prop · FZ03168 · 1975-12-31 00:00:00 — Det finnsemellertid, fortsätter länsberedningen, betydelsefulla samhällsuppgifter sombör fullgöras under kommunalt ansvar men som kommunerna inte heller efter detatt indelningsreformen har genomförts kan väntas bemästra var och en för sig.För uppgifter som kräver ett större befolkningsunderiag än kommunernas är tvålösningar tänkbara; dels att de löses i samverkan mellan ett antal kommuner,dels att de handhas av landstingskommunen. Länsberedningenkonstaterar att hälso- och sjukvården är landstingskommunernas heltdominerande uppgift. Landstingskommunerna bedriver även viss verksamhet inomkultur-, utbildnings- och kommunikationssektorerna. Vissa landstingskommunerhar också engagerat sig inom andra sektorer. I relation till landstingskommunernasinsatser inom sjukvården äremellertid andra insatserna av mycket begränsadomfattning. Detsamma gäller om förhållandet till kommunernas insatser inom moisvarandesektorer. Inte minsl med hänsyn till det angelägna i att samhällsinsatser förskilda ändamål noggrant vägs mot varandra är det emellertid önskvärt attmöjligheterna att vidga landstingskommunernas ansvarsområde prövas. En förutsätiningför att en sådan lösning skall vara lämplig är att uppgifterna i fråga iprincip täcker hela landstingskommunens geografiska område. Kommunernaoch landstingskommunerna bör sålunda betraktas som pa-rallellställda medavseende på kompelens, trots att de har olika geografiska verksamhetsområden.Länsberedningen betonar att den ena kommuntypen inte har en överordnadställning i förhållande till den andra. Fördelenmed ett landstingskommunalt ansvar jämfört med en lösning som innebär altuppgifterna löses genom inierkommunal samverkan är enligl länsberedningen attlandstingskommunalt ansvar ger medborgarna bättre Prop.1975/76:168 . möjligheteratt kräva ut ett direkt politiskt ansvar, 1 de fall landstingskommunensuppgifter har ett nära samband med uppgifter som ankommer på kommunerna,omfattar dock möjligheten att kräva ul ett ansvar endast en begränsad del av enverksamhet som bör ses som en helhet. I sådana fall finns risk att medborgarnafår svårt att vela vilket organ som skall göras ansvarigt. Exempel på problemav detta slag finner man inom gränsskiktet mellan åldringsvården ochlångtidssjukvården liksom mellan olika delar av nykterhetsvården. Dettaresonemang leder länsberedningen till slutsatsen att näriiggande uppgifter istörsta möjliga utsträckning bör ha samma huvudman. Först då har medborgarnagoda förutsättningar att känna till vem som har ansvaret för en verksamhel,vilket är förutsättningen för att politiskt ansvar skall kunna krävas ut. Detär dock svårt att fullt ut förverkliga en sådan princip vid gränsdragningenmellan kommunernas och landstingskommunernas kompetensområde. För övergripandefrågor som har starkt samband med andra uppgifter som ankommer på kommunerna ärinterkommunal samverkan att föredra också från effektivitetssynpunkt, eftersomsådan samverkan ger kommunerna bättre möjligheter till en samlad bedömning än omde övergripande uppgifterna ankommer på landstingskommunen. Enligtlänsberedningen bör därför i första hand övervägas att till landstingskommunenföra över sådana kommunala uppgifter som kräver samverkan inom i princip helalandstingskommunens geografiska område eller där en sådan samverkan kan medförafördelar. En förutsättning bör därvid vara att uppgifter inte har samband medandra uppgifter som ankommer på kommunerna, anför länsberedningen. De uppgiftersom skall föras över på landstingskommunen bör därför så långt möjligtinnefatta ett odelat verksamhetsområde. Landstingskommunen får därigenom dettotala ansvarel för en verksamhet, vilket är till fördel fråneffektivitetssynpunkt som det underiättar för medborgarna att krävaut ett politiskt ansvar. Ettlandstingskommunalt engagemang kan leda till en viss ekonomisk utjämning mellankommunerna inom länet. Det bördock uppmärksammas, framhåller länsberedningen,att en omfördelning av den statliga