mot · FZ022551 · 1976-05-06 00:00:00 — Motion 1975/76:2551 av m. fl. med anledning av propositionen 1975/76:209 om ändring i regeringsformen Regeringens förslag innebär att med någon enda rösts majoritet över kan upphäva eller inskränka de flesta fri- och rättigheter, t. ex. yttrandefrihet, religionsfrihet och mötesfrihet. De kriterier som anges för inskränkningar i fri- och rättigheterna är snömosformuleringar som i krislägen inte ger något verkligt skydd. Detta kan inte godta. Vi fullföljer vårt krav att lagar som inskränker fri- och rättigheterna skall stiftas på samma sätt som grundlag eller genom ett beslut som stöds av minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av ledamöter. Friheten skall skyddas i författningen - den reformen skall inte ytterligare förhalas genom en ny, onödig utredning. föreslår därför i denna partimotion, att regeringsformen ändras så att grundlagsändringar endast kan beslutas före och efter ordinarie val och att de två besluten inte får fattas senare än före det ordinarie valet resp. inte tidigare än efter det ordinarie valet, att inskränkningar i de centrala fri- och rättigheterna skall beslutas i samma ordning som ändring av grundlag eller genom beslut med 5/6 majoritet och minst 3/4 av riksdagsledamöterna, att grundlagens målsättningsparagraf skall innehålla också den enskilde individens integritet och valfrihet, föräldrars och barns rätt samt näringsfrihet och egendomsrätt, att myndigheternas skyldighet att upprätthålla likheten inför lagen införs i rättighetskapitlet, att de föreslagna bestämmelserna mot retroaktiv lagstiftning skärps, att det i grundlagen klargörs att ersättning vid expropriation skall vara skälig och inte kunna vara enbart symbolisk, samt att utlämning av svensk medborgare till annat land förbjuds. 1 världen av är det bara några få hundra miljoner människor som bor i samhällen som tillkämpat sig den frihet som för oss är självklar. Den överväldigande majoriteten, mer än 3 miljarder människor, lever i stället under olika typer av auktoritära regimer. Aldrig förr i världshistorien har så många människor levt under förtryck som just . 1 1975/76. har rymt många bakslag för folkstyrelsen. Ett antal länder i - som tidigare präglades av betydande frihet för politiska partier, fackföreningar och tidningar - har förvandlats till militäreller partidiktaturer; är bara en av vidrigheterna. I har flera av de självständiga staterna tagits över av grupper som inte tillåter någon opposition. I är det bara några fä länder, främst , där regeringarna tvingas leva under kritik från politiska motståndare. Det senaste årets katastrof i är att landets premiärminister tror att hennes framtid också är landets öde och att fängelserna måste fyllas med politiska fingar och tidningsredaktionerna av censorer för att skall överleva. Att många länder i och gjort sig fria från främmande förtryck har varit oerhört glädjande; det är tragiskt att flera sedan inte kunnat välja sig mot egna förtryckare. skriver i sin årsrapport att 107 länder kränker de mänskliga rättigheterna genom att människor spärras in för de åsikter som de hyser och utan att de ges snar och opartisk rättegång. talade man om demokratins seger och kris. Med nederlag i föll de gamla regimerna, och demokratin fick sitt genombrott i ett stort antal länder. hade fascism, nazism och kommunism tagit över många av de nationerna. Efter demokratins seger följde demokratins kris. Kanske står vi i en liknande situation. från nazismen ledde bara till att halva fick demokrati - de starkaste diktaturerna i historien, och kommuniststaterna, finns inte långt från våra egna gränser. Avvecklingen av kolonialväldena betydde inte alltid att den ekonomiska imperialismen från omvärlden fick sitt slut. historiska insats i motståndet mot kommunismen i har inte hindrat att liera sig med korrumperade juntor på många håll i världen. En rad regimer som bygger på terror, t. ex. i och , har inte utsatts för