prop · G00353 · 1976-12-31 00:00:00 — Enligt lagen överlämnas det åt regeringen ellermyndighet som regeringen bestämmer att ge tillstånd till uppförande, innehavoch drift av kärnreaktor samt att vid tiUståndsgivningen och under tillstånds gUtighetstiduppställa de villkor som behövs av säkerhetsskäl eller eljest från allmän synpunkt.Under vissa förutsättningar kan tUlstånd även återkallas. Reglerna har byggtsupp så, att tUlståndsgivningen fortlöpande skall kunna anpassas efterstatsmaktemas målsättning för det fortsatta kärnenergi-arbetet och efter deresultat som den tekniska och vetenskapliga utvecklingen kan komma attframbringa (se prop. 1956: 178 s. 21). Detremitterade lagförslaget innebär, att vid sidan av atomenergilagen skullegenomföras en reglering av speciellt slag beträffande vissa av de tolv kärnreaktorersom regeringen enUgt atomenergilagen har meddelat tUlstånd till. Fem reaktorer,som har tagits i drift (1 och 2, och2 samt ), berörs över huvud taget inte av regleringen. Beträffandeen reaktor, som är färdigställd men ännu inte torde ha tagits i drift(), föreslås särskUda regler, inskrivna i lagförslagetsövergångsbestämmelser. Förslagets huvudregler blir alltså omedelbarttillämpliga blott på sex reaktorer, som inte har tagits i drift men som ärunder byggnad eller beställda (, , 2 och 3 samtOskarshamn 3). 1976/77: 53 32 Ochom regeringen skulle meddela tillstånd för ytterligare någon reaktor,kommer denna inte att omfattas av bestämmelserna. Förslagetär i väsentliga delar gmndat på politiska och tekniskt-vetenskapligaöverväganden. Det inrymmer emellertid också rättsliga och lagtekniska problemav komplicerad natur. Såsomframhållits lämnar atomenergilagen långtgående möjligheter för regeringen attföreskriva villkor för att kärnreaktor, till vilken tillstånd har lämnatsenligt lagen, skall få tas i drift. Också sådana villkor rörande hanteringen avanvänt kärnbränsle som det remitterade lagförslaget uppställer haderegeringen, på säll föredragande statsrådet påpekar, kunnat föreskrivabeträffande varje särskild reaktor redan med stöd av atomenergilagen. Denföreslagna lagen tillför alltså inle regeringen några nya handlingsmöjlighetermen binder regeringen vid att ej låta vissa kärnreaktorer tas i drift utan attsärskilda, på förhand angivna villkor beträffande avfallshanteringen äruppfyllda. Men även om innehavaren av en reaktor kan anses ha uppfylltvillkoren och får regeringens särskilda tillstånd alt ta reaktorn i drift,kvarstår regeringens möjligheler att med stöd av atomenergUagen föreskrivaandra vUlkor eller i sista hand dra in meddelat tillstånd. Den föreslagna lageninnefattar alltså i vad angår villkorsreglerna en mycket speciell reglering,som från rättslig synpunkt har ganska begränsad räckvidd. Från sådan synpunktär ersättningsreglerna av större betydelse. Dessa innebär att, om den nyalagstiftningen föranleder att tillstånd enligt atomenergilagen ej kanutnyttjas, reaktorns innehavare är berättigad till ersättning av staten förförlust till följd av åtgärd som han har vidtagit före lagstiftningensikraftträdande. För åtgärder därefter föreligger däremot inte någon lagfästrätt till ersättning, men i remissen förutsätts, att ersättning även härförskall kunna utgå i viss utsträckning efter vad som kan anses skäligt. Genomdenna anknytning till ikraftträdandet ställs reaktorns innehavare redan vid entidpunkt, då måhända ännu inte kan bedömas om eller när säkerhetsproblemen med avfaUshanteringenkan lösas, inför valet att lägga ned arbetet med reaktorns färdigställandemed rätt till ersättnmg för alla sina kostnader eller att fortsätta arbetet ihopp om att tekniken skall utvecklas så att tillstånd senare skall kunnaerhållas. Med hänsyn härtill är det tillfredsställande, att