prop · G10393 · 1977-12-31 00:00:00 — för byggnadsforskning framhåller att produktionskostnadsbaseradbelåning stärker kravet på en central uppföljnings-och kontrollverksamhet.Institutet, som anser att frågan om produktionskostnadsanpassad belåning inteär tillräckligt beredd, saknar beräkningar som visar effekten påkapitalkostnaden av olika höjd på låneunderlag och underlag för räntebidrag.Likaså saknar institutet kriterier för att bedöma om konkurrensklimatet ärtillräckligt gott för att medge en reform i enlighet med utredningens förslag. Någraremissinstanser, bl, a. RRV, konkurrensutredningen och kommun,ifrågasätter om långivningen bör relateras till produk- 1977/78: 93 140 tionskostnaden.Konkurrensutredningen pekar på vissa nackdelar som kan vara förenade med produktionskostnadsanpassadbelåning. Om det t. ex. för en del av marknaden existerar en stor efterfrågan iförhållande till utbudet finns det risk att byggföretagen pressar uppkostnaderna för denna del av marknaden. Även om företagen inte samverkar kansamtliga anbud i sådana fall ligga över de anbud som skulle ha avlämnats ombättre balans hade förelegat mellan efterfrågan och utbud. Bättre anbud kommeri dessa fall att vara en osäker mätare på godtagbara kostnader. En produktionskostnadsanpassadbelåning kan vidare enligt konkurrensutredningen få effekten attkartellsamarbete mellan anbudsgivare i vissa fall blir mer lönande, eftersom enuppdriven kostnadsnivå inte behöver medföra att ansökan om statligt lån avslåsi samma utsträckning som . pekar därför påmöjligheten att basera långivningen på avkastningsvärdet. En sådanbelåningsmetod skulle enligt konkurrensutredningen premiera effektivaproduktionsmetoder och därmed ge låga byggkostnader. Dessutom skulle metodenkunna utformas så att objekt med låga framtida driftkostnader gynnas genomstörre statliga lån. En sådan belåningsmetod skulle också bättre svara mot kre-ditgivningensrisker. Utredningensförslag att produktionskostnaden inte väsentligt får överstiga en jämförelsekostnadberäknad i princip enligt nuvarande metod tillstyrks eller lämnas utan erinranav flertalet remissinstanser. Till dessa hör bl. NO, ,flertalet av de länsbostadsnämnder och länsstyrelser som uttalat sig i frågan,, och några kommuner. Enligtbostadsstyrelsen bör en jämförelseprövning göras bl, a, av det skälet att ennormalkostnad beräknad enligt t. ex. nuvarande metod ofta ger vägledning vidbedömning av vilken produktionskostnadsnivå som kan ge godtagbara årskostnader.Vad beträffar utredningens påstående att den nuvarande beräkningsmetoden tillföljd av avvägningen mellan olika belopp sannolikt medför inte önskvärdstyrning av bl. a. husens utformning anser styrelsen att det möjligen kan varasant i en viss situation eller . Olika belopp kanemellertid ändras för att ökad neutralitet skallåstadkommas. Styrelsen framhåller att den kontinuerligt följer utvecklingeninom bostadsbyggandet och att den vid åtskilliga tillfällen, ofta som en följdav påpekanden om oavsedd styrning, har gjort ändringar i metoden och justeratbelopp. Också anser att de brister somfinns i nuvarande beräkningsmetod, t, ex. avseende inte avsedd styrning avhusutformningen, kan rättas till genom en kontinuerlig revidering. Tveksammatill förslaget i denna del är bl, a. Svenska , HSB och 1977/78: 93 141 framhåller att utredningens förslag inte innebär någonförenkling av handläggningen jämfört med nuvarande beräkningsmetod. måste lånesystemet förenklas innan en decentralisering avlåneverksamheten till kommunema kan komma till stånd. Många kommuner anförliknande synpunkter. Medden relativa balans som föreligger på bostadsmarknaden och medanbudsvillkoret som förutsättning för att statliga lån skall utgå behövs ingenjämförelseberäkning enligt . Även Svenska riksbyggenoch HSB hänvisar till alt bostadsmarknaden har visat en alltstörre balans mellan tillgång och efterfrågan. Organisationerna anser atthyresgäströrelsen utövar en betydligt effektivare press på boendekostnadema änvad någonsin