prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Den som brukar fast egendom i kommunen kommer inte på grunddärav att vara medlem i komniunen. Ilikhet med utredningen och en så gott som enhällig remissopinion har jag funnitatt starka skäl talar för att låta kyrkobokföringen och inte mantalsskrivningenvara avgörande för i vilken kommun en person skall vara medlem. En sådanordning innebär bl. a. att sambandet mellan rösträtten vid val avkommunfullmäktige och landsting samt rätten att anföra kommunalbesväråterställs. De farhågor för alt ändringen skall leda till admi- Prop.1975/76:187 333 nistralivasvårigheter som en remissinstans hyser är enligt min mening inte berättigade.Särskilt med hänsyn lill alt kyrkobokföringen är avgörande för rösträttenkanjag inte finna att den ändring som jag föreslår är ägnad alt föregripaövervägandena om framtida ställning. Medanledning av vad några kommuner har anfört harjag övervägt om del finns skälall behålla regeln att den som äger fast egendom i komniunen är kommunmedlem.Jag har emellertid funnii att någon ändring inle bör göras på denna punkt.Visserligen blir en fastighetsägare i regel taxerad till kommunalskatt ikommunen och därmed kommunmedlem. Den som har förvärvat en fastighet i en annankommun än hemortskommunen kan emellertid ha ett berättigat intresse av attkunna anföra kommunalbesvär i den andra kommunen redan innan han har blivittaxerad till kommunalskatt för inkomst av fasligheten. Med hänsyn till vadutredningen har anfört har jag funnit att det inte finns skäl att behållabestämmelsen om att den som brukar fast egendom i kommunen är kommunmedlem, Idenna paragraf finns beslämmelser om kommunernas och landstingskommunernaskompetens. Paragrafen motsvarar 3 S KL, 3 S KLS, 4 S LL och 1 S LLS, 13 S KL anges de legala gränserna för kommunernas allmänna kompetens.Bestämmelsen är utformad som en generalklausul. 1 första styckei anges attkommun själv får, "efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sinaangelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligl gällande författningartillkommer annan". Andra stycket innehåller en erinran om att vissakommunala angelägenheter är särskilt reglerade. Kommun, som inle tillhörlandstingskommun, vårdar även de angelägenheter som landstingskommun annarsombesörjer. Sådan kommun har därför större befogenheter och, på grund avspeciallagstiftning av olika slag, även större skyldigheter än annan kommun. Vadsom avses med uttrycket "sina angelägenheter" framgår av förarbetenalill bestämmelsen (SOU 1947:53 och prop. 1948:140, se även SOU 1971:84) och aven rikhaltig rättspraxis. Ordalagen ger utiryck åt den s, k,lokaliseringsprincipen, som innebär alt de åigärder som en kommun beslutarskall vara av belydelse för det egna kommunområdet och invånarna där. Uttrycketär synonymt med uttrycket "kommunala angelägenheler", i andra stycketoch täcker i och för sig fullständigt området för den kommunala verksamheten.Genom förbehållet beträffande "vissa kommunala angelägenheter" iandra stycket antyds emellertid att en del av de angelägenheter som anges iförsta stycket kan vara specialreglerade i fråga om både det Prop.1975/76:187 334 tillåtnaverksamhetsområdets utsträckning och ordningen och sättet för hur verksamhetenskall skötas. Formuleringeni första stycket att kommunen får vårda sina angelägenheter "efter vad idenna lag närmare bestämmes" syftar på att de kommunala angelägenheternaskall handhas i den ordning och med den kompetensfördelning mellan t, ex,fullmäktige och nämnder som anges i KL, Delta hindrar emellertid inte attkommunal verksamhet bedrivs i privaträttsliga former, t, ex. i bolags- ellerstiftelseform. Uttrycket i första styckets senare led "såvitt ickehandhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan" går ihuvudsak tillbaka på kompetensbestämmelserna kommunalförordningar.Det hade självständig betydelse så länge subjektet i huvudsatsen varkommunmedlemmarna och andra stycket hänvisade till kyrkliga angelägenheter ochobligatoriskt