prop · G00363 · 1976-12-31 00:00:00 — Av tidningsstatistiken kan utläsas alt kostnadseffekternaav förslaget varierar betydligt mellan olika delar av landet (se vidare avsnitt5). Som har framhållits redan i departementspromemorianär det förenat med vissa svårigheter att göra exakta beräkningar av reformensekonomiska konsekvenser. Inlressel knyler sig visserligen främst lilldagspressannonseringen. Med hänsyn lill alt reformen berör i princip aUa kungörandesilualionerskulle emellertid en fullsländig redovisning av kostnadseffekterna kräva enmycket tidsödande och kostsam genomgång. Enligt min mening ger det av RRVframlagda materialet i föreningmed Övrig utredning goda hållpunkter för ett ställningstagande till förslagelsekonomiska verkningar. Del bör dock påpekas alt RRV:s material inte innehållernågon beräkning av kostnadseffekterna av det stödjande kungörandet. Föreliggande uiredning lyder närmast på all eltgenomförande av de av mig förordade principerna för obligatoriskt och stödjandekungörande medför viss ökning av kostnaderna för enskilda. En sådan effektsynes oundviklig, om man inte från reformen undantar viktiga områden där denbreda principen annars skulle slå igenom, l.ex. kungörande av äktenskapsförordoch boskiUnadsansökningar. Det skulle dock te sig inkonsekvent att undanta fallav dessa slag enbart under hänvisning till alt det ytterst ankommer på enskildatl stå för kungörandekostnaden. Till följd av lokala variationer itidningsspridningen kan visserligen uppkomma en del skilhiader ikoslnadshänseende. Dessa skillnader torde dock inte bli av sådan omfattning atldel kan anses påkallat med särskilda åtgärder för atl minska dem. Jag viU isammanhangel erinra om den möjlighet till ersättning för kungörandekostnad somslår till buds för den som får allmän räUshjälp, se 9 § andra stycket 6rältshjälpsla-gen (1972:429). Del bör även framhållas att huvuddelen av dekungörande-situationer där enskilds kostnadsansvar aktualiseras inte rörenskilda medborgare som privatpersoner ulan dem som driver någon form avrörelse, framför alll genom bolag eller förening. Förslaget synes inte behöva leda till ökatkostnadsansvar för slalen. Delta hänger främst samman med vad som har förordalsbelräffande borttagande av ortstidning som obligatorisk kungörandeform i frågaom registrering av uppgifler om juridiska personer (se bilaga 1 under 6.4.2).Som jag skall återkomma till i del följande ansluter jag mig lill promemoriansståndpunkt i denna del. Förslagels kostnadseffekter i övrigi torde bli avbegränsad räckvidd för den statliga sektorns del. Delta beror inte minsl pä atlvissa slatliga myndigheier tillämpar den breda principen beträffandeortstidningsannonsering (se även vad som sägs om ambitionsnivån för kungörandei ortstidning i avsnitt 6.2.2). Den kommunala sektorn berörs i princip inte av delföreliggande förslagel (se vidare avsnitt 6.2.1), Mot denna bakgrund anser jag inle all del med lankepå förslagets ekonomiska konsekvenser föreligger något hinder mol alt genomföraelt sådant nytt system för kungörande som jag har förordal . Till frågan omenskilds skyldighet atl betala kungörandekostnad ålerkommer jag i avsnitt6.2.5. När det gäller att författningstekniskt ge uttryckål de grundläggande principer som bör gälla på kungörandeområdet slår valetmellan atl slå fast dessa principer i en central författning, som kompletterarspecialförfattningarnas regler om vilka former som skall tillämpas för 1976/77:63 145 kungörandepå det särskilda området, och alt i varje specialförfatining ta in den eller degenerella regler som skall gälla för hur kungörandet skall gå till. I likheimed den övervägande majoriteten av remissinstanser anser jag alt man bör väljaden försl nämnda meioden. Denna metod stämmer överens med vad som hartillämpats i andra jämförbara sammanhang , l.ex. i fråga omregleringen av hur delgivning skall ske. Den innebär också all man i en ochsamma författning lätt kan la reda på vilka allmänna grundsatser som skaUföljas vid kungörande. Som jag skall beröra torde en central författningböra göras något ulföriigare än enligl promemorieförslagel. Bl.a. är detönskvärt alt i författningstext precisera vad som skall räknas som dagstidning.