mot · G0021282 · 1977-01-25 00:00:00 — Motion 1976/77: 1282 av m. fl. om bostadsbyggandet m. m. Bostadsbyggande m. m. 1 den socialdemokratiska riksdagsgruppens partimotion (1976/77:553) tas upp centrala frågor om bostadspolitikens inriktning och utformning. Utifrån den grundläggande tesen att bostadspolitiken skall tjäna sociala behov slås där fast att det nu framför allt framstår som nödvändigt att ägna särskild omsorg åt den sociala miljön i bostadsområdena. Bostadsmiljön har setts i ett vidgat perspektiv som omfattar inte enbart den fysiska ramen utan framför allt den sociala miljön och de kollektiva verksamheterna. Vidare betonas kravet på att bostadspolitiken skall motverka segregation i boendet. För att förverkliga kraven på en god social miljö och en allsidig hushållssammansättning i bostadsområdena läggs i partimotionen fram konkreta krav med följande syften: O kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen lagfästs o kommunerna bör regelbundet göra bostadssociala inventeringar o samtliga program för bostadsförsörjningen i kommunerna förs samman till ett O reglerna för fysisk planering och byggande ändras för att främja en social bostadsförsörjning o kommunerna får lagfäst möjlighet att anvisa bostad O möjlighet öppnas att lämna statliga bidrag och lån för sammanslagning av lägenheter m. m. I denna motion, väckt av de socialdemokratiska ledamöterna i civilutskottet, tas upp förordade ändringar i budgetpropositionens förslag beträffande bostadsbyggandet m. m. Sålunda framförs här förslag rörande: o bostadsbidrag o övre lånegränserna för bostadslån Bostadsbidrag m. m. Bostadsbidragen utgör ett viktigt led i den sociala bostadspolitiken. Deras syfte är att minska skillnader i bostadsstandard som beror på olika inkomst och betalningsförmåga och att kontinuerligt förbättra bostadsstandarden hos ekonomiskt svaga grupper. Bostadsbidragen skall vidare medverka till att ge hushåll med låga inkomster och/eller tung försörjningsbörda sådana ekonomiska resurser att de stimuleras att ytterligare förbättra sina boendeförhållanden. Härigenom bidrar de också till att motverka segregationen. I detta syfte har - alltsedan den första formen av bostadsbidrag infördes - bostadsbidragssystemet kontinuerligt byggts ut så att det kommit att omfatta allt fler hushåll och utgå med allt högre belopp till de enskilda hushållen. Senast fattade , på förslag av den socialdemokratiska regeringen, beslut om en rad viktiga förbättringar av bostadsbidragen. Till grund för propositionen låg bl. a. boende- och bostadsfinansieringsutredningens betänkande Bostadsförsörjning och bostadsbidrag (SOU 1976:51-52). Reformen trädde i kraft och innefattar bl. a. väsentligt höjda bidragsbelopp, förenklad handläggning, sänkning av åldersgränsen från 20 till , samt förbättringar för hushåll med handikappad medlem, för familjer med barn som vårdas på institution och för personer med partiell förtidspension eller inkomstprövad änkepension. uttalade sig enhälligt för att de olika nu existerande bostadsbidragssystemen bör samordnas samt att arbetet på att göra systemet enkelt, lättbegripligt och lättadministrerat bör fortsätta. biföll dessutom en borgerlig reservation som felaktigt utgavs att förorda bostadsutredningarnas förslag till samordning. Reservationen bortsåg från att förslaget förutsatte dels garanterad grundnivå, dels klarhet i kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Det sistnämnda är en förhandlingsfråga av stor ekonomisk räckvidd. Slutligen begärde att regeringen skulle återkomma med förslag beträffande föräldrar som inte har sina barn stadigvarande boende hos sig och inkomstprövningsbegreppet. I årets budgetproposition höjs anslaget till bostadsbidrag med . Större delen av denna ökning beror, som föredragande statsrådet anför, på att de reformer som beslutades får helårseffekt först under /78. Därutöver återkommer regeringen med förslag i anledning av ovan refererade beslut beträffande dels samordning av bidragssystemen, dels föräldrar