prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Enligldemokratiulredningen bör så många medborgare som möjligt engageras isamhällsarbetet. Detta önskemål måste emellertid vägas mot en rad delvismotsatta krav. Nämnderna får inte bli sä stora att ett effektivt arbeteomöjliggörs, Alla ledamöter måste också ha ett reellt inflytande och meningsfullaarbetsuppgifter.Mänga av de sammanläggningar av flera nämnder till en som har skett har enligtutredningen förmodligen varit nödvändiga, efiersom nämnderna har varit för småoch saknat tillräckliga arbetsuppgifter, Demokratiulredningensutgångspunkt i resonemangen om nämndorganisaiionen är alt kommunernas ochlandstingskommunernas organisation inte skall bindas mer än nödvändigt genomföreskrifter i lag. Eftersom strävan är att ge kommunerna och landstingskommunernaså stor frihet som möjligt, lämnar utredningen endasl vissa principiellasynpunkler på hur nämndorganisationen bör utformas, Uiredningen rekommenderaralt man Prop.1975/76:187 257 viddiskussioner om sammanläggningar av nämnder låter de demokratiska kraven vägatyngre . Utredningen anseratt behovet av samordning inte bör ledatill ytteriigare sammanslagningar av nämnder. Kommunerna ochlandstingskommunerna bör överväga att inrätta flera nämnder. Antaletledamöter i nämnder som har ett litet antal ledamöter bör ökas. Samtligakommuner och landstingskommuner som yttrar sig i fråga om nämndorganisationeninstämmer i utredningens uppfattning att de kommunaldemokratiska kraven mer änhittills bör besiämma ställningstagandena när ändringar övervägs. En bredmajoritet av remissinstanserna delar utredningens uppfattning om dekommunaldemokratiska kravens stora betydelse. Om rekommendationen altkommunerna och landstingskommunerna bör överväga att inrätta fiera nämnderråder det delade meningar bland remissinstanserna. Omkring hälften av delandstingskommuner och kommuner som yttrar sig är av delvis annan mening änutredningen. De hänvisar till att ett ökat anlal nämnder kan leda till bl. a.samordningsproblem, risk för kompetenskonflikter och splittring av resurserna.En klar majoritet av de landstingskommuner och kommuner som yttrar sig delardemokratiulredningens mening att det kan vara lämpligt att öka antaletledamöter i nämnder med lå ledamöter. Närdet gäller nämndorganisaiionen reser sig enligt min mening en rad delvismotsatta krav. Det aren fördel att sä många medborgare som möjligt engageras isamhällsarbetet. Men delta måsle vägas mot andra krav. Nämnderna lår inte blisä stora att ett effektivt arbete försväras. Ett alltför stort antal nämnderkan också ge upphov till svårigheter när del gäller samordningen. Ensammanhållen nämndorganisation har många fördelar och är ofta en förutsättningför att medborgarnas krav på service skall kunna tillgodoses. Fränkommunaldemokratisk synpunkt har emellertid en alllför starkt sammanhållennämndorganisation vissa nackdelar. En minskning av antalet förtroendeuppdrag ärt, ex, en negaliv konsekvens. Jaganser det olämpligt att genom lagregler låsa nämndorganisaiionen ellerföreskriva en likformig organisation för alla kommuner och landstingskommuner.Kommunerna och landstingskommunerna måste ges frihel att inom vida ramarbesluta om organisationen. Föregen del anserjag emellertid alt dekommunaldemokratiska kraven bör väga tungt vid diskussioner om kommunalaorganisationsförändringar. Jag delar utredningens och fiertaletremissinstansers uppfattning alt det framstår som önskvärt att fler medborgarekan engageras som förtroendevalda. Syftet att åstadkomma fiera förtroendeuppdragfar emellertid inte vara ett självändamål. Nämnduppdragen måste innebärameningsfulla arbetsuppgifter. Förkommunstyrelsen och förvallningsutskoltet skall suppleanter utses (31 S KL, 33S KLS, 42 S LL), Nägot visst minimiantal är inte föreskrivet. På grund avhänvisningar i specialförfattningama till kommunallagarna är suppleanterobligatoriska också i de specialreglerade nämnderna. Bestämmelserna omsuppleanter är däremot inte tillämpliga på de kommunallagsreglerade nämndema. 