även om någon rätttill ersättning för åtgärder efter ikraftträdandet inte lagfästs, möjlighettill sådan ersättning dock skall föreligga efter prövning i det särskildafallet. Enligtvedertagen uppfattning som bekräftas i regeringsformens motiv (se prop. 1973:90 s. 203 f) ligger i själva lagbegreppet, att en lag måste vara generelltutformad. Detta krav har man i det remitterade lagförslaget tydligen ansettuppfyllt genom att de kärnreaktorer som avses i lagens oUka bestämmelser harbetecknats genom omskrivning i generella termer. Det kan emellertidifrågasättas, om kravet på 1976/77: 53 33 generellutformning verkligen är tillgodosett, när lagen enligt förslaget inte blir tiUämpligi fråga om kärnreaktor tUl vUken möjligen tillstånd kan komma attlämnas. Även bortsett från denna formella synpunkt talar enligt lagrådetsuppfattning skäl för alt lagen bör omfatta också del fallet. SkuUe ett nytttillstånd meddelas, bör redan på grund av lag samma vUlkor gäUa för den tiUkommandereaktorn som för övriga. Lagrådet förordar därför en ulvidgning av förslaget pådenna punkt. Härtill återkommer lagrådet under 1 § i förslaget. Enlagteknisk fråga som inställer sig är, om inle de föreslagnareglerna om vUlkor för hantering av använt kämbränsle hade bort skrivas in iatomenergilagen. För en sådan lösning synes tala, att villkor av det slag dethär gäUer såsom förut berörts i och för sig kan meddelas redan med stöd avatomenergilagens bestämmelser. Om reglema placerades i atomenergilagen, bordedet vidare vara möjligt att klarare uttrycka hur de skall förhålla sig tilllagens övriga bestämmelser. Emellertid finns det också skäl som talar i enannan riktning. Med de lösningar i sak som remissen innebär skulle det blinödvändigt att förse vissa av atomenergilagens regler med kompliceradeundantagsbestämmelser. Det skulle vidare svårligen låta sig göra att arbeta inde föreslagna ersättningsreglerna i atomenergilagen. Och om man under allaomständigheter måste placera ersättningsbestämmelsema i en särskUd lag, kandetta sägas vara ett starkt skäl för alt dit hänföra även vill-korsreglema.Lagrådet anser därför, att tekniken att meddela de nya reglerna i en särskildlag bör godtas. Desärskilda övergångsbestämmelserna beträffande reaktor, för vUken ansökan omslutligt godkännande har ingivits till kämkraftinspektionen före den 8 oktober1976 (), är ganska svåra alt genomtränga. Enligt lagrådets meningskulle de bli lättare att förstå, om de utformades inte som undantag frånlagens regler om annan reaktor utan som självständiga stadganden vid sidan avdessa; härigenom skulle bl. a. vinnas att straff- ochersättningsbestämmelserna kunde göras direkt tillämpliga på det fall att tUlståndej meddelats för sådan reaktor. Lagrådet förordar en sådan ändring avsystemaliken, att i en ny paragraf, betecknad 3 §, upptas uttömmande regler omsådan reaktor, medan 2 § i följd härav inskränks att gälla reaktor, för vUkenansökan om slutligt godkännande ej har ingivits till kämkraftinspektionen föreden . Rubrikentill det remitterade lagförslaget täcker inte det fallet att den i övergångsbestämmelsemaåsyftade kärnreaktorn har tagits i drift, när lagen träder i kraft. Om den avlagrådet förordade ändringen av systematiken genomförs, blir detta förhållandeännu mer framträdande. Såsom anförts i remissen består uppförande, idrifttagningoch drift av en kämreaktor av en mångfald olika etapper eller skeden, somtillsammans bildar en fortlöpande process. Den nu föreslagna regleringen 1976/77: 53 34 knyteri huvudsak an tUI ett moment i denna process, nämligen tillförseln avkärnbränsle. Det vore en fördel, om detta återspeglades i lagens rubrik, som dålämpligen kunde lyda: "Lag om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktorkärnbränsle, m. Belräffandede