prop · FY0357 · 1975-12-31 00:00:00 — Regeringensproposition nr 1975 Prop. Regeringensproposition om ett nytt system för automatisk databehandling inomfolkbokförings- och beskattningsområdet; Regeringenföreslår att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdragav regeringsprotokoll. Ipropositionen dras riktlinjer upp för ett fortsatt utredningsarbete på ett nyttADB-system med sikte främst på de krav som folkbokföringen och beskattningenuppställer. Del framhålls att övergång till ett modernt ÄDB-system bör kunnaleda till effektivitetsvinster inom främst taxerings- ochuppbördsfunktionerna. Denföreslagna systemstrukturen innebär en blandad regional och central registerföring.För länsstyrelsemas del ger förslaget samma register-tUlgång som f. n. samthärutöver terminalåtkomst tUl ett för hela landet gemensamt skallereglster. Idet fortsatta utredningsarbetet skall särskUt belysas möjligheterna att varierade regionala anläggningarnas kapacitet och antal. Utvecklingsarbetetskall enligt förslaget bedrivas med sikte på ett successivt genomförande av etlnytt ADB-system fr. o, m. . Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , , ,, , , , , , , ,, , , Propositionom ett nytt system för automatisk databehandling inom folkbokförings- ochbeskattningsområdet 1963års riksdag fattade principbeslut om att maskiner för automatisk databehandling(ADB) skulle införas som hjälpmedel inom folkbokföringen och för arbetet medbl. a. uppbörd och redovisning av de direkta skatterna (prop. 1963: 32, SU1963: 41, rskr 1963: 101). Principbeslutet innebar att länsstyrelserna medvissa undantag skulle förses med datamaskiner. ÖvergångentiU ADB inom folkbokförings- och uppbördsverksamheten var i huvudsak genomfördvid . Från början fanns 20 datamaskiner för dessauppgifter, fördelade på 19 länsstyrelser. Med hänsyn tUl folkmängden hadelänsstyrelsen i fått två maskiner. Länsstyrelserna i de fem tUlbefolkningen minsta länen , , , och Jämtlandslän saknade egen datamaskin, men hade erforderlig utrustning för stansningoch sortering av hålkort. För driften av länsanläggningarna och vissa arbetsuppgifteri samband därmed inrättades datakontor inom skatteavdelningen vid samtligalänsstyrelser, således även vid de länsstyrelser som hade enbart stansulrustning. Genombeslut vid riksdag modifierades organisationen av länsstyrelsemasdatamaskinanläggningar (prop. 1969: 81, SU 1969: 82, rskr 1969:221). Därigenomövergick man tUl ett enhetligt maskinsystem av fabrikatet . Vidareminskades antalet anläggningar till 15 i syfte att anpassa maskinkapaciteten tiUbehoven. YtterUgare fem län, nämligen , , ,och , saknar därefter egen datamaskin. 1975: 57 3 hyrdestill en början, men efter ett beslut härom vid riksdag (prop. 1973:142, FiU 1973: 39, rskr 1973: 297) köptes anläggningarna. Grunddrageni nuvarande magnetbandsorienterade ÄDB-system för folkbokföring och beskattningutvecklades redan åren och har i stort sett bibehållits. UtveckUngenpå det administrativa området har därefter lett tUl en kraftig ökning av kravenpå databehandling. Motdenna bakgrund påbörjade () tiUsammansmed statskontoret en förstudie till en total översyn av det nuvarande ADB-systemetinom folkbokförings- och beskattningsområdet, framlades enlägesrapport över förstudien. Ett stort antal remissinstanser bereddes av RSV tUlfäUeatt lämna synpunkter på denna rapport. Med rapporten, remissyttrandena ochviss ytterligare utredning som underlag har RSV därefter i samråd medstatskontoret utarbetat ett principförslag avseende ADB inom folkbokföring ochbeskattning. Efterremiss har yttranden över RSV:s principförslag avgetts av domstolsväsendetsorganisationsnämnd, , ,datainspektionen, , ,, , datamaskincentralen föradministrativ databehandling (DAFA), , statenspersonalpensionsverk, patent- och registreringsverket, överstyrelsen förekonomiskt försvar, , länsstyrelserna i samtliga län efter hörande av vissa lokala skattemyndigheter samt i vissa fall med bifogandeav en promemoria utarbetad av en arbetsgrupp