prop · G003130 · 1976-12-31 00:00:00 — Syftet med planeringen bör enligt utredningen varaatt så långt som möjligt skapa framtida handlingsfrihet för beslutsfattarna.Planeringen bör därför i större utsträckning än f. n. stimulera till att olikaalternativ att utforma verksamheterna eller att främja angivna mål utarbetas.Utredningen har framhållit att den faktiska bundenheten i de årliga budgetbeslutenär stora och att handlingsalternativ, som innebär mer än marginellaförändringar, i allmänhet endast finns på . Utredningen har framhållit att det är av särskildvikt för handlingsfriheten att planeringen kartlägger destrategiska aktiviteter, som inte bara ar av betydelse för verksamheternasinriktning utan också är i förhållandevis hög grad påverkbara. Hit hör isynnerhet investeringarna eftersom de ger effekter under en lång tidrymd.Samtidigt är möjligheterna att påverka investeringsobjektets utformning ochutförande och därmed de framtida verksatjÉKlerna ofta stora. Utredningen har understrukiJJBf planeringen börredovisa olika rimliga alternativ för verksamheternas utveckling och framtidainriktning och inte resultera i långsiktigt bindande planer. Frånmyndigheternas synpunkt kan enligt utredningen visseriigen verksamheterna synaseffektivare om man på lång sikt kan fatta beslut om anställande och utbild- 1976/77:130 21 ningav personal samt skaffa erforderlig utrustning. Emellertid åsidosätts i såfall statsmakternas krav på en anpassbar organisation för att möta nya önskemålom offentliga nyttigheter eller för att bidra till den samhällsekonomiskabalansen. Utgångspunkten för budgetutredningens förslag tillplaneringsarbetets organisation på statsmaktsnivå är riksdagensställningstaganden i samband med förslaget till ny regeringsform, nämligen attplaneringsarbetet skall ledas av regeringen samt att skall få del avden information som ulgör resultatet av olika studier och som kan vara av betydelseför beslut som skall fatta, medan medverkan i övrigt i detväsentliga bör få formen av insyn i planeringsarbetet. Regeringen bär detslutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs framför , vilket för med sig att det ytterst ankommer på regeringen attavgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som gmndval förförslagen. Enligt utredningens förslag bör utgångspunkten iform av övergripande men inte bindande planering ges genomperspektivstudier som avser en sektors utveckling och problem på lång sikt(eller längre). I dessa studier bör mot bakgrund av de aUmänna målstatsmakterna angett för sektorn skisseras bl. a. alternativautvecklingsmöjligheter såväl vad gäller den miljö i vilken sektorn verkar somi fråga om de önskemål som kan förväntas komma att ställas på den. Mot bakgrund av perspektivstudierna bör enligtutredningen ges direktiv om vilka utvecklingsalternativ som man önskar sesärskilt och mera detaljerat undersökta i sektorstudiema, som skallge en redovisning av konsekvenserna av redan fattade beslut. De studerade alternativenbör belysa möjligheten att såväl höja som sänka de totala resursanspråken försektorn jämfört med t. ex. en "oförändrad ambitionsnivå".Sektorstudierna bör enligt utredningen omfatta en tidsperiod av 5 år.Perspektiv- och sektorstudierna bör enligt utredningen uUedas med enförsöksverksamhet. Sektorstudiema bör enligt utredningen i sin turutgöra en utgångspunkt för särskilda anvisningar för anslagsframställningarför en enskild myndighet. Med ledning av de allmänna målen bör myndigheternautarbeta sina anslagsframställningar och verksamhetsplaner. Dessa av utredningenföreslagna verksamhetsplaner bör syfta till att den tidigare allmänna planeringenavgränsas och konkretiseras. Utredningen har föreslagit att verksamhetsplaneringsnarast skall införas för samtliga myndigheter. Den föreslagna utbyggdaverksamhetsplaneringen på myndighetsnivå bör enligt utredningen medföra att organisationenav nuvarande långtidsbudget successivt kan byggas ut med ledningsgrupper inomfackdepartementen för de sektorer, som inte omfattas av försöksverksamhetenmed sektorstudier. 