prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Ett hinder är emellertid attdet i regel är svårt all redovisa budgetunderlag och beslut på ettlättillgängligt sätt. Intresset kan även begränsas av att en stor del avinnehållet i budgeten inte är möjligt att påverka. Del är intecknat avverksamhet som kommunen är ålagd att bedriva och av sådant som är en följd avtidigare långsiktigt verkande beslul. De demokratiska frågorna kring denekonomiska långtidsplaneringen har ett direkl samband med de övrigaplaneringsfrågorna och resonemangen om dessa utvecklas i det avsnitl somspeciellt tar upp dessa frågor. 5.2Utredningen om den kommunala demokratin Demokratiulredningenframhåller att de politiska partierna genom de olika förtroendeuppdragen kankanalisera medborgarnas krav och önskningar. Förtroendeuppdragen möjliggör ettinformationsutbyte och stimulerar det politiska arbetet i partiernas lokalaorganisationer. Detfinns enligt utredningen en rad frågor när det gäller nämndernas organisationoch de förtroendevaldas arbete i nämnderna som är väsentliga Prop.1975/76:187 103 fråndemokratisk synpunkt, Uiredningen tar upp bl, a, del minskade antaletförtroendeuppdrag, ddegationsförfarandel och vissa detaljer i beredningsprocessen,speciellt i budgetarbetet. Genomatt flera medborgare engageras i nämndarbeiet kan enligt utredningen fieraönskemål tillgodoses. Fler kommuninvånare kan delta i kom-munalpolitisktarbeie. Representationen kan breddas till att omfatta fier medborgargmpper.Medborgare utan tidigare erfarenhet av förtroendeuppdrag ges möjlighet attstegvis komma in i det kommunala arbetet. Större möjligheter skapas att få enökad representation från olika delar av kommunen eller landstingskommunen.Småpartiernas möjligheter att bli representerade i nämnderna förbättras, Demokratiulredningenanser att det är önskvärt att så många medborgare som möjligt engageras isamhällsarbetet. Detta önskemål måsle emellertid vägas mot en rad delvismotsatta krav. Nämnderna får inte bli så stora att ett effektivt arbete bliromöjligt, Alla ledamöler måsle ha ett reellt inflytande och meningsfullaarbetsuppgifter. Utredningenrekommenderar att man när sammanläggningar av nämnder övervägs låter önskemåletatt antalet förtroendeuppdrag inle skall minska väga tyngre än tidigare.Utredningen anser att kommunerna och landstingskommunerna bör övervägaalt inrätta fler nämnder och all antalet ledamöter bör höjas i de nämnder somhar få ledamöler. förslag skall en andre vice ordförande kunna utses förkommunstyrelsen och förvaltningsulskoltet. Utredningenföreslår att det föreskrivs att suppleanter skall finnas i alla kommunala ochlandstingskommunala nämnder. Det innebär alt den regel som gäller förkommunstyrelsen och förvaltningsutskottet görs tilllämplig även för övriganämnder. Dessutom anser demokratiulredningen att det normalt bör finnas likamånga suppleanter som ordinarie ledamöter i nämndema. Uiredningen anser dockalt frihet bör lämnas all efter lokala förhållanden beslula om antaletsuppleanter, Föratt oklarhet skall undvikas föreslår utredningen att detföreskrivs alt suppleant alltid skall inkallas vid förfall lör ordinarieledamot. De regler om suppleanternas tjänstgöringsrält som enligt utredningensförslag skall gälla förde beslutande organen föreslås gälla också förnämnderna. Utredningen anser att nämndsuppleant som inte tjänstgör bör hayttranderätt. Men eftersom nämndernas storlek och arbetsuppgifter varieraravsevärt, föreslås ingen lagreglering på denna punkt. 