prop · FY0387 · 1975-12-31 00:00:00 — Granskningspersonalensmöjligheter att skaffa sig lokalkännedom är enligt utredningen begränsade istorstadsområden men är rätt goda på mindre eller medelstora orter. Dettaförhållande bör i den framtida organisationen beaktas på så sätt att utrymmeför flera partiella revisioner relativt sett ges i storstadsområdena. Sammantagetkonstaterar utredningen att geografisk närhet är värde- 1975: 87 39 fullför såväl de skallskyldiga som granskningspersonalen. Vid uppbyggnaden av engranskningsorganisation bör därför enligt ulredningen denna aspekt tillmätasbetydelse. Funktionssainbandmellan granskning och övriga arbetsuppgifter inom .skatteförvaltningen Ulredningenhar genomfört en analys av de samband mellan de viktigaste funktionerna somkaraktäriserar nuläget eller som kommer att gälla . De typer avsamband som utredningen arbetat med i analysen är beslutssamband,registersamband, informationssamband, tidssamband kapacitetsutjämning ochvice versa samt personalsamband. Sammanfattningsviskonstaterar utredningen att följande funktioner har så nära samband altarbetsuppgifterna bör hållas ihop organisatoriskt, nämligen debiteringav slutlig och tillkommande skatt. Ifråga om den föreslagna nya funktionen partiella revisioner i första instans anförutredningen i detta sammanhang bl. a. att det väsentligaste underlaget förbeslul om en partiell revision utgör innehåUet i deklarationen, uppgifter fråndet framtida organisationsregistret och resultatet av kontakter med denskattskyldige. Utredningen har sålunda funnit att register- ochinformationssambanden är betydelsefulla samt att ett väsentligtpersonalsamband föreligger. Tagetsom en helhet stäUer deklarationsmaterialet enhgt utredningen varierande kravpå kompetens vid handläggningen inför nämndens beslut. Ettav de v'äsentligaste målen för utredningen är, anförs det, att förbättrafömtsättningama för en effektiv kontroll av de komplicerade deklarationema.Vissa komplicerade deklarationer handläggs redan f. n. av ett relativt fåtalbefattningshavare vid , om än på fritid. Det anses vara en styrkai dagens organisation att sådana deklarationer granskas av väl utbildadpersonal. Utredningenhar, efter kontakter med olika länsstyrelser, kommit till den uppfattningen atten effektiv granskning ay de mera komplicerade deklarationerna underlättas, omdenna typ av kontroll koncentreras till ett relativt begränsat antalkvalificerade befattningshavare. De skäl som härvid har framhållits är bl. 1975: 87 40 Behovet av specialutbUdning föratt möta upp mot de mera avancerade formema av skatteundandragande ochskattebrott. Vikten av att den kvalificeradegranskningspersonalen konlinueriigt deltar i arbetet med fullständigarevisioner. Förutsättningar för att styra och prioritera verksamheten förbättrasbeträffande de komplicerade deklarationema. Beträffandemindre och medelstora rörelser, komplicerade löntagardeklarationer och vanligalöntagardeklarationer är inte kravet på specialisering lika uttalat. Förrörelse- och jordbmksdeklarationer bedömer utredningen att den tidigare nämndabranschvisa fördelningen av materialet tiUgodoser de krav på specialiseringsom finns. För löntagardeklarationerna föreligger inte några särskilda krav påspecialisering. Sammanfattningsvisgör utredningen den bedömningen att komplicerade rörelser ställer sådana kravpå specialisering att detta utgör skäl för en regional organisation av arbetet.Utredningen anser att man som ett riktmärke kan räkna med att omkring 50 000deklarationer är av så komplicerad natur att en regional handläggning ärnödvändig. Utredningenfinner det lämpligt alt särskilja två typer av styrning och ledning, n'ämligenmateriell styrning och administrativ styrning. Denmateriella styrningen omfattar bl. a. utveckling av anvisningar till ledningför granskningsarbetet, ledning av och tillsyn över ambitionsnivån igranskningsarbetet och det partiella revisionsarbetet i första instans samtutbildning av granskningspersonal och övriga taxeringsfunktionärer