bet · G001KU25 · 1976-12-31 00:00:00 — Mot denna bakgrund torde det inte finnasanledning att räkna med att kommunerna resp. landstingskommunerna ellerbesvärsinstanserna kommer att ställas inför några större problem, när detgäller att bedöma i vilken utsträckning delegation får förekomma. Utvecklingeni praxis bör dock följas med fortsatt uppmärksamhet. Övrigafrågor rörande de beslutande organen I propositionen föreslås att den obligatoriskadubbla beredningen, dvs. beredning även genom särskilt beredningsutskott, ilandstingen slopas. Utskottet delar bedömningen i propositionen att behovet avytteriigare beredning i beredningsutskott kommer att minska när landstingetsammanträder oftare än f. n. Med hänsyn till att erfarenheterna avberedningsutskotten på sina håll är goda bör del emellertid vara möjligt förde landsting som så önskar att behålla denna beredningsform. Den närmareutformningen av ett system med beredningsutskott kan enligt utskottets meningregleras i arbetsordning. Beträffandede beslutande organens arbetsformer föreslås i propositionen vissa förändringari reglerna för behandlingen av motioner. Enligt förslaget skall motion beredasså, att kommunfullmäktige resp. kan fatta beslut med anledning avmoiionen . Om beredningen inte kan avslutas skalldetta anmälas till kommunfullmäktige resp. . skall redogörelselämnas över vad som dittills framkommit under beredningen. I samband med sådananmälan skall kommunfullmäktige resp. kunna avskriva motionen frånvidare handläggning. Samma regler föreslås gälla för kommuner och landstingskommuner.De här redovisade grundläggande bestämmelserna införs i kommunallagen. Iövrigt får motionsinstitutet regleras i arbetsordning. Ipropositionen föreslås vidare en bestämmelse om att fullmäktige kan föreskrivaatt ledamot får framställa/ragor i ämne som hör till fullmäktiges handläggningtill ordföranden i styrelsen, annan nämnd eller beredning. Detta innebär attkommunfullmäktige och får avgöra om s. k. enkel fråga skall fåförekomma och ge de föreskrifter som behövs. Ävenbeträffande interpellationsinsthutet föreslås vissa förändringar. Enligtpropositionens förslag skall i kommunallagen föreskrivas att interpellationskall vara tillgänglig för varje ledamot, innan beslut om medgivande allframställa interpellation fattas, samt att beslut i den frågan skall fattasutan överiäggning. Dessutom föreslås en bestämmelse om att fullmäktige skall KU 1976/77: 25 19 kunnage närmare föreskrifter om tid för avlämnande och besvarande av interpellation.Sådana föreskrifter får enligt förslaget tas in i arbetsordning. mening är möjligheterna för ledamöterna i fullmäktige att väckamotioner och att framställa interpellationer och s. k. enkla frågor väsentligaur kommunaldemokratisk synvinkel. Det är därför lämpligt att dessa institut gesett stöd i lagen. Det är också i linje med utskottets principiella inställningatt kommunerna och landstingen själva skall besluta om sina arbetsformer attdetaljbestämmelserna rörande dessa institut införs i arbetsordningen. Enligtgällande rätt kan interpellation framställas endast till ordföranden istyrelsen eller till ordföranden i annan nämnd eller beredning.' Demokratiutredningenanser att principen att interpellation skall kunna framställas endast tillordföranden i nämnd eller beredning bör gälla även i fortsättningen.Utredningen anser emellertid att det i stora kommuner och landstingskommunermed flera heltidsengagerade förtroendemän som har övergripande uppgifter kanvara motiverat att även dessa skall kunna interpelleras. Utredningen hardärför föreslagit att ordföranden i styrelsen efter samråd skall kunnaöveriämna interpellation till annan ledamot i styrelsen som på grund av sittuppdrag har särskilda förutsättningar att kunna besvara den. Åtskilligaremissinstanser har avstyrkt förslaget i denna del och ansett attinterpellation i stället bör kunna ställas till heltidsengagerad förtroendemansom saknar ordförandeuppdrag. I propositionen föreslås, i huvudsak i enlighetmed utredningens