prop · FZ03209 · 1975-12-31 00:00:00 — Såsom en nyhet föreslår utredningen ettgrundlagsskydd också för den negativa mötesfriheten och demo n st ra t i o n srä t te n : ett undantagslöst skydd mot tvång från det allmännas sida att deltai möte, demonstration eller annan opinionsyttring. Utredningen anmärker att den negativayttrandefriheten ges ett ytteriigare skydd genom ett stadgande om att ingen fårunderkastas tortyr eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till alttvinga fram uppgifter (2 kap. 5 S i utredningens förslag). Utredningen har i detta sammanhang också behandlatfrågan om ett fö r -bud i grundlag mol åsiktsregistrering. Den har därvidbegränsat sig till frågan om politisk åsiktsregistrering. Utredningen nämneralt registrering av enskilds religiösa åskådning förekommer i kyrkobokföringensom är en av de kyrka-statfrågor som utredningen inte har haft att gå in på. Utredningen har setl som sin främsta uppgift attförstärka grundlagsskyddet för den fria åsiktsbildningen såsom grundvalen fördel demokratiska samhällsskicket. Enligt utredningen förstärker ettgrundlagsskydd mot åsiktsregistrering ytteriigare det skydd som föreslås iandra hänseenden. Utredningen förklarar att del i råderallmän enighet om att åsiktsregistrering utan anknytning till befaradebrottsliga handlingar inte skall få förekomma. Till skydd för del demokraliskasamhället måste emellertid en viss form av registrering vara tillåten.Utredningen avser här det s, k, , som förs vidsäkerhetsavdelningen inom för den särskildapolisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet,Beslämmelser om detta register finns i personalkontroll kungörelsen (1969:446)med tillämpningsföreskrifter, 1 registret får antecknas personer som på vissaangivna grunder kan betraktas som s, k, säkerhetsrisker. Som sådana räknas depersoner som befaras vara beredda alt begå eller delta i handling som riktarsig mot rikets säkerhet; t, ex, spio- 1975/76:209 50 neri,sabotage eller gärning som syftar till och är ägnad att med våld förändra detdemokraliska samhällsskicket eller påverka rikets slällning som oberoendestat. Något hinder finns inte mot att i registret antecknas den politiskauppfattningen hos de personer som betraktas som säkerhetsrisker på de angivnagrunderna. Denform av registrering, som redogjorts för, lär enligt uiredningen ingen statavstå ifrån. Utredningen anser att sådan registrering tjänar ett viktigt syfteoch inle kan undvaras. Utredningen hänvisar också till att vart ochett av de senasle fem åren behandlat frågan om SÄPO-registreringen utan attfinna anledning att hemställa om ändring i gällande ordning. Utredningenunderstryker all de beslämmelser som gäller för den registrering som sker vidSÄPO inte ger rätt lill registrering av svensk medborgare enbart därför allhan har någon viss politisk uppfaltning eller tillhör någon viss politiskorganisation. De svenskar som antecknas i registret är i stället personer somkan befaras begå eller della i vissa uppräknade -påtagligt samhällsfariiga -handlingar. Utredningenföreslår ett grundlagsförbud mot åsiktsregistrering efter mönster avutredningens förslag till förbud mot att fri- och rättigheter begränsas enbartpå grund av åskådning. Ingen svensk medborgare skall alltså av det allmänna fåantecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning. Beträffandeden närmare innebörden av detta förbud hänvisar utredningen till sina i detföregående återgivna uttalanden om det föreslagna förbudet mot att fri- ochrättigheter begränsas enbart på grund av åskådning (se under 4,2), Häravframgårail myndighei inte enbart av någons politiska åskådning får dra denslutsatsen alt förutsättningar föreligger för registrering av denne. Enviss form av registrering av enskildas politiska åskådning saknar enligtutredningen helt belydelse från fri- och rätlighetssynpunki, nämligen sådanregistrering av enskilda personers politiska åsikter som exempelvis förteckningaröver kandidater i val och över ledamöter i , landsting ochkommunfullmäktige. Som ett annat exempel på denna typ av registrering nämnssiatistiska centralbyråns undersökningar av den politiska opinionen i landet.