bet · G101KU47 · 1977-12-31 00:00:00 — medanledning av proposition 1977/78:170 med förslag om fristående länsdomstolar jämtemotioner I detta betänkande behandlas dels propositionen1977/78:170, dels de med anledning av proiX)sitionen väckta motionerna1977/78:1878 av , fi, (s), 1977/78:1887 av m,fi. (fp, c, m, s)samt 1977/78:1900 av m, fi. (c). I propositionen föreslås att de nuvarandelänsdomstolarna, dvs, länsrätterna, länsskatterätterna ochfastighelstaxeringsrätierna, bryts ut från länsstyrelserna och läggs sammantill en ny fristående allmän förvaltningsdomstol i varje län. De utbrutnadomstolarna föreslås få namnet länsrätt och i princip förläggas tillresidensstäderna. Vidare föreslås att länsrätterna i administrativt hänseendesamordnas med regeringsrätten och kammarrätterna. Det innebär bl. a, atldomstolsverket blir central förvaltningsmyndighet också för länsrätterna.Domarkarriären utformas enligt förslaget efter mönster av domarkarriären i deallmänna domstolarna, Mellankommunala skatterätlen bryts ut frånriksskatteverket och samordnas i administrativt hänseende med länsrätten iStockholms län. Del förberedelsearbete som återstår inriktas på att reformenskall genomföras den IJuli 1979, Erforderliga lagändringar skall föreläggiisriksdagen . I proposilionen hemställsatt skall 1, besluta atl länsskatterätterna,fastighelstaxeringsrätierna och länsrätterna skall brytas ut frånlänsstyrelserna och länsrätterna skall brytas ut från länsstyrelserna ochomvandlas till en fristående allmän förvaltningsdomstol i varje län, 2, besluta att mellankommunala skatterätten skallbrytas ut från , 3, godkänna de riktlinjer för en nylänsrätisorganisation som förordas i proposilionen. I motionerna förs fram krav på alt de nyalänsrätterna skall kunna förläggas till andra platser än residensstäderna, Imotionen 1977/78:1878 hemställs att som sin mening ger regeringentill känna vad som i motionen anförts om lokalisering av länsrätt, 1 1977/78. KU 1977/78:47 2 I motionen 1977/78:1887 hemställs atl riksdagenbeslutar ge regeringen till känna vad i motionen anförtsom en särskildutredning angående förläggning av de nya länsrätterna i tillSjuhäradsbygden samt atl motsvarande prövning sker även för andra län, därremissinstanser framhållit att regionalpolitiska skäl bör beaktas vid beslut omden nya länsrättens föriäggning, Imotionen 1977/78:1900 hemställs att ger regeringen till känna vad imoiionen anförts beträffande förläggningsorter för länsrätterna, Imotionerna framhålls alt regionalpoliliska och sysselsätiningspoliiiska skälkan tala föratt de nya länsrätterna i vissa fall förläggs på andra platser änresidensstäderna. Bl, a, pekas på vikten av atl nå god balans isysselsättningen inom en region - något som den offentliga sektorn har attövervaka. förvaltningsreform innebar förlänsstyrelsernas vidkommande en väsentlig omorganisation. Länsstyrelsernadelades in i tre avdelningar, en planeringsavdelning, en skatteavdelning och enförvaltningsavdelning. Till förvaltningsavdelningen knöts två länsdomstolar,länsrätten och länsskatterätten. Sedan den finns dessutom i varjelän en fastighetstaxeringsrätt. och ärorganiseradenågot annoriunda än övriga län. Vidlänsrätt handläggs bl, a, körkorts-, barnavårds- och nykterhetsvårds-mål.Länsskatterätten handlägger i huvudsiik besvär över taxeringsnämnds beslul ominkomst-och förmögenhetstaxering, Fastighetstaxeringsmäl slutligen handläggsvid fastigheistaxeringsrätt. Länsdomsiolarna beslår av ordförande ochnämndemän. Denmellankommunala skatterätten handlägger mål där den skatiskyldige harförvärvskälla som i fråga om beskattning är atl hänföra lill mer än ett län. Länsskatterättenoch fastighetstaxeringsrätten har gemensamt kansli vid rättsenheten inomlänsstyrelsen. För länsrätten är allmänna enheten kansli, Mellankommunala skatterättenhar sill kansli i riksskatteverkei, dömande verksamheten intar länsdomstolarna en självständig ställning iförhållande till länsstyrelserna. Detsamma gäller för länsskatterätten iförhållande till . Förutom den garanti för domarnassjälvständighet som 11 kap, 2 ! ; regeringsformen utgör finns del i länsslyrelseinstruktionen(1971:460) vissa föreskrifter som garanterar länsdomsio-larnas självständighetgentemot länsstyrelserna. Frågan om fristående