prop · G10320 · 1977-12-31 00:00:00 — Även efter uppbyggnadsskedel är delenligt min mening värdefullt att ha en möjlighel alt till försäkringsrätt knytadomare med erfarenhet av handläggningen i första instans oavsell all de inlehar avlagt juris kandidatexamen. Också kvalificerade tjänstemän hos t, ex, riksförsäkringsverkelsom inte har juridisk utbildning bör kunna komma i fråga för tjänster somdomare i försäkringsrätt. Jag ansluler mig därför lill utredningens uppfattningatt även andra än jurister skall ha möjlighet att få nu ifrågavarande domarljänster, Ulredningens förslag allulan formella begränsningar slopa kravet på juristkompeiens för domare iförsäkringsrätt går efter orden längre än vad som gäller för övriga domstolar.All införa en begränsning, t. ex, lill all minsl 2/3 av domarna skall varalagfarna efler mönster av vad som gäller för regeringsrätten, ger emellertidenligt min mening en överdriven och missvisande bild av betydelsen av denavsedda undantagsregeln. Jag kan därför inte förorda att en sådan begränsninginförs. 1977/78:20 77 Uiredningenhar föreslagit att en särskild ledamot med medicinsk eller odontologisksakkunskap skall kunna della i slällel fören av yrkesdomurnu i sådanaavgöranden i försäkringsrätt, där målets beskaffenhet eller andru särskildaskäl föranleder det. Vidare bör det enligt uiredningen finnus möjlighel förförsäkringsrätt alt anliiu eii anlal läkare och lundläkare som representerar devanligaste specialiteterna och som har lill uppgift all avge utlåtanden, varoch en inom sill speciella område. Förslagel att enmedicinskt eller odoniologiski sakkunnig i vissa fall skall kunna gå in somledamot av försäkringsrätt har mölt kriitik under remissbehandlingen. Man harpåtalat alt försluget innebär risker från rällssäkerhetssynpunkl,efiersom en sukkunnigsom deltar i besluisfuitundei hur möjlighet ull lämnu domslolen betydelsefullaupplysningar sorn punernu inte får lillfälle utt ytlra sig över. Behoveiav medicinsk och odontologisk sakkunskap är ulan tvekan belydande förförsäkringsrätternas del. Jag hardärför förståelse för syftet med utredningensförslag, nämligen att ge domstolen möjlighet att såväl på förberedelsestadietsom under överläggningen inför beslutsfattandet i olika former rådfråga ensakkunnig. Jag anser dock att utredningens förslag är förenat med vissa nackdelar.En ordning som innebär all den sakkunnige avgeretl skriftligt utlåtande medförotvivelaktigt de största garantierna för att parterna verkligen fär del av ochbereds lillfälle all yttra sig över vad som har framkommit genom densakkunnige. I ett sådant fall föreligger en direkl skyldighel för denbeslutsfattande myndighelen att låta parterna lå del av utlåtandet. Förförsäkringsdomstolens del tillgodoses behovet av medicinsk sakkunskapgenom all regeringen efter domstolens hörande förordnar särskilda sakkunnigamed uppgift att tillhandagå försäkringsdomslolen med utlåtanden i medicinskafrågor. Detta system fungerar tillfredsställande. Jag anser därför attsakkunniga i medicinska eller odontologiska frågor inte skall kunna ingå som meddomarei försäkringsrätt. Sakkunskap av nu nämnt slag bör i stället tillförasförsäkringsrätt på samma sätt somi sker i försäkringsdomslolen. Jagavser alt i annal sammanhang ta upp de ytterligare frågor som har medförsäkringsrätternas organisation att göra. Försäkringsdomstolenär i samtliga mål domför med tre lagfarna och två icke lagfarna ledamöter. Vidinrättandet av domslolen övervägdes om någon särskild reglering avtillströmningen av mål till domslolen var påkallad. En fullföljdsbegränsningansågs emellertid då inte nödvändig eller lämplig. Utredningen har ingåendebehandlat denna fråga men har kommit fram till alt del tills vidare inle finns lillräckliganledning att införa prövningstillstånd eller fullföljdsbegränsning av annatslag, Uiredningen framhåller all de Prop.1977/78:20 78 förslagi fråga om besvärsorganisation och besvärsförfarande som i övrigi läggs frambör vara ägnade all förbälira ds lägre