prop · G10393 · 1977-12-31 00:00:00 — Däremot föreslogs att större delen avlåneförvaltningen borde flyttas ut till länsbostadsnämnderna och att denpåbörjade decentraliseringen av lån- och bidragsgivningen skulle fullföljasgenom en fullständig utflyttning lill nämnderna av egnahems- och förbältringslångivningensamt tertiäriångivningen, vilket också blev beslut (SU 1962:46, rskr1962:146). Kommitténs förslag har numera genomförts i ett väsentligtavseende i Prop.1977/78: 93 159 och med att God Bostad inordnades i SvenskByggnorm (SBN). Samordningen mellan God Bostad och SBN innebär också att den bostadstekniskagranskningen numera är helt decentraliserad till kommunerna. Också sambanden mellan bostadspolitik och fysisk planeringhar kommit till konkreta uttryck. 1970:103 om partiell omorganisationav länsstyrelserna föreslogs bl. a. att länsstyrelsema skulle överta beslutanderätteni planeringsfrågor av regionalpolitisk betydelse. Ett av förslagen, somsedermera också antogs av (SU 1970:132, rskr 1970:248), innebarsålunda att övertog länsbostadsnämndens uppgift att fördela ramarför bostadsbyggandet mellan kommuner inom länet med undantag för de trestorstadsområdena. 7.1.2 huvudförslag ochremissyttrandena däröver i sammandrag har enligt sina direktiv (B1974:04) haft flera uppgifter. En översyn av organisation och arbetsformerborde göras för planverket och mot bakgrund av de ändringar ide yttre betingelserna för veikens uppgifter som har inträffat sedan derastillkomst. Möjligheterna lill en närmare integrering av myndigheternasverksamheter borde prövas. Vidare borde också möjligheterna att lägga sammanverken till en myndighet undersökas. Utredningen har också haft att pröva möjligheterna attflytta över flera uppgifter till kommunala organ och att ge dessa ökadsjälvständighet och större befogenheter vid handhavandet av uppgifter som deredan har anförtrotts. Också länsbostadsnämndernas ställning och uppgifterborde omprövas mot bakgrund av bl. a. möjligheterna att föra över uppgiftertill kommunerna. Vidare borde utredningen undersöka i vad mån ytterligarearbetsuppgifter kunde föras över från till organ på länsnivå. En central utgångspunkt enligt direktiven var också en nysyn på den centrala bostadsmyndighetens verksamhet. 1 ökad grad borde denna inriktaspå åtgärder till stöd för bostadskonsumenter och beställare. Som exempel pådetta nämns bl. a. åigärder för alt främja konsumentupplysning ochvarudeklaration i fråga om bosläder, information om mönslerpla-ner ochmönsterprojekt, information och råd till småhusköpare i fråga om t. ex.finansiering, upphandling och kontraktsfrågor, information och råd samtutveckling av underlag i upphandlingsfrågor, bevakning av pågående försök attfinna former för vidgad boendedemokrati samt stöd för experimentverksamhetinom bostadsbyggandet och utvecklingsprojekt inom serviceområdet. Som tidigare (avsnitt 3) har redovisats innebärhuvudpunkterna i förslagen att beslutanderätten i flertalet låne- ochbidragsärenden flyttas från Prop.1977/78: 93 160 länsbostadsnämnderna till kommunerna. Också inom denstatliga organisationen för bostadsfrågor föreslås en omfattandedecentralisering av beslut och uppgifter. I fråga om fördelningen avbostadslåneramar på län föreslås dock att regeringen i stället förbostadsstyrelsen skall ha hand om den uppgiften. Länsbostadsnämnderna inordnas i länsstyrelserna och denläneförvaltning, som nämnderna har hand om, flyttas över till ochdess avdelningskontor. På den centrala nivån föreslår utredningen allbostadsstyrelsen och statens planverk läggs samman lill ett verk. Vissa avgränsningsfrågormot andra myndigheter behandlas i betänkandet. Uppgifterna för den nyaorganisationen bör präglas mera av bistånd till kommuner och andra intressentermed råd, service och information på ett tidigt skede i byggprocessen än att iefterhand granska kommunala beslut. Utredningen lägger slutligen fram vissa förslag i fråga omkontroll och besiktning av småhus samt nya metoder att fastställafinansieringsunderlag