lånetaket kan utöva. Dessutom har kommunerna tillägnat sig enallt säkrare bild av kostnadsförutsättningama och formulerat allt medvetnare hyres-politiskaintentioner. Mot den bakgmnden är det enligt organisationerna uppenbart attvärdet av en rigorös tillämpning av ett särskilt jämförelsepris är betydligtöverskattat. Enligt Svenska är det rimligt att en övre gränsfastställs. Det är dock tveksamt om förekomsten av överkostnad i förhållandetill denna gräns nödvändigtvis skall innebära att projektet inte godkänns förstatlig belåning. Om en byggherre är beredd att vid sidan om den statligalångivningen finansiera en överkostnad och räknar med att han i marknadenskall få täckning inom hyran för en sådan satsning, bör han i princip också haden möjligheten och därvid kunna få statlig belåning för den standard som ansesgodtagbar, hyser förståelse för att någon form av kostnadstakmåste finnas men finner det felaktigt att jämförelsekostnaden skall räknasfram på i princip samma sätt som pantvärdet beräknas och att bedömningenhuruvida produktionskostnaden väsentligt överstiger jämförelsekostnaden skallfölja den praxis som har utvecklats hos länsbostadsnämnderna. Genom dessabegränsningar torde enligt förbundet någon avgörande förändring i förhållandetill dagsläget inte inträffa, varigenom nuvarande reglers negativa konsekvenser kraftigt styrande effekter, förekomsten av tilläggslistor och försämradkvalitet och miljö konserveras. Utredningensuppfattning att produktionskostnadsanpassad belåning skall användas uteslutandeför anbudsupphandlade projekt föranleder kommentarer från någraremissinstanser. Sålunda anser i . Svenska riksbyggenoch HSB m. fl. att en produktionskostnadsbelåning inte bör begränsas tillprojekt som har upphandlats i anbudskonkurrens. Enligt länsbostadsnämnden iNorrbottens län visar erfarenheterna från de senaste årens anbudsupphandlingari att samtliga anbud kan ligga på en nivå som är heltoacceptabel. 1977/78: 93 142 sådan situation måste byggherren ha möjlighet att tillgripa andra upphandlingsmetoder,t. ex. förhandling med en part. Svenska och anser att utredningensförslag skulle innebära totalstopp för förhandlingsuppgörelsen även i sådanafall då detta tillvägagångssätt uppenbarligen skulle vara till fördel för ettprojekt. Vissaremissinstanser, däribland , anser att ävenför styckebyggda småhus, oavsett upphandlingsform, produktionskostnaden börläggas till grund för långivningen. Attbehov av översyn av nuvarande beräkningsmetod föreligger framhålls av mångaremissinstanser, bl. a. konkurrensutredningen, fullmäktige i riksbanken.Svenska kommunförbundet. Utredningensuppfattning att det föreslagna belåningssystemet inte bör tillämpas omedelbartstöds uttryckligen av bl, a, NO och flera länsbostadsnämnder.Länsbostadsnämnden i anför att det kommer att ta innanupphandlade projekt blir en vanlig företeelse. Enligt de kommunalabostadsbyggnadsprogrammen i för åren 19761980 kommer en mycketstor del av produktionen att vara egenregibyggande ellerförhandlingsupphandling. Det är därför enligt nämnden nödvändigt att underöverskådlig tid ha kvar ett värderingssystem av det slag som används. Svenska , HSB m. fl. attproduktionskostnadsbelåning kan införas . Konkurrensutredningenframhåller alt konkurrensförhållandena på byggmarknaden inte är sådana att ettuppskov är nödvändigt. Dels får enligt förslaget bästa anbud inte väsentligtöverskrida jämförelsekostnad, dels finns det redan en övervakning avkonkurrensförhållandena som NO och SPK har hand om. Konkurrensutredningennämner också att utredningen överväger vissa förändringar ikonkurrensbegränsningslagen som syftar till att försvåra från allmän synpunktskadlig konkurrensbegränsning inom byggnadsindustrin. Enmängd remissinstanser har berört genomförandetidpunkten, i första hand denföreslagna kommunaliseringen. En allmän uppfattning bland länsstyrelser ochkommuner är att den föreslagna genomförandetiden är för kort för alt anpassaden kommunala organisationen till de nya uppgifterna. Enligt