prop · FZ03189 · 1975-12-31 00:00:00 — Med hänsyn till deskiftande möjlighelerna i olika länder all på öppen väg få önskad information måsleunderrättelseijänsiens resurser riktas in mot länder och företeelser som vieljest inte skulle ha tillräcklig kunskap om. Det kan således inte krävas av underrättelseljänslenall den skall vara allsidig i den meningen alt alla främmande länder skallägnas samma uppmärksamhet. Enligt ulredningens uppfallning skall resultatet avunderrättelsetjänstens verksamhet bli att vi totalt sett får en balanserad bildav förhållandena i omvärlden. Utredningendiskuterar be h o ve t av information om länder utanför vårt närområde. Utredningenfinner att det är betydelsefullt att ha tillgång lill informaiion också omsådana länder. Därigenom kan vi göra insiktsfulla och välgrundade bedömningarom förhållandena inom närområdei. Behovei av sådan bakgrundsinformation bördockenligt utredningen liksom kunna tillgodoses huvudsakligen genom utrikesförvaltningen.Utredningen anser inte att den militära underrättelsetjänslen bör få ökaderesurser för all inhämta sådan informaiion. Del är dock viktigt att säkerställaatt bearbelningsorganen inom det militära underrätlelseväsendet'också ifortsättningen får tillgång lill del malerial som inhämias genomutrikesdepartementets försorg, Uiredningenfinner det självklart att inriktningen på olika geografiska områden inte börvara oförändertig utan omprövas fortlöpande i takt med ändrade förhållanden. Vadgäller försvarsmaktens långsiktsplanering i ett perspektiv anserutredningen att det i första hand bör ankomma på andra verksamhetsgrenar än underrättelsetjänslenatt ta fram den del av beslutsunderlaget som gäller främmande makter. Deltahindrar inte att vikligl kompletterande malerial kan erhållas genomunderrättelsetjänst i vedertagen bemärkelse. Vid lillfällen när resurserna ärotillräckliga framsiår det dock enligt utredningens uppfattning som nödvändigl altförvarningsfunktionen prioriteras och att detta får gå ul över berördaenheters medverkan i långsiktsplaneringen. Enligtulredningens bedömning bör det vara möjligt alt avgränsa vad som i dettasammanhang kan betecknas som underrättelsetjänst från vad som ärframtidsstudier och forskning. Uiredningenframhåller alt öppet underrältelsematerial skall utnyttjas i största möjligautsträckning i den framtida underrättelsetjänslen, I enlighel med vad jag nysshar återgett ur betänkandet betonas dock att även hemliga förhållanden måsteutforskas av vår underrättelsetjänst. En viktig fråga för uiredningen har varitalt försöka precisera d e medel och metoder som kan anses tillbörliga vid inhämtningenav un-derräiielser. 1975/76:189 43 Signalspaningenspelar enligt utredningen en viktig roll vid vår kartläggning av främst denmilitära aktiviteten i vårt närområde. Detta framgår bl, a, av Ekmansundersökning, Efler hand som datatekniken har börjat användas vid konstruktionav kryplosystem har del dock blivit svårare för andra än behöriga mottagare atttillägna sig innehållet i meddelanden som överbringas på elektronisk väg. Dettahindrar inle alt viktig information ändå kan inhämtas genom signalspaning, t.ex, militära förbands basering, förfiyitningar o, d. Signalspaningkan oftast bedrivas utan alt andra länders territorium behöver utnyttjas elleratt andra konspirativa metoder måste tillgripas. Riskerna föratt verksamhetenskall framkalla utrikespoliliska förvecklingardler medföra sådana risker förenskilda människor som andra former av underräl-telseinhämlning kan innebära ärdärför jämförelsevis små. Utredningen anser att en fortsatt stark satsning påden verksamhel som bedrivs vid bör ske inom ramen fördenmilitära underrättelsetjänstens totala resurstilldelning. Inhämtningav underrättelser med andra särskilda medel än signalspaning måste enliglutredningens bedömning få förekomma under förutsättning all den bedrivs igodtagbara former. Bedömningen av formerna måste ske från fall lill fall ochstyras bl, a, av försvarets behov av underrättelserna, den