prop · FZ03131 · 1975-12-31 00:00:00 — Uiredningen betonar att det från kommunaldémo-kraliska aspekter ärväsentligt alt det statliga presstödet utformas så att Prop.1975/76:131 131 ettpartimässigt mångsidigt utbud av dagstidningar i olika regioner främjas. Jagdelar i allt väsentligt de synpunkter som pressutredningen och utredningen om denkommunala demokratin har framfört om pressens betydelsefulla roll för attbevara demokratins vitalitet på alla nivåer. Den lokala debatten behöver oflastimuleras. En effektiv och vaken dagspress, där rösternas mångfald utgörgranden för en i verklig mening demokratisk belysning av frågor som angårinvånarna, kan verksamt bidra tiU detta. 6.5.2Tryckfrihetsrättsliga frågor m. m. Tidningsnedläggningamaoch den därav följande utglesningen och koncentrationen på tidningsmarknadenhar enligt utredningen minskat pressens möjligheter att fuUgöra sina uppgifter.Ett presspolitiskt program bör enligt utredningens mening utgå från dessabrister i press-strakluren och från risken för en vidare utveckling i negativriktning. Utredningen har självfaUet haft att iaktta vissahandlingsbegränsningar av presspolitisk art. DärtiU kommer resursmässigabegränsningar. Till de senare återkommer jag i det följande. Vadgäller de tryckfrihetsrättsliga aspekterna på presstödet hänvisar uiredningentill den tidigare granskning som har gjorts av presstödels förenlighet medtryckfrihetslagstiftningen (jfr bl. a. KU:s yttrande till SkU. SkU 1971: 30).Frågan har senast behandlals av massmedieutredningen i betänkandet (SOU 1975:49) Massmediegrundlag. Med anledning härav och med hänsyn till alt någraväsentliga nya former för presstöd inte har föreslagits, har pressutredningen inlefunnit anledning atl på nytt la upp frågan. har funnit attstödåtgärderna är i yttrandefrihetens intresse. I reservationer av ledamöternaHaUvig, och anförs alt en särskild tryckfrihelsrättsliggranskning av utredningens förslag borde ha skett. TU och GrafiskaArbetsgivare- och Industriorganisationerna liksom massmediekoncentra-lionsulredningenhar bland remissinstanserna anfört liknande synpunkter. Sveahovrätt har i sitt yttrande utförligt behandlat de tryckfrihets-rätlsUgafrågorna. Hovrätten utgår från att enighet råder om att statliga stödåtgärdergentemot pressen är möjliga så länge de inte ges en sådan utformning atl destrider mot förbudet i 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen mot åtgärder sominnebär hinder för tryckning, utgivning eller spridning av tryckta skrifter,dvs. under förutsättning all de inte får väsentligt negativa konsekvenser förskrifter som inte får något stöd. Hovrätten har funnit att varken mot det nuförekommande presstödet eller mot det reformerade stöd som föreslås av 1972 årspressutredning torde några befogade invändningar kunna resas utifrån dennaståndpunkt. Hovrätten har vidare diskuterat frågan om grundlagsregle- 1975/76:131 132 ringav presstödet och funnit att vissa spärregler av grundlagskaraktär borde kunna konstraeras. Massmedieutredningenhar i denna fråga ansett att en grandlagsram för presstödet knappast skullekunna innehålla något i sak utöver den allmänna princip som redan nu är grandlagsfäst:att myndigheterna inte på grund av skriftens innehåU får hindra dess utgivningeller spridning samt att åtgärderna inte får medföra begränsningar i utgivarensrätt att bestämma innehållet. avråder från en närmaregrundlagsreglering av principema för presstödet och uttalar som sin uppfattningatt pressutredningens förslag inte strider mot tryckfrihetsförordningen. Enligtmin mening bör kraven på tryckfrihelsrättslig granskning vara tUlgodoseddagenom den ingående behandling dessa frågor fått tidigare samt nu i främstyttranden från och massmedieutredningen. Jag delar uppfattningenhos dessa remissinstanser och pressutredningen att varken det nuvarandepresstödet eller det av utredningen föreslagna stödet kan anses strida mottryckfrihetsförordningens bestämmelser. Enligtvad regeringen redovisat i årets budgetproposition (prop. 