prop · G10330 · 1977-12-31 00:00:00 — Stiftelseformenunderlättar driften av verksamheten genom att vissa hinder av offentligrättslignatur som försvårar ett affärsmässigt agerande undanröjs. Ett centraltmarknadsorgan leder till en slagkraftigare marknadsförings- ochförsäljningsorganisation. Större beställningar, som ger förmånligareavkastning, kan accepteras genom att den centrala stiftelsen kan fördela dessatill lokala företag på skilda håll i landet. Detta förenklar i hög gradförsäljningsarbetet. Detta underlättas även genom att de samlade resursernakommer att uppvisa en betydligt mer differentierad produktionskapacitet än vadvarje enskild huvudman har . Beträffande egna produkter innebärtillkomsten av en central försäljningsorganisation att lokala arbetsvårdsföretagblir mindre beroende av försäljningsinsatser från utomstående företag. Ettcentralt marknadsorgan med överblick över samtliga arbetsvårdsföretagsproduktionskapacitet öppnar nya avsättningsområden. Förutsättningarna att gå utpå exportmarknaden stiger. Det produktionsmässiga underlaget breddas så attdet blir ekonomiskt försvarbart att i ökad utsträckning ta teknisk expertis ianspråk för bl. a. produktutveckling. Gemensamma inköp av vissa produktslag ochandra förnödenheter bör också ge utslag i lägre priser. Effektivare former förkostnads- och resultatuppföljning med åtföljande analyser av den samladeverksamhetens ekonomi ger bättre vägledning för beslut om eventuellaproduktionsförändringar i syfte att bryta en ogynnsam resultatutveckling. Kommittén redovisar två alternativa förslag tillfinansiering av verksamheten. Det första alternativet utgår från entotalfinansiering med arbetsgivaravgifter. Det andra bygger på ett delatkostnadsansvar mellan staten och landstingskommunerna. Den förstnämnda lösningen, som förordas av kommittén,innebär att samtliga arbetsgivare får vara med och betala samhällets åtgärderför att rehabilitera och sysselsätta arbetshandikappade som inte kan få ellerbehålla ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Ett delat kostnadsansvarmellan stat oeh kommun förutsätter att bägge parter tillskjuter skattemedel föratt täcka de förluster som uppkommer i verksamheten. En avgiftsfinansiering bör enligt kommittén läggas upp såatt den centrala stiftelsen fördelar tillgängliga resurser mellan stiftelserna.Fördelningen får ske på grundval av stiftelsernas anslagsframställningar. Deregionala stiftelserna och de lokala företagen bör ha stor handlingsfrihet närdet gäller att utnyttja det egna budgetutrymmet. Beträffande utbyggnad av verksamheten bör AMS somhuvudansvarig för arbetsmarknadspolitiken liksom hitUlls få ett avgörande inflytan- 1977/78:30 40 de över dimensionering och lokalisering av nya företag.Detta innebär att AMS efter statsmakternas direktiv skall pröva verksamhetensomfattning och lokalisering medan den centrala stiftelsen ges ett övergripandeansvar för alla frågor som i övrigt gäller anordnande och drift. AMS fördelningsplanbör bygga på regionalt utarbetade bedömningar som stiftelserna upprättar isamarbete med länsarbetsnämnderna. Denna planering bör i sin tur utformas somett planinstitut med verksamhetsplaner . Planerna börinnehålla en kartläggning av behovet av skyddat arbete inom regionen samtförslag om eventuella nya företag. Kommittén menar att en avgiftsfinansiering förutsätter attden centrala stiftelsen får en stark ställning gentemot de regionalastiftelserna i fråga om den ekonomiska uppföljningen. Den centrala stiftelsenmåste som ytterst ansvarig för resursanvändningen förbehålla sig rätten attefter samråd med berörd regional stiftelse besluta om åtgärder för att försökabryta en ofördelaktig resultatutveckling. Den centrala stiftelsens bedömningav vad verksamheten får kosta samhället bör därför ske som en avvägning mellan åena sidan samhällets kostnader för alternativa insatser, med samtidigtbeaktande av det värde den skyddade sysselsättningen har för den enskilde, oeh åandra sidan en målmedveten strävan att bryta nuvarande