prop · G1039 · 1977-12-31 00:00:00 — menar att vid enjämförsele mellan å ena sidan det berättigade önskemålet att hjälpa den lillagrupp av personer som lider av spelmani och å andra sidan den stora gruppenvanliga automatspelares berättigade krav på tillgång till automatspel i ordnadeoch kontrollerade former samt restaurangernas och automatägarnas ekonomiskaengagemang för detta ändamål, utredningens förslag ter sig som ett onödigt ochalltför långtgående ingrepp i näringsfriheten. Sveriges nöjesparksföreninganser den föreslagna övergångstiden helt OtUlräcklig. TCO och Handelsljänstemannaförbundelföreslår en övergångstid . Hotell- och RestauranganställdasFörbund, som anser att enarmade banditer bör totalförbjudas anser atttidpunkten för avvecklingen bör fastställas med hänsynstagande till de förslagsom Hotell- och avser att lägga fram. Några remissinstanser erinrar också om det intäktsbortfallför statskassan som skulle bli följden av ett förbud. påminner om statens intäkter av spelskatten, inkomstskatten frånautomatägarna och deras anställda och mervärdeskatten vid försäljning ochuthyrning av automater. Cherryföretagen framhåller att spelföretagen erlägger100 milj. kronor i punktskatter och löneskatter. påminner omatt nu gällande skattesatser för spel beräknats med hänsyn till den behållningsom enarmade banditer med en insats av en krona beräknas ge. Om sådanaapparater förbjuds bör skattesatserna ses över eftersom då tillåtna spelknappast kan bära så hög skatt. påpekar också att det nu tordefinnas tekniska förutsättningar för att införa beskattning i förhållande tillbehållningen på varje apparat. punktskatteutredning anser att 1973års lagstiftning bidragit till en sanering av automatspelet bl. a. genom attantalet enarmade banditer nedbringats från minst 15 000 till cirka 6 000 samtatt antalet illegala apparater nu torde ha reducerats högst väsentligt. Attförhållandena ändå inte är helt tillfredsställande beror enligtpunktskatteutredningen bl. a. på att skatten, som utformats som en fast avgifti stället för som en procentuell andel av spelanordnamas intäkter, inte fåttden begränsande effekt som avsetts samt på en alltför liberal tillståndsgivningoch bristande kontroll. anser att man mot bakgrund av detekniska förutsättningar som finns att kontrollera myntflödet i spelautomaternaborde överväga att införa procentuell beskattning på detta område. 5.7 Begränsning av insatsen till Flertalet remissinstanser har i princip inte något atterinra mot en begränsning av insatsen till . 1977/78: 9 21 det om en sådan begränsning genomförs blir onödigt attbegränsa spelet till tivolin och folkparker eftersom spelet då blir så harmlöstatt det gott kan tillåtas på samma lokaler och i samma sammanhang som för närvarandeeller som några remissinstanser föreslår t. o. m. utsträckas tillrestauranger utan utskänkningstillstånd i enlighet med reservanterna Bergérusoch Roséns förslag. Ytterligare andra remissinstanser varnar för att en så hårdbegränsning av insatserna skulle till sina effekter vara liktydig med ettförbud och leda till illegalt spel på de övertaliga enkronas apparaterna.Någon remissinstans påpekar att en insats om en krona och en högsta vinst om 20kronor redan med dagens penningvärde får anses relativt blygsam om den tUlämpasstrikt dvs. utan s. k. förhöjda vinstchanser och att vid fortsatt inflationdessa belopp inom bara kommer att framstå som lika obetydliga som 25öre respektive gör . Kammarrätten i ansluter sig, därest enkronas apparater ansesböra förbjudas, till reservanterna Bergérus och Roséns förslag att 25 öresautomater bör få förekomma i samma omfattning som och därjämteockså på restauranger utan utskänkningstillstånd. delarutredningens uppfattning att spel som begränsas till en insats om och enhögsla vinst av allmäni torde betraktas som en förströelse bland mångaandra. Kommerskollegiuni anser att ett bevarande av nöjesmomentel och ensamtidig reducering av de sociala riskerna torde kunna uppnäs genom att de av uiredningenföreslagna