prop · G1039 · 1977-12-31 00:00:00 — Penningautomaterfår förekomma i spelhallar, hos bookmakers samt på hotell, restauranger ochandra näringsställen men inte i lokaler, som företrädesvis besöks av barn ochungdom. Högst två automater får finnas i varje etablissemang. Insatsen får varahögst 0,20 och vinsten högst 2 . Vissa regler finns om spelhastighet ochvinstprocent i relation till insatserna. 1 är spelautomater förbjudna.Undantag görs dock för apparater med högst två schilling i insats och vinstuteslutande i form av varor. Även den internationella jämförelsen ger stöd för större restriktiviteti fråga om enarmade banditer än den nuvarande svenska regleringen. Skäl har emellertid anförts mot begränsningen av spelet pådessa apparater och särskilt mot ett nästan totalt förbud för dem. Ett sådantskäl är den ekonomiska betydelse som spelet kommit att få främst förrestaurangnäringen, för utställarföretagen, för ideella föreningar samt för tivolinoch folkparker. 1977/78: 9 103 Vad först gäller restaurangnäringen har branschen genommaterial som ingivits till lotleriutredningen påvisat att den i sin helhet förnärvarande har ett rörelsenetto inklusive spelintäkterna som inte räcker tillerforderliga avskrivningar på insatt kapital. Bedömare inom restaurangnäringenhar framhållit att ett förbud mot automatspel skulle innebära att avantalet restauranger med utskänkningsrätt hotas av driftinskränkningar ellernedläggning. Detta skulle i sin tur medföra risk för att ett betydande antalanställda skulle friställas. Problemen skulle bli störst i landsorten. Från restaurangbranschens och utställarföretagens sida harifrågasatts det berättigade i kritiken mot spelet. De har hävdat att desociala vådorna är avsevärt mindre än vid andra spelformer och att en begränsningav olägenheterna, i den mån de förekommer, kan åstadkommas inom ramen för nugällande lagstiftning. Lämpliga åtgärder kan enligt dem vara att förbjuda jackpotmed förhöjd vinstchans, att begränsa spelet till enbart restauranger med utskänkningsrättför att få effektiv kontroll, att ge enhetliga regler angående apparaternasplacering, att uppställa krav på minimiutbetalning, att införa förbud för demsom är att spela samt att införa ett system med statiigt godkännandeav spelutställarföretag. Enligt utredningens uppfattning är de avrestaurangbranschen och utställarföretagen föreslagna åtgärderna intetillräckliga för att undanröja fortsatta risker för sociala vådor. Ätt ävenandra lotterier och spel kan medföra sådana vådor är inte något hållbart skälför att underlåta att vidtaga verkningsfulla åtgärder mot de sociala problemsom spel på enarmade banditer orsakar. Utredningen får anledning att i ett senaresammanhang behandla de andra spelformerna. Företrädare för de restauranganställda har för utredningenförklarat sig vara införstådda med att förbud för spel på restauranger under enövergångstid kan medföra problem för de anställda, men de har uttryckt mindreoro för nedläggnings- och friställningsrisken än arbetsgivaresidan. De harockså framhållit att spelintäkterna har lett till en osund nyetablering ochfördröjt en för de anställdas trygghet nödvändig Strukturomvandling ibranschen. Ett förbud mot enarmade banditer innebär att en förrestaurangbranschen betydande intäktskälla faller bort. Utredningen ärmedveten om att detta medför risk för nedläggning av restauranger och friställningav personal. Utredningen tvivlar dock på att förlusten av inkomsterna frånenarmade banditer skall få så genomgripande följder som företrädare förbranschen gör gällande. Ätt stötta upp branschen med intäkter från enarmadebanditer finner utredningen vara i längden ohållbart. Sådana intäkter påverkarstrukturen inom branschen på ett oriktigt sätt och leder endast tillnya och större svårigheter. i ett längre perspektiv bör det enligt utredningensmening vara bättre Prop.1977/78: 9 104 förbranschen att mista intäkterna från de enarmade banditerna än att bli ännu merberoende av dem. Utredningen anser såledesatt hänsynen