prop · G10392 · 1977-12-31 00:00:00 — En sådan samordning bedömer jag i likhet med fleraremissinstanser som mycket angelägen. Trafikplanering på lokal nivå kräver storlokal kännedom och särskilda detaljkunskaper. Kommunernas kunskaper på dessaområden bör därför komma huvudmannen till godo. Delta sker genom att kommunernaär representerade i det beslutsorgan som har att svara för länetstrafikförsörjning. Det är enligt min mening också väsentligt att kommunernaupprättar lokala trafikplaner som samordnas och verkställs av huvudmannen.Genom att kommunerna fortlöpande tillställer huvudmannen översiktsplaner,detaljplaner, önskemål om tidlabellsjusteringar och annat underlagsmaterial,som påverkar trafikplaneringen, kan de särskilda fördelar som är förknippademed del gemensamma landstings-primärkommunala huvudmannaskapet komma länet tillgodo. Någraremissinstanser har framhållit att ett renodlat landstingskommunalt huvudmannaskapenligl det förslag som framfördes av länsberedningen (SOU 1974:84) bordeövervägas som eU bättre alternativ. Man hän visar därvid bl. a. lill den riskför eft oklart politiskt ansvarsförhållande som kan finnas vid interkommunaltsamarbete. Jag tror för min del au dessa farhågor är överdrivna. Jag vill istället ansluta mig lill den bedömningen alt även i eU 1977/78:92 67 kommunalförbundeller eU interkommunalt aktiebolag del blir-liksom i alla andra kommunalabeslutsförsamlingar-de reella partipolitiska meningarna som kommer aU påverkabesluten. Därigenom kan politiskt ansvar utkrävas. Motbakgrunden av det anförda finner jag aU utredningen gjort en god avvägning närden föreslagit ett gemensamt ansvar för kollektivtrafiken i länen för kommuneroch landstingskommun. Denna lösning förenar i sig ett flertal av de fördelarsom finns hos de båda andra alternativen, medan nackdelarna är mindre. Detfinns också en tydlig utveckling hän mot ett sådant gemensamt ansvar itrafikfrågor. Längst har den utvecklingen gäll i och i Södermanlandslän, som har en fungerande irafikorgani-salion i stort enligtutredningens modell. Utredningar om samma typ av lösning pågår i flera andralän. Jagtillstyrker därför utredningens förslag att huvudmannaskapet för den lokala ochregionala kollektiva trafiken på landsväg inom resp. län löses genom inierkommunalsamverkan mellan landstingskommunen och kommunerna. Jag vill framhålla attdetta ställningstagande inle innebär något föregripande av de överväganden som länsdemokralikommiltén(Kn 1976:04) har att göra beträffande ansvaret för den regionala samhällsplaneringen. Undantagmåste beträffande huvudmannaskapet göras för och . Medhänsyn till den speciella kompetensen för landstingskommun inombl. a. trafikförsörjningen bör huvudmannen för trafikförsörjningen i detla länoförändrat vara landstingskommunen. finns inle någon landstingskommun. Kommunen fullgör där delandstingskommunala uppgifterna. Med anledning härav blir del naturiigt althuvudman för trafikförsörjningen i detta län är . Iövriga 22 län blir del en uppgift för landstingskommunen och kommunerna atlgemensamt svara för den lokala och regionala kollektiva trafiken. Ifråga om landstingskommunens och kommunernas andelar i huvudmannaskapet utgårjag i likhet med utredningen frän att landstingskommunen och de olikakommunerna skall kunna bestämma detta själva i enlighet med vad som är brukligtvid etablering av inierkommunal samverkan. Ävenvad gäller sättet att läcka uppkommande underskoll i irafikrörelsen, liksomockså beträffande formerna för huvudmannaskapet (kommunalförbund elleraktiebolag), bör enligt min mening tillämpas en långtgående valfrihet i deolika länen. Dennavalfrihet kan vad gäller t. ex. andelarna i huvudmannaskapet innebära att man ien del län tillämpar det system som redan finns i och ,dvs. all landstingskommunen har hälften av inflytandet och kommunerna den andrahälften. I andra län bestämmer man sig kanske för andra proportioner. 