prop · G10390 · 1977-12-31 00:00:00 — De remissinstanser som yttrar sig ifrågan anser dock att en slutlig besvärsinstans bör utformas som enbesvärsnämnd och inte ges domstolsprägel. I några yttranden föreslås en annansammansättning av nämnden, om denna inrättas, än vad kommittén har föreslagit. Tillkommittémajoritetens förslag ansluter sig samt statskontoret, ,länsstyrelserna i , och samt , LO,TCO, Föreningen , och Riksförbundetför personal vid invandrarbyråer. Flertalet av de remissinstanser sombehandlar frågan tillstyrker dock reservanternas förslag att inrätta enbesvärsnämnd. Dit hör , , , kammarrätten i , JK,länsstyrelserna i och , , , länsdomstolskommittén,SAF och . Hit torde få räknas även . Decentraliseringsutredningenanser att utlänningslagkommitténs redovisade överväganden om attöverföra besvärsprövningen från regeringen till en särskild besvärsnämnd harett begränsat intresse från decentraliseringssynpunkt. Man föreslår attutlänningslagkommittén får i 1977/78: 90 49 uppdragatt i sitt fortsatta arbete överväga ett alternativ med en till länsnivådecentraliserad handläggning och att pröva formerna för en för-troendemannamedverkani arbetet. Resultatet av kommitténs diskussion är nämligen i båda fallen enprövning på central nivå. Det blir enligt utredningen en praktisk fråga omregeringskansliet skall belastas med den omfattande handläggningen avbesvärsärendena eller inte. Principiellt sett anges det också vara nödvändigtatt ta ställning till om beslutet i besvärsärendena bör fattas av ettpolitiskt ansvarigt organ. Utredningen säger sig sakna anledning på båda dessapunkter att bedöma utlänningslagkommitténs slutsatser och förslag. Ävenlänsstyrelsen i för fram tanken på en decentralisering av till länsstyrelse. EnligtSIV:s mening skulle åtgärden att skjuta in ett förvaltningsorgan mellan ettcentralt ämbetsverk och regeringen vara ett så unikt ingripande i den centralaförvaltningens konstruktion, att det bara kan motiveras om det är det endasättet att tillfredsställande lösa ett stort poli-tiskt-administrativt problem.Innan en sådan åtgärd tillgrips bör man också beakta att ämbetsverketsställning försvagas och acceptera att så sker. Det normala i statsförvaltningenär enligt verket att en central myndighets beslut kan överklagas hosregeringen. Undantagsvis är myndighetens prövning slutgiltig. Reservanternasförslag innebär enligt ingenting annat än att förstärks,byter namn till besvärsnämnd och flyttas upp ovanför invandrarverket i ställetför att som vara en rådgivare till verket. Önskemålet att minska regeringskanslietsoch regeringens befattning med enskUda ärenden sägs i sig vara befogat, men ensträvan dithän kan enligt inte sättas före och över bedömningen att en visstyp av ärenden bör avgöras av regeringen. Ett växande antal besvärsärenden ökarenligt verket inte nödvändigtvis det ansvariga statsrådets arbetsbörda. Deallra flesta fallen är rutinbetonade och kräver ingen uppmärksamhet från denpolitiska ledningen. Så länge ärendena bereds i departementet sker detta i denanda och med den inställning som skapas av den politiskt ansvarige. Denne kanockså när som helst slumpmässigt välja ut enstaka rutinärenden för attkontrollera alt hans intentioner följs, vilket är helt uteslutet om enbesvärsnämnd inrättas. Till detla kommer att en viss avlastning frånregeringskansliet skulle nås, om verket fick tillbaka den återbrytningsrätt somfanns före , tillägger att mycket talar för att enbetydande oro bland invandrarna skulle följa på ett beslut att avskärautlänningar invandrarnas landsmän från rätten att vädja till regeringen.Det skulle vara svårt för dem att förstå att även vissa obetydliga frågor kan hänskjutastill regeringen för avgörande, medan ärenden som för dem ter sig livsavgörandeavvisas. För det fall en slutlig besvärsnämnd skulle inrättas bör även återbrylningav förvisningsbeslut avgöras av besvärsnämnden. 4 1977/78. 