prop · G10372 · 1977-12-31 00:00:00 — Inkallelse enligt de nu återgivnabestämmelserna i värnpliktslagen har sålunda inte som nödvändig förutsättningatt riket är i krig eller krigsfara. Så snart inkallelse skett med stöd avnågon av de nu nämnda bestämmelserna kan dock rekvisilionslagen ellerberedskapsförfogandelagen tillämpas. Eftersom de fall som avses i dessabestämmelser i värnpliktslagen inte helt faller in under de förutsättningar somanges i de bestämmelser beredningen har föreslagit, är del enligt min åsiktnödvändigt att utvidga förutsättningarna så alt de ger stöd för tillämpning avrekvisitionslagen och beredskapsförfogandelagen även i nu avsedda situationer. Jagfinner inte anledning att i övrigt göra några sakliga avvikelser från beredningensförslag.-- Med anledning av ett påpekande under remissbehandlingenvilt jag framhålla att lag med sådana bemyndiganden som avses i förevarandeparagraf självfallet kan tillkomma såväl under normala förhållanden som i desituationer som beskrivs i paragrafen. 'Häravses RF, Prop.1977/78:72 45 3.2.3Tidigare behandling av frågan om gemensamma regler jÖr rekvisUion ochjörjögande Utredningenframhåller att splittringen av förfogandelagstiftningen och brislen pålikformighet medför ölägenheter vid tillämpningen. Den nuvarande ordningenhardock inte tillkommit av en tillfällighet. Det måste hållas i minnet attrekvisitions- och förfogandelagstiftningen vuxit fram successivt allteftersomtotalförsvarsplaneringen har utvecklats och behoven av författningsmässigreglering gjort sig gällande på skilda områden. I vissa delar harlagstiftningen tillkommit under ett yttre tryck, som krävt snabba avgörandenoch knappast lämnat rådrum för ingående överväganden om möjlighelen ochlämpligheten av att i större utsträckning föra samman och till varandra anpassareglerna. Praktiska skäl har ibland fällt avgörandet och önskemålet om en meraöverskådlig lagstiftning på områdei har fått vika. har emellertid också andra synpunkter gjort sig gällande. 1 vissafall torde lagstiftaren med hänsyn lill rättssäkerheten medvetet ha undvikitatt utfärda förfogandeföreskrifter med mera allmän räckvidd. Följden har blivitett flertal föreskrifter med begränsad räckvidd, avsedda att tillgodose olikaspeciella intressen. Utredningen erinrar om attfrågan om ett sammanförande av förfogandebestämmelserna i en tag diskuteradesi samband med tillkomsten av allmänna förfogandelagen. I det betänkande som låglill grund för lagen framhöll utredningsmannen (SOU 1952:24 s, 65) att detkunde sättas i fråga, om inte alla bestämmelser om förfoganderätt under krig,krigsfara eller eljest utomordentliga förhållanden borde sammanföras i enförfattning. Ätt bestämmelserna rörande förfoganderätt är uppdelade på fleralagar - anfördes vidare - kan i praktiken medföra olägenheter, bl. a. genom attdet vid verkställandet kan uppkomma konkurrenssituationer, då samma egendom medstöd av de olika tagarna kan tas i anspråk av flera myndigheter. Det kanantagas att om bestämmelsema kunde införas i exempelvis en huvudförfattningoch en tillämpningsförfattning svårigheterna vid tillämpningen skulle minska.För att ett sammanförande skatt kunna ske krävdes det emellertid enligtutredningsmannen en genomgång inte bara av allmänna förfogandelagen ochallmänna förfogandeförordningen utan av hela författningskomplexet. Hansuppdrag innefattade dock inte en sådan uppgift men han ansåg det angeläget attfrågan logs upp till övervägande. 1954:20 s, 69 med förslag tillallmänna förfogandelagen anförde dåvarande chefen för bl,a. att det skulle vara synnerligen önskvärt att den nuvarande splittringen påförfoganderättens område undanröjdes men all ett sammanförande av hithörandebestämmelser krävde ingående utredningar och överväganden. 