prop · FZ03209 · 1975-12-31 00:00:00 — I både 13 kap, 5 och 6 tjj; RF finns denbegränsningen i regeringens norm-givningsbefogenhei all den inte får stifta,ändra eller upphäva grundlag, 13.2 Fri-och rättighetsutredningens förslag Utredningen förklarar inledningsvis att den harfunnit det naturligt alt undersöka om grundlagsskyddet för fri- ochrättigheterna kan förstärkas ocksä vid krig, krigsfara och liknandesituationer. Utredningen framhåller att de fri- och rättighetersom får begränsas endast efter ändring av själva RF inle kan inskränkas avregeringen när denna på grund av bestämmelserna i 13 kap, 5 eller 6 tj RFutövar normgivningskompetens som annars tillkommer ensam, eftersomregeringen Prop.1975/76:209 82 aldrigfår ändra grundlag. De fri- och rättigheter, som får begränsas i normalasituationer, får däremoi inskränkas ocksä genom föreskrift som regeringenmeddelar i enlighet med bestämmelserna i de nu nämnda grundlagssiad-gandena.Principen att endast får meddela föreskrift som inskränker fri- ochrältigheterna gäller alltså inte i de situationer som dessa bestämmelser i . Utredningen understryker dock att skall ge ett bemyndigandelill regeringen för att denna skall få meddela föreskrift som inskränker fri-och rällighelerna, utom i det undaniagsfället att inte kan fullgörasina uppgifter till följd av att landet är i krig. Utredningen påpekar att bestämmelserna i 13 kap, 6ij RF ger grundlagsstöd förde redan i fredstid stiftades, k, fullmaktslagarna.Bland dessa nämner utredningen allmänna förfogandelagen (1954:279), allmännaransoneringslagen (1954:280) och allmänna tjänstepliktslagen (1959:83) saml påpekaratt de två förstnämnda innehåller bestämmelser som tillåter regeringen attsälla i krafl föreskrifter i resp lag om husrannsakan eller liknande intrång,medan den sistnämnda har regler som begränsar rörelsefriheten och strejkrätten. Utredningen framhåller all det även i andra lagarfinns bestämmelser av motsvarande slag. Sålunda bemyndigas regeringen i 2 t;lagen (1956:618) om allmänna sammankomster att förordna att allmän sammankomsiinte får hållas inom vissl län eller del av län, om det är påkallat med hänsynlill krig, krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden. Föreskrifterom bortflyttnings- eller inflyttningsförbud får regeringen meddela med stöd av37 t; civilförsvarslagen (1960:74), om landel är i krig eller krigsfara, 1dylikl fall eller under andra utomordentliga förhållanden får föreskrifter sombegränsar rörelsefriheten meddelas av regeringen, såsom i fråga om avspärrningenligt 30 tj smitlskyddslagen( 1968:231) och beträffande omhändertagande avutlänningar enligt 70 tj utlänningslagen (1954:193), Vidare erinras om s, k,trafikmedelsövervakning, dvs, post- och telecensur, som förekom i underandra väridskriget och som har föreslagits bli föremålförfullmaktslagsiiftning(sebl, a, remissyttrande i JO 1975 s, 498), varigenomyttrandefriheten, rälten lill information och rätten till förtrolig kommunikationbegränsas. Utredningen förklarar att den nu åiergivnaredogörelsen för fullmakts-lagstiftningen visar att det inte är möjligt alllåta RF medge fri-och rättighetsinskränkningar endast undersammaförutsättningarvid krig och krigsfara som i andra, normala situationer. har övervägt är därför om de materiella begränsningar avnormgivningsmakten som uiredningen föreslår för normala situationer skall gällaockså vid krig och krigsfara. Såvitt gäller de fri- och rättigheter som överhuvud taget får begränsas utan föregående grundlagsändring påpekar uiredningenatt det materiella skyddel för det flertal av fri- och rättigheterna som harstörst betydelse består av att begränsning dels inte får gå utöver vad som iell demokraiiski samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av del ändamål somföranletl föreskrifterna, dels aldrig får sträcka sig så långl att den utgörett hot mol Prop.1975/76:209 83 denfria åsiktsbildningen, dels inte får ske enbart på grund av åskådning. Vidaregäller förbuden mot diskriminering