imateriellt hänseende. Utredningenanser det nödv'ändigl att denna form av ledning koncentreras. Det är naturligtatt denna funktion i den framtida organisationen skall vila på skattechefen ilänet. Omfattningen och betydelsen av detta arbete beräknas öka inle minst medhänsyn till kravet att nå högre effektivitet vid granskningen av kompliceradedeklarationer. Ur ren ledningssynpunkt torde det vara fördelaktigast alt allrörelsegranskning organiseras regionalt. Denadministrativa styrningen gäller bl. a. följande områden: Utarbetande av planer förregistrering, granskning m. m. Löpande uppföljning avgranskningsverksamhetens omfattning. Indelning i taxeringsdistrikt. Fördelning av deklarationermeUan olika typer av distrikt. UtbUdning av personal iadministrativt hänseende. Denadministrativa styrningen sker dels på ett övergripande plan, dels löpande idirekt kontakt med arbetet. TUl skattechefens övergripande planering hör bl.a. frågor om distriktsindelning. Den löpande styrningen av verksamheten börankomma på de olika enhetscheferna och måste också delegeras ytterligare inomberörda enheter. 1975: 87 41 Denövergripande styrning som avses ske regionalt både materiellt ochadministrativt ställer enligt utredningen i och för sig krav på attskattechefen skall ha direktivrätt över lokal skattemyndighet t. ex. för altkunna omfördela personalresurser. Med nuvarande organisatoriska lösnmg medsjälvständiga lokala skattemyndigheter är detta krav svårt att tUlgodose fulltut. Redan nuvarande regler i TL ger emellertid enligt ulredningen utrymme för'att styra lokal skattemyndighets insatser på taxeringsområdel.Utredningen konstaterar i detta sammanhang att planering och styrning avverksamheten i första instans fungerar bra på många håll genom ettnära samarbete mellan skattechef och fögderichefer. Mot bakgmnd härav anförutredningen att en ulbyggnad av taxeringen i första instans släller ökade kravpå samarbete mellan de regionala och lokala myndigheterna påbeskattningsområdet samt att skattechefens ansvar och ställning måste görasklarare. Sammanfattningsviskonstaterar utredningen att såväl den materiella som den administrativastyrningen av verksamheten stäUer stora krav på skattechefen och på nivåerunder denne. Verksamhetsplanering och information från det framtidadatasystemet kommer att utgöra väsentliga hjälpmedel i detta arbete. Iorganisatoriskt hänseende finns det enligt utredningen anledning att närmareöverväga om de redovisade kraven bör medföra att arbetsuppgiften att ledaarbetet i första instans så långt möjligt bör hållas samman inom en enhet underskattechefen på sådant sätt att det organisatoriskt inte konkurrerar med andraviktiga funktioner inom skatteavdelningen. Personalenför arbetet med att biträda taxeringsnämnderna kommer enligt vad utredningenöverslagsvis beräknat att uppgå till omkring 1 700 personer varav ca 400biträden. a. krav på lämpliga befordringsvägar kan enligt utredningen varaav sådan betydelse att de är organisationsgrundande. Genomden tidsmässiga prioriteringen' av granskningen av löntagardeklarationer gesenligt utredningen möjlighet i huvudsak att dimensionera organisationen så i botten får ett antal rekryteringstjänster för löntagargranskning.Relativt snart bör vidareutbildning i rörelsegranskning och partiellrevisionsverksamhet ske för denna personal. Utredningenanför vidare att det med denna lösning ges möjlighet att få enbefattningsstraktur i vilken personalen rekryteras med sikte på att utbildastill tjänst som rörelsegranskare med revisionsuppgift och att det under dennautveckling sker en successiv befordran. Om endast de verkligt komplicerade deklarationernabehandlas regionalt, kommer goda föratsättningar att föreligga för att skapa enkarriär för granskningsassistenterna inom lokal skattemyndighet. Förpersonal som når de högsta posterna inom granskningskarriären Prop.1975: 87 42 kommer enligt utredningen två vägar att stå öppna. Den enautgörs av de högre tjänster som finns inom lokal skattemyndighet och vars