prop · G103135 · 1977-12-31 00:00:00 — Det saknas skäl att gå omvägen över IntemationeUa Valutafonden (IMF)vid resursöverföringen. KKmenar att BPU överdrivit betydelsen av i-ländernas handelshin- Prop.1977/78:135 22 handelspolitiska problem bottnarinte så mycket i GATT-reglema som i en bristande tUl-lämpning av dessa regler.Ambassaden i förordar att tanken på omvända preferenser - attu-ländema sedan 0-tuU uppnåtts för en vara erbjuds premie på exporten åter prövasoch föreslår också att ett system för exportintäktsstabilisering utvecklas ochläggs tUl grand för nya initiativ. Starktstöd för FN-organens operativa biståndsverksamhet lämnas av SIDA som läggersärskUd vikt vid att FN-organens insatser baseras pålandprogrammeringsprincipen och understryker att bistånd som kanaliseras genomFN blir anonymt och kan tas emot som en rättighet från ett organ i vUketmottagarna själva har inflytande. Några remissorgan (, , ) betonar att måste verka föratt FN-biståndet bUr effektivare och mindre kostnadskrävande. Särskilt gällerdetta, enUgt FPU, UNDP. Längst går LO, som anser att UNDP-bidragets storlek kanifrågasättas med hänsyn tiU utvecklingsprogranunets begränsade effektivitet.FN-representationen i frardhåller att mycket som UNDP bokför somadministrativa kostnåder egentligen har karaktären av bistånd och pekar på deansträngningar som gjort i UNDP-styrel-sen för att skapaförutsättningar för ett effektivare och rationeUare program. Enligtdelegationen bör en koppling meUan framtida bidragsökningar och denadministrativa effektiviteten i FN-systemet ske med beaktande av att andragivarländer kan ta sveiisk tvekan inför ett' fortsatt stort engagemang i UNDPtUl intäkt för återhållsamhet med de egna bidragen. Frågan om rekrytering avtjänstemän till administrationen av FN-bi ståndet tas upp av någraremissinstanser {LO, FN-representationen i , ), somförordar en aktivare insats än hittUls från svensk sida i rekryteringsfrågor.Delegationen anser det "inte osannolikt att ett svenskt intresse förpersonalfrågor inom FN-organen, markerat på rätt sätt, kan bli ett stöd för depersoner inom dessa organisationer, som har ansvar förrekryteringsfrågor." Särskilda önskemålbeträffande UNDP uttrycks av FPU, som kräver en bättre insyn i dess verksamhetoch m. fl. som StäUer krav på en mer omfattandeUNDP-upphandling i . Om en sådan inte kommer tUl stånd bör bindning aven viss del av det svenska UNDP-bidraget övervägas. Utredningensuppfattning att "multUaterala bistånd måste bygga påen prövning av varje organisation" som syftar tUl att fastställa graden avöverensstämmelse meUan organisationens verksamhet och den svenskabiståndspolitiken, kritiseras av Svenska FN-för- Prop.1977/78:135 23 bimdetoch FN-representationen i . Representationen hävdar att denna principinte utan vidare kan tillämpas i organ med u-landsma-joritet. I de faU dåsvenska biståndsmålsättningar inte är identiska med egnamålsättningar bör detta inte leda tiU att organisationen 'straffas' härförgenom minskade svenska bidrag. ger uttryck för liknande synpunkteroch bestrider dessutom med undantag för giUigheten av den bedömning somantas ligga till grund för BPU:s rekommendation i denna fråga attsvårigheterna att nå de svenska biståndsmålen som regel är större på detmultilaterala området än i fråga om direkt bistånd. FN-representationeni diskuterar i sitt yttrande också möjligheter att i deinternationella organens styrelser påverka andra medlemsländer och hävdar attflera viktiga beslut i UNDP-sty-relsen knappast skulle hakommit till stånd utan svensk medverkan. Fleraremissinstanser ger uttryck för en kritisk inställning tUl . SSU,CUF och kräver att lämnar Världsbanksgmppen.Enligt SSU bör det svenska ID A-bidraget under alla förhållanden reducerasavsevärt. betonar att stödet till organ såsomVärldsbanken, i vilka givardominansen är markerad, bör omprövas. SåvälLO som m. fl. kommer till slutsatsen om än frånskilda utgångspunkter att storleken på det svenska ID A-bidraget