prop · G103181 · 1977-12-31 00:00:00 — Enligt principbeslutetskall man vid granskningen undvika att ta upp tiden med bagatelländringar och istället inrikta resurserna på att upptäcka väsentligt skalteundandragande.Denna inriktning av granskningsarbetet i den nya organisationen har allmäntaccepterats vid remissbehandlingen av utredningens förslag. Även jag anslutermig till tanken att man i högre grad än f. n. bör inrikta granskningsarbetet påde väsentliga frågorna vid taxeringen. Gransknings- och kontrollresurserna hosmyndigheterna i den nya organisationen får inte låsas vid detaljfrågor så därigenom försvagar möjligheterna atl komma till rätta med de väsentliga skalteundandragandena.Kravet på millimeierrätlvisa i det enskilda fallet måste här vika för kravet påen i det stora hela mer rättvis och likformig taxering. Utredningensförslag bör ses mot denna bakgrund. Jag kan i stort sett ansluta mig till deprinciper som enligt utredningen bör gälla för gransknings-arbetet? I likhetmed utredningen anser jag sålunda att man även bör kunna underlåta alt göraändringar till den skattskyldiges förmån. Vidare bör ambitionsnivån vidtaxeringen tillämpas även vid granskningen av den pensionsgrundande inkomsten.Detta ligger i linje med vad jag har sagt om alt kravet på absoluträttvisa i det enskilda fallet måste vika för en mer rättvis laxering i stort.Jag vill emellertid framhålla att en annan grundläggande princip vidgranskningen bör vara atl man avstår från rättelse endast i sådana fall därdetta verkligen bidrar lill atl granskningsresurser i någon mera väsentlig månkan frigöras för kontroll av frågor som är av större betydelse för taxeringsresultatet.Enligt min mening bör man därför vid utformningen av granskningsrutinerna göraskillnad mellan å ena sidan fall som kräver särskild utredning och å andrasidan fall där del föreligger ett klart fel som genast kan rättas, t. ex.felräkning eller misskrivning. har påpekat ger det nya ADB-systemet möjlighet att på ett enkeltsätt rätta mindre fel om detta kan ske utan skriftväxling med den skattskyldigeeller annan utredning. Det innebär alt några mera betydande granskningsresurserinte kan frigöras genom att man underiåter att rätta klara fel. Del är somnågra remissinstanser har framhållit också svårt att förhindra att entoleransgräns i fråga om sådana fel utnyttjas på ett illojalt sätt, t. ex.genom medvetna felräkningar. Del gäller inte minsl mot bakgrund av attkontrollsummeringen avses ske maskinellt och att en toleransgräns måste byggasin redan i ADB-systemet. är del angeläget att inte alla fel sompåverkar beskattningsbar inkomst behöver åtgärdas. En viss tolerans bör därförfinnas även i fråga om klara fel. Prop.1977/78:181 247 Ifråga om fall som behöver utredas innan rättelse kan ske, t. ex. fråga om yrkatavdrag skall godkännas, blir situationen en helt annan. Här kan ofta enbetydande arbetsbesparing göras om man kan låta saken bero. Genom atl sådanafrågor kommer fram vid den granskningen är det också lättare aUförhindra illojala förfaranden. Granskningsrutinerna kan utformas sä att felsom kan antas bero på att skattskyldig systematiskt försöker skaffa sigskatteförmåner rättas även om det gäller mindre belopp. Närdet gäller all överföra ambitionsnivån i beloppsgränser bör man i enlighet meddet anförda kunna vara betydligt generösare i fråga om utredningsfallen än ifråga om de klara felen. Jag anser det rimligt att mani. v. tillämpar en gränsvid . fel bör rättas om felet överstiger 100kr. Till kategorien klara fel bör - förutom felräkningar och misskrivningar -hänföras t. ex. yrkande om avdrag med belopp som överstiger vad somförfattningsenligt får medges och andra liknande fel. Till utredningsfallen hörå andra sidan i princip alla fall som kräver någon form av utredning frångranskarnas sida innan beslut kan fattas. Det kan dock finnas anledning alt vidutformningen av granskningsrutinerna göra skillnad mellan olika fall inom dennagrupp, bl. a. med hänsyn till graden av sannolikhet för att ett fel föreliggeroch lill omfattningen av den utredning som behövs för alt klarlägga frågan.