prop · G103170 · 1977-12-31 00:00:00 — En annan remissinstans anfördeatt prövningsnämnderna i många fall uppfattades av de skattskyldiga som ett organför fastställande av det fiskalas intressen. Det ansågs i huvudsak vara tvåomständigheter som föranlett den bristande tilltron. För det första hade delfaktiska samröre, som förelåg genom all såväl taxeringssektionerna somprövningsnämnderna var inbyggda i länsslyrelseorganisalionen, hos mångaskattskyldiga skapat den föreställningen atl prövningsnämnderna inle varsjälvständigt dömande organ. För det andra hade det förekommit allprövningsnämnderna på gmnd av lidspress inte handlagt ärendenaeller motiverat besluten med den omsorg som kunnat förväntas, I1970 års proposition om riktlinjer för en partiell omorganisation av denstatliga länsförvaltningen (1970:103) anförde departementschefen (s, 150) attdet förelåg skäl att överväga åtgärder för atl förslärka förvallningsrätlskipningenpå länsplanel. Ett sådant skäl var den reform som föreslagits beträffandeförvallningsrätlskipningen i kammarrätt och regeringsrätt och som innebar attregeringsrätten omvandlades till en i huvudsak prejudikat-bildande instans.Reformen förutsatte enligt departementschefen att instanserna underregeringsrätten förstärktes. En förstärkning av kammarrättsorganisationen hadeockså föreslagits. Den åtgärd som i första hand borde komma i fråga för atlförbättra förvallningsrätlskipningen på länsnivå var enligldepartemenleischefen att bereda utrymme för lekmannainflytande. Förförvaltningsrättskipningen hade sambandet med handläggningen av ärenden medinriktning på planering, inspektion, tillsyn eller allmän förvaltning oftaverkat befruktande. Kritik hade emellertid också riklats mot dennaorganisation. Del hade sålunda hävdats atl förvallningsrättskipningensobjektivitet äventyrades genom den organisatoriska integrationen. Möjligenkunde befaras att den föreställningen skapades atl risker förbristande objektivitet skulle föreligga på grund av del organisatoriskasambandet mellan rörvallningsrältskipning och t. ex. länsstyrelsenslillsyns-och inspektionsuppgifler. Detla kunde anses tala föratt förvallningsrätlskipningenskulle brytas ut ur och förläggas till ett hell fristående organ.Enligt departementschefens mening saknades dock tillräckligt underiag för altvid denna tidpunkt pröva en sådan organisation. Däremot fanns del förutsättningarför atl inom ram ge förvallningsrätlskipningen enorganisatoriskt mer fristående ställning än den då hade. Departementschefenföreslog atl till en förvaltningsavdelning vid länsstyrelserna skulle knytasen länsskatterätl och en länsrätt. Medanledning av propositionen föreslogs i motionerna 1:1193 och 11:1406 Prop.1977/78:170 75 atlriksdagen skulle uttala all länsrätten och länsskatlerätlen i princip bordevara organiserade som från helt fristående organ, närmast för atlrättskipningen skulle kunna tillvinna sig allmänhelens fulla förtroende. (SU 1970:132) hemställde omriksdagens bifall till propositionen och avslag på motionerna. Utskottetanförde atl det även enligt dess mening kunde anföras principiella skäl förattförvallningsrätlskipningen på länsnivå skulle brytas ut från . Derättskipande organen skulle dock i praktiken fä en oberoende och jävsfriställning. Dessa förhållanden, de fortsatta övervägandena om den regionalaskalleorganisationen saml del på flera punkter otillräckliga underiaget för enslutlig prövning av länsrättens uppgifter hade lett utskottet lill all godtaförslaget i propositionen. Ulskotlel kunde därför ej heller förorda ellriksdagens uttalande lill förmån för en helt friståendeförvaltningsrättskipning. Beslutet innebar bl. a. all ett slutligtställningslagande i frågan om en från länsstyrelserna hell frislåendeförvaltningsrällskipning ansågs böra anstå. I reservation till utskottetsullålande ansågs i denna del alt utskottet borde ha hemställt om avslag påpropositionens förslag och om bifall till motionerna. biföllutskottels hemställan (rskr 1970:308) och godtog