bet · G001KU45 · 1976-12-31 00:00:00 — medanledning av propositionen 1976/77:63 med förslag till lag om kungörande i måloch ärenden hos myndighet m. m. I detta betänkande behandlas dels propositionen1976/77:63, dels de med anledning av propositionen väckta motionerna1976/77:1388 av herrar i (s) och Elmstedt (c), 1976/77:1389av () samt 1976/77:1413 av m.fl. (c). I propositionen framläggs förslag till elt meraenhetligt system för kungörande av i första hand myndighels beslut och andraåtgärder, när sådant tillkännagivande är särskilt föreskrivet i förfatliiing.Förslaget innebär, att en central kungörandelag införs med vissa allmännabestämmelser om hur kungörandet skall gå till. Lagen avses komplettera vad somär föreskrivet på olika områden om när kungörande skall ske och skall såledesbli tillämplig när beslut eller annan åtgärd enligt föreskrift i lag ellerannan författning skall kungöras i Post- och , ortstidningeller på myndighets anslagstavla. Däremot har vissa andra former förkurigörande lämnats ulan-för, t. ex. tillkännagivande i specialpublikalion.Kungörande i kyrka föreslås förbehållet inomkyrkliga meddelanden. Ifråga om kungörande i ortstidning innebär förslaget, att kungörelsen skallinföras i alla lokala dagstidningar som har en spridning av någon betydenhetbland dem inom orten till vilka kungörelsen riktar sig. Regeln har utformats ianslutning till statsmakternas principiella ställningstagande tillinformation genom dagspressannonsering. "Spridning av någonbetydenhet" anges i lagen föreligga när en lokal dagstidning kan beräknasvara spridd bland av hushållen i orten. Även när så storspridning inte föreligger skall kungörande ändå ske i lokal dagstidning om deni viss kornmun inom berört område kan beräknas ha en 50-procentig spridningbland hushållen. deflnieras i lagtexten sålunda att meddagstidning skall förstås allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär, somnormalt utkommer med minst ett nummer och som har en på vardagar ihuvudsak abonnerad upplaga. Somett led för att effektivisera kungörandet föreslås vidare att den som kungörskall ha möjlighet att - utöver de i författningen föreskrivna obligatoriskaformerna för kungörandet - använda någon eller några stödjande former. Det föreslåsockså att kungörelse vid behov skall få avfattas på annnat språk än svenska. I åtskilliga författningarhar till kungörande knutits rättsverkningar. I 1976/77. KU1976/77: 45 KU 1976/77:45 2 hänsynhärtill samt till att flera tillkännagivanden kan förekomma inte bara i sammaeller olika former utan även har i lagen tagits in enbestämmelse som reglerar kungörandet skall anses ha skett. Lagenavses inte bli tillämplig om i annan författning meddelats bestämmelse omkungörande som avviker från lagens bestämmelser. Vidare undan-tas fråntillämpningsområdet också kungörandet av författning. Sådant kungöranderegleras numera i lagen (1976:633)'om kungörande av lagar och andraförfattningar. Det föreslås dock, att författningskungörande som skall ske iortstidning anpassas till den i propositionen föreslagna ortstidningsprincipen. Denföreslagna lagen föranleder ändringar i ett flertal lagar på olika områden.Såväl lagen som följdändringarna föreslås träda i kraft . I motionen 1388 av i (s)och () yrkas att den s. k. totalitetsprincipen skall tillämpasäven vid kungörelseannonsering och att således den i propositionen fastslagnabegränsningen till tidningar med spridning till av hushålleni orten skall utgå och att också de lösnummerförsålda tidningarna skallomfattas av dagstidningsdefinitionen. Motionens hemställan innehåller förslagtill en i enlighet härmed ändrad lydelse av 3 § i lagförslaget. Vidareyrkas i motionen att ger regeringen till känna att ortspressannonseringrörande uppgifter i handels- och föreningsregistren, som i propositionenföreslås slopad som obligatorisk form, även fortsättningsvis bör förekomma iviss begränsad omfattning. Beträffandeden i motionen först upptagna frågan framhålls, alt propositionen genom deföreslagna