prop · FZ0331 · 1975-12-31 00:00:00 — Rätten till ATP beräknas enligtett särskilt system för inflänande, där emellertid arbetsinkomst över 7,5gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet inte är pensionsgrundande.Storieken av blivande ATP i ett enskilt fall är alltså beroende av storieken avarbetsinkomsten . Inflänandetidens längd har givetvis ockbetydelse för ATP-beloppets storlek. Medanalltså AFP och ATP är lagfästa förmåner så är den yttefligare pension som kanvara tillförsäkrad den anställde beroende på särskild överenskommelse mellanhonom och arbetsgivaren (resp. mellan organisationer på arbetsmarknaden) ellerpå en av den anställde frivilligt tagen, individuell P-försäkring.Överenskommelser om pension träffades förr ofta mellan arbetsgivaren och denenskilde arbetstagaren och sådana överenskommelser förekommer fortfarande istor utsträckning i små företag och dessutom för anställda i chefställning. Detövervägande antalet pensionsförmåner ovanpå AFP och ATP utgörs dock avpensioner enligt s. k. allmänna pensionsplaner, antagna mellanhuvudorganisationer på arbetsmarknaden. Den mest kända av dessa pensionsplanerär ITP-planen . En motsvarighet lill ITP-pensionen har numerainförts även på LO-området, den s. k. STP-pen-sionen. Närdet gäller tryggande av privat pension som kan tillkomma en anställd, kan man iprincip skilja mellan försäkring, avsättning till pensionsstiftelse, avsättningtill konto Avsatt till pensioner och det mått av tryggande som kan finnas hosarbetsgivaren utan att försäkring eller avsättning skett. Såvittavser pensionering genom P-försäkring understryker kommittén att nuvaranderegler innebär att krav inte ställs på fördelning av premie- 1975/76:31 56 betalningenpå eller på någon relation mellan pensioner och försäkringstagarensinkomster. Dessa förhållanden har inle någon motsvarighet i den allmännapensioneringen eller de kollektiva flänstepensionssystemen. Kommittén ställer isammanhanget frågan om ett system med avdragsrätl vid beskattningen förfrivilliga individuella P-försäkringar över huvud är motiverat i dagens svenskasamhälle. Frågan kan enligt kommittén betraktas från olika utgångspunkter. Denkan ses ur den enskilde försäkringstagarens synvinkel eller urförsäkringskolleklivels, representerat av försäkringsföretagen. Den kan ocksåses från samhällsekonomisk synpunkt. 1 första hand kommer därvid i blickpunkteneffekterna på försäkringssparandet om systemet togs bort. Del blir med andraord nödvändigt att bedöma det önskvärda i ett stort försäkringssparande iP-försäkring. Slutligen bör systemet sättas in i sitt skatterätlsligasammanhang. Vadlill en början gäller de synpunkter som tar sikte på den enskilda individenssituation konstaterar kommittén att det, även om behovet av den frivilligaP-försäkringen för försäkringstagare uppenbafligen minskat i takt meduppbyggnaden av det allmänna pensioneringssystemet och det pensionsskydd somåstadkommits genom avtal på arbetsmarknaden, inte lan bortses från alt vissagrupper allflämt får anses ha behov av den frivilliga individuellaP-försäkringen. Det kan bero på att de valt att ställa sig utanför ATP - någotsom systemet givit egna företagare möjlighet till alltsedan sin tillkomst. F.n.torde ca 30 000 personer vara undantagna från ATP på grund av egna önskemål -en siffra som dock kan beräknas successivt minska. Andra skäl kan enligtkommittén vara att det pensionsskydd som erbjuds via den allmännapensioneringen och avtal är otillräckligt. Det gäller bl. a. personer medotillräcklig inflänandetid eller med en i förhållande till arbetsinkomsten lågpensionsnivå och personer med låg förvärvsinkomst och därigenom låg ATP. Häravses vidare egna företagare som i avsaknad av anställningsförhållande inte kananslutas till pensionsplan eller företagare med pensioner som inle kan tryggasgenom avsättning. De genom ATP och för löntagare på annat sätt förbättradepensioneringsmöjligheterna kan behöva kompletteras och kan därför enligtkommitténs mening knappast anses motivera en ändrad principiell inställningtill den frivilliga P-försäkringen som pensioneringsinstrument. 