prop · G10363 · 1977-12-31 00:00:00 — Vad utredningen har anförtbeträffande chefens lor fortifikationskåren framtida ställning och uppgifterhar inte föranlett nägra allvariigare erinringar frän remissinstansema.Utredningens förslag att underställa försvarets iniendenlkår och försvaretsmedicinalkår försvarsgrenschef tillstyrks av de instanser som har yttrat sig ifrågan med undantag avförs\'arets sjukvårdsstyrelse som anser förslaget ommedicinalkåren vara otillräckligt behandlat. Sjukvårdsstyrelsen anser attnuvarande lydnadsförhållande bör kvarstå. Det förfarande som utredningen har använt vid sinapersonalberäkning a r möjliggör enligl överbefälhavaren bara enöverslagsmässig bedömning av de personalbehov som organisalionsförslagen lederlill. Strävan måste dock enligt överbefälhavaren vara att uppnå minst denpersonalbespa- Prop.1977/78:63 70 ringsom utredningen har angetl. Cheferna armén, marinen ochjlygvapnet anser attförutsättningar inte finns att minska personalen inom resp. försvarsgrensstab iden omfattning som utredningen har föreslagit. SACOt SR ifrågasätterutredningens förslag till personalbesparingar, eftersom utredningen harföreslagit ett lägre antal handläggare vid de enheter som föresläs bliförstärkta på gmnd av ökade uppgifter. /SR erinrar dessutom om att en slordel av de ijänsler, som åierstår att inrätta för att möjliggörapensionsåldershöjningen, skall inrättas vid de centrala staberna. Överbefälhavarenkan inte biträda en utökning av den civila personalen på den militärapersonalens bekostnad. anser däremot att fierbefattningar bör öppnas för civil personal, om kompetenskraven medger detta.Enligt personalnämnden böräven möjligheten alt rekrytera kvinnor tillhandläggamppgifler beaktas. Även LO stöder utredningens förslag alt fierbefattningar bör öppnas för civil personal. LO påpekar att de personalminskningarsom har föreslagits i huvudsak har inriktats mot servicepersonalen. Enligt LO:smening torde rationaliseringarna i beiydande grad kunna inriktas även mot andrakategorier. LO fömtsätter att regeringen hareller är beredd att inhämtaunderiag för en sådan inrikining. När det gäller utredningens kostnadsberäkningaranser ÖverbeJälhavaren, chefen for marinen och chefen att denav utredningen beräknade åriiga besparingen i fråga om personalkostnader är förhög. Överbefälhavaren framhåller att den beräknade lönekostnadsminskningenkommer försvarsmakten till godo först i den takt som personalen avgår. En delav personalbesparingarna hänför sig vidare till militär personal som i sambandmed omorganisationen kommer att placeras i andra befattningar inomförsvarsmakten. De besparingar som har beräknats av utredningen kan förefalla stora. De beräknadekostnadsminskningarna kan dock ske först /82. Omorganisationenbidrar därmed i mycket liten utsträckning till att uppnå programplaneperiodensbesparingsmål enligt totalförsvarsbeslut. Institutet anser det rimligtatt den centrala stabsorganisationen skall bidra med en större andel änförslaget innebär. Besparingama till följd av omorganisationen bör enligtinstitutet bli 3 milj. kr. högre än enligt utredningens förslag.Rationaliseringsinstitutet anser vidare att omorganisa-Uonsarbetet bör bedrivasi sådan takt att besparingarna så långt möjligt kan tas ut redan innan denslutliga samlokaliseringen genomförs. framhåller attutredningen vid beräkningen av besparingar inte har räknat med kostnader föromplacering av berörd personal. Överbefälhavaren bedömer alt de lidsförhållandenför genom förande av förslagen som utredningen har skisserat är alllföroptimistiska och redovisar ett eget förslag lill tidsplan. ¥.n\igt mening är del viktigt - inte minst frånbesparingssynpunkt - att åtminstone de åtgärder som inte är beroende av ensamlad lokalisering vidtas så snart beslul om omorganisation har fattats. Dennya organisationen bör vara Prop.1977/78:63 71 genomfördi sin helhet för samlokaliseringen. Överbefälhavaren bör enligtinstitutel fö ansvar föratt hålla samman genotnförandet. Den kommandeorganisationens