prop · FZ03131 · 1975-12-31 00:00:00 — Denmetod staten har använt för alt hejda den ur presspoUtisk synvinkel negativautvecklingen har varit en rad indirekta och direkta stödåtgärder. Det direktapresstödet, som pressulredningen har haft att utvärdera, omfattar trestödformer och har enligt utredningen haft följande effekter. produktionsbidragenhar på ett effektivt sätt kompenserat tidningar i svagare konkurrensställningför bristande intäkter. Samdistributionsrabattenhar gjort alt tidningar oberoende av ekonomisk styrka kunnat distribueras pålika villkor. Den har för branschen som helhet inneburit en rationalisering avdistributionen men har främst gagnat tidningar i underläge. Prop.1975/76:131 57 Pressenslånefond har möjliggjort en teknisk upprustning av elt stort antal tidningsföretag.Den har främst bidragit lill alt även ekonomiskt svagare tidningar har kunnatfå en teknisk kvalitet i klass med de star-kares. Deolika presstödjande åtgärderna har för många tidningar varit en nödvändigföratsättning för oförändrad utgivning. Genom dessa åtgärder hartidningsnedläggningarna kunnat hejdas och konkurrensen behållas på ett antalorter. Utredningen understryker att, sett i ett intemationellt perspektiv, ärdetta ett anmärkningsvärt drag i den svenska pressens utveckling. Utredningenkonstaterar dock alt trots de omfattande insatserna från statens sida harsituationen för de svagare tidningarna inle förbättrats på ett sådant sätt allde skulle kunna klara sig utan slöd. De är beroende av deinläktsförstärkningar som de olika bidragsformema utgör. Även med de mestintensiva och yrkesskickliga insalser av ledning och personal inom tidningar iunderläge är det enligl utredningen uppenbart, att omfattande bidrag kommer attvara nödvändiga också i fortsättningen om en ytterligare monopolisering skallkunna undvikas. Marknadskrafterna verkar selektivt: de gynnar vissa grupper avtidningar och missgynnar andra. Detla gör all också presstödet i väsentlig månmåste vara selektivt. Defyra uppgifter utredningen anser åvila massmedierna att informera,kommentera, granska och främja gruppkommunikation gäller massmediemaöver huvud laget. Undersökningarna om pressens funktioner har visattidningarnas betydelse vad avser dessa uppgifter. Tidningarna har inte kunnatersättas av andra medier. Utredningen är medveten om att pressen fyller en radangelägna uppgifter vid sidan av den politiska sektorn men anser atl det är deangivna uppgifterna som i första hand motiverar en aktiv statlig presspolitik. Tidningsnedläggningarnaoch den därav följande utglesningen och koncentrationen på tidningsmarknadenminskar pressens möjligheter att fullgöra sina uppgifter. Utredningenmenar alt ett presspolitiskt program bör utgå från de anförda bristema ipresslrakturen och från risken för en vidare utveckling i negativ riktning. Vidformuleringen av programmet finns dock vissa presspolitiskt motiverade ochresursmässiga handlingsbegränsningar. Enliglen lång tradition i det svenska samhället har del varit statens uppgift attgarantera utgivarna rätt att ulan inblandning utge tryckta skrifter. Det haransetts som en självklar princip att staten i övrigt inte skulle ha något attgöra med tidningar eller andra skrifter. Det skulle inte råda någon tvekan ompressens självständighet och tidningarnas rätt all utan inblandning granskamyndigheter och politiska instanser. Utvecklingenpå tidningsmarknaden kan i viss mån sägas ha förändrat läget. Staten hartvingats tillgripa selektivt stödjande åtgärder för atl Prop.1975/76:131 58 förhindraen omfattande lidningsdöd. Uiredningen hänvisar tiU att presstödets förenlighetmed tryckfrihetslagstiftningen prövats i olika sammanhang, senast avmassmedieutredningen i betänkandet (SOU 1975: 49) Massmediegrundlag. Medanledning av dessa tidigare prövningar och med hänsyn till atl någraväsentiigen nya former för presstöd inte föreslås har utredningen inle funnitanledning atl på nytt pröva denna fråga. Utredningen har i likhet medmassmedieutredningen funnit