prop · G10363 · 1977-12-31 00:00:00 — Behovet kan enligt utredningen tillgodoses genom enomfördelning inom de ramar som regeringen har fastställt, Flyttningskostnaderna i både alternativ 2 och 3,ink|. kostnader för förändringar av lokalerna, uppgår enligt utredningensberäkningar till 4-5 milj. kr. Att flytta försvarsstaben till Bastionen medförhärutöver vissa installationskostnader för sambandsutruslning m. m. Om de fyra staberna föriäggs i gemensamma lokalerskapas enligt utredningen möjligheter till en ökad samverkan mellan dem ochdärmed också till en ökad samordning mellan försvarsgrenarna. Möjligheternatill flexibilitet och omfördelning ökar liksom möjligheterna all på lång siktanpassa stabsorganisationen till utvecklingens krav. Även för materielverketsdel innebär en samlad lokalisering ökade möjligheter att anpassa organisationentill utvecklingens krav och därmed alt genomföra rationaliseringar. Ätt samlokalisera staberna med resp. huvudavdelninginom materielverket innebär enligl utredningens mening attförsvarsgrenslänkandel konserveras. Detta strider mot den önskvärdautvecklingen. Uiredningenfinner sammanfattningsvis att de fiesta faktorerna lalar för att Prop.1977/78:63 32 defyra staberna samlokaliseras. Därigenom är det också möjligt att uppnå vissa avde fördelar som ligger i organisationsalternativ C 1 utan omfattandeorganisatoriska åtgärder. De möjligheter som finns alt utan större byggnadsåtgärdergenomföra en sådan lokalisering bör därför utnyttjas. Utredningen föreslårsåledes att stabsorganisationens huvuddel grupperas i Bastionen och helt får disponera Tre Vapen. 3.2.3Ansvarsfördelning i slorl Inom försvarsmakten Det organisationsalternativ som utredningenförordar innebär i stort följande ansvarsfördelning. Överbefälhavarenhar under regeringen ansvaret för landets försvar. Han leder den operativaverksamheten och underrättelsetjänslen och svarar för den övergripandeavvägningen saml inriktningen och samordningen av förbandsproduktionen.Överbefälhavaren leder också personaltjänsten inom försvarsmakten. Överbefälhavarensansvar för landets försvar innebär att han skall bedöma det framtida behovet avstridskrafter och lämna statsmakterna underiag för ställningstaganden tillförsvarsmaktens utveckling. Inom ramen för statsmakternas inrikiningfastställer överbefälhavaren hur krigsorganisationen fortlöpande skallförändras och anger kraven på nya vapensystem och förband. Ansvaretföratt genomföra förändringarna i krigsorganisationen ligger päförsvarsgrenscheferna. Dessa svarar direkl under regeringen föratt de förbandsom överbefälhavaren beställer tas fram och vidmakthålls med angivna prestandaoch till lägsta möjliga kostnad. Försvarsgrenscheferna tar fram sitt underlagoch utarbetar sina förslag med hjälp av egna staber saml den tekniska ochekonomiska kompetens som finns hos de centrala förvaltningsmyndigheterna . Sedan överbefälhavaren har fastställt vilkaförband och vapensystem som försvarsgrenscheferna skall kunna tillhandahållaoch vid vilka tider detta skall ske, beställer försvarsgrenscheferna materieloch anläggningar m. m. hos de centrala förvaltningsmyndigheterna och utbildarsjälva den personal som behövs. Försvarsgrenschefernasvarar för alt personal, materiel och anläggningar förs samman tillkrigsdugliga enheter. Denna verksamhet genomförs vid försvarsgrenarnas lägreregionala och lokala myndigheter. Den befintliga krigsorganisationen förvaltas avförsvarsgrenscheferna. Dessa vidtar också övriga åtgärder som behövs för attsnabbt kunna ställa krigsförbanden lill de operativa chefernas förfogande. Försvarsgrenschefernahar således - var och en inom sitt område - under överbefälhavaren ansvaret för krigsförbandens mobiliseringsberedskap, Prop.1977/78:63 33 krigsduglighetoch tjänslbarhet i övrigt. De leder förbandsproduktionen samt svarar förutbildning och fackmässiga mobiliseringsförberedelser. I denna uppgifl ingåransvar för rekrytering, placering, befordran m. m. av fast anställd militär ochcivilmilitär