mot · FZ02970 · 1976-01-27 00:00:00 — av m. fl. Nästan alla viktigare delar av skattesystemet är f. n. föremål för översyn i olika statliga utredningar. Inkomstbeskattningen av fysiska personer behandlas i första hand av skatteutredning, som enligt sina direktiv även har möjlighet att ta upp sådana sidor av den indirekta beskattningen och kapitalbeskattningen som berör fysiska personer. Beskattningen av företagen behandlas av företagsskatteberedningen, tillsatt 1970. Den har dessutom i uppdrag att se över vissa delar av kapitalbeskattningen, särskilt de skatteformer som påverkar arbetande kapital i företag. Den särskilda utredningen om realisationsvinstbeskattningen, realisationsvinstkommittén, avgav sitt slutbetänkande , och en proposition har aviserats . Kommunalekonomiska utredningen, tillsatt 1971, har som ämnesområde både den kommunala beskattningens framtida utformning och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Andra utredningar som är verksamma på skatteområdet är bl. a. , vars förslag till ändrad beskattning av pensionsförsäkringar behandlats i , punktskatteutredningen, som också lagt fram olika delförslag, samt bostadsskattekommittén. Under den allra har dessutom särskilda utredningar tillsatts om energibeskattningen och det kommunala skatteutjäm ningssystemet. Denna uppläggning av det förberedande arbetet med att få till stånd ett bättre skattesystem ställer stora krav på samarbete mellan de olika delutredningarna. Sådant samarbete har i stor utsträckning saknats. Det får anses vara en av de viktigaste orsakerna till att reformarbetet på flera viktiga områden har dragit betydligt längre ut än man ursprungligen räknat med. Utan en bättre samordning, särskilt mellan de tre viktigaste utredningarna, skatteutredning, företagsskatteberedningen och kommunalekonomiska utredningen, riskerar man att även de nu föreliggande tidsplanerna förskjuts. Det måste i första hand ankomma på regeringen att få till stånd ett bättre samarbete mellan de olika pågående utredningarna. Utvecklingen på skatteområdet har i hög grad kommit att präglas av den serie skatteomläggningar som inleddes . är fyra sådana omläggningar genomförda. Regeringen tycks dessutom förutsätta att de för 1 1975/76. ändringar i skattesystemet som kan visa sig nödvändiga 1977 skall ges samma inriktning. Alla de genomförda omläggningarna har inneburit en viss sänkning av den direkta statsskatten för fysiska personer. Staten har kompenserat sig för bortfallande inkomster genom höjningar av arbetsgivaravgifterna till socialförsäkringarna. Med undantag av omläggningen 1972/73 har de genomgående varit nära sammankopplade med efterföljande avtalsrörelser. över (1971-1976) innebär dessa omläggningar att den direkta statsskatten bibehållits på en i stort sett oförändrad nivå. Sänkningarna av statsskatten har alltså inte mer än ungefär uppvägt de skärpningar, som den s. k. automatiken har fört med sig mellan omläggningarna. Omläggningarna har alltså i detta avseende verkat ungefär på samma sätt som en indexreglering av skattesystemet. Däremot har företag, kommuner och andra arbetsgivare fått vidkännas höjda kostnader genom det ökade uttaget av skatter och avgifter på utbetalda lönebelopp. I sista hand har dessa ökade kostnader givetvis till största delen fått bäras av konsumenter och löntagare genom påverkan på priser och löner. Förhållandet förstärks av att flera stora reformer, som genomförts men inte har något samband med skatteomläggningarna, också har finansierats med höjda arbetsgivaravgifter. Hit hör bl. a. förbättringarna av arbetslöshetsstödet (1973), tandvårdsreformen (1974), höjningarna av folkpensionerna (1975), sänkningen av den allmänna pensionsåldern till (1976) och den planerade utbyggnaden av den kommunala barnomsorgen (fr. o. m. Skatterna på företagens vinster har däremot i stort sett legat kvar på oförändrad nivå. har det varit fråga om en sänkning av den effektiva beskattningen. Det hänger bl. a. samman med att de åtgärder som satts in för att