prop · G103111 · 1977-12-31 00:00:00 — tror atl förslaget om flertillfälliga planerings- och arbetsgrupper, i vilka ingår utom forskare ävenrepresentanter för näringsliv, myndigheter, löntagare och konsumenter, liksomatt till det direkta arbetet knyta referensgrupper, bör bidra till en godförankring av de projekt som STU engagerar sig i. Det föreslagna systemet är enligt SH10:s uppfattning islorl sett tillfredsställande. Organisationen anser emellertid atlplaneringsgrupperna bör få en större livslängd än den föreslagna. 1 samband meduppföljningen av planerna kommer STU nämligen att få behov att knyta till sigreferensgrupper. Kommittén föreslår även inrättandet av sådana referensgrupperi samband med ramprogram. Enligt SHIO:s uppfattning bör planeringsgmp-pen förett visst insatsområde vara identisk med referensgruppen. På detta sätt uppnårman bl. a. en bättre kontinuitet i verksamheten genom alt varje planeringsgruppfår en verksamhetstid i stället för föreslagna ett till tvåår. Enligt STUhar de hittillsvarande nämnderna haft stor betydelse för uppbyggnaden av STU:skompetens, särskilt sedan deras arbele riktades in på planering av de s. k.behovsområdena. STU vill stryka under alt behovet av extern expertis kommer altöka om STU skall kunna genomföra den verksamhet kommittén föreslär och som STUbiträder. STU vill emellertid framhålla att extern expertis måste kunna knytastill STU i en mångfald former och för skilda uppgifter. STU behöver sålundakunna knyta referensgrupper till planeringen av de ovan under programstrukturenförordade teknik- och kunskapsområdena. STU behöver vidare kunna knytaplaneringsgrupper, styrgrupper och referensgrupper till planering ochgenomförande av föreslagna insatsområden. Formerna för hur extern kompetensskall knytas till STU och den organisatoriska strukturen härför Prop.1977/78:111 51 måste vara en funktion av det med tiden varierandeinnehållet i STU:s verksamhet och av det därav följande behovet av kompetens. FOA, m.fl. remissinstanser anser ej att delångtgående nedskärningar av den permanenta nämndorganisationen som kommitténföreslår är nödvändiga eller önskvärda. Från universitets- och högskolehållframhålls att nuvarande nämndsystem måste bevaras. FOA anser att nämnderna haren väsentlig uppgift genom att de svarar för bredd och kontinuitet i STU:skontakter med omvärlden. Nämndsystemet bör dock effektiviseras. Detta kan skegenom en viss minskning av antalet permanenta nämnder. Nämndernas uppgift börväsentiigen vara atl ange inriktning och ramar i stort för arbetet inom sinaverksamhetsområden. De mer permanenta nämnderna kan sedan kompletteras avsärskilda styrkommittéer inom avgränsade områden. påpekar alt STU:s egen unika kompetens liggersnarare i dess bredd och överblick, medan man när det gäller fördjupadekontakter har behov av atl nyttiggöra andras mer direkta erfarenheter. Däravföljer att STU kan ha behov också av mer permanent nämndrepresentation även ifortsättningen, liksom atl ge ledamöterna någon form av motivation alt delta iarbetet. Även om det säkert kan finnas behov också av ad hoc-grupper för atltäcka in annars obevakade områden, finns risker med att helt föriila sig påtillfälliga och ad hoc-belonade samverkansformer. Om de tilltänkta deltagarnaär svagt motiverade atl mer långsiktigt engagera sig i uppgiften, kan STUförlora den förankring man nu har i de industriella utvecklingsprocesserna. Remissinstanserna delar i allmänhet kommitténs uppfattningatt regionala kontakter är väsentliga för STU:s verksamhet. Fleraremissinstanser anser dock att detta behov bör kunna tillgodoses genom denyligen beslutade regionala utvecklingsfonderna (prop. 1977/78:40, NU1977/78:34, rskr 1977/78: 110) samt en utbyggd koniaktsekretarialverksamhet. RRV m. fl. remissinstanser anser att de länsvisautvecklingsfonderna väl svarar mot STU:s behov av en regional organisation. STU, IVAoch UHÄ, med en närmast enhällig remissopinion bland universiteten och detekniska högskolorna bakom sig, anser all den regionala