prop · G003100 · 1976-12-31 00:00:00 — Det är enligt honom vidareangeläget att pröva frågan om eUer regeringen bör ha detövergripande ansvaret för revision i statsförvaltningen. Ävendatamaskincenlralen för administrativ databehandling (DAFA) pekar påmöjligheten att föra över huvudmannaskapet för förvaltningsrevisionen tillriksdagen. En annan grundläggande fråga som fleraremissinstanser tar upp är en eventuell sammanslagning av RRV ochstatskontoret. Denna fråga berörs särskUt i det följande. Centralorganisationen /SR anser att utredningenavgränsat sitt uppdrag mycket snävt. a. framhåller organisationen, liksomför övrigt även statens personalutbildningsnämnd (PUN) och tjänstemännenscentralorganisation (TCO), den betydelse sora den nya arbetsrättslagstiftningenkan få för revisions- och rationaliseringsarbetets ställning och former. () anser att regeringensställningstagande till de frågor utredningen behandlar också måste grundas påandra aspekter, I begreppet rationalisering ingår även personaladministration.Liknande synpunkter framför statens lantmäteriverk som menar att utredningenborde ha utsträckts till att omfatta de verksamheter som SPN och PUN svararför. Gränsdragningen mellan förvaltningsrevision och rationaliseringsverksamhet Åtskilliga remissinstanser, däriblandskolöverstyrelsen, i , TCO och /SR, anser attutredningen borde ha ägnat mer uppmärksamhet åt frågan om avgränsningen meUanförvaltningsrevision och rationaliseringsverksamhet. Enligt försvaretscivilförvaltning är det beklagligt att utredningen inte lyckats ange en klargräns mellan verksamheterna. ansluter sig för sin del tillden beskrivning av revisionens och rationaliseringens skilda funktioner, somredovisas i ledamoten särskilda yttrande. Revisionen är friståendeoch oberoende, dvs. extern, i förhållande till de granskade myndigheterna.Rationalisering är däremot en intern verksamhet. Eftersom myndigheterna ärosäkra om ansvarsfördelningen meUan RRV och statskontoret, är det viktigt attfastlägga skillnaderna. Liknande synpunkter framförs av försvaretsrationaliseringsinstitut (FRI). 1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 32 Även , meteorologiska ochhydrologiska institut (), RRV och delar Berggrenssyn på förvaltningsrevisionens och rationaliseringens skilda funktioner. Manframhåller i flera fall också betydelsen av att revisionen står fri ochobunden i förhållande tUl den granskade myndigheten, Å andra sidan delar flera remissinstanser detgäller styrelsen för internationell utveckling (SIDA), ,statskontoret och SPN utredningens grunduppfattning att det inte går att draen klar och entydig gränslinje mellan förvaltningsrevision ochrationalisering. Detta hindrar enligt SIDA dock inte ett klarläggande avansvaret för olika steg i effektiviseringsprocessen. Statskontoret och SPNanser att det inte heller är nödvändigt eller ändamålsenligt att ytterligareprecisera gränsdragningen. Sammanslagningav RRV och statskontoret Dåvarande universiletskanslersämbetet (UKÄ) ser försin del ett nära samband mellan förvaltningsrevision ochrationaliseringsverksamhet och anser därför att det ligger nära till hands attförorda en sammanslagning av RRV och statskontoret. Detta skulle enligt UKÄsäkerligen ge rationaliseringsvinster och eliminera samarbets- ochgränsdragningsproblem. Även , statens bakteriologiskalaboralorium, patent-och registreringsverket, samtlänsstyrelsen i är inne på tanken om en förutsättningslösutredning av frågan om en sammanslagning. Med hänsyn till utvecklingen pårevisionsverksamhetens område måste enligt patentverket frågan ställas, om detär motiverat att behålla två skilda myndigheter för revision och rationalisering.Det bör enligt verket gå att hålla isär funktionerna också inom en och sammaorganisation. Flertalet remissinstanser instämmer i utredningensbedömning att ökad samverkan behövs mellan RRV och statskontoret för att få tUlstånd bättre samordning och rum av verkens insatser och för att förbättraförutsättningarna