prop · G10363 · 1977-12-31 00:00:00 — Detta underlättarstatsmakternas ställningstaganden. Prop.1977/78:63 78 1972års riksdag beslöt (prop. 1972:103, FöU 1972:23, rskr 1972:309) att enparlamentarisk medverkan i studie- och planeringsarbetets tidiga delar föreriksdagsbeslut främst borde koncentreras till den insyn som utrikes-och försvarsutskott för genom fortlöpande orienteringar om arbetets inriktningoch resultat. Man uteslöt emellertid inte medverkan i form av parlamentarisktsammansatta försvarsutredningar. 1 samband med försvarsbeslut har -liksom tidigare - den senare metoden utnyttjats och samtliga berörda är ense omatt detta har varit lämpligt. Givetvis kan formerna för pariamenlariskmedverkan behöva anpassas till rådande förhållanden. Inför det försvarsbeslutsom förutsesår bör den enligt min uppfattning ske i form av enförsvarskommitté. har vid 1976/(FöU 1976/77:13, rskr1976/77:311) uttalat att den pariamentariska granskningen av det underlag sommyndighelerna tar fram bör börja på ett tidigare stadium än för attbl.a. skapa bättre möjligheter till parlamentarisk påverkan i beslutsprocessen.Även den allmänna debatten i försvarspolitiska frägor bör härigenom stimuleras.Jag kommer att föreslå regeringen att en försvarskommittétillkallas. Erfarenheterna från att ta fram underiag inför ettförsvarsbeslut men också frän arbetet med att genomföra ett sådant beslut visaratt det behövs ett omfattande studie-, sammanställnings- och värderingsarbete iöverbefälhavarens stab. Det underlag som lämnas till överbefälhavaren frånförsvarsgrenschefer och övrig berörda är ofta till sin natur sådant attfortsatt utredningsarbete behövs. Försvarsmaktens ledningsutredning har kommitlill samma uppfattning i sin beskrivning av det som utredningen kallaravvägningsfunktionen. Jag förordar därför att överbefälhavarens roll somövergripande programsamordnare stärks. Ett uttryck för detta bör, somförsvarsmaktens ledningsutredning har föreslagit, vara att enbart enprogramplan sänds in till regeringen och att denna plan upprättas avöverbefälhavaren. Det underiag som centrala myndigheter f n. lämnar tillregeringen rörande den långsiktiga utvecklingen inom resp. myndighet bör kunnaarbetas in i deras anslagsframställningar. Genom denna omläggning kan antaletdokument begränsas och arbetet vid de centrala staberna och gemensamma verkenminskas. Jag har därmed beröri överbefälhavarensprogramroll. Försvarsgrenschefernas roll som programmyndigheter för sinakrigsförband har vid tillämpningen av försvarets planerings- och ekonomisystemuppfatlats som naturiig av alla berörda parter och stämmer väl överens medtidigare syslem. Den ökade betoningen på krigsförbanden har här fått en lämpligform. Jag anser därför, liksom ledningsutredningen, att den tillämpadeutformningen av programrollen är lämplig men med den ökade betoning avöverbefälhavarens övergripande programsamordning, som jag har förordat.Detta innebär att försvarsgrenscheferna, som svarar för att ta framkrigsförbanden, vid planeringen för inriktningen i stort angiven avöverbefälhavaren. Försvarsgrenscheferna bör enligt min mening även i fortsättningen Prop.1977/78:63 79 samordnaall den produktion som behövs och i planeringen fördela uppgifter (mål) ochresurser på resp. produktionsmyndigheter. Anslagsframställningar bör sändas intill regeringen av försvarsgrenscheferna, som även i fortsättningen bör kallasprogrammyndigheter. 1 arbetet med att ta fram anslagsframställningar börproduktions- och fackmyndigheter medverka och se till att deras intressen blirbeaktade. Programmyndigheterna (försvarsgrenscheferna) bör väga alla dessaintressen mot varandra i sin strävan att på bäsla sätt fö fram de krigsförbandsom överbefälhavaren har angett. I den mån fack-och/ellerproduktionsmyndigheterna anser att överbefälhavarens och/ellerförsvarsgrenschefernas avvägning medför icke godtagbara konsekvenser bör dettaframföras till regeringen i överbefälhavarens programplan eller iförsvarsgrenschefemas anslagsframställningar i form av särskilda yttranden. 