3.2.4Fördelar och nackdelar med en gemensam förfogandelagstifining Enkoncentration av den vittförgrenade och komplicerade förfogandelag-stiftningenkan visserligen enligt utredningen te sig önskvärd men är uppenbarligen förenadmed åtskilliga svårigheler. Såväl fördelar som nackdelar med en sådankoncentration har belysts från flera håll, när vissa totalförsvarsmyndigheterunder arbetets gång till utredningen framfört preliminära synpunkler på detföreliggande uppdraget. Fleramyndigheter har stmkit under fördelarna med en koncentration och framhållit,att det lorde vara ett allmänt önskemål att samla nuvarande grundläggandebestämmelser om rekvisition och förfogande i en gemensam lag som ger en allmänram beträffande arten och innehållet i de förordnanden som regeringen fårmeddela med stöd av lagen. I samband därmed har också framförts som önskvärtatt koncentrera titlämpningsföreskrifterna till en eller ett par författningar.Det har framhållits att ett sådant system från formella synpunkter skulle varatilltalande och även sakligt sett skulle ha många fördelar. Blandfördelarna med en samlad lagstiftning som tillgodoser en vid krets av inlressenhar särskill angetts, att komplexet av bestämmelser blir mera lättöverskådligt.En sådan lösning skulle sannolikt kunna medföra enkla och enhettigabestämmelser inom heta eller i varje falt en stor det av områdei förförfogandelagstiftningen. TUlämpningen av författningarna och arbetet vid debeslutande myndigheterna skulle därmed också förenklas. Det kan enligt en sådanuppfattning knappast befordra rättssäkerheten, om gränserna mellan olika delarav förfatlningskomptexet är oklara eller dragna efter varierande grunder. Dethar vidare uttalats att det också ur planläggningssynpunkt skulle vara tillfördel, om bestämmelsema om rekvisition och förfogande fördes samman, eftersomolika myndigheler måsle ta hänsyn till varandras behov. Bland nackdelarna med ensamlad lösning har nämnts, att en förfogandelagstiftning med ett vidsträckttillämpningsområde kan inge betänkligheter genom att dess verkningar inom olikaområden och på skilda nivåer kan bli svåra att överblicka. Följden kan bliövergrepp. Fasta hållpunkter för tillämpningen kan komma att saknas ochlagstiftningen kan komma att åberopas såsom grund för åtgärder som strider motdess ursprungtiga syfte eller som inte varit förutsedda av lagstiftaren ochvilka alltså i själva verkei skulle vidtagas utan godkännande.Utredningen nämner i detta sammanhang att det under båda världskrigenförekommit att en av lämnad fullmakt för regeringen att genomföravissa särskilt angivna åtgärder ansetts berättiga regeringen att genomföravarjehanda ingripanden av andra slag, som bedömts gå mindre långt än de ifullmakten särskilt angivna åtgärderna. Det har emellertid satts i fråga omdenna uppfallning är hållbar (SOU 1952:24 s. 61), Prop.1977/78:72 47 Utredningenanför att det i de preliminära yttrandena till utredningen också har gjortsgällande att en förfogandelagstiftning med vidsträckt tillämpningsområde skullekunna begagnas för onödiga och godtyckliga ingripanden. Det har i anslutninghärtill antytts att sådana synpunkter torde ha varit vägledande förstatsmaktema, då man undvikit en förfogandelagstiftning med meraallmän räckvidd. Dethar vidare framhållits att man inte heller borde bortse från att statsmakternai ett tidigt skede av ett skärpt läge kan vara mindre benägna att sätta enförfogandetagstiftning i tillämpning, om den har stor räckvidd. Dennaomständighet kan ge statsmakterna anledning att dröja relativt länge-och underogynnsamma omständigheter kanske alltför länge - med att sätta lagstiftningen itillämpning. Enav de berörda myndigheterna har uttalat, att det visseriigen är en klarnödvändighet att författningsmaterialet på förevarande område koncentreras sålångt det är möjligt. Tvångsanskaffning för vissa militära behov intaremellertid enligt denna myndighets mening en sådan särställning, att det tordevara förenat med svårigheter att sammanföra reglerna om delta med bestämmelserom tvångsanskaffning för andra ändamål. Delta har i varje fall ansetts gällatillgodoseendet av sådana behov som vid planläggningen inte kan bestämmaskonkret, dvs. närmast vad som brukar kallas försvarsmaktens mera tiltfölligaoch