prop · G003104 · 1976-12-31 00:00:00 — För det första bmkar man i diskussioner om vilka faktorer somverkar brottsavhållande vid sidan av rädslan för straffet, i ökad utsträckningbetona betydelsen av upptäcktsrisken och faran att man blir utsatt förogillande från den sociala omgivningens sida. Förhållanden av sist angiven artbestår även om bötesstraffets verkstälUghetsformer ändras. För det andra harbötesstraffet även utan förvandlingsinslag vissa betydelsefulla bieffekter.Bötesdomar medför ju under alla omständigheter, förutom den tillrättavisningoch det obehag som ligger i utredning, lagföring och dom, den belastning somdet innebär, att bli underkastad indrivningsförsök under inte obetydlig tid.För det tredje ger erfarenheten inte belägg för att bötesstraffets effektivitetskulle vara sämre på de områden, där böterna f.n. inte är förvandlingsbara.För det fjärde är att notera att det inte brukar antas att förvandlingshotetfyller någon egentUg funktion i brottspreventionens tjänst utan får sinaegentUga verkningar först på verkställighetsplanet, när brottet ärett faktum. FörhåUanden av nu angiven art måste antas ha sin betydelse även föråtskiUiga inom den grupp bötfällda som är i fråga. Underremissbehandlingen har emeUertid ifrågasatts, om den s.k. sociala kontrollenspelar någon större roll i fråga om de typer av förseelser som normalt beivrasgenom enbart böter. Det bör vidare anmärkas att många av de bieffekter somföljer med lagföringen m.m. är mindre starka i fråga om bötesbrott änbeträffande allvarligare överträdelser, eftersom bötesbrotten till övervägandedel beivras genom straffföreläggande eller föreläggande av ordningsbot. Denolägenhet för den dömde som kan sägas ligga i åtalet och domstolsförhandUngenförekommer ju inte alls i sådana fall. Manmåste därför enligt min mening räkna med att en känsla av att vara immun motböter kan uppkomma både hos individer med sådan utpräglat svag ekonomisksituation som förut har berörts och hos individer som i och för sig harbetalningsförmåga men inte betalningsvilja och inte har några för exekutionåtkomUga tiUgångar eller arbetsinkomster. Man möter i sistnämnda hänseendett.ex. den i och för sig förvärvsförmögne arbetstagaren som byter arbetsplats såsnart införsel i lönen kommer i fråga, företagaren som har skrivit alla sinatillgångar på hustrun och affärsmannen "med kontoret på fickan". Hurstor en sådan bötesimmun grupp kan befaras bli i ett system utan förvandUngsinslaglåter sig inte bedömas med någon grad av säkerhet. Redan risken att en sådan gruppkan uppkomma väcker dock allvarliga betänkUg-heter bl. a. med hänsyn tiU att enutveckling i sådan riktning kan tänkas få återverkningar på den allmännarespekten för bötesstraffet. Fleraremissinstanser har tagit upp den av utredningen diskuterade frågan om ettavskaffande av förvandUngsstraffet i bl.a. rättstillämp- 1976/77:104 69 ningenskulle medföra en minskad tro på bötesstraffet som ett realistiskt alternativtill en frihetsberövande påföljd eller som ett lämpUgt komplement till kriminalvårdi frihet. Som har framgått av det föregående anser jag att det vore olyckligtom den nuvarande utvecklingen i rättstill-lämpningen till förmån förbötesstraffet på bekostnad av andra påföljder och då särskilt de kortafrihetsstraffen skulle avbrytas därför att bötesverkställigheten förlorarförvandlingsinslaget och därigenom något av sin nuvarande effektivitet.Självfallet kan man inte helt utesluta en sådan utveckling. När det gällerantaganden i nu berört avseende rör man sig dock på osäker mark, och i likhetmed utredningen anser jag inte att det finns någon starkare grund för farhågorför sådana negativa effekter. Om det visar sig erforderligt kan man dessutomvidtaga lagstiftningsåtgärder för att styra utvecklingen på området i önskvärdriktning. I sammanhanget bör någotberöras institutet vitesföreläggande. På viktiga förvaltningsrättsliga områdenär vitesföreläggandet ett betydelsefullt instrument för att förmå enskilda attuppfylla sina förpliktelser. Även