prop · G003130 · 1976-12-31 00:00:00 — Jag vill emellertid understryka att myndigheterna inte kaneller bör lämnas full handlingsfrihet i fråga om val av resurser. Som budgetutredningenhar påpekat innebär användningen av vissa resursslag långsiktiga bindningarför statsmakterna. Exempelvis kan på grund av det statiiga tjänstesystemet, denstatiiga personalpoUtiken och trygghetslagstiftningen anstäUning av personalmedföra sådana bindningar. Detta gäller även många investeringar. Ett annatmotiv för restriktioner kan vara att myndigheternas val av resursslag kan kommai konflikt med statsmakternas mål på olika områden, t. ex. personal- ochlönepolitik, regionalpolitik, lokaliseringspolitik samt sysselsättnings- ochstabiliseringspolitik. Föreskrifter rörande valet av resursslag meddelasbl. a. i regleringsbrev. Under beredningen av regleringsbreven och andrabeslut prövas löpande behovet av restriktioner i fråga om valet av resursslag.Enligt min mening finns det dock skäl att, som budgetutredningen har föreslagit,göra en systematisk granskning av kvarstående restriktioner. Jag har för avsiktatt ta initiativ till en sådan genomgång. För att nå den önskade inriktningen av styrningenär det också viktigt att klarlägga hur olika medel samverkar för att främjaett mål. har med en modeU för mål-medelanalys visat hur manpå ett systematiskt sätt kan analysera denna process. De överordnadesamhällsmålen kan emellertid vanligtvis endast formuleras i allmänna termer.Utredningen betonar att dess analys endast bör uppfattas som ett exempel. I deaUmänna anvisningarna för myndigheternas anslagsframställningar har numeraföreskrifter meddelats om en fördjupad analys av mål och medel. Den nuvarande indelningen av driftbudgetensutgiftssida i huvudtitlar bygger på en organisatorisk indelning med anknytningtill ändamålen. Exempelvis finns under försvarsdepartementets och kommunikationsdepartementetshuvudtitlar väsentligen endast verksamheter som främjar samma eller likartademål. Utifrån sin principieUa syn på styrningen av de statliga verksamheternahar budgetutredningen föreslagit att indelningen av budgetens utgiftssida skalländras. Budgeten bör enligt utredningen på ändamålsindelas isektorer huvudprogram anslag/program i stället för som huvudtitlar littera anslag. 1976/77:130 57 Förslaget innebär att ändamålsindelningen skallkomma att ligga till grund för beslut i statsbudgeten och inte bara i efterhandge information om beslut, som har fattats i termer av enorganisationsindelning. Principförslaget om en ändamålsindelning avbudgetens utgiftssida har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. del av de erinringar som har riktats mot förslaget avser frågan hur denegna verksamheten skulle påverkas av en ändamålsindelning främst med avseendepå s. k. flermålsverksamheter. Jag delar den uppfattning som fleraremissinstanser har, nämligen att problem av organisatorisk natur kommer attuppstå om budgeten ändamålsindelas på det sätt som utredningen har föreslagit.Ett betydande antal myndigheter kommer oavsett hur ändamålsindelningen skeratt få medel anvisade från flera sektorer och program. Indelningen av budgeten har vidare ett nära sambandmed departementsindelningen, överväganden om den lämpliga fördelningen avverksamhetsområden mellan departementen grundas på en rad olika förhållandenoch sker i annan ordning. Jag är därför inte beredd att förorda att budgetenändamålsindelas enligt de riktiinjer som budgetutredningen har redovisat. Vidöverväganden om departementsindelningen får uppställningen och indelningen avbudgeten ses som en komponent bland många andra. Strävan bör vara att så långtsom det är praktiskt möjligt och lämpligt sammanföra verksamheter på sådantsätt att resursavvägningarna underlättas och överblicken förbättras. Jag vill erinra om att den huvudtitelsvisauppställda redovisningen av statsutgifterna kompletteras med enändamålsinriktad redovisning i budgetförslaget. Utgifterna redovisas där f. n.uppdelade i 15 olika ändamålsgrupper. Denna