1975/76: 100 bU. 4 s.2) kommer en utredning att tillkallas för att utarbeta förslag till en nymassmediegrundlag som reglerar yttrandefriheten i tryckt skrift, radio,television och film. Frågan om grandlags-reglering av presstödet torde fåbehandlas i detla sammanhang. Hovrättenlar i sammanhanget också upp frågan hur de materiella reglerna för presstödetskall författnmgsregleras. Hovrätten ser det som angeläget all reglernameddelas i form av lag och inte i form av förordning. Reglernaför det hittillsvarande presstödet har givits genom författningar somutfärdats av regeringen sedan fastlagt grunderna för stödet. Jagfinner ingen anledning att nu gå från denna ordning. Det kan emeUertid finnasskäl all på nytt överväga den författnings-tekniska regleringen när densärskilda utredningen om yttrandefriheten i massmedier m. m. har avslutat sittarbete. Pressulredningenhar vidare diskuterat frågan om de potentiella möjligheter till stadigaingrepp som varje presspolitisk åtgärd medför. Utredningen anför all detsjälvfallet är av vikt att det statliga presstödet utformas på ett sådant sättatt det inte ens under krisförhållanden skall kunna utnyttjas av statsmakterna molenskilda tidningar. Ä andra sidan är det utredningens åsikt alt oro för vad somkan inträffa vid hypotetiska krissituationer inte får vara elt avgörandehinder för ett statligt presstöd. Målet skall enligt uiredningen således varaatt statens påverkansmöjligheter begränsas så långt som möjligt. Stora kravmåste därför ställas på reglernas utformning och på det organ som skall ha handom presstödet. De presspolitiska ålgärderna får, menar uiredningen, varkendirekt eller indirekt syfta till att påverka tidningamas redaktionellainnehåll. 1975/76:131 133 Ingenremissinstans har anfört erinringar på denna punkt och jag ansluter mig lillutredningens uppfattning. Detövergripande målet för det, handlingsprogram pressutredningen har lagt framanges vara alt vidmakthålla och om möjligt förbättra den kommunikation som skergenom tidningar. Utredningen framhåUer att ett representativt demokratisktsystem kräver ett intensivt utbyte av idéer saml kunskap om olika opinioner. Enföratsättning härför är enligl utrednmgen en mångfald inom pressen. Tidningskoncentrationenfår enligl utredningens mening inte gå så långt atl makten över tidningarnabegränsas lill några få det må vara privatpersoner eller organisationer.Alla betydande meningsriktningar måste enligt utredningen ha tiUgång tiU organdär de kan framföra de egna budskapen och där det finns plats för en interndebatt. Måletför presspolitiken är således enligt uiredningen att det skaU finnas enmångfald på tidningsmarknaden som ger läsarna valfrihet och skapar möjlighetför en allsidig debatt och opinionsbUdning. Jag kan, i likhet med remissinstansema,ansluta mig till dessa utredningens ståndpunkter. Utredningen har kunnatframlägga elt mycket brett underlagsmaterial som bl. a. just påvisar pressensbetydelse för debatt och åsiktsbildning och därmed för demokratin. Härigenombehöver målen för den statiiga politiken på detta område inte på samma sätt somtidigare granda sig på en aUmän uppfattning om pressens roll i samhället. Somjag har anfört anser jag alt den av utredningen presenterade analysenutgör en god grandval för nödvändiga stäUningstaganden lill målen för och ulformningenav det statliga presstödet. Utredningenhar utformat sitt stödprogram med utgångspunkt i följande åtta punkter. Konkurrens mellan tidningar påregionala marknader bör stimuleras. Två eller flera tidningar på en ulgivningsortskapar föratsättningar för valfrihet åt läsarna. I de fall då tidningskoncentrationenlett liU monopol på den lokala marknaden måsle presspoliliken stimulera tillalternativ i form av kompletterande, monopolbrytande organ. KedjebUdning och ägarkoncentrationmåste uppmärksammas. Ägarförhållandena inom tidningsmarknaden bör vara aUmäntkända och det bör ske en fortlöpande registrering av förändringar inom ägarstrukturen. Presspolitiken måste utformasså att det inte skapas möjligheter till eller oro för ingrepp gentemot enskildatidningars innehåll. Reglerna för de statligaåtgärderna skall vara lätt liUämpbara och så långl möjligt av automatisktverkande karaktär. 