prop · G003122 · 1976-12-31 00:00:00 — Denna plantyp beskrivs merutföriigl bl, a.iplanverketsskrivelselillkommunernaimaj 1972(dnrU 2138/71) Översiktligfysisk planering i kommun-vidgad generalplanering. Generalplan för enkommundel, en tätort, en stadsdel eller ett område med fritidsbebyggelse brukarbenämnas områdesplan eller dispositionsplan. Benämningarna"kom-munomfatlande markdispositionsplan" och "områdesplan"är således ingenting annat än förtydliganden av vilken form av generalplan somavses. Begreppet kommunöversikl lanserades av planverketoch lanlmäteristy-relsen i skrivelse till kommunerna (dnr U1172/73 Lämplighetsprövning av bebyggelse utanför detaljplan. Tillsammans medkommunöversikten kan den kommunomfattande markdispositionsplanen ochområdesplanerna sägas utgöra kommunens samlade generalplanehandlingar.Planverkets intentioner med kommunöversikten kan kortfattat beskrivas påföljande sätt. 1976/77:122 39 Kommunöversiklen har två syften, nämligen dels attange riktlinjer i storl för handläggning av plan- ochbyggnadsärenden m. m. och utgöra underiag för motiveringar vid beslut i frågaom dessa ärenden, dels att göra det möjligt alt lämna besked till allmänhetenom vilka förutsättningar för och möjligheter till byggnadslov och fastighetsbildningför bebyggelse som föreligger i olika delar av kommunen. Kommunöversikten börkunna ge vägledning för fastighetsbildningsmyndigheten och ideras handläggning av plan- och byggnadsärenden. Kommunöversikten utgör bedömningsunderiag och gerriktlinjer för bebyggelseutvecklingen inom område utanför detaljplan, angerförekomsten av detaljplan, områdesplan (generalplan) eller förordnanden enligtBL, NVL, etc, samt pekar på behov av planläggning eller närmare utredning. Översiktenhänvisar således lill mera detaljerat bedömningsunderiag i vissa fall och gerdirekt ledning för prövning av ansökan om byggnadslov m, m, i andra fall. Kommunöversikten kan ses som kommunfullmäktigeshandlingsprogram för hantering av plan- och byggnadsärendenunder , normall . Kommunöversikten består av en beskrivningsamt en redovisningskaria med tillhörande riktlinjer för bebyggelseutvecklingen.Den täcker kommunens hela yta men redovisar inte såsom en kommunomfattandemarkdispositionsplan markens avsedda användning för olika ändamål, Enligl planverkels rekommendationer börkommunöversikten liksom den kommunomfattande markdispositionsplanen handläggasenligt reglerna för antagen generalplan i BS. Närmare rekommendationer angåendekommunöversiktens handjäggning, tekniska utformning m. m, återfinns dels iplanverkets rapport 29 Exempel på kommunöversikter, utarbetad i samrådmed lantmäteriverket, och dels i den förut nämnda skrivelsen Lämplighetsprövningav bebyggelse utanför detaljplan. 1 sistnämnda skrivelse anförs bl. a. följandeom upprättandet av kommunöversikt. fömtsätter att arbetet medkommunöversikten i huvudsak skall kunna utföras av kommunens egen expertis isamarbete med bl. a. och fastighetsbildningsmyndigheten.Kommunöversikten är ett centralt dokument i kommunens planering. Arbetet bördärför bedrivas på kommunfullmäktiges uppdrag och under kommunstyrelsensledning. Översikten är ettviktiglhjälpmedelförbyggnadsnämndenslöpandeverksamhel. Nämnden bör därför somregel svara för den tekniska framställningen under medverkan av andra berördanämnder och förvaltningar. Samråd bör hållas med statliga myndigheter,organisationer och enskilda som är berörda eller intresserade. I skrivelsen ges vidare följande riktlinjer förhandläggningen av glesbe-byggelsefrågor. De lagändringar som sålunda beslutat ominnebär all samhället fått bättre möjligheter atl styra glesbebyggelsen.Reformen får inte tolkas som 1976/77:122 40 motivlill etl utdömande av glesbebyggelse som lämplig bebyggelseform. Tvärtom finnsdet vidsträckta områden i landet där varken bebyggelseutveckling eller hänsyntill naturvårdens, kulturminnesvårdens eller friluftslivets intressen kanbedömas motivera någon större restriktivitet mol glesbebyggelse. Riksdagenharockså gjort ett klart uttalande på denna punkt och bl. a. framhållit attglesbebyggelse som sådan inte fårmotverkasochatlglesbebyggelseäroch kommer attvara den lämpliga bebyggelseformen i stora delar