prop · FZ0352 · 1975-12-31 00:00:00 — Fråganom JK:s sanktionsbefogenheter och om hans ställning i disciplinprocessen kanliksom det tidigare behandlade problemet angående lill-synsområdets omfattninginte få någon slutgiltig lösning förrän slutfört sitt arbete.De provisoriska bestämmelser, som skall gälla , bör enligt minmening dock lämpligen i sak vara identiska med den reglering som harbeslutat för JO:s del. Jag ansluter mig sålunda även i denna del i huvudsak tillförslagen i promemoria. Den av mig förordadeordningen innebär först och främst alt JK alltjämt skall ha befogenhet alt somsärskild åklagare åtala funktionär, som står under hans tillsyn, för brott somsammanhänger med tjänsteutövningen. Såvitt gäller disciplinförfarandet får JKrätt all påkalla disciplinmyndighelens ställningstagande till fråga omdisciplinpåföljd och om avskedande eller avstängning på grund av brott eller ijänsteförsummelse.Denna befogenhet gäller alla tjänstemän, vare sig de är underkastade förfatlningsreglerateller avtalsregleral disciplinansvar. Såvitt gäller den kategori tjänstemän somhar ell författningsreglerat disciplinansvar har JK ytteriigare befogenheter.Han är sålunda behörig att bryta preskriptionen för disciplinpåföljder. Han harvidare rätt att i allvarligare fall föra talan vid domstol i tvistemålsordning motdisciplinmyndighetens beslut om disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning,och detta vare sig han från början har gjort anmälan mot tjänstemannen tillmyndigheten eller inle. Slutligen gäller för den angivna kategorin atl JK viddomstol är ensam motpart till tjänstemannen om det är denne som har söktändring i disciplinmyndighelens beslut. 1 detta fall förutsätts dock för partsslällningatt JK har initerat ärendet hos disciplinmyndigheten eller också att även hanhar fört talan mol beslulel. 1975/76: 52 22 Beträffandevissa processuella frågor som hänger samman med de valda lösningarna får jaghänvisa till författningsförslagen och till specialmotiveringen. Jag villendast framhålla att vad som i denna del föreslås också helt stämmer överensmed riksdagsbeslutet angående JO:s ställning och befogenheter. 5 Den författningstekniska regleringen Utomden i del föregående nämnda bestämmelsen i 11 kap. 6 tj RF om att JK lyderunder regeringen finns i den nya regeringsformen endast en paragraf, 12 kap. 8 tj,som berör JK. 1 detta lagrum ges JK vissa i det föregående nämnda befogenheteratt föra talan vid högsta domstolen mot juslitieråd och regeringsråd.Bestämmelser om JK:s uppgifter och befogenheter finns i övrigt främst iinstruktionen (1965:629) för justitiekanslern. Här anges bl. a. JK:stillsynsområde. Instruktionen innehåller också en del bestämmelser om debefogenheter som tillkommer JK som led i tillsyns-utövningen. Enligt 10 tj ägerJK sålunda närvara vid domstolars och andra myndigheters överläggningar ochbeslut, dock utan rätt att yttra sin mening. Han skall vidare ha tillgång tillmyndigheters protokoll och handlingar. 1 11 tj föreskrivs bl. a. attmyndigheter och ämbetsmän skall lämna JK det biträde och de upplysningar somhan begär. Vid infordrande av förklaring eller upplysning äger JK föreläggavite om högst . Fleraomständigheter talar enligt för all väsentliga bestämmelser om JK:sverksamhet bör tas upp i lag. Åtminstone ramen för JK:s verksamhet bör lagfästas.Vissa bestämmelser kräver f ö. lagform. På dei stadium som utredningens arbetebefinner sig bör emellertid endasi införas den provisoriska lagstiftning somnödvändiggörs av ansvarsreformen.