prop · G10319 · 1977-12-31 00:00:00 — a. internationellautvecklingstendenser, har härvid lett fram till slutsatsen attproduktionsvolymen borde minskas. Beredskapskravet har kommit att sätta ennedre gräns för produktionsvolymen. Hänsyn till handelspolitiska förhållanden,utvecklingsländernas problem samt sociala och regionala förhållanden inomlandet har också påverkat besluten. jordbruksutredning som statsmakterna kom dels de samhällsekonomiskaövervägandena, inkl. bedömningen av den framtida internationella pris- ochmarknadsutvecklingen för jordbruksprodukter och livsmedel, delsberedskapskravet att väga tyngst i det slutliga ställningstagandet tillproduktionsmålets utformning. Frägan om jordbruksproduktionens lämpliga omfattning haransetts väsentlig från samhällsekonomisk synpunkt så länge världsmarknadsprisernapå jordbruksprodukter förväntas bli avsevärt lägre än deinhemska producentpriserna samt import förutsätts möjlig. 1 ett sådant läge ären förutsättning för svensk jordbruksproduktion i större skala att priserna päsvenska jordbruksprodukter genom åtgärder från samhällets sida hålls över prisnivån i internationell handel. 1977/78: 19 32 alltför stor inhemsk produktion kan i ett sådant lägeunder vissa förutsättningar bli samhällsekonomiskt olönsam. Enligt jordbruksutredning var det möjligt attuppnå betydande samhällsekonomiska vinster genom att lösgöra produktionsresurserfrän jordbruk med svaga förutsättningar för rationalisering och överföra demtill andra sektorer med högre produktivitet. De befintliga produktionsresursernai jordbruket översteg enligt nämnda utredning betydligt vad som enligt dessbedömning skulle krävas för att vid en avspärrningsperiod av tryggalivsmedelsförsörjningen. Som ett mått på storleken av de produktionsresursersom vid en viss produktionsinriktning skulle erfordras för att tryggaberedskapen hade utredningen angett en lägsta självförsörjningsgrad i fredstidav vid viss ökad beredskapslagring. Jordbruksproduktionen borde enligtutredningen inte tillåtas nedgå under denna nivå. Departementschefens sammanfattande bedömning i fråga omproduktionsmålet framgår av följande utdrag ur prop. 1967: 95. Sammantaget anser jag sålunda att starka ,skäl föreliggerför att produktionsresurserna i jordbruket minskar i överensstämmelse med vadjordbruksutredningen förordat. I första hand är det angeläget att produktioneni snabb takt anpassas så att för jordbruket kostsam överproduktion så vittmöjligt kan undvikas. Härutöver anser jag med utgångspunkt från de bedömningarav den framtida utvecklingen som kan göras att det bör eftersträvas attjordbruksproduktionens omfattning sjunker till den nivå som krävs för en godberedskap i fråga om livsmedelsförsörjningen. Jag vill i sammanhangetunderstryka att det finns goda förutsättningar pä lång sikt i vårt land för enriktigt anpassad jordbruksproduktion och för den väl utvecklade livsmedelsindustrisom har jordbruksproduktionen som bas. Det är därför angeläget att bevara ettlivskraftigt jordbruk och att de som arbetar i jordbruket får enekonomisk standard som är likvärdig med den som yrkesutövare inom andranäringar når. Under den relativt långa tid, som behövs förproduktionsanpassningen inom jordbruket och som jordbruksutredningen bedömtsträcka sig , finns anledning att tid efter annanöverväga takten i anpassningen. Självfallet är att denna anpassning måste skeunder hänsynstagande till den enskilda människans sociala och ekonomiskatrygghet. 