prop · G103108 · 1977-12-31 00:00:00 — Prop.1977/78:108 Regeringens proposition omgodkännande av internationeUa sockeravtal; beslutadden 23 febraari 1978. Regeringenföreslår att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdragav regeringsprotokoll. Ipropositionen föreslås att godkänner internationellasockeravtal, som utarbetats vid en av Förenta Nationemas handels- ochutvecklingskonferens () sammankallad konferens. Avtalet reglerarmerparten av den internationella sockerhandeln och avses gälla under enfemårsperiod med början . Syftet med avtalet är främst attminska världsmarknadsprisernas fluktuationer. Detta skall uppnås genomkvotering av exporten och förändringar av exportländernas lager. Avtaletinnehåller även bestämmelser om bl. a. en fond för finansiering av lager,begränsning av import från länder utanför avtalet samt särskilda förmåner föru-länder. 1 1977/78.1 saml. , ordförande, och statsråden , , ,, , , Åsling, Söder, , Mundebo, Krönmark,, , , , Propositionom godkännande av intemationella sockeravtal Densvenska konsumtionen av socker har varit av storleksordningen375 /år (råsockervärde). Härav har , då den svenskaskörden varit lägre än normalt, täckts av inhemsk produktion ochåterstoden av import, huvudsakligen från . Den svenska sockerexportenhar mestadels varit obetydlig. av antagna propositionen om nya riktlinjer förjordbrukspolitiken, m. m. 1977/78: 19, JoU 1977/78: 10, rskr 1977/78:103) sägs att den inhemska sockerbetsarea-len, f. n. ca 53 500 ha, fr. o. m.nästa säsong skall avpassas så att den vid normalskörd ger ett importutrymme avnuvarande omfattning, dvs. av vår totala sockerkonsumtion. Deninternationella sockerhandeln har med vissa avbrott under en längre tidreglerats genom internationella avtal. Föregående avtal, som var avadministrativ karaktär och saknade ekonomiska bestämmelser, tillkom år 1973och utlöpte . ingick i avtalet som importör. Enöverenskommelse om ett nytt avtal med ekonomiska bestämmelser träffades ioktober 1977. Giltighetstiden föi avtalet är med början den 1 januari1978 då avtalet provisoriskt trädde i kraft. Efterremiss har yttranden över avtalet avgetts av statens jordbruksnämnd efterhörande av Svensk sockerhandel, ekonomisk förening, och kommerskollegium. Den19 godkände den internationellasockeravtal. Avtalet undertecknades, med förbehåll för 1977/78:108 3 anmäldes att hade föravsikt att provisoriskt tillämpa avtalet fr. o. m. del datum då det träder ikraft. Den24 var 34 exportiänder däribland , och och elva importländer bl. a. , , och medlemmar i avtalet och tillämpade dess bestämmelser. Avtaleti engelsk text jämte svensk översättning bör fogas till protokollet i dettaärende som bilaga. Underefterkrigstiden har fyra intemationella sockeravtal med ekonomiskabestämmelser träffats. Alla har huvudsakligen baserats på de marknadsreglerandeåtgärder som fanns avtal och har endast omfattat handeln på den s.k.fria marknaden, dvs. den del av världshandeln som inte sker inom ramen förlångsiktiga specialavtal. Detförsta efterkrigsavtalet tillkom och syftade till att uppnå stabilarevärldsmarknadspriser främst genom kvotering av exporten. slöts ett nyttavtal som i allt väsentligt följde avtal. Det nya avtalet hade enlöptid av men upphörde att fungera , främst beroendepå oenighet bland exportörerna angående fördelningen av exportkvoterna underavtalets två sista år. De administrativa bestämmelsema i avtalet bibehöllsdock och förlängdes sedermera till utgången av . 