bet · G101KU33 · 1977-12-31 00:00:00 — medanledning av motioner rörande den regionala samhällsförvaltningensorganisation m. m. I motionen 1977/78:280 av ()hemställs "att hos regeringen begär en översyn avlandshövdingeämbetet i syfte att anpassa uppdraget till dagens samhälle ienlighet med vad som anges i motionen", Imotionen anförs att landshövdingeämbetct inte står i vidare välöverensstämmelse med demokratins principer. Ett system med opolitiska ämbetsmänsom landshövdingar kan enligt motionären inte vara riktigt i dagens läge medfolkvalda representanter i styrelserna. Genom att landshövdingen har att taställning i rent politiska frågor bör befattningen också betraktas som ettpolitiskt uppdrag. Det kan enligt motionären övervägas om inte uppdraget somlandshövding bör följa regeringens sammansättning. Han har att på länsplanetföreträda regeringen men bör vara länets ombud gentemot den centralastatsmakten. En av förutsättningarna för tjänsten måste vara att han är välförtrogen med länets förhållanden, Imotionen 1977/78:922 av m, fl, (s) hemställs "att somsin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen rörande ensamordning av arbetet inom decentraliserings- och länsdemokratiutred-ningarnaoch utredningen om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningaroch administrativa enheter samt i övrigtrörande den regionalasamhällsförvaltningen", Imotiveringen skisserar motionärerna den utveckling som skett under senare årrörande den regionala samhällsförvaltningen och den kommunala självstyrelsen, 1denna del hänvisas till motionen. Enligt motionen är frågan om den regionalasamhällsplaneringens organisation av stor betydelse såväl från demokratiska somfrän förvaltningsadministrativa synpunkter. Det omfattande utredningsarbete sombedrivits på detta område har aktualiserat en mängd frågor av principiell ochpraktisk innebörd. Utredningsarbetet fortsätter nu i tre olika utredningar -decentraliseringsutredningen, utredningen om en vidgad länsdemokrati samtutredningen öm organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar ochadministrativa enheter. Motionärerna anför att dessa utredningsuppgifter berörvarandra nära och att det är olyckligt att på detta sätt. Frågorna är så komplicerade och sammanvävda atl de bör bliföremål för en samlad bedömning. Enligt motionärerna bör de tre inredningarnaupplösas och arbetet drivas vidare i en ny utredning. Denna bör gesdirektiv att 1 1977/78 4 saml Nr 33 KU 1977/78:33 " 2 förutsättningslöstta ställning till den regionala samhällsorganisationen med beaktande av de kravsom måste ställas på en decentraliserad organisation där statsmakternasmöjligheter alt övergripande ansvara för samhällsutvecklingen bevaras. Med ettutredningsarbete splittrat på flera utredningar och med de direktiv somutredningen om en vidgad länsdemokrati arbetar efter kan en sådan målsättninginte uppnås. Motionärernaanför också att det är nödvändigt att i avvaktan på en samlad översyn av denregionala samhäDsförvallningen visa återhållsamhet med delreformer som inte kanbedömas i sitt sammanhang. Konsekvenserna riskerar annars att blioöverblickbara och resultatet kan enligt motionärerna totalt sett bli att denkommunala demokratin på primärkommunal nivå urholkas somstatsmakternas möjligheter att övergripande ansvara för samhällsutvecklingenförsvagas. Den regionala samhällsförvaltningens organisationhar varit föremål för utredning! flera olika sammanhang sedan1960-talet,lämnade i sitt betänkande KU 1975/76:55 enutförlig redovisning av detta arbete och av riksdagsbehandlingen av olikafrågor rörande dessa utredningar. För en redovisning av det tidigare utredningsarbetethänvisas till detta betänkande. (Kn 1975:01) (Kn 1975:01)tillkallades med uppgift att pröva decentraliseringsfråganöver hela det statliga förvaltningsområdet med undantag av domstolarna,utrikesförvaltningen, det militära försvaret samt de affärsdrivande verken. Iutredningens direktiv anförs bl, a,: För att de sakkunniga skall få ett