prop · G10319 · 1977-12-31 00:00:00 — Delegationens egna utredningsresurser har också underinnevarande regleringsår förstärkts med en ny tjänst. I konsumentdelegationen ingärföreträdare för löntagarnas och näringslivets organisationer som pä sedvanligtsätt kan lämna service tUl sina representanter. 6.7.2 Utgångspunkter för prissättningen Genom prissättningen av jordbrukets produkter påverkaslönsamhets-, inkomst- och effektivitetsutvecklingen inom jordbruksnäringen, produktionensstorlek och inriktning samt konsumenternas livsmedelskostnader m. m. 1 1967års beslut framhölls att prissättningen borde kännetecknas av en vissåterhållsamhet för att inte motverka den eftersträvade produktionsanpassningen,rationaliseringssträvandena och effekten av de rörlighetsstimulerandeåtgärderna. framhölls att prissättningen måste präglas av en vissstabilitet för att kunna möjliggöra rationaliseringsätgärder inom jordbruketoch främja uppkomsten av allt effektivare företag. Eftersom prissättningenborde tjäna flera olika och till viss del mot varandra stridande syften ansågsdet väsentligt att man vid den 1977/78:19 183 samlade avvägningen av prissättningen beaktade alla isammanhanget relevanta faktorer. Utvecklingen har, som utredningen redovisat,präglats av betydande förändringar såväl inom som utom jordbruket. Enligt utredningensbedömning har härvid den betydande frihet som förelegat vid valet avutgångspunkter för prissättningen inneburit fördelar. Detta gäller särskiltmöjligheten att i lägen med starka prisstegringar genom tillförsel avlivsmedelssubventioner begränsa konsumentprishöjningarna på baslivsmedel. Utredningenföreslär därför att nuvarande frihet vid valet av utgångspunkter bibehålls äveni fortsättningen. För egen del vill jag peka på de målkonflikter somofrånkomligen uppträder vid den praktiska utformningen av prisregleringen ochsom också utredningen diskuterat. Det är enligt min mening givet att man vidprissättningen bör ta hänsyn till alla de faktorer som har betydelse isammanhanget och att det inte är möjligt att i förväg bestämma vilken betydelsesom olika faktorer skall tUlmätas. Jag delar därför uppfattningen att det börföreligga betydande frihet vid valci av utgångspunkter för prissättningen. Jagvill erinra om att jag i det föregående uttalat alt ett huvudsyftemed jordbrukspolitiken skall vara att tillförsäkra dem som är sysselsatta inomjordbruket i alla delar av landet en ekonomisk och social standard, som ärlikvärdig med den som jämförbara grupper uppnår. Jag har också uttalat attdetta syfte särskilt bör beaktas vid prissättningen på jordbruksprodukterna.Jordbrukspolitiken bör enligt min mening ocksä ha till mål att tillgodosekonsumenternas berättigade krav på säker tillgäng till livsmedel av högkvalitet till rimliga priser. Det bör dock framhållas att det genom jordbrukspolitikenendast gär att påverka den andel av konsumentpriserna, som omfattas avjordbruksprisregleringen. Genom tillämpningen av meUanprislinje förbaslivsmedel har möjligheterna att förena angivna syften " förbättrats. 6.7.3 Val av prislinje Enligt direktiven skulle utredningen undersökamöjligheterna att införa en s. k. lågprislinje (av utredningen benämndvärldsmarknadsprislinje, VM-prislinje) eller på annat sätt modifiera den högprislinje(av utredningen benämnd producentprisbaserad prislinje ellerproducentpris-linje) som gällde när direktiven gavs. En VM-prislinje skulleenligt direktiven bl. a. gynna inkomsttagare med låga inkomster och barnfamiljermed inkomster i vanliga inkomstlägen. 