prop · G00377:115 · 1976-12-31 00:00:00 — a. att myndighetemaskaffar sig insikt om de problem som kan vara förenade med uppgiftslämnandetoch klarlägger i vilken mån företagens besvärligheter sammanhänger medtillämpningen av viss bestämmelse. 2.3.3Metoder för att underlätta uppgiftslämnandet I den nämnda avvägningen ingår ställningstagandentill en rad frågor av betydelse från uppgiftsinsamlings- ochuppgiftslämnarsynpunkt. Utredningen redovisar vissa metoder som därvid ärtillämpUga. Metoderna kan sammanfattas i följande punkter: - provundersökningar och andrakontakter med företagen, - nedskärning av antaletuppgifter, - samutnyttjande av uppgifterfrån företagen, - förlängning eller överhoppningav mätperioder, - färre mättidpunkter, - enklare beräkningsmetoder, - lägre precision i mätvärden, - central omräkning, - samordning av terminologi ochbegreppsdefinitioner samt anpassning lill företagens praxis, - (snävare) avgränsning avfömtsättningama för uppgiftsplikt. 1976/77:115 13 - differentiering avfömlsältningarna för uppgiftsplikl, - (snävare) avgränsning tilluppgiftslämnarpopulationen, - anpassning av uppgiftskravetlill olika delpopulationer, - (minskat) urval avuppgiflslämnare, - tidigare aviseringstidpunkt, - senare redovisningstidpunkl, - förbättringar av blanketter ochanvisningar, - återrapportering och andramotivationshöjande åtgärder. UFUframhåller att en åtgärd som övervägs i syfte atl underlätta uppgiftslämnandetkan ha positiva eller negativa effekter i övrigt. Om uppgiftsflödet exempelvisbegränsas genom att antalet uppgifter på en blankett minskas eller genom attuppgiftsinsamlingen görs mindre frekvent sjunker vanligen också deadministrativa kostnadema för myndighetens bearbetning av uppgiftema.Begränsningar av detta slag förutsätter alltså att man är beredd att avstå frånviss i och för sig nyttig information. Innan en förenklingsåtgärd vidtas måstesåledes de totala effektema av åtgärden analyseras. De positiva effektema föruppgiftslämnama får - tillsammans med eventuella övriga positiva effekter -vägas mot de negativa effektema. Därvid bör beaktas att det ofta finns utrymmeför kompromisslösningar. UFUmenar vidare att mer kan göras för att öka motivationen att lämna uppgifter.Åtgärder varigenom uppgiftslämnaren upplyses om hur resultatet avuppgiftslämnandet publiceras och hur detta eventuellt kan användas för hansegna ändamål förenklar givetvis inte uppgiftslämnandet, men kan öka motivationenhärför och få det att kännas mindre betungande. 1 en sådanupplysningsverksamhet från myndighetemas sida bör också beaktas möjligheten atttillsända uppgiftslämnama material som är av särskilt intresse för dem. Ensådan återrapportering kan gmndas på bestäUningar som uppgiftslämnama gestillfälle atl göra i samband med uppgiftslämnandet. Exempel pååterrapportering finns i SCB:s företagsstatistik. Utredningen konstaterar också att arbetet med atlfuUgöra uppgifts- och uppbördsskyldigheten ofta är sammankopplat med företagensövriga rutiner och åligganden och alltså inte alltid klart går att avgränsa.UFU pekar här på vissa åtgärder som kan vidtas på företagssidan för attunderlätta uppgiftslämnandet bl. a. genom en anpassning av intemainformationsmli-ner till de externa kravens periodicitet, innehåll etc. fästa myndighetemas uppmärksamhet på de svårigheter som kan varaförenade med uppgiftslämnandet och ge förslag till förändringar - inte minst isamband med provundersökningar. För företagssektom i stort kan utarbetandet avgenerella kontoplaner och handledningar av olika slag medverka till allmyndighetemas uppgiftsinhämtande och företagens uppgiftslämnande underlättas. Prop.1976/77:115 14 UFU framhåller betydelsen av en medveten kopplingmellan lagstiftningsprocessen och formuleringen av uppgiftskrav. Den starkakopplingen mellan dessa processer framgår av det förhållandet attuppgiftsinhämtandet lill helt övervägande del är knutet till bestämmelser ilagar och förordningar, som ger en relativt detaljerad gmnd föruppgifiskravens