prop · G10319 · 1977-12-31 00:00:00 — Det bör understrykas att även om prissättningen primärtskulle kunna knytas till producentpriserna för mjölk och slaktdjur, måste vidfri import också partipriserna för de förädlade mjölk- och slaktprodukternastödjas. Så länge man eftersträvar en högre inhemsk prisnivå än världsmarknadens,måste nämligen de inhemska priserna ges ett visst skydd gentemot importen, somsker i form av förädlade produkter. 1977/78: 19 91 uppkommer samma dubbla prisreglering som för vissavegetabilier oljeväxtfrö och olja, fabrikspotatis och stärkelse, sockerbetoroch socker. Utredningen har konstaterat att för vegetabiliskaprodukter råder på en rad punkter gynnsammare förutsättningar för en regleringav producentpriserna än för här aktuella animaliska produkter. Utrikeshandeln sker i stor utsträckning med varan ioförädlat skick (spannmål, oljeväxtfrö, matpotatis). Hela skörden inlöses av regleringsföreningen(oljeväxtfrö). Hela skörden tas om hand av ett enda förädlingsföretag(oljeväxtfrö, sockerbetor). Produkterna förädlas till en enda i stort sett homogenslutprodukt (mjöl, socker, rapsolja). marknadsförs till största delen utan förädling(matpotatis). På grund av att likartade förutsättningar inte föreliggerför här aktuella animaliska produkter är det knappast möjligt att utan vidareöverföra vegetabiliernas prissättningssystem till dessa produkter. Vid en eventuell överföring av prissättningen ochprisregleringen för mjölk till producentprisledet måste följande för Sverigespeciella förhållanden särskilt beaktas. Mejeriföretagen ägs till praktiskt taget avproducentkooperativa föreningar. Det föreligger ett starkt ägarsamband på kooperativ basmellan jordbrukarna och förädlingsföretagen genom den ekonomiska föreningsformen. En omfattande strukturrationalisering har ägt rum inommejeribranschen, vilket medfört att det numera i stort sett endast finns ettmejeri inom varje upptagningsområde. Om konkurrerande mejeriföretag skulleetableras räcker ej råvaran till för en rationell drift i två företag. Om man vill göra större ingrepp i nuvarande företagsstrukturoch ägarsamband, måste de därför vara mycket starkt motiverade från samhällssynpunkt. En övergång till en prisreglering i avräkningsprisledetför mjölk och mjölkprodukter i , konstruerad med utgångspunkt från detbrittiska MMB, är enligt utredningens uppfattning i och för sig teknisktmöjlig. Regleringsorganet (jordbruksnämnden eller regleringsföreningen) skulleöverta ansvaret för jordbrukarnas mjölkleveranser dvs. ha inköpsmonopol ochbetala mjölkleverantörerna samt bestämma mjölkens fördelning mellan olikamejerier. Regleringsorganet skulle därvid differentiera olika mejeriersinköpspriser för mjölken efter dess Prop.1977/78: 19 92 användning inom resp. mejeri. Mjölken skulle således,liksom i nuvarande svenska system, fördelas till olika produkter efter derasbetalningsförmåga för mjölken. Nuvarande utjämning av lönsamheten mellanolika mejeriprodukter genom utjämningsavgifter och utjämningsbidrag skulleersättas med en differentiering av mejeriernas inköpspriser för mjölk tillolika produkter. Prisöverläggningar skulle få föras såväl beträffandeproducentpriset på mjölk som partipriserna och gränsskyddets storlek för olikamjölkprodukter. Härigenom skulle även förädlingsmarginalerna bestämmas. Utredningen har även prövat alternativaprissättningssyslem för slaktprodukter. Som nämnts knyts den primäraprissättningen i nuvarande system till ostyckade slaktkroppar. Huvuddelen avförädlingen ligger således, i motsats till vad som gäller för mejeriprodukter,efter prisregleringsledet. Härigenom intar slakten ett mellanläge mellan å enasidan prissättningen för vegetabilier och å andra sidan prissättningen för mejeriprodukter,eftersom prissättningen ligger jämförelsevis nära producentprisledet. Huvudproblemet vid en MMB-prissättning för mejeri- ochslaktprodukter är hur man skall behandla de vinster eller förluster som uppkommerför företag med andra kostnadsnivåer än de marginaler