1965 sammankallades en ny konferens som utmynnade iett nytt internationellt avtal. I likhet med föregående avtal baserades 1968års avtal på ett system med exportkvoter vars storlek ändrades med hänsyn tillprisutvecklingen på världsmarknaden. Syftet med avtalet var bl. a. att försökastabilisera priset mellan 3,25 och /Ib (/Ib motsvarar f. n.omkring 0:10 kr./kg). För exportländerna fanns bestämmelser om maximi- och minimilageroch importländerna förband sig att begränsa eller förbjuda importen Ccknicke-medlemmar vid vissa prislägen. Flertalet importerande i-länder gjordeäven åtaganden rörande den inhemska produktionen genom att tillförsäkraexportländerna marknadstillträde. Avtalet som slöts överensstämde dockinte helt med tidigare avtal. Det tillkom nämligen en bestämmelse omleveransåtagande varigenom exportörerna förband sig att exportera vissakvantiteter till fast pris även om marknadspriset var högre. Vidare infördesspeciella förmåner för . Slutligen blev lagerbestämmelserna mer striktutformade. Avtalet omfattade handeln på den fria marknaden, som utgjordemellan 50 och av världshandeln. Liksom var medlemsanslut ningenstörre bland exportörerna än bland importörerna medlemmarnas andel avvärldsexporten uppgick till medan deras andel 1977/78:108 4 avvärldsimportai endast uppgick till , delvis beroende på att ochdåvarande EG stod utanför avtalet. godkände avtalet och förband sigcitt inte öka betodlingsarealen utöver ca 40 000 ha. Under åren 1972 och 1973då bestämmelserna om leveransåtagande var i kraft, skedde merparten avden svenska importen till priser understigande världsmarknadens. Beroendepå höga priser, främst orsakade av felslagna skördar, hade avtalbegränsad betydelse för stabiliteten på den internationella sockermarknadenunder avtalets två sista år. , vid vars slut avtalet utlöpte,fördes förhandlingar om ett nytt avtal. Marknadsutsikterna var emellertidsvårbedömbara och någon enighet om ett nytt avtal med ekonomiska bestämmelseruppnåddes inte trots att två förhandlingsomgångar ägde ram. Anledningarna varfrämst att exportör-och importörsida:a hade olika uppfattningar om avtaletsprisgränser och köp- och leveransåtaganden samt att exportländerna hade svårtatt enas om fördelningen av exportkvoterna. Resultatet av konferensblev ett administrativt avtal som bl. a. föreskrev att internationellasoc-kerorganisationen (ISO) skulle studera förutsättningarna för ett nyttavtal. undertecknade avtalet och de förlängningar av detta som senarevidtogs. 3 Förhandlingiar om 1977 års avtal Ibörjan av påbörjades inom ISO förberedelserna för en ny konferens.Under arbetet härmed i vilket medverkade aktivt behandladesaltemativa utformningar av avtalet och dess olika delar. Arbetet ledde dockinte till några förslag om väsentiiga förändringar i avtalets konstruktion.Bortsett från att många länder hade starka önskemål om utvidgadelagringsbestämmelser, var majoriteten av de deltagande länderna överens om attdet nya avtalet huvudsakligen borde utformas e:Eter samma principer som 1968års avtal. världsmarknaden under förberedelsearbetet påverkade sannoliktförutsättningama för slutandet av ett nytt avtal. Två faktorer var av särskildvikt. Den ena avsåg ökningen av den fria marknadens andel av världshandelnfrån, till , hu-vudsaldigen till följd av att av sockerimporten upphört. Ökningen innebar främst att ett nytt avtalkunde omfatla en större del av handeln och att möjligheterna att stabiliseraden fria marknaden därmed förbättrades. Den andra faktorn gällde utvecldingen avvärldsmarknadspriserna. Från att i allmänhet ha legat /Ibunder började priserna stiga kraftigt och1973. IBeroende på lägre skördar än normalt i viktiga områden, minskning avlagren och en markant ökning av antalet terminsaffärer, fortsatte prisökningenunder och nådde sm topp i novem- 1977/78:108 5 berdetta år då månadsgenomsnittet var /Ib. sjönk priserna menårsgenomsnittet /Ib blev högt. Minskningen fortsatte under år 1976och priset understeg /Ib . Därefter har priset kretsatkring denna nivå som motsvarar /Ib priser. Dennadramatiska utveckling torde ha påverkat förhandlingsviljan positivt både hosimportörer och exportörer. Dessutom var marknadsläget just innanförhandlingamas början gynnsamt för slutandet av ett avtal exportörernafruktade att de redan stora lagren skulle fortsätta att växa och prisernasjunka ytterligare, medan importörerna befarade atl de låga priserna på siktskulle minska investeringstakten och ge upphov till nya bristsituationer. Iapril 1977 inleddes en