lokala behov. Beträffande dessa fyller f n. rekvisitionstagen en särskiltviklig funktion, t. ex, i fråga om mark för brådskande befästningsarbeten samtbyggnader för tillgodoseende av lokalbehov vid omgrupperingar. Det tordedäremoi enligl samma myndighets mening kunna övervägas att inordnarekvisitionsförfattningarnas regler för den planmässiga, påuttagningsförfarande eller planläggningstillstånd grundade massanskaffningen ien för totalförsvaret gemensam ramlag med tillämpningsförfattningar. Enförutsättning för detta har dock ansetts vara att man tillgodoser kravet påsnabbhet vid tillhandahållandet. Utredningendiskuterar olika alternativ enligt vilka frågan om en samladförfogandetagstiftning kan lösas. 1första hand släller utredningen två huvudalternativ mot varandra, I det enaaltemativet utgår utredningen från en samlad förfogandelagstiftning med allmänräckvidd. I det andra alternativet begränsas arbetet till en allmänöverarbetning av författningskomplexet utan att utredningen frångår principenom speciella och efter omständigheterna anpassade bestämmelser för skildaverksamhetsområden. I det sistnämnda alternativet blir det närmast fråga om enmera formell och mtinmässig översyn i förenklingens och enhetlighetensintresse. 1 det första alternativet blir det fråga om större och meragenomgripande omdispositioner av och förändringar i författnings- Prop.1977/78:72 48 materiatet.Sådana omläggningar kan dock få slörre eller mindre omfattning. tar slällning lill dessa båda huvudalternativ, skisserar den någraav de underalternativ som kan komma i fråga, om övervägandena leder fram tillatt man helt eller delvis bör arbeta samman författningsmaterialet. Detligger enligt utredningen nära till hands att föra samman bestämmelserna inuvarande rekvisitionslag och beredskapsförfogandelag. Dessa författningartäcker i stort sett samma område, men sistnämnda lag är tillämplig i elltidigare skede, I och med att 74 S regeringsform har försvunnitföreligger inte längre skäl alt hålla isär tvångsingripanden i fall somomfattas av den ena eller den andra lagen. Ettytteriigare och väsentligt steg skulle enligt utredningen tas, om ävenbeslämmelserna i den nuvarande allmänna förfogandelagen fördes samman medföreskriftema i rekvisitionslagen och beredskapsförfogandelagen till en lag.Någon klar och bestämd gräns mellan dessa olika grupper av bestämmelser finnsinte. För ett samm.anförande talar också att en gemensam konstitutionell gmndnumera skapats för förfogandetagstiftningen i vidsträckt mening. Ensärskild fråga vid övervägande av det första huvudalternativet är, om man börbryta ut de särskilda förfogandebestämmelser som ingår i vissa meraspeciella fullmaktslagar och föra också dessa bestämmelser till det samladeförfaltningskomplexet. 1 detta fall måste emellertid hänsyn tas till olikheteri de särskilda fatlen och till praktiska skäl som kan göra sig gällande., Utredningenanser att också mera begränsade lösningar kan övervägas, exempelvis att förasamman å ena sidan bestämmelsema i rekvisitions- ochberedskapsförfogandetagarna, å andra sidan bestämmelsema i allmännaförfogandelagen och de särskilda förfogandebestämmelserna i speciellafullmaktslagar. Vinsterna med en sådan lösning skutte dock inte vara så slora. Uiredningengår sedan in på gränsdragningen mellan förfogandetagstiftningen, å ena sidan,och det komplex av bestämmelser som reglerar ransonering, prisreglering ochnäriiggande frågor, å andra sidan. Utredningen framhåller alt det föreliggerålskilliga beröringspunkter mellan dessa båda gmpper av bestämmelser.Utredningen utgår dock från att den gränsdragning som har gjortsmellan förfogandelagstiftningen och ransone-ringslagsliftningen skall beståäven i fortsättningen. Detta ställningstagande bygger utredningen bl, a. påregeringens beslul att tillsätta en särskild ulredning avseende en allmänöversyn av allmänna ransoneringslagen. Utredningengör därefter en genomgång av de olika lagar som innehåller förfoganderegler ochbörjar med tagen