prop · G10345 · 1977-12-31 00:00:00 — 1977/78: 45 ominriktningen av den ekonomiska politiken; Regeringenföreslår att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdragav regeringsprotokoll. Ipropositionen redovisas bakgrunden till de ekonomisk-politiska beslut som harfattats sedan den reviderade finansplanen 1977 lades fram. Vidare framläggsförslag om inriktningen av den ekonomiska politiken. 1 1977/78.1 saml. 1977/78: 45 Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, , , , , , , ,, , Propositionom inriktningen av den ekonomiska politiken Idenna proposition redovisas bakgrunden till de ekonomisk-politiska beslut somfattats sedan den reviderade finansplanen förelades . Vidareredovisas regeringens syn på den allmänna uppläggningen av den ekonomiskapolitiken framöver, imder beaktande av det underlag som framlagts avkonjunkturinstitutet i dess utgivna höstrapport. En kortsammanfattning av rapporten med prognoser och1978 torde få fogas till protokollet i detta ärende som bilaga. Regeringenkommer i vederbörlig ordning att finansplan presentera prognoser förden ekonomiska utvecklingen , varvid hänsyn tas till de beräknadeeffekterna av olika föreslagna politiska åtgärder. 1 Problem och ekonomisk politik Efterregeringens tillträde har allvaret i ekonomiska lägeundan för undan klarlagts. En första förutsättning för en bred uppslutningkring de nödvändiga ekonomisk-politiska åtgärderna är en allmän insikt om decentrala orsakerna till ekonomiska problem. Det viktiga är att angevad som gått fel och varför. Varje problem måste sedan systematiskt angripasmed de därför mest tjänliga medlen. Denekonomiska politiken oljekris syftade till att överbrygga deninternationella lågkonjunktur som orsakades av att flertalet stora länder integenom expansiva finanspolitiska åtgärder kompenserade den åtstramning av dentotala efterfrågan som oljeprishöjningen 1977/78:45 3 medförde.1 vissa länder bedrevs en regelrätt deflationistisk politik. följdetillsammans med ett fåtal andra länder rekommendation att motverka den efterfrågedämpandeeffekten av oljeprisstegringen med en expansiv finanspolitik. De länder somföljde överbrygg-ningspolitiken råkade i ett besvärligt ekonomiskt läge medstora bytesbalansunderskott och nedskrivning av värdet på sina valutor. Densvenska politiken grundades på förväntningar om att den internationellakonjunkturnedgången skulle följas av en relativt stark uppgång i enlighet medtidigare konjunkturmönster. Uppgången 1976 blev dock inte tillräckligt starkför att dra igång investeringsaktiviteten. har den ekonomiskatillväxten i mattats av. Mycket talar för att tillväxten även 1978blir relativt måttlig. Även de långsiktiga förväntningarna om tillväxten synesha reviderats ned väsentligt i industrivärlden. Enväsentlig orsak till det ekonomiska läget i är den kostnadskris förindustrin som de mycket höga relativa lönekostnadsökningarna 1975 och 1976medförde. Kostnadsökningarna i kombination med höga inflationsförväntningarledde till starka prisökningar på svensk industris produkter i förhållande tillden internationella prisnivån. förlorade marknadsandelar både påexport- och hemmamarknaden, vilka inte kan återvinnas utan storaansträngningar. Förklaringentill den starka försämringen i relativa kostnadsläge åren 1975 och1976 måste delvis sökas i den ekonomiska politik som fördes 1973 och 1974.Sverige hade tagit på sig bördan av att återställajämvikten i den yttre balansen genom en hård åtstramningspolitik. De positivaeffekterna härav förlorades dock under konjunkturuppgången 19731974. Under1973 underlät att följa uppskrivningen av den västtyska marken.Svenska kronan föll under loppet av 1973 med gentemot D-marken.Därmed kom den starka internationella prisstegringen 1974 att slå igenom i enkraftig vinstökning i , främst i de råvarubaserade branscherna, vilket isin tur bidrog till att bädda för de stora avtals-mässiga löneökningarna 1975och 1976. Det starka efterfrågetrycket på arbetsmarknaden