ledd av landshövding länsöverdirektör , och bestående av personal från länsstyrelsema,i det följande benämnd Länsstyrelsemas arbetsgrupp (LAG), länsstyrelsernasorganisationsnämnd, samarbetsorganet för ADB inom rättsväsendet, fastighetsdatakommittén,datasamordningskommittén, skatteutredrung, , ADB-beredningsgruppen, , och kommuner,. samt och länslandstingskommuner, , , och , Svenska bankföreningen.Svenska försäkringsbolags riksförbund, .standardiseringskommissionsamt Föreningen , Föreningen och FöreningenSveriges länsdatachefer (). RSV:sförslag har utarbetats mot bakgrund av bl. a. det av verket och statskontoretavgivna förslaget till rationalisering av skatteadministrationen. Sistnämndafråga har jag anmält tidigare denna dag och regeringen har beslutat attförelägga proposition med förslag om riktlinjer för ändradskatteadministration och taxering i första instans, m.m. 1975: 57 4 Behovetav ett nytt system RSVanser att nuvarande . (\DB-system förfolkbokföring och beskattning måste ersättas med ett mera tidsenligt system.Den främsta anledningen är att utvecklingen pil det administrativa området harlett tUl en sådan ökning av kraven på databehandling att nuvarande programvaraoch maskinutrustning inte kan tillfredsställa dessa krav. TUl detta kommer attden nuvarande maskinparken måste ersättas dels pågrund av förslitning, dels på grund av den fortlöpande tekniska utvecklingen.Någon samlad översyn av ADB-systemet inom folkbokförings- och beskattningsområdethar inte skett sedan övergången tUl ADB genomfördes åren 19661968. Innan en nyteknisk utrustning tas i bruk måste en total översyn av ADB-systemet ske. Etttidsenligt ADB-systen:i inom folkbokförings- och skatteområdet måste enligt RSVvara så flexibelt att det fortlöpande kan anpassas tUl förändringar iförfattningar och i uppbyggnaden av administrationen. Det måste också kunna tiUgodosestora krav på snabb åtkomst av data. ADB-system som är magnetbandsorienteradeuppfyller inte dessa krav. Ett ADB-system kan göras flexibelt genom att datalagras på direktminne på ett sådant sätt att samma data kan användas för olikatUlämpningar. Även snabb åtkomst av ADB-lagrade data kan åstadkommas genomdenna lagringsteknik. Ett direktminnesorienteratADB-system inöjliggör enligt RSV åtkomst via terminal till information om bl.a. personer och företag. Härigenom skulle ett stort antal kortregister,förteckningar och listor kunna slopas. MöjUgheten till rationaliserings- ocheffektivitetsvinster inom framför allt taxerings- och uppbördiifunktiohemabedöms vara mycket stora. RSV fäster särskUd vikt vid att dessarationaliseringsåtgärder innebär dels en förenklad administration, dels minskatuppgiftslämnande för allmänheten, arbetsgivare och andra myndigheter och delsen förbättrad skattekontroll. Det i annat sammanhang av RSV avlämnade förslagettill omfattande förändringar inom preliminärskatte-, taxerings- och debiteringsområdetförutsätter tillgång tUl ett direktminnesorienterat ADB-system. Flertaletlänsstyrelser har ansett att det ADB-system som RSV f. n. utvecklar förexekutionsväsendet borde integreras med skatteförvaltningens system. RSVframhåller att ADB-systemet för exekutionsväsendet planeras att tas i drift år1978, dvs. som det föreslagna nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattnmg.Att på en gång och i ett integrerat mönster genomföra dessa båda system kräverpersonella resurser för systemanalys och systemutvecklmg i en omfattnmg som enligtRSV:s bedömning inte kan påräknas. För att undvika betydande försenmg avexekutionsväsendets ÄDB-system bör detta genomföras med oförändrad inriktning.De samordningsmöjligheter som utan olägenhet kan tUlgodoses kommer att tas tUlvara, t. ex. informationsutbyte och gemensamt utnyttjande av linjenät ochterminaler. Frågan om en närmare teknisk samordning av systemen får enligt RSVtas upp sedari exekutionsväsendets ADB-system och de första etapperna avfolkbokföringens och skatteadministrationens ADB-system har genomförts. Samordningmed