reglerna för äutomatspel insats och högsta vinst införs för spel även på hotell och restauranger och med en restriktivare tillståndsgivningavseende bl, a, antal apprater, deras placering och speltid. Västerbottenshandelskammare, som intet har att erinra mot utredningens förslag att begränsainsatsen och vinsten, ifrågasätter om inte automater med låga vinslinsatser ochvinstchanser bör få uppställas på restauranger. Länsslyrelsen i länanser att en begränsning av insatsen till förmodligen inte kommer attmedföra någon förändring i barns och ungdoms spelvanor eller minskaföljdverkningarna för dem och förordar i princip liksom ett totalt förbud. i och läntillstyrker utredningens förslag. i anser att enbegränsning av insats och vinst i enlighet med utredningsförslaget lordeåterge spelet karaktären av förströelsespel och beröva det dess från socialsynpunkt skadliga attraktionskraft, erinrarom att insatsen höjdes till en krona med beaktande av den fortgåendepenningvärdeförsämringen då insatsen bestämdes till 50 öre.Förbundet betonar att en begränsning av insatsen till skulle komma attmedföra en överströmning till illegalt spel samt framhåller att det i och försig kan vara ett rimligt önskemål att antalet apparater ökar iförhållande till antalet en kronas appara- 1977/78: 9 22 ter, men att en kombination av spel och en kronasspel erbjuder allmänheten ett bättre val under kontrollerade former eftersom om en kronas spel kommer att framstå som likaharmlöst som spel är . Förbundet anser att för apparaterhögsta vinst bör kunna uppgå till . anserbegränsningen av spelet till 25-öringar alltför restriktiv och mot bakgrund avden fortgående inflationen föga realistisk. 1 vart fall torde insatsen intebehöva sättas lägre än till . 5.8 S. k. förhöjd vinstchans Förslaget att förbjuda s. k. förhöjd vinstchans tillstyrksav så gott som samtUga remissinstanser. Förhöjd vinstchans anses allmänt utgöraden faktor som effektivast bidrar tiU att göra spelet attraktivt genom att stimuleraoch underblåsa spelarnas önskemål och förhoppningar att kunna göra betydandevinster. De remissinstanser som berört frågan, däribland , är eniga om att spelet skulle avdramatiseras och te sig mindrelockande och därigenom få en önskad karaktär av förströelsespel om s. k.förhöjd vinstchans respektive progressiv jackpot förbjöds. 5.9 Spel på fartyg Några remissinstanser anför synpunkter på den särskildaproblematik som rör automatspel ombord på fartyg och den till synes nödvändigasärregleringen av detta. JK berör frågan om vad som skall gälla i fråga omapparater på utländska fartyg som inte omfattas av sådana dispenser somregeringen föreslås få meddela exempelvis kryssningsfartyg som en eUer ettpar gånger anlöper svensk hamn. Frågan har inte berörts i betänkandet men enlösning skall kunna vara, säger , att frågan regleras i av regeringenmeddelade bestämmelser. 1 så fall aktualiseras emellertid åter problematikenrörande en till regeringen på sådant sätt delegerad normgivningsmaktsförenlighet med regeringsformen, vilken JK i annat sammanhang berört.Åklagarmyndigheten i åklagardistrikt anser att bestämmelsen omautomatspel och innehav av apparater för sådant spel ombord på svensktpassagerarfartyg bör inskränkas tUl att omfatta linjetrafik mellan svenskahamnar så att icke konkurrensen snedvrids mellan den svenska sjöfarten ochutländska rederier. i finner utredningensförslag ändamålsenligt och anser att en likartad bedömning bör ske mellan allafartyg på samma rutt oavsett nationalitet. iVästerbottens län ansluter sig till utredningens bedömning att regleringen avapparater på färjor i trafik på svenska hamnar får ske i särskild ordning.Hovrätten över och har an- Prop.1977/78: 9 23 lagt vissa redaktionella synpunkter på lagtexten.Rikspolisstyrelsen anser att spel på enarmade banditer ombord på fartyg ilinjetrafik mellan svensk och utländsk hamn kommit för att stanna och att entämligen stor dold brottslighet i form av spel ombord på utländskapassagerarfartyg på svenskt vatten kan