prop · FZ03209 · 1975-12-31 00:00:00 — Man kan för att bara la ett exempel nämna de svårighelersom uppkommer om alla riksdagsledamöter är ense om att gällande rättsläge i enviss fråga är sämre än varje framfört ändringsförslag men det visar sigomöjligt att uppnå mer än enkel majoritet för något av ändringsalternaliven.Del kan visseriigen sägas att rena procedursvårigheter inte i sig själva harnågon större tyngd som argument mot en eventuell förstärkning av räiiighetsskyddei.De medför emellertid en risk föratt procedurdebaiier träder i stället försakdebatter i de politiska frågorna och alt det därmed skeren snedvridning avdet politiska arbetet. Ständigt återkommande tvister i procedurfrågor kanvidare medföra att det parlamentariska systemet råkar i vanrykte med svåraskador för det demokratiska styrelseskicket som följd. Av de skäl som Jag nu har anfört finner Jag detinie möjligt att godta ett system med krav på kvalificerad majoritet som en delav skyddel för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Jag är däremoi inlehelt främmande Prop.1975/76:209 90 förtanken att förstärka skyddel för vissa rättigheter genom regler som bättre änriksdagsordningens allmänna besiämmelserom bordläggning,följdmotions-tid,återremiss till utskott och uppskov med behandlingen av ärendetillgodoser det särskilda behov av utrymme för allmän debatt kring etträtlighelsbegränsande lagförslag som ibland kan föreligga. Sådana regleromlidsutdräkl mellan förslag och beslul skulle vidare förbättra riksdagensmöjligheter all underkasta framlagda lagförslagen noggrann prövning molbakgrund bl, a, av de synpunkter som kan ha förts fram i den allmännadebatten. Med hänsyn lill frågans komplicerade beskaffenhet ärjag emellertidinle beredd alt mot bakgrund enbart av nu tillgängligt utredningsmaterial laställning till en reglering av sådan innebörd ulan förordaratimöjligheternaattpådettasätl bygga utskyddet förde medborgeriiga fri- ochrällighelerna ulreds i särskild ordning, Uiredningen har också diskuleral och avvisat tankenatt förstärka rätiighetsskyddet genom att skärpa viftkoren förgrundlagsändring på så sätl all måste förfiyta mellan riksdagensförsia beslut och riksdagsvalet respektive mellan valet och andrabeslut i grundlagsfrågan, Enligl uiredningen ligger en lillräcklig garanti molförhastade grundlagsändringar i att folkel har haft möjlighet all la slällninglill vilande grundlagsförslag. Alt tvinga den nyvalda till uppskovsägs vara stötande från demokratisk synpunkt och kunna leda till all angelägnagrundlagsändringar, om vilka kanske råder allmän enighet, fördröjs, I fråga omkravet att det första riksdagsbeslutet om grundlagsändring skall fällas visstid före valet säger uiredningen att detta kan få till följd att förarbetetforceras till men för lagstiftningsprodukien. Av liknande skäl motsätter siguiredningen också tanken att avstänga en riksdag som har utsetts genom extraval från att falla ett definitivt grundlagsbeslut. Utredningens ställningstagande i denna fråga har iallmänhel lämnats okommenterat under remissbehandlingen. Ett fålal inslanseruttalar sig emellertid till förmån för en förlängning av tiden mellan de tvågrund-lagssliftningsbesluten. För egen del finner jag ulredningens siåndpunkivara välmoiiverad. En ändring av grundlagssiiftningsförfarandel av angivet slagskulle både vara principiellt stötande och medföra allvariiga praktiskaolägenheter. Vad särskill gäller förslagel ätten riksdag som har utsetts genomextra val inte skulle få fatta ett definitivt grundlagsbeslul bör framhållasatt en sådan ordning skulle få till följd all extra val förvandlas till andraklassens val. Till en del torde syftet bakom förslaget till ändrade regler omgrundlagsstiftningsförfarandet däremot kunna förverkligas inom ramen förensådan ordning med särskill uppskov som enligl vad jag har förordat bör bliföremål för ytteriigare överväganden. Utredningen har ägnal slor uppmärksamhet ål fråganom kontrollen av de materiella