särskilda lagbestämmelsema i förslaget får lagrådet anföra följande. Såsomanförts inledningsvis bör lagen utformas så, att den i princip omfattar även kärnreaktor,för vUken tiUstånd enligt atomenergilagen kan komma att meddelas efter lagensikraftträdande. Begränsningen i 1 § lill tillstånd som har meddelats "föreikraftträdandet av denna lag" bör därför utgå. Enligtförslaget äger lagen inte tillämpning på kärnreaktor, som har tillförts kämbränsleföre lagens ikraftträdande. Detta gäller emellertid inte fullt ut. I övergångsbestämmelsematill lagen intas nämligen särskilda regler beträffande kämreaktor, för vilkenansökan om slutligt godkännande har ingivits till statens kärnkraftinspektionföre , och dessa regler tar sikte även på det fallet attreaktorn tillförts kämbränsle i tiden mellan och ikraftträdandet.Den tidpunkt, före vilken en reaktor skall ha tillförts kämbränsle för alt denskall vara undantagen från lagstiftningen, är alltså ochicke ikraftträdandet. Paragrafen bör jämkas i enlighet härmed. I 2§ används såsom beskrivning av vad som kräver särskilt tillstånd, att kärnreaktortillförs kärnbränsle så att en självunderhållande kärnklyvningsreaktion kanske. Motsvarande beskrivning återfinns i 1 § och i övergångsbestämmelsema.Upprepningarna är tyngande på lagtexten. Av denna bör vidare framgå, attsärskilt tillstånd såsom anges i motiven endast krävs, när reaktorn förstagången skall tillföras kämbränsle. Lagrådet föreslår, att i 1 § upptas enbegreppsbestämning som tillgodoser dessa synpunkter. Ienlighet med det anförda kan 1 § förslagsvis ges följande lydelse: "Dennalag gäller anläggning för utvinning av kämenergi (kärnreaktor), för vilkenhar meddelats tiUstånd enligt 2 § atomenergUagen (1956: 306) och vilken ejhar tillförts kärabränsle före . Medatt kärnreaktor tUlfÖres kärnbränsle förstås i denna lag, att reaktorn förstagången tillföres kärnbränsle så att en självunderhållande kärnklyvningsreaktionkan ske." 1976/77: 53 35 Somfömtsättning för att särskilt tiUstånd att tUlföra kärnbränsle skall fåmeddelas anges i det i paragrafen upptagna första altemativet bl. a., attreaktorns innehavare skall ha företett avtal som på ett betryggande sätttillgodoser behovet av upparbetning av använt kämbränsle. Ordalagen ger merintryck av att gälla bränsleförsörjningen än bemästrandet av säkerhetsproblemenbeträffande det använda bränslet. Att avtalet på ett betryggande sätt skalltillgodose behovet av upparbetning synes enligt motiven skola innebära, attallt i reaktorn använt kämbränsle skall kunna behandlas på detla sätt, låtvara att avtalet inte behöver täcka reaktorns hela drifttid. Det fallet harinte berörts att reaktorinnehavaren för en del av det använda kärnbränsletlöser säkerhetsproblemen enligt alternaliv 1 och för återstoden enligtalternativ 2. Skäl synes dock saknas att inte tillåta en sådan kombination. Närdet gäller den slutliga förvaringen av det vid upparbetningen erhållnahögaktiva avfallet eller det använda, ej upparbetade kärnbränslet ställs kravelatt förvaringen skall vara "helt säker". Meningen härmed synes varaatt understryka att förvaringen skall vara säker mot alla tänkbara skaderisker.I lagförslaget anges på annat ställe, alt hanteringen av använt, ej upparbetatkärnbränsle skall kunna ske på ett "säkert" sätt. Den sålunda gjordagraderingen av ordet säker, som språkligt är tvivelaktig, kan vållatolkningsproblem. Innebördenav paragrafens tredje stycke synes vara att regeringen i visst fall får medge,att reaktorn tiUförs kärnbränsle trots att villkoren för tillstånd härtill intehar uppfyllts. En sådan regel strider mot lagens syfte att nya kärnreaktorerinte får tillföras kärnbränsle innan säkerhetsproblemen är lösta. Det kan förövrigt ifrågasättas, om något