prop · FZ031 · 1975-12-31 00:00:00 — Särskilt vid behandlingen av områden för vilka geografiskariktUnJer gäller och av vissa verksamheter, t. ex. skogsbruk och miljöstörandeindustri, framhåller regeringen att planeringen skall ske med hänsyn tagen tilldet rörliga friluftslivets intressen. Detta gäller bl. a. kustområdena ochområdena kring vissa sjöar. Mot bakgrund av de nya förutsättningar för val avsäkerställandeform som ändringar i naturvårdslagen innebär finns det enligt dennämnda promemorian anledning för kommuner och länsstyrelser att gemensamt seöver de i programmen föreslagna formerna för säkerställande. Regeringen framhåller att den kust planering som harpågått i bör kunna ge underlag för samordning av den kommunalaplaneringen vad gäller naturvårdens och det rörliga friluftslivets intressen. I besluten för och uttalarregeringen att studierna rörande Jordbrukets intressen i förhållande tilltätorternas expansion bör sättas i samband med bl. a. överväganden rörande denbegränsade tillgången inom delar av på mark för rörligt friluftsliv.Vidare påpekas beträffande län skogsområdenas betydelse somrekreationsområden för innevånarna i de tätbefolkade delarna av . Regeringen understryker att behovet av rekreationsområdenför befolkningen i och är betydandeoch att de områden som i dessa regioner avses bli utnyttjade för friluftsliv m.m. bör ges erforderligt skydd. 1 beslutet för betonas att detobrutna kustområdet i norra enligt riktlinjerna genom skyddsåtgärderoch utvecklingsplanering bör disponeras så att ett allsidigt utnyttjande förfritidsändamål blir möjhgt. Vidare konstateras att stora delar av fjällområdet iKopparbergs län har särskilt stor betydelse som rekreationsområden förtälortsbefolkningen i Syd- och och alt det därför finns stortbehov av översiktliga och planmässiga överväganden som tillgodoser det rörligafriluftslivets intressen i dessa områden. 1975/76:1 39 Med tanke på och värde från rekreations-och lurislsynpunkt behövs enligl regeringens beslut samlade överväganden ombehovet av oUka former av övernaltningsmöjligheter i anslutning till områden avvärde för friluftsliv och rekreation. Det är angeläget att de åtgärder sombehövs för att tillgodose bevarandeintressen och för att utveckla friluftslivetoch turismen samordnas i Ölandskommunernas planering. 1975:46 föreslås godkänna vissariktlinjer för planering och samordning av samhäUets insalser för rekreationoch turism. Förslaget grundar sig på turistkommitténs betänkande (SOU 1973:52)och de däröver avlämnade remissyttrandena. Riktlinjerna innebär bl. a. attsamhällets insatser inriktas på att göra det möjligt för alla att utnyttjaområden och anläggningar för rekreation och turism. Vidare föreslås att 24områden i landet betraktas som primära rekreationsområden. Dessa områdenredovisas på karta 1, som fogas till protokollet i detta ärende. 1 propositionen framhåller chefen förJordbruksdepartementet att den under starkt ökadefritiden gör det nödvändigt att samhället pä olika områden ser till attfritidssysselsättning erbjuds människorna. Rekreationspolitiken måste ges ensådan inriktning att den möjliggör för alla att få den avkoppling och motionsom var och en har rätt att kräva. De naturliga förutsättningarna för ettutbrett friluftsliv är goda i vårt land. De långa kusterna, de många skärgårds-och insjöområdena samt fjällområdena ger utomordentliga möjligheter för olikaformer av friluftsliv. I arbetet med den fysiska riksplaneringen är det rörligafriluftslivets markanspråk en av de viktigaste faktorerna. Från samhällets sida görs omfattande insatser när detgäller utbyggnad av anläggningar för rekreation och turism. De statUgainsatserna har emellertid, framhålls det i propositionen, delvis skett utaninbördes samordning vilket i vissa fall inneburit nackdelar fränrekreationssynpunkt. 1 första hand i de regioner som har speciellaförutsättningar är det önskvärt att en mer samlad planering och samordning avsamhällets insatser för rekreation och turism kommer till stånd. De 24föreslagna primära rekreationsområdena berörs samtliga av planeringsarbetetinom län och kommuner inom ramen för den fysiska riksplaneringen. 