begränsningarna i fråga om ortspressannonsering avvikit frånstatsmakternas principiella ställningstagande till information genomdagspressannonsering. Enligt cirkuläret till statsmyn digheterna ominformation genom dagspressannonsering skall statlig myndighet eller annatstatligt organ, som använder dagspressannonsering för information, avsedd attnå alla medborgare, annonsera i samtliga dagstidningar. Berör informationenendast medborgama inom ett visst område skall annonsering ske i alladagstidningar som har en spridning av någon betydenhet inom området, den s. k.totalitetsprincipen. Den praxis som enligt, motionen har utvecklats innebär,att annonser införs i alla dagstidningar som sprids inom området. Denna principär enligt motionen av väsentlig betydelse ur demokratisk synpunkt. Väsentligsamhällsinformation bör komma all medborgare till del och inte vara beroende avtidningsval. Inteheller är det enligt motionen acceptabeh att utesluta den lösnummerförsåldakvällspressen från kungörelseannonsering. KU 1976/77:45 3 påatt många människor läser enbart kvällspress och att () i sina rekommendationer för stödjande kungörelseannonsering i dagspresstillämpat samma princip för kvällstidningarna som för de i huvudsak abonneradestorstadsmorgontidningarna. Ifråga om handels- och föreningsregistren godtas i motionen den i propositionenföreslagna principen att obligatoriskt kungörande i ortstidning slopas. Behovetav att sprida information om viktigare förändringar i registren gör det dockenligt motionen nödvändigt att kungörelseannonseringen ersätts med andrainformationsinsatser, t. ex. genom annonsering iortspressen. Det kan enligt motionen överiämnas till nämnden församhällsinformation att närmare utforma anvisningar härvidlag.Totalitetsprincipen bör därvid tillämpas och kostnaderna betalas av statsmedelför att inte belasta redan olönsamma register. Imotionen 1976/77:1389 av () yrkas, att ändrardefinitionen av dagstidning i 3 i; lagförslaget så alt den inte utesluterkvällspressen. Enligtmotionen kan man i sak acceptera, att kungörande inte skall ske i kvällspressoch annonsblad. Det anses dock inte välbetänkt att definitionen av begreppetdagstidning i lagförslaget utesluter kvällspressen trots att den enligtsedvanligt språkbruk tillhör denna kategori. I motionen påpekas attdefinitionen inte heller överensstämmer med dagstidningsdefinitionen i förordningen(1976:336) om statligt stöd till dagstidningar. Det anses därför motiverat meden ändring av lagförslagets definition på så sätt att satsen "och som haren på vardagar i huvudsak abonnerad upplaga" utgår. Skulle kungörande ikvällstidningar inte anses erforderiigt kan enligt motionen dessa uteslutas påannat sätt. Imotionen 1976/77:1413 av' m. fl. (c) yrkas, att den i propositionenföreslagna begränsningen beträffande ortspressannonseringen skall utgå samtframläggs förslag till ändrad lydelse av 3 ij i lagförslaget i enlighet härmed. Delframhålls i motionen, att lagförslagets 5- resp. 5Ö-procentsregel innebär eninskränkning av den s. k. breda ortstidningsprihcipen som förordats såväl iinformationsutredningens betänkande Kungörelseannonsering (SOU 1969:7) som i enav företagen undersökning. Denna princip har ocksåtillstyrkts av flera remissinstanser. Enligt motionen kan det med beaktande avkravet på allas rätt till information inte vara rimligt att utesluta defådagarsiidningarsom inte har femprocentig spridning i orten. Principen attkungörelseannonsering skall ske i tidningar med spridning av någon betydenhetanses inte behöva innebära att annonsering skall ske i alla lokaladagstidningar, utan dét får enligt motionen ankomma på resp. myndighet attpröva vilka begränsningar som kan ske i annonsering utan att man gör avkall påprincipen om allas rätt till samhällsinformation. KU 1976/77:45 4 Kungörandelagen föreslås bli tillämplig när enligtföreskrift i författning beslut eller annan åtgärd skall kungöras av myndigheti Post- och , i ortstidning eller på rnyndighets anslagstavla.Lagens