prop · G103170 · 1977-12-31 00:00:00 — Redan riskerna för brister imedborgarnas förtroende för domstolarna måste uppmärksammas, och påpekanden idetta hänseende måste övervägas noga. Det är ofrånkomligt alt det nuvarandeorganisatoriska sambandet mellan skatteförvaltning och skatledömande kan ledatill missförstånd på sina håll, Slor vikt måste enligt min mening fästas vidall tjänslemän vid länsdomstolarna har framhållit för kommittén att sådanamissuppfattningar förekommer och atl ett flertal remissinstanser, däriblandriksskatteverket och flera länsstyrelser, betonar all en utbrytning avlänsdomstolama är ägnad alt stärka medborgarnas förtroende för domstolarna.Del ärenligt min uppfattning angeläget atl alla åtgärder vidtas som kaneffektivt hindra uppkomsten av föreställningar om risk för bristandeobjektivitet i förvallningsrätlskipningen. För allmänhetens tilltro tilllänsdomstolarna är det självfallet också av stor betydelse alt dessa har sådanapersonalresurser all rättskipningens kvalitet kan upprätthållas och målenavgöras inom rimlig tid. Jag återkommer lill dessa frågor i följande avsnilt. Riksdagenhar beslutat om riktlinjer för en ändrad skatteadmini- 1977/78:170 11 m, i syfte att åstadkomma en förbättring av taxeringsförfarandet i förstainstans, den s, k, RS-reformen (prop, 1975:87, SkU 1975:31, rskr 1975:229),Reformen innebär bl, a, atl alla deklarationer skall granskas och föredrasinför taxeringsnämnderna av tjänstemän vid länsstyrelse eller lokalskaltemyndighet, RS-reformen föranleder betydande personalökningar. Jag delarkommitténs uppfattning att det är angeläget alt RS-reformen kombineras med enförstärkning av länsdomstolarnas ställning och alt särskild uppmärksamhet ägnasmöjligheterna till reformer som stärker medborgarnas förtroende förskatterättskipningen, RS-reformen medför enligt min mening atl betänkligheternamot alt den fiskala verksamheten och skatlerältskipningen båda är knutna tilllänsstyrelserna stärks, I delta sammanhang vill jag också erinra om detnyligen framlagda förslaget om distriklsindelning, arbets- ochpersonalorganisation m, m. inom exekutionsväsendet (prop, 1977/78:129), Enviktig innebörd av förslaget är att skatteindrivningen effektiveras. Dåstatsmakterna gör betydande satsningar på förbättrad skattekontroll ocheffektivare skatteindrivning, är det enligl min mening både naturiigt ochangelägel att åtgärder även vidtas för att stärka skatlerältskipningen ochdärmed tillgodose medborgamas anspråk på ell fullgott rättsskydd. Domstolsverketär central förvaliningsmyndighel för bl, a, de allmänna domstolarna,regeringsrätten och kammarrätterna men inle för länsdomstolarna. inrättades, skapades särskilda garantier för atl intrång inleskulle ske i domstolarnas rättskipande verksamhet genom styrning från dencentrala myndigheten (prop, 1974:149, JuU 1975:1, rskr 1975:1). Administrativafrågor handläggs av eller av domstolarna själva. Tillsättningav domartjänsler sker efter förslag av en särskild ijänsleförslagsnämnd som harinrättats främst för detta ändamål. Tillsättning av domartjänsler vidlänsdomstolarna sker däremot efter förslag av länsstyrelsernas styrelser.Administrativa frågor i övrigl handläggs av länsstyrelserna i ställei för avdomslolama själva. Vid budgeibehandling m. m. prövas länsdomslolarnas behovgemensamt med det behov som föreligger för de rena länsstyrelseuppgifterna.Inom domstolsväsendet i övrigt förekommer inte någon liknande avvägning påmyndighetsnivå. Enligt min mening är en ordning som innebär attdomama i länsdomstolarna tillsätts efter förslag av länsstyrelsernas styrelserolämplig från principiell synpunkt. Styrelserna saknar erfarenhet av dömandeverksamhet och de får inle heller befatta sig med sådan verksamhet. Även omchefen för skatteavdelningen enligl taxeringslagen har en självständigställning, har styrelsen ytterst ledningen och ansvaret för skatteavdelningensverksamhet, Länsdomslolarnas anknytning lill länsstyrelserna innebär attdomarna vid sidan av de dömande uppgifterna har