prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — Offentlighetsprincipens belydelse för en levande demokratisträcker sig emellertid längre än lill all kasta ljus över lillslåndei inom denoffentliga förvaltningen. Myndigheternas handlingar innehåller en rik fond avfakta i de mest skilda angelägenheter. Tillgången lill denna information är ihög grad ägnad all berika den allmänna debatten och bredda underlaget förmedborgarnas och organisationernas ställningstaganden i skilda samhällsfrågor,- Rätten att ta del av allmänna handlingar är således en del av denmedborgerliga rätten all inhämta och ta emot information och därmed en avbetingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. De allmännahandlingarnas belydelse som informationskälla ökar otvivelaktigt allteftersomstal och kommun i växande omfallning påtar sig ansvaret för skilda uppgifter isamhällsgemenskapens intresse. Detär uppenbarligen orealistiskt att räkna med alt enskilda personer har möjlighetatt systematiskt eller över huvud tagel i någon slörre omfattning ta del avinnehållet i allmänna handlingar, I stället måsle man inse alloffentlighetsprincipen fyller sin allmänna funktion främsl genom all denutnyttjas av företrädare för politiska partier, för andra organisationer ochför massmedierna. Av särskild betydelse är pressens och övriga nyhetsorgansbevakning av myndigheternas handlingar och förmedlingen lill allmänheten avuppgifter ur dessa. Från denna synpunkt ter del sig väl motiverat alt alltjämti grundlag föra samman föreskrifterna om allmänna handlingars offentlighet medden tryckfrihelsrällsliga regleringen, låt vara att också historiska skältalar för denna systematik. Offentlighetsprincipengör sig naturiigtvis inle gällande med samma styrka i fråga om alll materialhos myndigheterna. Dessa har sålunda ofta anledning att i handlingar redovisaomsländigheler som gäller enskilda människors personliga förhållanden. Detallmänna intresset av alt dessa uppgifter som sådana är tillgängliga för insynär oftast ringa eller obefintligt. Vad som däremoi kan kräva offenllighei är myndigheternasbefallning med de ärenden lill vilka uppgifterna hör. Delta gäller i allsynnerhet ärenden där myndigheten framträder som bärare av offentiig makt. Menockså i fall då myndigheternas kontakter med medborgarna inte har karaktär avmyndighels-utövning kan del finnas eit intresse av insyn i myndigheternasmaterial. Delta intresse hänför sig till myndigheternas sätt att organisera sinverksamhet och alt bemöta allmänheten. 1975/76:160 72 Likavälsom det slår klart att olTenillghetsprincipen är ell omistligt inslag i vårrättsordning, är det emellertid också oomtvistligt au den lill följd avmotstående intressen mäste vidkännas åtskilliga undanlag och begränsningar.Del förhåller sig f. ö, så. att en till sin yttersta gräns driven handlingsoffentlighetdelvis kan komma att motverka sina egna syften. Ställda inför tvånget attbehöva prLsge känsliga förhållanden åt ofienlligheten kan myndigheternanämligen frestas underlåta att dokumentera synpunkter och fakta. Sker del,försvåras givelvis allmänhetens insyn. Vidare försvagas den kontroll avrättskipning och förvaltning som utövas av de rältsvårdande myndigheterna,t.ex, justitieombudsmännen och justitiekanslern. Bådeallmänna och enskilda inlressen kan ha den tyngd att de i vissa fall får vägaöver offentlighetsprincipen. Enligt 2 kap. I j TF gäller f. n, att sädanainskränkningar i rätten till fri tillgång till allmänna handlingar får görassom påkallas "antingen av hänsyn lill rikets säkerhet och dess förhällandelill främmande makt eller i anledning av myndighets verksamhet för inspektion,kontroll och annan tillsyn eller för brotts förekommande och beivrande ellertill skydd för statens, menigheters och enskildas behöriga ekonomiska intresseeller av hänsyn till privatlivels helgd, personliga säkerhet, anständigheteller sedlighet". I stort sett bör samma grunder även i fortsättningenkunna föranleda lagstiftning om handlingssekreiess. Jag