1 detta sammanhang kan det vara lämpligt att någolberöra frågan om målstyrning. Det möter numera inte några särskilda problem attange målen för krigsförbanden. Målen kan nu definieras så väl som behövs.Produktionsmålen för de lokala myndighelerna, som främst gäller utbildningsuppgifter,skall häriedas ur målen för krigsförbanden. Det har pågått ett omfattandeutvecklingsarbete på detta område. Ledningsgmppen har anfört att det nu finnsgrunder för hur målen bör utformas liksom metoder för att bedöma i vilken gradsom målen har uppnåtts vid produktionen. Dessa grunder tillämpas i ökadomfattning fr. o. m. /78. Överbefälhavaren ochriksrevisionsverket anser att det bedrivna arbetet i dessa frågorinnebär klara framsteg men att det ännu återstår mycket arbete innanmålstyrningen kan fungera fullt ut inom organisationen. vidareatt systemet har gett betydande stadga åt planeringen och medfört ett ökatkostnadsmedvetande. De pekar dock på att den betydelsefulla analysverksamhetenännu inte fungerar tillfredsställande. Jag ansluter mig till överbefälhavarens ochriksrevisionsverkets bedömningar i dessa frågor. Jag finner det nödvändigt attdet fortsatta arbetet med att föra in och tillämpa målstyrning och analysverksamhelprioriteras, eftersom dessa komponenter är viktiga fömtsättningar för all kunnadecentralisera beslutsbefogenheter. Det är också väsentligt att dessa delaravsystemet kommer i förgmnden för intresset. har de ekonomiskaredovisningsfrågorna dominerat på ett icke avsett sätt. Jag går över till att närmare utveckla de frågorsom hänger samman med produktionens genomförande. Försvarsgrenscheferna utarbetaranslagsframställningar mot bakgrund av överbefälhavarens direktiv och sänder indem direkt till regeringen. Jag vill framhålla att det är naturligt ochlämpligt att produkiionsmyndighelerna -bl. a. fortifikationsförvaltningen - i allt väsentligt tar fram underiagel föranslagsframställningarna men att försvarsgrenscheferna skall ta ansvarel förde avvägningar som måste göras beträffande mål och resurser. Sedanstatsmakterna har behandlat anslagsframställningarna Prop.1977/78:63 80 ochprogramplanen för försvarsmakten ges produktionsuppgifterna av regeringendirekt till produktionsmyndigheterna i form av s. k. primäruppdrag.Produktionsmyndigheterna ger i sin tur produktionsuppgifter till andramyndigheter i organisationen i form av s. k. sekundäruppdrag. Närdel gäller anskaffning av försvarsmateriel, som i allt väsentligt ligger , bör enligt min uppfattning en bätlre samordning kommatill stånd i fråga om försvarets uppträdande gentemot försvarsindustrin. Deförsvarsindustriella frågorna har kommit att fö en mycket större, betydelse äntidigare. En ökad samordning av anskaffningsverksamheten måste eftersträvas.Den förstärkning av överbefälhavarens roll i den övergripandeprogramplaneringen, som jag har förordat, bör ge fömtsättningar för enbättre samordning av försvarsgrenarnas materielplanering och ge möjlighetertill en bättre samverkan mellan materielverkets huvudavdelningar. Upphandling av byggnader m. m. bör enligl minuppfattning även i fortsättningen skötas av fortifikationsförvaltningen ochdess byggnadskontor. har (prop. 1975/76:100 bil. 6, FöU 1975/76:32,rskr 1975/ 76:273) godkänt riktlinjer för organisation m. m. av fortifikations-och byggnadsförvaltningen på regional och lokal nivå. Foriifikationsförvaliningenhar lagt fram förslag om detaljorganisation. Förslaget bereds f n.i försvarsdepartementet. Jag kommer in på det område där olika synsättmellan myndigheterna märks mest när del gäller att tolka hur principerna iförsvarets planerings- och ekonomisystem bör tillämpas. Det rör de centralaproduktions- och fackmyndigheternas förhållande till de lokala förbanden ochden produktion som dessa genomför, dvs. ulbildning ochmobiliseringsförberedelser inkl. bl. a. underhåll av krigsförbanden. Som jaghar nämnt tidigare är det på den lokala nivån som man har del omedelbaraansvaret för krigsförbandens beredskap och