mot · FZ02198 · 1976-01-12 00:00:00 — Motion 1975/76: 198 föreslog riksdag alt ett centralt personregister (CPR) skulle inrättas och föras av (). I första hand skulle det användas inom den egentliga folkbokföringen och uppbördsverksamheten. Användningsområdet planerades emellertid bli väsentligt mer omfattande. CPR skulle dels lämna upplysningar om i registret lagrade uppgifter över totalbefolkningen, dels avisera förändringar av uppgifterna. Främst planerades att myndigheter eller organisationer inom den offentliga sektorn skulle utnyttja CPR men även företag och organisationer inom den privata sektorn skulle beredas tillfälle att använda registret. Ursprungligen planerades även att CPR skulle stå till förfogande för selektiv direktreklam samt som hjälp vid kreditupplysningsverksamhet. I samband med riksdagsbehandlingen av CPR berördes i någon mån integritetsriskerna med centrala personregister. I yttrande till skatteutskottet (SkU 1972:17) framhöll statskontoret som skäl för ett centralt statligt personregister att man genom koncentration av personuppgifter till CPR kunde förbättra integritetsskyddet genom att myndigheters och andra organisationers behov av personuppgifter i egna datasystem skulle minska eller helt falla bort när sådan information skulle kunna hämtas från ett centralt statligt personregister. beslöt - med hänsyn till riskerna för intrång i den personliga integriteten - att avslå Kungl. Maj:ts förslag om ett CPR, eftersom då ännu inte förelåg någon datalagstiftning till skydd för den enskildes integritet. Det är värt att notera att vid riksdagsbehandlingen helt förbisågs att ett antal centrala personregister redan hade inrättats, bl. a. SCB:s register över totalbefolkningen (RTB) samt vissa försäkringsbolags och direktreklamföretags register. har genom successiva beslut - utan diskussion om integritetsfrågorna - inrättat ytterligare ett centralt personregister, () databank med väsentligt djupare och känsligare information än CPR. Sammanlagt torde finnas mer än ett 10-tal befolkningsregister. har datalagen (1973:289) trätt i kraft och datainspektionen börjat sin verksamhet. Datainspektionen har en svår uppgift att fylla. Det förutsattes redan i förarbetena till datalagen och har poängterats upprepade gånger i den fortsatta debatten. Situationen är svår, eftersom tillämpningen av lagen gäller en verksamhet som fått växa ganska vilt av . Datalagen ger endast begränsad ledning för hur tillståndsgivningen skall bedrivas. I propositionen 1973:33 uttalade departements chefen att de närmare principerna härför måste utbildas i inspektionens praxis. Ett av de stora problem som datainspektionen försökt att komma till rätta med är förekomsten av befolkningsregister på olika nivåer, alltifrån kommunala och privata register över väsentligt större grupper än t. ex. en kommuns innevånare eller ett företags kunder till centrala register över totalbefolkningen. Det är fråga om svåra gränsdragningsproblem. Alla medborgare kan ju i och för sig betraktas som presumtiva klienter hos sjukvårdande, socialvårdande, nykterhets vårdande och åldringsvårdande myndigheter eller som presumtiva forskningsobjekt. Alla medborgare kan i och för sig betraktas som presumtiva köpare av tidskrifter, hushållsredskap, fritidsartiklar, TVapparater eller preventivmedel eller som presumtiva medlemmar i konkurrerande privata, kooperativa eller fackliga organisationer. Om det stod varje myndighet, organisation eller företag fritt att registrera även dem som inte direkt är deras klienter eller kunder torde antalet existerande register komma att mångdubblas. En sådan situation skulle uppenbart leda till risker för otillbörliga intrång i personlig integritet. I propositionen 1973:33 konstateras att den enskilde i allmänhet torde acceptera att myndigheter eller institutioner, som han har särskilda kontakter med, registrerar uppgifter om honom men att situationen kan vara en annan om informationen sprids till andra. För att förhindra otillbörligt integritetsintrång gäller det framför allt