kommer att gå närmarein på frågan om sekretessändamålen i specialmotiveringen lill 2 kap. 2 S TF, Tryckfrihetsförordningenräknar med en annan typ av inskränkning i handlingsoffentligheten änsekretessbeläggning av allmän handling. Reglerna om när en handling är allmänhar nämligen utformats med tanke pä all en myndighet bör ha rimligt utrymme attsjälv bilda sig en uppfattning och fatta ståndpunkt, innan den måste ställa dehandlingar som återspeglar övervägandena lill förfogande för allmänheten.Enligt min mening är en sådan modifikation i offentlighetsgrundsatsen självklaroch måste beaktas också i den nya lagstiftningen. Ivilka fall del är befogat att i lagstiftningen låta offentlighetsprincipen vikatill förmån för ett sekretessbehov - inom ramen för de allmänna sekretessgrunderna- blir ofta beroende av svåra och ömtåliga avvägningar. Några fasta kriterierför hur dessa bör utfalla kan inle ställas upp. Ledning står dock att hämtafrån de huvudändamål som enligt den föregående översikten utgör motiv föroffentlighetsprincipen. Innehåller en handling t. ex. uppgifter till grund förstatlig eller planering, måsle offentlighetsintresset anses vägamycket tungt. Detsamma kan sägas i fråga om en handling som gällertillämpningen av lagstiftning om frihetsberövanden. Särskild försiktighet måsteiakttas om mer än en av de angivna offentlighetsgrunderna kan åberopas i frågaom det material vars sekretessbeläggning lagstiftaren har att ta ställningtill. Är däremot den information som skulle komma att avskärmas från insyngenom den ifrågasatta sekretessbestämmelsen av föga intresse från offentlighetssynpunkt,kan givetvis 1975/76:160 73 sekretessbehoveiges större spelrum. Uppgifter om personliga förhållanden som enskilda lämnarlill myndighei i samband med hänvändelser som gäller frivillig undersökning,vård eller rådgivning är sålunda som nämnts i och för sig utan nämnvärt allmäntintresse. Däremot är i sådana förtroendesituationer den enskildes önskemål omlångtgående diskretion myckel starkt och måste otvivelaktigt tillgodoses,-Särskilt tungt vägande sekreiessbehov kan emellertid förtjäna beaktande även ifall där eu klart intresse av offentlighet i och för sig föreligger. För atthämta ytteriigare exempel från personskyddels område kan nämnas altförhållanden som redovisas i en utredning om en persons sinnesbeskaffenhet kanvara av så djupt personligt slag alt utredningen måsle hemlighållas även om denhör till ett ärende om ingripande mot den undersökte och alltså är av belydelsenär det gäller att bedöma rätisenligheien av en myndighets åtgärder. Frågornaom sekretesskyddets omfattning kommer jag att diskutera närmare först isamband med att jag lägger fram förslag till den lag som skall ersätta dennuvarande sekretesslagen och lill lagstiftning om tystnadsplikt för offentligafunktionärer. Jag vill här endast rent allmänt understryka vikten av attoffentlighetsprincipen verkligen upprätthålls vid de avvägningar som dåaktualiseras. Kan ett beaktansvärt intresse av allmän insyn antas föreligga,bör sålunda offentlighetsgrundsaisen få vika endasl närdet framstår som nödvändigtav hänsyn lill viktiga motstående inlressen. Del bör sålunda inte komma i frågaatt begränsa handlingsoffentligheten så snart man kan göra sannolikt attolägenhet av någon belydelse kan följa av den, i varie fall inte när insynskulle kunna tillgodose något av de ändamål som bär upp offentlighetsprincipen.En sådan beredvillighet att gå sekretessintressena lill mötes skulle såsmåningom kunna leda till att principen om öppenhet i praktiken förbyttes i sinmotsats. Särskilt bör det mana lill försiktighet, all intresset avhemlighållande i vissl typfall ofta är lätt gripbart. medan vådorna av enbegränsning i den fria insynen i myndigheternas material kommer förstvid en bedömning på och som en samlad följd av ett flertalsekretessbestämmelser. Min här redovisade syn på offentlighelsprincipen ochdess värde får bl. a. vissa konsekvenser för regleringen beträffande