att stödåtgärderna är i yttrandefrihetens intresse. Utredningenmenar all del råder enighet om atl man på alla sätt bör begränsa de potentieUamöjhgheter lill statliga ingrepp som varje presspolitisk åtgärd medför.Presstödets kritiker har ofta framfört farhågor om att staten på ettdiskriminerande sätt skulle utnyttja sina resurser i en krissituation. Pressutredningenanser atl del självfallet är av vikt att det statliga presstödet utformas påelt sådant sätt atl det inte ens under krisförhållanden skall kunna utnyttjasav statsmakterna mot enskilda tidningar. A andra sidan är del utredningensåsikt att oro för vad som kan inträffa vid hypotetiska krissituationer inle fårvara ell avgörande hinder för statligt presstöd. Garantier mot begränsning avyttrandefriheten skapas enbart genom grundlagsbestämmelser. Måletför den statliga presspolitiken skall i dessa avseenden således vara altstatens påverkansmöjligheler begränsas så långt som möjligt. Stora krav måstedärför ställas på reglernas utformning och på det organ som skall reglerapresstödet; De presspolitiska åtgärderna får, betonar utredningen, varkendirekt eller indirekt syfta till alt påverka tidningamas redaktionellainnehåll. Vidfastställandet av den statliga presspolitiken finns också en resursmässig ram.Uiredningen hänvisar lill att det i direktiven anges atl kostnaderna för deförslag som läggs fram i huvudsak bör täckas av de anslag som f. n. anvisasöver budgeten till presstödjande åtgärder. Dettaär en av orsakerna till atl utredningen har lagt särskild vikt vid attstimulera lill samverkan mellan tidningsförelag. Samverkan i rationaliseringssyftehar enligt utredningens uppfattning både pressideologiska och resursmässigafördelar. Detövergripande målet för det handlingsprogram pressutredningen lägger fram angesvara att vidmakthålla och om möjligt förbättra den kommunikation som sker genomtidningar. Elt representativt demokratiskt system kräver ett intensivt utbyteav idéer samt kunskap om olika opinioner. En förutsättning härför är enmångfald inom pressen. Tidningskoncentrationen får inte gå så långt att maklenöver tidningarna' begränsas till några få det må vara privatpersoner ellerorganisationer. Alla betydande meningsriklningar måste enligt utredningen hatUl- 1975/76:131 59 gånglill organ där de kan framföra de egna budskapen och där det finns plats för eninlem debatt. Måletför presspolitiken är således, menar utredningen, att det skall finnas enmångfald på tidningsmarknaden som ger läsarna valfrihet och skapar möjlighetför en allsidig debatt och opinionsbildning. Vidformulerandet av stödprogrammet har följande punkter varit vägledande förpressutredningen: Konkurrens mellan tidningar påregionala marknader bör stimuleras. Två eller flera tidningar på enutgivningsort skapar förutsättningar för valfrihet åt läsarna. I de faU dåtidningskoncentrationen har lett till monopol på den lokala marknaden måstepresspoliliken stimulera till alternativ i form av kompletterande,monopolbrylande organ. Kedjebildning ochägarkoncentration måste uppmärksammas. Ägarförhållandena inomtidningsmarknaden bör vara allmänt kända och det bör ske en fortlöpanderegislrering av förändringar inom ägarstrukturen. PresspoUtiken måste utformas såatt det inte skapas möjligheter till eller oro för ingrepp gentemot enskildatidningars innehåll. Reglerna för de statligaåtgärderna skall vara lätt lUlämpbara och så långt möjligt av automatisktverkande karaktär. En sådan har uppenbara resursmässiga fördelar. Det regelsystem som styrfördelningen av de statliga bidragen tiU pressen skall grundas på en analys avmarknadsförhållandena och befordra god hushållning bland de tidningar somerhåller stöd. Det statliga presstödet skalladministreras av en nämnd med resurser att göra fortsatta analyser av branschenoch enskilda marknadssituationer. Utredningensgrundinställning är, att tidningar skall ges produklionsbidrag då det finnspresspolitiska motiv för utgivningen men då de marknadsmässigaföratsättningarna är