i kombination medindustrins höga inflationsförväntningar drev också fram en stor löneglidning.Kraftiga höjningar av avgifter och skatter på arbetskraften drev ytterligareupp de samlade lönekostnaderna. Genom den expansiva finanspolitiken 1974förstärktes de inflationistiska impulserna än mer. Densamlade effekten av ovan nämnda faktorer resulterade i en lönekostnadsökningpå . Även om kostnadsökningar först med vissfördröjning slår igenom fullt ut i höjda priser, framtvingade docklönekostnadsutvecklingen den nedskrivning av den svenska kronans varde somskett efter regeringsskiftet och vilken i sin tur ledde till snabbaprisstegringar . 1977/78: 45 4 haralltså starka inflationsförväntningar som är svåra att bryta byggts in i vårekonomi. Desvenska försöken att överbrygga lågkonjunkturen medförde att både privat ochoffentlig konsumtion växte betydligt snabbare än vad vi inom ramen för vårlångsiktiga resurstillväxt i längden har råd med. Den expansiva politikenförutsatte att konsumtionsökningen under en kommande högkonjunktur måste hållastiUbaka kraftigt. Den tillväxttakt i konsumtionen som accepterats de senasteåren byggde dessutom på förhoppningen om en fortsatt resurs- ochproduktivitetstillväxt nära 1960-talets och på en bestående starkinternationell ekonomisk tillväxt. I ljuset av den lägre tillväxt i ochutlandet som förutses, framstår konsumtionstillväxten 1975 och 1976 somalltför hög. Den ekonomiska politiken har därför ställts inför den svårauppgiften att åstadkomma en nedskärning av konsumtionen med de spänningar dettautlöser mellan olika konkurreraride krav. "Överbryggningspolitiken"har också resulterat i betydande överlaget som kommer att verka återhållande påproduktion och sysselsättning . Den starka lagerökningenunder har förbytts i en lagerminskning.Även bör en lageravveckling ske. De sjunkande lagerinvesteringarnähar varit och kommer att vara en viktig orsak till den sjunkande produktioneninom industrin. Oljeprisstegringenhar bidragit till en kraftig försvagning av bytesbalansen. Den motsvarar enextra belastning på bytesbalansen på ca . Totalt uppgår importenav olja och oljeprodukter till . Oljeprisstegringeninnebar en realekonomisk förlust för det svenska folkhushållet på avBNP. Hushållen kan inte kompenseras för denna förlust. I viss utsträckning ärdet dock rimligt att bär sin del av det samlade underskottet gentemotOPEC-länderna vilket 1977 motsvarar ca . Merparten av det ökadeoljeunderskottet bör emellertid betalas genom ökad export eller minskad import.Stora insatser kommer att krävas för att minska den belastning detta utgör påSveriges utrikesbalans. Bytesbalansunderskottetberäknas uppgå till , trots utebliven tillväxt i denprivata konsumtionen och en kraftig nedskärning av lagerinvesteringarna.Sverige beräknas 1977 bygga upp ett sammanlagtbytesbalansunderskott motsvarande av BNP, vilket är mer än de flesta andraindustriländer gjort . Underskottet har måst finansieras medutländsk upplåning. Först fick den privata sektorn inkl. kommunala ochstatliga förelag svara för upplåningen. Med de stora bytesbalansunderskott somSverige har 1977 och måste räkna med har det blivitnödvändigt att låta staten ta på sig en växande andel av upplåningen. Även omSverige alltjämt har goda lånemöjligheter utgör 1977/78: 45 5 deväxande räntorna på utlandsskulden en allvarlig belastning på svensk ekonomiunder kommande år. Utöverde svårigheter som beror på den för höga svenska kostnadsnivån föreliggerallvarliga långsiktiga strukturproblem i egentlig mening, vilka sammanhängermed förändrade internationella konkurrens-och marknadsförutsättningarexempelvis inom stål-, gruv-, varvs- och textilindustrierna. Detär naturligtvis svårt att skilja mellan vad som är ett kostnadsproblem, vadsom är ett långsiktigt konkurrensproblem och vad som beror på den lågainternationella efterfrågan eller en långsiktig överkapacitet inom olikaområden. Vid en starkare internationell konjunkturuppgång skulle efterfrågan påvåra