bestämmelser skall komplettera kungörandeföreskrifter i andra författningar.Avvikande bestämmelser i andra förfatiningai' skall gälla framförkungöran-delagens bestämmelser. Lagförslaget bygger på ett system enligt vilketmottagarna av kungörelse indelas i målgrupper. Enligt lagförslaget skall ortstidninganvändas för lokala målgrupper. Post- och för nationellamålgrupper saml både ortstidning och Post- och för blandademålgrupper. Bestämmelser om i vilka fall kungörande skall ske och vilken formsom skall användas ges inte i kungörandelagen ulan i de lagar och andraförfattningar där krav på kungörande ställs upp. i sådanförfattning om ett beslut eller någon annan åtgärd skall kungöras i t. ex.ortstidning medför således att kungörandelagens bestämmelser om vilka lokaladagstidningar som skall användas blir tillämpliga, liksom bestämmelserna om bl.a. stödjande kungörande och vid vilken lid-punkt kungörandet skall anses haskett. Propositionenhar föregåtts av en inom upprättad promemoria (Ds Ju1974:2). Enligt promemoi;ieförslaget skulle annonsering i ortstidning användassom normalform för lokalt/regionall kungörande som riktade sig till lokalaeller blandade målgrupper. I fråga om annonseringens bredd föreslogs i näraanslutning till statsmakternas principiella ställningstagande 1971 om vissaallmänna riktlinjer för förbättrad samhällsinformation (prop. 1971:56, FiU1971:23, SFS 1971:507) att annonsering skulle ske i samtliga lokaladagstidningar, som hade en spridning av någon betydenhet bland dem till vilkenkungörelsen riktade sig (den breda principen). Med dagstidning menades härvidtidning som var inriktad på reguljär dagsaktuell nyhetsförmedling, och/elleropinionsbildning och utkom med minst elt nummer . Promemorian gav ingennärmare bestämning på vad som vid kungörandet skulle avses med "spridningav någon betydenhet". Vidremissbehandlingen av promemorian godtog samtliga remissinstanser attkungörande beträffande lokala och blandade målgrupper obligatoriskt skulle skei ortstidning. Däremot var meningarna delade i fråga om hur långt man skulletillämpa denna breda princip. Några remissinstanser, bl. a. NSI, menade att manför alt nå bättre effektivitet och undvika tolkningsproblem borde gå längre änförslaget och annonsera i varje tidning som hade någon spridning över huvud.Man borde sålunda enligt dessa remissinstanser tillämpa sammaloialitelsprincip som för det allmänna samhälls-informaliva området. A andrasidan ifrågasatte vissa remissorgan, t. ex. () ochStockholms tingsrätt, om en annonsering enligt den breda principen verkligenskulle ge ökad effektivitet. Några remissinstanser, däribland justitiekanslern() och ett antal domstolar, förordade, KU 1976/77:45 5 attmyndigheter och andra skulle ges större möjligheter att från fall till fallavgöra annonseringens omfattning. Härvid pekades bl. a. påkungör-andekostnadens storiek i förhållande till frågans betydelse. JK nämndesom exempel på fall där begränsad annonsering kunde te sig befogad informationtill banker, advokater, affärsföretag och liknande gmpper. konstaterar, att huvudintresset riktar sig mot frågan om i vilkenutsträckning dagspressen skall användas för kungörande som i första hand riktarsig till geografiskt något så när avgränsbara mottagare, dvs. lokala ochblandade målgrupper. Härvid slås till en början fast, att frågan i vad måndagspressannonsering över huvud skall användas för kungörande måste bedömas förvarje situation för sig. Kungörelseannonsering är, framhålls det, inte att sesom en form av presstöd, utan det är informationens effektivitet som bör varavägledande. Propositionendelar in dagstidningarna i tre huvudgrupper med avseende på spridningsformen:sådana som helt eller till övervägande del sprids 1) efter prenumeration 2)genom lösnummerförsäljning (framför allt kvällspressen) samt 3) sådana somsprids utan eller till obetydlig kostnad för mottagaren (vissa annonsblad). Beträffandekvällspressen anförs det, alt denna i sin lokala bevakning inte har ambitioneratt