räitighetsreglernas efterlevnad. uppfattning får rätiighetsskyddet erforderiig styrka först om demateriella rättighetsreglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som äroberoende av de politiska organen. Del sägs emellertid alt ett skydd Prop.1975/76:209 91 avdetta slag måste utformas på sådant sätt alt det uppfyller kravet att inte geupphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Likalitet som det kan godtas att olika minoriteter får styra de politiska besluten,lika litet färetljudicielll rällighelsskydd innebära att politisk makl försöver till organ som inle är politiskt sammansatta. Mot denna bakgrund avvisarutredningen tanken på en författningsdomstol av västtysk lyp liksom på envidsträckt domstolsprövning av lagstiftningens innehåll av det slag som förekommeriUSA, Det ärenligt utredningen med hänsyn till det grundläggande syftet med enfri- och rältighetsreglering i grundlag - nämligen att skydda de demokratiskavärdena i vissa krisbelonade lägen-tillräckligt alt regelsyslemel innehållerspärrar mot klara kränkningar av de grundlagsfästa fri-och rältigheterna,Uiredningen anser därför att en/flg;7;-ö'v77//;g,srä» för domstolar och andrarättstillämpande myndigheter av det slag som f n, föreliggeri rättspraxis ärett lämpligt kontrollinstrument. Det innebär atten domstol eller annan rättstillämpande myndighei skall sätta en lag åt sidanom den står i uppenbar sirid med en bestämmelse i grundlag men endast då, boren lagprövningsräli av della innehåll i fortsättningen kommatill direkt uttryck i grundlagstexten. Av remissinsianserna har endasl LO klart lagilavstånd från tanken på någon form av judiciellt rättighelsskydd, Enligl LO börRF tvärtom innehålla ett uttryckligt förbud mot lagprövning, Ålskilligainstanser uttrycker emellertid farhågor för alt den kraftiga utvidgningen avrättighelsområdet skall få lill följd att lagprövningsrätten trots utredningensuttalade avsikter med sitt förslag skall få politisk betydelse. Dessa instanseranser i allmänhet att lagprövningsrätt i och för sig är ett ofrånkomligt inslagi rättsordningen men att den dels inte bör skrivas in i grundlagen, dels börges ett så litet tillämpningsområde som möjligt, I övrigi har deremissinstanser som har yttrat sig i frågan - bland dem högsta domstolen ochregeringsrätten - ställt sig positiva till utredningens förslag. En av deinslanser som vill ha en grundlagsfäst lagprövningsräli av det innehåll somuiredningen har föreslagit vill dock att alla lagprövningsfrågor skallhänskjutas till högsta domstolen. En annan instans vill att sådana frågor skallavgöras av en särskild författningsdomstol. Jag vill lill en början säga att jag inte anser detvara lämpligt att införa ett system med författningsdomstol för kontrollen avgrundlagsreglernas efterievnad. Ett sådant system är helt främmande för svenskförfattnings-tradition och låter sig dessutom svårligen förena med kravet atten fri-och rättighelsreglering inle får innebära att politisk makt förs övertill icke politiska organ. Den enda form av judiciell kontroll som kanövervägas är därför enligl min mening ett syslem som utnyttjar redan befintligaorgan, m, a, o, något slag av lagprövningsrätt inom ramen för myndigheiernasvanliga rättslillämpningsverksamhet. Med hänsyn till att det vid remissbehandlingen harkommii fram en mångfald olika synpunkler alltifrån ett krav på förbud motlagprövningsrätt, Prop.1975/76:209 92 grundatpå åsikten att en sådan rätt strider mot konstitutionens demokratiskaprinciper, till påståenden att lagprövningsrätten aren logiskt ofrånkomlig konsekvensav vår rättsordnings uppbyggnad med författningar påolika nivåer-grundlag, lag,förordning etc. - kan det vara lämpligt att härsäga något om vilka möjlighetergrundlagssliftaren har att tillerkänna eller frånkänna de rällslill-lämpandeorganen rätt alt vid konflikter mellan föreskrifter på olika nivåer underiåtaatt tillämpa den lägre föreskriften. Detär enligt min mening riktigt att en viss form