vid den statliga långivningen. I det föregående (avsnitt 4) har remissutfallet överförslagen redovisats ulföriigt. Jag finner det emellertid lämpligt att sombakgrund till mina egna överväganden ta upp huvuddragen i delta. Förslaget att kommunalisera huvuddelen av lån- och bidragsgivningentill bostadsbyggande har fått ett blandat mottagande. Förslaget tillstyrks aven knapp majoritet av de kommuner som avgivit yttrande, många dock med detvillkoret att de kompenseras för de merkostnader som följei- av en kommunalisering.Svenska kommunförbundet anser aU en förenkling av nuvarande administrations-och regelsystem är en nödvändig förutsättning för atl förslaget skall kunnagenomföras i denna del. Till de positiva hör en minoritet bland länsstyrelsernasamt allmännyttiga bostadsföretag (), Svenska samtdecentraliseringsutredningen (Kn 1975:01). Till de främsta motståndarna mot förslaget hör denbostadspolitiska organisationen, dvs. Till de negativa hör också en majoritet blandlänsstyrelserna, flertalet fackliga organisationer - bland demLandsorganisationen i (LO), ()och - ,bankorganisationerna m. fl. Avgörande argument mot en kommunalisering har bl.a. varit ett väsentligt ökat personalbehov i kommunerna och därmed ökadekostnader, risken för jävssituationer, olikformiga beslut mellan kommuner,negativa konsekvenser av att skilja lånebeslut och låneförvaltning m. m. Imånga fall har också fördelarna med nuvarande organisation uppenbaraatt en kommunalisering avvisats av detta skäl. Ett tungt argument mot kommu naliseringhar varit all nuvarande låne- och bidragssystem anses vara så detaljregleratatt utrymmet för lokal anpassning inte möjliggör ett reellt 1977/78: 93 161 kommunaltinflytande över lån- och bidragsgivningen. 1detta sammanhang vill jag dock framhålla att, även om delade meningar gör siggällande beträffande utredningens förslag, flertalet av de remissinstanser somberört bakgrunden till dessa som regel sluter upp bakom de principiellautgångspunkter utredningen har haft för sina överväganden och bakom de syftenutredningen har avsett alt uppnå med sitt förslag. Utredningens förslag tillintegration på regional nivå genom att vissa bostadspolitiska funktioner försöver till länsstyrelsernas planeringsavdelning har i regel bedömts medutgångspunkt i remissinstansernas ställningstagande i kommunaliseringsfrågan.De som avstyrkt en kommunalisering har som regel avstyrkt också den föreslagnaändringen av länsbostadsnämndernas ställning. Åtskilliga remissinstanser anserockså atl man bör avvakta pågående utredningsarbete beträffande ansvarigt organför den regionala samhällsplaneringen innan man tar ställning i frågan. Många instanserhar bedömt frågan med utgångspunkt i att länsbostadsnämndernas verksamhetskulle splittras upp på tre organ, nämligen på kommunen, ochriksbankens avdelningskontor, vilket bedömts medföra negativa konsekvenser inleminst för den enskilde lånesökanden. Många länsbostadsnämnder och länsstyrelserframhåller atl behovet av ökad samordning bör kunna tillgodoses inom nuvarandeorganisatoriska former. Till dem som avstyrker förslaget hör bl. a. enmajoritet av de länsstyrelser och kommuner som har ullalat sig i frågan, LO,samt och länsbostadsnämnderna.Till de positiva hör bl. a. statskontoret, (), och . Förslagetatt överföra låneförvaltningen till har möttstark kritik. Avgörande argument mot förslaget har varit de negativakonsekvenser som följer av att skilja lånebeslut och låneförvaltning.Remissinstanserna bedömer genomgående atl dessa funktioner har mycket närasamband och att de av bl. a. rationella skäl bör hållas samman i ett organ.Till skillnad från utredningen anser många remissinstanser att beslut i förvallningsskedetockså inrymmer många ställningstaganden av bostadspolitisk natur. Fleraremissinstanser, bland dem fullmäktige i , framhåller attriksbankens organisation inle är inriktad och utformad på låneadminislrationutan på att fullgöra de central-banksmässiga funktionerna. Fullmäktigeframhåller också att reformen är förenad