prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — 4, Samlingsslyre utan majoriteisinslag enligt praxis.Alla poster i de kommunala organen fördelas proportionellt enUgl gällanderegler. De heltidsarvoderade förtroendeuppdragen och ordförandeuppdragenfördelas mellan partierna ulan uttryckliga föreskrifter om proportionalitet. 5, Samlingsstyre ulan majoriteisinslag enligl lag. Peheltidsarvoderade förtroendeuppdragen och ordförandeuppdragen fördelasproportionellt enligt föreskrifter i lag. Deldebatten främst har gällt är om majoriteten skall ges ökade möjligheter tillmarkeringar (alternativ 1 och 2) eller om rninoritetens befogenheter att krävaproportionalitet skall förstärkas (alternativ 5), 6.1.2Gällande bestämmelser m. m. Kommunallmajorilelsstyre tillämpades under de tidigare skedena av kommunernas ochlandstingskommunernas historia såväl vid val till kommunfullmäktige och landstingsom vid va! Successivt har därefter det proportionellavalsättet utsträckts alt gälla för allt fler val. Vid tillkomsten av denuvarande kommunallagarna utsträckies det proportionella valsättet att omfaltaäven andra kommunallagsreglerade nämnder än styrelsen, Kravei på en återgångtill majoritetsprincipen aktualiserades som förul nämnls i mitten av1960Ttalet, Delta skedde genom motioner i där man krävdemajoritetsval till kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. Desom krävt att någon form av pariaFfigntarism skall införas har menatatt bestämmelsen om proportionella val bgr slopas. 1975/76:187 112 börfrånkännas rätten att framtvinga alt val av nämndema sker proportionellt.Därmed ges majoriteten i de beslutande församlingarna formell möjlighet attbesätta samtliga poster i nämnderna. Diskussionerna haremdlertid i huvudsakhandlat om sammansättningen av kommunstyrelsen resp. förvallningsutskottet.Vidare har del gällt fördelningen av ordförandeposterna och posterna somkommunalråd resp. landstingsråd. Enligt22 S KL och 32 S LL skall val av bl. a. kommunstyrelsen, förvaltningsutskottetoch annan kommunallagsreglerad nämnd ske proportionellt, om det begärs av enminoritet som är så stor att den vid en proportionell fördelning skulle blirepresenterad i nämnden. Med att valet sker proportionellt anses att det skerså att varje parti blir representerat i förhållande till sin representation idet beslutande organei. Bestämmelserna om proportionella val är i allmänhel -antingen genom hänvisningar till KL resp. LL eller genom särskilda föreskrifteri specialförfattningarna - tillämpliga pade specialreglerade nämnderna, 1Stockholms kommun är bestämmelsema om proportionella val inte tillämpliga påandra kommunallagsreglerade nämnder än kommunstyrelsen och drätselnämnden (23 SKLS). Närmare bestämmelser om förfarandet vid proportionellt val finns i lagen(1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktigem. Närdet gäller tillsättningen av poster som ordförande eller vice ordförande ikommunal nämnd eller som kommunalråd eller landstingsråd finns ingaföreskrifter om proportionella val. Enjämförelse mellan de tvä senasle mandatperioderna visar all majoriteisinslaghar blivit betydligt vanligare i både kommunema och landstingskommunerna. Någolförenklat kan de olika majoritelsmarkeringar som förekommer undermandatperioden sammanfattas på följande sätt. 1 omkring en Ijärdedel avkommunerna (68) och i två landstingskommuner har majoritetens ställningmarkerats genom att den har besatt alla heltidsposter och alla ordförande- ochvice ordförandeposter, "Oppositionsråd", dvs. heltidsengageradeförtroendemän som inte har något ordförandeuppdrag, finns i 22 kommuner och niolandstingskommuner. Om heltidsposterna undantas kan konstaleras alt majoriteteni något mer än en tredjedel (98) av kommunerna och i sex landstingskontmunerhar markerat sin ställning genom att besätta samtliga ordförande- och viceordförandeposter. Den fördelningsprincip som innebär alt majoritetentillsätter alla ordförandeposterna och minoriteten vice ordförandeposternatilläntpades i något mindre än en fjärdedel (65) av kommunerna. Sexlandstingskommuner hade valt denna form av markering. En utpräglatproportionell fördelning av pre-sidieposierna förekommer i en tredjedel avkommunema (84) och i sex landstingskommuner. 