bet · G001KU21 · 1976-12-31 00:00:00 — I samband därmed skall enprovisorisk ändring av datalagen övervägas. har också under åretsgranskning av statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggninguttalat att en restriktiv praxis är nödvändig vid tillståndsgivningenbeträffande register av denna typ. Med hänsyn till de berörda förhållandena harvi inte reserverat oss för en omedelbar ändring av lagen. Vi har därvid utgåttifrån att en ändring av motsvarande innebörd som den i motionen föreslagnakommer att genomföras i samband med att får ta ställningtill ett förslag till SPAR. KU 1976/77:21 10 1 ett särskilt yttrande (1 vpk) utvecklades en radsynpunkter på den framtida datapolitiken. Därvid berördes även frågan omtillståndsgivningen lill personregister. Underkammarbehandlingen av utskottsbelänkandet (RD 123 s. 99-137)yrkade () att med anledning av motionsyrkandena skulleanta ett förslag till lag om tillägg av ett nytt fjärde stycke lill 4 Sdalalagen av följande lydelse: "Tillståndatt inrätta och föra personregister över hela eller större delen avbefolkningen i riket eller i län, kommun eller församling eller annatadministrativt avgränsat område får endast om synneriiga skäl föreliggermeddelas annan än myndighet som enligt lag har att föra förteckning över sådanauppgifter." Enligtförslagställaren var det uttalande, som gjorde i samband medbehandlingen av granskningsbetänkandel, inle tillräckligt. Föralt ingen skullesväva i ivivelsmål om riksdagsmajoriielens uppfattning i denna fråga, bordeenligt hans mening datalagen kompletteras på föreslaget sätt. beslöt ienlighet med utskottets hemställan. I propositionen 1976/77:27 föreslås en ändring avdatalagen för alt begränsa möjligheten att inrätta ADB-baserade personregisiersom omfaltar betydande del av befolkningen i landet eller i område inom landet.Förslaget förutsätter alt ett centralt statligt personregister för uppdatering,personnummerkontroll och sökning efter personnummer samt urvalsdragninginrättas. I propositionen förordas alt ett sådant register skapashuvudsakligen i enlighei med del förslag som ularbelals av slalskonloret.Registret, som fått benämningen SPAR - Samordnat person- och adressregister -skall föras av dalacentralen för administrativ dalabehandling (DAFA) som ocksåskall svara för driften. Enligtpropositionen bör regislerinnehållet i SPAR utgöras av följande personuppgifter: - födelsehemort (födelselän och församling) - civilstånd inklusive tidpunkt för senastecivilståndsändring - samhörighetsbeteckning (personnummer för tnake/makaeller för huvudperson för barn) - medborgarskapskod (svensk, nordbo, övrig utlänning) - födelseår och -månad för barn KU 1976/77:21 11 - fastighetsinnehav (lantbruk, hyreshus, villa ellerfritidshus) - markering av person som ej önskar direktreklam - datum för senaste regislerändring. Uppgiften om födelsehemort bör dock inleregistreras för person som inle fötts som svensk medborgare. Utskottetdelar föredragande statsrådets uppfallning att del från integritetssynpunkl ärviktigt att begränsa möjligheterna att inrätta omfattande personregister somförs med hjälp av ADB. Detta bör enligt utskottet ske genom en sådan ändring avdatalagen som föreslås i propositionen. Utskottet delar också uppfattningen attden föreslagna ändringen i dalalagen förutsätter alt SPAR - ett centraltstatligt personregister för uppdatering, personnummerkontroll och sökningefter personnummer samt urvalsdragning - inrättas. Även skatteutskottet har iyttrande lill utskottet (bilaga 2) tillstyrkt SPAR:s inrättande. Utskottetvill i delta sammanhang framhålla att i det framtida utvecklingsarbetet pådetta område bör möjligheterna till en regionaliserad organisationsform förSPAR starkt övervägas. Inom datatekniken gör den tekniska utvecklingen - inteminst beträffande minidatorer - snabbt tidigare bedömningar föråldrade. Detekniska förutsättningarna för en regionalisering av de statliga datasystemenär väsentligt bättre än . Möjligheterna attundvika otillbörligt integritetsintrång måste också vara större i endecentraliserad organisation. Som utskottet tidigare anfört i annat sammanhang(KU 1975:3 y) kan frågan om ell skydd mol otillböriigt intrång inte lösasenbart genom en regionalisering av de statliga datasystemen. Det är dockenligt ulskolleis mening sannolikt alt en decentraliserad organisationsform ärbättre ägnad att möta kravet på ett fullgott inlegri-letsskydd än encentraliserad dataverksamhei. 