av landet (CU 1971:26 sid. 5,prop. 1972:111 bilaga 2 sid. 319, CU 1972:35 sid. 35), Riktlinjer för hur glesbebyggelsefrågorna skallhanleras i kommunens olika delar bör normall kunna utarbetas som elt led ikommunernas löpande över-sikisplanearbele. ex. vara lämpligt altregler preciseras förglesbebyg-gelsenslokaliseringoch utformning. Reglerna börkonstrueras såatt glesbebyggelsens positiva värden las tillvara. a. börbeaktas att glesbebyggelsen kan ses som en värdefull tillgång för landsbygden.Den bör kunna medverka till landskapets öppethållande och vård och utgör ivissa fall etl berikande inslag i landskapsbilden. Reformen börsåledes utnyttjas för att förhindra defrån allmän synpunkt negativaformernaavglesbebyggelse-exempelvisdominerandeenslakabyggna-der inom områdenmed öppen landskapskaraktär, störande bebyggelse på platser som är attraktivaför det röriiga friluftslivet etc. - men också för alt åstadkomma lämpligaformer för glesbebyggelsens utveckling, I sammanhanget måsteäven följdernaavdet kommunala serviceansvaret för all bebyggelse uppmärksammas. 1 samma skrivelse lämnar planverket också vissaanvisningar om förfarandet dådet översiktliga bedömningsunderiaget har enklareform än vad planverket rekommenderar. Verket anför därvid följande. Bedömningen torde härvid få ske mot bakgrund avbefintligt kartmaterial, befintliga inventeringar och planer osv. och få görasfrån fall lill fall. Underiags-malerialel bör under alla omständigheter varaaktuellt. De ajourförda länsinvenleringarna torde ha storl värde i sammanhanget. Planverketvill understryka att även om översiktlig plan eller kommunöversikt skullesaknas är detta inte elt tillräckligt motiv för atl en ansökan om byggnadsloveller fastighetsbildning för glesbebyggelse skall avslås respektive avstyrkas.En sakprövning måste som regel alllid ske och beslutsskälen anges. Allöversiktligt planarbete eller annat utredningsarbete pågår för visst område börföranleda viss restriktivitet vid prövningen i avvaktan på att planen ellerutredningen färdigställts och behandlats av kommunala organ m. fl. Bara om detblir klariagt i ärendet atl det föreligger osäkerhet beträffande lämpligmarkanvändning torde man ha anledning atl avslå ansökan i väntan på att enöversiktlig bedömning hinner ske. Delta framgår bl. a. av departementschefensuttalande i (svar på in-terpellation nr 80 angående denkommunala bedömningen av glesbebyg-gelseulvecklingen). Det kan givetvis också, som civilulskottel anfört,förekomma fall där lokaliseringens lämplighet - eller olämplighet - från allmänsynpunkt framstår som så klart att beslut kan fallas redan före en samladöversiktlig bedömning (jfr CU 1972:35 sid. 37). I skrivelsen Lämplighetsprövning av bebyggelseutanför detaljplan tar planverket upp också behandlingen av dispensfrågor ochanför bl. a. följande. Huvudsyftet med den skärpning avlätbebyggelsebegreppel som infördes den var att vidga samhälletskontrollmöjligheter över bebyggelseutvecklingen. De senare införda reglernaför prövning av glesbebyggelsen har dock i viss utsträckning minskatbetydelsen av denna lagändring eftersom även glesbebyggelse numera skallföregås av en allmän lämplighetsprövning. Genom all kommunema i allt större utsträckning kanväntas utarbeta kommunomfattande planer för markanvändningen och därmed erhållaett säkrare bedömningsunderlag torde möjligheterna till dispens från det allmännatätbebyggelseförbudel enligl 56 § BS i vissa fall öka (jfr prop. 1972:111bilaga 2 sid. 321). Del är dock givet all försiktighet bör iakttas beträffandedispensgivningen inom områden med stark bebyggelseutveckling. Med stöd av kommunöversikt samt i förekommande fallkommunomfattande markdispositionsplan och/eller områdesplan torde det enliglplanverket således i vissa fall utanför de mest expansiva trakterna varamöjligt att tillåta begränsad tätbebyggelse utan krav på detaljplan. Planverketnämner följande exempel på sådana situationer. Komplettering med enstaka byggnader, t, ex, ianslutning lill befintlig jordbruksbebyggelse, fiskelägen och fäbodar.Särskilda krav bör dock i regel ställas på anpassning till den lokalabyggnadstraditionen Gft 38 § BS). Samråd kan behöva las med (planenhelen) och