prop · G10393 · 1977-12-31 00:00:00 — Verket bedriver också utvecklings-och försöksverksamhet beträffande metoder och former för och inierkommunalöversiktsplanering i syfte att tillgodose den fysiska riksplaneringens mål,utveckling av ändamål; utveckling av lokaliseringsplanerför spridd fritidsbebyggelse m. m.; utveckling av former för samverkan mellankommuner och länsstyrelser beträffande översiktsplanering; anvisningar ochrådgivning till kommuner och länsstyrelser. Slutligenkan nämnas att besvär hos regeringen över länsstyrelsernas beslut i plan- ochbyggnadsärenden i stor utsträckning remitteras till planverket. Likaså yttrarsig planverket till regeringen om sådan industrilokalisering som kräverregeringens tillstånd. En liknande ärendegrupp är koncessionsansökningarenligt miljöskyddslagen, vilka planverket i vissa fall yttrar sig över. Pådet regionala planet svarar för plan- och byggnadsväsendet.Arbetet ankommer i huvudsak på planenheten inom planeringsavdelningen. Enligtbyggnadslagen skall öva tillsyn över planläggningen ochbyggnadsväsendet inom länet. I denna uppgift ingår fastställelseprövning ochbesvärsprövning. Av kommunema antagna planer skall fastställas av statligmyndighet, vanligtvis , för att erhålla avsedd rättsverkan. Länsstyrelsenföljer ingående kommunernas planeringsarbete. Detta sker genom samråd mellanföreträdare för , i första hand planenheten, och kommunen. Ettviktigt syfte med dessa samråd är att tillhandahålla kommunen information ifrågor om den fysiska planeringen och byggandet. Genom samrådet förmedlas ochvärderas resultatet av statens egna planerings insatser på central ochregional nivå. Vid samrådet kontrolleras också att gällande bestämmelser följsi det kommunala planeringsarbetet. Förordnandenom nybyggnadsförbud liksom dispensprövning av byggnadsföretag ankommer pålänsstyrelsen i den mån dessa uppgifter inte delegerats till kommunema. Densistnämnda ordningen är den vanliga. 1977/78: 93 14 Länsstyrelsensbefattning med byggnadsväsendet har ringa omfattning. Med några undantag finnsinom länsstyrelserna inte någon byggnadsteknisk expertis. Kommunemaspelar en gmndläggande roll inom plan- och byggnadsväsendet. Det s. k.planmonopolet är därvid primärkoinmunens viktigaste instrument inombebyggelseplaneringen. I det kommunala planmonopolet ligger den exklusivarätten att anta planer enligt byggnadslagen samt den därtill knutna byggnadslovgivningen.Därigenom bestämmer kommunen i princip var tätbebyggelse får uppkomma, hur denskall vara utformad och när den tidigast får påbörjas. Den fysiska planeringenkan dock endast hindra att bebyggelse uppkommer ellerpå olämplig plats, inte driva igenom att den verkligen kommer till stånd . Ansvarsfördelningenmellan stat och kommun innebär således i princip att kommunen har rätt attsäga nej till planläggning men inte att fastställa planer, eftersomfastställande av detaljplaner ankommer på . En viss begränsning ikommunemas rätt att säga nej till planläggning ligger dock i att staten i vissafall kan framtvinga planläggning, något som har utnyttjats endast i ett fåtalfall. Pådet lokala planet svarar i första hand medanknytning till plan- och byggnadsväsende. Nämnden ombesörjer utredningar ochlämnar förslag i fråga om planläggning, fastighetsbildning ochbyggnadsväsende. Vidare ansvarar erforderligt samråd med myndighetersom berörs av dess verksamhetsområde kommer till stånd. Nämnden harkontrollfunktion i fråga om efterlevnad av gällande bestämmelser samt enservicefunktion gentemot allmänheten. Enav huvuduppgifter inom byggandet består i att prövabyggnadslovsansökningar. Till denna prövning hör att tillse att byggnadsföretaginte strider mot gällande bestämmelser. kan i vissutsträckning lämna dispens från gällande bestämmelser. Sådan dispensprövningsker i allmänhet i anslutning till byggnadslovsprövningen. Nämndenär också skyldig att öva tillsyn över byggnadsarbete. I detta syfte skallnämnden göra erforderliga besiktningar. 