prop · FZ03202 · 1975-12-31 00:00:00 — Iöverensstämmelse med önskemål från sida (rskr 1973:121, se även1973:223) har därför regeringen tillsatt en särskild utredning för att se överbestämmelserna om telefonavlyssning vid förundersökning m.m. Denna utredninghar avlämnat betänkandet (SOU 1975:95) Telefonavlyssning. I fråga omtillämpningen av nuvarande regler finner utredningen att telefonavlyssningenligt RB har utnyttjats med stor restriktivitet. Sådan avlyssning har förtiden förekommit bara vid sexförundersökningar och avsett sju misstänkta personer. Beträffande lagnämner utredningen att som utredningen har överblickat antaletsvenska medborgare som var föremål för avlyssning i regel har utgjort etttiotal. EnUgt utredningen har tillstånden tiU avlyssning enligt denna lag ivissa fall sträckts ut som allmänt sett får anses anmärkningsvärtlång. De misstankar som har legat till grund för tiUstånden har endast i ettmindre antal fall kunnat bekräftas i den meningen att förundersökningarna harmynnat ut i åtal och fäUande dom. Utredningen pekar också på att tillståndenibland har haft en tämligen vid ram beträffande antalet till varje misstänktknutna telefoner. Möjligheten till interimistiska beslut om avlyssning enligt1952 års lag har utnyttjats ytterst sparsamt. Beträffande lag visarutredningens granskning av tUlämpningen från lagens ikraftträdande den 25 mars1969 till oktober 1974att antalet ärenden var 28(1969), 39(1970), 44 (1971), 34(1972), 46 (1973) och 44 (1974). Avlyssningstiderna har varierat från en veckatill . 1 av fallen har avlyssningen pågått högst enmånad. I det alldeles övervägande antalet fall har de misstankar som har legattill grund för tillståndet tiU avlyssning kunnat bekräftas och förundersökningarnalett tUl fällande dom. Utredningen framhåller att av allt att dömatelefonavlyssningen har varit ett mycket värdefullt och ofta avgörande inslagvid bekämpandet av de stora smugglings- och försäljningsorganisationerna pånarkotikamarknaden. 1975/76:202 23 Utredningen konstaterar att det finns ett bestående behovav telefonavlyssning som komplement till övriga spaningsmedel inte barabeträffande de grova brott som faller under 27 kap. 16 § RB utan också i frågaom huvuddelen av de brott som omfattas av de tidsbegränsade reglerna i 1952 och1969 års lagar. Utredningen föreslår att reglernaom telefonavlyssning samordnasi en gemensam och permament lagstiftning i 27 kap. RB. Telefonavlyssning skaUfå förekomma vid förundersökning rörande brott, för vilka inte kan följalindrigare straff än fängelse , samt rörande vissa särskilt uppräknadebrott, vars straffskalor rymmer ett lägre straffminimum. De utgörs av vissaallmänfarliga brott, vissa högmålsbrott och vissa brott mot rikets säkerhetsamt grovt narkotikabrott och grov varusmuggling avseende narkotika. Förslageti denna del överensstämmer i huvudsak med vad som gäUer . Kravet påtelefonavlyssningens betydelse för brottsutredningen föreslås skärpt. För atttillstånd skall få meddelas förutsätts att åtgärden kan antas ge upplysning somär av synnerlig vikt för utredningen och att hinder möter mot att på annat sättfå motsvarande upplysning. En begränsning föreslås vidare beträffandeavlyssning av apparat, som inte innehas eller huvudsakligen används av denmisstänkte. Liksom hittUls skall domstol ge tillstånd till avlyssningen. Enviktig nyhet är här att som motpart till åklagaren införs en god man som skallta till vara intresset av integritetsskydd för den enskilde. Den gode mannenskall ha ställning av part och ges tillfäUe att yttra sig över åklagarensframställning till rätten. Genom den gode mannen, som skall vara underkastadtystnadspUkt, blir det möjligt att fä även beslut om tillstånd tilltelefonavlyssning överprövade i högre instans. God man skall förordnas avregeringen och för visst område. Behörigheten för tingsrätt att taupp ärenden om telefonavlyssning föreslås begränsad till tingsrätterna i de sexhovrättsstäderna. 