prop · FZ03209 · 1975-12-31 00:00:00 — Både historiska och samtida erfarenheter från mängaländer ger enligl statens invandrarverk stöd åt utredningens resonemang ombehovei av grundlagsregler lill stöd för fti- och rällighelerna. Särskiltinvandrare och andra utlänningar riskerar all bli utsatta förrällighelsinskränkningar. De hardärför ell stort intresse av eti starktgrundlagsskydd, 3.2Vad krävs av en rättighetsreglering i grundlag? Några remissinstanser uppehåller sig särskill vidfrågan vilka krav som bör ställas på en rättighelsreglering i grundlag. Lö, sominte har något i princip att invända mol att det i grundlagsform ges ett utökatskydd för de medborgeriiga fri- och rättigheterna, framhåller sålunda altskyddet för demokratin - och därmed för de medborgeriiga fri- och rättigheterna- erfarenhetsmässigt i försia hand står att finna i en stark tillit hosinedborgarna till demokratin som styrelseform. Detta stöd kan enligt LO endastvinnas om samhället kan förändras i den omfattning och i den takt somfolkfiertalet önskar. Om skyddel för de medborgerliga fri- och rältigheternautformas på så sätt att det hämmar en önskvärd reformtakt ärdel, enligl LO:sbeslämda mening, snarare till skada lor demokratin och motverkar därigenom sillsyfte, Enligl JK är del uppenbart att de grundlagssiadgadefri- och rättigheterna måsle så utformas alt de inte genom sin högre digniteteller eljesi upphäver tidigare bestämmelser av exempelvis straffrätlslig natur.Det måsie också tillses all de inle hindnir en sund samhällsutveckling idemokratisk anda genom att förbjuda eller försvåra en angelägen lagstiftning.Följaktligen måste inskränkningar i rättigheterna i viss omfattning varamöjliga. Redan det nu anförda antyder att grundlagsreglering av medborgeriigafri- och rättigheter förutsätter en besväriig balansgång mellan de enskildasinlressen och iniressei av en samhällsutveckling, om vars huvuddrag visserligende flesta har bestämda önskemål men vars framlida inriktning och krav på den enskildedock svårligen kan förutses. Att i detta läge finna formuleringar som dels ärklara och entydiga, dels kan förväntas bli beslående mer än en helt ärförvisso svårt för att inte säga ogörligt. Icke desto mindre är det av ytterstavikt att såväl fri- och rättigheterna som möjligheterna alt begränsa dem får enså klar och koncis utformning att tolkningssvårigheter i möjligaste månundviks. Framför alll bör eftersträvas alt reglerna inle blir alltförvidlyftiga och tillkrånglade. Då uiredningen utvecklar vissa krav, som börställas på en rältighetsreglering i grundlag, är argumenteringen inte hellövertygande, finner hovrän. Uiredningen anför (s, 91) all en sådan reglering"inte får leda till hinder för vad som kan kallas den ordinäralagstiftningen" och avser därmed "lagstiftning som i ett demokraiiskisamhälle är naturlig som skydd för viktiga inlressen eller som led i enfortgående social och ekonomisk re- Prop.1975/76:209 185 formverksamhei,anpassad lill den snabba utveckling på alla områden som utmärker vår tid",Mol dessa allmänt hållna uttalanden kan anmärkas att de enligt sina ordalagegenlligen utesluter en rältighetsreglering i grundlag eller i vart fall gör ensådan sakligl sell betydelselös. Kärnfrågorna, som uiredningen här förbigår,gäller hur lagstiftaren i reformarbetet skall avväga motstående intressen,varvid vissa intressen ges en särskild dignitet genom att grundlagsfästas sommedborgeriiga fri-och rättigheter. Dessa skall särskilt beaktas i det ordinärareformarbetet, och det torde i alla normala fall vara möjligt, I sisla handblir del inle heller fråga om hinder för reformarbetet utan endast om detförfarande som skall tillämpas och den skyndsamhet som skall iakttas. Mednuvarande korta mandatperiod för kan vilka reformer som helstgenomföras på högst , nämligen med grundlagsändring. Det är i och försig svårt alt se att del kan finnas behov av att grundlagsfästas