prop · G10381 · 1977-12-31 00:00:00 — Från att ha varit helt frivilliga organ hartrafiicsäkerhetskommittéema (motsvarande) numera övergått till att bli en fastinstitution. Trafiksäkerhetskommittéernatillkom som nämnts på initiativ av NTF men kan numera helt betraktas somvanliga kommunala organ. Däremot har NTF en regional organisation i form av 24länsförbund. Vid sidan av länsförbunden finns tre trafiksäkerhetsföreningar medStockholm, och som verksamhetsområden. Både förbunden och denämnda föreningarna är ideella föreningar och medlem- Enligt normalstadgarna för de nämnda förbunden är deras ändamål attverka för ökad trafiksäkerhet. I detta syfte skall förbunden bl. planera, leda och samordna det frivilliga regionalatrafiksäkerhetsarbetet, i sin verksamhet nära samarbeta med NTF, därförbunden är aktiva medlemmar, TSV och regionala myndigheter verksamma inom länet, stödja de lokala trafiksäkerhetsorganen i derasverksamhet och genom upplysnings- och informationsverksamhet iform av kurser, demonstrationer, konferenser m. m. bereda företrädare förtrafiksäkerhetsarbetet och allmänheten tUlfälle att öka sina kunskaper i trafiksäkerhetsfrågoroch framföra sina synpunkter på dessa. Enligtnormalstadgarna kan som medlemmar i länsförbund ingå landsting och kommuner,lokala trafiksäkerhetsorgan, regionala statliga myndigheter verksamma inomlänet, organisationer, företag och sammanslutningar, vilka vill stödjaförbundets verksamhet. ingår i regel någon högre tjänsteman från länsstyrelsen.Från NTF får varje länsförbund anslag med i medeltal omkring 45 000 kr.Samtliga länsförbund får bidrag från landstingen med belopp, som varierar från8 000 till . Också de nämnda storstadsföreningarna fårbetydande bidrag (185 000, 290 000 och . ).TSV lämnar bidrag, som är specialdestinerade för genomförande av vissakampanjer i länen. Heltidsanställda s. k. verkställande ledamöter iblandäven kallade länstrafikkonsulenter finns i trafiksäkerhetsföreningarna iStockholm, och samt i åtta länsförbund. Övriga länsförbund hardeltidsanställda verkställande ledamöter. Som benämningen på dessa ledamöterantyder har de att bhräda med att verkställa förbundens beslut och i övrigtarbeta inom förbundens verksamhetsram. Detcentrala statliga organet inom trafiksäkerhetens område är givetvis TSV.Regionalt arbetar TSV på sju distrikt. I varje distrikt finns, såvitt nu är ifråga, en informationssekreterare och en skolkonsulent. Informationssekreterarensvarar i samråd med verkets centralförvaltning för i första hand informations-och utbildningsuppgifter ute på fältet. Skolkonsulenten svarar regionalt förverkets löpande kontakt och samarbete med skolan. 6 Överväganden och förslag 6.1Lokala trafikföreskrifter enligt VTK Samhällsutvecklingenoch vad den fört med sig är alltför bekant för att utredningen här skall behövaspilla ord på någon beskrivning. Detta gäller även utvecklingen inomkommunikationernas område. Vadsom i detta sammanhang kan förtjäna att framhållas är emellertid det ökadeansvar som inom många områden lagts på kommunerna. Här finns särskild anledningatt peka på bostadsförsörjningen och mark-frågoma samt trafikfrågoma men ocksåmiljöfrågoma är av intresse. Under de som systemet medtrafiknämnder tillämpats har 1977/78:81 117 trafiksektorni vid bemärkelse kommit att ingå som ett viktigt led i samhällsplaneringen.Trafikfrågor integreras numera i kommunens fysiska och ekonomiska planering påett helt annat sätt . Som exempel på att utvecklingen alltjämt gåri en riktning som innebär ökat ansvar även ekonomiskt för kommunerna kannämnas två avgivna betänkanden. betänkande(SOU 1974: 21) Markanvändning och byggande innehåller förslag om en genomgripandeomläggning av planinstituten i riktning mot en sådan beslutsordningbeträffande markanvändningen i vidsträckt bemärkelse att tyngdpunkten läggs påkommunerna. föreslår i sitt betänkande (SOU 1975:47 och 48) Kollektivtrafik i tätort olika åtgärder för att förbättra denkollektiva trafikförsörjningen, för vilken kommunerna, enligt vad riksdagentidigare uttalat, har ett primärt ansvar. Isamband med det utredningsarbete som föregick inrättandet av trafiknämndernadiskuterades huruvida lokala trafikföreskrifter skulle betraktas som i förstahand ett hjälpmedel i polisens arbete att uppehålla ordning och säkerhet ellersom ett instrument i den kommunala planeringen i vid mening. Beslutet atttillskapa trafiknämnderna med deras alldeles speciella sammansättning torde fåses som en kompromiss mellan dessa två ståndpunkter. Motbakgrund av det ökade kommunala ansvaret inom många områden, inte minst sådanasom berör trafikfrågor, kan det inte råda någon tvekan om att det finnsanledning att se på lokala trafikföreskrifter på ett ganska annorlunda sätt änvid 1960-talets början. Detta belyses också av att sådana föreskrifter särskiltunder senare år kommit att användas på ett sätt som tidigare knappast torde haförutsatts, nämligen som instrument för att genomföra mycket genomgripande s.k. trafiksaneringar inom hela stadsdelar. Ärenden av detta slag berör ofta ettmycket stort antal medborgare, såväl trafikanter av alla kategorier som näringsidkare.Det är därför naturligt att besluten föregåtts av omfattande utredningar, både tekniskaoch kostnadsmässiga, och debatter i olika kommunala organ. Ofta har debattenutmynnat i ett kommunalt beslut om en trafiksanering. Det från juridisksynpunkt bindande beslutet har däremot fattats av trafiknämnden. DetÖkade kommunala engagemanget i ärenden angående lokala trafikföreskrifter haribland tagit sig det uttrycket att viktigare ärenden inom trafiknämndenskompetensområde beretts inom särskilda starkt kommunalt förankrade organ,kommunstyrelsen och . I andra fall har "tunga"kommunalpolitiker tagit plats i trafiknämnden. Även om man på detta sätt kunnatfå garantier för ett tillbörligt hänsynstagande lill de kommunala synpunkternaligger den formella beslutanderätten hos trafiknämnden, som emellertid i storutsträckning delegerat beslutanderätten till ordföranden. mening kan trafiknämnden numera varken i fråga om sammansättningeller beslutsregler anses lämplig för de uppgifter som åvilar nämnden. Beslutenbör även formellt fattas av ett organ som har eller kan ta det reella ansvaret.Därigenom tillskapas också reella besvärsmöjligheter och därmed möjlighetertill rättslig kontroll av besluten. F. n. föreligger visserligen besvärsrättöver trafiknämndens beslut men det reella beslutet har oftast fattats i sådanordning att det är tveksamt om det över huvud taget kan angripas genom besvär. Delokala trafikföreskrifter som trafiknämnden har att meddela re- presenteraren heterogen flora. Föreskriftemas vikt och betydelse varierar starkt. är av ren detaljkaraktär och av starkt begränsad betydelse. Andraär förhållandevis ingripande och har ekonomiska, miljömässiga ellerplaneringsmässiga återverkningar. Med hänsyn härtill behöver en lösning avfrågan om beslutskompetensen inte nödvändigtvis vara enhetlig. På grund avärendenas skiftande natur ligger det tvärtom nära till hands att tänka sig enuppdelning. Utredningen anser sig kunna indela ärendena om lokalatrafikföreskrifter i två grupper. Den ena gruppen består av ärenden med ettmer eller mindre starkt trafikpolitiskt inslag. Dessa ärenden måste anses varaav stort intresse för kommunen och kan på grund av sin betydelse även benämnas"tunga". Den andra gruppen omfattar ärenden, som gäller föreskrifterav tillfällig natur, dispenser och i princip mindre ingripande föreskrifter.Dessa ärenden är ofta av mer teknisk eller juridisk betydelse än trafikpolitisk.Karakteristiskt är också att ordnings- och trafiksäkerhetssynpunkterdominerar. Ärendena i denna grupp kan i motsats till den förra betecknassom "lätta" ärenden. Betecknande för många ärenden inom denna gruppär också atl de kräver ett smidigt och snabbt beslutsförfarande. Tillgmppen av tunga ärenden hör givetvis de s. k. trafiksaneringarna men tillgruppen bör också räknas ärenden, som gäller generella bestämmelser omparkering eller annan uppställning