bet · G001KU25 · 1976-12-31 00:00:00 — KU 1976/77: 25 10 medlemmarnaskrav och önskemål förutsätter ökad planering och en väl fungerandeorganisation. får som även framhålls i propositionen inte leda lill ökatfrämlingskap hos medborgarna inför den kommunala och landstingskommunalaorganisationen. Tvärtom förutsätter en sådan utveckling att medborgarna i ökadutsträckning engageras i verksamheten. Arbetet måste präglas av öppenhet ochtillgänglighet. Ipropositionen tas upp ett flertal förslag som syftar lill att underlättaarbetet för de förtroendevalda och partierna, rörande de beslutande organen, dekommunala nämnderna, den kommunala styrelseordningen, kommunalinformationsverksamhet, lokal förankring, kommunägda företag samtkom-munalbesvärsprocessen efter förvaliningsrättsreformen. Utskottet behandlarde berörda frågorna under skilda avsnitt i det följande. Den kommunala styrelseformen bygger påett representativt styrelseskick. Väljarna utser i direkta val sina företrädarei kommunfull-mäklige och landsting. Del är de politiska partierna som nominerarkandidaterna och presenterar de politiska handlingsprogram som väljarna harall ta ställning till. De förtroendevalda får i ett sådant syslem en centralroll. De har all falla beslut i frågor av stor betydelse tor övriga medborgare.Frågorna är ofta komplicerade och besluten får vidsträckta konsekvenser på korteller . Av de förtroendevalda krävs alt de är väl insatta i defrågor de har att besluta om. 1 laki med den ulökade kommunala verksamhelensiälls alll siörre krav på förtroendemännens kompelens och lid. Samtidigtsom de förtroendevalda måste ägna åt sina uppdrag kräver enlevande demokrati alt de har en god fortlöpande kontakt med övrigapartimedlemmar och väljare. Detta är en förutsättning för att den kommunalaservicen skall ges en sådan omfattning och inriktning som medborgarna önskar. Demokratiutredningensundersökningar visar att de förtroendevalda upplever påtagliga problem isin arbetssituation. Kraven från arbetslivet och familjen konkurrerar med dekommunala uppdragen om ledamöternas begränsade tid. Olika grupper i samhällethar olika möjligheter att engagera sig i del lokala politiska arbetet. Dettakan leda till att vissa gruppers intressen får en sämre representation i delpolitiska arbetet. undersökning visar också att de somhar åtagit sig kommunala förtroendeuppdrag i stor utsträckning har behov av enförbättrad service från kommunernas sida vad beträffar beslutsunderlag ochallmän information. mening är det väsentligt att på olika sätt underlätta förmedborgarna att åta sig kommunala förtroendeuppdrag och alt ge deförtroendevalda en god arbetssituation. Huvuddelen av de förtroendevaldafullgör sina uppgifter på fritid och vid sidan av ett ordinarie arbete. Den somhar att fullgöra elt kommunalt förtroendeuppdrag måste dock i regel hamöjlighet att frigöra sig från sitt ordinarie arbete. KU 1976/77: 25 11 saknarmånga denna möjlighet, vilket kan få negativa konsekvenser för bredden irekryteringen. Detta är också allvarligt från principiell synpunkt eftersom detinnebär en risk för alt den representativa demokratin i viss utsträckning sättsur spel. Ipropositionen föreslås att rätt till ledighet från anställning för fullgörandeav kommunala uppdrag, inkl. kommunala heltidsuppdrag, garanteras i lag.Därigenom underiättas för slora grupper av människor alt åta sigförtroendeuppdrag som likformighet i detta avseende skapas mellananställda inom olika samhällssektorer. Begreppet "kommunalt förtroendeuppdrag"skall enligt förslaget ges en vidsträckt innebörd i detta sammanhang. Det börsjälvfallet omfatta uppdrag som ledamol eller suppleant i fullmäktige, styrelseneller annan nämnd eller beredning, men även visst förberedelsearbete och sådantdeltagande i exempelvis arbetsgrupper, utredningar eller motsvarande, som kanbetraktas som en följd av uppdraget, bör ge rätt till ledighet. Beträffande dennärmare innebörden av begreppet "kommunalt förtroendeuppdrag" enligtpropositionens förslag