prop · FZ03124 · 1975-12-31 00:00:00 — De ulbyggnadsplaner som fastställdes underintryck av oljekris har sedermera justerats ned. Även i fråga omproduktionen inom OECD-området av olja och naturgas framstår studien somalltför optimistisk, i all synnerhet sedan ipraktiken har uppgivit sin tidigare politik alt söka uppnå oberoende avoljeimport . Den översyn av som pågår väntas såledeskomma att leda lill slutsatsen att behovet av oljeimport från OPEC-ländernakommer alt öka under hela perloden. De utredningar som gjorts inom ramen för Slalsraff-projektelpekar i samma riktning. Del bör dock framhållas alt ökningen sannolikt kommer atlligga väsentligt under de prognoser som utarbetades före 19731974 års kris pågrundval av dåvarande oljeprisnivå. Detråder alltså en betydande osäkerhet om utvecklingen av oljeför- Prop.1975/76:124 35 brukningenunder perioden lill . Detla gäller inte bara den totala förbmkningenulan i minsl lika hög grad fördelningen på produkter. Vissa produkter, särskilttjock eldningsolja, kan ersättas av andra energislag. En snabb utbyggnad avkärnkraft och kolbaserad elproduktion kan innebära att efterfrågan på tjockoljafrån kraflföretagen minskar. För andra produkter, t. ex. drivmedel ochpetrokemiska råvaror, finns inte motsvarande möjligheter. Genom vissa processerkan tyngre petroleumprodukter omvandlas till lättare. Detla förutsätteremellertid att särskild utrustning för konvertering installeras vidraffinaderierna, vilket innebär stora investeringar. Sådan utrustning finns imycket liten utsträckning i . En särskildosäkerhetsfaktor är framtida importbehov. TUl följd avstagnationen i den inhemska utvinningen av råolja och naturgas kommer enfortsatt ökning av den amerikanska förbrakningen på ett helt annat sätt än tidigareatt påverka världsmarknaden för råolja. Vidare kan en svag utbyggnad av raffinaderikapaciteteni komma att få påtagliga konsekvenser för Västeuropasförsörjning med vissa färdiga produkter. Särskilt bör pekas på alt den amerikanskapetrokemiska industrin, för vUken etan och propån ur naturgas f. n. är denviktigaste råvaran, kommer alt i stor utsträckning använda petroleumfraklioner,bl. a. gasbensin (nafta). Detta kan förväntas få en prisuppdrivande effekt på nafta,som utgör den viktigaste råvaran för västeuropeisk petrokemisk industri. Även iandra hänseenden kan begränsade förändringar i konsumtionsmönster eUerenergipolitik i få stora återverkningar på den inlernationeUaoljemarknaden. Detta påverkar försörjningsläget särskilt för de två stora underskollsområdenaVästeuropa och . När det gäller förhållandetmellan oljebolag och producenlländer har utvecklingen gått vidare i riktningmot ett förstatiigande av bolagens tillgångar i råoljeproduktionsledet. Underår 1975 har denna process fullbordats i , och , medan förhandUngarom ett fullständigt övertagande pågår i flera andra länder. Innebörden avförstatligandet är alt de stora oljebolagen inte längre i egenskap avkoncessionsinnehavare kommer alt förfoga över egen råolja lill väsentligt lägrekostnad än den officiella prisnivå som tUlämpas av producentiandet gentemotandra köpare av råolja. Detbör framhållas att de nya ägareförhållandena inle väntas leda till någon snabbändring av nuvarande mönster i den internationeUa oljehandeln. De storaoljebolagen kommer att utnyttjas av producent-länderna för leknisktkvalificerade uppgifter, såsom prospektering och planering av olika petroindustriellaprojekt. Producenlländema lorde av allt atl döma vara inriktade på alt t. v.låta de stora oljebolagen behålla sin roll som huvudkanal för transport,förädling och marknadsföring av den olja som exporteras till konsumentländerna.Detla har tagit sig ul- Prop.1975/76:124 36 a. i att bolagen i uppgörelserna om förstatiigande har givits vissaförmåner, främst avtal om fortsatta leveranser av råolja till etl pris sominnefattar viss ersättning för fortsalla tjänster från bolagen. Dessa kommerdärigenom alt åtnjuta en faktisk rabatt av på råoljepriset. Ävenom de stora multinationella