1sammanhanget pekar emellertid kommittén på att det kan ifrågasättas om depersoner som lämnat sin aktiva verksamhet och uppbär pensionpå grund av frivillig P-försäkring verkligen på lång sikt fått denskattelättnad och del ekonomiska utbyte som systemet med den uppskjutnabeskattningen avsett atl ge. Avdrag har medgetts för då skattetrycketinte var så högt som medan pensionen beskattas i det högre skatteläget.Härtill kommer att pension tryggad genom försäkring visseriigen som regel pågrund av återbäring utgår med högre belopp än som avtalals men den är inlevärdesäkrad lill skillnad från ATP-pensionen. enbart på effekterna iskattehänseende kan enligt kommitténs mening Prop.1975/76:31 57 görasgällande att det hade varit lämpligare för försäkringstagaren att ta enK-försäkring, som givetvis måst tecknas med lägre med hänsyn lill attavdrag inte medges. Den uteblivna beskattningen av det på K-försäkringenutfallande beloppet kan ha varit en fördel som förstärks av att i beloppetingår ränta som samlats upp hos försäkringsbolaget och där underkastats enrelativt låg beskattning. Kommitténerinrar i fortsättningen om att den stora kapitalbildningen hosförsäkringsföretagen är en från samhällsekonomisk synpunkt positiv faktor isystemet med P-försäkringar. Om man i stället tillät endast K-försäkringar,ligger det i sakens natur atl försäkringsföretagen skulle ha mindrekapitalbelopp att förvalta. En viss kapitalflykt till utlandet kunde också möjligenbefaras, eftersom ett av försäkringstagarnas starkaste motiv att tecknaförsäkring i svenskt företag skulle falla bort. Det framhålls vidare attkommittén beaktat försäkringssparandets stora betydelse för det svenskasamhället. Särskilt genom P-försäkringssystemet ställs stora belopp som samlashos försäkringsgivarna till kapitalmarknadens förfogande att placeras enligtde önskemål statsmakterna uttalat. Genom försäkringsinspektionen harstatsmakterna också skaffat sig den kontroll över försäkringsgivarnas förvaltningav medlen som man anser lämplig. Enligt kommitténs mening är effekten påförsäkringssparandet av de förslag kommittén lägger fram dock ej en primärfaktor. Kommittén har försökt bilda sig en uppfattning om denna effekt menutformar förslagen från i första hand skattetekniska Och allmännapensionspolitiska synpunkter. Tillförmån för att behålla de frivilliga P-försäkringarna talar enligt kommitténsmening även rättviseskäl. Inom ATP-systemet gäller att avdrag medges förförsäkringspremierna och att utfallande pensioner beskattas. För del storaflertalet anställda är avdraget inte synligt - det medges nämligen genom s. k.tyst kvittning. Samma är förhållandet med de pensionerings-syslem som gällerför stats- och kommunanslällda och för de flänsle-pensioneringssystem somtillämpas enligt avtal på arbetsmarknaden. Kommittén anser det under sådanaförhållanden rimligt att de som inte får tillräckliga pensionsförmåner viadessa pensioneringssystem kan teckna till-läggsförsäkring som ger sammapensionsförmåner som tillkommer dem som har flänstepension. 3.1.3Pensioneringssyfte som villkor för avdragsrätl Kommitténkonstaterar att någon allmängiltig definition på begreppet pension inte flnnsi svensk lagstiftning. I den mån ordet pension används för att beteckna inkomsttorde dock enligt kommitténs mening avses en del av ersättning för utförtarbete, en inkomstförmån som utgår sedan arbetet upphört. Detta är naturiigt dådel gäller anställningsförhållande, varvid pensionen är att anse som uppskjutenlön. Samma synsätt bör enligt kommittén gälla i fråga om annan pensioneflng änsådan i samband med flänst, dvs. Prop.1975/76:31 58 pensionenskall i princip utgöra en för pensionsåldem reserverad del av inkomsten undertiden för den aktiva yrkesverksamheten. Kommitténställer frågan om P-försäkringen i princip skall tillåtas fläna något annaländamål än pensionering och vidare - om så ej skall anses vara fallet -huruvida pensioneringssyftet uttryckligen bör skrivas in som villkor förförsäkringen. 