förmodas förekomma. Det är därförangeläget att det av utredningen föreslagna arbetet med att åstadkomma överenskommelsermed främmande länder kommer till stånd möjligt. Dessa överenskommelserbör vara träffade då den nya lagstiftningen träder i kraft. Styrelsen anser detockså böra övervägas om inte i fråga om utländskt fartyg regeringen bör gesmöjlighet att medge undantag från bestämmelserna även i fråga om bingospel och roulettspel.Riksskatteverket påpekar att en utvidgning av tillståndskravet till spel ävenpå internationellt vatten skulle underlätta skattekontrollen. Riksskatteverketföreslår att tillståndskravet skall omfatta alla fartyg således inte barapassagerarfartyg utom möjligen sådana som inte går i linjetrafik på svensk hamnoch där spel inte anordnas i syfte att kringgå bestämmelserna i lotterilagenexempelvis tillfälligt gästande kryssningsfartyg. Handelskammare villframhålla de konsekvenser utredningens förslag skulle kunna få för den svenskafärjetrafiken, vars ansträngda ekonomiska situation bör föranleda engenomarbetad ekonomisk analys av förslagets konsekvenser innan beslut fattas.Landshövdingen jämte övriga reservanter i i Gotlandslän framhåller att spelverksamheten på Gotlandsbolagets båtar ofta kan varalivlig men att några olägenheter härav inte framkommit. PoUsstyrelsen i Visbyförordar att tiUstånd till enarmade banditer på fartyg lämnas av regeringen.Polisstyrelsen i polisdistrikt ifrågasätter behovet av att utsträckaförfattningens tillämplighet utom riket. I vart fall bör detta endast komma ifråga för svenskt passagerarfartyg i linjetrafik mellan svensk och annannordisk hamn och först sedan överenskommelse träffats med övriga nordiskaländer om likformig reglering. Utländska kryssningsfartyg och andra utiändskafartyg som endast passerar svenskt vatten bör medges generellt tillstånd tillspel bl. a. av hänsyn till kontrollsvårigheterna. i Göteborgsoch län finner det angeläget att man så långt som möjligt minskarskadeverkningarna av spel på enarmade banditer ombord på fartyg, vilket endasttorde kunna ske genom överenskommelser med andra länder med fartyg ilinjetrafik på . finner det angeläget attöverläggningar kommer till stånd med länder som bedriver linjetrafik på Sverigeför att avskaffa enarmade banditer på fartyg. Pensionärernas riksorganisationdelar utredningens uppfattning att det inte finns anledning antaga attautomatspel på fartyg skulle vara förknippat med mindre olägenheter änautomatspel i övrigt. Det kan tvärtom antagas vara motsatta förhållande bl. a.med hänsyn till de begränsade möjligheterna till annan sysselsättning påfartygen. 1977/78: 9 24 förslaget att utsträcka lotteriförordningens tillämplighettill internationellt vatten och menar i stället att det bör övervägas om inteautomatspel på fartyg destinerade till utländsk hamn borde få bedrivas redannär fartyget lämnat svensk kaj enär det uppfattas som löjeväckande att behövainvänta att fartyget når internationellt vatten. Redarför-eiiingbekräftar den stora ekonomiska betydelse som automatspel har för svenskafärjerederier och noterar med tillfredsställelse att utredningen ådagaläggerförståelse för de kontrollsvårigheter som skulle följa med förbud motautomatspel ombord på fartyg i internationell trafik sami den snedvridning avkonkurrenssituationen som skulle följa av att ett förbud riktades endast motsvenska fartyg. Föreningen anser det således berättigat att beträffande spel påfartyg göra avsteg från huvudprincipen om ett förbud. En eventuell avvecklingav spel på fartyg måste ovillkorligen drabba alla rederier lika oavsettnationalitet som allmänt godtagna folkrättsliga principer beaktas.Föreningen finner utredningens förslag förete allvarliga brister i båda dessahänseenden. Föreningen påpekar oekså att bortsett från den juridisktegenartade och oklara konstruktionen i fråga om regleringens tillämpning påsvenska respektive utländska fartyg den i sak synes leda till en utvidgning avspelets omfattning, vilket ter sig egendomligt mot bakgrund av