underlag för sinbedömning av möjlig ytterligare decentralisering inom förvaltningen bör deinledningsvis göra en detaljerad genomgång av alla de författningar ochbestämmelser som reglerar uppgiftsfördelningen mellan centrala, regionala ochlokala organ inom det statliga verksamhetsområdet, I samband därmed bör desakkunniga också la del av det material som länsberedningen tagit fram i dettaavseende. Dengenomgång av länsorganens arbetsuppgifter som behövs för a 11 förslag omdecentralisering dit från centrala myndigheter skall kunna läggas fram. börockså användas som underlag för bedömningar huruvida vissa uppgifter somlänsorgan nu har lämpligen bör decentraliseras till t, ex, kommunerna. Desakkunniga bör i grova drag ange förslagens inverkan på .såväl de centrala somde regionala och lokala myndigheternas personalbehov. Det bör däremot inteankomma på de sakkunniga att redovisa mera konkreta förslag KU 1977/78:33 3 Härvid bör också övervägas en vidgad förtroendemannamedverkani de regionala myndigheternas verksamhet. Desakkunniga bör redovisa förslag till sådana författningsändringar som föranledsav deras förslag. Utövervad jag nu har anfört bör de sakkunniga vara oförhindrade atl ta upp andrafrågor som aktualiseras under utredningsuppdraget och som har nära samband meddetta. Desakkunniga bör hålla sig underrättade om arbetet i andra utredningar som berörhär aktuella frågor och samråda med dessa utredningar. Desakkunniga bör överväga om förslagen beträffande visst sakområde lämpligen börredovisas separat så snart arbetet med detta sakområde har avslutats. Utredningen har presenterat ett fiertaldelbetänkanden. avgavs betänkandena "Decentralisering av beslutom arbelsmarknadspoliliska åtgärder inom byggnadsverksamheten" (Ds Kn1976:5) och "Decentralisering av beslut om utbildningsbidrag,flyttningsbidrag m. (Ds Kn 1976:9). presenterades"Decentralisering av beslut om investeringsfonder förkonjunkturutjämning" (Ds Kn 1977:1), "Samordnad regional vägplanering"(Ds Kn 1977:2), "Decentralisering av beslut inom naturvården" (Ds Kn1977:4) saml "Decentralisering av beslut om hälso- och sjukvårdensbyggnadsinvesteringar" (Ds Kn 1977:6). Utredningenplanerar att framlägga ett principbetänkande. (Kn 1976:04) (Kn 1976:04) tillkallades idecember 1976 för att utreda frågan om vidgad länsdemokrati. Utredningenersatte utredningen (Kn 1976:02) om den regionala samhällsplaneringenshuvudmannaskap. 1 utredningens direktiv anförs att de nya reglerna rörandelänsstyrelsens sammansättning m. m. som beslöts kan ses som ettviktigt steg mot en vidgad länsdemokrali. I direktiven anförs vidare bl. Starka skäl talar enligt min mening för att inriktaarbetet på fortsatta partiella reformer. Det är sålunda uppenbart att meragenomgripande förändringar fömtsätter ett omfattande utredningsarbete och enlång omställningsperiod för både landstingskommunerna och den statligalänsförvaltningen. Överhuvudtagel ser jag del länsdemokraliska reformarbetetmera som en fortlöpande utvecklingsprocess än som en fråga om samlade,genomgripande organisationsförändringar. Medan huvudlinjen har varitatt satsa på de statliga länsorganen, bör den i framliden vara alt stärkalandstingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunalasjälvstyrelsen. Utredningsarbetetbör i första hand koncentreras till sådana frågor som har stått i förgrundenvid riksdagsbehandlingen. Reformkraven har främst gällt dels att föra framlandstingskommunerna som alternativa huvudmän för de nya uppgifter inomsamhällsplaneringen som har aktualiserats under 1960-lalet och dels att få lillstånd en omfattande decentralisering av uppgifter från I* 1977/78. KU 1977/78:33 4 centrallill regional nivå, endera till landstingskommunerna eller till statligalänsorgan. I enlighet härmed bör kommittén på ett tidigt stadium behandla denöversiktliga regionala samhällsplaneringen, medan rena myndighels-funktionerbör övervägas endast i den mån de är oundgängligen förenade medplaneringsuppgifierna. Kommittén lär