prop · G10393 · 1977-12-31 00:00:00 — När den nuvarande bostadspolitiska organisationen bildadesvar de mest framträdande problemen bostadsbrist, trångboddhet, låg standard ochtendenser till knapphetsbetingade hy-resstegringar. är de kvantitativabristema på bostadsmarknaden till väsentlig del undanröjda. KvaUtativa bristeri bostadsområdena har i stället kommit i förgmnden. Krav på åtgärder för attförbättra boendemiljön ställs allt oftare. Enviktig uppgift är enligt utredningen att på olika sätt stärka deboendes ställning. Ett medel är därvid ökad information från de statligaorganen. Information är också av grundläggande betydelse för medborgamas möjUgheteratt nå insyn och inflytande. Skall medborgarna kunna politiskt kontrollera ensamhällsverksamhet måste de vara informerade om den. Syftetmed informationen till de boende är således att ge de boende fömtsättningar attöverblicka, bedöma och påverka sitt boende. Utredningenframhåller också att informationen i boendefrågor inte bara är en uppgift församhällsorgan. Bostadskooperationen, , hyresgäströrelsen, sparbankerna ochandra kreditinstitut har också sådana uppgifter. Byggherrar ochbyggnadsentreprenörer bidrar genom marknadsföring av olika produkter på sittsätt till informationen om boendet. Dessutom har de politiska partierna viktigauppgifter när det gäller att informera allmänheten. Enligtmångas bedömning kan folkrörelserna spela en betydligt aktivare roll när detgäller att sprida samhällsinformation. Utredningen stryker under det självklarai att folkrörelserna utformar och bearbetar informationsmaterial utifrån sinaegna värderingar och förutsättningar. Samhällsorgan som besitter god kunskapinom sina verksamhetsområden och har tillgång till viktig information bör hatill uppgift att genom olika åtgärder underlätta folkrörelsernas arbete, Folki-örelsernakan även förmedla krav och synpunkter från medborgarna till de statliga organen. Allmänhetenbehöver information för att ta ställning till kostnader och kvaliteter hosolika bostadsaltemativ. marknadsför byggherrar och producenter sinaprodukter på ett mycket aktivt sätt. 1977/78: 93 32 mationkan vara av värde för konsumenterna som den utgår från andramålsättningar än att primärt gagna bostadskonsumenten. Parallellt med denna marknadsföringav bostäder behövs därför konsumentupplysning genom samhällets försorg. Utredningenssyn på kommunen som det naturliga och nära kontaktorganet för allmänhetenpåverkar också utredningens syn på hur den statliga organisationen bör fungerai detta sammanhang. Den regionala organisationen skall dels vara en kanal för återföringav erfarenheter från lokal till central nivå, dels förmedla information fråncentral till lokal nivå. Medutgångspunkt i utredningens direktiv att den centrala bostadsmyndighetensverksamhet i ökad grad bör inriktas på åtgärder till stöd förbostadskonsumenter och beställare har utredningen pekat på några områden somden statliga bostadspolitiska organisationen bör lägga ökad vikt . Utredningenpekar också på behovet av ökad konsumentupplysning om bostäder.Konsumentupplysningen bör inriktas förutom på kostnader och kvalitet på värdetav en god bostad och en god boendemiljö, bl, a. som motvikt till den intensivamarknadsföringen av annan konsumtion. Utredningen framhåller också behovet avatt stärka småhusköparens ställning genom information om exempelvisfinansiering, upphandling och kontraktsfrågor. Enviktig uppgift för det centrala bostadspolitiska organet är vidare att främjaförsöken att utveckla former för en vidgad boendedemokrati. Utredningen anser idetta sammanhang att det bör vara möjligt att ge de boende ett betydande måttav medbestämmande när det gäller service- och miljöfrågor i anknytning tilldet egna bostadsområdet. Bestämmanderätten för de boende måste emellertidutövas inom ramen för den politiska demokratin. När det gäller att skapa godboendemiljö för alla och att förhindra att segregation uppstår mellan olikabostadsområden ligger ansvaret på kommunerna. Reformer till förmån för