mot · G002436 · 1977-01-21 00:00:00 — Därvid ifrågasatte kyrkoministern om det var särskilt meningsfyllt att kyrkan och företrädare för samhället satt var för sig och funderade över den framtida organisationen, om det inte var bättre att man arbetade tillsammans. Kyrkoministerna bedömde saken så, att en låsning av de nuvarande relationerna mellan stat och kyrka knappast var till gagn för någon. Kyrkan behöver större frihet att utforma sin tillvaro. Samhället bör förverkliga sin målsättning att vara neutral i livsåskådningsfrågor. Kyrkoministerns bedömning var att frågans lösning inte gagnas genom ensidiga beslut eller ensidigt agerande som inte är förankrat hos både samhälle och trossamfund. Vägen till en lösning bedömdes behöva gå genom ett ömsesidigt hänsynstagande och genom långtgående respekt för varandras grundläggande värderingar. Mot denna bakgrund inleddes överläggningar mellan företrädare för staten och . Dessa överläggningar avsåg inte att behandla livsåskådningsfrågor och inte heller frågor som enbart avsåg samhällets relationer till andra trossamfund än . De skulle i stället avse frågan om vilka möjligheter det finns att förverkliga de grundläggande principer som beredning har föreslagit med beaktande av de synpunkter som har framförts i remissyttrandena. Målet för överläggningarna förklarades vara att nå fram till samlande lösningar. Om överläggningarna leder fram till sådana samlande lösningar var det den dåvarande regeringens avsikt att efter sedvanligt remissförfarande och eventuellt efter förnyat samråd lägga dessa lösningar till grund för förslag till riksdag och kyrkomöte. Vid det första sammanträdet uttalade kyrkoministern bl. a. att man inte borde söka lösningar genom fortsatta principdiskussioner utan pröva om det var möjligt att komma fram till en lösning som hade ett konkret innehåll. Man borde alltså gå ett steg längre än beredning, som hade till uppgift att lägga fram förslag till principlösningar. Kyrkoministern redovisade också fyra olika områden där han ansåg det tänkbart att när det gäller praktiska frågor söka sig fram på delvis andra vägar än dem som beredningen hade föreslagit. Dessa områden var begravningsväsendet, kyrkans ekonomi, den kyrkliga egendomen samt frågor i samband med själva övergången till nya relationer mellan staten och kyrkan. 2.2 Överläggningar mellan företrädare för stat och kyrka 1975-1976 Vid det tidigare nämnda sammanträdet företräddes staten av dåvarande kyrkoministern samt av tjänstemän knutna till . Kyrkan representerades av ärkebiskopen samt den av ärkebiskopen tillsatta arbetsgruppen med företrädare för olika kyrkliga institutioner. Vid ett sammanträde enades man om att det fortsatta arbetet skulle ske i fyra olika arbetsutskott, vilka vart och ett skulle bestå av fö reträdare för staten och för kyrkan. De fyra arbetsutskotten skulle diskutera och utforma förslag om begravningsväsendet (i denna grupp ingår även företrädare för kommunerna), den kyrkliga egendomen, kyrkans ekonomi samt olika frågor av huvudsakligen rättslig karaktär som rör kyrkans framtida organisation och ställning, övergångsfrågor och erforderlig lagstiftning. Arbetsutskotten skulle efter hand rapportera resultatet av överläggningarna till den s. k. samrådsgruppen, bestående av de personer som företrätt staten resp. kyrkan vid de inledande överläggningarna . Ordförande i samrådsgruppen var kyrkoministern. Man utgick vidare från att några förslag om annat än mindre ändringar i kyrkans organisation - t. ex. från den av ärkebiskopen tillsatta arbetsgruppen - inte skulle läggas fram så länge överläggningarna pågick. Så har inte heller skett. Ärkebiskopens arbetsgrupp finns emellertid kvar, men har f. n. närmast ställning som referensgrupp på den kyrkliga sidan. hölls det sista sammanträdet med den förre kyrkoministern som ordförande. Fram till regeringsskiftet hade det förekommit ett 30-tal sammanträden med de olika utskotten. Arbetet inom utskotten för begravningsväsendet, den kyrkliga egendomen och kyrkans