förslag, att fullmäktige - i reglemente eller genom särskiltbeslut - skall kunna bestämma att ordföranden i styrelsen får överiämna tillhonom framställd interpellation till annan ledamot av styrelsen som på grund avsitt uppdrag har särskilda förutsättningar att besvara interpellationen. Harinterpellation framställts till ordföranden i viss nämnd men rör den fråga inomen annan nämnds förvaltningsområde skall enligt propositionens förslag, ilikhet med vad som tillämpats, interpellationen överiämnas tillordföranden i den nämnden. Utskottet tillstyrker propositionens förslag idenna del. Imotionen 1976/77:5 föreslås att interpellation skall kunna framställas äventill ordföranden "i kommunens bolag eller stiftelse, ävensom till avfullmäktige utsedd representant i av kommunen delvis ägt bolag eller stiftelse".Motionärerna framhåller bl. a. att det borde vara självklart att samhälletskrav på kontroll av sådana företag . Motionärernaanser dessutom att hela komplexet med inflytandeproblemen rörande kommunalaföretag måste "göras till föremål för en grundlig genomarbetning i syfteatt skapa demokratiska kontrollformer". I motionen 1976/77:572föreslås bl. a. att verksamheten i kommunala och 'I kan dock interpellation framställas endast till borgarråd. KU 1976/77: 25 20 landstingskommunalabolag och stiftelser skall kunna bli föremål för interpellationer och enklafrågor i kommunfullmäktige resp. landsting. Utskottetanser att det är värdefullt att ökade möjligheter skapas för att i fullmäktigediskutera frågor som rör verksamheten i de kommunala bolagen. Redan med denuvarande bestämmelserna i kommunallagen finns möjligheter att fl lill ståndinterpellationsdebatter rörande de kommunala bolagen. För att ytterligareunderiätta detta föreslår utskottet att ordföranden i styrelsen flr möjlighetatt överiämna en till honom framställd interpellation även till ledamot istyrelse för aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse, som har utsetts avfullmäktige. Beträffandebehandlingen av de nämnda motionsyrkandena och den närmare motiveringen tillutskottets förslag hänvisas dels till elt följande avsnitt om de kommunägdaföretagen (s. 350), dels till specialmoliveringen (s. 65-69). Dekommunala och landstingskommunala nämnderna Minskningen av antalet förtroendeuppdrag har bl. a.till följd av kommunsammanläggningarna varit betydande under de senasteårtiondena. Den strävan som funnits i kommunerna mot ökad centralisering ochrationalisering inom nämndorganisationen har verkat i samma riktning. Dennautveckling aktualiserar enligt utskottets mening ett väsentligt avvägningsproblem.Som demokratiutredningen anför bör så många medborgare som möjligt engageras isamhällsarbetet. får nämnderna inte bli så stora att ett effektivtarbete omöjliggörs. Alla ledamöter måste också ha ett reellt inflytande ochmeningsfulla uppgifter. Enligt utredningens mening bör kommunerna ochlandstingskommunerna överväga att inrätta flera nämnder samt ökaantalet ledamöter i de nämnder som har ett litet antal ledamöter. Enligtgällande regler skall suppleanter utses för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.Något visst minimiantal är inte föreskrivet. På grund av hänvisningar ispecialförfattningarna till kommunallagarna måste suppleanter utses också i despecialreglerade nämnderna. Bestämmelserna om suppleanter är däremot intetillämpliga på de kommunallagsreglerade nämnderna. Ipropositionen föreslås att suppleantsystemei skall vara obligatoriskt för allanämnder. Kommunerna och landstingskommunerna flr själva avgöra hur stortantalet suppleanter skall vara och om suppleanterna skall ha yttranderätt ävennär de inte tjänstgör. Såsomredovisas i demokratiutredningens huvudbetänkande (SOU 1975:41 s. 121-123)finns det f n. i medeltal tolv ledamöter i kommunstyrelserna, liksom iförvaltningsutskotten. I allmänhet har utsetts nästan lika många suppleantersom ordinarie ledamöter. Utskottetfår för sin del framhålla att ett ökat antal ledamöter i de kommunala