prop · G1039 · 1977-12-31 00:00:00 — Detta finner jag för min del vara naturligt och lämpligt.Emellertid bör ett sådant inflytande kanske inte vara begränsat till endast enviss spelform utan omfatta all spelverksamhet. De närmare övervägandena av hurett sådant kommunalt inflytande bör utformas och vad det skall omfatta böremellertid anstå till den slutliga regleringen av lotteri- och spelfrågorna.Redan i dag kan det i vissa fall vara värdefullt för tillståndsmyndigheternaatt få kommunens synpunkter på anordnandet av automatspel. Detta gäller framförallt beträffande bedömningen av om spelet i visst fall kan antas komma attmedföra särskilda sociala skadeverkningar. Efter vad jag har inhämtatförekommer redan f. n. inom vissa län visst samarbete i dessa frågor mellankommunerna och i första hand polismyndigheterna. Jag finner det vara naturligtoch värdefullt att tillståndsmyndigheterna är öppna för att i tillståndsärendenainhämta synpunkter från olika instanser som kan vara berörda och då inteminst från kommunen där spelet skall bedrivas. Det är dock inte lämpligt attföre ett samlat ställningstagande till spelfrågorna nu centralt föreskrivaomfattande ändringar i det administra- Prop.1977/78: 9 38 tivaförfarandet i tillståndsärendena. För de fall där ett anordnande av automatspelkan befaras medföra risker för särskilda sociala skadeverkningar eller därdenna fråga är svårbedömd bör det vara naturligt för tillståndsmyndigheternaatt bereda kommunerna tillfälle att yttra sig. Detsamma gäUer de fall där kommunenuttryckt önskemål om att få avge synpunkter. De nu nämnda åtgärdernabör genomföras . Detta gäller också vissa följdföreskrifterom att tillståndsansökan skall ha visst innehåll, att tillstånd bl. a. skallavse visst bestämt antal apparater samt att uppgift skall lämnas om den genomsnittiigavinstutdelningens andel av de totala insatserna. Avsikten är i första hand attde av regeringen utfärdade föreskrifterna skall vara till ledning för såvällotterinämnden som tillståndsmyndigheterna vid handläggningen av tillstånds-ärendensamt skapa en enhetiig tillämpning. bör därmed följa attautomatspelet begränsas samt bringas in under mera ordnade förhållanden ochstriktare regler än f. n. bör utfärdas snarastefter ställningstagande till de här framlagda förslagen och börkunna träda i tUlämpning . I lotterikungörelsen(1974: 222) bemyndigas lotterinämnden att meddela närmare föreskrifter för tUlämpningenav lotteriförordningen samt att pröva besvär över länsstyrelses beslut enligtförordningen. De föreskrifter som jag avser att föreslå regeringen att utfärdabör tas in i lotterikungörelsen. Ett utkast till ändring ilotterikungörelsen i enlighet med det anförda har upprättats inomhandelsdepartementet. Utkastet bör för information fogas till dettaprotokoll som bilaga 2. Ändringarna innebär i huvudsak att kommunerna i vissafall bör beredas tillfälle att yttra sig över ansökningar om tillstånd tillautomatspel (2 §), att tillstånd skall avse bestämt antal apparater av viss typ(3 §), att antalet spelautomater i samband med restaurangrörelse maximeras samtatt deras placering närmare regleras (4 och 5 §§), att s. k. förhöjdvinstchans uttryckligen förbjuds (6 §), att spelanordnaren skall på apparatenupplysa om bl. a. vinstutdelningens genomsnittiiga andel av insatserna (7 §)samt att tillstånd bör återkallas om bestämmelserna för automatspelet inteföljs (8§). Utöver de nu redovisadeåtgärderna har bl. a. under remissbehandlingen föreslagits även andraformer av begränsning av automatspelet exempelvis begränsning av spelet tillviss tid , föreskrifter om viss högsta spelhastighet, dvs. viss minstatid som skall förflyta mellan varje spel, föreskrifter om viss lägsta vinstsamt föreskrifter om viss minsta genomsnittiiga vinstutdelning. Allteftersomautomatspelet utvecklas oeh tillståndsmyndigheterna vinner erfarenheter av dennu före stående saneringen får bedömas om dessa eller eventuellt ytterligareåtgärder kan vara lämpliga eller nödvändiga. 