prop · G10390 · 1977-12-31 00:00:00 — Om utlänningen inte har rest ut inomföreskriven tid underrättar polismyndigheten i utreseorten länsstyrelsenom detta (71 § UtlK), inte anser det sannolikt att utlänningenreser ut självmant, skall han föras ur landet. bestämmer sättetoch vägen för resan (73 § första stycket UtlK). Innan meddelarbeslut infordras i allmänhet yttrande av polismyndighet om hur verkställighetenbör ske. Sedan beslutet har meddelats aiunodas polismyndighet att genomföra verkställigheten(se vidare SOU 1977: 28 s, 53 och 54). 2.3 Handläggningen av utlänningsärenden Enutförlig beskrivning av olika myndigheters befattning med utlänningsärendenfinns i kommittébetänkandet (SOU 1977: 28 s. 5565). Redogörelsen, till vilkenhänvisas, har begränsats till att avse fall då utlänningen har sökt uppehålls-och arbetstillstånd efter inresa i landet, I det följande anges endastöversiktligt vilken befattning skilda myndigheter har med frågor om uppehålls-och arbetstillstånd samt med frågor om avvisning och förpassning. Polismyndighetär både utredande och beslutande myndighet i utlänningsärenden och har i vissafall underrättelseskyldighet. Vidare har myndigheten hand om delgivnings- ochverkställighetsfrågor. är sålunda utredande myndighet itillståndsärenden samt i avvisnings- och förpassningsärenden. Utredningen iärenden om uppehållstillstånd skall avse utlänningens försörjningsförmåga ochpersonliga förhållanden (36 § UtlK). har i samråd med RPS och i vissadelar med AMS meddelat föreskrifter om polismyndighets handläggning av ärenden omuppehålls- och arbetstillstånd m. m. för utlänningar. Enligt föreskrifternakan utredningarna vara av tre slag: grundutredning,som i princip skall göras endast en gång beträffande varje utlänning, nämligendå han första gången i ansöker om tillstånd, standardutredning,som huvudsakligen används vid ansökan om förlängt tillstånd, samt förpassningsutredning,som skall göras då fråga har uppkommit om utlännings förpassning ur landet. Avtillägg den 6 febmari 1973 till de nämnda föreskrifterna framgår att gmndutredningenfortsättningsvis regelmässigt skall kunna fungera även som förpassningsutredningoch skall utformas så att detta blir möjligt. har delegerat rätt att i viss utsträckning besluta om förlängningav tillstånd. Som redan har angivits (2.2,1) kan polismyndighet meddela beslutom avvisning enligt 18 eller 19 § UtlL. Prop.1977/78: 90 23 lismyndighetkan enligt 35 § UtlL i vissa fall ta utlänning i förvar eller ställa honomunder uppsikt. Avvisningsbeslutverkställs av polismyndighet. Denna ombesörjer vidare på anmodan avlänsstyrelse det praktiska genomförandet av beslut omverkställighet av förpassnings-, utvisnings- och förvisningsbeslut. I åtskilliga fall skallpolismyndighet lämna tmderrättelse till annan myndighet. Föreligger anledningatt ta upp till prövning fråga om förpassning av utlänning, skallpolismyndighet underrätta , Motsvarande gäller i förhållande till länsrättnär anledning finns att pröva om utlänning skall utvisas. Underrättelse skallvidare lämnas till om avvisningsbeslut och till och länsstyrelse sedanavlägsnandebeslut har verkställts. svarar slutligen fördelgivning av bl, a. SIVinrättades som ett centralt ämbetsverk. Verket leds av en styrelse.Ledamöter av styrelsen är verkets generaldirektör, som är styrelsensordförande, samt sex andra ledamöter, som utses av regeringen. Styrelsen ärparlamentariskt sammansatt. Det ankommer på verket att bl, a, fullgöra deuppgifter som enligt utlänningslagstiftningen ankommer på den centralautlänningsmyndigheten. Beslut i ärenden omuppehålls- och arbetstillstånd meddelas av , Som framgått sker utredningenhos polismyndighet, som med eget yttrande överlämnar ärendet till verket. SIVbeslutar vidare i ärenden om avvisning som har underställts verket (2.2,1) ochi ärenden om förpassning. Fråga om förpassning kan an-hängiggöras genom attpolisen anmäler till att förpassningsanled-ning föreligger i fråga om vissutlänning. kan också på eget initiativ ta upp frågan