prop · FZ03112 · 1975-12-31 00:00:00 — Föreskriftersom beslutas av eller av annan regional eller lokal statligförvaltningsmyndighet och som skall tjäna till allmän efterrättelse inommyndighetens förvaltningsområde skall enligt 3 S i utredningens förslag tilllag om kungörande av lagar och andra författningar föras in i länets förfatiningspublikation.Denna skall benämnas länets författningssamling och ges ut genomlänsstyrelsens försorg. 1 anslutning till förslag av informationsulredningen ibetänkandet Kungörelseannonsering (SOU I969i7) förordar utredningen attlänskungörelserna upphör att vara organ för kungörelseannonser ochtillkännagivanden av allehanda slag och i stället görs om till den officiellaförfattningspublikationen för länet. förslag skall också de halvt statliga, halvt kommunala trafiknämndernakungöra av dem beslutade lokala trafikföreskrifter i länetsförfattningssamling. Såvitt angår trafikföreskrifter enligt vägtrafikkungörelsen(1972i603) görs dock undantag för fall då föreskrifterna skall tillkännages genomvägmärke. Utredningens förslag beträffande trafiknämnderna kommer till uttrycki förslag till ändringar i vägtrafikkungörelsen samt terränglrafikkungörelsen (1972i594),vilka förslag anknyter till den av ulredningen i 3 S förslaget till lagomkungörande av lagar och andra författningar intagna bestämmelsen att i länetsförfattningssamling skall kungöras vad som enligl lag eller annan författningskall föras in i denna författningssamling. Densistnämnda bestämmelsen täcker de fall där i klariäggande syfte i specialförfaitningtas in bestämmelse om kungörande i länets författningssamling av vissaföreskrifter av regional eller lokal statlig förvaltningsmyndighet därför atttvekan kan råda huruvida föreskrifterna har karaktär av författning eller ej.Som förut nämnts föreligger gränsdragningssvårigheter främst när det gällerförfattningar som beslutas av regionala eller lokala myndigheter. Utredningensförslag beträffande kommunernas författningskungörande omfattar de borgerligaprimärkommunerna. Landstingskommunerna och de kyrkliga kommunerna anses somtidigare nämnts vara av underordnad betydelse i normgivningssammanhang. Utredningenföreslår att en mindre del av de av kommunerna beslutade författningarna skallkungöras i länels författningssamling. Prop.1975/76: 112 38 andeformskall komma till användning i fråga om lokala ordningar och vissa andraföreskrifter enligt vilka den enskilde vid åsidosättande av föreskrifterna kanådra sig straff eller annan samhällets åtgärd. 1 anknytning till den förutnämnda bestämmelsen i 3 S förslaget lill lag om kungörande av lagar och andraförfattningar att i länets författningssamling skall kungöras vad som enligtlag eller annan författning skall föras in i denna författningssamling skallenligt utredningens förslag i de berörda specialförfattningarna tas in en beslämmelseom kungörande i länets författningssamling av ifrågavarande kommunalt beslutadeföreskrifter. Tankenatt i länets författningssamling ta in samtliga kommunala författningaravvisas av utredningen. Länens författningssamlingar skulle därigenom bli såomfattande och svårhanterliga att de inte skulle bli praktiskt användbara.Utredningen förordar i stället att de kommunala författningarna förs in ikommunala författningssamlingar, en för varje kommun. De kommunalaförfattningssamlingarna skulle omfatta också sådana kommunala föreskrifter somenligt vad förut sagts skall flyta in i länets författningssamling. mening bör kommunerna i någon mån kunna välja att la med mer ellermindre material i sina författningssamlingar. Utredningenhar övervägt om de kommunala författningssamlingarna bör tilläggas rättsligbetydelse så att en författning inte skall kunna träda i kraft förränden införts i den kommunala författningssamlingen. Utredningen har dock stannatför att inte förorda en sådan ordning. Såsom skäl härför anförs att denkommunala verksamheten ar synneriigen vittförgrenad och mångskiftande. Fråganom den kommunala kompetensens