1977/78: 9 39 som är central myndighet för frågor omtillämpningen av lotteriförordningen, har enligt sin instruktion bl. a. attverka för en enhetlig tillämpning av förordningen och för en ändamålsenligkontroll av lotterier. Genom nämndens arbete med att överväga och meddelaföreskrifter, med att följa upp hur automatspelet bedrivs och med att bevakafrågor som rör kontrollen av spelet kan ytterligare viktig information rörandespelverksamheten erhållas inför det slutliga ställningstagandet tilllotteriutredningens arbete. har efter vad jag har inhämtat redanförberett vissa föreskrifter, vars utfärdande emellertid har fått anstå iavvaktan på prövning av frågan om spelet över huvud taget skulle få bedrivas ien framtid. 6.3.2 Spel på fartyg Spel ombord på fartyg erbjuder särskilda problem.Lotteriförordningen innehåller inga bestämmelser om automatspel på fartyg. Påmånga passagerarfartyg i linjetrafik mellan och närliggande länderanordnas dock ett ibland omfattande automatspel. Spelapparater av sådan typ attspelet på dem om det skedde på svenskt territorium, skulle kräva tillståndenligt lotteriförordningen upplåts därvid för spel i princip endast dåfartygen befinner sig på internationellt vatten eller om spelet är tillåtet påfrämmande territorialvatten också på detta. Svensk lag tillåter nämligen, somlotteriutredningen framhållit, inte spel på fartyg som befinner sig på svensktterritorialvatten. Däremot kan spel anordnas på internationellt vatten och,enligt lotteriutredningen, i stor utsträckning även på främmandeterritorialvatten. Det spel som där kan bedrivas är dessutom tUl sina formerofta betydligt mera äventyrligt än det som får bedrivas i . har föreslagit att lotteriförordningenstillämpningsområde skall utsträckas till att omfatta automatspel på svenskapassagerarfartyg även utom riket. Att ensidigt på detta sätt vidgaomfattningen av ett förbud skulle dock gynna de utländska fartygen i trafik på Serige.Ombord på dessa skulle spel alltjämt kunna förekomma utanför svenskt vatten.Lotteriutredningen förordar därför att regeringen söker få till ståndöverenskommelser med berörda länder om spelet på fartygen. En strävan bördärvid vara att där det är möjligt inskränka spelet till former, som motsvarardem under vilka automatspel får bedrivas i . Tillstånd skulle då ocksåkunna ges till att anordna spelet även då fartygen befinner sig på svensktvatten. har i konsekvens med detta föreslagit att denna tillståndsgivninganförtros regeringen, som redan nu bör kunna lämna sådana tillstånd med stöd av1 § lotteri-förordningen. Denna bestämmelse innehåller nämligen ett allmänt bemyndigandeför regeringen att lämna tillstånd till lotterier av alla slag således äventill automatspel. 1977/78: 9 40 Flertalet remissinstanser har i princip anslutit sig tillutredningens bedömning att det är nödvändigt att behandla spel på fartyg påsärskilt sätt samt att det behövs viss möjlighet att ge tillstånd till sådantspel för att bättre kunna styra och kontrollera dess omfattning. Några remissinstanserhar dock varit tveksamma till den av utredningen föreslagna rättsligaregleringen av spelet. Av ihuvudsak samma skäl som jag har anfört för att behandla allt spel iett sammanhang anser jag att även frågor om spel på fartyg bör tas upp tillbehandling i samband med den kommande slutliga regleringen av spel ochlotterier. Någon utvidgning av lotteriförordningens tillämpning utom landetbör således inte nu genomföras utan ytterligare överväganden. Detta bör dockinte hindra att ansträngningar redan nu görs för att om möjligt reglera detspel som förekommer på internationellt vatten. Möjligheterna att få till ståndöverenskommelser med andra berörda länder bör därvid prövas. Om det då visarsig nödvändigt att tillåta visst spel på svenskt vatten för att uppnå attspelet utanför detta bedrivs enligt i huvudsak motsvarande former som automatspeli övrigt i , bor tillstånd till automatspel ombord på passagerarfartygt. v. kunna ges av regeringen enligt 1 § lotteriförordningen. Tillstånd måstesökas för