-I övrigt bör man Ulls vidare nöja sig medändringar i JK-instruktionen. Utredningenföreslår från dessa utgångspunkter en särskild lag med bestämmelser som ger JKbefogenhet atl inom området för det författningsreglerade disciplinansvaretföra talan mot disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning. Lagförslagetinnehåller också en föreskrift om rätt för JK att företräda arbetsgivaren irättegång i vilken tjänsteman söker ändring i beslut som sagts. Tillreglering av JK:s befogenheter i disciplinprocessen föreslås vidare i tvåhänseenden ändringar i statstjänstemannalagen. Utredningen förutsätter attmotsvarande bestämmelser införs i kommunaltjänstemannastadgan. Övrigabestämmelser som föranleds av utredningens förslag föreslås få 1975/76: 52 23 sinplats i JK:s instruktion. Hit hör bl. a. reglerna om JK;s tillsynsområde, omåtalsbefogenheten och om rätten att hos disciplinmyndighet påkalla disciplinpåföljd,avskedande eller avstängning. Utredningen föreslår också vissa i huvudsakformella ändringar av bestämmelser i instruktionen, bl.a. i den som gällerskyldighet för myndigheler och tjänstemän att lämna JK biträde ochupplysningar. 5.3 JK:s remissyttrande över promemorian JKär på flera punkter kritisk till förslag iförfattnings-tekniskt avseende. Han förordar sålunda att reglerna om JK:s lillsynsområdeplaceras i lag och åberopar därvid bl. a. bestämmelserna i 8 kap. 5 tj RF såvittgäller tillsynen inom den kommunala sektorn. Också i ett par andra hänseendenanser JK till skillnad från utredningen att de föreslagna beslämmelsernakräver lagform. Sammanfattningsvis ullalar han det önskemålet att alla bestämmelsersomreglerar JK:s tillsynsbefogenheter,ställning o. d. i möjligaste mån samlas i enenda lag och i en instruktion för JK. Denreglering av JK:s uppgifter och befogenheter som föreslås nu är, som jag föruthar framhållil, provisorisk i avvaktan på det slutliga resultatet av JK-utredningensarbete. I likhet med anserjag därför att man bör inrikta sig påatt tills vidare behålla flertalet bestämmelser om JK-ämbetel i JK-instruktionen. Emellertidsynes regeringsformen i större utsträckning än vad har räknatmed kräva lagform för de föreskrifter som skall införas med anledning av ämbetsansvarsreformensikraftträdande. Sålunda får enligt min mening av föreskrifterna i 8 kap. 5 S RFom lagstiftning inom det kommunala området anses följa alt bestämmelser som gerJK befogenhet att öva tillsyn över kommunala myndigheter och befattningshavarekräver lagens form. Vidare framgår av 8 kap. 3 ij RF att bestämmelser av delslag som återfinns i 11 ij JK-instruktionen i princip måste tas upp i lag,såvitt de är sanktionerade av vitespåföljd som kan drabba enskilda tjänstemän.Det kan också med fog göras gällande att vissa av föreskrifterna om JK:sbefogenheter i disciplinförfarandet påkallar lagreglering. Medhänsyn till del anförda föreslår jag att grundläggande föreskrifter om JK:suppgifter och befogenheter samlas i en särskild lag av provisorisk karaktär.Lagen bör innehålla stadganden om JK:s tillsynsområde, om hans åtalsrätl ochbefogenhet att göra anmälan till disciplinmyndighet och om hans rätt att föratalan mot disciplinmyndighets beslut och hans ställning i disciplinprocessen viddomstol. Lagen bör också reglera de befogenheter som tillkommer JK undertillsynsarbetet och som anges i 10 och II tjtj JK-instruktionen. Jag villerinra om att motsvarande bestämmelser för JO:s Prop.1975/76: 52 24 delär inskrivna i grundlag, nämligen i 12 kap. 6 tj andra stycket RF. Somjag nämnde får det anses nödvändigt att i lag ange i vad mån kommunala organskall vara underkastade JK:s tillsyn. Något hinder för regeringen att meddela moisvarandeföreskrifter på det statliga området föreligger däremot i princip inte. Enligtmin mening bör man hålla fast vid att JK främst är regeringens organ förkontroll av rättsenlighet och effektivitet inom rättskipning och förvaltning.Det bör därför ytterst vara regeringens sak att ange JK:s tillsynskompetensinom den statliga sektorn. Jag förordar på grund härav att i lagen endast angesen ram för JK:s tillsyn över statliga myndigheter och funktionärer.Preciseringen