form och genomförande bör enligt försvarets forskningsanstahinte detaljregleras för . Inom ramen för en fastlagdpersonalpolitik och förden nya utökade medbestämmanderätten bör det varamöjligt att överiåta åt staberna att själva genomföra reformens grundtankar ochatt anpassa organisationen till nya uppgifter och villkor. Utredningenstidsplan måste enligt SACOtSR kompletteras i vissa avseenden. a. haruiredningen inte särskilt angett behovet av tid för förhandlingar angåendeomorganisationen mellan huvudorganisationerna och förestatsmakternas beslut. Trots detta bedömer /SR att utredningens tidsplankan hållas och löneförhandlingar genomföras . 4.3Publikations- och läromedelsverksamheten inom försvaret Slutligen redovisar jag de yttranden som haravgetts över försvarets rationaliseringsinstituts utredning om publikations-och läromedelsverksamheten inom försvaret. Huvuddelen av remissinsianserna är positiva tillatt inrätta en delegation för samordning av publikations- och läromedelsverksamheteninom försvaret. Tveksamhet framförs emellertid beträffande delegationensanknytning till chefen för armén. Flera instanser anser att delegalionen intebör underställas någon myndighet. Riksrevisionsverkel menar att en anknytningsom är oberoende av försvarsgren bör eftersträvas. Statskontoret anser attdenna fråga är så viktig att den bör bli föremål för vidare överväganden. Entänkbar lösning vore enligt statskontorets uppfattning att en delegation underöverbefälhavaren svarar för samordningen. , förenadefabriksverken och är bl. a. av den uppfattningen att delegationenellerdess sekretariat kan knytas till . () menar att delegationens ställning, som bör varafristående, bör bestämmas i instmktion. Liknande synpunkter förs fram avcivilförsvarsstyrelsen. Försvarets brevskola framhåller att delegationen börsvara för övergripande fackmässig ledning av publikations- ochläromedelsverksamheten och inte för frågor som rör projeklsamordning ochkompetensutveckling. Chefen för flygvapnet uttrycker farhågor för alt ensamordningsdelegation medför onödig byråkratisering. Överbefölhavaren anser att organisationen för attta fram publikationer och läromedel bör göras så rationell som möjligt.Möjlighetenatt uppnå besparingar genom att minska antalet myndigheter skalldärför tas till vara. Överbefälhavaren bilräder således förslaget att dela uppförsvarets brevskola på arméstaben, marinstaben och fiygstaben. Med hänsyn tillatt enheten för publikationer och läromedel för arméstabens del därvid kommeratt ha Prop.1977/78:63 72 myckelpersonal kan det enligt överbefälhavaren vara lämpligt att skapa en särskildenhet inom armés taben, "brevskolan", som blir sidoord nad enhet förpublikationer och läromedel. Överbefälhavaren framhåller emellertid även attnuvarande ordning fungerar bra och vill därför inte motsätta sig en lösning sominnebär alt försvarets brevskola står kvar i nuvarande form. Cheferna förmarinen ochflygvapnet förordar en uppdelning av skolan, men anser det ävengodtagbart att ha skolan kvar, om den inte tillförs ytterligare resurser frånstaberna. I ett senare ytirande över utredningens förslag understryker chefenför marinen viklen av att ansvaret för läromedelsproduktionen läggs på resp.försvarsgrensstabs utbildningsledning. Chefenför armén anser att försvaretsbrevskola bör behållas i nuvarande form. De beräknade vinsterna vid enavveckling bedöms som tvivelaktiga eller i varje fall marginella. Arméstabenbör inte heller enligt chefen för armén belastas med enheter för sådandetaljproduktion som det här är fråga om. Om en uppdelning av brevskolan ändåskall genomföras är det enligt chefens för armén mening viktigare attréglements- och läromedelsenheten förläggs tillsammans med staben än med eneventuell produktionsenhet från brevskolan. ochstatskontoret anser att övervägande skäl talar för att brevskolan avvecklas.Enligt bör dock brevskolans samlade kompetens bevaras ochföras vidare vid en avveckling. Försvarets brevskola framhåller att ingabrister har kunnat