otillräckliga. Presspolitisktfinns det i princip motiv för stöd till samtliga dagstidningar. När det endastär en mindre del som får produktionsbidrag beror detla på att det storaflertalet tidningar har en sådan ställning att de kan klara utgivningen genomintäkter från marknaden. Det har varit möjligt för dessa tidningar atlkompensera kostnadsökningar med högre priser på abonnemang och annonser. Delfinns enligt pressutredningen inte anledning att frångå principen med enselektiv stödform; Det är endast vissa tidningar som är i behov Prop.1975/76:131 60 Utredningen vill också bibehålla ett regelsystem, där diskretionärprövning och bedömning i möjligaste mån undviks. Inom det selekliva systemetsram skall automatiskt verkande regler gälla. Pressutredningenföreslår inga mera genomgripande förändringar vad avser produktionsbidragen.Erfarenheterna har dock visat att del finns anlednmg all göra vissaförändringar och justeringar i bidragsreglerna. Enligtgällande regler avses med dagstidning "aUmän nyhetstidning avdagspresskaraktär, som normalt utkommer med minst ett nummer ochvars totalupplaga i huvudsak är abonnerad". Pressutrednmgenanser alt denna definition i huvudsak kan bibehållas. Del finns klaraskillnader mellan fådagarstidningar vilka i många fall tidigare varitflerdagarstidningar och olika typer av tidskrifter. För presslödsnämndensynes inte heller gränsdragningen mellan dagstidningar och tidskrifter havållat några större svårigheter. Gällandedefinition utesluter storstädernas kvällstidningar från produktionsbidrageftersom dessa inle är i huvudsak abonnerade. Utredningen föreslår ingenändring i sak på denna punkt. Mot bakgrund av den roll som kvällspressen spelarför opinionsbildning och nyhetsförmedling finner dock utredningen atl det kanverka stötande atl, såsom nu sker, genom dagslidningsdefinitionen uteslutakvällspressen ur grappen dagstidningar. Bestämmelsen om huvudsakligenabonnerad upplaga bör las bort ur definitionen och placeras in som en särskildparagraf avseende just rätten att erhålla produklionsbidrag. Gruppenkvällstidningar har enhgl uiredningen i allmänhet inte haft ekonomiska problem.Man menar vidare all i etl läge då kvällstidningar skulle drabbas av sådanaekonomiska svårigheter att deras utgivning skulle hotas måste statsmakternaöverväga vilka åtgärder som kan krävas. Utredningen har dock kommil fram lillatl gruppen kvällstidningar inte kommer all få några mera allvarliga ekonomiskaproblem inom en överblickbar framlid. Produktionsbidragutgår till de dagstidningar som inte är störst på utgivningsorten, de s.k. andralidningarna. Andratidningsbegreppet har, enligt utredningen, inneburitstora fördelar vid utformningen av produktionsbidragen. Med detta kriteriumträffar man den grupp tidningar som är i behov av slöd. Utredningenfmner ändå alt det finns skäl att diskutera om det inte går att finna ett ännubättre kriterium på stödbehov än konkurrenspositionen. Uiredningen anför tvåhuvudskäl för en ändring. Försia-och andratidningsbegreppen knyter i första hand an till tidningarnas upplagor.Detla har lett till hård kritik mot bidragsreglerna Prop.1975/76:131 61 särskilti de fall där förstalidningens totala upplaga endast obetydligt överstigerandratidningens. Utredningens undersökningar visar emellertid att det inte ärtotalupplagan utan hushållstäckningen som är grundläggande för en tidningsekonomi. Denandra huvudinvändningen gäller atl andratidningsbegreppet har använts oberoendeav tidningarnas periodicitel och spridningsområdets slorlek. Tidningar medendagsulgivning har betraktats som andratidningar lill storaflerdagarstidningar. Detta är enligt utredningen inle särskilt relevanteftersom tidningarna uppenbart arbetar på skilda marknader. Tidningar medutpräglat lokal spridning har blivit andratidningar till sådana med betydligtslörre spridning. Även i del fallet menar utredningen atl det är tydligt att tidningarnainte står i direkl konkurrensförhållande och alt såledesandratidningsbegreppet är mindre