prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Andraförhållanden som bör uppmärksammas är massmediernas ökade roll iinformalionshänseende. De personliga kontakterna har enligl olikaundersökningar fåll minskad betydelse. förändras situationen påmassmedieområdet,har fått läggas ned. Andra massmedierfrämst televisionen har förändrat förutsättningarna för den demokratiskaprocessen. Nya massmedier t. ex. videogram, vars konsekvenser för de demokratiskaarbetsformerna är svåra att överblicka, har introducerats. Utmärkandeför det moderna samhället är också en större geografisk rörlighet hosmänniskorna. Ur demokratisk synvinkel har detta vissa konsekvenser. De som harfiyttat fiera gånger har färre sociala kontakter och mindre intresse för delegna bostadsområdet, kvarteret eller kommundelen. Det är också belagt i olikaundersökningar att det politiska deltagandet är lägre bland personer somfiytlar ofta. Ellannat kännetecken är samhällsfrågornas alltmer komplicerade karaktär.Detta kommer till uttryck inte minst inom samhällsplaneringens område där delångsiktiga konsekvenserna av olika åtgärder kan,vara svåra att förutse. Bl, a,måste ekonomiska, sociala och kulturella aspekter vägas mot varandra. Alltdetta påverkar förutsättningarna för den demokratiska processen. Ävenden belydande omvandlingen av den kommunala verksamheten måste finnas med ibilden. Genomgripande förändringar har skett i fräga om den kommunalaverksamhetens omfattning och inriktning. Antalet ärenden har mångfaldigatsunder nägra decennier. har de kommunala frågorna blivit merakomplicerade och tidskrävande lill sin karaktär. Deförtroendevalda har fått ökade arbetsuppgifter. Del har blivit allt svårarealt förena de mest krävande arbetsuppgifterna med förvärvsarbete. Därför har iökad utsträckning förtroendevalda engagerats på heltid. Föratt klara av de ökade arbetsuppgifterna har såväl kommunerna somlandstingskommunerna ökat antalet anställda. Det gäller både personal somarbetar med olika lyper av service, t, ex, vid vårdinrättningar, ochpersonal med förvaltningsuppgifter. Somdemokratiulredningen redovisar har även kommunindelningsrefor-merna förändratförutsättningarna för den kommunala demokratin. Prop.1975/76:187 224 belysesbl, a, i ett omfatiande forskningsarbete som har pågått vid destatsvetenskapliga institutionerna. Av forskningsresultaten framgår att densenasle kommunindelningsreformen enligt de använda mätmetoderna synes ha haftolika effekter i kommunaldemokratiskt hänseende. Antalet förtroendevalda harminskat avsevärt. En minskning till hälften har inle varit ovanlig vid enkommunsammanläggning. Även minskningen av antalet nämnder har reducerat deförtroendevaldas antal. Sammantaget har detta lett till ett ökat avstånd mellanväljare och valda. Det har blivit mindre vanligt att medborgarna känner tillkandidater vid fullmäktigeval. Även i geografiskt hänseende har det ökadeavståndet gjort sig gällande. Sammantaget har forskningsresultat som avserpersonliga kontakter visat en negativ utveckling i stora kommuner. Enmotsatt effekt är enligt forskningsresultaten en ökad politisk aktivitet i destörre kommunema. Detta har noterats i samband med valrörelserna genom t. ex.partiernas satsning i valrörelsearbetet, debatterom kommunala frågor ivalrörelsen samt medborgarnas kontakter med partiaktiviteter. Även mellanvalrörelserna präglas det politiska arbetet enligt undersökningarna av enstörre vitalitet i stora kommuner än i små. Partierna har en livligareaktivitet internt och i förhållande till medborgarna. Allt detta lättareför medborgama att uppmärksamma partipolitiska skillnader i kommunalpolitiken, Ijämförelse med andra länder torde den kommunala demokratin i vårt land hävdasig väl. Utredningens studier av kommunerna och landstingskommunerna har visatatt de kommunala demokratifrågorna ägnas betydande uppmärksamhet. De förändradeförutsältningama motiverar att arbetsformerna för den kommunala demokratinständigt utvecklas. Enligtmin mening bör den representativa