bet · G001KU25 · 1976-12-31 00:00:00 — 1 denuvarande kotnmunallagarna används båda uttrycken "vanligröslövervikt" och "enkel pluralitet". Eftersom någon sakligskillnad inle är av.sedd anser utskotlel, liksom utredningen, att endasi ettuttryck för den vanliga majorilelsregeln bör förekomma i den nya kommunallagen.Utskotlel anser för sin del att uttrycket "enkel majoritet" härvid äratt föredra framför alla de ovan nämnda ullrycken. Orden "majoritet"och "minoritet" förekommer så ofta i den allmänna politiska debattenatt någon olägenhet med att använda dessa ord i stället för exempelvis ord som"röslövervikt", "röslflertal" eller dylikt inle bör finnas.Utskottet föreslår därför att uttrycket "enkel majoritet" förs in i2 kap. 20 och 22 i;. I2 kap. 20;; sista stycket (25 ;; prop.) föreslår utskottet den sakliga ändringenatt ordföranden, när fullmäktige har beslutat att bordlägga ett ärende, åläggsall innan sammanträdet avslutas beslämma och tillkännage lill vilken dagärendet skall uppskjutas. Enligt propositionens förslag skulle ordföranden bliskyldig att "genast" bestämma och tillkännage till vilken dag KU 1976/77: 25 61 ettbordlagt ärende skall skjutas upp, vilket inle alllid lorde vara prakiiskigenomförbart, eftersom elt visst rådrum ibland kan behövas. uttalande(s. 395) om att den i propositionen föreslagna ordningenstämmer överens med vad som gäller enligt kommunallagen och kommunallagenför är inte hell riktigt. Enligt dessa lagar (20 s iredje stycketresp. 21 >; tredje stycket) skall nämligen "ärendet uppskjutas lillannan dag, som ordföranden har att bestämma och i vanlig ordning kungöra".Enligt landstingslagen (31 ! ; första stycket) skall däremot den vidarebehandlingen av ett bordlagt ärende ske ", då sammanträdehålles", om inte medger längre anstånd. 211 (26 prop.) Enligt huvudregeln i 2 kap. \0 gäller enkungörelsetid på minst för sammanlräde med fullmäktige. Om ärendefordrar så skyndsam handläggning att kungörelse i föreskriven ordning intehinns med kan dock, enligt sista stycket, kungörelsen - med uppgift om ärendet- anslås senast vardagen före sammanirädel och sändas ut lill varje ledamot ochsuppleant så tidigt att den kan antas nå honom . Av motivenframgår att det är rimligt att tillämpningsområdet för undantagsregelnbegränsas till ärenden i vilka tidsfrister är aktuella. Som exempel kan nämnaspro-cessuella frister och sådana frister i avtalsförhållanden som innebär attbeslut måste fattas inom viss lid för att ekonomisk föriusl skall kunnaundvikas (prop. 187 s. 365-366). I2 kap. 16 >; finns föreskrifter om beredningstvång. Varje ärende somfullmäktige skall besluta i skall sålunda först beredas av vederbörande nämndeller särskild beredning. Valärenden och ärenden om ändring av antaletledamöter och suppleanter i styrelsen eller annan avgöras utanföregående beredningsförfarande (sista stycket). Ipropositionens förslag (26 s) föreskrivs alt det åligger ordföranden all selill att ett ärende inte avgörs av fullmäktige, ulan att föreskrifterna i 2kap. 10 och 16 i; (16 och 21 ! ;;; prop.) om resp. kungörande och beredning hariakttagits. Dock för ärenden som fordrar skyndsam handläggning avgöras, ävenom de nämnda föreskrifterna inte har iakttagits. Del krävs då alt samtliganärvarande ledamöter vill att ärendet skall las upp lill avgörande. Utskottetanser att den i proposiiionen föreslagna bestämmelsen, som innebär en vidgningav möjligheterna till undanlag från kravet på beredning i förhållande bådelill nuvarande ordning och till kommunallags-utredningens förslag inle är helttillfredsställande. Det kan nämligen förekomma fall, då det först sedanenighel har nåtts bland de närvarande ledamöterna om att ta upp ett påföreskrivet sätt väckt ärende (se 2 kap. 15 >;), som inte har vare sigkungjorts eller berells, blir klart vad della ärende i sak gäller. Att i ensådan situation, mot minoritetens önskan, även kunna med enkel majoritet avgöraett oberett ärende framstår som mindre lämpligt. KU 1976/77: 25 62 Utskottetanser därför, i likhet