produkter sliga och ett därav föranlett högre kapacitetsutnyttjande ökaproduktiviteten och förbättra vårt relativa kostnadsläge. Uppenbartföreligger dock långsiktiga förändringar i olika branschers relativakonkurrenskraft. Många nya länder med väsentligt lägre kostnadsnivå har börjatkonkurrera på nya produktområden med varor av samma kvalitet som de svenskaprodukterna. Detta kräver en omställning till nya produktionsområden därSverige kan hävda sig bättre. förutsätter målmedvetet arbete under mångaår. Grunden för de framgångsrika svenska exportindustrierna har nästangenomgående lagts långt tillbaka i tiden. teknologiska försprång harnu minskat, vilket negativt påverkat produktutvecklingen och produktivitetstakten.Trots att detta måste ha stått klart var deåtgärder som vidtogs under det följande decenniet inte ägnade att försvaraSveriges framskjutna position. Nyförelagandet har utvecklals svagt, denteknologiska förnyelsen har inte haft det djup och den bredd som skulle hakrävts. Denekonomiska politiken inriktades och början av 1977 på ettstöd till den inhemska efterfrågan i väntan på att en allmänt emotseddförbättring i den internationella konjunkturen skulle komma till stånd. För attskapa förutsättningar för en lugn avtalsrörelse och möjliggöra realinkomstökningarinom ramen för låga nominella löneökningar genomfördes en skatteomläggning sominnebar att marginal- och totalskatterna sänktes i de inkomstskikt där denhelt dominerande delen av löntagargrupperna befinner sig. I gengäld höjdes socialförsäkringsavgifternamed av lönesumman utöver redan tidigare beslutade höjningar på . Dessulomuppjusterades ett antal punktskatter. vidtogs omfattandearbetsmarknads- och industripolitiska åtgärder i syfte att upprätthållasysselsättningen. För att dämpa lageravvecklingen infördes ett stöd sombegränsade lageravvecklings-takten . 1977/78: 45 6 Kreditpolitikenstramades successivt åt . har tillväxten ipenningmängden hållits på en låg nivå. Kreditgivningen till industrin har dockprioriterats medan kreditgivningen till hushållen stramats åt mycket hårt. Denfortsatta kraftiga försämringen i bytesbalansen gjorde detnödvändigt att begränsa den privata konsumtionsökningen. Regeringen beslötdärför i samband med justeringen av den svenska kronan atthöja mervärdeskatten med fr. o. m. . För att kompensera bamfamiljernahöjdes barnbidraget med . Pensionärerna erhöll genomindexeringen av pensionerna automatisk kompensation för höjningen avmervärdeskatten. Den allmänt strama politiken balanserades dock av de storaarbetsmarknads- och industripolitiska satsningarna. Devalveringenav den svenska kronan Undersommaren stod det klart att inte kunde räkna med någonkonjunkturuppgång . Förhoppningen om en gynnsaminternationell konjunkturutveckling fick successivt revideras ned.Svensk industri kunde därför inte beräknas genom en kraftig exportleddproduktionstillväxt frigöra sin potentiella produktivitetsökningsreserv.Produktivitetstillväxten låg kvar på en mycket låg nivå. Utfallet av avtalsförhandlingamai och övriga konkurrentländer för innebar ingen relativförbättring i konkurrenskraft. Industrins finansiella styrkaurholkades snabbt. fortsatte att i snabb takt förlora marknadsandelarbåde på hemma- och exportmarknaden. Detstod fullt klart att det inte skulle vara möjligt att enbart genom interna ålgärderåterställa förlorade konkurrenskraft. Detta skulle vid fortsattanknytning till den starka D-marken ha krävt en långsammare pris- ochlöneutveckling än i . Dettaalternativ framstod som helt orealistiskt och skulle ha lett till högarbetslöshet. Det skulle också långsiktigt ha äventyrat utvecklingspotentialeninom stora delar av svensk industri. Regeringen ansåg det därför nödvändigt attSverige lämnade ormsamarbetet. Devalveringen genomfördes i förhållande till ett effektivt kursindex som beräknas som ett vägtgenomsnitt av de 15 viktigaste valutorna i svensk utrikeshandel (den s. k.korgen). I urvalet ingår valutorna för de länder