prop · FZ031 · 1975-12-31 00:00:00 — a. naturvårdens och kulturminnesvårdens områden haft stor betydelsehärvidlag. Andra bidragande faktorer har varit kommunernas ambitioner som jagnyss nämnde samt den generella tendensen till ökat behov av och intresse föröversiktlig planering. a. vad jag nu har berört leder fram tillbehov av preciseringar i fråga om vissa begrepp och om ansvarsfördelningen iden fortsatta fysiska riksplaneringen. Jag återkommer till dessa frågor iavsnitt 1 1.5. Ett förhållande som man bör hålla i minnet när manstuderar enskilda kommunala program eller gör sammanställningar och analyser avdem är att de återspeglar situationen innan de redovisadestill länsstyrelserna. Motsvarande kommentar gäller givetvis i tillämpliga delarvad som därefter genom remisser o. d. har tillförts programmaterialet. 1 mångafall har programmen vidareutvecklats eller planeringen i vissa delar inlettsenligt programmen. När det t. ex. föreskrivs i regeringens beslut att ettprogram skall utvecklas i ett visst avseende bör det därför givetvis intetolkas bokstavligt utan som en kompletterande anvisning för arbetet underplaneringsskedet. Jag går närmast över till mera konkreta synpunkter påprogramarbetet i stort. Jag tar därvid först upp programarbetets betydelse bl.a. för utvecklingen av den kommunala översiktliga planeringen. Därefterbehandlas programmaterialet som underlag för den fortsatta fysiskariksplaneringen och frågor i anslutning till. det nu pågående planeringsskedet.Jag går därefter in på de antydda frågorna om ansvarsfördelning m. m.inom den fysiska riksplaneringen. Jag tar sedan mera ingående upp vissa frågori anslutning till och erfarenheter av behandlingen av olika verksamheter resp.de geografiska riktlinjerna under programskedet. Slutligen behandlar jagerfarenheterna beträffande tillgängliga genomförandeinstrument och ger ianslutning därtill en orientering om det pågående arbetet med en revision avbyggnadslagstiftningen. 11.2 Programarbetets betydelse bl.a. för den översödligakommunala planeringen 1 anslutning till remissbehandlingen av rapporten (SOU1971:75) Hushållning med mark och vatten uttalades farhågor för attfullföljandet av den fysiska riksplaneringen skulle medföra att kommunernasplanering 1975/76:1 148 skulle minska i betydelse. Dåvarande chefen förcivildepartementet förklarade vid sin anmälan av proposition 1972:1 11 (bil.2, s. 100) sig inte dela denna uppfattning och trodde inle heller att intressetför översiktlig planering skulle reduceras om riktlinjerna förplaneringsarbetet fullföljdes. Kommunerna borde enligt hans mening genomriksplaneringen få fastare utgångspunkter för sin planering, och de skulleockså få möjligheter att delta i en fortlöpande avvägning mellan riksintressenoch lokala intressen och därmed få möjlighet att påverka avvägningarna inom denfysiska riksplaneringen. Erfarenheternavisar nu att en av de mest betydelsefulla effektema av programarbetet är attdet har bidragit till en påtaglig aktivering av kommunernas översiktligaplanering. En utveckling av den kommunala översiktsplaneringen har ocksåmotiverats av det krav på planmässig bedömning av all bebyggelse som ställdesupp i samband med beslutet om den fysiska riksplaneringen . Utvecklingenhar underlättats av att många kommuner har påbörjat arbete med en ny typ avöversiktliga bedömningar, kommunöversikter enligt en modell som statensplanverk har arbetat fram. Dessa tar i första hand sikte på utformning avriktlinjer för bebyggelseutvecklingen inom olika områden i en kommun och päbedömning av behovet av fortsatt planläggning. För mångakommuner torde programmen utgöra den första mer samlade penetreringen av olikamarkanvändningsfrågor över de nybildade kommunernas hela yta. 1 programmen harnästan samtliga kommuner angett att de avser att upprätta kommunöversikt elleri en del fall kommunomfattande markdispositionsplan. Drygt 180 kommuner angeratt de också avser att upprätta områdesplaner för vissa områden som i betydandeutsträckning berörs av