mot · FZ022553 · 1976-05-06 00:00:00 — av m. fl. med anledning av propositionen 1975/76:209 om ändring i regeringsformen Den nu förestående behandlingen av förslaget till stärkt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna innebär slutskedet i ett reformarbete, som inleddes när dåvarande i motionerade om utredning av detta spörsmål. Under de som har förflutit sedan frågan första gången togs upp har fyra större utredningar behandlat rättighetsskyddet. Undan för undan har motståndet mot ett starkt rättsligt verkande skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna minskat och anhängarna kunnat vinna ökad förståelse för sina synpunkter. Tidsutdräkten har alltså varit lång, och stora viktiga skillnader finns fortfarande mellan olika åsiktsriktningar om hur starkt och verksamt skyddet skall göras. Till grund för moderata samlingspartiets ställningstaganden har legat den uppfattningen att fri- och rättighetsskyddet har två sidor, två i viss mån skilda motiveringar. Dels skall genom fri- och rättighetsreglerna i grundlagen ges ett erkännande av och ett skydd förden personliga integriteten och den enskildes frihet. Dels skall genom samma regelkomplex ges skydd för de opinionsfriheter förutan vilka det demokratiska statsskicket riskerar att bara bli ett tomt skal. I viss mån föreligger ett spänningsförhållande mellan dessa båda sidor av fri- och rättighetsskyddet. I den moderna välfärdsstaten med dess starka offentliga maktapparat kommer värnet för den enskildes frihet att stå emot den offentliga makten som ytterst bärs upp av majoritetens vilja. Skyddet för det demokratiska statsskicket å sin sida är ett skydd för att just denna majoritetens vilja skall få sitt genomslag i den offentliga maktutövningen. Erkänner man inte denna dualism i fri- och rättighetsskyddet kan detta urarta till ett skydd för majoritetens absoluta rätt till makt över minoriteter och över enskilda. 1 propositionen ansluter sig i viss mån departementschefen till de grundläggande synpunkter på fri- och rättighetsskyddet, som fri- och rättighetsutredningen anlade. Dessa innebar endast i begränsad utsträckning ett erkännande av denna rättighetsskyddets dualism. Sålunda beskrevs demokratins principer som att ett "enkelt flertal - inom folkrepresentationen skall ha möjlighet att, med ansvar inför väljarna, fatta de beslut som anses bäst gagna samhället". I rättighetsutredningens ensidiga betonande av majoritetens rätt visavi den enskilde och i dess förbigående av den enskildes rätt visavi majoriteten 1 1975/76. återfinns förklaringen till att motsättningarna om rättighetsskyddets utformning är betydande efter nära nog utredningsarbete. Det är med utgångspunkt i sitt kollektivistiska synsätt som majoriteten i rättighetsutredningen och sedermera regeringen har motsatt sig effektiva regler till skydd för individen genom ett regelsystem av medborgerliga fri- och rättigheter. Skyddsmekanismer, som minskar majoritetens möjlighet att inskränka fri- och rättigheterna anses inge principiella betänkligheter. Det enda undantag från majoritetens rätt till genomslag för dess åsikter är när beslut fattas i grundlagsändringens form. Man vägrar inse att ett förfarande som kräver beslut med kvalificerad majoritet i och för sig är en mindre inskränkning i majoritetens rätt än kravet på grundlagsändringens form. Detta krav omöjliggör nämligen att ett beslut träder i kraft annat än efter en längre eller . Även i ett annat avseende föreligger det en grundläggande skillnad mellan moderata samlingspartiets uppfattningar och dem som redovisas i propositionen. Vi anser att skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna är angeläget i det fortlöpande lagstiftningsarbetet och i den dagliga myndighetsutövningen. Såväl det demokratiska statsskicket som sådant som den enskildes personliga frihet kan alltid hotas. Makthavare behöver alltid kontrolleras och bevakas. I välfärdsstaten med dess ständigt växande offentliga makt blir detta behov av kontroll av