skolväsende. Ordet "annan" avser inte bara statligmyndighei ulan även t.ex, församling och landstingskommun, Avgränsningengentemot uppgifter som ankommer på "annan" följer emellertid redan avuttrycket "sina angelägenheter". Kompetensregelni KL fick sin nuvarande lydelse genom en lagändring , Före denna ändringgällde all kommun själv fick vårda sina gemensamma ordnings- ochhushållningsangelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällandeförfattningar tillkom annan. Ändringen i paragrafen medförde en inteoväsentlig utvidgning av kommunernas befogenheter i fråga om angelägenhetersom inte tillhör det specialreglerade området. Uttrycket "gemensammaordnings- och hushållningsangelägenheter" ansågs enligt rättspraxis iallmänhet innebära ätt kommunen fick vårda endasl sådana angelägenheter som vartill gagn för samtliga kommunmedlemmar eller för en mera belydande del av dem.Enligt paragrafens nya lydelse är det allmänintresset och inte som lidigaregemensamhets-inlresset som skall vara normerande för kommunernas kompetens (SOU1947:53, prop. 3S KLS har samma innehåll som 3 S KL, Landstingskommunernaskompetens regleras i 4 S LL. Bestämmelsen är i huvudsak utformad i enlighel med3 S KL men innehåller dessutom ett antal exempel på landstingskommunalaangelägenheter. Genom att, i likhet med vad som har skett för kommunernas del,det uttryckligen angivna gemensamhetskravet har tagils bort ur regeln harstörre frihet i bedömningen av kompetensområdets omfattning vunnits. Regelninnefattar en gränsdragning i förhållande till såväl staten som kommunerna.Den markeras redan genom uttrycket "sina angelägenheler".Avgränsningen mot staten betyder, alt landstingskommunen inte kan befatta sigmed angelägenheler som är förbehållna staten enligl lag eller författning ellersom vidlas i hela landels intresse, I förhållande lill kommunerna innebärbestämmelsen alt landstingskommun inte får främja intressen eller behov somdet ankommer på Prop.1975/76:187 335 kommunernaatt tillgodose enligt den allmänna kompetensregeln i KL eller bestämmelser isärskilda författningar. Landstingskommun lorde dock vara oförhindrad att inomsitt område främja verksamhet av samma art som den vilken inom kommunernasområden ankommer på dessa. Skillnaden i kompetens mellan kommuner ochlandstingskommuner avser deras verksamhetsområden i lokalt hänseende (Kaijser:Kommunallagarna 11, 1975 s, 402). 14 SLL ges ett antal exempel på uppgifter som ligger inom landstingskommunernasverksamhetsområden, Kommunallagskommitlén hade i betänkandet (SOU 1952:48) medförslag till landstingslag m, m, föreslagit att landstingskommunernaskompelens skulle utformas efter förebild av den bestämmelse som gällde förkommunerna. Departementschefen (prop, 1954:119 s, 71) föreslog emellertid altkompetensbestämmelsen skulle fyllas ut med ett antal exempel på sådanaangelägenheter som från allmänna samhälleliga synpunkter borde ankomma pålandstingskommunerna, Enligl departementschefen borde därvid nämnas hälso- ochsjukvård, undervisning, socialvård saml jordbrukets och andra näringarsulveckling. Departementschefen betonade att det inte i något avseende varfråga om alt inskränka landstingskommunernas befogenheter. Bestämmelsenutformades i enlighel med departementschefens förslag. Somlidigare har anförts finns i LLS en bestämmelse som ger denna landstingskommunen mera vidsträckt kompetens än övriga landstingskommuner. Kommunalrättskommitténhar i betänkandet (SOU 1971:84) kompetens gjort en översyn avkommunernas allmänna kompetens. Kommittén fann att behovei av faktiskaförändringar var begränsat till vissa rätt klart avgränsbara angelägenheter.Alt göra ändringar i den allmänna kompelensbeslämmelsen var enligt kommitténinte en framkomlig väg. Kommittén förordade därför att 3 S KL behålls medoförändrad lydelse men att dess innehåll vid behov kompletteras med utbrutna,särskilda kommunallagar. Kommittén ansåg att frågan om vissa kommunalabefogenheter på näringslivets område borde brytas ut ur 3 S KL och