prop · FZ03205 · 1975-12-31 00:00:00 — För att med intern rätt införliva immunitets- ochprivilegieregler i en ny överenskommelse behövs vid sidan av riksdagensgodkännande av överenskommelsen att lag genom ett tillägg utvidgastill att omfatta också det eller de subjekt som avses i den nyaöverenskommelsen. Underde har lagen behövt ändras upprepade gånger. Med den konstruktionsom lagen f. n. har fordras oftast ändringar i tre paragrafer (35 §§) varjegång den skall utvidgas att omfatta en ny internationell organisation. Denytillkomna subjekten är av varierande slag. På grund härav har det i någrafall inte bedömts lämpligt att tiU-foga de nya subjekten i de existerandeuppräkningarna i 3 och 4 §§. Det har då blivit nödvändigt att lägga tUl nyaparagrafer i lagen med om-numrering av efterföljande paragrafer som följd.Lagen har till följd härav efterhand förlorat i överskådlighet. F.n. pågår förhandlingar om upprättande av flera nya intemationella organ somSverige kan väntas ansluta sig till. Stadgorna för dessa organ kommer med all sannolikhetatt innehålla bestämmelser om immunitet och privilegier. Det finns därför skälatt anta att lagen även i fortsättningen kommer att behöva ändras med kortamellanrum. Det kan väntas medföra att reglerna, om den nuvarande lagteknikenbehålls, kommer att bli alltmer svårtUlgängliga . Prop.1975/76: 205 J3 Denuvarande bristerna i överskådlighet beror främst på det sätt på vilketlagändringarna sätts i kraft. Normalt läggs förslag om komplettering av lagenfram i samband med förslaget om att skall godkänna överenskommelseni fråga. I propositionen har brukat sägas att lagändringen bör träda i kraftsamtidigt med att överenskommelsen blir bindande för och hardärför i enlighet med vad som föreslagits i propositionen regelmässigt lämnatåt regeringen att bestämma om ikraftträdandet av ändringslagen. kan detemellertid dröja en rätt innan en internationell överenskommelse blirbindande för . En överenskommelse träder vanligtvis i kraft när ettvisst antal länder har ratificerat den. Om tillhör de första statersom ratificerar en konvention kan det sålunda dröja avsevärd tid innan denblir bindande för . Som exempel kan nämnas att den internationellakonventionen om medborgerliga och politiska rättigheter,som godkändes av , trädde i kraft först den 23 mars1976. Bestämmelserna i nuvarande 4 § 8 om immunitet och privilegier för kommitténför de mänskliga rättigheterna och de förlikningskommissioner som inrättatsenligt konventionen, som infördes i lagen genom en lagändring 1971, träddedärför i kraft först nyssnämnda dag. Lagtexten tar i 3 och 4 §§ upp flerasubjekt som omfattas av överenskommelser som ännu inte har trätt i kraft iförhållande till . När flera organisationer lagts tiU genom en och sammalagändring och de bakomliggande konventionema trätt i kraft vid olikatidpunkter, har det blivit nödvändigt att sätta lagändringen i kraft bara tiUviss del. I andra fall har regeringen av lagtekniska skäl blivit tvungen attsätta hela lagändringen i kraft som man förordnat att den nyalydelsen av lagen i viss del skall tillämpas först från den senare dag som regeringenförordnar. Antalet ikraftträdandeförfattningar har därigenom blivit mycketstort. Den nuvarande regleringen är därför svårtUlgänglig och kan vålla besvärför den som i ett konkret fall har att tiUämpa den. Härtillkommer att man också i ett annat avseende kan rikta kritik mot utformningen avden nuvarande lagen. Som jag tidigare nämnt innehåller denna inte några närmarebestämmelser om de förmåner som skall tUlkomma de olika subjekten utan hänvisari det hänseendet tiU den stadga eller det avtal som i varje särskUt fall ärtillämpligt. Lagen ger emellertid inte någon upplysning om var stadgan elleravtalet kan återfinnas. Enligt min mening är det viktigt att sådan upplysningkan erhållas utan omgång. Jag anser därför att tiden nu är mogen att se överlagen om immunitet och privUegier. 