Svenskakommunförbundets uppfattning är ett genomförande möjligt tidigast den 1 januari1979 även om beslut fattas . Denna tidpunkt anges också av ett15-tal kommuner 1977/78: 93 143 medanandra nöjer sig med att konstalera att förslaget i denna del är Kommunförbundetstryker dessutom under att genomförandet bör samordnas med en överföring avbostadsbidragen till försäkringskassorna. Härigenom skulle personalfråganunderlättas. Denna uppfattning delas av bl. a, , , ,, , , och kommuner. Fullmäktigei anser att den föreslagna tidpunkten inte är lämplig eller ensmöjlig vad gäller bostadslåneförvaltningen. Med tanke på det mycket omfattandeoch relativt komplicerade förberedelsearbete som måste föregå genomförandeterfordras en reell förberedelselid på åtminstone . Avredovisningstekniska skäl bör en genomförandetidpunkt dessutom sammanfalla medett budgetårsskifte. Fullmäktige finner det således starkt önskvärt attgenomförandet senareläggs till . Enmängd remissinstanser, främst länsstyrelser och kommuner, har tagit upp fråganom kompensation lill kommunerna för de ökade kostnader som följer av en kommunalisering.De länsstyrelser som är positiva till en kommunalisering fömtsätter således iregel alt kommunerna kompenseras för de ökade kostnader som följer av denna. är det motiverat att kommunema får kompensation för dekostnadsökningar som kommunaliseringen medför. Förbundet påpekar i deltasammanhang att av räntan på bostadslånen f. n, utgör en ersättning föradministrationen som uppbärs av långivaren. Administrationstillägget uppgårtill betydande belopp. Vid överläggningar om kostnadsfördelningen mellan statoch kommun måste hänsyn tas till att kommunerna bör ha del av detta tillägg iförhållande till sina arbetsuppgifter och sitt ansvar för långivningen. kan det inte anses skäligt att staten även fortsättningsvis uppbären så hög andel som i ersättning för sina administrationskostnader.Även och kommuner finner det rimligt att kommunerna får del avadminislrationslillägget vid en kommunalisering. Ytterligare ett 60-tal kommunerställer direkta krav på kompensation för de merkostnader som uppstår vid en kommunaliseringi form av ökade administrationskostnader. För vissa kommuner har detta varitett villkor för att tillstyrka förslaget. Någrakommuner föreslår att låne- och bidragsverksamheten avgifts-finansieras. Tilldem hör , och kommuner. Prop.1977/78: 93 144 5 Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna 5.1Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen konstaterar boende- ochbostadsfinansieringsutredningarna att kommunernas inflytande och ansvar för bostadsfrågomahar ökat efter hand. Knappast något byggande eller några andrabostadsförsörjningsåtgärder kan vidtas utan kommunens medverkan.Bostadsförsörjningen har därför en central plats i kommunernas planering ochspelar en stor kommunalpolitisk roll. Det ligger enligt utredningarnasuppfattning också i kommunernas eget intresse att medverka till en god bostadsförsörjning.Den är och har varit viktig för att främja kommunernas utveckling ochtillgodose kommuninvånarnas behov. Utredningarnassyn på rollfördelningen mellan stat och kommun innebär i korthet attstatsmakterna anger ramarna för kommunernas verksamhet i lagstiftning pådelta område i huvudsak genom bostadsförsörjningslagen samt genom att anvisafinansieringsmöjligheter och lämna bidrag. Statsmakterna fasdägger således deallmänna intentionerna medan verkställandet förutsätter en växelverkan mellanstatliga och kommunala åtgärder. Utredningarnahar genomgående fäst mycket stor vikt vid att olika bostadsföisörjningsåtgärdergenomförs så att alla kan erhålla i vid mening goda bostadsförhållanden ochatt bostadssegregation motverkas. Viktigaförutsättningar för detta ges direkt eller indirekt av olika kommunala beslut.Utformningen av bostadslägenheterna och bostadsmiljön i övrigt avgörs ytterstgenom beslut av kommuner och byggherrar. Det är således inte möjligt att nåmålen enbart med hjälp av statliga insatser i form av