1 sammanhanget erinras om att lagstiftaren vid tillkomsten år1950 av den allflämt i huvuddrag bestående lagstiftningen utgick från denprincipiella uppfattningen att en P-försäkring skall tillgodose ettpensioneringssyfte. Något formellt krav att försäkringen skulle uppfylla ettpensioneringssyfte uppställdes dock inte utan man valde att definieraP-försäkringen genom tämligen detaljerade föreskrifter. mening ligger redan i namnet P-försäkring svaret på den första avkommittén ställda frågan. Sådan försäkring bör endast fläna etlpensioneringssyfte och reglerna bör byggas upp med detta krav som bakgrund. Detframstår klart atl det bl. a. är den fria avdragsrätten för förP-försäkring som medfört att P-försäkring tecknas i annat syfte än pensionering.Sådana andra syften kan t. ex. vara att få inkomst och skatt därpå uflämnadmellan olika år, att åstadkomma skatteuppskov utan att uppskovsränta påförseller att undgå förmögenhetsskatt eller en kombination av sådana skäl. Vidare pekaspå att avdragsrätten visserligen svarar mot skatteplikt för utfallande beloppmen alt det inte finns några garantier att skatten betalas lill , sombelastas flskalt med följderna av avdragsrätten. Härvid syftas påutfiyttningsfallen. Kommitténhar införskaffat en omfattande statistik för att bilda sig en uppfattning om ivilken utsträckning frivilliga individuella P-försäkringar kan antas utnytflasi annat syfte än pensionering. Statistiken, som avser bl. a.försäkringsbolagens premieinkomster och försäkringsbestånd ,beståndet av individuell livförsäkring 1971 samt vid taxeringmedgivna andra allmänna avdrag än underskottsavdrag, re dovisas i betänkandetpå s. 89-92 samt i bilagorna 1-3. Som bilaga 1 till regeringsprotokollet idetta ärende bör fogas sammanställning över antal in komsttagare vid 1973 årstaxering med avdrag för P-försäkringsavgifter överstigande visst belopp samtden sammanlagda avdragssumman för dessa inkomsttagare. I övrigt hänvisas tillbetänkandet i detta sammanhang. Kommitténhar mol bakgrunden bl. a. av den utredningen funnit att P~ försäkringen i dagutnyttjas för annat syfte än pensionering på ett sätt som inte är godtagbart.Mot att behålla de obegränsade premieavdragen talar vidare atl storapremieavdrag som inte tillkommit i ett rimligt pensioneringssyfte står i stridmot grundläggande principer i vårt skallesystem, nämligen principen ombeskattningsperiodens slutenhet, dvs. att beskattning skall ske av vaflebeskattningsårs inkomst för sig, samt skatteförmågeprin-cipen, eftersomavdragen avses medföra och i regel också torde medföra en sänkning av dengenomsnittliga progressionen. Omfördelningsprinciperna sådana de kommit till uttryck i den statliga Prop.1975/76:31 59 skatteskalanför fysiska personer skall kunna upprätthållas och få avsedd effekt, ligger detenligt kommitténs mening i sakens natur att lagstiftaren bör vara restriktivmed skatteuflämningsåtgärder som eliminerar fördelningseffekten. 1 sådantavseende bör godtas endast arrangemang som faller inom ramen för debestämmelser som lagstiftaren medvetet tillskapat i utjämningssyfte. Vårtskattesystem kan sägas vara mycket tolerant när det gäller möjligheterna för deskattskyldiga att genom olika åtgärder åstadkomma skatteuflämning. Här kanerinras om bestämmelserna om beräkning av statlig inkomstskatt för ackumuleradinkomst och om avsättning till skogskonto. Vidare kan pekas på avskrivnings-och lagervärderingsreglerna i rörelse och bokföringsmässigt jordbruk samt olikamöjligheter till investeringsfonds- och kontoavsätlningar. Gemensamt för dessainkomstufläm-ningsmöjligheter är och bör vara att de kontrolleras avlagstiftaren och medges enligt i lag fastställda bestämmelser som beslutatsmot bakgrund av ett behov. Den inkomstuflämning som f n. möjliggörs genomavdrag för premie för P-försäkring står inte på samma sätt under lagstiftarenskontroll utan överlåts i stort sett till de skattskyldigas