1977/78: 90 50 Statskontoretär av den uppfattningen att det måste finnas ytterligt starka skäl för attinrätta ännu en administrativ nivå mellan ett statligt verk och regeringen.Behovet av resurser sägs vara lika oavsett om besvärsärenden behandlas iregeringens kansli eller i en särskild besvärsnämnd. Enligt statskontoretfinns det därför inte av resursskäl någon anledning att inrätta ytterligare enadministrativ nivå. Enligt statskontorets mening kan inte heller inrättandetav en särskild besvärsnämnd uppfattas som en decentraliseringsåtgärd som ärägnad att underlätta för den enskilde. Statskontoret anser dock att densammansättning som anges för besvärsnämnden är lämplig för prövning avutlänningsärenden under regeringsnivå. Om en sådan representation intefinns i invandrarverkets styrelse bör man i första hand ändra dess sammansättning.LO vill framhålla den stora och ofta helt livsavgörande betydelse ett beslut iett utlänningsärende har för den enskilde. Därför måste beslutet avgöras medhumanitära och politiska överväganden som grund, något som klart talar för attdenna typ av beslut måste träffas på politiskt ansvarigt håll, LO framhållerockså att avskaffandet av möjligheten att vädja till regeringen kan upplevas avberörd persons vänner och landsmän i såsom ingrepp i svenskrättssäkerhet, LO delar därför kommittémajoritetens argumentation och förslagom regeringen som enda besvärsinstans. Även TCO betonar den vikt som avlägsnandeärendenhar för den enskilde och den grad av "skönsmässighet" som präglarbesluten i ärenden av det här slaget. Därför bör en instans med politisktansvar fatta det slutgiltiga beslutet. Dessutom sägs många utlänningsärendenha en sådan utrikespolitisk räckvidd att det avgörande ställningstagandet ändåbör fattas av regeringen. Det torde enligt TCO inte föreligga någraoöverstigliga hinder mot att organisera handläggningen inom regeringens kanslipå ett sådant sätt, att det ansvariga statsrådet inte skall behöva betungasallt för mycket av besvärsärenden av rutinartad karaktär. Föreningen befarar att företrädare för utlänningarna, såsom vissaorganisationer och påtryckningsgrupper, inte låter sig nöja med ett negativtställningstagande från besvärsnämndens sida utan kommer att som en sista utvägsöka påverka den högsta politiska instansen till ett ur deras synpunkt positivtbeslut. Därigenom skulle enligt föreningen besvärsnämnden endast få en funktionsom genomgångsinstans. Det borde i stället vara möjligt att inom departementetsram organisatoriskt anordna verksamheten så att de intentioner som talar förinrättande av en besvärsnämnd lika väl blir tillgodosedda. Enligt mening är det av stor betydelse att regeringen som ettpolitiskt ansvarigt organ för invandrar- och flyktingpolitiken avgörbesvärsärenden. Somtidigare nämnts anser dock ett stort antal remissinstanser fördelarna med enbesvärsnämnd överväga. Enligt RÅ bör vid bedömande av frågan om regeringeneller en särskild besvärsnämnd skall vara slutlig instansstörre tyngd läggas vid de skäl som talar för en decentralisering av olikaärenden från regeringen till förvaltningsmyndigheter. Det är enligt RÅlämpligare att regeringen även inom detta område huvudsakligen sysslar medriktlinjer för den framtida verksamheten och med samordningsfrågor samt därvidendast upptar utlänningsärenden som har principiell betydelse. Den fördepartementschefen nödvändiga information som kan erhållas genom att ärendenahandläggs hos regeringen kan enligt RA inhämtas på annat sätt. Inte hellertorde avlägsnandeärendena ha den betydelse kommittén anför när det gäller atterhålla en överblick över hela invandrarproblematiken. Det torde enligt RAtvärtom föreligga risk för att alltför mycket tid och intresse går åt förhandläggning av avlägsnandeärenden vilket kan medföra att överblicken blir lidande,erinrar om att antalet besvärsärenden, som redan nu är stort, kanförväntas öka betydligt och att det ansvariga statsrådet i ett sådant läge intekan ägna varje ärende mycken tid samt att statsrådets tid självfallet börägnas åt de tunga och känsliga ärendena. Vid