prop · G003138 · 1976-12-31 00:00:00 — Genomförs inte RS-reformen måste således andraförändringar vidtas. Ett sådant alternativ det s. k. O-alternativet är attöverföra det nuvarande ADB-systemet till ny teknisk utrustning och behålla dennuvarande ordningen med en stor del av granskningsarbetet som fritidssyssla. En annan invändning är att RRV inte har varitkonsekvent i sitt angreppssätt. Detta sägs framgå tydligast i vad gällerutbildningsfrå-goma. För att kalkylen skall vara rättvisande skall endast dendel av utbildningen som är en följd av RS-reformen belasta projektet. Som exempel på felaktigheter anförs att de totalautredningskostnaderna med RRV:s beräkningsmetod har blivit alldeles för höga,för delar av personalen ca 4 gånger den egna kostnaden. Det sammanhänger medatt personalbehovet initialt är förhållandevis högt men sedan sjunker. Mananför vidare att det produktionsbortfall till följd av utbildning som RRV anserbör tas med (ca 129 milj. kr. ) redan är beaktat ikostnadskalkylerna. Vad gäller intäktspostema är de som RRV harpåpekat osäkra. har'också framhållitsvårigheterna att beräkna de ökade skatteintäkterna av utbyggd kontroll,ökningarna erhåUs i form av såväl en korrektiv som preventiv effekt. Prop.1976/77:138 22 tiva effekten, som ulgörs av direkta taxeringshöjningaroch som därför kan mätas, minskar vid ökande kontrollinsatser. Det torde dockinte finnas några praktiska möjligheter att mäta hur mycket den minskar. Denpreventiva effekten, som består i att de skattskyldiga i större utsträckninglämnar riktiga uppgifter vid ökad risk för upptäckt, är inte heller möjlig attmäta. Det går alltså inte att fastställa sambandet mellan preventiv effekt ochkontroll nivå. RS-projcktet anser det mot dennabakgrund inte meningsfullt att ägna sig åt mer eller mindre kvalificeradegissningar om intäkterna. Utbyggnaden av kontrollen sker i stället etappvis.Innan en ny etapp föreslås studeras det korrektiva resultatet av de tidigareinsatta resurserna och bedöms den preventiva effekten. RSV och statskontorethar i skrivelse tiU regeringen vid överiämnandet av delrapport : 2 frånRS-projektet framhållit att ställning f. n. inte bör tas till totalramen förskattekontrollen. 1 promemorian från RS-projektetpresenteras en nuvärdeskalkyl för hela projektet så långt det är möjligt inuvarande utredningsläge. I kapitalvärdena för RS-reformen har frånräknatsvärdena för ett 0-aiternativ, som innebär ett nytt tekniskt system inom ramenför ett oförändrat administrativt system, bibehållen fritidsgranskning, ingens. k. TN-revision men däremot viss organisationsutveckling. RS-reformenslivslängd har beräknats omfatta tiden t. o. m. . Endastkapitalkostnader har diskonterats. Kostnaderna avser en organisation utbyggdför 40 000 årliga TN-revisioner. Om utbyggnaden bromsas på lägre nivå minskarockså kostnaden för personal och utbildning. Merkostnad för ny personal i granskningsorganisationen 1 687 Merkostnad för nytt ADB-system (ränta) 326 Merkostnad för underhåll av ett störrä ADB-system än det nuvarande (exkl. driftkostnad) 26 'De totala projektkostnaderna harberäknats till 119 milj. kr. Från detta belopp har 41 milj. kr., som inte bör belasta , frånräknats. Intäkter och besparingar (milj. Minskade kostnader för arvoden till Till detta kommer s. k. icke monetära intäkter i form av: ökad rättvisaoch likformighet i behandlingen av de skattskyldiga bättre servicei olika hänseenden för allmänheten inkl. arbetsgivarna 1976/77:138 23 ökadarbetstrivsel för personalen. Det ekonomiska utfallet avRS-reformen beror till största delen på resultatet av ökad revisionsverksamhet.Försiktiga beräkningar baserade på hhtillsvarande försöksverksamhet visarenligt projektet en genomsnittsintäkt av . Resultatetper arbetstimme för TN-revisionen kan visseriigen antas minska i takt med utbyggnadenav kontrollapparalen. Nedgången torde enligt härvid dock mer änväl kompenseras av den ökande preventiva effekten. En genomsnittlig intäkt av350500 kr. per