prop · G003100 · 1976-12-31 00:00:00 — Statskontoret har sedan verket blev centraltrationaliseringsorgan genomgått eller påverkats av en rad förändringarvad avser arbetsuppgifter och verksamhetsinriktning. Bl, a, tilldelades verketår 1963 vissa centrala uppgifter gällande användning av ADB inom statsförvaltningenoch anskaffning av datamaskiner (prop, 1963: 85, SU 1963: 81, rskr 1963: 196), Statskontoret kunde i aUt mindregrad verka som konsult åt de statiiga myndigheterna på rationaliseringsområdet.Skälet härtill var de växande kraven på samordningsinsatser från verkets sidaoch att utrymme behövde skapas för större utredningar av"funktionell-horisontell" natur. På initiativ av statskontoretbeslutade därför statsmakterna att ett konsultorgan förrationalisering inom statsförvaltningen skulle bildas(prop. 1969: 60, SU 1969: 56, rskr 1969: 187), Statskontorets rationaliseringsverksamhet avsågtill en början i princip hela statsförvaltningen. Ar 1968 bildades försvaretsrationaliseringsinstitut som ett särskilt organ för rationaliseringsverksamhetinom försvarsdepartementets verksamhetsområde genom att den militära enhetenbröts ut ur statskontoret (prop, 1968: 35, SU 1968: 94, rskr 1968: 217). Statskontoret har även genomgått organisatoriskaförändringar. a. bedrev verket försök med ny organisation tillår 1974. Fr. o. m. har statskontoret en ny organisation och nyprogramindelning (prop. 1975: 1 bU, 9, FiU 1975: 12, rskr 1975: 64). I den nyaorganisationen har bl. a, samordningen av rationaliseringsarbetet inom dencivila statsförvaltningen särskilt beaktats. Denna liksom utredningsverksamheteni övrigt kräver att statskontoret har goda kontakter med och kunskaper ommyndigheternas verksamhet. Utredningsverksamheten har därför organiserats iett antal utredningsavdelningar. Indelningen har skett efter olika statligaförvaltningsverksamheters departementstillhörighet. Ifråga om den allmänna inriktningen av statskontorets rationalise- 1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 23 ringsverksamhethar prioriteringsdiskussionen främst gällt avvägningen mellan storaövergripande utredningsprojekt och myndighetsinriktade projekt. Statskontoretsr a t i o n al iser i n g s v e r ks a mhe t kort karaktäristik Ansvarsfördelningen mellan statsmakterna ochmyndigheterna utgår från att myndigheterna har ett självständigt ansvar för sinverksamhet. Enligt allmänna verksstadgan (1965: 600) skall verksamheten hosvarje myndighet bedrivas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan attsäkerheten åsidosätts. Myndigheterna är således själva ansvariga för attverksamheten bedrivs rationellt och rationalisering är därmed ett led i denlöpande förvaltningen. Chefen för myndigheten skall verka för förenklingar ochförbättringar i arbetets planläggning och utförande. Han skall vidare bl. a. tillseatt en eller flera tjänstemän ägnar särskUd uppmärksamhet åt arbetetsrationalisering. Bestämmelsema i allmänna verksstadgan för dettaområde kompletteras av förordningen (1975: 567) om rationaliseringsverksamhetinom den civila statsförvaltningen, den s, k, rationaliseringsförordningen, Idenna ges vissa riktlinjer för statskontorets verksamhet. Där sägs att verketinom ramen för tillgängUga resurser skall biträda civila statsmyndigheter vidrationaliseringsutredntngar, I första hand gäller detta sådanarationaliseringsutredningar, som 1. avser myndighets helaverksamhet eller huvuddelen av denna, 2. i väsentlig mån berörmyndighets kontakter med annan myndighet, 3. avser funktioner som förekommeri flera myndigheter eller avser verksamhetsområden inom vilka flera myndighetergemensamt arbetar och då verksamheten vid flera myndigheter kanberöras av eventueUa förändringar. Vidare är myndighetema enligtrationaliseringsförordningen skyldiga att vid utveckling av ADB-system ochannan rationaliseringsverksamhet samråda med statskontoreti frågor som är av större omfattning eller av principiell betydelse. Rationaliseringsprojekt vid statskontoret kaninitieras av regeringen, av