prop · G1038 · 1977-12-31 00:00:00 — Bland de åtgärder som har vidtagits på detta område kan nämnasdet statliga stödet lill kommersiell service i glesbygd, som utgår sedan den 1juli 1973. Det består av bidrag till kommuner som subventionerar hemsändning avs, k, dagligvaror, förmånliga lån till näringsidkare för investeringar idagligvarubutiker som är nedläggningshotade m. m. Stödet är i första handinriktat på det s. k. inre stödområdet och skall ses som ett uttryck för bl. a.regionalpoliliska strävanden all erbjuda medborgama i olika delar av landetlikvärdiga levnadsförhållanden. Länsstyrelsemaskall allmänt följa utvecklingen på serviceområdet inom ramen församhällsplaneringen i länet. Deskall därvid bl. a. i länsplaneringen lämnaförslag till mål för serviceförsörjningen och ange åtgärder för att nå dessamål. Inom kommunerna ägnas servicefrågorna en ökande uppmärksamhet. Fråganom stormarknader och dessas inverkan på annan handel saml därmed sammanhängandenärservicefrågor har intagit en framskjuten plats i debatten. I harsålunda motioner lagls om förbud mot slor-mark nadsetableri ngar. Föratt få en samlad bedömning av verkningarna av den pågående strukturomvandlingeninom handeln tillkallades den s. k. distributionsutredningen (H1970:14). Uiredningen skulle enligl sina direktiv i försia hand bedömakonsekvenserna för hushållen av strukturomvandlingen inom dagligvaruhandeln.Utredningen skulle också överväga behovei av och formema för åtgärder frånsamhällets sida för att bl. a. rimliga konsumentönskemål om olika former avnärservice skall kunna tillgodoses. Utredningenhar avlämnat sitt betänkande (SOU 1975:69-70) Samhället ochdistributionen. Betänkandet innehåller en detaljerad analys avdisiribulionssysiemel från samhällets, konsumenternas, förelagens och deanställdas synpunkter. Förslag lämnas om ett ökat engagemang idistributionsfrågorna från statens och kommunernas sida medetableringspåverkande åigärder och ökade statliga stödinsatser i första handinom dagligvarusektorn. Betänkandet har genomgått en omfattande remissbehandling. Jagämnar nu anmäla mina ställningstaganden till de förslag som distribulionsutredningenhar lämnat jämle vissa näriiggande spörsmål. Liksom uiredningen koncentrerarjag mig främst lill dagligvaruområdet. Prop.1977/78:8 73 villjag också ta upp vissa frågor om drivmedelsförsörjning, som bensinhandelsutredningen(H 1968:08) har tagit upp i sitt belänkande (SOU 1970:24) Rationellbensinhandel och som har behandlat i en rapport som ingavs tillhandelsdepartementet . 6.2Distributionssystemet och behovet av åtgärder Meddistributionssystemet förslås i delta sammanhang alla (företag, föreningaretc.) som på olika sätt medverkar vid förmedlingen av varor från tillverkaretill konsument. Huvuddelen härav kan hänföras till varuhandeln, vilken i sintur kan indelas i partihandel och detaljhandel. Varuhandelnspelar en viktig roll i den svenska ekonomin. Den svarar för avvår bruttonationalprodukt. Enligt långtidsutredning var omsättningeni partihandeln år . Inom detaljhandeln omsattes för omkring 47 miljarderkr, dagligvaror och för . Antaletsysselsatta inom varuhandeln beräknas i långtidsutredningen till drygt enhalv miljon. Ungefär två tredjedelar av dessa är sysselsatta inomdetaljhandeln. Inomvamhandeln liksom inom näringslivet i stort har en omfallandestrukturomvandling ägt rum , harsärskilt kartlagt den omvandling som har ägt rum inom handeln med dagligvaroroch sökt värdera den från olika synpunkter. Sammanfattningsvis anförutredningen i den delen följande. Inomdagligvarusektorn förekommer en integration mellan parti- och detaljhandel is. k, block. brukar företagen där sammanföras i de tre blockenkonsumentkooperationen, ICA och . Dessa svarar f. n, för i grova drag entredjedel vardera av livsmedelsomsältningen i s, k. all-livsbutiker. De bådaförstnämnda blocken och de stora företag som har anknytning till ökadeunder perioden I963-I974sin andel av nämnda omsättning från 72,4 