på grund av ras o, d, och kön också i frågaom rättighelsinskränkning. För yttrandefriheten, rätten till informaiion,mötesfriheten, demonstraiionsrätten och föreningsfriheten föreslås somtidigare har nämnts dessulom att begränsning får ske i stort sett endast förvissa angivna ändamål. Utredningen anser alt de allmänna materiellabegränsningar i normgivningsmakten som har nämnts bör vara tillämpliga ävenvid krig och krigsfara,eftersom det är särskilt i dy lika situationer som ettsådant grundlagsskydd är av vikt. Också de särskilda materiellainskränkningsbegränsningar som föreslås beträffande opinionsfrihelerna börenligt ulredningens uppfattning gälla vid krig och krigsfara. Utredningenpåpekar alt sådana ändamål som rikets säkerhet och folkförsörjningen givetvisfår en ökad betydelse vid krigoch krigsfara. Även om inskränkningsändamålen harutformatseflerdetbehov som finns i normala situationer, menar utredningen att inget hindrar attde får gälla också vid krig och krigsfara. Utredningen föreslår alltså att samma materiellabegränsningar i normgivningsmakten skall gälla vid krig och krigsfara som inormala situationer. Dessa begränsningar skall därvid vara tillämpliga såvälnär enligt 13 kap. 6 tj RF bemyndigar regeringen att begränsa fri-och rättigheterna som när denna med stöd direkt av 13 kap, 5 ij RF beslutarsådana inskränkningar. Med den utformning av 2 kap, RF som utredningenföreslår krävs inle någon ändring av 13 kap, 5 och 6 tjtj RF, Att ochregeringen, om annat inle anges särskill, blir bundna av bestämmelserna i 2kap, är nämligen självklart. En omfattande frihet för den enskilde medborgarenall på olika sätt ta del i den samhälleliga opinionsbildningen är en nödvändigförutsättning för att ett styrelseskick skall kunna kallas demokratiskt. Sedanlängre ger också den svenska rättsordningen samhällsmedlemmarna vidsträckta möjligheteralt, utan risk för ingripanden från myndigheiernas sida, uttala sina åsikter iolika frågor, delta i demonstrationer och möten, bilda föreningar etc. Ettannat oundgängligt inslag i ett demokratiskt samhällssystem är ett starkt skyddför den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet. Även i dettahänseende uppfyller den svenska lagstiftningen högl ställda krav. Med undantag för tryckfriheten och rätten att tadel av allmänna handlingar är det nuvarande tillståndet resultatet av enulveckling utanför grundlagens ram. De rättigheter som medborgaren i dagåtnjuter har vuxit fram i den vanliga lagstiftningen och har nära samband medvårt samhälles om- 1975/76:209 84 vandlingtill en pariamenlarisk demokrati. Frågan om grundlagsskydd för fri- ochrättigheterna har emellertid diskuterats . Det förstaresultatet av det lagstiftningsarbete på området som påbörjades redan i slutetav är fri- och rättighetsregleringen regeringsform (RF).Denna reglering innebär att vissa rättigheter bereds ett absolut skydd; de kaninte begränsas annat än efter grundlagsändring. Övriga rättigheter skyddas genomatt grundlagen fastslår deras existens samt anger att de inte får begränsas påannat sätt än av genom lagstiftning. Det bör i sammanhanget erinras om att degrundläggande fri- och rättigheterna skyddas också genom olika internationellaöverenskommelser till vilka har anslutit sig. Här kan särskilt nämnasden europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna ochde grundläggande friheterna (eun)pakonventionen) jämte tilläggsprotokoll, deneuropeiska sociala stadgan samt de två internationella konventionerna ommedborgeriiga och politiska resp. ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter(). Del torde råda allmän enighet om att det starkasteskyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna utgörs av ett aktivtdemokratiskt medvetande hos medborgarna. Detta förhållande hindrar emellertidinte att det ligger ett betydande värde i alt rättigheterna kommer till uttrycki grundlagen. Genom att de ges denna framskjutna placering i rättsordningen markerasderas centrala betydelse för det demokratiska styrelseskicket. Medborgarna ochsamhällets organ erinras av grundlagen om vikten av att fri- och rättigheternavidmaklhålls. Rättighetsregler av det slag som man möter i 1974års RF är emellertid betydelsefulla också på annat sätt än genom sinapsykologiska och politiska verkningar. Bestämmelserna i 2 kap. RF innebär ifråga om huvuddelen av de rättigheter som anges där - t. ex, yttrandefriheten,rätten lill information, föreningsfriheten, rörelsefriheten - att dessa förförsta gången kommer lill positivt uttryck i den svenska rättsordningen. Detframgår efter nya RF:s tillkomst direkl av grundlagen vad som skall gälla i denmån särskilda lagbestämmelser saknas. Vidare innebär kravei på lagform för begränsningarav fri- och rättigheterna ett viktigt skydd. Till följd av detta krav kommeralla ifrågasatta rättighelsbegränsningar att bli föremål för den grundligagenomlysning och den debatt inom och utanför som sammanhänger medlagstiftningsproceduren. Fri- och rättighetsutredningen föreslår att man nuskall ytterligare förstärka grundlagsskyddet för de medborgeriiga fri- ochrättigheterna genom att dels utvidga det skyddade området, dels ställa uppolika slag av hinder för möjligheter att beslularätlighelsbegränsande lagar. Den hittillsvarande utvecklingen i vårt land påfri- och rättighetsområdet visar att det knappasl är erforderligl med enförstärkning av rättighetsskyddet för normala förhållanden. Att itider av inre och yttre lugn skulle missbruka sina beslutsbefogenheter framstårsom höggradigt osannolikt. Prop.1975/76:209 85 framhåller måste man emellertid räkna med möjligheten att dendemokratiska samhällsordningen kan komma att hotas av antidemokratiskarörelser inom landet eller, t, ex, i tider av krigsfara, utsättas förpåfrestningar lill följd av tryck utifrån. Det är främst i sådana lägen som ettförstärkt grundlagsskydd för fri- och rättigheterna kan vara en värdefulltillgång. En grundlagsreglering som drar upp gränser för möjligheterna attbesluta rättighetsinskränkande lagar har vidare den rent pedagogiskaförtjänsten att den på ett tydligare sätt än de nuvarande grundlagsreglernaklargör rättighetsregleringens roll i rättsordningen och arten av de avvägningarmellan motstående intressen som måste göras på området. Den kommer därigenomatt ge en riktigare bild av den enskildes rättsställning än vad RF f. n, gör. Jag anser av nu angivna skäl, i likhet medutredningen och en så gott som enhällig remissopinion, att det är en angelägenuppgift att utvidga och förstärka grundlagsskyddet för de medborgerliga fri-och rättigheterna. Utredningen har övervägt möjligheterna att utformaräiiighetsskyddei på sådant sätt att det direkt anknyter grundlagens reglertill de internationella fri-och rättighetskonventionerna. Den har emellertidförkastat denna lösning. Som skäl för sin ståndpunkt åberopar utredningen bl,a, att konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtillgängliga samtbygger på en terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensklagstiftningsteknik. Den övervägande delen av de remissinstanser som har yttratsig i frågan har anslutit sig till utredningens uppfattning. Också Jag finnerutredningens ståndpunkt välmotiverad. Även om den föreslagna rättighetsregleringensålunda har utformats utan direkl anknytning lill rättighetskonventionernastexter ansluler den sig i sakligt hänseende nära till dessas innehåll. framhållerärdel föreslagna skyddel för opinionsfriheterna i självverket på fiera punkter betydligt starkare än konvenlionsskyddet och i övrigtåtminstone likvärdigt med detta. Den rättighetsreglering som har föreslagils avutredningen kan sägas bestå av två huvudkomponenter. Dels innehåller förslagetmateriella rättighetsregler, dvs, föreskrifter som beskriver rättigheterna ochpå olika sätl begränsar de offentliga organens möjligheter alt göra ingrepp idessa. Dels finner man regler om hur kontrollen skall ske av atträitighetsreglerna efterlevs. Det är uppenbart all man måste ställa sammandessa två momeni