krigsduglighet.Ledningsförhållandena måste därför utformas så alt de gynnar verksamheten pådenna nivå. Försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter,t. ex. sjukvårdsstyrelsen och materielverket, fick före tillkomsten av det nyaledningssystemet resurser i form av anslag från regeringen för sådan verksamhetsom nu ingär i olika fack, t, ex. sjukvård och förplägnad. Även penningmedelför underhäll och utbildning ställdes till de centralaförvaltningsmyndigheternas förfogande. Försvarsgrenscheferna, som svarade förkrigsförbandens beredskap och krigsduglighet samt utbildning m. m., hade inteformell beslutanderätt över de pengar som förbrukades. De var hänvisade tillatt påverka förvaltningsmyndigheterna genom en anvisningsrätt. Enligtförvaltningsreglementet för krigsmakten var det också de centralaförvaltningsmyndigheterna som svarade för att verksamheten genomfördes med godhushållning. Förbanden fick härigenom fiera ansvarslinjer. Den som rördemobiliserings-förberedelser och utbildning gick från resp. försvarsgrenschef iförekommande fall genom militärbefälhavaren. När det gällers. Prop.1977/78:63 81 gickansvarslinjerna på motsvarande sätt från fiera förvallningar. Dessaansvarslinjer togs bort när det nya systemet infördes och ersattes med en endaansvarslinje från resp. försvarsgrenschef (produktionsmyndighet). Därmed harfrågan uppkommit om den speciella innebörden av förvaltningsbegreppel, så somden framgår av förvaltningsreglementet för krigsmakten, bör finnas kvar.Överbefälhavaren har på regeringens uppdrag utrett denna fråga. Han finner attdet inte finns behov av det särskilda militära förvaltningsbegreppet ochföreslåratt det utgår. Samma uppfattning har i huvudsak samtliga centralamilitära myndigheter utom försvarets civilförvaltning, försvaretssjukvårdsstyrelse och chefen för marinen. Skillnaderna i uppfattning mellan överbefälhavarenoch de centrala förvaltningsmyndigheterna rör frågan om försvarets planerings-och ekonomisystem skall anses vara ett övergripande ledningssystem ellerfrämst ett hjälpmedel enbart för planering och budgetering. Som jag tidigarehar anfört måsle systemet enligt min mening fungera som ett samlalledningssystem för all verksamhet i fred inom försvaret. De organisatoriskaansvarsförhållandena måsle anpassas till detta. Begreppet förvaltning inom det militära försvarethar främst avsett förnödenhetsförvaltning. Enligt min mening börbegreppen förvaltning och förvaltningsmyndighet i princip inte ha annaninnebörd inom den militära sektorn än de har inom statsförvaltningen i övrigt.Viss särreglering kan dock behövas, eftersom försvaret tillämpar ett särskiltplanerings- och ekonomisystem. Försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheterhar enligt förvaltningsreglemenlet och sina instruktioner skyldighet ochbefogenhet att meddela föreskrifter av olika slag till lokala myndigheter. Deutövar numera inom ramen fördel nya ledningssystemet bl. a. en fackrollgentemot de lokala myndigheterna. Den tidigare nämnda ledningsgruppen förutveckling av del nya systemet har närmare preciserat denna fackroll genom attbl. a. framhålla att fackmyndighet skall medverka i genomförande ochuppföljning av t. ex. produktionsteknik eller tekniskt handhavande av materiel.Denna precisering har godtagits av överbefälhavaren och försvarsgrenschefernamen däremot inte av de centrala förvaltningsmyndigheterna. Det finns därföranledning att utföriigt redovisa bakgrunden och de olika uppfattningar somfinns i denna fråga. Dessa motsättningar har utan tvekan verkat hämmande påsystemets tillämpning och har bidragit tiHatl systemets fördelar inte harkunnat utnyttjas fullt ut. Det är därför angeläget att det så snabbt sommöjligt klarläggs vilka fömtsättningar som skall gälla. Den tidigare berörda ledningsgruppen som har hafttill uppgift att utveckla ledningssystemet har genomfört omfattandeundersökningar av hur de s. k. fackmyndigheterna utövar sin påverkan mot delokala myndigheterna. Ledningsgruppen har därvid funnit att fackmyndigheternager metodanvisningar till de lokala myndigheterna i betydande omfattning. 