prop · G003130 · 1976-12-31 00:00:00 — När det gäller ränta i övriga fall (statensavkastningsränta) viU jag anföra följande. Den ränta som skall utgöraförräntningskrav för affärsverk är i princip statens normalränta. Jaghar tidigare redovisat vissa utgångspunkter för redovisning av affärsverk ochlikartade verksamheter. Jag har därvid understrukit behovet av att få underlagför att bedöma verksamhetens effektivitet. Med hänsyn härtill anser jag attförräntningskravet för dessa närmare bör ansluta till den aktuellaobligationsräntan som ett uttryck för kostnaden för kapital. För att utjämnatiUfäUiga variationer men ändå få anslutning till gällande räntenivå börförräntningskravet sättas till det ovägda genomsnittet av obligationsräntanunder . Slatens utlåningsränta och statens avkastningsräntabör faststäUas per , med hänsyn tiU aktuellt ränteläge, ochgäUa under hela det påföljande budgetåret. Normalt bör räntorna innefatta etttill-lägg på för förvaltningskostnader m. m. För särskildafall bör annan ränta eller annat avkastningskrav kunna fastställas änutlånings- eller avkastningsräntan. Övergången från gällande räntesatser börske successivt. Jag vill erinra om att räntesatserna för vissa verksamheter f.n. fastställs av . Någon ändring i denna befogenhetsfördelning ärinte aktuell. Riksrevisionsverkethar hemställt att regeringen i anslutning till prov- Prop, 1976/77:130 48 ningenav budgetutredningens förslag även prövar frågan om räntebeläggning avförskott vid statlig upphandling. Denna fråga har även delvis behandlats avbudgetutredningen och av upphandlingskommitté (SOU 1971: 88)Offentlig upphandling. Chefen för ansåg vid sin behandlingav upphandlingskommitténs betänkande i prop. 1973: 73 s. 62 att frågan omräntebeläggning av förskott vid upphandling borde vila med hänsyn till attfrågan behandlades av budgetutredningen. pekar i sin skrivelse på attpraxis i fråga om för-skottsgivningen i hög grad varierar mellan olikamyndigheter. Även sedan mer preciserade anvisningar till nu gällande reglerutfärdats kan den kvarstående möjligheten att lämna räntefria förskott enligtriksrevisionsverkets uppfattning innebära att statens kostnader förförskottsgiv-ningen inte beaktas i tillräckligt hög grad. förslag har remissbehandlats.Även om en majoritet av remissinstanserna principiellt tillstyrker förslagetär meningarna delade i fråga om den närmare utformningen av en räntebeläggningoch de praktiska problem som olika tillvägagångssätt kan innebära. Förskott kan enligt min mening inte få användas isyfte att t. ex. reglera anslagsbehållningarna utan bör kunna medges endast pårent affärsmässiga grunder, med beaktande av statens kostnader förför-skottsgivningen och de fördelar som förskotten innebär för leverantören. Rent principiellt delar jag riksrevisionsverketsuppfattning att förskott vid statlig upphandling bör räntebeläggas. En generellmodell för räntebeläggning stöter emellertid på praktiska problem. Jag vill idetta sammanhang bara peka på beräkningen av utgiftsramar för det civUa ochmilitära försvaret. Det är därför min avsikt att i anslutning till kommandebudgetarbeten för berörda verksamhetsområden pröva frågan om hurräntebeläggning av förskott kan ske i de fall det är motiverat. Budgetens fyra anslagstyper klassificeras f. n.formellt efter de regler som gäller för dels merutgifter, dels besparingar.Förslagsanslag kan överskridas av regeringen utan hörande, medanoutnyttjade medel i princip inte får reserveras till följande budgetår.Möjligheterna att överskrida förslagsanslagen begränsas emeUertid av de villkorriksdagen har angett för de enskilda anslagen. Obetecknade anslag får inteöverskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Reservations- och investeringsanslag får inte heUeröverskridas men besparingar får användas etter budgetårets slut. Besparingarfår även användas sedan anslaget inte längre finns upptaget i statsbudgeten,dock enligt något olika regler. När det gäller reservationsanslag har regeringenrätt att sedan