att se till att uppgifterna inte sprids i vidare kretsar. En situation med ett obegränsat antal befolkningsregister medför emellertid inte bara direkta integritetshot. Även säkerhetsriskerna måste uppmärksammas. ADB medför att lokala små och avgränsade personregister kan centraliseras till en stor databank över mycket stora befolkningsgrupper eller andra kategorier. Detta ökar riskerna för den enskilde i situationer av inre eller yttre kriser. Ju fler befolkningsregister som finns, desto svårare blir det att vid behov snabbt undanföra eller förstöra dem. Att även denna fråga i sin förlängning har betydelse för den personliga integriteten är ställt utom allt tvivel. Därom vittnar erfarenheter från krigshärjade länder redan när det gäller manuellt förda register. För att vrida den vildvuxna systemstruktur som hunnit utvecklas till rätta har datainspektionen på ett tidigt stadium intagit en restriktiv hållning till befolkningsregister. Skälen härtill är många. På den offentliga sektorn, och det är där de mest integritetskänsliga registren finns, vållar befolkningsregister både på och riksnivå problem vad beträffar offentlighet och sekretess. Detta kan belysas genom följande exempel, hämtat ur datainspektionens redovisning av erfarenheterna av datalagen. RFV:s databank eller SCB:s RTB-register skulle fullt legalt kunna utnyttjas som centrala personregister även för kommersiella ändamål. åtminstone RFV:s olika register sekretessskyddade av 14 § sekretesslagen (1937:249), men, som påpekas i offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs () avgivna slutbetänkande (SOU 1975:22), är egentligen de flesta hemliga handlingar delvis offentliga. Grunduppgifterna namn, personnummer, adress, civilstånd m. fl. i RFV:s register kan knappast anses integritetskänsliga. Det kan inte rimligtvis anses integritetskränkande att liksom hela befolkningen i övrigt vara registrerad i dessa register. Ett uttag av motsvarande basdata från kriminalregistret torde däremot vara att anse som integritetskänsligt, eftersom bara en viss del av befolkningen, i ett för den negativt avseende, är registrerad där. Principiellt torde inte några hinder föreligga för uttag av basdata beträffande den totala befolkningen från RTB eller - trots sekretesskyddet - från RFV:s databank. Att sådana uttag för annan användning än den ursprungligen avsedda skulle vara olämpliga är uppenbart och torde också stå i strid med den restriktiva praxis dessa myndigheter tillämpar. När det gäller uttag på datamedium har datainspektionen intagit en sträng praxis. Inspektionen har tillämpat regeln i 5 § datalagen om personregisters ändamål och innehåll så att det skall finnas korrespondens mellan dessa begrepp. Bedömningen av innehållet har inte snävt begränsats till frågan om vilka uppgifter som skall registreras beträffande de registrerade utan också ansetts böra gälla vilka personer som skall få registreras. Detta torde - även om det inte entydigt uttalats i förarbetena till datalagen - vara helt i överensstämmelse med lagens syfte. Stöd för denna uppfattning har också ansetts kunna hämtas i 3 § andra stycket datalagen enligt vilket datainspektionen vid bedömandet av om otillbörligt intrång kan uppkomma särskilt skall beakta arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret sami den inställning till registret som föreligger eller kan antagas föreligga hos dem som kan komma att registreras. Mot bakgrund av detta resonemang faller det sig naturligt att en myndighet, ett företag osv. inte bör ha fler personer registrerade än det finns anledning till med hänsyn till verksamheten. I en myndighets register bör således inte få förekomma fler personer än som svarar mot myndighetens omedelbara behov för att kunna fullgöra sina åligganden. I ett företags register bör inte ingå andra än leverantörer, kunder m. fl. Inspektionens erfarenheter visar att de registrerade kan uppleva det som en risk i sig själv att finnas registrerad i olika personregister och detta alldeles oavsett antalet och arten av de personuppgifter