1976/77:130 22 har föreslagit att nuvarandeverksinstruktioner utvidgas till att omfatta vad staten/ägaren önskar geuttryck för som långsiktiga mål för verksamheten, hållna i kvalitativa termer.Såväl företags- som samhällsekonomiska förväntningar på affärsverken bör enligtkommittén anges. Med ledning av denna instruktion skall sedan varje affärsverkarbeta fram en skriftlig företagspolitik. har vidare föreslagit attvarje affärsverk med vissa års mellanrum skall upprätta en långsiktsplan,innehållande en operationalisering och kvantifiering av målformuleringarna förverket. I denna långsiktsplan bör enligt kommittén anges verksamhetsinriktning,beräknad omsättnings-, investerings- och resultatutveckUng, prispolitik m. m.Planen bör enligt förslaget godkännas av statsmakterna. Staten har enligt kommittén såsom representant förägarintresset ett ansvar för att affärsverket har en ledning, en organisationoch en allmän verksamhetsinriktning som svarar mot kraven i en föränderlig mUjö.En i affärsverkets ledningsgrupp förankrad skriftlig företagspolitik ochlångsiktig handlingsplan kan enligt kommittén tjäna som utgångspunkt förutövandet av ägaransvaret. Verksledningen bör på detta sätt bedöma sinahandUngsmöjUgheter efter en måttstock som är samordnad med de överordnadepolitiska värderingarna. Inom ramen för den skriftliga företagspolitiken ochlångsiktsplanen kan styrningen enUgt kommittén ta sig följande uttryck:styrformer med generell räckvidd, som styrning via överskottsmål, styrning viaicke monetära måltal eller ramallokering via budgetprocessen samt styrninginom avgränsade sektorer exempelvis på uppdrag från regeringen. Alternativet med styrning via överskottsmål kanenligt kommittén vara tillfyllest när det gäller affärsverk i enkonkurrenssituation på områden, där inga speciella politiska värderingarkomplicerar bilden. I detta fall erfordras dock kompletterande direktiv vidberäkningen av affärsverkets kapitalkostnader. Icke monetära måltal kan utgöraett lämpligt komplement tUl styrning via överskottsmål, t. ex. väntetider förtelefonabonnemang. Som i enskilda företag förekommer inom affärsverken iblandmycket självständiga produktmässiga verksamhetsgrenar, där det kan varapåkallat med specieU styrning. Sådana verksamhetsområden skall dock klartredovisas separat, så att resultatansvar utkrävs endast där ledningen haftmöjlighet att handla. Den föreslagna långsiktsplanen kan enligtkommitténs förslag allt efter behov brytas ned till ruUande flerårsprogram förverksamheten, vilket i sin tur utgör en av grunderna för ettårsbudgeten.Budgetens investeringsdel bör enligt kommitténs förslag liksom hittillsgranskas av statsmakterna, men granskningen bör kunna ske mera summariskt omden ligger inom ramen för den fastställda långsiktsplanen. 1976/77:130 23 Stabiliseringspolitiken syftar enligtbudgetutredningen till att upprätthålla att en sådan total efterfrågan påvaror och tjänster att full sysselsättning och ekonomisk tillväxt i en taktsom är förenlig med rimlig prisstabilitet och balans i de utrikes betalningarnasäkras. För att målkonflikter i större utsträckning skallkunna undvikas som t. ex. meUan strävan att uppnå balans i de utrikesutbetalningarna och målet hög sysselsättning bör statsmakterna enligtutredningen förfoga över så många instrument som möjligt i den ekonomiska politiken,och de restriktioner som läggs på användningen av dessa instmment bör fråndenna synpunkt vara så få som möjligt. Utredningens uppgift har varit att pröva hur denstatliga budgeten skall kunna bli ett så effektivt instrument som möjligt istabiliseringspolitiken samt att överväga hur en ökad samordning mellankommunernas aktiviteter och stabUiseringspolitiken kan ske. Utredningen har framhållit behovet av en utökad ochförbättrad information om konjunkturläget. Det pågående utvecklingsarbetet avkonjunkturprognoser bör intensifieras. Utredningen har vidare diskuterat budgetsaldotsbetydelse som indikator på den