den fysiska riksplaneringen eller inom vilkaplaneringsproblemen är särskilt framträdande. Om dessa intentioner genomförskommer den övervägande delen av landets kommuner att ha ett gott grepp om sinöversiktliga planering när planeringsskedet är genomfört. Detta bör ocksåinnebära goda förutsättningar för en smidig övergång till ett nytt plansystem,som enhgt vad Jag har sagt vid min anmälan av de bostadspolitiska frågorna vid1974 års riksdag (prop. 1974:1 50, s. 387-391), bl. a. bör innebära att denöversiktliga planeringens ställning förstärks. Jag återkommer tUl dessa frågori avsnitt 11.8. Många avde frågor som aktualiseras i den fysiska riksplaneringen berör flera kommuner.Detta återspeglas i att programskedet har inneburit vidgade kontakter mellankommuner och ökat interkommunalt samarbete samt samarbete över länsgränser iplaneringsfrågor. Som exempel på detta kan nämnas samarbete mellan kommunerna ialla de tre s. k. obrutna kustområdena, mellan kommunerna vid ,vid , vid i och vid sjöarna Båven och ,längs nedre och vid och Romeleåsen. Angelägenheten av sådantsamarbete har i flera fall betonats i regeringens beslut. Stöd till planeringsom berör flera kommuner har också i relativt stor omfattning utgått frånanslaget Bidrag till översiktlig planering m. m. Jag vill i detta sammanhangockså erinra om att regeringen i sina beslut i 1975/76:1 149 förekommande fall har understrukit atl samråd bör ske överriksgränser-na i enlighet med de överenskommelser som har träffats inom ramenför det nordiska regionaipolitiska samarbetet. Det nu genomförda programarbetet har inneburit ett i fleraavseenden omfatlande och intensivt, ömsesidigt informationsutbyte mellan kommunernaoch stafliga organ på olika nivåer. Denna process, som till stor del kommer attfortsätta under planeringsskedet, innebär att kommunerna har fått ett ökatkunskapsunderlag för sin planering och ökad kännedom om de bedömningar som görst. ex. av de statliga fackorganen. På motsvarande sätt har givelvis de statligamyndigheterna fått ökad kunskap om kommunernas uppfattning i en mängdresurs-och markanvändningsfrågor. Detta innebär att ökad klarhet har vunnitsnär det gäller inom vilka områden avvägningar mellan statliga och kommunalaintressen behöver göras i planeringen. Behovet av statligt inflytande bör kunnapreciseras ytterligare under planeringsskedet på grundval av ett efter handförbättrat inventeringsmaterial och fortsatta diskussioner kring frågor däroenighet har rått eller kring förslag som inte har hunnit bli färdigbehandladeunder programskedet. En annan för den kommunala planeringen positiv effekt avdet hittUls genomförda arbetet med den fysiska riksplaneringen är denaktivering när det gäller planeringsfrågor som programskedet har inneburit inomflera statliga sektormyndigheter såväl på central som regional nivå. Dennaaktivering har medfört att inventeringar, utredningar m. m. har genomförtseller avses komma till stånd under planeringsskedet. Detta ökade intresse hos olika sektormyndigheter attarbeta fram bättre underlag för den fysiska planeringen och bedömningar iriksskala för resp. verksamheter bör innebära att underlaget förkommunernas planering förbättras. Sålunda skulle även för vissa andraverksamheter som behandlas i den fysiska riksplaneringen kunna byggas upp ettunderlagsmaterial moisvarande det som i programarbetet har fimnits främst förnaturvården, det rörliga friluftslivet och kulturminnesvården. 11.3 Programmaterialet som underlag för verksamheten underplaneringsskedet 1 den promemoria som fogades till regeringens beslutangående de kommunala programmen konstateras i en sammanfattande bedömning attprogramarbetet och de remissyttranden som har lämnats över detta i väsentligaavseenden har klargjort utgångspunkterna för det fortsatta planeringsarbetet ilän och kommuner. Det är en genomgående bedömning i de enskilda länsbeslutenatt de upprättade programmen i huvudsak kan tigga till grund för fullföljandetav den fysiska riksplaneringens intentioner. Del flnns enligt min mening anledning att understrykadenna huvudslutsats i regeringens beslut, då det finns en risk att den undanskymsav den relativt omfattande behandlingen av vissa sakfrågor iregeringsbesluten. Vad som sägs i dessa konkreta sakfrågor utgör i Prop.1975/76:1 150 huvudsak kompletterande anvisningar för dels hurriksplaneringens intentioner skall fullföljas, dels hur likformighet i arbetetskall uppnås mellan olika delar av landet. För ett 40-tal kommuner har i regeringens beslut angettsatt kommunernas program behöver utvecklas vidare. Det är huvudsakligen fråga omområden som berörs av de geografiska riktlinjerna för den fysiskariksplaneringen, dvs. kustområdena, fjällvärlden, älvdalarna och vissasjöområden. Kommunerna har i allmänhet föreslagit översiktligaplaneringsåtgärder inom dessa områden. Vissa kommuner har inte föreslagitplaneringsinsatser som fullt ut beaktar de geografiska riktlinjerna.Regeringen har i sina beslut uppmanat ifrågavarande kommuner att utveckla sinaprogram i detta syfte. Flertalet fall rör behovet av översiktligaplanöverväganden längs de större älvarnas dalgångar. För en närmare redovisningav vilka kommuner som berörs av regeringens beslut i dessa hänseenden samtmotiven härför får Jag hänvisa till min tidigare redovisning i avsnitten 8 och9. Omkring 25kommuner uttalar i sina program att lokala intressen måste väga tungt iförhållande till riksintressen och att de förra, i de fall motsättningar kananses föreligga, bör prioriteras i så stor omfattning som möjligt. Ofta liggerbakom dessa uttalanden befarade konflikter mellan å ena sidan olikabevarandeintressen och å den andra kommunens intresse av tätorts- ellerindustriutbyggnad, täktverksamhet m. fl. verksamheter som syftar till atttrygga kommunens näringslivsutveckling. Jag finner det mot bakgrund av sysselsättningsfrågornasbetydelse naturligt att kommuner som berörs av omfattande bevarandeintressenkänner behov av att betona att det fortsatta planeringsarbetet måste beredautrymme också för näringslivets utveckling. I planeringen mäste en vägning skemellan å ena sidan olika bevarandeintressen och å andra sidan regionalpolitiskaintressen och näringslivsintressen. Härvid skall såväl den lokala befolkningensintressen som riksintressen beaktas. Lokala intressen bör emellertid inte få ensådan inverkan på planeringen att de övergripande riktlinjer för utvecklingensom anges i bl. a. den fysiska riksplaneringen äventyras. Det ankommer i förstahand på länsstyrelserna atl mol bakgrund av gällande övergripande riktlinjerbevaka att en avstämning sker mellan de statliga intressena inom olikasamhällsområden och att dessa beaktas i kommunernas planering. Jag vUl sammanfattningsvis framhålla att det material somhar utarbetats i samband med programarbetet utgör ett gott underlag förfortsatta åtgärder för att fullfölja de fastlagda riktlinjerna för hushållningenmed våra mark- och vattenresurser. Programarbetet har lett till en avsevärdkonkretisering av riktlinjerna och till att en betydande enighet har nåttsmellan myndigheter på oUka planeringsnivåer om hur det fortsatta arbetet börinriktas. Jag kommer i det följande alt närmare redogöra för hur Jag ser påuppläggningen av detta arbete under planeringsskedet. Prop.1975/76:1 151 11.4 Arbetet med att fullfölja programmen underplaneringsskedet Huvuduppgifterna under planeringsskedet blir enligt minmening att ytterligare i den kommunala planeringen förankra de frågor somhittills har behandlats i den fysiska riksplaneringen och att se till attsärskilda insatser görs t. ex. för att säkerställa bevarandeintressen inomvissa områden. Det finns anledning att stryka under det som sägs i den tillregeringens beslut fogade promemorian (se bil 1) om att det material som harredovisats av kommuner och länsstyrelser utgör förslag tUl program förfortsatta åtgärder. Regeringen har i besluten län för län och i den tillbesluten fogade promemorian mot bakgrund av de fastlagda riktlinjerna för denfysiska riksplaneringen så entydigt som möjligt angett vilka utgångspunkter somskall gälla för det fortsatta arbetet. Det ligger i sakens natur att regeringeninte i detalj har kunnat ta ställning till frågor om avgränsning av områden ochåtgärder för att säkerställa de riksintressen som finns inom alla de områdensom har behandlats i programmen. 1 regel kan man först när planeringen hardrivits längre i de enskilda fallen bedöma hur de i programmen föreslagnaåtgärderna tillgodoser den fysiska riksplaneringens intentioner. Jagförutsätter att kommuner och länsstyrelser i allt väsentligt kan uppnå enigheti dessa frågor. Finner under planeringsskedet att den fysiskariksplaneringens syften äventyras eller att åtgärderna kommer i konflikt medandra övergripande mål kan det bli aktuellt att uppmärksamma regeringen påfrågan. Jag vUl i detta sammanhang understryka betydelsen av att länsstyrelsernaoch övriga myndigheter tillämpar ett översiktligt synsätt så att deövergripande syften som den fysiska riksplaneringen skall tillgodose intekommer att skymmas av mängden enskilda frågor. Molbakgrund av dels den höga ambitionsnivå som redovisas i programmaterialet, delsdet faktum att åtskilligt av programarbetet berör frågeställningar som anknytertill mera lokala planeringsfrågor är det inte realistiskt att ställa krav påatt alla de åtgärder som föreslås i programmen skall kunna genomföras under denrelativt korta lid som står till förfogande under planeringsskedet. Arbetetunder planeringsskedet bör därför inriktas på de åtgärder som bedöms vara mestangelägna att vidta. 1 den till regeringens beslut fogade promemorian anges attåtgärderna i första hand bör syfta lill att inordna och beakta de behandladeintresseområdena i en utvidgad översiktlig planering där olikamarkanvändningsintressen vägs mol varandra. Planeringsarbetet bör härvidhuvudsakligen inriktas på att upprätta dels kommunöversikter i vilka de frågorbehandlas som berörs av den fysiska riksplaneringen, dels översiktliga planerför markanvändningen i huvuddelen av de områden som berörs av de fastlagdageografiska riktlinjerna samt i de områden där övervägandena under programarbetethar visat att uttalad konflikt råder eller kan förutses mellan olikamarkanvändningsintressen. Genomförandet av de åtgärder som har föreslagits iprogrammen för att varaktigt skydda, vårda eller utveckla enskilda områden måste 1975/76:1 15.2 naturligtvis anpassas efter tillgängliga ekonomiskaresurser. Jag vill emellertid betona det angelägna i alt man underplaneringsskedet tillgodoser de omedelbara skyddsbehoven i syfte att förebyggaoönskade förändringar till föUd av exploatering och bristande vård. Arbetet pä alla nivåer under programskedet har enligt rninmening verksamt bidragit till att skapa en grund för ett fortsattförtroendefullt samarbete mellan statliga och kommunala organ i planeringsfrågor.Som Jag fldigare har nämnt har samrådet mellan länsstyrelser och kommuner varitomfattande och, att döma av resultatet av programarbetet, framgångsrikt.Självfallet kvarstår vissa skiljaktiga uppfattningar i konkreta frågor menresultatet av programarbetet visar att det råder en betydande enighet iuppfattningen om vilka frågor som bör prioriteras inom den fysiskariksplaneringen och på vilket sätt detta bör ske. En förutsättning för att den fysiska riksplaneringensintentioner i stor utsträckning skall kunna fullföljas genom planeringär, som har framhållits i regeringens beslut med anledning av programarbetet,att den kommunala planeringen ges tillräcklig stadga genom att översiktligaplaner för markanvändningen antas av kommunfullmäktige och i vissa fallfastställs i generalplanens form samt att möjligheter ges för statligamyndigheter att bedöma hur de kommunala planeringsåtgärderna stämmer överensmed riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Såväl olika slag av översiktligaplaner för markanvändningen som s. k. kommunöversikter bör därför somplanverket har rekommenderat handläggas enligt de regler som i byggnadsstadgan(1959:612) anvisas för antagen generalplan. Härigenom förbättras ocksåmöjligheterna för statliga myndigheteratt la nödvändig hänsyn till kommunalaintressen. Även om tyngdpunkten i arbetet under planeringsskedetkommer att ligga på kommunerna, skall självfallet arbetet liksom hittillsbedrivas i samarbete mellan kommuner och länsstyrelser med deltagande av övrigaberörda regionala myndigheter. De regionala myndigheterna bör samverka medberörda centrala myndigheter och hålla dessa underrättade om planeringsarbeteti den mån det bedöms erforderligt. Det ankommer pä myndigheterna att verka föratt de av statsmakterna fastlagda riktlinjerna och de genom regeringens beslutangivna utgångspunkterna för planeringsarbetet följs. Myndigheterna bör ocksåbidra till att information och underlagsmaterial av betydelse för planeringen igörligaste mån ställs till kommunernas förfogande. Länsstyrelserna spelar i planeringsfrågor en viktig rollsom sambandslänk mellan statliga organ och kommunerna. Jag vill understrykadet angelägna i att länsstyrelserna i det fortsatta arbetet särskUt uppmärksammarbehovet av samordning av de olika regionala myndigheternas medverkan underplaneringsskedet. Samordning av planeringsarbetet över kommun- och länsgränerkommer självfallet att aktualiseras i stor utsträckning också under detfortsatta arbetet. Det ankommer vidare på Prop.1975/76:1 153 länsstyrelserna att vägleda kommunerna när det gälleranvändningen av nya och för flertalet kommuner oprövade planformer som t. ex. kommunöversiktoch när det gäller tillämpningen av l.ex. de nya reglerna i naturvårdslagen. 4.3 Tidsplan för och redovisning av planeringsarbetet 1 proposition 1972:1 I 1 anges att den tid som behövs föratt genomföra den i programmen föreslagna planeringen torde komma att varierahögst väsentligt. Som riktpunkt anges i propositionen att planeringen, i varjefall för de delar av landet där planeringsbehovet är stort, i huvudsak bör varagenomförd före . Som framgår av min redogörelse iavsnitt 5.2.7 har flera remissinstanser lämnat synpunkter angåendemöjligheterna att genomföra de i programmaterialet föreslagna åtgärderna tilldenna tidpunkt. Planverkel och har föreslagit att tidenför planeringsarbetet förlängs till . Med den inriktning av arbetet under planeringsskedet somjagtidigare har angett bör det egentliga planeringsarbetet enligt min mening ihuvudsak kimna vara klart den Ijuli 1976. Efter denna tidpunkt bör emellertidutrymme ges för informationsverksamhet, formell behandling m. m. inomkommunerna. 1 den promemoria som har fogats till regeringens beslut län för länanges med hänsyn härtill atl kommunerna bör ges tid /77innan en redovisning för de åtgärder som har vidtagits skall lämnas tilllänsstyrelserna. Denna uppläggning torde enligt min mening ligga inom ramen förvad har beslutat beträffande tidsplanen förplaneringsskedet. När det gäller den mer preciserade tidsplanen för ochinnehållet i kommunernas och länsstyrelsernas redovisningar av arbetet underplaneringsskedet torde närmare anvisningar få meddelas . Därvid fårövervägas sambanden med bl. a. den fortsatta regionalpolitiska planeringen. Jagvill emellertid redan nu ange vissa huvuddrag i redovisningsarbetet. Kommunernas redovisningar till länsstyrelserna torde istor utsträckning komma alt utgöras av del planmalerial som har utarbetatsunder planeringsskedet, i första hand de kommunöversikter som det övervägandeflertalet kommuner uppgell sig ha för avsikt att upprätta. Det bör ankomma pålänsstyrelserna alt efter hörande av berörda regionala myndigheter utvärderadetta material med avseende på hur dels olika sektorintressen dels olika geograflskaområden av betydelse i den fysiska riksplaneringen har behandlats under pianeringskedet.Länsstyrelsernas utvärderingar bör ställas samman och tillsammans medlänsstyrelsernas egna yttranden redovisas till berörda centrala verk. Länsstyrelsernas redovisningar bör även innehållayttranden flll regeringen angående dels de frågor för vilka regeringen i sinabeslut län för län har angett att de skall redovisas direkt till regeringen,dels övriga frågor sorn länsstyrelserna finner anledning att fästa regeringensuppmärksamhet på. De centrala myndigheterna bör yttra sig till regeringen överresultatet 1975/76:1 154 av arbetet under planeringsskedet. Denuppläggning av redovisningsarbetet som Jag nu har angett innebär atl materialetdelas upp och mera direkt riktas mot de olika myndigheter inom vilka olikafrågor och problem kan behandlas. Erfarenheterna under programskedet visar, somjag närmare kommer att utveckla i avsnitt 11.5, att en sådan uppdelning ärönskvärd. Det är emellertid enligt min mening också önskvärt atl en samlad bildav vad som har förevarit under planeringsskedet kan presenteras. Jag avsersenare att föreslå regeringen att i anslutning tUl de övriga uppdrag som kanbehöva meddelas med anledning av planeringsarbetet uppdra åt planverket attgöra en sådan samlad, översiktlig redovisning. 1 syfte att bygga under för debatt och bred medborgerligmedverkan i den fysiska riksplaneringen har i olika skeden av planeringensärskilda informationsåtgärder vidtagits. Under programarbetet har kommunernaoch länsstyrelserna i sitt arbete med att sprida information kring den pågåendeplaneringen kunnat stödja sig på en centralt initierad informationsverksamhetsom spände över både den fysiska riksplaneringen, den regionalpolitiskaplaneringen och den regionala trafikplaneringen. Informationsverksamheten harletts av en ledningsgrupp med företrädare för arbetsmarknads-, bostads-,kommunikations-, jordbruks- och kommundepartementen, planverket, och . Inom ramen för dennainformationsverksamhet utarbetades ett underlagsmaterial för diskussioner kringden fysiska riksplaneringens programskede som distribuerades till kommunerna islutet av januari . a. erhöll samtliga partiers kommunfullmäktigegruppermaterialet. Vidare erbjöds elt stort antal organisationer alt rekvirera ettarbetshäfte om den fysiska riksplaneringens programskede. Elt fylligarebakgrundsmaterial om den regionalpolitiska planeringen, den fysiskariksplaneringen och den regionala traflkplaneringen sammanställdes i bokform(Samhällsplanering i ) och distribuerades till kommuner ochorganisationer. slutligen, har ett utställningsmaterialerbjudits kommunema. Det centralt framtagna utställningsmaterialet har haftformen av basmaterial, avsett att kompletteras av länsstyrelser och kommuner.Till länsstyrelserna knöts särskilda konsulenter med uppgift att gekommunerna vägledning, råd och hjälp i samband med utslällningsarbetel. En utvärdering av informationsverksamheten pågår f. n.inom statsvetenskapliga institutionen vid . Vissaresultat har publicerats i institutionens rapportserie. Utvärderingen beräknasbli slutförd . Straxinnan den fysiska riksplaneringens programskede avslutades i kommunerna den 1april 1974 hade ett drygt tusental lokala intressegrupper, partiorganisationeroch studiecirklar rekvirerat de erbjudna arbetshäftena. De partipolitiska organisationerna svarade för ungefär 1975/76:1 155 hälften av rekvisitionerna. Flera organisationerframställde eget diskus-sionsmalerial. Kommunernas medverkan i ulslällningsverksamhelenhar varit omfattande. Närmare 270 kommuner har anordnat en eller flerautställningar. Antalet medborgare som har besökt en utställning beräknas lillca 390 000. Jag är medveten om att kritik kan riktas mol bl. a.lidsplanen för den nu genomförda informationsverksamheten. De resultat somhittills har kommit fram från utvärderingen .talar emellertid för atlmaterialet har fått en god spridning och att det verksamt har bidragit till alli varje fall de grupper i samhället som redan har visat intresse förplaneringsfrågor nu står bättre rustade för att medverka i arbetet underplaneringsskedet och att ytterligare ett relaflvt stort antal personer ochgrupper kommer att engagera sig i det fortsatta planeringsarbetet. Jag villockså erinra om att en stor del av det f.'amtagna materialet har utformats såalt del skall kunna komma till användning också under planeringsskedet.