bet · G001KU44 · 1976-12-31 00:00:00 — betänkande 1976/77:44 medanledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenashandläggning Jämlikt regeringsformen åligger detkonstitutionsutskottet att granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har till utskottetöveriämnats de protokoll som förts i regeringen . Beträffandevissa ärenden har utskottet även tagit del av de till ärendena hörandehandlingarna. Idet följande lämnas först en redogörelse för granskningsarbetets omfattningoch inriktning och sedan en översiktlig redovisning avregeringsproto-kollensinnehåll m. m. Den verkställda granskningen och dessresultat upptas därefter i betänkandets huvudavsnitt. Till betänkandet harfogats ett antal bilagor, vari redovisas vissa inom utskottets kansliupprättade granskningspromemorior m. m. Riksdagsvalen ledde till attden socialdemokratiska regeringen avlöstes av en borgeriig trepartiregering.Härvid tillämpades den nya regeringsformens bestämmelser omutseende av statsminister m. m. Utskottet lämnar i betänkandet en redogörelseför proceduren i samband med regeringsskiftet. 1 anslutning härtill redovisasvissa organisatoriska förändringar inom bl. a. uppdelningenav i ett ekonomidepartement och ett budgetdepartement.Beträffande regeringsärendenas beredning har utskottet bl. a. undersökt vilkaändringar i kommittéernas sammansättning m. m. som vidtagits efterregeringsskiftet. Ensärskild undersökning har utförts beträffande omfattningen av enskilt statsrådsbeslutanderätt. På sedvanligt sätt har utskottet följt utvecklingen beträffandelagrådsgranskningen och propositionsavlämnandet till . Utskottetsgranskning har även avsett författningarnas utgivning liksombehandlingen av skrivelser till regeringen. I sammanhanget lämnas enredovisning av vissa förberedelser från regeringens sida för tillämpningen påden offentliga sektorn av den nya medbestämmandelagen, som fattadebeslut om och som trädde i kraft . Förraåret genomförde utskottet en större undersökning av handläggningen avbesvärsärenden inom därvid uppmärksamhet även ägnades frågorom publicering och information beträffande regeringsbeslut. 1 årets betänkandelämnas vissa uppgifter om åtgärder som vidtagits från regeringens sida i frågaom handläggningen av besvärsärenden, författ- 1 1976/77. KU 1976/77:44 2 ningsutgivningen,propositionsavlämnandet och publicering av regeringsbeslut m. m. Enuppföljning har gjorts beträffande påpekanden och uttalanden som utskottetgjorde i vissa frågor. Ettantal särskilda ämnen beträffande regeringens handläggning har tagits upp tillgranskning. Bland dessa skall nämnas frågan om 80. Vidare harbehandlr.ts den nuvarande regeringens handläggning av vissa energifrågor motbakgrund av bl. a. den s. k. Utskottet har granskat frågan omlokalisering av post- och järnvägsterminal inom . Vidare harutskottet behandlat fråga om ersättning i ett enskilt fall. Slutligen harutskottet underavsnittet övriga frågorbl. a. behandlat frågorom disposition av väganslagsamt garantiutfästelser beträffande leverans av viss fiygmateriel. Iett senare sammanhang har utskottet för avsikt att ta upp till granskningregeringens tillämpning av utlänningslagen med anledning av de terroristaktionersom planerats i vårt land. Vidare avser utskottet att i nästa årsgranskningsbetänkande behandla vissa andra frågor, bl. a. om rätt att föratalan mot enskilt statsråds beslut och om information till angåendeSveriges överenskommelser med främmande makter. Utskottet har också avsett attsom tidigare skett granska handläggningen av ärenden rörandekrigsmaterielexport. Översiktligredovisning av regeringsprotokollens innehåll m. m. I de senaste årens granskningsbetänkanden harlämnats vissa statistiska uppgifter beträffande antalet regeringsärenden ochfördelningen av dessa på olika departement. En motsvarande redovisning av förraårets ärenden har tagits in \ bilaga 1. däräven statistik har tagitsmed.' Såsom utskottet har redovisat har utvecklingen beträffande detsammanlagda antalet regeringsärenden (tidigare s. k. konseljärenden) inneburit först en successiv minskning från närmare 32000 ärenden till omkring 25 000 ärenden ochdärefter åter en kontinuerlig ökning till drygt 28 000 ärenden under åren1973-1975. Denna tendens har brutits . Antalet regeringsärendenunder föregående år har i förhållande minskat med närmare 800ärenden. Beträffandede tio olika ärendegrupper som redovisas i bilaga I kan konstateras att.samtliga ärendegrupper minskat utom gruppen för regleringsbrev samt anslags-och statsbidragsärenden. Den största minskningen, ca 400 ärenden, uppvisargruppen tjänsteärenden. Beträffande denna ärendegrupp kan anmärkas att genomsärskilda regeringsbeslut och harsamtliga departementschefer eller tjänsteman som 'Statistiken för är 1976 har tagits fram av statsrådsberedningen, som ocksålämnat vissa kommentarer i anslutning till den. KU 1976/77:44 3 departementschefutser fått vidgade möjligheter att besluta i fråga om arvoden för departements-och kommittépersonal samt om särskild ersättning vid tilirällig departementsanslällning.Även andra omläggningar i decentraliseringssyfte har bidragit till minskningenav antalet regeringsärenden. Iförra årets granskningsbetänkande redovisades en ingående undersökning avregeringens handläggning av besvärsärenden. I denna undersökning konstateradesbl. a. att antalet av regeringen avgjorda besvärsärenden hade ökat från ca 2000 ärenden till drygt 7 000 ärenden . Detta innebaratt vart fjärde ärende som företogs till avgörande i regeringen under år 1975var ett besvärsärende. Utskottet kommer i ett senare sammanhang (se avsnitt 8b) att ge en samlad redovisning av de åtgärder som vidtagits inomregeringskansliet med anledning av utskottets påpekanden beträffandehandläggningen av besvärsärendena. Här skall dock noteras att antaletbesvärsärenden uppvisarenminskning. För alla departementen tillsammans uppgår minskningen netto till ca270 ärenden, vilket utgör omkring 4 96 av antalet besvärsärenden under år 1975.Minskningen sammanhänger främst med att antalet besvärsärenden inomkommunikationsdepartementets område gått ned från drygt 1 600 ärenden år 1975till ca 900 ärenden under är 1976. Detta beror i sin tur bl. a. på att en enskild,stor grupp av besvärsärenden (besvär angående ansökningstid för erhållande avkörkort med högre behörighet), som föranledde 589regeringsbeslut, i det närmaste försvunnit, sedan körkortsreformen nugenomförts. Också inom social- och jordbruksdepartementen har det skett enviss minskning av antalet besvärsärenden. Övriga departement uppvisar ökningareller blott obetydliga minskningar. Ett av de mest "besvärstyngda"departementen, , har t. ex. lått vidkännas en ökning med ca200 besvärsärenden. Vadbeträffar fördelningen av regeringsärenden på departement kan konstateras attförändringarna i förhållande för de flesta departement är ganskasmå. En mer betydande minskning har skett endast för kommunikationsdepartementet.Antalet regeringsbeslut har gått ned från 2 1975 till 1976, Detsammanhänger med, förutom den nämnda starka nedgången av antaletbesvärsärenden, en ej oväsentlig minskning av såväl antalet tjänsteärenden somantalet dispens- och övriga partsärenden. När det gäller minskningen avtjänsteärendena kan hänvisas till det bemyndigande som chefen förkommunikationsdepartementet fick att från och med den 1januari 1976 utse deltagare vid förhandlingar och möten inom internationellaorgan och i internationellt samarbete i övrigt. Avövriga departement, som uppvisar en nedgång av antalet regeringsärenden, ärminskningen procentuellt störst inom . Minskningen meddrygt 100 regeringsärenden sammanhänger med några regeringsbemyndiganden,varigenom beslutanderätten i vissa frågor överförts från regeringen tillchefen för . KU 1976/77:44 4 Den största ökningen av antalet regeringsärenden uppvisarbostadsdepartementet. Ökningen är främst hänförlig till den nyssnämndauppgången av antalet besvärsärenden. Vidarekan här nämnas att särskilda protokoll förs vid konselj då regeringensammanträder under statschefens ordförandeskap. har förekommittre konseljer(, den lOjuni och ) vid vilka sådanaprotokoll har förts. Vid konseljen informerades statschefen ominnehållet budgetproposition m. m. lämnades informationom bl. a. de viktigare beslut som fattade . Vidkonseljen konstaterade statschefen att regeringsskifte enligt 6kap. 4 § RF hade skett. Vidare informerades statschefen om innehållet i denregeringsdeklaration som den nye statsministern lämnatriksdagen. 