1 har under större delen av efterkrigstidentillämpats en vad utredningen benämner producentprislinje på jordbruksbaseradelivsmedel. Av hänsyn till barnfamiljer och låginkomsttagare har med början år1973 successivt skett en övergång mot en meUanprislinje. Konsumentpriserna påviktigare baslivsmedel har således genom tillförsel av Prop.1977/78:19 184 statliga budgetmedel livsmedelssubventioner sänktstill en lägre nivå än vad som motsvarar en renodlad producentprislinje.Införandet av livsmedelssubventioner kombinerades med ett prisstopp på berördaprodukter. Utredningen har av flera skäl avvisat en VM-prislinje förSveriges del. Alternativet till en VM-prislinje är att tillämpa någon Eorm avnationellt fastställd prislinje mot konsument. En sådan kan ges formen av antingenen producentprislinje eller en meUanprislinje. Utredningen anför att enomedelbar återgång till en producentprislinje knappast är möjlig med hänsyn lillden omfattning som livsmedelssubventionerna har uppnått, om den intekombineras med andra lättnader för konsumenterna. Enligt utredningens bedömningbör nuvarande meUanprislinje bibehållas. Härigenom uppnås för en given utgiftöver budgeten en större effekt gentemot avsedda målgrupper 'än vad som skulleblivit fallet vid en VM-prislinje, då importpriserna helt hade bestämt deninhemska prisnivån. Utredningen tar emellertid inte slällning till i vilkenutsträckning man för att uppnå fördelningspolitiska effekter bör utnyttjalivsmedelssubventioner eller andra medel utanför jordbrukspolitikens ram. Utredningen framhåller vidare att mellanprislinjenskonsekvenser för jordbruket och för prisstabiliseringssträvandena i huvudsak argynnsamma. Av statsfinansielia skäl bör dock ulökningen av subventionernasomfattning enligt uiredningen i huvudsak begränsas till perioder med relativtkraftiga prisstegringar. Utbetalningen av livsmedelssubventionerna anges ha fungeratbra, men det förhällandet att subventionerna kombinerats med ett prisstopp hari viss mån komplicerat handläggningen av jordbruksprisregleringen. Beträffande avvägningen av livsmedelssubventionerna framhällerutredningen att ett samlat grepp över hela livsmedelsfältet i syfte att viaprissättningen påverka konsumtionen inte är möjligt, bl. a. på grund av attjordbruksprisregleringen inte omfattar alla livsmedel. Huvudmedel när det gälleratt förbättra konsumenternas näringsstandard bör därför enligt utredningensuppfattning vara en intensifierad kostupplysning. För livsmedelsindustrin är det enligt utredningenangeläget att subventioneringen av konkurrerande produkter görs relativtenhetlig så att man sä långt möjligt inte snedvrider konkurrensen mellan olikabranscher. Eftersom mänga faktorer måste beaktas varje gånglivsmedels-subventionernas omfattning ändras, har utredningen inte ansett detmöjligt alt på förhand uppställa nägra riktlinjer för prisavvägningen molkonsument. Remissinstanserna delar i stort sett utredningens slutsatsatt den nuvarande mellanprislinjen bör bibehållas. industriförbundanser dock att livsmedelssubventionerna bör tas bort för alla baslivsmedel utomkonsumtionsmjölk. Om man av sociala eller fördelningspolitiska Prop.1977/78:19 185 skäl vill stödja vissa svaga grupper i samhället, bördetta enligt förbundet ske med andra åtgärder. För egen del anser jag att den nuvarande mellanprislinjenbör bibehållas. Mellanprislinjen erbjuder enligt min mening många fördelar jämförtmed en VM-prislinje och är även att föredra framför en producentprislinje,främst på grund av de fördelningspolitiska effekter som kan åstadkommas. Iförsta hand bör livsmedelssubventioner utgå för baslivsmedel, som är av störstbetydelse för barnfamiljer och låginkomsttagare. Det ankommer på regeringenatt vid varje särskilt tillfälle ta ställning till livsmedelssubventionernasstorlek. Utredningen har analyserat de fördelningspolitiskaeffekterna av livsmedelssubventionerna. Flera remissinstanser har ocksåuttalat att regelbundna hushållsbudgetundersökningar bör företas så attunderlag erhålls för beräkningar av subventioneringens effekter för olikagrupper av konsumenter. Jag delar denna uppfattning och vUl erinra om att statistiskacentralbyrån erhållit medel för en sådan undersökning avseende . Jag noterar att utredningen funnit att utbetalningen avlivsmedelssubventionerna tekniskt sett fungerar utan större problem. Tillämpningenav prisstoppet på subventionerade baslivsmedel har dock förorsakat vissaproblem bl. a. för jordbruksprisregleringen. Dessa frågor utreds f. n. Enligtmin mening bör det vara möjligt att minska de föreliggande olägenheterna. Flera remissinstanser anser det angeläget att konsumtions-och näringseffekterna beaktas vid fastställandet av subventionernas storlekoch produktomfattning. och framhåller attprissättningen och subventioneringen i högre grad än som sker bör utnyttjas isyfte att påverka konsumtion och näringsstandard för vissa konsumentgrupper.