prop · G003129 · 1976-12-31 00:00:00 — Kommunerna styr på grund härav ihög grad det totala omfånget av byggandet, fördelningen mellan småhus ochflerfamiljshus och fördelningen mellan olika hustyper. Detta gäller ocksåbyggnaders placering i terrängen. Det kommunala inflytandet gäller vidare deninbördes placeringen av bostäder, arbetsplatser, serviceinrättningar,fritidsbebyggelse m. m. samt utformningen av kommunikationslederna meUan dessa.Vidare ansvarar kommunerna i stor utsträckning för kollektivtrafiken.Kommunerna utövar också inflytande över näringslivets utveckling inom den egnakommunen. Jag har med de valda exemplen velat peka på områdendär kommunala beslut påverkar behovet av energi. Hur stor energiförbrukningen blir avgörs avfaktorer som kommunerna i mindre mån har inflytande över. Jag kan exemplifieramed att bestämmelser om bl. a. byggnaders kvalitet i fråga om energihushållningfastställs av riksdag och regering. DärtiU kommer faktorer som hänför sig tillbrukarnas beteenden och värderingar i fråga om bl. a. inomhustemperatur,ventilation, varmvattenförbrukning och förbrukning av el i hushållet.Kommunerna påverkar inte heller motorfordonens specifika bränsleförbrukning. Depåverkar normalt inte energiåtgången i industriella processer. Givetvis har kommunerna ett avgörande inflytandeöver den egna energiförbrukningen, t. ex. i egna byggnader. Vad gäller försörjningen med energi, dvs.produktionen och distributionen av energi i olika former varierar detkommunala inflytandet mellan olika kommuner men är sammantaget för landet idess helhet mycket betydande. Praktiskt taget all försörjning med fjärrvärmeoch stadsgas handhas av kommuner. Vad gäller elkraft svarar kommunerna direkteller indirekt för omkring en femtedel av landets totala produktion. Denkommunala eldistributionen omfattar över två tredjedelar av alla abonnenter.Det bör dock påpekas att åtskUliga kommuner helt saknar produktion ellerdistribution av energi i någon form. Sammanfattningsvis har kommunerna sålunda betydandemöjligheter att främja en god energihushållning vad gäller dels åtgärder sompåverkar behovet av energi, dels åtgärder i fråga om tillförseln av energi. Som jag har nämnt får den sammanlagda effekten avkommunernas handlande inom energiområdet en avgörande betydelse för energihushållningen.Statsmakterna behöver därför som underlag för sina energipolitiska beslutinformation om kommunernas planering och verksamhet inom detta område. Sådaninformation finns tiU stor del tillgänglig men behöver byggas ut i olikaavseenden. Det gäller särskilt uppgifter om de åtgärder av betydelse för energiförbrukningoch energiförsörjning som kommunerna avser att vidta och om deras bedömning avden lokala utvecklingen i övrigt inom området. Till de frågor jag anser harsärskild aktualitet i detta sammanhang hör utvecklingen av elvärme ochfjärrvärme. För att rationellt lösa frågor omenergiförsörjningen behövs vidare ofta samordning mellan kommuner, mellankommuner och industriföretag eller mellan kommuner och kraftföretag. Det kangälla utbyggnader av fjärrvärmenät eller kraftvärmeverk eller utnyttjandet avindustriell överskottsenergi. 1976/77:129 42 5.2Lagstiftning om lokal energiplanering 1975: 30 (bil. 1 s. 335 f.) omenergihushåUningen m. m. framhölls behovet av ökad planering inom energiområdet.För att en mer planmässig hushållning med energi skall kunna genomföras måsteden energipolitiska planeringen enligt föredraganden förstärkas och byggas uttill att omfatta förutom tillförseln av energi även användningssidan. Dennaplanering måste vidare samordnas med annan övergripande samhällsplanering.Föredraganden betonade angelägenheten av att en bättre hushållning medenergiresurserna kommer tiU stånd på såväl nationell som regional och lokalnivå. Han fann det vidare naturligt att kommunerna tar en stor del av ansvaretför en utbyggd planering av energihushållningen. Enligt föredragandensuppfattning borde en särskild lagstiftning om energiplaneringinföras. Genom lagstiftning om sådan