till restaurangbranschens ekonomiska beroende av de enarmadebanditerna inte bör förhindra ett förbud mot sådana apparater. Däremot finnerutredningen att branschen vid ett förbud måste ges en rimlig övergångstid föratt anpassa sig till en ny situation. Utredningen erinrar om atten annan statiig kommitté, hotell- och restaurangutredningen, ärsysselsatt med att undersöka branschens problem. Det får förutsättas atthotell- och restaurangutredningen i sitt arbete studerar de effekter som ettförbud mot enarmade banditer medför. Utställarföretagenkommer givetvis att drabbas av stora inkomstförluster till följd av ett förbudmot automatspel på restauranger, eftersom de i hög grad baserar sin verksamhetpå detta spel. Även för utställarföretagens skull bör därför en rimligövergångstid medges. Men bortsett härifrån bör inte hänsynen till dessaföretag få påverka frågan om förbud. För andra tillståndshavareän restauranger, främst idrottsföreningar och andra ideella organisationer, somär beroende av automatspel, har lotterinämndens anvisningar om automatspel isamband med bingo inneburit att de redan fått sina intäkter från automatspelstarkt beskurna och därigenom blivit tvungna att söka alternativaintäktskällor. Ett förbud mot enarmade banditer torde därför inte innebära såstora förändringar för dessa tillståndshavare. Vad slutligen angår tivolinoch folkparker finner utredningen det inte motiverat att förbjuda det renaförströelsespel med låga insatser som förekommit där. Eftersomenkronasautomater undan för undan vuxit i antal på dessa anläggningar medföremellertid ett förbud negativa ekonomiska konsekvenser även för dem. Enarmadebanditer med enkronasinsats torde ännu inte ha fått sådan betydelse för tivolinoch folkparker, att ett förbud blir avgörande för deras fortsatta verksamhet. Ettnära till hands liggande argument mot ett förbud för enarmade banditer ärrisken för ökat illegalt spel. Huvudmotivet för den tidigare liberaliseringenav reglerna för automatspel var just att motverka illegalt spel. När det gäller detillegala spelet bör man enligt utredningen skilja mellan två former härav. Denena formen är det starkt hasardbetonade spel som bedrivs i"spelhålor" av skilda slag med s. k. tunga jackpot-maskiner, dvs.apparater som medger höga insatser oeh vinster på långt mer an tjugo gångerinsatsen. Den andra formen är det mindre avancerade spel som särskilt före den1 bedrevs bl. a. på bensinstationer, i klubblokaler och butiker. 1977/78: 9 105 Formerna för det starkt hasardbetonade spelet torde fögapåverkas av de regler som ges i lotteriförordningen. Om sådantspel minskat , så torde detta bero på den skärpning av straffbestämmelsernamot dobbleri i , som genomfördes , och på de aktioner, sompolisen tid efter annan satt in mot detta spel. Den andra formen av illegaltspel, däremot, nedbringades som tidigare nämnts avsevärt genom 1973 årsändringar i lotteriförordningen. Utredningenfinner det realistiskt räkna med att ett förbud mot spel på enarmade banditermedför risk för ökat illegalt spel, särskilt som ett mycket stort antalautomater blir övertaliga om ett förbud införs. Denna risk bör emellertid kunnamotverkas genom begränsning i rätten att inneha enarmade banditer och kontrollav sådant innehav. Utredningen återkommer till dessa frågor. Det mäste ocksåförutsättas att polisen, om statsmakterna beslutar att genomföra ett förbud,vidtar åtgärder för att tillse att det efterlevs. Vid en vägningav skälen för och emot ett förbud mot spel på enarmade banditer harutredningen kommit till den uppfattningen att skälen för ett förbud vägertyngst. Därvid anser utredningen emellertid, som tidigare antytts, attanledning saknas att förbjuda den typ av spel med låga insatser och begränsadevinstmöjligheter som av ålder funnits på tivolin och i folkets-parkanläggningaroch där utgjort en förströelse bland andra förströelser. Utredningenföreslår därför att automatspel såvitt avser enarmade banditer och liknandeapparater skall få anordnas endast i samband med