sådanADB-lagrad information som disponeras av myndigheter. Jag återkommer härtill iföljande avsnitt. Undersenare år har behovet av sekretess lill skydd för den personliga integritetenalltmer trätt i förgrunden, främsl som en följd av datateknikens ulveckling.Jag är fullt införstådd med alt integriietsskyddet i fiera hänseenden kräverökat beaktande vid utformningen av den nya sekretesslagstiftningen. Också pådenna punkt kan jag hänvisa till framsiällningen i det följande angåendetillgången lill ADB-upptagningar. Emellertid bör inte förbises att ävenoffentligheten verkar till förmån för personskyddei. Den gör del möjligt altutifrån kontrollera vilka uppgifter om enskildas privatliv som finns samladehos myndigheterna. Därtill kommeratt en ordning med offentlig insyn i ärendenom ingripanden mol enskilda, även i fall då per- 1975/76:160 74 sonligaförhållanden berörs, utgör en garanti för saklighet, opartiskhet ochgrundlighei i myndigheiernas handläggning. Över huvud tagel bör enligt minmening sekreiessbeläggningen av personliga uppgifter göras med vissförsiktighet. Drivs den myckel långi. kan den bidra ull all minska människorsförståelse lor öppenhet kring fakta av olika slag. med krav på yUerligaresekretessbeläggning som loljd. Principenom handlingars offentlighet gäller f. n. i stort sett endasl inom deltraditionella myndigheisområdei, föreslår härvidlag ingen ändring menlänker sig möjlighelen av en utvidgning för framliden. Delta kräver emellertidenligl en särskild ulredning. Flera remissinstanser är inne på tanken alloffentlighetsprincipens räckvidd bör vidgas. Som förut nämnts har utredningenom den kommunala demokratin därtill kommii med ell förslag om enulredning för denna fråga varvid behovet av olTenllig insyn i de kommunägdaföreiagen särskill skall beaklas. Ävenjag anser all del är befogat all överväga en utvidgning av offentlighetsprincipenstillämpningsområde, Överfiyiiningen av en förvaltningsuppgift från ellmyndighelsorgan lill annat organ. i. ex. ell privaträiisligi subjekl. bör inteautomatiskt få den verkan au handlingsoffentligheten i niotsvarande månbegränsas. Särskilt ligger del nära lill hands all behålla insynen i handlingarsom rör myndighetsutövning, även sedan denna har lillagis enskilt subjekl. Jagvill i detta sammanhang erinra om all förvaltningsuppgift som innefattarniyndigheisulövning enligl 11 kap. 6 ij iredje slycket RF kan överlämnas tillbolag, förening, samfällighet eller stiftelse endasl genom lag. Emellertid ärdel lydligi, all frågan om en tillämpning av offentlighetsprincipen uianför dettraditionella myndighetsområdet rymmer komplikationer som inte kan säkertöverblickas och bemästras ulan särskild ulredning av ämnet. Jag förordardärför, som jag redan har nämnt i avsnitt 2, att en särskild kommillétillkallas för denna uppgift. Jag har i denna fråga samråil med chefen förkommundepartemenlet. I avvaktan på resultatet av utredningen bör nuvaranderättsläge i princip bevaras. Jag återkommer i specialmotiveringen till degränsdragningssvårigheter som hänger samman med handlingsoffentlighetensanknytning till myndighets-begreppet, Iföregående avsnitt har jag behandlat frågan om handlingssekreiessens omfallningi stort och om de allmänna riktlinjerna för avvägningen mellanoffenilighetsprincipen och sekrelessinlressena. Härifrån är alt skilja spörsmåletom offenilighets-och sekreiessföreskrifternas form, Deiia spörsmål gällernärmare bestämt dels fördelningen av regleringen mellan grundlag, vanlig lagoch annan författning, dels reglernas disposition och tekniska konslruklion, Idetta avsnitt skall jag i första hand uppehålla mig vid frågan om normernasfördelning mellan författningar på olika nivåer. 