mot · FZ022494 · 1976-04-23 00:00:00 — Enligt arbetsrättskommitténs förslag är arbetsgivare skyldig att vänta med beslut och verkställighet därav tills förhandlingarna är avslutade, om sådant uppskov skäligen kan krävas av honom. Enligt propositionen har arbetsgivarens möjlighet att fatta beslut innan förhandling avslutats ytterligare beskurits att gälla om särskilda eller synnerliga skäl förefinns. Enligt vår mening bör de av arbetsrättskommittén föreslagna reglerna vara till fyllest för att undvika att de syften lagstiftningen vill tillgodose åsidosättes. Lagrådets ovan återgivna uttalande om att beslut och ansvar skall förenas har giltighet även i fråga om företagets informationsskyldighet och kravet på att lämnad information inte skall missbrukas, dvs. Enligt arbetsrättskommitténs förslag skulle arbetsgivare åläggas att fortlöpande hålla den lokala motparten underrättade om företagets produktionsmässiga och ekonomiska utveckling samt om personalpolitiken. I propositionen är denna skyldighet utvidgad till att även bereda arbetstagarorganisationen tillfälle att i den omfattning som organisationen behöver granska böcker, räkenskaper och andra handlingar som rör arbetsgivarens verksamhet. Därutöver skall arbetsgivaren på begäran tillhandahålla avskrift av handlingarna och biträda med utredningsarbete som organisationen behöver för bedömning av arbetsgivarens verksamhet. har kommitténs förslag att informationsskyldighet icke skall föreligga vid risk för skada utgått. Sekretesskyddet för information har därigenom kraftigt urholkats. Enligt vår mening bör den av arbetsrättskommittén föreslagna regeln intagas i lagen. Sedermera har parterna på arbetsmarknaden träffat kollektivavtal om bl. a. ekonomikommittéer och arbetstagarkonsulter, enligt vilket inom företagen upprättade ekonomikommittéer ges möjlighet att erhålla fortlöpande information om snart sagt alla för företagets verksamhet betydelsefulla data. Behovet av garantier för sekretess har självfallet minskat i och med att uppgiftsskyldigheten begränsats till företagets anställda. Lagförslaget går väsentligt längre och vidgar kretsen av informationsberättigade men utan att stadga ett däremot svarande sekretesskydd. Även i detta hänseende anser vi arbetsrättskommitténs förslag utgöra en bättre och rimligare avvägning mellan de mot varandra stående intressena. Part må alltså göra skriftligt förbehåll om tystnadsplikt, varvid information ej behöver lämnas till andra än sådana representanter för motparten vilka av denne till skäligt antal på förhand utsetts att mottaga beskedet. Med arbetsgivarens tolkningsföreträde avses den i arbetsdomstolens rättstillämpning fastslagna regeln att arbetsgivaren vid tvist om arbetsskyldigheten i princip har rätt att kräva att arbetstagarna skall utföra arbete i enlighet med hans anvisningar intill dess tvisten hunnit avgöras. har pekat på att en utvidgning i olika former av arbetstagarsidans inflytande över arbetslednings- och arbetsfördelningsfrågor kommer att reducera betydelsen av den nu tillämpade regeln på detta område. Enligt kommittén är det ändå befogat med en reform som direkt riktar in sig på tolkningsföreträdet. Kommittén har därför föreslagit en lagreglering i frågan. Den innebär i princip att arbetsgivarens tolkningsföreträde bekräftas med den reserva tionen att arbetsgivaren åläggs att ta initiativ till förhandlingar, i sista hand prövning i arbetsdomstolen. Underlåter han detta skall enligt förslaget arbetstagarsidans mening i tvisten bli gällande. 