1975/76:131 134 En sådan har uppenbara resursmässiga fördelar. Det regelsystem som styrfördelningen av de statliga bidragen tUl pressen skall grundas på en analys avmarknadsförhållandena och befordra god hushållning bland de tidningar somerhåller stöd. Det statiiga presstödet skaUadministreras av en nämnd med resurser att göra fortsatta analyser avbranschen och enskilda marknadssituationer. Dessapunkter får sitt konkreta uttryck i utredningens olika förslag till åtgärder.Jag avser att kommentera dem i samband med min behandling av dessa förslag. EnUgtgällande regler för produklionsbidrag avses med dagstidning "allmännyhetstidning av dagspresskaraklär, som normalt utkommer med minst etl nummervarje vecka och vars totalupplaga i huvudsak är abonnerad".Pressutredningen har ansett alt denna definition i huvudsak kan bibehållas. Denna definition utesluterstorstädernas kvällstidningar från produklionsbidrag eflersom dessa inle är ihuvudsak abonnerade. Utredningen har inte föreslagit någon ändring i sak pådenna punkt. Mot bakgrand av den roll som kvällspressen spelar föropinionsbildning och nyhetsförmedling har utrednmgen dock funnit att det kanverka slötande att, såsom nu sker, genom dagslidningsdefinitionen uteslutakvällspressen ur gruppen dagstidningar. Bestämmelsen om huvudsakligenabonnerad upplaga bör därför enligt utredningen tas bort ur den generelladagstidningsdefinitionen. I stäUet bör i presstödsförordningen införas enbestämmelse alt endast dagstidning vars tolalupplaga i huvudsak är abonneradkan erhålla produktionsbidrag. Utredningensförslag till dagslidningsdefinition har inte mött någon erinran blandremissinstanserna. Även jag anser detlämpligt med en gemensam definition av dagstidning för samtliga former avpresstöd. I sak innebär detla inle någon förändring mot nuvarande ordning.Andra former av presstöd än produktionsbidrag, dvs. samdistributionsrabatt ochlån ur pressens lånefond, står i princip öppna för samtligadagstidningsföretag, oberoende av hur stor del av upplagan som är abonnerad. Frågan om gränsdragnmgmellan fådagarstidningar och lidskrifter tas upp av ett par remissinstanser.Utredningen föreslår inga förändringar härvidlag. I likhet med utredningenanser jag att det finns klara skillnader meUan dessa två grupper av tidningar.De bedömningar presslödsnämnden hittUls har gjort i detta avseende finner jagriktiga. Gränsdragningen synes inle heller ha vållat nämnden några störresvårigheter. Prop.1975/76:131 135 Presstödsnämndenförordar att liksom f. n. den allmänna föratsättningen skall gälla för att entidning skall anses som dagstidning att abonnemangspriset inte står iuppenbart missförhållande tiU gängse priser för liknande tidningar. Jag delar presslödsnämndensuppfattning i denna fråga. har båda tagit upp frågan hur uppehåll i utgivningen skallpåverka rätten lill produktionsbidrag. Enligt min mening bör en dagstidninginte göra uppehåll i sin utgivning annat än då utgivningsdagen sammanfallermed och svårligen kan flyttas. Det bör emellertid ankomma påpresstödsnämnden att avgöra sådana frågor. När det gäUer rätten tiUproduktionsbidrag för bör dock tidigare praxis gälla. och bör ske vad gäller tillämpningen avdefinitionen av dagstidning. , länsstyrelsema ochpresstödsnämnden bör dock vara obundna av varandras beslut i dessa frågor. Pressutredningenhar inte funnit anledning att föreslå att statsmakterna skall frångå denselektiva stödform som produktionsbidragel utgör. Det är enligt utredningen endastvissa tidningar som är i behov av hjälp. Reglema för produktionsbidrag börutformas så att diskretionär prövning och bedömning i möjligaste mån undviks.Liksom bör inom det selektiva systemets ram automatiskt verkanderegler gäUa. I en reservation av ledamoten förordas dock en övergångtill generella stödformer. Remissinstansemaförordar