prop · FZ03105 · 1975-12-31 00:00:00 — Den andra gäller betydelsen för arbetstagarsidans rätt tillförhandling av alt arbetsgivaren har rätten alt besluta i den fråga somarbetstagarsidan vill förhandla om. 1975/76:105 Bilaga 1 209 Enligt 4 § FFL skall förhandlingarsom grundas på lagen gälla "reglering av anställningsvillkoren" eller"förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare". nämnda första frågan rörande förhandlingsrättens innebörd och omfattninggäller vad och hur myckel som skall läggas in i dessa uttryck. Vilka frågorrör med andra ord, i lagens mening, förhållandet mellan arbetsgivare ocharbetstagare och vilka gör det inte? Både enligt gällande rätt och enligtkommitténs förslag kan detta problem sägas vara delsamma som problemet i vilkafrågor man kan med rättslig verkan sluta kollektivavtal. Ämnesområdet förkollektivavtal har nämligen i gällande rätt, i I § lagen (1928: 253) omkoUektivavtal (), bestämts på i princip samma sätt som ämnesområdet för förhandUngari 4 § FFL. Och i kommitténs förslag (11 och 20 §§ förslaget till lag omförhandlingsrätt och kollektivavtal, FKL) har reglema om förhandlingsrätt ochom kollektivavtal på denna punkt samordnats. konstaterarför sin del att läget i gällande rätt är osäkert närmast därför att varkenlagförarbeten eller rättspraxis lämnar något tydligt svar på i vilkenutsträckning frågor, som brakar anses höra till förelagsledningens område, kangöras till föremål för förhandlingar och kollektivavtal. På denna punkt finnsbara några rättsfall rörande arbetsgivares förhållande till tredje man, avvilka man knappast kan dra några allmänna slutsatser. Ett vidsträckt ämnesområde förförhandlingar och kollektivavtal ses emellertid av kommittén som en förstagrandval för strävandena alt åvägabringa inflytande för arbetstagarsidan påalla nivåer i förelagen. Kommittén har därför valt alt i sill förslag tilllagtext beskriva ämnesområdet på ett något annat sätt än i nu gällande lag.Kollektivavtal skall enligt förslaget gälla "villkor rörande arbetet ochlön eller annan ersättning härför samt villkor i övrigt rörande förhållandetmellan arbetsgivare och arbetstagare" (20 § FKL). Och enligt förslagetskall förhandling gälla, föratom förhållande som avses med den föreslagnalagen, "villkor varom kollektivavtal kan träffas" (II § FKL). Avsikten med dessaformuleringar har enligt kommittén varit att ge lagstiftaren möjlighet attklarlägga, att förhandlingar och kollektivavtal skall kunna gälla i principvarje fråga som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare medavseende på arbetet och den rörelse vari arbetet bedrivs, frågan må sedan avseföretagets produktion, affärsledningen, arbetsledningen eller något annat. Liksom arbetsrätlskommiltén finnerjag del vara av grandläggande betydelse för den arbetsrättsliga lagstiftning,som har till främsta syfte alt bredda och förslärka arbetstagamas inflytande iarbetslivet, att tillämpningsområdet för sådana medel för arbetstagarinflytandesom fackliga förhandlingar och kollektivavtal blir vidsträckt. I Jämförelsemed gällande rätt är det framför allt viktigt alt klart slå fast att ävenfrågor, som gäller företagets skötsel och utveckling, skall kunna göras tillföremål för förhandlingar och kollektivavtal. Lagstiftningen bör bygga påtanken alt arbetstagarna li- \4-Riksdagen 1975/76. 1975/76:105 Bilagal 210 kaväl som arbetsgivaren är beroende av hur verksamheten bedrivs och att de därförskall vara berättigade alt påverka verksamheten även i stort. Delta inflytandeskall utövas i förhandlingar och i andra former som bestäms i kollektivavtal. Det finns emellertid anledning alt här erinra om enväsentlig aspekt som Jag redan har berört i samband med att Jag inledningsvisbehandlade frågan om den här aktuella lagstiftningens tillämpningsområde. SomJag då framhöll finns det i vissa kategorier av verksamhet ett beslutsområde,som bör vara förbehållet överväganden och beslut i andra former och i andra beslutsorganän sådana som bestäms