3.1Allmänna utgångspunkter för ansvarsfördelningen Utredningenkonstaterar inledningsvis att staten och kommunerna samverkar på skilda områdenoch i olika former för att uppnå gemensamma mål. Uppgiftsfördelningen dememellan är inte orubblig utan måste kunna ändras i den mån samhällsutvecklingenpåkallar detta. 1911 f 18: 93 15 Omfattningenav den offentliga verksamheten liksom dess innehåll och organisation bestäms avriksdagen. Inom den offentliga sektom bestämmer staten ensam i vilkenomfattning och under vilka förutsättningar som uppgifter får handhas avkommunerna, dvs. omfattningen av den kommunala kompetensen. Fråganom staten skall handha en samhällsuppgift i egen regi eller om uppgiften skallläggas på kommunerna bör enligt utredningen i första hand bedömas frånpraktiska utgångspunkter. Därvid får antagna fördelar och nackdelar avcentraliserad och decentraliserad förvaltning bli utslagsgivande. På samma fömtsättningslösasätt bör man se på frågan om författningsreglering av kommunala angelägenheter.Hänsyn bör därvid tas till bl. a. vad det medborgerliga rättsskyddet ochbehovet att styra verksamhetens inriktning kan tänkas kräva. Angelägenheter sombäst ombesörjs genom lokal självstyrelse och förvaltningsorganisationär i första hand sådana som direkt har att göra med kommuninvånarnas inbördesförhållanden i den egna bygden. Kommunema bör därför bl. a. ha ansvaret församhällsplaneringen på det lokala planet. Depolitiska ambitionema att ge mäimiskorna ökat inflytande över samhällsverksamheterär enligt utredningen ett uttryck för behovet av bättre anpassning till lokalaförhållanden, något som bäst kan åstadkommas genom att beslutsfattandet skerså nära dem som berörs av besluten som det är möjligt, dvs. genom att beslutendecentraliseras. Genombesluten om de kommunala indelningsreformerna har statsmakterna generellt setttagit ställning för en ökad decentralisering till nivå. En bärandetanke bakom indelningsreformerna var att de nya kommunema i större utsträckningän tidigare skulle vara lämpade att ta på sig ett ökat ansvar för samhälletsverksamheter. Reformerna genomfördes alltså med det klart uttalade syftet attvidga den kommunala självstyrelsen. Utredningenkonstaterar vidare att kommunerna är den av samhällets beslutsinstanser somstår de enskilda människorna närmast. Genom att beslutsbefogenheter förläggstill kommunen har man alltså de bästa förutsättningarna för att skapa ettfungerande medborgarinflytande i samhällsangelägenheterna. I samband med beslutenom en ny kommunindelning markerades starkt att ett ökat kommunalt ansvar skallvara en ledstjärna för den framtida utvecklingen. Motivenför statsmakternas beslut att ge kommunerna ökade uppgifter och befogenheterhar varit flera. Ofta har det ansetts innebära avgörande fördelar fråneffektivitetssynpunkt att kommunema kan sköta uppgiftema med större hänsyn tillskiftande lokala förhållanden än vad som är möjligt i ett mera centraliseratsystem. Av stor betydelse har också varit att kommtmal självstyrelse betraktassom ett väsentligt inslag i vårt demokratiska styrelseskick. 1977/78: 93 16 Ävenom decentralisering således ofta medför påtagliga fördelar slår utredningenfast att det finns en gräns för hur långt decentraliseringen kan drivas. Kravetpå viss enhetlighet i tillämpningen och behovet av att garantera människoma iolika delar av landet en så långt möjligt lika standard är starka skäl för attcentrala organ bör ha inflytande på åtskilliga verksamheter. Denviktigaste utgångspunkten när det gäller att ta ställning till frågan på vilkennivå en viss typ av ärende bör avgöras är enligt utredningen den räckviddbeslut i dessa ärenden har. Beslut vars verkningar sträcker sig över flera kommunerkan exempelvis inte lämpligen avgöras på primärkommunal nivå. Likaså är detolämpligt att beslut av endast lokal räckvidd avgörs på central nivå. Man kanockså göra gällande att ju mer särpräglade och lokalt betingande de enskildavalsituationerna är, som myndigheterna konfronteras med, desto mer angelägetblir det att decentralisera beslutsfattandet, eftersom