Även om registrering i dylika fall kan anses ske enbart på grund av den registreradespolitiska åskådning, är det uppenbart att ett grundlagsförbud motåsiktsregistrering måste tillåta sådan registrering. Denna kan sägaskaraktäriseras av att den sker med den registrerades samtycke. Utredningenförklarar att endast sådan åsiktsregistrering som sker utan samtycke av dendet gäller bör vara förbjuden i RF, Utredningenanmärker i sammanhanget alt registrering av en persons politiska uppfattninginte utgör någol sådant ingrepp i enskilds personliga och ekonomiskaförhållanden som avses i 8 kap, 3 ij RF, Det föreslagna grundlagsförbudet motåsiktsregistrering ulan samtycke, som är undantagslöst, påverkar inteinnebörden av delta begrepp. Utredningennämner att det inom denna har yrkats att del i RF skall Prop.1975/76:209 51 tasin ett förbud mot kollektivanslutning av innebörd att medborgare inte skall fågenom beslut av vissa slags sammanslutningar kollektivt anslutas tilltrossamfund, politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning.Sammanslutningar som inte skulle kunna fatta dylika anslutningsbeslul skulleenligt yrkandet vara sådana, i vilka medlemskap är av väsentlig betydelse förmedborgarens utkomst eller för tillvaratagande av vikliga ekonomiska inlressen. Utredningen förklarar att det här främst är densedan länge debatterade frågan om kollektivanslutning till politiskt parti somavses. Reglerna om medlemskap i omfattas inte av yrkandet. Dessaregler faller under 2 kap, 3 § andra stycket i utredningens förslag och ensärskild övergångsbestämmelse därtill. Utredningen anser emellertid inte att någonlagsliftning i fråga om kollektivanslutningen bör införas och har därför intetagit upp någon bestämmelse härom i sitt förslag. 6De "kroppsliga" fri- och rättigheterna Under denna rubrik behandlar utredningen de fri-och rältigheter som skyddar den enskildes frihet och säkerhel till person,alltså rörelsefriheten och skyddet för den kroppsliga integriteten. Underåberopande av det nära sambandet mellan de nämnda fri- och rättigheterna samtskyddel mot husrannsakan och rätten till förtrolig kommunikation las också desenare upp i sammanhanget. Rörelsefriheten skyddas f n. i 2 kap. 1 ij 7 RFgenom alt varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihel attröra sig inom riket och alt lämna riket. Vidare stadgar 8 kap, 1 jj andrastycket RF all lag eller annan föreskrift inle får innebära att svenskmedborgare skall kunna landsförvisas eller eljest hindras att återvända lillriket eller att svensk medborgare som är bosatt i riket skall kunna berövassitt medborgarskap i annat fall än då han är eller blir medborgare iannan stat. Detta sladgande gäller svensk medborgares rätt att resa in ochvistas här i landet och knyier därför an till skyddet för rörelsefriheten i 2kap, 1 t; 7 RF, En annan bestämmelse, som har beröring med skyddet förrörelsefriheten, är den i 11 kap. 3 i; andra stycket RF om rätt tilldomstolsprövning av frihetsberövande. Denna bestämmelse behandlas emellertidinte i detta sammanhang ulan i avsnitl 9, Liksom övriga i 2 kap, RF angivna fri- ochrättigheter kan rörelsefriheten sådan den beskrivs i 1 ij 7 begränsas genomvanlig lagstiftning. Prop.1975/76:209 52 melsemai 8 kap, 1 S andra stycket är däremot absoluta. Begränsningar av de därfastslagna rättigheterna kan alltså ske endast efter grundlagsändring. Skyddet för den enskilde medborgarens kroppsligaintegritet återfinns f n, i 2 kap. 3 ij RF. Enligt denna bestämmelse är varjemedborgare skyddad mot bl. a. att myndighet utsätter honom för kroppsvisitationeller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. Vidare slås i 8 kap. 1 S förstastycket fast att lag eller annan föreskrift ej far innebära att dödsstraffskall kunna ådömas. Det skydd som uppställs i 2 kap. 3 i) kangenombrytas genom vanlig lagstiftning. Förbudet mot föreskrifter om dödsstraffär däremot absolut. Enligt 2 kap. 3 § RF är varje medborgare vidareskyddad mot att myndighet utsätter honom fiir bl. a. husrannsakan. Som nysshar nämnts kan detta skydd begränsas genom lag. Också rätten till förtrolig kommunikation slås f n.fast i 2 kap. 3 ij RF. Det föreskrivs där bl. a. alt varje medborgare ärskyddad mot att myndighet utsätter honom för intrång i hans brev-, post- ellerteleförbindelser. 