makthavarna alltmer angeläget. I propositionen erkänns intedetta behov av fri- och rättighetsreglerna förskyddet av det demokratiska statsskicket och den enskildes frihet. "Den hittillsvarande utvecklingen i vårt land på fri- och rättighetsområdet visar att det knappast är erforderligt med en förstärkning av rättighetsskyddet för normala förhållanden. Att i tider av inre och yttre lugn skulle missbruka sina beslutsbefogenheter framstår som höggradigt osannolikt." Redan i den omedvetenhet, som detta påstående speglar, ligger en bekräftelse på behovet av rättighetsskydd. Mot bakgrund av bl. a. denna skillnad i uppfattningar får diskussion om lagprövningsrätten ses. Godtar man texten att makthavarna under normala förhållanden alltid är goda och ofelbara makthavare, behövs under dessa normala förhållanden naturligtvis ingen lagprövningsrätt. Inser man däremot att i varje maktutövning ligger en risk för maktmissbruk, blir en fortlöpande och oberoende bevakning av respekten för grundlagsreglerna om medborgerliga fri- och rättigheter nödvändig. Även om ett långvarigt reformarbete nu har kommit till ett slutskede, får inte detta innebära att vi därmed får en regeringsform som skall stå oförändrad . Redan nu ser vi framför oss omedelbara reformbehov. Den snabbt accelererande tekniska utvecklingen medför nya hot mot den enskildes integritet. De skyddsregler som dessa nya hot mot den enskildes trygghet motiverar finns endast delvis med i den regeringsform som genom den nu förestående förändringen partiellt ges ny utformning. Den avgörande förändring i samhällets maktstruktur som organisationernas alltmer ökade makt medför har heller inte beaktats i regeringsformen. Åtskillnaden mellan enskild och det allmännas maktutövning kan genom förändring av maktstrukturen komma att bli endast formell. I realiteten kan en stor del av tvingande maktutövning - den som sker genom organisationerna - komma att stå helt utanför konstitutionell reglering. är detta naturligtvis icke godtagbart i en demokratisk stat och kan tvinga fram rättighetsskydd för enskild mot enskild. Moderata samlingspartiet kommer för sin del att verka för att skyddet för medborgerliga fri- och rättigheter oavlåtligt bevakas och byggs ut i den mån som förhållandena så nödvändiggör. Regeringens proposition 1975/76:209 innebär - det skall villigt erkännas - sent omsider betydande framsteg i fråga om detta skydd. Nya rättigheter har tillkommit, andra redan existerande har stärkts och förbättrats. Men som framgår av det ovanstående är vi kritiska till bakomliggande tankegångar i propositionen och enligt vad som redovisas i det följande till utformningen av en del av förslagen. Att regeringen inte på minsta sätt beaktat innehållet i de från de demokratiska oppositionspartierna avgivna reservationerna till utredningens förslag är anmärkningsvärt. Än mer anmärkningsvärt är att delar av utredningsförslaget, varom stor enighet rått, lämnats åt sidan eller underkänts vid regeringens granskning. I viktiga avseenden har t. o. m. rättsskyddet enligt regeringsförslaget allvarligt försvagats. Utformningen av 2 kap. 13 § är sådan att yttrandefriheten och informationsfriheten kan komma att begränsas långt utöver vad utredningen hade tänkt sig. Om "särskilt viktiga skäl föranleder det kan sålunda yttrande- och informationsfriheten inskränkas av hänsyn till rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. En sådan bestämmelse kan i vissa lägen komma att användas så att den hämmar den utrikespolitiska debatten. En annan nyhet är att en sådan begränsning skulle kunna ske av hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse. Denna bestämmelse är ytterligt vidsträckt. I ett samhälle av dagens karaktär kan den komma att användas som ett hinder för debatt och information om de mest skiftande ting i det ekonomiska livet. Farhågorna i dessa delar kan icke avvisas genom en hänvisning till att begränsningar icke får sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrets grundvalar. Uttalanden av denna allmänna karaktär har, det visar erfarenheten, föga giltighet i en konkret situation, där intresset av begränsning av yttrande- och informationsfriheten hos makthavaren kan vara starkt. Regeringsformen bör endast innehålla bestämmelser, som är så klara till sin utformning att de i princip utan svårighet kan tolkas av domstolar och förvaltningsmyndigheter. Härigenom kommer strävandena att åstadkomma ett rättsligt verkande skydd för medborgerliga fri- och rättigheter till uttryck, och tvekan behöver då inte råda om innehållet i regeringsformens olika 1* 1975/76. Trots denna allmänna utgångspunkt anser moderata samlingspartiet att det ändock i regeringsformens 1 kap. bör införas ett målsättningsstadgande, som inte uppfyller kravet på tillämpbarhet. I detta målsättningsstadgande bör fastslås de integritetskrav som den enskilde skall kunna hävda och som tillsammans med innebörden i 1 kap. 1 § - att all offentlig makt utgår från folket - slår fast den enskildes rätt i förhållande till folkflertalet liksom folkflertalets makt i förhållande till den enskilde. Propositionens förslag till målsättningsstadgande ger inte ett väl avvägt uttryck för den enskildes rätt. De sociala rättigheter som föreslås kan lika väl bli en rätt för den enskilde på kollektivets villkor som en rätt på den enskildes villkor. Det är inte rätten att välja utbildning, arbete, yrke, näring och bostad som fastslås. Inte heller nämns det så viktiga kravet på integritetsskydd, såsom detta exempelvis aktualiseras vid uppbyggnaden av stora dataregister. I propositionen talas om rättigheter som kan komma att ges innehåll endast genom kollektivets beslut. Moderata samlingspartiet vill genom att understryka kravet på valfrihet klargöra att en viktig del i det demokratiska samhällsskicket är värnet för den enskilde att själv bestämma över sina levnadsförhållanden och sin rätt till integritet. I propositionen har inte heller utredningens förslag om allas rätt till likhet inför lagen medtagits i målsättningsstadgandet. Detta säges vara motiverat av ett resonemang som antyder att på målsättningsstadgandet just i denna del skulle ställas ett så långt drivet krav på tillämpbarhet att inga tolkningssvårigheter skulle få råda. Detta rimmar illa med stadgandets utformning i övrigt. Redan genom förekomsten av målsättningsstadgandet har föredraganden accepterat den typ av portalparagraf som ett målsättningsstadgande utgör. Kravet på allas likhet inför lagen skulle inte på något sätt falla ur denna ram. Snarare skulle det ge utrymme för tveksamhet om ett så uppenbarligen grundläggande krav i en rättsstat inte finns med i ett målsättningsstadgande. Inte minst gäller detta när den utredning som lagt fram förslag till förstärkt rättighetsskydd uttryckligen i sitt förslag tagit med kravet på fastställandet av allas likhet inför lagen. Sammantaget kan de olika förändringar som i propositionen föreslås rörande diskrimineringsskyddet ge sken av att skyddet mot diskriminering har försvagats, även om detta inte har varit avsett. Det finns ingen anledning att ens skapa utrymme för tvivel på denna punkt. Moderata samlingspartiet finner det beklagligt att det inte i propositionen ägnas större utrymme åt integritetsskyddet. tvingas vi konstatera att lagstiftaren ställs inför en rad nya problem när det gäller att åstadkomma ett verksamt integritetsskydd. En rad olösta lagteknsika frågor aktualiseras. Fri- och rättighetsutredningen hade naturligtvis varit rätt forum att diskutera och lösa dessa frågor. På grund av ett pressat tidsschema och ointresse från majoriteten att tillskapa ett verksamt integritetsskydd - ett ointresse som kommertill uttryck i propositionens styvmoderliga behandling av integritetsfrågorna - presenteras från vår sida inte annat än ett förslag till alternativ formulering av målsättningsstadgandet. Detta får emellertid inte innebära att integritetsskydd^ lämnas åsido . I stället bör klart fastslås att det förslag till fri- och rättighetsskydd