prop · G003100 · 1976-12-31 00:00:00 — Jag anser i likhetmed att det i praktiken är svårt att göra en distinktion somdels löser gränsdragningsproblemen mellan RRV och statskontoret, dels ärklargörande för myndigheterna i övrigt, SärskUt i de fall när förvaltningsrevisionernagörs mer djupgående och förslagen till åtgärder är relativt konkreta, tordedet vara svårt att dra en klar gränslinje i förhållande tillrationaliseringsundersökningar. Hur man i teorin preciserarförvaltningsrevisionens och rationaliseringens funktioner och roller är enligtmin mening dock av mindre betydelse. Det väsentiiga är att man i praktikenuppnår en väl fungerande uppgiftsfördelning och samverkan mellan revisions- ochrationaliseringsorganen. Även om uppgifts- och ansvarsfördelningen mellanRRV och statskontoret alltså inte i alla avseenden kan bli helt klar ochentydig, anser jag inte att nackdelama härav är så stora att det finnsanledning att nu utreda frågan ora en eventuell sammanslagning av de bådaverken. Tvärtom anser jag det värdefuUt att den revisionella funktionen finnsförankrad hos en fristående myndighet. Uppdelningen av de centrala resursernaför effektivitetshöjande insatser på skilda myndigheter innebär dessutomfördelar i flera avseenden, bl, a, flera infaUsvinklar på problemen och flerametodansatser för att lösa dem. Detta borde verka stimulerande på de berördamyndigheterna. anser att det behövs ökadsaraverkan mellan RRV samt statskontoret och FRI i syfte att dels åstadkomma enbättre "samordning och rum" av verkens insatser, delsförbättra förutsättningarna för att de iakttagelser som görs vidförvaltningsrevision verkligen leder till förändringar. Utredningen utgår frånatt det efter en förvaltningsrevision i allmänhet är lämpligt med enrationaliseringsinsats där statskontoret eller FRI medverkar. En sådan ordningger möjlighet att i rationaliseringsarbetet i ökad utsträckning dra nytta av dekunskaper och erfarenheter som kommer fram i förvaltningsrevisionerna. Vidarebör enligt utredningen samtidiga undersökningar av effektivitetsorganen 1976/77:100 Bilagall Budgetdepartementet 41 viden myndighet undvikas. Den tidsmässiga samordning av RRV:s, statskontorets ochFRI:s verksamhet som sålunda behövs bör åstadkommas genom att verken samverkari planeringen av den egna verksamheten. Bl, a, bör deras planeringsprocesser iviss utsträckning länkas samman. Utredningen anser att de informellakontakterna på olika nivåer är de viktigaste för samordningen. Dessa bör dockfå stöd av viss institutionaliserad samverkan. Utredningen föreslår därför attskyldigheten till samverkan skrivs in i verkens instruktioner. Flertalet remissinstanser instämmer i utredningensbedömning att det behövs förbättrad samverkan mellan revisions- ochrationaliseringsorganen. Man pekar bl, a. på olägenheterna för myndigheternaav att bli föremål för likartade undersökningar av två olika organ.Åtskilliga instanser delar vidare utredningens uppfattning om de informellakontakternas stora betydelse för samordningen. Flera av dem anser emellertidatt dessa kontakter i viss utsträckning bör formaliseras, t, ex, genom att, somRRU-utredningen förordar, skyldigheten till samverkan skrivs in i berördaverks instmktioner. Statskontoret framhåller vissa faktorer sombegränsar möjligheterna till samverkan i planeringen, bl. a. det förhållandetatt verkets insatser till stor del styrs av uppdrag från regeringen ochönskemål från myndigheterna. RRV hävdar för sin del att kravet på revisionensoberoende sätter en gräns for hur långt samordningen kan drivas. Båda verken instämmeremellertid i att samverkan i planeringen av verksamheten behövs. De anserdäremot inte att skyldigheten till samverkan bör skrivas in i resp, verksinstruktioner. Jag vill för egen del framhålla att de centralaresurserna för förvaltningsrevision och rationaUsering är begränsade och attdet är angeläget att de utnyttjas så effektivt som möjligt. Eftersomrationalisering i regel är betydligt mer tids- och resurskrävande änförvaltningsrevision, är det inte möjligt att genomföra enrationaliseringsinsats där statskontoret eller FRI medverkar efter varjeförvaltningsrevision. Jag har dock blivit övertygad om att effektivitetsvinsterkan uppnås genom förbättrad samordning och ökad samverkan i de centralarevisions- och rationaliseringsorganens planering av den egna verksamheten.Dessutom kan man härigenom lättare undvika att två olika organ samtidigtbedriver undersökningar på en myndighet. Jag kan därför i stort ansluta migtill utredningens förslag i denna del. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört finner jagdet lämpligt att institutionalisera samverkan mellan verken genom att ta in enföreskrift om samverkan vid planeringen av den egna verksamheten istatskontorets och RRV:s instmktioner. Även om jag delar uppfattningen att deinformella kontakterna på olika nivåer är viktiga för samordningen mellan debåda verken, bör en sådan föreskrift kunna vara ett stöd för det arbete somkrävs när formerna för en förbättrad samverkan skall Prop.1976/77:100 Bilagall Budgetdepartementet 42 Jag avser att senare återkomma till regeringen i dennafråga. Samverkanvid överlämnande av revisionsrapport m. m. Enligt utredningen föranleder de iakttagelser somgörs i förvaltningsrevisioner i många fall inte åtgärder inom rimlig tid frånden granskade myndighetens sida. Detta beror oftast på att myndigheten saknarresurser och förmåga att på egen hand vidta åtgärder. För att förbättraförutsättningarna för att revisionerna skall leda till resultat föreslår utredningengemensamma genomgångar av viktigare revisionsrapporter mellan revisions- ochrationaliseringsorganen. Därvid bör diskuteras bl. a. hur man kan ökasannolikheten för att åtgärder vidtas. Vidare bör enligt utredningen islutfasen av revisionsarbetet uppmärksamma myndigheten på möjligheten attbegära biträde från statskontoret eUer FRI. Dessa verk bör även på egetinitiativ kunna erbjuda granskade myndigheter biträde om detta bedöms lämpligt.De bör även hålla sig informerade om hur förändringsarbetet fortskrider vidgranskade myndigheter. För att säkerställa att nödvändiga kontakter tas mellaneffektivitetsorganen i anslutning till att projekt inleds eller avslutasföreslår utredningen att bestämmelser om detta tas in i resp. verks internatjänsteföreskrifter. En rad remissinstanser tillstyrker förslaget om attrevisions- och rationaliseringsorganen skall ha gemensarama genomgångar avviktigare revisionsrapporter. Flertalet av dem framhåller dessutom att dengranskade myndigheten härvid bör vara med, eftersom det är myndigheterna somär primärt ansvariga för sin verksamhet. Även RRV och statskontoret anslutersig till utredningens förslag. Några instanser menar att gemensamma genomgångarinte är tillräckligt. De föreslår därför att statskontoret följer viktigarerevisionsprojekt. Även jag anser att gemensamma genomgångar avviktigare revisionsrapporter mellan revisions- och rationaliseringsorganen börbidra till att åtgärder vidtas för att avhjälpa de brister och lösa de problemsom har konstaterats vid förvaltningsrevisioner. Även den granskade myndighetenoch sektorsvisa organ såsom länsstyrelsernas organisationsnämnd bör delta idessa genomgångar. Som flera remissinstanser har påpekat är detta motiveratredan av det skälet att det är de granskade myndigheterna som är primärtansvariga för att åtgärder vidtas. Dessutom besitter dessa sådana kunskaper omde berörda verksamheterna som kan behöva beaktas när man planerarrationaliseringar och andra förändringar. Jag kan också ansluta mig tillutredningens förslag om att statskontoret och FRI bör ta egna kontakter medgranskade myndigheter. Möjligheterna härtill begränsas dock av tillgången påresurser inom dessa organ. Prop.1976/77:100 Bilagall Budgetdepartementet 43 I likhet med utredningen anser jag vidare att detkan vara lämpligt att de centrala revisions- och rationaliseringsorganenkompletterar sina interna tjänsteföreskrifter med bestämmelser om att verkenskall ta kontakter med varandra i samband med att