prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Man menar ocksä att allmänhetens intresse för debatterna ifullmäktige kommer all minska liksom massmediernas möjlighel att förmedlainformation från debatterna, eftersom sammanträdena kommer att tyngas avmängder av småärenden. Bl,a. anför all del föreligger stora olikheter mellankommuner av olika storlek när det gäller behovei av delegation. Därför bör,menar man, varje fullmäktigeförsamling med hänsyn till den egnaarbetssituationen själv få avgöra i vilken omfattning delegation skallförekomma. Liknande synpunkter anförs även av fiera andra remissinstanser. 1975/76:187 240 Föregen del vill jag inle förorda att möjligheterna lill delegation utvidgasutöver vad som f n. anses gälla. Från demokratisk synpunkt är det väsentligtatt kommunfullmäktiges och ställning som beslutande organ inteurholkas. Frånlagteknisk synpunkt är det naturligtvis inte helt tillfredsställande att, som fn., en viss möjlighet att överföra beslutanderätt härieds ur begreppet"verkställighet". Det är å andra sidan knappast möjligt att i lag mednägon exakthet ange i vilken utsträckning delegation skall få ske. Efterordalagen innebär också kommunallagsutredningens förslag att delegation fårförekomma i väsentligt större utsträckning än vad utredningarna synes haavsett. 1 och för sig är det naturligtvis möjligt att i lag ange vissa begränsningari delegationsrätten. Del kan ske t, ex, genom alt ärenden som är av principiellbeskaffenhet eller annars har större betydelse undantas. En sådan låsningskulle emellertid innebära att såväl kommunerna och landstingskommunerna sombesvärsinstanserna får en helt ny utgångspunkt för bedömningen av i vilkenutsträckning delegation får förekomma. Medhänsyn till vad jag nu har anfört är jag inte beredd alt förorda bestämmelserom delegation av beslutanderätt från kommunfullmäktige och tillnämnderna. Denöverföring av beslutanderätt som rättspraxis har ansett kunna ske bör, som jagnärmare skall utveckla i del följande, kunna tillämpas analogt även pålandstingssidan. Innanjag övergår lill att behandla förvaltningsutskottels ställföreirädarskap, villjag ta upp en särskild fråga. Uppgiftsfördelningen mellan de beslutandeorganen och nämnderna aktualiseras även i samband med att nya planeringssystemutvecklas i kommunerna och landstingskommunerna. Detta är enligl minuppfattning en utveckling som från demokratisk utgångspunkt framsiår somönskvärd. De beslutande organen bör självfallet sträva efter att ge direktivoch handlingslinjer i program e. d. Sådana principbeslut bör emellertid ocksåinnehålla direktiv om hur efterkontrollen skall ske. Det bör vid slörre projektinnebära alt genomförandel redovisas så att de beslutande organen kan se hur deintentioner som angavs vid beslutstillfället har följts. Denna princip för debeslutande organens kontrollfunktion bör kunna tillämpas i ökad utsträckningbåde i kommunerna och i landstingskommunerna. Förvaltningsutskottetkan som jag lidigare har påpekat genom sitt s. k. ställföreirädarskap fattabeslut i stället för även i ärenden som är mer betydelsefulla.Motivet för slällföreträdarskapet har varit att vissa beslul måsle fattas ävenmellan de relativt sällan återkommande landstingsmötena, Ställföreträdarskapethar emellertid i vissa fall inneburit att de förtroendevaldas och medborgarnasinsyn har försvårats. Som en allmän utgångspunkt anger demokratiutredningen altalla frägor som har betydelse för medborgarna skall redovisas och diskuteras ide beslutande organen. Prop.1975/76:187 241 Därförföreslår utredningen att bestämmelsen om ställföreträdarskapet slopas. 