ekonomi tydde på att goda förutsättningar fanns att komma fram till konstruktiva lösningar som kunde accepteras av båda parter. I flera fall var arbetet så långt framfört att den konkreta utformningen i enskildheter kunde skönjas. Inom det utskott som behandlar kyrkans framtida organisation och ställning samt övergångsfrågor och erforderlig lagstiftning återstod relativt sett mer att göra. Av det material som har offentliggjorts från den nye kyrkoministerns första sammanträde med samrådsgruppen framgår inte hur arbetet därefter har utvecklats. En granskning av kyrkoministerns anförande måste emellertid ge intryck av att målet för överläggningarna, en samlande lösning grundad på beredningens principförslag, kvarstår. Av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 3.1 finns det emellertid anledning att ifrågasätta om den nya regeringen verkligen är beredd att lägga beredningens principer till grund för en överenskommelse med kyrkan om förändrade relationer till staten. 3 Diskussion och förslag 1 regeringsförklaringen anger den nya regeringen: "Samtalen mellan och staten fullföljs. besvarade kyrkoministern en interpellation, i vilken frågats om den närmare innebörden i detta uttalande. Svaret utgjordes i huvudsak av ett direktcitat ur det anförande kyrkoministern höll vid det ovannämnda sammanträdet med deltagarna i stat-kyrka-överläggningarna. Kyrkoministern förklarade däri bl. a. att arbetet bör fortsätta med oförändrade för utsättningar och med oförändrat mål, dvs. med de förutsättningar och mål som fastlagts (jfr avsnitt 2.1 ovan). Denna ståndpunkt sade sig kyrkoministern ha förankrat i regeringen. Detta uttalande kan synas tillfredsställande så mycket mer som det måste anses innebära att de tre partier som bildar regering numera har enats om ett gemensamt uppträdande i stat-kyrka-frågan. Före regeringsbildningen företrädde som bekant partierna vitt skilda uppfattningar, dokumenterade bl. a. i en interpellationsdebatt vid slutet av vårriksdagen 1976. Emellertid visade fortsättningen av interpellationsdebatten att läget inte är så klart som kyrkoministerns svar anger. 1 ett efterföljande anförande betonar nämligen kyrkoministern att något ställningstagande inte gjorts av regeringen. Den "avvaktar en samlad slutprodukt, en samlad lösning. Detta skulle kunna tolkas så att regeringen inte är beredd att lägga berednings principer till grund för en överenskommelse med kyrkan om förändrade relationer till staten. Med en sådan tolkning förlorar samtalen mellan företrädarna för staten och för kyrkan sin mening. Det är inte principerna som överläggningarna skall avse utan de praktiska möjligheterna att förverkliga dem. För att ingen oklarhet härom skall råda bör som sin mening uttala att detta är överläggningarnas syfte. Att vid utformningen av de praktiska lösningarna de synpunkter som förts fram i remissyttrandena över beredningens betänkande skall beaktas är en självklarhet. bör vidare uttala att arbetet skall bedrivas i sådan takt att resultatet kan redovisas senast inom ungefär . Förutsättningarna härför måste bedömas som goda. Samtalen äger rum i en anda av ömsesidigt förtroende, vilket framgår bl. a. av uttalanden i den nyssnämnda interpellationsdebatten. Som redan nämnts är vidare arbetet i flera fall så långt framfört att den konkreta utformningen av lösningarna kan skönjas. Vi skall i det följande, bl. a. för att ytterligare belysa det sagda, gå igenom de huvudfrågor som överläggningarna omfattar. Efter en ändring av relationerna mellan stat och kyrka bör kyrkans organisation liksom kompetensfördelningen mellan olika kyrkliga organ i princip vara kyrkans angelägenhet. Detta bör emellertid inte hindra att staten hjälper till med organisatoriska frågor i samband med övergången. Vi återkommer i det följande härtill (se 3.9). I fråga om kyrkans framtida organisation bör förutsättas att kyrkan blir demokratiskt uppbyggd, behåller sin folkkyrkostruktur i den meningen att dess tjänster skall stå öppna för alla och upprätthåller