bet · G101KU21 · 1977-12-31 00:00:00 — betänkande 1977/78:21 medanledning av propositionen 1977/78:48 om skatteutjämning i länslandstingskommun jämte motioner 1 detta belänkande behandlas propositionen1977/78:48 och motionerna 1977/78:134, 179 samt 193. har avgeltyttrande över propositionen och motionerna (FiU 1977/78:2 y, bilaga 1). 1 propositionen föreslås en särskild lag omskaiteutjämning i landstingskommun. Genom denna lag fårlandstingskommunen befogenhet att lämna bidrag och lån till kommun inomlandstingsområdet, i den mån det behövs för atl främja skatteutjämning mellankommunerna. Denna möjlighet till inomregional skaiteutjämning blir ettkomplement lill det statliga skalleutjämningssystemel. Landstingskommunenbestämmer själv om ett inomregionall skatleuljämningssystem skall införas ochhur det skall utformas. Landstingskommunens möjlighet att befatta sig medskaiteutjämning blir provisorisk och begränsad lill . Den nya lagenavses träda i kraft och gälla till utgången av . Beträffande det framlagdalagförslaget hänvisas till propositionen. I motionen 1977/78:134 av () ochHans Gustafsson () yrkas att "ger regeringen till känna vad somanförs i motionen beträffande riskerna för en landstingskommunal styrning avden primärkommunala verksamheten". Motionärernaunderstryker att den föreslagna lagen måste ha provisorisk karaktär och endastkan motiveras av de särskilda förhållandena inom . Den får därförinte tjäna som modell för landet i övrigt ulan bör i stället avlösas av andraåtgärder inom ramen för det statliga skatleul-jämningssystemet. Enligtmotionärerna får inte möjligheter lill skatleutjämnande åtgärderändra relationerna mellan och kommunerna. får sålundainte ställa upp villkor som innebär att de reellt sett styr kommunerna. För attdetta inte skall ske fordras enligt motionen att del finns generella regler förutjämningsåtgärderna. Särskilt betonas riskerna för atl långivningen kanåstadkomma en styrning av den primärkommunala verksamheten som inte står iöverensstämmelse med uppfattningen om atl landsting och primärkommun är tvåvarandra kompletterande kommunty- 1 1977/78. KU 1977/78:21 2 per.Med hänsyn lill de speciella förhållanden som råder inom landstingsområdet ochlill alt lagen har provisorisk karaktär har motionärerna vid detta tillfällefunnit det tillräckligt att understryka angelägenheten av atl långivningenutformas så all varje möjlighet lill uttalad eller outtalad styrning av denprimärkommunala verksamheten kan uteslutas. Imotionen 1977/78:179 av m. fl. (vpk) föreslås "riksdagenbesluta atl i avvaktan på förslagen från kommunalekonomiska utredningenuppskjuta behandlingen av propositionen 1977/78:48". Enligtmotionen är del anmärkningsvärt att propositionens förslag läggs framomedelbart innan kommunalekonomiska utredningen, som bl. a. har till uppgifialt se över skatteutjämningssystemet, slutfört sitt arbete. Motionärenframhåller alt skillnaderna inom en region inte kan ses isolerade frånskillnaderna mellan kommuner i olika delar av landet. Åtgärder som syftar tillatt utjämna skillnaderna i stort får också betydelse inom enskilda regioner.Del rimliga borde enligt motionärerna vara alt i ett och sammasammanhang får ta ställning till den statliga skatteutjämningen och ev.särskilda åtgärder inom enskilda regioner. Imotionen 1977/78:193 av m. fl. (m) hemställs alt "riksdagenbeslutar atl lagen om skatteutjämning i landstingskommun skallerhålla följande lydelse: Stockholmsläns landstingskommun får lämna lån till kommun inom landstingskommunen, i denmån det är påkallat för att främja skatteutjämning." Motionärernaerinrar om att den kommunalekonomiska utredningen kommer atlframlägga sitt förslag. Förslaget innehåller enligt motionen en påtagliggenerell höjning av den statliga skattekraflsgaranlin, vilket märkbart skulleförbättra förhållandena för utsatta kommuner inom Stockholmsregionen.Motionärerna påpekar att utredningen också har i uppgifi atl föreslå hur eninomregional utjämning kan ske. Ävenom en lagändring enligt motionärernas uppfattning borde