som inte har sina barn stadigvarande boende hos sig. Vi konstaterar med tillfredsställelse att regeringen däremot inte återkommer med något förslag beträffande inkomstprövningsbegreppet. Den borgerliga reservation som låg till grund för beslutet innehöll krav som, om de hade förverkligats, skulle ha lett till från social synpunkt oacceptabla konsekvenser. De borgerliga partiernas krav på att underhållsbidrag och bidragsförskott skulle räknas in i inkomsten när bostadsbidragen bestäms skulle nämligen i första hand ha drabbat ensamförsörjare med låga inkomster. Något klart och entydigt besked om vem som skall äga rätt att uppbära såväl kommunalt bostadstillägg till folkpension (K.BT) som statskommunalt bostadsbidrag (SK.BB) lämnas inte i propositionen. Föredragande statsrådet anför bl. Den stora grupp av pensionärer, som i huvudsak bara har sin folkpension att leva av, kommer för sin bostadsförsörjning att liksom f. n. vara beroende av att de kommunala bostadstilläggen är dimensionerade efter bostadskost nadsläget i kommunen och att de successivt anpassas till de kostnadsökningar som sker. Detta uttalande har vi tolkat så att personer som bara har folkpension jämte pensionstillskott och en obetydlig biinkomst ställs utanför reformen. Det är nödvändigt att klargör hur budgetpropositionen skall uppfattas så att osäkerhet inte behöver kvarstå. Statskommunalt bostadsbidrag till pensionärer utan barn Statskommunala bostadsbidrag (SKBB) utgår enligt nu gällande regler till barnfamiljer samt till låginkomsttagare utan barn. Till barnfamiljer där en eller båda föräldrarna är folkpensionär kan såväl SKBB som det statliga bostadsbidrget (SBB) och kommunalt bostadstillägg (KBT) utgå - ofta i kombination. Folkpensionärer utan barn är däremot uteslutna från SKBB och helt hänvisade till KBT. KBT beslutas av kommunerna och utgår med kraftigt varierande belopp och enligt regler som starkt avviker från SKBB samt därtill är olika i olika kommuner. De problem som följer härav är väl kända: administrativt krångel och svårigheter att förstå systemen, olikheter - som upplevs som orättvisor beroende på i vilken kommun pensionären bor, samt i vissa fall sämre förmåner för pensionärer än för låginkomsttagare utan barn med samma inkomst. De pensionärer som får sämre förmåner är dels de som bor i kommuner med låga KBT, dels pensionärer som får KBT reducerat på grund av sidoinkomst över viss nivå till folkpensionen. Därtill kommer att kommuner med hög andel pensionärer och låg skattekraft ofta har svårt att betala ut tillräckligt höga KBT. Dessa förhållanden kartlades utförligt av boende- och bostadsfinansieringsutredningarna. Utredningarna föreslog att de olika systemen borde sammanföras till ett. I avvaktan härpå borde pensionärer få rätt att välja det för dem fördelaktigaste systemet. För att systemet skulle bli så enkelt som möjligt föreslogs att pensionären därvid skulle tillhöra antingen KBT eller SKBB. En kombination av systemen i det enskilda fallet avvisades såsom alltför krånglig för såväl bidragsmottagare som handläggande myndighet. Denna reform föreslogs vidare kombineras med en lagfäst miniminivå om /månad. Syftet härmed var dels att åstadkomma rättvisa och tillräckligt höga bostadsbidrag för alla folkpensionärer, dels att förhindra en okontrollerad kostadsövervältring från kommunerna till staten. Utredningarna som inte hade möjlighet att ta upp frågan om finansieringen i den del som berör kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, förutsatte att dessa frågor skulle lösas i annan ordning och att därvid särskild hänsyn skulle tas till kommuner med många pensionärer och låg skattekraft. Med hänsyn bl. a. till att flera utredningar - t. ex. kommunalekonomiska utredningen, skatteutjämningsutredning och socialpolitiska sam ordningsutredningen - ännu inte hade slutfört sitt arbete var det inte möjligt att ta ställning till utredningarnas förslag. Föredragande departementschefen uttalade dock liksom utskottet att en framtida samordning