Över huvud taget börgranskningsrulinerna utformas så all det finns möjlighetatt rätta även mindre fel om särskilda skäl talar för det. Lagtekniskt börfrågan lösas så att i 65 § tas in en föreskrift som ger taxeringsnämndmöjlighet alt underlåta avvikelse om denna skulle avse endast mindre belopp.Det får sedan ankomma på RSV att inom ramen för sin vägledande verksamhet genärmare anvisningar om granskningsrutiner och ambitionsnivå. Som fleraremissinstanser har påpekat är det dock viktigt att anvisningarna inte ges ensådan utformning att de utsatta beloppen uppfattas som generella frigränser. Jagvill framhålla alt den här förordade ordningen i fråga om gransknings-arbetetsjälvfallet måste utvärderas sedan någon tids erfarenhet har vunnits. Det börankomma på RSV all noga följa utvecklingen på området och vid behov föreslåändringar. 11.8TN-revision m. m. Nugällande bestämmelser om taxeringsrevision har sin grund i det förslag somlades fram av skatlelagssakkunniga (SOU 1954:24) och utmynnade ilagstiftning enligt prop. Möjligheterna att verkställa revision vardessförinnan tämligen begränsade. Granskning fick ske endast hos denskattskyldige själv och hos den som var pliktig att lämna kontrolluppgift utan anmaning.Granskningen fick vidare avse bara själva bokföringen eller därmed jämförtigaanteckningar. Prop.1977/78:181 248 Dessabegränsningar togs bort i enlighet med de sakkunnigas förslag. a. för alt vid taxeringsrevision gå igenom inte bara räkenskapernaulan också korrespondens, protokoll och andra handlingar rörande denskattskyldiges verksamhet. Rent privata handlingar, som inte hänför sig tillverksamheten, omfattas inte av granskningsrälten. De vidgade möjligheterna lilltaxeringsrevision förutsattes bli tillvaratagna genom ett planmässigt upplagtrevisionsförfarande. Revision ansågs böra ske inte endast när besvär anförtsöver taxeringen eller särskild anledning annars föreligger. Vidare betonadesatt varje taxeringsrevision borde ulföras av därtill lämpad person men att åandra sidan en fullständig revision inte skulle behöva utföras i varje särskiltfall. Granskningen borde kunna inskränkas till en partiell revision och alltsåavse blott viss del av materialet. Som ett viktigt medel för taxeringskonlrollenvid sidan av taxeringsrevisionen står den senare (prop. 1961:100)införda skyldigheten för skallskyldig att efter anmaning förete handlingar somfinnes erforderliga för kontroll av deklarationen. Skyldigheten, som anges i 31§ 2 mom. andra stycket TL, omfattar inte handelsböcker o. d. utan gäller endasthandlingar av sådani slag såsom kontrakt, kontoutdrag, räkning och kvitto. Anmaningatt förete sådana handlingar kan inte förenas med vitesföreläggande. Dennabegränsning i anmaningsrätten ansågs böra gälla för att ytteriigare förebyggaatt befogenheten används till en med taxeringsrevision jämförlig granskning. Enligtde av riksdag antagna riktlinjerna för skatteadministrationen iförsta instans bör ett huvudsakligt mål för den nya taxeringsorganisationenvara att förbättra granskningen av rörelsedeklarationer och andrasvårkontrollerade deklarationer och minska möjligheterna till illojala skatteundandraganden.Deklarationskontroll genom revision eller granskning enligt 31 § 2 mom. TL harhittills inte kunnat vidtas i tillräcklig omfattning. Genom att deklaraiionsgranskningeni fortsättningen skall utföras av tjänstemän hos länsstyrelserna och de lokalaskattemyndigheterna och liden för taxeringsarbetet förlängs kraftigt kantaxeringskontrollen förbättras. De ökade resurser som på detta sätt erhållsskall i stor utsträckning inriktas på vad som av från börjanbenämndes partiella revisioner. Denna benämning valdes med tanke på attrevisionerna i allmänhet inte syftar till en fullständig genomgång avräkenskaperna utan till atl vidga och fördjupa kontrollen av rörelse- och jordbruksdeklaralionerfrån en skrivbordsgranskning till en kontroll även av