regionalaförvaltningsdomstolar övervägdes i samband med förvaltningsrättsreformmen statsmakterna stannade KU1977/78:47 3 föralt domstolarna i administrativt hänseende skulle vara knutna till länsstyrelserna(prop, 1970:103 och 1971:14 samt stalsutskottet 1970:132 och civilutskottet1971:9). Länsberedningen föreslog i sitt betänkande Stat och kommun i samverkan(SOU 1974:84) att domstolarna skulle läggas samman till en domstol men föreslogdäremot ingen lindring beträffande länsdomstolarnas organisatoriska anknytningtill länsstyrelserna, 1975/76:168 om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningensuppgifter och organisation fann föredragande statsrådet övervägande skäl talaför en sammanläggning av länsdomstolarna till en domstol. Vissa organisatoriskafrågor borde dock först undersökas. Vid riksdagsbehandlingen väcktes motionerom en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna. följdeemellertid konstitutionsutskottels förslag (KU 1975/76:55) och avslogmotionerna, I en reservation till belänkandet förordades, att den ipropositionen aviserade utredningen skulle inriktas på en utbrytning avlänsdomstolarna från länsstyrelserna. Ifebruari 1977 tillsaltes länsdomstolskommiitén (Kn 1977:01) med uppdrag attutreda frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning, målområde m, m.Kommittén avlämnade delbetänkandet Länsdomstolarna (SOU1977:80), Det är delta betänkande som ligger till grund för propositionensförslag. Huvuddrageni departementschefens motiveringar till förslaget Som principiella skäl till den föreslagna reformenframhåller kommunministern bl. a. följande. Molbakgrund av den betydelse länsdomstolarnas rätlsskipande verksamhet ofta harförde enskilda människorna är det angeläget atl domstolarna arbelar i formersom medger största möjliga rälts.säkcrhet och skapar största möjliga förtroendehos allmänheten. Det är av grundläggande betydelse för rättssäkerheten alldomsiolarna intar en självständig ställning. Det är därför följdriktigt ochangeläget att fullfölja lorvaltningsrättsreform genom att också förstainstans anpassas lill de principer som gäller för domstolsväsendet iallmänhet. Med hänsyn till att förvaltningsriiitsskipningen väsentligen avserenskilds rätt kontra det allmänna innebär länsdomstolarnas organisatoriskaanknytning till länsstyrelserna vissa ölägenheter särskilt diirigenom alt ivissa mål, 1, ex, skattemål, är del ijiinstemän vid länsstyrelserna som skallföreträda det allmännas intresse. Även om liinsdomstolarna intar en iförhållande till länsstyrelserna självständig ställning i den dömandeverksamheten kan det därför inte uteslutas att den enskilde får uppfattningenatt domstolsprövningen inte sker helt obundet, Förskatterätlsskipningensvidkommande pekar kommunministern på den beslutande s, k, RS-rcformen, sombl, a, innebär all alla deklarationer skall granskas och föredras införtaxeringsnämnderna av tjänstemän vid länsstyrelse eller lokal skaiiemyndighet.Reformen föranleder betydande 1*1977/78. KU 1977/78:47 4 personalökningar.Det är enligt kommunministern angeläget att RS-reformen kombineras med enförstärkning av länsdomstolarnas ställning särskilt som den innebär attbetänkligheterna förstärks mot att den fiskala verksamheten och rättsskipningenär knutna till samma myndighet, Belräffandeadministrationen av länsdomstolarna talar enligt kommunministern starka skälför att blir central förvaltningsmyndighet. Bl, a. anserkommunministern det olämpligt ur principiell synpunkt att domarna ilänsdomstolarna tillsätts efter förslag av länsstyrelsernas styrelser, somsaknar erfarenhet av dömande verksamhet. Förutomprincipiella skäl talar enligt propositionen också praktiska synpunkter för denföreslagna reformen. Det pekas härvid särskilt på de stora målbalanserna vidlänsdomstolarna - från omkring 100 000 mål i början av 1970-lalet till drygt 190000 . Orsakerna lill de stora balanserna ligger enligt vad somanförs i propositionen bl. a, i en otillräcklig resurstilldelning,måltillströmningen, reform och fastighetstaxering. Enligtkommunministern är det emellertid klart bestyrkt, att även svagheter i självaorganisationen i form av bristande samordning, planering och överblick bidragittill balanserna. Kommunministern understryker i sammanhanget