i allmänhet ett selektivt presstöd. (), och () hyser principiellabetänkligheter mot selektiva åtgärder men vill inte motsätta sig de konkretaåtgärder utredningen föreslår. Föregen del vill jag framhålla atl den mångfald inom dagspressen som är önskvärdknappast kan uppnås ulan ell selektivt utformat stöd. Marknadskrafterna verkarselektivt de gynnar vissa grupper av tidningar och missgynnar andra. Detlagör alt också presstödet i väsentlig grad måste vara selektivt. JagvUl i detta sammanhang erinra om alt det i den svenska debattenom dessa frågor fanns en stark opinion mot selektiva stödformer.Pressutredningens betänkande och remissinstansemas synpunkter på detta visaratt det numera i stället finns en mycket bred enighet om nödvändigheten av ensådan inriktning av det statliga stödet vilket jag finner mycket glädjande. 1975/76:131 136 Somjag tidigare haft anfört innebär gällande regler alt storstädernaskvällstidningar inle kan få produktionsbidrag. Utredningen har inte hellerföreslagit någon förändring i delta avseende. , och anser det däremot principiellt tveksamt attutesluta gruppen kvällstidningar från rätten till produktionsbidrag. Fleraremissinstanser anför liknande synpunkter. Kvällstidningsutgivningenhar enligt utredningen som regel varit lönsam. Av denna anledning harutredningen inte ansett det vara aktuellt att skapa ett stödsystem som också skuUevara lämpligt för kvällspressen. Om kvällstidningarna skulle drabbas av sådanaekonomiska svårigheter att deras utgivning hotades måste statsmakterna enligtutredningen överväga vilka åtgärder som kan krävas. Uiredningen har dockkommit fram till att gruppen kvällstidningar inte kommer alt få några meraallvarliga ekonomiska problem under en överblickbar framtid. Jagdelar utredningens uppfattning att kväUstidningarnas ekonomiska situation intepåkallar kontinuerligt statligt stöd i form av produklionsbidrag.Kvällstidningarnas marknadsförhållanden är så annorlunda jämfört med denabonnerade dagspressens och de svårigheler som skulle kunna drabbakvällstidningarna lorde vara av en så speciell karaktär att de knappast skullekunna lösas inom ramen för det föreslagna systemet för produktionsbidrag. Iprincip bör dock övriga former av presstöd stå öppna för kvällstidningarna. Omsituationen för kvällstidningarna skulle förändras på etl avgörande sätt fårfrågan tas upp på nytt. Produktionsbidragutgår till de dagstidningar som inte är störst på utgivningsorlen, de s.k. andralidningarna. Andratidningsbegreppet har enligl uiredningen inneburitstora fördelar vid utformningen av produktionsbidragen. Med detta kriteriumträffar man den grupp tidningar som är i behov av slöd. Uiredningen har dockfunnit att det inte är totalupplagan ulan hushållsläckningen inom utgivningskommunensom är grundläggande för en tidnings ekonomi. För att kunna hävda sig ikonkurrensen med andra reklambärare måste en tidning nämligen kunna erbjuda enläsekrets som innefattar just de grupper läsare annonsörerna vUl nå med sinreklam. Ju större andel av en annonsörs kundgrupper en tidning täcker destovärdefullare anses tidningen vara för annonsören. Därför får dén tidning somhar låg täckning väsentligt färre annonser än en högtäckningslidning. Utredningensanalyser visar alt hushållstäckningen inom utgivningskommunen utgör ett enkeltoch användbart instrument för att fastställa en tidnings möjligheter att hävdasig på annonsmarknaden. Prop.1975/76:131 137 ocksåelt mått på tidningens ekonomiska bärkraft. Utredningen föreslår sålunda att hushåUstäckningenersätter andratidningsbegreppet som grundläggande kriterium för beviljande avproduktionsbidrag. Delta innebär bl. a. alt ensamlidningar är uteslutnafrån möjligheten att få kontinuerliga bidrag. Remissinstansematillstyrker över lag förslaget. Jag delar utredningensuppfattning atl det inte primärt är konkurrensförhållandena mellan tidningarnamätt i upplagestorlek utan en tidnings möjligheter att hävda sig påannonsmarknaden som är avgörande för dess ekonomi. Detta förhållande