bet · G001KrU1 · 1976-12-31 00:00:00 — medanledning av motioner om kostnaderna för undersökning m. m. av fast fornlämning I detta betänkande behandlar utskottet följandemotioner, vilkas behandling på förslag av kulturutskottet i betänkandet1975/76:42 uppskjutits till 1976/, nämligen 1975/76:184 av () vari hemställs attriksdagen hos regeringen begär förslag innebärande att undersökning ochåtgäi-d som berör fast förnlämning i anledning av allmänt eller större enskiltarbetsföretag betalas över statsbudgeten, 1975/76:1318 av i m. fl. (s)vari hemställs att hos regeringen begär utredning och förslag rörandefördelningen . och finansieringen av kostnader i samband med utgrävning avkulturlager i mark avsedd för bostadsbebyggelse. Utgångspunkt för båda motionerna är bestämmelsernai 6 och 9 §§ i lagen (1942:350) om fornminnen (omtryckt 1976:442). Lagenshuvudprincip är att fast fornlämning skall bevaras. Tillstånd att rubba,förändra eller borttaga sådan fornlämning kan dock meddelas av ,om fomlämningen finnes medföra hinder eller olägenhet som ej står i rimligtförhållande till dess betydelse. Vid sådant tillstånd för fogas de villkor somanses skäligen erforderliga. Om det med anledning av allmänt eller störreenskilt arbetsföretag som berör fast fornlämning erfoi-dras särskildundersökning av fomlämningen eller särskild åtgärd för att bevara den skallkostnaden härför åvila företaget, om det inte på grund av särskildaförhållanden finnes obilligt. I motionen 1975/76:184 framhålls att kostnadernaför utgrävning enligt 9 S i fornminneslagen ibland faller på mycket storabyggföretag som kan bära dem utan alltför stora svårigheter. I många falldrabbar emellertid kostnaderna också mindre företag och enskilda personer somdå får vidkännas ett kraftigt ekonomiskt avbräck. Även för mångakommianei" kan det bli fråga om avsevärda kostnader, ofta oförutsedda ochdärför ibland svåra att finansiera. Ett annat problem gäller vem som slutligtskall bära kostnaderna - kommunen eller i förekommande fall de enskildahyresgästerna i ett nybygge. Motionären uttalar också att undantagsregeln i 9§ om befrielse från skyldigheten att bestrida kostnaderna inte hindrat att detuppkommit svåra ekonomiska konsekvenser vid byggföretag. KrU 1976/77:1 2 I motionen 1975/76:1318 uttalas att kostnaderna förutgrävning av forn- lämningar i orter som ligger på medeltida kulturlager till sin storlek beror på vilka anvisningar meddelar. Statsmedel synes ej utgå i sådan omfattning - säger motionärerna - att de täcker kostnaderna. Detta medför en belastning på fastighetsägarna och ytterst en kostnad för dem som bor i ifrågavarande fastigheter. Motionärerna anser att hela kost naden för utgrävningarna bör täckas med statsmedel i de fall där byggnader uppförs med statliga bostadslån. De uttalar vidare ett önskemål om en rättvis kostnadsfördelning mellan orter som ligger på kulturhistoriskt intressant mark och orter som inte gör det. Motionärernauttalar också som sin mening att eller "dessregionala organ" bör svara för hela kostnaden för de arbeten som utförsmen framhåller att även andra former för kostnadsansvar ochkostnadsfördelning bör kunna övervägas. Vid riksdag behandlade tredje lagutskotteti betänkandet nr 38 frågan om behovet av en utredning angående dedittillsvarande verkningarna av bestämmelserna i fornminneslagens 9§ omskyldighet att bekosta undersökning av fast fornlämning. i fråga om tiH-lämpningen av undantagsregeln i nämnda paragraf ättfrågan huruvida det allmänna i större utsträckning än dittills borde svara förkostnaderna borde bedömas med försiktighet även om det i enstaka fall kundevara motiverat med en ökad insats av allmänna medel. Utskottet, framhöll ocksåatt en : utvidgning av det allmännas ersättningsskyldighet kunde få olämpligakonsekvenser. Utskottet ansåg emellertid