läcka hela fältet av nyhetsförmedling och att tidningar inom denna gruppendast i begränsad utsträckning anlitas som enda lokala nyhets- ochopinionsorgan. Denna gmpp bör därför lämnas utanför det dagstidningsbegreppsom kungörandelagen bör utgå från. Medhänsyn till annonsbladens innehåll anses ett kungörande i dessa inte innebäranågon egentlig ökning av den lokala eller regionala spridning som sker genomprenumererade tidningar. Annonsbladen bör därför enligt propositionen lämnasutanför kungörandelagens dagslidningsbegrepp. Slutligenanses kungörande inte böra ske i storstadstidningar annat än inom deras lokalaspridningsområden. Motbakgrund av del anförda kommer föredragande statsrådet fram tiU attkungörandelagens dagstidningsbegrepp bör utformas så att det utesluterkvällstidningar och annonsblad samt storstadstidningar utanför deras lokalaspridningsområde. Kungörande bör därför ske i lokal ortstidning, som har en ihuvudsak abonnerad upplaga. Lagtekniskt bör frågan lösas så att i 3 § förstastycket föreskrivs att kungörelse skall införas i alla lokala dagstidningarsom har en spridning av någon betydenhet bland dem som kungörelsen riktar sigtill. Bestämmelsens tredje stycke innehåller en definition av begreppetdagstidning. Enligt denna förstås med dagstidning allmän nyhetstidning avdagspresskaraktär, som normalt utkommer med minst ett nummer och somharen på vardagar i huvudsak abonnerad upplaga. Sompåtalas i motionen 1389 definieras dagstidning inte på samma sätt iföreliggande lagförslag som i förordningen (1976:336) om statligt stöd tilldagstidningar. Enligt 4 S denna förordning förstås med dagstidning allmännyhetstidning av dagspresskaraktär, som normalt utkommer med minst ett I* 1976/77. KU 1976/77:45 6 nummervarje vecka, vars text i huvudsak är skriven på svenska och som i huvudsakdistribueras inom landet. Beträffandeomfattningen av kungörandeannonsering i de lokala dagstidningarna bör manenligt propositionen söka säkerställa en spridningseffekt som inte bara liggeri linje med den ambitionsnivå som man har för allmän samhällsinformation utanockså är godtagbar från kostnadssynpunkt. Detta anses tala för alt man vidkungörande bör välja en något lägre nivå än den loialitelsprincip som tillämpasi fråga om allmän samhällsinformation. Det betonas dock att någon störreskillnad inte bör göras. Härkan inskjutas, att de ekonomiska verkningarna av ett utökat kungörande påregeringens uppdrag har undersökts av (). Dennaundersökning berörs närmare i det följande. Föredragande statsrådetanför vidare: Att begränsa kungörandet till ett visst antaltidningar, t. ex. två eller tre, är inte förenligt med reformens syften. Dettaskulle också med hänsyn till pressens ojämna utbredning i landet ge högstvarierande spridningseffekter i skilda landsändar. En lösning bör i ställetsökas med ledning av tidningarnas spridningstal. Självfallet skall påkungörandets område spridningen bedömas i förhållande till målgmppen i varjesärskilt fall av kungörande. I flertalet fall torde emellertid en geografiskavgränsning av målgruppen vara den enda möjliga. Det är därför naturligt atttill gmnd för en allmän bedömning av den önskvärda spridningsnivån läggatillgänglig tidningsstatistik, vilken är baserad på spridning inom geografiskaenheter. Denredovisning av spridningslal (antal vardagsexemplar per 100 hushåll inom länresp. kommun) och annonskostnader (kr/spaltmilimeler) som innefattas i RRV:skostnadsundersökning tyder på alt en rätt god spridningseffekt uppnås redanvid spridningstalet 10 per 100 hushåll. En förskjutning av nivån tillspridningstalet 5 per 100 hushåll motsvarar emellertid en avsevärt förbättradspridning till förhållandevis blygsam ökning av kostnaderna. Jag förordar väljer denna senare nivå som norm för hur pass bredortstidningsannonseringen skall vara. Denna norm bör skrivas in ikungörandelagen. Mankan inte bortse från alt en norm av nu förordat slag kan leda tilloönskade resultat. Vid kungörande som riktar sig till regionall