en riksomfattande verksamhet. Hur detta skall kunna säkerställas visas i det följande. Kännedom om vissa huvuddrag i kyrkans nya organisation behövs för att arbetet med övriga frågor skall kunna slutföras. En intern kyrklig grupp håller på att utforma organisationen. Man kan utgå från att församlingsplanet kommer att lämnas förhållandevis orört, medan åtskilliga förändringar behövs på stifts- och riksplanen. Självfallet ryms häri många delproblem av internt kyrklig natur som måhända inte kan, men inte heller behöver, lösas inom ramen för det nu pågående arbetet. Dessa problem får slutpenetreras sedan klarhet vunnits i de huvudfrågor som sammanhänger med förändring av relationerna mellan stat och kyrka. Man har anledning räkna med att den nyssnämnda kyrkliga gruppen planerat sitt arbete med hänsyn härtill. Vid en reformering av kyrkosystemet måste stor omsorg ägnas frågan om kyrkans ekonomi. Det är viktigt att man finner tillfredsställande lösningar på därmed sammanhängande problem. En centra] utgångspunkt vid bedömning av finansieringsfrågorna måste vara att kyrkan skall inta en i förhållande till staten oberoende ställning. Det konstaterandet leder naturligen till slutsatsen att en huvudprincip skall vara att kyrkan själv skall finansiera sin verksamhet. Avgifter från kyrkans medlemmar blir då det bärande elementet i finansieringssystemet. I det föregående har redovisats ett synsätt på kyrkans framtida roll som innebär att den bl. a. som rikstäckande folkkyrka utgör en viktig faktor i svenskt samhällsliv. Det är utifrån ett sådant synsätt rimligt och riktigt att staten medverkar till finansiering av verksamheten utan att rubba förutsättningarna för kyrkans oberoende ställning. Statens bidrag bör i första hand vara inriktat på att skapa garantier för att kyrkan får möjlighet att motsvara anspråken på rikstäckande verksamhet, dvs. en verksamhet som uppfattas som tillgänglig för alla människor i hela landet. Praktiskt uttryckt innebär detta att statens bidrag främst bör inriktas på stöd till de församlingar som har det sämsta ekonomiska underlaget för sin verksamhet. Utifrån tanken på roll som folkkyrka förefaller det dock rimligt att det statliga stödet inte i sin helhet ges denna inriktning. Statligt stöd bör utgå till kyrkans hela verksamhet men med klart markerat huvudsyfte att medverka till utjämning av de ekonomiska förutsättningarna. Staten bidrar nu på olika sätt till kyrkans finansiering. Den största posten utgör det skatteutjämningsbidrag som utgår till församlingar och pastorat (108 milj. kr. Som kompensation för effekterna av en tidigare skattereform utgår vidare ett s. k. skattebortfallsbidrag (ca 40 milj. I statsbudgeten förekommer härutöver andra utgiftsposter som avser kyrkans verksamhet varjämte staten också svarar för vissa förvaltningsangelägenheter för kyrkan. Kostnaderna härför kan uppskattas till ett tjugotal . Den dominerande inkomstkällan för kyrkan är församlingsskatten. Sådan skatt erläggs av såväl fysiska som juridiska personer. I den reformerade kyrkan kan det inte vara naturligt att se juridiska personer som medlemmar. Reformen kan därför sägas innebära ett bortfall för kyrkan av inkomster från juridiska personer. kan församlingsskatten från juridiska personer uppskattas till sammanlagt ca 100 milj. kr. Reformeringen av kyrkosystemet innebär att utgifter för folkbokföring och begravningsväsende inte längre behöver täckas av församlingarna. Kyrkans totala nettoutgifter bör härigenom minska med ungefär en fjärdedel. Utgifterna för begravningsväsendet torde tyngst ha belastat församlingar med svagt ekonomiskt underlag. Bortfallet av dessa utgifter bör därför även medföra någon utjämningseffekt. utgående skatteutjämningsbidrag och skattebortfallsbidrag baseras på kyrkans hela nuvarande verksamhet. Detsamma gäller församlingsskatten från juridiska personer. Egentligen borde därför ungefär en fjärdedel av dessa inkomster anses belöpa på verksamhet som kyrkan i fortsättningen inte skall svara för. Det kan