att utvecklingen på samhällsbyggandetsområde finge anses ha gått så långt, att kostnaderna för undersökning ellerbevarande av fast fornlämning i en del fall fått större ekonomisk betydelse änsom kunnat förutses, vid fornminneslagens tillkomst. Utskotteit föreslog gjorde en utredning för att få underlag för en bedömning : av huruvida detvore motiverat med en lagändring. Riksdagenanslöt sig till tredje lagutskottets ståndpunkt och anhöll alltså om den avutskottet förordade utredningen. Utredningav musei- och utställningssakkunniga (MUS 65) Den av begärda utredningen genomfördes av1965 års musei-och utställningssakkunniga som i betänkandet Kulturminnesvård(SOU 1972:45, s. 149) anförde bl. a. följande. I 9§ fornminneslagen avses det fall att det medanledning av,allmänt eller större enskilt arbetsföretag behöver företagassärskild undersökning av fast fornlämning eller vidtagas särskild åtgärd föratt bevara den. Bestämmelsen fastslår principen att kostnaden för sådanundersökning eller KrU1976/77:1 3 åtgärdskall åvila företaget, om det icke på grund av särskilda förhållanden finnesobilligt. Det får alltså i dylika fall i första hand bli en uppgift förarbetsföretaget att ta ställning till huruvida företaget med bibehållen lönsamhetkan bära den extra kostnad som en arkeologisk undersökning utgör. Attförekomsten av fasta fornlämningar kan orsaka ökade kostnader får inte hellerses som något för kulturminnesvårdsområdet unikt. Som jämförelse må nämnas denstegring av exploateringskostnaderna som förorsakas av de särskilda åtgärdersom måste vidtagas på grund av dåliga grundförhållanden. Borttagande av fastfornlämning motiveras i regel av att marken skall utnyttjas för takt,bebyggelse eller för andra anläggningar. Tillståndet att undersöka ochavlägsna fomlämningen innebär ett upphävande av den inskränkning inyttjanderätten som lagskyddet medför. Kostnaderna för den arkeologiskaundersökning som måste föregå ett friare utnyttjande av marken är därmed enutgiftspost som måste vägas mot den markvärdestegring som inträder sedanfomlämningen avlägsnats. Grävningskostnaden bör därför ingå som en del i denkalkylerade totalkostnaden. De sakkunniga förklarade sig finna att ingaprincipiella skäl talar för en ändring av fornminneslagens 6 och 9 §§. Desakkunniga undersökte också hur undantagsbestämmelsen i 9 § tillämpats och hurman i dessa fall hanterat kostnadsfrågan. Härom anför de sakkunniga bl.,a.följande. De sakkunniga har kiinnät konstatera att företageni vissa fall har påtagit sig betydande kostnader för att frigöra mark frårifornlämningar. Det synes sammanhänga med att utgrävningskostnaderna i allmänhetkan fördelas på ett större exploateringsobjekt, vilket innebär att ävenbetydande kostnader för åtgärder enligt fornminneslagen har kommit att utgöraendast en obe tydlig del av den totala produktionskostnaden. De sakkunnigaanser att kostnaderna i sådana fall inte kan få någon inverkan påhyressättningen. Iäldre stadskärnor kan kombinationen av begränsad byggnadsrätt och förekomstenav djupa kulturläger samverka.till att kostnaderna för arkeologiskaundersökningar blir orirnligt höga i förhållande till produktionskostnaden.Eftersom nybyggnadsverksamheten i städernas centrala delar ofta har gälltservicefunktioner såsom kommunala förvaltningslokaler, varuhus,, banker o. d.har frågan om kostnadssubventionering endast sällan varit aktuell. I vissafall dä kostnaden blivit mycket hög har dock ofta den vetenskapligaarbetsledningen, dokumentationen och i vissa fall även administrationen utankostnad för företaget tillhandahållits av eller. Detta har i realiteten inneburit en viss sub-ventionering medkommunala eller statliga medel. Vidare har möjligheten att genomförautgrävningarna som kommunalt beredskapsarbete utnyttjats av kommunerna. Påmotsvarande sätt