prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — Sommyndigheter och därför hänföriiga lill 2 kap, 3 § första slycket i förslagetangav OK i motiveringen skogsvårdsstyrelse, AB i fråga ominspektionsverksamheten, de allmänna försäkringskassorna och publicus. Prop.1975/76:160 129 OSKföreslår en regel som sägs i mycket påminna om . Med myndighetskall enligt i grundlagen förstås och kommunala beslutandeförsamlingar samt vaoe annat statligt och kommunall organ, som haratt fattabeslul självständigt (5 kap. 2 §). Däremot innehållerOSK:s förslag ingenmotsvarighet lill de av OK föreslagna bestämmelserna i 2 kap. 3 § andrastyckei. OSKframhåller därvid att allmänna försäkringskassor och skogsvårdsstyrelserotvivelaktigt är myndigheter. Genom ett par förtydligande lillägg lill OK:sförslag anser vidare all varje eventuellt tvivel om ochkommunala beslutande församlingars slällning som myndigheter skall bliundanröjt, , att även vissa enskilda organ skulle betraktas som myndigheter i denmån deras åtgärder kunde dras under myndighets prövning, mottogs inte med någonstörre välvilja under remissbehandlingen, konstaterar . Vad som främstvållade protester var att regeln skulle få effekt även på advokatsamfundet.Även om del ur vissa synvinklar för kunde te sig önskvärt att enskildaorgan, vilkas verksamhet i viss omfattning är offentligrättsligt reglerad,kunde underställas offentlighelsprincipen i motsvarande män, finner kommitténlikväl en sådan regel vansklig. Det är hell enkelt omöjligt för kommittén altöverblicka dess konsekvenser. framhäller i detta sammanhang särskilt au inte är myndigheter. Någon ändring i detta förhållandevill inte heller föreslå. Dendel av yttrandena över OSK:s förslag som berör frågan hur man skall skilja enmyndighet från en annan redovisas under 8 §, Förslageltill definition av myndighetst)egreppet tillstyrks av , staiistiskacentralbyrån, , , iMalmö kommun, fastighetsnämnden i samma kommun. DeJuridiska fakulielerna vid universlieien I . och Stockholmförklarar samtliga att de inte har någon invändning mot den föreslagnalagtexten. De är däremot i viss mån kritiska mot kommitténs motivul-talanden. anser att förslaget från lagieknisk synpunkt innebär sådanafördelar att föreningen är beredd att tillstyrka det. Å andra sidan föreliggerenligt föreningen viss risk för all man härmed begränsat betydelsen avbegreppet, så till vida som myndigheter som tidigare omfattats därav kanskeinle längre kommer att göra det. Handlingar som inkommer till eller upprättas hossådana myndigheter skulle med OSK:s förslag följ- 1975/76:160 130 akiligeninle längre bli att betrakta som allmänna. Genom den föreslagna definitionen avbegreppet myndighei torde också antalet gränsdragnings-problem snarare öka änminska i omfattning. Fleraremissinsianser hävdar, ulan alt direkl avstyrka förslagel i denna del, att detkommer att ge upphov till tolkningssvårigheter. DAFAifrågasätter om inte- med hänsyn lagen till den stora skillnad som rådermellan förvaltningsmyndigheter och affärsdrivande myndigheter-OSK :sdefinitionav myndighetsbegreppet kan komma all föranleda vissa tolkningssvårigheter. kan den föreslagna myndighetsdefinilionen medföra attoffentlighetsprincipens giltighet begränsas. Enligt verket bör därför i detfonsatta lagstiftningsarbetet klargöras om och i så fall vilka kompletteringarsom behövs för au organ som har omfattats härav inte skall uteslutasfrån lillämpningen. Konsumentverketanser att begreppet myndighet i förslaget har gjorts så vittomfattande att detär svårt att tolka dess innebörd. Verket erinrar om all det lill verket knutnasamarbetsorganet inte har ansetts varamyndighei. Förenadefabriksverken ifrågasätter om formuleringen av myndighetsbegreppei påetttillfredsställande sätt tillgodoser kravet på entydighet. Inslagen avmyndighetsuppgifter hos de statliga affärsverken i allmänhet och fabriksverkeni synnerhet är nämligen myckel ringa. Någrainstanser förordar ändringar i den föreslagna lagtexten, RA förklararatt den