prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Erfarenheternaav de lokala organ som har förekommit är enligt utredningensundersökningar inte så entydiga att några definitiva slulsalser kan dras avdem, Enligl min mening talar övervägande skäl för att kommunerna ges så storfrihet som möjligt alt pröva olika typer av lokala organ, eftersomförutsättningarna lokalt skiljer sig åt väsentligt. 1975/76:187 299 Demokratiulredningenföreslåratl kommundelsorganen skall vara frivilliga och all kommunerna självaskall få bestämma arbetsformerna för organen. Enligt utredningen framstår delsom önskvärt att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt själva fårbestämma om arbetsuppgifter, områdesindelning, antal ledamöter osv. Utredningenanser att kommundelsorganen bör ges ökade uppgifter och utökade lokalaresurser i förhållande till vad som vanligen har varit fallet.Kommunerna bör ges rätt att ange i reglemente att kommundelsorganen skall kunnaanhängiggöra frågor i kommunfullmäktige. Ledamöterna bör enligt utredningenliksom väljas genom indirekta val av kommunfullmäktige. Vidare rekommenderarutredningen att kommunema i reglemente anger att yttrande frånkommundelsorganen skall inhämtas i vissa frågor och bör inhämtas i andra.Utredningen rekommenderar också alt kommundelsorganen utarbetarkom-mundelsrapporler . Föreskrifterom kommundelsorganens uppgifter och arbetsformer kan enligtkommunallagsutredningen ges av kommunerna själva i reglementen. Inte hellerdemokratiutredningens förslag att kommundelsorganen skall ges inlitialivrätthos kommunfullmäktige kräver enligt kommunallagsutredningen lagstiftning.Föreskrift om initiativrätt kan tas in i fullmäktiges arbetsordning.Utredningen föreslår däremot en bestämmelse om att kommunfullmäktige kantillsätta särskilda organ som har till uppgift all företräda invånarna i en delav kommunen i angelägenheter som rör kommundelen. Kommunallagsutredningenföreslår också särskilda bestämmelser om att ledamötema i kommundelsorganenskall kunna väljas proportionellt och om att ersättning skall kunna utgå lillsådan ledamot. Praktiskttaget alla remissinstanser instämmer i demokratiulredningens mening attkommundelsorganen bör vara frivilliga och att kommunerna själva bör besiämmaarbetsformerna. Remissbilden i övrigt är mer splittrad än i fiertalet andrafrågor som utredningen behandlar. Flertalet remissinstanser tillstyrkerfortsatt försöksverksamhet men i övrigt delar sig remissopinionen. Enrelativt stor grupp reniissinstanser redovisar en mycket tveksam inställningtill kommundelsorganen. Sammanlagt ett tjugotal remissinstanser avstyrkerutredningens förslag om fortsatt försöksverksamhel. Vissaav de remissinstanser - främst kommuner - som är tveksamma tillkommundelsorganen anser att de uppgifter som dessa organ skulle kunna ha istället bör handhas av de lokala partiföreningama. Lokala organ kan enligtdessa remissinstanser splittra den politiska ledningen och förstärkamotsättningarna mellan olika kommundelar. Fleramindre och medelstora kommuner anseratt kommundelsorgan kan vara lämpliga ikommuner med stor yta eller stor befolkning men att det för deras egen ddknappast är aktuellt alt inrätta sådana organ. En annan grupp kommuner somställer sig tveksamma lill kommundelsorganen gör Prop.1975/76:187 300 detframförallt av effektivitetsskäl. En sådan organisation leder till en ökadbelastning på förvaltningen och medför risk för byråkrati och förseningar iärendehandläggningen, menar man. understryker frivilliglinjen beträffande lokala organ.Förbundet pekar på erfarenheterna av de kommundelsorgan som harinrättats och framhåller alt kommundelsorganen har haft obetydligakontaktermed politiska partier.