som svarar för avSveriges utrikeshandel och vars valutor noteras i . NärSverige gick in i ormsamarbetet 1973 skedde det utan närmare officiellredovisning av vilka krav som en anknytning av den svenska kronan till D-markenmåste ställa på svensk ekonomisk politik. Elt valutasamarbete av detta slagkräver emellertid att i slort sett för en med FörbundsrepublikenTyskland parallell ekonomisk politik. Prop.1977/78: 45 7 rigevalde dock efter oljekrisen en helt annan ekonomisk-politisk strategi. Som jagtidigare har redovisat bidrog detta i hög grad till att den svenska pris- ochkostnadsutvecklingen blev avsevärt snabbare än den västtyska. Sverigesdeltagande i det västeuropeiska monetära samarbetet motiverades bl. a. av attdet ansågs önskvärt att upprätthöll fasta kursrelationer med våraviktigaste handelspartners. Eftersom ca hälften av svensk utrikeshandel skermed utanförstående länder innebar ormsamarbetet ingen sådan valutastabilitetgentemot övriga valutor. Den tyska marken flÖt gentemot övriga valutor och deandra ormvalutorna följde med. Den kraftiga uppvärderingen av den västtyskamarken som skedde under loppet av 1976 bidrog till den allvarliga försämringeni svensk industris konkurrenskraft. justeringen av den svenska kronan den 17oktober 1976 och med 3 resp. i förhållande till D-markeninnebar i stort sett endast ett upphävande av den uppvärdering av den svenskakronan i förhållande till det effektiva kursindexet som skett sedan Sverigeträdde in i ormsamarbetet 1973. Detmonetära samarbetet mellan de s. k. ormländerna syftade också till attstabilisera växelkursförändringar som kan utlösas genom omfattandeinternationella kapitalrörelser. Detta avses ske genom ömsesidiga åtaganden ominterventioner, vilka emellertid innebär räntebärande kredit på endast en mellan centralbankerna och registreras som en minskningi den svenska valutareserven. När en fundamental ojämnvikt föreligger mellanländerna utgör ormsamarbetet inte någon nämnvärd stabiliserande faktor. Detvisade sig bl. a. i den omfattande valutautströmning som skedde . Sammanlagt förlorades då nära 1/3 av valutareserven.Marknaden hade då förväntat sig en uppskrivning av D-marken och alt den svenskakronan skulle skrivas ned i samband med en allmän justering av växelkursernamellan ormländerna. Värdet av ormsamarbetet ligger främst i alt länder medrelativt likartad pris- och kostnadsutveckling kan genom ömsesidiga inlerventionsåtagandenförhindra att tillfälliga men omfattande internationella kapitalrörelser ledertill växelkursförändringar som inte har sin grund i grundläggandejämviktsrubbningar. Anledningentill att beslöt lämna ormsamarbetet var således främst den väsentligaskillnaden mellan den ekonomiska politiken i och i FörbundsrepublikenTyskland. Regeringen gjorde den bedömningen atl det inte heller under denärmaste åren var möjligt att upprätthålla en så fast kursrelation till denstarka D-marken som ormsamarbetet förutsatte. Ävenom det skulle bedömts önskvärt och möjligt att vidtaga den 10-procentigadevalveringen inom ormen skulle detta ha försvagat tilltron till ormsamarbetet.Om marknaden förväntade sig slora eller täta förändringar i kursrelationernamellan ormländerna, skulle ormsamarbetet 1977/78: 45 8 intelängre utgöra något nämnvärt stöd mot valutaspekulation. En annan konsekvensskulle sannolikt ha blivit att den svenska kronan skulle fortsatt att uppvärderasmed D-marken gentemot utanförstående valutor. Det fanns all anledning att räknamed att de starka ormländerna skulle fullfölja den lidigare strama ekonomiskapolitiken även med åtföljande uppvärdering av deras valutor.Kombinationen av en svag internationell ekonomisk utveckling i somförsvårar exportmöjligheter och en successiv uppvärdering av densvenska kronan skulle lett till en mycket svårbemästrad situation för svenskekonomi. Riskerna för förnyad valutaspekulation mot kronan skulle ha ökat. Sverigehar devalverat den svenska kronan effektivt medsammanlagt . Detta innebär en väsenllig