anslaget inte längre finns upptaget i statsbudgeten medge attreserverade medel får användas under . Prop,1976/77:130 49 efter måste ge sitt tiUstånd för att medlenskall få disponeras. Investeringsanslagen, som används för de utgifter somfinansieras över kapitalbudgeten, får i fråga om anslag som gälleranläggningsarbeten användas under ett obegränsat antal år efter det attanslaget inte längre finns upptaget i statsbudgeten, förutsatt att de medinvesteringen avsedda projekten har påbörjats från den tidpunkt dåanslaget beviljades. För övriga investeringsanslag gäller samma regler som förreservationsanslag. har föreslagitatt de fyra nuvarande anslagstyperna skall ersättas med en enda anslagstyp förvilka två regler skulle gälla. För det första borde regeringen få rätt attmedge överskridande av anslagsbeloppet eller upp till ett beloppav 1 milj. kr. endast ettdera villkoret behövde vara uppfyllt och för detandra borde ingen möjlighet finnas att disponera outnyttjade medel efterbudgetårels slut. Många remissinstanser är kritiskamot detta förslag. Remissinstanserna har framför allt framhållit attreservationsmöjligheten bör finnas kvar. För egen del anser jag attnuvarande system med förslags-, reservations- och obetecknade anslag har visatsig fungera väl och därför bör bibehållas. Som en följd av mitt förslag om ensammanläggning av drift- och kapitalbudgetarna bör anslag till investeringaranvisas som reservationsanslag. Reserverade medel bör få användas för avsett projektunder ett obegränsat antal år efter det att anslaget inte längre finns upptageti statsbudgeten, förutsatt att projektet har påbörjats från dentidpunkt då anslaget först kunde disponeras. Det ankommer på regeringen attutfärda närmare bestämmelser härom. Någon ändring i övrigt av de bestämmelseroch den praxis som har utvecklats kring nuvarande system bör inte ske. a. systemet med konjunkturmarginaler vid beräkningen av affärsverkensinvesteringsanslag bibehållas. Jag övergår nu till att redovisamina ställningstaganden till vissa övriga budgettekniska förslag som har förtsfram av budgetutredningen och affärsverkskommittén. Inom skilda delar av den statiigabudgeten tillämpas f. n. varierande system avseende beställningar avanskaffningar som medför utbetalningar under flera budgetår, såsombeställningsbemyndigande, kostnadsramar, investeringsramar etc.Budgetutredningen har föreslagit en-helliga former förbeställningsbemyndiganden. Vidare har affärsverkskommittén föreslagit, attinte utnyttjade delar av investeringsramar automatiskt skall kunna överförastill nästa års budget. SJ, och haravstyrkt ändrade regler för beställningsbemyndiganden. Jag delar i principuppfattningen att enhetiiga former för beställningsbemyndiganden böreftersträvas. 4 1976177.1 saml Nr 130 Prop.1976/77:130 50 minavsikt att i anslutning till kommande budgetarbeten ta initiativ till attåstadkomma ett mer enhetligt bemyndigandesystem. Jag måste dock konstatera attnågon fullständig enhetlighet inte torde vara möjlig att åstadkomma med hänsyntill olika verksamheters specifika karaktär. Jag är däremot inte beredd attbiträda affärsverkskommitténs förslag att inte utnyttjade delar avinvesteringsramar automatiskt skall kunna överföras till niista års budget.Däremot bör, liksom , detta kunna ske efter prövning i varje särskUtfall. Jag har redogjort för mina övervägandenrörande förmögenhetsredovisningen i affärsverk och likartade verksamheten. JagvUl i detta sammanhang beröra ytterligare en fråga som har samband härmed.Enligt sina instruktioner skaU alla affärsverk utom postverket och domänverketplacera de likvida medel som inte behövs som rörelsekapital i verksamheten påstatsverkets checkräkning i . Möjlighet att placera tillfälligtlikvida medel på räntebärande räkning finns inte. Denna ordning kan innebäraatt verken för att tillgodogöra sig förräntning på sådana medel verkställerförskottsbetalningar eller företar liknande transaktioner, som med normalaplaceringsmöjligheter för ett företag skulle