ökatinflytande från de boende får således ske inom de gränser som den kommunalaplaneringen drar upp. Närdet gäller informationen till kommimer och beställare pekar utredningen påbehovet att ta fram informationsmaterial som kommunema kan använda när deinformerar allmänheten. Detta är en viktig uppgift för de statliga organen. Denstatliga organisationen bör vidare stödja kommunerna när det gäller att utformaprogram för anbudskonkurrens. Den statliga organisationen bör också kunna gekommuner råd och information i samband med prövning av anbud. Utredningen tarockså upp mönsterplanverksamheten och dokumentationen av bostadsområden som enviktig uppgift. Ifråga om experiment- och utvecklingsverksamhet inom bostadsområdet konstaterarutredningen att denna verksamhet haft liten 1977/78: 93 33 omfattning.Utredningen anser att stimulans i form av experimentkvot inte är tillräckligför att få till stånd ett önskvärt ökat experimenterande och utvecklingsarbetei bostadsbyggandet. En förutsättning för att en experimentverksamhet av någonomfattning skall komma igång är att det finns ett kommunalt intresse för sådanverksamhet. Den bostadspolitiska myndigheten bör därför mera aktivt än hittillsverka för experiment-verksamhet bland kommuner och beställare. Utredningenkonstaterar också att experiment medför risktagande och ofta i varje fallövergångsvis högre kostnader än normalt och framhåller att staten i dettasammanhang kan behöva gå in med lån eller bidrag. Även statliga garantier förnytt lån sedan experimentet genomförts och för ändrad eller återställd konstmktionkan bli erforderliga. En möjlighet som bör prövas för att stimulerautvecklingsarbete är vidare att tillåta högre överkostnader videxperimentbyggen. Enannan viktig uppgift är att främja utvecklingsprojekt inomserviceområdet. Det bör därför ankomma på det centrala bostadspolitiskaorganet att i samråd med andra verk och institutioner fortsätta att inventeraoch publicera idéprojekt för utformningen av bostads-kompletterande lokaler.Därigenom stimuleras till nytänkande och utveckling. Utredningenbetonar också vikten av pågående utvecklingsarbete inom bostadsverket när detgäller metoderna för att bedöma och beräkna det framtida bostadsbehovet. Enannan viktig uppgift för den statliga organisationen som utredningenframhåller är att främja och följa kommunernas arbete med förnyelse avbefintliga bostadsområden. Detbör ankomma på det centrala verket att ställa samman och analyseraerfarenheterna från kommunemas verksamhet på detta område. Det centrala verketbör vidare ta fram kunskaps- och beslutsunderlag samt belysa och påtala behovav förändringar i lagstiftning och finansieringsregler för att underlättagenomförandet av planer och nya tekniska lösningar. Utredningentar också upp frågan om behovet av erfarenhetsåterfö-ring vid en kommunalisering,bl. a. därför att företrädare för länsbostadsnämnderna har uppgett attutflyttning av låne- och bidragsbesluten till kommunema kan innebära att denregionala bostadspolitiska organisationen förlorar kontakten med konkretaprojekt. Dessa anser att informationen till bl. a. kommunerna snart förlorar ibetydelse. Vidare kommer prövningen av produktionskostnadens skälighet attförsvåras eftersom varje kommun för sig inte har tillräckligt antal likvärdigaprojekt att jämföra kostnader med. Idetta sammanhang konstaterar utredningen att handläggningen av ärenden isamband med beslut om statliga lån och bidrag förser länsbostadsnämnderna medvärdefull kunskap och kontinuerlig erfarenhet av 3 1977/78.1 saml. 191H18: 93 34 Beslutsbefogenheten är emellertid enligt utredningens meninginte avgörande för att förvärva dessa kunskaper. Sättet att inhämta kunskapemaförändras emellertid vid kommunalisering av besluten. Förslaget att kommunaliseralåne- och bidragsbeslut ställer därför krav på den regionala organisationen sominnebär att den aktivt måste inhämta information från kommunerna. Utredningenpekar också på den risk nuvarande organisation innebär till följd av att sammaorgan har till