är önskvärd. I årets budgetproposition (bil. 16, s. 20-24) föreslås att pensionärer i vissa fall skall kunna erhålla SKBB. De som enligt vår tolkning berörs av reformen förefaller vara den grupp av pensionärer som vid sidan av sin folkpension har en arbetsinkomst, en tilläggspension eller annan inkomst som jämställer dem med lågavlönade personer . Det är givetvis bra att denna grupp av pensionärer får bättre bostadsbidrag. Vi är starkt kritiska mot att det förslag som framförs bara leder till förbättringar för vissa pensionärer men lämnar många andra och just dem som bäst skulle behöva förbättringar utanför. Vi tänker då i första hand på de pensionärer som bor i kommuner med låga KBT-belopp och endast har folkpension och pensionstillskott att leva av. Budgetpropositionens förslag leder inte till någon rättvisa inom pensionärskollektivet eller till någon garanterad grundtrygghet för pensionärerna. Det innebär inte heller någon hjälp för kommuner med många pensionärer och låg skattekraft. För att lösa dessa problem krävs en helhetslösning av det slag bostadsutredningarna föreslog. En lösning som innebär att den stora grupp av pensionärer som bara har folkpension och pensionstillskott lämnas utanför är enligt vår mening en orättvis och ofullständig lösning. En annan allvarlig invändning gäller det förhållandet att förslaget inte innehåller någon regel om en lagfäst grundnivå. Utan en sådan regel är det inte möjligt att åstadkomma rättvisa mellan pensionärerna inbördes eller att få till stånd en generell förbättring för dem som har de lägsta bostadsbidragen. Det finns fortfarande ett stort antal kommuner med mycket låga KBTbelopp. 25 kommuner har maximibelopp understigande /år för ensamstående och 24 kommuner har högst /år för makar. Å andra sidan har många kommuner maximerade KBT-belopp på . Sådana skillnader kan endast till en mindre del förklaras med skillnader i hyresläget på olika orter. Skillnaderna ger i stället uttryck för kommunernas ambitioner och möjligheter på detta område. Det förslag som redovisas i propositionen är mest ofördelaktigt för den som endast har folkpension med pensionstillskott och bor i kommun med lågt KBT. Men även för dem som får rätt att uppbära SKBB innebär detta förslag praktiskt taget alltid sämre förmåner än vad som skulle utgå med en lagfäst grundnivå för KBT i botten. Om dessutom en grupp pensionärer får rätt att gå över till SKBB utan den spärr för kommunerna som den lagfästa miniminivån innebär bortfaller en stimulans för kommunerna att kontinuerligt höja KBT i takt med kostnadsutvecklingen. Härigenom riskeras en successiv urholkning av KBT som i första hand skulle drabba folkpensionärer med enbart folkpension och därtill öka orättvisorna inom pensionärskollektivet. Därtill kommer att det föreslagna systemet är administrativt komplicerat och svåröverskådligt eftersom det innebär att två helt olika system skall kombineras. Så skall t. ex. två helt olika metoder för beräkning av både bostadskostnad och inkomst tillämpas. Detta torde leda till betydande merarbete för både handläggare och bidragsmottagare som måste ta fram ett mycket stort antal uppgifter om inkomst, bostad och familjeförhållanden. För pensionärerna torde det bli helt omöjligt att förstå hur systemet fungerar och deras individuella bidrag är konstruerat. Enligt vår mening måste de viktiga kraven om rättvisa, garanterad grundtrygghet åt alla pensionärer, stöd till kommuner med låg skattekraft och stor försörjningsbörda samt ett enkelt och lättöverskådligt system tillgodoses. Regeringen bör därför återkomma till med förslag till en sådan från social och rättvisesynpunkt godtagbar helhetslösning innefattande bl. a. en ytterligare samordning av systemen och en lagfäst grundnivå för KBT. Inom systemet med statskommunalt bostadsbidrag (SKBB) tillämpas ett årligt ansökningsförfarande. Ansökan lämnas normalt in för bidrag . Förmedlingsorganet översänder varje höst en ansökningsblankett till samtliga barnfamiljer i aktuella inkomstlägen