finansieringsstöd, bidrage. d. eller föreskrifter som lämnas i samband därmed. Motdenna bakgrund finner utredningarna det betydelsefullt att vissa allmännariktlinjer finns för hur kommunernas verksamhet inom bostadsförsörjningenskall bedrivas. Utredningarna anser att det finns anledning att i lagstiftningformulera några krav på kommunerna som går längre än de skyldigheter som enligtbostadsförsörjningslagen nu gäller för kommunerna. Lagstiftningen skall ocksåange vissa allmänna metoder som kommunen kan använda i syfte att uppfyllabostadsförsörjningens krav. Omfattningenav det kommunala ansvaret och de allmänna rikdin-jerna regleras iutredningarnas lagförslag (bil. I), Innebörden är attkommunen skall ha ansvaret för en god bostadsförsörjning och därvid verka för atldess invånare och bostadssökande får tillgång till en ändamålsenligbostadslägenhet och i övrigt god bostadsmiljö samt att förutsättningar för enallsidig hushållssammansättning skapas i kommunens olika delar. För att främjabostadsförsörjningen skall kommunen också Prop.1977/78: 93 145 samrådamed andra kommuner som ingår i samma bostadsförsörjningsområde. Utredningarnakonstaterar atl dessa uppgifter innebär en viss förändring och formell ökningav kommunens ansvar, eftersom förslaget om att de allmänna kraven intas ilagstiftning innebär atl det klart slås fast atl det lokala ansvaret för bostadsförsörjningenligger hos kommunen. Utredningarna framhåller att detta ansvar ipraktiken har godtagits i det övervägande antalet kommuner sedan förhållandevislång lid. Statsmakternabör som redan har nämnts också ange vissa allmänna metoder för kommunen attuppfylla bostadsförsörjningens krav. Detta är redan befäst i gällande regler.Eftersom regeringens möjligheter att meddela föreskrifter för kommunerna ärbegränsade bör de väsentliga planeringsåtgärderna och informationsskyldigheteni fråga om bostadsförsörjningen föreskrivas i lag. Dessa förslag berörs i delföljande. Utredningarnaanser att förslagen är så omfattande att bostadsförsörjningslagen bör ersättasmed en ny lag. Förutom klarläggandet av del kommunala lokala ansvaret liksomallmänna riktlinjer för bostadsförsörjningen bör i den nya lagen utan någonsaklig ändring följande bestämmelser års lag föras in:bestämmelserna om kommunens skyldighet att medverka vid statlig låne- och bidragsgivningför bostadsförsörjningsändamål, kommunens rätt att läcka förlust i vissaallmännyttiga bostadsföretag och att anslå medel för enskildas bostadförsörjning,föreskrifterna om bostadsförmedling i kommun eller för flera kommunergemensamt, möjligheten lill viss anvisningsrätl i samband med kommunalbostadsförmedling. Detkommunala ansvaret skall inle tolkas som en absolut skyldighet för kommunenatt med kort varsel anvisa lämplig bostad till alla hushåll som anger önskemålhärom, framhåller utredningarna. Avgörande är att kommunen har och bör kännaansvaret för bostadsförsörjningen och att den därvid skall verka för atterbjuda goda bostadsförhållanden både för kommuninvånare och inflyttade. Enviktig målsättning är att det finns ett visst lägenhetsutbud disponibelt förflyttning inom eller till kommunen. Även om kommunens verksamhet i huvudsakär bunden till det egna geografiska området bör kommun i enlighet med vad somnu gäller ha möjlighet att genomföra bostadsförsörjningsåtgärder inom annankommuns område, förutsatt att denna har lämnat sill medgivande till detta. Ansvaretför bostadsförsörjningen innebär också enligt utredningarnas mening attkommunen skall bedriva uppsökande verksamhet, dvs. söka upp hushåll medsärskilt dåliga bostadsförhållanden och ge upplysningar om möjligheterna tillbättre bostad. Utredningarnaerinrar emellertid också om att kommunens ansvar i vissa sammanhang kanbegränsas genom övergripande statliga åtgärder 10 1977/78. 