mot · G0021575 · 1977-04-18 00:00:00 — Motion 1976/77:1575 av m. fl. med anledning av propositionen 1976/77:122 om ändring i byggnadslagen (1947:385) m. m. Sedan åtskilliga år har en reformering av lagstiftningen om markanvändning och byggande framstått som starkt motiverad. Vi erinrar om att en utredning om översyn av byggnadslagstiftningen, bygglagutredningen, tillkallades . avlämnade ett principbetänkande , efter att dåvarande bostadsministern hade anmodat utredningen att slutföra sitt arbete inom viss angiven tid. Den dåvarande regeringens avsikt var att på grundval av bygglagutredningens förslag förelägga proposition innehållande principer för en framtida lagstiftning. Lagstiftningsarbetet skulle sedan, på grundval av ett principbeslut, fullföljas inom . Med hänsyn till remissutfallet visade det sig dock inte möjligt att följa dessa planer. Lagstiftningsarbetet fortsattes emellertid och fick sin tyngdpunkt förlagd till . Parallellt med en bearbetning av bygglagutredningens förslag, vilken försiggick under ledning av dåvarande statssekreteraren i , bedrevs särskild utredning av en för ändamålet tillkallad utredningsman angående finansieringen av gatukostnader m. m. Enligt upplysningar som lämnades från var avsikten att lägga fram ett förslag till fullständig översyn av gällande byggnadslag i form av en departementspromemoria, vilken avsågs bli föremål för en omfattande remissbehandling, för att därefter läggas till grund för förslag till . Till följd av regeringsskiftet har det angelägna arbetet på en reformering av byggnadslagstiftningen tydligen fördröjts. Bostadsministern upplyste i ett svar på en fråga i att lagstiftningsberedningen pågick inom samt att verksamheten beräknades resultera i en departementspromemoria som avsågs gå ut på bred remiss. I den föreliggande propositionen omnämns emellertid inte med ett ord hur den nu föreslagna reformen är avsedd att passas in i en reformerad lagstiftning om markanvändning och byggande eller ens antyds vilket samband förslagen har med en blivande större reform. Synpunkter på den av regeringen föreslagna reformen För vår del finner vi det utomordentligt svårt att bedöma det i propositionen framlagda förslaget utan tillgång till några som helst anvisningar 1 1976/77. 3 sami Nr 1575-1577 om vilka principer som avses gälla för en mera genomgripande reform av nuvarande byggnadslagstiftning och därmed utan möjlighet att avgöra om de nu föreslagna ändringarna är lämpliga inslag i ett blivande sammanhållet plansystem. Vi finner det anmärkningsvärt att regeringen på detta sätt bryter ut en detalj ur sitt sammanhang och begär ställningstagande utan att redogöra för de principer inom vilkas ram förslaget rimligen bör bedömas. Vi vill härmed inte ta avstånd från möjligheten att lagstifta i etapper. Detta är en inte sällan anlitad utväg, och det kan innebära en rationell och ändamålsenlig metod att snabbt åstadkomma angelägna reformer. En förutsättning bör emellertid vara att det är möjligt att någorlunda säkert förutse att delreformen låter sig inpassa på ett logiskt och lämpligt sätt i en fullständigare reform. Föregripandet kan då bli ett konstruktivt led i reformarbetet. I förevarande fall är detta krav inte uppfyllt. I en fullständigare revision av byggnadslagstiftningen måste hela plansystemet och därmed bl. a. detaljplanekravet- inkl. begreppen tätbebyggelse/glesbebyggelse - prövas allsidigt. föregrips en sådan prövning. Som sagts är detta inte något skäl mot en delreform, förutsatt att man har en fast uppfattning om den slutliga, större lösningen. Uppenbarligen saknas emellertid en sådan överblick. Därmed riskerar man att nu bryta ut en grupp ärenden för särbehandling inom ramen för nuvarande system för att möjligen inom ramen för en senare större reform ge dem en ny behandling i ett helt annat system. Bristen på överblick över en mera slutlig lösning av reform problemet i dess helhet medför dessutom att avgränsningen av de fall som ges en ny behandling blir dåligt genomtänkt för att inte säga godtycklig. Ett minimikrav för att man skall kunna bedöma delreformens förenlighet med en mera genomgripande reform av lagstiftningen är att principerna för denna är kända åtminstone i stora drag. Detta är inte fallet. Som framhållits i det föregående kommer, enligt vad bostadsministern anfört i , en departementspromemoria med förslag till ny lagstiftning om markanvändning och byggande att läggas fram . Utgångspunkterna är bygglagutredningens förslag, som bl. a. innehöll överväganden om ett flexibelt plansystem och t. o. m. lokala variationer i byggnadslovsplikten. Sambandet med de mera allmänna övervägandena är sålunda mycket starkt beträffande den nu aktualiserade frågan. Med hänsyn