ochlandstingskommunala styrelserna, liksom i de övriga nämn- KU 1976/77: 25 21 derna,ger en möjlighet att engagera fler medborgare i arbetet. Större nämnder geräven bättre möjligheter för småpartier att bli representerade. Utskottetinstämmer med hänsyn härtill i demokratiutredningens rekommendation att antaletledamöter bör ökas i de nämnder som f. n. har ett litet antal ledamöter.Eftersom det likväl i vissa undantagsfall även kan finnas behov avatt ha ett så lågt antal nämndledamöter som fem, anser utskottet attpropositionens förslag i denna del kan tillstyrkas. bör det normalt finnas lika många suppleanter som ordinarieledamöter i styrelserna och de övriga nämnderna. Eftersom suppleantsystemet ifortsättningen blir obligatoriskt för alla kommunala och landstingskommunalanämnder men med fortsatt full frihet för resp. kommunfullmäktige ochlandstinget att efter lokala förhållanden besluta om antalet suppleanter anserutskottet att det i lagen direkt bör rekommenderas att lika många suppleanterutses som antalet ordinarie ledamöter. Beträffande motiveringen i övrigthänvisas till specialmotiveringen. I demokratiutredningens betänkande förs enomfattande diskussion rörande den kommunala styrelseordningen. skall kommunerna och landstingen ges så stor valfrihet som möjligtnär det gäller utformningen av den kommunala styrelseordningen. Utredningenförordar dock för sin del en modell som innebär samlingsstyre med vissa majoritetsinslag.I denna del var utredningen inte enhällig. Sålunda har i en reservationen anförtsatt samlingsstyret som en grundval för den kommunala styrelseordningen börmarkeras starkare. Utredningensförslag innebär att fördelningen av uppdragen i nämnderna som skallkunna ske enligt lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting ochkommunfullmäktige. Utredningen anser dock att majoriteten bör markera detpolitiska ansvaret vid fördelningen av heltidsposter samt ordförande- och viceordförandeuppdrag. Detta kan ske genom att majoriteten besätter allaheltidsposter och alla ordförandeuppdrag. Minoritetens företrädare gesuppdragen som vice ordförande i nämnderna. Om kommuner och landstingskommunerhar flera heltidsposter flr s. k. oppositionsråd vice ordförandeposterna sombas för sitt arbete. , beredningar och motsvarande organ består avföreträdare för både majoriteten och minoriteten. Då utredningen som anförtsanser att det bör råda så stor valfrihet som möjligt för kommunerna ochlandstingskommunerna i detta avseende har utredningen avvisat en lagreglering.I en reservation föreslås att ordningen med proportionella val skall gälla ävenvid sistnämnda slag av val. Entillämpning av den beslutsordning som utredningen förordar underlättas omnämnderna får möjlighet att utse särskild ersättare för ordföranden om denne pågrund av sjukdom eller av andra skäl inte KU 1976/77: 25 22 kanfullgöra sitt uppdrag. Därigenom undviks att den politiska ledningen avnämndens arbete i sådana fall övergår till minoriteten. I propositionenföreslås att nämnderna skall ges en sådan rätl att förordna ersättare förordföranden. Vidare föreslås att de kommuner och landstingskommuner som såönskar skall ges möjlighet att utse även andre vice ordförande i nämnderna.Båda dessa möjligheter skapades fr. o. m. innevarande mandatperiod genom attkonstitutionsutskottet tog initiativ till motsvarande ändringi de nuvarande kommunal-och landslingslagarna.Riksdagen fattade beslut ienlighet med utskottets förslag. Imoiionen 1976/77:5 av m. fl. (vpk) föreslås att riksdagenuttalaratt-vid tillämpningen av de i propositionen förordade arbetsvillkorenför oppositionen - alla minoritetsgrupper skall tillförsäkras goda arbetsmöjligheter. Utskottetdelar den uppfattning som framförs av demokratiutredningen och i propositionenatt det är väsentligt att kommunerna och landstingskommunerna garanterasbetydande valfrihet när det gäller styrelseordningens utformning. Denna frågakan emellertid inte lämnas helt oreglerad i lagen. Från kommunaldemokratisksynpunkt måste framför allt