arbetsuppgifter inomförvallningsavdelningarna. Vid tillsättningsförfarandet måste därför i vissutsträckning hänsyn tas även till andra egenskaper än lämplighet som domare. Desynpunkter som jag nu har redovisat leder enligt min mening till den 1977/78:170 12 bestämdaslutsatsen att förfarandet vid lillsätining av domare vid länsdomslolarna börvara utformat på samma sätt som förfarandet vid tillsättning av domartjänsler iallmänhet. Några av de synpunkter som jag har anförtbeträffande tillsätlningsförfa-randet är tillämpliga också när det gällerfrågor om budget och resurstilldelning i övrigl. Del finns visseriigen likalitet på denna punkt som beträffande tillsätlningsförfarandet fog förantagandet att länsstyrelsema skulle sakna vilja eller förmåga att göra enobjektiv och samvetsgrann prövning. Jag delar emellertid kommitténs uppfattningatl det är angeläget att få till stånd en ordning som innebär attlänsdomslolarnas resursbehov redan före beredningen i kanbedömas och vägas mot övriga förvaltningsdomstolars behov. Av vad jag nu har anfört framgår att jag i likhetmed kommittén och de flesta remissinstanserna finner att starka principiellaskäl talar för en organisation med fristående länsdomstolar som integreras medförvaltnings-domstolsorganisationen i övrigt. De synpunkter som jag harredovisat i det föregående kan inle tillgodoses om den nuvarande anknytningenlill länsstyrelserna behälls. Än mindre kan det hävdas att del finns någraprincipiella skäl som motiverar atl den nuvarande ordningen behålls, 2.3Praktiska synpunkter på förslaget om fristående länsdomstolar Kommitténs förslag innebär, som framgår av detföregående, i korthet följande, Länsdomslolarna bryts ul från länsstyrelsernaoch läggs samman till en ny fristående förvaltningsdomstol i varie län. De nyaförvaltningsdomstolarna samordnas i administrativt hänseende medregeringsrätten och kammarrätterna under som centralförvaltningsmyndighet. Utöver de principiella motiv för förslaget som harredovisats i föregående avsnitt åberopar kommittén också praktiska skäl. Enutgångspunkt för kommitténs resonemang i denna del är länsdomslolarnas slorabalanser av icke avgjorda mål. Under de som den nuvarandelänsdomsiols-organisationen har fungerat har länsdomslolarna arbetat underökande svårigheter. Detta har kommit till uttryck bl. a, i att det sammanlagdaantalet inneliggande oavgjorda mål har ökat från drygt 100000 mål i början av1970-talel till drygl 190 000 mål , Balansökningen hänför sig nästan helt till de tresenaste åren. Måltillströmningen har inte ökat i tillnärmelsevis motsvarandeomfattning. Kommittén har mot bakgrund härav funnit alt en ökandemållillströmning inle kan ses som en avgörande orsak lill ökningen avmålbalanserna. Eftersom ökningen nästan helt hänför sig till , kan enligl kommitténs mening inte heller reform med övergångtill domstolsmässiga former ses som orsak till den negativa utvecklingen.Kommittén, som ingående har studerat den nuvarande länsdomstolsorganisalionenoch utvecklingen som organisationen har fungerat, har funnit attviktiga orsaker har varit bl, a. 1977/78:170 13 1975års fastighetstaxering och otillräcklig resurstilldelning. Kommitténkonstaterar emellertid att dessa faktorer inte ger en uttömmande förklaringlill utvecklingen. Även svagheter i själva organisationen har enligt kommitténsuppfattning bidragit. Kommittén har funnit att förhållandena växlar kraftigtmellan domstolarna i de olika länen. Delta gäller i fråga ompersonalsammansättning, organisationens styrka i förhållande till måltillströmningenm. Enstaka personalförändringar, vakanser och liknande omständigheter harkunnat få mycket kraftiga genomslag i arbetsresultaten. Det står enligtkommittén klart alt länsdomstolarna i mycket liten utsträckning kan få hjälpav personal vid i besväriiga arbetslägen. Kommittén konstaterar alt utredningen ger bilden aven sårbar och oenhetlig organisation, som brister i fråga om samordning,planering och överblick. Delta är enligt kommitténs mening en oundviklig följdav