prop · G103103 · 1977-12-31 00:00:00 — Utredningsarbetet borde inriktas på engrundlag som skulle omfatta flertalet medier i opinionsbildningens tjänst ochsamtidigt behålla TF:s allmänna karaktär. Detta uttrycktes av dåvarandejustitieministern så atl den nya grundlagen borde fä ställning av enyttrandefrihetsgrundlag. Som en viktig uppgift för utredningen angavs att pånytt pröva frågan om rättegången i yttrandefrihetsmål. Det skulle genom dennya utredningen vidare bli möjligt att få till stånd en samordning av detarbete med beröringspunkter med grundlagsregleringen som bedrevs främst avradioutredningen och massmediekoncentra-tionsulredningen. Dessa uttalanden ipropositionen godtogs av (KU 1975/76:54). Somjag redan har nämnt innebar inte heller den beslutade reformen avRF:s regler om de grundläggande fri- och rälligheterna någon slutpunkt iarbetet med att förstärka det konstitutionella rätlighetsskyddel. I samband medatt antog de nya grundlagsreglerna förklarade den alt vissa frågor pådetta område borde utredas vidare, nämligen möjligheterna att införa ettsärskilt förfarande för beslut om rältighetsbegränsande lagar,lagprövningsrätlens framtida utformning och lagrådets ställning. Konstitutionsutskottettog i anslutning till sin behandling av ändringarna i RF upp hela frågan om detfortsatta utredningsarbetet på fri- och rättighetsområdet till diskussion (KU1975/76:56). Enligt utskottet borde i detta arbete ingå överväganden ommöjligheterna alt i stor utsträckning ge ett fullständigare grundlagsskydd åti första hand yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten,demonsirationsfriheten och föreningsfriheten. Ulskoltel erinrade därvid om densärskilda yltrandefrihetsutredning som hade aviserats i ärendet om ändringar iTF och förordade att till utredning också skulle tas upp frågan om alt igrundlag på ett sätt som motsvarar regleringen av tryckfriheten i TF infoganärmare bestämmelser om även andra opinionsfriheter än yttrandefriheten.Arbetet skulle enligt utskottet syfta till atl i största möjliga utsträckning igrundlag uttömmande reglera ifrågavarande friheter. beslutade ienlighet med utskottets förslag. DelIIJu:16 Skr 1977/78:103 76 Vistår således nu inför en ny omfattande utredningsetapp på det konstitutionellarättighetsskyddets område. Frågorna om förstärkning av RF:s rättighetsskydd ochom tillskapandet av en särskild grundlagsreglering på yttrandefrihetens områdekan uppenbariigen inte isoleras från varandra. Det är emellertid bl.a. medhänsyn till tidsaspekten lämpligt alt dela upp arbetsuppgifterna på området.Jag har sålunda med stöd av regeringens bemyndigandetillkallat dels en pariamentariskt sammansatt kommitté,räuighetsskyddsutredningen (Ju 1977:01), som skaU utreda frågan om förstärktskydd i RF för de medborgeriiga fri- och rättigheterna (Dir 1977:1), dels ensärskild utredare (1977:02) som skall utreda frågan om lagrådets ställningoch uppgifter (Dir 1977:2). Den pariamentariskt sammansatta kommittén skall ienlighet med beslut i första hand syssla med frågorna om ettsärskilt beslutsförfarande i fråga om rältighetsbegränsande lagstiftning,lagprövningsrätlen och lagrådets medverkan i lagsliftningsarbelet. Den skallemellertid inle vara förhindrad atl också överväga vissa ytteriigareförstärkningar av del materiella rätlighetsskyddet inom RF:s ram. Den särskildeutredarens arbete skall vara inriktat på att ge kommittén erforderiigt underiagför dess ställningstaganden i de frågor som gäller lagrådet. Del samladeutredningsarbetet på fri- och rättighetsområdet skall till den del det hänförsig till RF vara avslutat i sådan lid att ett första riksdagsbeslut i deberörda frågorna kan fattas års riksdagsval. Enväsentlig del av det fortsatta arbetet på atl utvidga och förslärka detkonstitutionella rätlighetsskyddet bör emellertid inriktas på uppgiften all fåtill stånd en omfaUande gmndlagsreglering av yttrandefriheten utformad eflermönster av TF. Om möjligt bör en sådan reglering samlas i en