prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — anser att anknytningen till de förelagsdemokratiskasträvandena är otillräcklig. Vissaremissinstanser anför avvikande mening när det gäller vilkel organ som skallutse institutionsstyrelsernas ledamöter. Tingsiyds kommun anser att styrelsernabör väljas av den nämnd som har ansvaret för verksamheten, kommunanser alt delta kan medverka till att intresse och an-svarskonflikter undviks,kommun anför liknande synpunkler. SACOISRanser att utredningens förslag inte ger något betydande infiytande för deanställda. LO varnar för politisk byråkratisering. Frågan kan enligt LO inteavgöras åtskild från frågan om de kommunalanställdas medbestämmande. anser alt del inte finns behov av ytterligare enpolitisk nivä. TCÖ ansluter sig till demokratiulredningens ståndpunkter menframhäller vikten av alt s. k. blandade organ övervägs förutsättningslöst iutredningens fortsatta arbete. Moderata samlingspartiets kvinnojörbund betonarde anställdas och konsumenternas inflytande, anför tveksamhet med hänsyn till att gränsen mellan politisktinfiytande och personalinfiytande är oklar. Först när detta utretts kanförsöken fortsätta. Ansvarsområdet måste fastställas, I annal fall kan dessastyrelser enligt förbundets mening öka avståndet mellan personal ochbeslutsfattare, SSU förordar helt politiskt sammansatta styrelser, menförbundet menar också att en försöksverksamhel bör inledas, där folkrörelsermed verksamhel som anknyter till institutionen får utse ledamöterna istyrelsen. Det skulle exempelvis kunna gälla pensionärsorganisationer förålderdomshem och handikapporganisationer för vissa andra vårdinstitutioner.Handikappförbundens cenlralkommitté () tar upp de institutionsboendessituation, HCK anser att en meningsfull rehabilitering förutsätter möjlighetatt påverka den enga siluaiionen. De handikappades rikstörbund anser alt deinstitulionsboende bör ingå i styrelserna. Riksidrottsförbundettillstyrker ytteriigare försöksverksamhel med institutionsstyrelser. 1försöksverksamheten bör enligl förbundet även folkrörelserna, t. ex.idrottsrörelsen, erhålla representation i vissa institutionsstyrelser. Dettaskulle enligt förbundet medverka till att folkrörelsearbetet pä ett bättre sättän integreras med samhället i övrigt, Denövervägande delen av remissinstanserna delar demokratiutredningens negativainställning till omröstningar. En rad principiella och praktiska skäl anförsmot att omröstningar och opinionsundersökningar blir ett vanligl inslag i dendemokratiska processen. Remissinstanserna instämmer enhälligt i utredningensmening all i första hand andra åigärder bör prövas. Flertalet remissinstanseraccepterar dock utredningens förslag om lillägg i kommu- Prop.1975/76:187 182 nallagenför att klargöra rättslägel. Omkring 25 remissinstanser avstyrker utredningensförfaiiningsförslag. Ettpar remissinstanser anser alt en minoritet i fullmäktige eller bland deröstberättigade invånarna i kommundelen bör kunna påfordra omröstning. Kristendemokratisk ungdom anser att rådgivande folkomröstning bör kunna anordnas om entredjedel av fullmäktige eller en Qärdedel av kommunens röstberättigadeinvånare så önskar. Moderaia sanUingspanieis kvinnoförbund anser att sådanomröstning bör kunna anordnas om en tredjedel av fullmäktige eller landstingetönskar det. kommun tar ställning mol kommunala folkomröstningar. Omomröstningar ändå skall förekomma bör de enligt kommunen vara beslutande. Skaraborgsläns landstingskommun pekar på all regler om förfarandet vid omröstningarsaknas. i påpekar alt ulredningens förslag mästeanses gälla även opinionsundersökningar och omröstningar i endast del av enkommun och att även kommunmedleminar som inte är kyrkobokförda i kommunenkommer att kunna höras. Stockholmskommun anser att landstingskommun inte bör få anlita valnämndföropinionspejling om detta inte medgivits av kommunfullmäktige. kommunanser att för den händelse landstingskommunen får befogenhet att anlitavalnämnden är