prop · G003130 · 1976-12-31 00:00:00 — Enligt SJ bör verk som i likhet med SJ arbetar i konkurrens gesrätt alt själva fastställa sina taxor, så att verken inte tvingas övervältrakostnader från icke lönsamma produkter till lönsamma. LO har tillstyrktförslagen att affärsverken skall få möjlighet att avsätta medel tillinvesteringsfonder och variera avskrivningstiden på investeringar.Statsanställdas Förbund har ställt sig positiv till förslaget att affärsverkenskall få rätt att överföra inte utnyttjade investeringsmedel till följandebudgetår och att placera medel på räntebärande räkning. Enligt RRV begränsar affärsverkens allmännyttigafunktion och samhälleliga roll värdet av en utformning av överskottsmålet såatt jämförbarhet skapas mellan affärsverk och bolag. Enligt RRV kan dock problemställningenvara av intresse för vissa verk från konkurrenssynpunkt, men leder inte tillatt rättvisande jämförelser kan göras meUan verk och bolag. Det kapitalbegreppsom man vid jämförelse bör utgå ifrån är enligt RRV det totalt arbetandekaphalet, vilket inte går att enkelt härleda ur årsredovisningen. RRV haravstyrkt affärsverkskommitténs förslag om kapitaluppdelning avskattemotsvarighet. Enligt är det en brist iutredningen att inte frågan om affärsverkens speciella mervärdeskatteproblemhar behandlats. Enligt RRV bör kommitténs förslag omresultatutjämningsfond genomföras. har understrukit vikten av atten resultatutjämningsfond införs. och hari detta sammanhang framhållit vikten av att överskottsmålet inte bör gälla 1976/77:130 30 förvarje enskilt år, utan över . RRV har avstyrkt bildandet avinvesteringsfonder, regler för lagervärdering och kommitténs förslag till nyaavskrivningsregler. Enligt RRV är det dock motiverat med en översyn av affärsverkensnuvarande avskrivningsregler. RRV har vidare tillstyrkt kommitténs förslag attaffärsverken skall få rätt att placera medel på räntebärande räkning. EnligtRRV är vidare kommitténs förslag om icke monetära måltal värdefullt och desamhäUeliga mål och krav som dessa måltal uttrycker bör enligt RRV vara det primäraför verken. Kommitténs förslag att RRV gentemot affärsverkenbör fungera som en auktoriserad revisor har tillstyrkts bl. a. av postverketoch SJ. RRV har avstyrkt förslaget att RRV skall avge årligrevisionsberättelse. Enligt RRV avser revisors arbete i aktiebolag främstbokslutsrevision. Denna typ av revision bör enligt RRV ankomma på affärsverkensjälva. förslag att investeringskalkylerbör komma tiU användning i större utsträckning har i huvudsak tillstyrkts avremissinstanserna. har anfört att samhällsekonomiskakostnadsintäktsanalyser kräver mycket stor sakkunskap. Enligt anstalten ärrisken för att en felaktig eller ofullständig analys skall leda till sämrebeslut större än om ingen analys alls hade gjorts. SCB har förutsatt attredovisningen av statens investeringar läggs upp så att de statistiskt kanjämföras med övriga samhällssektorers. SAF och har dockanfört att tillämpbarheten av dessa förslag på den statliga förvaltningen ärytterligt begränsad. Även utredningens övriga förslag ominvesteringskalkyler har tillstyrkts eller lämnats utan allvarligareerinringar av flertalet remissinstanser. Diskonteringsräntans höjd bör dockenligt flera affärsverk, bl. a. postverket, , SJ och statensvattenfallsverk, även i fortsättningen fastställas av verken själva. Förslaget att ersätta nuvarande fyra anslagstypermed en enda anslagstyp har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av flertaletremissinstanser. Däremot har en rad remissinstanser haft invändningar mot deföreslagna reglerna om överskridanden och anslagsbehållningar. ,, och har ansett möjligheterna till överskridandenotillräckUga. Invändningar mot förslagen om anslagsbehållning har rests avmånga remissinstanser, bland dem SIDA, ÖB, försvarets civilförvaltning,, kammarkollegiet, statskontoret, UKA, styrelsen för tekniskutveckling och fullmäktige i . Flertalet av dessaremissinstanser har föreslagit ett syslem med begränsade anslagsbehållningar. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt ellerlämnat utan erinran utredningens förslag till utformning av ett bemyndigandesystem.SJ har 1976/77:130 31 dockanfört att fördelar skulle vinnas för SJ om investeringsramen kundefastställas . Förslagetatt regeringen för konjunkturpolitiska åtgärder skall få förfoga över enfinansfullmakt har inte mött någon erinran bland remissinstanserna. AMS hardock anfört att den föreslagna utformningen kan medföra att möjligheterna attsnabbt få igång beredskapsarbeten blir alltför beskuma. Förslagetatt i informativt syfte redovisa hela socialförsäkringssystemet ibudgetpropositionen har tiUstyrkts eller lämnats utan erinran av samtligaremissinstanser. har framfört att för alt översiktenskall bU fullständig bör samtiiga förvaltningskostnader tas med. Förslagetatt införselavgiftsmedel inom jordbrukets och fiskets områden skall tas upp påbudgetens inkomstsida, varvid regleringskassorna och de övriga ändamål somfinansieras av dem får motsvarande bidrag över budgetens utgiftssida, haravstyrkts av jordbruksnämnden och fullmäktige i . har framfört att frågan bör remitteras tUl jordbruksutredningen. RRVhar tillstyrkt förslaget att affärsverkens driftbudgetar skall redovisas ibudgetpropositionen och via formella 1 000-kronorsanslag knytas tillstatsbudgeten. har avstyrkt förslaget. har avstyrktförslaget om redovisningen av driftbudgetarna men accepterat förslaget omformella 1 000-kronorsanslag. Enligt SJ är förslaget olämpligt för den egnaverksamheten. RRV har instämt i förslaget attspecialdestinationer av olika medel bör avvecklas i största möjligautsträckning. Liknande synpunkter framförs i en till fullmäktiges iriksgäldskontoret yttrande fogad PM. Förslagetom att uppföra bank- och försäkringsinspektionens medel på 1 000-kronorsanslaghar avstyrkts av de berörda instanserna. Bankinspektionen har föreslagit attnuvarande regler skall bibehållas för dess vidkommande. Bankinspektionen haranfört att det för dess del inte föreligger specialdestination i den meningenatt storleken på inflytande medel inverkar på verksamhetens inriktning ochomfattning. Ackumule-ringen av överskott har enligt bankinspektionen inneburitatt extraordinära utgifter kunnat täckas. har intenågot att erinra mot att systemet med specialdestination slopas för dess vidkommande,men har förordat att beräknade bidrag skall tas upp på statsbudgetensinkomstsida under särskild uppbördstitel, medan anslag tiU verksamhetenanvisas på utgiftssidan. Enligt försäkringsinspektionen kan inte dessverksamhet jämstäUas med verksamheten vid uppdragsmyndigheter, eftersomförsäkringsinspektionens verksamhet finansieras med av regeringen fastställdaobligatoriska bidrag från dem som är underkastade tillsyn. Någon direktrelation mellan intäkter och kostnader finns inte. Prop, 1976/77:130 32 Förslaget att beslut om nyutlåning vid derevolverande lånefonderna skall tas öppet på budgeten har tillstyrkts av lantbruksstyrelsen,som dock har förutsatt att för andra revolverande fonder än utlåningsfonder, t.ex. jordfonden, utnyttjandet där så är lämpligt alltfort får ske enligt nugällande principer. 4.2Utredningsförslag om resursstyrning m. m. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt den avbudgetutredningen förordade principen att statsmakterna bör ta ett ökat ansvarför måUnrikt-ningen medan myndigheterna bör få ett ökat ansvar för val avmedel. har dock en rad remissinstanser uttryckt farhågor för en ökadcentralisering och minskat ansvar för myndigheterna. Sålunda har exempelvisSIDA, arbetarskyddsstyrelsen, RRV, UKÄ och patent- och registreringsverketframhållit vikten av att rollfördelningen utformas så att myndigheterna fårbibehålla sitt ansvar för att ta initiativ och föreslå förändringar av bådeverksamhetens utformning och innehåll. Statskontoret har framhållit attbetingelserna för enhetiiga styrformer har förändrats. Myndigheterna börenligt statskontoret mer ses som en aktiv del av samhället som med utgångspunkti sina