prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Skillnadernamellan kommunerna och landstingskonimunerna avser, förutom den geografiskautbredningen, främst verksamhetens inriktning. 1 fräga o?n arbetsformerna tordeolikheterna främst bero på att antalet landstingsmöten är väsentligtlägre än antalet sammanträden med kommunfullmäktige. Rent allmänt skallkommunallag och landstingslag tillgodose samma intressen, i första handkommunmedlemmarnas och förtroendemännens intressen, och beslutsfattandet skallske i samma demokratiska former. Frågan om skilda lagar bör behällas förlandstingskommuner och kommuner eller om en gemensam lag kan reglera bådakommunformerna bör enligt utredningen i första hand avgöras med hänsyn tillantalet särbestämmelser som kan behövas för landstingskommunernas del. Denundersökning som utredningen har gjort visar att antalet särbestämmelser kannedbringas i en sådan omfattning att en gemensam lag från rent laglekniskasynpunkter är möjlig. Den omständigheten att landstingskommuner och kommunerverkar på olika nivåer och till övervägande delen har olika verksamhetsfält börinte i och för sig utgöra nägot hinder mol en gemensam lag. av skillnaderna mellan KL och LL har enligt utredningen huvudsakligen singrund i landstingskommunernas speciella ställning som länskommunala organ och ideras geografiska utbredning. Dit kan hänföras reglerna om val av landstingsmänoch landstingskommunens indelning i valkretsar liksom de bestämmelser somgäller förhållandet mellan och landstingskommunen. Utredningenframhåller även de olikheter som har sin grund i att landslingen intesammanträder så ofla som kommunfullmäktige. Med delta förhållande sammanhängerförvaltningsutskottets speciella uppgift att företräda mellan dessmöten. Utredningenerinrar om alt bestämmelsen i KL om antalet fullmäktige ändrades år 1969.Avsikten var bl, a, att kommunerna skulle få större frihet 1975/76:187 207 änlidigare all besiämma anlalel fullmäktige och därvid ta hänsyn lill speciellaförhållanden. Antalet ledamöter bör enligt utredningen liksom hittillsbestämmas efter en avvägning mellan, ä ena sidan, intresset av att fullmäktigeresp. fåren allsidig medborgeriig förankring och, å andra sidan,kravei på att den beslutande församlingen fungerar pä ett effektivt sätt.Invånarantalet bör alltjämt spela den avgörande rollen vid bedömningen av varminimigränsen för antalet fullmäktige och landstingsmän bör gå. Denna regel bördock inte uttryckligen lagfästas, eftersom fullmäktiges och beslutom antalet fullmäktige resp. antalet landstingsmän dä skulle kunna överklagaspå den gmnden att hänsyn till invånarantalet inte har tagits. Därigenom skulleett skönsmässigt moment införas i kommunalbesvärsprocessen, vilket börundvikas. En absolut minimigräns för antalet ledamöter bör dock ställas upp. Närdet gäller reglerna om utseende av suppleanter föreligger vissa skillnadermellan kommunema och landstingskommunerna i fråga om reglernas innehåll ochderas placering i regelsystemet. Det ligger emellertid inte inom ramen förutredningens uppdrag att ändra förutsättningarna för de nuvarandesuppleantsystemen. Inkonsekvenserna i fråga om systematiseringen av författningsstoffetär enligt utredningen föga omfattande. De bör kunna accepteras, åtminstoneövergångsvis. 1 enlighel med den överflyttning av vissa mandatfördelningsreglerfrän riksdagsordningen till vallagen som har skett för riksdagsvalens del börmotsvarande regler för kommunalvalens del kunna placeras i vallagen. Trots attvissa olikheter kan komma att bestå mellan valsystemet för riksdagsvalen ochvalsystemet för kommunalvalen, bör det vara möjligt alt låta alla regler somhänger samman med valet placeras i vallagen. Utredningen utgär därför frän attnägra bestämmelser som har direkl samband med valförfarandei inte kommer attbehöva placeras i en enhetlig kommunallag. Uiredningenbehandlar härefter förhållandet mellan , landstingskommunen ochkommunerna och redogör för ell anlal regler som ger uttryck för behovet avsamordning mdlan och