bet · G101KU35 · 1977-12-31 00:00:00 — medanledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenashandläggning Jämlikt regeringsformen åligger detkonstitutionsutskottet atl granska Statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har till utskottetöveriämnats de protokoll som förts i regeringen . Beträffande vissaärenden har utskottet även tagit del av de till ärendena hörande handlingarna. Idet följande lämnas först en redogörelse för granskningsarbetels omfattningoch inriktning och sedan en översiktlig redovisning av regeringsprotokollensinnehåll m. m. Den verkställda granskningen och dess resultat upptas därefter ibetänkandets huvudavsnitt. Till betänkandet har fogats ett antal bilagor, variredovisas vissa inom utskottets kansli upprättade granskningspromemorior m. m. I förra årets granskningsbetänkande (KU 1976/77:44)redovisades vissa organisatoriska förändringar som vidtagits iregeringskansliet i anslutning till regeringsskifiet efier val.Beträffande regeringsärendenas beredning lämnades redogörelser bl. a. för vissaändringar inom kommittéväsendet, för omfattningen av lagrådsgranskningen samlför vissa förberedelser för tillämpningen av den nya medbestämmandelagen vadgäller beredningen av regeringsärendena. Vidare redovisades en särskild undersökningbeträffande omfattningen av enskilt statsråds beslutanderätt. Utskottethar även i är tagit upp vissa frågor rörande regeringsärendenas beredning. Bl.a. har behandlats den förhandlingsverksamhet avseende vissa regeringsärendensom handhas av , vilket organ inrättades fr. o. m. den Ijanuari 1977. Utskottet avser att fortsätta granskningen av dessa frågoroch avstår sålunda från att nu lämna någon redovisning av dennaförhandlingsverksamhet. I betänkandet lämnas vidare uppgifter om förekomsten avvissa särskilda beredningsorgan för samråd med departementen i olika frågor.Som aviserades i samband med förra årets granskning har utskottet behandlatfrågan om rätlen atl föra talan mot enskilt statsråds beslut. Vidare harutskottet på sedvanligt sätt följt utvecklingen beträffande lagrådsgranskningenoch propositionsavlämnandet till . Utskottets granskning har somtidigare år även avsett författningarnas utgivning liksom behandlingen av riksdagensskrivelser till regeringen. Vadgäller kontrollmakt har praxis beträffande det s. k. frågeinstitutetundersökts. Det har gällt förhållandena under såväl den 1Riksdagen 1977/78. KU 1977/78:35 2 nuvarandesom den tidigare regeringens tid i fråga om bl. a. tidpunkten för besvarande avinterpellationer och frågor. Regeringenshandläggning av vissa frågor inom byggnadslagstifiningens ram har granskats avutskottet. Det gällerdels regeringens prövning av några uppmärksammadeplanärenden där berörts, dels praxis i fråga om dispens från det s. k.tätbebyggelseförbudet. Vidare lämnas i betänkandet en redovisning avregeringens åtgärder i fråga om stöd till mot bakgrund avden granskning av 80-frågan som utskottet företog , I likhetmed har granskningen även berört vissa frågor om handläggningenav energifrågor. Förra årets devalveringsbeslut såvitt avser regeringenshandläggning har varit föremål för utskottets uppmärksamhet undergranskningen. Regeringens handläggning av vissa frågor rörande de s. k.SAS-frikorten, som tidigare tilldelats bl. a, vissa regeringsledamöter, hargranskats av utskottet. Ettantal ytterligare ämnen har tagits upp till granskning. Bland dessa kan nämnashandläggningen av vissa utvisningsfall enligt den s. k. terroristparagrafen,vissa frågor om lokaliseringsstöd m. m., vissa kommunindelningsfrågor samlfråga om information från sida med anledning av vissareformer på familjerättens område. Översiktligredovisning av regeringsprotokollens innehåll m. m. I de senaste årens granskningsbetänkanden harlämnats vissa statistiska uppgifter beträffande antalet regeringsärenden ochfördelningen av dessa på olika departement. En motsvarande redovisning av förraårets ärenden har tagils in i bilaga I, där även statistik har tagitsmed. Såsom utskottet har redovisat har utvecklingen beträffande detsammanlagda antalet regeringsärenden (tidigare s. k. konseljärenden) inneburit först en successiv minskning från närmare 32000 ärenden till omkring 25 000 ärenden ochdärefter åter en kontinuerlig ökning till drygt 28 000 ärenden under åren1973-1975. skedde en minskning med närmare 800 ärenden, vilket 1977följdes av en ökning med knappt 300. Totala antalet regeringsärenden uppgickdetta år till 27 811. har det således skett en stabiliseringkring 28 000 ärenden. 