hänvisas lill denna. Imotionen 1976/77:5 av m. ft. (vpk) föreslås att uttalaratt rätten till ledighet från anställning för uppdrag även förutsätts omfattaskyldighet för arbetsgivare att garantera att arbetsvillkoren inte försämrasför den som innehar förtroendeuppdrag. mening bör, på det sätt som föreslagits i propositionen, rätlen tillledighet för fullgörande av kommunalt uppdrag garanteras i lag. Därigenommarkeras också betydelsen av de stora insatser i samhällets tjänst som de mångamedborgare utför vilka åtar sig kommunala förtroendeuppdrag. Att närmarereglera vilken verksamhet som grundar rätt lill ledighet från anställning kanknappast komma i fråga i detta sammanhang. Beträffande innebörden av begreppet"kommunalt förtroendeuppdrag" anser utskottet att de i propositionengjorda uttalandena härom ger underlag för en lämplig praktisk tillämpning avbestämmelsen. Utskottet vill också understryka vikten av att utvecklingen pådetta område ägnas fortsatt uppmärksamhet. Utskottetfår med anledning av den nyssnämnda motionen uttala att arbetsvillkorensjälvfallet inte bör försämras för den som fullgör kommunala förtroendeuppdrag.Å andra sidan kan - inte minst med hänsyn till uppkommandetolkningssvårigheter - knappast ställas några garantier beträffande denpraktiska tillämpningen av lagbestämmelsen. Utskottet avstyrker såledesmotionsyrkandet och tillstyrker i dess helhet propositionens förslag tillutformning av bestämmelsen om rätt till ledighet för kommunalt förtroendeuppdrag. Fråganom sådan rätt till ledighet har nära anknytning till frågan om ersättningfordel arbete som uppdraget för med sig. För att de förtroendevalda skall hamöjlighet att utnyttja sin lagfästa rätt till ledighet krävs att de flrtillräcklig ekonomisk ersättning för det arbete som uppdraget medför. KU 1976/77: 25 12 Kommunernahar f. n. möjlighet att betala arvode och kostnadsersättning i form avtraktamente, resekostnadsersättning och ersättning för andra utgifter som ärförenade med uppdraget. Arvodet flr dock inte överstiga vad som är skäligt medhänsyn till göromålens omfattning och art och den tid som beräknas gå åt föruppdraget. Det är inte tillåtet att bestämma arvodet efter den arbetsinkomstsom den förtroendevalde har föriorat på grund av uppdraget. Utskottetanser, liksom fördragande statsrådet, att de möjligheter kommunerna f n. haratt utge arvode för förtroendeuppdrag är tillräckliga. Någon ändring iprinciperna härvidlag föreslås inte i propositionen. I detta sammanhang bördock betonas vikten av att ersättningen bestäms till en sådan nivå att ingenskall vara förhindrad att åta sig kommunala förtroendeuppdrag av ekonomiskaskäl. Det är nödvändigt att vid bedömningen av arvodenas storlek ta i beaktandede särskilda svårigheter som t. ex. kvällssammanträden skapar för personer medkvälls- eller skiftarbete. Utskottettillstyrker också de förslag som framförs i propositionen att kommunerna skallges en vidgad rätt att medge ersättning för kostnader som uppkommer i sambandmed förtroendeuppdrag. Den föreslagna bestämmelsen i propositionen ger t. ex.kommunerna möjlighet att ersätta kostnader för barnomsorg samt de särskildakostnader som personer med handikapp åsamkas på grund av förtroendeuppdraget. Enviktig förutsättning för att de förtroendevalda skall kunna fullgöra sinauppdrag är att de har möjlighet att delta i den vidareutbildning i kommunalafrågor som anordnas av bl. a. de politiska partierna. Inom ramen för de nyabestämmelserna om ersättning till förtroendevalda blir det möjligt att betalaarvode för deltagande i partiernas utbildning i kommunala frågor samtersättning för kostnader i samband därmed. 