om förpassning. Detsker t, ex, i de fall då har meddelat avslag på ansökan om uppehålls- ocharbetstillstånd, men utlänningen vid delgivningen av beslutet har uppgett atthan inte avser att resa ut. Innan fattar beslut i förpassningsärendet skallutlänningsnämnden höras, om det inte är uppenbart att utlänningen skall fåstanna i landet, I de fall då polisen redan i samband med att en förstagångsan-sökanom uppehålls- och arbetstillstånd överlämnas till för avgörande anmäleratt förpassningsansledning föreligger meddelas vid avslag på ansökningensamtidigt ett förpassningsbeslut. Fråga om hinder mot verkställighet av avlägsnandebeslutföreligger eller inte kan komma under SlV:s bedömning. ochpolismyndighet har skyldighet att underställa sådant ärende under vissaförutsättningar (2.2). kan enligt 47 § UtlL överlämna ärende tillregeringen för avgörande, om särskilda skäl föreligger. Verket kan enligt 35 §UtlL besluta att ta utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt. Prop.1977/78: 90 24 Nämndenär ett rådgivande organ som administrativt är knutet till . Den består avtre ledamöter som jämte en eller flera suppleanter för var och en av dem utsesav regeringen . En av ledamöterna och suppleant för denne skallvara eller ha varit domare (3 § andra stycket UtlL), Enligt instruktionen förSIV tillhandahåller verket sekreterare och annan personal åt . Nämndenfyller i första hand funktionen som rådgivande organ. Den inrättades bl. a. föratt vara ett språkrör för den allmänna uppfattningen i svårbedömda och allmäntuppmärksammade fall. Nämndens ställningstagande kan också direkt avgöra fråganom ett ärende skall underställas regeringen eller ej. Innan allmän besvärsrättinfördes i avlägsnan-deärenden var besvärsrätten beroende av nämndensställningstagande. Utlänningsnämndenskall i åtskilliga fall höras innan avgöi ärende. Det gäller normalt i bl,a, ärenden om avvisning (21 a § första och andra styckena samt 45 § UtlL) och förpassning(23 § UtlL) samt i vissa underställda verkställighetsärenden (58 § UtlL). Utlänningsnämndenanlitas i viss utsträckning för att hålla förhör, exempelvis i ärende hosregeringen, Regeringenbeslutar i ett fåtal ärenden som första och enda instans t, ex, i fråga ompolitisk utvisning eller utvisning av terrorist. I övrigt kan ettutlänningsärende komma under regeringens prövning genom besvär, underställningeller ansökan om återbrylning av lagakraftvunnet beslut. Beslut om förvisningkan dessutom bli föremål för nåd om nådeansökan avser både den ådömdabrottspåföljden och förvisningen. Sedanden föreligger allmän besvärsrätt över SlV:s avvisnings- och förpassningsbeslut.Besvär kan också föras över SIV:s beslut i ärende om verkställighet av avlägsnandebeslut,som underställts på grund av åberopade politiska skäl. Slutligen kan i tvåundantagsfall besvär föras över SIV:s beslut i tillståndsärenden. SIVfår som nämnts överlämna ärende till regeringens avgörande om verket finnersärskilda skäl till detta. Sådant överlämnande skall alltid ske dåutlänningsnämnden har begärt det. I vissa fall skall ärende underställasregeringen. Regeringenkan helt eller i viss del upphäva beslut om förvisning, om beslutet inte kanverkställas eller skäl i övrigt föreligger att beslutet inte längre skall ländatill efterrättelse, vare sig det har verkställts eller ej (51 § första stycket UtlL).Detsanuna gäller beslut om avvisning, förpassning och utvisning om beslutetinte längre bör lända till efterrättelse på grund av omständighet som intetidigare har prövats (51 § andra stycket UtlL). Regeringenkan i stället för att upphäva avlägsnandebeslutet medge Prop.1977/78: 90 25 attutlänningen utan hinder av beslutet får vistas i landet. Detta förekommerpraktiskt taget endast i fråga om förvisningsbeslut och vissa utvisningsbeslut. Närregeringen handlägger ärenden om avlägsnande eller verkställighet av avlägsnandebeslutfår regeringen under vissa förutsättningar förordna att utlänningen tas iförvar eller ställs under uppsikt (35 § UtlL), Länsrätthandlägger ärenden om utvisning. beslut om förvar fåröverklagas av utlänningen hos länsrätt (48 a § UtlL). Allmän domstol beslutarom förvisning. Besvärsrätten regleras i (RB), Regeringen kanförordna att förhör hålls vid allmän underrätt om utredning vid domstolfordras rörande omständighet av betydelse för ett ärendes avgörande.Länsstyrelse handhar som framgått verkställighet av förpassning, förvisning ochutvisning. I samband därmed får ta utlänningen i förvar ellerställa honom under uppsikt (35 § UtlL). 