inhämtning av den förlust ikonkurrenskraft som ådrog sig . KanSverige genom egna interna åtgärder hålla tillbaka pris- och kostnadsutvecklingenmer än vad som gäller för genomsnittet av övriga industriländer skapasförutsättningar för en framtida uppskrivning av den svenska kronan. Därigenomskulle det bli möjligt att avskärma från utifrån kommandeinternationella prisstegringar och att förhindra en inhemsk vinstinflation.Avsikten är att när dessa förutsättningar föreligger åter skall kunnaanknyta till ett fastare västeuropeiskt valutasamarbete. Arbetsgivar-och socialförsäkringsavgifterna höjdes med under åren19741977. Detta var en viktig orsak till den kostnadskris som svensktnäringsliv råkat in i. Till en del har höjningarna varit erforderliga för attfinansiera viktiga förbättringar i den sociala tryggheten. Med hänsyn till dennivå den samlade avgiftsbelastningen på sysselsättningen i företagen nu nåttavser regeringen att avveckla den allmänna arbetsgivaravgiften (löneskallen).Som ett första steg sänks uttaget fr. o. m. den 1januari 1978. Det innebär att skatten nu avvecklats helt i det inre stödområdetoch i övrigt halveras. Genomatt hålla det samlade avgiftsuttaget oförändrat under de närmaste årenundanröjs en viktig lönekostnadsuppdrivande faktor. Detta skapar bättreförutsättningar för stabilisering av kostnadsutvecklingen. Regeringenhar genom kraftfulla industri- och arbetsmarknadspolitiska insatser effektivtmotverkat de tendenser till stigande arbetslöshet som förelegat under 1977.Hittills har i genomsnitt 160 000 personer, avarbetskraften, sysselsatts i olika former av åtgärder. iår fattade regeringen beslut om ett syssel- 1977/78: 45 9 Bland åtgärderna ingick tidigareläggning av statligaindustribeställningar, utökning av antalet platser i beredskapsarbeten ocharbetsmarknadsutbildning. Särskilda åtgärder för nytillträdande grupper påarbetsmarknaden såsom kvinnor och ungdomar vidtogs. Bidraget för internföretagsutbildning höjdes kraftigt /tim. förlängdes detta bidrag till att gälla hela 1977. Ibörjan av oktober togs ett nytt steg. Regeringen har sålunda framlagt ettarbetsmarknadsprogram för vintern och på sammantaget ca 2 miljarderkr. Det skall ses mot bakgrund av den ogynnsamma utveckling som fortfarande kanförutses inom näringslivet. Insatsernapå det näringspolitiska området har syftat till att stödja företag som harlångsiktiga överlevnadsmöjligheter och att förhindra omfattande uppsägningarav arbetskraft i företag och branscher som hamnat i akuta krissituationer.Särskilda åtgärder har vidtagits inom bl. a. stålindustrin, varven, sjöfarten,tekoindustrin och den glasindu-slrin. fattade beslut innebäratt de totala anslagen för arbels-och industripolitik under /78uppgår till . Regeringen har därutöver för avsikt att läggafram ytterligare förslag rörande bl. a. stålindustrin. 2 Inriktningen av den ekonomiska politiken 2.1Förutsättningar och mål för den ekonomiska politiken Deviktigaste målen för regeringens ekonomiska politik är att trygga sysselsättningenoch att nedbringa inflationstakten väsentligt. Inom ramen för en generelltstram politik vad gäller privat och statlig konsumtion har regeringen beslutatgöra stora satsningar på arbetsmarknads-politiska åtgärder och på omfattandestöd till krisdrabbade branscher och enskilda företag. Vidare stimulerasaktiviteten i byggnadssektorn genom bl. a. förbättrade lånevillkor förbostadsbyggandet och insatser för energibesparande åtgärder. För att begränsanedgången i industriinvesteringarna har regeringen också beslutat om generellafrisläpp av investeringsfonderna samt andra direkt investeringsstödjandeåtgärder. Devalveringenoch sänkningen av den allmänna arbetsgivaravgiften innebär också ett betydandestöd till industrins expansion och därmed till sysselsättningen. Många företagfår möjlighet att minska förluster som annars hotat deras existens. För destarkare företagen betyder detta större möjligheter att konsolidera sinfinansiella ställning