av arbetsgivare och arbetstagare i dessa egenskaper. Jagtänker här på sådana allmänna målsältningsfrågor som den partipolitiskainriktningen hos tidningar eller andra opinionsbildande organ, fackligamålsättningar hos organisationer på arbetsmarknaden, verksamhetens allmännainriktning i religiösa, vetenskapliga, konstnärliga eller andra ideellaorganisationer eller samfund, målsättningar av annan än företagsekonomiskinnebörd i folkrörelseföretag eller kooperativa företag, etc. Beslut omformulering och fastställande av de ideella eller eljest särskilda målen förarbetsgivarens verksamhet bör i sådana fall få fattas i de former som hartillämpats . 1 många hithörande fall, sannolikt de allra flesta,fattas besluten i en demokratiskt uppbyggd beslutsprocess och fallen har dågemensamt att de anställda som gmpp inte bör ha något företräde all framförandra få inverka på besluten. Som jag redan närmare utvecklat är det självfalletinte lätt alt genom en allmän beskrivning bestämma den gräns för lagenstillämpningsområde som Jag här åsyftar. Det är i stor utsträckning nödvändigtatt överlåta åt rättstillämpningen att från fall till fall bedöma hur gränsenskall dras. Jag skall i specialmotiveringen återkomma till vissa ytterligaresynpunkter på den här aktuella gränsdragningsfrågan. Där skall jag också la uppvissa frågor rörande betydelsen av associationsrättsliga behörighetsregler förde rättsliga möjligheterna att i fackliga förhandlingar och koUektivavtal inverkapå beslutsprocessen i förelag som är underkastade dessa regler. Problem av denarten får Jag också anledning alt behandla närjag i denna allmännaöversikt kommer in på frågor om primär förhandlingsskyldighet och omtolkningsföreträde för arbetstagarsidan i vissa tvister om av-lalstillämpning. Den andra huvudfrågan rörande innebörden ochomfattningen av den i lag inskrivna förhandlingsrätten gäller betydelsen av attarbetsgivaren har rätten att besluta i den fråga, som arbetstagarsidan villförhandla om. Ärbetsrättskommiltén har på den punkten konstaterat att detåtminstone på arbetstagarsidan är en allmän uppfattning all här ligger enbegränsning i förhandlingsrätten enligt FFL och alt denna begränsning måsteundanröjas om det skall gå att få till stånd en demokratisering av arbetslivet.Kommittén har för egen del funnit att det knappast finns underlag för någrasäkra och uttömmande omdömen om innebörden av gällande rätt på denna 1975/76:105 Bilaga 1 211 punkt.Enligt kommittén är det tänkbart all förhandlingsrätten enligt FFL innefattaråtminstone en rätt för arbetstagarsidan att vid förhandlingar med arbetsgivarenanlägga synpunkter och framföra klagomål eller krav med anledning av beslut somarbetsgivaren fattar. Men kommittén finner å andra sidan klart all lagen integrandar någon skyldighet för arbetsgivaren att uppskjuta beslut som han enligtavtal äger ensidigt fatta, eller uppskjuta verkställighet av sådana beslut. meningen torde enligt kommittén saknas en rättsligt garanterad möjlighetför arbetstagarsidan all genom fackliga förhandlingar inverka på avgöradet avfrågor som hör till områdena för förelagsledningen och ledningen ochfördelningen av arbetet. Kommittén har med dessa anmärkningar lämnat fråganom innebörden av gäUande rätt på denna punkt och i stället ägnat sig åt attutarbeta förslag till nya regler, som anges syfta till att skapa engmndläggande form för arbetstagarinflytande över sådana beslut iarbetsgivarens verksamhet som denne nu normalt är berättigad alt fatta ensam.Tanken är att rätten till förhandling i sådana frågor skall vara ett slagslägsta nivå för arbetstagarinflytandet och att ett mera långtgående inflytandeskall tillförsäkras arbetstagarna i avtal. Kommittén har betonat all den medandra ord inte har med sina förslag till förhandlingsrällsregler velat uttalasig om vilka former för arbetstagarinflytande, som är de bästa eller mesteftersträvansvärda i skilda fall, och inte heller i och för sig velat uttalasig till förmån för uppfattningen att