1 propositionen föreslås vid tvist om tillämpning av kollektivavtal gällande medbestämmanderätt att den av arbetstagarparten hävdade meningen skall gälla tills tvisten har slutligt prövats. Tolkningsföreträdet återgår till arbetsgivaren om synnerliga skäl föreligger. Vid tvist om arbetsskyldigheten gäller samma regler med det tillägget att arbetstagare enligt lagtexten är skyldig utföra arbete om arbetsgivaren hävdar att synnerliga skäl föreligger. Till regeln är fogat ett undantag innebärande att arbetstagaren dock ej är skyldig utföra arbetet om arbetsgivaren insett eller bort inse att hans mening är oriktig. Den princip arbetsdomstolen utformade präglas av hänsyn till båda parters intressen. Arbetsgivaren äger icke utöva någon avtalstolkning i ond tro. Han är underkastad skyldighet att betala allmänt skadestånd om han förfar vårdslöst i avtalstillämpningen. Han är vidare utan undantag skyldig att ersätta ekonomisk skada. Detta gäller även i fall då hans avtalstolkning i och för sig varit förståelig ehuru icke objektivt riktig. I praktiken har en arbetstagarpart blott i undantagsfall haft anledning att klaga på en arbetsgivares utövning av tolkningsföreträdet. Antalet fall av sådan innebörd som hänskjutits till arbetsdomstolens prövning och där arbetsdomstolen utdömt allmänt skadestånd till följd av att arbetsgivaren utövat sitt tolkningsföreträde oriktigt är sällsynta. De ekonomiska värden som är förbundna med produktionens ostörda gång är avsevärt större än vad som gällde . Svårigheten för arbetstagarsidan att i efterhand ersätta den ekonomiska skada som skulle bli följden av ett felaktigt beslut från fackföreningens sida är därmed ännu mer uppenbar. Det för frågan om tolkningsföreträdet betydelsefulla måste vara att det är arbetsgivaren som bär det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Denne har i regel de största möjligheterna att i normalfallet bedöma alla konsekvenser av att en viss åtgärd företas eller icke företas. I propositionen gör departementschefen gällande att hittillsvarande tolkningsföreträde för arbetsgivaren är ett avsteg från vad som normalt gäller vid tvister mellan parter på civilrättens område om ena partens skyldigheter på grund av ett avtal som gäller mellan dem. Departementschefen bortser emellertid därvid ifrån att medan reglerna om skadestånd på civilrättens område generellt sett syftar till att ersätta den ena parten för all den skada denne förorsakats genom den andra partens oriktiga tolkning av ett mellan dem gällande avtal, utgår arbetsrättslagstiftningen ifrån att skadeståndets syfte i första hand är att garantera fredspliktens upprätthållande. Skadeståndet skall främst vara - som lagrådet framhåller - preventivt och inte reparativt. De paralleller departementschefen drar med civilrätten i allmänhet är alltså inte bärande. Starka skäl talar för att nuvarande regler bibehålles - med den av arbetsrättskommittén i arbetstagarpartens intresse föreslagna jämkningen. Den konstruktion lagförslaget bygger på är dessutom ägnad att leda till besvärliga tolkningstvister och betydande osäkerhet samt därav föranledd tidsförsening och risk för effektivitetsförluster ute i företagen. Den föreslagna lagstiftningen gäller även den offentliga sektorn. Därvid uppkommer problem avseende gränsdragningen mellan frågor varöver anställda skall få kräva inflytande och sådana frågor som det med hänsyn till den politiska demokratins krav måste ankomma på de politiskt ansvariga instanserna att ensamma fatta beslut om. Detta är en fråga av största principiella betydelse. Gränsdragningen måste vara klar, och reglerna för lösande av tvist därom stå i överensstämmelse med demokratins principer och de krav på rättslig prövning av dylika tvister som frågans karaktär motiverar. Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt från folket. Medborgarna beslutar genom sina valda representanter i om rikets angelägenheter. Regeringen, som bl. a. genom myndigheter har att omsätta och sina egna beslut i praktisk handling, är ansvarig endast inför . På de politiska organen - riksdag och regering - ligger det yttersta ansvaret för de prioriteringar och beslut som rör den offentliga verksamhetens inriktning, omfattning och innehåll. Motsvarande gäller om kommunfullmäktige och landsting samt övriga kommunala politiska organ. I stor utsträckning har det allmännas beslutanderätt i dessa ämnen delegerats till olika verk och myndigheter. Vill man söka ange