prop · G103111 · 1977-12-31 00:00:00 — Med hänvisningtill de branschmässiga effekterna syns det angeläget all sådana kartläggningargenomförs i nära samarbete med statens industriverk. Beträffande det tidigare relaterade förslaget ommedfinansiering från STU av utvecklings- och utredningsprojekt i vissa fallmenar att kriteriet för detta bör vara att projektels genomföranderesulterar i ett mervärde utöver att tillfredsställa uppdragsgivarens behov.Detta innebär att projektet kan förväntas medföra ett väsentligtkunskapslillskott av allmänt intresse, atl resultatet kan förväntas vara avbetydelse för upphandlingen inom andra offentliga organ eller att det kanförväntas ha Prop.1977/78:111 59 betydelsefulla industriella effekter t.ex. leda tillexploalerbara produkter på en större marknad. Projekt bör vidare ha en karaktärav anskaffningsförberedelse och sålunda avse tidiga led i enteknikupphandling. Den slutliga upphandlingen bör utom i undanlagsfall heltfinansieras av den ansvariga myndigheten. Till skillnad från de upphandlande organen har STU bådemöjlighet och skyldighet att beakta de industriella effekterna på kort och långsikt av ett utvecklingsprojekt vid sina överväganden inför en eventuellmedfinansiering. Härigenom blir det i dessa fall möjligt att beakta deindustriella aspekterna pä ett sätt som är förenligt med de industripolitiskasträvandena. TUK betonar att förslaget om medfinansiering från STU isig inte innebär någon förändring i nuvarande möjligheter för offentliga organalt erhålla bidrag för projekt av teknikupphandlingskaraktär. Den kommunala teknikupphandlingen omfattar bl.a. sjukvård,energiförsörjning, vatten- och avlopp, kollektivtrafik, avfallshantering ochskolväsende. Omfattning av verksamheten uppgår lill betydande sammanlagdabelopp över hela landet. Den enskilda primärkommunen eller bedriversjälvständigt upphandlingen. Anskaffningen förbereds och de anskaffadetekniska systemen förvaltas av lokala fackorgan. Den lokala organisationen haren likartad struktur i flertalet kommuner och landsting för varje delområde iform av tekniska verk, energiverk, sjukvårdsförvaltningar etc. och är alltsårelaterad till specifika behov och teknikområden. Den uppvisar dock betydandestorleksskillnader dels meUan enskilda kommuner, dels mellan olika landsting.Enskilda upphandlingsobjekt är vanligen för små för att var för sig motiverautvecklingsinsatser från upphandlarnas sida. Enskilda upphandlare ställer oftaskilda krav på tekniskt likartad utmstning beroende på olika lokala betingelsersom bestämmer utförandet av ett visst tekniskt system/objekt. Sådana lokalaskillnader utesluter dock inte att fömtsättningar kan finnas för gemensammautredningar, förstudier och utvecklingsprojekt som avser likartad teknik i anskaffningsobjekt. Gemensamma organ och samarbetsformer med anknytning lillteknikupphandling har av naturliga skäl främst byggts ut inom de sedan längeetablerade kommunala teknikområdena. Organisationsbilden innehåller ocksåexempel på att vissa problemområden föranlett projektsamarbete mellanbefintliga organisationer eller uppbyggnad av särskilda organ av gemensamnatur. Detta gäller l.ex. Trots delta kan enligt TUK konstaleras att för flera typerav anskaffningsförberedelser såsom förstudier, utredningar ochutvecklingsprojekt är möjligheterna otillräckliga att i samarbete formuleragemensamma krav. 1977/78:111 60 prioriterabland olika behov saml all specificera och beställa projekt. TUK anser därtöratt förstärkta funktioner erfordras för alt få till stånd gemensamma programför förberedande insatser inför förväntad anskaffning. TUK understryker deninriktning mot framtida behov och nya problemområden som ligger i sådanaprogram. Ett ytterligare syfte är all uppnå en ökad behovsanknylning av delstatliga slödel till teknisk utveckling inom de kommunallekniska områdena.Detta stöd lämnas i väsentlig grad via STU. Förstärkta gemensamma funktioner bördärför innefatta en form för samverkan med STU. TUKföreslår att en