hårde kulturminnesvårdande organen även sökt bistå privatabyggnadsföretag i situationer då skäl förelegat att tillämpaundantagsbestämmelsen i fornminneslagens 9 §. I vissa fall har direkta bidragutgått av det anslag som står till förfogande förbidrag till uppdragsgivare som genom uppdragsverksamhetens taxesättningbelastas med alltför höga utgrävningskostnader. I andra fall har bidragerhållits av fondmedel eller genom anslag från andrafondförvaltningar. Genomatt de kulturminnesvårdande organen utnyttjat de möjligheter tillsubventionering som undantagsbestämmelsen i 9? ; medger har de av motionärernabefarade konsekvenserna kunnat undvikas. KrU1976/77:1 4 harsåledes inte funnit stöd för att grävningskostnaderna i nämnvärd grad harpåverkat hyressättningen. På grundval av föreliggande erfarenheter kan grävningskostnadernainte heller förmodas leda till sådana konsekvenser. Såsom framgår avden livliga byggnadsverksamheten i stadskärnorna torde icke hellergrävningskostnaderna ha inverkat på viljan till investeringar i städernascentrala delar. ' Utskottet har inhämtat,yttrande över motionernafrån . I yttrandet redovisar ämbetet inledningsvis vadtredje lagutskottet vid riksdag samt MUS 65 anfört angåendekostnaderna för undersökning av fast fornlämning. Ämbetet anför vidareföljande. Ämbetet finner det rimligt att kommunerna i vissafall aktivt deltar i finansieringen. Ett kommunalt engagemang skulle t. ex.kunna ske genom kommunalt markförvärv, varigenom kostnaden för de arkeologiskaundersökningarna kunde fördelas på ett sådant sätt att man undviker en ickeönskvärd markvärdeutveckling. Desakkunniga föreslog att grundprincipen i 9 § fornminneslagen skulle bibehållas.Man föreslog även att det anslag som ämbetet förfogar över skulle varadimensionerat så att det kan användas icke enbart för ämbetetsuppdragsverksamhet utan även för grävningar i annans regi. Ämbetets möjlighetertill nedskrivning är av ekonomiska skäl f. n. begränsade. Genom en vidgadtillämpning av 9 § vore det möjligt att bistå kommuner och enskilda personer istörre utsträckning. Det synes i så fall lämpligt att ämbetet disponerar ettsärskilt förslagsanslag för ändamålet. Beslutsfunktionenenligt fornminneslagen decentraliserades till i samband medkulturminnesvårdens omorganisation . Syftet härmed var bl. a. attstarkare integrera kulturminnesvårdens bevarandeplanering i den kommunala ochregionala planeringen. Decentraliseringen bör också öka förutsättningarna föratt kostnadsaspekten vid arkeologiska undersökningar beaktas på ett tidigtstadium i samband med planering av eventuell nybebyggelse. Nedskrivning avkostnader enligt 9 § kommer dock som att ske genom ämbetets prövning. Ämbetethärpå skilda sätt informerat berörda kommunerom innebörden i fornminneslagenoch om vilka kostnader som är förenade med de arkeologiska undersökningarna.Dessa synpunkter har ämbetet bl. a. utvecklat i en PM till kommunernasbyggnadsnämnder m. fl. angående kulturlager i tätorter. För att kunna möta deproblem som är förknippade med de arkeologiska undersökningarna,förutsätts bl:a.-en mer medveten planering samt bättre information till markägarna. Ämbetethar även igångsatt ett vidgat inventeringsarbete avseende kulturlagren i våramedeltida städer. Detta arbete sker i samarbete med de lokala museerna ochberörda kommunala organ. Medhänvisning till vad som ovan anförts vill ämbetet hävda att någon ändring avfornminneslagens regler f. n; inte synes aktuell. En till nuvarandeförhållanden anpassad tillämpning av 9 5 synes i stor utsträckning kunnatillgodose de synpunkter som föranlett motionerna. Det är en självklar uppgiftför ämbetet att följa utvecklingen inom det berörda området och därviduppmärksamma om förhållandena ändras så alt de förutsättningar som de KrU 1976/77:1 5 ovannämndatidigare företagna utredningarna