prop · G1037 · 1977-12-31 00:00:00 — Prop.1977/78: 7 Regeringens proposition 1977/78: 7 omprogram för övervakning av miljökvalitet; Regeringenföreslår att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdragav regeringsprotokoll. Ipropositionen föreslås att godkänner ett principförslag om att ettprogram för övervakning av miljökvalitet skall upprättas. Inom ramen förprogrammet skaU kontinuerliga provtagningar och undersökningar genomföras vidmätstationer och inom observations-ytor över hela landet. Undersökningarna skaUbelysa hur olika föroreningar transporteras i luft, mark och vatten samt hurföroreningarna påverkar mUjön. Undersökningarna .avses redovisas på ett sådantsätt att det blir möjligt att följa långsiktiga förändringar i miljön. 1 1977178.1 saml. Prop.1977/78: 7 2 Närvarande:statsministem , ordförande, och statsråden , , ,, Mundebo, Krönmark, , , Propositionom program för övervakning av miljökvalitet Miljökonttollutrednmgenlämnade i betänkandet (SOU 1973: 36 ocb 37) Miljövårdens informationssystem (MI)bl. a. ett principförslag om ett s. k. basdatanät för miljökontroll. I prop.1974:46 angående utveckling av ett informationssystem för miljövården, m. m.framhöll dåvarande chefen för att en samordnad insamlingav basdata skulle vara av stor betydelse för möjligheterna att mäta och följalångsiktiga förändringar i miljön. Han var emellertid inte beredd att utanvidare uttedning ta ställning till den närmare utformningen av basdatajnsamlingen. Regeringenuppdrog åt miljödatanämnden att som ett led i utvecklingen av MIsvara för det fortsatta utredningsarbetet beträffande insamling av basdata.Miljödatanämnden redovisade resultatet av dettautredningsarbete i rapporten för övervakning av miljökvalitet. Yttranden har avlämnats av (), , (),statskontoret, (), ,, universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), statensnaturvetenskapliga forskningsråd (NFR), lantbruksstyrelsen, ,, , ,, , styrelsen förjordbrukets högskolor och statens veterinärmedicinska anstalt, statens laatmäteriverk,geologiska undersökning (SGU), länsstyrelserna i , ,, , , och ,i , Tjänstemännens centralorgani sation (TCO),. Prop.1977/78: 7 3 Syftetmed ett program för övervakning av miljökvalitet bör enligt miljödatanämndenvara att undersöka och redovisa tillstånd och förändringar i miljön samtsambandet mellan miljöförhållandena och påverkan på mäimiskan och miljön föratt identifiera områden där forskning behöver sättas in eller där andraåtgärder behöver vidtas. En samordnad och systematisk insamling av informationsom belyser förändringar i miljön är ett viktigt led i en sådan verksamhet.Nämnden framhåller det som särskilt väsentligt att kunna identifiera utvecklingstendenserav sådan art att de leder till icke önskvärda effekter. Nämndensutredningsarbete har inriktats på övervakning av förhållandena i den yttremiljön. Övervakningav långsiktiga förändringar bör enligt nämnden tillgodose dels behovet av attkontrollera föroreningamas bakgrundsnivå, dels behovet av att på ett tidigtstadium upptäcka förändringar i miljöförhållanden och deras effekter. För attkunna särskilja lokal påverkan och förändringar orsakade av t. ex. fjärrtransporteradeföroreningar eller ändrade brukningsmetoder m. m. erfordras jämförelse- ellerreferensmätningar som beskriver normalförhållanden i sjöar, marker m. m.Vidare finns ett behov av att kunna göra beräkningar av olika ämnens transportmellan luft, vatten oeh mark. Nämndenkonstaterar att det fiims en mängd olika källor till information ommiljökvalitet t. ex. kontrollprogram kring utsläpp prövade enligtmiljöskyddslagen, samordnade regionala vattenundersökningar samt vissverksamhet i samband med fysisk riksplanering. Dessa undersökningar tillgodoserdock enligt nämndens uppfattning endast i viss utsträckning behovet avinformation om långsiktiga förändringar i mUjökvaliteten. Medhjälp av forskningsanslag upprätthålls viss verksamhet som delvistillgodoser behovet av information inom ovan nämnda område. Projekt