sålunda ägna särskild uppmärksamhet åtsådana uppgifter som länsplaneringen, den regionala trafikplaneringen,naturvårdsplaneringen och den fysiska riksplaneringen. Kommittén bör intebegränsa sina överväganden till formella frågor om huvudmannaskap. Det frånlänsdemokratisk synpunkt centrala är det faktiska mått av inflytande förlänsinnevånarna som åstadkoms. Förslagens konsekvenser för möjligheterna tilldecentralisering inom statsförvaltningen av uppgifter från central nivå tillregional - vilket ämne övervägs av decentraliseringsutredningen (Kn 1975:01) -bör särskilt uppmärksammas. Länsstyrelsernahar det samordnande ansvaret för den regionala samhällsplaneringen, ochde svarar också för huvuddelen av utredningsarbetet. Kommittén bör övervägasådana förändringar som föriägger den politiska tyngdpunkten hoslandstingskommunerna. Huruvida detta förutsätter alt dessa även övertar detutredningsarbete som f n. utförs vid länsstyrelserna bör prövas särskilt. Detbör uppmärksammas att den nya ordningen för val till länsstyrelsernas styrelserger landstingskommunerna bättre möjligheter att följa och påverka det löpandeplaneringsarbetet. Enallmän strävan bör vara att såvitt möjligt begränsa de personalorganisatoriskakonsekvenserna av kommitténs förslag. Enviktig uppgift för kommittén blir alt ange hur man skall tillgodose kravet påsamordning av planeringsinsatserna vid ett ändrat planeringsansvar på denregionala nivån. Överhuvudtagel måste samspelet mellan landstingskommunernasamt regeringen och de centrala myndigheterna övervägas noga. Kommittén börbeakta atl den som avgör en verksamhets omfattning och standard också bör bärakostnadsansvaret. Kommittén bör även behandla de samordningsfrågor som hängersamman med att och kommuner inte tillhör landstingskommuner. Enannan viktig uppgift blir alt klargöra förhållandet mellan landstingskommunernaoch kommunerna. Kommittén bör därför överväga om ett fortsatt reformarbete ilänsdemokratisk riktning motiverar en ändrad reglering av den allmännakommunala kompetensen. Även förhållandet mellan landstingskommunerna ochkommunalförbund måste beaktas. Kommitténbör vidare överväga om ändrade regler rörande landstingskommunernasorganisation och arbetsformer är motiverade då de får nya uppgifter och ettökat ansvar inom den regionala förvaltningen. En särskild fråga i dettasammanhang är hur förhållandet i framliden bör utformas mellanlandstingskommunerna och de landsiingsvalda ledamöterna i länsstyrelsernasförtroendemannastyrelser. Arbetet bör enligt direktiven bedrivas så alt ettförsta delbetänkande efter remissbehandling kan läggas till grund för förslagtill 1978/. Under arbetet bör utredningen samråda medutredningen (Fi 1976:06) om kommunernas ekonomi, sysselsättningsutredningen (A1974:02), decenlraliseringsutredningen och utredningen (Kn 1976:03) omorganisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativaenheter m. m. Enligtvad utskottet erfarit kommer utredningen att presentera sitt förstadelbetänkande . KU 1977/78:33 5 Utredningen(Kn 1976:06) om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar ochadministrativa enheter m. m. Denna utredning tillsattes och harlill uppgift all överväga organisationen framför allt av länsstyrelsernasplaneringsavdelningar. I direktiven anförs all länsstyrelserna sedan densenaste omorganisationen 1971 erhållit flera nya uppgifter. Förslag hardessutom i olika sammanhang lagts fram som skulle innebära ytteriigare nyauppgifter för länsstyrelserna. Beträffande utredningens uppgifter anförs vidarebl. Med hänsyn till att har förflutitsedan länsstyrelserna omorganiserades, all planeringsavdelningen redan harmånga arbetsenheter och att ytterligare nya arbetsuppgifter övervägs finns delskäl att se över avdelningens uppgifter, arbetsformeroch inre organisation.Detta är lämpligt för atl vidmakthålla och öka effektiviteten i avdelningensviktiga funktion som samordnande organ för samhällsplaneringen. Jag föreslårdärför att en utredare tillkallas med uppgifi