som skulle fastställas avregleringsorganet samt, på slaktsidan, nettoresultatet från vidareförädlingsverksamheten. Företagens vinster eller förluster vid de av statenfastställda marginalerna skulle, om de finge påverka avräkningspriserna genomen ut-eller inbetalning vid sidan av regleringsorganets pris, i praktiken innebäraatt man får samma betalning som i nuvarande system. Nettoresultatet frånvidareförädlingsverksamheten skulle kunna kontrolleras av regleringsorganet ochfördelas lika på alla jordbrukare om hela förädlingsbranschen ägdes av staten,eller om dess vinster indrogs till staten. 1 annat fall skulle även dessabelopp komma att betalas ut till jordbrukarna vid sidan av regleringsorganetspris. Följande lösningar skulle kunna tänkas pä dessa problem. Regleringsorganet utjämnar helt eller delvis resultatetmellan olika förädlingsföretag. Härigenom reduceras eller upphör emellertidstimulansen till fortsatta effektiviseringar. Staten övertar alla förädlingsföretag i landet. Alla förädlingsföretag ombildas till aktiebolag. En övergång från nuvarande partiprisreglering till enreglering av avräkningspriserna för mjölk- och slaktdjur skulle således medföraomfattande statliga regleringar av förädlingsindustrin, vilkas konsekvenserför nuvarande företagsformer är svåra att överblicka. Prissättningen påslaktdjur sker redan rätt nära producentprisledet. Det är dessutom ovisst Prop.1977/78: 19 93 vilka verkningar en sådan övergång skulle få föreffektivitet och produktutveckling. De eventuella fördelar som skulle uppnåstorde inte vara av en sådan betydelse att de skulle motivera en övergång frånnuvarande partiprisreglering, vilken enligt hittillsvarande erfarenheter intekunnat konstateras medföra några direkta olägenheter. De risker för atteffektivitetsntvecklingen inom mejerier och primärslakterier vid nuvarande prissättningi partiprisledet eventuellt skulle kunna utvecklas sämre änönskvärt kan enligt utredningens uppfattning i stort sett elimineras genomföljande åtgärder. Vid prisöverläggningarna bör, på sätt som redan i vissutsträckning har påbörjats under nuvarande prisregleringsperiod, anges huröverenskomna belopp till jordbruket skall fördelas mellan jordbrukarna i formav höjda producentpriser och det primära för'ädlingsledet som kompensation förökade kostnader. I efterhand bör den faktiska utvecklingen av dessa bådakomponenter analyseras. Härvid bör krav uppställas pä en skäligeffektivitetsutveckling inom förädlingsledet, på samma sätt som sker ifråga om jordbruket. Genom dessa åtgärder blir det möjligt att konstatera, ochvid senare prisöverläggningar beakla, skälighelen av den faktiska kostnadsutvecklingeninom den del av förädlingen som ligger före prisregleringsledet. De föreslagna analyserna av kostnads- ocheffektivitetsutvecklingen m. m. bör i första hand avse hela mejeri- resp.slakteribranschen, men bör även kunna utsträckas till enskilda störreföretagsenheter, t. ex. olika mejeri- resp. slakteriföreningar. Det ligger isakens natur att de årliga analyserna måste göras mera översiktliga. Meraingående undersökningar bör dock ske med vissa tidsintervaller, ungefär som iindustriverkets tidigare citerade undersökning av slakteribranschen. Utredningen anser att statens jordbruksnämnd, i egenskapav huvudmyndighet för prisregleringen, bör ansvara för att de föreslagna analysernagenomförs. För vissa av de föreslagna beräkningarna är det naturligt attjordbruksnämnden liksom skett anlitar SPK. För att garantera en tillfredsställande konkurrens inomförädlingsledet bör enligt utredningens uppfattning statsmakternas insyn ikonkurrensförhållandena ökas och möjlighetema till erforderliga ingripandenvid eventuellt uppkommande missförhållanden förbättras. NO:s verksamhet omfattar inte de konkurrensbegränsningarsom kan ingå som ett led i en offentlig reglering och inte heller sådana av enskildasammanslutningar eller företagare anordnade konkurrensbegränsningar som utgören förutsättning för den offentliga regleringens tillämpning