bidragsgivningen från kommunerna tilllandstingskommunerna kan behövas för att skillnader i landstingskommunernasekonomiska kapacitet skall utjämnas. Landstingskommunernasförutsättningar att ta över ansvaret för uppgifter som ankommer påkommunerna varierar mellan olika delar av landet. De betydelsefullastefaktorerna lorde därvid vara landstingskommunens befolkningstäthet och ytstoriek.Av detta följer enligt länsberedningen att det inte alltid är lämpligt att iförfattning ange vilka uppgifter som landstingskommunerna bör överta frånkommunerna. Olika lösningar allt efter förhållandena i del enskilda fallet böri stället förutsättas. 1975/76:168 21 Länsberedningensförslag att landstingskommunerna generellt skall bli huvudmän för lokal ochregional kollektiv persontrafik och för visst kulturell verksamhet som kräver ellstörre befolkningsunderlag än den enskilda kommunens kommer att tas upp iannat sammanhang. Dessa förslag behandlas därför inte i det följande. Närdel gäller övriga verksamheter bör del enligt länsberedningen ankomma påkommunerna och landstingskommunerna att själva avgöra om uppgifter bör förasöver på landstingskommuner. Regeringen bör ges möjlighet att förordna attkommunala uppgifter skall föras över på landstingskommunen, om en minoritet avkommunerna i länet motsätter sig en sådan överföring. Även om alla kommunernaoch landstingskommunen är överens om att kommunala uppgifter skall föras över tilllandstingskommunen, bör beslutet om överföringen fastställas av regeringen.Skälet till detta är att man vid eventuella tvister klart måste kunna ange vemsom har ansvaret för en viss uppgift och från vilken tidpunkt detta ansvargäller. Kommunernasansvar för den fysiska planeringen, bostadsförsörjningen och den socialaomvårdnaden bör inte föras över på landstingskommunerna anser länsberedningen.De båda förstnämnda verksamheterna spelar den kanske viktigaste rollen inom miljödaningeni vårt samhälle och ulgör därmed själva kärnan i en lokal kommunalsjälvstyrelse. Den sociala omvårdnaden har ett myckel nära samband med de bådaövriga verksamheterna. Lokala synpunkter och lokal sakkunskap är vidaresärskilt betydelsefulla när beslut skall fattas i sådana frågor som rör socialomvårdnad. Avsynsättet att kommunerna och landstingskommunerna är jämställda organ som konpletterarvarandra följer enligl länsberedningen att det även bör vara möjligt förkommunerna att träffa överenskommelse med landstingskommunen alt vissa landslingskommunalauppgifter skall föras över till kommunerna. Även i sådana fall bör beslutenfastställas av regeringen. Deav utredningen uttalade allmänna principer för uppgiftsfördelningen mellankommunerna, och landstingskommunerna som länsberedningen anger får stöd avflertalet remissinstanser. Det råder således stor enighet om att kommunerna ochlandstingskommunerna skall betraktas som jämställda organ som kompletterarvarandra. Förslaget att regionala variationer skall vara möjliga hälsas ocksåmed tillfredsställelse. 1sistnämnda avseende förordar flertalet remissinstanser frivilliga överenskommelsersom inle skall behöva faslslällas av regeringen. Denna åsikt har kammarkollegiel,riksantikvarieämbetei, Landstingslorbundei, ,, . Prop.1975/76:168 22 länsstyrelseroch flertalet av de landstingskommuner som tar upp frågan. Länsstyrelseni framhåller att samarbetsformerna för interkommunal samverkanöver huvud tagel behöver ses över. Även kommu-nallagsutredningen berör dennafråga. Landstingskommunerna har f. n, i viss utsträckning rätt att görakompletterande insatser inom kommunernas verksamhetsområde. Samarbetet mellanlandstingskommun och kommun förekommer inte sällan. Det är dock inte möjligtför de båda kommuntyperna alt använda kommunalförbund som samverkansform. Förmera omfattande uppgifter avseende t, ex. naturvård, turism och rekreationskulle sådant samarbete med fördel kunna drivas inom kommunalförbund, anserkommunallagsutredningen. Omman i stället för att föra över uppgifter från kommunerna till landstingskommunernaväljer