2.4 Rättshjälp i utlänningsärenden Enligträttshjälpslagen (1972: 429; omtryckt 1976: 626) har utlänning möjlighet att fåoffentligt biträde i bl, a, förpassningsärende och i avvis-ningsärende somhandläggs av . Detsamma gäller avvisningsärende som handläggs avpolismyndighet men endast i det fall då utlänningen enligt 35 § UtlL harhållits i förvar längre än . En allmän förutsättningför rätt till offentligt biträde är att biträdet behövs för att tillvaratautlänningens rätt (42 § rätlshjälpslagen). Offentligt biträde förordnas avrättshjälpsnämnd efter ansökan av utlänningen eller anmälan av den myndighetsom handlägger ärendet (43 § rättshjälpslagen). Över ansökan om förordnande avoffentligt biträde i ärende som handläggs av skall rätlshjälpsnämndeninhämta yttrande av (25 § rättshjälpskungörelsen). Mot rättshjälpsnämndensbeslut angående offentligt biträde kan talan föras hos . beslut kan talan ej föras (49 § rättshjälpslagen). Kommitténpekar inledningsvis på att antalet avlägsnandeärenden hos har ökat kraftigtunder treårsperioden 19741976, främst beroende på att utlänningar i störreutsträckning än tidigare söker sig till vårt land utan att tillståndsfrågan harlösts i förväg. Antalet ansökningar om ar- 1977/78: 90 26 betstillslåndefter inresan i landet uppgick sålunda till ca 6 000, medan antalethade stigit till ca 11 1976. Ibetänkandet understryks att det tar allt att handlägga avlägsnandeärenden,låt vara att detta till en del förklaras av de problem som SIV:s utflyttningtill förorsakade. Genomomdisponering av personal och personella förstärkningar hos harstatsmakterna sökt att i möjUg mån motverka denna tendens. Möjligheterna attgöra ytterligare rationaliseringsvinster inom ramen för gällande bestämmelserbedöms av kommittén som mycket små. Enligt kommittén är väntetiderna iutlänningsärenden, trots att åtgärder vidtagits för att påskyndahandläggningen, fortfarande alltför långa. Utvecklingen anses dessutom pekamot allt längre väntetider, till nackdel för såväl det allmänna som denenskilde. Deväsentligaste orsakerna till de långa handläggningstiderna i avlägs-nandeärendenaär enligt betänkandet följande. Polisens utredningar iutlänningsärenden har inte alltid den kvalitet att de utan komplettering kanligga till grund för SIV:s beslut, måste i sådana fall begärakompletterande utredning antingen genom att begära sådan hos polisen, vilket ärvanligast, eller genom att ta kontakt med utlänningen, som får lämnakompletterande upplysningar direkt till . Komplettering av ett ärende ledertill förlängning av handläggningstiden. När en ansökan om uppehålls-och arbetstillstånd i vissa fall efter komplettering har handlagts hos SIVoch beslut har fattats i ärendet borde ärendet normalt sett varaslutbehandlat. Så torde numera vara fallet endast om beslutet går i positivriktning för sökanden. Den som vägrats tillstånd vistas visserligen härillegalt men någon möjlighet att tvinga honom att lämna landet finns inteförrän det föreligger ett avlägsnandebeslut. Det förflyter ofta lång tidmellan beslutet att vägra uppehållstillstånd och ett förpassningsbeslut. Undertiden uppkommer nya omständigheter, vilka utlänningen åberopar som skäl för attfå stanna. Om vid en första prövningav avlägsnandeärendet finner att utlänningen sannolikt bör avlägsnas ur landetmåste höras i ärendet. underrättas utlänningen i vanligtbrev om att ärendet har remitterats till nämnden. Även om ärendet behandlasrelativt snabbt hos nämnden, medför skyldigheten att inhämta nämndens yttrandeen