1.Proceduren i samband med regeringsskiftet Genom regeringsform (RF) ändradesstatschefens ställning. I 1 kap. 4 § RF förklaras att konungen är riketsstatschef bestämmelser om statschefen finns i 5 kap. RF. Reglernainnebär att statschefen inte längre har någon befattning med statsstyrelsen.Hans uppgifter är enbart av representativ och ceremoniell natur. Enligtövergångsbestämmelserna till RF skulle dess bestämmelser om statschefensställning och befogenheter inte träda i kraft konung. 1och med konung död och konung trontillträde blev bl. a. de nya reglerna i RF om förfarandet vidutseende av ny statsminister gällande och kom att tillämpas första gången isamband med regeringsskiftet efter riksdagsvalet . Enligt3 kap. 5 §RFskallefterordinarie val till som förrättas vart tredje ården nyvalda samlas till på femtonde dagen efter valdagen,dock tidigast på fjärde dagen efter det valets utgång har kungjorts. Varje valgäller för tiden från det att nyvalda har samlats till dess dennärmast därefter valda samlas. Nämnda tid utgör valperiod. Riksdagenstalman samt de tre vice talmännen utses inom för varje valperiod (RF4 kap. 2 §). Enligt 6 kap. 6 § RF gäller att statsministern skall entledigasnär han själv begär det. Statsministern entledigas av talmannen. Omstatsministern entledigas skall talmannen entlediga övriga statsråd (6 kap.7 §). Har regeringens samtliga ledamöter entledigats skall de uppehålla sinabefattningar till dess ny regering har tillträtt (RF 6 kap. 8§). Enligt6 kap. 2 § RF gäller att när statsministern skall utses kallar talmannenföreträdare för varje partigmpp inom till samråd. KU 1976/77:44 5 Talmannenöveriägger även med vice talmännen och avger sedan förslag till riksdagen.Riksdagen skall senast på Qärde dagen härefter, utan beredning i utskott, prövaförslaget genom omröstning. Röstar mer än hälften av ledamöter motförslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Detär den nyvalde talmannen som har att lägga fram förslag till statsminister förriksdagen. Av förarbetena till den nya gmndlagen framgår emellertid att detinte uteslutits att den tidigare talmannen i ett inledande skede tar befattningmed regeringsfrågan. 1 grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 178) anförshärom följande. Inträffar en regeringskris efter ett riksdagsval,som har mbbat partiernas inbördes styrkeförhållanden i , föreliggervissa särskilda problem. Genom de reglerom ett valgenomslag m. m.som jag har berört i det föregående är det sörjt för att den nyvalda riksdagenmycket snart kan ta ställning i regeringsfrågan. Förslag till ny statsministerskall självfallet läggas fram av den talman som den nyvalda harutsett. 1 allmänhet bordet också vara denne som leder de föregåendesonderingarna mellan partiernas företrädare. Liksom beredningen anser jagemellertid att det inte bör vara uteslutet att den gamla talman förtids vinnande medverkar i ett inledande skede. Ansökan om avsked kan inges tilloch prövas av den gamla talman. Av gmndlagspropositionen framgår att det harförutsatts att den särskilda omröstningen kan föregås av en debatt. Som nysshar nämnts skall emellertid beslut endast innefatta godkännandeeller förkastande av talmannens förslag. Något ställningstagande till de skälsom har framförts under debatten skall inte göras (se prop. 1973:90 s. 278). Enligt6 kap. 4 § RF gäller att när har godkänt förslag om ny statsministeranmäler denne så snart det kan ske de av honom utsedda statsråden förriksdagen. Därefter äger regeringsskifte mm vid en särskild konselj