energiplanering skulle förutsättningamaatt genomföra en bättre energihushållning förbättras avsevärt. För att närmare utreda bl. a. omfattning,inriktning och genomförande av energiplanering samt föreslå behövliglagstiftning i ämnet tUlkaUades sakkunniga. De sakkunniga, somantog benämningen kommittén om energiplanering, avlämnade i oktober1976 sitt betänkande (SOU 1976: 55) energiplanering. Kommittén har lagt fram förslag till lag omkommunal energiplanering för att infoga kommunemas planering i de nationellasträvandena efter en förbättrad energihushållning. En utgångspunkt för kommitténs överväganden harvarit att energifrågorna getts en i förhållande tUl betydelsen ganskablygsam plats i den kommunala planeringen. Några kommuner har upprättatsärskilda s. k. energiplaner som har registrerat en efterfrågeutveckling ochangett lösningar för att tillgodose efterfrågan. Kommunerna har enligtkommittén i ringa utsträckning beaktat möjlighetema till en planmässighushållning med energi. Däremot har inte kommittén ifrågasatt att kommunema i den mån de har engagerat sig i tillförseln av energi strävat efter en säkeroch tillräcklig energitillförsel inom ramen för deras möjligheter. Kommittén har funnit att lagstiftning bör varamedlet för att främja ökade kommunala insatser för energUiushållningen.Lagstiftningen bör enligt kommittén begränsas till att ett planeringsansvaråläggs kommunerna. En sådan lagstiftning ökar enligt kommitténmöjligheterna att förverkliga den nationella energipolitiken genom att tjänaföljande syften, nämligen att främja med hänsyn tiU hela landets eller störreregioners energihus- 1976/77:129 43 hållningoptimala lösningar, t. ex. i fråga om val av tekniska system och utnyttjande avmöjligheter till samarbete kommuner emellan eller mellan kommuner och industri, förbättra underlaget förprognos- och utredningsverksamheten inom energiområdet för hela landet,inbegripet beräkningar av investeringsbehov samt behov av tekniska ochpersoneUa resurser, samt möjliggöra en jämförelse mellanå ena sidan kommunernas planering i fråga om val av energiformer och formerför produktion och distribution av energi och å andra sidan statiiga riktlinjerför energipolitiken, miljöpolitiken, den fysiska riksplaneringen, den regionalpolitiskaplaneringen och landets försörjningsberedskap. Vidare påpekar kommittén att det helt allmänt ärett nationellt intresse att det finns en energiplanering av hög kvalitet pådet lokala planet. Mycket torde nämligen vara vunnet om kommunema över lagkommer igång med en målmedveten planering på energiområdet och i samband därmedkonsekvent strävar efter att förbättra energihushållningen i sin övrigasamhällsplanering. Även denna synpunkt kan enligt kommittén påverka frågan ombehovet av lagstiftning. Kommitténsförslag har följande fyra huvudpunkter. Alla kommuner bör åläggas ettlagfäst planeringsansvar på det energipolitiska området. Ansvaret anges som enskyldighet att i den kommunala planeringen överväga lämpliga åtgärder för attbegränsa energibehovet eller eljest främja hushållningen med energi och föratt åstadkomma en säker och tillräcklig energitillförsel. Kommunema åläggs attdärvid beakta också andra samhällsintressen såsom miljövård, försörjningsberedskapoch hushållning med mark och vatten. Vidare skall kommun vid planeringensamråda med angränsande kommun, kraftföretag eller annan intressent påenergiområdet. Planeringen bör inte utmynna iformeUa planer som underkastas formell granskning och ges rättsverkningar. Tillföljd härav bör planeringsförfarandet vara oreglerat. En informell och ickebindande samverkan bör anordnas mellan stat och kommun kring den kommunalaenergiplaneringen. Planeringsskyldigheten böravgränsas till att omfatta energi för uppvärmning av byggnader ochförbmkningsvarmvatten samt, beträffande elektricitet och gas, också för andraändamål än uppvärmning. Som utgångspunkt för deninformella samverkan mellan stat och kommun bör föreskrivas skyldighet förkommun att till statlig myndighet lämna uppgifter