i regleringen för alt få en uppfaltning om vad del föreslagnarätiighetsskyddet innebär. Jag finner det emellertid lämpligast alt diskuteradem vart och ett för sig. Det materiella skydd som utredningen föreslår avseri allmänhet endasl den enskildes relation till den offentliga makten, inteförhållandel enskilda emellan. Utredningen åberopar åtskilliga omständighetertill stöd för denna begränsning. Den påpekar bl, a, att ett rällighelsskydd somskall gälla gentemot lagstiftaren, , måste ges i en form som binderdenna, nämligen i grundlag, medan det däremot för all skydda medborgarnas rättighetermot angrepp från andra enskilda i de flesta fall är tillräckligt med Prop.1975/76:209 86 Härtill kommer enligl uiredningen att det inte är praktiskt möjligt attlåta rätiighetsskyddet generellt avse också förhållandet mellan enskildainbördes. Man skulle i så fall vara nödgad att i grundlagen detaljerat angevilka rätiighetskränkande beteenden som är förbjudna för den enskilde och vilkarättsverkningar som är knutna till överträdelser av förbuden. Utredningenpekarockså pade problem som en grundlagsreglering som generellt skyddar fri-och rättigheterna också gentemot enskilda skulle medföra för civilrättens del,Uiredningen nämner här bl, a, de konflikter som kan uppkomma mellan grundlagensrättighetsregler och de civilrättsliga reglerna på avtals-och egendomsrättensområden. Utredningens ställningstagande att i huvudsakbegränsa grundlagsregleringen till att avse förhållandet mellan den enskildeoch det allmänna har av de flesta remissinstanser lämnats utan kommentar, I ettpar yttranden hävdas att en generell reglering är möjlig också i fråga omförhållandet enskilda emellan. Andra instanser anser att grundlagen beträffandevissa särskilda frågor skall innehålla regler som gäller också för enskildasinbördes relationer. Utredningens ståndpunkt godtas däremot uttryckligen av bl,a, och de Juridiska fakulteterna vid universiteten i ochLund, För egen del finner Jag utredningensställningstagande väl underbyggt. Det är uppenbarligen inte praktiskt möjligtalt i grundlag ge rättigheterna ett omfattande skydd gentemot angrepp frånenskilda, och del föreligger i de allra flesta fall inte heller någol behov avett sådant skydd. De möjligheter som erbjuds genom den vanliga lagstiftningenfår anses vara helt tillräckliga. Jag föreslår därför i likhet med uiredningenalt skyddet i huvudsak skall gälla bara gentemot del allmänna. Jag ålerkommerlill innebörden av uttrycket "det allmänna" i specialmotiveringenunder rubriken till 2 kap. Jag vill här bara nämna att jag liksom utredningenanvänder della uttryck för att beteckna dels det allmännas verkställande organ,dels de normgivande organen, när dessa beslutar för enskilda betungande,offentiigrättsliga föreskrifter, däremot inte när de beslutar civilrättsliganormer. Som jag redan har nämnt innebär utredningensförslag till materiellt räi-tighetsskydd dels att det grundlagsskyddade områdetutvidgas i förhållande lill gällande rätt, dels att vissa gränser dras förlagstiftarens möjligheter att beslula rätlighelsbegränsande föreskrifter. Unidgningen av del grundlagsreglerade området skerbl. a. genom att de sociala rättigheterna förs in i RF genom stadganden avprogrammatisk karaktär. Vidare föreslås att det rättsligt verkande skyddelskall omfatta flera nya rättigheter. Bland dessa finner man skydd mol tvång attdella i möte, demonstralion eller annan opinionsyttring saml skydd molanteckning ulan samtycke i register enbart på grund av politisk åskådning,Förslagel innehåller vidare regler om skydd mot tortyr och kroppsstraff samlmol medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden. Andranya rättighetsregler avser domsiolsoffenilighei samt upphovsrätt förförfattare. Prop.1975/76:209 87 konslnäreroch andra upphovsmän. Förslaget innehåller slulligen också för lagstiftarenbindande förbud mot åsikts-, ras- och könsdiskriminering, I delta sammanhang kan också nämnas att vissa av derättigheter som redan nu finns