te sig mindre rationella, men somför affärsverken med nuvarande brist på placeringsmöjligheter framstår sommotiverade. Enligt min mening bör affärsverkens tillfälliga överskott pålikvida medel placeras på ett sätt som är godtagbart från statsmakternassynpunkt och tillgodoser verkens placeringsbehov. Övervägande skältalar därför för att verken, med undantag för postverket för vilket särskildaregler gäller, efter beslut av regeringen bör kunna medges rätt alt placerasådana medel räntebärande hos . Denna möjlighet bör kunnautnyttjas även för myndigheter med likartad verksamhet, främstuppdragsverksamhet. Möjligheten att placera medel på räntebärande räkningmåste dock begränsas i vissa avseenden. Det bör givelvis inte vara möjligt förmyndigheterna att lyfta anslag för placering på räntebärande räkning. Anslagbor inte om inte särskilda skäl föreligger få disponeras förrän verkställdutgift eller överenskommet förskott betalas, alltså enligt nu gäUandekontantprincip. Inte heller bör inleverans av överskott få skjutas upp i syfteatt placera medlen på räntebärande räkning. 1 enlighet medgällande praxis bör överskott från affärsverken löpande levereras in tillstatsbudgeten så att tre fjärdedelar av budgetårets beräknade överskott harinlevererats före budgetårets utgång. Resterande belopp skall enligt nuvarandeordning inlevereras senast då bokslut fastställs. Det bör ankomma påregeringen att ge närmare föreskrifter beträffande placering av medel påräntebärande räkning hos . Jag instämmer i budgemtredningens krav på enförbättrad information om de investeringsobjekt myndigheterna för fram i sinaanslagsframställningar. Det är enUgt min mening rimligt att informationen i Prop.1976/77:130 51 dettaavseende stegvis förbättras inom ramen för tilldelade resurser. När det gällerförbättringar av statsmakternas beslutsunderlag i fråga om investeringar böräven behovet av känslighetsanalyser betonas. Såväl för- som efterkalkyler börkunna ingå i én sådan förbättrad information. föreligger, som budgetutredningen harpåpekat, behov av en mer omfattande information än vad som kan komma fram genominvesteringskalkyler. Vid beslut om investeringar, som bedöms vara särskiltviktiga från samhällelig synpunkt, kan behov föreligga av s. k. samhällsekonomiskakostnads-intäktsanalyser. En samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys inom ettvisst verksamhetsområde eUer viss samhällssektor kräver förutom ekonomisksakkunskap stor förtrogenhet med området i fråga. Det blir därför enligt minmening naturligt att sådana analyser görs i organisatoriska former som anpassasefter förutsättningarna i varje särskilt fall. har vidare föreslagit attinförselavgifter på jordbrukets och fiskets områden skall redovisas på statsbudgetensinkomstsida och utgifterna bestridas över budgeten. I avvaktan på stäUningstagandetill jordbruksutrednings förslag bör redovisningen enligt min meningske enligt nu gällande regler. Endast begränsade delar av socialförsäkringssystemetregleras över den statiiga budgeten. har föreslagit att helasocialförsäkringssystemet i informationssyfte skall redovisas i budgetpropositionen.Jag delar budgetutredningens uppfattning att det är angeläget att i någon formredovisa socialförsäkringssystemets omfattning och innehåll i samband medregeringens förslag till statsbudget. Med anledning av utredningens förslagges numera en redovisning av socialförsäkringssystemet i inledningen tUlförsäkringsavsnittet i avsnitt av budgetpropositionen.Dessutom sker en redovisning i finansplanen. En översiktlig redovisning bördärutöver i fortsättningen ske i anslutning till budgetförslaget. I detta sammanhang vUl jag också ta upp vissapraktiska följdverkningar av en ändrad förmögenhetsredovisning förkapitalfonderna. har föreslagit att sådana kapitalfonder somhar förlorat sin aktualitet skall upphöra. En genomgång har visat att ca 15lånefonder kan avvecklas. Jag delar den av budgetutrednihgen framfördauppfattningen att redovisningen av inaktuella kapitalfonder