prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Där bör också kunna anges all revisorerna utgör ett organ somsjälvt disponerar anslagna medel och anställer egen personal eller anlitarutomstående expertis. Detta organ skall - framhålls det i promemorian - självfallelinle vara att anse som en nämnd. Denkommunala revisionen var, anför utredningen, tidigare inriktad främst på enräkenskapsgranskning som syftade till att upptäcka oegentligheter ochfelaktigheter. Den kommunala förvaltningens expansion och utveckling avrevisionens arbetsmetoder har påverkat revisionen i riktning mot en sak- ellerförvaltningsgranskning, 1 de tnoderna redovisningssystemen finns olikakontrollanordningar som tillsammans bildar ett internt kontrollsystem.Revisorernas rent kontrollerande uppgift kan därför begränsas till att granskaom kontrollsystemet är funktionsdugligt. Syftet med förvaltningsgraksningen äratt främja effektiviteten i förvaltningen. Revisionens ändrade roll och ökadebetydelse bör enligt utredningen markeras i lagstiftningen. bör desärskilda problem som har uppstått i fråga om organistionen av revisorernasegen förvaltning lösas genom lagstiftning. Kommunerna bör dock fortfarande hafrihet all själva reglera organisationsfrågorna i detalj, lämpligen genomreglementen. Därigenom kan organisationen anpassas till vad som är ändamålsenligtmed hänsyn till kommunernas storlek och stmklur. Utredningenföreslår all det föreskrivs alt revisorerna granskar nämndernas verksamhet samlprövar om denna har utövats på ett sätt som är tillfredsställande frånekonomisk synpunkt och om den kontroll som utövas inom nämnderna ärändamålsenligt. Utöver bestämmelser om inventerings-rätt föreslår utredningenvidare en bestämmelse om skyldighet för nämnderna att lämna revisorerna deupplysningar som behövs för revisionsarbetet. Dessa bestämmelser skall enligt ulredningensförslag i tillämpliga delar gälla även för beredning. Utredningenfinner inte anledning alt föreslå all närmare föreskrifter om revisionens arbelsformerges i lag. Arbetsformerna bör kommunerna och landstingskommunerna få bestämmasjälva. Däremotbör enligt utredningens mening de frågor som har samband med organisationen avrevisorernas förvaltningsuppgifter regleras i lag. Regleringen bör utformas såatt revisorerna får möjlighet att själva utöva sin förvaltning eller att utsesärskilda förvaltningsorgan, revisorskollegier, utan att nämndformen behöveranlitas, Uiredningen anser det inte nödvändigt eller lämpligt alt i lagennärmare reglera förfarandet i sådana organ. 1975/76:187 528 Revisorskollegietbör enligt utredningen inte vara underkastat kommunstyrelsens resp.förvaltningsutskottets direklivrätt eller vara föremål för revision. Inteheller reglerna om uppgörande av budgetförslag eller om räkenskapsföring börtillämpas på kollegiet. Kommunfullmäktige resp. bör på annallämpligt sätt direkl få en redovisning för kollegiets verksamhel.Budgetberedning av revisorernas anslag kan exempelvis ske av fullmäktigespresidium eller av ell särskilt beredningsorgan. Utredningen framhåller att ledamöternai styrelsen eller andra nämnder som är föremål för revision av naturiiga skälinte bör della i beredning av frågor som rör revisorernas anslag. Utredningenfinner del överfiödigl att lagreglera denna fråga, fastän styrelsen i principhar ansvarel för hela det budgetförslag som fullmäktige skall besluta om. Denomständigheten att kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottet måsle fåtillfälle att yttra sig även i fråga om revisorernas anslag är enligtutredningens mening av underordnad betydelse. De närmare organisatoriskaföreskrifterna för revisorskollegiet bör tas in i revisionsreglemente ellermotsvarande. Fören del kommuner kan antalet revisorer vara så litet att del är olämpligt attinrätta ett särskilt förvaltningsorgan. Förvaltningen av revisionsanslaget bördå kunna ankomma på revisorerna själva, anför utredningen. Även i sådant fallmåste emellertid de lidigare berörda frågorna lösas. De organisatoriskaföreskrifterna