avgränsademålgrupper kan förekomma att tidning med angiven spridning inom ett helt länöver huvud taget inte sprids i viss del av länet, där i stället annan tidninghar mycket stor läsekrets men inte når upp till den angivna nivån för länet idess helhet. För att nå den eftersträvade spridningseffekten inom ett störreområde bör därför tas hänsyn också till tidningar med det slags lokaladominans som jag nu har nämnt. Femprocentregeln bör med andra ord kompletterasmed en bestämmelse som tar sikte på sådana fall. Den kan lämpligen inriktas påde undantagsfall då lokal dagstidning kan beräknas vara spridd till minst 50 %av hushållen i viss kommun men ha lägre spridningstal än i den störreregion som kungörandet avser. I syfte att göra kungörandet mer effektivt föreslåsi lagen en regel om stödjande kungörande. Regeln är utformad som enrekommendation att kungöra även i annan form eller i större utsträckning än somföreskrivs KU 1976/77:45 7 iden aktuella författningen. Som förutsättning för ett stödjande kungörandegäller att det skall främja syftet med tillkännagivandet och att den sammanlagdakostnaden inte får bli större än som är försvariigt med hänsyn till detintresse som skall tillgodoses genom kungörandet. I propositionen betonas atttillämpning av regeln om stödjande kungörande är av stor betydelse förkungörandets effektivitet och inte bör underlåtas utan starka skäl. Ipropositionen nämns att alla tillgängliga spridningsformer kan komma tillanvändning för stödjande kungörande men att i praktiken de mera vanligaformerna torde bli aktuella. Det erinras också om att regeln om stödjandekungörande innebär bl. a. att ett ortstidningskungörande, som följer av föreskrifti lag eller annan författning, kan kompletteras med stödjande kungörande isådana lokala dagstidningar som på gmnd av otillräcklig spridning fallerutanför den föreslagna ortstidningsregeln. Med anledning av vissa uttalanden underremissbehandlingen av promemoria fick RRV, som tidigarehar nämnts, regeringens uppdrag att undersöka de ekonomiska verkningarna avförslaget. Bland de områden som undersöktes var kungörande av äktenskapsförordsom innefattar gåva. Kostnader för denna kungörandeform betalas av denenskilde. Enligt beräkningarna är de nuvarande totala årskostnaderna fördagstidningskungörandet i dessa ärenden för tingsrätterna under hovrättsamt och tingsrätter . Kostnadsökningen beräknastill vid tillämpning av totalitetsprincipen och till 190 000 vidanvändande av 5 96-gränsen. Motsvarande kostnad för kungörande av beslut omförsättande i konkurs beräknas till 480 000, I 522 000 resp. 997 000 kronor.Vid ordinär konkurs betalas kungörandekostnaderna av konkursboet och vid s. k.fattigkonkurs av sökanden (dvs. ofta statsverket). Ipropositionen anför departementschefen i huvudsak följande i kostnadsfrågan: De ekonomiska konsekvenserna för staten ochenskilda av en vidgad kungörelseannonsering i enlighet med det föreliggandeförslaget har på regeringens uppdrag undersökts av RRV. Resultatet harredovisats i en av RRV upprättad skrivelse Effektivarekungörande - ekonomiska verkningar jämte en därvid fogad promemoria i ämnet.Promemorian innehåller dels en redovisning av dagspressens spridningstal samtannonskostnader läns- och kommunvis på basis av uppgifter från TidningsstatistikAB, dels RRV:s beräkningar av förslagets ekonomiska effekter såvitt gäller(obligatorisk) dagspressannonsering på vissa viktigare sakområden, nämligenkungörande i fråga om äktenskapsförord, konkurs, ansökan i vattenmål,miljöskyddsärenden, aktiebolags-, handels- och föreningsregistren, tillståndtill utskänkning av öl eller msdrycker, trafiktillstånd, exekutiv försäljningav fastighet, flyttning av fordon, äganderättsutredning och tjän- KU 1976/77:45 8 stetillsällning.Av tidningsstatistiken kan utläsas att kostnadseffekterna av förslaget varierarbetydligt mellan olika delar av landet (se vidare avsnitt 5). Somhar framhållits redan i departementspromemorian är det förenat med vissasvårigheter att göra exakta