prop · FZ0318 · 1975-12-31 00:00:00 — Det stencilerade betänkandet innehåller förslag tUl ändradebestämmelser om tagande i förvar och ställande under uppsikt enligt UtlL. 4.2 Flyktingskapoch dess skydd Flyktingbegreppet.Utredningen konstaterar att den praxis, som under och årennärmast därefter utbildades inom asylrätten, lagfästes 1954 genom nuvarandeUtlL. Vid utformningen av bestämmelserna om flyktingar togs också hänsyn tillinnehållet i flyktingkonvention , vilkenSverige ratificerade . Man tog einellertid inte direkt sikte på attinförliva konventionens bestämmelser med svensk rätt. Ambitionen var endastatt se till alt den nya UtlL inte kom att innehåUa bestämmelser som skullehindra en svensk raflfikation av flyktingkonventionen. Detta har enligtutredningen medfört att påtaghga skiUnader föreligger mellan konventionens ochUtlL:s uttryckssätt, något som framgår redan vid en ytlig jämförelse mellanderas flyktingbegrepp. Sålunda pekar utredningen på att UtlL:s uttryck"hemland" i konventionen motsvaras av ut- 1975/76:18 44 trycken"land, vari han är medborgare", och "land vari han tidigare haftsin vanliga vistelseort". I konventionen anges "välgmndad fruktan förförföljelse" som en första fömtsättning för flyktingskap, medan UflL talarom "risk för politisk förföljelse". Konventionens uttryck "ejönskar begagna sig av sagda lands skydd" saknar motsvarighet i UtlL. Utredningenpekar på att konventionens definition av begreppet flykting har ensjälvständig betydelse i ett avseende, nämligen vid utfärdande av resedokumentför flykting som lovligen vistas i vårt land. Eflersom sådant dokmnentförutsätts kunna utfärdas endast för flykting som avses i konventionen ochUflL:s flyktingbegrepp inte omfattar endast konventionsflykting, har genomen särskild kungörelse (1955: 29) bemyndigats att utfärda resedokument mediakttagande av beslämmelserna i konventionen. UiredningenframhåUer vidare att den vid sin undersökning av hur regleringen av asylrättenutfaUit i praktiken funnit att det på grundval av UtlL:s bestämmelser ompolitisk flykting utbildats en praxis som faslän den står i överenstämmelsemed UtlL svårhgen låter sig förena med motsvarande bestämmelser iflyktingkonventionen. Någon närmare redovisning av denna motkonventionsbestämmelserna stridande praxis ges emellertid inte. Uiredningensäger endast att förklaringen lill gällande praxis torde vara alt söka i detförhåUandet att UtlL:s bestämmelser skiljer sig materiellt från konventionensregler. mening bör en nationell lagstiftning som ansluter till eninternationell överenskommelse i princip utformas så att den såvilt möjligtfår samma malerieUa innehåll som. Delta gäUer i vart faU näråtgärder, som vidtas på gmnd av den nationella lagstiftningen, måsterespekteras av andra konventionsstaler. En annan ordning skulle kunna medförauppenbara risker för att de förpliktelser, som följer av en anslutning tUlöverenskommelsen, inte helt uppfylls eller för att konventionens reglering,till förfång för övriga konventionsstaler, utsträcks tUl områden som liggerutanför konvenlionen. Dessa risker blir enligl uiredningen särskilt påtagligaom det inte föreligger skyldighet för den handläggande myndigheten att vidtillämpningen av de nationella bestämmelserna beakta innehållet i denöverenskommelse som föranlett bestämmelserna. Motbakgrund av det anförda anser utredningen angeläget att det skapas ökadegarantier för att konventionens bestämmelser iakttas och dess förpliktelseruppfylls genom en bättre anpassning till konventionen av UtlL:s bestämmelser ompolitiskt flyktingskap. Detta föreslås ske på så sätt att flyktingkonventionensdefinition av flykting efter omarbetning tas in i UtlL och ersätter dennuvarande definitionen på "politisk flykting" i 2 § andra stycket. Övrigautlänningar i behov av skydd. Eftersom begreppet politisk flykting i UflL ärvidare än flyktingbegreppet i konventionen, medför Prop.1975/76:18 45 utredningensförslag att vissa utlänningar skulle ställas utanför det skydd som de i dagenligt UtlL åtnjuter