6.2Fri- och rättighetsutredningens förslag Utredningen framhålleratt rörelsefriheten ärettnödvändigt moment i den politiska friheten och alt den även i andra avseendenmåste betraktas som en av de mest grundläggande mänskliga friheterna. Utredningenhar därför ansett del viktigt att om möjligt förstärka det skydd som RF f n.ger denna frihet. Utredningen påpekar all rörelsefriheten i mångafall inskränks genom gällande rätt. Som exempel nämns att enskilda får berövassin frihet på grundval av straff- och vårdlagsliftning. Även förupprätthållande av allmän ordning och säkerhel saml för genomförande avförvaltningsuppgifter i övrigt krävs att frihetsberövanden tillgrips. Förutomfrihetsberövanden, dvs, fall då någon är fängslad eller genom inspärrning ellerövervakning eller dylikt är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rumeller annat relativt starkt begränsat område, kan mindre ingripandefrihetsinskränkningar förekomma i olika syften, t, ex, reseförbud i brott- ochtvistemål samt förbud att vistas på viss plats av försvarshänsyn eller på grundav smittofara. När det gäller rätten att lämna landet pekar utredningen påpasstvånget, som fyller en rad olika ändamål. Rörelsefriheten är alltsåunderkastad en mängd begränsningar, och dessa måste uppenbariigen beslå lillstörsta delen, Uiredningen förklarar att den därför har haft att ulgå från altinskränkningar i rörelsefriheten skall finnas i de former och i huvudsakligenden utsträckning som gäller. Utredningen erinrar om grundlagberedningensuttalande alt t, ex, trafikbestämmelser och liknande ordningsföreskrifter inteutgör inskränkningar i rörelsefriheten i grundlagens mening, I utredningensförslag kommer detta Prop.1975/76:209 53 tilluttryck genom att 2 kap, 1 tj anger rörelsefriheten som grundläggande för friåsiktsbildning och personlig frihet och säkerhet på motsvarande sätt som t. ex.yttrandefriheten. Utredningen framhåller att flertalet av de gällandeinskränkningarna i rörelsefriheten utgörs av ansvarsbestämmelser med fängelse istraffskalan. Sådana ansvarsbestämmelser finns på snart sagt varje område avden offentligrättsliga lagstiftningen. Att sammanfatta de ändamål för vilka nuoch sådana inskränkningar i rörelsefriheten skall få finnas låtersig enligt utredningen inte göra. Inte heller är det praktiskt möjligt - och änmindre lämpligt - att tillåta frihetsberövanden endast om de grundas pålagstiftning som antagits med kvalificerad majoritet eller annat särskiltförfarande. Utredningen finner det därför uppenbart att en förstärkning avskyddet för rörelsefriheten måste innebära att strafflagstiftningen till allrastörsta delen lämnas utanför. Det påpekas att detta också är den linje someuropakonventionen följer när den utan materiella begränsningar tillåter frihetsberövandenpå grund av domstols dom. Lämnas strafflagstiftningen till allra störstadelen utanför skyddet anser utredningen att det inte är särskilt meningsfulltatt RF anger vissa ändamål för vilka inskränkningar i rörelsefriheten i andrafall får göras. Skyddet blir ju då i praktiken helt beroende av vad som ärkriminaliserat. Härtill kommer alt det knappast går att på etttillfredsställande sätt sammanfatta de ändamål som dessa andrafrihetsinskränkningar tillgodoser eller kan väntas tillgodose. Uiredningenpekar i sammanhanget särskilt på det i den västtyska grundlagen angivnaändamålet förhindrande av brott (art. 11), som ju är beroende av vad som gällerenligt strafflagstiftningen, vilken inte är underkasiad några