kontaktorganisationeni första hand skall förstärkas genom en utökad kontaktsekretariatverksamhet. STUförordar atl den regionala verksamheten utvecklas på i huvudsak följande sätt.Personal från sektionen för industriell ulvecklingssservice bör arbetakontinuerligt i permanenta grupper med representanter från regionalautvecklingsfonder och andra intressenter på regional nivå. STU kan då, i likhetmed vad som f. n. görs i de län där produklinventeringar genomförs, ställabegränsade medel lill förfogande för snabba och enkla beslut. Erfarenheter fråninventeringsarbelel visar att regionall arbete som Prop.1977/78:111 52 genomförts pä detta sätt effektivt säkerställer kontaktenmed STU. Tjänstemän vid STU kan alternera mellan tjänstgöring hos en regionalutvecklingsfond och vid STU. Den regionala uppsökande verksamheten i form avkontakter med enskilda projklidégivare och mindre företag kan lätt systematiserasoch effektiviseras. Produktidé- och behovsinventeringsarbetet liksomlicensförmedlingsverksamheten får en naturlig förankring i den regionalaverksamheten. Nuvarande iRriktning mot atl göra resurser vid högskolor ochuniversitet tillgängliga för mindre förelag och enskilda innovalörer börutvecklas. Eftersom kontaktsekrelarialverksamhelen även är av stor betydelseför STU:s regionala aktiviteter finner STU det nödvändigt atl öka antaletkontaktsekreterare till två på varje ort där kontaktsekretariat nu äretablerade. Genom detta arrangemang säkras en bällre kontinuitet inom detenskilda sekretariatet. Vidare anser STU det nödvändigt att etablerakontaktsekretariat även på nya högskoleorter. IVA menar att det är värdefullt för den regionalakontaktorganisationen att kunna repliera på kompetensbasen vid en högskola. IVA anser att en utbyggnad av STU:s regionala kontaktnät iförsta hand bör ske genom en förstärkning av nuvarande kontaktsekretariat. Enlämplig organisationsenhet kan beslå av tvä kontaktsekreterare, en hemmahandläggare(kompelens motsvarande gymnasieingenjör) och ett skrivbiträde. Därigenomfrigörs kontaktsekreterarna från rutingöromål, kontinuiteten förbättras,kompetensen kan breddas och personalen får en mindre isolerad arbetssituation.I ett andra steg bör en utbyggnad övervägas med nya kontaktsekretariat, knutnaexempelvis tiH de yrkestekniska högskolorna, branschforskningsinstitut e. d. Landsiingsförbundei, FOA och LO tillstyrker kommitlénsförslag om en förstärkt regional organisation. och ser positivt på kommitténsförslag om en förstärkning av STU:s resurser för regional kontaktverksamhet föratt förbättra och förenkla kontakterna med mindre och medelstora företag liksommed enskilda uppfinnare. FOA anser alt del bör överlämnas åt STU att isamverkan med berörda parter utveckla de lämpligaste formerna för detla. Manbör därvid pröva avvägningen mellan behovet av lokalt/ regionall placeradekonlaktfunktioner och behovet av konlaktfunklioner med speciell bransch- ellerteknikkompetens. Del senare behovet torde bara kunna tillgodoses genom centraltplacerade tjänstemän vilka vid behov kan förstärka lokala kontaktorgan, t. ex.genom besök. LO finner förslaget om försöksverksamhet med regionalaSTU-representanter intressant. LO framhåller vikten av att STU får en bredkontaktyta såväl regiopalt som lokalt mot olika intressegrupper. måste ha beredskap och förmåga att möta även den tekniska kunskapoch de idéer som finns hos människor i arbetslivet. AMS menar att med tanke på nödvändigheten för svensktnäringsliv av teknisk utveckling och förnyelse och betydelsen i dettasammanhang av Prop.1977/78:111 53 närakontakter och samverkan med de mindre och medelstora företagen får denföreslagna förstärkningen av STU:s regionala kontaktyta anses som heltotillräcklig. Denna bedömning får även ses mot bakgrundert av de utomordentligtstora resurser som f. n. satsas på defensiva åtgärder i syfte att begränsanedskärningarna av sysselsättningen i tillbakagående branscher. 