1stället föreslås att enhetliga regler om delegation införs för ochkommunfullmäktige. Landstingskommunernaansluter sig i sina remissyttranden allmänt till utredningens uppfattning attde beslutande organens ledande roll bör betonas och förstärkas. En klarmajoritet av landstingskommunerna tillstyrker i princip förslaget attställföreträdarskapet skall slopas. Praktiskl laget samtliga betonar dock attdetta förutsätter att en väl avvägd delegationsregel införs. ansluter sig i princip till utredningens förslag. Förbundetframhåller att det är väsentligt att landstingens beslut i så slor utsträckningsom möjligt får en bred förankring. En utvidgad roll för landstingen bör kunnavitalisera debatten i landstingskommunala frågor bland både valda och väljare.Den förstärkta ställningen för landstingen bör, framhålls det, successivtutvecklas i takt med att landstingskommunernas uppgifter kommer alt omfattanya och vidgade områden. Delandstingskommuner som avstyrker förslaget anser att ställföreträdarskapetutgör en fömtsättning för en effektiv förvaltning. Om ställföreträdarskapetslopas, kan följden bli en ökad byråkratisering, framhåller man. En annanallmän mening bland dessa landstingskommuner är att beredningen av ärendenaskulle bli mer tidskrävande. Vidare anförs alt vissa typer av ärenden kräversnabba avgöranden. Slutligen anser dessa landstingskommuner att risken är storalt ett omfattande delegationsförfarande skulle tvingas fram som kan förändrapraxis därhän att utredningens intentioner motarbetas. Några landstingskommunerpåpekar i sina yttranden att ett ökat antal landstingsmöten kan innebära attställföreträdarskapet inle behöver utnyttjas på samma sätt som och att detmöjligen kan slopas . Norrboitensläns landstingskommun framhåller att de speciella förhållandena med de långareseavstånden i länet medför svårigheler, när ett beslul måste fallas snabbi,Ställföreträdarskapet medger att brådskande ärenden handläggs effektivt.Landstingskommunen anser all del är tveksamt om samma delegationsregler kantillämpas i kommuner och landstingskommuner. Med hänsyn till alt landstingeninte sammanträder sä ofla som kommunfullmäktige är landstingskommunernas behovav möjlighelen att överföra beslutanderätt större än kommunernas.Landstingsförbundet anser att det även krävs starkaförvaltningsutskott för att landstingskommunerna skall kunna motsvara de kravoch förväntningar som de ställs inför. Även med tätare landstingsmöten kommerdet enligt förbundet att vara nödvändigt alt viktiga beslut fattas mellanlandstingsmötena. Ävenjag anser att förvaltningsutskottel måsle ha en stark slällning, om utskottetskall kunna fullgöra uppgifien att samordna nämndernas verksamhet. Omlandstinget, i enlighet med den beslämmelse som jag har förordat i det föregående,sammanträder minsl , kommer förvaltningsutskottet att få enslällning som mera än f n. överensstämmer med kommunstyrelsens, 16 1975/76. Prop.1975/76:187 242 Ställföreträdarskapethar varit nödvändigt från praktisk synpunkt, eftersom somregel har sammanträtt så sällan. Denna ordning kan emellertid innebäranackdelar från demokratisk synpunkt. Jag anser i likhet meddemokratiutredningen att alla frågor som har större allmän betydelse förmedborgarna bör redovisas och diskuteras i de beslutande organen. En sådanordning medför att den politiska debatten stimuleras på ett sätt som är avstort värde från kommunaldemokratisk synpunkt. För minoritetensarbetsmöjligheter är det sålunda väsentligt alt fier ärenden förs fram tilloffentlig debatt i . Därigenom kan minoriteten få till stånd endebatt och inför medborgarna bätlre markera sin politiska linje i de olikaärendena. Jaghar i det föregående förordat att landstingen bör sammanträda minst fyra gångerper år och enligt min mening är det angeläget att antalet sammanträden på siktsuccessivt ökas även därutöver. En sådan utveckling skulle minskaförvaltningsutskottets behov av att utnyttja sitt ställföreirädarskap. Trotsdetta kan jag inte biträda förslaget att slällföreträdarskapet nu skall tasbort. Som några remissinstanser har framhållit, kommer del, även om landstingensammanträder , att kunna uppkomma situationer som kräver attbeslut i viktiga ärenden fattas snabbt. Jag anser därför attställföreträdarskapet tills vidare bör finnas kvar, men att dess räckviddbegränsas. har ställföreträdarskapet vanligen inte begränsats genombeslut av landslingen. Det har i vissa fall fått