1tabellen i bilaga 1 har regeringsärendena fördelats dels på resp. departement,dels på tio olika ärendegrupper. Beträffande antalet ärenden i de olikagrupperna kan konstateras, att en tredjedel av samtliga ärenden hänförs tillgruppen dispens- och övriga parisärenden. Här har skett någon minskning jämförtmed , främst hänföriig till utbildnings- och budgetdepartementen.Besvärsärendena utgör en nästan lika stor andel av regeringsärendena. Arbetsmarknads-,utbildnings- och bostadsdepartementen har flest besvärsärenden, vartdera ca I000, Nämnvärda förändringar har skett för , varsärendemängd ökat med ca 50 "f> och KU 1977/78:35 3 försvarsdepartementetvars ärenden minskat till nästan hälften jämfört med . Totalt har antaletärenden i gruppen minskat något i förhållande lill föregående år. Gruppentjänsteärenden omfattar av samtliga regeringsärenden och är ungefärlika stor som 1976. Budget- och utbildningsdepartementen svarar för flesttjänsteärenden. Betydande ökningar inom denna grupp kan noteras förutrikes- och kommundepartementen, medan har någotfärre än föregående år. Den fjärde och sista gruppen av mer betydandeomfattning utgörs av regleringsbrev samt anslags- och statsbidragsärenden,vilken innefattar drygt 4 000 ärenden. En viss minskning har skett jämfört med1976. Stora förändringar i ärendebelastningen har här skett mellanarbetsmarknads- och industridepartementen beroende på överflyttningen av deregionalpoliliska frågorna till industridepartementet. Vidare har minskningar iärendemängden skett för justitie- och utbildningsdepartementen, medan ökningarkan konstateras för jordbruks- och bostadsdepartementen. Beträffande gruppenövriga ärenden kan noteras, att denna omfattar drygt 400 fler ärenden än förraåret. Detta förklaras av att vissa ärenden som 1976 fördes till gruppendispens- och övriga partsärenden nu förts till gruppen övriga ärenden. a. anmälningar till propositioner, vissa generella föreskriftereller anvisningar, godkännande av internationella överenskommelser samt vissariksdagsskrivelser, som ej föranlelt utfärdande av lag, författning ellerregleringsbrev utan endast anmälts för regeringen och därefter lagts lillhandlingarna eller överlämnats till utredning eller dylikt. Vadbeträffar fördelningen av regeringsärenden på departement kan konstateras, attförändringarna i förhållande för de flesta departement är ganskasmå. Mest har industri- och försvarsdepartementen ökat (ca 400), och störstaminskningen hänför sig till justitie- och ekonomi/ budgetdepartementen (ca300). Vidarekan här nämnas att särskilda protokoll förs vid konselj då regeringensammanträder under statschefens ordförandeskap. har förekommitfyra konseljer. 1976 hölls tre konseljer. 1.Vissa frågor rörande regeringsärendenas beredning a)Allmänt om beredningsföl farandet 1 samband med granskningsarbete företogutskottet en undersökning av organisation och arbelsformer i de olikadepartementen, varvid statsrådsberedningens verksamhet översiktligt berördes.Vid granskning gjordes en närmare genomgång av statsrådsberedningensförhållanden. Därvid belystes bl. a. statsrådsberedningens samordnandefunktion för departementsarbelet i stort och det pågåendearbetet inom KU1977/78:35 4 statsrådsberedningenmed frågor om decentralisering av olika ärenden och ärendegrupper frånregeringen till underiydande myndigheter. Utskottet återkom vid 1977 årsgranskning, i samband med sin redogörelse för regeringsskiftet, till frågan omorganisationen inom . Underårets