prop · G10319 · 1977-12-31 00:00:00 — a. drivmedel, gödselmedel ochväxtskyddsmedel, måste produktionskapaciteten i jordbruket kompletteras medberedskapslager av produktionsmedel. Dessa beredskapslager måste vara så storaatt de täcker behovet tills en inhemsk ersättningsproduktion kan igångsättas.Utredningen bedömer att är och framhåller att det underdenna tidrymd f. n. inte synes möjligt att till alla delar ersättaimportförnödenheter. Utredningensberäkningar har gjorts för ett nuläge och ett läge vid mitten av 1980-talet.Sambandet mellan den totala åkerarealens storlek och behovet avberedskapslager har undersökts. Beräkningarna visar att det aktuellaförsörjningsläget vid en avspärrning, försörjningsförmågan, med nutillgängliga resurser är i stort sett tillfredsställande. Dock förutsätts bl.a. en viss ransonering och förskjutning av konsumtionen mot en ökad andelvegetabiliska produkter. Undersökningarna visar också att beredskapslagrenssammansättning bör ändras till förmån för ökad lagring av vissa importeradeproduktionsmedel. Vidungefär nuvarande åkerareal ca 3 milj. ha kan livsmedelsförsörjningenunder en treårig avspärrning upprätthållas med stöd aven förhällandevis liten beredskapslagring, huvudsakligen av drivmedel,gödselråvaror och fodermedel. Även om åkerarealen skulle minska till 2,62,7milj. ha kan en tillfredsställande livsmedelsberedskap nås med beredskapslagersom inte är mycket större än vad som krävs vid nuvarande åkerareal. 1977/78:19 41 terligare ökar emellertid lagerbehovet allt snabbare. Mederforderliga lagerökningar kan en tillfredsställande livsmedelsförsörjninguppfyllas även om arealen minskas till 2,4 milj. ha. Vid denna areal blir docklagringskostnaderna mycket stora. Växtodlingensinriktning i fredstid har enligt utredningen stor betydelse förlivsmedelsberedskapen. Om åkerarealen minskar kan behovet av ökadberedskapslagring begränsas genom att odlingsinriktningen i fredstid anpassastill beredskapens krav. Detta kan ske genom en stor odUng av bl. a. oljeväxter,baljväxter och sockerbetor. Utredningenframhåller vidare att animalieproduktionen skiljer sig i beredskapshänseendefrån växtodlingen därigenom att animalier endast i mycket begränsad omfattningkan längtidslagras till rimliga kostnader. Utbytbarheten mellan produktion ochberedskapslagring är således begränsad. Detta innebär att man redan i fredstidbör ha den animalieproduktion som har betydelse för livsmedelsförsörjningenunder en avspärrning. Mjölkproduktionens fredstida storlek har avgörandebetydelse för livsmedelsberedskapen och lagringsbehoven. Detta sammanhänger bl.a. med att nötkretaturen är de husdjur som bäst kan tillgodogöra sig defodermedel som kan produceras inom landet under en avspärrning. Övriga grenarav animalieproduktionen har mindre betydelse för livsmedelsberedskapen.Broiler- och fläskproduktionen använder förutom spannmål en stor andel av vissahögvärdiga proteinfodermedel, av vilka tillgängen blir knapp under enavspärrning. Andra produktionsgrenar (ungnöt och värphöns) är mindre beroendeav importfodermedel. Det är inte alltid till fördel för livsmedelsberedskapenkonstaterar utredningen om den fredstida produktionen av en viss jordbruksproduktär stor i förhållande till konsumtionen. Som exempel nämns överskottsproduktionav fläsk. Enligt utredningens beräkningar bör fläskproduktionen begränsas underen avspärrning. En omfattande produktion i fred kan därför medföraomställningsproblem. Enligt kalkylerna bör även produktionen av ägg ochfjäderfäkött minska under en avspärrning. Utredningen konstaterar emellertid att kalkyler av detslag som utförts alltid är osäkra. Denna osäkerhet gäller bl. a.avspärrningens längd och omfattning, skördevariationer, möjligheter tillransoneringar under en avspärrning och övriga omställningsmöjligheter. Utredningenanser därför att osäkerheten motiverar att försörjningsresurserna,produktionsresurser och beredskapslager, förstärks något jämfört med vadutredningens kalkyler visar. En stor åkerareal ger större