bet · G001KU25 · 1976-12-31 00:00:00 — Detta är självfallet av särskildbetydelse i styrelsen och de specialreglerade nämnderna. Undersenare år har antalet heltidsengageradeförtroendemän ökat avsevärt. Dettasammanhänger inte minst med kommunsammanläggningarna. var sammanlagt338 förtroendevalda engagerade på heltid i 200 av de 278 kommunerna. Ilandstingskommunerna började förtroendevalda att engageras på heltid främstunder . hade 20 landstingskommuner sammanlagt 57heltidsengagerade förtroendevalda. Dennautveckling har skett utan att någon omfattande principiell diskussion om deheltidsengagerade förtroendemännens ställning från kommunalrättslig synpunkthar ägt rum. I samband med den nu aktuella reformen av kommunallagen haraktualiserats främst vissa praktiska frågor rörande de heltidsengageradeförtroendemännens närvarorätt i olika nämnder där de inte är ordinarieledamöter eller suppleanter. En annan fråga är om interpellation bör kunnaställas även till sådana heltidsengagerade förtroendemän som inte har uppdragsom ordförande i nämnd. mening bör frågan om de heltidsengagerade förtroendemännensställning så långt möjligt bestämmas med hänsyn till de lokala förhållandena ikommunerna resp. landstingskommunerna. Utvecklingen mot allt flerheltidsengagerade förtroendevalda har ibland varit nödvändig KU 1976/77: 25 27 föratt politikerna och partierna skall kunna bevara ett siarklförlroende-mannainflytande över den kommunala förvaltningen. Enligt utskottetkommer det även att vara nödvändigt i många kommuner att en ellerftera förtroendevalda ägnar hela sin arbetstid ål kommunall arbete. Utskottetvill i detta sammanhang även understryka betydelsen av att de kommunalaförtroendemännen flr bättre möjligheter att åta sig uppdrag av deltidskaraktär.När rätten att erhålla ledighet från ordinarie arbele för alt fullgörakommunalt uppdrag blir lagfäst torde det också bli lättare för vissakommunmedlemmar att åta sig sådana deltidsuppdrag. Enligt utskottets meningbör inte någon principiell skillnad göras mellan de heltidsenga-geradesarbetssituation och den för övriga förtroendevalda, utan det avgörande är attalla förtroendemän får tillräckliga möjligheter att utföra sina uppdrag på detsätt som anses lämpligt i resp. kommun. En ytterligare markerad särställningför de heltidsengagerade bör enligt utskottets mening så långt möjligtundvikas. Itvå avseenden är det dock som framhållits nödvändigt att särskilt uppmärksammade heltidsengagerades roll i det kommunala arbetet. Vad beträffar rätlen att ifullmäktige eller ställa interpellation lill dessa förtroendevaldahar utskottet redovisat sin syn härpå i avsnittet om de beslutande organensslällning (s. 19-20). Frågorsom rör de heltidsengagerades närvarorätt i nämnderna aktualiseras främst ikommuner och landstingskommuner med stora förvaltningar, som är indelade iansvarsområden eller rotlar. anför att en nämnd ibland kanbehöva inhämta upplysningar från en heltidsengagerad förtroendeman som inte ärledamot i nämnden. Men detta gäller enligt utredningen även andra förtroendemänän de heltidsengagerade. Utredningen föreslår därför att det föreskrivs altvarje nämnd själv skall få avgöra, om en förtroendevald som inte tillhör nämndenskall tillkallas. Utredningen föreslår ingen ändring beträffande borgarråden iStockholms kommun, vilka enligt gällande regler har närvaro- och yttranderätt ikommunstyrelsen, där de inte kan vara ledamöter. anför i propositionen att han delar utredningens ståndpunkt att deheltidsengagerades ställning i organisationen bör avgöras av kommunerna ochlandstingskommunerna själva efter de lokala förutsättningarna. I propositionenföreslås en ordning som innebär att kommunfullmäktige resp. fårrätl att i reglemente eller i särskilt beslut föreskriva att förtroendevaldskall få närvara och yttra sig vid sammanträde med nämnd, även om han inte ärledamot eller suppleant i nämnden. Med närvarorätten följer inte rätt all deltai besluten eller att framställa förslag eller reservationsrätt. Däremot får densom givits