Även om jag delar åsikten att näringseffekterna bör beaktas vid subventionernasfastställande, anser jag att informations-och upplysningsverksamhet bör varahuvudmedel i strävandena att förbättra näringsstandarden. För många viktigalivsmedel kan subventioner för övrigt knappast utgå av tekniska skäl. Andraomfattas inte av jordbruksprisregleringen. Jag delar den uppfattning som framförts av utredningen ochvissa remissinstanser att subventioneringen bör ske så att pris- och konsumtionsutvecklingeninte blir ryckig och livsmedelsindustrins kapacitetsplanering försvåras.Vidare bör beaktas effekterna för konkurrerande produkter. Några remissinstanser anser att regeringen bör beredakonsumentdelegationen, Lantbrukarnas förhandlingsdelegation och berörda branschertillfälle att lämna synpunkter på subventionsbeloppets fördelning på olikaprodukter när dess totala storlek fastställts. Jag vill för egen del framhålla att det bör vara angelägetför rege- 1977/78:19 186 ringen att ta de kontakter som krävs för attsubventioneringen skall kunna avvägas med hänsynstagande till alla desynpunkter som kan komma i fråga. Initiativ tiU sådana kontakter kan tas avalla berörda parter. Livsmedelssubventionerna har som utredningen angettpåverkat avsättningen av jordbruksprodukter, vilket inneburit fördelar ävenför jordbruket. Vissa remissinstanser anför att dessa effekter bör beräknas föratt kunna beaktas vid kommande prisöverläggningar. Jag finner det angeläget attlivsmedelssubventionernas effekter i olika avseenden blir kartlagda ochanalyserade, däribland deras inverkan på avsättningen för svenskajordbruksprodukter. 6.7.4 Val av prisregleringsled Nuvarande prisstöd till jordbruket utgår i huvudsak genomreglering av jordbruksprodukternas priser. För animaliska produkter, dvs.främst mjölk och slaktdjur, regleras pardpriserna på delvis förädlade produkter.Härigenom kommer även en del av förädlingsledet, den s. k. pri-märförädlingen,att omfattas av prisstödet. Det avräkningspris som jordbrukarna erhåller utgörsåledes en restpost vars storlek blir beroende av kostnads- ocheffektivitetsutvecklingen inom det primära förädlingsledet.Kostnadsutvecklingen inom det primära förädlingsledet påverkar på längre siktäven konsumenternas priser på jordbruksbaserade livsmedel. I likhet med utredningen anser jag att de påproducentkooperativ grund uppbyggda mejeri- och slakterinäringarna gereffektivitetsfördelar. Den ägare- och företagsstruktur som råder har bl. a.möjliggjort anläggning av stora produktionsenheter med planmässig uppsamlingoch distribution samt produktutveckling, vilket kommit både producenter ochkonsumenter till godo. Med hänsyn till de farhågor som stundom framförts om attbristen på konkurrens, särskilt på mejeriområdet, skulle leda till försämradeffektivitet har utredningen undersökt möjligheterna att föra över prissättningoch prisreglering för kött- och mjölkprodukter från partiledet tillproducentledet. Utredningen anser dock att någon ändring inte är motiverad menföreslår vissa åtgärder i syfte att garantera en önskvärd effekdvitetsutvecklingoch tillfredsstäUande konkurrens inom det förädlingsled som omfattas avjordbruksprisregleringen. Flertalet remissinstanser tUlstyrker i huvudsakutredningens förslag att bibehålla prisregleringen i partiprisledet. Vissaremissinstanser accepterar dock inte utredningens förslag utan anser att ettsystem i vilket prisregleringen är förlagd till producentledet bör kunnainföras. För egen del anser jag att utredningen mycket ingående