revisionslimme skall jämföras med vad som på olikautbyggnadsnivåer krävs för jämvikt mellan kostnader och intäkter för helaRS-reformen: Antal TN-revisioner 20 000 30 000 40 000' kostnader/intäkter 265 2 IS'' 195» ' Beräknat antal TN-revisioner enligt prop. 1975: 87. »Detavtagande kravet på genomsnittsintäkten vid ökad utbyggnad beror på attbetydande delar av kostnaderna är fasta. I kalkylerna har inte räknats medatt deklarationsgranskningen skall ge förbättrat taxeringsutfall. Nuvaranderevisionsverksamhet och försöksverksamheten med TN-revisioner tyder enligtRS-projektet på att RS-reformen inte bara kommer att ge full kostnadstäckningutan även ett betydande ekonomiskt överskott särskilt om den preventivaeffekten beaktas. RRV framhåller att de irevisionsrapporten redovisade iakttagelsema måste ses mot de gällandeförutsättningarna för projektet, nämligen att någonförsöksverksamhet med det nya datorstödet inte har genomförts det nyaADB-systemet får en ny teknisk och organisatorisk utformning deorganisatoriska förändringarna inom skatteadministrationen skall införassamtidigt med ett flertal datatekniska förändringar nyasystemavsnitt planeras att införas successivt vUket bl. a. för med sigkomplicerade övergångslösningar systemet enligtbeslut skall börja införas , det f. n. ärsvårt att rekrytera erfaren och kompetent ADB-personal det råder bristpå erfarenhetsförmedling och generella ADB-hjälp-medel inom statsförvaltningen det totalabeslutssystemet för är långsamt. 1976/77:138 24 Mot bakgmnd av gällande förutsättningar och gjordaiakttagelser kan det enligt RRV:s bedömning inte uteslutas att projektetsinriktning, omfattning, tekniska och administrati\'a ambitionsnivå och denplanerade systemstrukturen kan behöva ytterligare övervägas för att ADB-systemetskall kunna installeras i avtalad tid och enligt den hittUls gjorda planeringen.RRV föreslår att man inom projektet omgående överväger, vilka åtgärder sombehöver vidtas för att såvitt möjligt säkerstäUa att projektets huvudsakligasyften nås. Från sida sägs sammanfattningsvis attRRV:s revision, som skulle avse ADB-säkerhetsfrågomas hantering inomRS-projektet, genomfördes då miderlag för bedömning avambitionsnivå och tidplaner i ett projekt noimalt inte föreligger. RRV:srevision kom emellertid att omfatta även arbetsformer inom . Manpåpekar att man i projekt, som befinner sig i en så föränderlig mUjö somRS-projektet, alltid kan observera brister i arbetsformerna. a. under tryck från personalorganisationerna sökt fördela arbetet mellanprojektet och RSV:s ordinarie organisation på ett för båda parter utvecklandesätt. Det samråd och den samverkan som denna arbetsfördelning leder till kanmedföra en viss tröghet i beslutsfattandet. anser att RRV har dragit alltförvittgående slutsatser i vad avser planeringsläge, arbetsmetoder m. m. utifrånsmärre brister på dessa områden. Man konstaterar att resultat hittiUs harpresenterats på utsatta tider. bedömer det också som tämligensäkert att RS-reformen kommer att ge statsfinansiellt överskott, särskUt om depreventiva effekterna beaktas. delar inte heller RRV:s syn på behovetav översyn av beslut avseende systemstmktur m.m. för AFB-systemet.Ett sådant arbete skulle, framhålls det, leda tUl förseningar i projektet,avsevärda kostnadsökningar och allvarliga stömingar i planeringen avgenomförandet. 3.2Landshövdingarnas skrivelser angående de nya länsdatorema samt RS-projektetsbemötande Landshövdingarna i samlliga län diskuterade vid ettlandshövdingemöte frågor som har siamband med det nyaADB-systemet inom folkbokförings- och beskattninigsorganisationen. Medanledning härav uppdrogs åt tte landshövdmgar' att i en skrivelse framföravissa synpunkter och förslag till chefen för budgetdeparte mentet. Skrivelsen,som är daterad , remitterades tiU ochstatskonto)-et dvs. », och . 