mot · G002553 · 1977-01-20 00:00:00 — 1976/77: 553 av m. fl. om boendemiljö m. m. Samhällets medverkan vid bostadsförsörjningen utgår från en social målsättning. De allmänna riktlinjer för bostadspolitiken som lade fast gäller fortfarande. Målet för bostadsförsörjningen formulerades vid riksdag på följande sätt: Hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader. Medlen för att förverkliga den grundläggande tesen att bostadspolitiken uteslutande skall tjäna sociala behov måste med nödvändighet prövas och utvecklas från tid till annan. Allteftersom olika delmål nås blir det möjligt att gå vidare i reformarbetet. Förändringar i samhället och människors levnadsmönster skapar nya problem och behov som kräver aktiva och delvis nya bostadspolitiska insatser. Det var självklart att det första målet för den sociala bostadspolitiken blev att röja undan den bostadsslum, trångboddhet och bostadsbrist som rådde ännu . Behovet av en omfattande nyproduktion av bostäder ökades ytterligare genom förändringar som inträffade . Hushållens sammansättning ändrades. Många grupper som inte haft möjlighet till egen bostad, t. ex. ungdomar, pensionärer och ensamstående, kunde nu tack vare bostadsstödet och den allmänt höjda levnadsstandarden skaffa sig en egen bostad. En omfattande invandring och omflyttning inom landet ägde rum, bl. a. till följd av näringslivets omstrukturering. Förverkligandet av miljonprogrammet har också tillsammans med statliga bostadslån, statlig räntesubvention och bostadsbidragen lett till att de flesta hushåll fått rymliga och moderna bostäder. Uppfyllandet av detta väsentliga mål för bostadspolitiken har inneburit revolutionerande förbättringar av människors levnadsvillkor. Bostadsstandarden i är väsentligt högre än i något jämförbart land som bostadskostnaden sedd i relation till inkomsten är jämförelsevis låg. Genom uppfyllandet av detta grundläggande mål för bostadspolitiken har det också skapats möjlighet att nu gå vidare och angripa andra angelägna bostadssociala problem. Mot bakgrund av de förutsättningar och behov som föreligger framstår det framför allt som nödvändigt att ägna särskild omsorg åt den sociala miljön i bostadsområdena. Det är nödvändigt att se bostadsmiljön i ett vidgat perspektiv. Bostadsmiljön utgörs inte enbart av den fysiska ramen, lägenheten, huset eller den yttre anläggningen. Minst lika väsentligt som dessa fysiska förutsätt 1 1976/77. 3 sami Nr 553 ningar är den sociala miljön, dvs. de kontakter som kan utvecklas mellan de människor som bor i bostadsområdet. Till bostadsmiljön måste också räknas verksamheter av olika slag, offentlig och privat service samt spontana eller organiserade aktiviteter av och för de boende inom området. Varje bostadsområde måste fungera så, att människors behov av vård, service, kultur och gemenskap kan tillgodoses. Härför krävs att en social helhetssyn mer än sätter sin prägel på kommunernas bostadsförsörjningsplanering vare sig det gäller planeringen av nya områden eller förvaltning och förbättring av redan färdiga områden. Ett annat viktigt krav är att segregation motverkas. Oavsett skillnader i inkomst, arbetsförhållanden och social ställning bör stora och små hushåll, ungdomar och äldre kunna bo i samma bostadsområde. Särskilt viktigt är det att barn från olika hemmiljöer får växa upp tillsammans och med goda kontakter med vuxna av olika ålder och livserfarenhet. Bostadsmiljön får inte heller utgöra hinder för människor med fysiska, sociala eller psykiska handikapp. Den sociala strukturen och människors möjligheter till arbete, gemenskap och meningsfull fritid är i stor utsträckning beroende av bostaden, både av lägenheten som sådanoch,kanske i ännu högre grad, av bostadsmiljön i övrigt. Det är uppenbart att brister i bostadsmiljön, t. ex. i vad gäller barnomsorg, social service i övrigt, kulturutbud, kollektivtrafik eller arbetsplatser nära bostaden, främst går ut över redan svaga grupper som barn, äldre, handikappade, sjuka, låginkomsttagare