bet · G001KU44 · 1976-12-31 00:00:00 — Färre än300 ärenden hade social-, handels-, bostads- och kommundepartementen. Minst avdem var kommundepartementet med ca 130 ärenden. En närmare analys av skillnaderna mellan departementenkommer att göras i det följande, där de tre huvudgrupperna avdepartementsärenden tas upp till behandling var för sig. skallemellertid nämnas att statistiska undersökningarav departementsärendena harföretagits i samband med att regeringsarbetetutretts. Dessa undersökningar ligger förhållandevis långt tillbaka i tiden ochhar redan av den anledningen begränsat värde som jämförelse. Härtill kommer atti ingen av dessa undersökningar lämnas närmare upplysningar om hur beräkningengått till, något som ökar osäkerheten i de slutsatser som sådana jämförelser KU 1976/77:44 B 37 skullekunna ge anledning till. Det har därför inte ansetts meningsfullt att användadessa undersökningar i jämförande syfte.' Departementschefens beslutanderätt i frågor som gällerdepartementets arbetsorganisation och personal grundar sig främst påbestämmelser i förordningen (1965:386, omtryckt 1974:834) med instruktion förregeringskansliet. Instruktionen tillämpas inom statsrådsberedningen och inomsamtliga departement med undantag av . För UD finns ensärskild instruktion (1965:857), som bl. innehåller bestämmelser imotsvarande hänseenden. Iinstruktionen för finns bestämmelser om arbetsfördelning m.m. inom departementen. Departementschefen får därutöver meddela ytterligareföreskrifter. Departementschefen lär också besluta om avvikelser fråninstruktionens bestämmelserom arbetsfördelning(13 >;). Med stöd av dettastadgande fastställer departementschefen bl. a. en arbetsordning fördepartementet. Departementschefensbeslutanderätt i personalärenden gäller bl. a. frågor om tjänstetillsättning,semester och annan ledighet samt vikariat. När det gäller tjänstemännen ilönegrad F 23/24 och däröver beslutar dock regeringen i vissa personalfrågor.Tjänster i dessa lönegrader tillsätts således av regeringen (22 ! ;) Likasåprövar regeringen fråga som gäller dessa tjänstemäns ledighet för "annatän sjukdom eller sådant allmänt uppdrag som meddelats av regeringen eller pågrund av regeringens bemyndigande, om ledigheten skall vara iföljd" (24 i). Ävenfrågor om upphörande av anställning prövas i allmänhet av departementschefen(27 ;;). Så är exempelvis fallet då tjänsteman uppnått den ålder som anges iavtal om statlig pension eller motsvarande avtal (lagen (1976:600) om offentliganställning () 7 kap. 3 ij) eller då tjänstemannen själv begärtentledigande. Även tvångsentledigande vid nedsatt arbetsförmåga på grund avsjukdom e. d. (7 kap. 4 5;) beslutas av departementschefen. Fråga omuppsägning av tjänsteman enligt lagen (1974:12) om anställningsskydd (7kap. 2 i;) prövas beträffande tjänst eller vikariat som regeringen tillsätterav regeringen och i övrigt av departementschefen. 1instruktionen för finns en generell delegationsregel. 'De undersökningar som här avses är; Betänkande angåendestatsdepartementens verksamhetsområden och arbetsformer m. m., avgivet av AxelSchotte, 1917. Utredningen angåendeslaisdepartementens organisation (SOU 1939:44) : II Regeringsarbeiet(SOU 1958:14) KU 1976/77:44 B 38 Denstadgaratt departementschefen får förordna tjänsteman i departementet eller idepartementens organisationsavdelning att avgöra ärende rörande departementetsorganisation som ankommer på departementschefen men "ej är av sådanbeskaffenhet att det bör avgöras av denne" (16 ij). Hur omfattandedelegationen får vara anges närmare för varje särskild typ av ärende, därbeslutanderätten enligt instruktionen ligger hos departementschefen. a.får tjänster i högst lönegrad F4 och annan personal med motsvarandelöneställning tillsättas av tjänsteman som departementschefen bestämmer (22ij). Även beslutanderätten i fråga om förläggning av personalens semester ochom annan ledighet än semester kan delegeras till tjänsteman i departementet (24>;). Delegation får vidare förekomma