prop · G00377:115 · 1976-12-31 00:00:00 — UFU betonarviklen av att myndigheterna med tillämpning av de redovisade metodernaregelbundet ser över sina befintliga uppgiftskrav och därvid också söker bedömai vilken mån det kan vara möjligt att förenkla uppgiftslämnandet genom författningsändring.När så är fallet bör förslag läggas fram. Enligt UFU har SCB:s uppgiftskrav ofta skjutits iförgmnden då myndigheternas uppgiftsinhämtande har kritiserats. Huvudlinjen iden framförda kritiken synes dock enligt UFU vara att det är densamlade uppgifts- och uppbördsskyldigheten som medför oacceptabelt stora kostnaderoch besvär för förelagen. Som en lösning på problemen har särskilt två metodernämnts. Den ena är alt ersätta företagen för deras arbete meduppgiftslämnandet. Den andra är att åstadkomma någon form av centraluppgiftsinsamling. I vilken mån man genom ett system för ersättning tilluppgiftslämnarna skulle få bättre värdemätare än f n. för uppgifiskravensinriktning och avvägning har UFU enligt sina direktiv inte haft alt ta ställninglill. UFU har inte funnit skäl all föreslå ändringar inuvarande ordning för utformning av uppgiftskrav. Enligt denna harmyndigheterna själva all som ett led i sin verksamhet avgöra hur ettuppgiftskrav skall utformas och att ansvara för alt detta inte innehåller merän vad som är nödvändigt eller lagligen kan begäras av företagen. Enligt UFUligger det dock i sakens natur atl utformningen av ett uppgiflskrav ger utrymmeför olika bedömningar. Inte sällan bör någon annan än den uppgiftsinhämtandemyndigheten kunna se lösningar som innebär en i olika avseenden annorlundautformning till fördel för uppgiftslämnama. Särskilt kan framhållas problemet attfastlägga en så snäv avvägning av elt uppgiftskrav atl det inte blir mer omfattandeän som framstår som motiverat när uppgiftemas nyttovärde stäUs i förhållandelill uppgiftslämnamas kostnader. Härtill kommer atl samhälletsinformationsbehov har blivit så stort att man enligt UFU måste vara beredd allta långtgående hänsyn till förelagens samlade kostnader och besvär för attfullgöra uppgifts- och uppbördsskyldighelen. UFU har funnit att ett särskilt organ - lämpligen iform av en nämnd -behöver inrättas för begränsning och förenkling av företagensuppgiftslämnande. Nämnden föreslås organisatoriskt knytas till statskontoret.1 den bör enligt UFU både förvaltningen och företagssidan vara företrädda.Nämnden skall ha till uppgift att följa upp och granska vad som kan göras 1976/77:115 40 föratl minska eller på annat sätt underlätta uppgiftslämnandet. Den skall bl. a.lämna synpunkter vid krav på nya eller ändrade uppgifter från myndighetemassida. Den skall vidare avge yttranden över förslag till författningsbestämmelsersom rör företagens uppgifts- och uppbördsskyldighet och medverka till atlförelagen får översiktlig information om uppgiftslämnandet. 5.3Remissinstansernas inställning i stort UFU:s diskussion kring orsakerna till det alltmeromfattande uppgiftsinsamlandet i samhället godtas av flertalet myndigheter.Dessa framhåller att kraven på en effektiv politik i olika avseenden tvingarfram ett omfattande uppgiftsinsamlande. Företrädarna för uppgiftslämnama, särskiltnäringslivsorganisationerna, hävdar å sin sida att misstro och tvivel motuppgiftslämnarskyldigheten har gjort sig gällande hos näringslivet i takt meden allt snabbare utveckling mot ökad styrning, kontroll och centraliserad planeringfrån främst statliga organ. Näringslivet ställer sig emellertid inte avvisandeoch oförstående till atl kraven på uppgifter för det allmännas bästa ökar itakt med ett alltmer komplext samhälle. Däremot efterlyser man procedurer somgaranterar att endast nödvändig och relevant information tas fram. Flera remissinstanser - bl.a. iNorrbottens län och justitiekanslern - redovisar kritiska synpunkter på hurUFU genomfört sitt uppdrag. a. efterlyses en genomgång av mtinema på varjeuppgiftsområde för atl överväga vad som kan göras för atl underlättauppgiftslämnarbördan. En del remissinstanser - bl.a. statskontoret ochriksskatteverket pekar på all den kartläggning utredningen har genomförtinte har belyst hur uppgiftslämnandet ter sig från företagens sida. Företagensmöjligheter att motsvara myndighetemas uppgiftskrav skulle ha kunnat belysasmed ett antal fallstudier eller med en enkät. Vidare kritiseras UFU för atl haunderlåtit att skaffa en bild av kostnadema för olika typer av uppgiftslämnandeoch olika typer av företag. En rad remissinstanser redovisar synpunkter på hursamordning och samutnyltjande av insamlade uppgifter kan begränsauppgiftslämnarbördan. Några remissinstanser framhåller att det rent allmäntbör finnas möjligheter till förbättringar genom samordning och att dessamöjligheter måste undersökas och tas tillvara. pekar en delremissinstanser på all sekretesskraven begränsar samordningsmöjligheterna. Så gott som samtliga remissinstanser godtar iprincip de förslag till förenklingar och rationaliseringar som UFU harföreslagit. Flera remissinstanser framhåller att man redan påutredningsstadiet bör klargöra i vilken utsträckning förslag kommer att medföranya eller utvidgade uppgiftskrav. Fråganom frivillighet och tvång diskuteras av flera remissinstanser. Prop.1976/77:115 41 Näringslivsorganisationema hävdar all tvångsvis insamlingav uppgifter leder lill misstro mol myndigheterna med därav följandekvalitetsbrister i lämnade uppgifter. SCB anser å andra sidan att frivilliguppgiftsinsamling ger signifikant lägre svarsfrekvens än tvångsvis insamladeuppgifter och därmed sämre kvalitet hos undersökningen. Näringslivsorganisationema begär isitt remissyttrande en utredning hur en ersättningsskyldighet föruppgiftssamlande myndigheter skall utformas. Flertalet övriga remissinstanserkommenterar inte särskilt ersättningsfrågan. och dock tanken på ett generellt ersättningssystem även om LRF kan tänkasig ersättning i vissa specifika fall. SCB anser att goda effekter föruppgiftslämnarna i många fall kan nås på andra vägar än genom eltersättningssystem. En majoritet blandremissinstanserna godtar UFU:s förslag till granskningsorgan ochgranskningsförfarande. Näringslivsorganisationema och några myndigheter anserdock att förslagen inte är tillräckligt omfattande. De anser attgranskningsorganets uppgifter måste utvidgas med bl.a. en formelltillståndsprövning av nya eller utökade uppgiftskrav. Resurser för detta bör dåtillföras organet. Flera myndigheter ställer sig åandra sidan avvisande till UFU:s förslag till granskningsorgan. 1 huvudsakframhåller man två skäl för detta. Dels pekar internationella erfarenheter påatl ett granskningsorgan blir tämligen verkningslöst, dels framhåller man attdet bör ankomma på varje myndighet atl söka underlätta och minska företagensuppgiftsbörda. 1 några remissvar framförs även atl del bör ankomma påstatskontoret och att i sina organisations- ochrevisionsstudier beakta hur uppgiftslämnandet kan underlättas. Ett tidsbegränsat försök med UFU:sförslag tillgranskningsorgan och granskningsförfarande förordas av bl.a. SCBoch statskontoret. UFU:s förslag attgranskningsorganet skall knytas organisatoriskt till statskontoret godtas ellerlämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Ett fätal remissinstanserförordar dock antingen en frislående kommitté eller en organisatorisk knytningtill SCB. UFU har uppmärksammat hur viktigtdel är alt uppgiftslämnama har intresse av alt lämna uppgifter och atl dessaär korrekta. Flera remissinstanser instämmer starkt i detta. Ytterligare stödhärför kan hämtas från nä-ringslivsorganisationemas yttrande, där man pekar pådet misstroende mot myndigheterna som kan växa fram som resultat avuppgiftslämnarbördan. UFU behandlar i sitt betänkande också olika åtgärder isyfte att höja företagens intresse atl lämna information. Sådana åtgärdertillstyrks eller lämnas utan erinran av remissinstansema. Prop.1976/77:115 42 5.4 Problemets karaktär och behovet av åtgärder 5.4.1 Förhållanden som leder lill ökat uppgiftslämnande Det står klart all företagoch organisationer men även statliga och kommunala organ i stor och växandeomfattning måste lämna uppgifter av olika slag till främst myndigheter menockså till andra, t. ex. näringslivsorganisationerna. Detta gäller intespeciellt för utan allmänt för de ekonomiskt utvecklade ländema. Föratl kunna lämna uppgifter måste regler och anvisningar tolkas, olikaföreteelser och händelser registreras, blanketter ifyllas osv. Sådant tar tidoch kostar pengar. 