3.1.2 Mått på försörjningsberedskap och produktionsmål I såväl som jordbrukspolitiska besluthar produktionsmålet uttryckts med begreppet självförsörjningsgrad. Begreppethar även använts för att ange livsmedelsberedskapen. Självförsörjningsgraden definierassom den fredstida jordbruksproduktionen i procent av den fredstidalivsmedelskonsumtionen. Såväl produktion som konsumtion uttrycks härvid ikalorier. När de nämnda besluten fattades var jordbruket mindre beroende avimporterade förnödenheter än vad som senare successivt blivit fallet.Produktionen i fred ansågs därför vara en 1977/78: 19 33 godtagbar mätare pä den produktion liksom även denförsörjning som kunde åstadkommas under en avspärrning. Man hade då ocksäräknat med ett visst lagerbehov av livsmedel och förnödenheter för jordbruksproduktion.Dessutom förtitsattes att jordbruksproduktionen under en treårig avspärrningkunde ställas om till en i princip obegränsad försörjningsuthållighet. Genom att beredskapskravet spelade en stor roll närproduktionens lämpliga storlek bedömdes, var det ocksånaturligt att uttrycka produktionsmålet med hjälp av begreppetsjälvförsörjningsgrad. Härtill kom att det ansågs föreligga ett nära sambandmellan den fredstida produktionens storlek och försörjningsmöjligheterna underen avspärrning. 1967: 95 framhöll departementschefen att det bordeeftersträvas att på annat sätt söka ange storleken av den produktionskapacitetsom krävs för beredskapen. Orsaken härtill var bl. a. att förskjutningar iproduktionsinriktningen kunde medföra förändringar av självförsörjningsgradensom inte speglade motsvarande förändringar i livsmedelsberedskapen, 3.1.3 Livsineddsberedskupens mål i 1977 årstotalförsvarsbeslut Uthålligheten inom livsmedelsområdet har berörts av 1974ärs försvarsutredning (SOU 1976: 5). 1 sitt förslag rörande riktlinjer förtotalförsvarets fortsatta utveckling anför försvarsutredningen följande. Tillgången på livsmedel är av grundläggande betydelse förvår förmåga att motstå påfrestningar under kriser och krig. Livsmedelstillgångenär dessutom självfallet avgörande för befolkningens överlevnad under enefterkrigstid. anser därför att målet för uthålligheteninom livsmedelsområdet i princip bör sättas högre än inom andraförsörjningsområden. Det mål som gäller för uthålligheten innebär bl.a. attvi skall kunna möta en treårig handelspolitisk avspärrning. Målet är ursprungligeni första hand betingat av bedömningen rörande längden av en omställningsperiodinom jordbruket från i huvudsak animalie- till i huvudsakvegetabilieproduktion. Därutöver innefattas i nuvarande mål särskilda åtgärderför en tryggad livsmedelsförsörjning i händelse av krig. Enligt försvarsutredningens mening bör målet vara attlivsmedelsproduktionen skall kunna ställas om till huvudsakligensjälvförsörjning. Genom främst beredskapslagring bör säkerställas tillgång påsädana produktionsresurser som inte finns att tillgå inom landet och som erfordrasdels , dels för att nå erforderlig uthållighet iövrigt från de utgångspunkter som försvarsutredningen har förordatsom grund för planeringen. Möjligheterna till och tidsutsträckningen av här angivenomställning av produktionen påverkas bl. a. av utbyggbar produktionskapacitet,möjligheterna till förbmkningsregleringar samt val av näringsstandard.Underlaget för bedömningar i dessa avseenden är f. n. i vissa delar 3 1977/78. 1977/78:19 34 De fortsatta studierna bedöms kunna pebättre information i dessa frågor. anser att beredskapslagringen pålivsmedelsområdet bör inriktas på gödsel- och bekämpningsmedel, fodermedel,livsmedelsråvaror samt vissa förädlade livsmedel. bedömer möjligheterna att vidavspärrning och krig sänka näringsstandarden i förhållande till fredsnivån sombegränsade, om befolkningens hälsa och arbetsförmåga skall kunna bibehållas.En inte obetydlig reducering av de fredstida gödselgivorna bedöms däremotrimlig. Utredningen förutsätter att jordbruksutredning kommer attbehandla dessa frågor närmare. Statsmakterna har (prop. 1976/77: 74, FöU 1976/77;13, rskr 1976/77: 311) godkänt försvarsutredningens förslag vad gäller måletför uthålligheten inom livsmedelsområdet, beredskapslagringens inriktning m. m. I direktiven till utredningen anges att de allmänna målför jordbrukspolitiken som uppställdes av riksdag bör gälla somutgångspunkter för utredningsarbetet. I fråga om produktionsmålet anges att"utredningen bör överväga om det, med hänsyn till de förändringar somskett av produktionsinriktning och produktionsteknik eller avandra skäl, finns anledning att