av lagprövningsrätt ärofrånkomlig i en rättsordning av det slag som vi har i vårt land. Del ärsålunda självklart att myndigheterna måste ha rätt att åsidosätta en föreskriftpå den grund att denna över huvud tagel inte härrör från något offentligt organeller att dess tillkomst är förbunden med ett mycket grovt formfel. Del är t.ex. uppenbart att myndigheterna inte skall tillämpa en "lag" som harutfärdats utan föregående riksdagsbeslut. Det är vidare knappasl tänkbart att iden situationen att två motstridiga regler på olika nivåer vänder sig direkltill de rättstillämpande organen ålägga myndighelerna att ge företräde ål denlägre regeln. När TF t. ex. i 1 kap. 2 t; förbjuder myndigheterna att hindra enskrifts spridning bland allmänheten på grund av dess innehåll, är självfalletavsikten alt myndighelerna skall underiåta att lillämpa en lag som tilläventyrs föreskriver sådant hindrande. Lagprövningsräli av del slag som jag nu har nämntär knappast av något större intresse från ideologisk-principiell synpunkt. Detärenligt min mening knappasl ens adekvat att lala om lagprövning i situationerav detta slag. Del rör sig här närmast om en lagtolkningssituation därmyndigheterna har att handla efter den för vårt rättssystem grundläggandeprincipen att högre föreskrift går före lägre. Annoriundaförehåller del sig däremoi med ett rättsinstitut som innebär att en myndighetkan åsidosätta en föreskrift på den grund att föreskriften har beslutats medåsido.sällande av gällande procedurregler, alt den har beslutats av ett organsom i och för sig kan besluta normer men som saknar kompelens alt beslutarättsregler av del aktuella slaget eller att en föreskrift av aktuellt innehållöver huvud taget inle hade fått beslutas. Alla dessa fall utmärks av att detbara är den lägre - prövade - föreskriften som vänder sig direkt tillrättstillämparen medan däremot den högre norm med vilken Jämförelsen görs enligt sin lydelse är riktad enbart lill normgivaren. En lagprövning av dettaslag kan därför sägas innebära att myndighelerna kontrollerar all normgivarenrätt har tillämpat de regler som gäller för denne. En lagprövningsräli av senasl nämnt slag är ingennödvändig konsekvens av rättsordningens uppbyggnad med rättsregler som ärsystematiserade på olika nivåer på sådant sätt att reglerna på en nivå iprincip har företräde framför reglerna på en annan. Det är i och för sigtillräckligt alt prövningen görs av de normgivande organen. Det förhåller sig å andra sidan inle så attgrundlagen till följd av sin uppbyggnad och sitt allmänna innehåll skulleutesluta lagprövningsräli. Prop.1975/76:209 93 kansålunda inte instämma i påståendet att varje form av rättslig kontroll avriksdagens lagstiftningsverksamhet skulle stå i strid med folksuveränitetensprincip sådan denna kommer till uttryck i den i 1 kap, I tj första stycket RFintagna satsen att all oftentlig makt utgår från folket. Av samma paragrafstredje siycke, enligt vilket den offentliga makten skall utövas under lagarna,framgår nämligen den för en rättsstat självklara grundsatsen att likaväl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rält. Förekomsten avett från den politiska makten fristående men av rättsordningen styrtkontrollsystem med uppgift att ingripa för det fall att tilläventyrs skulle förbryta sig mol grundlagen kan därför knappasl sägas stå istrid med de grundläggande principerna bakom vårt statsskick. En ordning medrättslig kontroll av politiska beslut är för övrigt inte någon nyhet i vårtland. Lagprövningsrätt finns som nämnls redan i gällande rätt, låt vara attdess tillämpningsområde f n, är myckel begränsat. Jag kan vidare peka på RF:sregler om Juridiskt ansvar för statsråd och på den form av rättslig kontroll avpolitiska beslut som man möter i kommunalbesvärsin-stitutet. Sammanfattningsvis kan sägas att lagprövningsräliendast i mycket begränsad utsträckning är en nödvändig konsekvens avrättsordningens uppbyggnad men att vårt konstitutionella syslem å andra