omfattningar mycket svår att besvara. Kommunallagenskompeiensbestäm-melse ger föga ledning utan denna får i de flesta fall sökas irättspraxis. Besvärsförfarandet är av grundläggande betydelse för såväl statenssom medborgarnas kontroll. Även frågan om verkställbarhelen av kommunalabeslut i konkreta fall är besvärlig. En fast punkt i denna tämligensvårgripbara materia är beslutsfattandet med protokoll, justering och anslag omjusteringen. Att härtill uppställa ett nytt krav på att kommunala normbeslut skallkungöras i en författningssamling vid äventyr att de ej kan verkställas synesenligt utredningen kunna få svåröverskådliga konsekvenser. Osäkerhet måsteuppstå om vilka beslut som skall publiceras på detta sätt och om förutsättningarnaför verkställighet av beslut föreligger. De kommunala författningssamlingarnatilläggs därför enligt utredningens förslag inte någon offlciell kungörandefunklionutan betraktas bara som informationskällor vid sidan om andra, såsomtidningsannonsering och broschyrer till hushållen. 1konsekvens med denna ståndpunkt föreslår utredningen inte att någon bestämmelseom kommunala författningssamlingar skall tas in i den av utredningen föreslagnalagen om kungörande av lagar och andra författningar. Utredningen föreslår istället att i kommunallagen (1953i753) tas in en bestämmelse av innehåll attkommunstyrelsen har att ombesörja att viktigare kommunala föreskrifterfortlöpande ges ut från trycket i en kom- Prop.1975/76: 112 39 munalförfattningssamling samt att molsvarande tillägg görs till kommunallagen (1957i50)för . Utredningen upplyser i sammanhanget att Svenska kommunförbundetkan antas vara villigt att medverka till en rekommendation att kommunerna ger ulegna författningssamlingar och till utfärdande av riktlinjer för dessasinnehåll m. m. i anslutning till vad utredningen anfört. 3.3.6Föivskrifier om kungörande i särskild ordning Såsomframgår av vad jag förut sagt förekommer f n. i olika specialförfattningarbestämmelserom kungörande av generella föreskrifter i annan ordning än den avutredningen föreslagna. Bestämmelser finns bl.a. om kungörande i en eller fieraortstidningar, i specialpublikation, på anslagstavla, genom uppläsning i radioeller genom införande i liggare. Utredningen avser att dessa speciella kungörandeformerskall behållas vid sidan av dem som regleras i den av utredningen föreslagnalagen om kungörande av lagar och andra författningar. Detta kommer till uttrycki 6 S i lagförslaget. Där föreskrivs att om det i lag eller annan författningfinns bestämmelse om att viss föreskrift skall kungöras på särskilt sätt, ävenden bestämmelsen skall galla. 1detta sammanhang kan nämnas att utredningen för några specialförfattningarsdel föreslagit att ortstidningsannonsering skall äga rum i fall där sådan intenu är föreskriven som form för kungörande av generella föreskrifter som avses iförfattningen. När det gäller ortstidningsannonsering är den principenvedertagen att annonsering skall ske i samtliga dagstidningar som har enspridning av någon betydenhet inom området. Denna princip kommer till uttryck icirkuläret (1971i507) till statsmyndigheterna om information genomdagspressannonsering. För att principen skall kunna tillämpas även i fråga ommeddelanden av förfiittningskaraktär föreslår utredningen för fleraspecialförfattningars del att förekommande bestämmelser om kungörande avförfattning genom annonsering i tidning inom orten skall bytas ut motföreskrifter om annonsering i en eller flera tidningar inom orten. Bestämmelseromutformningen av de ställiga författningspublikationerna finns intagna iutredningens förslag till kungörelse om kungörande och registrering av författningarm. Anledning saknas att i detta sammanhang gå in på några detaljer. Baravissa huvuddrag skall beröras. Utredningen framhåller att en störrelikformighet hos författningssamlingarna är av värde bl. a. därför att den underiättarmöjligheterna för var och en som så önskar att ställa i ordning systematiskahandböcker innehållande