införstatschefen. Talmannen skall kallas till konseljen. Förordnande förstatsministern utfärdas av talmannen på vägnar. Igrundlagspropositionen anförs bl. a. följande beträffande frågan om vad som böråligga en föreslagen regeringschef att tillkännage före förtroendeomröstningenbeträffande regeringens sammansättning, politik m. m. 1973:90 s. 178). Beredningens förslag innebär, som framgår av vadjag har sagt, att en föreslagen regeringschef inte åläggs att föreförtroendeomröstningen presentera en ministerlista. Det äremellertid tydligtatt ställningstagande realiter kommer att gälla inte bara vem somskall bli statsminister utan också - och framför allt - regeringenspartimässiga sammansättning och dess program i stort. Det torde därför kunnaförutses att talmannen i praktiken inte kommer att lägga fram något förslagtill statsminister för förrän den tilltänkte statsministern kan gebesked angående sin regerings politiska karaktär. Avser två eller flera partieratt samverka i regeringsfrågan, kan man vidare anta att de sonderingar somföregår talmannens förslag har lett till överenskommelse också om regeringens personsammansättning. KU 1976/77:44 6 uppställakrav på fullständig ministerlista före kontrollomröstningen är emellertid intelämpligt. Skulle talmannens förslag förkastas upprepas enligt6 kap. 3 § RF förfarandet för utseende av statsminister. Talmannen skall alltsåpå nytt efter samråd med företrädare för partierna och överläggningar med vicetalmännen lägga fram förslag till statsminister. Har förkastattalmannens förslag fyra gånger avbryts förfarandet för utseende avstatsminister och återupptas först sedan extra val till hållits.Talmannen bestämmer tidpunkten för detta val (prop. 1973:90 s. 279 och 3 §ValL). Enligt1 kap. 6 § riksdagsordningen (RO) öppnas vid ett särskilt sammanträdemed kammaren senast på tredje dag, därvid statschefen på talmannenshemställan förklarar öppnat. Vid sammanträdet avger statsministernregeringsförklaring om inte särskilda skäl föranleder annat. Avgrundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 516-517) framgår attregeringsförklaringen är tänkt som underlag för den allmänpolitiska debattensom bör följa efter det att har öppnats. Lagtexten har fåtten utformning som medger att en regering som har avgått efier nederiag vid valmen som kvarstår som expeditionsministär underlåter att avgeregeringsförklaring. Eftervalet gav den preliminära sammanräkningen till resultatatt de tre borgerliga riksdagspartierna fått ett större antal mandat sammanlagti än de övriga två riksdagspartierna tillsammans. Det slutligavalresultatet innebar följande mandatställning: Socialdemokratiskapartiet (s) 152 (c) 86 Moderata samlingspartiet(m) 55 (fp) 39 Vänsterpartietkommunisterna (vpk) 17 () var årsallmänna val talman. innehades regeringsmakten avdet socialdemokratiska partiet med partiets ordförande somstatsminister. har utskottet erhållit en av kammarsekreteraren upprättadpromemoria med vissa uppgifterom regeringsskiftet m. m. (bilaga 2). Av dennaframgår bl. a. följande. Dagen efter valet, alltså ,begärde statsministern vid personligt besök hos talmannen skriftligt sittentledigande. Talmannen entledigade statsministern och övrigastatsråd och överiämnade en skrivelse härom till statsministern. I skrivelsenerinras bl. a. om att regeringens ledamöter enligt, 6 kap. 8 § RF är skyldigaatt uppehålla sina befattningar till dess ny regering har tillträtt. KU 1976/77:44 7 För tids vinnande inledde talmannen föreskrivetsamråd om utseende av statsminister. Överiäggningarna med ägde rumvid sammanträffandet . Med övriga partiledare för de iriksdagen representerade partierna, dvs. (), (), Per () och (vpk) ägde överiäggningar rum påföljandedag . utsågs till talman i dennyvalda . kallade talmannen samtliga partiledare tillfortsatt samråd om ny statsminister. Vid detta samråd uttalade ochLars att valresultatet gav underiag för en borgeriig regering och attdet därför borde ankomma på företrädarna för , moderatasamlingspartiet och att föreslå ny statsminister. ochPer förordade att talmannen skulle föreslå att till nystatsminister utse Thorbjöm . Denne förklarade sig beredd att accepterastatsministerposten. Vidöverläggning med förste vice talmannen () andre vice talmannenTage () och tredje vice talmannen () senaresamma dag anslöt sig dessa till rekommendationen att utse tillstatsminister. Kammarenssammanträde inleddes med att talmannen i ett anförandeföreslog att till ny statsminister utse . 