man vid bedömningenmåste ta hänsyn till fler detaljer. Detsamma är fallet ju större skillnadernaär i lokala förutsättningar eller ju större och snabbare förändringar dessaförutsättningar är underkastade. Detär vanligt att som ett skäl för centralt beslutsfattande åberopa att mandärigenom vill nå likformighet. Utredningen anser dock att det finns risk föratt den likformighet man når vid centraliserat beslutsfattande endast ärskenbar. Den centralt placerade beslutsfattaren har ofta inte möjlighet attavgöra om det också föreligger likformighet i alla de förutsättningar som börvägas in i beslutet. Risk fiims därvid att besluten av de berörda uppfattassom omotiverade, byråkratiska, stelbenta osv. Centraliseringkan emellertid vara att föredra om beslutsunderlaget inte innehåller alltförmånga komplexa element. I sådana fall är det möjligt för en centralbeslutsfattare att standardisera de överväganden som ligger till grund förbesluten. Vid denna typ av beslut är det ofta möjligt att använda ADB-teknik. Tillutgångspunkt för utredningens överväganden i fråga om uppgiftsfördelningenmellan olika huvudmän och nivåer har utredningen tagit följande sex principer,av vilka de fem första stämmer överens med av länsberedningen i betänkandet (SOU1974: 84) närmare formulerade principer. Detär ett riksintresse att garantera landets medborgare en viss mi nimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. En uppgift bör inte ligga påhögre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av besluten direktberörda. Uppgifter som kräver ett stortmått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig börligga på central nivå. Uppgifter som kräver ettbetydande inslag av lokalkärmedom och specifik detaljkunskap bördecentraliseras. 1977/78: 93 17 Näraliggande uppgifter börverkställas på samma beslutsnivå och handbas av samma huvudman, om därigenomeffektivitetsvinster kan uppnås. Organisationen bör utformas påett sådant sätt att den ger goda möjligheter till inflytande från de mäimiskorsom berörs av verksamheten. Enutgångspunkt för utredningens överväganden har också varit att det numeraföreligger ett minskat behov av statlig tillsyn och kontroll över kommunemassätt att fullgöra sina uppgifter. Utredningen framhåller att regleringen avförhållandet mellan stat och kommun har utformats då denkommunala stmkturen var en helt annan än . Den kommunala verksamhetensexpansion har också medfört att kommunernas förvaltningsorganisation ökad tillgång till kvalificerad sakkunskap på olika områden. Den serviceSvenska kommunförbundet lämnar sina medlemmar har också i betydande utsträckningmedverkat till effektivitet och enhetlighet i den kommunala förvaltningen.Behovet av statlig tillsyn och kontroll har därmed minskat. Ett borttagande avonödiga inskränkningar i den kommunala självstyrelsen genom uppmjukning av denstatliga kontrollen kan förväntas ge bättre förutsättningar för en rationellhandläggning av olika ärenden i kommunen. Motdenna bakgrund aktualiserar utredningen överväganden från delvis nyautgångspunkter i fråga om statens roll gentemot kommunerna. Den nya rollen förstaten sammanfattar utredningen i begrepp som rådgivning, service,information. De administrativa resursema och organisationen bör därföranpassas till detta. Utredningenerinrar i detta sammanhang också om arbetet inom regeringens kansli medöversyn av omfattningen av och formerna för den statliga tillsynen över kommunemapå skilda verksamhetsområden. Syftet med denna översyn är att utmönstraonödiga detaljföreskrifter som kan försvåra den kommunala verksamheten.Utredningen hänvisar i detta sammanhang också tiU länsberedningens uttalandeatt det mot bakgrund av bl. a. den nya kommunstmkturen är möjligt att i stor utsträckningminska den statliga tillsynen och kontrollen över den kommunala verksamheten. 