bet · G001KU44 · 1976-12-31 00:00:00 — Del vanligaste är att personer medanknytning till något av de borgerliga partierna förordnats som ledamöter utanatt någon ledamot entledigats. Kommitténs ledamotsantal har m. a. o.ökats. En annan förändring med samma effekt är att antalet personer från de borgeriigapartierna som förordnals, är fler än dem som entledigats från samma partier.Även i dessa fall har alltså en utökning av ledamotsantalet skett. Ytteriigareandra förändringar som förskjutit styrkeförhållandet till borgeriiga partiernasfavör är att ledamot från det socialdemokratiska partiet ersatts av borgerligledamot och att ledamöter från socialdemokraterna entledigats utan att ersättasi kommitté som innehåller ledamöter med anknytning till något av de borgeriigapartierna. Denandra huvudtypen av förändring innebär att det skett personskiften som intepåverkat de politiska styrkeförhållandena åt något håll. En eller fleraledamöter från ett visst parti har ersatts av lika många ledamöter från sammaparti. Vanligen rör det sig i dessa fall om statsråd i den nuvarande regeringensom ersatts av annan person från samma parti. Denna typ av förändring har ägtrum inom 18 kommittéer. Härbör emellertid påpekas alt i sju av dessa kommittéer har ordförandeskiften ägtrum, vilka samtliga påverkat de politiska styrkeförhållandena inom kommitténtill fördel för regeringspartierna. Blandövriga förändringar kan nämnas att i tre fall har statsråd i den nuvaranderegeringen lämnat en kommitté utan att ersättas av annan borgerligyrkespolitiker. I dessa kommittéer har alltså styrkeförhållandena förskjutits isocialdemokratisk favör. KU 1976/77:44 B 27 Underbilaga1 till bilaga 4 Förändringari kommittéväsendet efter regeringsskiftet (t. o. m. februari1977) Delegationen (Ju 1973:03) för jämställdhet mellan män och Kommunalekonomiska utredningen (Fi 1971:08) B 27. skatteutjämningsutredning(Fi 1975:09) Kn 10. Arbetsgruppen (Kn 1976:01) för översyn av kontakternamellan medborgareoch samhällsorgan Kn II. Utredningen (Kn 1976:02) om den regionalasamhällsplaneringens huvudmannaskap m. m. KU 1976/77:44 8 28 Underbilaga 2 till bilaga 4 Förändringari kommittéväsendet efter regeringsskiftet (t. o. m. februari1977) Kommittéersom erhållit tilläggsdirektiv: (Ju 1971:06) Utredningen(Ju 1976:04) för översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrott Fö 11. Beredningen för det fortsatta arbetet om kvinnan i försvaret Stockholmsregionensallmänflygulredning (K 1975:08) Utredningen (K 1976:02) omvissa körkortsfrågor Företagsskalteberedningen(Fi 1970:77) skatieulredning(Fi 1972:02) Utredningen (U 1972:06) omskolan, staten och kommunerna lärarutbildningsutredning(U 1974:04) Utredningen (U 1976:06) omstöd till de fria trossamfundens Utredningen (U 1976:10) omden gymnasiala utbildningen (Jo 1974:07) Utredningen (H 1976:03) ominsyn i förelagens marknads- och Kommittén (Ju 1976:08) att utreda frågor om jämställdhet mellan män och kvinnor, m. m. 6Riksdagen 1976/77. KU 1976/77:44 B 29 PMangående omfattningen av statsrådens beslutanderätt Som huvr-iregel gäller att alla ärenden som kommerin till eller som initieras där är regeringsärenden. Dessaärenden skall i enlighet med bestämmelserna i 7 kap. 3 S RF avgöras kollektivtav regeringen vid regeringssammanträde. Ett system med ministerstyrelse iregeringsärenden är således okänt för regeringsformen. Undantagna frånprincipen om kollektivt beslutsfattande är dock regeringsärenden som gällerverkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskildaregeringsbeslut. Dessa ärenden kan i den omfattning,som anges i lagen(1974:613)om handläggning av vissa regeringsärenden, under statsministernsöverinseende avgöras av chefen för det departement till vilket ärendena hör. Förändraärenden inom än regeringsärenden föreskrivs andrabeslutsformer. Det är då fråga om beslut av departementschef eller annatstatsråd. Statsråds beslutanderätt kan i många fall med stöd avförfattningsbestämmelse överlämnas till tjänsteman i . Ärendensom avgörs av