föreslagna definitionen inte är välfunnen med avseende pååklagarväsendet, RÅ erinrar om att OK uigick från att en befattningshavare sombeslutade i denna sin egenskap och på eget ansvar också skulle ges ställning avmyndighet och påpekar aU anför, att de beslut som fallas av en enskildtiänsteman oftast inle är hans personliga utan myndighelens. Åklagarmyndigheteroch länsåklagarmyndigheter är, fortsätter RÅ, organisatoriska enheter, ochbeslut i ärenden om utlämnande av allmän handling kan i administrativa ärendenfattas av befattningshavare i sådan myndighets namn. De lagrum irättegångsbalken som reglerar åklagares handlande i olika skeden avförundersökning och rättegång bygger däremot på ett "personligt"åklagarbegrepp. Motsvarande är fallet när det gäller beslul av RÅ, Åklagaresbeslut alt utlämna eller inte utlämna en handling, exempelvis under pågåendeförundersökning, bör givetvis anses vara ett beslul av myndighet och kunnaöverklagas som sådant beslut. Vad som då överklagas är inle åklagarmyndighetensi ett visst distrikt beslut utan exempelvis kammaråklagaren NN:s beslut. Detkunde enligt RÅ därför böra närmare övervägas all förtydliga lagtexten så allmyndighetsbegreppei också omfattar åklagare, - RÅ framhåller i sammanhanget altparalleller till åklagarväsendets organisation torde finnas på flera håll inomslalsför-vallningen, bl. a, inom försvaret och delvis inom polisen. Länsstyrelseni förordar all i förfailningstexten uttryckligen 1975/76:160 '31 angesall beslul är självsiändigl fallal även i fall då organei genom beslulelslutligt skili ärendel från sig. Genom ell sådani förtydligande skulle framgåatt del heller inle krävs all beslulel skall ha konstitutiv verkan, Siadskanslieii påpekar alt del föreslagna myndighetsbegreppei bygger på OK:sförslag samt erinrar om den kritik mot delta som under remissbehandlingenframfördes bl, a. av kammarrätten i Siockholm, Dess kritik gick ut på attdefinitionen var alltför generell och därigenom svårbegriplig, såvitt avsågräckvidden. inlryck sades förslärkas av resonemanget om självständigtarbetsresultat, i eget namn och på eget ansvar, vilkel skulle kunna innebära attpraktiskl laget alla som förordnats att på egen hand förrätta ell offentiigtuppdrag kom alt omfattas av bestämmelsen. Andra remissinstan,ser pekade,fortsätter stadskansliet, på att definitionen skapade osäkerhet huruvidakommunal tjänsteman eller kommunalt organ, som fattar beslul på grund avdelegation eller som enbart avger ytirande lill beslutande organ, skall ansessom myndighet. Stadskansliet påpekar vidare all försöker preciseramyndighetsbegreppets innehåll genom ett utföriigt resonemang ispecialmotiveringen, som utmynnar i konklusionen att ett självständigt beslulinnebär att vederbörande för sitt vidkommande definitivi avgör en fråga. Delavgörande är således inle om beslutet kan överklagas eller om det på någol sättmedför ett förändrat rättsläge. Det fordras bara att organet i fråga genom ettbeslut definitivt skiljer ett ärende från sig. Enligt stadskansliets meningborde detta resonemang komma till uttryck i lagtexten. Kansliet anser all denkritik som kammanätten framförde mot alltjämt är relevant. Länsstyrelseni Västerbollens län. som finner att den nuvarande bestämmelsen i 2 kap, 3 § TFklarare än förslaget upplyser om vad som menas med myndighei, anser attparagrafens text bör förtydligas. EnligtFöreningen bör den verkliga innebörden av kriteriet"fattar beslul självsiändigt" klart framgå av lagtexten, t. ex, genomformuleringen "Fattar beslut eller vidtager annan åtgärdsjälvständigt". Frånnågra håll avstyrkes närmast att man inför den föreslagna myndighetsdefinilionen. Regeringsrättenställer sig tveksam till den nya definitionen. En inte ringa del av dehandlingar, om vilkas utbekommande regeringsrätten efter besvär haft allbesluta, har varit handlingar som inte har haft samband med beslutsfattandeutan gällt faktiskt handlande såsom vård, undersökning och undervisning, Imånga fall är beslutsfunktionen ett