, trots ekonomiska svårigheter,beräknat anslagsramen för såväl innevarande som nästa budgetår så attbiståndsanslaget skaU överstiga nivån av bruttonationalprodukten. Biståndsanslagetbör även överstiga nivån av bruttonationalprodukten ochen strävan bör vara att biståndet skaU utgöra en växande andel av vår sam ladeproduktion. Förutsättningarna för en sådan ökning av biståndet förbättras omSverige får en god ekonomisk utveclding och återvinner balansen iutrikesaffärema. Föratsättningama förbättras också, inte minst vad gällerstödet från den svenska opinionen, om andra industriländer ökar sitt bistånd isnabbare takt. De stora industrUänderna bör t. ex. ge betydUgt större bidragtiU IntemationeUa biståndsprogram. 6 Samarbete med internationeUa organisationer Sverigesaktiva stöd för och dess underordnade organ har varit ettcentralt inslag i vår utrikespolitik . För de många små statemaär ett intemationellt umgänge och samarbete i reglerade former av vitaltintresse. Med alla sina brister representerar FN och fackorganen ett hopp omett på fred, lag och rättvisa grandat internationeUt samhällssystem. Vi är ännulångt från förverkligande av ett sådant mål, men FN-organen möjliggör rådslagoch långtgående samarbete mellan världens stater. En av de väsentligasteinsatsema som FN stått för har varit att främja och påskynda frigörelsen frånkolonialt styre. Prop.1977/78:135 86 De mer betydande undantagen är de av vita minoritetsregimerstyrda länderna i . De nya statema har nästan alla anslutit sig tiUFN och organisationens karaktär av världsforum har stärkts. Även fackorganenhar utvecklats i samma riktning. Många av dem har på sina respektive områdenaxlat rollen av verkliga internationeUa myndigheter. Även om en del av demuppvisar exempel pä otymplig byråkrati, är de omisdiga internationellasamhällsorgan, både som normskapande och som verkstäUande instanser. Avkoloniseringenhar åtföljts av på de internationella organisationernas medverkan iutvecklingsarbetet. Den poUtiska jämlikheten måste kompletteras med ekonomiskooh social jämlikhet. Arbetet härpå har gradvis kommit att bU den kansketyngsta delen av FN:s och de flesta fackorgans verksamhet. Flera särskUdaFN-organ har skapats för detta ändamål: , för handel och utveckling (), för industriellutveckling (UNIDO), för att nämna några av de största. Även på detta områdefinns både normskapande och operativ verksamhet, båda av högst betydandeomfång. Sverigehar konsekvent bejakat uppbyggnaden av FN och dess fackorgan som institutionerför samarbete på skUda områden. Detta gäller i högsta grad oUka organ förutvecklingsarbetet, liksom den normskapande och operativa verksamheten pådetta område. Sverigespositiva hållning tUl de multUaterala organens arbete på utvecklingsområdethar inneburit att vi mycket aktivt medverkat i det normskapande arbetet. Vi harockså kanaliserat internationellt sett höga andelar av vårt bistånd tlU deinternationella organens operativa verksamhet. EttsärskUt skäl härför, vUket biståndspolitiska utredningen påpekat, var då detsvenska biståndet inleddes, hänsynen tiU den erfarenhet och administration somstod tUl förfogande i de internationeUa organisationerna. Med stigande totalaanslag och en alltmer effektiv svensk biståndsadministration har denmultilaterala andelen sjunkit, men utgör fortfarande omkring en tredjedel avden totala biståndsbudgeten. Utredningenanser det inte motiverat att förorda någon drastisk förändring av denfördelning som gäUer mellan multilateralt och bUateralt bistånd. Jaginstämmer i denna bedömning och anser det också olämpligt att nu söka fixeranågon specifik procentsats för fördelningen. Det multUaterala ekonomiskasamarbetet har emeUertid genom det ökande intemationella beroendet fått en alltstörre betydelse. Inför kraven på en ny ekonomisk världsordning som ger störreinflytande för u-ländema, är det naturligt att multUaterala organ, däru-ländema själva är medlemmar, tlUdelas en central roU för att kanaUseraresurser från rika till fattiga länder i syfte bl. a. att undvika deberoendeförhåUanden, som kan uppstå 1 bUaterala relationer. Prop.1977/78:135 87 Vimåste noga följa utvecklingen inom varje organisation för att rätt kunna bedömaden lämpliga nivån för de svenska insatserna. Liksom hittiUs bör genomsina bidrag och på andra sätt stödja en utbyggnad av de mellanstatligabiståndsprogrammen. är det angeläget att vi tar fasta på den kritiksom riktats mot de multilaterala organen och tiUsammans med andramedlemsstater i FN ökar våra ansträngningar att effektivisera deinternationella organisationerna. Sverigekan göra insatser för de internationeUa organen bl. a. genom att vararekryteringsbas för personal. Biståndspolitiska utredningen har tagit upp dennafråga. Jag anser för min del alt vi på ett aktivt sätt bör medverka till attgoda krafter knyts till sekretariaten. Vårtagerande inom de mellanstatliga biståndsorganen skaU naturligtvis vägledas avSveriges biståndspolitiska