1975/76: 205 14 3.2Utformningen av den nya lagstiftningen Underärendets beredning i har övervägts möjligheten att föraöver den nuvarande uppräkningen av förmånsberättigade subjekt i 3 och 4 §§till en särskild förordning som skulle utfärdas i anslutning till lagen.Lagtexten skulle då utformas på så sätt, att den endast hänvisade tUl vad somföreskrivs i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande tUl . Denskulle därigenom täcka inte bara sådana subjekt som avses i överenskommelsersom nu är bindande för utan också subjekt som kan komma att omfattas avframtida överenskommelser. Lagtexten skulle då inte behöva kompletteras med nyasubjekt varje gång som godkänner att tUlträder en nyöverenskommelse med regler om immunitet och privUegier. Ensådan ordning är emdlertid knappast förenlig med den nya regeringsformen. Medhänsyn härtill bör lagtexten även i fortsättningen utformas på sådant sätt attett tillägg till texten måste göras varje gång tillträder eninternationell överenskommelse som innehåller regler om immunitet ochprivilegier. Fråganom utformningen av lagtexten i övrigt ger mig till en början anledning attnågot gå in på metoderna för införlivande av internationella överenskommelsermed svensk rätt. Sådant införlivande kan ske på två sätt. Det ena är attomarbeta bestämmelserna i överenskommelsen tUl svensk lagtext och att isamband därmed göra nödvändiga ändringar i gällande föreskrifter på området.Denna metod brukar vanligen kallas transformeringsmetoden. Det andra sättetinnebär att en eller flera av överenskommelsens autentiska texter eller enöversättning av överenskommelsen görs direkt tillämplig i genom engenerell föreskrift i lag. Denna metod benämns inkorporeringsmetoden. I 1966års lag har man använt en kombination av dessa metoder. 1966: 148, varidåvarande chefen för föreslog att godkänna 1961års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser och lade fram förslagtill den nuvarande lagen om immunitet och privilegier, uttalades visserligenatt inkorporeringsmetoden borde komma tUl användning. anfördesemellertid att bestämmelser för att underlätta tUlämpningenborde i viss omfattning inarbetas i gällande författningar på de områden där bestämmelsemakom att få praktisk betydelse för de tillämpande myndigheterna. Så har ocksåskett i viss utsträckning. Folkbokföringsförordningen (1967: 198) gör sålundavissa undantag för främmande stats representanter. I 69 § utiänningslagen(1954: 193) föreskrivs att lagens bestämmelser äger tillämpning på främmandestaters i anställda diplomatiska och avlönade konsulära tjänstemän samtderas familjer och betjäning endast i den mån regeringen förordnar. Enligtlagen (1970: 86) om befrielse för utländsk konsul från skyldighet att avläggavittnesmål m. m. Prop.1975/76: 205 15 ärutländsk konsul under vissa förutsättningar frikallad från skyldighet attinställa sig inför domstol som vittne. Efter en redogörelse förden nya lagstiftningen med därav föranledda förändringar uttaladedepartementschefen vidare, att någon med säkerhet fullständig inventering avsamtliga de bestämmelser om privilegier och immunitet som då fanns i lag eUerförfattning och som stred mot svårligen lät sig göra. Detsyntes emellertid inte heller, enligt vad departementschefen uttalade,oundgängligen nödvändigt att samtliga sådana bestämmelser bringades ifullständig överensstämmelse med konventionens regler, eftersom den nya lagenenligt förslaget fick en sådan utformning att dess bestämmelser blev generellt gällandeutan hinder av vad som stadgades i annan lag eller författning. Vad som sålunda uttaladesi proposition har alltjämt gUtighet. Det kan givetvis inte komma ifråga att varje gång tillträder en konvention som innehåller regler omimmunitet och privUegier bringa alla bestämmelser i lag eller författning somstrider mot immunitets- och privUegiebestämmdserna i konventionen i fullöverensstämmelse med denna. Konventionsbestämmelsema måste därför liksomtidigare införlivas med intem svensk rätt genom generella lagbestämmelser somgör dessa tillämpliga