1975/76:160 75 manhangeisskull blir del emellertid nödvändigt att i korthet beröra också andra spörsmålom sekreiessregleringens form. Grundlagsbestämmelser omallmänna handlingars offentlighet finns f, n. i 2 kap. TF. upptarTF emellenid inie de materiella sekretessbestämmelserna. I grundlagen angesendasl de ändamål som kan föranleda begränsning av offentlighetsprincipen. Sekretessbestämmelsernaär samlade i en särskild lag. sekretesslagen, 1 denna är de grupperade efterskilda förvallningsområden, Föruisäitningarna lör bedömningen av sekretessfrågorär ofta vagt angivna eller obefintliga. Allteftersom nya samhällsföreteelserhar påkallat nya sekreiessbehov har reglerna i sekretesslagen byggts ul. FaslänTF förutsätter all de fall då handlingar skall hållas hemliga skall anges nogai lag, har sekretesslagen i betydande omfattning kom-pletlerats medföreskrifter som är beslutade i administrativ ordning. Dennuvarande normgivningen på handlingssekreiessens område är svåröverskådlig ochfrån systematisk synpunkt otillfredsställande. På vissa punkter är dessförenlighet med grundlagen dessutom diskutabel. Bestämmelserna är inle sällanså utformade all hemlighållande blir huvudregeln, som begränsas av möjlighetenför myndighei au efter gollfinnande beslula om offentlighet, Deilahar också stått klart all en modernisering av deltaförfaltningskomplex är ytterst angelägen, OKföreslog all sekrelessregleringen i betydande omfattning skulle fiyttastillbaka till TF, Enligt förslaget skulle den yttre ramen för sekretessen ochde grunder enligt vilka den skulle tillämpas anges direkl i TF. Dessagrundlagsbestämmelser kompletterades i förslaget av föreskrifter i entill-lämpningslag. där de förvaltningsområden och de ärendelyper för vilkagrundlagens sekretessbestämmelser skulle gälla räknades upp. Förslaget kritiseradesunder remissbehandlingen från åtskilliga håll. främst på den grund altregleringen skulle vara svår att lillämpa i praktiken, OSK:s förslag lånar vissadrag från den föregående kommitténs förslag men ansluter i huvudsak lillgällande systematik. De materiella sekretessreglerna behålls sålunda i envanlig lag, 1 grundlag upptas endast de allmänna sekreiessgrunderna och enhänvisning till särskild lag där de fall, då allmänna handlingar får hållashemliga, skall noga anges. Grundlagen medger enligt förslaget att regeringenbemyndigas att för viss sekretessregel inskränka tillämpligheten lill visseller vissa slalliga myndigheter eller till handlingar i vissa ärenden, OSKräknar emellertid med au fiertalet av de nuvarande sekreiesskungörelserna skallbli onödiga för framtiden. Dispositionen i den särskilda lagen, kallad lag omallmänna handlingar, kan i sina huvuddrag sägas vara funktionell, dvs, deskilda bestämmelserna är grupperade i avsnitt i anslulning lill desekretessändamål som anges i grundlagen. Inom vage sådani avsnitt ärsekretessbestämmelserna uppdelade med hänsyn lill berörda myndigheter ochärendelyper, har strävat efter au utforma de enskildasekretessbestämmelserna så au offentlighelsprincipen framstår som 1975/76:160 76 huvudregel.Detta har i huvudsak sken med hjälp av skaderekvisit, som skall vara uppfylldaför att utlämnande av handling skall kunna vägras i det särskilda fallel. Delav föreslagna grundlagskapitlei innehåller, utöver de bestämmelser som jagredan har nämnt, föreskrifier i huvudsakligen samma ämnen som nuvarande 2 kap.TF, Beslämmelserna galler bl, a, begreppen myndighei och allmän handling,sättet att tillhandahålla allmän handling, prövningen av fråga om utlämnandesamt lalan mol ävslagsbeslut, 1 motsats lill 2 kap, TF upptar förslaget inte någraregler om besvärsordningen. Föregen del skall jag först la upp den centrala frågan om sekretess-regleringensfördelning mellan grundlag och annan författning. Föreskriftersom binder sekrelessregleringen vid grundlag kan utformas på två skilda säu. Denena metoden innebär all en slörre eller mindre del av de materiellasekretessbestämmelserna placeras i grundlag. Med den andra metoden drargrundlagen upp riktlinjer för en sekretessreglering som återfinns i vanlig lageller annan lägre författning. Enliglden först nämnda metoden vänder sig alltså grundlagsbestämmelserna direkt lillmyndigheterna och skall - eventuellt jämte beslämmelser i annan författning -tillämpas när fråga kommer upp om att lämna ut allmän handling. En sådanförankring av sekrelessregleringen i grundlag ger givelvis hållfasthet ochstadga ål offentlighetsprincipen. Metoden har emellertid också sina avigsidor.En uttömmande sekreiessreglering i grundlag är knappast en realistisk lösning.Man måsle därför i vart fall godta en skiktning av regleringen på minst tvåförfaltningsnivåer, grundlag och vanlig lag. Detta i förening med denomsiändigheien att del är svårt att komma ifrån att grundlagsreglerna får enviss abstrakt prägel, gör, som omvittnades under remissbehandlingen av ,regleringen ganska svårhanieriig i den praktiska tillämpningen. Olägenheternahärav förstärks av att sekretessbestämmelserna i många fall måste kunnatillämpas av tjänstemän utan särskilda juridiska kvalifikationer. En annanrisk med uppdelningen av sekrelessföreskrifterna mellan grundlag och vanliglag är alt del legitima behovet av att kunna jämka föreskrifterna efter densnabba utvecklingen i samhället inte alltid kan tillgodoses. En nästan enhälligremissopinion har tillstyrkt OSK:s förslag att i stället hålla samman de materiellasekretessbestämmelserna i vanlig lag. Också jag vill förorda denna systematik.Den ger möjlighet till precisa och hanleriiga regler för myndigheternashandlande på samma gång som reglernas samband med de bakomliggandesekreiessgrunderna kan framhävas och överskådligheien bevaras. Vidsådani förhållande gäller del närmast alt ta ställning lill frågan om och i vadmån sekrelessregleringen skall förankras i grundlag enligl den andra av denämnda metoderna, nämligen den som går ut på alt grundlagen ger direktiv tillnormgivaren om utformningen av sekrelessregleringen. Gällande räu och följer denna uppläggning. endaslvissa sekreiessgrunder föranleda bestämmelser om hemlighållande av allmanhandling. Dessa beslämmelser skall i allmänhet beslutas genom lag och ges ettpreciserat innehåll. Under remissbehandlingen har lyslnads-pliktskommillén lörtfram förslag om all genom anvisningar i grundlag ge ytteriigare stadga ålsekretesslagstiftningen, Kommiiién förordar sålunda all i grundlag skall sägasul all vissa slag av sekretessbestämmelser såsom förutsättning förhemlighållande skall ange alt utlämnande kan befaras leda till skada för ell ibestämmelsen närmare angivet intresse. Föreegen del finner jag det självklart all grundlagen inte lar lämna frågan omsekretessregleringens form och innehåll öppen. Såvitt gäller OSK:s förslag villjag understryka betydelsen av den garanti mot omotiverad sekretessbeläggningsom ligger i kravet på medverkan vid tillkomsten av nyasekretessbestämmelser. Också uppräkningen i grundlag av vilka sekretessgrundersom är tillåtna har sitt avgjorda värde. Denutvidgning av den styrande grundlagsregleringen som tystnadsplikts-kommitténhar föreslagit kan jag däremot inte biträda. Visserligen anser jag del riktigtatt - som föreslår - i vid omfallning med hjälp av skaderekvisitupprätthålla en presumtion för offentlighet också i enskilda sekretessbestämmelser.Det är emellertid inte alls uteslutet att en sekretessregel även kan utformasså all den av lagstiftaren för hemlighållande förutsatta skadan beskrivs medhjälp av rekvisit som inte innebär att myndighei skall företa någonskadebedömning. Mot en sådan, snävt avgränsad sekretessbestämmelse finnsuppenbarligen inget alt invända från offenilighelssyn-punkt. Ett generellttvång att förse sekretessbestämmelser av viss typ med skaderekvisit kan ävenannars bilda hinder mot en ändamålsenlig nyansering av sekretessbestämmelsernai den särskilda lagen. Somframgår av det sagda fyller ell skaderekvisit sin främsta funktion genom allbilda spärr mot sekretessregler som har större omfattning än som är sakligtpåkallat. Enligt min mening skulle strävandena alt förebygga sekretessbestämmelserulan tillräcklig precisering av rekvisiten kunna främjas av en annangrundlagslöreskrift än den diskuterade, nämligen genom ett principielltförbud mot den typ av bestämmelser, som uppställer tillstånd