statsråd eller av tjänsteman benämns departements-ärenden. Vilkaslag av ärenden .som är deparlemenlsärenden är denna undersöknings huvuduppgiftall närmare kartlägga. Härskall endast nämnas alt dessa ärenden huvudsakligengäller administrationen inom ett departement och de kommittéer och andraberedningsorgan som hör till ett departement. I viss begränsad utsträckning hardepartementschef också beslutanderätt i frågor som gäller förhållanden utanfördepartementsorgani-salionen och kommittéväsendet. Slutligenskall erinras om att regeringsformen föreskriver att statsministern beslutar ifrågor som gäller regeringens sammansättning, bl. a. chefskapet för departementenoch ansvarsområden för de statsråd som ej är departementschefer. Kollektivtbeslutsfattande kontra ministerstyrelse i regeringsärenden Under det utredningsarbete som föregick beslutet om1974 års regeringsform föreslogs av förfaltningsutredningen (SOU 1963:16) enordning för regeringsärendenas avgörande som avsåg att "bringa form ochrealitet i bättre överensstämmelse med varandra". 1 fråga om ärenden som irealiteten avgjordes och lämpligen borde avgöras av enskilt statsråd skulleäven den formella beslutanderätten ligga hos denne. På motsvarande sätt bordeenligt utredningen regeringsärenden som var av mera politisk natur eller iövrigt av större vikt avgöras av ministären i dess helhet genom ett kollektivtbeslut för vilket också ett kollektivt ansvar borde komma i fråga. Utredningenföreslog i enlighet härmed att statsråden samlade till ministerråd skulleutgöra den KU 1976/77:44 B 30 centralagemensamma instansen i regeringens verksamhet och att i denna krets beslutborde fattas i alla ärenden av större vikt. Övriga regeringsärenden skulleenligt förslaget delegeras till avgörande av enskilt statsråd. Vid tillkomstenav vissa regeringsbeslut, bl. a. propositioner och andra skriftliga meddelandentill , författningar rörande regeringsarbetet och vissatjänstetillsättningar, ansåg utredningen det lämpligt att statschefen medverkade.Denna medverkan föreslogs i anslutning till då gällande ordning få formen avbehandling i konselj av dessa regeringsärenden. Alla regeringsärenden som togsupp i konselj skulle enligt förslaget ha behandlats i ministerråd.Beslut i konseljärende föreslogs komma till stånd genom att konungen biträddeministerrådets förslag. Gmndlagberedningen(SOU 1972:15) avvisade av principiella skäl - liksom r ö. redan skett idirektiven till beredningen - författningsutredningens förslag om statschefensmedverkan vid tillkomsten av regeringsbeslut. Enligt beredningen bordebeslutanderätten i regeringsärendena i enlighet med parlamentarismens principerhelt tillkomma ministären. Beredningendiskuterade vidare utförligt för- och nackdelar med den avförfattningsutredningen förordade uppdelning av regeringsärendena i"mti-närenden", som skulle avgöras av enskilt statsråd, och viktigareärenden, i vilka besluten skulle fattas av regeringen kollektivt. Beredningenerinrade i detta sammanhang om det pågående arbetet på att överförabeslutanderätten i vissa regeringsärenden av enklare beskaffenhet till annanmyndighet. Enligt beredningens mening borde dessa strävanden kunna leda tillatt regeringens arbete koncentrerades till viktigare frågor utan en uppdelningav det slag som föreslogs av författningsutredningen. Beredningenrekommenderade en fortsatt utflyttning av ärenden från regeringen. Påbeslutsformerna i regeringen borde enligt beredningen i första hand ställas detkravet att de skall ge säkerhet för att ärendena blir omsorgsfullt beredda ochriktigt avgjorda. Beredningen ansåg det svårt att härvidlag generellt geföreträde åt vare sig ett system med ensambeslut eller ett system med samfälldabeslut. Det var enligt beredningen emellertid inte osannolikt att det formelltenskilda ansvaret vid beslutsformen "ensam minister" skulle kunnaleda till att samarbetet över departementsgränserna avtog. I varje fall kundebehovet av omsorgsfull beredning och prövning inte åberopas som stöd för attbeslutsformen "ensam minister" skulle vara överiägsen. Ettandra syfte hos beslutsformerna kunde enligt beredningen sägas vara att geunderlag för utkrävande av ansvar, både i politiskt och i juridiskt hänseende.Allmänt sett torde formen "samfällda beslut" beträffande detpolitiska ansvaret vara mera ändamålsenlig än ensambeslut, eftersom detär ett intresse att regeringsarbetet så långt möjligt präglas av enhetligavärderingar. Härtill kommer, att den samfällda beslutsformen bättre änensambeslut kan fånga upp alla de varierande beredningsformer som harutvecklats i praxis. Vad gäller det juridiska ansvaret torde det enligtberedningen vara likgiltigt, om man väljer den ena eller den andra KU 1976/77:44 B 31 Beredningendiskuterade vidare vilken verkan beslutsformen kan ha i fråga om regeringenssammanhållning. Det kan vara angeläget att regeringen, särskilt om den bestårav företrädare för skilda partier, arbetar i former som stimulerar tillsammanhållning mellan statsråden. Ett samfällt ansvar gentemot ochallmänheten torde skärpa kravet på sammanhållning. Beredningen framfördevidare den synpunkten att regeringens sammanhållning borde komma till uttryckäven mot underordnade myndigheter. Det fanns, menade beredningen, en risk atten minister som ensam stod för vissa beslut i högre grad än nu skulle se sigoförhindrad att ge underhandsdirektiv till sådana myndigheter. Beredningenframhöll slutligen att en fördel med att alla regeringsärenden avgjordes i enoch samma form var att man i annat fall kunde befara att det väcktes krav påöverprövning hos regeringen i dess helhet av beslut som hade fattats i enklareform. Beredningenkom på grundval av dessa överväganden fram till att avstå från att förorda enuppdelning av regeringsärendena i enmansärenden och kollektivärenden. Enligtberedningens förslag skulle beslutanderätten i regeringsärenden tillkommaministären och utövas vid regeringssammanträden. Undantag härifrån gjordesdock i fråga om regeringsärenden som handlade om befälet över försvarsmakten. 1propositionen 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordningförordades beredningens förslag att i princip alla regeringsärenden skulleavgöras av regeringen som ett kollektiv. Departementschefen, som i detväsentliga instämde i beredningens argumentering, betonade att enligt ettparlamentariskt synsätt borde besluten i alla regeringsärenden färgas av elleråtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen.Visserligen var det enligt departementschefen ofrånkomligt att ett avsevärtantal ärenden måste avgöras efter reellt ställningstagande från endast enledamot i regeringen. Men avgörandet borde i sådana fall vara ett uttryck, inteenbart för det enskilda statsrådets värderingar utan för hela regeringens. Enligtdepartementschefen skulle en författningsmässig uppdelning av regeringsärendenapå enmansbeslut och samfällda beslut bara bristfälligt komma att återspegla denverkliga beslutsprocessen inom regeringen. I realiteten skulle säkeriigen mångaärenden som hänvisades till den kollektiva beslutsformen komma att avgöras utanatt andra än föredraganden närmare kände till frågan. Departementschefen ansågdet nämligen omöjligt att i en författning dra en klar gräns kring de ärendendär ett gemensamt bedömande verkligen skulle behövas och äga rum.Departementschefen pekade vidare på riskerna för kompetenstvister i efterhand,huruvida ett statsråd hade varit behörigt att fatta ett visst beslut ensam,samt för krav på överprövning hos regeringen i dess helhet av enmansbeslut.Slutligen framhöll departementschefen i likhet med beredningen betydelsen avatt arbetsmängden i regeringen ytteriigare reduceras genom decentralisering avärendegrupper. KU 1976/77:44 B 32 Vid riksdagsbehandlingen av propositionen anslötsig i enlighet med förslag (KU 1973:26 s. 34)till de allmänna principer om regeringens arbetsformer som föreslagits ipropositionen. Denkonstitutionella ramen for statsrådens beslutanderätt Övervägandena i samband med gmndlagsreformen omformen för beslutsfattande