1 och med att uppgiftslämnandet successivt har ökat iomfattning har del kommit att kännas betungande och efter hand medfört ökatmissnöje. Det är mot denna bakgrund man skall se tillkomsten av UFU. UFU:sarbete liksom remissyttrandena över dess betänkande och annat material somframkommit i samband därmed har bekräftat och ytterligare klariagt de problemsom behovet av uppgifter från företagen och andra organisationer för med sig. Jag avser först att kort beröranågra av de faktorer och förhållanden som ger upphov till nya uppgiftskrav ellertill att flera eller mer detaljerade uppgifter inhämtas. Utvecklingen under hela 1900-talelhar kännetecknats av en oavbruten tillväxt inom hela den offentliga sektorn.Statliga och kommunala myndigheter har successivt ålagts att vidga sinverksamhet till nya ansvarsområden och öka sina insatser inom etableradeområden. Bakom denna utveckling ligger bl. a. stmkturella förändringar isamhället av typ industrialiseringen och urbaniseringen. Andra orsaker lilltillväxten i den offentliga sektorn är alt ambitionsnivån på många områden harhöjts i takt med den ekonomiska standardförbättringen och den förbättradeutbildningen. Delta har bl. a. inneburit höjda krav på en effektiv konjunktur-och näringspolitik, på en rättvisare fördelnings- och regionalpolitik, på ökadrättvisa och likformighet i rättstillämpningen o.d. Den offentliga sektornkräver tillgång till information för atl den skall kunna fuUgöra sinauppgifter. Uppgifter om enskilda individersoch företags förhållanden behövs bl. a. i samband med handläggning av ärendensom rör tillsyn, kontroll, utfärdande av tiUstånd, inbetalning av skatter ochutgtfler, utbetalning av bidrag, vård m.m. Statistik omfattande gmpper avindivider och företag, geografiska områden, branscher m.m. behövs främst förplanering i vid mening. Häri inbegriper jag då uppföljning och utvärdering avverksamheter samt problemidentifierande och problemanalyserande utredningaroch forskning. 1 ett samhälle av typfinns det uppenbarligen också flera institutionella förhållanden som medverkartill att kraven på och önskemålen om uppgifter från företag och allmänhet växermer och snabbare än vad som i och för sig är nödvändigt. Den kanske viktigasteär den diskussion inom 1976/77:115 43 ramenför den politiska processen som i demokratiska system leder fram till nyareformer i samhället. Såväl som underlag för reformförslag som i samband medderas genomförande krävs utredningar och statistiska kartläggningar. Ett annatutmärkande drag för åtskillig reformverksamhet är atl ökad hänsyn tas tillolika grupper och regioner i syfte att undanröja orättvisor eller förbättraderas villkor. Ökade sådana hänsyn - t. ex. lägre skatter och avgifter förvissa varor eller regioner - fömtsätter i sin tur ofta krav på registrering avfler uppgifter och mer differentierad redovisning hos företagen. Ett annat institutionellt betingat förhållande, somtorde medverka lill ökad uppgiftsinsamling, är den organisatoriska uppdelningenav den offentliga förvaltningen dels på olika nivåer (central, regional ochlokal), dels i olika sektorer på de olika nivåerna. Denna uppdelning på enhetermed olika uppgifter och synsätt gör, i kombination med kraven på sekretess-och integritetsskydd för vissa uppgifter, att uppgifter från företag och allmänhetvarken kan eller bör spridas och utnyttjas helt fritt i förvaltningen. Detmedför atl flera myndigheter i en del fall kan inrätta paralleUa rutiner förinsamling av samma eller likartade uppgifter samt ytterligare uppgifter omförhållanden som även