på det exekutionsrättsliga området användsvitesföreläggande i viss utsträckning. En tillfredsställande påtryckningseffektkan visserligen ibland uppnås genom att myndighet föreskriver att om vissförpliktelse inte fullgörs, erforderliga åtgärder kommer att vidtas genommyndighetens försorg på den förpliktades bekostnad. Men vitesföreläggande kaninte undvaras helt som påtryckningsmedel för att få fram de beteenden hosenskilda som samhällsintresset kräver i skilda sammanhang. Om förvandUngshotetinte ligger i bakgrunden, när vitesföreläggande riktas mot personer utantillgångar eller arbetsinkomster som är tillgängliga för exekution, måste manbefara att en viss försvagning av vitesinstitutets effektivitet inträder. Äveni detta avseende fyller alltså förvandUngssystemet en inte oviktig funktion. Sammanfattningsvis ärenligt min mening den viktigaste fördelen med förvandlingssystemet att det ärägnat att motverka uppkomsten av en bötesimmun grupp. Som jag harpåpekat inger redan risken för uppkomsten av en sådan grupp vissa betänkligheter.Förvandlingssystemets betydelse för vitesinstitutets effektivitet anser jagockså vara viktig även om det inte bör förbises att det är en jämförelsevisbegränsad del av det klientel, som kommer i beröring med vitesinstitutet, somf.n. utsätts för förvandlingshot. Förvandlingssystemet haremellertid också betydande nackdelar. Den principiellt viktigaste är enligt minmening att förvandlingsstraffet framstår som en bestraffning av enbetalningsförsummelse. Systemet har, om inte formeUt så reellt, ettframträdande inslag av personalexekution. I svensk rätt har man tidigt iprincip tagit avstånd från indrivningsformer som innebär, attbetalningsförsummelser leder till faktiskt frihetsberövande. Den formellauppbyggnaden av förvandlingsordningen är 1976/77:104 70 visserligensådan att förvandlingsstraffet i regleringen har utformats som ettersättningsstraff för det ursprungliga men inte verkställbara bötesstraffetoch alltså utgör en påföljd för den ursprungliga brottsligheten. Systemets reellainnebörd och verkningar bär dock personalexekutionens prägel.Påtryckningssyftet att framtvinga betalning med hjälp av hotet omfrihetsberövande redovisades klart under förarbetena till 1937 årslagstiftning och har också fUtigt utnyttjats i tillämpningen. Dessa element isystemet har efter hand också föranlett en allt starkare reaktion i denallmänna debatten. Enligt min mening utgör det nu anförda ett starktprincipiellt skäl att avskaffa förvandUngssystemet, även om härigenom vissakriminalpolitiska fördelar kan gå förlorade. Denklientelundersökning, som utredningen har låtit verkställa beträffande 1968års s.k. bötesfångar, ger vid handen att bötesfångarna huvudsakligen utgörs avett socialt sett synnerligen svagt kUentel, som utmärks av alkoholbesvär, olikahandikapp eller defekter, tidigare kriminell belastning, ingen ellerbristfällig yrkesutbildning osv. Vad utredningen sålunda har funnit bekräftastiU stor del av den undersökning som har gjorts inom justitiedepartementetavseende de 90 personer som togs in i förvandlingsstraff för böter. Enligt min mening står det klart attfängelsevistelsen för åtskilliga av de berörda motverkar de socialvårdandemyndigheternas ansträngningar att hjälpa och även i andra avseenden ofta kanleda tiU en direkt försämring av vederbörandes situation. Det bör dock tiUäggasatt sociala problem av den art som har antytts inte utmärker allabötesfångar. I viss män förekommer även fall av renodlad betalnings-tredska,som synbarligen saknar samband med egentUga sociala problem. Vidare förekommeren del fall där anledningen till att betalning inte har skett otvivelaktigt harvarit att den bötfäUde ansett att förvandlingsstraffet i hans fall ärlindrigare än bötesstraffet. En ytterligare, i viss mån särpräglad kategoriutgör de fall där den bötfällde för annan brottslighet döms till någorlundalångvarigt frihetsstraff. I sådana fall torde domstolarna vara mindre benägnaatt medge anstånd med förvandlingsstraffets