närvarorätt också rätt att få avvikande mening antecknad tillprotokollet. Ipropositionen framhålls att möjligheten all medge närvarorätt och yttranderätti första hand bör tillämpas när det gäller heltidsengagerade förtroendemän somhar övergripande uppgifter och som saknar ordförandeupp- KU1976/77: 25 28 drag inom sitt ansvarsområde. Bestämmelsen bör också kunnautnyttjas för minoritetsföreträdare och för ordförande i kommunstyrelse ochförvaltningsutskott som inte är heltidsengagerade. Närvaro- och yttranderättenkan, enligt förslaget, begränsas till att avse viss nämnd eller vissa ärendeneller grupper av ärenden. Enligt utskottets mening kan den föreslagna möjlighetenför kommun och landstingskommun att besluta om viss närvaro- och yttranderätt inämnderna för vissa förtroendevalda, vilka inle är ledamöter eller suppleanteri resp. nämnd, tillgodose ett viktigt behov. Som bestämmelsen utformats blirden tillämplig inte endast på heltidsengagerade förtroendemän utan också påledamol och suppleant i fullmäktige, styrelsen eller annan nämnd ellerberedning. Utskotlel tillstyrker detta förslag. Härigenom får kommunerna resp.landstingen möjligheter att planera sin organisation så att nödvändigasamordningsuppgifter kan ulan alt fler förtroendevalda måste engageraspå heltid. Utskottet anser att arbetsförutsättningarna för samtligaförtroendevalda måste ägnas fortsatt uppmärksamhet. I vissa fall kanheltidsuppdrag vara nödvändiga och önskvärda. I andra fall kan däremotuppgifterna med fördel delas upp på flera dellidsuppdrag. Med den ipropositionen föreslagna lösningen får kommunerna och landstingskommunerna idessa frågor stor frihet att anpassa sin organisation lill de lokalaförutsättningarna. Ulskoltel tillstyrker propositionens förslag i denna del. 1 proposiiionen föreslås en allmänbestämmelse i kommunallagen om kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskoitetsövergripande ansvar för den kommunala informationen till medborgarna. Sombestämmelsen är utformad kan den samordnande informationsverksamheten uppdrasåt ett arbetsutskott inom kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet ellerlill en särskild informalionsnämnd. Utskottet delar föredragande statsrådets uppfattning attden kommunala och landsiingskommunala informaiionen blir alll väsentligare itakt med den kommunala och landstingskommunala verksamhetens ökade omfattning.Detta gäller både information om kommunerna och landstingskommunerna somserviceorgan och informationens roll i den demokratiska processen. Särskiltviktig från den sistnämnda synpunkten är informationen om den kommunalaplaneringen. För ett demokratiskt inflytande över kommunernas ochlandstingskommunernas planeringsarbete krävs ett rikhaltigt och lämpligtutformat informationsmaterial på olika stadier i planeringsprocessen. Att samordna kommunernas och landstingskommunernas arbetemed informationsfrågorna är en viktig uppgift. Del är enligt utskottets meninglämpligt all ansvaret för detta arbete åvilar ett särskilt kommunalt organ. KU 1976/77: 25 29 Kommunernaoch landstingskommunerna bör själva fl avgöra vilket organ som bäst kan skötadenna funktion. Här kan lokala förhållanden skapa olika förutsättningar i olikakommuner och landstingskommuner. Vidbedömningen av informationsfrågorna är det enligt utskottets mening viktigt attbeakta att information om det kommunala arbetet inle får betraktas som någotsom är avskilt från den kommunala verksamheten i övrigt. De kommunalaförvaltningarna måste präglas av öppenhet och tillgänglighet förkommuninvånarna. Att informera om den egna verksamheten måste ses som ettnaturiigt led i arbetet. Genom kontakter med massmedia och folkrörelser, genomatt utnyttja folkbiblioteken som "informationscentraler" och genomolika former av uppsökande verksamhet kan kommunerna underiätta för medborgarnaatt följa det kommunala arbetet. Särskild vikt måste fästas vid ansträngningarsom underiättar för s. k. resurs- och informationssvaga grupper att tillvaratasina rättigheter och tillgodogöra sig