för att gjorda iakttagelser leder till förändringar. Flerainstanser anser dessutom förslagen vara bra och väl ägnade att lösa problemenhärvidlag. tillstyrker starktutredningens förslag om att RRV och statskontoret bättre bör samordnaplaneringen av den egna verksamheten. Detta behövs för att verken inte skallråka i koUision med varandra ute på myndighetema. Även statens vattenfallsverktillstyrker samordningsåtgärder och betonar olägenheten av att en myndighetmed kort tidsskillnad blir utsatt för likartade undersökningar av två olikaorgan. ÄtskiUiga remissinstanser delar utredningens uppfattning om den Prop.1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 33 stora betydelse kontakterna, särskUt de informeUa, påolika nivåer har för samordningen av RRV:s och statskontorets verksamhet. FRImenar att de föreslagna samverkansreformerna bör ge de åsyftade effekterna.Även om de informella kontakterna torde vara de viktigaste, kan dock samverkanbehöva stödjas genom viss formalisering. Därför bör, såsom utredningenföreslår, krav på samverkan tas in i de berörda verkens instruktioner ochtjänsteföreskrifter. Andra instanser som anser att detta krav bör skrivas in iverkens instruktioner är , och . anser attdet inte är tillfyUest att skyldighet till planeringssamverkan skrivs in iRRV:s, statskontorets och FRI:s instruktioner. Enligt verket borde utredningenha klargjort hur kontaktnätet mellan de nämnda centrala organen skall byggasupp. Vidare ifrågasätter verket om inte kontaktema borde formaliseras tillviss del. Statskontoret pekar på faktorer somförsvårar samverkan i planeringen. RRV planerar själv sin verksamhet ochrevisionsprojekten är förhållandevis korta. Statskontorets verksamhet styrsdäremot i stor utsträckning av uppdrag från regeringen och önskemål frånmyndigheterna. Förutsättningarna för samverkan har dock förbättrats, bl. a,som en följd av statskontorets nya organisation och förordningen om rationaliseringsverksamhet.Verket anser att man bör pröva sig fram för att finna lämpliga samarbetsformeroch är berett ta upp diskussioner med RRV i dessa frågor, RRV hävdar att RRV:s funktion somexternt granskningsorgan sätter gränser för hur långt en samverkan medstatskontorets rationalisering kan drivas, RRV:s granskning gäller dessutominte endast den egentiiga statsförvaltningen utan även annan av statenfinansierad verksamhet. Trots detta är det enligt RRV viktigt att de bådaverkens arbete samordnas i så måtto att man får en väl avvägd fördelning avtillgängliga resurser och undviker en koncentration till vissa problem ellervissa samhällssektorer. Verket vill dock ifrågasätta behovet av att föra in bestämmelserom samverkan i verkens instruktioner. RRV avser för sin del att genom internaföreskrifter ange hur verkets planeringssamverkan med statskontoret skallutformas. Samverkan vid överlämnande av revisionsrapporter En rad remissinstanser tiUstyrkerutredningens förslag om gemensamma genomgångar av viktigare revisionsrapportermellan RRV och statskontoret for att viima ökade garantier för att konstateradebrister och problem leder till förändringar. Flertalet framhäver dessutom attden reviderade myndigheten bör vara med vid dessa genomgångar. Skälet tilldetta är att det är myndighetema själva som är primärt ansvariga för attåtgärder vidtas. Några myndigheter tillfogar därutöver ytterligaresynpunkter, SPN 3 1976/77. 1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 34 anseratt även SPN bör delta i dessa genomgångar. Länsstyrelsernas organisationsnämndframför motsvarande synpunkter för nämndens del när det gäller länsstyrelserna.Socialstyrelsen anser att det inte är tillräckligt med gemensamma genomgångar.Verket föreslår därför att statskontoret följer viktigareförvaltrungsrevisioner. Även och i Södermanlandslän framför liknande synpunkter, EnUgt skulle detta dessutomminska behovet av gemensamma genomgångar. SIDA vill hellre få till ståndgemensamma genomgångar mellan RRV och reviderad myndighet. Inget hindrar dockatt även statskontoret är med i en sådan dialog. Statens vattenfallsverkifrågasätter RRV:s och statskontorets förutsättningar att bedöma "huruvidaett affärsverk har möjlighet att inom rimlig tid åtgärda eventuellaiakttagelser, som framförts av dessa organ". uppfattning kanvid en angelägenhetsgradering visa sig minst lika viktig att ta hänsyn tUl.