avsevärd fördröjning av handläggningstiden, Somtidigare har nämnts (2,4) är det rättshjälpsnämnd som förord nar offentligt biträde. En prövning av behovet av offentligt biträde måste ske i varje ärende där det inte vid en preliminär granskning fram står som klart att vederbörande skall få stanna i landet. Det fördröjer sakärendet. Avstyrker en ansökan om offentligt biträde efter remiss Prop.1977/78: 90 27 frånrättshjälpsnämnd fördröjs ärendet ytterligare. beslut måsteju avvaktas. Dessa ärenden är emellertid numera ganska få. Även om ansökningentillstyrks kan avsevärd tidsutdräkt uppstå, om har inlett handläggningen avsakärendet. Ärendet har inte sällan redan sänts till föryttrande, när en remiss från rättshjälpsnämnd kommer in till . Sakärendetmåste då tas tillbaka från verket skall kunnabesvara remissen från rättshjälpsnämnden. Sakärendet vilar i avvaktan på attoffentligt biträde utses. 5,Beslut om verkställighet av förpassning fattas som tidigare nämnts avlänsstyrelse, medan beslut om verkställighet av avvisning fattas avpolismyndighet. ombesörjer emellertid även den praktiskaverkställigheten av förpassningsbeslut på uppdrag av . Dennaordning medför enligt kommittén en onödig komplicering av handläggningsrutinenoch en ytterligare tidsutdräkt. Utlänningslagkommilténlämnar i betänkandet en beskrivning av hur en vanlig ansökan om uppehålls- ocharbetstillstånd kan utvecklas till ett utdraget avlägsnandeärende med demöjligheter nuvarande bestämmelser ger (SOU 1977: 28 s. 7377). Utlänningslagkommitténframhåller att en utlänning ofta får vänta mellan ett och här i landetinnan han får ett slutligt besked om sin rätt att stanna här. Denna väntetid ärpressande, både på grund av osäkerheten om framtiden och genom att utlänningeninte får arbeta utan är hänvisad till en relativ sysslolöshet med allt vaddetta innebär av otrivsel och påfrestningar. Om utlänningen arbetar utantillstånd, kommer han i ett helt otillfredsställande beroendeförhållande tillarbetsgivaren. får utlänningen ofta en ökad anknytning tilllandet. Detta gör enligt kommittén frågan om hans rätt att vistas och arbetahär än mer komplicerad. Ju längre utlänningen vistats här desto svårarebedömningar uppstår i avlägsnandefrågan. Själva väntetiden ger enligt kommitténupphov till nya problem. Enbetydande anledning till de långa väntetiderna är enligt kommittén detnuvarande omständliga förfarandet i samband med prövningen av utlänningars ansökningaratt få vistas och arbeta i landet. Kommittén säger sig ha sett som sinväsentligaste uppgift att med bibehållen och helst ökad grad avrättssäkerhet åstadkonuna ett enklare och mel koncentrerat prövningsförfarande.Man anger också principerna för detta (SOU 1977: 28 s, 84). Kommitténhar, på sätt redovisas i det följande, gått igenom de olika leden i detnuvarande förfarandet vid prövning av utlänningars rätt att vistas och arbeta ilandet och därvid undersökt i vad mån förfarandet kan effektiviseras. 1977/78: 90 28 3.2 Allmänna synpunkter vid remissbehandlingen Kommitténsförslag till åtgärder för att minska handläggningstiderna i utlänningsärendenhar fått ett mycket positivt mottagande av remissinstanserna, I ett stortantal yttranden understryks att det är angeläget att komma till rättamed rådande missförhållanden. framhåller att de alltför långaväntetiderna har fått såväl sociala som medicinska konsekvenser för denenskilde asylsökande. De har även skapat problem för de kommunalamyndigheterna med hänsyn till bl, a, kraven på bostadsanskaffning, barnensskolgång osv. Det är därför från flera synpunkter angeläget att väntetidernaförkortas. AMS betonar att den rådande tendensen att alltfler utländskaarbetssökande reser in i utan arbetstillstånd måste brytas samtidigtsom åtgärder i detta syfte givetvis inte får hindra att personer som avpolitiska eller humanitära skäl behöver en kan få resa in i landet ochfå sin sak prövad av myndigheterna. En viktig faktor när det gäller attupprätthålla respekten för gällande bestämmelser är enligt AMS, att