påvisas i fråga om nuvarande läromedelsframtagning vidskolan. De redovisade kalkylerna anser brevskolan vara klart ohållbara,eftersom bl. a. ökade personalkostnader torde vara ofrånkomliga, främst vidarméstaben. Försvarets brevskola betonar vidare vikten av försvaretsrationaliseringsinstituts konstaterande att läromedelsverksamheten bäsl främjasi en organisation med både starka kompetenta styrorgan och flexibla ochkompetenta resurser. Brevskolan finner det beklagligt att institutet inte hardragit slutsatserna av dessa konstateranden. Den föreslagna splittringen medförenligt brevskolan att verksamheten inte kan bedrivas med lika hög effekt som fn. och till lägre kostnader. FCTF tar avstånd från en uppdelning avbrevskolan bl. a. med hänsyn till personalens kompetensutveckling och sämresamordningsmöjligheter m. m. Försvarsmaktens ledningsulredning menar attorganisationen för läromedelsframtagning bör innefatta styrorgan vid resp. stabsamt flexibla resurser knutna till en av staberna. En uppdelning av skolan kanenligt uiredningen motiveras av besparingsskäl. En uppdelning av ansvaret fördistribution och förrådshållning mellan en självständig läromedelsdistributöroch försvarets bok-och blankettförråd innebär enligt överbefölhavaren risk försplittring av resurserna och ökade kostnader. Central distribution ochförrådshållning bör ombesörjas av en central myndighet, nämligen försvaretsbok- och blankettförråd. Denna uppfattning delas av försvarets materielverk.Verksamheten vid Föreningen , Marin- och Flygfilm bör, menaröverbefälhavaren, fortsätta på nuvarande sätt. Alt överiåta distribution avläromedel på Armé-, Marin- och Flygfilm innebär enligt överbefälhavaren attandra organisatio- Prop.1977/78:63 73 ner,vars huvudintressen inte med säkerhet sammanfaller med försvarsgrenschefernas,får infiytande på den förbandsproducerande verksamheien. Chefen för armén anseratt försvarels brevskola bör hålla samman förråds-hållning och distribution avalla läromedel. Förslaget om Föreningen , Marin- och Flygfilm bedöms avfiera remissinstanser som tveksamt. , Föreningen ,Marin- och Flygfilm m.fl. anser att frågan bör utredas ytterligare. Försvaretsbrevskola anser att ett särskilt distributionsled inte behövs mellan producentoch beställare. Ett sådant distributionsled bedöms bara leda till onödigaeffektivitetsförluster. Brevskolan menar vidare bl.a. att en sådan lösningsannolikt innebär att Föreningen , Marin- och Flygfilm måste byggas ul medresurser för revidering och omarbetning m. m. av läromedel. Föreningen ,Marin-och Flygfilm framhålleratt ett grundläggande utgångsvärde förbehandlingen av föreningens roll måste vara dess självständiga ställning somekonomisk förening, där integriteten och medlemmarnas intressen går i försiahand. Vad gäller teknisk produktion av film, video- ochljudmedier menar chefen för armén att del för arméns del skulle innebärabetydande merkostnader alt köpa ljudproduktion hos civila firmor. De miljöeffektersom är specifika för varje försvarsgren skulle sannolikt inte heller kunnaåstadkommas på ett godtagbart sätt. Ett beslut som innebär att utmstning förproduktion av film, video- och ljudmedier inle bör anskaffas av försvaretsmyndigheter medför onödig detaljreglering enligt chefen för armén. Chefenförflygvapnel har funnit att flygvapnets krav inom området för interntelevision (ITV) inte kan tillgodoses genom köp på öppna marknaden. Chefen förflygvapnet förutsätter därför att nuvarande egna resurser får hållasproduktionsdugliga fram till omkring . Chefen för armén anser attbildaleljéns organisationstillhörighet i ett läge då försvarsstab och försvarsgrensstaberhar samlokaliserats blir av underordnad betydelse. Chefen för marinen ifrågasättermöjligheterna till totala besparingar vid en gemensam bildateljé och avstyrkerförslaget på grund a v de nackdelar det skulle innebära för marinens del. Dettagäller oavsett om stabernas publikations- och läromedelsenheter kommer attlokaliseras samlat eller inte. Cheferna för armén, marinen