sommedborgeriiga fri-och rättigheter. Dessa skall särskilt skall kunna inskränkasmed en snabbare procedur, - Uiredningen ulvecklar sitt resonemang vidare tillatt gälla den för ett demokraiiski politiskt system grundläggandemajoritelsprincipen. Om dennas betydelse säger sig hovrätten givetvis ingenannan inening ha än utredningen. Del innebär emellertid enligl hovrätten enöverargumentering då uiredningen fortsätter med att uttala, att "ingaandra avvikelser från denna princip bör lillålas än jusi sådana som ärnödvändiga för all skydda den demokratiska styrelseformen och andra värden somär oskiljaktigt förenade med demokratins idéer". Frånsett att fierabestämmelser åtminstone i iryckfrihelsförordningen (TF) och riksdagsordningen(RO) knappast inryms under denna formel - och fö, inle heller alla punkter iulredningens eget förslag - noterar hovrätten, att utredningen renlprincipiellt avfärdar tanken på en rättighelsreglering som avser mera än rentpolitiska fri-och rättigheter. Utredningens eget konstaterande (s, 89), att"det är uppenbart alt ell demokratiskt styrelseskick för att kunnafungera väl kräver en viss materiell standard för de enskildaindividerna", antyder emellertid all en vidare grundlagsreglering i ochför sig är principiellt tänkbar, - Hovrätten kan i princip instämma i vaduiredningen anför i del närmasl följande (s, 91 O om alt politisk makt inle börskjutas över från de politiskt sammansatta organen till icke-poliliska organoch om viklen av all domstolarnas sammansättning inle politiseras. Just dessasynpunkter hör i själva verkei till del som hovrätten är mest angelägen om atttrycka på i detta sammanhang. Del är därför i och för sig läll att ansluta sigtill utredningens åsikl all domstolarna inle skall ges "uppgift att träffaavgöranden som väsentligen grundas på politiska värderingar och som alltsåfaller vid sidan av rättstillämpning i den bemärkelse som delta ord av hävdhar i vårt land". Närmare besett innehåller emellertid della ultalandeantingen endasl en ren självklarhet eller en belydande oklarhet.Rättstillämpning innebär inte sällan alt avgöranden träffas på grundval avregler som ytterst bygger på politiska värderingar, i första hand dem somkommii till uttryck i förarbetena till reglerna. Prop.1975/76:209 186 handlingsfrihetberor på lagstiftaren. Ofta ger lagstiftningen avsiktligt ell belydande utrymmeför rättstillämpningen. Ett typexempel på delta ger regleringen av denkommunala kompetensen, vilken bygger på en nästan innehållslös lagtext samlallmänt hållna förarbeten med bl, a, det uttalade syftet all anpassning skallkunna ske till samhällsutvecklingen ulan lagändring. synstendensen över huvud laget ha varil alt ge lagstiftningen på olika områden enmera generell och mindre preciserad utformning. Dessa förhållanden har inlealls berörts i förevarande belänkande men hör onekligen till bilden av domstolarnasfunklion i dagens samhälle. vid (majoriteten) anser all nian från räitsstatliga utgångspunkter på vissa slälleni utredningens belänkande har anledning ifrågasätta om utredningen inte inlageren alltför negaliv inställning lill rättsreglerna såsoin skydd förmedborgerlig frihel och trygghet; det finns hos uiredningen här och var entendens att behandla de senare såsom småkitsliga och irriterande hinder förpolitiska förändringar. Så synes vara fallel i det uttalande på s, 14 ibelänkandet, där del heter att "den politiska diskussionen i sakfrågorinte (bör) belastas av juridiska tvistigheter". Alt vissa förslag i den[lolitiska "sakdiskussionen" kan stöta på bestämda rättsliga hinder ellerge anledning till motargument hämtade ur grundlagarna, detta är väl enligtfakulteten Just någol som kännetecknar ett rättssamhälle och som moiiverarsirävan all i grundlagsform bygga spärrar för den politiska maktutövningen,syn på förhållandel mellan makt och rätt återfinner man i diskussionenav de krav som får ställas på en