8.1Allmänna överväganden och rekommendationer Detfinns enligt teknikupphandlingskommiltén (TUK) två huvudmotiv för att undersökasambanden mellan offentlig upphandling och teknisk utveckling. Allmännaraiionaliseringsmoiiv talar för att offentliga organ utnyttjar och initierarteknisk utveckling i samband med upphandling. För företagen utgör denoffentliga upphandlingen eh viktig avsättningsmarknad som påverkar bådenäringslivets inriktning av sin produktutveckling och dess konkurrensförmåga påexportmarknaden. Ett industripolitiskt motiv föreligger därför atl undersökahur offentlig upphandling kan påverka produktförnyelsen i näringslivet. Denoffentliga upphandlingen uppgick lill ca . Härav kanantas atl primärkommunerna svarade för ca hälften, statliga myndigheter för caen tredjedel och landslingen för ca en sjättedel. Tekniskutveckling kan komma till stånd inom alla steg i den process som leder framlill slutlig leverans. Processen anknyter sålunda till planeringsverksamhetinom myndigheten, innehåller utredningar, tekniskt utvecklingsarbete,prototypframställning m. m. saml omfattar de direkta upphandlingsmomentenspecifikation, kontraktstecknande, leveranskontroll och provning. Föratt i ettsamlat begrepp innefatta hela den beskrivna processen har TUK använt termenleknikupphandUng. Därmed avses alla de steg som ingår i processen och termenbegränsas sålunda inte till den egentliga upphandlingen av en slutprodukt. 1begreppet ingår vidare att processen skall innehålla moment av tekniskutveckling. TUKbedömer en riktigt bedriven teknikupphandling vara ett verksamt hjälpmedel föratt öka effektiviteten i den offentliga produktionen och möjliggöra nya ochförbättrade offentliga tjänster. initierar en sådan upphandlingteknisk utveckling inom industrin. En förbättrad och utökad teknikupphandlingkan uppnås genom åtgärder både på upphandlar- och leverantörssidan. De förslagsom TUK framlägger koncentreras dock till upphandlarsidan eftersommöjligheterna till verksamma åtgärder bedöms vara störst där. TUKhar betraktat teknikupphandling som en successiv anskaffningsprocess. Dennaprocess innehåller flera arbetsmoment. Det första momentet,anskaffningsplaneringen, resulterar i preliminära funktionskrav och 1977/78:111 54 kostnadsramar.Förstudier och utredningar syftar till att ange ett antal alternativa tekniskalösningar samt preliminära uppskattningar av dessas tekniska prestanda, totalakostnader och effekter. Det tredje momentet innehåller specifikation,upphandling och ledning av utvecklingsprojekt. Utvecklingsarbetets syfte är atlklarlägga osäkra faktorer i olika alternativa utföranden och möjliggöra altkvarstående alternativ kan värderas och jämföras. Arbetet omfattar vanligenframtagning av prototyp saml försöksverksamhet. Efter beslut om val avalternativ genomförs processens fjärde moment som innefattar specifikation,upphandling och kontroll. Detta moment i anskaffningsprocessen skiljer sig intepä något avgörande sätt från upphandling i allmänhet. TUKanser att åtgärder för alt främja teknikupphandling kan vidtas inom ramen förgällande upphandUngsregler. Teknikupphandling är därför en verksamhet som detenskilda upphandlande organet ansvarar för. Upphandling skall ske underutnyttjande av förefintliga konkurrensmöjligheter och med iakttagande avaffärsmässighet. Begreppet affärsmässig kan inrymma alla de hänsynstagandensom måste göras för att upphandlingen skall bli så ekonomisk och ändamålsenligsom möjligt. Vid teknikupphandling får dock avvägningar mellan investerings-,drifts- och andra kostnader ökad tyngd. TUKunderstryker att vad som sagts avser upphandlingsreglernas principer meninte nödvändigtvis deras tillämpning i praktiken. Reglerna ger sålundamöjligheter att genomföra en motiverad teknikupphandling. De lämnar å andrasidan inte några garantier för alt en prövning av nya tekniska möjligheterkommer lill stånd under anskaffningsprocessen. Åtgärder för att befrämja ensådan prövning behöver dock enligl TUK:s mening inle avse ändringar iregelsystemet. Iallmänhet ligger enligt TUK:s mening ett affärsmässigt agerande från deenskilda myndigheternas sida i linje med det industripoUiiska målet. 