1 övrigt innehåller utredningsförslaget inte så storaförändringar i förhåUande till nuvarande regler. Tillståndstiden föreslås bU högsten månad. En särskild föreskrift föreslås med tanke på den konfUkt som vidtelefonavlyssning på tidningsredaktion kan uppstå med uppgiftslämnares rätttill anonymitet enligt tryckfrihetslagstiftningen. Telefonsamtal mellan denmisstänkte och hans försvarare skall enligt förslaget inte få avlyssnas. Ensamordnad och permament lagstiftning på området bör enligt utredningen förenasmed garantier för att får behövlig insyn i verksamheten. Utredningenföreslår att behovet av insyn tUlgodoses på så sätt att redogörelse förtillämpningen av lagstiftningen lämnas genom en årlig skrivelse frånregeringen. Beträffande den föreslagna regleringens förhållande till annannärliggande lagstiftning påpekar utredningen att frågan om en översyn avreglerna om brytande av posthemligheten vid förundersökning inte har legatinom utredningens uppdrag men att det kan finnas skäl att i lämpligt sammanhangse över också dessa regler. Utredningen har förutsatt att de särskilda reglernaom telefonavlyssning i Prop.1975/76:202 24 terroristiagstiftningen inte skall upphävas . Denföreslagna ordningen med en god man bör enligt utredningen tillämpas även isådana fall. Utredningensförslag har vid remissbehandlingen fått ett positivt mottagande. Remissinstansernaanser allmänt att det är till fördel att nuvarande straffprocessuella regler omtelefonavlyssning samordnas och ges permanent karaktär. Endast en instans(/SR) invänder mot tanken på en permanent lagstiftning och förordar attregleringen görs tidsbegränsad. Också beträffande de skärpta förutsättningarnaför användning av telefonavlyssning är inställningen över lag positiv. Deerinringar som framförs i denna del gäller enskildheter i förslaget, såsomuppräkningen av de brott som skall få föranleda avlyssning. Systemet med en godman i domstolsförfarandet har fått ett blandat mottagande. En positiv attitydintas av en tingsrätt, de hörda länsstyrelserna, fyra polisstyrelser, JO,, , /SR och pressens samarbeisnämnd. JK anslutersig med tvekan till förslagel. Övriga instanser, däribland RÅ, ,hovrätten för , (), två tingsrätter ochintegritetsskyddskommittén, avstyrker förslaget eller redovisar en kritiskhållning till detta. De kritiskt inställda instanserna menar att förslaget intemedför någon reell förbättring av rättsskyddet för den misstänkte utan kommeratt onödigt komplicera handläggningen och medföra risk för sekretessensupprätthållande i dessa ärenden. Man pekar också på att de särskUt strängaförutsättningar som ställs upp för telefonavlyssning markerar att domstolensprövning skall ske restriktivt. Någon grund för att en annan praxis skulleutbilda sig finns inte. 1 några yttranden anvisas andra möjligheter att stärkaden enskUdes rättsskydd. Sålunda menar t.ex. RPS att tiUräcklig insyn uppnåsom varje ärende om telefonavlyssning granskas av styrelsen i plenum och intesom nu av rikspolischefen. a. åklagarhåll framhåUs också attbegränsningen av antalet behöriga tingsrätter kan medföra komplikationerbeträffande åklagares behörighet att begära telefonavlyssning. Utredningensförslag har i övrigt i aUmänhet vunnit remissinstansernas gillande. RÅframhåller att de regler lag som inte berörs av utredningens förslagbör upphävas eller inarbetas i RB. Några instanser ifrågasätter om de speciellareglerna om telefonavlyssning lag bör behållas. För egen del vill jag först erinra om att statsmakternahar visat stor återhållsamhet i fråga om att tillåta telefonavlyssning som ettmedel i brottsbekämpningen. Före fanns över huvud ingaregler härom i vårt land. föranledde att infördes en lagom särskilda tvångsmedel vid utredning rörande brott mot rikets säkerhet ochallmänfarUga brott. 