Även av detla skäl bör meioden med en central kungörandelag ges företrädeframför andra lagtekniska lösningar. Till de skäl som jag nu har anfört för att samla degrundläggande reglerna om kungörande i en central författning kommer önskemåletatt systematisera nuvarande oenhetliga och svåröverskådliga regler på områdei.Införandel av en central författning med vissa huvudregler synes mig ligga väli linje med grundtanken bakom reformen, nämligen alt åstadkomma elt effektivarekungörande. Atl en sådan författning bör ges lags nalur anser jag befogat avbl.a. det skälel atl den riktar sig även till andra än myndigheter. Det synesmig också vara av vikt alt bereds möjlighet att genom lag beslula omde allmänna riktlinjer som skall lillämpas på området. Jag förordar därför atl en reform avkungöranderegleringen sker enligl de nu angivna riktlinjerna. 6.2Huvuddragen i en ny reglering av kungörandet En första fråga när det gäller atl närmare beslämmaomfattningen av en reform på det nu akluella området är om ell nytt systemskall avse alla situationer där något skall kungöras eller om vissa begränsningarmåste göras. Som jag har nämnl redan i föregående avsnitt har beslutalsett enhetligt syslem för kungörande av lagar och andra författningar (prop.1975/76:112). Med författning åsyftas här inle bara lagar och förordningar utanvarje föreskrift som avses i 8 kap. regeringsformen, dvs. även normer sombeslutas av regeringen eller underlydande myndigheter eller avkommuner, landstingskommuner eller kyrkliga kommuner. Del är med tanke på delnya systemet för författningskungörande naturiigl all från en ny reglering avkungörandet ta undan kungörande av författningar. Delta har även förordals idepartementspromemorian och godlagils av så golt som alla remissinstanser. Jagförordar därför att i en ny kungörandelag görs uttryckligt undantag förkungörande av författning. I saml Nr 63 En allmän kungörandelag bör enligt promemorianbegränsas till all avse fall när kungörande skall ske i Posl- och InrikesTidningar, ortstidning eller specialpublikation eller genom anslag på statligeller anslagstavla. Någon generell reglering belräffande övrigakungörandeformer anses inte behövlig. Varje medium skall emellertid i principkunna användas för stödjande kungörande. Promemorians ståndpunkt i berörda hänseende hargodtagils vid remissbehandlingen. Även jag ansluler mig lill förslaget. Som jagslrax skall återkomma lill anser jag dock obehövligt att i lagen reglera defåtaliga fall då kungörande skall ske endasl genom specialpublikalion. All encentral författning på områdei begränsas lill de situationer när kungörandeskall ske i ortstidning eller Post- och eller genom anslag päoffentlig anslagstavla finner jag naturiigl av flera skäl. Till en början kanframhållas alt något behov av alt generellt reglera alla upptänkligakungörandesilualioner inle har gett sig lill känna. Som har påpekats ipromemorian finns det en mångfald spridningsformer av mer eller mindrespeciellt slag. Det säger sig självt alt ett nytt och enhetligt syslem förkungörande inte kan avpassas efter varje sädan speciell situation, där detfinns behov av alt sprida kännedom om myndighels åtgärd. En generell regleringbör redan med hänsyn härtill inriktas på framför allt tidningskungörande. Beträffande vissa kungörandeformer lalar ocksåandra omsländigheter för atl en ny reglering på området bör begränsas på nuantydda sätt. Det nya syslemet för författningskungörande innebär alt nuvarandelänskungörelser, vilka används framför allt vid publicering av normbeslut,skall ersättas av en författningssamling för varje län. Enligt min meningsaknas skäl för att behålla någon motsvarighet lill länskungörelserna enbartsom föreskriven kungörandeform för andra beslut och åtgärder än normbeslul. Ensådan