författningar som utfardaLs av olika myndigheter ochsom berör ett gemensamt ämnesområde. Prop.1975/76:112 40 Enökad enhetlighet bör också öka möjligheterna att förkorta sältnings-och iryckningstiden. Utredningenföreslår att de centrala förvaltningsmyndigheternas och länensförfattningssamlingar skall ha samma format och likartad typografisk utformningsom SFS. Såvitt angår de centrala förvaltningsmyndigheternas författningssamlingarär dock avsikten att regeringen skall kunna medge undantag. Undanlag bör dockenligt utredningen medges bara om det finns vägande skäl. Som exempel härpå nämnsatl en myndighet har ett ston antal ritningar fogade till sina föreskrifter ochatt dessa bilagor skulle bli svårlästa om de förminskades till det format somanvänds i SFS, det s. k. statsformalet. Ett annat exempel är att det skulle ställasig avsevärt dyrare att framställa en publikation i statsformalet än i detmindre A5-formatet. Utredningenunderstryker alt om man med användning av ADB-teknik skall införa en gemensamregistrering av författningar ett fast syslem för numrering av författningar ärnödvändigt. Beträffandede kommunala författningssamlingarna föreslår utredningen inte några förfatlningsbestämmelserutan ger bara vissa rekommendationer. förslag skall lagen (1894:44 s. 1) angående tiden för allmännaförfattningars trädande i kraft upphävas och i stället i lagen om kungörande avlagar och andra författningar tas. in en bestämmelse av innehåll au om annatej framgår av författningen, den träder i kraft efter del alt den enligldärå meddelad uppgift utgivits från trycket i författningssamling. Dennabestämmelse skiljer sig års lag främst genom att den tar sikte intebara på författningar som tas in i SFS utan på alla författningar som förs in istatlig myndighets författningssamling samt genom att ikraftträdandefristenförkortats . Enligt utredningens mening bör i slörslamöjliga uisträckning ikraftträdandedagen anges i vederbörande författning såatt hjälpregeln i allmänhet inte behöver komma till användning. 3.6 Anvisningaröch råd samt annat fakultativt innehåll i författnings samlingarna 1betänkandet Bättre överblick över lagar och andra bestämmelser behandlarutredningen inte bara författningar utan också anvisningar och råd som utfärdasav centrala förvaltningsmyndigheter och som har karaktären av rekommendationerav en viss allmängiltighet beträffande tillämpningen av lagar och andraförfattningar. Den av utredningen föreslagna lagen om kungörande av lagar ochandra förfiutningar reglerar emellertid inte offentliggörandet av anvisningaroch råd utan endast kungörandet av författningar. Beslämmelser rörandeanvisningar och råd ålerfinns i ulredningens förslag Prop.1975/76: 112 41 tillkungörelse om kungörande och registrering av författningar m. m. Enligtkungörelseförslaget kan anvisningar och råd tas in i författningssamling mende kan också bilda en fristående serie. Enligt utredningensuppfattning bör i författningssamling kunna las med också material av annalslag an författningar samt anvisningar och råd. Som exempel nämner utredningen bl.a.beslut i enskilda ärenden av pre-judicerande betydelse, uttalanden i enskildafall av principiell räckvidd, typgodkännanden av material och konstruktionersamt upplysningar i notisform om exempelvis lagförslag och nyutgivnapublikationer, allt under förutsättning att materialet har nära anknytning tillmyndighetens verksamhel och inte är så omfattande att författningssamlingens överskådiighetminskas. Det skall också vara tillåtet atl i författningssamling trycka avförfattningar som blivit officiellt kungjorda i annan författningssamling. Utredningenunderstryker vikten av atl rubriken till infört material alltid angerinnehållets karaktär så att det är fullt klart huruvida fråga är om enförpliktande föreskrift, en rekommendation eller enbart en upplysning. Utöverhär tidigare berörda förslag lill lag om kungörande av lagar och andraförfattningar, förslag till lag om ändring i kommunallagen (1953:753) ochförslag till