konferens med deltagande av ett 90-tal länder. På etttidigt stadium presenterade ett förslag till avtalskonstruktion i vilketlagring av socker hade en avsevärt större betydelse än i tidigare avtal.Förslaget spelade en central roll under förhandlingarna. Flertalet delegationerhade emellertid svårt alt ta definitiv ställning beroende på förslagetsofullständiga natur och på att exportörerna var ovilliga att åtaga sig denökade lagerhållning som upptogs i förslaget. Det stora intresse som ägnadeslagerfrågoma medförde att andra centrala delar av avtalet bl. a.prisgränser, fördelning av exportkvoter och köp- och leveransåtaganden behandlades i ringa omfattning. I konferensens slutskede hade de urspmngligamotsättningarna avseende de viktigaste delarna av avtalet knappast minskat. Ettkompromissförslag presenterades, men konferensen lyckades inte nå enighet varkenom ett nytt avtal eller om dess principiella konstruktion. I stället beslötsatt konferensens ordförande, efter konsultationer med vissa regeringar, skulleavgöra huruvida det fanns förutsätmingar för att återuppta konferensen underhösten 1977. Vidkonsultationerna som ägde rum deltog omkring 20 utvalda länder,däribland . Efter i flera avseenden framgångsrika diskussioner begärdeshos generalsekreterare att konferensen skulle sammankallas till enandra förhandlingsfas med början . Den återupptagnakonferensen dominerades av exportländemas svårigheter att nå enighet omfördelningen av exportkvotema i den rådande överskottssituationen. Oenighetengällde främst de stora exportörerna , och . De tvåsistnämnda ansåg sig missgynnade enligt det förslag till kvotfördelning somkonferensens ordförande presenterade, medan i synnerhet av många ansågs hatilldelats för stor kvot. Vidare uppkom vissa intressekonflikter mellan störreoch mindre exportiänder. Motsättningarna överbryggades inte förrän i konferensensslutskede varvid övriga utestående problem bl. a. avseende omfördelning avkvoter , lager och deras finan- 1977/78:108 6 siering,begränsning av importen från icke-medlemmar, specialavtal och översyn avprisgränserna snabbt kunde lösas. Anmärkningsvärt var att prisgränsema, imotsats till vad som var fallet under tidigare konferenser, inteutgjorde något svårlöst problem, och att de traditionella åtagandena frånenskilda importörer om marknadstillträde med relativ lätthet kunde ersättas meden generell bestämmelse utan konkreta, kvantitativa åtaganden. Efterförlängningar om sammanlagt avslutades konferensen . Avtaletsfrämsta mål är att stabilisera det internationella råsocker-priset iintervalleit /Ib (ca 1: /kg). Det viktigaste medlet är ettsystem för exportkvotering varigenom utbudet på världsmarknaden regleras med hänsyntill prisutvecklingen. Detta kompletteras med ett arnmgemang för förändringarav exportländernas lager. Dessutom innehåller avtalet bestämmelser bl. a. om enlagerfinansie-ringsfond, om begränsning av importen från icke-medlemmar samt omårliga prisöversyner. Avtalet omfattar handeln på den fria marknaden, dvs. dendel av världsmarknaden som inte täcks av specialavtal. Som specialavtal räknasfrämst exporten till EG från vissa under , exporttill COMECON-länderna och vissa andra socialistiska länder samt viss exportfrån till den fria marknaden. Exportkvoteringenutgår från de basexportkvantiteter som exportländerna har tilldelats iavtalet. , och har de största baskvantiteterna och svarartillsammans för av den totala baskvantiteten på 16 milj. ton.Kvantiteterna skall gälla under avtalets två förstat kvotår, varefter enomförhandling skall äga rum. Om enighet då inte nås, bestäms baskvantitetemaeidigt en fastställd formel, huvudsakligen baserad på faktisk export undervissa föregående år. För exporterande u-lånder med en baskvantitet på högst skall hänsyn härvid dessutom tas till sådana ökningar avproduktionskapaciteten som är större än . En s. k. nödfallsreserv ommaximalt under första avtalsåret och underefterföljande år kan upprättas, varifrån med basexport av högst efter