som beslutas av saknar en mycket viktig komponent. Det är önskvärt att enighet uppnås kring strävan att i fråga om integritetsskyddet fortsätta arbetet på ett utvidgat fri- och rättighetsskydd. Till de i 2 kap. 1 § uppräknade rättigheterna bör fogas en punkt 7: Föräldrarätt. Enligt detta stadgande skulle föräldrarnas rätt att utöva vårdnaden om sina minderåriga barn fastslås i grundlagen. Det är på föräldrarna som ansvaret för vården om de minderåriga barnen i första hand vilar. Denna deras rätt är erkänd och fastslagen i alla med vårt samhälle jämförliga kultursamhällen. Denna rätt får och bör inskränkas endast, när alldeles särskilda skäl föreligger, t. ex. i fall av vanvård eller andlig eller fysisk sjukdom hos vårdnadshavarna eller när barnets bästa eljest trädes förnär. 1 sådana fall kan man tala om en barnens rätt gentemot föräldrar. Likaledes bör föräldrarna enligt grundlag ha rätt att välja mellan likvärdiga skolor och utbildningsformer för sina barn. De bör icke ha rätt att ge sina barn en sämre utbildning än andra, men vid valet mellan sinsemellan likvärdiga utbildningsformer, bör föräldrarnas önskan respekteras. Av det sagda följer att föräldrarna också bör ha grundlagsskyddad rätt att handha minderåriga barns fostran i tros- och livsåskådningsfrågor. Föräldrar skall icke kunna tvingas att låta sina barn fostras i en anda, som uppenbarligen strider mot deras egen djupt kända övertygelse. Bestämmelser av liknande slag förekommer i såväl som i moderna författningar i andra länder. Inskränkningar med hänsyn till barnens bästa i ovan angivna föräldrarätt är som nämnts nödvändiga men bör endast få göras genom lag och i så fall antas med kvalificerad majoritet. I propositionens förslag till stadgande om negativ mötesfrihet har inte utredningens förslag om att uttryckligen låta skyddet omfatta möte medtagits. Som argument härför anförs att paragrafen skulle kunna komma att omfatta de möten som lektioner i den obligatoriska skolan utgör. Det problem som möjligen argumentet skulle antyda löses enkelt genom att i motivtexten understryka det redan självklara förhållandet att lektioner i den obligatoriska skolan inte omfattas av paragrafen. Härigenom vinnes att den negativa mötesfriheten faktiskt också omfattar möte. härigenom bli omöjligt att exempelvis via lagstiftning tvinga någon att delta 1 olika stormöten. En grundläggande princip i ett folkstyre är att var och en har rätt att fritt och självständigt välja åskådning och politiskt parti. Men i kan medborgare genom beslut i en organisation, mot sin vilja eller utan egen vetskap, anslutas till ett politiskt parti, även om de redan tillhör annat parti eller partiets åskådning är dem främmande (s. k. kollektiv anslutning). Befrielse från partitillhörighet kan, i fall där så över huvud taget är möjligt, endast vinnas genom röjande av åsikt i klar strid mot principerna i 2 kap. 2 § i förslaget till regeringsform. Vid två olika tillfällen har utan resultat uttalat sig emot detta antidemokratiska system. Den kollektiva anslutningen till det socialdemokratiska , som använder denna metod, har trots detta i stället ökat, och av partiets hela medlemsantal beräknas nu vara kollektivt anslutna. Särskilt osmakligt är att kollektivanslutning förekommer även av utländska medborgare, som under kanske tillfälligt arbete i , ofta utan kännedom om svenskt partiliv eller svenska förhållanden, på detta sätt registreras som partimedlemmar. Den kollektiva anslutningen strider mot de grundläggande principer som fastslås i 2 kap. 2 § i förslaget till regeringsform. Den är ovärdig ett demokratiskt samhälle, och den är kränkande för den det drabbar. Då rättelse ej på annat sätt synes komma till stånd, synes ett förbud i grundlagen ofrånkomligt. Mot förslaget till förbud har riktats den invändningen att ett sådant skulle utgöra ett ingrepp i föreningsfriheten. Men här måste beaktas att det ingrepp i och den kränkning av individens rättigheter och integritet, som kollektivanslutningen