typ av redovisning ger enligt minmening ett bra underlag för bedömning av de prioriteringar som har gjorts ifråga om totalbudgetens utgifter. Såväl budgetutredningen som affärsverkskommitténhar lagt fram förslag om en utbyggd systematisk planeringsverksamhet. Utgångspunkten för budgetutredningens förslag ifråga om planeringsarbetets organisation på statsmaktsnivå är riksdagensställningstaganden i samband med förslaget till ny regeringsform (prop. 1973:90, KU 1973: 26, rskr 1973: 265 samt KU 1974: 8, rskr 1974: 19). Det innebäratt planeringsarbetet skall ledas av regeringen samt att får del avden information som utgör resultatet av olika studier och som kan vara avbetydelse för beslut som skall fatta, medan medverkan iövrigt i det väsentliga bör få formen av insyn i planeringsarbetet. Regeringenbär det slutiiga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag somläggs fram för , vilket för med sig att det ytterst ankommer påregeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig somgrundval för förslagen. 1976/77:130 58 Enligt budgetutredningen bör budgetsystemetsinformationsflöden förbättras genom en utbyggd systematiskplaneringsverksamhet. Budgeten bör sålunda byggas ut med en långsiktigalternativinriktad planering med syfte att skapa handlingsfrihet för framtidapolitiska beslut. Planeringen bör enligt utredningen redovisa olika rimligaalternativ för verksamheternas utveckling och framtida inriktning och interesultera i långsiktigt bindande planer. Deremissinstanser som har yttrat sig i frågan om planeringens syfte har ihuvudsak anslutit sig tiU budgetutredningens synsätt. a. har fullmäktige iriksgäldskontoret funnit de angeläget att en systematisk planeringsverksamhetinte resulterar i bindande planer utan tvärtom anger olika handlingsalternativ,varigenom statsmakternas rörelsefrihet ökar. Detta är av betydelse både förstabiliseringspolitiken med dess kortare perspektiv och för den meralångsiktiga utvecklingen. Härvid är det självfallet av stor vikt, att manprövar sig fram och successivt modifierar sina metoder och rutiner med ledningav gjorda erfarenheter. Även jag delar budgetutredningens uppfattning om syftetmed långsiktig planering. Denna bör alltså enligt min mening syfta till att iökad utsträckning, mot bakgrund av alternativa antaganden om den framtidaUtveckUngen, redovisa olika alternativ för verksamheternas framtida inriktningoch de åtgärder som behövs för att behålla framtida handlingsfrihet. Denlångsiktiga planeringen bör däremot i princip inte resultera i bindandeplaner. En på detta sätt utformad planering är ägnad att förbättramöjligheterna att möta nya önskemål om offentiiga nyttigheter eller att vidtaåtgärder som bidrar till den samhällsekonomiska balansen. Det förhållandet att planeringen inte bör resulterai bindande planer innebär givetvis inte att myndigheterna skaU avstå från attblicka framåt i tiden. Det är tvärtom synnerligen angeläget att man imöjligaste mån analyserar de långsiktiga konsekvenserna av dagens beslut. Detprincipiella syftet med planering bör som jag har anfört dock intevara att göra upp bindande planer utan att skapa handlingsberedskap föralternativa utvecklingsmöjligheter och att utforma dagens beslut så attmorgondagens handlingsmöjligheter inte i onödan inskränks. Jag vill erinra om att jag har tillkallaten utredning om bättre metoder för planering och hushållning istatsförvaltningen. Jag underströk då att metoderna för planering och styrningav den offentliga verksamheten bör ge statsmakterna vida möjligheter attprioritera mellan olika insatser. En översyn av budgetarbetets metoder ochbeslutsunderlag är därför motiverad. I utredningens uppdrag ingår bl. a. attöverväga hur alltför omfattande bindningar i statsbudgeten skaU kunnaundvikas. En övergripande långsiktig planering håller på attbyggas upp inom ett antal olika områden i samhället. Planeringen är utformad påolika 1976/77:130 59 sättinom olika samhällsområden. har insatser gjorts för att samordnaplaneringen