utmärkt kriterium för all avgränsa vad somär myndighet men långtifrån i alla. Det skulle enligt regeringsrätten varaytterst betänkligt om handlingar, som finns hos offentliga organ vilka ejägnar sig åt beslutsfattande och som varit allmänna, genom denplanerade grundlagsreformen skulle föriora sin karaktär av allmännahandlingar. Av uttalanden i motiveringen (se t. ex. s. 140-141 beträffandearbetsförmedlings avdelningskontor) synes tankegången i förslagel vara all"allmän handling" blott kan finnas i samband 1975/76:160 132 medell självständigt beslutsfattande. Myndighet, som ibland fattar självständigabeslut men i en annan del av verksamheten ej gör det, skulle då bli myndighetendasl i ärenden, som avslutas med ett självständigt beslut, men eljesi inle.De praktiska svårigheterna vid handlingarnas hanterande hos myndighelen skullebli slora om vissa handlingar hos sådan myndighei vore allmänna, andra inte,beroende på vilken del av myndighetens verksamhet de tillhör. Problemuppkommer exempelvis vid registrering och diarieföring, om vissa handlingarhos ett organ är allmänna och andra icke beroende på om de hänför sig lillnågol ärende som har samband med självständigt beslutsfattande eller ej.Regeringsrätten ifrågasätter därför om man inte bör avstå från alllegaldefinition och i stället hänvisa till den praxis som efterhandutvecklat sig och som i stort setl torde täcka föreliggande praktiska behov.Man skulle, om en legaldefinition ej kan avvaras, kunna nöja sig med att sägaatt myndighet är varje självständigt statligt eller kommunalt organ. Praxisfick därefter, liksom , avgöra gränsfallen. JOställer frågan om den föreslagna legaldefinitionen innebär någon fråntolknings- och tillämpningssynpunkt och om det ändå inle är bättre med enuppräkning och exemplifiering med moderniserat innehåll. Termen statligt ochkommunalt organ synes alltför oprecis för att kunna ge tillräcklig vägledningvid den vikliga gränsdragningen mellan stats och kommuns privairäiisliga organoch deras offentligrättsliga organ. JO ställer frågan om inte kan sägas vara ett statligt organ och en bostadsstiftelsesstyrelse ett kommunalt organ. Vad som enligt JO under alla förhållanden saknasi legaldefinitionen är ett kriterium som upplyser om att det skall vara frågaom organ som är inordnade i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationensom sådan. Att i individualiserande syfte ange att organet skall ha att fattabeslut självständigt torde inte vara lill större hjälp för tolkningen ochtillämpningen. Vad som komplicerar tillämpningen och förståelsen är att ett visstorgan än kan vara all betrakta som egen myndighet, än som del av en annanmyndighet. JO påpekar att själv har nämnt arbetsförmedlingens avdelningskontorsom exempel härpå. JO ifrågasätter om det är välbetänkt att formulera enlegaldefinition på sådant sätt att den ger sken av att göra det möjligt attorgan för organ bestämma om det är en myndighet eller ej. Definitionen skullevisseriigen kunna förbättras genom att "som har all fatta beslulsjälvständigt" utbyttes mot "då del har att fatta beslut självständigt,på egna vägnar e. men frägan är om bilden skulle bli sä mycket klarareoch om det inte är att föredra att denna sida av saken liksom nu överiäts åtpraxis och vad som skall förstås med myndighet beskrivs genom uppräkning ochexemplifiering. finner inte att förslaget till legaldefinition av begreppetmyndighet är lillfredsslällande. Nämnden uttalar att det av motiven framgåratt det bara är handlingar hos myndigheter som tillhör sådan Prop.1975/76:160 133 verksamhet,där självständiga beslut fattas, som kommer att omfattas av lagstiftningen ochdärmed av offentlighetsprincipen. En mycket betydande del av offentligverksamhet i statlig och regi försiggår emellertid hos organ, som intekaraktäriseras av att de fattar självständiga beslut. En stor del av denoffentliga verksamheten består nämligen i faktiskt handlande, t. ex. i form avvård, undervisning, byggande osv. Även i denna verksamhel