ochflygvapnet motsättersig en o m I o k a I i -sering av publikations- och läromedelsverksamhelen frånStockholm. Chefen för armén framhåller att publikations- och läromedelsverksamhetenär en integrerad del av försvarets ledningssystem och understryker betydelsenav att publikations- och läromedelsenheterna lokaliseras samlat medsakenheterna i . Flera remissinstanser uttalar sig mot enomlokalisering av redaktionen för tjänstemeddelanden för försvarsmakten ochförsvarets bok- och blankettförråd, främsl mot bakgrund av behovet av närakontakter med de viktigaste sakinstanserna samt de kostnadsökningar som skullebli följden av en omlokalisering. De regionalpolitiska synpunkterna bör fö enavgörande betydelse för lokaliseringen av försvarets bok- och blankettförrådmenar . Prop.1977/78:63 74 framhålleratt en lokalisering av förrådet till ärett ur regionalpolitisksynvinkel relativt billigt sätt att stärka sysselsättningen i kommunen.Dessutom anses att en lokalisering till Filipslad är ett fullgott militärtalternativ och att kostnadsjämförelsen mellan olika lokaliseringsalternativ börrevideras. Även i framhåller att en omlokaliseringav bok- och blankeltförrådei lill Filipslad är en angelägen ålgärd. 5Föredraganden 5.1 Bakgrund m. m. Det militära försvarets nuvarandeledningsorganisation på central nivå bygger i allt väsentligt på de riktlinjersom drogs upp av försvarsledningskommitté och 1960 årsförsvarsledningsutredning. Grundtankarna i den organisation som statsmakternabeslutade om (prop. 1961:109, SU 1961:90, rskr 1961:258) innebär i stort attöverbefälhavaren i fred direkl under regeringen är ansvarig för operativtkrigsförberedelsearbete, långsiktsplanering och avvägningar inom det militäraförsvaret samt i krig för den operativa verksamheten. Överbefälhavaren biträdsav försvarsstaben. De förbandsproducerande funktionerna - utbildning, taktik,utrustning, organisation, personal och mobilisering - ligger, direkt underregeringen, på försvarsgrenscheferna som härvid biträds av var sinförsvarsgrensstab. Med hänsyn till kostnadsutvecklingen är det nödvändigtatt så långt det är möjligt begränsa sådana kostnader för försvarsmaktensfredsadministralion som inte direkt bidrar till försvarseffekten. Det är därförangeläget alt söka minska kostnaderna även för den fredstidaledningsorganisationen. Mol denna bakgmnd tillkallades försvarsmaktensledningsutredning . Ett annat motiv var att ledningsorganisationenbehövde anpassas till det nya system för planering och budgetering som infördesi försvaret den (prop. 1970:97,SU 1970:206, rskr 1970:420). En avgmndtankarna i detta system, som kallas försvarels planerings-ochekonomisystem, är att ökad vikt skall läggas vid alt ange de långsiktiga målenför försvaret så att dessa i högre grad än tidigare kan vara vägledande vidplanering och genomförande av verksamheten. Systemet förutsätts leda till ökadeffektivitet, bl.a. genom en ökad decentralisering av beslutsbefogenheter ihela försvarsorganisationen. Försvarsmaktens ledningsutredning har lämnatförslag till bl.a. ny organisation av de centrala staberna inom del militäraförsvaret. Förslagel innebär att den nuvarande organisationen i huvudsakbehålls, att staberna och var för sig får en mer samladlokalisering och att vissa förändringar sker i ansvarsförhållandena mellanbl.a. försvarsstaben och försvarsgrensstaberna. Förslaget innebär också attantalet anställda inom de centrala staberna skall kunna minskas med omkring260. Uiredningenlämnar vidare förslag om lekmannainflytande inom det Prop.1977/78:63 75 militäraförsvarets centrala ledning, vissa personalkårfrågor, utveckling avinformationssystem och intern administration. Utredningen berör också vissakonsekvenser i fråga om försvarets planerings- och ekonomisystem. kommer senare att lämna förslagom ledningsorganisationen på högre regional nivå. Som en bakgmnd till mina ställningstaganden iorganisationsfrågorna berör jag först den allmänna ekonomiskaplaneringssituationen inom försvarsmakten. Därefter tar jag upp