1977/78:92 68 Ävengrunderna för atl fördela underskottet i traflkrörelsen på de olika parternakan utformas på flera olika sätt. Exempel pä fördelningsgrunder är befolkningsunderiag,skalteunderiag, Irafikproduklion eller ekonomiskt resultat i trafikrörelsen. Föratt man i de olika länen skall kunna sammansluta sig i en mindre ändring i lagen (1957:281)om komm unalförbu nd (omtryckt1977:181). Enligt 1 mom. andra stycket i denna lag kan kommunalförbundbildas mellan landstingskommun och sådan kommun som inte tillhörlandstingskommun, däremot inte mellan landstingskommun och kommun som tillhörlandstingskommun. Om man önskar att ansvaret för den lokala och regionalatrafikförsörjningen skall ligga på ett kommunalförbund, bestående avlandstingskommunen och samtliga kommuner i länet, måste alltså kommunalförbundslagenändras. En sådan ändring innebär i huvudsak en återgång till de förhållanden,som rådde . Vid riksdag (prop. 1957:150, KU :17, rskr 309)slopades nämligen möjligheten för stad, som ingick i landstingskommun, attbilda kommunalförbund tillsammans med landstingskommunen. Anledningen var attnågot behov av en sådan förbundsbildning inte ansågs föreligga. Med en ordning,innebärande att ansvaret för länets trafikförsörjning åvilar landstingskommunenoch kommunerna gemensamt, finns uppenbariigen ett sådant behov. Behov avsamverkan mellan landstingskommun och kommuner som inte ingår i landstingskommunenfinns också på andra områden t. ex. kulluriiv och turism. För sådan samverkanär man f. n. hänvisad till aktiebolags- eller stiftelseformen eller till meralösa samverkansformer. Från kommunaldemo-kratisk synpunkt ärkommunalförbundsformen överiägsen samverkan i associationsrättsliga former. Jagvill i detta sammanhang erinra om konsli-lutionsutskottets uttalanden ibetänkandet med anledning av prop. 1975/ 76:187 demokrati, nykommunallag m. (KU 1976/77:25 s. 90). Jag tillstyrker därför, efter samrådmed chefen för kommundepartemenlet, utredningens förslag om atl kommunalförbundskall kunna bildas mellan landstingskommun och kommun, oavsett om den senaretillhör landstingskommun eller ej. Vadsedan gäller inom vilken tidsry md det gemensamma huvudmannaskapet senastskall vara etablerat föreslår utredningen en treårsperiod. Före utgången avdenna tid äger parterna rätt alt själva träffa överenskommelse om formen förhuvudmannaskapet, landstingskommunens och kommunernas andelar i huvudmannaskapetsamt sättet att fördela underskottet i rörelsen. Ominte landstingskommunen och kommunerna i länet inom treårsperioden kunnat enasi dessa hänseenden träder enligl utredningsförslaget vissa normbestämmelser itillämpning. Dessa reglerar formen för huvudmannaskapet, andelarna i dettasamt sättet aU fördela underskottet. För alt ytteriigare markera flexibiliteteni de valda lösningarna föreslår utredningen atl man i de olika länen dessutomskall ha viss möjlighet au avvika från Prop.1977/78:92 69 normbestämmelserna,även efter treårsperioden. Utredningens förslag attdet gemensamma huvudmannaskapet skall vara genomfört inom en viss begränsadtidsrymd tillstyrks av ett stort antal remissinstanser. Dit hör bl. a.praktiskt taget samtliga länsstyrelser och landstingskommuner samt en klarmajoritet av kommunerna. Även ställer sig positivt samverkan i trafikhänseende mellan kommuner och landsfingskommuner men villi huvudmannaskapsfrågan peka på alt även andra organisatoriska lösningar änden utredningen förordat kan förbättra förutsättningarna för kollektivtrafiken.Förbundet förordar i stället att del efter förslagsvis en femårsperiod görs enuppföljning och utvärdering för atl samla erfarenheterna av en samordnadplanering och drift av den kollektiva trafiken. Ilikhet med flera remissinstanser anser jag atl önskemålen om en längretidsperiod än den utredningen föreslagit för bildandet av en ny organisationoch fördelning av ansvar och kostnader noga bör vägas mot angelägenheten av atlden föreslagna reformen genomförs. Jagfinner då att det finns åtskilliga motiv som talar för en fast tidsgräns. Utanen sådan löper man risken att någon enstaka kommun