uppgift att bereda och besluta i alla ärenden och dessutom svaraför att de erfarenheter man därvid förvärvar sprids vidare. Det är inteovanligt att den senare uppgiften får stå tillbaka för den förra eftersom detlöpande arbetet tenderar att ta all tid i anspråk. Besvärshandläggningenblir enligt utredningen en källa för erfaren-hetsåterföring för de regionalaorganen. Ett annat sätt att förvärva kunskaper är utredningsverksamhet. Dettaär ett av de viktigare sätten för centrala statliga organ att erhålla kunskap.I dag utförs visst utredningsarbete inom s. k.konsulentverksamhet. Tyngdpunkten i verksamheten ligger på erfarenhetsåterföringoch information vid personliga sammanträffanden mellan konsulenter ochtjänstemän från länsbostadsnämnderna å ena sidan och representanter för främstkommuner och byggherrar å den andra sidan. Förslaget om ökat kommunalt ansvarinom bl. a. bostadspolitiken ställer krav på ökad service och information frånstatens sida. Stöd till kommunema är naturligtvis också en källa tillerfarenhetsuppbyggnad för de statliga organen. De regionala statliga organenkan också förvärva erfarenhet och kunskap från den kommunala nivån genom attanordna kurser och seminarier. Dessa kan dels ha till syfte att spridaerfarenheterna mellan kommunerna, dels fungera som ett forum i vilket denstatliga organisationen kan sprida erfarenheter samt inhämta och direkt ta delav kommunemas erfarenheter. 3.10Samband mellan bostadspolitik, fysisk planering och byggnadsväsen Tillutgångspunkt för sitt förslag om en ny statlig organisation för bostadspolitik,fysisk planering och byggnadsväsen har utredningen tagit bl. a. sin analys avsambanden mellan bostadspolitik, fysisk planering och byggnadsväsen, 3.10.1Styrning av bostadens och bostadsmiljöns kvalitet Utredningenframhåller att föreskrifter, råd och anvisningar som gäller bostaden ochbostadsmiljön utarbetas av såväl statens planverk som , Ibostadsstyrelsens uppgifter ingår att beskriva kvalitetskriterier och kvalitetskravför bostaden och bostadsmiljön. 1977/78: 93 35 attdessa uppgifter har mycket nära samband med det arbete med byggnadstekniskaföreskrifter som bedrivs inom planverket. Utredningenanser också att normer som skall styra byggnadsverksamhetens inriktning börutfärdas av så få myndigheter som möjligt och att dubbelarbete inte börförekomma. Genom att de bostadstekniska bestämmelsema i God Bostad förts in iSvensk Byggnorm togs ett betydelsefullt steg i denna riktning. Som enföljd härav har den särskilda bostadstekniska granskningen i bostadslåneärendenupphört. Den har ersatts av granskning vid prövning avansökningar om byggnadslov. Destyrmedel som staten förfogar över för att höja eller upprätthålla kvalitetenpå bostäder och bostadsmiljö är inte begränsade till normverksamhetkonstaterar utredningen. Exempel på andra styrmedel är redovisningskrav,mönsterplaner, mallar för Bofakta, upphandlingsprogram, utvärdering avexperimentverksamhet och information om bostadsbyggandet. Utredningenframhåller att boendekvalitet inte enbart avser lägenhetemas planlösning utanockså husens utformning och läge samt tillgången till kommersiell, social ochkulturell service inom bostadsområdena. Bostaden bör således betraktastillsammans med sin närmiljö och de funktioner som hör nära samman med boendet.För att bedöma boendets kvalitet måste bostaden ses i sitt samband med gemensammamarkutrymmen och lokaler, anläggningar för boendeservice, trafik inomgrannskapet, tillgång till barnstugor m. m. Kvalitetsbedömningen bör såledesomfatta hela bostadsmiljön. För att bästa möjliga helhetsresultat utifrånavvägningar mellan privata och kollektiva utrymmen och utrustningsdetaljerskall kunna uppnås är det viktigt att kvalitetskriterier för dessa delarbestäms i nära samband med utformningen av själva bostaden. Fömtsättningamaför olika kvaliteter i boende skapas bl, a. i kommunernas fysiska planeringoch i deras arbete med bostadsbyggnadsprogram. De kvalitetskrav som statenanser böra gälla för boende bör så långt möjligt