5,2,2 Beslutsprocessen i nämnderna Närdet gäller omfattningen av delegationsförfarandet konstaterar demokratiulredningenatt önskemålen om vidgat infiytande för förtroendevalda och medborgare kan ståi motsatsställning till kraven på en effektiv administration. Det har, sägerutredningen, framhållits att en långt gående Prop.1975/76:187 104 delegationskulle vara en förutsättning för en effektiv verksamhet. Det har även ansettsalt en vidgad delegation skulle kunna ge de förtroendevalda möjlighet att ägnamer tid ål riktlinjer, planering och initiativ lill åtgärder av övergripandekaraktär. Utredningenanser att de krav som ställs på vidgat inflytande för de förtroendevalda ochför medborgarna måste beaktas, när delegationsförfaran-deis omfattningövervägs. Enligt demokratiutredningen bör delegationsinstitutet användasrestriktivt. Utredningen rekommenderar att delegations-bemyndiganden i förstahand ges till grupper av förtroendevalda eller till enskilda ledamöter ellersuppleanter. Delegation till tjänstemän bör förekomma endast när det ärlämpligt med hänsyn till ärendenas art. Utredningenanser att del åriiga budgetarbetet är en beredningsprocess som bör ägnas storuppmärksamhet från kommunaldemokratisk synpunkt. Arbetet med budgetförslagetberör alla delar av den kommunala och landstingskommunala verksamheten.Förtroendevalda från alla nämnder deltar. Eftersombudgetfrågorna ofta är konkreta och besluten snabbt får genomslag, anserdemokratiutredningen all del finns förutsättningar för all de skall väckaintresse bland medborgarna. Föratt budgetarbetet skall väcka intresse bör del bedrivas så att medborgarna ochde förtroendevalda kan följa arbetet i dess olika skeden. Utredningenrekommenderar att partierna och deras lokalorganisationer får en särskildbudgetinformation, innan arbetet i nämnderna börjar. Enligt utredningen bör deförtroendevalda i nämnderna få en samlad redovisning av nämndernas krav, innankommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet börjar sitt arbeie med budgeten.Slutligen rekommenderar demokratiulredningen att information omkommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets budgetförslag sprids tillförtroendevalda, organisationer och allmänheten, innan de beslutande organenbehandlar förslaget. Förslagenom ell "öppnare" beredningsarbete när det gäller budgeten utgör enväsentlig förutsättning för demokratiulredningens förslag om ett snabbarevalgenomslag. Detta förslag redovisas i avsnitt 6.2.4. Enklar majoritet bland de remissinstanser som yttrar sig på denna punkt delarulredningens uppfattning all kommunaldemokratiska synpunkter bör tillmätas storbelydelse när slällning skall las lill frågor om ändringar inämndorganisationen. Till de positiva remissinstanserna hör samtliga kommunersom utlalar sig om rekommendationen. De flesta instämmer ocksä i utredningensrekommendation att behovet av samordning bör tillgodoses på annal sätt än genomatt nämndema läggs samman. Prop.1975/76:187 105 Landsiingsförbundeihar inget att erinra mot demokratiutredningens rekommendationer på dennapunkt. Svenska kommunförbundei instämmer i princip men framhåller attnämndstrukluren är myckel varierande i kommunerna och att det i åtskilligakommuner kan finnas anledning att företa sådana ändringar som redan hargenomförts i andra kommuner. Det går inle att generellt låsa den nuvarandenämndorganisationen. Förbundet påpekar också att vissa risker är förenade medalt fasta samrådsorgan bildas i alltför stor omfattning, Kompetenskonfiikteroch överlappningar kan uppkomma. Det finns också risk för att samrädsorganenövertar nämndernas uppgifter. 1 den mån samrådsorgan bildas bör man enligtSolleniuna kommun se lill att man inle får en förskjutning av beslutsfattandetsom innebär att de stora och övergripande besluten fattas i samrådsorganen. Enliknande synpunkt anförs av läns landstlngskomnnin som anser att delfinns risk för att det verkliga inflytandet kommer att koncentreras till det begränsadeantalet ledamöter i samrådsorganen. Landstingskommunen påpekar också attsamrådsorganen blir ett ytteriigare led i beslutsprocessen vilket kommer attmedföra längre handläggningstider, kommun anför liknande synpunkter. Avkommunaldemokratiska skäl och effektivitetsskäl kan del enligt kommunbli nödvändigt såväl alt dela som att lägga samman nämnder även . Enbetydande del av de kommunala organens arbetstid ägnas redan nu åt olika formerav samråd och samordning. Det är enligt kommunen tveksamt om det gagnarmedborgarna och den kommunala demokratin