eget omdöme attutnyttja. Systemet kan således utnytflas för att sätta fördelningsprincipernaur spel. Friheten för de skattskyldiga själva att helt råda överinkomstuflämningen blir desto all variigare eftersom endast personer med höginkomst, som egentligen avsetts böra drabbas av progressionen, i praktiken harmöjlighet att använda sig av denna form av skatteuflämning. Enföljd av de obegränsade premieavdragen är vidare att underlag skapas förpensioner av godtycklig storiek. Även det berättigade häri kan enligtkommitténs mening starkt ifrågasättas. Pensionsunderiagets och därmedpensionens omfattning kan nämligen komma att bestämmas mera av vad som bedömsvara skattemässigt förmånligt än av vad som erfordras för en skälig pension.Kommittén pekar bl.a. på att rörelseinkomst i samband med avveckling avrörelse, realisationsvinst eller annan tillfällig toppinkomst inteovillkorligen bör kunna uppskjutas genom tecknande av P-försäkring. Ettyttefligare och mycket väsentligt skäl mot att tillåta atl den frivilligaindividuella P-försäkringen utnytflas som generellt uflämningsinstrument anserkommittén vara de särskilda skatteförmåner som är inarbetade i systemet i formav skatteuppskov utan ränta och befrielse från förmögenhetsskatt hosförsäkringens ägare för försäkringens förmögenhetsvärde. Det kan visserligeninvändas att dessa förmåner skulle kunna upphävas eller minskas genom speciellaregler. Flera skäl talar emellertid enligt kommitténs mening emot sådanaregler, bl. a. rättviseskäl. Alla personer med pensionsskydd bör i principbehandlas lika. Om de som har frivilliga P-försäkringar skulle beskattas förviss ränta under försäkringens löptid och för dess förmögenhetsvärde bör sammabeskattning sättas in hos personer i allmän flänst eller med andra typer avflänstepensioner. De praktiska svårigheterna med ett sådant system ligger iöppen dag. anser att P-försäkring inte bör få tecknas i annat 1975/76:31 60 syfteän pensionering vill kommittén inte förorda atl sådant syfte skrivs in somsjälvständigt krav i begreppet P-försäkring. Enligt kommittén bör man nämligenså långt som möjligt undvika att göra tillämpningen av en lagregel beroende avsyftet med ett visst handlingssätt med hänsyn till svårigheterna att bevisasyftets förekomst. Sådana s. k. subjektiva rekvisit försvårar oftalagstiftningens tillämpning. Motbakgrunden av det anförda föreslår kommittén att bestämmelserna om beskattningav P-försäkringar omprövas i syfte att åstadkomma större garantier än f n. attinstitutet används för pensionering. I den nya lagstiftningen bör man enliglkommitténs mening använda samma teknik sorn vid den senaste reformen avförsäkringstagarnas beskattning: lagstiftningen bör alltså utformasprincipiellt med utgångspunkt i att P-försäkringar skall fläna ettpensioneringssyfte men rekvisilet bör inte komma till direkt uttryck utanåterspegla sig i de tekniska krav som uppställs i lagstiftningen för attP-försäkring skall föreligga. Kommitténs ställningstagande innebär eventuellaomprövningar lagstiftning vad gäller P-försäkringar så attpensioneringssyflet slår igenom hårdare i de uppställda villkoren. Efter detatt de materiella kraven på P-försäkring prövats bör man enligt kommitténsmening ta upp frågan om förslagen bör kombineras med beloppsmässiga begränsningari avdragsrätten. mening bör man kunna acceptera utlandsfiyttningar även i de fall dåutflyttande medför en P-försäkring om man godtar rekvisit som säkerställer attsådan P-försäkring endast kan tecknas i pensionssyfte. Vidare flnner kommitténdet naturiigt att man måste godta den uflämning av skatteprogressionen som blirföljden av ett enligt kommitténs förslag uppbyggt system. Kommitténpekar på att P-försäkringen intar en särskilt gynnad ställning ibeskattningshänseende. Denna ställning är vidare i stort sett oförändrad trotsden starka utvidgningen av sociala förmåner av olika slag, sommedfört att det omfattande behov av pensionering genom frivillig P-försäkringsom tidigare förelegat numera måste