prop · G003130 · 1976-12-31 00:00:00 — Räntesatsen vid användande av rörlig kredit böreidigt utredningen ansluta till motsvarande marknadsräntor. Utredningens förslag vad avserförmögenhetsredovisning och kapitalkostnader har genomgående utformats så attregeringen dels i de allmänna anvisningarna för anslagsframställningar börutforma vissa huvudregler för samtiiga myndigheter detta för att åstadkommaenhetlighet i budgetsystemet , dels i särskilda anvisningar för anslagsframställningarbör utfärda de undantag från huvudreglerna, som då särskilda skäl föreliggerbör gälla för vissa verksamheter. 1976/77:130 12 dennai princip enhetliga information bör dessutom viss information kunna tas framgenom specialundersökningar. Mot utredningens förslag beträffandeförmögenhetsredovisning och kapitalkostnader har ledamoten reserveratsig. I detta sammanhang vill jag också redovisaaffärsverkskommitténs förslag rörande kapitalkostnader och kapitalredovisning.Enligt affärsverkskommittén bör beräkningsgrunderna för överskottsberäkningoch redovisningsmetoder vara lika för affärsverken och angränsande företagutanför den statliga sektorn för att skillnaden i överskott (nettoresultat)klart skall kunna analyseras och därvid även motiveras. Kommittén har föreslagit att det disponeradestatskapitalet skall uppdelas på en lånedel (statsverkslån) med ovillkorligförräntning och en del "eget kapital" (stamkapital) med villkorligförräntning. I samband med utdelning på stamkapital bör verken enligtkommitténs förslag också inleverera en skattemotsvarighet. Fördelningen mellanstatsverkslån och stamkapital bör bestämmas efter utredning för varje verk försig. Anläggnings- och omsättningstillgångar, som i dagfinansieras med rörlig kredit, bör i fortsättningen enligt affärsverkskommitténfinansieras med statskapital. Affärsverken bör få samma möjligheter som aktiebolagenatt variera avskrivningar och värdering av lager. Affärsverken bör enligt kommhtén vidare gesmöjlighet att avsätta medel till "investeringsfonder" och"resultatutjämningsfonder". Pensionskostnaderna bör enligt kommitténs förslagberäknas enligt tryggandelagens regler och pensionsreservationer inlevererastill statsverket som svarar för aktuella pensionsutbetalningar. Vidare har kommittén föreslagit att en automatisköverföring tiU följande budgetår av inte utnyttjade delar av affärsverkensinvesteringsramar bör möjliggöras. Enligt sina instruktioner skall alla affärsverkutom postverket placera den likviditet som inte behövs som rörelsekapital iverksamheten på statsverkets checkräkning i . Möjlighet att placeratillfällig överlikviditet på räntebärande räkning finns inte.Affärsverkskommittén har föreslagit att verken skall få en sådan möjlighet. Enligt kommitténs uppfattning bör RRV gentemotaffärsverken arbeta på samma sätt som en auktoriserad revisor och göra årligarevisionsinsatser. har föreslagit att förinvesteringar med åtminstone delvis monetärt mätbara effekter, med en minstavaraktighet av och minsta kostnad av , bör investeringskalkylerupprättas som ett led i investeringsbedömningen och i vissa fall presenterasför regeringen. Med en investeringskalkyl avses en strikt finansiell beräkningav fram- 1976/77:130 13 lidabetalningsströmmar förknippade med investeringen. Kalkylerna bör enligtutredningen göras enligt kapitalvärdemetoden nuvärdemetoden eller annuitetsmetoden.Alternativa kalkyler och efterkalkyler bör utföras. Diskonteringsräntan börfastställas av regeringen. Vidbeslut om politiskt eller samhällsekonomiskt särskilt viktiga investeringareller väsentiiga omläggningar av den statliga verksamheten bör enligtutredningen detta beslutsunderlag investeringsbedömningar medinvesteringskalkyler kompletteras med samhällsekonomiskakostnads-inläktsanalyser. Härvid bör alla de faktorer som är av vikt förbeslutet kartläggas och kvantifieras och värderas där så är möjligt. Det är avsärskild vikt att även sådana faktorer som inte kan mätas eUer prissättas, t.ex. sociala aspekter och