verksamheter utanför RSV:s ansvarsområde Informationfrån registren i nuvarande ADB-system utnyttjas av ett stort antal användareutanför folkbokförings- och beskattningsområdet. Drygt 1 700 externamyndigheter och övriga organ underrättas löpande om t. ex. adressändringar. Vidutvecklingen av det nuvarande ADB-systemet beaktades i görlig mån extemaintressenters krav på hur önskad information skulle redovisas. En rätt avvägdsamordning mellan det kommande ADB-systemet och andra verksamheter är enligtRSV av stor betydelse för att informationssystemet totalt sett skall fungerarationellt. Frågorom system- och informationssamordning har blivit allt merbelysta. Vid tidigare bedömningar rörande systemsamordning har man ofta utgåttfrån att utrustningskostnaden svarar för en övervägande del av de totala kostnadema.Detta synes numera inte vara fallet eftersom den tekniska utrustningen väntasbli allt kraftfullare och prisbilligare medan teknik och kostnader för system-och programutveckling tenderar allt mer att bli begränsande faktorer i frågaom utnyttjandet av ADB-teknik. Framtidasystem- och informationssamordning bör enligt RSV mot denna bakgrund inriktaspå frågor om förbättrat utnyttjande av registrerad information samtdataöverföring mellan skilda ADB-system för att undvika dubblerad datainsamUng.Samordnat utnyttjande av teknisk utrustning torde i allmänhet ge ett mindreutbyte i synnerhet om utvecklingen och driften av ADB-systemen därmed blirmer komplex och personalberoende. Detta är ofta fallet vid ett långtgående ochomfattande samordnat utnyttjande av teknisk utrustning. Eninriktning av samordningsarbetet mot gemensamt informationsutnyttjandeaktualiserar även vissa frågor om skydd mot intrång i den personligaintegriteten. RSV och statskontoret har överenskommit med datainspektionen attrepresentanter för inspektionen kontinuerligt skall följa det fortsattautredningsarbetet och särskilt beakta att kraven på integritetsskyddtillgodoses. Nuvarandelänsdatamaskiner är primärt avsedda för uppgifter inom folkbokförings- ochbeskattningsområdet. Under utredningsarbetet har till RSV framförts åsikten attdet framtida behovet av regional dator- 1975: 57 6 kapacitetför andra ändamål än folkbokföring och beskattning inte har utretts i tUlräckligomfattning i förstudien. Det har därvid framhåUits att den nya datorutrustningenskall vara avsedd inte bara för folkbokföring och beskattning utan även för eneller flera andra verksamheter, t. ex. exekutionsväsendet, lastighetsregistreringenoch den regionala samhällsplaneringen. Utrustningen har ansetts böradimensioneras för de samlade behoven. Enbedömning av denna fråga måste enUgt RSV utgå från databehandlingsbehoven hosde enskUda verksamheterna. När dessa behov är klarlagda finns förutsättningarför att ta ställning till samutnyttjande av datorutrustning. Härvid måste manta hänsyn tiU att ADB-systemet för folkbokföring och beskattnuig är komplextoch omfattande samt i allt väsentligt författningsmässigi; starkt bundet tUl fatalietider. Användningenav länsdatorerna för externa uppgifter har hittUls varit relativt begränsad. Ar1973 uppgick den totala registrerade datortiden på samtliga länsdatorer . Härav svarade regional planering (motsvarande ). Enligten inom statskontoret utförd utredning som har bifogats RSV:s principförslagtorde det på kort sikt vara lämpligt att den regionala samhällsplaneringenutnyttjar överkapacitet på befintlig datorutrustning eller serviceanläggningar.På skulle samhällsplaneringen kunna få tillgång till ett förplaneringen anpassat datorsystem. Som ett komplement till detta kan befintligdatorutrustning användas. Ytterligare utredningar behövs dock för att belysabåde den centrala samt den regionala och lokala samhällsplaneringens behov avdatorkapacitet. RSV ansluter sig till dessa bedömningar. Vadgäller frågor om statistikproduktion där data från det kommande ADB-systemetinom folkbokföring och beskattning kan komma att utnyttjas framhåller RSV attstatistiska centralbyrån enligt