av dettaslag pågår vid ett stort antal organ såsom statliga myndigheter, institut ochuniversitetsinstitutioner m. fl. Finansieringen sker i huvudsak via anslag frånstatens naturvårdsverks forskningsnämnd. Nämndensförslag tUl program för övervakning av miljökvalitet avser att på ett samordnatsätt tUlgodose informationsbehovet om den yttre mUjön inom ovan nämnda områden,dvs. övervakning av långsiktiga förändringar, framtagning av jämförelse- ellerreferensuppgifter för att fä ett underlag för bedömningen av olika miljöpåverkandefaktorers effekter på naturresurserna luft, mark och vatten samt beskrivning avtransporten av olika kemiska ämnen i miljön. Miljödatanämndensförslag tUl program för övervakning av miljökvalitet omfattar tre delprogram.Det första delprogrammet utgörs av Prop.1977/78: 7 4 ettfast undersökningsprogram där de långsiktiga förändringarna i luft, vatten ochmark följs genom systematisk provtagning. Det andra delprogrammet, somomfattar s. k. särskilda undersökningar i anslutning till det fasta undersökningsprogrammet,ger möjligheter att verifiera och nyansera resultaten från det fasta undersökningsprogrammet.Utvärdering och rapporteruig ingår i det tredje delprogrammet. Miljödatanämndenunderstryker särskilt vikten av utvärdering och rapportering av resultatenfrån undersökningsprogrammet. 1 detta sammanhang pekas också på behovet avinformation om t. ex. hydrologiska och meteorologiska förhållanden. Detfasta undersökningsprogrammet syftar som tidigare nämnts till att övervakalångsiktiga förändringar i miljön och tUlhandahålla jämförelse- ellerreferensmaterial som underlag för bedömning av påverkan på miljön genom olikaformer av mänsklig aktivitet. Undersökningsprogrammet avser också att belysahur olika kemiska ämnen transporteras i miljön. Genom övervakningen ges ocksåmöjligheter att i efterhand göra observationer av förändringar av t. ex.miljögifters förekomst. Undersökningsverksamhetenföreslås ske, genom systematisk provtagning och analys av vissa miljöförhåUandenvid fasta mätstationer eller inom observationsytor. Undersökningarna iluftmiljön omfattar mätningar dels av nedfallet av ämnen från atmosfären och vatten, dels av transporten av föroreningar över större regioner ochnationsgränser. Genom mätningarna kan man oekså få fram uppgifter om långsiktigaförändringar av luftens och nederbördens kemiska sammansättning. Mätningaravses ske vid ett åttiotal stationer. Ett tiotal målvariabler beräknas ingå i mätprogrammet. Närdet gäller vattenmiljön föreslås i rapporten att en systematisk kontroll skallske av grundvatten, rinnande vatten, sjöar och kustvatten. Därvid kommer bl.a. transporten av föroreningar till de fyra största sjöarna och tiU kustvattnenatt belysas. Utgångspunkt för utformningen av undersökningsprogrammet harframför allt varit att studera problem såsom övergödning, försurning,förorening av organiskt material samt förorening av tungmetaller och andramiljögifter. Nämndens förslag innebär att grundvattenobservationer skall skevid ca 50 stationer. Beträffande rinnande vatten föreslås dels att ett stationsnätsuccessivt byggs upp i källflöden, dels att ett sjuttiotal stationer, somskulle övervaka av den totala avrinningen från vårt land, upprättas imynningsområden. Ett tjugotal miljövariabler föreslås ingå i mätprogrammet. Närdet gäller sjöarna föreslås att ett femtiotal mindre och ett tiotal medelstorasjöar skall ingå i programmet. Dessutom föreslås ett tjugotal stationer iVänern, , och . Vattenkvalitetsövervakningi kustvatten föreslås ske vid 1520 stationer. Stationerna väljs så att deskall representera områden som inte Prop.1977/78: 7 5 påverkas av direkta föroreningsutsläpp utan kan tillgodosebehovet av jämförelse- eller referensdata. Enligt rapporten kan stationerna ikustvatten ses som sammanbindande länkar i ett totalprogram för en vatten-kvalitetskonttolli svenska kustvatten. Med hänsyn tiU det internationella arbete som pågårföreslår nämnden inte något definitivt mätprogram för de