1 enlighet med stadgandet i 5 kap. 2 S (RO) bordladesförslaget åter vid kammarens sammanträde . Förslaget till nystatsminister prövades därefter av vid kammarens sammanträde den 7oktober. Därvid avgavs s. k. röstförklaringar av partigruppledarna försocialdemokratiska partiet resp. kommunisterna. Dessaförklarade att resp. partigrupper beslutat att rösta nej till talmannensförslag. Härvid åberopades bl. a. de tidigare återgivna uttalandena igrundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 178). Den härefter företagnaomröstningen gav till resultat att 174 ledamöter röstade för talmannens förslagoch 160 ledamöter emot förslaget. hade alltså godkänt talmannensförslag att till ny statsminister skulle utses Thorbjöm . Talmannenutfärdade på vägnar förordnande för statsministern. Vidkammarens sammanträde anmälde statsministern för destatsråd han utsett att tillsammans med honom ingå i regeringen. I omedelbaranslutning till denna anmälan gav statsministern till känna attenighet nåtts mellan , och moderata samlingspartiet omatt bilda regering och att dess politik skulle grundas påde riktlinjer som angavs i den regeringsdeklaration statsministern därefterföredrog inför kammaren. Regeringsskifteskonseljjämlikt 6 kap. 4 v; RF ägde rum inför statschefen i närvaro avtalmannen. Utskottetkonstaterade i sitt betänkande med anledning av förslaget till en totalförfattningsrefbrm(KU 1973:26 s. 31 f.) att den nya RF innebär att KU 1976/77:44 8 pariamentarismensprinciper även formellt vinner inträde i fråga om regeringsbildningen. Det börerinras om att i detta avseende i allt väsentligt vilar pågrundlagberedningens förslag som i denna del var enhälligt. Utskottet anfördevidare bl. a. följande. För det fall att utgången av ett riksdagsval ger ettpolitiskt parti egen majoritet i kommer frågan om utseende avstatsminister sannolikt inte vålla någon konflikt i . Åven när ettvalresultat talar för någon form av koalitionsregering, kan styrkeförhållandenamellan partierna klart ange från vilket parti statsministern skall hämtas.Föreligger inte någon sådan på förhand given lösning får det fömtsättas, attstatsministerfrågan, liksom regeringsfrågan i övrigt, i första hand kommer attlösas vid överläggningar mellan partierna. Denlämnade redogörelsen för regeringsbildningsproceduren val visarenligt utskottet att de nya grundlagsreglerna fungerade på etttillfredsställande sätt. Regeringsbildningen kunde sålunda genomföras påkortast möjliga tid enligt de regler som gäller för handläggningen av sådanafrågor i . 2.Den nya regeringens sammansättning samt vissa förändringar inomregeringskansliet m. m. Som ovan framgått tillsatte statsminister de statsråd som tillsammans med honom skulle ingå i den nyaregeringen. Antalet statsråd bestämdes till 20, en ökning med ett statsrådjämfört med den avgångna regeringen. Mellan de tre i regeringen samverkandepartierna fördelades 19 av de 20 statsrådsposterna. erhöll åttaposter, moderata samlingspartiet sex och fem. Till statsråd ochchef för utsågs en opolitisk ämbetsman, f. d.justitierådet . Tillställföreträdare för statsministern utsågs statsrådet och chefen förarbetsmarknadsdepartementet Per . Den4 november beslöt regeringen att dela upp i tvådepartement, ekonomi- och budgetdepartementen. förordnadestatsministern statsråden och att fr. o. m. varachefer för ekonomidepartementet resp. budgetdepartementet. Sammadag som de nya statsråden utsågs, dvs. , förordnade statsministerni enlighet med 7 kap. 5 S RF att vissa grupper av ärenden, som hör till