verkställande. I dessa faU är fö.de tilltalade själva inte sällan mindre angelägna att söka utverka anstånd. Denav utredningen verkställda kUentelundersökningen beträffande fall, varivillkorligt anstånd med verkstälUgheten har medgivits, tyder på att denna gruppväsentligen består av människor med sociala problem av samma art som förut harberörts. En skillnad gentemot bötesfångarna är enligt sakens natur, att de somhar fått villkorligt anstånd ansetts inte vara betalningsovilliga utan endastbetalningsoförmögna. Detär således i regel ett socialt sett påtagligt svagt kUentel som drabbas avförvandlingsstraffen. Det är också klart att förvandlingshotet ibland leder tiUbetalning från ekonomiskt svaga grupper, som samhället stöder ekonomiskt iandra sammanhang. Intresset av effektivitet på 1976/77:104 71 verkställighetsstadietkolliderar här med strävandena på det socialpolitiska området. Det måstebetvivlas att det kriminalpolitiska intresset av att motverka uppkomsten av enbötesimmun grupp, som under alla förhållanden måste antas få en förhållandevisbegränsad storlek, är tillräckligt starkt för att motivera att den press somförvandlingshotet innebär riktas mot hela den ekonomiskt svaga grupp som dethär är fråga om. Jagvill i detta sammanhang även peka på en annan från kriminalpolitisk synpunktsynnerligen allvarlig nackdel med förvandUngssystemet, nämligen attförvandlingspåföljderna, ovillkorliga och vUlkorliga, regelmässigt åläggs förstflera år efter det att den aktuella brottsligheten begicks. Denna brist är såväsentlig att man enligt min mening enbart på den grunden har anledningifrågasätta om förvandligssystemets fördelar är värda ett sådant pris. Att iett bibehållet förvandUngssystem söka eliminera just denna brist är, såsom utredningenhar framhålUt, ogörligt utan att skapa nya problem av allvarlig art, främstrisk för en starkt ökad frekvens av förvandUngsstraff. SlutligenviU jag även framhålla att förvandlingssystemet har ett flertalhandläggningsmässiga nackdelar och föranleder en mångfald särskildaarbetsmoment hos olika myndigheter bl.a. polis, åklagare och domstolar. Ettavskaffande av förvandlingssystemet skulle därför innebära att rättsväsendetsresurser i högre grad skulle kunna inriktas på andra och mer angelägna arbetsuppgifter. Vadjag sålunda har anfört leder mig till den slutsatsen att de redovisadenackdelarna med förvandlingssystemet är så betydande att övervägande skältalar för att systemet avskaffas. ger det anförda vid handen att ettslopande av förvandlingssystemet inte torde kunna ske utan vissa negativakonsekvenser i kriminalpolitiskt hänseende, varvid särskilt farhågorna föruppkomsten av en s.k. bötesimmun grupp och de fall där vitesinstitutet kanförmodas bU mindre effektivt än f.n. träder i förgrunden. När det gäller denbötesimmuna gruppen kan jag inte utan vidare dela den uppfattning, somutredningen när den gör sin bedömning inom direktivens ram uttalar, nämUgenatt uppkomsten av en sådan grupp är det pris man måste betala för att kunnaeliminera de påtalade nackdelarna med förvandlingssystemet. Mina betänklighetergäller inte den del av en sådan grupp vilken kommer att utgöras av människor,som lever i utpräglat dåliga sociala och ekonomiska förhållanden. Inte minsthumanitära skäl talar enUgt min mening för att man måste acceptera att dessapersoner kan undgå verkställighet av bötesstraff. I sammanhanget vill jagerinra om att fylleristraffets avskaffande kan beräknas medföra att just dettaklientel blir mindre bötesbelastat . Detkan emellertid inte uteslutas att den bötesimmuna gruppen även kan komma attbestå av personer som genom oUka manövrar gör sig 1976/77:104 72 Jag åsyftar här t.ex. rörelsedikare som låter sina tillgångarägas av anhöriga eller som uppträder som anstäUda med obetydlig eller ingenlön. Det kan också röra sig om personer som byter arbetsplats så snart det bUraktuellt med införsel i lönen. Även om det måste antagas att det här rör sig omrelativt få personer, som pä detta sätt söker göra sig