som "politisk flykting". Utredningen pekarhärvid på dels utlänning som riskerar förföljelse på grund av politiskaförhåUanden, dels utlänning som löper risk att åläggas allvarligt straff förpolitiskt brott. Det gäller enhgt utredningen att eftersträva att enomreglering av asylrätten inte medför att någon grupp av skyddsbehövandeutiänningar får ett sämre skydd än den f. n. har. Idelta sammanhang gör utredningen en närmare genomgång av begreppet"politiskt brotl". Utredningen erinrar om att som politisk flyktingenligt 2 § UflL skall anses bl. a. den som på grund av politiskt brott riskeraraUvarligt straff. Begreppet politiskt brott förekommer' också i 6 § lagen(1957: 668) om utlämning för brott, där det föreskrivs att "utlämning måej beviljas för politiskt brott". Undantag mot detta utlämningsförbud kandock enligt samma lagrum medges om brottet endast är ett brott av icke politiskbeskaffenhet och det i det särskilda fallet prövas övervägande ha karaktärenav ett icke politiskt brott. Utredningen framhåller att innebörden av begreppet"politiskt brott" är omtvistad. Med utgångspunkt i förarbetena tUllagen om utlämning konstaterar utredningen att "politiskt brott" iden svenska rättstiUämpningen i allt fall omfattar brott som riktar sig motstatens säkerhet eUer samhällsord--ningen (uppror, högförräderi, spioneri m.m.) oavsett om brottet begåtts i politiskt syfte eller inte. Denna kategoribrott brukar kallas för absolutpolitiska brott. Som politiskt brott ansesenligt utredningen också andra gärningar, som begåtts i samband medabsolut-politiskt brott och som inte övervägande har karaktär av ell ickepolitiskt brott. Utredningen menar alt stark kritik kan riktas mot nu angivnainnebörd av begreppet "poliflskt brott", eflersom hänsyn inle lastill gärningsmannens politiska uppfattning. Gällande ordning medförhärigenomatt den som av enbart ekonomisk begår t. ex. spioneri, vilketbrott i alla länder regelmässigt kan medföra långvariga' frihetsstraff,betraktas som politisk flykting och kan således av det skälet beviljas fristadhär. Ett sådant resultat av reglema om flyktingskap fiimer utredningenegenartat. I den mån nu antydda kategori av "politiskt brott"alltjämt anses böra innebära skydd mot avlägsnande med stöd av UtlL bör enligtutredningen ett sådant skydd ges i form av ett verkstälUghetshinder, somanknyter tUl förbudet mot utlämning. Iredogörelsen för den gmpp utlänningar, som enligt utredningen inle omfattas avkonventionens flyktingbegrepp men väl av UtlL:s definition på politiskflykting, pekar utredningen också på de utlänningar som harbeviljats uppehåUstiUstånd av allmänt humanitära skäl. Det gäller bl. a.medborgare i krigförande land, som visserligen inte löper risk för förföljelsei sitt hemland men som riskerar straff för militärt brott. Det rör sig härvidfrämst om desertörer och andra krigsvägrare. 1975/76:18 46 Förnu antydda och andra kategorier utlännmgar, som tar sm tiUflykt hit av andraskäl än fmktan för förföljelse i sitt hemland, sägs situationen på gnmd av depohliska förhållandena i hemlandet ofta vara lik konventionsflyktingarnassituation och de kan därmed sägas vara i behov av ett likartat skydd.Utredningen föreslår därför att utöver konventionsflyktingar förmånsställningskall ges de utlänningar som på grund av de politiska förhållandena i sitthemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande skäl härför,dvs. andra tungt vägande skäl än som anges i flyktingkonventionen. Detta börenhgt utredningen ta sig uttryck på ett sätt som motsvarar principdeklarationenför konventionsflykting i 2 § UtlL. I nämnda lagrum bör därför mföras en definitionav den gmpp utlänningar, som enligt vad nu sagts är i behov av särskUt skydd,samt anges en riktlinje för deras särställning av innehåll att "utlänning,som enligt vad sagts bör åtnjuta ett särskilt skydd, inte får utansärskilda skäl vägras tillstånd att vistas i riket". En sådan utlänningskall alltså i princip inte kunna vägras inresa och uppehåll av allmänna skäl,t. ex. läget