bör las in i ett reglemente eller motsvarande. Skillnaden mellande två alternativen är den att de uppgifter som enligt det första alternativetvilar på ett särskilt förvaltningsorgan, som beslår av revisorer, enligl delandra aliernalivel ankommer på samtliga revisorer. är det oklart i vilken utsträckning revisorernas beslut i fråga omförvaltningen f n. kan överklagas. Hur långt överklagbarheten bör sträcka sigfår enligl uiredningen överlämnas ål rättspraxis all avgöra. Möjligheten attöverklaga revisorernas beslut motiverar att reglerna för kommunfullmäktigeresp. om protkollföring m, m, görs tillämpliga på samtliga beslutsom avser revisorernas förvaltning. Utredningenanser att del är tillräckligt att i lagen ange att revisorerna själva får utövaden förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, att beslut som fattasangående förvaltningen skall tas upp i protokoll och att reglerna förfullmäktige om justering och tillkännagivande om justering skall ha motsvarandelillämpning, Någraremissinstanser är kritiska mot ulredningens förslag att revisorernas uppgifterskall beskrivas genom en föreskrift om alt revisorerna prövar om verksamhetenhar utövats på ett sätt som är tillfredsställande från ekonomisk synpunkt ochom den kontroll som har utövats inom nämndema är ändamålsenlig.Riksrevisionsverket. och landstingskommunframhåller alt det bör framgå av lagtexten all revisorerna Prop.1975/76:187 529 skallpröva om verksamheten har utövats på ett sätl som är ändamålsenligt,planmässigt och tillfredsställande från allmänna ekonomiska synpunkter och omredovisningen, dvs, bokslutet och den löpande bokföringen, är rättvisande ochändamålsenlig. i län och kommun anför altuttrycket "från ekonomisk synpunkt" i utredningens förslag kanmotverka alt sakrevisionen inriktas mot granskning av nämndernas effektivitet,läns landstingskommun. samt ,, , , , och Örsnköldsvikskommuner ger uttryck för samma mening, läns landstingskommun anseratt det bör framgå av lagtexten att revisorerna skail granska att nämndernasförvaltning har utövats i enlighet med landstingels beslul och gällande författningar.Svenska kommunjörbundei understryker all även andra synpunkter än de ekonomiskagör sig gällande vid revision och föreslår alt uliryckei "från ekonomisksynpunkt" får utgå ur lagtexten. kommun föreslår att lagtextenså att det tydligare framgår att revisorerna skall pröva nämndernas helaverksamhet. Kommunen finner del oklart om revisorerna enligt utredningensförslag får anmärka påen nämnd, som har överskridit sin befogenhet ochkompetens utan att verksamheten därför kan sägas ha utövats på ett sätt som ärotillfredsställande från ekonomisk synpunkt, anför att det börframgå av lagtexten att revisionen avser en allmän förvaltningsrevision avstyrelsens och nämndernas hela verksamhet, anför alt förvaltningsrevisionenenligt god revisionssed innebär bl, a, en granskning av om verksamheten harbedrivits ändamålsenligt och planmässigt, 1 revisionen ingår också att granskaatt lagar, förordningar, reglementen och instruktioner för olika förvaltningariakttas, Norrköpingskommun anser all del är olämpligt att i lagtexten först nämna revisorernas inventeringsrält.Kommunen framhåller att inventeringen numera fär betraktas som mindreväsentlig än en lång rad andra åtgärder som ulförs för att bedöma nämndernasverksamhet. 1 fråga om invente-ringsrälten anför attinventeringar ingår som ett obligatoriskt led i den interna kontrollen. Deankommer normalt inte på revisorerna, 1 en revisors allmänna behörighet fåranses ingå rättighet att vid behov göra de inventeringar som behövs. Dessabehöver inte begränsa sig lill penningmedel och värdehandlingar utan kan avseäven förråd, varulager, inventarier o, d. Om en särskild föreskrift ombefogenhet att verkställa inventeringar anses nödvändig, bör den sålunda avsesamtliga tillgångar. Även har invändningar motföreskriften om inventeringsrält och anför att regeln om revisors räll attinventera penningmedel och värdehandlingar återspeglar förhållandena