angående sin energiplaneringoch sina överväganden i övrigt för att främja energihushållningen. Remissinstansema har i huvudsak tUlstyrktförslaget. Enstaka remissinstanser har dock anmält avvikande mening antingengenom att ifrågasätta behovet av att lagfästa planeringsskyldigheten ellergenom att hävda att kommunemas energiplanering borde prövas från statlig sidaoch ges bindande verkningar. Flera remissinstanser har menat att behovet av enmer reglerad planering bör prövas när erfarenheter från 1976/77:129 44 Vidare har ett par remissinstanser anfört att planeringsansvaretbör begränsas tUl uppvärmningen av byggnader. Några har förordat att ansvaretutvidgas till att omfatta bl. a. transport-sektoms energiförsörjning. Fleraremissinstanser har vidare framhållit att vid planeringsansvarets utformninghänsyn bör tas till kommunernas begränsade resurser. Föregen del vill jag anföra följande. Allmän enighet råder om att den kommunalaenergiplaneringen behöver förbättras. I 9 § byggnadsstadgan finns en bestämmelseenligt vilken bebyggelseplaneringen skall ske med tillbörlig hänsyn till bl. Inom övriga områden av den kommunala planeringensaknas en motsvarande skyldighet. Även om kommunerna nu frivilligt ökar sinainsatser krävs att en energiplanering omfattande samtliga planeringsområdenkommer tiU stånd på lokal nivå över hela landet. Jag delar därför kommitténsoch flertalet remissinstansers uppfattning att en sådan planering bör åläggaskommunerna i lag. Det av kommittén framlagda lagförslaget är i huvudsak ägnatatt läggas till grund för denna lagstiftning. När det gäller innehållet i kommunernas åliggandenhar kommittén föreslagit bl. a. att kommunerna i sin planering skall övervägalämpliga åtgärder för att främja hushåUningen med energi. Uttrycket"överväga lämpliga åtgärder" är enligt min mening alltför vagt. Detframgår inte heller klart att åtgärderna bör komma till uttryck i planeringen.Jag förordar att i lagen slås fast att kommunerna i sin planering skaU främja hushållningenmed energi. Det bör vidare av lagen framgå att kommunerna i planeringen ävenskall verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. Också i denna delinnebär vad jag förordar en viss skärpning i förhållande tillkommittéförslaget. Vid tillämpning av lagen måste givetvis beaktas attkommunerna har ett varierande inflytande på produktionen och distributionen avenergi och att deras planering i fråga om energiförsörjningen måste anpassashärefter. När det gäller försörjningen med energi finnsbetydande möjligheter att förbättra energihushållningen genom kommunalaplaneringsinsatser. Av särskilt intresse f. n. är utbyggnaden av kraftvärmeverkoch utnyttjandet av överskottsenergi från industriella processer. För attdessa möjligheter skall kunna utnyttjas krävs fjärrvärmenät. Utbyggnaden avdessa fordrar en enhetlig planering på nivå. Ofta behövs som ett led iplaneringen samråd mellan angränsande kommuner. För att åstadkomma rationeUalösningar vid utbyggnaden av kraftvärmeverk eUer för att utnyttjaöverskottsenergi fordras vidare samråd mellan kommuner och kraftföretag ellerindustri. Jag anser därför liksom kommittén att av lagen börframgå att kommun vid planeringen har att samråda med andra kommuner och också 1976/77:129 45 beaktamöjligheterna att samverka med andra intressenter på energiområdet somkraftföretag och processindustrier. Det är enligt min mening utomordentligtviktigt att möjligheterna tiU rationellare energiförsörjning genom samordnadelösningar tas till vara. Även om frågorna om fjärrvärme, kraftvärmeverk ochutnyttjande av överskottsenergi nu är mest aktueUa bör inte detta fåundanskymma att forsknings- och utvecklingsarbete pågår som med tiden kan göradet möjligt att införa nya former för produktion och distribution av energi ibetydande omfattning. På kortare sikt finns möjligheter att ta i anspråkenergiråvaror, t. ex. kol och naturgas, som redan är etablerade utomlands menav olika skäl hittiUs utnyttjats endast i begränsad omfattning i . Enenergiplanering