prop · G003122 · 1976-12-31 00:00:00 — De ändringar i BL m, m. som genomfördes på förslagi prop. 1971:118 kan sägas markera inledningen på en period av intensiv debattoch lagstiftningsverksamhet beträffande bebyggelsefrågor. Därför är det på sinplats med en ganska ingående redovisning av motiven till ändringarna i BL(prop, 1971:118 s. 24 fO- Den viktigaste ändringen var att ett tillägggjordes i 6 s BL med innebörd dels att även sådan samlad bebyggelse som kanväntas nödvändiggöra ge-mensamhetsanordningar skall anses som tätbebyggelse ochdels att vid prövning om tätbebyggelse föreligger hänsyn skall tas även tillbebyggelse som är all Prop.1976/77:122 31 vänta.Bestämmelsen trädde i kraft den . Den lydelse som 6 § BL fickgenom denna ändring är densamma som den nu gällande. 1 propositionen konstaterade departementschefen attpraxis vid tillämpningen av tätbebyggelsebegreppet var mycket växlande.Olikheterna i praxis yttrade sig främst däri att större eller mindre hänsynlogs till framtida behov av gemensamma anordningar eller till framtidabebyggelseutveckling. Departementschefen framhöll som angeläget att merallmänt få till stånd en tillämpning av planläggningskravet som så långt det ärmöjligt beaktar också framtida behov och krav. Den definition av begreppettätbebyggelse som föreslogs i propositionen återspeglade enligtdepartementschefen på ett väsentligt bättre sätt än då gällande lagtext vadsom enligt moderna planeringsprinciper borde betecknas som tätbebyggelse. Med den sålunda föreslagna definitionen avtätbebyggelse klargjordes enligt departementschefen att vid bedömningen avbehovet av särskilda anordningar för att tillgodose gemensamma behov hänsynskall tas till behov av fortgående standardhöjningar inom befintligt bestånd avbyggnader. Behovet av gemensamma anordningar måste bedömas med utgångspunkt ien standard som är så hög atl den kan antas fylla skäliga kravunderöverblickbartid. Departementschefen framhöll att del därmed givetvis inteär sagt alt dessa anordningar måste byggas ul genast, men all det måste utredasatt del går att göra det . Finner man därvid att gemensamma anläggningarbehövs, skall alltså tätbebyggelse anses föreligga. Frågan i vad mån bebyggelse är all vänta måsteavgöras med hänsyn till omständigheterna i del särskilda fallet, framhölldepartementschefen, och anförde vidare följande. Man bör därvid utgå från hur bebyggelseutvecklingenskulle bli om inga ingripanden i reglerande syfte sker. Tendensen tillkoncentration av nybebyggelse kring tätorter är därvid av särskilt intresse.Det torde med fog kunna hävdasatt bebyggelse i allmänhet kan väntas inom etlområde åtminstone från varje tätort av någon betydenhet.Intill mera expansiva tätorter gäller naturiigivis detsamma även på störreavstånd, särskilt där tendenser föreligger lill sådan bebyggelse varstillkomst är beroende av tätortens existens och utveckling. Behoven avgemensamma anordningar i form av vägar, parkområden, vatten- ochavloppsanläggningar o. d. är särskilt framträdande inom sådana randzoner.Därför bör i princip all bebyggelse där betraktas som tätbebyggelse oavsett ommarken är bebyggd eller inte när fråga uppkommer om nybebyggelse. Ocksåöversiktliga planer bör i vissa fall anses ha samma effekt, även om de inteupprättats enligt BL:s bestämmelsen Försiktighet måste emellertid iakttas närdet gäller atl beakta översiktlig planering i detta sammanhang. För all manmed någon grad av säkerhet med ledning av översiktlig planering skall kunnasäga all bebyggelse är all vänta bör en plan vara långt framskriden och avseddatl tämligen snart ligga till grund för detaljplanering. En översiktlig plankan å andra sidan utvisa att även tätbebyggelse i vissa fall kan tillålas utandetaljplanering. En sådan omständighet kan i det enskilda fallet beaktas videventuell dispensprövning. Som jag skall beröra i det följande Prop.1976/77:122 32 måstedock restriktivitet iakttas vid en sådan bedömning. Ett gott mått på i vad månbebyggelse är all vänta inom etl