oljebolagen således alltjämt besitter vissakonkurrensfördelar, har deras relativa ställning försvagats i förhållande tillandra oljebolag, som inle har haft lillgång lill råolja i de storaproduktionsområdena. Konsumenlländernas nationella oljebolag har möjlighetall ingå avtal direkt med olika producentiänder på villkor som är i stort settlikvärdiga med de viUkor som gäUer för de stora bolagen. Det är också en allmänuppfattning alt flertalet producenlländer strävar efter alt låta en växandedel av oljeexporten ske inom ramen för sådana avtal. Ioch med att de stora bolagen har förlorat kontrollen över den mest vinstgivandedelen av verksamheien, dvs. råoljeulvinningen, lorde deras lönsamhet haförsämrats starkt. Möjligheterna alt öka lönsamheten i senare led är i dagbegränsade genom marknadslägel och den prispolilik som förs av vissa konsumenlländer.Oljeindustrin har f. n. särskilt i låg lönsamhet. Därigenom påverkas dessmöjligheter atl finansiera investeringar för atl säkerstäUa den framlida liUgångenpå såväl råolja som oljeprodukter. En betydande del av tillgängliga resursersatsas på prospektering och exploatering av oljefyndigheter i nya områden medmyckel höga kostnader, l. ex. . Detta innebär en stor finansiellbelastning även för de största oljebolagen. Möjlighetema all finansierainvesteringar bl. a. i nya raffinaderier eUer i konvertering av befintligkapacitet för alt möta ändringar i efterfrågan på produkter torde varabegränsade. Delta gäller i all synnerhet som del f. n. råder betydande överkapaciteti raffineringsiedel och bedömningar av den framtida lönsamheten är mycketsvåra. I prop.1975: 30 (bil. 1 s. 376) redovisades en uppskattning av förbrakningsutvecklingeni för oljeprodukter lill . Uppskattningen baserades, såvittavser användningen av oljeprodukter för energiändamål, på en anlagen årlig liUväxlav energiförbrukningen med i genomsnitt . Dessutomredovisades vissa antaganden beiräffande förbrukningen av oljeprodukter sområvara inom industrin. Förbrukningen för dessa ändamål väntades komma att ökasnabbare än oljeanvändningen för energiändamål. Bakgrunden härtill var främstden planerade utbyggnaden av den petrokemiska industrin . 1975/76:124 37 Ett fastare prognosunderlag för perioden lill år 1980föreligger nu genom statens industriverks studie (SOU 1975: 96) överenergiförsörjningen 19751980, som har ulförts långtidsutredning.Uppgifter ur denna studie över det preliminära utfallet för ochprognosen för har i tabell 8.1 släUls samman med uppgifier för åren1973 och 1985 ur prop. 1975: 30. Tabell 8.1 Förbrukningen i av oljeprodukter (Mtoe) Eldningsolja Drivmedel m. m. Oljeprodukter för andra ändamål 1 Enligt långtidsutredningens alternativ I. framhåller alt underlaget för prognosenhänför sig till en period med vikande konjunkturer både i ochutomlands, vilket kan ha gett en alltför optimistisk bild av möjligheterna atldämpa förbrukningsökningen. Möjligheterna att ersätta olja med andra energislag är förSveriges del begränsade i det angivna tidsperspektivet. Ulbyggnaden avkärnkraft innebär dock ett minskat behov av olja för elproduktion ikondens-kraftanläggningar. När del gäller kol och koks har industriverket gjortden bedömningen alt en omfattande användning av dessa bränslen för el- ochvärmeproduktion knappast kan bli aktuell . Beträffande tiden efterår 1980 torde del finnas möjligheter till ökad kolanvändning om detta skullevisa sig önskvärt från försörjningssynpunkl eller ekonomisk synpunkl. Frånnågra kommuners sida har visals intresse för alt utforma planeradekraftvärmeverk så alt kol kan användas som alternativt bränsle till olja.Således har kommunfullmäktige i uppdragit åtenergiverken i kommunen att utarbeta förslag till etl kol- och oljeeldat kraflvärmeverkvid Älvsborgshamnen. Beträffande såväl delta som andra liknande projekt gäller atldet från kommunalt håll förutsatts statlig medverkan till finansieringen av merkostnadenför all ulföra verken för koleldning. Jag kommer senare atl redogöra för del