prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — Den naturligaste lösningen iir då all samla alla beslämmelserna i enfrislående lag, 1 giillande riill erbjuder lagen (1963:197) om allmäntkriniinalregister och lagen (1965:94) om polisregister m, m, exempel på ensådan lagteknisk uppläggning. OSK:s grundlagsförslag ger emellertid knappastrum lordetia lillvägagångssäii. Koininiiléns förslag lill lagom allmännahandlingar är däremot inie främmande för tekniken, ulan upptar i 36 i enhänvisning lill vad som är föreskrivet i lag (eller förordning) om utlämnandeav uppgifter från regisler över kriminell belastning m. m. Enligl min meningbör möjlighelen all i viss fråga reglera sekretessen uianför den särskildalagen ges uttryckligt grundlagssiöd. Betänkligheterna häremot bör kunna vika,om krav uppställs på all lagen om allmänna handlingar skall innehållahänvisning till den särskilda regleringen i annan lag. På så sätt kan manalltjämt lill.yodose önskemålet om all länen om allmänna handlingar skall lämnaupplysning om samtliga sekrelessfall. Jag vill emellenid understryka altmöjlighelen all bestämma om handlingssekretess i annan lag än den egentligasekretesslagen bör utnyttjas sparsamt. Den av föreslagnasärskilda lagen upptar endasl bestämmelser om handlingssekreiess ochföreskrifter som nära anknyter härtill. F. n. förbereds en samlad lagstiftningom tystnadsplikter i offentlig verksamhel. Under arbetet härmed har väcktstanken all föra samman bestämmelserna om den muntliga och den skriftligasekretessen lill en enda lag. har visseriigen laglfram förslag till en lystnadsplikislag som är skild från en lag om allmännahandlingar, men kommittén har inle varil främmande för aliernalivel med engemensam lag. En sådan lösning har under remissbehandlingen förespråkats avfiera instanser, bland dem JO. Förslagel om en gemensam lag förhandlingssekretess och tystnadsplikt är också enligl min mening tilltalande.Regelkomplexet lorde ha utsikter alt bli mera överskådligt och gripbart för demsom skall lillämpa det. Samordningen inom ramen för samma lag tvingar fram enhetligalösningar såväl i sak som i form. Det rör sig emellertid här om en ny lagleknikvars konsekvenser i skilda hänseenden inie låter sig överblickas utan närmareöverväganden. Som jag har nämnt är remissbehandlingen avtysinadspliktskom-mitléns betänkande inle avslutad. Jag är därför inle fördagen beredd all la slällning i denna lagtekniska fråga. Alternativet med engemensam lag bör emellertid prövas inom jusiiliedepartemenlei under delfortsatta lagstiftningsarbetet på rättsområdet. Jag vill nu endasl tilläggaatt kravet i grundlag på att begränsningarna i grundsaisen om allmännahandlingars offentlighet skall anges i en särskild lag inte kan anses hindraalt denna lag dessulom innehåller de nära besläklade föreskrifterna omlyslnadsplikt för offentiiga funktionärer. S>siemeimed utfyllande sekretessbestämmelser i lillämpningslörordning-ar medverkar ioch för sig lill att sekrelessregleringen blir mera krånglig ochsvåröverskådlig. Strävandena i OSK:s förslag all så långt möjligt avskaffa denuvarande sekreiesskungörelserna har inie heller mön nåaoi motstånd 1975/76:160 80 underremissbehandlingen, Å andra sidan kan inle förnekas all denna typ av detaljeradreglering i vissa fall fyller en uppgift. Alternativet kan vara allmani hållnasekretessbestämmelser i lag som ger upphov lill osäkerhet och ojämnhel itillämpningen och överlåter ål myndigheter och domstolar all träffa avgörandenav skönmässigi slag. Jag anser därför i likhei med all goda skal talar förall grundlagen bör tillåta att när det behövs överlåta ål regeringenall meddela föreskrifter av den typ som återfinns i sekretesskungörelserna.Också i vissa andra fall kan det finnas ett fullt legitimi behov av att låtaregeringen bestämma om handlingssekreiessen i vissl begränsat hänseende, till lag om allmänna handlingar innehåller liera exempel på allutfyllande bestämmelser i regeringsförordningar är förulsalta, t. ex, 5 ijandra styckei, 21. 