bet · G101JuU9 · 1977-12-31 00:00:00 — medanledning av motioner om tillämpningen av lagstiftningen angående ansvar förfunktionärer i offentlig verksamhet m. m. I moiionen 1976/77:647 av m. fl. (m)hemställs att hos regeringen begär alt en arbetsgrupp tillsätts meduppgift att kontinueriigt följa den praktiska tillämpningen av lagstiftningenangående ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet, m. m. och lägga framde ändringsförslag i lagstiftningen som kan visa sig erforderiiga. Motionärernauppger att del enligt deras mening inte går att bortse från att offentligafunktioner i många fall har en helt annan karaktär än de privata. Fel ochförsummelser av offentligt anställda drabbar inte i första hand arbetsgivarenulan i minst lika hög grad allmänheten. Del är därför enligt motionärernasmening mindre ändamålsenligt alt i så stor utsträckning som skett överiåta tillarbetsmarknadens parter att förhandla om utformningen av de offentligafunktionärernas ansvar. Eftersom fel i tjänsten betraktas som avtalsbrott ochbeivras med sanktioner som står arbetsgivaren till buds men inte medstraffrättsliga påföljder kan enligt motionärernas mening allmänhetensintresse av ett korrekt handhavande av den ofTentliga verksamheten komma atttillmätas mindre vikt. Motionärerna uppger att intresset av att privatverksamhet bedrivs korrekt inte på något sätt minskar behovet av regler somgaranterar ett riktigt handhavande av den offentliga verksamheten.Motionärerna pekar på att det nya systemet kan verka negativt för denoffentligt anställde eftersom denne först efter ett överklagande av beslut omdisciplinpåföljd eller avskedande kan uppnå prövning inför domstol av ompåföljden varit berättigad. Enligt motionärernas mening har vidare medbestämmandelagenkomplicerat bilden när det gälleratt nå en riktig bedömning av fel som harbegåtts av de offentligt anställda. Det synes, anför motionärerna, mindrelämpligt att avgörande om fel eller försummelser skall beivras skall fattas avett organ sammansatt av skilda partsrepresentanter på arbetsmarknaden. Detföreligger då enligt motionärernas mening uppenbarligen risk föratt denenskildes räitsintressen inte kommer alt tillvaratas. Det kan därför, uppgermotionärerna, finnas skäl att flytta disciplinmålen till en fristående nämnd avdomstolskaraktär som inte är sammansatt av partsrepresentanter. Imotionen 1976/77:1043 av () yrkas att hos regeringenbegär ett tillägg till 20 kap. 1 § andra stycket rörande oaktsammyndighetsutövning. 1 motiveringen tillmotionen anförs bl. a. att den offentliga sektorn befinner 1977/78. JuU 1977/78:9 2 sigi oavlåtlig tillväxt och att det då ter sig naturligt att ha stora krav påtjänstemännens aklsamhet. Dessa krav måste enligt motionären ställas högre jumer vittgående konsekvenser ett beslut får för den berörda enskilda personen.Särskilt höga krav bör ställas vid beslut om frihetsberövanden och vid beslutsom berör de i regeringsformen skyddade fri- och rättigheterna. Motionärenuppger att några klargörande prejudikat ännu inte erhållits beträffandetolkningen av begreppet "grov oaktsamhet" i 20 kap. 1 § . Härvidhänvisas till elt avgörande av justitieombudsmannen (JO) i oktober 1976angående ifrågasatta fel av en åklagare och en domare vid beslut om anhållandeoch häktning i visst fall. Motionären pekar på alt genom att anslutasig till Europarådels konvention om de mänskliga friheterna och degrundläggande rättigheterna har åtagit sig alt i enlighet med kraven i dennakonvention ge var och en rätt all föra talan inför inhemsk domstol i anledningav avsteg från konventionen. Motionären uppger att då konventionenratificerades hade i detta hänseende hänvisat lill all JO ägde föra denenskildes talan. Vidare anförs i