landsantikvarien också vid detaljbedömningen av byggnad, t.ex. vid komplettering med enstaka byggnad inom ett fiskeläge. Enstaka byggnader i trakter med svagbebyggelseutveckling och där utvecklingen även bedöms som ringa. Mindre, isolerad grupp med fritidshus (3-5 st.) sominte väntas vidareutvecklas. En utredning, som visar utfarlsfrågans lösning,vägsystem, va-frågornas lösning, byggnadernas lokalisering och anpassning tillterrängen, tillgången lill friylor m. m., torde i många fall vara tillfyllest.Utredningen bör även behandla genomförandefrågorna. framhåller att som förutsättning fördispens från det allmänna tätbebyggelseförbudet gäller enligt 67 ;; BS atlsärskilda skäl skall föreligga. All det i nämnda situationer finns stöd iöversiktlig plan eller dylikt lar enligt verket anses innebära ett särskiltskäl, I sammanhanget pekar planverket på de fördelar somen fastställd detaljplan kan innebära även närdet gäller bebyggelse av begränsadomfattning såväl för det allmänna som för enskilda personer genom attdetaljerade bestämmelser fastställs om byggande och fastighetsbildning,grannelagsrätts-liga förhållanden preciseras och genomförandei underiättas, I vissa fall finns det enligt verket anledning attvara restriktiv vid prövning av tillkommande enstaka byggnader i område utanfördetaljplan. 1976/77:122 42 bl.a. randbebyggelse i närheten av expansiva tätorter, slörre trafikleder ochflygplatser, bebyggelse i närheten av slörre friluftsanläggningar, bebyggelse inärheten av jordbruksföretag med omfattande animalieproduktion samtfritidsbebyggelse i närheten av större tätorter, där omvandling till helårsbebyggelsekan förväntas. Det kan också gälla områden där del är svårt att tillhandahållakommunal service. Del bör enligt planverket observeras att bebyggelse närmastde slörre täiorierna och inom områden med efter-frågetryck frånfritidsbebyggelse i princip får hänföras till tätbebyggelse. I samband med behandlingen av prop. 1975:83 medförslag till ändring i BS - ett förslag som inte har något samband med defrågor som jag nu lar upp - behandlade CU (CU 1975:25) ett flertal under denallmänna motionstiden väckta motioner. Beträffande del motionsyrkande som harstörst intresse i delta sammanhang yttrade CU följande (s. 4 O- 1 motionen 1758 (c), yrkandet 5, föreslås riksdagenatt upprepa vissa tidigare uttalanden från civilutskottets sida angåendeglesbebyggelse m. m. De uttalanden som avses torde vara följande. I samband medatt utskottet (CU 1971:26, s. 4-5) slog fast att utnyttjande av mark förävenglesbebyggelse förutsätter planmässiga överväganden från samhällets sida,anfördes bl. a. alt en sådan princip inte innebär att glesbebyggelse som sådanskulle motverkas. Glesbebyggelse är och kommer alt vara, anförde utskottet,den enda lämpliga byggandeformen i stora delar av landet. Vidare tog utskottet(CU 1972:35, s. 17) i samband med behandlingen av planeringsriktlinjer i denfysiska riksplaneringen för friluftsliv och fritidsbebyggelse upp en motionsvisväckt fråga om lokalisering av frilids- och permanenlbosläder i anslutning lillbefintlig jordbruksbebyggelse. Utskottet hänvisade till alt avgöranden i dennadel ligger inom den kommunala planeringens ram och måste behandlas olika iskilda planeringssammanhang. Utskottet anförde vidare att enligl dess mening ensådan lokalisering inte strider mol förordade planeringsprinciper ulan är i mångafall otvivelaktigt en lösning som medför ömsesidiga fördelar. Utskottet har inte heller nu funnit anledning tillandra bedömningar än de refererade och har därmed inte heller någon invändningmot motionens syfte. Förslaget att uttalandena skall upprepas av riksdagenmotiveras närmast med att de nya reglerna i en del kommuner tolkats ochtillämpats på elt restriktivt sätt. Som utskottet enligt det anförda redantidigare hänvisat till, ligger dessa avgöranden hos kommunerna. Någonytteriigare åtgärd är därför inte påkallad. Utskottet hemställde att skulle avslåmotionen. biföll utskottets hemställan (rskr 1975:199). 