en vidsträckt användning. Jagförordar emellertid att ställföreträdarskapet skall omfatta bara vad som angesi reglemente för förvaltningsutskottel eller i särskilt beslut av landstinget.Ställföreträdarskapet bör reserveras för fall när landstingels beslut inte kanavvaktas eller fråga är om ärenden som inte har principiell betydelse ellerannars är av större vikt. Jagförordar således att en bestämmelse införs som ålägger landstingen att geföreskrifter om och i vilken utsträckning ställföreträdarskapet får användas.De beslut som förvaltningsutskottet har fattat på grundval av ställföreträdarskapetbör anmälas för , 12.3.4Den obligatoriska dubbla beredningen Ärendesom skall avgöras av skall enligl 30 S LL beredas dels av den nämndeller beredning dit de hör eller av en eller flera personer som har särskiltutsetts för att bereda ärendet, dels av ett beredningsutskott som landstingethar utsett bland sina ledamöler. Denna s. k. dubbla beredning saknarmotsvarighet i kommunerna. Den infördes för att landstingsledamöterna skullefå tillfälle att tränga djupare in i ärendena under landstingsmötet. Det ansågsatt landstingsledamöterna inte kunde följa nämndernas arbete mellansammanträdena på samma sätt som ledamöterna i kommunfullmäktige. Enligt 7S lagen(1969:215) med särskilda bestäm- Prop.1975/76:187 243 melserom landstingskommun (LLS) är den dubbla beredningen frivilligi denna landstingskommun. Kritikmot beredningsförfarandet i landstingskommunerna har främst riktals mot att alltförkort tid står till beredningsutskottens förfogande. Möjligheten attberedningsutskotten sammanträder mellan landslingens sammanträden synes hautnyttjats i begränsad utsträckning. Beredningen har därför ibland ansettsutgöra en formalitet. Formernaför beredningsförfarandel hänger enligt demokratiulredningen i hög grad sammanmed hur ofta sammanträder. Om sammanträder meraregelbundet, faller motiven för en obligatorisk dubbel beredning bort,Uiredningen föreslår därför att den dubbla beredningen skall göras fakultativ.Nästan alla landstingskommuner och tillstyrker förslaget. Föregen del finner jag det svårt att entydigt bedöma beredningsutskottensbetydelse. Det finns stora skillnader mellan landstingskommunerna i dettaavseende. Utskottens verksamhel upplevs säkert som betydelsefull av framförallt de landstingsledamöter som inte har nämnduppdrag. Jag delar emellertidutredningens uppfattning att motiven för dubbel beredning minskar i betydelseom antalet landstingsmöten ökar, Samma beredningsförfarande kan då tillämpassom i kommunerna. Landstingsledamöternas arbetsbelastning blir jämnare genomall beredningsarbetet på ett naturiigt sätt sprids över . Det kan ävenges mera tid för diskussioner i partigmpper och i partiernas lokalaorganisationer. Den beredning som kan ske på detta sätt har enligl min meningstor betydelse för en väl fungerande demokrati. Jagföreslår därför att den dubbla beredningen inte längre skall vara obligatorisk.Med hänsyn till att erfarenheterna av beredningsutskotten på sina håll är godaanser jag emellenid att det fortfarande bör vara möjligt förlandstingskommunerna att inrätta sådana utskott. Det kan ske utan altbestämmelser därom ges i lag. Den närmare utformningen av ett system medberedningsutskott bör enligt min mening regleras i arbetsordning. 12.3.5De beslutande organens arbetsformer Debeslutande organens ställning i den kommunala verksamheten är i hög gradberoende av deras arbetsformer. Det gäller t. ex, de förtroendevaldasmöjligheter att föra fram frågor och därigenom få till stånd en allmän debatt.Detta påverkar i sin tur medborgarnas möjligheter att bilda sig en uppfattningom de kommunala frågorna mellan valen. Demokratiulredningenanser alt det är av stort demokratiskt intresse att kommunfullmäktige ochlandsting diskuterar de långsiktiga frågorna på ett tidigt stadium, dvs. innandet är aktuellt att fatta beslut som skall verkställas. Utredningenrekommenderar därför att diskussionerna om de långsiktiga planeringsfrågornainordnas i de beslutande