bet · G001KU44 · 1976-12-31 00:00:00 — De principer överenskommelsenbyggde på ansågs kunna tillämpas även vid kommande regeringsskiften. Utskottethar inhämtat vissa ytteriigare upplysningar om personalförändringar inomregeringskansliet. Dessa upplysningar har inte gett anledning till någotuttalande från utskottets sida. Beträffanderegeringsärendenas beredning har inom utskottets kansli företagits en särskildundersökning av vissa,förändringar inom kommittéväsendet frånregeringsskiftet till och med februari månad 1977.Undersökningen redovisas som bilaga 4 till detta betänkande. Avundersökningen framgåratt sedan regeringsskiftet har fem kommittéer lagts ned.Fyra av dessa kommittéer har ersatts av tre nytillsatta kommittéer med andraeller delvis andra direktiv och med förändrad personsammansättning. Vidarekonstateras att 15 av de 276 kommittéer som var verksamma vid regeringsskiftethar erhållit tilläggsdirektiv. Vadbeträffar förändringarna i kommittéernas personsammansättning uppmärksammas iundersökningen först skiften av politisk innebörd på ordförandeposterna och is. Härvid konstateras att i drygt hälften av de 67kommittéer som före regeringsskiftet hade ordförande eller utredningsmän medsocialdemokratisk anknytning har ingen förändring inträffat. I 16 kommittéerhar emellertid den tidigare ordföranden ersatts av en person med politiskhemvist inom de nuvarande regeringspartierna. Resterande kommittéer medsocialdemokratisk ordförande före regeringsskiftet har därefter antingen låtten ordförande utan känd politisk hemvist eller har sedermera lagts ned. Iundersökningen kartläggs också förändringar av politisk innebörd blandutredningarnas ledamöter och sakkunniga. Två huvudtyper av sådana förändringarurskiljs i undersökningen. För det första har inom 20 kommittéer det politiskastyrkeförhållandet förskjutits till de nuvarande regeringspartiernas favör.Denna effekt har vanligen uppkommit genom att personer KU1976/77:44 11 med anknytning till något av dessa partier förordnats somledamöter utan att någon ledamot entledigats. Den andra huvudtypen avförändring innebär att det skett personskiften inom kommittéerna som intepåverkat de politiska styrkeförhållandena åt något håll. 1 regel rör det sig idessa fall om statsråd i den nuvarande regeringen som ersatts av annan personfrån samma parti. Den företagna undersökningen föranleder inget uttalandefrån utskottets sida. har inomregeringskansliet pågått arbete med en översyn av formerna förkommittéverksamheten. En särskild arbetsgrupp bildades meduppgift att undersöka möjligheterna till reformer av utredningsväsendet.Gruppen presenterade betänkandet Rapport om utredningsväsendet (DsJu 1975:14). Översynsarbetet har fortsatt . En nyförfattning om kommittéerna, kommittéförordningen (1976:119), har utfärdats.Denna häri huvudsak ersatt kommittékungörelsen (1946:394). Den nyakommittéförordningen innehåller bl. a. föreskrifter om befogenheter somtillkommer olika medverkande i kommittéarbetet. med förordningen utgavs en handbok ikommittéarbete (Ds Ju 1976:6). , som utarbetats av en arbetsgrupp inomregeringskansliet, är i första hand avsedd för kommittéordförande ochkommittésekrete-rare. Enligt arbetsgruppen skall handboken betraktas som enförsöksutgåva. En annan arbetsgrupp inom har lagt framförslag i en rad administrativa frågor som rör kommittéerna. a. registreringen av och informationen om kommittéerna, kommittéernaslokalförsörjning och servicen till kommittéerna i fråga om litteratur,expeditionstjänst, skrivhjälp o. d. Gruppen har vidare föreslagit att kommittéberättelsendelas upp på två volymer, en huvuddel som innehåller personredovisning m. m.och en del som innehåller direktiv som har meddelats efter det redovisningen iföregående kommittéberättelse färdigställdes. 