prop · G103178 · 1977-12-31 00:00:00 — Föregen del kan jag inte finna att regleringen skulle medföra någon inskränkningav Systembolagets nuvarande aktiviteter. Anledning saknas därför att göra ett genereUtundantag fö:: bolaget. Vid den hittiUs lämnaderedovisningen för den principieHa innebörden av grundregeln om särskildmåttfullhet vid marknadsföring av alkoholdrycker och tobaksvaror har endastnågra av de huvudsakliga formerna av marknadsföringsåtgärder berörts. Det ärgivet att reklam kan spridas på andra vägar än de som här har behandlats.Likaså kan på motsvarande sätt marknadsföringsåtgärder av annat slag än reklamförekomma. Det är såsom utredningen också har framhållit svårt att I förväg slåfast vad som därvid är möjligt. På grand härav är det av vikt att regleringenger samhället möjlighet att hejda nya och kanske oförutsedda reklammetoder m. m.som är mer aktiva än som kan sägas svara mot särskUd måttfuUhet. anför har nuvarande branschöverenskommelser rörande alkohol- ochtobaksreklam drivit utvecklingen ett gott steg framåt i riktning mot en sådanstark återhåU-samhet som den nu aktuella. Regeln om särskild måttfullhet fårredan från början en rätt hög grad av konkretion genom att den kan grundas pånuvarande branschavtal som ett slags minimistandard. Det är emellertiduppenbart att man också kan gå än längre i begränsningshänseende. Detta gällersåväl den tUlåtna reklamens spridningsområde som reklamens innehåll, volym ochfrekvens. Till detta kommer att de krav som följer med en princip om särskildmåttfullhet bör drivas igenom också på de delar av marknadsföringsområdet sominte täcks av branschöverenskommelsema. Som framgår av detföregående delar jag till fullo uppfattningen att utgångspunkten förregleringen skall vara att marknadsföringen av alkoholdrycker och tobaksvarorskall ske med iakttagande av särskUd måttfullhet. Jag har även anslutit migtill utredningens synpunkter om vad som i princip kan anses falla inom och utommåttfullhetsbegreppet. För att ytterligare understryka vikten av attmarknadsföringen av alkohol och tobak sker i starkt återhållsamma former villjag dock föreslå att det i lag skrivs in ett klart förbud mot användning avmarknadsföringsåtgärder som gentemot konsumenterna framstår som påträngandeeller uppsökande eller som uppmanar till brak av alkohol och tobak. Som utredningenhar framhålUt står sådana säljaktiviteter i klar motsats till vad som kan ansesvara särskilt måttfullt. Exempel på sådana reklamformer som kommer att träffasav förbudet är reklam på allmänna platser, på sjukhus, i lokaler för ungdom ochvid idrottstävlingar, reklam som sänds eUer delas ut direkt tiU konsumenternasamt reklam i radio, television och film. Den av utredningen utförligtbehandlade frågan om tidningsannonsering återkommer jag till i avsnitt 3.2.4. Prop.1977/78:178 32 3,2.4Annonsering i tidningar Innanjag går närmare in på frågan om lagstiftningen skall innehålla en särskildbestämmelse om ett förbud mot annonsering vill jag något beröra den ändring itryckfrihetsförordningen som trädde 1974. Genom ändringen har detblivit möjUgt att förbjuda kommersiell annons i den mån annonsen används vidmarknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror. I propositionen(1973: 123 s. 44) anförde föredragande statsrådet bl. JagvUl i detta sammanhang understryka att jag inte genom detta ställningstagandeuttalat mig om i vad mån sådana ingripanden också skall genomföras. Det har vidremissbehandlingen getts uttryck för åsikten att det skulle vara för tidigtatt nu ta stäUning tiU det berättigade i en bestämmelse sådan som den av migförordade bl. a. med hänsyn tiU den ringa kunskap som besittes i frågorna kringreklamens verkningar och betydelsen av reklamförbud. Det har vidare framförtsfarhågor för att ett totalförbud mot reklam för alkohol och tobak skulle ledanäringslivet över till andra, mindre kontroUerbara marknadsföringsåtgärder.Synpunkter av detta slag måste givetvis beaktas om de möjligheter tillingripanden som en