ompröva produktionsmålsättningen". Utredningen framhåller att de allmänna motiv som tidigareanförts för att statsmakterna bör pröva frågan om jordbruksproduktionenslämpliga storlek och inriktning alltjämt består. Utredningen har undersöktvilka faktorer som bör tillmätas betydelse för ett ställningstagande tillproduktionsmålet och härvid behandlat vilken roll de faktorer som tidigarebeaktats nu har. De faktorer som därvid avses är främst samhällsekonomiskaöverväganden, internationella hänsynstaganden och beredskapskravet. Utredningenhar vidare sökt utreda vilka nya faktorer som eventuellt har tillkommit efterdet att beslut fattades. Innan utredningen närmare redovisar sina synpunkter vadgäller ovan nämnda faktorer diskuteras frägan om vilket begrepp som böranvändas som mått på försörjningsberedskapen och dess koppling till produktionsmålet. 5.2.7 Mått på försörjningsberedskap och produktionsmål Utredningen framhäller att vissa faktorer tillkommit somgjort att den fredstida självförsörjningsgraden är lämplig för attange behovet av försörjningsresurser inför en avspärrning. Jordbrukets ökadeberoende av importerade produktionsmedel har medfört att man inte utan vidarefrån den fredstida produktionen kan härleda den produktion 1977/78:19 35 som kan uppnås under en avspärrning. Det faktiska utfalletblir beroende av hur stora lager av dylika produktionsmedel som står tillförfogande. Beredskapslagringen planerades tidigare att i stor utsträckningomfatta livsmedel men mäste numera enligt utredningens uppfattning i högre gradinriktas mot en lagring av importerade förnödenheter. Utan tillgäng på sådanaförnödenheter kommer produktionen inom vissa produktionsgrenar att sjunkaavsevärt vid en avspärrning. Dessa produktionsgrenars värde förlivsmedelsberedskapen minskas därigenom. I ett mätt som skall ange de resurser som krävs förlivsmedelsberedskapen måste därför enligt utredningen hänsyn tas till såvälproduktionsresurser som beredskapslager eftersom beredskapen inte ensidigt kanbaseras på vare sig produktion eller lagring. Däremot kan dessa resurser inomvissa gränser utbytas mot varandra. Räckvidden för denna utbytbarhet kanfastställas från teknisk och näringsmässig synpunkt. Dessutom kanutbytbarheten göras till föremål för en ekono-jnisk avvägning. Utredningen har funnit att livsineddsberedskapen kan beskrivas med begreppet försörjningsförmåga. Detta begreppkan enligt utredningen anses ge ett bra mått på livsmedelsberedskapen och denresursinsats som totalt sett erfordras för denna beredskap.Försörjningsförmågan uttrycker den beräknade tillgången pä livsmedel under enavspärrning i procent av det beräknade behovet. Den beräknade tillgången avserdet möjliga utbud av godtagbar kriskost som kan erhållas frän en tillkrisförhållandena omställd produktion som bygger på produktionsresurserna inomjordbruk, tiske och trädgårdsnäring samt från lageruttag. Det beräknade behovetavser en förutsatt godtagbar kriskost för hela befolkningen. Som en godtagbarkriskost har utredningen räknat med en energitillförsel i livsmedel tillhushållen som är lägre än vid fredskonsumtion. En försörjningsförmåga om100 % motsvarar de mål för försörjningsberedskapen som förutsatts gälla. Genom att en viss utbytbarhet föreligger mellanproduktionsresurser och lagring kan däremot enligt utredningen den fredstidaproduktionsvolymens betydelse för livsmedelsberedskapen inte anges entydigtmed detta begrepp. Begreppet försörjningsförmåga kan således inte användas föratt uttrycka ett fredstida produktionsmål. användes begreppet självförsörjningsgrad både föratt beskriva livsmedelsberedskapen och för att ange storleken av den önskvärdajordbruksproduktionen. Utredningen anser att detta begrepp i tidigare användform är brukbart för det förstnämnda syftet. Det är emellertid frånjordbrukspolitisk synpunkt enligt utredningen önskvärt att totalproduktionen ifred och dess roll för livsmedelsberedskapen kan uttryckas med ett enhetligtmått. Introduktionen av det nya begreppet