bet · G001JuU9 · 1976-12-31 00:00:00 — medanledning av motion om tillämpningen av lagstiftningen angående ansvar förfunktionärer i offentlig verksamhet m. m. I motionen 1975/76:1096 av m. fi. (m)hemställs aU hos regeringen begär alt en arbetsgrupp tillsätts meduppgift att kon-tinueriigt följa den praktiska tillämpningen av 1975 årslagstiftning angående ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet m. m. ochlägga fram de ändringsförslag i lagstiftningen som kan visa sig erforderiiga. Motionärernaerinrar om de invändningar som vid behandling av 1975 årslagstiftning framfördes mot en alltför markerad privaträttslig syn på detoffentliga anställningsförhållandet samt om de farhågor som uttrycktes för attallmänhetens intresse av korrekt behandling från funktionärer i den offentligaverksamheten inte skulle bli tillräckligt beaktade. Enligt motionärerna harallvariig oro uppkommit över hur lagstiftningen kommer att verka i praktiken.Särskilda nackdelar har, anför motionärerna, redan visal sig för pressen, närdet gäller det s. k. meddelarskyddet, eftersom en offentligt anställd som motlagen för en myndighet efterforskar meddelare till pressen ej längre gör sigskyldig lill ämbetsbrott som skall bedömas av åklagare och domstol. Det finnsenligl motionärernas mening anledning att förmoda alt intresset av att dylikaföreteelser beivras inle kommer att tillerkännas samma tyngd som enligt dentidigare ordningen. I 20 kap. (BrB) upptogs före den 1januari 1976 särskilda bestämmelser om ansvar för gärningar som var straffbaraendasl om de begicks av ämbetsmän, s. k. självständiga ämbetsbrott. Medämbetsmän avsågs i huvudsak statliga och kommunala tjänstemän och vissa andrasärskilt angivna offentliga funktionärer. Ämbetsbrotten var ijänstemissbruk,tagande av muta eller otillböriig belöning, brott mot tystnadsplikt och tjänstefel.Dessutom gällde att ansvar för tagande av mula eller otillböriig belöning ellerbrott mol tystnadsplikt kunde komma i fråga för ledamöter i bl. a. beslutandestatliga och kommunala församlingar. Beslämmelserna i BrB gav domstol möjlighetatt som påföljd för ämbetsbrott ådöma suspension eller avsättning, eventuellt ikombination med annan påföljd enligl . Vidare gällde alt de somvar underkastade ämbeisansvar och begick annat brott än ämbetsbrott under vissaförutsättningar kunde dömas lill avsättning. 1 1976/77. JuU 1976/77:9 2 Vid sidan av det straffrättsliga ansvarssystemetgällde enligt statstjäns-temannalagen all tjänsteman i administrativ väg kundeavsättas eller åläggas andra disciplinstraff för tjänsteförseelser. Från dettadisciplinansvar var undantagna vissa högre befattningshavare, bl. a. ordinariedomare, byråchefer och jämställda eller högre tjänstemän. Vidare gällde atttjänsteman med fullmakt på tjänsten inle kunde avsättas i disciplinär ordning.Ett disciplinansvar motsvarande det enligt statstjänstemannalagen gällde pådet kommunala området enligt stadgan om vissa tjänstemän hos kommuner m. (kommunaltjänstemannastadgan) för vissa tjänstemannagrupper, bl. a. lärare ochkyrkomusiker. Övriga kommunaltjänstemän liksom andra kommunalanställdaarbetstagare var inte underkastade något författningsreglerat disciplinansvar,men disciplinansvar kunde gälla för dem på grund av regler i kollektivavtal. I propositionen 1975:78 framlades förslag sominnebar att ämbetsansvaret ersattes med ett nytt ansvarssystem, som näraansluter till den ordning som redan tidigare gällde på den privataarbetsmarknaden. Ett straffrällsligt ansvar för offentliga funktionärerbibehölls dock när det gällde allvariiga angrepp mot samhällsmedlemmarnasintresse av att de offentliga funktionerna fullgörs på ett riktigt sätt.Sålunda föreslogs att straffbestämmelserna om ämbetsbrott skulle avskaffas ochdel strafföara området inskränkas till att omfatta tre brottstyper som framstårsom särskilt slraffvärda, nämligen oriklig myndighetsutövning, mutbrott ochbrott mot tystnadsplikt. Straffansvar skulle inträda oberoende av sådanaförhållanden som tjänstemannaställning eller liknande. Detstraffrättsliga ansvaret för vanliga tjänstefel skulle enligt förslagetersättas av ett disciplinärt ansvar enligt statstjänstemannalagen eller kommunaltjänstemannastadgan,Vidare skulle ämbetsstraffen