sluttjänstnaturligen utgörs av fögderichefsposlen och den andra utgörs av högre tjänstervid länsslyrelsen, framför alll för revisionsverksamhet men även förtjänstgöring i andra instans. Kommer nuvarande rekryteringssituation alt gälla när denföreslagna organisationen byggs upp, finns enligt utredningen anledning räknamed alt akademiker kommer att satsa på en karriär från botten med början somgranskare av enkla rörelser och löntagardeklarationer. Vid sådant förhållandefinns anledning anta att rekryteringen för tjänsterna som granskare avkomplicerade deklarationer med befordringsmöjligheler till rent revisionsarbetekommer att i relativt stor utsträckning ske från den kår granskare som handhargranskningen av de mindre och medelstora rörelserna. Detta medför att granskaremed ett antal års tjänst vid lokal skattemyndighet kan komma att söka högretjänst vid . 3.2.13.5 UtbUdnings- och utvecklingskrav Utredningen anför att, oaktat vilken skolunderbyggnad dennyrekry-terade personalen kommer att ha, måste med hänsyn till de materiellareglernas invecklade beskaffenhet och de kunskaper och egenskaper som krävs föratt utföra bl. a. partiella revisioner, en successiv utbildning av dennapersonal ske framför allt under de första årens tjänstgöring. Utredningenfinner emellertid inte de krav som utbildningsinsatserna medför vara sådanaatt de bör beaktas organisatoriskt. Utredningen anför vidare att ett relativt ofta framförtskäl för en koncentration av framför allt revisionsverksamhet är att de dagligakontakterna med kolleger och överordnade som i stort sett helt ägnar sig åtkvalificerad skattekontroU är starkt utvecklande i synnerhet för den mindrerutinerade personalen. Härvid pekas ofta på att verksamheten vid deinspektörsgrupper som är placerade utanför residensstaden inte präglas av sammaintensitet, som den verksamhet som bedrivs vid . Utredningen anseratt det i och för sig finns viss bärkraft i argumentet men enligt utredningensuppfattning har ibland stödet från Tänsstyrelsen i dessa fall varit begränsatoch inte heller har någon hjälp från lokal skattemyndighets sida erhåUits. I delän där man satsat och verkligen försökt utveckla gmpperna kan konstateras attresultatet 'är gott. Utredningen har tidigare framhållit att den övergripandeplaneringen och styrningen av revisionsverksamheten inom länet måste vila påskattechefen. Härav följer att i betydande utsträckning måstehålla kontakt med den lokalt placerade personalen och i samråd medfögderichefen verka för en utveckling av personalens kunnande och i anslutninghärtill ge råd och anvisningar för det partiella revisionsarbetet. Hänsynhärtill bör tas när konsekvenserna för skatteavdelningen av den föreslagnaomorganisationen undersöks. Blandde organisalionsgrundande faktorer som redovisats har ulredningen fäst störstvikt vid kravet på närhet tUl skattemyndigheterna för skattebetalarna, kravetatt lokalisera granskningsarbetet nära skattesubjektet och kravet atttillgodose behovet av kvalificerad personal vid handläggning av kompliceradedeklarationer. Treprincipiellt olika organisationslösningar står enligt utredningen lill buds. 1) All granskning placeras lokall. 2) All gra,nskning placerasregionall. 3) Blandformer. Utredningenanser att alternativ 2 är otänkbart sett ur synpunkten att allmänheten måste hanära till den myndighet som handlägger självde-klaralionen. Alternativ 1motsvarar statskontorets förslag , dock att denna utredning fömtsattemöjlighet att remittera verkligt svåra deklarationer till länsstyrelsen.Oaktat att flertalet remissorgan inte haft något att invända mot den dåföreslagna lösningen, finns enligt utredningen starka skäl som talar för atten blandform bör väljas. Vad som enligt utredningen främsl talar för detta ärkravel på kompelens beträffande de verkligt komplicerade deklarationerna samtatt behovet av närhet inte är så starkt uttalat för skattskyldiga med dessadeklarationer. Ifråga om fördelningen av deklarationsmaterialel mellan det regionala och lokalaplanet anser utredningen att