som ingår i registren. Vidare bör - mot bakgrund av att många register inte inrättas genom insamling av uppgifter direkt från medborgarna med angivande av de olika registerändamålen utan med hjälp av uppgifter som samlats in för helt andra syften - beaktas vad anförde i delbetänkandet Data och integritet (SOU 1972:47). Tanken att information om enskilda okontrollerat kan insamlas och bearbetas, utan att de berörda har kännedom därom, är ägnat att väcka oro. Kravet på en fredad privat sektor innefattar inte bara att det allmänna och andra enskilda faktiskt skall respektera det privata området, utan också att de berörda skall kunna lita på att det förhåller sig så. Förutsättningen härför är insyns- och kontrollmöjligheter gentemot dem som har tillgång till den nya teknikens resurser. Detta återspeglas också i propositionen 1973:33, där departementschefen bl. a. uttalar att stor vikt måste fästas vid om en viss information används för ett annat ändamål än den ursprungligen är avsedd för. Det kan finnas skäl att bedöma en sådan användning som otillbörlig, även om det rör sig om uppgifter som i och för sig är av tämligen banal natur. En förutsättning för att insyns- och kontrollmöjligheterna skall fungera är att den enskilde har praktisk möjlighet att känna till registrens existens. Detta blir en omöjlighet om antalet är obegränsat. Datainspektionen har varit restriktiv beträffande överföring av datamedium från en registeransvarig till en annan. Exempelvis har direktreklamföretag inte medgivits rätten att få låna befolkningsband för att uppdatera egna register. Uppdateringen har så att säga fått ske vid källan. Datainspektionens praxis mjukades i detta avseende upp något genom beslut i ett par besvärsärenden. Väsentligare är att det därigenom också blev tillåtet att lägga upp direktreklamregister även för andra än kunder, om registret hade temporär varaktighet. Detta ledde till en tendens att låta sådana temporära register omfatta allt större populationer och att inrätta dem med allt kortare intervaller. På så sätt skapas i realiteten löpande register med stora urval av totala befolkningsregister med varierande inriktning som ökar möjligheten till selektiva uttag av uppgifter som i sig inte kan eller bör hemlighållas. 1 propositionen 1973:33 behandlas direktreklamen. Där säger departementschefen bl. a. följande. En företeelse som diskuterats livligt är den selektiva direktreklamen. Många har uppfattat denna reklam som otillbörlig och krävt att åtgärder vidtas för att begränsa dess användning. Till stor del torde dock kritiken ha riktat sig mot direktreklamens innehåll, något som faller utanför den egentliga frågan om integritetsintrång. I denna del måste givetvis ingripanden mot reklamen i första hand ske inom ramen för lagstiftningen om otillbörlig marknadsföring. Som framhållits av såväl som KO kan emellertid viss form av direktreklam även utgöra otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Som exempel kan nämnas det fallet att reklam sänds ut till en grupp som har bestämts med ledning av en eller flera mycket personspecifika uppgifter. Den selektiva direktreklamen kan utan tvivel vara av värde genom att mera skapa kontakt mellan producent och konsument. Vidare har, inte minst genom datoriseringen, direktreklamen hunnit växa till en näringsgren av visst omfång. Det skulle därför få vissa följder om selektiv direktreklam plötsligt förbjöds. Ett förbud skulle heller inte vara möjligt annat än i begränsad omfattning när det gäller uttag av data ur myndig heternas register, dvs. när utlämnande sker på datamedium och när direktreklamföretagen för egna personregister. Uttag i form av listor eller direktreklamregister förda med andra hjälpmedel än ADB kan ej förbjudas med stöd av datalagen. Det kan emellertid inte vara rimligt att direktreklamverksamheten skall medföra uppbyggandet av successivt allt fler befolkningsregister. Men så måste bli fallet om man godkänner att ett företag - som t. ex. Det Bästa - tillåts lagra uppgifter om stora delar av