prop · G00363 · 1976-12-31 00:00:00 — För förvaltningsmyndigheters kungörandeföreskrivs i stor utsträckning att det skall ske i länskungörelserna, som utgesav varje länsstyrelse för sig. Viss användning har också på avgränsadesakområden specialpublikalioner utgivna av olika myndigheter, t.ex.patenlverket. Kungörande i kyrka, en i äldre tid myckel vanlig kungörandeformsom skedde genom atl kungörelsen lästes upp i anslulning till gudstjänst ellerspikades på kyrkans dörr, har för icke-kyrkliga budskap efter hand ersatts av anslagpå eller kyrkokommunal anslagstavla. Ett utbrett användningsområde gerförfattningsreglerna också olika myndigheters anslagstavlor i fråga om sådanisom kan ha intresse för dem som besöker myndighetens lokal. Som exempel å andrasidan på författ-ningsföreskrivna kungörandeformer med mycket smala ochindividualiserade användningsområden kan nämnas beredskapslarm, kött-stämpeloch utmätningsmans insegel. För fullständigande av bilden kan slutligen nämnasatl valet av kungörandeform i åtskilliga faU har lämnats lill den kungörande,vanligen genom föreskrift att kungörandet skall ske på lämpligt sätt. Inte bara samhällets åtgärder skall kungöras. Detförekommer också bestämmelser som ålägger ensldld - fysisk eller juridiskperson - att kungöra viss åtgärd. Som ett exempel kan nämnas kungörandepliklsom åvilar den som på sina ägor har funnit och tagit hand om ett hemdjur medokänd ägare, se 52 § lagen (1933:269) om ägofred. Andra exempel är aktiebolagsskyldighet att kungöra beslut om nyemission 1976/77:63 99 ellerom emission av konvertibla skuldebrev enligt 4 kap. 7 § och 5 kap. 6§aktiebolagslagen (1975:1385). Om syftet med och formema för enskilds kungörandegäller i stort delsamma som har sagts om kungörande av myndighets beslut. Promemorieförslaget är fogat till protokollet idelta lagstiftningsärende (bilaga 1). I det följande lämnas endast enöversiktlig redogörelse för promemorians behandUng av mera allmänna frågor. Förslaget utgår frän informalionsutredningensprincipbetänkande (SOU 1969:7) Kungörelseannonsering. Informalionsutredningensförslag innebar i korthet följande. För att komma till rätta med de brister somär förenade med nuvarande kungöranderegler skall man i fortsättningen lillämpaett mer enhetligt system i fråga om formerna för kungörande. Det föreslagnasyslemet utgår frän en gruppering av de olika kategorierna av adressater förkungörelse (målgrupper) i dels sådana grupper som med hänsyn till det ämnebeslutet avser eller eljest har en i allt väsentligt lokal anknytning (lokalamålgrupper), dels sådana grupper vilkas medlemmar sannolikl haren relalivt jämn spridning över landei; hil räknas också enstaka personer somdomstol eller annan myndighet vill nå kontakt med (nationeUa målgrupper), dels sådana gmpper där sannolikheten talar för atlett relativt storl antal medlemmar är lokaUserade till viss ort eller visstområde men där ett antal kan återfinnas var som helst i landet (blandademålgrupper), dels de "exklusiva grupper" vilkas behovav information kan tillgodoses genom specialpublikationer (exklusivamålgrupper). Enligl informalionsutredningens förslag skall och ortstidning var för sig eller i kombination varaobligatoriska former för kungörande som riktar sig till nationella, lokala ochblandade målgrupper samt specialpublikation, domstols/myndighets och kommunsanslagstavlor, radio/TV och vissa cenlrala eller regionala regisler föreskrivasobligatoriskt för olika närmare angivna ämnesområden. För varjekungörandesituation skall i författning bestämmas den eller de former som skallvara obligatoriska. 