kanifrågasättas. LO hänvisar till bankens mål, organisatoriska uppbyggnad ochbeslutsformer medan m. fl. pekar på att den svenska bidragsandelenär oproportionerligt stor. FPU anser att olika FN-organ bör prioriteras framförden av dominerade vid fördelningen av svenska bidrag till demultilaterala organens biståndsverksamhet. Ambassadeni hävdar att Världsbanksgruppen genom att ställa vUlkor för sinainsatser i gett impulser till en hälsosam nyinriktning av kenyanskpolitik. BPUkonstaterar att synen på utvecklingens orsaker och biståndets roll isammanhanget förändrats efter . Det är intemöjligt att skapa utveckling i ett land med hjälp av punkt- 1977/78:135 24 insatserinom vissa sektorer. Det krävs en helhetssyn och en sammanhåUen strategi avåtgärder på alla områden för att resultatet skall bli en utveckling som nårstörre delen av landets befolkning. Biståndet skall användas inom ramen för ettsådant samlat grepp. Denna inställning Ugger tiU grund för utredningensdiskussion om landprogrammeringen och önskemål att inrikta det svenskabiståndet på vissa sektorer. Landprogrammeringenär en metod att planera utvecklingsbistånd vUken utgår ifrån dels en givenfinansiell ram, dels det enskilda u-landets behov och prioriteringar. Genomlandprogrammeringen får mottagar-ländema ett avgörande inflytande överbiståndets inriktning och innehåll. Målsättningen är bl. a. att göra möjligtför mottagarlandet att inordna det svenska biståndet i landets totalautvecklingsplanering. Den nu tillämpade tekniken för landprogrammering harutformats gradvis och framåt. BPUpåpekar att huvudprincipen om mottagarlandets bestämmande inflytande översamarbetsprogrammens inriktning och utformning inte kan tUlämpas till fullodärför att statsmakterna skulle ha uppstäUt vissa andra mål och riktlinjer förbiståndet. Utredningen avser härmed i första hand begränsningar av två slag: De övergripande målen för det svenska biståndet är inte alltid förenligamed den utvecklingspolitik som vissa av programländema för. Vissa ämnesområden har ansetts som särskUt lämpade för svenskabistånd. BPUkonstaterar att ju större överensstämmelsen är mellan svenska biståndspolitiskamål och mottagarlandets utvecklingsmål, desto lättare är det att tillmottagarlandet överlåta styrningen av biståndets inriktning och innehåll.Graden av likhet mellan ett mottagarlands utvecklingspolitik och det svenskabiståndets övergripande målsättningar bör enligt utredningen påverka definansieUa länderramarna, Sedan länderramens storlek fastställts börmottagarlandet få prioritera biståndets inriktning och innehåll i samråd med desvenska biståndsmyndigheterna. Svenska råd och rekommendationer kan framföras iden dialog mellan de svenska biståndsmyndigheterna och representanter för mottagarländernasom ingår som ett naturligt led i biståndssamarbetet. Härmed avses dels dediskussioner som äger rum i saraband med ingående av samarbetsavtal, dels denkontinuerliga dialog som äger rum om inriktning och utformning av enskildainsatser. BPUkonstaterar vidare, att alltsedan det statliga svenska biståndet startades harvissa ämnesområden ansetts vara särskilt lämpade för svenska biståndsinsatser.Ett av de skäl som anges är att området enligt svensk mening varit eftersatt iden internationella biståndsverksamheten. Ett annat skäl är att svenskaerfarenheter på vissa områden ansetts vara särskilt värdefulla och lämpade attutnyttja också i u-lands-sammanhang. 