prop · G10375 · 1977-12-31 00:00:00 — Erfarenheterna från tiden efter såväl första som isynnerhet visar, anför utredningen, att den av krigframkallade varuknappheten kan bestå efter det att dedirekta stridshandlingarna har upphört. Varubristen kan även drabba icke krigförandeländer hårt. Behov av regleringsåtgärder torde sålunda kunna komma att kvarståeller uppstå efter krigsslutet, oavsett om har deltagit ikriget eller ej; Regeringen måste därför ha möjlighet att om varuknapphet haruppstått till följd av sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda avkrig eller av krigsfara, vari har befunnit sig, sättaransoneringslagens befogenhetsbestämmdser i tillämpning. Utredningen har därföri 2 § i förslaget till ransoneringslag tagit in en sådan fullmakt förregeringen. Förslaget stämmer överens med vad som gäller enligt allmännaransoneringslagen. Om ransoneringslagen har kommit i tillämpning på grund avatt krigstillstånd 1977/78: 75 32 har inträtt torde det, sedan detta har upphört, varamindre lämpligt att därefter vidta regleringsåtgärder med stödav befogenhetsbestämmelser för vars tillämpning det krig som har upphört förlänge sedan är en förutsättning, framhåller utredningen. Enligt utredningens mening skall alltså så snartförutsättningarna för fullmaktslagens tillämpning ej längre föreUggertillämpningen upphöra. I konsekvens härmed föreslår utredningen att om riket ejlängre är i krig regeringen skall före nästkommande avslutandebesluta att befogenhelsbestämmelserna ej längre skall äga tillämpning eller om situationen är den beskrivna med fortsatt varubrist att bestämmelsernaskall tillämpas enligt 2 §. Förslaget om övergång till tillämpning av lagensbestämmelser enligt 2 § medför, påpekar utredningen, dels att förordnandet skaUunderstäUas , dels att tillämpningstiden blir begränsad till ett årvarefter förordnandet måste förnyas med åtföljande riksdagsbehandling.Därigenom kommer att i nu diskuterat hänseende hålla ett någotfastare grepp om tillämpningen av ransoneringslagen än vad som eljest skullevara fallet. Vidare kommer frågorna om förlängning av lagens tiUämpning attkomma under offentlig debatt i . Tolkningen av begreppet krigsfara är, säger utredningen,givetvis beroende av tolkningen av begreppet krig. Till de svårigheter som är förknippade med denna tolkning kommer, anför utredningen, att rätt bedöma faresiluationen. I likhet med vad som gäller enligt allmänna ransoneringslagen, anser utredningen att regeringen bör ha fullmakt att då förhållandena har utvecklats därhän att regeringen bedömer alt krigsfara föreligger sätta befogenhetsbestämmelserna i ransonerings lagen i tillämpning. Eftersom krigsfara är ett begrepp som i avsevärt högre grad än krig är beroende av bedömning kan någon automatik vid igångsättningen ej komma i fråga. Av samma anledning bör regeringens föreskrift om tillämpning understiUlas prövning. Utredningen understryker att någon knapphet på varor dock inte behöver föreligga i en krigsfaresituation för att befogenhetsbestämmelserna skall få sättas i tillämpning. En tillämpningsföreskrift grundad på krigsfara bör enligtutredningsförslaget upphävas så snart förhållandena har utvecklats så att regeringenej längre anser att krigsfara föreligger. Emellertid kan även en situation, somendast har inneburit krigsfara, ha medfört avsevärda rubbningar i vårförsörjningsbalans, vilka måste bemästras med regleringsåtgärder, kanske undermånga år framåt. På gund härav anser utredningen, att regeringen i stället föratt upphäva tiUämpningen av lagen bör kunna besluta om tillämpning enligt 2 §. Beträffande annan utomordentlig händelse anför utredningenatt det är av särskild vikt att de situationer vid sidan av krig och krigsfarasom skall få föranleda lagens- tUlämpning begränsas och klart avgränsas. Prop.1977/78: 75 33 likhet med vad som gäller anser utredningen atttiUämpningsområdet först och främst skall begränsas till sådana situationer dåknapphet eller betydande fara för knapphet