prop · G00363 · 1976-12-31 00:00:00 — För vissa huvudtyper av kungörandesilualionerkan det visa sig lämpligt att behandla en någol slörre kaiegori i eltsammanhang, t.ex. kungörande av uppgifter om juridiska personers förhållanden.En prövning av del detaljerade slag som jag nu har förutskickat innebär isjälva verkei all stor hänsyn tas till del vid remissbehandlingen från en delhåll framförda önskemålei om en mer flexibel syn på i vilken omfattningannonsering i dagspress skall förekomma som obligatoriskt medium vidkungörande. Frågan om hur bred informationen skall vara i defall ortstidningsannonsering bedöms vara den lämpligaste spridningsformen är isak densamma som förekommer belräffande den allmänna samhällsinformationen.Som har påpekats i något remissyttrande torde del vara tiU fördel om enuttrycklig definition av dagstidningsbegreppet inflyter i lagen. Efter spridningsformen kan dagstidningarna indelasi tre huvudgrupper; sådana som helt eller till övervägande del sprids efterprenumeration, sådana som helt eller till övervägande del sprids genom lösnummerförsäljning(framför aUt kvällspressen) och sådana som sprids utan eller till obetydligkostnad för mollagaren (vissa annonsblad). Kvällspressen har i sin lokala bevakning inleambitionen att täcka hela fältet av nyhetsförmedling.. Tidningar inom dennagrupp anlitas bara i begränsad utsträckning som enda lokala nyhets- ochopinionsorgan. Kungörande i tidningar med denna inriktning skulle således inteinnebära någon egentlig ökning av den lokala eller regionala spridning som skergenom de prenumererade tidningarna. Den berörda tidnings-gmppen bör därförlämnas ulanför det dagstidningsbegrepp som en 1976/77:63 153 regleringpå kungörandeområdet bör utgå från. 1 lagtekniskt hänseende kan det uttryckasgenom atl till en bestämning av delta begrepp fogas kravei alt tidningensvardagsupplaga skall vara helt eller lill övervägande del abonnerad. Annonsbladen, vilka helt eller övervägandefinansieras genom annonsintäkter, är visserligen mestadels inriktade på lokalspridning. Tidningarnas innehåll är emellertid starkt präglat av det annonsspridandesyftet. Kungörande i sådana tidningar skulle inte innebära någon egenlligökning av den lokala eller regionala spridning som sker genom prenumereradetidningar. Jag förordar därför att även annonsbladen lämnas utanför detdagstidningsbegrepp som används i kungörandelagen. Även della kan ske genomdel uppställda kravet atl upplagan skall vara hell eller lill övervägandedel abonnerad. En särskild fråga är hur de prenumereradestorstadstidningarna skall bedömas i sammanhanget. Dessa tidningar har endubbel funktion, nämligen dels atl förmedla allmänna nyheter inom hela sittspridningsområde, dels att förmedla lokala nyheter inom ett mindre område-allmänt sett utgivningsorten med omnejd. Tidningar med dessa båda funktionerbör enligt min mening tas i anspråk för obligatoriskt kungörande endast inomsitt lokala spridningsområde, t.ex. endast förstorslockholmsområdei. Jag förordar således den ytterligare begränsningen avdagstidningsbegreppet alt till detla fogas bestämningen "lokal". Hur bred informationen skall vara i fråga om delokala dagstidningarna beror naturligtvis på vilken ambitionsnivå someftersträvas. Jag har redan i det föregående förklarat det vara önskvärt atthålla fast vid principuttalande som utgångspunkt. Det gälleremellertid att säkerstäUa en spridningseffekt som inte bara ligger i linje medden eftersträvade ambitionsnivån utan också är godtagbar från kostnadssynpunkt.Detla talar för att man vid kungörande bör välja en något lägre nivå än somföljer av den lolaliielsprincip som tillämpas vid allmän samhällsinformation.Någon större skillnad bör dock inte göras. Att begränsa kungörandet till ett visst antaltidningar, t.ex. två eller tre, är inte förenligt med reformens syften. Dettaskulle också med hänsyn lill pressens ojämna utbredning i landet ge högstvarierande spridningseffekter i skilda landsändar. En lösning bör i stället sökasmed ledning av