att den nuvarandeutvecklingen med ökade balanser och längre handläggningstider inte kan fåfortsätta. Det är uppenbart, att åtgärder måste vidtas föratt successivt minskabalanserna och höja standarden på den rättsvård som erbjuds allmänheten lill engodtagbar nivå i alla län. Deorganisatoriska ändringar inom länsstyrelserna som blir en följd avlänsdomstolarnas utbrytning förutsätter enligt kommunministern ulredning. Detär hans avsikt att föreslå regeringen en utvidgning av direktiven förutredningen om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar ochadministrativa enheter m. m, (), öiganisaiorisktinnebär propositionens förslag atl de tre länsrätterna bildar en gemensamdomstol - länsrätten - med länet som domkrets. Utgångspunkten bör enligtkommunministern vara att länsrätten skall förläggas till residensstaden. Hanframhåller diirvid att det ankommer på regeringen att besluta omförläggningsorler och om avdelningsindelning. Somframgår av del föregående framförs i motionerna 1977/78:1878, 1887 och 1900 denuppfattningen atl även andra orter än residensstäderna av regionalpolitiskaskäl bör kunna komma i fråga som säte för länsrätterna. Samma uppfattning harkommii till uttryck i några av remissvaren över länsdomstolskommitténsbetänkande. Dit hör kammarrätten i och länsstyrelserna iÖstergötlands, , och . Kammarrätten iSundsvall anför att befolkningsfördelningen i vissa län kan tala för en annanförläggning och nämner som exempel med som den ibefolkningshänseende dominerande tätorten. i , som iprincip är emot den föreslagna reformen, anser att om förslaget genomförs börlokaliseringen av länsrätten noga prövas ur regionalpolitisk synvinkel, varviden lokalisering av länsrätten i Östergöt- KU 1977/78:47 5 landslän utanför kan övervägas. i län betraktar detsom naturligt att man vid tillskapandet av nya regionala organ noggrant beaktarmöjligheterna till lokalisering av dessa till annan ort i länet änresidensstaden. i län förordar alt länsrättenförläggs lill och pekar härvid på det uppdrag länsstyrelserna tillföljd av statsmakternas regionalpolitiska strävanden erhållit alt utredamöjligheterna att nå en ökad decentralisering på länsnivå inom den offentligasektorn. i uttalar atl praktiska och personalpolitiskaskäl kan tala för att länsdomstolarna skall vara stationerade tillresidensstäderna men ifrågasätter beträffande det egna länet om inle länsrättenav regionalpolitiska skäl bör förläggas till . Länsstyrelsenföreslår alt denna fråga blir föremål för särskild utredning, Betriiffandedomarkarriären inom länsrätterna föreslås i propositionen en utformning efterdet mönster som tillämpas vid de allmänna domstolarna med dessväxeltjänstgöring mellan de olika instanserna. Något hinder mot att envälmeriierad sökande som inte har genomgått domarutbildning erhåller ordinariedomartjänst vid länsrätt liksom inte heller vid kammarrätt föreligger inte.Ledigförklarad ordinarie domartjänst föreslås tillsättas efter förslag . Nämndens sammansättning kan därvidbehöva ändras i förhållande till vad som gäller. Beträffandearbetsfördelningsfrågorna innebär propositionens förslag att domargöromålen iprincip bör fullgöras av domare med ordinarie tjänster i länsrätterna. Ickeordinarie domartjänster bör finnas för vikariats-, förstärknings- ochutbildningsändamål. Berednings- och föredragningsuppgifier bör enligt förslagetkunna fördelas mellan notarier och icke rättsbildad personal, BeXnxffandelokalfrågorna framhålls i propositionen att dessa måste lösas på sådant sättatt missuppfattningarna angående länsdomstolarnas självständiga ställning inteförs över till de nya länsrätterna. Till följd av den stora lokalsplittring sområder vid många länsstyrelser finns, framhåller kommunministern, godamöjligheter att bereda länsrätterna egna lokaler. Det bör enligtkommunministern också beaktas atl täta kontakter måste förekomma mellansärskilt länsstyrelsernas skatteavdelningar och länsrätterna, Länsdomstolskommiiténhar belräffande koslnadema för reformen räknat med ca 9 milj, kr. försådana personalförstärkningar som är nödvändiga för att undvika ytterligarebalanser och nedbringa de nuvarande balanserna. För administrationen avden förestående länsrättsorganisationen beräknas tillkomma 2 milj. kr.Kommunministern