landstingskommunen. Hit hör bl, a. regelnom rält att väcka förslag vid landstingsmöte, vilken motsvarasav bestämmelsen om skyldighet för kommunfullmäktige att meddela beslul iärenden som har hänskjutits till dem av högre myndighet och regeln om landshövdingensrätt att della i överläggningar. Utredningen erinrar om att olikabestämmelser i länssiyrelseinstrukiionen (1971:460) likställerlandstingskommunerna och kommunerna när det gäller samordning av statlig,och landstingskommunal verksamhet i länet och i fråga omlänsstyrelsens befogenhet att övervaka och landstingskommunalverksamhet. Samordningsreglerna i länsstyrelseinstruktionen är ettuttryck för att kommunerna och landstingskommunerna är likställda i förhållandetill . Behovet av samordning mellan statlig och kommunalverksamhel på olika nivåer har kommit lill uttryck . Prop.1975/76:187 208 därvidhar gjorts frän statsmakternas sida, bl. a. i fräga om samordningen inomsamhällsplaneringen, ger inte belägg för att någon särställning skulleföreligga för vare sig landstingskommunerna eller kommunerna. Den omständighetenalt landstingskommunerna verkar på länsnivå synes enligt utredningen hautgjort den reella gmnden för vissa särregler i LL, medan däremot skillnadernai verksamhetens art och omfattning inte medför behov av särregler i en gemensamkommunallag. Viden undersökning av möjligheterna att åstadkomma en gemensam lag för kommuneroch landstingskommuner har man enligt uiredningen anledning att noga prövanödvändigheten av varje skiljaktighet i bestämmelserna för de bådakommuntyperna. En sädan prövning visar enligt utredningen att det är möjligtatt rensa ut en betydande del av de nuvarande olikheterna ur lagstiftningen.Med hänsyn till samordningsbehovet mellan , landstingskommunensoch kommunernas verksamhet i länet anser utredningen alt regeln omlänsstyrelsens rätt att anhängiggöra ärende bör stå kvar och avse såvällandstinget som kommunfullmäktige, medan rätten för annan statlig myndighet änlänsstyrelsen all anhängiggöra ärende hos fullmäktige bör kunna utgä. Därigenomskulle alltså en enhetlig reglering vara möjlig i denna del. Utredningen anservidare att regeln om landshövdingens närvaro- och yttranderätt vidlandstingsmöte bör stå kvar. En moisvarande regel för kommunernas del är medhänsyn lill antalet kommuner i varje län och den förhållandevis tätasammanträdesfrekvensen inte lämplig. Utredningenanser att LLS kan upphävas och att i en enhetlig kommunallag kan tas insärreglerna om bl. a, den vidgade kompetensen för länslandstingskommun. Ifräga om KFL framhåller utredningen att kommunindelningsreformen ger anledningalt ställa frågan om en lagstiftning om interkommunal samverkan ikommunalförbundets form fortfarande behövs. Av de kvarvarande 20kommunalförbunden har en betydande del sin verksamhet lokaliserad tillstorstadsområdena. Minskningen av antalet kommunalförbund på senare är har ettklart samband med kommunsammanläggningarna och överförandet av polisväsendettill statsförvaltningen. Den undersökning som utredningen har gjort ger inlevid handen att minskningen skulle bero pä brister i fråga omkommunalförbundsinstitulel som samverkansform. var antaletinterkommunala företag i form av bolag och stiftelser 33, En del av deexislerande kommunalförbunden är alt hänföra till sådana förbund som kan bildastvångsvis. Ett samband föreligger enligt utredningen mellan kommunstorleken ochantalet kommunalförbund, men även stora kommuner har i vissa frågor behov avalt gå över kommungränsen. Utvecklingen i ger belägg fördetta. Bland de frägor som har aktualiserat samarbete mellanflera kommuner nämner utredningen renhållningsfrågorna, kommunernas ansvar förenergiförsöri-ningen och vissa frågor som har samband med den översiktligasamhälls- 1975/76:187 209 planeringen.För mera betydande samarbetsuppgifter blir det säkeriigen även i framtidennödvändigt att bilda rättssubjekt som är fristående från kommunerna. Därvidstår f n. ett privaträttsligt alternativ, aktiebolaget, och ettkommunalräitsligl