i ärenden som gäller upphörande avanställning på grund av pensionering eller på tjänstemannens egen begäran (27i;). När dessa delegationsmöjligheter utnyttjats är det vanligen departementetsexpeditionschef som erhållit beslutanderätten. Härskallytterligare nämnas,att i många författningar och även i avtal,som staten haringått med arbetsmarknadens parter, gäller i personalfrågor och liknande attbeslutanderätten tillkommer "myndigheten", "vederbörandemyndighet", "den myndighet hos vilken tjänstemannen är anställd"etc. Är en sådan bestämmelse tillämplig på departementen avses med "myndigheten"eller det motsvarande uttryck som använts vederbörande departementschef naturligtvis att det inte framgår klart av författningar elleravtalet i övrigt att annan myndighet åsyftas. Somexempel på författningar, där med "myndigheten" avses vederbörandedepartementschef, kan nämnas lagen (1976:600) om offentlig anställning,anställningsförordningen (1965:601) och allmänt resereglemente (1952:735). Utgångspunkten för den följande jämförelsen mellandepartementen i fråga om antalet departementsadministrativa ärenden är attantalet ärenden av detta slag bör vara i huvudsak proportionellt mot antaletanställda inom resp. departement. Som framgår av tab. 2 var emellertid antaletadministrativa ärenden inom några departement betydligt större resp. mindre änvad man hade anledning att vänta sig med tanke på personalstyrkan. KU1976/77:44 B 39 Antalet protokollförda statsrådsbeslut rörandedepartementsadministrationen och antalet anställda inom resp. departementunder Alla SB dep. -t- (utom Ju Fö S K Fi U Jo H A Bo I Kn UD) Antal administrati va beslut 218 107 89 118 157 157 191 69 140 91 83 39 1459 Antal anställda 190 120 91 84 198 140 90 78 96 72 97 38 1294 Antal administrati va beslut/Antal an ställda 1,15 0,89 0,98 1.40 0,79 1,12 2,12 0,88 1,46 1,26 0,86 1,03 1,13 Källa för uppgifterna om antal anställda:budgetpropositionen 1976 (prop. 1975/76:100) Ett särskilt stort antal beslut avadministrativ art (i förhållande till personalstyrkan) fattades inomjordbruksdepartementet. Antalet beslut var nästan dubbelt så stort som inomjämförbara departement. 1 den tabell som återfinns i underbilaga 1 redovisasantalet administrativa beslut uppdelade på olika ärendegrupper. Av denna tabellframgår att skilde sig markant från övriga departementbeträffande ärendegruppen tjänsteresor. Antalet protokollförda beslut inomdenna ärendegrupp var avsevärt större för än för någotannat departement. Detta förhållande beror till viss del påjordbruksdepartementets omfattande internationella verksamhet men framföralltpå en annorlunda praxis i fråga om registreringen av besluten om tjänsteresor.Enligt uppgift från statsrådsberedningen fattas i de flesta andra departementbeslut om tjänsteresor informellt och bekräftas formellt genom attestering avreseräkning. Även inom arbetsmarknads- och kommunikationsdepartementenvar antalet administrativa ärenden större än vad man hade anledning vänta sigmed hänsyn till antalet anställda. Tabellen i underbilaga 1 utvisar förarbetsmarknadsdepartementets del en "anhopning" av ärenden, som varstörre än för andra jämförliga departement, när det gäller två ärendegrupper,nämligen förordnanden och entlediganden att biträda inom departementet samtärenden som gäller löne- och ersättningsfrågor. Behovet av tillfälligt anställdpersonal inom detta departement torde få ses mot bakgrund av detberedningsarbete på del arbetsrättsliga området som pågick 1975 och som resulterade i propositionen om lag ommedbestämmanderätt i arbetslivet m. m. 1975/76:105). När det gäller kommunikationsdef)artementet kan ingaliknande "anhopningar" av ärenden urskiljas. Vid en jämförelse medandra departement i samma storleksordning kan endast konstateras att iflertalet ärendegrupper var antalet ärenden inom kommunikationsdepartementetnågot större. Anledningen torde vare sig ha varit en annorlunda praxis ellernågra andra KU 1976/77:44 B 40 speciellaförhållanden utan endast