vara samordnande. Centraltgäller det plananvisningar. Svensk Byggnorm och anvisningar till de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen.Regionalt gäller det vid planfastställelse och lånebeslut och lokalt vidlånegranskning och byggnadslovsgranskning. Det är också viktigt att råd ochanvisningar för bostäder och bostadsmiljön kan gmndas på kunskaper om kostnadskonsekvenserna.Därigenom är det möjligt att bedöma vad som är genomförbart med tillgängligaresurser och med hänsyn till de boendes villighet och förmåga att betala hyran.Råd och anvisningar för bostadsmiljön bör enligt utredningen vidare utformas inära samband med råd och anvisningar för fysisk planering för att i möjlig mångarantera att de eftersträvade kvaliteterna kan uppnås och att deinte blir inbördes motstridiga. Inte minst är detta viktigt för att bedömavilka effekter olika krav på den fysiska plane- 1977/78: 93 36 ringenfår på de ekonomiska förutsättningarna för att genomföra ett projekt. 3.10.2Fysisk planering och bostadsbyggnadsprogram Utredningenbetraktar de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen som en länk i den kommunalaplaneringen mellan översiktlig fysisk planering och detaljplanering. De hardessutom samband med annan investerings- och verksamhetsplanering. Iprogrammen skall kommunema ange behovet av bostäder, precisera målen för bostadsbyggandetoch utarbeta en plan för hur detta skall tillgodoses. Bostadsbyggnadsprogrammenär avsedda att på detta sätt ge viktiga utgångspunkter för den fysiskadetaljplaneringen. Sambandet gäller även i fråga om de kommunalabostadssaneringsprogrammen. Vidupprättande av bostadsbyggnadsprogrammen tas hänsyn till marktillgång,planberedskap, fasfighetsbildning, planering och byggande av gator samt vatten-och avloppsledningar. Programmen grundas vidare på översiktliga planer pålägre nivå, områdes- eller dispositionsplaner. I vissa avseenden gerprogrammen i sin tur viktiga förutsättningar för denna planering. Målsättningaroch riktlinjer beträffande lägenhetsstorlekar, hustyper och lämpligaprojektstorlekar för ett rationellt byggande måste således beaktas i arbetetmed sådana planer. fysiska planeringen måste de bostadspolitiska mål beaktas som uttrycks ibostadsbyggnadsprogrammen. Detsamma gäller de åtgärder som redovisas för attrealisera programmen. En förutsättning för bostadsbyggnadsprogrammen är enligtutredningen att det finns en plan för hur bebyggelsen bör lokaliseras på längresikt. Översiktliga planer enligt byggnadslagen och i andra former bör därförligga till grund för den del av bostadsbyggnadsprogrammen som gällergenomförandet. Bostadsbyggnadsprogrammen innebär således en konkretisering avgenomförandet av den etapp som ligger närmast i tiden i den översiktliga fysiskaplaneringen. plan för genomförandet som finns i bostadsbyggnadsprogrammen ingår såledesmånga olika moment som är beroende av varandra. Det gäller bl. a. översiktligfysisk planering, detaljplanering, projektering av gator och ledningar,projektering av grundläggning och markarbeten samt projektering av husen. Varjemoment består i sin tur av flera delar. Dispositionsplaner ger t, ex. vissaförutsättningar för planering och projektering. Detaljplanens färdigställandeär ofta av stor betydelse för tidpunkten för bostadsbyggandets påbörjande. Detär därför viktigt att behovet av en ökad samordning tillgodoses även på dessaområden. Förslag om väsentligt ökade befogenheter för kommunerna inom bostadspolitikenoch plan- och byggnadsväsendet underlättar en sådan samordning i kommunerna.Förslagen gör det också möjligt att åstadkomma 1977/78: 93 37 enbättre samordning mellan ekonomisk och fysisk planering i kommunerna. 