prop · G003104 · 1976-12-31 00:00:00 — Slutligenvill jag ta upp frågan om verkställighet av förvandlingsstraff som medelats iannat nordiskt land. Möjligheterna att verkstäUa inter-nordiskaförvandlingsstraff här i landet avser bl. a. svenska medborgare. Omförvandlingsstraffet för böter avskaffas, kan det inte komma i fråga att ettförvandlingsstraff, som i annat nordiskt land har ådömts en svensk medborgare,verkställs här. Beträffande utlänningar som har hemvist här i landet ellervilka i övrigt vistas här under sådana förhållanden att verkställighet avutländskt förvandlingsstraff skall kunna ske här, är skälen inte lika starkaatt avskaffa möjligheten att låta verkställighet ske i . I likhet medutredningen har jag dock stannat för att även i dessa fall föreslå en ändringav nuvarande ordning. För denna lösning talar enligt min mening särskilt deprincipiella synpunkter som ligger bakom förslaget att avskaffaförvandlingsstraffet. Viddet reformarbete på det exekutionsrättsliga området som har bedrivits under desenaste två decennierna har man eftersträvat att göra regleringen sådan att denexekutiva verksamheten blir så effektiv som är möjligt somgäldenärerna inte skall bli alltför hårt utsatta. Några väsentliga skärpningargentemot bötesgäldenärerna kan därför inte komma under övervägande i nuförevarande sammanhang. Man får sålunda acceptera att möjhgheterna att genomförfattningsändringar få fram nya tillgångar för verkstälhghet av bötesstraffär begränsade. Vadgäller möjligheten att i övrigt få ett större utbyte avbötesindriv-ningsverksamheten vill jag framhålla att ett förbättrat resultatkan förväntas, om arbetet kan drivas enligt mera praktiska och ändamålsenUgarutiner än som kunnat tillämpas. I viss utsträckning möjliggörsförenklade mtiner redan genom att de särskilda och ganska tyngandearbetsmoment, som har föranletts av förvandUngssystemet, bortfaller. EnytterUgare fördel uppnås, om bötesindrivningsarbetet får bedrivas enligtväsentligen samma regler som gäller för skatteindrivning. Den viktigaste möjligheten att förbättra indrivningsresultatet för 1976/77:104 77 böternasdel torde dock vara att allmänt förbättra deras ställning i förhållande tillandra slag av fordringar. En sak för sig är att sådana åtgärder måste ske påbekostnad av andra fordringar, såväl enskilda som allmänna eftersom det iexekutionssammanhang i så fall för deras del i motsvarande mån kommer attfinnas mindre tillgångar att ta i anspråk. Intresset att i ettbötesverkstälUghetssystem utan förvandlingsinslag förbättra effektiviteten gördock en sådan förändring befogad. Härtill kommer att böternas merendels dåUgastäUning enligt gällande rätt väsentligen har betingats av attförvandUngssystemet har kunnat åberopas som skäl att ge bötesfordringen enmindre gynnsam position när den konkurrerar med andra fordringar. Vadgäller själva indrivningsförfarandet vill jag särskilt peka på tre möjlighetertill skärpningar. Den första avser möjUgheten att åstadkomma förlängdverkställighetstid för vissa fall. Den andra är att införa möjlighet attanvända konkursansökan som yttersta påtryckningsmedel gentemot bötesgäldenärer.Den tredje är att slopa de för bötesindrivning gällande särskilda reglerna omatt viss egendom skall undantas från utmätning (beneficium) och låta enbart deallmänna reglerna i sådant hänseende gälla. Jagkommer i det följande att behandla dessa tre möjligheter närmare och kommerdessutom att ta upp fråga om ytterligare åtgärder som är ägnade att stärkabötesindrivningens effektivitet. Ett gemensamt spörsmål för flera av debehandlade åtgärderna är det fömt nämnda intresset att få likartade regler ifråga om bötesindrivning och skatteindrivning. Detta intresse att kunnasamordna indrivningsformerna är så framträdande att det bör sätta sin prägelpå inte bara reglerna om förfarandet utan i någon mån också på regler avmateriell innebörd, såsom beträffande förmånsrätt, s. k. kvittning,avskrivningsgrander och ackordsmöjligheter. Beträffandeflertalet