har uppkommit påförsörjnings-viktig förnödenhet. Vidareföreslår utredningen att den begränsning som finns i allmänna ransoneringslagennämligen att bristsituationen skall ha uppstått till följd av någonutomordentlig händelse skall behållas. Därmed kommer samtliga fall av fredskrisatt orrifättas av lagen. Enligtdirektiven ingick det i utredningsuppdraget att beakta möjligheten av att enallvarlig bristsituation också kan uppstå på grund av händelser som inträffarinom landet, s. k. inre kris. Utredningenpekar på ått det inte är ovanligt att i vissa utländska rättssystem regeringenhar vidsträckta befogenheter att ingripa vid extraordinära händelser,exempelvis genom att proklamera uiidantagstiUstånd m.m. I framlades ettförslag om att fullmaktslagstiftningen även skulle avsenaturkatastrofer. Förslaget avvisades under remissbehandlingen och föranleddeinte lagstiftning. har dock det norska godkänt enfullmaktslag som täcker inte endast fredskrisfallen utari även inre kris.Utredningen pekar vidare på att allmänna prisregleringslagen (1956: 236) kananvändas för att bemästra inflation av inhemska orsaker. Moratoriekommitténföreslog i sitt betänkande (SOU 1971: 56) Ny moratorielag en bestämmelse somskulle möjliggöra generalmoratorium förutom i krigsberedskapsfallen även idet fall att rnoratorium var av synnerlig vikt från allmän synpunkt. Utredningen redogör noggrant för sina överväganden rörandeinre kris. Utredningens slutsats är att det kan anses sakligt motiveratatt från ransoneringslagens tillämpningsområde undanta "försörjningssvårigheterföranledda av inre kris. Den analys som har lett fram till denna slutsatsredovisas'i betänkandet på s. 167173. Utredningen konstaterar ätt arbetskonflikter' på densvenska arbetsmarknaden kan oavsett onifatthingen innebära problem förfolkförsörjningen. En liten grupp nyckelpersoner kah exempelvis lamslå enförsörjningsviklig produktion. Enligt utredningens mening torde kravet på samhälletsneutralitet vid arbetskonflikt inte lägga hinder i vägen mot att öppnamöjlighet att med stöd av ransoneringslagen bemästra försörjningsproblem somkan uppstå till följd av arbetskonflikt. Utredningen anser emelléftid inte ättarbetskonflikt faller under lagens tiUämpningsområde med hänsyn tiU densärskilda kvalifikation som ligger i begreppet utomordentiig händelse. Underförarbetena till'allmänna ransoneringslagen diskuterades frågan, varvid man enligt utredningens mening kom till att arbets- 3 1977/78. 1977/78: 75 34 konflikt var av den natur att den borde inrymmas underfullmakislag-, stiftningen. Genom den starka ställning konflikträtten numerahar fått i 2 kap. regeringsformen anser utredningen att en legal facklig stridsåtgärdaldrig bör kunna betecknas som utomordentlig händelse i ransoneringslagensmening och medföra att regeringen får sätta lagen i tilllämpning. En stridsåtgärd som enligt gäUande avtal inte är tiUåten,t. ex. en s. k. vild strejk, omfattas inte av regeringsformens skydd avkonflikträtten. En vild strejk kan givetvis Uksom en legal strejk medföra försörjningsproblem.Utredningen anser emeUertid ej heller att en vild strejk, mot bakgrund av vadsom har sagts om grundlagsförankringen av konflikträtten, till sin natur är enutomordentlig händelse i ransoneringslagens mening. Ätt de strejkande genomsina handlingar bryter ett ingånget avtal kan nämUgen ej enligt utredningesmening utgöra tillräcklig kvalifikation för att stämpla den vilda strejken somen utomordentiig händelse. Utredningen lägger därför inte fram något förslagav innebörd att ransoneringslagen skall kunna tiUämpas vid vild strejk. Däremot anser utredningen att arbetskonflikt i främmandeland som får till följd en försörjningskris i bör kunna läggas tillgrund för lagens tillämpning. Till skillnad från vad som är fallet beträffandeen inhemsk arbetskonfUkt, påpekar utredningen, har statsmakterna i detta fallinga möjligheter att påverka konflikten utomlands, varför regeringen då börkunna sätta ransoneringslagen i