projekt inleds elleravslutas. Statskontoret har enligt utredningen att i sinverksamhet välja mellan att göra kortvariga och massiva insatser eller attgöra mer begränsade insatser . Om resurserna binds förlängre tid försvåras möjligheterna att snabbt biträda myndigheter som begärhjälp. Utredningen anser att statskontoret bör inrikta sin verksamhet och väljasådana arbetsformer att verket med givna resurser kan hålla kontakt med ochmeningsfullt påverka ett ökat antal rationaliseringsprojekt. Detta innebär attstatskontoret i större utsträckning bör välja att engagera sig"extensivt" i projekten. Vidare bör verket enligt utredningen undvikaatt engagera sig alltför i projekten utan i stället överlämnaansvaret till myndigheterna så snart rationaliseringsarbetets fullföljande harsäkerställts. Flera remissinstanser framhåller att det rentallmänt är angeläget att statskontoret har resurser att biträda myndigheterna.I några fall anser man att verket bör ha skyldighet att bistå myndigheter sombegär detta. Det påpekas vidare att förvaltningsrevisionemas effekt i storutsträckning går förlorad om inte de centrala rationaliseringsorganen meraktivt deltar i arbetet med att vidareutveckla de förslag till åtgärdsprogramsom förvaltningsrevisioner mynnar ut i. Flertaletav de remissinstanser som behandlar statskontorets verksamhetsinriktning delarinte eller vill nyansera utredningens uppfattning i olika avseenden. a. framhållerman att det ofta inte är tillräckligt med extensiv medverkan för att uppnåresultat. Inte heller anser man att statskontorets insatser kan begränsas itiden och då främst till de tidigare stadierna i projekten. Flera av de mestsvårbemästrade problemen uppstår nämligen ofta i genomförandefasen. Andraproblem med extensiv medverkan hävdas vara att statskontoret kan förlora kontaktenmed verkligheten och att dess tekniska kompetens kan minska. Statskontoretsjälvt anser att utredningen överskattar verkets valfrihet vad gällerverksamhetens uppläggning. Denna bestäms ofta av yttre faktorer. Flerafaktorer, bl. a. den nya arbetsrättsliga lagstiftiungen, torde enligt verketdessutom leda till förlängda utredningstider. Statskontoret anser vidare attett mer djupgående engagemang är nödvändigt för att verket skallfå ingående kunskaper om berörda verksamheter och kunna ta ansvar förresultaten. Även behovet av att utveckla verkets kompetens och personal sägstala för detta. Föregen del vill jag understryka att rationaliseringsarbete är tids- 1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 44 De för statsförvaltningen gemensamma resurserna på central nivåför rationalisering är begränsade. Jag anser inte heller att de bör förstärkasmer generellt. Mot denna bakgrund måste frågan om uppläggningen ochinriktningen av statskontorets verksamhet i flera avseenden lösas genom enavvägning mellan olika och ofta motstridiga önskemål. En sådan avvägning gäller i vilken utsträckningverket skall ägna sig åt myndighetsövergripande eUer funktionsimiktade (s. k.horisonteUa) projekt eller åt myndighetsinriktade (s. k. vertikala) projekt, Idetta avseende pågår en förändring i riktning mot en störrerelativ satsning av statskontorets resurser på vertikala projekt än vad someftersträvades , Förordningen (1975: 567) om rationaliseringsverksamhetmom den civila statsförvaltningen samt statskontorets nya organisation denna tendens. Jag finner denna verksamhetsinriktning lämplig. En annan avvägning gäller om eller i vUkenutsträckning statskontoret bör engagera sig "intensivt" eller"extensivt" i rationaliseringsprojekten. Det är, som utredningenhävdar, givetvis önskvärt att statskontoret håller kontakt med och på ettmeningsfuUt sätt påverkar ett ökat antal projekt. Flera faktorer, bl. a,tillkomsten av och den ökade tillgången på personal medkunskaper om rationalisering och ADB inom åtskilliga myndigheter, gör attförutsättningama för extensiv medverkan från statskontorets sida harförbättrats. Å andra sidan är det inte tillräckligt med enbartextensiv medverkan från statskontorets