personal. Utredningen anser att försvarsgrenscheferna intebör vara underställda Överbefälhavaren, eftersom de är fristående myndigheterdirekt under regeringen. Överbefälhavaren bör emellertid ha rätt att ge ordertill försvarsgrenscheferna när del gäller sådan verksamhel somöverbefälhavaren leder, dvs. operativ verksamhet, underrättelsetjänst ochpersonaltjänst. Orderrätten kan inte omfatta förbandsproduktionen, eftersomförsvarsgrenscheferna ansvarar för denna direkt under regeringen. Genom attöverbefälhavaren svarar för inriktningen och samordningen avförbandsproduktionen måsle han dock ges direktivrätt i detta avseende. De centrala förvaltningarna har under regeringenansvaret för att materiel, anläggningar m. m. utvecklas och upphandlas lilllägsta möjliga kostnad räknat över hela livslängden. De genomför normalt inteproduktionen i egen regi utan använder sig av forskningsorgan och industri.Förvaltningarna utfärdar erforderliga föreskrifter och anvisningar, t. ex. förmaterielens förvaring, vård och underhåll. De bistår också i övrigt försvarsgrenschefernagenom att tillhandahålla uppgifter om t. ex. tillgången på materiel ochmaterielens tillstånd. Förvaltningsmyndigheterna är sålunda serviceorgan åt försvarsgrenschefernai tekniska och ekonomiska frågor. De skall också se till att materielen äranvändbar och förvaras, vårdas och underhålls enligt angivna föreskrifter.Enligt sina instruktioner har de centrala förvaltningarna detta tekniska ochekonomiska kontrollansvar direkt inför regeringen. Överbefälhavarenharemellertid ansvaret för kontroll av krigsförbandens beredskap,krigsduglighet och tjänslbarhet i övrigt. De centrala förvaltningamastiUsynsuppgifter avseende krigsförbandens komponenter bör därför ingå som endel av överbefälhavarens kontroll av helheten. Påcentral nivä finns ett stort behov av samverkan mellan olika myndigheter.Militärledningen spelar en viktig roll i detta sammanhang. Den är ett forum fördiskussioner och överläggningar mellan överbefälhavaren ochförsvarsgrenscheferna. 1 den av utredningen föreslagna centrala stabsorganisationenkvarstår behovet av ett sådant forum. Utredningen anser därför attmilitärledningen bör finnas kvar. Tyngdpunkten i militäriedningens verksamhet harsedan nuvarande instruktion fastställdes förskjutits från operativafrågor till frågor som rör avvägningen inom försvarsmakten ochförbandsproduktionen. Denna ändring av uppgifterna anser utredningen varalogisk och lämplig. Diskussioner och överläggningar i principiella operativafrågor bör i försia hand äga rum mellan överbefälhavaren ochmilitärbefälhavarna. För att säkerställa sambandet mellan den operativaverksamheien och förbandsproduktionen bör de operativa frågorna emel- 3 1977/78. Prop.1977/78:63 34 lertidfortfarande ingå i militärledningens uppgifter. Under överbefälhavaren leder militärbefälhavarnaförsvaret av sina resp. militärområden. Under militärbefälhavarna lederförsvarsområdes-befälhavarna, cheferna för örlogsbaser, marinabevakningsområden och luftförsvarssektorer samt vissa fristående förbandscheferde stridande förbanden. Dessa lydnadslinjer är grundläggande för ledningen ikrig och utgångspunkten för organisation och lydnadsförhållanden i fred. Uiredningenanser att den operativa verksamheten bör vara mililärbefälhavarnashuvuduppgift. De bör sålunda under överbefälhavaren ha del odelade ansvaret fördenna verksamhet inom militärområdena. Ulredningens principiella inställningär att alla militära enheter bör vara underställda en operativ chef , utbildningsanstalter m. m. inom militärområdena bör därför varaunderställda militärbefälhavarna. Vidsidan av den operativa verksamheten framstår mobiliseringsverksamheten sommilitärbefälhavarnas viktigaste uppgift. Principen bör enligt utredningensmening vara att mililärbefälhavarna, under vederbörande centrala myndigheter,leder både territoriella och fackmässiga mobiliseringsförberedelser. Militärbefälhavarnabör vidare ha nödvändigt inflytande över de delar av utbildningen som hardirekt