det en självklar sak att landstingskommunen skall bekosta sinaomröstningar. Kommunen anser att detta bör anges i lag. Mångaremissinstanser uttalar sig starkt kritiskt mot omröstningar utan att direktavstyrka utredningens förslag. Siockholms läns landsUngskommun pekar t. ex. påde stora svårigheter som är förknippade med genomförande av någon form avkommunal folkomröstning med hänsyn till alt landstingskommunens befolkninguppgår till 1,5 milj. människor. kommun understryker svårighetenatt kombinera omröstningar med ett representativt system. iMalmöhus län uppger sig vara ytterst tveksam till det föreslagna tilläggettill kommunallagen. anser att det under inga förhållanden fårleda till att ett kommunalt folkomröstningsinstitut införs bakvägen.Länsstyrelsen i anser inte att det finns något behov avförfattningsreglerade kontaktvägar. , och kommunermotsätter sig ett lagreglerat folkomröstningsinstitut. Enminoritet av remissinstanserna avstyrker klart demokratiulredningens förslag.Några av dem anger att remissförfarande, offentliga möten, partiaktiviteter m.m. är lämpliga alternativ till omröstningar. Förslaget avstyrks avlänsstyrelsen i , länsslyrelsen i Väslernorrlands länsamt av , , , , och Jämtlandsläns landstingskommuner. Förslaget avstyrks också av omkring 15 kommuner ochav och . Svenskakommunförbundei anför att de av utredningen redovisade synpunkterna inte gerstöd för uppfattningen att det finns något reellt behov Prop.1975/76:187 183 avatt öppna möjligheten att utnyttja genomföra omröstning.Förbundet avstyrker därför den lagändring som skulle möjliggöra anordnande avrådgivande folkomröstning. anför liknande synpunkter. 9Kommunägda företag 9.1 Nuvarande förhållanden Vidsidan av de former för verksamhet som regleras i kommunallagarnaanvänds i praktiskt taget alla kommuner och de fiesta landstingskommuner ävenprivaträttsliga former för vissa slag av verksamhet. Vanligen drivs dåverksamheten i form av aktiebolag eller stiftelse. Framför allt gäller dettaverksamhet som har ett starkt inslag av affärsdrift. Som motiv för alt användaföretagsformen åberopas i regel effektivitetsskäl. Företagsformeninnebär emellertid också vissa nackdelar. Medborgarnas möjligheter till insynär nämligen mera begränsade än vad som är fallet i fräga om verksamhet somdrivs inom de kommunala förvaltningarna. Beslutanderätten i företagen utövasav kommunens representanter i företagens styrelser samt, i aktiebolag, också avkommunens ombud på bolagsstämman. Kommunfullmäktiges direkta insyn i ochinflytande är därigenom mindre än om verksamheten drivs inom ramen för denkommunala förvaltningen. Offentligheten omfatiar bara handlingar somtillställts kommunen från företaget. I fråga om aktiebolag skall viss åriigredovisning ske som är offentlig. För en verksamhet som drivs inom denkommunala förvaltningen gäller däremot i princip att alla handlingar ärtillgängliga för allmänheten. Från offentlighet undantas endast sädanahandlingar som anges i sekretesslagen (1937:249). Till detta kommerattbolagsstämmor och styrelsesammanträden inte är offentliga i motsats till vadsom gäller för fullmäktiges sammanträden. Frågorsom gäller insynen i kommunägda företag har tagits upp i motioner i riksdagen.Problemet har tidigare behandlats av kommunalrättskommittén i betänkandet (SOU1965:40) Kommunala bolag. Remissopinionen var splittrad och förslagen ibetänkandet har inte lett lill lagsliftning. behandlade frägan i början av 1960-talel, har denkommunala verksamhet som drivs i företagsform ökat i omfattning. 