att låta landstingskommunen liksom göra kompletterandeinsatser, bör det enligt kommunallagsutredningens uppfattning göras möjligt förlandstingskommun och kommun inom landstingskommunen all bilda kommunalförbund. Flertaletav de kommuner som yttrar sig över länsberedningens förslag i denna deltillstyrker att en möjlighet införs för kommuner och landstingskommuner attavtala om att hela ansvaret för vissa väl avgränsade uppgifter skall överförasfrån kommunerna till landstingskommunerna eller tvärtom. Ett stort antalkommuner motsätter sig dock förslaget att en minoritet av kommunerna i ett länskall kunna tvingas att acceptera ett ändrat huvudmannaskap. En sådan lösningutgör ett allvariigt ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten, anserdessa kommuner. Liknande synpunkter anförs av . LänsslyrelsenI anser att det kan vara från allmän synpunkt väsentligt attregeringen har möjlighet alt förordna att kommunala uppgifter skall föras överpå landstingskommunerna, trots att fullständig enighet inte har uppnåtts blandde berörda kommunerna. som därför inte vill avstyrkalänsberedningens förslag, menar att man kan ulgå från att en sådan möjlighelskulle komma att utnyttjas endast med största restriktivitet. och bör det inormalfallet inte vara möjligt alt tvinga fram samarbete mol en eller flera kommunersönskemål. Organisationerna anser alt sådana tvångsmedel bör reserveras förextrema undantagsfall där väsentliga samhällsintressen ställer krav på t. ex.planeringssamverkan mellan flera kommuner, Östergötlands.Kalmar, och läns landstingskommuner anser attlänsberedningen behandlar frågorna om överförande av arbetsuppgifter frånkommunerna till landstingskommunerna och tvärtom alltför ytligt varförställning till förslagen kan tas först efter ytteriigare utredning. 1975/76:168 23 4Geografiska arbetsområden 4.1 utredningsförslag Vid1957 års riksdag togs frågan om en ny länsindelning upp med anledning av den berättelsesom revisorer hade avgett. Revisorerna ansåg att frågan om en ändradlänsindelning borde utredas allsidigt och förutsättningslöst. Statsutskottetfann i sitt utlåtande att skäl i och för sig kunde anföras till stöd för enutredning i enlighet med de principiella riktlinjer som revisorerna hadeavgett. Med hänsyn till frågans svårbedömbara och komplicerade natur bordeutredningen dock begränsas till Stockholms- och Göteborgsregionerna, där deolägenheter som var förenade med länsindelningen var så stora att det varangeläget att undanröja dem. Frågan om en allmän översyn av länsindelningenborde enligt utskottet tas upp till prövning med ledning av det material somkunde erhållas genom den föreslagna utredningen (SU 1957:182). Sedanriksdagen beslutat i enlighet med utskottets utlåtande (rskr 1957:399)tillsatte Kungl. Maj:t en utredning som antog benämningen 1959 årslänsindelningsutredning. Denna utredning redovisade i betänkande (SOU 1961:40Länsindelningen inom Stockholms- och Göteborgsområdena) en rad olika förslag tilllösning av indelningsfrågorna men förordade inte någon bestämd lösning.Utredningen ansåg emellertid att en ändamålsenlig länsindelning inom de bådaområdena måste få följdverkningar beträffande andra län. Ar1962 tillsattesen ny länsindelningsutredning. Utgångspunkten för denna ulredningvar att en allsidig utredning rörande länsindelningen borde göras och attseparata lösningar för enskilda regioner inte var tillräckliga. Länsindelningsutredningenlämnade betänkandet (SOU 1967:23 Ny länsindelning). Belänkandetinnehöll vissa speciella synpunkter på indelningsfrågan och ett förslag ny länsindelning med 15 län. Denlänsindelning som utredningen föreslog kritiserades av många remissinstanser.Kritiken innebar i främsta rummet att de föreslagna länen skulle bli för storaoch att avståndet till residensstaden ofta skulle bli för långt. Servicengentemot allmänhet och kommuner skulle därmed bli försämrad. För de tvåresidensstäder som skulle mista sin länsförvaltning skulle sysselsättningslägetförsämras och