deklarationsunderiaget iså många fall som möjligt. Utredningen har emellertid under sitt fortsattaarbete funnit sig i stället böra använda benämningen TN-revision. Denna svararenligt utredningens mening bättre mot vad som utmärker dessa revisioner,nämligen att de såvitt möjligt skall utföras på sådant sätt att resultatet avdem kan ligga till grund för beslut i taxeringsnämnden. Jag kommer även föregen del atl i det följande använda benämningen TN-revision. Vadsom främst bör ses som utmärkande för TN-revisionerna så som de Prop.1977/78:181 249 redovisasav utredningen är enligt min mening att de skall verkställas av den personalhos länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna som har att biträdataxeringsnämnden med deklarationsgranskning och vara föredragande i nämnderna.TN-revisionerna skall med andra ord ingå som ett led i deklarationsgranskningenföratt därigenom öka tillföriitlighelen i taxeringsnämndens beslut särskilt ifråga om taxeringen av skattskyldiga med svårkontrollerade deklarationer.Själva initieringen av TN-revisionerna avses dock kunna ske på olika sätt. Utredningenskiljer sålunda mellan förhandsutvalda TN-revisioner, planerade TN-revisioner,spontana TN-revisioner, konlrolluppgiflsrevisioner och TN-revisioner hos storaföretag. Objekten för de förhandsutvalda TN-revisionerna väljs som framgår avnamnet ut på ett förberedande stadium i samband med planeringen avrevisionsarbetet för kommande taxeringsperiod. Detta urval börenligtutredningens mening göras av erfarna revisorer. De planerade TN-revisionernaingår bl. a. i riksomfattande och regionala kontrollaktioner som initieras avRSV resp. länsstyrelserna. Objekten för de spontana TN-revisionerna väljs utvid själva deklaraiionsgranskningen. Urvalet för dessa revisioner blir sålunda avhängigtav deklarationsgranskarens bedömning av den skattskyldiges förhållanden.Kontrolluppgiftsrevisionerna inriktas särskilt på att kontrollera attarbetsgivare fullgör sin uppgiftsskyldighet på rätt sätt medan TN-revisionernahos stora företag gäller de ca 5 000 största företagen och har en med hänsyndärtill speciell uppläggning och utformning. Enligtde uttalanden som gjordes i prop. 1975:87 och godkändes av bördeklarationsgranskningen fördjupas och breddas efter de huvudlinjer somutredningen har dragit upp för sitt förslag om TN-revision. Hur denna del av taxeringsarbeletnärmare bör utformas förutsattes bli behandlat i det fortsattautredningsarbetet. Detförslag som utredningen numera har lagt fram innebär som sagt attdeklarationsgranskningen skall kombineras med revisioner som initieras på olikasätt. Man kan i denna uppdelning av revisionerna se en gräns mellan å ena sidanrevisioner som företas efter ett planmässigt urval av revisionsobjekten och åden andra revisioner som föranleds av att deklaration vid granskningen bedömsböra kontrolleras i ett eller annat avseende genom avstämning mot räkenskaper,anteckningar eller andra handlingar som har legat till grund förden skattskyldigesredovisning. Till den första gruppen hör framför allt sådana revisioner sombaseras på iakttagelser vid genomgång av deklarationer för tidigare taxeringsåreller på insamlat kontrollmaterial över utbetalningar eller utgivna förmåner avolika slag. Dessa revisioner, som av utredningen benämns förhandsutvalda resp.planerade revisioner, utmärks Prop.1977/78:181 250 vidareav all de i stort sett företas efter riktlinjer som anges av RSV ochlänsstyrelsernas revisionsenheler. Urvalet av de revisioner som initieras vidsjälva deklarationsgranskningen, des. k. spontana revisionerna, blir däremotsom jag tidigare framhållit närmast beroende av bedömningen hos de tjänstemänsom biträder taxeringsnämnderna med deklarationsgranskningen. Mot den indelning av TN-revisionernasom utredningen föreslår har med något uniantag inte gjorts några invändningarfrån remissinstansernas sida. Enighet råder om atl en förstärkning avtaxeringskontrollen måste ske genom en bredare och fördjupad inblick i deklarationsunderiageti samband