beräkningar av reformens ekonomiska konsekvenser.Intresset knyter sig visseriigen främst till dagspressannonseringen. Medhänsyn till att reformen berör i princip alla kungörandesituationer skulleemellertid en fullständig redovisning av kostnadseffekterna kräva en myckettidsödande och kostsam genomgång. Enligt min mening get; del av RRV framlagdamaterialet i förening med övrig utredning goda hållpunkter för ettställningstagande till förslagets ekonomiska verkningar. Det bör dock påpekasatt RRV:s material inte innehåller någon beräkning av kostnadseffekterna av delstödjande kungörandet. Föreliggandeutredning tyder närmast på att ett genomförande av de av mig förordadeprinciperna för obligatoriskt och stödjande kungörande medför viss ökning avkostnaderna för enskilda. En sådan effekt synes oundviklig, om man inte frånreformen undantar viktiga områden där den breda principen annars skulle slåigenom, t. ex. kungörande av äktenskapsförord och boskillnadsansökningar. Detskulle dock te sig inkonsekvent att undanta fall av dessa slag enbart underhänvisning till att det ytterst ankommer på enskild att stå förkungörandekostnaden. Till följd av lokala variationer i tidningsspridningen kanvisseriigen uppkomma en del skillnader i kostnadshänseende. Dessa skillnadertorde dock inte bli av sådan omfattning att det kan anses påkallat medsärskilda åtgärder för att minska dem. Jag vill i sammanhanget erinra om denmöjlighet till ersättning för kungör-andekostnad som står till buds för den somfår allmän rättshjälp, se 9 i; andra stycket 6 rättshjälpslagen (1972:429). Detbör även framhållas att huvuddelen av de kungörandesituationer där enskildskostnadsansvar aktualiseras inte rör enskilda medborgare som privatpersonerutan dem som driver någon form av rörelse, framför allt genom bolag ellerförening. Förslagetsynes inte behöva leda till ökat kostnadsansvar för staten. Detta hänger främstsamman med vad som har förordats beträffande borttagande av ortstidning somobligatorisk kungörandeform i fråga om registrering av uppgifter om juridiskapersoner (se bilaga 1 under 6.4.2). Som jag skall återkomma till i det följandeansluter jag mig till promemorians ståndpunkt i denna del. Förslagets kostnadseffekteri övrigt torde bli av begränsad räck- . vidd för den statliga sektorns del.Detta beror inte minst på att vissa statliga myndigheter tillämparden breda principen beträffande ortstidningsannonsering. Beträffande utformningen av kungörelseannonseranförs i propositionen (s. 161) följande: Innehållet i en kungörelse bestäms primärt av vadsom är föreskrivet i den författning där kungörande är påbjudet. För etteffektivt kungörande till rimligt kostnad är det av stor vikt att detföreskrivna innehållet utformas så kortfattat och lätt tillgängligt sommöjligt. Det finns därför ett stort utrymme för vägledande anvisningar omspråklig utformning och redigering. I åtskilliga fall torde centralt utarbetadeformulär till kungörelser kunna vara av värde. En begränsning av kostnadernaför tidningskungörande kan också visa sig möjlig genom att kungörelser i sammapublikation förs samman till en gemensam annons. Ulskolleihar vidare till belysning av kostnadsfrågorna, tagit del av för- KU 1976/77:45 9 nyadeutredningar, företagna inom , RRV och NSI samt hört enföreträdare för . Juridisk person kan i allmänhet förvärva rättighetereller skyldigheter först när den är registrerad. Också enskild näringsidkareoch enkelt bolag kan registreras. Enkelt bolag blir genom registreringhandelsbolag. Vid den inledande registreringen införs i registret vissa allmäntidentifierande uppgifter om den registrerade. Mest betydelsefulla är sådanauppgifter som rör firma, behöriga ställföreträdare och verksamhetens art samtekonomiska förhållanden. Sker ändring i registrerad uppgift skall den nyauppgiften föras in i registret. Som regel gäller att registreringsmyndighetskall kungöra varje införing i eller avförande ur register i tidning. Uppgifterur samtliga register kungörs f n. i Post- och .