underiagel för den kommunala förvaltningen och servicen påverkasi negativ riktning. Ettinte ringa antal remissinstanser, främsl centrala myndigheter men också någralänsstyrelser, riktade emellertid kritik mot betänkandet från en helt annanutgångspunkt. Man fann att de föreslagna länen trots allt var för små för attkunna tillgodose de krav som framför alll den översiktliga samhällsplaneringenställer. Prop.1975/76:168 24 4,2.1L änsindelningen Utmärkandeför den svenska länsindelningen är enligt länsberedningen att den trots attmycket stora ändringar har skett i landets befolkningsfördelning och trots altkommunikationsstandarden har ändrats väsentligt, har förblivit opåverkad undermycket . Den nuvarande länsindelningen har, bortsett från några mindregränsjusteringar, bestått oförändrad , Detkan konstateras, säger länsberedningen, att trots att skillnaderna i folkmängdmellan de största och de minsta länen har blivit allt större, förvaltningsapparatenär i princip lika organiserad i del lilla länet som i det stora ochförvaltningsuppgifterna också desamma. Kapaciteten i de minsta länen har medandra ord blivit en avgörande faktor när det gäller att bestämma länsorganenskompetens och därmed också graden av decentralisering från centrala statligaorgan. Länsberedningenanser att länsindelningsfrågan inte bör studeras med utgångspunkt i en generellreform. Lösningen ligger inte i att mer eller mindre radikalt minska antaletlän. Tvärtom talar åtskilliga skäl för att de nuvarande befintliga och sedanlänge bestående länen bör fortleva, i allt väsentligt inom nu existerandegränser. Inomlänen har enligt länsberedningen en historisk given anpassning skett hoslänsinvånarna, organisationerna och olika samhälleliga instruktioner till ettregionall mönster, som man inte bör bryta utan starka motiv. Man har invandakontaktvägar till länsorganen, som i regel är lokaliserade inom rimliga avståndför befolkningen. En flyttning av länsförvaltningen från de nuvaranderesidensstäderna skulle också få negativa följder från sysselsättningssynpunkt.Andra lösningar får därför lillgripas om man vill anpassa den nu 160-årigalänsindelningen till utvecklingen vad gäller landets be-folkningsfördelning,kommunikationer och näringsliv. Länsberedningen anser att därvid bör beaklasbl. a. det varierande indelningsmönster som successivt har vuxit fram vidsidan om länsindelningen och som har medfört att länen inte i alla avseendenframstår som naturiigt avgränsade områden med en inre samhörighet.Länsberedningen finner att länsindelningsfrågan bör studeras i två steg. Fördet första bör undersökas i vad mån nuvarande länsgränser har en lämplig näringsgeografisksträckning. Vid denna undersökning utgår länsberedningen från altlänsförvaltningen bör vara förlagd till nuvarande residensstäder. 1 och för siginnebär detta en begränsning i möjligheterna att ge länen en arrondering som ärlämplig från strikt rationella utgångspunkter. Överväganden av praktisk naturtalar emellertid mol de ingripande förändringar i bl, a, förulsättningar förden regionala sysselsättningsfördelningen som skulle bli följden, om ny stationeringsortskulle väljas för ett 1975/76:168 25 antalstörre regionala förvaltningsenheter. Det kan däremot finnas anledning attstudera om länsgränserna behöver justeras med hänsyn till befolkningens näringsgeografiskainriktning. Fördet andra försöker länsberedningen särskilja de krav på geografiskaverksamhetsområden som olika grenar av länsförvaltningen ställer. De skildautredningar som har gjorts i indelningsfrågan och inte minst remissyttrandenaöver länsindelningsutredningen ger vid handen att det i stort sett bara är förden del av länsförvaltningen som kan benämnas regional samhällsplanering somman kan vinna fördelar genom att öka verksamhetsområdenas storiek. När detgäller övriga grenar av länsförvaltningen - och de är frånsysselsättningssynpunkt den klart största delen - synes enligt länsberedningenlänens nuvarande storlek inte medföra några påtagliga