av tillsynsområdet får sedan göras av regeringen genom JK-instruktionen.Min ståndpunkt till frågan om hur långt JK:s tillsyn bör sträcka sig såvittgäller statliga myndigheter har jag klargjort i det föregående (avsnitt 3.7). Angåendevalet av förfatlningsform för olika föreskrifter får jag i övrigt hänvisa tillde framlagda lagförslagen och till uttalanden i specialmotiveringen. Ienlighet med det anförda har inom upprättats förslagtill l.lagom justitiekanslerns tillsyn, 2. lagom ändring i lagen (1975:000) om ändring i statstjänstemannalagen (1965:274). Lagförslagenhar upprättats efter samråd med statsrådet . Ändringari stadgan (1965:602) om vissa tjänstemän hos kommuner m. fl., motsvarande demsom föreslås i statstjänstemannalagen, torde kunna beslutas av regeringen ochfår anmälas vid senare tillfälle. Beträffandede bestämmelser som stämmer överens med motsvarande reglering för JO:svidkommande får jag i första hand hänvisa till KU:s motivering i betänkandet1975/76:22. 7.1Förslaget till lag om justitiekanslerns tillsyn Dessaparagrafer upptar bestämmelser om JK:s tillsynsområde. I ij bildar en ingress tillde två andra lagrummen. Av dessa avser 2 tj JK:s tillsyn 1975/76: 52 25 pådel statliga området, medan 3 § gäller tillsynskompelensen i övrigt. Som jaghar utvecklat i avsnitt 5.4 bör i fråga om det statliga området lagen endasiange en ram för JK:s tillsyn. De närmare bestämmelserna bör tas in i JK:sinstruktion, som beslutas av regeringen. Jag avser atl senare föreslå alt dessabestämmelser inom den angivna ramen utformas i enlighet med vad som kommer allgälla för JO:s tillsyn inom det statliga området. Beträffande reglernassakliga innehåll får jag hänvisa till den allmänna motiveringen. Det i lagrummen användabegreppet myndighet har getts samma innebörd som i den nya regeringsformen (se prop.1973:90 s. 232 och 233). Med myndighet förstås alltså varje organ som ingår iden offentligrättsiiga statliga och kommunala organisationen. De av JK- och JO-utredningarnasärskilt nämnda inrättningarna utgör eller ingår alltså i myndigheter. Som myndighelerräknas dock inte , kyrkomötet eller beslutande kommunalaförsamlingar. Jag vill anmärka atl, liksom i lagen med instruktion förjustitieombudsmännen, i förevarande lag med kommun avses -förutom borgeriigprimärkommun - landstingskommun och kyrklig kommun. I3 S har under punkt 3 upptagits en beslämmelse med innebörd alt -utanför delstatliga området - i varje fall alla som utövar myndighet skall varaunderkastade JK:s tillsyn. Beiräffande begreppet myndighetsutövning får jaghänvisa till mina uttalanden i förslagel lill nytt ansvarssystem för offentligafunktionärer (prop. 1975:78 s. 141 och 179) och lill de uttalanden i tidigarelagstiftningsärenden som där nämns. I 3 tjandra stycket har föreslagits en bestämmelse, som erinrar om att JK vid sintillsyn skall respektera den kommunala självstyrelsens villkor. Detfår förutsättas alt JK inte ingriper mol lägre tjänstemän och andrabefattningshavare utan självständiga befogenheter, om det inte påkallas av särskildaskäl. En bestämmelse härom kan lämpligen föras in i instruktionen för JK. Dessaparagrafer upptar bestämmelser om JK:s ingreppsbefogenheler. Bortsett från 5 tjandra stycket har de i sak samma innehåll som 6 S andra-fjärde styckena och 7 ijlagen med instruktion för justitieombudsmännen. Angående innebörden avbestämmelserna lår jag i första hand hänvisa till den allmänna motiveringen. Avfattningenav 7 ij första stycket ger vid handen atl talerätlen gäller endast på det spedalregleradetjänslemannaområdet och inle omfattar t. ex. beslut om avskedande elleravstängning som avses i lagen (1974:12) om anställningsskydd. Atl bestämmelsenendast tar sikte på talan lill tjänstemannens nackdel ligger i sakens natur. I defall som anges i 7 t; är JK ensam tjänstemannens