demokratin utvecklas. Detta bör ske genomförbättrade förulsättningar för ett aktivt informations- och åsiktsutbytemellan medborgare och förtroendevalda även mellan valen. Syftet bör vara att gemedborgarna ökade möjligheter till direkt medverkan och möjligheter tillinfiytande över de kommunala frågorna. Jagfinner det särskilt väsentligt alt man eftersträvar alt få till slånd utökadepersonliga kontaktvägar. Särskilt viktigt är att man underlättar arbetet för depolitiska partierna, Panierna har en särställning när det gäller att erbjudaökade möjligheter till medborgarinflytande i kommunala frågor. Genom detkommunala partistödet har partierna fått väsentligt ökade resurser på lokalnivä. Utredningens undersökningar visar emellertid att de förtroendevaldas ochpartiernas arbetsförutsättningar i den kommunala verksamheten skulle kunnaförbättras även på flera andra sätt. Ävenövriga folkrörelsers betydelse för demokratin i vårt land måste uppmärksammas.Folkrörelserna kännetecknas av bred medborgeriig förankring under demokratiskaformer. Del är väsentligt att folkrörelserna självständigt utifrån sinasärskilda villkor ges ökade möjligheter att engagera sina medlemmar i kommunalafrågor. Prop.1975/76:187 225 Dettainnebär emellertid inte nägon sammanblandning mellan partiernas och övrigafolkrörelsers uppgifter. På partierna ankommer alltid att göra de slutligaavvägningarna. De förtroendevalda bär det politiska ansvarel. De övrigafolkrörelsernas roll består främst i att utgöra ett forum för debatt. Olikamedborgargruppers möjligheter till medverkan varierar. I skilda sammanhang harkonstaterats att det finns en stor andel medborgare som inle deltar aktivt isamhällsarbete. Det finns även grupper som inle känner till sina rättighetereller vet hur man påverkar beslutsfattare. Jag anser att åtgärder för attförbättra de s. k. Informations- eller resurssvaga gruppernas ställning är avcentral belydelse för den kommunala demokratin. Massmediernabör ges en ökad roll i framliden. Jag delar utredningens uppfattning att denteknik som finns tillgänglig pä detta område inle har utnyttjats tillfullo för den kommunala demokratin. Särskilt gäller della etermedier t, ex.lokalradion och olika former av bildöverföring. Enligt min mening skallemellertid inte massmedierna ses som ett alternativ till de personligakontakterna utan som ett komplement. Motbakgrund av dessa allmänna utgångspunkter är del väsentligt att överväga den kommunalaorganisationens uppbyggnad och dess arbetsformer. Det gäller hur den kommunalaorganisationen skall utformas för att motsvara de ökade krav som ställs i dendemokratiska processen. En särskild aspekt är den kommunala förvaltningenstillgänglighet för medborgarna. Idet följande behandlas de beslutande organens uppgifteroch arbetsformeringående. Även nämnderna och den kommunala siyrelseordningen blir föremål föröverväganden. Det gäller förutsättningarna för dels det interna arbetet, delsinformationsutbytet mellan förtroendevalda och medborgare. Enaspekt som inte behandlas i detta sammanhang är de anställdas infiytande översin arbetssituation i kommunerna och landstingskommunerna. Denna frågabehandlas i samband med reformeringen av arbetsrätlslagstift-ningen i prop.1975/76:105 med förslag till arbelsräitsreform m, m, Dessulom kommer den attbehandlas i demokratiulredningens andra utredningsetapp. Utredningensfortsatta arbete gäller dels frågan om eventuell närvarorätt för de anställdasrepresentanter i kommunala nämnder, dels frågan om överförande avbeslutanderätt till s, k, partssammansatta organ. Uiredningen beräknas läggafram förslag angående denna dd äv sitt uppdrag , Avslutningsvisvill jag framhålla att mina överväganden i det följande gäller politiska organsom kännetecknas av mycket stora variationer. Det gäller såväl organisatoriskuppbyggnad som innehållet i verksamheten. I likhet med utredningen ochfiertalet remissinstanser anser jag alt de lag-stiftnlngsålgärder som bliraktuella bör ges en sädan uiformning att det innebär stor valfrihet förkommunerna och landstingskommunerna. Jagfinner det också motiverat med hänsyn till den kommunala självstyrelsen all sälångt möjligt undvika lagstiftningsåtgärder, när det finns förutsättningar föratt en önskvärd utveckling ändå kan komma till stånd. 