till 89,3 'o.De fristående detaljhandelsföretagens andel av marknaden har således minskat.En allmän uppfattning inom handeln ärenligt distribulionsutredningen all dennaandel kommeratt fortsätta all minska. Beträffandebutiksslrukturen anför utredningen att mindre enheter anlalsmässigt dominerarmycket slarkt och all markanta skillnader i buiiksstoriek föreligger. Dettotala antalet allivsbutiker minskade från drygt 20000 lill drygt IOOOO enheter. Utvecklingen har gått mot störreenheter. Denomfatiande nedläggningen av butiker har enligt uiredningen fiera orsaker, t.ex. befolkningsomflyttningar och ändrade köpvanor och samhällets krav påkonkurrens och prisålerhållsamhei. Utvecklingen mot slörre enheter förklarasmed den gynnsammare kosinads- och lönsamhelssitua- Prop.1977/78:8 74 1 mindre butiker av äldre typ är lönsamheten så låg att"normal" ersättning inte kan ulgå till innehavaren eller att slörrebutiker i samma grupp får bära kostnader som är hänförliga lill de mindrebutikerna. Närdel gäller verkningarna på annan handel av stormarknadsetableringar haruiredningen funnit att stora försäljningsställen av annan typ sammantaget harstörre effekter på butiksstrukturen än vad stormarknader har. Partihandelnharett belydande engagemang i detaljhandelns finansiering. Härvid brukar enligtuiredningen köpmännens handlingsfrihet gentemot partihandeln begränsas.Härulöver har ett av industriföretag ägl finansieringsinstitut, ABHandelskredit, en långivning som enligl bolagel inriklas på all slödja enskildaprogressiva köpmän inom dagligvaruhandeln som önskar ulveckla sin rörelse genomett från blocken fristående uppträdande på markanden. Utredningenbedömer alt, om inga särskilda åtgärder vidlas, utvecklingen mol Slörre ochfärre buliksenheler kommer all fortsätta. En sådan ulveckling skulle föra medsig både för- och nackdelar. Sålunda kan man räkna med en gynnsamkostnadsutveckling och möjligheler att erbjuda ett allsidigt sortiment. Defysiska förhållandena i butikerna för såväl anställda som konsumenter blirbätlre. Samiidigi kan dock, menar utredningen, slora sortiment föra med sig svårighelerall överblicka utbudet och träffa medvetna val. Även tillgängligheten lillbutik blir sämre. Närdel gäller verkningarna av utvecklingen för olika konsumentgrupper finneruiredningen sammanfattningsvis att det är hushåll med goda resurser, i förstahand med lillgång till bil, som har de bästa förulsällningarna att anpassa sigtill förändringar i butiksslrukturen. Andra grupper kan få vidkännas betydligtökade uppoffringar för att tillgodose sina inköpsbehov. Man finner också allsvära inköpsförhållanden överlag föreligger i hushåll som inle har bil, sominte har butik inom gångavstånd och som kanske även saknar möjlighel alt medallmänna kommunikationer nå en butik. Problem föreligger också för särskildagrupper, såsom äldre och handikappade. Beiräffandekonkurrensens verkningsförmåga m, m, konstaterar utredningen alt olikadetaljisikedjor, som alla kan hänföras till någol av de tre blocken, även om dei många avseenden uppvisar ell likarlal beteende har ganska olika inriktning påbutikstyper. Konkurrensen mellan olika butikstyper kan vara påtaglig, och nyabutiksformer har efter hand utvecklats. Prissättningenär i stort styrd av centrala cirkaprislislor, framhåller utredningen. Butikerfinns som skulle kunna hålla lägre priser, skulle emellertid leda lillökade svårigheler för mindre enheter alt överieva. Sortimentet är ell annalkonkurrensmedel. Svårigheterna för små buiiker all konkurrera med sortimentet istörre buiiker möts numera i många fall genom all de förslnämnda får karaktärav kompletteringsbuiiker. Öppethållandetär ytterligare ett konkurrensmedel. Utredningen menar alt fria affärstider harstor betydelse för bl, a, nya former av närservice. Prop.1977/78:8 75 Närdet gäller blockbildningen inom handeln anser uiredningen alt den rådandesamverkan är från företagssynpunkl effektiv och att den allmänt selt bör hainneburil