försörjningsförmåga innebär inte attdet gamla be- 1977/78: 19 36 greppet självförsörjningsgrad helt faller bort.Utredningen anför att för enskilda produktionsgrenar kansjälvförsörjningsgraden användas för att ange försörjningsbalansen i fredstid.Den totala produktionen kan i och för sig uttryckas med ett gemensamt mått, t.ex. i kalorier eller i kronor. Ett sådant samlat mått kan emellertid inteuttrycka sambandet mellan totalproduktion och livsmedelsberedskap tillräckligtklart. Avgörande för den totala produktionens bidrag till försörjningsberedskapenunder en avspärrning är produktionsinriktningen och tillgången på vissasärskilda produktionsresurser. Utredningen framhåller att livsmedelsberedskapen och desssammanlagda krav på produktionsresurser och lagring kan uttryckas genombegreppet försörjningsförmåga. Sambandet mellan totalproduktion ochlivsmedelsberedskap kan däremot inte på samma sätt som tidigare entydigt angesmed ett enda sifferuttryck. Vissa av jordbrukets produktionsresurser harsärskilt stor betydelse för beredskapen och utgör den centralagrunden för produktionen i fred. Hit hör förutom arbetskraften åkerarealenoch antalet mjölkkor. Även produktionsinriktningen i övrigt är av storbetydelse. Ett produktionsmål i vilket livsmedelsberedskapen spelar en storroll bör därför enligt utredningen uttryckas i form av delmål för dessaviktiga produktionsresurser, samt för produktionsinriktningen. Ettproduktionsmål som anges på detta sätt medför i sig också vissa krav på deövriga resurser som behövs i jordbruket för att uppnå en viss produktion,främst arbetskraft samt maskin- och byggnadskapital. Några s'ärskilda mål fördessa produktionsfaktorer behöver enligt utredningen inte uttryckligen anges. 3.2.2 Faktorer som enligt utredningen påverkar bedömningenav produktionsmålet 3.2.2.1 Svenska förhållanden Frågan om jordbruksproduktionens storlek och sambandetmellan jordbrukets storlek och den ekonomiska utvecklingen i stort har enligtutredningen spelat en stor roll i efterkrigstidens svenska jordbrukspolitiskaöverväganden. I ett renodlat samhällsekonomiskt perspektiv, och särskilt i ettläge med knappa resurser med bl. a. brist på arbetskraft för expansiva näringsgrenar,är det givet att frågan om de olika sektorernas bidrag till den ekonomiskatillväxten i relation till ianspråktagandet av resurser kommer att bli föremålför överväganden. Från samhällsekonomisk synpunkt är det enligt utredningenangeläget att insatsen av resurser inom olika näringsgrenar långsiktigt avvägsså att man får en balanserad ekonomisk tillväxt. Mot denna bakgmnd har sedanlång tid tillbaka förts en diskussion om storleken av de resurser i form avmark, arbetskraft och kapital som bör finnas i 1977/78: 19 37 den svenska jordbrtiksnäringen. hararbetskraft i mycket stor omfattning flyttat från jordbruket till andrasektorer inom det svenska näringslivet. Detta har bidragit till den ökning avbruttonationalprodukten som skett. Utredningen framhåller att utflyttningen från jordbrukethar berott på en kraftigt stegrad arbetsproduktivitet inom jordbruket och efterfrågan pä arbetskraft frän andra sektorer. Även om denna process istort varit gynnsam frän samhällsekonomisk synpunkt har den medfört vissanackdelar, främst genom uttunning av underlaget för näringsliv ochsamhällsservice i vissa bygder. Även för de enskilda människorna har dennatitveckling inneburit påfrestningar i skilda hänseenden. Utredningen har gjort samhällsekonomiska kalkyler över enframtida svensk jordbruksproduktion av olika storlek, utöver vad som krävsfrån beredskapssynpunkt. Äv dessa kalkyler framgår att den samhällsekonomiskakostnaden för en större jordbruksproduktion än den som är oundgängligennödvändig frän beredskapssynpunkt kan väntas bli relativt liten. Detta berorenligt utredningen bl. a. på att jordbruket numera både i absoluta tal ochrelativt sett spelar en jämföreLscvis liten roll i den totala svenska ekonomin.Det är emellertid enligt uiredningen angeläget med en fortsatt ökning