område är frekvensen av ansökningar ombyggnadslov och avstyckningar. Uttrycket "samlad bebyggelse" bordeenligt departementschefen i tveksamma fall tolkas med utgångspunkt i deprinciper som gäller för fysisk planläggning. Till samlad bebyggelse bordesåledes hänföras bebyggelse som är belägen inom elt område med sådanaegenskaper att de utgör en lämplig enhet för sammanhängande detaljplanläggningeller, i vissa fall, generalplanläggning. Större avseende borde alltså fästasvid del planmässiga sambandet mellan byggnaderna än vid avståndet mellan dem.Departementschefen framhöll att detta betraktelsesätt medförde i fråga om t,ex. skärgårdsbebyggelse alt frågan om tätbebyggelse föreligger ofta måstebedömas medhänsynlillförhållandenapåfleraöarsammanfördatill grupper. Frågan ombehovet av anordningar för gemensamt behov får enligl departementschefen vissbetydelse redan för bedömningen av vad som skall förslås med samlad bebyggelsemen har därutöver själ vständig betydelse för prövningen av frågan om densamlade bebyggelsen skall anses som tätbebyggelse. Departementschefen framhöll alt behovet avgemensamma anordningar självfallet måste bedömas med hänsyn dels lillbebyggelsens ändamålsenliga funktion, dels till de standardkrav söm allmäntställs eller kan väntas bli ställda i dessa avseenden. Departementschefenanförde vidare följande. Ofta ligger numera tyngdpunkten inte enbart påvägar samt vallen- och avloppsanordningar, vilka vid tillkomsten av BL nämndessärskilt som exempel på gemensamhetsanordningar, utan stor vikt måste fästasockså vid t. ex, parkområden, båt- och parkeringsplatser samt badplatser.Gemensamma anordningar är inte alltid belägna i omedelbar anslutning tillbebyggelsen. Bål- och parkeringsplatser på fastlandet kan t, ex, ofta varanödvändiga för att bebyggelse pä öar skall kunna komma till stånd. Viss typ avbebyggelse kan kräva följdinvesleringar eller på annat sätt påverka planeringeninom stora områden trots att bebyggelsen består av bara enstaka byggnad elleranläggning. Det kan vara fallet med t. ex. nöjes- och motionsanläggningar,skidliftar o. d. samt flygplatser och motorsportbanor, vilka kan anses ha ettmed bebyggelse på mycket stort avstånd gemensamt behov av anordningar, t. ex.vägar eller parkområden, 1 fråga om bestämmelsen om dispens fråntätbebyggelseförbudet - vilken för dispens förutsätter att särskilda skälföreligger - uttalade departementschefen att det ligger i sakens natur altbestämmelsen skall tillämpas restriktivt. Departementschefen ansåg atl denändring av täibebyggelsedefini-tionen som han förordade och motivenförändringen ytteriigare markerade att dispens borde vara en renundantagsföreteelse. Enligt departementschefen borde dispensgivning sålunda t.ex. inte få leda till att etl bebyggelseområde, för vilket detaljplan borde haupprättats, blir utbyggt ulan föregående detaljplanering. Vid behandlingen av prop. 1971:118 gjordecivilutskottet en del principiella ställningstaganden, som kom att bildautgångspunkt för den blivande regleringen av glesbebyggelse (CU 1971:26). CU konstaterade bl.a, att riksdag, enliglvad som hade for-utskickats, skulle lå ta ställning till frågan om en fysiskriksplanering. Även om en sådan planering i stor utsträckning endast skulle lavägledande betydelse fann CU det dock uppenbart atl planeringens rikskaraktärskulle komma att i vissa fall framkalla behov av nya och bättre medel för attpåverka markanvändningen. Riksplaneringen torde enligl CU också ge önskvärdamöjligheter alt på ett tidigare stadium än dittills förutse konkurrerandeanspråk inom även inte delaljplanlagda områden. CU fann att behovet av enändamålsenlig hushållning med markresurserna blev mot bakgrunden av landetssamlade intressen vidare än det behov som avsågs lillgodosett genom propositionsförslaget.CU yttrade vidare följande (s. 4 och 5). Enligt utskottels mening kan detta ökade behovtillgodoses endast om det i enlighet med principer för tätbebyggelseslås fast all utnyttjande av mark för även glesbebyggelse