alternativ, kommunalförbundet, till buds. Den fortgåendeminskningen av antalet kommunalförbund ger anledning att ställa frågan omlagstiftning om kommunalförbund fortfarande behövs. Utredningenkonstaterar att kommunalförbundsformen har ett vidsträcktare användningsområdeän aktiebolagsformen, att kommunmedlemmarna kan anföra kommunalbesvär överkommunalförbunds beslut, att någon motsvarande möjlighet inle finns i fråga ombeslut av aktiebolag, att offentlighetsprincipen gäller i fråga omkommunalförbunds men inte i fråga om aktiebolags handlingar, att förkommunalförbund inskränkningar föreligger i rätten att fritt upptaga lån, attdet för aktiebolag inte finns några sådana begränsningar, alt en kommun inleulan särskild förbindelse synes ha någon juridisk skyldighel att lämna bidragför alt täcka underskott i ett kommunägt aktiebolag och alt medlemskommunernahar lagstadgad bidragsskyldighet gentemot kommunalförbundet liksom skyldighetatt svara för kommunalförbundets skulder. Utredningenanser att del ligger i sakens natur att de deltagande kommunerna föriorar iinfiytande över den verksamhet som bedrivs i interkommunala former, oavsettvilken juridisk form man har valt för samarbetet. Från kommunaldemokratiskasynpunkler och rättssäkerhetsaspekter synes kommunalförbundsformen vara attföredra framför bolagsformen. Utredningen anser därför all kommunalförbundsformenbör behållas även i fortsättningen och alt det på de fiesia områden börankomma pä kommunerna själva att besiämma valet av samarbelsform. Eftersom KFLi betydande omfattning hänvisar till reglerna i KL, anser utredningen all delfrån lag-teknisk synpunkt är fördelaktigast att de speciella bestämmelserna omkommunalförbund tas in i ett särskill kapitel i en enhetlig kommunallag. Utredningenföreslår således att KL, KLS, LL, LLS och KFL ersätts av en sådan enhetligkommunallag. majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller förklarar sig inte hanågot att invända mot alt en enhetlig lag tillskapas för kommuner ochlandstingskommuner, medan ett tiotal uttalar tveksamhet och ifrågasätter ominle den nuvarande ordningen med en särskild lag för landstingskommunerna börbehållas. Endasten remissinstans, kommun,avstyrker Uttryckligenförslaget om en enhetligt lag för kommuner och landstingskommuner. Införförslagel att även KFL skall inordnas i en enhetlig kommunallag är emellertidfiera remissinstanser tveksamma. Landstingslorbundeianser att förslagel lill enhetlig kommunallag inte har bara lagtekniska utanäven kommunaldemokratiska fördelar. 14 1975/76. Prop.1975/76:187 210 enhetligkommunallag framkommer, anför förbundet, på ett klarare sätt kommunernas ochlandstingskommunernas gemensamma roll som demokratiska organ med direkl ansvarinför medborgarna. Utredningen har i stort sett lyckats mycket bra med attarbeta samman de fem aktuella lagarna lill en enda. Förbundet säger sig inte hanågon erinran mot alt den nya lagen får benämningen"kommunallag",även om det inte redan av rubriken kommeratt framgå attlagens räckvidd avseräven landstingskommunerna. lillslyrker att lagstiftningen pä det kommunala området geskaraktär av ramlag och förklarar sig berett att utarbeta förslag tillreglementen m. m. lill vägledning för kommunerna. I likhet med utredningenanser förbundet det både praktiskt möjligt och mest ändamålsenligt attkommunallagen görs tillämplig pä landels samtliga kommuner. Förbundet anserockså att LLS bör kunna utgå och att återstående särbestämmelser utansvårighet kan inordnas i en för samtliga landstingskommuner gemensam lag. Enså långt möjligt enhetlig reglering kan, som utredningen har tänkt sig, ta sigullryck i en för kommuner och landstingskommuner gemensam lag och förbundetser ingen anledning att motsätta sig en sådan lösning. Enligt förbundet kan detdock konstateras att önskvärd samstämmighet kan uppnås även vid en lösning sominnebär en lag för kommuner och en lag för landstingskommuner. Blandde remissinstanser som i huvudsak tillstyrker förslaget till enhetligkommunallag anser åtskilliga, bland