prop · G003138 · 1976-12-31 00:00:00 — års beslutade riksdagendessutom om ett nytt system for ADB inom folkbokföring och beskattning (prop.1975: 57, SkU 1975: 32, rskr 1975: 230). Det nya systemet innebär bl. a. attskatteadministrationen effektiviseras genom ett väl utbyggt ADB-stöd som underlagför granskning och taxering. Principbeslutet om det nya ADB-systemetinnebär att datordriften skall bygga på en blandad regional och centralregisterföring. /beslutades att 21 län skall ha egnadatoranläggningar de s. k. länsdatorerna för den regionala ADB-driften isystemet (prop. 1975/76: 100 bil. 9, SkU 1975/76: 35, rskr 1975/76: 212). Dessadatorer avses instaUeras och successivt tas i driftregionvis. Härtill kommer en datoranläggning hos RSV för den centraladatordriften i systemet. Frågan hur den centrala datordriften hos RSV skallorganiseras behandlades av (prop. 1976/77: 25 bil. 6,SkU 1976/77: 1976/77:138 41 10,rskr 1976/77: 62) då anvisade medel för en ADB-drift-enhet.Produktionsstarten för det nya ADB-systemet skall enligt gällande planer ske ibörjan av . Arbetet med att förbereda och genomföra deorganisatoriska och tekniska förändringarna inom skatteadministrationen liggerpå RSV och statskontoret. Det bedrivs inom ramen för det s. k. medpersonal från dessa myndigheter och från länsstyrelser och lokala skattemyndigheter.RS-projektet omfattar två utredningar, nämligen en för den organisatoriskautformningen (RS/ORG) och en för uppbyggnad av det nya ADB-systemet ochadministrativa rutiner i övrigt (RS/AFB). Projektet har successivt redovisatresultatet av arbetet i delrapporter. För den övergripande ledningen av projektet svararen för () och statskontoret gemensam ledningsgrupp där debåda verkens generaldirektörer ingår. För att bereda underlaget för ledningsgruppensställningstagande finns en referensgrupp med företrädare för datainspektionen,, länsstyrelsernas organisationsnämnd, länsstyrelserna,de lokala skattemyndigheterna samt de anställdas organisationer. 6.1.2Den aktuella diskussionen om Några remissinstanser är i sina remissyttrandenöver delrapporterna : 1 (Taxeringsarbetet i första instans. Organisationoch arbetsformer) och 1977: 1 (Taxeringsarbetel i första instans.Författningsförslag) kritiska mot de genomförandeplaner för den nyataxeringsorganisationen som där har presenterats. Vidare har kritik ochsynpunkter särskilt rörande det nya ADB-systemet framförts i enrevisionsrapport från RRV, i remissvar från datainspektionen över RS-projektetsdelrapport : 4 (Integritet och genomförande) samt i skrivelser frånlandshövdingarna. () genomförde under periodenjunioktober en granskning av . Resultatet redovisades idecember 1976 i en revisionsrapport av utvecklingsarbetet med rationaliseringenav skatteadministrationen (m. m.). Det framhålls i rapporten attRRV inte har inriktat sig på att granska och värdera syftet med reformernainom skatteadministrationen utan på att redovisa effektiviteten i delar avprojektarbetet. RSV och statskontoret, dvs. de för RS-projektetansvariga myndigheterna, har bemött RRV:s rapport i en promemoria. RRV har därför inte varit i tiUfäUe att yttra sig överpromemorian. I det följande tar jag i korthet upp de områden därRRV har framfört kritik och redogör för vad har anfört tillbemötande av kritiken. 1976/77:138 42 RRV anser i sin rapport att arbetet medsäkerhetsfrågorna i ADB-systemet är försenat och att det inte i aUa avseendenhar lett till tillräckligt konkreta resultat avseende planering ochsamordning. Från sida hävdas att konkreta förslagför att åstadkomma datasäkerhet, fysiskt skydd mot brand, stöld, skadegörelseo. d. inte kunde och enligt planerna inte heller skulle föreligga vidlidpunkten för revisionen. SärskUt för de ADB-tekniskt inriktade delama avsäkerhetsarbetet var förutsättningarna oklara, eftersom valet av centraldatorinte blev klart förrän . EnUgt projektetsbedömning kommer arbetet med säkerhetsfrågorna att vara färdigt till dentidpunkt då systemet planeras tas i drift. Enligt RRV år arbetet