mot · G10241 · 1977-01-01 00:00:00 — av m. fl. med anledning av propositionen 1977/78:49 om inflationsskydd för inkomstskatteskalan, m. m. Den borgerliga regeringen har valt att i propositionen 1977/78:49 framlägga ett förslag till omläggning av den direkta statsskatten som man också tar principiell ställning för en indexreglering av inkomstskatteskalan. Därigenom frångår man i och för sig den tidsordning för förändringarna på skatteområdet som fanns inlagda i tilläggsdirektiven till skatteutredning (Fi 1972:02). Enligt dessa var avsikten att en indexreglering av skatteskalorna skulle kunna träda i, kraft fr. o. m. , medan förändringarna av marginalskatterna och av de totala marginaleffekterna skulle kunna börja träda i kraft . Den borgerliga regeringen har valt att förändra marginalskatterna redan fr. o. m. som man också indexreglerar själva skalan. Man har därigenom i viss utsträckning föregripit arbetet inom 1972 års skatteutredning. Enligt vår mening understryker regeringens egen handläggning av skattefrågorna det som vi socialdemokrater alltid har hävdat, nämligen att en ren indexreglering enligt den modell som skatteutredning föreslagit och som i sina huvuddrag följs även i propositionen inte löser några grundläggande problem med våra skatteskalor när vi har en snabb inflation. Så länge den nuvarande höga inflationstakten består får man räkna med att få tillgripa skatteomläggningar av den typ som genomfördes under beteckningen Haga-överenskommelserna. I sina allmänna drag påminner även den skatteomläggning som regeringen nu föreslår om de omläggningar som skedde under den socialdemokratiska regeringens tid dock med de väsentliga skillnaderna att fördelningen av skattesänkningarna inte är tillfredsställande och att finansieringen är helt utelämnad. Trots att regeringens eget handlande uppenbarligen talar till nackdel för en indexreglering av skatteskalorna har regeringen likväl valt att uttrycka dessa skatteskalor på ett sådant sätt att man bundit sig för en framtida reglering. Eftersom denna är av principiellt sett mycket stor vikt har vi valt att först diskutera denna förändring för sig. Därefter tar vi i ett särskilt avsnitt upp den föreslagna omläggningen för . Indexreglering av den statliga skatteskalan En progressiv inkomstbeskattning leder automatiskt till att skatteinkomsterna vid oförändrade skattesatser ökar snabbare än inkomstunderlaget. Detta blir särskilt märkbart med snabb inflation, då inkomststeg 1 1977/78. ringarna blir större enbart för att kompensera effekterna av de snabbt stigande priserna. låg prisstegringarna i vårt land på . De var då inte större än att man kunde hålla oförändrade skatteskalor över längre tidsperioder. har emellertid de internationella prisstegringarna medfört en kraftig ökning av inflationstakten. Under vissa år har konsumentpriserna stigit med uppemot eller t. o. m. . Under den borgerliga regeringens första år har inflationen varit rekordhög och pekar nu hän motea . Detta leder då till en acceleration i löneökningarna och skulle vid oförändrade skatteskalor även medfört en mycket snabb ökning av de statsinkomster som härrör från de direkta skatterna. För att tillförsäkra löntagarna en påtaglig standardförbättring till en lägre löneökningstakt än vad som eljest skulle blivit fallet vidtogs för åren 1973, 1974, 1975 och 1976 skatteomläggningar som medförde lägre skatter för praktiskt taget samtliga löntagare. De medförde även,såsom visats i material som framtagits skatteutredning, att beskattningen av de genomsnittliga löneökningarna kunnat hållas mycket låg. De faktiska marginalskatterna har således för löntagare i låg- och mellaninkomstlägen inte alls utgjort det problem som de borgerliga partierna velat göra gällande. En industriarbetare betalade en lägre andel av sin inkomst i direkt skatt 1976 än vad han gjorde . De genomförda skatteomläggningarna betingades visserligen delvis av den rådande, höga inflationstakten, men de var även insatta i ett mera allmänt