liknande ramprogramkonstruklion, som används vid statligt stödlill s. k. kollektiv forskning, tillämpas för teknisk utveckling i anslutningtill förväntad kommunalleknisk anskaffning inom såväl del primär- som detlandstingskommunala området. Resp. samarbetsprogram bör därvid bygga på ettantal delprogram som vardera svarar mot ett avgränsat teknikområde såsommedicinsk teknik, energiförsörjning, vatten- och avloppsteknik, avfallshanteringetc. Varje sådant delprogram bör bestå av utvecklingsplaner i form av projektdär gemensamma intressen föreligger hos ett antal kommuner. Projektverksamhetenförutsätts till stor del innebära atl uppdrag läggs ul på befintliga företagoch institutioner. För somliga projekt torde sådana uppdrag bli fleråriga. Inomden primärkommunala sektorn bör Svenska kommunförbundei, eventuellt genom ettsärskilt organ, vara den avtalspart som svarar för ramprogrammetsbehovsanknytning lill enskilda delområden saml för den inbördes avvägningenmellan dessa delområden. Inom den landslingskommunala sektorn, varsupphandling domineras av sjukvården, bör motsvarande funktioner fyllas avsjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri).Med förstärkningar inom den tekniskt inriktade verksamhetsgrenen bör Sprikunna svara både för programunderlag och för genomförandet av vissaprojekllyper. Med hänsyn till sina nuvarande uppgifter bör STU i båda fallenvara den statliga avtalsparten samt svara för översiktliga aspekter av tekniskoch industriell natur under programarbetet. Deföreslagna ramavtalen är i nu nämnda avseenden analoga med avtalen rörandekollektiv forskning. Däremot avser förslaget inle atl särskild FoU-kapaciletskall tillskapas för dessa ändamål. Ramprogrammen avses sålunda utföras genomprojektvisa beställningar hos företag och institutioner. Förslagetavser att tillgodose behov som föranletts av primär- och landslingskommunalupphandling och dess framlida utveckling. Programmen kan dock i vissa fallkomma atl inrymma projekt av en forskningskaraktär som staten har ansvar för.Båda parter bör därför svara för finansieringen av resp. program. Fördelningendem emellan bör ske på basis av förhandlingar. En lämplig avtalsperiod tordevara . Kostnadernaför de två ramprogrammen är svåra all uppskatta. Prop.1977/78:111 61 nuvarande statliga insatserna till sådan verksamhet somtänks ingå i programmen utgörs lill stor del av STU:s stöd till liknandeprojekt. Detta stöd kan uppskattas till ca 15 milj. kr. TUK anser atten rimlig uppskattning för båda programmen torde vara en årlig omfattning av2030 milj. kr. sammanlagt vid slutet av en första femårig avtalsperiod. Programkostnaderna utgörs väsentligen av kostnader förbeställningar till forskningsinstituioner och företag. En mindre del åtgårdärutöver för administrativa kostnader hos de avtalsslutande parterna. Enuppskattning av dessa senare kostnader fördelade på olika parter låter sig integöras på detla stadium. En total administrativ kostnad om av programkostnadensyns dock vara en rimlig uppskattning enligt TUK. Detta skulle innebära 1-1,5milj. beräknat på den uppskattade årskostnaden vid den förstaavtalsperiodens slut. En sådan omfattning torde dock vara erforderlig redanunder förberedelserna för ett första avtal. 8.4 Utbildning i teknikupphandling Teknikupphandling berör såväl skilda planeringssituationersom flera funktioner inom myndigheten. Detta medför i sin tur att det sannoliktkrävs utbildningsinsatser av flera slag och riktade lill olika personalkategorierinom myndigheterna. Schematiskt kan tre olika målgmpper urskiljas.Driftpersonalen svarar för den viktiga återföringen av erfarenhet av olikatekniska lösningar. Särskilt viktig är dess roll vid bedömningen av deförväntade driftskonst-naderna för olika tekniska lösningar. Äveninköpspersonalen behöver kunskaper om metodik för teknikupphandling med hänsyntill de speciella upphandlingstekniska krav som denna kan ställa. Myndighetenspersonal för långtidsplanering spelar ocksä en viktig roll. Teknikupphandlinginnebär