17 1975/76. Prop.1975/76:187 258 Suppleantsom inte tjänstgör har rätt att vara närvarande vid sammanträde och skallalltid underrättas om tid och plats för detta (36 S KL, 51 S KLS, 47 S LL).Kallelseförfarandet för suppleanterna är inle lagreglerat. Suppleant som intetjänstgör har inte yttranderätt. Men genom särskilt beslut med enkel majoritetkan nämnden medge detta tillfälligt eller tills vidare. De beslutande organenkan ocksä föreskriva yttranderätt i reglemente för nämnden. Om suppleanternahar fått yttranderätt, får de delta i överiäggningen men inte framställayrkande eller förslag. De får inte heller delta i besluten eller reservera sigmot besluten. Demokratiutredningenföreslår att suppleanter skall vara obligatoriska i alla nämnder. Utredningenrekommenderar också all det normalt bör finnas lika många suppleanter somordinarie ledamöter i nämnderna men anser att kommunema ochlandstingskommunerna bör lämnas frihet all efter lokala förhållanden besluta omantalet suppleanter. Föratt oklarhet skall undvikas föreslår utredningen en föreskrift om att suppleantalltid skall kallas in vid förfall för ordinarie ledamot. Liksom skallordningen för hur suppleanterna skall inkallas regleras i samband med valet.Utredningen rekommenderar att ordningen regleras i detalj i beslutet. Syftetmed rekommendationen äratt s. k. partiväxlingarskall kunna undvikas. De reglersom har föreslagits för suppleanternas tjänstgöringsrätt i de beslutandeorganen föreslås gälla även beiräffande nämnderna. Utredningen anser attsuppleanter som inte tjänstgör för ordinarie ledamot bör ha yttranderätt.Eftersom nämndernas storiek och arbetsuppgifter varierar avsevärt, föreslåsemellertid ingen lagreglering på denna punkt. Deremissinsianser som yttrar sig över dessa förslag och rekommendationer delar ihuvudsak utredningens uppfattning. och Svenskakommunförbundei anslutersig till förslagen. En remissinstans anser alt enordning med lika många suppleanter som ordinarie ledamöter medför nackdelar.Arbelel i nämnderna kan enligt denna remissinstans försvåras i sådan grad attdet inle uppvägs av den vinst från demokratisk synpunkt som ett ökat antalnärvarande medför. En slor majoritet av remissinstanserna instämmer emellertidi vad uiredningen anför om att suppleanterna bör vara lika många som deordinarie ledamöterna. Skaraborgsläns landstingskommun anser alt ett obligatoriskt suppleantsyslem börkompletteras med en lagregel som ger det beslutande organet rätt alt - för attpartiväxling skall kunna undvikas - bestämma för vilka ledamöler varjesuppleant skall fä träda in. Slutligenanser några av kommunerna all suppleanternas yttranderätt bör vara obligatoriskoch inle beroende av nämndernas egna beslut. Föregen del anserjag att ett system med suppleanter i nämndema tillgodoser fieraönskemål. Flera kommuninvånare kan delta i kommunalpo-litiskt arbete genom attantalet uppdrag ökar. Representationen kan breddas till att omfatta fiermedborgargrupper. Suppleantuppdragen ger möjlighet för medborgare utan tidigareerfarenhet av kommunala förtroendeuppdrag alt stegvis komma in i del kommunalaarbetet. Prop.1975/76:187 259 attfå en ökad representation från olika delar av kommunen eller landstingskommunen.Jag förordar därför att förslaget om ett obligatoriskt suppleantsyslem inämndema genomförs. Omman vill uppnå att det kommer till stånd fiera förtroendeuppdrag bör kommunernaoch landstingskommunerna enligt min mening eftersträva lika stort antalsuppleanter som antalet ordinarie ledamöter. I likhet med utredningen anser jagemellertid att kommunerna och landstingskommunerna själva bör la avgöra hurstort antalet suppleanter skall vara och om suppleanterna skall ha yttranderättäven när de inte tjänstgör. Demokratiutredningensförslag innebär att partiväxling kan förhindras, när suppleant kallas atttjänstgöra i stället för ledamot som har anmält förhinder före sammanträdet.Om en ledamot måste lämna ett pågående sammanträde, kan det emellertidinträffa att det inte