sidaninte utesluter en sådan rätt. Vill man att normkonflikter skall avgöras av derättstill-lämpande organen kan man åstadkomma detta med hjälp av särskildarättsregler, skrivna eller oskrivna. Att sådana oskrivna rättsregler föreligger i svenskrätt är helt klart. Jag kan i detta sammanhang hänvisa till mina uttalanden iämnet i prop, 1973:90 (s, 200-201), Den lagprövningsrätt som avspeglas irättspraxis avser såväl formerna fören författnings tillkomst som dessmateriella överensstämmelse med högre författning och frågan om den har beslutalsav ett kompetent organ. En förutsättning för att en av ellerregeringen beslutad föreskrift skall få sättas åt sidan är emellertid att etteventuellt formfel vid dess tillkomst ärgrovt eller all föreskriften i någolannat hänseende uppenbart strider mot högre författning. Endast uppenbar grundlagsstridighet får sålundamedföra att en lag sätts åt sidan i rättstillämpningen, Samma krav på uppenbarmotstridighel gäller också i fråga om regeringens förordningar. Föreskriftersom har beslutats av en förvaltningsmyndighet eller kommun kan däremot sättasål sidan också i fall av mindre uttalade konflikter med högre föreskrifter, Lagprövningsrätlen utövas i princip ex officio.Detta innebär emellertid inte alt prövning av eventuell motstridighet mellan författningarpå olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternasrättstillämpning. Lagprövning kan bli aktuell endasl om en påstådd normkonfliktuttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighei i ettvisst fall har särskild anledning att förmoda all en normkonfiiki föreligger, Ilagprövningsrälten ligger med andra ord inte någon allmän skyldighet för myn- Prop.1975/76:209 94 digheternaalt undersöka om de rättsregler som skall tillämpas lill äventyrs står i stridmed föreskrifter på högre nivå. Jag har stor förståelse för de synpunkter sombrukar framföras av lagprövningsrättens kritiker att ingen kan vara bättreskickad att tolka grundlagen än folkviljans främsta företrädare, ,och att en lagprövningsrätt kan leda till öppna motsättningar mellanlagstiftande och rättstillämpande organ till allvariigt men för båda parter.Att en judiciell överprövning av beslut inle får bli ett reguljärtinslag i det politiska livet är enligl min mening en självklarhei. Man kanemellertid inte bortse från all det också finns starka skäl för att förenagrundlagens materiella rältighelsregler med något slag av lagprövningsrätt förde rättstillämpande organen. Ett rättighetsskydd av den uiformning somföreslås av fri- och rättighetsutredningen lar bl, a, sikle på att hindramissbruk av lagstiftningsmakten. Det ter sig då föga konsekvent att låtaskyddels siyrka helt vara beroende av lagstiftarens goda vilja all räiia sigefter skyddsreglerna. Även om man som jag är av den uppfattningen att riksdagenunder normala förhållanden kan förväntas bemöda sig alt på alll sätt respekteragrundlagens regler, måste man erkänna det befogade i ett resonemang av dettaslag. Skall skyddel ha någon verklig effekt i de krissituationer för vilka deli första hand är avsett, kan man svåriigen undvara en från friståendekonlrollapparal. Jag vill i detta sammanhang också understryka den viktigapreventiva effekt som följer av ett lagprövningsinstitut. Som utredningen medinstämmande av flera remissinstanser - bland dem högsla domstolen - framhållertorde denna effekt i realiteten betyda lika myckel från skyddssynpunkt somsjälva befogenheten att åsidosätta en grundlagsstridig lag. Mot bakgrund av del anförda kan jag inte finnaannat än alt utredningens förslag att bibehålla lagprövningsrätten med delinnehåll som denna f n, anses ha i svensk rätt innebären lämplig avvägningmellan de olika inlressen som här står mot varandra, Å ena sidan kan man varasäker på att dom-stolarria inte kommer alt få någon ställning som politiskamaktfaktorer, Å den andra har de möjlighet att utnyttja ett oförbrukalförtroendekapital till rättigheternas skydd i de undanlagsbetonade lägen