närmareregleras i en särskild lag. Kommunalrätlskommilténs förslag utsattes för endelvis ganska hård krilik från remissinstansernas sida. Det har inte föranlettlagstiftning. Ålskilligaspeciallagar reglerar kommunernas och landstingskommunernas kompetens på vissaområden. Dit hör lagen (1962:638) om rätt för kommun att bistå utländskastuderande, lagen (1968:131) om vissa kommunala befogenheter inomturistväsendet, lagen (1969:596) om kommunalt partistöd, lagen (1970:663) omvissa befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade samt lagen(1975:494) om rätt för kommun och landstingskommun alt lämna internationellkatastrofhjälp. Dessa lagar ger kommunema och i några fall ocksålandstingskommunerna en rätt men inte någon skyldighet att vidta vissaåtgärder. Beslämmelser som medför skyl- Prop.1975/76:187 336 dighetför kommunerna att svara för viss verksamhet finns i t, ex, byggnadslagen(1947:385, omtryckt 1972:775), lagen (1954:579) om nykterhets-vård (omtryckt1971:307), lagen (1956:2) om socialhjälp, barnavårdslagen (1960:97. omtryckt1971:308), skollagen (1962:319, omtryckt 1970:1026) och brandlagen (1974:80).För landstingskommunernas del finns sådana bestämmelser i bl. a.sjukvårdslagen (1962:242) och lagen (1967:940) angående omsorger om vissapsykiskt utvecklingsstörda. Utredningenframhåller att det inle ligger inom dess uppdrag att föreslå några materiellaändringar i fråga om den kommunala kompetensen och alt utredningen endast harundersökt om några ändringar av lagieknisk natur kan vara motiverade.Kompetensbestämmelsen måsle enligt utredningen ges formen av engeneralklausul. Efler LL:s tillkomst har en ökande speciallagstiftning slagitfast obligatoriska åligganden för landstingskommunerna på ett hell annat sätlän tidigare. De tidigare motiven för olika utformning av KL;s och LL:skompetensregler har inte längre någon speciell bärkraft. Med hänsyn härtillföreslår utredningen att exemplen påolika landstingskommunala angelägenhetertas bort. Enligt utredningen bör inte heller uttrycket "efter vad i dennalag närmare bestämmes" eller uttrycket "såvitt icke handhavandetdärav enligt gällande författningar tillkommer annan" få någonmoisvarighei i en gemensam kompetensbestämmelse, Begreppel "sinaangelägenheter" täcker enligt ulredningens uppfattning fullständigtområdet för både kommunernas och landstingskommunernas verksamhet liksomavgränsningen gentemot uppgifter som ankommer på annan. Utredningen betonaratt de justeringar som den föreslår inle innebär några som helst ändringar isak i fråga om gränsen mellan kommunernas och landstingskommunernas kompelens. Utredningenföreslåren bestämmelse om att kommun och landstingskommun får själva vårda varsina angelägenheter. Utredningenanser vidare att en särbestämmelse i fråga om landstingskommunskompetens fortfarande behövs och att hänvisningen lill de specialregleradeangelägenheterna bör behållas. Utredningen finner alt det från lagieknisksynpunkt är otillfredsställande alt kompetensregleringen på det fakultativaområdet sker i form av olika speciallagar. Med hänsyn lill bl, a, alt vittskilda frågor regleras i dessa lagar finner uiredningen del otänkbart attarbeta in de olika speciallagarna i kommunallagen, Denkompelensbeslämmelse som utredningen föreslår tillstyrks av ochBlekinge läns landstingskommuner, som anser all det står i god överensstämmelsemed kommunallagens egenskap av ramlag att kom- Prop.1975/76:187 337 petensenfastställs genom en generalklausul. Därigenom blir det möjligt att smidigtflytta olika verksamheter mellan kommun, landstingskommun och staten. Enligtdessa landstingskommuner är den uppräkning av angelägenheter som görs i LLinte fullständig utan bara en tämligen onödig exemplifiering. Eskilstunakommun framhåller att landstingskommun enligt rättspraxis är oförhindrad attfrämja sådan verksamhet som det inom kommunens område ankommer på denna atthandha. Eftersom de båda kommuntypernas kompetens således till stor del stämmeröverens, anser kommunen att själva