stabiliseringspolitiskt och fördelningspolitiskt sammanhang. Både utformningen av dessa skatteomläggningar och erfarenheterna från deras genomförande visar klart att man inte kan isolera själva inflationseffekten från de stabiliseringspolitiska och fördelningspolitiska sammanhangen utan att en skatteomläggning alltid måste genomföras med ett hänsynstagande till samtliga föreliggande omständigheter. En närmare analys av de genomförda skatteomläggningarna redovisas i närmast följande avsnitt. beslutade på förslag av den socialdemokratiska regeringen om en omfattande skattereform. Omläggningen, som trädde i kraft fr. o. m. , medförde en betydande sänkning av statsskatten för låg- och mellaninkomsttagarna och bidrog därmed till den utjämning av inkomster och standard som är en av huvudmålsättningarna för den socialdemokratiska skattepolitiken. Denna skatteomläggning var emellertid i begränsad omfattning motiverad av en snabb pris- och lönestegringstakt. Huvudsyftet med reformen var fördelningspolitiskt. I de senare vidtagna skatteomläggningarna har däremot den ökande inflationstakten spelat en allt större roll. För att dämpa takten i pris- och lönekostnadsstegringen har det varit nödvändigt att gå in med återkommande förändringar av skatteskalorna. Detta har skett under samtliga år , vilket sammanfaller med den period då inflationen till följd av oljeprisstegringen och ökningen av övriga internationella priser accelererade. Det är därför naturligt att i första hand koncentrera analysen till de skatteomläggningar som skett . Denna skatteomläggning som den socialdemokratiska regeringen föreslog har emellertid inte medtagits i analysen av det enkla skälet att den borgerliga regeringen efter regimskiftet ändrade karaktären på det socialdemokratiska förslaget. Parallellt med presentationen av de faktiskt utförda reformerna redovisas även resultatet av vad en indexreglering enligt den modell som den borgerliga regeringen föreslagit skulle ha givit för resultat. Utgångspunkterna för dessa hypotetiska beräkningar är dels den faktiska prisstegring som inträffat som slutar i september året närmast innan det som indexregleringen avser, dels de faktiskt rådande skatteskalor som gällt under de resp. åren. Detta senare förhållande ger alltså ett något annat resultat än det man skulle erhållit om de olika indexjusteringarna hade byggts på varandra. Eftersom mervärdeskatten hållits oförändrad har den sedvanliga konsumentprisindexen kunnat användas. Den första skatteomläggningen i den serie av omläggningar som gjorts genomfördes inkomster. Resultatet av denna omläggning jämte den förändring som skulle ha erhållits om det borgerliga förslaget till indexreglering varit gällande presenteras i tabellen 1. Taxerad inkomst (kr.) den genomförda skatteoml. Anm. Inkomstbegreppen i denna och de följande tabellerna 2-4 är icke helt jämförbara. Skillnaderna är dock genomgående små. Skatteomläggningen åstadkoms genom en direkt justering av inkomstskatteskalan och den motsvarade en kostnad på sammanlagt . Denna täcks i första hand genom en höjning av den allmänna arbetsgivaravgiften. Som jämförelse kan nämnas att kostnaden för en indexreglering - inkl. dess effekter på de kommunala skatteinkomsterna skulle ha uppgått till ca 650 miljoner. Enligt den allmänna filosofi som enligt den borgerliga regeringen bör gälla för index regleringar skulle emellertid denna kostnad inte behöva finansieras genom en motsvarande inkomstförstärkning. Denna skattereform som genomfördes inkomster innebar att folkpensionsavgiften slopades. Effekten i olika inkomstlägen framgår av tabellen 2. Taxerad inkomst (kr.) den genomförda skalteoml. Statens inkomstbortfall beräknades uppgå till , vilket kompenserades genom en socialförsäkringsavgift på . Under detta år skulle kostnaden för en indexreglering av skatteskalorna uppgått till ca 900 milj. kr., dvs. mindre än hälften av kostnaden för den faktiskt genomförda reformen. Å andra sidan skulle denna enligt den borgerliga