utan hinder av vad som eljest stadgas i lag ellerförfattning. I enlighet med de överväganden som jag nu har redovisat föreslårjag att den nya lagstiftningen utformas som en inkorporeringslag. Närinkorporeringsmetoden används bör enligt min mening i allmänhet antingen ensvensk autentisk text eller en översättning till svenska göras direkttillämplig som svensk lag. Svenska myndigheter bör normalt inte åläggas att tUlämpaförfattningstext på utiändska språk. Om en konvention saknar svensk autentisktext bör dock i undantagsfall även utländsk text kunna inkorporeras, nämligenom lagen endast kommer att tillämpas av personer för vilka det är naturligtatt arbeta på något av de främmande språk som konventionen är avfattad på. Oftakan det dä vara befogat att publicera en översättning av hela eller delar avkonventionen fastan en sådan översättning inte har vitsord. Den teknik som i 1966 årslag använts för inkorporeringen måste anses innebära att konventionernasautentiska texter gjorts direkt tUlämpliga som svensk intem lag. Eftersomdessa konventioner bortsett från de nordiska avtalen bara i undantagsfallhar autentisk svensk text innebär den använda tekniken att myndigheterna iflertalet fall har att tUlämpa konventionstext på utländska språk, dvs. ipraktiken engelska och franska, eftersom andra autentiska texter i regel intepubliceras i . Somjag tidigare framhållit är flertalet av de bestämmelser om un-munitet och privUegiersom finns i stadgor eller avtal beträffande inter- Prop.1975/76: 205 16 nationellaorgan av tämligen ringa betydelse för svensk del eftersom organen i allmänhetinte bedriver någon verksamhet här i landet. Bestämmelserna tiUämpassäkerligen mycket sällan. I den mån det blir aktuellt att tillämpa dem får de iallmänhet betydelse bara för en begränsad krets av myndigheter polis-,tull-, åklagar- och skattemyndigheter för vilka det knappast föreliggernågra svårigheter att tUl-lämpa en konventionstext på engelska och franska.Bestämmelserna i de båda Wienkonventionema om diplomatiska resp. konsuläraförbindelser tillämpas sannolikt något oftare. Även här gäller emellertid attde är av betydelse främst för en begränsad krets av myndigheter för vilka detknappast möter några svårigheter att tillämpa utiändsk konventionstext. Idessa fall är förhållandena dessutom ofta sådana att myndigheterna, åtminstoneom tolkningssvårigheter uppstår, kan väntas rådgöra med utrikesdepartementetangående innebörden av gäUande regler. Om svenska översättningar avifrågavarande konventioner skulle göras till svensk lag i stället för som deautentiska texterna, måste man givetvis ställa höga krav på attöversättningarna rätt återger de autentiska texternas innehåll. En sådanordning skuUe medföra att samtiiga publicerade översättningar av ifrågavarandeöverenskommelser måste underkastas en omfattande och tidsödande granskning.Med hänsyn till att bestämmelserna säUan tUlämpas och huvudsakligen riktar sigtill en begränsad krets av myndigheter anser jag inte att en sådan ändring avden lag använda tekniken för införlivande av bestämmelserna medsvensk rätt kan anses befogad. I de fall då autentiskasvenska texter finns till överenskommelserna kunde det däremot finnas störreskäl att göra enbart dessa texter tUl svensk lag. Dessa kan emellertid intealltid anses jämställbara med autentiska texter i egentUg mening. I de fall dåsjälva förhandlingsarbetet resulterat i texter på ett eller flera av de storavärldsspråken utgör de svenska texterna nämligen översättningar av deursprungligen framförhandlade texterna De svenska texterna har i dessa fall tUlkommitpå ett sent stadium av arbetet och ibland under tidspress. Det innebär att deursprungliga texterna, i regel på engelska och franska, måste tillmätasbetydelse vid tolkningen av den svenska texten. Jag förordar därför att maninte heller i dessa fall gör någon ändring i förhåUande tUl vad som gällerenligt lag. Det innebär att man vid eventuella skiljaktigheter mdlande autentiska texterna