finns någon suppleant närvarande från samma parti.Utredningens förslag innebär, liksom de nuvarande beslämmelserna, att ensuppleant från ett annat parti kan träda in i sådani fall. Enligt min meningfaller det inom partiernas ansvar att förhindra att en situation som den nubeskrivna uppstår. Jag anser därför alt det är principiellt olämpligt altinföra en lagreglering av detta, 12.4.2Beslutsprocessen i nämnderna Delegation Detväxande antalet ärenden i nämnderna har fört med sig att beslutanderätten ivissa kategorier av ärenden i ökad utsträckning har delegerats tillföretroendevalda eller till tjänstemän. Framför allt har beslutanderättöverförts till tjänstemän. Kommunallagarnatillåter inte s. k, lokal delegation, vidaredelegation eller blandaddelegation. Lokal delegation innebär delegation till exempelvis övergripandekommundelsorgan, Vidaredelegation innebär att den eller de personer som harfltt ett delegationsuppdrag i sin tur överför beslutanderätten till annan utanatt det organ som har gett uppdraget har beslutat om delta. Med blandaddelegation avses att förtroendevald och tjänsteman beslutar gemensamt med stödav delegation från nämnden. Delegationsinstitulel är främst avsett förrutinärenden (prop, 1953:210 s, 120). Demokratiutredningenföreslår inte några författningsändringar när det gäller delegationsreglernautan diskuterar deras tillämpning ställd i relation till den kommunalademokratin. Utredningen anser att de krav som ställs på vidgat inflytande förde förtroendevalda och för medborgama måste beaktas närdelegationsförfarandets omfattning övervägs. Därför anser utredningen attdelegationsinslilutet bör användas restriktivt, 1 första hand rekommenderasdelegation till grupper av förtroendevalda eller lill enskilda ledamöter ellersuppleanter. Remissopinionenär nägot splittrad. Två tredjedelar av de kommuner som yttrar sig delar iprincip utredningens uppfattning att delegaiionsreglerna bör tillämpasrestriktivt. Flertalet av landstingskommunerna, drygt en Ired- Prop.1975/76:187 260 jedelav kommunerna samt och äremellertid tveksamma till utredningens rekommendationer. Landstingsförbundetpåpekar att risken för ineffektivitet i beslutsprocessen inte får underskattas.Antalet ärenden ökar hos landstingskommunerna. Om delegationsreglerna tillämpasför snävt, riskerar man enligt förbundet att nämnderna kommer att ägna enalltför stor del av sin tid åt alt beslula i rutinfrågor. Liknande synpunkleranförs av åtskilliga remissinstanser. anser sålundaatt ulredningens synpunkter på till-lämpningen av delegationsreglerna innebäratt nämndernas utrymme för behandling av principiella frågor begränsas. Närdet gäller att bedöma i vilken utsträckning nämndernas beslutanderätt bör lådelegeras har man enligt min mening att göra en avvägning mellandemokratiaspekter och kravei på effektivitet i den kommunala förvaltningen. Deförtroendevalda i nämnderna har del politiska ansvaret och måste därmed kunnafatta beslut och utöva inflytande över frågor som är av betydelse förmedborgarna. Detta innebär att de förtroendevalda bör kunna följa denfortlöpande kommunala verksamheten, även om man inte fattar beslut i varjeenskilt ärende. I det sammanhanget bör beaktas att delegation i mindre viktigaärenden kan ge de förtroendevalda möjlighet att ägna mer lid åt planering,riktlinjer och andra principiella frågor. Vad jag nu har sagt innebär attjagstöder principen att delegation bör förekomma främst i rutinärenden, t. ex. ärendendär det är fråga om en direkt tillämpning av riktlinjer som nämnden harfastställt. Någranärmare anvisningar för tillämpningen av delegationsinstitutet bör enligt minmening inte ges i lag. Förutsättningarna för vad som kan och bör delegerasvarierar mellan kommuner av olika storiek. Det bör därför liksom hittillstillkomma kommunerna och landstingskommunerna alt själva bestämma hurdelegationsreglerna skall tillämpas. När delegationsförfarandets tillämpningövervägs, är det enligt min mening nödvändigt att noggrant beakta de krav somställts