med utredningen, att det också måste krävas att samtliganärvarande ledamöter är ense om ärendets utgång, för att beslut i ett sådantärende skall kunna fattas vid sammanträdet. Även om detta, såsom harframhållits av några remissinstanser, kan innebära risk för att en ledamot i t.ex. obslruktionssyfte förhindrar elt beslut i brådskande ärende anser utskottetall det är viktigare att förhindra att minoriteten kan överrumplas genom attelt ärende, som inte har beretts, likväl avgörs genom majoritetsbeslut vid sammanträdet.Utan den av utskottet förordade begränsningen torde det dessutom föreliggarisk för att minoriteten, redan då det gäller frågan om ett icke kungjortärende skall fö tas upp till handläggning, skulle motsätta sig detta.Undantagsregeln för ärende som inte har beretts bör sålunda förbehållas detfall då alla ledamöler är överens om att ärendet skall avgöras på visst sätt.Utskottet föreslåratt bestämmelser som klargör detta tas in i 2 kap. 21 ! Beträffandeparagrafens innehåll i övrigt vill utskottet framhålla att den i propositionenföreslagna bestämmelsen i första stycket om att ordföranden leder sammanträdenaoch "föredrager ärendena" har utformats med bestämmelserna i 2 kap.1 och 7 ! ;S riksdagsordningen som förebild. Någon ändring i sak - i förhållandetill nuvarande bestämmelse om att ordföranden "framställerärendena tillöveriäggning" -är inte avsedd. Ordföranden skall alltså, liksom ,endast redogöra för vad som har förekommit i varje ärende i den utsträckningsom behövs och ange beredningsorganens yrkanden. Paragrafen avses inte hindraatt ordföranden därvid biträds av exempelvis fullmäktiges sekreterare (seprop. s. 397). 23 § (28 s' prop.) Såsom har framhållits i den allmänna motiveringen(s. 22) är den lagstadgade möjligheten för en minoritet att begära och fö tillstånd proportionella val av stor betydelse för den kommunala demokratin. Dennami-noritelsskyddsregel är konstruerad så att varje grupp som skulle bli representeradvid en proportionell fördelning av de mandat som valet gäller kan fö till ståndett proportionellt val. Även om den proportionella valmetoden i praktikensällan tillämpas utgör bestämmelserna en viktig grund för de överenskommelsersom partierna regelmässigt träffar om hur mandaten skall fördelas. Utskottettillstyrker förslaget alt samtliga nämnder, såväl de kommunallagsreglerade somde speciallagsreglerade nämnderna, i kommuner och landstingskommuner, skallkunna väljas proportionellt. Av de skäl som tidigare anförts beträffande despeciella förhållandena i (s. 43-44) görs dock ett undantagför de kommunallagsreglerade nämnderna där, vilka sålunda inte heller ifortsättningen kommer att omfattas av bestämmelserna om proportionelltvalsätt. Liksom kommer dock kom- KU 1976/77: 25 63 munstyrelsenoch drätselnämnden i att kunna väljas proportionellt. Utskottettillstyrker också förslaget att s. k. beredning, varmed i kommunallagen avsesen eller flera personer som har utsetts av fullmäktige för att bereda vissaärenden, skall kunna väljas proportionellt. Detta innebär att bestämmelserna omproportionellt valsätt i regel blir tillämpliga på bl. a. särskilt inrättadekommundelsorgan. Vidareföreslås att av fullmäktige valda revisorer och revisorssuppleanter, liksomstyrelseledamöter och revisorer i företag som ägs av kommunen resp.landstingskommunen, skall kunna utses genom proportionella val. Också dettaförslag tillstyrks av utskottet. Dei propositionen föreslagna bestämmelserna i 2 kap. ; (28 S prop. )kommunallagen tillstyrks sålunda - med de redaktionella ändringar som framgårav bifogade lagförslag - i sin helhet av utskottet. Utskottethar dessutom, såsom framgår av den allmänna motiveringen (s. 22), till närmareprövning tagit upp frågan om tillämpningsområdet för proportionella val börvidgas ytteriigare. Förslag har härvid framförts om att även val avheltidsengagerade förtroendemän, presidium i styrelse och nämnder samt avsärskilda, inom styrelse och nämnder inrättade arbets-utskoU, avdelningar ellerliknande organ skall kunna ske proportionellt. För detta kan anföras vissa bådeprincipiella och praktiska kommunaldemokratiska skäl, såsom att minoritetensberättigade krav på insyn och inflytande annars inte kan tillgodoses. Vadgäller den speciella kategori av kommunala förtroendemän som deheltidsengagerade förtroendemännen utgör anser utskottet, i likhet med föredragandestatsrådet, att det inte är lämpligt att föra in särskilda bestämmelser ikommunallagen om just dessa förtroendemäns ställning (se ovan s. 26-28). Debestämmelser om borgarråd som förekommer i förslaget till kommunallag har, avskäl som lidigare anförts, i huvudsak oförändrade förts över från den nuvarandekommunallagen för . Utskottet hänvisar här till vad som anförs i denallmänna motiveringen (s. 43-44). Utskottetför vidare framhålla att det är mindre lämpligt att i den nya kommunallagen,som ju för karaktären av ramlag, ta in bestämmelser som skulle ålägga styrelsenoch övriga nämnder att inrätta särskilda avdelningar, arbetsutskott ellermotsvarande organ. Sådana bestämmelser skulle strida mot den grundläggandeprincipen att kommunerna själva bör fö så stor frihet som möjligt att inom de ilagen fastlagda ramarna besluta om utformningen av den egna organisationen.Beträffande inrättande av särskilda avdelningar inom styrelsen och de övriganämnderna finns det vissa bestämmelser i förslaget till ny kommunallag. Dessabestämmelser innebär dock inget åläggande utan endast en möjlighet för resp.nämnd att, under förutsättning av fullmäktiges medgivande, inrätta sådanavdelning med uppgift att på nämndens vägnar fatta beslut i vissa grupper avärenden (3 kap. 12 S). KU 1976/77: 25 64 Utskottet anser sålunda att någon skyldighet intebör föreskrivas för kommunerna alt inrätta särskilda avdelningar,arbetsutskott eller motsvarande organ men också att, i den mån sådana organ verkligeninrättas, del slår i god överensstämmelse med de ovan anfördakommunaldemokratiska synpunkterna, om möjlighet öppnas för en minoritet att fåtill slånd proportionellt val även till dessa organ. Särskilt betydelsefulltblir della naturiigtvis i de fall då organ med egen beslutanderätt inrättas.Även för organ som får viktiga uppgifter på beredningsstadiet är det dockbetydelsefullt att minoritetens berättigade krav på insyn och inflytande kantillgodoses genom möjligheten att få garanterad representation också i dylikaorgan. Utskottet föreslår därför en bestämmelse i kommunallagen som ger minoritetenrätt att vid val till särskild avdelning, arbetsutskott eller liknande organinom styrelsen och de övriga nämnderna få till stånd proportionellt val.Bestämmelserna har av lagtekniska skäl tagits in i ett nytt första stycke i 3kap. 10 S,som avser styrelsen. Genom den föreslagna utformningen av 3 kap. 13 stycket, vari hänvisas till bestämmelserna i 3 kap. 10 S, blir det klartatt dessa kommer alt gälla även för de övriga kommunallagsreglerade nämnderna.Motsvarande bestämmelser föreslås också gälla för de speciallagsregleradenämnderna. Till dessa frågor återkommer utskottet vid behandlingen av 3 kap. 10och 12 >?S kommunallagen samt resp. specialförfatiningar. Vadså gäller frågan om föreskrifter om proportionellt val även till presidieposterna,dvs. ordförande och en eller två vice ordförande, i samtliga nämnder har inomutskottet övervägts att föreslå bestämmelser härom i 3 kap. 6 si. För att detönskade resultatet skall nås krävs härvid, dels att valet till samtliga dessaposter i resp. nämnd först sker i grupp, dels att därefter beslut fattas medenkel majoritet om vilka av de valda som skall utses lill resp. uppdrag. Medden lösning som utskottet i det föregående har föreslagit om proportionelltval av ledamöter i avdelningar och arbetsutskott finner ulskoltel detemellertid mindre angeläget att också föreskriva sådana beslämmelser för valentill presidieposterna. 