liksom hittiUs kan ta hänsyn tUl omständigheterna vidöverenskommelsernas tillkomst och tillmäta de engelska och franska texternavitsord vid tillämpningen i de fall där det finns anledning anta att dessa bäståterspeglar de fördragsslutande staternas avsikt. Ocksåi ett annat hänseende innebär lag ett avsteg från vad som normalt bör gäUa.När konventionsbestämmelser inkorporeras med svensk rätt bör de normaltpubliceras på samma sätt som gäller i fråga Prop.1975/76: 205 17 omförfattningsbestämmelser för att bli giltiga i förhållande till myndigheteroch enskilda. De bör därför i regel tas in i en författningspublikation. Detnaturliga tillvägagångssättet är enUgt min mening att foga dem som en bilaga tiUinkorporeringsförfattningen i SFS. Om bestämmelserna är av huvudsakligenteknisk natur, omfattande eller av intresse bara för en begränsad krets avpersoner bör de dock i stället kunna publiceras i en centralförvaltningsmyndighets författningssamling eller i annan därmed jämförligpublikation. Normalt bör i så fall publiceringen samordnas så att man i SFS kanhänvisa till den använda publikationen. De internationeUaöverenskommelser som lag hänvisar till är inte publicerade i SFS elleri central förvaltningsmyndighets författningssamling. Överenskommelsernapubliceras däremot i överenskommelser med främmande makter (SÖ).Lagen innehåller inte någon hänvisning som utvisar var i SÖ som överenskommelsemakan återfinnas. Såvitt gäller de överenskommelser som avses i 3 och 4 §§ innehållerlagen inte ens uppgift för överenskommelsernas avslutande eller omderas titel. Detta är knappast tUlfredsställande. Jag anser därför att den nyalagstiftningen bör utformas på ett sådant sätt att författningarna i samtligafall innehåller uppgift om i vUka överenskommelser bestämmelserna om immunitetoch privilegier finns. De bestämmelser omimmunitet och privilegier som det här är fråga om är inte sällan omfattande ochupptar förhållandevis stort utrymme. Med hänsyn härtill är jag inte beredd attföreslå att de tas in i SFS. Man får därför även i fortsättningen låta sig nöjamed pubUceringen i SÖ. I stället bör lagen, på samma sätt som f. n., innehållaen uppräkning av de internationella organ och de personkategorier som åtnjuterförmåner enligt överenskommelserna. För att öka överskådligheten bör dennauppräkning göras i tabellform. I tabellen bör också tas in uppgift om titlarnapå de överenskommelser i vilka bestämmelserna återfinns. Tabellen bör lämpligenges formen av en bilaga till själva lagtexten. Dessutom bör författningstexteni fortsättningen innehåUa uppgift om de årgångar och nummer av SÖ under vilkaöverenskommelserna publicerats. Då det gällerpubliceringen i SÖ möter f. n. den svårigheten att en överenskommelse i deflesta fall kommer ut av trycket i SÖ först efter det att den blivitbindande för . Detta är givetvis inte tillfredsställande, i synnerhetinte i de fall där inkorporeringen, som faUet är lag, sker genom enallmän hänvisning till överenskommelsernas bestämmelser utan att dessa tas ini SFS som bilagor till lagen eller i central förvaltningsmyndighetsförfattningssamling. I dessa fall är allmänheten fram tiUpubliceringen i SÖ hänvisad till den bilaga till propositionen om godkännandeav överenskommelsen i vilken överenskommelsen eller en svensk översättning avdenna regelmässigt finns intagen. 1975/76: 205 18 Utredningenom författningspublicering m. m. har i betänkandet (SOU 1974: 100) IntemationeUaöverenskommelser och svensk rätt föreslagit att utgivningstiden för SÖ minskasoch pekat på vissa åtgärder som enUgt utredningens mening bör möjUggöra att enöverenskommelse kan föreUgga tryckt i SÖ efter det att den bUvitbindande för . , som svarar för utgivningen av SÖ,har på grundval av utredningens förslag redan vidtagit åtgärder för attpåskynda utgivningen. föreligger dock en viss eftersläpning. Detfinns emellertid anledning räkna med att utgivningstiden skaU kunnaminskas avsevärt. Självfallet är det dock inte realistiskt att