3.10.3.Kommunal markförvärvspolitik och fysisk planering Kommunernasmarkförvärvspolitik, som enligt utredningen bör syfta till att bygga upp en godkommunal markberedskap, spelar en central roll när det gäller kommunemasmöjligheter att genomföra planema för bostadsbyggandet. Genom eget markinnehavkan kommunerna ställa krav på tidpunkter för byggandet, bebyggelsens utformningoch bostadskostnaderna. En god markberedskap håller också markprisernanere. Detingår i de bostadspolitiska organens uppgifter att verka för att bostadskostnademahålls på en rimlig nivå. Fastställda bebyggelseplaner kan emellertid debostadspolitiska organen inte påverka. Till den del bostadskostnadema ärberoende av planutformningen kan de alltså betraktas som givna förutsättningarvid långivningen. Det är därför angeläget att man i arbetet med att utfärda rådoch anvisningar för planläggning beaktar kostnadema för att genomföra planema. Utredningenstyrker också under angelägenheten av att kommunema upprättar planer förmarkförvärven. Kommunemas planering för markförvärv bör vara förankrad intebara i bostadsbyggnadsprogrammen utan också i den översiktliga planeringen.Statliga organ bör emellertid informera kommunema om markpolitiska frågor ochäven biträda med råd och anvisningar i dessa frågor. 3.10.4Behov av samordning på regional nivå är de samband mellan bostadspolitik och plan-och byggnadsväsendesom framkommit vid utredningens analys beträffande den centrala nivån giltigaäven för den kommunala och regionala nivån. I kommunerna tillämpasföreskrifter, råd och anvisningar i konkreta situationer. På regional nivåprövas bl. a. om kommunemas åtgärder står i överensstänunelse medstatsmakternas intentioner såsom de uttrycks i föreskrifter, råd ochanvisningar. De regionala organen bör ha som viktig uppgift att iolika former informera kommunerna om statliga krav och synpunkter. Deregionala organen skall även svara för att erfarenheter från kommunema försvidare till central nivå. Enligtvad företrädare för länsstyrelserna framfört till utredningen finns behov avytterligare samordning utöver de samordnande uppgifter inom den regionalasamhällsplaneringen som lades på länsstyrelserna genom 1971 årslänsförvaltningsreform på regional nivå av frågor som rör bostadspolitik ochplan- och byggnadsväsen. Utredningenkonstaterar att de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen har nära samband medbesluten om fördelning av ramar för bostadsbyggandet på kommuner efteiwmprogrammen utgör underlag vid 1977/78: 93 38 ramfördelningen.Ansvaret för att ställa samman och bedöma bostads-byggnadsprograrmnen samtuppgiften att ge råd och service till kommunema i deras programarbete åvilar länsbostadsnämndema.Länsstyrelserna yttrar sig över programmen men den slutliga bedömningen avdessa ankommer på länsbostadsnämnderna. Beredningen av bostadsbyggnadsprogrammensker emellertid till viss del inom varvid särskiltregionalekonomiska enheten och planenheten är engagerade. Genom detta samarbetefår och dess planenhet en god uppfattning om behovet av fysiskplanering inom kommunerna. Också när det gäller bostadssaneringsprogrammen ärkopplingen till planenheten stark. Genom dessa program har länsarkitektenmöjlighet att på ett tidigt stadium få del av kommunernas synpunkter påstrukturfrågor, trafikmiljöer etc. inom centrala tätorter. Utredningenpekar också på betydelsefulla beröringspunkter mellan fysisk planering ochbostadspolitik i samband med lokalisering av nya bostadsområden. Sådanabedömningar görs bl. a. inom ramen för kommunernas översiktliga fysiskaplanering. Exempel på frågeställningar som därvid kan uppkomma är om man skallbygga med hög exploateringsgrad nära tätorten, skapa nya bostadsområden medmöjligheter till marknära bostäder på pendelavstånd från tätorter eller bygga iredan befintliga småorter inom pendelavstånd. Bostadsproduktionenhar fått en delvis ändrad inriktning som bl. a, innebär attsanering av äldre bostadsområden ökat i omfattning. I kommunernas arbete medbostadssaneringsprogrammen samordnas olika intressen företrädda av olikakommunala förvaltningar. Det gäller bl. a, samordning mellan bostadspolitiskaambitioner, olika bevarandeintressen och krav på god trafikföring. Av sammaskäl som det krävs en nära samordning av dessa frågor i kommunerna finns det,menar utredningen, behov av samlad bedömning och rådgivning från