26 och 36 ijij. Fråganom normgivningskompeiensen beiräffande handlingssekretessen bör exklusivtregleras av TF och alltså inte omfattas av bestämmelserna i 8 kap, RF omnonngivningsinakiens fördelning. En ulgångspunkl för regleringen i TF ärgivelvis att en beslulskompetens för regeringen inte dr underminera huvudregelnom att inskränkningar i handlingsoffentligheten beslutas av genomlag. Jag vill emellertid erinra om att regeringen enligt de allmännabeslämmelserna i 8 kap. RF har befogenhet alt besluta omverkslällighelsföreskrifter till lag, även såvitt dessa bestämmelser berörmedborgeriiga fri- och rättigheter. Fri- och rättighetsutredningens förslaginnebär inte någon ändring härvidlag. Den reglering på handlingssekretessensområde som det kan komma i fråga att låta regeringen besluta om har storalikheter med verkslällighelsföreskrifter. Regeringens beslutskompetens böremellenid alllid förutsätta ett bemyndigande i lag. Eu sådant bemyndigande börvidare inie kunna få en mera generell utformning utan vara begränsat till attgälla en viss materiell sekretessbestämmelse. Härav följer också att gränsernaför sekretessen i allt väsentligt skall finnas angivna redan i lagbestämmelsenoch endast i något hänseende kunna fyllas ul genom förordning. Ett så snävtutstakat utrymme för förordningsreglering kan inte anses rubba principen omriksdagens ensamrätt att besluta begränsningar i offentlighetsprincipen. Tillfrågan om den tekniska konstruktionen av den beslämmelse i grundlagen somöppnar möjlighet till bemyndigande för regeringen återkommer jag i specialmotiveringentill 2 kap. 2 ij TF, Jaghar i det föregående huvudsakligen uppehållil mig vid frågan hursekrelessregleringen bör fördelas mellan grundlag och annan författning. Närdet gäller de materiella sekretessreglerna innebär det sagda att jag delarOSK:s uppfattning all endasl de allmänna sekretessgrunderna bör tas upp igrundlag och att övriga bestämmelser i princip bör las upp i en särskild lagsom ersätter nuvarande sekretesslag. Som jag har nämnt tidigare kommer jagförst i ett senare sammanhang alt anmäla förslag lill en sådan särskild lag.För att ge ytteriigare belysning åt den grundlagsreglering jag förordar villjag emellertid redan nu ta upp vissa frågor angående den avsedda lagensinnehåll och utformning. Jag bortser då från konsekvenserna av att tyst- Prop.1975/76:160 81 nadspliktsregleringeni enlighet med vad jag har nämnt förut eventuellt kan komma att föras in ilagen. Vadförst beträffar de materiella sekretessbestämmelserna innebär OSK:s förslag lill en ny lag har överfört del slora fierialei av reglerna isekretesslagen. På en del punkter har därvid ändringar skett i syfte all stärkanuvarande sekretesskydd, t, ex, i fråga om den s, k, socialsekreiessen. Påandra punkter har ändringar föreslagits som innebär att sekretess inle längrekan upprätthållas för vissa typer av handlingar. Vidare har i mångabestämmelser införts skaderekvisit som skall vara uppfyllda för all utlämnandeskall kunna vägras. Syftel har varil att understryka all offentlighet bör varahuvudregel, I övrigi är den väsentliga ändringen i förhållande tillsekretesslagen att bestämmelserna har disponerats på ett nytt sätt. För attfrämja överblicken har . som jag redan nämnt, grupperat beslämmelserna iavsnitt i anslutning till de sekreiessändamål som anges i grundlagsförslaget.Inom varie sådani avsnitt är bestämmelserna uppdelade med hänsyn lill berördamyndigheter och ärendelyper. Närdel gäller det sakliga innehållet i de föreslagna materiella sekretessbestämmelsernahar remissinstanserna framfört kritik i många enskildheter. Enighet har dockrått om all förslagel i denna del är ägnat att läggas till grund förlagstiftning. I fråga om lagens disposition är mottagandet vidremissbehandlingen genomgående positivt. Del framhålls allmänt all regelsystemethar blivit överskådligare och därmed, åtminstone , lättare att lillämpa. Ocksåjag anser att förslaget såvitt galler de föreslagna bestämmelsernas sakligainnehåll i stort sett kan läggas till