suspension och avsättning avskaffas. I ställetskulle det införas ett avskedandeinslitut i statstjänstemannalagen ochkommunaltjänstemannastadgan. Tjänsteman, som inle är nöjd med beslut omdisciplinpåföljd eller avskedande, skulle kunna få tvisten prövad av domstol päsamma sätt som fallet är pä den privata arbetsmarknaden. Beträffande den somvalts till statligt eller kommunall uppdrag med vilket följermyndighetsutövning skulle domstol kunna förordna om hans skiljande fråntjänsten. Inom den militära sektorn skulle det tidigare gällandeansvarssystemet bibehållas, frånsett all suspension och avsältning skulleavskaffas som brottspåföljder även för krigsmän och att krigsmän medhuvudsakligen civila arbetsuppgifter skulle underkastas samma ansvarsreglersom de civila tjänstemännen. Denföreslagna reformen avsåg i huvudsak att i överensstämmelse med de riktlinjersom dragits upp av den s. k. ämbetsansvarskommittén (SOU 1969:20 och 1972:1)tillgodose tre syften, nämligen att avsevärt inskränka JuU 1976/77:9 3 detstraffbara områdel, att på ett mer rationellt sätt bestämma den personkrets somskall vara underkastad straffansvar samt att åstadkomma ett närmande mellan denoffentliga och den privata arbetsmarknadens sanktionssystem. Underriksdagsbehandlingen yrkades i en motion avslag på propositionen. Till stöd föryrkandet anförde motionärerna bl. a. att förhällandet mellan arbetsgivare ocharbetstagare pä den enskilda sektorn saknar motsvarighet inom den offentligasektorn, där fel och försummelser av anställda inte bara drabbar arbetsgivarenutan också i minst lika hög grad allmänhelen. Enligt motionärerna kundeallmänhetens intresse av ett konsekvent påföljdssystem för offentligafunktionärer svårligen tillgodoses genom en ordning som i så hög grad som deni propositionen föreslagna ger arbetsmarknadens parter möjligheter attförhandla om tjänsteansvaret och överiämnar till skilda arbetsgivare att avgöradisciplinfrågor. Motionärerna ansåg det därför betänkligt att propositionengrundades på en privaträttslig syn på det offentliga anställningsförhållandet.Ett genomförande av propositionens förslag skulle enligt motionärerna medföraotrygghet för de anställda och rättsosäkerhet för allmänheten. Isitt av godkända betänkande (JuU 1975:22) uttalade utskottet bl. Utskottet vill för sin del till en början framhållaatt det nuvarande ämbetsansvaret, som fick sin slutliga utformning (prop. 1948:144, ILU 1948:39), anpassats dä den offentligaförvaltningen var av judiciell karaktär. Utvecklingen i samhället haremellertid inneburit en avsevärd utvidgning av det allmännasmyndighetsfunktion, och förvaltningen har i ökande omfattning kommit att inriktaspå vad som enligt ämbetsansvars-kommillén kan kallas för akliv samhällsomdaningsaml planering och produktion. har det allmänna för att förverkligasina syften kommit att utnyttja en mångfald olika verksamhetsformer vid sidanav statens och kommunernas centrala förvaltningsorgan, och offentligamyndighetsfunktioner utövas numera av en mängd institutioner som kan vara rentallmänna organ eller också har en mer eller mindre stark prägel av enskildverksamhet. Denna utveckling har medfört att frågan huruvida utövandet av enoffentlig funktion är förenad med ämbeisansvar i praktiken kommit alt ibetydande utsträckning avgöras med utgångspunkt i vilken verksamhetsform detallmänna valt för att utöva funktionen. Vidsidan av denna utveckling mot olika verksamhetsformer för utövandet avoffentliga funktioner har det offentliga anställningsförhållandetalltmer kommit all anpassas till förhållandena på den privata arbetsmarknaden.Av grundläggande betydelse härvidlag är tillkomsten är 1965 avstatstjänstemannalagen och kommunalljänstemannalagen, som innebar att dentidigare rent offentligrältsliga regleringen av tjänstemännensanställningsförhållanden ersattes av ett system med både privaträttsliga ochoffentligrältsliga inslag. Genom reformen fick tjänstemännen förhandlingsrätt,vilket medfört att fel eller försummelse i tjänsten kan vara ett avtalsbrottoch kan beivras med rent civilrättsliga sanktioner. Under åren 1973 och 1974anpassades de offentliga tjänstemännens villkor ytteriigare till förhållandenapå arbetsmarknaden i övrigt, bl. a. genom tillkomsten