1 vad mån däruiöver någon stödjande form bör användas skallavgöras efter en lämplighetsprövning i det enskilda fallet. Det bör enligtförslaget åvila den som kungör att alltid företa en sådan prövning. Utredningens principförslag, som mottogs positivtvid remissbehandlingen, förordas i promemorieförslaget som utgångspunkt för enkungörandereform. En målgruppsindelning är enligt promemorian framförallt en hjälpfaktor vid val av kungörandeform och målgrupperna bör främstsvara mol de olika kungörandeformernas spridningsegenskaper. Utredningensförslag tiU målgruppsindelning betecknas som i huvudsak ändamålsenligmen det konstaleras också atl varje målgruppsindelning för kungörande måslebetraktas som översiktlig och förekommande oklarheter i avgränsningen mellanolika målgrupper överbryggas genom flexibilitet i formvalet. I promemorianförordas en indelning som uiöver kriterier, som har beaktats i uiredningensmålgruppsindelning, dessutom tar sikte på l.ex. arten av det intresse somtillkännagivandet skall tillgodose och den slörre eller mindre grad avaktivitet som målgrupp kan förväntas visa i olika situationer, allt i syfte atlefter behov åstadkomma regler som är mer nyanserade efter omständigheterna iolika typfall. För obligatorisk användning föreslås i promemorianPost- och vid spridning till nationella målgrupper och ortstidningvid spridning liU lokala målgrupper samt båda dessa kungörandeformer vidspridning lill blandade målgrupper. Kungörande i ortstidning skall enliglförslagel i princip uiformas i enlighet med statsmakternas deklareradeprincipiella inställning att annonsering i ortstidning bör ske i samtligadagstidningar som har en spridning av någon betydenhet. Begreppet dagstidningdefinieras, i överensslämmelse med vad som redan är fastslaget för denallmänna samhällsinformationens del, som tidning, vilken är inriktad påreguljär dagsaktuell nyhetsförmedling och/eller opinionsbildning och utkommermed minst elt nummer . Till begreppet dagstidning fogas ipromemorieförslaget den ytterligare bestämningen "lokal", delta föratt utmärka att dagstidningar med dubbel funktion all förmedla lokala nyheterinom ett mindre område och mera allmänna nyheter inom ell större skall användassom kungörandeform endasl inom områdei för dess lokala nyhetsbevakning, iprincip utgivningsorten med omnejd. Spridningen bör bedömas i förhällande lillmålgruppen med ledning av i allmänhet gruppens geografiska utbredning men i mänav tillgäng pä uppgifter om andra avgränsande egenskaper hos målgruppen, t.ex.dess läsvanor, ocksä sädana faklorer. Enligt promemorieförslagel skall som obligatoriskakungörandeformer vidare komma lill anv:'indning specialpublikationer (huvudsakligenför spridning lill exklusiva målgrupper), domstols/myndighels anslagstavla (förkungörande av tjänsl och andra inre förvaltningsärenden), kommuns anslagstavla(för vissa kungörelser enligt vallagarna och kommunallagstiftningen), radio/TV(för exceptionella situationer l.ex. försvarsberedskap) och centrala ochregionala register, l.ex. äklenskapsregislret (på därför lämpade ämnesområden). Av nuvarande kungörandeformer föreslåslänskungörelserna slopade hell och kungörande i kyrka i fråga om annat änkyrkliga angelägenheter, vilka numera i realiteten är kyrkokungörandels endaanvändningsområde. Mångfalden av mera specifika kungörandeformer,avsedda och ändamålsenliga för specifika silualioner, föreslås bli lämnadeulanför en kungörandereform. Prop.1976/77:63 101 Vissa grundläggande principer för kungörande medlillämpning i sä gott som alla berörda fall föreslås införda och samlade i enfrislående central lag. De obligatoriska kungörandeformerna föreslås somhittills vara preciserade i specialförfaltningarna där de olikakungörandesitua-tionerna behandlas. Den centrala lagen bör enligl förslagel lasikle pä situationer där kungörande obligatoriskt skall ske i Post- och InrikesTidningar, ortstidning eller specialpublikalion eller genom anslag påmyndighets eller kommuns anslagstavla. Från lagens tillämpningsområde föreslåspå tekniska grunder kungörande av normbeslul bli undantaget. Dock uttalas altintresset alt sprida kännedom om en åtgärd uppenbarligen är i princip detsamma,om kungörandet rör en författning eller ell normbeslul eller om del avser meraindividuella beslut och åtgärder. I den cenlrala lagen slås fasl grundsatsen omskyldighet för den som kungör att utöver den eller de obligatoriskt föreskrivnakungörandeformerna också använda någon eller några stödjande former efter enavvägning mellan det intresse Ullkänna-givandet skall avse och den totalakungörelsekostnaden vid utnyttjande av också stödjande form. Lagen föresläsvidare innehålla en beslämmelse om tiUämpning av den föreslagna principen omvidgad annonsering i ortstidning, i promemorian betecknad som den bredaorts-lidningsprincipen, och en regel som klargör när kungörande skall anses haskett. 