i regeringsärende resulterade således i denbestämmelse som finns i 7 kap. 3 § RF och som har följande lydelse: 3 § Regeringsärenden avgöres av regeringen vidregeringssammanträde. Regeringsärenden som gäller verkställighet inomförsvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, iden omfattning som angives i lag, under statsministerns överinseende avgöras avchefen för det departement till vilket ärendena hör. Motsvarande stadgande RF överensstämmeri sak och såsom stadgandet kom att tillämpas i praxis med den nyaregeringsformens bestämmelse. Stadgandet i 7 § RF löd: Alla regeringsärenden, med undantag av sådana,som i 15 § omför-mälas, skola inför Konungen i statsrådet föredragas och däravgöras. Dei 15 § angivna ärendena var de s. k. kommandomålen. Avbetydelse för förevarande undersökning är frågan om hur förekomsten avbeslutanderätt för statsråden i vissa slags ärenden kan förenas medregeringsformens - både den gamla och den nya - krav på kollektiv beslutsform.Det avgörande härvidlag är innebörden av begreppet regeringsärende. IMalmgrens m. fi. kommentar till gamla regeringsformens 7 § heter det attbegreppet regeringsärende bör bestämmas rent formellt och anses omfatta varjeärende som författningsenligt skall prövas av Konungen. Att med hänsyn till innehållet, ärendets vikt ochbetydelse e. d. skilja regeringsärenden från andra låter sig ej göra. Även enobetydlig dispensfråga är ett regeringsärende, och ett ärende som försthandlagts av ett ämbetsverk, blir regeringsärende, då det kommer till K.M:t. framhåller vidare att om det i vederböriigordning bestämmes, att ett ärende icke vidare skall avgöras av K. M:t, utan avnågon ämbetsmyn-dighet, så upphör ärendet därigenom att vara ettregeringsärende. IMalmgrens kommentar ställs sedan frågan om RF § 7 är till hinder förinförandetavs. k. ministerstyrelse (med beslutanderätt för departementscheferna).Enligt bör denna fråga besvaras nekande, då 7 § visserligen stadgar,att ärendena skall avgöras inför konungen i statsrådet, så länge de ärregeringsärenden, men icke förbjuder statsråden att handlägga och avgöraärenden som ej är regeringsärenden. Däremot bör man säga, tillägger KU 1976/77:44 B 33 ,att ministerstyrelse "icke står väl tillsammans med den kollegialakaraktär och den solidariska ansvarighet, som ministären äger". Utanatt utvecklas lika ingående är det samma ståndpunkt som intas avdepartementschefen i gmndlagspropositionen (prop. 1973:90, s. 184). Där sägsatt vad som är ett regeringsärende får i första hand bestämmas formellt. Enligtdepartementschefen är det emellertid uppenbart att regeln om kollektivbeslutsform inte får kringgås på så sätt att ärenden förklaras varadepartementschefsärenden. Principen måste vara att alla frågor som anses krävaett ställningstagande från någon i regeringskretsen skall behandlas somregeringsärenden. Enligt departementschefen bygger de särskilda bestämmelsernaom handläggning av kommandomål på denna tanke. Departementschefen anser dockatt det även i fortsättningen bör vara möjligt att i särskild författningföriägga den formella beslutanderätten hos en departementschef. En särställningi det avseendet intar enligt departementschefen beslut som hör till beredningenav regeringsärenden och beslut som gäller administrationen inom ettdepartement. Departementschefen erinrar också om utrikesdepartementetsmyndighetsfunktioner och chefens för befogenheter enligttryckfrihetsförordningen. Bestämmelserrörande handläggningen av deparlemenlsärenden. I proposition 1971:30 med förslag tillförvaltningslag uttalade departementschefen (s. 319) att lagen inte till någondel borde göras tillämplig hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Departementschefenutgick från att handläggningen av ärenden hos Kungl. Maj:t i tillämpliga delarföljde samma principer som enligt lagen skulle gälla för underordnademyndigheter. Departementschefen ansåg däremot att lagen borde gälla utanundantag beträffande ärende hos departementschef, när han på grund av särskiltbemyndigande