1 propositionen understryks de beslutandeförsamlingarnas centrala roll för den kommunala demokratin. Ett väsentligt ledi reformarbetet har varit alt stärka dessa församlingars ställning. Somtidigare framhållits har en utgångspunkt när det gäller formerna för denkommunala organisationen varit att kommuner och landsting i största möjligautsträckning ges frihet att själva bestämma hur dessa frågor bör lösas. Denföreslagna enhetliga kommunallagens karaktär av ramlag är ett uttryck fördetta. är det uppenbart att vissa bindande regler om de beslutandeorganen måste ges i lag. a. ur kommunaldemokratisk synvinkel är detangeläget att likformighet råder över hela landet i fråga om principerna förde beslutande organens arbetssätt. Motbakgrund av utvecklingen på det kommunala området med de nya och i hög gradändrade förutsättningar som gäller har det varit nödvändigt att tillnärmare övervägande ta upp frågan om de beslutande KU 1976/77: 25 13 organensallmänna ställning och arbetsfördelningen mellan dessa och de kommunalastyrelserna och nämnderna samt andra organ. Det gäller bl. a. frågan omöverförande av beslutanderätt, s. k. delegation från fullmäkli-geförsamlingarnai kommuner och landstingskommuner till styrelser och nämnder. Ensärskild fråga i detta sammanhang gäller del nuvarande s. k.ställ-företrädarskapet för förvaltningsutskott. Denna förlandstingskommunerna speciella beslutsfunktion infördes redan i 1924 årslandstings-lag och motiverades av att landstingen, som sammanträdde endast engång , hade behov av ett ställföreträdande beslutsorgan. Meningen varatt förvaltningsutskottet som regel skulle utöva ett verkligtställföreträdar-skap och inte endast handlägga verkställighetsfrågor. Sammaskäl var vägledande i samband med antagandet av landstingslag. Denfrämsta garantin för att förvaltningsutskottet inte skulle inkräkta pålandstingsförsamlingens ställning som högsta beslutande organ ansågs ligga idet ansvar som förvaltningsutskottet slutligen hade inför . Enligthittills gällande ordning har landstingen haft möjlighet att besluta ominskränkningar i ställföreträdarskapet. Några sådana direkta befogenhetsinskränkningarhar "emellertid inte skett, utan förvaltningsutskottetsställföreträdarskap har i denna mening varit i princip obegränsat. Det bör docktilläggas att vissa begränsningar i ställföreträdarskapet anses följa av lageller annan författning. Som exempel på detta kan nämnas beskattningsmakten,val av revisorer, beviljande av ansvarsfrihet och bestämmande av ersättningartill förtroendemän Gfr SOV 1974:99 s. 169). Demokratiutredningenföreslog att bestämmelsen om ställföreträdarskapet för landstingetsförvaltningsutskott skulle slopas och att enhetliga regler om delegation skulleinföras för och kommunfullmäktige. En allmän utgångspunkt förutredningen var därvid att alla frågor som hade betydelse för medborgarnaskulle redovisas och diskuteras i de beslutande organen (se SOU 1975:41 s.104). Enmajoritet av landstingskommunerna tillstyrkte i sina remissyttranden i principatt ställföreträdarskapet slopades. Även anslöt sig tilldenna mening. Ipropositionen framhåller också föredragande statsrådet att alla frågor avstörre allmän betydelse bör redovisas och diskuteras i de beslutandeförsamlingarna. Med den successiva ökning av antalet landstingssammanträdensom ägt rum har vidare behovet av förvaltningsutskottet som ettställföreträdande organ minskat. Departementschefen anser dock att ställföreträdarskapetbör behållas för situationer där behov uppkommer av snabbt beslutsfattande. Enbegränsning av ställföreträdarskapets räckvidd i förhållande till nuläget böremellertid, enligt hans mening, komma lill stånd. I propositionen förordasdärför att ställföreträdarskapet skall omfatta endast vad som anges ireglemente för förvaltningsutskottet eller i särskilt beslut av . Ensärskild bestämmelse föreslås som ålägger KU 1976/77: 25 14 attge föreskrifter om i vilken utsträckning ställföreträdarskapet får användas.Därvid bör man hålla en restriktiv linje så att ställföreträdarskapetreserveras för fall när beslut inte kan avvaktas eller fråga är omärenden som inte har principiell betydelse eller annars är av större vikt. Utskottetvill starkt understryka den principiella inställning som kommit till uttrycksåväl i demokratiutredningens förslag som i propositionen att de frågor som