den kommunala servicen.Demokratiutredningen har ägnal informationsverksamheten stort intresse i sittarbete och redovisar ett flertal uppslag som enligt utskottet är värdabeaktande i kommunernas fortsatta arbete med dessa frågor. Utskottetvill avslutningsvis i delta avsnitt uppmärksamma den principiellt viktigagränsdragningen mellan samhällets informationsverksamhet och den information ompolitiska ståndpunkter och värderingar som bör skötas av partierna. En utbyggdkommunal information kan underiätta för partierna att nå ut med sittinformationsmaterial men kan aldrig och bör inte heller ersätta den avpolitiska värderingar präglade information som måste ligga till grund förväljarnas bedömning av partiernas arbete. I de nya större kommunerna och ilandstingskommunerna vilar ett ännu större ansvar än tidigare i detta avseendepå de politiska partierna. En vital demokrati kräver ett ständigtväxelspel mellan de förtroendevalda och allmänheten. har ägnat ett stort intresseåt frågan om hur man skall fl till stånd en vidgad medverkan och ett ökatlokalt inflytande för medborgarna även mellan valen. Utredningen anser attutvecklingen ytteriigare understryker behovet av en välfungerande och medborgerligt förankrad representativ styrelseform. Samtidigthar samhällsutvecklingen ökat kraven på breddade och mer mångsidiga former förärendenas beredning. Enligt utredningen är det inte möjligt an föreslå någonbestämd lösning på delta område. 1 stället har angetts och rekommenderats fleraolika slag av åtgärder, som det bör ankomma på kommunerna ochlandstingskommunerna att pröva alltefter de lokala förutsättningarna. Dereformmöjligheter som främst har övervägts av utredningen är dels en fördjupadkommunikation via partier, andra folkrörelser, samman- KU 1976/77: 25 30 slutningaroch lokala grupper, dels förändringar i den kommunala organisationen(tillskapandet av lokala organ såsom kommundelsråd och lokala styrelser vidinstitutioner), dels kommunala folkomröstningar och opinionsundersökningar.Frågan om olika lokala organ tas också upp i motionerna 1975/76:913 av herrSchött (m), 1975/76:1980 av m. fl. (m) och 1976/77:5 av . (vpk). Vadbeträffar möjligheterna att mer än engagera partierna och övrigafolkrörelser i arbetet med att skapa ökade möjligheter för medborgarna attpåverka den kommunala verksamheten anför utredningen att många initiativ kantas utan att några lagstiftningsåtgärder är erforderiiga. Utredningensundersökningar av de förtroendevaldas arbetssituation har emellertid visat attutrymmet för en bred parti verksamhet inte sällan är begränsat av tidsskäl.Partierna har ofta svårigheter när det gäller att få fram ett lämpligtfaktaunderiag som behövs för deras interna verksamhet. Utskottetdelar utredningens uppfattning att del är väsentligt att på olika sättunderiätta för partierna att aktivt informera om kommunens planer och andrafrågor av intresse för medborgarna. När det gäller övriga folkrörelser finnsdet också många uppslag i utredningens förslag som är värda beaktande.Kommunerna kan t. ex. genom vidgade remissförfaranden bereda folkrörelser ochandra lokala föreningar möjlighet att della. Konferenser, tillfälligareferensgrupper samt permanenta samrådsorgan utgör andra former av kontaktermellan kommunen och olika grupper vid sidan av de politiska partierna. Lokalaförutsättningar måste här bli avgörande för hur kommunernas ochlandstingskommunernas ansträngningar att engagera fler medborgare ibeslutsprocessen utformas. Utskottet vill dock, liksom föredragande statsrådeti propositionen, betona vikten av att den fria och självständiga roll somfolkrörelserna har i vårt land kan behållas. Folkrörelserna måste alltså självafå avgöra i vilken mån och på vilket sätt som ett vidgat samspel skall kommatill stånd i förhållande till de kommunala organen. Ett annat medel för att bredda kontaktytorna mellankommunerna resp. landstingen och kommuninvånarna kan vara att ändra denkommunala organisationen. Utskottet har redan pekat på möjligheterna att delsöka antalet