granskningsarbete har inom kansliet upprättats en promemoria angåendeberedningen av ärenden inom , vilken fogats som bilaga 2 tilldetta betänkande. I promemorian redovisas kortfattat de regler och anvisningarsom styr dels beredningen av ärenden inom ett visst departement, delsberedningen av ärenden där mer än ett departement skall medverka (gemensamberedning). Grundläggandebestämmelser om beredningen av regeringsärenden finns i regeringsformen (RF). Idepartementsförordningen finns fastställt hur regeringsärendena skall fördelaspå de olika departementen, I anknytning till denna förordning har utfärdats enförordning med instruktion för , i vilken bl, a. ges allmännaföreskrifter om departementens uppgifter, deras organisation ocharbetsfördelningen inom departementen. Vissa ytterligare bestämmelser omberedning finns i resp. departements arbetsordning, vilken utfärdas avdepartementschefen. I syfte att uppnå likformighet mellan departementenavseende arbetsordningen utarbetades en förebild till arbetsordning fördepartement. Avvikelserna från denna är fåtaliga och i allmänhet oväsentliga. Beträffandegemensam beredning finns de generella reglerna i departementsförordningen ochi instruktionen för . Dessutom häri olika anvisningar ochpromemorior inom angivits mera detaljerade regler förförfarandet vid gemensam beredning. Vidarehar till utskottet från statsrådsberedningen överlämnats en promemoria av den7 angående statsrådsberedningens organisation och arbetsuppgifterm. m., vilken fogas som ö;7agfli till detta betänkande. Av denna promemoriaframgår, att statsrådsberedningens organisation i huvudsakfortfarande är gällande. Tillkomsten av samordningskanslierna i ekonomi- ocharbetsmarknadsdepartementen har dock inneburit vissa förändringar.Statsrådsberedningen bär huvudansvaret för samordningsarbetet inom regeringen,men detta ansvar utövas i samarbete med samordningskanslierna. Bedöms en frågavara av större politisk vikt eller av annat skäl av större politisk betydelsesker samråd mellan de tre i regeringen ingående partierna på ett tidigt stadiumi beredningspro(I;essen. Det kan nämnas, atl en representant för vart och ettav samordningskanslierna deltar i de allmänna beredningarna. varstatssekreteraren i statsrådsberedningen den ende icke regeringsmedlem somdeltog i de allmänna beredningarna. Av promemorian framgår också, attstatsrådsberedningen tillsammans med departementen har vidtagit olika åtgärderunder för att effektivisera decentraliseringsarbetet över huvudtaget. a. prövas ett system med särskilda kontaktmän fördecentraliseringsfrågor i varje departement. KU 1977/78:35 5 Till utskottet har också överiämnats en promemoriafrån statsrådsberedningens språkexpert med en redogörelse för språkvården inomregeringskansliet. Promemorian bifogas detta belänkande som bilaga 4. Avredogörelsen framgår att det f n. finns två språkexperter anställda inomstatsrådsberedningen. Dessa arbetar med utbildning, granskning, rådgivning ochöversyn av språkregler. Utbildningen betraktas som språkexperternas viktigasteuppgift och är i första hand inriktad på handläggarna i departementen ochutredningssekreterarna. Granskningen av författningar, propositioner,kommittédirektiv, svar på frågor och interpellationer sker vid den internadelningen inom . På grund av den stora textmängden koncentrerasgranskningen till viktiga författningar etc. som kommer att få betydelse förden enskilde medborgaren. Språkexperterna ägnar sig också åt rådgivning ochinformation i språkfrågor till departementens personal men även tillmyndigheter, kommuner och olika institutioner. Vidare medverkar de i denfortlöpande översynen av språknormer och skrivregler. Utskottethar inte funnit anledning till något särskilt uttalande med anledning av delämnade redogörelserna. b)Särskilda samrådsorgan Inom utskottet har tagits upp frågorom förekomstenav särskilda organ för samråd med departementen. Från statsrådsberedningen harinkommit förteckning dels över nuvarande samrådsorgan, bilaga 