utvecklingen avförsvarets planerings-och ekonomisystem och redovisar min allmänna syn påledningsförhållandena inom försvarsmakten innan jag går in på de aktuellaorganisationsfrågorna. Behovet av besparingar är mycket stort inom heladen militära organisationen. Den centrala och högre regionala organisationensomfattning måste granskas mot bakgrund av detta förhållande. Stora ansträngningar har gjorts för att minskapersonalkostnaderna inom försvaret. a. har antalet anställda minskat medomkring 3 000 . Minskningen har varit anlalsmässigt störst pålokal och lägre regional nivå med totalt ca 2 000 anställda. Vid de centralaoch högre regionala myndigheterna har minskningen varit ca 1000anställda. Trots de betydande personalminskningarna harlönekostnadernas andel av försvarets totala ekonomiska ram ökat från år1972 till är 1976. Det finns uppenbara risker för att denna utvecklingkommer att fortsätta. Detta medför i så fall att utrymmet för att anskaffamateriel m. m. samt genomföra utbildning och annan angelägen verksamhet kommeratt minska ytteriigare, vilket återverkar på krigsförbandens kvalitet ochkvantitet. För att möta denna ogynnsamma utveckling måste besparingsåtgärdervidtas inom hela organisationen. Det finns emellertid vissa gränser för hurlångt personalminskningarna kan drivas. De lokala förbanden svarar förutbildningen av de värnpliktiga och har det omedelbara ansvaret förmobiliseringsförberedelserna. Verksamheten inom denna del av organisationenpåverkar därför ytterst beredskapen och krigsdugligheten hos krigsförbandenoch bör prioriteras. De fortsatta personalbesparingarna bör därför i ökadutsträckning genomföras vid myndigheter i den centrala och högre regionalaorganisationen. Detta bör i sin tur medföra att beslutsbefogenheter i störreutsträckning förs över till myndigheterna på lägre regional och lokal nivå,vilket också bör öka effektiviteten och skapa förutsättningar för de anställda attkänna ett ökat medansvar för verksamheten. Riksdagsbeslutetår innebar att det nya planeringssystemet skulle införas utan attorganisationen ändrades. Man förutsåg dock att organisationen senare behövdeanpassas till det nya systemet. /har begärt(FöU 1975/76:32, rskr 1975/76:273) en redovisning av erfarenhetema av systemet.Jag kommer i del följande att lämna en sådan. Jag anser att en av de viktigasteerfarenhelerna från tillämpningen av det Prop.1977/78:63 76 nyaplanerings- och ekonomisystemet är alt del måste fungera som ett samlatledningssystem för all fredstida verksamhet inom försvaret. 1 vissa hänseendenär detta emellertid ännu inte fallet. För att erhålla de posiliva effekter somförutsattes riksdagsbeslut är det också nödvändigt attorganisationen är anpassad lill ledningssystemet. Föratt åstadkomma den nödvändiga samordningenmellan ledningsprinciper och organisation hade det varit naturiigt att se överhela den centrala och regionala ledningsorganisationen i ett sammanhang. Dettahar emellerUd av praktiska skäl inte varit möjligt. I en första etapp har dencentrala stabsorganisationen samt den principiella ansvarsfördelningen dels påcentral nivå, dels mellan central och högre regional nivå setts över. Förslagom förändringar i dessa avseenden läggs fram . Även vad gäller övrigacentrala myndigheter är det nödvändigt att redan nu vidta vissa åtgärder så allalla centrala myndigheter kan samordna sin verksamhel efter sammalednings-metoder. Jag återkommer lill denna fråga längre fram. pågårutredningsarbete beträffande den högre regionala organisationen. Jag räknar medatt lägga fram förslag om denna . Den lägre regionala och lokalaorganisationen har setts över och i samband därmed anpassats till denya ledningsprinciperna. I del nya ledningssystemet indelas verksamheten påmyndighetsnivå i tre huvudfunktioner, nämligen en operativ funktion, enprogramfunktion och en produktionsfunktion. Den operativa funktionen skall i fredstid genom detoperativa krigsförberedelsearbetet förbereda användningen av krigsförbandenefter mobilisering. Funktionen utövas