nämnder, dels öka antalet ledamöter i de nämnder som har flledamöter. En annan möjlighet är att inrätta kommundelsorgan med övergripandeuppgifter och lokala styrelser vid kommunala institutioner. Beträffande bådadessa alternativ pågår försöksverksamhet i kommunerna.Demokratiutredningen har följt denna försöksverksamhet och rekommenderar attden fortsätter. Igällande rätt finns en viktig skillnad mellan de s. k. kommundelsråden ochinstitutionsstyrelserna. De senare övertar förvaltningsuppgifter som annarsåligger annat kommunalt organ. De för därmed en ställning motsva- KU 1976/77: 25 31 randeen fakultativ nämnd. De bestämmelser som gäller för dessa blir därmedtillämpliga även för institutionsstyrelserna. Kommundelsråden kan inte ges enmotsvarande ställning. En huvudprincip enligt kommunallagarna är nämligen attvarje kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet. För varjeförvaltningsområde skall det i princip finnas elt enda förvaltningsorgan förhela kommunen. Denna huvudregel innebär att nämnderna var och en inom sittuppgiftsområde skall ansvara för förvaltning och verkställighet. Detta medföratt förvaltning och verkställighet i ett och samma ärende måste ligga hos ennämnd och sålunda inte kan fördelas mellan flera. Ett undantag från dennaprincip är dock de sociala distrikts-nämnderna, vilka var och en inom sittdistrikt avgör ärenden som avser vård, behandling eller annan åtgärdbeträffande enskild person. Lokalaorgan med förvaltande och verkställande uppgifter kan alltså i princip inteinrättas. Kommundelsråd kan därför f. n. endast ges beredande och rådgivandeuppgifter. De kan t. ex. fl till uppgift att hålla kontakt med invånarna i endel av kommunen, att förmedla information till och från dessa, att göraframställningar hos kommunstyrelsen och andra kommunala organ samt att avgeyttranden i frågor som hänskjuls till dem. Demokratiutredningenföreslår i sitt belänkande att kommundelsorganen skall vara frivilliga och attkommunerna själva skall fö bestämma arbetsformerna för dem. Enligt utredningenframstår det som önskvärt att kommunerna i så stor utsträckning som möjligtför bestämma om arbetsuppgifter, områdesindelning, antal ledamöter osv.Utredningen anser dock att kommundelsorganen bör ges ökade uppgifter ochutökade lokala resurser i förhållande till vad som vanligen varitfallet. Kommunerna bör ges rätt att ange i reglemente att kommundelsorganenskall kunna väcka frågor i kommunfullmäktige. Ledamölerna bör enligtutredningen liksom väljas genom indirekta val av kommunfullmäktige.Vidare rekommenderar utredningen att kommunerna i reglemente anger att yttrandefrån kommundelsorganen skall inhämtas i vissa frågor och bör inhämtas i andra.Ulredningen rekommenderar också att kommundelsorganen utarbetarkom-mundelsrapporl . Beträffandede s. k. institutionsstyrelserna föreslår demokratiutredningen att kommunernaresp. landstingskommunerna även i fortsättningen skall kunna inrätta sådana vidt. ex. ungdomsgårdar, ålderdomshem och fritidsanläggningar. Dessa skall enligtutredningen ha ansvaret för skötseln av institutionen och utgöra en kontaktlänkmellan medborgarna och den kommunala verksamheten. Utredningen anser attlokala styrelser som består enbart av förtroendevalda och som väljs avfullmäktige stämmer bäst överens med traditionella kommunaldemokratiskaprinciper. Utredningen förordar ytteriigare försök i kommunerna med lokalastyrelser. Frågan om de anställdas ställning i förhållande tillinstitutionsstyrelserna kommer alt prövas under utredningens fortsatta arbete.Därvid kommer även att övervägas KU 1976/77: 25 32 s.k. blandade organ, dvs. organ där såväl förtroendevalda som företrädare för deanställda är ledamöter. mening är såväl kommundelsorgan som lokala institutionsstyrelserinslag i den kommunala organisationen som är värda stor uppmärksamhet.Utskottet tillstyrker en fortsatt försöksverksamhet med institutionsstyrelser.Genom att dessa blir att betrakta som fakultativa kommunala nämnder kräver ensådan försöksverksamhet, som framhålls i