prop · FZ0339 · 1975-12-31 00:00:00 — Utredningen har i flera sammanhang understrukitönskvärdheten av alt användning av resurser grundas på ett uttryckligenformulerat beslutsunderiag. Detta skall spegla faktorer av betydelse för ettbehovs- och mä-lorienleral arbete under och i anknytning lill skoldagen. Motdenna bakgrund bör skolan dels genomföra någon form av systematisk ochkontinueriig utvärdering (kapitel 25), dels vägledas med hjälp av ettbeslutsunderlag, som speglar både utvärderingsresultatet och förutsättningarför verksamheten. Utredningen definierar vissa begrepp (avsnitt 23.1)som bör vara grundläggande för den lokala resursfördelningen. Man beskriverbeslutsunderlag, sociala profiler, personalförändringar samt beläggningsgradoch menar att detta är faktorer som påverkar resursbehovet. Mot bakgrund av utredningens förslag om friareresursanvändning och ökat lokalt ansvar för skolverksamheten börbeslutsunderlagets användning ge förulsältningav för den överblick överskolsituationens alla sidor som är oundgänglig för att kunna göra de riktigabedömningarna samt att i anknytning till detta sätta en friare resursanvändningi samband med övriga kommunala resurser. I skolans intresse ligger att kunnatillgripa och följa upp alternativa .sätt att arbeta under skoldagen, att få enklarare belysning av elevernas hela situation och att skapa en ökadmålmedvetenhet hos både personal och elever. framhåller vidare att delkommunala beslulunderlaget kan innebära den ram som möjliggör kommunaltrationellt beslutsfattande och som bildar utgångspunkten för verkligtsamordnade insatser över nämnda gränser. diskuterar förutsättningarna för ett beslutsunder-1a g med utgångspunkt i en gjord inventering av vilka uppgifter ett antal undersöktakommuner centralt tar in och bearbetar. 1975/76:39 117 venieringinhämtar kommunerna material från lokala undersökningar och från offentligastaiislikregister såsom SCNis paket DEMOPAK och . Vad kommunernagenomgående saknar enligt är en rutin som sammanställer data med avsikt allbelysa exempelvis miljön för barn och ungdom och som förmedlar dessa datadirekt till berörda befattningshavare. framhåller att den friareresursanvändningen bör skapa motiv för och även förutsätter statistiskabearbetningar, som belyser nu nämnda förhållanden. Vad kallar sociala profiler och personalförändringarkan vägleda be-sluisfattarna om vilka åtgärder som bör sättas in under och ianknytning till skoldagen. Skolbyggnadernas lokalbestånd och beläggningsgradvisar vilka åtgärder som är möjliga alt verkställa under och i anknytning lillskoldagen. Enligt visar utredningens skrift (DsU 1974i3) Grundskolanslokalresurser att del finns betydande lokalresurser disponibla. Med utgångspunkt från studierna drar utredningenföljande försöksvisa slutsalser(avsnitt 23.2)i Sociala profilers roll somfördelningsinsirumenl beror på den allmänna kommunala strukturen Beskrivningarna underiättaravgörandena om vart förebyggande resurser lämpligen bör destineras: däremot gerinformationen mycket begränsad vägledning om metoderna i resurssatsningen. För att ge vägledning ommetoderna i resurssatsningen bör beslutsunderlaget kompletteras med enkonsekvent utvärdering av tidigare bedrivet förebyggande arbete. Utredningen vill i anslutning till deltarekommendera de kommuner, som framledes har att tillämpa friareresursanvändning, att överväga metoder för beskrivning enligt bl. a. det avutredningen exemplifierade sättet. Sociala profiler över olika bostadsområdenoch rektorsområden ger en god bakgrund inte bara för de speciella beslut somavser den friare resursanvändningen, utan också för frågeställningar av allmäntövergripande innehåll som exempelvis diskussioner kring bebyggelseplaneringetc. Med utgångspunkt i en undersökning avpersonalförändringar inom skolverksamheten i betänkandet (DsU I974i I) Skolansom arbetsplats diskuterar utredningen (avsnitt 23.3) personalförändringarnasbetydelse för beslutsunderlaget. Personalomsättningens