anstå tills denkommunalekonomiska utredningens fullständiga belysning av den kommunalasektorns förhållanden föreligger, finns mer akuta behov av ekonomiskt stöd inomnågra primärkommuner i . Propositionens förslag skulleemellertid enligt motionen leda till all tilldelas rollen av en överkommunsom övertar en del av primärkommunens ansvar för finansieringen av kommunensverksamhet. En utveckling som öppnar vägen för överföring av uppgifter frånlokal till regional nivå är enligt motionen tveksam "i då detkommunala självstyret allvariigt ifrågasätts". Av den anledningen ansermotionärerna alt möjligheter att verka för skatteutjämning endastbör avse lån och inte bidrag. KU 1977/78:21 I propositionen föreslås en särskild lag omskaiteutjämning i landstingskommun. Genom denna lag fårlandstingskommunen befogenhet att lämna bidrag och lån till kommun inomlandstingsområdet i syfte att åstadkomma en skatteuljämning mellan kommunerna.Den nya lagen föreslås träda i kraft den och gälla ,dvs. till utgången av . tillstyrker i sitt yttrandepropositionen. Bakgrundentill propositionens förslag är den svåra ekonomiska situationen för vissakommuner i , Dessa kommuner har tagit på sig ett betydande ansvarför bostadsbyggandet i regionen och har därmed på grund av den snabbaexpansionen fått svårigheter atl finansiera en service av acceptabelstandard. har andra kommuner med en lugnare utvecklingslakt kunnatbevara en god finansiell situation. Detta har lett till betydande skillnader iden kommunala utdebiteringen. Skattesatsen i länet varierade 1977 mellan 16kr,/skr, () och ,/skr, (), en skillnad på ,/skr.Den kommunalekonomiska situationen i har ansetts så allvarligatl den motiverat särskilda åtgärder. Mer än hälften av det statliga extraskatteutjämningsbi-draget går sålunda både och till kommuner iStockholms län. bör propositionens förslag ses som ett led i strävandena attåstadkomma förutsättningar för en utjämning av de ekonomiska resurserna mellankommunerna i . Utskottet delar - i likhet med finansutskottet -föredragande statsrådets uppfattning att de ekonomiska problemen iStockholmsområdet är av så akut och speciell karaktär att frågan om eninomregional skaiteutjämning bör prövas ulan atl man avvaktar resultatet av denkommunalekonomiska utredningens arbete och den därpå följande remissbehandlingen.Som framhålls i propositionen och i finansutskottets yttrande bör emellertidlagen ses som ett provisorium. Yrkandet i motionen 1977/78:179, som innebäruppskov med behandlingen av propositionen avstyrks. Imotionerna 1977/78:134 och 1977/78:193 uttalas - från skilda utgångspunkter -farhågor för alt den föreslagna lagen innebär risker för att landstingskommunenfår ställning som överkommun i förhållande till primärkommunerna. I motionen134 framhålls, ulan krav på ändring av den föreslagna lagen,alt propositionensförslag, särskilt möjligheterna till långivning, innebär risker för enlandstingskommunal styrning av primärkommunernas verksamhet. Enligt motionen193 är det däremot bidragsgivningen som kan leda lill förändrade relationer mellanlandstingskommunen och primärkommunerna. 1 motionen yrkas därför atlmöjligheten för att ge bidrag bör utgå ur lagen. Defrågorsom tas upp i motionerna diskuteras utföriigt i propositionen. a. alt en möjlighet för landstingskommuneratt lämna bidrag och 1* 1977/78. KU 1977/78:21 4 låninte får ändra den gällande ordningen med kommunen och landstingskommunen somtvå likställda kommuntyper. Ett skatleuljämningssystem som endast innebär attlandstingskommunen skjuter till skaiieunderiag för att kommunen skall kunnauppnå en viss garanterad skattekraft eller lämnar lån med fördelaktigalånevillkor till kommun med särskilda ekonomiska problem medför enligt propositioneninga risker i detta sammanhang. Lånevillkor och andra villkor av teknisk naturkan enligt propositionen ställas upp av landstingskommunen, däremot intevillkor som inskränker den kommunala självstyrelsen. Några bestämmelser häromhar emellertid inte ansetts nödvändiga. Vidareanförs i propositionen att lagen