bestämmelse i TF öppnar också skall utnyttjas genom särskUdlagstiftning. Självfallet bör beslut om ingripanden mot reklam föregås avIngående överväganden. De erfarenheter som reklamutredningen ochalkoholpolitiska utredningen kan komma att redovisa i frågan bör därvid kunnatjäna till vägledning. Av betydelse nu är enbart att det görs klart att detfrån tryckfrihetssynpunkt inte är något hinder mot ingripanden mot kommersiellannons som används vid marknadsföring av alkohol och tobak. Förbudmot kommersiell tobaks- och alkoholreklam kan först och främst ges genomlagbestämmelser som direkt riktar sig till annonsörer, tidningsföretag, m. fl.Utan hinder av 1 kap. 3 § TF kan alltså i lag meddelas föreskrifter omstraffpåföljd och annan rättsverkan av överträdelse av ett förbud och om vemsom skall kunna göras ansvarig. Något hinder föreligger inte att låta påföljdträffa annonsören. Överträdelse av ett reklamförbud innebär intetryckfrihetsbrott. om tillsyn, åtal och rättegång i tryckfrihetsmålblir alltså inte tiUämpliga. Förfarandet vid prövningen får i stället följabestämmelser i allmän lag. Självfalletbehöver ett annonsförbud inte ha innebörden av totalförbud. Förbudet kaninskränkas att gälla vissa varor, det kan innefatta villkor för annonseringeneller annars avse begränsningar i rätten att annonsera vUka är mindrelångtgående än ett fullständigt förbud. Ordetförbud är avsett att täcka också ett förbudsförfarande av den typ som anges i 1§ marknadsföringslagen, dvs. ett förfarande som innebar att myndighet meddelarförbud, ev. vid vite, mot viss annonsering i tryckt skrift. På denna väg kanalltså alkohol- och tobaksreklamen begränsas även i andra fall än då ettingripande mot sådan reklam är möjligt med stöd av gällande bestämmelser Imarknadsföringslagen. I lag kan vidare ges bestämmelser som innebär attmyndighet eller annat allmänt organ uppställer villkor om eller på annat sättmedverkar till antagandet av branschöverenskommelser rörande alkohol och tobakoch eventuellt tillgriper sanktionsåtgärder om överenskommelse åsidosätts. 1977/78:178 33 Beträffandefrågan om en särskild lag mot här avsedd reklam uttalade konstitutionsutskottetatt det inte tagit ställning till frågan om en sådan lag borde stiftas ellerinte. Tobaks-och alkoholreklamutredningen har som nämnts övervägt frågan om partiellareklamförbud, dvs. förbud mot en eller flera av reklamens spridningsvägar meninte alla. Utredningen har därvid anfört att ett partiellt förbud som avserannonsering inte synes vara en framkomlig väg. Utredningen betonar att man vidpartiella förbud måste noga skilja meUan det som kan förbjudas och det sommåste tillåtas och anser att här möter betydande svårigheter beträffande bl. Vidare framhålls att vid ett annonsförbud frågan om särskUda undantagmåste diskuteras, exempelvis beträffande nya, väsentligt mindre skadligatobaksvaror. Erforderliga undantag kan leda till omfattandegränsdragningsproblem och tillämpningssvårigheter. Utredningen anser att detfinns en risk för att man löpande måste utfärda tillämpningsföreskrifter i densvårbemästrade frågan var gränsen skall dras mellan det förbjudna och dettillåtna. Ett särskUt problem anses därvid utgöras av reklamen för varor sominte är alkoholdrycker eller tobaksvaror men som i större eller mindre gradassocierar till sådana. lanseras olika artiklar under sammavarumärke som alkoholdrycker eller tobaksvaror. Denmöjlighet som här skulle kunna öppnas kan, anför utredningen, tänkas bliutnyttjad av producenter i direkt syfte att trots ett annonsförbud ändockannonsera på den svenska marknaden. En producent kan sålunda lansera olikaartiklar som saknar naturligt samband med alkoholdrycker och tobaksvaror mensom har samma varumärke och/eller producentnamn. Vissa element iförpackningsdekoren på producentens alkohol- eller tobaksprodukter kan därvidåtergå också på de "neutrala" varorna. I annonser visas sedan desistnämnda i bUd och görs på annat sätt reklam för dem. Men lanseringen kanockså gälla artiklar