motionen all om åtal inte väcks för vårdslösmyndighetsutövning enligt 20 kap. 1 § (BrB) skapas inte någonpraxis på området, och bestämmelsen härom kommer aldrig till användning. Etttillägg till 20 kap. 1 S BrB bör enligt motionären göras rhed det ungefäriigainnehållet att oaktsamhet vid myndighetsutövning skall bedömas som grov omgärningen medfört kränkning av enskilds fri- och rättigheter enligt 2 kap.regeringsformen. Enligt 20 kap. 1 § BrB gäller au den som imyndighetsutövning åsidosätter vad som lill följd av lag eller annanförfattning gäller för myndighetsutövning kan, om gärningen för del allmännaeller för någon enskild medför förflng eller olillböriig förmån som ej ärringa, dömas för myndighetsmissbruk till böter eller fängelse i högst två år.Om brottet är grovt, kan straffet bestämmas till fängelse i högst . Omgärningen begås av grov oaktsamhet, döms för vårdslös myndighetsutövning tillböter eller fängelse i högst . Ilagen (1976:600) om offentlig anställning finns regler om disciplinansvar vidtjänsteförseelse samt om avskedande, åtalsanmälan, avstängning ochläkarundersökning, då arbetstagare åsidosätter vad som åligger honom i hansanställning. Reglerna är tillämpliga på arbetstagare hos staten samt hoskommuner och annan allmän inrättning, om anställningen är statligt reglerad. Den nuvarande ordningen gäller i princip sedan denI . upptogs i BrB särskilda bestämmelser om ansvar förgärningar som JuU 1977/78:9 3 varstraffbara endast om de begicks av ämbetsmän, s. k. självständiga ämbetsbrott.Med ämbetsmän avsågs i huvudsak statliga och kommunala tjänstemän och vissaandra särskilt angivna offentliga funktionärer. Ämbetsbrotten varIjänstemissbruk, lagande av mula eller otillbörlig belöning, brott motlystnadsplikt och tjänstefel. Dessutom gällde alt ansvar för tagande av mutaeller otillbörlig belöning eller brott mot tystnadsplikt kunde komma i fråga förledamöter i bl. a. beslutande statliga och kommunala församlingar.Bestämmelserna i gav domstol möjlighet att som påföljd för ämbetsbrottådöma suspension eller avsättning, eventuellt i kombination med annan påföljdenligt BrB. Vidare gällde att de som var underkastade ämbetsansvar och begickannat brott än ämbetsbrott under vissa förutsättningar kunde dömas tillavsättning. Vidsidan av det straffrättsliga ansvarssystemet gällde enligtsialstjänste-mannalagen att tjänsteman i administrativ väg kunde avsättas elleråläggas andra disciplinstraff för tjänsteförseelser. Från detta disciplinansvarvar undantagna vissa högre befattningshavare, bl. a. ordinarie domare, byråcheferoch jämställda eller högre tjänstemän. Vidare gällde alt tjänsteman med fullmaktpå tjänsten inte kunde avsättas i disciplinär ordning. Ett disciplinansvarmotsvarande det enligt slalstjänslemannalagen gällde på del kommunala områdetenligt stadgan om vissa tjänstemän hos kommuner m. (kommunaltjänslemannasladgan) för vissa tjänstemannagrupper, bl. a. lärare ochkyrkomusiker. Övriga kommunaltjänstemän liksom andra kommunalanställdaarbetstagare var inte underkastade något förfaltningsre-gleral disciplinansvar,men disciplinansvar kunde gälla för dem på grund av regler i kollektivavtal. Genom lagstiftningar 1975 antogs för de offentligafunktionärernas ansvar en ny ordning, som innebar att ämbetsansvaret ersattesmed ett nytt ansvarssysiem, vilket nära ansluter lill den ordning som redantidigare gällde på den privata arbetsmarknaden. Ett straffrättsligt ansvar föroffentliga funktionärer bibehölls dock när det gällde allvarliga angrepp motsamhällsmedlemmarnas intresse av att de offentliga funktionerna fullgörs påett rikligt sätt. Straffbestämmelserna om ämbetsbrott avskaffades, och detslraffljara området inskränktes lill alt omfatta de brottstyper som framstårsom särskilt slraffvärda, nämligen oriklig myndighetsutövning, mutbrott ochbrott mot tystnadsplikt. Straffansvar inträder oberoende av sådana förhållandensom ijänstemannaställning eller liknande. Delstraffrättsliga ansvaret för vanliga tjänstefel ersattes av elt disciplinärtansvar enligt statstjänsterhannalagen eller kommunaltjänslemannasladgan.