prop · G003138 · 1976-12-31 00:00:00 — I rapporten från RS-projektetframhålls att åtgärder bör vidtas för att i möjligaste mån förebygga den oroför den personliga integriteten som orsakas av osäkerhet bland de skattskyldigaom hur skattekontrollen fortsättningsvis skall bedrivas. Detta föreslåslämpligen böra ske genom utökade informationsinsatser. Datainspektioneninstämmer i detta och framhåller att det är viktigt alt de skattskyldiga på eltlättförståeligt sätt informeras om hur skattekontrollen skall bedrivas i detnya ADB-systemet. Oro för integritelsintrång beror enligt inspektionen erfarenhetsmässigtmånga gånger på okunnighet som är naturiig mot bakgrund av de nya möjlighetertill förbättrad skattekontroll som ADB-lekniken erbjuder. Inspektionen ärmedveten om den intressekonflikt som föreligger mellan skattemyndigheternasönskan alt i vart fall i samband med revisioner inte i förväg avslöja dessa ochkravet på öppenhet. Datainspektionen tillstyrker således rapportens förslag omökade informationsinsatser. 3.3.3 Det centrala skatteregistrets karaktär Vid riksdagsbehandlingen av förslagetom det nya ADB-systemet fömtsättes att det centrala skatleregistret skulle varaett internt arbetsregister. Det konstateras i 1976: 4emellertid att registret ur offentligrättslig synvinkel måste betraktas som enallmän handling med de inskränkningar i fråga om offentlighet som gäller enligtsekretesslagen. Man har i det fortsatta arbetet iprojektet också undersökt huruvida det centrala skatteregistret börsekretessbeläggas eller ej. I stort har man funnit att redan befintiiga ellerföreslagna' sekretessregler är tillräckliga. Det är dock möjligt att göra enannan bedömning i avvägningen mellan sekretesskyddet och kravet på insyn iskatteadministrationens myndighetsutövninig. Därför har inom projektetövervägts att föreslå en total sekretessbeläggning av databasen. Det skulledock medföra att bl. a. beslut, som traditionellt är offentiiga, skulleinbegripas. Å andra sidan kan även sammanställningar av beslut varaintegritets-hotade. Exempelvis kan en sammanställning av vUka avvikelser avviss 1 Offentlighets- ochsekretesslagstiftningskommitténs förslag till Lag om allmänna handlingar (sebetänkandet SOU 1975: 22). 1976/77:138 32 typsom har gjorts av en taxeringsnämnd vara helt berättigad från insynssynpunktmen om samma sammanställning används för att avslöja en medborgares ekonomiskaförhåUanden kan den vara integritets-kränkande. Irapporten föreslås sammanfattningsvis följande: Det centrala registret förbeskattning, som enligt beslut skaU inrättas, sekretessbeläggs vadjjäller handlingar rörande beskattning i första instans. Därigenom blir ändockviss information i registret offentlig, främst gäUer detta information ibeslutshandlingar. Utdrag enligtoffentiighetsprincipen ur det centrala registret för beskattnmg tillhandahållsenbart i dokumentform och ej på maskinläs-bart mediimi. Den aviseringsverksamhet somförekommer tUl bl. a. vissa myndigheter och privata företag föreslås ligga kvaroförändrad på länsdatorerna. När det samordnade person- och adressregistret,SPAR-systemet, tas i bmk förväntas majoriteten av verksamheten överflyttas tilldetta system. Nya aviseringar frånskattesystemels register till extema myndigheter föreslås ske endast dåförfattningsenlig skyldighet föreligger. Utlämnande av uppgifter föi-statistisk behandling bör efter hörande av datainspektionen länma'> endasttill som bar vidtagit långtgående åtgärder pådatasäkerhetsområdet för att skydda den personliga integriteten. Andraangelägna önskemål om statistik bör tUlgodoses genom att RSV utförbearbetningen eller genom att data avidentifieras före ett utiämnaiide. Datainspektionen ansluter sig i sitt yttrande tilluppfattningen att det centrala skatleregistret bör anses som allmän handling.E>et blir då av vikt från integritetssynpunkt att b<;döma vilkensekretess som kommer att gälla. Så som sker i rapporten bör enligt inspektionenbedönmingen göras mot bakgrund av det av framlagda förslaget