fastslagna i RF har fått sin omfattning vidgadeller bättre preciserad, I huvudsak överensstämmer emellertidrältighetsbeskrivningarna med de nuvarande. Förstärkningen av grundlagsskyddet har delvis skettgenom att kretsen av absoluta fri- och rältigheter har utökats. Här hartillkommit skyddet mot tvång att ge lill känna åskådning, skyddet mot tvång alldelta i möte, demonstration etc, skyddet mol tvång att tillhöra trossamfund,politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning samt skyddetmot politisk åsiktsregistrering utan samtycke. Till samma grupp hör förbudenmot tortyr, kroppsstraff och medicinsk påverkan i syfte alt tvinga fram ellerhindra yttranden samt förbuden mot åsikts- och rasdiskriminering. Skyddet för de begränsningsbara rättigheterna - bl,a, opinionsfriheterna och rörelsefriheten - har förstärkts på fiera olika sätl.För del första gäller att ingen rättighet får begränsas utöver vad som i ettdemokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som harföranlett begränsningen. För det andra får en begränsning aldrig sträcka sigså långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en avfolkstyrelsens grundvalar. Vid sidan av dessa två allmänna begränsningsramarkan ställas del lidigare nämnda förbudet mot åsiktsdiskriminering, vilketinnebär att ingen fri- och rättighet får begränsas enbart på grund av politisk,religiös eller annan åskådning, I fråga om yttrandefriheten, rätten lillinformation, mötesfriheten, demonstrationsrätten och föreningsfrihetenkompletteras de allmänna skyddsreglerna med bestämmelser som innebär attbegränsning endasl får ske för att tillgodose kvalificerade, lill stor delsärskilt angivna intressen. Därjämte föreskrivs att lagstiftaren särskilt skallbeakta vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rält lill information ipolitiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Utredningens förslag innebär vidare att denskyddade personkretsen utvidgas lill att omfatta också utlänningar här iriket. I belydande utsträckning skall dessa åtnjuta samma skydd som svenskamedborgare, I övrigt föreslås i de fiesta fall att utlänning skall varaJämställd med svensk medborgare om annat inte föreskrivs i lag. Utredningens förslag till materiellträttighetsskydd har i huvudsak fått ell mycket positivt mottagande avremissinsianserna. Urvalet och beskrivningen av rättigheter godtas sålunda iallt väsentligt liksom uppdelningen i absoluta och begränsningsbararättigheter. Också utredningens metod för förstärkning av skyddet för debegränsningsbara rältigheterna har allmänt accepterats, 1 likhei med remissinsianserna anserjag attutredningens förslag till materiella skyddsregler fyller högt ställda anspråkbåde i sak och formellt. Utredningen har enligl min mening lyckats myckel välmed den synnerligen Prop.1975/76:209 88 besväriigauppgiften all omgärda fri- och rättigheterna med ett verksamt skydd utan attlägga hinder i vägen t. ex. för önskvärd reformverksamhet på de sociala ochekonomiska områdena. Jag förordar alt det materiella rätiighetsskyddet i alltväsentligt utformas i enlighet med utredningens förslag. De ändringar som Jagkommer att föreslå i det följande är så gott som uteslutande av lagtekniskeller redaktionell natur. Man har inom utredningen diskuterat frågan huruvidade materiella skyddsregler som har nämnts i det föregående skall kombineras medett krav på kvaliflcerad majoritet för lagbeslui som innebär begränsning avvissa av de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna, bl. Utredningens överväganden i denna fråga får ses motbakgrund av den majoritetsprincip som är grundläggande för den demokratiskabeslutsordningen. Utredningen beskriver denna princip så all majoriteten -enkelt flertal -inom folkrepresentationen skall ha möjlighet att, med ansvarinför väljarna, fatta de beslut som vid varje tillfälleanses bästgagnasamhällel. Majoritetsprincipens grundläggande betydelse för den politiskademokratin har som utredningen framhåller understrukits genom