därmed riktlinjerna för denstatliga länsförvaltningens partiella omorganisation, I1971 års proposition med förslag till lag om skatterätt och länsrätt m, m,(1971:14) föreslogs en lag med bestämmelser om skatterätts och länsrättskompetensområden, om domförhel, om omröstning samt om ledamöter i skatterättoch länsrätt. Enligt förslaget skulle länsrätten och länsskatterätlenorganisatoriskt knytas lill . Propositionen föregicks av remisslill lagrådet. Lagrådet fäste uppmärksamheten vid konvention den 4november 1950 angående skydd för de mänskliga rälligheterna och degrundläggande friheterna. Lagrådet framhöll atl det bäst skulle överensstämmamed konventionens avfattning och anda om den av länsstyrelserna handhavdaförvallningsrätlskipningen kunde brytas ul ur länsstyrelserna och förläggastill helt fristående organ. En sådan anordning ansågs även från allmännarättssäkerhetssynpunkter vara atl beteckna som överiägsen den iremissprolokollet föreslagna lösningen. Förslaget utgjorde dock enligl lagrådeten avsevärd förbättring. Det borde därför godtas i avvaktan på atl tanken påhelt fristående regionala förvaltningsdomstolar kunde förverkligas i framliden. Lagrådet anförde vidare alt skilda kompetensområdenhade bestämis för de båda domslolama. Uppdelningen av förvallningsrätlskipningenhade dock icke genomförts i organisatoriskt hänseende. Så som bestämmelserna omdomstolarnas organisation i förslaget stod länsskatterätl ochlänsrätt i själva verket som skilda domstolar endast till namnet. Sammapersoner som i egenskap av ledamöter i länsskatterätl skulle komma atthandlägga ett skallemål var sålunda behöriga all vid behov pröva t. ex. ettkörkortsmål, men domstolen benämnes då länsrätt. När uppdelningen på tvådomstolar inle genomfördes i organisatoriskt hänseende, syntes det som om detskulle ha varit lämpligt att förvallningsrätlskipningen på länsplanet också 1977/78:170 76 formelllutövades av en enda domstol med behörighet all upplaga mål inom båda dekompelensområden som angivits i förslaget. I inledningsskedet, när dedomaruppgifter som föreslagits för skatterätterna torde kvantitativt betydligtöverväga dem som hänförts lill länsrätterna, kunde emellertid skäl finnas föratt bibehålla den på nuvarande länsstyrelseorganisation grundade uppdelningenpå två domstolar med olika namn. Lagrådet föreslog därför ingen ändring avförslaget i delta avseende. Frågan syntes dock kunna komma i ett annal lägesedan domstolarna varit i verksamhet någon tid och länsrätternas område - såsomtorde vara avsikten - betydligt vidgats. Sedan så skett torde del komma attframstå som naturiigt alt en gemensam förvaltningsdomstol fanns i varie län.Denna borde i så fall benämnas länsrätt. Propositionen 1971:14 var grundad på de av beslutade riktlinjerna och en inom upprättadpromemoria (C 1970:3). I motionerna 1971:1217 och 1971:1218 hemställdes omförslag till en organisation med helt frislående förvaltningsdomstolar, 1 densistnämnda motionen hemställdes också om ett uttalande alt den ipropositionen föreslagna organisationen endast kunde godtagas som provisorium, Civilulskottet (CU 1971:9) hänvisade lillstatsutskottets vid riksdag uttryckta uppfattning (SU 1970:132 sid 9),Den nu föreslagna regleringen av förvallningsrätlskipningen bekräftade, enliglcivilutskollels mening, att skatterätt och länsrätt skulle självständigthandlägga och avgöra målen. Det hänvisades också till attlandskontorsutredningens förslag om fristående skatteverk och skatterätter ilänen skulle övervägas av den tillkallade länsberedningen.Propositionen bifölls av efter civilutskollels tillstyrkande i dennadel (rskr 1971:52), Till uiskotieis utlåtande hade fogats en reservation lillförmån för frislående länsdomslolar. Länsberedningen fick i uppdrag alt i anslutningtill tidigare verkställda utredningar av länsförvaltningsulredningen,landskontorsutredningen och länsindelningsutredningen (SOU 1967:20-23) samllänsdemokratiutredningen (SOU 1968:47) göra en sammanfallande bedömningrörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation.Länsberedningens förslag innefattade huvudsakligen principiellaställningstaganden. Länsberedningenyttrade beträffande förvallningsrätlskipningen bl, a, alt det inte fanns någongrund för tvekan om att den regionala förvallningsrätlskipningen undergått enavsevärd förstärkning och förbättring genom reformer. De enhetliga ochgenerellt tillämpliga förfarandereglerna i förvaltningslagen ochförvaltningsprocesslagen hade i hög grad bidragit till att underiätta arbetetför länsstyrelserna och domstolsorganen i deras rättskipning. Med hänsyn tillde erfarenheter som vunnits hade länsberedningen inte funnit några bärande skälför all bryta ut förvallningsrätlskipningen från länsstyrelserna. Beredningen anförde vidare alt det av förarbetenalill omorganisation och till inrättandet av de ireförvaltningsdomstolarna syntes framgå. Prop.1977/78:170 77 attavsikten varit all dessa domstolar skulle föras sammantill en regional förvaltningsdomstol. Erfarenheterna av domstolens verksamhethittills bekräftade att denna linje borde fullföljas. Tillkomsten avfaslighetsiaxeringsrätt, även om dess sammansättning var någol olik de badaövriga domstolarnas, utgjorde inle tillräckligt skäl att hålla domstolarnaorganisatoriskt åtskilda. På grund härav borde av de tre domsiolsorganen ivarje län bildas en förvaltningsdomstol, förslagsvis benämnd länsrätt. I ett särskilt yttrande till länsberedningensbetänkande framhölls att organ med allmänna förvaltningsuppgifter och organ meddömande uppgifter borde vara organisatoriskt åtskilda. torde därföräven på förvaltningsrättskipningens område byggas upp en organisationmotsvarande den inom den allmänna rättskipningen med organisatoriskt friståendeförvaltningsdomstolar också i första instans. Vid remissbehandlingen av länsberedningensbelänkande uttalade sig endast en mindre del av remissinstanserna omförvaltningsrättskipningens organisation. Förslagen om sammanslagning avlänsdomstolarna till en länsrätt och om utredning av tillförandet av nyamålgrupper fick ett positivt mottagande. När det gäller frågan om länsdomstolarnasorganisatoriska ställning var remissinstanserna inte lika eniga. Länsberedningens uppfattning att domstolarnasorganisatoriska anknytning till länsstyrelserna skulle behållas delades bl. a.av 14 länsstyrelser. Av dessa hade sex avgett enhälliga yttranden medan det vidåtta avgavs reservationer. Av återstående tio länsstyrelser ansåg sju atl det iprincip var motiverat att frågan om utbrytning av förvallningsrätlskipningenutreddes. Tre länsstyrelser ansåg alt tillräckliga erfarenheter ännu inle kundeanses ha vunnits för att aktualisera en utbrytning. kunde detemellertid finnas skäl att utreda frågan. Åtskilliga remissinstanser med anknytning tillrättsväsendel t, ex. justitiekanslern, kammarrätterna och hovrätten för VästraSverige, avstyrkte länsberedningens förslag och fann övervägande skäl tala föralt länsdomstolarna skiljdes organisatoriskt från länsstyrelserna. IproposUionen 1975/76:168 om vissa frågor rörande den regionalasamhällsförvaltningens uppgifter och organisation anförde departementschefenbeträffande förvaltningsrättskipningen atl övervägande skäl talade försammanslagning av länsdomstolarna. En utredning med uppgift atl övervägaorganisatoriska frågor inför en sammanslagning skulle därför tillsättas, 1 fråga om en eventuell utbrytning avlänsdomstolarna ur anförde departementschefen all erfarenheiernaav länsdomslolarnas verksamhet i allt väsentligt var mycket goda. Han villesärskilt framhålla värdet av den ökade förtroendemannamedverkan iförvallningsrätlskipningen som länsrätternas inrättande hade inneburit. Dethade, enligl departementschefen, inte från något håll ifrågasatts altlänsdomslolarna inte skulle fungera helt självständigt vid handläggningen av demål som ankom på dem. Organisatoriskt rådde en klar åtskillnad mellandomstolarnas verksamhet Prop.1977/78:170 78 En stor del av den verksamhet som f n, ankommer