det finnsenkla och klara regler för handläggningen av utlänningsärenden och att beslutenkan fattas snabbt. Med de nuvarande långa väntetiderna frestas de sökande avekonomiska skäl att söka arbete utan arbetstillstånd i den mån de inte nödgassöka hjälp hos kommunernas socialnämnder. De olika förslag som kommittén harlagt fram är enligt remissinstanserna i allmänhet väl ägnade att åstadkomma enbättre ordning. anför att nuvarande ordning medför lidande ochpsykiska påfrestningar för utlänningen samt olägenheter och kostnader för detsvenska samhället och att det därför har framstått som nödvändigt förkommittén att komma fram till och föreslå åtgärder för att förkortaväntetiderna. Enligt hovrättens mening har kommittén löst denna uppgift väl.Kammarrätten i säger sig vara helt införstådd med att det nuvarandetidskrävande förfarandet i samband med prövningen av utlänningars ansökningaratt få vistas och arbeta i landet liksom proceduren i därmed sammanhängandefrågor är i starkt behov av förenklingar och rationaliseringar. Kammarrättenanser att de förslag som kommittén framlagt är väl ägnade att tillgodose dettasyfte och att de även uppfyller de krav på rättssäkerhet som kan göras gällandei sammanhanget. Enligt LO:s mening tillfredsställer förslaget i storutsträckning kraven på en markant förkortning av väntetiderna vid ansökan omuppehålls- och arbetstillstånd utan att för den skull göra avkall pårättstryggheten för den enskilde tillståndssökaren. LO ser den föreslagnaförenklade och förkortade handläggningstiden som ett viktigt led i strävandenaatt minska de stora påfrestningar som den nuvarande lagstiftningen medför förbåde samhället och den enskilde tillståndssökaren. Liknande synpunkter framförTCO. De invändningar som förekommer avser enskildheter i kom-mitléförslaget. 1977/78: 90 29 3.3 Förfarandet hos polismyndighet Ibetänkandet understryks att polismyndighet spelar en central roll i utlänningsärenden.Det är hos polisen som utlänningen får den första kontakten med svenskamyndigheter och det är polisen som normalt tillhandahåller allt centraltutredningsmaterial. Det är därför viktigt att polisen har erforderligaresurser och lämpliga arbetsrutiner, om det skal! vara möjligt att uppnåkortare handläggningstider med bibehållen rättssäkerhet, I betänkandet erinrasi detta sammanhang om de beslutade utredningscentralerna i ,och (se prop, 1976/77: 100, bilaga 5 s. 32, JuU 27, rskr 224). in på frågan om polisutredningens innehåll. Man framhåller attpolisen enligt gällande föreskrifter normalt skall göra endast en utredning iett utlänningsärende men att utredningen ändå ofta sker i två steg först itillståndsärendet och sedan i förpassningsärendet. Detta anges fördröjaärendena. Kommittén understryker vikten av att polisen alltid gör en såfullständig utredning att den kan ligga till grund för ett samtidigtställningstagande i tillstånds- och avlägsnandefrågan, I de fall då det inteär klart att ansökningen om tillstånd kan komma att bifallas bör polisenmeddela utlänningen att ett avlägsnandebeslut kan komma att fattas, I sambandmed att polismyndigheten gör den bedömningen bör utlänningen få rätt tilloffentligt biträde (se vidare 3.4,1), Det anges ofta vara lämpligt att polisen innan handlingarna sänds till delger biträdet allt material och frågardenne om han påkallar ytterligare utredning. Sedan ytterligare utredning gjortskan handlingarna översändas till som då bör ha förutsättning att ta ställningbåde i tillståndsfrågan och i förpassningsfrågan. Förslaget att offentligtbiträde skall förordnas redan när ärendet befinner sig hos polisen bör enligtkommittén ses också mot bakgrund av påståendena i den allmänna debatten om attutlänningar inte sällan känner misstro mot polisen. Kommitténsäger sig vid sina överväganden ha funnit att behovet av lekmannainsyn ärsärskilt påtagligt i utlänningsärenden och förordar att s. k, medborgarvittnenär närvarande vid polisförhör (se vidare SOU 1977: 28 s, 86), Utlänningenskontakt med och förtroende för polismyndigheten skulle därigenom underlättas,vilket i sin tur skulle bidra till att utredningen från början kommer attomfatta alla skäl utlänningen önskar åberopa för att stanna i landet. Utläimingenskulle då också snabbare få besked i sitt ärende utan den besvärande tidsutdräktsom förnyade utredningar innebär. En förutsättning anges vara att utlänningeninte motsätter sig närvaron av ett medborgarvittne. Mot denna bakgrundföreslås polisutredning böra ingående överväga om medborgarvittnenskall kunna närvara under utredningen i utlänningsärenden. 