1 fråga om kostnadsansvaret för kungörandekonslaleras i promemorian atl detta f.n. till stor del åvilar del allmänna menalt även den enskilde emellanåt står visst kostnadsansvar. Detta är konstmeratsom betalningsskyldighet för i vissa fall den faktiska kostnaden och i andrafall en schablonavgift, beräknad med ledning av den faktiska genomsnittskostnaden. Enligt förslagel får den omständigheten attkostnaden för ett kungörande i och för sig blir hög inte hindra ett kungörandesom har en adekvat ulformning, men både obligatoriskt och stödjande kungörandebör i möjligaste mån utformas så alt kostnaden för kungörandet står i rimligrelation till nyttan. Vid val av obligatorisk kungörandeform bör i skäligutsträckning beaktas ocksä mera indirekta kostnader för kungörandet, l.ex.hanteringskostnad hos den kungörande och kostnad för eventuella särskildaanordningar för kungörandet, t.ex. anslagstavlor. Sekundära kostnadseffekter iverkstäUighetsledet, l.ex. kostnaden för lidningskungörande som inkomstpost förpressen, bör däremol inte fä tillmätas annan betydelse vid formvalel än som en fakiorvid avvägningen mellan olika kungörandeformer som är likvärdiga frän direktakostnads- och effektivitetssynpunkter. Några närmare beräkningar av reformens ekonomiskaverkningar redovisas inte i promemorian. Hållfasta beräkningar skulle enligtpromemorian primärt förutsätta frekvensundersökningar av alla de olika typfaUsom reformen berör, och svårigheier skulle ändå föreligga Prop.1976/77:63 102 attmed någon exakthet förutse den praktiska utformningen av orls-tidningsannonseringmed lillämpning av den föreslagna breda principen. Översiktligt konslalerasemellertid atl de föreslagna ändringarna har koslnadsmässig betydelse främstgenom den principiella vidgningen av orlspresskungörande lill den breda principenoch genom att lidningsannonsering bortfaller i vissa fall. Allmänl sett bedömsbehov inle föreligga att ändra fördelningen av kostnadsansvaret mellan statenoch annan men frågan bör bevakas för enskilda typsiluationer vid framtidalagstiftningsarbete. Anledning lill omprövning förutses också, om reformenvisar sig medföra oväntat höga koslnader för enskilda eller orimligt storakostnadsskillnader i olika regioner på grund av lokala variationer itidningsspridningen. 1 promemorian redovisas slutligen resullalel av engenomgång av flera hundra författningsreglerade situationer, där kungörande ärföreskrivet, och läggs fram förslag till val av obligatoriska kungörandeformerför dessa fall. På grund av framställningens detaljerade karaktär i denna delfår härvidlag hänvisas till redogörelsen i promemorian (avsnitt 6). Huvudlinjerna i förslagel har fått ell nästanuteslutande positivt mottagande. Kammarrätten i betecknar förslagelsom en i hög grad fullgången ulredningsprodukt. ullalar altinformationsutredningens principförslag på ett förtjänstfullt sätt i förslagetöversalts lill lagspråkels form. Statskontoret bedömer konstruktionenobligatoriska och stödjande kungörandeformer som förtjänstfull och konstateraratt förslagel ligger i linje med statskontorels redan tidigare redovisadeståndpunkt alt formerna för kungörande bör bestämmas med utgångspunkt i dekungjorda ärendenas allmänna betydelse. Statskontoret betecknar förslaget somett steg pä vägen mol en samlad lösning av problemet effektivsamhällsinformation. En sådan lösning kan dock enligl statskontorets bedömninginte komma till stånd förrän man dels reviderat nuvarande bestämmelser, delstagit ställning