ger frihet i fråga om den närmareutformningen av skatteutjämningssystemet. I lagens krav på att bidragen ellerlånen får lämnas endast om det är påkallat för att främja skaiteutjämningligger dock enligt propositionen en begränsning i landstingels befogenhet.Utöver denna begränsning föreligger inga andra inskränkningar ilandstingskommunens handlingsfrihet än vad som följer av allmännakommunalräilsliga principer. Här nämns särskilt den s, k,liksläl-lighetsprincipen. Utskottetinstämmer i propositionens ovan återgivna uttalanden. Utskottet vill särskiltbetona atl ett system för inomregional skatteuljämning med somlåne- och bidragsgivare inte får utformas så alt vare sig låne- ellerbidragsgivningen inkräktar på den kommunala självstyrelsen eller på principenom landstingskommun och primärkommun som två jämställda kommuntyper. Medhänvisning till det anförda tillstyrker utskottet propositionens förslag lilllag om skatteutjämning i landstingskommun, I motionen 193framlagt lagförslag avstyrks således av utskottet. Motionen 134 får med detanförda anses besvarad. 1, avslår motionen 1977/78:179, 2, a, med bifall till propositionen 1977/78:48 och medavslag på motionen 1977/78:193 antar i propositionen framlagt förslag lill lagom skatteuljämning i landstingskommun, b,förklarar motionen 1977/78:134 besvarad med vad utskottet anfört, KU 1977/78:21 5 Närvarande:Hilding (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), KerstinNilsson (s), * (fp), Per () och (), *Ej närvarande vid justeringen. avHilding , , , , ,och (alla s) vilka ansett alt utskottetsyttrande och hemställan bort ha följande lydelse: Ipropositionen föreslås en särskild lag om skatteuljämning i länslandstingskommun. Genom denna lag får landstingskommunen befogenhet alt lämnabidrag och lån till kommun inom landstingsområdet i syfte atl åstadkomma enskatteutjämning mellan kommunerna. Enligt lagen, som är tidsbegränsad tillutgången av , bestämmer landstingskommunen själv huruvida eltinomregionall skatleuljämningssystem skall införas och hur det skall utformas. Finansutskottettillstyrker i sitt yttrande propositionen. Till yttrandet har fogats enavvikande mening. I denna uttalas - i anslutning till motionen 1977/78:134 -farhågor för att den föreslagna lagen medför risker för en landstingskommunalstyrning av den primärkommunala verksamheten. Bakgrundenlill propositionens förslag är den svåra ekonomiska situationen för vissakommuner i . Dessa kommuner har tagit på sig ett betydande ansvarför bostadsbyggandet i regionen och har därmed på grund av den snabbaexpansionen fått svårigheter alt finansiera en service av acceptabelstandard. har andra kommuner med en lugnare utvecklingstakt kunnatbevara en god finansiell situation. Detta har tillsammans med skillnaden iskattekraft lett till betydande skillnader i den kommunala utdebiteringen.Skattesatsen i länet varierade 1977 mellan /skr. () och 10:60kr./skr. (), en skillnad på /skr. Den kommunalekonomiskasituationen i har ansetts så allvarlig att den motiveratsärskilda åtgärder. Mer än hälften av det statliga extra skatteutjämningsbidragetgår sålunda både och till kommuner i . har utskottet vid bedömningen av propositionens förslag tagitfasta på det dokumenterade akuta behovet av en utjämning av de ekonomiskaresurserna mellan kommunerna i Slorstockholmsområdet. Med hänsyn lill dessaförhållanden och till lagens provisoriska karaktär vill utskottet inte motsättasig att propositionens lagförslag bifalles. Denföreslagna lagstiftningen får inte ses som ett led i en utveckling att flyttaansvaret för den kommunala skatteutjämningen från staten till landstingen.Utskottet vill framhålla att det speciella skatteuljämningssys- KU 1977/78:21 6 temeti inte får betraktas som en försöksverksamhet som kan tjäna somen modell för framtida inomregional skatteutjämning. Det bör tvärtom-somframhålls i motionen 1977/78:134-avlösas av andra åtgärder inom ramen för delstatliga skalleutjämningssystemel. Del är de särskilda förhållandena i Stockholmsregionensom motiverar en temporär