ansluter sig till kommitténs uppfattning om vikten av alt denya länsdomstolarna tillförs resurser som är tillräckliga för att ytterligareökningar av balanserna skall kunna undvikas och för att få möjligheter attnedbringa de nuvarande alltför höga biilanserna. Angående tidpunkten föromorganisationen framhåller kommunministern KU 1977/78:47 6 detsom angeläget att principbeslut om denna nu faitiis, bl, a, för att den berördapersonalen inte längre än nödvändigt skall.behöva sväva i ovisshet om reformensinnebörd i stort. Vissa remissinstansers tveksamhet inför möjligheten attreformen skall kunna träda i krafi besvararkommunministern sålunda: Jag har förut nämnt att jag iimnarföreslå regeringen alt uppdrag vidgas till att omfatta ocksåfrågan om de organisatoriska ändringar inom som föranleds avreformen. Resultatet av utredningens arbete i denna del bör kunna redovisasunder , Fördel förberedelsearbete som behövs i fråga omförvaltningsdomstolsorga-nis;uionen bör enligt min mening en ledningsgrupptillsättas inom . Företrädare för personalorganisationernabör beredas tillfälle att della i gruppens arbete. Jag anser alt förberedelse;irbetetbör bedrivas med den inriktningen att reformen skall genomföras den 1 juli1979, Förslag i de lagstifiningsfrågor som föranleds av reformen bör läggasfram i annal sammanhang. förslag har lillsiyrkis avde fiesta remissinstanserna, däribland samtliga inom domstolsväsendetsoniråde. Av liinssiyrel-serna har sjutton tillstyrkt och fem avstyrkt,däribland länsslyrelsen i liin. Två länsstyrelser har ansett attdefinitiv ställning inte bör tas förriin efter ytterligare utredning. Tre av deliinsstyrel.ser som lillstyrkt förslaget har förordat att närmare ulredning avde organisatoriska frågorna avvaktas före ett principbeslut. förvaltningsrättsreform innebar bl. a, atldet tillskapades en lorvaltningsdomsiolsorganisation efter mönster av deallmänna domstolarna, I siället för att som tingsriitierna bli fulltfristående knöls emellertid förvaltningsdomstolarna organisatoriskt tilllänsstyrelserna. Alltsedan förvaltningsrättsreformen har också frågan om altbryta detta organisatoriska samband mellan länsstyrelserna ochförvaltningsdomstolarna aktualiserats, bl, a. i . Bakgrunden härtillhar i första hand varit alt man ansett de principer som i ligger tillgrund för domstolsväsendets uppbyggnad böra gälla även för länsdomsiolarna.Propositionens förslag att skapa från fristående länsdomstolarinnebär ett fullföljande av denna-tankegång. Dethar som framhålls i propositionen inte visats annat än all länsdomstolarna isin dömande verksamhet intar den sjiilvständiga ställning som enligtregeringsformen giiller för domstolarna. Utan tvekan iir dock enligt utskoiieismening en utbrytning av liinstlomslolarna från länsstyrelserna ägnad allylleriigare markera denna självsiiindighet och integritet. Samma uppfattninghar majoriteten av de remissinstan,ser som yiirai sig överlän,sdomsiolskommiiténs betänkande gett uttryck för. Från principiellautgångspunkter anser ulskollel således starka skältala lor au länsdomsto- KU 1977/78:47 7 larna görs lill självständiga myndigheter och integrerasmed förvalinings-domstolsorganisationen i övrigt. De ökande balanserna vid länsdomsiolarna - från omkring100 000 mål till 190 000 mål - harförsatt liinsdomstolarna i en arbcismiissigt svår siiualion. Urriiiissäkerhetssynpunki kan så stora balanser knappast anses försvarliga. Detär därför enligt utskottets mening angeläget att länsdomsiolarna tilldehisökade resurser. För alt nå avsedd effekt bör emellertid enligt propositionen enresursökning kombineras med en förstärkning av organisationen. Ulskotletansluter sig till den uppfattning som kommit lill uttryck i propositionen, alten samordning av liin.sdomstolarna med regeringsrätten och kammarrätten bäureän den nuvarande organisationen skulle tillgodose domstolarnas behov avpersonal-förstärkning. En sådan ordning skulle också enligt utskottets meningvara ägnad att skapa förutsättningar för en bättre samordnad jiersonalplaneringoch personalpolitik. Utskottet anser sålunda även starka organisatoriska skältala för den föreslagna reformen, Ulskotlet ansluter sig vidare till propositionens förslag,alt de tre länsdomstolarna slås samman till en domstol med