kungörelse om kungörande och registrering av författningar m. m.lägger utredningen fram 40 författningsförslag, som innefattar anpassning avolika specialförfaliningar till den förstnämnda av utredningen föreslagnalagen. lettstort antal fall ärdet fråga endast om elt utbyte av ordet "länskungörelserna"mot uttrycket "länets författningssamling". Såsom förut nämnts föreslåsi en del fall en utvidgad användning av annonsering i ortstidningar samt iklarläggande syfte att beträffande vissa beslut, vars författningskaraktär kandiskuteras, skall anges atl kungörande skall ske i länets författningssamling.Också vissa andra jämkningar och förlydliganden förordas. Ifråga om de flesta av de av utredningen föreslagna ändringarna i olika specialförfattningargäller att de inte behöver underställas . Utredningensförslag innebär bl.a. att en del material som inie ges ut från trycket ifortsättningen skall tryckas. En ökad extern trycksaksproduktion torde i regelmedföra minskade kostnader för internt mångfaldigande. Möjligheten attkompensera eventuell kostnadsökning genom alt ta ut ett visst pris vidspridning bland allmänheten torde vara större då det gäller tryckalster än stencileradeskrivelser. Sammanfattningsvis anser utredningen att förslaget om tryckning iökad utsträckning i stället för sten-cilering o. d. i de flesla fall förstatsmyndigheternas del närmast innebär Prop.1975/76:112 42 enkostnadsomfördelning men i några fall en kostnadsökning, vars storlek äromöjlig att förutse. Inteheller förslaget att de statliga författningspublikationerna skall utformasmer enhetligt medför enligt utredningens uppfattning några större kostnadsökningar.Vissa myndigheter, som har mycket enkla publikationer, torde dock åsamkasnågon kostnadsökning. Utredningen framhåller emellertid också alt denföreslagna enhetligheten hos författningspublikationerna underlättarmöjligheterna att få till stånd fördelaktiga avtal om tryckningen. Förslagetatt varje kommun skall ha en författningssamling anses för det storaflertalet av kommunerna medföra ökade tryckningskostnader. Utredningenunderstryker emellertid att antalet föreskrifter starkt växlar från kommun tillkommun och att del i väsentliga delar skall stå kommunerna fritt atl självaavgöra vad som skall föras in i samlingen. Tryckningenav de statliga författningssamlingarna skall enligt utredningens förslagbekostas av statsverket. 1 fråga om länens författningssamlingar görsemellertid undantag för de fall då annat är särskilt föreskrivet. Sålunda skallkommunerna fortfarande bekosta införandet i länets författningssamling avbeslutade lokala ordningar. ståndpunkt att offentliggörandet av författningar främsl är enpraktiskt informativ fråga och att det får överlämnas ål rättspraxis att avgöraom kungörande skall vara en ovillkorlig förutsättning för författningsgiltighet har i allmänhet inte gjorts någon erinran. advokatsamfundframhåller att det ägnat särskild uppmärksamhet åt denna fråga. Att vissoklarhet alltjämt råder om offentliggörandets rättsliga betydelse kan i ochför sig sagas vara mindre tillfredsställande, men det synes samfundet knappastmöjligt att härvidlag nå fram till enhetliga och klara regler. Kritisk ärjuridiska fakulteten vid universlieiet I , som anser att utredningenbehandlat hithörande frågor så knapphändigt att det knappast är möjligt attgöra något uttalande om utredningens förslag kan tillstyrkas eller inte. Frågornabör övervägas ytterligare och ges en mera ingående belysning. Vid enytterligare bearbetning bör utredningen förstärkas med rättsvetenskapligexpertis och det bör måhända undersökas om inle förutsättningar föreligger föralt detta arbete bör bedrivas på gemensam nordisk basis. Medanledning av utredningens uttalanden om begreppet författning förklarar baiikinspekiiuiienau dess cirkulärskrivelser inte riktar sig till allmän- Prop.1975/76: 112 43 heten.Inte heller berör de allmänheten indirekt. Cirkulärskrivelserna riktar sig begränsad bestämd krets av personer. 