därsådana ingripanden måste anses befogade. Jag är sålunda ense med utredningen om att dennuvarande lagprövningsrätlen bör bibehållas som ett inslag i skyddel för fri-och rällighelerna. Frågan om den skall komma till direkl uttryck igrundlagsiexten är emellertid enligt min mening ännu inte mogen för avgörande.Det finns i själva verket vissa skäl som talar för alt lagprövningsrättenliksom lämnas oreglerad. En grundlagsregel skulle otvivelaktigt -även med en restriktiv utformning - kunna inge den oriktiga föreställningenatt lagprövningen skall utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen. Vidareär del som fiera remissinstanser har framhållil svårt all finna en för allaförfaltningsnivåer invändningsfri avfattning av en grundlagsregel. Av särskildbetydelse i sammanhanget är alt Jag, som framgår av del föregående, förordaratt möj- Prop.1975/76:209 95 ligheternaatt införa särskilda uppskovsregler i fråga om rältighetsbegrän-sandelagstiftning skall utredas ytteriigare. Det är uppenbart alt tillkomsten avsådana regler skulle få belydelse för lagprövningsrätlens innehåll och altdessa två frågor därför inte bör behandlas fristående från varandra. Jagförordar av denna anledning att frågorna om lagprövningsrättens framtidautformning och om införande av särskilda uppskovsregler på fri- ochräitig-hetsområdei ulreds i ett sammanhang. Den omständigheten all lagprövningsrättennu lämnas oreglerad får lill följd alt den lagprövningsräli som har utvecklatsi rättspraxis kommer all beslå även efler anlagandel av de nya reglerna om fri-och rättigheter (jfr prop, 1973:90 s, 200), En fråga som har nära samband med lagprövningengäller I a g r å d e 1 s granskning av rätlighelsbegränsande lagförslag. Framtill gällde att lagrådet, som består av domare från de två högstadomstolarna, obligatoriskt skulle höras över lagförslag som gällde civil-,straff- eller processrätt. Genom grundlagsändring 1970-1971 gjordeslagrådsgranskningen fakultativ, dvs, det överiäts ål regeringen att fritt bedömanär den ville inhämta lagrådets yttrande. Denna ordning gäller enligt 8 kap, 18tj nya RF alltjämt. Som en nyhet infördes emellertid genom RF en rätt förriksdagsutskott att inhämta lagrådets yttrande. Enligt 4 kap, 10 ijriksdagsordningen kan redan en tredjedel av ledamöterna i ett utskott få tillstånd lagrådsyltrande. Utskottsmajoriteten kan dock motsätta sig minoritetensönskan, om den skulle finna att det dröjsmål med ärendets behandling som ärförenat med lagrådsgranskningen skulle leda till avsevärt men, Uiredningen har inle föreslagit någon ändring avreglerna om lagrådsgranskning men har förklarat att det vore lämpligt attföreta en förutsättningslös ulredning om lagrådsinsliluiel gjord mot bakgrundav erfarenhelerna av den fakultativa lagrådsgranskningen. Bland de remissinstanser som uttalar sig lillförmån för ulredningens ståndpunkt kan nämnas högsta domstolen, kammarrätten iGöteborg ,saml LO, Högsla domstolen anser emellertid all lagrådsgranskning iprakliken bör ske i stor omfallning, Obligalorisk lagrådsgranskning av fri- ochrällighetsbegränsande lagstiftning förordas av bl, a, regeringsrätten och Sveahovrätt. För egen del anser jag att del ofta kan varalämpligt att rällighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. En sådangranskning är bl, a, ägnad att ytterligare minska farhågorna för att riksdagenslagbeslut skall komma att underkännas i rättstillämpningen. En ordning medobligalorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftningäremellertid förbunden med betydande nackdelar. Ett sådani syslem skulle bl,a, få till följd alt alla författningar innehållande strafföestämmelser medfrihetsstraff i skalan måste remitteras till lagrådet. Det är här i mycket storutsträckning fråga om författningar som i övrigt saknar varje samband med fri-och rättigheterna - i, ex, författningar om näringsverksamhet, miljöskydd. Prop.1975/76:209 96 hälsovårdetc, - och som inte heller i övrigt är av sådan art att