etc. Samma grupper drabbas hårdast av segregationen. Genom ett målmedvetet arbete med att skapa en god social miljö och motverka segregation i boendet kan därför mycket väsentliga insatser göras för att bekämpa orättvisor mellan olika samhällsgrupper, skapa trygghet och gemenskap mellan generationerna och höja levnadsvillkoren för dem som i särskilt hög grad är beroende av andras solidaritet. Härigenom kan t. ex. förutsättningar skapas för att tillgodose de äldres behov av god omvårdnad i en välkänd omgivning, för att ge alla barn och ungdomar trygga, jämlika och stimulerande uppväxtvillkor eller för att ge handikappade eller människor som hotas av social utslagning ett normalt liv i gemenskap med andra. Brister i bostadsmiljön drabbar också främst kvinnorna i form av dubbelarbete och/eller påtvingade livsmönster. Det gör det svårt för unga föräldrar att förena yrkesroll och föräldraroll. Därför är en social helhetssyn på bostadsförsörjningen också ett viktigt medel för att skapa jämställdhet mellan män och kvinnor. Behovet av fortsatta målmedvetna insatser på detta område är mycket stort. Alltför många, både äldre, nyare och planerade bostadsområden, svarar inte mot de krav som här ställts upp med avseende på miljö eller allsidig hushållssammansättning. Skälen är flera. Så länge bostadsbristen var det dominerande problemet koncentrerades intresset till att undanröja denna. Vi ställer helt andra krav på barns levnadsvillkor, äldreomsorg och handikappvård . Kravet på jämställdhet och förändrade familjemönster är också nya faktorer. Därtill kommer delvis nya problem i vissa bostadsområden och . Bakgrunden och orsakerna till dessa problem varierar. Ofta har emellertid någon eller några av följande faktorer medverkat till att starta en för området olycklig utveckling. Många av de här aktuella bostadsområdena byggdes i kommuner, som expanderade kraftigt . Näringslivet redovisade en fortsatt kraftig expansion och bedömde att denna endast kunde med inflyttad arbetskraft. Kommuner och bostadsföretag utsattes för hårda påtryckningar för att genom en hög bostadsproduktion möjliggöra en fortsatt expansion av näringslivet. Efterfrågan på bostäder var under dessa år så stark att många bostadsområden togs i bruk innan en tillfredsställande service byggts ut. Under en mycket koncentrerad tidsperiod flyttade många människor in i dessa nyproducerade bostadsområden. En övervägande del av dem saknade tidigare anknytning till orten. Många var invandrare. Hushållen var i stor utsträckning nybildade. Åldersstrukturen blev ensidig, med en hög andel barn och få gamla. Ensidigheten i befolkningsstrukturen accentuerade ytterligare bristerna i samhällsservicen. och skedde så av olika skäl en utomordentligt hastig förändring av befolkningsutvecklingen i många av dessa kommuner. För de nya bostadsområden, som färdigställts eller var under utbyggnad, blev konsekvenserna allvarliga. I en del fall fylldes aldrig områdena utan lägenheter fick stå outhyrda. I andra fall har lägenheterna hyrts ut , men när förändringarna på arbetsmarknaden kom drabbade dessa i första hand de senast anställda. Som nämnts hade de flesta en lös anknytning till orten. De flyttade vidare och lämnade efter sig lägenheter, som inte kunde hyras ut till andra. En negativ process startade i åtskilliga nya bostadsområden. Den nya situationen på bostadsmarknaden innebar för vissa - men långtifrån för alla - grupper en ökad valfrihet. De som hade resurser att utnyttja valfriheten flyttade ifrån de nya flerfamiljshusen. Flyttningseffekterna förstärktes dessutom av den kraftiga ökningen av småhusbyggandet som skedde ungefär samt av det faktum att stora lägenheter oftast endast erbjöds i småhusen. Av betydelse är också att de bostadsområden med flerfamiljshus som uppfördes i slutet av 1960- och hade sämre ekonomiska förutsättningar än områden med småhus som beboddes av sina ägare. När 1974 i enighet ändrade kapitalkostnaderna för att få större likställighet mellan