regionalnivå. är det naturliga organet för dennasamordning anser utredningen. Ytterligareett område där det finns påtagliga samband mellan bostadspolitik och plan- ochbyggnadsväsen är försöksverksamhet med olika former av boendedemokrati för attstärka de boendes möjligheter till inflytande på sin miljö. Boendemiljöninnefattar väsentliga beståndsdelar i form av fysiska element ochverksamheter, vilka såväl kvantitativt som kvalitativt är beroende avställningstaganden i samband med den fysiska planeringen. Idetta sammanhang betonar utredningen särskilt att det är vikfigt att olikastatliga organ samordnar information och rådgivning till kommunerna. En ökadaktivitet på detta område från de regionala organen för bostadspolitik ochplan- och byggnadsväsen underlättas om dessa organ inbördes samordnar sinaverksamheter i detta avseende. Därigenom kan dubbelarbete undvikas. Ettsamordnat uppträdande från de statliga läns- 1977/78: 93 39 organenssida och en enhetlig syn på grundläggande plan- och bostadspolitiska frågorger också ökad tyngd åt de statliga synpunktema. 3.10.5Kontaktmönstret inom nuvarande organisation Föratt ge en uppfattning om hur det nuvarande kontaktmönstret ser ut inom denstatliga organisationen för byggnadsväsen, fysisk planering och bostadspolitikhar statskontoret på utredningens uppdrag genomfört en kontaktundersökning vidbostadsstyrelsen, statens planverk, länsbostadsnämnderna och länsstyrelsernasplanenheter. Enligt statskontoret visar kontaktmönstret att de vertikalasambanden förefaller väl utbyggda medan de horisontella mellan bostadsstyrelsenoch statens planverk resp, länsbostadsnämnderna och länsstyrelsernasplanenheter är i det närmaste obefintliga. Statskontorets slutsatser medanledning av undersökningen är att åtgärder bör vidtas i syfte att stärka dehorisontella kontakterna mellan dels och statens planverk ochdels länsbostadsnämnderna och länsstyrelsernas planenheter. 3.11Förslag till ny organisation Utredningenhar sammanfattat sina förslag i fyra punkter. En ny roll för staten iförhållande till kommunerna Ökad samordning mellanbostadspolitisk verksamhet och plan-och byggnadsväsen. Ytterligareen faktor som har påverkat utredningens bedömning av den framtidaorganisationen är kontaktmönstret inom och mellan de berörda organisationerna,I de fall det finns nära samband mellan olika verksamheter bör detta, menarutredningen, återspeglas i kontakter mellan tjänstemän som arbetar med resp.verksamhet. Om sådana kontakter inte förekommer eller om de är mycketsparsamma bör organisatoriska förändringar genomföras för att skapaförutsättningar för ett närmare samarbete. Utredningenanser att behovet av samordning mellan bostadspolitisk verksamhet, fysiskplanering och byggnadsväsen bäst tillgodoses om dessa verksamheter handläggsinom samma organisatoriska enhet, dvs. inom ett verk som bildas genom ensammanslagning av och statens planverk. Utredningens analys aveventuella nackdelar med en sammanslagning utmynnar i bedömningen att sådananackdelar knappast existerar och att de under alla omständigheter klart vägsupp av fördelarna med en sammanslagning. Bland de problem som berörts mentillmätts mindre betydelse kan nämnas det sammanlagda verkets storlek, ca 300personer, en ny beslutsnivå som följer av att en avdel- 1977/78: 93 40 ningsorganisationbör införas i ett sammanslaget verk och flera departe-mentala huvudmän. Utredningenföreslår att det nya verket kallas . Verket bör bestå av trefackenheter huvudenheterna för bostadsförsörjningsfrågor, markfrågor och byggnadsfrågor samt en service-och stödenhet, benämnd huvudenheten för administrativafrågor. Föratt uppnå god integration har utredningen i samma organisatoriska enheter förtsamman sådana uppgifter som finns i de båda verken och som har nära samband medvarandra. Den bostadstekniska och byggnadstekniska kompetensen samordnas påhuvudenheten för byggnadsfrågor. Det innebär att den personal påbostadsstyrelsens tekniska byrå som arbetat med God Bostad förs övertill denna huvudenhet.