endayttrandefrihetsgrundlag. De viktigaste förstärkningarna av det materiellarältighelsskyddet bör vidtas inom ramen för detla arbete. För dennautredningsuppgift hören särskild pariamentariskt sammansatt kommitté nutillkallas. Det aktuella utredningsarbetet är som jag har nämnt i ett tidigaresammanhang av en sådan omfattning och svårighetsgrad att något slutligt förslagtill i frågan inte kan påräknas under innevarande valperiod. Huvuduppgiftenför den nya kommittén bör vara atl skapa ett regelsystem som på samma sätt som1949 års TF ställer upp hinder mot sådana ingrepp från det allmännas sida somär ägnade att försämra förutsättningarna för ett fritt åsiktsutbyte isamhället. Det är naturiigt att kommittén i detta sammanhang också behandlarfrågan om hur man skall se på yttrandefri-hetsbegränsande åtgärder som vidtasav enskilda. Medhänsyn till den allt större betydelse som samhällets stödåtgärder har kommitatt få för yttrandefrihetens villkor kan det finnas anledning för kommittén attockså uppmärksamma denna sida av del aktuella problemkomplexet. Del är uppenbariigen inlemöjligt att med rättsligt bindande verkan ange ramarna för hela densamhälleliga massmediepolitiken i den nya grundlagen. Av Slor betydelse i detlasammanhang är emellertid den särskilda fråga som gäller samhällets ekonomiskaslöd tUl tidningspressen. Bakgrunden lill detta stöd är de under senare årkraftigt stegrade ekonomiska svårigheterna för delar av den svenska pressen ochden tilltagande koncentrationen på tidningsmarknaden som dessa svårigheter harfört med sig. De undersökningar av den svenska piressens ekonomiska villkor somhar gjorts (se bl.a. SOU 1968:48,1974:102 och 1975:79) visar atl samhälletsstödåtgärder har mycket stor betydelse för möjligheterna att bevara denoffentliga 77 Kommittéer: Del II Ju: 16 debattensmångfald och mångsidighet. Dettorde i och för sig råda allmän enighet om att det presstöd som utgår intestår i strid med TF utan att det tvärtom får anses verka i den na gmndlagsanda. Det kan emellertid å andra sidan knappast bestridas alt ett statligt stödtill pressen skulle kunna ges en sådan utformning att det i vissa lägen kundebli ell hot mot yttrandefriheten. Det är därför en uppgift för kommittén altpröva om man i den nya grundlagen bör ställa upp vissa krav på hur samhällets stödtill pressen skall vara utformat. Dennya gmndlagsregleringen bör i princip omfatta alla de medier som kan hasärskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i samhället. Av särskild viktär att grundlagsskyddet kommer alt omfatta också sådana medier som -t.ex. påden grund att de kräver endast obetydliga ekonomiska insatser - kan utnyttjasav en större personkrets. Dennaturiiga utgångspunkten för kommitléns arbete är att eftersträva en enhetligutformning av grundlagsskyddet i fråga om de olika medier som berörs, framförallt beträffande de grundläggande principer som kännetecknar det nuvarandeskyddet för tryckfriheten. Del ligger emellertid i sakens natur att - bl .a.beroende på hur långt den nya grundlagens omfattning skall sträcka sig - deolika mediernas särskilda karaktär kan komma att nödvändiggöra en särregleringpå vissa punkter. Som jag kommer att närmare utveckla i det följande kan dett.ex. visa sig omöjligt eller olämpligt atl tillämpa principerna om särskildansvarsreglering och om ansvarsfrihet och anonymitet för meddelare ochanskaffare såvitt gäller vissa av de nya medierna. Del är i delta hänseendeangeläget tillse att inte systemet med en efter mera formella grunder bestämdansvarig utvidgas till områden där en sådan ansvarig inte har reellamöjligheter lill tillsyn över vad som förekommer. Här kommer också det allmännaintresset av alt trygga den enskilde medborgarens integritet in i bilden. Idetla sammanhang kan tilläggas att kommittén såvitt gäller periodiska skrifterbör ta upp frågan om ansvarige utgivarens ställning (se KU 1975/76:54). 