på arbetsmarknaden. framhåller vidare att UtlL:s skydd av politiskaflyktingar främst är ett skydd mot att de avlägsnas till land där de riskerarpolitisk förföljelse. Frågan om politiskt flyktingskap får således sinbetydelse i första hand vid verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Det är iallmänhet först när en sådan fråga kommer upp som den centralautlänningsmyndigheten prövar ett påstående om politiskt flyktingskap meringående. I ärenden om tillstånd att uppehålla sig här i landet kommer inteSIV:s bedömning av ett påstått flyktingskap till uttryck i annat faU än dåansökan avslås. Utredningen konstateraratt förhåUandena i beträffande fast-stäUande av flyktingskap avvikerväsentUgt från dem som råder i de flesta västeuropeiska länder. Frågan ompolitiskt flyktmgskap prövas och avgörs i dessa länder så snart utlänningansöker om asyl eUer på annat sätt gör gällande att han är pohtisk flyktuig. a. i övriga nordiska länder samt i , , ,, och . Utredningenframhåller vidare att en pohtisk flykting jämfört med övriga utlänningar intaren särställning här i landet inte bara i fräga om rätten att vistas här utanockså i andra avseenden. Man pekar därvid på att politiska flyktingar och ävenvissa andra flykthigar bl. a. åtnjuter sociala förmåner och annat bistånd sominte tillkommer övriga utlänningar. Därmed avses främst den särskildahjälpverksamhet till förmån för flyktingar, som bedrivs av AMS ochsocialstyrelsen. Fråganhumvida utlänning är att anse som flykting eller inte kan således vara avväsentlig betydelse från ohka synpunkter. Redan utlänningens eget intresse avatt så snart som möjhgt få veta om han är erkänd 1975/76:18 47 somflykting och därmed berättigad till den särställning som tillkommer flykting,motiverar därför enligt utredningen att allvarligt överväga en rättsligreglering för faststäUande av flyktingskap. Utredningenfinner att flyktingkonventionen inte ålägger ansluten stat att prövaflykthigstatus i annat fall än då uflänning ansöker om resedokument. Har stati sådant fall funnit konventionens flyktingbegrepp till-lämpligt och utfärdatresedokument är den emellertid bunden av sitt ställningstagande även i andrasammanhang inom konventionens ram tills konventionen upphör att vara tillämpligpå någon av de i artikel 1 C i konventionen angivna grunderna. Vidsina överväganden om man bör ha en vidsträcktare skyldighet alt pröva fråga omflyktingstatus än vad konventionen sålunda ålägger konveniionsstat, pekarutredningen främst på att underlåtenhet att ta ställning tUl påstående omflyktingskap iimebär, att uflänningen lämnas i ovisshet om sin rättsställning itillflyktslandet. Enligt vad som framförts till FN:s flyktingkommissarie hardenna ovisshet i många fall ingett flyktingar en känsla av otrygghet ochosäkerhet. Utredningen finner det också med tanke på hur konventionens reglerom uppkomst och upphävande av flyktingskap har utformats vara följdriktigt, attansluten stat tar ställning till om utlänning är flykting i konventionensmening så snart han begär det. Dessutom kan en prövning av flyktingskap framtvingasredan i dag genom ansökan om resedokument. Utredningenanser således att fråga om utiänning är konventionsflykting eller inte börprövas så snart utlänning framställt påstående därom även om någon särskildrättsverkan av flyktingstatus inte är aktuell. En förutsättning bör självfalletvara att utlänningen själv har begärt en sådan prövning. För att begäran skallprövas bör vidare enligt utredningen krävas att uflänningen vistas här och harbehov av här. Uppfyller utlänningen fömtsättningama för flyktingskap,bör prövningen utmynna i en förklaring att utlänningen är att anse somflykting. Motbakgrund av det anförda föreslår därför utredningen att i UflL intas enbestämmelse av följande innebörd. Utlänning, som avses i flyktingkonventionenoch som har behov av här i landet äger, om han vistas här, erhålla enförklaring att han är att anse som flykting. Till en sådan förklaring börvidare fogas den föreskriften att om utlänning