1975/76:187 113 Motivetför att engagera förtroendevalda på heltid har varit en strävan att stärka ochöka de förtroendevaldas inflytande. Under den kraftiga kommunala expansionenpå 1960-lalet ålades och tog kommuner och landstingskommuner på sig nyauppgifter. Förtroendemännen fann det då allt svårare att hinnasätta sig in i och styra och kontrollera det ökande antalet ärenden. Mångaansåg alt det växande antalet tjänstemän kunde innebära risk för attförtroendemännen i vissa fall skulle fä det svårt att göra sig gällande.Antalet heltidsengagerade förtroendemän har ökat snabbt. Under innevarandemandatperiod har av kommunerna förtroendevalda med heltidsuppdrag.Endast tre landstingskommuner saknar heltidsengagerade förtroendemän. Kommunalråds-och landstingsrådsinstitutionen är inte omnämnd i kommunallagarna. Utan vadgäller och lanstingskommun finns det ingalagbestämmelser som direkl reglerar de heltidsengagerade förtroendemännensverksamhet. Däremot finns det bestämmelser som indirekt har betydelse, t. ex.reglerna om valbarhet, närvarorätt och interpellation. Det finns ocksåbestämmelser som gör det möjligt att ge de heltidsengagerade förtroendemännenekonomisk ersättning. Kommunerna och landstingskommunerna kan enligt de förutredovisade bestämmelserna i 28 S KL resp. 39 S LL ge arvoden, pension ochandra ekonomiska förmåner enligt vad som anses skäligt. och har utarbetat normalförslag för hurdessa regler kan tillämpas. De fiesia kommuner och landstingskommuner följernormalförslagen. Olikaprinciper gäller för de heltidsengagerades inplacering i förvaltningsorganisationen.I det övervägande antalet kommuner är kommunalråden ledamöter i kommunstyrelseneller ordförande i någon annan nämnd. 1 ett tiotal, ofta tämligen stora,kommuner har kommunalråden däremot inte några ordförandeuppdrag. De står pådetta sätt friare från förvaltningen än landets övriga kommunalråd. Dennatendens till "frikoppling" från direkta uppdrag har blivit vanligareunder senare år. Motiven har framför allt varit att arbetsuppgifterna har ökatså kraftigt alt en spridning av uppdragen har blivit nödvändig. harkommunstyrelsens samordnande funktion i de övergripande och långsiktiga frågornafått en större omfattning och betydelse. 1KL och LL finns inga bestämmelser som direkt reglerar rälten för deheltidsengagerade förtroendemännen att n ä r v a r a och yttra sig vid debeslutande organens och nämndernas sammanträden. De beslutande organenssammanträden är i princip offentliga (27 S KL, 37 S LL). Ordföranden eller viceordföranden i kommunstyrelsen resp. förvallningsutskoltet har enligt 17 S KLoch 29 S LL rätt att delta i överiäggningarna men inte i besluten. Samma rälthar bl. a. ordföranden eller vice ordföranden i annan nämnd, dock endast närärende som har beretts av nämnden behandlas 8 1975/76. Prop.1975/76:187 114 ellerdåinterpellation som har ställts till nämndens ordförande skall besvaras. Inämndernas sammanträden har utomstående i princip inte rätt att delta (36 S KL,47 S LL). För att någon som inte är ledamot eller suppleant skall få närvaraoch yttra sig krävs ett enhälligt beslut vid varje sammanträde. De beslutandeorganen anses inte kunna föreskriva att förtroendeman skall ha närvaro- ochyttranderätt i viss nämnd. KLSoch LLS ger de heltidsengagerade förtroendemännen viss närvaro-ochyttranderätt. Borgarråden i har, även om de inte ärledamöter, rätt att närvara vid fullmäktiges sammanträden, att delta iöveriäggningarna och att framställa förslag (18 S KLS). De har ocksånärvaro-och yttranderätt i kommunstyrelsen där de inte kan vara ledamöter (32och 46 SS KLS). För landstingskommun gäller, utöver de bestämmelseri LL som har redovisats, att landstingsråden har närvaro-och yttranderättpå landstingsmöte och vid sammanträde med förvaltningsutskottet.Förutsättningen för dessa rättigheter är att den heltidsengagerade inneharuppdrag som ordförande i nämnd (9 S LLS). Yttrandrätten är dock inte begränsadtill frågor som har beretts av den nämnd i vilken han är ordförande. Interpellationfår ställas till heltidsengagerad förtroendeman endast om han är ordförande inågon nämnd eller beredning (23 S KL, 33 S LL). 