1977/78:135 25 BPUhänvisar till de uttalanden från statsmakterna som går ut på att det direktabiståndets inriktning på ämnesområden och projekt skall styras avmottagarlandets önskemål och prioriteringar. konstaterar utredningenatt statsmakterna i propositioner och riksdagsbeslut angett vissa sektorer ochämnesområden som särskUt lämpade för svenskt bistånd. De ämnesområden som idetta sammanhang nämns i utredningen är famUjeplanering och befolkningsfrågor,åtgärder som är inriktade på att förbättra kvinnomas situation, kooperativverksamhet, forskning, sysselsättnings- och industrialiseringsfrågor samtjordbruksutveckling och livsmedelsförsörjning. Enligt utredningen är dessa tvåprinciper inte möjliga att helt förena. Problemet som måste lösas är därför omde av särskilt uppmärksammade ämnesområdena skaU utgöra undantag frånhuvudregeln om mottagarlandets prioriteringar eller om de skall varaunderordnade dessa prioriteringar i biståndet tUl programländema. BPU:sslutsats är att principen om mottagarländernas rätt att själva prioriterainriktningen av det svenska biståndet bör utgöra grunden för samarbetet.Landprogrammeringen som metod skall gälla för aUa programländer. Denna metodbör således tUlämpas även i samarbete med länder vilkas utvecklingspolitik intehelt stämmer överens med målen för det svenska biståndet. Idialogen med representanter för bör man enligt utredningens meningfrån svensk sida vara oförhindrad att aktualisera av prioriteradeämnesområden och därvid särskilt framhåUa intresse av att stödjakvinnoutbildning och andra åtgärder för att förbättra kvinnans situation. StureKorpås och anför i en särskild reservation att biståndet iförsta hand bör möta de fattigaste människomas mest elementära behov. Under denförutsättaingen bör , enligt reservantema, stödja en arbetsintensivindustri, som förädlar u-landets egna produkter och råvaror och som gersysselsättning och bättre Uvsbe-tingelser åt dess egen befolkning.Reservanterna kan inte ställa sig bakom de delar av betänkandet, som förutsätterinförande av modem storskalig produktionsteknik som ett primärt behov i fattigaländer. Reservanterna anför vidare: "ViU ett u-lands regering ändå strävaefter denna form av utveckling, är det värt att beakta, men man får inte blundaför att ledare kan ha värderingar, som mera bygger på i-ländernasföratsättningar än på folkflertalets behov i det egna landet". Ingen av remissinstansema ifrågasätter i sig landprogrammeringen som metod vidplaneringen av biståndet. Prop.1977/78:135 26 meningarom vilka undantag som bör göras från huvudprincipen om mottagarlandets rätt attbestämma över biståndets inriktning och utformning. Fleraremissinstanser (LO, TCO, KF, , ett flertal ambassader)understryker särskilt vikten av att u-ländemas egna prioriteringar måste varaavgörande vid utformningen av biståndet. En del remissinstanser anser att enviss grad av styrning av biståndet bör göras från svensk sida i syfte att setUl att svenska biståndspolitiska mål uppnås, RRV m. fl. anser att det räckermed att förklarar målen för den svenska biståndspolitiken i dialogenmed mottagarlandet, medan andra vill att det svenska biståndet skall ha en vissbestämd inriktning. Frågan om vilken roUSverige bör spela i dialogen med mottagarlandet berörs av andraremissinstanser. SIDA anser att man från svensk sida bör sträva efter att"partema enas om basbehovens tillfredsställande som prioriterat mål församarbetet och att bör förorda samarbete på områden och med tUlämpningav metoder som stöder denna inriktning". Hur starkt en sådan strävan skaUhävdas inför u-landet kan enligt SIDA inte anges generellt. "Eftersomprogramländerna är olika i fråga om ekonomiska och praktiska föratsättningaroch resurser och har olika önskemål om graden och arten av svensk medverkan kandialogen med mottagarländerna inte följa någon allmängiltig dagordning.U-landets prioritering är en given utgångspunkt, de svenska resurserna enannan. Stor svensk respekt för u-låndsregeringens uppfattning och storödmjukhet med hänsyn till uppgiftens svårighetsgrad är påkallade. Samtidigtbör man i dialogen visa fasthet i betoningen av internationellt överenskomnamål och i vissa fall svenska övertygelser". SIDA vill få möjlighet att"i en dialog med mottagarländerna självständigt, långsiktigt ochkvalificerat arbeta med frågan hur biståndsmedlen skall användas i varje landför att bäst bidra till att bekämpa fattigdomen med hänsyn till landets förutsättningar". Ambassaden i Dar es Salaampåpekar att respekten för mottagarlandets planer, prioriteringar