materiellabegränsningar. Det kan enligl utredningen inte hellervara särskilt meningsfulltalt skapa ett svagare skydd mol frihetsberövanden än mot mindre ingripandefrihetsinskränkningar. Utredningen har mot bakgrund av vad som harsagls stannat för att föreslå att skyddel för rörelsefriheten förstärks i RF påföljande sätt. Uiredningen föreslår att inskränkningar i rörelsefriheten inteskall få ske enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2kap. 13 ij andra styckei i utredningens förslag) och inte heller innebäradiskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grundav kön (2 kap, 17 och 18 ijij). Beträffande den närmare innebörden av dettaskydd hänvisar uiredningen till sina i avsnitt 4,2 återgivna uttalanden. Vidareföreslår utredningen all rörelsefriheten i likhet med de "andliga"fri- och rättigheterna inle skall få inskränkas så att den friaåsiktsbildningen hotas (2 kap, 13 ij försia stycket). Härigenom blir det enligtutredningen inte möjligt alt t, ex, införa passtvång för inrikes resor ellervidta andra liknande åtgärder som hindrar medborgarna att röra sig fritt inomlandet. De nu angivna skyddsreglerna sägs träffa sådana inskränkningar irörelsefriheten som del är mest angeläget att skydda medborgarna emot.Utredningen pekar i sammanhanget också på att den förstärkning av skyddet förde "andliga" fri- och rätiig- Prop.1975/76:209 54 heternasom föreslås medför att frihetsberövande som påföljd för att någon utövat ensådan rättighet får ske endast om det uppfyller de förutsättningar som gällerför inskränkningar i denna. Slutligen gäller också här att inskränkningar intefår gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för atttillgodose ändamålet med dem. Beträffande rätten att resa in i landet innehållerRF redan ett undantagslöst skydd. När det gäller rätten i övrigt att vistas iSverige har utredningen övervägt att införa ett grundlagsskydd mol utlämning avsvensk medborgare till främmande stat. Utredningen förklarar att RF:s förbud mollandsförvisning i viss mån innebär ett sådant skydd, nämligen mot att utlämningsker under sådana förhållanden att den i praktiken får samma följder som enlandsförvisning, t, ex, om dödsstraff väntar den utlämnade i den främmandestaten. Med gällande ullämningslagsliftning är det emellertid enligt utredningensvårt att ställa upp en enkel och lättillämpad grundlagsregel. Svenskmedborgare fär utlämnas eller i annat fall befordras endasl til! Dessutom gäller - enligt motivutlalanden - att utlämning inte får skeför politiskt brott eller om risk för politisk förföljelse föreligger.Utredningen säger att motsvarande begränsning torde iakttas i fråga omutlämning för vård eller behandling enligt socialvårdslagstiftning eller vidöverförande för verkställighet av fängelsestraff Utredningen, som inle har ansett sig på dettaområde böra föreslå någon ändring av gällande lagstiftning, vilken vilar pånordiska överenskommelser, har funnit att ett förbud i mot utlämning ellerförpassning i annal fall av svensk medborgare till annan stat än nordisk ärolämpligt. Inte heller bör införas förbud mot en sådan åtgärd om politisktbrott eller risk för politisk förföljelse föreligger. Ett förbud av sistnämndainnehåll skulle, sägs del, kunna föranleda den missuppfattningen alt svenskmedborgare får utlämnas för annat brott även till stater utom , Rätten att vistas här i landet följer med detsvenska medborgarskapet. Sambandet mellan rörelsefriheten och skyddel motberövande av medborgarskapet har därför föranletl all i RF tagits in ellabsolut skydd mot att här i landet bosatt svensk medborgare berövas sittmedborgarskap i annat fall än då han är eller blir medborgare i annanstal. Mot bakgrund av den stora betydelse sommedborgarskapet har,anser utredningen att det är angelägel att förslärkaskyddet också fördetia. Utgångspunkten har dock varil att pri nciperna förgällande medborgarskapslagstiftning inte rubbas. En sådan princip, som ocksåligger till grund för de konventioner i