och ge den en fastare form och förbättrad organisation. De problemsom skall lösas har ändrats. Människorna StäUer nya krav,förändringarna i samhäUet går snabbare och planeringsproblemen ökar. Behovet avframsynt planering för att möta utvecklingen inom olika samhällsområdenframträder aUt tydligare. Den övergripande ekonomiska planeringen sker i formav långtidsutredningar. Den senaste, långtidsutredning, är den sjundei raden av sådana utredningar i . Den första utredningen gjordes redanår 1948. Den snabba utvecklingen av föranleddeemeUertid regeringen att tillkalla en ny långtidsutredning redan år 1950.Dennas arbete avsåg då perioden 19511955. Därefter har långtidsutredningarutförts för var och en av de följande femårsperioderna. Redan i den utredningsom avsåg perioden 19611965 redovisades en utblick utöver den närmastframförliggande femårsperioden. Dessa utblickar har sedermera kommit attutgöra ett stående inslag i långtidsutredningarna och har ökat i omfattning ochambition. har man även konstaterat ett växandebehov av att stämma av utvecklingen under loppet av femårsperioden. Dettaskedde , då man gjorde en avstämning av utvecklingenunder åren 19661970. Vid detta tiUfäUe förlängdes dock inte perspektivetutöver den ursprungliga femårsperioden. Detta var emellertid fallet när man år1973 gjorde en avstämning av långtidsutredning. Vid denna avstämningutsträcktes perspektivet fram tUl . Detta innebär att man härigenom harnärmat sig ett system med rullande långtidsutredningar. Långtidsutredningarna har att utgå från de avstatsmakterna uttalade målen för den övergripande ekonomiska politiken.Utredningarnas uppgift är att mot bakgrund av förefintiigautvecklingstendenser undersöka hur dessa målsättningar skall kunna förverkligasunder den närmast framförliggande femårsperioden. Arbetet förutsätts omfattabåde en redovisning av de problem som därvid kommer att göra sig gällande ochen diskussion av alternativa vägar att lösa dessa. Vid sidan av de ekonomiska långtidsutredningarnafinns det i vårt land en lång rad andra utrednings- och planeringsformer somsyftar till att kartlägga utvecklingen eller längre. De Ökadeambitionerna på regionalpolitikens område har gett upphov till en omfattandeplaneringsverksamhet i form av den återkommande länsplaneringen. Som ett annatexempel kan nämnas att de skärpta kraven på hushållningen med ändliganaturresurser i första hand mark, vatten och luft har lett till en fysiskriksplanering som befinner sig i sitt genomförandeskede. Inom kommittéväsendet sker också en betydandeplaneringsverksamhet avseende utvecklingen på . Ofta gäller det dåutvecklingen inom särskilda samhällssektorer. 1976/77:130 60 Den övergripande samhällsplaneringen bygger tillstor del på underlag som lämnas av kommunerna. Av särskilt intresse för denövergripande samhällsplaneringen är därvid den kommunalekonomiska långtidsplaneringsom bedrivs på såväl landstings- som primärkommunal nivå. har presenterat ettprincipförslag om planeringssystem och planeringsdokument. Förslaget harutformats mot bakgrund av förslaget om en ändamålsindelad budget.Planeringssystemet och planeringsdokumenten är avsedda för planeringen inomden civila delen av de statliga verksamheterna och berör planeringen på såvälstatsmaktsnivå som myndighetsnivå. Utredningen har inte tagit upp frågan omplanering inom försvaret. har för planeringsverksamhetenvid affärsverken föreslagit att nuvarande verksamhetsinstruktioner börutvidgas till att omfatta vad staten/ägaren önskar ge uttryck för somlångsiktiga mål, att varje affärsverk bör upprätta en långsiktsplan somfastställs av statsmakterna samt att affärsverken bör upprätta internarullande femårsprogram. Av min redogörelse för utvecklingstendenserna inomden nuvarande övergripande planeringen och de åtgärder regeringen redan harvidtagit framgår att det synsätt som budgetutredningen har lagt till grund försitt planeringssystem har börjat tUlämpas i den övergripande planeringen påslatsmaktsnivå. Utredningens förslag