aktuella läget ifråga om naturgas. Jag vill dock redan nu framhålla atl naturgasen inte kan förväntaslämna något väsentligt bidrag lill den svenska energiförsörjningen före mittenav 1980-talel. Innebörden av de prognoser som finns är attanvändningen av olja för energiändamål i kommer all öka mycket långsamttUl . Oljans andel av den totala energiliUförseln kommer därmed alt 4 1975/76.1 saml. 1975/76:124 38 minska från tUl . Om hänsyn las även lillanvändningen av olja för andra ändamål blir emellertid bilden från försörjningssynpunklmindre gynnsam. Behovel av petrokemisk råvara och den svenska industrinsberoende av olika petrokemiska produkter kommer alt öka starkt. När detgäller den svenska oljemarknadens struktur pekade jag i prop. 1975: 30 (bil. 1 s.379) på vissa förhållanden som kunde göra den känshg för störningar itillförseln, nämligen beroendet av de internationella olje-förelagen, särskiltbeträffande råoljeförsörjningen, och den låga inhemska raffineringskapacitelen.Genom all situationen på den internationeUa oljemarknaden har stabiliseratsefter kris utgör dessa förhållanden inle något akutproblem. I rådande läge med stora kapa-citetsöverskotl i alla led avoljeindustrin kan den svenska marknadens behov tillgodoses ulan svårighet. Jag villockså erinra om atl anslutning lill del Intemationellaenergiprogrammet (lEP), som beslöts av (prop. 1975:42, NU1975:29, rskr 1975: 180), i vissa hänseenden innebär en ökad försörjningstrygghelför vårt land. Särskilt bör framhållas, all programmet innefattar elt syslemför fördelning av tillgängliga oljekvanli-teter mellan de dellagande ländernaoch allt detta syslem automatiskt skall träda i krafl vid en försörjningskrisav viss omfattning. lEP innefattar också åtgärder för att ge de deltagandeländernas regeringar ökad insyn i den inlernationeUa oljeindustrin. Etl Iredjeområde i programmet är samarbete i syfte atl på minska beroendet avimporterad olja genom energibesparande åtgärder och utveckling avdeltagarländernas egna energiresurser. Häri ingår också ett brett upplagt forsknings-ochutvecklingssamarbete. Detta område av lEP har fåll fastare konturer genomen överenskommelse om ett särskilt program för det långsiktiga energisamarbetet.Frågan kommer att anmälas för regeringen i annat sammanhang. Jag villunderstryka att IEP:s fördelningssystem tar sikte på akuta krislägen av sammaslag som år 19731974. Programmet innebär däremot inget skydd mot kommersiella marknadsstömingarav del slag som jag har antytt. Vårt dellagande i lEP innebär alltså inleannal än i vissa siluationer minskad sårbarhet för utifrån kommande störningar. 8.4 Den statliga verksamhetens inriktning Av den lämnade redogörelsen har framgått att vissa drag iutvecklingen på oljeområdet omvälvningar aUljäml äroklara. Detta gäUer både förbrukningen och marknadsförhållandena. Enligl minmening har emellertid utvecklingen visat alt de skäl som anfördes i prop. 1975:30 för etl ökal statligt engagemang inom oljeindustrin alltjämt ärbärkraftiga. Även om etl försörjningssystem som 1975/76:124 39 baseras på de stora multinationella bolagen i dagens överskotlslägefungerar tUlfredsställande, finns del stora risker på något förmarknadsstörningar av oUka slag. Sådana störningar kan väntas särskilt närkonsumtionsökningen har tagit i anspråk den befintliga överkapaciteten inomraffinaderiindustrin, vilket väntas inträffa under första hälften av1980-talet. DärtiU kommer givetvis risken för nya politiska kriser av sammaslag som som kan medföra plötsliga förändringar avmarknadsförhållandena. Mot dennabakgrund bör en huvudlinje i den statiiga oljepolitiken vara alt stegvis byggaupp en effektiv organisation, som snabbi kan utvidgas så snartförsörjningsläget gör detla motiverat. , som har bildals inom Slalsföretaggmppen bör därvid ges encentral roll. Detla förulsälter att bolagel får resurser för all bygga upp enbred teknisk och marknadsmässig kompelens. Som närmare skall motiveras i detföljande, bör kunna bedriva verksamhet som innefattar de