5, dels en sammanställningupprättad inom statsrådsberedningens informationsgrupp övermotsvarande samrådsorgan under den förutvarande regeringens tid, bilaga 6.Statsrådsberedningen utfärdade särskilda anvisningar förarbets-ochsamrådsgrupper. Anvisningarna, som alltfort gäller, har fogals som bilaga 7till delta belänkande. Utskottetavser att även i fortsättningen följa utvecklingen beträffande särskildasamrådsorgan. Den lämnade redovisningen har ej gett anledning till någotuttalande från utskottets sida. 2.Talerätt mot enskilt statsråds beslut I förra årets granskningsbelänkande tog utskottetupp frågan om enskilt statsråds beslutanderätt (KU 1976/77:44 s. 12-15). Ibetänkandet redovisades bl. a. dem konstitutionella ramen för och omfattningenav statsrådens beslutanderätt. Granskningen grundade sig på en promemoriautarbetad inom utskottets kansli (bilaga 5). Ulskollel uttaladesärärti&nfatlningsvis'att granskningen inte gett anledning till erinran motde beslut av regeringen varigenom statsråd bemyndigats att avgöra visst ärendeeller viss grupp av ärenden, I betänkandets ingress (s. 2) framhöll utskottetsin avsikt all i årets granskningsbetänkande behadla frågan om rätt att föratalan mot enskilt KU 1977/78:35 6 statsrådsbeslut i departementsärende. Inledningsvisbör framhållas att som huvudregel i svensk förvaltningsrätt anses gälla altbeslut av statlig myndighet llr överklagas. Något uttryckligt stöd iförfattning behövs i princip inte för att överklagande skall vara tillåtet.Däremot kan besvärsrätten normalt inle inskränkas utan stöd av föreskrift!författning. Från huvudregeln om besluts överklagbarhet gäller emellertid vissaundantag, bl. a. beträffande beslut utan rättsliga verkningar och beslut underförvaltninsförfarandet. Fråganom besvär över myndighets beslut regleras vanligen genom regler i despecialförfattningar som innehåller de materiella föreskrifterna på olikaförvaltningsområden. Härutöver finns för statsförvaltningens del bestämmelsernai 18 § allmänna verksstadgan (1965:6(X)), som är tillämpliga på statsmyndigheti den mån regeringen har bestämt det. Bestämmelserna innebär bl, a. att talanmot myndighets beslut förs hos regeringen genom besvär, om ej annat framgår avparagrafen i övrigt, av annan särskild föreskrift eller av lagen (1971:309) ombehörighet för allmän förvaltningsdomstol atl pröva vissa mål. Enligtförvaltningslagen (11 §) föreligger besvärsrält för "den som beslutetangår, om del gått honom emot". Besvärsräiien lillkommer alltså bara densom i någol avseende närmare berörs av ett beslut. (Här bortses från den ikommunallagen medgivna klagorätten för kommunmedlem) För att besvär skall tasupp till saklig prövning av högre instans krävs sålunda att det överklagadebeslutet har sådana verkningar för den klagande, att det framstår som rimligtatt beslutet omprövas. Allmänt sett brukar för besvärsrätt krävas att beslutetantingen påverkar vederbörandes rättsliga ställning eller att klaganden annarshar elt intresse i saken som är skyddat av eller på något sätt erkänt avrättsordningen. Besvärsrältkan tillkomma inle bara enskild fysisk eller juridisk person ulan, ocksåoffentlig myndighet som företrädare för allmänna intressen. Statlig myndighetanses dock i regel inte vara behörig alt föra talan mot ett beslut, om inteklagorätt tillagts myndigheten genom uttrycklig författningsföreskrift. Dethar länge rått viss osäkerhel om stalsråds beslul i deparlementsärende äröverklagbart. 