prop · G10385 · 1977-12-31 00:00:00 — Undersökningenvisar att alla i undersökningen ingående kommuner totalt sett erhåller ökadestatsbidrag. Det är inte möjligt att konstmera ett förenklat bidragssystem somtar hänsyn tUl alla de faktorer som påverkar bidraget och som dessutom ärstarkt schabloniseral. En viss omfördelrung av nuvarande resurser meUankommunerna är det pris som får betalas för att dels möjliggöra ett ökatkommunalt och lokalt ansvar och inflytande, dels ge möjlighet tUl lokalmedbestämmanderätt vid resursanvändningen och dels uppnå ett för kommunernaadministrativt enkelt system. Detövervägande flertalet av remissinstanserna tillstyrker promemoriansutgångspunkter för ett nytt statsbidragssystem. Remissinstansema är ense omatt ett nytt och förenklat statsbidragssystem bör införas i huvudsak erUigtpromemorians förslag. Utredningen (B 1976: 06) om kommunemas ekonomi anser attde föreslagna förändringarna är ett steg i rätt riktning mot de principer för statsbidragsgivningensom utredningen diskuterat i betänkandet (SOU 1977: 48) Översyn av de specieUastatsbidragen till kommunerna. Deinvändningar som reses mot förslaget gäller främst att det nya systemet integer samma kostnadstäckning som det nuvarande. Således menar länsskolnämnden iKalmar län liksom ett stort antal kommuner att den omfördelning av nuvaranderesurser mellan olika kommuner, som måste bli en följd av schablonisering ochförenkling, inte får anta en sådan omfattning att systemet upplevs som direktnyckfullt eUer orimligt hårt drabbar de ekonomiskt svagare kommunema. En delkommuner tillstyrker förslaget endast under fömtsättning att det nya systemetinte ger mindre bidrag än det nuvarande. Någraremissinstanser menar att gymnasieskolans statsbidragsmodeU borde ha övervägtsi sammanhanget eftersom denna enligt deras mening ger bättre kostnadstäckning. Föregen del viU jag understryka att det förslag som här förs fram 1977/78:85 45 endastsyftar tiU en förenkling av nuvarande system samt tiU en anpassning avstatsbidraget till den reformering av skolans iru-e arbete som haruttalat sig för. Däremot berörs inte frågan om kostnadsfördelningen mellanstat och kommun. Av detta skäl har det inte ingått i utredningsarbetet attöverväga ett system som liknar gymnasieskolans. Ett sådant system kan enligtmin mening leda tUl förskjutningar när det gäller kostnadsfördelningen mellanstat och kommun. Det har heller inte ingått i detta arbete att analysera de skolkostnadersom faUer på kommunema, vUket några remissinstanser anser borde haingått. Avsikten med omläggningen har inte varit att tillskjuta skolan nyaresurser av någon större betydenhet. Jag viU i detta sammanhang erinra om vad jaganfört i prop, 1977/78: 100 (bil. 12) om det samhällsekonomiska utrymmet förnya reformer på skolans område. Det bör emeUertid framhållas att det trots detsvåra samhällsekonomiska läget har varit möjligt att, i samband medomläggningen av statsbidragsgivningen skapa utrymme för en anslagsökning på ca100 milj. kr, jämfört med vad nuvarande statsbidragsbestämmelser skulle hagivit. Ipromemorian har enligt min mening klart åskådliggjorts det nuvarandebidragssystemets nackdelar och det dokumenterade behovet av en omläggning av statsbidragsgivningen.Jag delar decentraliseringsutredningens (Kn 1975: 01) uppfattning, att ett schabloniseratstatsbidrag är en gmndfömtsättning för att ett decentraliserat beslutsfattandeskall kunna genomföras. Ipromemorian har eftersträvats ett system som genom en långt driven schabloniseringger möjlighet till ett decentraliserat beslutsfattande och som i betydande gradförenklar bidragsberäkningen. har det gällt att analysera de förbidragets storlek avgörande faktorerna på ett sådant sätt att statsbidragetsstorlek vid övergången till det nya systemet nära ansluter sig till detekonomiska utfallet enligt de nuvarande bidragsreglerna. Med ökad schabloniseringföljer att vissa avvikelser från de faktiska kostnaderna kan inträffa i detenskilda faUet. Vinsten av påtagliga förenklingar