arbetsgivaren anses ha beslutanderättenöver företags- och arbetsledningen när annat inte uttryckligen har avtalats. Kommittén har föreslagit följande regler omförhandlingsskyldighet för arbetsgivaren i frågor som han enligt avtal äger attslutligt bestämma över (12 och 13 §§ FKL). Arbetsgivaren skall om han är bundenav kollektivavtal vara skyldig att i varje sådan fråga förhandla med sin avfrågan berörda lokala motpart i kollektivavtalet. För att förhandlingen skallha reell betydelse för beslutet skall arbetsgivaren i princip alltid varaskyldig att avvakta med detta till dess den lokala förhandlingen har hunnitgenomföras. Här föreslår kommittén emellertid en skillnad i uppbyggnaden avlagens regler mellan å ena sidan frågor av mera allmän räckvidd - där detenligt sakens natur alltid och på alla kollektivavtalsområden är ett intresseför arbetstagarsidan all få förhandla - och å den andra frågor som enbartberör individuella fall eller som av annan grand är av mindre ingripandebetydelse för arbetstagarkoUektivet i dess helhet. I de förra fallen åläggsarbetsgivaren s. k. primär förhandlingsskyldighet genom en regel (13 §) enligtvilken arbetsgivaren skall på eget initiativ förhandla innan beslut fattaseller åtgärd vidtas som rör av avtalet bunden arbetstagare och som innebäromläggning, nedläggning eller inskränkning av driften eller överlåtelse ellerupplåtelse av rörelsen eller eljest medför viktigare förändring av drifts-eller arbetsförhållandena eller av anställningsförhållandena i övrigt. I desenare fallen är det arbetstagarsidans sak att ta initiativet genom alt påkallaförhandling. Sker detta är arbetsgivaren skyldig att avvakta med beslut eller Prop.1975/76:105 Bilagal 212 annanåtgärd i frågan tills förhandlingen slutförts om, som saken har uttryckts ilagtexten, sådant uppskov skäligen kan krävas av honom (12 §). Frånarbetsgivarens primära förhandlingsskyldighet skall enligt förslaget görasundantag om fullgörande av förhandlingsskyldigheten skulle för arbetsgivareneller annan medföra påtaglig risk för skada (19 §). Somframgår är det enligt kommitténs synsätt skyldigheten för arbetsgivaren altskjuta upp sitt beslut eller verkställigheten av detta som är det vikligamomentet i de föreslagna lagreglerna. Utan en sådan skyldighet förarbetsgivaren blir en rätt för arbetstagarsidan att komma till tals i frågoröver vilka arbetsgivaren bestämmer utan egentligt värde. 1 debatten omkommitténs förslag har också i huvudsak rått enighet om att del är genombestämmelser om uppskovsskyldighet för arbetsgivaren som man kan förstärkaarbetstagarsidans förhandlingsrätt. Har det rått enighet på den punkten, hardäremot den närmare utformningen av förslagen väckt åtskillig debatt ochkritik vid remissinstansernas granskning. 1 några yttranden har invänts alt denföreslagna lagtexten och motiven inte tillräckligt tydligt anger vad somåsyftas. Del har också sagts att skillnaderna mellan de föreslagna allmännabestämmelserna om förhandlingsrätt i 11 § FKL och de nya reglerna i 12 och 13§§ inte är tillräckligt klara. Men huvuddelen av anmärkningarna mot förslagengäller dessas sakliga innehåll. Redani den s. k. löntagarreservationen invändes att de av kommitténs majoritetföreslagna reglerna inte kunde väntas bli tillräckligt effektiva, alt de inteskulle komma att ge del eftersträvade grandläggande inflytandet förarbetstagarna i frågor som i regel är förbehållna arbetsgivarnas ensidigabeslutanderätt. Denna kritik har underslrakits och ytterligare utvecklats iremissyttranden från löntagarsidan. De väsentligaste punkterna i kritiken ärbegränsningen av den lagstadgade förhandlingsskyldigheten för arbetsgivarnatill att gälla enbart i förhållandet till lokal motpart, begränsningen avtillämpningsområdet för bestämmelsema om primär förhandlingsskyldighet tillalt gälla enbart frågor av mera allmän betydelse för ett större antalarbetstagare, och de undanlag som gjorts i de föreslagna reglerna frånskyldigheten för arbetsgivaren all avvakta