den vidaste ramen för vad som enligt grundlag kan bli föremål för kollektivavtal på det offentliga området har man sålunda att beakta regeringsformen och grunderna för regeringsformen. På det offentliga tjänstemannaområdet har hänsynen till den politiska demokratin ansetts kräva att det allmänna förbehålls beslutanderätten i vissa frågor. I 3 § statstjänstemannalagen och 2 § kommuntjänstemannalagen har därför stadgats ett särskilt förbud mot avtal i sådana frågor. Detta avtalsförbud hindrar den offentliga arbetsgivaren att träffa avtal bl. a. om myndighets verksamhet och om anställning och avskedande av tjänstemän. Genom en lagändring som trädde i kraft slopades i princip det tidigare rådande förbudet i tjänstemannalagarna mot avtal om ledningen och fördelningen av arbetet. Avtal i dessa frågor torde emellertid i vissa hänseenden falla under förbudet mot avtal om myndighets verksamhet. Vi delar föredragande statsrådets uppfattning att den grundläggande förutsättningen för den fortsatta utvecklingen av detta medbestämmande inom den offentliga förvaltningen måste vara principen om den politiska demokratins suveränitet. De stats- och kommunanställdas inflytande får alltså inte utvidgas i så hög grad att de allmänna medborgarintressena - som alla offentliga myndigheter har att beakta - kommer i kläm. Detta är inte ett uttryck för några grundläggande motsättningar mellan den politiska demokratins princip och principen om löntagarinflytande, skriver emellertid statsrådet i den därpå följande meningen. Statsrådets slutsats är svårförståelig. Det förhåller sig enligt vår mening tvärtom på det sättet att det här föreligger en kollision mellan dessa båda intressen. En kollision som det är lagstiftarens uppgift att reglera. Enligt nu gällande regler får avtal inte träffas om tjänsteorganisationens utformning, inräknat inrättande eller indragning av tjänst. För det andra gäller avtalsförbud i fråga om myndighets (eller inrättnings) verksamhet. Dessa besstämmelser har i nuvarande lydelse gällt . Enligt arbetsrättskommitténs förslag skulle de nuvarande avtalsförbuden ersättas av en regel om ogiltighet av avtal som inskränker det allmännas rätt att besluta om myndighets verksamhet. Förslaget har emellertid fått kritik under remissbehandlingen. Departementschefen förklarar själv att remissutfallet i frågan kan betecknas som tämligen blandat. Som exempel på de kritiska synpunkterna vill vi återge vad JK har ansett. JK erinrar om den fundamentala skillnad i den privata och offentliga verksamhetens karaktär som kommer till uttryck i förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare på så sätt att parterna på den offentliga sektorn inte äger fritt avtala om myndighets verksamhet eller om förhållanden som kan påverka innehållet i den offentliga myndighetsutövningen. I motsats till arbetsrättskommittén anser JK att en förbudsregel bör finnas kvar på det område som stadgarna i 3 § andra stycket statsjänstemannalagen föreslås omfatta. Man bör enligt hans mening redan vid ett avtals ingående ha reda på om man rör sig inom det avtalsbara området eller inte. Departementschefen gör en beskrivning av vilka frågor som enligt hans mening skall föras till det politiska organets beslutsområde. Enligt statsrådet bör avtal inte få träffas i frågor som gäller den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Vi delar denna uppfattning. Efter en omfattande redovisning av vilka åtgärder som måste förbehållas de politiska organen anför departementschefen att det emellertid kan finnas fall där en påverkan genom förhandlingar och avtal på en verksamhets kvalitet är av ringa betydelse i förhållande till arbetstagarorganisationens intresse att kunna påverka de anställdas arbetsförhållanden. I sådana fall kan det vara skäligt att godta en avtalsreglering även från den politiska demokratins synpunkt. I propositionen föreslås med åberopande härav att nu gällande avtalsförbud slopas. Enligt föredragande statsrådet innebär detta att