1 enskildafall kan emellertid detla mål ha sådan uppenbar betydelse atl det bör väga övervid bedömning. Dennuvarande beslutsordningen med anmälan från myndighetens sida om sådanaförhållanden och beslut av regeringen anser TUK vara tillfyllest från formellautgångspunkter. Samhälletstöder från mera allmänna utgångspunkter teknisk forskning och utveckling inomindustri- och forskningsorgan, bl.a. vid STU. Ett av motiven för detta stöd ärden offentliga sektorns behov av ny teknik. Projektstöd från STU tillupphandlande organ i samband med anskaffningsförberedelser förekommer och hari enskilda projekt inneburit relativt stora insatser från STU:s sida. Antaletsådana projekt är dock litet. TUK framlägger därför förslag som avses stärkasambanden mellan STU och upphandlande organ för att främja teknisk utvecklinginom olika samhällssektorer. Samverkanmellan myndigheter är enligt TUK ett väsentligt medel för Prop.1977/78:111 55 att effektivisera teknikupphandling och är i vissa fall enförutsättning för alt den skall komma lill stånd. Samverkan kan innebära ettgemensamt utnyttjande av expertkunskap, gemensamma utrednings- och utvecklingsprojekt,gemensam upphandling samt fördelning av kostnader för anskaffning ochanskaffningsförberedelser. Genomförande av teknikupphandling kräver enligt TUK attmyndigheterna disponerar expertkunnande inom olika områden, speciellt tekniskkompetens. Teknikupphandling genomförs som regel med en kombination av expertisinom myndigheten och extern expertis. Tekniskt utvecklingsarbete utförsvanligen inom industri- eller forskningsorgan och endast i undantagsfall inommyndigheten. Utomstående experter utnyttjas i varierande utsträckning ävenunder övriga faser av anskaffningsprocessen. För en enskild myndighet betingasavvägningen mellan extern och intern expertis givetvis av hur ofta teknikupphandlingi allmänhet eller av en viss inriktning aktualiseras. Även då krav päexpertkunskap i stor utsträckning kan tiUgodoses med extern kompetens ärbetingelserna för atl teknikupphandling skall komma till stånd beroende av denenskilda myndighetens ställningstaganden och därmed också av dess egnapersonella resurser. TUK anser att ett gemensamt utnyttjande av expertis inomden offentliga sektom är betydelsefullt. Inom den statliga sektorn ärömsesidigt bistånd i och för sig en formell skyldighet för myndigheterna.Bistånd av teknikupphandlingskaraktär torde i många fall fordra mera omfattandeinsatser. Del kan då vara svårt för en myndighet som har erforderlig expertisatl prioritera sådana tjänster gentemot de egna uppgifterna. En väg atl underiättaett gemensamt utnyttjande av expertis är enligt TUK:s mening atl utvidgamyndigheternas möjligheter att utföra sådana tjänster i form av betaldauppdrag. Trots de starkt skiftande betingelser som råderbeträffande såväl personella resurser som erfarenhet av teknikupphandling inomolika delar av den offentliga sektorn anser TUK att det finns utrymme föråtgärder av en mera generell inriktning. För alt utnyttja extern kompetenskrävs kännedom om det nationella och internationella utbudet av de ofta starktspecialiserade tjänster som ingår i anskaffningsprocessen. En sädan kännedomkan vara svår för myndigheter att upprätthålla och således utgöra ell hinderför alt teknikupphandling kommer lill stånd. Vidare kan en bristande spridningav kunskaper om teknikupphandlingsmetodik utgöra hinder. Flera av devärderingsmetoder som används är inle alltid lätt tillgängliga inom detordinarie utbildningsutbudet. En förstärkt utbildning framstår därför somönskvärd. TUK framlägger på dessa båda punkter förslag som redovisas . Förutsättningarna för ytterligare effektivitetsvinstergenom en ökad samordning av den offentliga teknikupphandlingen bedömer TUKallmänt sett vara bättre under dess förberedelseskeden än vid den slutliga upphandlingen.Behov av utredningar och förstudier har ofta en gemensam Prop.1977/78:111 56 Specifikationer av en slutprodukt