av de ändringar som jag kommer att föreslå i det följande kan måhändaallmänt sägas att de var för sig kanske inte kommer att medföra några störrefördelar från effektivitetssynpunkt. Med hänsyn till intresset av att stärkaböternas ställning i påföljdssystemet anser jag det emellertid befogat attföra fram förslag även på punkter där det är ganska måttliga förbättringar somstår att vinna. Det gäller sålunda att ta tillvara alla möjligheter tiU ettgynnsamt helhetsresultat. Jagvill emellertid i detta sammanhang betona att det inte uteslutande äreffektiviseringssträvandena som skall tillgodoses när man överväger nyabötesverkstälUghetsregler. gällande rätt har i 5 § lagen (1964: 168) omverkställighet av bötesstraff (BöVL) en regel om avbrytande av verkställighetennär särskilt starka sociala skäl talar mot att böter tas ut. Regelnstillämpningsområde har dock gjorts tämligen snävt och dess praktiska värde harblivit begränsat. De allmänna grunderna för Prop, 1976/77:104 78 dennabestämmelse är dock alltjämt bärande, och den bör därför få viss motsvarighet ien ny lagstiftning. Slutligenvill jag nämna att det i det följande i regel endast finns anledning att talaom böter, eftersom vitet i allt väsentUgt är likställt med böter. I vissutsträckning gäller detsamma i fråga om sådan särskild rättsverkan av brott sominnefattar betalningsskyldighet. Beträffande dessa samhällets fordringar finnsdet emellertid vissa särregler som medför att de ibland behöver berörassärskilt. Som teknisk term för sistnämnda typ av fordran används ifortsättningen "rättsverkansbelopp". 6.2.2Utformningen av de nya reglerna EnUgt9 § förmånsrättslagen (1970: 979, omtryckt 1975: 1248) gäller bl.a. attutmätning för flera fordringar på en gång ger Uka rätt. Däremot skall böter,viten och fordran på gmnd av förverkande eller annan särskild rättsverkan avbrott enligt 19 § samma lag gå efter andra fordringar vid konkurs. Vidare harenUgt 1 och 15 §§ införsellagen (1968: 621, 15 § ändrad senast 1976:624)skatter och allmänna avgifter vid införsel företräde framför böter och viten.Det kan nämnas att rättsverkansbelopp inte omfattas av införsellagen. Utredningenhar föreslagit att bötesfordringar skall jämställas med skattefordringar inteendast vid gemensam utmätning utan även vid konkurs och införsel. Vid konkursföreslås bötesfordringarna därvid bli jämställda med oprioriteradeskattefordringar. Utredningens förslag i denna del har föranlett vissremisskritik. /SR har sålunda avstyrkt förslaget. Organisationen anser attbötesfordran fortfarande bör vara efterställd övriga fordringar i konkurs. Enkonsekvens av efterställdheten i konkurs bör vidare vara att bötesfordran vidgemensam utmätning tillsammans med annan fordran får vika för den andrafordringen. Enligt organisationens mening bör fiskala intressen inte fåtiUmätas någon avgörande roll vid indrivning av bötesfordringar i konkurrensmed andra fordringar. Bötesstraffet bör ses uteslutande som en kriminalpolitisksanktion som riktar sig mot det överskott utöver beneficiet som den dömde har ellerkan komma att skaffa sig sedan hans övriga vid exekutionen aktuella skulder ärbetalda. har avstyrkt att viten på belopp över 2 000kronor vid införsel jämställs med böter. Om möjligheten att utsätta vite i formav fängelse genomförs, bör det enUgt samfundets mening övervägas huruvida interegeln i 9 § förmånsrättslagen att utmätning för flera fordringar på en gångger lika rätt bör ändras så att vitesfordringar överstigande 2 000 kronorundantas. I konsekvens med vad som sagts beträffande införsel och utmätninghar samfundet avstyrkt förslaget att viten, i varje fall viten över 2 000kronor, i konkurs jämställs med övriga oprioriterade fordringar. Samfundet harockså avstyrkt utredningens förslag att förbättra bötesfordringarnas ställningi konkurs. Även om den bötfällde konkursgälde- 1976/77:104 79 närenmåhända betraktar sig själv som delvis betalande, skulle bötesstraffet pådetta sätt drabba borgenärerna i större eller mindre omfattning. 