om möjligheterna att erhålla bostadsbidrag. Bidragstagarna lämnar uppgift om ändringar som påverkar rätten till bostadsbidrag. För flertalet fall har inga sådana ändringar skett. När det gäller det kommunala bostadstillägget till folkpension (KBT) tilllämpas inte något årligt ansökningsförfarande. Ansökan lämnas vanligen in med ansökan om folkpension. Ändringar som påverkar KBT anmäls av bidragstagaren till . Vidare kontrollerar kassan då och då de förhållanden som ligger till grund för utgående KBT. Föredragande statsrådet anför i budgetpropositionen (proposition 1976/77:100, bil. 16, s. 26) att det enligt hennes mening inte är nödvändigt att tillämpa ett årligt ansökningsförfarande när det gäller SKBB till pensionärer men att en årlig omprövning måste ske eftersom inkomstprövningen skall göras mot den taxerade inkomsten året före bidragsåret. Ansökningsförfarandet inom SKBB-systemet behandlades av boende- och bostadsfinansieringsutredningama i betänkandet Bostadsförsörjning och bostadsbidrag (SOU 1975:51 s. 439-441). Utredningarna framhöll att det för såväl bidragstagarna som från handläggarsynpunkt är betungande med årliga ansökningar bl. a. därför att bidragsprövningen måste ske - huvudsakligen . Utredningarna fann det angeläget att försök gjordes att förenkla ansökningsförfarandet. av bostadsbidragen löper över . För dessa bidragstagare finns nödvändiga uppgifter i de register som lagts upp i samband med databehandlingen av bidragen. Därför borde det enligt utredningarna vara möjligt att antingen slopa det årliga ansökningsförfarandet eller att använda en enklare blankett. Utredningarna lämnade förslag om hur ett förenklat förfarande kan utformas. Enligt deras mening kunde en möjlighet vara att automatiskt - utan ansökan - på grundval av tillgängliga registeruppgifter dvs. uppgifter i bostadsbidragsregistret och uppgifter om den nya taxeringen som erhålls från pröva frågan om fortsatt bostadsbidrag. För sökande som inte tidigare hade bidrag borde en särskild ansökningsblankett finnas. Utredningarna ansåg att en fördel med det ovan skisserade systemet vore att bidragstagare befriades från att lämna uppgifter som förmedlingsorganet redan har och som kan förefalla helt onödiga eftersom någon förändring i uppgifterna inte skett sedan föregående år. Även från handläggningssynpunkt skulle avsevärda förenklingar uppnås. För att få de förmögenhetsuppgifter som behövs för att räkna ut bostadsbidragen föreslog utredningarna att även uppgift om förmögenhet . skulle registreras i samband med taxeringen. Utredningarna fann inte vägande skäl för att bibehålla nuvarande ansökningsförfarande och föreslog förenklingar enligt det ovan redovisade systemet. Det ändrade ansökningsförfarandet borde införas inför . I propositionen 1975/76:144 (s. 99) anförde departementschefen att tagit initiativ till en översyn av ansökningsförfarandet och för ändamålet bildat en arbetsgrupp i vilken ingår företrädare för statskontoret, , och . ansåg vid behandlingen av propositionen det viktigt att olika åtgärder vidtas som kan leda till att ett årligt ansökningsförfarande kan undvaras. hade ingen erinran häremot. Efter riksdagsbehandlingen har arbetet i den ovannämnda arbetsgruppen pågått och det bör nu vara möjligt att besluta om ett förenklat ansökningsförfarande inom SKBB-systemet att gälla fr. o. m. . I det sammanhanget finns anledning att även se över ansökningsförfarande inom SKBB-systemet, där bl. a. utformningen av blanketter starkt kritiseras. Vi föreslår att förslag enligt ovan om ett förenklat ansökningsförfarande föreläggs så att reformen kan gälla fr. o. m. . De statskommunala bostadsbidragens (SKBB) storlek är beroende bl. a. av hushållens bostadsutgifter och utgår av utgiften mellan vissa hyresgränser. Den nedre hyresgränsen är f. n. De övre gränserna, som beslöts av , framgår av nedanstående tablå: för ensamstående utan barn för makar utan barn för makar och ensamstående med 1-2 barn för makar och ensamstående med 3-4 barn för makar och