lämpUgt. Resultaten frånutredningens analyser visar att hushållstäckningen inom utgivningskommunenutgör elt enkelt och användbart instrument då det gäller att fastställa entidnings möjligheter alt hävda sig på annonsmarknaden. Därmed ges också etlmått på tidningens ekonomiska bärkraft. Hushållsläckningen föreslås sålundaersätta andratidningsbegreppet som grundläggande kriterium för beviljande avproduklionsbidrag. Ifrågan om vid vilken hushållstäckning produktionsbidrag skall ulgå anförutredningen atl branschekonomiska analyser visat att flerdagarstidningar medminst täckning normall inle har problem med annonstillströmningen ochdärmed ekonomin. med högre täckning än kan ha ekonomiskaproblem, men detta får enligt utredningens förslag lösas på annat sätt. Tidningarmed lägre täckning än har problem och dessa ökar ju lägre täckningen är.Marknadsanalyserna visar således atl täcknings-talet kan tjänstgöra som enövre gräns för produktionsbidrag. Tidningar eller mera i täckning börinle erhålla kontinuerliga produktionsbidrag. Tidningar bör erhållasådana bidrag. Demarknadsekonomiska bedömningarna visar också atl en tidnings situationförbättras successivt med ökande täckningslal. Del är därför motiverat alltidningar med täckningstal i närheten av inte erhåller heltproduktionsbidrag utan att detla reduceras på något sätt. harfunnit det vara lämpligt med ett reduceringsintervall på . Utredningenföreslår att fullt bidrag utgår till tidningar med en täckning av högst 40 %.Vid högre täckning reduceras bidragsbeloppet med en tiondel per procentenhet till49 %. Härigenom anpassas produktionsbidragens storlek lill den successivtförbättrade marknadssituationen som en förbättring av täckningslalen mellan 40och kan antas medföra. Föratl undvika de olägenheter som tillfälliga förändrhigar skulle kunna medföraföreslår pressutredningen alt de täckningstal som Ugger 1975/76:131 62 tillgrund för bidragsgivning beräknas på elt genomsnitt av de tre senaste årenstal. Detsom nu sagts gäller flerdagarstidningar. Fådagarstidningar las upp . nuvarande stödkungörelsen avses med utgivningsort "den kommun ivilken en tidning har största delen av sin upplaga". Pressulredningen harinte funnit anledning alt arbeta med annal områdesbegrepp än kommun. Den harprövat i vUken mån A-region eller utgivningsområde, vilket används i den avFörenade Landsortstidningar utgivna , skulle ge en bätlre bild avtidningens bärkraft. Resultatet har entydigt visat alt kommun är det områdesom ger den lämpligaste beräkningsgranden. Däremotär utredningen kritisk mot att den kommun "i vilken tidningen har störstadelen av sin upplaga" betraktas som utgivnmgsort. Denna regel har i eltpar fall gjort att en tidning fått en annan ulgivningsort än den tidning den iförsta hand konkurrerar med. I stället för den nuvarande definitionen föreslåsalt den kommun där huvudredaktionen är belägen skall betraktas somutgivningsort. Huvudredaktionens placering återspeglar normalt eninnehållsmässig inriktning mot ett visst geografiskt område. I defa fall där tvekan om vad som skall betraktas som utgivningsort kan uppkommaförutsätter utredningen att presslödsnämnden utan större svårighet skall kunnafastställa denna med stöd av tidningens innehåll och spridning. Produktionsbidragenberäknas f. n. på grundval av pappersförbrukningen under föregåendekalenderår. Utredningen menar alt den kritik som säger alt detta beräkningssättleder till slöseri med papper är överdriven. Pressutredningenhar inte kunnat finna någon bättre beräkningsnorm än den nuvarande.Pappersförbrukningen minskad med annonsdelen är atl se som etl mått på omfångetav det redaktionella materialet, vilket är vad man vill stödja. Däremot harpressutredningen ansett skäl tala för alt minska incitamentet tUl tillfälligtökad pappersförbrukning i syfte att öka bidragets slorlek. Den vill därförföreslå alt pappersförbrukningen räknas som ett genomsnitt för de tre närmastföregående kalenderåren. En ökning av pappersförbrakningen hos en