motpart. Enligl 10 tjkungörelsen (1965:465) om vissa statliga kollektivavtal m. m. företräds Prop.1975/76:52 26 statensom arbetsgivare av eller myndighet, som avtals-verketbestämmer, i sådan tvist som skall handläggas enligt lagen (1974:371) omrättegången i arbetstvister. Föreskrifterna i 7 § lagen om justitiekanslerns tillsynmedför en begränsning av tillämpningsområdet för 10 § kungörelsen. I senaresammanhang får övervägas behovel av ell förklarande tillägg lill sistnämndaparagraf Utan uttrycklig föreskriftfår anses stå klart att JK är behörig att, när han med stöd av 7 § första styckethar fört talan vid tingsrätt, överklaga tingsrättens dom eller, om domenöverklagas av tjänstemannen, ensam uppträda som dennes motpart i högre rätt.Likaså är JK självfallet behörig atl i båda de fall som åsyftas i 7 § andrastycket fullfölja talan mot tingsrätts dom i målet. Jag har inte ansett detmotiverat atl f n. i lag föra in andra bestämmelser om JK:s beslutsålgärder itillsynsverksamheten, t. ex. om erinringar. Jag förutsätter atl hittillsvarandepraxis i huvudsak kan bestå. Idessa lagrum föreslås föreskrifter om de befogenheter som skall tillkomma JKför att hans tillsyn skall kunna bli effektiv. Föreskrifterna i 9 § och i 10 §första stycket stämmer överens med vad som gäller för JO enligt 12 kap. 6 §andra stycket försla-tredje meningarna regeringsformen saml 21 tj fjärdestycket lagen med instruktion för justitieombudsmännen. Beslämmelserna i 10 tjandra stycket har sin motsvarighet i 21 tj andra stycket nämnda lag. 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:000) om ändring i statstjänstemannalagen(1965:274) 1enlighet med den ändring som har gjorts i denna paragraf i lagstiftningsärendetom JO:s ställning och befogenheter föreslås att även JK skall ha rätt alt brytaden tvååriga preskriptionen för åläggande av disciplinpåföljd. Bestämmelsenbör kompletteras av en föreskrift i JK-instruktionen som ger närmare anvisningom i vilka situationer som JK bör utfärda anmaning som avses i paragrafen. Enliglhuvudregeln i 22 § femte stycket kan en tjänsteman inte avskedas sedan en månadhar förflutit från det all den beslutande myndigheten fick kännedom om denansvarsgrundande händelsen eller den sista i en kedja Prop.1975/76: 52 27 Den föreslagna ändringen innebär att JK - liksom JO - utanhinder härav kan lå till stånd avskedande, förutsatt att han påkallar det från det händelsen inträffade. Jag vill påpeka att, när avskedandeaktualiseras med anledning av brott, den nämnda fristen är alt räkna från det atlden fällande brottmålsdomen har vunnit laga krafl (jfr prop. 1975:78 s. 167).Jag förutsätter atl JK lar ställning till frågan om all påkalla avskedande medstor skyndsamhet efter det all han har fått kännedom om omständighet som kan geanledning lill avskedande. Iparagrafen har gjorts elt tillägg om all disciplinmyndighet skall pröva frågaom disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning pä grund av brott ellertjänsteförseelse efter anmälan av - förutom JO - även JK. Dennaparagraf kommer, sedan den föreslagna ändringen har genomförts, all ange denfrist, inom vilken JO och JK skall väcka talan vid domstol mol tjänsteman omändring i beslut som gäller disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning pågrund av brotl eller tjänsteförsummelse, samt domstolens möjligheter alt medanledning av sådan talan ålägga eller skärpa disciplinpåföljd eller besluta omavskedande eller avstängning. Atl målen skall handläggas enligt lagen omrättegången i arbetstvister framgårav 51 §. Jaghemställer att regeringen föreslår att antaga förslagen till l.lag omjustitiekanslerns tillsyn, 2. lag om ändring i lagen(1975:000) om ändring i statstjänstemannalagen (1965:274). Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att antaga de förslag som föredraganden har lagtfram.