tänka sig attden nya lagen i bilagan skall kunna innehålla en hänvisning till SÖ. Enöverenskommelse kommer att föreligga tryckt i SÖ tidigast efter detatt den blivit bindande för medan framtida lagförslag om ändringar ibilagan ofta kommer att behandlas av långt innan överenskommelsenblir bindande för landet. Hänvisningama till SÖ måste därför tas in i en särskUdförordning som utfärdas av regeringen i anslutning tUl den nya lagen.Förordningen bör för överskådlighetens skull utformas som en tabell med enuppställning som anknyter till bilagan till lagen. I den mån överenskommelseninte har publicerats i SÖ då den blir bindande för bör i förordningentas in en fotnot med uppgift om den proposition i vUken överenskommelsen finnsintagen. Jag återkommer i det följande till frågan om vilka Övriga uppgiftersom bör tas med i förordningen. 3.3Frågan om ikraftträdandet av framtida ändringar i bilagan till lagen Somjag har framhåUit måste man räkna med att det även kommeratt tillkomma ett stort antal nya internationeUa överenskommelser som innehållerbestämmelser om immunitet och privilegier. Bilagan till lagen kommer därföratt behöva kompletteras. Den allvarligaste nackdelen med lag är somnämnts att regleringen blivit svårtiUgänglig och oöverskådlig till följd av detstora antalet ikraftträdandeförfattningar. En annan nackdel är att det iblandinte varit möjligt att sätta lagändringarna i kraft med att överenskommelsernablivit bindande för . Det finns exempel på att en överenskommelse trätti kraft som ett visst antal ratifikationsinstrument deponerats.Sådana ikraftträdandebestämmelser är visserligen ovanliga men i de fall då deförekommer är det omöjligt att sätta lagändringen i kraft med attöverenskommelsen blir bindande för . Menäven i de fall där överenskommelsen föreskriver att en viss skallförflyta från det att det i slutbestämmelserna föreskrivna antaletratifikationer uppnåtts till dess överenskommelsen träder i kraft kan detibland vara svårt att sätta lagändringen i kraft med att Prop.1975/76: 205 19 I slutbestämmelserna bmkar föreskrivas att depositarien, dvs.den stat eUer intemationella organisation där ratifikationsinstmmenten skalldeponeras, skall underrätta övriga ratifi-kanter för ikraftträdandet.Underrättelserna sker på diplomatisk väg och detta förfarande kan ibland ta tämUgenlång tid i anspråk. DärtUl kommer att tryckning och distribution av SFS tartid. Eftersom man bör upprätthålla kravet att det nummer av SFS i vUket enförfattning finns skall ha kommit ut av trycket före dagen för författningensikraftträdande blir resultatet i båda de beskrivna fallen att Sverigeunder tiden närmast efter ikraftträdandet av överenskommelsen inte uppfyllersina folkrättsliga förpliktelser. Jag förordar därför en lösning som innebäratt de bestämmelser om immunitet och privUegier «om finns upptagna i bUaganautomatiskt blir tillämpliga som svensk lag med att resp.överenskommelse blir bindande för vårt land. Den i anslutning till lagenutfärdade förordningen bör innehålla uppgift om vilken dag överenskommelsenblivit bindande. Framtida ändringar i bilagan, som kommer att få ske genom lagarom ändring av bilagan, kan dä sättas i kraft efter det attänringen publicerats. En överenskommelses bestämmelser om immunitet och privUegierbör däremot bli tillämpliga som svensk lag först från den dag då överenskommelsenblivit bindande för . Med den nu föreslagnaordningen är det naturligtvis viktigt att den i anslutning till lagen utfärdadeförordningen innehåUer fullständiga och aktuella uppgifter om vilka av de ibilagan uppräknade överenskommelserna som är i kraft i förhållande tUl Sverigeoch för ikraftträdandet. Ändringar i förordningen med uppgift om dagenför ikraftträdandet av nya överenskommelser bör därför, när så är möjligt,utfärdas och sättas i kraft den dag då bestämmelserna skall börjatillämpas som svensk lag. Som framgår av vad jag har sagt kan det docki enstaka undantagsfall visa sig omöjligt att sätta ändringar i förordningen