regeringens uppfattning inte behövt finansieras. Den beslutade skattereformen avseende inkomstervar den första s. k. Haga-överenskommelsen. Den innebar att sjukförsäkringsavgiften för löntagare slopades, att avtrappningen av grundavdragen upphörde och att statsskatteskalan justerades i syfte att lindra marginalskatten i mellaninkomstlägena. Resultatet av denna skatteomläggning redovisas i tabell 3. Taxerad inkomst Skattesänkning vid (kr.) den genomförda skatteoml. Kostnaden för denna reform uppgick till ca , vilken finansierades genom en höjning av socialförsäkringsavgiften för sjukförsäkringen från 3,8 till och en höjning av motsvarande avgift för folkpensioneringen . Kostnaden för indexregleringen skulle under detta år uppgått till ca 1,8 miljarder. Under Il-överläggningarna uppnåddes en betryggande parlamentarisk majoritet även för en skatteomläggning avseende inkomster. Skattesänkningen åstadkoms genom en justering av statsskatteskalan, så att marginalskatterna sänktes för låginkomsttagarna och stora flertalet inkomsttagare fick en lägre skatt jämfört med föregående års skala. Resultatet framgår av den följande, tabellen 4. Taxerad inkomst Skattesänkning vid (kr.) den genomförda indexregi. Den totala kostnaden för skatteomläggningen 1976 beräknades till ca , och den finansierades bl. a. genom en höjning av olika socialförsäkringsavgifter och ett borttagande av den tidigare gällande begränsningen av avgiftsunderlaget vid beräkningen av socialförsäkringsavgifterna. Även höjningarav en rad punktskatter bidrog till finansieringen av reformen. Kostnaden för att genomföra indexregleringen skulle under detta år ha uppgått till ca . De i tabellerna 1-4 redovisade jämförelserna mellan de faktiskt genomförda skattereformerna och det beräknade utfallet av en indexreglering ger enligt vår mening underlag för väsentliga slutsatser om de fördelningspolitiska och statsfmansiella effekterna av en indexreglering enligt den borgerliga regeringens förslag. Erfarenheterna pekar entydigt på att indexregleringen varit ogynnsammare ur inkomstfördelningssynpunkt. Skattesänkningarna växer vid ett sådant system med växande inkomst och når utmanande stora belopp vid höga inkomster. Ojämlikheten i fördelningen av de disponibla inkomsterna hade ökat och låginkomsttagarna hade fått betala en markant högre skatt än vad som är fallet. Eftersom huvuddelen av de förvärvsarbetande kvinnorna har inkomster . skulle innebörden av en indexreglering ha varit att dessa drabbats av en betydligt högre skattebelastning. Vidare har man grundad anledning tro att ett indexregleringssystem skulle ha försvårat avtalsrörelserna. Genom att skatteomläggningarna givits en i jämförelse med indexregleringen klar låginkomstprofil har de - jämte sin allmänt kostnadsdämpande effekt - underlättat lösningarna av eljest besvärliga förhandlingsproblem. Ett genomförande av ett indexregleringssystem skulle således drivit på inflationen och försämrat vår internationella konkurrenskraft. En viss uppfattning om de statsfmansiella effekterna får man om man summerar de tidigare angivna årskostnaderna för indexregleringarna . Totalt uppgår summan av dessa beräknade kostnader till . Det förefaller orealistiskt att räkna med att ett så stort inkomstbortfall kunnat täckas genom upplåning under dessa år med stora påfrestningar på samhällsekonomin. Antingen hade en kraftig nedskärning av statsutgifterna blivit nödvändig eller också hade man fått kompensera sig genom andra skatte- och inkomstförstärkningar. En utgiftsnedskärning hade inte kunnat åtstadkommas utan att den påverkat de lägre och medelstora inkomsttagarna. Dessa skulle alltså ha fått relativt sett sänkt standard i fråga om sin offentliga konsumtion och/eller de offentliga transfereringarna (t. ex. barnbidrag eller bostadsbidrag) för att bereda utrymme för en skattesänkning som i första hand skulle ha gynnat de bättre ställda. En skatteförstärkning för att kompensera inkomstbortfallet vid en indexreglering kan