proposiiionen, inle någralagstiftningsåtgärder. Det är dock enligt utskottets mening väsentligt altfrågan om de anställdas inflytande i samband därmed uppmärksammas ytteriigarenär demokraiiulredningen redovisar återstoden av sitt uppdrag. a. frågan om inrättande av s. k. partssammansatta organ med företrädareför de anställda samt för de kommunala arbetsgivarna. Frågan omkommundelsorganens framlida ställning och arbetsformer är mer komplicerad. Debegränsningar som gäller beträffande möjligheterna alt gekommundelsorganen arbetsuppgifter av olika slag bör enligt utskottets meningövervägas ytteriigare. Delta gäller också kommundelsorganens sammansättningoch valsätt. Med den i propositionen föreslagna lagstiftningen blir del intemöjligt för kommunerna att utse ledamöter lill kommundelsorganen genom direktaval. Genom att kommundelsorganen för ställning som beredningar kan de inte utanvidare garanteras fö en politisk sammansättning som motsvarar partifördelningeni resp. kommundel. För att en sådan ordning skall komma till stånd krävs att minoriteteni fullmäktige avslår från att begära att den proportionella valmetoden skallanvändas. Partierna kan då komma överens om all kommundelsorganen skall ges enviss politisk sammansättning och förrätta val i enlighet härmed. Alt undanröjade begränsningar som gäller rörande kommundelsorganens kompetens ochvalförfarandel aktualiserar flera problem av praktisk och principiell innebördsom, enligt utskottets mening, måste övervägas ytterligare, innan beslut kanfattas därom. Särskilt bör undersökas möjligheterna att ge de kommuner somönskar det rätt att inrätta direktvalda kommundelsorgan med beslutande ochverkställande uppgifter. En sådan möjlighet för kommunerna att fakultativtinrätta kommundelsorgan stämmer bäst överens med utskottets allmännainställning att kommunerna bör ges största möjliga frihet att själva beslutaorn sin organisation. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att det ocksåi regeringsförklaringen framhålls att kommunerna skall ges möjligheter attinrätta distriktsnämnder och direktvalda kommundelsråd. Medhänvisning till det ovan anförda föreslår utskottet alt motionerna1975/76:913,1975/76:1980 och 1976/77:5,de sistnämnda såviunuäri fråga, ansesbesvarade. KU 1976/77: 25 33 Demokratiuirednigen har också övervägt frågan omkommunernas rätt att anordna s. k. kommunala folkomröstningar. Utredningenanser att starka skäl kan riktas mot att omröstningar och opinionsundersökningarblir ett vanligt inslag i den kommunala demokratin. En sådan ordning är enligtutredningen svår att förena med kravet på en fungerande representativ styrelseformför kommunerna och landstingskommunerna. Utredningen föreslår att man i förstahand bör överväga utredningens övriga förslag, innan man i kommunerna ochlandstingskommunerna överväger beredningsformer liknande folkomröstningar.Utredningen föreslår med hänsyn härtill ingen särskild lag om ett kommunaltfolkomröstningsinstitut. Föratt undvika oklarhet om rättsläget föreslås emellertid en bestämmelse i den nyakommunallagen av innebörd att fullmäktige för besluta att synpunkter förinhämtas från medlemmar i kommunen resp. landstingskommunen som ett led iberedningen av ärende, som det tillkommer fullmäktige alt handlägga. Därvidskall, om så behövs, valnämnd kunna anlitas, om inte nämndens lagstadgadeuppgifter i övrigt hindras därigenom. I ett särskilt yttrande, fogat tillutredningens betänkande, anför en ledamot (fp) bl. a. att det från flerasynpunkter är önskvärt att såväl en minoritet inom fullmäktige som en vissandel av medborgarna har rätt all i frågor av större betydelse förkommunmedborgarna påfordra rådgivande folkomröstning. Eftersom så storasvårigheter skulle vara förenade med att lagfästa och i praktiken tillämpa ensådan minoritetsrätt anförs dock att praktisk erfarenhet av den föreslagnalagstiftningen bör avvaktas innan frågan tas upp på nytt. Fråganom folkomröstning tas upp i motionerna 1975/76:1980 av m.fl. (m) och 1976/77:5 av m. fl. (vpk). I den