likväl vara skäligt att staten fullt ut kompenserar bortfallet av dessa inkomster. Beträffande kostnader för löner till präster och kyrkomusiker förekommer en viss utjämning mellan pastoraten via kyrkofonden. Den vägen sker också en efter ekonomisk bärkraft fördelad täckning av vissa kostnader för kyrkans regionala och centrala organisation. För att målet rikstäckande verksamhet skall kunna uppnås är det önskvärt att kostnader av denna typ även blir utjämnade. Om kyrkan bibehåller ett system för utjämning av kostnader för präster och kyrkomusiker samt för regional och central verksamhet bör ett statsbidrag tillföras detta avräkningssystem. Det bidraget kommer kyrkans hela verksamhet till godo men ingår i ett system med syfte att utjämna kostnader på lokal, regional och riksnivå. Det statliga bidraget till här nämnda avräkningssystem kan lämpligen bestämmas till ett belopp så att kyrkan kompenseras dels för bortfallet av inkomster från juridiska personer, dels för de merkostnader som kyrkan får för vissa ändamål som f. n. finansieras över statsbudgeten, i det föregående beräknade till ett tjugotal . Om man utgår från läget 1976 skulle beloppet sålunda komma att uppgå till i runt tal 120 milj. kr. Det statliga bidraget kommer alltså att täcka en betydande del av de totala utgifter som skall belasta avräkningssystemet. Vidmakthållandet av kyrkobyggnader utgör en av de praktiska förutsättningarna för uppfyllande av målet rikstäckande verksamhet. Utgifterna härför kan för församlingar med svagt ekonomiskt underlag bli betungande och svåra att finansiera. Statsbidrag direkt till församlingarna för detta slag av utgifter skulle kunna komplicera bevarandet av kyrkans oberoende ställning. Staten bör dock kunna ställa medel till förfogande för kyrkan som riksorganisation att användas för att ge bidrag till församlingarna för vidmakthållande av kyrkobyggnader. Statsbidraget till detta ändamål bör kunna bestämmas till ett belopp som motsvarar nu utgående skattebortfallsbidrag (40 milj. kr. Ett motiv för statligt stöd till just dessa utgifter är också det förhållandet att beståndet av kyrkobyggnader kan ses som en del av vårt kulturhistoriska arv. Det här föreslagna årliga statsbidraget avses inte utesluta att staten bidrar till större kyrkorestaureringar i de former och den omfattning som eljest skall gälla för statligt stöd till bevarande av kul turhistoriskt värdefulla byggnader. De här skisserade statsbidragen bör påtagligt medverka till sådan utjämning av kostnaderna som skall möjliggöra att kyrkan kan motsvara anspråken på rikstäckande verksamhet. För att säkerställa detta bör dock staten även ge ett bidrag direkt till de församlingar som har svag ekonomisk bärkraft till följd av ogynnsam inkomststruktur. Den totala ekonomiska ramen för dylika utjämningsbidrag bör bestämmas till att motsvara nu utgående skatteutjämningsbidrag till församlingar och pastorat (108 milj. kr. Här har konstaterats att avgifter från kyrkans medlemmar måste bli det bärande elementet i kyrkans framtida finansieringssystem. Det ankommer på kyrkan att bestämma grunderna för uttagande av sådana avgifter. Det kan ändå konstateras att det blir församlingsinvånarnas inkomster som utgör den reella basen för avgiftsuttagen. Ett mått på församlingens ekonomiska bärkraft kan därför erhållas genom att summan beskattningsbara inkomster för fysiska personer inom församlingens geografiska område divideras med antalet invånare. Utifrån den grunden kan bestämmas vilka församlingar som skall erhålla ett särskilt statligt utjämningsbidrag och storleken av detta bidrag. Det kan t. ex. bestämmas att bidrag skall utgå till alla församlingar vilkas sålunda registrerade bärkraft är lägre än på motsvarande sätt framräknade riksmedeltal. Det totala beloppet skulle då fördelas mellan församlingarna i förhållande till deras invånarantal och brist på "skattekraft. Utjämningsbidragets konstruktion bör bli föremål för fortsatta överväganden. Riktpunkter härför bör vara att bidraget i första hand