fördelningsaspekter, uppmärksammas.Samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser bör som regel utföras av särskUttillsatta Utredningsgrupper. Budgetensfyra anslagstyper klassificeras f. n. formellt efter de regler som gäller fördels merutgifter, dels besparingar. Förslagsanslag kan överskridas avregeringen utan hörande, medan outnyttjade medel inle, med vissa undantag,får reserveras tiU följande budgetår. Rätten att överskrida är emellertidvillkorlig och är beroende av de bestämmelser har angett för deenskilda anslagen. Obetecknade anslag får inte överskridas utan riksdagensgodkännande och inbesparade medel får inte utnyttjas under följande budgetår.Reservations- och investeringsanslag får inte heller överskridas utanriksdagens godkännande, men besparingar får användas efter budgetåretsslut. Skillnaden mellan dessa två senare anslagstyper ligger väsentligen i attreservationsanslagen är uppförda på driftbudgeten, medan investeringsanslagenfinansierar verksamheten på kapitalbudgeten. Utredningen har föreslagit att de fyra nuvarandeanslagstyperna ersätts med en enda anslagstyp för vilken två regler bör gälla,nämligen dels att regeringen får rätt att medge överskridande avanslagsbeloppet eller upp till ett belopp av 1 milj. kr. endast ettderavillkoret behöver vara uppfyllt , dels att det inte bör finnas någon möjlighetatt disponera outnyttjade medel efter budgetårets slut. Utredningen har vidareföreslagit att bemyndiganden skaU användas i större utsträckning föranskaffningar, som medför utbetalningar under kommande budgetår.Bemyndigandena bör enligt detta förslag uttryckas i form av de totalautbetalningarna för projektet. Medel bör anvisas endast för det kommandebudgetåret och bör pröva resterande bemyndiganden. Enligt utredningen bör regeringen vidare hamöjlighet att utnyttja en finansfullmakt. Denna bör enligt budgetutredningen iprincip innebära minskade anslag till sysselsättningsskapande åtgärder ochökade konjunkturreserver för affärsverken. Beredskapsbudgeten får enligt utredningeni och med detta förslag ingen funktion, utan bör upphöra. Prop, 1976/77:130 14 Utredningen har framhåUit att det inte finns någrahelt entydiga principer för avgränsningen av budgeten, dvs. för när beslut omresurstilldelningen till en statlig verksamhet eller beslut innebärandesubventioner eller pålagor redovisas i budgeten eller vid sidan av budgeten.Vissa statligt finansierade verksamheter tas inte upp på budgeten, medan samtidigtverksamheter som inte är statligt finansierade redovisas där. Vad som f. n.ingår i budgeten är en följd av tidigare vid olika tillfällen fattade beslut. Huvudprincipen vid avgränsningen av den statligabudgeten bör enligt utredningen vara att samtiiga statens insatser ochverksamheter på olika områden redovisas i budgeten. Allmänt sett torde det enligt utredningen vara avintresse att redovisningen av socialförsäkringsavgifterna sker samlat över denstatUga budgeten. Avgifterna är av betydelse från inkomstfördelningssynpunktoch har även ett stabiliseringspolitiskt intresse. Att stora delar av systemetf. n. ligger utanför den statliga budgeten försvårar överblicken över det.Utredningen har mot denna bakgrund föreslagit att en redovisning av helasocialförsäkringssystemet sker i informativt syfte. Införselavgiftsmedel på jordbrukets och fisketsområden redovisas inte över budgeten utan utgör speciella budgetar somväsentligen fastställs av statsmakterna i samband med ställningstagande tillförslag om jordbrukspolitiken och fiskepolitiken. Dessa införselavgiftsmedelbör enligt utredningen jämstäUas med övriga tullmedel på budgeten. Utredningenhar därför föreslagit alt dessa medel tas upp på statsbudgetens inkomstsida ochatt regleringskassorna och de övriga ändamål som finansieras avinförselavgiftsmedel skall få motsvarande bidrag över statsbudgetensutgiftssida. Affärsverkens driftstater fastställs inte, tillskillnad från deras investeringsstater, av . Driftstaterna redovisasdock för under rubriken av statens kapitalfonder i