utveckling med stigandedagsverkskostnader räknat i fasta priser. Kommittén har beräknat att resursbehovet för att täckadriftunderskott och investeringar motsvarade enarbetsgivaravgift på . Kommittén redovisar slutligen hur kostnadsfördelningenmellan olika arbetsgivare påverkas av en arbetsgivaravgiftsfinansiering. Hurden hade förändrats för framgår av följande tabell. Tabell 2 Kostnadsfördelningen är 1974 jämfört medfördelningen vid en avgiftsfinansiering under (mkr) Är Nuvarande fördelning av Motsvarande fördelning vid en ar- 1974 244,7 298,8 ca 45,0 ca 108,0 ca 387,0 Kostnadsomfördelningar kommer även att ske mellan kommuneroch landstingskommuner. 1 län med kommunalt huvudmannaskap för verksamhetenavlastas kommunerna kostnader medan landstingskommunernas kostnadsandelstiger. I län med landstingskommunalt huvudmannaskap kommer det omvändaförhållandet att gälla. Kommittén har ansett det ligga utanför sitt uppdrag attbedöma i vad 1977/78: 30 41 mån sådana förändringar bör föranleda särskilda åtgärderbeträffande kostnadsfördelningen på det kommunala planet eller för samhällsekonominsom helhet. Kommittén redovisar också några synpunkter på hur ettdelat kostnadsansvar meUan stat och landstingskommuner bör utformas och anfördärvid bl. a. följande. Ett delat kostnadsansvar förutsätter att stiftelsebildarnaåtar sig att själva svara för finansieringen. Detta innebär att de enligt påförhand överenskomna grunder gemensamt skall svara för verksamheten. Kapitalmåste därför tillskjutas de regionala stiftelserna både via statsbudgeten ochfrån landstingskommunerna. Den kostnadsfördelning som skall gälla mellan staten ochlandstingskommunerna bör vara lika över hela landet. Eftersom kostnadsfördelningenenligt de senaste beräkningarna varierar ganska påtagligt meUan olikalandstingsområden synes det rimligt med en överenskommelse enligt vilkenkostnadsfördelningen successivt anpassas till den nivå parterna förhandlat sigfram till. Ett finansieringsavtal mellan parterna måste innebära att staten ochresp. landstingskommun förbinder sig att stå för sin del av de faktiskakostnaderna för en beslutad verksamhet. Landstingskommunernas och statsmakternasbudgetprövning kan då begränsas till ett enda årligt beslut grundat på deregionala stiftelsernas budgetförslag. Svårigheternavid ett delat kostnadsansvar ligger på anordningssidan oeh är avoffentligrättslig natur. Finansieringsformen förutsätter samtidiga beslut hosbägge parter beträffande nya företag och andra åtgärder som innebär nyafinansiella åtaganden. Utbyggnaden av verksamheten skulle därmed kunnaäventyras av ett tungrott byråkratiskt system för kapitaltillförsel. Om ettdelat kostnadsansvar väljs föreslår därför kommittén att en s. k. lånefondinrättas. Fonden bör garanteras av staten, som även bör tillskjutastartkapital. Den övergripande anordningsplaneringen i samarbete med AMS börske på samma sätt som Udigare diskuterats i samband med förslaget om enavgiftsfinansiering. Vidare föreslås att staten ensam ekonomiskt skall svaraför den centrala stiftelsen om ett delat kostnadsansvar väljs för attfinansiera verksamheten. 4.1.9 Anordning och drift av industriella beredskapsarbeten För att förstärka beredskapen att kunna utnyttja industrieUaberedskapsarbeten som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och undvikadubblerade resurser och organisationer föreslås att de regionala stiftelsernaskall svara för driften av sådana beredskapsarbeten som beslutas av AMS. föreslås svara för övergripande planering, arbetsanskaffningoch lokalanskaffning. Prop.1977/78: 30 42 Ett genomförande av kommitténs principförslag förutsätterett ingående organisations- och förhandlingsarbete. a. måstedetaljorganisationen övervägas och förslag till organisationsplaner ochpersonaldimensionering utarbetas. Förhandlingsarbetet rör framför alltpersonalfrågor. Kommittén föreslår att en organisationsutredning tillsättsför att biträda parterna i förhandlingsarbetet och utforma förslag tilldetaljorganisation för hela verksamheten. Till