samband med yttre, socialafaktorer kunde beläggas genom en analys av personalomsättningens omfattning irektorsområden med olika sociala profiler. I analysen kunde ett statistisktsäkerställt samband konstateras mellan omfattningen av personalomsättningen ocholika rektorsområdens sociala förutsättningar. Det visade sig all den högrepersonalomsättningen förekom i de områden vilkas sociala profil pekade på ettstörre behov av förebyggande åtgärder. På grundval av den gjorda undersökningen framhållsatt omfattande och speciellt oväntade personalförändringar innebär svårigheterall överblicka Prop.1975/76:39 118 Rutiner, etablerade kontakter och invanda arbetssättkan komma att brytas sönder och eleverna kan känna osäkerhet inför nyaansikten. Särskilt allvariigt är detta menar om hög personalomsättningförekommer i socialt besvärligare miljöer, där barns och ungdomars behov avtrygghet och fast förankring även utanför hemmet kan vara särskilt stort. För att möta dessa problem bör skolledning,skolstyrelse och övriga kommunala nämnder i sina prioriterings- ochfördelningsdiskussioner beakta tendenser lill ökad personalomsättning och dekonsekvenser dessa kan föra med sig. Resursfördelning och - användning skallsjälvfallet i första hand vara inriktade på elevernas situation framhåller ,men hänsyn bör också tas till personalens upplevelser och önskemål beträffandearbetsmiljön. Som beslutsunderiag vid resursfördelningen inom en kommun bördärför enligt också ingå uppgifter om personalförändringar ochpersonalomsättning, belysande lokala planeringsmässiga förutsättningar förinsatser inom varje reklorsområde/verksamhetsdisirikl. I sammanhanget börvariationer i personalomsättning särskilt noteras, då dessa kan ha ett sambandmed den allmänna arbetsmiljöns utveckling. Slutligen diskuterar utredningen (avsnitt 23.4) entredje förutsättning för ett gott utnyttjande av den friare resursen, nämligenden lokalmässiga. Den undersökning som tidigare redovisat (DsU I974i3)visade alt grundskolorna lill betydande del har lediga lokalytor för friaaktiviteter under skoldagen. I de beslut som rör resursfördelning och-användning måste också tillgängen på och typerna av sådana lokaler vilka kanbli aktuella för bl. a. fria aktiviteter beaktas. Skolornas beläggningsgradblir en av de faktorer som därför bör inordnas i det kommunalsbeslutsunderlaget. Förslaget omförenkling av statsbidragsbestämmelsernaoch den fria resursanvändningen tillstyrks av den övervägande delen avremissinstanserna. Särskilt av kommunerna har förslagen i denna del mötts medövervägande positiva omdömen. Mänga av remissinstanserna understryker dock alten omläggning av slatsbidragsgivningen inte får drabba de mindre kommunerna ochkommuner i glesbygd i form av minskade undervisningsresurser. Från de kommunalaremissinstanserna påtalas att förstärkningsresursen bör ökas i jämförelse medförslaget och att förslaget om fria och frivilliga aktiviteter leder lill ökadekommunala kostnader. Till de som tillstyrker utredningens förslag hörbl. SÖ, flertalet länsskolnämnder, UKÄ. MUF, FPU, , . HCK och bl. a.följande kommuner fio/a5, . Prop.1975/76:39 119 , , och saml bl. a.skolstyrelserna i , , och . Avstyrker forslaget gör RRV och /SR medan bl.a. statskontoret och 5/(/anmäleren viss tveksamhet. 7"COoch5Z. tillstyrkersjälva principen om fri resursanvändning men anför synpunkter mot självabidragskonstruktionen. Några länsskolnämnder ställer sig tvekande inför SIAisförslag till resursfördelning mellan kommunerna, framför allt avseendeförstärknings-resurser, som i princip innebär en omfördelning av resurser frånmindre till större kommuner. SÖ finner det angeläget alt en skolverksamhetenligt SIAis programförslag kommer lill stånd. Framför allt en friareresursanvändning, men även en mer behovsorienterad fördelning inom och mellankommunerna underiättar ett genomförande av utredningens förslag. Även om SÖ uppfattningen att fördjupade analyser av SIAis förslag om