från vissmyndighei som villkor för utlämnande av en annars hemlig handling. Sådanabestämmelser förekommer både i sekretesslagen och. om än i mindre omfattning, iden av föreslagna lagen om allmanna handlingar och har lått uttryckligtgrundlagsstöd i kommitténs förslag. De är emellertid inle väl förenliga medgrundsatsen att förutsällningarna för sekretess skall framgå avlagbestämmelser. Även om den ifrågavarande tekniken i vissa klara fall vällåter sig försvaras, öppnar den uppenbarligen möjlighet all överlåta åt vissmyndighei all genom rent skönsmässiga bedömningar bestämmahandlingsoffentlighetens omfattning på vissl område. Den bör därför i principinte tillåtas. De materiella föreskrifterna bör i regel kunna avfattas så au deger utrymme för alla de hänsyn som normalt skall las vid sekretessprövningen.För vissa särpräglade fall kan emellertid som 1975/76:160 78 nämntskonstruktionen med särskill tillstånd för utlämnande vara ändamålsenlig. Denbör därför kunna godtas för fall då det skall ankomma endast på ellerregeringen all lämna lillslånd. Redan praktiska skäl talar emellertid för atten sådan undantagsmöjlighet kommer all utnyttjas sällan i lagstiftningen. Jagvill tillägga att vad jag nu har föreslagit inte innebär all jag avvisar tankenpå alt prövningen enligl en viss sekretessbestämmelse förbehålls en bestämdmyndighet med särskilda löruisäliningar all bedöma frågan om utlämnande.Tillåtligheten av en sådan regel är inte förenad med de risker for enuppluckring av sekretessrekvisiien som jag har berört. Jag återkommer tillnu berörda frågor i specialmoliveringen lill 2 kap, 2 och 14 ijij. Utövervad jag har angetl i del föregående anser jag det inte vare sig behövligt ellerlämpligt au genom grundlagsbestämmelser binda lagstiftningen om handlingssekreiessen.Sammanfattningsvis ansluterjag mig alliså i del väsentliga lill de riktlinjersom har föreslagit för fördelningen mellan grundlag och lag av självasekretessregleringen. Vaddärefter gäller övrig reglering i grundlagskapitlei av frågor om hand-lingsofrenlligheienhar under remissbehandlingen riklais kritik, bl, a, från regeringsrälien ochJO, mol all föreskrifierna om instansordningen vid lalan mot myndighets beslutau avslå begäran om att utfå handling har utgått ur grundlagen. För egen delhar jag viss förståelse för denna kritik. Jag anser det vara av väsentligbetydelse för offentligheisordningen alt medborgarna kan få lill stånddomstolsprövning av frågan huruvida viss handling är underkastad offentligheteller sekretess. En regel som stadfäster denna princip bör därför las in igrundlagen. 1 övrigt delar jag OSK:s upplänning om vilka frågor som börbehandlas i grundlag. Tidigarehar jag konstaterat att de materiella sekretessbestämmelserna enligt föreskrifti grundlag bör ha sin plais i en särskild lag, en lag som ersätter nuvarandesekretesslag, I del följande skall jag diskutera lämpligheten av att modifieradenna huvudregel i ire olika hänseenden, nämligen för del första så att detblir möjligt all i begränsad omfattning föra in sekretessregler i annan lag änden särskilda sekretesslagen, för det andra så alt denna lag får innehållaockså fiertalet föreskrifter om tystnadsplikt i offentlig verksamhel och fördel tredje så alt vissa kompletterande föreskrifter om handlingssekreiess kanbeslutas av regeringen i förordning. Tankenbakom kravet på all sekretessreglerna skall hållas samman i en särskild lag ärall lagstiftare, myndigheter och allmänhet utan svårighet skall kunna bilda sigen uppfattning om samtliga de begränsningar som gäller i principen om allmännahandlingars offentlighet och lå ett begrepp om reglernas inbördessammanhang och sysiemaiik. Som erfarenheten visar kan det emellertid i vissaspeciella fall vara ändamålsenligt au åtminstone delvis reglera en sekretessfrågai annan lag. En sådan lagleknik lorde främst vara påkallad när reglering skallske inle bara av allmänhetens utan också av myndigheternas räu att få del avallmänna handlingar av Prop.1975/76:160 79