ansökan kan erhålla tillfälliga ökningar i sinaexporträttigheter. De minsta exportländerna, som inte har basexportkvanliteter,har tilldelats exporträttigheter uppgående till att gälla underhela avtalsperioden. Medutgångspunkt från en uppskattning av den fria marknadens nettoimportbehovfastställer en globalkvot som fördelas mellan exportländernai proportion till deras basexportkvantiteter. Såvida rådet inte beslutarannat, skall globalkvoten reduceras 1977/78:108 7 dåpriset sjunker under 13, 12 resp. /Ib. Det pris som avses är det s. k.rådande priset, dvs. genomsnittet av dagspriset på New York-och Londonbörsernaunder en närmast föregående 15-dagarsperiod. På motsvarande sätt skall dengällande globalkvoten och därmed exportländemas effektiva kvoter öka då priset stiger över 13, 14 resp. /Ib. I prisintervallet 1415cent/Ib har rådet möjlighet att besluta angående kvotema, men kvotering skallalltid vara i kraft då priset är /Ib och skall alltid upphöra dådet är /Ib. Varjeexportland är i princip tillförsäkrat en kvot uppgående till avbasexportkvantiteten. En undantagsbestämmelse föreskriver dock att enytterligare nedskärning skall göras under avtalets två första kvotår om prisetunder understiger /Ib. Denna bestämmelse gäller inte för detfåtal länder vars produktion huvudsakligen exporteras till den fria marknaden. Omfördelning avoutnyttjade andelar av exportkvotema görs såvida rådet inte beslutarannorlunda endast då priset överstiger /Ib. Fördelningen görs mellanländer som har möjlighet att uppfylla kvotökningar. Den totala outnyttjadekvantiteten fördelas i proportion till basexportkvantitetema tills dessa ärfyllda. Av den eventuellt återstående kvantiteten tillfaller exporterandeu-länder och resten fördelas mellan alla exportländer. Enligt lagerbestämmelsemaskall exportiänderna bygga upp s. k. speciallager om sammanlagt 2,5 milj. tonmotsvarande av handeln på den fria marknaden. Av lagrenskall en tredjedel säljas på den fria marknaden då världsmarknadsprisetöverstiger /Ib; ytterligare en tredjedel skall säljas då prisetöverstiger /Ib och återstoden då priset är /Ib. Uppbyggandetav speciallagren skall ske endast då kvolmekanismen är i kraft och varaavslutad . Den totala kvantiteten fördelas mellan exportländerna iproportion till basexportkvantitetema med undantag dels för mindreu-landsexportörer vars lagringsåtagande är något reducerat och dels för de minstau-landsexportörerna som inte har några skyldigheter alls i detta avseende. Omett land inte uppfyller sitt åtagande och inte åberopar förmildrandeomständigheter som godkäims av rådet reduceras landets exporträttighet medden ouppfyllda delen av åtagandet. Påföljden blir mer kännbar vid upprepadeförseelser. En fond skall upprättasför att ge finansiellt bistånd till exportländernas lagerhållning. Fondenskall finansieras med en avgift av /Ib (ca /kg), räknat iråsockervärde, på den internalionella handeln och har även möjlighet att lånaoch motta frivilliga bidrag. Avgiften kan ändras utgång, och kanäven upphävas, men får inte överstiga /Ib (3,/kg). Importiändernaförbinder sig att inte tillåta import från den fria marknaden om inte ettcertifikat företes som 1977/78:108 8 visaratt avgiften är betald till fonden. Exportländerna förbinder sig å sin sida attinte tillåta export till icke-medlemmar såvida ett sådant certifikat inteuppvisas. Varken export- eller importländerna åläggs således att betala inavgiften. Frågan om vem som skall inbetala avgiften torde få avgöras i varjeenskilt fall av de parter som är direkt inblandade i handeln. Ingen avgift tasut på import för inhemsk konsumtion i de minst utvecklade u-länderaa. av officiella lagercertifikat som skall verifieras av oberoendeinspektörer får exportiänderna från fonden räntefria lån uppgående till 1,5cent/Ib (/kg) för socker i speciallager. Om fondens finansiellaställning så tillåter, kan lån även ges för lagerkvantiteter utöver dem somstadgas i avtalet. Senast efter försäljning av lagrat socker skallmotsvarande lån