prop · G103165 · 1977-12-31 00:00:00 — Sparökningen kan t. ex.delvis leda minskade skatteintäkter, minskal hushållssparande i övrigl eller ivissa fall till minskal företagssparande. Sådana effekter kan uppkomma oavsettom sparandel, såsom i uiredningens förslag, är frivilligt och individuellteller sker i andra former. En stimulans till ett individuellt lönsparandeinnebär emellertid inte någon risk för ett minskat företagssparande. Den kandäremot leda lill skattebortfall och till minskat hushållssparande i andraformer. För all så långt som möjligt minska risken förnedgång i eller överflyttning från övriga former av hushållssparande harutredningen föreslagit att förmånen i form av skattereduktion skall vara knutenlill en långsiktig bindning av sparmedlen. Dessutom föreslås alt sparandelmåste vara regelbundet, vilket för löntagaren ger sparandet en direkt ochnaturiig anknytning lill löneutbetalningarna, och att en övre gräns förinsättningarnas storiek skall gälla. Ett viktigt skäl till att hushållen hållerbetydande medel placerade i bank trots kraftigt negativ realränta är alt de kanbehöva dem för Iransaktionsän-damål eller som en likvid reserv. De bör medandra ord kunna snabbi tas i anspråk när oförutsedda behov uppslår. Delta lordegöra många hushåll obenägna att flytta över sitt nuvarande banksparande med höglikviditet lill Prop.1977/78:165 25 ensparform med starka krav på långsiktig bindning av medlen. Den höga avkastningen i förening med hårda krav påbindning innebär däremot att det skapas ett nytt långsiktigt sparande inriktatpå avkastning. Härigenom erbjuds ett alternativ till sparande i former som integer något bidrag till kapitalbildningen men som ger förhållandevis högavkastning. Jag syftar på placering i diamanter, medaljer, antikviteter och konstm. m. som investeringsobjekt. Jag bedömer ett lönsparande i enlighet medutredningens förslag såsom ett attraktivt alternativ till dessaplaceringsformer, ägnat atl bidra till att för produktiva ändamål tillvarata deresurser som f. n. binds i ifrågavarande långsiktiga placeringar. Förutom de nu nämnda elementen i utredningensförslag, vilka medverkar till att ge de nya lönsparformerna en stark inriktningmot nysparande, vill jag framhålla ytterligare ett som verkar i samma riktning.Utredningen understryker alt lönsparkapilalet inte av spararen Hr överlåtaseller läggas till grund för rätl atl låna pengar. Om så sker reduceras junettoeffekten på samhällets samlade sparande. Risken härför kan motverkas genomen regel att om sparkontot utnyttjas för sådant ändamål delta skall likställasmed förlida uttag och de regler som därvid gäller tillämpas. En viktig utgångspunkt för uiredningens arbele harvarit att bygga upp ett system som ger en positiv real avkastning efter skatt.Teoretiskt sett kan detta åstadkommas genom att avkastningen före skatt höjs.För atl över huvud uppnå någon real förräntning exempelvis vid 8,5 96 inflationoch 70 96 marginalskatt krävs en nominell förräntning på före skatt.Mot denna bakgmnd ter del sig naturiigt all i stället söka nå det uppställdamålet genom att låta skattefri ränta vara en komponent i systemet. För atlsparstimulans skall ges även åt den som utnyttjar vanligt sparavdrag harutredningen kompletterat skattebefrielse av räntan med en skattereduktion som uppgårtill 20 96 av det sparade beloppet inkl. ränta. Detta medför atl systemet geren nominell avkastning efter skatt som ligger ca 3 1/2 96 över f. n. högstabankränia. Mot bakgrund av det samband som historiskt har rått mellaninflationstakt och högsta bankränta finner jag att rimliga garantier därmedskulle skapas för att sparandel enligt det föreslagna systemet skulle ge enpositiv avkastning efter skatt. Avvägningen av systemels förmåner bör också ställasmot de förmåner som har givits i tidigare lönsparsysiem. Den genomsnittligaförränlningen i det nuvarande lönsparandet har, med vinstullottningarnainkluderade, för en femårsperiod beräknats lill ca II 96 före skatt. Dengenomsniltiiga förränlningen