1 denna lag Uksom i en tillkommen lag omvissa tvångsmedel vid krig eller krigsfara m.m. togs in regler omtelefonavlyssning. lag gällde tiU utgången av och 1940 årslag . Det utrikespolitiska läget ansågs senarepåkaUa att de regler om telefonavlyssning som ingår 1948 ikraft- Prop.1975/76:202 25 trädda RB vidgades vid bl.a. vissa brott mot riketssäkerhet. lag, som innehåller också vissa andra avsteg från RB:sregler om tvångsmedel, gjordes provisorisk men har förlängts successivt, numerai tvåårsperioder. YtterUgare en provisorisk lag med i förhållande till RBvidgade möjligheter till telefonavlyssning tiUkom genom lag i ämnet. Dennariktade sig mot narkotikabrottsligheten, vilken hade ökat på ettoroväckande sätt. Den internationella terrorismens tilltagande utbredning leddeår 1973 tiU att statsmakterna i den s.k. terroristlagen införde särskildabestämmelser om telefonavlyssning för att förebygga terroristdåd. Dessabestämmelser återfinns nu i den förut berörda lagen . Denrestriktivitet med vilken telefonavlyssning hittiUs har använts ibrottsbekämpningen bör enligt min mening iakttas också i fortsättningen. Somjag har betonat tidigare intar denna form av brottsspaning en speciellställning bland de straffprocessuella tvångsmedlen. Man har här att göra medingrepp i den grundlagsskyddade telehemligheten. Det måste därför krävas klaramotiv för att låta samhällets intresse av effektiv brottsbekämpning få förstegframför den enskildes befogade anspråk på skydd för rätten att använda telefonför förtroliga meddelanden. Förutsättningarna för att utöva kontroll avtelefonsamtal bör således vara betydligt strängare än i fråga om de flestaandra tvångsåtgärder som riktar sig mot någon som misstänks för brott. Som harkonstaterats av utredningen har telefonavlyssning visat sig vara ett verksamtmedel för att komma åt vissa typer av särskilt allvarlig eller hänsynslösbrottslighet. 1 fråga om de grova brott som faller under 27 kap. 16 § RB harvisserligen telefonavlyssning förekommit mycket sparsamt. Ett relativt färsktexempel på tillämpning av denna paragraf gäller händelserna på den västtyskaambassaden i , där de misstänkta brotten innefattade mordoch människorov. Bara en del av de brott som formeUt faller under RB:shuvudregel är emeUertid sådana att man genom kontroll av den misstänktestelefonsamtal kan vinna avgörande fördelar vid brottsspaningen. Beträffande1952 års lag är läget delvis annorlunda. De brott som det här är fråga om rörrikets säkerhet eller är av allmänfarlig natur. Till dessa kategorier hör bl.a.spioneribrotten och kapning av luftfartyg. De allvarligare formerna av dessabrott går i och för sig in också under 27 kap. 16 § RB. Genom att lagdispenserar från kravet fängelse som minimistraff för brottet ochmedger telefonavlyssning även vid försök, förberedelse och stämpling tiU brotthar emellertid lagen spelat en viktig roll också för att förebygga grövre brottav de slag som det här rör sig om. Härtill kommer att bl.a. spioneribrottentill sin natur är sådana att de är speciellt svåra att utreda. Vad slutligenangår narkotikabrottslighetens bekämpande med stöd av lag tordeallmän enighet råda om att telefonavlyssningen är av mycket stor betydelse somett komplement till övriga spaningsmetoder på området. Detta bekräftas framförallt av att uppklarningsfrekvensen är mycket hög i sådana fall där Prop.1975/76:202 26 telefonavlyssning har tillåtits. Av rikspolisstyrelsensredogörelse för tillämpningen av lagen framgår att tillstånd tillavlyssning enligt denna lag detta år har uppgått till 42. I likhet med remissinstanserna hyser jag uppfattningen attdet finns ett permanent behov av att kunna använda telefonavlyssning för attbekämpa vissa allvarligare typer av brott där andra spaningsmetoder inteensamma är tiUräckligt effektiva. Det har i fråga om såväl som 1969 årslag klarlagts att samhället behöver ha tillgång till telefonavlyssning för attframgångsrikt kunna komma till rätta med den ofta organiserade och hänsynslösabrottslighet som har motiverat lagarnas tillkomst. Man måste också förframtiden räkna med att sådan brottslighet kan komma att riktas mot ellerförläggas till . Det synes då knappast meningsfullt att vid sidan avhuvudregeln i 27 kap. 16 § RB reglera användningen av telefonavlyssning ivissa