resursfördelningkrävs, innan man kan bedöma om det får icke önskade omför-delningseffekten ärSÖ därför beredd alt tillstyrka den av föreslagna anordningen förresursfördelning mellan kommunerna som försöksverksamhet i avvaktan päpågående utredningar inom siaisbidragsområdei. Försöksverksamheten bör enligtSÖ, mot bakgrund av att resursfördelningen enligt utredningens förslag gerolika ekonomiskt utfall för kommunerna, bedrivas regionvis. SÖ tillstyrkerSIAis förslag om vilka anordningar som skall vägas in i försiärkningsresursen.SÖ vill särskilt understryka betydelsen av att medel, som beräknats för nyaverksamheter under skoldagen samt verksamheten i anslutning lill skoldagen, föringå i försiärkningsresursen i minst den omfattning föreslagit, omförslagen på dessa punkter skall kunna bli en realitet. En lokall ökad frihetatt fördela resurser är inget mål i sig påpekar SÖ. Resursfördelningen får inteleda till att tillgängliga lärarveckotimmar generellt och oberoende avlärostoff, elevproblem m. m. används för att dela undervisningsgruppen i likaslora delar. SÖ vill beträffande friare resursanvändning igrundskolan markera några principer som ofrånkomligai - Elever med skolsvårigheter skall ha all hjälp sominom resursernas ram står till buds för att möta deras behov, -enpåtaglig satsning på förebyggande åtgärder, - basfärdigheter framför allt i att tala, läsa ochskriva skall befästas sä tidigt som möjligt. SÖ vill starkt prioritera två grupper i skolan-elever i de lägsta årskurserna samt elever med skolsvårigheter. UKÄ tillstyrker den allmänna inriktningen hos SlAisförslag, men varnar för alt del är ett vanskligt företag att införaett nytt ekonomiskt syslem inom ett förvaltningsområde. 1975/76:39 120 SSK anser att de erfarenheter och kunskaper som manhar i kommunerna och deras skolor bör tas till vara för att man skall få enändamålsenlig och efter lokala behov anpassad organisation och resursanvändning.SSK bedömer det nödvändigt mot bakgrund av SIAis förslag, att göra någon formav modifiering i det nuvarande statsbidragssystemet för att över huvud tagetkunna ge kommunerna ökat ansvar för skolans organisation och resursanvändning.Nuvarande system med den utformning del har medger inte delta. SSK pekar pämöjligheten av alt det vore länkbart att med bibehållande av dagens ordningför statens bidragsgivning till kommunerna bemyndiga dessa att inom ramen förnuvarande driftbidrag fritt disponera dessa medel i enlighet med SIAis förslag. instämmer i princip i SIAis förslagtill resursfördelning och ökad frihet i resursanvändningen i . Enökad frihet i resursanvändningen, utan låsning av resurserna till en viss typav problem, bör skapa förutsättningar för ett lokalt engagemang där olikahandlingsalternativ kan tillgripas. Förbundet pekar på vikten av att den delav förstärkningsresursen, som ej är bunden för finansiering av lärarpersonal,kan ulan de restriktioner som föreslår disponeras för både personal ochmaterial. Vidare utgår förbundet från att den ökade friheten i resursanvändninginte kombineras med särskilda krav på detaljredovisning som skulle begränsaskolstyrelsens handlingsfrihet. SFL, som är positiv till fri resursanvändning,understryker alt man tidigare i olika sammanhang har hävdat att ett av de kravman bör ställa på ett statsbidragssystem för skolväsendel, är att det skallbidra till att ge en likvärdig utbildningsstandard i landets olika delar.Förbundet är dock kritiskt mot ett starkt kommunalt inflytande över det totalastatsbidragets användning. Det finns mycket som talar för att ett långtgåendekommunalt inflytande över skolan kommer i strid med kravet på en likvärdigutbildningsstandard i landets alla delar. Om kommunema ges ökad frihet attförfoga över slatsbidragsresurserna, vilket SIAis förslag innebär, måsteovill-koriigen grundläggande principer för skolans verksamhet centralt reglerasi stadgar och läroplaner fastslår SFL. Enligt SFL bör delningstalet vid beräkningav basresurser i ämnet