lagstiftning av det slag som föreslås i propositionenoch som tillstyrks av utskottet. Yrkandet i motionen 1977/78:179 som innebäruppskov med behandlingen av propositionen avstyrks. Genomförslaget i propositionen ges landstingskommunen i rätt atllämna bidrag och lån i skatleutjämnande syfte. Enligt utskottets mening hadedel varit önskvärt alt lagen också innehållit generella regler för utformningenav skatteutjämningssyslemel. I avsaknad av sådana generella normer öppnas, somframhålls i motionen 1977/78:134, en möjlighet för atl utformasystemet på ett sätt som innebär risker för en landstingskommunal styrning avden primärkommunala verksamheten. Risken för alt landstingskommunen får ställningsom överkommun uppmärksammas visserligen i propositionen, men de uttalanden somgörs i syfte att förhindra en sådan utveckling är enligt utskottet alltför vagaför alt kunna accepteras av . bör , med anledning av propositionen och motionen 134 och ianslutning till vad som anförs i den avvikande meningen till finansutskottetsyttrande, uttala att reglerna för det inomregionala skattesystemet utformas såatt relationen mellan landstingskommunen och kommunerna i övrigt inte påverkas.Härav följer atl skalteuljämningsbidrag måste utgå enligt generellt utformaderegler och fördelas mellan kommunerna efter på förhand fastställda objektivagrunder. Särskilt bör framhållas vikten av att inte lämnar någraföreskrifter om hur skatteutjäm-ningsmedlen skall användas. Utskottetvill även understryka att långivningen bör utformas så att varje möjlighet tilluttalad eller outtalad styrning av den primärkommunala verksamheten kanuteslutas. Som framhålls i motionen 134 innebär just rätten att lämna lånbetydande risker för att därigenom etablerar sig som överkommun.Med hänsyn härtill bör avslå förslaget i motionen 193, som innebäratt skatteutjämningssystemet skall begränsas till långivning. Med hänvisning till det anförda hemställerutskottet att 1. avslår motionen 1977/78:179, 2. med anledning av propositionen 1977/78:48 ochmotionen 1977/78:134 samt med avslag på motionen 1977/78:193 antar ipropositionen framlagt förslag till lag om skatteutjämning i länslandstingskommun. KU 1977/78:21 7 överpropositionen 1977/78:48 om skatteutjämning i landstingskommunjämte motioner har genom beslut l-l5 berett finansutskottet lillfölle atl yttra sig över propositionen 1977/78:48om skatteutjämning i landstingskommun jämte motioner. Ipropositionen hemställs alt antar vid propositionen fogat förslagtill lag om skaiteutjämning i landstingskommun. Det ipropositionen framlagda förslaget till lag har följande lydelse: Lag om skatteutjämningi landstingskommun Stockholmsläns landstingskommun får lämna bidrag och lån till kommun inomlandstingskommunen, i den mån det är påkallat för atl främja skatteutjämning. Denna lag träder i kraft den ochgäller lill utgången av , Medanledning av propositionen har följande motioner väckts: 1977/78:134 av () och HansGustafsson (s) vari hemställs att ger regeringen till känna vad somanförs i motionen, 1977/78:179 av m, fl, (vpk) varihemställs att beslutar alt i avvaktan på förslagen frånkommunalekonomiska utredningen uppskjuta behandlingen av propositionen1977/78:48, 1977/78:193 av m, fl. (m) varihemställs att beslutar atl lagen om skatteuljämning i länslandstingskommun skall erhålla följande lydelse: länslandstingskommun får lämna lån till kommun inom landstingskommunen, i den måndet är påkallat för att främja skatteuljämning. KU 1977/78:21 8 På finansutskottets hemställan (FiU 1975/76:39)begärde alt regeringen skulle ge utredning omskatleuijämningsbi-dragen i uppdrag att skyndsamt pröva möjligheterna attlagstiftningsvägen skapa förutsättningar för en inomregional skatteuljämning(rskr 1975/ 76:364). De handlingar som låg till grund för beslutöveriämnades tillsammans med framställningar till regeringen från Stockholmsläns landsting och i samma fråga lillskatteutjämningsul-redningen . Skalleuljämningsulredningensarbetsuppgifier har sedermera enligt särskilda direktiv (Fi 1976:06) övertagilsav kommunalekonomiska utredning. I dessa direktiv anges attutredningen bör pröva om den statliga skalteutjämningen behöver kompletterasmed en inomregional skatteuljämning. ovan åberopade belänkande gavs tre förutsättningar för ettförslag om inomregional skatteuljämning. För del första fick det inte utformasså all del kommer i konflikt med den kommunala självstyrelsen. För del andraborde det utformas så all det kan tillämpas även av andra landsting änStockholms läns. För det tredje måste det samordnas med det statligaskatteuljämningssystemet. 