återbetalas till fonden. Då avtalet upphör efterskänkes allautestående lån. Importenfrån icke-medlemmar begränsas till vissa andelar av det ärliga genomsnittetför sådan import med undantag för året med lägstimport. Då priset är /Ib är andelen och då det är under 11cent/Ib är andelen av nämnda genomsnitt. Restriktionerna upphör då prisetöverstiger /Ib. Översynav avtalsprisema skall ske . Härvid skall hänsyn tas till alla faktorersom kan påverka avtalets syften, bl. a. inflation/deflation, växelkurser, priser,konsumtion, produktion, handel och lager. Mot bakgrand av översynen kan rådetbesluta om ändring av avtalspriserna. Skillnaden mellan maximi- ochminimipriset skall dock förbli /Ib. Utöverovannämnda centrala och preciserade bestämmelser iimehål-ler avtalet bl. a. ettflertal mindre konkreta bestämmelser avseende olika medlemskategorier.Exportiänderna åläggs bl. a. att inom ramen för avtalets kvotsystem levererade kvantiteter som importländerna behöver för att täcka sitt behov från denfria marknaden; att ge företräde på kommersiellt lika villkor tillmedlemsländer gentemot icke-medlemmar; och att anpassa produktionen så attlagren inte överstiger en angiven andel av produktionen eller exporten.Importerande i-länder åtar sig att låta exporterande medlemmar få tillträdetill deras marknader och att härför vidta lämpliga åtgärder i överensstämmelsemed nationell lagstiftning. De förbinder sig också att inte exportera mer ände importerar. För alla medlemsländer gäller dessutom vissa generella bestämmelserangående arbetsvillkoren för anställda inom sockeroäringarna, subventioner sompåverkar import eller export, konsumlionsstimulerande åtgärder samt skyldighetatt till ISO lämna uppgifter om produktion, konsumtion, handel m. m. Administrationenav avtalet handhas av intemationella sockerorganisationen med säte i . Iorganisationens råd är samtliga medlemsländer representerade och i dessexekutivkommitté ingår tio exporterande och tio importerande medlemmar. Irådet har export- och unport- 1911/18:108 9 ländervardera sammanlagt 1 000 röster. Maximianlalet för en medlem är 300 röster ochminimiantalet fem. Röstfördelning bland exportländerna baseras påbasexportkvantiteter, export och produktion. Fördelningen bland importörernabaseras till på import från den fria marknaden och till på importunder specialavtal. , med då föreliggandemedlemssituation, hade tolv röster. Avtaletkan träda i kraft, definitivt resp. provisoriskt, eller vidviss senare tidpunkt, om exportländer av rösterna och importländermed av rösterna då uppfyllt kraven på ratifikation resp.avsiktsförklaring om provisorisk tillämpning. Undantag gäller för bestämmelsemaavseende lagerfinansieringsfonden som beräknas träda i kraft den 1 juli 1978.Avtalstiden är räknat fr. o. m. . En förlängning påupp till kan beslutas av rådet. Remissinstansernatillstyrker en svensk anslutning till avtalet. anför attdet inte finns några tecken som direkt motsäger att huvudparten av de isammanhanget viktigaste länderna kommer att underteckna avtalet. Även om såsker anses det dock mindre troligt att avtalet på kort sikt kommer attstabOisera marknaden och höja de intemationella priserna till den i avtaleteftersträvade nivån. väntas en åtstramning av tillgången på denfria marknaden genom kvot- och lagerbestämmelsema vilket rimligtvis bör återspeglasi marknadspriserna. Nämnden påpekar att åtskilliga av avtalets föreskrifter ärmycket invecklade och omständliga och att avtalet inte är klarare och enklareän avtal vilket var ett uttalat önskemål under förberedelserna tillförhandlingama. Beträffandekonsekvensema av en anslutning för del erinrar jordbraksnämnden omSveriges minskade importbehov vilket innebär ett lägre antal röster i rådet änunder de två föregående avtalen samt relativt sett mindre bidrag tillinternationella sockerorganisationens budget. Frånvaron av leveransåtagandenfrån exportländemas sida i höga prislägen betraktas som en nackdel förimportländerna som dock inte är bundna av