19§ förmånsrättslagen intagna regeln som innebär att böter vid konkurs ärefterställda andra fordringar utan förmånsrätt är delvis betingad avförvandlingssystemet. Det finns därför skäl att pröva om denna ordning börbevaras om förvandlingssystemet slopas. Frågan är därvid om tillräckliga skäl iövrigt kan motivera att nuvarande regel bibehålls. Denomständigheten att bötesstraffet är avsett att träffa bara den dömde men intehans borgenärer utgör inte något avgörande hinder mot att bötesfordringarnasställning förbättras. Från statsverkets och konkurrerande borgenärers sidafinns det inte någon egentlig anledning att betrakta bötesfordringen på annatsätt än vilken fordran som helst som tillkommer statsverket. I lagstiftningenhar man också i betydelsefulla hänseenden tagit konsekvensen härav.Förmånsrättsförhållandet vid samtidig utmätning, som nämndes, utgör ettexempel på att man har låtit bötesfordran konkurrera med andra fordringar pålika villkor. Bötesfordringens straffrättsliga karaktär har därvid inte ansettslägga hinder i vägen. Ett annat exempel utgör på sitt sätt införsellagen. Enhgtinförsellagen har sålunda bötesfordringar företräde framför fordringar iallmänhet. Införsel för böter viker dock för löneutmätning avåret /17 § införsellagen jämförd med 67 b § 4 utsökningslagen (UL)/.Löneutmätning får pågå om gäldenären lämnar medgivande till detta. Ytterligareett viktigt exempel gäller just vid konkurs, nämUgen när utmätning förbötesfordringen skett . Då får bötesfordringen särskildförmånsrätt enUgt 8 § förmånsrättslagen. I nu angivna sammanhang har aUtsåbötesfordringens straffrättsliga karaktär inte ansetts motivera att fordringenskulle stå tillbaka för andra fordringar. Som utredningen har anfört är detdärför svårt att inse varför man på andra områden än de nu nämnda skulleanlägga ett avvikande synsätt, och anse bötesfordringens "särskilda"karaktär motivera att den ges sämre ställning än fordringar i allmänhet.Därtill kommer att om man betraktar spörsmålet ur den bötfälldes synvinkel såtorde han allmänt anse att det är hans egendom som delas, och att dennaturliga inställningen hos en konkursgäldenär därför torde vara att, i den mångenom konkursen böter och andra fordringar bhr till åtminstone någon del betalda,det i realiteten är han själv som är den betalande. I likhet med utredningenanser jag det från kriminalpolitisk synpunkt också vara av värde om denbötfällde även i konkurssammanhang får erfara att bötesstraffet leder till vissverkstäUighet. Medhänsyn till de anförda synpunkterna och vikten av att bötesverkstäUigheteneffektiviseras ansluter jag mig till utredningens uppfattning. 1976/77:104 80 attbötesfordringarnas förmånsrättsställning bör förbättras så att likställighet iprincip sker med skattefordringar. Som konkurslagskommittén har anfört i sittremissyttrande kan visserligen det ekonomiska utbytet av en sådan reform kommaatt bU förhållandevis litet. Jag har emellertid tidigare betonat att ävenmåttliga förbättringar bör tas tillvara i syfte att söka nå ett gynnsamthelhetsresultat. I motsats till anser jag vidare att viten även om de uppgår till så högt belopp att vitet kunnat föreläggas i fängelseenligt den av mig tidigare föreslagna nya lagen bör komma i åtnjutande avsamma förbättringar i indrivningshänseende som böter. Några särskilda skäl tillett motsatt ställningstagande finns enUgt min mening inte. Beträffandeföreträdesordningen mellan skatter och böter vid införsel grundas skatternasnuvarande företräde i huvudsak på det förhåUandet att böterna kan förvandlastill fängelse. Slopas förvandUngssystemet bör botes- och skattefordringar somkonsekvens härav göras jämställda vid införsel. Jag biträder därförutredningens förslag i denna del. När det gäller den närmare utformningen av denya bestämmelserna återkommer jag till denna fråga längre fram. Somjag har anfört bör av praktiska skäl en riktUnje vara attbötesfordringarna inte ställs efter