möjligheter tilllångvarig uthållighet och en jämnare regional fördelning av produktionen.Kalkylerna visar även att en relativt stor mjölkproduktion bör bibehållas avberedskapsskäl. Prop.1977/78:19 42 3.2.3 Utredningens samlade bedömning vad gäller produktionsmålet Utredningen framhåller att ett produktionsmål i fred, ivilket livsmedelsberedskapen beaktas, bör uttryckas såsom delmål för vissaviktiga produktionsresurser, främst åkerarealen och antalet mjölkkor, samt förproduktionsinriktningen. Vid en bedömningav hur stor areal som bör odlas måste enligt utredningen, utöverlivsmedelsberedskapens krav, även beaktas samtliga övriga faktorer som harinverkan pä produktionsmålet, nämligen internationeUa förhållanden,samhällsekonomiska konsekvenser, regionalpolitiska hänsyn och miljövårdsskäl. Utredningenfinner att det skulle vara möjligt att uppnå en tillfredsställandelivsmedelsberedskap även om åkerarealen minskade betydligt. Detta förutsätteremellertid en avsevärt utökad lagring och därmed betydligt störrelagringskostnader än vid nuvarande åkerareal. Det lägsta arealalternativ somundersökts är 2,4 milj. ha. Frånlivsmedelsberedskapens synpunkt kommer en odling upp till 2,62,7 milj. ha attha fördelar jämfört med 2,4 milj. ha genom lägre lagringskostnader samt störresäkerhet och handlingsfrihet. En sädan areal tillgodoser enligt utredningentillsammans med viss lagerökning det från säkerhetspolitisk synpunkt viktigaberedskapskravet. Denna större areal beräknas också geett visst fredstida överskott, vilket uttryckt i form av spannmål beräknas bUav storleksordningen minst 500 milj. kg vid normal skörd. Utredningen framhållervidare att om man vill skapa större handlingsfrihet inför framtida globalaförsörjningsproblem, eller möjliggöra ytterligare kommersiella åtaganden förspannmälsexport, så behövs en åkerareal som överstiger 2,62,7 milj. ha. Ävenregionalpolitiska skäl och miljöskäl talar för en större areal. Utredningenkonstaterar att av vår nuvarande åkerareal kommer oundgängligen underöverblickbar framtid viss mindre del att tas i anspråk för andra angelägnasamhällsändamål, som t. ex. bebyggelse och vägar. Dessutom torde vissa mindrearealer som inte kan brukas rationellt komma att tas ur bruk. Enligt utredningensbedömning kommer emellertid kvarvarande areal, som vid beaktande av nyssnämndafaktorer beräknas bli ca 2,9 milj. ha , att väl kunnatillgodose i det föregående angivna krav och önskemål. Någon anledning att frånsamhällets sida vidta generella åtgärder för att få en större areal finnsenligt utredningen inte. Det finns inte heller anledning att aktivt verka fören ytterligare minskning av arealen. Den samhällsekonomiska kostnaden för attupprätthälla en fredstida produktion på ca 2,9 milj. ha i stället för på2,62,7 milj. ha, dvs. på ytterUgare ca 200 000 300 000 ha, bedöms avutredningen som relativt liten (av storleksordningen några hundra milj. 1977/78:19 43 Vad gäller produktionsinriktningen anser utredningen attanimalieproduktionen med hänsyn till avsättningsförhållandena i stort settinte bör överstiga det inhemska avsättningsutrymmet. Eftersom den fredstidamjölkproduktionen är av stor betydelse för vär livsmedelsberedskap, börproduktionen i fredstid ungefärligen motsvara konsumtionsbehovet av mjölk ochmjölkprodukter. Med den areal som utredningen i det föregående bedömtkommer att brukas blir det med angivna mål för animalieproduktionen överskottpå vegetabilier. Detta överskott bör enligt utredningen utgöras av spannmål. 