statskontoret, av annan myndighet eller avstatskontoret och en myndighet gemensamt. Projekt kan även tillkomma på begäranav en offentlig kommitté. Av de totalt 60 projekt som var underarbete, hade 30 formellt initierats av regeringen, i många fall dock somresultat av statskontorets eget agerande. Endast åtta projekt tillkom på initiativav annan myndighet. Statskontorets rationaliseringsverksamhet kan ihuvudsak delas upp i två grupper, nämligen horisontella/funktionella projektoch vertikala, myndighetsinriktade projekt. Horisontella projekt avserverksamheter för vilka flera myndigheter svarar eller funktioner som ärgemensamma 1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 24 Sådana projekt innehåller ofta starka inslag av teknik-eller metodutveckling. Som exempel på horisonteUa projekt kan nämnas projektför utveckling av metoder och tekniker på och föradministrativ rationalisering samt för utveckling av ADB-system för löner ochtjänstematriklar och av informationssystem inom mUjövården och rättsväsendet.De vertikala projekten gäller viss myndighet eller en väsentlig del av enmyndighet och utgör den numerärt största gruppen. Exempel på vertikala projektär projekten rörande den allmänna försäkringens administration ochlantbruksnämndernas organisation samt översynen av organisation.Dessa projekt varierar sinsemellan ganska kraftigt i storlek. Statskontoret avser att även framgent drivahorisontella projekt. Av flera skäl förutses dock antalet vertikala projektkomma att öka. Bl, a, de vidgade kontakterna med statsmyndigheterna somstatskontoret nu etablerar väntas leda till flera sådana projekt. Underförutsättning av i stort sett oförändrade resurser innebär detta attverksamheten i minskad omfattning kommer att utgöras av horisonteUa projekt. Rationaliseringsinsatsen inleds med att problemen iden aktuella verksamheten beskrivs och analyseras i syfte att få framindikationer på i vilka avseenden organisationen, handläggningsrutinerna, dekontorstekniska hjälpmedlen, arbetsledningen, planeringen eller något annatbrister. När statskontoret genomför en rationaliseringsinsats på initiativ avregeringen eller en myndighet återfinns i regel en mer allmän problembeskrivningi underlagsmaterialet. Med utgångspunkt i problembeskrivningen planeras ochbudgeteras det fortsatta arbetet i projektet. Rationaliserings- eller utredningsarbetet följersällan ett rätlinjigt förlopp i vilket de olika momenten problembeskrivning,problemanalys, problemlösning, utarbetande av nya lösningar och genomförande itur och ordning avlöser varandra, I verkligheten blir det ofta nödvändigt medåtergångar till tidigare led i kedjan med omprövning av tidigare gjordaantaganden. En viktig uppgift för statskontoret är vidare attmedverka till utveckling av effektivare metoder och tekniker för administrativrationalisering. Detta sker i nära kontakt med bl. a. andrarationaliseringsorgan och med forskningsinstitutioner. Statskontoret utnyttjari sina projekt nya hjälpmedel för att få egna erfarenheter av dessa innan deförs ut för allmän användning. Statskontoret anordnar och medverkar dessutomvid utbildning av personal för rationalisering. För att belysa omfattningen på statskontoretsrationaliseringsverksamhet kan nämnas att programmet Rationalisering, somsvarar för av verkets kostnader, /76 uppgick till drygt36 milj, kr. Antalet utredningar eller projekt var ca 100, Prop.1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 25 Problemi fråga om gränsdragning mellan förvaltningsrevision och rationaliseringsverksamhet Revisions- och rationaliseringsutredningenidentifierar en rad problem som den anser föreligga i fråga om gränsdragningoch samverkan mellan de centrala organen för förvaltningsrevision ochrationaliserings-verksamhet. Utredningen konstaterar i det sammaiUianget attförvaltningsrevisionens framväxt har fört in ett nytt element istatsförvaltningen. Behov av regler för gränsdragning och samverkan mellanförvaltningsrevision och tidigare inom statsförvaltningen bedriveteffektivitetsfrämjande