samtliga löntagardeklarationer i princip börhanteras lokalt. Undantag från denna regel s'ägs rent undantagsvis kunna varamotiverat. Även jordbruksdeklarationerna bör enligt utredningen med fördelgranskas på lokalplanet. Kännedom om lokala förhållanden är här värdefull.Deklarationerna är normalt inte heller särskilt komplicerade. Deklarationerför rörelser behandlas i nuvarande organisation olika beroende på vilkenföretagsform det är fråga om. Utredningen anser att del väsentliga är alt deverkligt komplicerade deklarationerna kan granskas av specialutbildad personal. Utredningenanser att utgångspunkt för hur rörelsedeklarationer och motsvarande skallbehandlas bör vara vilken grad av kompetens granskningen kräver. Härutöver börbeaktas att det föreligger vissa fördelar både ur företagens ochskattemyndigheternas synpunkt om de mindre och medelstora rörelserna kanbehandlas på lokalplanet. Dessa företagare har ofta ett visst behov av servicehos skattemyndigheterna. Skattemyndigheterna å sin sida har fördelar av att hasin granskningspersonal för dessa skattskyldiga så lokalt placerade sommöjligt. En sådan organisatorisk lösning har också en viss preventiv effekt.Vidare föreslås att skattekontrollen i ökad omfattning skall ske på fältet.Härvid ligger det 1975: 87 44 ocksåen fördel i att granskningsmannen har nära tiU den skattskyldige eller dennesombud. Utredningenhar mot bakgrund av det anförda kommit fram till att övervägande skäl talar föratt mindre och medelstora företag m. fl. behandlas lokalt, medan de verkligtstora företagen tas om hand regionalt. Dejuridiska personernas deklarationer har inte någon enhetlig struktur vadgäller graden av komplexitet. Vissa föreningars deklarationer "är sålundaav sk'åligen enkel natur. Inte heUer kan hävdas att de mindrefåmansaktiebolagens deklarationer är särskUt invecklade. Utredningenanser att de mest komplicerade deklarationerna oavsett företagsform börhänskjutas till för granskning. Utredningen anser det inte varanödvändigt att mera i detalj precisera vilka typer av deklarationer som börbehandlas regionalt. Allm'änt kan sägas att utdelande aktiebolags ochmeUankommunala företags deklarationer ofta är av sådan komplexitet. Andratyper kan vara deklarationer som irmefattar handel med värdepapper, taxeringtill utskiftnings-skalt o. d. Även vissa föreningars och stiftelsersdeklarationer bör sannolikt handläggas regionalt. Enligtde förutsättningar som angivits för den regionala granskningen konstaterarutredningen att denna per län räknat blir av relativt begränsad omfattning.Delta medför i sin tur att de med deklarationsgranskningen nära knutnauppgifterna PGI-beräkning, längdföring samt debitering av slutiig ochtillkommande skatt inte utan olägenhet kan utföras regionalt. Utredningenföreslår därför att dessa uppgifter i sin helhet utförs av lokalskattemyndighet. Däremot är det enligt utredningen naturligt atthandläggningen av skattetUlägg, förseningsavgift och partiella revisioner förskattskyldiga, vars deklarationer behandlas av , också sker hoslänsstyrelsen. Ifråga om taxeringen av de skattskyldiga vars deklarationer granskats regionaltkan enligt utredningen två alternativ tänkas. Antingen skapas ett mindre antalregionala nämnder som biträds av eller också fungerarlänsstyrelsen som ett stöd för lokal skattemyndighet i granskningen av deangivna deklarationema. I det sistn'ämnda fallet granskas deklarationerna hoslänsstyrelsen men deklarationen bryts inte ur sin ordinarie nämnd pålokalplanet. Föredragning i nämnden görs av länsstyrelsetjänstemannen. Medtanke på att fråga är om ett relativt begränsat antal deklarationer sombehöver granskas av specialist på regionalplanet är den senare lösningen enligtutredningen att föredra. 