tidningkommer på detta sätt alt först få utslag i form av högrestöd. Enligt17 § i presslödskungörelsen kan bidrag ulgå liU förstalidning om det "medhänsyn tiU förhåUandena inom tidningens hela spridnings- 1975/76:131 63 områdeär uppenbart att den har samma svårigheter som en andratidning." besluta att inte ge bidrag lill en andratidning om dennaej skulle ha samma svårigheler som en sådan. Presstödsnämndenhar i ett antal fall bevUjat förstatidningar bidrag med slöd av 17 §. I denanalys som pressutredningen låtit genomföra har dessa speciellt studerats. Iforskningsrapporten konstateras att nämndens beslut uppenbarligen har faltalsmed utgångspunkt i att de konkurrerande tidningarnas tolalupplagor visat småskillnader. har dock haft ett väsentiigt högre täckningstal iutgivningskommunen och därför varit klart starkare på annonsmarknaden. De totalaupplagorna har varit en otillräcklig grund för en bedömning av tidningarnasinbördes ställning. Enligtden ordning som pressulredningen föreslår kommer de högtäckningstidningar somhar fått bidrag enligt 17 § i fortsättningen inte att bli berättigade tillsådana. Det finns nämligen inle något som tyder på alt dessa tidningar somgrupp skulle vara i behov av produktionsbidrag. Högtäckningstidningarna harhelt andra möjligheter all klara sig med inkomster från marknaden än dekonkurrerande lågtäcknings-tidningarna. De är marknadsledare och avgör därmedkonkurrensvillkoren. Pressutredningenkan således inle finna del nödvändigt att även i fortsättningen ge möjlighetför presslödsnämnden att ge kontinuerliga bidrag tillförstatidningar/högtäckningstidningar. Denna form av diskretionär prövning börförsvinna då det gäller fördelningen av de kontinuerliga bidragen. Erfarenhetenhar emellertid visat att vissa av de här aktuella förstatidningarna har haftlUlfäUiga ekonomiska problem. Det är bl. a. mot denna bakgrund som uiredningenanser att det bör finnas en möjlighet för dessa att erhålla bidrag efterindividuell prövning i form av ett utvecklingsbidrag. Beiräffandeden andra delen av 17 § menar utredningen all man aldrig kan utesluta alt detkan finnas något fall där man bestämt kan säga att täckningstalet i utgivningskommuneninle ger en någorlunda rättvisande bild av tidningens möjligheter att hävda sigpå annonsmarknaden. måste därför även i fortsättningen hamöjlighet atl besluta att bidrag inte skall utgå även om täckningslalet liggerunder . Detfaktum att tidningar med små upplagor besväras av vad som kan kallas dåligupplageekonomi och alt de därför är mera beroende av annonsintäkter än störretidningar motiverar enligt utredningen alt täck-ningslalsgränsen sätts högreför denna grupp. Utredningen föreslår alt för gruppen flerdagarstidningar meden upplaga under 10 000 exemplar Prop.1975/76:131 64 skallutgå fullt produklionsbidrag hushållstäcknmg med avlrappningmellan 50 och . Inuvarande regelsystem för produktionsbidrag finns del två gränser för högstabidrag. Den ena gränsen är vid 13,5 milj. kr. och gäUer storstadstidningar ochden andra vid . och avser landsortstidningar. Detta innebär att enrad tidningar skulle ha fått betydligt högre bidrag om bidragen inte hademaximerats. Det gäUer speciellt storstadstidningarna, vUka härigenom får lägrebidrag per exemplar än övriga bidragsberättigade tidningar. Pressulredningenföreslår inga förändringar i dessa belopp men anför atl den vill fästauppmärksamheten på storstädernas andratidningars mycket bekymmersammaekonomiska situation. Ur presspolitisk synvinkel spelar storstadstidningarnaen myckel viktig roll. De är på många sätt modellgivande och har stor betydelseför samhällsdebatten. Det är ett mål för presspolitiken all del skapasekonomiska förutsättningar för utgivningen av storstadstidningarrepresenterande olika meningsriktningar. Förtidningar som utkommer med två till fem nr/vecka gäller f. n. altproduktionsbidrag utgår med lägst . Lägsta bidrag försex- och sjudagarstidningar är . I och med att utredningen föreslåratl indelning görs i fler- resp. fådagarstidningar