till Lag omallmänna handlingar (SOU 1975: 22). Detta förslag innebär att deklarationsuppgiftero. d. skall hållas hemliga. Beslut i taxeringsärenden, inbegripet de s. k.längderna, blir däremot offentliga. I stort sett blir sekretessen densamma somf. n. men med den skillnaden att förmögenhels-längden föreslås bli offentUg. Förslaget tUl lag om allmänna handlingar innehållervidare en regel för utbytet mellan myndigheter av sekretessbelagda handlingar.I de fall där informationsutbytet mellan myndigheterna är livligt bör enligtOSK särskild författningsreglering tillgripas. I rapporten från RS-projektetföreslås att författningsbestämmelser skall meddelas om i vilka fall utdrag påADB-media skall lämnas till myndigheter utanför skatte-administtationen.Datainspektionen vill med anledning härav framhålla att sådana bestämmelserinnebär att s. k. samköming med andra myndigheters, t. ex. statistiskacentralbyråns register regleras i författning. Är samköming inteförfattningsnjglerad, kräver den enligt datalagen således datainspektionenstUlstånd. Datainspektionenanför vidare att avsikten med den urspmngliga 1976/77:138 33 idénatt uppfatta det centrala skatleregistret som ett intemt arbetsregisteruppenbarligen var att starkt begränsa utlämning av uppgifter och samkömingar.Om nu registret i stället utgör allmän handling krävs för att samma resultatskall uppnås dels att de av föreslagna sekretessreglerna genomförs ochdels att samkömingama inte bara med andra myndigheters register författningsregleras. Genom denna reglering får man enligtdatainspektionen också till stånd en prövning av skattekontrollens omfattning. Mereller mindre långtgående restriktioner kan uppställas för samköming t. ex. medregister inom näringslivet. Lagreglering av sekretessen mellan myndigheternahar, framhåller inspektionen med hänvisning till 50 § taxeringslagen (1956:623), redan hävd på detta område. Inspektionen .anser att lagen (1975:55) omfolk- och bostadsräkning bör tjäna tiU förebild för lagstiftning omsamköming. Det bör enligt datainspektionen inte i första hand ankomma påinspektionen att bestämma fömlsältningarna för och omfattningen av samhälletsskattekontroll. Inspektionen vill däremot understryka dels att samköming förkontrolländamål förutsätter att de uppgifter som används har lämnats undersådana förhållanden och är så beskaffade att de verkligen är tjänliga förkontrolländamålet, dels att de skattskyldiga i största möjliga utsträckningbör informeras i förväg om generella kontroller av denna art. I Integritet och genomföranderedogörs för pågående och planerat arbete samt föreslagna åtgärder fördataskydd i det nya ADB-systemet. Redogörelsen har givit anledning tillföljande kommentarer från datainspektionen. Säkerhetsåtgärderna ingår i ett skyddssystem varssvagaste del är avgörande för den totala skyddseffekten. EnUgt bören enhetlig skyddsnivå eftersträvas så att den centtala datororganisationen, deregionala datorerna och terminalinstallationema samverkar till att åstadkommaönskad dataskyddseffekt. Redogörelsen vittnar enligt datainspektionen om enhög ambitionsnivå. Inspektionen anser att denna nivå är riktig med hänsyn tillde krav som kan ställas och de kunskaper på området som finns. Emellertid vill datainspektionen starkt understrykaatt dataskyddet, dvs. säkerhetsåtgärderna, är ett medel varmed man uppnårintegritetsskydd. För att detta mål skall kunna nås måste säkerheten byggas insamtidigt som systemet i övrigt planeras och byggs upp. För ändamålet erfordrasfrån början särskilda resurser. Det är nämligen arten och omfattningen och inteminst samordningen av installations- och övriga förberedelseåtgärder som heltavgör kvaliteten hos det slutiigt upprättade skyddssystemet. Hurförberedelsearbetet organiseras och planeras har således avgörande betydelseför möjligheterna att nå det önsk- 3 1976/77.1 saml. 1976/77:138 34 Enligt datainspektioneins mening bör resursema härvidlagförstärkas. Datainspektionen fäster främst a>'seende vidåtgärdsområdena