tivolirörelse eller offentlignöjestillställning inom folkets-parkanläggning. Utredningenhar övervägt om det är lämpligt att för tivolinas och folkparkernas del återgåtill spel med enbart polletter. Med erfarenhet av tidigare problem med attövervaka att polletterna inte löses in kan utredningen emellertid inte förordadetta. Insatsen bör dock begränsas till per spel. Visserligen har bl. a.företrädare för utställarföretag inför utredningen påpekat att mynt av lägrevalör än en krona är opraktiska att hantera och att enkronasmyntet med tidenfår allt mindre värde. Utredningen finner emellertid angeläget att insatsenhålls mycket låg för att spelets karaktär av ren förströelse inte skall gåförlorad. För att säkerställa detta är det oekså av vikt att tillstånd intelängre ges till spel med automater med förhöjd vinstmcijlighet. Utredningen föreslår därför att värdet av spelares insatsfår utgöra högst oeh att högsta vinsten inte får överstiga ett värde,som motsvarar tjugo gånger insatsen. För attskapa förutsättningar för enhetlig praxis vid tillståndsgivningen ochmöjliggöra samlade bedömningar av spelet förordar utredningen att tillståndatt anordna spel med enarmade banditer fortsätt- 1977/78: 9 106 ningsvis skall meddelas av lotterinämnden. Vid tillståndsgivningenbör antalet enarmade banditer per spelplats bestämmas efter entydiga normer.Även i övrigt bör enhetliga regler eftersträvas. Nämnden har goda möjligheteratt avgöra vilka apparattyper som bör kunna komma i fråga för spel. 10.2 Tidpunkten för de nya reglernas ikraftträdande Som framgår av det föregående anser utredningen att de somblivit ekonomiskt beroende av inkomster från enarmade banditer oeh dåsärskilt restaurangnäringen måste få en rimlig övergångstid för att anpassasig till den av utredningen föreslagna regleringen. En sådan tid motiverasockså av den ekonomiska effekt de föreslagna reglerna kan få för apparatägarna.Med hänsyn å ena sidan till den avkastning, som är vanlig i dessa sammanhang,och å andra sidan till att det är angeläget att snabbt andra de nuvarandeformerna för spelet med enarmade banditer, finner utredningen en lämpligavvägning av tidpunkten vara . Med hänsyn till övergångstidens längd bör enligtutredningens mening någon inlösen av apparater eller någon ekonomiskkompensation från det allmänna inte komma i fråga. Tillståndstiden för det automatspel som för närvarandebedrivs är på grund av tillståndsmyndigheternas praxis mycket varierande. Om deföreslagna reglerna skulle träda i kraft så snart nuvarande tillstånd löper ut,skulle vissa tillståndshavare beröras av reglerna tidigare än andra. Dettaskulle inte skapa lika möjligheter att anpassa verksamheten till denföreslagna regleringen. Därför anser utredningen, att de föreslagna reglernaför spel med enarmade banditer bör träda i kraft för alla spelanordnaresamtidigt, dvs. som angivits, . från de nya reglernas antagande och till derasikraftträdande bör tillstånd kunna meddelas enligt nu gällande regler. Speletsomfattning bör dock inte vidgas. Därför bör antalet apparaterpå respektive spelplatser inte få öka eller apparaterna bytas ut mot sådana medhögre insats. Då syftet med den nu föreslagna ordningen är att nuvarande spelanordnareskall ges lika möjlighet till anpassning, bör huvudprincipen vara, att inganya anordnare skall få speltiUstånd enligl nu gällande regler. I normalfallettorde också de spelanordnare som bedriver automatspel söka förnyadetillstånd. Emellertid kan situationer tänkas uppstå då det kan vara rimligt attmedge andra än tidigare spelanordnare tillstånd till automatspel enligtnuvarande regler. Exempelvis kan en förening i en allians av föreningar, somanordnar automatspel i samband med bingo, ersättas av en annan förening. En ny förening kan också tillkomma. 