fördelar också för hushållen. Några riskmoment pekar utredningen dockpå. Bl, a. kan få beslulsenheler på marknaden försvaga konkurrensen ochmedföra en sämre anpassning till hushållens behov. Vidare har de störstaföretagen och blocken av olika skäl lättare all få nya butikslägen. Härigenomkan de största blocken komma att växa automatiskt. Härutöverpekar utredningen på att fabrikanterna endasl i undantagsfall kan föra ut sinavaror lill hushållen ulan mellanhänder. Handelns struktur och beteende ärdärför av betydelse för fabrikanternas situation. Uiredningenanser alt Ulvecklingen mol tres. k, block i dagligvaruhandeln intesynes ha medfört påvisbara nackdelar från hushållens och samhällets synpunktermen att det på finns risk för bl, a, minskad benägenhet tillulveckling och förnyelse, Molbakgrund av vad som har redovisats anser uiredningen att åigärder bör vidtasi syfte att förbättra anpassningen i marknadssystemet, att lösa problem medvaruförsörjningen och åsladkomma lillfredsslällande service för hushållen samlall förändra ulvecklingen så all sociala aspekler blir beaktade. a. menarutredningen att den förväntade ulvecklingen mot en struktur som huvudsakligenskulle beslå av slorbutiker måste hejdas. Enligl ulredningens mening kräverdetta ökade insalser från samhällets sida, Distribulionsutredningensbeskrivning av den faktiska utvecklingen inom handeln får i alll väsentligtstöd hos remissinstanserna. När del gäller verkningarna avstrukturomvandlingen understryks det från flera håll att utvecklingen i slorthar varil till fördel för konsumenterna men att problem har uppstått för vissagrupper och i vissa områden, Särskill de inslanser som företräder näringslivetanför dock att utredningen överskattat hushällens problem medvaruförsörjningen. De anser vidare att utredningen inte tillräckligt harbeaktat alt varudistributionen inte kan utvecklas fristående från samhällsutvecklingeni övrigi. De erinrar också om att en rad former av närhetsservice under senareår börjat byggas ut. Närdel gäller konkurrenssituationen delar fiertalet remissinstanser ulredningensallmänna bedömningar. Några instanser, däribland NO och ,understryker särskill behovet av detaljister som står fria från blocken,Grossistförbundei anför alt konkurrensen fungerar väl mellan blocken ochavvisar utredningens lanke alt blockbildningen skulle medföra avtagandeinnovationsbenägenhet. Ävenom således något delade meningar råder om omfattningen av problemen inomvaruförsörjningen ärså gott som samtliga remissinstanser överens medutredningen om att åtgärder bör vidtas för att lösa föreliggande problem ochatt ökade insatser av skilda slag krävs från samhällets sida. Olikauppfattningar råder främsl om vilken inriktning åtgärderna bör ha. För egen delhar Jag uppfattningen alt svensk varuhandel som helhet 1977/78:8 76 Denna uppfattning stöds av del malerial som distribulionsutredningen harlagil frain och av en bred remissopinion. När det gäller dagligvamområdel kankonslaleras alt man genom omfatiande rationaliseringar har kunnal anpassa siglill en lämligen kraftig kostnadsutveckling utan att hushållen generellt harfått det svårt all nå sin butik. Detaljhandeln tillhandahåller ett varieratutbud i fråga om både lyper av försäljningsställen och varusortiment. Vidarehar en ulökad närservice med viktigare förnödenheter börjatbyggas ul. Bildenär emellertid inte entydig. Del vikande köpunderlag, som har följt medbefolkningsuttunningen i utpräglade glesbygder men som också på sina håll hargjort sig gällande i äldre stadsdelar i tätorter, har fört med sig enutglesning av buliksnätel. Detta har inneburit en slarkt försämrad service förden kvarvarande befolkningen och direkta svårigheler för vissa konsumentgrupperall klara försörjningen med såväl dagligvaror som andra konsumentvaror. Närservicebutikeroch andra mindre butiker har fåll allt hårdare konkurrens från storahandelsenheter, 1, ex, stormarknader. Till della kommer sådana problem som kanhäriedas