1976/77:122 43 Detinledningsvis berörda beslutet av (rskr 1975/76:201) att redan gjordaöverväganden i planeringsfrågor bör knytas som lagmotiv till ändringar ibyggnadslagstiftningen föranleddes av en motion (mot. 1975/76:1952) omplanmässig glesbebyggelse i vilken anfördes följande. har fattal flera beslutom planeringen enligt byggnadslagstiftningen. Besluten har haft karaktär såvälav lagändringar med därtill direkt anknutna motiv som av uttalanden rörandebedömningsgrunder vid vägning av olika intressen. Bland dessa senareuttalanden återfinns bl, a. uttalanden som rör bedömningar av spriddbebyggelse. Sålundahar (CU 1971:26, s. 4-5) uttalat att kravet på planmässig bedömningäven av glesbebyggelse inte innebär att sådan bebyggelse skall motverkas ochall glesbebyggelse är och kommer alt vara den enda lämpliga bebyggelseformen istora delar av landet. 1 samband med beslut om den fysiska riksplaneringenuttalades (CU 1972:35, s. 17) vidare bl. a. atl kravet på en planmässigutveckling av fritidsbebyggelsen självfallet inte innebär vare sig att manendast skall tillåta sådan bebyggelse i form av stora tätbebyggda fritidsbyareller att man minskar valfriheten för den enskilde att välja önskadbebyggelsetyp. Vidare anfördes i detta sammanhang att en lokalisering avfritids- och permanenlbosläder i anslutning till befintlig jordbruksbebyggelsei många fall otvivelaktigt är en lösning som medför ömsesidiga fördelar. Inom den fysiska riKsplaneringens ram har utbildatsetl särskilt samrådssystem för kontakter mellan slalen, företrädd avlänsstyrelserna och kommunerna. Detta samrådssystem i tillämpning knyter antill den roll som getts i byggnadslagstiftningen. De riktlinjersom lagts fast av skall ytterst effektueras i den kommunalaplaneringen. På samma sätt som del är självklart att med kraft hävda t. ex. etlfastlagt bevarandeintresse även mot en kommuns under hand uttryckta uppfattningär del självklart alt den slutliga avvägningen skall göras i den kommunalaplaneringen. Endast i verkliga undanlagsfall kan del komma i fråga att statenanvänder sig av givna påtryckningsmedel. Civilulskottel har (CU 1975/76:1, s.10) anfört att det i den fortsatta handläggningen bör ges klara uttryck för omett statligt organ i en viss situation hävdar ett ur den fysiskariksplaneringen häriett riksintresse eller om del hävdarlämplighetssynpunk-ler, häriedda ur byggnadslagstiftningens allnfänna grunder. Enligt lämnade uppgifter är kontakterna mellanlänsstyrelse och kommun av myckel skild natur i olika län. Vidare har det i denkommunala hanteringen ibland yppats missuppfattningar om de av statsmakternauttalade planintentionernas innehåll. Planverkethar på flera sätt fört ut innehållet i bl. a. beslut och grundernaför dessa. Såvitt kan bedömas finns emellertid knappast möjlighet att nåavsedd effekt på annat sätt än alt statsmakternas intentioner i vidgadutsträckning får karaktär av lagmotiv och sålunda direkt knyts till en, om äntekniskt sett formell, ändring i byggnadslagen. Enligt vår mening bör deltagöras för all få effekt redan under den fysiska riksplaneringensplaneringsskede. Därmed kan hindras all avgöranden träffas på gmnd av andraintentioner än de som getts faktiska uttryck. Vi hemställer därför attriksdagen hos regeringen hemställer om skyndsamt förslag till sådan ändring avbyggnadslagen (1947:385), vartill som motiv kan knytas redan gjordaöverväganden i planeringsfrågor. 1976/77:122 44 CU(CU 1975/76:16) hemställde att skulle avslå motionen. Enligt denreservation till CU:s betänkande som bifölls av borde utskottetsyttrande ha haft följande lydelse, 1 motionen 1975/76:1952 (c) föreslås riksdagenbegära en ändring i byggnadslagen (BL), vartill som motiv kan fogas redangjorda överväganden i planeringsfrågor. Motionärerna anger all syftet inte äralt påkalla en förnyad sakprövning i en fråga som berörts av statsmakternasuttalanden. Syftet är all dessa uttalanden genom atl ges karaktär av lagmotivskulle få genomslagskraft vid tolkning av BL. Förslaget torde få ses molbakgrund av bl, a. ett särskilt yttrande (c) vid betänkandet CU 1975:25. Däranförs att det är uppenbart alt på vissa håll de statliga regionala organenhävdar allmänna planeringsriktlinjer i strid mot statsmakternas uttalanden. Detförutsattes alt dessa lillämpningsfrågor följs med uppmärksamhet så attriksdagens intentioner kan få ökad genomslagskrafl. Lagens ordalydelse, bedömd med