1976/77:138 25 svarigaverken för yttrande. Detta avgavs efter att för RSV:s delha behandlats i verksstyrelsen. Yttrandet föranledde en ny skrivelse frånlandshövdingarna daterad . Landshövdingarna anser att man i harfrångått beslut angående registerföringen i det nyaADB-systemet och har lagt en. ston© del av registerföringen på den centraladatorn än som avsågs. Detta sägs i sin tur bl. a. leda till att de regionala registrenminskar i betydelse och att länsstyrelsema inte förses med tidsenligt utmstadedatorer. I det följande redogörs för landshövdingamas och debåda verkens () synpunkter, i huvudsak med ledning av skrivelsernaoch remissyttrandet. Som underlag för redogörelsen vill jag först erinraom innebörden av beslut angående registerföringen i det nyaADB-systemet. Denna skall organiseras på följande sätt: regional och centralregisterföring av juridiska personer som driver rörelse eller annan verksamhetsamt fysiska personer som driver rörelse eller har någon anstäUd(organisationsregister) central registerföring avarbetsregister för beskattningen omfattande samtliga skattskyldiga och medcentral skatteuträkning med terminalåtkomst för skattemyndighetema och medfärdigställt skatteregister i regionerna. Landshövdingarna menar att i propositionenavgränsas fastighetsredovisningen i sin helhet till regional registerföring.Någon central redovisning av fastighetsdata nämns inte. Landshövdingarna anseratt man i frångår beslutet när man planerar att lägga in ävenfastighetsdata i det centrala skatteregistret. Vid behov av direktåticomst frånterminal styrs dessutom förfrågningar från lokala och regionala myndighetertill detta register, eftersom endast centraldatorn utrustas för detta ändamål. RSV och statskontoret förklararatt de fastighetsdata som lagras i det centrala registret i stort settmotsvarar informationsinnehållet i de kontrolluppgifter avseendefastighetsinneihav som i dagens system trycks och insorteras i deklarationernaför kontroU. Dessa uppgifter behövs för att ge ett effektivt datorstödi samband med granskningsarbetet. Projektet har i annat sammanhang senare meddelatatt den registerbeskrivning, som finns i delrapport : 4 (Integritet oohgenomförande) från RSrojektet och som landshövdingarna hänvisar till i sinandra skrivelse, av misstag har givits felaktigt innehåll. 1976/77:138 26 Detcentrala arbetsregistret skall inte innehålla vissa uppgifter som där anges ochsom nu inte ingår i länsstyrelsernas fastighetsredovisning. förklarar vidare att den planeradesystemlösningen inte innebär någon inskränkning i de regionala och lokalamyndigheternas tillgång till register och prakiiska möjligheter att nå dataavseende fastighet. Tvärtom förbättras de genom införandet av terminaler. Denplanerade lösningen innebär enligt projektet att länsstyrelserna liksomhittills skall föra ADB-register för fastighetstaxeringen. Registret skallunderhållas på i stort sett samma sätt som f. n. Landshövdingarna menar att det av prop. 1975: 57klart framgår att det regionalt förda folkbokföringsregistret skall haställning som basregister och vara överordnat i förhållande till det centralaskatteregistret när det gäller folkbokförin.gsuppgifter. Genom ätt endast detcentrala registret avses bli åtkomligt från terminal får i stället dettaregister karaktär av basregister. Det centrala registret sägs också ha betydelse frånintegritetssynpunkt, eftersom det vid överföring av folkbokföringsuppgiftertill detta register uppstår fel, som påverkar datakvaliteten. Vidare hävdas attdet centrala registret inte, såsom förutsattes , kommer att utgöra ettintemt arbetsregister. hänvisar på denna punkt till vadföredraganden anför i prop. 1975: 57 (s. 59): "Sammanfattningsvis innebär mitt förslag attlänsstyrelserna får samma registertillgång som . De får därutöver terminalåtkomsttill centralt sökregister över fysiska personer och ett organisationsregisterenligt tidigare definition genom ett för riket gemensamt skatteregister." Den föreslagna systemlösningen för folkbokföringeninnebär enligt projektet att ADB-register över länets befolkning även iframtiden förs regionalt. Pastorsämbetena m. fl. aviserar