om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.rn. för ordningsmaktens behov. Prop.1977/78:72 49 enligtutredningen en särställning inom förfogandelagsliftningen därigenom att dengälter även i fredstid och alt för dess tillämpning inle ens förutsätts alt enfredskris har inträffat. Det räcker att en polisstyrka dras samman förordningens upprätthållande. Med hänsyn lill att denna tag såväl i fråga omsyftet som beträffande förutsättningarna för dess tillämpning väsentligtskiljer sig från övriga förfogandelagar och kan betraktas som relativtfristående, finner utredningen att tillräcklig anledning inte föreligger att förasamman denna tags bestämmelser med förfogandelagstiftningen i övrigt. Nästalag som utredningen tar upp till granskning är lagen om skyldighel att upplåtainkvarteringsbostad i krig m. m. Denna tag kom i samband med attde uppgifter inom totalförsvaret som skall fullgöras av kommunerna och som inteär specialreglerade i särskild lagstiftning fastlades i lagen om kommunalberedskap. Uppgifterna hänförde sig främst lill sådana verksamhetsområden somvid avgränsningen av civilförsvarets uppgifter förts överfrån civilförsvaret till de ordinarie samhällsorganen. Omhändertagande i olikahänseenden av utrymd eller krisdrabbad befolkning efter det att inkvarteringenhar genomförts av civilförsvaret blev därvid en beredskapsuppgift.Dåvarande departementschefen anförde (prop. 1964:4 s, 44) att han inte kundefinna det ändamålsenligt, att de inkvarterades räll att bo kvar i de avcivilförsvaret anvisade inkvarteringsbostäderna säkrades genom förfoganderätt.En omfördelning av redan upplåtna utrymmen borde enligt hans mening kunna skeutan att förfoganderätt blev erforderlig. Om mindre grupper eller enstakautrymmande eller hemlösa kom till inkvarteringskommunen efter det alt självautrymningsrörelsen avslutats, fick civilförsvaret enligt departementschefensmening utöva förfoganderätt för att avhjälpa akuta behov av bostad. En praktisklösning av problemet syntes kunna nås endast genom all i lag föreskrevsskyldighet för ägare eller innehavare av byggnad eller del därav alt upplåtainkvarteringsbostad, som av civilförsvaret eller kommun anvisats den som pågrund av utrymning eller krigsskada eller annan krigshändelse inte fick ellerinte kunde återvända till sitt hem. Bestämmelser i ämnet finns i förutnämndasärskilda lag. Vid behov kan vite eller handräckning tillgripas somtvångsmedel. För upplåtelse av inkvarteringsboslad enligt den särskilda lagenär inkvarteringsvärden berättigad till skälig ersättning av den inkvarterade iden mån ersäitning inle utgår av statsmedel till följd av ianspråktagande medförfoganderätt. Den särskilda lagens speciella karaklär och dess samhörighetmed lagstiftningen om beredskap talar enligt utredningens mening motatt bryta ut lagen eller någon del av den ur dess nuvarande sammanhang. Härtillkommer all behovet av alt bereda bostad åt husvilla tidigare tillgodosågs genombeslämmelser allmänna förfogandelag men att föreskrifter om dettainte togs med i allmänna förfogandelagen vid dess tillkomst, I prop, 1954:20(s, 63) anfördes att det låg närmast till hands att civilförsvarslagen eller,om denna inle skulle vara till 4 1977/78. Prop.1977/78:72 50 fyllest,särskild fullmaktslag användes för detta syfte, Uiredningen föreslår inle någonändring i delta avseende. 1 fråga om nu gällandekrigssjukvårdslag anför utredningen att den är avsedd att utgöra denförfattningsmässiga gmnden för den omorganisation av den allmänt civila hälso-och sjukvården saml den civila veterinärverksamheten som blir erforderlig vidkrig, krigsfara och - utan närmare begränsning - andra utomordentligaförhållanden för att verksamheten då skall motsvara de fordringar som i ettsådant krisläge ställs på den. Behovet av förfoganderätt för sjukvårdsändamålkunde också i detta fall tidigare tillgodoses genom förfogandelag. Denutredningsman som utarbetade förslag till krigssjukvårdslag anförde emellertid(se prop. 1953:222 s. 45), alt del borde räcka med ett