grund för lagstiftning. Både deförstärkningar av sekretesskyddet och de begränsningar däri som föreslås synesi regel böra godtas. Som jag har nämnt förut anser jag det vidare rikligt alt ivid omfattning med hjälp av skaderekvisit i enskilda sekretessbestämmelserupprätthålla en presumtion för offentlighet. Ett värdefullt inslag i förslagelär också strävandena all förkorta sekretessiiderna. Även om jag sålunda ihuvudsak anser att förslaget i denna del utgör en god grundval förarbetet medförslag till en ny lag som skall ersätta sekretesslagen har remissbehandlingenvisat att ytteriigare överväganden är nödvändiga, 1fråga om dispositionen delar jag remissinstansernas uppfattning att denerbjuder övervägande fördelar, Visseriigen kan den i ett inledande skedemedföra visst merarbete för de tillämpande myndigheterna. Den innebär nämligenatt vissa myndigheter i fortsättningen kan komma att i ökad omfattning behövatillämpa mer än en bestämmelse för att bedöma om en handling får lämnas ut. Delförefaller dock inte sannolikt att delta merarbete blir särskilt kännbart. Påsikt torde arbetet i slällel underiättas. till lag om allmänna handlingar innehåller förutom materiellasekretessbestämmelser också föreskrifter som har anknytning till dennareglering. I likhei med sekretesslagen innehåller det regler om handlingar hosdomstol (53 och 54 ;jij), om påföljd för utlämnande i strid mot lagen 1975/76:160 82 (55S), om parts räu au ta del av allmänna handlingar (61 t?) och om dispens (62ij), 1 dessa delar innebär förslagel endasl mindre jämkningar i gällandeordning. Vidare finns i förslagel beslämmelser rörande diarieföring och registrering(2 tj), lysinadspliki (55 ij), besvär (57 S), service och informaiion (58 ij)samt utlämnande av handlingar myndigheter emellan (59 och 60 iJS). Dessabestämmelser saknar motsvarighet i gällande lag. Deremissinsianser som har uttalat sig särskill om dessa beslämmelser har i regeltillstyrkt alt lagen skall innehålla sådana föreskrifier. Beträffande desakliga lösningarna har däremoi mottagandet varil mera blandat. Förmin del delar jag OSK:s uppfattning all den särskilda lagen bör innehållaregler av del slag som har upptagits i förslaget. Jag bortser därvid frånbestämmelsen om tystnadsplikt, 1fråga om bestämmelsen om besvär får jag hänvisa till vad jag har anförttidigare i detta avsnitt om rätt lill domstolsprövning. Jag återkommer dessulomtill frågan i specialmotiveringen till 15 ij, 1övrigt finns det inte anledning alt i detta sammanhang gå närmare in på de föreslagnabestämmelserna och den kritik som har riktats mot dem. 7.3Upptagningar för automatisk databehandling Allmänhetensfria tillgång till myndigheternas informaiionsmalerial avsåg ursprungligen barahandlingar i konventionell mening, dvs. vanligen papper med skrift på. Denmoderna tekniken för informationsbehandling har här medfört en viktigförändring, I växande utsträckning utnyttjas nämligen annat än vanligahandlingar som bärare av myndigheiernas informaiion. I första hand syftar jagpå den automatiska databehandlingen, ADB-tekniken, Iett ADB-system ingår maskinutrustning, framför alll en eller flera datorer medkringutrustning och dalabärare, datorprogram, instruktion för systemetsanvändning, data som blir föremål för bearbetning, m, m. På maskinläsbaradatabärare, också kallade datamedier, lagras data och datorprogram genom t.ex.hålkoder och registreringar på magnetiserban material. Vanliga datamedier ärmagnetband, skivminnen och trumminnen. Också hålkort och hålremsor ärdatabärare. Endast med hjälp av en särskild teknisk utrustning kan data på ettdatamedium överföras i läsbar form. Utrustning såsom radskrivare ochbildskärmsterminaler kan via fjärrförbindelser, t. ex. telefonnätet, anslutastill en dator över långa avstånd. Datorer sammankopplas i växande utsträckninggenom fjärrförbindelser till mer eller mindre omfattande datornät. Data somhar matats in i ett ADB-syslem kan "återvinnas" i urval med hjälp avsöknycklar. De kan bearbetas också på andra sätt i datorn. För bearbetning behövsett datorprogram. Ett datorprogram utgör en instruktion som anger hur datornskall lösa en viss typ av uppgifter. 