sin instruktion handhar den löpande statliga,statistikproduktionen i den mån den icke ankommer på annan myndighet och svararför samordningen av den statliga produktionen. När erforderliga data finns tUlgängligaär det enligt RSV ekonomi, tiUgänglighet och lämplighet som bör avgöra var denstatistiska databehandlingen bör utföras. Genom ett nära samarbete medcentralbyrån i statistikfrågor bör det vara möjligt att tillgodose kvalitets-och samordningskrtiv. VidRSV:s remiss av förstudien framkom önskemål om att frågan om samordning med ADB-systemetför fastighetsdata borde undersökas närmare. På uppdrag av centralnämnden förfastighetsdata har utarbetat en rapport i denna fråga.Där redovisas tolv olika systemlösningar. En av dessa innebär en samordnadtotal regionalisering av fastighetsdatasystemet och systemet för folkbokföringoch beskattning. Enligt uppfattning som delas av RSV medfördenna lösning begränsade fördelar, en komplicerad system- 1975: 57 7 utvecklingsom försenar genomförandet samt en riskabel systemdrift, Kungl,Maj:t bemyndigade chefen för atttillkalla sakkunniga med uppdrag att pröva frågan om ett system förfastighetsregistrering m. m. I statsrådsprotokollet anförs bl. a, att man skallbedöma frågan om samordning med andra system, t, ex, systemet för beskattning.I första hand bör därvid prövas en form av samordning, som innebär att önskadinformation kan utväxlas mellan olika system. IfÖrsludierapporten föreslås alt ett organisationsregister tillskapas för juridiskapersoner m. m. Det framhålls där att tidigare försök atl samordna registerföringav juridiska personer har stupat på att enhetliga definitioner ochidentitetsbegrepp har saknats. Sedan beslutat om införande av idenliletsbetecknmgför juridiska personer m, fl., (prop, 1974: 56, SkU 1974: 22, rskr 1974: 119)har RSV fått till uppgift att planera genomförandet av och utöva tillsynenöver det nya identifieringssystemet. Grundläggande förutsättningar för alteffektivisera informationsbehandlingen rörande organisationsdata både iskatteväsendet och i elt stort antal andra verksamheter har härigenomtillskapats. Sammanfattningsvisframhåller RSV angelägenheten av att det omfattande och materiellt settkomplexa ADB-systemet för folkbokföring och beskattning utformas med hänsyntill verksanUietens egna krav. Kostnaderna för ny teknisk utrustning fördatabehandling är relativt små i förhållande lill de totala kostnaderna förverksamheten. Systemsamordning bör därför primärt orienteras mot källor ochmetoder för insamling av data, metoder för kvalitetskontroll och annanbehandling av data, dataskydd samt möjligheter till åtkomst och utnyttjande avinformation. Liksom i nuvarande ADB-system kan samordningen sekundärt inriktasmot möjligheten att gemensamt med andra tillämpningsområden använda dentekniska utrustningen. Externaanvändare som utnyttjar datauppgifter ur det kommande ÄDB-systemet bör erläggaett självkostnadspris härför. Kostnadsberäkningar kommer att göras av RSV iden fortsatta utredningen. Genomförandeav ett nytt ADB-system och plan för huvudstudie Genomförandetav ett nytt ADB-system bör enligt RSV ske etappvis. Detta innebär att olikafunktioner överförs gradvis till ett nytt tekniskt system med en successivinstallation av datorutrustning, terminaler etc. RSV anser det angeläget attsnarast nå de rationaliserings- och effektivitetsvinster inom i första handtaxerings- och debiteringsfunktionerna som ett direktminnesorienterat ADB-systemerbjuder. Därför anser verket att dessa funktioner, som väntas ge de störstarationaliseringsvinsterna, inte bör försenas utan genomföras . Medanledning härav bör dessa funktioner läggas i en första etapp av genomförandet 1975: 57 8 avett nytt ADB-system och således komma före folkbokföringsfunktionen. För atterhålla tUlfredsställande säkerhet i genomförandet är det enligt RSV nödvändigtatt upphandling av utrustning sker , att programmermg på testmaskmpåbörjas , att maskinleverans och systemtest genomförs undervåren 1977 och att utbildning