dem kammarkollegiet och fieralänsstyrelser, att utredningen har lyckats väl i sin strävan att ge denenhetliga lagen karaktären av ramlag ulan onödiga detaljföreskrifler, varigenomkommunerna får större frihet och bättre möjligheter att efter skiftande lokalaförhållanden själva reglera sin organisation och sina verksamhetsformer. Fleraav nämnda remissinstanser anser emellertid att ändringar i förslaget bör görasi vissa hänseenden. landstingskommun påtalar t. ex. attkommunernas och landstingskommunernas kompetens inle anges på etttillfredsställande sätt i de nuvarande lagarna och att den formulering som harvalts i förslaget hell suddar ut gränsen för den ena kommuntypens kompetensgentemot den andras. Höörs och Panllle kommuner finner det angelägetatt en enhetlig lag ger en viss grundläggande kompetensfördelning mellankommuner och landstingskommuner. framhåller attlandstingskommunerna pä senare är har börjat verka pä ett fiertal områden, i,ex, samfärdseln och kulluren, inom vilka kommunerna tidigare helt hadeansvaret. Kommunen förordar alt landstingskommunernas kompetens i en kommandekommunallag huvudsakligen regleras i enlighet med 4 S LL, kommunanser att konsekvenserna av en gemensam kompetensbestämmelse för kommuner ochlandstingskommuner inle är tillräckligt belysta och framhåller attgränsdragnings-problemen mellan kommunerna och landstingskommunerna redan nu ärsvårlösta på en mängd områden, t. ex. socialvärden saml hälso- och sjukvården. Prop.1975/76:187 211 EnligtSollentuna kommun bör lagförslaget överarbetas så att gränsdragningen mdlanfrågorsom ur allmän synpunkt fordrar fasta regler och enhetlig ordning i allakommuner, å ena sidan, och detaljföreskrifter som kan variera mellankommunerna, å andra sidan, klarläggs. tycker att denföreslagna lagen har blivit tämligen omfångsrik och att de detalj-bestämmelserom skatt till kommun och landstingskommun som har behållits bör placeras i enspeciell författning, Samma mening framförs av länslandstingskommun. Fleraremissinstanser påtalar att antalet särbestämmelser i den enhetliga lagen ärför stort. Enligt länsslyrelsen I är det viktigt att frågan omsärbestämmelser behövs prövas noga, läns landstingskommun anser attsärreglerna för bör kunna minskas i den enhetiiga lagen ochframhåller att det t. ex. inte synes befogat att för ha ensärskild tid för fastställande av budget, som är längre än den somgäller för övriga kommuner och för landstingskommunerna. Enligt ochMunkedals kommuner bör en ytterligare utredning ske så att särbestämmelsernaför och landstingskommun kan utgå. Orustskommun finner det förvånande att fiera väsentliga avvikelser ochsärbestämmelser för landstingskommuner och har behållits ilagförslaget, t. ex. i fråga om landstingskommunens speciella relationer tilllänsstyrelsen och landshövdingens närvaro- och yttranderätt vid landstingsmöte.Enligt kommunen torde det inte heller föreligga större skäl att ikommunallagen skriva in specialbestämmelser för kommuns borgarråd änför övriga kommuners kommunalråd. Länsstyrelseni tycker sig förnimma en allmän tendens hos utredningen attberöva lagtexten även sådana regler som utan större svårighet i och för sigskulle kunna inlemmas i en enhetlig kommunallag och anför som exempelbestämmelserna om ordförandeskap i kommunfullmäktige (12 §), plats för fullmäktigessammanträden (13 S), handläggning av och former för delegationsbeslut ochinterpellalioner (25 och 42 SS) samt obligatorisk arbetsordning (31 S).Länsslyrelsen anser att även på en enhetlig kommunallag mäste ställas kravetatt den skall kunna tjäna som en överskådlig, såvitt möjligt uttömmande ochdärmed i den dagliga kommunala verksamheten användbar handbok. kommunanför liknande synpunkter. Trollhättanskommun anför att lagens karaktär av ramlag medför två konsekvenser somförtjänar att uppmärksammas, nämligen dels att det kommer att åvila fullmäktigeatt genom särskilda beslut och reglementen ge den kommunala verksamheten ochdess administration en fast reglering, dels att regelsystemen kommer att