frånförsörjningssynpunkl betydelsefulla leden av oljehanleringen. Genomuppbyggnaden av en statlig oljerörelse kan även andra viktiga samhällsintressentiUgodoses. Elt sådanl intresse är ökad insyn i oljebranschens förhållanden.Den kännedom om branschen som kan förvärvas från de i verksammabolagen är begränsad. Genom del-lagandel i lEP har fått ökademöjligheter tUl insyn i den internationeUa oljeindustrin. statiigtoljebolag som har direkt kontakt med oljemarknaden kan ge fördjupad kännedom omkosinader och konkurrensförhållanden inom olika led av branschen. En statligkommersiell oljerörelse kan även skapa förutsättningar för en effektivareoffentlig upphandling av oljeprodukter. Inom den kommunala sektorn har underde betydande insalser gjorts för alt säkra bränsleförsörjningenför kommunernas produktion av elkraft och värme. a. har ell antal kommuneri samarbetat i fråga om inköp och lagring av oljeprodukter. Dennaverksamhet är till stor del inriktad på samma slag av produkter ochanvändningsområden som den planerade statliga oljerörelsen. Dessutom sker denkommunala kraft- och värmeproduktionen I stor ulslräckning i samverkan med statensvaltenfallsverk. Jag ser det därför som naturligt och önskvärt atl ell närasamarbete på upphandlingsområdet kommer lill stånd mellan ochberörda instanser på den kommunala sidan. EnUgl vad jag har erfarit pågåröverläggningar härom. Parallelltmed uppbyggnaden av en statlig oljerörelse bör möjligheter lill samarbete medsåväl de i verksamma svenskägda och internationella oljebolagen som utiändskaregeringar och företag hållas öppna. På den svenska marknaden framstårsärskilt ett samarbete med OK som naturligt. Jag vill nu lämna en kort redogörelseför de diskussioner med olika parter som har förts under del senasie året. Prop.1975/76:124 40 1975: 30 (bil. 1 s. 387) anmälde jag alt överläggningar hade ägt rum medde oljebolag som redovisat planer på ul- eller nybyggnad' av raffinaderier.Dessa överläggningar har i första hand gällt samarbete på raffinaderiområdet iform av legoraffinering för statens räkning och statlig medverkan lillfinansieringen av utbyggnader. Diskussioner har sedermera i några fall tagilsupp om elt bredare samarbete som skulle innebära atl staten förvärvar en andeli resp. företag. Från statens sida har diskussionerna syftat bl. a. tiU allklarlägga möjligheterna att snabbi få tillgång till en organisation som kanfullgöra vissa försörjningspoli-liskt betydelsefulla uppgifier. De villkor som hittiUshar erbjudits från resp. företags sida har enligl min bedömning inte inneburitnågra avgörande fördelar för staten från försörjnings- eller affärssynpunkt.Emellertid fortsätter diskussionerna. Vidarehar överiäggningar om oljesamarbete ägt rum på regeringsnivå med flera länder.Av särskilt intresse är givelvis överläggningarna med och ,med hänsyn till dessa länders stora oljetiUgångar i och väntade rollsom betydande oljeexporlörer under 1980-lalel. Underflera års tid har allmänna överläggningar förts mellan de norska och svenskaindustridepartementen om förutsällningarna för elt industri- och energipolitisktsamarbete. Från norsk sida har man hiltiUs varit beredd enbart atl föradiskussioner rörande oljefrågorna. I vad avser direkta förhandlingar har manhänvisat bl. a. till all vissa frågor rörande den norska statliga oljeverksamhelenförsl måsle lösas. Genom att har bildat ettoljehandelsföretag och i samband därmed även har skaffat sig konlroll över ettraffinaderi med goda utbyggnadsmöjligheter har emellertid en ny situationuppstått. Enighethar nåtts om att en kommitté med företrädare för de norska och svenskaindustridepartementen skall utreda de konkreta möjligheterna till etl närmare norskt-svensktsamarbete på olje- och pelrokemi-områdena. Kommittén har i uppdrag bl. a. attklarlägga de två ländernas framtida försörjning med oljeprodukter och behovelav framlida raffinaderikapacitet i och . En jämförande analys kommeralt göras av kostnaderna för att resp. bygga elt nytt raffinaderi vidBrofjorden