utredningen bör knytas en ledningsgruppför att centralt leda och samordna organisationsarbetet. Regionalt bör arbetethandhas av en särskild arbetsgrupp för varje landstingsområde. Det bör ges iuppdrag åt organisationsutredningen att efter samråd med nuvarande huvudmänutse dessa grupper. Ledamoten anser att den skyddadesysselsättningens karaktär ställer speciella krav på samverkan med bl. a.arbetsförmedlingen, , sjukvården, den medicinskarehabiliteringen och socialvården. Behovet av ett sådant samarbete tillgodosesbäst om kommunerna och landstingskommunerna gemensamt tar ansvar förverksamheten. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till kravet på ettstarkt regionalt och lokalt inflytande på verksamheten föreslår reservantenatt landstingskommunen och kommunerna gemensamt med länsarbetsnämnden bildaren stiftelse för skyddad verksamhet i varje landstingsområde. Styrelserna bör utses av stiftelsebildarna och bestå avnio ledamöter, valda , med motsvarande antal suppleanter. Treledamöter bör utses av landstingskommunen, tre av kommunerna via Svenska kommunförbundetslänsavdelning, en av länsarbetsnämnden, en av företagareföreningen och en avde anställda. Stiftelsens förvaltning bör granskas av tre revisorer. Enrevisor bör utses av staten och en av landstingskommunen. Den tredje revisornbör utses av de anställda. Enligt reservantens bedömning föreligger det inte någotbehov av en central stiftelse såsom majoriteten föreslagit. De uppgifter somhittills åvilat olika centrala instanser kan också i fortsättningen skötas avdessa. Härvid bör dock beaktas nödvändigheten av att få till stånd en väl fungerandeverksamhet där beslutsfunktionerna läggs så nära verkställaren av besluten sommöjligt. Utbildning av personal bör enligt reservanten som hittillsbedrivas genom AMS och kommunförbunden. Vad beträffar förhandlingsfunktionen finns f. n. enförhandlingsorganisation inom de bägge kommunförbunden som kan byggas ut ochsvara för förhandlingsarbetet. Den skyddade sysselsättningen har även en nära anknytningtill ar- 1977/78: 30 43 Det är därför rimligt att statentar huvuddelen av kostnadsansvaret. Detta bör kunna beaktas av denkommunalekonomiska utredningen som har att överväga kostnadsfördelningenmellan stat och kommun. Finansiering via arbetsgivaravgifter kan reservanteninte acceptera. Beträffande det fortsatta utredningsarbetet harreservanten i huvudsak samma uppfattning som majoriteten. De arbetsgrupper,som föreslås svara för detaljutformningen av de regionala stiftelserna bördock utses av landstingskommunerna och inte av den föreslagna organisationsutredningen. 4.3.1 Syftet med skydden arbete några ställningstaganden Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig angåendesyftet med skyddat arbete betonar den arbetsmarknadspolitiska aspekten framförrehabiliteringsaspekten. De menar att skyddad sysselsättning främst bör ses somen arbetsmarknadspolitisk åtgärd och utformas därefter. a. påpekas attskyddad sysselsättning för många arbetshandikappade är enda möjligheten tillarbete. och /SR erinrar om att mycket få arbetstagare frånverkstäder för skyddat arbete har kunnat placeras i arbete på den reguljäraarbetsmarknaden. Det skyddade arbetets rehabiliterande effekt har såledeshittills varit så gott som obefintlig. anser därför att arbetsvårdsfÖretageni stället bör inrikta sin verksamhet på att varaktigt bereda arbetshandikappadearbete i skyddade former med samma trygghetsföreskrifter som gäller i detövriga arbetslivet. /SR menar att man bör göra en klar boskillnad mellansysselsättningsåtgärder och rehabiliteringsverksamhet så att skyddat arbete fårförbli vad det enligt organisationens uppfattning i realiteten redan är,nämligen en renodlad sysselsättningsåtgärd. Rehabiliteringsarbete däremot börbedrivas av för ändamålet särskilt inrättade instanser. Organisationenmotiverar sitt ställningstagande med att erfarenheterna av att blanda dessabåda verksamheter inte är särskilt goda. Även vittnar om hursvårt det är att förena en yrkesinriktad rehabilitering med produktivt arbetedär en viss minsta arbetsförmåga stalls som villkor för anställning. Styrelsenvill därför att frågan om ärbetsvårdsföretagens syfte omprövas och attverksamheten vid arbetsvårdsfÖretagen anpassas till samhällets övriga rehabUiterings-insatser.