till samhällsinformationens omfattning, organisation m.m. Ifråga om en blivande samlad lösning pekar statskontoret på de möjligheter somdalatekniken ger att samla in, lagra och presentera information. Frågan omvidareutveckling av formerna för kungörande bör enligt statskontoretsuppfattning naturligen beakias av NSI i dess utvecklingsarbete. anser attförslaget är väl ägnat att systematisera och effektivisera kungöranden i allmänhet.Advokatsamfundet uttalar atl en ändring av formerna för kungörande i enlighetmed vad som föreslås i promemorian är en både väl Prop.1976/77:63 103 moliveradoch angelägen reform. Några remissinstanser efterlyser slörreflexibilitet vid formvalel än förslaget medger. JK anser atl den föreslagnalösningen med snäva regler om obligatoriska former i förening med skyldighetatl pröva frågan om stödjande form inte tillgodoser de grundläggande syftenamed kungörande i önskvärd mån. Han förordar att frågan om och i vad månkungörandet bör genom författning bindas vid viss (obligatorisk) form blirföremål för ytterligare överväganden med sikte på elt i vart fall mindrelångtgående tvång än enligl förslagel. Av rättssäkerhetsskäl förordar hanocksä, här med insiämmande av i län, altkungörandets rättsverkan knyts inle enbarl lill kungörande i obligatoriskform. Också lantmäteristyrelsen påpekar som betydelsefullt atl lagstiftningenär tillräckligt flexibel inte bara vid stödjande utan också vid obligatorisktkungörande. Förslagels utformning av stödjande kungörandekritiseras frän några håll. anser att bestämmelsen omstödjande kungörande med hänsyn lill sin vaga nalur kommer alt antingen beredamyndigheterna ell avsevärt arbeie, som i många fall inle tjänar något praktisktsyfle, eller också i prakiiken bU ett slag i luften. Tingsrätten föreslär attbeslämmelsen ulgår och ersätts av att del i specialbestämmelserna konkretanges vilka former av bekantgörande som skall användas eller att bestämmelsenom myndighets skyldighel atl pröva frågan om stödjande kungörande i vart fallfär ell betydligt restriktivare innehåll än del föreslagna. Naturvårdsverketoch i län anser att konstruktionen med stödjandekungörande är ett hinder för enhetlighet i kungörandeinstilutet. När det gäller ulformningen av stödjande kungörandebetonar handelskammarförbundet, bankföreningen och industriförbundet vikten avatl den, för vars räkning myndighel kungör, får lillfälle atl lägga fram sinasynpunkler, grundade på ekonomiska och ickeekonomiska intressen. LRF framhåller som nödvändigt allkungörelseförfarandena uiformas så all personliga meddelanden utgår i alla defall, där kända personer har behov av underrättelser. Grupper av personer -t.ex. fastighetsägare, som direkt berörs av någon åtgärd avseende förfogandenav olika slag - bör kunna kräva atl få personliga meddelanden. Så ärnaturligtvis förhållandet även då förbud eller påbud riktas mot viss ellervissa personer. Även om det förvaltningsmässigl skulle innebära vissa besväratt uppfylla sådana krav, kräver enligt förbundets mening rättssäkerheten attså långl det är möjligl de personliga meddelandena används. De kostnadsökningar som remissinsiansernagenomgående bedömer bli följden av den föreslagna reformen har föranlett vissauttalanden och förslag, som redovisas närmare i det följande (se avsnitt 4.5).Från flera håll framhålls som otillfredsställande att sådana kostnads- 1976/77:63 104 ökningar,som dessulom kan för/änlas bli högsl varierande frän ort lill annan, skallåläggas enskild. Allmänl bedöms dock övervägande skäl tala för alt genomförareformen ulan hinder av kostnadsökningar. Som en faktor av slor betydelse för all effektiviserakungörandet och också av viss betydelse för all begränsa kungörandekoslnadernanämner ett flertal remissinslanser språklig förenkling och redigering avkungörelsetexterna. LO framhåller viklen av att texterna i kungörelsernaskrivs på ett språk som folk begriper. RSV säger utifrån sin erfarenhei atlinformation föder krav pä ytterligare informalion och