Ämbetsstraffen suspension och avsättning avskaffades. I stället infördes ettavskedandeinstilul i slalstjänslemannalagen och kommunaltjänslemannasladgan.Tjänsteman, som inte är nöjd med beslut om disciplinpåföljd eller 1*1977/78. JuU 1977/78:9 4 avskedande,kan få tvisten prövad av domstol på samma sätt som fallet är på den privataarbetsmarknaden. Beträffande den som valts till statligt eller kommunaltuppdrag med vilket följer myndighetsutövning kan domstol förordna om hans skiljandefrån tjänsten. Inom den militära sektorn har det tidigare gällandeansvarssyslemet bibehållits, frånsett att suspension och avsättning avskaffatssom brottspåföljder även för krigsmän och att krigsmän med huvudsakligen civilaarbetsuppgifter underkastats samma ansvarsregler som de civila tjänstemännen. Reformenavsåg i huvudsak att i överensstämmelse med de riktlinjer som dragits upp avden s. k. ämbetsansvarskommittén (SOU 1969:20 och 1972:1) tillgodose tresyften, nämligen att avsevärt inskränka det straffbara området, att på ett merrationellt sätt bestämma den personkrets som skall vara underkastadstraffansvar samt alt åstadkomma ett närmande mellan den offentliga och denprivata arbetsmarknadens sanklionssystem. Underriksdagsbehandlingen'hade i en motion yrkats avslag på propositionen. Tillstöd härför hade bl. a. anförts att förhållandet mellan arbetsgivare ocharbetstagare på den enskilda sektorn saknar motsvarighet inom den offentligasektorn, där fel och försummelser av anställda inte bara drabbar arbetsgivarenutan också i minst lika hög grad allmänheten. Enligt motionärerna kundeallmänhetens intresse av ett konsekvent påföljdssystem för offentligafunktionärer svåriigen tillgodoses genom en ordning som i så hög grad som den ipropositionen föreslagna ger arbetsmarknadens parter möjligheter att förhandlaom tjiinsteansvaret och överiämnar till skilda arbetsgivare alt avgöradisciplinfrågor. Enligt motionärernas mening var det därför betänkligt att denföreslagna ordningen grundades på en privaträlislig syn på del offentligaanställningsförhållandet. Ett genomförande av förslaget skulle enligtmotionärerna medföra otrygghet för de anställda och rättsosäkerhet förallmänheten. Isitt av godkända betänkande (JuU 1975:22) uttalade utskottet bl. Utskotlet vill för sin del lill en början framhållaatt det nuvarande ämbetsansvaret, som fick sin slutliga utformning (prop. 1948:144, ILU 1948:39), anpassats efter en lid då den offentligaförvaltningen var av judiciell karaktär. Utvecklingen i samhället haremellertid inneburit en avsevärd utvidgning av det allmännasmyndighetsfunktion, och förvaltningen har i ökande omfattning kommit attinriktas på vad som enligt ämbetsansvarskommiitén kan kallas för aktivsamhällsomdaning samt' planering och produktion. har det allmänna föratt förverkliga sina syften kommit att utnyttja en mångfald olikaverksamhetsformer vid sidan av statens och kommunernas centralaförvaltningsorgan, och offentliga myndighetsfunktioner utövas numera av enmängd institutioner som kan vara rent allmänna organ eller också har en mereller mindre stark prägel av enskild verksamhet. Denna utveckling har medförtatt frågan huruvida utövandet av en offentlig funktion är förenad medämbetsansvar i praktiken kommit att i betydande utsträckning avgöras medutgångspunkt i vilken verksamhetsform det allmänna valt för att utövafunktionen. JuU 