ochinitiativrätt inte är problemfri. Den begränsade, i vissa avseenden heltotillräckliga, administrativa kapaciteten på mottagarsidan innebär attbiståndskontoret måste bidra med råd och teknisk hjälp i det löpandesamarbetet. Enligt ambassadens mening är utredningens diskussion av dialogenmellan givare och mottagare alltför begränsad. "Dialogen innehåller en radkänsliga avvägningar som kunde ha exemplifierats och genomlysts mera fylligt.På skalan mellan total svensk involvering i projektbistånd och totaltmottagarcentrerat budgetstöd spelar denna fortlöpande dialog en viktig roll.Resultatet blir normalt en pragmatisk blandning mellan dessa ytterligheter". En del remissinstanser, t.ex. , anser att i dialogen bör kuima betona vissaspeciella områden där det finns svensk fackkunskap. anseratt de ekologiska dimensionerna bör uppmärksammas i dialogen. Prop.1977/78:135 27 Vissaremissinstanser anser att det svenska biståndet bör ha en viss bestämdinriktning. CUF anser att biståndet bör vara inriktat på att möta de fattigastemänniskomas mest elementära behov. "Biståndssatsningarbör i huvudsak ske på landsbygden för att motverka en snabburbanisering". Det svenska biståndet bör enligt CUF endast undantagsvisanvändas för större industriprojekt. Denna inställning delas bl. a, avFörbundet /PAKS. anser att biståndet bör inriktas på insatser som bidrar till attutveckla mottagarländernas jordbruk och ökar deras möjUgheter tUlsjälvförsörjning i fråga om basUvsmedel. Kommittén förordar vidare bl.a.fortsatt stöd tiU kooperativ verksamhet inom jordbrukssektorn. SCCanser att det i den svenska biståndspoUtiken bör beredas utrymme för ett ökatstöd åt folkligt förankrade självhjälpsaktioner. Man understrykerkooperationens betydelse som utvecldingsinstmment, KF delar denna uppfattningmen påpekar att statliga åtgärder för att stödja utvecklingen av kooperationeninnefattar åtskUliga problem, då kooperationen föratsätter aktiv folkligmedverkan och behöver stå självständig för att kunna utvecklas. Ambassadeni åberopar exempel från och och hävdar att för de fattigasteu-ländema torde basbehovsstrategin kräva att uppmärksamheten primärt fästs vidjordknappheten i förening med den snabba befolkningstillväxten. Ambassadenönskar se en större koncentration än hittUls tiU ämnesområden som direkt berörbasproblemen. Ambassaden menar att bidrag med biståndsmedel borde kunna fåbetydande effekter inom småindustriutveckling och miljövård. Fleraremissinstanser instämmer i utredningens förslag att frågan om kvinnoutbUdningoch andra åtgärder för att förbättra kvinnans situation bör drivas särskilthårt från svensk sida. anser att jämstäUdhetsfrågorna börintegreras i allt svenskt bistånd. BPUkonstaterar att resultatvärdering innebärande en jämförelse mellan uppgjordaplaner och det faktiska utfallet kan göras på olika nivåer, från projekt ellerdelar av ett projekt tUl utvecklingen i ett helt land. Resultatvärderinginnehåller vanligtvis en bedömning av hur verksamhet genomförts och dessresultat, en jämförelse mellan resultatet och använda resurser och en analys avorsakerna tUl de resultat som uppnåtts, särskUt då dessa avviker från uppgjordaplaner. Resultatvärderingen syftar till att precisera och anpassaverksambetens mål och ge synpunkter på dess fortsatta inriktning ochutformning. 1977/78:135 28 BPUbetonar att statsmaktemas syn på resultatvärderingen gradvis förändrats allteftersom betoningen av mottagarlandets ansvar för biståndets innehåll ochinriktning förstärkts. I proposition 1962: 100 sågs resultatvärderingen som etti första hand svenskt intresse. statsverksproposition påpekadesdäremot att införandet av landprogrammeringen gjort det möjligt och angelägetför biståndsgivaren att i växande utsträckning lämna den detaljerade kontrollenoch uppföljningen av den biståndsfinansierade verksamheten åt mottagarlandetsegna organ. Meddet mottagarinriktade synsätt som präglat det svenska biståndetanser BPU det naturUgt att också huvudansvaret för