1anslutning till del sagda bör understrykas vikten av alt önskemålet om enenhetlig reglering över yttrandefrihetens hela område inte leder till enuttunning av det nuvarande skyddet, framför allt i vad gäller tryckta skrifter. Delkan mot denna principiella bakgrund finnas anledning se något närmare pk fråganom omfattningen av det grundlagsskyd-dade området med utgångspunkt i de skildaproblem som kan vara förbundna med alt där föra in vissa av de medier somsärskilt har nämnts i debatten. Deproblem som har samband med radio och TV har utföriigt belysts av MMU. Denprincip som här ger upphov till de största svårigheterna avser den friaetableringsrätten. I fråga om etersändningar omöjliggörs en obegränsad sådanrätl av praktiska skäl. Del tillgängliga sändningsulrymmet är begränsat. Skälav detla slag gör sig emellertid inle gällande med samma styrka såvitt gällersådana nya företeelser som kabel- och text-TV. En naturiig utgångspunkt förkommitténs överväganden i denna fråga är de beslut om den framlida politiken påradio- och TV-området som kan komma att grundas på radioutredningens förslag.Radioutredningen har föreslagit tillsättande av en utredning om frågor omvidgad elableringsfrihet för lokala radioutsändningar via eter eller kabel. Filmenskiljer sig f n. från alla andra medier för utnyttjande av yttrandefrihetengenom atl den är underkastad viss censur. Enligt den s.k. biografförordningen(1959:348) gäller att film inte fär förevisas offentligt om DelII Ju:16 Skr 1977/78:1103 78 deninte har godkänts av . Av störst principielltintresse är här reglerna om den s.k. vuxencensuren. Dessa innebär först ochfrämst alt en film eller del av film inle får godkännas om dess förevisande pågrund av det sätt på vilket händelserna skildras och det sammanhang i vilket deförekommer kan verka förråande eller skadligt upphetsande eller förieda tillbrott. Förbud mot visning skall vidare utfärdas om förevisande kan ansesolämpligt med hänsyn till rikets förhållande till främmande makt eller ländalill upplysning om förhållanden vilkas uppenbarande kan medföra men förförsvaret eller i övrigl för rikels säkerhet. Godkännande kan slutligen vägrasom biograföyrån finner att förevisande uppenbariigen skulle strida mot allmänlag. Härutöver finns regler om barncensur som innebär att film eller del avfilm inte fär godkännas för förevisning för bam inom vissa åldersgrupper i denmån den kan vålla dessa barn psykisk skada. Filmcensumtredningenföreslog i sill tidigare nämnda betänkande att vuxencensuren heltskulle avskaffas och all eventuella ingripanden mot filmer, i likhet med vadsom gäller i fråga om andra medier, skulle ske i efterhand. Enligt utredningenborde yttrandefriheten i film som visas offentligt ges samma innehåll ochomfattning som yttrandefriheten i radio/ TV och pressen. 1 konsekvens härmedlade utredningen fram förslag till en filmansvarighetslag som i sak var näraanpassad till TF och formellt i stora delar var utformad i anslutning tillreglerna i radioansvarighetslagen. Som jag redan har nämnt ledde utredningensförslag emellertid inte till några lagstiftningsåtgärder. Reglersom hindrar att yttranden utsätts för förhandsgranskning av offentliga organhör lill de allra viktigaste inslagen i ett skydd för yttrandefriheten. Föratt censur i någon form skall kunna godtas måste därför krävas starka skäl. Detbör ankomma på den kommitté som skall tillkallas att överväga om delföreligger tillräckliga skäl atl behålla någon form av vuxencensur på filmensområde. Alt viss barncensur behövs synes vara ganska klart. Om kommittén ilikhet med filmcensurutredningen skulle stanna för atl vuxencensuren böravskaffas, får den bl.a. överväga om i stället - såsom filmcensurutredningenförutsatte - möjligheterna till efterhandsingripanden bör utvidgas i någon mångenom en bestämmelse rörande pornografi och våldsframslällningar. Det kannämnas alt förslag till en sådan bestämmelse lades fram av kommittén för lagstiftningenom yttrande- och tryckfrihet i belänkandet (SOU 1969:38) Yttrandefrihetensgränser. Som jag kommer att närmare utveckla i det