alt se över organisationen avlänsstyrelsernas planeringsavdelningar. Utredaren bör ägna uppmärksamhet åtstabsorganets - planeringskansliet - roll inom avdelningen och länsstyrelsen.Det undersökningsmaterial rörande planeringskanslierna som länsstyrelsernasorganisationsnämnd har tagit fram bör lämnas över till utredaren för atlbeaktas vid översynen. Det är också angeläget att (avdelningens)samordnande roll gentemot andra regionala organ belyses. Även formerna församarbetet med kommunerna och landstingskommunerna bör behandlas. Dessa frågorhar belysts ingående i elt av genomfört revisionsprojekt.Beträffande kommunemas och landstingskommunernas medverkan i planeringen skallfömtsätlas att den kan ske inom ramen för deras nu befintliga resurser. I frågaom försvarsenheten skall utgångspunkten vara all en sådan enhet alltjämt börfinnas inom planeringsavdelningen. Eftersom enheten har undersökts kan den undantas från genomgången. I motionerna 1977/78:280 och 1977/78:922 tas uppfrågor med anknytning till den statliga regionala samhällsförvaltningen. Imotionen 280 begärs en översyn av landshövdingeämbetet. I motionen 922 föreslåsatt det arbete som bedrivs inom länsdemokratikommittén,decentraliseringsutredningen samt utredningen om organisationen avlänsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter skallfortsättas i en gemensam utredning. Denregionala samhällsförvaltningens organisation har sedan början av 1960-taletvarit föremål för flera utredningar. De nu aktuella utredningarna syftar tillatl följa upp del arbete som startade med länsdemokratiutred-ningensundersökningar och förslag på 1960-lalet. Vissa delreformer i länsdemokratiskriktning har redan genomförts. Ännu återstår dock ett omfattande arbete meddecentraliseringsfrågorna och för att skapa en arbetsfördelning mellan statligaoch kommunala organ som tillgodoser behovet av atl lägga beslutanderätten iviktiga frågor så nära de berörda medborgarna som möjligt. arbete bedrivsnu på bred front i de tre KU 1977/78:33 6 och decenlraliseringsutredningen har kommit långt i sittarbete och planerar atl avlämna delbetänkanden. Utredningarnaarbetar enligt sina direktiv i nära kontakt med varandra. Atl i delta lägeorganisera om arbetet på sätt som föreslås i motionen kan enligt ulskoltetsmening inle leda lill annat än en fördröjning av väsentliga reformer på dettaområde. Utskottet avstyrker med hänsyn härtill motionen 922. Landshövdingeämbetelberörs av länsdemokratikommitléns arbete. Alt med detta tillsätta ensärskild utredning rörande landshövdingens ställning är inte ändamålsenligt.Utskottet avstyrker motionen 280. Med hänvisning till det anförda hemställerutskottet att 1. avslår motionen 1977/78:922, 2. avslår motionen 1977/78:280. Närvarande:Kari (), (), (), * (s),(), (), * (m), (),* (s), (), (), KerstinNilsson* (s), (), * (fp) och *(c). *Ejnärvarande vid Justeringen, avHilding , , , , , och (alla s) som ansett atlutskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse: I motionen 922 las upp frågan om den regionalasamhällsförvaltningens organisation. Motionärerna föreslår alt detutredningsarbete som bedrivs inom länsdemokratikommittén,decenlraliseringsutredningen och utredningen om organisationen avlänsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter skallsamordnas. Vidare föreslås alt skall ge regeringen lill känna vad somi övrigt anförs i motionen rörande den regionala samhällsförvaltningen. Imotion 280 begärs en översyn av landshövdingeämbetet. KU 1977/78:33 7 I det moderna välfärdssamhället ställs somframhålls i motion 922 nya och i många avseenden större krav på den politiskaoch administrativa organisationen. I liksom i flertalet andra länderhar utvecklingen mot elt samhälle präglat av större social trygghet ochjämlikhet inneburit atl den offentliga sektorn vuxit i omfattning och fått alltstörre betydelse för människornas välfärd. Denfortlöpande tillväxten av den offentliga verksamheten och även samhällslivetsökade tekniska och ekonomiska