utformning. Av de primämppgifler (blanketter e.d.) som underår 1971 kom in till myndigheterna från företagen avsåg sålunda uppgifteri fråga om direkta och indirekta skatter, tullar och socialförsäkringsavgifter.Vidare var av de deluppgifter som fordrades in det året hänförliga tilldessa primäruppgifter. Som jämförelse kan nämnas alt de till SCB inkomnaprimämppgifterna uppgick till av det totala antalet primäruppgifter ochall av samtliga deluppgifter var alt hänföra till SCB:s primäruppgifter. Frågan hur uppgiftslämnandet skall avvägas medtanke på uppgiftslämnarna bör därför beaktas på alla nivåer i denbeslutsprocess som föregår ett uppgiftskravs slutliga utformning. Pålagstiftningsstadiet bör så långt möjligt klargöras på vilket sätt och ivilken omfattning ett uppgiftslämnande följer med en författning som är underutarbetande. Redan under utredningsarbete till gmnd förlagförslag bör därför, enligt UFU:s mening, åtminstone utkast göras till deblanketter som skall användas i samband med uppgiftsinhämtandet och formemaför uppgifternas lämnande och användning belysas. Först därmed får man en sådaninsiki och överblick beträffande konsekvensema av lagstiftningens tillämpningalt del blir klart vilka särskilda arbetsuppgifter som kommer att åläggasuppgiftslämnarna genom bestämmelserna. I varje lagstiftningsarbete bör vidare en riktpunktvara att nytillkommande eller ändrade författningar skall vara utgivna vidsådan tidpunkt att myndigheterna får erforderlig tid att bl.a. utarbetablanketter och anvisningar och företagen ges möjligheter atl föreredovisningsperiods början göra sådana ändringar i de interna rutinerna atlbegärda uppgifter kan tas fram på ett enkelt och effektivt sätt. Behovet av godframförhållning i lagstiftningsarbetet blir allt slörre ju vanligare ADB blirinom företagssektorn eftersom denna teknik oftast kräver god lid för bl. Utan en god framförhållning riskeras vidare all sökt informationinte längre finns kvar i maskinläsbar form. UFU menar att det i regel får anses vara lilluppgifislämnarnas fördel att det i författning så noggrant som möjligt angesvilka uppgifter företagen är skyldiga att lämna och vad som i övrigt är attbeakta angående uppgifternas redovisning. Utredningen har emellertid intekunnat finna atl del generellt kan bestämmas vilka slags uppgifter som börinhämtas med uppgiftsplikt och vilka slags uppgifter som bör inhämtas utansådan plikt. När uppgiftsplikt föreligger bör uppgiftskravet vara särskiltnoggrant avvägt. Uppgiftslämnarna bör kunna se uppgiftsplikten som en garantiför atl det finns 1976/77:115 15 ettdokumenterat behov av uppgifterna och att uppgiftskravel har den avgränsningsom är möjlig att åstadkomma med utgångspunkt i atl uppgifterna skall lämnaspå föreskrivet sätt av de företag som omfattas av uppgiftskravet. Förutsättningama för att underlätta företagensuppgiftslämnande genom mer generella åtgärder för samordning av myndighetemasuppgiftsinhämtande bedömer UFU inte som särskilt stora mot bakgmnd av denaUmänna slmkluren i uppgiftsinhämtandet och den begränsning av myndigheiemasinformationsutbyte som sekretessbestämmelsema medför. Samordning i den meningenatt flera myndigheter utnyttjar samma uppgiftsmaterial får bygga på åtgärderfrån fall till fall. Mest praktiskt är därvid att i första hand inrikta sig pålösningar som innebär att samtliga uppgifter lUl ett uppgiftskravtillhandahålls även annan på förhand bestämd myndighet. Detta kan fömlsätla atti författning ges bestämmelse om atl uppgifterna får lämnas ut till vissaangivna myndigheter. Utredningen anser alt en större öppenhet myndighetemaemellan inte torde möta betänkligheter, särskilt när det gäller uppgifter somflera myndigheter äger infordra och som de avser alt använda endast förstatistiska ändamål. Stora delar av den statliga statistikproduktionenkoncentrerades under första hälften av 1960-lalel till en myndighet, SCB.Därmed avsågs alt skapa möjligheter för en smidig anpassning av statistikenefter de aktuella behoven och atl