förhindrar en lösning somlänet i övrigt kanske ärense om, t. ex. ett för hela länet gällande laxesystem.Samordningen mellan lokal och regional irafik kan också försvåras och defördelar för resenärerna i form av smidiga övergångsmöjligheter mellan irafiklinjernakan mer eller mindre gä förlorade. Utan en fast tidsgräns för huvudmannaskapetsgenomförande riskerar man också att behöva tillämpatre olika statsbidragssystem, nämligen nuvarande två för lokal, resp. regionalbusstrafik saml del nya, förenklade bidragssystem, som jag kommer atl föreslå idel följande och som avses utgå till sädana län där man kunnat enas om ettgemensamt huvudmannaskap. En sådan ordning är givetvis till nackdel för bidragsgivandemyndigheter och skapar oklarheter i finansieringsfrågor för kommuner ochtrafikförelag. Såsom flera remissinstanser påpekat försvårar en icke enhetligtidsgräns för huvudmannaskapets genomförande rent generellt planeringen avtrafikförsörjningen i landet, inte minst förden trafik som går över länsgräns.Jag delar också de farhågor som framförts,all man-om inte huvudmannaskapsfråganfår en snar lösning - riskerar att en del av trafikutbudet på de regionalatrafiklinjerna kan försämras. Meddet värde som ligger i att kunna samordna lokal och regional trafik under ettgemensamt huvudmannaskap och med hänsyn till att en sådan organisation i sintur skapar förutsättningar för en i olika hänseenden förbättrad och meraattraktiv kollektivtrafik vill jag förorda att en fast tidsgräns anges för närhuvudmannaskapet senast skall vara etablerat. I likhet med utredningen finnerjagdåatten treårsperiod räknat från bör vara tillräcklig. Eu sådantsynsätt har också åtskilliga remissinstanser, ofta under hänvisning till attförberedelser för ett gemensamt huvudmannaskap redan pågår i länet. Prop.1977/78:92 70 Särskildaproblem är emellertid förknippade med huvudmannaskapels genomförande i Västs verige. Remissinstanserna där har framfört delade meningar beträffande dengeografiska avgränsningen för taxesystemen och vad gäller treårsperioden förhuvudmannaskapets genomförande. En synpunkt som också framförs, bl. a. avlänsstyrelsen i , är aU huvudmannaskapet bör genomföraspå annat säu än genom att de föreslagna normbestämmelserna träder i kraft. Enstatlig medverkan för att bl, a, lösa den geografiska avgränsningen förlaxesystemen kan exempelvis behövas. Del är enligl min meningotvivelaktigt så att eU genomförande av huvudmannaskapet i denna del av landetär förenat med större svårigheter än annorstädes. Del kan sålunda ta längre tidatl finna formerna för hur en irafiksamverkan över länsgränserna bör lösas,detta med hänsyn till resan-dets omfattning och att därvid tre län kan berörasav samarbetet. Jag vill därför förorda aU en femårsperiod bör gälla för ,Göteborgsoch Bohussamt Älvsborgslän.Jagärdämedveten om all detla kan innebära aUgenomförandet av huvudmannaskapet i landet inle överallt kommer att skesamtidigt. Ett sådant avsteg från huvudregeln är emellertid motiverat medhänsyn till den länsindelningsproblematik som finns i . Vadgäller de olika möjligheter som finns alt få lill stånd en trafiksamverkanöver länsgränserna i vill jag hänvisa till de synpunkter somframförs i avsnitt 4.5. Idetta sammanhang vill jag också la upp utredningens förslag att det skall varamöjligt fören huvudman att få Irafikansvarel begränsa ttillalt avse enbart denregionala trafiken. Detla skulle då ske efter särskild prövning av regeringen. Föregen del finner jag skäl tala för alt någon form av övergångsord-ni n g kanbehövas i samband med bildandel av ett länsomfatlande huvudmannaskap förkollektivtrafiken. Eu successivt iklädande av trafikansvaret kan måhända i endel län vara ett lämpligt sätt alt anpassa uppbyggnaden av organisationen tillde rådande trafikorganisatoriska förutsättningarna. Detla kan särskilt gälla ilän där en mer omfattande stadstrafik bedrivs i någon eller några kommuner,medan kollektivtrafiken i övriga kommuner är mera ensartad och i huvudsakbestår av