minoritetens arbetsförutsättningar garanteras ilagen. Ett system med fullt utvecklat majoritetsstyre, där majoriteten t. ex.tar hand om samtliga förtroendeuppdrag i nämnderna, skapar enligt utskottetsmening sådana svårigheter för minoriteten att följa arbetet och få insyn iolika frågor att den kommunala demokratin riskerar att sättas ur spel. Medhänsyn härtill måste, som även föreslås i propositionen, minoriteten ges enrätt att få till stånd proportionella val till nämnderna. Enligt utskottetsmening är detta dock inte tillräckligt för att tillfredsställande garanteraminoriteten rätt att delta i arbetet. Utskottethar med hänsyn härtill övervägt om tillämpningsområdet för proportionella valbör vidgas ytteriigare. Förslag har framförts om att även val av presidium istyrelse och nämnder samt av särskilda, inom styrelse och nämnder inrättadearbetsutskott, avdelningar eller liknande organ skall kunna ske proportionellt. Vadförst gäller arbetsutskott, avdelningar eller motsvarande organ anser utskottetatt det är väsentligt från demokratisk synpunkt alt, i den mån sådana organinrättas, möjlighet öppnas för en minoritet att få till stånd proportionelltval även till dessa organ. Särskilt betydelsefullt blir detta naturiigtvis ide fall då organ med egen beslutanderätt inrättas. Även för organ som fårviktiga uppgifter på beredningsstadiet är det betydelsefullt att minoritetensberättigade krav på insyn och inflytande kan tillgodoses genom möjligheten attfl garanterad representation också i dessa organ. Utskottet föreslår därförbestämmelser som ger minoriteten rätt att vid val till särskild avdelning,arbetsutskott eller liknande organ inom styrelsen och de övriga nämnderna fltill stånd proportionellt val. Medden lösning som utskottet har föreslagit om proportionellt val av ledamöter iavdelningar, arbetsutskott och liknande organ finner utskottet KU 1976/77: 25 23 detmindre angeläget att också föreskriva sådana bestämmelser för valen tillpresidieposterna. I den mån presidierna får motsvarande beslutanderätt (genomdelegation) eller motsvarande beredningsuppgifter som de nämnda organenblir bestämmelserna om proportionellt val direkt tillämpliga. Utskottetvill slutligen erinra om att de verkligt avgörande förutsättningarna förminoritetens arbetsmöjligheter i styrelserna och nämnderna inte skapas av olikaslag av minoritetsskyddsregler utan av majoritetens förståelse för och generösainställning till minoritetens berättigade önskemål på inflytande och insyn.Kommunallagens bestämmelser om skydd för minoritetens intressen bör därför sesendast som en yttersta garanti för att majoriteten inte missbrukar sin makt.Utskottet vill i detta sammanhang ånyo erinra om betydelsen av att antaletledamöter och suppleanter i olika kommunala organ, liksom i de kommunalaföretagens styrelser, inte sätts för lågt, utan så högt att flera partier blirrepresenterade. Medvad utskottet ovan anfört är det motsvarande yrkandet i motionen 1976/77:5 iallt väsentligt tillgodosett. Utskottet föreslår därför att motionen i dennadel anses besvarad. Goda arbetsförutsättningar för minoriteten ärvidare av avgörande betydelse för att det skall vara möjligt att genomförapropositionens förslag om ett snabbare valgenomstag för fullmäktige. Detfrämsta motivet för att åstadkomma ett snabbare valgenomslag är att dentillträdande majoriteten skall ges tillfälle att påverka utformningen av budgetenför det nästkommande året. Men även för andra frågor, särskilt de som har varitpartiskiljande i valdebatten och sålunda kan ha haft betydelse förvalutgången, är det viktigt att den nya majoriteten kanavgöra ärendena och därmed ta politiskt ansvar för besluten. Demokratiutredningenhar för sin del framhållit att det ur demokratisk synvinkel inte kan ansestillfredsställande att en politisk majoritet som grundar sig på ett tre årgammalt valutslag kan sitta kvar och fatta beslut som påverkar verksamhetenunder . De faktorer som enligt utredningen inverkar påbedömningen av om det är möjligt att