som verkligen har ett naturligt samband medalkoholdrycker och tobaksvaror, artiklar som konsumenterna använder somtillbehör vid bruket av alkohol och tobak. Som exempel nämner utredningenkorkskruvar, glas, askkoppar, tändstickor och annat dylikt. Mankan vid ett förbud mot alkohol- och tobaksreklam söka hindra företeelser som dehär nämnda oavsett om de syftar till förbjuden reklam eller inte. Det blirdå fråga om att ingripa mot reklam för sådana varor som inte är alkohol ellertobak men som i ett eller annat hänseende associerar till vissa alkoholdryckeroch tobaksvaror. Ett sådant förbud skulle, understryker utredningen, kunna fåvittgående konsekvenser, svåra att överblicka. Man fick ta ställning tiUsådant som annonser för läskedrycker tiUverkade av en ölproducent o. d. Tilldetta 3 1977/78.1 saml. Prop.1977/78:178 34 kommeratt reklamen kan ta sikte på att endast nämna ölproducentens namn samt enbarttala om dennes "produkter". Sådan reklam kan tolkas så att densyftar även på de av producentens varor för vilka reklamförbud råder och intebara på dem för vilka reklam är tillåten. Detta intryck kan förstärkas genomatt förpackningarna utformas på liknande sätt. Försök att lagstiftningsvägenhejda sådana företeelser, vare sig de åsyftar förbjuden reklam eller inte, kanbli föga effektiva. Vid förbud av denna art måste vidare uppmärksammas frågorsom bl. a. rör grundlagsregleringen av yttrandefriheten och tryckfriheten samtvidare frågor avseende varumärkesrätt och våra internationella åtaganden ihandelsavtal e.d När det sedan gäller deneffekt en reglering med partiella förbudsföreskrifter kan få menar utredningenatt långtgående förbud kan leda till att säljarna börjar att använda olämpligaaffärsmetoder. Utredningen konstaterar att på såväl alkohol- som tobaksområdetförekommer konkurrens om än i olika omfattning. Av grandläggande betydelse vidbedömningen är därför enligt utredningen att ett annonsförbud inte rubbar detförhållandet att konkurrens råder. Utredningen anser att det blir en öppenfråga vilka uttryck denna konkurrens kommer att ta sig efter ett sådant förbud.Vid ett reklamförbud kan det ligga nära tUl hands att vissa producenterförsöker påverka detaljhandlarna att gynna vissa produkter på bekostnad avandra. Påverkan kan också tänkas utövas när det gäller restaurangernas utskänkning.De som efter ett förbud är obenägna att använda olämpliga metoder skulle kommai ett sämre konkurrensläge än de som inte hyser sådana betänkligheter. Vidaremenar utredningen att smygreklam i olika former inte kan uteslutas, bl. a. iredaktionella sammanhang. Utredningen pekar också på att ett långtgående förbudkan gynna utländska intressen då bl. a. annonsering i utländska tidningar intekan förbjudas. Vidare framhåller utredningen att konsumentema har ettberättigat intresse av att kunna överblicka marknadens utbud. Genom annonseringkan konsumenterna bevaka prisnivån och styra sina inköp. Fråganom annonsering skall vara tUlåten eller ej utgör den avgörande skiljelinjenmellan de remissinstanser som tillstyrker utredningens förslag och de somförordar en strängare reglering. Flera remissinstanser tar därvid klart avståndfrån tidningsannonseringen. Det framhålls bl. a. att annonseringen i dags- ochveckopress är uppsökande och inte kan räknas till passiv marknadsföring. Vidareanförs att man genom annonseringen når nya konsumentgrupper. Deremissinstanser, som förordar en strängare reglering av marknadsföringen änvad utredningen har föreslagit, vitsordar i allmänhet att ett reklamförbud intekan införas utan undantag. Blandde undantag som anses nödvändiga märks bl. a. varuinformation i branschtidskrifter,annonser i utländska tryckta skrifter samt upp- Prop.1977/78:178 35 lysningpå försäljnings- och serveringsställen. Jag vill med anledning härav erinra omvad jag har föreslagit (avsnitt 3.2.2) beträffande regleringenstillämpningsområde i allmänhet. Ett eventuellt annonsförbud skulle således iprincip inte gälla den annonsering som förekommer i utländska