mot · G0021604 · 1977-04-19 00:00:00 — med anledning av propositionen 1976/77:130 med förslag till riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet är mycket upptagen med detaljfrågor. Den långsiktiga inriktningen av olika verksamheter bestäms ofta - om den över huvud bestäms - av regeringen eller vederbörande myndighet. Regelmässigt kommer in på ett mycket sent skede i planeringsprocessen. Det finns starka skäl att söka ett system där anger de stora riktlinjerna för olika verksamheter. Regeringen och under denna myndigheterna skall därefter i praktiken utforma verksamheten enligt de mål som satt upp. Om främst formulerar mål men ägnar sig mindre åt detaljreglering bör det finnas goda möjligheter att låta de verkställande organen - ända ner till den lokale funktionären - välja ganska fritt mellan olika medel. Ett sådant system skulle stämma väl överens med önskemålen att ge ökat inflytande för de anställda. Det finns alltså starka skäl för förändringar som ger ökad koncentration på stora och långsiktiga frågor, medan de verkställande organen får frihet att välja mellan olika medel. För och för den politiska debatten måste det vara en avgjord fördel att verkligen får en chans att fatta långsiktiga beslut på stora områden. har föreslagit ett sytem som i sina principer stämmer ganska väl med det planeringssystem som tillämpas för försvaret. Övergripande studier skall täcka en period av framåt. Syftet skall inte vara att söka låsa en så lång framtid, i stället är avsikten att så långt möjligt kunna ange olika tänkbara alternativ. Genom att studera möjliga förändringar i vår omvärld och i vårt eget land bör anges hur en viss verksamhet kan förändras för att möta olika behov. En planering - eller kanske bättre uttryckt en studieverksamhet - av detta slag ökar alltså handlingsfriheten. och intresserade parter får större möjligheter att föreställa sig vad som är möjligt. Genom att problem analyseras underlättas debatten, som studieunderlaget förenklar också för den som själv vill fundera över möjliga framtida lösningar. Nutida beslut låser eller försvårar framtida handlingsfrihet. Det är därför ytterst önskvärt att man redan vid beslutstillfallet får en god bild av vad ett visst beslut har för framtida konsekvenser på möjliga val av handlingsalternativ. Försvaret haren programplanering, i princip rullande femårsprogram. Dessa program bör så långt möjligt vara uppställda som de mål man vill nå . Det skall sedan finnas betydande frihet för myndigheterna att välja medel för att nå dessa mål. Jag har sysslat en del med försvarets planeringsfrågor. Några iakttagelser från detta område - som är det första som i större skala provat programbudgetering i den statliga förvaltningen - bör föras fram när man frågar sig om systemet bör genomföras också för övrig statlig verksamhet. Det har visat sig svårt att ge frihet att välja medel, så länge svårigheterna att fastställa effekten av vidtagna åtgärder är stora. Om den överordnade skall kontrollera att målen nåtts, behövs ju något slags mätinstrument som kan visa i vilken mån de använda medlen givit effekt. För många statliga verksamheter torde det vara svårt att hitta enkla mätinstrument. Det hela är mycket lättare i ekonomisk verksamhet, där det gäller att producera och sälja varor eller tjänster. Men hur mäter man effektiviteten hos en domstol? Inom försvaret är frågan om att finna mätinstrument mycket komplicerad. Programbudgeten har givit myndigheterna, centralt och lokalt, stor frihet att välja medel. Men i praktiken är friheten mycket mindre än den som budgetsystemet medger. Detta därför att det finns så väldiga mängder av detaljbestämmelser och regleringar vid sidan av budgeten. Detaljregleringen från försvarsdepartementet är i praktiken långt större än som kunde anas när principerna för programbudgeteringen drogs upp. De centrala myndigheterna utfärdar också massor av bestämmelser som skall följas på lokal nivå. För försvarets del har konstaterats (t. ex. i och bok i försvaret) att den ökade handlingsfriheten på lokal nivå nästan helt uteblivit. När planeringssystemet infördes utgick man från - t. ex. i den s. k. Röda boken för försvarets planeringssystem - att det gick att ange mål, varefter nästa nivå skulle få välja medlen. Dessa medel i sin tur blir mål för nästa nivå, som får välja medel för sin del. 1 praktiken har systemet visat sig bli något annat än att varje nivå (statsmakter - central myndighet - regional myndighet - lokal myndighet) fastställer mål som sedan får förverkligas av nivån nedanför. I stället har det blivit ett gigantiskt förhandlingsmaskineri, s. k. budgetdialoger. Man kan mer se det hela som ett spel mellan olika intressenter, och vad som slutligen bestäms torde till stor del bero på vilken styrka resp. part har i detta förhandlingsspel. Det är något väsentligt annorlunda än den teoretiska planeringsmodellen, där beslut om framtiden skulle utgå från analyser av möjliga vägar och där man så att säga bröt ned problemen uppifrån och nedåt. Det finns forskare (t. ex. universitetslektor , ) som vänt sig mot budgetutredningens modell med "mål-medel i en "rationell beslutsprocess