i del av utredningen föreslagna systemet liggervid högsta bankränia, s. k. K-12 ränta på 8 96, på drygt 11 96 eflerskattereduktion, dvs. Jag finner denna avvägning mellan systemenrimlig med tanke på den längre bindningsliden i det av utredningen föreslagnasystemet. Givelvis blir förmånen enligt det föreslagna systemet större för desparare vars ränta är beskattad. Detta är emellertid nödvändigt om alla i detnya systemet skall kunna H ell rimligt inflationsskydd. Prop.1977/78:165 26 Jag finner därför uiredningens förslag när delgäller förmånssidan rimligt från den synpunkten att systemet skall ge ett visstinflationsskydd åt alla och ge en avkastning som inte understiger det som hargivits i tidigare system av liknande slag. Avvägningen påverkas knappast omskattereduktionen beräknas på det sparade beloppet exkl. ränta iställetför-som utredningen hargjort - på det sparade beloppet inkl. ränla. Enligt minmening innebär detta en förenkling, som inte skulle nämnvärt minskaskattereduktionens storlek. Utredningen föreslår att 20 96 av det uttagnabeloppet skall återföras till statskassan vid uttag som görs före den angivnafemårsperiodens utgång. Flera remissinstanser har ansett att utredningensförslag är alltför gynnsamt i förhållande till kortsiktigt sparande, dvs. auåierföringsandelen är alllför låg. Man har också påpekat att bestämningen avskaltereduktionssatsen är baserad på nu gällande förhållande mellan inflationoch bankränta, men atl möjligheter måste finnas att ändra procentsatsen omdetla samband förändras. Vad först gäller den av utredningen angivnaskatlereduktionssalsen om 20 96 är den enligt min mening väl avvägd vid ettgenomförande av sparsystemet under nuvarande förhållanden men jag villunderstryka att procentsatsen naturligtvis bör justeras, om utvecklingen skullepåkalla det. Det måste i så fall ske före ingången till ett nyttsparar och självfallet ulan alt de förmåner som gällt för pågående ellertidigare sparar påverkas. Sådana förändringar kan exempelvis aktualiseras avstabiliseringspolitiska skäl. Med hänsyn till den slora betydelse den femårigabindningen har när det gäller att ge det föreslagna systemet en inriktning pånysparande bör ålerföringsbeloppel vid förtida uttag enligt min mening varahögre än skattereduktionen. Av skattetekniska skäl går del knappast att ha enspecialregel om återföring av räntan för vilken skattefrihet har åtnjutits. Detsynes mig därför rimligt dels alt återföring sker efter en procentsats som ärfem enheter högre än procentsatsen för skattereduktionen, dels alt ålerföringsbeloppelberäknas på del sparade beloppet inkl. ränla. Med den procentsats förskattereduktion som utredningen har föreslagit, dvs. 20 96, skulle alltsååterföring ske med 25 96 av det uttagna beloppet. Därmed skulle avkastningenbli låg vid förtida uttag, speciellt . Vid förtida uttag underförsta året efter spararet blir avkastningen . Sker uttagetunder andra året efter spararet stiger avkastningen, men är ändå låg -ca 4 96per år. Vid förtida uttag under tredje året efter spararet blir avkastningennågot över 5 96 och vid förtida uttag under fjärde resp. femte åretefter spararet ca 6 96 . Genomgående skulle således sparsystemet med den avmig skisserade återföringsregeln för förtida uttag ge en avkastning betydligtunder gällande bankränta. Speciellt låg ter den sig om man beaktar att uttagunder sjätte årel efler spararet, dvs. icke förlida uttag ger en avkastning pådrygl 11 96.' Den eftersträvade långsiktiga bindningen av sparmedlen skulle avsevärt Prop.1977/78:165 27 förstärkasoch systemet skulle i högre grad inriktas mot nysparande, om den av mig angivnaregeln skulle gälla. En fråga som las upp av flera remissinstanser ärsystemets stalsfinansiella kostnader. Riksrevisionsverkel (RRV) menar t.ex.att utredningen har underskattat kostnaderna och atl det budgetmässiga inkomstbortfall,i det följande av mig kallat "kostnad", som systemet ger därmed intestår i rimlig proportion till det nysparande som skapas. JagHr med