1 samband med denna förändringbör man enligt arbetsgruppen övergå till att ge ut kommittédirektiv fortlöpandei en serie på samma sätt som sker med departementspromemorior. Sistnämnda förslag från arbetsgrupperna har genomförts.1977 års kommittéberättelse är till skillnad från tidigare års uppdelad på tvåvolymer. Del I innehåller uppgifter om kommittéernas sammansättning,redogörelse för KU 1976/77:44 12 arbetetunder den tid berättelsen avser, kostnader samt register. I del 11 finns enbartdirektiv och tilläggsdirektiv som har meddelats av regeringen sedanredovisningen berättelse färdigställdes. Vidare utges kommittédirektivenfr. o. m. i en särskild serie. Publiceringen av direktiven iPost- och har upphört. Enligtregeringens skrivelse (Skr 1976/77:103) med överiämnande av 1977 årskommittéberättelse kommer översynen av kommittéväsendet att fortsätta under år1977 inom . 1 sammanhanget erinrar också föredragandestatsrådet om de förslag till ändringar av redovisningen i kommittéberättelsensom lagts fram av besparingsutredningen i betänkandet Offentligtutredningsväsende (SOU 1976:49). tidigare uttalat är det värdefullt att frågor om formerna förkommittéarbetet och kommittéredovisningen blivit föremål för översyn. Deåtgärder som vidtagits torde enligt utskottet medföra enförbättring härvidlag. Som huvudregel gäller att alla ärenden som kommerin till eller som initieras där är regeringsärenden. Dessaärenden skall i enlighet med bestämmelserna i 7 kap. 3 § RF avgöras kollektivtav regeringen vid regeringssammanträde. Undantagna från principen om kollektivtbeslutsfattande är endast regeringsärenden som gäller verkställighet inomförsvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut. Dessa ärendenkan i den omfattning som anges i lag under statsministerns överinseende avgöras, av chefen för det departement till vilket ärendena hör. Ettsystem med ministerstyrelse i regeringsärenden är således i princip okänt förden nuvarande regeringsformen. Inte heller regeringsform medgav attenskilt statsråd fattade beslut i regeringsärende. Frågan om införande avformell ministerstyrelse har emellertid aktualiserats både i och utanförriksdagen , men förslag häromhar regelmässigt avvisats. Frågan diskuterades senast med anledning avförfattningsutredningens förslag till nytt statsskick (SOU 1963:16).Utredningen föreslog en ordning för regeringsärendenas avgörande som avsåg att"bringa form och realitet i bättre överensstämmelse med varandra". Ifråga om ärenden som i realiteten avgjordes och lämpligen borde avgöras avenskilt statsråd skulle enligt utredningen även den formella beslutanderättenligga hos denne. Regeringsärenden som var av mera politisk natur eller i övrigtav större vikt borde enligt utredningen avgöras av ministären i dess helhet.Grundlagberedningen (SOU 1972:15) stannade emellertid efter noggrannaöverväganden för att avstå från att förorda en uppdelning av regeringsärendenai enmansärenden och kollektivärenden enligt författningsutredningens förslag.Samma ståndpunkt intogs av Kungl. Maj:t och (prop. 1973:90, KU1973:26, 1974:8). KU 1976/77:44 13 Frågan är då hur förekomsten av beslutanderätt förstatsråden i vissa slags ärenden kan förenas med regeringsformens krav påkollektiv beslutsform. Det avgörande härvidlag är innebörden av begreppetregeringsärende. Enligt uttalande av föredragande statsrådet i 1973 årsgrundlagsproposition skulle detta begrepp i första hand få bestämmas rentformellt. Det var enligt statsrådet emellertid uppenbart att regeln omkollektiv beslutsform inte fick kringgås på så sätt att ärenden förklaradesvara departementschefsärenden. Principen måste vara att alla frågor som anseskräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen skall behandlas somregeringsärenden. Statsrådet ansåg dock att det även i fortsättningen bordevara möjligt att i särskild författning föriägga den formella beslutanderättenhos en departementschef En särställning i det avseendet intog enligt statsrådetbeslut som hör till beredningen av regeringsärenden och beslut som gällerdepartementsadministrationen. Dessa uttalanden lämnades utan erinran vidriksdagsbehandlingen. har företagits en kartläggning av omfattningen av denbeslutanderätt som enligt författningsbestämmelser