följande kan det även iövrigt finnas skäl lill en sådan försiktig utvidgning av det straffbaraområdet. Desärskilda problem som är förknippade med en grundlagsreglering avyttrandefriheten i film är inle begränsade lill den nu nämnda frågeställningen.Varje offentligt förevisande av film har också en mötesfrihetsaspekt. Reglernaom filmcensur har sålunda betraktats inte bara som en begränsning avyttrandefriheten utan också .som en inskränkning i mötesfriheten. Med hänsyntill den snäva avfattningen av de regler i RF som anger möjligheterna attbegränsa mötesfriheten, har del därför varit nödvändigt att tills vidare gecensurteglerna gmndlagsstöd genom en särskild övergångsbestämmelse till desenaste ändringama i RF. Denna förbindelse mellanreglerna om yttrande- och mötesfriheterna är, som jag redan har antytt, intenågonting som enbart gäller för filmens del. Man möter samma problem i fråga omoffentlig uppläsning ur en tryckt skrift eller offentlig uppspelning av ettfonogram, för all bara nämna ett par -vs5i< anind\a6Stf* \eT etc. , s,äil"i"g'' J' sattet a; 2 ,oro 'ifoV'<*tnväoVas"°'f DeIIIJu:16 Skr 1977/78:103 80 egentligenendast i fråga om utställningar som problem i detta hänseende kan länkasuppkomma. Annorlunda förhåller det sig emellertid med de viktiga medier föryttrandefrihetens utövande som f n. regleras i 2 kap. I § första stycket 3 och4 samt 14 § första stycket RF, sammankomster och demonstrationer. Somexempel på sådana sammankomster som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 RF kannämnas teaterföreställningar, konserter, recilationsaftnar, föredrag, gudstjänsteroch politiska propagandamöten. Jag kan här erinra om den diskussion som harförts om den nuvarande lagstiftningens konsekvenser för teaterföreställningar.Att lill denna grupp också räknas biografförestäUningar och offentligauppspelningar av videogram och fonogram har redan nämnts. Dessa skilda slag avsammankomster företräder ganska olika grader av formalisering. 1 den ena ändenav skalan finner man uppspelning av tekniskt fixerade budskap; i den andra enserie av mer eller mindre improviserade yttranden. Att finna en enhetliglösning i fråga om ansvars-regleringen som passar in på alla dessa skildaföreteelser är svårt. 1 själva verket är ett system med särskildansvarsreglering här knappast möjligt utom beträffande sådana uppspelningar somjag har nämnt och vissa teaterföreställningar. 1 sistnämnda hänseendemöter man emellertid bl.a. den svårighet som följer av atl mångateaterföreställningar är resultatet av ett gruppsamarbete där ingen av demedverkande vill underkasta sig den auktoritet som måste tillkomma en särskildansvarig. En tänkbar lösning kan här kanske vara en konstruktion som innebärmöjlighet atl välja mellan ett formellt bestämt ansvar för en viss person ochett ansvar för varje enskild medverkande. Möjligheterna för en förfördeladperson atl få ul ett eventuellt skadestånd måste självfallet också beaktas vidval av konstruktion. Somjag redan har nämnt är det emellertid knappast tillräckligt att låta engrundlagsreglering på det nu nämnda området avse endast yttrandefrihets-aspekterna.En reglering som syftar till att åstadkomma en vidsträckt frihet att yttra möten bör uppenbarligen också ge ett tillfredsställande skydd för rättenatl över huvud taget få möten till stånd. För all den del av yttrandefrihetensom typiskt sett utövas vid sammankomster skall få ett fullgott skydd krävssåledes att också de yttersta gränserna för det allmännas möjligheter allingripa mot själva mötessiluationen slås fast i den nya grundlagen. Dettaskulle innebära atl skyddet för mötesfriheten fär flyttas över från RF:s tillden nya grundlagens tillämpningsområde. Det kan härvid visa sig lämpligt alt tain åtminstone de viktigaste av reglerna i lagen om allmänna sammankomster igrundlagstexten. Vad jag har sagt omsvårigheterna med att ställa upp särskilda regler om ansvaret för vad somförekommer vid möten av olika slag gör sig i ännu högre grad gällande