rältighetsreglering i grundlag (s, 91 fQ. Detheter där att grundlagens fri-och rättigheter "inte får leda till hinderför vad som kan kallas den ordinära lagstiftningen, dvs. för lagstiftning som iett demokraiiski samhälle är naturiig som skydd för viktiga intressen ellersom led i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet, anpassad tillden snabba ulveckling på alla områden som utmärker vår tid". Del heterfortsättningsvis på samma ställe, att inga andra avvikelser från den politiskamajoritelsprincipen bör "tillålas än just sådana som är nödvändiga för altskydda den demokraliska styrelseformen och andra värden som är oskiljaktigtförenade med demokratins idéer". Innebörden i sistnämnda idéer framstårhär inle såsom klar, och uttalandet rimmar icke rätt väl med stadgandet i RF1:1, enligt vilket lagrum den "offeniliga makten utövas underlagarna". Alt de senare har andra väktare än de politiska maklhavarna ochall detta kan medföra hinder för en tillämpning av m:;iJoritetsprincipen tordevara något rättssamhälle konstitutivt. Anmärkningsvärt både frånrättsstatliga synpunkler och på grund av resonemangets oklarhet är på sammasätl uttalandel (s, 91), att det vore "oförenligt med folksuveränitetensoch pariamentarismens principer alt domstolar får i uppgift alt träffaavgöranden som väsentligen grundas på politiska värderingar och som alltsåfaller vid sidan av rättstillämpning i den bemärkelse som del la ord av hävdhäri vårt land". Rättsliga avgöranden torde regelmässigt få anses byggajust på sådana politiska värderingar som Prop.1975/76:209 187 kommitlill utiryck i bl, a, konstitutionella regler, och del har varil utredningensuppgift all ge dessa värderingar ett så klart uttryck i lagtext all en normalrättstillämpning på deras grundval blir möjlig. Närmast förvånande ärutredningens ultalande (s, 100), alt "en rättighetsinskränkning kan ingåsom en del i ett slörre förslag på t, ex, det ekonomiska eller sociala områdetsom i och för sig saknar varje samband med de grundlagsskyddade fri- ochrättigheterna". Det är svårt all inse hur ett lagförslag, hur stort,ekonomiskt eller socialt del än må vara, saknar samband med de skyddade fri-och rättigheterna, om det innebär en inskränkning i dessa. Det torde vara deticke minsta värdet med en utförlig rättighelskaialog i grundlag, att dentvingar de politiska makthavarna all avstå från eller modifiera sådanalagstiftningskomplex som - vilkel deras syfte sedan må vara - för sill genomförandekräver ingrepp i de fri- och rättigheter om vilkas helgd man enats i densärskilt form som ett grundlagsiadgande innebär, - Fakulteten harjämförelsevis utförligt uppehållit sig vid ovanstående frågor och exempelemedan dessa enligl fäkulleien synes ge uttryck åt en överbeloning av denpolitiska "sakdiskussionen" och maktutövningen på bekostnad av deprinciper om rättsligt skydd, rättssäkerhet och enskild räll som varit och ärgrundläggande i ett rättssamhälle, Utredningens förslag att i RF föra in inte bararättsligt bindande regler även en paragraf som innehåller s. k.målsättnings- eller programsladganden välkomnas eller godtas av en majoritetbland remissinstanserna, däribland kammarrätten i , ,, en ledamot av juridiska Jäkulleten vid universiiei,statens invandrarverk. LO och industrijörbund. LO välkomnar att ävensamhällets ansvar och förpliktelser gentemot medborgarna införs i grundlagen.