säkerhetsorganisation, systemdokumentation, tillträdeskontroU,behörighels-kontroll, behandlingshistorik, förvaring och hantering avdatabärare, rekonstruktion, test samt gallring. Enligt datainspektionens mening bör aUtförberedelsearbete, som avser de nämnda åtgärdsområdena på samtliga nivåer idet planerade tekniska systemet, på anförda grunder samlas inom ett endaansvarsområde med en ansvarig ledning. Utvecklingen både av krav och kunskaperär f. n. mycket snabb. Skall den redovisade ambitionsnivån nås krävs därför,med tanke på omfattning och komplexitet, att den mestkvalificerade expertis som finns att tillgå inom området tilldelas det samladeansvaret för dataskyddets uppbyggnad. Datainspektionen fäster särskild vikt vid kravet påsäkerhetsorganisation. Skall säkerhetsorganisationen kunna fullgöra sinuppgift med erforderlig överblick och auktoritet, krävs enligt inspektionen förutom vad som tidigare berörts om kvalifikationer och ansvarsområde personell kontinuitet genom uppbyggnads-, installations- och driftskedena.Dessutom bör det direkta ansvaret förankras på hög nivå i myndighetensorganisation och ej underställas den eller de chefer inom vars direktaansvarsområde den kontrollerade verksamheten ingår. I anslutning till sistnämnda synpunkt kommenterardatainspektionen det förslag tUl driftorganisation, som har framlagts iRS-projektets delrapport : 3 (centtala ADB-driften iAFB-systemet). Där föreslås att ADB-siikerhetsfrågoma och därmed ocksåintegritetsskyddsfrågorna skall handläggas inom en underenhet tillADB-driftenheten. Datainspektionen anser att förslaget bör omprövas i dennadel, 3.4Remissyttranden angående genomförandet av den nya taxeringsorganisationen,m. Det stora flertalet instanser, som har yttrat sigöver delrapporter : 1 och 1977: 1 rörande organisation,arbetsformer och bemanning för den nya granskningsorganisationen, riktar intenågra invändningar mot att den nya laxeringsorganisalionen genomförs fr. o. m.1978 års taxering. Åtskilliga remissinstanser framhåller emellertidatt tidsramen för genomförandet är knappt tilltagen. a. pekar man påsvårigheterna att hinna rekrytera och utbilda personalen. Några instanserförordar också att reformen skjuts upp . Hit hör bl. a. i län.Länsstyrelsen framhåller att en övergånig till tjänstemannamedverkan ärofrånkomlig. 1976/77:138 35 nisationeni sin helhet bör dock enligt inte forceras fram. Länsstyrelsenanser att det är bättre med ett eller fördröjning än att börja arbeta iden nya organisationen med ofullständiga personalresurser och otillräckligtdatastöd. Mellantiden behöver för den skull inte gå till spillo. Den behövsenligt för fortsatt rekrytering och UtbUdning. Även i uttalar sig föratt man tillfälligt skjuter upp genomförandet av reformen. Ett alltför snabbtgenomförande skulle enligt kunna äventyra de mål som man vill nåmed den nya organisationen. Enligt bör i vart fall 1978 årstaxering genomföras med ledning av nu gällande bestämmelser. Länsstyrelsenutvecklar i en särskild promemoria av sina synpunkter pågenomförandel. I promemorian framhåller ! attRS-projektets genomförande åren 19781981 innebär en radikal förändring förbåde skattskyldiga, arbetsgivare och skattemyndigheter. Förskattemyndigheterna innebär projektet förändringar i organisation ocharbetsrutiner, nya och utökade arbetsuppgifter samt övergånig till en helt nydatateknik. Ett genomförande av dessa förändringar kräver enligt länsstyrelsenatt man före genomförandet dels anställer erforderlig personal ochutbildar den för kommande arbetsuppgifter, dels genomför nödvändigaomorganisationer och författningsändringar samt installerar och inlrim-marADB-systemet. Ett genomförande enligt nuvarande tidplan innebär enligtlänsstyrelsen uppenbara risker, eftersom nämnda krav i vissa delar inte äruppfyllda, framhåller i detta sammainhang attpersonalläget inom länet är oroväckande med hänsyn till den stora omsättningenav personalstyrkan och det stora antalet vakanta tjänster. påpekarvidare att en betydande del av den