organens övriga arbete på ett 1975/76:187 244 sådantsätt att de blir regelbundet återkommande. Knappten fjärdedel av kommunerna har tagit upp denna rekommendation i sina yttranden.Samtliga stöder utredningens rekommendation och betonar på olika sätt att s. k.programdebatter bör bli ett naturiigt inslag i kommunfullmäktiges arbete.Svenska kommunförbundet biträder också rekommendationen, liksom fiertalet avde ganska få landstingskommuner som tar upp frågan. Föregen del finner jag det värdefullt att långsiktiga frågor regelbundet tas upptill offentlig debatt i fullmäktige och landsting. Därigenom ges en utåtriktadinformation om olika politiska ställningstaganden i ämnen som är betydelsefullaför kommunmedlemmarna. De beslutande organen får vidare möjlighet att styrautvecklingen både genom att ange riktlinjer för verksamheten och genom att taställning i konkreta frågor. Enligt min uppfattning är det lämpligt attfullmäktige och landsting i större utsträckning tar upp en principdiskussion omolika verksamhetsgrenars bedrivande och resultat, I den alltmer sammansattasamhällsverksamheten är det angelägel att de beslutande organen för enlångsiktig diskussion framför allt när det gäller verksamhetens inriktning ochomfattning i framliden. Del är naturiigt att dessa diskussioner försfortlöpande och att de, i den mån det inle inkräktar på den självständighet förnämnderna som kan vara förutsatt i olika spedalförfattningar, utmynnar i riktlinjeroch direktiv för handläggningen i nämndema. Därmed ges ledamöterna ifullmäktige och i landstingen ökade möjligheter att påverka de långsiktigafrågorna. förs dessa frågor ut till allmänheten i ett tidigt skede,vilket gör en bred debatt möjlig. Ett komplement till program- ochdirektivdebalter kan vara alt fullmäktige och , t. ex. när någotstörre projekt är genomfört, diskuterar om resultatet stämmer överens med deursprungliga intentionerna. Enligtmin mening finns del inle anledning att genom särskilda föreskrifter i lagbinda kommunfullmäktiges eller handläggning av de frågor som jagnu har berört. Jag vill nämna att jag i ett följande avsnitt kommer alt ta uppett närliggande spörsmål, nämligen information och medverkan iplaneringsfrågorna. Genommotion, interpellation och enkel fråga kan en fullmäktig- ellerlandstingsledamot ta upp en fråga i den beslutande församlingen. Enligt18 § KL och 19 S KLS skall kommunfullmäktige meddela beslut i fråga som harväckts genom motion av fullmäktig, 1 21 S 1 mom. LL anges att bl. a, ledamot avlandstinget har rätt att väcka förslag vid landstingsmöte. Sådant förslagskall avlämnas senast tvä månader före landstingsmötets början. Någonmotsvarighet till denna bestämmelse finns inte i KL eller KLS. I Stockholmsläns landstingskommun gäller vad föreskriver om tid för väckande avmotion (4 S LLS). Prop.1975/76:187 245 saknarbestämmelser om när motion skall behandlas i den beslutande församlingen. Frånkommunaldemokratisk utgångspunkt är del viktigt, anser utredningen, attmotioner behandlas inom en begränsad tid så all frågornas aktualitet inteförsvinner. Av utredningens undersökningar framgår att hälften av alla motioneri kommunerna inte har behandlats efter det att de har väckts. Utredningenföreslår därför en föreskrift om att motion bör beredas sä att fullmäktigeresp. kan fatta beslut med anledning av motionen inom ett är.Beredningen bör enligt uiredningen normalt kunna av inom ett är. Omberedningen inte kan avslutas , skall detta enligt förslagetanmälas till fullmäktige resp. . skall redogörelse lämnasöver vad som dittills har framkommit under beredningen. I samband med sådananmälan skall fullmäktige resp. kunna skriva av motionen frånvidare handläggning. Efiersom landstingen förutsätts sammanträda oftare än f n.föreslår utredningen att särreglerna om tid för avlämnande av motion i landstingslopas. Samma regler föreslås alltså gälla för kommunerna ochlandstingskommunerna. Övriga frågorsom rör motionsförfarandet bör enligtutredningens mening regleras i arbetsordningar för de beslutande organen. 