innebär, berör en del av kärnan i de mänskliga rättigheterna, nämligen åsiktsfriheten. Remissbehandlingen ger utslag för att kollektivanslutningen för allt fler ter sig stötande. Så skilda remissinstanser som majoriteten i och juridiska fakulteten vid har sålunda uttalat sig för ett grundlagsförbud mot kollektivanslutning. I en rättsstat är ett förbud mot retroaktiv strafflagstiftning något självklart. En medborgare skall kunna överblicka konsekvenserna av sitt handlande . En efteråt beslutad lag med tillbakaverkande kraft får inte försätta honom i en ny och sämre situation. Emellertid bör av samma skäl retroaktivitetsförbud gälla även i andra fall än inom straffrätten. Från medborgarnas synpunkt kan pålagor av annat slag, t. ex. nya eller förhöjda skatter eller avgifter, verka med liknande eller större tyngd som en sanktion i straffrättslig mening. Därför anser vi att ej heller sådana pålagor bör få införas genom föreskrifter som ges tillbakavisande kraft. Majoriteten uttalar att tungt vägande skäl har ansetts kunna medge avsteg från huvudregeln att retroaktivitet bör undvikas. Ett studium av förslag visar dock att sådana tillbakaverkande föreskrifter införts, även när motiven främst synes ha varit fiskala eller en strävan efter att undvika övergångsbestämmelser. I fråga om skatter, avgifter eller andra pålagor kan dock situationen ibland vara sådan att det föreligger ett från allmän synpunkt berättigat intresse av föreskrift med tillbakaverkande kraft. Sådant kan inträffa i samband med svår ekonomisk kris, krig eller med krig jämförbara förhållanden. Som exempel kan nämnas att vid beräkning av krigskonjunkturskatt kan skatteperiodens början behöva läggas före beslutsdatum och ikraftträdande. Undantag i sådana fall föreslås också av oss. Även i fråga om föreskrifter i andra ämnen än strafflagstiftning och skatter och avgifter bör av grundlagen framgå att sådana föreskrifter, som har en för den enskilde betungande effekt, icke får ges tillbakaverkande kraft med mindre än att synnerliga skäl så föranleder. Majoriteten nöjer sig med att hänvisa till ett riksdagsuttalande , enligt vilket det är viktigt att som lagstiftare har sin uppmärksamhet på hithörande frågor och prövar dem noggrant. Enligt vår mening är detta icke tillräckligt. Genom en särskild föreskrift i grundlagen bör garanteras att beslutar retroaktiva föreskrifter med en för den enskilde betungande effekt endast när synnerliga skäl föreligger. Föreskrifter med positiv retroaktiv verkan bör däremot behandlas i vanlig ordning. Utredningsmajoritetens argumentation mot förbud mot retroaktiv lagstiftning har icke övertygat alla remissinstanser. Flera sådana har ställt sig bakom i utredningen reservationsvis framförda förslag. tycks i sitt remissvar helt underkänna utredningsmajoritetens argumentation och säger kort och gott att man inte blivit övertygad av de skäl utredningen anför. Även och Internationella juristkommissionens svenska avdelning ställer sig bakom reservanternas förslag. Det nu framlagda förslaget ger inte fullt grundlagsskydd för de angivna fri- och rättigheterna. Att märka är att i vissa fall behov kan uppstå av att inskränka någon av de olika rättigheterna utan att detta rimligen innebär att syftet med fri- och rättighetsskyddet träds förnär. kan tidsskäl hindra att grundlagsändringens form används. Frågan uppstår om hur möjligheter skall öppnas för inskränkning av rättigheterna, vilka inte också medger för en majoritet att även i andra fall och för andra syften inskränka de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. Det finns ingen ur alla aspekter tillfredsställande lösning på problemet. Önskemålen att av praktiska skäl öppna möjligheter för inskränkningar i föga kontroversiella fall och önskemålet att inte öppna möjligheter för att urholka grundlagsskyddet står i konflikt med varandra. Den lösning som i största utsträckning tillfredsställer de olika önskemålen är att, om krav uppställs på att en inskränkning skall göras, denna