varje särskilt fall. Såsom villkor för tillståndet kan få gälla attautomatspelet inte anordnas under andra former utanför svensktterritorialvatten. Av vad jag nu har sagt framgår att tillstånd endast tordekomma att meddelas för spel på fartyg i linjetrafik på länder, med vilkaöverenskommelser träffas om en närmare reglering av fartygsspelet. Automatspel beskattas enligt lagen (1972: 820) om skatt påspel (ändrad : 311). Spelskatten utgår f. n. med vissa fasta beloppför varje automatspel som kräver tUlstånd enligt lotteriförordningen oberoendeav omsättningen på apparaten. Dessa är för 25-öresapparater per kalendermånad, för en kronas apparater perkalendermånad och för en kronas apparater på restaurang perkalendermånad. 1 fråga om automatspel i samband med offentiignöjestillställning inom föreningslokal, annan samlingslokal eller nöjesparkeller liknande anläggning eller i samband med tivolirörelse utgår spelskattmed hälften av de nu nämnda beloppen om spelet anordnats imånaden. 1 den allmänna debatten har gjorts gällande att spelanordnarnagör betydande vinster på automatspel eller åtminstone på vissa former avautomatspel som just s. k. enarmade banditer och liknande. Det har därvidliksom även under remissbehandlingen påpekats att detta strider mot en avhuvudprinciperna i den svenska lotterilagstiftningen nämligen att behållningenav lotteri skall tillfalla staten eller användas för ideell Prop.1977/78: 9 41 verksamhet.I samband med liberaliseringen av spelet framhölls att beskattningskulle utgöra ett medel att i önskvärd utsträckning begränsa spelet. 1969 årspunktskatteutredning hade i sitt delbetänkande (Ds Fi 1972: 2) Skatt på spelföreslagit att skatten för automatspelet skulle utgöra av behållningen påvarje spelautomat men av de sammanlagda vinsterna. Utredningenberäknade då att skatteintäkterna av automatspelet skulle uppgå till ca 50milj. Medhänsyn till förväntade kontroll- och redovisningssvårigheter valdes dock attlåta spelskatten utgå i form av fasta avgifter. I propositionen 1972: 128framhöll emellertid departementschefen att en spelskatt i principiellöverensstämmelse med utredningens förslag borde övervägas sedan erfarenheterhade vunnits av beskattningen av spelet och sedan en bättre överblick avspelverksamheten erhållits. Numerasynes det finnas tekniska förutsättningar för att om så skulle befinnaslämpligt införa skatt relaterad till behållningen av spelet. En sådanomläggning av skattesystemet torde förutsätta vissa tekniska förändringar avspelapparaterna med därav följande kostnader. Jag finner det därför intelämpligt att genomföra en sådan skatteomläggning före det slutligaställningstagandet till i vilken omfattning automatspel skall fåanordnas. Viss ytterligare utredning kan också komma att behövas bl. a.beträffande kontroll och redovisning. En eventuell skatteomläggning börsåledes anstå till dess automatspelet kan göras till föremål för en samladbedömning. Däremot anser jag att det finns anledning att i avvaktan på detslutliga ställningstagandet till automatspelet höja de nu gällandeskattesatserna. Dessa är visserligen avpassade helt efter insatsernas storlekoch inte efter de olika spelformernas eller spelapparaternas lönsamhet. Det ärdock inte lämpligt att genom en ökad differentiering av skattesatserna nuytterligare förstärka de gränsdragningsproblem som redan finns beträffandespelautomater. För att inte spelanordnarna genom skattesatserna skallstimuleras att reducera antalet apparater med insatser till förmån förlönsammare apparater med högre insatser bör skatten inte höjas för 25 öresapparaterna. Jagföreslår därför att spelskatt fr. o. m. skall utgå medoförändrat för apparater, per] månad förapparater med högre insats och för sådana apparateruppställda i samband med restaurangrörelse. Dessa höjningar innebär att nugällande skattesatser i stort sett fördubblas. Skatteintäkterna frånautomatspelet uppgår tUl cirka fyrtio milj. kr. 1enlighet med vad jag nu har sagt har förslag till lag om ändring i lagen (1972:829) om skatt på spel upprättats i samråd med chefen för budgetdepartementet. 