1propositionen redovisas atl den kommunalekonomiska situationen i länär sådan atl den krävt särskilda åtgärder. Mer än hälften av det statliga extraskatteutjämningsbidraget går både och till kommuner iStockholms län. Frågan om inomregional skatteutjämning övervägs f n. inom 1976års kommunalekonomiska utredning. Föredraganden finner dock problemen iStockholmsområdet så betydande atl frågan om åtgärder som syftar till att nåönskad skatteutjämning i bör prövas utan att resultatet avutredningens arbete och den därpå följande remissbehandlingen avvaktas. Detnu framlagda förslaget till lag som möjliggör inomregional skaiteutjämningberör endast landstingskommun. Atl landstingsområdepå detta sätt behandlas i särskild ordning accepteras av ulskotlet under denockså av föredraganden anförda förutsättningen att lagen ses som ettprovisorium, i avvaktan på alt förslagen års kommunalekonomiskautredning blivit beredda och resulterat i en samlad kommunalekonomisk reform. Stockholmsregionensproblem är visserligen inte unika till sin karaktär. De problem som uppkommer ien region där den samlade expansionen i form av investeringar i bosläder,skolor m. m. koncentreras till några få kommuner gör sig emellertid gällandemed särskild tyngd just i . Delvis som följd av den ojämnaexpansionslakten har också uppkommit stora skillnader mellan kommunerna iregionen i fråga om befolkningssammansättning och skattekraft, vilket starktpåverkar såväl de kommunala utgifterna som inkomsterna. Med hänsyn lillproblemens akuta karaktär i tillstyrker sålunda utskottetfrån sina utgångspunkter att den föreslagna lagen antas av . KU 1977/78:21 9 Vad utskottet anfört i del föregående innebär atlutskottet avstyrker bifall till motionen 179. Imotionen 193 yrkas att den föreslagna lagen skall utformas så alt Stockholmsläns landsting skall kunna ge lån men inte bidrag. Utskottet kan inte finna allen sådan begränsning av lagen skulle vara till fördel. Som redovisas ipropositionen och i motionen är just den stora låneskulden för vissa kommuner iStockholmsregionen det kanske allra största problemet. Med tanke på atl ävenbidrag i dessa fall kan utgöra verklig hjälp avstyrker utskottet för sin delyrkandet i motionen 193. delar av propositionen som i första hand rör konstitutionella frågor avstårfinansutskottet från alt uttala någon mening. Närvarande:Björn (), (), (). (), (), (), (), Per-AxelNilsson (s), (c), (), tredje vice talmannen (), (), (), ()och (). avKjell-Olof (), (), (), (),(), () och () som anför: Enligt vår mening borde utskottet också habehandlat de frågorsom las upp i motionen 134 och därvid anfört följande:"Som framhålls i motionen 134 får ett system för inomregionalskatteuljämning inte leda till all blir en överkommun. Föratidenkommunala självstyrelsen inte skall inskränkas måste del finnas generellaregler för utjämningsålgärderna. Sådana regler får då inte innehållaföreskrifter om hur skatteuljämningsmedlen skall användas. Särskilt bör isammanhanget uppmärksammas riskerna för alt långivning från kanleda till att det etablerar sig som en överkommun. Långivningen måste därförutformas så alt varje möjlighet lill uttalad eller outtalad styrning av denprimärkommunala verksamheten kan uteslutas. Utskottet tillstyrker med detanförda från sina utgångspunkter all motionen 134 bifalles och atl riksdagensom sin mening ger regeringen lill känna vad som anförs i motionen beträffanderiskerna för en landstingskommunal styrning av den primärkommunalaverksamheten."