1 den mån presidierna får motsvarande beslutanderätt(genom delegation) eller motsvarande beredningsuppgifter som de nämnda organenblir dessutom de nämnda bestämmelserna i 3 kap. 10 och 13 >j§ direkttillämpliga. Utskottet föreslår därför inga bestämmelserom proportionellt valäven till presidieposterna utan hänvisar till vad utskottet har anfört i denallmänna motiveringen i avsnittet om den kommunala styrelseordningen (s.22-23). Delbör slutligen erinras om vad utskottet har anfört i den allmänna motiveringen(s. 23) om att de verkligt avgörande förutsättningarna för minoritetensarbetsmöjligheter i de kommunala styrelserna och nämnderna inte skapas av olikaslag av minoritetsskyddsregler utan av majoritetens förståelse för och generösainställning till minoritetens berättigade önskemål på inflytande och insyn.Kommunallagens bestämmelser om skydd för minoritetens intressen bör därför sesendasi som en yttersta garanti för all KU 1976/77: 25 65 majoriteteninte missbrukar sin makt. Utskottet har också framhållit betydelsen av attantalet ledamöter och suppleanter i olika kommunala organ, liksom i dekommunägda företagens styrelser, inte sätts onödigt lågt, utan så högt att fterpartier kan bli representerade. Del i den nya kommunallagstiftningenföreslagna systemet innebär här en i stort sett obegränsad frihet förkommunerna och landstingskommunerna att själva bestämma över antaletförtroendemän i de olika organen - endast för styrelsen och de speciallagsregleradenämnderna har föreskrivits ett minimiantal av fem ledamöter - varför det enligtutskottets mening är väsentligt att fullmäktige i de olika kommunerna resp.landstingskommunerna vid sina val beaktar de principiella synpunkter som har anförtsi det ovanstående, liksom i propositionen och demokratiutredningensbetänkande. Till de sislnämnda frå- 241 (29 s' prop.) I den allmänna motiveringen (s. 19) har utskottetredovisat sin principiella syn på interpellationsinstitutets betydelse urkommunaldemokratisk synvinkel. Utskottet har också vid behandlingen av frågorom de kommunägda företagen m. m, framhållit att det är värdefullt om ökade möjligheterskapas för att i fullmäktige diskutera frågor som rör verksamheten i sådanaföretag och föreslagit bestämmelser härom (se ovan s. 20 och 390). Beträffandede i 2 kap. 24 sJ (29! ; prop.) föreslagna bestämmelserna om framställande avinterpellation, vilka i huvudsak överensstämmer med demokratiutredningensrekommendationer, anser utskottet att de är lämpligt avvägda. I den nyakommunallagen regleras sålunda endast grunderna för ' interpellationsförfarandei,dvs. främst till veminterpellation kan framställas och vilka frågor interpellation kan avse.Dessutom föreskrivs, liksom enligt ; gällande ordning, att fullmäktige ulan föregåendeöveriäggning skall besluta om interpellation för framställas eller ej - deltaför att undvika att inter-pellationsämnet tas upp till diskussion på ettalltför tidigt stadium - och ytteriigare att interpellation skall varatillgänglig för varje ledamot innan sådant beslut fattas av fullmäktige.Härigenom blir det klart att interpellation skall vara skriftlig. Någonsvarspliki föreskrivs däremot inte. Det kan nämligen bedömas som osannoliktatt någon nämndordförande vägraralt besvara en framställd interpellation (seprop. s. 248). De närmare föreskrifter om interpellalionsinstiiutel som kananses behövliga bör inte las in i kommunallagen utan regleras i fullmäktigesarbetsordning (se 2 kap. 30 §). Enväsentlig fråga, som utskottet vill närmare ta upp i detta sammanhang, är hurområdet for interpellationsrätten skall avgränsas. Det i propositionenframlagda förslaget innebär i detta avseende ingen förändring av gällande rätt.Sålunda föreskrivs i paragrafens första stycke att interpellation får avseendast "ämne, som tillhör fullmäktiges handläggning". 