förstnämnda motionen(m), vari hänvisas till motiveringen i motionen 1975/76:1979 av sammamotionärer, föreslås att hos regeringen anhåller om förslag tillsådan ändring i kommunallagen att kommun ges möjlighet att anordna rådgivandefolkomröstning. I den andra motionen (vpk) läggs fram elt lagförslag avinnebörd att fullmäktige för möjlighet att anordna rådgivande folkomröstning.Della bör enligt motionärerna särskilt ske i syfte att kartlägga opinionerkring frågor som inte har varit aktuella i den senaste valdebatten. Denuvarande kommunallagarna innehåller inga bestämmelser om kommunalafolkomröstningar, opinionsundersökningar eller liknande förfaranden. Fråganhar inte heller berörts i förarbetena till dessa lagar. Enligträttspraxis är elt kommunalt beslut om en allmän folkomröstning olagligt,åtminstone om valnämnden avses medverka. Däremot finns det inga formella hindermot att de partier som är representerade i fullmäktige anordnar en "allmänopinionsundersökning" genom en särskild valkommitté. Sådanaopinionsundersökningar har främst förekommit i samband med primärkommunalaindelningsförändringar. 3 1976/77. KU 1976/77: 25 34 iett delbetänkande (SOU 1975:46) lämnat en utförlig redogörelse för dessaomröstningar och erfarenheterna från dessa. Ipropositionen anrörföredragande statsrådet att starka invändningar kan resasmot kommunala folkomröstningar i olika former. I propositionen framhålls bl.a. att det inte är lämpligl att införa ett förfaitningsreglerat kommunallfolkomröstningsinstitut, eftersom en sådan lagstiftningsåtgärd skulle innebäraatt folkomröstningen som beredningsform betonades särskilt. I stället förordasen bestämmelse som klargör alt hinder inte möter mot alt kommunerna ochlandstingskommunerna, som ett led i beredningen av ett ärende som skall avgörasav fullmäktige, inhämtar synpunkter från kommunens eller landstingskommunensinvånare. Ett sådant beslut skall enligt propositionens förslag fattas avfullmäktige och bör, enligt motivuiialanden, ske "endast i sällsyntaundantagsfall". Däremot föreslås inle i propositionen någon bestämmelsesom gör det möjligt att anlita valnämnden i samband med sådanaopinionsundersökningar. Utskottet får för sin delanföra följande. Denrepresentativa demokratins princip innebär alt medborgarna vid regelbundetåterkommande val med allmän och lika rösträtt väljer en beslutande församling.Härigenom får de valda representanterna på medborgarnas uppdrag ansvaret förskötseln av de gemensamma angelägenheterna. Det politiska ansvaret utkrävssålunda främst vid de allmänna valen, men offentlighetsprincipen i förvaltningenliksom de under offentlig insyn och debatt avgjorda ärendena i de kommunalabeslutande församlingarna gör det möjligt för medborgarna alt hela lidengranska de förtroendevaldas handlande. Av stor betydelse för att denrepresentativa demokratin skall fungera väl är även att de politiska partiernakan samla medborgarna kring en målsättning och kanalisera och ge eftertryck åtmedborgarnas önskemål. Denyss nämnda principerna måste, enligt utskottet, även ligga tillgrund för den kommunala självstyrelsen. En urholkning av den representativademokratin eller en försvagning av de politiska partiernas möjligheter att görasig gällande i det kommunala livet bör sålunda inte komma i fråga. ärdet uppenbart att en vidgad medverkan från medborgarnas sida och ett ökatlokall infiytande för dessa även mellan valen är av stor betydelse för enfördjupning och vidareutveckling av den kommunala självstyrelsen.Samhällsutvecklingen har också, som utskottet framhållit, medfört ökade krav påbreddade och mer mångsidiga former för beredningen av de kommunala ärendena. mening kan en rådgivande omröstning i vissa fall varalämplig som ett led i beredningen av elt särskilt ärende av stor betydelse.Resultatet av en sådan omröstning kan fö stor betydelse för beslutet i en vissfråga, men det är ändå de förtroendevalda ledamöterna i den beslutandekommunala församlingen, kommunfullmäktige resp. , som har det fullaansvaret för beslutets innehåll.