länet somkompetensområde. Beträffande lokaliseringen inom respektive län har imotionerna 1977/ 78:1878, 1887 och 1900 begärts, atl regeringen också skallpröva andra lokaliseringsorter inom länen än residensstäderna. Enligt kommunministernbör utgångspunkten vara alt länsrätterna skall förläggas lill residensstädernaoch alt det bör ankomma på regeringen atl besluta om förläggningsorler. De imotionerna föreslagna övervägandena kommer således att göras. Det kan därförförutsättas att regeringen vid sin inövning av frågan undersöker omregionalpoliti,ska eller syssefsäitningsiioliiiska skäl i särskilda fall kanmotivera att länsrätten förläggs till annan ort än residensstaden. Med delanförda får motionerna anses besvarade. Utskottet godtar även i övrigt de riktlinjer som anges ipropositionen. Med hänsyn särskilt till reformens betydelse för berörd personaliir det enligt utskottets mening väsentligt att redan i detta skedetar stiillning lill huvuddragen i reformen, 1, godkänner de ipropositionen 1977/78:170 angivna riktlinjerna för en nylänsdomstolsorganisation. a) 1977/78:1878. b) 1977/78:1887, c) 1977/78:1900 KU 1977/78:47 besvarademed vad utskottet anfört om lokalisering av länsrätterna. Närvarande:Karl (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), Hans Nyhage (m), () och (), . avHilding , , , , ,och (alla s) vilka ansett att utskottetsyttrande och hemställan bort ha följande lydelse: Propositionens förslag innebär att skaljgodta vissa riktlinjer för en förvaltningsrelbrm, som i korthet skall gå ut påall de tre länsdomstolarna slås samman till en domstol och görs till friståendemyndigheter med som centralmyndighet. Den närmaredetaljutformningen av den tänkta omorganisationen avses komma till stånd efierriksdagsbeslutet. Arbetet skall inriktas på att reformen skal! kunna träda.ikraft den , Detstår enligt utskottets mening klart, att länsdomsiolarna har arbetat underökande svårigheter, där personalresurserna inte kunnat anpassas lillmåltillströmningen. De balanser som f. n, finns, särskilt pålänsskaiteräi-lerna, är ur fiera synpunkter inte godtagbara. Speciellaomständigheter som fastighetstaxering och lagstiftningen om skattetilläggoch förseningsavgifter har visserligen starkt bidragit till det besvärligaarbetsläget. Det finns också anledning anta, att det förslag till reformeringav taxeringsorganisationen i första instans (RS-reformen) som nyligenförelagts kan minska mållillströmningen tilllänsskatterälterna. Det står dock enligt utskottets mening klart attlänsdomstolarna är i behov av resursförstärkningar på personalsidan. Motdenna bakgrund anser utskottet det motiverat att undersöka hur den framtidalänsdomstolsorganisationen skall vara utformad föratt bäsl tillgodoserättssäkerhetskraven. Vissa skäl ,synes därvid tala för en sammanslagning avlänsdomstolarna till en domstol. Det kan också vara möjligt att en självständigdomstolsorganisation är atl föredra framför den nuvarande. KU 1977/78:47 9 Förutom den nyssnämnda RS-reformen pågår f n.utredningar rörande frågor med anknytning till länsförvaltningen. I första handsyfiar utskottet på länsdemokratiutredningen och utredningen om organisationenav länsstyrel-.semas planeringsavdelningar m, m, (), mening har frågan om den framtida länsdomstolsorganisationen ettsådanl samband med de frågor som dessa utredningar arbetar med att den intelämpligen bör bedömas isolerad. Somframgår av det föregående är avsikten att detaljutformningen av organisationenskall ske först sedan faltal principbeslut i frågan. Fleraremissinstanser har varit kritiska i delta hänseende och ansett all ställninginte kan las i principfrågan förrän problemet i sin helhet är mera allsidigtbelyst. Utskottet delar denna uppfattning. Förutom den nödvändiga samordningenmed de pågående utredningarna angående länsförvaltningens framtida utformninganser utskottet således att fiera frågor är alltför litet utredda för att geunderlag för ett principbeslut. Motbakgrund av det anförda avstyrker utskottet propositionen. Med hänsyn tillutskottets ställningstagande i huvudfrågan bör även motionerna om domstolarnaslokalisering avslås i förevarande sammanhang, 1, avslår propositionen 1977/78:170, 2, avslår motionerna a) 1977/78:1878, b) 1977/78:1887, c) 1977/78:1900.