fall genom provisoriska lagar. Stannarman för att ge reglerna om telefonavlyssning permanent karaktär, inställer sigfrågan hur man på lämpligaste sätt skall kunna skapa garantier för attriksdagen får insyn i verksamheten. Genom den tidsbegränsade karaktären hos1952 och lagar har det i samband med förlängningen av lagarnasgiltighet varit möjligt för att få insyn i tillämpningen avlagstiftningen. Eftersom denna möjUghet faller bort, om reglerna omtelefonavlyssning görs permanenta, måste på annat sätt sörjas för att en parlamentariskkontroll kommer till stånd. Med nuvarande ordning har information omtillämpningen av de provisoriska lagarna främst erhåUits på det viset att RPShar lämnat behövliga upplysningar härom till regeringen. Enligt min mening bördenna ordning tillämpas även i fortsättningen. Även bör få del avdenna information. Med hänsyn tUl informationens delvis ömtåliga natur bördenna inte som utredningen har föreslagit lämnas genom en regeringsskrivelse.Upplysningarna bör i stället lämnas till vederbörande riksdagsutskott.Härigenom får en fortlöpande insyn i verksamheten. Givetvis kanvederbörande utskott självt inhämta den ytterligare information som ansesbehövlig (jfr 4 kap. 10 § riksdagsordningen). Vid sidan av frågorna om lagstiftningens permanens och denparlamentariska kontrollen av reglernas tillämpning är det framför allt dennärmare utformningen av bestämmelserna om telefonavlyssning som har stått icentrum för utredningens uppmärksamhet. Med anledning av den kritik som under senaretid har riktats mot myndigheternas tillämpning av nuvarande regler harutredningen undersökt om man genom ändringar i dessa kan bättre än nutillgodose individens krav på integritet när han utsätts för en tvångsåtgärd avdet slag varom nu är fråga. De skärpningar i fråga om förutsättningarna förtelefonavlyssning som utredningen har föreslagit med tanke härpå synes mig iallt väsentligt väl avvägda. Detsamma gäller den föreslagna preciseringen avvilka brott som skall få föranleda avlyssning. Jag förordar därför attutredningens förslag i denna del läggs till grund för en 1975/76:202 27 reviderad lagstiftning på området. Till den närmareutformningen av reglerna liksom vissa lagtekniska frågor som anmäler sig isammanhanget återkommer jag i nästa avsnitt. 1 enlighetmed sina direktiv har utredningen också diskuterat de problem som kan uppstå omtelefonavlyssning kommer i konflikt med den i tryckfrihetsförordningen grundadeprincipen om meddelares rätt till anonymitet. Jag syftar här på fall då dett.ex. är nödvändigt att använda telefonavlyssning mot någon som är knuten tidningsredaktion eller en nyhetsbyrå. F.n. finns inte några särskildaregler om hur telefonavlyssning eller något annat straffprocessueUttvångsmedel skall användas i sådant fall. Under erinran om attmassmedieutredningen i sitt betänkande (SOU 1975:49) Massmediegrundlag harsträvat efter att på olika sätt stärka anonymitetsskyddet (jfr bl.a. 8 kap. 11§ förslaget till massmediegrundlag) föreslår utredningen att i 27 kap. RB skalltas in en regel, som påbjuder särskilt hänsynstagande till skyddet i dettahänseende för författare, annan upphovsman och meddelare. Regeln får uppfattassom provisorisk i avbidan på genomförandet av en nyyttrandefrihetslagstiftning. Vad utredningenhar föreslagit i denna del har i allmänhet lämnats utan erinran vidremissbehandlingen. Några instanser anför dock avvikande synpunkter. JK menaratt den föreslagna bestämmelsen på sin höjd innebär en rekommendation om aUmänrestriktivitet, när telefonavlyssning ifrågasätts beträffandetidningsredaktion m.m., och att något lagförslag inte bör läggas fram utan atti lagtexten klart utsägs i vad mån och i vilka fall intresset avtelefonavlyssning bör träda tillbaka för anonymitetsskyddet. Också SAF finnerden föreslagna regeln ha fått en för obestämd avfattning för att kunna geverklig ledning vid rättstillämpningen. anser att manborde införa en lagregel som mera markant än den föreslagna inskränkermöjligheterna till telefonavlyssning där anonymitetsskyddet kan komma i fara.Det vore enligt nämnden i och för sig önskvärt om en regel liknande den somföreslås gälla mellan den misstänkte och hans försvarare kunde införas. 