med beslut eller åtgärd till dessarbetstagarsidan fått tillfälle alt förhandla. På alla dessa punkter har begärtsskärpningar av kommitténs förslag. Närmast som en sammanfattning av kritiken har frånarbetstagarhåU framhållits all den nya lagen måste innehålla regler somverkligen ger arbetstagama en förhandlingsrätt i egentlig mening och inteenbart en rätt till överläggningar eller samråd av den art som redan nuförekommer t. ex. i avtalen om förelagsnämnder. Ilöntagarresei-vationen framhölls också att del inte är motiverat alt denuttryckliga skyldigheten för arbetsgivaren att skjuta upp beslut eller åtgärdförbehålls förhandlingar enligt de föreslagna 12 och 13 §§ FKL. Enligt reservanternabör samma regel gälla för alla slag av förhandlingar. Kommitténs majoritethävdade på den punkten, i huvudsak, att uppskovsregler Prop.1975/76:105 Bilagal 213 inte behövs i andra fall än sådana som avses med 12 och 13§§ FKL, eftersom i rättstvister samma funktion fyUs av arbetsgivarensskadeståndsansvar för oriktig avtalstiUämpning och eftersom det iintressetvister inte uppslår något självständigt behov av uppskov.Löntagarreservanternas uppfattning i denna fråga har underslölls av åtskilligaarbelstagarförelrädare bland remissinstanserna, av LO dock i den modifieradeformen att en uppskovsregel bland de allmänna förhandlingsrättsreglema harsagts böra gälla enbart till förmån för arbetstagarorganisationer som hareller brukar ha kollektivavtal med arbetsgivaren. Även AD har ställt sig i vissmån kritisk mot kommittémajoriletens motivering på denna punkt. Del står enligtAD klart att en uttrycklig uppskovsregel är åtminstone i vissa situationereffektivare än det skadeståndsansvar som åvilar arbetsgivare för oriktigavtals-tillämpning. Andra remissinstanser, främst desom företräder arbetsgivarintressen, har betonat riskerna för effektiviteten iarbetsgivarnas verksamhet med alltför långtgående regler omförhandlingsskyldighet på de områden där arbetsgivarna nu i regel självafattar beslut. Det har sagts att en vidsträckt primär förhandlingsskyldighet,eller sådan förhandlingsskyldighet som avses i 12 § FKL, kommer alt medförabyråkratisering av beslutsprocesserna och risker för förseningar i behandlingenav viktiga frågor, till nackdel för både arbetsgivare och arbetstagare och tillfördel för ingen. Bland anmärkningarna mot kommitténshithörande förslag bör i delta sammanhang slutligen också nämnas dem som riktarsig mot all kommittén vill förbehålla kollektivavtalsbärandearbetstagarorganisationer den rätt till förhandlingar med uppskovsskyldighelför arbetsgivaren, som upptagits i kommitténs lagförslag. Kritikerna anser attförslaget innebär en orättvis behandling av sådana frislåendeminoritetsorganisationer, som inte kan förmå arbetsgivarparten all träffakollektivavtal, och det sätts på några håll i fråga om en lagstiftning medsådant innehåll slår i överensstämmelse med åtagna internationellaförpliktelser. På denna sistnämnda punkt har å andra sidan t. ex.ILO-kommittén sagt sig godkänna kommitténs bedömning att förslagen inte innebärnågot åsidosättande av sådana förpliktelser. En grand tanke bakom den planeradelagstiftningen bör som Jag har betonat vara, attmedbestämmanderätt för arbetstagarna skall fastställas i kollektivavtal mellanparterna på arbetsmarknaden. I sådana avtal skall bestämmas både området förmedbestämmanderätten och formerna för rättens utövande liksom andra regler sompartema finner vara av betydelse i sammanhanget. Lagstiftningen bör ha tilluppgift att främja tillkomsten av sådana kollektivavtal. Här får regler påförhandlingsrättens område en betydelsefull roll. Ett sätt att främjaavtalslösningar är nämligen att i lagen slå fast en grandläggande form förinflytande, som kan tjäna som utgångspunkt för pariemas avtalsförhandlingar ommera utvecklade infly-landeformer i särskilda frågor eller på särskildaområden. Grandläggande regler om skyldighet för arbetsgivare all förhandla förebeslut bör vara bå- Prop.1975/76:105 