mot · G1021943 · 1977-01-01 00:00:00 — Motion 1977/78:1943 av Per m. fl. med anledning av propositionen 1977/78:175 med förslag till hyresförhandlingslag m. m. Vid sidan av hyreslagens system har på bostadssektorn utbildats ett kollektivavtalsliknande system. Detta system tillämpas så gott som undantagslöst på det allmännyttiga området. Systemet bygger på en överenskommelse mellan och allmännyttiga bostadsföretag, , som bl. innehåller en rekommendation till de lokala hyresgästföreningarna och bostadsföretagen att teckna lokala förhandlingsöverenskommelser. Det finns över 400 lokala förhandlingsordningar i hela landet på den allmännyttiga sektorn, och ett mycket stort antal bostadslägenheter berörs sålunda av systemet. Överenskommelser mellan bostadsföretag och hyresgästförening blir bindande för de enskilda hyresgästerna genom att i hyresavtalen tas in s. k. förhandlingsklausuler. Sådana klausuler innebär att hyresgästen förbinder sig att följa bostadsföretagets och hyresgästföreningens överenskommelser beträffande hyra m. m. Även inom den privata bostadssektorn förekommer liknande förhandlingsordningar. De förhandlingsordningar som var knutna till fastställelse av bashyra och till den s. k. avvecklingslagen tillkom för att få en smidig övergång från hyresregleringen till en friare hyresmarknad. Denna ordning tillkom inte som en följd av krav från hyresgäströrelsen. Samtliga förhandlingsordningar i den mening som den nu föreliggande propositionen talar om, såväl på den allmännyttiga som på den privata bostadssektorn, bygger på frivilliga överenskommelser. har alltså inte, som det ibland felaktigt har hävdats i den allmänna debatten, något förhandlingsmonopol. Hyresgäströrelsen har heller inte eftersträvat något sådant. Däremot har hyresgäströrelsen begärt att alla hyresgäster skulle tillförsäkras laglig rätt till förhandlingsordning. Den tidigare socialdemokratiska regeringen tillsatte också en särskild utredning i detta syfte, hyresrättsutredningen. Erfarenheterna av de kollektiva förhandlingssystemen visar att de utan tvekan fyller ett praktiskt behov. Ett belägg för detta är att lokala förhandlingsordningar har etablerats i ökande utsträckning och att man i endast ett förhållandevis litet antal fall har underställt en träffad förhandlingsöverenskommelse hyresnämnds prövning. , i vilken deltagit företrädare för såväl Hyresgästernas riksförund som fastighetsägarnas organisationer, har i sitt enhälliga betänkande föreslagit att förhandlingsrätten skall utformas som en rätt till 1 1977/78. Förhandlingsordning bör enligt förslaget i princip omfatta samtliga lägenheter i en eller flera fastigheter. Den organisation som får förhandlingsrätt skall alltså ta till vara samtliga hyresgästers intresse. Den rådande ordningen med förhandlingsklausuler i de enskilda hyresavtalen bör enligt utredningen bibehållas. För att en förhandlingsöverenskommelse om hyra eller annat hyresvillkor skall gälla det enskilda hyresförhållandet bör alltså krävas att hyresgästen undertecknat en sådan klausul. Hyresgäströrelsen och de oorganiserade hyresgästerna Organisationslivet är väl utvecklat i vårt land. Genom folkrörelserna kommer olika medborgarintressen till uttryck. Folkrörelserna är på en och samma gång viktiga delar i den demokratiska opinionsbildningen och i det praktiska reformarbetet. Socialdemokratin ser i folkrörelserna ett medel för vidgad demokrati och fortsatt framstegspolitik. Det är den breda uppslutningen och det aktiva engagemanget hos de många människorna som ger folkrörelserna styrka och slagkraft. Endast genom organisationer där man solidariskt verkar tillsammans kan man uppnå den styrka som krävs för att hävda gemensamma intressen. På bostadsförsörjningens område har såväl samhället som bostadskonsumenterna ett gemensamt intresse av att verka för en solidarisk bostadspolitik. Som framhållits har det system som föreslås