tillfälliga omständigheter. Blandde departement där antalet administrativa beslut var väsentligt mindre änpersonalstyrkan "motiverar" är av särskiltintresse. Departementet var - bortsett från UD -det största iantal anställda räknat. Till departementet hörde, som bekant, också departementensorganisationsavdelning (numera inom budgetdepartementet). Redan nu nämndaförhållanden aktualiserade för del på ett helt annat sättän för andra departement behovet av delegation av beslutanderätten iadministrativa ärenden. Detkan nu konstateras att de delegationsmöjligheter, som enligt vad som ovanframhölls finns i instruktionen för , under år 1975utnyttjades i betydande utsträckning inom . Delegationsbeslutav expeditionschefen eller av chefen för departementens organisationsavdelning(organisationschefen) förekom inom de administrativa ärendegruppernaförordnande och entledigande av personal, göromålsförord-nande,tjänstgöringsfrågor och lönefrågor. Det sammanlagda antalet sådana beslutuppgick till närmare 300, häri inräknat beslut av organisationschefenpå grund av delegation från annan departementschef än chefen förfinansdepartementet. Ocksådet förhållandevis låga antalet administrativa beslut inom försvars-, handels-och industridepartementen beror på att delegationsmöjligheterna utnyttjades.Inom övriga departement förekommer - såvitt framgår av protokollen - delegationinte alls eller i mycket begränsad utsträckning i administrativa ärenden. Rättsgrunderna för statsrådens beslutsbefogenheteri kommittéärenden är dels de bemyndiganden som regeringen beslutarge detstatsråd som föredrar förslaget till kommitténs direktiv, dels bestämmelser ikommittéförord-ningen (1976:119). . som denna undersökning avser,gällde ännu kommittékungörelsen (1946:394) i sin helhet. till största delen ersatts av kommittéförordningen. Ettregeringsbeslut om att bemyndiga chefen för visst departement eller annatstatsråd att tillkalla en kommitté innehåller i regel också föreskrifteromhögsta antalet ledamöter av kommittén. Vidare brukar statsrådet ges rätt attutseen av ledamöterna att vara ordförande och att besluta om sakkunniga,experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Bemyndigande i fråga omkommitténs rätt att samråda med statliga myndigheter och att inhämtaupplysningar och yttranden från dem förekom regelmässigt före ikraftträdandetav den nya kommittéförordningen men behövs numera inte då tillstånd härtill gesdirekt i 6 i; i förordningen. Enligt den gällandekommittékungörelsen krävdes departementschefsbeslut i följande frågor. måste ha departementschefens tillstånd för att få sätta i gång störreundersökning under medverkan av enskilda personer, företag ellersammanslutningar (2 ij första stycket). Medgivande av departementschef krävdesockså för att kommittén skulle 11 hålla sammanträde på annan ort än (3 ! ; första stycket). Detsamma gällde i fråga om att företa andra resor påstatens bekostnad än från och till hemorten vid arbetets början och slut samtvid dess ajournering (3 S andra stycket). Även för tryckning av betänkandebehövdes tillstånd av departementschefen (2 t; tredje stycket). Dessa bestämmelser kvarstår i sak så gott som oförändradei kommittéförordning. I stället för departementschef tillkommer dockenligt förordningen beslutanderätten "det statsråd som handlägger ärendenangående kommittén" (7 !;). Vidare behövs vederbörande statsrådstillstånd för att hålla sammanträde på annan ort än "ordinariesammanträdesort" som således inte längre behöver vara (8 S). Den enda nyheten av betydelse är att en delegationsbestämmelseinförts (18 S). Enligt denna bestämmelse kan statsråd förordna tjänsteman idepartementet att i statsrådets ställe besluta i fråga om tillstånd till störreundersökningar, ändrad sammanträdesort, resor och tryckning, dvs. i samtligaslag av ärenden där statsrådets medgivande krävs. För att kunna göra en rättvisandejämförelse mellan departementen i fråga om antalet statsrådsbeslut ikommittéärenden måste hänsyn tas till