Bilagal 214 deen utgångspunkt för parternas överenskommelser om andra lösningar och en formför arbetstagarinflytandet, som kan fungera i den mån parterna inte avtalar omnågot annat. De regler som har föreslagils av kommittén fyUerdenna dubbla uppgift. De bör emellertid som också begärts av en praktiskt tagetenhällig lönta-garopinion, förstärkas på åtskiUiga väsenfliga punkter. Annarsblir inte reglema det viktiga medel för vidgande av demokratin i arbetslivetsom de är avsedda att vara. De invändningar som främst från arbetsgivarhåll harrests mot sådana förstärkningar har enligt min mening inte visat på någraväsentliga hinder mot att man i huvudsak tillgodoser de önskemål som harframställts från löntagarorganisationernas sida. Det finns inte någon anledningall befara att väletablerade och ansvarskännande fackliga organisationer skallvägra att medverka till nödvändig anpassning till förhållandena i enskilda falleller att de inte skall visa tillräcklig förståelse för de krav på snabbhet,effektivitet och improvisalionsförmåga som ställs i de flesta verksamheter. Åandra sidan fömtsätts en vilja till omställningar och anpassning även hosarbetsgivarna. Det går inte att uppnå några verkliga resultat påarbetslivsdemokratins område utan förändringar i de organisa-tionsslmklurer ochbeslutsratiner som tillämpas. På vissa håll är denna process redan igång.Men den måste intensifieras och breddas. Och till det behövs stöd i denarbetsrättsliga lagstiftningen. Det enligt min mening viktigaste kravet på ändringi kommittémajoritetens förslag är det som går ut på att förhandlingar enligtde nya förhandlingsrättsreglema inte skall vara förlagda enbart tillpartsförhållandet mellan den enskilde arbetsgivaren och hans lokala motpart påarbetstagarsidan. Majoritetsförslaget innebär visseriigen att det skall slåvederbörande parter fritt att träffa kollektivavtal om även centralaförhandlingar i frågor som hör in under 12 och 13 §§ FKL. Det är emellertidinte tillräckligt. Istället bör redan genom lagens regler ges en vid ram förförhandlingsverksamheten genom anknytning till den ordning som har utvecklatstill att bli den normala på stora delar av arbetsmarknaden. Med denutgångspunkten får det sedan ankomma på parterna att finna de former förförhandlingama som kan vara mest lämpliga. Möjligheten att föra uppförhandlingsfrågor till del centrala planet är av flera skäl av stor betydelseför arbetstagarsidan. Den underlättar strävandena att utforma enhetliga ochväl avvägda handlingslinjer i frågor av mera allmän betydelse. Den gertillfälle till förnyad genomgång och analys av viktigare förhandlingsfrågor.Och den är i sig själv ägnad att underlätta uppgörelse redan i den lokalaförhandlingsomgången. Lagen bör därför som huvudregel bygga på attförhandlingar i sådana fall som avses med 12 och 13 §§ i kommitténs förslagskall kunna omfatta både en lokal och en central förhandlingsomgång. Den senarebör dock inte med nödvändighet vara central i den meningen att arbetsgivarenförhandlar genom den organisation som han i vanliga fall företräds av icentrala förhand- 1975/76:105 Bilagal 215 lingar.Frågan om arbetsgivarorganisationens roll i sammanhanget bör lämnas öppen ilagen. Här liksom i andra fall bör gälla att förhandlingsskyldig part fårsjälv avgöra hur han vill låta sig representeras i förhandlingen. Till skillnad från vad som gäller förhandlingar iallmänhet bör enligt min mening lagen innehålla uttryckliga regler om de bådaförhandlingsomgångarna. Detta hänger samman med alt skyldigheten för arbetsgivarenatt avvakta med beslut eller åtgärder är det avgörande inslaget i de särskildaförhandlingsrättsreglerna. Det måste då anses betydelsefullt att uppskovsreglernainnehåller klara anvisningar om hur länge den skyldigheten åvilar arbetsgivaren.Alternativet till uttryckliga lagregler är att knyta förhandlings-ochuppskovsskyldigheten enbart till partsförhållandet i kollektivavtal och atthelt överlåta åt parterna alt sinsemellan komma överens