1977/78: 9 42 Jag hemställer att regeringen föreslår att 1. godkänna deriktlinjer för regleringen av automalspelet som jag har förordat i detföregående, 2. antagaförslaget lill lag om ändring i lagen (1972: 820) om skatt på spel. Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch beslutar att genom proposition föreslå att antaga de förslag somföredraganden har lagt fram. Betänkande avgivet av lotteriutredning Prop.1977/78: 9 45 Överlämnandeav betänkandet (Ds H 1976: 3) Genombeslut bemyndigade Kungl. Maj:t chefen förhandelsdepartementet att tillkalla högst sju sakkunniga med uppdrag att utredaregleringen av lotteriverksamheten. Medstöd av bemyndigandet tillkallade departementschefen den 2 juni 1972kanslirådet , tillika ordförande, riksdagsledamöterna samt direktörenHolger Bergérus och förste länsassessorn . Utredningenhar antagit namnet lotteriutredning. Somexperter åt utredningen förordnades konsumentombudsmannensställföreträdare, hovrättsrådet , och den 7 juni 1974kanslisekreteraren . TUIsekreterare förordnades hovrättsassessorn . Tillbiträdande sekreterare förordnades fil. Utredningenhar avgivit delbetänkandet (H 1975: 1) . Sedanden är konsumentombudsmannen utredningens ordförande. Riksdagenhar i skrivelse hemställt att utredningen skall få iuppdrag att med största skyndsamhet utreda frågan om förbud mot automatspel.Regeringen har genom beslut överlämnat näringsutskottetsbetänkande i ämnet till utredningen och uppdragit åt utredningen att medbeaktande av riksdagsbeslutet utreda frågan om förbud mot automatspel. Utredningenöverlämnar härmed förslag till reglering av spelet på s. k. enarmade banditeroch liknande apparater. Reservationerhar avgivits dels av ledamöterna , dels av ledamotenNordberg. 1977/78: 9 46 Sammanfattning ............................................................. ... 48 Författningsförslag ......................................................... ... 51 Förslag till lag om ändring i lotteriförordningen (1939:207) .... 51 Förslag tUl lag om tUlämpningen i vissa fall av lotteriförordningen (1939:207) ................................................................. 55 Förslag till lotteriförordning ........................................... 55 Förslag tUl förordning om ändring i instruktionen (1974:223) för Kap. 1 Utredningsuppdraget............................................. 57 1.1 Utredningens huvuddirektiv ................................. 57 1.2 Uppdraget om spelautomater................................. ... 57 1.3 Avgränsningen av uppdraget.................................. 58 Kap. 2 Enarmade banditer................................................. 60 2.1 Tillverkning, import och export................................. 60 2.2 Äutomattyper, konstruktion ochfunktion .............. 60 Kap. 3 Äutomatspelets utveckling...................................... 62 Kap. 4 Regleringen av automatspelet................................ 64 4.1 Nuvarande bestämmelser omautomatspel ........... 64 4.2 anvisningar om automatspel i samband med bingo 67 4.3 Myndigheternas handläggning av automatspelärenden .... 68 4.4 Kontrollen................................................................ 72 4.5 Äutomatspel på passagerarfartyg........................... 73 Kap. 5 Omfattningen och den ekonomiska betydelsen avspelet med 5.1 Spelet och dess geografiskaspridning.................... ... 76 5.2 Automalspelet på restauranger.............................. ... 79 5.3 Automalspelet i övrigt ........................................... 80 5.3.1 Folkets park oeh folkets hus .......................... 80 5.3.2 Nöjesparker, tivolin m. m................................. 81 5.3.3 I samband med bingo...................................... 82 5.3.4 Fartyg ............................................................. 83 5.4 Spelets fiskala betydelse......................................... 84 Kap. 6 Utställarföretagen ................................................ 