som fått en sådan förklaringupphör att vara flykting, förklaringen bör återkallas. Beträffande fråganvilken myndighet som skaU pröva och meddela beslut i ärende omflyktingförklaring föreslår utredningen att detta i princip bör ankomma på ,som enligt utredningen får anses ha särskUd kompetens för att bedöma sådanafrågor. Däremot har utredningen inte funnit anledning att låta denna uppgiftexklusivt ankomma på med rättsligt bindande verkan för alla andra myndigheter.De regler som gäUer för förfarandet vid förvaltningsmyndighet och domstol ansesutgöra en garanti för att där sker en allsidig belysning och Prop.1975/76:18 48 enhetiigbedömning i frågan. Utredningen utgår från att myndighet och domstol somhandlägger fråga, i vUken utlännings ställning som flykting har rättsligbetydelse, alltid hör . Förstärkt skydd förflykting mot förvisning och utvisning. I fråga om skyddet för flykting när frågauppkommer om avlägsnande från vårt land konstaterar utredningen, att UtlL:sregler om utvisning och förvisning är väl förenliga med bestämmelserna omutvisning i artikel 32 i konventionen. Utredningen tar i det sammanhanget uppfrågan om inte flykting bör ges ett särskilt skydd mot avlägsnande utöver detsom inryms i beslämmelserna i 53 och 54 §§ UtlL om politiskt verkställighetshinder.Utredningen erinrar om att utlänning som är varaktigt bosatt här har getts enökad trygghet genom föreskrifterna i 26 och 29 §§ UtlL, enligt vUka utlänningsom har bosättningstUlstånd eUer som är bosatt här i landetinte får förvisas resp. utvisas med mindre synnerliga skäl föreligger härför.Enligt utredningens mening har flykting ett inte mindre starkt behov avtrygghet och skydd än en utlänning som vistats här . Det borde därförvara följdriktigt att möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande avkonventionsflykting begränsas på motsvarande sätt. Detta föreslås emellertidendast gälla konventionsflykting som har behov av här i landet.Åtnjuter han redan skydd i annat land skall han nämligen enligt vedertageninternationell uppfattning i fräga om rätten till inresa och uppehåll i annatland jämställas med utlänning i allmänhet. Utredningen föreslår sålunda attbeslut om förvisning eller utvisning av utlänning, som är att anse som flyktingoch som har behov av här i landet, får fattas endast ont det föreliggersynnerliga skäl därtill. Ändringar ibestämmelsen om politiskt verkställighetshinder. Utredningen går sedan in påbeslämmelserna i 53 och 54 §§ UtlL om politiskt verkställighetshinder samt ikonventionens artikel 33 om förbud mot avlägsnande av flykting. Utredningenfinner sig kunna konstatera att undantagen från förbudet att avlägsna flyktingliU land, där han riskerar förföljelse, är mer begränsade i UflL än ikonventionen. Eftersom konventionen självfallet inte utgör hinder för anslutenstat att ge flykting ett vidare skydd än konventionen, saknas enligt utredningenanledning alt ändra gällande ordning i begränsande riktning. I detta sammanhangpekar utredningen dock på alt enligt 54 § UtlL undantag från nämndaavlägsnandeförbud kan göras om uflänningen har gjort sig skyldig till"synnerligen grov brottslighet". Detta begrepp har tidigare tolkatsså att det avsåg även upprepad brottslighet, vari ingår brott av svårare beskaffenhet.I konventionens artikel 33 medges undantag från avlägsnande-förbud omflyktingen dömts för "synnerligen grovt brott". För att uteslutamöjUgheten av en felaktig tolkning, föreslår därför utredningen alt uttrycket"synnerligen grov brottslighet" i 54 § UtlL ändras lill "synnerligengrovt brott". Prop.1975/76:18 49 Till skUlnad från flyktingkonventionen upptar, somtidigare nämnts, UflL "politiska förhållanden" och allvarligt straffpå gmnd av "politiskt brott" som gmnder för förföljelse. förslag till nytt flyktingbegrepp skulle de som utsätts förförföljelse av nyssnämnda skäl komma att ställas utanför det skydd som de f. n.