3.2Utredningens priivning av den bostadspolitiska organisationen mot principernaför uppgiftsfördelning mellan stat och kommun Utredningenframhåller inledningsvis att statsmakterna genom sin lagstiftningsmakt har detyttersta ansvaret för medborgarnas trygghet, säkerhet samt välfärd och hänvisari detta sammanhang till länsberedningens bedömning att det får anses vara ettriksintresse att garantera landets medborgare en viss minimistandard. Inom detbostadspolitiska verksamhetsområdet finns det påtagliga riksintressen som måstetillgodo- 2 1977/78.1 saml. 1977/78: 93 18 sesgenom ett statligt ansvarstagande, oavsett hur beslutsbefogenheten fördelasmellan stat och kommun i fråga om lån och bidrag för bostadsändamål. Somexempel på områden där man enligt utredningen inte kan acceptera väsentligtolika nivåer i skilda delar av landet anger utredningen bl. a. funktions- ochegenskapskrav när det gäller material- och konstruktioner, krav på hygien,energihushållning, bostadsstandard m. m. F. n.bevakar staten de här åsyftade riksintressena genom centralt utfärdadeföreskrifter, en uppgift som staten måste svara för även . Utredningenstryker dock under att detta inte förutsätter att beslutsbefogenheten i låne-och bidragsärenden förbehålls statliga organ. Utredningenframhåller också det statliga ansvaret för att bevaka riksintressen i fråga omresursanvändningen. Tydligast framträder kanske detta ansvar när det gäller attinom ramen för de allmänekonomiska avvägningar som ankommer på regering ochriksdag bestämma utrymmet för investeringar i bostäder. Också den regionalafördelningen av detta investeringsutrymme är ett klart riksintresse inte minstmed tanke på den inverkan som bostadsinvesteringarna otvivelaktigt utövar på enort och en regions möjligheter att få del av den ekonomiska tillväxten. Syftetatt främja en lämplig fördelning av de investeringsresurser som landet förfogaröver och att åstadkomma en god hushållning med dessa resurser kan således gestaten anledning att också på annat sätt ingripa för att styraresursanvändningen. Utredningenframhåller emellertid att föreskrifter som i detalj styr kommunernas handlandeär motiverade endast i den mån de kan hänföras till ett riksintresse. Vid en kommunaliseringav beslutsbefogenheter bör staten alltså undvika att genom detaljföreskriftermed aimat syfte reglera den kommunala verksamheten. I annat fall finns det riskför att man i stället för att nå en god anpassning till lokala förhållandengenom att ta lill vara lokala erfarenheter och initiativ får ett stelbentregelsystem som gör de kommunala beslutsfattarna enbart eller väsentligen tillverkställare av statens vilja och utesluter möjligheterna att tillgodogöra sigde positiva värdena av en ökad handlingsfrihet under politisktansvar. Utredningenpekar också på statens möjligheter att påverka den kommunala verksamhetengenom att utfärda råd och anvisningar. Vid en kommunalisering av låne- ochbidragsbeslut som utredningen senare förordar ökar behovet av rådgivning ochservice till kommunerna från statliga organ inom bostadspolitiken. Utredningenanser att statens möjligheter att påverka kommunala verksamheter genområdgivning och information är goda och hänvisar till erfarenheterna frånsamrådsförfarandet enligt 14 § byggnadsstadgan (1959: 612, BS). Utredningenframhåller i detta sammanhang att erfarenheterna från utredningens kom- 1977/78: 93 19 munbesökpekar på att kommunerna i skilda sammanhang efterfrågar mera och bättreinformation och rådgivning från de statliga myndigheterna och även är benägnaatt beakta givna råd när de efter egen prövning finner dessa välgrundade. Detär väsentligt att kommunerna kan fatta sina bostadspolitiska beslut pågrundval av bredast möjliga erfarenhetsunderlag och på god kunskap om statensbostadspolitiska intentioner. Utredningen anger därför som en viktig uppgiftför den bostadspolitiska expertisen på regional nivå att förmedla sådanaerfarenheter som är av betydelse i sammanhanget och att sprida information omde statliga intentionerna. Utredningen styrker emellertid under att kommunerna i den mån de tilldelas nya beslutsbefogenheter inom bostadspolitiken måsteha frihet att under politiskt ansvar också fatta sådana