utredningensmålsättning att inskränka spelet. Utredningen har inte med tillräckliggrundlighet analyserat möjligheterna för att sluta avtal med utländskastater om begränsning av automatspel och framför allt inte vilken räckviddsådana överenskommelser skulle få i praktiken. att utredningens förslag rörande automatspel på fartyg innehållerså många principiellt betänkliga och sakligt otillfredsställande eller oklarakomponenter att förslaget i denna del icke är tjänligt som underlag förlagstiftning. Av de remissinstanser som särskilt berört denna frågatillstyrker flertalet utredningens förslag att lotterinämnden handhartillståndsprövningen. själv anser däremot attutredningsmajoritetens förslag strider mot strävandena att så långt sommöjligt decentralisera administrativa beslut samt att vid en central tillståndsgivninghänsyn måste tas till förhållandena på den plats och i den lokal där speletskall bedrivas. Det blir därför nödvändigt för den centralatillståndsmyndigheten att i varje ärende inhämta yttrande från lokal myndighet,vilket leder till dubbelarbete och gör förfarandet tungrott och arbetskrävande.Lotterinämnden förordar att tillståndsgivningen i stället anförtros länsstyrelserna,vilket torde medföra vissa administrativa fördelar jämfört med vad som gäller f.n. Liknande synpunkter anförs av i Göte- 1977/78: 9 25 borgs och län som anser att om enarmade banditeräven eller övergångsvis under än denutredningen föreslagit tillåts på restauranger, tillståndsprövningen bör överflyttasfrån polismyndighet till länsstyrelse samt som anser att ävenom vissa administrativa fördelar är att vinna genom att lotterinämnden centraltsvarar för tillståndsgivningen kännedomen om de lokala förhållandena dock är såpass värdefull att tillståndsgivningen även i fortsättningen bör handhas avlänsstyrelse eller polismyndighet men under tillsyn av lotterinämnden.Åklagarmyndigheten i åklagardistrikt samt polisstyrelserna i Norrköpingoch polisdistrikt anser att polisstyrelsen som har lokalkännedom börvara tillståndsmyndighet. 5.11 Föreslagna alternativ till ett förbud Några remissinstanser pekar särskilt på olika konkreia åtgärdersom enligt deras mening skulle leda till en tillfredsställande sanering av speletutan att i lika hög grad som ett förbud medföra risk för negativa konsekvensereller som bör vidtagas för att sanera spelet i avvaktan på att förutsättningarför en total reglering av automatspelet eller förutsättningar för en bedömningav en sådans effekter föreligger. KommerskoUegiumanser att de sociala problemen kan begränsas genom en restriktivare tillståndsgivningavseende bl. a. antal apparater per uppställningsplats, apparaternas placeringoch deras tillgänglighet i tiden. Denna uppfattning delas av StockholmsHandelskammare samt Handelskammaren för , och Uppsalalän. Den senare rekommenderar en restriktivare tillståndsgivning, inte minstvad gäller antal apparater per företag och strängare regler för placering avapparaterna i de olika lokalerna samt anser del böra övervägas om inteapparaterna skulle hållas tUlgängliga för spel endast på kvällstid mellan vissaklockslag. En sådan begränsning skulle sannolikt begränsa spelet tillrestauranggäster och minska spel av de grupper som utredningen anser vara i särskUtbehov av skydd. i föreslår att intilldess utredningens förslag om förbud mot automatspel på restauranger träder ikraft, bestämmelser införs om att spel på enarmade banditer inte får ske föreklockan 18.00 på restauranger. Handelskammaren för och länanför att en bättre ordning beträffande arbetsmiljön på restauranger kan vinnasgenom att man i samband med tillståndsgivning dels inför förbud för restaurangpersonalatt i tjänsten spela på enarmade banditer, dels lämnar föreskrift omuppställningsplats för apparaterna. Hotell- och Restaurangförbundföreslår, att spelets omfattning regleras genom att man maximerar antaletapparater på varje restaurang, att förbud mot reklam för spel övervägs, attspelets attraktion regleras genom begränsning av vinstmöjligheterna främstgenom förbud mot progressiv jackpot. 