eller enofrånkomlig och förutsedd följd av denna. Prop.1977/78:19 94 emellertid inte anses uteslutet att missförhållanden kanuppkomma till följd av sådana konkurrensbegränsningar som faller utanför NO:sämbetsområde. Det bör inom ramen för jordbruksprisregleringen finnas möjlighetatt pröva och vid behov ingripa mot sådana missförhållanden. Det bör ankomma påjordbruksnämnden att bereda och besluta i här angivna frågor. Nämnden börkunna agera på eget initiativ eller på klagomål av enskild part. Vid beredningav hithörande frägor bör nämnden lämpligen ha tillgäng till expertbiträde frände pris- och konkurrensöver-vakande myndigheterna. Beslut i frägor av denna artbör fattas av nämnden i plenum. 1 allmänhet torde kunna förutsättas att berörtföretag frivUligt rättar till misslörhällanden enligt jordbruksnämndens beslut.Om sä ej sker bör nämnden få vidta lämpliga åtgärder inom jordbruksprisregleringensram. Ledamöterna ochIsraelsson understryker i ett gemensamt särskilt yttrande behovet av en ökadsamhällelig insyn i och inflytande över inte endast jordbrukskooperativaföretag utan även enskilda monopolföretag inom de delar av näringslivet somjordbrukspolitiken omfattar. Ledamoten framhåller i särskiltyttrande att samhället också måste skaffa sig insyn i och kontroll av dels demultinationella livsmedelsföretagens verksamhet i , dels de företag somlevererar produktionsmedel till jordbruket, i båda fallen med inriktning påsamhälls- eller kooperativt övertagande. Utredningen framhåller att när nuvarande prisgränssysteminfördes är 1956 förelåg en relativt omfattande världshandel med viktigare jordbruksprodukter.Det ansågs att världsmarknadspriserna, sett över en längre tidsperiod, då istort avspeglade exportländernas produktionskostnader, eftersom sådanaexportländer som och saknade enprisreglering i avsikt att skilja hemmamarknads- och exportpriser ät. Förhållandena har därefter förändrats, främst genomtillkomsten av EG-marknaden , och genom ,och inträde i denna marknad . En stordel av den tidigare världshandeln, framför allt med animaliska produkter, utgördärför numera internhandel inom EG. Den kvarvarande egentliga världshandelnutgörs främst av vegetabiliska produkter. De priser som tillämpas är, specielltför animaliska produkter, inte längre ett uttryck för produktionskostnadernashöjd i exportländerna. För spannmål har minskad lagring medfört en instabilareprisnivå . a. mot bakgrund av ovan redovisade förändringar anserutredningen att prisgränssystemet kan behöva ses över. Fasta införselavgifterinnebär som nämnts att priserna inom landet varierar med VM-priserna.Variationerna kan som begränsas med ett prisgränssystem. Prop.1977/78:19 95 införselavgifter möjliggör att prisnivån inom landet kanhållas stabil. Tekniskt sett kan prisgränssystem konstrueras som medger sävälmycket stora som praktiskt taget inga prisvariationer. Utredningenanser att priserna på köpfodermedel, dvs. oljekraftfoder, importmajs m. m., iprincip bör bibehållas fasta med hjälp av rörliga införselavgifter för attanimalieproduktionens villkor inte skall bli alltför osäkra. Ävenodlarpriserna på fodersäd bör hållas fasta av samma skäl. Som en följd häravblir det nödvändigt att med hjälp av rörliga avgifter upprätthålla fastaodlarpriser även för brödsäd. Överhuvudtaget finns det knappast anledning attlåta priserna för olika vegetabUiska produkter påverkas avvärldsmarknadsprisernas variationer. En fast inhemsk prisnivå, i vissa fallföljande en prisstegringsskala för att stimulera till ett jämnareutbud, synes därför böra bibehållas för i princip samtliga vegetabilier. För deanimaliska produkterna kan prisregleringspriserna f. n. röra sig mellanprisgränser som ligger från mittpriserna. Prisrörligheten uppåtbegränsas dock för kött och fläsk samt ost av rådande prisstoppsniväer. Medden ökande prisinstabilitet som f. n. och kan väntas komma attkarakterisera världsmarknaden, bl. a. genom EG:s utvidgning under senare är,är det enligt utredningens uppfattning motiverat