fungerade som förvaltningsmyndighet med självständigbeslutanderätt, t. ex. i personalärenden. Förvaltningslagens bestämmelserskulle i princip gälla också i ärenden hos departementschef om utlämnande avallmän handling. Förfar-andereglema i 2 kap. tryckfrihetsförordningen tog dockgivetvis över motsvarande bestämmelser i förvaltningslagen. Departementschefenerinrade slutligen om att förvaltningslagen skulle bli tillämplig också närtjänsteman i departementet på grund av delegation handlade ett ärende idepartementet. Den undersökning som företagits syftar till attkartlägga omfattningen av och innehållet i den beslutanderätt .som enligtförfattningsbestämmelser och särskilda regeringsbeslut tillkommer i första handdepartementscheferna men också övriga statsråd. I undersökningen redovisas dockej utrikesministerns befogenheter, vilka på grund av sin omfattning ochspeciella karaktär KU 1976/77:44 B 34 börägnas en särskild undersökning. Inte heller handelsministerns befogenhetersåsom föredragande i utrikeshandelsfrågor har undersökts. Undersökningensbas utgörs av en genomgång av protokoll i departementsärenden församtliga departement utom UD. Protokollen har bedömts ge ett gott underlag förden åsyftade undersökningen trots att det inte föreligger något krav på protokolleringav besluten i departementsärenden. Det heter nämligen i 18 a § i förordningen(1965:386) med instmktion för att i fråga om varje beslut avdepartementschef eller tjänsteman i departement eller departementensorganisationsavdelning skall finnas protokoll eller annan handling varavframgår vem som fattade beslutet, beslutets dag och dess innehåll. Enligtstatsrådsberedningens skrivanvis-ningar angående utformningen av protokoll ochexpeditioner m. m. (daterade ) skall regeln vara att alladepartementsbeslul tas in i departementsprotokollet, såvida inte"beslutet är av beskaffenhet att kunna antecknas på handling iärendet" (s. 15). Praxisvid departementens tillämpning av denna regel synes vara tämligen enhetlig. Vadsom således endast undantagsvis återfinns i protokollen är beslut som hör tillden normala beredningen av ett ärende, t. ex. beslut om remiss av ärende och omkommunikation av remissyttrande. Sådana beslut fattas i regel inte heller avdepartementschefen utan av chefstjänsteman eller annan tjänsteman, somdepartementschefen utser (17 5; instruktionen för ). Sammanfattningsviskan alltså sägas att departementsärendena kan uppdelas dels med hänsyn till omstatsråd eller tjänsteman fattat beslutet, rfe/s med hänsyn till om beslutet ärprotokollfört eller inte. Vad undersökningen omfattar är av statsråd fattade,protokollförda beslut i deparlemenlsärenden. Antalet protokollfördatjänstemannabeslut är ganska begränsat och hänför sig huvudsakligen tillärenden som rör departementspersonalen. Beträffandeundersökningsmetoden skall blott ytterligare nämnas att protokollsgenomgångensjälvklart har kompletterats med studier av författningsbestämmelser ochförarbeten till dessa, förfrågningar på departementen m. m. Som antyddes inledningsvis kan departementsärendenaindelas i tre större grupper med hänsyn till deras sakliga beskaffenhet. Denförsta gruppen av ärenden gäller administrationen inom ett departement. Hit hördå främst olika personalfrågor såsom tillsättning och entledigande av personal,personalens tjänstgörings- och lönevillkor m. m. Departementschefensbeslutanderätt i dessa frågor hör naturligt samman med chefskapet överdepartementet. Departementschefens funktion i dessa sammanhang är alltsådensamma som chefen för en förvaltningsmyndighet och/eller myndighetensstyrelse har i motsvarande ärenden. KU 1976/77:44 B 35 Nära besläktade med denna ärendegrupp är kommiitéärendena.Med kommittéärenden avses i detta sammanhang förordnande och entledigande avkommittépersonal, frågor om formerna för hur utredningsarbetet skall bedrivasoch redovisas m. m. Kommittéerna (och andra berednings- och samrådsorgan somtillsätts av regeringen eller efter regeringens bemyndigande) är visseriigensjälvständiga