verkligt behov finns av undantagssladgandet.Enligt lagrådets mening bör stadgandet utgå. har anfört torde i en ny paragraf, betecknad 3 §, böra upptas regler,motsvarande föreskrifterna i förslagets över gångsbestämmelser beträffande reaktor, för vUken ansökan om slutiigt godkännande har ingivits till kämkraftinspektionen före . Varken av lagtexten eller föredragande statsrådets uttalanden framgår klart, vUka bestämmelser som är att tiUämpa för det fall att sådan reaktor inte har tiUförts kärnbränsle före utgången av eller den dag efter utgången av som regeringen be stämmer. Om meningen är att de mildare villkoren för tillstånd alt där efter tillföra kärnbränsle då skall gälla, torde den nya 3 § kunna ges följande lydelse: "Haransökan om slutligt godkännande beträffande kärnreaktorn ingivits till statenskärnkraftinspektion före , får reaktom efter utgången av år1977 eller den dag efter utgången av septem- 1976/77: 53 36 ber1977 som regeringen bestämmer ej tillföras kämbränsle eller, om så har skett,drivas ulan särskUt tillstånd av regeringen. Tillståndfår meddelas, om reaktorns innehavare före utgången av 1. har förelett avtal, som på etlbetryggande sätt tillgodoser behovet av upparbetning av använt kärnbränsle,eller 2. har visat, att hanteringen avanvänt, ej upparbetat kärnbränsle kan ske på ett säkert sätt. Meddelasej tillstånd enligt vad nu har sagts, får tiUstånd meddelas endast om reaktornsinnehavare fullgör vad som föreskrives i 2 § för erhållande av där avsetttillstånd." Dei denna paragraf upptagna ersättningsreglerna har ganska utförUgt motiverats iremissen, även i fråga om detaljer. Utan att ta ställning till de olikabehandlade lolkningsspörsmålen vill lagrådet understryka, att ledning vid lillämpningav de föreslagna reglerna får sökas också i allmänna ersättningsrättsligaprinciper, särskilt på skadeståndsrättens område. Det är alltså t. ex.självklart, att man vid prövning av frågor om en förlust har uppkommit tiUföljd av viss åtgärd har att tiUämpa de allmänna principerna för orsaks- och adekvansbedömning.TUI slut får det ankomma på rättstUlämpningen att med ledning av motivuttalandenoch allmänna rättsgrundsatser pröva de ersättningsfrågor som kan uppkomma. Iremissen berörs inte de problem som uppkommer för en kärn-kraflanläggningskreditgivare på grund av den nya lagen. Vanliga regler med syfte att tillgodosekreditgivare med säkerhet i viss egendom kan inte göras tillämpliga, eftersomfråga är om ersättning för anläggnings-havarens förlust och ej om ersättningför att själva egendomen har tagits i anspråk eller skadats. Om det ansesnödvändigt att säkerställa att kreditgivare får del i utgåendeersättningsbelopp, fordras alltså en reglering av speciellt slag; en sådankräver närmare utredning. paragrafens andra stycke upptagna regeln ansluter sig till den i rätispraxistillämpade principen att en skadelidande har skyldighet att söka begränsa sinförlust och måste vara aktivt verksam i detla syfte. Någon erinran mot attprincipen här direkt uttalas i lagtexten bör enUgt lagrådets mening ej resas(jfr SOU 1976: 66 s. 161). Enligtden av lagrådet förordade systematiken bör förevarande paragraf betecknas 4 §och uppta hänvisning även till 3 §. Enligtdet föreslagna stadgandet straffas både den som uppsåtligen och den som av oaktsamhetbryter mot lagens bestämmelser. Påföljden har bestämts till fängelse . Detta innebär att fängelse blir 1976/77: 53 37 straffminimumäven i oaktsamhelsfall. Enligt lagrådets mening ger detta anledning tillbetänkligheter. Lagrådet föreslår därför att, om inte oaktsamhetsbrott undantas,böler införs i straffskalan. Denav lagrådet förordade systematiken med en ny 3 § får som konsekvens attförevarande paragraf bör betecknas som 5 § och omredigeras så att denstraffbelägger även brott mot 3 § första stycket. Medden av lagrådet förordade systematiken bortfaller behovet av särskildaövergångsbestämmelser. 