oåtkomUga för exekutivaåtgärder utgör de dock enligt min mening en från kriminalpoUtisk synpunktviktig grupp. Det synes mig därför välbetänkt att utredningen utanfördirektivens ram (jfr betänkandet s. 136) har tagit upp frågan om möjlighetenatt på straffrättslig väg i någon mån kompensera bortfallet av den kriminalpolitiskafördel med förvandUngssystemet som ligger däri att systemet hindrar uppkomstenav en bötesimmun gmpp av detta slag. I Ukhet med flera remissinstanser anserjag dock att den frågan bör lösas redan i samband med förvandlingsstraffetsavskaffande och inte såsom utredningen har förordat bör uppmärksammasendast, om en bötesimmun grupp faktiskt uppkommer. Flertaletremissinstanser som tagit upp denna fråga förordar den tredje av utredningenskisserade lösningen (modell C) för att åstadkomma en sådan kompensation. Förslagetinnebär att allmän domstol på ansökan av åklagare kan meddela förordnande attviss person, som har visat sig oemottaglig för bötesstraff, under entreårsperiod skall kunna ådömas fängelse för brott som i och för sig har endastböter i straffskalan. En förutsättning för ett sådant förordnande skall varaatt vederbörande , ej över tre är, har ålagts fem eller flera bötesstraffeller blivit övertygad om tjugo eller flera brott som har föranlett böter.Sedan förordnandet har vunnit laga kraft kan domstol döma till fängelse för nytt bötesbrott. Även om jag kan ställa mig bakom tanken på enlösning som innebär att man i vissa fall skall kunna tillgripa en skärptstraffskala i sådana fall när bötesstraff visat sig vara overksamt, anser jagemellertid att det beskrivna och av utredningen förordade systemetkännetecknas av en alltför långtgående automatik. Dessutom leder det till ettutvidgat registreringsförfarande, vilket inte är önskvärt. EnUgt min meningbör därför bestämmelserna utformas på ett något annorlunda sätt än enligtutredningens skiss. Föregen del anser jag att utgångspunkten för den nya regleringen måste vara attden skall kunna komma till användning bara i ett mycket starkt begränsat antalfall av ren undantagskaraktär. Det skall sålunda vara fråga om situationer därdet skulle framstå som direkt stötande för rättskänslan att utdöma ett nyttbötesstraff. Av detta följer till en början att möjligheten att tillgripa annanpåföljd som verkUgen medför kännbar verkställighet och därmed är ägnad attavhåUa gärningsmannen från fortsatt brottslighet i princip endast bör görastillämplig på personer som notoriskt både gjort sig skyldiga till en massivbötesbrottsUghet och 1976/77:104 73 kanhänföras till den men ur kriminalpolitisk synpunkt viktiga grupp avbötesimmuna som jag berörde. Motnu angiven bakgrund föreslår jag en reglering som enligt huvudregeln innebäratt domstol får befogenhet att i fall då synnerliga skäl föreUgger tillantagande att ett bötesstraff inte skall vara verksamt döma till fängelse ihögst utan hinder av att endast böter ingår i straffskalan förbrottet. Jag anser inte att det föreUgger skäl att i detta sammanhang meddelanågon föreskrift av innebörd att brott, som har både böter och fängelse istraffskalan men som i och för sig i det enskilda fallet inte är av svårarebeskaffenhet än att det kan sonas med böter i de extrema fall som det här blirfråga om skall föranleda fängelsestraff. Möjligheten till en sådanstraffskärpning föreligger ju redan enhgt nu gällande lagstiftning. Jag villvidare tillägga att även om det i förevarande sammanhang främst blir fråga omfängelse så är det mot bakgrund av gmndsatsen i 1 kap. 4 § första stycket andrameningen (BrB) inte uteslutet att tillämpa även andra påföljder. Dennya bestämmelsen bör emellertid ytterligare klargöra under vilka förutsättningaren tillämpning av straffskärpningsregeln skall kunna komma i fråga. Ett förstakrav bör enligt min mening vara att det är fråga om en gärning som kan sägasingå i en serie av brott för vilken gärningsmannen under en inte alltför långtid före det nya brottet ålagts två eller flera bötesstraff. Vidare bör detkravet