avarbetsproduktiviteten i jordbruket genom fortsatt teknisk utveckling ochrationalisering. De bedömningar som gjorts pekar på en ökad avkastning perhektar och djurenhet vilket enligt utredningen medför en tendens till ökadtotalproduktion. Utredningen framhåller att den hittillsvarandeutvecklingen inom jordbruket fört med sig vissa nackdelar frånregionalpolitisk synpunkt genom att befolkningsunderlag och sysselsättningminskat i vissa områden. Skall en geografiskt väl differentieradjordbruksproduktion kunna upprätthållas bör den regionalt vara av sådanstorleksordning att uppsamling, vidareförädling och marknadsföring kan sketill rimliga kostnader. Minskar produktionen alltför mycket blir rävaruvolymeninom ett för förädlingsföretagen lämpligt uppsamlingsområde otillräcklig förrationell drift. Det kan leda till ökade kostnader och därmed dyrare livsmedel.Utredningen konstaterar emellertid att statsmakterna genom olika åtgärder, t.ex. särskilt pris- och rationaliseringsstöd i norra , sökt upprätthällaen betydande jordbruksproduktion i områden med sämre naturliga förutsättningarhärför. Utredningen anser det angeläget att staten genom fortsattajordbrukspolitiska åtgärder i viss utsträckning medverkar till att uppnåsyftena med den allmänna regionalpolitiken. Utredningen påpekar dock attjordbruksproduktionen i dessa bygder leder till en större totalproduktion,eftersom man inte utan särskilda åtgärder kan vänta sig nägon minskadproduktion i bättre jordbruksområden. 1977/78:19 38 Vad gäller frågan om jordbrukets roll i landskapsvårdenkonstaterar utredningen att den omfattande nedläggning av åkerjord som skeddeunder främst aktualiserade behovet av landskapsvårdandeåtgärder. Utredningen pekar också på att det fr. o. m. är 1972 bedrivslandskapsvård i odlingsbygd med stöd från säväl somberörda kommuner. Även om behovet av land-skapsvärdande åtgärder som en följdav jordbrukets utveckling minskat avsevärt framhåller dock utredningen attvisst behov fortfarande finns kvar. Enligt utredningen är det eftersträvansvärtatt i rimlig utsträckning behålla den omväxlande landskapsbild somodlingslandskapet ger. De bästa förutsättningarna föratt så sker är en fortsatt jordbruksproduktion. Utredningenkonstaterar vidare att ibland ifrågasätts i den allmänna mUjövårdsdebatten denökade användningen av kemiska produkter inom jordbruket. erinras omatt frägan om eventuella skadeverkningar på miljön av sådana medel prövas avsärskild myndighet. Enligt utredningen skulle betydande inskränkningar ianvändningen av kemiska medel inom jordbruket medföra attjordbruksproduktionen skulle minska och att vissa odlingar, främst avsockerbetor och oljeväxter, skulle äventyras. Även om, såvitt utredningen kanbedöma, sådana inskränkningar f. n. ej är aktuella bör detta förhällandeuppmärksammas vid ställningstagandet till storleken av de framtida produktionsresurserna,i första hand åkerarealen. Utredningen har vid sin bedömning av produktionsmålet ävenuppmärksammat det växande intresset för kost- och näringsfrågor. Kostvanornaundergår fortlöpande förändringar, bl. a. beroende på de framsteg som görsinom näringsforskning och informationen härom. Denna utveckling mot bättre ochnäringsriktigare kostvanor är enligt utredningens uppfattning i och för sigangelägen, men den bör i första hand åstadkommas genom upplysning ochinformation. Utredningen finner det angeläget att en anpassning avproduktionsinriktningen sker till dessa förändringar i kostvanorna. har frägan om världens livsmedelsförsörjningaktualiserats mer . Orsaken härtill är den fortgåendebefolkningstillväxten och den brist på livsmedel som föreligger i mångautvecklingsländer. Dessa frägor kom i förgrunden genomatt skördarna minskade i flera av världens viktigaste jordbruksområdenmed svära svältkatastrofer som följd. Förhållandena har ingående belysts bl. a.i samband med världslivsmedelskonferensen . Under den närmaste framtiden kommer enligt utredningentillgången på livsmedel att variera med hänsyn till