och öka investeringarna. Skillnaden i ekonomiskthänseende mellan olika branscher och företag är mycket stor. Den generellarelativa kostnadssänkning som följt av devalveringen är inte av denstorleksordningen att de mest utsatta branscherna såsom varv, stora delar avstålindustrin och tekoindu- It 1977/78.1 saml. 1977/78: 45 10 därmed kan klara sig utan omfattande stödåtgärder. Här har krävts ochkrävs även framöver kraftfulla industripolitiska satsningar som dämparavvecklingstakten eller möjliggör en omstrukturering till mer offensivakonkurrenskraftiga enheter. Encentral uppgift för den ekonomiska politiken är att hejda den fortsatta försämringeni bytesbalansen och successivt skära ned underskottet väsentligt. Underskottetberäknas uppgå till , eller av BNP 1977. Destora bytesbalansunderskotten möjliggör inte för att hålla ettväsentligt högre efterfrågetryck än övriga . Ävenom alltjämt har goda lånemöjligheter blir en snabbt växandeutlandsskuld i längden en oacceptabel stor belastning på svensk ekonomi. Svenskindustri måste öka exporten eller i ökad utsträckning ersätta importen för attSverige skall nå balans. Fortsatta stora bytesbalansunderskott betyder att enalltför liten utrikeshandelssektor permanentas. Att bibehålla stora underskottär detsamma som att uppskjuta de nödvändiga åtgärder som krävs för attvidmakthålla och bygga ut en industrisektor som ger balans. Ju längre vi dröjerdesto svårare blir det att i ett senare skede återföra nödvändiga resurser tillden industriella utbyggnaden. Erfarenheten visar också att länder med stora ochväxande underskott har väsentligt svårare att stabilisera kostnads- ochprisutvecklingen än andra. Föratt pressa ner bytesbalansunderskottet måste den privata konsumtionen hållasinom mycket snäva ramar. Det är nödvändigt för staten att till väsentlig delfinansiera de stora åtaganden som görs på det arbetsmarknads- ochindustripolitiska området. Även med den största restriktivitet vid prövningarav de statliga utgifterna kommer såsom följd av de sysselsättningsstödjandeåtgärderna det statliga budgetunderskottet att bli väsentligt större 1978 än1977. Ett betydande utrymme tas också i anspråk för utbyggnaden av denkommunala servicen. Det kommunala skatteuttaget beräknas avkonjunkturinstitutet öka med . i genomsnitt för landet nästa år.Hushållen kan därför inte räkna med någon ökning i de reala disponiblainkomsterna . För stora grupper kan det bli fråga om en vissnedgång. Särskilt stöd kommer dock att ges till de mest utsatta grupperna. Vidbedömningen av hushållens reala standardutveckling måste också vägas införlängningen av semestern med . Produktionsnedgångeni sammanhänger till mycket stor del med dennegativa effekten av omsvängningen i lagerinvesteringarna. 1979 eller möjligenredan under andra halvåret 1978 kan dock en posiliv omsvängning avlagerinvesteringarna förväntas ske. Industrins efterfrågan på arbetskraft tordedärför förstärkas eller inpå 1979, under förutsättning attSverige kan försvara och förstärka sin relativa konkurrenskraft. Det är ocksåen fullt realis- Prop.1977/78: 45 11 tiskmöjlighet att den västeuropeiska konjunkturen kan klart förbättras mot slutetav och , vilket skulle ytterligare förstärka industrinsefterfrågan på arbetskraft. Dettotala arbetskraftsutbudet i timmar räknat kommer, främst beroende påinförandet av den femte semesterveckan, att minska med 1978. Medhänsyn till den neddragning av den långsiktiga produktivitetstrenden, som avallt att döma skett i , torde hela eko nomins produktionskapacitet ökamycket långsamt 1978. anser att sysselsättningslägetmellan genomsnittet 1977 och 1978 trots den beräknade låga BNP-ökningen 1978inte skall behöva försämras. Är denna prognos riktig skulle en vissförbättring kunna ske under loppet av 1978. Arbetsmarknadspolitiken kommeremellertid att utsättas för hårda prov under de närmaste 6 å 12 månaderna.Sysselsättningssvårigheterna bör dock med undantag för vissa orter rimligenvara av övergående natur.