haranalyserat möjligheterna att genomgående förlägga prisregleringen till producentledet.Utredningen har därvid biträtts av en expertgrupp med före- 1977/78:19 187 trädare för vitt skilda intressen. Den analys somgenomförts visar att en sådan omläggning skulle kompliceraprisregleringssystemet avsevärt. a. skulle prisöverläggningarna få föras itvå omgångar, varvid man först skulle få träffa överenskommelse om vilketproducentpris som skall eftersträvas. I nästa led skulle överläggningar fäföras med livsmedelsindustrin om vilket gränsskydd som krävs för att detavsedda producentpriset skall uppnäs. Jag vill framhålla att en sådan procedurskulle bU tidskrävande och därtill inte ge avsedda garantier till producenternaeller ge vinster för konsumenterna. I längden kan livsmedelsindustrin intebetala mer för råvarorna än vad som motsvarar de partipriser som industrin kanta ut vid sin försäljning efter avdrag för samtliga förädlingskostnader. Dettagäller oberoende av om industrin drivs i enskild eller kooperativ form. Jag delar utredningens uppfattning att en övergång tillprisreglering i avräkningsprisledet för mjölk, mjölkprodukter ochslaktprodukter skulle medföra omfattande stadiga regleringar avförädlingsindustrin, vilkas konsekvenser i en rad olika avseenden är svåra attöverblicka. Varken genom utredningen eller remissinstanserna har framkommitnågra alternativ till nuvarande system, som enligt min mening fungerar väl.Någon anledning att lägga ner ytterligare utredningsarbete på detta områdeanser jag inte föreligga. Vad angår frågan om åtgärder i syfte att eliminera derisker som eventuellt kan föreligga i fråga om effektivitetsutvecklingen inommejerier och slakterier kan jag i huvudsak ansluta mig till vad uiredningenföreslagit. Säsom i viss ulsträckning redan sker bör vid prisöverläggningarnaanges hur överenskomna belopp skall fördelas mellan producenterna i form avhöjda avräkningspriser och det primära förädlingsledet som kompensation förökade kostnader. På motsvarande sätt bör redovisas de delar som utgår för attkompensera direkta kostnadsökningar för producenterna resp. möjliggöra avsedd inkomstföljsamhet.I efterhand bör en avstämning ske med den faktiska utvecklingen. Analysmaterialetbör sedan kunna ligga till grund för prisöverläggningarna inför nästkommandeprisregleringsperiod, då man också har att ta ställning tUl om effektivitetsutvecklingeninom förädlingsledet varit skälig. Liksom utredningen anser jag att analyserna av kostnads-och effektivitetsutvecklingen m. m. i första hand bör avse hela mejeri- resp.slakteribranschen, men de bör även kunna utsträckas till att avse enskildastörre företagsenheter inom de olika ägarkategorierna. SPK anför att nuvarande kalkyl- och analysmaterial som enföljd av utredningens förslag bör utvidgas till att omfatta även intäktssidanför berörda förädlingsföretag samt deras totala investerings- och finansieringssituation,inkl. deras disposition av eventuella rörelseöverskott. a. statensindustriverk framhåller att kostnaderna i olika led inom s. k. integreradeförädlingsföretag bör redovisas separat. Prop.1977/78:19 188 Enligt min mening bör statens jordbruksnämnd i egenskap avhuvudmyndighet för prisregleringen ansvara för att erforderliga analyser genomförs.Det bör också ankomma på nämnden att ta ställning till vilka informationer somkan behöva inhämtas för att de analyser som har intresse för prisregleringenskall kunna genomföras. I likhet med utredningen anser jag att det ärnaturligt att av de föreslagna beräkningarna liksomhittills har skett anlitar SPK. Garantier för en tillfredsstäUande konkurrens inomförädlingsledet bör som utredningen angivit kunna erhållas genom attstatsmakternas insyn i konkurrensförhållandena utökas, sommöjligheterna till ingripanden vid eventuellt uppkommande missförhållandenförbättras. Jag är angelägen framhåUa att ingenting framkommit som visar attmissförhållanden skulle föreligga och att svårigheter skulle kunna uppstå attvid en