komplexitet har föranlett fortlöpandeförändringar av samhällets förvaltningsorganisation. Motionärerna pekar bl. a.på förtroendemannastyrelserna vilkas tillkomst inneburit att ämbetsverkenkunnat tillgodogöra sig erfarenheter och kunskaper frän olikaintresseorganisationer som olika grupper vilka är särskilt berörda aven viss verksamhet fått insyn och delaktighet i den löpande förvaltningen. med uppgifter av stor betydelse för rättssäkerhet och trygghet harförtroendemannastyrelserna givits en pariamentarisk sammansättning, något somvarit av vikt från demokratiska utgångspunkter. fullföljdesdenna strävan genom atl även länsstyrelserna erhöll en förtroendemannastyrelsei vilken partiema inom länet gavs rätt att nominera ledamöter. Underden socialdemokratiska regeringens lid skedde en målmedveten satsningpå den kommunala självstyrelsen. En allt större del av samhällsservicentillhandahålls av kommunerna. Denna utveckling motiveras av såväladministrativa som demokratiska skäl. Rent allmänt gäller atl endecentralisering av arbetsuppgifier ökar förutsättningarna för en lokalanpassning av verksamheten, snabbare beslutsfattande och en generellt sett mereffektiv organisation. Ur demokratisk synvinkel har det varit avgörande atl eltkommunalt huvudmannaskap minskar avståndet mellan beslutsfattarna och medborgarna.Människornas möjligheteratt delta i samhällsarbetet och forma sin egen miljöoch framtid förbättras på ett avgörande sätt vid en kommunalisering avarbetsuppgifterna. Genom kommunindelningsre-formen har kommunerna fått bättreekonomiska och administrativa resurser för en fortsatt utveckling syftande tillatt lägga ansvaret för viktiga samhällsuppgifter så nära människorna sommöjligt - i primärkommunerna. Reformen har följts upp med olika insatser föratt stärka den demokratiska beslutsprocessen i de nya kommunerna. a. nya kommunallag, som den socialdemokratiska regeringen utarbetade, ökademöjligheter för kommunerna att självständigt anpassa sitt arbete till lokalakrav och önskemål. Somframhålls i motionen 922 måste emellertid önskemålet atl stärka den kommunalasjälvstyrelsen och på detta sätt lägga beslutanderätten så nära medborgarna sommöjligt balanseras mot kravet på en övergripande planering och solidaritetmellan människor i olika delar av landet. I ell välfärdssamhälle av det slagsom socialdemokratin eftersträvar måste medborgarna vara garanterade en vissminimistandardoavsell var i landet de KU 1977/78:33 8 Statsmakterna kan inte frånhända sig ansvaret för atl alla medborgaregaranteras en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd.Detta övergripande ansvar måste utövas genom att statsmakterna behålleransvaret för viss normgivning som blir bindande för kommunerna och också haransvaret för den övergripande planeringen. Dennamålsättning - all förena önskemålet om en decentraliserad förvaltning, med godamöjligheter all arbeta under hänsynstagande lill lokala förhållanden, med etiövergripande statligt ansvar för samhällsutveckligen -har föranlett en fortlöpandeutbyggnad av den regionala statsförvaltningen. Inom denna har avtradition haft en central roll. har en samordning skett av destatliga insatserna på länsnivån, och ställning har stärkts, bl.a. genom tillkomsten av förlroende-mannaslyrelsen. En fortsatt utvecklingenligt dessa riktlinjer är enligt utskottels mening nödvändig för alt bevara eneffektiv och rationell samhällsförvaltning som på samma gång tillgodoser kravetpå lokall inflytande och elt statligt övergripande ansvar för samhällsplaneringoch framlida samhällsservice. Sedanregeringsskiftet har regeringen tagit initiativ till flera reformer sominger oro i detta avseende. beslöt attledamoisantalet i länsstyrelsernas styrelse skulle utökas. förbättradesmöjligheterna för näringslivels och arbetsmarknadens organisationer alt följaoch påverka arbete genom att de gavs en självständig rätt attnominera vissa av ledamöterna. Den nya organisationen kom emellertid inle alttillämpas. Den borgerliga regeringen