visstdepartement, skulle föredragas av annat statsråd än departementschefen.Ytterligare förordnanden av detta slag har sedermera utfärdats vid någratilirällen. Bilaga 3 A innehåller en sammanställning av dessa förordnanden.Härav framgåratt f. n. finns 13sådana förordnanden. Flertalet av dem avserstatsråd som inte är departementschef förordnanden har meddelats fördepartementschef I detta sammanhang skallockså nämnas att statsministern genom beslut KU 1976/77:44 9 den25 november förordnade utbildningsministern att "när chefen förjustitiedepartementet har förfall i dennes ställe fullgöra de särskilda åliggandensom enligt lag eller annan författning ankommer på chefen för ".Ett sådant generellt förordnande har, såvitt är känt, inte tidigare meddelats. Somtidigare nämnts ändrades departementsorganisationen genomfinansdepartementets uppdelning. 1 en särskild kanslipromemoria -W/ago i Btill detta betänkande - redogörs närmare förde båda nya departementensuppgifter och organisation. Inomdet nya ekonomidepartementet utarbetas de allmänna riktlinjerna för denekonomiska politiken och den principiella inriktningen av finans- ochkreditpolitiska åtgärder. Redovisningen av dessa sker främst i finansplanerna.Ekonomidepartementet svarar också för utarbetande av långtidsutredningarna ochför förslag till förändringar av kapitalmarknadens organisation. Enannan uppgift för ekonomidepartementet är att i samarbete med andra departementbedöma de samhällsekonomiska effekterna av olika beslutade och planeradeåtgärder samt att klariägga åtgärdernas konsekvenser för övergripandesamhällsekonomiska mål. Departementet svarar vidare för internationellt ekonomisktsamarbete, omfattande även det finansiella och valutapolitiska området. Idepartementets verksamhet ingår även att bereda frågor som rör den statligastatistikproduktionen, bank- och försäkringsväsendet, fondbörsen, myntväsendetm. Ekonomidepartementetär organiserat på fem sakenheter. Dämtöver finns bl. a, ett s. k.samordningskansli (se nedan). Huvuddelenav det tidigare uppgifter handläggs av det nybildadebudgetdepartementet. Departementets verksamhet avser således främst beredningav frågor om skatteväsendet och samordning av alla frågor som rör statensbudget. Till departementets verksamhetsområde hör vidare ärenden som gällerskatteutjämningsbidrag till kommunerna och andra kommunalekonomiska frågor,rationalisering och revision inom statsförvaltningen samt presstöd ochsamhällsinformation. Till budgetdepartementet överfördes även frågorom arbets-och anställningsvillkor i allmän tjänst samt personaladministrativa ochpersonalpolitiska frågor för statligt anställda. Ärenden rörande tullar ochtullväsendet har överförts till handelsdepartementetsverksamhetsområde. Idepartementet finns en budgetavdelning som bereder de på departementetankommande frågorom den ekonomiska politiken som i första hand rörresursfördelning m. m. Vidare svarar budgetavdelningen bl. a. för frågor ombudgetregleringen i allmänhet. Därutöver finns tio arbetsenheter för olikasakområden. Församordning av regeringspolitiken har funnits en särskildenhet inom statsrådsberedningen, det s. k. statsministerns kansli. Efterregeringsskiftet inrättades ytteriigare två samordningskanslier. KU 1976/77:44 10 ärknutet till ekonomidepartementet och det andra till . Ennaturiig följd av regeringsskiftet var att vissa personalförändringar inomregeringskansliet aktualiserades. Redan före det formella regeringsskiftetträffades en överenskommelse om vissa personalfrågor mellan den avgåenderegeringen och representanter för de partier som väntades ingå i den nyaregeringen. Enligt upplysningar från statsrådsberedningen gäller överenskommelsentjänstemän med politiska uppgifter, dvs. Dessa skulle enligt överenskommelsen lämna sinauppgifter i . Statssekreterarna skulle emellertid ställas tillden nya regeringens förfogande för rent administrativauppgifter. Den nya regeringen skulle enligt överenskommelsen erbjuda alla somså önskade annat arbete inom statsförvaltningen.