3.3.1 Mått på försörjningsberedskap och produktionsmål Utredningens bedömning att det använda begreppetsjälvförsörjningsgrad är ett lämpligt mått för att beskrivalivsmedelsberedskapen och för att ange storleken av önskvärd jordbruksproduktiongodtas av remissinstanserna. Likaså tillstyrks förslaget att i stället användabegreppet försörjningsförmåga för att beskriva livsmedelsberedskapens krav påproduktionsresurser och lagring och förslaget att uttrycka produktionsmålet iform av delmål för vissa viktiga produktionsresurser samt förproduktionsinriktningen. RRV framhäller dock att begreppet självförsörjningsgradangav såväl en miniminivå som en maximinivå för den svenska jordbruksproduktionen,medan det föreslagna begreppet försörjningsförmåga endast anger en miniminivå.RRV anser det därför väsentligt att man noga följer vilkaeffekter som det ändrade produktionsmålet får. Lantbrukssiyrelsen anser det vara av värde attproduktionsmålet under fredstid uttrycks som delmål för vissa viktigaproduktionsresurser. Styrelsen finner det dock angeläget att utvecklingen avjordbrukets viktigare produktionsresurser noga följs och att bedömningarregelbundet görs av den framtida utvecklingen. Det är därför enligt styrelsenviktigt att jordbruksstatistiken anpassas efter dessa krav. ÖEF anser att begreppet försörjningsförmåga börförtydligas. ÖEF anser att med lageruttag bör avses uttag från kommersiellalager och att sålunda försörjningsförmågan bör beräknas exkl. statiigaberedskapslager av livsmedel och fodermedel. Behovet av dylika beredskapslagerkan sedan beräknas för att uppnå en försörjningsförmåga på om denna intekan uppnäs med hjälp av tillgängliga produktionsresurser. framhäller att det av utredningen använda begreppetförsörjningsförmåga ger ett bättre mått på livsmedelsberedskapen vid en visstidpunkt än det tidigare använda begreppet själv- 1977/78:19 44 Nämnden anser vidare att sättet attuttrycka produktionsmålet i fredstid i form av delmål ger bättre möjligheterän tidigare att följa den faktiska utvecklingen i förhållande tiU uppställdamål. Även LRFdelar utredningens uppfattning att begreppet försörjningsförmåga ger ettbättre mätt på livsmedelsberedskapen och den resursinsats, som vid visstidpunkt totalt sett erfordras för denna beredskap. Det får också enligtförbundet anses som ett framsteg att man numera frångått ambitionen att sökaange sambandet mellan totalproduktion och livsmedelsberedskap med ett endarelationstal och i stället sökt konkretisera produktionsmålet genom att angevissa produktionsresurser. Förbundet är ense med utredningen om att ettproduktionsmål, i vilket livsmedelsberedskapen spelar en stor roll, börinnefatta mål för främst åkerareal och antal mjölkkor samtproduktionsinriktningen i övrigt. 3.3.2 Faktorer som enligt utredningen påverkar bedömningenav produktionsmålet 3.3.2.1 Svenska förhållanden Utredningensuttalande, att det från samhällsekonomisk .synpunkt är angeläget att insatsenav resurser inom oUka näringsgrenar långsiktigt avvägs så att man får enbalanserad ekonomisk tillväxt, godtas i huvudsak av remissinstanserna. Vadgäller utredningens konstaterande, att den sainhällsekonomiska kostnaden för enstörre jordbruksproduktion än den som är oundgängligen nödvändig frånberedskapssynpunkt kan väntas bli relativt liten, erinrar LRF om att dekalkylerade kostnaderna sannolikt skulle reduceras ytterligare om man räknarmed lägre alternativvärden 'än vad utredningen gjort i fråga omarbetsers'ättningen inom andra näringsgrenar. LRF anser det vara en oklokpolitik att driva på utflyttningen av arbetskraft från jordbruket närarbetstillfällena på den öppna marknaden minskar. Utredningensuttalande, att det från regionalpolitisk synpunkt är angeläget att statengenom fortsatta jordbrukspolitiska åtgärder i viss utsträckning medverkar tillatt uppnå syftena med den allmänna regionalpolitiken, kommenteras av bl. a.länsstyrelsen i som ställer sig tveksam till utredningensslutsats att en jordbruksproduktion motiverad av regionalpolitiska skäl ledertill en större totalproduktion. anser att ett särskilthänsynstagande till det regionalpolitiska målet måste inneb'ära att en utökningav produktionen bör godtas även om det skulle innebära att produktionsmålet förriket som helhet överskreds något. Det bör enligt uppfattningvara möjligt att på alternativa s'ätt påverka produktionen inom andra områden.I första hand bör mjölkproduktionen dämpas inom områden där de regionalpolitiskamålen ändå kan uppnås. LRF delar utredningens uppfattning i 1977/78:19 