de påtryckningar från demokratierna som varit möjliga. Energikrisen har betytt att ett antal oljeproducerande diktaturer fått ett dramatiskt ökat inflytande på världspolitiken. bildande har inte lett till särskilt mycket av politisk solidaritet med förtryckta människor. Inför förra höstens generalförsamling diskuterade man det otroliga: skulle en av de mest vitala demokratierna i världen, , uteslutas ur FN eller hindras delta i dess arbete. Kampanjen mot den judiska staten , liksom förföljelserna mot judar , kan båda ses som tecken på att efter demokratins seger har följt demokratins kris. Det är bittert att behöva konstatera: vi kan inte veta om demokratin kommer att finnas i världen vid nästa sekelskifte, om . Folkstyrelserna har visat sig vara så känsliga för kriser och ekonomisk utpressning, att demokratin fortfarande framstår som ett osäkert historiskt experiment. Den samhällsform, som vi vant oss vid att betrakta som självklar i vårt eget land och som naturlig målsättning för andra länder, är ett privilegium för en liten minoritet. Den politiska friheten ses av många som en lyx för mänsklighetens överklass. Det betyder inte alls att demokratin är dömd till undergång eller att man underskattar den sprängkraft i slutna samhällen som idén om friheten ofta utgör. Men insikten om farorna för demokratin är nödvändig om vi skall förstå att demokratin ständigt måste vinnas på nytt i varje land och i varje generation. Den är inte en gång för alla given, den måste försvaras mot angrepp och likgiltighet. Övertron på demokratins styrka är ett av hoten mot oss. Grundlagsskyddade fri- och rättigheter Det internationella perspektivet - historiskt och - har varit avgörande för många svenska medborgare när de krävt att vår författning bättre än skall skydda våra fri- och rättigheter. Arbetet på att förstärka grundlagsskyddet av de mänskliga fri- och rättigheterna har i praktiken pågått sedan den Tingstenska utredningen tillsattes . Om skulle anta den av regeringen nu framlagda propositionen innebär det att detta arbete måste fortsätta. Propositionen föreslår på flera punkter förbättringar i förhållande till nuläget. Men den innehåller inte förslag till regler som skulle hindra en riksdagsmajoritet att kraftigt inskränka så centrala fri- och rättigheter som yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och skyddet för förtrolig meddelelse. Gång efter annan har opinionen tvingat socialdemokratin att ge upp ohållbara invändningar mot ett förstärkt skydd för de centrala opinionsfriheterna. Från den nästan totala negativismen i grundlagberedningen till den nu föreliggande propositionen är ett långt steg, som förmodligen inte tagits om inte en vaksam opinion drivit på. De socialdemokratiska reträtterna har gått över regeringens proposition 1973, genom den av framtvingade fri- och rättighetsutredningen och fram till årets proposition. Steg för steg har socialdemokraterna pressats till att gå med på ett starkare skydd för friheten. Men reträtterna har inte gått tillräckligt långt. Det mesta återstår ännu att göra. När regeringen nu framlägger ett förslag som inte uppfyller kraven på ett effektivt grundlagsskydd, lockar den med en ny utredning Detta är en klassisk metod för att förhala författningsreformen. Fri- och rättighetsutredningen har framlagt sitt betänkande. Betänkandet har remissbehandlats. Det har debatterats i massmedier och inom de olika partierna. Regeringen har sagt sitt om hur den vill skydda våra fri- och rättigheter. är det för beslut - inte för nya utredningar som bara ytterligare fördröjer grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Hur skall fri- och rättighetsinskränkningar beslutas? har i fri- och rättighetsutredningen föreslagit att inskränkningar i de centrala fri- och rättigheterna - med undantag av tryckfriheten som redan är skyddad i grundlag - endast skall fä ske i samma ordning som ändring av grundlag eller, om brådska föreligger, med kvalificerad