med att la fram riktlinjeroch regler för hur ett enhetiigt och effektivt systemutvecklingsarbete skallbedrivas en s. k. systemhandbok avsevärt försenat. RRV lanser vidare attdetta arbete har givits låg prioritet av projektledningen. framhåller att det finns striktaregler för systemarbetet i de delar där det är nödvändigt. Det finns bl. a. enhandbok för utvecklingen av nuvarande ADB-system. Arbete pågår emellertid mednya delar och med att förbättra befintliga delar. Anvisningar beräknas blifärdiga i den takt som behoven uppslår. RRV hävdar att planeringen av utbildningen för demsom skall använda det nya ADB-systemet är försenad och att det föreliggeroklarhet beträffande möjligheterna att framställa kursmaterial och genomförautbildning i planerad omfattning. framhåller att den utbildning somplaneras eller skisseras inom projektets ram inte bara fönmleds av RS-reformen;utan även av behovet att allmänt förbältra utbildningsnivån inom skatteområdet.Arbetet med alt framställa utbildningsmaterial och genomföra utbildningenunderlättas av att den största delen av utbildningsdagarna avser kurser som f.n. redan bedrivs inom skatteadministrationen. Det föreligger numera enUtbUdningsplan som bygger på såväl RSV:s ordinarie utbud av kurser som de avRS-projektet föranledda nya kurserna. Utbildningen kommer att kräva storaansträngningar men enligt projektets bedömning är föreliggande utbildningsplangenomförbar. RRV anser att planeringen av projektet inte ärtillräckligt underbyggd, samordnad och tUlföriitlig. RRV efleriyser bl. a.kontroll- och utvärderingstillfällen i projektet där arbetets resultat och lägekan värderas. RRV anser vidare att rapporteringen och uppföljningen av arbetetsker utan fastställda regler. Detta gör det svårt att få överblick överarbetet. RRV hävdar dessutom att bristerna i planeringen lett till s. k.direktstyrning av projektet. redogör i sin promemoria för detplaneringssystem som tillämpas. Den valda ambitionsnivån i planeringen ärenligt Prop.1976/77:138 43 enavvägning mellan behovet i varje läge av planering och arbetsinsatsen fördensamma. De tidpunkter, där planeringssystemels lämplighet har kunnatprövas, har varit avlämnandet av rapporter till regeringen. De visar enligt projektetatt produkterna har kunnat färdigställas på utsatt lid. Man konstaterar vidareatt planeringen i liknar den som med framgång har använts i andrastora projekt avseende administrativ rationalisering. anser attsmärte, formella brister i planeringen har lett RRV till vidlyftiga ochobestyrkta slutsatser om planeringsarbetet. Det saknas enligt RRV en samlad och enhetligbudgetering och redovisning för det arbete som är samlat inom . Deverkliga kostnaderna för projektet går därför inte att följa upp. Dessa bristerförsämrar möjligheterna att utarbeta ekonomiska kalkyler. RRV anser att de ekonomiska kalkyler som vid olikatillfällen har gjorts i är ofullständiga och bristfäUiga även iövrigt. a. är de inte enhetiigt utformade och jämförbara.Projektkostnaderna överstiger enligt RRV väsentligt de siffror som beräknadesår 1974. RRV presenterar även en sammanställning av det kalkylmaterialbeträffande projektets kostnader som föreligger i rapporter,vUket enligt RRV visar kalkylarbetets brister och kalkylernas känslighet.Enligt RRV kan det inte uteslutas alt den beslutade reformen av skatteadministrationenkan ge ett underskott i stället för den beräknade vinst som redovisades . framför en rad invändningar mot RRV:suttalanden om brister i de ekonomiska kalkylerna och om RRV:s beräkning av kostnadenför projektverksamheten. Projektet konstaterar inledningsvis också att syftetmed RS-reformen är att uppnå större likformighet och rättvisa vid taxeringen.RS-projektet instämmer dock i att kalkylarbetet har varit eftersatt. En brist i RRV:s kalkylresonemang är enligtprojektet att endast RS-reformen har studerats och att den har belastats medsamtiiga utredningskostnader. Man kan dock inte välja mellan att antingengenomföra RS-reformen eller avstå från att