tillämpning om det behövs för att bemästrakrisen. Utredningen framhåller att huvudregeln ifullmaktslagstiftningen har varit att i de fall regeringen ägerförordna om tillämpning på annan grund än krigsfara samtycke förstskall inhämtas. Vid krigsfara räcker det däremot med att beslutet i efterhand,vanligen inom en månad, underställs för prövning. Från huvudregelnhar undantag gjorts bl. a. i aUmänna ransoneringslagen, dock endast för visst brådskandeläge och i begränsad omfattning. Utredningen pekar också på att om allmännaransoneringslagen sätts i tillämpning med stöd av oljekrislagens bestämmelser,som närmast torde vara att jämföra med fredskrisfallei i ransoneringslagen,samtycke inte behöver inhämtas i förhand. Utredningen anför att länderna blivit nier beroende avvarandra och. därmed mer sårbara än tidigare för störningar i handeln medvarandra. Särskilt beträffande energiförsörjningen är denna sårbarhet markant.Oljekrisen visar, anför utredningen, att kontrollen över råvarutillgångar kananvändas som ett snabbt och mycket verksamt vapen, som kan riktas mot desårbara industrisamhällena. Även stormakterna kan tänkas utnyttja den ökadesårbarheten för att uppnå politiska fördelar. 1977/78: 75 35 pekarpå, menar utredningen, att även på det ekonomiska försvarets områdemåste ha en hög handlingsberedskap som medger att nödvändiga åtgärder kansättas in snabbt. mening talar de anförda omständigheterna för att riksdagensmedverkan vid ransoneringslagens tUlämpning även vid fredskriser börtillgodoses genom ett sådant underställningsförfarande som gäller ochföreslås fortsättningsvis gälla vid krigsfara. Utredningen betonar att förutsättningarnaför ransoneringslagens tillämpning härigenom blir desamma oavsett om lagensätts i tillämpning med stöd av oljekrislagen eller med stöd av bestämmelsernai ransoneringslagen. Ävenför de fall att ransoneringslagen behöver tUlämpas till följd av någon inhemskutomordentiig händelse anser utredningen, att kraven på snabbhet ocheffektivitet väger så tungt att underställningsförfarandet bör gälla.Utredningen hävdar att genom underställningsförfarandet får bättremöjligheter att ingående pröva behovet och omfattningen av etttillämpningsförordnande än om under hård tidspress måste lämna sittsamtycke i förväg. Genom underställningsförfarandet får möjlighetatt rätta till ett beslut av regeringen, om regeringen har bedömt situationenfel och omotiverat infört en ransonering. Endast i det fall att regeringenavser att ransonera elkraft med stöd av en föreslagen särbestämmelse iransoneringslagen skulle samtycke enligt utredningsförslaget behövainhämtas i förväg, därför att krav på snabbhet inte föreligger i detta faU. 3.3Befogenhetsbestämmelserna m. m. 3.3.1Reglering av handel m. m. Utredningenkonstaterar inledningsvis att det under utredningsarbetet inte har framkommitnågra omständigheter som innebär behov av att ändra den gällande allmännaransoneringslagens befogenhetsbestämmelser, dvs. bestämmelserna om regleringav handel m: m. (2 §), auktorisation (3 §), clearingavgift (4 §) ochprisutiämningsavgift (5 §). Utredningen föreslår därför att dessa bestämmelseri materiellt hänseende överförs oförändrade till den nya ransoneringslagen. Utredningenberör därefter ransoneringslagtiftningen och den nya regeringsformensbestämmelser öm normgivningskompetens och delegeringsmöjligheter.Utredningen hänvisar till uttalandet i propositionen (1973: 90) med förslagtill ny regeringsform och rty riksdagsordning, m. m. (s. 311 f) avföredragande departementschefen att sådana beredskapslagar som allmännaransoneringslagen oeh allmänna prisregleringslagen genom uppräkningen i 8 kap.7 § regeringsformen förs in under det delegeringsbara området, i den mån deinte omfattas av föreskrifterna om fullmaktslagar i 13 kap. 6 §regeringsformen. 