1 dessaområden bör den framtida utbyggnaden för rekreation enligt propositionen skeinom ramen för samordnade åtgärder. Vidare bör den fortsatta planeringen inomdessa områden utgå från förutsättningen att en utveckling av rekrealionslivetskall ske med hänsynslagande till de natur- och kulturvärden inom områdena somfinns dokumenterade i den fysiska riksplaneringen. Den preliminära avgränsningenav de primära rekreationsområdena behöver ses över i det fortsattaplaneringsarbetet. Möjligheterna att samordna rekreationsintressena med bl. a.naturvärdens och de areella näringarnas intressen bör ägnas särskilduppmärksamhet. Kommunerna bör i det fortsatta plane- 1975/76:1 40 ringsarbetet studera avgränsningsfrågorna och bedömabehovet av markreservationer m. m. för att möjliggöra en utveckling avrekrealionslivet i dessa områden. Chefen för framhåller vidare ipropositionen att rekreationsområdena kring de tre storstäderna är aréalmässiglbegränsade i förhällande till den folkmängd som finns där. De kan därför intebyggas ut som rekreationsområden för hela landet utan måste i första handutnyttjas för närrekreation. De kan således endast i vissa avseenden jämställasmed de primära rekreationsområdena. För att erhålla en nödvändig bättre samverkan mellan demyndigheter som handlägger rekreations- och turistfrågor föreslås att enberedning inrättas för planering av områden och anläggningar för rekreation ochturism. 1 beredningen skall ingå företrädare för bl. a. naturvärdsverket,, planverket och kommunerna. Beredningen bör vara ettrådgivande och samordnande organ med uppgift att följa planeringen av deprimära rekreationsområdena och andra områden av större betydelse förrekreationslivet samt att bevaka att de anförda riktlinjerna följs. Det bör enligt propositionen ankomma på den föreslagnaberedningen att lämna erforderliga rekommendationer för handläggningen avfrågor som rör de primära rekreationsområdena inom ramen för den fysiskariksplaneringens planeringsskede. Redovisningarna och resultaten av verksamhetenunder detta skede bör i sin tur ge underlag för beredningen när det gäller attbedöma bl. a. vissa prioriteringsfrägor. har i enlighet med hemställan fränkulturutskottet (KrU 1975:14) uppskjutit behandlingen av propositionen och ianledning därav väckta motioner till 1975/. 7.6.7 Riktlinjer och underlagsmaterial Naturvärdens intressen bör enligt de fastlagdariktlinjerna tillmätas stor tyngd som restriktion vid planering av andraverksamheters markanvändning, bl. a. därför atl de värden som naturvärdenrepresenterar inte kan återskapas eller ersättas om de en gång förstörts. Vidkonflikter mellan naturvårdens krav på orörda områden och friluftslivets kravpå områden tillgängliga för allmänheten måste naturvårdens intressen ibland gesprioritet och restriktioner läggas pä friluftslivet. 1 vissa fall kan ocksårestriktioner för de areella näringarna behövas med hänsyn till vetenskapliganaturvårdsintressen. Enligt riktlinjerna är det angelägel alt värdefullanaturområden ges ett sådant skydd att deras naturvärden inte gårförlorade. Som underlag för programarbetet fanns statensnaturvårdsverks redovisning Områden för friluftsliv och vetenskapligtkulturell naturvärd (Förarbeten för fysisk riksplanering, underlagsmaterial nr19). 1 redovisningen anges drygt 600 områden i landet vara av riksintresseför den Prop.1975/76:1 41 1972:111 underströksatt denna redovisning skall ses som en anvisning om var naturvårdsintressenabör tillmätas särskild vikt i den regionala och kommunala planeringen. 1planeringen bör klarläggas vilka restriktioner som kan bli aktuella för andraverksamheter. Ytterligare inventeringar och utredningar krävs i många områdenför att närmare klarlägga nalurvärdsintressena. 