parterna i fortsättningen får bedöma frågan huruvida avtal skall slutas eller inte mot bakgrunden av principen att den politiska demokratin inte får kränkas. Statsrådet anser sig kunna utgå ifrån att de kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationerna inte kommer att vidta några åtgärder som direkt eller indirekt skulle inkräkta på den politiska demokratin. Mot bakgrunden av de långtgående krav på medinflytande som framförs i skilda sammanhang finner vi det svårt att tro att det inte kommer att uppstå tvister om var gränsen mellan vad som är förhandlingbart och inte förhandlingsbart kommer att gå. Härför talar även det faktum att föredraganden av naturliga skäl i sin genomgång dragit gränsen för vad som kan vara förhandlingsbart mycket snävt. I propositionen föreslås också att en rådgivande nämnd skall tillsättas för fall när parterna blir oense. Redan före propositionens behandling i har alltså ett preliminärt huvudavtal träffats, enligt vilket arbetsgivar- och arbetstagarparterna på den offentliga sektorn i fråga om sådana ämnen varom avtal får anses kränka den politiska demokratin enats om att sträva efter fredliga förhandlingar samt att undvika stridsåtgärder. Har förhandlingspart gentemot yrkande om avtal i visst ämne invänt att sådant avtal inte bör träffas med hänsyn till att det skulle kränka den politiska demokratin, följer av det nya avtalet att frågan därom kan hänskjutas till den nämnda särskilda nämnden. Om stridsåtgärd har varslats eller verkställts och särskild förhandling inte har lett till enighet, får hänskjutandet ske av förhandlingsparten ensidigt. Har stridsåtgärd däremot varken varslats eller verkställts, får hänskjutandet ske av förhandlingsparterna gemensamt. Hänskjuts frågan till nämnden, är stridsåtgäder för att få till stånd avtal i ämnet uteslutna så länge frågan är anhängig där. I sitt utlåtande skall den särskilda nämnden ange huruvida den anser att avtal i ämnet skulle kränka den politiska demokratin. detta och är stridsåtgärd varslad eller verkställd, kan nämnden dessutom hemställa till vederbörande förhandlingspart att undvika sådan åtgärd. Avtalet skall träda i kraft och gälla tills vidare. Uppsägningstiden är 6 månader. Enligt vår mening är som ytterst ansvarig för den politiska demokratin i vårt land självfallet helt obunden av det sålunda träffade avtalet. Det måste i själva verket anses anmärkningsvärt att inte mening inhämtats innan förhandlingar i en så betydelsefull fråga inletts. Det måste också anses oacceptabelt att gränsen för fackligt inflytande över beslutsprocessen hos myndigheterna ytterst skall fastställas efter konflikter på arbetsmarknaden. Detta blir fallet enligt regeringens förslag, eftersom nämnden enbart är rådgivande. Det nuvarande avtal sförbudet gällande myndighets verksamhet - varmed vi avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet - bör bibehållas. I det fall tvist uppstår genom att offentlig arbetsgivare hävdar att ett framfört krav på medinflytande står i strid med avtalsförbudet och därför vägrar förhandla, bör arbetsgivarens tolkning gälla till dess frågan slutligt prövats. Denna prövning bör ej ske av arbetsdomstolen. Enligt vår mening bör tvisten lösas antingen av förvaltningsdomstol, regeringsrätten eller av högre myndighet, i sista hand regeringen. Frågan bör bli föremål för ytterligare utredning och nytt förslag härom föreläggas . bör lagrådets mening inhämtas. Detta är desto mer påkallat som den nu föreslagna ordningens grundlagsenlighet starkt Att lagrådet icke redan hörts framstår för oss som icke försvarbart. Frågan huruvida politiska strejker är lagliga eller inte är oklar. Lagstiftning och klara rättsfall saknas. majoritet hade föreslagit uttryckligt förbud mot stridsåtgärder för andra än fackliga syften. Kommittén åberopade som stöd för sitt ställningstagande bl. a. att det i vårt land inte finns någon tradition som kan åberopas till stöd för att de fackliga stridsmedlen bör utan hinder av de