1977/78: 9 26 attspelets lättillgänglighet begränsas genom regler om att apparaterna ställs uppså att endast egentiiga restauranggäster kan nyttja dem, att kontrollen avspelet effektiviseras samt att en proportionell skatt införes. förklarar sig berett att i syfte att minskaeventuella olägenheter med automatspel på restauranger lämna ytterligaresynpunkter på vilka praktiska åtgärder som kan genomföras exempelvisbestämmelser om godkända räkneverkssystem i varje apparat för kontroll avmyntflödet, enhetliga föreskrifter om placering av apparater irestauranglokaler, skyldighet att anslå vinstplaner och uppgift om genomsnittiigminimiutbetalning där spelet bedrivs, föreskrift om minimiålder för spel.Förbundet erinrar också om att det tidigare fört fram tanken på statlig auktorisationav företag som tillhandahåller utbetalningsautomater. Cherryföretagen föreslår förbudmot progressiv jackpot, krav på godkända räkneverk i apparaterna, begränsningav spelet till den miljö där kontrollen är effektiv dvs. restauranger, översynav lotteriförordningen så att en enhethg tillämpning kan uppnås, skyldighet attanslå vinstplaner, krav på garanterad genomsnittlig minimiutbetalning,minimiålder , statiig auktorisation för spelföretag. inte närmare har berört frågan om spelskatt på automatspel anförnågra remissinstanser synpunkter på denna. anför således attde nuvarande skattesatserna har fastställts mot bakgrund av den behåUning som s.k. enarmade banditer med en insats av en krona beräknats ge. Om dessa automateri princip förbjuds, kommer skattesatserna att endast bli tillämpliga på sådanaautomattyper som "", lyftkranar m. fl. Dessa automatertorde, såvitt kan bedöma, i allmänhet knappast kunna bära såhög skatt. föreslår därför att skattesatserna ses över. 1 fråga om sådanaenarmade banditer som är konstruerade för spel med andra insatser än 25-öresmyntoch som eventuellt kan komma att tillåtas på båtar synes någon sänkning avspelskatten inte böra komma ifråga. Spelskatten för automater är relativt lättatt kontrollera och är administrativt sett inte särskilt svårhanterlig.Riksskatteverket säger sig ha framhållit i tidigare remissyttranden beträffandespelskatten, att beskattning efter behållningen borde eftersträvas. Kundedenna kontrolleras skulle också den skatteundandräkt, som otvivelaktigtförekommer beträffande den direkta skatten, kunna minskas. Riksskatteverketsäger sig slutligen ha erfarit att det numera finns för enarmade banditeravsedda elektroniska räkneverk i marknaden som är tillförlitliga och svåra attmanipulera. Enligt mening kan därför tiden nu vara inne attutfärda föreskrifter om att räkneverk av viss typ skall vara installerade, ivart fall i enarmade banditer. Även om som regel endast insats med 25-öresmyntkommer att tillåtas i fortsättningen, torde 1977/78: 9 27 oiTisättningen kunna beräknas bli så stor att ett krav påräkneverk framstår som motiverat. Enbart hade en intäkt från 25-öres-automaternaav 1,8 milj. kr. (s. 5 i betänkandet. Del II) medan inkomsten från övriga automater utgjorde ca 2milj. Spelskatten för 25-öresau-tomaterna uppgick till 75 600 kr.vilket utgör av intäkterna. Handelskammaren för och anser kan komma till rätta med det enskilda vinstintresset genom att se överreglerna om skatt på spelet. , samt anser att det finnsanledning att överväga att införa en proportionell beskattning avautomatintäkterna mot bakgrund av att det numera finns helt säkraräkneverkssystem och därmed tekniska möjligheter att kontrollera myntflödet ispelautomaterna. punktskatteutredning anför att nuvarande bestämmelserrörande spel på enarmade banditer bygger väsentligen på de förslag sompunktskatteutredningen framförde i betänkandet Skatt på spel (DS Fi 1972: 2).Det torde enligt punktskatteutredningen inte kunna förnekas att lagstiftninghar bidragit till en sanering av automatspelet. Bland annat har antaletenarmade banditer nedbringats från minst 15 000 till ca 6 000. Det bör härvidobserveras att