1avvaktan på de mera utvecklade regler i ämnet som nämnden utgår ifrån kommeratt införas i samband med översynen av tryckfrihetsförordningen tillstyrkernämnden emellertid att utredningens förslag genomförs. Liknande synpunkteranförs av TCO. För egendel vill jag först nämna att jag ämnar lägga fram förslag om vissaändringar i tryckfrihetsförordningen på grundval av massmedieutredningensbetänkande Massmediegrundlag. Ändringarna är avsedda att träda i kraft den 1januari 1978. Med hänsyn till det nära sambandet mellan detta förslag ochspörsmålet om anonymitetsskydd visavi användningen av straffprocessuellatvångsmedel anser jag ytterligare överväganden vara på sin plats, innan man geren lagreglering i ämnet definitiv utformning. Tillförmån för en sådan ståndpunkt talar också andra skäl. Jag vill erinra om attden av utredningen föreslagna regeln om att vid telefonavlyssning Prop.1975/76:202 28 skall tas särskild hänsyn tiU anonymitetsskyddet endast ären del av den större frågan hur man skaU beakta detta skydd vid tillämpning avstraff-processueUa tvångsmedel över huvud. Såvitt avser beslag och husrannsakanundersöks denna fråga f.n. av utredningen (Ju 1974:01) om anonymitetsskydd vidbeslag och husrannsakan. Ett betänkande härom väntas under våren 1976.1avvaktan härpå synes det knappast vara lämpligt att slutgUtigt ta ställningtill hur en förstärkning av anonymitetsskyddet skall komma till uttryck i dekollisionsfall som är i fråga, nämligen vid telefonavlyssning. Enligt minmening talar detta för att man f.n. bör stanna för en bestämmelse av den meraallmänna innebörd som utredningen har föreslagit. Med hänsyn till det anförda ansluter jag mig i principtill utredningens förslag på förevarande punkt. Frågan om utformningen av enprovisorisk regel berörs ytterligare i nästa avsnitt. Vad gäUer förfarandet när domstol ger tiUstånd tilltelefonavlyssning har utredningen som nämnts förut föreslagit att intresset avintegritetsskydd för den enskilde skaU tillgodoses genom att som motpart tillåklagaren förs in en god man för att bevaka den enskildes rätt. Enligt minmening talar övervägande skäl för att man bör förverkliga utredningens förslagpå denna punkt. Jag vill särskilt framhålla att förekomsten av en god man sombevakar den enskUdes intresse kan undanröja misstankar om att tUlstånd till telefonavlyssningges på aUtför lättvindiga grunder. Endast genom att en motpart till åklagarenförs in i proceduren kan också skapas möjlighet att bringa tingsrättstillståndsbeslut under högre rätts prövning. Även om man inte bör överbetona dereella vinster från rättsskyddssynpunkt som kan göras genom en sådan ordning,får man på detta sätt en ytterligare garanti för att myndigheterna iakttartillbörlig restriktivitet vid tillämpningen av lagstiftningen. Jag anser inteatt de alternativ till ordningen med en god man som har förts fram i någraremissyttranden ger samma fördelar som ett sådant system. När man har diskuterat den nu berörda frågan harinte minst behovet av sekretesskydd stått i förgrunden. Man har pekat på attinförande av en motpart till åklagaren i telefonavlyssningsärenden ökar kretsenav inblandade personer med motsvarande risk för att utomstående får kännedom omden planerade åtgärden. Samma argument har också anförts vid remissbehandlingenav utredningens betänkande. För egen del anser jag inte att man bör överdrivarisken för att sekretessen skulle komma i fara. Den teoretiska risk för attåtgärden slår slint som må vara förenad med ett system med god man beror främstpå hur systemet utformas. Utredningen har anfört övertygande skäl för att manså långt möjligt bör begränsa kretsen av personer som får uppdrag som god man.I Unje härmed ligger förslaget att antalet tingsrätter som skall vara behörigaatt pröva begäran om telefonavlyssning