1 vissaavseenden kan avsevärda förändringar iakttas vad gäller företagens struktur ochverksamhetsinriktning. har det totala antaletkommunägda företag i landet emellertid förblivit nästan oförändrat. i samband med kommunsammanläggningar har förekommit framför allt inombostadssektorn. Det finns tecken som lyder pä att en viss nybildning avkommunala företag har skett även . Ett ökat antal anställdatyder även på att omfattningen av den verksamhel som drivs i företagsform harökat. När det gäller valet av företagsform kan en markant övergäng frånstiftelseformen till aktiebolagsformen ocksä noteras. Prop.1975/76:187 184 Detfanns omkring 1 300 företag som helt eller till övervägande delen ägdesav kommuner eller landstingskommuner. Ett 40-tal av dessa företag ägdes avlandstingskommuner. Den totala omsättningen i de kommunägda företagen år 1973har beräknats till . De dominerande företagsformerna varaktiebolag (58 96) och stiftelse (38 96). Återstoden var till största delenekonomiska föreningar. I omkring en femtedel av förelagen ingick även andraintressenter än kommuner eller landstingskommuner som delägare. Omkringtvå tredjedelar av företagen var verksamma inom bostadsförsörjning ellerfastighetsförvaltning. I övrigt var kommunägda företag vanliga inomelförsörjning, hotell-, restaurang- och kioskrörelse, busstrafik samt rekreations-och nöjesverksamhet. En märkbar tendens är att antalet företag verksamma inombostadsförsörjningen har minskat, medan antalet företag som sysslar med andraslag av fastighetsförvaltning, t. ex. förvaltning av industri- ochhantverkslokaler, har ökat. En viss ökning kan noteras också beträffande vissaslag av service. Enkommun eller landstingskommun kan genom föreskrifter i bolagsordning, stadgarför stiftelse eller motsvarande ställa upp regler för hur förtroendevalda ochmedborgare skall ges insyn i och möjlighet att påverka företagen. Det är mycketvanligt att ett kommunalt organ utser styrelse och revisorer i ett kommunaltaktiebolag och att styrelsen väljs efter proportionell metod.Styrelseledamöterna och verkställande direktören har ofta kommunala uppdrag.Det är vidare ganska vanligt att kommunen förbehåller sig s. k. inspektionsrättsamt att företaget inte får besluta om vissa åtgärder utan kommunensgodkännande. Även andra sätt att bereda ett större antal förtroendevalda och andramedborgare insyn i kommunala företags verksamhet förekommer. Valav ledamöter i kommunägt aktiebolags styrelse regleras liksom val av styrelse iannat aktiebolag av lagen (1944:705) om aktiebolag. Som huvudregel gäller attbolagsstämman skall utse styrelsen. Enligt 77 S kan dock en eller fieraledamöter tillsättas i annan ordning, om detta har föreskrivits ibolagsordningen. Sådan föreskrift kan införas efter tillstånd av kommerskollegiumeller med stöd av bestämmelse i särskild författning. Samtliga ledamöter iaktiebolags styrelse får dock inte tillsättas i annan ordning än huvudregelnanger. Även revisorer skall väljas på bolagsstämma. I bolagsordning kanbestämmas att en eller fiera revisorer skall utses på annal sätt. Minst enrevisor skall alltid väljas på bolagsstämman (105 S). Den1 träder en ny aktiebolagslag (1975:1385) i kraft. Enligt 8 kap. 1S väljs styrelsen av bolagsstämman, om det inte föreskrivs i bolagsordningenatt en eller fiera styrelseledamöter skall utses på annal sätt. Något särskilttillstånd eller stöd i författning krävs alltså inte för avvikelse frånhuvudregeln. Revisor väljs enligt 10 kap. 1 S av bolagsstämman. Om flerarevisorer skall utses, kan det föreskrivas i bolagsordningen att en eller fierarevisorer, dock inte alla, skall utses i annan ordning. 1975/76:187 185 Enligtlagen (1951:308) om ekonomiska föreningar gäller att styrelsen skall väljas påföreningsstämma (21 S). Dock kan i föreningsstadgar bestämmas att samtligaeller vissa ledamöter skall tillsättas i annan ordning. Detsamma gäller förrevisor (45 S), Utöverlagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser och vissa beskattningsreglersaknas lagregler för stiftelser. Kommun och landstingskommun har frihet alt ide stadgar för stiftelse, som måsle finnas för att denna skall bli en särskildjuridisk person, ge de föreskrifter om styrelseval, revision, förvaltning m, m.som anses lämpliga. Lagenom proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunalfullmäktige m. m. ärtillämplig endasl när detta föreskrivs i författning. Så har skett i bl. 22S KL, 23 S KLS och 32 S