7.6.2 Behandlingen i del kommunala programarbetet Totalt ca 260 kommuner behandlar i sina program frågor medanknytning till den vetenskapliga naturvården. Av de drygt 600 områden som naturvärdsverket har redovisatsom riksintressanta för den vetenskapliga naturvården, har kommunerna föreslagitatt etl fåtal skall utgå som riksintressanta och att ett sjuttiotal skallminskas i omfång. Ä andra sidan föreslår kommunerna att ett sextiotal avområdena i underlagsmaterialet skall utvidgas och att därutöver drygt 130 nyaområden skall betraktas som riksintressanta för den vetenskapliga naturvärden. Åtskilliga kommuner pekar på behovet av kompletterande ochfördjupade naturinventeringar. Naturinventeringar baserade på fältiakttagelsersaknas för stora delar av landet. En konsekvens av inventeringsläget är attkommunerna i vissa fall har svårt att avgränsa de riksintressanta områdenaeller är osäkra på vad som är att betrakta som riksintresse. 1 programmen redovisas etl relativt stort antal aktuellakonflikter mellan naturvårdens intressen och andra samhällsintressen såsomskogsbruk, fritidsbebyggelse, försvar, vattenkjaftutbyggnad och miljöstörandeindustri. Omkring enfemtedel av de områden som är av riksintresse för den vetenskapliga naturvårdenhar tidigare helt eller delvis säkerställts genom 1. ex. förordnanden enligtnaturvårdslagen eller miljöskyddslagen. En avsevärd del av de återståendeområdena föreslås bli säkerställda inom ramen för kommunernasöversiktsplanering, främst genom riktlinjer för bebyggelseutvecklingen ikommunöversikter. Vissa kommuner anger i programmen atl de inle är bereddaatt göra ekonomiska åtaganden för att tillgodose den vetenskapliga naturvärdensintressen utan anför alt detta bör vara en statlig uppgift. Så är fallet bl. a.\ jlera kommuner i och . Mer betydande meningsskiljaktigheter mellan länsstyrelseroch kommuner föreligger i regel inte. Länsstyrelserna accepterar i huvudsakkommunernas förslag till begränsningar och utvidgningar av de riksinlressantaområdena. Av de nya områden som föreslås av kommunerna tillstyrkerlänsstyrelserna nästan samtliga. Länsstyrelserna pekar liksom kommunerna pä behovet avkomplel- Prop.1975/76:1 42 terande och fördjupade naturinventeringar. Fleralänsstyrelser framhåller dock att resurserna inte är tillräckliga för attgenomföra erforder7 liga inventeringar. Resurserna är enligl fleralänsstyrelser inte heller tillräckliga för de reservatsbildningar och andraförordnanden enligt naturvärdslagen som krävs. Svårigheter att hälla tidsplanenkan därför förutses. Bland övriga frågor som tas upp i länsstyrelsernasyttranden kan nämnas behovet av landskapsbildsskydd längs europavägarna samt behovetav råd och anvisningar för naturinventering och naturvårdsplanering. Vidarebehandlas frågan hur Jordbrukets strukturomvandling skall samordnas mednaturvårdsplanering inom riksintressanta områden. 7.6.4 De centrala remissinstansernas yttranden Allmänt finner atl kommunerna har ulfört ettambitiöst arbete med programmen och att förståelsen för naturvården har ökatsavsevärt genom programarbetet. Verket nämner som exempel atl kommunerna endastundanlagsvis har motsatt sig något av de drygt 600 områden av intresse förvetenskaplig naturvärd som i underlagsmaterialet anges vara av riksintresse.Tvärtom har kommunerna föreslagit ytterligare ca 130 sädana områden. Kommunernahar emellertid enligt verket ofta haft svårt atl konkretisera sina program vadavser naturvården och inte heller alltid anlagt den ekologiska syn som enligtriktlinjerna skall prägla arbetet. SGU anseratt de geovetenskapliga intressena i regel har tillgodosetts väl. SGUunderstryker vikten av atl skydda de hydrogeologiska referens-områdena, varssyfte är atl långsiktigt följa grundvattenförhällandena i mer opåverkadeområden. vid konstaterar attdet i programarbetet har funnits en lovvärd ambition att för framtiden bevaraområden av vetenskapligt intresse, men ämbetet anser alt materialet uppvisarbetydande ojämnheter. De vetenskapliga aspekterna har enligt rektorsämbetetmånga gånger inte beaktats tillräckligt. Etl stort antal kommuner föreslär i sina program atlområden för vetenskaplig naturvård och rörligt friluftsliv skall säkerställasmed hjälp av byggnadslagstiftningen. Enligt är dettillfredsställande att kommunerna försöker att fä en samlad bild av kommunensmark- och vattenresurser genom de föreslagna kommunöversikterna och markanvändningsplanerna.Verket anser emellertid inle att det är lämpligt att tillgodose angivnariksintressen genom atl ange rikllinjer i kommunöversikt. Orsaken är bl. a,alt behovet av tillsyn, värd och skydd inte går att tillfredsställa pä annatsätt än med hjälp av naturvärdslagen. 