i och utvidga del befintliga raffinaderiet vid Mong-slad iNorge. En sådan analys har avgörande betydelse för möjligheterna atl Iräffa eltlångsiktigt avtal mellan och om leverans av oljeprodukter baseratpå kommersiellt rimliga villkor. Vidare kommer atl utredas möjligheterna attbygga en samägd krackningsanlägg-ning, baserad på naturgaskondensat, s. k.våtgas, och förlagd lUl . Denna utredning kommer att ske inom ramen för engemensam planering av den norska och svenska petrokemiska industrins framlidainriktning. Kommittén skall avge en rapport till industriministrarna före den15 . Prop.1975/76:124 41 Fråganom ett oljesamarbele med har blivit aktuell bl. a. i samband meddet svenska intresset av atl delta i prospektering och utvinning i denbrittiska delen av . Vid överläggningar påregeringsnivå konstaterades goda möjligheter till samarbete i mellande två länderna och särskilt mellan det brittiska statliga oljeföretaget () och svenska statliga oljebolag. Man förklaradesig från svensk sida intresserad för samarbete även inom raffinering ochpetrokemisk industri. I anslutning härtiU har diskussioner forts medmoderbolaget i BP-kon-cernen, The British , omlänkbara sam-arbetsmöjligheter. Del föreligger etl ömsesidigt intresse av attundersöka dessa möjligheter närmare. Överläggningar rörande britliskl-svenskt oljesamarbelekommer alt fortsätta. Deolika samarbetsmöjligheter som jag här har redovisat kommer att undersökasunder loppet av . Delta utgör emellertid enligt min mening inle någotmotiv för uppskov med atl bygga upp en statlig oljerörelse. Tvärtom måslestaten för atl med utsikt tiU framgång kunna föra förhandlingar med olikaparter förfoga över en egen organisation med tillräcklig teknisk ochkommersiell kompetens. Somjag redan har framhållit, bör den statliga verksamheien på oljeområdet beröraolika led i oljehanteringen. Den torde efler hand kunna komma att omfatta såvälprospektering och råoljeutvinning som transporter, lagring, raffinering ochmarknadsföring. En begränsning till något enda av dessa led kan enligt minmening inle tiUgodose det försörjnings-politiska intresse som utgör gmnden fördel statliga engagemanget. Staten bör vid allvarliga störningar i det nuvarandemarknadssystemet kunna snabbi överta vitala försörjningsuppgifter. Jagvill i delta sammanhang peka på all de olika leden i oljeindustrin är starktkopplade till varandra. , vars verksamhet begränsas lill något endaled, blir känsligt för de starka periodiska variationerna i lönsamheten i olikaled. En hög grad av vertikal integration är därför regel inom oljebranschen. Detlagäller även statliga företag, som har atl arbeta på kommersiella villkor ikonkurrens med andra företag. Ävenom arbetsområdet för den statliga oljerörelsen i i princip bör kunnaomfatta de viktigaste leden i oljehanteringen bör det ske en omsorgsfullprioritering vid valet mellan olika engagemang inom ramen för de ekonomiskaresurser som ställs till förfogande. En strävan bör vara att koncentrerainsatserna till de områden där det försörjnings-politiska utbytet bedöms kunnabli särskilt stort. En successiv utvärdering bör ske av resultatet av olikaåtgärder. Slor försiktighet bör iakttas i fråga om investeringar ianläggningar eller andra kapitalkrävande Prop.1975/76:124 42 engagemang.När så bedöms lämpligt bör samarbete sökas med andra intressenter, t. ex. inomkonsumentkooperationen eller den kommunala sektorn. Jagkommer att redogöra närmare för motiv och uppgifier för den statligaverksamheten inom olika led av oljehanteringen. Uppbyggnadav en marknad i är av central betydelse för verksamheten i andra led.Import och raffinering ulan egna kontakter med förbrukarna torde, utom i akuta brisllägen,knappast kunna bedrivas med godtagbart ekonomiskt resultat. Somjag redan har antytt, kan utveckUngen på oljemarknaden komma alt bli sådan atlstaten av försörjningsskäl blir tvungen atl vidga sill engagemang mycketsnabbt, åtminstone i fråga om anskaffning av råolja och produkter. Om ingastora förändringar av