1975/76:160 83 ADB-teknikensframväxt har gjort det nödvändigt att komplettera lagstiftningen om allmännahandlingar. De:i väsentligaste orsaken härtill ar att den terminologi och denreglering som knyier an lill konventionella handlingar bara delvis går altlillämpa på ,DB-upptagningar och deras hantering. Jag vill tor del förstaerinra om au upptagningar för ADB inte är visuellt läsbara ulan måsle överföraslill läsbar text genom maskinell behandling. Eu annal problem är alldalamediel ofta förvaras och bearbetas tekniskl av annan än den myndighei somsvarar lör upptagningens innehåll och använder informalionsmaterialet. En iredjesvårighet har sin upprinnelse i au en ADB-upplagning inle är beständig på sammasäu som en handling i vedenagen mening. Engiven utgångspunkt vid översynen av offenllighetslagstiftningen har varil attövergången till den nya informationstekniken inte får urholka offentlighetsprincipen.Datateknikens användning - både inom den offentliga och den privata sekiorn -har emellertid också rest krav på ökat skydd mol insyn i den insamladeinformationen, främsl såvitt gäller uppgifter om enskilda personer. Dessa kravsammanhänger med att datatekniken gör det möjligt all lagra, bearbeta ochåtervinna myckel stora datamängder snabbi och på ell sätt som inle är möjligtvid databehandling. Datoranvändningen kan härigenom leda lill en insynoch en inblandning i enskilda personers privatsfär som uppfällas som siölandeeller kränkande. Delbehov av reglering av ADB-frågor som sålunda har gjort sig gällande ledde lilllagstiftning åren 1973-|Q74(prop. 1973:33, KU l973:l9och 1974:8). om ADB-upplagningar och andra tekniska upptagningar infördes i 2kap. TF, Vidare beslöts en särskild dalalag (1973:289), Statsmakternasställningstagande i lagstiftningsfrågorna innebär att behovet av skydd för denpersonliga integriieten i samband med ADB har lillgodoseiis i huvudsak på annalsäu än genom utökad handlingssekreiess hos myndigheterna, I slällel har manvall en ordning med krav på tillstånd för upprättande av ADB-fördapersonregister, vare sig registren är privata, statliga eller kommunala. Tillståndsprövningenankommer på en nyinrättad myndighet, datainspektionen, som också kan meddelaförskrifter angående personregister. Sådan föreskrift kan t, ex, gälla vilkauppgifter i registret som får göras tillgängliga, I fråga om statliga registerbegränsas datainspektionens kompetens genom de beslut beträffande visstregisler som kan ha faltals av eller regeringen. Denya beslämmelserna i 2 kap. TF syftar alliså lill att klargöra rättsläget ioffeniligheishänseende för de tekniska upptagningarna. Men också önskemåletall förebygga inträng i den personliga integriteten visar sig i viss mån iregleringens utformning, främsl i föreskriften att myndighei inle är skyldig aulämna ul kopia av ell dalamedium ulan endasl en utskrift av upptagningen, 1 lagtekniskthänseende bygger de nya reglerna på alt 1975/76:160 84 upptagningför ADB jämställs med vanlig handling vid tillämpning av 2 kap, TF. Behovet avsärregler tillgodoses i anslulning lill de enskilda paragraferna i kapitlet. Enteknisk upptagning är enligl TF i princip allmän, om den fakliski förvaras hosmyndighei, oavsell om myndigheten själv använder uppiag-ningen eller endast om hand för teknisk förvaring och bearbetning. Vidare gäller all en tekniskupptagning, som finns hos enskilt subjekl, kan vara allmän, om myndighei"förfogar" över den. Förfoganderäiien ar också beträffandeupptagningar som förvaras hos myndighei bestämmande för vem som prövarframställning om all få ul upptagningen. Begäran au utbekomma upptagning somär allmän hos en datacentral med myndighets-ställning skall alltså normaltriktas till annan myndighei, nämligen lill den som förfogar över upptagningen.Av övriga beslämmelser i 2 kap. TF om tekniska upptagningar nöjer jag mig tillsvidare med au nämna den som föreskriver