förutsätterplanmässiga överväganden från samhällets sida och att det sålunda tillkommersamhället alt avgöra var och när även glesbebyggelse får ske. börredan nu slå fast en sådan princip och uttala sig för att den bör ligga lillgrund för den lagstiftning som bör prövas i samband med att larställning lill principerna för en fysisk riksplanering. En sålunda förordad princip innebär inte altglesbebyggelse som sådan skulle motverkas. Glesbebyggelse är och kommer atlvara den enda lämpliga byggandeformen i stora delar av landet. Inte hellerbehöver principen medföra krav på en betungande prövning. Genom principen attmarkäganderätt inte innefattar någon generell befogenhet att använda marken ensför glesbebyggelse ges däremot möjlighet lill en bedömning - i allmänhet motbakgrund av översiktliga markhushållningsprogram uppgjorda av kommunerna ellerav naturvårdsmyndigheterna - av i vad mån glesbebyggelse bör la komma lillstånd. Utskottet hemställde alt skulle anlaförslaget lill lag om ändring i BL och alt skulle ge Kungl. Maj:ltill känna vad utskottet i övrigt hade anfört. biföll utskottetshemställan (rskr 1971:309). ändring i BL m. m. Förslag till reglering av glesbebyggelsen ienlighet med återgivna uttalande lades fram i departementspromemorian(C 1972:1) Lagstiftning om fysisk riksplanering. I promemorian föreslogs atl i BL skulle införaskrav på att mark som avses för glesbebyggelse skall ha prövats lämpad härförvid översiktlig planläggning. Det framhölls därvid att målet för planeringenav sådan bebyggelse borde, såsom har uttalat, vara att skapaöversiktliga markhus- Prop.1976/77:122 34 hållningsprogramsom bakgrund för bedömning av i vad mån glesbebyggelse bör få komma lill stånd.Enligt promemorian utgör glesbebyggelsen från allmänna planläggningssynpunkteri många fall hinder för en framtida ändamålsenlig markanvändning. En jämntutspridd glesbebyggelse inom ett område kan medföra ett mycket störreplaneringsproblem för framliden än en bebyggelse av motsvarande omfattningsammanförd till etl mindre antal grupper inom samma område. Generalplanen är,uttalades i promemorian, väl ägnad som instrument all motverka sådanaolägenheter. Genom generalplanering torde sålunda ofta kunna avskiljas delsområden där glesbebyggelse avses kunna tillåtas under förutsättning all vissakrav på detaljlokaliseringen uppfylls, dels områden där så inte är fallet,därför att marken skall användas för annat ändamål, t. ex, områden som böravsättas för naturskydds- och rekreationsändamål eller för framlidatätbebyggelse. Planen kan också förenas med bestämmelser till grund fördetaljlokaliseringen och byggandet inom sådana områden som avses bli föremålför glesbebyggel-seexploalering. Del framhölls i promemorian all planen intebehöver fastställas för alt tjäna syftet som underlag för beslut omlokalisering av bebyggelse. Oavsett hur huvudlinjerna för glesbebyggelsenslokalisering läggs fast -genom generalplan eller genom översiktliga bedömningari andra former - måste enligt promemorian dessa bedömningar dessutom följas avpreciserade ställningstaganden till lokalisering av enstaka byggnader. För attuppfylla kravet på att det skall tillkomma samhället att avgöra sådana lokaliseringsfrågormåste alltså de översiktliga bedömningarna kompletteras med senaredetaljbedömningar. I promemorian föreslogs att sådana detaljbedömningar skullegöras i anslutning till byggnadslovsprövningen. Efter remissbehandling togs promemorieförslaget uppi prop. 1972:111 angående hushållning med mark och vatten. Departementschefenfann den i promemorian föreslagna regleringen lämplig och förordade alllagstiftningen utformades i enlighet härmed, I detta sammanhang anfördedepartementschefen följande (Bil, 2 s, 321), Jag delar remissinstansernas uppfattning att deöversiktliga bedömningar som skall föregå marks användning för glesbebyggelseså långt möjligt bör ske i enkla och, där de lokala förhållandena motiverardet, enhetliga former. Del är enligt min mening angeläget att