är emellertid så uppenbar,att man enligt min mening bör kunna acceptera att den nya bidragsberäkningeninte aUtid uppvisar full överensstämmelse med de kostnader som bidragsgivningenavser. Enavgörande faktor vid ställningstagande tUl en bidragsomläggning är vilkeninverkan omläggningen kommer att få på kommunernas ekonomi. I remissyttrandenhar oro uttalats för de ekonomiska följderna av omläggningen somsamma remissinstanser säger sig förorda ett mer schabloniserat statsbidrag. Ettantal kommuner har genom egna uträkningar kommit fram till att bidragsförlusterskulle uppkomma som överstiger dem som framräknats i den undersökning sompresenteras i promemorian. Inom utbUdningsdepartementet har därför gjorts vissaytterligare beräkningar. Resultaten av dessa visar att farhågorna i flera fallhar varit överdrivna. I promemorian framhålls att effekterna av det 1911/18:85 46 nuvarandesystemet och det föreslagna ibland inte går att jämföra eftersom systemenbygger på sä skUda fömtsättningar. Vid jämförelse med utfaUet för andrabidragsår än det som undersökningen avsåg har vissa kommuner använt sig avfelaktiga utgångsvärden, vUket har givit ett missvisande resultat. Detnuvarande systemet är också komplext och svåröverskådligt, medan det föreslagnasystemet är enkelt tUl sin natur. I nuvarande system finns dessutom, som bl. a.Stockholms kommun framhåller i sitt yttrande, en viss eftersläpning av organisationeni förhållande till elevutvecklingen vilket även kan påverka jämförelsen eftersomdet föreslagna systemet är mer följsamt i detta avseende. Det finns ävenanledning att framhålla att ett utmärkande drag för det schablonmässigabidragssystemet är att konstaterade bidragsförluster ofta sammanhängermed förhållanden av rent tillfällig natur som inte behöver föreligga ett annatår. Jaganser således inte att de resultat som har framkommit genom departementets ochremissinstansernas undersökningar innebär att de föreslagna principerna för ettnytt statsbidragssystem behöver ifrågasättas. Inte heller finner jag anledningatt annat än i vissa faU föreslå en ökad statsbidragsgivning. Mot bakgmnd av deremissynpunkter som har framkommit är jag däremot beredd att inom ramen för deföreslagna principerna göra sådana förändringar att bättre kostnadstäckninguppnås för sådana kommuner där bidragsförluster eventuellt skuUe kunna uppkomma.Dessa ändringar gäller främst beräkningar av antalet basresurstimmar påhögstadiet, länsskolnämndsresursen för storstadslänen och beräkning avveckotimpriser med hänsyn till variationer i löneläget mellan kommunerna. Detföreslagna statsbidragssystemet medför enligt promemorian betydandeförenklingar för såväl kommunerna som staten då det gäller upprättande och kontroUav statsbidragsansökan. Dessa synpunkter i fråga om statsbidragsgranskning m. m.delas av flertalet remissinstanser. Flera remissinstanser, särskUt mångakommuner, menar dock att det decentraliserade systemet fömtsätter enökad lokal planering, vUket leder tiU att de kommunala kostnadema föradministration knappast torde minska. Även menar attsystemet fömtsätter en mer avancerad verksamhetsplanering. Det krävs således enUgtförbundet ökade insatser i kommunerna för att målet för reformen skall uppnåsoch för att det skaU vara möjligt att undvika en slentrianmässig fördelning avresurserna. Några kommuner har i sina remissyttranden framfört krav på ytterUgarestatliga insatser för att stärka den lokala kommunala skoladministrationen och skoUedningen. Detföreslagna statsbidragssystemet medger enligt min mening den friareresursanvändning som uttalat sig för. Med ett sådant system möjliggörsen ökad decentralisering och en större pedagogisk frihet och därmed också enökad effektivitet, vilket fömtsätter andra 1977/78:85 47 I detta avseende är det uppenbart att det föreslagnastatsbidragssystemet liksom all decentralisering ställer förändrade krav påkommunerna. Resursanvändningen enligt nuvarande system är i huvudsak fastlagdcentralt genom administrativa föreskrifter. Det är därmed