resultatvärderingen börligga hos mottagarlandets myndigheter. Därav följer att uppföljningen ochresultatvärderingen i första hand inriktas på effekterna av de projekt ochprogram som stöds med svenskt bistånd, snarare än att försök görs att värderavad just de biståndsfinansierade åtgärderna resulterat i. Från svensk sida börman enligt utredningen understryka sin beredviUighet att samabeta medmottagarlandets myndigheter om uppläggning av resultatvärderingsprogram ochpåpeka vikten av att bygga in metoder för uppföljning under beredningen av nyainsatser. BPUunderstryker att mer aktivt än hittiUs bör bedöma hur de internationeUaorganisationemas biståndsverksamhet stämmer med huvudmålen för det svenskabiståndet. Ökad uppmärksamhet bör också ägnas utvärdering av störrebiståndsprojekt som enskUda organisationer bedriver med finansiellt stöd frånSIDA. BPUkonstaterar att åtskilliga resultatvärderingar gjorts inom den svenskabiståndsverksamheten. Vissa behandlar enstaka projekt som t. ex.nutritionsinstitutet i . Andra behandlar hela sektorer, t. ex.landsbygdens vattenförsörjning i . En särskild enhet för resultatvärderinginrättades inom SIDA och ett särskUt resultatvärderingsprogramutarbetades . Påbasis av erfarenheterna av det första resultatvärderingsprogram-met utarbetadeSIDA ett nytt program för verksamheten på re-sultatvärderingsområdet.Utredningen citerar programmets tre huvudmålsättningar: att bidra tUl effektivare utvecklingsarbete iu-länderna genom att stödja dessas egen planering, uppföljning,resultatvärdering och angränsande verksamhet att bidra till effektivare bistånd genom SIDA att bidra tiU förbättrad kunskap hos allmänhet ochstatsmakter om utvecklingen i u-ländema, de långsiktiga effekterna av utvecklingssamarbetetsamt biståndets effektivitet och resultat. BPUkonstaterar att SIDA och mottagarländerna har ett gemensamt intresse i etteffektivt utvecklingssamarbete. Olika uppfattningar kan däremot råda ombiståndsverksamhetens mål och inriktning. Prop.1977/78:135 29 ligtutredningen är det mot målsättningama för det svenska biståndet som biståndetseffekter skall mätas. I en betonar RRVsärskUt betydelsen för biståndsplaneringen av övergripande landanalyserstrukturerade efter de biståndspoUtiska målen. Tillsammans med aktueUalandanalyser bör beskickningarnas ekonomiska och politiska rapporter och dekvartalsrapporter som biståndskontoren upprättar vara av stort värde för attbedöma hur förenlig ett u-lands utvecklingsansträngning är med målsättningenför det svenska biståndet. RRVoch statskontoret delar utredningens syn på resultatvärderingen. Statskontoretbetonar särskUt att det svenska utvärderings- och effekt-granskningsarbetetinte får tära på u-ländemas begränsade personalresurser. m. fl. kan inte godta att omfattningen av utvärderingsverksamheteni första hand styrs av mottagarländemas önskemål. Tvärtom bör det enligtorganisationerna vara ett vUlkor för bevU-jande av bistånd att mottagarlandettiUåter biståndsorganet att utöva kontroU att medlen används på avsett vis. Detär också angeläget med en utvärdering av hur bidragen tUl multilateralaorganisationer används. KF och LRF understryker behovet av ökade kunskaper omeffektema av biståndsarbetet. Diskussionen kommer allt mer att imikta sig på biståndetskvalitet sedan det kvantitativa målet uppnåtts. Uppsalauniversitet betonar att uppföljningsverksamheten bör få ökad prioritet ochresurstilldelning. Det är inte självklart att denna utvärdering skall Uggainom SIDA. Den bör om möjligt anförtros utomstående, "neutral"bedömare. vid understrykermottagarlandets roU i utvärderingsprocessen och behovet av stöd till uppbyggandeav kompetens i evalueringsforskning vid mottagarländernas egnaforskningsinstitutioner. vid Stockholmsuniversitet efterlyser utvärdering av oUka mottagarländers förmåga att ta emotoch adekvat använda biståndet. Institutetför internationeU ekonomi anser att projektbistånd är lättare att utvärdera änexempelvis sektorstöd med avseende på de