ofta längre tidsutdräkter än upphandling av standardprodukter. Det ärväsentligt för realismen i de värderingar som görs under anskaffningsprocessenatl de tar hänsyn till förändringar i myndighetens miljö, fömtsättningar ochinriktning. En genomgång av nuvarande utbildning som berörteknikupphandling visar att det saknas allmänna kurser med den helhetssyn påanskaffningsprocessen som erfordras. Däremot finns det ett flertal exempel päkurser som omfattar intressant metodik för delar av anskaffningsprocessen. Dennametodik tillämpas dock vanligen på områden som ligger utanför den offentligasektorn. TUK anser därför alt det är angeläget att en ökad utbildning kommertill stånd om teknikupphandling. Utbildningen bör dels omfatta allmänna avsnittom metoder som kan utnyttjas i skilda faser under en anskaffningsprocess, delstillämpningar av metodiken på lämpliga offentliga områden. Delar av de allmännaavsnitten kan sannolikt hämtas frän befintligt kursutbud. Den mer praktiskadelen kan bygga på medverkan från externa experter och på deltagarnas egnaerfarenheter. 1977/78:111 62 TUK föreslår atl statens pesonalutbildningsnämnd får iuppdrag atl anordna utbildning i teknikupphandling i samarbete med STU och RRV.1 första hand utgörs målgruppen av ett 30-tal statliga myndigheter. Ettmotsvarande utbildningsbehov torde även finnas inom den kommunala sektorn.Inför ett genomförande av utbildningen bör därför möjligheterna undersökas tillnärmare samarbete och samordning mellan stal och kommun. Kostnaderna för utbildning i teknikupphandling kanuppdelas i två led, nämligen dels för utarbetande av ett utbildningsprogram,dels för administration och genomförande av själva kursverksamheten.Utredningar och planering i samband med utarbetandet av en kurs föreslås ske isamarbete mellan siatens personalulbildningsnämnd, RRV och STU. Kostnadema fördetta bör belasta dessa myndigheters anslag. Kostnaderna för resp. myndighettorde bli måttliga. Kostnaderna för genomförandet beror på målgruppensomfattning. Antas denna till en början vara ett 30-tal myndigheter som igenomsnitt sänder två personer tiU en utbildning skulle den sammanlagdakostnaden för en veckokurs överslagsmässigt komma att uppgå till ca 100000 kr.Då inräknas inte kostnader för kursdeltagarnas arbetstid. 9 Remissyttranden över teknikupphandlingskommitténsbetänkande Remissinstanserna anser genomgående all en riktigtbedriven teknikupphandling är viktig både för en rationell utveckling av denoffentliga förvaltningen och för en teknisk utveckling inom industrin. STUframhåller att upphandling av teknik främjar en ökad behovsanknytning avindustriella och institutionella insatser för teknisk utveckling. () anser att teknikupphandling enligt föreslagenmodell är väl ägnad att öka förutsättningarna för en mer behovsinriktaduppfinnings-och utvecklingsverksamhet av större betydelse och omfattning än f.n. Teknikupphandling kan enligt statskontoret vara ett värdefullt industripolitisktinstrument och pekar på dalasektorn som ett lämpligt tillämpningsområde. Över lag delar remissinstanserna TUK:s grundsyn att ibegreppet teknikupphandling inbegripa alla de aktiviteter som föregår denslutliga upphandlingen. () anser att det är fruktbartalt studera hela anskaffningsprocessen och att avgörande insatser för anskaffningensändamålsenlighet bör göras och ofta görs i samband med alt de funktionellakraven preciseras. En viss oklarhet om begreppets innebörd i praktisktillämpning framförs av postverket, som önskar klara riktlinjer för vad som böriakttas då en enskild myndighet gör teknikupphandling som är Prop.1977/78:111 63 till gagn ej enbart för myndigheten utan ocksä för andraintressenter. Flertalet remissinstanser delar TUK:s bedömning attteknikupphandling också i fortsättningen bör bedrivas pä ett från deupphandlade organens synpunkt affärsmässigt sätt. Beträffande frågan hurlångsiktiga perspektiv som bör anläggas anför RRV att myndigheten bör kunnagöra något mer långsiktiga bedömningar än vad som motiveras av den enskildaupphandlingen, men att motiven härför enbart skall utgå från den enskilda myndighetensaffärsmässighet. Ett exempel härpå är åigärder påkallade av att en ogynnsammonopolsituation håller pä att växa fram. 1 de fall avvägningar mellanindustripolitiska hänsyn och ett affärsmässigt agerande från den enskildamyndighetens sida kan behöva göras bör detta ske antingen genom att ärendetunderställs regeringens prövning eller genom att industripolitiskt motiveradeinsatser görs inom ramen för anslag som står lill STU:s förfogande. 