av fordon, generella hastighetsbestämmelser,bestämmelser om anordnande av s. k. kollektivkör-fält m. m. Tillgruppen av lätta ärenden bör räknas lokala trafikföreskrifter, som gällerendast viss gata eller väg och avser en begränsad tid. De kan t. ex. gällaunder omläggningen av en gata eller ombyggnaden av ett hus längs gatan. Hit hörockså rent tillfälliga dispenser, t. ex. att få färdas mot körriktningcn, attfå parkera eller stanna där detta ej är tillåtet eller att få framföra lastbilpå gata där endast lättare trafik är tillåten. Också föreskrifter som gällerendast visst fordon, t. ex. renhållningsfordon, eller viss person, t. ex. enhandikappad, kan räknas till denna kategori. Motbakgrund av det nu anförda har utredningen kommit till den uppfattningen att engenomgripande reform av beslutsförfarandet när det gäller lokalatrafikföreskrifter är nödvändig. Målet bör vara att ge kommunerna ett ökatinflytande på sådana ärenden som här tidigare betecknats som tunga. Dettainnebär inte att polisiära, trafiktekniska eller trafiksäkerhetsmässigasynpunkter lämnas därhän. Även sådana synpunkter bör givetvis vägas in men depolisiära synpunkterna bör inte, såscm nu är fallet, tillmätas den betydelsenatt ordförandeskapet i beslut iorganet automatiskt tilläggs polismästaren iorten. När det gäller de ärenden som tidigare angivits vara av övervägandetrafikteknisk/trafik-juridisk natur bör beslutanderätten läggas på ett organsom har möjlighet att ge allmänheten en god service genom snabba beslut, helstdygnet runt. Denförsta fråga som dessa överväganden ger anledning till är givetvis omtrafiknämnden bör behållas och ges en sådan sammansättning att de kommunalasynpunkterna tillgodoses eller om beslutanderätten i stället bör tilläggaskommunen. Utredningen har stannat för det senare alternativet främst därföratt det är ägnat att bäst tillgodose de tungt vägande kommunala kraven på attfå ett inflytande på de lokala trafikföreskrifterna som svarar mot kommunemasansvar för den kommunala markplaneringen samt bostads- ochtrafikförsörjningen. Ett annat skäl som Prop.1977/78:81 119 talari samma riktning är att det inte synes nödvändigt att behålla trafiknämndensom beslutsorgan för de ärenden som här fömt betecknats som lätta ärenden.Dessa ärenden synes nämligen med fördel kunna läggas direkt påpolismyndigheten. I realiteten innebär detta ingen större ändring, eftersombeslut i flertalet ärenden av detta slag redan nu på grund av delegation fråntrafiknämnden fattas av nämndens ordförande, dvs. polismästaren, eller i vissafall av lägre polisbefäl. Utredningen är medveten omatt det kommunala intresset och ansvaret är mest markerat när det gällerlokala trafikföreskrifter för tätorter. Utanför tätorterna är kommunernasengagemang i mark- och bebyggelsefrågor ofta mer begränsat. I synnerhet gällerdetta utpräglade glesbygdsområden. är behovet av lokalatrafikföreskrifter inom sådana områden väsentligt mindre än i tätorter.Eftersom de kommunala synpunkterna väger ganska lätt i fråga omtrafikreglerande åtgärder på vägar utanför tätorterna skulle den kommunalabeslutanderätten kunna begränsas att avse sådana vägar för vilka kommunen ärväghållare, dvs. i princip just vägar inom tätorten. I fråga om de vägar förvilka staten är väghållare skulle i stället en statlig myndighet, exempelvislänsstyrelsen efter någon form av samråd med resp. vägförvaltning, ha attmeddela lokala trafikföreskrifter. Ansvaret för väghållningen skulle alltsåöver hela linjen föra med sig ansvaret för de lokala trafikföreskrifter sombehövs. Den skisserade tanken som framförts av företrädare för är som redan antyttstilltalande från vissa principiella synpunkter. Särskilt sammankopplingen avansvar för väghållningen och därmed det ekonomiska ansvaret ochtrafikregleringen är en stor fördel. En nackdel är emellertid att endast cahälften av landets kommuner kan beräknas komma att åtaga sig ansvar förväghållningen inom hela sina centrala områden. Detta innebär att man för övrigakommuner måste