att antalet kommittéer inom de olikadepartementens verksamhetsområde skiftar starkt. I tab. 3 anges för resp.departement antalet kommittébeslut , antalet verksammakommittéer samt kvoten mellan dessa båda tal. Antalet protokollförda statsrådsbeslut rörandekommittéväsendet m. m. och antalet kommittéer inom resp. departement under år1975 slut/Antal kommit- Källa för uppgifterna om antalet kommittéer:konstitutionsutskottets granskningsbetänkande 1976 (KU 1975/ 76:50 s. 2161. KU 1976/77:44 B 42 På motsvarande sätt som i analysen av deadministrativa besluten skall här anges de departement som hade betydligt flerresp. färre beslut än man har anledning vänta sig mot bakgrund avkommittéväsendets omfattning inom departementet. Som hjälpmedel vid analysen avavvikelserna skall användas en tabell, införd som underbilaga 2. därkommittéärendena brutits ned i olika ärendegrupper. Inomtre departement, nämligen industri-, arbetsmarknads- och utbildningsdepartementen,fattades väsentligt fler kommittébeslut än som var"motiverat" av antalet kommittéer som hörde till resp. departement.För industridepartementets del var det - som framgår av underbilaga 2 - framförallt ärendegruppen rörande tillstånd till särskilda undersökningar,konsultationer m. m. som var större än för andra departement. Dettaförhållande torde få ses mot bakgrunden av arten av den utredningsverksamhetsom i många fall bedrivs inom industridepartementets kommittéer. Det rör sigofta om utredningsuppgifter som kräver omfattande kartläggningar och ingåendesamhälls- och företagsekonomiska analyser av förhållandena inom t. ex. en vissindustrigren. När det gäller industridepartementet skall vidare noterasförekomsten av ett ganska stort antal beslut som gällde ärenden rörande andraberedningsorgan än kommittéer i vanlig bemärkelse. Som exempel på sådanaberedningsorgan kan nämnas bygg-, skogs- och stålbranschråden. Förarbetsmarknadsdepartementets del var det framför allt två typer av ärenden somförekom i större utsträckning än inom andra jämförliga departement, nämligenärenden rörande kommittépersonalens löner och ersättningarsamt ärenden somgäller tillstånd för kommittéatt sammanträda utanför . Gruppen övrigaärenden var vidare större för än för något annatdepartement. Det hänger samman med att till denna grupp har förts en ärendetypsom endast förekommer inom detta departement, nämligen bidrag till forsknings-och utvecklingsarbete. För utredningar av detta slag inornarbetsmarknadsdepartementets område finns särskilt anvisade medel underkommittéanslaget. Utbildningsdepartementetvar jämte (inklusive statsrådsberedningen)störst av departementen när det gällde kommittéernas antal. Till vart och ettav dessa departement hörde drygt 60 kommittéer. Antalet kommittébeslut varemellertid väsentligt större inom . Inom så gott somsamtliga ärendegrupper som redovisas i underbilaga 2 fattades fier beslut inomutbildningsdepartementet än inom . Skillnaden varspeciellt stor - såväl i förhållande till justitie- som till andra departement- i fråga om förordnande och entledigande av sekreterarpersonal och expertersamt i fråga om tillstånd till resor. Särskilt bör noteras det stora antaletbeslut inom om förordnanden och entledigande avexperter. Antalet sådana beslut var mer än dubbelt så stort som inom någotannat departement. Antalet "expertbeslut" bör emellertid ses motbakgrund av omfattningen av KU 1976/77:44 B 43 deärenden som gällde tillstånd till särskilda undersökningar och konsultationer.I huvudsak kan nämligen dessa båda typer av beslut sägas innebära alternativasätt att tillgodose en kommittés behov av expertkunskap. Man kan då förutbildningsdepartementets del konstatera att antalet lämnadeundersökningstillstånd m. m. var mindre eller ungefär lika stort som inomdepartement med avsevärt färre kommittéer. ,Vidensådan jämförelse som gjordes mellan justitie-och utbildningsdepartementen- de båda stora "kommittédepartementen" - bör beaktas att antaletkommittébeslut per kommitté inom är lägre än