sladgande ikrigssjukvårdslagen av innebörd alt, oavsett vad allmänna förfogandelageninnehåller om förutsättningarna för dess tillämpning, förfogandelagen skall ierforderliga delar gälla för att tillgodose behov som avses ikrigssjukvårdslagen, då 3 § i denna tag tillämpas, I prop. 1954:20 (s. 179)uttalades, att det inte var tillrådligt alt belasta krigssjukvårdslagen medulföriiga bestämmelser angående hur erforderliga förfogandeåtgärder förgenomföras, efter vilka grunder ersättning skall utgå och i vilken ordningersäitning skall beslämmas m, m. Den av utredningsmannen förordade lösningenansågs av departementschefen ändamålsenlig och återspeglas i 7 a §, som ficksin nuvarande lydelse genom SFS 1966:52. Någon återgång till det tidigaretillämpade systemet förordas inte heller i delta fall av utredningen. Utredningenframhåller att den förut nämnda omorganisationen av civilförsvaret innebar attansvaret för planläggning och verkställighet av undanförsel och förstöring avegendom skulle överföras från civilförsvaret till det ekonomiska försvaret (seprop, 1961:202 s, 5). Som en följd härav kom civilförsvarslagen ochcivilförsvarskungörelsen, vilka trädde i kraft den t , till skillnadfrån motsvarande äldre författningar inte att innehålla några bestämmelseromundanförsel och förstöring, I övergångsbestämmelsema till de nyaförfattningarna meddeladeis emellertid föreskrifter av innebörd bl. a. altdittillsvarande regler om undanförsel och förstöring skulle gälla intill desssärskild lagstiftning i ämnel kommii till stånd. En sådan särskild lag omundanförsel och förstöring utfärdades . När förslag i ämnet lämnadestill , anförde dåvarande chefen för (prop.1961:202 s. 20) att han delade den av dåvarande och flera andra myndigheter framförda uppfallningen, attbehov företåg av särskilda förfoganderättsbestämmelser. Visserligen kunde ivissa lägen allmänna förfogandelagen förutsättas vara i tillämpning och såledesmöjliggöra ianspråktaganden även för häravsett ändamål. Emellertid var enligtdepartementschefens mening att märka, all förfogandelagstiftningen inle täcktehela undanförselområdet - arkivalier, kulturhistoriska föremål elc. föllexempelvis utanför - och dessulom var del synnerligen Prop.1977/78:72 51 önskvärtatt undanförsel kunde ske redan innan beredskapslagarna i övrigt satts itillämpning. Vid sådani förhållande ansåg departementschefen särskildaförfoganderegler i undanförsellagen vara erforderliga. Enligt utredningensmening är de anförda skälen alhjämi bärande. Inte heller i fråga omlagen om undanförsel och förstöring finns alltså tillräcklig anledning att nugå ifrån den ordning som infördes , Vadangår bestämmelserna om förfoganderätt i 8 kap. civilförsvarslagen konstaterarutredningen att de i stor utsträckning både formellt och reellt nära stämmeröverens med motsvarande regler i rekvisitions- och förfogandelagarna. Dennaomständighet talar för att alla sådana allmänna bestämmelser med fördel börkunna samlas i en gemensam lag, till vilken hänvisning kan göras icivilförsvarslagen. De reglersom är mer speciella för civilförsvaret bördäremot enligt ulredningens mening alltjämt ha sin plats i civilförsvarslagen. Pågrund av vad som sålunda har anförts föreslår utredningen, att bestämmelsema irekvisitionslagen, beredskapsförfogandelagen och allmänna förfogandelagen förssamman till en gemensam förfogandelag. Vad gäller civilförsvarslagen bör dennaäven i fortsättningen formellt selt läcka civilförsvarets hela verksamhel.Enligt ulredningens mening finns det emellertid inte anledning att belastacivilförsvarslagen med de utförliga förfarandebestämmelser som avses få sinplats i förfogandetagen. En koppling mellan de båda tagarna kan ske på detsättet, att i civilförsvarslagen anges att förfogandelagen gälter i fråga omförfogande för fullgörande av statlig civilförsvarsuppgift, om ej annat följerav vissa närmare angivna paragrafer i civilförsvarslagen. Koncentrationenav lagreglerna om förfogande bör enligt utredningens mening åtminstone inuläget