tidskrifter utaninriktning på eller som i facktidskrifter vänder sig till andraintressenter än konsumenter. Motdenna allmänna bakgrund har jag funnit skäl att vid prövningen av frågan omannonsförbud behandla alkohol- och tobaksreklam var för sig. Jag tar först uppfrågan om ett eventuellt annonsförbud avseende tobaksvaror. Handelnmed tobaksvaror är i princip helt fri. Den ende tillverkaren av dessa varorinom landet är emellertid det av staten ägda (Tobaksbolaget). Konkurrens förekommer dels mellan Tobaksbolaget och deutländska tillverkarna, dels mellan de utländska tillverkarna inbördes och delsinom detaljhandeln med tobaksvaror. I detta sammanhang måstebeaktas att det i fråga om tobaksvaror pågår en konsumentinriktad produktutveckUngsom syftar till att få fram mindre hälsofarliga produkter, exempelviscigarretter av lågtjäretyp. Utredningen har också framhållit att man vid ettlångt gående annonsförbud måste diskutera frågan om undantag för ny,väsentligt mindre hälsofarlig tobaksvara. Denna uppfattning delas av fleraremissinstanser. Det har sålunda från flera håll framhållits bl. a. att ettlångt gående reklamförbud skulle försvåra produktutvecklingen av sådana varorsamt att detta i sin tur skulle minska möjligheterna att påverka konsumenternaatt gå över till mindre hälsofarliga produkter. Ävenjag delar denna uppfattning. Som jag har framhållit syftar denföreslagna regleringen, förutom till att minska den totala konsumtionen avtobaksvaror, även tUl att främja en övergång till mindre hälsofarliga tobaksvaror.En reglering måste sålunda utformas på sådant sätt att den inte hämmarproduktutvecklingen av mindre farliga varor. En av förutsättningarna härför äratt producenten kan nå ut till konsumenterna med information om de nyaprodukterna. Enannan invändning mot ett annonsförbud, som såväl utredningen som flera avremissinstanserna har tagit upp, är att ett sådant förbud skulle drabba svenskatillverkare i större omfattning än de utländska konkurrenterna eftersom desenare bl. a. annonserar i utiändska tidningar med spridning i . De utiändskaproducentema skulle således gynnas på bekostnad av inhemska Intressen med ensnedvridning av konkurrensen som följd. Ävenjag delar de farhågor som i det här avseendet har framförts av utredningen ochremissinstanserna. Vid ett annonsförbud som gäUer tobaksvaror finns detuppenbarligen en risk för att de svenska produkterna skulle komma i ett sämreläge i förhållande till de utländska. De erfarenheter från andra länder somutredningen redovisar pekar också i Prop.1977/78:178 36 Givetvis måste man av det av staten ägda Tobaksbolaget kunna förväntaatt detta ställer sig helt lojalt och respekterar ett eventuellt annonsförbud.Vad gäller de utländska tillverkarna måste beaktas att de genom bl. a.annonsering i utländsk press som har spridning i kan påverka densvenska marknaden. HärtUl kommer att ett stort antal svenskar som turisterårligen under utlandsresor kommer i kontakt med marknadsföringsåtgärder förutländska tobaksmärken. Utredningen anför att det inte heller kan uteslutas attutländska företag genom olika former av smygreklam söker undgå effekterna avannonsförbudet. TiU följd av olika sådana faktorer kan ett annonsförbud väntasleda tUl att Tobaksbolagets andel av den svenska marknaden minskas utan att manuppnår någon minskning av den totala tobakskonsumtionen i landet. Därmed kansysselsättningen inom Tobaksbolaget påverkas i negativ riktning. Deskäl som har anförts talar, såsom utredningen också har funnit, mot ettannonsförbud beträffande tobaksvaror. Innan jag tar definitiv ställning idenna fråga vill jag dock något beröra utredningens förslag att tobaksannonserskall innehålla upplysning om de hälsorisker som är förbundna med bruk avtobak.. Utredningen har som skäl för detta förslag bl. a. anfört att man på såsätt upprätthåller en balans gentemot det kommersiella budskapet. Därigenomtorde man också, framhåller utredningen, vinna att reklamens värderingareffektivt dämpas eftersom de