utrikespoliliskasituationen och riskförhållandena. All medverkan i sådan inhämtning avunderrättelser som det här är fråga om måste enligl uiredningen vara frivillig.De personer som kan komma i fråga för uppdrag inom underrättelseljänslen skall,så långt del kan överblickas i förväg, upplysas om vad deras samarbete medunderrättelsetjänsten kan innebära för dem i form av risker m. m. Utredningenunderstryker vidare alt inte minsl en förnuftig resursanvändning kräver all lillfälliglanlitade medarbetare i underrättelseljänsten får preciserade uppdrag och att deinle utan organisationens godkännande vidtar åigärder som ligger uianföruppdraget, Uiredningen framhåller också alt man från organisationens sida måslevara försiktig med att förse lillfälliga medarbetare med hemliga uppgifier. Ensärskild fråga är vilka metoder som medarbetare av skilda slag får använda sigav vid underrättelseinhämtningen. Uiredningen har diskuterat om det är påkallatmed en särskild lagstiftning som gör det möjligt för personer som är knutna lillunderrättelsetjänsten all använda sig av metoder som i sig innebär kränkning avgällande lag, t, ex, telefonavlyssning. Utredningen avvisar dock tanken på ensådan lagsliftning. Skälen är svårigheler att bestämma de särskildabefogenheter som det skulle bli fråga om samt betänkligheter mot alt för dettaändamål öka statsorganens möjligheter att företa ingrepp i människorsintegritet. Utredningenhar övervägt om det inte av och andra skäl behövs regler som inom ramenför gällande föreskrifter och anvisningar inskränker underrättelseorganens - främslde inhämtande enheternas - handlingsfrihet. Prop.1975/76:189 44 JOhar i sitt beslul med anledning av IB-affären uttalat betänkligheter mot altunderrättelser inhämtats genom infiltration i politiska och andra sammanslutningarsom inte är olagliga. Inhämtningav underrättelser måste bedrivas med stor variationsrikedom. I anslutning lill JO:sultalande anser dock utredningen att underräitdse-ijänsten inte skall tillåtasatt använda sig av infiltration i politiska och andra sammanslutningar underfredstid, 1 övrigt konstaterar utredningen att del givelvis inle är möjligt attför varje länkbar situation formulera inskränkande regler, 1 det följandeförordar utredningen att principiella överväganden i dessa frågor får göras isamarbete mellan underrättelsetjänstens ledning och företrädare fördelallmänna. Utredningen utgår från all det blir den ansvariga ledningens omdömesom härutöver lår utgöra garanti för att verksamheten hålls inom godtagbaragränser. Utredningenbedömer att underrättelseorganen i vissa situationer har ett legitimi behov avatt u t ny 11 j a hemlig i n for m at ion som flnns hos svenskastatsmyndigheter. Beträffande rätten att ta del av sådana uppgifter, som finnsi t. ex. personakler upprättade och förvarade vid statens invandrarverk, anserutredningen att samma regler bör gälla för IB som för andra delar avstatsförvaltningen. Detta innebär alt den myndighet som ansvarar för handlingeni varje särskilt fall skall kontrollera att informationen behövs för den andramyndighetens verksamhel. Utredningenanser att del samarbete med andra länders underrättelseorganisationer som densvenska underrättelseljänsten deltagit i har varil övervägande lill gagn förlandet. Genom att samarbeta med andra länder på underrältelseområdei har vårtland kunnat få del av informaiion som kräver sådana särskilda resurser m, m,som vi saknar. Samarbetet inrymmer emellertid fiera vanskliga momeni. Bl, a. ärdel med hänsyn till det sätt på vilket samarbetet bedrivs svårt att överblicka vilkaunderrättelser vi lämnar lill andra länder. En viktig fråga är vidare vad visjälva bör bidra med inom ramen för ett sådant samarbete, 1 fråga ompersonuppgifter anser uiredningen att uppgifterom svenska medborgare ochutländska medborgare bosalla här i landet inie skall få lämnas lill annat landsorganisation utan prövning i varje särskilt fall. Uppgifter får lämnas ut baranär svenska säkerhetsintressen är berörda. En riktpunkt för