bli lagfäst tillämpats för en mycket stor del av hyreslägenheterna i landet, nämligen lägenheterna i det allmännyttiga bostadsbeståndet. En viktig förutsättning för att systemet har fungerat så väl är att hyresgästerna kunnat företrädas av en väl etablerad organisation, som har goda möjligheter att ta till vara medlemmarnas intressen. Hyresgäströrelsen växte fram ur den bostadskris som rådde under . består av 21 regionalt verksamma föreningar med tillsammans omkring 650 000 medlemmar. Genom lagstiftningen har hyresgästernas rättsliga ställning stärkts väsentligt. Men det betyder inte att den enskilde hyresgästen ensam i allmänhet har en stark position gentemot hyresvärden. Många hyresgäster har inte någon närmare insikt om de komplicerade villkor som reglerar förhållandena på hyresmarknaden, och de kan därför ha svårt att ta ställning till skäligheten i de krav som hyresvärden framställer. Detta faktiska underläge gentemot hyresvärden, som hyresgästerna i allmänhet som enskilda individer befinner sig i, har många hyresgäster sökt motverka genom att ansluta sig till den organiserade hyresgäströrelsen. Genom att kanalisera sina krav och synpunkter till en organisation vinner hyresgästerna en betydande styrka. En väl uppbyggd organisation kan genom att ta till vara hyresgästernas gemensamma resurser samla sådana kunskaper och erfarenheter att den kan möta hyresvärden på jämställd fot. En organisation kan också anlita specialister och andra, som kan hävda hyresgästernas ståndpunkter i förhandling. Dessa synpunkter på värdet av att hyresgästerna organiserar sig för att ta till vara sina intressen har också understrukits av hyresrättsutredningen. Utredningen framhåller att hyresgästerna genom ett kollektivt handlande i fria förhandlingar bäst kan hävda och dra nytta av den ställning de erhållit genom lagstiftningen. Den uppställda förutsättningen att fria förhandlingar kräver jämställda parter uppfylls enligt utredningen bäst om hyresgästerna uppträder gemensamt i en organisation av viss stadga. Erfarenheterna från det tillämpade frivilliga förhandlingssystemet visar att den fortlöpande demokratiseringen av boendet i hög grad har främjats genom den förhandlingsform som parterna på bostadsmarknaden har funnit. Mot bakgrund av de här anförda synpunkterna finner vi det anmärkningsvärt att föredragande statsrådet i regeringens proposition 1977/78:175 ägnar ett så oproportionerligt stort intresse åt möjligheterna för en enskild eller mindre grupp av enskilda hyresgäster att mäla sig ur kollektivet i samband med förhandlingsöverenskommelser. Vi har alltid haft och kommer också att ha en fri organisationsbildning i vårt land. Ingenting hindrar därför enskilda hyresgäster att vara oorganiserade. görs emellertid frågan om de oorganiserade hyresgästernas ställning till en huvudfråga i propositionen, och man får närmast intrycket att regeringen anser att den föreslagna lagstiftningen i första hand skall tjäna som ett värn för den oorganiserade hyresgästen mot den organiserade hyresgäströrelsen. Enligt vår mening finns det tvärtom starka skäl att ytterligare stärka hyresgästkollektivets ställning på bostadsmarknaden. Ett grundläggande socialt mål är att alla människor skall ha råd att efterfråga en bostad som svarar mot deras behov. Till målsättningen för bostadspolitiken hör bl. a. att lägenheter av olika åldrar bör betinga priser som i huvudsak motsvarar skillnaden i bruksvärde. En utjämning av bostadskostnaderna mellan skilda årgångar har därför eftersträvats. En sådan utjämning har samhällets stöd genom såväl lagstiftning som ekonomiska insatser. Sålunda ställer staten genom lånesystemet mycket stora belopp till bostadsmarknadens förfogande, bl. a. i syfte att verka för målsättningen lika kostnad för likvärdig bostad. En uppsplittring av organisationerna på bostadsmarknaden skulle riskera att motverka denna målsättning. Den samlade