biståndspolitiska målsättningama.Samtidigt anser institutet emellertid att kontinuerUga landanalyser ochutvärderingar av mottagarlandets utvecklingspolitik fyller en viktigarefunktion än projektutvärderingar. Svensktbistånd utgår i form av personal, konsulttjänster, varor eUer som finansielltbistånd. BPU redogör för omfattningen av respektive 1977/78:135 30 resurstypoch disloiterar de vUlkor som kan vara förknippade med användningen av dem. Denfaktiska sammansättnmgen av det svenska biståndet med avseende på resurstypergäller de slag av projekt som stöds med svenskt bistånd och vilka resursermottagarlandet självt kan ställa upp med eUer kan få från andra biståndsgivare.Fördelningen mellan olika svenska resurser är därför enUgt nuvarandeplaneringsmetod inte något som på förhand fastställer. Underperioden /671975/76 fördelade sig de totala svenska bilateralabiståndsutbetalningarna på följande sätt mellan resursslagen: Deolika resurstypema är delvis utbytbara. Mottagarlandet kan förvandla pengartill varor eller tjänster. Varor från kan frigöra finansiella resurseri mottagarlandet som kan användas för andra ändamål. Inom det svenskabiståndet kan mottagarlandet dessutom under löpande avtalsår, t, ex. om förseningarskulle uppstå på ett område, omfördela de svenska resurserna i denutsträckning det är praktiskt möjligt, med hänsyn till den svenska personalenstjänstgöringsperioder, leveranstider för varor, tillgång på konsulter, etc.Denna flexibilitet anses av utredningen vara en av anledningarna tiUmottagarländernas höga uppskattning av det svenska biståndet. BPUtar avstånd från tanken att ange bestämda andelar av det totalabilaterala biståndet för de oUka resurstyperna, då en sådan ordning skullehindra biståndets anpassning till mottagarländemas behov. En på förhandbestämd fördelning på resurstyper skulle också försvåra mottagarlandets egenresursplanering. BPUpåpekar att det dock finns vissa ofrånkomliga begränsningar i mottagarländemasfrihet att välja resurser. Till dessa begränsningar hör bindningen till inköp iSverige för en viss del av de finansieUa resurser som ställs till förfogande. BPUanser det självklart att det svenska biståndet liksom hittiUs bör baseras på deönskemål som mottagarländerna framför. Därmed skapas de bästa möjlighetema attbidra tiU den utveckling i mottagarländerna, som det svenska biståndet syftartUl att stödja. 5.4Projekt- och programbistånd om biståndets ändamålsbindning BPUredogör för de olika typer av insatser som förekommer inom det svenskabiståndet. Termen projektstöd används ofta för att ange 1977/78:135 31 attde resurser som ställs tiU förfogande avser ett på förhand bestämt avgränsatändamål. Program-, sektor- och planstöd betecknar i tur och ordning enallt lägre grad av förhandsbindning tiU bestämda ändamål. I den intemationellabiståndsdiskussionen används vanligen termen programbistånd för att betecknaalla biståndsformer som inte är projektbistånd. Medsektorstöd avses stöd tUl genomförandet av ett program eller en plan förutvecklingen av en viss sektor. Planstöd är bistånd tiU ett lands helautvecklingsplan utan bindning till någon särskild sektor. Importstöd är enspecialform av planstöd. Det innebär att utländsk valuta ställs tillmottagarlandets förfogande för import av varor avsedda för utvecklingsändamål.Importstödet kan utgå i form av svenska varor. BPUredovisar fördelama med mindre förhandsbindning av biståndet, bl. a. störreflexibilitet, bättre möjUgheter att integrera biståndet i u-landetsutvecklingsplanering, lättare samordning av olika givares bistånd, snabbareresursöverföring och enklare administration. BPUbetonar att det kan förekomma en omfattande svensk medverkan även i planeringoch genomförande av olika former av programbistånd. Den svenska medverkan i t.ex. sektorprogram kan vara lika stor som i ett enstaka projekt exempelvis genomdeltagande 1 utredningsarbete, tillhandahåUande av experter och konsulter samtgenom löpande rådgivning och medverkan i utvärdering.