bUaganRiksrevisions-verkels inkomstberäkning till budgetförslaget. Här ges enberäkning av intäkter och kostnader för innevarande budgetår och prognoser förde två kommande åren. Redovisningen bygger på beräkningar som har gjorts avaffärsverken och lämnats till RRV under höstens budgetarbete. Under vårenrevideras beräkningarna tUl kompletteringspropositionen. Regeringenfastställer driftstaterna i samband med att regleringsbreven utfärdas. Det ärenligt utredningen angeläget att affärsverkens hela verksamhet behandlas i ettsammanhang i budgetarbetet, där f. n. bara investeringsverksamheten tas upp.Affärsverkens driftbudgetar bör enligt utredningen redovisas ianslagsframstäUningarna och budgetpropositionen. De bör föras upp på denstatliga budgeten under formella 1 000-kronorsanslag. Affärsverkensdriftbudgetar bÖr enligt utredningen, liksom f. n. fastställas av regeringen iregleringsbreven. Specialdestinationhar förekommit i stor utsträckning i statsbud- 1976/77:130 15 geten.Systemet tillämpas numera endast för automobilskattemedel samt för bidrag tiUbank- och försäkringsinspektionens verksamhet. Det tidigare motivet förspecialdestination, nämligen att garantera vederbörande verksamhet medel,torde enligt utredningen numera sakna aktualitet. Det i vissa falleftersträvade syftet att intäkterna av en verksamhet skall redovisas motkostnaderna kan uppnås på annat sätt. Utredningen har därför föreslagit attformell specialdestination inom budgeten inte längre skall tillämpas.Automobilskattemedelsfonden bör således upphöra och automobilskattemedlen intelängre avräknas mot vederbörande utgiftsanslag. Bank- ochförsäkringsinspektionens medel torde enligt utredningen lämpligen kunna förasupp under formella 1 000-kronorsanslag. Utredningen har vidare föreslagit att beslut omnyutlåning vid de nuvarande revolverande lånefonderna skall tas öppet påbudgeten. Det tidigare motivet för att göra utlåningsfonderna revolverande,nämligen att garantera dessa ändamål medel, torde numera sakna aktualitet. F. n. gäller som huvudregel bruttoredovisning avstatens verksamheter, dvs. vid verksamheter med inkomster förs såväl inkomstersom utgifter normalt upp på budgeten. Nettoredovisning, som innebär att endastöver- eller underskott förs upp på budgeten, har emellertid blivit alltvanligare. Detta gäller särskilt uppdragsverksamhet. Härmed avsesavgiftsfinansierad verksamhet, vare sig den befinner sig i fri konkurrens ellermonopolsituation. Bruttoredovisning av statens verksamheter börenligt utredningen liksom f. n. vara huvudregel. Detta innebär att vidverksamheter med inkomster såväl inkomster som utgifter förs upp på budgeten.Nettoredovisning, som innebär att endast överskott eller underskott förs upppå budgeten, bör enligt utredningen tillämpas i de fall då man främst fästeruppmärksamheten vid verksamhetemas nettoresultat medan dessas omfattning berorpå efterfrågan. En mer allmän försöksverksamhet medprogrambudgetering inleddes föregången av visst utredningsarbete. Inomden civila delen av statsförvaltningen berörs numera närmare 30 myndigheter avarbetet med programbudgetering. Omkring en fjärdedel av dessa är uppdragsmyndigheter,det viU säga myndigheter som helt eller delvis finansierar sin verksamhet genomavgifter. Maj:t uppdrog åt RRV att med biträdeav berörda myndigheter utvärdera försöksverksamheten rörande programbudgetering.Resultatet från tre delrapporter har tidigare redovisats för (prop. 1972: 1 bil. 2, FiU 1972: 11, rskr 1972: 81; prop. Prop, 1976/77:130 16 2, FiU 1973:7, rskr 1973:56; prop. 1974: 1 bil. 2, FiU 1974: 6, rskr1974: 50). RRV har avgivit en sammanfattande slutrapport. I sin slutrapport utgår RRV från sina erfarenheterfrån försöksverksamheten m.ed programbudgetering, införande avredovisningssystem (system S) i statsförvaltningen och av RRV initierade försökmed verksamhetsplanering vid vissa myndigheter. Härutöver har RRV dragit vissaslutsatser från sin förvaltningsrevision. RRV konstaterar att den ursprungligaprogrambudgetmodellen