anledning härav först konstatera atl den totala kostnaden inte kanbestämmas innan man har full klarhet om vilken omfattning systemet kommer au H.Jag begränsar mig därför lill frågan om systemets kostnad "per sparadkrona" samt till frågan om hur stor andel nysparande som behövs för attsparsystemet skall ge ett positivt nettotillskott till vårt totala finansiellasparande. Den kalkyl i detta hänseende som gjorts av utredningen avsåg dengenomsnittliga åriiga kostnaden för atl hålla . i systemet under femår. I remissvaren har andra beräkningsprinciper tillämpats. Enligtmin mening bör beräkningama ske i termer av årliga flöden av sparande å den enasidan och årliga flöden av budgetmässiga inkomstbortfall å den andra.Svårigheten ligger därvid i alt göra en uppskattning av kostnaden för detskattebortfall som uppstår genom att ränteinkomsterna i systemet är befriadefrån skatt. För att kunna göra en sådan uppskattning krävs atl man har en uppfattningom hur stor andel av spararna som kan tillgodogöra sig denna skattebefrielse.Jag har därvid utgått från del siffermaterial som presenteras i RRV:sremissyttrande och som visar atl ca 35 96 av alla inkomsttagare redovisarunder- eller överskott från kapitalinkomster och därigenom kan tillgodogöra sigen skattebefrielse på erhållna räntor. Jag har vidare antagit attmarginalskatten för de sparare som tillhör denna kategori i genomsnitt uppgärlill ca 60 96. I detla sammanhang vill jag påpeka att den andel inkomsttagaresom redovisar över- eller underskott av kapitalinkomster vuxit i takt med atlinflation och bankränta har ökal. Enannan viktig utgångspunkt vid beräkningar av detta slag är sambandet mellannysparande och skattebortfall. Om således hela sparandel ulgör nysparande, dvs.sparande som inle skulle uppkommil ulan den introducerade sparformen, kan juinte hävdas atl staten går miste om skatteinkomster genom att räntan på dettasparande är befriad från beskattning. Varken sparande eller ränla skulle hauppkommit ulan det nya sparsystemet. Ju lägre andel av sparandel som ulgörnysparande i den angivna bemärkelsen, desto större blir det verkligaskallebortfallet på gmnd av räntans skattebefrielse. Dessa samband ärfundamentala vid beräkningar av det här aktuella slaget. ' Samtliga beräkningar utförda med en bankränta pä 8 96.Skatteavdraget antas bli placerat på bank och ränleavkastningen härpå antas blibeskattad enligt gällande regler, varvid marginalskattesatsen antas vara . Prop.1977/78:165 28 Vid ell fullt utbyggt sparsystem enligl den avutredningen föreslagna modellen kommer det åriiga flödet av sparande, somskapas av en enskild sparare, att bestå dels av insatta sparmedelinkl. ränta, dels av de utfallande och till sparmedlen fogaderäntorna på tidigare års sparande. Del åriiga flöde av budgetmässiga kostnadersom korresponderar mot del sålunda preciserade sparflödel består dels avbortfallande skatteinkomster vid en eventuell beskattning av de i sparflödetingående räntorna, dels av spararens skattereduktion baserad på föregående årssparande. Beräkningar baserade på dessa flöden och de siffermässiga antagandenoch samband, som jag har redogjort för, visar att det av utredningenföreslagna sparsystemet när del är fullt utbyggt drar ibudgetmässiga kostnader per sparad krona, beroende på vilket anlagande man görom nysparandets andel i det sparande som sker i systemet. Man finner också attså länge nysparandets andel av sparandet ligger över 20 96 systemet g e r ettnettotillskott till det finansiella sparandet i ekonomin. Mot bakgrund av dessaöverväganden anser jag alt förmånerna i det av utredningen föreslagna systemetär väl avvägda även från statsfinansieU kostnadssynpunkt. Jag vill tillägga att de redovisade beräkningarnaav skattebortfallets storlek utgår från ett åriigt sparande. Del finnsdock skäl alt anta atl sparandet under ett relativt långt uppbyggnadsskedekommer au växa. Genom alt avdraget från slutlig skatt sker med ca ett och etthalvt års eftersläpning i förhållande lill sparandet