1 äldre framställningar på detta område framskymtar uppfattningenatt statsrådet i de ärenden han avgjorde var högsta instans och att hans beslutföljaktligen inte var överklagbara. Endast i ett speciellt fall -ärende omutbekommande av allmän handling - stadgades dock tidigare ett uttryckligtförbud mot överklagande av departementschefs beslut. gällandedepartementsinstruktion (numera kallad förordning med instruktion förregeringskansliet) innehöll vid ikraftträdandet visserligen enbesvärsbestämmelse (28 S) nien den avsåg endast besvär över tjänstemans besluti departementsärende. Bestämmelsens utformning kunde ge upphov till denmotsatsvisa slutsatsen att besvär över statsråds beslut i departementsärendeinte var tillåtet. KU 1977/78:35 7 Osäkerheten om rättsläget har emellertid skingratspå flera väsentliga punkter . I utslag 1967 fastslog regeringsrätten att departementschef genom denbeslutanderätt i personalärenden som anförtrotts honom idepartemenlsinslruktionen fick anses intaga ställning som Kungl. Eftersom inget förbud mot överklagande föreskrivits"ellei" eljest kan anses gälla" så följde enligtregeringsrättens mening av allmänna grundsatser om besluts överklagbarhet, altbesvär fick anföras över departementschefs beslut i personalärende. Rättslägethar ytterligare befästs genom atl Kungl. Maj:t i statsrådet har prövatbesväröverdeparlemenischefs beslut i tjänstetillsältningsärenden(statsrådsprotokoll , besvär av S. Sehlstedl). Detsenaste steget i denna utveckling av rättsläget är att regler om besvär överbeslut av departementschef (1974:834) infördes i förordningen medinstruktion för . Bestämmelsen (30 ij) lyder: I fråga om besvär över departementschefens ellertjänstemans beslut äger 18 § allmänna verksstadgan (1965:600) motsvarandetillämpning. Huvudinnehållet i den åberopade paragrafen iallmänna verkssladgan har återgetts ovan. Genomregeringsrättens utslag, regeringens beslut med anledning av besvär itjänstetillsättningsärende och 30 § förordningen med instruktion förregeringskansliet får enligt utskottet anses klarlagt att frågan om överklagbarheti princip inte skall bedömas annorlunda när del gäller statsråds beslul ideparlementsärende än när det gäller andra förvaliningsbeslut. Det föreliggersåledes en presumtion för överklagbarhet i de ärenden där statsråd tillerkäntsen självständig beslutanderätt och därmed är atl betrakta som en myndighetunderställd regeringen, Ipromemoria till granskningsbetänkande (KU 1976/77:44, bilaga 5)redovisades en kartläggning av de beslutsbefogenheter som tillkommer enskiltstatsråd. Som framgår av promemorian är rättsgrunden för dessa befogenhetergiven antingen i författning eller i särskilt regeringsbeslut. I de specialförfattningar, som innehåller bestämmelser om beslutanderätt för statsråd,finns besvärsregler endast när det gäller beslut om utlämnande av allmänhandling. Som framgått ovan rådde tidigare förbud mot att överklaga sådana beslutmen genom ändring av tryckfrihetsförordningen (prop. 1975/76:160,KU 1975/76:48 och 1976/77:1)är det numera möjligt att besvära sigöver statsråds beslut att vägra utlämnande av allmän handling. Besvären skallanföras hos regeringen (2 kap. 15 § TF), Lagändringen trädde i kraft 1 januari1978. Beträffandeövriga beslut saknas särskilda besvärsregler. I den mån beslutet ansesöverklagbart får alltså den återgivna bestämmelsen (30 S) i förordningenmed instruktion för tillämpas. Sammanfattningsvis villutskottet framhålla atl rätten att få en under- KU 1977/78:35 8 ordnadmyndighels beslut prövat i högre instans är en viktig princip i del svenskarättssystemet. Något skäl för alt undantaga från denna princip beslut somfattats av statsråd i departementsärende finns enligt utskottet inte. Ettstatsrådsbeslut som gått en part emot skall alltså kunna överklagas av denne iden mån beslutet kan anses ha sådana rättsliga verkningar att det framstår somrimligt att beslutet underkastas förnyad prövning. Om beslutet bedöms varaöverklagbart skall i ärende om myndighetsutövning mot enskild i enlighet medförvaltningslagens bestämmelse besvärshänvisning i allmänhet lämnas, 18 § RF innehåller följande bestämmelse om lagrådet: För att avge yttrande till regeringen överlagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i högsta domstolen ochregeringsrätten. Även riksdagsutskott får inhämta yttrande från lagrådetenligt vad som närmare angives i riksdagsordningen. Närmare bestämmelser omlagrådet meddelas i lag. Hänvisningen till riksdagsordningen (RO) syftar påbestämmelsen i 4 kap, 10 §, som har följande