1977/78: 90 30 Förslagetatt polisens första utredning görs så omfattande, att den kan tjäna somunderlag såväl i tillståndsdelen som vid bedömningen av avlägsnandefrågantillstyrks eller lämnas utan erinran av remissinstanserna. RÅ framhåller attutredningen visserligen blir något mer omfattande än vad som är nödvändigt i deärenden där tillstånd att uppehålla sig i riket meddelas direkt men att denytterligare utredning som behöver verkställas inte torde vara så betungandeatt detta mot bakgrund av tidsvinsten inte kan accepteras. Inågra yttranden framhålls värdet av de beslutade utredningscentralernavid polismyndigheterna i , och . anför att det längehar varit ett angeläget önskemål att förbättra polisens utredningar.Invandrarverket ser därför mycket positivt på inrättandet av s. k,utredningscentraler med kunnig och erfaren personal. Verket tror inte attflertalet utredningar kommer att handhas av utredningscentralerna. uppfattning torde utredningscentralerna endast kunna hinna med ettmindre antal av de mer kvalificerade utredningar där politiska skäl åberopas.Det skulle innebära att det stora flertalet utredningar, bland dem de s, k.anknytningsutredningarna, även fortsättningsvis kommer att handhas av personalvid de vanliga utlänningsavdelningarna inom polisen. Liknande synpunkterframförs av RPS, Föreningen önskar att ytterligare en utred-ningscentralinrättas och placeras i , Svenska flyktingrådets principiellaståndpunkt är att utredning i utlänningsärenden borde vara en civil och inle enpolisiär angelägenhet. Inom ramen för nuvarande system anser man dock attförslaget om utredningscentraler är en förbättring i förhållande till gällandeordning, eftersom mer kvalificerad och erfaren personal avses komma att arbetadär. anser emellertid att civil personal knuten till skallkunna företa kompletterande utredning, om utlänning har åberopat skäl somavses i 2 § utlänningslagen. Även vid polisens utredningscentraler skallenligt flyktingrådets uppfattning finnas civil personal som kan utreda ärendenmed politisk bakgmnd. Fleraremissinstanser understryker nödvändigheten av att polisens personella resurserförstärks på utlänningssidan, om handläggningstiderna skall kunna förkortas såsom kommittén har föreslagit. i anföratt utlänningspolisen måste rekryteras och utbildas med tanke på det särskildakomplex av författningar nationella såväl som internationella som reglerarutlänningars vistelse i m. m. i län anser att enrealistisk förbättring endast kan nås, om det i varje län inrättas en re-gioncentralsom handhar samtliga ärenden i länet. Härigenom skapas enligt en gmndför att dessa ofta svårbemästrade ärenden 1977/78: 90 31 skallhandhas av kunnig och erfaren personal. Till en sådan central kan tolkar och s.k. medborgarvittnen på ett naturligt sätt knytas. aktualiserade frågan om medborgarvittnen berörs i flera yttranden.Dessa remissinstanser tillstyrker en sådan ordning. Enligt torde systemetmed medborgarvittnen leda till ett ökat förtroende mellan polisen ochutlänningen och därigenom även till ett ökat förtroende för polisensutredningar. Vittnets närvaro vid utredningen måste då ses som så viktig att medborgarvittnealltid skall närvara vid utredningen oavsett vad utlänningen vill. LOpåminner om att utlänningar ofta på grund av förhållanden i hemlandet kännerstark misstro mot myndigheter och då i synnerhet polisen samt att ett medborgarvittnesnärvaro skulle öka förtroendet mellan invandraren och polisen.