och särskilda regeringsbesluttillkommer i första hand departementscheferna men också övriga statsråd (bilaga5 till delta betänkande). I undersökningen redovisas dock ej stats- ochutrikesministrarnas befogenheter. Undersökningen grundar sig främst på engenomgång av protokoll i departementsärenden,dvs. de ärenden somavgörs av statsråd eller - efier delegation - av tjänsteman iregeringskansliet. Avundersökningen framgår att departementsärendena kan indelas i tre störregrupper med hänsyn till deras sakliga beskaffenhet. Den första gruppen avärenden gäller administrationen inom ett departement. Hit hör då främst olikapersonalfrågor såsom tillsättning och entledigande av personal, personalenstjänstgörings- och lönevillkor m. m. Departementschefens beslutanderätt idessa frågor grundar sig främst på bestämmelser i förordningen (1965:386) medinstruktion för . Enligt den ärendestatistik för somredovisas i kanslipromemorian uppgick antalet sådana administrativa ärendeninom samtliga departement utom UD till 1 459. Närabesläktade med denna ärendegrupp är kommittéärendena. Med kommittéärenden avsesi detta sammanhang förordnande och entledigande av kommittépersonal, frågor omformerna för hur utredningsarbetet skall bedrivas och redovisas m. m.Rättsgrunderna för statsrådens beslutsbefogenheter i kommittéärenden är delsde bemyndiganden som regeringen beslutar ge det statsråd som föredrar förslagettill kommittédirektiv, dels bestämmelser i den nya kommittéförordningen(1976:119), tidigare intagna i kommittékungörelsen (1946:394). Dettotala antalet statsrådsbeslut i kommittéfrågor uppgick till 1945. Dentredje gruppen av departementsärenden gäller externa frågor, dvs. frågor somligger utanför departementen och kommittéerna. Denna ärendegrupp har enoenhetlig sammansättning. I grundlag regleras tillsynen av KU 1976/77:44 14 tryckfrihetsförordningensefterlevnad, vilken ännu utövas av chefen för . Riksdagenhar emellertid beslutat att tillsynsfrågorna från och med den 1 januari 1978skall överföras till justitiekanslern (). Möjlighet skall dock finnas att ivanlig lag föreskriva att allmänt åtal för vissa grövre brott mottryckfrihetsförordningen får väckas endast efier regeringens medgivande. Enproposition med förslag till sådan lag har aviserats . -Den företagna undersökningen visar att chefen för underår 1975 avgjorde 561 tryckfrihetsärenden. Det alldeles övervägande antaletärenden gällde meddelande av utgivningsbevis för periodisk skrift. Ilag angivna beslutsbefogenheter för statsråd gäller bl. a. tidsfrist förframställning om utlämning för brott till främmande stat (chefen förjustitiedepartementet), vissa frågor rörande transitering genom avutländsk medborgare (chefen för ), förordnande om särskildkommission för undersökning av luftfartsolycka (chefen förkommunikationsdepartementet). Genomförordning eller annat beslut av regeringen (Kungl. Maj:t) har statsråd fåttbemyndigande att besluta i vissa frågor. Ett ofia utnyttjat bemyndigande, somavser samtliga departementschefer, gäller återkallade regeringsärenden somenligt Kungl. Maj:ts beslut ("brev")inte behöver anmälas för regeringen. Enligt samma beslut får vidare tillregeringen ställd framställning i ärende som underordnad myndighet skall avgöraöveriämnas till myndigheten utan föregående anmälan för regeringen. Beslut attavskriva återkallat ärende resp. överlämna ärende till underordnad myndighetfattas i stället av departementschef beslut av detta slag uppgick underår 1975 till ca 550. Enligtregeringens bemyndigande har samtliga statsråd rätt att ge iuppdrag att förhandla om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare hos myndigheteller annan inrättning som hör till departementet. Ingås ett avtal mellanparterna vid de förhandlingar som statsråd uppdragit åt avtalsverket att föra,sker det dock under förbehåll av regeringens godkännande. Vissadepartementschefer har fått regeringens bemyndigande att förordna viss personali några mindre, statliga myndigheter. För några