för allaandra departement (se kvottalen i tab. 3). Vid en granskning av tabellen iunderbilaga 2 framgåratt i samtliga ärendegrupper med undantag avresetillstånden var antalet beslut inom , trotskommittéväsendets storlek, ungefär lika stort eller endast något större än inomdepartement med färre kommittéer. Detta resultat torde bl. a. innebära attantalet personer, som i olika funktioner knyts till justitiedepartementetskommittéer, i genomsnitt är mindre än inom kommittéer som hör till andradepartement, särskilt . Ett ytterligare tecken på dettaär att hade ett förhållandevis stort antal"enmansutredningar". Inte mindre än 20 av departementets 64kommittéer hade denna karaktär. Motsvarande tal för utbildningsdepartementetvar sju av 63 kommittéer. Denna ärendegmpp har som tidigare framhölls enoenhetlig sammansättning. Det gemensamma för dessa ärenden är att de vare sigavser departementens inre förhållanden eller kommittéväsendet i vid mening.Vanligen har de anhängiggjorts genom framställningar från myndigheter, organisationereller enskilda personer. Mera sällan har de initierats inom . Redanärendegruppens heterogena sammansättning gör det nödvändigt att ägnaredovisningen av den ganska stort utrymme. Men en mer detaljerad redogörelsekan också motiveras från andra utgångspunkter. För det första torde det varamindre välkänt vilka utomdepartementala befogenheter som tillkommerdepartementschef eller annat statsråd. För det andra är det antagligen avstörre intresse att diskutera de externa befogenheternas förenlighet medregeringsformens princip om kollektivt beslutsfattande än i fråga om debefogenheter som ligger inom departements- och kommittéadministrationen. Enredovisning som gör anspråk på fullständighet kan det dock bara bli fråga omnär det gäller de befogenheter som är meddelade i publicerade författningar. Desärskilda regeringsbesluten om bemyndiganden för statsråd redovisas i den månde synes ha ett mera allmänt intresse eller utgör rättsgmnden för ett någorlunda stort antal beslut under det år som KU 1976/77:44 B 44 Framställningenhar disponerats så att i det första avsnittet behandlas de bestämmelseromstatsråds beslutanderätt som meddelats i grundlag och lag, dvs. bestämmelser somtillkommit genom beslut av (genom gemensamt beslut avriksdagen och Kungl. Denna redovisning gör som ovan framhölls anspråkpå fullständighet. I det andra avsnittet redogörs för bemyndiganden somstatsråd erhållit genom beslut av regeringen (Kungl. Någon skillnadgörs inte här mellan beslutanderätt enligt författning och enligt särskiltbeslut av regeringen. Slutligen redovisas i det tredje avsnittet vissa vidgenomgången av departementsprotokoll påträffade ärenden i vilkabesluten fattats av statsråd utan stöd i särskild författning eller i särskiltregeringsbeslut. Entabellarisk sammanställning av antalet externa statsrådsbeslut ,fördelade på olika ärendegrupper, finns i underbilaga 3. Beslutanderättiär statsråd enligt grundlag och lag Enligt vad som anförs i propositionen 1975/76:160om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet (s.195) prövas f n. fråga om utlämnande av handling, som förvaras inomregeringskansliet och som hör till regeringsärende, inom varje departement avtjänsteman eller, i sista hand, av det statsråd till vars ansvarsområde ärendethör. Enligt propositionen föreligger emellertid inte något hinder mot attfrågan hänskjuts till regeringens avgörande. Stöd för denna ordning kan enligtpropositionen hämtas från bestämmelser i 2 kap. 3 § första stycket och 9 §andra stycket tryckfrihetsförordningen. Enligtsärskilt stadgande i nu gällande bestämmelser kan beslut, som meddelats avdepartementschef, inte överklagas (10 §). Riksdagenhar beslutat om nya bestämmelser om allmänna handlingars oflentlighet(prop. 1975/76:160, KU 1975/76:48, 1976/77:1). De nya bestämmelserna, som skallträda i kraft , förändrar rättsläget i nu aktuellt hänseendepå två sätt. Dels skall i överensstämmelse med den praxis som råtträtten att i sista hand