en samlad bedömning talar enligthovrättens mening övervägande skäl för inrättandet av ett särskilt besvärsorgan,utformat som något slags besvärsnämnd av det slag som förordas av reservantema.Kammarrätten i anser att regeringen så långt möjligt bör befrias frånifrågavarande ärenden och att den slutliga prövningen i stället anförtros åten särskild nämnd. Det torde enligt domstolen inte finnas anledning att befaraatt en kvalificerad och väl sammansatt nämnd inte på ett tillfredsställandesätt skulle kunna avgöra besvär i dessa utlänningsärenden eller att nämndeninte, då så behövs, skulle överlåta prövningen till regeringen. överensstämmer reservanternas förslag väl med de nuvarandedecentraliseringssträvandena inom statsförvaltningen. Även om nämnden fullt utinser att utrikespolitiska hänsyn och samhällsekonomiska förhållanden kan krävaatt regeringen bibehåller sin möjlighet att styra utlänningsärendena, ansernämnden att rena arbetsbelastningsskäl framtvingar en utveckling i enlighet medminori-tetsförslaget. Nämnden fäster i det sammanhanget stort avseende vidförslaget att såväl invandrarverket som besvärsnämnden kan underställaregeringen t, ex, avvisnings- och förpassningsärenden, när detta är påkallatav politiska och andra skäl. Även framhåller att antaletbesvärsärenden måste antas bli så stort, att det skulle medföra en orimligarbetsbörda för det ansvariga statsrådet. finner att övervägandeskäl talar för minoritetens förslag på denna punkt. i länsäger sig inte kunna dela kommitténs åsikt att ärendena i en eventuellbesvärsnämnd skulle, allmänt sett, vara avsevärt viktigare än ärendena i denav kommittén nämnda värnpliktsnämnden. Många utlänningar som reser tillSverige utan arbetstillstånd gör enligt detta i medvetande om attuppehållstillstånd kan komma att vägras och att de måste återvända till sitthemland. Prop.1977/78: 90 52 omanstånd med eller befrielse från värnpliktstjänstgöring kan från principiellasynpunkter ha mycket stor betydelse för samhället och för den enskilde vara avmycket ingripande art. menar således att de synpunkter som varitvägledande för inrättande av värnpliktsnämnd även i huvudsak är gällande fören besvärsnämnd i utlänningsärenden. De regler för underställning somkommittén skisserat tillförsäkrar vidare enligt meningregeringen prövningen av ärenden av politisk principiell betydelse eller avsärskild känslig art i enskilda fall. Advokatsamfundetinskränker sig till att lämna vissa synpunkter som inte har direkt kommit tilluttryck i betänkandet. Man anför att rättssäkerheten för utlänningarna i ettkänsligt politiskt läge kan bli större om besvären prövas av en särskild, frånregeringen fristående besvärsnämnd samt att kontinuiteten skulle kunna bevaraspå ett annat sätt i en sådan nämnd än i regeringen, där sammansättningen kanskifta. I likhet med domstolarna och andra självständiga myndigheter skulle ensådan besvärsnämnd på ett annat sätt än regeringen vara skyddad för påtryckningarutifrån. finns en viss risk att besvärsnämnden utan insyn och kritiklätt skulle kunna utveckla en alltför stelbent praxis. Vidare pekar man på attdet i utlänningsärendena finns en stark tendens att sökandena mte nöjer sig mednegativa beslut utan driver ärendet så långt det är möjligt. Risken är därförstor att utlänningen fullföljer ärendet till regeringen, inte jämlikt 51 §utlänningslagen utan som egentlig nådeansökan. Det är enligt samfundet tveksamtom man verkligen kan nedbringa antalet ärenden i regeringen så att någonverklig avlastning av regeringen kan ske genom besvärsnämndens inrättande. 4 Förslag av statens invandrarverk till ändrade bestämmelser rörandeuppehållstillstånd för gäststuderande Enligt37 § UtlK får utlänning, som är inskriven vid läroanstalt här och vilkensförsörjning är tryggad genom egna medel, stipendium eller påannat liknande sätt, inte utan särskilda skäl vägras uppehållstillstånd för dentiden. erinrar inledningsvisom att gällande bestämmelser om uppehållstillstånd för gäststuderande tillkomunder helt andra förutsättningar än som råder. Den reglerade invandringenhade exempelvis inte införts. Reglerna för tillträde till utbildning tordeenligt ha varit striktare än de nuvarande. Man utgick vid tillkomsten avbestämmelserna om gäststuderande sannolikt från, att de regler som begränsadetillträdet till utbildningen utgjorde en effektiv reglering avtillströmningen av gäststuderande. 