varken behovsstyrteller anpassat efter lokala hänsyn. Jag vUl i detta sammanhang instämma i vad länsskolnämndeni har anfört om att det inte går att bortse från det väsentligastei reformbeslutet, nämligen rätten att lokalt fritt förfoga över en väsentligresurs och styra den dit behov finns. Det friare resursutnyttjandet irmebärdärför i sig självt en reell förbättring för den enskilda skolan och kommunenså snart medvetenheten om de därmed förknippade möjligheterna växer fram. Jagåterkommer senare till frågan om resursanvändningen. Jagvill i detta sanmianhang poängtera att beslut om skolansinre arbete även innebar en förstärkning av den lokala skolledningen.Regeringen har dessutom genom särskilt beslut sänkt undervisningsskyldighetenför flertalet skolledare. Härigenom har en förstärkning skett av skoUedtungensplaneringsresurser. Jag avser vidare att föreslå regeringen ett nytt beräkningssättför att bestämma antalet studierektorer, som ökar kommunernas möjligheter attinrätta biträdande skolledartjänster. Denna fråga behandlas under anslagetBidrag till driften av grandskolor. Jag vill också peka på att sedan några årpågår en särskild skoUedamtbUdning med syftet att ge aUa skolledare en utbildningsom gör dem bättre skickade att möta de förändrade kraven på planering.Sammantagna ger dessa åtgärder enligt min mening kommunerna bättre fömtsättningaratt uppfylla de krav på planering och uppföljning som systemet med ett friareutnyttjande av statsbidraget stäUer. Jag vill i Ukhet med flertaletremissinstanser även framhålla att det föreslagna systemet innebär enbetydande administrativ förenkling både på lokal och regional nivå. Förflertalet kommuner medför förslaget också en snabbare slutreglering av statsbidraget,vilket betyder inte oväsentliga räntevinster för kommunerna. Jagansluter mig således tiU de i promemorian uppdragna riktlinjerna rörande nyttstatsbidragssystem för gmndskolan med de modifikationer som jag närmarekommer att redovisa. Vid utformningen av förslaget till statsbidragssystem haröverläggningar ägt mm med . Förbundet har i dessaöverläggningar ställt sig bakom de principieUa grandema för ettstatsbidragssystem i överensstämmelse med här givna riktlinjer. 1977/78: 85 48 ResurstUldelningentill kommunema skaU enligt principbeslut i huvudsak utgöras avbasresurser och förstärkningsresurser. Basresursemas antal skall grundas påelevantalet inom resp. årskurs vid varje skolenhet i gmndskolan.Förstärkningsresursen skall beräknas per elev i . Basresursbör enligt promemorian i statsbidragshänseende definieras som en statlig resurstiUdelningi form av lärarveckotimmar. En basresurs skall i normalfaUet utgå för varjepåbörjat 25-tal elever i var och en av årskursema 13 och för varje påbörjat30-tal elever i var och en av årskurserna 49, aUt räknat vid varje skolenhet ikonmiunen. Denna beräkningsmetod, som motsvarar den som tUlämpas vid faststäUandeav antalet klasser i gmndskolan, brakar benämnas överskottsmetoden. 30 kaUas delningstal. I beräkningsunderlaget för basresursen skaU ingåsamtliga elever i skolenheten. Vid mycket låga elevantal per årskurs skall enbasresurs utgå gemensamt för två eller flera årskurser enhgt de regler som nugäller för anordnande av b/B-klass. Antaletbasresurser skaU enligt promemorian faststäUas av länsskolnämnden.Tilldelningen av basresurser skall i stort sett följa de principer som f. n.gäller för länsskolnämndens beslut om klassantal vid grandskolan. Nämnden hardärvid att tUlse att inte fler basresurser utgår än vad som från ekonomisk ochpedagogisk synpunkt är motiverat. Vidare förutsätts att länsskolnämndema tarhänsyn tUl de riktUnjer som gäller i fråga om bevarande av skolenheter iglesbygd. Flertaletremissinstanser har inget att invända mot sättet att beräkna basresurser ellermot att länsskolnämnden skall besluta om vUket antal basresurser som skall utgåvid varje skolenhet. Någraremissinstanser däribland decentraliseringsutredningen ifrågasätter dock ominte kommunerna själva kan fatta beslut om antalet