45 denna fråga, men framhäller att det här är fräga om mycketmarginella produktionstillskott och att de jordbrukspolitiska problem som härkan uppstå är betydligt mindre än de som t. ex. följer av en utbredd stordriftinom vissa grenar av animalieproduktionen. Frågan om jordbrukels roll i landskapsvården berörs avflera remissinstanser. Slatens naturvårdsverk anser att utredningens förslagallmänt sett gagnar natur- och landskapsvården. Från naturvårdssynpunkt är detenUgt verket angeläget att landskapet i mellan- och skogsbygderna kanvidmakthålla sin variationsrikedom. Områden med nyodling, våtmarker m. m. somär av betydelse från naturvårdssynpunkt skall enligt verket inte regelmässigtskyddas från förändringar genom utnyttjande av naturvårdslagens olikaskyddsinstrument. Det bör i stället åvila jordbruket att följa naturvärdslagensallmänna paragraf om hänsynstagande till naturen. Verket finner det angelägetatt riktlinjer för jordbrukets hänsynstagande till naturmiljön utarbetas. ÄvenLRF anser att de bästa förutsättningarna för bibehållande av den omväxlandelandskapsbild som odlingslandskapet ger är en fortsatt jordbruksproduktion.Förbundet framhåller också att landskapsvård under vikande odling är både svåratt genomföra och dyrbar. Utredningens behandling av iniljövärdsfrågorna och dåfrämst användningen av kemiska medel (handelsgödselmedel och bekämpningsmedel)berörs av flertalet remissinstanser av vilka flera förordar en restriktivanvändning av sådana medel. anser att jordbrukspolitiken börbaseras pä en restriktiv användning av kemiska medel och att alternativametoder bör prövas, t. ex. ökad användning av slam från avloppsreningsverk.Livsmedelsverket anser att en ökad forsknings-och utredningsverksamhet måsteägnas åt att finna former för att rätt anpassa användningen av kemiska bekämpningsmedeloch gödselmedel så att de färdiga livsmedlen inte i onödan förorenas.Naturvårdsverket anser att användningen av handelsgödselmedel inom jordbruketbör kunna minskas utan att livsmedelsförsörjningen äventyras. Detta förutsätterdock enligt verket bl. a. att svinnet i hushållen minskar och betonarjordbruksnäringens ansvar för att utnyttja och återanvända slam från allmännaavloppsreningsverk. betonar även att användningen av kemiskabekämpningsmedel bör begränsas och förordar att kraftiga satsningar görs föratt utveckla alternativa bruknings-former som kan användas i det svenskajordbruket. i anser att miljöproblemen i samband medanvändningen av handelsgödselmedel och kemiska bekämpningsmedel i första handbör mötas genom ökad information. KDS anser att utredningen alltförbristfälligt berört kvalitetsfrågorna. Partiet anser att ett självklart produktionsmålbör vara fullvärdiga och giftfria livsmedel. tar upputredningens behandling av användningen av ke- 1977/78:19 46 minska medel i jordbruket. Förbundet anser att utredningeninte beaktat behovet av att vi måste ha ett jordbruk som grundar sig påekologiskt riktiga brukningsmetoder och att en kraftfull satsning behövs frånsamhällets sida pä forskning kring riktiga brukningsmetoder och möjligheternaatt tillgodogöra sig sådana metoder. LRF delar utredningensuppfattning i denna fråga och hävdar att det inte kan vara en klok politik attupphöra att bruka åkerjord, som kan komma att behövas i en framtida situationnär t. ex. tillgången på handelsgödsel etc. blir mer begränsad än . Någraremissinstanser tar i detta sammanhang även upp en fråga som utredningen inteberört, nämligen det ökade kravet pä bevattningsanläggningar. Naturvårdsverketkonstaterar att behovet av vatten i vissa områden ökat så snabbt att redanvissa bristsituationer uppstått. Verket anser det därför angeläget att enhushållning sker i planerade former. i anser attdet ökande kravet på bevattningsanläggningar måste ägnas större uppmärksamhet. Utredningens bedömningar rörande de internationellaförhållandenas betydelse för utformningen av den svenska jordbrukspolitiken berörsav flera remissinstanser. KDS anser att detta måste ges en helt annan