majoritet - minst 5/6 av de röstande och minst 3/4 av ledamöterna. I propositionen anför departementschefen majoritetsprincipen som en invändning mot bestämmelser om kvalificerad majoritet för inskränkningar i fri- och rättigheter. Han refererar utredningsmajoriteten: Inga andra avvikelser från denna princip bör tillåtas än just sådana som är nödvändiga för att skydda den demokratiska styrelseformen och andra värden som är oskiljaktigt förenade med demokratins idéer. " (Vår kursivering.) Den nuvarande regeringsformen - som grundas proposition, som var undertecknad av den nuvarande departementschefen - innehåller fyra bestämmelser om kvalificerad majoritet. Det gäller frågan om överlåtelse av beslutanderätt till mellanfolklig organisation (den s. k. EG-paragrafen), ändring av riksdagsordningen, beslut om uppskov med ordinarie riksdagsval när riket är i krigsfara samt frågan om åtal mot riksdagsman på grund av hans yttranden eller gärningar under utövandet av riksdagsuppdraget. I det sistnämnda fallet krävs riksdagsbeslut med 5/6 majoritet. Principen om riksdagsledamots immunitet är av betydande värde. Det torde dock med skäl kunna ifrågasättas om denna princip är mer oskiljaktigt förenad med demokratins idéer än de mänskliga fri- och rättigheterna. För är det självklart att skyddet av de mänskliga fri- och rättigheterna tillhör de värden som är oskiljaktigt förenade med demokratins idéer. Majoritetsprincipen är ett ohållbart argument mot att grundlagsskydda frioch rättigheterna. Så fort man accepterar grundlagar ger man avkall på majoritetens rätt att bestämma vad den vill. När beslöt att ge tryckfriheten grundlagsskydd innebar detta att den satte spärrar mot att en framtida riksdagsmajoritet skulle kunna inskränka tryckfriheten annat än genom två riksdagsbeslut med val emellan. När 1973 och 1974 antog den nuvarande regeringsformen satte den upp spärrar mot en riksdagsmajoritets möjligheter att över med en rösts majoritet ändra riksdagsordningen eller överföra beslutanderätt till mellanstatlig organisation. Departementschefen pekar vidare på problemet när en frihetsinskränkning ingår i en större helhet. Han hänvisar till utredningsmajoritetens exempel om social lagstiftning som innehåller tystnadspliktsbestämmelser. En diskussion om hållfastheten i detta argument försvåras av att regeringen inte ansett det möjligt att uppfylla begäran om förslag om tystnadspliktsreglering till innevarande . Förslaget kommer inte att föreläggas . Huruvida regeringen kommer att föreslå en enhetlig reglering av tystnadsplikterna och bestämmelserna om handlingssekretess är ännu inte klart. kommer att arbeta för en sådan reglering av offentliga funktionärers tystnadsplikt som låter sig förenas med ett hållbart grundlagsskydd för fri- och rättigheterna. Det av tystnadspliktskommittén framlagda förslaget synes i princip uppfylla detta krav och klara det problem regeringen drar fram. För del är det självklart att utformningen av tystnadspliktsbestämmelserna måste underordnas kravet på grundiagsskyddade fri- och rättigheter. Detta innebär att vi kommer att arbeta för en sådan reglering av offentliga funktionärers tystnadsplikt som låter sig förenas med ett hållbart grundlagsskydd. Det av tystnadspliktskommittén framlagda förslaget synes i princip uppfylla detta krav. Utredningsmajoriteten anförde också att krav på kvalificerad majoritet inte var ett tillräckligt skydd när det fanns en tillräckligt stor majoritet som ville inskränka fri- och rättigheterna. Detta är ett förvånansvärt argument från den åsiktsriktning som inte vill ha några rejäla bestämmelser alls i vad gäller rätten att besluta om inskränkningar. Till dessa, även av utredningen framförda, argument lägger departementschefen några egna. Han hävdar att kombinationen av bestämmelser om för vilka syften inskränkningar får göras och bestämmelser om särskilt förfarande innebär att minoriteten fåren befogenhet att tolka grundlagen. Denna