basresurser vidskolenheterna. , statskontroUkommittén och flera kommuner utgårfrån att länsskolnämndens bedömning inskränker sig till en översiktligrimlighetsprövning. Ett eventuellt beslut från länsskolnämnden av annat innehåUän det som skolstyrelsea räknat med utifrån lämnade planeringsuppgifter, börenligt remissinstanserna ha föregåtts av sanaråd med kommunen och bygga påtungt vägande skäl. Detta överensstämmer med den handläggning som f. n. tiUämpasvid flertalet nämnders s. k. klassanordningsbeslut. Förslagetatt en basresurs skall utgå för varje påbörjat 25- resp. 30-tal elevertillstyrks eUer lämnas utan erinran av flertalet instanser. måste dock delningstalen tiUämpas strikt. Prop.1977/78: 85 49 Isyfte att öka lärartätheten föreslår () att basresursemaskall beräknas på varje 25-taI elever i varje årskurs. ochSkola upprepar sitt tidigare framförda önskemål om ett gemensamt delningstalför grandskolan. Enligt bör undantag fråndelningstalen medges när handikappade elever ingår i beräkningsunderlaget.Samma mening företräder bl. Somstöd för sitt yrkande anför SL att ett nytiUskott av resurser erfordras föratt öka lärartätheten, vilket ur många synpunkter är angeläget, framför allt iskolor med särskUda problem. Vidare anser förbundet att den socialaelevgruppering som etableras på lågstadiet bör få bestå genom hela grundskolan.Samtidigt menar man att nedgången av elevantalet på meUanstadiet de närmasteåren möjliggör den av förbundet förordade ändringen av basresursens storlek ihuvudsak inom den kostnadsram som f. n. gäUer. Jagdelar SL:s allmänna syn att en sänkning av delningstalen vore eftersträvansvärdbl. a. för att förbättra arbetsmiljön i skolan. Frågan om klassernas storlek,framför allt på högstadiet, har utgjort ett dominerande inslagi diskussionen kring skolans problem. Den försöksverksamhet som har bedrivitsmed fri resursanvändning har också i hög grad inriktats på att minskaundervisningsgruppernas storlek på högstadiet. Positiva resultat i form avförbättrad arbetsmiljö och ökad trivsel har därvid kunnat konstateras. Jag min anmälan av vissa gemensamma frågor inom skolväsendet i prop. 1977/78:100 (bU. 12) behandlat frågan om Idasstorlekar. Jag anförde att det i nuvarandesamhällsekonomiska läge inte kan påräknas någon nämnvärd ökning av resursernautöver vad som krävs för att möta variationer i åldersklassernas storlek. Destarka önskemålen om mindre klasser kommer sålunda inte i nuvarande situationatt kunna mötas med generella åtgärder av typ sänkta delningstal. Jag anfördevidare att den största vinsten för skolan med det nya statsbidragssystemetligger i rätten att relativt fritt förfoga över statsbidragen. Det lämnassålunda stor frihet för skolorna att gruppera eleverna på sådant sätt attundervisningen ger bäst resultat. Jaghar i den inledande översikten i nämnda proposition även behandlatelevutvecklingen i de närmaste decennierna. Elevutvecklingen på meUanstadietpekar på en minskning i förhållande till elevantaletinnevarande läsår. Därefter minskar elevantalet ytterligare. På högstadiet ökarelevkullarna med jämfört med innevarandeläsår. Sedan minskar elevantalet successivt för att mot slutet av 1980-taletligga under dagens nivå. Dennautveckling ger förutsättningar för en prövning av en sänkning avdelningstalen utan den kostnadsökning som f. n. omöjliggör en reform av dettaslag. Jag avser att ytterligare studera denna fråga. 4 1977/78.1 saml. 1977/78: 85 50 Jagtillstyrker mot bakgrund av vad jag nu har anfört de principer för tilldelningav basresurser som framlagts i promemorian. Delningstalen för beräkning avbasresurser bör således enligt min mening överensstämma med de delningslal somnu tiUämpas vid anordnande av klasser. Jag vill i detta sammanhang understrykaatt en tillämpning av delningstalen för beräkning av antalet basresurser inteinnebär att grunden för skolorganisationen i kommunen är given. Basresursen ärenbart en ekonomisk enhet, som tillsammans med förstärkningsresursen ochövriga bidrag som kommunerna