1sådan ordning bör enligl utredningen föreskrivas alt motion skall varaskriftlig. Allalandstingskommuner och nästan alla kommuner som berör förslagen är positivatill ulredningens förslag i fråga om motionsförfarandet. och tillstyrker förslaget. Ett fåtalremissinstanser släller sig tveksamma eller avvisande till förslaget. Någraav dessa senare remissinstanser anser att den föreslagna möjligheten att skrivaav motioner kan lämna vägen öppen för majoriteten all på ett alltför enkeltsätt göra sig av med besväriiga motioner. Andra menar att förslaget innebär attdet s, k, beredningstvånget för motioner upphör och därmed att den nuvarandemotionsrätten begränsas. Några anser alt den föreslagna tidsgränsen på ett årär för kort och att den kan innebära att vissa motioner blir summarisktbehandlade. Slutligen anser ett fåtal kommuner att förslaget är riktigt iprincip men att de föreslagna reglerna är av detaljkaraktär och alt kommunernasjälva bör få reglera förfarandet i arbetsordningar, 1likhet med utredningen anserjag att motionsinstitutet harstor betydelse för denenskilde ledamotens möjligheter att påverka den kommunala verksamheten. Reglerav det slag som utredningen föreslår kan ha stor betydelse för minoritetensmöjligheter att markera sin inställning inför medborgarna och massmedia.Motionsinstitutet får därmed en annan och mera politisk karaktär än vad det hari dag. Enligtmin mening är det angelägel att motioner behandlas så att de kan tas upp ifullmäktige eller inom inte alltför efter det att de harväckts, I normalfallet bör fiertalet motioner kunna sakbe-handlas inom en tidav . Men det kan, som utredningen påpekar. Prop.1975/76:187 246 ocksåinträffa att en motion kräver så omfattande utredningar att den inle kan varafärdigberedd inom denna lid. Farhågorna för alt majoriteten skall utnyttja sinrätt att skriva av besväriiga motioner, om utredningens förslag genomförs,anser jag vara överdrivna. En sådan åtgärd skulle ge upphov till en kraftigpolitisk reaktion från minoritetens sida. Dessulom kan ju motionären alltidaktualisera frågan i en ny motion. Jagkan inte instämma i påståendet från några remissinstanser alt beredningstvångetför motioner upphör, om utredningsförslaget genomförs. Förslaget tvingar framett avgörande eller en redovisning . Avsikten med förslaget äremellertid inte att beredningslvånget eller beredningens innehåll skalländras. Om en motion är aktuell eller redovisningen av vad som harkommit fram under beredningen bedöms tillräcklig med hänsyn till motionenssyfte och innehåll, kan kommunfullmäktige resp. skriva avmotionen. Inget hindrar emellertid att en nämnd tar upp frågan genom ell egetförslag eller alt motionären väcker en ny motion i samma ämne. Närdet gäller farhågorna för att ettårsfristen kan leda till att vissa motionerblir alltför summariskt behandlade, vill jag peka på att den föreslagna fristeninte är ovillkoriig. När fullmäktige resp, tar upp motioner sominte är färdigberedda, kan beslut fattas om att beredningen skall fortsätta ochdirektiv ges för den fortsatta beredningen. De bestämmelser som utredningenföreslår hindrar inte fullmäktige eller från att i arbetsordningbesluta om kortare normaltid för beredning av motion. Ett sådant beslut medfördock inte att en motion kommer att kunna skrivas av före ettårsfristens utgång. Medstöd av vad jag nu har anfört förordar jag att utredningens förslag till reglerför behandlingen av motiner genomförs. De grundläggande regler som det här ärfråga om bör alltså ges i lag. Eftersomjag förutsätter att landslingen kommer att sammanträda minst fyra gånger perår, anserjag att bestämmelserna i om lid för avlämnande av motion kan utgå.Denna fråga bör liksom övriga detaljfrågor som hänger samman medmolionsförfarandet kunna regleras i arbetsordning. Interpellationskall avse ämne som hör till fullmäktiges resp. landstingels kompetensområde(23 S KL, 24 § KLS, B § LL). Den skall ställas lill ordföranden ikommunstyrelsen, förvaltningsutskottet eller annan