arbete har därmed framkommit. Utöver vad som följer avinstruktionerna för berörda myndigheter har regeringen inte utfärdat någrasärskilda bestämmelser härom. RRV och statskontoret har inte heller sinsemellankommit överens om sina roller i det effektivitetsfrämjande arbetet. Inomstatskontoret råder en viss osäkerhet härvidlag. Även bland statsförvaltningensmyndigheter råder oklarhet om ansvarsfördelningen mellan RRV ochstatskontoret. Myndigheterna är också osäkra om förvaltningsrevisionensstäUning i förhållande tUl myndigheterna. Utan någon rangordning efter vikt identifierarutredningen följande avgränsningsproblem, 1, Kontakterna mellan RRV ochstatskontoret är för begränsade för att samverkan för ett gemensamt mål skallkunna ske, 2, Det förekommer att RRV och statskontoreteller FRI genomför undersökningar som ställer krav på medverkan frånsamma enhet inom en myndighet. Detta är besvärande för berörd myndighet ochkan väcka irritation, 3, Planeringen av RRV:s ochstatskontorets verksamhet sker utan tillräcklig ömsesidig anpassning, 4, Det saknas organisatoriskaformer eller fastlagda rutiner, som syftar till att stödja myndigheterna iarbetet på att genomföra förändringar som aktualiserats avförvaltningsrevisionella analyser. Risk föreligger därmed attförvaltningsrevisionens effekter försenas eller uteblir. 5, De i förvaltningsrevisionellaanalyser ingående förslagen tiU åtgärdsprogram är inte tilhäckligt välpreciserade i fråga om ställning och innebörd. 6, Statskontorets hittillsvarandeinriktning, val av rationaliseringsprojekt och val av arbetsformer medför attverket endast i begränsad utsträckning kan tillgodose önskemål frånmyndigheterna om biträde med anledning av förvaltningsrevisionella analyser. 7, De ekonomi-administrativastyrmedlen är av stor betydelse för statsmyndigheternas möjligheter atteffektivt kunna realisera uppsatta mål. Resurser finns inte inom RRV för attbiträda myndigheterna vid den nödvändiga myndighetsanpassningen av t. ex, de avRRV gjorda allmänna rekommendationerna för verksamhetsplanering. Metodutvecklingenpå detta område kan därför riskera att få endast begränsad bety- 1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 26 delseför effektiviteten i statsförvaltningen. 8, Vid förvaltningsrevisioneUa analyser uppmärksammasibland bris ter i de av myndighetema använda redovisningssystemen. Även om RRV på detta område kan låta förslaget till åtgärdsprogram vara mer konstruktivt än annars, har myndigheterna på grund av brist på expertis svårigheter att vidta nödvändiga åtgärder. RRV, statskontoret och FRI bedriver utbildningoch metodutveck ling. I fråga om dessa verksamheter förekommer endast i ringa grad samverkan mellan verken. Revisions- och rationaliseringsutredningenpresenterar en rad förslag som bör bidra tiU att lösa de avgränsningsproblemsom föreligger i fråga om förvaltningsrevision och rationaliseringsverksamhetpå central nivå. Enligt utredningen är det svårt att på principiellaeller logiska grunder finna en administrativt tillämpbar avgränsning mellanförvaltningsrevision och rationaliseringsverksamhet, I båda ingår såväl attidentifiera effektivitetsbrister som att initiera och utformaförändringsåtgärder, SkUlnaden ligger närmast i var tyngdpunkten ligger. Dettahar lett utredningen till att i sin problemlösande verksamhet mer betonabehovet av samverkan än av gränsdragning. Utredningen konstaterar dock att ävensamverkan måste bygga på någon föreställning om en gränsdragning eller enrollfördelning. Om samverkansformema är väl avpassade kan emellertidgränsdragningen tillåtas vara mindre precis. De problem som identifieratsantyder för övrigt också att problemen mer avser otUl-räcklig samverkan änbristen på entydig avgränsning mellan förvaltningsrevision ochrationaliseringsverksamhet. Utredningen utgår från att det i allmänhet ärlämpligt att en rationaliseringsinsats där statskontoret eller försvaretsrationaliseringsinstitut (FRI) medverkar görs efter genomfördförvaltningsrevision. En sådan ordning ger