departementschefer föreliggerockså rätt att utse deltagare i sammanträden inom internationellaorganisationer m. m. Genom beslut vid olika tillfällen har regeringen vidarebemyndigat statsråd att själv eller genom ombud på bolagsstämma med aktieägarnai de aktiebolag som ligger inom hans ansvarsområde föra talan och utövarösträtt för staten som aktieägare. Blandde bemyndiganden som gäller viss departementschef skall här endast nämnashandelsministerns beslutanderätt i ärenden som gäller export av krigsmateriel.Huvudregeln är att sådan export inte får förekomma utan tillstånd. Frågan omutförseltillstånd prövas enligt krigsmaterielkungörelsen av chefen förhandelsdepartementet. Avser ärendet utförsel i större omfatt- KU 1976/77:44 15 ningeller är det eljest av större vikt, skall tillståndsfrågan prövas avregeringen. Ärenden som enligt kungörelsen prövas av handelsministern harkrigsmaterielinspektören bemyndigats att avgöra. Enligt utskottet lämnar intekrigsmaterielkungörelsen något utrymme för ett sådant bemyndigande. Frånhandelsdepartementet har upplysts att en ändring i detta hänseende kommer attske . Denföretagna kartläggningen visar enligt utskottet att - som förutsattes igrundlagspropositionen 1973 - fiertalet statsrådsbeslut antingen rör departementsadministrationeneller har samband med beredningen av regeringsärenden. Endast i mycket begränsadutsträckning har statsråd erhållit rätt att pröva ärenden som gäller frågorutanför departementen och kommittéerna. Många av dessa bemyndiganden kan enligtutskottet ses som en "förlängning" av statsrådens befogenheter ifråga om departementsadministrationen eller beredningen av regeringsärenden. Pånågra områden har emellertid statsråd av vissa speciella skäl fått befogenheterav samma slag som en självständig myndighet. Mest vidsträckta ärjustitieministerns befogenheter när det gäller tillsynen av tryckfrihetsförordningensefterlevnad. Men som nämnts kommer dessa befogenheter att försvinna frånoch med . Granskningenhar inte gett utskottet anledning till erinran mot de beslut av regeringenvarigenom statsråd bemyndigas att avgöra visst ärende eller viss grupp avärenden. Mot bakgrund av principen om kollektivt beslutsfattande inomregeringen vill utskottet framhålla att denna princip inte bör urholkas genomalltför vidsträckta bemyndiganden till enskilt statsråd. Liksom bördärför enskilt statsråd utom i vissa undantagsfall endast ges beslutanderätt ifrågor som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet ivid mening. 8 kap. 18 S regeringsformen(RF) innehåller följandebestämmelse om lagrådet: Föratt avge yttrande till regeringen över lagförslag skall finnas ett lagråd, variingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsutskott fårinhämta yttrande från lagrådet enligt vad som närmare angives iriksdagsordningen. Närmare bestämmelser om lagrådet meddelas i lag. Hänvisningentill riksdagsordningen syftar på bestämmelsen i 4 kap. 10 ! ;, som har följandelydelse: Statlig myndighet skall lämna upplysningar ochavgiva yttrande, då utskottet begär det. Sådan skyldighet åligger dock ejregeringen. Myndighet som ej lyder under kan hänskjuta begäran frånutskott till regeringens avgörande. Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ettutskott vid behandlingen av ett ärende att upplysningar eller yttrande skallinhämtas från myndighet som avses i första stycket, skall utskottet föranstaltaom detta, såvida det icke KU 1976/77:44 16 finneratt därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärtmen. Lagrådets närmare sammansättning, arbete påavdelningar m. m. regleras i lagen om lagrådet (1965:186), senast ändrad den 10maj 1974 (1974:578). Enligt lagen utgörs lagrådet av en ordinarie och högst tvåextra avdelningar, varje avdelning i normalfallet bestående av tre justitierådoch ett regeringsråd. Det stadgas vidare, att extra avdelning träder i tjänstendast när regeringen förordnat därom och att sådant förordnande må meddelasnär arbetsbördan i lagrådet kan antas bli särskilt betungande. Beträffanderekryteringen till lagrådet skall enligt lagen högsta domstolen utsejustitie-råden och regeringsrätten regeringsråden. Regeringen kan förordnaledamot som inte är justitieråd eller regeringsråd att tjänstgöra i lagrådet. Denviktigaste ändringen beträffande lagrådets uppgifter infördes genom beslut av1970 och riksdagar. Härigenom upphävdes Kungl. Maj:ts skyldighet attbeträffande viss lagstiftning inhämta yttrande av lagrådet. Denna s. k.obligatoriska lagrådsgranskning omfattade bl. a. allmän civil- och kriminallag,svenskt medborgarskap och statstjänstemännens rättsställning. Utanför dettaobligatoriska område föll t. ex. grundlag, kommunallag, vallag, sekretesslagoch skattelag. Vidslopandet av den obligatoriska lagrådsgranskningen framhöll (KU 1970:20)särskilt värdet av att lagrådsgranskningen kunde utsträckas tilllagförslag utanför det obligatoriska området. Det framstod för utskottet som enbrist att det inte tidigare funnits utrymme härför med hänsyn till bl. a. attenligt utskottet en lagrådsgranskning inom andra områden i åtskilliga fallkunde vara en angelägnare uppgift än granskningen av vissa lagförslag inom denobligatoriska sektorn. Vidriksdagsbehandlingen av författningsreformen förelåg inte enighet inomkonstitutionsutskottet angående den framtida utformningen avlagrådsgranskningen (KU 1973:26 s. 55 och s. 125). följde utskottetsmajoritet, som under hänvisning till utskottets uttalande i samband medobligatoriets avskaffande bl. framhöll värdet av att lagrådsgranskningenkunde utsträckas till lagförslag utanför det tidigare obligatoriska området.Utskottet fann det vidare välgrundat med införande av rätt för enutskottsminoritet att få till stånd lagrådsgranskning. Härigenom skapadesenligt utskottet ytteriigare garantier för att de lagförslag beträffande vilkalagrådsgranskning bedömdes som särskilt angelägen blev föremål för granskning.Reservanterna i utskottet (c, m, fp) förordade å sin sida i principåterinförande av obligatorisk lagrådsgranskning och framhöll därvid som sinåsikt att lagrådsgranskningen utgjorde ett vidgat skydd för rättssäkerhetsintressetoch för enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet. Även reservanternaframhöll värdet av att en utskottsminoritet fick rätt att föranstalta omlagrådsremiss. Lagrådsgranskningenhar därefter vid fiera tillfällen behandlats av dels i samband medutskottets granskning av regeringsprotokollen. KU 1976/77:44 17 delsmed anledning av motioner (KU 1974:22 och 57, 1975:12 samt 1975/ 76:50 och 56).Det senaste tillfället avsåg behandlingen av de nya reglerna i RF om degrundläggande fri- och rättigheterna. I propositionen (1975/76:209 s. 96)uttalade departementschefen bl. a. att han inte hade något att invända mot attlagrådets ställning blev föremål för en förutsättningslös utredning som gälldelagrådets uppgifter inom hela lagstiftningsområdet. Under riksdagsbehandlingenframfördes i motioner yrkanden om bl. a. införande av ettgranskningsobligatorium inom större delen av lagområdet. Utskottet anslöt sigtill propositionens förslag och hemställde att måtte anhålla hosregeringen om en förutsättningslös utredning om lagrådets ställning och uppgifter.I en reservation (c, fp, m) yrkades att 8 kap. 18 S RF ändrades på så sätt attlagrådet i princip skulle yttra sig över lagförslag, hänföriiga till 8 kap. 2och 3 vfS RF. biföll efter lottning utskottets hemställan. år tillsatta utredningen om förstärkt skydd i regeringsformen för demedborgeriiga fri- och rättigheterna skall enligt sina direktiv även prövafrågan om lagrådets framtida ställning. Till grund för kommitténs arbetehärvidlag skall ligga en utredning verkställd av en särskild utredningsman.Denne skall enligt de direktiv han erhållit ha avslutat sitt arbete . De frågor som tas upp i direktiven är lagrådetssammansättning, inriktningen av granskningsverksamheten och avgränsningen avområdet för den obligatoriska granskningen. Lagrådethar arbetat på två avdelningar och 28november-årets slut. Avde till avgivna