förekommerhandlingar. Del kan därför ifrågasättas om beslutsfattandet är ett lämpligtkriterium dådet gälleratt avgränsa myndighetsbegreppei. mening bör övervägas att bibehålla nuvarande ordning fördefinition av myndighetsbegreppei. I praxis har vid det här laget ganskatydligt utkristalliserats vad som är myndighet vid tillämpning av offentlighetsprincipen.Nämnden anser att det enklaste är att i grundlagen bygga vidare pä denna praxisoch inte införa helt nya avgränsningar. har två uppgifter i TF. Dels anger det vilken krets av organ somoffentlighetsprincipen över huvud taget är tillämplig på. Dels skiljer del enmyndighet från en annan vid tillämpningen av reglerna om när en handling ärupprättad och har kommii in. Även om det mellan dessa två uppgifter finns ettsamband, anser jag att det ligger i klarhetens intresse att reglera dem iskilda bestämmelser. Förevarande paragraf gäller frågan omoffentlighetsprincipens yttre räckvidd. Frågan om när man skall betrakta enviss statiig eller förvaltningsorganisation som en enhet eller när mani stället i förevarande sammanhang skall betrakta olika organ inom denna somsjälvständiga i förhällande till varandra behandlas i 8§. Engiven utgångspunkt för bedömningen av nu aktuell fråga är enligt min uppfattningatt offentlighetsprincipens nuvarande omfattning inte fär begränsas av hur manbestämmer den krets av organ som principen skall vara tillämplig på. Principenär f. n. främst tillämplig på enheter inom den offentiigrättsliga statliga ochkommunala organisationen men också på vissa samhälleliga organ utanför denna.Det kan som tidigare nämnts i och för sig åberopas goda skäl för all utvidgaoffentlighetsprincipens tillämpning till nya områden. Denna fräga böremellertid, som jag i det sammanhanget har anfört, bli föremål för en särskildutredning, och jag är därför inte beredd att nu föreslå någon sådan utvidgning.I stället bör liksom offentlighetsprincipen vara tillämplig inom deltraditionella myndighetsområdet. Denav föreslagna definitionen av begreppet myndighei som statligt ellerkommunalt organ, som har att fatta beslul självständigt, kan - som vissaremissinstanser har anmärkt - föranleda den tolkningen att offentlighetsprincipenstillämpning skulle begränsas i förhållande till vad som gäller . Efterordalagen innebär bestämmelsen nämligen att handlingar hos organ, som inte haratt fatta beslut självständigt, skulle undandras of- 1975/76:160 134 fenllighelsprincipen.Del föreslagna beslulskriieriei anserjag därför inle vara användbart i dellasammanhang. Jagär emellertid medveten om all del av begagnade uttrycket"slatligl eller kommunalt organ" å sin sida skulle kunna föra alltförlångt, JO har pekar på ell par sådana fall. Offentlighetsprincipen bör nämligen- på några undanlag när - inte vara tillämplig på alla sådana privairäiisligasubjekt som kan sägas vara organ för det allmänna. Inle heller ur dennasynvinkel är ;s myndighelsbegrepp lämpligi. Enligtmin mening är vidare del både naturligi och nödvändig! all ha ett enhetligtmyndighelsbegrepp i grundlagarna. 1 I kap. 7 § RF används delta begrepp för denoffeniligräilsliga slalliga och kommunala organisationen med undanlag förriksdagen och de beslutande kommunala församlingarna. I I kap. I och 2 ijtj TFförbjuds hindrande älgärder från "myndighei eller annat allmäntorgan", Ordel myndighet lorde här ha samma belydelse som i RF (se prop,1948:230 s, 86), Deninnebörd begreppel myndighei har i RF ansluler sig i sak nära lill det som OSKhar avsetl med sin definition. Tekniskt består skillnaden i förutom det förutbehandlade beslulskriieriei att som myndighei anger också och dekommunala beslutande församlingarna. Jag föreslår därför att man i förevarandesammanhang, i stället för att räkna in dessa organ bland myndigheterna, lar uppen beslämmelse som likställer dem med myndigheter vid tillämpningen av 2 kap.TF, Liksom bör också allmänt kyrkomöte nämnas i detta sammanhang.Beteckningen innefattar sådana organisationsformer som