nå en effektiv samordning och avvägning avstatistikproduktionen till gagn för bl. a. uppgiftslämnama. Sammanförandet avstatistiken har gjort SCB till en stor och allmänt känd uppgiftsinhämtare ochdärmed har följt alt företagens klagomål över uppgiftslämnandets kostnader ochbesvär lill stor del har kommit alt gälla denna myndighet. Det står enligt UFU:s mening klart att SCBrepresenterar den fackkunskap i fråga om statistisk metodik ochinformationsbehandling som bör vara en garanti för atl möjligheter tillförenkling av uppgiftslämnandet tillvaratas. Frågan om att ytterligareunderlätta uppgiftslämnandet för statistik sammanhänger därför främst medvilka begränsningar som kan nås genom att staiistikbehoven ställs under debattoch kritisk granskning. Utredningen anser atl företagssidans medverkan istatistikproduktionens avvägning bör förstärkas. Förelagen bör sålunda istörre utsträckning än f n. representeras i de arbetsgrupper som finns vid SCB.Nya arbetsgrupper bör vidare tillsättas av SCB inom statistikområden där detnu förefaller atl finnas luckor i detta hänseende. Ett utvidgat samarbete iarbetsgrupper bör ge ökade möjligheter att belysa och ta hänsyn till debegränsningar och svårigheter atl tillgodose statistikbehoven som finns påupp-giftslämnarsidan. UFUanser del också viktigt all SCB genom fortlöpande översyn och 1976/77:115 16 a. likartade variabler och behovet av de olika uppgifterna tillstatistikgrenama söker finna möjligheter alt förenkla uppgiftslämnandet. Såvitt utredningen har kunnat finna är det intemöjligt att med något genereUt grepp åstadkomma lättnader för företagen.Enligt UFU:s bedömning ligger möjligheter liU begränsningar och förenklingar istort sett inom ramen för vad som kan åstadkommas vid utformningen av varjesärskilt uppgiftskrav genom tillämpning av olika tidigare presenterade metoder.Med hänsyn till att uppgiftsinhämtandet vidare tiU myckel stor del är bundetav författningsbestämmelser förutsätts som tidigare nämnts ökade insatser pålagstiflningssidan så alt för uppgiftslämnama besvärliga lösningar så långt sommöjligt undviks. Det förhållandel att uppgiftskraven i storutsträckning är bundna vid författningsbestämmelser får, framhåller UFU,emellertid inte undanskymma det faktum atl en väsentlig del avuppgiftsinhämtandet administreras av myndigheter som har atl inom relativt vidagränser själva bedöma hur uppgiftskraven skall avvägas och utformas. Dettagäller särskilt myndigheter som utövar olika slag av tillsyn, kontroll ellerplanering. En sådan friare bedömning tillkommer också SCB vid planeringen ochuppläggningen av uppgiftskrav för statistiska sammanställningar. Även i frågaom de mer författningsreglerade uppgiftskraven finns utrymme för myndigheternasegna bedömningar genom att myndighetema har att lämna anvisningar i skildaavseenden och svara för blankettemas utformning. Man får här enligtutredningens uppfattning i första hand lita till de uppgiftsinhämtandemyndigheternas egen vilja och förmåga att utforma uppgiflskraven medtillbörligt hänsynstagande till uppgiftslämnama. Det ligger dock i sakens naturatt bedömningen av hur ett uppgiftskrav bör utformas kan göras på olika sätt ochatt någon annan än den uppgiftsinhämtande myndigheten inte sällan kan seutrymme för en i olika avseenden annorlunda utformning till fördel för deuppgiftslämnande företagen. Detta kan sammanhänga med atl metoder av det slagsom UFU har beskrivit inte har beaktats på det sätt som bör vara möjligt.HärtiU kommer att en myndighets uppgiftsinhämtande kan bli bestående även ombehovet av uppgiftema kan tillgodoses på annat sätt eller fömtsättningama iövrigt har ändrats. Enligt utredningens uppfattning är det uppenbartatt etl granskningsförfarande, som ger utrymme för bedömningar av någon annanän de uppgiftsinhämtande myndighetema själva, skulle verksamt bidra till en begränsningoch förenkling av företagens uppgiftslämnande till myndigheterna. Den återhållandeeffekt som ett granskningsförfarande kan beräknas få är önskvärd