bet · G001KU21 · 1976-12-31 00:00:00 — medanledning av propositionen 1976/77:27 om åtgärder för att begränsamöjligheterna att föra omfattande personregister jämte motioner I detta betänkande behandlas proposiiionen1976/77:27 och motionerna 1976/77:28 och 29, som väckts med anledning avpropositionen. Över propositionen har skatteutskottet avgell yttrande (SkU1976/77:ly, bilaga 2). Iärendet har inkommit skrivelser från Direktförsäljningsföretagens förening.Student och . I propositionen föreslås en ändring av datalagenför att begränsa möjligheten att inrätta personregister som förs med hjälp avADB och som upptar betydande del av befolkningen i landet eller i område inomlandet. Förslaget förutsätter att SPAR - ett centralt statligt personregister föruppdatering, personnummerkontroll och sökning efter personnummer samt urvalsdragning- inrättas. skall föras av datacentralen för administrativdatabehandling (DAFA) som också skall svara för driften. Beträffandepropositionens lagförslag hänvisas till bilaga 1. 1 motionen 1976/77:28 av herrar () ochPettersson i (s) hemställs att "beslutar att l.som sinmening ge regeringen till känna att SPAR inrättas skyndsamt och byggs ut tillfull drift , 2. uttala sig om närmare avgränsningar av begreppet"betydande del av befolkningen", 3. uttala sig om den närmareinnebörden av "kundbegreppet", 4. som sin mening ge regeringen tillkänna att omprövning enligt övergångsbestämmelserna till den föreslagnalagändringen skall vara fri från avgift." I motionen 1976/77:29 av herrar i (s) och () hemställs att "måtte uttala att det s. k.flaggregislret i det föreslagna statliga centrala uppdateringsregistretsekretessbeläggs för alt därmed öka skyddet för den personliga integritetenoch att regeringen framlägger förslag i enlighet härmed". Beträffande motiveringarnahänvisas till motionerna. 1Riksdagen 1976/77.4 saml. KU 1976/77:21 2 I det följande behandlas först frågan ominrättandet av ett centralt statligt personregister, därefter frågan ombegränsning av antalet personregister som förs med hjälp av ADB. 1 del senareavsnittet redogörs också för bakgrunden till den sammankoppling av dessa bådafrågor som görs i den nu aktuella propositionen. Fråganom ett centralt statligt personregister Frågan om inrättande av ett centralt personregistergår tillbaka på ett riksdagsbeslut , som innebar att ett centraltsökregister över befolkningen skulle inrättas. Av olika skäl förverkligadesinle dessa planer som med dåvarande teknik skulle ha blivit mycket kostnads-och personalkrävande. Iriksdagen aktualiserades frågan på nytt statsverksproposition (prop.1972:1, bilaga 9, punkten C 6). På grundval av ett förslag som utarbetats inomriksskatteverkel förordades i propositionen alt ett centralt personregister(CPR) inrättades. I motioner (c, fp, m, vpk) riktades kritik mol förslaget attinrätta ett centralt personregister. Enligt motionerna utgjorde förslaget etthot mot den personliga integriteten. Motionärerna ansåg att ett sådant registerinte borde inrättas innan det förelåg beslut om offentlighets- ochsekretessreglerna för datasystem. Skatteutskotlel(SkU1972:17)anfördeatt motionärerna inle kunnat påvisa några ölägenheter för denenskilde till följd av inrättandet av del föreslagna ceniralregistrei. borde de åtgärder som departementschefen föreslagit i förening medden pariamentariska nämnd som utskottet förordade skapa betryggande garantierför all CPR inle skulle innebära något hot mol den enskildes integritet. Dåsäkerhetsfrågorna alltså kunde tillgodoses på ett tillfredsställande sätt.saknades enligt utskottet anledning all motsätta sig införandel av dettaregister. reservation (3 c, 2 fp, 2 m) framhölls bl. a. alt i valet mellan vissastatliga rationaliseringsvinster och den enskilde medborgarens krav på integritettalade övervägande skäl för att inlegritetsskyddssynpunklerna borde komma iförsta hand. Därför borde enligt reservanterna inrättandet av CPR anstå tilldess frågorna om offentlighet och sekretess i samband med dataregister