Även statskontoret och RRV ansluter sig till utredningens förslag om gemensammagenomgångar av viktigare revisionsrapporter. Med hänsyn till myndighetemasansvar för sin effektivitet kan enligt RRV sådana genomgångar dock ske förstefter det att myndigheten haft tiUfälle att framföra synpunkter på rapportensinnehåll. EnUgt statskontoret bör även den reviderade myndigheten vara med.Verket är berett att i enlighet med utredningens förslag ta in bestämmelser omgemensamma genomgångar i verkets interna föreskrifter. Flera remissinstanser, däribland ,lantbruksstyrelsen och arbetarskyddsstyrelsen, framhåller att det är angelägetatt statskontoret har resurser att biträda myndighetema. Några, t. ex.konsumentverket, anser dessutom att verket bör ha skyldighet att biståmyndighetema. Vad gäller frågan huruvida statskontoret börengagera sig "intensivt" eller "extensivt" i projektinstämmer främst , , lantbruksstyrelsen och statens industriverk iutredningens förslag om extensiv medverkan i ökad utsträckning samt val avarbetsformer som medger biträde åt ett ökat antal myndigheter. Domstolsverketanser att statskontoret i betydligt större utsträckning än bör kunnaställa expertis tUl myndigheternas förfogande. Åtskilliga remissinstanser delar emellertid inteeller vill nyansera utredningens uppfattning att statskontoret i ökadutsträckning bör engagera sig extensivt i rationaUseringsprojekt vid olikamyndigheter och att ansvaret bör överlämnas till myndighetema så snartrationaliseringsarbetets fullföljande har säkerställts. Kriminalvårdsstyrelsenvill framhålla vikten av att statskontoret deltar även i genomförande- ochuppfölj-ningsfasema. Där uppstår ofta de mest svårbemästrade problemen.Statskontoret får därvid dessutom värdefulla kunskaper och erfarenhe- Prop.1976/77:100 Bilagall Budgetdepartementet 35 ter.RRV pekar på de mindre och medelstora myndigheternas behov av hjälp och stöd irationaliseringsfrågor. Dessa behöver inte endast resurser för projektledningutan även för genömförandearbetet. Försvarets civilförvaltning anser detvärdefuUt att de centrala rationaliseringsorganen kan biträda även meddetaljarbete i viss omfattning. FRI hävdar att det är svårt att uppnå resultatmed extensiv medverkan. Enligt och börgraden av statskontorets engagemang vara beroende av projektens omfattning ochart. Enligt /SR kan en ökad extensiv medverkan medföra att statskontoretskontakt med verkligheten minskar, att dess kompetens utarmas och attpersonalut-vecklingsfrågoma eftersatts. Statskontoret anser för egen del att utredningenöverskattar verkets valfrihet vad gäller verksamhetens uppläggning. Verketsengagemang bestäms ofta av yttre faktorer. a. torde den nya arbetsrättsUgalagstiftningen leda till förlängda utredningstider. Ett mer djupgående engagemangär också nödvändigt för att statskontoret skall få mer ingåendekunskaper om och kunna ta ansvar för arbetsresultaten. Även behovet av attutveckla verkets kompetens och personal talar för detta. Några remissinstanser tar även upp frågan omstatskontoret bör ägna sig åt horisontella projekt avseende flera myndighetereller gemensamma funktioner eller åt vertikala, myndighetsinriktade projekt.Domstolsverket och anser, till skillnad från utredningen, attstatskontoret i högre grad bör inriktas på horisontella projekt och merprincipiella och genereUa frågor. Andra instanser, t, ex, ,utgår däremot ifrån att båda typerna av projekt kommer att finnas. En rad remissinstanser däribland ,försvarets civilförvaltning, FRI, , , lantmäteriverket,statens industriverk och i instämmer iutredningens ståndpunkt att åtgärdsprogrammen inte är bindande utan