1975/76:1 43 av bebyggelse lill dessförordnande enligt naturvårdslagen skett kan dock enligt verket ske med hjälpav kommunöversikt. understryker också vikten av all formernaför all tillgodose de angivna intressena anpassas till del verkliga behovet ochinte blir beroende av vilken instans som förklarar sig villig att genomföraerforderligt skydd. Del vikliga är enligt verket inte alt värna om altgenomförandet sker i eller statlig regi utan atl värna om och vårdanaturen. anser sammanfattningsvis att val avsäkerställandeform måste baseras på områdets karaktär och behovet av skydd ochvärd. I stora drag innebär detta enligt verket att riksintressen och regionalanaturvårdsintressen tillgodoses med hjälp av naturvårdslagen och lokalaintressen genom byggnadslagstiftningen. Även lantmäteriverket tar upp frågan om formerna för atttillgodose naturvårdsintressena och anför alt, trots att kommunerna i storutsträckning föreslagit att byggnadslagstiftningen skall användas,naturvårdslagen alltjämt kommer att tillämpas i betydande omfattning.Lantmäteriverket anför vidare atl av samordningsskäl och för atl fä en likartadbehandling av ärenden inom områden som sträcker sig över kommun- ochlän.sgränser förordnande enligt naturvårdslagen kan vara alt föredra framförskydd i kommunala planer. LRF finner att de olika former för säkerställande somföreslagits aktualiserar behovet av bättre samordning mellan byggnads- ochnaturvårdslagstiftning. påpekar att det stora antaletområden som har angetts vara av riksintresse innebär risk för att de verkligtangelägna områdenas skydd försämras. Förbundet anser att man med ledning av vilkaområden som har föreslagits bli säkerställda genom tillämpning avnaturvårdslagens bestämmelser kan utläsa vilka områden som har särskildbetydelse frän rikssynpunkt, medan de områden som föreslagits bli säkerställdagenom rikllinjer i kommunöversikt enligt förbundet bör betraktas somintressanta frän lokal och regional synpunkt. Förbundet anser att ombygglagutredningens förslag om vidgad byggnadslovsplikt genomfors erhålls elltillräckligt skydd för de områden som enligt denna uppdelning inte är avriksintresse. anser vidare, mot bakgrund av atl kommuner ochlänsstyrelser i tre fjärdedelar av fallen föreslagit riktlinjer ikommunöversikt för att säkerslälla riksintressena och att naturvårdsverketinte ansett alt detta varit tillräckligt, all verkels ståndpunkt innebär ettunderkännande av kommunernas och länsstyrelsernas bedömningar och en misstromot kommunerna. och planverket konstaterar attområden av intresse för friluftsliv, naturvård och kulturminnesvård oftasammanfaller. Det är därför angelägel atl elt samarbete sker vad avser 1. ex.inventeringar, säkerställande och värd. Liknande synpunkter framförs av . Prop.1975/76:1 44 har utarbetat råd och anvisningar föröversiktlig naturinventering och naturvårdsplanering.' Även om anvisningarna iförsta hand riktar sig till länsstyrelserna, förmodar verket atl också kommunemakan dra nytta av dem. finner att de höga ambitionerna iprogrammen medför alt inventerings- och utredningsarbeten måste koncentrerastill sådana områden där hot mot bevarandeintressen eller konflikter mellanolika intressen föreligger, dvs. lill områden med tätorlsexpansion,miljö-störande industri etc. Mycket av inventerings- och utredningsarbetet börenligt verkets mening normalt utföras av länsstyrelserna eller andra regionalaorgan eftersom kommunerna ofta saknar resurser för t. ex.naturvärdsinventeringar. uppger atl