medborgarskapsfrågor som Sverigeanslutit sig till, är strävan att undvika dubbelt medborgarskap, vilkenmedföratl något undantagslöst skydd för medborgarskapet inte kan införas. Även med utgångspunkt i gällandemedborgarskapslagstiftning har emellertid utredningen funnit att skyddet förmedborgarskapet kan utsträckas i ett viktigt hänseende, nämligen till attomfatta också svensk medborgare Prop.1975/76:209 55 somnågon gång har varit bosatt här i landet. Härigenom blir även den som - kanskeav politiska skäl - har lämnat landet skyddad. Från utlandet saknas inleexempel på all politiskt inte önskvärda personer förmås alt lämna sitt hemlandoch därefter berövas sitt medborgarskap. En annan vinst sägs vara att frågan,om bosättning här alltjämt föreligger, inte längre får någon betydelse och attbestämmelsen därför blir mera lättillämpad och ger även här bosatta ett bätlreskydd. Utredningen uttalarsig i sammanhanget om ensärskild punkt närdet gäller skyddel mot förlust av svenskt medborgarskap,nämligen i fråga om skyddet för främst flykting som blivit svensk medborgare.Utredningen erinrar om att grundlagsbestämmelsen har utformats i näraanslutning till lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap, som bl, a,föreskriver att svensk medborgare förlorar sitt svenskamedborgarskap endast om han genom eget initiativ förvärvar utländsktmedborgarskap. Det enda undantaget från denna regel gäl-lerden som är föddutomlands och aldrig har varit bosalt i eller uppehållit sig här underförhållanden som tyder på samhörighet medSverige, Medborgarskapet för barnunder följer i princip föräldrarnas. Gällande medborgarskapsrått medgeralltså inte all en (vuxen) person, som är eller har varit bosatt i ,utan eget initiativ föriorar svenskl medborgarskap. Denna princip kan dock inteuttryckas i RF, eftersom det skulle kräva alltför stor utförlighet igrundlagsiexten. Utredningen framhåller emellertid att bestämmelsen i RF omskydd mot förlust av svenskt medborgarskap börses mot bakgrund av med-borgarskapslagstifiningensutformning. Detta innebär enligt utredningens mening att det skulle strida motgrunderna för nu berörda bestämmelse om en person, som har lämnat sitt hemland-kanske av politiska skäl -och som har kommit till och blivit svenskmedborgare som han har kvar sitt ursprungliga medborgarskap, berövassitt svenska medborgarskap. Grundlagsskyddet för rörelsefriheten medför attockså värnplikt, annan tjänsteplikt och liknande skyldighet att slå lillförfogande under längre eller för något allmänt ändamål får åläggasendasl genom lag. Utredningen har övervägt om RF härutöver - i likhet med bl,a, - bör innehålla ett särskilt skydd mol tvångsarbeteeller annal påtvingat arbete. Flera svårigheter har därvid mött. En första ärvad ett sådant skydd bör omfatta. Del är enligt utredningen obestridligen såalt samhället av medborgarna måste kräva dessas medverkan i olika avseenden föratt de anspråk som medborgarna själva ställer på samhället skall tillgodoses.Vissa personliga åligganden, som deklarationsskyldighet, vittnes-plikt ochanmälningsskyldighet i olika sammanhang åvilar därför medborgarna, 1 någrafall gäller också en mera omfattande tjänstgöringsskyldighet för ett störreeller mindre antal medborgare, t, ex, värnplikt, brandförsvarsplikt ochskyldighet att motta kommunala och andra förtroendeuppdrag. Uppenbart är attdet är svårt att avgränsa vilka arbetsuppgifter som är av den karakiären att debör falla under ett grundlagsskydd. Att låta ett sådant omfatta varje form avt, ex. uppgifts-eller anmälningsskyldighet är givetvis otänkbart. Prop.1975/76:209 56 Även om man lyckas definiera dentjänstgöringsskyldighet, som grundlagsskyddet skulle gälla, måste grundlagenenligt utredningen ge möjlighet att ålägga sådan i alla de fall som gällanderätt föreskriver och som inte kan undvaras . Att låta RF ange förvilka ändamål tjänstgöringsskyldighet får åläggas (antingen som ieuropakonventionen genom en definition av "påtvingat arbete" ellersomtillåtna