till planeringssystem ochplaneringsdokument har däremot kritiserats för att vara tungrott ochcentralstyrt. Vilket perspektiv och vilka förutsättningar som mer i detaljskall gälla för den mer långsiktiga planeringen för olika myndigheter måste,enUgt min mening, bl. a. växa fram ur den årliga budgetdialogen. För den merövergripande planeringen anser jag att den lämpligaste organisationsformen börväljas från fall till fall. Jag vill i detta sammanhang understryka att en förändamålet tillkallad parlamentarisk utredning kan vara en lämplig form för attbedriva planering med de syften jag har angivit, dvs. att belysaeffekterna av olika alternativa handlingsvägar. Som exempel på detta kannämnas att försvarsbesluten har föregåtts av en sådanplanering med parlamentarisk insyn. Jag har tidigare berört den övergripandelångsiktiga planering som håller på att byggas upp inom ett antal olika områdeni samhäUet. Olika insatser har gjorts för att samordna planeringen och för attge planeringen en fastare form och förbättrad organisation. Genom den avstämning och utsträckning avtidsperspektivet som gjordes av långtidsutredning har mannärmat sig ett syslem med rullande långtidsutredningsverksamhet. Enligt minmening bör man sträva efter att stegvis och så långt som det är möjUgt ochlämpligt tidsmässigt anpassa den långsiktiga planeringen som äger rum inomolika samhäUsområden tUl vad som gäller för långtidsutredningarna. 1976/77:130 61 har haft till uppgift bl. a. attpröva hur den statliga budgeten skall kunna bli ett så effektivt instrument sommöjligt i stabiliseringspolitiken samt att överväga hur en ökad samordningmellan kommunemas aktiviteter och stabiliseringspolitiken skall kunna ske. Utredningen har genomfört ett antal undersökningarom möjligheterna att använda den statliga budgeten i den löpandestabUiseringspolitiken. Bland dessa undersökningar kan nämnas analyser av denregionala och den tidsmässiga betydelsen av vissa investeringar. Utredningen,som ansåg att budgeten i ökad utsträckning borde kunna användas som ett medel iden löpande konjunkturpolitiken, diskuterade möjlighetema att förbättrainformationen om konjunkturläget samt föreslog förbättringar av befintiigamedel i konjunkturpolitiken vilka rör såväl den statiiga som den kommunala sektorn.Utredningen föreslog även vissa nya stabiliseringspolitiska medel. Utredningenbetonade att dess förslag syftade till att statsmaktema skulle förfoga över såmånga instmment som möjligt i den ekonomiska politiken, men att det självklartskall ankomma på statsmakterna alt i varje läge göra erforderiiga avvägningarmellan olika stabiliseringspolitiska medel. Remissinstanserna har nästan genomgående vitsordatutredningens allmänna resonemang om behovet av effektivastabiliseringspolitiska medel. Däremot har flera av remissinstanserna ställtsig avvisande till utredningens konkreta förslag till nya medel. Som budgetutredningen har framhålUt ankommer det påstatsmakterna att bedriva en aktiv stabiliseringspolitik mot bakgmnd av dentillgängUga informationen om det aktueUa konjunkturläget. Det är därvidväsentligt att informationen om konjunkturiäget stegvis kan utökas ochförbättras. Det pågående utvecklingsarbetet med förbättradkonjunkturinformation bör självklart föras vidare. Det är av vikt att statsmaktemasbeslut kan gmndas på aktuella och tillföriitliga progno ser. påvisade genom sina olikaundersökningar de möjligheter men också de begränsningar som finns när detgäUer att använda den statiiga budgeten i en aktiv stabUiseringspolitik. framlade sina analyser och förslag har statsmakterna genomförtflera stabiliseringspolitiskt motiverade åtgärder. Utredningens analyser avmöjligheterna att använda skilda delar av den statliga budgeten har därvidvarit av värde i det löpande arbetet. Flera av utredningens förslag avsåg förbättringarav redan tillämpade stabUiseringspolitiska metoder såsom utformning av reglerför projekteringsbidrag, byggnadsreglering och beredskapsarbeten. Jag finnerinte anledning att i detta samanhang ta stäUning tiU dessa förslag. 