vidta åtgärder. Nuvarande ADB-systemoch ADB-utrustning fungerar nämligen längst tiU åren 19801981. Det finnsvidare uppenbara brister i nuvarande taxeringsorganisation. Genomförs inteRS-reformen måste således andra förändringar vidtas. För att kalkylen skallvara rättvisande skall enligt projektet vidare endast sådana kostnader som ären följd av RS-reformen belasta projektet. Alla utbildningskostnader är t. ex.inte hänförliga till RS-reformen. Man hävdar också att det finns flera exempelpå felaktigheter i RRV:s beräkningar. För att de ekonomiska kalkylerna skall blirättvisande måste man enligt vid en omräkning även justeraintäktsposterna. 1976/77:138 44 sägsRRV inte ha gjort. Intäkterna av förbättrad deklarationsgranskning ochförbättrad skattekontroll i övrigt består av dels en korrektiv, dels enpreventiv effekt. I>et torde dock i praktiken inte gå att mäta dem.Projektet presenterar också en aktuell nuvärdeskalkyl för hela projektet. Ävenmed försiktiga antaganden om intäktema per revision baserade på nuvarande revisionsverksamhetoch hittillsvarande försöksverksamhet med s. k. TN-revisioner visar kalkylenenligt projektet på en. RRV anser sammanfattningsvis alt det mot bakgrundav gällande förutsättningar och gjorda iakttagelser inte kan uteslutas attprojektets inriktning, omfattning, tekniska och administrativa ambitionsnivåoch den planerade systemstrukturen kan btjhöva ytterUgare övervägas för attADB-systemet skall kunna instaUereis i avtalad tid och enligt den hittillsgjorda planeringen. RRV föreslår att man inom projektet omgående övervägervilka åtgärder som behöver vidtas för att såvitt möjligt säkerställa attprojektets huvudsakliga syften nås. Från sida sägs sammanfattningsvis attRRV:s revision genomfördes då underlag för bedömning av ambitionsnivåoch tidplaner i ett projekt normalt inte föreligger. anser attRRV har dragit alltför vittgående slutsatser i vad avser planeringsläge,arbetsmetoder m. m, utifrån brister på dessa områden. Man konstaterar attresultat har presenterats på utsatta tider. bedömer detockså som tämligen säkert att RS-reformen kommer att ge ett statsfinansielltöverskott. delar inte heller RRV:s syn. påbehovet av översyn av beslut avseende systemstruktur m. m. förADB-systemet. Ett sådant arbete skulle enligt projektet leda till allvarligaförseningar, avsevärda kostnadsökningar och allvarliga stömingar i planeringenav genomförandet. Som jag har sagt lämnades RS-projektetspromemoria med bemötanden av RRV:s revisionsrapport ochRRV har ännu inte tagit ställning lill promemorians uppgifter. Landshövdingarna diskuterade vid ett landshövdingsmötei frågor som har samband med det nya ADB-systemet inom folkbokförings-och beskattningsorganisationen. Med anledning härav uppdrog mötet åt trelandshövdingar att i en skrivelse framföra vissa synpunkter och förslag tillchefen för budgetdepartementet. Skrivelsen remitterades till RSV ochstatskontoret dvs. de för ansvariga verken för yttrande.Yttrandet föranledde en ny skrivelse från landshövdingarna. 1976/77:138 45 Landshövdingarna anser att man i hargått ifrån beslut om registerföringen i det nyaADB-systemet och har lagt en större del av registerföringen på den centraladatorn än som avsågs. Sammanfattningsvis hävdar landshövdingarna att idet system som utvecklas inom skapas ett tryck mot ständigt utökadcentral registerföring genom att terminalåtkomsten förbehåUs de centralaregistren. mmskar de regionala registren i betydelse. Risk föreliggerenligt landshövdingarna för att den regionala registerföringen på siktavvecklas och ersätts av centrala register. De ändringar i förhållande tillriksdagens beslut som sägs ha vidtagits i det nya systemet medför enligtlandshövdingarna att länsstyrelserna inte förses med tidsenligt utrustadedatorer. Detta får enligt landshövdingarna i sin tur en starkt hämmandeeffekt på den regionala ADB-utvecklingen. Landshövdingarna hemstäUer därför att direktivskall ges till RSV att beakta de krav som har förts fram dels när underlag förupphandling