statliga budgetens stabiliseringspolitiskaeffekter. Utredningen har därvid framhållit att budgetsaldot inte ger någontillfredsställande uppfattning om budgetens finanspolitiska effekter.Budgetsaldot bör i stället uppmärksammas främst ur kreditpolitisk synvinkel. Utredningen har kartlagt i vilken utsträckningutgiftsanslagen på den statiiga budgeten kan anses vara bundna på kort och långsikt. Utredningen har därvid indelat anslagen i sex grupper driftbidrag ochtransfereringar, anläggningsbidrag, löpande förvaltningsverksamhet, särskildverksamhet, diverse konsumtion och transfereringar samt investeringar m. m. Kartläggningen har enligt utredningen visat att detär möjligt att i ökad utsträckning använda den statiiga budgeten istabiliseringspolitiken. Utredningen har ansett att författningsbundnadriftbidrag och transfereringar, såsom folkpensioner, barnbidrag ochbostadstillägg till barnfamUjer, i stabiliseringspolitiskt syfte kan höjastillfälligt under löpande budgetår eller i budgetarbetet till kommande budgetåroch att beslutade reformer kan tidigareläggas. Vid höjningar bör eventuellalångsiktiga bindningar beaktas. Dessa bidrag bör däremot inte sänkas avstabiliseringspolitiska skäl. Avtalsbundna och planbundna anslag kan enligtutredningen påverkas endast på lång sikt, vilket gör det svårt att använda demi kortsiktigt stabiliseringspolitiskt syfte. Anslag som regleras avinternationella avtal kan normalt inte användas i detta syfte. 1976/77:130 24 föranslagen i denna grupp fordrar normalt medverkan. Utredningen harinte föreslagit någon ändring härvidlag. Lån och bidrag till kommunala investeringardominerar gruppen anläggningsbidrag. Utredningen har föreslagit att samtligahithörande avtal och författningar, nya och befintliga, förses medkonjunkturklausuler. Anläggningsbidragen bör således inte bara kunna höjas viden lågkonjunktur, utan även kunna sänkas vid en högkonjunktur. Vad beträffar förvaltningsanslagen har utredningenföreslagit att regeringen under löpande budgetår i stabiliseringspolitisktsyfte skall kunna använda såväl nyanställningsstopp som anslagsvariationer. Iprakliken torde dessa två medel innebära samma sak. Myndigheterna tordetvingas till nyanställningsstopp vid en anslagsnedskärning. De vid ett nyanställningsstoppframtvingade inskränkningarna i verksamheten kräver planering och insikt om dekonkreta konsekvenserna på samma sätt som vid en anslagsnedskäming. Att avstabiliseringspoliliska skäl öka antalet fast anställda under lågkonjunktur harutredningen ansett olämpligt på grund av de långsiktiga följderna. Investeringarnas regionala och tidsmässiga innebördhar undersökts i detalj. Inom ramen för det nuvarande systemet för styrning avde statliga investeringarna har utredningen föreslagit att information om denstatiiga investeringsverksamhetens tidsmässiga förläggning (igångsättningstidpunkt,varaktighet i liden, möjligheter till förskjutningar) samt om dennas effekterinom olika regioner och näringsgrenar (såsom sysselsättningseffekter ochrum) så långt som möjligt lämnas av myndigheterna i anslagsframställningarna. Möjligheterna att använda investeringsverksamheteni stabiliseringspolitiken bör vidare förbättras genom att den nuvarandeinvesteringsreserven upprättas i samband med det ordinariebudgetarbetet, inte som f. n. . Mot bakgrund av det förväntadekonjunkturläget bör statsmaktema i budgetarbetet avgöra vilka av de godkändainvesteringsprojekten som skall utföras eller påbörjas under det kommandebudgetåret och vilka som kan anstå till ett följande budgetår. På budgetens inkomstsida bör enligt utredningen denstatliga inkomstskatten kunna användas aktivt som ett stabUiseringspolitisktmedel under löpande år. Uttagsprocenten till den statliga inkomstskatten försåväl fysiska som juridiska personer bör kunna varieras under löpande år. Detbelopp som skall inbetalas för statlig inkomstskatt bör alltså av konjunkturskälkunna öka eller minska med en viss procentuell andel. Mervärdeskatten och de mer betydande