päförvaltningsavdelningarna var inle av sådan karaktär att det framstod somlämpligt att den överfördes lill fristående förvaltningsdomstolar. Den hadeinle heller något uttalat samband med de uppgifter som ankommer pålänsstyrelsen i övrigl, I varje fall i de mindre länen skulle en utbrytning avdomstolarna - särskill om den förenades med en vidgning av deras målområde -leda till svårigheter när det gäller atl skapa en effektiv och säkerorganisation för denna arbetsenhet. Det fanns därför inte anledning att ävenlåta utreda frågan om en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna. Propositionen behandlades av konslitulionsutskollelsamtidigt med ett fiertal motioner, I motionerna hemställdes atl riksdagenskulle uttala all de regionala förvaltningsdomstolarna i framliden bör varaorganisatoriskt fristående från länsstyrelserna respektive atl domstolarnasställning skulle utredas med sikte på atl de skall ges ställning av friståenderegionala förvaltningsdomstolar. (KU 1975/76:55) tillstyrktepropositionens förslag och avstyrkte motionerna. Enligt utskottets meningmotiverade de organisatoriska nackdelar som skulle uppslå vid en utbrytningatl domstolarnas anknytning lill behölls. Enligt utskotletsmening arbetade domstolarna i sin dömande verksamhet redan helt självständigtoch oberoende. Till utskottets betänkande såvitt avsåg deregionala förvaltningsdomstolarnas ställning avgavs reservation vari anfördesatt utskottet hade bort uttala all starka skäl fanns för atl nu fattaprincipbeslut om fristående regionala förvaltningsdomstolar. Den avdepartementschefen föreslagna utredningen borde inriktas på detta. Som skäl fördelta kunde bl. a. anföras att allmänhelens tilltro till länsrätternasoberoende ställning därvid skulle ökas. Som anförts i någon av motionerna fannsen risk för att många medborgare inle uppfattade de regionalaförvaltningsdomstolarna som fristående ulan som en del av länsslyrelsemasverksamhet som förvaltningsräitslig myndighet. Enligl reservanternas mening talade starkaprincipiella skäl emot en ordning som innebär alt del dömande organet i t. ex.en skalteprocess har sill kansli inom samma myndighet som den fiskala parten iskatiemålet. Det är uppenbart atl domstolarnas oberoende och jävsfria ställningskulle förstärkas om det organisatoriska sambandet med upphörde. Den nuvarande ordningen skapade också enliglreservanterna svårigheter av praktisk natur. Den hindrar en nödvändigintegration mellan de regionala förvaltningsdomstolarna och kammarrätterna ochregeringsrätten. En utbrytning av länsdomslolarna kunde möjliggöra enorganisatorisk uppbyggnad av rättskipningen på detla område som i huvudsakstämde överens med vad som gällde för de allmänna domstolarna. Beträffandedomarutbildning och domarkarriär skulle en sådan ordning innebära en klar 1977/78:170 79 1frågan om de regionala förvaltningsdomstolarnas ställning företogs lottning iriksdagen. utföll så alt utskoltels hemställan bifölls. 13Överväganden och förslag 13.1 Inledning Förvallningsrätlskipningen i vårt land harreformerats genomgripande . Reformerna har i första hand gälltde högre instanserna. Kammarrätt har getts en liknande ställning som hovrättinom del allmänna domstolsväsendet och organisationen har under sex årbetydligt mer än fördubblats. Regeringsrätten har liksom högsta domstolen (ättställning som i huvudsak prejudikalinstans. Även förvaltningsrältskipningen i första instanshar undergått förändringar men varken reformerna eller resursförstärkningarnahar varit tillnärmelsevis lika omfattande som de i högre instans. Av ålder ärtyngdpunkten i första instans förlagd lill länsnivå, och verksamheten är däralltjämt inordnad i länsstyrelserna. är dockförvallningsrätlskipningen även där lill väsentlig del organiserad pådomstolar. Denna förändring var emellertid inte djupgående på samma sätl somkammarrätts- och regeringsrätlsreformerna. Huvudinnebörden var atl de tidigareprövningsnämnderna ersattes av länsskatteräiter som inom länsstyrelsernas ramskildes