verkligen skall visa sig vara föga kontroversiell genom att viss majoritet skall föreligga för inskränkningen. Detta är också den lösning som i princip har valts bl. a. för ändring i riksdagsordningen. I propositionen anförs som argument mot förslaget på kvalificerad majoritet som förutsättning för rättighetsinskränkning, då denna inte sker i grundlagsform, att starka principiella skäl talar mot att riksdagsminoriteter av oförutsebar och skiftande sammansättning skulle få möjlighet att uppskjuta rättighetsinskränkningarna. Det klargörs inte i propositionen varför det är av betydelse i sammanhanget att kunna förutse vilka minoriteter som skulle ges denna möjlighet. Inte heller i övrigt är argumentationen särskilt klargörande för förståelsen av de skäl som tillåter krav på kvalificerad majoritet som alternativ till grundlagsändringens form vid ändring av riksdagsordningen men inte vid okontroversiella inskränkningar av fri- och rättigheterna. Inte minst de principiella skälen är svåra att utläsa ur den text som anses motivera propositionens författningsförslag i denna del. Moderata samlingspartiet föreslår att ett kvalificerat majoritetsförfarande införs vid beslut om inskränkningar i andliga rättigheter samt i rätten till förtrolig meddelelse. Dessa inskräkningar bör vara sådana att lag om sådan inskränkning antingen skall stiftas på samma sätt som grundlag eller genom ett beslut, varom minst 5/6 av de röstande och minst 3/4 av ledamöterna förenar sig. Detta kvalificerade förfarande bör gälla också för begränsningar i föräldrarätten. Det skulle te sig djupt otillfredsställande, om med någon eller några rösters majoritet skulle kunna införa inskränkningar i de nämnda friheterna. Den tanken har framförts att man genom regler om tidsutdräkt mellan förslag och beslut i dessa frågor skulle kunna förbättra möjligheterna till noggrann prövning av dessa. Regeringen avser nu att låta denna möjlighet bli föremål för ytterligare överväganden. Regler om tidsutdräkt skulle givetvis kunna förhindra beslut över . I sak skulle de dock icke kunna fylla samma uppgift som bestämmelser om kvalificerad majoritet. Att märka är att det skulle vara en och samma riksdagsmajoritet som fattade besluten. Och föreskrifter om tidsutdräkt skulle därtill minska möjligheterna till snabba ingripanden i situationer, då sådana verkligen behövs och har anslutning från ett övervägande flertal inom folkrepresentationen. Eventuella bestämmelser om en särskild tidsfrist kan därför ingalunda fylla samma uppgift som bestämmelser om kvalificerad majoritet. Lagrådsyttrande över vissa lagförslag För att ytterligare trygga rättssäkerheten vid förslag om inskränkningar av de föreskrivna fri- och rättigheterna föreslår moderata samlingspartiet att i 2 kap. 12 § såsom ett tredje stycke införs ett stadgande med innehåll att lagrådet skall yttra sig över huruvida en föreslagen lag innebär en inskränkning av någon av de föreskrivna fri- och rättigheterna. I propositionen anförs huvudsakligen skäl av teknisk natur mot en sådan ordning. I en ordning med krav på kvalificerad majoritet för rättighetsinskränkningar bör det i förväg klargöras huruvida en lag skall beslutas med enkel eller kvalificerad majoritet. Någon, som inte gärna kan vara den enkla majoriteten i , måste auktoritativt klargöra detta. Det torde bäst rimma med konstitutionell tradition om lagrådet får denna uppgift. Behovet av en oberoende instans, som fattar dessa för rättighetsskyddets effektivitet viktiga beslut, torde väga tyngre än de skäl som kan anföras däremot. Det förtjänar framhållas att en rad remissinstanser ställer sig positiva till att föreskriva obligatorisk lagrådsgranskning av lag som begränsar de medborgerliga fri- och rättigheterna. Bland dessa remissinstanser märks regeringsrätten, , hovrätten för och juridiska fakulteten vid . I propositionen föreslås vidgade möjligheter att begränsa yttrande- och informationsfriheten i förhållande till fri- och rättighetsutredningens betänkande.