beslut som innebär avvikelserfrån statliga råd och anvisningar. Riksintressen måste däremot garanteras genomföreskrifter som kommunerna är skyldiga att följa. Degranskande och kontrollerande uppgifter som det regionala bostadspolitiskaorganet enligt utredningen delvis beroende på bristande resurser främst ägnar sig åt erbjuder möjlighet att påverka skeendet först på ettrelativt sent stadium. Möjlighetema för kommunema att beakta statligasynpunkter är därvid av ekonomiska skäl ofta begränsade. Om tonvikten i ställetläggs på rådgivning och information kan de statliga synpunkterna föras fram iett skede. Ur synvinkel bör en sådan ordning varaatt föredra. Kravetpå en likformig behandling från samhällets sida av individer, grupper ochorganisationer grundar sig ytterst på värdeföreställningar som knyts tillbegreppen rättvisa och jämlikhet. Utredningen framhåller att det är statensuppgift att genom lagstiftning och andra erforderliga åtgärder sörja för attdessa krav blir tillgodosedda. Ettrimligt likformighetskrav är att statliga bostadslån och bidrag utgår med likastora belopp där sökandens utgångspunkter och betingelser är identiska liksomatt låne- och bidragsvillkor blir ensartat utformade för sådana fall. Kravet pådetaljering i tillämpningsföreskrifterna måste dock vägas mot de behov avutrymme för lokala variationer som kan anses motiverade av bostadspolitiskahänsyn av lokal iimebörd. Enligt utredningens mening är nuvarandelånebestämmelser i stort sett väl balanserade i detta avseende. Utredningenanser att man inte har någon garanti för en likformig behandling vid ettcentralt beslutsfattande. Den centralt placerade beslutsfattaren är beroendeav en från lokal och/eller regional källa förmedlad direkt eller indirektkännedom om de för ärendet relevanta omständigheterna. Även om hans tolkningav bestämmelserna kan antas vara lika från fall till fall har man inte någongaranti för att hans tolkning av förutsättningarna i ärendet blir lika i tvåfall som är objektivt lika. Utredningen konstaterar också att principen om enlikformig tolkning av be- 1977/78: 93 20 stämmelserna,redan genom decentralisering till regional nivå, medvetet har ställts tillbakatill förmån för den bättre anpassning till de lokala förhållnadena som beslutpå länsnivå har antagits medföra. Utredningengör den bedömningen att en väsenttigt ökad informations- och serviceverksamhetfrån staten till kommunerna bör kunna medverka till erforderlig likformighet ibesluten vid en kommunalisering. En viss garanti för likformighet i besluten iimebärockså den överprövning som alltid måste kunna påkallas hos högre myndighet.Utredningen anser dessutom att det är viktigare att besluten anpassas till lokalaförhållanden än att de blir helt Ukformiga mellan olika kommuner. Bostadspolitikoch fysisk planering spelar enligt utredningen den kanske viktigaste rolleninom miljödaningen i vårt samhälle. Dessa båda verksamheter utgör därmed självakäman i en lokal självstyrelse. För att ge denna självstyrelse ettverkligt innehåll bör beslut som rör miljöutformningen i den egna bygden sålångt möjligt fattas av kommunala organ. Det är endast i de fall som starkariksintressen eller regionala intressen måste göra sig gällande som det ärmotiverat att beslut inom dessa områden fattas av statliga organ på regionaleller central nivå. Genomatt låta kommunema själva få fatta låne- och bidragsbeslut avlastas denregionala bostadspolitiska organisationen arbetsuppgifter. Därmed får denbättre tid för planeringsuppgifter och andra övergripande uppgifter. Dessmöjlighet att spela en aktiv roll som förmedlare av information från centraltill lokal nivå och vice versa ökar därigenom. Förden kommunala förvaltningen innebär en kommunalisering i åtskilliga fallfördelar genom att det blir en beslutsinstans mindre. En förkortning avhandläggningstiden för låne- och bidragsärenden är sålunda möjlig vid en kommunalisering. Nuvarandekompetensfördelning inom bostadspolitiken kan enligt utredningen innebärarisker för att kommunema