flertalet av de apparater som var i bruk användes istrid med då gällande bestämmelser och att antalet illegala automater nu tordeha reducerats högst väsentligt. Ätt förhållandena i fråga om automatspeletändå inte är helt tillfredsställande beror enligt utredningen bl. a. på attskatten inte fått den begränsande effekt som avsågs med punktskatteutredningensförslag om beskattning av spelet, eftersom denna utformades som en fast avgifti stället för den av utredningen förordade procentuella skatten på spelanordnamasintäkter av spelet. Enligt lotteriutredningens beräkningar motsvarar skattenmed nuvarande skattesatser av behållningen medanpunktskatteutredningen förordade en procentuell skatt om 50 %.Punktskatteutredningen förutsätter att de konsekvenser ett genomförande avlotteriutredningens förslag får för spelskatten, såväl materiellt som i frågaom den författningsmässiga utformningen, uppmärksammas vid de fortsattaövervägandena. 6 Föredraganden 6.1 Inledning Regler om automatspel, dvs. spel på s. k. enarmadebanditer och andra spelautomater, finns i lotteriförordningen (1939: 207,omtryckt 1974: 221 ändrad : 295). Enligt de regler som gällde fram till och med den 31 mars1973 fick Prop.1977/78: 9 28 automatspelanordnas utan tillstånd endast i samband tried offentlig tillställning ellertillställning till förmån för välgörande, kulturellt eller allmännyttigtändamål och under förutsättning bl. a. att vinsterna utgjordes av varor ellerav anvisningar (polletter eller spelmarker) gällande som betalningsmedel endastinom området för tillställningen. Uppfylldes dessa förutsättningar fickautomatspelet anordnas efter anmälan till polismyndighet. Sådan anmälan skullegöras minst före tillställningen. De nu gällandebestämmelserna om automatspel trädde i kraft . De innebar ettgenerellt krav på tillstånd av polismyndighet för att anordna automatspel.Samtidigt liberaliserades bestämmelsen om vinsternas beskaffenhet så att vinsti form av pengar tilläts. Motivet härför var att det hade visat sig omöjHgtatt effektivt kontrollera att vinstpolletter inte löstes in i pengar av spelanordnarnasamt att illegalt spel hade fått allt större omfattning. infördesbeskattning av automatspelet utom i fråga om sådana förströelsespel, somantingen inte ger någon vinst alls eller som normalt endast ger möjlighet tillvinst i form av ett frispel. För sådana spel krävs inte heller tillstånd.Högsta belopp för insatsen fastställdes till en krona. Den 1 juli 1974överfördes tillståndsgivningen beträffande sådant automatspel, som anordnas isamband med bingospel, från polismyndighet till länsstyrelse. Genom 1973 årslagändringar hoppades man kunna stävja det illegala spelet. Automalspelet hadeunder fått en vida större utbredning än tidigare och ökningenansågs i stor utsträckning bestå i illegalt spel på s. k. enarmade banditer.Sådana hade placerats ut på näringsställen, i affärer, på bensinstationer m.fl. ställen. De polletter, som betalades ut och som endast skulle få användastill fortsatt spel löstes dock i tUltagande utsträckning in mot reda pengar.Enligt gjorda beräkningar fanns det cirka 15 00020 000tillståndspliktiga spelapparater i , medan enligt 1972 årslotteriutredning antalet beräknades ha sjunkit till cirka 6 300, varavcirka 4 200 på restauranger. Genom de vidtagna lagändringarna synes såledesspelets omfattning och utbredning ha begränsats högst avsevärt även om det intekan uteslutas att visst illegalt spel alltjämt förekommer. Legalt spel på s. k.enarmade banditer liksom på andra tillståndspliktiga mekaniska apparaterförekommer numera dels i samband med offentlig nöjestUlställning inomföreningslokal, annan samlingslokal eller nöjespark eller liknande anläggningeller i samband med tivolirörelse, dels på restauranger som har tillstånd tillservering av spritdrycker, vin eller starköl, dels i samband med bingospel, sominte är eller kan jämställas med automatbingo. Fråganom spelautomaterna i första hand de s. k. enarmade banditerna har vidflera tillfällen behandlats av .