sida eller medverkan endast undertidigare skeden i projekten. Bl, a. står det klart att detta ofta gäller ifråga om mindre och medelstora myndigheter. Vidare kan det vara önskvärt medmer djupgående engagemang av statskontoret på gmnd av projektens storlek ochbetydelse för andra myndigheter och sektorer. Som exempel kan här nämnasreformerna inom skatteadministrationen och på socialförsäkringsområdet. Ocksåsett utifrån statskontorets möjligheter att fungera som rationaliseringsorganär en ensidig satsning på extensiv medverkan vansklig. a. begränsasmöjligheterna för verket att skaffa sig kunskap ora berörda verksamheter ochkunna ta ansvar för projekten. Sådan kunskap är i sin tur ofta en tillgång förverkets uppgift att bevaka myndighets- och sektorövergripandesamordningsaspekter i statsförvaltningen. Vidare och kanskeviktigast försämrar en ensidig inriktning på extensiv medverkan verketsmöjligheter att upprätthålla och utveckla den egna personalens kompetens. Redan det förhållandet att rationaliseringsarbetetär tids- och resurskrävande och att statskontorets resurser är begränsade göratt statskontoret inte kan medverka i alla sammanhang där förvaltningsrevisionerpåvisar behov av åtgärder eller av ytterligare undersökningar av myndigheternasjälva. Vad jag har sagt om att det inte går att en- Prop, 1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 45 sidigtrikta in statskontorets verksamhet på extensiv medverkan i rationaliseringsprojektleder tiU samma slutsats. Förvaltningsrevisionens syfte är att främjaeffektiviteten i statsförvaltningen. Detta kommer till uttryck bl. a. i detförslag till åtgärdsprogram som avslutar revisionsrapporterna, I dettabeskrivs och analyseras problem och antyds tänkbara lösningar. Förslagen tillåtgärdsprogram har enligt betydelse för övergången från revisionsfasentill rationaUseringsfasen, Utredningens syn på åtgärdsprogrammens innehåll ochställning kan sammanfattas på följande sätt: Förslag till åtgärdsprogram böringå som ett främjande moment i revisionsrapporter. Förslagen är dock intebindande. Myndigheten avgör själv, ev, under medverkan avrationaliseringsorgan, vUka åtgärder som skall vidtas, Graden av konkretion iförslagen bör variera med revisionsundersökningens karaktär. Vid mer brettupplagda undersökningar bör RPV inte gå längre än att beskriva problem ochproblemområden, peka på frågor som kräver ytterligare behandling samt ange denallmänna inriktningen för myndighetens fortsatta arbete. Vid mer avgränsadeoch djupgående undersökningar bör däremot mer preciserade förslag kunnaframföras. På det ekonomi-administrativaområdet, särskilt i fråga om redovisningssystem, bör förslagen tUl åtgärdervara så preciserade som möjligt. Metoden med s. k, gemensammaärenden, som innebär att RRV och myndigheten förhandlar sig fram till enuppgörelse om vUka åtgärder som skall vidtas, bör inte tUlämpas, En rad remissinstanser instämmer i utredningensuppfattning att åtgärdsprogrammen inte bör vara bindande utan skall ses somförslag. Som stöd för detta anförs bl, a, att myndigheterna själva är primärtansvariga för att åtgärder vidtas samt dessas utformning. Man framhåller imånga fall också vikten av att revisionen står obunden. Flertalet av remissinstanserna delar också utredningensuppfattning beträffande hur konkreta förslagen bör vara. Andra uppfattningarförekommer dock, såväl att åtgärdsprogrammen i samtliga fall bör stanna vidatt identifiera, analysera cch beskriva problem som att de generellt bör varamer konkreta och precisa än f, n, RRV anser för egen del att enrevisionsgranskning måste bedrivas till dess den beräknas ge effekt och attresursinsatsen bör anpassas efter betydelsen av gjorda iakttagelser. Sådanaöverväganden bör också avgöra konkretionen i åtgärdsförslagen. Andra synpunkter som förs fram av remissinstansemagäller formen för förmedling av resultat. Några instanser efterlyser mer avdialog mellan RRV och reviderad myndighet. Vad gäller metoden med gemen- Prop.1976/77:100 Bilagall Budgetdepartementet 