ulveckling ligger också i linje med promemorians av remissinstansernabiträdda förslag alt länskungörelserna skall slopas som obligatoriskspridningsform. Kungörande i kyrka förekommer i dessursprungliga form, dvs. uppläsning från predikstolen, bara beträffande vissainomkyrkliga tillkännagivanden. I övrigt går sådani kungörande lill så attkungörelsen hålls tillgänglig hos kommunstyrelsen i vederbörande kommun,varjämte meddelande härom och om kungörelsens huvudsakliga innehåll anslås på kommunensanslagstavla. Promemorieförslaget innebär på denna punkt alt kungörande i kyrkaslopas som obligatorisk spridningsform i utomkyrkliga angelägenheter. Förslagelhar inle mött någon erinran vid remissbehandlingen, och även jag biträder det. I fråga om begreppet "specialpublikation"framhöll informationsutredningen i anslulning till sitl systemförslag att delskall vara fråga om publikation som ulgör exklusivt medium och inte ompublikation som kompletterar annat medium. Som exempel på den senare gruppennämndes Underrättelser för sjöfarande. 1 promemorian har för special- 1976/77:63 147 publikationerföreslagils en obligatorisk användning i huvudsaklig överensslämmelse meduiredningens förslag (jfr även förslagel lUl formval för kungörelse om sjöfyndi bilaga 1, avsnitt 6.12). Allmänl sett torde specialpublikationer genom sinomedelbara inriktning på klart avgränsade målgrupper vara överlägsna de flestaandra medier när del gäller informationsspridning lill sådana grupper. Defyller inom sill användningsområde mycket högl ställda krav på effektivitetlill rimlig kostnad. Emellertid ligger del i sakens natur atl förförfaltningsföreskriven användning av specialpublikalion måsle krävas bl.a. allpublikationen har en varaktig utgivning och karaklär. För obligatoriskanvändning lorde i praktiken f n. inte komma i fråga andra publikationer änsådana som utges av myndighet eller facklig organisation. Som framgår av den lidigare redogörelsen är områdetför förfatl-ningsreglerat kungörande i specialpublikalion myckel snävt. 1flertalet fall föreskrivs vid sidan av sådant kungörande annat medium förspridning till annan del av målgruppen, l.ex. Sådana fall blirregelmässigt redan därigenom hänförliga till kungörandelagenstillämpningsområde. För obligatorisk användning av specialpublikation som endamedium blir tillämpningsområdet synnerligen begränsat. Enligt min mening är detsom jag har nämnt förut därför inte nödvändigt alt låta dessa faU omfattas avkungörandelagen. Behovet av stödjande kungörande i dessa fall synes lämpligenböra prövas för varje sådan situation för sig. Någol hinder för atl sålundautan stöd i kungörandelagen förordna om stödjande kungörande finns inle i faUdär kostnaden för kungörandet åvilar del allmänna. I promemorian behandlas även kungörande i radio/TV.Någon ändring i nuvarande användning av dessa medier för mycket speciellakungörande funktioner, t.ex. tillkännagivande av beredskapslarm, föreslås inte.Ståndpunkten att radio/TV av såväl formella som praktiska skäl bara i begränsadutsträckning kan las i anspråk för kungörande delas av i dessremissyttrande. Jag är inte heller beredd atl föreslå någon ändring i fräga omutnyttjande av dessa medier för spridning av sådan information varom är fråga idelta lagstiftningsärende. Vad jag har anfört nu bestyrker att en centralförfattning om kungörande bör la sikte på situationer där den obligatoriskaspridningsformen är Post- och , ortstidning eller anslag påmyndighets anslagstavla (till frågan om kungörande på kommuns anslagstavlaåterkommer jag slrax). Liksom promemorian utgår jag från att föreskrift om vadsom i det enskilda fallet skall vara obligatorisk form för kungörande skallvara angiven i specialförfattningen på det särskilda området. I fråga omstödjande kungörande bör i princip inte finnas någon begränsning såvitt gällervalet av medium. Som jag skaU återkomma tiU blir det här i stället fråga om enavvägning mellan 1976/77:63 148 kosinadenför kungörandet och intresset av