1 stället för att väljavägen över lagstiftningsåtgärder harjag således ibland 15 1975/76. 1975/76:187 226 valtatt tills vidare redovisa min principiella syn på en fråga. Jag avseremellertid att nära följa utvecklingen. Om det därvid visar sig attlagstiftning framstår som erforderlig kan det finnas anledning att ånyoaktualisera någon av de behandlade frågorna. Jagvill också understryka att en effektiv beslutsordning är en förutsättning föratt den kommunala demokratin skall fungera väl. Endast om medborgarna uppleveratt de förtroendevalda kan lösa deras problem finns förutsättningar för ettvälutvecklat informations- och åsiktsutbyte mellan medborgare ochförtroendevalda. Därvid är tids- och kostnadsaspekterna väsentliga. I fierafall torde de åtgärder som föreslås i det följande kunna inordnas i detkommunala förvaltningsarbetet som det fungerar utan svårigheter. I andrafall kan del eventuellt bli frägaom en viss tidsfördröjning av beredningen ochförberedelserna före besluten. Jaganser i likhet med utredningen och flera remissinstanser att åtgärderna intebör fä en sädan utformning att den kommunala verksamheten upplevs som ineffektiv.Även utifrån praktiska synpunkter framstår del emellertid ofta som lämpligt attbesluten förankras hos medborgarna i ett tidigt skede, 1allmänhel framstår det alltså som väl motiverat även frän effektivitetssynpunktatt vidta åtgärder som leder till bätlre kontakter mellan förtroendevalda ochmedborgare. Men en avvägning måste ske mellan önskemålet att få till stånd envidgad medverkan och kravet att kunna fatta beslut. När del gällermöjligheterna att vidta åtgärder för att utveckla den kommunala demokratinmåste avgörande hänsyn tas till de lokala förutsättningarna. Jag anser därföratt del ytterst bör ankomma på kommunerna och landstingskommunerna attfullfölja reformarbetet pä della område och göra de lämpliga avvägningarnautifrån de allmänna överväganden som kommer till uttryck i det följande. Ivårt land utser väljarna i direkta val sina företrädare. Valsystemet bygger påatt ledamöierna i bl, a, kommuners och landstingskommuners beslutande organutses bland kandidater som partierna nominerar. En förutsättning för att ettsädant system skall fungera är att det finns personer som är villiga och harmöjligheter att äta sig förtroendeuppdrag, 1 det övervägande antalet fallulförs sådana uppdrag på fritid vid sidan av ett förvärvsarbete. Mycket tid ochkraft måste i regel avsättas. Kraven pä de förtroendevalda i kommuner ochlandstingskommuner har också ökat . Därmed har det blivitsvårare att ägna sig ät kommunala uppdrag ulan att detta kommer i konfiikt medfamiljeliv och arbeie. Undersökningarsom har genomförts på demokratiulredningens initiativ visar att fiertaletförtroendevalda upplever mycket påtagliga svårigheter i samband med sinakommunala uppdrag. Det gäller inte bara personer som har fiera uppdrag, I höggrad gäller det även den större gruppen av för- 1975/76:187 227 troendevaldasom har ett eller ett par uppdrag. Svårigheterna gäller bådearbetsförhållandena i de kommunala organen och den personliga arbetssituationen. Utredningenhar även lagt slor vikt vid att analysera vilka hinder av allmän karaktär somfinns för olika medborgargmpper alt äta sig förtroendeuppdrag. Detta görs bl.a. mot bakgrund av de olika gruppernas ojämna representation i kommunala organ.Om vissa grupper genomgående är mindre representerade än andra, kan del enligtuiredningen bero pä att det finns praktiska hinder för dessa grupper att della.Som en allmän utgångspunkt framhåller utredningen därför att alla bör geslikvärdiga förulsättningar att åtaga sig och fullgöra kommunalaförtroendeuppdrag. Depolitiska partierna är basen för de förtroendevalda, framhäller