att avsändare avkungörelser därför bör göra en bältre ulformning av kungörelserna (begripligarespråk, slilval och grafisk uppställning). Lantmäteristyrelsen ochöverlantmätarmyndigheten i utvecklar synpunkler påeffektiviserande rubriksältning, uppställning och redigering. Lämpligheten avstandardiserande anvisningar på detta område antyds av bl.a. ochDON. Från några håll riklas kritik mot förslaget. RRVoch avsiyrker sålunda atl den föreslagna reformengenomförs pä grundval av föreliggande material. RR V föreslår alternativt attkungö-randelagen sätts i kraft för en begränsad tid. Stockholmstingsrätt förordar atl den föreslagna reformen inle genomförs utan alt manförsl har klarlagt del faktiska behovel av kungörande i olika fall och avannonsering i den allmänna dag.spressen. Tingsrätten ser som en brisl attpromemorian inte innehåUer några undersökningar av de aktuella beslämmelsernasfaktiska lillämpning och funktion och all där heller inte har klarlagts behoveli de särskilda fallen av den föreslagna breda orlstidningsannonseringen. Påbasis av en summarisk undersökning inom den egna verksamheten uttalartingsrätten atl en analys av den avsedda funktionen med vissa annonsersannolikt skulle visa atl annonserna i stor utsträckning bara fyller enformellt-juridisk funktion (t.ex. torde brottmålsavdelningarnas annonseringsällan om ens någonsin ha resulterat i all någon låtit höra av sig). Inte ens ifråga om kungörande på konkursrätten område kan man enligt tingsrättens meningutgå från att annonser i den vanliga dagspressen fyller någon egentlig funktionvid sidan av annonsering i Post- och , som fortlöpande följsav yrkesmässiga kreditgivare, branschorganisationer och liknande rättssubjekt,samt av direkta kallelser och underrättelser. Tingsrätten anser alt endast ennärmare undersökning skulle kunna klargöra vilket faktiskt behov somannonsering i den allmänna dagspressen fyller. Även om en reform utan längredröjsmål i och för sig är angelägen, är den inte så angelägen att de meralångsiktiga ekonomiska och praktiska hänsynen här måste vika för tidsfaktorn.J?/?Fkonstaterar att något underlag för atl möjliggöra hållbara beräkningar avde ekonomiska verkningarna inle har lagils fram. Angelägenheten av sädanaberäkningar - baserade på frekvensmätningar - är emellertid enligt RRV:suppfattning här Prop.1976/77:63 105 särskiltmarkant eftersom det åtminstone med viss grad av säkerhet kan förutses atlkostnadsökningarna blir väsentliga. Härtill kommer atl dessa kommer all drabbainle enbarl statsverket utan också enskilda, de senare dessutom olika hårtberoende på lokala variationer i tidningsspridningen. Enligl RRV:s uppfattningbör den breda principen i vart fall i vissa hänseenden modifieras. Om förslagetskulle genomföras utan de ekonomiska beräkningar som RRV efterlyst bör kungörande-lagensgiltighet tidsbegränsas. bör då kostnadsaspekterna,både för samhället och de enskilda, följas upp och läggas till grund för eneventuell omprövning av beslutet. A-pressen anser alt den föreslagna reformen ärotillräcklig. A-pressen erinrar vidare om atl kraven att på skilda sätt ökainformationsflödet lill alla medborgare i samhället varit karaktäristiska förde senaste årens debatt om medborgarnas rätt till information, insyn ochinflytande över samhälle, förelag och organisationer och markerats l.ex. i 1971års riksdagsbeslut om riktUnjer för förbättrad samhällsinformation.Promemorian har inte tillräckligt tagit fasta på den djupare innebörden avriksdagens ställningstagande. Det blir allt svårare och allt orimligare, anserA-pressen, att göra snäva avgränsningar av de grupper medborgare, förelag etc.som bör näs av viss information. Vid den praktiska utformningen av regler föreffektivare kungörande bör därför stor hänsyn tas lill de senasie årensutveckling i fråga om samhällsinformation och de krav som fortsatt förts fram isamhällsdebatten. Detta betyder genereUt vidgade målgrupper. I en rad fall(redovisade i det följande) bör därför enligt A-pressens uppfattningkungörande ske i dagspress i slörre utsträckning än enligt förslagel. Förslagets principiella ståndpunkt i denna del harinte rönt någon gensaga. Vissa invändningar mot målgruppsbeslämningar ienskilda kungörelsesitualioner redovisas i det följande (se avsnitt 4.6). 