1977/78: 93 146 ellergenom beslut i speciella fall. Även näringslivets investeringar kan påverkabostadsplaneringen och utredningarna stryker i detta sammanhang underangelägenheten av informationsutbyte mellan länsmyndigheter och kommuner. Utredningarnaberör också frågan om kontroll av hur målen uppfylls. Det ligger i sakens naturatt det inte kommer att vara möjligt att på objektiva grunder avgöra ommålsättningen nås. Det förhållandet att intentionerna för kommunens verksamhetanges bör vara tillräckligt vägledande. Inom den vida ramen kan den kommunalademokratiska beslutsprocessen verka. Utredningarnabetonar också vikten av samråd och samverkan mellan olika kommuner i de falldå ett bostadsförsörjningsområde omfattar mer än en kommun. Detta motiveraratt frågan behandlas i den nya lagen i anslutning till de allmänna målet för kommunensbostadspolitiska åtgärder. Medutgångspunkt i gällande bostadsförsörjningslag konstaterar utredningarna attdet inte är något principiellt nytt att kommunerna inom ett bostadsförsörjningsområdesamverkar med varandra. Utredningarna betonar särskilt att samråd och samverkanmellan kommunerna är viktiga för att skapa likvärdiga bostadsförhållanden ochge förutsättningar för allsidig hushållssammansättning i de olika kommuner som ingåri ett gemensamt försörjningsområde. Det är angeläget att bidra till att lösa deinomregionala balansproblem som finns i delar av landet. Dessa finns ofta välbeskrivna men få åtgärder har kunnat vidtas. FörhåUandevisvida möjUgheter bör finnas för kommuner som på eget initiativ gemensamt villgenomföra olika bostadsförsörjningsåtgärder. Några hinder bör enligtutredningarna exempelvis inte föreligga mot att några kommuner tillsammansbildar ett allmännyttigt bostadsföretag, I det fallet krävs emellertid ändringav bostadsfinansieringsförordningen som bl. a, i detta avseende bör varaunderordnad lagstiftning om bostadsförsörjningen. Utredningarnaanser också att ett klarläggande av kommunens möjligheter till ekonomiska insatserför att främja den enskildes bostadssituation bör göras. Kommunen har enligt 1och 1214 §§ socialhjälpslagen (1956: 2) under vissa förutsättningarskyldighet att hjälpa personer i behov av stöd. Med föreslagen utformning avbostadsförsörjningslagen anvisas en alternativ möjlighet för kommunen attockså inom bostadsförsörjningens ram lämna assistans till hushåll medextraordinärt stödbehov av kortare eller längre varaktighet. Det bör ankomma påkommunen att avgöra i vilka former erforderlig hjälp skall lämnas med stöd avbostadsförsörjningslagen. Prop.1977/78: 93 147 Somhar framgått av det föregående anser utredningarna också att staten skall angevissa allmänna metoder för kommunerna att nå uppställda mål. I detta syfteföreslås att kommunerna skall vara skyldiga att upprättabostadsförsörjningsprogram. Programmet, som bör ersätta nuvarandebostadsbyggnadsprogram och bostadssaneringsprogram, bör ges en vidare inriktningän dessa och skall ange de investeringar inom bostadssektorn i form avkomplettering och förändring av befintliga miljöer samt om- och nybyggnad avbostadslägenheter, som kommunen anser bör genomföras . Genomatt nuvarande bosladsbyggnadsprogram och bosladssanerings-program föreslåssammanförda lill ett program som en utvidgning sker, markeras denhelhetssyn som utredningarna anser bör prägla kommunens insatser förbostadsförsörjningen, F, n, innehåller bostadssaneringsprogrammen framför allten redovisning av brister i det äldsta bostadsbeståndet och en översiktligplanering för bristernas avveckling. När sedan om- eller nybyggnad skall ske,lämnas redovisning i de vanliga bostadsbyggnadsprogrammen. Det förefallernaturligt att alla bostadsförsörjningsåtgärder baseras på inventeringar avbefintliga brister och att därför sanering inte motiverar särskildaförfattningsbundna planeringsformer. Förslaget innebär också att de kommunersom f. n. är undantagna från skyldigheten att redovisa särskilda bosladssanerings-programi fortsättningen kommer att få redovisa brister i befintlig bebyggelse. Innehålleti b o s t a d s f ö r s ö r j n i n g s p r o g r a m m e n måste, mot bakgrundav de allmänna målen för bostadsförsörjningen, i väsendigt högre grad än vadsom gäller för