blivitprövade av . beslöt ienlighet med reservanternas förslag. Datainspektionen,som inrättats genom beslut 1973 (senedan), föreslog i skrivelse till regeringen alt ett centraltstatligt personuppdateringsregister(CUR) skulle inrättas. Ändamålet med CURskulle enligt inspektionens förslag vara per-sonnummersätlning(personnummerkoniroll och sökning efter personnummer) och adressaklualisering(adressavisering) för samtliga registeransvariga KU 1976/77:21 3 medtillstånd alt föra register med personnummer och adresser. Personuppgifterna iregistret skulle enligt förslaget vara starkt begränsade. Genom att inrätta CURskulle enligt datainspektionen behovet minska hos offentliga och privataregisteransvariga att föra egna s. k. befolkningsregister. Datainspektionensförslag överiämnadestill dalasamordningskommiltén (DASK) som i sin lur uppdrogåt slalskontorel att närmare utreda förslaget. Statskontoretkonstaterade i sin rapport att registret för att kunna blianvändbart måste ha ett bredare registerinnehåll än vad som angivits iCUR-förslaget. Vidare borde registret, som benämndes samordnat person- och adressregister(SPAR), även kunna användas för urvalsdragningar. Förslagettillstyrktes med viss mindre utvidgning av regislerinnehållet av DASK ochöveriämnades till regeringen . Förslagetom att inrätta SPAR remissbehandlades. Flertalet remissinstanser ställde sigpositiva lill förslaget men ansåg att regislerinnehållet borde utvidgas.Statskontoret fick därför i uppdrag att efter samråd medriksskatteverkel och datamaskincenlralen för administrativ dalabehandling(DAFA) och i nära sarnarbete med datainspektionen bedriva fortsattutredningsarbete med ell centralt ADB-baserai personregister. Ijuni 1976 överiämnade statskontoret till regeringen ett reviderat förslag tillSPAR. Enligt förslaget skulle registret omfatta dels den kyrkobokfördabefolkningen, dels ej kyrkobokförda personer som erhållit debetsedel ellerinskrivits i allmän försäkringskassa. För alt bli så användbart som möjligt avftertalet tänkbara kunder föreslog statskontoret en ytterligare utökning avregisterinnehållet. Beträffandeformerna för avisering om ändring av adresser m. fl. uppgifter till andraregisteransvariga (kunder) ansåg statskontoret alt tre metoder borde komma ifråga, nämligen o kund erhållerändringsaviseringar om alla personer (alternativ A) o kund erhållerändringsaviseringar om i sina register ingående personer, varvid kunden vidvarje aviseringstillfälle måste lämna personförteckning till SPAR (alternativB) o kund erhåller automatiskt ändringsavisering om i sina register ingåendepersoner (alternativ C). För att aviseringsmetod C skall kunna användas,fordras ett s. k. flaggregister med uppgift om vilka registerförare som önskarändringsavisering och vilka personer som omfattas av del aktuella registret.För alt eliminera det integritetshot som ett sådant ftaggregister kan innebäravid obegränsad användning av aviseringsmetod C föreslog statskontoret att dennametod endast skall användas för från integritetssynpunkl ofariiga register.Åtgärder borde också vidtas för att sekretessbelägga . Förulomändringsavisering föreslog statskontoret följande funktioner för SPAR: 1*1976/77. KU 1976/77:21 4 - sökning av uppgifter om viss person med hjälp avpersonnummer; - sökning efter personnummer med hjälp avfödelsedatum, namn m. fl. - kontroll av personnummer; - urvalsdragningar av persongrupper. Enligt statskontorets mening borde SPAR organiserasså att kunder skall ha möjligheter att via terminal göra sökningar i SPAR. Förvarje sådan terminalkund förutsattes särskilt tillstånd från datainspektionen. System-och registeransvaret för SPAR borde enligt statskontoret uppdras åtriksskatteverkel, medan driftansvaret tills vidare borde ligga hos DAFA. Statskontoretuppskattade kostnaderna för utveckling av systemet till 2,3 milj. kr. och deåriiga fasta driftkostnaderna till mellan 7,8 och 9,7 milj. kr. Härtill kommerkostnader för ändringsaviseringar och övriga uttag av SPAR. SPAR:s verksamhetborde enligt