bedömningen börenligt utredningen vidare vara alt samverkan inom underrättelsetjänsten intefår utnyttjas för att ge främmande makt tillgång till uppgifter som man ärförhindrad att få genom internationell samverkan på polisens och det övrigarättsväsendets område. Bearbetningoch delgivning av underrättelser Utredningenkonstaterar att kraven på den personal som är sysselsatt med bearbeining ökarfortlöpande lill följd av den alll slörre mängden information och ökade svårigheleralt bedöma utrikespoliliska frågor. Utredningen anser att resurserna förbearbetning av underrättelser i de centrala Prop.1975/76:189 45 stabernaf n. är för små. Genom bristen på resurser har sammanslällningen i handboksformav aktuella grundläggande underrättelser om främmande makters stridskrafter ochandra förhållanden blivit eftersatt. Delta har medfört all del för vikligaområden inle är praktiskt möjligt att tillräckligt snabbi och överskådligt tadel av befintliga underrättelser. En annan brist är enligt ulredningens meningatt underrättelser av t, ex, handelspolitisk eller ekonomisk art, vilka ärnödvändiga som utgångsvärden för militära eller mililärpoliiiska bedömningar,inte har kunnat ägnas tillräcklig uppmärksamhet. Utredningenanser att de bristande resurserna hos försvarsstabens underrättelseavdelninghar medfört att verksamheten inte har kunnat u t -värderas i någon slörreomfattning. Enligt utredningen framsiår det som sannolikt att en återkommande,genomgripande utvärdering skulle kunna ge underiag för en bätlre användning avtillgängliga resurser, Särskill i fråga om produktionen av periodiskaöversikter vid försvarsstabens underrättelseavdelning behövs en fortlöpandeöversyn av den egna verksamheten. Utredningenfinner det angeläget att pågående undersökningar av möjlighelerna att i ökadutsträckning använda datamaskiner i underrättelsetjänst slutförs. Beträffandedelgivningen av underrättelser tar utredningen endasl upp frågan om vilka somskall ha del av det material som IB har inhämtat. En viktig regel iunderrättelsetjänst är att bearbetningen av underrättelser skall ske pågrundval av ett så fullständigt material som möjligt, Alla inhämtadeunderrättelser bör därför enligt utredningens uppfattning utan dröjsmål överiämnastill (delges) den centrala instans som skall utföra bearbetningen inomvederbörande sakområde. Även om spridningen av en viss underrättelse avsäkerhetsskäl måste begränsas lill en myckel liten krets bör under allaomständigheter den som närmasl under överbefälhavaren är ansvarig förunderrättelsetjänsten få del av den. Utredningenpåpekar att de framlida uppgifterna för de centrala staberna f n. utreds avförsvarsmaktens ledningsulredning (FLU 74). Enligt utredningen är del såledesosäkert vilken ansvarsfördelning som kommer att gälla föröverbefälhavaren och försvarsgrenscheferna. Det förslag lill ändradorganisation som underrällelseulredningen lägger fram är därför inte utformatför att ligga lill grund för en omedelbar och avgränsad omorganisation underrättelseenheter, Underrällelseulredningen har funnii detlämpligare att dess förslag beaktas av ledningsutredningen under arbetet på entotal översyn av försvarsmaktens högsta ledningsorgan. Överbefälhavarenskall enligt sin instruktion leda underrättelsetjänsten inom försvarsmakten.Han har delegerat beslutanderätten i vissa frågor om underrättelseljänsten tillchefen för försvarsstaben och chefen för sektion 1975/76:189 46 2, Enliglden ordning som tillämpas vid försvarsstaben utövas ledningen av del militära underrätlelseväsendeti huvudsak av chefen för sektion 2, Med hänsyn lill de uppgifter som i övrigtvilar på överbefälhavaren och chefen för försvarsstaben framsiår detta enligl uiredningensom en riktig ordning inom den nuvarande försvarsstabsorganisationens ram. Viden jämförelse med förhållandena i andra länder konstaterar utredningenemellertid alt ledningsfunktionen ligger på en låg nivå i stabsorganisationen.Utomlands är ofta operationsledning och underrätielseled-ning sidoställda