kompetensbestämmelsen kan göras tillämpligpå båda kommunformerna och att någon ytteriigare definition av resp.landstingskommunal kompetens inte behövs. Den nuvarande rättstillämpningen kanemellertid, framhåller kommunen vidare, medföra att samma art av verksamhet fårdubbla huvudmän inom landstingsområdet. Fleraremissinstanser, däribland länsstyrelserna i och samtUppsala, och kommuner, anser emellertid att en närmarebeskrivning av den landstingskommunala kompetensen bör ske för attkompetenskonfiikter skall undvikas. Länsslyrelsen i länframhåller alt kompetensbestämmelsen i KL är svårtolkad. För en riktigtillämpning krävs god inblick i och kunskap om grunderna för den kommunalaverksamheten. hävdar att det är nödvändigt attlandstingskommunens kompetens bestäms genom en uttömmande uppräkning av dessarbetsområden. Även anser alt de uppgifter som skall varalandstingskommunala bör exemplifieras relativt utföriigt.Kompeiensbeskrivningen för landstingskommunerna bör enligt kommunen i varjefall kompletteras med en uttrycklig regel som anger att landstingskommunen intefår ombesörja kommunala uppgiftersom berör endast del av landstingsområdet. Västmanlandsläns landstingskommun betonar att det är angeläget att den nyakompelensbeslämmelsen inte ges en sådan uiformning att den innebär attlandstingskommunernas möjligheter att åtaga sig uppgifter som kan befinnaslämpliga all handlägga på regional nivå begränsas. Landstingskommunen sägersig fästa största vikt vid kommunallagsulredningens uttalande alt någonmateriell ändring inle åsyftas. Denföreslagna kompetensregeln har förenklats i sådan utsträckning att dess berättigandekan sättas i fråga, anser läns landsUngskommun. Tolkningenförutsätter tillgång till lagteknisk expertis, vilket knappast står iöverensstämmelse med den uttalade målsättningen att göra lagtexten merabegriplig för allmänheten. Såvitt landstingskommunen kan bedöma bör det i lagenanges som en skyldighet för kommuner och landstingskommuner att vårdaangelägenheter av betydelse för det egna kommunområdet och dess invånare.Utrymme för frivillighet ges ändå, framhåller landstingskommunen, med hänsyntill bestämmelsens allmänna formulering. Denkompelensbeslämmelse som utredningen föreslår är enligt Lands- 22 1975/76. Prop.1975/76:187 338 tlngsjörbundetstarkt förenklad men ändå tillfredsställande. Förbundet framhåller emellertidatt förslag föreligger om ett ökat engagemang från landstingskommunerna påvissa områden och att landstingskommunernas begränsade lagliga kompetens kankomma att hindra praktiska lösningar i de samarbetsfrågor som väntas uppkomma.Mot denna bakgrund vill förbundet landstingskommunernaskompetensområde generellt utökas. Det synes kunna genomföras med den nuvarandesärregeln för landstingskommun som förebild. bör frågan om en klarare kompetensfördelning mellan kommuneroch landstingskommuner lösas i samband med att de nuvarande kommunallagarnaersätts av en enhetlig lag. Beträffande sättet att komma till rätta med denoklarhet som råder synes det enligt kommunen klart alt de landslingskommunalauppgifterna inte kan uttömmande anges i lagen, I betydande avseenden kan dock,framhåller kommunen, olägenheterna med en kompetensbeskrivning av dennuvarande typen undanröjas, om denna kompletteras med en uttrycklig regelenligt vilken landstingskommun inte får överta kommunala uppgifter som berörendasl del av landstingsområdet. Något större behov av sådana landstingskommunalaengagemang torde inte finnas med hänsyn lill den storlek och de resurser somkommunerna har erhållit genom kommunindelningsreformen. 