visserligen ges en utjämnande profil och fördelas efter bärkraft, men eftersom detta egentligen endast innebär att man i princip ändrar tillbaka den skatteförändring som indexregleringen medfört förefaller det inte sannolikt att en borgerlig skattepolitik skulle ha utformats på detta sätt. Att först fatta beslut om att genom en indexreglering sänka skatterna - och då mest för höginkomsttagarna - och sedan genom ett därpå följande beslut ändra tillbaka skatteskalorna till vad de ursprungligen var, torde möta vissa svårigheter att förklara för väljare och allmänhet. Närmare till hands ligger då antagandet att man ersatt inkomstbortfallet med höjningar av de indirekta skatterna och då i första hand mervärdeskatten. Men dessa är i allmänhet proportionella mot inkomsten eller t. o. m. i vissa fall regressiva. Den sammantagna effekten av indexreglering och kompenserande höjningar av de indirekta skatterna kan då bli en markant övervältring av skattebördan från höginkomsttagare till personer med låga inkomster. Redan efter kan dessa effekter av en indexreglering bli betydande. Tillämpat skulle det innebära att de landvinningar som gjorts på fördelningspolitikens område genom de senaste årens skatteomläggningar snabbt skulle gå förlorade. De i detta avsnitt presenterade beräkningarna av vad en indexreglering enligt den borgerliga regeringens förslag skulle fått för effekter om den genomförts ger klart belägg för att ett införande av indexreglering skulle innebära en betydande reträtt på fördelningspolitikens område. En sådan förändring innebär därför ett avsteg från den huvudmålsättning som gäller för vår skattepolitik, nämligen att beskattningen skall medverka till att åstadkomma en jämnare real inkomstfördelning och standardutveckling medborgarna emellan. Den borgerliga regeringens förslag om en indexreglering av skatteskalan kommer att vrida tillbaka utvecklingen på det så viktiga fördelningspolitiska området. Företrädare för de borgerliga partierna har från tid till annan hävdat att den progressiva, direkta statsskatten vid en accelererad inflation leder till alltför snabba ökningar av statsinkomsterna. Men vid överväganden av detta slag bör man beakta två väsentliga förhållanden, nämligen dels att inkomsterna från den direkta statsskatten endast utgör ca 1/3 av de totala statsinkomsterna, dels att de totala statsutgifterna i hög grad påverkas av en accelererad inflationstakt. Den borgerliga majoritetsskrivningen skatteutrednings delbetänkande om indexregleringen vill ge ett intryck av att inflationen genom de progressiva skatteskalorna skapar en onödigt snabb ökning av statsinkomsterna, när det i själva verket är så, att inflationen slår hårt på praktiskt taget hela statsbudgetens utgiftssida men endast leder till snabbare ökningar på den tredjedel av inkomsterna som den direkta statsskatten står för. Av de övriga delarna av inkomstskatten står mervärdeskatten för . Taget över ökar denna vid oförändrade skattesatser ungefär proportionellt mot den privata konsumtionen i löpande priser. Detta innebär alltså att den ökar med en klart lägre takt än vad lönesumman ökar och därigenom också - eftersom den offentliga verksamheten är så pass löneintensiv - med en takt som ligger klart under de rent automatiska ökningarna på en stor del av budgetens utgiftssida. Däremot ökar de rent lönebaserade avgifterna - dvs. socialförsäkringsavgifterna och den allmänna arbetsgivaravgiften - i samma takt som lönesumman och bidrar därmed till att täcka de automatiska utgiftsstegringarna på budgeten. Men dessa avgifter utgör endast - till den del de tillförs statsinkomsterna - av statsbudgetens inkomster under /76. De resterande delarna av statsinkomsterna, dvs. 30 å 40 96, ökar klart långsammare än bruttonationalprodukten i löpande priser och alltså även klart långsammare än vad som svarar mot kostnadsautomatiken - dvs. kostnadsökningarna för löner, folkpensioner, kommunbidrag - vid en oförändrad verksamhetsvolym. Vissa av