till detta samband bör det enligt vår mening ligga i allas intresse att det nu föreliggande förslaget får fogas in i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Det kan då också remissbehandlas i ett större sammanhang, varvid möjlighet också bör ges för kommuner, myndigheter, domstolar och andra instanser med erfarenhet, sakkunskap och intresse i frågan att granska förslaget samt tänka igenom och belysa dess konsekvenser. Frånvaron av remissyttranden utgör en allvarlig brist i bedömningsunderlaget. Vad regerinen begär är alltså att skall fatta beslut utan en fullständig överblick av förslagets innebörd och konsekvenser, utan att be redning ägt rum i sedvanlig ordning och utan att äger kännedom om vilken inställning kommuner och andra sakkunniga instanser har till de föreslagna lagändringarna. Redan det anförda är enligt vår mening av sådan tyngd att det motiverar ett avslag på propositionens lagförslag eller i vart fall ett uppskov med avgörandet i avvaktan på de utfästa lagförslagen. Enligt vår mening kan det inte heller med fog göras gällande att just den föreslagna ändringen i byggnadslagstiftningen utgör en särskilt brådskande och angelägen reform. Vi vill betona att vi självfallet inte riktar några invändningar mot det allmänna syftet att göra planbedömningar på ett så enkelt sätt som möjligt och med utgångspunkt endast i de krav som samhällsintresset kan ställa upp i skilda situationer. Det råder vidare en mycket bred enighet om att ett av de grundläggande syftena med en ny byggnadslagstiftning bör vara att åstadkomma en beslutsordning som har sin tyngdpunkt i ett kommunalt ansvar för frågornas avgörande under hänsynstagande till statliga och enskilda intressen. En förutsättning är dock självfallet att förenklingarna kan genomföras utan att väsentliga syften med byggnadslagstiftningen äventyras. Läsningen av propositionen ger inte något entydigt besked i detta avseende. Vissa delar av bostadsministerns anförande är uppenbarligen utformade i syfte att förmedla intrycket att det här endast gäller en förenkling av det administrativa förfarandet vid prövning av tilllåtligheten av vissa tillämnade byggnadsföretag, kombinerad med en kompetensomfördelning mellan länsstyrelser och kommuner. I andra delar av samma anförande beskrivs sådan byggenskap som kräver dispens från lagstiftningen såsom en undantagsföreteelse som ett "normalt och önskvärt inslag i samhällsutvecklingen". Man får av ordalagen närmast intrycket att bostadsministerns syfte är att främja en kvantitativ tillväxt av detta slags bebyggelse. Detta intryck förstärks av det andra förslaget i propositionen, nämligen att minska kommunernas ansvar för bostadslån till bebyggelse i områden där bankerna anser kreditrisker föreligga. Vi återkommer till denna senare fråga. För vår del känner vi oss långt ifrån övertygade om att kompletteringsbebyggelse i anslutning till exempelvis lantbrukets byggnader generellt sett är ett "önskvärt inslag i samhällsutvecklingen. I varje fall anser vi att konsekvenserna av detta slags bebyggelse måste belysas mycket mera allsidigt än som sker i propositionen innan man kan dra slutsatsen att det finns skäl att genom särskilda lättnader i byggnadslovgivningen underlätta tillkomsten därav. Det är inte otänkbart att en förenklad prövning - utan detaljplanekrav - av vissa slag av vad som kallas tätbebyggelse kan te sig försvarbar i ett plansystem som innebär att den översiktliga planeringen tilldelats en ökad auktoritet och fungerar effektivare än dagens översiktsplaner. Ett väsentligt krav synes då vara att ett vidsträckt medborgarinflytande på den översiktliga planeringen är säkerställt. 1* 1976/77. siktsplaner som förankrats i en medborgaropinion kan givetvis för vissa fall av bebyggelse ge fullt tillräcklig vägledning för att bedöma tillåtligheten av tillämnad bebyggelse. De kommunöversikter som finns utarbetade och som till viss del kan sägas utgöra substitut för översiktliga planer har emellertid inte tillkommit för att ge vägledning i fråga om lokalisering av tätbebyggelse. Bostadsministern konstaterar själv detta i propositionen. Inte heller har de mer än undantagsvis den förankring i en upplyst medborgaropinion som man bör eftersträva beträffande översiktsplaner som skall kunna ligga till grund för beslut om byggnadslov. Ett av de i propositionen åberopade motiven för reformen är att överflytta beslutskompetens från länsstyrelser till kommuner. 