Även om den praktiska betydelsen av ett sådani grundlagsstadgande får betrakiassom ringa kan det enligl LO vara av värde att på delta sätl ge uttryck för en allmänuppfättning i vårt land, Kanimarräiten i och industrijörbundunderstryker all det är angelägel alt ge målsättningssladgandel en klaruiformning och ett innehåll, varom en belydande enighet råder, för att undvikaatt det dras in som ett tillhygge i den politiska debatten, , juridiska jåkulieien vid Uppsalauniversitet (majoriteten). JO och är kritiskamol utredningens förslag beiräffande programsladgandet, Enligl hovrän hörrenl deklaraloriska stadganden inte hemma i grundlag, i den mån de inle intas inågon form av "preambel", en tanke som dock ej upptagits vidstiftandet av nya RF, Medborgarrätisrörelsen intar en liknande ståndpunkt. Juridiska jäkulleten vid (majoriteten)avvisar ej kategoriskt tanken på programsladganden i RF men anser attförslagel lill målsättningsparagraf är sådant att det ej kan godtas, Enliglfakultetens mening Prop.1975/76:209 188 ärdet anledning att iaktta den allra största återhållsamhet med införandel ilagtext av sådana stadganden, som inle kan göras gällande av medborgarnagentemot det allmänna och som således har karakiären av i realitetenolor-bindande programförklaringar. Dylika stadganden kan alltför lättmissförslås och missbrukas, Särskill tvivelaktigt ler det sig an stiftagrundlagsregler av denna typ som innehåller principdeklaralioner om innehålleti samhällets åtgärder på lagstiftningens och andra områden. Om del bedömesnödvändigt eller lämpligt med sådana regler, måste del anses vara ettminimikrav att de för det första ger en nägoriunda /(///sw/zr//);; bild av delallmännas verksamhel, fördel andra är någoriunda,t,'/'//)/)wra och fördeltredje inle innehåller sådani som är politiskt koniroversielli, - Enliglfakultetens mening uppfyller den föreslagna I kap, 2 tj inte dessa krav. Detframgår av reservationerna, alt utredningsmajoritelens text inte Iirfullständig; väsentliga momeni avseende den enskildes valfrihet,föräldrarätten, näringsfriheten och egendomsrätten saknas. Inte heller kraveipå klarhet tillgodoses. Hänvisningen i första slyckel sista punkien lill"demokratins idéer" är uppenbarligen både oklar och omstridd så snartman kommer uianför de politiska beslutsprocessernas område. Fakulteten villdärför i första hand föreslå att I kap, 2 ;j utgår, JO anför liknande synpunkler. Delademeningar kan enligl hononi råda om det lämpliga och ändamålsenliga i allinlemma bör-regler i regeringsformen, Uiredningen har själv anfört all detöverensstämmer bäst med svensk författningstradition all i huvudsak ta inendast bindande rättsregler i grundlag, anser dock i likhei meduiredningen att något avgörande hinder inte kan anses möta mot all ett undantaggörs från hävdvunnen lagstiftningspraxis, under förutsättning all övertygandeskäl lalar för det. Däremot är inle övertygad om att del skulleinnebära någon slörre att de allmänna grundsatser som återges i denföreslagna paragrafen kommer lill direkl utiryck i grundlagen. Det är ju enliglWennergren fråga om grundsatser som ändå naturligen sätter sin prägel på detallmännas handlande. Skrivs grundsatserna in i grundfagen finns också en vissrisk för att de uppfattas som uttryck för att vilja men ej kunna och atteffekten därför blir den motsatta mot den avsedda, anser därför attlillräckligi starka skäl inte talar för ett sådani avsleg från principerna förlagstiftning som de föreslagna mälsäliningssiadgandena innebär, 3.4Det rättsliga skyddet. I anslutning lill ulredningens konstaterande altredan del skydd som ligger i kravei på all de i grundlagen angivna fri- ixhrällighelerna får begränsas endast genom lagsliftning är av belydande siyrkaframför JO några allmänna kommentarer angående betydelsen av 1974års RF såvitt gäller fri- och rällighelerna, anför: Prop.1975/76:209 189 Genom regeringsform skapades en ny typ avrättsligt skydd för ett anlal uppräknade grundläggande fri- och rättigheter,Skyddel kännetecknas av alt del i grundlag dels slås fast själva inbegreppetav fri- och rättigheterna i fråga (2 kap, 1-5 tjij) dels noga reglerasordningen för meddelande av föreskrifler, som närmare utformar fri- ochrättigheterna, med långtgående krav på lag som form härför. Vad som skedde varegenlligen inte att medborgarna lillerkändes några fri- eller rättigheter somde lidigare saknat utan all i grundlagen kodifierades allmänna rättsgrundsatserom