motiveraralt man, som utredningen har föreslagit, ersätter andratidningsbegreppet medhushållsläckningen inom ulgivningskommunen som bidragskrilerium. Jag anslutermig alltså till utredningens förslag i denna del. I frågan om vid vilkenhushållstäckning produktionsbidrag skall ulgå har uiredningen konstaterat all flerdagarstidningarmed täckning normalt inte har problem med annonstillströmningen ochdärmed ekonomin. med högre täckning än kan hatillfälliga ekonomiska problem. Dessa får dock enligl utredningens förslaglösas på annal sätt än med produktionsbidrag. Tidningarmed lägre täckning än har problem och dessa ökar ju lägre täckningen är.Utredningen har också visat atl en tidnings situation förbättras successivt medökande täckningstal. Det är därför enligt utredningen motiverat att tidningarmed täckningslal i närheten av inle erhåller helt produklionsbidrag utanalt delta reduceras på något sätt. Utredningen har funnit del vara lämpligt medelt redu-ceringsinlervaU på . Utredningenföreslår atl fullt bidrag utgår till tidningar med en täckning av högsl . Därefierreduceras bidragsbeloppet med en tiondel per procentenhet lill . Härigenomanpassas produklionsbidragens slorlek till den successivt förbättrademarknadssituation som en förbättring av täckningslalen mellan 40 och 50 %normalt medför. Förall undvika de ölägenheter som tillfälliga förändringar skulle kunna medföraföreslår pressutredningen alt de täckningslal som ligger till grund för bidragsgivningenberäknas på elt genomsnitt av de tre senasie årens tal. Delsom nu har sagts i fråga om täckningstalen gäller flerdagarstidningar. Jagåterkommer i del följande till fådagarstidningar. Flertaletremissinstanser tillstyrker förslaget alt flerdagarstidningar med högst 40 %hushållstäckning skall få fullt produktionsbidrag och att en avlrappning skallske . TU menar dock att också enskilda tidningar med högretäckningstal än kan ha problem. Jaganser att de täckningstalsgränser som uiredningen föreslår är väl underbyggda.Om gränserna sattes vid högre täckning än skulle tidningar med godlönsamhet automatiskt komma att bli berättigade till Prop.1975/76:131 138 produktionsbidrag.Problem för tidningar med högre täckningslal är i allmänhet av tillfälligkaraktär. Dessa tidningars eventuella behov av bidrag kan inte tiUgodoses påannat sätt än genom en prövning av varje enskilt fall. Med hänsyn till att täckningslalenskall beräknas som ett genomsnitt kommer varken tillfälligafluktuationer i hushåUstäckningen eller den osäkerhet som beror på alt antalethushåll endast fastställs alt nämnvärt påverka produklionsbidragensstorlek för enskilda tidningar. Enligtnuvarande bestämmelser kan presstödsnämnden besluta att inte ge bidrag till en andratidningom det är uppenbart att den inte har en andratidnings svårigheler. Utredningenföreslår alt presslödsnämnden skall få denna befogenhet även i fortsättningen.Det är enligl min mening självklart att kontinuerligt presstöd endast skallges tidningar som är i behov av det för sin existens. Även omhushållstäckningen i praktiskt tagel alla fall ger ett gott och enkelt mått påen tidnings ekonomiska bärkraft är naturligtvis undantag länkbara. Ett sådantär t. ex. en tidning som i sin utgivningskommun har täckning,men som på andra slörre orter i spridningsområdet har så stark ställning atldet är uppenbart att hushållstäckningen i utgivningskommunen ger en missvisandebUd av tidnmgens konkurrensförmåga på annonsmarknaden. även i fortsättningen ha möjlighet alt inte bevilja bidragtill tidningar som i och för sig uppfyller villkoren för att få bidrag. F. n.gäller atl som en tidnings utgivningsort anses den kommun i vUken tidningen största delen av sin upplaga. föreslår alt i stället denkommun där huvudredaktionen är belägen skall betraktas som utgivningsorl. Ingenremissinstans har haft invändningar mot detta förslag. Detär enligt min mening helt klart att huvudredaktionens placering normaltåterspeglar en innehållsmässig inriktning mot elt visst geografiskt område.Nuvarande