nyrekryterade personalen inte hinner bliklar med sin utbildning till taxering. menar alt dennasituation är en följd av att tidplanen för är alltför hårtpressad. Den snabba utbyggnadstakten medför också att tiertalet av detjänstemannataxerare, som skall granska rörelsedeklarationer och genomförarevisioner, är mycket oerfarna. Många andra faktorer, exempelvis det nyaADB-system som skall trimmas, talar enligt också för ettlångsammare genomförande av . Det måste enligt länsstyrelsenbedömas som mer angeläget, att genomförandet är väl förberett i alla avseendenän att en obefogat hårt pressad plan skall genomdrivas. Kalkyleraderationaliseringsvinster riskerar annars att förvandlas till förluster i form avkostnader för extraordinära insatser och förlorat förtroende förskattemyndighetema. i föreslår också attgenomförandet av reformen senareläggs. motiverar sin ståndpunktbl. a. med att alltför slår till förfogande för utbildning avpersonalen. 1976/77:138 36 Länsstyrelsenframhåller att det är en absolut förutsättning för reformen att den genomförspå rätt sätt och med tUlräckliga personella resurser. Tjänstemännen bör vidareha fått sådan utbildning att de i alla delar är väl skickade att lösa dearbetsuppgifter som kommer att åläggas dem. Om inte dessa krav är uppfylldafrån första början kommer, enligt , såväl de anställda som heladen nya organisationen att misskrediteras och troligen de med reformen åsyftadefördelarna inte att kunna uppnås. tror inte att dessa krav kanuppfyllas och finner det därför nödvändigt att man tUlfälligt uppskjutergenomförandet av reformen och anpassar genomförandet till den takt i vilken detblir möjligt rekrytera och utbilda erforderlig personal. Dagens utbyggnadstaktmedför, påpekar , delvis allvarliga störningar och försvagningarav de enheter inom skatteavdelningen, som inte direkt berörs avomorganisationen. Även RRV anser att det finns risk för attutbildningsprogrammen inte hinner genomföras i sin helhet före taxeringsåret1978. Detta kan enligt RRV i sin tur innebära svårigheter att genomföra den nyaorganisationen enligt planema. När det gäller utredningens författningsförslagföreslår remissinstansema relativt omfattande justeringar och kompletteringari skilda avseenden. Flera remissinstanser för fram önskemål om attförfattningsförslagen skall överarbetas på ett mera genomgripande sätt frånbl. a. redaktionell synpunkt. Arbetet inom följs kontinuerligt inomramen för bud-getdeparlemenlets ordinarie verksamhet dels genom den successivaav-rapporteringen av projekt, dels genom att en företrädare för departementetföljer projektledningens arbete. De synpunkter och den kritik som har framförts iolika sammanhang och som jag har redogjort för har föranlett mig attvidta särskilda ålgärder för att undersöka i vad mån de synpunkler som harframförts borde föranleda några förändringar i genomförandet av den reform sombeslutades . Sålunda har jag tillsatt en särskildarbetsgrupp under ledning av en av statssekreterarna i budgetdepartementet ochmed en representant för vart och ett av regeringspartiernai. Gruppen har tilluppgift att noga följa arbetet i , informera regeringen omutvecklingen och föreslå sådana föiändringar av projektet som kan visa sigmotiverade. Arbetsgruppenhar granskat det material som har redovisats i det 1 Statssekreteraren ;, ordf.,riksdagsledamöterna (), () och (). föregående.Gmppen har dessutom anordnat s. k. hearings med representanter förRS-projektet (dvs. RSV och statskontoret), RRV, datainspektionen ochlandshövdingarna. Åtgärder har också vidtagits beträffandehandläggningen av säkerhets- och integritetsfrågorna i samband medutvecklingen och driften av det nya ADB-systemet. Dessa frågor har som nämntstillmätts stor betydelse i arbetet med att rationaliseraskatteadministrationen. Med anledning av datainspektionens tidigare redovisadesynpunkter på delrapport : 4 Integritet och genomförande uppdrogregeringen åt RSV att gemensamt med statskontoret och efter samråd meddatainspektionen redovisa förslag till hur säkerhetsorganisationen förutveckling och drift av ADB-systemet skall byggas upp och vUka eventuellaresursförstärkningar som kan behövas för att kraven på säkerhet och integritetskall bli tillgodosedda. I uppdraget föreskrevs att de i datainspektionensremissvar redovisade synpunkterna skulle beaktas vid förslagets utformning. 