inkomstposterna, t. ex. uppbörd i statens verksamhet, ökar inte ens i löpande priser medan andra, t. ex. tullarna, minskar trendmässigt. Sammantaget innebär detta att statsbudgetens totala inkomstsida vid oförändrade skatter och avgifter närmast har en tendens att öka långsammare än den allmänna kostnadsstegringen i ekonomin. Detta då i kontrast mot statsbudgetens utgiftssida som till följd av bl. a. sitt starka löneberoende och basbeloppsanknytningen av folkpensioneringen har en tendens att även vid oförändrad volym öka snabbare än den allmänna kostnadsstegringen i ekonomin. En indexreglering enligt den modell som den borgerliga regeringen föreslagit kommer ofrånkomligen att försvaga statsbudgetens inkomstsida. Detta framgår bl. a. klart av den långtidsbudget som bilagts regeringens kompletteringsproposition från (prop. 1976/77:150) där en förutsättning lagts in om en indexreglering fr. o. m. Denna försvagning av budgetens inkomstsida kan medföra att man för företa kompenserande inkomstförstärkningar på andra skatteområden än den direkta statsskattens. Men eftersom detta i allmänhet gäller proportionella eller t. o.m. regressiva skatter eller avgifter leder en sådan kombinerad åtgärd till en klar överflyttning av skattebördan från höginkomsttagare till lägre inkomster. Det kan också medföra att man dämpar eller minskar de statliga utgifterna och därigenom dämpar den offentliga sektorns verksamhet. Ett genomförande av ett system med indexreglerade direkta skatter utan kompenserande inkomstförstärkningar måste på leda till att den offentliga sektorns andel av bruttonationalprodukten minskar. minskning kan då även komma att inbegripa den kommunala sidan, eftersom indexregleringen försvagar statens möjligheter att öka transfereringarna till kommunerna och att finansiellt bistå dessa vid de utökade satsningarna på exempelvis barntillsynens och äldrevårdens områden. Om man på kort sikt varken är beredd att vidta andra inkomstförstärkningar eller dämpa den offentliga sektorns utgifter kommer indexregleringen att leda till en markant försvagning av finanspolitiken med risker för en accelererad inflationsutveckling och en försvagad utrikesbalans som följd. Indexregleringen kommer i detta fall att finansieras genom en upplåning som kan ställa kreditmarknaden och andra låntagargrupper inför växande problem. Vi finner det anmärkningsvärt att man i propositionen inte alls har redovisat de internationella uppfattningar och erfarenheter som klart pekar på nackdelarna med en indexreglering. Man redovisar exempelvis inte det mycket markerade motstånd som finns i mot att genomföra någon form av indexreglering. Skälen är främst att en sådan försvårar en effektiv stabiliseringspolitik och försvagar motståndet mot inflationen. Den allmänna tendensen i vår omvärld är nu att man för att förstärka kampen mot inflationen överger allt fler former av indexregleringar. Det är därför att beklaga att den borgerliga majoriteten i utredningen nu lagt ett förslag som gör att på ett iögonfallande sätt kommer att avvika från denna allmänna bild. Den i propositionen föreslagna tekniken för indexering innebär att man lägger prisstegringarna till grund för skatteförändringarna . Närmare preciserat tar man prisförändringarna, rensade från förändringar i mervärdeskattesatsen, närmast föregående år och justerar skatteskalorna med hänsyn härtill för . Detta innebär att man bygger in en automatisk tidsförskjutning i anpassningen av den statliga finanspolitiken. Man kan lätt tänka sig en rad situationer där detta skulle inverka klart destabiliserande på den ekonomiska aktiviteten i landet och leda till att statsmakterna i stora flertalet fall fick korrigera indexregleringsbeslutet. Genom de progressiva skatteskalorna uppnår man en automatisk dämpning av eventuellt uppkommande tendenser till köpkraftsöverskott. På motsvarande sätt verkar progressiviteten stimulerande på den ekonomiska aktiviteten genom att de direkta skatteinkomsterna får en svagare utveckling. I