att sprida så fullsländig kännedom som möjligtom det beslul eller den åtgärd som skall kungöras. Kungörande aktualiseras för del mesta beträffandebeslut eller andra ålgärder av del allmännas organ. Del är också i sådana fallsom behov typiskt sett föreligger av all sprida kännedom om åtgärden till envidare krets av personer. Normall ankommer därför kungörande på myndighet. Atten central författning i fräga om kungörande skall i första hand ta sikte pådessa kungörandesilualioner ligger i sakens natur. Det är också uppenbart atldet här främst blir tal om den skyldighet som åvilar statliga organ i dettahänseende. Skyldighet atl kungöra beslul och andra ålgärderåvilar i viss utsträckning också kommunala myndigheier. Man får här skiljamellan olika fall. En kategori rör silualioner då del enligl lag åvilarkommunalt organ att sprida kännedom om den kommunala verksamheten, t.ex.tidpunkl för sammanträde med kommunfullmäktige. En annan rör kungörande avkommunala författningar. En Iredje rör sådana fall där kungörande ärföreskrivei beträffande åtgärd av organ för den specialregleradekommunalförvaltningen. Vad gäller formerna för kommunala organs verksamhetinnebär promemorieförslaget den ändringen i förhållande till nuvarande ordningatt den breda principen föreslås gälla i fråga om lidningskungörande närsådant är föreskrivet. Vidare förordas som en konsekvens härav alt 14 §kommunallagen (1953:753) ändras så all hittillsvarande minoritetsskyddsregelvid omröstning om lidningsval skall ulgå. Även vissa ytterligare mindrejusleringar i kommunallagens regler om kungörande upptas i lagförslaget. Vid remissbehandlingen har kritik riktats mol förslagetfrån en del håll. Sålunda menar bl.a. och kommunallagsutredningenall frågor om kungörande rörande den kommunala verksamhelen liksom börregleras uteslutande i kommunallagstiftningen. befarar också atten lillämpning av den breda principen skall leda till ökade kostnader. är kritiskt mot förslaget. i länförordar att minoritetsskyddsregeln i 14 § kommunallagen behålls. KommunaUagstiflningen är f.n. föremål för engenomgripande revision på grundval av kommunaUagsulredningens belänkande (SOU1974:99) Enhetlig kommunallag och utredningens om den kommunala demokratinbelänkande (SOU 1975:41) demokrati. 1 del förslag tiU ny kommunallagsom har förelagls (prop. 1975/76:187) tas upp frågan om hurde kommunala organens verksamhetsformer skall kungöras. Efter samråd medchefen för kommundepartementet förordar jag att dessa kungörandefall också ifortsättningen regleras i princip uttömmande i kommunallagstiftningen (seprop. 1975/76: 187 s. 249). Med den lagtekniska lösningen i fråga om t.ex. 15 § Prop.1976/77:63 149 förslagettill kommunallag blir visserligen några regler i den centrala kungörandelag,somjag avser alt föreslå i detla ärende, t. ex. regeln om stödjandekungörande, formellt tillämpliga på kungörande som avses i del nämnda lagrummetoch annat kungörande som genom hänvisning från andra kommunala författningarregleras på samma sätt. Detta torde emellertid inle vålla några svårigheter ipraktiken. I fråga om kungörande av kommunala författningarföljer av vad jag har sagt tidigare att dessa bör undantas från den nyaregleringen. Vad slutligen angår de speciella faU där kungörandeär föreskrivet beträffande beslul eller annan ålgärd av organ hörande lill denspecialreglerade kommunalförvaltningen torde anledning saknas atl i förevarandehänseende behandla sädana fall annorlunda än om kungö-randeskyldigheten åvilarstatligt organ. Exempel på situationer där kungörande ankommer på kommunaltorgan av nu berörda slag lämnar kungörande enligl 24 § 1 mom. fjärde stycketbyggnadsstadgan (1959:612) av byggnadsnämnds beslut om rivningsförbud enligt 35a § byggnadslagen (1947:385). Vad jag har sagt nu om kungörande av kommunalaorgans åtgärder har motsvarande aktualitet beträffande kungörande rörande kyrkokommunalaorgans verksamhel. Som jag har framhållit i föregående avsnittankommer kungörande ibland på enskild