befogenhet skulle rätteligen tillkomma majoriteten. Detta resonemang synes basera sig på en bristfällig läsning av det förslag till lagtext som representant i utredningen lade fram. Enligt detta förslag är det lagrådet som har att avgöra huruvida ett visst förslag innebär inskränkning i någon av de centrala opinionsfriheterna. Om så är fallet skall kvalificerat förfarande tillämpas. Regeringen hänvisar också till de kriterier som i förslaget ställs upp för inskränkningar i fri- och rättigheterna. Inskränkningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle, yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas endast om särskilt viktiga skäl föranleder det, etc. Vill man genom ändamålsbestämningar och liknande öka skyddet för fri- och rättigheterna kan man troligen inte komma mycket längre. Vi motsätter oss självfallet inte formuleringar av det här slaget. Men det är uppenbart att de inte är tillräckliga. De är alla så luddiga att tolkningarna av dem kan gå i vitt skilda riktningar. En lag som för några är ett hot mot den fria åsiktsbildningen kan andra godta, eftersom den fria åsiktsbildningen kan påstås garanteras på andra sätt, t. ex. genom tryckfriheten. En inskränkning i friheterna med hänvisning till allmän ordning och säkerhet kan av många uppfattas som enbart ett försök att beskära demokratin utan att kollidera med grundlagen. I situationer som inte kan förutses kan betänkliga inskränkningar av fri- och rättigheterna göras när de makthavande säger att särskilt viktiga skäl kräver dem. Det kan sägas att det är bättre att ha än att inte ha formuleringar av detta slag. I vissa debattlägen kan regeringsformens ord användas som argument mot vissa slag av angrepp mot fri- och rättigheterna. Men än mer uppenbart är att dessa och liknande formuleringar i stor utsträckning är snömosparagrafer utan tvingande verkan, vilka i krislägen kan komma att missbrukas nära nog hur långt som helst. Slutligen anför departementschefen att ständigt återkommande tvister i procedurfrågor kan medföra svåra skador för det demokratiska styrelseskicket. Mot bakgrund av den metod som föreslagit synes departementschefens farhågor betydligt överdrivna såväl i vad gäller mängden av dessa frågor som i vad gäller riskerna för det demokratiska styrelseskicket. Dessa farhågor och övriga invändningar måste dessutom vägas mot värdet av grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Till det av representant i fri- och rättighetsutredningen framlagda förslaget bör läggas att bestämmelser om lagrådets sammansättning bör införas i grundlagen. Lagrådets medlemmar bör utses av högsta domstolen och regeringsrätten. Vi har i motion 1975:94, som ligger för behandling under vårriksdagen, lagt fram ett konkret förslag till sådan ändring av 8 kap. 18 S regeringsformen. Förslaget innebär också att lagrådet obligatoriskt skall granska bl. a. lagar som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Om en lösning med kvalificerat förfarande genomförs, kräver den självfallet också följdändringar i bl. a. riksdagsordningen. Reglerna för ändring av grundlag Det sägs ibland att flera av fri- och rättigheterna är absoluta i den meningen att de är inskrivna i grundlagen och inte medger inskränkning genom vanlig lag. Men dessa fri- och rättigheter är därmed inte mer absoluta än att de samtliga kan upphävas. Ett första beslut kan fattas före ett extraval eller ett ordinarie val; det andra beslutet kan fattas genast när den nya samlas. En svår kris i samband med val till kan innebära hot också mot de absoluta friheterna. Denna risk bör vi motverka. Vi föreslår därför att reglerna för grundlagsändring skärps. För det första bör ändring av grundlag bara kunna ske före och efter ordinarie val. Extraval skall inte kunna hållas för att upphäva eller förändra grundlagar. För det andra bör väljarna få god tid på sig att granska förslaget före ett ordinarie val, när fattat beslut om vilande grundlagsändring, och att den