skattefordringarna med mindre vägande skältalar härför. När det gäller samtidiga utmätningar bör bötesfordringar även ifortsättningen konkurrera på Uka villkor med fordringar i allmänhet. Idetta sammanhang uppkommer då frågan om böterna och de övriga straffrättsligtgmndade fordringar, som omfattas av 19 § förmånsrätts-lagen och som naturUgenbör följa böternas ställning, skall ges endast samma rätt som oprioriteradeskatter eller om de skall jämställas med de skattefordringar som omfattas avden allmänna förmånsrätt som åsyftas i 11 § förmånsrättslagen (det s.k.skatteprivilegiet). Utredningen har för sin del funnit att det inte finnsanledning att vid konkurs ge böter bättre rätt än den som tillkommeroprioriterade skatter och avgifter, dvs. att de får omfattas av 18 §förmånsrättslagen. Denna inställning har kritiserats av () under remissbehandlingen. Verket anser att om böterna jämställs med depriviUgerade skattefordringarna uppnår man i viss grad jämställdhet iindrivnings-hänseende mellan företagare och anställda. har påpekat hänför sig skälen för skatteprivilegiet väsentligentill förhållanden som berör företagare, oftast juridiska personer. Skälen kandärför inte utan vidare åberopas för att förbättra böternas ställning iförmånsrättsordningen. Frågan om ekonomiska sanktioner mot juridiska personerutreds f.n. av utredningen om en eventuell reformering av det ekonomiskasanktionssystemet inom straffrätten. Enligt min mening bör i avvaktan påresultatet av denna utredning böterna få samma rätt som tillkommeroprioriterade skatter och avgifter. 1976/77:104 81 Depraktiska skäl som jag har åberopat till' stöd för att ändra böternasställning i förmånsrättshänseende påkallar inte heller en mer vittgåendeomreglering än som har föreslagits . Närinförsel för böter konkurrerar med löneutmätning för annan fordran, gällerenligt 17 § införsellagen att införsel skall ändras eller hävas, om utmätning ilönen därigenom kan äga rum. Eftersom löneutmätning kan avse vilken fordransom helst, innebär bestämmelsen att böterna får vika oavsett karaktären påutmätningsfordringen. Om förvandlingsstraffet avskaffas, ökas som harnämnts intresset av att böter inte skall ställas efter fordringar i aUmänhet.Jag vill också erinra om att möjligheten till införsel har särskild betydelseför bötesindrivningens effektivitet. Dessa förhåUanden talar enligt min meningför att böternas ställning enUgt 17 § införsellagen bör förbättras. Som utredningenhar påpekat finns det dock vissa utmätningsfordringar av kvalificeradbeskaffenhet som bör gå före bötesfordringar, även om förvandlingsstraffetavskaffas. Det är fråga om sådana fordringar, för vilka utmätning får tillämpasi under ett kalenderår i stället för som enUgt 67 b §4 UL annars är medgivet. Sådana fordringar är exempelvis ersättning förperson- eller egendomsskada på gmnd av brott och skadeståndsrättsUgaunderhållsbidrag vid förlust av försörjare (prop. 1968: 130 s. 106). Jagbiträder således utredningens förslag till ändring i 17 § införseUagen vilketinnebär att utmätning för denna typ av fordringar även i fortsättningen skallha företräde framför införsel för böter. Dessutom bör de ha företräde framförskatter när nu skatter och böter jämställs i införselhänseende. Jag viUtillägga att, som RSV har påpekat, syftet med den föreslagna nya ordningen kanvara svårt att helt tillgodose i den praktiska tillämpningen på grund av attolika förbehållsbelopp tillämpas vid införsel och löneutmätning. Dennaomständighet bör emellertid varken enligt verkets eller min uppfattning utgöranågot hinder mot reformen. Enligt22 § införsellagen kan ett införselUknande förfarande i viss omfattning ske,även om gäldenären inte uppbär synlig lön. Genom den hänvisning som görs iparagrafen till 1 § 1 och 2 samma lag begränsas tillämpningsområdet tillfamiljerättsliga underhållsbidrag samt motsvarande kommunala bidrag. Skatteroch böter kan således inte tas ut på detta sätt. Ar1970 behandlade en motion om ändring av 22 § införsellagen