1 fårinterpellation ställas bara till borgarråd (24 S KLS). 1 kommun där ettkommunalråd är ordförande i bara vissa nämnder inom sitt ansvarsområde kan haninterpelleras bara i frågor som rör dessa nämnders verksamhet. Enfråga som har nära samband med den kommunala styrelseordningen är hur ensnabbare majoritetsväxling skall kunna ske efter valen till kommunfullmäktigeoch landsting. En sådan ordning innebär att den nyvaldafullmäktigeförsamlingen, det nyvalda och eventuellt även nämndemasammanträder i närmare anslutning till valet än f n. Därigenom skulle dentillträdande majoriteten vid omkastningar av majoritetslägel ges störremöjligheter att påverka utvecklingen närmast efler valet. Framförallt gäller det en ny majoritets möjlighet att påverka budgeten för detkommande året. , , kommunstyrelsen och förvaltningsutskottetbörjar året efter valet. Ledamöter och suppleanter väljs för treår (8 och 33 SS KL, 9 och 44 SS LL). De specialreglerade nämndernasmandatperioder regleras i resp. författning och följer vanligen bestämmelsernaför kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. När det gäller dekommunallagsreglerade nämnderna har fullmäktige resp. frihet attbestämma över mandatperiodens längd, början KL, 54 S LL). Prop.1975/76:187 115 gäller något andra regler. Men den börjar löpa , dvs. knappt enmånad efter det att valet skett (8 S KLS). Kommunstyrelsens och borgarrådensmandatperiod är enligt 33 S och 45 S 1 mom. KLS resp. från detatt de har utsetts. För övriga nämnder är mandatperioden räknat frånden I januari året efter valet. Detta gäller för samtliga nämnder, om inteannat har föreskrivits i någon specialförfattning (51 S 1 mom. KLS). Indirektbetydelse för frågan om ett snabbare valgenomslag har bestämmelserna i 14 S KLoch 20 S LL om kungörande av fullmäktiges resp. lands-lingets sammanträde.Kungörelsen skall anslås på kommunens resp. landstingskommunens anslagstavlaminst resp. minst före sammanträdet. Enligt KL skallkungörelsen sändas till varje ledamot och suppleant så tidigt att den kan antaskomma honom till hända senast före sammanträdet. Enligt LL skallkungörelsen sändas till varje landstingsman dagar före sammanträdet.En undantagsregel om förkortad kungörelsetid kan tillämpas i brådskande fall. Tidsåtgångenför röstsammanräkningen och tidpunkten för när det officiella valutslaget kanföreligga är avgörande för alla resonemang om ett snabbare valgenomslag. hela riket av kommunfullmäktige och landsting förrättas enligt 1 kap. 3 Svallagen med ordinarie val till . Valdag är tredje söndageni september. Detta innebär att valdagen kan infalla tidigast den 15 septemberoch . har enligt vad utredningen om denkommunala demokratin uppger funnit det realistiskt att räkna med att detdefinitiva valresultatet kommer att kunna föreligga omkring 25-30dagar efter valdagen. Undertiden från valet fram till de nyvalda beslutande församlingarnas valsammanträdepågår nomineringarna till nämnderna inom partierna. Tyngdpunkten inomineringsarbetet ligger, enligt aktuella undersökningar, från mitten avnovember . ärs val träffadespartiöverenskommelserna om fördelningen av pre-sidieposterna ochheltidsuppdragen endasl i undantagsfall före oktober månads utgång. I flerafall lär man ha förhandlat om dessa poster även . Ettav motiven för ett snabbare valgenomslag är att den tillträdande majoriteten ide beslutande organen skall ha möjlighet att påverka den kommande budgeten.Reglerna om budgetfristerna har därför stor betydelse för frågan om ettsnabbare valgenomslag kan komma till stånd. Förslagtill budget skall utarbetas av kommunstyrelsen före oktober månads utgång (54S