i enlighet med vad jag nu har sagt bör göra det lättare attbedöma förutsättningarna för att införa för väsentligen nyaenergiformer. Enligt kommitténs förslag skall bland kommunernasskyldigheter ingå alt överväga lämpliga åtgärder för att begränsaenergibehovet. Förslaget har i denna del utsatts för viss kritik iremissbehandlingen. har sålunda anfört bl. a. att det intealltid är ett kommunalt intresse att begränsa energibehovet även om kommunen ärpositiv till detta. En kommuns önskan att främja näringslivet genom attmedverka till utbyggnad av energikrävande anläggningar kan enligt förbundetvara exempel på en sådan intressekonflikt. Mot bakgrund av vad kommunförbundethar anfört förordar jag att det i lagen inte uttryckligen anges att kommunskall överväga åtgärder för att begränsa energibehovet. Härigenom förebyggstolkningen att en begränsning av energibehoven under alla omständigheter ärönskvärd. I skyldigheten att främja energihushållningen ligger att kommunerna isamhällsplaneringen skall ta till vara de möjligheter som finns att begränsaenergibehoven utan att andra angelägna behov sätts å sido. Däri ligger vidareatt energisnåla lösningar skall eftersträvas för tUlförseln av den energi, somfordras för att tillgodose behoven. Tillförseln skall naturligtvis vidareanpassas till den förbrukningsnivå som från allmänna synpunkter kan accepterasoch som vid gällande villkor och förutsättningar efterfrågas av energikonsumenterna. Också på en annan punkt har viss kritik förts framunder remissbehandlingen. Kommittén har föreslagit att i lagen anges attkommunerna skall beakta också andra samhällsaspekter såsom miljövård, försörjningsberedskapoch hushållning med mark och vatten. Vissa remissinstanser har framhållit attdetta också bör gälla andra intressen som sysselsättning och produktion.Vidare har framhållits att kommunerna bör verka för att kostnaderna förenergiförsörjningen blir så låga som möjligt för konsumenterna. Jagvill i anledning av vad som sålunda har förekommit betona att 1976/77:129 46 enrad samhällsintressen måste beaktas vid energiplaneringen. Denna är sålunda avstor betydelse t. ex. för luftvården i tätortema. Det är enligt min uppfattningsjälvklart att bl. a. miljövårdsintressena måste beaktas i denna planering. Avbetydelse i sammanhanget är vidare bl. a. byggnadslagstiftningen. Vidare gäUersärskUda föreskrifter för bl. a. beredskapslagring. Ytterligare regler kantillkomma i andra sammanhang för att skydda olika samhällsintressen. Regler avdessa slag ingår i energiplaneringens förutsättningar. Vidare finns andrasamhäUsintressen som inte skyddas av särskild lagstiftning men som betraktassom väsentliga av vederbörande politiska organ. Även sådana intressen börgivetvis beaktas vid planeringen. Jag återkommer till detta ispecialmotiveringen. Som kommittén har föreslagit bör i lagen tas in enskyldighet för vissa företag och enskilda att lämna kommun uppgift som behövsför planeringen. I anslutning härtill behövs ett tiUägg till sekretesslagen. Det är enligt min mening väsentligt att kommun somvill inhämta uppgift ser till att den uppgiftsskyldige inte betungas onödigt.En föreskrift om detta bör tas in i lagen. Enligt vad jag har inhämtat avserchefen för budgetdepartementet att föreslå regeringen att till riksdagenlägga förslag om riktiinjer för hur företagens uppgiftslämnande skall begränsasoch underlättas. Dessa riktlinjer skall i första hand beaktas av statligamyndigheter men de kan givetvis tjäna som vägledning också för kommunerna närde anser sig behöva samla in uppgifter för sin energiplanering från företagen. En väsentlig punkt i kommittéförslaget är slutiigenskyldigheten för kommun att lämna uppgifter om sin energiplanering tUl statligmyndighet. Skyldigheten möjliggör en bättre överblick på central och regionalnivå och medför att den förstärkta lokala energiplaneringen kan tas till varasom underlag för prognos- och utredningsverksamheten på riksplanet vad gällerenergiförbrukningens utveckling, utbyggnader av anläggningar förenergiproduktion, investeringsbehov m. m. Redovisningsskyldigheten förbättrarockså möjligheterna till jämförelse mellan å ena sidan kommunernas planering ifråga om val av energiformer och former för produktion och distribution avenergi och å andra sidan statliga riktiinjer för energipolitiken,miljöpolitiken, den fysiska riksplaneringen, den regionalpolitiska planeringenoch landets försörjningsberedskap. Jag ansluter mig i denna del tillkommittéförslaget. Jag avser att i det följande ta upp några särskildafrågor med anknytning till planeringsskyldigheten. 