i frågaom demonstrationer. Del torde här i själva verket inte finnas några praktiskamöjligheter för en särskild ansvarig alt hindra ett visst yttrande. Vill manföra in oi;kså demonstrationer i det nya regelsystemet blir man därförsannolikt hänvisad lill atl låta varje medverkande svara för sin egen insats.Vad jag har sagt i fråga om yttrandefriheten vid möten om behovet av atl förstärkaskyddet för själva mötessiluationen gäller självfallet också fördemonstrationernas del. Tryckfriheten enligt TFavgränsas f n. från yttrandefriheten i övrigl inte bara genom att den avserendast yttranden i vissa slag av medier utan också genom att TF:s regleromansvarighet och strafföarhet Inte avser alla yttranden som kan förekomma idessa medier. Ett ingripande mot ell yttrande i en tryckt eller därmedjämställd skrift är således möjligt inle bara på den grund 81 Kommittéer: Del II Ju:16 attdet föreligger ett i TF uttryckligen angivet yltrandefrihelsbroll. Det kanockså vara fråga om ell yttrande som över huvud laget inte omfattas avtryckfriheten. Som ett exempel på yttranden som ligger utanför TF:sansvarighels- och slraffregler kan nämnas de i 1 kap. 9 § TF nämndakommersiella annonserna om alkoholhaltiga drycker eller lobaksvaror och de isamma paragraf angivna uppgifter som utgör led i yrkesmässigkredilupp-lysningsverksamhet. Reglerna i bl.a. marknadsföringslagen bygger isjälva verket på den uppfattningen att kommersiella yttranden i storutsträckning faller utanför TF:s regelsystem. MMU:sförslag innebar att rättsläget på den senast nämnda punkten skulle klarläggasgenom uttryckliga grundlagsregler. Enligl en särskild föreskrift i förslagetfick, utan hinder av grundlagen, i lag föreskrivas förbud mot sådan kommersiellannons som var oriktig eller missvisande eller annars lill sitt innehåll ellersin utformning stred mot i lagen meddelade föreskrifter eller som saknade ilagen föreskriven information rörande vara. Vidare fick i lag meddelas förbudmot kommersiell annons för viss vara, när synneriiga skäl förelåg. MMU:sförslag i denna del utsattes för kritik i två helt skilda riktningar. Deinstanser som företrädde konsumentintressena hävdade att MMU:s förslag innebaren väsentlig utvidgning av gmndlagsskyddet för reklamen i förhållande tillgällande rätt. Från näringsidkarhåll hävdades å andra sidan att kommersiellayttranden inte till sin ty p skiljer sig från andra yttranden och alt de därförborde ha samma grundlagsskydd som dessa. Del blir en viktig uppgiftför kommittén att ange hur gränsen skall dras kring den kategori av yttrandensom skall ha det särskilda skydd mot ansvarspåföljd som den nya grundlagen erbjuder.Såvitt gäller kommersiella yttranden måste den härvid beakta såväl önskemåletatt grundlagen inle lägger hinder i vägen för åigärder i konsumenternasintresse som den omständigheten att också kommersiella yttranden i vissa fallkan betraktas som ett inslag i opinionsbildningen i samhället. Här måste ocksåvägas in önskemål att kunna reglera den kommersiella annonseringen i vanlig lagi andra hänseenden än sådana som direkt gäller konsumentintressena. 1 dettasammanhang kan erinras om integriletsskyddsutredningens förslag lillstraffrättslig reglering av användning av annans bild eller namn i reklam (SOU1976:48) och om del uppdrag som har lämnats lill jämställdhetskommitlén (Ju1976:08) att utreda frågan om möjligheterna att - som ett led i de allmännasträvandena att motarbeta könsdiskriminering - skapa förutsättningar föringripanden mot könsdiskriminerande reklam. Omfattningen avgrundlagsskyddet bestäms inte bara av de regler som anger vilka medier somberörs och vilka yttranden som ligger innanför gränserna för del skyddadeområdet. Av lika stor betydelse är de regler som anger i vilka fall ettyttrande kan föranleda ingripanden från de rättsvårdande myndigheternas sida,dvs. reglerna om yttrandefrihetsbrotien. TF gör skillnad mellan otillåtetyttrande, å den ena, och otillåtet offentliggörande, å den andra sidan. Degärningar som hör lill den förstnämnda kategorin beskrivs detaljerat i 7 kap. 4§. 