nämnd eller beredning eller,i , till borgarråd. Interpellation skall vara skriftlig. Ikommunerna skall den avlämnas till fullmäktiges ordförande före det sammanträdevid vilket den är avsedd att framställas. Om fullmäktige medger attinterpellationen får ställas, bör den besvaras senasl vid nästa sammanträde.Någon svarsplikl finns emellertid inie föreskriven. I landstingskommunernaskall interpellation avlämnas lill ord- Prop.1975/76:187 247 förandesenasl försia dagen för landstingsmötet. Om medger altinterpellationen får framställas, bör den besvaras vid mötet, I länslandstingskommun gäller vad föreskriver i fråga om tid föravlämnande och besvarande av motion (4 § LLS). I en riksdagsmotion (1972:168) föreslogs en ändring av LL så att interpellation skulle kunnabesvaras även vid nästkommande landstingsmöte. Reglerna i LL om närinterpellation bör besvaras har gett upphov till svårigheler, när omfattandeinterpellationssvar skall arbetas fram på under landstingsmötet.Det är skillnaden i sammanträdesfrekvens mellan fullmäktige och somhar motiverat de skilda bestämmelserna om tidsfrister för besvarande avinterpellation, Demokratiulredningenföreslår, under förutsättning att landstingen börjar sammanträda oftare än fn,, att samma bestämmelserom tid för besvarande av inlerpellalion skall gälla ikommuner och landstingskommuner. Förslaget innebäratt del inte i lag skallanges någon exakt tid inom vilken interpellation skall besvaras. Utredningenrekommenderar att interpellation besvaras så snait som möjligt och senast vidsammanträdet efler det att den har ställts. I lag bör, enligt utredningen,endasl föreskrivas att interpellation skall vara tillgänglig för varje ledamot,innan beslut om medgivande alt framställa interpellationen fattas, samt attbeslut i den frågan skall fattas utan överiäggning. Dessutom föreslås enföreskrift om alt fullmäktige resp. skall kunna ge föreskrifter omlid för avlämnande och besvarande av interpellation. Två förslag frånutredningen kommer jag att ta upp i senare avsnitt. Del gäller dels förslagelatt interpellation skall kunna avse också förhållande i företag som ägs avkommunen eller landstingskommunen, dels förslagel att ordföranden ikommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet skall kunna överiämnainterpellation alt besvaras av annan ledamot av styrelsen eller utskottet. Remissinstansernainstämmer allmänt i utredningens förslag om ändrade regler för interpellation.Nästan alla kommuner och landstingskommuner som berör utredningsförslaget ärsåledes positiva. och tillstyrkerockså förslaget. Två kommuner menar dock i sina yttranden att interpellationbör sändas ut lill ledamöterna tillsammans med kungörelsen till sammanträdel.En kommun anser att svarsplikt bör införas när del gäller interpellalioner.Några kommuner menar att också interpellationssvaret bör vara skriftligt,Ulredningens rekommendation, att interpellation bör besvaras senasl påsammanträdet efter det att den har ställts, kan enligt medhänsyn lill ärendebelastningen i fullmäktige inte följas i kommunen. Föregen del anserjag att interpellationsinstilutets utformning är väsentligutifrån kommunaldemokratisk synvinkel. Genom interpellation kan den enskildeledamoten stimulera debatten i en aktuell fråga. Enligt min mening bör allaledamöter i fullmäktige resp. ha lillgång till interpd- 1975/76:187 248 lalionen,innan de beslutar om den skall fä framställas. Som utredningen föreslår börföreskrift därom ges i lag. Genom en sådan föreskrift blir det klart attinterpellation skall vara skriftlig. Särskild föreskrift härom behövs alltsåinte. Jag bedömer del som osannolikt att någon nämndordförande vägrar attbesvara en interpellation. Inte heller i finns svarsplikt förinterpellalioner. För egen del finner jag det därför inte befogat att införasvarsplikl för interpellalioner. Jaganser det vara en fördel om deialjregler kan undvikas i lag. om interpellationsinstitutet bör kunna tas in i arbetsordning. 1den ordningen bör sälunda föreskrifter kunna ges om bl.