1977/78: 75 36 hänsyntill att inga förändringar görs i befogenhetsbestämmelserna anser utredningenatt även den nya lagens bestämmelser måste Ugga inom det delegeringsbaraområdet. AUmännaransoneringslagen saknar bestämmelser om förfogande. Detta faktum kan dock intetas till intäkt för att förfogande inte behövs vid regleringar enligtransoneringslagen, anser utredningen. Allmänna ransoneringslagen tillkomsamtidigt med allmänna förfogandelagen. Förutsättningarna för lagarnas sättandei tillämpning var från början identiska, framhåUer utredningen, och de vartänkta att sättas i tillämpning vid försörjningskriser. Så har ocksåskett vid kriserna 19561957 och 19731974. Genomdet förslag tUl ny förfogandelag, som rekvisitions-cchförfogandeutredning lade fram , har situationen ändrats,päpekar utredningen. Lagförslaget innebär att förfogandelagen endast skallkunna sättas i tillämpning vid sådana utomordentliga förhållanden som anges i13 kap. 6 § regermgsformen, alltså sådana förhållanden som är beroende av krigeller krigsfara. Därigenom bUr den nya lagens tiUämpningsområde mer inskränktän vad som gäUer enligt allmänna förfogandelagen. Frågan om behov avförfogandebestämmelser i ransoneringslagen blir därför, menar utredningen, iförsta hand en fråga om förfogandemöjligheter behövs vid fredskris och inrekris. 1 övriga fall är ju förfogandelagens bestämmelser tUlämpliga. Utredningenhänvisar till följande avsnitt i betänkandet (1952: 24) med förslag till allmänförfogandelag och allmän ransoneringslag och som departementschefen ocksåredovisade i propositionen (1954: 20) med förslag till nämnda lagar. Ensärskild fråga är, huruvida en lagstiftning av det slag, sohi här diskuterats,i alla lägen bör innehåUa möjUghet för det allmänna att förfoga övernyttigheter eller om i vissa falFen lagstiftning, som icke innehållerförfoganderätt, är tillräcklig. Att ett oundgängligt behov av en aUmänförfoganderätt föreligger, för den händelse riket kommer i krig eller krigsfarahar ovan konstaterats. Ett sådant behov gör sig däremot icke gällande med sammastyrka under andra iitomordentiiga förhållanden. I vissa lägen kan det framståsom obehövligt att tvångsvis förfoga över nyttigheter. Söm tidigare nämnts kanemellertid ur försörjningssynpunkt skiUnaden mellan den situation, sombetecknas som krigsfara, och andra utomordentiiga lägen vara obetydlig. Underett krig mellan andra stater kan läget vara sådant, attkrigsfara för vårt land måste anses vara för handen, för att därefter lätta såmyckel, att någon direkt krigsfara icke längre föreligger, men till följd avkriget har knapphet på viktiga förnödenheter uppstått. Med hänsyn lill vad somanförts och till önskvärdheten av att fullmakterna i lagtexten göras såvidsträckta, att de medgiva erforderliga ingripanden då så påkaUas, synesmöjlighet tiU förfogande för det allmännas räkning 1977/78: 75 37 övernyttigheter böra finnas även då riket icke befinner sig i krig eller krigsfara.Huruvida en förfoganderätt i ett visst läge, då knapphet uppkommit, ärpåkallad eller icke, får bedömas med beaktande av de omständigheter som dåföreUgga. VidareframhåUer utredningen att det i nyssnämnda betänkande även uppmärksammades attbestämmelser om förfogande sällan hade till-lämpats och i de fall de hadetillämpats detta hade skett endast i begränsad omfattning. Denna omständighetkunde inte åberopas som stöd för ett antagande att förfogande utan olägenhetskulle kunna undvaras. Även om bestämmelserna formellt inte hade tillämpats, anfördesi betänkandet, torde de ändock ha haft viss betydelse. Anledningen till detringa utnyttjandet hade nämligen i många fall varit att statUga myndigheterkunnat träffa frivilliga avtal med näringsidkare och andra varigenomtillämpning av förfogandelagen inte varit nödvändig. Men om lagen inte hadefunnits skulle troligen, menade man, åtskilliga av dessa avtal inte ha kommittill stånd. Enligt utredningens uppfattning kände näringsidkare och andra tillatt myndigheterna som ett alternativ dock haft möjlighet att användabefogenheterna i förfogandelagen och denna omständighet, menade man, torde oftaha påverkat deras benägenhet att ingå avtal. Ransoneringslagsutredningensäger