andra myndigheter frågar om. Till de institutionellaförhållandena torde i delta sammanhang även kunna hänföras den, jämfört medtidigare, stora satsningen på forskning av olika slag. Konsekvenserna av dettaär bl. a. alt önskemålen om empiriska undersökningar (enkäter, intervjuer osv. )ständigt ökar och att kunskapen om missförhållanden och orsakssamband - ochdärmed kraven på uppgifter - växer. Även tekniska faktorer - särskilt utvecklingen påADB-området - medverkar till all uppgiftsinhämtandet växer. ADB-lekniken tordevisserligen på flera sätt ha sänkt kostnaderna för såväl företagen och andrauppgiflslämnare som myndighetema genom att den underlättat arbetet med att registrera,lagra, bearbeta och presentera uppgifter. har den emellertid gjortdel praktiskt och ekonomiskt möjligt att hantera och dra nytta av betydligtstörre uppgiftsmängder. ADB-tekniken har med andra ord till en del undanröjt dehinder mol uppgiftsinhämtande som den fysiska hanteringen av uppgiftertidigare utgjorde. Vidare har ADB-lekniken gjort del möjligt att använda merkomplicerade regler och administrativa förfaranden . Den tekniska utvecklingen har också fört med sig enrad yttre och inre miljöproblem som i sin tur lett lill en utbyggnad av denoffentliga statistikens krav på uppgifter. Som har nämnts är det emellertid inte endastmyndigheterna som kräver in uppgifter från företagen eller på annat sätttvingar företagen och andra arbetsgivare alt registrera och redovisa uppgifter.Det allmännas uppgiftsinhämtande måste ses i ett vidare sammanhang.Aktiebolagslagen, bokföringslagen m. fl. lagar ålägger företagen engmndläggande redovisning och rapportering av sina ekonomiska förhåUanden.Dessa åligganden som främst har tillkommit av andra skäl - bl. a. för attskydda ägare och 1976/77:115 44 borgenärer- än den offentliga förvaltningens behov av uppgifter, har successivt skärpts.På senare år har inte minst de anställdas rätt tUl större insyn och inflytandepå arbetsplatserna rnedfört ökade krav på arbetsgivarnas insatser för attsammanställa och presentera information. Likaså har massmedia och aUmänhetkrävt alltmer information och insyn, såväl från allmänt demokratiskautgångspunkter som i samband med särskilda frågor av typ förorenings- och andramiljöproblem. Vidare behöver branschorganisationer och andraorganisationer inhämta uppgifter för sitt arbete i vilket bl. a. ingår atlföreträda medlemmarna gentemot det allmänna. Andra stora uppgiftsinhämtare ärföretag som sysslar med marknadsundersökningar samt konsultföretag som utförkarlläggningar av olika slag, ofta som ett led i större uppdrag. Det finns således en rad förhållanden som gör attföretag och andra organisationer måste registrera, sammanställa och lämna enmängd uppgifter till myndigheter och andra. 1 ett utvecklat industriland synesdet vara ofrånkomligt att önskemålen om flera och mer detaljerade uppgifterfrån förelagen och allmänheten tenderar att växa. Med hänsyn lill hur betungandeuppgiftsbördan numera är för medborgare och företag är det av största vikt attdessa tendenser aktivt motverkas. Jag kommer i det följande att framläggaförslag härom. 5.4.2Förhållanden som minskar uppgiftsinsamlingen Det finns naturligtvis även faktorer ochförhållanden som gör att uppgiftskrav och insamlingsmtiner försvinner. Dessasynes dock vara svaga i jämförelse med de krafter som skapar nya och merdetaljerade uppgiftskrav. Bland de faktorer som förhindrar att alla de behovav information som kommer till ullryck i olika sammanhang leder tilluppgiftsinhämtande torde först och främst böra nämnas det motstånd mot attlämna uppgifter som finns hos företagen och andra uppgiflslämnare. Andrafaktorer är de begränsade ekonomiska resursema hos de uppgiftsinhämtandeorganen och den ofta höga belastningen på personalen och den maskinellautmstningen hos uppgiftsinhämtama. Även hänsyn till kraven på sekretess- ochintegri-telsskydd verkar återhållande när del är fråga om mer känsligauppgifter. Nyss nämnda faktorer torde också medverka - men ibetydligt lägre grad - till att uppgiftskrav och insamlingsmtiner försvinner.Till detta torde i viss mån också bidra tillfälliga eller löpande rationaliseringsinsatseroch översyner från myndigheternas sida samt insatser av de centrala rationaliserings-och revisionorganen (statskontoret, , försvaretsrationaliseringsinstitut m.fl.) och resultaten av offentliga utredningar. Några remissinstanser menar att en mer betydandeminskning av uppgiftslämnandet fömtsätter en enklare organisation av och enlägre ambitionsnivå i den offentliga sektorns verksamhet. Jag kan till stordel instäm- 1976/77:115 45 mai denna slutsats. finns det en, enligt min mening, anmärkningsvärtstor tröghet när det gäller att kritiskt ompröva och lägga ned befintligauppgiftsrutiner. Åtminstone till en del kan detta förklaras av psykologiska ochsysselsättningsmässiga faktorer. Exempelvis nyttjas även jämförelsevisumbärliga uppgifter alltid av någon intressentgmpp som ofta relativt konkretkan peka på nackdelar om dessa uppgifter inte samlas in. Likaså lederöverväganden om nedläggningar ofta lill oro och motstånd hos berörd personal.Från näringslivshåll förs i en del sammanhang dessutom fram att organ av typSCB med främst informationshante-rande uppgifter kan ha ett egetintresse av altslå vakt om redan befintliga rutiner för insamling, lagring, bearbetning ochspridning. Sådana organ, menar man vidare, medverkar också tillatt driva fram nya uppgiftsrutiner. De ökade kraven på uppgiftslämnande och det arbeteoch de kostnader detta för med sig har väckt en allt starkare reaktion hosföretagen och deras organisationer. Den kritik och det missnöje meduppgiftslämnandet, som har förts fram i riksdagsmotioner, tidnings-och tidskriftsartiklar, uttalanden frpn branschorganisationer och enskildaföretag och företagare, återkommer i näringslivsorganisationernasremissyttranden överr UFU:s belänkande. a. sägs många företag känna attbehovet av olika uppgifter inte prövas på ett rimligt sätt och att det sker ett"övemttag" av uppgifter. Särskilt för mindre och medelstora företagkan uppgiftslämnandet verka direkt störande på deras verksamhet. Ett stortantal uppgiflslämnare anser att balansen i det samhälleligainformationsutbytet har rubbats. Jag har för egen del stor förståelse för attföretagen och andra organisationer upplever uppgiftslämnandet som en börda.Särskilt i de fall uppgiftemas syfte och användning framstår som diffusa måstedet ligga nära till hands att uppfatta uppgiflskraven som oberättigade ochuttryck för onödig byråkrati. Det är bl. a. därför missnöjet lill stor delkommit atl riktas mot uppgifter för statistikproduktion, dvs. underlag förplaneringsändamål och samhällsinformation i vid mening. Jag är dock medveten omatt krifik även riktas mot skyldigheten alt lämna uppgifter tillskatteadministrationen och andra administrativa verksamheter. Jag vill i detta sammanhang emellertid framhållaall missnöjet på mänga håU mindre torde gälla enskilda uppgifter än den totalabördan av samtliga intema och extema krav på uppgifter. Etl lill synesofrånkomligt framtidsperspektiv med ständigt växande uppgiftskrav påverkarockså missnöjet. UFU har gjort en kartläggning av uppgiftslämnandetsomfattning och karaktär men den är, som del påpekas i flera remissyttranden,gjord ur myndigheternas, alltså uppgiftsinhämtamas, synvinkel. Den ger därförföga vägledning när del gäller att bedöma den faktiska bördan för företag i 5 1976/77. 