ordning kan leda till och har också i elt par fall lett till atttidningar anses utgivna på annan ort än den där huvudredaktionen är belägen.Detta har inte givit en riktig bild av tidningens möjligheter alt hävda sig påannonsmarknaden. Om det råder tvekan om vad som skall betraktas som en tidningsulgivningsort bör presslödsnämnden utan större svårighet kunna fastställa dennamed stöd av tidningens innehåll och spridning och då eventuellt beräknatäckningstal för annan ort än den där huvudredaktionen är belägen. Produktionsbidragenberäknas f. n. på grundval av pappersförbrakningen under föregående år minskadmed annonsandelen. Prop.1975/76:131 139 ningenhar inte föreslagit någon annan ändring än alt pappersförbrukningen skallräknas som ett genomsnitt för de tre närmast föregående åren minskad medannonsandelen. Förslagethar inte mött någon erinran bland remissinstansema. Stödettill dagspressen skaU avse den redaktionella verksamheien, varför jag i likhetmed utredningen anser pappersförbrukningen för redaktionellt material vara enlämplig beräkningsnorm. Detta innebär inte ett slöd för självapappersförbrukningen utan är ett praktiskt sätt att mäta det redaktioneUamaterialets omfång. Förslaget alt beräkna pappersförbrukningen som ettgenomsnitt bör enligt min mening i viss mån minska risken förslöseri med papper. En tillfälligt ökad pappersförbrukning får ringa effekt på produklionsbidragetsstorlek och effekten kommer dessutom först efter en längre lid. TUaktualiserar i sitt remissvar frågan om justeringar av produktionsbidragen medhänsyn till ytviktsförändringar på tidningspapper. F. n. pågår inom branschenen gradvis övergång från papper med en vikt av /m tiU /m, vilketinnebär att tidningar med lättare papper får lägre pappersförbrukning vidoförändrad textvolym. Justeringar av bidraget per ton papper med hänsyn tillsådana förändringar tjänar uteslutande syftet att bibehållaproduktionsbidragens nivå. Denna typ av justeringar har hiltUls krävtriksdagens beslut. Enligt min mening bör det i fortsättningen ankomma på presslödsnämndenatt göra nödvändiga jämkningar av produktionsbidraget med hänsyn lill förändringarav tidningspapperets ytvikt. Presslödsnämndenhar i några fall bevUjat förstatidningar bidrag med slöd av 17 § ipresstödskungörelsen. Enligt denna paragraf kan bidrag utgå till förstalidningom det "med hänsyn till förhållandena i tidningens hela spridningsområdeär uppenbart att den har samma svårigheter som en andratidning." Pressulredningenanser inte att det finns anledning att i fortsättningen lämna kontinuerligaproduktionsbidrag till högtäckningstidningar. Utredningens analyser avförhållandena på de konkurrensorter där upp-lagesiffroma är tämligen likartadevisar alt förstatidningama har en betydligt starkare ställning påutgivningsorten än andralidningarna. Förstatidningarna har den allra störstadelen av sin upplaga koncentrerad till ulgivningskommunen, medan andratidningamahar en betydligt svagare ställning där och stora delar av sina upplagor spriddautanför ulgivningsorten. SkiUnaden i hushållstäckning, och därmed imöjligheter att hävda sig på annonsmarknaden, är betydligt större än skillnadeni upplaga. Förstatidningarna har dock enligt utredningen ibland haft ekonomiskaproblem. Utredningen anser därför att dessa tidningar bör få möjlighet att fåutvecklingsbidrag. 1975/76:131 140 LedamöternaHallvig och har reserverat sig lill förmån för forlsalla möjligheteralt ge även högtäckningstidningar på konkurrensorter löpande bidrag. Mångaremissinstanser har uppmärksammat förstatidningamas förhållanden. Flera anseratt en motsvarighet till den nuvarande 17 § bör finnas kvar. Andra menar altutvecklingsbidragen för de här aklueUa tidningama bör göras större. finns endasi 21 orter med två eller fler dagstidningar. På 64 orter finns endasien dagstidning. Bara fem orter i landet har två eller fler tidningar med sammaperiodicitet och jämförbara totalupplagor. På en av dessa orter, nämligenGotland, är konkurrensförhållandet tämligen jämnt.