1sin nu föreslagna utformning kan SPAR ge anledning lill viss oro frånintegritetssynpunkt i två hänseenden. Det gäller i första hand möjligheternalill automatisk ändringsavisering enligt alternativ C i propositionen. Enligtdetta alternativ lämnar kunderna i SPAR endast uppgift om alla personer i sinaregister man börjar utnyttja SPAR:s aviseringsservice. Ensådan service förutsätter inrättandet av ett s. k. ftaggregister med uppgift omvilka registeransvariga som önskar automatisk ändringsavisering och vilkapersoner som omfattas av det aktuella registret. Genom flaggregislret skapasmöjligheter att fa uppgift om i vilka myndigheters, organisationers ochföretags register en viss person finns registrerad. Därmed blottläggs denenskildes "registerprofil" på ell säii som är ägnal skapa slorarisker för den personliga integrileten. Ävenföredragande statsrådet framhåller i propositionen integritetsproblemen medflaggregislret och föreslår därför i likhet med statskontoret alt aviseringenligt alternativ C endasi skall användas för register som är ofariiga frånintegritetssynpunkl. Del bör enligt proposiiionen få ankomma KU 1976/77:21 12 pådatainspektionen all avgöra om några restriktioner skall gälla för aviseringsmetodtill enskild kund. I motionen 29 förordas därutöver att flaggregistret skallsekretessbeläggas - ett förslag som också framförs i statskontorels rapportoch i datainspektionens samrådsytlrande över den. uppfiuining bör frågan om ändringsavisering enligt alternativ Cövervägas ytterligare innan beslut därom fallas. Därvid bör särskillintegritetsfrågorna i samband med flaggregistret beaktas liksom också frågan omsekrelessbeläggning av detta register. Dessa överväganden bör enligt utskottetske under del fortsatta utvecklingsarbetet på SPAR:s utformning i samarbete medden nu sittande daialagsutredningen. Om regeringen finner det lämpligl kandenna fråga behandlas med förtur. Utskottet vill i sammanhanget framhålla alten senare komplettering av SPAR med ell flagg-register inte behöver leda tillkostnadsfördyringar. VadUlskoilel anfört beträffande ändringsavisering enligt alternativ C bör gesregeringen till känna. Härmed får också motionen 29 anses besvarad. Ävennär del gäller möjligheten alt medge lerminalansluining lill registretföreligger enligt utskottets mening vissa risker från integritetssynpunkl. Regislerinnehålleti SPAR är emellertid av sådan art och dessutom kan så tungt vägandeeffektivitetsskäl anföras alt utskottet inte vill motsätta sig att SPAR byggsut med sikte på att medge lerminalansluining. Som framhålls i propositionen bördock sådan anslutning inle ske utan datainspektionens prövning i varje särskiltfall. För att förhindra en utveckling i integritetshotande riktning bör enligtutskottet restriktivitet iakttas i fråga om tillstånd till terminalanslutning.Detta uttalande bör ges regeringen lill känna. Enligtpropositionens tidsplan bör SPAR inrättas och uppnå full drift tvåtill . Ändringen av dalalagen bör emellertid träda i kraft redanden . Ett skäl härtill är att den restriktiva hållningen lillbefolkningsregister endast delvis är betingad av alt ett cenlrall slalligtpersonregister inrättas. Enligtmoiionen 28 är del otillfredsställande att SPAR inrättas först , ochdå endast i begränsad omfattning. eller 1980 då SPAR skall varafullt utbyggt, kan datainspektionen effektivt lillämpa ändringen av datalagen.För all ändringen av datalagen skall bli meningsfull måste enligt motionen SPARinrättas skyndsamt och byggas ul lill full drift . Utskotleldelar motionärernas uppfattning att