genomföra ett snabbare valgenomslag ärtidsåtgången för röstsammanräkningen, de politiska partiernas nomineringsarbeteinför valet av de kommunala nämnderna, bestämmelserna om tidsfrister förkungörelse av fullmäktigesammanträden och tidsfristerna för budgetarbetet. Utredningensförslag innebär att fullmäktige skall samlas efter det attvalresultatet har färdigräknats och före utgången av oktober månad samt attmandatperioden för de beslutande organen formellt skall börja ,medan styrelsen och övriga nämnder skall tillträda året eftervalet. För föreslås dock ingen ändring av mandattiden,eftersom fullmäktige där redan nu börjar sitt arbetsår den 15 (eller 16)oktober. Vidare föreslår utredningen att samma bud- KU 1976/77: 25 24 getfristersom nu gäller för kommunerna införs för landstingen, vilket innebär enföriängning med en månad. Slutligen föreslås regler som under valår hindrar dengamla majoriteten att behandla budgeten innan de nyvalda fullmäktige har trän ifunktion. delar demokratiutredningens principiella inställning men anser attutredningens förslag innebär att tidsmarginalerna blir för snäva. Därförföreslås i propositionen att mandatperioden i stället skall börja den 1november, varigenom det inte bör vara någon risk för att valresultatet inteskall föreligga i tillräckligt god tid. Demokratiutredningensslutsatser beträffande de praktiska förutsättningarna för ett snabbarevalgenomslag för fullmäktige bygger av naturliga skäl på främst erfarenheternafrån 1970 och val. Mot bakgrund av dessa erfarenheter samt bedömningarsom har gjorts av riksskatteverkel har utredningen ansett sig kunna utgå frånatt valresultatet kan föreligga omkring . harför sin del framhållit att det definitiva valresultatet - med viss tidsmarginalför ev. uppkommande fel i sammanräkningsförfarandet - kommer att föreliggasenast efter valet (se SOU 1975:41 s, 180). I sitt yttrande överutredningens förslag om att mandatperioden skall börja anfö)rverket bl. a. att förslaget ställer vissa krav av praktisk natur, t. ex. närdet gäller sammanräkningen och mandatfördelningen, men att verket från dessasynpunkter inte har något att erinra mot förslaget. påpekas att manunder utredningsarbetets gång har lämnat synpunkter på utformning av eltsystem för att utse suppleanter för fullmäktige. Om det principförslag tillnytt suppleantsystem genomförs som har utarbetats av riksskatteverkel och somtillstyrks i propositionen (se prop. 1975/76:187 s. 576-581) anser verket attsammanräkningarna av valet i hela riket med säkerhet kommer att kunna varaklara dagar efter valet. Utskottetkan nu konstatera att sammanräkningarna av val har inneburit inte oväsentligatidsvinster i förhållande till tidigare val. Sålunda färdigräknades valen tillsamtliga landsting utom tre före september månads utgång. Enligt1 kap. 3 § vallagen (1972:620) förrättas val i hela riket till landsting ochkommunfullmäktige som ordinarie val till , dvs. Delta innebär att valen äger rum tidigastden 15 och . Såsom framgår av det ovanstående kan medstor säkerhet det slutliga valresultatet för samtliga kommuner och landstingberäknas föreligga dagar efter valet, dvs. Om härtill läggs , som normalt krävs för det i kommunallagenföreskrivna kungörelseförfarandet, skulle det första sammanträdet med alla denyvalda fullmäktigeförsamlingarna kunna äga rum tidigast . Omen viss ytteriigare tidsmarginal anses önskvärd synes propositionens förslag omatt mandatperioderna formellt skall börja , i stället för den 22oktober enligt ut- KU 1976/77: 25 25 redningensförslag, innebära en lämplig avvägning av de motstående intressen somföreligger. Dettaförslag innebär dock den olägenheten att fullmäktige i flertalet kommuner ochlandsting, trots det allmänna önskemålet alt få ett så snabbt valgenomslag sommöjligt, nödgas skjuta upp sitt första sammanträde på grund av riskenför förseningar i sammanräkningen av vissa enskilda valkretsar. Utskottet hardärför under sitt arbete övervägt att i stället föreslå en lösning liknande densom nu tillämpas