områden som liggerutanför den direkta kustzonen. Existerande mätprogram bör dock fortsätta såatt inte värdefulla tidsserier bryts. För landmiljön har övervakningsprogrammet inriktats påtungmetaller, organiska ämnen, sura substanser och allmän övervakning. Undersökningsprogrammetomfattar observationer av ett antal mUjövariabler avseende art- och populationsförändringar,produktionsförändringar, nedbrytningsförändringar, kemiska förändringar iorganismer och mark samt yt- och grundvattenuppgifter. Observationsområdenföreslås förlagda tUl 19 regioner över landet. Mätningarna koncentreras tillnågra observationsytor inom varje region. Fömtom övervakningsprogrammen för luft, mark och vattenföreslås inom ramen för det fasta undersökningsprogrammet att biologiska proverinsamlas oeh lagras i en provbank så att miljögifter i dessa prover i framtidenkan analyseras. Insamling avses ske i tätbefolkade regioner, jordbruksbygder,olika skogsbruksområden samt i fjällområden. Sammanfattningsvis betonas i rapporten att en långtgåendesamordning mellan de olika delprogrammen bör eftersträvas. Detta gäller specielltluftmiljönätets depositionsmätningar, marknätets observationsytor samtvattenprogrammets stationer i snabbreagerande vattendrag och små sjöar. De särskUda undersökningarna är tänkta som ett komplementtill det fasta undersökningsprogrammet. Kravet på kontinuitet och stabilitetfår enligt nämnden inte hindra att nya idéer, önskemål och behov avförändringar fångas upp och arbetas in i programmet. Sådana förslag tillförbättringar bör emellertid enligt nämnden först prövas genom särskildaundersökningar. Dessa undersökningar behövs också för olika typer av förstudierav planerade undersökningsområden. Utvärdering, tolkning och rapportering ärenligt nämnden ett väsentiigt led i verksamheten inom programmet.Miljödatanämnden föreslår att resultaten från programmen redovisas i en radrapporter omfattande rapportering av primärdata, statistisk redovisning avmaterial samt en årlig rapport från programmet för övervakning avmiljökvalitet. Vid lagring av resultat bör olika typer av ADB-mtiner prövas. Primärdata från undersökningar behöver efter statistiskbearbetning, sammanställning oeh rapportering tillhandahållas bl. a.myndigheter, organisationer och intressenter som sysslar med forsknings- ochundersökningsverksamhet. Enligt miljödatanämndens uppfattning får emellertid redovisningen av resultaten av undersökningsprogrammet inte 1977/78: 7 6 stannavid en mtinmässig statistisk behandling. Det är väsentligt att en utvärderingoch tolkning av resultaten sker. En årlig rapport bör läggas fram där olikatidsserier av mätningar presenteras och en bedömning av orsakerna till deobserverade förändringama görs. Vidsin diskussion av organisationsfrågor konstaterar miljödalanämnden att detinte finns något enskilt organ med all den sakkunskap som krävs för att byggaupp och svara för det föreslagna programmet för övervakning av miljökvalitet.Nämnden framhåller vidare att verksamhetens art gör det lämpligt att skiljamellan ledningsansvar och genomförandeansvar. föreslår attledningsansvaret för programmet läggs på . Som skäl härföranförs bl. a. att är central förvaltningsmyndighet inommiljövårdsområdet oeh därtill genom forskningsanslag finansierarsådan verksainhet som undersökningsprogrammet föreslås bygga på. Ledningsansvaretinnefattar enligt nämnden planering och genomförande av undersökningsprogrammensamt ansvar för utvärdering och rapportering. fömtsätts byggaupp en mindre arbetsenhet som handhar planering, samordning och utvärdering avde olika delprogrammen. Ansvaret för programmets praktiska genomförande börenligt miljödatanämndens uppfattning ges till myndigheter vilka kan garanteraden kontinuitet som det fasta undersökningsprogrammet kräver. Nämnden föreslåratt dessa uppgifter fördelas främst mellan , och somhar ansvar att bedriva denna typ av undersökningsverksamhet och som dessutomhar provtagnings- och laboratorieresurser. Dessa myndigheter bör