inte minst medhänsyn till atl kraven på information från företagen tenderar att öka. 1976/77:115 17 UFU föreslår därför atl ett förfarande föruppföljning och granskning av myndigheternas uppgiftskrav på företagen införs.Förfarandet skall ses som en tillsyns- och servicefunktion med uppgift att tillmyndighetema lämna synpunkter på och förslag om vad som kan göras för attminska eller på annat sätt underlätta företagens uppgiftslämnande. Det granskningsförfarande som utredningen föreslårkommer i princip att kunna avse alla slags uppgiftskrav på förelagen, dvs. ävensådana som bör omfattas av SCB:s samordning på statistikområdet. Granskningenskall initieras bl. a. genom påpekanden och förslag från näringslivets sida ochgenom alt myndigheterna redovisar nya uppgiftskrav och ändringar i befintligakrav. 1 granskningsförfarandet skall även ingå att avge yttranden över förslagtill författningsbestämmelser som rör förelagens uppgifts- ochuppbördsskyldighet och att medverka till att företagen får översiktlig informationom uppgiftslämnandet. Av särskild betydelse kan härvid bli att man genomgranskningsförfarandet får en överblick över det samlade uppgiftsinhämtandet.Detta är värdefullt bl. a. vid bedömningen av var en uppgift lämpligen kaninhämtas och vilka möjligheter lill samordning som föreligger. De arbetsuppgifter som enligt UFU:s förslag kommeratl ingå i granskningsförfarandet är sammanfattningsvis alt - i samband med eller eftergranskning av befintliga eller nya uppgifts-krav lämna myndighetema förslagtill åtgärder som begränsar eller på annat sätt leder till lättnader iföretagens uppgiftslämnande; - avge yttranden över betänkandenm. m. som berör företagens uppgifts-eller uppbördsskyldighet; - lämna förslag till regeringenom författningsändringar eller andra åtgärder som är ägnade alt förenklaföretagens uppgifts- eller uppbördsskyldighet; - medverka till att företagen fåröversiktlig information om uppgiftslämnandet lill myndighetema. Fullgörandetav dessa arbetsuppgifter fömtsätter i sin tur bl. - myndigheter anmodas all anmälanya uppgiftskrav eller ändringar i permanenta krav till granskningsorganet; - register med vissa fakta ommyndigheternas uppgiflskrav förs hos gianskningsorganet på gmndval avanmälningar och kompletterande kartläggningar; - påpekanden angåendeuppgiftskraven från enskilda företag och näringslivels organisationer tas emotför bedömning av uppslag till förenkling av uppgiftslämnandet; - utarbetandet och tillämpningenav nya författningsbestämmelser som rör företagens uppgifts- elleruppbördsskyldighet följs; - uppföljning sker av resultatetav de förslag som har lagts fram i granskningsförfarandet. 2 1976/77. 1976/77:115 18 Utredningen ställer sig tveksam till tanken attbygga elt granskningsförfarande på skyldighet för myndighetema att ansöka omtiUstånd för utfärdande av uppgiftskrav. Ett förfarande med tillståndsgivningblir formbun-det och kan enligt utredningens mening lätt leda lill attgranskningen inriktas på bedömanden som har mer formell än reell betydelse.Utredningen finner det väsentliga vara att man får ett flexibelt förfarande sommedger att uppgiftskrav inkl. bakomliggande författningsbestämmelser väljs utoch tas upp tiU granskning inte efter förutbestämda regler ulan med hänsyn liUvad som i det särskilda fallet bedöms som nödvändigt och meningsfullt. Genomalt granskningen koncentreras på här arigivet sätt bör det vara möjligt atthinna med en djupgående och allsidig bedömning, som kan leda till lättnader föruppgiftslämnama. De bedömningar som skall göras igranskningsförfarandet bör sålunda inte mynna ut i några för myndighetemaformellt bindande beslut om uppgiftskraven. Tillsynen bör i stället syfta tillatt i samband med genomgång av uppgiftskrav ge myndighetema synpunkter på ochförslag om vad som kan göras för alt minska eller på annat sätt underiättauppgiftslämnandet. UFU anser vidare att ett förfarande av detta slaginte bara bör syfta till en sådan begränsning och förenkling som kan