1977/78:9 5 Vid sidan av denna utveckling mot olikaverksamhetsformer för utövandet av offentliga funktioner har under senare årdet offentliga anställningsförhållandet alltmer kommit att anpassas tillförhållandena på den privata arbetsmarknaden. Av grundläggande betydelsehärvidlag är tillkomsten av statstjänstemannalagen ochkommunaltjänstemannalagen, som innebar att den tidigare rent offentligrättsligaregleringen av tjänstemännens anställningsförhållanden ersattes av ett systemmed både privaträllsliga och offenlligrältsliga inslag. Genom reformen ficktjänstemännen förhandlingsrätt, vilket medfört att fel eller försummelse itjänsten kan vara ett avtalsbrott och kan beivras med rent civilrättsligasanktioner. anpassades de offentliga tjänstemännensvillkor ylteriigare till förhållandena på arbetsmarknaden i övrigt, bl. a.genom tillkomsten av lagen om anställningsskydd, som i princip också gälleranställda i allmän tjänst. Motbakgrund av det anförda framstår det nuvarande sanktionssystemel beträffandeoffentliga tjänstemän som föråldrat och mindre väl förenligt med utvecklingenpå arbetsrättens område. Även i övrigt är systemet behäftat med åtskilligabrister. a. är det som departementschefen understryker anmärkningsvärt attså gott som varje förseelse i tjänsten åtminstone principiellt sett ärstraffbelagd och att den personkrets, som omfattas av ämbetsansvaret, ärbestämd efter så oklara och oenhetliga kriterier. Det är ocksåotillfredsställande att tjänstemännen på det offentliga området i storutsträckning är underkastade både disciplinansvar och ansvar enligt brottsbalkensamt att det vid sidan av straff- och disciplinansvaret finns utrymme för rentcivilrättsliga sanktioner som uppsägning och avskedande. Vadsålunda anförts leder utskottet till uppfattningen att ett nytt sanktionssystem,anpassat efter dagens samhällsförhållanden, bör komma till stånd. När detgäller utformningen av ett sådant system måste självfallet liksom tidigareutgångspunkten vara samhällsmedlemmarnas intresse av att de offentligafunktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt och attförvaltningstjänstemännen är självständiga och oväldiga. Det sistnämndaförutsätter i sin tur att tjänstemännens anställningstrygghet inte äventyras.Med hänsyn till att som ovan berörts offentlig verksamhet bedrivs i en mångfaldolika former är det vidare av vikt att sanktionssystemet kan tillämpasoberoende av förändringar i förvaltningens organisation. Av grundläggandebetydelse är också att systemet är anpassat till det ovan berörda förhållandetatt de statliga och kommunala tjänstemännens anställningsförhållanden alltmerkommit att präglas av privaträttsliga inslag och att som följd härav fel itjänsten kan betraktas som avtalsbrott som bör beivras med de sanktionsmedelsom står arbetsgivaren till buds och inte genom straff eller andra påföljder. Ianslutning lill detta konstaterande bör framhållas all del grundläggande skäletför en särbehandling av den offentliga tjänsten, nämligen allmänhetens intresseav ett korrekt handhavande av den offentliga verksamheten, i viss mån avtagit istyrka allteftersom ett likartat intresse gjort sig gällande också beträffandeden privata verksamheten. 1 detta hänseende vill utskottet erinra om detallmänna intresset av att förhindra missbruk av exempelvis ekonomisk maktkoncentrationi form av monopolföretag och kartellbildningar samt om de konsumentintressen,som motiverat bl. a. lagen om otillbörlig marknadsföring, lagen omhemförsäljning och konsumentköp-lagen. Deframlagda lagförslagen ligger i linje med nu anförda synpunkter. Deöverensstämmer också med de grundläggande principer för utformningen av enlagstiftning rörande ämbetsansvaret som framlades av ämbetsansvars- JuU 1977/78:9 6 kommitténoch som väsentligen godtagits av remissinstanserna. Utskottet kan därför ställasig bakom de framlagda förslagen i stort. 