erfarenheter skall förelägga statsmakterna förslag om inriktning, måloch planer. SJ har framhållit att utredningens förslag vad avser exempelvisprogrambudgetering och ökad styrning av investeringarna för SJ:s del skuUe ledatUl en minskad frihet. har helt avvisat principeneftersom den enligt styrelsens mening medför en inte obetydlig risk förbyråkratisering och hård central styrning och kontroll av den statiigaadministrationen. Den förslagna minskade detaljregleringen förmyndigheternas val av medel har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av detstora flertalet remissinstanser. Principen att budgeten på skall merkonsekvent indelas med hänsyn till målen för de olika verksamheterna har delatseller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser. Flertaletremissinstanser har emellertid påtalat stora svårigheter med s. k.flermålsverksamheter och djupgående organisatoriska konsekvenser. har påpekat svårigheterna att förena regionalpolitiska strävanden ochen ändamålsindelning av budgeten. Enligt kommerskollegium måste det snararevara regel än undantag att de olika sektorerna återverkar på varandra. SÖ, somhar avvisat förslaget, har anfört att man har negativa erfarenheter av att enmyndighets verksamhet splittras på olika sektorer. a. SCB måsteförslaget få omfattande organisatoriska följder för centraltfunktionsorienterade myndigheter. Flera länsstyrelser har påpekat de djupgåendekonsekvenserna för länsstyrelsernas organisation och den regionala samordningenav den 1976/77:130 33 Enligt i , som har avstyrktförslaget, skulle länsstyrelsema komma att få ansvar inom flertalet sektorer.Enligt länsstyrelsernas organisationsnämnd aktualiseras härigenom helalänsstyrelsens status. En ändamålsindelning skulle också enhgt bl. a. SJoch domänverket medföra stora svårigheter och konflikter med det affärsmässigabetraktelsesättet. Ett antal remissinstanser, bland dem försvaretsforskningsanstalt, RRV och fullmäktige i , har kommenteratbudgetutredningens uppfattning att planeringens syfte bör vara att skapaframtida handlingsalternativ och inte bindande planer. Samtliga har delatutredningens uppfattning. UKÄ har dock påpekat att ett system med för statsmakternapå intet sätt bindande planer kan medföra svårigheter för myndigheterna att påett meningsfullt sätt bedriva långtidsplanering. En rad remissinstanser har vitsordat behovet av enförbättrad planering, men vad gäller den föreslagna utformningen av systemethar flertalet framhållit att det är tungrott och centralstyrt. AMS harifrågasatt om en rutiniserad planeringsprocess är det mest effektiva sättet attåstadkomma debatt om och genomlysning av problemen. Flera remissinstanser harframhållit att myndigheterna måste spela en framträdande roll iplaneringssystemet. Bland dessa är SIDA, , luftfartsverket,statens vägverk, statens personalnämnd och lantbruksstyrelsen. Så gott som samtliga remissinstanser som har yttratsig över affärsverkskommitténs förslag har ansett att det system förverksamhetsplanering och ramen för samhällets styrning av affärsverken somaffärsverkskommittén har föreslagit kan godtas och har pekat på nödvändighetenatt mer preciserat än känna ägarens syften. RRV, LO och har dock anförtatt kommittén alltför mycket betonat de företagsekonomiska aspekterna på affärsverkensverksamhet och alltför litet deras uppgift att tillfredställa samhälleliganyttofunktioner. SJ har anfört att det f. n. torde saknasförutsättningar att mera konkret ange statsmaktemas mål för SJ:s verksamhet,men att en klar målsättning för verket vore önskvärd. Flera remissinstanser har anfört att varje verksspeciella förhållanden måste påverka planeringsperiodens längd. , luftfartsverket, och anfört att den skriftliga företagspolitiken inte bör prövas av regeringenutan att det bör ankomma på affärsverken att fastställa denna. , SJsamt och har framhållit attoffentiiggö-rande av en långsiktsplan skulle skada verkens kommersiellaintressen. TCOhar framhållit att personalens synpunkter måste utgöra