upplåtelseformerna, berörde detta i första hand nyproduktionen. Äldre bostadsområden har dessa skillnader inbyggda. Liknande förhållande gäller i varierande grad också kommunala subventioner i samband 1* 1976/77. I flera kommuner ändras nu dessa förutsättningar efter hand. Till följd av bl. a. de tomma lägenheterna fick de aktuella bostadsområdena ett i de flesta fall oförtjänt dåligt rykte. Detta bidrog till att förvärra situationen. Segregationen ökade successivt. Sociala särdrag utvecklades. Isolering och främlingskap kunde på olika sätt märkas. Förslitningen ökade i både bildlig och bokstavlig mening. Omsättningen på hyresgäster blev av en helt annan storleksordning än vad vi varit vana vid, vilket bl. a. fick konsekvenser för det sociala kontaktnätet. De berörda bostadsområdena kom in i vad som kan betecknas som en ond cirkel, som om den inte kan hejdas leder till social utarmning. I dessa bostadsområden är det nödvändigt att få till stånd åtgärder för att förbättra det sociala livet och minska segregationen. Men även andra områden måste betecknas som riskområden som är i behov av särskilda åtgärder för att förbättra den sociala miljön och minska segregationen. Det gäller t.-ex. många på spekulation tillkomna småhusområden där tillgången på social service, kollektivtrafik och arbetsplatser ofta är mycket dålig. Många av de nya småhusområdena kännetecknas också av en samtidig inflyttning av många människor utan tidigare gemenskap och en åldersmässigt, ekonomiskt och socialt onaturlig befolkningssammansättning. När områden som från början haft en ensidig bostadsstruktur och befolkningssammansättning börjar åldras, finns det en risk för en långsam förslumning och segregation. En sådan utveckling kan iakttas bl. a. i vissa bostadsområden . I många kommuner ökar segregationen dessutom som en följd av det ensidiga småhusbyggandet och den ökande skillnaden i bostadsstandard och lägenhetsstorlek beroende på upplåtelseform. hade nybyggda statligt belånade lägenheter, som uppläts med hyres- eller bostadsrätt, en genomsnittlig bostadslägenhetsyta om ca , medan bostadsytan i gruppbyggda småhus i genomsnitt var ca . av de förra lägenheterna innehöll 4 rum och kök eller mer. 1 småhus var andelen , och inte av dessa lägenheter innehöll 5 rum och kök eller mer. Om denna utveckling får fortsätta förstärks de faktorer som orsakar segregation. Följden blir att segregationen byggs in i bostadsområdena om inga motverkande åtgärder vidtas. De bostadspolitiska åtgärderna kan självfallet inte isolerade ge garantier för allsidig hushållssammansättning och ett utvecklat socialt liv. Men de kan ge förutsättning för att olika hinder mot en bostadssocial målsättning skall kunna avlägsnas. En rad reformer på olika områden -1, ex. utbyggnaden av barnomsorg och äldreomsorg, SIA-skolan, kulturpolitiken, socialpolitiken - står nu inför sitt genomförande i kommunerna. Det framstår då som särskilt angeläget att skapa förutsättningar för en insiktsfull samplanering mellan olika sektorer. Här kan en framsynt social helhetssyn på bostadsförsörjningen spela en viktig roll. För att förverkliga dessa krav på en god social miljö och allsidig hushållssammansättning i bostadsområdena vill vi föreslå följande: Kommunernas roll lades fast i beslut av riksdagar, bl. a. lag om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens främjande. Kommunens traditionella ansvar för bostadsförsörjningen bör nu utvecklas till att omfatta ett lagfäst ansvar för bostadsmiljön i sin helhet och för att förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning i kommunens olika delar kan uppnås. Statsmakterna anger därvid de allmänna målen för bostadsförsörjningen liksom de allmänna ramarna för vilka metoder som kommunerna bör använda för att uppfylla kraven på bostadsförsörjningen. Kommunen bör regelbundet genomföra bostadssocial inventering av olika bostadsområden inom kommunen. De flesta bostäder som skall användas under de närmaste decennierna är redan byggda. Åtgärder