att begränsa variationerna iden inhemska prisnivån på animalier. Detta gäller särskilt för produkter varsproduktion i hög grad sker i specialiserade företag (fläsk, ägg, broiler), förvilka prisvariationer inom nuvarande prisgränser kan utgöra en betydande riskfaktor.Mot denna bakgrund föreslår utredningen att man vidtar åtgärder i syfte attbegränsa den prisrörlighet för animaliska produkter som orsakas av VM-prisernasvariation. Detta kan ske på olika sätt. Man kan införa något snävareprisgränser än de som f. n. gäller, ett mera utbyggt system med buffertzoner,eller en kombination av dessa medel. För åtgärder i samband med gränsskyddets handläggningsvarar f. n. prisregleringsmyndigheten på jordbrukets område, statens jordbruksnämnd.Utredningen finner inga skäl föreslå någon ändring härvidlag. Det är som nämnts väsentligt att det noteringsunderlag somutnyttjas för att mäta prisbevakningsprisernas utveckling är avtillfredsställande kvalitet och att utnyttjade noteringar finns officielltpublicerade. Utredningen har undersökt möjligheterna att överföra även denprimära prisnoteringsverksamheten till statens jordbruksnämnd, men funnit attnuvarande arbetsfördelning mellan noterande företag och jordbruksnämnden somsammanställande och i viss mån bearbetande organ torde kunna bibehållas.Utredningen föreslår att nuvarande noteringsunderlag tillprisbevakningspriserna för kött och fläsk bör göras mera representativt. Ommöjligt bör de även inkludera andra än producentkooperativa slakteriersförsäljningspriser. Prop.1977/78: 19 96 Enligt nuvarande regler har statens jordbruksnämnd i deflesta fall frihet att avgöra om åtgärder vid prisgränserna behöver vidtas föratt hälla priserna inom prisgränsintervallet. Endast om prisbevakningsprisetpasserat den övre prisgränsen är nämnden skyldig att ingripa. Utredningenföreslär att nämnden även i detta läge ges frihet att bedöma huruvidaprisdämpande åtgärder skall företas. Vidare föreslås att allsidigt sammansattamarknadsbedömningsgrupper inrättas med uppgift att bistå jordbruksnämnden vidbedömningar av om marknadsläget motiverar ingripanden. Någon mera övergripande o've/'.svH av iniitprisnivåns lägei förhållande till den faktiska prisnivån för olika produkter har som förutnämnts inte skett . Utredningen finner det angeläget att enförnyad översyn företas av mittprisnivåerna för olika produkter. Som redovisats i det föregående innebär det prisstopp somf. n. råder på ett antal baslivsmedel vissa problem, eftersom priserna fördessa produkter enligt jordbruksprisregleringen i de flesta fall förutsätts kunnaröra sig fritt mellan prisgränserna. En särskild utredning, tillsatt av chefenför , arbetar med bl. a. de problem, som prisstoppet påvissa baslivsmedel genom sin längvarighet har förorsakat. Jordbruksutredningenunderstryker angelägenheten av att en harmonisering kan ske avjordbruksprisregleringen och den prisreglering och prisövervakning som berörvidareförädling och distribution och som handläggs av främst statens pris- ochkartellnämnd. Enligt direktiven till utredningen är det angeläget attkostsamma överskott undviks. Utredningen borde därför undersöka vilka metodersom kan användas för att undvika en permanent överskottsproduktion. 1direktiven anförs vidare. För säväl jordbrukarna som konsumenterna ellerskattebetalarna är det av intresse att den jordbruksproduktion som vi av olika skäl anser behövlig i möjligaste mån konsumeras inom landet och inte behöver exporteras med stora förluster. Det blir nämligen konsumenterna och skattebetalarna som fär betala dessa förluster om inkomst- och standardmälsättningen för dem som är sysselsatta inom jordbruket skall kunna uppnäs.