tidningarnas spridningstal. Självfallet skall på kungörandetsområde spridningen bedömas i förhållande till målgruppen i varje särskilt fallav kungörande. I flertalet fall torde emellertid en geografisk avgränsning avmålgmppen vara den enda möjliga. Det är därför naturUgt atl till grund för enallmän bedömning av den önskvärda spridningsnivån lägga tillgängligtidningsstatistik, vilken är baserad på spridning inom geografiska enheter. Denredovisning av spridningstal (antal varoagsexemplar per 100 Prop.1976/77:63 154 hushållinom län resp. kommun) och annonskostnader (kr/spaltmilli-meter) som innefattasi RRV:s koslnadsundersökning (se avsnitt 5) tyder på att en rätt godspridningseffekt uppnås redan vid spridnings-talet 10 per 100 hushåll. Enförskjulning av nivån lill spridningstalel 5 per 100 hushåll moisvararemellertid en avsevärt förbättrad spridning lill förhållandevis blygsam ökningav kosinaderna. Jag förordar all man väljer denna senare nivå som norm för hurpass bred orlstidningsannonseringen skall vara. Denna norm bör skrivas in ikungörandelagen. Man kan inle bortse från alt en norm av nu förordalslag kan leda lill oönskade resultat. Vid kungörande som riktar siglill regionalt avgränsade målgrupper kan förekomma att tidning med angivenspridning inom ett helt län över huvud tagel inle sprids i viss del av länet,där i stället annan tidning har mycket slor läsekrets men inle när upp liU denangivna nivån för länet i dess helhet. För atl nå den eftersträvadespridningseffekten inom ell slörre område bör därför tas hänsyn också lilltidningar med det slags lokala dominans som jag nu har nämnl. Femprocenlregelnbör med andra ord kompletteras med en beslämmelse som tar sikte på sådana fall.Den kan lämpligen inriktas på de undanlagsfall då lokal dagstidning kanberäknas vara spridd till av hushållen i viss kommun men ha lägrespridningslal än i den slörre region som kungörandet avser. Sammanfattningsvis föreslår jag således atlannonsering i ortstidning, när detta medium är obligatoriskt, skall ske enliglden breda principen. I kungörandelagen bör det komma till uttryck på det visetalt kungörelse i ortstidning skall införas i alla lokala dagstidningar som haren spridning av någon betydenhet bland dem lill vilka kungörelsen riktar sig.Denna huvudregel bör åtföljas av förtydligande bestämmelser om dels vilkalokala dagstidningar som skall anses ha sådan spridning (femprocentregeln resp.50-procenlregeln), dels vad som skall förslås med dagstidning i sammanhangel. Från kostnadssynpunkt åskådliggörs det av mig nuframlagda förslaget av bilagorna 3 och 4, vUka har redovisats i avsnitt 5. Somframgår av bilaga 3 får förslaget den kostnadseffekten i fråga om kommuninriktatkungörande all kostnaden med tillämpning av en justerad femprocentregel ärlägre än vad som följer av en renodlad femprocentregel. En något annan bild gerbilaga 4, enligl vilken justeringen när det gäller länsinriktat kungörandeleder till en viss fördyring. Detta beror på den föreslagna 50-procentregelnstillämpning. Enligt min mening bör ett system av nu beskrivetslag kunna fungera utan några större problem. Till frågan om behövligaanvisningar för myndigheter och andra återkommer jag i del följande. Jag viUtiUägga att jag inte anser det kunna uteslutas atl behov undantagsvis kanuppkomma av att göra avsteg från regleringen. 1976/77:63 155 tagsregelhärom bör därför finnas. Att som några remissinslanser har förordat låla denkungörande myndigheten från fall till fall avgöra annonseringens bredd anserjag däremol av tidigare angivna skäl inte vara en lämplig ordning. Myndighets anslagstavla skall enligl promemoriananvändas som obligatorisk kungörandeform bara på vissa begränsade områden,nämligen för all kungöra Ijänstetillsättning, expeditionslider, sammanträdestidero.d. 1 övrigt får myndighels anslagstavla användas för stödjande kungörande. Remissinstanserna har för del mesta slälll sigposiliva lill förslaget. JK och några tingsrätter ifrågasätter dock om man intei alltför hög grad har