skall sessom förslag. Som stöd för detta anförs i allmänhet att det är myndighetemasjälva som är primärt ansvariga för att åtgärder vidtas samt dessas utformning.Vidare pekar man ofta på vikten av att revisionen är obunden av vidtagnaåtgärder. Flertaletav här nämnda instanser anser rent allmänt att åtgärdsprogrammen bör varaallmänt håUna. FRI framför däremot invändningar mot utredningens uppfattningatt åtgärdsprogrammen bör variera i konkretion beroende på undersökningenskaraktär och att de bör kunna gå längre särskilt på det ekonomi-administrativaområdet. Enligt FRI bör revisionen av principiella skäl stanna vid attidentifiera, analysera och beskriva. intar en rakt motsattståndpunkt och anser att förslagen i åtgärdsprogrammen bör vara merkonkretiserade och pre- 1976/77:100 Bilagall Budgetdepartementet 36 ciserade.Allmämia beskrivningar är i regel inte tillräckliga för att initiera enförändringsprocess och underlätta arbetet med att genomföra åtgärder, RRVframhåller för sin del att en revisionsgranskning måste bedrivas till dess denberäknas ge effekt och att resursinsatsen anpassas efter betydelsen av gjordaiakttagelser. Sådana överväganden avgör också hur konkreta förslagen tUlåtgärder blir, SIDA vill ifrågasätta om förvaltningsrevisionenfunnit lämpliga former för att förmedla sina resultat till de granskademyndigheterna. Enligt SIDA skulle det vara bättre om resultaten förmedlades ien dialog i stället för i en skriftlig rapport. Likaså arbetarskyddsstyrelsenförordar en dialog. Dåvarande UKÄ tar också upp frågan om förvaltningsrevisionensarbetsformer. Ämbetet anser att målet för förvaltningsrevisionen, dvs. enbättre fungerande statsförvaltning, sannolikt uppnås säkrare genom att RRVlämnar myndigheterna hjälp till självhjälp och inte endast påtalar bristerna,RRV och statskontoret bör med en sådan inriktning mer än vad som skervidareföra erfarenheter från en samhällssektor till en annan. Patent- ochregistreringsverket framhåller att en stor del av förvaltningsrevisionenseffekt går förlorad om inte de centrala organen mer aktivt medverkar i envidareutveckling av åtgärdsprogrammen. Flertalet myndigheter saknar enligtverket såväl kvantitativa som kvalitativa resurser för att angripaåtgärdsprogrammens rekommendationer. Några remissinstanser kommenterar utredningensförslag att metoden med gemensamma ärenden inte längre bör tUlämpas inomförvaltningsrevisionen. Instämmer gör bl, a. försvarets civilförvaltning, FRIoch . Å andra sidan anser och att metodenhar flera fördelar. Bl, a, medför den enligt att revisionenfår konlcretare innebörd och tidigare förankring i myndigheten. Mot bakgrundav att utvecklingen går mot ökat personalinflytande bör därför metoden inteslopas utan vidare överväganden. Flera remissinstanser, däribland ,, , statskontoret och , instämmer iutredningens slutsats att det är angeläget att myndigheterna får ökad hjälp medatt anpassa planeringsmetoder och utveckla ekonomi-administrativa styrsystemför den egna verksamheten. FRI, och iSödermanlands län framhåUer i likhet med utredningen dessutom vikten av attkonkreta exempel på tillämpning av planeringsmetoder och styrsystem utarbetas.SMHI anser däremot att man bör vara försiktig vid framtagning och presentationav bestämda planeringsmodeller, eftersom verksamheten vid olika myndigheter harolika karaktär. Beträffandearbetsfördelningen meUan RRV och statskontoret när det Prop.1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 37 gällerutveckling och införande av ekonomi-administrativa planeringsmetoder ochstyrsystem anser utredningen att RRV bör ses som en fackmyndighet som ställerkrav på viss standard i myndigheternas ekonomiska planering. Statskontoret ochFRI bör ha till uppgift att utifrån dessa krav utarbeta konlaeta exempel påplanerings- och styrmetoder för statsmyndigheterna. Statskontoret instämmer idetta och framhåUer att planeringsfrågorna ingår som del i utredningsarbetet isamband med myndighetsöversyner, RRV:s ställning som fristående