emellertidenligt nämndens uppfattning med fördel kunna lägga ut deluppdrag till andraorgan vilka har särskUd kompetens eller resurser. Som exempel nämns ,länsstyrelser och olika universitetsinstitutioner. SCB förutsätts medverka iden statistiska planeringen av verksamheten och vid produktionen av officiellstatistik på grundval av insamlade data. Miljödatanämndenlägger stor vikt vid en samlad planering och ett samlat genomförande avprogrammet. Nämnden föreslår därför att en särskUd samrådsgrupp utses medrepresentanter för de myndigheter som medverkar i programmet. Till gmppen börknytas vetenskaplig expertis inom berörda områden. Nämndenföreslår att programmet skall byggas upp med /78. Kostnaderna för programmet beräknar nämnden tUl 4,9 milj.kr. /78 och 6,9 milj. kr. Kostnaderna beräknas därefteruppgå till ca 7,5 milj. kr. Prop.1977/78: 7 7 majoritet av remissinstanserna tUlstyrker att ett program för övervakningav miljökvalitet byggs upp i huvudsak i enlighet med miljödatanämndens förslag.Flera remissinstanser, däribland FOA, och , betonar att det är angeläget att verksamheten kansättas i gång enligt det föreslagna programmet. TCO anser att den föreslagnaverksamheten är av stor sam-hällspolitisk betydelse medan lantbruksstyrelsenunderstryker den stora betydelse för jordbruket som förslaget kan komma att få.Riskerna för miljöstörningar från jordbruket har hittiUs inte helt entydigtkunnat bestämmas. Socicdstyrelsen, statskontoret, länsstyrelserna i , och betonaranknytningen meUan det föreslagna programmet och de lokala Och regionalaundersökningar som sker i form av bl. a. tUlsyn enligt miljöskyddslagen. Visstveksamhet eUer krhik mot förslagets generella utformning framförs avriksrevisionsverket, och livsmedelsverket. Riksrevisionsverketanser i sitt yttrande att förutsättningarna för ett program av det skisseradeslaget är oklara på flera punkter. Verket förordar ytterligareutredningsarbete. anser att ett väl utformat program är avstort värde för fiskerinäringen. konstaterar styrelsen attprogrammet i den nu föreslagna formen endast i liten omfattning tillgodoserfiskets intressen. Sålunda saknas fiskeribiologiska undersökningar helt liksomundersökningsprogram för det öppna havet. anser attmiljödatanämndens förslag inte tillräckligt berör frågan om hur information omkemiska föroreningar i den yttre miljön kan sammankopplas med undersökningarrörande halter av föroreningar i livsmedel inkl. dricksvatten. Flertaletremissinstanser har i sina yttranden lämnat synpunkter på undersökningsprogrammetsnärmare utformning. Några remissinstanser, 1. ex. länsstyrelserna i Malmöhusoch , ifrågasätter satsningen på de stora mellansvenskasjöarna. Dessa sjöar är så stora att de reagerar endast långsamt på ändringar imiljöfaktorer. FOA och föreslår att ävenmätning av radioaktivitet skall ingå i programmet. EnligtSMHI föreligger en obalans mellan programmets omfattning i sjöar och kustvattentill kustvattnens nackdel. Frågan om övervakningsprogrammens omfattning ikustvatten oeh hav tas också upp av , och iMalmöhus län som anser att programmet även bör innefatta havsområden. Enligt fiskeristyrelsenbör havet ses som en enhet. Det är därför av stor vikt att det till programmetknyts ett utsjöprogram som bör samordnas med de inter- siationella system somär under utarbetande. Prop.1977/78: 7 8 Som säjskilt viktig framhåller ett flertal remissinstanserden biologiska provbank som föreslås upprättad. iVästernorrlands län anser provbanken mycket angelägen med hänsyn bl. a. till detusentals nya kemiska ämnen som tiUkommer . FOA, ,och SGU föreslår att provbanken ytterligareutvidgas. Beträffande utvärdering och rapportering framhåller ettstort antal remissinstanser, bl. a. SCB, FOA samt länsstyrelserna i Jönköpingsoch , den stora vikt som måste fästas vid utvärderingsarbetet.Enligt bl. a. FOA finns här nyckeln tUl övervakningsprogrammets framtidabetydelse. anser att resurserna för utvärdering behöverytterligare förstärkas. i anser att resurserna