------ Liksom bör de kostnader, som uppkom mer för avsättning av överskott, återverka på jordbrukets intäkter och i princip belasta de produktionsgrenar där överskott uppkommer. Äv utredningens ställningstagande rörandejordbruksproduktionens lämpUga framtida storlek framgår alt en fortsattöverskottsproduktion kan väntas. Utredningen finner det som tidigare anförts avflera skäl lämpligast att överskottsproduktionen utgörs av spannmål.Tillgängliga prognoser över utvecklingen beträffande arealer, avkastning och inhemskefterfrågan för spannmål tyder på att fortsatta spannmålsöver- 1977/78:19 97 skott av minst nuvarande storlek kan väntas även . En produktion som i viss utsträckning överstiger efterfråganinom landet kan också förväntas för fläsk samt smör och mjölkpulver. För kött,ost, socker och säsongmässigt även potatis torde däremot en viss nettoimportvara sannolik även i fortsättningen. Motbakgrund av direktivens uttalande att förenklingar bör eftersträvas inomprisregleringen har utredningen undersökt förutsättningarna för att minskaomfattningen av de marknadsreglerande åtgärderna i statlig regi. NågramöjUgheter härtUl föreligger emellertid enligt utredningens bedömning inte,eftersom överskott eller, för produkter utan överskott, viss utbyteshandeltorde kunna förväntas. Även för sådana rena underskotlsprodukter som potatisoch sockerbetor visar de senaste årens erfarenheter att möjligheter tiUstatliga regleringsåtgärder bör bibehållas. Regleringsföreningarnas exportkostnader definierade somexporterad kvantitet multiplicerad med skillnaden mellan inhemskt pris ochexportpris belastar i nuvarande system jordbruket. Motsvarande gäller föromhändertagande av överskott genom lagring. Det pris som jordbrukarna erhållerutgör en sammanvägning av priset för kvantiteter avsatta på den inhemskamarknaden och det som regel lägre priset för exporterade kvantiteter. Helatotalexporten, bruttoöverskottet, av jordbruksprodukter uppfattas således somöverskott. Överskottens storlek för olika produkter har med andra ord bestämtssom produktion utöver det inhemska avsättningsutrymmet, efter beaktande av denimport som kan förekomma. 1 princip svarar jordbruket således f. n. även förde kostnader som uppkommer vid sådan export som är föranledd av utbyteshandel.De införselavgifter som inflyter vid motsvarande import tillförs statsverket,även om de sedan till större delen återförs till jordbruket och får disponerasför ändamål inom jordbruksprisregleringen. Utredningen har ingående analyserat begreppen överskottoch överskottsproduktion och därvid använt uttrycken netto- resp. bruttoöverskott.Eftersom överskottsbegreppet kan ges olika innebörd har utredningen ansett detnödvändigt att separat för varje produktgrupp ange om netto- ellerbruttoöverskottsbegreppet skall tillämpas eller om överskottet skall relaterastill en på annat sätt fastställd standardkvantitet. Utredningen har därviddefinierat den del av produktionen som överstiger konsumtionen somnettoöverskott och utbytesexport plus nettoöverskott dvs. hela exporten sombruttoöverskott. Utredningenanser att de svenska jordbruksprodukterna liksom hittUls i första hand böravsättas på den inhemska marknaden. Oberoende av om över- eller underskottråder för en vara bör dock en viss utbyteshandel accepteras av kvalitetsskäloch med hänsyn till konsumenternas krav på ett allsidigt produkturval, även omdetta leder tUl en ökad svensk export. Utbyleshandeln torde emellertid bli avbegränsad omfattning för flertalet jordbruksprodukter med undantag avmargarinråvaror. 7 1977/78. 1977/78:19 98 Utredningen föreslår att utbyteshandeln till viss delfinansieras genom att inflytande införselavgifter från motsvarande importtillförs jordbruket. 1 förhållande till nuläget kommer härigenom jordbruketall avlastas vissa kostnader. Hur stor andel av utbytesexporten av olikaprodukter som staten bör finansiera bör fastställas vid prisöverläggningarna. Såsomförut nämnts används redan i slor utsträckning de införselavgifter som statenerhåUer vid import av jordbruksprodukter till att finansiera olika delar avjordbruksprisregleringen. En ytterligare användning av dessa medel för atttäcka kostnader för utbytesexport kan därför innebära att finansieringen avandra delar av jordbruksprisregleringen försvåras. Utredningen anser att dettaproblem bör lösas vid