instansernas handläggning av ärendenaoch följaktligen lätta trycket på försäkringsdomslolen. Skulle del i framtidenvisa sig att dessa förändringar inle får avsedd effekt när del gällerdomstolens arbetsbörda bör dock frågan om begränsning av måliillsiröm-ningen enliglutredningen las upp lill förnyade överväganden. Mångaremissinsianser lämnar utredningens förslag i detta hänseende utan erinran.Någon betonar värdel av att möjlighelerna till fullföljd inte är begränsade.Andra remissinstanser, bland dem hovrätten över och , kammarrätteni och domareförbundei, anser emellertid alt del ligger nära tillhands all begränsa rätlen all fullfölja talan till försäkringsdomslolen, i försiahand genom alt införa krav på prövningstillstånd, Mållillslrömningentill försäkringsdomstolen har ökat ständigt . Målantalei harmer än fördubblats med en stegrad ökningslakt desenaste åren. Under innevarande år har ökningen varil särskilt markant. Sålundaökade anlalel inkomna mål med drygl jämförtmed . Den ökning av mållillslrömningen lillriksförsäkringsverkels besvärsuvdelning som ägde rum under föregående år harinte mattats av utan tillströmningen lill verkei är större . Del ärdärför sannolikl all inle heller målökningen i försäkringsdomslolen är lillfällig. Den slora ökningen av mållillslrömningenlill försäkringsdomstolen medför all frågan om fullföljdsbegränsningeller andra åtgärder för an förbättra domstolens arbetsförhållanden har fållförnyad aktualitet. Underdel arbete som föreslår med den närmare utformningenav den nya besvärsorganisalionen måsle även tas upp frågor som har med försäkringsdomsiolensorganisalion all göra. 1 samband därmed kommer också frågan om vilka åigärdersom bör vidlas för att förbättra domstolens arbetssituation att övervägas pågrundval av den fortsatta ulvecklingen av måltillströmningen. Jagvill emellertid redan nu starkt understryka vikten av att domslolen ges möjlighelerau stärka sin ställning som prejudikalbildande instans. Det är viktigt attdomstolens arbetssituation blir sådan att ledamöierna får möjlighel alt ägnamer tid än f n. åt att genom ulföriiga domsinoliveringar leda och underiättarättstillämpningen i lägre inslanser. Del är enligl min mening angeläget attdessa synpunkter beaktas under del fonsatta arbetet. Uiredningenhar föreslagit alt ärenden rörande arbetsgivaravgifter på skall fiyttasöver från socialförsäkringens besvärsorganisalion till den för skatlemålengällande inslansordningen. En ändring av besvärsvägen kan dock ske försl sedanhandläggningen i första instans har decentraliserats från riksförsäkringsverkellill de lokala skattemyndigheterna. Förutsättningarna för en sådandecentralisering finns ännu inte. Mot den bakgrunden föreslår uiredningen attförsäkringsrätt underen övergångsperiod, lill dess alt Prop.1977/78:20 79 endecentralisering sker, skall kopplas in som första besvärsprövande insiuns närdet gäller avgiftsmålen. En sådan ålgärd skulle enligt utredningen avsevärtminska målantalei i domstolen. Jag ansluter mig därför till den föreslagnatemporära lösningen som i allmänhet inte har mött någon erinran under remissbehundlingen. Somjag kommer att närmure utveckla i specialmotiveringen föreslår jag vidare - isyfte att i viss mån förenkla handläggningsformerna i försäkringsdomslolen -ull vissa enklare frågor skall kunna avgöras ulan medverkan av lekmän. Utredningenföreslårult försäkringsdomsiolens benämning skull ändrus lill försäkringsöverdomsioleni sumband med lillkomslen av försäkringsrätterna. Förslagel har tillkommit molbakgrund av att utredningen i sitt luglörslug un vänder lermen försäkringsdomsiolsom samlingsbeteckning lor här angivna instanser. Det har inte mölt någonerinran under remissbehandlingen. Jug förordur ull del genomförs. Socialförsäkringsprocessenär i princip utformad som ell enpurisför-furande, I slort selt kan endustden enskilde överklaga beslul lill högre instuns. Vid sidan härav har riksförsäkringsverkelmöjlighet utt ex officio tu upp beslut till prövning och bestämmelser