1977/78: 9 107 ningens mening bör detta dock inte medföra att alliansenberövas möjligheten att fortsätta automatspelet eller att den nya medlemmeninte skall äga rätt att tillgodogöra sig inkomster från automatspelet. I enlighet med det nu anförda föreslår utredningen atttillstånd till äutomatspel enligt nu gällande regler fram till den1 inte skall få meddelas för annat automatspel än sådant somunder anordnats efter tillstånd. Inskränkningar i möjligheterna att fåtillstånd till automatspel bör dock enligt utredningens mening inte gälla i defall spel skall anordnas i överensstämmelse med de regler som föreslås gällaefter . 10.3 Spel på fartyg Spel med enarmade banditer anordnsis som närmare framgårav kap. 4.5 och 5.3.4 på såväl svenska som utländska passagerarfartyg i trafikmellan svenska och utländska hamnar. Sådant spel förekommer också på fartyg itrafik meUan det svenska fastlandet och . På flertalet fartyg bedrivsspelet huvudsakligen med enkronasinsatser. På vissa linjer förekommer s. k.tunga jackpotautomater (se kap. 2.2). Svensk lagstiftning tillåter inte spel på fartyg, vare sigsvenska eUer utiändska, då de befinner sig på svenskt territorialvatten.Däremot kan spel förekomma på internationellt vatten och i stor utsträckning påfrämmande territorialvatten. Enligt utredningens mening finns inte anledning anta, attautomatspel på fartyg skulle vara förknippat med mindre olägenheter än automatspeli övrigt. Tvärtom kan det motsatta antas vara fallet. De skäl som föranlettutredningen att föreslå förbud mot automatspel på restauranger talar såledesför att inte heller spel på fartyg tillåts. Denna uppfattning gav utredningenockså uttryck för i yttrande över ansökningar från finländsk och åländsk sida(se kap. 4.5) om tillstånd att få bedriva automatspel på fartyg under färd på.svenskt territorialvatten. Särskilt angeläget är det att söka förhindra spelpå s. k. tunga jackpotmaskiner. Äv flera skäl torde det dock vara lämpligt att beträffandespel på fartyg göra avsteg från huvudprincipen om ett förbud. Sålunda medger nuvarandelagstiftning att förbudet upprätthålls enbart så länge fartygen är på svensktterritorialvatten. På såväl svenska som utländska fartyg kan spelet upptas såsnart fartygen kommer ut på internationellt vatten. Ett förbud får alltså barabegränsad verkan. Vidare är det praktiskt taget omöjligt att kontrollera att fö:rbudetefterlevs. Genom att utsträcka lotteriförordningenstillämpningsområde till att omfatta även automatspel på svenska fartyg utomriket skulle ett förbud få mera vidsträckt verkan. Ätt ensidigt vidta en sådanåtgärd från svensk sida är dock inte från alla synpunkter lämpligt. Det skulleinnebära en snedvridning av konkurrensen till förmån för utiändska fartyg 1977/78: 9 108 itrafik på , ombord på vilka spel alltjämt skulle kunna föie-kommautanför svenskt vatten. Annorlunda förhåller det sig dock med trafiken mellanfastlandet och , som uteslutande sker på svenska fartyg. Genom enutvidgning av lotteriförordningen skulle spelet på dessa båtar i enlighet medvad utredningen finner det önskvärt kunna förbjudas. uppfattning torde det vara ofrånkomligt att spel även i framtidenkommer att tillhandahållas på utländska fartyg i trafik mellan ochutlandet. Skäl kan knappast anföras för en generellt sett annorlunda behandlingav spelet på svenska fartyg än på utiändska fartyg. Utredningen anser därföratt ansträngningarna bör inriktas på att så långt möjligt minskaskadeverkningarna av spelet på fartyg. Begränsningar i insatser och vinsterbör eftersträvas. Utredningenförordar mot denna bakgrund att den söker få till ståndöverenskommelser mellan och berörda länder om spelet på fartygen.