antingen som privatperson eller somnäringsidkare. Även dessa situationer bör falla under en ny reglering avkungörandet. I vilken utsträckning de obligatoriska kungörandeformerna skalllillämpas i dessa fall får naturligen avgöras från område lill område. Det säger sig självt att en reglering av detomfatlande slag som jag har föreslagit nu - trots de inskränkningar som harförordats - kommer att bli tillämplig i en mångfald skiftande situationer. Delbör därför som har föreslagits i promemorian finnas möjlighel all i särskildafall avvika från regleringen i en ny lag om kungörande. En uttryckUg lagregelhärom bör meddelas. Med utgångspunkt i den indelning i målgrupper somföreslagits av informationsutredningen förordas i promemorian all deobligatoriska kungörandeformer där lillämpning av kungörandelagen aktualiserasnormalt skall användas på följande sätt, nämligen ortstidning för lokalamålgrupper. Post- och för nationella målgrupper. Post- ochInrikes Tidningar och ortstidning för blandade målgrupper samtspecialpublikalion för exklusiva målgrupper. Denna principiella ståndpunkt ifråga om mediernas användningsområden har i regel inte mött några invändningarvid remissbehandlingen. Kritiska röster saknas dock inte. Jag anser dellämpligt all i det följande behandla de olika kungörandeformerna var för sig. Prop.1976/77:63 150 Förslaget alt använda Post- och Inrikes Tidningarsom obligatorisk form för landsomfattande spridning av information godlas avåtskilliga remissinslanser bara under förulsällning all tidningen ges en meramodern och lättillgänglig ulformning än f n. liksom en större spridning än nu.Några instanser, bland dem NSI, menar all man inle bör ta slällning lill fråganom tidningens användning förrän man har avgjort dess framlida ulformning. Eninstans (lantmäteristyrelsen) ifrågasätter om inle dagspressannonsering kantjäna som alternativ spridningsform också belräffande nationella målgrupper. För egen del anser jag det vara uppenbart all viäven i fortsättningen behöver elt riksomfattande medium för sådan informalionsom tar sikte på alla medborgare i landet eller sådana grupper av medborgaresom är spridda över hela eller slörre delen av landei. Posl- och InrikesTidningar har sedan gammall varit det officiella organ som fyller dennafunktion. Även om tidningen huvudsakligen är spridd bland dem som yrkesmässigthar intresse av atl följa vad som kungörs i tidningen, fyller den därmed enverklig funktion, eftersom del kungjorda ofla lorde bli registrerat och på säsäll kan utnyttjas också av en bredare allmänhet, l.ex. bankernas kunder.Tidningens användning för detla ändamål har också tillvunnit sig långvarighävd. Atl helt eller delvis ersätta den med annonsering i dagspress är enligtmin mening inte någol realistiskt alternativ. Redan de stegrade koslnader somskulle vara förenade med en sädan ordning pekar på all en officiell tidning avden typ som Posl- och representerar är den lämpligastekungörandeformen beträffande nationella målgrupper. Informalionsulredningen har i betänkandet (SOU1971:2) Post- och lagt fram förslag till ny ulformning avtidningen i syfte att göra den bättre lämpad som nationell kungörandeform. Förslaget,som vid remissbehandlingen har fått ett välvilligt mottagande, har övervägtsinom . Efler samråd med bl.a. kommerinom en snar framlid alt vidlas sådana ålgärder alt tidningen moderniseras ochdess innehåll görs mera lättill-gähgligl. Jag räknar med atl tidningens värdesom informationskälla härigenom kan ökas avsevärt. Med ålgärder av sådani slagförlorar enligt min mening den kritik som har riktats mot Posl- och InrikesTidningar det mesta av sin tyngd. Någon anledning all ytterligare avvakta medett ställningstagande i frågan anser jag inte finnas. Jag förordar mot denna bakgrund att Post- ochInrikes Tidningar normalt bör användas för landsomfattande kungörande somriklas till nationella eller blandade målgrupper. promemorieförslaget skall somhar nämnts annonsering i 1976/77:63 151 ortstidninganvändas