1976/77:130 62 Såsomulredningen har understrukit måste utformningen av dessa åtgärder ske motbakgrund av den i varje särskilt fall aktuella konjunkturpolitiskasituationen. Förslagen i dessa delar kommer således att beaktas vidutformningen av olika stabiliseringspolitiska åtgärder. har lämnat förslag om vissa nyastabUiseringspolitiska medel. Jag viU i detta sammanhang kommentera några avdessa förslag. Utredningen har bl. å. föreslagit attuttagsprocenten till den preUmi-nära statliga inkomstskatten skall kunnavarieras under löpande år. Frågan om uttagsprocent för den statligainkomstskatten underställs prövning. I denna meningföreligger alltså den formella möjligheten för statsmaktema att använda denstatliga inkomstskatten som medel i den löpande stabUiseringspolitiken. Dennamöjlighet har dock inte utnyttjats . Utredningens förslag innebäratt möjlighet skulle öppnas att variera uttagsprocenten med exempelvis 10 %under löpande år. Utredningen har påvisat att ett system med en varierandeuttagsprocent kan få ogynnsamma fördelningspolitiska effekter, men harförutsatt att denna fråga kan lösas i annan ordning. Förslaget har avstyrktsav flera remissinstanser, vilka dels ifrågasätter den konjunkturpolitiskaeffekten av variationer av uttagsprocenten, dels erinrar om defördelningspoHliska nackdelarna. har anfört starkabetänkligheter beträffande bl. a. de administrativa konsekvenserna. För egendel är jag inte heller beredd att förorda någon ändring av gällandebestämmelser. Utredningen har bl. a. föreslagit alt regeringenskall få en fullmakt att ändra vissa indirekta skatter . Frågan ombefogenhetsfördelningen mellan och regeringen i fråga om beslut omändring av vissa indirekta skatter har diskuterats i senast i sambandmed den nya regeringsformen (prop. 1973: 90, KU 1973: 26, rskr 1973: 265 samtKU 1974: 8, rskr 1974: 19). Därvid har fastställts en viss ordning för hurbeslut skall kunna fattas då ej pågår. Jag är inteberedd att förorda någon ändring av den nyUgen fast-stäUda befogenhetsfördelningenmellan och regeringen i denna fråga. har vidare understrukit vikten aven bättre samordning mellan den statligt bedrivna stabiUseringspolitiken ochverksamheten inom den kommunala sektorn samt lagt fram vissa förslag i syfteatt förbättra denna samordning. Utredningen har även lagt fram konkreta förslagom konjunkturdepositioner för konununala byggnadsinvesteringar,konjunkturklausuler avseende lån och bidrag till kommunala investeringar samtatt den dåvarande kommunalekonomiska utredningen skulle få tilläggsdirektivavseende bl. a. begränsningar av den kommunala utdebiteringen. Jag vill erinraom att utredningen (Fi 1976: 06) om kommunernas ekonomi bl. a. har fått iuppdrag att beakta 1976/77:130 63 eventuellastabiliseringspoUtiska aspekter på de olika åtgärder som kommittén förordar.Jag vill vidare erinra om att statsmakterna även förfogar över andra medel,såsom byggnadsreglering och investeringsavgifter, vilka har utnyttjats istabiliseringspolitiskt syfte och vilka kan få motsvarande effekt som de avbudgetutredningen föreslagna åtgärderna. Med stöd av den numera tillämpadefinansfullmakten kan bidragen tUl bl. a. kommunala investeringar höjas när arbetsmarknadslägetkräver det. Detta har tillämpats avseende bl. a. anordningsbidrag tUl daghemoch fritidshem. Det är dock av stor vikt att, som budgetutredningen harunderstrukit, möjligheterna tiU samordning meUan den statiigt bedrivnaStabUiseringspolitiken och verksamheten inom den kommunala sektorn fortlöpandebevakas. En viktig förutsättning för en aktivstabUiseringspolitik är en hög beredskap. Med stöd av den numera tUlämpadeaktiva finansfullmakten har också nödvändiga åtgärder kunnat sättas in snabbt.Jag finner inte anledning att föreslå någon ändring av den praxis som harutvecklats, innefattande bl. a. redovisning av dispositionen av finansfuUmakteni budgetproposition och kompletteringsproposition samt fastställande av enallmän beredskapsbudget. En