alt ytteriigare tid avdelas för sådantsamråd. Umeåkommun anser all nämnderna bör ges en sådan organisatorisk inriktning attbehovet av sidoorgan blir det minsta möjliga och att de ordinarie nämndernafåren reell handlingskraft. Om samrådsorgan inrättas; uppkommer enligtkommunen svårigheter med insynen i deras verksamhet och med deras kompetens ochpartipolitiska sammansättning. Blandremissinstanserna råder delade meningar i fråga om demokratiulredningensrekommendation att kommunerna och landstingskommunerna bör övervägamöjligheten att öka antalet förtroendeuppdrag genom att inrätta flera nämnder.Omkring hälften av de landstingskommuner och kommuner som yttrar sig är avannan mening än utrednmgen. Västergötlandsläns landsUngskommun anser att varje åtgärd som leder lill all den kommunalaorganisationen blir större och mera svåröverskådlig innebär en försvagning avdemokratin. Antalet nämnder bör därför i första hand avgöras av kravei på eneffektiv organisation. Några landstingskommuner påpekar att ett ökat anlalnämnder kan leda till samordningsproblem och risk för kompetenskonflikter. Flerakommuner understryker all en förutsättning för inrättande av fier nämnder äralt alla ledamöter får ett reellt inflytande och meningsfulla uppgifter. Dekommuner som är negativa till rekommendationen att fiera nämnder skallinrättas anför bl. a. alt medborgarna kan få svårt aii vela till vilken 1975/76:187 106 instansde skall vända sig, att en ökning av antalet nämnder kan innebära en splittringav kommunens resurser och att en ökning är motiverad endast om den leder tillbättre effektivitet. Det arbete som uträttas i nämnderna - inte antalet nämnder- är viktigast för medborgarnas tilltro till den kommunala demokratin. Störreenighet råder bland remissinstanserna i fråga om utredningens rekommendationatt antalet ledamöter bör ökas i de nämnder som har ett litet antal ledamöter.De klart flesta av de landstingskommuner och kommuner som yttrar sig är avsamma mening som utredningen. Några landstingskommuner och kommuner är docktveksamma och hänvisar lill kravet på effektivitet i nämndarbeiet. Svenskakommunförbundei har inga invändningar mot rekommendationen men framhåller all maninte bör ensidigt betona mängden kommunala uppdrag. Andra faktorer har enligtförbundet sannolikt bättre effekt när det gäller att stärka den kommunalademokratin och minska avståndet mellan de förtroendevalda och medborgarna. Delademeningar bland remissinstansema råder i fråga om demokratiutredningensrekommendation att flera ledamöler i nämndema bör della i beredningsarbetet ochatt detta kan ordnas genom att samtliga ledamöler och suppleanter ingår iberedningsavdelningar som bereder ärendena efter en viss kategoriindelning.Omkring två tredjedelar av de landstingskommuner och ca hälften av de kommunersom yttrar sig är av annan mening än utredningen. Även är tveksamma till rekommendationen, ,, och läns landstingskommuner delarutredningens uppfattning. 1 läns landsUngskommun tillämpas sedan år1974 ett syslem med olika beredningsavdelningar i förvaltningsutskottet.Systemet har fungerat i stort sett tillfredsställande. Modellen blir dock mermotiverad och meningsfull, om beredningsavdelning-arna även har vissabeslutsbefogenheter. När det gäller renodlade beredningsuppgifter avsespartigruppsammanträdena fylla uppgiften att ge samtliga ledamöter möjligheteratt delta i arbetet. ,och läns landstingskommuner menar att den ordning somutredningen förordar medför så stora nackdelar från effektivitetssynpunkt attde demokratiska vinsterna inte uppvägs. Liknande synpunkter anförs av flerakommuner. Även läns landstingskommun ifrågasätter omrekommendationen bör följas. Del föreslagna systemet kan försvåra möjlighetemaför övriga ledamöter alt påverka besluten. Landstingskommunen anser detviktigt att slå vakt om nämndernas karaktär av samlade enheter. Helhetssyn ochlolalöverblick över verksamhetsområdet är av största värde. Beredningen vid depolitiska gruppernas sammanträden är väl så värdefull