prop · G003129 · 1976-12-31 00:00:00 — Uppgiftsskyldigheten gäller arbetsställen med minst50 anställda men kan omfatta också mindre, om det är av särskild betydelse förstatlig eller planering att uppgifter lämnas. Ocksåandra författningar än de nu nämnda kan spela en roll vid planering. Miljöskyddslagen(1969: 387) är sålunda tillämpUg på miljöfarlig verksamhet. Härmed avsesexempelvis att släppa ut avloppsvatten m. m. i vattenområde och att orsakaluftförorening. Frågor om miljöfarlig verksamhet prövas av koncessionsnämndenför miljöskydd. Kommunerna har, enhgt hälsovårdsstadgan (1958: 663), genomhälsovårdsnämnderna ansvar för den allmänna hälsovården och miljövården på detlokala planet. Enligt vattenlagen (1918: 523) krävs i principtillstånd av vattendomstol för byggande i vatten. TUlstånd krävs alltsåexempelvis för byggande av vattenkraftverk och för intag av vatten tillångkraftverk. Naturvårdslagen (1964: 822) innehåller regler somsyftar till att skydda och vårda naturen. Ansvaret för naturvården är delatmellan stat och kommun. Av betydelse för kommunernas verksamhet påenergiområdet är främst lagen (1902: 71 s. 1), innefattande vissa bestämmelserom elektriska anläggningar (ellagen). Lagens syfte är i huvudsak dels att förkonsumenten säkerställa en ändamålsenlig elförsörjning på skäliga villkor,dels att aUmänt sett åstadkomma en planmässig och rationell distribution, delsock att undanröja vissa faromoment som är förknippade med utnyttjande avelektricitet. För att dra fram och begagna elektrisk starkströmsledning 1976/77:129 13 Frågor om tillstånd prövas i allmänhet av statens industriverk. Kommun eller annan innehavare av områdeskoncessionför yrkesmässig distribution, dvs. den som har fått rätt att ensam svara fördistributionen inom visst område, är i princip också skyldig att inom områdettillhandahålla ström åt envar som har behov därav för normal förbrukning. Enmotsvarande distributionsplikt föreligger vid Unjekoncession dvs. rätt att drafram eldistributionsledning med viss sträckning (2 § 4 mom.). Åsidosättsdistributionsplikten kan koncessionen återkaUas (2 § 6 mom.). Frågor omdistributionsplikt prövas av statens industriverk. I eUagen anges två undantag fråndistributionspUkten. För det första kan, om särskilda skäl föreUgger,koncessionshavaren befrias från skyldigheten. De skäl som här åsyftas utgörsenligt lagens förarbeten i första hand av ekonomiska hinder. I förarbetenaframhålls, att en ifrågasatt elektrifiering alltid måste hållas inom ekonomisktrimliga gränser. Även rent tekniska hinder kan göra att distributionsplikteninte gäUer. Det andra undantaget från distributionspUktenbygger på föreskriften att distributören är skyldig att tillhandahålla elenergiendast för "normalt förbrukningsändamål". Enligt lagens förarbetentorde omfattningen av distributionsskyldigheten bestämmas ytterst av den totalatillgången till producerad elkraft. I motiven (prop 1957: 161 s. 48 och 61)uttalas sålunda att med normal förbrukning avses belysning och varmvattenberedningför hushållsändamål, drift av elspisar och hushållsmaskiner samt av mindremotorer för jordbruksdrift, hantverk och småindustri. Däremot bordeåterhållsamhet iakttas i fråga om elektrisk rumsuppvärmning med hänsyn till debegränsade vattenkrafttillgångarna. torde dock allmänt anses attdistributionspUkten omfattar också husuppvärmning. Den skyldighet huvudman för fjärrvärmeanläggninghar att svara för fjärrvärmeförsörjningen till de anslutna fastigheterna hartidigare grundats på avtal med abonnenterna. Den nyUgen antagna lagen (1976:838) om allmänna fjärrvärmeanläggningar innebär emellertid bl. a. att huvudmanför allmänförklarad fjärrvärmeanläggning bUr skyldig att tillhandahåUa energiför erforderlig uppvärmning av fastighet inom anläggningens verksamhetsområde. Med aUmän fjärrvärmeanläggning avses i lagenanläggning, som har tUl ändamål att bereda bostadshus eUer annan bebyggelsevärmeförsörjning genom fjärrvärme och som har förklarats för aUmän. Huvudmannensleveransskyldighet och skyldighet att låta ägare av fastighet inomanläggningens verksamhetsområde bmka anläggningen motsvaras av en skyldighetför ägare av sådan fastighet att betala avgifter tiU huvudmannen, omfastigheten behöver anordningar för värme och behovet inte kan med störrefördel tillgodoses på annat sätt än genom anläggtungen. 