statskontoret i princip vara självfinansierande. Statskontoretbedömde att ca 9 månaders arbete krävs för återstående utveckling ochuppläggning av SPAR, innan systemet kan tas i begränsad drift. Statskontoretföreslog att SPAR inrättas successivt med början för att varafullt utbyggt därefter. Underutredningsarbetet tillfrågade statskontoret en rad myndigheter och andratänkbara kunder om deras önskemål. Förslaget tillgodoser i stor utsträckningdessa önskemål. Iyttrande över statskontorets förslag anslöt sig riksskatteverkel och DAFA iallt väsentligt till förslaget. Datainspektionenansåg i sitt yttrande att redan tidigare förslag om att SPAR med den dåföreslagna mera begränsade utformningen skulle ha fyllt en funktion.Inspektionen förutsatte därför alt nu aktuellt förslag kan komma att anlitas istörre utsträckning. Beträffande registerinnehållet ansåg inspektionen attmerparten av uppgifterna kan godtas. Enligt inspektionen kan det dockifrågasättas om uppgiften födelsehemort måste anges för annan än svenskmedborgare eller invandrare från nordiskt land. Uppgiften om pensionsår ansåginspektionen inte vara tillräckligt motiverad. Beträffandedet s. k. ftaggregistrel ansåg datainspektionen att ett sådant register kanmedföra risk för otillbörligt intrång i enskilds integritet. Inspektionenansåg all denna risk kan minskas om metoden med ftaggregister tillämpas medstor restriktivitet. Enligt statskontorets förslag skulle integritetsproblemetlösas genom sekretess. Härtill anförde inspektionen att den hos allmänhetenförekommande "dataoro" som är riktad mot myndigheternas kännedom omden enskildes "registerprofil" inte undanröjs eller minskas genomsekretessen; ty sekretessen hindrar ju endast allmänheten att fl sådankännedom. Sekretessbeläggning av var enligt dalainspektionensmening därför inte lösningen på integritetsproblemet. Det anförda innebaremellertid inte att datainspektionen motsatte sig sekretess för flaggregislret. KU 1976/77:21 5 Datainspektionen fann att tryckfrihetsförordningenkommer alt möjliggöra lag om sekretess för SPAR:s ftaggregister; inspektionenförordade att sådan sekretess kommer till stånd. Men inspektionen ansågsekretess inle vara till fyllest från integritetssynpunkt och ansåg därför, ilikhet med vad som föreslagits av statskontoret att det bör ankomma påinspektionen om några restriktioner skall gälla för aviseringsmetod tillenskild kund. Närdet gäller ansvarsfördelningen för registret ansåg datainspektionen att detfinns praktiska skäl för att överväga att göra DAFA både syslem-ochregisteransvarig. Ipropositionen förordas i allt väsentligt en uppläggning av SPAR enligtstatskontorets förslag. I proposiiionen föreslås dock inle att det s. k.flagg-registret skall sekretessbeläggas. Vidare förordas i anslutning till vaddatainspektionen anfört i sitt samrådsytlrande att uppgift om pensionsår ochom födelsehemort för person som inte fötts som svensk medborgare inte skallingå i registerinnehållet. Likaså ansluler sig föredragande statsrådet tilldatainspektionens förslag att göra DAFA både system- och registeransvarig. Fråganom begränsning av antalet ADB-baserade personregister antog förslag dels lilldalalag, dels till inrättande av en central förvaltningsmyndighet-datainspektionen (prop. 1973:33, KU 1973:19, rskr 1973:131). Propositionenbyggde på ett betänkande från offentlighets- ochsekretesslagstiftningskommiitén (). Datalagstiftningensyftar lill att skydda den enskilde mol otillböriigt intrång i den personligaintegriteten till följd av den alltmer utbredda dataregisteringen avpersonuppgifter. Enligt datalagen (1973:289) får därför ADB-baseradepersonregister inte inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen.Sådant tillstånd skall meddelas av datainspektionen om det saknas anledningantaga att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet skalluppkomma. Vid bedömningen av denna fråga skall särskill beakias arten ochmängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt den inställningtill registret