finnsockså som medför utt beslut kun undersiällus högre inslunsers prövning. Ex officioprövnings-och underslällningsinsliluten hur dock begränsad räckvidd och det kan inleundvikas ull det ytterst blir en uppgift för den enskilde försäkrude ull se lilluit ell felukiigt beslut blir ändrat i högre insiuns. Redani samband med den nuvarande besvärsorganisationens tillkomst diskuterades om eilivåpartsförfarande borde införas. Departementschefen ansåg alt man skulle vinnaåtskilliga fördelar om processen i försäkringsdomstolen utformades som ellförfarande med två mot varandra stående parter. Han fann dock attbetänkligheter kunde resas mot att införa en särskild partsrepresentant för detallmänna ulan en närmare undersökning rörande vilka konsekvenser i olikaavseenden som delta skulle föra med sig. Han förordade därföratt frägan skulletas upp vid ett senare lillfälle, då slörre erfarenhet hade vunnits ombesvärsförfarandets funktion inom det nya socialförsäkringssyslemet. Utredningenhar föreslagit alt ett Ivåpartsförfarande skall införas och har som främstaskäl härför angetl att därigenom bör kunna åstadkommas ökad likformighet ochrättvisa vid tillämpningen av sociulförsäkringslagslift-ningen. Förslagel har ihuvudsakliga delar lämnats utan erinran av remissinstanserna. Vissa remissinsianserhar uttryckligen framhållit utt försluget är väl ägnat alt främja likformighetoch rättvisa vid lillämpningen uv sociulför-säkringslagsiiftningen. Ävenjag anser all väsentiiga fördelar är förenade med ell ivåparisförfa- Prop.1977/78:20 80 rande.Som uiredningen har framhållit bör utredningsmaterialet i målen därigenom blifullständigare. Domstolen får ett säkrare underlag för sina avgöranden och förutsällningarnaförbättras alt nå riktiga resullal i enskilda ärenden. Det är vidare avbetydelse att beslut kan överklagas lill högre instans även av andra än enenskild försäkrad. Detta underiättar möjligheterna att skapa en tillförlitligoch vägledande praxis på socialförsäkringens område. Utredningen föreslår alt riksförsäkringsverkelskall ges befogenhet att vid sidan av den enskilde föra talan isocialförsäkringsärenden. Förslaget har inte mött någon erinran underremissbehandlingen. Även jag anser alt det är naturligt att lägga en sådanuppgift på verkei och all della är väl ägnal att tillgodose de likformighets-och rättvisesynpunkter som är huvudsyftet med all införa ell ivåpartsförfarande.På grund av sin tillsynsfunktion har nämligen redan i dagskyldighel all verka för all socialförsäkringslagsiiftningen tillämpaslikformigt och rättvist. På många sätt, inte minsl i samband med inspektionero. d,, kommer verkei i kontaki med försäkringskassornas praxis och har på så sällgoda möjligheter all få kännedom om frågor som bör komma under högre instansersprövning. Delsamma gällerde lokala skattemyndigheternas praxis såvilt gällerärenden om pensionsgrundande inkomsl och underlag för egenavgifter. Som jagkommer all närmare ulveckla i det följande bör dessa konlakler utvidgas. Densom skall bevaka att handläggande myndigheters beslul blir riktiga och rättvisamåste som uiredningen har föreslagit kunna föra talan såväl lill förmån för somtill nackdel för en enskild försäkrad. Eftersom ex officioprövnings- och underställningsinstilulenföreslås försvinna i samband med tillkomsten av den nya besvärsorganisalionen,bortfaller nuvarande möjligheler till bevakning av det allmänna intresset aven riktig rättstillämpning inom socialförsäkringen. Jag anser del rimligt allnågon form av sådan bevakning finns inom socialförsäkringsprocessen. Del ivåparlsförfarandesomjag föreslår bör ge goda möjligheter alt åstadkomma en mera enhetlig ochrättvis tillämpning av socialförsäkringslagstiftningen, vilket är av iniresseför såväl den enskilde som för del allmänna. Uiredningenföreslår att funktionen alt föra talan i socialförsäkringsmål skall handhas aven särskild enhel inom . Utredningen har i betänkandetdragit upp vissa riktlinjer för hur denna enhel bör vara organiserad och vilkaarbetsuppgifter den skall ha. Dessa frågor bör tas upp till närmare behandlingi senare sammanhang. Jag vill dock redan nu i anslutning till den föreslagnalagregleringen i slora drag ange hur talerätt enliglmin mening bör utövas. Riksförsäkringsverkelbör som jag redan har anlyll för det första självt kunna överklaga beslut avallmän försäkringskassa, lokal skallemyndighet och försäkringsrätt och därvidföra talan såväl lill förmån för som till nackdel för enskild part. För detandra bör kunna uppträda som enskild klagandes motpart iförsäkringsrätt. 