medvarandra och på del hela laget lika stora. Chef för den operationsledning somingår i försvarsstaben är f n, en generalmajor. Var och en avoperationsledningens tre enheter förestås av en regementsofficer med överstes(motsvarande) tjänsteställning. Ledningen av underrättelseljänslen i försvarsstabenhar i jämförelse härmed en överste som sektionschef och en regementsofficer medöverstelöjtnants tjänsteställning som chef för underrättelseavdelningen. Ocksåfrån sakliga utgångspunkter framstår det som tveksamt för utredningen om detförhållandevis omfattande militära underrätlelseväsendet bör ledas ochsamordnas från en så jämförelsevis låg nivå inom försvarsstaben. Detta förhåUandelorde t, ex. i alltför stor utsträckning medföra alt överbefälhavaren ochchefen för försvarsstaben personligen måste della i handläggningen avförekommande ärenden. Uiredningenframhåller alt nivåförhållandena i viss mån återspeglar den vikl man tillmäterden verksamhet som det gäller. För underrättelsetjänsten har bl, a, sådanaförhållanden enligt ulredningens mening inneburit att andra verksamhetsgrenarhar framstått som betydelsefullare och därför i högre grad dragit till sigdugliga militärer. Enligt utredningens uppfaltning förmår den militäraunderrättelsetjänsten i vårt land f n. inte locka till sig och behållakvalificerad militär personal i tillräcklig omfallning. Underrättelsetjänstensauktoritet i förhållande lill andra verksamhetsgrenar lorde enligt utredningenockså påverkas av nivåförhållandena. Medhänsyn till del militära befordringssystemel lår underrälielseledning-ensnuvarande organisatoriska nivå också lill följd alt personer i chefsbefattningarbyts ganska ofta. Uiredningen anser all delta är lill men för kontinuiteten iarbetet. Utredningenanser alt dessa nackdelar är så väsentliga all underrällel-seledningensformella nivå bör höjas, Ulredningens förslag är att sektionschefensunderrättelseuppgifter förs över till en ny befattning i försvarsstaben påsamma nivå som chefen för operaiionsledningen, Uiredningen benämner den nyabefattningen underräiielsechef. Deallvarligaste bristerna i den nuvarande ledningsfunktionen -otillräcklig utvärderingoch obestämd inriktning av vissa inhämtande enheter - kan emellertid enliglutredningens uppfattning inte hänföras endasl till frågan om ledningensformella nivå i stabsorganisationen. Av större belydelse är enligl ulredningensbedömning att de sammanlagda resurserna för central ledning avunderrättelsetjänsten, som finns främsl i den ceniraldeialj som Prop.1975/76:189 47 ingåri försvarsstabens underrättelseavdelning, är för små i förhållande lill verksamhetenslotala omfattning. De är dessutom splittrade på ett mindre ändamålsenligt sättmellan chefen för sektion 2 i försvarsstaben och chefen för stabensunderrättelseavdelning. Splittringen av ledningsfunktionen mellan sektionschefoch avdelningschef har medfört en viss oklarhet om gränserna för deras resp. ansvarsområden.För alt en befattning som underräiielsechef i försvarsstaben skall få effektanser uiredningen att det är nödvändigt all tillgängliga organ för beredningav ledningsfrågor förs samman och förstärks. För uiredningen framstår det sommest naturiigt och ändamålsenligt att ett sådant beredningsorgan knyts direkt tillunderrättelsechefen. Konsekvensenav utredningens förslag blir att återstoden av underrättelseavdelningenpraktiskt laget enbart får ansvar för bearbetning av underrättelser medanunderrättelsechefen far den övergripande ledningsfunktionen. Denne får såledesunder överbefälhavaren ansvaret bl, a, föratt klarlägga försvarsmaktens underrälielsebehovoch inrikta källorna, 1 avsnillet om samverkan med främmande underrättelseorganisationerhar utredningen pekat på att försvarsmaktens samtliga kontakter med företrädareför främmande makter behöver samordnas. Utredningen anser att denna uppgifl underöverbefälhavaren bör läggas på underrättelsechefen. Enligt utredningen bör underrälidsechefenvidare ansvara för utbildningen av underrät-lelsepersonal, Ifråga