utskotten,valberedningen, krigs-och lönedelegationerna och talmanskonferensen (jfr prop,1973:90 s, 266, 491 och 585). Motsvarande gäller beträffande allmänt kyrkomöte.Au offentlighetsprincipen omfattar kyrkokommunala beslutande församlingar tordeframgå ulan ultrycklig föreskrift (jfr punkt 9 övergångsbestämmelserna tillRF). Allgenom en uppräkning i grundlag närmare ange vilka slalliga och kommunala organsom är myndigheter finner jag således knappast ändamålsenligt. En sådanuppräkning kan av lättförståeliga skäl inle göras fullständig. Den skulle inlekunna omfatta alla sådana myndigheter som kommittéer, nämnder, skolor, sjukhusosv, som i allmänhetens ögon inte är myndigheter, och den kan därför verkaförvillande snarare än klargörande. Den skulle inle heller lämna någon ledningvid en omdaning av den offentliga verksamheten i nya organisatoriska former.Jag kan här hänvisa till de tillämpningssvårigheter som nuvarande uppräkning i2 kap, 3 § TF har gett upphov till. Enligt min mening talar sålunda övervägandeskäl för att man inle bör göra något försök all närmare definieramyndighels-begreppet i 2 kap. TF, när det gäller frågan vilken krets av organoffentlighetsprincipen över huvud taget är tillämplig på. Jaghar tidigare framhållit att en ulgångspunkl i detta lagstiftningsärende måstevara att offentlighetsprincipens nuvarande tillämpningsområde inte Prop.1975/76:160 135 Principen anses emellertid f n, tillämplig på även andra samhälleligaorgan än myndigheter i RF:s mening, , kommunala beslutandeförsamlingar och allmänt kyrkomöte. Som exempel kan nämnas publicussamt AB såvitt angår den obligatoriska kontrollbesiktningen.Dessa organ är inte myndigheter i RF:s mening. Däremot får numeraskogsvärdsstyrelse och allmän försäkringskassa anses utgöra myndigheter. Detär alltså tydligt att en bestämning av offentlighetsprincipens tillämpningutifrån begreppel myndighei jämte därmed likställda församlingar inte skullekomma att omfatta enstaka organ på vilka principen nu äger till-lämpning. Föralt komma till rätta härmed skulle då två vägar stå öppna. Den ena skulleinnebära att det i 2 kap, TF anges vilka organ fördel allmänna som utöver denämnda församlingarna skall likställas med myndigheter, Auhilia någon lämpliggenerell formel härför låter sig dock inte göra, eftersom det saknas kriteriersom skiljer dessa organ från dem som ägnar sig ål myndighetsutövning men intebör likställas med myndighet. Inte heller är det lämpligt att i TF räkna uppvilka organ det gäller. Denandra utvägen är all reglera frägan i annan författning än TF, t. ex. i en nysekretesslag. Vid en sädan reglering kan man räkna upp de organ det gäller.Uppräkningen kan göras fullständig och gär all utan större omgång anpassa lilländrade förhållanden inom den offentliga förvaltningen. Det är här fråga omenstaka undantagsfall i vilka offentlighetsprincipen inte har sådan tyngd attprincipiella betänkligheter talar mot en sådan lösning. Jag förordar därför dennalösning (jfr SOU 1966:60 s, 133, ,se också prop. 1936:140 s. 20). Att 2 kap. TFuUrycklingen erinrar om denna möjlighet anser jag emellertid onödigt. Jag avseratt ta upp denna fråga på nytt i samband med att förslag lill lag som ersätterSekrL läggs fram. Sammanfattningsvisföreslär jag alltså att i 2 kap. TF föreskrivs att offentlighetsprincipenskall vara tillämplig på myndigheter samt att med myndighet likställsriksdagen, allmänt kyrkomöte och kommunala beslutande församlingar. Vidareskall i lag eller annan författning kunna föreskrivas att med myndighetlikställs även annat allmänt organ. Någon bestämmelse härom tas dock inte upp iförslaget. Idenna paragraf anges när en handling skall anses inkommen till myndighet. Nuvaranderegler i ämnet återfinns i 2 kap, 5 § första stycket och 6 § första stycket TF.I 5 § första stycket föreskrivs att handling skall anses inkommen tillmyndighet, då den har avlämnats till myndigheten eller till befattningshavare,som har att mottaga handlingen eller eljest laga befattning med mål