övriga folkrördseroch organisationer.Kommundelsorgan som fungerar vid sidan av de opinionsbildande organisationersom har att ta ett samlat ansvar för hela kommunområdet kan enligt förbundetbli mer till skada än till nytta vid uppbyggandet av en fungerande kommunaldemokrati. Enrelativt stor grupp remissinstanser förordar att kommundelsorganen gesförvaltande uppgifter. Vanligen berörs emellertid inte i dessa remissvar vilkentyp av uppgifter som avses. I någol fall anges att kommundelsorganen bör kunnatilldelas uppdrag av "förvaltningsmässig" art från både fullmäktigeoch nämnder. Flera av dessa remissinstanser berör även sättet för val avledamöter i kommundelsorganen. Den vanligaste uppfattningen är allkommundelsorganen bör avspegla den politiska strukturen i de olika kommundelarna.På sikt bör kommunerna ges rätt att anordna direktval till kommundelsorganen,anser dessa remissinstanser i allmänhet. Några remissinstanser anseremellertid att kommundelsorganen redan nu bör kunna väljas i direkla val. 1något fall förordar man försöksverksamhel med direktval. Föregen del vill jag anföra följande. Försöksverksamhetmed kommundelsorgan har förekommit i några fä kommuner under de senasle åren.Enligt de utvärderingar som har skett är erfarenheterna blandade. Två kommuner,och , har avvecklat organen beroende på bristande aktivitet.Samtidigt har emellertid andra kommuner inrättat lokala organ av övergripandekaraktär. Sammantaget kan konstateras att kommundelsorganens verksamhet harvarierat i hög grad. Kontakter med allmänheten har i regel varit svåra attetablera. Ledaniöterna i kommundelsorganen nomineras av de politiska partierna,men i den löpande verksamheien har relalionerna till partierna i regel varitoutvecklade. Kontakter med folkrörelserna och organisationerna påkommundelsnivå har i regel inte förekommit. 1 fiera fall har kommundelsorganeninte rikligt funnit sina arbetsformer. Det bör emellertid observeras atterfarenheterna avser endasl fem kommuner med tillsammans omkring 25 lokalaorgan. Vissa tecken tyder på att man i några kommuner som senare har inrättatkommundelsorgan kan vänta sig mera positiva erfarenheter. Detär mot bakgrund av dessa erfarenheter inte förvånande all remissinstansernasuppfattning om värdel av kommundelsorganen går slarkt isär. Även jag finner deti dagens läge osäkert om övergripande lokala organ av detta slag kommer att bliett bestående inslag i den kommunala demokratin. Svårigheterna med denna typav organ framstår som betydande. 1975/76:187 301 Detförefaller finnas en risk, dels för alt verksamheten kommer i konfiikt medpartiernas och övriga folkrörelsers verksamhet, dels för att kommundelsorganeninte kan naturligt inordnas i den kommunala organisationen, 1likhet med uiredningen och flertalet remissinstanser är jag emellertid positivtill fortsatt försöksverksamhet i kommuner där man så önskar. Detta motiverasinte minst av att verksamheten har bedrivits under relativt kort lid.Som demokratiutredningen visar har man i flertalet fall inte i så hög gradutnyttjat de möjligheter som redan finns att ge kommundelsorganenarbetsuppgifter som t. ex. remissinstanser. Utredningen har med utgångspunktbl.a. från erfarenheterna med s, k. byddsutvalg i anvisat arbetsuppgifterav rådgivande och informerande karaktär som skulle kunna prövas. Föregen del finner jag det naturiigt att kommunerna försöker utvinna deerfarenheter som är möjliga inom ramen för gällande kommunallagar, innan mandiskuterar mera genomgripande förändringar av den kommunalaförvaltningsorganisationen. Jag anser således alt det inte finns gmnd för attändra på den huvudregel för den kommunala förvaltningen som innebär att det förvarje förvaltningsområde skall finnas bara ett enda förvaltningsorgan för helakommunen. Som utredningen har visat är det utomordentligt svårt att efter någraprincipiella gmnder överföra viss lyp av förvaltnings-dierverkställighetsuppgift från nämnd till kommundelsorgan. De remissinstanser somförordar att så skall kunna ske har inte heller preciserat sig på den punkten.Kommundelsorganen kommer således enligt mitt förslag inte att bli att betraktasom kommunala nämnder. 