så attden skulle omfatta även skatter och böter. Motionen föranledde inte någonåtgärd. Som skäl åberopades främst att lagen hade gällt endast under kort tidoch att erfarenheterna av tillämpningen av 22 § ansågs vara otiUräckUga (jfr 1LU 1970: 20 samt prot. 1970:1: 15 s. 98 och 1970: II: 14 s.50). EnUgt vad utredningen har erfarit vid intervjuer hos kronofogdar har detvisat sig vara en brist att tillämpningsområdet för 22 § är inskränkt på dettasätt. Stötande exempel har sålunda före- 6 1976/77. Prop.1976/77:104 82 kommitsom visar hur personer har kunnat undandra sig att betala oguldna skatter ochallmänna avgifter och även böter t.éx. genom att "skriva över"sin rörelse på maken och ta anställning hos denne med ingen eller ringa synliglön men mot en faktisk gottgörelse som uppenbarligen väl motsvarar skälig lön.Motsvarande missförhållande har uppgetts föreUgga vid anställning hos annannärstående än make. Medhänsyn till det angelägna i att motverka sådana förfaranden föreslår jag ilikhet med utredningen att 22 § införsellagen ändras att gälla även sådanafordringar, som avses i 1 § 3 och 4 samma lag dvs. skatter och därmedjämställda allmänna avgifter samt böter. JagviU i detta sammanhang även peka på den ändring i införsellagen (se prop.1975/76: 27) som trädde i kraft den 1 juH 1976 och som innebär att införsel isjukpenning numera kan ske även för skatter och allmänna avgifter samt böteroch viten. Denna lagändring bör också vara ägnad att göra bötesindrivningenmera effektiv. När erlagd preliminärskatt överstiger den slutUga skatten tillkommer överskottet i princip denskattskyldige. Före utbetalning därav kan dock överskottet tas i anspråk förbetalning av gäld. Beträffande flertalet slag av fordringar gäUer, attöverskottet eller del därav inte kan tas i anspråk på annat sätt än genomutmätning. För vissa skatter gäller emellertid enligt 68 § 4 mom. UppbL ettgynnsammare förfarande, som i vardagslag kallas kvittning. Förfarandet innebäri korthet att innan överskottet står till förfogande för utmätning och alltsåmed företräde framför utmätning från överskottet får avräknas restfördaskatter och avgifter som omfattas av UppbL. Kvittningen har ansetts böra betraktasnärmast som en avräkning i ett kontokurantförhållande. Efter ett uttalande avJO (se JO:s ämbetsberättelse 1960 s. 289) anses allmänt att kvittning i nuangiven bemärkelse inte kan förekomma i fråga om böter eller sådana skatter ochallmänna avgifter som inte omfattas av bestämmelserna i . Utredningen harnu föreslagit att kvittning bör komma till användning även vid bötesindrivning.Förslaget har godtagits av flertalet remissinstanser. Medhänsyn till det i det föregående betonade starka intresset att förbättraindrivningsmöjUgheterna för böter föreslår jag att den här diskuteradeändringen genomförs. Jag vill i detta sammanhang även framhålla att en sådanändring är ägnad att underlätta handläggningen hos kronofogdemyndigheterna. Vadsom nu har sagts beträffande böter bör även gälla viten och rättsverkansbelopp.Det bör betonas att kvittning kan bli av betydelse inte minst när vite harålagts juridisk person eftersom införsel inte kan användas annat än mot fysiskapersoner. Jagbiträder också utredningens förslag att särskilda beneficieregler inte vidareskall gäUa beträffande bötesfordringar. Med en ordning utan förvandlingsinslagkan det nämUgen inte anses föreligga tillräckliga skäl att ibeneficiehänseende uppställa andra regler för bötesford- Prop.1976/77:104 83 ringarnaän för fordringar i allmänhet. Vid detta ställningstagande har jag i likhet medutredningen konstaterat att den praktiska skillnaden vid tillämpningen av 3 §andra stycket BöVL i förhållande till de allmänna bestämmelserna i 65 § UL ideras nuvarande lydelse är mycket ringa. Jag vill i detta sammanhang slutligenframhålla att jag längre fram kommer att ta upp frågan om att införa vissabestämmelser om avbrytande av verkställighet när särskilt starka sociala skältalar härför. Utredningen