KL). Nämndernas budgetförslag skall överiämnas till styrelsen senast den 1oktober. De landstingskommunala nämnderna skall överiämna sina förslag tillförvaltningsutskottet senast den dag som utskottet har bestämt (60 S LL).Bestämmelser saknas om när förvaltningsutskoitets Prop.1975/76:187 116 budgetförslagskall vara upprättat. Kommunfullmäktigeskall enligt 13 S KL fastställa budgeten före utgången av november månad. Ombudgeten till följd av speciella omständigheter inte kan fastställas ,får den i stället fastställas före december månads utgång under förutsättningatt skattesatsen har fastlagts . För landstingskommunen skallbudgeten fastställas (60 S LL). gäller något annoriunda regler. Kommunstyrelsensbudgetförslag skall föreligga före oktober månads utgång (58 S KLS).Kommunfullmäktige skall fastställa budgeten (14 S KLS). 6.2Utredningen om den kommunala demokratin Inledningsviskonstaterar demokratiutredningen att den kommunala styrelseordningen skall geuttryck för vilket eller vilka politiska partier som har det främsta politiskaansvaret för kommunernas verksamhet. Det betonas också att om man markerar detpolitiska ansvaret alltför långt kan det innebära att minoriteten ställs utanmöjUgheter till påverkan och information. Man kan då riskera att i realitetenförsämra arbetsförutsättningarna för ett stort antal förtroendevalda.Majoritelsmarkeringarna måste därför begränsas. Utredningen anser det angelägetatt de förtroendevalda och de politiska partierna ges godaarbetsförutsättningar. Diskussionen om samlingsstyre eller majoritetsstyre rörockså önskemålet att få till stånd ett fördjupat informationsutbyle mellan deförtroendevalda och medborgarna. Medhänsyn lill de skilda förutsättningar som råder i olika kommuner ochlandstingskommuner anser utredningen att det inte är lämpligt att föreskrivanågot enhetligt system för den kommunala styrelseordningen. Många krav kan ställaspå utformningen av slyrdseordningen. sammanfattar någraav de viktigaste kraven på följande sätt. Styrelseordningen skall medge godaarbetsförutsättningar för de förtroendevalda och partierna. Den skall geuttryck för vilkel eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaretför verksamheien. Den skall medge en beslutsordning som inte leder till alltförlång tidsfördröjning. Den skall underiätta ett ömsesidigt informationsutbytemed allmänheten och innebära goda möjligheter till medborgarinflytande. Avdessa olika punkter framgår att frågan om den kommunala styrelseordningenhänger samman med flera av de övriga frågor som demokratiutredningen har haftatt överväga. Prop.1975/76:187 117 Demokratiutredningenavvisar ett fu II st änd igt tetsstyre där allaförtroendevalda i nämnderna kommer från den politiska majoriteten. Ett sådantsystem skulle innebära oacceptabla svårigheter för minoritetens företrädareatt följa verksamheten och att bedriva en oppositionspolitik. Utredningenanser att det finns betydande nackdelar också med ett b e -gränsatmajorilelsstyre, där majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelsen resp.förvaltningsulskoltet, alla ordförandeposter samt alla heltidsposier mednämndansvar. Därför föreslås inte någon förändring av gällande regler omproportionella val. är det inte lämpligt att binda kommunema ochlandstingskommunerna så hårt att man i lag föreskriver att proportionellfördelning skall tillämpas i fråga om alla poster. En sådan lösning skulle intestämma överens med utredningens direktiv. Enligt dessa bör man öppnamöjligheter för kommuner och landstingskommuner att vidta åtgärder utan atttvinga dem. Utredningen anser det väsentligt alt det finns möjligheter förmajoriteten att inom samlingsstyrels ram markera det politiska ansvaret förväljarna. Utredningen avvisar därför en ordning som innebär att alla posterenligt lag skall fördelas proportionellt. Denstyrelseordning som i ökad utsträckning har börjat tillämpas i kommuner ochlandstingskommuner kan karakteriseras som en mellanform mellan ett rentmajoritetsstyre och ett samlingsslyre. 