dignUetoch anser att vårt land med sina mycket goda förutsättningar förkvalitetsproduktion av livsmedel måste ställa sitt jordbruk i världshushålletstjänst. LRF delar i huvudsak utredningens bedömning att det vissa år inte blirmöjligt att importera stora kvantiteter livsmedel, liksom att man inte kanvänta sig att det blir möjligt att mer permanent exportera till priser, sommotsvarar eller ligger över de svenska produktionskostnaderna. ÄvenSamarbelsorganet i jordbruksfrågor för enskUd handel och industri delar i stortutredningens värderingar rörande de internationella förhållandena, men anserdet rimligt att man i försöker åstadkomma en livsmedelsproduktion avsådan storlek, att vi inte som köpare behöver utnyttja det totala utbudet påvärldsmarknaden av i första hand spannmål. SIDA anser att de överväganden somgjorts i det av biståndspolitiska utredningen framlagda betänkandet (SOU 1977:13) samarbete med u-ländema bör beaktas då regeringen bedömerjordbruksutredningens förslag. När det gäller livsmedelsberedskapens krav påproduktionsmålsättningen bygger utredningens bedömningar och beräkningar påett huvudantagande om en total treårig handelsavspärrning. Livsmedelsförsörjningenunder ett krig på svenskt territorium har inte närmare behand- Prop.1977/78: 19 47 lats av utredningen eftersom särskilda studier härom pågårinom det ekonomiska försvaret. Detta förhållande har berörts av vissa remissinstanser.Överbefälhavaren framhåller att försörjningsbehoven under krigsförhållanden ochunder avspärrning bör granskas i ett sammanhang och att det härvid ärnödvändigt att planläggningen sker mot bakgrund av det mest belastade fallet,dvs. när landet efter en avspärrnings-period blir indraget i krig. Även statensjordbruksnämnd berör denna fråga och konstaterar att nämnden inom ramen för detekonomiska försvarets programplanering översiktligt studerat livsmedelsberedskapenskrav under olika krigsfall med alternativa bortfall av för jordbruksproduktionenviktiga regioner. Nämnden anser det önskvärt med ytterligare analyser varsresultat sannolikt kommer att skärpa kraven på produktionsberedskapen samtbetonar betydelsen av ett geografiskt väl differentierat jordbruk och en spriddförädlingsindustri. ÖEF framhåller betydelsen av att innebörden av bl. a.jordbruksproduktionens lokalisering och dennas konsekvenser vid krigsfallstuderas bl. a. som grund för sammansättning och lokalisering avlivsmedelslagringen för krig. i anser att en långtdriven decentralisering av beredskapslagren bör komma till stånd.Länsstyrelsen i län anser att man bör undersöka om ett ökat statligtstöd för en bättre regional fördelning av livsmedelsproduktionen kostnadsmässigtoch beredskapsmässigt är motiverat genom de besparingar som uppstår på grund avminskad beredskapslagring och den beredskapshöjning som en bättre regionalförsörjningsbalans medför. Utredningensberäkningar rörande sambandet mellan den totala åkerarealens storlek ochbehovet av beredskapslager föranleder kommentarer från flertaletremissinstanser. Konsumentdelegationen är tveksam till utredningens slutsatsatt nuvarande åkerareal i stort sett kan bibehållas, inte minst mot bakgrundav att avkastningen per ha kan förväntas fortsätta att öka. Delegationen anserdet angeläget att frågan om jordbruksproduktionens storlek och inriktning följsmed uppmärksamhet. SPK framhäller att motiven för att upprätthälla en störreproduktion än som krävs för livsmedelsberedskapen eller som kan avsättas inomlandet mäste vara starka för att beaktas. Nämnden ifrågasätter vidare om intede internationella och handelspolitiska åtaganden som utredningen åberopat somskäl för en större areal kan rymmas inom de överskottskvantiteter somuppkommer vid en lägre areal om t. ex. 2,7 milj. ha. LO finner en vissminskning av åkerarealen ner mot 2,62,7 milj. ha lämplig. Även TCO förordar enareal av den storleken. ansluter sig tillutredningens förslag vad gäller produktionsmålets innebörd och utformning menanser det inte självklart att uppkommande överskott