del är önskvärt med en snabbare utbyggnad avSPAR. Enligt utskottet är det särskill värdefulll om fler användare kundeerbjudas möjlighet all utnyttja SPAR lidigare än beräknal. Del får emellertidankomma på berörda myndigheter alt undersöka om åtgärder kan vidtas i deltasyfte. Något särskilt inilialiv från sida i denna fråga är enligtutskottet inle erforderligt. Yrkandet 1 i tnolionen 28 lar anses besvarat medvad ulskoltel nu anfört. Denändring av datalagen som föreslås i propositionen innebär alt tillstånd lillpersonregisier som omfaltar betydande del av befolkningen i rikel eller KU 1976/77:21 13 iområde därav bl. a. får ineddelas om de som avses bli registrerade är kunderhos den registeransvarige. Enligt propositionen kan härav motsättningsvis drasden slutsatsen alt t. ex. register för reklamändamål, vilket upptar personersom inte redan har trätt i affärsförbindelse med det registeransvarigaföretaget, kan tillålas endasi i särskilda undantagsfall. Den föreslagna regelnger enligt propositionen alltså underlag för den ståndpunkt som datainspektionenhar intagit på området. Imotionen 28 föreslås all uttalar sig om den närmare innebörden avkundbegreppet. Motionärerna erinrar om de skilda uppfattningar omkundbegreppets innebörd, som framfördes under behandlingen av ärendet rörandeReaders Digesfs personregister. Skulle den tolkning som JK gjorde avkundbegreppet i della sammanhang användas torde detta enligt motionärernainnebära all de register som avses påverkas av lagändringen även ifortsättningen kan föras i oförändrad omfattning. Ettklariäggande av kundbegreppel aktualiserar enligt utskottet två huvudfrågor:när inträder och när upphör ett kundförhållande? I proposiiionen ges enligtulskoltel tillräcklig vägledning för bedömning av frågan om när ettkundförhållande inträtt. Där anförs - som ovan framgått - all en affärsförbindelsemellan företaget och en viss person måste ha upprättats för all personen skallkunna betraktas som kund i företaget. Frågan om när kundförhållandet upphör kanenligt utskottet inte lösas genom en lika enkel och generell regel. Frågan flrprövas från fall till fall av dalainspektionen och, om besvär anförs, avregeringen. Utskottet anser dock att fortsatt registrering av personer, varsmellanhavanden med företaget lill följd av kundförhållandet slulreglerats,endast mera sällan bör kunna tillåtas och då endast för en begränsad period.Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till känna. Med detta uttalandetillgodoses i allt väsentligt moiionen 28, yrkandet 3. 1motionen 28 behandlas också tolkningen av begreppet "en beiydande del avbefolkningen rikel eller i område därav". Enligi proposiiionen kan detgivelvis i vissa fall vara vanskligt att avgöra om ett register skall ansesomfattas av delta begrepp. Men del spelar enligt propositionen mindre roll molbakgrund av de villkor som uppställs i den föreslagna lagtexten för tillståndatt inrätta och föra omfattande personregisier. Motionärerna anser å sin sidaalt mer ledning för tolkningen av detta begrepp än vad som lämnas ipropositionen behövs för att den föreslagna regeln skall kunna effektivttillämpas i praktiken. I motionen föreslås att uttalar sig i dennafråga. Innebördenav den föreslagna lagändringen är alt register som omfattar en beiydande del avbefolkningen i riket eller i område därav skall fl inrättas om det är fråga omregister som uppfyller visst villkor. Frågan om ett register upptar enbetydande del av befolkningen aktualiseras således huvudsakligen i samband medtillståndsprövningen av register som ej uppfyller något av dessa villkor. Medden restriktivitet som bör prägla tillståndsgivningen för KU 1976/77:21 14 sådanaregister är det enligt utskottet naturiigt all begreppet "en beiydande delav befokningen i riket eller i område därav" inte tolkas snävt. bör moiionen 28, yrkandet 2, förklaras besvarad med vad ulskoilel nuanfört. Somframhålls i propositionen bör den nya regeln i dalalagen gälla inte baraenskilda utan också allmänna register. I