1977/78: 90 53 Denreglerade invandringen infördes fr, o, m, , Eftersom den innebar bl. a.att arbetstillstånd inte får meddelas efter inresan skulle en utländskstuderande, som fått uppehållstillstånd som gäststuderande, i regel bli tvungenatt lämna efter kanske lång tids studier, trots att han eller hon helatiden inriktat sig på att bosätta sig i landet och inrättat sig efter detta.Mot den bakgmnden fastlades genom ett avgörande av regeringen, att särskiltskäl att vägra uppehållstillstånd för gäststuderande skulle anses föreligga,när sökanden bedömdes ha för avsikt att bli kvar i efter studierna. EnligtSIV:s uppfattning framstår de som söker uppehållstillstånd enligt 37 § UtlKofta inte som gäststuderande. Detta är emellertid ofta svårt för verket attpåvisa, I regel uppger de att de har försörjningen tryggad genom någonprivatperson i eller utanför hemlandet. Även detta anges vara svårt för verketatt bedöma. Antalet personer som får uppehållstillstånd som gäststuderande harenligt verket ökat mycket kraftigt . Skälet till detta angesvara att inskrivningsreglerna vid läroanstalterna inte fungerat som spärr iavsedd omfattning. Verket säger sig ha den uppfattningen, att utlänningar istigande utsträckning söker utnyttja de generösa bestämmelserna för att få enfast anknytning i och därigenom kringgå bestämmelserna om regleradinvandring av arbetskraft. Iskrivelsen pekas även på att nuvarande ordning leder till svårigheter för denenskilde utlänningen. Detta beror i många fall på att han är alltför dåligtförberedd för studierna. Många har vaga eller inga begrepp om vad de skallstudera i . Föratt komma till rätta med nuvarande olägenheter föreslår att gällande regleroch praxis stramas upp. I första hand bör detta enligt verket ske genom attkrav införs på att uppehållstillstånd för gäststudier måste sökas och beviljasföre inresan till . Vidare föreslås att uppehållstillstånd för gäsfstudierendast beviljas den som fyllt , om inte synnerliga skäl föranleder annat.Uppehållstillstånd enligt 37 § UtlK skall, liksom , endast få ges den somavser att vistas här temporärt för studier. Enligt verket bör begreppet läroanstaltpreciseras att avse studier. Slutligen börvillkoret i 37 § om inskrivning vid läroanstalt ändras till krav på behörighetatt skrivas in, något som redan har skett i praxis. SlV:sförslag har vid remissbehandlingen så gott som genomgående fått ett positivtmottagande. vill emellertid särskilt peka på två kategorierav utländska studerande, nämligen sådana som tilldelals svenskt stipendium (t.ex. institutets gäststipendium) och sådana som följer vissa program ellerkurser, vilka helt är avsedda för ut- 1977/78: 90 54 ländskastuderande eller upplagda med hänsyn till utländska studerande. Dessa studenterhar blivit uttryckligen erbjudna att studera i . Institutet föreslåratt de föreslagna ändrade bestämmelserna kompletteras med bestämmelser om ensnabb och förenklad procedur för tiUståndsgivning åt dessa gäststuderande ochåt gästforskare som erhåller svenskt stipendium respektive antas till speciellakurser och program. Över huvud taget ter det sig enligt institutet angelägetatt åstadkomma en snabb handläggning av alla ansökningar om uppehållstillståndför gäststuderande. Begränsningen till eftergymnasiala studier är inteangelägen från institutets synpunkt, UKÄställer sig positivt till förslagen att uppehållstillstånd för studier skallsökas och beviljas före inresan till och att en prövning av behörighetenskall ersätta kravet på inskrivning. Däremot menar emellertid UKÄ i likhet medde myndigheter som yttrat sig till UKÄ, att