1likhei med uiredningen finner jag det inte heller sannolikl att det skulle varalämpligt att medge s. k. lokal delegation från nämnd till kommundelsorgan ifrågor som kan delegeras från kommunala nämnder lill förtroendevaldaeller ijänstemän. Syftet med delegationsinstitulel är närmast all man skall fålill stånd en smidigare beslutsordning genom att löpande rutinärenden inlebehöver behandlas i nämnden. De ärenden i vilka nämnds beslutanderätt brukardelegeras är ofta av den arten att de inte kan avgränsas geografiskt. Ilikhet med utredningen och fiertalet remissinstanser anser jag att kommundelsorganenskall väljas av fullmäktige. Direktval släller nämligen stora krav pålikformighet. Antalet ledamöter måste relateras till invånarantal. De lokalaområdena måste anpassas till valkretsar och valdistrikt. Det innebärförhållandevis stora områden som sannolikt, i likhet med den ordning som gälleri dag, måste fastställas av statliga myndigheler. Direktval förutsätter vidarevalregler som i detalj reglerar bl, a. valförfarandet och valtekniken. har visat är det därför inte möjligt att förena principen omdirektval med önskemålet att kommundelsorganen skall vara fakultativa och attkommunerna själva skall la bestämma den geografiska avgränsningen för derasverksamhet, Iprincip uppslår samma svårigheter om man i ett system tned indirekta Prop.1975/76:187 302 valönskar en ordning som innebär att ledamötema i kommundelsorganen skall väljasefter partifördelningen i viss kommundel. Även i detta fall krävs en betydandelikformighet beträffande områdesindelningen, dvs, områdesgränserna måsleanpassas efter bestämda principer. Detta strider mot önskemålet att kommunemaskall ges valfrihet i valet av områdesindelning. Enligt nuvarande ordning kanminoriteten i kommunfullmäktige avstå från alt begära att den proportionellavalmetoden skall användas vid val av ledamöler i nämnder och beredningar.Partierna kan i stället komma överens om vilken politisk sammansättning en vissnämnd eller beredning skall ha, varefter valet kan förrättas i enlighet härmed. Enligtmin mening bör proportionella val till kommundelsorganen kunna begäras.Ledamöterna i kommundelsorganen bör också, liksom nämndle-damölerna, kunna laarvode och ersättning för kostnader. Till kommundelsorganens uppgifter hörofta att avge remissyttranden och att på annat sätt delta i beredningen avärenden som handläggs av kommunfullmäktige. När så är fallet, är de attbetrakta som beredningar. Det innebär bl. a. alt bestämmelserna ikommunallagarna om proportionella val och ersättning är tillämpliga (22 och 28S§ KL, 23 och 29 S§ KLS). Vidare kan enligt 23 S KL interpellation ställas tillordföranden i beredning. Att interpellation kan ställas till ordföranden ikommundelsorgan innebär enligt min mening inte någon olägenhet. Bestämmelser omdel s. k. beredningstvånget finns i 19 S KL och 20 S KLS. Dessa bestämmelserinnebär bl. a. alt de ärenden som skall avgöras av den beslutande församlingenskall vara beredda av den nämnd eller beredning dir ärendet efter sinbeskaffenhet hör. Ärende som har beretts på annat sätt får inte avgöras, innannämnden eller beredningen har fått tillfälle att yttra sig. Dessa bestämmelserblir också tillämpliga på kommundelsorgan i den mån de har till uppgift attbereda ärenden som skall avgöras av fullmäktige. Detankommer på kommunfullmäktige alt meddela föreskrifter om kommundelsorganensuppgifter och arbetsformer samt om antalet ledamöler, mandattid m, m. När detsker, kan kommundelsorganens uppgifter som beredningsorgan avgränsas så altbestämmelserna om beredningstvånget blir tillämpliga bara i den utsträckningsom anses önskvärt. Del kan ske t, ex, genom föreskrifter som innebär att ettkommundelsorgan skall delta i beredningsarbetet bara i vissa särskilt angivnaärenden eller bara när exempelvis kommunstyrelsen bestämmer att yttrande frånkommunddsorganei skall inhämtas. Förvaltningsuppgifter kan, som framgår av vadjag förul har anfört, inte lämnas till kommundelsorgan. Kommunfullmäktigeskall enligt 18 S KL och 19 S KLS meddela beslut bl. a. i fråga som har väcktsgenom framställning av kommunstyrelsen eller annan nämnd eller genommotion av fullmäktig. 