för att skapa en god bostadsmiljö och minska segregationen måste därför i stor utsträckning inriktas på att förbättra och komplettera redan befintliga områden. Ökad omsorg måste ägnas åt vad som händer i bostadsområdena under brukningsskedet. Avsikten med bostadssocial inventering skall framför allt vara att få en vid och djup kunskap om bostadsområdena och de boende, bl. a. för att skapa ett gemensamt planeringsunderlag för olika kommunala förvaltningar, bostadsföretag m. fl. De boende liksom folkrörelser, kommunala institutioner och bostadsföretag i området bör därför engageras i arbetet. Väsentligt är att en bostadssocial inventering anknyts till bostadsområdet som helhet. Den måste grundas på en helhetssyn på boendet och på en ambition att studera förutsättningar, problem och möjligheter i bostadsområdet och inte bindas till traditionella gränser mellan olika institutioners eller kommunala organs kompetensområden. Det är särskilt angeläget att redovisa hur bostadsområdet fungerar för olika hushåll och individer. Därvid skall studeras både bostadsområdets egenskaper, den fysiska och sociala miljön, service och verksamheter, samt hushållens och individernas möjligheter att utnyttja bostadsmiljöns förutsättningar. Det bör vara särskilt angeläget att inledningsvis studera två typer av bostadsområden. Områden som förändrats genom ny- eller ombyggnad behöver inventeras någon tid efter fördigställandet för att det skall vara möjligt att kartlägga förtjänster och brister i deras planering och genomförande. Områden som har sådana brister, särskilt i fråga om fysisk och social miljö, att de blir problemområden i olika avseenden bör också prioriteras för att bristerna skall kunna undanröjas. Bostadsbyggnadsprogram har under närmare upprättats i ett stort antal kommuner. har också skyldighet att upprätta bostadsplaneringsprogram tillkommit. Det bör nu vara dags att sammanföra samtliga bostadsförsörjningsåtgärder i femårsprogram som revideras. Dessa bostadsförsörjningsprogram bör innehålla planer för ° komplettering och förändring av befintliga bostadsmiljöer, ° ombyggnad av bostadslägenheter, ° nybyggnad av bostadslägenheter. Bostadsförsörjningsprogrammet bör redovisa såväl bostäder som verksamheter. Där bör således sammanföras samtliga förvaltningars investeringsprogram för ett visst område eller en viss kommundel. Eftersom strävan bör vara att skapa förutsättning för allsidig hushållssammansättning i samtliga bostadsområden, bör bostadsförsörjningsprogrammet redovisas bostadsområdesvis. Mot bakgrund av den centrala roll som ett bostadsförsörjningsprogram bör spela i kommunens verksamhet bör det föreläggas kommunfullmäktige för ställningstagande. I byggnadsstadgan bör finnas dels sådana föreskrifter om planeringen att avsikten med en social bostadsförsörjning kan klart utläsas, dels sådana instrument för plangenomförandet, att kommunen kan utnyttja den fysiska planeringen för att säkerställa en god bostadsförsörjning. I byggnadsstadgan (9 §) finns särskilda föreskrifter om att vid planläggning tillbörlig hänsyn skall tagas till bl. a. den allmänna samfärdseln, energihushållningen och det militära försvarets behov. Däremot finns inte bostadsförsörjningens krav särskilt omnämnda. Av praktisk betydelse är att kommunen genom föreskrifter i detaljplan skall kunna ange önskvärd lägenhetssammansättning. Detta bör tillgodoses genom att krav på hänsyn till en god social miljö förs in i stadgans 12 §. Planbestämmelserna får emellertid långsam effekt, eftersom redan antagna detaljplaner inte påverkas. Därför bör kommunen som villkor för bygg nadslov kunna uppställa krav på en viss lägenhetsfördelning eller annat krav som uttryckts i av kommunfullmäktige fastställt bostadsförsörjningsprogram. Detta bör få uttryck genom ändring av stadgans . Åtskilliga erfarenheter visar nu vilka betydande svårigheter som är förenade med att ge hushåll, vilka uppfattas som ekonomiskt eller socialt avvikande, fullgoda bostäder. Av betydelse är inte