som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan kommaalt registreras. Ipropositionen med förslag lill dalalag framhöll departemenlschefen all varjereglering som införs på det under stark utveckling staddadaiahan-leringsområdet måste ses som ett provisorium. betonade att datalagen utgjorde ett förstlingsverk påett nytt och komplicerat lagsliftningsområde. Utskottet ansåg med hänsynhärtill all tillämpningen fick visa om lagstiftningen tillgodosåg de olikaanspråk som måste ställas på den. Det primära syftet måste enligt utskotlelvara att lillgodose den enskildes behov av skydd för den personliga integriteten.Samtidigt måste lagstiftningen värna om offentlighetsprincipens tillämpningockså på ADB-området. Utskottet framhöll att målet måste vara att på ettriktigt sätt lill- KU 1976/77:21 6 godoseoch väga des.sa intressen mot varandra. Enligt utskottets bedömning syntespropositionens förslag allmänt sett utgöra en lämplig lösning härvidlag.Utskottet förutsatte emellertid all utvecklingen på området skulle noggrantföljas av de organ som skulle vara verksamma på området. Medanledning av motioner rörande dalalagstiftningen uttalade konstitutionsutskottetvåren i silt av godkända betänkande (KU 1975:11), all med hänsyntill den snabbhet som präglar utvecklingen på datateknikens område var detväseniligl att en allmän utvärdering av datalagen kom till slånd. Dennautvärdering borde enligi ulskoilel ske så snart tillräckligterfarenhelsmalerial förelåg. Utskottet nämnde särskill en av datainspektionenplanerad genomgång av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen avdalalagen. Resultatetav denna genomgång redovisade datainspektionen i en rapportlill regeringen. 1 rapporten behandlades bl. a. frågan om tillstånd tillomfattande personregister. Därvid framhöll inspektionen att den försöktupprätthålla principen att ingen, vare sig myndighet eller företag, skall harätt all ha fler personer registrerade än vad som överensstämmer med eilaktuellt registers ändamål. Om man inte upprätthåller denna princip skulleenligt inspektionens mening många centrala personregister komma alt inrättas. Erfarenheternaav tillämpningen av datalagen hade vidare enligt datainspektionen visat all deregistrerade kan uppleva det som en risk i sig själv att finnas registrerade iolika personregister och della alldeles oavsett antalet och arten av depersonuppgifter som ingår i registren. Datainspektionen ansåg det därförmotiverat att utgå från all personer som är registrerade som medlemmar i enviss organisation eller kunder i ett visst förelag inle önskade vararegislrerade som presumtiva medlemmar eller kunder i konkurrerandeorganisationer eller förelag. För myndigheiernas personregister innebär dellasynsäll alt registren endasi bör få omfatta personer som myndigheterna enligtlag eller annan bestämmelse är skyldiga all registrera för alt kunna ulförasina uppgifter. För företagens och organisationernas del innebär principen alldalainspeklionen som huvudregel bara medger re-gisirering av personer som ärkunder, anställda eller medlemmar eller som frivilligt medgivii regislrering. Ensådan ordning var enligt datainspektionens mening nödvändig om man inte villmedge alla organisationer och företag, som kan åberopa en stor del av svenskafolket eller t. ex. ett helt läns befolkning som presumtiva medlemmar ellerkunder, att föra egna befolkningsregister för medlems-resp.kundvärvningsändamål, något som enligt inspektionen inte borde ske. budgetproposition (prop. 1975/76:100 bil. 9, s. 109-1 lOjanmäldefinansministern, alt ett förslag om ett stalligl cenlrall personregister skulleföreläggas . 