inte alltid uppfattar denna verksamhet som en egenangelägenhet. Om kommunerna däremot får ett ökat ansvar inom bostadspolitikenkommer denna i högre grad än nu att ses som en direkt del av den kommunalaverksamheten. Mycket tyder på att bostadspolitiken därmed skulle få en meraframträdande plats i kommunerna. Enföljd av bostadsbyggandets betydelse för samhällsplaneringen i kommunerna äratt kommunerna bör ha ett primärt intresse att de ekonomiska, planmässiga,tekniska och sociala synpunktema på bostadsbyggandet lokalt blir på bästa sätttillgodosedda. Utredningen konstaterar att det inte finns något organ som harbättre möjligheter än kommunerna att beakta dessa olika synpunkter. Beslutom bostadsanpassnmgsbidrag och förbättringslån fömtsätter ibland prövningar somligger mycket nära de bedömningar som de so- 1977/78: 93 21 cialaorganen i kommunen gör. Vid sådana bedömningar är det särskilt önskvärt attlokala synpunkter vägs in i besluten. Utredningenbar också funnit att länsbostadsnämndens ställningstaganden vanligen grundarsig på indirekt information från de kommunala organen. En sådan beslutsordningär onödigt tungrodd och skapar merarbete för både de kommunala förmedlingsorganenoch länsbostadsnämnderna. För allmänheten har beslutsordningen nackdelen attbesluten tar onödigt . Det innebär också svårigheter för den lånesökandeatt veta vart han skall vända sig i frågor om lån och bidrag. Utredningen anser attärenden som rör statliga bostadslån, förbättringslån och bostadsanpassningsbidragär närbesläktade. Besluten i dessa ärenden bör därför hållas samman i enorganisation. Därigenom kan dubbelarbete undvikas. Utredningen har som enmöjlig förändring av dagens arbetsfördelning övervägt en partiell konnmunaliseringav låne-och bidragsbeslut. En sådan ordning kan åstadkommas på två sätt. Fördet första genom att endast vissa typer av låne- och bidragsbeslut förs övertill kommunema. För det andra genom att endast vissa kommuner, exempelvissådana med en viss minsta folkmängd, får rätt att själva fatta nämnda beslut.Båda dessa lösningar innebär att man får två beslutsinstanser, en på regionalnivå och en på nivå, för ärenden som till stor del är likartade. Frånadministrativa utgångspunkter är detta en nackdel. Enligt utredningen finns detockså risk för kompetenstvister om två organ befattar sig med likartadeuppgifter. Ett viktigt skäl mot en partiell kommunalisering i form av utflyttningtill kommuner som uppfyller vissa kriterier är vidare att man därigenom skullefå kommuner med olika kompetens. En sådan ordning skulle innebära ett stegtillbaka i utvecklingen. är lån- och bidragsgivning organisatoriskt samordnad med låneförvaltning ilänsbostadsnämndema. Den samordning som sker i dessa delar har påtagligafördelar och den bidrar till god effektivitet i nämndemas arbete. Utredningenmedger att en kommunalisering av låne- och bidragsbeslut innebär vissanackdelar eftersom denna organisatoriska samordning bryts men bedömer attfördelama med en kommunalisering väl uppväger nackdelama av att långivningenskiljs från låneförvaltningen. Utredningen anför i detta sammanhang att en kommunaliseringav låne- och bidragsbesluten ger förbättrade möjligheter till samordnmg avbostadspolitiska frågor och frågor om plan- och byggnadsväsen. Utredningentar också upp frågan om förbättrat medborgarinflytande och anför att detta oftakan åstadkommas genom att olika verksamheter förankras bättre i konmiunema. kommunala organen företräds medborgarna av valda representanter. Dessa harpå medborgarnas uppdrag ansvaret för handläggningen av gemensammaangelägenheter. 1977/78: 93 22 detsker vid de allmänna valen. Detta utgör grunden för den representativa demokratin.I ett representativt system måste det emellertid dessutom finnas möjligheterför medborgama att på annat sätt än genom deltagande i valen ge uttryck försina uppfattningar och därmed påverka beslutens innehåll. Det är framför alltmed avseende på detta som den kommunala organisationen har fördelar jämfört medden statliga.