åtnjuter genom reglema om politiskt verkställighetshinder. För alt undvika attså sker föreslår utredningen, att reglerna om politiskt verkställighetshindergörs tillämpliga också på utlänning som förföljs på grund av politiska förhållandenäven om han inte är att anse som flykting. I fråga om den som begått politiskt brott föreslås ettverkställighetshinder som anknyter till reglerna i lagen om utlämning förbrott. I 6 § denna lag föreskrivs elt ovillkorligt förbud mot utlämning för politisktbroll, om inte gärningen också innefattar brott av icke-politisk beskaffenhetoch gärningen i det enskilda fallet har övervägande karaktär av etticke-politiskt brott. Utredningen föreslår därför ett tillägg tUl 53 § UtlL avinnehåll att utlänning som begått politiskt brott, för vilket utlämning ej måbeviljas, vid verkställighet av avlägsnandebeslut inte får befordras till land,där han löper risk att åläggas allvarligt straff för sådant brott, och ejheller till land där han inle åtnjuter trygghet mot alt bli sänd till land, därhan löper sådan risk. Resedokuments giltighet som pass. Utlänningsutredningenberör slutligen frågan om skyldighet för flykting som vistas i riket attinneha legitimationshandling som gäUer som pass. Eftersom resedokument, somenligt flyktingkonventionen på begäran skaU utfärdas för flykting, endastgäller som passhandling för utrikes resa kommer ett resedokument som utfärdatshär i inte att accepteras som passhandling vid flyktingens vistelsehär. Därför måste dessutom ett främlingspass utfärdas för flyktingen.Utredningen anser att detta förhållande bör ändras och föreslår efter förebildfrån andra länder, som anslutit sig till flyktingkonventionen, attresedokument som utfärdats i också bör gälla som pass vid uppehåll häri landet. Förslaget att införliva konventionens flyktingbegrepp iUtlL samt att införa en särskild grupp av skyddsbehövande utlänningar mottasav de flesta remissinstanserna positivt eller lämnas utan erinran. Flera av demdelar emellertid inte utredningens uppfattning att svensk praxis skulle varaoförenlig med flyktingkonventionen och det pekas på att utredningens ståndpunkti denna del inte har stöd i utredningsmaterialet. Hovrätten för , som inte har någon erinran ioch för sig mot att konventionens flyktingbegrepp införlivas i UtlL,konstaterar emellertid att flyktingar genom den föreslagna uppdelningen mellanflyktingar och övriga utlänningar i behov av särskilt skydd ges fördelar 4 1975/76. Prop.1975/76:18 50 sominte kommer övriga skyddsbehövande utlänningar tiU del. Dessa skillnader kankanske inte alltid motiveras av. skiUnaderna beträffande skyddsbehovet. Enligthovrättens mening får dock redan genom sin anslutning tillflyktingkonventionen anses ha bundit sig för en kategoriklyvning av dettaslag. RPSkonstaterar att UtlL:s flyktingbestämmelser är mer generösa än konventionensbestämmelser och anser inte att tiUämpningen av 2 § UtlL har lett till attkonvenflonsbestämmelserna inle uppfyllts. Styrelsen finner inte tillräckligaskäl föreligga för en ändring av UtlL:s flykting-definition och avstyrkerdärför förslaget. ÄvenSIV avstyrker förslaget och framhåUer att UtlL inte tiUämpas så att utlänningfår en sämre behandling än han skulle få enligt konventionen. SrV kan därförinte dela utredningens allmänna uppfattning alt konventionens bestämmelser omflyktingskap bör införas i UtlL. Till närmare utveckling av sin ståndpunktanför bl. a. följande: ULoch konventionen skiljer sig åt ifråga om definitionen av flykflng bl. a. närdet gäUer utlänning som åläggs allvarligt straff p. g. a. politiskt brott.Sådan utlänning är enligt UL att anse som politisk flykting. Någon moisvarandegrund för flykflngskap finns inte upplagen i konventionen. I denna talas omförföljelse på grund av "poliflsk uppfatt-nmg". EnligtSIV:s mening är emellertid den som begått poliflskt brott ofta att bedöma ocksåsom konventionsflykflng. Detta hänger samman med som närmare belyses i ettsenare avsnitt atl politiska broll ofta och kanske t. o. m. i regel utgörs avhandlingar som måsle anses ha sin bakgrund i vederbörandes "politiskauppfattning". Alt vissa politiska brott måhända inte