1 försäkringsöverdomsiolen bör sådant ivåpartsförfarande varaobligatoriskt. Prop.1977/78:20 81 ninginnebär givetvis ingalunda att verkei alllid skulle vara skyldigt att beslridaden enskildes yrkanden ulan verket skall företräda den ståndpunkt som verkeianser vara sakligl befogud. Viktigt är all verket medverkar lill all nödvändig ulredningfinns i målen. Ytterligare utredning i ett mål kan naluriiglvis leda till attverket finner anledning att tillstyrka besvär av enskild. Detär inle nödvändigt eller ens lämpligt att ett Ivåparlsförfarande förekommer i samtligamål och ärenden som handläggs i försäkringsrätt. Ett urval måste därför görasoch man måsle finna meloder som möjligt för riksförsäkringsverkel all gåin som part i sådana ärenden där intresset av ell ivåparlsförfarande är störst.De beslutsfattande myndigheterna måsle därför åläggas att i vissa fallunderrätta riksförsäkringsverkel om beslul som fallus och om överklaganden. De allmännaförsäkringskassorna och de lokulu skulieniyndighelernu fuiiur beslut i miljonlulsärenden. Del kan bli aktuellt med underrättelseskyldighet endust belräffundeett litet fåiul av dessa. 1 annat full skulle den enhel inomriksförsäkringsverket som skall handha purtsfunktionen bli alltför slor ochotymplig. Del behövs därför vissa riktlinjer för underrättelseskyldigheten.Dessa bör ges i form uv unvisningar som riksförsäkringsverkel utfärdar.Anvisningar om underrättelseskyldighet bör ges både för försäkringskassorna ochde lokulu skuliemyndigheierna. Del är givet att vissatyper av ärenden i della sammanhang är särskilt intressanta. Som exempel villjag nämna ärenden enligl en viss nytillkommen lagsliftning eller beslul som hörtill en kategori ärenden där felaktigheter ofta förekommer eller där praxis ärvacklande. Vidare kan det bli aktuellt med underrättelseskyldighet i vissa fallnär skiljaktiga meningar har förekommit i del organ som har beslulal inomförsäkringskassan. Felakiiga beslul som bör föranleda överklagande frånriksförsäkringsverkets sida kan också upptäckas i samband med inspektioner o. d.som tillsynsavdelningen gör på försäkringskassorna och de lokalaskattemyndigheterna. Inte heller nären enskildhar klagat över försäkringskassas beslul anserjag att riksförsäkringsverketalltid skall behöva gå in som part. Även här måsle således ett urval av ärendengöras. urval bör kunna följa sammu principer som när det gäller fråganhuruvida verket självi skall föra lalan mol försäkringskassas beslul. Konkretskulle delta innebära alt underrättas dels om vissabeslut, i vilka skiljaktig mening förekommer, dels om beslul inom vissa ärendegmppervare sig den enskilde anför besvär eller inle. På grundval av denunderrättelse som sålunda skall översändas till riksförsäkringsverkel prövar verkeiom talan skall föras i det enskilda ärendet. Är ett beslut felaktigt eller ärdel tveksamt otn beslulel är rikligt bör riksförsäkringsverkel normallöverklaga eller, om den enskilde redan har klagt, gå i svaromål. Är praxis iden fråga målet gäller vacklande, kan della också vara en anledning för verketalt gå in som part och därmed ange sin 6 1977/78. 