uppnåsgenom en granskning i det särskilda fallet. Utredningen ser nämligengranskningsförfarandet som betydelsefullt även från den synpunkten all del börkunna bidra till all skärpa myndighetemas uppmärksamhet på nödvändigheten avatt ta långtgående hänsyn till företagens uppgiftslämnarproblem när deutformar sina uppgiftskrav. Del bör därför bli möjligt atl utan all någongenerell anmälningsskyldighet införs inom granskningsförfarandets ramsuccessivt finna och pröva de uppgiftskrav som kan bedömas ha särskildbetydelse i här berörda avseenden. HärtiU kommer att UFU vid genomgång avmyndighetemas uppgiftskrav inte har kunnat finna atl förhållandena är sådanaatt det finns anledning alt införa ett förfarande som ändrar på nuvarandeordning enligt vilken det är myndighetema själva som har att som ett led i sinverksamhet avgöra hur elt uppgiftskrav skaU utformas och att ansvara för altuppgiftskravet inte innehåller mer än vad som är nödvändigt eller lagligen kanbegäras av företagen. Ett tillståndsförfarande skulle innebära ett ingrepp imyndigheternas självständighet i och ansvar för förvaltningsutövningen. Ettsådant ingrepp bör enligt UFU:s mening under alla omständigheter anstå tilldess att det har visat sig vilka resultat som kan uppnås med ettgranskningsförfarande av mer rådgivande karaktär. 1 granskningsförfarandet bördock, menar UFU, ingå möjlighet att förelägga myndighet atl löpande för längreeller redovisa enstaka eller gmpper av uppgiftskrav och ändringardäri. Vidare bör del för varje myndighet eller förvaltningssektor,som inhämtar uppgifter från förelagen, finnas en förteckning överuppgiftskraven 1976/77:115 19 meden kort beskrivning av syfte och uppgiftsinnehåll, uppgiftslämnarpo-pulation,antal uppgiflslämnare, eventuell urvalsmelodik samt periodiciteten ochförfarandet vid uppgiftslämnandet. Dessa förteckningar behöver inte varadagsaktueUa. De bör ses över och kompletteras med tidsintervaller somöverenskoms med varje myndighet. Blankettmaterial och förteckningar frånutredningens kartläggning kommer naturiigivis till en början att ha betydelsesom dokumentation över uppgiftskraven. Granskningsfunktionen bör ocksåmedverka tiU att företagen får den information om myndighetemasuppgiftsinhämtande, som är möjlig atl sammanställa på exempelvis sådant sättatl gmpper av företag får en viss förhandsbild av kommande uppgiftskrav. Utredningen har funnit att detgranskningsförfarande som UFU föreslår för atl få till stånd en begränsning ochförenkling av företags uppgiftslämnande till myndighetema bäst handhas av ennämnd, som skall ha att självständigt handlägga frågor av förevarande slag. Företagens uppgifts- och uppbördsskyldighet falleri stort sett inom de myndighetsområden på vilka statskontoret är centralförvaltningsmyndighet. Det finns sålunda enligt utredningens mening redan enmyndighet till vilken granskningsförfarandet med fördel bör kunna knytas.Utredningen har därför inte funnit anledning liU att föreslå atl en särskildmyndighet inrättas för ändamålet. Granskningsförfarandet föreslås sålunda handhas aven för ändamålet inrättad nämnd anknuten till och med kansli inomstatskontoret. Vad beträffar nämndens sammansättning är det enligt utredningenlämpligt att statskontorets chef fungerar som ordförande. Denne får därmedmöjligheter till inblick i myndighetemas verksamhet från de speciellasynpunkter som nämnden har att beakta och kan, när så är lämpligt, verka för ensamordning av nämndens och statskontorets rationaliserings verksamhet.Nämndens övriga ledamöter bör vara minst åtta till antalet och utses av regeringen.De bör utses för högst och representera såväl de uppgiftslämnandeföretagen som myndigheterna och övriga användare av infordrade uppgifter.Nämnden kan förslagsvis benämnas företagsdatanämnden. Ett slutligt ställningstagande tillgranskningsförfarandets utformning bör enligt vad som har sagts anståtill dess man har fått erfarenheter av verksamheten. Utredningen anser attdetsamma bör gälla i fråga om före-tagsdatanämndens kansliresurser. Av värdekan bl. a. bli erfarenheten av i vilken utsträckning myndigheterna kan släUapersonal till förfogande för nämndens verksamhet när det exempelvis behövs meringående sakkunskap om ett uppgiflskrav eller för att belysa de administrativaoch tekniska konsekvenserna av en i samband med granskning övervägd åtgärd.Utredningen bedömer att den handläggande personalen inledningsvis till attbör- Prop.1976/77:115 20 jamed bör uppgå till ca tio personer och framhåller i sammanhanget arbetsuppgifternaskvalificerade karaktär. 