harstor allmän betydelse alltid bör behandlas av de högsta kommunala beslutandeorganen, dvs. de folkvalda kommunala församlingarna. Ställföreträdarskapetsnuvarande utformning strider mot denna princip. Frågan har fått ökad tyngdgenom den utveckling som skett beträffande landstingskommunernas ställning ochuppgifter. Propositionens förslag att begränsa ställföreträdarskapets räckviddär i och för sig ägnat att stärka den landstingskommunala demokratin genom attställföreträdarskapet i princip endast skulle få användas för mindrebetydelsefulla frågor. Förslaget innebär emellertid fortfarande en möjlighetför förvaltningsutskottet att, oavsett frågornas betydelse, utövaställföreträdarskapet i de fall då beslut inte kan avvaktas. Avprincipiella skäl kan såsom sagts en sådan ordning inte godtas. Ställningstagandetill frågor av allmänt intresse bör enligt utskottets rhe-ning alllid föregåsav den offentlighet som behandlingen i de direktvalda församlingarna är engaranti för. Samma principiella inställning har en enhällig demokratiutredningoch flertalet remissinstanser gett uttryck för. Med det ökade antallandstingssammanträden som redan blivit följden av landstingens vidgadeuppgifter och som kan förutsättas öka ytteriigare kan enligtutskottets mening ej heller behovet av en sådan undantagsregel varatillräckligt stort för att motivera ett avsteg från denna viktiga princip. uppfattning leder det anförda till att tillräckliga skäl saknas föratt behålla den formella kompeten.sskillnad som genom ställföreträdarskapetfinns mellan förvaltningsutskottet och kommunstyrelsen. Propositionens förslagpå denna punkt avstyrks sålunda. Till frågan om delegation av beslutanderätttill förvaltningsutskottet återkommer utskottet i del följande. Enfråga som hänger nära samman med ställföreträdarskapet är som berörtslandstingens sammanträdesfrekvens. I propositionen föreslås en föreskrift omatt landsting bör sammanträda minst . Någon sådan lagregelhar inte föreslagils av utredningarna, men demokratiutredningen framhöll attlandstingen borde sammanträda oftare än f n. och som regel . Självfalletskall de sakfrågor som har att behandla avgöra antaletlandstingsmöten. Om landstingen skulle tvingas att sammanträda utan att haviktiga sakfrågor att behandla finns det - som bl. a. Landstingsförbundetframhållit - risk för att landstingens ställning försvagas. Slopandet avställföreträdarskapet torde emellertid leda till en ökning av antalet landstingssammanträden. KU 1976/77: 25 15 Utskottet delar departementschefens uppfattning atttätare landstingssammanträden kan medföra ett större intresse frånallmänhetens sida för landstingsfrågorna. Det är dessutom - såsom anförs ipropositionen - angeläget att fördela de förtroendevaldas och de pxilitiskapartiemas landstingskommunala arbete över en större del av året. Enbestämmelse som den föreslagna är enligt utskottet ägnad att tillgodose dessaönskemål. Utskottet tillstyrker därför den föreslagna bestämmelsen om attlandsting bör sammanträda minst . Vadhärefter gäller frågan om överförande av beslutanderätt genom s. k. delegationfrån kommunfullmäktige och lill styrelsen, dvs. förvaltningsutskottet, och nämnderna får utskottet anföra följande. Ilikhet med praktiskt taget alla remissinstanser som har uttalat sig för ettslopande av ställföreträdarskapet anser utskottet att en sådan åtgärd kräveren lämpligt avvägd möjlighet till delegation av beslutanderätt. Sammaprincipiella skäl som har anförts för att avskaffa ställföreträdarskapet talaremot en alltför vidsträckt delegationsmöjlighet. Såsom redan har framhållitsmåste den verkliga beslutanderätten i alla frågor som har större allmän betydelseför medborgarna redovisas, diskuteras och avgöras i de beslutandeförsamlingarna. kommunallagarna gjorda skillnaden mellan å ena sidan beslutandefunktion ochå andra sidan förvaltning och verkställighet kan sägas innebära ettprincipiellt förbud för fullmäktige dels att befatta sig med konkretadministration, dels att överiåta sin