bör upphöra ochavser att återkomma till denna fråga i särskild ordriing. har vidare föreslagit attrevolverande lånefonder inte bör förekomma, utan att amortering och ränta skällinlevereras till inkomsttitel och beslut om nyutlåningens omfattning tas vidden årliga budgetregleringen. För egen del är jag inte beredd att förorda ettgenerellt avskaffande av fondernas revolverande karaktär. Sådana frågor börenligt min mening prövas från faU till fall. 1976/77:130 52 Jag är beredd att tUlstyrka budgetutredningensförslag att fonden för förlag till statsverket skall avvecklas. Över denna fondredovisas främst förskott för projektering av vissa störreinvesteringsobjekt. Sådana löpande förskott bör i stället föras upp somstatskapital på resp. balansräkning eller återföras genom utnyttjande av rörligkredit. I den mån sådana förskott blir nödvändiga torde de kunnabestridas genom utnyttjande av rörlig kredit i . Bank- och försäkringsinspektionernas fonder ochspecialbudgetar är en annan fråga som budgetutredningen har berört. Dessamyndigheters verksamhet finansieras i princip genom obligatoriska bidrag frånkreditinrättningar och försäkringsbolag. Bidragen redovisas under särskildainkomsttitlar på driftbudgeten och förs genom speciella avsättningsanslag övertill fonderna. har föreslagit att fonderna skall upphöra ochverksamheten hos inspektionerna nettoredovisas över budgeten. Bank- ochförsäkringsinspektionerna har emellertid rest invändningar mot detta förslag. Efter samråd med chefen för ekonomidepartementetvill jag anföra följande. Jag delar budgetutredningens uppfattning att detnuvarande redovisningssystemet för finansieringen av bankinspektionens och försäkringsinspektionensverksamhet bör avvecklas. Någon ändring av finansieringsformerna som sådana äremeUertid inte aktuell. Kostnaderna för inspektionernas verksamhet och sättetatt täcka dessa bör emellertid redovisas för på ett sätt som närmareansluter sig till vad som gäller beträffande andra statsmyndigheter. 1 sambandmed den ändrade anslagskonstruktionen bör bankinspektionen åläggas att i likhetmed andra myndigheter lämna förslag tUl anslagsframställning den 1 septembervarje år. Chefen för ekonomidepartementet kommer att när förutsättningarhärför finns anmäla frågan om övergång tUl nytt redovisningssystem förinspektionerna. En mer allmän försöksverksamhet medprogrambudgetering inom den civila delen av statsförvaltningen inleddes år1968. Försöksverksamhetens omfattning bestämdes så att statligaverksamhetsområden av olika karaktär och under olika departement skulle blirepresenterade. Syftet var att i praktisk verksamhet pröva programbudgetering.Redogörelser för utrednings- och försöksverksamheten har lämnats i statsverkspropositionenåren 19691974 (bil. Inom den civila delen av statsförvaltningen berörsnumera närmare 30 myndigheter av arbete med programbudgetering. Av dessa harföljande fått anslag anvisade i programtermer, nämligen statens bakteriologiskalaboratorium, , statens väg- och trafikinstitut, statistiskacentralbyrån, statskontoret, , tek- 1976/77:130 53 niskahögskola, i , , patent- och registreringsverket,överstyrelsen för ekonomiskt försvar, arbetsmarknadsverket, statenslantmäteriverk, vissa delar av statens industriverk, geologiskaundersökning, styrelsen för teknisk utveckling, statens provningsanstalt samtstatens skeppsprovningsanstalt. Maj:t uppdrog åt riksrevisionsverketatt med biträde av berörda myndigheter utvärdera försöksverksamheten rörandeprogrambudgetering. InnehåUet i tre delrapporter har tidigare redovisats förriksdagen i statsverkspropositionen åren 19721974 (bU. Riksrevisionsverkethar avgett en sammanfattande slutrapport över försöksverksamheten. framhåller att motiv,värderingar, synsätt och behov har förändrats somutrednings- och försöksverksamheten har bedrivits och konstaterar att destörsta utvecklingsinsatserna har gjorts i fråga om kostnadsredovisningen. Härhar man också kommit förhållandevis långt. Erfarenheterna av den utbyggda kostnadsredovisningenoch