ensamstående med 5 eller flera barn 600 700 825 975 1 125 Det finns speciella regler avseende de övre hyresgränserna för bl. a. barn som vårdas på institution. För att bostadsbidragen skall behålla sitt reella värde krävs återkommande justeringar av hyresgränserna. Vi utgår ifrån att regeringen återkommer till med de förslag som är nödvändiga för att undvika en urholkning av bostadsbidragen. Bostadsbidrag för barn som placerats i enskilt hem Den socialdemokratiska regeringen föreslog (propositionen 1975/76:145 s. 95) att reglerna för bostadsbidrag till barnfamiljerna utformas så att barn som vistas på institution skall vara bidragsberättigade även om de endast är hemma av året. beslöt enhälligt bifalla förslaget. Tillämpningsreglerna med anledning av beslutet har utformats så att barn kan bli bidragsberättigande även om det vistas i hemmet endast av året. Tiden för barnets vistelse i hemmet har bestämts till den som motsvarar vanliga skolferier. Barn är bidragsberättigande även i hemmet om det måste vistas på institution. Det kan gälla antingen barn som endast kan vistas hemma åt gången eller familjer och/eller barn som är föremål för rehabiliterande insatser. Det kommunala förmedlingsorganet har att överlämna ärendet till sociala centralnämnden/socialnämnden som har att pröva om barnet skall bli bidragsberättigande. För barn som placeras i enskilt hem utgår bostadsbidrag till fosterföräldrarna då barnet vistas i fosterhemmet . Den ordinarie vårdnadshavaren kan då inte uppbära något bostadsbidrag för barnet. Det är alltså skillnad i regelsystemet såvitt avser samhällsvård för barnet beroende på om det vårdas på institution eller är placerat i enskilt hem. Den skillnaden är otillfredsställande och något motiv för att bibehålla denna finns enligt vår mening inte. Däremot är det omvittnat av socialarbetare att förlusten av bostadsbidraget för dessa föräldrar ofta kan förvärra en redan tidigare besvärlig situation. Det är också vanligt att risken för att förlora bostadsbidraget om barnet blir omhändertaget för samhällsvård medverkar till att föräldrarna motsätter sig en fosterhemsplacering och försvårar samarbetet mellan föräldrar, socialarbetare och fosterhem. Det är viktigt att den rehabilitering som en fosterhemsplacering syftar till blir positiv och leder till att familjen kan återförenas. Vidare är det viktigt att barn och föräldrar kan uppehålla kontakten även då barnet är placerat i enskilt hem. Därför är det nödvändigt att de ordinarie vårdnadshavare har och kan behålla en sådan bostad att barnet kan besöka föräldrarna och kan flytta hem vid rehabiliteringstidens slut. I budgetpropositionen (propositionen 1976/77:100 bil. 16 s. 26-29) föreslås regler för bostadsbidrag till föräldrar som inte har sina barn stadigvarande boende hos sig. Enligt vår mening bör dessa regler utformas så att de blir tillämpliga även för det fall som här upptagits, dvs. att de får gälla ordinarie vårdnadshavare vars barn placerats i enskilt hem. Övre gränser för bostadslån I propositionen framläggs förslag om att bostadslån för nybyggnad får utgå av låneunderlaget med placering i säkerhetshänseende inom av pantvärdet för låntagare som får bostadslån med 15 eller av låneunderlaget. Avsikten med förslaget anges vara att öka konkurrensen mellan företagsformerna. Samhällets engagemang i bostadsförsörjningen utgår från övergripande sociala motiv. Om dessa råder förhållandevis stor enighet. Statens finansiella stöd och bidragsgivning har således som mål att åstadkomma ett sådant bostadsutbud och ge hushållen sådana ekonomiska förutsättningar att alla skall kunna efterfråga goda boendeförhållanden. I en situation där bostadsbristen utgjorde ett av våra svåraste sociala problem ansågs det därför naturligt att stimulera också enskilda fastighetsägare att bidra till bostadsförsörjningen. De nuvarande, för enskilda fastighetsägare relativt gynnsamma reglerna om det statliga lånets storlek och säkerhetsmässiga placering har alltså funnits . Propositionens förslag