skiftamellan olika kommuner. Enligt kommun bör även detaljföreskrifterkunna ha sin givna plats i den enhetliga lagen, om de är av övergripandebetydelse för kommunerna och lokala variationer knappast är tänkbara. Vidarebör enligt kommunen de- Prop.1975/76:187 212 taljföreskriftersom är ägnade alt stärka fullmäktiges ställning och därigenom även denkommunala demokratin vara obligatoriska och återfinnas i lagen. Fleraremissinstanser har tagit upp den språkliga utformningen av lagförslaget.Länsslyrelsen i anser att, även om någon omfattandespråklig omarbetning av lagtexten inte har varit påkallad, möjligheterna bordeha utnyttjats bättre att byta ut några ålderdomliga och för en större allmänhetsvårbegripliga uttryck, som anhängiggöra (19 S) och drätseln (32 §).Benämningen förvaltningsutskott på landstingskommunens styrelse leder, anserlänsstyrelsen, närmasl tanken till ett beredande organ och motsvarar inte allsden betydelsefulla ställning som förvaltningsutskottet intar. Med hänsyn till attkommunstyrelsen i kommun enligt lagförslaget får i stort sett samma ställningsom förvaltningsutskottet i landstingskommun vore det enligt länsstyrelsenkonsekvent att låta beteckningarna stämma överens. Med hänsyn till bl. a. desärregler som har ansetts nödvändiga för kommunerna, å ena sidan, och förlandstingskommunerna, å andra sidan, kan det enligt länsslyrelsen I Värmlandslän ifrågasättas om lagförslaget framstår som lättläst och enkelt för enläsare som är obevandrad i kommunallagstiftningen. anser detviktigt att den strävan till demokrati som genomsyrar tankarna bakomlagförslaget också kommer lill uttryck i en text, som del är enkelt attorientera sig i och som är lätt att förstå. landstingskommunpåpekar att metoden att arbeta med en enhetlig lag är ägnad att försvåraläsningen för den som vill ha reda på enbart vad som gäller för t, ex,landstingskommunernas del. Han måste t, ex. vara medveten om att begreppetkommun enbart avser "primärkommuner", medan landstingskommun kallaslandstingskommun, att begreppet fullmäktige avser såväl den"primärkommunala" fullmäkligeförsamlingen som och attbegreppet slyrelse avser både kommunstyrelse och förvaltningsutskott.Landstingskommunen framhåller alt denna terminologi leder lill vissa språkligaotympligheter men anser, att dessa anmärkningar knappast är av den vikt att debör föra med sig att utredningens förslag förkastas. En lag som skall passakommuner av så skiftande slag som här är fråga om kan knappast göras enkel,anför BJiivs kommun, som frågar sig varför man inte genomgående skulle kunnaanvända begreppen "primärkommun" och landstingskommun i stället förkommun och landstingskommun. Förslagelatt bestämmelser som gäller valförfarandet skall föras över till vallagen harinte mött några invändningar. Det tillstyrks uttryckligen av länsstyrelserna iGävleborgs, och Norrbonens län. Sistnämnda länsstyrelseförutsätter dock att de regler som gäller antalet fullmäktige och landstingsmanlas in i den enhetliga kommunallagen. Länsstyrelserna i ochVärmlands län anser att det från systematisk synpunkt är önskvärt att ävenreglerna om utseende av suppleanter för kommunfullmäktige fiyttas över tillvallagen. Prop.1975/76:187 213 Tillde remissinsianser som ställer sig tveksamma till att kommunernas ochlandstingskommunernas verksamhet regleras i en gemensam lag hör IUppsala län. anser att detaljföreskrifter för den kommunalaverksamheten sä långt möjligt bör rensas ut så att en önskvärd rörelsefrihetför kommunerna och en större fiexibilitet kan uppnås. Enligt länsstyrelsensmening synes emellertid förenklingarna i förenhetligandets intresse på fierapunkter ha drivits fram på bekostnad av tydligheten och fastheten ilagbestämmelserna. befarar att den förenkladekompetensbestämmelsen som avses gälla för både kommuner och landstingskommunerkommer att vålla tolkningssvårigheter och anser att de nuvarandekompeienstiestämmelserna bör behällas oförändrade. Vidare befarar länsstyrelsenatt överförandet av fiera viktiga bestämmelser till arbetsordning