bedömning av hyressättningsfrågorna som kan ske inom en väl etablerad organisation bör däremot verksamt kunna hindra en inte önskvärd hyressplittring. Slutligen vill vi i detta sammanhang framhålla att systemet med kollektiva överenskommelser på bostadsmarknaden har gjort det möjligt att i stor utsträckning undvika en detaljreglering av hur hyresvillkor skall utformas. Detta har inneburit att hyressättningsfrågorna har kunnat avbyråkratiseras. Det nu presenterade lagförslaget riskerar emellertid, genom försök att reglera organisationsförhållandena för hyresgästerna och genom inte helt klara 1* 1977/78. motivuttalanden, att bli svåröverskådligt och svårbegripligt för den enskilde hyresgästers Mot bakgrund av vad vi anfört bör enligt vår mening regeringen noga följa tillämpningen av den nya lagen och vidta de åtgärder som kan bli erforderliga för att förhindra att de målsättningar för bostadspolitiken som vi nämnt i det föregående motverkas. bör ge regeringen detta till känna. I lagförslagets 20 § behandlas frågan om ersättning till hyresgästorganisationen för dess förhandlingsarbete. Enligt förslaget skall av förhandlingsöverenskommelsen framgå hur stor del av hyran som utgör ersättning av detta slag. Vidare sägs att beloppet inte får överstiga vad som är skäligt, och skäligheten skall kunna prövas av hyresnämnden. Lagförslaget inger betänkligheter från flera synpunkter. Dels ingriper lagen här i en fråga som på alla andra områden överlämnas till parternas fria prövning och överenskommelser, dels är förslaget direkt förödmjukande för hyresgästernas organisationer, då det enbart är kostnader som dessa har som skall kunna granskas och fastställas av hyresnämnd. Överenskommelser om ersättning för hyresgästorganisationernas förhandlingsarbete innebär att dessa kostnader ingår i den kalkyl som ligger till grund för överenskommelsen om hyra. Men på samma sätt ingår naturligtvis hyresvärdarnas avgifter till intresseorganisationer liksom andra förhandlingskostnader i de överenskomna hyrorna. Regeringens förslag innebär att fastighetsägarnas organisationskostnader, som också kommer att belasta hyran, inte ifrågasätts, medan motsvarande kostnader för hyresgästorganisationen skall underkastas särskild prövning. En på detta sätt olika behandling av likvärdiga kostnader för parterna på hyresmarknaden kan inte accepteras. Förslaget inger också betänkligheter med hänsyn till strävan att i hyreslagstiftningen komma ifrån den tidigare hyresregleringens detaljerade granskning och fastställelse av vilka kostnader som skulle få utgöra underlag för hyran. Den av regeringen föreslagna ordningen skulle bli ett helt främmande inslag i hyreslagstiftningen. Med hänsyn till det anförda bör den i lagförslaget föreslagna 20 § utgå. Partsställningen i ärende om förhandlingsordnings bestånd Enligt 4 § andra stycket i lagförslaget skall hyresnämnden i tvist mellan hyresvärden och ett antal hyresgäster om införande eller bibehållande av förhandlingsklausul i hyreskontrakten kunna förordna att den förhandlingsordning till vilken de omtvistade klausulerna hänvisar inte vidare skall gälla för det eller de hus som är i fråga. Enligt vår mening har det processuella förfarandet i ärenden av detta slag fått en otillfredsställande utformning i regeringens förslag. Enligt 30 § tredje stycket i lagförslaget skall den hyresgästorganisation som har slutit avtalet om förhandlingsordning inte kunna föra talan som part inför hyresnämnden. Organisationen skall endast beredas tillfälle att yttra sig i frågan. Om hyresnämnden beslutar att upphäva förhandlingsordningen, har organisationen dock tillerkänts besvärsrätt rörande beslutet. Den föreslagna ordningen utgör ett undantag från allmänna förvaltningsrättsliga principer. Som lagrådet har påpekat skulle nämligen hyresgästorganisationen enligt förvaltningslagen anses vara part och också ha besvärsrätt i ärendet. Detta