detta sammanhang vill utskottet -liksom föredragande statsrådet - betona att lagförslaget lämnar utrymme för depersonregisier som behövs för att vikliga offentliga uppgifter skall kunnafullgöras på elt tillfredsställande sätt. Föreskrivs eller förutsätts iförfattning att myndighet skall föra en personförteckning som ell led i sillarbele eller bedöms annars elt register som upptar ell större antal personervara ett värdefullt hjälpmedel i den offentliga förvaltningen bör tillståndlill ADB-register kunna meddelas med åberopande av "särskilda skäl"(se förslaget lill 3 a i; punkten 3 datalagen). Deövergångsbestämmelser som föreslås i propositionen innebär att äldre registersom enligt den nya föreskriften inte tlr föras utan att särskilda skälföreligger, bör på nytt underställas datainspektionens prövning före 1 juli1977. 1 moiionen 28 erinras om att enligt kungörelsen om avgift hosdalainspeklionen skall registeransvarig betala avgift för handläggning hosinspektionen av ansökan. Motionärerna föreslår (yrkandet 4) att omprövning avregislerlillstånd enligt övergångsbestämmelserna skall vara befriad frånavgift. Utskottetvill framhålla att kungörelsen om avgift hos dalainspektionen (1973:209) gerinspektionen möjlighet att i enskilda fall besluta om nedsättning av avgiftenlill lägst . Med hänsyn härtill finner ulskoltel inle skäl att tillstyrkamotionens förslag om generell avgiftsbefrielse. Ändringenav datalagen föreslås träda i kraft . Mot bakgrund av altriksdagens beslut i detta ärende kommer all fattas kort lid före denna tidpunktföreslår utskottet att lagen i stället sätts i kraft . A. beträffande inrättande av ett centralt statligtpersonregisier (SPAR) 1. med anledning av propositionen 1976/77:27 gerregeringen till känna vad utskottet anfört beiräffande ändringsavisering enligtalternativ C i SPAR och förklarar motionen 1976/77:29 besvarad härmed, 2. med anledning av propositionen 1976/77:27 gerregeringen till känna vad utskottet anfört beiräffande lerminalansluining tittSPAR, 3. bifaller propositionen 1976/77:27 beträffandetidsplan för SPAR:s Inrättande och förklarar motionen 1976/77:28, yrkandet 1,besvarad med vad utskottet i denna del anfört. KU 1976/77:21 15 4. bifaller propositionen 1976/77:27 beträffande SPAR i övrigt, B. beträffandeändring i datalagen (1973:289) 1. med anledning av propositionen 1976/77:27 ochmoiionen 1976/77:28, yrkandet 3, ger regeringen till känna vad utskottet anförtbeträffande kundbegreppet i den föreslagna lagen, 2. bifaller propositionen 1976/77:27 beiräffandebegreppet betydande det av befolkningen i rikel eller i område därav i den föreslagnalagen och förklarar motionen 1976/77:28, yrkandet 2, besvarad med vad utskotteti denna del anfört, 3. a) med bifall till propositionen 1976/77:27 antarden lydelse av 3 a S dalalagen som framgår av bilagal, b) med anledning avpropositionen 1976/77:27 antar de ikraftträdande- och övergångsbestämmelsertill 3 a S datalagen sotn framgår av bilaga 1, C. avslår motionen 1976/77:28,yrkandet 4, beträffande avgifts-frihet vid omprövning av tillstånd lill personregisterenligt övergångsbestämmelserna till den föreslagna lagen. Nän'arande:herrar (), i (s). Fiskesjö (c),i (fp), i (s), Schött (m). Kindbom(c), (), (), (), (),fröken (), () och (). avherrar i Trollhällan, , i , , fruCederqvist, fröken och (samtliga s) vilka anser dels anutskottets yttrande bort ha följande lydelse: I proposiiionen 1976/77:27föreslås en ändring av datalagen för all begränsa möjligheten att inrätta ADB-baseradepersonregister som omfattar beiydande del av befolkningen i landet eller iområde inom landet. Förslaget förutsätter att det inrättas ett centraltstatligt personregister för uppdatering, personnummerkontroll och sökningefter personnummer saml urvalsdragning. I propositionen förordas att ett sådantregister skapas huvudsakligen i enlighet med ett förslag som utarbetats avstatskontoret i kontakt med tänkbara avnämare. Registret somflit benämningenSPAR - Samordnat person- och adressregister - skall föras av datacentralen föradministrativ dalabehandling (DAFA) som också skall svara för driften.Skaileulskoiiei har i yttrande till konstitutionsutskollel tillstyrkt att SPARinrättas. Proposiiionen har föranlett två följdmotioner - 1976/77:28 och 1976/77:29. KU 1976/77:21 16 Den tekniska utvecklingen på dalahanleringsområdelhar varit ytleriigt snabb. Övergången under 1960-lalellill vad som brukar kallas den iredje generalionens datorer har skapatpraktiska möjligheter att organisera slora datorsystem med terminaler ochmöjlighet all direki utan väntetid erhålla uppgifter ur t. ex. dalorbaseradepersonregister. som della skapar möjligheter tillrationaliseringsvinster inom förvaltningen aktualiserar denna utvecklingrisker för de enskilda människornas personliga integritet. 1 kombination medoffentlighetsprincipen kan en mängd personuppgifter om enskilda medborgare omde samlas i ell centralt personregisier lällare än lidigare göras lillgängligaför ulomslående. a. leda lill missbruk av sådana uppgifter ochskåp;, en insyn i enskildas privatliv som inle är acceplabel. En uibredd"dalaoro" har också vuxit fram i samhället. Medden framsynthet som präglat arbetet inom den offentliga sektorn på detta områdeär det naturligt all också datateknikens avigsidor tidigt uppmärksammals. År1969 aktualiserades frågan om en nationell dalalagstiftning i genomsocialdemokratiska motioner. lillsaiie regeringen offenllighels- ochsekretesslagstiftningskommiiién () med uppgift bl. a. all övervägautformningen av en kommande lagstiftning på området. Utredningen lade under1972 fram ett förslag till en särskild dalalag. Efter remissbehandling ladesförslaget lill grund för en proposition vilken antogs av under 1973.Därigenom fick som första land i världen en datalagstiftning som läckersåväl den privata som den offentliga sektorn. pågår arbete medlagstiftning av motsvarande slag inom ett flertal länder. har ocksåaktivt engagerat sig i det internationella samarbetet rörande dessa frågor. Densvenska datalagen kan beskrivas som en pionjärinsats. Några utländskaförebilder fanns inle. Del förelåg stora svårigheter att förutse den fortsattatekniska utvecklingen och behovet av ytteriigare datorisering framför alltinom del privata näringslivel. Med hänsyn härtill anförde departemenlschefen iproposiiionen att varje reglering på della område måste ses som ettprovisorium. Ändringar och kompletteringar kunde enligt propositionen blinödvändiga. Del måste i stor utsträckning bli en uppgift för den samtidigtinrättade dalainspeklionen att följa utvecklingen och i praxis utformatillämpningen av den nya lagens bestämmelser. Vid1975 års anförde ell enigt konslilulionsuiskotl alt en allmänutvärdering av dalalagen bör komma till stånd så snart tillräckligt erfarenhelsmalerialföreligger. förberedde dalainspeklionen en redovisning avsina erfarenheier av dalalagens lillämpning. Enligt utskottets mening bordeden allmänna översynen uppdras ål en parlamentarisk utredning vilken skullearbela med utgångspunkt från datainspektionens erfarenheier och del ylierligareulredningsarbele som bedrevs i. ex. inom dalasamordningskommiltén,slalskonlorel och sialisiiska ceniralbyrån. Dalainspeklionenredovisade sina erfarenheter i en skrivelse lill regeringen KU 1976/77:21 17 lillkallades ulredningen om översyn avlag-sliftningen om personorienlerad ADB-informalion m. m. Utredningen skallenligt direktiven redovisa silt arbele under första etappen i en offentlig diskussionspromemoriavilken, om möjligt, skall föreligga . ADB-teknikenhar lett till att en stor mängd personregister successivt byggts upp. hade till datainspektionen anmälts 14 600 ärenden som avsågansökan eller anmälan av personregister. För att minska behovet av nya centralapersonregister i första hand inom den offentliga förvaltningen men också inomden privata sektorn föreslog regeringen i en proposition till år 1972all ett statligt centralt personregisier skulle inrättas inom riksskatteverkel.Genom att systemet skulle byggas