under entid när kassain-venleringar och andra inventeringar spelade en betydligt störreroll än numera. Med dagens syn på revisionen och nämndernas ansvar för deninterna kontrollen är inventeringar av denna typ en ralativt oväsentlig del avrevisionsarbetet. Enligt förbundet följer invenleringsräiien av revisorsuppdra- 34Riksdagen 1975/76. Prop.1975/76:187 530 getsnatur och bestämmelsen om denna rätt kan därför utgå, Malmökommun tar upp de specialreglerade nämndernas ställning gentemot revisorernaoch anför att en specialreglerad nämnd inte får utsättas för revisionskritik,om del inte är fråga om bevakning av kommunens ekonomiska inlressen. Frågan omde specialreglerade nämndernas förhållande till revisorerna är helt oreglerad.Detta har gett upphov till oklarheter, missförstånd och tvister irevisionsarbetet. Kommunen anser det önskvärt att revisorernas förhållande lilldessa nämnder kommer till klart utiryck i den nya lagen. Liknande synpunkteranförs av Göteboigs kommun. Skaraborgsläns landstingskommun tar upp frågan om revisorerna har rätt att under handgöra påpekanden och erinringar hos nämnderna. Enligt nuvarande praxis och reglementsbestämmelserfår revisor under löpande granskning informera nämnd om brister i system,rutiner o. d, för att ge nämnden möjlighet att ta ställning till revisorernasiakttagelser och vidta eventuella åtgärder. Revisorerna kan alltså aktualiserasådana frågor, innan revisionen slutförs och revisionsberättelsen läggs fram.Landstingskommunen anser att denna s. k. positiva revision bör framgå direktav lagtexten. Därvid bör del också klariäggas om revisor är skyldig att underlöpande granskning underrätta nämnd om de fel och brister i förvaltningen somhar upptäckts. Föreskrifternaatt revisorerna själva skall utöva den förvaltning som har samband medrevisionsuppdraget biträds eller lämnas utan erinran av del slora fiertalet avde remissinstanser som berör frågan om förvaltningen, Stockholmskommun menar däremot all principen om revisorernas oberoende kanupprätthållas, även om revisorernas förvaltning anordnas i nämndform, ochföreslår en föreskrift om att revisorerna själva eller, om fullmäktige såbeslutar, en nämnd som fullmäktige har utsett bland revisorerna utövar denförvaltning som har samband med revisionsuppdraget. Enligt kommunen är dettveksamt om den ordning som uiredningen föreslår är motiverad av praktiska ochprincipiella skäl. Vad saken gäller är dels att säkerställa revisorernasoberoende ställning gentemot nämnderna, dels att finna en lämplig form för denförvaltningsapparat och de medel som fullmäktige släller till revisorernastjänst. De svårigheter som har uppkommit när man har försökt förverkliga dessasyften har enligt kommunens mening sin grund i att man inte har skilt pårevisionsuppgifterna och de uppgifter som avser ren förvaltning. får vissa bestämda förvaltnings- och verkställighetsuppgifter,bland vilka den primära är att tillhandahålla revisorerna biträde ochmateriel. Revisorerna däremot har i denna sin egenskap vissa revisionsuppgiftersom anges i lagen. Det är enligt kommunens mening svårt att se alt anordningenmed revisorsnämnd inte skulle vara förenlig med principen om revisorernasoberoende ställning. Att en revisorsnämnd omfattas av kommunstyrelsens direklivrätti frågan om redovisning och avgivande av budgetförslag innebär inte någolintrång i revisorernas oberoende i fråga om revisionsuppgifterna. Prop.1975/76:187 531 delförhållandet att nämnden skall vara föremål för revision. Denna revision kanknappast påverka revisorernas oberoende slällning i fråga om granskningen avövriga nämnders förvaltning. Enligt kommunens mening har anordningen medrevisorsnämnd åtskilliga fördelar framför den ordning som utredningen föreslår.Ställningen som nämnd gör alt organet kan fungera som remissinstans, självt anhängiggöraärenden hos fullmäktige, få bemyndigande att delegera rutinärenden etc. Vidareblir lagens övriga regler om nämnder gällande, varför man inte behöver någrasärskilda föreskrifter om förfarandet hos