på vidgat infiytande och förbätirad information från deförtroendevaldas och från medborgarnas sida. Jagavser att i det avsnitt som behandlar den s, k, lokala förankringen återkommatill frågan om s, k. lokal delegation. kommer i sittfortsatta arbete att ta upp frågan om blandad delegation och frågan omdelegation till partssammansatta organ. Dessa frågor bör därför inte las upplill övervägande . Jag har alltså inte funnii anledning att lägga framförslag om ändrade bestämmelser om delegationsinslilutet. Demokratiulredningenanser alt budgetarbetet bör bedrivas så att medborgarna och de förtroendevaldakan följa arbetet i dess olika skeden. Utredningen rekommenderar att ensärskild budgetinformation går ut till partierna, innan arbetet i nämndernastartar. De förtroendevalda bör få en samlad redovisning av nämndernasyrkanden, innan kommunstyrelsen eller för- Prop.1975/76:187 261 valtningsutskottetpåbörjar arbetet med budgeten. Information bör vidare spridas omkommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets budgetförslag, innan detbehandlas av de beslutande organen. Delandstingskommuner som yttrar sig på denna punkt tillstyrker, liksom fiertaletkommuner, ulredningens rekommendationer. Någon landstingskommun hyser dockfarhågor för att så omfattande budgetdiskussioner kommer att bli alltförtidsödande. Några kommuner anser alt en särskild budgetinformation, innanarbetet i nämnderna startar, kan bli svåratt genomföra. Flera faktorer somskall ligga till grund för budgetarbetet blir nämligen kända först . Jagkommer i det följande att förorda att de beslutande församlingarnasmandatperiod skall börja i nära anslutning till valet. En nödvändig förutsättningför alt detta skall kunna genomföras är att medborgarnas insyn i budgetarbetetoch minoritetens möjligheter att utforma altemativa budgetförslag underiättas.Mitt förslag bygger på att minoriteten har utformat ett alternativ i form avreservationer i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Den gamlamajoriteten kommer enligt vad jag ämnar föreslå också att förhindras attbesluta om budgeten för . Föregen del instämmer jag i att det åriiga budgetförslaget från kommunaldemokratiskutgångspunkt bör ägnas stor uppmärksamhet. Syftet bör vara att deförtroendevalda och medborgarna skall la ökade möjligheter all delta i ochpåverka budgetarbetet. Ett hinder är emellertid att del i regel är svårt altredovisa budgelunderiaget påett lättillgängligt sätt. Intresset kan ävenbegränsas av att en stor del av innehållet i budgeten inte kan påverkas. Dethänför sig till verksamhet som kommunen resp. landstingskommunen är ålagd attbedriva eller är en följd av tidigare långsiktigt verkande beslut. Detframstår därför som lämpligt enligt min mening att ytterligare försöka stärkasambandet mellan årsbudgeten och flerårsbudgeten. Jaganser att den föriängning av budgetprocessen med en månad som infördesför kommunernas del innebär att tillräcklig tid finns för att hinna med meromfattande diskussioner om budgeten, I det följande kommer jag att föreslå enmotsvarande föriängning för landstingskommunernas del. Ivårt land har den kommunala styrelseordningen av tradition haft karaktären avsamlingsslyre. De olika partierna är representerade i nämnderna allteftermandatfördelningen i de beslutande organen. har emellertid fränolika häll framförts förslag om att den kommunala slyrdseordning bör ulformassom ell pariamenlariskt system. Vanligen har man ansett att den politiskamajoriteten bör besätta alla poster i kommunstyrelsen resp.förvallningsutskoltet. Om kommunalt majoritetsstyre införs, får man ett klarareansvarsförhållande mellan den politiska majoriteten och mino- Prop.1975/76:187 262 riteten.Den kommunala debatten intensifieras och medborgarna fär bättre möjligheter attfölja den kommunala verksamheten. Mångakrav ställs på den kommunala organisationens uiformning. Demokratiutredningensammanfattar de viktigaste kraven beträffande slyrdseordningen på följandesätl, - Den skall medge goda arbetsförutsättningar