kommer skattebortfalletsandel av sparandel därmed alt bli lägre än som har angivits. Jag vill också betona att skattebortfallet i förstahand måste bedömas från samhällsekonomisk synpunkt. Om andelen sparande sominte annars skulle ha kommit till stånd endast skulle uppgå till vad som svararmot skallebortfallet så innebär del enbart en omfördelning av sparandel fränstaten lill hushållen. Om andelen nysparande är högre än skattebortfalletbetyder det ett rent nettotillskott till hela samhällets sparande vilketminskar kraven på all genom skatter öka det statliga sparandet.Skaltebortfallet skall därför inte betecknas som en kostnad för staten i vanligmening, som måste finansieras genom ökade skatter på alla inkomsttagare. Istället skall skaitepremieringen ses som en skattelättnad lill de inkomsttagaresom genom ökal sparande minskar kraven på ett ökal skatteuttag från allahushåll. Det föreslagna sparsystemet bör därför betraktas som ett alternativtill de skatte- eller avgiftshöjningar, som eljest ler sig oundgängligaför atl återställa den samhällsekonomiska balansen. Enligl uiredningens förslag skall de nyalönsparformerna stå öppna för alla personer med A-inkomsl. Det betyder atl ävenpensionärer kan delta, medan personer med enbart B-inkomsler, dvs. inkomst avkapital och fastighet, däremot icke är berättigade härtill. Även jag anser attsystemet bör begränsas lill personer med A-inkomst. Samlidigt finns dock skälför ytteriigare en begränsning. Prop.1977/78:165 29 endastH åtnjutas på sparat belopp som täcks av den för spararet deklareradeA-inkomsten. Därigenom begränsas möjligheten för B-inkomsttagare med mycketliten A-inkomst att delta i sparsystemet, vilket ökar sannolikheten att detblir fråga om ell reellt nysparande. Vidare ligger det i sparsystemetskonstruktion all skaltereduktion endasl kan ske från skall som belöper påspararet. Det betyder alt A-inkomsttagare med inkomst understigandegrundavdraget inte kan utnyttja skattereduktionen för sparandet. Det ligger isakens natur atl personer med så låga inkomster i allmänhet inte kan presteranågot nysparande. Efiersom sparsystemet syftar till alt skapa ett nysparande,kan del inle gärna hävdas att systemets konstmktion likväl bör ändras för attbereda även dessa kategorier möjlighet att delta i sparandet. För att ytteriigarebegränsa möjligheterna all utnyttja de nya sparformerna för överföringar frånredan existerande sparkapital finns del vidare skäl atl avgränsa systemet tillpersoner . väsentligt element i uiredningens förslag ärkontrollen av alt de stipulerade villkoren uppfylls av de sparare, som erhållersparformens förmåner. I utredningens förslag har denna kontroll samlats tillskattemyndigheterna. Del är enligt min mening en enkel, säker och smidiglösning. Flera remissinstanser har föreslagit atl man istället för den av utredningen förordade skattereduktionen skulle använda enskattefri sparpremie som främsta sparstimulans. Enligl min mening har ettsystem med sparpremier flera nackdelar jämfört med del av utredningenföreslagna. Det gäller framför allt kontrollapparalen. 1 ett syslem medskattefria sparpremier som betalas ut av banken måste först banken kontrolleraatt spararen är berättigad härtill. Banken skall i sin tur erhålla utbetalatpremiebelopp från , varvid också måste göraen kontroll. Genom alt spararen måste ha en inkomst av tjänst för all erhållasystemets förmåner, erfordras vidare atl såväl banken som riksgäldskontoretlåter skattemyndigheterna kontrollera att detta villkor är uppfyllt. sådantkontrollsystem blir osäkert och myckel resurskrävande. Vad jag nu har anfört är i och för sig skäl nog atti detla sammanhang avvisa förslagen om sparstimulans medelst skattefriasparpremier. Förutsätter man atl sparpremien inte bör betalas ul förrän denfemåriga bindningstiden har gått ut kan det också framhållas, att enskattereduktion som görs redan året efter spararet måste framstå som meraattraktiv för spararen än sparpremien, om inte denna ges ett mycket högtnominellt värde. Detta