all upptagning skall tillhandahållasenskild i läsbar eller avlyssningsbar form, OSKför i sill förslag i huvudsak över nu gällande reglering om ADB-upplagningarlill den nya grundlagen. Sålunda regleras handlingar i vanlig bemärkelse och tekniskaupptagningar i princip enhetligt. Utredningen föreslår emellenid en ny regelom nar ADB-upptagning skall vara allmän handling. Förslaget, som återknyterlill ell liknande förslag av utredningen i dess delbetänkande ,innebär au en upptagning skall anses förvarad hos myndighei - och därmed iprincip vara allmän handling hos myndigheten - om och i den mån myndighetenförfogar över upptagningen. Den faktiska förvaringen av datamediet skall allisåinte längre vara avgörande. Förfoganderätt skall anses föreligga, närmyndigheten enligl lag eller förordning eller särskilda för myndighetengällande föreskrifter har befogenhet att överföra upptagningen till läsbarform, motiverar sill förslag främsl med en hänvisning till behovet av att skyddaden personliga integriteten. Genom att ge ADB-upplagning slällning av allmänhandling endast hos myndighei som - rättsligt och fakliski - förfogar över denskulle man enligt i någon mån kunna begränsa spridningen av personuppgifter.Särskilt länker sig utredningen au datainspektionen skulle kunna meddelamyndighet föreskrifter enligl dalalagen som inskränker myndig-helens rätt altanvända vissa söknycklar vid informalionsultag från en databas, med verkan altinte heller allmänheten hos den myndigheten kan göra anspråk på annatinformalionsurval än som slår myndigheten till buds i dess egen verksamhet. Flertaletremissinsianser har anslutit sig lill OSK:s förslag. Kritiska röster saknasemellertid inte, Å ena sidan hävdas att ADB-upptagningarnas status av allmänhandling borde anknyta fastare till den förfogande myndighetens egenanvändning. Från fiera håll påpekas sålunda alt OSK:s förslag leder till auupptagningar och utskrifter av upptagningar kan bli allmänna hand- Prop.1975/76:160 85 lingarhos myndighei som endasl biträder med teknisk behandling, eftersom myndighetensom led i bearbetningen kan ha befogenhet all överföra denna lill läsbar form.Förhållandel betecknas som oiillfredsslällande, Å andra sidan har tvåinslanser. dalaarkiveiingskommitién och juridiska fakulteten vid Stockholmsuniversitet, kritiserat förslaget för au det innebiir alltför långtgåendebegränsningar i ADB-upptagningarnas offentlighet, Dataarki-veringskonimiiténanser det sålunda inle godtagbart all myndighei som skall ge föreskrifter ombefo; :nhei all överföra upptagningar lill läsbar form indirekt avgör vad somskall omfattas av olTenlligheisprincipen hos en viss myndighet. Juridiskafakulteten vid förklarar i ett utförligt yttrande att enspeciell skyddsregel om upptagningar i personregister enligl dalalagen kangodtas men alt andra slag av upptagningar bör vara tillgängliga för envar, omen myndighei utan särskild utredning eller liknande insatser kan överföra demtill läsbar form, Eupar remissinsianser, bland dem dalainspektionen, ger ullryck lor farhågor auden fortgående datoriseringen i stort har negativa verkningar förhandlingsoffentligheten och möjligheterna all utnyttja denna, 1 en till regeringenden lämnad redogörelse för erfarenheterna av dalalagenstillämpning för daiainspekiionen fram tanken all tillgången till,'\DB-upptagningar borde regleras för sig i eu särskill kapitel i den nyagrundlagen. Genom en sådan reglering skulle man enligt inspektionen få möjlighetatt rätta till uppkomna missförhållanden och ge allmänheten samma praktiskamöjligheter att la del av ADB-upplagningar som när del gäller konventionellahandlingar, I sammanhanget förespråkar inspektionen också idén au byggaoffentlighets- och sekretesslagstiftningen på ett nytt begrepp, allmän uppgift,som skulle innesluta både "handling" och "upptagning", Enligl min mening bör manvid övervägande av grundlagsregleringen av ADB-upptagningar i första handställa frågorna vilka verkningar som den nya informationsteknologin har fåttför offentlighetsprincipens