marknaden sker, kan däremot uppbyggnaden av den statligaförsäljningen ske successivt. I första hand bör försäljningen inriktas påstörre statliga konsumenter, inkl. Stalsföretaggruppen, som utgör av densvenska marknaden. Som har nämnts, lorde del finnas goda möjligheter lillsamarbete med kommuner och landsting, som svarar för en minst lika stor andelav marknaden. Dessutom har vissa mindre distribulionsföretag visat intresseför anknytning till ell statligt oljebolag. Jagräknar med alt den statliga oljerörelsen efler elt uppbyggnadsskede skallkunna nå en marknadsandel som ger tiUräckligt underlag för en integreradverksamhet med möjlighet att i etl krisläge svara för en stor del av densvenska marknadens behov. Del bör noteras all den statliga försäljningensannolikt kommer att innehålla en betydligt högre andel tyngre produkter än vadsom gäller genomsnittligt för den svenska marknaden. Dessa produkter är avcentral betydelse för industrin och för kraftförsörjningen. Även ominriktningen på tyngre oljeprodukter medför risk för relativt låg lönsamhet är enliglmin mening elt statligt engagemang inom detaljdislribution av bensin m. m.mindre angelägel från försörjningssynpunkt. Jagåterkommer i det följande till frågan om behovet av resurser för för alt genomföra del här skisserade programmet. 1975: 30 (bil. 1 s. 380) framhöll jag vikten av atl den svenska försörjningenmed råolja tryggas. En uppgifl för den statliga oljerörelsen är atl åstadkommaen breddning av del nuvarande försörjningssystemet genom direkta avtal områoljeleveranser med olika producentiänder. Vid sidan härav bör möjligheterna attförvärva råolja från egna tiUgångar prövas. Motiven härför är i försia hand försörj-ningspoliliskamen även företagsekonomiska. Enmöjlig väg för elt förelag all skaffa sig lillgång lill råolja på fördelaktigavillkor är alt träffa avtal med en innehavare av en känd olje-fyndighel omfinansiering av fyndighetens exploatering mot ersättning från kommandeoljeproduktion. Den statliga garanti på 2 000 milj. kr. 1975/76:124 43 för oljeulvinning m. m. som infördes efter förslag i prop.1975: 30 är avsedd atl möjliggöra svenska engagemang i delta slag av projekt,främst i . Tillgång till råolja på liknande villkor kan nås genom förvärvav andelar i koncessioner i oljefyndigheter som står inför exploatering eUersom befinner sig i produktion. Den statiiga garantin kan emellertid f. n. inteanvändas för finansiering av sådana förvärv. Jag kommer i det följande atl taupp frågan om en utvidgning av garantins användningsområde. liU egna råoljetillgångar går genom prospektering. Jämfört med förvärv avkända fyndigheler innebär prospektering givetvis ell högre risklagande och deteventuella utbytet i form av produktion ligger långl fram i tiden. I många fallkan dock dellagande redan på prospekteringsstadiet vara en lämplig väg atlkomma in i ett nytt oljeproducerande område. Genom del sätt på vilketinternationell oljeprospektering bedrivs ger verksamheten också värdefuUakontakter med olika producenlländer och oljeförelag, som kan leda tillsamarbete även i senare stadier av oljeutvinningen. Denstatliga verksamheten på oljeområdet bör därför kunna omfatta även prospektering.Från försörjningssynpunkl är undersökningar av de potenlieUl oljeförandeområdena i och på den svenska kontinentalsockeln särskilt angelägna.En fortsatt statiig aktivitet på området förutsätter atl särskilda medelställs till förfogande. De personella och organisatoriska resurser som finnstillgängliga inom de två halvstal-liga prospekleringsföretagen i möjligaste mån utnyttjas för verksamheten. Jag återkommer lill dessafrågor. I fråga omraffinering finns del starka försörjningspolitiska motiv för etl statligtengagemang. Den nuvarande svenska raffinaderi-kapaciteten svarar mol avförbrukningen av oljeprodukter. I etl läge med otillräcklig kapacitet iVästeuropa ett stycke in på 1980-talel kommer det atl finnas risk för attviktiga svenska produklbehov inte kommer att kunna tillgodoses på rimligavillkor.