beslutanderätt. I praxis har ändå en vissdelegation av fullmäktiges beslutanderätt till styrelser och nämnder tillåtits.För att sådan delegation skall anses rättsenlig har krävts att den i alltväsentligt måste kunna häriedas från ett förvaltnings- eller Verkställighetsuppdrag.Delegationsrätten har alltså knutits särskilt till en tolkning av begreppet"verkställighet". Från rättspraxis kan nämnas att det exempelvis haransetts tillåtet för kommunfullmäktige att uppdra åt kommunens fastighetsnämndatt besluta om s. k. rutinmässiga förvärv eller försäljningar av fastigheterliksom att uppdra åt lönenämnd eller motsvarande kommunalt organ att träffaavtal om personalens anställningsvillkor. Det bör i sammanhanget observerasatt vissa av de kommunala nämnderna genom särskilda föreskrifter inomspeciallagstiftningen har fått en självständig beslutanderätt i ett stortantal ärenden. Kommunallagsutredningenhar-från de utgångspunkter som utredningen har haft i sitt lagtekniska arbete -ansett att det från principiell synpunkt måste vara riktigt attdelegationsbefogenheten framgår direkt av lagen och inte behöver ses som ettattribut till verkställighetsuppdrag. Utredningenhar därför föreslagit att en allmän delegationsbestämmelse införs i den nyakommunallagen och att bestämmelsen skall omfatta också landstingen, även om detnuvarande ställföreträdarskapet skulle behållas. För landstingskommunernas delskulle i så fall bestämmelsen fl aktualitet KU 1976/77: 25 16 främsti de fall då delegerar beslutanderätt till annan nämnd änförvaltningsutskottet. Utredningenom den kommunala demokratin framhåller att den föreslagna delegationsregelnbör ses som ett juridiskt klargörande av vad som gäller, dvs. av den praxissom har utvecklats i kommunerna, och att de beslut som skall varamöjliga att delegera skall avse endast rutinärenden. Enligt utredningen är detytterst väsentligt att det i förarbetena till kommunallagen anges vilkaallmänna riktlinjer som skall gälla vid de rättsliga bedömningarna. Utredningenframhåller också att delegationsrätten måste ha en klar avgränsning, eftersomdet annars finns risk för att fullmäktiges ställning urholkas och attstyrelsens ställning ytteriigare förstärks i förhållande till fullmäktige.Enligt demokratiutredningens mening måste de ärendegrupper som skall delegerasfastställas i särskilt beslut av fullmäktige och avgränsas noga och dessutombör de med stöd av sådan delegation fattade besluten på lämpligt sätt delgesledamöterna i fullmäktige. Utskottetkan för sin del - i likhet med det stora flertalet remissinstanser som haruttalat sig i frågan - instämma i denna principiella syn pådele-gationsinstitulet. Utskottet anser också att delegaiionsmöjligheten bör framgådirekt av lagen och att det så långt möjligt bör fastställas allmänna principersom klargör delegationens omfattning. Mot en lösning som innebär att ikommunallagen räknas upp antingen alla ärenden som får eller alla ärenden sominte får delegeras kan nämligen anföras dels lolkningssvå-righeter ochgränsdragningsproblem, dels risken för att en sådan uppräkning blir alltfördetaljerad för att kunna tillämpas i alla typer av kommuner. Härtill kommerockså att en sådan lösning skulle vara svår att anpassa till ändradeförhållanden . Utskottetvill ytteriigare understryka vikten av att fullmäktiges - såvälkommunfullmäktiges som - ställning som högsta beslutande organförstärks. Alla viktigare finansiella beslut liksom alla beslut av principielleller generell natur måste därför fattas av de beslutande organen. Styrelsenoch nämnderna skall inte utan direkt stöd av ett konkret utformat beslut ellerett delegationsbemyndigande av fullmäktige kunna fatta beslut i ärenden somskall avgöras av fullmäktige. Delegation av fullmäktiges beslutanderätt skallendast kunna riktas till styrelsen eller annan nämnd och inte till tjänstemäneller enskilda förtroendevalda. Det bör inskjutas att detta innebären avvikelsefrån vad som gäller beträffande delegation från styrelsen eller annan