några speciella åtaganden omproduktionsbegränsning såsom var fallet avtal. Skärpningen avrestriktionerna avseende import från icke-medlemmar anses vara en nackdel somdock borde spela mindre roll i praktiken. Avgiftsbeläggningen av importen förfinansiering av lagerfonden kommer, enligt nämnden, att medföra en vissfördyring av importen samt administrativt merbesvär vid import och reexport. Frånjordbrukspolitisk synpunkt anser jordbraksnämnden att några Prop.1977/78:108 10 betänkligheterangående en svensk avtalsanslutning inte föreligger. F. n. skulle det dock fråndenna synpunkt inte heller vara någon nackdel att stå utanför avtalet. I ettbristläge får man emellertid räkna med att exportiänderna prioriterar sinakunder inom medlemskretsen. Deväsentiigaste fördelama av en anslutning torde enligt nämnden ligga på dethandelspolitiska området. kan härvid fullfölja en traditionell politikoch medverka i ett inom ramen för tillkommet råvaruavtal. Jordbruksnämndentillstyrker att undertecknar avtalet före oc:hsamtidigt avger en avsiktsförklaring om provisorisk tillämpning. Svensksockerhandel delar i stort sett de synpunkter som framförs av jordbraksnämnden.Särskilt understryks betydelsen av lagerappbyggna-den. Mot bakgrund av denallmänna svenska biståndspolitiken betonas önskvärdheten av att den svenskaimporten, i den utsträckning det är möjligt, sker från somtraditionellt varit leverantörer till . ,anför alt det direkta svenska intresset av ett sockeravtal från marknadsmässigsynpunkt inte är av samma styrka som tidigare beroende på det reduceradeimportbehovet. har varit engagerat i avtalsförberedelsema och aktivtsökt bidra till ett nytt avtal under konferensen. Både med hänsyn härtill ochfrån allmän såväl u-lands- som råvarapolitisk synpunkt anser kollegiet att detnya avtalet är av intresse för del och att bör ingå sommedlem. Kollegiet uttrycker visstveksamhet beträffande avtalels ikraftträdande /18 med tanke påde omfattande lagerförsäljningar till låga priser som skett . Dettaanses kunna påverka avtalets möjligheter att påverka prisutvecklingen underviss tid framöver. Om övriga länder som undertecknar avtalet godtar ettikraftträdande , finns det knappast några skäl för attinta en avvikande inställning. Kollegiet har då inget att erinra mot ettsvenskt undertecknande som möjliggör provisorisk tillämpning fr. o. m. den 1januari 1978. Värdemässigtär socker en av de viktigaste råvarorna i den internationella handeln.Samtidigt har priset på socker under hela efterlcrigs-tiden varit ett av demest instabila på världsmarknaden. Prisvariationerna har haft negatriakonsekvenser främst för , som svarar för avvärldsexporten, men givetvis även för i-länderna. Desockerexporterande ländernas önskemål om väl fungerande internationellastabilis<;ringsavtal har därför mottagits positivt av importländerna. Fleraöverenskommelser har också ingåtts, men de har i all- Prop.1977/78:108 11 mänhetinte givit avsedd effekt under några . Det kan dock antas attavtalen bidragit till mindre instabila förhållanden än de som skulle ha rått omavtalen inte kommit till stånd. Detsenast gällande avtalet, som ingicks och utlöpte vid utgången av år1977, var av administrativ natur och saknade således ekonomiska bestämmelser.Enligt avtalet ankom det på intemationella sockerorganisationen att undersökafömtsättningama för ett nytt marknadsreglerande avtal. Förberedelserna för ettsådant avtal inleddes vid då den internationella sockermarknadenkännetecknades av svåra stömingar. Jag kan nämna att världsmarknadspriset påsocker varierade /Ib (/Ibmotsvarar f. n. omkring 0: /kg). steg prisetkraftigt och nådde sitt högsta värde på ca /Ib sistnämnda år.Därefter började priset sjunka och understeg /Ib vid slutet av år 1976.Sedan dess har priset hållit sig nära denna nivå som motsvarar ca 3 a /Ibi priser. Det intemationellasockeravtal som ingåtts överensstämmer i många avseenden med de tidigareefterkrigsavtalen. Avtalet reglerar således enbart handeln på den friamarknaden.