LL samt i spedalförfattningar som reglerar vissakommunala nämnders verksamhet, skall avse ämne som tillhör kommunfullmäktiges handläggning(23 S KL, 24 S KLS), Med bestämmelsen förstås att interpellaiionsämnel skallfalla såväl inom den allmänna kommunala kompetensen som inom ramen för defrågor vilka kan behandlas av kommunfullmäktige, Interpellation får såledesinte avse ämnen som klart faller utanför den kommunala kompetensen eller är avallmänpolitisk natur och inte heller frågor som förvaltningsorganen enligtsärskilda författningar har att pröva utan att vara ansvariga för sina åtgärderinför kommunfullmäktige. Motsvarande gäller för interpellation i landsting (33S LL). Kommunaltbolag, stiftelse eller ekonomisk förening är formellt ett självständigt,privaträttsligt rättssubjekt och skiljer sig inte i detta avseende frän andrasådana rättssubjekt. Bolagsorganen är inte kommunala organ. , kommunstyrelsens och övriga nämnders inflytande,insyn och kontroll över bolagens verksamhet. De kan inte utkräva formelltansvar av bolagets funktionärer. Även möjligheten att ställa bolagelsfunktionärer till svars genom interpellation är begränsad, eftersom dessa idenna egenskap inle är alt betrakta som komniunala förtroendemän. Av densysslomannaställning som styrelseledamöterna får anses inta i förhållande tillbolagel följer att de är skyldiga att iaktta tystlåtenhet med avseende påangelägenheter och förhållanden i bolaget vilkas yppande kan medföra skada förbolaget (prop, 1975:103 s, 377), Kommunerna kan genom avtal med privaträttsligaföretag eller genom utformningen av bolagsordning eller stadgar tillförsäkrasig ett direkt infiytande över företagens verksamhet. Sådana arrangemang ansesemellertid i princip inte utvidga det tillåtna området för interpellation. Detsom har anförts i del föregående innebär inte alt förhållandena i kommunalaförelag skulle vara helt undandragna interpellation. De ekonomiskamellanhavanden som kommunen har med privalrättsliga företag får anses ulgöratillåtna interpdlationsämnen. Om en interpellation knyter an till instruktionför ombud på bolagsstämma eller föreskriven inspek-lionsräit, kan desslaglighet inle heller sällas i fräga. Prop.1975/76:187 186 gällanär kommunsiyrdsen eller annan nämnd har ålagts att följa verksamheten i dekommunala föreiagen. En interpellation kan då ha som utgångspunkt en konkretåtgärd eller ett beslut inom ett företag, om frågan till vederbörandeordförande ulformas så alt interpellanten efterhör vilka åtgärderkommunstyrelsen eller nämnder kommer att vidta med anledning av åtgärden ellerbeslutet. Interpellationen kan ocksä med utgångspunkt i en inträffad händelseeller vidtagen åtgärd frän företagets sida avse vad kommunstyrelsen eller annannämnd tänker företa sig pä grund av inspektionsrätten. En interpellation kanvidare utmynna i en fräga om vederbörande nämnd har för avsikt att göra enframställning till ett kommunalt företag med anledning av nägot förhållandeinom företaget, Interpellation om förhållanden i kommunala förelag är såledesenligl gällande rätt möjlig i relativt stor utsträckning, 9.2Utredningen om den kommunala demokratin Medhänsyn till att insynen är sämre i verksamhet som drivs i förelagsform än iverksamhet som drivs inom anser utredningen att enrestriktiv hållning bör tillämpas när det gäller att föra över verksamhet somdrivs inom till företagsform. Inom vissaverksamhetsområden kan emellertid kommunägda företag vara motiverade även iframtiden. Det kan också vara lämpligt att använda företagsformen när enverksamhet skall drivas gemensamt för fiera kommuner eller fieralandstingskommuner eller i samarbete mellan kommun och landstingskommun.Uppmärksamhet måste emellertid enligt utredningen riktas mot de särskildaförutsättningar som gäller från demokratisk synpunkt. Deltagandeav andra intressenter än kommunala i företagens styrelser kan enligtutredningen vara en acceptabel lösning på kort sikt. Del gäller t. ex.verksamheter som kräver stora tillskott