med själva deklarationsgranskningen. Vad ett mindre antalremissinstanser vänder sig mot är alt delta enligt utredningens förslag skallåstadkommas genom atl den personal som biträder taxeringsnämnden meddeklarations-granskningen skall få verkställa TN-revision inom ramen för TL:sbestämmelser om taxeringsrevision. Grunddragen i dessaremissinstansers inställning synes vara farhågor för alt revision med deninnebörd detta granskningsförfarande har enligt nuvarande bestämmelser skullekomma atl utföras av personal som inte har erforderlig utbildning ocherfarenhet därtill. Vidare befaras att taxeringsprocessens tyngdpunkt vadavser mer komplicerade frågor skulle komma att förskjutas tilltaxeringsnämnderna utan atl nämndernas förutsättningar för att avgöra sådanaärenden förbättrades. Detta kan i sin tur, framhålls det, leda till ett ökatantal svårbedömda besvärsmål som ofta kommer att kräva kompletterandeutredningar genom ny och mer omfattande taxeringsrevision. 1 stället förordas atlkontrollen i samband med deklarationsgranskningen hålls isär fråntaxeringsrevision och ges en mera begränsad omfattning, som i stort settskulle svara mot vad utredningen benämner spontana TN-revisioner. Revisionsinsiiiutetskulle därvid förbehållas skatteavdelningarnas revisionsenheter. Denna enklareform av taxeringskontroll skulle förslagsvis benämnas taxeringsbesök eller konlrollbesökoch eventuellt regleras genom tillägg til I exempelvis 31 § 2 mom.TL. Enligtett förslag skulle sådana besök göras av deklarationsgranskaren tillsammans meden ledamot av nämnden. Föregen del får jag anföra följande. Jag anser i likhet medutredningen alt de ökade granskningsresurserna bör utnyttjas for en vidgadkontroll i form av revisioner i anslutning till att deklarationerna granskasvid den årliga taxeringen. Som uttalades i prop. 1975:87 bör revisionerna kunnautföras av tjänstemän hos länsstyrelserna och de lokala skaltemyndigheterna somskall biträda taxeringsnämnderna vid den årliga taxeringen. Genom altdeklarationsgranskningen på detta sätt kombineras med revisioner blir detmöjligt alt särskilt i fråga om företagar-deklarationerna ge taxeringsnämndernaett sådant underlag att taxeringsbesluten kan meddelas med störretillförlitlighet än . Den lösning som utredningen föreslår finner jagockså innebära ett praktiskt och smidigt sätl Prop.1977/78:181 251 auutvidga antalet revisioner. Antalet revisioner har, som också framhölls i prop.1975:87, varit alldeles för litet och en ökning av antalet revisioneri den omfattning, som utredningens förslag kan beräknas leda till, skulle intekunna åstadkommas utan medverkan av de tjänstemän hos länsstyrelserna och de lokaluskattemyndigheterna som biträder taxeringsnämnderna meddeklarationsgranskningen. Vissaremissmyndigheier har uttalat farhågor för att den personal som granskardeklarationerna inte alltid kommer att ha den utbildning och erfarenhet somkrävs för att utföra de revisioner som det här är fråga om. Jag ser emellertidpersonalens kompelens för alt förena deklarationsgranskning med revision i vissmån som en fråga . Införandet av ett revisionsförfarande i samband meddeklarationsgranskningen bygger på förutsättningen att länsstyrelsernas och delokala skattemyndigheternas personal fortlöpande får den utbildning som behövsför att företa revision. Revisionsverksamhetenmåste självfallet särskilt i ett inledningsskede avvägas både till antal, breddoch djup med hänsyn till personalsituationen och utvecklas i takt med denkunnighet och erfarenhet som tjänstemännen för. Det torde härvid vara tillfördel att TN-revisionerna blir av varierande omfattning. Förhållandet bör sålångt möjligt utnyttjas för atl fördela revisionsuppdragen mellan tjänstemännenpå sätt som bäst svarar mot vars och ens kompetens. En sådan fördelning underiättasav atl tjänstemännen kommer att arbeta i grupper. Detbör också hållas i minnet aU TN-revisionerna är eU komplement lilldeklarationsgranskningen och inriktas på kontroll av de skattskyldigasredovisning för det