stimulera investeringarna i så hög grad varit utformade som avdrag vid beskattningen eller andra skatteförmåner. Först under allra senaste tid har skatteavdragen i viss utsträckning kompletterats med bidrag, vilket ur många synpunkter är att föredra. För genomsnittsföretaget har sänkningen av den effektiva vinstbeskattningen mer än väl gått förlorad genom ökade skatter på andra områden. Det mest svårbemästrade problemet är dock att de nämnda investeringsförmånerna kunnat utnyttjas i så olika grad av olika företag. Allmänt sett har de redan från början mest lönsamma företagen gynnats, liksom de företag som arbetar med förhållandevis stor kapitalinsats. Den ökade spännvidd i vinstläge och därmed också i löneutbetalningsförmåga som på så sätt uppstått har påtagligt försvårat möjligheterna att driva en solidarisk lönepolitik utan negativa verkningar på priser och sysselsättning. De ökade skillnader i vinstläge som skattepolitiken medverkat till utgör utan tvekan också en av de viktigaste faktorerna när det gäller att förklara den allt snabbare koncentrationsprocessen inom näringslivet, särskilt storföretagens många köp av familjeägda mindre och medelstora företag. Höjningarna av socialförsäkringsavgifterna och av löneskatten har som redan nämnts ökat uttaget av skatter och avgifter via företagen högst väsentligt. Med i stort sett oförändrad nivå på inkomstskatten, bolagens vinstskatt och mervärdeskatten är dessa höjningar också ett uttryck för en skärpning av det totala skattetrycket. Det ökade utrymme för reformer som staten har skaffat sig på detta sätt har i första hand utnyttjats för förbättringar av förmånerna inom de olika socialförsäkringarna, ökade matprissubventioner och höjda bostadssubventioner. Endast en mindre del har tagits i anspråk för utbyggnad av den service som samhället tillhandahåller i form av utbildning, sjukvård m. m. har självfallet höjningarna av de olika arbetsgivaravgifterna beskurit utrymmet för reala kontantlöneökningar. Löntagarna har alltså fått en mycket stor del av sin standardförbättring via statskassan i form av ökade transfereringar. Den beskrivna utvecklingen har inneburit en omfördelning av skattebördan mellan olika typer av verksamheter. Omfördelningen har missgynnat arbetskraftsintensiva sektorer och branscher, inom vilka bl. a. kommunerna och huvuddelen av de mindre och medelstora företagen befinner sig. Skattepolitiken bidrog på det sättet verksamt till den försämring i sysselsättningsutvecklingen som gjorde sig märkbar . Kombinationen av högre skatter och avgifter på användningen av arbetskraft samt stimulansbidrag i form av skattelättnader i samband med maskinanskaffningar har stimulerat företagen att byta ut mänsklig arbetskraft mot maskiner i snabbare takt än det har gått att få fram nya sysselsättningstillfällen. Den egentliga kapacitetsutbyggnaden inom industri och andra näringsgrenar har däremot gått mycket långsamt. har slagits ut i snabb takt, medan nyetableringarna har stagnerat. När rationaliseringarna ändå inte räckt till för att kompensera avgiftshöjningarna har dessa gett utslag i ett försämrat kostnadsläge i förhållande till utlandet. Även kommunernas minskade möjligheter att utvidga sin verksamhet har fått ogynnsamma verkningar på sysselsättningen. Den skattepolitiska utvecklingen har också försatt kommuner och landsting i en svår situation. byggdes den kommunala verksamheten ut i mycket snabb takt. (Med kommuner avses i fortsättningen såväl primärkommuner som landsting.) Drivkrafter i denna utveckling var bl. a. den snabba folkomflyttningen, ökad efterfrågan på utbildning och andra tjänster som kommunerna tillhandahåller, nya statliga ålägganden på en lång rad områden samt en fortlöpande kostnadsövervältring från stat till kommun beträffande den befintliga verksamheten. Denna snabba expansion medförde med nödvändighet kraftiga höjningar av de kommunala skattesatserna. Med den lugnare utvecklingstakt som den kommunala verksamheten kommit in i skulle det normalt ha funnits