begränsningar som sålunda normalt gäller till följd av lag och avtal få fritt brukas, vare sig såsom medel att ge uttryck för opinion i frågor som ligger utanför ramen av förhandlingar och avtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Kommittén anförde vidare bl. a. följande: Vad gäller stridsåtgärder som vidtas i syfte att utöva faktiskt politiskt tvång är uppenbart, att det skulle strida mot grunderna för vårt demokratiska samhällsskick om rättslig sanktion gavs åt fackliga åtgärder som syftar till att utanför den ordinarie demokratiska beslutsordningen genomdriva politiska beslut eller eljest direkt påverka de i demokratisk ordning utsedda beslutande samhällsorganen (politiska organ, förvaltningsmyndigheter, domstolar). Härivdlag finns inte skäl för åtskillnad mellan olika slag av stridsåtgärder och inte heller kan göras skilda bedömningar med hänsyn till arten av de politiska frågor som föranleder stridsåtgärderna. Sålunda saknas skäl att skilja mellan det fallet att åtgärderna riktas exempelvis mot en regering och dess politik i allmänhet och det fallet att de tar sikte på konkreta frågor av omedelbar betydelse för arbetsmarknadsparterna. Rättsordningen måste konsekvent bygga på att de politiska besluten skall fritt fattas inom det demokratiska styrelseskickets ramar. I och för sig behöver emellertid fackliga stridsåtgärder, t. ex. den korta demonstrationsstrejken, vilka inte är avsedda att innefatta ett faktiskt tvång utan enbart är ämnade att vara en opinionsyttring, inte ses som ett angrepp mot samhällsskicket. Med visst fog kan hävdas, att sådana åtgärder åtminstone i vissa fall har en uppgift att fylla i beslutsprocessen, i den mån de är ägande att fästa de beslutandes uppmärksamhet på en opinion eller på omständigheter av betydelse för valet mellan olika beslutsalternativ. Som framgått i det föregående har också på sina håll utomlands gjorts gällande, att anspråk att få gripa till strejk i protest- eller demonstrationssyfte bör betraktas ur denna synvinkel och att de förtjänar rättsordningens stöd i samma mån som t. ex. anspråken på föreningsfrihet och allmän yttrandefrihet. I allmänhet har dessa synpunkter dock framförts i länder, där de fackliga organisationerna arbetar på andra villkor än i vårt land och där förutsättningarna även i övrigt är andra än hos oss. De synes inte heller i nämndvärd mån ha vunnit gehör i domstolarnas rättstillämpning. Även med bortseende från de uppenbara svårigheter som är förknippade med särskiljande i ett lagstiftningssammanhang av stridsåtgärder med begränsade syften av här antydd art, har kommittén för sin del inte funnit skäl att med sikte på inhemska svenska förhållanden bygga vidare på de här senast antydda tankegångarna. En rättslig särbehandling av vissa politiskt inriktade fackliga stridsåtgärder enligt dessa riktlinjer skulle inte bygga på vedertagna handlingsmönster på vår arbetsmarknad och skulle såvitt kan bedömas inte heller motsvaras av något egentligt praktiskt behov. Varje utrymme för stridsåtgärder i frågor, som är ovidkommande för förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, är ett principiellt betydelsefullt avsteg från grundtanken bakom de kollektivavtalsrättsliga fredspliktsreglerna och bör komma ifråga enbart om viktiga skäl talar i sådan riktning. På motsvarande sätt har lagrådet kort och gott konstaterat att, bortsett från vad som kan gälla eller under andra liknande förhållanden, kan dock arbetsinställelse under åberopande av politiska skäl - vare sig i form av lockout eller såsom strejk - inte antas vara förenlig med de förpliktelser som arbetsgivare och arbetstagare har iklätt sig såsom parter i anställningsavtal. I propositionen föreslås trots detta ingen reglering av frågan om lagligheten av politiska strejker. Föredragande statsråd hävdar att det inte finns skäl att nu genom lagstiftning gå in på dessa problem. Han motiverar detta med att när det gäller våra inhemska politiska förhållanden har vi av tradition