det finns en rad ouppklaradefrågeställningar som först måste lösas innan en ändring av bestämmelsernaenligt SIV:s förslag kan genomföras. Hit hör frågan vilken handläggningsordningsom bör utvecklas för att det skall bli möjligt att i ett sammanhang prövabehörigheten att studera och frågan om uppehållstillstånd. Hit hör även frågorsom rör behovet av förbättrad information utomlands angående högre studier iSverige samt de praktiska möjligheterna att bedöma utländsk förutbildning.Samråd mellan och berörda myndigheter bör äga rum i dessa frågor. SÖföreslår att den ändrade bestämmelsen skall gälla, förutom för eftergymnasialutbildning, för studier för vuxenstuderande. Beträffande den föreslagnaåldersgränsen , föreslår SÖ att uppehållstillstånd ges till den somuppfyller åldersvillkoren för antagning till den sökta utbildningen, SÖ pekarvidare på behovet av ingående information om vad studier i innebär. SÖsaknar detaljerade förslag om rutiner vid tillståndsgivningen.Folkhögskoleutredningen anser det önskvärt med en förändring av 37 § UtlK medtanke på gäststuderande på folkhögskola och tillstyrker det förslag tilländringar av 37 § UtlK som utarbetat. ifrågasätter ominte den som söker uppehållstillstånd för studier borde avkrävasförklaring att han ej har för avsikt att bosätta sig i . Nämndentillstyrker åldersgränsen med hänsyn till att individen bör erhålla singrundläggande utbildning i den kulturkrets, där han skall vistas.Nämnden understryker att studierna skall äga rum vid läroanstalt förpostgymnasiala studier. Kravet på tryggad försörjning vill nämnden ha närmarepreciserat. SIDAföreslår att undantag från de föreslagna ändringarna i 37 § UtlK görs för SIDA-finansieradutbildning i följande avseenden. Uppehållstillstånd för gäststudier bör idessa fall även i fortsättningen kunna ske efter inresa i . Vidare börrätten till uppehållstillstånd på grund av studier som finansieras medbiståndsmedel inte gmndas på SIV:s bedömning av studieplan utan på en bedömningav de berörda Prop.1977/78: 90 55 parterna,dvs. av det land som mottager svenskt bistånd, SIDA och den organisation somgenomför programmet. Slutligen bör uppehållstillstånd i nu berörda fall kunnabeviljas även för utbildning som inte sker på eftergymnasial nivå. SFShar inte något att invända mot de framförda ändringsförslagen. SFS ser det somrimligt att en vag och oklar praxis ersätts med entydiga bestämmelser som integer möjlighet till godtycke eller ger vissa gmpper möjlighet att kringgåbestämmelserna om reglerad invandring. SFS vänder sig dock mot den nuvarandelånga handläggningstiden rörande tillstånd för gäststuderande. Vidare är SFSkritisk mot den information som sprids av den svenska utlandsrepresentationen.På grund av felaktig information händer det att utlänningar utifrån felaktigapremisser kommer till i syfte att bedriva studier. SFSanser det vidare orimligt att den som önskar vara gäststuderande skall lämna endetaljerad studieplan enligt normal studiegång med angivande avyrkesinriktningen. Detta förutsätter ingående kännedom om svensktutbildningsväsende. SFS kan inte heller acceptera att man som villkor förfortsatt vistelse uppställer att normal studiegång i stora drag följs. SFSstöds i denna sin uppfattning av Universitets Studentkår. Beträffandefrågan om tillståndsprövning före inresan till pekar SFS på risken atten sådan ordning verkar som en spärr för studier i , något som voreolyckligt med hänsyn till värdet av en internationalisering avutbildningsväsendet. Utlänningsrätt att resa in och vistas i vårt land regleras i utlänningslagen (1954: 193,ändrad : 483 UtlL) och utlänningskungörelsen (1969: 136, ändradsenast 1977: 780 UtlK). Utlänningslagstiftningen har varitföremål för omfattande reformer. Stora delar av UtlL och UtlK har sålunda fåttnytt innehåll fr. o. m. (prop. 1975/76: 18, InU 1975/76: 24,rskr 1975/76: 121, SFS 1975: 1358 m, fl,). Då infördes i lagen bestämmelser omrätt till här för krigsvägrare och för vissa utlänningar som, utan attvara politiska flyktingar, hade vägande politiska skäl för att få stanna (s. k.B-flyktingar). Vid samma tillfälle infördes full besvärsrätt i bl. a. avvisnings-och förpassningsärenden samt i vissa verkställighetsärenden. Regler infördesom preskription av icke verkställda beslut om avvisning,förpassning eller utvisning. Det tidigare bosättningstillståndet ersattes med s,k, permanent uppehållstillstånd. 