gäller även fastighetsägarorganisation som är avtalspart på hyresvärdens sida. Vi finner det anmärkningsvärt att de organisationer som har slutit avtalet om förhandlingsordning inte ges rätt att föra talan som parter inför hyresnämnden när nämnden har att pröva fråga om förhandlingsordningens bestånd. Ett beslut om upphävande av förhandlingsordningen påverkar i hög grad organisationernas rättsliga ställning. Självfallet bör de då ha rätt att som likaberättigade parter föra sin talan i ärendet. Vi kan alltså inte godta en ordning som innebär att ett civilrättsligt giltigt avtal skulle kunna upphävas av myndighet på talan av tredje man utan att de avtalsslutande parterna har möjlighet att på lika villkor tillvarata sina intressen vid den rättsliga prövningen. Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att 30 8 tredje stycket förslaget till hyresförhandlingslag ändras så att hyresgästorganisation och fastighetsägarorganisation ges partsställning i ärende i vilket upptas fråga om förhandlingsordnings bestånd. Detta föranleder en följdändring i 31 § i samma lagförslag. Som framgår av lagrådets yttrande torde organisationernas partsställning i ärendet följa direkt av förvaltningslagen. I tydlighetens intresse bör dock enligt vår mening en erinran härom tas in i 17 8 förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder. Förfarandet när förhandlingar har strandats En fråga som propositionen lämnar olöst är hur de allmännyttiga bostadsföretagen skall kunna få tvist löst när förhandlingar har strandat. Dessa företag förhandlar med resp. hyresgästförening om behovet av ökade inkomster för att få täckning för noterade eller förväntade kostnadsökningar. Det blir då företagets totala behov som skall tillgodoses bortsett från vilket hus eller vilken lägenhet som förorsakat kostnaden. Fördelningen av inkomstökningen följer sedan principen lika hyra för lika lägenhet och fastställs också efter förhandlingar. Då det bara är hyran för enskild hyresgäst som kan behandlas av hyresnämnden, kan alltså förhandlande part inte begära hyresnämndens prövning av skäligheten av det totala höjningsbeloppet i ett läge då strandning skett och parterna sålunda har skilts utan att vinna enighet vare sig lokalt eller efter medverkan av parternas gemensamma medlingsorgan, hyresmarknadskommittén. Därest ärendet i någon form kunde föras till av skäligheten uppstår givetvis frågan hur hyresnämnden skall kunna bedöma jämförel sehyran, då denna skall sökas hos det allmännyttiga företaget. Då det i de flesta fall endast finns ett allmännyttigt bostadsföretag i varje kommun saknas alltså jämförelsematerial. Hyreslagen saknar sålunda, som föredragande statsrådet också framhållit, materiella regler för en sådan prövning. Såväl som allmännyttiga bostadsföretag, , har emellertid uppmärksammat frågan i anslutning till remissbehandlingen av hyresrättskommitténs betänkande. Det är enligt vår mening otillfredsställande att denna fråga alltjämt lämnas olöst. Frågan bör därför bli föremål för en allsidig belysning i syfte att finna en lösning som tillgodoser de skilda intressen som kan föreligga. När hyreslagen reformerades infördes regler om prövning av hyrans skälighet, de s. k. bruksvärdesreglerna. Lagstiftaren utgick därvid från att de allmännyttiga bostadsföretagens hyressättning skulle tillmätas en stor betydelse. Detta har preciserats i senare lagändring. De allmännyttiga bostadsföretagens hyror har kommit att bli riktgivande för hyresmarknaden i övrigt. Den s. k. bruksvärdesprincipen utsätts nu för en i vissa fall motstridig kritik. Å ena sidan hävdas ibland att principen driver upp hyresnivåerna i det privata bostadsbeståndet, därför att de allmännyttiga bostadsföretagens hyror baseras på andra kostnader än de privata företagens. Detta skulle hänga samman med att de allmännyttiga företagen får bära ett vidare socialt ansvar. Å andra sidan