1 lag (1975:1057) med instruktion förjustitieombudsmännen och i lag (1975:1339) om justitiekanslerns tillsynfastställdes i anslutning till de nya reglerna nya föreskrifter lillbestämmande av JO:s och JK:s lillsynskrets. Slalstjänslemannalagen,kommunaltjänstemannalagen och kommunaltjänslemannasladgan upphävdes genomlagstiftning som antogs av /riksmöle. Härvid överfördeslill den nya lagen om offentlig anställning från de äldre författningarna ihuvudsak ulan ändringar reglerna om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan,avstängning m. m. 1propositionen 1977/78:34, som f n. är föremål för prövning, föreslårregeringen (budgetdeparterneniel) bl. a. ett tillägg i lagen om offentliganställning av innehåll att reglerna om bl. a. primär förhandlingsplikt i 11-14SS medbestämmandelagen inte skall tillämpas i fråga om beslut omdisciplinansvar m. m. En motion med samma yrkande som det som framförsi moiionen 1976/77:647 behandlades av vid 1976/. Isill av godkända betänkande 1976/77:9 uttalade utskotlet alt den nyalagstiftningen ännu ej hade varit i kraft . Del var därför enligtutskottets mening alltför tidigt att bedöma huV den inverkat på den offentligaförvaltningens utövande, och några omständigheter som gav anledning till annanbedömning av lagstiftningens lämplighet än den som gjorts av år 1975hade inte förekommit. Utskoiteiuttalade vidare all utskottet utgick ifrån att de nya reglerna om ansvar föroffentliga funktionärer skulle följas av regeringen och att särskilduppmärksamhet därvid skulle riktas på reglernas effekt när det gäller delallmänna intresset av att de offentliga funktionerna fullgörs på ett tillfredsställandesätt. Anledning alt för ändamålet tillsätta en särskild arbetsgrupp i enlighetmed motionärernas önskemål förelåg inte enligt utskottets mening. Utskottetavstyrkte bifall lill moiionen. reservation av två ledamöter i utskoitei (m) uttalades alt man inte kundebortse från risken för att den nya ordningen med mindre insyn från allmänhetenskulle inverka menligt på de offentliga funktionernas fullgörande till skadaförden enskilde samhällsmedborgaren. En arbetsgrupp borde enligt reservanternasmening tillsältas för att ofördröjligen uppmärksamma statsmakterna påeventuella sådana effekter av lagstiftningen. JK har i en skrivelse till regeringen i mars 1977fäst regeringens uppmärksamhet bl. a. på frågan om lämpligheten av alt JK och JO JuU 1911/18:9 7 beträffandesamma förseelse kan föra olika talan i arbetsdomstolen, statens ansvarsnämndeller inför annan disciplinmyndighel. Skrivelsen är underövervägande i regeringens kansli. skrivelse till regeringen har den s. k.Medborgarrätts-rörelsen anhållit att regeringen skall inleda ettutredningsarbete rörande medborgarnas rättsskydd efter ämbetsansvaretsavskaffande och ge JO och JK reella möjligheter alt bistå enskilda. Skrivelsen är underövervägande i regeringens kansli. I betänkandet behandlas två motioner som beröransvaret för funktionärer i offentlig verksamhet. Reglerna om sådant ansvarändrades genom lagstiftning som trädde i kraft . Den nyaordningen innebär i huvudsak att reglerna om ämbetsansvar i (BrB)har ersatts med bestämmelser om disciplinärt ansvar för statliga och vissakommunala befattningshavare. Vidare har i BrB införts stadganden omstraffansvar för allvariigare typer av tjänsteförsummelser, nämligenmyndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning, mutbrott och brott mottystnadsplikt. Imotionen 1976/77:647 hemställs att en arbetsgrupp tillsätts med uppgift attkontinuerligt följa den praktiska tillämpningen av den nya