verket överlägger medriksantikvarieämbetet och beträffande redovisning avinventeringar för bl. a. naturvård. anser atl länsstyrelserna börfä uppdrag atl aktualisera äldre redovisningar. understryker att ökade ekonomiskaresurser för köp och inlösen av mark, vård av områden m. m. är en förutsättningför att föreslagna förordnanden enligt naturvårdslagen skall kunna komina lillstånd. Liknande synpunkter framförs av bl. 1 den till regeringens beslut fogade promemoriankonstateras att kommuner, länsstyrelser och flera centrala verk i betydandeomfattning är eniga om den vetenskapliga naturvärdens behandling i detfortsatta planeringsarbetet. Genom naturvärdsverkets ställningstaganden till deredovisade programmen torde de frän rikssynpunkl mest angelägnabevarandeintressena nu lill sina huvuddrag vara angivna. Verkets ställningstagandenkan dock enligt promemorian inte betraktas som slutgiltiga, och det påpekas attverket har betonat att inventeringsarbetel bör drivas vidare för alt geunderlag för fortsatta ställningstaganden. De områden som av nu angetts ha betydelsefrån rikssynpunkt bör enligt promemorian behandlas inom ramen förarbetet medatt fullfölja riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen och därvid inordnasi den översiktliga kommunala planeringen. yttrande ochgranskningspromemorior bör tjäna till vägledning vid planeringsarbetet. Det ärenligt promemorian angeläget alt under planeringsskedet tillgodose de mest omedelbara skyddsbehoven i syfte att ' Översiktlig natiirinvenlering och iiaturvärdsplanering. Publikation 1975:1 frän . Prop.1975/76:1 45 förebygga oönskade förändringar till följd av exploateringeller utebliven vård. Det är angeläget att i planeringsarbetet finna former fören samlad behandling av bl. a. rörligt friluftsliv, vetenskaplig naturvärd ochkulturminnesvärd i syfte att skapa bättre samordning av planerings- ochsäkerställandeåtgärder. Bevarandeintressenas samband med de areeUa näringarnabör i detta sammanhang beaktas. När detgäller val av säkerställandeform framhålls i promemorian att ändringarna inaturvårdslagen (1964:822) fr. o. m. innebär delvis nyaförutsättningar bl. a. genom införandet av generellt strandskydd ochtillkomsten av elt nytt skyddsinslitut (naturvårdsområde). Kommunerna kangenom delegering ges vidgade möjligheter att själva använda naturvårdslagen föratt tillgodose naturvårdens och friluftslivets intressen. Mot den bakgrundenfinns det enligt promemorian anledning för kommuner och länsstyrelser attgemensamt se över de i programmen föreslagna formerna för säkerställande. 1 de länsvisa besluten hänvisar regeringen till de i nyssnämnda promemoria angivna allmänna utgångspunkterna för den vetenskapliganatui"vårdens behandling. Därutöver tas i besluten upp bl. a. följandesärskilda frågor. Regeringenkonstaterar i beslutet för att förekomsterna av sand och grusutanför bl. a. norra kuster är föremål för ett ökat intresse förexploatering som områdena är betydelsefulla för fisket och förÖstersjöns bestånd av säl och sjöfågel. i bör medbeaktande av pågående utredningsarbete utarbeta en plan som redovisar sådanaområden utanför Gotlands kuster som av oUka skäl bör undantas från eventuellläkt av sand eller grus. Utgångspunkten skall härvid vara att inverkan avbetydelse på fiskets intressen eller i övrigt på den miljön skallundvikas. Regeringenkonstaterar att naturvårdens intressen är omfattande i och länoch att åtgärder i enlighet med vad som anförs i den allmänna promemorian börvidtas för att tillgodose bevarandeintressena inom de ramar som tillgängligaresurser medger. Inom del obrutna kustområdet i norra börskyddsåtgärder och ulvecklingsplane-ring genomföras så alt bl. a. vetenskapliganaturvärden skyddas. Regeringenuppdrar åt i alt med förtur behandla frågan omavvägningar mellan bevarandeintressena och önskemål om brytning av kalk,diabas och uran inom södra och med ledning av del material som kommerfram beträffande dessa frågor skyndsamt göra en sammanställning med förslag tillåtgärder för atl säkerställa en rimlig avvägning mellan motstående intressen. Beträffandeområden för vilka geografiska riktlinjer gäller, framhåller regeringen ibesluten för flera län att vid planeringen bör beaktas bl. a. naturvårdensintressen. Detta gäller t. ex. kust- och skärgårdsområden, fjällområdena,älvdalarna, områdena kring de större insjöarna och även i flera fall i områdenvid mindre sjöar och sjösystem. Även planeringen för olika verksamheter som t.ex. skogsbruk, miljöstörande industri, kraft- Prop.1975/76:1 46 verksulbyggnad och fritidsbebyggelse bör ske med hänsyn tagen lill naturvårdens intressen. 