3.2.13.7Granskningsarbetets organisation inom lokal skattemyndighet och länsstyrelseLokal skattemyndighet Vidden organisationsöversyn av lokal skattemyndighet som RSV genomför i samarbetemed statskontoret har utgångspunkten varit nuvarande arbetsuppgifter inommyndigheten. Emellertid har också viss hän- 1975: 87 45 syntagits till de krav som en ökad medverkan i taxeringsarbetet i första instansställer på myndighetens organisation. Ulredningen gör den bedömningen att detillkommande arbetsuppgifter som föranleds h'ärav lämpligen bör inordnas i denskatte- och ATP-enhet som föreslås vid denna översyn. Detfinns enligt utredningen anledning räkna med alt behov av viss förstärkning avledningsresurserna på de medelstora och slörre fögderierna kan visa sigerforderlig främst då i fråga om den materieUa styrningen. ide nuvarande fem enheterna inom skatteavdelningen är arbetet med taxeringen iförsta instans delat meUan revisions- och taxeringsenheterna under ledning avskattechefen. Härvid har revisionsenhelerna den direkta ledningen övertaxeringsinspektörerna i de särskUda taxeringsdistrikten. Inspektörsgruppernaär sålunda organisatoriskt inordnade i denna enhet. Normalt svararrevisionsdirektören också för de anvisningar och den ledning som berör desärskilda taxeringsdistrtkten. Taxeringsenhetensvarar normalt för de anvisningar, som utfärdas för arbetet i lokal nämnd.Enheten utför eftergranskning som aktualiseras i dessa distrikt. Personal inomdenna enhet sysslar också med frågor som gäller distriktsindelning ochförordnande av taxeringsfunktionärer. Utredningenanser att det finns vägande skäl för att hela arbetet med taxeringen i förstainstans inordnas i en ny enhet inom skatteavdelningen. Inom enheten skulle dendirekta ledningen av arbetet i första instans ulföras såväl vad avser denstyrning som skall ske beträffande de lokala skaltemyndigheternas del igranskningen som beträffande den del som enligt förslaget skall ankomma pålänsstyrelsen. Den personal som inom skatteavdelningen blir engagerad i arbeteti första instans inordnas i enheten. får då en kontaktyta inom skatteavdelningen för hela sittbestyr med den årliga taxeringen. Vidare blir det en viss organisatoriskåtskillnad mellan arbetet i första instans och funktionen som det allmännasombud i skatleprocessen. Organisatoriskt är det också en fördel att detdirekta ansvaret för den årliga taxeringen samlas i en enhet. Detta ger godamöjligheter till en adekvat avvägning av hur resursema för kontroll vid denårliga taxermgen utnyttjas. Slutligen blir också skattechefens behov av enkanslifunktion för administrationen och ledningen av hela arbetet i förstainstans tillgodosett. En nackdel är däremot att personalen ochrevisionsresurserna fördelas på flera enheter, vilket kan försvåra en i och försig ändamålsenlig disposition av resurserna. Utredningendiskuterar ytterligare två lösningar i fråga om organisationen hoslänsstyrelsen. Enligt den ena skulle ansvaret för och arbetet 1975: 87 46 iförsta instans fördelas mellan de nuvarande taxerings- och revisionsenhelerna.Enligt det andra skulle hela arbetet med första instans inordnas irevisionsenheten. Utredningenanser att det 'är en mindre god lösning att dela ledningen och arbetet med denårliga taxeringen på flera enheter. Alternativet att inordna hela arbetet medförsta instans i revisionsenhelen har d'äremot flera fördelar, bl. a.underlättas prioriteringen av resursanvändningen meUan första instans och renrevisionsverksamhet. Vidare kan de problem som kan uppstå, n'är en partiellrevision i första instans bör utvidgas, lösas inom en och samma enhet.Alternativet har emeUertid enligt utredningen vissa klara nackdelar.Revisionsenheten blir tungrodd genom den påtagliga arbetsökningen. Denordinarie revisionsverksamheten, som i sig kräver en omfattande planering ochledning, blandas med deklarationsgranskning med risk för alt den löpandeverksamheten kan komma att kräva resurser från revisionsverksamheten och altledningen av den ordinarie revisionsverksamheten blir eftersatt. Vidare ärledningen och uppföljningen av de lokala nämndernas arbete relativt artskUdfrån revisionsverksamheten. Underhänvisning till dessa överväganden förordar ulredningen att den årliga taxeringenvid organisatoriskt inordnas direkt under skattechefen i en