möjlighet att i rationaliseringsarbeteti ökad utsträckning dra nytta av de kunskaper och erfarenheter som kommer frami förvaltningsrevisionen. Samtidiga undersökningar av effektivitetsorganen viden myndighet bör vidare inte förekomma. Erforderlig tidsmässig anpassning mellanförvaltningsrevision och rationaliseringsverksamhet bör åstadkommas genom attRRV, statskontoret och FRI samverkar i planeringen av den egna verksamheten.Planeringsprocesserna i de tre verken bör därför i viss utsträckning länkastill varandra. Skyldigheten att i planeringen av den egna verksamheten samverkapå detta sätt bör föreskrivas i resp. myndighets instruktion, är att iakttagelser som görs iförvaltningsrevisionen i många fall inte inom rimlig tid föranleder åtgärderfrån den granskade myndighetens sida. Detta beror oftast på att myndighetensaknar resur- Prop.1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 27 seroch förmåga att på egen hand vidta åtgärder. FÖr att öka utbytet aveffektivitetsprocessen bör eftersträvas att vinna ökade garantier för att deförändringar som man konstaterat behövs verkligen föranleder åtgärder.Utredningen föreslår att gemensamma genomgångar av viktigare revisionsrapportersker mellan revisions-och rationaliseringsorganen. Därvid bör diskuteras bl, a,hur sannolikheten i det enskilda fallet kan ökas för att önskvärdaförändringar verkligen kommer till stånd, RRV bör vidare i slutfasen avrevisionsarbetet uppmärksamma myndigheten på möjligheten att begära biträdefrån statskontoret eller FRI. Dessa verk bör även i en "uppsökande verksamhet"erbjuda reviderade myndigheter biträde om detta bedöms lämpligt. De bör ävenhålla sig informerade om hur förändringsarbetet fortskrider vid reviderademyndigheter. För att säkerställa att erforderliga kontakter tas mellan RRV ochrationaliseringsorganen i anslutning till att pro jekt inleds eller avslutasbör bestämmelser härom utfärdas. Detta kan lämpligen ske genom komplettering avresp. verks interna tjänsteföreskrifter. Utredningen har övervägt frågan om inriktningen avstatskontorets verksamhet. Valet sägs stå mellan kortvariga, massiva insatsereller begränsade insatser . Utredningen anser attstatskontoret bör inrikta sin verksamhet och välja sådana arbetsformer attverket med givna resurser kan hålla kontakt med och meningsfuUt påverka ettökat antal rationaliseringsprojekt. Statskontoret bör därför i störreutsträckning välja att engagera sig "extensivt" i projekten. a.bör verket undvika att engagera sig i projekten utan istället överlämna ansvaret till myndigheterna så snart somrationaliseringsarbetets fullföljande har säker-stäUts, En förvaltningsrevision avslutas med en rapport somvanUgen innehåller ett förslag till åtgärdsprogram, I detta beskrivs ochanalyseras problem och antyds tänkbara lösningar. Förslagen till åtgärdsprogramhar betydelse för övergången från revisionsfasen tUl rationaliseringsfasen.Utredningen anger därför sin syn på åtgärdsprogrammens innehåll ochställning i följande punkter: Förslag till åtgärdsprogram böringå som ett främjande moment i de förvaltningsrevisionella rapporterna, Vid formandet av förslagen tillåtgärdsprogram bör RRV iaktta återhållsamhet och vid mer brett upplagdaundersökningar i allmänhet inte gå längre än till att beskriva problem ochproblemområden och peka på de frågor som myndigheten ytterligare behöverbehandla och den allmänna inriktningen av myndighetens fortsatta utredningsarbete, Om undersökningen är snävtavgränsad bör mer preciserade förslag till åtgärdsprogram kunna tillåtas, Om undersökningen avserekonomi-administrativa system och särskilt redovisningssystem vid enmyndighet är det önskvärt att Prop.1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 28 förslagentill åtgärder är så preciserade som möjligt, Myndigheten avgör själv,eventuellt under medverkan från rationaliseringsorgan, vilka åtgärder somskall vidtas med anledning av en förvaltningsrevisionen rapport. Oavsettåtgärdsprogrammens närmare utformning är dessa således inte bindande härvidlag, Metoden