1977/78:20 82 Som jag haranfört bör del i princip ankomma på att besluta om verkeiskall gå in som part i ell mål. Liksom uiredningen är jag dock av denuppfattningen att försäkringsrätt bör ha möjlighel all föreläggariksförsäkringsverket alt svara i ell mål, oavsett om verket harunderrättats om besvären eller inte. 1 mål där verket varken självmant går insom part eller av försäkringsrätten föreläggs att göra det, blir förfarandet i försäkringsrätienett enpartsförfarande liksom nu är fallel i mellaninstansen. Närdet gäller den högsla instansen anserjag att del är av särskild vikl att målenblir så fullständigt utredda och allsidigt belysta som möjligt. Enpartsförfarande!har i domslolen ofta upplevts som en nackdel. Jag ansluter mig därför tillutredningens förslug att ett ivåpartsförfarande regelmässigt skall förekommadär. I de fall där en enskild har överklagat försäkringsrätts beslut börhuvudregeln vara all försäkringsöverdomsiolen översänder besvärsinlagan tillriksförsäkringsverket med föreläggande alt svara. Försäkringsrätterna börvidare regelmässigt tillställa riksförsäkringsverkel avskrifter av sina beslulför att verkei skall kunna ta ställning lill om det finns anledning att anförabesvär hos försäkringsöverdomsiolen. Det är dock knappasl möjligt för riksförsäkringsverketalt göra en mera ingående granskning av varje beslut av försäkringsrätt,eftersom antalet sådana beslut kommer att bli mycket stort. Framför allt börriksförsäkringsverket anföra besvär hos försäkringsöverdomsiolen när måletgäller frågor som inte har varil föremål för prövning eller frågor avprincipiell betydelse, där prejudikat från högsta instans kan vara av iniresse. 5.6Försäkringsorganens omprövning av egna beslut Den möjlighet som riksförsäkringsverkelf n. haratt självmant (ex officio) överpröva försäkringskassas beslut avses somjag har antytt inle ha någon motsvarighet i del nya besvärssyslemei.Denna möjlighel har i betydande omfattning använts för att lå felaktiga beslutav försäkringskassa rättade när besvärstiden har gått ul. Enligt utredningen ärdet nödvändigl alt det inom socialförsäkringens prövningssystem finns möjlighelalt få felaktiga beslul av försäkringskassa tillrätlade även efter besvärsiidensulgång. Utredningen har funnit alt de behov som här finns bör kunna tillgodosesgenom alt försäkringskassa ges i lag reglerad möjlighet alt ompröva felaktiga beslul. Frågani vilken utsträckning redan fattade beslul kan omprövas har varit föremål fördiskussion i olika sammanhang och man har gjort olika bedömningar inom olikarättsområden. Inom den allmänna processen får, om man bortser från rättelse avförbiseendefel, omprövning av domar och beslut i princip inte förekomma (17kap. 11 § och 30 kap. 9§ ). Domen äger, som det heter,rättskraft sedan tid för lalan mol den har gått ul. Prop.1977/78:20 83 har den rättskraft även . Inomförvaltningsförfarandet saknas däremot i stort sett författningsbestämmelseromrättskraft och del finns inle heller något entydigt rättskrafts-begrepp pådetta område. Frågan om en reglering av rättskraften i förvaltningsförfarandetdiskuterades dock före tillkomsten av förvaltnings-rätlsreform (se SOU1964:27 s. 476 ffoch 1968:27 s. 217 fO. Något förslag lill en allmän regleringav rättskraften i förvaltningsförfarandet lades inte fram, bl. a. därför ansåg det svårt att utforma beslämmelser som passade för helaförvaltningsområdet. När det gäller domstolarna inom förvaltningsförfarandettillämpas dock i praxis huvudsakligen samma rättskraflsregler som gäller för deallmänna domstolama. Äveninom socialförsäkringen saknas författningsbestämmelser om omprövning i densnäva hiemärkelse som avses här, nämligen omprövning av beslul som av en ellerannan anledning var felaktiga redan när de fattades. Däremot finns inomsocialförsäkringen åtskilliga bestämmelser som t. ex. gäller omprövning avförmåner på grund av ändrade förhållanden. Dessa och liknande bestämmelserberörs inte av det följande resonemanget. Uiredningenhar undersökt i vilken utsträckning det förekommer ullförsäkringskassorna själva omprövar felakiiga beslul. Undersökningen har gett lillresultat att sådan omprövning förekommer i stor ulslräckning redan nu men aupraxis på områdei är osäker och splittrad. Uiredningen har utarbelal förslagtill fastare riktlinjer för omprövningsverksamheien och har därvid valt utvissa typfall där omprövning föreslås kunna förekomma. Del försia fallet är de s.k. förbiseendefelen, nämligen räknefel, skrivfel m. m. Del andra fallet avser beslulsom har blivit orikliga därför all de har fattals på eu underiag som äruppenbart felaktigt eller ofullständigt. Del iredje fallel är att ett beslulhar blivit oriktigt på grund av uppenbarl felaktig rättstillämpning eller annanliknande orsak. 