utredningen.Partierna kanaliserar medborgarnas inflytande över verksamheten i kommuner ochlandstingskommuner genom dem som har valts till förtroendeuppdrag. Jämsidesmed att de förtroendevaldas situation belyses måste därför enligt utredningenpartiernas arbetsförutsättningar uppmärksammas. Det gäller såväl den internaverksamheten, l. ex. partigruppsmöten och medlemsmöten, som den utåtriktade ochopinionsbildande aktiviteten. Remissinstansernainstämmer genomgående i att särskilda åtgärder mäste vidtas för att underiättade förtroendevaldas och partiernas verksamhet. Även jag anser att delta är engrundläggande förutsätining när det gäller alt fördjupa den kommunalademokratin. Goda arbetsmöjligheter för de förtroendevalda och för de politiskapartierna är ett avgörande villkor för en väl fungerande demokrati. Encentral fräga för demokratiutredningen är hur en bätlre samstämmighet skallkunna uppnäs mellan olika gruppers andel av väljarkåren och deras andel av deförtroendevalda i kommuner och landstingskommuner. Enligt utredningens meningberor de nuvarande skillnaderna pä att stora grupper av medborgare av olikaskäl är förhindrade att åtaga sig förtroendeuppdrag eller kan göra det endastmed stora svårigheter. Utredningen har i flera av sina undersökningar belystförhållandena för de många förtroendevalda som endast har något enstakauppdrag. Undersökningarna visaratt det finns ett stort behov av att på alllsätt underlätta arbetet för dessa förtroendevalda, Demokratiulredningenhar även behandlat behovet av service till de förtroendevalda ikommunfullmäktige och i . Utredningen rekommenderar att personalavdelas försådana uppgifter. Som exempel pä tjänster som kan behövas nämnerutredningen sammanställning av material och framtagning av statistiskauppgifter. Meningarnaär delade bland remissinstanserna. Flertalet kommuner tillstyrker dock ulredningensrekommendation. Ålskilliga remissinsianser anser emellertid alt de befintligaförvaltningarna bör utnyttjas i större utsträckning och att särskild personalkan medföra besvärande kostnadshöjningar lor i synnerhet mindre kommuner. Andraremissinstanser anser att uppgifterna i första hand bör ankomma på partiernaoch att det komniunala partistödels storlek därför måsle anpassas till dennauppgift. 1975/76:187 228 Föregen del anser jag att ulredningens intentioner kan förverkligas på flera olikasätt. Kommunerna och landstingskonimunerna bör härsöka finna praktiskalösningar. Ökade möjligheter för de förtroendevalda att få hjälp av Ijänstemänär en väg. I andra fäll kan partierna bätlre bistå de förtroendevalda. Detväsentliga är enligt min mening att den stora grupp av förtroendevalda som harbegränsad tid för uppdragen och begränsade möjligheter till överblick över denkommunala förvaltningen ges bätlre möjligheler att fungera som väljarnasrepresentanter. På sina håll kan det kanske vara motiverat att inrättasärskilda serviceorgan. Det bör vidare vara naturiigt att personalen vid deolika förvaltningarna i rimlig omfattning slår lill tjänst med upplysningar ochandra tjänster som de förtroendevalda behöver för att fullgöra sina uppdrag.Enligl min mening finns det inte någon anledning att överväga någraförfattningsbestämmelser på denna punkt, Isamband med att frågan om den komniunala styrelseordningen behandlas i delföljande ämnar jag ta upp den särskilda frågan om den politiska minoritetensarbetsmöjligheter. Otvivelaktigtfinns det för slora grupper av medborgare svårigheler att åtaga sigkommunala uppdrag. Jag anser att dessa hinder bör undanröjas sä långt det ärmöjligt. Därmed tas ett första steg mot en bredare representation för olikagrupper i de kommunala församlingarna. alt i detalj gä in på frägan villjag framhålla att det är angeläget att bl, a, kvinnor, ungdomar, handikappadeoch arbetare i produktionen blir bättre representerade. Jag övergår nu tillatt behandla några speciella problem som kan utgöra hinder för vissa grupperatt åtaga sig förtroendeuppdrag, Densom haratt fullgöra ett