med "gemensammaärenden" bör inte tillämpas vid förvaltningsrevision. (Metoden innebäratt RRV och den reviderade myndigheten efter förhandling enas om de åtgärdersom skall vidtas.) Planerings- och styrsystemen vid en myndighet är avavgörande betydelse för effektiviteten i myndighetens verksamhet, RRV utformarallmänna rekommendationer för hur ekonomi-administrativa planeringssystem börutformas. Det ankommer emellertid på myndighetema själva att utifrån dessa aUmännarekommendationer utveckla och myndig-hetsanpassa planeringssystemen, RRV börses som en fackmyndighet som ställer krav på en viss standard i myndigheternasekonomiska planering. Utredningen anser att det bör uppdras åt statskontoretatt utifrån dessa krav utarbeta konkreta exempel på planerings- ochstyrmetoder för statsmyndigheterna. Statskontoret och även FRI bör vidare påbegäran kunna biträda enskilda myndigheter med myndighetsanpassning avplanerings- och styrsystem. Det utvecklingsarbete som därvid måste bedrivasbör ske i samarbete med RRV. RRV utarbetar generella metoder för redovisning.Det ankommer på vederbörande myndighet att anpassa redovisningssystemen tillmyndighetens behov. Även i detta fall lämnas myndigheterna i stor utsträckningåt sig själva. Enligt utredningens mening är det önskvärt attstatsmyndigheterna kan ges förbättrade möjligheter till biträde frånredovisningsteknisk expertis med god kunskap om de statliga redovisningssystemen.Detta kan lämpligen åstadkommas genom att RRV har redovisningstekniskaspecialister som vid behov kan ställas till statsmyndigheternas förfogande förstörre eller mindre insatser. RRV, statskontoret och FRI bedriver olika former avutbildning och metodutveckling. Utredningen konstaterar att samverkan ärbegränsad på dessa områden. Enligt utredningens mening bör fördelar kunna vinnasmed ökad samverkan i fråga om intern och extern utbildning samtmetodutveckling. jUtred-ningen utgår dock från att denna kommer till stånd utanatt utredningen behöver lämna förslag i fråga om de lämpliga formerna härför. Utredningenbehandlar även frågan om revision i samband med ADB, Utveckling, introduktionoch drift av ADB-system är primärt visserligen ett ansvar för vederbörandeanvändarmyndighet. Statskontoret och FRI har emellertid i stor omfattningmedverkat vid utformning av olika myndigheters ADB-system som ett led i detallmänna administrativa utvecklingsarbetet. NärRRV gör en mer omfattande förvaltningsrevisionen analys av 1976/77:100 Bilaga11 Budgetdepartementet 29 myndighetersom är stora ADB-användare kan självfallet även användningen av ADBuppmärksammas. Därvid är det utan betydelse om myndigheten själv har utvecklatsystemet eller om den gjort det under medverkan från rationaliseringsorganen.RRV:s förvaltningsrevision på ADB-området är organiserad som en speciaUst- ochstödfimktion tiU den myndighetsinriktade förvaltningsrevisionen. Utredningen anser att RRV:s revisionella insatserkan begränsas i de fall statskontoret och FRI medverkar isystemutvecklingsarbete och ansvarar som fackmyndigheter för uppföljning avADB-system i drift vid olika myndigheter. De resurser för ADB-revision som RRVhar är inte avsedda för systemutvecklingsarbete. De bör heUer inte användas tUlatt utforma normer och standarder för hur systemutvecklingsarbete skall gå tiU,Sådana uppgifter ankommer på statskontoret och FRI m, fl. Utredningen påpekar dessutom att ADB-tekiukentidigt kom att till-lämpas på redovisningsområdet, ADB-tekniken kan också användasi samband med revision, RRV ägnar därför metodutveckling och utbildning pådetta område uppmärksamhet. När det gäller denna verksamhet synes det dock inteföreUgga några gränsdragnings- och samverkansproblem mellan RRV ochstatskontoret. Ledamoten har lämnat ett särskilt yttrandeöver betänkandet. Han anför där att utredningens problembeskrivning,överväganden och förslag har utgått från en syn på revision och rationaliseringsom en enhellig effektivitetsprocess inom vilken det har gällt att dra en gränsdär revision övergår i