med större arbetsuppgifter än somtidigare hade kunnat förutses och all ett genomförande av förslaget kräver ensatsning på uppbyggnaden av en för de nya uppgifterna ändamålsenligorganisation. Till dem som avstyrker förslaget hör som regel debostadspolitiska organen, byggherreorganisationerna och flertalet kommuner somhar uttalat sig i frågan. Utredningensprincipiella grundsyn på det föreslagna bostadsverkets nya roU är allmäntomfattad bland remissinstanserna. Prop.1977/78: 93 162 bostadspolitiska organen riktar dock vissa invändningarmot en av utredningens utgångspunkter, nämligen behovet av kvalitetskrav, somde menar att utredningen har underskattat. Förslagen om verkets framtidainriktning mot en mera aktiv myndighet till stöd för konsumenter, kommuner,byggherrar m. fl. har vunnit starkt gehör, inte minst bland kommunerna. Behovetav ökad central och regional erfarenhetsspridning, metodutveckling ochkonsumentstöd vitsordas av en mängd remissinstanser. Förslaget atl lägga samman bosladsstyrelsen och statensplanverk stöds av en majoritet bland de remissinstanser som har yttrat sig idenna fråga. Till de positiva hör planverket, åtskilliga andra centrala verk t.ex. , statskontoret, , en majoritet blandlänsstyrelserna, några länsbostadsnämnder. , ochSvenska saml ett 50-lal kommuner. Dessa instanser har som regelinstämt i de slutsatser som utredningen har dragit av sambanden mellan de bådaverken. Inte minst bland kommunerna föreligger ett starkt önskemål om ensamordning av de båda verkens föreskrifts-, rådgivnings- ochinformationsverksamhet till den del den avser underlag för den kommunalaplaneringen. Bland övriga remissinstanser framhålls sådana omständigheter somatt normer och belåningsregler kan samordnas bättre och atl erfarenhetsåterföringenbeträffande plangenomförandets ekonomi och finansiella konsekvenser skulleförbättras genom en sammanläggning av verken. Till de kritiska hör främst bosladsstyrelsen och flertaletfackliga organisationer och andra intresseorganisationer. Som regel ansesunderlaget för utredningens förslag vara alltför bristfälligt för att motiveraen så genomgripande åtgärd som en sammanläggning. Bosladsstyrelsen pekar ocksåpå en enligl styrelsen principiellt viktig skillnad mellan de båda verken, nämligenatt är sektormyndighet för bostadsförsörjningsfrågor medanplanverket har ett övergripande samordningsansvar. övergripandeansvar rör förutom bostadsbyggnadsfrågor även andra sektorintressen somjordbruk, industri, kommunikationer etc. Bl. a. LO, och anser atl enklare åigärderför en bättre samordning borde kunna vidtas. Till dem som anser att man hadebort undersöka alternativa lösningar hör också vissa av de fackligaorganisationerna vid planverket och . Helt negaliv lillförslaget är bl. Näringslivets byggnadsdelegation (NBD) som över huvudtagel inle ser några rationaliseringseffekter med förslaget. () anser att resultatet av bygglagarbetet bör avvaktas innan någonställning tas i frågan. Utredningens förslag att decentralisera uppgifter ochbeslut inom den statliga organisationen har fått ett odelat positivtmottagande. Även ramfrågornas behandling har i stort sett vunnit gillande. Vad gäller förslaget om ökad kontroU och besiktning avsmåhus råder 1977/78: 93 163 enighet om behovet av åtgärder för att stärkabostadskonsumenternas rättsställning. Meningarna är dock delade beträffandemöjligheterna alt åstadkomma ett godtagbart konsumentskydd inom ramen för enökad kontroll och besiktningsverksamhet. Dessutom anser många kommuner attfrågan om kommunernas ansvar i fråga om bl. a. skadestånd är oklar, något somhar föranlett och ett stort antal kommuner atl krävaytterligare utredning på denna punkt. Utredningens förslag lar sikte på enbart den statligtbelånade småhusproduktionen. Denna begränsning anser många remissinstanservara alltför snäv och från principiella utgångspunkter dessutom omotiverad.Många har också pekat på alternativa eller kompletterande åtgärder inom ramenför den civilrätlsliga lagstiftningen, ökad