beredningsorgan som på grundval av de direktiv eller allmännariktlinjer som utfärdas har att förbereda regeringens beslut i olika frågor.Men antingen kommittén tillkallas av regeringen eller, såsom vanligen ärfallet, av ett enskilt statsråd efter regeringens bemyndigande har kommitténgenom sin ämnesinriktning en anknytning till ett visst departement. Dentredje gruppen av departementsärenden gäller frågor som ligger utanfördepartementen och kommittéerna, i fortsättningen kallade externa ärenden. Dennaärendegrupp har en oenhetlig sammansättning. Med viss förenkling kan man docksäga att den huvudsakligen innehåller två slags ärenden, dels ärenden i vilkadet "normalt" borde tillkomma regeringen att besluta men som avpraktiska eller av vissa speciella skäl bör få avgöras av statsråd, delsärenden vilkas beredning kräver ett "externt" statsrådsbeslut och somalltså senare kommer under regeringens prövning. Enuppdelning av de protokollförda statsrådsbesluten idepartementsärenden i dessa tre huvudgrupper har i allmänhet inte inneburitnågra svårigheter. Vissa gränsdragningsproblem har dock förelegat. Någraexempel skall anföras. Framställningar från enskilda, myndigheter, organisationerm. m. har i allmänhet förts till kategorin externa ärenden. Framställningarsom gäller t. ex. anställning vid departementet och representation i kommittéerhar emellertid räknats till ärendegrupperna för departementsadministrationresp. Enannan gmpp av ärenden, som vållat vissa problem vid klassificeringen, gällerolika frågor, vanligen personalfrågor, rörande arbetsgmpper, samrådsorgan,nämnder och andra liknande organ. Klassificeringsprinciperna har här varitföljande. Ärenden som gäller en arbetsgmpp eller motsvarande som ett statsrådinrättat inom ett departement för beiedning av viss fråga har förts till denadministrativa ärendegruppen. Som kommittéärenden har betraktats ärendenrörande berednings- eller samrådsorgan, som inrättats på samma sätt som"vanliga" kommittéer, dvs. i regel av statsråd efter regeringensbemyndigande, under förutsättning av att organet har en "tillfällig"karaktär. Rör ärendet däremot organ av mera "permanent" karaktär, dåvanligen benämnd nämnd, har det förts till de externa ärendena. Gränsen mellan"tillfälliga" och "permanenta" organ har dragits med hjälpav 6 § departementsförordningen (1963:214). De organ som räknas upp i dennaparagraf som hörande till visst departement har ansetts vara"permanenta" och övriga organ "tillfälliga". Antalet protokollförda statsrådsbeslut fördelade på ärendetyp ochdepartement K Fi U Jo Departementsadmini strationen 218' 107 89 118 1572 157 191 59 140 91 33 39 1459 Kommittéväsendet m.m. 2143 103 132 145 197 396 110 89 181 75 261 42 1945 Externa förhållan den 804 128 28 100 26 133 182 102 46 114 58 48 1769 1 236 338 249 363 380 686 483 260 367 280 402 129 5173 ' Härav avser 38 ärenden statsrådsberedningen 2 Inklusiveärenden som gäller departementens organisalionsavdelning 3 Häravavser 27 ärenden kommitté som tillkallats av statsråd knutet till statsrådsbe redningen Av tabell 1 framgår att det totalaantalet protokollförda stalsrådsbeslut uppgick till närmare 5200. Av dessa avsåg kommittéväsendet, externa förhållanden och deresterande dryga interna departementsförhållanden. En jämförelse mellan departementen ger vid handen attjustitiedepartementet har väsentligt fler departementsärenden än övrigadepartement. Förklaringen härtill är de särskilda befogenheter somjustitieministern har när det gäller tryckfriheten. Räknar man bort dennaärendegrupp (ca 560 ärenden) blir resultatet av departementsjämförelsenföljande. Störst var justitie- och utbildningsdepartementen som under år 1975hade var för sig närmare 700 departementsärenden. Näst störst varjordbruksdepartementet med knappt 500ärenden. Därnäst komindustridepartementet, där något över 400 ärenden avgjordes under år 1975.Mellan 300 och 400 departementsärenden beslöts inom vart och ett avförsvars-, kommunikations-, finans- och arbetsmarknadsdepartementen.