endast att en bostadslägenhet kan tilldelas ett sådant hushåll - lika väsentligt är att hushåll som uppfattas som avvikande inte samlas i särskilda fastigheter eller bostadsområden. För att detta syfte skall kunna uppnås erfordras att samtliga fastighetsägare erkänner och tar sin del av samhällets totala ansvar för alla hushåll. Kommunens nuvarande möjligheter att tilldela bostad är otillräckliga i dessa avseenden. Kommunen bör därför ges möjlighet att, när kommunen finner det påkallat med hänsyn till bostadsförhållandena på orten, tilldela bostad som upplåts med hyres- eller bostadsrätt. Lagstiftning av detta slag innebär givtvis att fastighetsägarnas nuvarande oinksränkta rätt att själva besluta om upplåtelse av bostadslägenhet inskränks. Hyreslagens bestämmelser om förverkande av hyresrätten rubbas inte av förslaget. Om lagstiftning av detta slag kommer till stånd är det emellertid sannolikt att lagen sällan uttryckligen behöver åberopas eller sanktioner utdömas. En laglig reglering inom området bör nämligen medverka till en önskvärd attitydförändring. I detta sammanhang är det också viktigt att understryka att bostadsförmedlingen kan och bör spela en aktiv roll för att skapa en jämn och allsidig social sammansättning i kommunens olika bostadsområden. Av de närmast föregående avsnitten framgår några av de ställningstaganden av statsmakterna som behövs för att kommunerna skall kunna fullgöra sin roll för en social bostadsförsörjning. Därutöver aktualiseras också särskilda statliga stimulansbidrag. Ett av de påtagliga hindren för en förändring av befolkningssammansättningen i befintliga bostadsområden utgörs av lägenhetssammansättningen. I åtskilliga bostadsområden är andelen små lägenheter mycket stor. Det har visat sig att kostnaderna för lägenhetssammanslagningar i många fall är så stora, att de utgör hinder mot sammanslagningar även i samband med mer omfattande ombyggnad eller upprustning. Det är därför motiverat med ett särskilt statligt bidrag till sammanslagning av bostadslägenheter. Eftersom ett bidrag av detta slag bör uppfattas som en stimulansåtgärd, kan det vara svårt att direkt knyta bidragets storlek till en beräknad eller uppskattad kostnad. Boende-och bostadsfinansieringsutredningarna har angett som lämpligt belopp men har förutsatt att förändring skall ske i takt med kostnadsutvecklingen. Ett belopp av den storleksordningen stämmer väl överens med de erfarenheter av behoven som gjorts i kommuner och bostadsföretag, även om kostnaderna för ombyggnad varierar kraftigt. Bostadslån för ombyggnad bör också kunna utgå för lägenhetssammanslagningar, även om sammanslagningen sker utan väsentlig ökning av bostadsvärdet eller utan samtidig utbyggnad till nybyggnadsstandard. Det är slutligen angeläget att medverka till att nya bostäder i största möjliga utsträckning byggs på sådant sätt att framtida förändringar blir möjliga. Genom elasticitet i byggandet kan möjligheter till ändringar i lägenhetsindelningen med hänsyn till konsumenternas anspråk och behov skapas. Härigenom ökas möjligheterna att bibehålla vissa förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning. Reglerna för beräkning av låneunderlaget bör därför ändras på sådant sätt, att de särskilda kostnaderna för förberedelse för ändrad lägenhetsindelning inryms i låneunderlaget. Medelsåtgången för de föreslagna statliga bidragen kan endast uppskattas överslagsvis. Med hänsyn till svårigheterna i ett initialskede kan det första budgetåret i en försöksverksamhet beröra högst ca 1 000 nybildade större lägenheter, motsvarande sålunda ett behov av en ram om 10 milj. kr. Bidragen bör avräknas från motsvarande bostadslån. Ökningen av medelsbehovet för ombyggnadslån blir därför i detta sammanhang närmast försumbar i den mån den inte byts mot en minskning. Bidragen bör tills vidare utgå från anslaget Bidrag till förbättring av boendemiljön. Detta anslag bör räknas upp med ett belopp av 2 milj. kr. för att täcka ett behov av utbetalningar. Vi yrkar