1977/78: 90 56 arnaför att ta utlänning i förvar skärptes. Bestämmelsemaom avvisning ändrades med verkan fr. o, m, (prop. 1976/77: 132,AU 31, rskr 320, SFS 1977: 483). De tidsfrister inom vilka avvisning får skeräknas därefter i vissa fall inte från inresan utan från den första kontaktenmed polismyndighet. Detta gäller i de fall då utlänningen har rest in i Sverigeutan att ha inresekontrolle-rats. Reformen bör medföra en minskning av antaletfall då förpassning måste ske sedan en utlänning har vistats i landet underlång tid, med alla de personliga problem detta för med sig. Ävenom utlänningslagstiftningen sålunda har reformerats på åtskilliga punkteråterstår mycket att göra. En viktig fråga, som tilldrog sig intresse redan vid1975 års reformarbete, är den hur de långa handläggningstiderna iutlänningsärenden skall kunna minskas. Andra frågor som kräver förnyadeöverväganden rör förvisningsinstitutets utformning och formerna förverkställighet av avlägsnandebeslut. tillsattes enkommitté, utlänningslagkommittén (A 1975: 04) med uppgift att fortsättautredningsarbetet i dessa och andra frågor med sikte på att föreslå en helt nyutlänningslag. Kommittén fick emellertid i uppdrag att med förtur och skyndsamtutreda frågan om snabbare handläggning i främst förpassningsärenden samt fråganom eventuell ändring av ställning och funktion. Denna nämndskall avge yttrande till i bl, a, förpassningsärenden ochutgör därmed en av de faktorer som inverkar på handläggningstidens längd, Idetta sammanhang skulle kommittén slutligen överväga möjligheten att inrättaett särskilt organ med uppgift att i stället för regeringen vara slutligbesvärsinstans i utlänningsärenden. Utlänningslagkommitténhar nu avslutat den första etappen av sitt arbete. avlämnadekommittén delbetänkandet (SOU 1977: 28) Kortare väntetider i utlänningsärenden.I belänkandet visar kommittén på hur handläggningstiden kan begränsas i olikaled av förfarandet. Jag återkommer till denna fråga. Bakgrundentill reformbehovet bildar den ordning för invandring som vi tillämpar. Som enföljd av en omfattande arbetskraftsinvandring under förra hälften av1960-talet beslöt statsmakterna att reglera invandringen av utländskarbetskraft. För att åstadkomma detta bestämdes med verkan från den 1 januari1966 att arbetstillstånd i princip skulle ha ordnats före inresan i landet.På så sätt skulle utlänningar förhindras att söka sig till utan arbetserbjudandeoch utan ekonomiska möjligheter att klara sig här. UtlL anger inte under vilkaförutsättningar tillstånd kan ges. Ar 1968 drog emellertid statsmakterna uppriktlinjer för tillståndsgivningen, vilka alltjämt gäller (prop. 1968: 142, SU1968: 196, rskr 1968:405). Regleringen av arbetskraftsinvandringen har tillsyfte att göra det möjligt för oss att ge invandrarna tillgång till sammasamhällsservice som gäller för övriga invånare i vårt land. 1977/78: 90 57 Utlänningsom kommer hit för att arbeta skall alltså ha ordnat arbetstillstånd föreinresan. Undantagna från skyldighet att ha arbetstillstånd är bl. a. innehavareav permanent uppehållstillstånd, medborgare i annat nordiskt land eller den somär gift med svensk medborgare. Annan utlänning som har rest in utanarbetstillstånd kan i princip inte få sådant medan han är kvar här. Detta ärdock möjligt när sökanden har rest in för att förena sig med familjemedlem somär stadigvarande bosatt här eller när det föreligger annat särskilt skäl.Utvecklingen på arbetsmarknaden med tilltagande brist på arbetstillfällenhar lett till att allt fler kommer hit utan att ha arbetstillstånd ordnat iförväg.