kommer i klar motsättning till en faktaorienteradtobaksupplysning om de hälsorisker som är förbundna med brak av tobak. Som jagnärmare kommer att utveckla vid behandlingen av detta förslag (avsnitt 3.2.6)anser jag att en sådan upplysningsplikt skulle kunna få positiva effekter på eni övrigt starkt återhållsam annonsering för tobaksvaror. Pågrund av det här anförda ansluter jag mig till utredningens bedömning attnågot generellt förbud mot tobaksannonsering inte bör införas. Isamband med behandlingen av grundregeln om särskild måttfullhet (avsnitt 3.2.3)anmälde jag min avsikt att närmare återkomma tUl vad denna princip kan innebäravid annonsering. Med hänsyn tUl mitt ställningstagande vad gällertobaksannonsering vUl jag därför nu något behandla vad regeln om särskildmåttfullhet kan ges för innebörd beträffande sådan annonsering. Jaghar redan tidigare framhållit att kommersiella budskap i den mån de fårframföras i visst medium e. d. bör begränsas till relevanta fakta rörandevaran och dess egenskaper, presenterade i så saklig form som möjligt och utanovidkommande Inslag. Jag har därvid också framhåUit att reklamen bildmässigtbör inskränkas tiU att visa själva varan och vad som på ett naturligt sätt kansägas hänga samman med denna. Även sådant som budskapens utförlighet, färg,typografi, lay-out o. d. får bedömas mot bakgrand av kravet på särskUdmåttfullhet. Prop.1977/78:178 37 börmed hänsyn härtill gälla att text och bUd i annonser skall lämnas mot heltneutral bakgrund. Såsom utredningen också har framhåUit är det av vikt attbudskapen inte görs särskilt framträdande eller slående. Vad jag nu har uttalathar alltså tillämpning också på tobaksannonsering. Inte heller reklamensvolym och frekvens får lämnas obeaktade. Särskild måttfullhet skall såledesiakttagas även beträffande annonsemas storlek. Om en sådan regel skall kunnaupprätthållas effektivt fordras dock såsom utredningen har framhållit vidtillämpningen någon form av frekvensangivelser. Som möjligt framstår därvid enbegränsning av den totala yta som i ett och samma tidningsnummer får användasför annonsering om en tobaksvara. Däremot kan det möta svårigheter att genomföraen reglering som skall begränsa det antal gånger annonsering för dessaprodukter får förekomma i skilda publikationer. En sådan reglering torde bl.a. kräva ett invecklat kontrollsystem. Däremot torde regeln om obligatorisktobaksupplysning i annonser kunna minska benägenheten att kompensera enreducering av annonsformatet med ökad annonsfrekvens. Jag övergår härefter tillfrågan om annonsering för alkoholdrycker, dvs. spritdrycker, vin, starköl ochöl. Som har framgått(avsnitt 3.1) har begärt att regeringen till /78 skalllägga fram förslag till förbud mot alkoholreklam. uttalar sig intenärmare om innehållet i ett sådant förbud, men med hänsyn till den tidigarediskussionen och behandlingen av frågan om tidningsannonsering torderiksdagsbeslutet få uppfattas som avseende framför allt tidningsannonseringenför de alkohol-starkare varuslag, som är underkastade den strängasteregleringen vad gäller försäljning och servering. Parti- och detaljhandelnmed spritdrycker, vin och starköl handhas huvudsakligen av två statligamonopolbolag, AB Vin- & Spritcentralen (Spritcentralen) och SystembolagetAB (Systembolaget). Systembolaget ägs helt av staten och Spritcentralen skallenligt alkoholpolitiska beslut överföras i statens ägo. Bolagensverksamhet regleras genom särskilda avtal med staten. Import av och partihandelmed spritdrycker, vin och starköl får bedrivas I huvudsak endast avSpritcentralen. Detaljhandel med dessa drycker får bedrivas endast avSystembolaget. Beträffande handeln med ölgäUer bl. a. att partihandel får bedrivas av den som har tillstånd tUldetaljhandel med sådan dryck. Detaljhandel får bedrivas av Systembolaget och avden som har särskilt tUlstånd. Öl säljs dock inte av Systembolaget men däremoti så gott som samtliga landets matvarabutiker. Utredningen har angett antaletförsäljningsställen för sådant