6 1977/78. Prop.1977/78:63 82 anvisningarofta innebär en påverkan på den lokala verksamheten, som medför kostnader ellerandra betydelsefulla konsekvenser, har ledningsgruppen utfärdat föreskriftervars principiella innebörd är att sådana bestämmelser från fackmyndigheternafår utfärdas endast i samråd med de centrala produkiionsmyndighelerna förledning och förbandsverksamhet, dvs. Motivet för dettaär främst att de senare har det samlade ansvaret för ekonomi ochproduktionsresultat. Ledningsgmppen anser vidare att de bestämmelser avfackmässig natur som måste utfärdas bör samlas och om möjligt distribueras isamband med att de åriiga bestämmelserna för produklionen utfärdas. Detta gerenligt ledningsgruppens uppfattning de lokala myndigheterna bättre grund förderas arbeie och främjar effektiviteten. Ledningsgruppen framhåller också attde erinringar som kan riktas mot försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheterbeträffande deras sätt att meddela föreskrifter för de lokala myndigheterna ilika stor utsträckning kan anses gälla även de centrala staberna. De senareutövar nämligen, enligt ledningsgruppens mening, en alltför detaljerad styrningav utbildningsverksamheten och personaladministrationen. har på uppdrag av ledningsgruppen i en särskild utredning studeratsamarbetsformerna m. m. inom två fack med avseende främst på fackmyndighetensrelationer till program- och produkiionsmyndighelerna. Utredningen har gjortsmot bakgrund av ledningsgruppens preciseringar av fack-, produktions- ochprogramansvar. Sammanfattningsvis anser att deförulsättningar som ledningsgruppen har utgått från när det gäller attprecisera ansvar och befogenheter bl. a. för fackmyndigheter har varitfelaktiga. Enligt verkets uppfattning innebär beslut (SU1970:203, rskr 1970:420) att försvarets planerings- och ekonomisystem inteskall vara ett övergripande ledningssystem för all verksamhet inom försvaretutan närmast gälla formerna för planering och budgetering. anserdärför att de nuvarande myndighetsinstruktionerna bör ha företräde framför detnya systemet. De befogenheter som de centrala förvaltningsmyndigheterna utövarenligt sina instruktioner bör enligt materielverkets uppfattning finnas kvaräven om det särskilda militära förvaltningsbegreppet kan utgå. Materielverketföreslår också att den av ledningsgruppen preciserade ansvarsfördelningen,främst mellan produktions- och fackmyndigheter ändras så att den överensstämmermed de förslag som materielverket har framfört. Försvarets civilförvaltning ochförsvarets sjukvårdsstyrelse ansluter sig till den uppfaltning som företräds avmaterielverket. Motdenna uppfattning har överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna rest starkainvändningar. De anser att det nya systemet måste vara ett övergripandeledningssystem för styrning av all verksamhet. Detta synsätt har även förtsfram av försvarsmaktens ledningsutredning och . Sammagrundläggande åsiktsskillnader kommer fram i remissvaren påledningsutredningens betänkande. Prop.1977/78:63 83 Somjag har framhållil ansluterjagmig till den uppfattning som bl. a. ledningsuiredningen, överbefälhavaren ochriksrevisionsverket har i denna fråga och som har preciserats avledningsgruppen. Det är enligt min mening nödvändigt att ledningsprinciperna iförsvarets planerings- och ekonomisystem tillämpas för styrning av allfredstida verksamhet inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. Allverksamhet måste samordnas enligt det mönster som jag har beskrivit tidigareför att del skall bli möjligt att decentralisera beslutsbefogenheterna och föökat medinfiytande för personalen. Allt detta bör i sin tur leda till ökadarbetstillfredsställelse liksom effektivitetsvinster. Program-,produktions- och fackrollerna bör framgå av myndigheternas instruktioner.Beträffande program- och produktionsrollerna kan de formuleras ganskaentydigt. När det gäller fackrollen är bilden