uppställas att en betydande del av dessa bötesstraff inte har kunnatverkställas. Har så inte kunnat ske, har syftet med bötesstraffet förfelats,nämligen att tillfoga gärningsmannen ett ekonomiskt avbräck. Det kan emellertidenligt min mening inte vara rimligt att detta skall drabba också en person somhelt saknat ekonomiska möjligheter att betala böterna. Som jag haranfört är ju syftet med den nya bestämmelsen enbart att kunna komma tillrättamed de relativt få personer som på det ena eller andra sättet söker göra sigoåtkomliga för exekutiva åtgärder. Den nya regleringen bör därför begränsastill fall där den uteblivna betalningen berott på tredska eller grov vårdslöshet.Det kan emellertid förekomma situationer där det nya brottet eller den tidigarebrottsligheten är av förhållandevis oskyldig karaktär och inte tyder på någonmanifesterad brottslig viljeinriktning hos gärningsmannen. För sådana ochliknande fall kan den föreslagna straffskärpningsregeln te sig orimUgt hård.Som ett ytterligare krav för att regeln skall få tillämpas bör därföruppställas att ett nytt bötesstraff framstår som uppenbart otillräckligt pågrund av risk för ny brottsUghet eller av allmänpreventiva skäl. Dennya regleringen bör inte ges en sådan utformning att den lägger hinder i vägenför ordningsbot och strafföreläggandesystemen. Det kan inte komma i fråga att med tanken på en mycket begränsad krets bötfällda generellt tynga dessaprocessekonomiskt viktiga handlägg- 1976/77:104 74 ningsformermed rutiner som innebär att från register skulle i varje enskilt fall inhämtasuppgifter angående den misstänktes tidigare bötes-belastning. I den förordaderegleringen har detta tillgodosetts genom att bestämmelsen gjorts tillämpligendast på domstolsfallen. Enligtmin mening talar övervägande skäl för att frågan om den nyastraffskärpningsregeln i det enskilda faUet över huvud taget bör komma i frågaför tillämpning eller inte bör läggas på allmän åklagare. Rättssäkerhetsskältalar också för att åklagaren redan i stämningsansökningen yrkar attbestämmelsen skall tillämpas, så att den tilltalade får kännedom omatt han riskerar mer än böter. Vadjag nu har föreslagit medför inte något behov av en ny eller utvidgad centralbrottsregistrering. Uppgift om brottsbalksbrott som har förskyllt dagsböterfinns i det centrala polisregistret. Detta register innehåller också uppgifterom personer som erhållit 25 dagsböter eller mer för annat brott änbrottsbalksbrott. När det gäller trafikbrott, som när fylleristraffet avskaffasförmodligen kommer att utgöra den största gruppen av bötesbrott, finns vissauppgifter i körkortsregistret. I likhet med utredningen och särskilt motbakgrund av vad jag har anfört om det ytterst begränsade syftet medden föreslagna nya regleringen anser jag emellertid att man i detta sammanhangfrämst bör peka på det förhållandet att åklagare och brottsutredande polismän alldeles oavsett central brottsregistrering av erfarenhet får ganska godkännedom om vilka individer inom vederbörande distrikt som med stor frekvensbegår bötesbrott av vissa slag, t.ex. notoriskt åsidosätter hastighetsgränser,för bristfälligt utrustade motorfordon, idkar olaga gatuhandel osv. och somhelt eller väsenUigen är oåtkomliga för bötesverkställighet eller i varje fallinte tar intryck därav. Det kan i detta sammanhang påpekas att det inomrättsväsendets informationssystem utvecklade systemet för person- ochbelastningsregistret (PBR) har i enlighet med de ursprungUga planernavidareutvecklats för on-line-drift. Detta innebär att registerutdrag kanrekvireras från och snabbt levereras till polisväsendets dataskärmar ochskrivare. En sådan direktförbindelse mellan terminaler och dator har tagits ibruk i hela landet . Härigenom uppkommer ökademöjligheter att snabbt få fram information i de avseenden som den nyaregleringen i enstaka fall kan aktualisera. Ett sådant nytt system torde dockinte rubba vad jag förut har anfört om att man inte kan överväga att som ettregelmässigt moment i utredning av bötesbrott