1976/77:129 ,4 AvgiftsskyldighetföreUgger oavsett om fastigheten faktiskt har blivit ansluten till anläggningeneller inte. Kommuner som har eller planerar att utföra egnaproduktionsanläggningar för fjärrvärme eller el kan till följd avföreskrifterna i lagen (1957: 343) om oljelagring m, m. åläggas vissberedskapslagring. 2,4Kommunernas nuvarande energiplanering På uppdrag av regeringen har statens industriverkvid /76 genomfört en undersökning om kommunernasenergiplanering. Undersökningen utfördes i form av en förfrågan tiU landetssamtliga 278 kommuner av vilka 200 lämnade skriftUgt svar. Med hänsyn till attendast få kommuner bedömdes ha en fullständig energiplanering inriktadesmdustriverkets undersökning i huvudsak på att belysa värmeförsörjningssituationen.Av undersökningen framgår bl. a. följande. 34 kommuner har uppgett att de har en plan för ettstörre område inom kommunen som visar hur områdets värmeförsörjning bör varaordnad (varmeplan). 60 kommuner har gjort värmeutredningar för smärre stadsdelareller sammanhängande nybyggnadsområden. Bland dessa kommuner finns några somhar varmeplan. Sammanlagt har 80 kommuner uppgivit att de bedriver någon formav utredningsarbete värmeplanering eller delutredningar beträffandevärmeförsörjningen. Härutöver har drygt 40 kommuner uppgett attutredningsarbete pågår med sikte på att utarbeta varmeplan. Av de kommuner som har utrett värmeförsörjningenför hela kommunen eller del därav har 61 kommuner fattat principbeslut om attvisst område skall förbehållas viss uppvärmningsform, t. ex. elvärme ellerfjärrvärme. I landets 278 kommuner finns 150 kommunalaelföretag med områdeskoncession enligt ellagen. EnUgt enkätsvaren har 59kommuner någon form av fjärrvärmedistribution. Bland de kommuner som har upprättat varmeplan eUersom handhar fjärrvärmedistribution växlar innehåUet i värmeplanerna. Avundersökningen framgår bl. a. att ca två tredjedelar av dessa kommuner hargjort bedömningar av efterfrågan på el . För fjärrvärme ärmotsvarande andel . Vidare framgår att avvärmeplanerna innehåller bebyggelseinventering. innehållerberäkningar av bränsleförbrukningen för hela fastighetsbeståndet inom kommunenmedan innehåUer redovisning av el- och värmeenergikrävandeindustri i kommunen. av kommunerna har i planerna övervägtolika alternativ från teknisk-ekonomisk synpunkt för värmeförsörjning ocheltillförsel. Lika stor andel av kommunema har i planerna beräknatinvesteringsbehov för el- och värme- Prop.1976/77:129 15 försörjningoch angett de tidpunkter då beslut senast måste fattas i utbyggnadsfrågor. Kommunema Stockhohn, , och Västeråshar ägnat energiförsörjningsfrågorna uppmärksamhet. Dessa kommunerkontaktades speciellt och deras svar har redovisats separat. De innehåller ikorthet bl. a. följande. F. n. finns fjärrvärmeplaner antagna av fullmäktigeför hela . Fjärrvärmenät är under byggnad i stora delar avdenna. En särskild utredning arbetar med att ta fram en s. k. generalplan förStockholms uppvärmning för att få till stånd bedömningar också för de områdensom ännu saknar varmeplan. i har en omfattandeplanerings- och utredningsverksamhet för fjärrvärmeförsörjningen. En plan förfjärrvärmeförsörjningen inom kommunen finns men har inte förankrats ipolitiska instanser. industriverk har utarbetat en energiplan förMalmö och . Utredningen omfattar gas-, el- och fjärrvärmeförsörjning ochär avsedd att utgöra ett aktuellt underlag för behandling av energifrågor ochför beslutsfattande i ärenden på energiområdet. Större delen av de tätbebyggda områdena i 'centralort har försetts med fjärrvärme. Inom mera glesbebyggda områden planerasför individuell oljevärme eller elvärme. Det samlade planeringsunderlaget, sombestår av delutredningar som kontinuerligt har föregått ställningstagandentill utbyggnad av fjärrvärme, kan sägas utgöra en fjärrvärmeplan för Västeråskommun. 