lill en ökande koncentration inom handeln. Ekonomisk-politiskaåigärder som har varit betungande för de mindre företagen är andra förhållandensom har verkat i samma riktning. Jagvill erinra om all del görs insalser inom ramen för bl. a.regionalpolitiken för att undanröja och förebygga problem av nu nämnt slag.Regeringens allmänna sirävan är att de regionalpoliliska insatserna skallförslärkas, så all människor i olika landsdelar ges allsidig sysselsättning ochservice samt en god miljö. En särskild delegalion för glesbygdsfrågor (11977:02) har sålunda fått i uppdrag att bl. a. ta upp frågan om statlig garantiför all upprätthålla servicen på vissa orter i de geografiskt större glesbygdskommunerna.Regeringen avser vidare att förbättra fömtsättningarna för de mindre förelagensverksamhet. Ävenmed nu angivna åtgärder kommer problem för olika grupper av medborgare dock allkvarstå. Dessa problem kan öka vid en fortsalt koncentration inomdetaljhandeln. Ytterligare åigärder bör därför vidtas för att tryggamedborgarnas försörjning av i första hand dagligvaror och andra förnödenheterdär tillgängligheten är särskill viklig. Jag ålerkommer strax lill vilkaåtgärder som bör komma i fråga. Dessa skall, förutom att de utgör inslag i enallmän konsumentpolitik, även ses som ett led i strävandena efter förbättradregional balans. Beträfländekonkurrensförhällandena vill jag lill en början erinra om altkonkurrensutredningen (H 1974:05) f n. ser över lagstiftningen rörande konkurrensbegränsning.Arbetet sker bl.a. mol bakgrund av koncentrations-ulvecklingen inomnäringslivei. Jag har inhämtat all uiredningen kommer att föreslå regler förprövning av företagsförvärv. Reglerna torde bli till-lämpbara även pådagligvamhandeln. sker dock en kontinuerlig bevakning avförelagskoncentraiionen i arbetet hos NO och SPK. Prop.1977/78:8 77 Jagkan för egen del ansluta mig lill uppfattningen all den koncentration avdetaljhandeln som har genomförts har inneburil fördelar försåväl hushåll som förelag. Som redan har nämnls svarar detaljhandelsföretagmed en nära knylning lill någol av de tre leveraniörsblocken för omkring 90 %av livsmedelsomsältningen i s. k, allivsbutiker och denna andel kan vänlas ökai framtiden. Obestridligen för denna utveckling med sig risker på lång sikl.Från del allmännas sida bör därför handelns fortsatta strukturomvandling nogaföljas. Härvid bör särskilt inköpskoncentralionens verkningar för svenskaleverantörer och fabrikanter uppmärksammas. En fråga som är av iniresse isammanhanget är finansieringsmöjligheterna för detaljhandelsföretag som önskarstå så obundna från leverantörsföreiagen som möjligt. Denna fråga bör utredasytterligare. Jag återkommer härlill i det följande (avsniii 6.4). Jaghar redan antytt alt ytterligare åigärder behöver vidtas för att tryggavamförsörjningen i landet. Sådana åtgärder kan aktualiseras inom näringslivetsjälvt, men också samhället måste ta sin del av ansvaret och gå in med ökadeinsatser. Innan jag närmare redovisar vilka åtgärder som bör vidlas rörandevarudistributionen vill jag någol ulveckla hur jag principiellt ser påansvarsfördelningen härvidlag. Regeringensgrundläggande inställning i hithörande frågor anges i regeringsdeklarationenden , Där sägs bl, a. följande. Enväl fungerande samhällsekonomi förutsätter ell decentraliserat näringsliv.Därför måste näringspolitiken utformas så att mindre och medel-Stora företagfår goda utvecklingsmöjligheter. Vårt lands ekonomi skall även i framlidenbygga på en .socialt styrd marknadshushållning med fritt konsumtionsval, frikonkurrens och en aktiv konsumentpolitik. Samhället skall ta vara på enskildamänniskors vilja till initiativ och ansvar. Enordning där beslul om produktion och konsumtion fattas av ett slorl anlalparter förutsätts bättre svara mol medborgarnas intressen än en ordning somregleras av offentliga organ. De hittillsvarande erfarenhelerna från handelnär inte sådana att det för dess del finns anledning lill avsteg