i de nya taxeringsrutinerna ges under hösten1977. SåvittRSV nu kan bedöma stäUer inte taxerings- och debiteringsfunktionernaomedelbart krav pä terminaltUlgång. Därför kan denna tekniskt mer kompliceradedel av systemet genomföras något . Föratt ett nytt system skall kunna genomföras enligt tidsplanen krävs attstatsmakternas principbeslut för utformning av nytt ÄDB-system förfolkbokföring och beskattning föreligger . a.länsstyrelsehåll har framförts att frågan om länsstyrelsernas totala behov avdatorkapacitet bör utredas. RSV anser emellertid att en sådan utredning inteligger inom ramen För arbetet med att utveckla ell nytt ÄDB-system förfolkbokföring och beskattning. Verket anser att nu presenteratutredningsmaterial utgör tillräckligt underlag, för att statsmakterna skallkunna ta stäUning till systemalternativ för databehandlingen inomfolkbokförings- och beskattningsområdet. Härigenom kan de principiellariktlinjerna för utveckling av ett nytt ADB-system fastställas. RSVbetonar att det fortsai;ta utvecklingsarbetet måste bedrivas i nära samarbetemed berörda myndigheter, bl,.a, länsstyrelserna och de lokalaskattemyndigheterna samt rned övriga intressenter. Verket kommer vidare attuppehålla fortlöpsinde kontakter med datainspektionen ochdatasamordningskommittén. RSVredovisar tre alternativa systemskisser av principiell innebörd, som utgör underlagför redo>'isade kostnadsberäkningar. Alla alternativen medger riksåtkomstav information via terminal hos lokal skattemyndighet, länsstyrelse, RSV ochhos verkets sjömansskattekonlor. Utskrifter av bearbetad information förutsättsi samtliga alternativ ske hos länsstyrelse. Regionaltsystem: Registerföring och utskrift sker på 14 regionala anläggningar. Ettreferensregister ger möjlighet till riksåtkomst. Central/regionalt,system: Registerföring sker på en för länsstyrelsema gemensam anläggning. KontroUav indata samt utskrifter frän magnetband görs på 14 regionala anläggningar..Utskriftsbanden blir kvar inom regionerna och bildar där grundregister, som kanbearbetas maskineUt. Centraltsystem: Registerföring sker på en för länsstyrelserna gemensam anläggning. Utskril-ter.från magnetband görs på 14 regionala off-line-radskrivare. 1975: 57 9 RSVframhåller att olika mellanformer av alternativen är tänkbara. I ett fortsattutredningsarbete får t. ex. närmare undersökas hur många länsstyrelser som börförses med dator resp. off-line-skrivare. Om ett central/regionalt alternativväljs får i ett fortsatt utredningsarbete också närmare undersökas blandformerbeträffande fördelningen av information mellan regional och central lagringsamt behovet av dubbellagring för att effektivisera driften. Äveni vilken takt och omfattning terminaler och skrivare skall placeras vid olikaarbetsenheter får enligt RSV:s mening fastställas i ett fortsattutredningsarbete, då ytterligare kunskap om de olika funktionernas behovföreligger. Idet fortsatta utredningsarbetet måste enligt RSV frågorna kring datainsamlingenutredas mera ingående. I lägesrapporten har för datainsamling preliminärträknats med att inkodare används på samtliga länsstyrelser. Om den tekniskautvecklingen innebär att optisk läsning av grunddokument bör införas förenstaka rutiner eller om viss begränsad registrering bör ske från terminalerpåverkar detta emeUertid inte i någon högre grad huvuddragen i systemlösningenför ett nytt tekniskt system. Inte heller registreringens lokalisering harnågon sådan påverkan. Det är därför inte nödvändigt att ta ställning tillfrågor om registreringsutrustningen och dess lokalisering förrän beslutföreligger om nya uppbörds- och taxeringsrutiner. Förlagring och bearbetning av data innebär det, regionala systemet registerföringpå 14 regionala anläggningar och de båda andra systemen registerföring på enför länsstyrelsema gemensam anläggning. Givetvis finns olika mellanforiner.Sålunda kan t, ex. register över fastigheter föras regionalt, medan övrigaregister förs centralt. Antaletregioner för registerföring kan i