ändamål, för vilka skyddet får inskränkas) anser utredningen inte varaen framkomlig väg. Också en ordning sorn innebä. att skyddet mottvångsarbete eller annat påtvingat arbete får begränsas endast genom beslut medkvalificerad majoritet eller annat särskilt förfarande anser utredningen varaolämplig. Utredningen pekar i sammanhanget på alt ett sådant krav skulle kommaatt gälla för betydande delar av straff- och vårdlagsliftningen och för lagstiftningpå försvarspolitikens område. Att medborgarnas kroppsliga integritet skyddas är,förklarar utredningen, av lika grundläggande betydelse som skyddet för t. ex.rörelsefriheten. Våld och hot om våld används i andra länder till attförtrycka politiska motståndare. Även av andra skäl anser utredningen att delär viktigt att söka förstärka grundlagsskyddet för enskilds kroppsligaintegritet. Skyddet för den kroppsliga integriteten avserpåtvingade ingrepp från det allmännas sida av olika grader. Mest ingripande ärgivetvis dödande och utredningen erinrar om att RF därför innehåller ettundantagslöst förbud mot dödsstraff Som exempel nämns dels en så ingripandeåtgärd som kastrering, dels mindre långtgående åtgärder som läkarundersökningaroch andra former av kroppsbesiktning som enskilda personer kan underkastas. Somexempel på en förhållandevis lindrig form av kroppsligt ingrepp nämnskroppsvisitation, dvs. undersökning av en persons kläder eller av del som någonbär med sig. Förutom de nu avsedda specialreglerade kroppsliga ingreppen medgergällande rätt mera generellt att våld används för genomförande av andraförvaltningsuppgifter. Det främsla exemplet på detta är den befogenhet polisenhar att tillgripa våld för att lösa ijänsleuppgift. Utredningen förklarar att de utländska grundlagarsom särskilt har undersökts knappast kan sägas ge belägg för att det svenskagrundlagsskyddet för den kroppsliga integriteten är otillräckligt. På vissasärskilda punkter anser utredningen dock att skyddel bör förstärkas. När detgäller en förstärkning av skyddet för kroppslig integritet över lag hänvisaruiredningen till de föreslagna förbuden mot åsikts-, ras- ochkönsdiskriminering samt till förbudet mot att inskränkningar sker så att denfria åsiktsbildningen hotas. Dessa förslag ger enligt utredningen ett skydd motatt kroppsliga ingrepp används för politisk eller rasistisk förföljelse.Slutligen föreslås även när det gäller påtvingade kroppsliga ingrepp, all dessaaldrig får gå uiöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt medhänsyn lill ändamålet med dem. För att förslärkningen av skyddet för kroppsligintegritet ges samma utformning som skyddet för rörelsefriheten talar enliglutredningen den om- 1975/76:209 57 ständighetenatt gränsdragningen mellan inskränkningar i den ena och den andra rättighetenär besväriig: när övergår ett betingande med våld till att bli ettfrihetsberövande osv,? Utredningen förklarar däremot att den inte harfunnit det möjligt alt förstärka skyddet för kroppslig integritet genomytteriigare materiella begränsningar i lagstiftarens befogenhet att beslutainskränkningar eller genom föreskrift om något särskilt förfarande vid sådanabeslut. Här möler i stort sett samma svårigheter som när det är fråga ominskränkningar i rörelsefriheten. Utredningen hänvisar därför till det somsagts beträffande sistnämnda rättighet. Som har nämnts anser utredningen att skyddetför kroppslig integritet på vissa punkter bör förstärkas. En sådan punkt gällertortyr. Genom ett grundlagsstadgande som förbjuder sådana förfaranden villuiredningen klart och på ett framträdande sätt markera att tortyr inte kanaccepteras. Med tortyr avser utredningen i första hand vad som i den norska grundlagenkallas "pinligt förhör", dvs, alt fysiskt våld eller psykisk terroranvänds för att tvinga fram uppgifter. Förbudet mot tortyr bör enligt utredningens meningkompletteras i två avseenden, nämligen genom förbud också mot kroppsstraff ochmot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindrayttranden.