prop · FZ03131 · 1975-12-31 00:00:00 — Utvecklingen underde senaste årtiondena med tidningsnedläggelser har enligt förbundet inneburitatt mångfalden i informations- och opinionsulbylet minskat; I vissa områden hartidningskoncentrationen lett tiU stark ensidighet i åsiklsförmedlingen.Förbundet betonar att pressen inte bara har betydelse som informationskällautan även som foram för debatt och övrig opinionsbildning. Det framstår därförenligt förbundet som mycket angeläget att det finns ett allsidigt pressutbudsom kan spegla den lokala opinionen och främja en vidgad kommunikation meUanolika medborgargrupper. menar alt dagspressens betydelse för kommunerna och depolitiska partierna framstår mycket klar i olika undersökningar som gjorts.Dagstidningen är enligt förbundets uppfattning en väsentlig kanal mellan kommunoch invånare och i många fall är del kommunala materialet av betydandeomfattning i framför allt lokalpressen. Någraremissinstanser, bl.a. Svenska. och , anser att utredningen överbetonat pressens politiska roU och härvidbortsett från dess övriga funktioner. Även TU delar denna uppfattning ochframhåller i sitt yttrande att utrednmgen synes ha förbisett att mångadagstidningar i ganska ringa utsträckning betonar sin partipolitiskatillhörighet och främst strävar efter att förmedla mångsidig information samlalt flertalet tidningar och tidskrifter även ger sin läsekrets information omhem, hushåll och en mängd andra ting, som saknar politiska inslag, och dessutomskänker läsarna förströelse och underhållning av olika slag. Den statligapresspolitiken bör enligt TU utgå från samtiiga de funktioner som ohka medier Prop.1975/76:131 95 faktisktfyUer även för att tiUgodose läsarnas skiftande behov av vardagsinformationoch underhållning. Statenskulturråd, i , radioutredningen och RadioframhåUer bland andra funktioner hos pressen främst dess roll på kulturensområde. Så anför exempelvis alt det även inom kulturområdet ärnödvändigt med kommunikation i form av god nyhetsbevakning och livaktig debatt.Dagspressen har här enligt mening en bärande roll och kan ansessom en integrerad del av kulturlivet. Radioutredningeninstämmer i pressutredningens slutsals alt etermedierna på inget område kanersätta pressen men väl komplettera den. Radiouiredningen framhåller dock altdet kan uppfattas så att utredningen väl kraftigt framhäver massmediemaspolitiska roll i samspelet med statsmaktema och organisationslivei. Enligt radioutredningen ärdel dock självklart att pressutredningens synpunkler måste tolkas så, attmassmedierna spelar en viklig roll också för information på andra områden ändet samhälleliga och för förmedUng av kulturellt och upplevelseskapande stoff.Ett samhäUeligt ansvar för och stöd till massmedierna kan enligtradiouiredningen motiveras inte endast med deras betydelse för att vårtdemokratiska samhällsskick skall fungera väl utan också med deras betydelse ikulturpolitiskt avseende. Radioutredningenframhåller dock alt även om man betonar ylterligare funktioner hos massmediemasom väsentliga utöver dem som framhävts av pressulredningen leder delta inlelill andra slutsatser om vilka mål samhäUet bör ha med sin massmediepolitik ändem pressulredningen från sina utgångspunkter dragit. Nämndenför samhällsinformation framhåller att inom samhällsinformationen är pressensannonsfunktion väsentlig. och framhåller att tidningamafyller en mycket viktig funktion i vår marknadsekonomi. Genom pressens försorgfår nämligen producenter och distributörer av varor och tjänster möjlighet attupplysa allmänheten om det utbud som står tUl medborgarnas förfogande och om depriser olika varor och tjänster betingar. Beiräffande pressens funktioner urläsarnas synvinkel betonas i yttrandet alt medborgarna har intresse av alt fåinte endast politisk information ulan också aUsidig varuinformation. och framhåUer att det avpressutredningens egna undersökningar framgår att medan textinnehållelsomfattning är relativt , annonsinnehållet växlar desto mer. Detta ärenligt och inte deninformationsdemokrati, varom regeringsformen talar. Eftersom alla konsumenterfår betala samma reklam- 1975/76:131 96 kostnadi varupriset, trots alt de som bor på en ort med én liten dagstidninguteslängs från information om varan, tillgodoses inte glesbygdsbornasgrundlagsskyddade rätt till varainformation. Samtligaremissinstanser instämmer i eUer lämnar utan erinran utredningens åsikt attmålet för presspolitiken är att det skaU finnas.en mångfald påtidningsmarknaden som ger läsarna valfrihet och skapar möjlighet för enallsidig debatt och opinionsbildning. Såanför exempelvis att det är nödvändigt att understrykapressens roll i det demokratiska systemet. Det kommenterande ochgranskande.momentet i dagspressens arbete är, framhåller kommunförbundet, ettviktigt inslag i den demokratiska dialogen och processen. Med färre tidningaroch framför allt, där man saknar tidning eller en är den enda dominerande,blir det enligt kommunförbundet en mycket otillfredsställande situation, ävennär det gäller information i samhällsfrågor. Den lokala debatten behöver oflastimuleras och det kan bl. a. ske genom en effektiv och vaken dagspress, därrösternas mångfald utgör grunden för en i verklig mening demokratisk belysningav frågor som angår invånarna, och detta kan inle ersättas av en beställd,betald kommimal information. framhåUer också dagspressensbetydelse för samhällsundervisningen i skoloma. Kommunförbundetbetonar därför att det måste anses vara av betydelse att åtgärder vidtas sominte bara ger de dagstidningar som brottas med svårigheter förmåga att levavidare utan även eventuellt nya möjligheter all komma tiU. SAFanför att tidningsutbudet särskilt om tidskrifterna medräknas trots allt ärtämligen rikligt och att tidningsföretag knappast kan göra anspråk på attlämnas utanför den strukturomvandling som kännetecknar näringslivet i övrigt. 5.2.3 Fråganom statligt stöd till pressen samt dess inriktning Samtliga remissinstanser tiUstyrker eller lämnar utan erinran förslaget atlstaten även fortsättningsvis skall stödja pressen. Länsstyrelseni anför att nedläggningarna och fusionerna inte kan hejdas ulanstödåtgärder till pressen. Om inte stödåtgärder lUlgrips kan oberoendet,enligt mening, komma alt gälla så få tidningar att det blirvärdelöst. Länsstyrelsenanför vidare att inte minst mot bakgrand av den tid-ningsslruklur som präglarStockholms län och landets huvudstad åtgärder som motverkar ytterligareutglesning och utarmning av pressen är av yttersta vikt. framhållerockså att i saknas helt tillgång till en socialdemokratiskmorgontidning och att den ena av 1975/76:131 97 detvå återstående konkurrenttidningarna. , skulle råka i akutasvårigheter om presstödet upphörde eller som ibland förespråkas i denallmänna debatten de anslagna medlen fördelades -efler genereUa principer. Länsstyrelsenansluter sig således oreserverat tiU utredningens bedömning att fortsattstatligt presstöd behövs. Sveahovrätt framhåUer att ingen torde bestrida att statliga stödåtgärder äroundgängliga. Hovrätten ifrågasätter sålunda inte rikligheten av bedömningenatt omfattande bidrag kommer att vara nödvändiga också i fortsättningen, ävenmed de mest intensiva och yrkesskickliga insatser av ledning och personal inomtidningar i underläge. Beredskapsnämndenför psykologiskt försvar anför att de genom ekonomiska svårigheter föranleddatidningsnedläggningar som har skett under de senasie decenniema är en förlustför det psykologiska försvaret. Utan stödåtgärder synes ylterligaretidningsnedläggningar inle kunna undvikas och beredskapsnämnden betonar därföralt stödåtgärder för pressen torde ha stor betydelse för det psykologiskaförsvaret. Flertaletremissinstanser uttalar alt presstödet bör vara selektivt. Massmediekoncentrationsutredningenanför att presstödet indirekt förhindrar förelagskoncentration och påverkarstruklurutvecklingen genom att stärka konkurrensförmågan och därmedlivskraften hos de svagare företagen. Stödåtgärderna tar, enligtmassmediekoncenlrationsul-redningen, direkt sikte på alt undanröja de särskildaekonomiska svårigheter som ofta möter de i förhåUande till sina närmastekonkurrenter mindre företagen i tidningsbranschen och som i många fall utgörden egentliga orsaken till uppkomsten av företagskoncentralion. Enligtmassmediekoncentrationsulredningens bedömning har stödet bhvit en nödvändighetsom inle kan ersättas av andra åtgärder. TUunderstryker atl de olika former av presstöd som införts under de senaste årenför en rad lågtäckningslidningar varit en föratsättning för fortsatt utgivning.Presstöd av denna karaktär måste enligt TU således ulgå även i fortsättningen.TU anser också att det är av vital betydelse alt statsmakterna vid sidan av demer eller mindre selektiva stödformerna med hänsyn till tidningsbranschensotillräckliga lönsamhet överväger åtgärder som kan väsentligt förbättra delaUmänna pressklimatet i . Länsstyrelseni anför att en mångfald på pressområ-det knappast kan uppnåsutan en viss selektivitet i stödets utformning. anför vidare atti vårt samhälle, där marknadskrafterna lämnas relativt fritt spelram, verkardessa selektivt till förmån för en allt större lidningskoncenlralion. De slörretidningarna har, enligl , relativt stark ställning och tenderaratt förbättra denna medan de mindre tidningarnas ekonomi blir allt svagare. Ettselektivt presstöd måste enligt mening därför accepteras. 7 1975176.1 saml. Prop.1975/76:131 98 SAF,och NO anser dock att principieUt är elt generellt verkandestödsystem att föredra. SAFhyser i princip sympati för vissa tankegångar i ledamoten ? bergsreservation, men anser det nödvändigt alt hjälpen fortsätter I lämpliga formerför alt en ny nedläggningsvåg skall kunna förhindras.. EnligtSAF:s mening bör presstödet vara genereUt verkande och får framför allt integes en sådan utformning att det speciellt premierar tidningar somrepresenterar vissa politiska partier. Lika väsentligt är, enligt SAF, attstödåtgärderna inte tUlåls snedvrida konkurrensläget. SAF anser inte att dettatiUgodoses vare sig inom det nuvarande presstödet eller i pressutredningensbetänkande. Publicistklubbenframhåller att man står fast vid sina principiella betänkligheter motselektiva åtgärder men eftersom presstödet förefaller vara nödvändigt i dagenssituation om en mångfald inom pressen skall kunna bibehållas vill dockPublicislklubben inle motsätta sig de konkreta åtgärder utredningen föreslår isyfte alt hindra lidningsnedlägg-ningar och skapa möjligheter för en störrerörlighet på marknaden. TUoch anser att en tryckfrihetsrättslig prövning av utredningens förslag börgöras. Liknande tankegångar framförs av massme-diekoncenlrationsulredningen. Sveahovrätt behandlar utförligt de tryckfrihelsrättsliga frågorna: Fråganom förhållandet mellan det statliga presstödet och TF har, såsom redovisas ibelänkandet, belysts i olika sammanhang. Enighet råder om att StatUgastödåtgärder är möjliga så länge de inte ges en sådan utformning, att destrider mot förbudet i 1 kap. 2 § TF mot åtgärder som innebär hinder förtryckning, utgivning eller spridning av tryckta skrifter, dvs. under förutsättningatt de inte får väsentliga negativa konsekvenser för skrifter som inte fårnågot slöd. Hovrätten utgår ulan närmare diskussion från denna allmäntgodtagna ståndpunkt. Varken mot det nu förekommande presstödet eller mot detreformerade stöd, som föreslås av pressutredning, torde några befogadeinvändningar kunna resas utifrån denna ståndpunkt. Detsagda innebär emellertid inte att en vidare principdiskussion från tryckfrihetsrätlshg utgångspunkt är obehövlig. Tvärtom är en sådan dis kussion enligt hovrättens mening i hög grad angelägen. Vad som före kommit är kort uttryckt att den ideologi, på vilken vår pressrätt av gam malt har byggt, ändrats i grunden. Detla har närmare utvecklats av pressulredning. I belänkandet (s. 25 f) betecknas den gamla synen som en frihetiig pressideologi medan den förda presspolitiken be skrivs som en på frihetiig grund baserad ansvarsideologi. Utan att ingå på någon närmare diskussion i ämnet anmärker hovrätten, att utred ningens beskrivning framstår som riklig och att det nya synsättet måste accepteras. Frågan blir vUka konsekvenser lagstiftaren bör dra av detla förhållande. 1975/76:131 99 Hovrättenframhåller vidare att den kvalificerade rättsliga regleringen tenderar att fåallt mindre betydelse genom tillkomsten av ständigt nya utredningar samtförfattningar av lägre valör och mindre beständighet och alt dessaförhållanden inger betänkligheter. anför vidareatt en betydande svårighet vid en eventuell grundlagsreglering är attpresstödet i väsentlig mån måste vara selektivt och att hovrätten i dettaavseende delar pressutredningens uppfattning. Det är emellertid, enligthovrätten, föga tUltalande med en ordning enligt vilken stödåtgärder ochomläggningar av principema för dessa anses godtagbara, om de bara kan bedömasi stort verka i "yttrandefrihetens intresse". Eftersom statligtpresstöd nu förekommit åtskUliga år anser hovrätten att det borde vara möjligtatt konstruera vissa spärregler av grundlagskaraktär. Eltannat viktigt syfte med en grundlagsreglering skulle vara alt ge ökad stadga åtsystemet och förankra den av pressutredningen omfattade principen, attutrymmet för godtycke måste reduceras till ett minimum. Vi har, som hovrättenredan framhåUit, ännu inte nått ett system som fyller rimUga krav från dessasynpunkter. Det finns rentav fog för att anse det föreliggande förslagetinnebära en försämring härvidlag. Det innehåUer ett ökat antal stödformer, avvilka flertalet föratsätter ett stort mått av skönsmässig prövning. Denstödform som har fått den mest generella karaktären är produktionsbidragen, menför dessa föreslås omläggningar av grandprincipema, främst genom övergång tUlhushållstäckning som bidragskriterium och genom införande av begreppenfådagars- och flerdagarstidningar. Genom att man ej ens diskuterar möjlighetenav en indexreglering, är det vidare sörjt för att nya beslut måste fattas inomkort av slatsmaktema. Hovrätten vill i dettasammanhang framhålla, att även de frågor som behandlas avmassmediekoncentralionsutredningen bör omfattas av överväganden kring en nygrandlag. I det föreliggande belänkandet förs vissa något diffusa resonemang omatt "tidningsutgivning måste ses som en viktig samhällsfunktion" (s.290). Engrundlagsreglering av de här aktuella frågorna kan givelvis inte bU omfatlandemen kan få en väsentlig betydelse från principiella synpunkler. Flertaletmateriella regler måste intas i författningar av lägre valör. Hovrätten ser somangeläget att de meddelas i form av lag och alltså beslutas av , inlesom enligt del föreliggande förslaget i form av förordning. tar upp frågan om grandlagsfästande av principerna förpresstödet och anför alt en grundlagsram för presstödet knappast skulle kunnainnehålla något i sak utöver den allmänna princip som redan nu ärgrundlagsfäst: att myndigheterna inte på grund av skriftens innehåll får hindradess utgivning eller spridning samt att åtgärderna inle får medförabegränsningar i utgivarens rätt att bestämma över innehållet. Om även merdetaljerade bestämmelser skulle införas i grundlagen, skulle detta kunnafördröja genomförandet även av press-stödjande åtgärder som uppenbart inte slåri strid mot tryckfriheten. 1975/76:131 lOO anför vidare att om grundlagen skallomfatta även radio och film bör en grundlagsreglering av det statliga stödetgälla även dessa medier. Grimdlagsregler om stödåtgärder måste för dessa medierinrymma ett medgivande att hänsyn får tas tUl kvaUteten hos framställningarnamen sådana krav bör inte enligt massmedieutredningen komma i fråga beträffandede medier som har en mera utpräglat nyhetsförmedlande och åsiktsbildandefimktion. Med hänvisning tUl det anförda avråder massmedieutredningen från ennärmare grandlagsregle-ring av principerna för presstödet. Sammanfattningsvis uttalar massmedieutredningen som sinuppfattning att pressutredningens förslag inle strider mot tryckfrihetsförordningen. TU hävdar att en successiv ökning av de seleklivaproduktionsbidragen till vissa tidningar kan innebära att de tidningar somblir lolllösa därigenom allvarligt hindras i sin spridning varför slödåtgärdemaskulle kunna utgöra ett hinder i grandlagens mening. En granskning av dennafråga bör, enligt TU, företas av särskild tryckfrihelsrättslig expertis. I den tryckfrihetsrättsliga granskningen bör hänsyn tasäven till de indirekta skatter som belastar tidningar och tidskrifter. Denskattemässiga differentiering meUan olika slag av tryckta skrifter som f. n.råder innebär nämligen enligt TU en risk för otillåtliga ingrepp itryckfriheten. Tryckfrihetsrättsliga aspekter som anförts avremissinsianserna på de olika förslagen kommer jag att redovisa i anslutningtill varje särskild fråga. 5.3 Synpunkter på utredningens förslag Många remissinstanser betonar inledningsvis det statiigapresstödets betydelse för den svenska dagspressen. i Stockholmslän anför exempelvis: Ett slatligt presstöd har funnits i under ettantal år. Man kan inte undgå att inse dess betydelse om man jämfördagstidningssituationen i med situationen i övriga västerländskademokratier. En förödande tidningskris råder i andra länder. I harnedläggningarna bromsats . har egentligen baraen dagstidning upphört med sin utgivning, nämUgen , som emeUertid med presstöd utkommer på nytt somendagstidning . Det finns säkert flera orsaker till att vilyckats undgå de senasie årens inlernationeUa tidningskris. Vårt förbud motreklam i TV och radio och den svenska fackliga rörelsens förstående insläUningtUl rationaliseringsåtgärder inom tidningsproduktionen har säkert inverkat.Presstödets stora betydelse anty-des emeUertid av att brytningen avnedläggningstendensen sammanfaUer med insättandel av presstödet. Prop.1975/76:131 101 Isamband med diskussionen av presstödets betydelse tas i flera yttranden uppVissa av de begränsningar i pressulredningens uppdrag som följer av direktiven. Ett flertalremissinstanser kritiserar det förhåUandet att utredningen haft att arbeta inomoförändrade ekonomiska ramar. De föreslagna ekonomiska ramama sätter enligtLO:s uppfattning inte ens tidningama i rörelse för att utvecklas mot denstandard utredningens egen presspofi-tiska målsättning anger och räcker inteför att hindra nya nedläggningar. LO hänvisar till de höjnuigar avproduktionsbidragen som fått göras och menar att utan dessahöjningar skulle snedvridningen av presslrakturen fortsatt ännu snabbare. Detframstår enligt LO som helt klart alt ytterligare kraftiga höjningar, utöverpressulredningens förslag, måsle komma mycket snart om inte nedläggningar avtidningar eller inskränkningar av tidningamas utgivning på nytt skall få enförstärkt aktualitet. Behovet av vidgadeekonomiska ramar för stödet påtalas även av ,massmediekoncentrationsutredningen, länsstyrelserna i och Hallandslän, TCO, , , och TU. ,SAF och framhåller dock att stödet inte får tUlåtas växaobegränsat. anför att starkt förhöjda bidragvid bibehållen fördelning kan komma att förrycka konkurrensförhållandet mellanolika tidningar på sådant sätt alt bidragen blir ett hot mot utgivningen avtidning som inle åtnjuter bidrag. Risken härför är enliglmassmedie-koncenlrationsutredningen, särskUt stor på de s. k. konkurrensortema,där två eller fler tidningar befinner sig i direkt inbördes konkurrens. TUanför att i direktiven till utredningen har skattefrågor undantagits frånutredningsuppdraget. TU anser emellertid att beskattningsfrågoma särskiltefter införandet av den särskUda skatten på annonser och reklam har så storbetydelse för pressens ekonomi att den ekonomiska beskrivningen och analysenbUr ofullständig om inte hänsyn tas till effekterna av de skatter som berörpressen. Liknande synpunkter framförs av . TUvidhåller sin tidigare uppfattning att den särskilda skatten på annonser ochreklam bör avskaffas. TU framhåller vidare att tiU följd av att enbartproduktionen och inte som faUet är beträffande tidningsannonser ävendistributionen av reklamtrycksaker beskattas har direktreklamen som mediumkommit att gynnas av reklamskatten. Däratöver diskrimineras, enligt TU,pressen genom att även icke-kommersiel-la meddelanden beskattas då de införs itidningar men ej då de distribueras som direktreklam. F.n. medges inte annonsblad grandavdrag vilket enligt TU:s uppfattning ärlogiskt. TU framhåUer dock att de regler som tUlämpas är så- 1975/76:131 102 danaatt flera publikationer söm rätteligen borde hänföras till kategorin annonsbladkommit i åtnjutande av grandavdrag. Också SAF och , som iprincip förordar ett generellt verkande stödsystem, anser att reklamskatten böravskaffas. i ifrågasätter om inte bidraget tillannonssamverkan och reklamskatten borde ses i ett sammanhang. Massmediekoncentrationsutredningenoch postverket konstaterar att det inle ankommit på pressutredningen altanalysera det s. k. indirekta presstödet. En förutsättningslös bedömning av samhälletsstöd till pressen måste också innefatta det slöd som lämnas genom den specieUataxesättningen vid postbefordran av tidningar. anför vidare att detförefaller mest förenligt med de hittillsvarande presspolitiska målsättningarnaatt vid kommande prioriteringar ylterligare inrikta åtgärderna pådistributionsstöd. ,i och tar upp frågan om en merlångsiktig presspolitik. anser attpressutredningens arbete bör kompletteras med mera föratsällningslösabedömningar i syfte att lägga granden för en mer långsiktig presspolitik.Länsstyrelsen i anser utredningens kartläggning så värdefullatt den bör kunna bilda underlag för en mer långsiktig politik. anser atten ny: pressutredning bör tUlsättas, med uppgift att ta itu med de långsiktigaproblemen, koncentrationstendenserna och frågan om hur stort det statligastödet till lågtäckningslidningar skall kunna tillåtas bli samt tidskrifternasroll och betydelsen av ulbyggnaden av andra medier för pressens utveckling. och anser att det nu behövsen fuUständig kartiäggning och analys av pressens uppgifter och en omprövningav frågan om dess totala finansiering. Utgångspimkten bör därvid varamedborgarnas rätt tUl information. Enbätlre samordning av mediepolitiken efterlyses av , LO ochGrafiska : Statenskulturråd anser dessutom att insatserna inom massmediesektorn i framtidenmåste sättas in i sammanhang med insatser inom andra samhällssektorer. Statenskulturråd anför vidare att om medborgarna i stigande grad skall kunna använda i stället för att användas av massmedierna fordras en sammanhålleri statligmassmediepolilik. LO anser att samhället,när aUa de utredningar som arbetar är klara, bör utforma en samladmassmediepolitik där de olika mediernas ansvar mot samhället och samhälletsansvar mot dem klarläggs. Liknande synpunkter framförs av . Prop.1975/76:131 103 Någraremissinstanser tar upp utredningens definition av dagstidningar.Riksskatteverket och presstödsnämnden tar båda upp frågan om uppehåll iutgivningen.' anser att det är nödvändigt att stäUning läs ifrågan om uppehåll i utgivningen skall påverka rällen till produktionsstöd.Vidare framhåller presstödsnämnden att det i enstaka fall kan vara svårt attavgöra om en tidning som utkommer med ett nummer är dagstidning ochberättigad till produklionsbidrag eller lidskrift som kan få tidskriftsslöd.Presstödsnämnden framhåUer atl det måste ankomma på den nya presslödsnämndenalt se tUl att stöd inte ges i båda formerna till samma tidning. att liksom f. n. som aUmän förutsättning för att en tidningskall anses som dagstidning skall gälla att abonnemangspriset inte slår iuppenbart missförhållande lill gängse priser för liknande tidningar. KF och SAF tar båda uppgränsdragningen mellan dagstidningar, som utkommer med ett nummer , ochtidskrifter med veckoutgivning. KF anser atl det inle finns några nämnvärdaskillnader mellan dessa båda typer av tidningar i deras sätt att fungera. SAFanser att det för vanligt språkbruk är stötande att beteckna en tidning somendast utkommer med ett nummer som dagstidning.