världsskörden av spannmål 1977/78:19 39 eftersom lagren trots en viss uppbyggnad under år 1976väntas bli mindre än . Stora ansträngningar görs emellertid föratt söka åstadkomma en ökad lagring av livsmedel, främst spannmål, sä attskördevariationer kan utjämnas. Trots dessa ansträngningar är det enligt utredningentroligt att de internationella priserna på jordbruksprodukter underöverblickbar framtid kommer att variera betydligt mer än ochde första åren av , vilken period kännetecknades av överskott ochlåga priser. Den genomsnittliga internationella prisnivån på jordbruksprodukteroch livsmedel anses vidare komma att följa med prisutvecklingen på andra varorbättre än . bedömning kommer det att åtminstone vissa år inte bli möjligt atttill importera stora kvantiteter livsmedel. Man kan inte heller väntaatt det blir möjligt att mera permanent avsätta svenska jordbruksprodukter påvärldsmarknaden till priser som motsvarar eller ligger över de svenskaproduktionskostnaderna. Detta gäller särskilt animaliska livsmedel, vilkasavsättning i stort sett är begränsad till industriländerna. mening har man anledning att räkna med att den relativaprisutvecklingen pä jordbruksprodukter kommer att ge livsmedelsproduktionenett bättre konkurrensläge gentemot industriproduktionen än vad som hittillsvarit fallet. Ett skäl härtill är att man kan förvänta sig att en höjdlevnadsstandard i utvecklingsländerna i stor utsträckning kommer att ta siguttryck i ökad efterfrågan på livsmedel. Utredningen anser det dessutom osannoliktatt utvecklingsländerna genom ökadlivsmedelsproduktion skulle kunna bli självförsörjande. Jämsides med den nu beskrivna utvecklingen finns fråniilvecklingS' ländernas sida ett starkt behov att få marknadsutrymme för exporttill i-länder av vissa jordbruksprodukter, som spelar stor roll för mängautvecklingsländers ekonomi och handelsbalans. För del är det främstfråga om socker, vegetabiliska oljor och vissa fodermedel. Det är enligtulredningens mening angeläget att visst utrymme finns för sådan export äventill den svenska marknaden. I anslutning till världslivsmedelskonferensen och i andrasammanhang har utfäst sig att i viss utsträckning bidra till atttrygga världens livsmedelsförsörjning genom en utvidgad lagring och genomleveranser av främst spannmål till behövande . Sådana åtgärder harredan vidtagits. Enligt utredningens bedömning kommer sädana åtaganden frånsvensk sida att behövas under överblickbar framtid. Frånsett u-landsaspekterna bör man enligt utredningensuppfattning räkna med att en viss internationell arbetsfördelning i fräga omproduktionen av jordbruksprodukter består och att det av luindehpoliti.skaskäl ej är önskvärt att helt avskärma den svenska marknaden från 1977/78:19 40 Detta är även önskvärt med hänsyn tillkonsumenternas valmöjligheter. Utredningen har utfört omfattande beräkningar rörandejordbruksproduktionens betydelse för livsmedelsberedskapen. Genom dessa beräkningarhar erhållits en grundlig belysning av sambandet mellan storleken avjordbrukets produktionsresurser och behovet av beredskapslagring. Utredningensberäkningar bygger på ett huvudantagande om en treårig totalhandelsavspärrning. Härvid har inte gjorts någon bedömning av den sannolikalängden och omfattningen av en konflikt. Dessa bedömningar görs inom ramen förvår allmänna säkerhets- och försvarsplanering. I tidigare försvarsbeslut ochav försvarsutredning har emellertid understrukits den avgörandebetydelse som livsmedelsproduktionen har för befolkningens överlevnad underoch efter en kris och att denna försörjning bör ha tillräcklig uthållighet.Försvarsutredningen har framhållit att livsmedelsproduktionen under enavspärrning så långt möjligt bör ställas om till självförsörjning. Under enomställningsperiod kan försörjningen i viss utsträckning baseras på beredskapslagringav livsmedel och livsmedelsråvaror. Eftersom det enligt utredningen äruteslutet att jordbruket skulle kunna bli helt oberoende av sädanaproduktionsmedel som importeras, bl.