utgick ifrån inte längre gäller. Med hänsynhärtill finner ämbetet icke f. n. en sådan utredning som motionärerna föreslårmotiverad. Däremot ämnar ämbetet föreslå att ett särskilt förslagsanslaginrättas inom ämbetets budget för sådana utgifter som föranledes av 9 §fornminneslagen. I 1 § fornminneslag fastslås somhuvudregel att "fasta fornlämningar, bevarande minnet av fäderneslandetstidigare inbyggare", inte får förändras, skadas eller borttagas. Undantagfrån huvudregeln kan dock medgivas. Tillstånd att mbba, förändra eller borttagafast fornlämning kan nämligen meddelas av om fomlämningenbefinnes medföra hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållandetill dess betydelse. Sådant tillstånd kan förknippas med de villkor som ansesskäligen erforderliga. Om det med anledning av allmänt eller större enskiltarbetsföretag som berör fast fornlämning erfordras, att särskild undersökningav fomlämningen företages eller särskild åtgärd vidtages för att bevara den,skall kostnaden härför åvila företaget, såvitt det inte på grund av särskildaförhållanden finnes obilligt. Gemensamtför de båda motioner som utskottet behandlar i detta betänkande är attnuvarande regler i fornminneslagens 9 § om kostnadsansvaret vid undersökningav fast fornlämning inte anses tillfredsställande. I båda motionerna hemställsatt hos regeringen skall begära förslag om ändring i dessa regler.Enligt motionen 1975/76:184 bör det begärda förslaget innebära att undersökningoch åtgärd som berör fäst fornlämning och föranleds av allmänt eller störreenskilt byggnadsföretag skall betalas av statsmedel. I motionen 1975/76:1318hemställsatt begärförslag om fördelningen och finansieringen avkostnader i samband med utgrävning av kulturlager i mark avsedd förbostadsbebyggelse. Utskottetvill först konstatera att väsentliga synpunkter på bakgrunden till de ifornminneslagens 9 § meddelade bestämmelserna om kostnadsansvaret vidundersökning av fast fornlämning anförts av tredje lagutskottet vid i dess betänkande 38. Behovet av en ändring av ifrågavarande reglerhar därefter undersökts av MUS 65. Resultatet härav blev att de sakkunniga inteansåg att det fanns anledning att ändra lagreglerna men däremot att det voreönskvärt att hade större resurser att enligtundantagsregeln i 9 § själv träda in och bära hela eller en del av kostnaderna. Utskottetär medvetet om att ifrågavarande bestämmelser i fornminneslagen ibland kanmedföra ganska avsevärda olägenheter för det berörda arbetsföretaget. Särskiltmarkant kan olägenheten bli då förekomsten av en fornlämning, som måsteundersökas, medför att hela företaget försenas och därmed fördyras. Det,ärockså förståeligt att den som belastas med utgifter av ifrågavarande slagkänner sig försatt i en oförmånlig situation KrU1976/77:1 6 iförhållande till den som inte är i motsvarande läge. Som exemplifieras imotionen 1975/76:1318 kan en jämförelse av samma slag också göras mellan olikaorter. Bakomde bestämmelser i fornminneslagen som är i fråga ligger en medveten strävanatt väga olika intressen mot varandra. Undantagsbestämmelsen i 9 § gör detmöjligt att avvika från huvudregeln om kostnadsansvaret. I vilken utsträckningundantagsregeln kan tillämpas beror givetvis på vilka resurser man har att påannat sätt bestrida de kostnader som det aktuella arbetsföretaget blir befriatfrån. Utskottet som vill betona angelägenheten av att detta beaktas vidavvägningen av anslag anser inte att hosregeringen bör begära förslag om ändring i nu ifrågavarande bestämmelser.Utskottet avstyrker därför motionerna 1975/76:184 och 1975/76:1318. att avslårmotionerna 1975/76:184 och 1975/76:1318. Närvarandevid ärendets slutbehandling: herrar i (s), (),i Agnas (m), (), i Ulfsbyn (c), (), fruFrasnkel (fp), i (s), herrar (). (),(), (), herrar (). () och frökenÖhrsvik (s).