1 fråga om straffsatserna hänvisas dock lill vanlig lag. Reglerna omotillåtet yttrande bygger på principen om dubbel strafföarhet. En gärning måsteomfattas av en gärningsbeskrivning både i TF och i vanlig lag för alt den skallkunna beivras som tryckfrihelsbrott. Den närmare utformningen av de gärningarsom avses med reglerna om otillåtet offentliggörande i 7 kap. 5 § har däremotöveriämnats till allmän lag. Som exempel på tryckfrihelsbrott av detta slag kannämnas sådana enligt lag 6 1977/78. DelII Ju: 16 Skr 1977/78:103 82 strafföaragärningar som innefattar offentliggörande av uppgifter rörande förhållandenvilkas röjande skulle enligt lag innefatta brott mot rikets säkerhet. MMU:sförslag innebar att i princip alla de gärningar som skulle kunna beivras somIryckfrihetsbrotl beskrevs i grundlagstexten. Det är uppenbart att denbegränsning av handlingsfriheten i fråga om allmän lag som blir en följd häravinnebären förstärkning av yttrandefrihetsskyddet såvitt gäller de brou som betraktas som otillåtet offentliggörande. Kommittén bör därför på dennapunkt arbeta efter de principer som har förordats av MMU. Detbör i övrigt inte vara någon förstahandsuppgift för den nya kommittén att laställning till brottskatalogens innehåll och avfattning. Kommittén bör i dennadel i allt väsenlligl utgå från gällande rättsläge. Eventuella ändringar i detstraffrättsliga regelsystemet får i stället övervägas i särskild ordning. Måletbör härvid liksom vara atl man skall åstadkomma bestämmelser somgäller både inom och utanför det område som omfattas,av del särskilda grundlagsskyddet.Jag kan i sammanhanget erinra om den kommitté (Ju 1977:04; Dir 1977:5) meduppdrag att se över vissa av strafföestämmelserna till skydd för riketssäkerhet som jag har tillkallat. Påen punkt bör kommittén emellertid mera ingående behandla frågan om delstrafföelagda områdets omfattning. Som jag redan har nämnt kan det visa siglämpligt alt något vidga detta om filmcensuren för vuxna avskaffas. Enutgångspunkt skulle här kunna vara det förslag till en yttersta gräns förpornografi och våldsframställningar som föreslogs av kommittén för lagstiftningenom yttrande- och tryckfrihet. Den utveckling som har skett på pornografiområdetmed bl.a. bilder av barn i sexuella situationer visar alt en viss försiktigutvidgning av det strafföara området kan vara motiverad, också vad gällerframställningar i andra medier än film, l.ex. tryckta skrifter och videogram. Avgrundläggande betydelse för att massmedierna skall kunna utföra sina viktigagranskande och opinionsbildande uppgifter är att informationsflödet lill dembereds ett tillfredsställande skydd. Skyddeiför dem som anskaffar och meddelaruppgifter för offentliggörande i massmedierna ulgör därför ett viktigtkomplement lill skyddet för yttrandefriheten i dessa medier. Regler som skyddarmeddelare genom att - med vissa undantag - förklara normalt strafföarayttranden straffria när de görs i publiceringssyfte saml genom atl gemeddelarna rätl till anonymitet gäller f n. i fråga om tryckta skrifter, radiooch TV. Fr.o.m. den utvidgas detta skydd lill stencilerade ochdärmed jämställda skrifter som uppfyller vissa formkrav samt lill atl i principomfatta också dem som anskaffat uppgifter för publicering. träder enbestämmelse i TF om ett principiellt förbud mot efterforskning av meddelare ochanskaffare i kraft. Ett skydd för meddelareoch anskaffare av del slag som jag nu har nämnt har sannolikt sin störstabetydelse i förhållande till sådana typiskt samhälls-granskande ochopinionsbildande medier som tryckta skrifter, radio och TV. Det kan emellertidofta vara av värde också i andra sammanhang. Det bör ingå i utredningsuppdragetatl undersöka möjligheterna att utvidga meddelar- och anskaffarskyddet tillatl avse de ytteriigare medier som kommer aU regleras i den nya grundlagen. Mankan emellertid redan nu konstalera att vissa begränsningar kommer att blinödvändiga.