5 1976/77. KU 1976/77: 25 66 attinterpellationsämnei skall falla såväl inom den allmänna kommunala resp.landstingskommunala kompetensen som inom ramen för de frågor som kan behandlasav fullmäktige. Härigenom utesluts bl. a. interpellationsdebatter iallmänpolitiska frågor, liksom i frågor som nämnderna enligt särskildaförfattningar har att pröva utan alt vara ansvariga för sina åtgärder införfullmäktige. Demokiatiulredningenhar för sin del föreslagit att interpellationsrätten - med den anknytning tilldet övergripande ansvar för de kommunala företagens verksamhet som styrelsen enligtutredningen bör ha - skall kunna omfatta också frågor om kommunens resp.landstingskommunens roll i samband med sådana företags verksamhet. Detta börgälla även i fråga om företag i vilka kommunen endast är delägare och företagsom ägs av flera kommuner tillsammans. Utredningen framhåller att en betydandedel av den verksamhei som kommunerna och landstingskommunerna driver iföretagsform är av stort intresse för kommuninvånarna och att det därför ärangeläget att det finns former som gör det möjligt att aktualisera även sådanafrågor i de beslutande församlingarna. Utredningen noterar att detta problemhänger samman med frågor om offentlighet och sekretess - handlingarna iföretagen är inte offentliga och styrelseledamöterna i företagen har viss tystnadsplikt- men anser att det är önskvärt att interpellationsrätten utvidgas, utan attresultatet av en utredning om offentlighet och sekretess avvaktas. uttalanden om innebörden av gällande rätt för deekonomiska mellanhavanden som kommunen har med privaträttsliga företag ansesutgöra tillåtna interpellationsämnen. Om en interpellation knyter an tillinstruktion för kommunens ombud på bolagsstämma eller föreskriveninspektionsrätt kan interpellationens laglighet inte heller ifrågasättas.Detsamma kan även gälla när styrelsen eller annan nämnd har ålagts att följaverksamheten i de kommunala företagen. konstaterarsålunda att interpellation om förhållanden som rör kommunala foretag redanenligt gällande rätl är möjlig i tämligen stor utsträckning. För attverksamheten i sådana företag skall omfattas av interpellationsrätten i störreutsträckning än behövs däremot uttryckliga bestämmelser. förslag skall interpellation, i den mån intebestämmelser i lag eller annan författning hindrar del, kunna avse ävenförhållanden i aktiebolag eller annan juridisk person som helt ägs av kommuneneller landstingskommunen. Den sistnämnda inskränkningen motiveras, enligt utredningen,av de särskilda svårigheter som är förenade med demokratiutredningens förslagatt även förhållanden i företag som en kommun äger tillsammans med en annankommun eller tillsammans med en enskild skall kunna bli föremål för interpellation.Bl. a. framhållsatt funktionärer i bolag och andra särskilda juridiska personerhar viss tystnadsplikt och att konflikter kan uppkomma om företagets internaförhållanden röjs. KU 1976/77: 25 67 Det övervägande antalet remissinstanser hartillstyrkt demokratiutredningens förslag, men några har anslutit sig tillkommunallagsutredningens mening. Enligt föredragande statsrådets mening kan delemellertid knappast vara lämpligt att tillåta interpellation i ämnen som intetillhör fullmäktiges handläggning. Den av kommunallagsutredningen föreslagnabestämmelsen, som har tagits in i demokratiutredningens huvudbetänkande,innebär enligt hans mening efter ordalagen otvivelaktigt en utvidgning avinterpellationsrätten och kan bidra till att ytteriigare försvåra tolkningenav uttrycket "ämne som tillhör fullmäktiges handläggning". Vidareanförs alt en utvidgning av det slag som ulredningen har föreslagit framstårsom otänkbar, när det gäller delägda företag. I fråga om sådana företag behöverdet inte alltid från övriga intressenters synpunkt framstå som betryggande attden till vilken en interpellation är ställd inte är skyldig att svara. Frånkommunaldemokratisk synpunkt kan å andra sidan intresset av insyn vara lika storti fråga om företag av detta slag. Eftersom underiaget för en ändring av bestämmelsernaom området för interpellationsrätten inte anses tillräckligt innehållerpropositionen inte något förslag härom (se prop. s. 313). Utskottethar för sin del förståelse för såväl de kommunaldemokraliska skäl som bl. a.demokratiutredningen har anfört för en utvidgning av interpellationsrätten somför de laglekniska komplikationer