nämnden. Väsentligt är enligtkommunen också att det inte uppkommer någon tvekan om alt besvärsbeslämmelsernaär tillämpliga. Om revisorerna är många, står det klart att de inte kan utövaförvaltningen tillsammans. De måste tydligen inom sig utse ettförvaltningsorgan av något slag. I kommuner med egna revisionskontor ärförvaltningens omfattning inte helt obetydlig. Det måste då enligt kommunensmening vara oriktigt att fullmäktige inte skall ha rätt att direkl utse dem somskall svara för denna förvaltning. Stockholmsläns landstingskommun anför all utredningens förslag innebär all revisorernasjälva - antingen samfällt eller, vilket inle framgår av själva lagtexten,genom ett kollegium - skall sköta förvaltningen. De närmare regler omförvaltningen som behövs i olika hänseenden skall enligt förslaget beslämmas avkommunerna och landstingskommunerna själva. Landstingskommunen ställer signågot tveksam lill denna lösning. Det är enligl landstingskommunens meninginte rimligt att å ena sidan förbjuda nämndformen'och å andra sidan inte ens ihuvuddrag ange hur förvaltningen skall gå till. Det är önskvärt att lagtextennärmare anger vad som skall gälla i fråga om revisorernas ställning som förvaltningsorgan.Utredningens förslag i fråga om rätt att väcka ärenden hos fullmäktige synesmedföra att revisorernas förvaltningsorgan, oavsett om det utgörs avrevisorerna samfällt eller av ett särskilt organ, inte självi kan anhängiggöraärenden hos fullmäktige. Bestämmelserna om beredningstvånget innebär att ärendesom härrör från revisorernas förvaltningsorgan skall beredas av styrelsen ellerannan nämnd, om inle annal har bestämts. Revisorernas budgetförslag skallvidare beredas av styrelsen. Dessa förhållanden är enligt landstingskommunensmening ägnade att delvis förta verkan av utredningens förslag till bestämmelseom revisorernas förvaltning. Landstingskommunen föreslår att denna bestämmelsekompletteras så att det framgår att revisorerna samfällt eller genom sittförvaltningsorgan själva kan utöva den förvaltning som har samband med revisorsuppdragel,upplyser att man i kommunen har ett revisorskollegium, som ären nämnd med sju ledamöter. Varje ledamot är ordförande i en revisorsgrupp.Denna organisationsform har inte skapat några problem i fråga om revisorernasoberoende. Snarare har deras oberoende markerats av att de inle själva harbehövt befatta sig med förvallningsangelägenheter utan har haft ett frislåendeorgan härför. Prop.1975/76:187 532 Fråganom revision av revisorernas förvaltning tas upp av Föreningen saml Eslövs, Höörs, , ,och kommuner. De ger uttryck för meningen att ävenrevisorernas förvaltning bör revideras och föreslår en föreskrift härom, Boråskommun upplyser att fullmäktige i kommunen utser tre särskildarevisorer och tre revisorssuppleanter för granskning av revisorsnämn-densförvaltning och att man inte märkt några nackdelar av den revision avrevisorernas förvaltning som därmed har skett. I65 § första stycket, som bygger på utredningens förslag, anges revisorernasuppgifter. Där anges att revisorernas granskning omfattar inte bara övriganämnders utan också kommunstyrelsens resp, förvaltningsutskottets verksamhet, Ienlighel med utredningens förslag anges att revisorerna prövar om verksamhetenhar utövats på ett sätl som är tillfredsställande från ekonomisk synpunkt ochom den kontroll som har utövats inom nämnderna är tillräcklig. Med anledning avpåpekanden från remissinstanserna föreskrivs vidare att revisorerna skallpröva om verksamheien har utövats på ett ändamålsenligt sätt och omräkenskaperna är rättvisande. Andra stycket innehåller i likhet medbestämmelserna i de nuvarande kommunallagarna föreskrifterom revisorernas rältatt inventera penningmedel och värdehandlingar och all ta del av räkenskaper m.m. Liksom i utredningens förslag anges vidare att revisor har rätt att få deuppgifter och upplysningar av nämnderna som behövs för revisionsarbetet. Förvaltningsrevisionenhar kommii att inta en alltmera framskjuten roll i revisionsarbetet. Jag anseratt