och riksdagsmajoriteten rev upp tjesluietoch valde i stället att låta landstingen utse ledamöterna i det statliga organsom utgör. I samband därmed togs också intresseorganisationernasrätt alt nominera ledamöter till styrelserna bort, något som resulterat i attt. ex. TCO:s representation i styrelserna reducerats drastiskt. Underhösten 1977 beslöt den borgeriiga majoriteten i i enlighet med ettregeringsförslag att landslingen skall utse styrelserna i de stiftelser somskall ersätta företagareföreningarna. Behovet av representation i dessastyrelser från arbetsmarknadsorganisationerna och från näringslivet inom länetbeaktades därvid inle. Stiftelserna, som kommer alt arbeta med huvudsakligenstatliga medel och med uppgifter av stor betydelse för utvecklingen inomenskilda primärkommuner, gavs en sammansättning som lämnar regeringen utaninflytande över verksamheten. Även beslutet atl införa en lag om skatteutjämningi aktualiserar ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunalaorgan. Lagen, vilken enbart kan anses motiverad på grund av de särskildaförhållandena i , sågs i propositionen delvis som enförsöksverksamhet av intresse även för andra regioner i landet. Dessaexempel aktualiserar enligt utskottets mening flera principfrågor av storbetydelse. Som framgår av mjotionen 922 krävs i det moderna välfärds- KU 1977/78:33 9 samhälletatt statsmakterna och främst regeringen har möjligheteratt utöva ettövergripande inflytande över samhällsutvecklingen. a. fast i dennya regeringsformen, enligt vilken regeringen styr riket under ansvar införriksdagen. är regeringens främsta företrädare i länen och därmeddet organ som i del praktiska arbetet ansvarar förde viktigaste statligauppgifterna på regional nivå. Som motionärerna framhåller skulle utanlänsstyrelsen i denna roll krävas en centralisering av den statliga verksamheten.De centrala ämbetsverken och departementen skulle centralt tvingas handläggaell stort antal ärenden som med den nuvarande ordningen kan decentraliseras.Della skulle medföra en mer tungrodd administration och öka riskerna för beslutsom med hänsyn till lokala och regionala förhållanden framstår som mindreändamålsenliga. Denna olyckliga utveckling vore ofrånkomlig eftersom regeringeninte kan undandra sig ansvaret för samhällsutvecklingen i stort. Alt delegeraett stort antal av de nuvarande statliga uppgifterna på regional nivå tillandra lokala och regionala organ än de statliga skulle öka riskerna för ettslags federalism som skulle beskära regeringens och möjligheter altstyra utvecklingen under hänsynstagande till mer övergripande ochriksomfattande målsättningar. Dessafrågeställningar blir särskilt aktuella när förslag framförs all ansvaret förden regionala samhällsplaneringen skall flyttas från länsstyrelserna tilllandstingen. Då hotas inle endast statsmakternas möjligheter all ta ettövergripande ansvar för samhällsutvecklingen. Även primärkommunernas ställningriskerar all försvagas. Rent stalsrätisligt skulle den orimliga situationenkunna uppstå all ett regionalt kommunall organ fick ansvaret för alt samordnaverksamhet som bedrivs av staten. Enligt den gängse synen på den kommunalasjälvstyrelsen har kommunerna sin kompelens delegerad från statsmakterna.Medborgarnas förtroendevalda på central nivå fastställer i princip området förden verksamhet som de förtroendevalda på lokal och regional nivå beslutar om.Att ge kommunala organ ansvaret för en samordning av uppgifter som bedrivs avstatliga organ måste leda lill nya och svårhanleriiga kompetensavvägningar. svenska debatten om den kommunala självstyrelsen har det rått enighet omprincipen att självstyrelsen på de två kommunala nivåerna skall varalikaberättigad. Landslingen lär inte bli ell slags "överkommuner" meduppgift atl i olika avseenden styra utvecklingen inom de enskilda primärkommunerna.I valet mellan en sådan utveckling och en sammanläggning av de många småprimärkommunerna valdes på sin lid det senare alternativet. Motivet för dettavar bl.