från olikamyndigheter skiljer sig däremot inle sällan åt i fråga om prestandakrav, lokaltbetingade miljökrav, leveranstid etc. Samordnade inköp kan således leda tilladministrativa svårigheter som inte alltid uppvägs av samordningsvinster. Den nuvarande inköpssamordningen tar sig uttryck icentraliserad upphandling och avropsavtal. Den omfattar huvudsakligenstandardvaror och vissa tjänster vilka inrymmer en inte oväsentligutvecklingspotential. TUK rekommenderar därför att leknikupphandlingsaspekterbeaktas vid den fortsatta utvecklingen av den offentliga inköpssamordningen. TUK anser inte skäl föreligga för en mera långtgåendesamordning av den statliga upphandlingen än som ryms inom nuvarande former.Behovet av ytterligare samverkan som avser teknikupphandlingens förberedandestadier är enligt TUK:s mening störst inom de primär- och landstingskommunalasektorerna. TUK lämnar därför vissa förslag med denna inriktning vilkaredovisas . TUK framhåller atl anskaffning av ny teknik innebär ettvisst risktagande både för upphandlare och leverantör. Teknikupphandling genomfördsom en successiv process på det sätt som beskrivits syftar bl. a. till attreducera detta risklagande. Osäkerheter i olika hänseenden kan ändå utgörahinder för att en önskvärd teknikupphandling skall komma till stånd. TUK hardärför behandlat frågan om eventuella ekonomiska garantier för myndigheter somvill pröva ny teknik. TUK anser att externt finansiellt stöd i vissa fall kanvara motiverat för utvecklingsarbetet och utredningar som föregår enanskaffning. Riskavlyf-tet bör dock enligt TUK begränsas till självaframtagandet av ny utrustning och bör inte omfatta indirekta följdkostnader videventuella misslyckanden, även om risken för sådana kostnader ofta kan varaden mest återhållande faktorn för den upphandlande myndigheten. Sädanagarantier skulle snarare motverka atl anskaffningsförberedelser genomförs ierforderlig utsträckning. De skulle också reducera myndigheternas direktaansvar för upphandlingen. TUK lämnar därför förslag på denna punkt innebärandeatt STU skall kunna medfinansiera utvecklings- och utredningsprojekt sominitieras av den uppdragsgivande myndigheten. De inledande momenten i en anskaffningsprocesskaraktäriseras enligt TUK av inventering, problemdefinition, miljöprognoser m.m. Utredningsverksamheten inriktas pä framtida tidpunkter och händelseförloppdå den aktuella utrustningen tas i bruk. Myndighetens långtidsplanering utgörhärvid en nödvändig informationskälla. Teknikupphandling aktualiseras bl.a. isamband med reformer, dvs. nya eller påtagligt förbättrade offentligatjänster, men ingår också som en väsentlig del i den löpande rationaliseringsverksamhetenvid myndigheterna. Den kan vidare aktualiseras vid återanskaffning avbefintling utrustning och befintliga anläggningar. När det gäller reformer framhåller TUK att de ofta baseraspå en omfattande utredningsverksamhet, t.ex. i form av offentliga utredningar. 1977/78: 111 57 Dessa har i regel en mera allmän karaktär där olikaövergripande frågor analyseras genom behovsanalyser och avvägningar motoffentliga aktiviteter m.m. Teknikproblem som uppträder vid självagenomförandet av reformerna analyseras och åtgärdas emellertid inte förränreformen skall genomföras av den myndighet som utses till ansvarig. Denna kandä komma att tvingas till ett betydande mått av risklagande vid utnyttjande avny teknik. Idealt borde därför inför varje sådan reform en teknikupphandlingsprocessövervägas så att när reformen genomförs, sådana utredningar och förstudier harutförts och nödvändigt utvecklingsarbete kommit lill stånd, atl reformen kangenomföras med utnyttjande av effektiv och lämplig teknik. En anskaffningsprocess föranledd av de tre orsaker somnämnts kan enligl TUK karaktäriseras som invesleringsplanering på medellångsikt baserad på ett långsiktigt planeringsunderlag. Myndigheternas uppföljnings-och redovisningssystem kan härvid användas för atl indikera brister iprodukter, utpeka rationaliseringsbehov som kan tillgodoses