mer komplicerad. F. n. finns etttiotal fack. De myndigheter som representerar dessa fack barett ansvar införregeringen inom sina resp. områden. Samarbetet mellan fackmyndigheterna ochprogram- och produkiionsmyndighelerna bör regleras på det sätt som jag harbeskrivit tidigare. Så länge som fackmyndigheterna anser att deras facktillgodoses på ett rimligt sätt i detta samarbete behöver de inte utnyttja sinrätt och skyldighet att rapportera till regeringen. Detta är gmnden förfackmyndigheternas ställning. Men det innebär också att den direktakommunikationen mellan fackmyndigheterna och regeringen blir liten omverksamheten inom resp. fack fungerar på det sätt som har avsetts. Detta haribland tolkats så att fackmyndigheternas ställning har försvagats jämfört medvad som var förhållandet . Jag kan inte finna att så är fallet omfackmyndigheterna spelar sin roll på ett riktigt sätt. Däremot har formerna förändrats.Det bör ocksä beaktas att försvarets planerings- och ekonomisystem förutsätteratt fackmyndigheterna utarbetar planer för hur de anser att verksamheten börutvecklas på ett så rationellt sätt som möjligt inom resp. fack. Dessa planertillställs såväl regeringen som : program- och produktionsmyndigheterna. Vidareskall fackmyndigheterna lämna en redovisning av genomförd verksamhet inom resp.fack. Dessa planer och redovisningar avses dock inte tas in , utan vidbehov. Vilka fack som bör finnas kommer attses över i samband med att myndigheternas instruktioner omarbetas. Likaså måsteomfattningen av fackmyndigheternas ansvar bestämmas samt, i vi.ssa fall, hurfackmyndigheterna skall utöva sitt ansvar. Det senare gäller främst skyldighetenoch rätten att meddela föreskrifter för olika myndigheler i försvarsorganisationen.Enligt min mening bör huvudregeln vara att sådana föreskrifter får utfördasendast med program- och produktionsmyndigheternas samtycke. Detta leder enligtmin uppfattning till att kraven på effektivitet i program- ochproduktionsmyndigheternas verksamhet kan ställas högre än vad som eljest blirfallet och ökar förutsättningarna för att utkräva ansvar för att den samladeproduktionen bedrivs ändamålsenligt. Emellertidfinns det vissa områden där det är uppenbart att del behövs Prop.1977/78:63 84 tillsyns-och kontrollorgan med befogenheter från regeringen att bl. a. meddela regler avolika slag. Jag avser naturiigtvis sådana områden inom vilka bestämmelserutfärdas för hela samhället eller för all staUig verksamhet. Sådana områdenberörs inte vidare här. Även om enbart försvaret berörs, kan det finnas behovav att vissa tillsyns- och kontrollorgan får befogenheter från regeringen attbl. a. meddela regler av olika slag. Ett exempel på detta är värnpliktsverketsbefogenheter när det gäller prövning och uttagning av värnpliktiga i sambandmed inskrivning. Under det fortsatta arbetet med att utforma nya instruktionerför myndigheterna kommer att övervägas inom vilka funktioner regeringen harbehov av tillsyns- och kontrollorgan med särskilda befogenheter. 5.3Personalramar för det fortsatta organisationsarbetet Jag vill nu anknyta till del som jag inledningsvisanförde om försvarsmaktens ekonomiska planeringssituation.Personaldimensioneringen i ledningsorganisationen bör enligt min mening i höggrad påverkas av denna situation. Äv detta skäl är det nödvändigt att genomföraomfattande begränsningar även i förhällande till den nuvarande planeringen, sominnehåller betydande personalminskningar. Jag vill också knyta an till delförhållandet att ungefär som aktuella organisationsändringar hargenomförts bör del vara möjligt att tillämpa en verklig målstyrning av produktionen.Därmed har förutsättningar skapats för en långtgående decentralisering avbeslutsbefogenheterna. De lägre regionala och lokala myndighelerna börenligt min uppfattning myckel snart få ett väsentligt större ansvar och ocksåslörre befogenheter än vad de har kunnat ges. a. härigenom kanmängden av information till och från högre ledningsnivåer minskas i detadministrativa arbetet. Enligt