det skulle fylla någonrimlig funktion att låta dem granskas av lagrådet. Resultatet skulle i ställetbli ett avsevärt mindre utrymme för granskning t, ex, av kompliceradcivilrättslig lagstiftning. En ordning med obligatorisk lagrådsgranskning avall rättighetsbegränsande lagstiftning kan vidare, som framhålls av högstadomstolen, ge upphov till meningsskiljaktigheter huruvida grundlagen i ettvisst fall kräver lagrådsremiss eller inle. Man möler också problemet hur man ilagprövningshänseende skall bedöma lagar som borde ha remitterats till lagrådeimen där remiss, kanske till följd av ett rent förbiseende, inte har ägt rum. Ensärskild komplikation, som har påpekats av kammarrätten i , är attlagrådet knappast kan begrän.sa sina uttalanden om grundlagsstridighei till attavse uppenbara fall utan att det måste reagera också när den vanliga lagenendast framstår som tveksam i förhållande lill grundlagens bud. I själva verkeikommer lagrådet, om all rätlighelsbegränsande lagstiftning remitteras dit, attfå en ställning som i hög grad liknar en föriattningsdomstols. Detta innebär isin tur att lagrådet och därmed också de organ varifrån det rekryteras - högstadomstolen och regeringsrätten -oundvikligen kommeratt dras in i det politiskakraftfältet på ett sätt som är helt främmande för svensk rättstradition. Jag anser av dessa skäl att det nu varken ärlämpligt eller möjligt alt föreslå att rättighetsbegränsande lagarobligatoriskt skall granskas av lagrådet. Jag har däremot inte något attinvända mot förslaget att lagrådels ställning blir föremål för enförutsättningslös utredning som inte begränsas till att avse endast frågan omgranskning av rättighetsbegränsande lagstiftning utan som gäller lagrådets uppgifterinom hela lagstiftningsområdet. Ett sådant utredningsuppdrag bör anförtros åten pariamenlariskt sammansatt kommitté och förenas med uppgifterna att ulredafrågorna om särskilda uppskovsregler i fråga om rättighetsbegränsandelagsliftning och om grundlagsreglering av lagprövningsrätlen. Det bör understrykas att mitt ställningstagande iden nu behandlade frågan givetvis inte skall tolkas så att jag motsätter migatt rättighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. Jag delar i dennafråga den uppfattning som har uttryckts av bl, a, högsta domstolen att sådangranskning i praktiken bör ske i belydande utsträckning. Sammanfattningsvis kan sägas att Jag förordar attgrundlagsskyddet för fri- och rättigheterna byggs ut och förstärks på ihuvudsak del sätt som fri- och räiiighelsutredningen har föreslagit. Härigenomkommer rättighetsskyddet att förbättras väsentligt i förhållande lill gällanderäll. Vid en bedömning av styrkan av den totala räiiighetsskyddei måste manvidare la hänsyn till den synneriigen betydelsefulla del av yttrandefrihetensom skyddas av tryckfrihetsförordningen, vilken dessulom innehåller reglertill skydd för delar av informationsfriheten och beslämmelser om rätten att tadel av allmänna handlingar. Enligt massmedieulredningens förslag skulle ocksåyttrandefriheten i film, radio och TV få det särskilda skydd som tryckfriheten Prop.1975/76:209 97 Denna utvidgning av det särskilt skyddade området genomförsemellertid inle i förevarande sammanhang. Yttrandefriheten i film, radio och TVkommer således tills vidare att skyddas av reglerna i RF, Jag vill emellertidframhålla alt jag anser att en förstärkning av räiiighetsskyddei av del slagsom massmedieuiredningen har föreslagit bör komma till stånd. Som jag har nämnti annat sammanhang avser jag att vid en senare lidpunkt begära regeringensbemyndigande alt tillsätta en utredning som skall ha i uppdrag all utarbetaförslag lill en särskild ytlrandefrihetsgrundlag innehållande regler omsamtliga de medier som omfattas av massmedieulredningens förslag och om deytterligare medier som lämpligen kan bli föremål för sådan särskild reglering, RF saknar f n. regler som med för de normgivandeorganen bindande verkan förbjuder särbehandling av medborgarna.