med hänvisning till det ovan sagda 1. att antar följande Förslag till Lag om bostadsförsörjningen m. m. med lydelse enligt härvid fogad Bilaga i; 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bostadssociala inventeringar och kommunala bostadsförsörjningsprogram; 3. att antar följande Förslag tili Lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612) med lydelse enligt härvid fogad Bilaga 2; a. antar förljande Förslag till Lag om upplåtelse av bostadslägenhet i vissa falt med lydelse enligt härvid fogad Bilaga 3, b. antar följande Förslag till Lag om ändring i jordabalken med lydelse enligt härvid fogad Bilaga 4, c. antar följande Förslag till Lag om ändring i bostadsrättslagen (1971:479) med lydelse enligt härvid fogad Bilaga 5; a. beslutar att bostadslån för ombyggnad samt statliga bidrag om skall kunna utgå för sammanslagning av mindre lägenheter till bostadslägenheter om tre rum och kök och större, b. medger att beslut om bidrag för sammanslagning av bostadslägenheter får meddelas inom ramen av under /78, c. till Bidrag till förbättring av boendemiljön för /78 anvisar ett reservationsanslag av 37 000 000 (+ .) 6. att godkänner att låneunderlaget för bostadslån vid nybyggnad skall omfatta även särskilda kostnader för förberedelser av ändrad lägenhetsindelning. () () () () () () () () () HANS () i Lag om bostadsförsörjningen m. m. Härigenom förordnas följande. 1 § Kommunen ansvarar för bostadsförsörjningen inom kommunen. Kommunen skall verka för att dess invånare och de som avser att bosätta sig inom kommunen får tillgång till rymliga,väl utrustade och ändamålsenliga bostadslägenheter och en i övrigt god bostadsmiljö. Kommunen skall därvid skapa förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning inom kommunens bostadsområden. Kommuner inom samma bostadsförsörjningsområde skall samråda för att främja bostadsförsörjningen. 2 § Kommunen får ställa medel till förfogande enligt grunder som kommunen bestämmer för att göra det möjligt för den enskilde att anskaffa och inneha en fullvärdig bostad inom det bostadsförsörjningsområde kommunen tillhör. Kommunen får dock ej bedriva sådan verksamhet inom annan kommun utan samtycke av denna. I fråga om bostadsföretag, vari kommunen äger bestämmande inflytande och vars grundkapital delvis består av kapitaltillskott från annan än kommunen, får kommunen ställa medel till förfogande för att täcka hos bostadsföretaget uppkommen förvaltningsförlust även till den del förlusten belöper på sådan medintressent i företaget. 3 § Kommunen är skyldig att genom lämpligt kommunalt organ förmedla lån och bidrag, som utgår av statsmedel i syfte att främja bostadsförsörjningen inom riket eller eljest gäller bostäder och lokaler inom bostadsområde, samt att vid sådan statlig låne- och bidragsverksamhet biträda vid byggnadskontroll och låneförvaltning. 4 § Kommunen skall upprätta bostadsförsörjningsprogram för den närmaste femårsperioden. 5 S Kommunen skall utföra bostadssocial inventering inom bostadsområde. 6 § Bostadsförsörjningsprogram och bostadssocial inventering skall upprättas efter samråd med myndighet som regeringen bestämmer och tillställas myndigheten. 7 § Kommunen skall fortlöpande lämna information om bostadsförsörjningen i kommunen. Bostadssökande skall underrättas om möjligheterna att få bostadslägenhet i kommunen, bostadslägenheternas belägenhet, storlek, utrustning och pris samt andra förhållanden av betydelse. 8 5 1 Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen skall kommunen anordna avgiftsfri bostadsförmedling. I område som kan anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende åligger sådan skyldighet kommunerna i området. Därvid skall gemensam bostadsförmedling anordnas och enhetliga grunder tillämpas vid anvisning av bostäder. Regeringen kan ålägga kommun att fullgöra skyldighet enligt första stycket. Har regeringen ålagt kommuner att anordna gemensam bostadsförmedling, skall de deltagande kommunerna handha denna i kommunalförbund.