valt andra vägar än arbetsnedläggelse och liknande åtgärder för att ge uttryck för åsikter och skapa opinion. Jag kan inte se att det finns någon anledning att räkna med en ändring på denna punkt. Skulle det å andra sidan uppstå en situation där de vanliga kontaktvägarna mellan medborgarna och de politiska organen visar sig otillräckliga, ter det sig enligt min mening inte som en rimlig eller realistisk väg att söka hindra de fackliga organisationerna att genomföra en politisk demonstration i arbetsnedläggelsens form med hot om rättegång och skadestånd. Jag menar mot denna bakgrund att det inte har någon uppgift att fylla att gå in på frågan genom att ställa upp regler därom i lag. Vi ansluter oss för vår del till det synsätt som präglar arbetsrättskommitténs överväganden. Det finns enligt vår mening anledning att - när nu arbetsrätten i hela dess vidd görs till föremål för ny rättslig reglering - i lag fastställa den tradition på den svenska arbetsmarknaden som tagit avstånd från politiska strejker. Härigenom bör sannolikheten öka för att denna tradition består även . Självfallet bör dessa bestämmelser även av samma skäl förbjuda politisk lockout. Vi yrkar därför på att regler härom intas i lagen. Sympatiåtgärder till förmån för part i utlandet I fråga om fackliga sympatiåtgärder i till förmån för part utomlands föreslog kommittén en regel som byggde på den nu gällande lagens föreskrift om sympatiåtgärder. Enligt förslagen skulle svenska sympatiåtgärder vara tillåtna, om de företogs till stöd för part i en primäråtgärd utomlands som var tillåten antingen enligt det egna landets lag eller med motsvarande tilllämpning av svensk lag. Grundförutsättningen för sympatiåtgärder i måste enligt vår mening vara att det föreligger en faktisk primär arbetskonflikt i utlandet. Sådana åtgärder som i realiteten icke är några sympatiåtgärder utan primära stridsåtgärder anbefallda av någon facklig international bör icke godkännas. Konsekvenserna för det svenska näringslivet skulle bli allvarliga om varje internationell appell skulle kunna leda till s. k. sympatiåtgärder i . Även för de svenska arbetstagarorganisationerna måste det vara av värde att vid eventuella påtryckningar utifrån kunna åberopa klara rättsliga argument. Enligt vår mening bör sympatiåtgärd till förmån för part i utlandet fä göras, om primärkonflikten är laglig i utlandet eller skulle ha varit det enligt svensk lag. Det bör således vara möjligt för svensk organisation att vidta åtgärd till förmån för part i utlandet som genom lagar, strängare än de svenska, är förhindrad att vidta konflikt som varit laglig enligt svensk lag. Svårigheten i många fall att fastställa det rättsliga läget bör emellertid med tanke på önskemålet om arbetsfred i leda till att bevisbördan läggs på den part som önskar utlösa sympatiåtgärden. Uppkommer tvist, om konflikträtt föreligger, bör konflikt i ej få påbörjas förrän tvisten lösts, i sista hand av arbetsdomstolen som bör ha att med förtur behandla sådana konflikter. Särskilda regler för mindre företag Enligt vår mening måste särskild hänsyn tas till de speciella förhållanden som råder inom de mindre företagen. Enligt de i propositionen föreslagna reglerna skulle informationsskyldigheten och förhandlingar enligt 11-13 §§ fullgöras direkt med fackliga ombudsmän, som ej är anställda i företaget. Det kan inte rimligen förväntas att dessa skall ha de kunskaper om och den lojalitet med företaget som personer anställda där normalt har. Det kan heller inte vara önskvärt att de fackliga organisationernas tjänstemän skall motta informationer från flera inbördes konkurrerande företag inom samma bransch. Systemet kan också leda till att förhandlingarna tar betydligt än om de hade kunnat föras med de anställda direkt. I ett mindre företag är det ofta omöjligt att skilja på företagets och ägarens ekonomi. Som vi påpekade i avsnittet om informationsskyldigheten är de i propositionen föreslagna reglerna om information mycket långtgående.