Överläggningar i sådant syfte har redan tidigare förekommit. En strävan börhärvid vara att där det är möjligt söka inskränka spelet till de former somutredningen har förordat för det framtida spelet på tivolin och i folkparker.Det torde dock i vissa lägen visa sig svårt att gå så långt. Reglerna i berördaländer kan vara sådana att kompromisser är nödvändiga. I vart fall bör manförsöka stoppa spelet med de s. k. tunga jackpotmaskinerna. Dennu förordade ordningen talar för att tUlståndsgivningen såvitt gäller spel påfartyg anförtros regeringen. Utredningen menar att sådana tillstånd bör kunnalämnas enligt 1 § lotteriförordningen, vilken innehåller ett allmäntbemyndigande för regeringen att lämna tillstånd till lotterier av alla slag.Tillstånd i enlighet med det nu anförda bör kunna lämnas redan innanutredningens förslag i övrigt genomförs. Föratt den nu förordade ordningen skall få avsedd verkan, torde lotteriförordningenstiUämpningsområde behöva utvidgas till att omfatta svenska fartyg utom riket.Det är annars tänkbart att vissa svenska rederier skulle avstå från spel påsvenskt vatten men i gengäld tillhandahålla okontrollerat spel påinternationellt vatten. Härigenom skulle regeringens överenskommelser medandra stater i praktiken bli av ringa värde. De andra länder som närmast kommeri fråga torde normalt ha möjligheter att reglera spelet på det egna landetsfartyg utanför eget territorialvatten, antingen genom att den inhemskalagstiftningen är tillämplig på sådant fartyg utanför det egna landets territoriumeller genom att fartygen är statsägda. Mot denna bakgrund föreslår utredningenatt lotteriförordningen såvitt gäller automatspel görs tUl-lämplig även påsvenska fartyg utom riket. Utvidgningen bör dock begränsas till sådana fartygsom går i linjetrafik på svensk hamn. Detta förslag innebär att spelet pågotlandsbåtarna kan förhindras. Ennäraliggande fråga är vilken lagstiftning som bör gälla för ut- 1977/78: 9 109 ländskafartyg på svenskt vatten. Något oreglerat spel bör självfallet inte få komma ifråga. Liksom bör därför huvudregeln vara att spel inte får anordnasutan tillstånd. Efter det att regeringen träffat överenskommelse med främmandeland om spelet skulle det dock normalt te sig onödigt om tillstånd behövdelämnas till spel på varje särskilt fartyg. Härtill kommer att de utländskarederierna skulle bli spelskatteskyldiga, eftersom denna skyldighet följer avtillstånd enligt lotteriförordningen. Möjlighet bör finnas att medgeskattebefrielse exempelvis för sådana fall där de svenska fartygen fårmotsvarande befrielse i det främmande landet. De nu nämnda problemen bör enligtutredningen lösas så, att regeringen i lotteriförordningen bemyndigas att för utländskafartyg medge undantag från förordningens bestämmelser om automatspel. Försökenatt komma till rätta med illegalt spel med enarmade banditer har inteinnefattat någon kontroll av handeln med och innehavet av sådana apparater.Nya apparater finns att tillgå i öppna handeln, och spelapparater kan frittimporteras. Kasserade men ännu funktionsdugliga apparater från restaurangeroch andra spelplatser kan överlåtas utan begränsningar. Överhuvudtaget kanautomatbeståndet förnyas, utökas och omsättas ulan någon kontroll frånsamhällets sida. Denfria handeln med och det okontrollerade innehavet av enarmade banditer medförrisk för illegalt spel. Denna risk kommer som framhållits i det föregående attöka om de av utredningen föreslagna begränsningarna i rätten till legalt spelgenomförs, särskilt som ett stort anlal apparaier då blir överflödiga. Enannan risk för illegalt spel ligger däri att enarmade banditer fullt legalt kananvändas för spel utan tillstånd under förutsättning att spelet inte äger rumför allmänheten och inte anordnas i förvärvssyfte. Detta framgår av 1 § förstastycket lotteriförordningen, som utredningen inte föreslår ändrat i sak. Detkan vara svårt att avgöra om visst spel anordnas för allmänheten. Än mervanskligt är att kontrollera att spel, som ej anordnas för allmänheten, intesker i förvärvssyfte. Att det sålunda under speciella omständigheter är lagligtatt utan tillstånd spela på enarmade banditer medför en latent fara förotillåtet spel. Föratt motverka illegalt spel oeh göra övervakningen av spel med tillstånd mereffektiv bör enligt utredningens mening en reglering ske av innehavet avenarmade banditer. Regleringen bör syfta till att ge myndigheterna kontrollöver de enarmade banditer som finns i landet. Föratt göra en sådan kontroll så effektiv som möjligt har utredningen övervägtatt kräva att enbart den som fått tillstånd att anordna