värde skulle H sältas så högt alt ell syslem med sådanpremie torde bli betydligt dyrare från StatsfinansieU synpunkt än ett systemmed skattereduktion. När det gäller formerna för sparandet flnner jagdet naturiigt atl såsom utredningen har föreslagit låla banksparande vara ettcentralt element i förslaget. Vid ett regelbundet sparande av den typ som dethär är fråga om är det en stor fördel alt kunna utnyttja bankernasadministrativa rutiner och kapacitet. Dessutom är banksparandet en sparform somi högsta grad är etablerad och som ter sig naturlig för de flesta sparare. Prop.1977/78:165 30 En särskild uppgift för lönsparutredningen harvarit alt finna former föratt låta det nya sparandel direkt stimulerakapitalbildningen i företagssektorn. Utredningen har löst detta genom att låtalönsparande i särskilda a k t i e f o n d e r ingå i del nya systemet. Detsparande som lar denna form kommer därmed näringslivet tillgodo i form avriskvilligt kapital. Jag anser att detla är en väsentlig del i det föreslagnasystemet och finner i likhet med flertalet remissinstanser utredningens förslagtill grundkonsimktion på denna punkt vara lämpligt. Spararna skulle således ges möjlighet att väljamellan sparande på bank eller i aktiefond med högre risk men med möjlighet tillhögre avkastning. De kan också välja en kombination av de bägge alternativeninom ramen för det maximala sparbeloppel. Denna möjlighet för spararen allpåverka placeringsformen förde sparade medlen finner jag vara ett nytt ochviktigt elemeni i del föreslagna lönsparsystemet. Från olika remissinstansers sida har framhållitsalt det utifrån önskemål om en väl fungerande kapitalmarknad vore lämpligareatt åstadkomma ett ökat obligationssparande än att åstadkomma en ökning av inlåningi bank. Två huvudalternativ har härvid framkommit. Det ena är altlönsparsyslemet skulle kompletteras med ett tredje placeringsalternaiiv i formav obligations-fonder eller att aktiefondernas köp av värdepapper inle enbartskulle begränsas till aktier och konvertibla obligationer utan även skulleutsträckas lill vanliga obligationer. Det skulle betyda all en ökad andel avsparmedlen inte kommer in som inlåning i bankerna ulan länkas av för direktplacering i obligationer. Ett annal sätt alt kanalisera sparmedlen direktlill den långa kapitalmarknaden, vilket har föreslagits av fullmäktige iriksgäldskonlorel, är att en del av inlåningen i bankerna exempelvis vid åretsslut överförs till som därmed i motsvarande mån kan reducerastatens långa upplåning. Jag delar i princip de synpunkter som harframkommit när det gäller att kanalisera en del av sparmedlen direkt till denlånga kapitalmarknaden. Visserligen betyder en ökad långfristig inlåning ibankerna att dessas möjligheter att köpa obligationer vidgas. Får sparandetstor omfattning skulle del medföra ökade krav på bankerna härvidlag. Detskulle, som kapitalmarknadsutredningen har påpekat, förslärka utvecklingen motall bankerna måste komma atl stå för en allt större del av köpen av långsiktigaobligationer. Det senare skulle förändra deras hittillsvarande karaktär ochfunktioner, vilket reser problem för kreditpolitiken och kreditmarknadensefTektivitet. För alt göra sådana förändringar i det föreslagnasystemet som här har angivits kan det emellertid behövas ytteriigare utredningom utformningen av ett obligalionssparande. Det måste därvid beaktas atlskattesubventionen av sparandet är avvägd med hänsyn till den räntenivå förriskfria placeringar som den högsta inlåningsräntan i bankerna kan vänlasrepresentera. Om det föreslagna sparsystemet genomförs är jag emellertid bereddatl senare återkomma med förslag om möjligheter till en direkt slussning av enviss del av sparmedlen till den långa kapitalmarknaden ifall lönsparandet visarsig H Prop.1977/78:165 31 Försäkringsbolagenharyrkatattäven livförsäkringssparandet skall föras in i det nyalönsparsystemet, eftersom allvariiga konsekvenser annars skulle uppstå för livförsäkringssparandet.Enligt min mening är farhågoma fören sådan inverkan överdrivna. 