samband med den operativa verksamheten, krigsplanläggningen ochmobiliseringsverksamheten. Detta innebär bl. a. att mililärbefälhavarna börleda repetitionsutbildning och större övningar med förband ur en eller fleraförsvarsgrenar. Militärbefälhavarna bör t. v. leda grundutbildningen inomarmén. Däremot bör chefen för flygvapnet leda flygvapnets grundutbildning,forlsalt flygslagsutbildning m. m. direkt ner på flottiljema med undantag förde förband som ingår i atlackeskadern. En konsekvens av detta blir enligluiredningen alt fiyginspektörerna med flygsektioner i Södra, Östra och ÖvreNorriands militärområdessiaber kan dras in och uppgifterna i viss omfattningövertas av chefen för fiygvapnei. Förbandens krigsduglighet m. m. inspekteras avmilitärbefälhavarna bl. a. genom de övningar som de leder. Härigenom utförmilitärbefälhavarna överbefälhavarens kontroll av krigsförbanden. Militärbefälhavarna bör vara underställdaöverbefälhavaren men lyda under försvarsgrenscheferna när det gäller utbildningoch fackmässiga mobiliseringsförberedelser. Militärbefälhavarnas uppgifter kommer attpreciseras under etapp 2 av utredningsarbetet. Ättackeskadernföreslås bli kvar som förband. Eskadern bör vara underställd överbefälhavarenmen lyda under chefen för flygvapnet när del gäller ulbildning och fackmässigamobiliseringsförberedelser. Uiredningen har t. v. räknat med attspaningsdivisionerna för samma lydnadsförhållanden somjaktdivisionerna eftersom de i fred är föriagda lill samma flottiljer och ikrig skall vara underställda mililärbefälhavarna. Prop.1977/78:63 35 Utredningenavser att återkomma till denna fråga i etapp 2. Kust fiol lan, som är underställd chefen förmarinen, bör enligt uiredningen underslällas överbefälhavaren enligt principenatt alla militära enheter bör vara underställda en operativ chef dock lyda under chefen för marinen när det gäller ulbildning. De lägre regionala och lokala myndigheterna börvara underställda militärbefälhavarna med undantag för attackförbanden somockså i fortsättningen bör vara underställda chefen för första flygeskadern. Delägre regionala och lokala myndigheterna inom marinen och flygvapnet(attackförbanden undantagna) bör dock lyda direkt under central myndighet närdet gäller grundutbildning m. m. och centraliserad befälsutbildning. Inom arménbör enligt utredningen vissa centrala utbildningsmyndigheler lyda direkt underchefen för armén i fråga om utbildning. Utredningen har kommit fram till attförsvarsgrenschefema skall finnas kvar som fristående myndigheter vid sidan avöverbefälhavaren. Enligl utredningens förslag skall överbefälhavarenunder regeringen svara för landets försvar. Han skall leda den operativaverksamheten och underrättelsetjänsten och svara för den övergripandeavvägningen samt inriktningen och samordningen av förbandsproduktionen. Hanbiträds i denna verksamhel av en stab. ansåg man sig behöva två chefer påhög nivå i försvarsstaben, en slabschefoch en souschef påförsvarsstabens ledningar betydligt större än vad man kunde förutse viddenna tidpunkt. Den kommer sannolikt att bli ännu större . Nuvarandeordning med souschef anser utredningen vara mindre lämplig, eftersom den delskan föra med sig oklarhet i ansvarsförhållandena, dels kan uppfattas som enextra beslutsnivå i stabsorganisationen. har överbefälhavaren personligen iallt större utsträckning tvingats engagera sig redan i beredningen av deviktigaste frågorna. Detta har varit nödvändigt med hänsyn lill de storaförändringar som har ägt rum. En viss arbetsfördelning mellan överbefälhavarenoch försvarsstabschefen har skett. Uiredningen finnerdet naturiigt attöverbefälhavaren även tar del i beredningen av vissa övergripandefrågor. Den operativa verksamheten är en huvuduppgift föröverbefälhavaren. Överbefälhavaren har dock under de i alltstörre omfattning fått ansvarel också för avvägning, planering och ekonomi.