denna ulveckling bör främjas och att paragrafen därför bör ge enbeskrivning av revisorernas arbetsuppgifter som utan detalj bestäm melserförmedlar en föreställning om den betydelse som man numera tillmäterförvaltningsrevisionen vid sidan av den mera traditionella kontrollen avräkenskaper och medelsförvaltning. Lagtexten gör inte anspråk på att ge enfullständig beskrivning av revisionsuppdraget men den anger de viktigastedelarna av revisorernas arbete. Prövningen av all nämndernas verksamhet harutövats på ett ändamålsenligt sätl avser bl, a, frågan om verksamheten ärinriktad på de mål som enligt lag, annan författning eller fullmäktiges beslulgäller för verksamheten. Till prövningen av om verksamheten har utövats på ettsätt som är tillfredsställande från ekonomisk synpunkt hör frågan huruvidaresultatet av nämndens verksamhet står i rimligt förhållande tillmedelsförbrukningen. Skaraborgsläns landstingskommun tar upp frågan om revisorerna har rätt och skyldighet allunder hand göra påpekanden och erinringar hos nämnderna. Att revisorerna harensådan befogenhet ärenligt min mening självklart. Revisionsberättelsen är dethuvudsakliga medlet för revisorernas kommunikation med fullmäktige och övrigakommunala organ men det utesluter inle alt revisorerna ger till känna sinaiakttagelser under hand. Prop.1975/76:187 533 meningbör revisorerna, medan granskningsarbelel pågår, påpeka fel och brister iförvaltningen åtminstone när omedelbar rättelse är nödvändig för alt skadaeller allvariig olägenhet för kommunen resp. landstingskommunen skall kunnaundvikas eller begränsas. Det är emellertid svårt att i lagtext preciserarevisorernas befogenheter eller skyldigheter i detta hänseende. Jag har därför funniidel lämpligast all överiåta åt revisorerna att själva från fall till fallbedöma huruvida någon åtgärd bör vidlas. Någraremissinstanser berör frågan om revisorernas ställning och uppgifter i fråga omde specialreglerade nämnderna. Jag är medveten om de gränsdragningsproblem somuppkommer vid revision av dessa nämnder. Jag har emellertid inte funnit detmöjligt att lösa dessa frågor genom föreskrifter i lag. Sombåde utredningen och remissinstanserna framhåller måsle man skilja mellan de göromålsom kan hänföras till det egentliga revisionsarbetet och de göromål avadministrativ art som har samband med revisorsuppdragel. Uppdraget alt vararevisor är av individuell natur och kan inte fullgöras i de arbetsformer somgäller för styrelsen och övriga nämnder. De administrativa göromålen däremot,som förvaltning av medel som fullmäktige har anslagit förrevisionsverksamheten, anställande av experter och andra biträden, anskaffningoch vård av förbrukningsmateriel och inventarier etc, är väl ägnade att handhasi de arbelsformer som både f n, och enligt förslaget till ny kommunallag anvisasför styrelsen och övriga nämnder, I en del kommuner och landstingskommuner harman också inrättat en särskild nämndförvallning för revisionen. Att deadministrativa uppgifterna handhas av en reglerna förstyrelsen och övriga nämnder gäller behöver enligl min mening inte försvagarevisorernas självständighet och oberoende. Attinrätta en särskild administrativa uppgifterna kan alltsåvara en lämplig lösning åtminstone för slörre kommuner och landstingskommuner.En annan lösning är all dessa uppgifter anförtros ål kommunstyrelsenresp, förvaltningsulskotteteller någon annan nämnd. En sådan ordning kan emellertid innebära allrevisorernas oberoende ställning försvagas. Medhänsyn till vad jag nu har anfört har 66 S utformats så att kommunerna ochlandstingskommunerna får frihel att anordna förvaltningen på det sätt somlokalt framstår som mest lämpligt, 1 paragrafen föreskrivs alt revisorernasjälva utövar den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, om intefullmäktige bestäm mer annat. Huvudregeln enligt paragrafen är att revisorernautövar förvaltningen samfällt. Fullmäktige kan emellertid också inrätta ensärskild administrativa uppgiftema eller beslätnma all dessa skallombesörjas av någon