1 huvudsak fördelas posterna inämnderna proportionellt. Men majoriteten markerar på olika sätt det politiskaansvaret vid fördelningen av heltidsposter och poster som ordförande och viceordförande. En kartläggning av de kommuner och landstingskommuner som har valtatt tillämpa denna ordning visar att det finns betydande variationer. Enlångtgående variant är att majoriteten besätter alla heltidsposter och postersom ordförande och vice ordförande. och motsvarande organbesätts enbart av majoriteten. Denna variant kan karakteriseras som sam I ingssiy re med utpräglade majoritetsinslag. Demokratiutredningenanser att lämpligheten av en ordning med så långtgående majoritetsinslag kansättas i fråga. En nackdel är att kommunstyrelsens arbetsutskott får en mycketcentral roll i beslutsfattandet och utredningen ifrågasätterom inte detmedföratl arbetsutskottens ställning måste regleras formellt. Utredningenpåpekar också att de s, k, oppositionsrådens ställning blir oklar. Uiredningenanser därför alt en styrelseordning som denna kan innebära betydande svårighelerför minoriteten och rekommenderar att minoriteten ges en starkare ställning. Envariant av nyssnämnda slyrdseordning kan karakteriseras som samlingsstyre medvissa tets i nsl ag. Den innebär att majoriteten besätter allaheltidsposter med ansvar för ett förvaltningsområde 1975/76:187 118 Minoritetens företrädare återfinns som vice ordförande.Om det finns flera heltidsposter, får oppositionsråden vice ordförandeposternasom bas för sitt arbete. Därmed garanteras de representation i arbetsutskott,beredningar o. d. Med en sådan styrelseordning är det enligtdemokratiutredningen mindre komplicerat att lösa frågan om minoritetensarbetsförutsättningar. Genom att minoriteten behåller posterna som viceordförande i nämnderna kan den fortlöpande följa ärendenas gång, förutsatt attdessa förtroendemän finns med i arbetsutskott och beredningar. Samtidigttillgodoses önskemålet alt majoriteten skall kunna markera att den har detfrämsta politiska ansvaret. Omverksamhetens omfattning motiverar att fiera heltidsengagerade förtroendemäntillsätts, rekommenderar utredningen att minoritetens företrädare inneharuppdrag som vice ordförande i kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskotteteller någon annan nämnd. Sammanfattningsvisinnebär demokratiutredningens ställningstaganden följande. Den kommunalastyrelseordningen bör ge uttryck för vilket eller vilka partier som har detfrämsta politiska ansvaret. Kommunerna och landstingskommunerna bör ges såstor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av styrelseordningen.Utredningen finner det lämpligt att kommunerna och landstingskommunernatillämpar den modell som benämns samlingsslyre med vissa majoritetsinslag. Deninnebär att majoriteten besätter ordförandeposterna och att minoritetenbesätter vice ordförandeposterna. Nuvarande bestämmelser om proportionella valtill kommunala och landstingskommunala nämnder bör behållas. För attminoritetens arbetsmöjligheter skall underiättas föreslår uiredningen attförtroendevalda med särskilda uppgifter skall kunna arvoderas även om de intehar uppdrag som ordförande eller vice ordförande i nämnd. Föralt "majoritetsväxling" skall kunna äga mm, om partikonstdiationenändras , föreslår utredningen att ettåriga mandatperioderskall införas i fråga om presidieposterna. För att inte frånvaro på grund avavgång, sjukdom eller liknande orsak skall behöva medföra att den politiskaledningen ändras föreslår utredningen att nämnd skall kunna utse tillfälligersättare för ordföranden, om ordförandens frånvaro beräknas bli längre än 30dagar. Ersättaren skall enligl förslaget väljas bland ledamötema i nämnden.Slutligen föreslår demokratiutredningen att kommunerna ochlandstingskommunerna ges möjlighet att utse också en andre vice ordförande ikommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. Enligtdemokratiulredningens mening utgör de heltidsengagerade förtroendemännen en avfömtsättningarna för att de