sådan eventuaUtet få dem tUlrättalagda. I likhet med utredningen anserjag att det bör ankomma på jordbruksnämnden att utöva den avsedda insynen frånstatsmakterna, vilken faUer utanför NO:s ämbetsområde. Nämnden, som bör kunnaagera både på eget initiativ och efter klagomål från enskUd part, bör beredaoch besluta i här angivna frågor. Som utredningen anför bör nämnden vidberedning av hithörande frågor lämpligen ha tillgång till expertbiträde frånde pris- och konkurrensvårdande myndigheterna. Beslut i frågor av denna artbör, som utredningen anger, fattas av nämnden i plenum. Jag utgår liksomutredningen ifrån att dessa frågor i aUmänhet kommer att kunna lösas genomfrivillig medverkan frän berörda parter. Kan frivillig uppgörelse ej träffasbör nämnden kunna ges möjligheter att ingripa inom jordbruksprisregleringens rarn.Det bör ankomma på jordbruksnämnden att inkomma med förslag tUl vilka medelsom i sistnämnda fall behöver tillgripas. För spannmål och spannmålsprodukter, fodervaror och sockerbör enligt utredningen liksom f. n. en fast inhemsk prisnivå upprätthållas medhjälp av rörliga införselavgifter. Jag har inte några erinringar häremot. För animalier är det enligt utredningens uppfattning motbakgrund av bl. a. den ökande instabUitet som f. n. råder och kanväntas komma att karakterisera världsmarknaden motiverat att begränsavariationerna i den inhemska prisnivån. Detta kan ske genom att något snävareprisgränser införs än de som f. n. gäller, genom ett mer utbyggt system medbuffertzoner, eller en kombination av dessa medel. För att mäta prisbevakningsprisernas utveckling är detenligt utredningen väsentligt att det noteringsunderlag som utnyttjas är avtillfredsställande kvalitet och att utnyttjade noteringar finns officielltpublicerade. I fråga om kött och fläsk föreslår utredningen att nuvarande no- Prop.1977/78:19 189 teringsunderlag bör göras mer representativt och ommöjligt även inkludera andra än producentkooperativa slakteriersförsäljningspriser. Jordbruksnämndenhar enligt nuvarande regler i de flesta fall frihet att avgöra om åtgärder vidprisgränserna behöver vidtas för att hålla priserna inom prisgränsintervallet.Som regel gäller att nämnden är skyldig att ingripa endast om priset passeratden övre prisgränsen. Utredningen föreslår att nämnden även i detta läge gesfrihet att bedöma om prisdämpande åtgärder skall företas. Vidare föreslårutredningen att allsidigt sammansatta maknadsbedömningsgrupper inrättas meduppgift att bistå jordbruksnämnden vid bedömningar av om marknadsläget motiveraringripanden. Eftersom någon allmän översyn av mitlpriserna inteförekommit finner utredningen det angeläget att en förnyadöversyn nu företas. Det prisstopp som f. n. gäller för vissa baslivsmedel harmedfört att den prisrörlighet, som förutsätts föreligga inom jordbruksprisregleringen,satts ur funktion. Utredningen understryker det angelägna i att en samordningsker av jordbruksprisregleringen och den prisreglering och prisövervakning somberör vidareförädling och distribution och som handläggs av främst SPK. Jagbiträder i likhet med flertalet remissinstanser utredningens överväganden ochförslag i de här berörda frågorna rörande gränsskyddets utformning. Inte minstmot bakgrund av de förändringar som har skett på världsmarknaden genom bl. a.tillkomsten och utvidgningen av EG, som medfört att den fria marknaden minskat,kan det vara motiverat att begränsa prisrörligheten för animaliska produkter.Härvidlag bör så långt som möjligt, som jordbruksnämnden påpekat, ävenhandelspolitiska synpunkter beaktas. Jag avseratt senare denna dag föreslå regeringen att jordbruksnämnden får i uppdrag attefter överläggningar med Lantbrukarnas förhandlingsdelegation och jordbruksn'ämndenskonsumentdelegation inkomma med förslag till regeringen om prisregleringen förjordbrukets produkter m. m. för tiden efter . I samband härmedbör förslag lämnas om bl. a. den närmare utformningen av de här ovan berördafrågorna om gränsskyddets utformning. Uppkommande överskott av jordbruksprodukter måste för attprissättningens syften skall kunna uppnås, avlastas från den inhemska marknadengenom olika marknadsreglerande åtgärder, främst lagring och export. Enligthittills gällande principer bärs överskottskostnaderna av jordbruket ochbelastar i princip de produktionsgrenar där överskotten uppkommer. Dessakostnader finansieras genom avgifter pä produktionen. 