punktskatternasamt den allmänna arbetsgivaravgiften och investeringsavgifterna bör frånstabilise-ringspolitisk synpunkt kunna ändras snabbt och när som helst underåret. Regeringen föreslås få en fullmakt att ändra dessa skatter och avgifterunder så att sådana ändringar kan ske snabbt och i sådana former attköprusher kan undvikas. Mot förslaget om delegering 1976/77:130 25 avbeslutanderätt rörande indirekta skatter har ledamoten reserverat sig. Med hänsyn tiU den kommunala sektorns storlek ochbetydelse för samhällsekonomin är det enligt utredningen angeläget att en ökadkommunal medverkan i stabUiseringspolitiken kommer till stånd. Det system för konjunkturdepositioner som tidigareföreslagits av byggnadsplaneringsutredningen (SOU 1970: 33) vad gällernäringslivet bör enligt utredningen också införas för den kommunala byggverksamheten. Den kommunala finansieringen bör beaktas i sinhelhet för att de stabiliseringspolitiska åtgärderna skall få erforderligeffekt. Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit att den dåvarandekommunalekonomiska utredningen (Fi 1971: 08) skulle pröva följande medel:tidsförskjutningar av utbetalning av kommunalskattemedel till kommunerna,"frysning" av eller ett "tak" på den kommunalautdebiteringen samt mervärdeskatt på och prisreglering av avgiftsfinansieradverksamhet. Utredningen har vidare föreslagit förbättringar avvissa befintiiga medel. Dessa förslag gäller bl. a. beredskapsarbeten,investeringsavgifter och byggnadsregleringen. Informationsutbytet mellan stat och kommun börenligt budgetutredningen förbättras, bl. a. genom inrättande av elt gemensamtråd. Vidare bör man inom departementen ägna ökad uppmärksamhet åt de statligaåtgärdernas stabiliseringspolitiska effekter för kommunerna. har haft i uppdrag att analyseraföljderna av en omläggning av det nuvarande budgetåret till kalenderår.Utredningens analys bygger på fömtsättningen att nuvarande budgetår kombinerasmed höstval, kalenderårssystemet med vårval. har genomfört fleraundersökningar av de administrativa aspekterna av en omläggning. Av dessaundersökningar, som redovisas i SOU 1973: 43 och 44, har utredningen dragitföljande slutsatser. Konsekvensema for budgetprocessen av enbudgetårsomläggning bör enligt utredningen inte tillmätas någon avgörandebetydelse. Tiden för budgetarbetet i skulle förkortas något.Departementens arbete skulle försvåras, främst därför att en nytillträdanderegerings möjligheter att påverka budgetarbetet skulle försämras.Myndigheternas arbetssituation torde i allt väsentligt bli oförändrad. Frågan om beslutsunderlaget för finanspolitikenmåste enligt utredningen tillmätas stor vikt. Enligt utredningen har nuvarandesystem den fördelen att budgetpropositionen, vari regeringens finanspolitikpresenteras, kan bygga på ett bättre beslutsunderlag vad gäller första halvanav det kommande budgetåret än i kalenderårsaltemativet. 1976/77:130 26 Stabiliseringspolitiska åtgärder under löpandebudgetår måste enligt utredningen vidtas mot bakgrund av den ekonomiska politikregeringen har utformat i budgetpropositionen och beslut i anledningav denna för den aktuella perioden. Budgetpropositionen och beslutpå grundval av detta dokument bör vara utgångspunkten för den ekonomiskapolitiken under hela budgetåret. Mot denna bakgrund har utredningen ansett att detvore mindre tiUfredsstäUande om väsentligt beslutsunderlag för den ekonomiskapolitiken inte kan presenteras i budgetpropositionen. För utformningen av denekonomiska politiken är det av stor betydelse att ha tillförlitiig informationom näringslivets, kommunernas och planer. Beslutsunderlaget förfinanspolitiken kommer i denna mening att försämras vid en övergång tillkalenderårssystem. Det faktum att staten f. n. fastställer sin budgetett halvår efter kommunerna, näringslivet och har enligtutredningen vissa fördelar. Statsmakterna kan genom sin budget vidta dekorrigerande åtgärder som behövs med anledning av övriga parters budgetbeslut. Bedömningarna vad gäller frågan ombeslutsunderlaget