Överbefälhavaren är koncernchef för verksamheten i fred. Han är därmed ytterstansvarig för hur försvarsmaktens budget används. Överbefälhavarensstab måste enligt utredningens mening organiseras så 1977/78:63 36 attdet finns erforderlig kompetens för både den operativa verksamheten och denövergripande ledningen av förbandsprodukiionen. Den operativa funktionensinflytande på försvarsmaktens utveckling måste därvid säkerställas samtidigtsom organisationen medför en rimlig belastning på stabens ledning. Dessa krav kan enligt utredningen tillgodoses genomen förenklad organisation av den nuvarande försvarsstaben eller genom enuppdelning av överbefälhavarens stab i två eller flera slabsdelar som lyderdirekt under överbefälhavaren. Enligt utredningens uppfattning ger en uppdelning itvå stabsdelar, en för operativ verksamhet och underrättelsetjänst samt en förplanering och personaltjänst, många fördelar. Kraven på både operativ kompetensoch kompetens inom planerings- och ekonomiområdet på chefsnivå kan då lättaretillgodoses. Problemet med den höga arbetsbelastningen på försvarsstabschefenblir också löst. Den operativa ledningens ställning säkerställs genom alt enchef som lyder direkt under överbefälhavaren odelat får ägna sin tid åt dessafrågor. Även for de utåtriktade kontaktema får man enrelativt väl avgränsad ansvarsfördelning. Slabsdelen för planering och personalriktar sig i första hand mot regeringen, försvarsgrenscheferna, försvarelsforskningsanstalt och de centrala förvaltningsmyndigheterna. Den operativastabsdelen, som också har hand om underrättelsetjänsten, riktar sig främsl motmililärbefälhavarna och endast i begränsad omfattning mot regeringen,försvarsgrenschefema och förvaltningsmyndighetema. Den har dessutom kontaktermed övriga totalförsvarsmyndigheler. Uiredningen anser att en uppdelning av överbefälhavarensstab på två stabsdelar med var sin chef, som var och en har ett självständigtansvar inför överbefälhavaren, är den bästa lösningen. Denna lösning närmar sigockså den praxis som har utvecklats inom stora privata företagmed krav på bred kompetens hos den högsta ledningen. Överbefälhavarens stabkallas av utredningen för försvarsmaktens överkommando. Överbefälhavaren ärchef för överkommandot. Utredningens förslag innebär att den operativaverksamheten under chefen för den operativa staben organiseras på enkrigsplanläggnings-enhet, en beredskapsenhet, en fältarbets-, en underhålls-och transporlenhet samt en stabs- och sambandsenhet. Vidare föreslås alt vissamaterielutvecklings- och produktionsuppgifter vid signalskyddsavdelningen försöver till och utbildningsresurserna vid samma enhetförs över till chefen för armén. Utredningen har särskilt behandlatunderrättelsetjänsten inom försvarsmaktens centrala ledning. Utredningen hardelat upp underrättelsetjänsten i strategisk och militär underrättelsetjänst.Den strategiska underrättelsetjänsten, som regeringen ansvarar för, har intebehandlats. Prop.1977/78:63 37 ningensöverväganden avser således enbart den militära underrättelsetjänslen. På grundval av underrättelseutredningens betänkande(SOU 1976:19) Den militära underrättelsetjänsten lade regeringen i prop.1975/76:189 fram förslag om insyn i och kontroll av den militäraunderrättelsetjänsten m. m. (FÖU 1975/76:40, rskr 1975/76:376)beslutade i enlighet med regeringens förslag. Beslutet innebar bl. a. altensärskild underrättelsenämnd inrättades. Genom beslut ijuni 1976 uppdrog regeringen åtförsvarsmaktens ledningsutredning att överväga och lämna förslag omunderrättelsetjänstens organisation m. m. inom den centralaledningsorganisationen. Äv tilläggsdirektiven framgår bl. a. attpersonalresurserna för central ledning av underrättelsetjänsten och förbearbetning av underrättelser är alltför små. Enligt tilläggsdirektiven har ledningsutredningenfrihel att föreslå andra niväförhällanden i försvarsstaben än vadunderrättelseutredningen har föreslagit. Det påpekas emellertid attstarka skäl talar för att underräitelseledningens nivå bör höjas. Itilläggsdirektiven anges också att det inte ankommer på ledningsutredningen attöverväga den särskilda enhetens ("IB") anknytning