har vidareföreslagit att konkursansökan skall få göras under åberopande av enbötesfordran. Förslaget har fått ett positivt mottagande underremissbehandUngen. Även jag anser att det saknas anledning att för framtidenutesluta konkursförfarandet som instrument bland bötesverkställighetsformernanär de särskilda verkstälUghetsmöj-ligheter som följer av förvandUngssystemetbortfaUer. Möjligheten att tillgripa konkurs gentemot bötesgäldenärer som intebetalar saknar visserligen praktisk betydelse i de fall då dessa också harskatteskulder. I sådana fall kan nämUgen konkurs komma tiU stånd på grund avsistnämnda fordringar och även bötesfordringen kan sedan bevakas i konkursen.Emellertid är det inte genomgående om än tämUgen vanUgt att skatteskulderförekommer vid sidan av bötesskulder. Det är därför enUgt min mening befogatatt införa möjUghet till konkiu-s på gmndval av bötesfordran. Konkurshotet kani vissa fall ha en betalningsfrämjande effekt, besläktad med den som uppnåsmed förvandUngshotet men utan dettas nackdelar. Jag föreslår därför attmöjUghet öppnas att ansöka om konkurs på gmnd av bötesfordran. Att vissabegränsningar bör gälla i detta hänseende återkommer jag tiU ispecialmotiveringen. Närdet gäller utredningens förslag att göra ackordsförfarandet till-lämpUgt påbötesfordringar har meningarna varit delade bland remissinstanserna. För egendel har jag en viss förståelse för dem som anser att det är mindre tilltalandeatt sådana, straffrättsligt gmndade fordringar som det här är fråga om skallkunna bh föremål för ackord och därmed förhandling. Enligt min mening bör docksådana betänkUgheter inte vara avgörande på det begränsade området som det härär frågan om, särskilt som en sådan lösning har godtagits för de betydelsefullaskattefordringarnas del. Enligt35 kap. 7 § första stycket BrB är preskriptionstiden för bötesstraff tre årfrån det bötesavgörandet vann laga kraft. Preskriptionen avbryts dock genomdelgivning av ansökan om förvandling. Leder förvandlingsmålet till att sakenhänskjuts till ny behandUng hos indrivningsmyndigheten, börjar en ny treårigpreskriptionstid löpa för beslutet. Ett avskaffande avförvandUngsstraffet skulle sålunda, om nya bestämmelser i preskriptionsfråganinte meddelas, leda till att treårsgränsen blir generellt gällande. Utredningenhar förordat att preskriptionstiden som regel skall vara . I praktikenbör emellertid enligt utredningens mening fråga om 1976/77:104 84 avskrivningav bötesfordran, som inte har kunnat drivas in, tas upp till prövning redan närminst två och högst har förflutit från det bötesavgörandet vann lagakraft. Sådan fråga skaU dock inte tas upp med mindre det finns skäl att antaatt den bötfällde gjort vad han förmått för att betala böterna eller annansärskild omständighet inte talar mot avskrivning. Bestämmelser om den sålundaavsedda praktiska tillämpningen förutsätts komma att meddelas av regeringen.Förslaget har även i denna del fått ett övervägande positivt mottagande avremiss instanserna. Föregen del kan jag instämma i utredningens uppfattning att det väsentUgen är tvåförhållanden som talar för en förlängning av verkställighetstiden utöver treår. Det ena är att längre verkställighetstid i vissa fall kan ge bättreindrivningsresultat. Avbetalningsplanen vid större bötesskulder och inteminst för betalning av mer betydande rättsverkansbelopp kan iblandbehöva sträckas ut över . Detsamma kan vara förhållandet vidinförsel, där endast mindre belopp kan tas ut per avlöningstillfälle. Det andraförhållandet som talar för en förlängd verkställighetstid är att man måste räknamed bötesgäldenärer som av tredska eller grov vårdslöshet underlåter attbetala. En förlängd verkställighetstid är i sådana fall motiverad framföraUt avdet skälet att bötesstraffets förut nämnda bieffekter därigenom skärps. Manbör också beakta att en flexibel verkställighetstid ger kronofogdemyndighetenen i någon mån förstärkt "förhandlingsposition" i dess mellanhavandemed den bötfällde.