kommunalt förtroendeuppdrag måsle i regel ha möjlighetalt frigöra sig från sitt ordinarie arbete. är det mänga som saknar denna möjlighet. Detta fårnegativa konsekvenser för bredden i rekryteringen. Utredningen framhäller altdel även är negativt från principiell synpunkt, efiersom det innebär risk för attden representativa demokratin delvis sätts ur spel. Rättenlill ledighet för att fullgöra riksdagsuppdrag garanteras genom 4 kap, 6 Sregeringsformen. Enligt denna bestämmelse far riksdagsledamot fullgörauppdraget som ledamot utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådanförpliktelse som åligger honom. Rätten till tjänstledighet för att fullgörakommunala förtroendeuppdrag är reglerad pä olika sätt inom skildasamhällssektorer. För kommunalt anställda och statsanställda regleras den ikollektivavtal resp. i cirkuläret (1973:11) om tjänstledighet för kommunaltförtroendeuppdrag. Statligt anställda, som innehar kommunalt förtroendeuppdragsom bisyssla, börenligt cirkuläret medges den tjänstledighet som behövs föruppdraget, om inte synnerliga skäl föranleder annal. Inom den privata sektornär förutsällningarna annorlunda. 1975/76:187 229 narhär bestämmelser om tjänstledighet för fullgörande av kommunala uppdrag. Däravtalsbestämmelser saknas prövas ledighet för kommunala uppdrag i .sammaordning som annan ledighet, dvs. beslut fattas av arbetsgivaren i varje enskiltfall. Demokratiulredningenföreslår att rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunalauppdrag, inklusive kommunala heltidsuppdrag, garanteras i lag. En sädanbeslämmelse förbättrar enligt utredningens mening möjlighelerna förstoragrupperav människoratt älaga sig förtroendeuppdrag. Vidare uppnås därigenomlikformighet mellan anställda i olika samhällssektorer. Begreppet kommunalt förtroendeuppdragbör ges en vidsträckt lolkning, anser utredningen. Utöver uppdrag som ledamoteller suppleant i fullmäktige, landsting eller nämnd bör uppdrag som ledamoteller suppleant i kommunala beredningar och utredningar ingå, I uppdragetbörenligt utredningen inbegripas också uppgifter som är att betrakta som enföljd av det kommunala uppdraget, t. ex. parligruppsmöten i fullmäktige ochnämnder. Övriga frågor i samband med fullgörande av kommunala uppdrag, t. ex,frågor som rör arbetsförhållanden, anställningsvillkor eller ersättning börenligt utredningen regleras i annan ordning än genom lagstiftning. Denövervägande delen av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag om enlagstadgad rätt till ledighet. Hit hör samtliga landstingskommuner, nästanalla kommuner, de båda kommunförbunden samt LO och TCO, SAF och avstyrker förslaget med motiveringen att särskilt mindreförelag skulle kunna åsamkas problem genom en ökad frånvaro från arbetet. Deanser att frägan i stället bör lösas genom avtal mellan arbetsmarknadensparter, Å andra sidan bör denna fråga enligt LO:s mening lösas på i principsamma sätt som enligt lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning påarbetsplatsen. Enligtdenna lag har facklig förtroendeman rätt till den ledighet som behövs för detfackliga uppdraget. Ledighetens omfattning och föriäggning bestäms efteröveriäggningar mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationen. Lagen gerockså skydd mot försämrade arbetsförhållanden och anställningsvillkor pä grundav del fackliga uppdraget, LOanser att en bestämmelse om rätt till ledighet för kommunalt förtroendeuppdragbör skydda mot försämrade anställningsvillkor och arbetsförhållanden på sammasätt som lagen om facklig förtroendemans ställning. Enligl LO:s mening måsteäven arbetsgivarens skyldighet att skaffa ensältare regleras för att rättentill ledighet skall bli reell. Föregen del vill jag anföra följande. Enav förutsällningarna för en väl fungerande representativ demokrati är att allasom uppfyller valbarhetskraven ges likvärdiga möjligheter att åtaga sig ochfullgöra offentliga uppdrag. Man bör sträva efter att undanröja de hinder somfinns. Ett steg i den riktningen är att