befolkningen. Om man accepterar att eli företag har ett sådant register måste, med hänsyn till likheten inför lagen, alla andra behandlas lika. Det gäller därför att finna alternativa metoder för denna verksamhet. anvisade en metod som innebär att distributionen av reklamen sker från ett annat led än marknadsförarens och med ledning av adresslistor. En annan metod är att, med stöd av offentlighetsprincipens regler och myndigheternas serviceåligganden, tillhandahålla adressetiketter för utsändning av direktreklam. Varken listor eller etiketter behöver avslöja efter vilka kriterier olika medborgare valts ut. Datainspektionen har-helt i enlighet med propositionen 1973:33-ytterst sällan vägrat tillstånd till ett personregister utan att på samma gång ange alternativa metoder att utnyttja ADB. Ett förslag av betydelse i vidare sammanhang än direktreklamens är datainspektionens förslag om inrättandet av ett centralt uppdateringsregister. Detta förslag har sedan handlagts av datasamordningskommittén, statskontoret och RSV, som alla tillstyrkt inrättandet av detta, numera benämnt samordnat personoch adressregister (SPAR). Datainspektionen tog detta initiativ för att medverka till att systemstrukturen i samhället skulle förändras och antalet befolkningsregister begränsas. De tilltänkta användarna har beretts tillfälle att ställa krav på innehållet i SPAR och lär också ha ställt sådana. Ett SPAR kan enligt uppgift vara i funktion efter beslut därom. Det finns således alternativa metoder att bedriva direktreklam utan att en av de väsentligaste huvudprinciperna ruckas, nämligen den om begränsningen av antalet befolkningsregister. Låt vara att de inte är lika effektiva, men datalagstiftningen har ju tillkommit för att vid behov kunna ändra en utveckling som alltför ensidigt bygger på den teknologiska effektiviteten. Datainspektionens beslut angående skall ses dels mot bakgrund av de besvärsbeslut som uppluckrat inspektionens praxis, dels mot bakgrund av att det fanns starka skäl att tro att ett SPAR skulle komma att inrättas. Datainspektionens praxis stöds bl. a. av justitiekanslern, som bl. a. har till uppgift att fortlöpande följa inspektionens verksamhet. Den stöds också av många registeransvariga som kommit till insikt om att inspektionens huvudprincip utgör grund för den enda acceptabla systemstrukturen i samhället, och övervägande antalet registeransvariga har också anpassat sig till denna praxis. Inspektionens huvudprincip har bl. a. utvecklats i beslutet angående Reader^ Digest och i yttrande över bolagets besvär, där det sägs: Datainspektionen har till grund för denna del av beslutet lagt inspektionens huvudprincip i fråga om vilka personer som bör kunna tillåtas ingå i olika personregister som förs med hjälp av ADB. Principen bygger på en förväntad ökad användning av ADB-teknik för personregistrering och de risker för otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet som är förenade med förekomsten av ett stort antal befolkningsregister. Sammanfattningsvis utgörs dessa risker av dels de speciella säkerhetsrisker som föreligger i samband med förekomsten av ett stort antal befolkningsregister, dels de individuella riskerna för varje person som följer med varje registrering. Vid bedömningen av de personuppgifter som kan tillåtas för varje register, måste uppgifterna ställas i relation dels till den registeransvariges behov, dels till de registrerade personernas inställning. Inställningen hos de registrerade torde därvid inte vara enhetlig för alla registrerade utan vara starkt beroende av personernas relationer med den registeransvarige. Inspektionen uppfattar det som sannolikt att personer som inte har någon som helst anknytning till den registeransvarige upplever det som ett integritetsintrång att över huvud taget vara registrerad och att som följd därav inga uppgifter alls bör finnas i registret om dessa personer. Den intressekonflikt som föreligger mellan beaktandet av individernas krav på integritetsskydd och de registeransvarigas behov av personuppgifter, anser