redan inrättad nämnd. Ett ytterligare alternativ, som ärmöjligt enligt paragrafen, äratt fullmäktige bestämmer att dessa uppgifterskall handhas av ett särskilt förvaltningsorgan, som består av revisorernaeller vissa av dem och som inte har karaktär Prop.1975/76:187 534 Omman väljer nämndformen, blir naturiigtvis de bestämmelser som gäller omnämndernas organisation och arbetsformer tillämpliga. Reglernaom uppgörande avbudgetförslag och om räkenskapsföring blir också tillämpliga. Vidare måstenämndens verksamhet underkastas revision. Nämnden får enligt 20 § rält attväcka ärenden hos fullmäktige och dess beslut i frågor angående den förvaltningsom har samband med revisionsuppdraget kommer att kunna överklagas enligt de reglersom gäller för nämndbeslut i allmänhet. Fördelfall all förvaltningen skall utövas av revisorerna samfällt föreskrivs i 66 §att beslut som revisorerna fattar i fråga om förvaltningen skall tas upp iprotokoll och att beslämmelserna i 45 S för styrelsen skall äga motsvarandetillämpning i fråga omjustering av protokoll och tillkännagivande omjusteringen. Denna föreskrift i 66 § bör naturiigtvis tillämpas också närrevisorerna skall ulöva förvaltningen genom ett särskill förvaltningsorgan, sominte har karaktär av nämnd. Jag har inte någol att invända mot vad uiredningenhar anfört om vad som i övrigi bör gälla när revisorerna skall utövaförvaltningen samfällt eller genom ett särskilt förvaltningsorgan. Med stöd av69 § kan fullmäktige meddela de föreskrifter som behövs. Jag vill i dettasammanhang erinra om föreskriften i 20 § om all fullmäktige skall besluta iärende som har väckts av revisorerna och som avser förvaltningen, I 77 S finnsen uttrycklig föreskrift om besvär över beslut av revisorerna angåendeförvaltningen. 1 fråga om bl. a. överklagbarhet kommer därmed samma regler attgälla oavsett om beslut angående förvaltningen fattas av revisorerna eller avstyrelsen eller annan nämnd. Idenna paragraf finns föreskrifter om innehållet i revisionsberättelsen.Paragrafen motsvarar 64 S KL, 68 S KLS och 68 S LL, I huvudsak stämmer denöverens med de nuvarande bestämmelserna. Den knyier emellertid an lill denkombination av räkenskapsgranskning och förvaltningsrevision som har blivitallt vanligare och som har kommit lill uttryck i bestämmelserna omrevisorernas uppgifter i 65 S- Jag vill framhålla att paragrafen endasl anger minimiinnehålleti revisionsberättelsen. Föreskriften att berättelsen skall innehålla enredogörelse för resultatet av revisionen innebär' självfallet inte att allaiakttagelser som har gjorts under revisionsarbetet måste återges ochkommenteras. Föreskriften att berättelsen skall avges till fullmäktigebehandlas under 68 S- Dennaparagraf innehåller bestämmelser om prövningen av fråga om ansvarsfrihet. Denmotsvarar 65 och 66 SS KL, 69 och 70 SS KLS, 69 och 70 SS LL samt 10 S LLS. Prop.1975/76:187 535 Enligt65 S KL skall revisionsberättelsen överiämnas till kommunfullmäktigesordförande inom tid som denne bestämmer. Ordföranden infordrar förklaringaröver de anmärkningar som har framställts i berättelsen. Kommunfullmäktigeskall ta upp berättelsen och förklaringarna lill granskning och avgörande föreutgången av juni månad. Fullmäktige kan dock beslula att ärendel skall tas uppsenare . Enligt KLS skall revisionsberättelsen, sedan förklaringaroch utlåtanden har inhämtats, tas upp till granskning och avgörande senast vidsammanträde med kommunfullmäktige före utgången av mars månad andra året efterdet år som revisionen avser. Bestämmelsernai 69 S LL skiljer sig också något från vad som föreskrivs i 65 S KL.Revisionsberättelse skall före juni månads utgång tillställas förvaltningsutskottetsom, om det anses påkallat, överiämnar den till nämnderna för yttrande.Landstinget skall ta upp berättelsen och yttrandena till granskning ochavgörande före utgången av oktober månad året efler det år som revisionenavser. 1 10 S LLS finns en särskild regel. Revisionsberättelsen skalltillställas förvaltningsutskottet året somrevisionen avser.