för statens finanspolitik leder sammantaget till attutredningen har förordat att nuvarande budgetår behålls. Utredningen har vidare framhåUit att vid ettslutUgt ställningstagande till frågan självfaUet samtliga faktorer, av såvälkonstitutionell som mer teknisk art måste beaktas. Vid detta ställningstagandebör enligt utredningen avgörande vikt tiUmätas frågan om tidpunkten för deallmänna valen. förslag att drift- ochkapitalbudgeten skall slås samman har tUlstyrkts eller lämnats utan erinran avsamtliga remissinstanser. Enligt fullmäktige i riksbank ger denföreslagna budgetuppställningen en enkel och klar bild av statens verksamhet.Fullmäktige har dock ansett det önskvärt att man skiljde transfereringar ochövriga driftutgifter åt, och beträffande investeringsutgifter skiljde utlåningoch övriga investeringsutgifter åt. RRV har framfört att en sammanläggning avdrift- och kapitalbudgeten innebär en anpassning till den faktiska utvecklingen.Då budgetutjämningsfonden avvecklas bör enligr RRV formema för statsverketsavräkning med kommunerna utredas. Flertalet remissinstanser har också tillstyrkteller lämnat utan erinran förslaget att den nuvarandekapitalfondsredovisningen skall ersättas av enhetiiga balansräkningar. 1976/77:130 27 Kammarkollegiet har anfört att en sammanslagning avdrift- och kapitalbudgeten till en budget i och för sig inte behöver innebäraatt nuvarande kapitalkostnadsredovisning överges. Enligt kammarkollegiets meningföreligger även behov av en samlad och överskådlig redovisning somgör det möjligt att redovisningsmässigt avgränsa verksamhetsgrenar frånvarandra och från statsverksamheten i övrigt. Den nuvarandekapitalfondsredovisningen är emellertid enligt kollegiet svåröverskådlig ochoenhetiig och bör bli föremål för en genomgripande översyn. Också utredningens förslag vad avser vilkatillgångar som bör förmögenhetsredovisas har tillstyrkts eller lämnats utanerinran av flertalet remissinstanser. har dock påpekat att utredningensdefinition inte täcker omsättningstillgångar. Beträffande värderingen av tillgångarna harutredningen föreslagit att den bör ske med utgångspunkt i det för avskrivningenjusterade nyanskaffningsvärdet, dvs. ett uppskattat eUer teoretisktmarknadsvärde vid redovisningstidpunkten av en motsvarande eller likaändamålsenlig tillgång. Avskrivningar bör beräknas utifrån nyanskaffningsvärdet.För-räntningskravet, av utredningen benämnt kapitalränta, bör beräknas på ettstatskapital som omvärderats med hänsyn tiU penningvärdeförändringar ochfastställas av regeringen. Utredningens förslag har godtagits av försvaretscivilförvaltning och SCB. har framfört att för registrering ibalansräkning som ett uttryck för aktuell förmögenhetsställning är den avutredningen föreslagna huvudregeln tillämpbar även för statensfastighetsbestånd. RRV har i princip godtagit utredningens förslag förbudgetfinansierade verksamheter men har framfört att i marknadsallokeradverksamhet t. ex. för affärsverk kan uppställas delvis andra krav påprinciper för förmögenhetsredovisning. förslag kan härenligt RRV bl. a. ge upphov till samhällsekonomiskt inte önskvärda effekter påpris- och taxesättning. Kritiska synpunkter mot utredningens förslag idetta avsnitt har anförts av affärsverken och statens industriverk. har i sitt remissvar avstyrkt den av budgetutredningenföreslagna förmögenhetsredovisningen eftersom den enligt verket skulle göraredovisningen mera subjektiv, osäker och svåranalyserad än f. n. Verketsgrundläggande synsätt på förmögenhetsredovisning är att denna åtminstone föraffärsverkens del bör härledas ur begreppet god redovisningssed. Detta bedömssom angeläget bl. a. på gmnd av att en stor del av verksamheten bedrivs underkonkurrens och för att underlaget för ekonomisk planering och kontroll skallbli så riktigt som möjligt. När det gäller värdering av tillgångarna harpostverket bestämt hävdat sin uppfattning att verkets anläggningstUlgångar ienlighet med god 1976/77:130 28 redovisningssedäven i fortsättningen bör