1 den månkommunövergripande insatser behövs, bör de i första hand besörjas av kommunernasjälva genom interkommunala avtal eller kommunalförbund. Ävenom uttrycket "såvitt icke handhavandet därav enligl gällande författningartillkommer annan" torde sakna självständig betydelse, innebär det enliglStockholms kommun onekligen ett förtydligande och en erinran om en avbegränsningarna i den kommunala kompetensen. Av erfarenhet kan sägas attuttrycket i dessa hänseenden fyller en uppgift. Kommunen ifrågasätter därför omdet inte bör stå kvar, kommun anför liknande synpunkler, Stockholmskommun anför att området för kommunernas kompelens på det f\ikultativa områdetofta utvidgas genom särskilda lagar. Detta är otillfredsställande inte enbartur lagieknisk synpunkt ulan även - och kanske främsl - ur praktisk synpunkt.Speciallagarna inom del fakultativa området är nu så många att systemet böriarbli svåröverskådligt. Enklast är naturligtvis, anser kommunen, att i den nyakompetensbestämmelsen ta in ett tillägg som innebär att kommun ochlandstingskommun även får handha de angelägenheter som sägs i de särskildakompetenslagarna. Dessa lagar skulle därefter räknas upp. Skaraborgsläns landstingskommun anser att den nuvarande regleringen av kompetensen ärolämplig från såväl lagteknisk som praktisk synpunkt och att del skulleinnebära en inte oväsentlig förbättring om bestämmelserna i speciallagarnafördes samman till en enda lag. Prop.1975/76:187 339 Paragrafenhar i huvudsak utformats i enlighet med utredningens förslag. Del föreskrivsalltså att kommun och landstingskommun själva får vårda sina angelägenheter.Den särskilda kompetensbestämmelsen i I S LLS för länslandstingskommun har med några redaktionella jämkningar tagits in i paragrafen.Det anges vidare att särskilda bestämmelser finns om vissa angelägenheter somankommer på kommun och landstingskommun. För tydlighetens skull anmärks attregeln om landstingskommuns särskilda kompetens inte gäller ifråga om angelägenhet som enligl särskilda bestämmelser ankommer på kommun. Paragrafenavses inte innebära någon saklig ändring i förhållande till vad som gäller ifråga om kommunernas och landstingskommunernas kompetens. Enligt min mening ärdet inte möjligt att på något mera preciserat sätt ange kommunernas ochlandstingskommunernas allmänna kompetens. Området för den allmänna kompetensenär ju utomordentligt omfattande och där inryms uppgifter av vitt skilda slag.Jag har därför funnii att kommunernas och landstingskommunernas allmännakompetens liksom måste regleras genom en generalklausul. Med anledningav vad några remissinstanser har anfört om att utredningens förslag kan ledatill kompetenskonflikter mellan kommunema och landstingskommunerna har jagövervägt om ett förtydligande tillägg kan göras till den regel som utredningenföreslår. Deexempel på landstingskommunala angelägenheter som ges i 4 S LL avser tillstörsta delen uppgifter som regleras i specialförfattningar. I enUghet medutredningens förslag har de därför tagits bort. Jag har inte funnit detlämpligt att ersätta dem med exempel på angelägenheter som faller inom denallmänna kompetensen. Avgörande för denna bedömning har varil att dendominerande delen av landstingskommunernas uppgifter är specialreglerade. Jaghar inte heller funnit det lämpligt att, som några kommuner föreslår,uttryckligen föreskriva att landstingskommun inte får ombesörja kommunalauppgifter som berör endast en del av landstingskommunens område. Enligt minmening är det inte lämpligt att behålla de nuvarande bestämmelserna om attkommuns och landstingskommuns kompelens inte omfattar angelägenheter somankommer på annan. Denna begränsning följer ju redan av regeln om att kommunoch landstingskommun får vårda sina angelägenheter. Därtill kommer att denbegränsande eller förtydligande regeln är svår att på ett naturiigt sätt fogain i en bestämmelse som avser både kommuner och landstingskommuner. Jaghar alltså inte funnit någon framkomlig väg att på grundval av det underlag somföreligger ange skillnaderna mellan å ena sidan kommunernas och å andra sidanlandstingskommunernas kompetensområde. Paragrafen har därför i denna delutformats i enlighet med utredningens förslag. Jagdelar den uppfattning som har framförts av både utredningen och Prop.1975/76:187 340 någraremissinstanser att det är otillfredsställande att den allmänna kompetensbestämmelsenkompletteras av ett tämligen stort antal särskilda lagar som ger kommunerna