pröva fråga om utbekommande av handling tillkomma ävenannat statsråd än departementschef inom vederbörandes verksamhetsområde. Delsblir det möjligt att besvära sig över beslut av statsråd. Sådana besvär skallanföras hos regeringen (15§). Underår 1975 förekom i departementsprotokollen endast två ärenden, som gälldeutlämnande av allmän handling. I det ena fallet avslog chefen försocialdepartementet en ansökan att få ta del av ett yttrande av överinspektörenför den psykiatriska vården med hänvisning till vissa bestämmelser isekretesslagen (61 § i departementsprotokollet). Det andra ärendet gällde en 7 1976/77. KU 1976/77:44 B 45 ansökanatt få ut vissa handlingar rörande uppgörelsen mellan staten och PRIBO.Finansministern lämnade ansökan utan bifall. Av ärendebeskrivningen framgåratt chefen för genom ett tidigare beslut föreskrivit attdessa handlingar jämlikt bestämmelse i sekretesslagen inte fick utlämnas förränefter tjugo år- när det gällde viss handling, efter två år- utan särskilttillstånd av chefen för eller av dennes expeditionschef(01-22 § I). Attdöma av genomgången av departementsprotokollen skulle alltså antalet ärenden avdetta slag vara litet. har endast två ärenden påträffats. Manbör emellertid hålla i minnet att med stöd av bestämmelse i TF avgörs iregeringskansliet ärenden om utlämnande av allmän handling i första hand avtjänsteman. Enligt denna bestämmelse skall befattningshavaren hänskjuta frågantill myndighetens avgörande endast i tveksamma fall och vidare i fall dåbefattningshavaren vägrar att lämna ut handlingen och sökanden begär attmyndigheten skall avgöra frågan. Justitieministerns funktioner i sambandmed tillsynen av tryckfrihetsförordningens efterievnad är de äldsta och kanskemest anmärkningsvärda av de självständiga befogenheter som tillkommerstatsråden. Intill departementalreformen 1840 utövades dessa funktioner avhovkanslern men överfiyttades i samband med reformen på justitiestatsministern.Sedan år 1876 tillkommer de chefen för . Fråganvem som har att utöva tillsyn och besluta om allmänt åtal enligttryckfrihetsförordningen har föranlett åtskilliga ändringsförslag, vilka iallmänhet inneburit att dessa uppgifter helt skulle överflyttas på justitiekanslern.Frågan restes bl. a. underdel utredningsarbete som föregick beslutet om den nugällande tryckfrihetsförordningen. 1 sitt betänkande med förslag till nytryckfrihetsförordning uttalade tryckfrihetssakkunniga att vissaprincipiella skäl kunde tala för att tillsynen och åtalsrätten helt bordeanförtros JK. Mot en sådan lösning kunde emellertid enligt de sakkunnigaanföras att åtalsfrågan ofta har en politisk innebörd och i sådana fall bör prövasäven från andra synpunkter än de strängt juridiska. De sakkunniga ansåg därföratt dessa ärenden även i fortsättningen borde prövas av chefen förjustitiedepartementet (SOU 1947:60 s. 165). Samma ståndpunkt intogs av Kungl.Maj:t och (prop. 1948:230, KU 1948:30, 1949:10). År1970 tillsattes massmedieutredningen (MMU) med uppdrag att utreda frågan omenhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier m. m. Idirektiven till utredningen tog departementschefen bl. a. upp tillsynsfrågan ochframhöll att erfarenheten visade att det med nuvarande system var svårt attgenomföra en effektiv tillsyn. Enligt departementschefen kunde det diskuterasom inte granskningsuppgifterna med fördel skulle kunna anförtros någon annaninstans än en ledamot av statsrådet. KU 1976/77:44 B 46 1975avgivna betänkande Massmediegmndlag (SOU 1975:49) förordade MMU en omläggningav tillsynen av TF:s efterievnad. Förslaget innebar att justitieministern intelängre skulle ha denna uppgift och att systemet med tryckfrihetsombud skulleavskaffas, liksom skyldigheten att avlämna granskningsexemplar av trycktskrift. När det gäller frågan om vem som skall ta initiativ till allmänt åtalför tryckfrihetsbrott föreslog utredningen att denna uppgift anförtroddes JK.Enligt MMU kunde dock en politisk bedömning i åtalsfrågan vara värdefull i endel fall.