för del. Bestämmelserna om valgenomslaget skulle iså fall kunna utformas så, att alla nyvalda fullmäktige skall samlas på en vissdag, exempelvis den trettionde dagen efter valdagen, dock tidigast på åttondedagen efter del att valets utgång har kungjorts. Ett sådant alternativ skulleinnebära att tidpunkten för fullmäktiges första sammanlräde skulle varafastställd i förväg och att planeringen av detta sammanträde skulle kunna skebättre än som varit möjligt. Vidare skulle den direkta anknytningentill den faktiska valdagen innebära särskilda fördelar de år då valet inträffartidigt. Dessutom vinns den fördelen att mandatperioden, såsom mångaremissinstanser har förordat, skulle bli densamma i hela riket och, utan attden nuvarande ordningen i rubbas i sak, sålunda gälla ävendär. Såsom redan framhållits måste dock undantag föreskrivas för del fall attsammanräkningen blir så försenad att de normala kungörelseliderna inle skullekunna hållas. Utskottetär emellertid av olika skäl inle berett alt föreslå en bestämmelse av dettaslag i kommunallagen. Enligt utskottets principiella inställning bör kommunernaoch landstingskommunerna inte i onödan bindas av föreskrifter om exempelvissammanträdesordningen. Ett sådant alternativ som det redovisade skulleockså kunna fl vissa mindre lämpliga praktiska konsekvenser för kommunerna ochlandstingen. Sålunda kan det i vis.sa fall vara olämpligt att hålla del förstalandstingsmötet under som det första sammanträdet med de nyvaldafullmäktige i alla kommuner. Beträffande de särskilda bestämmelser som nugäller för kommer utskotlel vidare i del följande altföreslå alt dessa blir föremål för ytteriigare överväganden, vilka inte börföregripas. För övrigt bör ytterligare erfarenheter avsammanräkningsförfarandet avvaktas, innan ställning las lill frågan omvalgenomslaget kan ske ännu snabbare än som föreslås. De förslag som övervägsinom personvals- och valkretsutredningen kan också komma alt fl konsekvenserför bedömningen av denna fråga. Utredningens förslag kan enligt uppgift väntasunder . Imotionen 1976/77:70 av () yrkas att skall göra ett uttalandeav innebörd att en avgående majoritet i fullmäktige förutsätts inte utnyttjasina befogenheter i kontroversiella frågor så att en ny majoritet formellteller faktiskt blir bunden därav. Beträffande motiveringen hänvisas tillmotionen. Såsom också motionären framhåller kan det emellertid inte komma ifråga att i lag reglera dylika förhållanden eller göra för lagtill- KU 1916/11: 25 26 lämpningenbindande uttalanden härom. Utskottet får därför - under hänvisning till vadsom ovan anförts om ett snabbare valgenomslag för fullmäktige - avstyrka dettamotionsyrkande, Utskottethar också övervägt frågan om ett snabbare valgenomslag till styrelsen ochövriga nämnder. Utskottet anser, i likhet med demokratiutredningen, au detprincipiellt är att föredra om samtliga kommunala och landstingskommunala organkan tillträda och börja arbeta efter valet. Så starkapraktiska invändningar mot ett lika snabbt valgenomslag för styrelsen och deövriga nämnderna som för fullmäktige har dock anförts av demokratiutredningenliksom i propositionen att utskottet inte är berett att förorda en sådanlösning. Denna skulle nämligen innebära bl. a. att det från demokratisksynpunkt viktiga nomineringsarbetet måste bedrivas så snabbt att de politiskapartiorganisationernas inflytande kraftigt skulle inskränkas. Dethar av samma skäl inte heller bedömts som möjligt att få till stånd ettsnabbare valgenomslag för styrelsen och eventuella heltidsengageradeförtroendemän än för de övriga nämnderna. Utskottet anser sålunda att förslagetom att styrelsen och nämnderna skall tillträda först året eftervalet måste godtas. Olägenheterna med en kvardröjandebeslutskompetens hos dessa organ kan dock anses vara begränsade. Dessutom kandet förutsättas att i fall av majoritetsväxling de avgående nämnderna tartillböriig hänsyn till valutslaget och inte otillbörligt föregriper och binderde nytillträdande nämndernas verksamhei.