som den som kanåstadkommas i be-redningsavdelningarna. Värdet av beredningen inompartigrupperna betonas av bl, a. och kommuner, medanrisken för bristande Prop.1975/76:187 107 överblickunderstryks ocksä av några kommuner som är positiva lill rekommendationen. Demokratiutredningensrekommendation kan enligt leda till ökadspecialisering bland de förtroendevalda, risk för kompetenskonflikter mellande olika beredningsavdelningarna och bristande helhetssyn inom den samladenämnden. Särskilt olämpligt anser förbundet systemet vara vid beredningen avden fieråriga verksamhets-och ekonomiplanen samt av årsbudgeten. Ettsystem med beredningsutskott, leder till att man föriorar i överskåd-lighel,anför kommun. Det är därför olämpligt i flertalet nämnder. Metoden kandock tillämpas i kommunstyrelsen, där förhållandena är något annoriunda. 1Huddinge deltar samtliga ledamöter och suppleanter i beredningsutskott.Systemet fungerar enligt kommunen bra. Endastett fåtal remissinstanser avstyrker demokratiutredningens förslag att kommuneroch landstingskommuner skall ges möjlighet att också utse andre vice ordförandei kommunstyrelsen och i förvaltningsutskottet. Del främsta motivet för ensådan reform är enligl och läns landstingskommuner att denkan ge den politiska oppositionen bättre arbetsmöjligheter. Oppositionen börsålunda lä en post i de utökade presidierna, och läns landstingskommunersamt anser att del bör vara möjligt alt ulse andre viceordförande också i övriga nämnder, Förslagelom ett obligatoriskt suppleantsyslem för alla nämnder tillstyrks av samtligakommuner och länsstyrelser som yttrar sig över detta förslag samt avkammarkollegiet, statskontoret, , demokratisksamling, demokratisk ungdom, moderata samUngsparilets kvinnoförbundoch Sveiiges socialdemokratiska kvinnoförbund. En stor majoritet av dessakommuner instämmer också i demokratiutredningens rekommendationer att antaletsuppleanter bör vara lika stort som anlalel ledamöler och alt suppleanter sominte tjänstgör bör ha yttranderätt, , . och Ludvikakommuner anser all suppleanternas yttranderätt bör vara obligatorisk och inteberoende av nämndernas egna beslul. eller har något alt invända mot utredningens förslag ochrekommendationer i fråga om suppleanterna. Malmöhusläns landstingskommun påpekar att om antalet suppleanter blir lika stort somantalet ordinarie ledamöter, kan arbetet i nämnderna försvåras i sådan grad alldet inle uppvägs av den vinst från demokratisk synpunkt som ett utökat anlaldellagare medför. Enligt läns landstingskommun bör ettobligatoriskt suppleantsystem kompletteras med en lagregel som ger detbeslutande organei rätt alt - för att partiväxling skall kunna undvikas -bestämma att vissa angivna suppleanter endast får inträda för vissa bestämdaordinarie ledamöler. 1975/76:187 108 Flertaletlandstingskommuner och en tredjedel av de kommuner som yttrar dg är liksomLandstingsförbundet och tveksamma lilldemokratiutredningens rekommendationer beträffande användningen avdelegationsinstitutet. De flesta kommunerna delar däremot utredningensuppfattning att delegationsreglerna bör användas restriktivt, länslandstingskommun framhåller att delegaiionsreglerna inte bör göras för snäva,eftersom resultatet kan bli att nämndema kommer att syssla med alltför bagatellartadeärenden. En liknande uppfattning redovisar och länslandsUngskommuner som anser att den inställning som uiredningen ger uttryckför kan medföra att utrymmet för debatt om de från kommunaldemokratisk synpunktväsentligare långsiktiga frågorna kan bli för litet. Liknande synpunkter anförsav och av fiera kommuner. Någrakommuner anser att en alltför restriktiv delegation kan få lill följd altärendebehandlingen försvåras och handläggningstiderna föriängs. Medborgarnaskrav på en obyräkratisk och snabb handläggning motiverar en ökad delegation irutinärenden, LandstingsflJrbundetanser att det kan ifrågasättas om utredningens restriktiva linje är hållbar iframtiden. Risken för ineffektivitet i beslutsprocessen får inte