av länsdatorerna upprättas, dels i det fortsatta arbetet med utvecklingav nytt system för ADB inom folkbokförings- och beskattningsorganisationen. De för ansvariga myndigheterna, dvs.RSV och statskontoret, anser sig ha följt de riktiinjer som harangivit. Som stöd härför hänvisas i remissyttrandet på flera punkter till vadsom sägs i prop. Det framhålls vidare att det nya ADB-systemet inteinskränker länsstyrelsernas och de lokala skattemyndighetemas tillgång tillregister. Genom införandet av terminaler får de tvärtom bättre och enklaretiUgång till data i det nya systemet. De för projektet ansvariga myndigheterna,aUtså RSV och statskontoret, hemställer därför att landshövdingarnas skrivelselämnas utan avseende. I samband med att RSV och statskontoret fickuppdraget att i nära samarbete med datainspektionen bedriva fortsattutredningsarbete med ett nytt ADB-system för folkbokföring och beskattning,begärdes en redovisning av hur integritetsskyddet har tillgodosetts iutvecklingsarbetet samt en plan för ett successivt genomförande av det nyaADB-systemet. Med anledning härav överlämnades en rapport genomförande (delrapport : 4) till regeringen. Rapporten remitteradestill datainspektionen för yttrande. Datainspektionen redovisar i sitt yttrandeinledningsvis vissa allmänna överväganden om skattekontroll, ADB ochintegritet. Det finns enligt datainspektionen knappast ett visst, på förhandgivet mått av personlig integritet till vilket skattesystemet och desskontrollfunktioner kan anpassas. Innebörden av integriteten påverkas i stället av det 1976/77:138 46 Om likfomiighet och rättvisa i skattesystemet kräver omfattandekontroll, följer härav ofrånkomligt ©tt motsvarande avkall på den personligaintegriteten. Datainspektionen finner det angeläget att framhålla, att det voreolyckligt om värnandet om den personUga integriteten skulle råka i vanryktetill följd av missuppfattningen att syftet vore att minska den skattekontrollsom och de allra flesta medborgare har funnit angelägen ochnödvändig. Riskema för integritetsintrång bör enligtdatainspektionen därför beaktas när förutsättningarna för och omfattningen avskattekontrollen bestäms. Denna fråga är av allmän politisk innebörd ochankommer i sina huvuddrag på . För den kontroU som enligt beslutfår och skall äga rum bör däremot bästa tänkbara tekniska hjälpmedeltillhandahållas. Det torde enligt datainspektionen inte vara riktigt att avståfrån att använda bästa tänkbara hjälpmedel för att därigenom påverkaförutsättningarna för kontrollen. Däremot finns skäl att beakta hur de tekniskahjälpmedlen skall användas. Framväxten av nya tekniska möjligheter, bl. a.samköming av dataregister, gör det enligt datainspektionen nu nödvändigare ännågonsin atl besluten om förutsättningarna för skattekontrollen fattas av sammapolitiska organ som bestämmer om skattesystemet, dvs. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget om det nyaADB-systemet förutsattes att det centrala skatteregistret skulle vara ettinternt arbetsregister. Det konstateras i 1976: 4 attregistret ur offenlligrättslig synvinkel måste betraktas som en allmän handlingmed de inskränkningar som gäller enligt sekretesslagen (1937: 249). Man har idet fortsatta arbetet i projektet också undersökt huruvida det centralaskatteregistret bör sekretessbeläggas och konstaterat att så bör ske. I storthar man funnit att redan befintliga eller föreslagna sekretessregler ärtillräckliga för detta om viss komplettering sker. Datainspektionen delar uppfattningen att detcentrala skatteregistret bör anses som allmän handling. Det blir då av viktfrån integritetssynpunkt att bedöma vilken sekretess som kommer att gälla. Såsom sker i rapporten bör enligt inspektionen bedömningen göras mot bakgrund avdet av Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén () framlagdaförslaget till Lag om allmänna handlingar (se betänkandet SOU 1975: 22). OSK:s förslag innehåller en regel för utbytetmellan myndigheter av sekretessbelagda handlingar. I de fall därinformationsutbytet mellan myndigheterna är livligt bör enligt särskildförfattningsreglering tillgripas. 