senaste inkomståret. Kontroll som behöver fördjupas ochkanske måste avse ett eller flera skall även i fortsättningenutföras av tjänstemän vid länsstyrelsernas revisionsenheter. De TN-revisionersom utförs enligt på förhand uppdragna linjer underlättas vidare av att de kanutföras med ledning av instruktioner, checklistor o. d. Jagbiträder utredningens förslag all TN-revisionerna skall utföras enligt olikaurvalsmetoder. Därmed kommer granskningen att fö den bredd som behövs för attfö tillfredsställande insyn i rörelse- och andra svårkontrolleradedeklarationer. Jag tillstyrker sålunda alt TN-revisionerna utförs enligt de avutredningen föreslagna linjerna och fördelas mellan revisioner med utgångspunkti på förhand utvalda revisionsobjekt och revisioner lor vilka objekten efterolika grunder väljs ut vid deklarationsgranskningen. Till den förstnämndagruppen kan särskilt räknas revisioner där objekten tas ut på grund aviakttagelser vid tidigare års deklarationsgranskning. andra gruppen kan räknas in de spontana revisionerna, dvs. de revisionersom betingas av iakttagelser vid själva deklarationsgranskningen. Dessarevisioner intar emellertid enligt utredningens förslag en särställning ochskiljs från de övriga, som särskilt utmärks av att de inriktas med ledning av iförhand inhämtad information. Denna kan utgöras av från företag, banker ochstatliga eller kommunala myndigheter inhämtade uppgifter om 1977/78:181 252 gjordautbetalningar, utgivna förmåner m. m. Det bör dock uppmärksammas att gränsernamellan de olika slagen av TN-revision är flytande. Hur de olika mer planmässigaurvalsmetoderna närmare bör tillämpas och varieras mellan olika år torde i vissmån bli beroende av vunna erfarenheter. Det får ankomma på RSV ochlänsstyrelsernas revisionsenheter att följa dessa frågor och ge anvisningar omhur revisionerna på bästa och effektivaste sätt skall kombineras meddeklarationsgranskningen. Jag har i del föregåendeframför allt uppehållit mig vid huvudlinjerna i utredningens förslag i fråga omde TN-revisioner som skall utföras i en planmässig ordning. Jag vill nu ta upputredningens förslag i fråga om de s. k. spontana revisionerna. Nuvarande brister i deklaraiionsgranskningenkan bl. a. hänföras lill att laxeringsperioden varit kort och inte alltid har medgetten tillräckligt ingående bedömning av deklarationerna. När förhållandet nuradikalt ändras bör ett första mål vara atl förbättra deklarationskonirolleninom ramen för de möjligheter som nuvarande bestämmelser i ger. Kontrollenav de deklarationer som erfarenhetsmässigt förtjänar en noggrannare bedömningbör sålunda kunna fördjupas genom ett vidgat utnyttjande av de skattskyldigasåliggande alt efter anmaning enligt 31 § 2 mom. TL tillhandahålla upplysningaroch handlingar. Å andra sidan gäller attdeklarationsgranskningen i alltför stor utsträckning kommit atl begränsas "skrivbordskontroM". Varken liden eller tillgången på personal harmedgett atl granskningen i erforderlig omfattning har kombinerats medavstämning av den skaltskyldiges uppgifter mot underlaget för dekUiraiionen vidsammanträffande med honom. En bidragande orsak till detta förhållande harockså varit att de bestämmelser i 31 § 2 mom. TL som ger taxeringsnämndenmöjlighet atl inhämta upplysningar från den skatlskyldige eller all ta del avvissa handlingar som kan vara av betydelse för nämndens ställningstaganden ärutformade närmast med tanke påen skriftlig kommunikation mellan nämnden och denskatlskyldige. Detta har skapat osäkerhet om i vilken mån taxeringsnämnden kanta kontakt med den skatlskyldige och i stället föreslå honom all exempelvis vidbesök av en nämndledamot redogöra för de frågor som behöver klarläggas ellerförete de handlingar med vilka han vill styrka sina uppgifier. Det säger sig självt altdet för ett effektivt och i förhållande lill den skatlskyldigesmidigt taxeringsarbele förutsätts att deklarationsgranskningen kombineras meden personlig kontakt mellan den skattskyldige och taxeringsnämnden eller dentjänsteman