inskränki användningsområdet för kungörande på anslagstavla.JK påpekar atl denna form ibland kan vara både billigare och effektivare änortspressannonsering. Del gäller enligl hans mening inle minst underrättsanslagstavla. För egen del bilräder jag promemorians slåndpunkl.Kungörande på myndighels anslagstavla lämpar sig i det nutida samhälletknappasl som obligatoriskt medium i andra fall än då anslaget gäller iniernaförvaltningsärenden eller tillkännagivanden om öppethållande o.d.Spridningseffekten lorde i andra silualioner växla alltför myckel för alt dennakungörandeform skall användas obligatoriskt. Däremol bör givetvis anslagstavla- som också har framhållits av en del remissinslanser - i åtskilliga fallkunna fylla en funktion i stödjande syfle. Jag ansluter mig sålunda lillförslagel om begränsning av del obligatoriska användningsområdet för myndighetsanslagstavla. Som obligatorisk kungörandeform skall kommunsanslagstavla enligl promemorieförslaget ha ett till kungörande enligt val-eller kommunallagstiftning begränsat användningsområde. Enligt min meningansluter förslaget, vilket har godtagils vid remissbehandlingen, väl till desakområden där kommunmedlemmar mera generellt än f.n. kan förväntas sökainformation genom denna spridningsform. Självfallet kan anslagstavladessutom i delar av landet te sig som lämplig form för stödjande kungörande iandra ämnen. En sådan användning ligger också i linje med förslaget, tillvilket jag ansluler mig. Jag har redan i avsnitt 6.1 förklarat att jag anserdet nödvändigt att i viss mån mjuka upp den regel om obligatoriskprövningsplikt belräffande stödjande kungörande som upptas ipromemorieförslaget. Utformas regeln härom som en rekommendation tillmyndigheterna. 1976/77:63 156 bördet på ell naturUgt sätt kunna ingå som ett rutinmässigt led i kungörandet attta ställning till behovet av ytterligare någon eller några spridningsformer.Jag vill påpeka all ett sådani stäUningstagande kan ta sig del ullryckel allmyndighel för viss lypsitualion besiämmer sig för alt den obligatoriskakungörandeformen i princip bör förenas med ännu en melod för all spridakännedom om åtgärden, såvida inte särskilda skäl lalar emot det. Är t.ex.annonsering i ortstidning påbjuden i specialförfatiningen i fråga, kan detprincipiella ställningstagandet gå ut på all normall också anslag skall ske påmyndighetens anslagstavla. Tillämpas en sådan ordning synes en regel omstödjande kungörande knappasl behöva medföra något nämnvärt merarbele. Det ligger i sakens nalur alt beslut om stödjandekungörande fattas och verkställs i omedelbar anslutning lill all del fullgörssom eljest är föreskrivet om kungörande i det aktuella fallet. Någon uttryckligbeslämmelse härom lorde inle behövas. Kungörandet som moment i myndighets handläggning fårsjälvfallet inte fördröjas genom alt frågan om stödjande kungörande i enstakafall kräver omfattande och tidsödande överväganden. En sådan effekt kanundvikas genom all regeln om stödjande kungörande inte utformas som en mereller miindre undanlagslös skyldighet utan i stället ges formen avrekommendation. Också i sådan form kan regeln enligt min mening beräknas blitillräckligt effektiv. För frågan om kungörelses rättsverkan skall knytas äventill beslutat stödjande kungörande - en fråga som jag skall behandla i sittstörre sammanhang i nästa avsnitt - anser jag inte att regelns karaktär avobligatorium eller rekommendation är av avgörande betydelse. Vilka medier som kommer i fråga för stödjandekungörande har jag behandlat t det föregående. Eftersom myndigheten har atlbeakla att den sammanlagda kungörandekostnaden inte får bli slörre än som ärförsvarligt med hänsyn till det intresse tiUkännagivandel skall tillgodose,ligger det i sakens natur atl mera extremt kostsamma medier vanligen intekommer i fråga. Vad som närmast bhr aktuellt är om annonsering i dagspress, när.sådan inte är föreskriven, eller annat medium med god spridningseffekt börutnyttjas jämsides med obligatoriskt medium. Eftersom den bredaorlslidningsprincipen