sig dela den framförda uppfattningen. Erfarenheterna från oljekrisen19731974 tyder enligt utredningen på att möjlighet tiU förfogande måstefinnas för att en tillfredsställande reglering av bristvaror skall kunna kommatill stånd. Även om krisens art och omfattning har betydelse för hur stortbehovet av förfogande kommer att bli talar erfarenheterna för att möjlighetenatt förfoga måste finnas vid såväl krigs- och krigsfarefallen som vidfredskris och inre kris. Eftersom den planerade nya förfogandelagen inte kommeratt kunna tiUämpas i sistnämnda krissituationer anser utredningen attförfogande måste kunna ske med stöd av bestämmelser i ransoneringslagen. Ettytterligare skäl för förfogande vid fredskris och inre kris är, anförutredningen, av försörjningspoUtisk karaktär. 1 vissa fall då knapphet haruppstått på förnödenhet som är viktig för folkförsörjningen kan det varanödvändigt för myndigheterna att tvinga den som innehar sådan förnödenhet attomsätta denna på marknaden. Om till följd av en råvambojkott lider svårbrist på en viktig förnödenhet och en importör av varan i fråga innehar ettstort lager av denna, som han vägrar sälja i förhoppning att bristen skaUmedföra prisstegringar, är det enligt utredningens mening orimligt att man inteskulle kunna tvinga fram varan till fördelning bland dem som har behov av den.I detta läge måste därför regeringen eller myndighet som regeringen bestämmerfå förfoga över varan i fråga. Densamordning som eftersträvas mellan oljekrislagen och nya ran- 1977/78: 75 38 soneringslagensåvitt avser förbrukningsreglering talar enligt utredningens mening också föratt möjligheter till förfogande med stöd av ransoneringslagen bör införas. Deförfogandebestämmelser som finns i oljekrislagen torde inte vara tillämpbarapå alla de situationer i vilka man, för att skall kunna fullgöra sittåtagande enUgt lEP-avtalet, kan sätta ransoneringslagen i tillämpning. Den nyaransoneringslagen bör därför, anser utredningen, ge möjlighet till förfogande ide fall då oljekrislagens förfoganderegler inte är tillräckUga. Utredningendiskuterar olika lösningar till utformning av förfogandebestämmelserna iransoneringslagen men stannar för att hänvisa till förfogandelagensbestämmelser. En sådan lösning har oekså förordats av rekvisitions-och förfogandeutredning, som anförde efter att ha berört möjligheten av att tain speciella förfogandebestämmelser i ransoneringslagen: Enannan och enligt utredningens mening enklare utväg är att i ransoneringslageninföra en paragraf motsvarande 7 a § krigssjukvårdslagen (1953: 688, 7 a §ändrad : 52). Detta skulle innebära att, när ransoneringslagentillämpas, den av utredningen föreslagna förfogandelagen skall gälla ierforderliga delar utan hinder av vad i förfogandelagen finns stadgat omförutsättningarna för lagens tiUämpning. På detta sätt skulle en förfoganderättenligt ransoneringslagen kunna lösgöras från de strängare förutsättningarnaenligt förfogandelagen utan att de omfattande reglerna om förfoganderättensinnebörd m. m. i sistnämnda lag behöver upprepas i ransoneringslagen. Ransoneringslagsutredningenpåpekar att samordningen med oljekrislagen inte försvåras genom en sådanhänvisningsbestämmelse. Men samordningsproblem skulle enligt utredningen kunnauppkomma då ransoneringslagen tillämpas med stöd av oljekrislagen. Problemenskulle bli en följd av att en särskild värderingsnämnd skall fastställaersättning vid förfogande med stöd av oljekrislagen medan de i förfogandelagenangivna nämnderna genom hänvisningen i ransoneringslagen tUl förfogandelagen skulle fastställa ersättning vid inlösen och förfogande som vidtages med stödav ransoneringslagen. Mot den bakgrunden föreslär utredningen att i de fall dåransoneringslagen tillämpas med stöd av oljekrislagen den i 8 § oljekrislagensärskilda värderingsnämnden, oljekrisnämnden, bör förordnas att bestämmaersättning vid förfogande över råolja och oljeprodukter enligt förfogandelagenoch inlösen enligt