för deförtroendevalda och partierna. - Den skall ge uttryck för vilket eller vilka partiersom har det främsta politiska ansvaret. - Den skall medge en beslutsordning som inte skaparalltför lång tidsfördröjning. - Denskall underlätta ett ömsesidigt informationsutbyte med allmänheten och innebära goda möjligheter till medborgarinflytande. Jagkan ansluta mig till vad utredningen har uttalat. Utredningens upp-, fattningdelas också av remissinstanserna. I det föregående harjag lagt fram förslag somsyftar till att ge de förtroendevalda och de politiska partierna bättrearbetsförutsättningar. Längre fram återkommer jag till åtgärder som syftar tillatt underiätta ett ömsesidigt informationsutbyte mellan medborgare ochförtroendevalda. Det är enligt min mening lämpligt att i detta sammanhang ocksåbehandla frågan om de heltidsengagerade förtroendemännens ställning och fråganom huruvida mandattiden för de kommunala organen skall börja närmare valet, dets. k. snabbare valgenomslaget, 12.5.2SamUngsstyre eller majorilelsstyre Den allmänna debatten Demokraiiutredningenredovisar argument som har förekommit i den allmänna debatten för och emot ettinförande av kommunalt majorilelsstyre. Denna redovisning visar att anhängarnafrämst har ansett att samlingsslyre ger upphov till ett överdrivetkompromissande och att överenskommelserna mellan partierna verkar utslätande.Därmed döljs var det politiska ansvaret ligger. De har också menat altsamlingsstyrel har en föriamande inverkan på den politiska debatten. I ställetför att stimulera lill öppet redovisade åsiktsskillnader medför systemet tidigakompromisser mellan partierna. Ett annat argument är att den egentliga debattenvid samlingsstyre sällan förs i de beslutande organen, där den rätteligen hörhemma, utan i kommunstyrelsen resp. i förvaltningsutskottet. Detta resulterari orimliga svårigheter för medborgarna att urskilja partigränserna. Desom har förespråkat samlingsstyre däremot har hävdat att det är värdefullt förden kommunala demokratin om de olika partiernas företrädare ges tillfälle attdiskutera frågorna i beredningsorganen så att man kan komma fram till engemensam lösning. Enligt dem skulle ett majoritetsstyre kraftigt beskäraminoritetens insynsmöjligheter. De har vidare ansett att de kom- Prop.1975/76:187 " 263 munalafrågorna är mer praktiskt än ideologiskt inriktade. Några har också menat attreglerna om proportionella val har fungerat så bra att derastill-lämpningsområde bör utvidgas. Reglerna skulle även gälla vidtillsättandet av de heltidsengagerade förtroendemännen och vid val av ordförandeoch vice ordförande i nämndema. Enligt22 S KL och 32 S LL skall val av bl.a, kommunstyrelsen, förvallningsutskottetoch annan kommunallagsreglerad nämnd ske proportionellt, om det begärs av enminoritet som är så stor att den vid en proportionell fördelning skulle blirepresenterad i nämnden. Med all valet sker proportionellt avses att det skerså alt varje parti blir representerat i förhållande lill sin representation idet beslutande organet. Bestämmelsema om proportionella val är i allmänhel -antingen genom hänvisningar till KL resp. LL eller genom särskilda föreskrifieri specialförfattningarna - tillämpliga pä de specialreglerade nämnderna. 1Stockholms kommun är beslämmelserna om proportionella val inte tillämpliga påandra kommunallagsreglerade nämnder än kommunstyrelsen och drätselnämnden (23 SKLS). Närmare bestämmelser om förfarandet vid proportionellt val flnns i lagen(1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktigem. Närdel gäller tillsättningen av poster som ordförande eller vice ordförande ikommunal nämnd eller av heltidsposier flnns inga föreskrifter om proportionellaval. Demokratiulredningensprincipförslag innebär att den kommunala styrelseordningen skall ge uttryckför vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvarel förverksamheien. Kommunerna och landstingskommunerna skall dock ges så slorvalfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunalastyrelseordningen. Meddenna