förutsättningar för att hålla tillbaka nya kommunala Men så har inte blivit fallet. Orsaken kan i stor utsträckning sökas i den statliga skattepolitiken. Stora belopp har undandragits beskattning genom att möjliga löneökningar växlats in mot högre arbetsgivaravgifter till staten och därmed förbättrade sociala förmåner. Staten har själv kompenserat sig för motsvarande bortfall i skatteunderlaget genom de höjda arbetsgivaravgifterna. För kommunerna har denna urholkning av det kommunala skatteunderlaget däremot fått så kraftiga verkningar att de ofta inte ens har kunnat klara kostnadsökningarna för den befintliga verksamheten utan att höja skattesatserna. 1975 och stora kommunala skattehöjningar har sålunda inte möjliggjort någon mera påtaglig utvidgning av verksamheten. Kraven på täta förändringar i den statliga inkomstbeskattningen har i första hand vuxit fram ur de senaste årens starka inflationsutveckling. Alla skattesystem med progressiva skatteskalor kännetecknas bl. a. av att det reella skattetrycket ändras vid förskjutningar i penningvärdet. Om man vid inflation behåller nominellt oförändrade gränser mellan skatteskalans olika skikt kommer nämligen en reellt oförändrad inkomst att bli successivt hårdare beskattad, genom att delar av inkomsten kommer upp i allt högre progressionsskikt. Detta förhållande har särskilt stor betydelse när inflationen är stark. Den statliga inkomstbeskattningen för fysiska personer fick sin nuvarande principiella uppbyggnad genom skattereform. Då genomfördes bl. a. särbeskattning. Även reform kvarstår vissa inslag av sambeskattning i skattesystemet. Det gäller främst beskattningen av kapitalinkomster. Den faktiska sambeskattningen av äkta makar som båda arbetar i eget företag kommer däremot av allt att döma att tas bort fr. o. m. . Den stegrade takten i prisstegringarna medförde att den automatiska skärpningen av skattetrycket gick betydligt fortare än vad man hade förutsett. Detta förhållande gav sig till känna , då tillväxten i ekonomin som helhet sjönk kraftigt, som prisstegringarna fortsatte. Skattesystemets utformning ledde då till att många hushåll i realiteten fick sin ekonomiska standard beskuren, som den ökade arbetslösheten gjorde det omöjligt för allt fler att försörja sig själva. Regeringens underlåtenhet att vidta motåtgärder ledde på så sätt till att skattesystemet kom att bidra till den stagnation och långsamma tillväxt som kännetecknade den svenska ekonomin . har skatteomläggningarna förhindrat ett upprepande. Mellan omläggningarna har emellertid praktiskt taget alla grupper fått vidkännas nya skatteskärpningar. Inte ens de allra lägsta inkomsttagarna har sålunda undgått betydande automatiska skärpningar. I vissa inkomstlägen har de dessutom varit förenade med försämrade sociala förmåner, i de fall dessa är inkomstprövade. a. bostadsbidragen. Det föreligger givetvis alltid risker för att skatteskärpningar av detta slag på ett eller annat sätt utlöser kompensationskrav i kommande avtalsrörelser. För att förebygga en sådan utveckling har de senaste skatteomläggningarna planlagts med sikte på att redan före avtalsstarten tillförsäkra löntagarna vissa standardförbättringar. Det har förutsatts att löntagarorganisationerna skulle vara beredda att avräkna arbetsgivarnas ökade avgifter till staten och till socialförsäkringssystemet från det totalt tillgängliga förhandlingsutrymmet. Systemet har otvivelaktigt haft vissa förtjänster. Framför allt har skatteomläggningarna bidragit till snabbare uppgörelser på arbetsmarknaden än vad som annars skulle ha blivit fallet. Det har underlättat sysselsättningspolitiken, bl. Däremot har skatteomläggningarna inte fått någon starkt tillbakahållande effekt på priserna. Det beror enligt vår uppfattning i första hand på att man i så hög grad använt sig av arbetsgivaravgifter för finansieringen. Det är emellertid inte troligt att skatteomläggningar av detta slag skulle komma att spela en lika viktig roll, om de infördes som ett permanent inslag i