tillförsvarsslaben. Vid sina överväganden har utredningen kommit framtill att en effektiv underrättelsetjänst förutsätter att överbefälhavarensunderrättelseenhet redan i fred innehåller alla kompetensområden som behövs ikrigsorganisationen. Vidare bör den personal som bekläder nyckelbefattningar ikrigsorganisationen inneha motsvarande befattningar i fredsorganisationen.Fredsorganisationen måste enligl uiredningen innehålla så mycket kvalificeradpersonal att den operativa underrättelsetjänsten vid behov kan utövas dygnetrunt med fredsorganisationens resurser. För att kraven på en effektiv underrättelsetjänst skallkunna uppfyllas anser utredningen alt överbefälhavaren bör medverka i den avregeringen ledda strategiska underrättelsetjänsten, leda den operativa ochtaktiska underrättelsetjänsten samt inrikta och samordna den tekniskaunderrättelsetjänslen. Försvarsgrensslabernas resurser för bearbetning bördärvid föras över till överkommandot, som således bör svara för bearbetningäven av taktiska underrättelser. Dessutom bör överbefälhavarens resurser förledning av underrättelsetjänsten och för bearbetning och analys avunderrättelser förslärkas med åtta anställda. Vidare bör överbefälhavaren ledasäkerhetstjänsten, varvid underrättelse- och säkerhetstjänsten hålls samman ien enhet som lyder direkt under chefen för den operativa staben. Slutligen börförsvarsattachéerna underställas chefen för underrättelseenheten. Uiredningen behandlar härefter den övergripandeavvägningen samt inriktningen och samordningen av förbandsproduktionen. 1977/78:63 38 Innan det nuvarande planeringssystemet infördes år1972 gjorde överbefälhavaren i princip en avvägning mellan försvarsgrenarna.Försvarsgrenscheferna svarade för avvägningen inom försvarsgrenarna. En av grundtankarna i det nya planerings- ochekonomisystemet är att avvägningar skall göras mellan olika försvarsfunktioner,t. ex. mellan luftförsvarsförband, röriiga markstridsförband, lokalt bundnamarkstridsför-band och fjärrstridsförband. Detta synsätt har legat till grundför den indelning i avvägningsprogram som används i planeringen. En annan grundtanke i planeringssystemet är att sålångt som möjligt tillgodose behovet av handlingsfrihet i försvarsplaneringenmed hänsyn till osäkerheten i t. ex. den framtida säkerhetspolitiska ochekonomiska utvecklingen. Detta kräver god överblick och kontroll över deåtgärder som binder utvecklingen på lång sikt. Hit hör bl. a. beslut om störreorganisationsstyrande vapensystem och vissa beslut om fredsorganisationensulveckling. Kravenpå överblick och kontroll skall tillgodoses bl. a. genom perspektivplaner,programplaner och systemplaner. Perspektivplanen är främst ett instrument föratt skapa överblick över dels olika försvarsstrukturer som är av intresse pålång sikt, dels de handlingsvägar som finns för att nå dessa. Urvalet av dessaframtida försvarsstrukturer innebär en första övergripande avvägning. Densuccessiva konkretiseringen av avvägningen och inriktningen sker sedan iprogramplanerna och i de syslemplaner som upprättas för särskiltkostnadskrävande och organisationsstyrande vapensystem. Den slutligapreciseringen sker i samband med den årliga budgetbehandlingen och rullningenav programplanerna. Då fattas ett antal delbeslut som påverkarhandlingsfriheten och utvecklingen på lång sikt. Överbefälhavarens övergripandeavvägning berör således både kortsiktiga och långsiktiga frågor. Enligt utredningens uppfattning kanöverbefälhavarens övergripande avvägning inle begränsas tillavvägningsprogrammen. Flera av dessa består av vapensystem (delprogram), somvar för sig är styrande för organisationen och kostnadskrävande och somdessutom produceras av olika försvarsgrenar. Ett exempel äravvägningsprogrammet fjärrstridsförband, i vilket både attackflyget ochubåtsförbanden ingår. Det ankommer på överbefälhavaren att göra avvägningaräven av detta slag. Överbefälhavarens övergripande avvägning bör därföromfatta dels avvägning mellan avvägningsprogrammen, dels avvägning