nyseparat enhet, betecknad taxeringsenheten. De övriga enheter som i första handskulle beröras av det nu aktuella förslaget är revisionsenheten och en nybesvärsenhet, övriga enheter skulle i normalfallet liksom nu varamervärdeskatteenheten, uppbördsenhelen och dalaenheten. Ifråga om den nya taxeringsenheten anför utredningen att den får tvåhuvudsakliga uppgifter. Den ena är ledning, planering och uppföljning avarbetet med den årliga laxeringen inom länet. Den andra är medverkan i detårliga taxeringsarbetet beträffande de verkligt komplicerade deklarationerna.Arbetet inom enheten blir i väsentlig grad av administrativ art. Ulredningengör den bedömningen att ett effektivt arbete i första instans kräver resurserför ledning och uppföljning av denna verksamhet inte minst genom alt åtskilligdel av medverkan i det årliga taxeringsarbetet sker genom de lokalaskattemyndigheternas försorg. Till detta kommer ledningen av arbetet i förstainstans i materiellt hänseende. har pekats på ambitionsnivåfrågorna.Den direkta ledningen av de partiella revisionerna i första instans bör ocksåhandhas inom enheten. Enheten skall också svara för utbUdningsplanering förtaxeringen i första instans liksom genomförande härav, i den mån detta inteombesörjs av RSV. Besvärsenhetenskulle i den föreslagna organisationen tUl en del motsvara den nuvarandetaxeringsenheten. Flera betydelsefulla skillnader skulle emellertid uppkomma.Bl. a. skulle besvärsenheten till skillnad mot nuvarande taxeringsenhet inte hanågon beröring med ledningen av arbetet i första instans. Därigenom nås denfördelen att aUmänna om- Prop.1975: 87 47 budsfunktionen, som ju är en ren partsfunktion, hållsorganisatoriskt skild från den årliga taxeringen. Till den nybildade enhetenbör föras övriga aUmänna ombudsfunktioner bl. a. för uppbörd och mervärdeskatt. Verksamheten inom revisionsenhelen skulle enliglorganisationsförslaget renodlas i viss utsträckning genom alt arbetet medledning och anvisningar för den årliga taxeringen förs över till den nyataxeringsenheten. Därigenom skulle ökat utrymme skapas för ledning av självarevisionsverksamheten . Utredningen framhåUer att syftel med de partiella revisionernaär att förbättra beslutsunderlaget för taxeringsnämndema. Det finns enligl utredningenanledning räkna med att dessa partiella revisioner i många fall kommer attavslöja sådana brister atl en fullständig revision omfattande flerataxeringsår och mervärdeskatt bör utföras. Vid sådant förhållande mynnar denpartiella revisionen ut i taxeringsförslag baserat på vad som framkonunit underdenna undersökning. upprättas en kort redogörelse över deomständigheter, som talar för all en fullständig revision bör utföras. Detlamedför att den partiella revisionen får karaktär av förstudie.Ställningstagande till eventuellt fortsatta åtgärder tas avrevisionsdirektören. 3.2.13.8 Indelning i taxeringsdistrikt Faktorer som styr indelningen i taxeringsdistrikt En avgörande faktor vid indelning i taxeringsdistrikt ärenligt utredningen att åsladkomma ett lagom stort arbetspensum förtaxeringsnämnden. En taxeringsnämnd lorde f. n. normalt sammanträda 48 gångerunder perioden marsjuni. Under dessa sammanträden skall nämnden i principbesluta om alla taxeringar inom sitt distrikt med undantag för dem som åvilarannan nämnd. I genomsnitt rör det sig om ett ä tvåtusen taxeringar per nämnd.Normalt omfattar ett lokalt taxeringsdislrikt f. n. ett valdistrikt. Enligt ulredningens förslag bör antalet taxeringsnämnderminska relativt kraftigt. Därigenom ser ulredningen en möjlighet att renodlanämnderna så att de nuvarande tre typerna av nämnder i princip upphör. Antaletnämnder blir inte mer omfattande än att det normalt bör vara möjligt för ennämnd att behandla aUa förekommande deklarationer inom sitt distrikt. Denuppläggning av själva granskningsarbetet som föreslagils och som innebär attföreträdesvis löntagardeklarationer behandlas medan verksamhetenefler koncentreras på rörelser och motsvarande, talar enligtutredningen också härför.