landsbygdslrafik med relativt lågt trafikulbud. I sådana fall kan delvara motiverat alt i huvudmannens trafikansvar lill aU börja med endast ingårlandsbygdstrafiken och att stadstrafiken tills vidare undantas. Detta innebär atljag gör en annan avgränsning än den utredningen föreslagit vad gällerhuvudmannaskapels omfattning . Stöd för en sådanuppfattning har jag från en del remissinstanser som också framhåller atl en avgränsningmellan landsbygdslrafik och stadstrafik är betydligt enklare att göra än den avutredningen föreslagna avgränsningen mellan regional och lokal landsbygdstrafik. Mittförslag innebär således atl regeringen skall kunna medge atthuvudmannens trafikansvar skall kunna begränsas till enbart den lokala ochregionala landsbygdstrafiken. Enfråga som åtskilliga remissinstanser tagit upp lill diskussion är om det inlerkommunalasamarbetet bör utövas i form av ett kommu na I förbund eller ett a kl iebolag.Föregen del finner jag all båda formerna var och en har för- och nackdelar. Enlångtgående valfrihet för de berörda kommunema bör därför tillämpas. Jag haremellertid funnit del befogal atl det i normbestämmelserna är preciserat vilkensamverkansform som skall tillämpas om man ej kunnat enas (för ). I likhet med utredningen förordar jag dåkommunalförbundet. Anledningen härtill är bl. a. atl insynen i ettkommunalförbunds förvaltning garanteras genom offentlighetsprincipen och atl enrepresentativ partipolitisk sammansättning av det beslutande organet är möjlig.I en bolagsstämma blir endast ett ombud för landstingskommunen och ett förvarje kommun röstberättigat. Detbör emellertid erinras om de möjligheter till ökning av insynen ochinflytandet som kan ske i ett aktiebolag, bl. a. genom särskilda bestämmelser ibolagsordningen. Med hänsyn till de fördelar som även bolagsformen har bördärför enligt min mening en ordning införas som medger valfrihet för de olikalänen. I de fall full enighet råder mellan landstingskommunen och kommunerna ilänet om all man i stället för kommunalförbundsformen vill välja aktiebolagetsom samverkansform bör detta sålunda vara möjligt, Jagvill också erinra om atl - i de fall huvudmannaskapet utövas genom ett förändamålet bildat kommunalförbund - man kan i viss utsträckning tillgodogöra sigde fördelar som är förknippade med aktiebolaget som samverkansform. Detta kanske, som utredningen föreslår och som flera remissinstanser understryker, genomatt ett för själva driften av trafikrörelsen särskilt bolag tillskapas, ivilket samtliga aktier ägs av kommunalförbundet. Jagövergår härefter till in nehäl let i normbestämmelserna. Dessa skall, som jagtidigare nämnt, endast komma i tillämpning i de fall man inte kunnat enas omandelarna i huvudmannaskapet eller sättet atl fördela underskottet iverksamheten. Normbestämmelsernahar i stort vunnit remissinstansernas gillande. De torde därför kunna tjäna somvägledning för de berörda parterna. De önskemål om ändringar som framförtstorde i stor utsträckning kunna tillgodoses genom tillämpning av möjligheten tillavvikelse från bestämmelserna, en fråga somjagålerkomertill. Jag vill motbakgrunden härav ansluta mig till utredningens förslag beträffandebestämmelserna för andelarna i huvudmannaskapet och sättet för underskottetsfördelning, vilket också kommer lill uttryck i det förslag till lag omhuvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik som jag redovisar. 1977/78:92 72 Vadgäller möjligheterna att kunna få till stånd avvikelse från normbestämmelserna harutredningen för sin del föreslagit att om landstingskommunen - varmed likställskommun utanför landstingskommun-eller en tredjedel av kommunerna anser attvägande skäl talar för en annan andelsfördelning ifråga om huvudmannaskapeteller annat sätt för fördelning av underskottet än vad normbestämmelsernainnebär skall landstingskommunen, resp. tredjedelen av kommunerna ägaunderställa frågan regeringens prövning. Om regeringen därvid finner synneriigaskäl tala för en avvikelse från normbestämmelserna