de medborgerliga fri- och rättigheterna i fråga som varilerkända och utmärkande för vår rättsordning. Grundlagsfästandet av dessa fri-och rällighelsgrundsatser Jämle kravet i princip på lag som form för dennärmare regleringen av fri- och rättigheternas innehåll innebar emellertid enpåtaglig uppstramning av rättsläget. erfarenhet från lillämpningen avden nyskapade ordningen har gett vissa erfarenheter av vilka rättsliga effekterdenna för med sig. Den mest iögonenfallande effekten är otvivelaktigt det bandgrundlagssladgandena lägger på regeringens och myndigheiernas för-ordnandemaki.Särskilt tydligt har detta kommii fram på yttrandefrihetens område. Regeringenoch myndigheterna kan här ej längre som förul meddela föreskrifter omtystnadsplikt vilka innebär inskränkning av den i grundlagen inskrivnayttrandefriheten. Häri ligger en obestridlig förstärkning av skyddel för vad,som anses böra vara en medborgares fri- och rättigheter. En annan effekt somgett sig särskilt tydligt till känna är den all genom att fri- ochrättigheterna lack vare grundlagsstadganden fåll sådan hög dignitet inomrättsordningen några undantag eller inskränkningar inle längre kan härledas ursakens nalur e, d. Också delta har gett sig särskilt tydligl lill känna påyttrandefrihetens område. är dock att märka alt den nya ordningen igengäld väckt krav till skydd för fri- och rällighelerna motståendeintressen. Där tidigare Juridiska krav på diskretion härleddes ur sakens nalurgör sig i Slällel etiska, främst då yrkesetiska krav, gällande som grund föråterhållsamhet vid utövningen av fri- och rättigheterna, 1 della sammanhang kanockså pekas på den ökade medvetenhet hos medborgarna om fri- och rällighelernasom grundlagsfästandet medfört. Del behöver inie råda någon ivekan om allgrundlagsfäslandei redan har övat och än starkare kommer att övapsykologisk verkan av stor betydelse för den demokraliska rätlsslatens beståndoch ulveckling. Nyordningens genomslagskraft har emellertid starkt begränsatsgenom att övergångsbestämmelserna lill regeringsform konserverar allaäldre författningar och föreskrifter utan hinder av all de inte tillkommit iden ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av regeringsformen. Detbelyder all inskränkningar av fri-och rättigheterna som följer av föreskriflermeddelade av regeringen eller myndighet före regeringsformens ikraftträdandefortfarande gäller. Del lorde komma alt dröja länge innan rättssystemet tillfullo anpassats lill de i 2 kap, regeringsformen lagda grundstenarna för fri-och rättigheterna. En fråga som i detta sammanhang inte synes alt hablivit föremål för närmare överväganden är enligl regleringen avpoli-1 i m a k t e n , F, n, förhåller det sig så alt polismyndigheterna - ,länsstyrelserna och de lokala polismyndigheterna - i administrativ ordningtillagts en allmän befogenhet all ingripa mol alll som hotar den allmännaordningen och säkerheten när det finnes nödvändigl. Del ligger i sakens naturall en polismyndighet vid sina överväganden av ett Prop.1975/76:209 190 ingripandemot medborgarna skall la vederböriig hänsyn lill vad som i grundlagen ärföreskrivet om dessas fri- och räiiigheier men så som bemyndigandet lillpolisen är skrivet framstår den allmänna ordningens och säkerhetens intressensom överordnade medborgarnas fri- och rättigheisiniressen. Polisens allmännafullmakt all slå vakt om den allmänna ordningen och säkerheten, som nästan harkaraktären av en in blanco-fullmakt, innebär alltså en mycket kraftigunderminering av del rättsliga skyddet för de i grundlagen inskrivna fri- ochrällighelerna, vill begagna tillfället all understrykaangelägenheten av att en lagreglering kommer lill slånd av po-litimaklen ochalt därvid polilibefogenhelerna utformas under särskilt hänsynslagande lill demedborgerliga fri- och rättigheterna. Angelägenheten härav framträder så myckeltydligare vid läsningen av utredningens olika