1 samband därmed nämnde han, allmöjligheterna all begränsa antalet personregister kommer alt undersökas inomramen för den planerade översynen av dalalagen, som begärt. KU 1976/77:21 7 Skatteutskottetfann i sill av godkända betänkande (SkU 1975/76:35) inte anledningtill erinran mot vad i propositionen anförts i fråga om ell cenlraltpersonregister. Den22 uttalade justitieminister i svar på fråga av herrHugosson (s), att regeringen skulle undersöka möjligheterna all begränsaantalet personregister. Frågan om en sådan begränsning hade enligt justitieministernnära samband med frågan om att inrätta och ta i anspråk ett centralt statligtpersonregister. Justitieministern ansåg det lämpligt att dessa två frågor togsupp lill behandling i ell sammanhang och att en provisoriskändring av datalagen därvid vidtogs. Isamband med granskningen av statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning behandlade utskottet (KU 1975/76:50 s. 38-39)regeringens handläggning av frågan om tillstånd till att föraett centralt personregister. Utskottetredovisade inledningsvis den grundprincip som datainspektionen i praxis följtbeträffande tillståndsgivningen till personregister. Principen, som redovisatsi inspektionens rapport till regeringen (se ovan), går i korthet ut på alt ingapersonregister som förs med hjälp av ADB bör fä innehålla uppgifter om andrafysiska personer än som svarar mot myndigheternas, förelagens ellerorganisationernas arbetsuppgifter och verksamhetsområden. Utskottetberörde därefter datainspektionens förslag till regeringen i september 1974att inrätta ett centralt uppdateringsregister (CUR) (se ovan). Vid dennatidpunkt utreddes datainspektionens förslag av statskontoret. Ett förslag frånregeringen rörande ett statligt person- och adressuppda-teringsregister(SPAR) hade-som framgått -aviserats . Utskottet anfördeavslutningsvis följande: En konsekvent tillämpning av dalainspektionensgrundprincip har - i avvaktan på ett statligt person- och adressregister -visat sig vara förenad med svårigheter. Inspektionen har själv i något fallsett sig nödsakad att frångå principen, och regeringen har i ett paruppmärksammade besvärsfall ansett alt datalagen inte medger en så restriktivpraxis som den dalainspektionen förordar. Någon klar och entydig tolkning avdatalagen i denna väsentliga fråga kan därför inte sägas föreligga. Dådetta måste betraktas som otillfredsställande är det angeläget att en ändring idatalagen i delta avseende övervägs . Enligt utskottetsmening bör detta kunna ske i samband med ett ställningslagande till detföreslagna statliga person- och adressregistret. Ireservation 8 (4 c, 2 m, 1 fp) hemställdes att utskottet i stället bort anföra: När 1973 antog datalagen åsyftades enrestriktiv praxis vad gäller tillståndsgivningen på detta område.Datainspektionen synes ha följt intentioner. Regeringen haremellertid i ett par uppmärksammade besvärsfall ändrat datainspektionensbeslut. Delta är med hänsyn till den restriktiva praxis som riksdagsbeslutetåsyftade klart otillfredsställande. En konsekvent tillämpning av denrestriktiva linjen är nödvändig som ett led i strävandena att skyddamedborgarnas personliga integritet i det moderna datasamhället. Detta ger utskottetriksdagen till känna. 1** 1976/77. KU 1976/77:21 8 1 reservation 9 (1 vpk) hemställdes att utskottet idenna del borde ha yttrat: När 1973 anlog dalalagen åsyftades enrestriktiv praxis avseende tillstånd all föra personregister med ADB.Regeringen har emellertid i flera uppmärksammade besvärsfall visat all man inteär beredd alt tolka datalagen i denna anda. All ge - ettmultinationellt företag -tillstånd att registrera hela svenska folket i silldataregister innebär enligt ulskolleis mening sådana uppenbara risker förenskildas personliga integritet att ansökan borde ha avslagits. Utskottet ger riksdagendella lill känna. Riksdagenbiföll den förstnämnda reservationen. Vidregeringssammanträde bemyndigades föredragande siatsrådel alttillkalla den utredning om en allmän översyn av dalalagslift-ningen somriksdagen uttalade sig . Enligt direktiven skall utredningen i enförsta etapp göra en allmän kartläggning av problemområdet. Arbetet i denförsta etappen bör avslutas med all alternativa lösningar presenteras i enoffentlig diskussionspromemoria, om möjligt, under första halvåret 1977.Därefter kan ytterligare direktiv lill utredningen visa sig önskvärda. Enligtdirektiven