olägenheter. Länsberedningenhar beträffande omkring tjugo olika områden i landet övervägt om del ärlämpligt att - med utgångspunkt i nuvarande residensstäder -justeralänsgränserna så att bättre överensstämmelse nås med befolkningensnäringsgeografiska inriktning. Dessa överväganden har lett till förslag om delsmindre justeringar av länsindelningen i två delar av landet, vilkel innebär attÄlvkarieby kommun i län flyttas lill och att och Mullsjökommuner i flyttas lill , dels en ny länsindelningi västra , vilken innebär att nuvarande Göteborgs- och län ochÄlvsborgs län delas i öst-västlig riktning och ersätts av två nybildade län,förslagsvis benämnda och , samt att Kungsbackakommun i förs över till . Länsberedningenerinrar om att , som motsvarar , samt ochGöteborgs kommuner inte ingår i landstingskommunen. Det föreslås att ochGöteborgs kommuner skall ingå i resp, landstingskommuner. 4,2.2Sam verkansområden Länsberedningenerinrar om att den regionalpoUtiska planeringen i överensstämmelse medstatsmakternas beslut har sin tyngdpunkt i verksamheten på länsnivån (prop.1964:185, BU 1964:48, rskr 1964:408). Erfarenheterna av denna ordning ger intevid handen att en principiellt annan indelning än den nuvarande skulle varaägnad alt i väsentlig mån förbättra förutsättningarna att fullgöra dessaplaneringsuppgifter påett ändamålsenligt sätt. Det regionalpolitiskahandlingsprogram som statsmakterna beslutade innebär vissa mål för ulvecklingav den regionala strukturen (prop. 1972:111), Dessa mål innebär bl, a. att deti princip skall finnas ett primärt 1975/76:168 26 centrumi vart och ett av de nuvarande länen. Antalet primära centra är 23, vartillkommer de tre storstadsområdena. Motdenna bakgrund finner länsberedningen inte anledning att för den regionalpolitiskaplaneringen föreslå någon administrativ indelning som avviker frånlänsindelningen. Den omständigheten att statliga sektorsorgan harverksamhetsområden på regional nivå som på ett markant sätt skiljer sig frånlänsindelningen påkallar emellertid särskild uppmärksamhet. Länsberedningenanser att det finns risk för att samordningsproblem uppstår, omverksamhetsområdena för sektorsplanerade myndigheter inte är anpassade tillvarandra och till de regionalpolitiska verksamhetsområdena. Den myndighet somhar ansvaret förden regionalpolitiska planeringen inom ett län kan fåsvårigheter att hävda sina synpunkter gentemot sektorsmyndigheterna, eftersomdessa myndigheters planering grundar sig på avvägningar inom störregeografiska områden än länet. Sektorsmyndighelernakan å sin sida hävda att del regionalpolliska beslutsunderiag som står dem tillbuds är svårtolkat eller rentav motsägelsefullt, eftersom synen på denregionala utvecklingen kan vara olika på ömse sidor om en länsgräns. Förstatsmakterna slutligen blir det beslutsunderlag som tas fram regionaltberoende på vilken regional indelning som finns. Detär angeläget att de samordningsproblem som har antytts kan bemästras anförlänsberedningen. De bäsla förutsättningarna för en god samordning mellan sektorsplanerandeorgan och de myndigheter som ansvarar för regionalpolitiken skulle givetvisnås, om de geografiska verksamhetsområdena sammanföll. Två olika möjligheterfinns enligt länsberedningen när det gäller att anpassa sektorsorganensgeografiska verksamhetsområden och områdena för den regionalpolitiskaplaneringen till varandra. Den ena är att sektorsorganens verksamhetsområdenanpassas till länen. Det andra alternativet är all statsmakterna fastställerområden, som i princip består av två eller flera län, inom vilka de berördalänsorganen skall samverka i regionalpolitiskt betydelsefulla frågor, t. ex. ifråga om trafikplanering, översiktlig vägplanering och planering för högreundervisning. Denförsta angivna möjligheten är enligt länsberedningen knappast realistisk motbakgrund av att antalet regioner hos sektorsorganen är fem -åtta och attantalet län är 24. En sådan reform skulle innebära ett förbud försektorsorganen alt för sin verksamhel dela in landet på