5.3Planeringens utformning och rättsverkningar Jag tar i detta avsnitt upp frågan om planeringenskall prövas av statlig myndighet och om planeringen skall ges rättsverkningar.Kommittén hävdar att ett system med kommunala energiplaner som efter Prop.1916fll: 129 47 statligprövning binder efterföljande detaljplanering, genomförandeåtgärder,koncessionsbeslut etc. skulle innebära betydande nackdelar. Som skäl härförpekar kommittén bl. a. på att erfarenhetema av energiplaneringhittUls är ringa och att flexibiliteten i planeringen skulle minska. Kommittén förordar därför som jag harnämnt i stället för formell planprövning ett informellt förfarande utanrättsverkningar för samspelet mellan stat och kommun. Enligt förslaget åläggskommunerna att redovisa sina handlingsprogram på det energipolitiska områdettUl statens industriverk och tUl vederbörande länsstyrelse för kännedom. Dennaredovisning får sedan bli utgångspunkt för överläggningar mellan stat ochkommun. Därvid kan nödvändiga avstämningar mellan statlig och kommunalplanering göras. Kommittén erinrar om att staten redan förfogar över styrmedelpå energiområdet, som kan bli av betydelse vid avstämningama. Enligt kommitténbör i varje fall under ett inledande skede av den samhälleligaenergiplaneringen ett sådant icke bindande förfarande vara fulltändamålsenligt. I likhet med de allra flesta remissinstansernaansluter jag mig tUl tanken på en i lag föreskriven men till formen oregleradplanering. Ett skäl för min ståndpunkt är att planeringen bör vara bådelångsiktig och relativt lätt anpassbar tUl ändringar i förutsättningarna. Enplanering som efter prövning fär bindande verkningar är mindre ägnad att svaramot dessa anspråk. Vidare kan en oreglerad energiplanering lättare integreras ikommunemas övriga planering. I likhet med flera remissinstanser anser jag detönskvärt att en sådan integration kan ske. Dessutom är erfarenhetema avkommunal energiplanering ännu begränsade. Vidare pågår f. n. forsknings- ochutvecklingsarbete av betydelse för den kommunala energiplaneringen, bl. a.inom ramen för det av statens råd för byggnadsforskning administrerade s. k.EPD-projek-tet. I ett senare skede bör även resultaten av detta arbete kunnabeaktas. Som vissa remissinstanser förordar bör frågan om bindande regleringari olika avseenden och om utformningen av dessa tas upp när erfarenheterföreUgger från den inledande fasen av planeringen. Vad gäller särskild besvärsordning är en sådan inteförenlig med den oreglerade form av planering som jag förordar. Besvär fåristället som kommittén har framhåUit föras mot de efterföljande beslut genomvilka planeringens intentioner verkställs. Medborgarinflytandet över energiplaneringen börenligt min mening tillgodoses genom att den bedrivs på ett så öppet och förmedborgarna klargörande sätt som möjligt. Energiplaneringen bör ges en bredpolitisk och opinionsmässig förankring. Läggs lagen upp som jag här förordar bör det vararelativt lätt att efter hand bygga ut den med regler om planeringens utformningoch om prövning av planeringens innehåll i de avseenden det visar sig nöd- Prop.1976/77:129 48 vändigt.Aktuellt i detta sammanhang är bl. a. bestämmelser i syfte att begränsaökningen av elvärme. Jag återkommer senare till denna fråga. ÄtskUliga faktorer av betydelse för den kommunalaenergiplaneringen regleras i annan lagstiftning. Utformas lagen som jagföreslår möter inte något hinder att gå vidare med reglering