inte bör gälla här, ingår i myndighetens prövning ocksåatt i förekommande fall bestämma bredden av en stödjande dagspressannonsering.Sådan kan ske i flera tidningar eller i en enda. Vid avvägningen mellan informationsintresset ochkostnadsaspekten bör bl.a. sådana omständigheter vägas in som värdet av det somkungörandet gäller, i den mån det låter sig beräknas ekonomiskt, och antaletberörda personer. Skulle det uppstå en disproportion mellan sakens värde ochden sammanlagda kungörandekostnaden, bör stödjande kungörande inte ske. Åandra sidan växer naturligen önskemålet om 1976/77:63 157 stödjandekungörande ofta i styrka, om saken berör stora grupper av medborgare ellerbetydande ekonomiska intressen. Som har påpekats av vissa remissinslanser kan detvid prövningen av huruvida stödjande kungörande skall ske emellanåt vara avvärde alt inhämta synpunkter från den för vars räkning kungörande sker. Dellafår främst betydelse i fall då myndigheten finner sådant kungörande vara av värdemen med hänsyn till vad saken gäller anser det tveksami om skälen förytterligare kungörande är tillräckligt starka. Samråd med part i ärendet kannaturligen ske formlöst för undvikande av tidsutdräkt. Till kungörande är i många faU knuten någon form avrättslig verkan. Kungörandet kan t.ex. bilda utgångspunkt för besvärslid ellerannan tidsfrist. Det kan också ha verkan som presumtion för noloritet, t.ex.beträffande uppgifi som förs in i register. Också i övrigi tjänar kungörandetofla en viktig funktion för atl ge berörda intressenter kännedom om kallelserliU sammanlräden m.m. När en rättslig verkan är knuten till kungörandetär det självfallet av vikt att klargöra den exakta dagen när tillkännagivandetskall anses ha skell i behörig ordning. 1 delgivningslagen ochförvallningslagen finns vissa regler som lar sikle härpå. I fråga omkungörelsedelgivning regleras sålunda i 19 § delgivningslagen när sådandelgivning skall anses ha skell. Enligt paragrafen inträffar denna lidpunki påsjunde dagen efler beslutet om kungörelsedelgivning, under förutsättning atlden kungörande då har vidtagit de ålgärder som är föreskrivna i fråga om sådandelgivning (handUngen skall ha hållits tillgänglig hos myndigheten eller päannan plats och meddelande om handlingens innehåll och om var den finns alttillgå skall ha kungjorts i lämplig tidning m.m.). Enligl 12 § andra stycketförvallningslagen skall liden för fullföljd av lalan mot normbeslut som inledelges, dvs. ges till känna i annan ordning än delgivningslagens, räknas frånden dag då beslutet gavs tiU känna. Sker tillkännagivandet mer än en gång,räknas besvärsliden för det sista tillkännagivandel. Enligt promemorian bör de nu nämnda reglernasamordnas med del nya syslemet för kungörande. Detta tar sig i promemorianuttryck på två sätt. För det första föreslås alt kungörandelagen skallinnehålla en allmän regel om när kungörande skall anses ha skett. Dennatidpunkt inträffar då den kungörande har iakttagit vad specialförfatiningenföreskriver om kungörande, dvs. när obligatoriska spridningsformer hariakttagits. Del underförstås alt när flera spridningskanaler används kungörandeanses som verkställt först när kungörelsen har blivit tillgänglig översamtliga dessa kanaler. För det andra föreslås att 19 § delgivningslagen gesdet innehållet att kungörelsedelgivning anses ha 1976/77:63 158 skellnär vederbörande myndighet har vidtagit de ålgärder som är föreskrivna för sådandelgivning i 17 § försia stycket, dvs. enligl promemorian bl.a. införande avkungörelsen i ortstidning med lillämpning av den breda principen.Sjudagarsregeln föreslås ulgå. Förvaltningslagens hithörande besvärstidsregelanses kunna slå kvar oförändrad. Promemorieförslagel i nu berörda delar har intevunnil odelat gillande bland remissinstanserna. Sålunda har en del inslanser,däribland delgivningsulredningen, förordat atl nuvarande ordning belräffandekungörelsedelgivning skall beslå för undvikande av merarbele hos myndighelernaoch rättsförluster för enskilda. Å andra sidan