flertalet fall utgör en sådan inbyggd stabilisator ett värdefullt hjälpmedel i stabiliserings politiken. Dessa egenskaper kommer också att bestå efter genomförandet av en indexreglering i fråga om alla förändringar som inträffar under loppet av ett visst, givet år. Det finns inget i propositionen som antyder att man skulle komma att genomföra någon indexreglering mitt under ett kalenderår utan detta skulle endast göras vid årsskiftena. Men detta innebär då i sin tur att man löper risken att i efterhand förstöra de stabiliseringsegenskaper som det nuvarande skattesystemet besitter. Om man under loppet av ett visst år haft tendenser till en överefterfrågan i samhällsekonomin och kanske delvis lyckats möta denna genom de inneboende stabiliseringsegenskaperna i skattesystemet, så skulle man ge tillbaka den restriktiva effekt som skatteskalorna automatiskt hade åstadkommit. I allmänhet torde emellertid konjunkturläget inte motivera detta utan i en hel del fall föreligger snarare behov av en fortsatt eller t. o. m. förstärkt restriktivitet för att dämpa de inflatoriska impulserna. En indexreglering av skatteskalorna enligt det borgerliga förslaget kan alltså i en hel del konjunktursituationer förmodas få en destabiliserande effekt och försvåra samhällets möjligheter att bekämpa inflationen och upprätthålla en full sysselsättning. Detta förhållande förstärks ytterligare av det faktum att regeringen i sitt förslag inte förordar att någon hänsyn skall tas till andra indirekta skatter än mervärdeskatten. Innebörden härav är att indexregleringen förutsätts kompensera för de prisstegringar som blir resultatet av eventuella beslut att höja de övriga indirekta skatterna. Om konjunkturläget kräver att köpkraft dräs in genom exempelvis olika punktskattehöjningar får alltså regeringens förslag den ekonomisk-politiskt perversa effekten att extra köpkraft släpps ut då skatteskalan förändras. Den alltid svåra uppgiften att bedriva en effektiv konjunkturpolitik kommer således att försvåras vid en indexreglering av skatteskalorna. Hur står inflationen i olika inkomstlagen? En utgångspunkt för regeringsförslaget har varit att inflationen på ett likartat sätt slår över hela inkomstskalan. Enligt vår mening är det emellertid mycket som pekar på att detta inte är fallet utan att låginkomsttagarna får bära en proportionsvis större del av inflationens konsekvenser. Ett sätt på vilket detta kommer till uttryck är att andelen dagligvaror i allmänhet är större i en låginkomsttagares budget. har priset på dessa varor- med undantag då man subventionerade en stor del av jordbruksprisernas stegring - stigit snabbare än konsumentpriset, dvs. dessa grupper blir alltså underkompenserade genom den skattereform som den borgerliga regeringen föreslagit. I gengäld har låginkomsttagarna mindre möjligheter än personer med högre inkomster att genom exempelvis fastighetsinnehav kompensera sig för inflationens effekter. I tabellen 5 redovisas hur avdragen för skuldräntor för fastighet ökar med ökande inkomst. 1977/78:41 11 Avdrag för skuldräntor för fastighet vid taxering Beskattningsbar inkomst (kr.) A vdrag (kr.) 20 000- 25 000 25 000- 30 000 30 000- 40 000 40 000- 45 000 45 000- 50 000 50 000- 60 000 60 000- 70 000 70 000- 80 000 80 000- 90 000 Källa: taxeringsstatistiska undersökning Anm. Kolumnen med avdrag redovisar förhållandena för gruppen gifta. Tabellen ger mycket klart vid handen att skuldräntorna ökar med ökande inkomst, vilket både beror på en ökad frekvens av fastighetsinnehav och en ökad skuldsättning. Genom kombinationen av nominellt bestämda skulder och realt värdesäkrade tillgångar skapar inflationen värdestegringsvinster som ökar med ökande inkomst. Men det är också höginkomsttagarna som enligt regeringens förslag till en indexreglering skulle få de största skattesänkningarna. Vi anser att man genomen indexreglering ytterligare ökar de redan goda möjligheterna som höginkomsttagarna har att kompensera sig för verkningarna av inflationen.