organisatoriskt från den fiskala skatteadministrationen. Därutöverinrättades länsrätter för vissa allmänna förvaliningsmål. Länsdomslolarnasorganisatoriska ställning har varit föremål för diskussion alltsedanförarbetena lill reform. Redan då förordades från olika håll, bl. a.av lagrådet, all dessa domstolar skulle även i organisatoriskt avseende fä enfullt frislående ställning liksom övriga domstolar i vårt land. Dessareformkrav har återkommit med ökad styrka under de år som gått sedanomorganisationen 197l.Kommitténshuvuduppgiftäratlulredaochta ställning i dennafråga. Enligl direktiven bör länsdomstolarna ges en fristående ställning ominte avgörande praktiska skäl befinns tala för en fortsatl anknytning till länsstyrelserna. Då frågan om länsdomslolarnas organisatoriskaställning behandlas , måste den ses i sammanhang med domstolarnas allmännaarbelssiluation. har länsdomstolarna haft att arbeta underallt större svårigheter. Delta har bl. a. kommit lill uttryck i altmålbalanserna stigit kraftigt, från drygl 100 000 mål under de första tre årenefler 1971 till över 190 000 mål 1977. Av denna ökning hänför sig omkring 80000 mål lill skaitemålen. Kommittén har mot denna bakgmnd funnit alt enstörre reform nu är påkallad även i fråga om förvaltningsrältskipningen pålänsnivå. Sådana avgörande praktiska skäl för atl behålla den nuvarandeanknytningen till Prop.1977/78:170 80 länsstyrelsema,som direktiven talar om, föreligger enligt kommitténs mening inte. Även om enutbrytning av domstolarna pä kort sikt kan medföra vissa praktiska problem harkommittén ansett att fördelarna med att inordna länsdomslolarna iförvaltningsdomstolsorganisationen överväger klart. Kommitténs förslag innebärdärför att länsdomstolama bryts ut till fristående regionalaförvaltningsdomstolar, 1 del följande utvecklar kommittén först deallmänna principiella motiv som talar för fristående länsdomslolar. synpunkter på den nuvarande länsdomstolsorganisationen, Itvå avsnitt skisserar kommittén principerna för en ny domslolsorganisalion ochför länsstyrelsernas omorganisation med anledning av länsdomstolarnas utbrytning.Kommittén drar därefter upp riktlinjer för en ny domslolsorganisalion och beröravslutningsvis mellankommunala skatterätten samt resurs- ochförfatlningsfrågor, 13.2Principiella motiv för fristående länsdomstolar De principiella motiven för kommitténs förslag tillny organisation för länsdomslolarna sammanhänger givetvis med den allmänna synpå rättssäkerheten som ligger lill grund för utformningen av vårtdomslolssystem. Kommittén vill starkt betona rättssäkerhetssynpunkterna. Det ären viktig rättspolitisk angelägenhet all finna en organisationsform förförvaltningsrättskipningen på länsnivå som medger högsta möjliga standard ifråga om rättssäkerhet och som skapar bästa möjliga förtroende hos allmänheten. De uppgifter som ligger hoslänsdomslolarna är av slor betydelse för de enskilda. Tyngdpunkten ligger påskaitesidan. Betydelsen av alt verka för en god rättssäkerhet på detta områdebehöver knappast utvecklas. Också den rättskipning som förekommer vidlänsrätterna, t, ex, administrativa frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,har genomgripande betydelse för den enskilde. All på olika sätt verka för att höjarättssäkerheten inom förvaltningen är enligl kommitténs mening över huvud tagelen angelägen uppgift. Det följer av atl den offentliga förvaltningsapparatenoch författningsregleringen ständigt ökar i omfattning och blir allt svårareför de enskilda medborgarna alt överblicka. En grundläggande garanti för rättssäkerheten liggeri alt domstolar och domare haren självständig ställning. I regeringsformen 11kap. 2 i; slås fast alt ingen myndighet fär bestämma huren domstol skall döma idet enskilda fallel eller hur en domstol i övrigl skall tillämpa en rättsregeli ett särskill fall. 1 regeringsformen finns också regler som garanterar domarnassjälvständighet i dömandet, t. ex. reglerna om oavsättlighet. Dessa regler gäller även för länsdomslolarna. Derassjälvständiga ställning garanteras alltså i regeringsformen. Vidare finns det i25 fj länsstyrelseinstruklionen närmare föreskrifter för domstolarnasverksamhet som ytlerii- 1977/78:170 81 garemarkerar domstolarnas självständighet gentemot . Kommittén harinle heller funnit annat än atl länsdomstolarna också i praktiken intar en självständigställning i sin dömande verksamhet. Principenom domstolarnas självsländighet är emellertid inte knuten endast till självadömandet. 