Även HCK framhåUer målkonflikten mellan yrkesmässig rehabilitering och permanentsysselsättning. De grupper individer i skyddat arbete, för vilkasysselsättningsaspekten är den viktigaste, måste likställas med anställda inomden reguljära arbetsmarknaden i fråga om anställningstrygghet, socialaförmåner, löner etc. För dem som placeras i skyddat arbete, i första hand avrehabiliteringsskäl, är anställningstryggheten inte lika viktig. Det centralablir då i stället frågan om den Prop.1977/78: 30 44 skyddade sektorns rehabiliteringseffekt. HCK är välmedveten om svårigheterna att komma tiUrätta med de problem som målkonflikteninnebär och nöjer sig med att påpeka att den måste analyseras. Liknandesynpunkter framförs av TCO, som anser att den föreslagna organisationsutredningenbör fä i uppdrag att närmare belysa målfrågorna och även klargöra i vilkenutsträckning social och medicinsk rehabilitering kommer att ingå i den skyddadeverksamheten. Detta är viktigt inte minst för att få en klar ansvarsfördelningmellan kommuner och landstingskommuner. Kommitténs uppfattning att en viss minsta arbetsförmågaskall ställas som villkor för anställning möter en hel del kritik frånremissinstanserna. Flera remissinstanser oroar sig för att prestations- ochlönsamhetskrav kan komma att leda till en utslagning även från den skyddadesektorn. Därmed skulle det uppstå behov av en ny form av skyddad sysselsättning,en tredje arbetsmarknad, i regi. Några remissinstanser, nämligensocialstyrelsen, , utredningen om yrkesinriktadrehabilitering, DHR, /SR och Styrelsen för vårdartjänst anser att kravetpå viss minsta arbetsförmåga helt måste slopas. Skyddat arbete bör kunnaerbjudas alla som vill ha det. läns landstingskommun anser attden arbetshandikappades rehabiliteringsförutsättningar bör diskuteras jämsidesmed arbetsförmågan. Om en handikappad har en mycket låg arbetsförmåga menbedöms kunna träna upp den, bör detta enligt landstingskommunen vara en minstlika stark grund för en anställning vid verkstad för skyddat arbete som en någothögre arbetsförmåga. Liknande synpunkter framförs av länslandstingskommun. läns landstingskommun efterlyser alternativasysselsättningsformer av terapeutisk natur och en plan för hur samhället skalllösa problemen för dem som utestängs från möjligheten till skyddat arbete.Malmöhus läns landstingskommun menar att den kommunala terapi- och dagcenterverksamhetenmåste byggas ut. Kommitténs förslag att behovet av sysselsättning avterapeutisk karaktär bör tillgodoses inom ramen för den sociala omvårdnadenföranleder inga särskilda kommentarer från remissinstanserna. länslandstingskommun och läns landstingskommun tillägger dock att behovet avsädana sysselsättningsmöjligheter är stort och understryker därförnödvändigheten av att resurser tillskapas för att bygga ut den terapeutisktinriktade sysselsättningen så att inte trycket på den skyddade verksamhetenökar. Liknande synpunkter framförs av länsarbetsnämnden i län. 4.3.2 Den skyddade sysselsättningens dimensionering Ingen av remissinstanserna har något att invända mot vid en utbyggnad av den skyddade verksamheten i första hand inriktar sig påen utjämning av platstillgången regionalt. Inte heller ifrågasätts kom- 1977/78: 30 45 mittens bedömning att de arbetsmarknadspolitiska åtgärdersom tillkommit torde minska behovet av nya skyddade platser.Däremot vänder sig ett flertal remissinstanser mot kommitténs beräkningar attutbyggnaden skall kunna begränsas till 5 000 platser. Remissinstansernamotiverar sina invändningar bl. a. med att man ännu inte vet vilken betydelsede arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kommer att få för behovet av skyddatarbete. /SR framhåller att ett tak för utbyggnaden skulle