1normalfallet bör de statiiga utgifterna för ändamålet finansieras över STU:s anslag.Ett sådant tillvägagångssätt ligger i linje med strävandena all åstadkomma enklarare redovisning av resursernas fördelning på olika ändamål inomstatsförvaltningen. LO anser dock att samhällets upphandling i ökadutsträckning bör göras utifrån bredare samhällsekonomiska bedömningar som gårutöver det rent affärsmässiga agerandet från enskilda myndigheter. Prövning avregeringen i upphandlingsärende är sällsynt. Ett ökat engagemang frånSTU:s sida vid myndigheternas teknikupphandling skapar visseriigenförutsättningar för en bättre samverkan mellan industripolitiska strävanden ochsamhällets upphandling av avancerade produkter men är knappast tillräckligt.LO anser därför att den nuvarande upphandlingsordningen bör ses över utifrånbredare samhällsintressen. Siatens råd för byggnadsforskning (BFR) påpekar att drift-och underhållskostnaderna ökar kraftigt för byggnadsbeståndet och attårskostnaderna blir det allt relevantare kriteriet vid upphandling i ställetför investeringskostnaderna. Rådet menar atl utredningen borde ha diskuterathur teknikupphandling kan påverka utvecklingen på detta område. För sin delanser rådet att inget av TUK:s förslag är särskilt effektivt för att påverka enbättre utveckling inom byggandet. BFR för fram krav på längre garantiåtagandensom en lämplig åtgärd. (), ochIngenjörsve-tenskapsakudemien (IVA) anser att teknikupphandlingensinduslripolitis-ka aspekter inte har uppmärksammats i tillräckligt hög grad. SINDmenar att en industripolilisk analys skulle ha krävt en kartläggning indeladefter branscher, produkter och teknikområden samt att frågan om vilka effekterden offentliga teknikupphandlingen har haft borde ha studerats genom ett pars.k. Efterfrågan i inom l.ex. sjukvård, miljövård ochtillämpning av administrativa datorsystem i den offentliga förvaltningen tordevara exempel på områden där svensk industri skulle kunna bygga upp ett teknisktkunnande som på skulle kunna ge underlag för Prop.1977/78:111 64 Enligt SlND:s mening har TUK ej närmare behandlatfrågor av detta slag vartör SIND förordar en utredning för ett urval av varorinom olika teknikområden. Mot bakgmnd av alt teknikupphandling från industrins synpunktär ett mycket viktigt slimulansmedel framhåller alt det hadevarit önskvärt atl TUK noggrannare hade penetrerat upphandlingens betydelseoch möjligheter på företagsnivån. Man borde i så fall ha kunnat finna djärvareoch mer effektiva former för att stimulera teknikupphandling än vad som nuföreslås. rekommenderar att man i större utsträckningutnyttjar företagens kunnande för att snabbt bygga upp myndighetskompetensen. IVA framhåller atl teknikupphandling kan stärka enindustrigrens konkurrenskraft genom att definiera behov som kan bildautgångspunkt för utveckling av nya produkter, genom att minska risktagandet iutvecklingsarbetet och genom att tillhandahålla referensanläggningar som oftaär en förutsättning för senare exporlförsäljning av avancerade tekniska system.Härutöver har teknikupphandling en långsiktig kompetenshöjande effekt som ej ärbegränsad till den aktuella produkten utan ofta kan nyttjas av företag somhelhet och spridas lill en hel industrigren. Denna kompetens kan inleförvärvas på annal sätt än genom utveckling och produktion av färdiga tekniskasystem. Allmänt stöd lill forskning och utvecklingsarbete är i detta avseendeinget alternativ till ett målmedvetet utnyttjande av teknikupphandling. IVAbeklagar därför alt kommittén inte mera utförligt har behandlatteknikupphandlingsfrågorna ur industripolilisk synvinkel. Remissinstanserna är i allmänhet positiva till TUK:srekommendationer att vidga möjligheterna till samverkan mellan myndigheternaoch att utnyttja extem kompetens för teknikupphandling. betonar dock vikten av alt samordningsslrävandena utformas så attberörda myndigheters ordinarie verksamhet inte försvåras. RRV konstaterar i en utvärdering av den statligainköpssamordningen att denna inneburit stora ekonomiska fördelar för staten.Som en följd av utvärderingen föreslås atl vissa s. k. funklionsansvarigamyndigheter får till uppgift all utveckla inköpssamordningen inom olikaproduktområden och svara för samordningslösningar med övriga myndigheter. RRVframhåller vikten av alt myndigheterna gör avvägningar som tarhänsyn till den samlade statliga kompetensen inom ett specifikt teknikområdeoch att myndigheterna samverkar med varandra för alt tillgodose statensintressen. 1 regel kräver detta atl någon myndighet får ett samordnande ansvarinom resp. teknikområde. SIND ansluter sig i dessa frågor lill RRV:sbedömningar. BFR är, mot bakgmnd av erfarenheterna på byggområdet, inleberett att stödja utvecklingen mot en ytterligare allmän samordning iprofessionella upphandlingsorgans regi. Förbundet anser atl en sådan utvecklingriskerar Prop.1977/78:111 65 att förstärka en teknisk utveckling utan tillräckligbrukarkontakt och vill i stället prioritera forskning om processers ochorganisationsformers betydelse för brukarinflytandet. framhåller atl behovet avdirektkontakt mellan upphandlare och leverantör är så slort atlsamordningsåtgärder genom t.ex. ställföreträdarskap inte kan ersätta den egnakompetensen. Förbundet menar i stället alt myndigheter som är ovana vidteknikupphandling har mycket atl vinna på alt utnyttja företagens kunnande ochlägga ut beställningar där man överlåter en stor del av problemdefinitionentill leverantören. Dä denna normalt är intresserad av att få väl fungerandereferensanläggningar och alt inleda ett långsiktigt arbete med denupphandlande myndigheten är risken för atl myndigheten ska bli missledd inle såstor. Förbundet vill ha starkare direktiv från regering och riksdag tillmyndigheter att bedriva teknikupphandling. Man önskar över huvud tagetåtgärder som får effekt på kortare sikt än vad som gäller i TUK:s förslag. (CF-STF) anser alt kunskapbör tas fram eller införskaffas där de bästa förutsättningarna finns. Det finnsingen orsak atl tro atl jusl myndigheter på flertalet områden skulle besittaden bästa kunskapen. När så är fallet bör givetvis kunskaper hämtas där, men iövrigt är förbundet tveksamt till en utökad uppdragsverksamhet myndigheternaemellan. Remissinstanserna instämmer i TUK:s bedömning avbetydelsen av ett nära samband mellan myndigheternas långtidsplanering ochleknikupphandUng samt rekommendationen att detta särskilt skall beaktas vid utvecklingenav planeringssystem i den offentliga sektorn. Någon tveksamhet till attmyndigheterna i större utsträckning dokumenterar probleminventeringar somföregår definitiva investerings- och rationaliseringsplaner synes inteföreligga. Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut(Spri) anför att på sjukvårdsområdet finns förutsättningar alt införskaffasådan information men alt man f. n. inte har resurser att bearbeta den. RRVanser atl den upphandlande myndigheten har det primära informationsansvaret menatl STU och SIND kan ges en roll all sammanställa och förmedla sådaninformation omrädesvis. SIND påpekar att nuvarande sammanställningar avstatliga upphandlingsplaner behöver utsträckas till att också gälla denkommunala sektorn. är positivt till den nämndainformationsöverföringen men anser att förbundet självt och dessbranschföreningar är minst lika effektiva kanaler. RRV anför alt vissa problem av sekretessnatur kan uppståom affärsverk lämnar sekretessbelagd information om sina egnaaffärsförhållanden m.m. till andra myndigheter. Flera remissinstanser delar TUK:s rekommendation att deoffentliga utredningar som föreslår förändringar med inslag avteknikupphandling skall utvärdera olika tekniska lösningar underutredningsarbetets gång. 5 1977/78. 