ellerärende, till vilket handlingen hänför sig. 6 § första stycket 1975/76:160 '6 innehållerett undantag från denna regel i fräga om tävlingsskrifl, anbud eller annansådan handling som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag.Sädan handling skall inte anses inkommen före den tidpunkt som har bestämtsför öppnandet. Nägon särskilt regel som uttryckligen anger när enADB-upptagning skall anses inkommen finns inte. innebär att de nuvarande reglerna i sak bibehålls men förs samman i enparagraf (5 ij i grundlagskapitlei). Enligt huvudregeln, som återfinns i förstastycket, skall handling anses inkommen till myndighet när handlingen har anlänttill myndigheten eller kommit behörig tjänsteman till banda. Alt någon ändringi förhållande till gällande rätt inte åsyftas framgår av motivuttalandet attmed "behörig tjänsteman" avses sådan befattningshavare som har attta emot handlingen till följd av intern arbetsordning eller som eljest har attla befattning med mål eller ärende lill vilket handlingen hör. 1 paragrafensandra stycke finner man regeln från 6 i; första stycket TF i praktiskt tagetoförändrat skick. OSKerinrar i motiveringen till paragrafen om bestämmelserna i 7 § förvaltningslagenom när handling skall anses inkommen, vilka innebär att en handling i vissafall kan betraktas som inkommen till en myndighet trots att den inte finns hosdenna i rent fysisk bemärkelse, förklarar att innebörden i förevarandesammanhang måste vara en annan, nämligen att handlingen faktiskt har kommit intill och alltså finns hos myndigheten; först då kan den lämnas ul, och detfyller enligt inte någon rimlig funktion att betrakta den som allmändessförinnan. Inteheller i OSK:s förslag fiiins någon särskild regel om när en ADB-upptagningskall anses inkommen till myndighet. erinrar emellertid om att enADB-upptagning enligl dess förslag är förvarad hos myndighet först när dennaförfogar över den samt påpekar att upptagningen då inte heller kan vara inkommentill myndigheten före samma tidpunkt. i denna del har i allmänhet lämnats utan erinran underremissbehandlingen. Också jag anser att den föreslagna regleringen i huvudsakär lämplig. I fråga om upptagningar för automatisk databehandling och andraupptagningar som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel vill jag förordaen särskild bestämmelse som på ett mer adekvat sätt anger förutsällningarna föralt en sädan upptagning skall anses inkommen lill myndighet. Jag föreslårdessutom en kompletterande bestämmelse som avser utväxling av handling isamband med rent teknisk hantering. Vadgäller traditionella handlingar avgörs både frågan huruvida en handling harkommit in till myndighei och frågan om den förvaras hos myndighet utifrån eniakttagelse av var handlingen fysiskt befinner sig. Som framgår av vad jag harsagt i avsnitt 7.3 i den allmänna motiveringen och i specialmotiveringen till3 § förordar jag däremot i fråga om upptagningar som kan uppfattas endasl medtekniskt hjälpmedel en reglering som innebär att en sådan upptagning skallanses vara förvarad hos myndighet om den är tillgänglig för myndigheten påvisst sätt. Den omständigheten all t. ex. 1975/76:160 137 ettdatamedium faktiskt befinner sig på det ena eller andra stället saknar i dettasammanhang självständig belydelse. Mot bakgrund av vad jag nuhar sagt förordar jag alt den önskvärda samordningen mellan begreppen"förvarad" och "inkommen" för de nu aktuellaupptagningarnas del åstadkommes genom en regel som direkl hänvisar till densärskilda bestämmelsen i 3 i; andra stycket om när upptagning skall anses varaförvarad hos myndighei. Den föreslagna regeln, som bildar en andra mening iförsta styckei, innebär all en upplagning som görs tillgänglig för en myndigheipå del sätt som anges i nyssnämnda lagrum i princip skall anses inkommen tillmyndigheten. Delär självklart att den åtgärd varigenom upptagningen görs tillgänglig förmyndigheten måste vidtas av någon annan än denna för att upptagningen skallanses inkommen till myndigheten.