bör utredningens arbete i del inledande skedet koncentreras lillfrågorna om integritetsskyddet. Därefter bör utredningen i den andra etappen taupp frågan om möjligheterna alt med hjälp av ADB-ie-kniken öka tillgänglighetenhos den information som finns samlad hos olika samhällsorgan. Idirektiven anförs vidare att del kunde visa sig lämpligl all, i syfte allbegränsa antalet personregister av lotalkaraklär, göra en provsiorisk ändringi datalagen i samband med beslut om ell cenlrall slatligt personregister föradressaklualisering, personnummersätlning och urvalsdragning. Medanledning av motioner (fp, m, vpk) återkom konslilulionsulskoltei senare undervåren 1976 lill frågan om begränsning av anlalei personregisier (KU1975/76:47). Utskottet hänvisade lill direktiven till daialagsutredningen ochframhöll det angelägna i att en ändring i datalagen för alt begränsa antaletpersonregisier av lotalkaraklär övervägs . mening borde delta ske i samband med behandlingen under hösten 1976av det föreslagna statliga person- och adressregistret. Därigenom skulle detbli möjligt att tillämpa en mer restriktiv praxis i dessa tillståndsärenden.Med hänvisning till det anförda avstyrkte utskottet här aktuellamotionsyrkanden. reservation (1 fp) instämde reservanten i utskottets önskemål om en snabbändring av datalagen men anförde därutöver bl. a. följande: Också den gällande datalagen bör dock innebära kravpå en mer restriktiv praxis än den regeringen skapat genom au i ell parbesvärsfall ändra datainspektionens beslut. ; datalagen skalldalainspeklionen meddela tillstånd till inrättande och förande avpersonregisier om det saknas anledning antaga att otillbörligt intrång i registreradspersonliga inlegriiel skall uppkomma. Vid denna bedömning skall särskillbeakias arlen och mängden KU 1976/77:21 9 avde personuppgifter som skall ingå i registret samt den inställning tillregistret som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma altregistreras. Reservanten hänvisade till den kriiik motregeringens sätt all tolka datalagen som redan anslutit sig tillgenom att bifalla reservation 8 till betänkande1975/76:50 (se ovan). Enligt reservanten sammanföll kritik med densom riktas i motion 1975/76:168 av m. fi. (fp) och innebar attriksdagen uttalat sig för principen. a) att myndighets personregister endast bör fh omfattapersoner som myndigheten enligt lag eller annan bestämmelse är skyldig attregistrera för att kunna utföra sina uppgifter, b) att personregisier hos företag eller organisation endast bör fåomfatta personer som är kunder, anställda eller medlemmar eller som självamedgivit registrering. Enligtreservationen hade utskottet bort hemställa att aktuella motionsyrkandenförklarades besvarade med vad utskottet anfört. Iett särskilt yttrande (4 c) anfördes bl. a. att i olika sammanhang- senast i samband med granskning av regeringens beslutalt bevilja tillstånd att föra ett centralt personregister -betonat vikten av en restriktiv praxis när det gäller all ge tillstånd lillpersonregisier med ADB. En konsekvent tillämpning av den restriktiva linjen varenligt det särskilda yttrandet nödvändig som ett led i strävandena alt skyddamedborgarnas personliga integritet i datasamhället. Iett särskilt yttrande (2 m) behandlades också frågan om tillstånd till personregister.Beträffande denna fråga anfördes i det särskilda yttrandet följande: 1 moiionen 1975/76:198 av () begärsalt skall uttala att regeringen presenterar ett förslag tillstatligt person- och adressregister (SPAR). Vidare föreslås en ändring idatalagen som innebär alt datainspektionens "grundprincip" förtillståndsgivning blir direkt lagfäst. Denna grundprincip innebär allmyndigheter, företag och organisationer endast flr registrera personer i denutsträckning som är nödvändig för alt de skall kunna fullgöra sina uppgifter. Enligtvår mening är det viktigt att en sådan ändring i dalalagen som krävs i motionenkommer till stånd . Som framgår av utskottets yttrande har regeringenutlovat ett förslag till SPAR .