av kapital eller tillgång till högtspecialiserade kunskaper. Mol ett delat ägarskap talar enligl utredningenframför allt demokratiska skäl. 1 de fall kommunen anser att kontrollöver en verksamhet är nödvändig bör enligt utredningens mening också en sådanordning eftersträvas att styrelsen för förelaget utses enligt samma principersom gäller för andra kommunala organ. Utredningenkonstaterar att det är möjligt att vidta omfattande åtgärder utan lagändringarför att tillgodose kraven på insyn och infiytande i de kommunägda företagen.Dessa åtgärder förutsätter i regel föreskrifter i bolagsordning för aktiebolageller stadgar för stiftelse. Utredningen ställer upp ett antalrekommendationer som främst syftar till att öka kommunfullmäktiges ochlandstingets möjligheter all följa verksamheten i företagen och att angeriktlinjer för denna. Utredningenrekommenderar bl, a. att det i bolagsordning eller stadgar för stiftelse angesatt vissa åtgärder inte får vidtas utan kommunfullmäktiges resp. landstingetsgodkännande, att revisionsberättelsen överiämnas till full- 1975/76:187 187 för kännedom och att kommunens resp. landstingskommunens valtill styrelserna i kommunägda företag sker på samma sätt som till andrakommunala organ, dvs. efter behandling i valberedningen. 1 fråga om aktiebolagrekommenderar utredningen att kommunens eller landstingskommunens ombud tillbolagsstämma väljs av fullmäktige resp, , att kommunstyrelsenutarbetar skriftlig instruktion för ombuden och att ledamöterna i fullmäktigeresp. ges rätt att närvara vid bolagsstämman. förvaltningsutskottet börenligt utredningen vara det organ som i förstahand har ansvarel för tillsynen över de kommunägda företagen. härombör tas in i bolagsordning resp. stadgar för stiftelse. Det kan också varalämpligt att i bolagsordning resp, stadgar för stiftelse föreskriva attföretagets handlingar skall vara offentliga. Andra åtgärder som enligtutredningen kan vara lämpliga är att anordna informaiionssamman-träden förledamöierna i fullmäktige resp. och att företagensverksamhetsberättelser åriigen anmäls som ell särskilt ärende i fullmäktigeresp. Utöversådana åtgärder, påpekar utredningen, behövs det ofta initiativ från företagensjälva för information och samråd om verksamheten. Pånågra punkter föreslår utredningen lagändringar. Förslagen gällertillsättningen av styrelser och revisorer i företagen och införande av formellrätt att interpellera i fullmäktige resp. om företagens verksamhet. mening finns det inte anledning att ha andra principer för valtill kommunägda företags styrelser än de som tillämpas vid val lill kommunalanämnder. Därför föreslås att den beslutande församlingen skall utse samtligastyrelseledamöter och revisorer i företag som helt ägs av kommunen ellerlandstingskommunen. Även i de fall när inte alla styrelseledamöter ochrevisorer skall utses av kommunen, skall kommunens representanter enligtutredningens förslag väljas av fullmäktige. Utredningen anser att det från denpolitiska minoritetens synpunkt är väsentligt all möjlighet till proportionellrepresentation i de kommunägda företagens styrelser garanteras i lag. Detföresläs därför att lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting,kommunfullmäktige m, m. görs tillämplig. Utredningenanser att en vidsträckt offentlighet är önskvärd i fråga om handlingar hoskommunägda företag. Av fiera skäl har den emellertid inte ansett det möjligtatt lägga fram förslag pä denna punkt. Utredningen föreslår i stället att fråganom en utvidgad tillämpning av offentlighelsprincipen utreds särskilt och attdel därvid övervägs hur offentlighetsprincipen skall kunna göras tillämpligäven i fråga om kommunägda företag. Utredningenkonstaterar att frågorsom rören kommunägt företags interna angelägenheterenligt gällande rält inte kan tas upp genom interpellation i fullmäktige resp,. Delta hänger samman med att de kommunägda företagen ulgörsärskilda rättssubjekt. Formellt sett utgör frågor som rör företagens verksamhetinte