om tillgängliga res u rser för bearbetning av underrättelser anserutredningen alt det med nuvarande arbetsfördelning, som innebär all ansvarelför bl, a, mobilisering, utbildning, taktik, organisation och utrustning liggerhos resp, försvarsgrenschef, utan vidare är klart att försvarsgrenschefernabarett omfatiande behov av underrättelser. Från deras utgångspunkter behövssåledes resurser för all bearbeta underrättelser i försvarsgrensstaberna. Settur ett större perspektiv har dock uppdelningen på olika s, k. hu-vudunderrältdsemyndigheterenligl utredningens bedömning inneburit en splittring av resurserna på fyraenheter. I praktiken har det varit små möjligheter all i särskilda situationeromfördela personal för alt tillfälligtvis öka bearbetningskapaciteten på någotområde. Dubbelarbete har också förekommit, Omde centrala stabernas samlade resurser för bearbetning av underrättelserfördes samman till en instans - naturligen försvarsstaben - skulle man enligtutredningens mening inte bara öka personalens röriighet och rninskadubbelarbetet. En sådan fiexibilitet är särskilt värdefull i krissituationeroch vid övergången till krigsorganisation. Man skulle genom en sådan sarnmanslagningockså samla kunnandet om bearbetningsprocessen och om frärrimande makter tillett organ. Detta kommer enligl uiredningen att underiättapersonalutbildningen. Utredningen anser också att befordringsut-sikterna kanförväntas bli bätlre i en större organisation. Sådana omständigheter fårsannolikt en positiv inverkan på personalrekryteringen. Prop.1975/76:189 48 Ennackdel med alt bearbetningsresurserna slås samman är enligt ulredningens uppfaltningatt försvarsgrenscheferna blir hänvisade lill alt tillgodose sina underrälielsebehovgenom försvarsstaben, I någon mån uppvägs denna nackdel av attförsvarsgrenscheferna kan få särskilda och mera omfattande underrälielsebehovbättre tillgodosedda av en centraliserad bearbetningsenhet. Utredningenhar efter en samlad bedömning kommit till den uppfattningen att fördelarna meden centraliserad organisation överväger. Utredningen föreslår därför altförsvarsstabens och försvarsgrensstabernas bearbetningsresurser förs samman iförsvarsstaben. Huruvida användningen hos försvarsgrenscheferna av det frånförsvarsstabens bearbetningsenhet erhållna underrättelsematerialet kräver meradirekt lillgång till underrätldsepersonal är enligt utredningen svårt alt nubedöma. Om ett sådant behov skulle visa sig föreligga bör försvarsgrensstabernafå behålla vissa resurser för ändamålet, Ulredningensförslag bygger på den nuvarande ansvarsfördelningen mellan överbefälhavarenoch försvarsgrenscheferna. Försvarsmaktens ledningsutrednings arbete kan leda lillförskjutningar i denna ansvarsfördelning. Sådana förändringar kan givetvisockså komma att påverka underrättelsetjänsten, 1. ex, bearbetningsorganensorganisation. Utredningenhar inte funnii anledning att lägga fram förslag lill detaljorganisation avden centrala bearbetningsenheien. Detta bör lämpligen göras av överbefälhavarensedan organisationen i stort har fastställts, Uiredningen pekar emellertid påall det kan finnas skäl som talar för att enheten inte som bör delasin uleslulande efler sakområden utan i stället åtminstone delvis eflergeografiska områden. Vid sidan av dessa geografiskt inriktade detaljer måste sannoliklfinnas enheter för bearbetning av specialfrågor som ekonomi och politik,telekrigföring, handelsfartyg, kommunikationer och underhåll m. m. Detförefaller utredningen som om en sådan uppdelning av arbetsuppgifterna - somockså tycks vara vanlig utomlands - bättre svarar mot avnämarnas behov. Fleraskäl har åberopats förlB:s organisatoriska placering uianför försvarsslabsorganisationendirekt under överbefälhavaren. Det har bl.a, anförts att den omedelbaraanknytningen till överbefälhavaren är en förutsättning för samarbetet medutländska underrättelseorganisationer. Det har även sagts att kraven påsäkerhetsskydd lättare kan tillgodoses med en sådan organisationsform. En annanomständighet