lagstiftningen ochlägga fram förslag till de ändringar som kan visa sig erforderiiga. En motionmed samma yrkande avslogs av vid 1976/. I sittbelänkande i ärendet uttalade utskotlet att det inte förekommit någraomständigheter som gav anledning lill annan bedömning av lagstiftningenslämplighet än den som gjordes då lagstiftningen antogs av år 1975.Utskottet utgick från att de nya reglerna skulle följas av regeringen och attsärskild uppmärksamhet därvid skulle riktas mot reglernas effekt när det gällerdel allmänna intresset av all de offentliga funktionerna fullgörs på etttillfredsställande sätt. sålunda anfört äger alltjämt giltighet. Utskottet finnerdärför när motionsyrkandei nu återkommer ej anledning att göra annan bedömningän den som då gjordes beträffande behovet av en arbetsgrupp för alt följalagstiftningens tillämpning. Motionsyrkandei bör därför lämnas utan bifall. Yrkandeti motionen 1976/77:1043 går ut på att 20 kap. 1 § BrB skall ändras så attoaktsamhet vid myndighetsutövning skall anses som grov och ansvar såledesådömas för vårdslös myndighetsutövning så snart gärningen medfört kränkning avenskilds fri- och rättigheter enligt regeringsformen. Enligtuttalanden av departementschefen under förarbetena till 1975 års lagstiftning(prop. 1975:78 s. 147) skall vid bedömningen av om grov oaktsamhet föreliggersamtliga omständigheter beaktas. Endast den omständigheten att orikligmyndighetsutövning medfört allvarligt förfång får enligt departementschefeninte föranleda att oaktsamheten bedöms som grov. JuU 1977/78:9 8 Visserligenmåste, uttalar departementschefen, i sådana fall där det slår klart attmyndighetsutövningen får avsevärda konsekvenser för de berörda, krävas särskildnoggrannhet från den utövandes sida. Det innebär enligt departementschefenemellertid bara att man får ha en annan utgångspunkt än i fråga ommyndighetsutövning i allmänhet när man bedömer om oaktsamheten är grov. Någraavgöranden i domstol som, utöver vad som framgår av det sagda, klargör dennärmare innebörden av gällande rätt i berört hänseende, föreligger ännu inte.Lagstiftningen har endast varit i kraft . Enligt utskottetsmening är det för tidigt att bedöma om behov föreligger av uttryckligalagregler beträffande den fråga som tagits upp i motionen. Motionsyrkandei bördärför ej föranleda någon åtgärd från sida. 1. att beträffande tillämpningen avlagstiftningen om offentliga funktionärer a\s\lir motionen 1976/77:647, 2. att beträffandeärt(y/-;>7g/20A:flp. ]if avslär motionen 1976/77:1043. Närvarande:Bertil (), (), (), (), HansPetersson i (fp), (), (), KerstinAndersson i Kumla (s), i (s), (),(), (), (), () ochBjörn Köriof (m). avBertil () och (): Motionerna behandlar frågor av stor betydelse förallmänhetens förhållande till myndigheter och för förtroendet för allmännafunktioner. Såsom anfördes i en reservation till utskottets betänkande1976/77:9 kan man inte bortse från risken att den nya ordningen med mindreinsyn för allmänheten inverkar menligt på de offentliga funktionernasfullgörande till skada för den enskilde samhällsmedborgaren. 1 utskottetsyttrande förutsätts att regeringen följer den nya lagstiftningens tillämpningoch särskilt uppmärksammar dess effekt när det gäller det allmännas intresse avatt de offentliga funktionerna JuU 1977/78:9 9 fullgörspå ett tillfredsställande sätt. Med hänsyn härtill har vi avstått från alt i enreservation till utskottets betänkande yrka bifall till yrkandet omtillsättandet av en arbetsgrupp föratt följa lagstiftningens tillämpning. Vivill dock särskilt understryka att det är av synneriig vikt att frågor omtjänsteförsummelser som medfört skada för enskilda personer ingående analyserasoch föranleder prövning av lagstiftningens ändamålsenlighet.