1 fråga om den allmänna rättskipningen har den också kommit lilluttryck vid domstolsadminislrationens organisation och i speciella garantierför att domartillsältningar sker i former som tryggar kvalitet ochrättssäkerhet. Belysande är diskussionerna kring inrättandet av domstolsverketsom central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet. Farhågor yppades för attdenna administrativa omorganisation skulle medföra risker för domstolarnassjälvständighet. Dessa synpunkter blev föremål för ingående överväganden.Särskilda bestämmelser infördes i instruktionen för för altgarantera atl intrång inle skulle ske i domstolarnas självsländighet genomstyrning från den centrala myndigheten. Länsdomstolarnas administrativa anknytning lilllänsstyrelserna är principiellt felaktig mot bakgrund av de värderingar somanlades av statsmakterna i samband med inrättande. Denkänslighet för principen om dömandets självständighet och integritet somvisades då måste enligt kommitténs mening beaktas då en omorganisation avförvaltningsrältskipningen på länsnivå övervägs. Sedan gammalt har det ansetts angeläget alt i frågaom förslag till domartjänsler ha en ordning som säkerställer en sakkunnigbedömning av olika sökandes kvalifikationer för sådan tjänst. För de allmännadomstolarna och kammarrätterna gälleratt tillsättning av domtjänster sker efterförslag av en som är tillskapad i första hand för justdetta ändamål. Av nämndens ledamöter är f n, sju yrkesverksamma domare. Blandledamöterna finns bl, a, högsta domstolens och regeringsrättens ordförande samten hovrättspresident och en kammarrälispresident. För länsdomstolarnas del gäller atl förslag lilldomartjänsler lämnas av länsslyrelsemas politiskt sammansatta styrelser som iprincip saknar domarinslag. Tillsätlningsförfarandet är alltså ett annal ifråga om länsdomartjäns-ter än del som gäller för domartjänster i övrigl. Delframstår som självklart att samriia ordning i fråga om domartillsättningar börgälla vid länsdomstolarna som vid andra domstolar. En annan skillnad mellan länsdomstolarna och övrigadomstolar ligger i den ordning som gäller i fråga om budgeibehandling ochresurstilldelning. Länsdomstolarnas behov blir föremål för prövning gemensamtmed övriga funktioner inom länsstyrelserna. Del blir alltså fråga om atlgenomföra en samlad prioritering av behoven inom så olika områden somförvaltningsrällskipning, samhällsplanering, skatteförvaltning etc. Inomdomstolsväsendet i övrigt förekommer ingen liknande avvägning påmyndighetsnivå mellan rättskipningens behov och andra samhällsuppgifter. Medhänsyn lill att länsdomstolarna är första instans iförvaltningsdomstolsorganisationen är I saml Nr 170 1977/78:170 82 detangeläget att få en sådan ordning alt deras resursbehov kan bedömas och avvägasmot resursbehoven vid övriga förvaltningsdomstolar. Avvikelserna i fråga om länsdomslolarna från vadsom eljest gäller inom domstolsväsendet är historiskt betingade,Förvaltningsdömandet har över huvud tagel långtifrån samma gamla fastatraditioner som de allmänna domstolarna i vårt land. årsgenomgripande förvaltningsrälisreform var förvaltningsrällskipning idomstolsform undantag och blandning av förvaltning och rättskipning huvudregel. Förvaltningsrättsreformen 1971 markerar en brytningmed tidigare principer. Som förul nämnts innebar reformen att regeringsrättenfick ställning som i huvudsak en prejudikat instans och att kammarrätt sköts insom mellaninslans före regeringsrätten i flertalet mål som går tillregeringsrätten.