5 Konsekvenser av senareläggning Det stod klart redan när besluten om förändradtaxeringsorganisation och ett nytt ADB-system fattades, att den tidplan somskisserats för genomförandet var knappt tilltagen. Den bedömdes dock som fulltgenomförbar. Flera faktorer, bl. a. RRV:s redovisade uttalanden om förseningari projektarbetet samt svårighetema att rekrytera och utbilda personal i vissafall, har gjort atl man inom budgetdepartementet och arbetsgruppen försöktbilda sig en uppfattning om konsekvenserna av att genomföra reformen avtaxeringsarbetet eller ADB-systemet än vad som har avsetts. Avsärskilt intresse är härvid sambandet mellan taxeringsreformen och det nyaADB-systemet samt de ekonomiska effekterna av en senareläggning. Redogörelseni det följande bygger i huvudsak på uppgifter från . 5.1Sambandet mellan taxeringsperiodens längd och det nya ADB-systemet Det nya ADB-systemet för folkbokföring ochbeskattning skall enligt planerna successivt byggas ut till att omfattadatorstöd tiU administtationen av de viktigaste direkta och indirektaskatterna (inkomst- och förmögenhetsskatt, mervärdeskatt, arbetsgivaravgifterm. m.). Stödet avser en rad funktioner för administrationen (debitering,kreditering, uppbörd, kontroU m. m.). En av de störstasystemdelarna/funktionerna i det nya ADB-systemet och den del som skall genomförasförst avser ADB-stöd för taxeringsarbetet i första instans. Den fråga som härskall belysas är det verksamhets- och tidsmässiga sambandet mellan taxeringsreformenoch det nya ADB-systemet. 1976/77:138 38 Nuvarande taxeringsperiod omfattar tiden den 15februari . Vid övergången tiU tjänslemannagranskning kommertaxeringsperioden alt kraftigt förlängas till en början tUl den 31 oktoberoch till . Det sker bl. a. för att man bättreän f. n. skall kunna tillgodose kraven på en mer effektiv och likformigtaxering. Den förlängda taxeringspirioden ger sålunda möjlighet till attgenomföra ett stort antal s. k. TN-revisioner. Genom förlängningen av arbetsperiodenfår man också till stånd en jämn arbetsbelastning för personalen, önskemålen omatt inte fördröja utsändningen av debetsedlarna över slutiig skatt längre äntill sätter en naturlig gräns för förlängning avtaxeringsperioden. Nuvarande ADB-system är konstmerat med denförutsättningen att taxeringsperioden slutar och att debetsedlarnaskickas ut omkring . Ytterligare en tidpunkt i tidcykeln börnämnas, nämligen då taxeringsresultatet skall föreligga somunderlag för budgetarbetet hos staten och kommunerna. Nuvarande ADB-systembygger till skillnad från det nya systemet inte på registrering ochmaskinell .genomgång av deklarationsmaterialet före granskningen utan påregistrering efter beslut i taxeringsnämnderna. Det ger således ringa stöd isjälva granskningsarbetet. Det innehåller inte heller funktioner för maskin(;Uberäkning av pensionsgrundande inkomst. Möjligheterna att med nuvarande ADB-system förlängataxerings perioden är små. Tiden oktobernovember behövs för bl. a. överföringav skatt mellan länen, uträkning av slutlig skatt samt utskrift av längder ochdebetsedlar. Även möjlighetema att utnyttja tiden juliseptember fördeklarationsgranskning är begränsade. Tid och resurser krävs bl. a. förrättelse av taxeringar och beräkning av pensionsgrundande inkomst.Vidare infaller i regel semestrar . För att taxeringsperioden skall kunna förlängas mednuvarande ADB-system krävs i första hand åtgärdeir för att avkorta tiden förberäkning av pensionsgmndande inkomst. Vidare måste en statistisk modell förberäkning av taxeringsresultatet ulEtrbetas. Mera väsentiiga förändringar iADB-stödet förutsätter förregistrering av deklarationsmaterialet. Detta innebärganska