öl till betydligt över 20 000. Föratt få servera alkoholdrycker krävs som regel särskilt tillstånd. a. på ett stort antal restauranger. Prop.1977/78:178 38 Denkonkurrens som förekommer inom det detaljreglerade alkoholområdet är inte likamarkant som inom tobaksområdet. Beträffande spritdrycker, vin och starköl råderimport- och försäljningsmonopol. Fastän de utiändska och svenska producenternainte deltar i försäljningen till konsumenterna hindrar detta dock inte attderas intresse av att hävda sig inbördes kvarstår. Vidare finns konkurrerandeintressen inom restaurangsektorn, bryggerinäringen och inom detaljhandeln beträffandebl. a. öl, intressen som kan vara såväl svenska som utländska. Härbör också nämnas den verksamhet som bedrivs på den svenska marknaden av de utländskatillverkarna av alkoholdrycker. Dessa tillverkare företräds i allmänhet avombud här i landet (ofta benämnda vin-agenter). Ombuden har inte någonförmedlande uppgift, eftersom Spritcentralen placerar sina beställningar direkthos de utländska leverantörerna, utan ägnar sig endast åt vissa åtgärder förmarknadsföring av de märken de representerar. Den information om spritdrycker,vin och starköl som möter konsumenterna torde sålunda huvudsakligen komma tilluttryck genom den märkesreklam för butdjimporterade varor som dessa ombudbedriver och endast till en mindre del genom Systembolagetsupplysningsverksamhet. Systembolagetuttalar sig, som förut har nämnts, för förbud mot reklam och andramarknadsföringsåtgärder för sprit, vin och starköl men med undantag förbolaget. Därvid framhåller bolaget att väsentliga olikheter föreligger mellanspritdrycker, vin och starköl, s. k. systemvaror, och öl. Risken för att ettstarkt ökat intresse för tillåtna reklamåtgärder skulle vålla olägenheter synesenligt bolaget knappast föreligga i fråga om systemvarorna. Vidare framhållsmöjligheterna för bolaget att genom avtal med tUlverkarna stoppa överträdelserav ett förbud. Någon risk föreligger inte enligt bolaget för att användning avavtalsvägen skulle leda till köpstopp för allt flera kända utländskamärkesvaror. Bolagets erfarenhet är att agenter och producenter är mycketkänsliga för påpekanden. När det gäller konsumenternas intresse av att kunnaöverblicka marknadens utbud framhåller bolaget att systemvarorna säljs av ettenda företag som alltså tillhandahåller hela sortimentet och följaktligen kanlämna en fuUständig och, på gmnd av att vinstintresse saknas, objektivöverblick över de tUlgängliga varorna. Ilikhet med Systembolaget vill jag starkt understryka de väsentliga olikhetersom föreligger meUan, å ena sidan, handeln med spritdrycker, vin och starkölsamt, å andra sidan, handeln med öl. Vadförst gäller spritdrycker, vin och starköl måste beaktas att handeln med dessadrycker bedrivs under starkt kontrollerade former och i huvudsak endast av tvåstatliga monopolbolag. De argument som i allmänhet kan anföras mot ettannonsförbud måste anses ha mindre tyngd på ett område där vi redan har ettsystem som erbjuder goda möjligheter att komma till rätta medmarknadsföringsåtgärder som innebär att förbudet kringgås. Prop,1977/78:178 39 Medhänsyn till vad som får uppfattas vara bedömning av frågan får jagmot denna bakgrund föreslå en reglering som innehåUer ett förbud motkommersiell annonsering för spritdrycker, vin och starköl. En närmareredogörelse för vad som omfattas av detta förbud och hur begreppet kommersiellannons skall tolkas lämnas i specialmotiveringen. Jag är dock angelägen om attredan här framhålla att under detta begrepp inte faller s. k. åsiktsannonseringi fråga om alkohol eller de moment i den propaganda för övergång från starkaretill svagare alkoholdrycker som är inriktade på att påverka allmänhetens alkoholvanor.Likaså faller en annons som härrör från annan än den som har ett kommersielltintresse av att avsätta en annonserad vara alltid utanför begreppet kommersiellannons. Vad härefter beträffarhandeln med öl är denna, även om viss reglering förekommer, i princip fri.