förutsättning för att statsmakterna skall kunnautnyttja möjligheterna att använda den statliga budgeten istabiliseringspolitiken är emellertid att myndigheterna redovisar de faktiskaförutsättningarna att tidigare- resp. senarelägga olika investeringsobjekt.Budgetutredningen har kartiagt det informationsbehov som föreligger. Jag avseratt i annat sammanhang föreslå åtgärder för att stegvis förbättra dettainformationsunderlag. Det är givetvis av vikt att användningen av befintUgastabUiseringspolitiska medel ytterUgare kan förbättras. De insatser som hargjorts i detta avseende bland vilka budgetutredningensundersökningar av de faktiska förutsättningarna att utnyttja den statligabudgeten har utgjort ett värdefullt bidrag har medverkat till ett gynnsamtresultat. Arbetet med att förbättra de stabiliseringspolitiska medlen börstegvis föras vidare. Den statliga budgeten utgör en plan för statensinkomster och utgifter , budgetåret, som omfattar perioden den 1juliden påföljande år. Avvikande redovisningsperioder förekommer förenstaka verksamheter. Budgetpropositionen föreläggs senast den 10januari och kompletteringspropositionen före april månads utgång. har ingående granskat deadministrativa aspekterna på nuvarande budgetårssystem i jämförelse med ettkalenderårssystem. I sin analys har utredningen utgått från attbudgetpropositionen i ett kalenderårssystem skulle föreläggas den 1september och kompletteringspropositionen . Viden avvägning mellan de två alternativen bör enligt utredningen Prop, 1976/77:130 64 följandefaktorer beaktas: de konstitutionella förhållandena, följder förbudgetprocessen, samordningen med kommunerna, informationsflödet omkonjunkturläget och internationella aspekter. De konstitutionella faktorema måste enUgtutredningen tillmätas stor vikt. Utredningen har inte haft i uppdrag att prövadessa utan har endast konstaterat att nuvarande system innebär att allmännaval äger rum medan ett kalenderårssystem torde förutsätta val påvåren. Följderna för budgetprocessen har utredningen inteansett böra tillmätas avgörande betydelse. För myndigheterna skulle arbetetmed anslagsframställningarna i ett kalenderårssystem äga rum istället för som f. n. . På lokal och regional nivå skullearbetet behöva påbörjas i stället för som f. n. före jul.En nytiUträdande regerings möjligheter att påverka budgetarbetet skulle minskanågot vid en omläggning. budgetarbete omfattar f. n. drygt fyraoch en halv månad. I ett kalenderårssystem skulle behöva förkortasmed drygt en månad för att budgetarbete skall kunna avslutas förebudgetårets början. Samordningen med kommunerna, informationsflödet omkonjunkturläget och de internationella aspekterna berör enligtbudgetutredningen samma problem, nämligen hur staten från kommuner, näringsliv,inter-nationeUa organisationer och främmande länder bäst skall kunna samla uppinformation och beslutsunderlag av betydelse för finanspolitiken under kommandebudgetperiod samt påverka kommuner och näringsliv på ett från stabiliseringspolitisksynpunkt lämpligt sätt. Frågan om beslutsunderlaget för finanspolitiken måsteenUgt utredningen tUlmätas stor vikt. Från kommunernas synpunkt skulle enligtbudgetutredningen en omläggning av det statliga budgetåret till kalenderår ivissa fall något förbättra möjligheterna att beräkna tillkommande statsbidrag.Fördelarna härav torde dock vara begränsade. Kommunerna skulle vidare få kännedomom den statiiga finanspolitiken innan deras budgetarbete har avslutats. Ur statens synvinkel kan beräkningarna vad gällerstatsbidrag och kommunalskattemedel bli något osäkrare än vad som f. n. ärfallet för den första hälften av det statiiga budgetåret, dvs. den andrahälften av det kommunala budgetåret, men mindre osäkra än vad som f. n. gällerför det därpå följande halvåret. Den väsentiiga informationen måste ikalenderårsmodellen presenteras i kompletteringspropositionen, inte som ibudgetpropositionen. Motsvarande gäUer om den aUmänna konjunklurinformationenom kommunernas ekonomiska beteende .