stora förändringar. Även med relativt stora investeringar i nuvarandeADB-system bedömer man det inom inte vara möjligt att förlängataxeringsperioden med mer än , dvs. Det finns således ett nära samband mellan taxeringsperiodenslängd och det nya ADB-systemet. Om införandet av ADB-systemet fördröjs med ettår finns det därför starka skäl att även senarelägga föriängningen avtaxeringsperioden. Prop.1976/77:138 39 5.2 De ekonomiska effekterna De ekonomiska effektema av attförlänga taxeringsperioden och att införa det nya ADB-systemet änplanerat består dels av merkostnader (icke borttaUande kostnader) för attytteriigare använda nuvarande administtativa och tekniska system förtaxering, dels av lägre intäkter till följd av att ADB-stödet ideklarationsgranskningen blir sämre och att färre s. k. TN-revisioner kangenomföras. Nedanstående kalkyl är i första hand avsedd att ge en ungefärliguppfattning av hur stora kostnadsökningama och intäktsbortfallet blir, inteatt redovisa exakta siffror för enskilda poster. Kalkylen är uppgjord pågmndval av den kalkyl över kosmader och intäkter för RS-reformen sompresenterades i rapporten av skatteadministrationen . Kalkylen grundas påförutsättningarna att ADB-systemet får den av statsmakterna beslutadesystemstrukturen och att rekrytering av tjänstemän tillgranskningsorganisationen sker planenligt, men att övergång till förlängd taxeringsperiodsker först . Merkostnader för taxering vid senareläggning avreformen (milj. Beredning av deklarationer 4,5 Beräkning och granskning av pensionsgrundande inkomst (PGl) 8 Kostnader i anledning av eftergranskning (taxe ringsprocesser m.m.) 3 Processkostnader för revisioner som ej kan behandlas I taxeringsnämnd 3,5 Arvode till ökat antal taxeringsnämndsord föranden, kronoombud och fritidsgranskare i övrigt 10,5 Portokostnarter för underrättelser m.m. 4 Fördröjd omläggning av utbotaxering 2 Projektkostnader försening 5 Minskade kostnader för ADB-driften vid den Merkostnader, netto 38 De minskade intäktema av att inteförlänga taxeringsperioden består huvudsakligen i att endast 15 000 avberäknade 25 000 s. k. TN-revisioner kan utföras . Effekten härav ärsvårberäknad. Resultaten av försöksverksamhet visar dock som harframgått av det föregående på en merintäkt för det aUmänna per revisionstimmepå . Dessutom bör flera revisioner leda till att den preventivaeffekten av den nya granskningsorganisationen och utbyggda skattekontrollenbörjar verka tidigare. Avslumingsvis bör i detta sammanhang nämnas att ensenareläggning 1976/77:138 40 avtaxeringsreformen även leder till senareläggningar på andra områden och därmedockså till vissa merkostnader och minskade intäkter på dessa områden. 6 Föredraganden 6.1 Bakgrund Maj:t uppdrog åtstatskontoret och () att gemensamt utreda vissa frågorrörande taxeringen i första instans. En arbetsgrupp inom de båda ämbetsverken avgav en rapport om rationalisering av skatteadministrationen.Rapporten lades till grund för proposition (1975: 87) i ämnet. drog genom beslut med anledning avpropositionen upp riktlinjerna för en ny taxeringsorgaiiisation i förstainstans (SkU 1975: 31, rskr 1975: 229). Beslutet innebär bl. a. att samtiigadeklarationer skall granskas och föredras inför taxeringsnämnd av tjänstemänvid länsstyrelse eller lokal skattemyndighet. Tyngdpunkten igranskningsarbetel läggs på granskning av rörelsedeklarationer och andra merkomplicerade deklarationer. Den nya organisationen skall enligt beslutet byggasupp successivt och vara i huvudsak genomförd till taxering. Den första etappen av uppbyggnaden av den nyagranskningsorganisationen genomfördes /76. Den omfattade 163tjänster (prop. 1975:87, SkU 1975:31, rskr 1975:229). Under innevarandebudgetår tillförs organisationen i en andra etapp ytterligare 275 tjänster(prop. 1975/76: 100 bil. 16, CU 1975/76: 21, rskr 1975/76: 234). harnyligen beslutat om en tredje uppbyggnadsetapp som avser /78 ochomfattar 438 tjänster (prop. 1976/77: 100 bil. 18, CU 1976/77: 13, rskr1976/77: 164).