bedömningarnaföregås av samråd och debatt och förankras i representativa kommunala beslut.Det synes emellertid lämpligt alt inte nu binda formerna för dessa bedömningargenom föreskrifter av statsmakterna utan atl låta formerna utvecklas på ettmera fritt sätt. Jag förutsätter att planverkets anvisningsverksamhet därvidkommer att spela en väsentlig roll. En betydande fördel med den nu förordade ordningeni förening med den nya form för generalplanering som förordats i det föregåendeär enligt promemorian atl den översiktliga planeringen stimuleras och all deltatorde skapa förutsättningar för väsentligt säkrare bedömningar beträffande bebyggelselokaliseringaröver huvud taget inom kommunernas olika delar. Prop, 1976/77:122 35 Detkan, framhålls i promemorian, medföra att också enstaka byggnadsföretag sominnefattar tätbebyggelse skall kunna tillåtas dispensvägen i fall där dettaoftast inte är möjligt . Som exempel härpå nämns i promemorian uppförandeav ytteriigare bebyggelse i anslutning till befintlig jordbruksbebyggelse. Ilikhet med planverket vill jag starkt understryka denna synpunkt. anfört börell strikt hävdandeav delaljplanekravel i vadavserensta-ka byggnader i fortsättningen kunna underiåtas, om en antagenöversiktsplan eller annat underiag i och för sig ger tillräcklig ledning ifråga om markanvändningen. Enligt vad jag har inhämtat inriktas planverketsanvisningsarbeie på ifrågavarandeområdebl. a. påattsökafåframunderiagföranvisningarrörandeområdesplanläggning förspridd bebyggelse. Jag vill i delta sammanhang ytterligareframhålla atl genom den förordade ordningen kommer inte bara all skapasförutsättningar för säkrare bedömningar hos myndigheterna i dessa frågor Ävenallmänheten får större möjligheteratt i förväg överblicka möjligheterna tillbebyggelse inom skilda områden. Departementschefen förordade - i överensstämmelsemed promemorie-förslagel - all den nya regleringen skulle komma till uttryckgenom att den i 5 andra stycket BL för tätbebyggelse upptagna principen attmarken skall ha prövats från allmän synpunkt lämpad för bebyggelseändamålet utvidgadesatt omfatta också glesbebyggelse. Departementschefen erinrade om atl paragrafenbeträffande tätbebyggelse föreskriver atl sådan prövning skall ske vidplanläggning enligt BL och föreslog atl i fråga om glesbebyggelse skulle gällaatt prövningen även skall kunna ske i samband med prövning av ansökan ombyggnadslov, i allmänhet mol bakgrund av översiktlig planläggning.Bestämmelserna i 5 >; andra stycket BL föreslogs bli omarbetade i enlighethärmed. Angående de synpunkter som vid planläggning skallanläggas vid prövning av marks lämplighet för bebyggelse framhölldepartementschefen alt vägledning gavs i de allmänna bestämmelserna omplanläggning i 9 § BS, dock endast såvitt avsåg tätbebyggelse. Paragrafensandra stycke föreskrev att till tätbebyggelse inte fick avsättas mark som frånsundhetssynpunkt, med hänsyn till samfärdseln, möjligheterna att ordnavattenförsörjning och avlopp, faran för vattenförorening eller annars frånallmän synpunkt inte var lämpad för sådan bebyggelse. Med hänsyn till allgeneralplan också borde användas för glesbebyggelseplanering föreslogs attdessa bestämmelser och bestämmelsen i 11 s 1 mom. BS, enligt vilken vidgeneralplanering borde undersökas vilka områden som från allmän synpunkt börundantas från tätbebyggelse, skulle göras tillämpliga också på glesbebyggelse. Även om vid översiktlig planläggning enligt BL markhar prövats lämpad för bebyggelse över huvud taget eller för visst slag avbebyggelse, fordrades enligt departementschefen ytteriigare bestämmelser somsäkerställer att de enskilda byggnaderna låren lämplig detaljlokalisering.Departementschefen ansåg att sådana bestämmelser lämpligen borde anknyta tillde i 9 s andra stycket BS upptagna allmänna bestämmelserna om vad som skalliakttas 1976/77:122 36 Därigenom skulle samma allmänna krav komma att gälla förlokalisering av glesbebyggelse oavsett om prövningen sker vid översiktligplanläggning eller