prisöverläggningarna. I det följande redovisas för olika produkter om brutto-eller nettoöverskottsbegreppet skall tillämpas och i vilken utsträckning enutbytesexport kan vara önskvärd från samhällets synpunkt. För ejarealbaserade produkter, främst fläsk, ägg och fjäderfäkött, förordarutredningen att bruttoöverskottsbegreppet i princip tillämpas även ifortsättningen men anser att vissa avsteg kan accepteras. För fläsk och ägg kandet således till följd av säsongmässiga variationer i produktion och konsumtionvara önskvärt med en viss utbyteshandel. Fläskproduktionen är dessutom vidnuvarande prisrelationer mellan olika styckningsdetaljer inriktad på störrekonsumtion av vissa styckningsdelar än av andra, något som likaledes kanmotivera en viss utbyteshandel. I vilken utsträckning tillämpningen avbruttoöverskottsbegreppet bör modifieras i riktning mot ettutbyteshandelsförfarande i fråga om kostnaderna bör bli en fräga för i förstahand de prisöverläggande parterna. Sådana avsteg frän bruttoöverskottsbegreppetbör emellertid enligt utredningen ske restriktivt. Ganskastarkt arealbundna produkter är mjölk och nötkött genom sitt beroende avfoderväxtodlingen. Produklionen av mjölkprodukter bör liksom i principanpassas till det inhemska avsättningsutrymmet, varigenom några störreöverskott inte torde uppstå. Ett visst underskott av ost har traditioneUtförelegat och väntas bestå även i fortsättningen. En fortsatt utbytesexport avost kan vara motiverad. Genom att en fortsatt övergång förutses till magrare mjölkprodukter,främst lättmjölk, kommer minst nuvarande överskott av smör att finnas kvar.För smörfett och mjölkpulver förordar utredmngen att bruttoöverskottsbegreppetbibehålls. Importen av nötkött har ökat, somexporten blivit obetydlig. Ett fortsatt importöverskott är troligt.Utredningen anser att en viss utbyteshandel bör accepteras och attexportkostnaderna för nötkött och ost delvis skulle kunna tas över av staten. Ivilken omfattning detta bör ske bör fastställas vid prisöverläggningarna. Med denarealutveckling som bedömts sannolik kommer det även att föreUggaen överskottsproduktion av direkt arealbaserade 1977/78:19 99 Utredningen har tidigare uttalat attdenna överskottsproduktion bör utgöras av spannmål. Mot denna bakgrund finnsdet skäl som talar för att reservera hela det inhemska avsättningsutrymmet förden arealbaserade produktionen, dvs. tillämpa nettoöverskottsbegreppet.Utbytesexporten för berörda produkter skulle i så fall inte betraktas somöverskott och därmed påverka exportkostnaderna. Förslaget innebär i praktikeninte nägon förändring. Av kvalitetsskäl sker f. n. en stor utbyteshandel avoljeväxtfrö och vegetabilisk olja. Utredningen förordar att nuvarande ordningför utbyteshandeln inom fettvaruregleringen bibehålls. Om utbyteshandeln avmatpotatis skulle öka kraftigt, trots tillgång på svensk potatis av godkvalitet, bör nettoöverskottsprincipen för finansiering av exportkostnaderkunna övervägas. Fabrikspotatisodlingen har en omfattning som avsevärtunderstiger den inhemska efterfrågan på potatisstärkelse för tekniska ändamål.I samband med den översyn av prisutjämningsfrå-gorna som utredningen föreslagitbör även finansieringen av prisutjämningen på fabrikspotatis tas upp. De övriga exporikostnader som uppstår för andra överskottän de som faller inom utbyteshandelns ram bör enligt utredningens uppfattningäven i fortsättningen återverka på jordbrukets intäkter och i princip belastade produktionsgrenar där överskott uppkommer. De medel som jordbruket förfogar över till finansiering avde marknadsreglerande åtgärderna är som förut nämnts statligainförselavgifts-och budgetmedel samt olika slags avgifter på produktionen.Under de senaste åren har vissa av dessa avgifter kunnat avräknas mot utgåendestatliga livsmedelssubventioner. Därigenom har en viss administrativ förenklinguppnåtts. Effekten för producenterna blir densamma som då avgifterna tas utdirekt. Fr.o.m. /77 har en del av förmalningsavgiftenersatts med budgetmedel.