avtalsrörelserna. Redan nu finns det tecken på att parterna på arbetsmarknaden betraktar en sådan utveckling som ett hot mot avtalsfriheten. Statsmakternas möjligheter att under löpande avtalsperiod vidta behövliga ekonomisk-politiska åtgärder, t. ex. i inflationsbekämpande syfte, skulle likaså beskäras. Målsättningen måste därför vara att försöka få till stånd ett skattesystem som gör det möjligt för arbetsmarknadens parter att normalt lösa sina i avtalsförhandlingarna uppkommande problem utan stöd av särskilda skatteomläggningar i direkt anknytning till de olika lönerörelserna. Förslag har emellertid också väckts om att medvetet gå vidare på den inslagna vägen med successiva skatteomläggningar. Förslagsställarna har då som regel eftersträvat att på lång sikt helt och hållet ersätta den progressiva beskattningen med proportionell skatt, antingen arbetsgivaravgifter av nuvarande typ eller skatt på produktionen. Motiveringen har som regel varit att den progressiva beskattningen skulle ha spelat ut sin roll som jämlikhetsinstrument. Vi har den bestämda uppfattningen att den progressiva beskattningen fortfarande har stor betydelse, när det gäller att utjämna ekonomiska klyftor mellan olika folkgrupper. Reformarbetet på skatteområdet bör därför bedrivas med utgångspunkt i att den progressiva beskattningen skall vara kvar. En översyn av den nuvarande skatteskalan är emellertid nödvändig. Översynen måste bl. a. ta sikte på att minska den f. n. mycket starka automatiken vid inflation. Men också låginkomsttagarnas intressen måste tillgodoses. a. bör alla heltidsarbetande med låga inkomster få rätt till samma extra avdrag som tillkommer folkpensionärer i mot Låginkomstproblemet måste emellertid främst angripas med andra medel än ändringar i skattesystemet. Socialförsäkringssystemets förmåga att fungera effektivt i olika situationer har i det sammanhanget stor betydelse. Det av oss föreslagna vårdnadsbidråget för familjer med små barn kommer att få stor betydelse för många familjer med förhållandevis små inkomster men stor försörjningsbörda. Till det som ofta kritiseras i det nuvarande skattesystemet hör inte minst de olika avdragen. Även om kritiken varit starkt överdriven kan man inte bortse från att bl. a. skatteprovisorierna lett till att avdragssystemet inte längre framstår som en sammanhållen enhet. För att eliminera detta förhållande bör man bl. a. försöka göra om de allmänna avdrag, som har anknytning till någon förvärvskälla, till avdrag i resp. förvärvskälla. Detta berör bl. a. företagarnas och de fria yrkesutövarnas avdragsrätt förerlagda egenavgifter till socialförsäkringarna. Dessa kategorier träffas nu av avgift på avgifterna, vilket i många fall får socialt oacceptabla verkningar. har två nya avdragsformer tillkommit, som i vissa avseenden kan jämföras med det traditionella grundavdraget. Det är dels hemmamakeavdraget, dels låginkomstavdraget. Det principiellt intressanta med dessa avdrag är att de inte utgår på inkomsten utan på den slutliga skatten. Enligt vår uppfattning bör man i det fortsatta utredningsarbetet på skatteområdet undersöka möjligheterna att gå vidare på den vägen och även göra om grundavdraget till ett avdrag på skatten. Även förvärvsavdraget och rätten till periodiskt understöd kan i detta sammanhang behöva ses över. Möjligheterna att ersätta rätten till avdrag för vissa specificerade kostnader med schablonavdrag är enligt vår uppfattning begränsade. Ett schablonavdrag för t. ex. resekostnader skulle missgynna dem som bor i glesbygder och i områden i landet med långa avstånd. Skattskyldiga utan några verkliga kostnader för resor skulle däremot tillgodogöra sig obefogade skattelättnader. För barnfamiljerna var de åtgärder som vidtogs i samband med skatteomläggningen 1970 klart otillräckliga för att ge kompensation för tidigare eftersläpningar och för de förluster av förmåner som uppstod i samband med övergången till särbeskattning. Detta har barnfamiljerna aldrig kunnat hämta in. Det framstår därför som alltmera