hänsyn lillspråkbruket vid stadgandets tillkomst och med beaktande av förskjutningar irättsbegrepp och av den allmänna rättsutvecklingen m. m. är en förstatolkningsmetod. När denna inte ger resultat har lillämparna atl undersökavilket syfte stadgandet har enligl de av lagstiftaren anförda motiven. Reformarbetet inom byggnadslagstiftningen har undersenare år varit intensivt och lett till elt flertal beslut. Dessa beslut hargällt såväl direkta ändringar i lagstiftningen som bedömningar i anslutninglill motioner eller principiella frågeställningar. Det är enligl utskottetsmening uppenbart att i samband därmed gjorda uttalanden med karaktär avriktlinjer för planeringen kan vara svåra all överblicka och systematisktförena inom en konkret planering. Detta sammanhänger delvis med all den fysiskariksplaneringen systematiskt byggts som elt syslem av riktlinjer som godtagitsav och som ytterst skall preciseras i den kommunala planeringen.Riktlinjerna är också avsiktligt allmänt hållna. Vissa av dessa riktlinjer kanha ett mer eller mindre direkt samband med en faktisk ändring i BL, I storutsträckning är dock detta inte fallet. De förs ut närmast genom regeringensoch planverkets medverkan. Ingen erinran har dock riktats mol utformningen avdessa åtgärder. Utskottet delar motionärernas utgångspunkt atlgrunderna för planeringssystemet måste uppfattas som svåröverskådliga ipraktisk tillämpning. En väg atl avhjälpa denna brist är motionärernas förslagatt ge en sammanfallande översikt i form av direkta lagmotiv. En sådanöversikt bör också vara en naiuriig del i arbetet på en ny markanvändnings- ochbyggnadslagstiftning. Utskottet föreslår därför att som sin meningger regeringen lill känna atl redan gjorda överväganden i planeringsfrågor böri för den praktiska tillämpningen erforderiig omfattning knytas som lagmotivtill ändringar i byggnadslagstiftningen m, m. och att förslag till erforderiigalagändringar med sålunda angivna motiv föreläggs näsla , Etl sådantarbete bör självfallet inte innebära att informativa åtgärder i övrigt avslås. 1976/77:122 45 Propositionen................................................... ...... 1 Propositionenshuvudsakliga innehåll..................... ....... I Lagförslag....................................................... ...... 2 1. lagom ändring i byggnadslagen (1947:385)...... ...... 2 2, lagom ändring i byggnadsstadgan (1959:612)... ...... 3 Utdrag avregeringsprolokollei ..... ...... 5 1, Inledning...................................................... 5 2, Gällande bestämmelser.................................... 6 3, Föredraganden.............................................. 8 3.1 Inledning................................................. 8 3.2 Allmänna utgångspunkter för en reform......... ...... 9 3.3 Reformens innebörd i storl.......................... ..... 10 3.4 Lagleknisk lösning...................................... 12 3.5 Begreppet tätbebyggelse av mindre omfattning 13 3.6 Lämplighetsprövningen och formerna för denna 15 3.7 Om- och tillbyggnader................................ 17 3.8 Överprövning........................................... 18 3.9 Samordning med annan tillståndsprövning...... 20 3.10 Samordning med fastighetsbildningslagen....... 22 3.11 Övergångsbestämmelser............................. 24 3.12 Kommuns ansvar för statliga bostadslån i vissa fall 25 4, Upprättade lagförslag..................................... 26 5, Specialmotivering........................................... ..... 26 5.1 Förslaget lill lag om ändring i byggnadslagen... ..... 26 5.2 Förslaget lill lag om ändring i byggnadsstadgan........ 27 6, Hemställan.................................................... ..... 27 7, Beslut.......................................................... ..... 28 BilagaUtvecklingen av de bebyggelsereglerande bestäm melserna i BL m.m............................................. ..... 29 lagstiftning och praxis t, o. m. .. ..... 29 ändring i BL m, m............................... ..... 30 ändring i BL m. m............................... ..... 33 anvisningsarbeie............................ ..... 38 Uttalanden av .............. ..... 42 Uttalanden av .............. ..... 43