fördenna del av programmet redan från starten blir oroväckande underdimensionerade. När detgäller ansvars- och organisationsfrågor tillstyrker samtliga remissinstanseratt blir ledningsansvarig myndighet för programmet. Flertaletremissinstanser tillstyrker också att , oeh SGU bör hadet huvudsakliga ansvaret för genomförandet. Styrelsen för jordbruketshögskolor och statens veterinärmedicinska anstalt diskuterar i sitt yttrandeen något annorlunda ansvarsfördelning. Styrelsen finner att en fortsattfinansiering av undersökningar vid universitet och högskolor är att föredraframför utredningens förslag. bör enligt styrelsen ha densamordnande funktionen inom programmet men det praktiska genomförandet börenligt styrelsen ligga kvar inom de vetenskapliga institutionerna. En viss oroöver överföringen av verksamheter från universitetsinstitutioner till olikamyndigheter uttalar UHÄ som pekar på svårigheterna att skilja den fastaundersökningsverksamheten från verksamhet av ren forskningskaraktär. Den föreslagna samrådsgruppen med representanter förberörda myndigheter och vetenskaplig expertis diskuteras i flera remissvar.Flera remissinstanser understryker samrådsgruppens betydelse för utvecklingenav övervakningsprogrammet. Några instanser t. ex. SGU och NFR önskar att samrådsgruppenfår en mera direkt ledande och planerande funktion än vad utredningenföreslagit. Synpunkter på samrådsgmp-pens sammansättning lämnas vidare av UHÄ, NFR,, lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket som samtliga anser attrepresentanter för resp. myndighets kompetensområde bör ingå i gruppen. Vidareanser TCO att representanter för de fackliga organisationerna bör ingå igruppen. Länsstyrelserna i , , Västernorriands ochNorrbottens län framhåller det regionala intresset av övervakningsprogrammet.Representanter för de regionala organen bör därför beredas plats isamrådsgruppen. Beträffande kostnaderna för programmet påpekarnaturvårdsverket att kostnadsberäkningarna skett från olika utgångspunkter i deolika 1977/78: 7 9 delprogrammen.Det kan därför komma att visa sig att programmet drar något högre kostnader änvad som angetts. Såväl SGU som anser att finansieringen avövervakningsprogrammet efter uppbyggnadsperioden bör ske genom att berördamyndigheter erhåller medel via resp. myndighetsanslag. förmiljöskydd påpekar att befintliga resurser för tillsynen enligt mUjöskyddslagenär otillräckliga och att de inte får minska ytterligare genom att de användsför uppgifter inom övervakningsprogrammet. i framförliknande synpunkter. Ökadeinsikter om behovet av en god miljö har lett till att miljövårdsarbetetsuccessivt intensifierats . Ett fortsatt framåtskridande och enutveckling mot ett samhälle där människorna ges bättre levnadsvUlkorförutsätter att insatsema på miljövårdsområdet ytterligare ökas. För att en godlivsmiljö skaU kunna skapas och upprätthållas fordras att miljövårdens kravbeaktas såväl i olika former av planering som i annan verksamhet som bedrivsinom alla delar av samhället. Etteffektivt miljövårdsarbete fömtsätter kunskaper av olika slag. Tillståndet inaturen och förändringar när det gäller miljöförhållanden måste fortlöpandebevakas. Föroreningars spridning i miljön behöver studeras för att kunnabekämpas. Vår kunskap om hur människor och miljö påverkas av olika störningarmåste ständigt förbättras. Föratt vi skall kunna öka våra kunskaper om miljöproblemen oeh därmed kunnaangripa dessa problem effektivare behövs forsknings-, undersöknings- ochutredningsverksamhet av olika slag. Det är oekså nödvändigt att den informationsom insamlas om miljöförhållanden bearbetas och redovisas på ett sådant sättatt den är tillgänglig i det praktiska miljövårdsarbetet. Enviktig del av informationshanteringen på miljövårdsområdet utgörs av studiermed syfte att mäta och övervaka de långsiktiga förändringarna i miljön. Frågorom inriktning och utformning av ett system för övervakning av miljökvalitet harunder senare år uppmärksammats i flera