har modifierats i olika avseenden . Det har bl.a. visat sig att det är mycket svårt att med säkerhet knyta en viss myndighetsinsats till effekter i samhället. Sådana effekter kan oftast föras tillbaka påett komplext samspel mellan t. ex. lagstiftning, åtgärder förinkomstfördelning, handlande från flera myndigheter, företag och enskildamedborgare, allmänna värderingsförändringar m. m. Intresset för siffermässigaberäkningar av samband mellan en viss myndighets resursinsatser och effekterav dess verksamhet har även av detta skäl efterhand fått en mindre framträdandeplats vid vidareutvecklingen av prograhibudgeteringen i teori och praktisktiUämpning. Direkt prestationsmätning o. d. fömtsätts kunna användas framförallt i välavgränsade beslutssituationer som avser relativt lågproduktionsnivå. RRV anför att delar av programbudgeteringen redanpå bred bas har omsatts i praktiken. Som exempel på detta nämner RRVförbättringar av kostnadsinformationen genom redovisning av lönekostnadspåläggoch lokalkostnader. System S, redovisningssystemet för statsförvaltningeninförs successivt och omfattar numera huvuddelen av statsmyndigheterna.Anslagstekniska omläggningar har genomförts och de allmänna petitaanvisningarnahar successivt tiUförts nya moment. Skillnaderna mellan myndigheterna inom ochutom försöksverksamheten har enligt RRV härigenom utjämnats, vilket röjer vägför en mer allmän höjning av den ekonomiadministrativa nivån istatsförvaltningen. Myndigheterna har emellertid enligt RRV kommitolika långt i sin utveckling av ekonomiadministrationen, och skildavärderingar, verksamhetsbetingelser och praktiska erfarenheter gör också attbilden av statsförvaltningen blir splittrad. Utvecklingen har också enligt RRV varit ojämn påolika områden inom ekonomiadministrationen. De största utvecklingsinsatsernahar myndigheterna gjort i fråga om kostnadsredovisningen. Här har man ocksåkommit förhåUandevis långt. Erfarenheterna av den utbyggdakostnadsredovisningen och ekonomiska rapporteringen genom system S är iallmänhet goda. Enligt RRV är målformuleringar ofta aUmänt hållnaoch redovisar sällan tillstånd eller förändringar som skall uppnås.Resultatinformationen, t. ex. prestationer eller effekter, har inte hellerförändrats. 1976/77:130 17 redovisasganska detaljerad verksamhetsstatistik, men någon total bild över myndighetensresultat kan enligt RRV sällan erhållas ur dokumenten. Verksamhetsresultat ochkostnader kopplas nästan aldrig samman. Anslagsframställningar i programtermerskiljer sig inte väsentiigt från anslagsframställningar från myndigheter medkonventionella anslag. Ävenom aktiviteter som måldiskussion, planering och uppföljning till viss del harstimulerats återstår enligt RRV svårigheter särskilt vad gäller möjlighetenatt beskriva verksamhetens resultat. Kungl.Maj:t uppdrog åt RRV att verkställa utredning rörande mätning avproduktivitet och effektivitet inom offentlig verksamhet. RRV överlämnade ijuni 1976 rapporten metoder för att bedöma statliga myndigheter. Utredningenbör nu anses avslutad och utvecklingsarbetet i fråga om beskrivning ochbedömning av produktivitet och effektivitet bör fortsättningsvis integreras iRRV:s ordinarie ansvar för metodutveckling inom förvaltningsrevision, planeringoch redovisning. Kostnadsredovisningen är i regel enligt RRV den delav verksamheten som har utvecklats mest. I övrigt har enligt RRVbudgetdialogen inte i väsentlig mån förändrats sedan myndigheten har fåttanslag i programtermer. Delegering av ekonomiska befogenheter inommyndigheterna har inte genomförts i någon större utsträckning. Vissa myndigheter har också varnat för att detadministrativa mer-arbetet med t. ex. planering och redovisning kan överstiganyttan av insatserna. Planeringsperspektivet har enligt RRV inteförlängts i en enligt verket tillfredsställande omfattning, även om det inomenskilda myndigheter har skett en klar förbättring. Däremot harpersonaldeltagandet i planeringsprocessen breddats i relativt stor omfattning. RRVanser att