min uppfattning blir en sådan omställning ganskanaturiig, om de centrala och högre regionala myndigheternas personalstyrkaminskas kraftigl. Närdel gäller att fastställa personalstyrkan i en organisation är den naturligautgångspunkten de uppgifter som skall lösas. När det rör sig om administrativaledningsorgan kan omfattningen av deras uppgifter tolkas inom mycket vidagränser. Myndigheternas ambitioner när det gäller att lösa sinainstruktionsenliga uppgifter bestäms därför främst av tillgången på personal.Om resurserna ökar tar myndigheterna fram mer underlag och informationsflödettill och från underiydande myndigheter ökar. Om resurserna minskar tvingasmyndigheten till en hårdare prioritering av arbetet och till endecentralisering av beslutsbefogenheterna. Delta innebär att statsmakternasfrämsta metod för att bestämma kvaliteten i den administrativaledningsverksamheten och graden av decentralisering i alll väsentligt är attange hur stora de samlade personalresurserna får vara. Omvänt tar statsmakternagenom att bestämma resursernas omfattning också ansvar för verksamhetenskvalitet. Prop.1977/78:63 85 Som bakgrund till organisationsförslagen redovisarjag de personalbesparingar som jag anser vara nödvändiga på central och högreregional nivå. Det bedömda personalläget vid centralaoch högre regionala myndigheter framgår av följande tabell, där även nuvarandeinriktning av personalminskningarna anges. m. m. Som jag har angett tidigare behöver väsentligtstörre besparingar göras hos de centrala myndigheterna än vad som har planeratshittills. har föreslagit en organisation av de centralastaberna som dels innebär en nettoöverföring av ca 100 anställda med bibehållnauppgifter till andra myndigheter, dels en besparing med ca 260 anställda iförhållande till nuvarande organisation. Jag räknar dock med störrepersonalbesparingar än utredningen. För del organisationsarbete som måstegenomföras då statsmakternas principbeslut föreligger bör eftersträvas att decentrala staberna skall minska med ca 500 anställda. Jag har härvid, liksomutredningen, förutsatt att ca 100 anställda med sina uppgifter förs över tillandra myndigheter. bör i sitt fortsatta arbete medden högre regionala nivån genomarbeta ett alternativ som innebär en minskningmed ca 150 anställda inom de högre regionala staberna samt materiel- ochverkstadsför-valtningarnas ledning i förhållande till det bedömda läget i april1978. Jag har förordat en ökad samordning när del gäller anskaffning av försvarsmateriel. Dettabör få viss återverkan på behovet av personal. Försvarets materielverksverksamhel i bedrivs f n. utspridd på ett flertal platser. Jag räknarmed att den samlade lokaliseringav verkets olika delar som bör genomföras med alt stabernaomlokaliseras skall möjliggöra besparingar. Härutöver måste åtgärder vidtas somger minskningar av kostnaderna för materielverkets ledning avmaterielanskaffning m. m. Det är naturligt att även dessa åigärder i hög grad måsteinriktas mot minskning av antalet anställda'. Det är dock nödvändigl attstudera och la till vara även andra möjligheter när det gäller att nåkostnadsbesparingar. Vad jag här har angeit beträffande principer förkostnadsbesparingar vid gäller också för övriga berördamyndigheter. De besparingsåtgärder somjag förordar får betydandeåterverkningar för de berörda myndighetema. Jag avser föreslå regeringen attuppdra åt dessa att under överbefälhavarens ledning lämna förslag beträffandeuppgifter, organisation m. m. mot bakgrund av de allmänna riktlinjer som jagnyss har redovisat och redovisar i det följande. I följande tabell sammanfattar jag dekostnadsbesparingar som bör åstadkommas i form av den minskning av antaletanställda som bör eftersträvas vid det utredningsarbete som, enligt vad jagnyss har anfört, skall genomföras av berörda myndigheter. Minskningarna avantalet anställda utgår från det bedömda personalläget . Högre regionala staber m. m. för arbetet med detaljorga-ganisation för ledningsutredningens fortsatta arbete