målsättningar. Vi måste dock vara medvetna om att vihar små möjligheter att ensamma genomdriva våra synpunkter. Detta självklarafaktum understryker betydelsen av att genom aktivt samarbete med likasinnadeländer verka för att våra synpunkter blir beaktade. FN-organensnormskapande verksamhet på u-Iandsområdet har under de senaste decenniernatUIdragit sig betydande uppmärksamhet. Dels har generalförsamlingen beslutat omde s. k. utvecklingsårtiondena och den internationella utvecklingsstrategin,dels har en serie stora FN-kon-ferenser hålUts, vilka antagitprincipdeklarationer. har lyckats bevara ett stort mått av enigheti dessa diskussioner och förhandlingar, särskilt sedan den s. k. 77-gruppenbildades i samband raed FN:s första konferens för handel och utveckUng(I). Även om inte aUa u-landskrav bedömts som realistiska på svensksida, har enigheten och uppslutningen bakom dem här välkomnats för den ökadekraft som därmed givits tUl de samlade kraven på en ny ekonomiskvärldsordning. U-Iandsgruppen har energiskt verkat för en mera rättvisinternationell ekonomisk ordning med ökade biståndsvolymer, stabilareråvarupriser och en ökad andel för u-ländema av världens industriproduktion. Det är lätt att kritiserade blygsamma resultaten av de många konferenser som hållits kring dessa teman.Utgången har ofta blivit att motsättningar tUlfälligt skrivits bort iIcke-förpliktande formuleringar. De industrialiserade västländema har allmäntsett intagit en återhållsam linje. De utvecklade kommunistländerna har i stortsett stäUt sig vid sidan av dialogen mellan i- och . Det finns således inteanledning överskatta betydelsen av de förhandlingar som hållits kringutvecklingsproblemen inom eller utom FN:s ram. Det multilaterala ekonomiskasamarbetet rörande utvecklingsproblemen erbjuder dock en möjlighet att ta stegmot en bättre och 1977/78:135 88 söker man på världsvid basis underorganiserade former angripa ekonomiska problem som är centrala för helavärlden. Med tanke på det stora antalet förhandlande parter och de mångamotstridiga intressena är de blygsamma resultaten inte förvånande. Vimåste också vara medvetna om att detta arbete pågått . Verksamheteni de Internationella organen är ofta av aUmänt intresse och har ej sällankonsekvenser för oss själva. Jag vill därför understryka att snabb och sakUginformation om denna verksamhet bör ges i såväl till som denintresserade allmänheten. Jag får tiUfälle att återkomma till dessa frågor inästa års budgetproposition. Ettnära samband råder mellan multilaterala och bilaterala bistånds-Insatser.Beslutsfattandet och procedurerna må vara olika, men insatserna ute på fältetär ofta av liknande slag. För både mottagare och biståndsgivare gäller det attfå ut bästa möjliga utvecklingseffekt för varje insatt krona eller doUar,oavsett om den kanaliserats via ett nationellt biståndsorgan, FN ellerVärldsbanken. Detmultilaterala biståndet förmedlas huvudsakligen genom två grupper avmottagare: a) FN-familjen (exkl. och ), b) , IDAsamt andra utvecklingsbanker och fonder. Betydelsefulla skillnader finnsmellan dessa båda kategorier. FN-familjens biståndsverksamhet bekostas i någonmån med medel som uttaxeras från medlemsländerna. Huvuddelen av verksamhetenfinansieras dock med frivilliga bidrag från medlemsländerna. Beslut fattas i deenskUda organen efter principen ett land, en röst. Finansieringen av bankernaoch utveckUngsfonderna sker helt genom frivilliga bidrag och upplåning påkapitalmarknaderna. Inom bankfamiljen beror röststyrkan på.insatsen. Bankernasyftar i första hand till kapitalöverföringar, medan FN:s biståndsverksamhet ihuvudsak är inriktad på tekniskt bistånd. Närvi från svensk synpunkt bedömer de olika organen måste vi se tilleffektiviteten och tUl verksamhetens inriktning i förhållande till debiståndspolitiska målsättningar regering och riksdag uppställt. Därtill har vianledning kräva en rättvis fördelning mellan de olika bidragsgivarna. Särskilti vissa FN-organ främst och FN:sbarnhjälpsfond () måste vår andel betraktas som hög. Med hänsyntill vår allmänt positiva inställning tUl det multilaterala samarbetet bör enutjämning dock Inte ske genom en minskning av de svenska bidragen utan genomatt andra bidragsgivare ökar sina insatser snabbare. DeinternationeUa organisationerna bör ges möjlighet till långsiktig planering avsin verksamhet. I viss utsträckning utfäster givarna numera sina bidrag förflera år. VI har från svensk sida givit kraftigt stöd här- Prop.1977/78:135 89 föroch strävar efter att även i FN-famUjen och regionalban-kerna använder redanen sådan metod få tiU stånd verkliga förhandlingar meUan givarländerna.Syftet är att, åstadkomma fleråriga utfästelser för att säkra förverkligandetav vederbörande organs program och målsättningar för bidragsperioden. I detnågot längre perspektivet bör tanken på en verklig internationell beskattningdrivas. synes dock förutsättningar saknas att förverkliga dennatanke.