förtroendevaldas möjligheter till infiytande skallkunna behållas. Uttedningen föreslår därför alt de heltidsengageradeförtroendemännen omnämns i en inledande bestämmelse 1975/76:187 119 ien ny kommunallag. Däremoi anser utredningen inte att det finns skäl för att i lagreglera deras befogenheter och ställning i organisationen. En sådan regleringskulle innebära en onaturiig formalisering av förtroendeuppdragen. Den skulleinle stämma med den representativa demokratins princip att det är deförtroendevalda som ytterst bär det politiska ansvaret. Undersenare år har det blivit vanligare att heltidsengagerade förtroendemän saknarordförandeuppdrag. Motivet för en sådan ordning är att de heltidsengageradeskall kunna ägna sig mera åt långsiktiga frågor. Enligt demokratiulredningensuppfattning är del att föredra alt de heltidsengagerade är förankrade iförvaltningen genom uppdrag i nämnderna. Å andra sidan anser utredningen att deheltidsengagerades ställning bör bestämmas av kommunerna ochlandstingskommunerna själva efter de lokala förutsättningarna. Om man väljeratt tillämpa en ordning som innebär att de heltidsengagerade inte harordförandeuppdrag eller andra uppdrag i nämndema, uppkommer frågan om de börha närvarorätt i nämnder som de inte tillhör och frågan om interpellation skallkunna ställas till dem, även om de inte är nämndordförande. Demokratiutredningenanseratt en heltidsengagerad förtroendeman i vissa fall kan behöva varanärvarande för att lämna upplysningar på ett sammanträde med en nämnd i vilkenhan inle är ledamot. Detta gäller emellertid även andra förtroendemän.Utredningen föreslår därför all varje nämnd skall få avgöra, om enförtroendevald som inte tillhör nämnden skall tillkallas. Beslut omtillkallande skall enligt förslaget kunna fattas med enkel majoritet.Förtroendeman som inte är kallad skall liksom kunna medges närvaro-och yttranderätt genom enhälligt beslut av nämnden. Attgenerellt införa en rätt att ställa interpellation även till heltidsengageradeförtroendemän som inte har något ordförandeuppdrag bedömer utredningen sommindre lämpligt. Huvudprincipen att interpellation endasl skall kunna riktastill nämndordförande bör alltså upprätthållas. I stora kommuner ochlandstingskommuner med fiera heltidsengagerade som har ett övergripandenämndansvar kan det emellertid finnas skäl för en ordning som innebär attinterpellation kan ställas även till en förtroendeman som inte ärnämndordförande. föreslår därför att möjlighet skallinföras för ordföranden i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet attefter samråd överiämna interpellation alt besvaras av annan ledamot som pågrund av sitt uppdrag har särskilda förutsättningar att besvara den. Enfömtsättning för överiämnandet skall alltså vara att förtroendemannen ärledamot i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Demokratiulredningenföreslår inga ändringar i KLS i fråga om borgarrådens ställning. Däremoiföreslås att utredningens förslag beträffande heltidsengagerade förtroendemänskall tillämpas även för landstingsråden i landstingskommun ochatt särreglerna för dem slopas. 1975/76:187 120 Demokratiulredningenanser att det inte kan anses tillfredsställande alt en politisk majoritet somgrundar sig på ett valutslag kan sitta kvar och fatta beslut sompåverkar verksamheten . Utredningens grundinställningtill denna fråga är att ett snabbare valgenomslag bör genomföras, om det visarsig praktiskt möjligt. Somförutsättningar för en sådan reform bör enligt utredningen krävas attpartiernas nomineringsarbete inför valet av de kommunala nämnderna inteförsvåras och att den tillträdande majoriteten kan ta ansvaret för ochfastställa det kommande årets budget. Tillde faktorer som inverkar på frågan om det är möjligt att genomföra ett snabbarevalgenomslag börenligt uiredningen tidsåtgången för röstsammanräkningen,tidsåtgången för partiernas nomineringsarbete, tidsfristerna för kungörandet avsammanträde med de beslutande organen och tidsfristerna för budgetarbetet.