under regeringen av överbefälhavaren ochunder denne av militärbefälhavarna. Programfunktioneninriktar och samordnar produklionen av krigsförbanden. Den formulerar mål förprogrammen, fördelar resurser och följer upp resultaten. Programfunktionenutövas under regeringen av överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna.Ledningsutredningen kallar överbefälhavarens programroll föravvägningsfunktionen. Försvarsgrenschefemas motsvarande verksamhet benämnsförbandsproduktionsledning. För egen del anser jag att dessa verksamheter ärdelar av programfunktionen på olika nivåer. Produktionsfunkiionen ansvarar för all de mål somanges av programfunktionen uppfylls. Den disponerar de resurser som behövs ochsvarar för att produktionen genomförs på ett rationellt sätt. Produktionenutförs huvudsakligen av försvarsgrenarna när det gällermobiliseringsförberedelser, utbildning av anställda och värnpliktiga m. m.,närdet rör anskaffning av materiel och avfortifikationsförvaltningen när det gäller anskaffning av byggnader och mark.Produktionsmyndigheterna är ansvariga direkt inför regeringen. Prop.1977/78:63 77 Utöver de nämnda huvudfunktionerna finns ensärskild funktion, den s. k. fackfunktionen, för verksamhet som berör fieraprogram eller produktionsområden och som kräver speciell kompelens. Exempel påsådana fackfunktioner är hälso- och sjukvård, förrådsverksamhei,materielunderhåll och förplägnad. Det mest utmärkande för dessa verksamheter äratt de ingår som delar i den produktion som produktionsmyndigheterna har ansvarför. Fackmyndigheterna,!, ex. försvarets sjukvårdsstyrelse närdet rör hälso-ochsjukvård, skall genom anvisningar, allmänna råd m. m. påverka de målformulerandeoch producerande myndigheterna så att de inlressen som fackmyndigheternarepresenterar blir tillgodosedda i lämplig utsträckning. Fackmyndigheterna harinför regeringen ansvar för att så blir fallet. Arbetet med att införa del nya systemet och anpassadel till vunna erfarenheter har letts av särskildaledningsgrupper. Dessa har bl. a. utvecklat principerna för den långsikligaförsvarsplaneringen. 1 arbetet har också ingått att utveckla metoderna förattformulera mål för produktionen liksom för att bestämma i vilken grad dessa målhar nåtts. Ledningsgruppernas arbete har avslutats med promemorian(Ds Fö 1977:5) Försvarets planerings- och ekonomisystem (FPE) - Utveckling ochprinciper. Det har också ingått i ledningsgmppernas uppgifteratt efter hand omsätta sitt utvecklingsarbete i konkreia beslämmelser. Därförfinns det f n. vissa områden där tillämpningarna enligt principerna iledningssystemet inte stämmer överens med myndigheternas instruktioner ellervissa andra bestämmelser. I regleringsbreven har därför åriigen sedan år 1972angetts att de nya regler som beror på det nya systemet gäller framför deinstruktioner m. m. som regeringen har utfärdat tidigare. Dessa förhållandenhar lett till vissa oklarheter när det gäller att tillämpa systemet. Det ärdärför angeläget att ändra myndigheiernas instruktioner m. m. så alt de äranpassade till det nya ledningssystemels principer. Jag avser att lämna förslagom detta till regeringen . Allmän enighet råder om att de grundläggandeprinciperna i systemet rörande målstyrning och decentralisering avbeslutsbefogenheter är lämpliga. Dessa principer bör därför enligt min meninggälla vid den fortsatta tillämpningen av systemet. Den tidigare berördarapporten kan ses som en beskrivning av systemets gmnder. Det är enligt min meningnödvändigl att den fortsatta tillämpningen av systemet sker på ett enklare sällän f n. En koncentration måste ske till de väsentligaste frågoma. a. i fråga om vissa redovisnings- och rapporteringsrutiner - måste göras. Principen om ökad långsiktighet i planeringen har iallt väsentligt utvecklats enligt intentionerna. Säkerhetspolitiskt och annatunderiag tas sålunda fram inom och utgör grund för denperspektivplanering som myndigheterna genomför. Härigenom säkerställs attplaneringen inriklas mol politiskt betydelsefulla frågor.