uttalanden om förhållandet mellanregleringar av fri- och rättigheterna och "rena ordningsregleringar".Det rättsliga dilemma som här avtecknar sig är välbekant från tillämpningen avdet i 1 kap, 2 tj tryckfrihetsförordningen stadgade grundlagsskyddet förskrifts tryckning samt utgivning och spridning av tryckt skrift, Ulredningens slällningstagande till frågan omformerna för grundlagsändring lämnas utan erinran av fiertaletremissinstanser. Del kommenteras uttryckligen bara av en fålal, godtar utredningens ställningslagandetill de ändringsförslag som övervägts. , , Sveiiges Jiikyrkorådoch InternationeUa Ju-lisikomniissionens svenska avdelning lalar för att införaregler som säkerställer att t i 11 räck I i g lid går m e 11 a n del försia ochdel andra beslutet. Grundlagsskyddet för medborgarnas fri- och rättigheter harenligt TCO sitt främsta värde i krisartade lägen. Det är därför av vikt attskyddet mot inskränkningar från normgivarens sida gäller fullt ul även i sådanasilualioner. För all kunna uppnå detta fordras spärrar, som förhindrar attbeslul om grundlagsändring fattas alltför snabbt och utan att medborgarna fårtid och möjlighel alt ordentligt överväga följderna av en föreslagen inskränkning,- Enligt del av uiredningen framlagda förslaget är det i och för sig möjligtalt ändra grundlagarna inom loppet av några månader. För all det inle skallvara möjligt att under exceptionella förhållanden en mera upphetsad ochtillfällig slämning skall kunna leda lill förhastade beslul, vill TCO förordaatt de två beslut, som fordras för en ändring av grundlagarna, skall kunnafallas endasl före resp, efter ordinarie val. Besluten bör också vara fattadesenasl viss lid, förslagsvis , före resp, efter del ordinarie valet, Medborgarrätisrörelsen anser all grundlagsändringarskall antas på så säll alt; sedan antagit en grundlagsändring,ändringen underkastas folkomröstning i samband med näsla val till . Prop.1975/76:209 191 enmajoritet av väljarna stödjer ändringen, är den anlagen. Om åter majoritetenav de röstande klart förkastar ändringen, har ändringsförslaget fallit. Pådella sätt kan enligl Medborgarrätisrörelsen utan besvär entydigt faslslällashuruvida grundlagens innehåll står i överensstämmelse med folkviljan, 1 fråga om de förslag rörande folkomröstning omvilande grundlagsförslag, som omnämns men inle sakprövas under hänvisning tillpågående riksdagsbehandling, erinrar om all hovrätten ställt sigpositiv till liknande förslag i sitt yttrande över grundlagberedningens förslaglill ny RF, 3.6Mot vem skall rätiighetsskyddet gälla? Utredningens slutsats att del i n te är praktisklmöjligt att nu i grundlag ta in en ge ne re 11 reglering av skyddet för demedborgeriiga fri-och rättigheterna såvitt gäller förhållandel mellan deenskilda inbördes godtas eller lämnas utan erinran av fiertaletremissinsianser. Till denna grupp hör bl.a. hovrän. , juridiska fakulteten vid , LO ochTCO. Enligt Lö står det främsla hotel mol medborgarnas frihet att finna ikoncentrationer av makt utanför de enskilda medborgarnas kontroll, - EnligtLO:s uppfattning måste strävandena intensifieras för alt de demokratiskaprinciperna även ska gälla för det ekonomiska livet, LO delar dock ulredningensuppfattning all förhållandena mellan enskilda i huvudsak ej bör regleras igrundlag. En sådan reglering skulle, enligt LO:s mening, kunna ulgöra hinderför en utveckling i enlighel med folkmajoritetens önskan. Enligt och Medborgarrätisrörelsen är en g e n e r e 11 reglering av fri-och rätiighetsskyddet möjlig såvitt gäller förhållandel enskilda inbördes. Enrad av de grundläggande politiska rällighelerna, såsom yttrandefrihet ochniölesfrihel, är enligt svenska avdelningi behov av skydd även mot enskilda. Avdelningen är medveten om svårigheternaalt formulera regler på detta område på ett sådant sätt alt icke den enemedborgarens fri- och rättigheter otillböriigen inskränker den andres.