4.3.1 Kungörande i kyrka och länskungörelsema Förslaget idessa delar har lämnals utan erinran. Förslaget i fråga om Posl- och Inrikes Tidningarsprincipiella användande som obligatorisk kungörandeform godlas i allmänhet avremissinsianserna. i sin nuvarande gestaltning inte ären effektiv kungörandeform konstateras dock i åtskilliga yttranden. Prop.1976/77:63 106 tidningenfyller sin informativa uppgifi när del gäller information riktad till dem somhar ett yrkesmässigt inlresse därav eller eljest är vana all mer eller mindreregelbundet ta del av publikationen. Däremot konstaterar JK att tidningen ivarje fall inle hör lill dem som gemene man regelbundet skaffar sig eller tardel av på annat sätt. Snarare torde del slora flertalet av denna kategoriknappast alls läsa denna tidning. Från åtskilliga håll framhålls som en väsentligförutsättning för genomförande av förslaget i denna del atl tidningen får enmera tidsenlig och lättillgänglig ulformning och redigering (jfr SOU 1971:2).Sådana uttalanden görs av bl.a. RPS, generaltullstyrelsen och NSI. , somframför liknande synpunkler, påpekar alt det ocksä krävs en aktiv spridning avtidningen. erinrar om alt den officiella publiceringen under senare årpåtagligt effektiviserats i fråga om l.ex. förfalt-ningslryckel (SFS) ochulredningslrycket (SOU). På samma sätt anser atl kungörelsetryckel kanaktiveras, enligl LON:s mening naturligen genom samarbete mellan departementoch AB Allmänna Förlaget. En pessimistisk framtidssyn redovisar JK, som bedömeratl tidningen inle ens i omredigerat och moderniserat skick lorde komma att blinämnvärt mera attraktiv för gemene man än f.n. släller sig i sitt yttrandepositiv lill en omvandling av tidningen och förklarar sig dela den i SOU1971:2 framförda uppfattningen att praktiska och ekonomiska hänsyn bör beslämmatidningens yttre gestalt, varvid dock om möjligl ocksä en för ögal tilltalandegestaltning bör beakias. RSV och NSI anser alt elt slällningslagande lillfrågan om Posl- och Inrikes Tidningars lämplighet sorn kungörandeform bör anstålill dess frågan om tidningens framtida ge;5lallning avgjorts. Lantmäteristyrelsen ställer sig negativ lillförslagel inom sill verksamhetsområde, i vart fall sä länge tidningen inle fältgodtagbar effektivitet genom modernisering och spridning i berörda kretsar, ochanser att alternativet annonsering i rikstäckande dagspress som form förnationeUt kungörande bör uiredas närmare än som har skett i promemorian. Dehöga kostnaderna för sådan annonsering kan enligl styrelsen mötas bl.a. genomatt kungörelsernas innehåll begränsas, i många fall till en hänvisning till myndighetsom kan ge närmare besked i saken. Kungörande i rikstäckande press bör inleunder alla omständigheter vara obligatoriskt bara därför att en nationellmålgrupp är för handen. I lantmäteriverksamheten lorde i flertalet fallannonsering i ortstidning vara den kungörandeform som ger den bästa totalaeffekten med beaktande av både lokal och nationell målgrupp. Den nationellamålgruppen torde emellertid i inte obetydlig utsträckning läsa ortstidning fråndet område där deras fastigheter är belägna eller genom ortsbor få kännedom omannonser som berör dessa fastigheter. En viss verkningsgrad har därförannonsering i ortspress också för den Prop.1976/77:63 107 Under alla omständigheter måsle denna effekl antas vara väsentligthögre än den som kan uppnås genom annonsering i Post- och ihär akluella sammanhang. Enligl styrelsens mening bör därför annonsering iortspress kunna godlas som kungörandeform med avseende pä nationellamålgrupper, om sådan annonsering ändå skall ske med hänsyn lill lokal målgruppoch annonsering i rikstäckande dagspress inle kan komma i fråga avkoslnadsskäl.