inskränks tiU tingsrätterna iStockholm, , , , och . Utredningen harvidare utgått från att god Prop.1975/76:202 29 man skall vara underkastad tystnadsplikt rörande vad hanfår reda på i sådan egenskap. Jag kan i alla nu berörda hänseenden ansluta migtill vad utredningen har förordat. Med ett sådant system anser jag inte att manfrån sekretessynpunkt behöver hysa farhågor för att effektiviteten av ettbeslut om telefonavlyssning skulle försämras. Som ettargument mot utredningens förslag om införande av en god man i ärenden omtelefonavlyssning har RÅ framhållit de komplikationer beträffande åklagaresbehörighet att begära sådan tvångsåtgärd som kan följa av förslaget. Begränsasantalet behöriga tingsrätter på det sätt somjag har nämnt , aktualiserasenligt RÅ frågan hur man skall förfara i faU då telefonavlyssning framstår somönskvärd vid förundersökning som leds av åklagare på annan ort ändomstolsorten. RÅ:s uttalanden är föranledda av ett påpekande av utredningen omatt i det mindre antal fall, i vilka åklagare från mera avlägsen ort lederförundersökningen, medverkan i domstolsförhandling i telefonavlyssningsärendenbör genom generellt förordnande kunna anförtros motsvarande åklagare pådomstolsorten. Jag kan i och för sig instämma i RÅ:s åsikt att det ärolämpligt att ledningen av förundersökningen delas upp på flera händer medtanke på situationer då telefonavlyssning aktualiseras. Enligt min mening utgördetta dock inte något hinder mot att införa det av utredningen föreslagnasystemet med god man jämte därav föranledd begränsning av antalet behörigatingsrätter. Även i de undantagsfall då telefonavlyssning önskas genomförd avåklagare utanför någon av de sex hovrättsstäderna bör ärendet handläggas avsamma åklagare som leder förundersökningen. Åklagare som är behörig att ledaförundersökningen är också behörig att göra framställning om telefonavlyssningvid den tingsrätt som har att ta upp sådana frågor. Någon särskild föreskriftom åklagarens behörighet att göra framställning om tvångsåtgärden behövsdärför inte för de fall som här avses. Sammanfattningsvis kan jag således i allt väsentligtansluta mig till utredningens förslag om införande av en god man som motparttill åklagaren i tdefonavlyssningsärenden vid domstol. De lagbestämmelser somkrävs torde kunna arbetas in i 27 kap. RB. Till den närmare utformningen avförslaget i denna del återkommer jag i nästa avsnitt. förslag på det sätt som jag nu har förordat inställer sig vissaföljdfrågor. En första fråga gäller hur man skall förfara med de bestämmelser i1952 års lag som inte gäller telefonavlyssning. Jag syftar på de regler omförlängd anhållningstid, ökad möjlighet till beslag av skriftligt meddelandemellan den misstänkte och honom närstående samt vidgad rätt att kvarhållapostförsändelse m.m. som ingår i 2-4 §§ i lagen. Som har anförts av RÅ tordenågot egentUgt behov av möjlighet till utsträckt anhållningstid i fråga om debrott det här rör sig om inte föreligga. Jag förordar att denna regel upphävs.Däremot synes reglerna om beslag av förtroliga meddelanden och om kvarhållandeav försändelse fylla ett mera stadigvarande behov som spaningsmedel i fråga omde nu aktuella brottstyperna. Prop.1975/76:202 30 Som utredningen har antytt kan det ifrågasättas om RB:sregler om brevhemligheten är i alla hänseenden lyckligt utformade. DetföreUggande materialet ger emellertid inte tillräcklig grund för att nuöverväga mera genomgripande ändringar i RB:s reglering härav. Frågan är föremålför fortsatt uppmärksamhet inom . Detta utgör inte hindermot att nu i RB arbeta in de aktuella reglerna om beslag m.m. lag. Ilikhet med RÅ anser jag att så bör ske . Reglerna bör alltså Uksombestämmelserna om telefonavlyssning göras permanenta. Härigenom uppnås vissöverensstämmelse mellan regleringen av ingrepp i telehemligheten ochmotsvarande ingrepp i posthemligheten, vilket är av värde från principiellsynpunkt. Till den närmare utformningen av ändringarna i 27 kap. i nu berördadel återkommer jag i det följande.