sammanhang. Miljökontrollutredningenföreslog i sitt betänkande (SOU 1973: 36 och 37) Miljövårdensinformationssystem ett omfattande program för s. k. basdataundersökningar medsyfte att studera olika miljöförhållanden. Vid sin behandling av frågan i prop.1974: 46 angående utveckling av ett informationssystem för miljövården, m. m.anförde dåvarande chefen för att en samordnad insamlingav basdata om miljön skulle vara av stor betydelse för möjligheterna att mätaoch följa de långsiktiga förändringarna i miljön. Han var emellertid inteberedd att utan ytterligare utredning ta 1977/78: 7 10 ställningtiU hur insamlingen av sådana basdata närmare borde utformas. Frågan hardärefter utretts av mUjödatanämnden som ett led i arbetet med utveckling avmiljövårdens informationssystem. Nämnden har redovisat sitt förslag i rapportenProgram för övervakning av mUjö-kvalitet. Enligt miljödatanämndenbör syftet med en övervakning av miljökvaliteten vara att undersökaoch redovisa tUlstånd och förändringar i miljön samt bidra tUl att belysainverkan av olika miljöstörningar på människor och miljö. Som ett första stegför att uppnå detta långsiktiga mål föreslår nämnden ett undersökningsprogramsom avser att belysa hur luft, mark oeh vatten påverkas av föroreningar samtatt klariägga hur olika föroreningar transporteras såväl inom resp. luft-,mark- och vattenmiljö som mellan dessa miljöer. Förslagen avser endastundersökningar i den yttre miljön. förslagbygger tUl stora delar på redan pågående undersökningsverksam.het.Undersökningar av betydelse i detta sammanhang pågår f.n. vid bl.a. Sverigesmeteorologiska och hydrologiska insthut (), geologiskaundersökning (SGU), , samt vid ettflertal universitetsinstitutioner och högskolor. Finansieringen sker tillhuvudsaklig del genom det anslag för miljövårdsforskning som naturvårdsverketdisponerar. Det föreslagna programmetför övervakning av miljökvalitet innefattar dels ett fast undersökningsprogram,dels program för vissa särskilda undersökningar, dels ett program förutvärdering och rapporte-rmg. Det fasta undersökningsprogrammet föreslåsomfatta kontinuerliga provtagningar och undersökningar vid mätstationer ochinom observationsytor lokaliserade över hela landet. Undersökningarna skallgälla luft och nederbörd, mark, grundvatten, vattendrag samt sjöar och kustvatten.Det fasta undersökningsprogrammet skall ge kunskaper om föroreningar som manvet eller misstänker har negativa effekter på miljön. Dessa effekter kan varaav olika slag, t. ex. försurning av mark- och vattenmiljön, övergödning avsjöar eller miljögiftspåverkan på olika ekosystem. Detta program avser ocksåatt studera sådana förhållanden i miljön som tidigt kan varna för allvarligamiljöförändringar. En sådan övervakning föreslås bl. a. genomföras i småvattenområden vilka snabbt reagerar på förändringar som kan vara orsakade avföroreningar från t. ex. skogsbmk, jordbruk, bebyggelse eller industrier. Idetta sammanhang pekar nämnden också på behovet av att kunna gåtillbaka och observera förändringar i förekomsten av en viss substans ellerämnen efter det att ett problem upptäckts. Därför föreslås att prover av olikaorganismer skall insamlas inom ramen för det fasta undersökningsprogrammet ochlagras i en s. k. biologisk provbank. Det fastaundersökningsprogrammet avser att komplettera och binda samman olikaexisterande undersökningar på lokal och regional nivå. 1977/78: 7 H t.ex. tUlsyn enligt mUjöskyddslagen och recipientkontroU vid reningsverk, så skall få en heltäckande bild av mUjötUlståndet i landet. Genomobservationer inom ramen för det fasta undersökningsprogrammet skall också gesökade möjligheter att bestämma hur föroreningar transporteras mellan luft, markoch vatten. Genom dessa undersökningar förbättras möjligheterna att analyseraexempelvis svavelföreningars ursprung och spridning tUl olika vatten- oehlandmiljöer. behövs vidare särskUda undersökningar för att utveckla ochkomplettera det fasta undersökningsprogrammet genom detaljstudier,metodutveckling, m. m.