2.5Tidigare förslag rörande energiplanering Frågor om planering och samordning inomenergiområdet har behandlats av flera utredningar ocharbetsgrupper. Av dessa kan följande nämnas. Värmeförsörjning i tätbebyggda områden harbehandlats bl. a. av energikommittén i betänkandet (SOU 1970: 13) Sverigesenergiförsörjning Energipolitik och organisation. Frågor om bl. a. kommunemas möjUgheter attrationellt ordna uppvärmningen i tätortema behandlades av värmeanläggningsutredningeni betänkandet (SOU 1974: 77) Värmeförsörjning enUgt varmeplan. Förslaget leddetiU lagen (1976: 838) om allmänna fjärrvärmeanläggningar. 1 betänkandet (SOU 1974: 64) Energi 1985 2000hävdade energi-prognosutredningen att den lokala energiförsörjningen måste sesi ett sammanhang och att värmeplaner bör ingå i fullständiga energiplaner, dvs.planer som behandlar produktion av alla energislag för alla konsumtionsändamål.Samordningen mellan energiplanering på riksnivå och den lokala energiplaneringenföreslogs bli utredd. Prop.1976/77:129 16 Vidare har energiprogramkommittén ibetänkandet (SOU 1914:12) Energiforskning och i promemorian (Ds I 1975: 1)Energiforskning. Behov av prototyper och demonstrationsanläggningar behandlatkommunal energiplanering och dess samordning med den kommunala verksamhetsplaneringeni övrigt. SlutUgen kan nämnas att enomfattande forsknings- och utveckUngs-verksamhet pågår av betydelse förkommunernas planering i energifrågor. Verksamheten finansieras av bl a. statensråd för byggnadsforskning genom det s. k. . Inom ramen för dettaprojekt utarbetas bl. a. en handledning i energiplanering. 3 Kommittén om energiplanering 3.1 Allmänt omlokal energiplanering Mot bakgrund av de i det föregåendebeskrivna förhållandena inom energiområdet anger kommUtén vissa allmännautgångspunkter för sina överväganden. TiU dessa utgångspunkter hörriktlinjerna för den statiiga energipolitiken enligt energipolitiskabeslut, bl. a. att dämpa ökningen av energUconsumtionen, driva en aktiv statligoljepolitik och trygga kraftförsörjningen. Kommittén hänvisar vidare tillvidtagna konkreta åtgärder för att stimulera till energibesparande åtgärder inäringslivet och i byggnader av olika slag, för att öka försörjningstrygghetenvad gäller olja, m. m. Kommittén framhåller attenergtfrågan i dess helhet har sådana dimensioner att det krävs en samordnadpolitisk planering på riksnivå. I denna planering ingår att ge mål och ramarför utvecklingen. Kommittén framhåller vidare, att som det statligainflytandet på energiområdet förstärkts är det uppenbart att vissa mål kräveråtgärder på det lokala planet. Det gäller enligt kommittén framför allt den ytterstväsentliga frågan om att åstadkomtna en bättre hushållning- med tUlgängligaenergiresurser. Kommittén framhåller vidare att kommunerna ansvarar förväsentliga 2 Kommittén skiljer på begreppen energihushållning ochenergisparande. Med energihushållning avserkommittén sädana åtgärder i syfte att åstadkomma en effektivareenergianvändning som kan vidtas utan alt de behov som människorna upplever somnödvändiga eller önskvärda behöver frångås. Exempel på sådana åtgärder är iproduktionsledet användande av anläggningar med högre verkningsgrad och ikonsumtionsledet bättre isolering av byggnader eller sänkning avinomhustemperatur utan att komforten påverkas. Med energisparande menar kommitténdäremot åtgärder för minskad energikonsumtion som medför att något behov ellerönskemål kan behöva eftersättas. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnaskonsumtionsbegränsningar i form av ransonering, sänkning av inomhustemperaturtill en nivå som upplevs som okomfortabel etc. Sådana åtgärder kan bli aktuellafrämst i krissituationer. Prop.1976/77:129 17 delarav samhällsplaneringen och att de inom ramen för denna i flera avseenden harförutsättningar att främja energihushållningen. Energiförbrukningen påverkar samhällsintressen somt. ex. miljön och hushållningen med mark och vatten, där kommunerna har detlokala ansvaret. Visserligen begränsas kommunernas möjligheter att påverkautvecklingen av att de inte har de befogenheter och instrument som skulle göradet möjligt för dem att ensamma bestämma i lokala energifrågor. Del är dockklart att kommunerna har ett betydande engagemang på energiområdet och på andraområden som har betydelse för energikonsumtionen. Det är enligt kommittén uppenbart att kommunernasengagemang i energifrågorna måste ske på ett planmässigt sätt och att enkommunal energiplanering har sin plats i det övergripande kommunala planeringssystemet.Enligt kommittén behövs en förstärkning av den planering som förekommer idetta avseende. Genom studium av resultatet av statens industriverksundersökning i frågan och genom egna kontakter med kommuner, statligamyndigheter och branschorganisationer har kommittén funnit att energifrågornaf. n. ges en i förhåUande till betydelsen ganska blygsam plats i den kommunalaplaneringen. I den mån särskilda s. k. energiplaner harupprättats synes dessa enligt kommittén i allt väsentligt vara inriktade på atttillgodose förväntade energibehov. De registrerar en efterfrågeutveckling ochanger lösningar för att tillgodose efterfrågan. Kommunerna har i ringa utsträckningbeaktat möjligheterna tiU en planmässig hushållning med energi. Kopplingen tillannan planering är av växlande omfattning men synes enligt kommitténofta vara ganska svag. 3.2Lagstiftning om lokal energiplanering Mot bakgrund av behovet av förstärkt kommunalenergiplanering tar kommittén upp frågan om det behövs en lagfästplaneringsskyldighet vad gäller energiplanering på det lokala planet och hurlagregleringen i så fall bör utformas. Enligt kommittén kan det knappast varaen lagstiftningsuppgift att reglera en energiplanering som tUlgodoserenbart eller huvudsakligen kommunala intressen. I lUchet med vad som är falletpå många andra områden av samhällslivet där kommunerna är engagerade bör detankomma på kommunema själva att avgöra behovet av planering och att utvecklasådana planeringsformer som är lämpliga med hänsyn tUl den egna situationen. Kommittén anser dock att en systematisk kommunalenergiplanering ökar möjligheterna att förverkliga den nationellaenergipolitiken. Det finns därför enligt kommittén motiv för att lagfästa enskyldighet för kommunerna att planera inom energiområdet. En lagstiftningskulle enligt kommittén kunna tjäna följande syften: 2 1976/77. 1 saml Nr 129 1976/77:129 18 att främja med hänsyn till hela landets ellerstörre regioners energi-hushåUning optimala lösningar, t. ex. i fråga om val avtekniska system och utnyttjande av möjligheter till samarbete kommuner emellaneller mellan kommun och industri, att förbättra underlaget för prognos- ochutredningsverksamheten inom energiområdet för hela landet, inbegripetberäkningar av investeringsbehov och behov av tekniska och personellaresurser, samt att möjliggöra en jämförelse mellan å ena sidankommunernas planering i fråga om val av energiformer och former för produktionoch distribution av energi och å andra sidan statiiga riktlinjer för energipolitiken,mUjöpolitiken, den fysiska riksplaneringen, den regionalpolitiska planeringenoch landets försörjningsberedskap. Kommitténs slutsats är att ett lagfäst kommunaltplaneringsansvar och en viss reglering av planeringen skulle kunna påskyndautvecklingen av den kommunala planeringen inom området och skapa vissa fastautgångspunkter för denna utveckling. anser kommittén att en hårdstyrning eller låsning lagstiftningsvägen på ett olyckligt sätt skulle hämmautvecklingen i nuvarande skede. Genom att inrikta lagstiftningen på vissaväsentliga frågor och undvika detaljreglering kan enligt kommittén de nämndasyftena främjas utan att en naturlig utveckling av planeringen bromsas. En annan synpunkt som enligt kommittén kan påverkafrågan om behovet av lagstiftning är att det helt allmänt finns ett