1977/78:111 66 Härigenomtorde dessa enligt RRV kunna bli mer målinriktade samt resultera i attverkställande myndigheter får en bättre handlingsberedskap och i atl störreöverensstämmelse åstadkoms mellan de politiska inlenlionema och det tekniskaförverkligandet av utredningsförslagen. 9.2Stöd till ofTentlig teknikupphandling TUK:sförslag atl STU skall erbjuda offentliga organ biträde och service inför teknikupphandlingarupptas i stort positivt av flertalet remissinstanser. RRV betonar all genom ensådan förmedlingsfunktion kan STU:s erfarenheter av teknisk utveckling kommaden offentliga upphandlingen lill del. befarar dock altförslaget kan komma atl ikläda STU ett ställföreträdarskap som går tvärtemotförbundets argument om direktkontaktens betydelse. Man anser också att enmyndighet med STU:s breda ansvarsområde endast undantagsvis kan utveckla sådantdetaljkunnande och avsätta resurser för kontakter med den mångfald leverantörersom krävs för upphandling. IVA anser inte att den föreslagnaförmedlingsfunktionen är en tillräckligt verkningsfull åtgärd. 1 den månförvaltningsenheter inte förmår hålla tillräcklig teknisk kompelens måste ensamordning komma till stånd genom tekniskt kompetenta gemensamma organ.Byggnadsstyrelsen anser atl det inte finns behov av de föreslagnaSTU-uppgifterna på byggnadsområdet. Ett uppdrag till STU behöver därförpreciseras mera än vad utredningen gjort. BFR förklarar sig vara villigt allmedverka lill den överblick som utredningen anser att STU bör ha beträffandeförväntade utvecklingsbehov inom den offentliga sektom. Då sådanakartläggningar ingår som ell stående element i BFR:s planeringsarbete kanonödigt dubbelarbete undvikas. Beträffandemöjligheten till en särskild registerföring av teknisk kompelens förteknikupphandling anför 57" vissa svårigheter och föreslår i stället atlverket utnyttjar en bredare referensbas för ett sådant register. STU förordaralt den nämnda uppdragsfunktionen inrättas och prövas . RRV instämmer i TUK:sförslag att de erbjudna tjänsterna avgiftsfinansieras och anför atl dettaleder till en riktigare kostnadsfördelning och ett ökal kostnadsmedvelande hosmyndigheterna. STU förordar däremot att funktionen först behöver finna sin forminnan detta är lämpligt och föreslår att den finansieras över STU:s budgetunder försöksperioden. Kostnaderna beräknas till mellan 1/2 och 1 milj. kr.per år, vilket är något lägre än vad TUK beräknat. TUK:s ställningstagandetill riskavlyft genom medfinansiering från STU delas av flertaletremissinstanser. RRV och CF-STF framhåller atl handläggningen av sådant stödoch förmedlingen av konsulttjänster bör ske oberoende av varandra så attmyndigheterna inte uppfattar det som en fömtsättning för STU-finansiering först anlitat konsultservicetjänsten. 1977/78:111 67 STUföreslår en modell för riskavlyft. 1 ett trepartssamarbete mellan enupphandlande myndighet, STU och en tillverkare skulle STU och tillverkaren ståför uppkomna utvecklingskostnader medan myndigheten skulle förplikta sig attköpa viss utrustning om uppställda funktioner uppnås. Därvid skulleåterbetalning från leverantör till STU ske. STU framhåller att modellen i regelfömtsätter flerärsbemyndiganden för den upphandlande myndigheten och attsvårigheten att få sådana är ett fundamentalt hinder för teknikupphandling. TUKanförde att ett av skälen mot ett generellt riskavlyft genom ekonomiskagarantier var svårigheten att genomdriva tillfredsställande garantiåtagandengentemot leverantören. BFR vill ställa krav på längre garantiåtaganden för altpå så sätt främja en årskostnads- och inte investeringskostnadsstyrd tekniskutveckling. och hävdar atl det krävs ett särskiltfinansiellt stöd under utrednings- och utvecklingsarbetet.