anses vara mindre. Kommittén har försöktanpassa villkoren för sådan försäkring till vad som kan synas ändamålsenligtmed hänsyn till dagens sociala verklighet. En sådan åtgärd kan enligt kommitténses som en fortsättning på det arbete med successiva förändringar avvillkorsbestämmelserna för P-försäkring som förekommit under senare lid.Utgångspunkten för kommitténs förslag beträf- Prop.1975/76:31 61 fandevillkoren har varit att P-försäkringen uteslutande skall fläna ett pensioneringssyfteoch viss ledning vid utformningen har hämtats från vad som gäller beträffandebl.a. Somtidigare framhållits anser kommittén att pension är att se som en form avuppskjuten lön eller annan arbetsinkomst från den aktiva verksamhetstiden.Detta betraktelsesätt leder enligt kommitténs mening beträffande frivilligP-försäkring till att den som tecknar försäkringen, försäkringstagaren, iprincip också skall vara den som pensioneras, dvs. den som uppbär utfallandebelopp. Motiv att godta annan än försäkringstagaren som försäkrad anserkommittén således inte föreligga i fråga om frivillig P-försäkring.Försäkringstagaren bör därför i princip inte tillåtas teckna försäkringen påannan persons liv vare sig för livsfall eller dödsfall. Kommittén flnner deldock motiverat att den frivilliga P-försäkringen får innefatta pensioneringäven av vissa efterievande eller med andra ord att frivillig P-försäkring fårtecknas för försäkringstagarens eget dödsfall. Enligt kommitténs mening börsålunda efter förebild av den statliga pensioneringen efterlevandepension tillmake utgöra ett naturligt komplement till försäkringen. Samma anser kommitténböra vara förhållandet i fråga om efterlevandepension till den försäkradesbarn, i varje fall upp till en viss ålder. Denna fråga behandlas ylterligare idet följande. Avsociala och andra skäl anser kommittén det emellertid också kunna godtas visstundantag från den angivna principen att P-försäkring får tecknas endasi påförsäkringstagarens liv. Härvid syflar kommittén på försäkringstagare som harminderårigt barn. Det bör vara möjligt för denne all teckna P-försäkring på iförsta hand hemmavarande makes liv och till förmån för nämnda barn. Härigenomkan erhållas kompensation för sådan kostnadsökning för bams skötsel, som kanuppkomma om maken avlider. Kommittén anser del i dylika fall med hänsyn tillförsäkringens syfte vara rimligt att utfallande belopp såtillvida behandlasförmånligt i skattehänseende atl de beskattas hos bamet. Den omständigheten allförsäkringsiagaren inte har avdragsrätt för periodiskt understöd till barnetbör enligt kommitténs mening inle utgöra hinder fören sådan ordning. Med hänsyntill de kostnader försäkringen avser atl täcka bör dock sådanefterievandepension till bam som här avses upphöra senast då barnet fyller 16år. Iett flertal reservationer uttalas att efteflevandepension till barn bör utgåtill samma ålder oavsett om försäkringen tecknats på försäkringstagarens ellerförsäkringstagarens makes liv. En redogörelse för kommittéledamöternasståndpunktslaganden i fråga om högsta ålder för efterlevandepension lämnas iavsnittet om sådan pension. Regelnatt försäkringstagare, i förekommande fall jämte make och barn. också skall varapensionsberättigad anser kommittén självfallet inte böra 1975/76:31 62 Arbetsgivare bör således kunna såvälteckna P-försäkring till förmån för anställd som äga sådanfläns-tepensionsförsäkring. Praktiska skäl talar nämligen för att manbibehåller en sådan ordning. Kommittén erinrar härvidom att om den anställde själv ägde försäkringen svårigheter skulle enligt nugällande civilrättsliga bestämmelser inträffa i samband med dödsfall ellerskilsmässa. Sålunda skulle vid skilsmässa den försäkrades make kunna göraanspråk på hälften av försäkringens värde genom giftorätt. Är fråga åter omdödsfall där anställd försäkringsägares make avlidit skulle hälften avförsäkringens värde ingå i den avlidnes kvarlåtenskap och arvsbeskatlas.Slutligen framhåller kommittén all om fläns-tepensionsägare själv avlider