räkna med ett delat ansvar för väghållningen, dvs. staten svararför vissa större genomgående vägar och kommunen för övriga vägar. Om man även idessa fall skulle följa principen om att ansvaret för väghållningen bör föramed sig ett ansvar även för lokala trafikföreskrifter blir resultatet ensplittring av beslutskompetensen. Valet står alltså enligt utredningens meningmellan å ena sidan en lösning som innebär en splittrad beslutskompetens men somansluter till ansvaret för väghållningen och å andra sidan en lösning sominnebär att beslutskompetensen läggs på ett organ som kan besluta för kommunenshela område men som inte ansluter till ansvaret för väghållningen. Detkommunala ansvaret för bebyggelseplanering och trafikförsörjning talar starktför att beslutskompetensen läggs på ett kommunalt organ helt oavsett vem somhar ansvaret för väghållningen. Detta gäller som redan framhållits främsttätorter men att lägga på ett annat organ att meddela lokala trafikföreskrifterför vägar utanför tätorter synes bortsett från de lagtekniskakomplikationerna inte lämpHgt eller nödvändigt. Utredningen har alltsåstannat för att samla beslutskompetensen beträffande alla viktigare ärenden hosett kommunalt organ. I den mån staten är väghållare dvs. i princip när detgäller vägar utanför större tätorter och genomfartsvägar i mindre tätorter förutsätts ett intimt samråd mellan det kommunala organet och väghållaren. Såsom redovisats under 4.3har flera av de instanser som avgivit yttrande över promemorian"Kommunerna och trafiksäkerheten" tagit upp frågor omkostnadsansvaret för olika trafikregleringsåtgärder. 1977/78:81 120 grundentill de kritiska uttalandena i denna del torde främst vara att promemorianförutsatte att det organ som skulle meddela lokala trafikföreskrifter skullebesluta även om anordnande av övergångsställen, busshållplatser ochtaxistationer och om uppsättande av trafiksignaler. Det är möjligt, att enreglering av bcslutskompetensen i sådana frågor är lämplig. Utredningen haremellertid inte funnit anledning att föreslå någon ändring i denna del.Beslutanderätten kommer alltså att ligga kvar på väghållaren. Med hänsyn tillden starka anknytningen till väglagstift-ningen bör en eventuell reformövervägas inom ramen för ändringar i denna lagstiftning. Äveni fråga om andra trafikregleringsåtgärder än de nämnda gäller naturligtvisatt de kan ha kostnadseffekter. I den mån kommunen är väghållare kommer detenligt utredningens förslag att finnas goda möjligheter att beakta även dessaeffekter. Om staten är väghållare och en lokal trafikföreskrift beslutas avkommunen kan de ekonomiska frågorna beaktas inom ramen för det samråd somenligt utredningens förslag skall ske så snart det föreligger något behovdärav. Motbakgrund av det nu anförda räknar utredningen med att dess förslag inte skallge anledning till uttalanden av det slag som gjorts om den förut berördapromemorian. Beslutskompetensennär det gäller sådana viktigare ärenden rörande lokala trafikföreskrifter,vilka här förut betecknats som trafikpolitiska, bör, som tidigare antytts,läggas på kommunen. I och för sig skulle de kommunala synpunkterna kunnatillgodoses även om beslutskompetensen tillades en särskild nämnd. Om dennödvändiga bestämmelsen om beslutskompetensen utformas så alt denna tilläggskommunerna får kommunerna emellertid bättre möjligheter att anpassa sinaverksamhetsformer när det gäller beslutandet av lokala trafikföreskrifter efterde lokala förhållandena. Detta är värdefullt med hänsyn till att detfortfarande finns 278 kommuner, som är av starkt varierande storlek. Samtidigtvinns också ökad flexibilitet med tanke på den framtida utvecklingen. Genomatt inte lägga uppgiften på en särskild nämnd vinner man dessutom fördelen attantalet obligatoriska kommunala nämnder ej ökas. Även denna omständighet talarför att beslutskompetensen läggs på kommunen. Medden valda lösningen kan kommunens fullmäktige behålla beslutanderätten iärenden om lokala trafikföreskrifter eller genom delegation helt