1 allt väsentligt torde denna effekt vara skenbar, eftersom kommunerna i allmänhet har fått dispensbefogenhet delegerad till sig och eftersom återkallelse av dispensbefogenhet i praktiken knappast förekommer. Det andra åberopade huvudmotivet, nämligen att åstadkomma en administrativ förenkling, synes mera hållbart. Den föreslagna ändringen skulle nämligen leda till att beslut om dispens och beslut om byggnadslov kan förenas till ett enda beslut. Värdet av denna förenkling är dock knappast så betydande som görs gällande i propositionen, om man tar i betraktande att de två avgörandena i praktiken oftast träffas i samma instans och att dispensbeslut av en byggnadsnämnd naturligen får anses innefatta ett ställningstagande i sak även till byggnadslovet, såvitt gäller lokaliseringsfrågan. Värdet av att nå denna marginella förenkling av det administrativa förfarandet bör vägas mot de olägenheter som en ändring av nuvarande regelsystem till äventyrs kan komma att föra med sig. Den valda lagtekniska lösningen tilldrar sig i detta sammanhang särskilt intresse. För vår del finner vi denna behäftad med så allvarliga olägenheter att de i sig utgör tillräcklig grund för att avvisa propositionsförslaget. Den föreslagna byggnadslovsprövningen skall enligt propositionen innefatta två led: först prövas om "tätbebyggelse av mindre omfattning föreligger. Om svaret är jakande prövas sedan lämpligheten av att bebyggelse enligt ansökningen tillåts och om det kan ske utan detaljplan. Som underlag för prövningen i första ledet görs vissa, ytterst knapphändiga motivuttalanden. Dessa mynnar ut i principuttalandet "att beslutande myndigheter, med beaktande av de faktiska omständigheterna i varje särskilt fall, får ta ställning till bestämmelsernas tillämplighet" - ett uttalande som lämnar mycket övrigt att önska i fråga om möjligheterna till enhetlig tillämpning. I övrigt skall bedömningen i första ledet ske med utgångspunkt i eventuellt förekommande översiktlig planering. Också i det andra ledet sker prövningen med denna utgångspunkt. I propositionen görs vissa planpolitiska uttalanden som kan anses innebära ett generellt ställningstagande till förmån för ökad tätbebyggelse i glesbygd. Då dessutom regionalpolitiska mål åberopas har dessa uttalanden mera karaktären av politiska programförklaringar än tilllämpbara lagmotiv. Som exempel på klar, lättfattlig och rättssäkerhetsfrämjande reglering är detta sällsynt dålig lagstiftning. Saken blir knappast lättare eller klarare av att man som ett allra forsta led i bedömningen måste pröva om det tillämnade byggnadsföretaget är att anses som tätbebyggelse eller glesbebyggelse. Trots att det enligt bostadsministerns egna uttalanden i propositionen nu inte gäller någon förändring i sak utan bara smärre justeringar i handläggningsordningen presenteras reformen med ett rikligt ordsvall om dess betydelse. Det finns enligt vår mening avsevärd risk för att hänvisning till propositionsuttalandena i denna del kommer att leda till minskad omsorg i prövningen av bebyggelseärenden enligt den nya ordningen. I det uppenbara syftet att vinna politiska effekter äventyrar bostadsministern och regeringen därmed den markhushållning som de med läpparna bekänner sig till. Vi vill också anföra starka principiella betänkligheter mot att åtskilliga motivuttalanden knyts till reformförslaget som planeringsriktlinjer, alltså med det uppenbara syftet att styra planeringens inriktning. har planlagstiftningen använts för att ge de planerande organen vissa bestämda befogenheter att besluta om markanvändning m. m., att avgränsa dessa befogenheter genom att ange vilka intressen som skall beaktas vid myndigheternas prövning samt att skapa en från rättssäkerhetssynpunkt tillfredsställande ordning för myndigheternas prövning. Hur de angivna intressena skall tillgodoses rent materiellt, själva intresseavvägningen, har emellertid inte bundits i lagstiftningsform. Detta har varit en uppgift uteslutande förbehållen planeringen, som ju har omhänderhafts av kommuner och administrativa myndigheter. Genom tillkomsten av en fysisk riksplanering har det ansetts riktigt att fått delta i själva planeringen. Den form som utnyttjats har varit att regeringen underställt vissa planeringsbedömningar för yttrande, varefter regeringen förklarat att bedömningarna jämte yttrande skall vara vägledande för de tillämpande myndigheterna (se prop. 1972:111 s. 302, SFS 1973:15). Detta förfarande har dock begränsats till frågor som har ansetts vara av klart dokumenterat riksintresse. Den gränsdragningen respekteras inte i de nu aktuella motivuttalandena. I propositionen görs på åtskilliga ställen uttalanden av planeringskaraktär, vilka inte på ett klart sätt kan sägas gälla riksintressen. Om syftet med dessa uttalanden är att ge statsmakternas planpolitiska värderingar karaktär av lagmotiv innebär lagförslagen att kompetensgränsen mellan central nivå och övriga nivåer i realiteten har suddats ut i vad gäller avgörande i