konkretiseringen och dokumenteringen av planeringsprocessensresultat sannolikt måste drivas längre. RRV framhåller att den statligabudgetprocessens utformning, offentlighetsprincipen, kontrollaspekter m. m.ställer stora krav på formella dokument för statsmakternas information. Vissaenhetlighets- och kvalitetskrav måste därför ställas på såväl planering ochredovisning som resultatanalys. Information om resursåtgång måste merasystematiskt föras samman med informalion om verksamhetsresultat. Grunderna för programindelning bör enligt RRVnärmare analyseras mot bakgrund av erfarenheterna. RRV anser vidare att det nu finns erfarenheter ochinformation som kan läggas till grund för en myndighetsvis genomförd prövningav programindelningen. Vid behov bör problem i förhållandet mellAi programindelningoch organisatorisk indelning vidare utredas. Uppdragsmodellen har prövats som ett särskiltinslag i försöksverksamheten. I stort sett har modellen enligt RRV utfallitväl, men den bör dock tillämpas med viss restriktivitet. 2 1976/77. 1 saml Nr 130 1976/77:130 18 RRV framhåller att en ekonomiadministrativförändring måsle ses som en process på lång sikt, framför aUt mot bakgrund avde varierande förutsättningarna hos olika myndigheter. har RRV i samarbete med statskontoretsvarat för genomförande av en ny redovisnings- och revisionsorganisation istatsförvaltningen. Som ett led i detta arbete införs ett generellt system förekonomisk redovisning i statsförvaltningen, system S. På särskild framställning från RRV medgav Kungl.Maj:t att verket fick genomföra en förstudie om den framtida utformningenav system S. Arbetet med att genomföra förstudien anförtroddes av RRV åt ensärskild projektgrupp. Projektgruppen redovisade sina överväganden irapporten av system S (SEA-SV). RRV har remitterat tiU ett 70-tal myndigheterm. Dessa representerar ett brett urval av intressenter till och användareav system S. Både stora och små myndigheter är representerade. De flestaanvänder system S. Vissa remissinstanser har dock ingen egen direkt erfarenhetav system S, t. ex. affärsverk och kommunförbunden. I skrivelse har RRV redovisat sinaöverväganden och förslag angående den framtida utvecklingen av system S. RRV:sslutsats av remissvaren är att myndigheterna i stort sett instämmer irapportens redogörelse för nuläget belräffande system S. Man har även betonatalt basförslaget i aUt väsentiigt bör genomföras. Remissvaren bekräftar att myndigheterna fästerstort avseende vid en översyn och förbättring av in- och utdatasidan i systemS. Vidare framstår en förkortning av omloppstiderna som ytterst angelägen. RRVavser att ge projekt med sådan inriktning hög prioritet. Projekt som innebäruppföljning av den genomförda omorganisationen av redovisningen bör ses isamband därmed och också få prioriteras högt. I sin slutrapport om försöksverksamheten rörandeprogrambudgetering föreslår RRV sammanfattningsvis: Försöksverksamheten bör övergåi ett fortsatt arbete att allmänt förbättra ekonomiadministrationen istatsförvaltningen. Detta bör ske inom ramen för en successivmyndighetsanpassad satsning på utveckling och tillämpning av StatensEkonomi-Administrativa system (SEA). Varje myndighet bör planera och avsättaresurser för anpassning av SEA till sina särskUda förhåUanden. Efter hand som resp. myndighetutvecklar sitt ekonomiadministrativa system kan programindelning avverksamheten fastställas av statsmakterna. Ändamålsinriktade anslag kan knytastill programindelningen. Därigenom uppnås vitlsterna av en utökad resursvalmöjlighetför myndigheterna. Petitaanvisningarna bör sesöver. Dels bör de ge bättre ledning till myndigheterna för att lämna dennödvändiga informationen till regeringen, dels bör de utformas så att enanpassning efter speciella 1976/77:130 19 verksamhetsbetingelserpå olika myndigheter kan åstadkommas. Utöver de allmänna petitaanvisningamabör i vissa fall särskilda petita-anvisningar utformas som instrument förregeringens styrning. Inom ramen för utvecklingen avSEA bör särskUt begrepp och metoder i fråga om beskrivning avverksamhetsresultat samt grunderna för programindelningen ses över. Behovet av utbildning ochinformation är stort. RRV:s arbete på området bör utgå från att ansvaret för demyndighetsvisa insatserna ligger hos myndigheterna. RRV:s uppgift bör vara attstimulera och stödja sådana insatser. 