erhåUer, ger det ekonomiska utrymmet för skolverksamheten.På den lokala nivån får man frihet att disponera resurserna för indelning aveleverna i arbetsenheter, klasser och andra undervisningsgrupper. En praktiskkonsekvens av detta är att undervisningsgrupperna kan vara både större ochmindre än vad som följer av delningstalen för tiUdelning av basresurser. Genomdet nya statsbidragssystemet ges följaktligen bättre möjligheter än nu attanpassa de pedagogiska och metodiska insatserna till behoven. Jag vill även idetta sammanhang uppmärksamma vad anförde att den vanligasteformen av undervisning alltjämt kommer att ske i grupper som motsvarar dagensklasser eller i mindre grupper. Påsikt bör man sträva efter en ytterligare schablonisering av statsbidragsgivningen,dels för att uppnå administrativt enklare ratiner för både stat och kommun, delsför att minska den statliga styrningen av hur kommunema utformar sittskolväsende. Vidberäkning av antalet basresurser bör den i promemorian angivna överskottsmetodenanvändas. Såsom redan framgått av mitt principiella ställningstagande tillpromemorians förslag bör delningstalen inom skolenheten tillämpas på varjeårskurs för sig. I likhet med nuvarande bestämmelser bör villkoren förberäkningen utformas så att det blir möjligt för länsskolnämnden att närsärskilda skäl föreUgger medge undantag från huvudreglerna. böri sådana fall kunna tiUdela en skolenhet fler basresurser än vad en strikt tUlämpningav överskottsmetoden skulle medge. Vad jag då närmast tänker på är exempelvisden praxis som har utbildats i för att tiUgodose utbUdnings-behoveti områden där man utöver de svensktalande eleverna också har samisk- eUerfinsktalande elever . 1962: 54 angående reformering av denobligatoriska skolan m. m. s. 288). Andraområden som på detta sätt bör bli föremål för en särskild prövning av länsskolnämndenär skolenheter med högstadium i glesbygd. Det är i princip inte lämpUgt att länsskolnämndernaannat än i undantagsfall tUldelar sådan skolenhet basresurser som omfattar merän en årskurs på högstadiet. Normalt bör, som uttalas i prop. 1962: 54, endast s.k. A-form tUlämpas på högstadiet. Jag vill i detta sammanhang hänvisa tUlriksdagens beslut om skolväsendets organisation i glesbygd m. m. (prop, 1973:77, UbU 1973: 29, rskr 1973: 243), 1977/78: 85 51 EnUgtnuvarande bestämmelser för tilldelning av resurser för specialundervisning kanlänsskolnämnderna ge extra resurser tUl kommuner som i gmndskolan har särskiltmånga mtegrerade handikappade. Under det senaste årtiondet har aUt flerhandikappade elever integrerats i grandskolan. Ofta bildar flera kommunergemensamt upptagningsområde för dessa elevgrupper. Undervisningen sker i särskUdaklasser och kräver särskilda insatser utöver de som reguljärt tiUförs skolan. Länsskolnämndernahar i sådana fall medgivit särskUda resurser utöver den kvot för specialundervisningsom tUIdelats kommunen. Enligt länsskolnämnden i har Stockholmskommun byggt upp en väl fungerande organisation för att tiUgodose hela länetsbehov av undervisning av handikappade och utvecklingsstörda elever. För dettaändamål har kommunen erhåUit särskUda resurser. Det finns andra kommuner ilandet t, ex, som liksom svarar för ett eller flera länsundervisning av handikappade. De förslag om beräkning avbasresurser som jag har förordat i det föregående innebär att alla elever iskolenheten ingår i underlaget för basresurser. Så är inte fallet . Vid klassanordningsbeslutinräknas inte elever som ingår i specialklass. Kostnader för deras undervisningtäcks genom specialundervisningsresursen. Mitt förslag om beräkning av basresurserinnebär således vissa fördelar för kommunerna. I den förstärkningsresurs somjag kommer att behandla har jag räknat in de resurser som utgår förspecialundervisning. Jag förutsätter att behovet av undervisningsinsatser för individualintegreradehandikappade elever i beaktas av kommunerna vid resursfördelningenoch av länsskolnämnden vid nämndens fördelning av sin del av förstärkningsresursen.I