har regeln i kungörandelagenföreslagits ulvidgad lill all förutsätta att inle bara obligatoriska ulan ävenfakultativa kungörandeformer har iakttagits. Vidare har efterlysts ettförtydligande för del fallet all kungörande sker genom flera spridningskanaler. För egen del anser jag det i och för sig varaönskvärt med en så långt möjligt enhetlig reglering av frågan när rättsverkanskall iniräda i samband med tillkännagivande av myndighets ålgärd, vare sigtillkännagivandet formellt sker enligt delgivningslagen eller i annan ordning.Man kan dock inle bortse från att del är förenat med vissa svårigheter attgenomföra en likartad lösning över hela fältet. Detta beror främsl på all delgivningsinstilutetär förbehållet faU då del krävs att en handling bevisligen kommer adressatenlill hända eUer att ell i lag reglerat surrogat härför kan användas. Kungörandehar ell betydligt mer vidsträckt tillämpningsområde, där det bara i en del av fallenär av betydelse att slå fast den exakta dagen för tillkännagivandet. Verkan avatt de tiU delgivning knutna åtgärderna inle kommer lill stånd kan därför intevara densamma som i molsvarande situation vid kungörande. Medankungörelsedelgivning som inle har skett i föreskriven ordning torde få göras om(jfr prop. 1970:13 s. 109), är det inte rimligt alt på kungörandeområdetgenerellt iaktta samma princip. Vad jag har sagl nu innebär inle att det skulleföreligga oöverstigliga hinder att finna en lösning som närmar regleringen pådelgivnings- och kungörandeområdet tiU varandra. Redan en lillämpning av denbreda ortstidningsprincipen i fråga om kungörelsedelgivning gör det nödvändigtatt överväga om nuvarande sjudagarsregel i 19 § delgivningslagen kan stå kvaroförändrad. linligt min mening står valet här mellan alt ersätta denna regelmed en bestämmelse av i princip samma innebörd som dess föreslagna motsvarigheti den centrala lagen och att modifiera den nuvarande regeln. Till förmån fördet senare altemativet lalar framför allt att remissutfallet ger belägg för atldelgivningslagens tekniska lösning fungerar väl i den praktiska hanteringen. Omman sträcker ut den i delgivningslagen anvisade tiden till tiodagar skulle man normalt kunna räkna med att kungörelsen hinner Prop.1976/77:63 159 förasin inle bara i ortstidningar med daglig utgivning ulan också i tidningar medglesare utgivning. Jag förordar atl delgivningslagens hilhörande regler ändrasi enlighet härmed. Den nu diskuterade lösningen skulle också ha vissafördelar för den centrala lagens del. Mot införande av en sådan regel i dennalag talar dock flera omsländigheler. Som jag har påpekai kan man på kungörandeområdetinle generellt tillämpa en regel om att kungörande, som inle sker i föreskrivenordning inom viss lid, måste göras om. Om della å andra sidan inte ärandemeningen i den lösning som väljs, förefaller det knappast följdriktigt attuttryckligen föreskriva viss tidrymd inom vilken ålgärderna för kungörandeskall vidlas. Härtill kommer att kungörandesiluationerna är mycket skiftande.En tiodagarsfrist kan därför i vissa fall visa sig vara otillräcklig. 1 andrafall, l.ex. vid ledigkungörande av tjänster, kan tidsfris vara för lång.Jag kommer mot denna bakgrund till slulsalsen all den i promemorian valdalösningen för den centrala lagens del synes vara den lämpligaste. Ettförtydligande bör dock ske med tanke på den situationen all kungörande sker iflera spridningskanaler samtidigi, någol som regelmässigt skall ske vidobligatoriskt ortslidningskungörande. Härvidlag bör gälla att kungörande ansesha skett först den dag då del sista tillkännagivandet ägde rum i den ordningsom är särskilt föreskriven. Medden av mig nu förordade lösningen av rättsverkansfrågan i kungörandelagenvinns den fördelen att man uppnår nära överensstämmelse med innehållet ihithörande besvärstidsregler i 12 § andra stycket förvaltningslagen belräffandeklagan över normbeslut. I fråga om båda lagarna kommer således att gälla atlman räknar tidsfrist frän det sista av de tillfäUen då tillkännagivande