1977/78:19 190 s. k. internavgifter, införselavgiftsmedel och andrastatliga medel samt i viss utsträckning krediter av olika slag. De marknadsreglerande åtgärderna på jordbruksområdetombesörjs f. n. av sju halvstatliga regleringsföreningar, vilkas verksamhetstår under statens jordbruksnämnds överinseende. Utredningen har enligt sinadirektiv undersökt möjligheterna att minska omfattningen av de marknadsreglerandeåtgärderna i statiig regi. Den har dock, mot bakgrund av marknadsförhållandena,inte bedömt det vara möjligt att göra några inskränkningar. För egen delansluter jag mig till dessa bedömningar. Eftersom överskott eller vissutbyteshandel kan förväntas för flertalet produkter kommer marknadsreglerandeåtgärder under statligt överinseende att behövas även . Utredningens ställningstagande rörande åkerarealensstorlek innebär att det även i fortsättningen blir överskott av i första handspannmål. Enligt tillgängliga prognoser kan ett exportöverskott av minstnuvarande storlek väntas även . En produktionsom i viss utsträckning överstiger efterfrågan inom landet kan också förväntasför fläsk samt smör och mjölkpulver. För kött, ost, socker och säsongmässigtäven potatis anses däremot en viss nettoimport vara sannolik iiven ifortsättningen. Jag kan för egen del ansluta mig till dessa bedömningar av de framtidaöverskottens storlek och fördelning. Utredningen har ingående analyserat begreppen överskottoch överskottsproduktion och därvid använt uttrycken netto- resp. bruttoöverskott.Eftersom överskottsbegreppet kan ges olika innebörd har utredningen ansett detnödvändigt att separat för varje produktgrupp ange om netto- eller bruttoöverskottsbegreppetskall tillämpas eller om överskottet skall relateras till en på annat sättfastställd standardkvantitet. Utredningen har därvid definierat den del av produktionensom överstiger konsumtionen som nettoöverskott och utbytesexport plusnettoöverskott, dvs. hela exporten, som bruttoöverskott. Enligl utredningens uppfattning bör de svenskajordbruksprodukterna liksom i första hand avsättas pä den svenskamarknaden. Oberoende av om över- eller underskott råder för en vara bör dockenligt utredningen en viss utbyteshandel accepteras av kvalitetsskäl och medhänsyn till konsumenternas krav på ett allsidigt produkturval även om dettaleder till en ökad svensk export, dvs. Utbyteshandeln bedömsav utredningen bli av begränsad omfattning för flertalet jordbruksprodukter medundantag av margarinråvaror. Utredningen har för olika produkter redovisat om brutto-eller nettoöverskottsbegreppet skall tiirämpas och i vilken utsträckning enutbyteshandel kan vara önskvärd från samhällets sida. Utredningen har därvidskilt pä ej arealbaserade produkter, ganska starkt arealbaserade produkter ochdirekt arealbaserade produkter. För den första gruppen, främst fläsk, ägg ochfjäderfäkött, förordar utredningen att bruttoöverskottsbe- 1977/78:19 19i greppet i princip tillämpas även i fortsättningen. Förfläsk och ägg kan det dock till följd av säsongmässiga variationer i produktionoch kon sumtion enligt utredningen vara önskvärt med en viss utbyteshandel Förfläsk kan en viss utbyteshandel även vara motiverad av det förhållandet attkonsumtionen är mera inriktad på vissa styckningsdetaljer är på andra. I vilkenutsträckning tillämpningen av bruttoöverskottsbegreppet bör modifieras iriktning mot ett utbyteshandelsförfarande i fråga om kostnaderna bör bli enfråga för i första hand de prisöverläggande parterna. Sådana avsteg från bruttoöverskottsbegreppetbör emellertid enligt utredningen ske lestriktivt.