1 de nu nämnda fallen föreslår utredningen attförsäkringskassan skall vara skyldig all ändra del felakiiga beslulel.Därutöver föreslår uiredningen utt muntliga och därmed jämförburu beslut ulllidskall kunna omprövas av försäkringskassa vare sig beslulel är felaktigt eller inle.Om beslutet även efler omprövningen går emot den försäkrade skall del alllid ulformasskriftligt. Härigenom uppnår man enligt uiredningen alt del muntliga beslulelersätts med ett skriftligt beslul, som sedan kan ligga till grund förbesvärsprövning i högre instans, Uiredningenföreslår vissa inskränkningar i omprövningsmöjligheierna när det gäller beslutsom har prövats i sak av högre instans, beslul som är mer än ochnär del ifrågasätts alt omprö-va till nackdel för försäkrad. Deremissinstanser som har berört förslaget är i allmänhet positivt inställda.Riksförsäkringsverket befarar dock tiUämpningssvårigheler i fråga om den del avförslagel som gäller skyldighet för försäkringskassa all själv ändra beslut somhar blivii oriktiga på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. Prop.1977/78:20 84 Jagdelar utredningens uppfattning att det är nödvändigt alt det inomsocialförsäkringens prövningssyslem finns viss möjlighel att lå felakiigabeslut av försäkringskassa rättade även efter besvärsiidens ulgång. En väg allåstadkomma detta är all införa någon form av extraordinära besvär, l. ex,besvär i särskild ordning liknande det system som finns inom skalteprocessen.Härigenom skulle det finnas möjlighel alt under t. ex. en femårsperiod anförabesvär mot beslut som innehåller vissa kvalificerade felaktigheter. En annan vägär att som uiredningen har föreslagit låta försäkringskassorna själva ändrabeslut som innehåller kvalificerade felaktigheter av visst slag. Den sistnämndavägen ärenligt min mening all föredra, framförallt eftersom det ulgör detsnabbaste och enklaste sättet för den enskilde att fä en ändring till stånd. Som utredningen harframhållit är de beslul som de olika socialförsäkringsorganen fattar av såvitt skilda slag all del är svårt all utforma regler som täcker alla områden.De svårigheler som åberopades när det gällde att reglera rättskraften inomförvaltningsförfarandet över huvud tagel kan således i viss mån åberopas ocksånär del gäller socialförsäkringen. Behovet av en reglering måste dock ansesstarkare här än inom många andra områden. De människor som berörs av socialförsäkringsorganensbeslul, särskill gamla och sjuka personer, har ofta större svårigheter änmänniskor som t)erörs av beslut inom andra förvaltningsområden att rättuppfatta innehållel i besluten, all upptäcka felaktigheter och alt i rätt lidanföra besvär. Till della konimer som jag har nämnt att denrättelsemöjlighet som ligger i ex officioprövningsrältkommer all försvinna. Del är således i hög grad angeläget attförsäkringskassorna får lagfäst möjlighet och skyldighel utt ändra egna besluli sådana fall där kassans beslut innehåller kvalificerade felaktigheter av delslag som utredningen har angett. Enligl ulredningensförslag skall försäkringskassa inte få ändra beslut som har överprövats avförsäkringsrätt. Jag delar utredningens uppfallning i della hänseende. Även omman kan ulgå från att beslul som har prövats av besvärsinstanserna sällaninnehåller kvalificerade felaktigheter av här aktuellt slag kan det dock varamöjligt 1, ex. alt det i efierhand visar sig att beslutet har fallats på ettfelaktigt underlag. Del kan därför finnus anledning ull överväga om inle de härföreslagna reglerna bör görus tillämpligu även i frågu om avgöranden ibesvärsinstanserna.