84 6.1 Förekomst och utveckling........................................ 84 6.2 Typ av tjänster........................................................ 85 6.3 Kundstruktur ........................................................ 86 Kap. 7 Promemorian statligt spelautomatföretag.............. 86 Kap. 8 Sociala konsekvenser av spel på enarmade banditer 87 8.1 Uttalanden om sociala problem............................... 87 8.2 Skrivelser................................................................. 89 1977/78: 9 47 8.3 Hearings .............................................................. .. 91 8.4 Sociala undersökningar .......................................... .. 91 8.4.1 Tidigare undersökningar................................. 91 8.4.2 Utredningens undersökning ........................... 93 Kap. 9 Internationell översikt............................................ 95 Kap. 10 Utredningens överväganden och förslag.............. 98 10.1 AUmänt................................................................... 98 10.2 Tidpunkten för de nya reglernasikraftträdande..... 106 10.3 Spel på fartyg......................................................... 107 10.4 Kontrollfrågor ....................................................... 109 10.5 Annat automatspel än spel påenarmade banditer och liknande apparater 111 10.6 Övergångsfrågor .................................................... 112 Kap. 11 Upprättade författningsförslag............................. 112 Kap. 12 Specialmotivering till författningsförslagen........... . 113 12.1 Förslaget till lag om ändring ilotteriförordningen.... 113 12.2 Förslaget till lag om tillämpningeni vissa fall av lotteriförordningen 117 12.3 Förslaget till lotteriförordning ................................. . 117 12.4 Förslaget till förordning om ändring i instruktionen för lotterinämnden 117 Reservation av ledamöterna ............. 118 Reservation av ledamoten ................................. 119 1977/78: 9 48 har hemställt att 1972 årslotteriutredning som har direktiv att utreda alla spelformer i skall få i uppdrag att med största skyndsamhet utreda frågan om förbud motautomatspel. Regeringen har genom beslut överlämnatnäringsutskottets betänkande i ämnet till utredningen och uppdragit åtutredningen att med beaktande av riksdagsbeslutet utreda frågan om förbud motspelautomater. Utredningen redovisar i detta delbetänkande resultatet av det arbetesom föranletts av uppdraget. Betänkandet behandlar spelautomater av typenarmade banditer och liknande apparater. Med liknande apparater avserutredningen sådana som tiU konstruktion och funktion i allt väsentiigt kanjämställas med enarmade banditer. Vissa äldre typer av enarmade banditer har sedan1900-talets början funnits i folkparker och på tivolin. breddespelet ut sig till hotell, konditorier, butiker, bensinstationer och andraplatser. Apparater med enkronasinsats i stället för tjugofemöresinsats blevallt vanligare. Vinst fick inte utgå i pengar utan i polletter. Från gäller att spel på enarmade banditerfår anordnas efter tillstånd på restauranger med rätt till utskänkning av rusdrycker,i nöjesparker och på tivolin m. fl. platser samt i samband med traditionelltbingospel. Högsta insats får utgöra en krona och högsta vinst högst tjugogånger insatsen. Penningvinster är tillåtna. Antalet spelapparater minskadeefter lagändring från minst 15 000 lill uppskattningsvis 5 000.Antalet registrerade apparater uppgick till 6 300, varav cirka 4 000fanns på restauranger. Omkring 5 000 av apparaterna var avsedda för spel med enkrona och de övriga för spel med . De senare fanns främst på tivolin ochi folkparker. De flesta enkronasautomater är konstruerade så att spelaren underen följd av spel kan vinna sammanlagt , s. k. förhöjdvinstchans. I stor utsträckning ägs apparaterna av,s. k. utställarföretag,som hyr ut dem. Spelet beräknas ha omslutit cirka 1 miljard kronor.Därav antas spelarna av egna medel ha satsat omkring 300 miljoner kronor.Resten