inspektionen med tanke på integritetsbegreppets natur, vid personregister av det slag det här är fråga om, i första hand böra lösas till förmån för individens integritetsskydd. Mot bakgrund härav och andra alternativa möjligheter att bedriva direktreklam framstår regeringens beslut beträffande Readers Digests besvär som anmärkningsvärt. Det gäller inte bara några få uppgifter i bolagets register som ursprungligen kommer från folkbokföringsregistren och som är av sådan art att några skäl inte föreligger att tro att bolagets användning av dem för angivet ändamål skulle medföra integritetsintrång. Det gäller inte heller bara några ytterligare data av kundprofilkaraktär. Det är egentligen inte direktreklam det är fråga om. Vad det gäller är en viktig princip om hur samhället skall få vara datoriserat och hur medborgarna skall kunna fä överblick över på vad sätt informationen om dem används. Ytterst galler det också deras personliga säkerhet, vilket också är en integritets/råga. Olika uppfattningar föreligger således om i vad mån datalagen reglerar personkretsens omfattning i ett personregister och denna krets betydelse för integritetsriskema. Vilken uppfattning som bäst svarar mot det allmänna rättsmedvetandet framgår klart och tydligt av den kraftiga reaktion hos allmänheten och i massmedia som regeringsbeslutet orsakat. Datalagen skall ses över. Vårriksdagen 1975 fattade beslut härom. Företrädare för regeringen har även i samband med kritiken av besvärsbeslutet förutskickat att en översyn skall komma till stånd. Tiden medger emellertid inte att frågan om befolkningsregister överlämnas till den väntade utredningen. I avvaktan på utredningens resultat hinner många befolkningsre gister inrättas och - med erfarenhet från den hittillsvarande verksamheten - kan det bli mycket svårt att vrida klockan rätt igen. Frågan tarvar inte heller någon ytterligare utredning. Datainspektionen har i sin redovisning av erfarenheterna av datalagen uppmärksammat frågan, låt vara från en annan utgångspunkt. Där sägs bl. a. att det kan finnas fog att komplettera 4 § datalagen på så sätt att tillståndsfrågan för vissa typer av register får bero på om särskilda eller synnerliga skäl föreligger för inrättande av dem. En sådan typ av register anser inspektionen vara totala befolkningsregister. För den händelse frågan om inrättande av sådana inte bör vara en angelägenhet som uteslutande skall ankomma på statsmakterna att besluta om kan det enligt datainspektionen vara lämpligt att överväga om inte synnerliga skäl skall krävas för att tillstånd för ett sådant register skall beviljas annan än myndighet som enligt lag har att föra sådant register. En sådan lagändring bör omgående genomföras. Vad som bör anses vara synnerliga skäl bör begränsas till - utomordentligt tungt vägande samhällsintressen då alternativa lösningar saknas - engångsbearbetningar av statistisk eller vetenskaplig natur - frivillig medverkan från dem som skall registreras. En lagändring måste i den situation som uppkommit kompletteras med övergångsbestämmelse som medger en successiv avveckling av redan inrättade befolkningsregister som t. ex. Readers Digest's . Med stöd av vad ovan anförts hemställs 1. att uttalar att ett samordnat person- och adressregister (SPAR) skall inrättas i enlighet med de syften som datainspektionen föreslagit, 2. att beslutar att - utan dröjsmål - till 4 § datalagen låta foga ett nytt stycke av följande lydelse: Tillstånd att inrätta och föra personregister över hela eller större delen av befolkningen i riket eller i län, kommun eller församling eller annat administrativt avgränsat område får endast om synnerliga skäl föreligger meddelas annan än myndighet som enligt av antagen lag har att föra förteckning över sådana uppgifter, samt 3. att beslutar att i anslutning till denna regel foga en övergångsbestämmelse av innebörd att redan existerande befolkningsregister skall omprövas före utgången av 1976 och att - i den mån de inte beviljas tillstånd - de skall avvecklas. GOTAB 76 101038 S 1976