nya bör ha god tid på sig efter valet för att överväga om det vilande förslaget skall antas eller förkastas. Vi önskar därför att 8 kap. 15 S kommer att kräva att det vilande beslutet måste fattas före valet och att det andra beslutet ej får fattas förrän efter valet. Därmed får man en garanti för att ingen grundlag kan ändras utan att man haft och mellanliggande ordinarie val på sig för att diskutera saken. Som argument mot detta förslag har anförts att det skulle kunna leda till att angelägna grundlagsändringar fördröjs, att förarbetet på grundlagar skulle kunna bli sämre samt att extra val förvandlas till andra klassens val. Dessa invändningar är förvånansvärt svaga för att motivera ett bibehållande av ett system som i extrema lägen kan användas för att helt avskaffa den demokratiska samhällsordningen. Arbetet på att förstärka fri- och rättighetsskyddet kan ju visa sig vara meningslöst om grundlagarna kan avskaffas på . I fri- och rättighetsutredningen föreslog och representanter att den av majoriteten föreslagna målsättningsparagrafen skulle kompletteras med uttalanden om den enskildes integritet och valfrihet, om föräldrars och barns rätt samt om näringsfrihet och egendomsrätt. Det är uppfattning att om grundlagen skall innehålla en målsättningsparagraf så bör den formuleras så, att centrala värden, om vilka en betydande enighet råder, inte utelämnas. I propositionens förslag till 1 kap. 2 § har vissa ändringar - främst av språklig natur - gjorts i förhållande till utredningens majoritetsförslag, med ett undantag till det bättre. Dock innebär inte heller propositionsförslaget de ovan nämnda värdena, varför vi föreslår att de tas med i målsättningsparagrafen. Departementschefen har strukit formuleringen om likhet inför lagen med motiveringen att denna grundläggande princip kommer till uttryck i den nuvarande åttonde paragrafens bestämmelse om att myndigheterna skall iakttaga saklighet och opartiskhet. Det kan med visst fog hävdas att detta uttryck täcker samma sak som uttrycket likhet inför lagen och att det senare därför kan strykas. Dock synes uttrycket likhet inför lagen ha en sådan slagkraft och betydelse att det inte bör utgå ur grundlagen. Till detta kommer att saklighet och opartiskhet synes vara metoder medan likhet inför lagen anger resultatet. Vi föreslår att myndigheternas skyldigheter i vad gäller medborgarnas likhet inför lagen läggs till i den blivande 2 kap. 9 $. I en rättsstat är ett förbud mot retroaktiv strafflagstiftning något självklart. En medborgare skall kunna överblicka konsekvenserna av sitt handlande ; en efteråt beslutad lag med tillbakaverkande kraft får icke försätta honom i en ny och sämre situation. Emellertid bör av samma skäl retroaktivitetsförbudet gälla även i andra fall än inom straffrätten. Från medborgarnas synpunkt kan pålagor av annat slag, t. ex. nya eller förhöjda skatter eller avgifter, verka med liknande eiler större tyngd som en sanktion i straffrättslig mening. Därför anser vi att ej heller sådana pålagor bör få införas genom föreskrifter som ges tillbaka verkande kraft. I fråga om skatter, avgifter eller andra pålagor kan dock situationen ibland vara sådan, att det föreligger ett från allmän synpunkt berättigat intresse av föreskrift med tillbakaverkande kraft. Sådant kan inträffa i samband med svår ekonomisk kris, krig eller med krig jämförbara förhållanden. Som exempel kan nämnas att vid beräkning av krigskonjunkturskatt kan skatteperiodens början behöva läggas före beslutsdatum och ikraftträdande. Undantag för detta fall föreslås också av oss. Även i fråga om föreskrifter i andra ämnen än strafflagstiftning och skatter och avgifter bör av grundlagen framgå att sådana föreskrifter, som har en för den enskilda betungande effekt, icke får ges tillbakaverkande kraft med mindre än att synnerliga skäl så föranleder. Nuvarande regeringsform och förslaget från regeringen (2 kap. 18 §) lyder på följande