mellanolika slörre vapensystem och förband inom avvägningsprogrammen. Med nuvarandeindelning innebär detta att överbefälhavaren skall svara för avvägningen mellandelprogram inom armé-, marin- och flygvapenförbanden (huvudprogrammen 1-3).Avvägningen måste emellertid också omfatta försvarsgrenarnasfredsorganisation, central och högre regional ledning (huvudprogram 4) samtgemensamma myndigheter och funktioner (huvudprogram 5). Enannan fråga är hur överbefälhavarens avvägningar skall komma till Prop.1977/78:63 39 uttryck.1 krigsorganisationen ingår ett mycket stort antal förbandstyper av skiftandebetydelse för försvarsmaktens effekt. Det är olämpligt alt belastaöverbefälhavaren med alla detaljer i krigsorganisationen, eftersom överblickendå går förlorad. En fördelning av avvägningsansvaret mellan överbefälhavarenoch försvarsgrenscheferna är därför nödvändig. Överbefälhavaren bör dock fåbefogenheter att gripa in i avvägningsfrågor i den utsträckning han finner detnödvändigt. Överbefälhavarens infiytande skall emellertid i första hand säkerställasnär det gäller förband och vapensystem som har ett betydande infiytande påoperationernas förande och som binder handlingsfriheten på lång sikt. Förde viktigaste förbanden (vapensystemen) inom varje delprogram böröverbefälhavaren ange mälen och det antal förband som skall vara disponiblaunder olika är. Inomramen för dessa anvisningar utarbetar försvarsgrenscheferna mål för förbanden.Målbeskrivningarna underställs överbefälhavarens prövning och godkännande. Programplanerna omfattar och rullas varjeår. Programplaneringen leds av överbefälhavaren, som ulfärdar erforderiigadirektiv. Dessa innehåller mål för förbandsproduktionen underplaneringsperioden och vilka ekonomiska resurser som kan disponeras för attuppnå målen. Mot bakgrund av dessa direktiv utarbetas programplaner avförsvarsgrenscheferna för resp. försvarsgren och av varje central myndighet försin egen verksamhet. Programplanerna lämnas genom överbefälhavaren in tillregeringen den . Överbefälhavarens programplan, programplanför det militära försvaret, baseras på övriga programplaner inom försvarsmaktenoch lämnas in till regeringen . Utredningen anser att det är svårt att få överblicköver planeringen för den närmaste femårsperioden eftersom den dokumentation somnu sänds in till regeringen är mycket omfattande. Utredningen föreslår därföratt det bara skall finnas en programplan inom försvarsmakten, programplan förförsvars-maklen, som överbefälhavaren skall svara för. Härigenom understryksöverbefälhavarens ansvar och befogenheter att göra avvägningen inomförsvarsmakten och att ange mälen för förbandsproduktionen. Programplanen förförsvarsmakten bör i princip innehålla all den information somöverbefälhavarens och försvarsgrenschefernas nuvarande programplanertillsammans innehåller. a. bör även försvarsgrenarnas produktionsresurser(fredsorganisation) redovisas. Programplanen för försvarsmakten bör ocksåinnehålla ett avsnill där överbefälhavaren ger sin syn dels på inriktningen avverksamheten vid de centrala myndigheterna, dels på utvecklingen av de resursersom varje myndighet får disponera. På så sätt får regeringen en samlad ochgenomarbetad plan för hela försvarsmakten. Programplanen bör ocksä innehållaförbandsproduktionsplaner som ersätter Prop.1977/78:63 40 försvarsgrenschefernasnuvarande programplaner för armé-, marin- och fiygvapenförband. Vidare börprogramplanen för försvarsmakten innehålla huvuddragen av övriga programplanerför central och högre regional ledning samt gemensamma myndigheter ochfunktioner. Utredningen sätter i fräga om inte programplanerna inom denuvarande huvudprogrammen central och högre regional ledning samt gemensammamyndigheter och funktioner helt kan ulgå. Överbefälhavarens programplan börbehandlas i militärledningen. Försvarsgrenscheferna och andra berörda cheferfär pä detta sätt möjlighet att anmäla avvikande meningar. För avvägningar på skilda nivåer inomförsvarsmakten krävs ett omfattande underiag.