tillverkningskontroll eller olikaformer av försäkringsskydd. Förslaget om produktionskostnadsbelåning tillstyrks avflertalet remissinstanser som har yttrat sig i frågan. Till dem som är positivai princip hör bl. a. bosladsstyrelsen, flertalet länsbostadsnämnder, ,Hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningars riksförbund (HSB), Svenska ,, . och en mängdkommuner. Åtskilliga remissinstanser har dock betonat alt tätare justeringar avtidskoefficienlerna och en översyn av ortskoefficientsystemet m. m. har stor -i vissa fall i det närmaste lika stor - betydelse. I ett avseende harförslagets utformning mött stark kritik. Den avser förslaget att begränsa räntebidragsunderiageli förhållande till det underiag för lån som anges av den godtagnaproduktionskostnaden. Många remissinstanser pekar på all detta skulle leda tillekonomiska orättvisor mellan olika besillningsformer beroende på möjligheten atlgöra avdrag för räntor vid inkomstbeskattningen. 7.1.3 Ställningstagandena till byggadministrationsutredningenshuvudförslag Remissutfallet ger vid handen atl utredningens förslaginte kan genomföras i vissa delar. Jag vill därför redan nu redovisa minprincipiella syn på vissa av utredningens huvudförslag. Vad först gäller förslaget om en omfattande kommunaliseringav låne-och bidragsbeslut anser jag att en grundläggande förutsättning för enomfattande kommunalisering bör vara att stor enighet, främst bland kommunerna,råder om värdet av en sådan åtgärd. Mot bakgrund av den kritik som riktats motförslaget bör det enligt min mening sålunda f. n. inte genomföras. Eftersomflertalet remissinstanser emellertid har ställt sig bakom huvudsyftet med uiredningensförslag, nämligen alt öka det kommunala inflytandet, anser jag det varaangeläget att finna andra former för att detta syfte skall nås. Utredningens förslag att inordna länsbostadsnämnderna ilänsstyrelser- 1977/78: 93 164 na grundades på två viktiga förutsättningar. Den ena varatt beslut i låne-och bidragsfrågor skulle fattas av kommunerna. Den andraförutsättningen var alt låneförvaltningen kunde övertas av . Med hänsynlill vad jag har anfört om beslutanderätten i låne- och bidragsfrågor samttill det entydiga remissutfallet beträffande förslaget rörande låneförvaltninganser jag att utredningens förslag att inordna länsbostadsnämnderna ilänsstyrelserna inle bör genomföras. Länsbostadsnämnderna bibehålls därmed somregionalt bostadspolitiskt organ. a. ett ökat kommunall inflytande i låne-och bidragsbeslulen och behovet av att öka rådgivnings-ochinformationsverksamheten i olika bostadspolitiska frågor motiverar emellertidatt länsbostadsnämndernas uppgifter får en delvis annan inriktning. Ett annat syfte med utredningens olika förslag, somremissinstanserna samstämmigt slutit upp bakom, är att decentralisera uppgifteroch beslut. Jag har redan nämnt alt jag finner del angelägel att åstadkomma ettökat kommunalt inflytande i olika bostadspolitiska frågor. Också inom denstadiga organisationen finns del anledning att flytta beslut och inflytandefrån den centrala till den regionala nivån. När det gäller bl. a. fördelningen av ramar förbostadsbyggandet finns det emellertid - som utredningen också har varit inne på- anledning att ha ett annat betraktelsesätt. Fördelningen avbostadsbyggnadsramar på län är enligt min mening av så övergripande politisknatur all beslut i dessa frågor bör ha en klar politisk förankring. I fråga om den centrala verksamheten i bostads- ochplanfrågor har utredningens förslag atl slå samman bosladsstyrelsen ochplanverket inte getts så starkt stöd att det bör genomföras. Behovet av enbättre samordning mellan verken, om vilket det råder stor enighet, måstedärför tillgodoses på annat sätt än genom en sammanläggning. Båda verkensuppgifter och arbetsformer kan behöva övervägas mot bl. a. denna bakgrund. Utredningens förslag om kontroll och besiktning av småhussamt produktionskostnadsanpassad belåning rör frågor som är i centrum förintresset i bosladsbyggnadsbranschen. Remissutfallet har visat att det finnsskäl alt noggrant överväga behovet av åtgärder i dessa frågor. 