som normalform för lokall/regionall kungörande som riktar sig tilllokala eller blandade målgrupper. I fråga om annonseringens bredd föreslås inära anslulning lill statsmakternas principiella ställningstagande atlannonsering skall ske i samlliga lokala dagstidningar som har en spridning avnågon betydenhet bland dem till vilka kungörelsen riktar sig (den bredaprincipen). Med "dagstidning" åsyftas härvid tidning som är inriktadpå reguljär dagsaktueU nyhetsförmedling och/eller opinionsbildning och utkommermed minsl ett nummer . Promemorian ger ingen närmare bestämning av vadsom vid kungörande skall förslås med "spridning av någon betydenhet". som obligatorisk kungörandeform förlokala och blandade målgrupper godtas undantagslöst av remissinstanserna.Delade meningar kommer däremol lill synes i fråga om hur långl man skalllillämpa den breda principen. Några remissinstanser, däribland NSI, menar för all nå bältre effektivitet och undvika tolkningsproblem bör gå längreän förslaget och annonsera i varje tidning som har någon spridning över huvud.Dessa instanser gör sig härmed lill tolkar för all man bör lillämpa enlolaliielsprincip av samma slag som på del allmänl samhällsinformaliva områdei.Vissa andra inslanser, t.ex. RRV och , ifrågasätter åandra sidan om man med en annonsering enligt den breda principen verkligenvinner den önskade ökningen av effektiviteten. Ytterligare en del instanser,däribland JK och ell antal domstolar, förordar att man ger myndigheter ochandra större uirymme att avgöra annonseringens bredd från fall lill fall ochmed beaktande av bl.a. kungörandekostnadens storlek sedd i förhållande tillvärdet av vad saken gäUer. Som exempel på silualioner där en begränsadannonsering framstår som befogad nämner JK information som vänder sig lillbanker, advokater, affärsförelag och liknande särskilda grupper men som ägnasringa intresse av allmänheten i övrigt. Huvudintresset vid en ny reglering av formerna förkungörande tilldrar sig ulan Ivekan frågan i vilken utsträckning dagspressenskall användas för alt sprida kännedom om innehållet i kungörelser som primärtriktar sig till geografiskt något så när avgränsbara motlagar-kretsar (lokalaoch blandade målgrupper). Delade meningar råder i och för sig inte om att annonseringi dagspressen är den bästa metoden för att informera sådana målgrupper. Vad somhar kritiserats är främst promemorieförslagets anknylning till 1971 årsprinciputtalande när det gäller att ange annonseringens bredd. Jag skall därförnågol närmare utveckla min syn på hur en lagreglering i ämnet bör utformas. TiU en början vill jag slå fasl all frågan i vadmån dagspressannonsering över huvud skaU användas i viss kungörandesituationmåste bedömas för varje situation för sig. Som har betonats av pressut- 1976/77:63 152 redningenär kungörelseannonsering inte atl se som en form av presstöd, ulaninformationens effektivitet bör vara den ledande principen för att bestämma närannonsering skall ske. Detla innebär inte att man skall gå ifrån del uttalandesom gjordes är 1971 i fråga om kungörelseannonsering utan bara ettkonstaterande av all man måsle göra klarl i vilka fall dagspressannonseringskall förekomma, innan man bestämmer annonseringens bredd. I promemorian har redovisat» resultatel av enomfattande detalj-genomgång av nuvarande kungöranderegler i syfte all klarläggahur man pä olika områden skall nå fram lill effektivast möjliga kungörande. Deolika kungörandesiluationerna har förts samman i 16 skilda huvudgrupper, inomvilka i sin tur åierfinns en mångfald olika specialfall. Uppskattningsvis rördet sig om bortåt 500 kungörandesilualioner. Detla pekar enligl min mening påalt del är mindre meningsfylll att föra en generell diskussion om ii vilka falldagspressannonsering skall användas. En bättre metod synes vara att bedömadenna fråga från fall till fall mot bakgrund av vad jag har sagt i detföregående om lämpligheten av att använda ortstidning som medium för att nålokala och blandade målgrupper.