ikraft med att en överenskommelse blir bindande för . Med dennu föreslagna ordningen blir det ändå möjligt att även i dessa faU tillämpaöverenskommelsernas bestämmelser från den dag de blivit bindande. som har att tillämpa lagen måste i så fall på annat sätt skaffa sigbekräftelse på att överenskommelsen trätt i kraft. Det får i regel ske genom enförfrågan tiU . Man lägger sålunda i vissa fall på detillämpande myndigheterna att själva kontrollera om en överenskommelse trätt ikraft. Eftersom de bestämmelser som det här är fråga om tUlämpas mycket säUankommer dock nackdelarna härav att bli obetydliga. Man kan räkna med att detbara i undantagsfall blir fråga om att en myndighet genom förfrågan tiUutrikesdepartementet måste kontroUera om en överenskommelse blivit bindandeför . Nackdelarna med den föreslagna ordningen kommer därför Prop.1975/76: 205 20 attbli mindre än med den nuvarande, eftersom denna innebär att i vissafall inte uppfyller sina konventionsförpliktelser. 3.4Ikraftträdande av den nya lagstiftningen, m. m. Ioch för sig föreligger det inte något hinder mot att genomföra en regleringenligt den nu förordade lösningen i form av ändringar lag. Om såsker kommer lagen emellertid efter ändringama att få en ny struktur på vissapunkter. Vidare kommer dispositionen att ändras i flera avseenden. Med hänsynhärtill vill jag förorda att lag ersätts med en helt ny lag i ämnet.Den nya lagen bör lämpligen benämnas "lag om immunitet och privilegier ivissa fall". Genom benämningen markeras att lagen inte uttömmandereglerar frågorna om immunitet och privilegier. Utöver lagens bestämmelsertorde svenska myndigheter i hithörande frågor ha att tillämpa internationellrätt och sedvänja. Bestämmelser om immunitet och privilegier finns också iannan lagstiftning. Denföreslagna lagstiftningen föranleder en följdändring i utiänningslagen. Dennya lagstiftningen bör träda i kraft . Genom lagen (1976: 17) omändring lag har 3 § 8 ändrats. Ändringen, som innebär att deteuropeiska rymdorganet tagits med i uppräkningen i stället för organisationenför europeisk rymdforskning, har föranletts av att godkänt attSverige ansluter sig till en konvention angående upprättande avett europeiskt rymdorgan. Det nya organet är avsett att ersätta organisationenför europeisk rymdforskning. Lagändringen träder i kraft den dag regeringenbestämmer. Något förordnande om att ändringen skall träda i kraft har ännu inteutfärdats. Så kommer att ske först då den nya konventionen har blivit bindandeför . Intill dess skall de äldre bestämmelserna lag gäUa. Omden nya lagen träder i kraft innan konventionen om upprättande av deteuropeiska rymdorganet blivit bindande för behövs en särskUdövergångsbestämmelse härom i den nya lagen, eftersom uppräkningen i bilaganendast tar upp det europeiska rymdorganet bland de förmånsberättigade subjekten. Ienlighet med vad jag nu har anfört har i upprättatsförslag till 1. lag om immunitet och privilegier i vissa fall, 2. lag om ändring i utiännuigslagen (1954: 193). Vidupprättandet av lagförslaget under 2 har samråd ägt rum med statsrådet . Prop.1975/76: 205 21 5.1Förslaget till lag om immunitet och privilegier i vissa fall I enlighet med deöverväganden som redovisats i den allmänna motiveringen bör den nya lagensföreskrifter om immunitet och privilegier på samma sätt som motsvarandebestämmelser lag gälla utan hinder av bestämmelse i annanförfattning. lag innehåller varje föreskrift om immunitet ochprivilegier en erinran om att den gäller utan hinder av bestämmdse i annanförfattning. Det föreslås att den nya lagen i stäUet inleds med en allmänbestämmelse av denna innebörd. Bestämmelseni 1 § innebär att de genom lagen inkorporerade konventionsbestämmelserna taröver även en senare tillkommen författning om inte annat uttryckligen sägs. Tilldessa paragrafer har med de ändringar som föranleds av 1 § överförts denuvarande bestämmelserna i 1 och 2 §§ lag. Dennaparagraf ersätter 3, 4, 6 och 7 §§ lag samt den nya 8 §.