skedde.Utformas den centrala lagens regel på det sätt jag föreslog, synes dessmotsvarighet i förvaltningslagen böra justeras så att full överensstämmelseuppnås mellan de två lagarnas nu berörda föreskrifter. Somjag har nämnt förut har vid remissbehandUngen förts fram önskemål om att dencentrala lagens rättsverkansregel skall knytas an inte bara tiU detobligatoriska kungörande som är föreskrivet i vederbörande specialförfattningutan också tiU sådant stödjande kungörande som myndighet beslutar vidtillämpning av den centrala lagen. Visserligen skall beslut om stödjandekungörande om möjligt fattas redan i samband med att det obligatoriska kungörandetverkställs. Detta innebär en spärr mot att kungörandeätgärdema i deras helhetsprids ul över en aUtför . Man måste emellertid räkna med atl förstödjande kungörande kan komma i fräga medier vilkas användning är svår attkontrollera för den kungörande myndigheten. Jag syftar t.ex. på införande avkungörelse i utländsk tidning eller anslag på anslagstavlor i flera orter.Knyter man rättsverkan även till stödjande kungörande, skulle det ibland kunnaleda till att ett beslul får laga verkan 1976/77:63 160 förstefter eller atl det över huvud bhr svårt all konsiatera när allaålgärder för kungörande har ägt rum. Enligl min mening kan sådana följder av enrällsverkansregel inte godtas, varför jag ansluter mig lill promemoriansståndpunkt i detla hänseende. En lösning av del slag jag har förordal nu börkompletteras med en beslämmelse om alt den kungörande myndigheten i kungörelsenskall ta in uppgift om när kungörande skaU anses ha skett i de faU detla är avbetydelse för dem till vilka kungörelsen riktar sig. En sådan bestämmelseminskar risken för missförstånd bland intressenterna i fråga om det stödjandekungörandets fimktion. Det synes inte heller vara förenal med nämnvärdaolägenheier för den kungörande atl se till atl en uppgift av nämnda slaginflyter i kungörelsen. Skyldigheten bör vara begränsad lill kungörelse istödjande form. Eftersom det ibland kan vara svårt atl på förhand ange denexakta dagen för kungörandet, bör del vara tillräckligt atl klargöra vilkaförutsättningarna är för atl kungörande skall anses ha skett. En reform av kungörandereglerna aktualiserar ocksåen rad andra frågor än dem som jag har berört i det föregående. Det är sålundaav vikl att inte bara medievalet effektiviseras utan också kungörelsernautformas så ändamålsenligt som möjligl. Det senare är av betydelse inte minstfrån kostnadssynpunkt. Vidare anmäler sig frågan om hur behövliga anvisningarskall komma myndigheter och andra till hända. Ytterligare finns anledning altbehandla spörsmålet hur den stora av kungöranderegler i lagar ochförordningar skall anpassas till den nya reglering av kungörandet som jag harförordal i del föregående. Till en början vill jag uppehålla mig någol vid enfråga som invandrarverket har fört fram i sitl remissyttrande och som gälleralternativ utformning av kungörelse på annat språk än svenska. Verket erinrarom all invandrarnas rätt tiU en med svenskar likvärdig behandling har slagitsfast i prop. 1968:142 om riktlinjer för den svenska invandringspolitiken - ochsedermera bekräftats i prop. 1975:26 om riktlinjer för invandrar- ochminoritetspolitiken m.m. - och anser att denna rätt måste innefatta också rätttill information. Enligl verkels åsikt bör alla berörda medborgare gesinformation som är differentierad med hänsyn lill medborgarnas olikaförutsättningar all tillgodogöra sig informalionen. Verket förordar en lagregelom atl den som kungör ges frihei alt beslula om kungörande på elt eller flerautländska språk. Enligl min mening ligger del i linje med reformenssyfte att söka tillgodose också det av verket berörda behovet av informationtill icke svensktalande personer. Del torde i och för sig ståmyndig- 1976/77:63 161 heternafritt att avfalla kungörelse på främmande språk, i den mån medel härför finnstillgängliga. Avsaknaden av en allmän regel i ämnel gör dock alt det relativtsällan förekommer atl så sker.