ochhans barn inle får full täckning för sin laglott den förmånsberättigadeefterievande maken skulle kunna nödgas avstå från en del av flänstepensionsförsäkringen.Dessa konsekvenser motverkas däremot om arbetsgivaren äger försäkringen: Isådant fall inräknas försäkringen nämligen inte i den anställdes giftorättsgodsoch något anspråk vid skilsmässa kan inte resas på del i försäkringen. Vidaregäller att vad som tillfaller förmånsiagare enligt flänsfepefisionsförsäkringenär fritt frän arvsskatt. Tjänstepensionsförsäkringskall således kunna ägas av arbetsgivare. Däremot anser kommittén detsjälvklart att på grund av sådan försäkring utfallande belopp alltid skalltillfalla den anställde eller dennes efterlevande. Kommitténerinrarom atl det i vissa fall kan finnas skäl för en arbetsgivare att tecknaförsäkring på annan persons liv för sjukdom eller dödsfall under villkor allsjälv få uppbära utfallande belopp. Försäkringsskyddet i sådant fal! bör dockenligt kommitténs mening få ordnas genom K-försäkring och alltså inte föranledaavdragsrätt för premien eller beskattning för utfallande belopp. 3.2.3Till P-försäkring hänföriiga försäkringsformer Kommitténanser det givet alt P-försäkring bör kunna utgå i form av ålderspension ellerinvalidpension. Enligt kommitténs mening föreligger inte något behov attmotivera dessa båda försäkringsformer. Vidare har, som framgått av detföregående, kommittén uttalat sig för bibehållandet av viss efterievandepensionsom en naturiig del av P-försäkring. Enbedömning av vilka förmåner som bör ingå i frivillig ålderspension ochefterievandepension anser kommittén böra göras mot bakgrunden av vad som gällerprivalanställda omfattade av ITP-planen. Enligt kommitténs mening är det därförnaturiigt att ålderspension eller efterievandepension i fortsättningen inteskall få förenasmed kapitalbelopp som utgår i samband med att pensionen böflarutbetalas eller i annat sammanhang. För detta ställningstagande talar enligtkommittén bl. a. det förhållandet att utgivandet av sådant kapitalbelopp inteligger inom ramen för det renodlade pensio- Prop.1975/76:31 63 neringssyfteP-försäkring uteslutande skall avse. Bedömer försäkringstagaren detvara väsentligt att ett kapitalbelopp utgår vid hans pensionering, dödsfalleller vid annat tillfälle får säkerställandet av detta kapitalbelopp ske påannat sätt. Kommittén framhåller att tecknandet av K-försäkring då ofla tordeframstå som den lämpligaste lösningen. Inteheller finner kommittén att tillräckligt vägande skäl kan anföras för attförena invalidpension med kapitalbelopp. Man bör kunna räkna med att etteventuellt behov av engångsbelopp vid personskada täcks på annat sätt än genomP-försäkring. alltså att med P-försäkring bör avses försäkring enligt vilkeninte kan utgå andra försäkringsbelopp än ålderspension, invalidpension ellerefterlevandepension. 3.2.4Gemensamma regler för P-försäkring 1avsikt att renodla systemet med P-försäkringar anser kommittén alt nuvarandemöjlighet att teckna sådan livförsäkring som innehåller utfästelser av bådeP-försäkrings och K-försäkrings natur bör slopas. Några hållbara motiv tordeenligt kommitténs mening i allmänhet ej finnas för försäkring av detta slag.För att försäkring skall godtas som P-försäkring anser kommittén alltså attden i sin helhet skall vara P-försäkring och ej till någon del ha karaktär avK-försäkring. En följd av detta ställningstagande är bl. a. att livräntatecknad med s. k. motförsäkring. där premierna återbetalas i form av ettengångsbelopp, inte kan komma i fråga som P-försäkring. Kommittén an.ser attdessa premieåterbetalningar inte fyller något självklart pensioneringssyftevarför samma skäl talar för att slopa denna lyp av försäkring som de somanförts beträffande P-försäkring med kapitalbelopp. Det kan tilläggas attmotförsäkring i den formen att premieåterbetalning sker i rater omöjliggörsgenom kommitténs förslag att försöflningsränta inte längre skall kunna tecknas.Till detta förslag återkommes i senare sammanhang.