som har åberopats för den nuvarande organisatoriska lösningen ärall denna medför att byrån inte är en statlig myndighei eller del av en sådan.Det är därför bl, a, lättare att särbehandla personalen ansvarsmässigt och ilönehänseende. Det har vidare angetts all verksamheten vid byrån är av sådanart att den bör ledas direkt från högsta nivå inom försvarsmakten, Uiredningendelar uppfattningen att vissa skäl talar för alt IB bör vara direkt underställdöverbefälhavaren. Utredningen hävdar dock att byrån Prop.1975/76:189 49 ävenmed nuvarande organisatoriska anknyining måsle betraktas som en del avmyndigheten överbefälhavaren. Utredningen menar att ett par av de anfördaargumenten saknar betydelse med ett sådant synsätt. Enligt utredningensuppfattning talar flera omständigheter mot att den nu tillämpade ordningenbehålls. Från formell synpunkt kan t, ex, anmärkas alt lB:s nuvarande placeringinnebär ett avsleg från principen att bered- ningsarbetet vidmyndigheten överbefälhavaren ulförs i försvarsstaben. En viktigare synpunkt äratt överbefälhavaren inte alltid har möjlighet att i tillräcklig omfattningpersonligen leda en verksamhet av det slag som IB utför. 1samband med behandlingen av IB-affären krävde att den särskildaorganisationen för inhämtning av underrättelser skall vara en del av vårtdemokratiska samhälle. Utredningen anser att det i ett extraordinärt organisatorisktarrangemang av del slag som IB f n, är en del av kan ligga en fara altverksamheten kommer att i omotiverat hög grad framstå som artskild från annanstatsverksamhet. Utredningen kan inte finna annal än att man så långt möjligtbör undvika organisatoriska lösningar som kan ge upphov till sådana farhågor. Viden samlad bedömning av vad som kan anföras i fråga om lB:s organisatoriskaplacering flnner utredningen övervägande skäl tala mot att byrån är knutendirekt till överbefälhavaren. Alternativen till den nuvarande ordningen anserutredningen vara i huvudsak följande, 1, IBfiyttas in i försvarsstaben och får utgöra en särskild enhet inom denna, 2, IB ombildas till ensjälvständig myndighet under regeringen, 3, IB inordnas som en del av enannan myndighet. OmIB inordnas i försvarsstaben uppkommer enligl utredningen bl, a. vissasäkerhetsproblem som kräver specialreglering i förhållande till vad som gällerför staben i övrigt, Uiredningen finner däremot inle att en sådan omläggning pånågot avgörande sätl inverkar på samarbetet med utländska underrättelseorganisationer. Frånbl, a. säkerhetssynpunkt är en lösning med IB som en särskild myndighettilltalande, Kravei på allmän insyn och kontroll i inhämtningsverksamheten kantillgodoses genom alt myndighelens ledning får lekmannainslag. är det emellertid tveksamt om denna lösning avorganisationsproblemet är ekonomiskt rationell. Avståndet till den huvudsakligabeställaren av underrättelser - överbefälhavaren med försvarsstaben - skulleockså öka. Utredningen finner att styrningen av verksamheten och desssamordning med stabsarbetet i övrigt troligen skulle försvåras därigenom. Enligtulredningens bedömning är det i och för sig tänkbart att slå samman IB medflera myndigheter. Med utgångspunkt i att arbetsuppgifterna skall varalikartade är det dock i praktiken endast som 1 saml Nr 189. Prop.1975/76:189 50 Både IB och radioanstalten inhämtar underrättelser för militäraändamål och kompletterar varandra som källor. Det kan också tyckas att ensammanslagning av dessa enheter skulle vara till fördel för underrättelsetjänsleni stort. Vissa personal- och utbildningsfrågor skulle sannolikt kunna lösaslättare. Inhämtning av underrättelser förekommer emdlertid på flera andra hålli det militära underrätlelseväsendet. Med hänsyn till att hela inhämlningsverksamhetenmåste styras från en central instans har en isolerad samverkan mellan tvåunderrättelseorgan enligt utredningens mening endast begränsat värde. Viddiskussion av frågorom försvarsmaktens organisation i fredstid måste alllid beaklasatt man snabbt skall kunna gå över till krigsorganisation.