1 rapporten från föreslås ocksåatt det i författning skaU anges i vilka faU utdrag på ADB-media skall lämnastill myndigheter utanför skatteadministrationen. Datainspektionen framhållermed anledning av detta att sådana bestämmelser innebär alt s. k. samköming medandra myndigheters register regleras i författning. 1976/77:138 47 samköminginte författningsreglerad, kräver den enligt datalagen såledesdatainspektionens tillstånd. Datainspektionen anför vidare att avsikten med denursprungliga idén att uppfatta det centrala skatteregistret som ett interntarbetsregister uppenbarligen var att starkt begränsa utiämning av uppgifteroch samkörningar. Om nu registret i stället utgör allmän handling krävs för attsamma resultat skall uppnås dels att de av föreslagna sekretessreglernagenomförs och dels att samkömingama inte bara med andra myndigheters register författningsregleras. Genom denna reglering får man enligt datainspektionenockså till stånd en prövning av skattekontrollens omfattning. 1 redogörs för pågående ochplanerat arbete samt föreslagna åtgärder för dataskydd i det nya ADB-systemet.Enligt datainspektionen vittnar redogörelsen om en hög ambitionsnivå förarbetet på säkerhetsområdet. Detta anser inspektionen vara riktigt. Datainspektionen delar in säkerhetsfrågorna i ettantal åtgärdsområden. Enligt inspektionens mening bör allt förberedelsearbeteinför systemstarten på dessa åtgärdsområden samlas inom ett enda ansvarsområdemed en ansvarig ledning. Inspektionen anser vidare att resurserna påsäkerhetsområdet bör förslärkas i . Datainspektionenfäster särskild vikt vid kravet på säkerhetsorganisation. För altsäkerhetsorganisationen skall kunna fullgöra sin uppgift krävs enligtinspektionen personell kontinuitet genom uppbyggnads-, installations- ochdriftskedena. Dessutom bör det direkta ansvaret för säkerhetsfrågorna förankraspå hög nivå i myndighetens organisation och inte underställas den eller dechefer inom vars direkta ansvarsområde den kontrollerade verksamheten ingår. Ianslutning lill sistnämnda synpunkt föreslår datainspektionen att man vadgäller säkerhetsfrågorna omprövar den organisation för den centrala ADB-driftensom har planerats. Remissyttrandenom genomförandet av den nya taxeringsorganisationen, m. m. Flertalet remissinstanser, som har yttrat sig överRS-projektets delrapporter : 1 och 1977: 1, godtar att den nyataxeringsorganisationen genomförs fr. o. m. Åtskilliga remissinstanser framhåller emellertidatt tidsramen för genomförandet är knappt tilltagen. a. pekar man påsvårighetema att hinna rekrytera och utbilda personalen. Några instanser, bl.a. i , menar att reformen bör skjutas upp någraår. anser sålunda att det är bättre att senarelägga reformen änatt börja arbeta i den nya organisationen med ofullständiga personalresurseroch otillräckligt datastöd. Även i uttalar sigför att man skjuter upp genomförandet av refor- 1976/77:138 48 men.Ett alltför snabbt genomförande skulle enligt kunna äventyra demål som man vill nå med den nya organisationen. i Jämtiands länär av samma uppfattning. Även RRV anser alt det finns risk för attutbildningsprogrammen inte hinner genomföras i sin helhet före taxeringsåret1978. Detta kan enligt RRV i sin tur innebära svårigheter att genomföra dennya organisationen enligt planerna. När det gäller utredningensförfatlningsförslag föreslår remissinstanserna relativt omfattande justeringaroch kompletteringar i skilda avseenden. Flera remissinstanser för framönskemål om att författningsförslagen skall överarbetas på elt mergenomgripande sätt från bl. a. redaktioneU synpunkt. De synpunkter och den kritik mot somjag har redogjort för i det föregående har föranlett mig att vidta åtgärderför att undersöka i vad mån de synpunkter som har framförts borde föranledanågra förändringar i den reform som beslutades . Således tiUkallade jag en särskildarbetsgmpp under ledning av en av statssekreterarna