som biträder nämnden med granskningen. En sådan kontakt synesemellertid inte alltid böra ske genom ett formbundet revisionsförfarande. Somframhölls i prop. 1975:87 bör den utvidgade kontrollverksamheten utnyttjas ävenför mer informell kontakt mellan skattemyndigheterna och rörelseidkarna ochvice versa. När oklarheter föreligger i deklarationen och dessa inte kanklaras upp vid ett telefonsamtal eller genom svar på en skriftlig förfråganframstår det enligt Prop.1977/78:181 253 minmening som naturligt att parterna i första hand avtalar om ett sammanträffande.När skäl talar fördel bör sammanträffandet ske genom att deklarationsgranskareneller nämndens ordförande besöker den skattskyldige. Ettsammanträffande på detta sätl efter överenskommelse mellan skatt-skyldig ochdeklarationsgranskare eller nämndordförande bör enligt min mening äga rum när deklaraiionsgranskningenger vid handen att det finns frågor i deklarationen som bäst reds ut i sambandmed ett besök hos den skattskyldige. Deklarationsgranskare ellernämndordförande bör alltså inte la initiativ till överenskommelse om ett besökför att exempelvis göra en avstämning mot inhämtat kontrollmaterial. Sådan kontrollskall liksom annan granskning, som baseras på annat än iakttagelser avförhållanden i den aktuella deklarationen, ulföras som revision. Den kontrolleller avstämning som utförs vid ett överenskommet besök skall grundas direkt påen eller annan punkt i deklarationen och ligger vid sidan av en granskning somskall företas enligt om taxeringsrevision. Vidett avtalat besök får den skattskyldige först och främst tillfiille att lämnaupplysningar och förete handlingar som han i och för sig är skyldig atttillhandahålla efter anmaning enligt 31 § 2 mom. TL. Den skattskyldige bör dockvara oförhindrad att också förete andra räkenskapshandlingar och anteckningarmed vilka han vill visa hur han på ifrågasatta punkter har beräknat sinaintäkter och kostnader. De frågor som aktualiseras vid granskningen avdeklarationen och på detta sätt kan ujp kan exempelvis gällanedskrivningen av kundfordringar, värderingen av pågående arbeten, avskrivningsunderiagetför maskiner, inventarier, byggnader och markanläggningar, avsättningar försemesterlöner och pensioner, banktillgodohavanden, naturaförmåner av olikaslag, underlaget för resekostnader och traktamenten, kostnader förrepresentation och gåvor, försäljning av hyresrätter som har ingått somtillgång i den skattskyldiges rörelse eller viss transaktion mellan bolag ochdelägare i detta. Besöket kan vidare avse en genomgång och upplysningbeträffande ett kontrakt eller annan handling som har legat till grund för denskattskyldiges beräkning av realisationsvinst eller en besiktning förbekräftelse av att lagertillgångar har tagits upp på rätt sätt. Syn ellerbesiktning kan vidare behöva göras för att bedöma ett yrkande om avdrag förreparationskostnad beträffande en hyresfastighet eller anskaffningskostnad fören rörelsetillgång. Atlskattskyldig och deklarationsgranskare eller nämndordförande tillsammans sökerskapa klarhet i uppkomna frågor vid ett överenskommet sammanträffande anser jagböra värderas också från andra mer allmänna synpunkter. Vid ett besök får den skatlskyldigeväsentligt bättre möjligheter atl visa hur hans deklaration i ifrågasattaavseenden kan förklaras. Man får inte bortse från alt det för mångaskattskyldiga är betydligt lättare alt förklara sig muntligt än att lämna en skiftligredogörelse. Den personliga kontakten vid eu besök är värdefull också från densynpunkten alt deklarationsgrans- Prop.1977/78:181 254 kareneller ordföranden får möjlighet atl mer allmänt bilda sig en uppfattning om denskattskyldige och dennes verksamhet. Han får en bild av betingelserna förverksamhetens bedrivande och kan konstatera arten av den skattskyldigesunderlag för deklarationen i form av räkenskaper, anteckningar ochverifikationer. Den skatlskyldige kan vidare ge sina personliga synpunkter påt. ex. verksamhetens lönsamhet och resultalpåverkande faktorer.