hindra detverkliga behovet från att komma till uttryck. Nackdelar med en maximering avplatsantalet kan enligt organisationen redan nu iakttas vid verkstäder som ärfullbelagda, nämligen köbildning, prioritering av de friskare grupperna m. m.Organisationen föreslår därför att platsantalet bör tillåtas variera efter detlokala behovet och att man bör avstå från att faststäUa ett högsta platsantal. HCKanser att det vore olyckligt att låsa platsökningen till en förutbestämd nivå.5 000 nya platser anser man vara en alldeles för låg ambitionsgrad. Det behovsom finns bara bland de utvecklingsstörda är större än så. HCK påpekar dock atten alltför stor skyddad sektor kan komma att minska företagens benägenhet attanställa handikappade i den ordinarie verksamheten. FUB menar att denföreslagna begränsningen till 5 000 nya platser inte kommer att förslå ens föratt åstadkomma en regional utjämning. FUB framhåller bl. a. att en snävbegränsning av platsantalet är farlig därför att den blir till ett hinder förmöjligheterna att erbjuda en rikare variation av olika slags arbetsuppgifterinom den skyddade verksamheten. Flera remissinstanser, bl. a, ,, AMS och utredningen om den yrkesinriktaderehabiliteringen, pekar i likhet med FUB på behovet av att bredda utbudet avarbetsuppgifter så att den skyddade verksamheten bättre kan tillgodose olikaarbetstagares förutsättningar och intressen. framhålleratt tillkomsten och förstärkningen av andra arbetsmarknadspolitiska åtgärderhar medfört nya förutsättningar som gör det svårt att bedöma det framtida behovetav skyddade platser. Styrelsen finner därför ingen anledning att f. n. taställning till någon ram för utbyggnaden utan anser att den framtidaverksamheten bör dimensioneras på grundval av en rullande planering. LO och SFOtillstyrker en utbyggnad i den omfattning som kommittén föreslår. TCO tar inteställning i frågan men understryker att större resurser bör satsas på att ökaomfattningen av den halvskyddade sysselsättningen och stärkaanpassningsgruppernas arbete. 4.3.3 Samordning mellan olika industriella former avskyddat arbete förslag att de olika formerna avskyddad verksamhet dvs. verkstäder för skyddat arbete, kontorsarbetscentraler,hemarbete och vissa industriella beredskapsarbeten bör samordnas i engemensam företagsbildning tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtligaremissinstanser. Ingen har heller några invändningar mot 1977/78: 30 46 att de särskilda verkstäderna för utvecklingsstörda ingåri den nya organisationen. framhåller det värdefulla i ettsamarbete mellan arbetsvårdsfÖretagen och omsorgsstyrelserna i resp. län så attde utvecklingsstördas behov av speciella omsorger kan tryggas. Samarbetet måsteockså, menar förbundet, avse utbyggnadsplanerna så att behovet av platser förutvecklingsstörda kan tillgodoses. Liknande synpunkter framförs avlandstingskommunerna i och som menar att en väletablerad samverkan med dagcenterverksamheten samt en lokalisering av dagcenteri nära anslutning tUl verkstäder för skyddat arbete bör kunna främja enintegrering. läns landstingskommun tar avstånd från kommitténsbedömning att en integrering på många håll torde förutsätta särskildaavdelningar inom arbetsvårdsfÖretagen för de utvecklingsstörda. och tillstyrker kommitténs förslagatt samordna det regionalpolitiskt motiverade hemarbetet under industriverketstUlsyn med övrig skyddad verksamhet. föreslår att denstödverksamhet som enligt utredningsförslaget inte kommer att ingå i densamordnade organisationen även i fortsättningen får ligga kvar hosföretagareföreningarna. Fleraremissinstanser, bl. a. och , tiUstyrker kommitténsförslag att samordna de industriella beredskapsarbeten som fått karaktär avskyddat arbete med övriga verkstäder för skyddat arbete i en gemensamorganisation. AMS ifrågasätter dock om industriella beredskapsarbeten inuvarande former skall finnas kvar. I det föreslagna systemet med en enhetligledning för skyddad verksamhet bör enligt styrelsen i stället byggas in enberedskap för snabbt