från denprincipen. Jag vill också erinra om alt samhällets konsumentpolitik hillilishar ansetts bäsl kunna bedrivas i en marknadsekonomi av nämnt slag. Deökade samhällsinsatser i fråga om varudistributionen som behövs måsteutformas mot denna bakgrund. De får inie leda lill att samhället övertar detansvar och risktagande som i ett decentraliserat ekonomiskt system ligger hosmarknadens parter. Samhällsorganens uppgifter på det nu akluella områdei bör istället enligl min mening i försia hand inriktas 1977/78:8 78 påatt genom en förbättrad översiktlig planering underlätta för berörda parter attfatta beslut samt på att genom olika åigärder tillgodose behoven hos sådanakonsumentgrupper, som av olika skäl har det svårt att göra sig gällande påmarknaden. Härvid kan del ibland bli nödvändigt all med stödåtgärder eller attpå annat sätt korrigera utvecklingen på marknaden så att rimliga önskemål omnärservice kan tillgodoses. Enligt min mening har mandock i diskussionerna kring varuförsörjningsproblemen i allt för hög gradutgått från alt dessa bara kan undanröjas genom samhälleliga ingripanden. Pålängre sikt måsle sirävan vara att den handel som skall svara för närservicenoch glesbygdsservicen i försia hand ges en verklig egen livskraft. De problemsom redan finns eller som kan uppkomma kan då i större ulsträckning lösas inomhandeln själv. Härigenom kan fördelarna hos vårt decentraliserade ekonomiskasystem bätlre komma till sin rätt. Frågan hur närservicen och lanthandeln skallkunna bevaras i rimlig ulsträckning blir då delvis en fråga om de allmännabetingelserna för denna handel, dvs, en fråga om dess förmåga alt verkningsfulKkonkurrera med handeln i större eller tätortslokaliserade enheter. Jag menaratt man även bör gripa sig an dessa frågor i samband med alt man tar ställninglill i vilken utsträckning särskilda samhällsinsatser krävs. Mot bakgrund av vad jag nuhar anfört kommer jag i det följande att behandla frågor om förbättradeförutsättningar för mindre handelsenheter (avsnitt 6.4) för att därefterbehandla vilka särskilda kommunala och statliga åtgärder som krävs (avsnitten6.5 och 6.6). vill jag dock behandla vissa frågor ombuiiksslmkiuren. Utredningenhar inte funnii del lämpligt eller möjligt att ställa upp beslämda mål fördistributionen ulan har ansett att frågan om önskvärd utformning av företagenstiänster och butikernas lämpliga lokalisering får avgöras i olika lokalasituationer. En utgångspunkt bör dock enligt utredningen i försia hand vara alttillgodose intressena hos hushåll som har långl lill butik och konsumentgruppersom i olika avseenden har dåliga fömtsättningar att klara sina inköp. Som allmänna önskemålanges beiräffande tätorter att dagligvarubutiker bör finnas med god spridning icentralare delar och att åtminsione en butik bör finnas i varje friliggandebostadsområde. Vid planeringen av nya bostadsområden bör man enligtutredningen eftersträva bl. a. att gångavståndet blir högsl I km till enfullsorierad butik och att fiertalet hushåll bör ha högsl ca 500 m gångavstånd.Där avstånden är längre bör möjlighel till resor med kollektiva trafikmedel ochhemsändningsservice och liknande föreligga. Utredningen anser också att det börfinnas valmöjligheter mellan butiker av olika slag. Öppelhållandetiderna måsteenligt uiredningen anpassas lill de lider då hushållens inköpare inte ärbundna av förvärvsarbete. Prop.1977/78:8 79 Iglesbygder måste andra krav gälla. Utredningen anser att en restid lill butikom med kollektiv trafik bör vara maximum utom i mera extremaglesbygder. Ävenflertalet remissinstanser menar alt frågan om detaljhandelns utformning iförsia hand bör lösas på lokal nivå. Utredningens allmänt formulerade önskemålfår också i ston stöd av instanserna. Från några håll anförs dock att denföreslagna 500-metergränsen är allt för ambitiös. Föregen del menar jag all fömtsättningarna på olika orter och i olika regioner ärså vitt skilda alt även mera allmänt formulerade mål med svårighet