som har framhållits i proposiiionen. mening bör det dock vara möjligt att - med behållande av detprincipiellt viktiga kravet på att interpellation alltid skall gälla ämne somtillhör fullmäktiges handläggning och med anknytning till det övergripandeansvar för också de helt eller delvis kommunägda företagens verksamhet somstyrelsen bör ha (jfr bestämmelserna ; 3 kap. 1 >; om vissuppsiktsskyldighet för styrelsen) - i den praktiska till-li'mpningen avinterpellationsinstitutet fö till stånd en viss utvidgning avinerpellalionsområdet. Å ena sidan kan det uppenbariigen inte i delta sammanhangövervägas att utan en närmare rättslig analys av olika bolagsrättsligaförhållanden, som regleras främst av aktiebolagslagen, föreslå en särskildrättslig reglering av de kommunägda förelagens verksamhet. Denna fråga rymmerutomordentligt svåra och omfattande problem, som förtjänar att utredas närmarei ett annat sammanhang. Å andra sidan är redan nu gränsområdet mellan tillåtnaoch otillåtna interpellationsämnen ganska oklart. Det bör därför, såsom ovanframhållits, vara möjligt alt, med åberopande av den uppsiktsskyldighet och deti viss mån övergripande ansvar för den kommunala verksamheten som åläggsstyrelsen enligt 3 kap. 1 och bl. a. innefattar rätt att hos fullmäktige göra"de framställningar som styrelsen finner påkallade", få lill ståndinterpellationsdebatter i åtskilliga frågor som rör de kommunägda företagensverksamhei. I samma syfte torde kunna användas metoden alt utfärda särskilda,mera detaljerade instruktioner för ombud på bolagsstämma. Med de relativtutförliga motiv-uttalanden som har gjorts i det ovanstående - med hänvisningtill vad såväl demokratiutredningen och kommunallagsutredningen som föredra- KU 1976/77: 25 68 gandestatsrådet har anfört - och med det förslag om viss vidgning av den personkretssom kan omfattas av framställd interpellation som utskottet föreslår i detföljande bör det kunna förväntas att demokratiutredningens förslag om utvidgadinterpellationsrätt i huvudsak kommer alt kunna tillgodoses. Vadså gäller frågan om vem som skall kunna inteipelleras får utskottet framhållaföljande. Enligt gällande rätt kan interpellation ställas endast lillordföranden i styrelsen eller till ordföranden i annan nämnd eller beredning. 1Stockholm får dock interpellation ställas endast till borgarråd. Demokratiutredningenanser att principen att interpellation skall kunna ställas endast tillordförande i nämnd eller beredning bör gälla även i fortsättningen. Utredningenanser emellertid att det i stora kommuner och landstingskommuner med fleraheltidsengagerade förtroendemän som har övergripande uppgifter kan varamotiverat att även dessa förtroendemän skall kunna interpelleras. Utredningenhar därför föreslagit att möjlighet skall införas för ordföranden i styrelsenatt efter samråd överlämna interpellation att besvaras av annan ledamot som pågrund av silt uppdrag har särskilda förutsättningar att kunna besvara den.Vederbörande förtroendeman måste sålunda vara ledamot i styrelsen för att kunnafå rätt att besvara interpellationen. Åtskilligaremissinstanser har avstyrkt förslaget i denna del och ansett attinterpellation i stället bör kunna ställas till heltidsengagerad förtroendemansom saknar ordförandeuppdrag. I propositionen föreslås, i huvudsak i enlighet medulredningens förslag, en bestämmelse i paragrafens andra stycke om attfullmäktige - i reglemente eller särskilt beslut - kan beslämma alt ordförandeni styrelsen får överiämna till honom ställd interpellation att besvaras avannan ledamot av styrelsen som på grund av sitt uppdrag har särskildaförutsättningar att besvara interpellationen. Förslaget avser endastinterpellation som är ställd till ordföranden i styrelsen och inte interpellationsom uteslutande hör till en annan nämnds förvaltningsområde. Utskottetanser för sin del att det från kommunaldemokratisk synpunkt är värdefullt omökade möjligheter skapas för att i fullmäktige diskutera frågor som rörverksamheten i de kommunala bolagen.