förbättra möjligheterna till ledighetför fullgörande av offentliga uppdrag. Enpraktiskt tagel enig remissopinion instämmer i demokratiutredningens Prop.1975/76:187 230 förslagom att en lagstadgad rält till ledighet bör införas. De fåtaliga remissinstansersom uttalar sig mot lagstiftning anser att frågan bör regleras avtalsvägen.Redan del förhållandet all del inle är bara en rättighet utan också enskyldighet att åtaga sig ett kommunalt förtroendeuppdrag leder enligt minmening till att rätten till ledighet bör garanteras i lag. Därigenom markerasbetydelsen av de stora insatser i samhällets ijänsi som de många medborgareutför som åtar sig komniunala förtroendeuppdrag, Nägraremissinstanser har argumenterat för en mer detaljerad lagreglering. Jag haremellertid funnit att man bör kunna åstadkomma trygghet för de förtroendevaldautan detaljerade lagregler, Erfarenhetema visar att de gällande bestämmelsernai fråga om riksdagsuppdrag har fungerat tillfredsställande. Statliga ochkommunala arbetsgivare är redan nu i princip skyldiga alt ge ledighet för fullgörandeav kommunala förtroendeuppdrag. Även inom den privata sektorn medges i regelledighet. Den bestämmelse, som jag förordar, syftar lill att ge en ytterstaformell garanti föratt förtroendeuppdrag skall kunna fullgöras oberoende avinom vilken sektor av samhället man är yrkesverksam. Begreppet"kommunalt förtroendeuppdrag" bör enligt min mening ges en vidsträcktinnebörd i detta sammanhang. Det bör omfatta uppdrag som ledamot ellersuppleant i fullmäktige, landsting, nämnd eller beredning. Hit bör även räknasdeltagande som ledamot i arbetsgrupper, utredningar eller motsvarande som kanbetraktas som en följd av uppdraget. Självfallet hör också t, ex,heltidsuppdrag och uppdrag som revisor hit. Rättentill ledighet bör i första hand avse deltagande i sammanträde med resp,kommunala organ. Det är vanligt att man har partigruppsmöten som förberedelserför ordinarie sammanträden i fullmäktige och nämnder. Dessa föriäggs oftast ianslutning till de ordinarie sammanträdena. Jag anser att denna form av förberedelserinför sammanlräde bör inräknas i förtroendeuppdraget. Rätten till ledighet börockså omfatta tid för omklädnad och resa från arbetsplatsen lill sammanträdet.Deltagande i sammankomster som inle direkt har med kommunalt sammanträde attgöra - t, ex, allmänna partimölen - bör däremoi enligt min mening inte hänföraslill förtroendeuppdraget. Inte heller bör tid för inläsning av handlingarinbegripas. Denbestämmelse om rätt lill ledighet som föresläs anvisar inle lösningar pådiverse praktiska problem som kan uppkomma. Ett sådant är den ekonomiskaersättningen, ett annal är hur ersättare skall kunna ordnas på arbetsplatsen.Jag anser emellertid att kostnader som uppslår för den förlroendevalde genomuppdraget i princip bör betalas av kommunen resp. landstingskommunen. Frägan omersättare på arbetsplatsen bör däremot ordnas genom arbetsgivaren. Jagförutsätter vidare att den förtroendevaldes situation på arbetsplatsen inteskall försämras pä grund av förtoendeupp-draget. Frågor som rör den förtroendevaldesanställningsvillkor, arbetsförhållanden, ersättare m, m, bör enligt min meningregleras avtalsvägen efter behov. Prop.1975/76:187 231 1detta sammanhang vill jag även betona betydelsen av att kommunerna ochlandstingskommunerna har en sammanträdesplanering som ger arbetsgivarna ocharbetstagarna tillfälle alt planera behovei av ledighet och vikarier. Jagavser att följa ulvecklingen på della område . Om erfarenheternavisaratt mera detaljerade lagregler skulle vara all föredra ämnar jag återkommatill frågan. Tillfrägan om den närmare utformningen av den bestämmelse om räll till ledighet förfullgörande av kommunalt förtroendeuppdrag som föresläs återkommer jag ispecialmoliveringen. Bestämmelserom arvode och annan ersättning till ledamöter och suppleanter i det beslutandeorganet finns i 28 S KL, 29 § KLS och 39 S LL. De ger kommuner ochlandstingskommuner rätt men inte skyldighet att utge ersättning.