ändringar tUl deregionala registren. Liksom nu aviseras därefter andra ADB-system inom förvaltningen. Det gäller också det centralt förda skatteregistret. Vidare framhåller projektet att om de regionalaADB-regislren för folkbokföring och fastighetsredovisning skall vara åtkomligaför frågeverksamhet m. m. från terminaler, så krävs större och dyrare datorerän som f. n. planeras för länsstyreliierna. Det skulle dessutom aktualiserafrågan om en annan systemkonstmktion än den beslutade om . Man anser från projektets sida att farhågorna föratt datakvaliteten och därmed den personliga integriteten skulle försämras närdata överförs till det centrala registret saknar fog. Sådan överföring av datasker till ett stort antal system. Vad beträffar integritelsskyddet framhålls vidare att möjligheterna 1976/77:138 27 tillbehörighetskontroll är minst lika goda vid den centrala anläggningen som vidregionala anläggningar. Dessutom finns för de större maskinsystemen merautvecklad generell programvara på detta område än för de mindre systemen.Tekniskt sett kan tillgängligheten till registerdata relativt enkelt begränsastill exempelvis geografiska områden, funktioner inom organisationen, vissaindivider etc. I alla system även är säkerheten självfaUetberoende av att personalen i sitt arbete följer givna föreskrifter. Vadgäller det centrala skatteregistrets karaktär hänvisar projektet till attfrågan om offentlighet och sekretess i det centrala diskuteras iRS-projektets delrapport 1976:4. Där konstateras bl.a. att registret ioffentligrättslig mening är allmän handling och föreslås att registret beläggsmed sekretess. Om detta förslag genomförs kommer flertalet uppgifter iregistret att sekretesskyddas på samma sätt som deklarationsmaterialet. Landshövdingarna anser i sin andra skrivelse attdet är anmärkningsvän att i remissyttrandet inte tar upp denviktiga principfrågan om det centrala registrets karaktär och användning. 3.2.4Registerföring av juridiska personer Enligt landshövdingarna framgår det av delrapport1976: 4 från att registerföring av juridiska personer enbartplaneras ske centralt. De anser att däiroed omintetgörs statsmaktemas uttaladeavsikt att det nya systemet skall tillgodose länsstyrelsernas krav ochönskemål i fråga om bl. a. regional registerföring av juridiska personer. RS-projektethänvisar även på denna punkt lill prop. 1975: 57 (s. 58). Där sägs att om maninrättar de register dels det s. k. organisationsnummerregistret, dels dets. k. organisationsregistret som föreslås på annat ställe i propositionen ochgör dessa tillgängliga från terminal, så bortfaller i och för sig behovet avnuvarande register för juridiska personer. Om länsstyrelserna skulle ha behovav ett aktuellt register kan dock ett sådant föras till en relativt lågkostnad. Projektetkonstaterar vidare att det i ADB-systemet för folkbokföring och beskatming intefinns något regionalt behov av andra register över juridiska personer än detsom framställts för utskrift av skattelängd. Man förutsätter dock attlänsstyrelserna periodiskt skall aviseras om ändringar beträffande beståndet avjuridiska personer. hänvisar dessutom till betänkandet (Ds Kn1976: 7) ADB i den regionala samhällsplaneringen från ADB-beredningsgruppeninom kommun-departementet, där det föreslås att den regionalasamhällsplaneringen skall få tillgång till ett eget register över företag m.fl. Om ett sådant register inrättas, fömtsätter man från projektets sida attdet handhas av länsstyrelsema. 1976/77:138 28 Landshövdingarna instämmer i sin andra skrivelse iatt länsstyrelsemas behov i här berörda avseende torde komma att tUlgodoses påett tiUfredsstäUande sätt om statsmakterna bifaUer ADB-beredningsgmp-pensförslag. 