en vä- 3 1976/77.1 saml Nr 130 1976/77:130 34 Enligt är det väsentligt att ra-mama för samhälletsstyrning konkretiseras, medan verkens handlingsfrihet inom dessa ramar börvara stor. uppfattning att statsmakternaför stabiliseringspolitiken bör förfoga över så många medel som möjligt, médså få restriktioner som möjligt har delats eller lämnats utan erinran avflertalet remissinstanser. SAF och har dock ansettatt fler medel lika väl kan leda till sämre resultat än få, eftersom dagenskunskaper om den ekonomiska poUtiken och dess standard inte är tUlräckligtgoda. och i har framförtliknande synpunkter. Behovet av mer information om konjunkturläget ochutveckling av konjunkturprognoser har understmkits av flera remissinstanser, bland dem RRV, , Landstingsförbimdet och flera länssty relser. Fullmäktige i riksbank och RRV har efterlyst en analys av möjligheterna att utöka de automatiskt verkande stabiliseringspoli tiska medlen. Mot många av utredningens konkreta förslag tillåtgärder har remissinstanserna dock riktat kritik och erinringar. Utredningens förslag att driftbidrag skall kunnahöjas tillfälligt av stabiliseringspolitiska skäl har tillstyrkts eller lämnatsutan erinran av flertalet remissinstanser. har dock påpekatatt många bidrag är höggradigt detaljreglerade eller skall sökas i efterhandvilket komplicerar eller omöjliggör att de används i stabiliseringspolitisktsyfte. Förslaget om en konjunkturklausul ibidragsförfattningarna som gäller kommunala investeringar har tillstyrkts avRRV, AMS och statens industriverk. Förslaget har kritiserats av flerainstanser. har anfört att nedskärningar medför risker föromgmpperingar inom den kommunala ekonomin. ochLandstingsförbundet har framfört att endast höjningar bör tiUgripas. Mot förslaget att regeringen under löpande budgetårskaU kunna använda såväl anställningsstopp i statsförvaltningen som anslagsvariationerhar riktats stark kritik. Genomgående har såväl effekter som lämplighetifrågasatts. a. AMS och arbetarskyddsstyrelsen har framhållit att kraven påverksamheten vid myndigheterna är lika stora i låg- som i högkonjunktur.Statens personalnämnd har med skärpa erinrat om statens ansvar somarbetsgivare och om trygghetslagstiftningen. TCO har bestämt avvisat allatankar på att utanför den egentiiga arbetsmarknadspolitikens ram användavariationer i arbetskraften som konjunkturregulator på den statiigaarbetsmarknaden. 1976/77:130 35 Förslaget om förbättrad information om planeradestatiiga investeringar har tillstyrkts av RRV, statens vägverk och statensindustriverk, medan bl. a. SJ, , affärsverksdelegationenoch har bedömt förslaget som administrativtohanteriigt och byråkratiskt. Förslaget om etappindelning avinvesteringsverksamheten och en ökad användning av dessa i konjunkturpolitikenhar tillstyrkts av RRV. Kritik har riktats mot förslaget av bl. a. SJ, AMS ochStatsanställdas Förbund. AMS har anfört att möjlighetema att snabbt startaberedskapsarbeten skulle bli alltför kringskurna. SJ och har anfört att affärsverkens konkurrensförutsättningar skulleminskas. Förslaget att uttagsprocenten för den direktaskatten skall kunna varieras under löpande budgetår har tiUstyrkts av bl. a.RRV, , fullmäktige i riksbank och . a.TCO och KF har avvisat förslaget av främst fördelningspolitiska skäl.Riksskatteverket har anfört liknande skäl, och har också redovisat storaproblem beträffande information, administration och kontroll. Riksskatteverkethar inte varit berett tillstyrka förslaget förrän en mer ingående analys av detekniska och administrativa problemen genomförts. Förslaget att regeringen skall få fullmakt attunder löpande budgetår ändra mervärdeskatten och vissa punktskatter hartillstyrkts av bl. a. kammarrätten i , , SAF ochSveriges samt LO. Enligt LO:s mening bör detta kunna minska behovetav att låta de offentliga verksamheterna utgöra konjunkturbuffert med för dessamenUga följder. Flera remissinstanser har anmält tveksamhet motdetta förslag. har anfört att detta förslag inte harmonierar