lagförslagen har åtta granskats avlagrådet. Motsvarande antal var för omkring 60, 1971 omkring 30, 197215,1973 13,1974 lOoch 1975 20. har vidare riksdagsutskott i tre fallbegärt lagrådets yttrande över propositioner. Deunder 1976 till avlämnade propositionerna som granskats av lagrådetär upptagna i bilaga 6. Medhänsyn till det pågående utredningsarbetet har utskottet inte funnit anledningatt göra något särskilt uttalande om utnyttjandet av lagrådsinstitutet under1976. I likhet har utskottet granskatutgivningen av (). Riksdagenfattade beslut om ny lagstiftning angående kungörande av lagar ochförfattningar (1976:725). Den nya lagen och därav föranledda följdändringar iannan lagstiftning har trätt i kraft först den och är såledesinte direkt tillämplig som omfattas av utskottets granskning. Enredogörelse för innebörden av den nya lagstiftningen är ändå motiverad bl. a.med hänsyn till de riktlinjer för författningsarbetet som anges 2 1976/77. KU 1976/77:44 18 imotiven till lagstiftningen. Föreden nya lagstiftningens tillkomst fanns inte något enhetligt system för hurnormbeslut skulle kungöras. Bestämmelserna i ämnet fanns i stället spridda imånga olika författningar. Lagenom kungörande av lagarochförfattningarär tillämplig på författning sombeslutats av , regeringen eller myndighet under ellerregeringen. De publikationer som förekommer för kungörandet är, fömtom SFS,författningssamling, författningssamlingen för centrala myndighetersamt en författningssamling för varje län. Förförfattningar som utfärdas av regeringen skall kungörandet liksom iprincip ske i SFS. Enligt 13 § skall av författning framgå när den träder ikraft. Beträffandetidpunkten för kungörandet stadgas i 8 kap. 19 § regeringsformen (RF), attbeslutad lag skall utfärdas av regeringen utan dröjsmål och kungöras så snartdet kan ske samt att samma regel skall gälla beträffande förordning, om ejannat föreskrives i lag. Utskottetsgranskning har främst avsett inom vilken tid före ikraftträdandet som de iSFS intagna författningarna varit av trycket utgivna och således tillgängligaför allm'änhet och myndigheter. Utredningenom författningspublicering (SOU 1970:48) föreslog att i lagen om kungörande avlagar och andra författningar skulle tas in en bestämmelse av innebörd attförfattning, om inte annat framgick av den, skulle träda i kraft två veckorefter det att den getts ut från trycket. Departementschefen (prop. 1975/76:112)framhöll emellertid, att det i författningar som tas in i SFS numeraregelmässigt på något sätt angavs när författningen trädde i kraft. Densubsidiära fyraveckorsregeln i lagen angående allmänna författningars trädandei kraft hade enligt departementschefen spelat ut sin roll och borde därförupphävas. I stället borde med avseende på alla författningar föreskrivas i lagatt det skall framgå av författningen när den träder i kraft. En sådan ordningvar enligt departementschefen väl motiverad ur rättssäkerhetssynpunkt. Vidriksdagsbehandlingen underströks i fiera motioner vikten av att en författningkan nå sina adressater före ikraftträdandet. Med anledning häravuttalde (KU 1975/76:51 s. 8) följande: Utskottet kan instämma med motionärerna när detgäller vikten av att planeringen av författningsutgivningen sker med h)eaktandeav informationsfrågorna. Som allmän riktlinje bör här\'id gälla att enförfattning skall träda i kraft först efter erforderligt rådrum för informationom författningens innehåll m. m. Utskottet förordar att planeringen av arbetetmed nya lagar och andra författningar sker med utgångspunkt från att om möjligtminst bör förfiyta mellan en författnings kungörande och dessikraftträdande. Är detta ogöriigt bör helst åtminstone skiljakungörandet och ikraftträdandet. Kortare tid än bör endast kunna kommai fråga i undantagsfall. Till de absoluta minimikraven hör att en författningskall KU 1976/77:44 19 kungöraspå ett sådant sätt att möjlighet föreligger för envar som berörs avförfattningen att ta del av författningens innehåll innan den träder i kraft.