skall syfta till att reducera betydelsen av variationer mellan församlingarna beträffande inkomststrukturen - räknat på samtliga invånare i församlingen. Särskilt hänsynstagande till variationer i församlingarnas avgiftsuttag synes inte böra förekomma med hänsyn till principen om kyrkans oberoende ställning. Däremot kan närmare övervägas om det kan vara befogat att ta särskild hänsyn till lågt invånarantal och till variationerna i kostnadsnivå mellan olika delar av landet. Sammanfattningsvis innebär den här föreslagna lösningen stöd till finansieringen av kyrkans verksamhet genom tre statsbidrag. Det första skall väsentligt underlätta täckning och utjämning av kostnader på lokal, regional och riksnivå. Det andra bidraget skall syfta till att utjämna kostnaderna för vidmakthållande av kyrkobyggnader. Det tredje bidraget skall utgå direkt till församlingarna och syfta till att minska effekten av skillnader i inkomststruktur. Ytterligare överväganden erfordras om utformningen av de tre bidragen. Därvid bör också konstrueras uppräkningsregler som eliminerar behovet av årliga omprövningar av totalbeloppen. Här har förutsatts att staten resp. kommunerna skall överta kostnadsansvaret för folkbokföring och begravningsväsende. Ungefär en fjärdedel av kyrkans nettoutgifter bör då bortfalla. Trots detta föreslås statsbidrag till belopp som motsvarar full kompensation för dels nu utgående statliga bidrag, dels all församlingsskatt från juridiska personer. Utöver här föreslagna statsbidrag förutsätts kyrkan kunna utnyttja sådana bidrag som stat och kommun ger till exempelvis studieverksamhet. Ett viktigt inslag i bilden av kyrkans framtida ekonomiska förutsättningar är också att i avsnitt 3.7 föreslås en lösning av pensionsfrågorna som skall motverka risken för en betydande stegring av pensionskostnaderna. Sammantaget är det befogat att hävda att en statlig insats för kyrkans finansiering av den omfattning och med den utformning som här skisserats bör ge kyrkan goda möjligheter att fungera som en öppen, rikstäckande folkkyrka med obunden ställning. Förslagen uttrycker därmed också en positiv värdering av kyrkans insatser och roll i samhällslivet. En viss ekonomisk reglering måste ske vid reformens genomförande. Om kyrkan fonderat medel för ett ändamål som annan i fortsättningen skall svara för är det skäligt att de fonderade medlen överförs tili verksamhetens nye huvudman. Detta blir i första hand aktuellt beträffande begravningsväsendet. När kommunen övertar det ekonomiska ansvaret för denna verksamhet bör dit överföras medel som avsatts till särskild investeringsfond för sådant ändamål. Motsvarande bör gälla om avsättning skett till allmän investeringsfond och det är helt klart att avsättningen har syftat till att täcka framtida investering beträffande begravningsväsendet. Med fondering bör jämställas om överskottsmedel reserverats för bestämt ändamål. Däremot bör fördelning av budgetens överskott eller underskott inte ifrågakomma. Det kan hos församling också förekomma s. k. gravfonder. Avkastningen av dessa avses täcka kostnader för gravunderhåll. Ansvaret för dessa kostnader övertas av kommunen. Följaktligen bör gravfondernas medel också överföras till kommunen. I avsnitt 3.7 diskuteras frågan om statlig pensionsgaranti. Där skisseras en tänkbar lösning som skulle innebära statligt övertagande av kostnaderna för de pensionsåtaganden som är utfästa till personer som vid kyrkosystemets reformering är pensionerade. Vid en sådan lösning aktualiseras överväganden om hur det skall förfaras med pensionsfonder. Beträffande donationer som förvaltas av kyrkan förefaller det inte finnas anledning att hävda att den offentligrättsliga regleringen kan behöva betraktas som förutsättning för förvaltningsuppdragens fortbestånd bör alltså inte påverkas. Till frågorna om kyrkans ekonomi hör också betalningsansvaret för låneskulder. Lån kan ha upptagits för investering som avser begravningsväsendet. För sådant lån har kommunen att överta betalningsansvaret som följd av det förändrade huvudmannaskapet för verksamheten. 