och obundetrevisionsorgan gör att konsultinsatser bör ankomma på statskontoret. Verketanser vidare att utredningens förslag innebär vidgade uppgifter förstatskontoret. Verket förutsätter emellertid att frågor av principiell betydelsebehandlas gemensamt av de båda verken. , patent- och registreringsverketsamt statens lantmäte-riverfc anser däremot att ansvaret för och arbetet medatt utveckla och biträda vid införande av planeringsmetoder bör hållas samlat.Dessa frågor bör liksom frågorna rörande ekonomisk redovisning handhas av RRV. RRV, som ansluter sig till utredningens förslag,redogör för sin syn på sambanden meUan de olika delarna avekonomi-administrationen. Ekonomisk redovisning är ett medel för att följa uppoch beskriva resultatet av en verksamhet mot vad som planerats och budgeterats.Redovisningen är således en integrerad del i en process bestående avkortsiktig planering, budgetering, löpande uppföljning och resultatanalys. Detär därför viktigt att utvecklingsarbetet på det ekonomi-administrativa områdethålls samman. Det bör i detta sammanhang också nämnas att ochbyggnadsstyrelsen efterlyser en sammanhållen förvaltningsekonomiskteoribildning som kan ligga till grund för arbetet med deekonomi-administrativa frågorna. SPN anser att statskontoret och försvaretsrationaliseringsinstitut bör kunna biträda myndighetema med att anpassa även deallmänna rekommendationer om personaladministrativ planering som SPN utformar. /SR,slutligen, har den uppfattningen att utredningen i här berörda frågor intepresenterat ett sådant utredningsunderlag som gör ett ställningstagandemeningsfullt. En rad remissinstanser , försvaretscivilförvaltning, FRI, , , , ,, lantbruksstyrelsen, och ytterligare några delar utredningens uppfattning att statsmyndighetema bör ges bättre stöd av redovisningstekniskexpertis och att RRV bör tUlhandahåUa detta stöd. /SR anser däremot attunderlagsmaterialet är otiUräckligt för ett meningsfullt ställningstagande. Någraav de nämnda instanserna har ytterligare synpunkter. 1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 33 retscivilförvaltning och FRI franUiåUer att inom försvaret har civilförvaltningentill uppgift att bistå myndigheterna med utveckling och införande av system pådet redovisningstekniska området. har, till skUlnad frånutredningen, den erfarenheten att redovisnings-centralerna ochrevisionskontoren ger mycket god hjälp vid utveckling av redovisningssystem.Statskontoret, som dock inte berör behovet av centralt stöd i här berördafrågor, påpekar att verket måste ha möjlighet att även behandla deekonomi-administrativa frågoma i sitt utredningsarbete, menar att maninte får överbetona redovisningssystemet och dess användningsområde. Sådanasystem är enUgt endast stödsystem i det administrativa lednings- ochstyrsystemet. RRV, som alltså instämmer i utredningens förslag,är för sin del berett att i ökad utsträckning biträda myndigheterna medredovisningsteknisk expertis. framhåUer RRV att detta förutsätteratt ökade resurser ställs tUl verkets förfogande. För de närmaste årenuppskattar RRV den resursökning som behövs till ungefär fem årsarbetskrafter. Samverkani ulbildning och metodutveckling Utredningen anser att det bör finnas möjligheteratt uppnå fördelar genom ökad samverkan mellan RRV, statskontoret och FRI närdet gäller intern och extern utbUdning samt metodutveckling. Några förslagframläggs dock inte. Några remissinstanser , försvaretscivilförvaltning och FRI instämmer rent allmänt i utredningens synpunkter. Detsamma göruniversitetskanslersämbetet i fråga om ut-bUdningen. SPN och PUN anser båda att såväl intem- somextemutbildningen bör samordnas. De anser dock attpersonalutbildningsutredningens betänkande bör inväntas innan man tar stäUningtill övergripande lösningar. SPN anser därutöver att de centralaadministrativa myndigheterna bör undersöka möjligheterna att införa enadministrativ grundutbildning för statsförvaltningen, baserad på deerfarenheter RRV, statskontoret