budgetpropositionen /79 (prop. 1977/78: 100 bil. 12) har jag anmältatt jag ämnar föreslå regeringen att en särskild kommitté tillkallasför översyn av integrationen av handikappade elever i det allmännaskolväsendet. I denna kommittés uppgifter bör bl. a. ingå att följa det nyastatsbidragssystemets effekter, att analysera behovet av undervisningsresurserför dessa elevgrupper samt att överväga kompletterande finansieringsformer. Detbör ankorrmia på regeringen att utfärda närmare bestämmelser om tillämpningenav delningstalen. Mångaremissinstanser har rest invändningar mot förslaget i promemorian attnuvarande bestämmelser om vad som avses med skolenhet skaU kvarstå oförändrade.Skolenhetsbegreppet blir enligt remissinstanserna mer centralt än tidigare.Därför efterlyses en entydig definition som inte ger utrymme för olikatolkningar mellan länsskolnämnd och kommun vid fördelning av elever påskolenheter. 1977/78: 85 52 derdäribland nämnden i framhåUer att nuvarande definition iskolförordningen och de bestämmelser som har utfärdats som underlag förskolstyrelsens tillämpning vid fördelning av elever på skolenheter, snarastleder till ökad oklarhet vid tiUämpning av ett system med basresurs därklassbegreppet kopplats bort från statsbidragsgivningen. Enligt länsskolnämndeni kan sådan oklarhet ge upphov tUl en strategisk planering i kommunemamed sikte på att erhåUa högsta möjliga antal basresurser. Örebrokommun anser att en skolanläggning som ligger på visst avstånd från närmasteanläggning, bör kunna mbriceras som en skolenhet. Kommunen anser att enprecisering av skolenhetsbegreppet skulle ge ett mera detaljeratplaneringsunderlag för kommunerna och möjliggöra såväl attläsårsorganisationen föreligger tidigare som en mera exakt långsiktigplanering. Föregen del ansluter jag mig till de framförda remissynpunkterna om nödvändighetenatt skapa enhetliga och så långt möjligt entydiga regler för tUlämpningen avskolenhetsbegreppet. En ingående analys av denna fråga ingår i betänkandet Skolplaneringoch skolstorlek som kommer att publiceras . Medskolenhet avses elever, som undervisas i en gemensam skolanläggning eller iflera varandra näraliggande anläggningar och som utgör en faktisk skolorganisatoriskenhet, dvs. som står under gemensam och enhetlig ledning och som utgör denorganisatoriska basen för bUdande av undervisningsgrapper. Det innebär att elevemaförst måste ha fördelats på skolanläggningar, innan skolenheterna äretablerade. När detta har skett, är enligt nuvarande bestämmelser även antaletklasser i reaU-teten bestämt genom att delningstalen för bUdande av klass somäven anger klassernas maximala storlek appliceras på det elevunderlag som finnsinom varje årskurs vid skolenheten. I prop.1962: 54 anförde dåvarande departementschefen bl. (s. 287) att en viss elasticiteti elevfördelningen meUan skilda skolenheter inom samma kommun bör vara tiUåten,exempelvis för att marginalvis utjämna elevantalet mellan klasserna i olikaskolenheter. Uppkommer i visst fall tvekan om vad som skaU anses som skolenheteller fiims eljest skäl därtUI, bör enhgt nämnda proposition länsskolnämndenvara oförhindrad att meddela beslut om hur eleverna skall fördelas på olikaskolenheter av samma skolform. Någrabestämmelser om skolenheternas upptagningsområden återfinns inte i nu gäUandeskolförfattningar. I stället finns i 2 kap. 21 § skolförordningen (1971: 235)bestämmelser om elevernas fördelning på skolenheter. Enligt dessa skalleleverna fördelas på skolenheterna med hänsyn tiU vad som är ändamålsenUgtfrån kommunikationssynpunkt och tiU vad som krävs för att effektivt utnyttjalokaler och andra utbUd-ningsresurser. Allmänna föreskrifter om fördelningenfår meddelas av Prop.1977/78:85 53 styrelsenför skolan, om inte länsskolnämnden meddelar sådana föreskrifter. Genomriksdagens beslut att arbetsenheter skall utgöra den administrativaenheten i gmndskolan, inom vUken klasser och undervisningsgrupper organiseras,mister klassbegreppet sin nuvarande betydelse för statsbidragstUldelningen.