3.2.5Central registerföring av arbetsregister för beskattning Landshövdingarna anser att det centralaarbetsregistret för beskattningen har fått vidgat innehåU och ändrad ställningi förhållandet till det regionala folkbokföringsregisttet samt att det harändrat karaktär från internt till även extemt arbetande upplysningsregister.Dessa förändringar har enligt landshövdingarnas uppfattning inte varit nödvändigaför att uppnå syftena med det nya ADB-systemet. Det sägs vidare försvåralänsstyrelsernas möjligheter att inom ramen för systemet kunna arbeta effektivtoch att smidigt kunna komma åt sina egna data. Som har nämnts anserlandshövdingarna också att förändringarna leder till försämrad datakvalitet ochnackdelar från integritetssynpunkt. Detta får enligt skrivelsen ses somsynnijrligen allvarligt då en av huvudpunkterna vid riksdagsbehandlingen varfrågan om integritetsskyddet. anförde vidare, framhålls det,att utskottet förutsätter att utvecklingsarbetet kommer att bedrivas medutgångpunkt i alt beslutanderätt och inflytande kommer att bevaras hos deregionala myndighetema eftersom avsikten är att länsstyrelserna i alltväsentligt skall ha registeransvaret i datalagens merung. Mot bakgmnd häravframstår den ändrade inriktningen av det nya systemet enligt landshövdingarnasom anmärkningsvärd. Länsstyrelserna sägs också vara uteslutna frånrepresentation i en arbetsgrupp som skall utreda integritets- och sekretessfrågor. anför på denna punkt att vad gällerregisteransvaret torde RSV, länsstyrelsema och de lokala skattemyndighetemaalla komma att uppfylla kriterierna för legisteransvar enligt datalagens mening.Det kan därför bli fråga om delat ansvar. Detta förekommer förregister inom nuvarande system. Ställning till denna fråga bör enligt projektettas senare i samband med att övriga ansvars- och organisationsfrågor avgörs. Beträffande länsstyrelsernas represientation i enarbetsgrupp som skall utreda integritets- och sekretessfrågcir framhåUs attgruppens utredning är ett led i systemutvecklingsarbetet. Vidare anges attgruppens arbete avser frågan om hur kommunerna iiven skaU fåuppgifter till underlag för beslut om bostadsbidrag. Resultatet kommer att redovisasför ledningsgrupp som beslutar om de åtgärder som skall vidtas.Länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna är representerade i enreferensgrupp till ledningsgruppen. Vidare sägs att länsstyrelserna numera haren representant i nyssnämnda arbetsgrupp. 1976/77:138 29 Sammanfattningsvis hävdar landshövdingarna enligtsin första skrivelse att i det system som utvecklas inom skapasett tryck mot ständigt utökad central registerföring genom attterminalåtkomsten förbehålls de centrala registren. minskar deregionala registren i betydelse. Risk föreligger enligt landshövdingarna föratt den regionala registerföringen avveckl'as och ersätts av centralaregister. De ändringar i förhållande till beslut som sägs havidtagits i det mya systemet medför enligt landshövdingarna att länsstyrelsemainte förses med tidsenligt utrustade datorer. Detta hävdas i sin tur fåen starkt hämmande effekt på den regionala ADB-ulveckl ingen. Landshövdingarna hemställer avslutningsvis attdirektiv skall ges till RSV att beakta de krav som har framförts dels närunderlag för upphandling av länsdatorerna upprättas, dels i det fortsattaarbetet med utveckling av nytt system för ADB inom folkbokförings- ochbeskatl-ningsorganisationen. anser sig ha följt de riktlinjer somriksdagen har angivit. De för projektet ansvariga myndigheterna, alltså RSV ochstatskontoret, hemställer därför att landshövdingarnas skrivelse lämnas ulanavseende. Två ledamöter i styrelse avger särskilda yttrandenpå ett par punkter. I det ena efterlyses ett övergripande beslut i fråga omfastighetsregistreringen. I det andra sägs att det kan råda delade meningar ominnebörden av beslut angående fastighets- ochfolkbokföringsregistren. Det är därför angeläget med ett klarläggande. 