underskattas.Antalet ärenden ökar i landstingskommunerna. Om delegationsreglerna görs försnäva, riskeras alt nämndema kommer att ägna en alltför stor del av sin tid åtalt besluta i enskilda rutinfrågor. bör huvudprincipen istället vara att nämnden fattar principbeslut och att grupper av förtroendemäneller tjänstemän på basis av detta beslutar i enskilda ärenden som inteinnehåller några nya principiella frågor, Skaraborgsläns landstingskommun påpekar att det förekommer ett mycket stort antal ärendensom har klar förvallningskaraktär och innebär tillämpning av riktlinjer som deförtroendevalda har fastställt, I sådana ärenden bör tjänsteman lämpligenbesluta. Praktiskaskäl och effektivitetsskäl talar enligl och länslandsUngskommuner för alt delegation bör ske i ärenden av rutinmässigkaraktär. 1 annat fall finns risk för alt tillräckligt utrymme inte kan ägnasät mera principiella frågor. Dessa landstingskommuner anser dock all delegationi första hand bör ske till förtroendevalda. anser att fördelningen av ddegaiionsbemyn-diganden mellan gruppav förtroendevalda, enskild förtroendevald och tjänsteman inte kan ske efterenhetliga riktlinjer för samtliga kommuner eller ens samtliga nämnder i enkommun. Det finns emellertid anledning pröva om inte beslutanderätt som hargetts grupp av förtroendevalda kan lämnas till enskild förtroendeman eller lilltjänsteman. Prop.1975/76:187 109 Omett ärende är av politisk belydelse eller principiellt viktigt av andra skäl,bör eventuell delegation ske till en grupp av förtroendevalda, anför SACOISR.Delegation i ärenden av verkställighets- eller rutinkaraktär, bör i första handske till tjänstemän. /SR anser vidare, liksom utredningen om skolan, statenoch kommunerna, att man bör överväga möjligheten att medge delegation ocksåtill grupp av tjänstemän, TCOoch hävdar att det på många håll förekommer attdelegation till tjänstemän används i otillräcklig omfattning. Detta kan ledatill ineffektivitet. Ärenden av direkt politisk art bör dock alltid avgöras avförtroendemän. Föreningen föivallnlngs-Jurlster har ingeninvändning mot att beslutanderätten i första hand skall förbehållasförtroendemännen. Endast rutinärenden bör enligt föreningen avgöras påtjänstemannanivå. Delandstingskommuner och kommuner som yttrar sig därom delar demokratiutredningensmening att särskild budgetinformation bör gå ut innan arbetet i nämnderna startar,innan kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet påbörjar arbetet medbudgeten och innan de beslutande organen behandlar budgetförslaget. Skaraborgsläns landstingskommun hyser dock farhågor för alt så omfattandebudgetdiskussioner kommer att bli alltför tidsödande, medan ochSkellefteå kommuner anser att särskild budgetinformation innan arbetet inämnderna startar kan bli svår att genomföra med hänsyn till bl. a. att flerafaktorer som skall ligga till grund för budgetarbetet blir kända först iaugusti. TCÖoch understryker vikten av att förtroendemännenverkligen använder budgetprocessen som ett politiskt styrmedel. TCO anser ocksåatt det bör vara möjligt för fackliga organisationer lokalt och regionalt attfrån sina utgångspunkter kanalisera opinioner till politikerna. Frågor som haranknytning till arbetsmarknadsproblem, barntillsyn samt andra service- ochplaneringsfrågor är intressanta i detta sammanhang. TCO förutsätter attbudgetinformation regelmässigt lämnas också till fackliga organ och att dessages praktiska möjligheter att följa budgetprocessen och att inkomma med förslagoch synpunkter. 