värderas med utgångspunkt i det historiskaanskaffningsvärdet och att avskrivningarna liksom skall baseras pånyanskaffningsvärdet. Summan av anskaffningsvärdena minskade med avskrivningarpå nyanskaffningsvärdena är enligt postverket också lämplig som bas förberäkning av kapitalräntan, eftersom denna summa anger utnyttjat (disponerat)kapitaltillskott från staten. Verket har vidare anfört att en ändring av dessaregler för övrigt skulle bl. a. påverka avkastningskravet, sombudgetutredningen inte har gått in på för affärsverkens del. Om det förbudgetprocessen erfordras en speciell värdering av postverkets tillgångar somanskaffats för anslagsmedel har postverket förklarat sig berett att göra ensådan vid sidan av den ordinarie redovisningen. SJ har i sitt remissvar konstaterat attbudgetutredningens förslag strider mot allmän praxis och god redovisningssed.Balansräkningen skall enligt verket i första hand fungera som enresultatutredningsbalans och i balansräkningen ingående värden tas upp efter enförsiktighetsnorm. Förenade fabriksverken har inte ansett sig kunnafinna att de av budgetutredningen anförda skälen för en övergång till nyaprinciper är bärande för affärsverkens del utan har framfört att det ärangeläget att dessa får behålla tillämpade principer som ansluter sigtill vad som är allmänt vedertaget. har anfört att om manskulle grunda avkastningskravet för verket på ett helt annat kapitalbegrepp ändet till-lämpade skulle all likställdhet och jämförbarhet medsamarbetande och konkurrerande företag förloras. På skulle dettapåverka konkurrensförhållanden, samordnings- och samarbetsmöjligheter på sammasätt som om en annan ränta tillämpades. Förutom att konsekvenserna är svåra attöverblicka skulle möjligheterna att kontrollera verksamhetens effektivitet ochjämförelser med andra företag i branschen enligt verket begränsas ytterligare.Sådana jämförelser är angelägna för att statsmakterna och medborgarna skallkunna bedöma den statliga sektorns effektivitet. Likartadesynpunkter har anförts av övriga affärsverk. Flertalet affärsverk har ställt sig positiva tillaffärsverkskommitténs förslag rörande kapitalkostnader och kapitalredovisning.SJ har dock betonat att kommittén inte lagt fram några förslag i vissa särskiltför SJ viktiga frågor som likhet i konkurrensviUkoren, bl. a. vägtrafikenssamhälleliga kostnadsansvar. Om inte dessa problem löses kommer enligt SJ enanpassning till kommitténs förslag att blott perifert påverka verketssituation. Statskontoret har tolkat kommitténs förslag i skattefrågan så attskattemotsvarigheten endast skall utgöra en kalkylpost, vilken inte behövermotsvaras av en faktisk betalningsström. 1976/77:130 29 färsverkenbör enligt och Statstjänstemännens Riksförbunds uppfattning fåmöjligheter att i viss utsträckning och på företagsekonomiskabedömningsgrunder finansiera investeringar med hjälp av inlånat kapital ochdärvid överskrida av regeringen anvisad investeringsram. Detta system börenligt organisationernas uppfattning kompletteras med fonder av typinvesteringsfonder, för att statens möjligheter till konjunkturreglering avaffärsverkens investeringar skall bibehållas. och harframfört att en alltför rigorös översättning av aktiebolagens betingelser tiUaffärsverken ter sig överdriven, bl. a. med hänsyn till att andra mål änmonetära bör stäUas upp. Förenade fabriksverken har framfört alt kommitténsåsikt, att affärsverken som delar av statsförvaltningen har fördelar sompåverkar verksamhetens förutsättningar i positiv riktning, definitivt integäller för förenade fabriksverken. Enligt verket är flertalet av de förslagsom kommittén framlagt ej tillämpbara på den speciella typ av affärsverk somverket utgör. LO och har anfört attkommittén har betonat de företagsekonomiska aspekterna på affärsverkensverksamhet i alltför stor utsträckning och i alltför begränsad omfattningaffärsverkens uppgift att tillfredsställa samhälleliga nyttofunktioner. EnligtLO och borde affärsverkens prissättning ha diskuteratsav kommittén.