3.3Vissa integritets- och säkerhetsfrågor I samband med att regeringen den 26 juni 1975uppdrog åt att gemensamt med statskontoret och i närasamarbete med datainspektionen bedriva fortsatt utredningsarbete med elt nyttADB-system för folkbokföring och beskattning, begärdes en redovisning av hurintegritetsskyddet har tillgodosetls i utvecklingsarbetet samt en plan för ettsuccessivt genomförande av det nya ADB-systemet. Med anledning häravöverlämnades en rapport och genomförande(delrapport : 4) till regeringen. Rapporten remitterades tUldatainspektionen för yttrande i de delar som rör integritet och säkerhet. Dettayttrande, som också utgör yttrande enligt 2 § datalagen (1973:289) och 4§datakungörelsen (1973:291), avgavs . En stor del av de frågor som tas upp i rapportenoch i datainspektionens yttrande är sådana frågor rörande offentiighet ochsekretess, som har behandlats i offentlighets- ochsekretesslagstiftninigskomimtténs 1976/77:138 30 betänkande(SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar som f.n. bereds ijustitiedepartementet. I detla sammanhang skall därför endast några frågor medspeciell anknytning tUl RS-reformen och det nya ADB-systemet beröras. 3.3.2Allmänna synpunkter på skattekontroll och ADB Daltainspektionen redovisar i sitt yttrandeinledningsvis vissa allmänna överväganden om skattekontroll, ADB ochintegritet. Inspektionen framhåller att begreppet personlig integritet ärlångt ifrån entydigt. Det finns inte någon absolut rätt församhällsmedlemmarna att bli lämnade i fred. Gemenskapens krav medför att denenskilde måste acceptera ett visst mått av intrång i privatlivet. Uppfattningenpå detta område förskjuts också ständigt. Vid bedömningen av rapportens förslag får manenligt datainspektionen utgå från det av beslutade skattesystemet.Detta system skall enligt beslut också vara datorstött. Enligt lagskall taxeringarna vara Ukformiga och rättvisa. Alla är, framhållerinspektionen, ense härom, liksom till stor del också om att detta förutsätterkontroll. skatteutskott har (SkU 1976/77: 5) uttalat sig förökad och förbättrad skattekontroll. Enligt inspektionen kan kontrollen göraseffektivare i det nya ADB-systemet. Det finns enligt datainspektionen knappast ettvisst, på förhand givet mått av personlig integritet till vilket skattesystemetoch dess kontrollfunktioner kan anpassas. Innebörden av integriteten påverkasi stället av det rådande skattesystemet. Om likformighet och rättvisa i skattesystemetenligt beslut kräver omfattande kontroll, följer härav ofrånkomligtett motsvarande avkall på den personliga integriteten. Datainspektionen finnerdet angeläget att framhålla, att det vore olyckligt om värnandet om denjjersonliga integriteten, skulle råka i vanrykte till följd avmissuppfattningen att syftet vore alt minska den skattekontroll som riksdagenoch de allra flesta medborgare har funnit angelägen och nödvändig. Datainspektionen menar således att man i dennadiskussion har att skilja mellan två olika saker. Riskerna förintegritetsintrång bör beaktas när fömtsättningama för och omfattningen avskattekontroll bestäms. Eftersom kontrollen beror av rådande skallesystem,synes denna fråga vara av allmän politisk innebörd och ankomma, åtminstone isina huvuddrag, på att avgöra. För den kontroll som enligt riksdagensbeslut får och skall äga rum bör däremot bästa tänkbara tekniska hjälpmedeltUlhandahållas. Det torde, menar datainspektionen, inte vara riktigt att avståfrån de tekniska möjligheterna för att därigenom påverka fömtsättninigarna förkontrollen. Däremot finns skäl att beakta hur de tekniska hjälpmedlen skallanvändas. Information som av praktiska eller ekonomiska skäl inte harkunnat hämtas från källor hos myndigheter och förelag kan nu även utan samkömingofta med lätthet samlas in. Framväxten av dessa tekniskamöjligheter gör det enligt datainspektionen emellertid nu nödvändigare ännågonsin att besluten om förut-sätmingarna för skattekontrollen fattas av sammapolitiska organ som bestämmer om skattesystemet, dvs. Det innebäratt besluten fattas genom lagstiftning. Denna uppfattning kommer, påpekarinspektionen, också till uttryck i när där föreslås att utnyttjandetav ADB-systemet bör styras av en särskild författning, som reglerar bl. a.extema användares tillgång till information från systemet.