7.2 Ansvarsfördelning stat/kommun Utmärkande för ansvarsfördelningen inom den offentligasektorn är den helhetssyn som präglar diskussionen om hur samhällsuppgifternaskall fördelas mellan stat och kommun. För varje samhällsuppgift har man sökt finnade former och lösningar som ter sig mest ändamålsenliga från såväl samhälletssom den enskildes synpunkt. För ett kommunalt beslutsfattande talar bl. a. atl denkommunala självstyrelsen har de bästa förutsättningarna att ge människor medinflytandepå 1977/78: 93 165 offentligaangelägenheter som berör dem nära. Vidare är kommunerna så ekonomiskt ochadministrativt bärkraftiga att de har goda förutsättningar atl under egetansvar handlägga samhällsuppgifter på lokal nivå. Statenmåste emellertid även i fortsättningen ha kvar det övergripande ansvaret föralt kunna påverka samhällsutvecklingen i stort. Jag vill stryka under att detlainte gör det nödvändigt atl staten förbehåller sig beslutanderätt i andrafrågor än sådana där det finns riksintressen att bevaka, där regionala ellerflera kommuners gemensamma intressen inle kan lösas i annan ordning eller därmedborgarnas krav på rättssäkerhet eller likformig behandling berörs. Atlsamordningsbehov eller rationaliseringsskäl i även andra fall kan motivera encentral handläggning torde som regel inte komma i konflikt med de meraprincipiella utgångspunkterna. Närdet sedan gäller kommunernas roll är det ytterst väsendigt från den kommunalasjälvstyrelsens synpunkter atl kommunerna lämnas en betydande frihet attsjälva bestämma verksamhetens omfattning och innehåll. Inom kommundepartemenlethar ett fortlöpande översynsarbete bedrivits i syfte att mönstra ut sådanaföreskrifter om statlig tillsyn och kontroll som inte längre behövs. Som ettled i detta arbete har beslut (prop. 1976/77:1, KU 1976/77:25, rskr1976/77:148) fattats som ökar kommunernas och landstingskommunernas möjlighetatt anpassa organisation och arbetsformer efter skiftande lokala förhållandenoch behov. slutet av tillsatta utredningen (Kn 1976:06) om minskad statskontrollöver kommunerna skall vidare göra en samlad översyn av statens tillsyns- ochkontrollfunktioner gentemot kommuner och landstingskommuner. Syftet medöversynen är att mönstra ut sådana föreskrifter som med hänsyn till dekommunala och landstingskommunala organens ställning och resurser inte längreär nödvändiga. Det övergripande syftet med kommitténs arbete är enligtdirektiven att pröva vilka ytterligare förändringar i detta avseende som kangöras för atl stärka den kommunala självstyrelsen. Enligt vad jag har erfarithar kontakter redan tagits mellan bosladsstyrelsen och kommittén. Minaöverväganden kommer självfallet att omfatta en prövning av vilka åtgärder inombostadssektorns regelsystem som kan vidtas för alt nå detta syfte. Ettöverförande av uppgifter från statliga organ till kommunema och en decentraliseringinom den statliga organisationen har fördelar även vid sidan av frågan omomfattningen av och innehållet i den kommunala självstyrelsen. Genom atlmöjligheterna lill decentralisering tas till vara kan den centralastatsförvaltningen avlastas vissa arbetsuppgifter och därmed få bättre tid för planeringsuppgifteroch andra frågor av övergripande natur. Jag vill i detta sammanhang erinra omdecentraliseringsutredningens (Kn 1975:01) arbete, som innebär atl decenlraliseringsfråganinom hela statsförvaltningen - med undantag för domstolarna, utrikesförvaltningen,det militära försvaret och de affärsdrivande verken - f. n, är underövervägande och i vissa fall redan har föranlett beslut om decentrali- Prop.1977/78: 93 166 sering till regional nivå. I utredningens uppdrag ingårvidare att pröva om vissa uppgifter, som länsorganen nu har, bör överlämnastill kommunerna. 