den ekonomiska rapporteringen genom redovisningssystemet (system S) förstatsförvaltningen är i allmänhet goda. Kännedom om verksamhetsgrenars ochansvarsområdenas kostnader underlättar överblicken över den budgeteradeverksamheten och gör det möjligt att fortgående göra rimlighetsbedömningar ochpröva alternativ. Verksamhetsresultat har däremot mindre väl kunnat redovisaskvantitativt i termer av måluppfyllelse, prestationer och effekter än vad somförutsattes vid försöksverksamhetens början. föreslår mot bakgmnd av sinasamlade erfarenheter att försöksverksamheten övergår i ett fortsatt arbete medatt allmänt förbättra ekonomi-administrationen i statsförvaUningen. Detta börenligt verket ske inom ramen för en successiv, myndighetsanpassad satsning påutveckling och tillämpning av statens ekonomi-administrativa system, SEA. bör planera och avsätta resurser för anpassning av detta system tillsina särskilda förhållanden. Efter hand som resp. myndighet utvecklar sittekonomi-administrativa system kan programindelning av verksamheten fastställasav statsmakterna. Ändamåls-inriktade anslag kan knytas till programindelningen. Vidare föreslår att de allmännaanvisningarna om myndigheternas anslagsframställningar skall ses över för attkunna ge myndigheterna bättre ledning för att bl. a. lämna den nödvändiga informationentill regeringen. Utöver de allmänna anvisningarna bör i vissa fall särskildaanvisningar utformas som instrument för regeringens styrning. Avslutningsvisframhåller att behovet av utbildning och informationrörande ekonomi-administrativa frågor är stort. För egen del anser jag att den försöksverksamhetmed programbudgetering som inleddes inom den civila statsförvaltningenhar 5 1976/77.1 saml Nr 130 1976/77:130 54 varitvärdefull för att under skiftande betingelser praktiskt pröva programbudgetering.Positiva erfarenheter har kunnat tas tiU vara och föras vidare till andraområden. Jag ansluter mig till uppfattning om värdet avkostnadsredovisning som underlag för fortgående rimlighetsbedömningar ochprövning av alternativ. Vad gäller resultatredovisning har man inte kunnat nåså långt då det gäller att redovisa verksamhetsresultat i termer avmåluppfyllelse i kvantifierade former. försöksverksamheten harpågått har insikten vuxit sig allt starkare att det ofta är mycket svårt att påett meningsfullt sätt lägga samman prestationer, vilka inte kan prissättas.Detta understryker betydelsen av att myndigheter och verk ägnar ökaduppmärksamhet åt att finna metoder för att redovisa resultatet av sinverksamhet för statsmakterna. På ytterligare en punkt finns det enligt min meninganledning att modifiera tidigare uppfattning. Det ansågs aUmänt vidförsöksverksamhetens inledning att en programindelning mer borde spegla enindelning med hänsyn till de mål som främjas och mindre en funktionell ellerorganisatorisk indelning. Arbetet med dessa frågor har dock visat att s. k.flermålsverksamheter är utomordentligt vanliga. I dessa faU, dvs. närverksamheter främjar flera mål , kan en uppdelning av kostnader påolika mål ofta bli mer eller mindre godtyckUg och därför knappast meningsfull.Det kan i dessa fall vara bättre att behåUa den organisatoriska ellerfunktionella indelningen som grund för programindelning. Det kan även finnasandra skäl alt tillämpa en programindelning som är byggd på organisatoriskeller funktionell grund. Som exempel kan nämnas krav på en intern styrning ocheffektivitetsuppföljning samt krav på sammanhållen planering inom myndigheten. Jag vill understryka att det finns mycket i demetoder och synsätt som brukar sammanföras under begreppet programbudgeteringsom förtjänar att vinna ökad tillämpning inom statsförvaltningen. Det gällerfrämst det allmänna ekonomiska synsättet på en verksamhet, exempelvis kravenpå jämförelser meUan oUka handlingsalternativ och omprövning av befintiigverksamhet, mer rättvisande kostnadsjämförelser och ett ökatkostnadsmedvetande. Dessa principer ligger även tUl grund för de fortgåendeorganisationsförändringar