eller delvisförlägga den till antingen något redan befintligt organ t. ex.kommunstyrelsen, eller annan nämnd eller ett nyrillskapatorgan, som alltså blir fakultativt. Kommunernaär, som antytts, mycket olika stora och förvaltningsapparaten är givetvisanpassad till de lokala förhållandena. Detta innebär att också tillgången påpersonal som är kompetent att handlägga ärenden angående meddelande av lokalatrafikföreskrifter varierar starkt, något som medför problem främst när detgäller den formella avfattningen av föreskrifterna. Svårigheterna kommernaturligtvis att främst visa sig i mindre kommuner. utgör en komplettering av vägtrafikkungörelsen. De bördärför utformas med samma krav på klarhet och enty dighet som dennakungörelse. Efterlevnaden av föreskriftema måste kunna övervakas av polisen.Eftersom föreskrifterna oftast är straff- 1977/78:81 121 sanktioneradekan de vid överträdelse även bli föremål för juridisk prövning av åklagare ochdomstol. Det är därvid viktigt, att föreskrifterna är formellt juridisktoangripbara. Endast om så är fallet kan det undvikas att formella brister ledertill att åtal måste underlåtas eller ogillas eller att extraordinära rättsmedelmåste tillgripas mot lagakraft-vunna avgöranden. Formellt riktiga föreskrifterär också en förutsättning för allmänhetens förtroende för regelsystemet ochmotverkar benägenheten att överträda föreskrifterna. Utredningenfinner de anförda omständigheterna ha sådan tyngd att de motiverar särskildaåtgärder för att garantera att de beslutade föreskrifterna uppfyller de kravsom måste uppställas. Denyss antydda garantierna kan skapas på flera sätt. En utväg som också harandra uppenbara fördelar är att föreskrifterna utformas enligt mallar somtillhandahålls av central myndighet. Den myndighet som härvid är mest lämpligär TSV. Även om de lokala förhållandena varierar starkt bör det vara möjligtatt nå mycket långt genom att anlita denna utväg. Den ökade enhetlighet somblir följden är också den värdefull. Pålokal nivå torde generellt sett den största trafikjuridiska sakkunskapen ocherfarenheten av tillämpningsfrågor vara att finna hos polismyndigheterna.Vägteknisk sakkunskap är att finna inom främst organisation. Förkommunerna måste det vara av värde att få del av dessa kunskaper ocherfarenheter och detta i ett så tidigt skede som möjligt underbeslutsprocessen. Frågan gäller egentligen främst hur polisens sakkunskapskall kunna inlemmas i ett system, som syftar till att skapa garantier förtillräcklig trafikjuridisk kompetens hos det kommunala organ som har atthandlägga trafikpolitiska ärenden. Ett enligt utredningens mening lämpligtsätt att lösa denna fråga är att göra polismyndigheten till obligatoriskremissinstans. En föreskrift med endast detta innehåll fyller emellertid intesärskilt väl sitt syfte. Remiss kan då exempelvis ske i ett mycket tidigt ochpreliminärt skede av beredningen av ärendet under det att beredningsorganetsslutliga förslag, som kanske presenteras , helt avviker frånremissunderlaget. Därmed är inte mycket vunnet från rättssäkerhetssynpunkt.Effekten blir en helt annan, om remissregeln utformas så att innan lokaltrafikföreskrift beslutas, skall polismyndighetens yttrande ha inhämtats överdet förslag till föreskrift som föreläggs det beslutande organet. En regel meddetta innehåll medför, att det beslutande kommunala organet alltid har tillgångtill ett expertuttalande över det förslag till föreskrift som läggs fram förbeslut. Enremissregel med det sistnämnda innehållet medför emellertid inte att juridiskexpertis nödvändigtvis blir inkopplad i alla lägen. Ett om än fögarealistiskt exempel på en sådan situation utgör det fallet altpolismyndigheten avstyrkt remissförslaget och det beslutande organet vid sittavgörande inte beaktar remissyttrandet. Vid bedömningen av denna situationmåste emellertid hänsyn tas till arten av de gmnder som remissinstansenåberopat för sitt avstyrkande. Är grunden att den föreslagna föreskriften ärsvår att övervaka eller hindrar allmän