detriksproportionella valsystemet och avspeglas också på andra sätt i den nyaförfattningen som konsekvent är byggd på folksuveränitetens ochpariamentarismens principer. Inga andra avvikelser från denna princip börtillåtas än just sådana som är nödvändiga för alt skydda den demokratiskastyrelseformen och andra värden som är oskiljaktigt förenade med demokratinsidéer. En rältighetsreglering måste utformas såatt inte politisk makt förs överfrån riksdagsmajorileten till olika riksdagsminoriteter. Med utgångspunkt i detta grundläggandeställningstagande konstaterar utredningen inledningsvis att det frånprincipiella utgångspunkter inte är möjligt att tänka sig en ordning som medverkan för det reguljära lagstiftningsarbetet ställer krav på kvaliflcerad majortielför beslul av . Utredningen påpekar vidare alt de principiellainvändningarna mol ett system med kvalificerad majoritet ärgilliga även ommetoden reserveras endast för beslul om inskränkningar i vissa rättigheter. Enrättighetsinskränkning kan nämligen ingå som en del i ett större förslag som ioch för sig saknar varje samband med de grundlagsskyddade fri- ochrättigheterna. Som exempel på en sådan situation nämns att det i samband meden reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner kan visa signödvändigt alt besluta vissa föreskrifter om tystnadsplikt för de funktionärersom skall administrera reformen. Del kan enligt utredningen inte vara rimligtatt i ett sådant fall kräva kvalificerad majoritet för att reformen skall kunnagenomföras. Utredningen påpekar slutligen att ett krav på kvalificerad majoritetinte än någon adekvat metod att skydda fri- och rättigheterna eftersom den inteutgör något hinder mot beslut bakom vilka står stora riksdags-majoriteter. Utredningens ståndpunkt i denna fråga har lämnatsutan erinran av del stora fiertalet remissinsianser. Endast från några få hållframförs krav på något slag av ordning med kvalificerad majoritet förrätlighelsbegränsande Prop.1975/76:209 89 Den principiella karaktären hos en skyddsregleringsom kräver kvalificerad majoritet för rättighetsbegränsningar är i vissutsträckning beroende av om ett sådant krav används som enda skyddsmetod ellerom det - som närmast är aktuellt - kombineras med andra former avrättighetsskydd. I det förra fallet innebär ett krav på kvalificerad majoritetatt man avstår från att styra handlande genom uttryckligagrundlagsdirektiv om lagstiftningens innehåll och i stället föriitar sig på attolika riksdags-minoriteters goda omdöme skall leda till tillfredsställandebeslut i de enskilda lagstiftningsärendena. Om grundlagen däremot innehållerregler som i materiellt hänseende begränsar möjligheter alt stiftalag och föreskrifterom kvalificerad majoritet innebär detta attminoriteten kan molivera ett underkännande av ett majoritetsförslag medpåståendet att förslaget är grundlagsstridigt. Minoriteten får således härmöjlighet alt framträda som innehavare av en befogenhet att kontrollera detgrundlagsenliga i de beslut som majoriteten vill fatta. För egen del anser jag starka principiella skältala mol ett system som innebäratt riksdagsminoriteteravoförutsebarochskiftande sammansättning kan framträda med anspråk att kontrollera delgrundlagsenliga i riksdagsmajoritetens handlande. Det bör enligt minuppfattning aldrig få råda någon tvekan om alt den auktoritativagrundlagstolkning som kan bli aktuell när beslutar lag ankommer påriksdagens majoritet. Mot en ordning med kvalificerad majoritet kanvidare göras vissa invändningar som äger giltighet oavsett om en sådanskyddsmetod används ensam eller i förening med andra former förrällighelsskydd. Man kan här först och främst peka på den av utredningen nämndarisken för att ett krav på kvalificerad majoritet i vissa fall ger olikaminoriteter ett otillböriigt inflytande över beslutsprocessen i frågor som isjälva verkei inte har med fri- och rättigheterna att göra. En ordning medkvalificerad majoritet medför vidare olika praktiska problem i fråga omriksdagsproceduren.