kan ges enmeningsfull innebörd. En självklar ulgångspunkl är dock att alla medborgareskall kunna ordna sin försörjning med främsl dagligvaror med rimlig insals avtid och eget arbete. Innehållet i denna mycket allmäni hållna målsättning måstedock kunna variera med hänsyn bl, a. lill samhällsutvecklingen i övrigt.Avgörande för buliksslruklurens utformning är också de förutsättningar somfinns inom handeln själv, där bl, a. kostnadsutvecklingen och kraven påförbättrad arbetsmiljö får stor betydelse. De lillgängligheiskrav m. m. somuiredningen har formulerai bör dock kunna tjäna till viss vägledning för demsom har att ta ställning lill vamdistri-butionens uiformning, i första hand vidplaneringen av nya bostadsområden. Vidsidan av tillgänglighetskraven finns emellertid andra krav. Sålunda har mångahushåll behov av alt kunna göra planerade, rationella inköp för längreperioder. Dessa hushåll blir fler bl. a, i takt med alt fier kvinnor tarförvärvsarbete. Krav reses också på rimliga valmöjligheter och tillräckligtsortiment liksom på rationell hantering och låg prisnivå. De nu nämnda kraventillgodoses ofta lättare i större buliksenheler. Delfinns ett självklart samband mellan butiksstorlekar och geografisklillgänglighet. Med större genomsnittliga butiksylor följer krav på högreomsättning. Butikerna blir färre och avstånden längre för hushållen. Etableringarav stormarknader och andra större handelsenheter kan få lill följd att mindrebutiker måste läggas ned, 1den allmänna debatten rörande butiksstrukturens utformning har nämndaförhållande fått en framskjuten plats, varvid stormarknaderna har uppmärksammatssärskill. Som jag inledningsvis har nämnt har förslag förts fram om förbud motetableringar av stormarknader. Jag vill här utveckla min syn på hithörandefrågor. Delkan lill en början ifrågasättas om stormarknadsetableringar generelll sett fårså genomgripande följder för t. ex. närservicehandeln som ofla görs gällande,malerial pekar nämligen på all etableringar avslörre försäljningsställen av annan lyp än slormarknader har större effekter påbutiksslrukturen. I en undersökning av butiksutvecklingen i 14 orter kunde ingaskillnader härledas lill förekomst av stormarknader. Verkningarna på längresikl kan dock bli annorlunda. Jagär för egen del också av uppfallningen all närservicebutiker kan ha godaförulsällningar alt hos konsumenterna konkurrera med slormarknader 1977/78:8 80 Utvecklingen mol en ökande andel närservicebuliker stöder dennauppfaltning, har vidare pekat på alt de mindrehandelsenheterna i viss ulslräckning anpassas lill ulvecklingen genom ändradkaraktär. En annan faktor som kan spela slörre roll i detta sammanhang änförekomsten av stormarknader är verksamhetsbetingelserna för mindre företag.Jag avser att återkomma till denna fråga i det följande. Etableringarav slormarknader och liknande kan dock lokalt få inle obetydliga verkningar påbuliksnätel. Detta kan dock inte ensamt vara ett tillräckligt skäl mot ensådan etablering, Tillgängligheiskraven kan behöva vägas mot de andra krav somjag har angeit i del föregående. Sirävan bör vara att så långl möjligttillgodose behoven hos olika konsumentgrupper. 1 likhet meddistribulionsutredningen finner jag därför alt det är önskvärt med ettbuliksnäl med butiker av olika typ och sloriek. Motbakgrund av del anförda bör enligt min mening några generella åtgärder såsomförbud mot etableringar av stormarknader och liknande inte komma i fråga. Detär dock angeläget att sådana etableringar ägnas en speciell uppmärksamhet ochatt förväntade verkningar för servicen totalt noga kartläggs. Prövningen blirprimärt en uppgift eftersom etableringar i denna slorieksordningregelmässigt lorde kräva stadsplan, byggnadslov eller dylikl. Jag utgår frånalt kommunerna kommer att ställa höga krav på underiagsmaterialet för dennaprövning. Kommunfullmäktigesbeslut fattas under politiskt ansvar. Denna ordning med ett decentraliseratbeslutsfattande synes mig naturiig.