medregeringsformens principer om finansmaktens fördelning mellan riksdag och regering.Liknande synpunkter har framförts av bl. a. revisorer, länsstyrelseni Stockholnis län och TCO. Fullmäktige i riksbank har pekat på defördelningspolitiskt och stabiliseringspolitiskt negativa följderna av i förvägkända förändringar i skatterna, men har framhåUit att beslutsprocessen är enkonstitutionell fråga av hög rang. KF har med hänvisning till framför alltfördelningspolitiska effekter avstyrkt att mervärdeskatten skall kunnaförändras av stabiliseringspolitiska skäl. Förslaget att arbetsgivaravgiften ochinvesteringsavgiftema skall kunna ändras snabbt har tillstyrkts avRRV och statens industriverk. har anfört att sådanaåtgärder skulle få oacceptabla effekter för kommunerna. Förslagen om ökad samordning med kommunerna harmött principiell kritik från , i ochSvenska kommunförbundet, vilka har ifrågasatt såväl lämpligheten som möjlighetenav en ökad statlig styming av kommunerna. Förslagenom förbättringar av vissa befintliga medel har tiUstyrkts av 1976/77:130 36 Ökad användning av bidrag tilltidigareläggning av industribeställningar och leveranser har tiUstyrkts ellerlämnats utan erinran av flertalet remissinstanser. De föreslagna ändringarna avnuvarande regler för bidrag tiU projektering av kommunala investeringar haravstyrkts av AMS eftersom detta enligt AMS skulle medföra en begränsning avtillämpningen av projekteringsbidragen. En ökad användning av investeringsavgifterhar tillstyrkts av RRV och i , medankommunalekonomiska utredningen. ochLandstingsförbundet har anmält tveksamhet främst p. g. a. de begränsadeeffekterna. Den föreslagna ökade användningen av byggnadsregleringen har mötttveksamhet hos bl. a. , och vilkahar ansett effektema av detta förslag otillräckligt belysta. Förslaget att införadepositionsavgifter för kommunala byggnadsinvesteringar har tUlstyrkts av bl.a. och , medan fullmäktige i SverigesRiksbank, och har kritiseratförslaget, främst p. g. a. att vissa kommuner skuUe komma att missgynnas. Förslagen om förbättrad information om kommunalaföljdkostnader och om effekterna av de statliga åtgärderna på kommunerna hartillstyrkts av bl. a. RRV och statens industriverk. Förslaget om ett gemensamt råd för stat och kommunför informationsutbyte i stabiliseringspolitiska frågor har tillstyrkts av bl.a. och , Landstingsförbundetoch har avstyrkt att ett gemensamt råd inrättas. Dessa bådaremissinstanser har framfört att nuvarande samrådsformer har fungerat väl ochkan utvecklas. har ansett att rådet bör få utökadebefogenheter. Deföreslagna tilläggsdirektiven till kommunalekonomiska utredningen har möttstark kritik från flera remissinstanser. Mervärdeskatt på och prisreglering avavgiftsfinansierad verksamhet har avstyrkts av medhänvisning tiU såväl den kommunala självbestämmanderätten som defördelningspolitiska följderna. Variationer i förskottsutbetalning av kommunalaskattemedel skuUe enligt få omedelbara effekter påsjukvårdsverksamheten som inte vore förenliga med grundläggande sociala krav.Likartade synpunkter har framförts av bl. a. i länoch . Flertalet remissinstanser har delat eller lämnatutan erinran budgetutredningens bedömning att de administrativa aspekternatalar för att nuvarande budgetårssystem bör bibehållas. Några remissinstanser,bland dem i och , har an- 1976/77:130 37 settatt frågan bör utredas ytterligare. Ett mindre antal remissinstanser harförordat en övergång tiU kalenderårssystem. har anförtatt ett för staten och kommunerna tidsmässigt sammanfallande budgetår iförening med en så långt möjligt sammanfallande ändamålsindelning av statensoch kommunernas budgetar skulle möjliggöra en riktigare redovisning av ochinformation om samhällets insatser för de olika ändamålen under ett kalenderår.Ett för staten och kommunema sammanfallande budgetår torde också enligtförbundet vara till fördel i den mån vilket enligt förbundet synes varafallet staten och kommunerna för sitt planerings- och budgetarbete behöveroch kan utnyttja gemensamt prognosmaterial o. d. Liknande synpunkter harframförts av . Några remissinstanser, bland dem SCB ocharbetarskyddsstyrelsen har framhållit att nuvarande budgetårssystem medförvissa svårigheter för planeringen till följd av att den officiella statistikenavser kalenderår. 