annat sätt än i 24regioner, vilkas gränser skulle sammanfalla med länsindelningen. Enindelningsreform efter dessa linjer skulle med all sannolikhet medföra risker förbristande överblick i planeringen, sjunkande effektivitet hos sektorsorganenoch tendensen lill en överflyttning av beslutsfunktioner från regional tillcentral nivå. Länsberedningen avvisar därför denna metod för alt nå anpassningmellan seklorsorganens verksamhetsområden och länen. Däremotsynes man, anför länsberedningen, kunna erbjuda en framkomlig väg, om manbegränsar reformen till att skapa former för en or- Prop.1975/76:168 27 ganiseradsamverkan mellan länen i regionalpolitiskt viktiga frågor. Om statsmakternafastställer gränser för samverkansområden, ges därmed också automatiskt enanvisning åt centrala myndigheter och åt näringslivet all anpassa sinaregionindelningar till en enhetlig områdesindelning som är lämpad föröversiktlig planering. I fråga om vissa myndigheter kan det vara lämpligt attstatsmakterna beslutar om uttryckliga föreskrifter om en sådan anpassning. Närdet blir aktuellt för någon central myndighet att inrätta en ny indelning avden regionala verksamheien bör indelningen i samverkansområden vara vägledande.Det kan också komma att visa sig lämpligt att föreskriva samverkanmellan länsorganen i andra frågor, t, ex. sådana som gäller den fysiskariksplaneringen. torde inte behöva inrättas inom samverkansområdena,anser länsberedningen. Med de personalresurser som länsstyrelserna numeraförfogar över torde det inom den statliga sektorn vara tillräckligt att det uppdrasål något länsorgan att inom samverkansområdet svara för en viss gren avutredningsverksamheten, medan ett annat länsorgan får ta på sig någon annansamordningsuppgift osv. Inom den landstingskommunala verksamheten kan det påsamma sätt antas växa fram samverkansorgan för länsövergripande frågor inom t.ex. sjukvård och trafikförsörjning. Med motiveringar som närmare redovisas ibetänkandet föreslår länsberedningen följande indelning av landet isamverkansområden. Östrasamverkansområdet , , Söderman- Sydöstrasamverkansområdet , , Krono- Södrasamverkansområdet , och Malmö- Västrasamverkansområdet se nya och Värmland- Örebroområdet och län Mellersta Norriands samverkansom- Västernorriands och Forslagetom samverkansområden syftar främst till att främja en bättre samordning mellande olika typerna av sektorsplanering och mellan sektorsplaneringen och denregionalpolitiska planeringen på länsnivå. Det föreslås att områdenafastställes av statsmakterna. Statsmakterna bör vidare besluta att områdesindelningenskall vara vägledande för de centrala myndigheterna när det gäller indelningeni regioner för särskilda verksamheter. Prop.1975/76:168 28 Därigenombör man kunna uppnå att myndigheterna anpassar sina regionindelningar regionindelning som är lämpad för översiktlig planering och som så långtmöjligt är enhetlig. Man torde kunna utgå från att den områdesindelning somstatsmakterna bestämmer kommer all bilda mönster även för indelningen inomnäringslivet, folkrörelserna m. fl. 1fråga om vissa myndigheter föreslås, som förut antytts, att regeringen utfärdaruttryckliga föreskrifter om en anpassning lill indelningen i samverkansområden. En sådan föreskrift bör i första hand gälla statens vägverk (planläggningsområden),(distrikt), SJ (trafik- och bandisirikt) ocharbetsmarknadsverket (regioner för drift av beredskapsarbeten). 1 fråga omtotalförsvarets indelning i civil- och militärområden bör enligtlänsberedningen särskill undersökas i vad mån en anpassning till samverkansområdenaär möjlig. En liknande undersökning bör göras i fråga om Radiosregionala indelning. Medden ökade enhetlighet i indelningsmönstrel som blir följden av förslagel kanman enligl länsberedningen räkna med väsentliga fördelar för länsstyrelsernanär det gäller att samordna seklorsplaneringen. Det är också angelägel altlänsstyrelserna i sin samplanering över länsgränserna i första hand inriktarsig på samverkan inom samverkansområdena.