ratiorialisering. Utgångspunkten bör i stället vara deskilda funktioner revision och rationalisering har i statsförvaltningen. Revisionen, också förvaltningsrevisionen, fullgörenligt en granskande och kontrollerande funktion. När däremot decentrala rationaliseringsorganen medverkar i rationaUseringsarbete gör de detsom experter och har härvid en huvudsakligen rådgivande och problemlösandefunktion. De får härigenom ett ansvar för utformning och genomförande avkonkreta lösningar. Även om revision och rationalisering förenas i detgemensamma övergripande målet att medverka tiU ökad effektivitet istatsförvaltningen, så utgör de ändock två skilda funktioner. För att förena de till synes motstridigasträvandena inom revisionen att dels bibehåUa sitt oberoende i en återkommanderevision, dels vara konstruktiv och stimulera till förbättringsåtgärder har RRVfaststäUt den policyn att revisionen skall komma med idéer och uppslag tilleffektivitetsfrämjande åtgärder men inte medverka med konsultinsatser. Förslagentill åtgärder är inte bindande för den reviderade myndigheten. 1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 30 RRVhar dock möjlighet att föra saken vidare till regeringen för dess bedömning. Det förhållandet att revision och rationaliseringär skilda funktioner hindrar inte samverkan mellan organ som svarar för dessafunktioner. Omfattande sådan samverkan förekommer mellan RRV och de granskademyndigheterna som primärt rationaliseringsansvariga. Med de utgångspunkter somtidigare har angetts har kommit till samma uppfattning som övrigaledamöter beträffande behov av och former för samverkan mellan RRV,statskontoret och . delar inte heller utredningens uppfattningi fråga om inyn-dighetsanpassning av planeringsmetoder. Enligt denna bör RRVses som fackmyndighet som på sitt område ställer krav på standard i myndigheternasplanering m. m. Vidare bör statskontoret få i uppdrag att utarbeta konkretaexempel på planerings- och styrmetoder för statsmyndigheterna. RRV är, framhåller , fackmyndighet på detekonomi-administrativa området inom statsförvaltningen. Häri ingår bl. a. attverka för att myndigheternas ekonomiska planering inom ramen för budgetprocess,budgetering, redovisning och resultatanalys förbättras. Det innebär att RRV ivissa avseenden ställer generella krav, framför allt i fräga om myndigheternasexterna redovisning. När det gäller de övriga komponenterna i detekonomi-administrativa systemet är det enligt emellertid inte möjligtatt ställa generella krav enligt den modell som utredningen diskuterar.Därtill är myndigheternas verksamhet, behov av information och nivåer påekonomi-administrativ utveckling alltför skiftande. RRV kan t. ex,, som ocksåhar skett, ge en översiktiig bild av vad som allmänt bör känneteckna enutvecklad verksamhetsplanering och illustrera denna med praktiska exempel,RRV:s arbete på detta område syftar enligt däremot inte till attformulera bestämda krav utan till att ge idéer och impulser tUI myndigheternasegen utveckling av sin ekonomi-administration och till att skapa en referensrammot vilken förvaltningsrevisionella bedömningar kan göras. Det ligger i sakensnatur att detta arbete måste göras i nära kontakt med myndigheterna och medgod kunskap om deras verksamhet. Flertalet remissinstanser kommenterar interevisions- och rationaliseringsutredningens avgränsning av sitt uppdrag.ÅtskUliga av dem anser att den problemidentifiering som redovisas ärförtjänstfullt gjord och att 1976/77:100 Bilaga 11 Budgetdepartementet 31 deförslag till lösningar som presenteras bör medverka tiU att lösa eller minskaföreliggande problem. En mindre grupp anser sig inte kunna bedömaproblembeskrivningen och förslagen. Några remissinstanser har mer allmänna synpunkterpå utredningens avgränsning, bedrivande och resultat. I en till statskontoretsyttrande fogad bilaga hävdar personalförelrädaren Printz att det hade varitönskvärt med en längre gående analys av problemet med att avgränsa förvaltningsrevisionoch centralt bedriven rationaliseringsverksamhet.