uppdelningen på 24 enheter utan inbördes organisatoriskt samband. Utredningenger enligt kommitténs uppfattning vid handen alt länsdomstolsorganisalionenmåste reformeras och förstärkas. Kommittén påpekar atl de starka variationer somförekommer mellan länen visar inte bara atl systemet brister i efTekliviiet,Enligt kommitténs uppfattning har variationerna också en klarrättssäkerhelsaspekt. Den rättsvård som erbjuds allmänheten växlar från läntill län på ett sätt som enligt kommitténs mening inte kan anses godtagbart, Komrnitténsslutsatser när det gäller skälen till balansökningen har godtagits av flertaletremissinstanser. En del remissinstanser har emellertid gjort vissainvändningar. Sålunda påpekas från några håll atl 1971 årsförvaltningsrälisreform har påverkat arbetet i domstolarna genom att reformenhar medfört noggrannare prövning och utförligare beslutsmotiveringar medlängre handläggningstider som följd. Att de stora balansökning-arna harinträffat först förklaras med alt del har dröjt nägra år innan1971 års reform har fäll genomslag i arbelel. Ett par remissinstanser harvidare framhållit all länsskatierälterna sedan är 1972 i åtskilliga mäl ävenhar haft all besluta om skatletillägg och förseningsavgift. Detta har inneburitett merarbete, som endast i begränsad uisträckning återspeglas i statistiken.Flertalet länsstyrelser åberopar bristande resurstilldelning som en huvudorsaklill de ökade målbalanserna. Det kan enligt min mening inle bortses från att1971 års reform kan ha bidragit till ökningen av balanserna vidlänsdomslolarna. Del ligger i sakens natur all den noggrannare prövningen, delökade anialel muntliga förhandlingar och de utförligare beslutsmotiveringarnainverkar på handläggningstidema och därmed också på mål av verk ni ngen. Attfrågorna om skattetillägg och förseningsavgifter också har inneburit ettmerarbete framstår som klart. Mot detla måste emellertid enligl min meningvägas att länsdomstolsorga-nisationen sedan starten har förstärkts medbl, a, en domanjänsi och 43 andra juristtjänster. Därtill kommer dettotalbelopp om 4 milj, kr, som anvisades i samband med 1975 årsfastighetstaxering. 1977/78:170 14 iniemedfört en ökad mälavverkning. Enligt min mening framstår del som klart altsärskilda åtgärder måste vidtas, om målbalanserna skall kunna nedbringas, I likhet med kommittén och flera av länsstyrelsernaanser jag emellertid att en otillräcklig resurstilldelning, måltillströmningen,reform eller 1975 ärs fastighetstaxering inte ger en uttömmandeförklaring till den negativa utvecklingen. och flera remissinstanser-bl. a, kammarrätterna i och , och fleralänsstyrelser - finner jag klart bestyrkt att även svagheter i själva organisationeni form av bristande samordning, planering och överblick har bidragit lill deökade målbalanserna. Det synes också, som kommittén har framhållit,ofrånkomligt att sådana nackdelar följer av en uppdelning på 24 mindre enheterulan inbördes organisatoriskt samband. Jag vill i detta sammanhang särskiltframhålla att det givetvis kan vara naturligt för den enskilda länsstyrelsenall se målbalanserna som väsentligen ett resurstilldelningsproblem. Bildenförändras emellertid om man ställer samman uppgifter om samtliga länsdomstolar.Som kommittén har påpekat framträder då på en rad väsentliga punkter kraftigavariationer mellan länen som saknar motsvarighet inom rättskipningen i övrigl.Det gäller i fråga om personalsammansättningen, organisationens styrka iförhållande till mållillströmningen, den genomsnittliga målavverkningen och fleraliknande förhållanden. Mot denna bakgrund framstår del för mig som tydligt atlproblemen inte kan lösas enbart genom ökad resurstilldelning utan alt ocksåsjälva organisationen måste förslärkas, I detta förhållande ser jag liksomkommittén ett huvudskäl fören reform. Kommittén menar att svagheterna i den nuvarandeorganisationen inte kan botas, om anknytningen till länsstyrelserna behålls,och föreslår därför alt länsdomstolarna bryts ul och att de i administrativthänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna.Förvaliningsdomstolsorganisa-tionen kommer därmed alt motsvara den organisationsom redan gäller för de allmänna domstolarna. Kommittén anför att förslaget germöjlighet till samordning och överblick bäde mellan de olika domstolsinsiansernaoch mellan länsdomslolarna inbördes. Detta kan inte åstadkommas om anknytningentill länsstyrelserna behålls. Förslaget ger fömtsättningar för en bättrepersonalplanering, rekrytering och personalpolitik i allmänhet, anförkommittén. Genom att länsdomslolarna flr en ställning i förhållande lillkammarrätterna som motsvarar tingsrätternas i förhållande till hovrätterna kanbehovet av personalförsiärkningar tillgodoses bättre än f, n. Kommittén anföratl del vidare blir möjligt att bygga upp en domarkarriär som motsvarardomarbanan i de allmänna domstolarna, I stället för den nuvarande slutnadomarkarriären vid länsdomslolarna Hr man enligl kommittén en värdefullväxeltjänslgöring mellan de tre domstolsinsianserna. En sådan tjänstgöringutgör en garanti för en god domarutbildning och därmed för hög kvalitet idömandet. Reformen skulle medföra fördelar också för regeringsrätten och 1977/78:170 15 kammarrätterna,framhåller kommittén. Regeringsrättens föredragandeorga-nisation skulle bättreän f. n. fogas in i en enhetlig domarkarriär, Kammar-rätisdomarna skulle få ellvärdefullt tillskott till sin domarutbildning genom fiskalstjänstgöring vidlänsdomslolarna. Kommitténanser att en utbrytning av länsdomslolarna inte skulle medföra några avgörandepraktiska olägenheter för länsstyrelserna. En utbrytning innebär all endastvissa delar av den allmänna enheten kommer atl återstå av den nuvarandeförvaltningsavdelningen. Kommittén föreslår att man för samman förvallningsavdelningensåterstående uppgifter med andra myndighetsuppgifter av väsentligen juridisknatur som f. n. handläggs på olika håll inom . Ommyndighetsuppgifterna koncentreras på detta sätl, förs också länsstyrelsensjuridiska kunnande samman. Den nuvarande organisationen lider enligt kommitténav den svagheten atl jurisluppgifterna är utspridda på olika håll inomlänsstyrelsen. En koncentration skulle innebära en förstärkning. Kommitténframhåller alt en sådan förstärkning är angelägen och understryker särskiltvikten av altlänsslyrelserna far tillgång lill kvalificerade jurister. Denskisserade lösningen skulle medföra fördelar från rekryteringssynpunkl,eftersom den skulle ge juristerna ett vidsträckt arbetsfält. börgenom sina omfattande och skiftande arbetsuppgifter ha förutsättningar atlattrahera goda förvaltningsjurisler, om en ändamålsenlig organisation skapas.Enligt kommitténs uppfattning skulle också en viss växeltjänslgöring mellanförvaltningsdomstolarna och länsstyrelserna vara till ömsesidig nytta, I frågaom del närmare genomförandet av principlösningen ställer kommittén upp tvåalternativ. En möjlighet är atl man inrättar en fristående juridisk enhet elleravdelning. En annan länkbar lösning är att den samlade juristfunktionenföriäggs till planeringsavdelningen. Kommittén föreslår att del uppdras åtutredningen (Kn 1976:03)om organisationen av länsstyrelsernasplaneringsavdelningar och administrativa enheter m, m, (OPAL-ulredningen) allöverväga de båda aliernaiiva lösningama. Enligtmin mening står det klart att den nuvarande utvecklingen med ökande målbalanseroch längre handläggningstider i länsdomstolarna inle kan 11 fortsätta. Det äruppenbart att åigärder måste vidtas för att successivt minska balanserna ochhöja standarden på den rättsvård som erbjuds allmänheten till en godtagbar nivåi alla län. Det är också, som jag har framhållit i del föregående, en angelägenuppgift att vidla åigärder för aii stärka rättssäkerheten och de enskildamänniskornas förtroende för myndigheternas saklighet och opartiskhet. Somframgår av det föregående instämmer de allra flesta remissinstanserna i vadkommittén från principiell synpunkt anför till stöd för förslaget om friståendelänsdomslolar. Också när del gäller dé praktiska eller