av vegetabilier under allaförhållanden bör utgöras av spannmål. De samhällsekonomiska kostnaderna kanmotivera att sådana överskott i stället styrs över till exempelvis oljeväxtereller 1977/78:19 48 grönsaker, eftersom man kan förutsätta efterfrågeökningarpå dessa produkter. Även KF är tveksam till ett oreserverat bibehållande av nuvarandeåkerareal. Kostnaderna för behövliga produktionsresurser kommer attändras, varför KF anser att man kontinuerligt mäste följa utvecklingen och göranya kalkyler och överväganden, vilket enligt KF:s uppfattning torde leda nägot större nedläggning än som beräknats. Vad gällerutredningens synpunkter pä produktionsinriktning m. m. konstaterar statensjordbruksnämnd att utredningen inte diskuterat vilka instrument som skall ståtill förfogande för att styra produktionsinriktningen i ett aktuellt lägeeller vilka prioriteringar som skall göras. Enligt nämnden kan t. ex. ettberedskapsmässigt motiverat krav på en omfattande sockerbetsodling komma attstå emot handelspolitiskt betingade önskemål i motsatt riktning. Nämndenförutsätter att sådana frägor efterhand skall kunna aktualiseras från nämndenssida bl. a. i samband med återkommande prisöverläggningar. För att förberedade styrinstrument och åtgärder som krävs i en krissituation har nämnden planeratbl. a. att utföra studier av möjligheterna att genomföra önskvärdaproduktionsomställningar m. m. Även LRF efterlyser en diskussion kring deinstrument, som behövs för alt snabbt ändra produktionsinriktning i den enaeller andra krissituationen. Samarbelsorganet i jordbruksfrågor för enskildhandel och industri framhäller alt mer preciserade produktionsmål borde haöverförts för vissa andra produkter än spannmål, t. ex. fläsk, ägg och broilerför vilka produktionen är av sådan omfattning, att betydandeavsättningssvårigheter kan uppstå som erforderlig export kan ställastora krav på ekonomiska stödåtgärder. 4 Prispolitik och prisreglering 4.1 Nuvarande förhållanden Jordbruksprisregleringen syftar till att ge jordbrukarnade priser på olika jordbruksprodukter som statsmaktema fastställt. Bakgrundentill att dessa priser har behövt stödjas oeh regleras är att det under huvuddelenav efterkrigstiden varit svårt att under helt fria marknadsförhållandentillförsäkra det svenska jordbruket rimliga lönsamhets- och inkomstförhållandensamt stabila priser. När prisstödets nivå har fastställts har också hänsynfått tas till prissättningens rationaliserings-och försörjningsmässigakonsekvenser, konsumenternas krav på ett tiUfredsställande urval av livsmedeltill så låga priser som möjligt samt till samhällsekonomin i övrigt. 1977/78:19 49 Jordbruksprisregleringen berör följande områden, nämligen prisernas allmänna avvägning (prissättningen), dvs.fastställandet av dels den allmänna prisnivån på jordbruksprodukter, delsprisrelationerna mellan dessa produkter, prisregleringssystemets tekniska konstruktion, som starktpåverkas av vilken prislinje som tillämpas, formerna för överläggningar och beslutsordning vidprissättningen. Prisregleringens huvudmedel har varit dels ett gränsskyddmot importkonkurrens, dels marknadsreglerande åtgärder inom landet, främst iform av lagring och export av överskott. Fr. o. m. är 1973 har höjningar avprisstödet till jordbruket till viss del åstadkommits genom tillskott avbudgetmedel livsmedelssubventioner i stället för genom höjningar avgränsskyddet. Härigenom har det direkta samband som tidigare rådde mellanproducentpriser och konsumentpriser brutits oeh konsumentprisnivån har blivitlägre än vad som svarar mot rådande producentpriser. Gränsskyddet administreras av statens jordbruksnämnd, somär prisregleringsmyndighet på jordbrukets område. Skyddet kan utgöras avavgifter på import eller av kvantitativa regleringar av importen. Om den inhemska prodtiktionen av en vara överstigeravsättningsutrymmet inom landet kan enbart ett gränsskydd inte förhindra attpriserna faller. Därför måste komplettering ske med marknadsreglerandeåtgärder, främst lagring och export.