i berörda avseenden, skallden äga befogenhet atl förordna om den sammansättning av huvudmannaskapet ochdet sätt för underskoltsfördelning som den med hänsyn till förhållandena anserlämplig. Ilikhet med de remissinstanser som uttalat sig i frågan finner jag dennaregeringens befogenhet vara en lämplig lösning. Härigenom kan exempelvis undvikasatl någon enstaka kommun - under åberopande av normbestämmelserna - förhindraren lösning vad gäller huvudmannaskapets sammansättning eller sättet förunderskottets fördelning, som länet i övrigt är ense om. Särskilt vad gällerkostnadsfördelningen kan del vara väsentligt att kunna införa en kompletterandebestämmelse i förhällande till en fördelning efter trafikarbete per kommun. Ensådan bestämmelse kan, såsom i framhåller, vara enregel om en viss maximikoslnad per invånare i de olika kommunerna. Jag villdärför föreslå en ordning, som innebären möjlighet för regeringen -atl efterhemställan från landstingskommun, kommun som inte tillhör landstingskommuneller minst en tredjedel av de kommuner i visst län som tillhörlandstingskommun kunna a v v i ka frän normbestämmelserna vad gäller antaletledamöter som medlem i kommunalförbundet skall utse i förbundsfullmäktige ochvad gäller sättet alt mellan medlemmarna fördela uppkommande underskott iförbundsverksamheten. 4.3Tillständs- och ersättningsfrågor inom busstrafiken Ettgemensamt ansvar för landstingskommunerna och kommunerna att som huvudmän sörjaför den regionala och lokala busstrafiken innebär att huvudmannen har attbestämma över trafiken i olika avseenden. Det gäller taxor, tidtabeller,linjenät etc. a. föreslagit att - i de fall ansvaret för den lokala och regionalabusstrafiken åvilar en för länet gemensam huvudman -huvudmannen skall ges rätt altmed eget linjetrafiktillstånd anlita u nderen t reprenö r för trafikensutförande. EndasteU fåtal remissinstanser har haft invändningar mot förslaget. Till dessa hörSvenska busstrafikförbundet som bl. a. anför att uiredningens förslag skulleinnebära olägenheter för avgränsningen mellan de politiska och de företagsmässigaansvarsområdena beträffande den berörda trafikverksam- Prop.1977/78:92 73 heten.Statens järnvägar () anför bl. a. att ett linjetrafiklillstånd av de etableradebussföretagen måste uppfattas som en tryggheisgrund för fortsatta resursinsatser,bl. a. vad avser personal. Tillstånden bör därför enligt SJ innehas av dem somhar ansvaret för fordon och personal. Utredningensförslag aktualiserar frågan om trafikutövarbegreppets innebörd. När man talarom begreppet irafikutövare har man atl skilja mellan vem som i del enskildafallet skall anses vara trafikutövare och vem som - med hänsyn till de olikakrav som anges i YTF - kan meddelas trafiktillstånd. rymmerkomplikationen att det av YTF inte framgår vem som i olika situationer skallanses som trafikutövare. Jagskall här ange några fall som kan tänkas bli aktuella när det gäller trafikuppläggningeninom ramen för ett gemensamt huvudmannaskap för lokal och regional trafik. A. Bussföretagetadministrerar hela trafiken medan huvudmannen endast förmedlar ersättningen till bussföretaget för trafikuiövningen. B. Huvudmannenadministrerar hela trafiken och bussföretagels uppgift blir att tillhandahålla fordon och förare. C. administrerar gemensamt trafiken, varvid det gemensamma intresset har manifesterats genom ett samarbetsav tal. 1 dessa fall har huvudmannen som regel bestämmanderätten över luriistor och taxor, medan bussföretaget svarar för alt trafiken medtillräckliga resurser drivs i enlighet med de riktlinjer som kommunen har dragit upp. Det avgörande för vem somskall anses driva trafiken och vem som skall söka trafiktillstånd är enligträttspraxis frågan om vem som får anses ha bestämmanderätten över trafikensutövande i väsentligare avseenden. Bland de förhållanden som trafikulövarenhelt eller delvis bör ha dispositionsrätten över kan nämnas bl. a. upprättandeav lidtabeller och taxor och möjligheterna atl sälta in reservbuss för