organisatoriska motivenför en sådan reform är remissutfallet i huvudsak positivt. En delremissinstanser anför dock kritiska synpunkter. Fleraremissinstanser förklarar att också praktiska skäl talar för förslaget Prop.1977/78:170 16 Jag delar kommitténs och så gott som samtligaremissinstansers mening alt en bättre samordning och planering i administrativthänseende av länsdomstolarnas verksamhet behövs. Kommittén och fieraremissinstanser anser att en sådan samordning och planering inle kanåstadkommas inom den nuvarande organisationens ram. Däremot skulle de nuvarandeproblemen kunna bemästras om länsdomstolarna i enlighet med kommitténs förslagfördes in i en förvaltningsdomstols-organisation som också omfattaderegeringsrätten och kammarrätterna. Kammarrätten i framhåller atlförslaget innebär att en samlad bedömning av länsdomstolarnas behov kan ske idomslolsverket. Några länsstyrelser anser att de brister som kommittén harpåtalat också skulle kunna lösas inom den nuvarande organisationens ram. Enlösning skulle kunna vara att ge länsstyrelsernas organisationsnämnd störreresurser och därmed bättre möjligheter all ge länsdomslolarna service. För egendel kan jag inte finna att de svagheter i den nuvarande organisationen som harpåvisats kan elimineras utan att länsdomstolarnas administrativa anknytningtill länsstyrelsema upphör. Givetvis kan vissa förbättringar åstadkommas äveninom ramen för nuvarande ordning, men själva grunden lill svagheterna liggerjust i uppdelningen på 24 mindre enheter ulan inbördes samband. Endast enupplösning av det administrativa sambandet mellan länsdomstolarna ochlänsstyrelserna och en samordning av länsdomstolarna med kammarrätterna ochregeringsrätten under domslolsverket som central förvaltningsmyndighet kan geen fullt ändamålsenlig organisation. Remissinstanserna har inte haft någol alt invändamot kommitténs uttalanden om värdet av att det inom förvaltningsdomstolarnabyggs upp en domarkarriär som i likhet med domarbanan i de allmänna domstolarnager möjlighet till tjänstgöring i alla tre domstolsinstanserna. Även jagansluter mig till kommitténs bedömning. För mig framstår det som hell klart altmöjligheterna atl bygga upp en sådan domarkarriär är begränsade om dennuvarande organisationsformen behålls. I den organisation som kommitténföreslär utgör däremot en gemensam domarkarriär ett naturiigt för att inte sägaofrånkomligt led. Som en ytterligare fördel med förslaget åberoparkommittén att del ger bättre möjligheter än den nuvarande organisationen alttillgodose länsdomstolarnas behov av tillfällig arbetskraftsförslärkning.Åtskilliga remissinstanser delar kommitténs uppfattning. Några länsstyrelserger emellertid uttryck för motsalt uppfattning. i Östergötlandslän erinrar om att del inom skatteavdelningen och rättsenheten sammanlagt finnsen stor personalstyrka som har kunskap om skattelagstiftningen, Detla medför attverksamheten blir mindre sårbar. För egen del anser jag del väsenlligl attkommitténs förslag ger möjlighet lill samordning och överblick både mellan deolika domstolsinstanserna och mellan länsdomstolarna inbördes. Förslaget gerdärmed förutsättningar för en bättre personalplanering. Möjligheterna atttillgodose länsdomstolarnas behov av tilirällig arbeiskraftsför- Prop.1977/78:170 17 stärkningkan därför väntas bli goda, särskill när det gäller personal med juridiskutbildning. Med anledning av vad i har anförtvill jag framhålla all en ordning som innebär att personal med täta mellanrumväxlar tjänstgöring mellan skattedomstol och skatteavdelning är ägnad attminska allmänhetens tilltro lill domstolens objektivitet och oberoende. När del gäller möjlighetema att tillgodosepersonalens utbildningsbehov vill jag först erinra om värdet frånulbildningssynpunkt av en sådan växeltjänstgöring mellan olikadomstolsinstanser som jag har talat om. Vad gäl lerden juridisktutbildade personalen råder det enligt min mening knappast någol tvivel om alldomstolsverket och kammarrätterna har bättre förutsättningar att erbjudapersonalen