och FRI vuimit av aspirantutbildningen.SpecialiseringsutbUd-ning bör däremot ankomma på resp, fackmyndighet, PUN anseratt den utbildning, som bedrivs inom RRV, statskontoret och FRI, bör omfattaäven andra myndigheter, bl. a. SPN, PUN, DAFA och försvaretsforskningsanstalt. Även lantbruksstyrelsen anser att den interna utbildningeninom de nämnda organen i större utsträckning bör stå öppen för andramyndigheters personal. har samma önskemål,dock endast för den egna personalen. Vad gäller aspirantutbildningen harsocialstyrelsen ingen invändning mot en samordning, under fömtsättning attantalet platser inte minskar. Vidare är det enligt angelägetatt samordna revisions- och rationaliseringsorganens insatser vad gäUer denexterna utbildningen. Prop.1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 39 överlämnade revisions- ochrationaUseringsutredningen (den s. k, ) delbetänkandet (Ds Fi 1976:3) Samverkan mellan centrala organ för förvaltningsrevision ochrationaliseringsverksamhet. Däri behandlas framför allt frågan om uppgifts-och ansvarsfördelningen samt samverkansformema i statsförvaltningen mellan åena sidan () som central revisionsmyndighet och å andrasidan statskontoret och delvis också ()som centrala rationaUseringsorgan, Betänkandet har remissbehandlats, uppdrag har gällt gränsdragnings-och samverkansfrågor. Utredningen har således inte haft till uppgift attnärmare belysa förutsättningama för mer gmndläggande förändringar som t, ex.att föra samman RRV och statskontoret till ett verk. Enligt är det svårt att påprincipiella eUer logiska grunder finna en administrativt tillämpbaravgränsning raellan förvaltningsrevision och rationaliseringsverksamhet, Ibåda verksamheterna ingår såväl att identifiera brister som att initiera ochutforma förändringsåtgärder, SkUlnaden ligger närmast i var tyngdpunktenligger. Detta har lett utredningen till att mer betona behovet av samverkan änav gränsdragning. Utredningen konstaterar dock att även samverkan raåste byggapå någon föreställning om en gränsdragning eller en rollfördelning. Omsamverkansformerna är väl avpassade kan emellertid gränsdragningen tillåtasvara mindre precis. Utredningen framhåller för övrigt att de problem som harvisat sig snarare beror på otillräcklig samverkan än på att en entydigavgränsning mellan förvaltningsrevision och rationaliseringsverksamhet saknas. LedamotenBerggren ger i ett särskUt yttrande uttryck för en annan grundsyn påavgränsningsfrågan. Enligt honom har utredningen sett revision ochrationalisering som en enhetlig effektivitetsprocess inom vilken det har gälltatt dra en gräns där revision övergår i rationalisering. Utgångspunkten börenligt i stället vara de skilda funktioner som revision ochrationalisering har. De skilda funktionerna hindrar dock inte samverkan meUanrevisions- och rationaUseringsorga-nen, har därför kunnat ansluta sigtill utredningens förslag. Åtskilligaremissinstanser delar synsätt. Flera anser dessutom att utredningenborde ha ägnat mer uppmärksamhet åt att precisera begreppen ochrollfördelningen. De hävdar därvid att en klarare uppfattning på dessa punkterskulle bidra till att undanröja den oklarhet som föreligger i fråga omavgränsningen mellan RRV:s och statskontorets verksamhetsområden. Prop.1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 40 Flera remissinstanser delar å andra sidanutredningens åsikt att det, med den inriktning förvaltningsrevisionen numerahar, i praktiken är svårt att göra en klar och entydig gränsdragning mellan dennaoch rationaliseringsverksamheten. Några har även ansett detta vara skäl föratt närmare utreda frågan om en sammanslagning av RRV och statskontoret. För egen del kan jag visserligen instämma i attförvaltningsrevision och rationalisering principiellt sett är skildafunktioner. Men jag finner det också väsentligt att understryka att målet förbåda funktionerna är att öka effektiviteten inom statsförvaltningen. Bådafunktionerna kan sägas samverka i en effektivitetsprocess.