uppkomna behov av lokala utökningar av kapaciteten. Kommitténsförslag att de regionala stiftelserna skall svara för driften av sådanaberedskapsarbeten som beslutas av AMS bifalles av länslandstingskommun under förutsättning att staten ställer erforderliga resursertill förfogande. En annan uppfattning har läns landstingskommun sommenar att en sådan beredskap som enligt kommittén skall åvila de regionalastiftelserna torde medföra att administrationen på det regionala planet tidviskommer att vara överdimensionerad. Landstingskommunen ifrågasätter därför ominte ansvaret för denna typ av industriella beredskapsarbeten liksom hittillsbör åvila AMS och länsarbetsnämnderna. Det kan sedan prövas från fall tillfall, om ett sådant beredskapsarbete inte skulle gå att avveckla efter viss tideller om företaget skall drivas som en verkstad för skyddat arbete. Även länsarbetsnämndeni uttrycker tveksamhet till förslaget. Om arbetsvårdsfÖretageninte får tillräcklig kapacitet, är det enligt nämnden inte osannolikt atttidigare mönster med permanentning av sådana industriella beredskapsarbetensom anordnas vid företagsnedläggelser och andra störningar på arbetsmarknadenkan komma att upprepas. 1977/78: 30 47 centrala oeh de regionala stiftelserna skulle då kunnakomma i den situationen att deras huvudarbetsuppgifter, nämligen att ägna sigåt arbetsvårdsfÖretagen, får stå tillbaka för andra arbetsuppgifter som ivissa lägen anses ha högre prioritet. Kommittén borde därför, enligt nämnden,ha berört frågan om hur stiftelserna skall kunna klara extra insatser utan attminska ambitionerna i fråga om sina egentliga arbetsuppgifter. Den kommandeorganisationsutredningen föreslås därför få i uppdrag att närmare överväga hurdenna fråga skall lösas. Några remissinstanser känner oro inför kommitténsdiskussioner om att söka skapa gynnsammare förutsättningar för ett bättreföretagsekonomiskt utfall av ärbetsvårdsföretagens produktion. LO påpekar,liksom , att strävan efter bättre lönsamhetinte får medföra att en alltför stark rationaliserings- och besparingsiveröverflyglar ambitionen att finna sådana former för verksamheten att man klarar utslussningentill den reguljära arbetsmarknaden. Vidare påpekas att det ofta behövs t. ex. kurativaoch arbetsterapeutiska insatser av en omfattning som inte alltid innebärförbättrade driftsresultat, men väl en social framgång oeh därmed ensamhällsekonomisk vinst. HCK understyrker i sitt yttrande attföretagsekonomiska vinster inte får tas in på bekostnad av verksamhetens värdeför den enskilde, både från sysselsättnings- och rehabiliteringssynpunkt. Denskyddade sektorns kostnader kan mycket väl motiveras, framhåller man, även medett sämre företagsekonomiskt utfall. Strävan efter bättre lönsamhet accepterasav utredningen om den yrkesinriktade rehabiliteringen endast underförutsättning att denna strävan inte kommer att medföra försämradearbetsvillkor för de arbetshandikappade eller ökade krav i fråga om denenskildes arbetskapacitet. 4.3.4 Företagsform och huvudmannaskap Förslaget att staten tillsammans med landstingskommunernaresp. de landstingsfria kommunerna bör bilda regionalastiftelser för skyddad verksamhet inom varje landstingsområde tillstyrks ellerlämnas utan erinran av så gott som samtliga remissinstanser. Socialstyrelsenframhåller att styrelsen redan i sitt yttrande över betänkandet (SOU 1972: 54)Skyddat arbete föreslog att stiftelseformen för skyddat arbete ytterligareborde utredas. I samma yttrande betonades vikten av att så långt som möjligtundvika att inrätta konstlade verksamhetsformer som kunde medföra attarbetshandikappade segregeras från den reguljära arbetsmarknaden. Genom den nuföreslagna stiftelseformen ser styrelsen en möjlighet att kunna påbörja enutveckling som kan leda fram till en normalisering av hjälpåtgärdertill arbetshandikappade och till en avveckling av begreppet "skyddatarbete" som av många arbetstagare framstår som en olämplig benämning pålönearbete. stöder kommitténs förslag, men ser möjlig- 1977/78: 30 48