lydelse: Statlig myndighet skall lämna upplysningar ochavgiva yttrande, då utskott begär det. Sådan skyldighet åligger dock ejregeringen. Myndighet som ej lyder under kan hänskjuta begäran frånutskott till regeringens avgörande. Begärminst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärendeatt upplysningar eller yttrande skall inhämtas från myndighet som avses iförsta stycket, skall utskottet föranstalta om detta, såvida det icke finneratt därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda lill avsevärtmen. Lagrådets närmare sammansättning, arbete påavdelningar m. m. regleras i lagen om lagrådet (1965:186), senast ändrad den 10maj 1974 (1974:578). Enligt lagen utgörs lagrådet av en ordinarie och högst tvåextra avdelningar, varje avdelning i normalfallet bestående av tre justitierådoch ett regeringsråd. Det stadgas vidare, att extra avdelning träder i tjänstendast när regeringen förordnat därom och att sådant förordnande må meddelasnär arbetsbördan i lagrådet kan antas bli särskilt betungande. Beträffanderekryteringen till lagrådet skall enligt lagen högsta domstolen utsejustitie-råden och regeringsrätten regeringsråden. Regeringen kan förordnaledamot som inte är justitieråd eller regeringsråd att tjänstgöra i lagrådet. Denviktigaste ändringen beträffande lagrådets uppgifter infördes genom beslut av1970 och riksdagar. Härigenom upphävdes Kungl. Maj:ts skyldighet attbeträffande viss lagstiftning inhämta yttrande av lagrådet. Denna s. k.obligatoriska lagrådsgranskning omfattade bl. a. allmän civil-och kommunallag,svenskt medborgarskap och statstjänstemannens rättsställning. Utanför deltaobligatoriska område föll t. ex. grundlag, kommu- KU 1977/78:35 9 nallag,vallag, sekretesslag och skattelag. Vidslopandet av den obligatoriska lagrådsgranskningen framhöll (KU 1970:20) särskilt värdet av att lagrådsgranskningen kunde utsträckas tilllagförslag utanför det obligatoriska området. Del framstod för utskottet som enbrist alt del inte tidigare funnits utrymme härför med hänsyn bl. a. lill attenligt utskottet en lagrådsgranskning inom andra områden i åtskilliga fallkunde vara en angelägnare uppgift än granskningen av vissa lagförslag inom denobligatoriska sektorn. Vidriksdagsbehandlingen av författningsreformen förelåg inte enighet inomkonstitutionsutskottet angående den framtida utformningen avlagrådsgranskningen (KU 1973:26 s. 55 och s. 125). följde utskottetsmajoritet, som under hänvisning till utskottets uttalande i samband medobligatoriets avskaffande bl. framhöll värdet av att lagrådsgranskningenkunde utsträckas till lagförslag utanför det tidigare obligatoriska området.Reservanterna i utskottet (c, m, fp) förordade å sin sida i principåterinförande av obligatorisk lagrådsgranskning och framhöll därvid som sinåsikt att lagrådsgranskningen utgjorde ett vidgat skydd för rättssäkerhetsintressetoch för enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet. Lagrådsgranskningenhar därefter vid ett flertal tillfällen behandlats av dels i sambandmed utskottets dechargegranskning, dels medanledningavmotioner(KUI974:22och57,1975:12,1975/76:50 och 56 samt 1976/77:44).KU 1975/76:56 avsåg behandlingen av de nya reglerna i RF av de grundläggandefri- och rättigheterna. I propositionen (1975/76:209 s. 96) uttaladedepartementschefen bl. a, att han inle hade något att invända mot att lagrådetsställning blev föremål fören förutsättningslös utredning som gällde lagrådetsuppgifter inom hela lagstiftningsområdet. Under riksdagsbehandlingenframfördes i motioner yrkanden bl. a. om införande av elt granskningsobligatoriuminom större delen av lagområdet. Utskottet anslöt sig till propositionens förslagoch hemställde att måtte anhålla hos regeringen om enförutsättningslös utredning om lagrådets ställning och uppgifter. I enreservation (c, fp, m) yrkades att 8 kap. 18 § RF ändrades på så sätt attlagrådet i princip skulle yttra sig över lagförslag, hänföriiga till 8 kap, 2och 3 §S RF. biföll efter loltning utskottets hemställan.