bostadsbyggnadsprogrammen bygga på kunskaper om hushållensbostadsförhållanden. Strävan efter allsidighet i bostadsområdena förutsätterdessutom att kommunens underlag för bostadsförsörjningsprogrammen liksomprogrammen i tilllämpliga delar redovisas bostadsområdesvis. Vidare bör allalokaler av betydelse för de boende i ett bostadsområde redovisas i programmen.Det kan gälla barnstugor, lokaler för fritidsverksamhet m. m. Innebörden ärgivetvis inte alt annan sektorplanering, exempelvis i fråga om barnomsorg ochskolundervisning, skall ske genom bostadsförsörjnings-programmet. Utredningarnastryker dock under betydelsen av att alla planerade åtgärder avinvesteringskaraktär som avser en viss kommundel, ett bostadsområde, kansammanfattas på den nivån. Detta är nödvändigt för en realistisk bedömning averforderliga åtgärder för att undanröja brister i ett bostadsområde. Utredningarnatar också upp vissa redovisningsfrågor med anknytning till samordning mellan demått och den redovisningsteknik som används i bostadsbyggnadsprogrammen och derambeslut 1977/78: 93 148 medvilka statsmakterna fördelar de finansiella resurserna för bostadsförsörjningen. Utredningamasuppfattning är att planering och resursfördelning bör uttryckas i ekonomiskatermer. På detla sätt får man en omedelbar bild av hur resursema fördelas lillolika ändamål och orter. Ett sådant förfarande bör också underlätta attgenomföra utbyte mellan olika slag av investeringar, t, ex, mellan ny- ochombyggnad eller mellan bostadslägenhet, lokaler och miljöförbättrande åtgärderi övrigt. erhålls en enkel information om finansieringsbehovet,vilken kan utvecklas till en finansieringsanvisning. Utredningarna föreslårdärför att får i uppdrag alt utveckla metoder som gör enenkel koppling möjlig mellan rambeslul, fördelning av ramamaregionalt och lokalt, bosladsmyndighetemas finansiella planering och de kommunalabostadsförsörjningsprogrammen. Ävenandra åtgärder än investeringar bör enligt utredningarna redovisas ibostadsförsörjningsprogrammen, t. ex, kommunalt ekonomiskt stöd till enskildaenligt bostadsförsörjningslagen samt kommunens informations- ochbostadsförmedlingsverksamhet. Underlag och uppgifter från de bostadssocialainventeringar som utredningarna också föreslår kommer att successivt breddabeslutsunderlaget för bostadsförsörjningsprogrammen. Eftersombostadsförsörjningsprogrammet enligt utredningarna bör spela en central roll ikommunens bostadspolitik bör det föreläggas kommunfullmäktige för beslut. Delbör spela en viktig roll i kommunens planering, samordnat med program för andrasektorer. Genom att bostadsförsörjningsprogram behandlas av fullmäktigemarkeras också att bostadsfrågan bör ges en förankring i den lokala politiskadebatten. Utredningarnasförslag till närmare föreskrifter om bostadsförsörjningsprogram samt de nedanberörda bosladssociala inventeringarna framgår av bil. (II), Medsyfte framför allt att få en vid och djup kunskap om bostadsområdena och deboende bl, a, för att skapa ett gemensamt planeringsunderlag för olikakommunala förvaltningar, bostadsföretag m, fl, föreslår utredningarna enskyldighet för kommunerna att områdesvis genomföra s. k, bostadssocialainventeringar. Dessa skall avse dels bostadsförhållandena, dels deförutsättningar som bostadsmiljön ger för att tillfredsställa de boendes behovav kontakt, verksamheter, m, m. av betydelse för deras välfärd och möjligheteratt utnyttja miljöns förutsättningar. Inventeringarna skall omfatta ett ellerflera bostadsområden. Prop.1977/78: 93 149 Inventeringarnas syften anges vara att redovisa hurbostadsområdet fungerar för olika hushåll och individer. Det gäller bl. a. attsamla den kunskap som finns hos de boende själva, hos bostadsföretagens anställda,i föreningar och hos kommunalt anställda. Arbetsmöjligheterna inom området ochdess närhet skall belysas. Möjlighet bör enligt utredningarna finnas atl knytainventeringarna till kommunens sekloriella planering, t. ex. föreskoleplanering,plan för utbyggnad av barnomsorgen.