1 förhållandetill andra sparformer har livförsäkringssparandet, trots olika påfrestningar,nämligen visat sig vara tämligen stabilt. Det övervägande antalet livförsäkringssparareär sålunda fast etablerade i detta sparande och skulle knappast ge någotväsenlligl tillskott av nysparande. Till bilden hör också all försäkringar ibetydande omfattning torde tecknas av andra bevekelsegmnder än önskemål omsparande. Enligt min mening kan del starkt ifrågasättas om ett nytt lönsparandebör byggas ut med regler om skattereduktion som knyter an tillpremieinbelalningar. A andra sidan är jag medveten om att åtgärder kan visa sigbehövliga för atl uppmuntra försäkringssparandet. Detta är emellertid något somHr prövas i annal sammanhang. Försäkringsbolagen har även yrkat att avdraget förpremier på kapitalförsäkringar höjs. F. n. är sådana i princip inteavdragsgilla vid inkomstbeskattningen. För att uppmuntra försäkringssparandelHr emellertid avdrag göras för sådana i begränsad omfattning. Dettaavdrag uppgår till . för ensamslående och . för gift skaltskyldig.Även denna fråga hör hemma i annal sammanhang och bör lämpligen kunna prövasvid behandlingen av skatleutrednings betänkande (SOU 1977:91) Översynav skattesystemet. Mot bakgrund av vad jag har anfört i det föregåendeanser jag att lönspamtredningens förslag i sina huvuddrag, med de ändringar ochkompletteringar jag har angett, bör ligga till grund för ett nytt system förlönsparande. I del följande skall jag behandla den närmare utformningen av detnya sparsystemet. I det nuvarande lönsparandet är del högsta åriigasparbeloppel . Den minsta månadsinsältningenär . Utredningen har ansett belopp av ungefär samma storleksordning vararimliga i det nya systemet och föreslagit minst 100 och högst . permånad,dvs. minst 600 och högst . Minsta antalmånadsinsäliningar föreslås vara sex. Har någon börjat lönspara när mer änhalva årel har gått, föreslås han dock H tillgodoräkna sig insättningarnagemensamt med sparandet under det närmast följande året. Några remissinstanser har förordat atl sammabeloppsgränser skall gälla i de båda parallella sparsystemen. Andra harföreslagit att den övre beloppsgränsen inte skall fixeras ulan anknytas tillbasbeloppet förallmän försäkring. Det har också bl. a. föreslagits attnytilllrädande sparare skall kunna H skattereduktion särskilt för insättningunder det första spararet, även om han inte har gjort mer än en insättning, ochatt regeln om minst sex månaders insättningar skall kunna jämkas, när sparareinte har kunnat göra insättning på grund av sjukdom eller liknande förhållande. Prop.1977/78:165 32 För egen del anserjag alt det i och för sig kanvara praktiskt alt ha samma beloppsgränser i de båda systemen. När det gällerden övre gränsen bör denna emellertid inte sättas alltför högt, dels därför alldel gäller att begränsa antalet överföringar från andra finansiella sparformer,dels därför atl det nya systemet vänder sig till småsparare. Med hänsyn härtillfinner jag beloppet . vara väl avvägt. Minimibeloppet per månadbör däremot liksom i det nuvarande lönsparandet vara . Minsta antalinsättningar per sparar/kalenderår bör vara sex. Detta bör gälla för varderasparformen. Den som så vill skall kunna spara i bank och i aktiefondoch skall då göra minst sex insättningar på . inom vardera sparformen,sammanlagt i båda sparformerna dock högst . När det gäller nytilllrädande sparare anser jag attden av utredningen föreslagna regeln bör gälla. Med den från remisshållförordade regeln för sådana sparare skulle del bli alltför många fall därskattereduktion skulle H göras på grund av ett visst år påbörjat men kanskedärefter avbrutet sparande av småbelopp. När kravet på minsta anlal åriigainsättningar har satts så lågt som till sex har hänsyn tagils lill dem som pågrund av sjukdom, arbetslöshet eller liknande förhållande inle kan delta isparandet under ett hell år. Några ytteriigare jämkningar av systemet av sådanaskäl är därför knappast erforderiiga.