sätt: Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Lagar som ger så gott som obefintlig ersättning vid expropriation skulle hota rättssäkerheten på ett allvarligt sätt. Regeringsformen bör därför i sin lydelse göra klart att enbart symbolisk ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande inte är tillräcklig. Detta klargörs genom att ordet skälig sätts in före ersättning. Hur skälig ersättning skall tolkas i olika fall avgörs genom lagstiftningen. Utlämning av svensk medborgare till annat land Ingen medborgare får landsförvisas eller eljest hindras att resa in i riket. Så står det i 2 kap. 7 § första stycket i regeringens förslag. Tanken med detta förbud, som endast kan inskränkas efter ändring av grundlagen, är bl. a. att skydda sig mot att svenska myndigheter i olika former utestänger svenska medborgare från vårt land. Tyvärr har bestämmelsen en lucka: den förbjuder inte utlämning av svensk medborgare till annat land. Lag om utlämning av svensk medborgare kan därför fattas på vanligt sätt, och med knappaste möjliga majoritet. Det kan ske under tryck från någon stormakt eller i ett upphetsat opinionsläge här hemma. Därmed kan svensk medborgare genom vanlig lag undandras det rättsskydd som vårt land annars ger honom/henne. Han kan riskera att utlämnas till land med helt andra rättstraditioner än vårt eget och med straff för handlingar som inte är straffbara här. Man kan vidare tänka sig att kommer att stå under tryck från något land - eller grupp av länder - där politiska handlingar i demokratisk anda betraktas som kriminella. Svenska medborgare, som deltar i sådan verksamhet, skulle kunna begäras utlämnade till totalitärt styrda stater. Vi bör befria regering och riksdag från möjligheten att stifta lag som gör sådana utlämningar legala genom att i författningen förbjuda dem. Svensk medborgare, som i utlandet begår ett brott som även i är straffbart, får också i fortsättningen föras inför domstol i i stället för att utlämnas. finns i vårt land ingen lag som ger rätt att utlämna svensk medborgare till icke-nordiskt land; det finns däremot inget hinder i författningen mot sådan lag. Dock finns en samnordisk lagstiftning som i vissa fall gör det möjligt att utlämna svensk medborgare till annat nordiskt land. De närmare bestämmelserna härom finns främst i lagen om utlämning för brott till , , och (nr 254). Även om rättsförhållanden och politiska traditioner i de nordiska länderna är skäl för en lagstiftning av denna typ, är det principiellt tveksamt att utlämna medborgare i eget land till annat lands rättskipning. En ändring av denna lag, som bygger på överenskommelser inom , bör naturligtvis först diskuteras mellan de fem länderna. Ett förbud i regeringsformen mot utvisning av svensk medborgare till annat land bör därför kompletteras med en övergångsbestämmelse som tillåter den samnordiska lagstiftning på området som redan föreligger. Det brukar sägas att är en av världens mest stabila demokratier. Men också hos oss kan den stabiliteten komma att rubbas i framtida krislägen. Också här är det viktigt att alltid värna om demokratins fri- och rättigheter. Också i måste demokratin ständigt vinnas på nytt i varje generation. Därför är det demokratins förankring bland människorna och deras valda representanter som är grundvalen för frihet och folkstyrelse. Om svenska folket, också i krislägen, står fast vid de grundläggande rättigheterna, blir det svårt för de makthavande att beskära dem. Och tvärtom: om en majoritet av svenska väljare röstar på icke-demokratiska partier blir det kanske omöjligt att skydda friheten hur förträfflig författningen än är. Men den insikten är inget argument mot att skydda fri- och rättigheterna i grundlagen. Det finns ju en massa mellanlägen en folkopinion, som förhindrar varje brott mot friheten, och en folkmening, som godtar varje förbrytelse mot friheten. Det finns lagar som ligger i någon sorts grå zon, där viktiga värden gröps ur men utan att demokratin upphävs.