1976/77: 53 38 Närvarande:statsministem FäUdui, ordförande, och statsråden , , ,, , , , , , Asling, Söder, ,Mundebo, Krönmark, , Burenslam , , , Proposition med förslag till lag om särskilt tillstånd att tillföra kämreaktorkämbränsle, m. m. Föredragandenanmäler lagrådets yttrandei över förslag tiU lag om särskilt tillstånd för attfå ta kärnreaktor i drift. Föredraganden redogör för lagrådets yttrande m. m.och anför. IaUt väsentligt har lagrådet godtagit de sakliga lösningar som förslagetinnebär liksom tekniken att meddela de nya reglerna i en särskild lag.Lagrådets påpekanden är av övervägande lagteknisk och redaktionell natur. Deförslag till ändringar som lagrådet lägger fram finner jag i huvudsak varavälgrundade. Jag godtar sålunda i stort vad lagrådet har föreslagit. På enpunkt har jag en annan uppfattning än lagrådet. På ytterligare några punklervill jag något kommentera lagrådels yttrande. Lagrådetifrågasätter om kravet att en lag skall vara generellt utformad verkligen ärtillgodosett i fråga om det remitterade förslaget, när lagen inte blir tUlämpligi fråga om kämreaktor tUl vilken möjligen tiUstånd kan komma attlämnas. Enligt min mening är emellertid i det remitterade förslaget kravet pågenerell utformning av lagen uppfyllt. Av förarbetena tiU regeringsformenframgår (prop. 1973: 90 s. 203204) sålunda bl. a. att detta krav anses uppfyUtom lagen avser en i allmänna termer bestämd krets av personer. Ävenbortsett från den nu behandlade formella frågan talar enligt lagrådetsuppfattning skäl för att lagen bör omfatta också eventuellt tillkommandereaktorer, eftersom redan på grund av lag samma villkor bör gälla för dentillkommande reaktorn som för övriga. För min del vill »Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde . 1976/77: 53 39 jagframhålla alt den föreslagna lagen syftar till att reglera särskilda frågor somhänger samman med att redan givna tiUstånd inte har förbundits med villkor somtar sikte på hanteringen av det använda kärnbränslet. Regleringen bör integöras mera omfattande än som motiveras av lagens syfte. Jag anser därför alt tiUämpningsområdetinte bör utvidgas i enUghet med vad lagrådet har föreslagit. Skulle tillståndenligt atomenergilagen komma att lämnas i fråga om kämreaktor bör enliglmin mening direkt i tillståndet föreskrivas villkor som svarar mol dem som hartagits upp i förslaget. Somförutsättning för särskilt tiUstånd att tillföra kärnbränsle anges i det iparagrafen upptagna första alternativet bl. a. att reaktoms innehavare skallha företett avtal som på ett betryggande sätt tillgodoser behovet av upparbetningav använt kärnbränsle. Enligt lagrådet ger ordalagen mer intryck av att gällabränsleförsörjningen än bemästrandet av säkerhetsproblemen beträffande detanvända bränslet. Uttrycket skall givetvis förstås mot bakgrunden av lagensallmänna syfte att tillgodose säkerhetsaspekterna. EnUgt min mening behövernågon tvekan inte uppstå på denna punkt. Lagrådetpåpekar vidare att det fallet inte har berörts att reaktorinnehavaren för endel av det använda kärnbränslet löser säkerhetsproblemen enligt alternativ 1och för återstoden enligt alternativ 2. Jag delar lagrådets mening att skälsaknas att inte tillåta en dylik kombination. Lagtexten motsäger inte en sådantillämpning. Närdet gäller den slutliga förvaringen av det vid upparbetningen erhållnahögaktiva avfallet eller det använda, ej upparbetade kärnbränslet ställskravet att förvaringen skall vara "helt säker". I övergångsbestämmelsernaanges att hanteringen av använt, ej upparbetat kärnbränsle skall kunna ske på elt"säkert" sätt. För undvikande