utgörs av återspelade vinster. Spelet på enarmade banditer har utsatts för åtskilligkritik. Utredningen har funnit denna kritik berättigad. Även om majoriteten avspelare inte drabbas, orsakar spelet på enarmade banditer betydande problemför många människor. Särskilt gäller detta inkomstsvaga grupper och dem som isitt arbete kommer i kontakt med spelapparaterna. Risk finns för att spelaredrabbas av ekonomisk misär. Från arbetsmiljösynpunkt är de enarmade banditernapå restauranger dessutom besvärande. Spelet på restaurangerna har enligt utredningens meninginte fått en från social synpunkt acceptabel form. Det har gjorts omfattande, at- 1977/78: 9 49 traktivt och lättillgängligt. Automaterna placeras så attde skall locka så många som möjligt. Penningspelets dragningskraft harförstärkts genom den förhöjda vinstchansen. Förströelsemomentet har kommit iskymundan för strävan efter att få inkomster från spelet. De enarmade banditernaär enligt utredningens uppfattning i många fall ett främmande och störandeelement på restaurangerna. 1 bingolokalerna är spelintensiteten hög på de enarmadebanditerna och spelarna löper därmed risk att göra stora förluster. Det harvisat sig att automatspelarna i dessa lokaler är mer spelbenägna än andraautomatspelare. Utredningen anser att de enarmade banditerna är ett klartnegativt inslag i samband med bingo. På tivolin och nöjesfält har 25-öresspelet till viss delkvar tidigare förströelsekaraktär, men enkronasautomaterna börjar alltmer vinnainsteg på dessa spelställen. Utredningen konstaterar att det sätt på vilket spelet medenkronasautomater bedrivs inger starka betänkligheter från social synpunkt.Dessutom är det principiellt otillfredsställande och stötande att allmänhetensspelbenägenhet får utnyttjas i enskilt vinstsyfte på det sätt och i denomfattning som nuvarande regler medger. Vid en internationell jämförelse visarsig de svenska reglerna vara anmärkningsvärt liberala. Dessa omständighetertalar enligt utredningens mening för ett förbud mot allt annat spel medenarmade banditer än sådant som har karaktär av förströelsespel av ringaekonomisk betydelse för såväl spelare som anordnare. Mot ett förbud för enarmade banditer har anförts denekonomiska betydelse dessa apparater kommit att få, främst förrestaurangnäringen. För restaurangerna innebär ett förbud att en betydandeintäktskälla faller bort. Utredningen är medveten om att detta innebär risk förnedläggningar av restaurangrörelser och friställning av personal. I likhet medföreträdare för de anställda i restaurangbranschen tvivlar utredningen dock påatt förlusten av inkomsterna från enarmade banditer skall få så genomgripandeföljder som företrädare för branschen gör gällande. Utredningen finner det ilängden ohållbart att stötta upp branschen med intäkter från enarmade banditer.Sådana inkomster påverkar på ett oriktigt sätt strukturen inom branschen ochleder endast till nya och större svårigheter. Även utställarföretagen kommer att vidkännas förluster omrestaurangspelet försvinner. Detta bör dock inte i princip påverka frågan omförbud mot sådant spel. Idrottsföreningar och andra ideella organisationer hartill följd av begränsningar, som införts för spel på enarmade banditer isamband med bingo, redan varit tvungna att söka alternativa intäktskällor. För tivolinoch folkparker torde ännu inte enarmade banditer med enkronasinsats ha fåttsådan betydelse att ett förbud blir avgörande för deras fortsatta verksamhet. 4 1977/78. Prop.1977/78: 9 50 Utredningenär medveten om att det finns risk för att det illegala spelet ökar i omfattningvid en begränsning av nu tillåtna former av automatspel. Denna risk bör dockkunna motverkas genom begränsning i rätten att inneha enarmade banditer oehgenom kontroll av sådant innehav. Även insatser från polisens sida motillegalt spel bör bidra till att sådant spel inte ökar. Viden vägning av skälen för oeh emot ett förbud har utredningen kommit till denslutsatsen att enarmade banditer med enkronasinsats bör helt förbjudas.