1 den mån skrivelserna innehållerdekret torde dessa ha karaktär av tjänsteföreskrifter och tjän-steansvisningarsom en myndighet riktar till en i varje särskilt fall bestämd grupp avjuridiska personer som står under myndighetens tillsyn. Cirkulärskrivelsernaär därför inte att hänföra till författningar. Likaledes anser försäkringsinspeklionenatt dess cirkulär till försäkringsanstalierna inte är att betrakta somförfattningar i den föreslagna lagstiftningens bemärkelse. Inspektionenframhåller emellertid att bland cirkulären finns vissa som indirekt ar avintresse för en större allmänhet, t. ex. cirkulär som rör den obligatoriska trafikförsäkringen. Ifråga om vissa beslut med begränsad geografisk räckvidd är av den meningen att utredningens bestämning av begreppetförfattning är alltför vidsträckt. Detta gäller bl.a. beslut om jaktvårdsområde,fiskeriplan, stadsplan och andra bebyggelseplaner, nybyggnadsförbud,fiskevårdsområde och odlingsförbud. kan inte finna att dessabeslut är av förlättningskaraktär. Besluten är visseriigen förpliktande men inteför en större allmänhet. Besluten torde merendels rikta sig till en tämligenavgränsad grupp av personer, sakägarna. Likaledesanser I att beslut om bildande av jaktvårds- ellerfiskevårdsområde, beslut enligt 24, 28 och 29 SS lagen (1950i596) om rätt tillfiske, beslut om förbud enligt 47-49 SS väglagen (19711948) och föreskriftenligt 36 S sistnämnda lag inte har författningskaraktär och därför inte börföras in i länets författningssamling. Där bör enligt länsstyrelsensuppfattning inte heller tas in underrättelse om fastställd plan enligtbyggnadslagstiftningen. Beslut om planfastställelse riktar sig till en i markägarförteckningupptagen - ofta stor men aldrig obestämd - krets av personer. Av likartade skälbör inle heller i länels författningssamling tas in förbud mot nybyggnad m. m.som meddelas med stöd av byggnadslagen (1947:385). Länsslyrelseni uttalar att behov knappast föreligger att i länetsförfattningssamling ta in beslut enligt byggnadslagstiftningen om fastställdaplaner. 1 den mån anmärkning gjorts mot plan och framställt yrkande helt ellerdelvis lämnats utan bifall får sakägaren underrättelse om beslutet. Framtidafastighetsägare måste i allmänhet vända sig till planmyndigheterna för att fåfullständiga och säkra besked om vilka planbe-stammelser som galler. Däremotkan det vara lämpligt att underrättelse om beslutet införs i ortstidning somett led i den allmänna informationsverksamheten rörande samhällsplaneringen. 1fråga om nybyggnadsförbud kan enligt mening motsvarande sägasgälla. Sådant förbud införs redan nu i ortstidning i den mån underrättelse tillvederbörande fastighetsägare ej sker direkt till denne. Inte heller länsslyrelsenI anser behov föreligga av underrättelse i länetsförfattningssamling om fastställd plan enligt byggnadslagstiftningen. Prop.1975/76: 112 44 Ulredningensförslag rörande planer enligt byggnadslagstiftningen tillstyrks däremot avlänsstyrelsen i och . Den nämndalänstyrelsen anmärker emellertid att det inte är klart om även vissaupphävandebeslut i planärenden, vilka mera kan ha karaktären av beslut ienskilt fall än av allmänt normerande beslut, behöver införas i länetsförfattningssamling. Länsslyrelseni anför att till föreskrifter till allmän efterrällelsetorde vara all hänföra bl. a. förbud enligt byggnads- och hälsovårdslagstiftningensamt eventuellt även detaljplanebestämmelser enligt byggnadslagstiftningen. 1ett regeringsbeslut om tillämpning av 3 S andra stycket 2 förvaltningslagen(1971:290) haremellertid ärende om fastställelse av detaljplan inte ansettsavse norm föreskrifter. 