i länsdomstolama den utbildning som behövs än vad som kan varamöjligt inom den nuvarande organisationen. Även i fråga om annan personal utgårjag från att utbildningsmöjligheterna blir goda, om kommitténs förslaggenomförs, Nägra remissinstanser betonar liksom kommitténvärdet av växeltjänstgöring mellan länsdomstol och länsstyrelse. Jag instämmeri den bedömningen och vill för egen del tillägga att värdet av tjänstgöring ilänsstyrelse ökar, om kommitténs förslag om en koncentration av de juridisktbetonade uppgifterna till en särskild enhet eller avdelning genomförs, Nägra remissinstanser tar upp frågor som gäller denya länsdomstolarnas lokaler. Jag återkommer till denna fråga i ett följandeavsnitt och vill i delta sammanhang endast anmärka all de praktiska problem somkan uppkomma i fråga om lokalerna inte bör få påverka ställningstagandet tillkommitléns förslag. Enligt kommitténs mening kommer de friståendelänsdomslolarna atl utgöra bärkraftiga enheter, även om det nuvarandemålområdet inte utökas. Frågan om ytteriigare målgmpper bör föras över lilllänsdomstol kan därför inte påverka ställningstagandet i principfrågan. Av denanledningen har kommittén avstått från att i delbetänkandet gä in pämälområdesfrågan. Några remissinstanser biträder uttryckligen kommitténsmening. i anser emellertid att frågan ommålområdet har stor betydelse för både och dess personal, Innanklarhet har vunnits i fråga om målområdets omfattning är del därför enligtlänsstyrelsen förhastat att tillstyrka kommitténs förslag. För egen delansluter jag mig till kommitléns bedömning alt länsdomslolarna blirbärkraftiga enheter även med nuvarande målområde. Eftersom dessutom detframtida målområdet är beroende av pågående lagstiftningsarbete på fieraområden, vars tidsprogram inte kan säkert överblickas , finns det enligtmin mening inte skäl att uppskjuta ell ställningstagande i principfrågan omlänsdomstolarnas organisatoriska ställning. Jag vill vidare hänvisa till deöverväganden om länsdomstolarnas domkretsar som jag kommer atl redovisa i delföljande. i anser alt deöverslagsmässiga kostnadsberäkningar som kommittén har gjort inle kan läggastill gmnd för ett 2 1977/78. 1977/78:170 18 ställningstagande.Några remissinstanser anser att de ekonomiska konsekvenserna av en utbrytninginte är tillräckligt klargjorda. Som kommittén har framhållit är de direktakostnaderna för den organisatoriska reformen små. De kostnader som kommitténhar beräknat hänför sig väsentligen lill personalförsiärkningar vidlänsdomstolarna. De föranleds av önskemålen att ytterligare balansökningarskall kunna undvikas och alt de nuvarande balanserna skall kunna arbetas ner.Det är alltså fråga om kostnader som inte har något direkt samband med fråganom länsdomstolarna bryts ut från länsstyrelserna eller ej. Jag återkommer tillkostnaderna för reformen i ett särskilt avsnitt i det följande. Några länsstyrelser anser all del inle är lämpligtau la ställning till förslaget om utbrytning av länsdomslolarna, innan det harklarlagts vilka organisatoriska konsekvenser för länsstyrelserna som en sådanreform kan fl. och remissinstanserna har anfört visar dock enliglmin mening att det inte möter några större svårigheter all lösa deorganisatoriska problem som uppkommer vid länsstyrelserna, om länsdomstolarnabryts ul. Den omständigheten att ytterligare utredning krävs, innan ställningkan las till frågan om organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna, utgörinte anledning all uppskjuta ställningstagandet lill förslaget om friståendelänsdomslolar. Jag ämnar föreslå regeringen attOPAL-utredningens uppdrag utvidgas lill att omfatta också frågan om de organisatoriskaändringar inom länsstyrelsema som föranleds av en utbrytning avlänsdomstolarna. Jag ämnar därvid förorda atl utgångspunkten för utredningensarbele skall vara kommitténs tanke att förvallningsavdelningens återståendeuppgifter skall föras samman med de andra myndighetsuppgifter av väsentligenjuridisk natur som f n. handläggs inom länsstyitlserna.