1 speicalmotiveringen kommer jag att förorda enbestämmelse som ger fullmäktige viss möjlighet att föreskriva att förslag frånkommundelsorgan skall tas upp lill behandling. Pågrund av vad jag nu har anfört finner jag att nägra särskilda bestämmelser ilag inte behövs för kommundelsorganens del. 1975/76:187 303 Lokalastyrelser vid kommunala institutioner Enliglkommunallagarna föreligger inga hinder mot att lokala nämnder inrättas för attansvara för förvaltning och drift av särskilda anläggningar eller institutioner,I regel finns del inte heller i specialförfattningama något hinder mol attsådana nämnder inrättas. Bestämmelser som förutsätter att sådana organ kaninrättas finns också i vissa specialförfaltningar. Lokala organ av detta slagkan inrättas för ungdomsgård, ålderdomshem, fritidsanläggning m. m. får inte ägna sig åt verksamhet som ankommer på annannämnd. Om man t, ex, inrättar en särskild slyrelse för en vissfritidsanläggning, innebär det att fritidsnämndens verksamhetsområde begränsas.Förvaltningen av anläggningen flyttas från fritidsnämnden lill den särskildastyrelsen och fritidsnämnden kan inte ges en överordnad ställning i förhällandetill institutionsstyrelsen. F.n. prövas institutionsstyrelser i ett antal kommuner. Styrelserna har ansvarelför de förvaltnings- och verkställighetsuppgifter som kommunfullmäktigeöverlämnar till dem. Av reglementena för styrelserna framgår att de dessutomhar till uppgift att hälla kontakt med kommunens invånare och att samråda medorganisationer och andra intressenter som berörs av verksamheten, Vanligl ärockså att de fungerar som remissinstanser i ärenden som berör institutionen,utarbetar budgetförslag inom sitt verksamhetsområde och upprättarårsberättelse för verksamheten. Demokratiutredningenföreslår att kommunerna och landstingskommunerna även skall kunnainrätta lokalslyrelser vid kommunala institutioner. Dessa skall enligtutredningen ha ansvarel för skötseln av institutionen och utgöra en kontaktlänkmellan medborgarna och den kommunala verksamheten. Utredningen anser attlokala styrelser som består enbart av förtroendevalda och som väljs avfullmäktige överensstämmer bäst med traditionella kommunaldemokratiskaprinciper. Utredningen förordar därför ytteriigare försök i kommunerna medlokala styrelser. konstaterar utredningen att frågan om de anställdasställning kommer att prövas i utredningens fortsatta arbete. Därvid kommer ävenatt övervägas s, k, blandade organ, dvs. organ där såväl förtroendevalda somföreträdare för de anställda är ledamöter. Flertaletremissinstanser tillstyrker rortsatt försöksverksamhet enligt utredningensförslag. Motivet är i allmänhet att man finner det önskvärt att öka antaletförtroendeuppdrag. Många av de remissinstanser som tillstyrker ger dock uttryckför tveksamhet. De anför bl, a. att det finns risk för splittring av denkommunala förvaltningen med minskad effektivitet som följd. Mångaremissinstanser pekar på att del bl, a, vid budgetbehandlingen kan bli svårtatt skilja mellan institutionssiyrelsens och facknämndens kompetens. Ett annatskäl för tveksamheten är att ansvarsområdet för institutionsstyrelserna kanbli alltför litet för att förtroendeuppdragen som ledamöter i styrelsernaskall bli meningsfulla. Vidare anför många remissinstanser all de anställdasoch nyttjarnas roll är ofullständigt utredd. Prop.1975/76:187 304 Flertaletremissinstanser accepterar utredningens förslag all insiilutions-styrelsernasledamöter skall vara förtroendevalda som väljs av fullmäktige. Men fierareniissinstanser diskuterar andra modeller främst sådana där de anställda ochnyttjarna är representerade i institutionsstyrdsema. De fackligaorganisationerna LO, /SR och TCO understryker sambandet mellan institutionsstyrelsernaoch frågan om de kommunalanställdas medbestämmanderätt. anser att det inte finns något behov av ytterligareen politisk nivå i kommunerna. Föregen del vill jag anföra följande. Försöksverksamhelmed institutionsstyrelser vid