6Den kommunala styrelseordningen 6.1 Nuvarande förhållanden Denkommunala styrelseordningen har diskuterats med stor intensitet under senareår. a. har förslag framförts om att pariamentarism eller s. k.majoritetsstyre skall införas. Kortfattat kan pariamentarismen beskrivas somett politiskt system där en regering - vare sig den har bildats 1975/76:187 110 avett eller fiera partier- har parlamentets förtroende eller i varje falltolereras av detta. Om regeringen föriorar parlamentets förtroende och lidernederiag i en central fråga, avgår regeringen eller utlyser nyval. Enligtkommunallagarna är ett parlamentariskt system motsvarande det som tillämpas påriksplanet inte möjligt i kommuner och landstingskommuner. Kommunstyrelsen,förvaltningsutskottet och de heltidsengagerade förtroendemännen är valda förviss tid. Voteringsnederiag i de beslutande organen har i delta sammanhang intenägon formell betydelse. Avtradition har man tidigare tillämpat samlingsstyre, dvs, de olika partiernahar i regel varit representerade i nämnderna alltefter mandatfördelningen vidvalen till de beslutande organen. har man från fiera håll krävtatt majoriteten skall markera sin slällning i slyrdseordningen genom attbesätta uppdragen som ordförande i nämnderna eller vissa andra betydelsefullauppdrag. Denna fråga har samband med frågan om de heltidsengageradeförtroendemännens ställning i organisationen och med frågan om mandattiden förde kommunala organen skall börja närmare valet, s. k, snabbare valgenomslag. Avstor belydelse i sammanhanget är också frågan om minoritetens möjligheter tillinsyn vid olika typer av majoritetsmarkeringar. Debattenom den kommunala slyrdseordningen aktualiserades genom motioner i imitten av , Huvudfrågan var om man genom att förändra den kommunalaorganisationen kan stimulera den kommunalpolitiska debatten. Anhängarna lillett majoritetsstyre framhöll bl, a. att samlingsstyre ger upphov till ettöverdrivet kompromissande och att överenskommelserna mellan partierna verkarutslätande och döljer var det politiska ansvaret ligger. De ansåg också all"samregerandet" haren föriamande inverkan på den politiska debatten,eftersom del i stället för alt stimulera till öppet redovisade åsiktsskillnaderpressar till tidiga kompromisser mellan partierna. De framhöll vidare alt denegentliga debatten vid samlingsslyre sällan förs i de beslutande organen, därden rätteligen hör hemma, utan i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet.Detta resulterar, menade man, i orimliga svårigheter för allmänheten atturskilja partigränserna. En klarare gränsdragning mellan majoriteten ochminoriteten skulle leda till en livaktigare debatt och till bätlre informaiiontill medborgarna. Desom förespråkade samlingsstyret hävdade alt del är värdefullt för den kommunalastyrelseordningen att de olika partiernas företrädare ges tillfälle attdiskulera frågorna i beredningsorganen så att man kan komma fram lill engemensam lösning, Enligl dem skulle ett majorilelsstyre kraftigt beskäraminoritetens insynsmöjligheter. De framhöll vidare alt de kommunala frågorna ärmer praktiskt än ideologiskt inriktade och att reglema om proportionella valhade fungerat så bra all deras tillämpningsområde borde utvidgas lill attomfatta också tillsättandet av de heltidsengagerade förtroendemännen och valav ordförande och vice ordförande i nämnderna. Redanår 1972 publicerade utredningen om den kommunala demokratin Prop.1975/76:187 111 diskussionspromemorian(SOU 1972:32) Kommunalt samlingsstyre eller majorilelsstyre. Avsikten medpromemorian var att främja en allmän debatt om styrelseordningen. Promemorianinnehåller inte några ställningstaganden från utredningens sida. Någon formellremissbehandling skedde inte, 1 promemorian redovisas ett omfattande materialför att belysa problemställningarna kring frägan om kommunalt samlingsstyreeller majoritetsstyre. Vidare redovisas fem altemativa styrdseordningar medskiftande ma-joriietsinslag, 1, Fullständigt genomfön majorilelsstyre. Majoriteteni den beslutande församlingen tillsätter med stöd av lagregler alla posterna ide kommunala nämnderna, 2, Begränsat majorilelsstyre. Majoriteten besätteralla poster i kommunstyrelsen resp, förvallningsutskottet. Minoriteten ärrepresenterad i övriga nämnder. 3, Samlingsstyre med majoriteisinslag. 1 ett systemsom i övrigt karakteriseras av proportionalitet byggs vissamajoritetsmarkeringar in. Majoriteten besätter alla heltidsarvoderadeförtroendeuppdrag och/eller alla uppdrag som ordförande i nämnderna,