av tolkningsproblem förordar jag attuttrycken "helt säker" resp. "helt säkert sätt" används. Enligttredje stycket i det remitterade förslaget fick regeringen i visst fall medge,att reaktorn tillfördes kämbränsle trots att villkoren härför inte hadeuppfyllts. Som lagrådet har föreslagit bör stadgandet utgå. Lagrådetberör de problem som uppkommer för en kärnkraftan läggnings kreditgivare pågrund av den nya lagen. Denna fråga har tagits upp också i en skrivelse från AUmännapensionsfonden, första, andra och tredje fondstyrelserna. Jag räknar för med att eventuella ersättningsfrågor kommer att lösas genomöverenskommelse. Staten kan härvid genom vUlkor se tUI att borgenärernasintressen bhr tillgodosedda. Vid en domstolsprövning saknar domstolen möjlighetatt 1976/77: 53 40 förordnaom nedsättning av utdömda ersättningsbelopp. Som lagrådet har anfört fordrasför att säkerställa att kreditgivare får del i utgående ersättningsbelopp enreglering av speciellt slag. En sådan kräver närmare utredning. För egen delbedömer jag att en reglering av detta slag kan undvaras. Jag vUlhär även nämna atl , med anledning avlagrådsremissen, har tagit upp frågan om de ekonomiska konsekvensema av denföreslagna lagens tUlämpning för de anställda vid kärnkraftverken. Förbundethemställer att regeringen utfäster sig atl ge de anställda full ekonomisk gottgörelseför förluster som de kan komma att drabbas av vid en eventuell avveckling, helleUer delvis, av kärnkraften. har tidigare förtfram liknande önskemål i mera genereU form. Förbundet har således hemställt omgarantier för att anställda inte personligen skall behöva bära alla kostnaderoch olägenheter som följer av en snabbt omlagd energipolitik. Jagvill påpeka att ersättningsreglerna i lagförslaget innebär lagfäst rätt förreaktorinnehavaren till ersättning för kostnader som har lagts ned före lagensikraftträdande. Som framhålls i den allmänna motiveringen för förslaget börvid beräkning av ersättningen hänsyn tas bl. a. till ansvaret för personal.Kraftföretaget bör därigenom kunna fullgöra sina förpliktelser gentemot de anslälldavid en eventuell aweckling. För kostnader som hänför sig till tiden efterlagens ikraftträdande bör ersättning till reaktorinnehavaren kunna ulgå eftersärskild prövning. Det ligger i sakens natur att särskild hänsyn därvid kommeratt tas till de anställdas intressen. Denföreslagna lagen kan få till följd att verksamheten i samband med vissakärnkraftverksprojekt minskar snabbare än förutsett såväl på byggnadsplatsensom hos tillverkare av utrustning. De problem för de anställda som därvid kanuppkomma är av liknande slag som då stora anläggningsprojekt färdigställs.Samhället förfogar över bl. a. arbetsmarknadspolitiska medel för att lösasådana problem. Jag vill också erinra om att den , som jag medstöd av regeringens bemyndigande avser att tiUkalla inomkort, enligt sina direktiv skall upprätta en plan för successiv avveckling av kärnkraften.Därmed kommer det även alt föreligga ett bättre underlag för att bedöma behovetav åtgärder för att lösa de omställningsproblem som en avveckling för med sig.Jag vill vidare erinra om att kommissionen enligt direktiven skall ge förslagtill åtgärder som krävs för alt eventuellt behövliga anläggningar föralternativ kraftproduktion snabbt skall kunna byggas. förslag att böter införs i straffskalan har jag inte något 1976/77: 53 41 Utövervad jag har anfört i det föregående bör vissa jämkningar vidtas. Jaghemställer atl regeringen föreslår att antaga det av lagrådetgranskade förslaget till lagom särskilt tillstånd att tUlföra kärnreaktor kärnbränsle, m. m. med vidtagnaändringar. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att antaga det förslag som föredraganden harlagt fram. TRYCKERI 1976 760*41