kommunala institutioner påbörjades i ett antalkommuner främst . Under försöksverksamhetens gång har utredningenfortlöpande samlat in de erfarenheter som har kommii fram. Jag anser i likhetmed utredningen att det ännu är för tidigt att dra några definitiva slulsalserav verksamheten i de lokala styrelserna. Del bör emellertid noteras att fierapositiva erfarenheter har redovisats i de kommuner där försöksverksamhet harpågått någon lid. Intresset från ledamöterna har varit stort. Närvaron harvarit hög och aktiviteten vid sammanträdena god. De svårigheter som harredovisats har framför allt gällt frågan hur de anställdas synpunkter skallkunna komma fram, I något fall har viss tveksamhet anmälts från personalenssida. Man har ansett all de frågor som diskuteras i styrelserna är av sådankaraklär all företrädare för personalen borde la della i både överiäggningarnaoch besluten i institutionsstyrdsema. Föregen del anser jag att det finns ett stort behov av olika åtgärder somunderiättar för kommuninvånarna all engagera sig i den kommunala verksamheten.Lokala styrelser för kommunala institutioner kan göra det möjligt för mångakommuninvånare att medverka och ta ett eget ansvar för frågor som berör dem.Styrelserna kan bli en kontaktlänk mellan institutionerna och nyttjarna. Jagdelar emellertid uppfattningen att institutionsstyrelserna kan ge upphov tillmånga svårigheter av administrativ och organisatorisk natur. 1likhet med utredningen och fiertalet remissinstanser anser jag del därför varavärdefullt att kommuner och även landstingskommuner bedriver fortsatta försökmed s. k. lokala institutionsstyrelser. Jag delar utredningens uppfattning attstyrelser som beslår av enbart förtroendevalda stämmer bäst överens med denrepresentativa demokratins principer. Denna modell innebär att styrelsernablir att betrakta som fakultativa kommunala nämnder. Försök med sådana lokalainstitutionsstyrelser förutsätter därför inte några lagstiftningsåtgärder. Samtidigtframstår det, som fiera remissinstanser påpekar, som angeläget att deanställdas roll i detta sammanhang klarläggs. Delta problem hänger samman medden principiella frågan hur formerna för de anställdas inflytande skallutvecklas. Denna mera vidsträckta fråga har ett samband dels med den reformav arbetsrättslagstiftningen som föreslås i prop. Prop.1975/76:187 305 1975/76:105,dels med demokratiutredningens uppdrag att utreda frågan om inrättande av s. k.partssammansatta organ med företrädare förde anställda samt för de kommunalaarbetsgivarna. Resultatet av utredningsuppdraget torde komma att föreligga islutet av delta år. Jagdelaräven uppfattningen att de kommunala nyttjarnas intressen kommer in ibilden i detta sammanhang. 1 allmänhet förefaller det rimligt attnyttjarintressen representeras genom de kommunalt förtroendevalda. Jag anserdock att frågor som rör ledningen av skolan har en speciell karaktär med hänsyntill önskemålet att bereda eleverna ökat inflytande. Som framgår avproposilionen om Skolans inre arbeie (prop. 1975:39) är det motiverat atteleverna får en stark representation i ett framlida ledningsorgan i skolan.Enligl nämnda proposition avser regeringen att lägga fram förslag på dennapunkt inom sådan lid att ledningsorgan kan inrättas fr. o. m. /78,om beslutar del, Deniredje vägen till vidgat inflytande för kommuninvånarna som utredningenbehandlar är omröstningar och opinionsundersökningar. Kommunallagarnainnehåller inte några bestämmelser om folkomröstning. Det ärsjälvfallet inte förbjudet all anordna en opinionsundersökning i form avurvalsundersökning eller att sända ul frågeformulär med svarsalternativ tillinvånarna i en del av kommunen eller landstingskommunen. Vid ettomröstningsförfarande vänder sig kommunen eller landstingskommunen samtidigttill alla invånarna för att få en opinionsyttring. Enligt rättspraxis är ettkommunalt beslut om en sädan omröstning olagligt, åtminstone om valnämndenavses medverka. Däremoi finns det inga formella hinder mot att de partier somär