om förhandlingsordningar.Därmed har dock enUgt min mening arbetstagarorganisationerna inte fåtttillräckligt stöd av lagen för sitt anspråk på att i förekommande fall fåförhandla både lokalt och centralt. Omalltså lagstiftningen om förhandlingsrätt bör ges det innehållet attförhandlingar i frågor inom arbetsgivarens beslutsområde skall på arbetstagarsidankunna föras både lokalt och centralt, med skyldighet i princip förarbetsgivaren att vänta med beslut och åtgärder till dess även den centralaförhandlingen slutförts, är därmed inte sagt att det inte ligger något riktigtoch väsentligt i de argument som framförs till förmån för att tyngdpunkten iförhandlingarna skall ligga på del lokala planet. Löntagarorganisationerna harsedan länge betonat att demokratiseringsprocessen i arbetslivet måste nå uttill alla de enskilda arbetslagarna och omfatta frågor som berör dem nära ochdagligen. Del är därför viktigt att i sådana frågor finna former förarbetstagarinflytandet som direkt engagerar så många av de enskilda sommöjligt. Men även när inflytandet måste utövas i representativa former, genomutsedda företrädare för arbetstagarna, är det viktigt att den lokalaanknytningen bibehålls. För att rätten för arbetstagamas representanter altpåverka beslut och åtgärder i arbetsgivarens verksamhet skall le sigmeningsfull och välmotiverad för alla parter är det betydelsefullt, alt det ärde närmast berörda arbetstagarnas kunskaper och erfarenheter och derasförslahandskännedom om de frågor saken gäller som las tillvara och utnyttjas påbästa sätt. Därför kommer tyngdpunkten i de förhandlingar, som Jag behandlar idetta sammanhang, att ligga på det lokala planet. Del kommer inte alt le sig möjligt, och än mindreönskvärt, alt bygga ut de centrala förhandlingsresursema hos de fackligaorganisationerna så alt de kan räcka till för mera än en liten del av dentotala verksamheten. Tvärtom blir del med all säkerhet en förstarangsuppgiftalt på olika sätt bygga ut och förstärka de lokala förhandlingsresursema.Åtgärder av många olika slag kommer här att bli nödvändiga. Information ochutbildning på det lokala planet blir av största betydelse och särskildaåtgärder blir nödvändiga för alt säkerställa den verksamheten. Olikalagstiftningsåtgärder blir också aktuella, t. ex. för att få till stånd enlösning av frågan om Prop.1975/76:105 Bilagal 216 rätten för fackliga förtroendemän att få tillträde för attfullgöra sina uppgifter på arbetsplatsema. Det har redan framgått all Jaganser alt de här aktuella lagreglerna bör vara dispositiva. Det bör alltså varamöjligt att genom koUektivavtal mellan berörda parter inte bara komma överensom den närmare tillämpningen av lagens regler utan även om de avvikandebestämmelser som kan visa sig nödvändiga eller önskvärda. Att lagens reglerskall vara på delta sätt dispositiva är ett gemensamt önskemål hosarbetsmarknadens parter. Därmed kommer att öppnas en värdefull och i vissafall nödvändig möjlighet till anpassning efter särskilda förhållanden ienskilda fall eller hos särskilda kategorier av arbetsgivare. Del allmännaskyddsintresse som ligger bakom att nu gäUande förhandlingsrättsreglerbetraktas som i princip tvingande rätt bör mot denna bakgrund slå tillbaka.Någon motsvarande anledning finns däremot inte att i den nya lagen göra deallmänna reglerna om förhandlingsrätt och förhandlingsskyldighet dispositiva. Arbetsrätlskommiltén har somframgått reserverat den primära förhandlingsskyldigheten för frågor av meraallmän räckvidd, vilka har betydelse inte enbart för enskilda arbetstagare utanför arbetstagarkoUektivet som helhet, eller åtminstone för större grapper avarbetstagare. Som exempel nämner kommittén omläggning, nedläggning ellerinskränkning av driften i arbetsgivarens rörelse eller överlåtelse ellerupplåtelse av företaget. Primär förhandlingsskyldighet skulle enligt förslagetockså föreligga vid annan viktigare förändring av drifts- ellerarbetsförhållandena eller av anställningsförhållandena i övrigt.