planeringsfrågor. Lagförslagen skulle sålunda innebära en ny princip för fördelningen av samhällets planmonopol mellan stat och kommun. Varje tillkommande lagmotiv kommer därmed i motsvarande mån att binda kommunernas avgörande alltmer. Den viktiga principiella innebörden i denna kompetensförskjutning förbigås helt i propositionen. Som bilaga till propositionen fogas en sammanställning av diverse uttalanden från skilda källorom planeringens önskvärda inriktning m. m. Att döma av den inledande redogörelsen för propositionens huvudsakliga innehåll skall detta tydas som ett tillgodoseende av beslut (rskr 1975/76:201) att som sin mening ge regeringen till känna att redan gjorda överväganden i planeringsfrågor bör knytas som motiv till ändringar i byggnadslagstiftningen m. m.. Förfarandet kan i bästa fall betecknas som oförargligt. Enligt vår mening hade det varit riktigare, om regeringen som sin mening meddelat att som motiv för föreslagna ändringar i byggnadslagstiftningen-eller annan lagstiftning med för den delen - inte kan eller bör anföras annat än vad som äger relevans för de föreslagna ändringarna. Det som gissningsvis kan ha varit riksdagsmajoritetens syfte med den återgivna, föga klarläggande beställningen till regeringen, nämligen att i lätt tillgänglig och överskådlig form tillhandahålla information om innebörden av vissa riksdagsuttalanden, bör regeringen ålägga vederbörande myndigheter att tillgodose inom ramen för sin upplysningsverksamhet. Det anförda innebär enligt vår mening att lagförslagen i förevarande skick inte är tjänliga för lagstiftning och att de därför bör avslås eller att behandlingen av dem bör uppskjutas. För det fall att ändock tar upp förslagen till saklig prövning är det emellertid enligt vår mening ett minimikrav att vederbörande utskott införskaffar ytterligare synpunkter på det inte remissbehandlade förslaget. Kommuns ansvar för statliga bostadslån i vissa fall Kreditriskprövningen i fråga om bostadslån har anförtrotts kommunen. har sålunda inte längre möjlighet att vägra lån på grund av att ett småhus ligger så att det är tveksamt om lånen skulle täckas vid en senare försäljning till marknadspris. En positiv bedömning tar sig uttryck i att kommunen tar på sig ett borgensansvar mot staten för eventuella förluster. Omfattningen av detta kommunala ansvar är nu av det totala statslånet under hela dess löptid. Ansvaret minskar sålunda med gjorda amorteringar. I de fall där kreditinstituten inte lämnar bottenlån träder staten under vissa förutsättningar in med ett i motsvarande grad utökat - fördjupat bostadslån. Ett större bostadslån vidgar också gränsen för det kommunala ansvaret på motsvarande sätt; principen innebär att stat och kommun skall dela ansvaret för eventuella förluster på statslånet i proportionerna 60 till 40. Förslaget i propositionen innebär att huvudregeln skulle brytas i fördjupningsfallen så att staten skulle ta hela ansvaret för förluster som avser bottenlånedeien - förluster som i den mån de uppkommer sålunda är en följd av en bedömning. Någon närmare grund för den ändrade ordningen redovisas inte. Syftet torde emellertid vara att kommunen inte i sin beslutshantering skall behöva kalkylera in ett ökat ansvar utan veta att staten helt tar på sig detta ekonomiska ansvar för kommunernas handlande. Frågan har ekonomiskt sett ingen större betydelse från budgetsynpunkt. Det förhållandet att förslaget tagits upp i ett sammanhang där det kan uppfattas som en uppmuntran till kommunerna att inte ta hänsyn till de i vissa områden större kreditriskerna gör emellertid förslaget betänkligt. a. kan ändringen leda till att den förut behandlade förenklade byggnadslovsprövningen - om den genomförs - får en vidare tillämpning än som t. o. m. bostadsministern enligt uttalanden i propositionen har avsett. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att det knappast kan anföras några bärande skäl för att låta staten ta en större del av det ekonomiska ansvaret för kommunernas bedömningar i områden där kreditinstituten ansett kreditrisker föreligga bör förslaget nu avslås. Frågan kan lämpligen tas upp i anslutning till den fortsatte beredningen av byggadministrationsutredningens förslag om ändringar i uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun på bostadslåneområdet. Den kan där sättas in i sitt principiella sammanhang. Vi yrkar med hänvisning till det anförda 1. a) att avslår de vid propositionen 1976/77:122 fogade lagförslagen, eller - om detta yrkande inte bifalles b) att beslutar uppskjuta behandlingen av propositionen i denna del till nästföljande , 2. att inte godkänner regeringens förslag om ändring i grunderna för kommuns ansvar för förlust på statligt bostadslån. P.O. () i