representerade i fullmäktige anordnar en "allmänopinionsundersökning" genom en särskild valkommitté. Utredningenhar bl.a, övervägt om formerna för sådana omröstningar och undersökningar börregleras. Enligt utredningen är allmänna omröstningar och liknandeberedningsformer, om de förekommer ofta, svåra att förena med kravet på enfungerande representativ styrelseform för kommunerna och landstingskommunerna.Utredningens malerial ger inle vid handen att det finns någon utbredd opinionför att kommunala folkomröstningar skall kunna anordnas, Enliglulredningens mening bör man i första hand pröva de övriga åtgärder somutredningen föreslår, innan man i kommunerna och landstingskommunernaöverväger beredningsformer liknande folkomröstningar. Utredningen föreslårdärför inte något lagreglerat folkomröstning. Föratt oklarhet om rättsläget beträffande opinionsundersökningar skall kunnaundvikas bör det dock enligt utredningen i lag anges att fullmäktige resp,får anlita sådana beredningsformer. 20Riksdagen 1975/76. Prop.1975/76:187 306 därfören bestämmelse som innebär att fullmäktige och landsting som ett led iberedningen av ett ärende får inhämta synpunkter från medlemmar i kommuneneller landstingskommunen. Enligt förslaget skall valnämnden kunna anlitas, ominte nämndens verksamhet i övrigt hindras av detta. Denövervägande delen av remissinstanserna delar utredningens negativa inställningtill omröstningar. En rad principiella och praktiska skäl anförs mot attomröstningar och opinionsundersökningar blir ett vanligt inslag i dendemokratiska processen, Alla remissinstanser, som yttrar sig på denna punkt, delarutredningens mening att andra åtgärder som utredningen föreslår bör prövas iförsta hand i syfte att skapa ett bredare intresse och engagemang hosmedborgarna förde kommunala frågoma. Flertalet remissinstanser accepterar denlagbestämmelse som utredningen föreslår. Omkring 25 remissinstanser avstyrkeremellertid förfaiiningsförslaget. Till dessa remissinstanser hörLandstingsförbundet och Svenska kommunförbundei. Ettpar remissinstanser anser att en minoritet i fullmäktige eller de röstberättigadeinvånarna i en kommundel bör kunna kräva att omröstning anordnas, Stockholmskommun anser att inte bör få anlita valnämnden ulankommunfullmäktiges medgivande, kommun anser att skall stå förvalnämndens kostnader, om anlitar nämnden i samband med enopinionsundersökning. Fleraav de remissinstansersom avstyrker utredningens förfaiiningsförslag anserattbl, a, remissförfarande, offentliga möten, partiaktiviteter är lämpligaalternativ till omröstningar och opinionsundersökningar. De båda kommunförbundenanser att den bestämmelse som utredningen föreslår inle svarar mot något reelltbehov. Ävenjag anser alt starka invändningar kan resas mot kommunala folkomröstningar iolika former. Det vore alltså betänkligt om sådana undersökningar skulle bliett vanligt inslag i den demokratiska processen. Om det skulle bli regel attseparata allmänna omröstningar anordnades i t. ex. frågor som rör den fysiskaplaneringen, skulle en långsiktig planering avsevärt försvåras. 1regel torde det innebära slora svårigheter alt utforma de frågor somomröstningen skall avse på ett lämpligt sätt. Av ulredningens beräkningarframgår också att kostnaderna för omröstningar som gäller allakommunmedlemmarna skulle bli avsevärda. Jagdelar därför utredningens och remissinstansernas mening att man i försia handbör pröva de övriga åtgärder som utredningen föreslår i syfte att åsladkomma envidgad medverkan från kommuninvånarnas sida i den kommunala verl Olikaformer av omröstningar och opinionsundersökningar har förekommit i några fill.Det har därvid visat sig att rättsläget f n, inte är helt klart. Ett beslut aven kommuns fullmäktige alt anordna en rådgivande Prop.1975/76:187 307 omröstningeller opinionsundersökning i valnämndens regi torde inle vara lagligt, medan enopinionsundersökning av i stort setl samma karaklär som handhas av en särskildkommitté inte möter några rättsliga hinder.