attfullgöra iransportplikten. Även om frågan om vem som är ägare till fordoneninte har någon avgörande betydelse för frågan om vem som skall anses somtrafikutövare, torde tillgängen på fordon anses vara av intresse när manbedömer om trafikulövaren är lämplig som tillståndshavare. Av praxis kanutläsas att trafiktillstånd av lämplighetsskäl inle har ansetts böra beviljas imånga fall då sökanden avser atl bedriva trafiken med fordon som inte innehasav honom med äganderätt eller därmed jämställd rätt (t. ex. genomavbetalningsköp eller långtidsförhyrning). Därtill kommer all vissa tillståndshavaresannolikt också har ansetts ha svårt att ansvara för trafikens utövande om demåste lila till fordon, personal och administration som tillhandahålls avutomstående. Omman tillämpar det som har sagts på de tre fall som jag har redogjort för,kan man konstatera atl irafikutövare och alltså den som behöverlinjetrafiktillstånd är bussföretaget i fall A och huvudmannen i fall B. I fallC torde både huvudmannen och bussföretaget kunna anses som Irafikutövare ochskulle alltså behöva någon form av gemensamt linjetrafiklillstånd. Prop.1977/78:92 74 Densistnämnda situationen får anses vara mindre lämplig med hänsyn lill olikakomplikationer - bl. a. i form av splittrade och oklara ansvarsförhållanden -som den för med sig. Å andra sidan måste del för kommunerna (huvudmannen) oftavara önskvärt att kunna utforma trafiken i ett mer eller mindre långtgåendesamarbete med bussföretagen på orten, varvid en lämplig avvägning torde liggaäven i bussföretagens intresse. Med det nya ansvar som läggs på kommunerna viahuvudmannen torde del vara nödvändigt att man i det enskilda fallet kan väljaden samarbelsform som bäst främjar den trafikpolitiska målsättningen. Det synesangelägel att man vid valet av samarbelsform inle styrs av tillståndsfrågan ochalt man så långt möjligt kan undvika gemensamma tillstånd. En lösning - somockså utredningen har anvisat - torde härvidlag vara atl huvudmannen ges rätlatt med slöd av eget linjetrafiklillstånd anlita underentreprenör för trafikensutförande. Föralt ell arrangemang av angivet slag skall kunna godtas är del viktigt all denkommunala huvudmannen verkligen har det avgörande inflytandet och den reellabestämmanderätten över trafikens utformning och drift. Betänkligheternarörande lillständshavarens lämplighet, när han inle själv disponerar irafikeringsresurserna,torde knappast ha aktualitet i de fall dä tillståndet skall ges till kommunalhuvudman för trafiken. Det torde kunna förutsättas atl huvudmannen - genomvalet av underentreprenörer och utformningen av entreprenadavtalen - ser tillalt behövliga resurser för trafiken finns även i de fall när entreprenörerdriver den. Öppnas möjligheten alt som entreprenör får anlitas innehavare avtillstånd till beställningstrafik med buss - något som naturiigen följer av YTF- är dessutom tillstånds-myndigheten bibehållen möjligheten alt kontrollera trafikulövarnamed hänsyn lill de lämplighetskrav som ställs upp i 12 och 19 §§ YTF. Motbakgrund av vad jag nu har anfört förordar jag därför att huvudmannen ges rättatl med eget linjetrafiklillstånd anlita underentreprenör för linjetrafikensutförande. Motsvarande bör gälla i fråga om luristtrafik. Underentreprenörenkan därvid fullgöra trafikuppgifterna med stöd av enbart tillstånd tillbeställningstrafik. Den rätt jag nu har förordat bör självfallet också gällaför enskild kommun som väljeratt driva trafiken i regi. Vad jag nu haranfört innebär atl huvudmannen - för alt kunna fullgöra det trafikansvar jagtidigare har talat om - kan välja olika vägar. Jag vill med anledning härav ikorthet redogöra för hur förhållandet huvudmannen/ busstrafikföretagel kankomma att te sig. Huvudmannenkan - vilket torde bli vanligt i stor utsträckning - träffa avtal med sådanabussföretag som redan har tillstånd till linjetrafik för vissa sträckor ellerinom vissa områden av regionen. Detta innebär självfallet att bussföretagetbehåller sitt linjetrafiklillstånd.