ochlandstingskommunerna rätt att vidta åtgärder på vissa områden. Jag ämnar därföröverväga om åtgärder kan vidtas för att undanröja de olägenheter frånlagteknisk och praktisk synpunkt som den nuvarande ordningen innebär. Dennaparagraf reglerar kompetensfördelningen mellan kommunfullmäktige resp.landstinget och nämnderna. Paragrafen motsvarar 4 S KL, 4 S KLS och 5 S LL. Iparagrafen anges till en början att beslutanderätten i kommun tillkommerkommunfullmäktige och beslutanderätten i landstingskommun tillkommer landstinget.Enligt vad som vidare föreskrivs utövas förvaltning och verkställighet ikommun av kommunstyrelsen och övriga nämnder samt i landstingskommun avförvaltningsutskottet och övriga nämnder. 1 dessa delar stämmer innehållet iparagrafen i sak överens med motsvarande bestämmelser i , KLS och, LL. Avskäl som har redovisats i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.3.3) innehållerparagrafen inle någon uttrycklig föreskrift om delegation av beslutanderättfrån kommunfullmäktige resp, till nämnd, 1den allmänna motiveringen (avsnitt 12,3,3) harjag förordat att förvaltningsutskottelsrält alt företräda mellan landstingsmötena skall behållas. Enligl41 S LL har förvaltningsulskoltet räll att företräda i den måninte annal har föreskrivits genom lag, annan författning eller landstingetsbeslut. Landstingen har alltså möjlighel alt föreskriva inskränkningar iställföreträdarskapet. Denna möjlighet har vanligen inte utnyttjats. Enligtmitt förslag skall slällföreträdarskapet omfatta bara vad som anges i särskillbeslul av eller i reglemente för förvaltningsutskottet. I denallmänna motiveringen har jag vidare anfört att ställföreträdarskapet börreserveras för situationer när beslut inte kan avvaktas ellerfråga är om ärenden som inle har principiell betydelse eller annars är avstörre vikt. Bestämmelsenom ställföreträdarskapet har utformats med utgångspunkt i vad jag har anfört iden allmänna motiveringen. Det föreskrivs sålunda att förvaltningsutskottetföreträder mellan landstingsmötena i den utsträckning somlandstinget bestämmer och i den mån annat ej följer av lag eller annanförfattning. Det har inte ansetts nödvändigt att uttryckligen föreskriva attställföreträdarskapet får utnyttjas bara i brådskande fall och i de övrigasituationer som jag har angetl. Landslingen får alltså avgöra i vilkenutsträckning ställföreträdarskapet skall få användas med ledning av vad jag haranfört i den allmänna motiveringen. Med den utformning som bestämmelsen harfått kommer det inte att krävas att varje ärendegrupp Prop.1975/76:187 341 somkan omfattas av slällföreträdarskapet exakt definieras i beslut.Något mer översiktliga beskrivningar bör kunna godtas. Enligt min meningstämmer det dock inte överens med ordalagen i bestämmelsen alt det ilandstingets beslut endast anges att ställföreträdarskapet far utnyttjas dels ibrådskande ärenden, dels i ärenden som saknar principiell betydelse och inteheller annars är av större vikt. Syftet med den utformning av bestämmelsen somhar valts är dels att landstingen skall noga överväga i vilka situationerställföreträdarskapet skall få utnyttjas, dels att det skall kunna användasäven i situationer som inte har kunnat förutses i detalj. Den begränsning somligger i regeln att ställföreträdarskapet får utnyttjas bara i den mån annatinte följer av lag eller annan författning har sin motsvarighet i 41 S LL. Denavser bestämmelser i den nya lagen eller i andra författningar som uttryckligenanger att viss beslutanderätt ankommer på . Förvallningsutskottetkan alltså inte med stöd av ställföreträdarskapet välja ledamöter ilandstingskommunens nämnder eller fastställa landstingskommunens budget. Iparagrafen föreskrivs vidare att beslut som har fattats med stöd av bestämmelsenom ställföreträdarskapet skall anmälas för och att landstingetbestämmer i vilken ordning det skall ske. Denna föreskrift har ingen annanmotsvarighet i LL än föreskriften i 41 § LL om förvaltningsutskottetsskyldighet att avge verksamhetsberättelse till .