3.2.2Utredningsförslag om resursstyrning m. m. Den nuvarande formen av styrning av de statligaverksamheterna bör enligt budgetutredningen efter hand så långt som möjligtförändras så att man mer riktar uppmärksamheten mot verksamheternas mål och resultatoch mindre mot valet av resursslag. Utredningen har därvid förordat att denvägledande principen bör vara att statsmakterna tar ett ökat ansvar förmålinriktningen av verksamheterna, medan myndigheterna, får ett ökat ansvar förval av medel för genomförandet av verksamheterna. Utredningen har emellertidframhållit att en fullständig övergång till en styrning med preciserade måloch en fullständig frihet för myndigheterna i val av resursslag inte är möjlig.Myndigheternas val av resursslag kan exempelvis medföra långsiktiga bindningarför statsmakterna eller komma i konflikt med statsmaktemas mål på olikaområden. I den takt möjligheter tUl den av utredningenföreslagna styrningen skapas bör detaljeringsgraden i de bestämmelser som f. n.ges i regleringsbreven med anslagsposter för lönekostnader, expenser,reseersättning etc. jämte andra föreskrifter kunna minskas. Utredningen har föreslagitatt behovet av kvarstående restriktioner för val av resursslag bör granskas. Utredningen har föreslagit att budgeten på långsikt mer konsekvent delas in med hänsyn till målen för de olika verksamheterna.På så vis underlättas enligt utredningen rationeUa avvägningar ibudgetprocessen samlidigt som man motverkar att man vid resurstilldelningen ialltför hög grad koncentrerar sig på enskilda anslag. Denna ändamålsindelning bör enligt förslagetinföras genom att budgeten delas in i ett antal större ändamålsområden,sektorer. För varje sektor preciseras målen som man kartlägger vilkamedel som finns för att främja målen. Genom en sådan s. k. mål-meddttjalys sombl.a. lägger vikt vid att analysera medlens beroendeförhiBnden kan. man upprättaen mål-medelstruktur, dvs. ett schema som Beskriver vilka medel som främjardelmål och överordnade mål för en sektor. Med utgångspunkt i mål-medelstrukturen kan olikaprogram inom sektorn samt den närmare avgränsningen mellan sektorernabestänamas. 1976/77:130 20 Programutgörs av aktiviteter som är inriktade mot sektorns mål. Sektorindelningenmåste vara överskådlig och får därför inte bli alltför detaljerad. De olikasektorerna bör av detta skäl indelas i olika huvudprogram. Enligt utredningen torde det inte vara möjligt attfinna någon indelning av budgeten som helt undanröjer de problem som s. k.flermåls-verksamheter medför, dvs. verksamheter som syftar mot flera mål. Ändamålsindelningeninnebär enligt utredningen att man genom mål-medelanalyser klarare kanidentifiera de flermålsverksamheter som förekommer och på så vis finna attverksamheter som f. n. genomförs vid viss myndighet egentligen bör sestillsammans med annan verksamhet som genomförs vid en annan myndighet. leder däremot inte en ändamålsindelning i sig till ett ökat antalflermålsverksamheter. 1 de fall avgränsningen av de olika sektorerna inteöverensstämmer med avgränsningen av de aktuella departementshuvudtitlarna kanenligt utredningen organisatoriska och administrativa svårigheter uppkomma. Budgetsystemets informationsflöden bör enUgtförslaget förbättras genom en utbyggd, systematisk planeringsverksamhet, sominte resulterar i bindande planer utan anger fler handlingsalternativ. Enutökad planering är enligt utredningens mening ett bättre sätt att åstadkommaden önskade långsiktigheten i budgetprocessen än att t. ex. förlänga den formellabudgetperioden. Det av utredningen förordade planeringssystemet har utformatsmot bakgrund av förslagen om ändamålsindelning av statsbudgeten.