1 en reservation lill betänkandet av ledamotenEklund görs en analys av orsakerna till den ökande uppgiftsbördan förföretagen. - många och starka krafter driverfram nya uppgiflskrav, - relativt svaga krafter bromsarnya uppgiflskrav, - nästan inga krafter allsförsöker eliminera befintliga uppgiftskrav samt - någorlunda betydande kraftermotverkar en reduktion av den etablerade uppgiftsbördan. Mol bakgrund av delta förordar reservanten enransonering och rationalisering av av uppgiftskrav. menar attmånga tecken tyder på att den effektivaste metoden för att komma till rätta meddet omfattande uppgiftsinsamlandet från företagen är alt införa en skyldighetför de insamlande myndighetema alt i normalfallen utge ersättning tillföretagen för deras arbete med uppgiftslämnandet. Målet bör vara att med stödav prissätt-ningssyslemet minska den samlade uppgiftslämnarbördan utan atteftersätta angelägna informationsbehov. En sådan prissättning av arbetsinsatserna skulleleda till en budgetmässig prövning från de anslagsbeviljande organens sida ochdärigenom ge de uppgiftsinhämtande myndigheterna anledning att särskiltprioritera de krav de anser viktigast. Den skulle också förmå dem att avkostnadsskäl göra kraven så enkla atl uppfylla som möjligt och bättre anpassakraven till uppgiflslämnarens villkor. Därigenom torde väsentligarationaliseringsvinster för såväl företag som myndigheter kunna göras. Reservanten framhåller vidare att oavsett hurersättningsfrågan löses bör åtgärder vidtas för att söka minska antalet redanexisterande uppgiftskrav eller i vart fall förenkla dem. Motivationsskapandeåtgärder, samordning, rationalisering, förenkling, mekanisering och många andraåtgärder kan därigenom påverka förutsättningarna för uppgiftslämnama. Det mest verksamma medlet vore dock en minskning avmängden uppgifter vilket, enligt reservantens mening, kan ske utan attmyndigheternas informationsförsörjning därför behöver försämras. För att förmå uppgiftsinsamlarna till omedelbaraåtgärder bör regeringen ålägga de statliga myndighetema atl var och en inomsill verksamhetsområde undersöka och se över aktuella uppgiftskrav från denyss angivna utgångspunkterna. Inte minst angelägel är all myndigheternadärvid räknar om tidigare gjorda kostnadskalkyler för uppgiftskraven och dåockså tar i beaktande uppgifislämnarnas kostnader. Resultatet av denna översynoch de förslag, vartill den kan leda, bör redovisas inom 6 ä 12 månader efteråläggandet. 1976/77:115 21 Sedan myndighetema har redovisat resultatet av sinöversyn bör bättre möjligheter föreligga lill begränsningar, förenklingar ochsamordning. En central bedömning bör i första hand göras av detgranskningsorgan, som utredningen föreslår. 1 de fall samordning mellan olikamyndigheters krav befinnes kunna ske bör organet ta initiativ lill delta. Dååtgärder av mer genomgripande natur aktualiseras bör organet överlämna ärendetmed sitt yttrande till regeringen för vidare behandling. Vad gäller det föreslagna granskningsorganet talarenligt reservantens mening starka skäl för ett självständigt organ, inte minstdel skälet att verksamheten endast därigenom skulle få en neutral ställninggentemot statliga och kommunala myndigheter. Då det emeUertid kan hävdas alldenna verksamhet inte kan bli av sådan omfattning att den motiverar en ny,särskild myndighet ansluter sig reservanten till uppfattningen att inte någonny myndighet bör tillskapas för denna verksamhet, i vart fall inte iingångsskedet.