ordning och säkerhet eller av annat skälanses olämplig, bör ett kommunalt organ, som önskar lämna berättigade sådanapåpekanden ulan avseende, få göra detta på sitt politiska ansvar. mening bör i dessa fall det politiska ansvaret och allmännaopinionsyttringar räcka för att få till stånd lämpliga föreskrifter. Om den föravstyrkande åbero- 1977/78:81 122 padegmnden däremot innebär att den föreslagna föreskriften enligt polisens meningstrider mot gällande bestämmelser oavsett om dessa kommit till uttryck i enförfattning eller i föreskrifter som t. ex. TSV meddelat med stöd avförfattning måste rättelse kunna ske. Ettannat exempel på avgörande utan medverkan av polisen som juridiskt sakkunnigutgör den situationen att det beslutande organet vid votering stannar för enlösning, som avviker från det slutliga förslag till föreskrift, varöverpolismyndigheten yttrat sig. Kan därvid göras gällande att en mot författningstridande föreskrift beslutats, inställer sig samma krav på rättelse som iföregående stycke. Särskiltdet senare av de båda anförda exemplen visar enligt utredningens mening attytterligare garantier krävs för att tillgodose rättssäkerheten. Ett sätt atttillgodose detta ytterligare krav vid en situation enligt det senare exempletär att förordna att ärendet skall bordläggas och upptas till avgörande, sedanpolismyndigheten utformat en korrekt föreskrift som svarar mot det kommunalaorganets mening. Denna lösning medför emellertid problem med gradering, när enavvikelse från förelagt förslag till föreskrift är så väsentlig attbordläggning och återremiss behövs. Ett förfarande med sådan "spärr"ter sig omständligt och svårt att praktiskt tillämpa och bör därför inteväljas. Ettannat sätt att tillgodose den kompletterande legalitetskontrollen erbjuder underställningsinstitutet.Det är emellertid uppenbart att detta inte är väl avpassat för en sådanprövning som här kommer i fråga. Härtill kommer att det under de senastedecennierna har kunnat skönjas en allmän tendens mot minskad statlig kontrollav kommunala beslut genom underställning. Användningen av detta institut somform för statlig kontroll har därför minskat betydligt och förslag om attavskaffa undcrställningsskyldighet har lagts fram på flera områden. Senast harsådana förslag lagts fram i promemorian Ds Kn 1975: 3 Minskad statligdetaljreglering av kommunerna, PM II. Utredningen anser därföratt underställning inte bör tillgripas som ett medel att uppnå de önskade garantierna. som återstår är besvärsvägen. Med den beslutsfunktion för kommun somföreslås för de trafikpolitiska ärendena följer att besvär enligt kommunallagen(1953: 753) och kommunallagen (1957: 50) för (i fortsättningen angesbara kommunallagen) alltid kan anföras över beslut i sådana ärenden. För attutröna om den legalitetskon-troll som besvärsinstitutet innefattar kan varatillräcklig för att tillgodose det ovan angivna behovet av kompletteranderättssäkerhetsspärr, finns anledning att kortfattat redogöra för gällanderegler om kommunalbesvär. Kommunernaär såsom framgått tidigare föremål för viss kontroll av staten. Det mestvidsträckta tillämpningsområdet har den kontroll som utlöses på enskildsinitiativ genom besvär över ett kommunalt beslut. är kommunalbesvärden kontrollform som innebär det minsta ingreppet i den kommunalasjälvstyrelsen. Syftet med besvärsprövningen är att få till stånd en kontrollav att kommunen använder sina maktbefogenheter enligt gällande författningar. Reglernaom kommunalbesvär, såvitt nu är i fråga, finns i 7678 §§ kommunallagen. Dessabesvärsregler skiljer sig i flera väsentliga avseenden från reglerna omförvaltningsbesvär. Besvärsrätt tillkommer sålunda enbart kommunmedlen. Detkrävs inte att medlemmens intressen berörs av ett kommunalt beslut utanmedlemsskapet som sådant grundar be- 1977/78:81 123 svärsrätt.Besvärsgmnden "kränkning av enskild rätt" kan emellertid åberopasbara av den vars rätt påstås kränkt. Statliga myndigheter har i denna egenskapinte rätt att överklaga kommunala beslut.