1 vilken omfattning föreskrifter av nu berört slagskall kungöras i länets författningssamling synes enligt böra fåavgöras i det särskilda fallet. ifrågasätter om inte enbestämmelse om kungörande av förbud enligt hälsovårdslagstiftningen bör tas ini vederbörande specialförfattning. Enligt mening bör över huvudtaget i tveksamma fall kungöranderegler tas in i de särskilda författningarna. Skogsstyrelsenifrågasätter om inte vissa beslut av skogsvårdsstyrelse har karaktären avföreskrifter till allmän efterrättelse och därför bör kungöras i länetsförfattningssamling. nämner i sammanhanget avverkningsförbudenligt 13 S skogsvårdslagen (1948:237), som gäller mot framtida ägare av skogsmarken,och mot envar gällande föreskrift enligt lagen (1930i202) om begränsning avrätten att avverka skog å intecknad fastighet ävensom generella dispenser frän avverkningsregeini 7 S första stycket skogsvårdslagen, som skogsvårdsstyrelse beviljar i vadavser fastigheter med en viss högsta årlig produktionsförmåga. Önskvärdhetenav en klarare gränsdragning mellan förskrifter till allmän efterrättelse på enasidan samt anvisningar och råd på andra sidan framhålls av fleraremissinstanser. anser att det terminologiskt vore enbättre lösning au använda bara tre begrepp, nämligen föreskrifter förbestämmelser som är bindande, anvisningar för bestämmelser som huvudsakligeninnebär rekommendationer saml såsom sammanfattande beteckning för båda dessakategorier termen författningar eller bestämmelser. Statens industriverkframlägger förslag beträffande såväl själva gränsdragningen .som terminologin.Verket ansluter sig härvid till förslag till definitioner från en med sikte påvissa internationella sammanhang tillsatt arbetsgrupp, som består avföreträdare för åtskilliga statliga myndigheter och enskilda organisationer medanknytning till standardiseringsområdet. Som föreskrift bör enligtarbetsgruppens mening betecknas en av regeringen eller behörig myndighet genomförfattning utfärdad regel, som är tvingande och kan medföra slraff eller författningen angiven påföljd ( t. ex. vite, förbud, förverkande) för den sombryter mot regeln. Anvisning är en av regeringen eller behörig myndighet genomförfattning eller på annat sätt Prop.1975/76: 112 45 utfärdad,ej tvingande regel, som anvisar ett eller Rera satt hur en viss föreskrift kanuppfyllas eller som, utan att vara knuten till viss föreskrift, anvisar hur densom berörs av regeln kan förfara i de hänseenden regeln avser. En anvisning ärsåledes aldrig bindande utan det står vederbörande fritt att välja en annan vagför att nå det mål för vilket anvisningen tillkommit. Anvisning har då sammainnebörd som råd. Som lämpligt samlingsbegrepp för föreskrifter ochanvisningar föreslås ordet regler. Detta ord är neutralt till skillnad frånordet bestämmelser, som vanligen upplättas ha en tvingande innebörd. Termen normhar alltmer kommit att lä samma innebörd som ordet standard, dvs. en anvisningsom publicerats av ett erkänt standardiseringsorgan. Samma uppfattning omanvändningen av termerna föreskrift och anvisning framförs av kommerskollegium. Vadangår sädana föreskrifter som riktar sig till myndigheter framhåller siatens personalulbildningsnämndatt också föreskrifter som har enbart myndighetsstyrande funktion kan vara avintresse för allmänheten såsoni del av den information allmänhelen bör ha omhur förvaltningsapparaten arbetar i egenskap av statsmakternas verkställandeorgan. ifrågasätter däremot om det ar lämpligt att behandlaföreskrifter som vänder sig till allmänheten och föreskrifter som vänder sigenbart till myndigheter som ett gemensamt komplex när det gällersystematisering m. m. finner utredningens uttalande, altföreskrifter som vänder sig till ett större antal sidoordnade myndigheter börräknas till föreskrifter till allmän efterrättelse, något för vidsträckt.Konsekvensen härav skulle bli att t. ex. föreskrifter omredovisning och revision samt föreskrifter om arkivvård generelltunderkastas krav på kungörande i författningssamling. Verkel föreslåratt kravetpå kungörande i författningssamling av föreskrifter från ceniralförvaltningsmyndighet lill sidoordnade myndigheter begränsas att gälla sådanaföreskrifter som påverkar myndigheternas rättstillämpning i ärenden avbetydelse för enskilda. Behovet av offentliggörande i författningssamling börhär i övrigi få avgöras av vederbörande myndighet från fall till fall.