i budgetdepartementet ochmed en representant för vart och ett av regeringspartierna. Gmppen har granskatde rapporter, skrivelser och remissyttranden som jag har redogjort för.Vidare har gmppen anordnat s. k. hearings med representanter för (dvs. RSV och statskontoret), RRV, datainspektionen och landshövdingarna. En annan åtgärd gäller handläggningen av säkerhets-och integritets-frågoma i samband med utvecklhigen och driften av det nyaADB-systemet. Regeringen har uppdragit åt RSV att gemensamt med statskontoretoch efter samråd med datainspektionen redovisa förslag till hursäkerhetsorganisationen för ut\'eckling och drift av ADB-systemet skall byggasupp. Datainspektionens synpunkter på 1976: 4 skallbeaktas vid förslagets utfomming. har på arbetsgruppens uppdrag belystmöjligheterna att genomföra reformen av taxeringsarbetet änenligt statsmaktemas beslut. Av särskilt intresse är sambandet mellantaxeringsreformen och det nya ADB-systemet samt de ekonomiska effekterna av ensenareläggning. En av de viktigaste funktionerna i det nyaADB-systemet och för övrigt den del som skall genomföras först avserADB-stöd för taxeringsarbetet i första instans. Nuvarande taxeringsperiodomfattar tiden . Vid övergången tilltjänstemannagranskning kommer taxeringsperioden att kraftigt förlängas till enbörjan till och till . 1976/77:138 49 Nuvarande ADB-system är konstruerat med den förutsättningenatt taxeringsperioden slutar och att debetsedlarna skickas utomkring . Möjligheterna att med nuvarande ADB-system föriängataxeringsperioden är små. Tiden oktobernovember behövs för bl. a. överföringav skatt mellan länen, uträkning av slutUg skatt samt utskrift av längder ochdebetsedlar. Även möjlighetema att utnyttja tiden juliseptember fördeklarationsgranskning är begränsade. Tid och resurser krävs bl. a. förrättelse av taxeringar och beräkning av pensionsgrundande inkomst.Vidare infaller de flesta semestrar . Det finns således ettnära samband meUan en föriängning av taxeringsperioden och införandet av detnya ADB-systemet. Om införandet av ADB-systemet fördröjs med finns det därförstarka skäl att även senarelägga förlängningen av taxeringsperioden. Deekonomiska effekterna av att förlänga taxeringsperioden och att införa det nyaADB-systemet än planerat består dels av merkostnader for attunder använda nuvarande ordning och tekniska hjälpmedel förtaxering, dels av lägre intäkter till följd av att ADB-stödet ideklarationsgranskningen blir sämre ooh att färre s. k. TN-revisioner kangenomföras. Enligt beräkningar uppgår merkostnaderna för elt årsförskjuming till ca 38 milj. kr. De minskade intäkterna av att inte förlängataxeringsperioden vid taxering består huvudsakligen i att endast 15000 av beräknade 25 000 s. k. TN-revisioner kan utföras . Effektenhärav är svårberäknad. Resultaten av försöksverksamhet visar enligtRS-projektet dock på en merintäkt för det allmänna på . Dessutom bör flera revisioner leda till att den preventiva effekten avden nya granskningsorganisationen och utbyggda skattekontrollen börjar verkatidigare. För egen del vill jag inledningsvis slå fast attstatsmakternas beslut om reformering av organisationen och arbetsformerna förtaxering i första instans, förbättrad skattekontroll och som ett led däri införande av ett nytt ADB-system skall genomföras. Den nya skatteadministrationenmedför ökad rättvisa och likformighet vid taxeringen och ett mera rationelltförfarande än det nuvarande. Reformen bör bli förmånlig också frånstatsfinansiell synpunkt, även om nettot för statsverket synes bli mindre änman från början räknade med, bl. a. beroende på ökade personalkostnader. Mot bakgrund av de förhållanden som jag harredogjort för i det föregående finns det emeUertid skäl att överväga i vilkentakt taxe-4 1976/77.1 saml Nr 138 1976/77:138 50 ringsreformenoch det nya ADB-systemet skall genomföras. Den nya taxeringsorganisationenbyggs upp i etapper. Enligt gällande tidplan skall organisationen tUl taxering. skall taxeringsperioden förlängastill .