finns sammabehov av att använda sig av två olika gränser för lägsta bidrag med hänvisningtill utgivningsfrekvensen. Utredningen föreslår därför att produktionsbidragtill flerdagarstidningar utgår med lägst . I konsekvens med reglernaför högsta bidrag viU dock utredningen föreslå att produklionsbidrag lillstorstadstidningar utgår med lägst 2 milj. kr. F.n. skiljs i presstödskungörelsen endast mellan endagstidningar, som tilldelaselt fast bidragsbelopp, och övriga tidningar. Pressutrednmgen anser detrimligare all dra gränsen mellan tidningar som utkommer med ett lill trenr/vecka (fådagarstidningar) å ena sidan och med fyra lill sju nr/vecka(flerdagarstidningar) å andra sidan. Skälen för en sådan uppdelning diskuterasnärmare i forskningsrapporten och tidningskonkurrensen. Gruppenfådagarstidningar innehåller tidningar med varierande funktioner, spridningoch ekonomisk bärkraft. har därför ansett det lämpligt attindela gruppen i fyra kategorier: Rikstidningar med spridningöver hela landet eller stora delar av landet. Regionlidningar med geografiskspridning inom elt län. 1975/76:131 65 Lokaltidningar med geografiskspridning inom en eller flera kommuner. Förortstidningar med geografiskspridning inom en del av ett storstadsområde. Detgår en klar gräns mellan riks- och regiontidningarna å ena sidan och lokal- ochförortslidningar å den andra. Lokal-och förortstidningarna har som regel en hög annonsandel och arbetar med måletalt nå en så hög täckning som möjligt inom ett begränsat spridningsområde. Dehar en politiskt mycket heterogen läsekrets och redovisar oftast ingen egenpolitisk linje. Den ekonomiska situationen för dessa tidningar torde iallmänhet vara tillfredsställande. Del tycks på lokal- och förortsmarknadenfinnas ett fungerande växelspel mellan utbud och efterfrågan. Deregionala och riksspridda fådagarslidningarna har en annan ställning påmarknaden än de lokala tidningarna. De har i aUmänhet en mycket låg täckning ochdärmed en begränsad annonstUlslrömning. Utgivningen är ofta politisktmotiverad bakom slår i de flesta faU en organisation som önskar ett organför den egna åsiktsriktningen. Man riktar sig till speciella grapper utan attdärför vara medlemsblad. Samtligagrapper av fådagarstidningar fyller viktiga funktioner som slår iöverensstämmelse med de krav som pressutredningen vUl ställa på massmedierna.Förorts- och lokaltidningarna ger den viktiga lokalinformation som de slörretidningarna inle har utrymme för. De riks- och regionspridda tidningarna utgörvärdefulla komplement till de stora tidningarna då det gäller den politiskaopinionsbildningen: de slår för en väsentlig gruppkommunikation. Delär av förelagsekonomiska skäl som pressulredningen vill skUja de olikakategorierna av fådagarstidnmgar åt. Förorts- och lokaltidningarna kan iallmänhet klara sig utan ekonomiskt stöd och bör därför inte vara berättigadetill kontinuerliga bidrag. De regionala och riksspridda fådagarslidningarnaskulle ha mycket små möjligheter att fortsätta utgivningen utan stöd.Ekonomiska och presspoliliska skäl talar för fortsatta produktionsbidrag tilldenna grapp. Dådet gäller alt skilja de olika grupperna av fådagarstidningar åt visar det sigatl täckningsgraden också här är ett lämpligt medel. Det är defådagarstidningar som har högre täckning som klarar sig på inkomster frånmarknaden. De fådagarstidningar som är i behov av slöd har däremot en täckningsom i aUmänhet ligger av hushållen i spridningsområdet. Ettproblem utgör det förhållandet att spridningen för många förorts-ochlokaltidningar är begränsad lill endast en del av ulgivningskommu-iien. Deförortstidningar som sprids i har visserligen Stockholmskommun som ulgivningsort och får därigenom låg täckning i kommunen men hartrots detta hög täckning inom sitt spridningsom- 5 1975/76. Prop.1975/76:131 66 rade.Orsaken är att upplagan är koncentrerad tUI en mindre del av kommunen eller tiUen eller flera förortskommuner. På samma sätt är förhållandel med vissalokaltidningar.