angeläget att barnfamiljernas problem äntligen blir bättre tillgodosedda. Vi har tidigare nämnt den betydelse som införandet av ett vårdnadsbidrag kan få. Härutöver krävs en successiv förbättring och värdesäkring av barnbidragen utöver de insatser som samhället gör för att underlätta barnomsorgen. Det bör i detta sammanhang uppmärksammas att en fortsatt övergång till skatter och avgifter på företagen i stället för personliga skatter också aktualiserar en rad andra problem. Då förmånerna inom ATP-systemet och övriga socialförsäkringar i hög grad beräknas på storleken av de löner och övriga förmåner som betalas ut direkt till den anställde kan ATP-förmånerna relativt sett komma att försämras vid en ytterligare omfördelning från direkt skatt till arbetsgivaravgifter. Redan de genomförda skatteomläggningarna kommer att medföra inte obetydliga relativa försämringar av ATP-förmånerna för vissa kategorier, jämfört med om motsvarande summa hade betalats ut som kontant lön. Likande effekter kan uppstå inom andra delar av socialförsäkringssystemet. Utvecklingen på företagsbeskattningens område har som redan betonats framför allt kännetecknats av att de skatter och socialförsäkringsavgifter som tas ut på lönesumman fått ökad betydelse, under det att beskattningen av aktiebolagens vinster lättats. Socialförsäkringsavgifternas primära uppgift är givetvis att bidra till finansieringen av sjukförsäkringen, tandvårdsförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, ATP och andra socialförsäkringar. Den allmänna arbetsgivaravgiften kan däremot betraktas som en renodlad skatt (löneskatt) och har tillkommit i rent statsfinansiellt syfte. Skillnaden mellan avgifter och skatter är emellertid i många avseenden skenbar. I samband med de två senaste skatteomläggningarna minskades exempelvis skattefinansieringen av sjukförsäkringen. Det tillgick på så sätt att sjukförsäkringsavgiften höjdes mer än som var motiverat med tanke på de slopade individuella avgifterna. Därmed nedbringades belastningen på statsbudgeten, och den från början tänkta höjningen av löneskatten behövde inte genomföras. Med nuvarande avgiftsnivå har löneskatten och socialförsäkringsavgifterna betydande samhällsekonomiska och näringspolitiska verkningar. Inte minst måste man räkna med att de påverkar förhållandena på arbetsmarknaden och den totala sysselsättningen. De inverkar också på lönebildningen och har fördelningspolitiska effekter. De faktiska kunskaperna om dessa förhållanden är dock mycket bristfälliga. Både höjningarna av löneskatten och av socialförsäkringsavgifterna har genomförts utan att det gjorts några som helst undersökningar av verkningarna i de nämnda avseendena. Avsikten har varit att låta företagsskatteberedningen analysera bl. a. de skattepolitiska verkningarna. Den inriktning som skattepolitiken har fått efter det att utredningen tillsattes har emellertid fört med sig att man vidtagit den ena avgiftshöjningen efter den andra utan att avvakta några analyser av vare sig de skattepolitiska eller de samhällsekonomiska verkningarna. Det är enligt vår uppfattning därför nödvändigt att få tillgång till underlag som gör det möjligt att mera noggrant kunna bedöma verkningarna på sysselsättning, priser, löner osv. Det är också angeläget att närmare undersöka i vilken utsträckning skatter av det här slaget aktivt kan utnyttjas i konjunkturpolitiskt och näringspolitiskt syfte. I den situation som rått på arbetsmarknaden är givetvis dessa skatters inverkan på sysselsättningen det mest intressanta. Genom att bl. a. löneskatten tas ut i förhållande till lönesumman verkar den som en skatt på användningen av arbetskraft. Det stimulerar företagen att reducera användningen av arbetskraft och investera i personalbesparande anordningar. Det är också obestridligt att de olika avgiftshöjningarna har medverkat till det försämrade kostnadsläget i förhållande till utlandet och försvårat möjligheterna att lösa sysselsättningsproblem både på kort och på lång sikt. För att minska de