tillämpning i praktiken och vilken funktion istort som de myndighetsanknutna ADB-upptagningarna för framtiden bör fylla förinformationsförmedlingen lill allmänheten. Frågorna är så myckel mera berättigadesom man kan räkna med all datatekniken snabbi gör alll slörre landvinningar påbekostnad av den konventionella informationsbehandlingen. För egen del hyserjag farhågor för att - om inte frågan ägnas tillräcklig uppmärksamhet -denökade datoriseringen kan urholka offentlighelsprincipen. Till delta bidrarfiera omständigheter, inte minsl del hell naturiiga främlingskap som fiertaletmänniskor ännu så länge hyser inför den nya tekniken. Redan önskemålet om allkunna reellt vidmakthålla offentlighetsprincipen lorde alltså påkalla särskildaåtgärder. Myckel talar emellertid för att man bör la ytterligare steg ochundersöka om inle datatekniken kan bli ett redskap att tvärtom ökatillgängligheten hos den informaiion som finns samlad hos samhällsorganen.Datatekniken skulle med andra ord kunna bidra lill alt förbättra den all- Prop.1975/76:160 86 mannakunskapsnivån på olika områden. All i så fall partier, intresseorganisationeroch massmedier skulle få spela en viktig roll som törniedlare av uppgifter frånden dalorlagrade informationen är tydligt, lämnar inle något underlag lör förslag i den riktning som jag nu harangeit. Lagtekniska omkonsiruklioner är f, ö, i och för sig oiili-räckliga. Delär ofrånkomligl au planerna på en aktivare förmedling av information frånslalliga och kommunala dalaminnen är förknippade med problem som måsteundersökas i särskild ordning. En sådan undersökning bör enligl min mening blien av de viktigaste uppgifterna för den parlamentariska kommitté som enliglvad jag har anfört i det föregående (avsnitt 2) bör få till uppgift att utredavissa datafrågor. Jag får anledning all närmare ulveckla min syn påden nu diskuterade frågan, i samband med att jag föreslår direktiv förkommitténs arbete. Detfaller av sig självt all jag under angivna förhållanden inle är beredd all nuföreslå några radikala förändringar i sak i den rallsliga regleringen avADB-upptagningarnas offentlighet. Jag finner inle heller skäl au förorda enlagteknisk utbrytning av ADB-upplagningarna till särskild behandling i TF, 1stället bör dessa upptagningar och konventionella handlingar tills vidareliksom f. n, regleras enhetligt i TF så långt det låter sig göra. Vadjag har sagt nu bör emellertid inie hindra alt man i del nya grundlagskapitleii vissa hänseenden väljer andra laglekniska lösningar än de nuvarande elleratt man på några punkter i sak justerar gällande reglering. Jag vill erinra omatt jag proposition (1973:33 s, 73) betecknade de då föreslagnareglerna om tekniska upptagningar som ett provisorium i avvaktan på resultatetav OSK:s utredningsarbete. Enligtmin mening är det en naturiig utgångspunkt för grundlagsregleringen avADB-upptagningarnas offentlighet att så långt som möjligt dra en parallell medden ordning som gäller för konventionella handlingar. ett sådant synsätt,till följd av ADB-upptagningarnas särskilda beskaffenhet, leder till förbättradinformationstillgång för allmänheten, är deila givelvis att hälsa medtillfredsställelse. Endasl om tungt vägande skäl kan åberopas, bör man införasärbestämmelser för ADB-upptagningarna som begränsar deras offenllighei, OSKhar som nämnts föreslagit au ADB-upplagningar som en myndighet har teknisktillgång lill skall kunna vara allmänna handlingar endasl om myndigheten harrättslig befogenhet att överföra dem lill läsbar form, Enligl min uppfaltninghänför sig förslaget lill två olika situationer, som lämpligen bör behandlasvar för sig. Förstbör uppmärksammas del fallet ati en myndighet för annans räkning hanterar enADB-upptagning för enbart teknisk bearbetning eller liknande ändamål. Redanenligt gällande rätt är allmänhetens lillgång till en sådan upptagning i vissmån begränsad. Upptagningen är visserligen allmän handling hos den förvarandemyndigheten, men om också användaren är myndig- Prop.1975/76:160 87