45 sammaärenden framförs motstridiga synpunkter. Några delar uppfattningen att den börslopas; ett par andra hävdar att den har fördelar och bör övervägasytteriigare, särskilt mot bakgmnden av utvecklingen mot ökatpersonalinflytande. För egen del kan jag instämma i vad utredningen haranfört. Åtgärdsprogrammen bör ses som förslag och alltså inte vara bindande.Hur konkreta de skall vara blir beroende av hur djupgående revisionerna är. Pådet ekonomi-administrativa området och då särskUt på redovisningsområdet börde vara så konkreta som möjligt. Vad gäller metoden med gemensamma ärendentillämpas den enligt vad jag har erfarit inte längre, vilket jag ansertillfredsställande. En annan sak är att RRV ooh de granskade myndigheternasjälvklart bör samarbeta i positiv anda. Ett gott sådant samarbete är enförutsättning för att revisionen skall ge eftersträvad effekt. Jag vUl tUlfoga några synpunkter med anledning avvad jag anförde vid behandlingen av frågan om statskontoretsverksamhetsinriktning. Det är enligt min mening inte realistiskt att räkna medatt de centrala rationaliseringsorganen under överskådlig framtid kommer att hasådana resurser att de kan medverka i alla sammanhang där förvaltningsrevisionerpåvisar behov av åtgärder eller ytterligare undersökningar av myndigheternasjälva. Mot denna bakgrund är det önskvärt att RRV vid utformningen avåtgärdsprogrammen tar hänsyn till de granskade myndigheternas möjligheter attkuima vidareutveckla och förverkliga åtgärdsprogrammen på egen hand samt derasmöjligheter att få stöd av rationaliseringsorganen. Det sistnämnda förutsätterbl, a, kontakter med statskontoret och FRI, Jag vill i detta sammanhang ocksåpeka på möjUgheten att anlita t. ex. , Planerings- och styrsystemen vid en myndighet haravgörande betydelse för effektiviteten i myndighetens verksamhet. Nuvarandeordning innebär att RRV utformar allmänna rekommendationer för hur ekonomi-administrativaplaneringssystem bör utformas. Det ankommer eraeUertid på myndighetema självaatt utifrån dessa allmänna rekommendationer utveckla och anpassaplaneringssystemen till den egna verksamheten. föreslår vissaförändringar och förtydliganden i uppgifts- och ansvarsfördelningen på dettaområde. Enligt dessa bör RRV ses som en fackmyndighet som ställer krav på enviss standard i myndigheternas ekonomiska planering. Det bör ankomma påstatskontoret att utifrån dessa krav utarbeta konkreta exempel på planerings-och styrmetoder för statsmyndigheterna. Statskontoret och även FRI bör vidarepå begäran kunna biträda enskilda myndigheter med myndighetsanpassning avplanerings- och styrsystem. Det utvecklingsarbete som därvid måste bedrivasbör ske i samarbete med RRV. Prop.1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 47 Ledamoten framför på denna punkt vissakompletterande synpunkter på RRV:s uppgifter och arbete. I sitt särskildayttrande framhåller han att RRV är fackmyndighet på det ekonomi-administrativaområdet i statsförvaltningen, I denna roll ingår bl, a. att verka för attmyndigheternas ekonomiska planering inom ramen för budgetprocess, budgetering,redovisning och resultatanalys förbättras. Det innebär att RRV i vissaavseenden, främst i fråga om den externa redovisningen, ställer generellakrav. För de övriga komponenterna i det ekonomi-administrativa systemet ärdetta enligt emellertid inte möjligt. Därtill är myndigheternasverksamhet, behov av information och nivåer på ekonomi-administrativ utveckUngalltför skiftande. RRV kan däremot allmänt beskriva och med praktiska exempelillustrera t, ex. vad som bör känneteckna en utvecklad verksamhetsplanering. Flera remissinstanser instämmer i förslaget attmyndigheterna skall få ökad hjälp med att anpassa planeringsmetoder ochutveckla ekonomiadministrativa styrsystem för den egna verksamheten. Någraframhåller också att det finns behov av konkreta tillämpningsexempel. Vadbeträffar förslaget tiU arbetsfördelning mellan RRV och statskontoret på dettaområde tillstyrks det av statskontoret. Däremot tar flera andra