negativa effekterna på sysselsättningen kan man tänka sig att gå fram på minst två principiellt olika vägar. En möjlighet är att differentiera uttaget av avgifter för att skydda särskilt arbetskraftsintensiva företag och utsatta grupper på arbetsmarknaden, t. ex. de äldre. I viss utsträckning är det också befogat att ta bort eller reducera egenavgifterna. För att stimulera den mindre företagsamhetens utveckling kan man som ett led i näringspolitiken lätta de mindre företagens avgiftsbörda. Differentiering kan på motsvarande sätt utnyttjas som ett led i regionalpolitiken. En annan möjlighet är att ta ut dessa skatter och avgifter efter annan beräkningsgrund än lönesumman. Uttaget skulle då på ett bättre sätt kunna anpassas till lönsamhetssituationen i de enskilda företagen eller till användningen av andra produktionsfaktorer än arbetskraft. Det är i nuvarande situation önskvärt att lätta på beskattningen av användningen av arbetskraft. Inom ramen för ett oförändrat totalt skatteuttag på företagen kan man då tänka sig att öka beskattningen av energi, vissa råvaror osv. i motsvarande mån. Väljer man den senare vägen är det mest realistiskt att tänka sig en kombination av avgifter på lönesumman och företagsavgifter med annan utformning. Det finns sålunda vissa skäl att bibehålla anknytningen till den utbetalda lönesumman beträffande socialförsäkringsavgifterna, under det att den allmänna arbetsgivaravgiften skulle kunna ändras om till en företagsskatt, som även belastar andra produktionsfaktorer än arbetskraften. Efter beslut i arbetar nu de olika utredningarna på skatteområdet med dessa problem. Företagsskatteberedningen fick tilläggsdirektiv beträffande frågan om differentiering av arbetsgivaravgifterna, regionalt och i andra avseenden. Denna utredning har också möjligheter att ta upp avvägningen mellan skatter på utbetalda löner och på andra produktionsfaktorer, t. ex. energi och råvaror, liksom förutsättningarna att gå över till någon form av produktionsskatt. Den tidigare beskrivna utvecklingen beträffande vinstbeskattningen påkallar enligt vår uppfattning åtgärder för att åstadkomma ett system, där den totala skattebördan på företagen är bättre anpassad till det enskilda företagets bärkraft. Stora vinstdifferenser mellan olika grupper av företag skapar, som redan antytts, grogrund för löneglidning utanför avtalen och därmed för inflation. En konjunkturanpassad och mera individualiserad beskattning skulle därför kunna verka stabiliserande i prisavseende. Frågan har emellertid också stor aktualitet i samband med den pågående diskussionen om olika system för att ge de anställda del i företagens förmögenhetstillväxt. Enligt vår uppfattning är det omöjligt att tillskapa ett sådant system utan att ta hänsyn till hur företagsbeskattningen är utformad. I det fortsatta utredningsarbetet om löntagarfonder bör man därför noggrannt belysa sambandet mellan företagsbeskattning och olika system för löntagarnas delaktighet i förmögenhetstillväxten i företagen. Utan ett sådant hänsynstagande riskerar man att både ett system med kollektiva löntagarfonder och ett system med individuella vinstandelar exklusivt blir förbehållna anställda i de mest lönsamma företagen i landet. Tar å andra sidan företagsbeskattningen stor hänsyn till det enskilda företagets bärkraft minskar otvivelaktigt behovet av särskilda vinstandelssystem eller fondsystem. När det gäller företagsbeskattningen vill vi vidare särskilt understryka nödvändigheten av att de skattefrågor som regelmässigt aktualiseras i samband med generationsskiften i familjeföretag bringas till en godtagbar lösning. Företagsskatteberedningen har i uppgift att lägga fram förslag även på detta område. Det är angeläget att det kan ske . Det är ostridigt att de nuvarande skatteförhållandena verksamt bidrar till de många uppköpen och nedläggningarna av mindre och medelstora familjeföretag. Slutligen vill vi ta upp den aktualiserade frågan om bättre möjligheter till öppen resultatutjämning i mindre företag.