hävdas att de allmännyttiga företagen inte tar ut full täckning för sina kostnader, vilket skulle verka i motsatt riktning. Den hyresutjämning mellan skilda årgångar som förekommer i de allmännyttiga bostadsföretagen bildar hyresnivåer som av hyresgästernas företrädare anses för höga i det äldre beståndet och av fastighetsägarnas företrädare anses för låga i de senaste årgångarna för att utgöra underlag för bruksvärdesprövning. Utvecklingen på hyresmarknaden har förändrat innebörden av bruksvärdesprincipen. Enligt vår mening bör det därför nu vara lämpligt att utvärdera erfarenheterna av systemet. Detta bör lämpligen kunna ske i samband med en prövning av förfarandet vid strandning, som vi förordat i det föregående. Mot bakgrund av det ovan anförda hemställs 1. beträffande hyresförhandlingssystemet att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts, 2. beträffande hyresgästorganisations förhandlingskostnader att med avslag på det i propositionen 1977/78:175 framlagda förslaget till hyresförhandlingslag i motsvarande del a. beslutar att 20 § skall utgå ur lagförslaget, b. antar 22 § med den ändringen att paragrafen erhåller följande som motionärernas förslag betecknade lydelse: Regeringens förslag Motionärernas förslag Har förhandlingsöverenskommelse mot honom. Vid prövning av hyresvillkor en- Vid prövning av hyresvillkor enligt första stycket skall 12 kap. 48 § ligt första stycket skall 12 kap. 48 § jordabalken tillämpas med den avvi- jordabalken tillämpas med den avvikelse som kan följa av 21 §. Skälig- kelse som kan följa av 21 §. heten av belopp som avses i 20$ får prövas även utan samband med prövning av hyran i övrigt. Beslut varigenom tiden därefter. Bestämmelserna i tredje stycket. c. beslutar att 21-33 §§ i förslaget till hyresförhandlingslag skall erhålla numren 20-32 §§, 3. beträffande det processuella förfarandet att med avslag på propositionen 1977/78:175 i motsvarande del a. antar 30 och 31 §§ i förslaget till hyresförhandlingslag med den ändringen att paragraferna erhåller följande som motionärernas förslag betecknade lydelse: Regeringens förslag Motionärernas förslag Fråga enligt allmän domstol. I fråga och hyresnämnder. eller eller hyresgästorganisation är ej part i hyresgästorganisation är ej part i ärende, vari enligt 4 \v andra stycket ärende enligt 22 §. upptas fråga om förhandlingsordnings bestånd, eller i ärende om tvist enligt 22 §. Regeringens förslag Motionärernas förslag Mot hyresnämnds beslut enligt Mot hyresnämnds beslut enligt denna lag får part föra talan hos denna lag får part föra talan hos bostadsdomstolen genom besvär bostadsdomstolen genom besvär Regeringens förslag Motionärernas förslag från den dag beslutet från den dag beslutet Mot beslut enligt 41 meddelades. andra stycket att förhandlingsordning inte vidare skall gälla får talan förås även av hyresgästorganisation sorn är part enligt förhandlingsordningen. Besvärshandling skall till bostadsdomstolen. b. antar 17 § i förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188)om arrendenämnder och hyresnämnder med den ändringen att paragrafen erhåller följande som motionärernas förslag betecknade lydelse: Regeringens förslag Motionärernas förslag Om anledning nödvändig utredning. I ärende är belägen. I ärende yttra sig. meddelar be- Begärs prövning av fråga som avses slut som avses i 4 § andra stycket i 4 § andra stycket hyresförhand hyresförhandlingslagen skall den hy- lingslagen inträder organisation med resgästorganisation med vilken för- vilken förhandlingsordning gäller handlingsordning gäller beredas till- som medpart till hyresvärden vid fälle att yttra sig. handläggningen av ärendet i den 4. beträffande förfarandet när förhandlingar strandats samt beträffande utvärdering av bruksvärdessystemet att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utredning av frågorna. PER () () () () () () () PER () () () () ()