avstånd frånförslaget. De anser i stället att uppgifterna med att utveckla samt att biträdavid införande och vidareutveckUng av planeringsmetoder och styrsystem börhållas saralade hos RRV. RRV instämmer självt i utredningens förslag. Samtidigtframhåller verket att planeringen måste ses sora en integrerad del i en störreprocess. Utvecklingsarbetet på det ekonomi-adrainistrativa området raåstedärför hållas samman. För egen del vill jag inledningsvis konstatera attde frågor som här berörs gäller uppgifts- och ansvarsfördelningen för frågorsom har behandlats av bl. a. budgetutredningen i dess betänkande (SOU 1973:43) Budgetreform, Ställning har ännu inte tagits till dessa förslag. Jag avserinte heller att i detta sammanhang gå närmare in på dem utan begränsar migtill vad som behövs för att klarlägga arbetsfördelningen mellan RRV ochstatskontoret. Enligtmin uppfattning bör planeringen på kort och medellång sikt ses som en integreraddel av en större process i vilken också ingår budgetering, redovisning ochresultatuppföljning. Mot denna bakgrund anser jag att det bör vara RRV:suppgift att allmänt ange vad som bör ingå i och känneteckna en god planering påmyndighetsnivå, dock utan att i detalj ange hur planeringsmetoder skalltillämpas ooh styrsystem utformas på det ekonomi-administrativa orarådet. Jaganser också att arbetet med den generella metodutvecklingen på detta orarådeäven i fortsättningen bör åvUa RRV, Föruppgiftema att konkretisera hur man skall tiUämpa ekonomiadministrativaplaneringsmetoder samt biträda myndighetema med att införa eller vidareutvecklasådana styrsystem anser jag inte det vara 1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 43 möjligtoch lämpligt att göra en lika entydig uppgifts- och ansvarsfördelning som förden generella metodutvecklingen. Jag kan ansluta mig till utredningensuppfattning att utarbetande av konkreta exempel och konsultinsatser tillmyndighetema främst bör ankomma på rationaliseringsorganen. Deekonomi-administrativa planerings- och styrsystemen utgör nämligen så centraladelar i myndigheternas uppbyggnad och sätt att fungera att de inte kan lämnasutanför organisationsöversyner och andra projekt avseende myndigheterna ochderas verksamhet. Rationaliseringsorganen måste således ha kompetens i dessafrågor. För att de exempel på planerings- och styrsystem, sora skaU tjäna somvägledning för andra myndigheter, skall bli realistiska bör de enligt rainmening i första hand utarbetas inom ramen för det löpande projektarbetet. Det är emellertid också önskvärt att RRV i störreutsträckning än kan medverka med rådgivning och som diskussionspartnertill myndigheterna när det gäller att anpassa de genereUa planeringsmetodernatill den egna verksamheten. En ökad sådan medverkan bör enligt min meningkunna ske utan att RRV:s oberoende i samband med revisioner behöver påverkas inämnvärd grad. Den av mig föreslagna arbetsfördelningenförutsätter nära samarbete mellan RRV och rationaliseringsorganen. För attundvika kollisioner t. ex. i samband med stödinsatser på myndighetema är detvidare även i här berörda frågor angeläget med ökad samverkan i de centrala revisions-och rationaliseringsorganens planering av den egna verksamheten. F, n. gäller att det åligger RRV att utarbetagenereUa metoder för redovisning. Som har framgått av vad jag har sagt i detföregående, ingår redovisning enligt RRV:s synsätt som en del i ett överordnatekonomi-administrativt system för statiiga myndigheter. Gmnden i detta systemutgörs av det genereUa statliga redovisningssystemet, system S. Det ankommer påmyndigheterna själva att anpassa redovisningssystemen tUl de egna behoven. Enligt mening är det önskvärt attde statUga myndigheterna ges förbättrade möjligheter till biträde frånredovisningsteknisk expertis med god kunskap om de statligaredovisningssystemen. Detta kan enligt utrednuigen lämpligen åstadkommas genomatt RRV har redovisningstekniska specialister som vid behov kan ställas tillmyndighetemas förfogande för större eller mindre insatser.