nationelltintresse av en energiplanering av hög kvalitet på det lokala planet. Myckettorde nämligen vara vunnet om kommunerna över lag kommer igång med enmålmedveten planering på energiområdet och i samband därmed konsekvent strävarefter förbättrad energihushållning i sin övriga samhällsplanering. Kommittén förordar p. g. a. det sagda att enlagstiftning kommer till stånd. Lagstiftningen bör begränsas tUl att åläggakommunerna ett planeringsansvar inom energiområdet. Tanken är att dennaplanering skall integreras med kommunernas övriga planering. Några förändringari fråga om deras nuvarande befogenheter och faktiska möjlighet att vidtaåtgärder inom energiområdet föreslås inte av kommittén, som funnit frågan omsådana förändringar ligga utanför dess uppgift. Den planeringsskyldighet som åläggs kommunernaenligt lagförslaget innebär i huvudsak följande: Kommunen åläggs att i sinplanering överväga åtgärder för att begränsa energibehovet eUer eljest främjahushållningen med energi och för att åstadkomma en säker och tillräckligenergitiUförsel Kommunen skall därvid beaktaockså andra samhällsaspekter såsom miljövård, försörjningsberedskap ochhushållning med mark och vatten Kommunen skall vidare varaskyldig att där förutsättningar föreligger för samordnade lösningar samrådamed annan kommun eller 1976/77:129 19 medandra betydande intressenter på energiområdet såsom processindustrier ochkraftföretag. Kommittén uttalar i detta sammanhang att man är medveten om attutvecklingen mot allt fler planeringsformer av sektortyp medfört en starkbelastning på kommunemas resurser. Med den föreslagna uppläggningen avlagstiftningen blir det enligt kommittén emellertid möjligt att tillgodoseplaneringsbehovet på det energipolitiska området utan en olämplig ytterligarebelastning av kommunemas planeringsresurser. Det blir möjligt främst därför attplaneringen byggs upp stegvis och samordnas med kommunernas övriga planering. 3.3Planeringens utformning och rättsverkningar m. m. Kommittén behandlar vidare frågan om kommunalenergiplan bör ges rättsverkan och om formell prövning av sådan plan bör ägarum. Kommittén stannar för den uppfattningen att ett system med kommunalaenergiplaner som efter statlig prövning binder efterföljande detaljplanering,genomförandeåtgärder, koncessionsbeslut etc. skulle innebära betydandenackdelar. Kommittén anför som stöd för denna ståndpunkt att erfarenheterna avkommunal energiplanering är alltför begränsade och planeringstekniken alltföroutvecklad för att tillåta detta slag av bindning. Ett sådant systemskulle inte heller ligga i linje med det synsätt rörande samspelet statkommunsom alltmer tränger igenom. Vidare skulle behovet av flexibilitet i planeringeni hög grad motverkas. skulle det enligt kommittén innebärasvårigheter att undvika dubbelprövning av frågor som regleras i annan ordning. Kommittén föreslår därför en annan form för samspelmellan stat och kommun än formell planprövning. Genom en redovisning av kommunernashandlingsprogram på det energipolitiska området och ett därpå följanderesonemang mellan stat och kommun om inriktningen av den kommunala energipolitikenkan enligt kommittén väsentliga delar av den nödvändiga avstämningen mellanstatlig och planering komma till stånd. Kommittén erinrar om attstaten redan har tUlgång till olika styrmedel på energiområdet. Kommittén föreslår sålunda ett på visst sättreglerat samrådsförfarande. En sådan informell och icke bindande hantering börenligt kommittén i vart fall under ett inledande skede av den samhälleligaenergiplaneringen vara fullt tiUräcklig för att åstadkomma nödvändigaavstämningar. En planering av nu avsett slag ger enligt kommitténfördelar för kommunerna när det gäller att samordna energiplaneringen med övrigkommunal planering. Kommittén framhåller i detta avseende vikten av att denkommunala energiplaneringen byggs in i den övriga kommunala planeringen.Kommittén pekar särskilt på att det i planeringen 1976/77:129 20 inomenergisektorn finns uppenbara kopplingar