spel får innehaenarmade banditer och att innehavstillståndet endast får om- 1977/78: 9 110 fatta så många spelapparater, som speltillståndet avser.En sådan ordning skulle emellertid omöjliggöra det nuvarande systemet, sominnebär att de enarmade banditerna i regel ägs av andra än spelanordnarna. Somnärmare beskrivits i kap. 6 ägs de flesta apparaterna i landet av utställarföretag,vilka mot överenskommen hyra ställer ut dem hos spelanordnarna. Mestadelssköter utställarföretagen också service och reparationer på apparaterna. Ävpraktiska skäl bör detta system få bestå. En absolut bindning mellan speltiUståndoch innehavstillstånd kan då inte genomföras. Effektivkontroll skulle också kunna åstadkommas om såväl ägande som innehav avapparater förutsatte tillstånd. Utställarföretagen kunde då få någon sorts"flytande" tillstånd som täckte ett visst antal icke specificeradeapparater. En ordning med dubbla tillstånd finner utredningen emellertid varaför komplicerad för att komma i fråga. Utredningenhar slutligen stannat för att föreslå att enarmad bandit oeh liknande apparatinte får innehas utan tillstånd och att den, som yrkesmässigt upplåter apparat,dvs. utställarföretag, skall kunna medges undantag från tillståndskravet. Utredningen föreslår därför att tillstånd skall meddelas och undantag från tUlståndskravet medges av regeringen eller myndighet somregeringen bestämmer. Utredningen finner det naturligt att innehavstillståndenoch undantagen därifrån skall omhänderhas av lotterinämnden. mening bör tillstånd att inneha enarmad bandit endast lämnas till spelanordnareoch anpassas till det antal apparater som anordnaren har eller avses fåspeltillstånd för. Hänsyn bör härvid kunna tas till behovet av reservapparateroch dylikt. Myndigheten får på detta sätt möjlighet till tillfredsställandekontroll över det legala spelet och de apparater som används för detta.Eftersom speltUlståndsbe-slut enligt vad utredningen föreslår skall finnas anbragtpå väl synlig plats i omedelbar anslutning till apparaterna torde någonsärskild markering av innehavstillståndet inte behövas. Om utredningens rekommendation till samordning mellanspeltillstånd och innehavstillstånd följs, blir en konsekvens därav att detinte längre blir möjligt att inneha apparater för sådant spel som inte anordnasför allmänheten ocii inte sker i förvärvssyfte. Därmed undanröjs en av deinledningsvis berörda riskerna för illegalt spel. Eftersom utställarföretageninte själva är spelanordnare är en förutsättning för deras verksamhet att debeviljas undantag från kravet på innehavstillstånd. Vid sådan prövning börbeaktas att utställarföretaget kan behöva spelapparater i lager för utbyte av förslitnaeller trasiga apparater samt för uthyrning och försäljning till spelanordnare.Undantagen bör emellertid i praktiken avse endast sådana spelapparater, somfinns i företagets besittning i försäljnings-, reparations- och lagerlokaler 1977/78: 9 111 eller under transport till och från företaget. Formellttorde det dock knappast vara möjligt att knyta undantaget till något visstantal apparater. Därmed finns viss risk för missbruk. För att begränsa riskenför missbruk bör enligt utredningens mening meddelat undantag från tiUståndstvångetåterkallas, om spel anordnas utan tUlstånd på apparat som ägs av utställarföretageteller annat missbruk av undantaget kan påvisas. Äv utredningens förslag följer att både antalet spelanordnareoch antalet enarmade banditer kommer att bli begränsat. Det föreslagnakontrollsystemet bör därför kunna administreras utan att lotterinämndenbehöver tillföras några större resurser. Särskilda problem kan till följd av utredningens nu redovisadeförslag uppkomma beträffande de enarmade banditer som finns ombord påutländska fartyg som trafikerar . När överenskommelse har träffats medfrämmande stat angående spel på enarmade banditer ombord på fartyg är avsiktenatt särskilda speltillstånd för de utländska fartygen inte skall behövas. Mankan då heller inte gärna kräva innehavstillstånd.