ärenden som tillhör fullmäktiges eller Prop.1975/76:187 188 Utredningenanser att en betydande del av den verksamhet som bedrivs i företagsform är avstort intresse för medborgarna. Det är därför angelägel alt det finns formersom gör det möjligt att i de beslutande församlingarna aktualisera frägor somgäller sädan verksamhet. Enligt uiredningen är det önskvärt attinterpdlationsrätten omfattar också frågor som rör kommunägda företag.Handlingarna i företagen är emellertid inte offentliga och styrelseledamöternai företagen har viss tystnadsplikt. Utredningen anser därför att frågan om enutvidgning av interpellationsrätten bör övervägas sedan frågan om offentligheti kommunägda förelag har utretts. bör interpellationsrätten emellertid utvidgas redan dessförinnan.En sådan utvidgad interpellationsrätt bör anknytas till del övergripande ansvarför de kommunägda företagens verksamhet som kommunstyrelsen resp.förvaltningsutskottet bör ha. Utredningen föreslår att interpellation skallkunna ställas i fråga om kommunens resp. landstingskommunens roll i sambandmed sådant företags verksamhet. bör gälla även i fråga om företag i vilkakommunen eller landstingskommunen endast är delägare. Utredningenlar upp förslagen från utredningen om den kommunala demokratin om principernaför val av styrelseledamöter och revisorer i kommunägda företag.Kommunallagsutredningen anför att lagen om proportionellt valsätt inomlandsting, kommunfullmäktige m. m. kan genom en bestämmelse i kommunallag göraslillämplig pä sådana val av ledamöter och revisorer i kommunala företag somkommunfullmäktige eller skall förrätta. Om bestämmelsen utformas säatt proportionellt val skall kunna förekomma när fullmäktige eller landstingetskall förrätta valen, blir den tillämplig även i de fall funktionärer utses iprivaträttsliga företag som inte i sin helhet ägs av kommunen ellerlandstingskommunen. Eftersom del i aktiebolag måste utses minst enstyrelseledamot och en revisor på bolagsstämma, erhålls inte en hellproportionell fördelning genom én sådan bestämmelse. Lagbestämmelser fordrasenligt utredningen också om samtliga styrelseledamöter och revisorer skallkunna utses i annan ordning än vad 77 S aktiebolagslag anger och attkommunfullmäktige resp. skall förrätta valen. Bestämmelser måsteockså ges om vad som menas med kommunalt aktiebolag. Förslagenom principerna för val av styrelseledamöter m. fl. föranleder enligtkommunallagsutredningen en ganska omfattande författningsreglering omförhållanden i särskilda juridiska personer. Sädana beslämmelser får ansesfrämmande för kommunallagen. anser därför att de in i en särskild lag. Om det bedöms lämpligt, kan i kommunallag samtidigttas in föreskrifter om att de val som kommun- 1975/76:187 189 fullmäktigeeller landsting förrättar av styrelseledamöter och revisorer i privaträttsligaföretag skall kunna ske proportionellt. Omförslaget frän utredningen om den kommunala demokratin att kommunstyrelsenresp. förvaltningsutskottet skall åläggas ett övergripande ansvar för dekommunala företagens verksamhet genomförs, innebär detta enligtkommunallagsutredningen i och för sig inte att det faktiskainter-pellationsområdel utvidgas, Interpellation skulle liksom nu få avse vilkaåtgärder kommunstyrelsen kommer att vidta med anledning av vissl i interpellationenpåtalat förhållande. Interpellation om kommunstyrelsens åtgärder visavi bolagetskulle i stort sett få samma omfattning som interpellation lill styrelsen omdess uppgifter att ha överinseende över andra förvaltningsorgans verksamhet.Kommunallagsutredningen anser att nägra särskilda bestämmelser om detta ansvarinte behövs. För attverksamheten i privaträttsliga kommunala företag skall bli åtkomliga förinterpellation i större utsträckning än f n. behövs enligt kommunallagsutredningenuttryckliga bestämmelser. Utredningen föreslår en föreskrift om attinterpellation om förhållanden i privalrättsliga kommunala företag är tillåten,i den mån bestämmelser i författning inte hindrar det.