ransoneringslagen. Även i andra fall då förfogande övereller inlösen av råolja och oljeprodukter kan förväntas och särskild sakkunskaperfordras torde det enligt utredningens mening vara lämpligt att förordnaoljekrisnämnden att besluta om ersättriing. Föratt begränsa förfogande med stöd av ransoneringslagen till de situationer dåförfogande är oundgängligen nödvändigt för hushåUning med bristvaror harutredningen knutit förfogandemöjligheten till be- 1977/78: 75 39 stämmelserna om reglering enligt ransoneringslagen. Endastom det är oundgängligen nödvändigt för att en reglering skall kunna genomförasfår således förfogande ske enligt utredningsförslaget. Genom denna begränsning blir de förfoganden som ipraktiken kan komma till stånd med stöd av ransoneringslagen i huvudsakbegränsade till näringsidkare anför utredningen. Men begränsningens utformningutesluter dock ej att förfogande undantagsvis skulle kunna ske även hosenskilda, som ej är näringsidkare. Med hänsyn till att ransoneringslagen skallkunna tiUämpas vid försörjningskriser i tider som har föga gemensamt medsådana förhållanden som kan råda under krig eller vid krigsfara harutredningen gjort den bedömningen att förfogande utanför tillämpningsområdetför 13 kap. 6 § regeringsformen med stöd av ransoneringslagen ej bör få avseprivatpersoner. Utredningen har därför tagit in en särskild bestämmelse härom ilagtexten. Bestämmelsen har dock givits generell utformning oeh omfattar alltsåalla situationer i vilka lagen är tiUämplig, sålunda även krigs- ochkrigsfarefallen. Om förfogande behöver ske hos privatpersoner under sådanaförhållanden kan åtgärder enligt utredningens mening vidtas med stöd avförfogandelagens beslämmelser, om i övrigt förutsättningar härför föreligger. 3.3.3 Förbrukningsdämpande avgift föreslog i sitt betänkande (SOU 1975: 6061) Energiberedskap för kristid en ransoneringsmetodsom inte omfattas av allmänna ransoneringslagens bestämmelser, nämligenransonering med en förbrukningsdämpande avgift. En sådan avgift var tänkt attsnabbt kunna sättas in i inledningsskedet av en oljekris för att minskaförbrukningen och motverka hamstring av i första hand motorbensin. Avgifterna skulle enligt förslagetfonderas och sedan återföras till konsumenterna efter beslut av . fann att den föreslagnaförbrukningsdämpande avgiften statsrättsligt inte är att anse som skatt.Utredningen ansåg sig därför kunna föreslå att en bestämmelse om avgiften tasin i ransoneringslagen. Utredningen har inte begränsat avgiftens tillämpningsområdetill energiområdet. Enligt utredningsförslaget får avgiften utgå under högst enmånad men tiden kan om särskilda skäl föreligger förlängas med ytterligare enmånad. En utgångspunkt vid översynen av allmänna ransoneringslagenvar enligt utredningsdirektiven att en ny ransoneringslag skulle innehållabestämmelser om överförbrukningsavgifl. Härmed förstås en avgift som kanåläggas någon som har förbrukat mer energi än vad han haft rätt till.Bestämmelser om sådana avgifter tidigare benämnda överuttag- Prop.1977/78: 75 40 ningsavgifter har funnits i alla särskildaelransoneringslagar . Det ärhuvudsakligen beträffande ledningsbunden energi (elektrisk kraft, stadsgas ochvärmeenergi från fjärrvärmekraftverk eller motsvarande anläggningar), som ettsanktionsbehov; i form av avgift föreligger, anför utredningen. Gemensamt förnu nämnda energiformer är att förbrukaren i normalfallet själv avgör om störreförbrukning än den medgivna skall ske. Förbrukaren kan rn. a. o. göraöveruttag åt vilka energileverantörer eller myndigheter inte kan göra någotförrän i efterhand. Utredningen har tillsammans medenergiberedskapsutredningen utförligt analyserat oUka alternativ tillsanktioner mot överförbrukning och därvid funnit att överförbrukningavgift i deflesta fall inte kan undvaras. Med hänsyn till bevissvårigheter m. m. anserutredningen att straffhotet inte är tillräckligt effektivt .Avstängning ärdäremot effektivt men framstår i normalfaUet som alltför drastiskt.