princip variera mellan 1 och 24. Fler än 14regioner synes emellertid f. n. inte realistiskt med hänsyn till dendatamaskinkapacitet, som krävs för att administrera även en liten databank medterminalkommunikation. Altemativ mellan 1 och 14 regioner kan däremotförekomma. De tre huvudsakliga systemalternativen synes dock tUlräckliga föratt belysa olika för- och nackdelar, Iett regionalt system med krav på riksåtkomst behöver det ingå ettreferensregister med uppgifter om i vilken region olika personer och företag ärregistrerade. Om ett regionalt system väljs måste det utredas om oftaefterfrågade uppgifter skall lagras både regionalt och centralt ireferensregistret. RSVframhåller att utformningen av datakommunikationsnälet inte kan optimeras utanfördjupade kunskaper om trafikbelastning, transaktionernas utseende ochfördelning, terminalernas arbetssätt, m, m. Detta måste således anstå till ettrelativt sent skede i utredningsarbetet. Även införandet av ett allmänt datanätpåverkar linjeutformningen. Ett fullt utbyggt allmänt datanät beräknas vara idrift först omkring år 1975: 57 10 1980och ännu föreligger inga detaljerade uppgifter beträffande vilka tjänster somnätet skall erbjuda samt kostnaderna härför. Av denna anledning har RSVförutsatt att fasta, separat uppkopplade nät skall användas. Denomfattande testverksamhet som bedrivs av RSV belägger i stort sett dentestdator som finns hos RSV. Testverksamheten i ett nytt syslem bedöms kommaatt öka. RSV anser därför att det finns behov av en särskild testdator i detregionala systemet. Kraven på snabb omloppstid för testprogram kan ejtillgodoses på en regionmaskin där prioritering meUan löpande drift ochtestverksamhet skall göras. Dencentraldator som föreslås i det centrala och i det central/regionala systemethar bl. a. dubblerade centralenheter, in- och utstyrenheter samt minnesmoduler.Den kan arbeta som två separata enheter. Med hänsyn härtill kan testverksamhetske parallellt med drift under fullt betryggande förhållanden. Ett direktminnesorienteratADB-system beräknas ge möjlighet till rationaliseringsvinster hosfolkbokförings- och skattemyndigheter i storleksordningen ca 30 milj, kr, perår genom inbesparing av löner, minskade blankettkostnader o. d. Ca 2/3 bedömskunna erhåUas inom taxerings- och debiteringsfunktionen. Ett direktminnesorienteratADB-system bedöms också medföra effektivitetsvinster för folkbokförings- ochskatteväsendet. Genom snabbare och smidigare tillgång till folkbokförings-,företags- och skattedata bedöms också externa intressenter (myndigheter,arbetsgivare, kommuner m. kunna göra väsentliga besparingar ocheffektivitetsvinster. Dagensdatorer måste ersättas med modemare utrustning även omkommande datorutrustning används på likartat sätt som nuvarande utrustning. Kostnademaför detta byte av datorutrustning är ofrånkomliga. Ett sålunda konverteratnulägessystem benämns i det följande omräknat nuläigessystem. Endastkostnader, som påverkas av att ett nytt ADB-system införs, har beräknats avRSV. Investeringar (inkl. investeringar i genomförandearbetet) och årligalöpande kostnader för de tre alternativen samt för ett omräknat nulägessystemframgår av följande uppställning. Beloppen anges i mUj. De löpande kostnadema avser tiden efter det att systemet tagitsi full drift och inkluderar inte avskrivningar. Omräknatnulägessystem Regionalt system Central/regionalt system Centralt system Vidden ekonomiska värderingen har de tre direktminnesorienterade systemaltemativenstäUts i relation tUl ett omräknat nulägessystem, dvs. endast kostnader ochintäkter utöver detta har beaktats. Investeringskalkylen har beräknats enligtnuvärdemetoden ränta. Ett nytt ADB-systems ekonomiska livslängd harberäknats vara t. o. m. . Resultatet av kalkylen där intäkter ochkostnader har diskonterats framgår av följande uppställning (milj.kr. exkl. mervärdeskatt). Central/regionaltsystem 119 Centralt system 119 RSVframhåller att intäkter och kostnader av naturliga skäl inte kan vara exaktberäknade.