av lagen omanställningsskydd, som i princip också gäller anställda i allmän tjänst. JuU 1976/77:9 4 Mot bakgrund av det anförda framstår det nuvarandesanktionssystemet beträffande offentliga tjänstemän som föråldrat och mindreväl förenligt med utvecklingen på arbetsrättens område. Även i övrigt ärsystemet behäftat med åtskilliga brister. a. är det som departementschefenunderstryker anmärkningsvärt att så gott som varje förseelse i tjänstenåtminstone principiellt sett är straffbelagd och att den personkrets, somomfattas av ämbetsansvaret, är bestämd efter så oklara och oenhetligakriterier. Det är också otillfredsställande att tjänstemännen på det offentligaområdet i slor utsträckning är underkastade både disciplinansvar och ansvarenligt samt att det vid sidan av straff- och disciplinansvaretfinns utrymme för rent civilrältsliga sanktioner som uppsägning och avskedande. Vadsålunda anförts leder utskottet till uppfattningen alt ett nytt sanktionssystem,anpassat efter dagens samhällsförhållanden, bör komma till stånd. När detgäller utformningen av ett sådant system måste självfallet liksom tidigare utgångspunktenvara samhällsmedlemmarnas inlresse av alt de offentliga funktionerna utanovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt och attförvaltningstjänstemännen är självständiga och oväldiga. Det sistnämndaförutsätter i sin lur att tjänstemännens anställningstrygghet inte äventyras.Med hänsyn till att som ovan berörts offentlig verksamhet bedrivs i en mångfaldolika former är del vidare av vikl att sanktionssystemet kan tillämpasoberoende av förändringar i förvaltningens organisation. Av grundläggandebetydelse är också att systemet är anpassat till del ovan berörda förhällandetatt de statliga och kommunala tjänstemännens anställningsförhållanden alltmerkommit att präglas av privaträttsliga inslag och att som följd härav fel itjänsten kan betraktas som avtalsbrott som bör beivras med de sanktionsmedelsom står arbetsgivaren till buds och inte genom straff eller andra påföljder. Ianslutning till detta konstaterande bör framhållas att del grundläggande skäletför en särbehandling av den offentliga tjänsten, nämligen allmänhetens intresseav ett korrekt handhavande av den offentliga verksamheten, i viss mån avtagit istyrka allteftersom ett likartat intresse gjort sig gällande också beträffandeden privata verksamheten. I detta hänseende vill utskottet erinra om detallmänna inlresset av att förhindra missbruk av exempelvis ekonomiskmaktkoncentration i form av monopolföretag och kartellbildningar samt om dekonsumentintressen, som motiverat bl. a. lagen om otillböriig marknadsföring,lagar om hemförsäljning och konsu-mentköplagen. Deframlagda lagförslagen ligger i linje med nu anförda synpunkter. Deöverensstämmer också med de grundläggande principer för utformningen av enlagstiftning rörande ämbetsansvaret som framlades av ämbetsansvarskommitténoch som väsentligen godtagils av remissinstanserna. Utskottet kan därför ställasig bakom de framlagda förslagen i stort. biföll i enlighet med utskottelshemställan i huvudsak de i propositionen framlagda lagförslagen. Avriksdagsbeslutet föranledda ändringar i och andra författningarutfärdades (SFS 1975:667-705). Ändringarna trädde i kraft den 1januari 1976. 1 lag (1975:1057) med instruktion förjustitieombudsmännen och i lag (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn har ianslutning lill de nya reglerna om ansvar i offentlig tjänst fastställts nyaföreskrifter lill bestämmande av ombudsmännens och justitiekanslernstillsynskreis. JuU 1976/77:9 5 antog /en lagom offentlig anställning (prop. 1975/76:105 bil. 2, InU 45, rskr 404, SFS1976:600). Genom den nya lagen, som träder i kraft , upphävsstatstjänstemannalagen, kommunalljänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan.Till lagen har i huvudsak utan ändringar från de äldre författningarna förtsöver regler om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning m. m. Enligt tryckfrihetsförordningen är det i stor utsträckningtillåtet att, oberoende av vad som annars gäller, lämna meddelande till bl. a.tidningsredaktion för offentliggörande i tryckt skrift. Enligt de ändringar ibl. a. tryckfrihetsförordningen som slutligt antagits av (prop. 1975/76:204, KU 1975/76:54, 1976/77:1) har denna räuighet utvidgats ochpreciserats. a. har införts straffsanktionerat förbud för myndighet ochannat allmänt organ att forska efter författare eller meddelare, när tryckfrihetsförordningeninte tillåter ingripande mot denne. De nya reglerna träder i kraft den 1januari 1978. beslöt att införa en ny ordningnär det gäller ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet. Lagstiftningen,som trädde i kraft , innebar i huvudsak att reglerna omämbeisansvar i ersattes med regler om disciplinärt ansvar förstatliga och vissa kommunala befattningshavare. infördes ibrottsbalken bestämmelser om straffansvar för allvariigare typer avtjänsteförsummelser, nämligen myndighetsmissbruk eller vårdslösmyndighetsutövning, mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Utskottet uttalade isitt av godkända betänkande i lagstiftningsärendet bl. a. att ettnytt sanktionssystem anpassat efter dagens samhällsförhållanden borde kommatill stånd och att utgångspunkten när det gäller utformningen av ett sådantsystem måste vara samhällsmedlemmarnas intresse av att de offentligafunktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt och attförvaltningstjänstemän är självständiga och oväldiga. Utskottet fann att detframlagda förslaget låg i linje med dessa synpunkter. Imotionen hemställs att en arbetsgrupp skall tillsättas med uppgift att följaden praktiska lillämpningen av lagstiftning och att lägga framerforderiiga ändringsförslag. Motionärerna pekar särskilt på uttalade farhågornär det gäller de nya reglernas inverkan på det s. k. meddelarskyddet. Den nya lagstiftningen harännu ej varit i kraft . JuU 1976/77:9 6 enligtutskottets mening alltför tidigt all bedöma hur den inverkat på den offentligaförvaltningens utövande. Några omständigheter som ger anledning till annan bedömningav lagstiftningens lämplighet än den som gjordes av är 1975 har inteförekommit. Med anledning av motionärernas farhågor i fråga om meddelarskyddetvill utskottet erinra om de särskilda ansvarsregler i detta hänseende somnyligen införts i tryckfrihetsförordningen. Utskottetutgår ifrån att de nya reglerna om ansvar för offentliga funktionärer följs avregeringen och att särskild uppmärksamhet därvid riktas på reglernas effekt närdet gäller det allmänna intresset av att de offentliga funktionerna fullgörs påett tillfredsställande sätt. Anledning alt för ändamålet tillsätta en särskildarbetsgrupp i enlighet med motionärernas önskemål föreligger inte enligtutskottets mening. Utskottet avstyrker därför bifall lill motionen. att avslårmotionen 1975/76:1096. Närvarande:fru (), herrar Polstam (c), i (s), i (c), (), i (fp), (), (), i Kumla (s), herrar (), i (s), (), (), () och (). avfru () och () som anser dels att den del av utskottets yttrande som börjarpå s. 5 med "Den nya" och slutar på s. 6 med "tillmotionen" bort ha följande lydelse: Dennya lagstiftningen innebär i princip att fel och försummelser som begåtts avofTentliga funktionärer normall ej blir föremål för domstols prövning utan istället prövas inom vederbörande myndighet i disciplinär ordning. Endast igrova fall innebär det nya förfarandet sådan offentlig kontroll och insyn frånallmänhetens sida som del tidigare domstolsförfarandet. Detföreligger vissertigen ännu ej så stor erfarenhet av hur de nya reglernafungerar i praktiken, men enligt utskottets mening kan man inte bortse frånrisken för att den nya ordningen med mindre insyn från allmänheten JuU 1976/77:9 7 inverkarmenligt på de offentliga funktionernas fullgörande till skada för den enskildesamhällsmedborgaren. Utskottet finner det utomordentligt angeläget att så ejblir fallet. Statsmakterna bör därför ofördröjligen uppmärksammas påeventuella sådana effekter av lagstiftningen. En lämplig garanti härför kanskapas genom tillsättande av en arbetsgrupp i enlighet med motionärernasönskemål. bör därför begära att regeringen tillsätter en sådan grupp.Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna. delsatt utskottets hemställan bort ha följande lydelse: att med bifall till motionen 1975/76:1096ger regeringen till känna vad utskottet anfört beträffande utvärdering av 1975års lagstiftning om ansvar för offentliga funktionärer.