i annanlagstiftning. Jag kan i det avseendet anknyta tUl frågan ombehovet av en vidgad koncessionslagstiftning inom energiområdet. Kommittén harhaft till uppgift att överväga om krav på koncession för anläggande och driftav fjärrvärmenät bör införas. Även frågan om införande av koncessionsplikt föralla anläggningar av väsentlig betydelse för energiförsörjningen har ingått iutredningsuppdraget. Kommittén har funnit att det inte f. n. finns någotpåtagligt behov av en vidgad koncessionsplikt och att i varje fallerfarenheterna av den föreslagna planeringen t. v. bör avvaktas innan sådaninförs. Jag vill peka på att om behovet av ytterligare koncessionslagstiftninguppkommer torde den föreslagna lagen om energiplanering inte innebäranågra lagtekniska svårigheter. Jag har för egen del inte för avsikt alt nu taupp frågan om vidgad koncessionsprövning men jag viU i detta sammanhang nämnaen fråga inom energiområdet där statlig reglering bör övervägas. är f. n. till beroende av olja försin energiförsörjning. Jordens totala oljetillgångar är begränsade. Risken förstörningar på oljeområdet är betydande. Mot bakgrund av denna situation bördet övervägas att anordna anläggningar för energiproduktion på sådant sätt attmöjligheter öppnas att varaktigt gå över till andra fossila bränslen. Likartade frågor har uppmärksammats i andra ländersom är beroende av importerad olja. De europeiska gemenskaperna (EG) antog år1975 direktiv om begränsning av användningen av petroleumprodukter i kraftverk.Den danska lagen om elförsörjning ger vittgående befogenheter att föreskrivaom bl. a. hur produktionsanläggningar skall vara inrättade vad gällermöjligheterna att använda olika bränslen. I förbrukas en betydande del av oljan ikraftverk och större centrala hetvattenproducerande anläggningar, ofta vidkombinerad produktion i kraftvärmeverk. Dessa anläggningar är med få undantagutrustade uteslutande för oljeeldning. I Svensk byggnorm finns vissa föreskrifter somtar sikte på att anläggningar för uppvärmning skall, om inte särskUda skäl tillundantag föreligger, vara så utformade att de i krissituationer kan ställas omtill användning av fast inhemskt bränsle utan omfattande ombyggnad. Chefen för handelsdepartementethar (prop. 1976/77: 74 bU. 2 s. 199) aviserat en översyn av dessabestämmelser. Vad jag har sagt innebär att frågor omutformningen av uppvärmningsanläggningar och användningen av alternativabränslen är aktuella inte bara i krissituationer. Det bör övervägas att införaskyldighet att utrusta främst nytillkommande elproducerande och hetvattenpro- 1976/77:129 49 ducerandeanläggningar för drift under normala förhållanden med andra bränslen än olja. Isammanhanget bör givetvis bl. a. hälso- och miljöaspekterna vid användningenav olika energislag beaktas. Efter samråd med cheferna för handelsdepartementetoch viU jag nämna att jag kommer att föreslåregeringen att även denna fråga utreds. Kommittén har föreslagit att planeringsansvaretavgränsas på visst sätt. Utgångspunkten har härvid varit att hänsyn i förstahand bör tas till sådan energianvändning som kommunen har mest anledning ochbäst möjlighet att påverka. I kommitténs förslag till lag kommer begränsningeni planeringsansvaret till uttryck genom att detta ansvar i en särskild paragrafpreciseras tUl att avse energi för uppvärmning av byggnader ochförbrukningsvarmvatten samt, beträffande elektricitet och gas, också för andraändamål än uppvärmning. Kommittén har angett att syftet med avgränsningen äratt från planeringsansvaret undanta framför allt energianvändning iindustriella processer (utom i de fall det är realistiskt att utnyttjaspillvärme eller överskottsgas för byggnadsuppvärmning utanför industrin) samtanvändning av drivmedel inom transportsektorn. Som jag inledningsvis anförde har remissinstansernamed några undantag lämnat kommitténs förslag om avgränsning avplaneringsskyldigheten utan erinringar. Kommittéförslaget innebär att planeringsansvaretomfattar alla kommuner och gäUer såväl tätort som glesbygd.