1 övrigt har kyrkan att även fortsättningsvis bära betalningsansvaret för upptagna lån. Här måste emellertid även tredje mans intressen beaktas. Den långivare som beviljat lån till en offentligrättsligt reglerad församling med beskattningsrätt kan inte vara skyldig att acceptera att förändrar låntagarens rättsliga status. Det måste undvikas att långi vare säger upp lån till följd av kyrkosystemets reformering. Det bör vara möjligt att åstadkomma en lösning som innebär att kyrkan som riksorganisation ikläder sig borgensansvar för de enskilda församlingarnas låneskulder. Därtill bör sedan kunna kopplas ett generellt statligt borgensåtagande för de lån som finns vid reformens genomförande. hittillsvarande frihet från beskattning får senare bedömas i jämförelse med den ställning övriga trossamfund får från beskattningssynpunkt i det förslag som kan förväntas i anslutning till föreningsskatteberedningens betänkande. 3.3 Uppbörd av kyrkoavgiften Även med ett sådant statligt stöd till finansiering av kyrkans verksamhet som skisserats i avsnitt 3.2 blir som framhållits avgifter från kyrkans medlemmar det bärande elementet i finansieringssystemet. Av stor betydelse blir då självfallet effektiviteten i uppbördssystemet. beredning om stat och kyrka föreslog att staten skulle erbjuda sig att under en övergångstid hjälpa till med uppbörden av kyrkoavgifterna via skattesystemet. Ett stort antal remissinstanser uttalade sig för att denna hjälp skulle ges även efter tioårsperiodens slut. En fri kyrka har att själv bestämma om kyrkoavgiftens storlek och reglerna för betalning av avgiften. Denna princip behöver inte stå i strid med att staten lämnar bistånd med uppbörden. Under förutsättning att den enskilde kyrkomedlemmen medger det bör avgiften kunna debiteras och uppbäras i samband med skatten tili stat och kommun. Det får också förutsättas att kyrkans regler för avgiftens storlek m. m. blir sådana att inte stora tekniska svårigheter uppkommer. Är dessa förutsättningar uppfyllda, är statligt bistånd med uppbörd av avgift endast att se som en lösning av ett praktiskt problem, vilket för ett trossamfund av omfattning eljest kunde bli mycket besvärande. Ett sådant bistånd ligger därtill helt i linje med den generositet staten - utan att bryta mot principen att kyrkan skall vara ett fritt trossamfund-kan och bör visa föratt skapa förutsättningarför kyrkan att verka . Bistånd med uppbörd av medlemsavgift bör självfallet ges även åt andra trossamfund om de så önskar. 1 det s. k. ekonomiutskottet har med hjälp av expertis från utformats en teknisk lösning på frågan om statlig uppbördshjälp. Konstruktionen är i stort sett färdig och har i allt väsentligt accepterats av utskottets samtliga medlemmar. I huvudsak innebär systemet att staten i nära anslutning till vad som gäller tar upp kyrkoavgiften i samband med preliminärskatten och sedan redovisar avgiftsdelen till kyrkan. 3.4 Folkbokföring och Jörsamlingsregistreling I detta sammanhang bör frågan om folkbokföringen beröras. Den är i och för sig inte entydigt förbunden med en relationsändring mellan staten och kyrkan. Ett överförande av folkbokföringen från till ett borgerligt organ kan givetvis aktualiseras även vid oförändrad relation. Så har också skett. Sålunda avgav centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden ett betänkande (SOU 1970:70) om en folkbokföringsorganisation skild från kyrkan. har internt gjort en teknisk översyn av detta betänkande. Därav framgår att man bl. a. med utnyttjande av datatekniken avsevärt kan reducera de ursprungligen beräknade kostnaderna för en från kyrkan fristående folkbokföringsorganisation. Om en sådan förändring genomförs behövs för kyrkans behov en särskild församlingsregistrering. I ekonomiutskottet har denna fråga tagits upp, och olika modeller för en framtida sådan registrering utarbetats med bistånd av . Det ankommer givetvis på kyrkan själv att avgöra vilken modell som skall väljas.