enbart i samband med ansökan om byggnadslov. Departementschefenföreslog därför att 29 1) BS skulle kompletteras i enlighet härmed ochsamtidigt ändras så att bestämmelsen direkt lar sikte på detaljlokalisering avtillämnad byggnad. Paragrafen föreslogs utformad så att byggnad inte skulle lauppföras med mindre valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kunde ansesfrån allmän synpunkt lämpligt, Enligl den föreslagna ordningen skulle det såledestillkomma atl ta ställning till detaljlokalisering avglesbybyggelse, i allmänhet mot bakgrund av generalplan ellerannan översiktligplanering. Departementschefen framhöll atl , om den i avsaknadav översiktlig plan inte kan avgöra om etl byggnadsförelag fåren från allmänsynpunkt lämplig belägenhet, med stöd av 29 § IjBSidenföreslagnalydelsen,kanvägra byggnadslov innan behövlig sådan plan har upprättats. Detta torde enligtdepartementschefen överensstämma med krav att det bör tillkommasamhället att avgöra också när glesbebyggelse bör få komma till stånd. 1propositionen föreslogs 5 S andra stycket BL få följande lydelse. För att mark skall få användas till bebyggelseförutsattes, att den prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådanprövning sker vid planläggning enligt denna lag. I fråga om annan bebyggelse äntätbebyggelse må prövningen även ske i samband med prövning av ansökan ombyggnadslov. I specialmötiveringen till förslaget till ändring i5 § BL anförde departementschefen bl, a. följande (prop. 2 s,385). Den prövning av marks lämplighet för bebyggelse somfömtsätts för tätbebyggelse skall enligt förslaget liksom f n. ske vidplanläggning enligt BL. För glesbebyggelse föreslås all motsvarande prövningskall ske vid sådan planläggning eller i samband med prövning av ansökan ombyggnadslov. Eftersom detaljplan endast reglerar tätbebyggelse avses medplanläggning i detta sammanhang endast general- eller regionplanering. Avformuleringen framgår atl bestämmelsen inte medför krav påsådan planläggningsom förutsättning för glesbebyggelse. Har mark i generalplan prövats lämpadför glesbebyggelse, fömtsätts den kompletterande bedömning som kan behövasfören lämplig lokalisering av tillämnad byggnad ske i samband med ansökan ombyggnadslov. All en bedömning från allmän synpunkt av också glesbebyggelsensdetaljlokalisering alltid skall ske framgår av 29 § 1) BS i dess nu föreslagnalydelse. I samband med riksdagsbehandlingen av propositionengjorde CU (CU 1972:35) följande uttalande om fritidsbebyggelse(s. 17). Aktuella konfliklfall som kräver snara lösningarförorsakas av den snabba utvecklingen av fritidsbebyggelsen, vilken till stordel skett utan föregående planläggning. Utskottet anslutersig därför tillmeningen att det ärönskvärt att fritidsbebyggelse i fortsättningen utvecklasmer planmässigt än och stryker liksom civilministern under att dettainte behöver innebära minskade 1976/77:122 37 möjligheterlill enskilt fritidsboende eller minskad valfrihet för det enskilda hushålletatt välja önskad bebyggelsetyp. Planeringskravet innebär självfallet inteheller all fritidsbebyggelse endast skall tillåtas i form av stora tätbebyggdafritidsbyar. De olikheter som föreligger mellan t. ex. vissa delar av Norriandsinland och tätortsregionerna i fråga om nalurtyper och exploateringslryck måstelika självfallet beaktas vid de planmässiga bedömningarna. CU uttalade vidare följande i anledning av motionen1972:1813, vari framhölls angelägenheten av all lokalisera bebyggelse, såväl iform av fritidsbebyggelse som för fast boende, i anslutning till befintligjordbruksbebyggelse(s. 17), Avgöranden i denna del ligger inom den kommunalaplaneringens ram och måste behandlas olika i skilda planeringssammanhang.Enligt utskottets mening strider en sådan lokalisering inte mot förordadeplaneringsprinciper utan är i många fall otvivelaktigt en lösning som medförömsesidiga fördelar. På grund av det anförda borde enligl CU motioneninte föranleda något särskilt uttalande. Beträffande de utgångspunkter, som