inte drivas längre. Behovetav förfoganderätt för att genomföra ransonering vid fredskriser bör enligtutredningen tillgodoses genom att en föreskrift motsvarande 7 a §krigssjukvårdslagen tas in i ransoneringslagen. Detta skulle innebära att, närransoneringslagen tillämpas, den av utredningen föreslagna förfogandetagenskall gälla i erforderiiga delar utan hinder av vad i förfogandelagen finnsstadgat om förutsättningarna för lagens tillämpning. På detta säll skutte enförfoganderätt enligt ransoneringslagen kunna lösgöras från de strängareförutsältningama enligt förfogandelagen utan att de omfatiande reglerna omförfoganderättens innebörd m, m. i sistnämnda lag behöver upprepas iransoneringstagen. Behovet av förfoganderätt vid ransonering i samband med enfredskris skulle därigenom bli tillgodosett på ett smidigt sätt. Skulleen ny förfogandetagstiftning i anslutning till utredningens förslag träda ikraft, innan en ny ransoneringstag föreligger, torde övergångsvis enbestämmelse av angiven art kunna införas i nu gällande ransoneringslag, omdet skulle behövas. Prop.1977/78:72 52 3.3En ny förfogandelags innehåll 3.3.1 ViUkor jör lagens tillämpning Denföreslagna samordningen av bestämmelsema i flera lagar kräver enligtutredningen gemensamma regler om förutsättningarna för lagens tillämpning.Utredningen anser att detta underiättas av att 13 kap, 6 § RF, som utgör denstatsrättsliga grunden för den föreslagna förfogandetagen, har gjorttillämpningsområdet för bemyndigandelagstiflningen snävare än området förallmänna förfogandetagen. Eielta område omfattar - utöver krig och krigsfara -endast sådana utomordentliga förhåltanden som är föranledda antingen av krigeller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Del räcker således inte attknapphetsläget hat orsakats av annan utomordentlig händelse som har inträffatutom riket och än mindre av sådan händelse som har ägl rum inom riket. Somförsta regel för att tagen skall träda i tillämpning anger utredningen krig.Lagens gmndläggande bestämmelser bör då automatiskt träda i tillämpning. Ifråga om begreppel krig hänvisar utredningen till de uttalanden som har gjortsav dåvarande chefen för i prop. 1973:90 (s. 446),Utredningen erinrar om att departementschefen särskilt har framhållil att krigi regeringsformens mening alllid skall anses föreligga vid ockupation. Vadangår det fall att riket befinner sig i krigsfara pekar utredningen på att iden nuvarande lagstiftningen olika bestämmelser gäller i olika lagar. Enligtallmänna förfogandelagen får regeringen i det fallet förordna om tillämpning avlagens gmndläggande beslämmelser. För tillämpning av rekvisitionslagen krävsäven vid krigsfara, att försvarsmakten eller någon del därav ställs påkrigsfot, sedan regeringen har förordnat om delta och utfärdat riksdagskallelse,Beredskapsförfogandelagen läcker i slorl selt samma område somrekvisitionslagen, men den är avsedd att möjliggöra tvångsanskaffning av vissaförnödenheter för försvarsmaktens behov underen beredskapsiillsiånd innanförsvarsmakten ännu har ställts på krigsfot. En förutsättning för allberedskapsförfogandelagen skall kunna sättas i tillämpning är emellertid, attdet är nödvändigt antingen för att tillgodose beredskapen vid sådan del avförsvarsmakten, som las i anspråk för ändamål som anges i 28 S I mom,värnpliktslagen, eller för all avveckla tidigare anbefalld beredskap. Bestämmelseni 28 S I mom, innebär att regeringen får inkalla lill tiiinstgöring samtligavärnpliktiga eller värnpliktiga lill behövligt antal, då rikets försvar ellerdess säkerhet eljesi kräver del. Enligt 27 S 2 mom, samma lag kan värnpliktig,om regeringen med hänsyn till krigsberedskapen finnerdet nödvändigt, åläggasatt fullgöra en eller flera beredskapsövningar. Inkallelse enligl de nu åiergivnabestämmelserna i värnpliktslagen har sålunda inte som nödvändig förutsätiningall rikel är i krig eller krigsfara. Så snari inkallelse har skell med stöd avnågon av de nu nämnda bestämmelserna kan dock Prop.1977/78:72 53