tUl den ekonomiskalångtidsplaneringen, bostadsbyggnadsplaneringen, bebyggelse- och markanvändningsplaneringenosv. Den nödvändiga samordningen kan enligt kommitténkomma till stånd dels genom att energiplaneringen i likhet med annan kommunalplanering bygger på av kommunledningen fastlagda gemensammaplaneringsförutsättningar, dels genom att kommunledningen tar det övergripandeansvaret för planeringen. I de gemensamma planeringsförutsättningarnafastiäggs vissa utgångspunkter för kommunens planering. Detta gällerexempelvis bedömningar om näringslivs- och befolkningsutveckling,bostadsbyggande, ekonomi m. m. AUa sådana uppgifter har direkt inverkan påkommunens bedömningar av energibehovets utveckling och möjligheter atttUlgodose detta behov. En planering av den karaktär som kommittén föreslårutmynnar i allmänna handlingslinjer som måste följas av särskUdaverkställighetsbeslut för att kunna genomföras. Enligt kommittén innebär dettaatt utrymme för medborgarinflytande i form av besvärsrätt inte finns i dennaplanering lika litet som i planeringen av bostadsbyggandet genombostadsbyggnadsprogram eller i den kommunalekonomiska planeringen. Sådan rättkan däremot utövas i anslutning tUl de efterföljande beslut genom vilka deallmänna handlingslinjerna genomförs. Kommittén har också tagit upp frågan om vidgad koncessionsprövningpå det energipolitiska området. Med hänvisning bl. a. tiU det föreslagnaplaneringssystemet finner kommittén inte något behov av vidgad prövning utövervad som redan gäller . I vart fall bör enligt kommittén erfarenheterna avden kommunala energiplaneringen tills vidare avvaktas. 3.4Avgränsning av planeringsansvaret I Kommittén diskuterar vidare vUken omfattningplaneringsansvaret bör ha. Kommittén tar bl. a. upp frågan om planeringen böravse hela kommuner eller om den kan avgränsas till tätortssektorerna samt fråganom lämpligheten att helt undanta mindre kommuner. Vidare behandlar kommittén möjligheten att med enfunktioneU avgränsning inrikta planeringsuppgiften endast på vissa former avdistribution och användning av energi. Den kan t. ex. avse endastlednings-bunden energi eller energi för uppvärmning, för processindustri, församfärdsel etc. Planeringsansvaret kan även tänkas omfatta endastden energi som anskaffas och distribueras genom kommunens försorg, dvs.avgränsas efter huvudmannaskap. Kommittén redovisar bl. a. följande överväganden omavgränsnings-frågorna. 1976/77:129 21 Om man väljer att avgränsa planeringsskyldighetentUl vissa tätorter eller tätorter av viss storlek kan inte en total bedömningför landet göras i fråga om fördelningen mellan energislag är lämplig. TUldetta kommer svårigheter att finna ett rimligt kriterium för att undanta mindretätorter. Kommittén finner därför att planeringen bör omfatta alla tätorter.Den anser också att planeringen bl. a. beroende på avgränsningssvårigheter lUcaledes bör omfatta glesbygden. Som en följd härav bör planeringsansvaretinte heller avgränsas med avseende på huvudmannaskap. Planeringen bör alltsåvara kommunomfattande och oberoende av om kommunen har huvudmannaskapet förverksamheten eller inte. Omfattningen av planeringsinsatserna bör dockenligt kommittén anpassas till möjligheterna att förbättra energihushållningenoch till planeringens övriga syften. Vad gäller glesbygden finns därför oftaskäl att starkt begränsa inventeringar och även planeringsarbetet i övrigt. När det gäller frågan om vUka energiformer ochenergianvändningsområden som bör innefattas i planeringsansvaret bör enligtkommittén hänsyn i första hand tas tUl sådan energianvändning som kommunen harmest anledning och bäst möjlighet att påverka. Kommittén anser därför att denkommunala planeringen bör avse: uppvärmning av byggnader,förbrukningsvarmvatten, gator o. d. oavsett om värmen produceras direkt genomeldning av fossUa bränslen (olja, gas, kol, ved, torv, e. i individuellapannor eller i större anläggningar för distribution i fjärrvärmenät ellerutgörs av elvärme, solenergi eller geotermisk energi,