med motiveringen att denna inte stämmer i en "politisk process" som kan ses som en förhandlingsprocess, där riksdag, regering, departement, verk samt individer och grupper inom dessa successivt ställt olika krav och kompromissat med mer eller mindre makt bakom. Detta torde ytterligare markeras genom den nya medbestämmandelagen. Det finns alltså åtskilliga skäl som gör att man kan ställa sig tveksam till programbudgetar på statsmaktsnivå - t. ex. genom indelning av hela den statliga verksamheten i ett antal stora sektorer. Jag tycker ändå att de positiva effekterna med ett sådant system måste anses vara mycket stora, just utifrån och den allmänna debattens synpunkt. En sådan programbudgetering och med den förbunden planeringsverksamhet skulle ju verkligen ha som ett av sina huvudsyften att ta fram beslutsunderlag, ange tänkbara alternativ, stimulera till nytänkande och kartlägga konsekvenser av olika beslut. Alltför mycket av nuvarande beslut fattas i blindo eller med så kort perspektiv att inte har reell handlingsfrihet. De reella besluten läggs då på andra nivåer, vilket också kan ses i relation till medbestämmandelagen. Om man inte har av statsmakterna angivna mål för olika verksamheter blir det mycket svårt att delegera ned medlen till myndigheter och därmed till delaktighet för de anställda. Risken är i stället att myndigheten själv - med stort inflytande för de anställda - då också formulerar målen, helt enkelt därför att ingen annan gör det. Men det kan inte vara rimligt att de anställda i statliga verk skall formulera mål för den service som skall tillkomma allmänheten. Den svåra avvägningen mellan statsmaktens och myndigheternas/de anställdas inflytande synes mig bli åtminstone principiellt lättare att lösa, därest man verkligen införde programbudgetering på statsmaktsnivå. En lång rad myndigheter har varit mycket kritiska mot budgetutredningens förslag till sådan övergripande programbudgetering sektor för sektor. Ett huvudargument som de använder är att sådana sektorer täcker mer än en myndighet och att myndigheter kan verka inom flera sektorer. Detsamma gäller för departementen. Låt oss då ta den aktuella totalförsvarspropositionen, som visar att man ändå kan göra avvägningar trots att ett stort antal departement är inblandade. Litet drastiskt kan sägas att man alltid kan vänta att myndigheterna skall vara negativa till programbudgetering på statsmaktsnivå, eftersom det ju innebär att och/eller regeringens ställning förstärks i fråga om långsiktsplanering, medan myndigheten får mindre frihet att själv ange sina mål. (Däremot kan en myndighet alltid komma med förslag, och planeringsresurser kommer att finnas hos varje myndighet. Det är ju ingen tillfällighet att försvarets myndigheter har måst bygga ut sina planeringsresurser för alt kunna nyttja det nya planeringssystemet, inklusive programbudgeteringen.) Det har tagit innan något regeringsförslag kommit till följd av budgetutredningens förslag. Till en del är det bra att de mest överdrivna föreställningarna om ett helt perfekt planeringssystem försvunnit och alt man nu ser kanske mer avspänt på både möjligheterna och riskerna. Frågan om planeringens svårigheter sedda ur främst synpunkt finns bl. a. i motionen 1975:1019 av om statlig planering. Den är överlämnad till utredningen om översyn av arbetsformer. Det är självklart att måste ta med långt större allvar på viktiga långsiktiga frågor, om vi får ett programbudgetsystem som kräver längre överblick än nuvarande budgetsystem. Men detta är ingen nackdel, tvärtom måste det vara av fundamental betydelse för att verkligen få ökat inflytande längre än bara för nästa budgetår. Sannolikt behövs också för att lära politiker att framtidsplanering inte är detsamma som att låsa en kommande utveckling utan att mycket av långsiktsplaneringen är att betrakta som en "förbrukningsartikel för att undan för undan förbättra beslutsunderlaget. Jag skulle därför gärna ha sett att den aktuella propositionen mer bestämt uttalat att Iler sektorer bör få programbudgetering och långsiktsplanering, ungefär av den typ som används på försvarssektorn. I propositionen talas tämligen allmänt om önskan att låta försöksverksamheten med programbudgetering övergå i ett arbete att bl. a. genom information och utbildning allmänt höja den ekonomisk-administrativa nivån i statsförvaltningen. Visst, men på myndighetsnivå finns knappast drivkraft och motiv för att nå fram till system som underlättar och regeringens överblick och deras möjligheter att med tillgång till bästa möjliga beslutsunderlag fatta viktiga avvägningsbeslut. bör därför som sin mening uttala att regeringen genom årliga redogörelser till , i budgetpropositionen, skall redovisa utbyggnaden av programbudgeteringen i statsförvaltningen, med tonvikt på sådana förändringar som underlättar för att göra avvägningar inom och mellan viktiga samhällssektorer. Med hänvisning till det anförda hemställs att hos regeringen begär årliga redogörelserom utbyggnaden av programbudgetering i statsförvaltningen, med tonvikt på sådana förändringar som underlättar för att göra avvägningar inom och mellan viktiga samhällssektorer.