7.2.2 Kommunalisering av låne- och bidragsbeslut enligl byggadmini-stralionsulredningensförslag Av det föregående har framgått att jag helt ställer migbakom strävandena all åstadkomma ett decenlralrserat beslutsfattande inomsamhällssektorn. Jag har också strukit under fördelarna med en kommunaliseringav samhällsuppgifter och med ett ökat utrymme för de centrala myndigheternaall ägna sig ål uppgifter av övergripande och planerande karaktär. Samtidigthar jag emellertid pekat på alt överväganden om kommunalisering av uppgifterbör präglas av en helhetssyn, där även praktiska och ekonomiska bedömningarmåste få ett betydande utrymme. Inte minst gäller det all i valet mellan kommunaliseringav olika uppgifter väga deras betydelse för den kommunala självstyrelsensinnehåll mot ekonomiska konsekvenser för kommunerna och för samhällsekonomin istort. Mot denna bakgrund har jag övervägt byggadministrationsutredningensförslag med särskilt hänsynstagande till vad kommunerna och har framfört i sina remissvar. Jag anser mig därvid i förstahand kunna konstatera att, även om principerna om lokal anpassning, närhettill beslutsfattarna etc. är allmänt omfattade, så tvivlar många kommuner påmöjligheterna att nuvarande regelsystem och beslutsprocess ger något störreutrymme för tillämpning av dessa principer. Jag delar uppfattningen att nuvarande regler för lån- och bidragsgivningenär mycket detaljerade och i viss mån för komplicerade. Jag kommer senare attberöra frågan om förenkling av nuvarande regelsystem och vill här endastkonstatera att förutsättningarna för en kommunalisering i detta avseende f. n.inte är tillfredsställande. Utredningen har förutsatt att kommunaliseringen av låne-och bidragsbesluten medför krav på vissa personalökningar i främst de mindrekommunerna. Bland remissinstanserna är det en allmän uppfattning att utredningenhar underskattat detla behov. Det gäller också behovet av personal i störrekommuner. För egen del finner jag det uppenbart att det uppstår betydligtstörre behov av personalökningar i kommunerna vid en kommunalisering, än denminskning av personalen på den regionala nivån som utredningen har förutsatt.Till personalbehovet vid en kommunalisering får också läggas krav på ytteriigarearbetslokaler som utrymmen för förvaring av akter, register, m. m. Enligt min mening har utredningen inte heller tUlfredsställandelöst frågorna om erfarenhetsåterföring från kommunema tUl de regionala organenså alt dessa kan fullgöra sin framtida uppgift som stödorgan för främst mindrekommuner med begränsat erfarenhetsunderlag. Många kommuner har strukit underden stora betydelse som länsbostadsnämnderna har i detta hänseende. 1977/78: 93 167 Vad gäller omfattningen av det dubbelarbete som lärförekomma dvs. det arbete som både förmedlingsorgan och länsbostadsnämndlägger ner på granskning och bedömning av varje ärende, anser jag uppfattningarnahärom överdrivna. Enligt uppgifter som har lämnats av utförslånegranskning, dvs. främst beräkning av låneunderlag och pantvärde,beträffande mer än 200 kommuner enbart av länsbostadsnämnden. 1 dessa fallskulle en kommunalisering betyda väsentligt ökade arbetsuppgifter för kommunen.Jag finner därför inle att förekomsten av dubbelarbete i och för sig utgör ettsärskilt starkt skäl för en kommunalisering. Jag vill dock stryka undernödvändigheten av att fordöpande pröva möjligheterna att minska dubbelarbetet ide fall detta förekommer. Frågan om en kommunalisering har samband med möjligheternaatt särskilja lånebeslut och låneförvaltning. Utredningen har anfört atl låneförvaltningenav rationella skäl inte lämpligen kan föras över till kommunerna. Det är enbedömning som jag delar. En kommunalisering medför således med nödvändighet attlånebeslut och låneförvaltning måste skötas av olika instanser. Förslaget attföra över låneförvaltningen lill riksbanksorganisationen har mötts av en sågott som samstämmig kritik från remissinstanserna. Många remissinstanser anförvidare all det inte är rationellt att skilja beslutanderätten frånlåneförvaltningen. För egen del anser jag - för övrigt i likhet medutredningen själv - att låneförvaltningen har skötts på ett tillfredsställandesätt inom den bostadspolitiska organisationen.