konstituerarflyklingskap enligt konventionen men väl enligt UL kan enligt SIV:s mening intemotivera att lagtexten anpassas till konventionstexlen. En skiljaktigbedömning kan vara resultatet av en onödigt subtil tolkning av lag ochkonvention. Något facit i form av en någorlunda enhetlig praxis från de olikakonventionsländerna finns ju inte. Ikonventionen sägs vidare inte något om vad som skall förstås med"förföljelse" medan i UL talas om förföljelse "som riktar sigmot hans (utlänningens) liv eller frihet eller eljest är av svär beskaffenhet". Vadsom skall förstås med uttrycket "förföljelse" i artikel 1 i konventionenär oklart. Förarbeten eller rättspraxis som kan ge ledning vid tolkningensaknas. Utredningen har redovisat olika uppfattningar som kommit flll ullryckinom doktrinen. EnUgt SIV:s mening ger doktrinen elt dåligt stöd vidtolkningen på grund av dessa delade meningar. Till skillnad mot uiredningenanser att man vid tolkningen av begreppet "förföljelse" iartikel 1 inte kan bortse från innehållet i artikel 33 om skydd mot avvisningoch utvisning. Artikel l.tiUförsäkrar i och för sig inte någon flykting enrält att stanna i något land eller skydd mot atl avlägsnas från ett land. Detskydd konventionen ger framgår av artikel 33, där det stadgas att flykting intemå utvisas eller avvisas till gränsen mot område där "hans liv ellerfrihet skulle hotas". Med denna tolkning, som förekommer i doktrinen,blir konventionens definition snävare än UL:5, där det som nämnts talas omförföljelse som riktar sig mot utlänningens "liv eller frihet eller eljestär av svår beskaffenhet". Prop.1975/76:18 51 Enligtkonventionen skall det vara fråga om "välgrundad fruktan" förförföljelse medan det i utlänningslagen talas om "risk förförföljelse". En skillnad i innebörden av dessa uttryck som funnit äralt "risk för förföljelse" även täcker situationer där vederbörandeinte är medveten risken, medan konventionstexten enligt ordalagen tycksförutsätta medvetenhet om alt sådan risk föreligger. Att försöka genoml}'saövriga eventuella skillnader mellan innebörden av dessa uttryck utan belysningav faU ur praxis har funnit vara ofruktbart. Utredningenhar framhållit att den funnit det angeläget att en ökad rätlssäkerhet kommerflyktingar och andra utlänningar till del. Att införa konventionens definitionav flykting i UL skulle emellertid enligt SIV:s uppfattning kunna få motsattverkan. Som ovan framhållits är konventionens definition både oklarare ochenligt ordalagen snävare än UL:s och kan därför tolkas snävare. avstyrkerutredningens förslag i denna del. ,som godtar den föreslagna kategoriindelningen, framhåller att det med hänsyntill de internationella rättsverkningar som följer av att ett land förklarar enperson som flykting och förser honom med resedokument, som måste respekterasäven av annat konventions-land, är angeläget att kretsen avkonventionsflyktingar inte görs vidare än vad som innefattas iflyktingkonventionens definition av flykting. delarutredningens uppfattning att UtlL:s uppdelning mellan politiska flyktingar ochutiänningar i allmänhet är alltför stel och därför om möjligt bör ersättas meden indelning som bättre svarar mot skyddsbehovens olika art. Man anser dockatt utredningens förslag i realiteten kan komma alt medföra att vissa grupperav utlänningar, bl. a. de som begått politiskt brott, får en sämre stäUning ände har . anser att ett införlivande av konventionstexten i UtlL i vissafall skulle kunna leda tUl snävare tolkning av flyktingbegreppet än vad somgäUer enligt UtlL. Enligt flyktingrådet innebär detta försämringar iförhållande till gällande lag, varför förslaget avstyrks. Flyktingrådetframhåller vidare den uppfattningen att politiska flyktingar och andraskyddsbehövande utlänningar skall ha samma rättigheter och förmåner. Utredningens förslag attbehålla principdeklarationen för flyktingar och införa en motsvarande riktlinjeför övriga skyddsbehövande utlänningar föranleder ingen kommentar eller lämnasutan erinran av flertalet remissinstanser.