upp så att det medgav direktåtkomst av dalagenom lerminaler skulle också en mängd förfrågningar lill länsstyrelsernasdatacentraler kunna undvikas. De integritetsrisker som skulle följa med ettsådant cenlralt statligt personregister ansågs kunna lösas genom tekniskasäkerhetsföreskrifter och en reslriktiviet i tillståndsgivningen vad beträffarlerminalansluining. I en reservation (c, fp, m) till skatteutskottetsbelänkande (SkU 1972:17) yrkades avslag på propositionen. stöddesreservationen även av ledamöterna från vänsterparitet-kommunisierna. Riksdagenavslog därigenom propositionen. Redani början av sin verksamhei kunde datainspektionen konstatera att ett centraltstalligl personregisier behövs för personnummersätlning och adressaklualisering.Del förslag lill SPAR som framläggs i proposiiionen bygger ursprungligen på ellinilialiv från dalainspeklionen. Behoveiau begränsa lillkomslen av en mängd nya cenirala personregisier inom olikasamhällsseklorer har aklualiserais i ell par uppmärksammadebesvärsärenden. 1 samband med alt regeringen gav Readers DigestAktiebolag tillstånd alt, efter väsentliga inskränkningar, ävenfortsäilningsvis föra ell personregisier över en beiydande del av befolkningen aviseradejusiilieminislern att en provisorisk ändring i datalagen skulle föreläggasriksdagen. Genom alt i datalagen skärpa villkoren för lillslånd all inrätta ochföra personregisier av denna typ skulle den oklarhet upphöra som visal sigföreligga vid tillämpningen av lagen i dess nuvarande utformning när delgällde slällningslagande lill omfallande personregisier. Vidbehandlingen av molioner rörande datapolitiken saml anslag lill datainspektionenunder anslöt sig ett enigt konstilulionsulskoll (KU 1975/76:47) lilluppfallningen alt en skärpning av datalagen i della avseende är nödvändig.Utskottet var också enigt om all en sådan skärpning för att fä effekt måstesamordnas med att det föreslagna statliga person-och adressregistret (SPAR) inrättades.Under kammardebatlen yrkades all en lagändring skulle genomföras omedelbart.Riksdagen följde dock ulskolleis förslag. KU 1976/77:21 18 Del är enligt utskottets mening tillfredsställandeall den nya regeringen nu fullföljer det omfattande utredningsarbete sombedrivits på uppdrag av den socialdemokratiska regeringen och föreslår enprovisorisk ändring av datalagen och inrättandet av SPAR. Som framgått av detanförda är inrättandet av SPAR en förutsättning för att skärpningen idatalagen skall få avsedd effekt. Del finns därför anledning all noggrantöverväga utformningen av registret vad avser innehåll och servicenivå. DetSPAR som statskontoret föreslagit är väsentligt mer omfattande än det centralapersonregister som datainspektionen ursprungligen aktualiserade. Dennautdvidg-ning motiveras av de önskemål som kommit fram under de omfattandekontakter som statskontoret haft med olika li''nkbara avnämare lill registret.Det är av avgörande betydelse alt den service som SPAR kan ge lill dessa blirså utformad alt registret kan ijäna som alternativ lill de separata personregistersom av olika skäl nu är nödvändiga t. ex. för alt myndigheterna skall kunna gemedborgarna en snabb och tillföriitlig service. Om det föreslagna registretinnehåller för 11 uppgifter och ger en begränsad service kan del bli nödvändigtalt i stor omfattning medge tillstånd lill cenirala personregisier enligt detundanlagssladgande som finns i den föreslagna laglexten. Därvid riskeras allstora delar av de åsyftade vinsterna avseende inlegritetsskyddel går föriorade. Enav de servicefunktioner som SPAR skall kunna ge sina kunder innebär all dessaautomatiskt ges avisering om adressändring m. m. efter det att kunden meddelatpersonnumren förde personer för vilka ändringsavisering önskas. Om dennaaviseringsmetod skall kunna användas fordras ett s. k. flaggregister meduppgift om vilka registeransvariga som önskar ändringsavisering och vilkapersoner som omfattas av det aktuella registret. Med ett sådant flaggregisterföljer särskilda integriteisproblem.