utgångspunkt avvisar utredningen såväl renodlade former avmajoritetsstyre som ett utvidgat samlingsstyre. Systemet med ett s . k ,fullständigt majorilelsstyre, där alla förtroendevalda i nämndema kommer frånden politiska majoriteten, avvisas. En sädan ordning skulle innebäraoacceptabla svårigheter för minoritetens företrädare alt följa verksamheten ochbedriva en oppositionspolitik, Uiredningen går även emot införande av ett s, k,begränsat majorilelsstyre, vilkel innebär all majoriteten besätter alla posteri kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottet, alla ordförandeposter och allaheltidsposter med ansvar för viss nämnds verksamhet. Uiredningenhyser tvivel om att ett begränsat majorilelsstyre skulle ha de åsyftadeeffekterna, dvs. all verka stimulerande på den kommunalpo-liiiska debatten. Detframstår som omöjligt att i ett sådant syslem tillförsäkra minoriteten godaarbetsförutsättningar som en acceptabel effektivitet i förvaltningenupprätthålls. Utredningenavvisar också ett renodlat samlingsstyre, efter- 1975/76:187 264 somdet medföratl ansvarsfördelningen mellan partierna inle framgår klart.Utredningen konstaterar att en relativt stor andel av medborgarna inle vetvilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret i kommuneneller landstingskommunen. Uiredningenanser att det inte är lämpligt att binda kommunerna och landstingskommunerna såhårt som skulle bli följden, om samlingsstyre skulle föreskrivas i lag. Dettaskulle inte heller överensstämma med de allmänna riktlinjerna för utredningensarbete. Utredningen föreslår därför inte någon ändring i gällande regler förproportionella val. Demokratiutredningenförordar för sin del en mellanform mellan ett rent majoritetsstyre ochsamlingsstyre. Det innebäratt valet till posterna i nämndema som hittillsskall kunna ske enligl lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting,kommunfullmäktige m. m. Men utredningen anser att majoriteten bör markera detpolitiska ansvaret vid fördelningen av heltidsposter samt ordförande- ochviceordförandeuppdrag. Detta kan ske på många olika sätt. I praktikenförekommer långtgående former av majoriteisinslag där majoriteten besätteralla uppdrag av detta slag. Utredningen, anser att det i en sådan ordning kanvara svårt att tillförsäkra minoriteten tillräcklig insyn i den löpandekommunala verksamheten. Utredningen finner det därför lämpligt all kommunernaoch landstingskommunerna till-lämpar en ordning som kan karakteriseras somsamlingsstyre med vissa majoriteisinslag. Det innebäratt majoriteten besätteralla heltidsposter och alla ordförandeuppdrag. Minoritetens företrädareåterfinns som vice ordförande i nämnderna. Om kommuner och landstingskommunerhar fiera heltidsposier, lår s. k, oppositionsråd vice ordförandeposterna sombas försitt arbete. , beredningar och moisvarande organ består avföreträdare för både majoriteten och minoriteten. Utredningen anser emellertidatt det även i delta fall bör råda sä stor valfrihet för kommunerna ochlandstingskommunerna som möjligt. Därför avvisar utredningen en lagregleringoch nöjer sig med att uttala sin uppfattning i frägan. Praktiskttagel alla remissinstanser instämmer i utredningens allmänna utgångspunkt attkommunema och landstingskommunerna bör ges så stor valfrihet som möjligt närdet gäller utformningen av den kommunala styrelseordningen. Förslaget att denkommunala styrelseordningen skall ge uttryck för vilkel eller vilka partiersom har det främsta politiska ansvaret för verksamheten har också vunnit bredanslutning bland remissinstanserna. Huvuddelenav remissinstanserna avvisar i likhei med utredningen tanken att någon form avkommunalt majoritetsstyre skall införas. Gemensamtför de ganska lä remissinstanser som förordar ett majorilelsstyre är alt manföreslår en ordning där majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelsen. Denhuvudsakliga motiveringen för en sådan ordning är att del politiska ansvarel dåunder alla omständigheter läggs på majoriteten.