departementschefeni propositionen hade anslutit sig lill i fråga om den planmässiga regleringenav glesbebyggelse, framhöll CU att dessa dåmera hade blivit allmänt omfattade.De motionerom bebyggelsefrågor som förelåg till behandling av utskotletföranledde vissa uttalanden som har intresse i detta sammanhang. CU tog förstupp en hemställan i den förut nämnda motionen 1972:1813 om ändringar iförslagen beträffande rätt för kommun att själv bestämma vilken omfattning enöversiktlig planbedömning bör ha. Därvid anförde CU (s. 36 O- Enligt utskottels mening har kraven på beslutetsutformning i propositionen angetts så generellt att motionärernas intresse fåranses helt tillgodosett. Utskottet har även fått anledning anla alt kommandeanvisningar från statens planverk i denna del skall i all rimlig utsträckningbeakta i motionen betonade intressen. Vad gäller den ytmässiga omfattningen avbedömningarna ligger just i kravet på översikllighet att kommunens hela ytabeaktas. Kommunen har knappast något intresse av att få till stånddellösningar. En helt annan sak är att vid dessa översiktliga bedömningarmöjligen aktualiserade krav på generalplanering eller detaljplanering avserbegränsade områden. Enligt utskottets mening får motionärernas syften även idenna del anses helt tillgodosedda. 1 delta sammanhang lar utskottet även upp del imotionen 1972:1813 framförda förslaget att övergångsvis krav inte skulleställas på översiktliga bedömningar. Avsikten är att med en sådan regelmöjliggöra ytterligare byggande även under den lid som bedömningarna övervägs. I de flesta kommuner torde byggklar mark stå tillförfogande i sådan utsträckning atl byggnadsprodukiionen inte påverkas. Förvissa initiativ lill glesbebyggelse kan kravet på översiktlig bedömningmedföra atl beslut i byggnadslovsärende inte kan lämnas. Del ärocksåav mycket stor vikt atl bedömningarna även faktiskt och inte endastformellt föregås av samråd och debatt innan de förankras i kommunala beslut.Det kan dock förekomma fall där lokaliseringens lämplighet - eller olämplighel- ur allmän synpunkt framstår som så klar att beslut kan fattas redan föredenöversiktliga prövningen. 1976/77:122 38 särskildövergångsregel ärenligt utskottets mening inte behövlig ellerlämplig. I motionen 1972:1817 föreslås elt uttalande altprövning av glesbebyggelse skall ske i sådana former atl den inte blirbetungande för den sökande saml att rättssäkerheten garanteras. Vad sålunda anförts i motionen ansluter i alltväsentligt till vad riksdag ullalat. Enligl utskottets bedömninguppfyller nu framlagda förslag också dessa intentioner. Motionen innehållerinte några förslag till särregler. Utskottet fann - med hänsyn till vad departementschefenhade anfört och vad utskottet i övrigt hade uttalat i liknande sammanhang -attsyftet med motionen 1972:1817 var tillgodosett även utan ett särskiltuttalande. CU hade ingen erinran mot de föreslagna grundernaför reglering av glesbebyggelse och hemställde att skulle godkännavad utskottet hade anfört. I de nu aktuella delarna biföll (rskr1972:348) utskottets hemställan. Lagändringarna trädde i kraft . Som nämndes framhöll departementschefen iprop. 1972:111 (Bil. 321) att formema för de översiktliga bedömningarna t,v. inte borde bindas genom föreskriflerav statsmakterna utan all deskulle fåutvecklas på etl mera fritt sätt. anvisningsarbete förutsattes dockspela en väsentlig roll som vägledning för kommunerna och andra myndigheter ibebyggelsefrågor av ifrågavarande slag. En sådan anvisningsverksamhet kom ocksålill stånd inom planverket som därvid samarbetade med dåvarandelantmäteristyrelsen. Genom ändrade förutsättningar till följd avsamhällsutvecklingen i allmänhet kunde den kommunala översiktsplaneringenenligl planverket knappast sammanfattas i elt enda dokument som kallaskommunens generalplan. Generalplanerna hade i praktiken kommit att avspeglas iskilda plandokument. En general plan som läcker kommunens hela yla brukarbenämnas kom-munomfattande markaisposilionsplan.