kan leda tilltolkningssvårigheter. Om utredningens intentioner slär igenom i fullutsträckning, finns det risk för att systemet med arbetsordningar m. m. somkomplement till kommunallagen blir en belastning och ett hinder i den kommunalaverksamheten. Länsslyrelsen finner alltså inte betoningen av kommunallagen somen ramlag odelat positiv och ifrågasätter om inte två kommunallagar, en för kommunernaoch en för landstingskommunerna, är alt föredra. läns landstingskommunframhåller att i ett framlidsperspektiv, med nya eller ändrade uppgifter förkommuner och landstingskommuner, sådana särbestämmelser kan krävas för denregionala folkrepresentationen att enhetligheten i en samlad lag går föriorad.Länsstyrelsen i delar utredningens uppfattning att en enhetligkommunallag medför vissa fördelar men ifrågasätter, med hänsyn till attkommuner och landstingskommunerna arbetar på olika nivåer och med i huvusakolika verksamhetsfält, om det inte vore naiuriigast att i stället ha en lag förvardera kommuntypen. Ulredningens lagförslag innehåller särbestämmelser somgäller enbart , vilket enligl inte stämmer välöverens med lagens karaktär av ramlag. Med hänsyn till de fördelar somutredningsförslaget medför i övrigt vill emellertid inte motsättasig all det genomförs. Enligt länsslyrelsen i reducerasöverskådligheien i den föreslagna lagen genom att i lagtexten har sprängts inspecialregler för , för landstingskommuner och förkommunalförbund. Länsslyrelsen anser att del bör noga övervägas om inte detnuvarande systemet med en särskild landslingslag bör behållas. Värnamokommun anför att ramlagstiftningens betydelse för kommunernas rörelsefrihetinle bör överdrivas. Behovei av fiexibilitet i lagstiftningen är enligtkommunen i många frågor rent av obefintligt. Beträffande åtskilliga regler somhar anknytning lill förfarandet i fullmäktige och nämnder är det möjligt att ilagstiftningen mera utförligt avspegla rättsläget och därmed lämna merpreciserade anvisningar för det kommunala arbetet. Kommunen framhåller vidareatt en utpräglad ramlag allmänt sett får ett mindre informativt innehåll ochatt man bör ha i minnet att de förtroendemän, kommunalanställda och andra somhar att tillämpa lagarna på det kommunala 1975/76:187 214 områdetbesitter högst skiftande juridiska insikter och färdigheter i att med hjälp avolika rättskällor bilda sig en uppfattning om gällande rätt. Enligt kommunensmening framsiår en utpräglad ramlag som mindre lämplig som vägledning förarbetet i kommunerna. Det hade varit mera fruktbart om utredningen, i ställetför att läsa sig vid ramlagstanken, från fall till fall hade prövat om del varlämpligt alt använda en allmänt hällen regel eller en mera preciseradbeslämmelse. Kommunen anser att det bör vara möjligt att åstadkomma en gemensamlag för landets samtliga kommuner och att en sådan lag bör kunna innehålla ettbegränsat antal särregler för . Däremot ställer sig kommunentveksam till en gemensam lag för kommuner och landstingskommuner. Det rör sigom två skilda kommuntyper, som verkar på olika nivåer och till övervägande delpå olika verksamhetsfält. Enligl kommunen kan det sättas i fråga om del ärlämpligt att som utredningen använda begreppet "fullmäktige" för bådekommunfullmäktige och och begreppet "styrelsen" för bådekommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. Helsingborgskommun framhåller att, även om utredningen har lagt fram ett väl genomtänktförslag, har den tvingats till betänkliga konstruktioner och till eftergifter ifräga om enhetligheten. Den spridning av förtroendeuppdragen som demokratiulredningenförordar lär enligt kommunen få till följd att en förtroendeman sällan kommeratt inneha uppdrag i både en kommun och en landstingskommun. En gemensamlagstiftning kommer därför att framstå såsom onödigt svårtillgänglig för denenskilde förtroendemannen. Kirunakommun framhåller att det förhållandel att en samordning av de aktuella lagarnaär möjlig från lagteknisk synpunkt inle i och för sig utgör nägot starkt skälför en enhetlig lag.