med tekniskahjälpmedel. Den tekniska överblick och utredningsverksamhet som ingår ianskaffningsprocessen kan i sin lur utgöra ett underlag för myndighetens allmännaplaneringsverksamhet. TUK betonar därför vikten av atlleknikupphandlingsaspekter beaktas i den fortsatta utvecklingen avplaneringssystem inom offentlig förvaltning. Delta innebär bl. a. alt materialav teknisk prognoskaraklär får utgöra en del av underlaget förlångsiklplanering. Enförbättrad information från myndigheterna om framtida behov och förväntadteknikupphandling har utgjort ett samstämmigt önskemål vid de kontakler som TUKhaft med industrier m.fl. Enligl TUK:s mening är detta en åtgärd som liggerbåde i upphandlarnas och leverantörernas intresse. Information av detta slagutgör också ell väsentligt underlag för statligr insatser rörande tekniskutveckling via STU. Erf'arenheternafrån de planeringskonferenser som TUK anordnat tillsammans med STU antyder atlinformation av intresse för planering av tekniska utvecklingsinsatser kanerhållas med en förhållandevis begränsad insats frän myndigheternas sida.Informationen kan bl.a. baseras på att myndigheterna i större uisträckningdokumenterar probleminvenleringar som föregår mera definitiva investerings- ochrationaliseringsplaner. De berörda företagens informationsbehov bör i görligomfattning kunna tillgodoses vid utformningen av dokumentationen. 8.2 Stöd till offentlig teknikupphandling Under en anskaffningsprocess behöver en myndighet hatillgång till tekniska prognoser och alternativa lösningar samt genomföraeventuellt utvecklingsarbete som erfordras för alt värdera dessa i kort- ochlångsiktiga perspektiv. De flesta myndigheter har härvid behov av att helteller Prop.1977/78:111 58 delvis repliera på externa tjänster. Detta förutsätter enkännedom om det nationeUa och internationella utbudet av dessa, ofta starktspecialiserade tjänster. Sådan kännedom finns inte alltid hos myndighetens egenpersonal. Enligt TUK:s bedömning har STU inom sin nuvarandeorganisation förutsättningar atl biträda och ge råd inför upphandling avkonsulttjänster av detta slag. TUK föreslår därför att STU ges möjlighet atl påbasis av uppdrag från offentliga organ biträda vid sådana upphandlingar. Uppdragenbör som regel vara avgiftsfinansierade. De konsultuppdrag, som STU skulle förmedla på detla sätt,skulle ofta få en karaktär som överensstämmer med innehållet i STU:s nuvarandeplanerings- och projektverksamhet. Den föreslagna uppdragsfunktionen bör därföräven kunna innebära atl STU självt deltar i finansieringen av sådana uppdragsom är förenliga med inriktning och intentioner i STU:s program. Förslaget innebär att myndigheterna har full frihet altvälja mellan att lägga uppdrag på STU och att tillgodose sitt behov av externatjänster på annal sätt. När uppdraget till STU enbart medförrådgivningsinsatser från STU bör den uppdragsgivande myndigheten habeställaransvar för de konsultuppdrag som rådgivningen avser. När STU bidrartill finansieringen av sådana uppdrag bör beställaransvar regleras genom enuppgörelse mellan STU och den uppdragsgivande myndigheten. Behovet av den föreslagna uppdragsfunktionen vid STU ärinle möjligt att exakt beräkna. TUK uppskattar atl tjänsten kommer attomsluta ca 1 milj. kr. Eftersom den föreslagna uppdragsfunktionen utgören ny tjänst bör STU dessutom ges resurser att i ett initialskede spridakännedom om dess möjligheter, utforma taxor m. m. Den kompetens som STU skulle förvärva genom den föreslagnauppdragsverksamheten borde kunna nyttiggöras för att ge statsmakterna ochföretagen en förbättrad överblick över och information om utvecklingsbehoven ianslutning till offentlig anskaffning. TUK anser det angeläget att STU i ökadutsträckning fortsätter kartiäggningar och inventeringar av utvecklingsbehovenoch håller sig underrättad om utvecklingsbeställningar som läggs ut av andramyndigheter. Vidare är betydelsen av offentliga behov och av utvecklingsbeställningarsärskilt stor inom vissa teknikområden och industribranscher.