1976/77:115 46 olikastorlekar och branscher. Myckel talar emellertid för all uppgiftsskyldighetenär ojämnt fördelad exempelvis mellan olika branscher och före-tagsstoriekar ochatt samma uppgiftskrav drabbar skilda förelag olika hårt, bl. a. beroende påden administrativa utvecklingsnivån och fömtsättningama i övrigt. Ofta tordede små och medelstora företagen drabbas särskilt hårt. Som exempel kan i dettasammanhang nämnas de av anförda problemenmed att sammanställa uppgifter för företag med starkt decentraliseradverksamhet. Olika typer av uppgifter är olika svåra att lämna.Vissa uppgifter kan förutsätta ett omfattande efterforsknings- ochberäkningsarbete av uppgiftslämnarna medan andra är mycket enkla att ta fram.Problemen kan vara särskilt stora när det gäller uppgifter som företagen intebehöver registrera och sammanställa för sina egna behov. Även häi torde detförekomma stora variationer mellan förelag i olika branscherr och på olikastorleksnivåer och utvecklingsstadier i administrativt avseende, t. ex. gradav ADB-utnyttjande. Det är enligt min mening ostridigt attuppgiftsinhämtandet växer i omfattning. Inte minst en rad indirekta mått talarfördetta. Det saknas emellertid en detaljerad beskrivning av nuvarandeuppgiftsinhämtande i sådan form att det går att kvantitativt följauppgiftslämnandets utveckling över tiden, såväl totalt sett som för olikabranscher och företagstyper. Jag kommer i det följande föreslå atl åtgärdervidtas i syfte atl begränsa uppgiftslämnandet. För att få en grund förytteriigare insatser från statsmakternas sida anser jag emellertid att detvore värdefullt med mer konkreta studier av uppgiftsinhämtandets omfattningoch karaktär framför allt vad gäller olika uppgifters besvärlighet frånuppgiftslämnarsynpunkt. Dessa arbetsuppgifter bör enligt min mening ankomma påden delegation som jag kommer att föreslå att regeringen tillkallar. 5.4.4Uppgiftsinhämtande - ett avvägningsproblem Man kan konstatera alt uppgiftskraven på företagenoch andra organisationer är stora och växande, att bortfallet av gamlauppgiftskrav är begränsat samt att arbetet med att registrera, lagra, bearbetaoch rapportera uppgifter utgör en kännbar belastning för uppgiftslämnarna.Kraven på och önskemålen om uppgifter från myndighetemas sida liksom från deanställdas, näringslivsorganisationemas, massmedias och allmänhetens sida äroch kommer säkeriigen alllid att vara betydligt större än vad som uppgiftslämnamaav praktiska och ekonomiska skäl rimligen kan uppfylla. Även om man utgår ifrånatl alla uppgiftskrav i och för sig är berättigade, dvs. fyller ettinformationsbehov, måste enligt min mening mindre angelägna uppgiftskrav ståtillbaka för mer angelägna sådana så att det totala uppgiftsinhämtandet kanbegränsas. Myndighetema måste med andra ord prioritera sina behov av uppgifter.Det är dessutom viktigt att hålla i minnet att även andra intressenter harkrav på uppgifter från företagen och andra organisationer. 1976/77:115 47 Till svårighetema att göra avvägningar mellan olikakrav kommer problemet alt för vaije krav avväga å ena sidaninformationsbehovet och å andra sidan arbetet och kostnaderna för uppgiftslämnarna.En viktig del i strävandena att underiätta uppgiftslämnamas arbete måste därförbestå i att för varje uppgift undersöka vilka förbättringar som kan uppnåsgenom jämkningar i myndigheiemas och andra uppgiflsinhämlares önskemål i frågaom utförlighet, periodicitet o.d. Problemet kompliceras av att del är svårt atti ekonomiska och andra kvantitativa mått ange såväl värdet av informationensom kostnadema för uppgiftslämnama. Dessa synes som tidigare nämnts dessutomvariera för olika företag. Även om man principiellt är överens om attprioriteringen mellan olika uppgiflskrav saml den konkreta utformningen avvarje enskild uppgift är avvägningsproblem, råder det inte enighet om huravvägningen skall göras. På företagssidan efterlyser man en starkare restriktivitetän f n. vid bedömning av olika uppgiftskravs berättigande. För egen del är jagberedd att instämma häri. Del förhållandet att nya uppgiftskrav successivttillkommer gör att prövningen av insamlade uppgifters berättigande ochavvägningen av deras ut-forming inte kan ske en gång för alla utan måsteupprepas regelbundet. För delta talar även alt värdet av uppgifter liksommöjligheterna till samordning efter hand kan förändras. Mot bakgmnd av den omfattning företagensuppgiftslämnande redan nu har och den tillväxt man ser framför sig är detsåledes enligt min mening hög tid att åtgärder vidtas för att ta itu meduppgiftslämnarproblemen.