är grundat på ett företagsekonomiskt synsätt med konkurrens som en viktig förutsättning. Om konkurrens mellan olika företagskategorier över huvud taget har någon mening eller hur den skall kunna mätas finns inte angivet. Företagens syften är helt olika. För den enskilde fastighetsägaren är det ett naturligt mål att nå ett så gott ekonomiskt resultat som möjligt, mätt i avkastning och förmögenhetstillväxt. De andra företagsformerna utgår från den sociala nyttan som motiv. Detta innebär att en jämförelse i konventionella ekonomiska termer inte är relevant med tanke på de bostadspolitiska syftena. Det som anförts av föredraganden kan tyda antingen på en missuppfattning av riksdagsbeslut eller på ett försök att indirekt ändra dess innehåll. a. byggkonkurrensutredningen visade i sina analyser skiljer sig konkurrensförhållandena inom bostadsmarknaden och byggmarknaden. För konkurrensen på bostadsmarknaden, som det här är fråga om, gäller (propositionen 1974:150 s. 427-428, CU 1974:36 s. 31 ff.) huvudregeln att kommunerna utan att vara bundna av särskilda regler bör utnyttja sina möjligheter att genom markfördelningen främja effektiviteten i bostadsbyggandet. De allmännyttiga och kooperativa bostadsföretagen bör ha en dominerande ställning inom flerfamiljshusproduktionen. understryks det önskvärda i att behålla en konkurrens i produktionen. När ekonomiska bedömningar likväl görs måste en samlad granskning ske framför allt av förmögenhetsbildning och omfördelning, belåning med därtill hörande subventioner samt beskattning. Propositionsförslagen kan studeras i detalj i dessa hänseenden. görs en begränsning till vissa principiella frågeställningar. Vi vill fästa uppmärksamheten på att något motsvarande förslag beträffande bostadslån för ombyggnad inte läggs fram. Innebörden härav måste vara att skatteeffekten beaktas i detta fall. Hänvisning görs alltså till översyn av skattereglerna och till de väsentliga förbättringar som skett genom att ingångsvärdet får beaktas vid ombyggnad av flerfamiljshus. Bostadssektorn är unik i det avseendet att staten genom generella finansieringsregler tryggar vad som eljest brukar betecknas som riskvilligt kapital och underlättar enskild förmögenhetsbildning. Vår ekonomi med en större eller mindre inflation medför också en påtaglig omfördelning till förmån för fastighetsägaren. Enskild ägare av hyreshus placerar endast litet eget kapital i fastigheten. Ett beslut i enlighet med förslaget innebär väsentligt ökade och snabbare möjligheter till förmögenhetsökning och därtill hörande vinstmöjligheter. En jämförelse av de ekonomiska förutsättningarna i låne- och beskattningshänseende mellan enskilda fastighetsägare (både fysiska och juridiska personer) och allmännyttiga bostadsföretag ger till resultat att de förra oftast har en förhållandevis gynnad position. Detta gäller, vilket närmast är regel under förutsättning att den enskilde fastighetsägaren har inkomster från andra fastigheter, kapital, annan förvärvskälla eller tjänst. Denne kan nämligen utnyttja taxeringsmässigt underskott från fastighet för att minska sin inkomstskatt, något som betyder mer än att det statliga räntebidraget är lägre än för allmännyttigt bostadsföretag. Även om omsorgen om enskilt fastighetsägande har varit huvudmotivet till förslaget är det tänkbart att det finns andra grunder än vad som redovisas i propositionen. Varje bostadspolitisk åtgärd bör i första hand prövas med avseende på dess effekter för de boende. Ett stort inslag av lägenheter som ägs av självkostnadsbestämda företag på bostadsmarknaden och hyreslagens bestämmelser ger det reella underlaget för hyressättningen. De boendes kostnader påverkas därför inte av förslaget men medför en omedelbar resultatförbättring för enskilda fastighetsägare. Propositionsförslaget innebär enligt budgetministern (propositionen 1976/77:100 bil. 2 s. 11) en ökning av statsutgifterna med 45 milj. kr. De privata byggherrarna tillförs dessa resurser utan att det får några effekter för de boende.