kräva en undersökning av deneventuella förekomsten av tidigare bötesbrottsUghet. Avvad jag har anfört framgår att det i första hand ankommer på åklagareatt mot bakgrund av de uppgifter som han sålunda har vetskap om pröva huruvidaförutsättningarna för en tillämpning av den nya bestämmelsen är uppfyllda. Dennya regleringen förutsätter emellertid även ett visst samarbete mellan åklagareoch kronofogde. Prop.1976/77:104 75 Sålundabör åklagare i de fall då de nya reglerna kan bli tillämpliga inhämta yttrandefrån kronofogdemyndigheten i syfte att utröna huruvida de böter somgärningsmannen har ålagts blivit verkställda och om så inte är falletom detta har berott på tredska eller grov vårdslöshet från denbetalningsskyldiges sida. Några svårigheter för kronofogdemyndigheterna attlämna besked i dessa frågor torde enUgt min mening inte behöva uppkomma. Somjag har anfört är nämligen de nya bestämmelserna avsedda för personersom mera frekvent gör sig skyldiga till bötesbrottsUghet. Dessutom skall dennabrottslighet inte ligga alltför långt tillbaka i tiden. I samband med att jag längrefram behandlar frågan om en ny bötesverkställighetslagstiftning kommer jag attlägga fram förslag om att preskriptionstiden för böter förlängs från tre . Avsikten med förslaget är bl.a. att förlänga verkställigheten förpersoner som av tredska eUer grov oaktsamhet underlåter att betala sina böter.Man torde därför kunna utgå ifrån att verkställighet pågår i de fall då det kankomma ifråga att tillämpa den nya bestämmelsen. Den omständigheten attverkställighet inte pågår mot bötesgäldenären när åklagare inhämtar yttrandefrån kronofogdemyndigheten torde således tala för att den bötfällde intetillhör den kategori personer som den nya bestämmelsen är avsedd för. Den avmig förordade ordningen innebär emellertid också att man måste beakta fortgåendeförändringar beträffande bötesbelastningen. Hänsyn måste tas t.ex. tilldelbetalningar, vilka särskilt vid införsel kan bU frekventa, och tillhelbetalning av viss bötespost, vilket kan leda till att förutsättning för dennya regleringens tillämpUghet inte längre föreligger. Denna nackdel upphävsdock av det förhållandet att den nya bestämmelsen är tänkt att tillämpas endasti sällsynta undantagsfaU. Som jag haranmärkt fyller förvandlingshotet en nyttig funktion, när det gäller vitesinstitutetseffektivitet. I ett verkställighetssystem utan förvandlingsinslag föreliggerrisk att vitesförelägganden kommer att sakna verkan mot personer som inte äråtkomliga för exekutiva åtgärder. Vissa områden där vitesförelägganden kommertill användning är visserligen sådana att det oftast ligger i sakens natur attde som berörs av vitesföreläggande har utmätningsbar egendom. är dettafallet när föreläggandet riktas mot någon i hans egenskap av fastighetsägareeller rörelseidkare. EmeUertid har man också att räkna med faU utanverkstälUghetsmöjUghet. Med hänsyn till detanförda anser jag i likhet med ett flertal remissinstanser att det finnsanledning att i samband med förvandlingsstraffets avskaffande införa enlagstiftning som vidgar de i olika specialförfattningar inskrivnabefogenheterna att sätta ut vite i pengar tiU att under särskildaförutsättningar gälla vites utsättande i fängelse. Regler av sådan innebördfinns redan i gällande rätt (jfr 15 kap. 11 § , omtryckt 1973:645). I vissa sammanhang förekommer 1976/77:104 76 häktesom påtryckningsmedel för att förpliktelsen skall uppfyllas t.ex. i 36 kap. 21§ (RB), 94 § konkurslagen (1921: 225), KL och i 8 § lagen(1921: 244) om utmätningsed. I en sådan generellt gällande lag bör möjlighetenatt använda fängelsepåföljd i vitesföreläggande förekomma bara i de fall därsakens beskaffenhet är sådan att, om ekonomiskt vite skulle komma i fråga,detta skulle sättas högt. En ytterligare förutsättning bör vara att det redanpå förhand kan antas att ett vite i pengar inte kommer att bU tillräckUgtverksamt. Särskilda regler krävs också beträffande behörigheten att föreläggavite av ifrågavarande art och utdöma det.