som är nödvändiga för att ständigt anpassastatsförvaltningen tUl förändrade behov och fömtsättningar. Jag vUl i dettasammanhang erinra om vissa förändringar som redan har genomförts för störredelen av statsförvaltningen. Det gäller sammanslagningen av myndigheternasavlönings- och omkostnadsanslag tiU förvaltningskostnadsanslag, redovisningenav pensions- och socialförsäkringskostnaderna genom ett lönekostnadspåläggsamt redovisning av lokalkostnader över lokalnyttjarens anslag. Jag delar uppfattning attförsöksverksamheten bör anses avslutad och övergå i ett fortsatt arbete attgenom bl. 1976/77:130 55 formationoch utbildning allmänt förbättra ekonomi-administrationen i statsförvaltningen.Detta bör, som verket har framhållit, bl. a. ske inom ramen för en successiv,myndighetsanpassad utveckling och tillämpning av statens ekonomi-administrativasystem. Som elt led i en förbättrad ekonomi-administrationingår även rationaliserings- och revisionsmyndigheternas ordinariemyndighetsinriktade arbete. Efter visst utvecklingsarbete inom en myndighet kandet efter prövning i varje särskUt faU bli aktueUt att ge myndigheten anslag iprogramtermer. Jag kommer att ta initiativ till att förberedelser vidtas föratt övergå till programanslag vid ytterligare ett antal myndigheter. Resultatetav detta arbete kommer att redovisas för i samband med behandlingenav resp. myndighets anslag i budgetpropositionen. Som jag har nämnt avser jag att låtase över de aUmänna anvisningarna för myndigheternas anslagsframställning(petitaanvisningarna) i så god tid att de kan bli tillämpliga för anslagsframställningarenligt de nya riktlinjerna. Jag övergår nu till att behandla budgetutredningensförslag rörande resursstyrningen. Förslagen i denna del berör rollfördelningenmellan statsmakterna och myndigheterna samt frågor rörande analys av verksamhetemasmål och medel, ändamålsinriktning av budgeten och planeringssystem. Förslagensyftar till att åstadkomma en förbättrad resursstyrning och kan enligtbudgetutredningen sägas innebära en till-lämpning av programbudgetering påstatsmaktsnivå. Enligt budgetutredningen är budgetsystemet intealltid så utformat att arbetsrutiner och informationsflöden leder till attresursstymingen underlättas. innebär arbetsrutinerna att regeringeneller kommer att ägna stor uppmärksamhet åt detaljfrågor, medan myndigheternai vissa fall har möjlighet att på egen hand fatta beslut som har stor betydelseför samhällsutvecklingen. har i fråga om rollfördelningenmellan statsmakterna och myndigheterna föreslagit att den nuvarande formen avstyrning av de statliga verksamheterna efter hand så långt som möjligtförändras så att statsmakterna mer riktar uppmärksamheten mot verksamheternasmål och resultat och mindre mot valet av resursslag. Den vägledande principenbör vara att statsmakterna tar ett ökat ansvar för målinriktningen medan myndigheternafår ett ökat ansvar för val av medel för att genomföra verksamheterna. I taktmed att det föreslagna styrsystemet införs bör detaljeringsgraden i debestämmelser som f. n. ges i regleringsbreven i form av anslagsposter förlönekostnader, expenser, reseersättningar etc. jämte andra föreskrifter kunnaminskas. Behovet av kvarstående restriktioner för val av resursslag bör enligtbudgetutredningen granskas i en systematisk genomgång verksamhet förverksamhet. Flertaletremissinstanser har tillstyrkt den av utredningen förordade 1916fll: 130 56 principeni fråga om rollfördelningen mellan statsmaktema och myndigheterna. Fleramyndigheter har dock framhållit vikten av att roUfördel-ningen utformas så attmyndighetema får behålla sitt ansvar för att ta initiativ och föreslåförändringar av såväl verksamhetens utformning som dess innehåll. Väsentliga steg har enligt min mening redan tagitsi riktning mot ett styrsystem som mer riktar uppmärksamheten motverksamheternas mål och resultat. Vissa myndigheter får redan nu anslaganvisade i ändamålsinriktade termer med viss valfrihet i fråga om utnyttjandeav resursslag.