5 Föredraganden 5.1 Inledning Det statliga budgetsystemet fick i allt väsentligtsin nuvarande utformning genom budgetreform. Med hänsyn till denutveckling som har ägt rum är det naturligt attsystemet framstår som föråldrat i flera avseenden. har en raddelvis nya synsätt på finanspolitikens metoder och därmed också statsbudgetenskonstruktion och funktionssätt utvecklats. Sålunda betonas bl. a. möjligheternaatt utveckla finanspolitiken till ett instrument som med ökad precision ochsnabbhet kan användas för styrning av efterfrågan och resursanvändning isamhällsekonomin. Det är en ofrånkomlig följd av den ekonomiskautvecklingen och de ständigt växande kraven på den ekonomiska politiken attdess medel fortiöpande byggs ut och förfinas. Denna utveckling bör också, sålångt det är möjligt, återspeglas i budgetens uppställning och presentation. Frågan om behovet av en modernisering avbudgetsystemet har tidigare anmälts för . I 1975 årskompletteringsproposition (prop. 1975: 100, FiU 1975: 25, rskr 1975: 236)uttalade chefen för att det nuvarande budgetsystemet bordeförbättras, men att ytterligare förberedelsearbete behövdes innan statsmakternakunde ta ställning till dessa frågor. Jag vUl nu redovisa förslag tiU riktiinjer för enmodemisering av budgetsystemet. Mina förslag tar sin utgångspunkt ibudgetutredningens betänkande, affärsverkskommitténs betänkande ochriksrevisionsverkets slutrapport om försöksverksamheten med programbudgetering. 1976/77:130 38 huvuduppgift har varit att prövavilka förändringar som bör vidtas i det statiiga budgetsystemet för att dettaskall bli ett så effektivt instrument som möjligt för att styra användningen avde statliga resurserna och for stabiliseringspolitiken. Vidare har budgetutredningenhaft att överväga en rad särskilda frågor om budgetsystemet, bl. a. frågan ombudgetårets förläggning. Även affärsverkskommittén har i sitt förslag tillmålsättning och styrformer för affärsverken tagit upp vissa budgettekniskafrågor och frågor rörande resursstyrningen avseende affärsverken. Statsmakterna har vid behandlingen av den nyaregeringsformen och riksdagsordningen lagt fast att budgetregleringen inte börha karaktär av lagstiftning. har sökt skapa ett budgetsystemsom kan anpassas till de förändrade krav den ekonomiska utvecklingen ochförändringarna i de statliga verksamheterna ställer. strävanligger därmed i linje med statsmakternas stäUningstagande. Vissa ändringar av budgetsystemet och därmedsammanhängande frågor har redan gjorts med ledning av de förslag sombudgetutredningen har presenterat. gav utpublikationen Regeringens budgetförslag 1972/73 som var en lättUlgängligpresentation av statsverksproposition. En motsvarande publikation hardärefter givits ut. Med anledning av utredningens förslag har vidarevissa ändringar genomförts i de allmänna anvisningarna för myndigheternasanslagsframställningar. Enligt min mening bor nu ytterUgare steg tas föratt modernisera budgetsystemet. Den nuvarande uppdelningen i en drift- och enkapUal-budget bör upphöra och ersättas av en enda statsbudget med en förenkladförmögenhetsredovisning. I samband med denna omläggning bör en rad andraförenklingar av redovisningen genomföras. En tekniskt så omfattande omläggningav budgetsystemet kräver givetvis förberedelsearbete bl. a. i form avinformation och utbildning. En riktpunkt för arbetet bör vara att omläggningenkan ske inför /80. Jag är dock medveten om attförberedelsearbetet kan komma att kräva att ett fullständigt genomförande avreformen kan ske först inför /81. Jag vill emellertid medhänsyn tiU behovet av förberedelsearbete föreslå regeringen att redan nu förriksdagen redovisa förslag till riktUnjer för en modernisering avbudgetsystemet.