nämndtill avdelning, enskild ledamot eller tjänsteman inom styrelsen eller nämnden. Fullmäktigesbeslut om delegation skall liksom gälla främst s. k. rutinärenden. Ettviktigt hjälpmedel när det gälleratt fastställa vilka ärenden som skall ansesvara av rutinkaraktär kan vara de s. k. normalreglementena för kommunstyrelsenoch förvaltningsutskottet som upprättas av resp. ochLandstingsförbundet. Enligt utskottets meningbör det inom den angivna ramen för delega- KU 1976/77: 25 17 tionsinstitutetäven vara möjligt att beakta de enskilda kommunernas och landstingskommunernasvarierande behov av att utnyttja möjligheterna till delegation. Sålunda börkunna accepteras att ärenden som i vissa större kommuner ellerlandstingskommuner inte kan anses vara "av större vikt" i andra,mindre kommuner bör anses vara just av sådan vikt. Detta torde kunna bliaktuellt bl. a. vid vissa fastighetsförvärv eller -försäljningar. Däremottorde inte uttrycket "ärenden av principiell betydelse" kunna lämnamotsvarande utrymme för olika tolkning och tillämpning i olika slag avkommuner. Utskottetanser - i likhet med demokratiutredningen och flertalet remissinstanser-attden föreslagna delegationsbestämmelsen, som i utskottets förslag har försettsmed ytteriigare inskränkningar i enlighet med det ovan sagda, bör tillämpas medstor restriktivitet. Med den utformning som den av utskottet föreslagna bestämmelseni kommunallagen har fått och de motivuiialanden som här har gjorts torde mankunna räkna med att det med nödvändighet oklara gränsområdet mellan klarttillåten och klart otill-låten delegation faktiskt leder till stor försiktighetnär det gäller att tillämpa delegation inom detta område. Dessutom tordeområdet komma att få den ytteriigare belysning av de rätlstillämpandemyndigheterna varav behov kan visa sig föreligga. Några väsentliga förändringarför primärkommunernas del i förhållande till vad som "tolkningsvägen" kan anses gälla bör inte komma i fråga. Förlandstingskommunernas del bör utvecklingen i allt väsentligt bli motsvarandeden i kommunerna. Moten sådan restriktiv tillämpning av delegationsinstitutet har riktats vissainvändningar. a. har anförts att en sådan ordning skulle kunna medföra attfullmäktiges sammanträden tyngs av småärenden, som är av ringa intresse såvälför fullmäktiges ledamöter som för medborgarna i övrigt, och attärendebehandlingen i onödan skulle fördröjas och nämndernas inflytandeminskas. Utskottet anser dock att principen om restriktivitet, när det gällerbedömningen av vad som skall anses tillåtet att delegera, måste tillerkännassiörre betydelse, eftersom en alltför vidsträckt delegation skulle kunnaallvariigt hota fullmäktiges centrala roll i den kommunala resp. landstingskommunalaverksamhelen. Utskottetär inte berett att föreslå en lagregel om skyldighet för styrelsen ochnämnderna att till fullmäktige anmäla alla beslut som har fattats med stöd avdelegation. De övriga kontrollmöjligheterna - t. ex. villkor och förbehåll,omprövning, återkallelse och föreskrifter om anmälningsskyldighet i reglementeo. - bör enligt utskottets mening vara tillräckliga. Även i detta avseendeanser utskottet sålunda att kommunerna och landstingskommunerna bör ha storfrihet att reglera sina egna arbetsförhållanden. Idetta sammanhang får utskottet slutligen framhålla att de synpunkter somutskottet har anfört rörande delegationsinstitutet i allt väsentligt stämmeröverens med det som föredragande statsrådet har anfört i propositionen. Tillskillnad mot vad som föreslås i propositionen anser emellertid utskottet 2 1976/77. KU 1976/77: 25 18 -i likhet med såväl demokratiutredningen som kommunallagsutredningen och ocksådel överväldigande flertalet av remissinstanserna - att en delegationsregelbör införas i den nya kommunallagen. Med de mycket utföriiga motivuttalandensom redovisas såväl i propositionen som i utskottets yttrande bör den avutskottet föreslagna lagtexten kunna anses ge uttryck för en rimlig avvägningav de motstående intressen som finns.