7 7 Rikllinjer och underlagsmaterial Enligt de fastlagda riktlinjerna bör kulturminnesvårdensintressen tillmätas stor tyngd som restriktion vid planering av andraverksamheters markanvändning, bl. a. därför att de representerar värden sominte kan återskapas eller ersättas om de en gång förstörts. Kulturminnesvårdenbör integreras mer än tidigare i den övriga samhällsplaneringen. Som underlag för programarbetet fannsriksantikvarieämbetets redovisning Miyöer och större områden av betydelse förkulturminnesvården (Förarbeten för fysisk riksplanering, underlagsmaterial nr23). Redovisningen omfattar ca 850 miljöer av riksintresse, drygt 1 000miljöer av regionalt intresse och ca 100 s. k. större områden av betydelse förkulturminnesvården. 1972:1 I 1 betonas alt de angivna områdena i förstahand utgör anvisningar om var kulturminnesvårdens intressen bör tillmätassärskild vikt i den regionala och lokala planeringen. Det anges attkompletterande inventeringar och utredningar behöver genomföras i en delområden. 7.2 Behandlingen i det kommunala programarbetet Totalt ca 260 kommuner tar i sina program upp frågor medanknytning lill kulturminnesvården. Kommunerna föreslår att ett mindre antalav de kulturhistoriskt intres,santa miljöerna i underlagsmaterialet skall utgåsom riksintressen eller minskas i omfattning. A andra sidan föresläs att ytterligaredrygt 300 miljöer bör betraktas som riksintressanta för kulturminnesvården. del av dessa nya förslag utgörs av miljöer som i underlagsmaterialetbetecknas som länsintressen. 1 drygt 30 fall föreslås utvidgningar av miljöersom finns redovisade i underlagsmaterialet. Kommunernaföreslår att några av de ca 100 större områdena av betydelse förkulturminnesvården som redovisas i underlagsmaterialet skall utgä eller minskasi omfång. Även utvidgningar av de större områdena föresläs. 1 programmen föresläsockså att etl femtonlal nya sädana områden betraktas som riksinlressanta förkulturminnesvården. Kommunernaanmäler etl stort behov av medverkan från landsantikvarierna underplaneringsskedet. Omkring 2/3 av de kommuner som har upprättat program uppgeratt de har för avsikt alt begära hjälp frän landsantikvarierna med i förstahand inventeringar och avgränsningar saml alt dessutom kontaktalandsantikvarierna för samråd och som remissinstans vid planeringsverksamhetoch byggnadslovsprövning. Störst är dessa behov i skogslänen. För att säkerställa kulturminnesvärdens intressen föreslårkommunerna 1975/76:1 47 för ungefär en tredjedel av områdena riktlinjer ikommunöversikt. För ytterligare en tredjedel av områdena vill kommunerna görautredningar innan de bestämmer sig för säkerställandeform. För den resterandetredjedelen av områdena föreslås områdesplan, detaljplan, förordnanden enligtnaturvårdslagen och åtgärder enligt kulturminnesvårdens speciallagstiftning. 7 7 3 Länsstyrelsernas och övriga regionala organsyttranden Landsantikvarierna har deltagit i länskonferenser och idirekta överläggningar med kommunerna. Yttranden över programmen har avgettsav landsantikvarierna i 1 8 län. Länsstyrelserna och landsantikvarierna tillstyrker i huvudsakkommunernas ändringsförslag beträffande områdenas status och avgränsningar. Åtskilliga landsantikvarier och länsstyrelser anmälerbehov av omfattande inventeringar, inte minst byggnadsinventeringar. Deekonomiska och personella resurserna för dessa invenleringsarbeten ansesallmänt vara otillräckliga.