teckning sättas till 16 elever. RHS framhåller alt en försiktig övergång tillvidgade lokala befogenheter vunnit bifall från en så gou som enig HoS-rörelse,Anslutningen till de-centraliseringslanken är dock icke förbehållslös. För alten fri resursanvändning skall kunna accepteras måste man tillhandahålla enbättre och mer preciserad målbeskrivning för skolans verksamhet än den somföreligger i nuvarande läroplaner. Därutöver måste en fungerandeutvärderingsmodell introduceras. Utredningens principiella utgångspunkter delas avSSKF, som anser att del är en i grunden socialistisk fördelningsprincip, vilkenemellertid kan riskera all urholkas beroende på hur man lokalt kommer attanvända de pengar man får. Prop.1975/76:39 121 HCK tror all det syslem för resursfördelningen somföreslagits av i flera hänseenden har slora förtjänster, men menar också ausystemet måste justeras på sådant sätt att full hänsyn kan tas till sådanavariationer i behov som är betingade av olikheter i fråga om frekvensen avelever med handikapp och besvär av olika slag. Statsbidragen får sålunda inteenbart vara relaterade lill det totala antalet elever, det måste lämnas stortutrymme för extra resurser för kommuner som har förhållandevis mångahandikappade - och så att kommunerna uppmuntras att göra så mycket som möjligtför dessa eleven anser inte att SIA-forslaget tillgodoser detta viktigabehov, kommun anser det positivt att resursemabehandlas friare och del är från kommunens synpunkt naturligt all resursernaanvänds där de bäst behövs, Samma uppfattning redovisas av kommunsom också menar alt på alla nivåer har de som arbetar i skolan tillfälle attpåverka resursanvändningen och resursfördelningen. Enligt kommunens meningstämmer argumenteringen för den friare resursanvändningen helt med de allmännademokratiseringsprocesser och utvecklingstrender i samhället som skolstyrelsensträvar efter alt förverkliga inom sill ansvarsområde. Utredningens definition av basresurs ochförstärkningsresurs och kopplingen av den sistnämnda till elevantal kanknappast angripas anser kommun. Oavsett angelägenheten av enresursutjämning torde denna medföra svårigheter alt på nu förekommande sättbereda lärarna - i synnerhet lågstadiets - sysselsättning i den utsträckningundervisningsskyldigheten anger. Lärares engagemang i fria aktiviteter kan blien tvingande nödvändighet under sådana förhållanden. Kommunen har denuppfattningen, alt problemet är i hög grad en förhandlingsfräga, och innan manfått se lösningen på denna är det ej möjligt alt ha någon mening om hur passkomplicerade de små skolornas problem kommer att bli. delar utredningens uppfattningatt resursfördelningen och resursanvändningen i skolan bör utformas på ettenklare och friare sätt än vad som är fallet och ställer sig myckel positivtill utredningens förslag om basresurs och förstärkningsresurs. Utredningen harej ägnat bas-resursproblemaliken någon närmare analys menar kommunen vilket ärotillfredsställande. Det basresurssystem som utredningen föreslår börförenklas genom att det görs generellt för stadiet. Kommunen anser attförstärknings-resursen bör vara klart skild från basresursen för att kunnabehovsstyras utifrån elev- och klassvårigheter. Bas- ochförstärkningsresurserna måste utformas så att basresursen är tillräcklig föratt undervisa hela arbetsenheten under de fasta aktiviteterna, när det ej finnsnågra direkta skolsvårigheter bland eleverna. Förstärkningsresursen bör varalill för arbetsenhetens fria aktiviteter och elever med speciella svårigheter.Genom en sådan uppdelning kan förstärkningsresursen styras genom bestyreisen,som får svara för de fria aktiviteternas utformning och omfattning, ochelevvårdskonferensen, som får samordna elevvårdsarbetet för eleverna medsärskilda behov. Luleåkommun tillstyrker förslaget om fri resursanvändning, men anser Prop.1975/76:39 122 attstor omsorg måste ägnas åt utformningen, som till stor del beror på vilken typav beslutsfattare skolan fån Generellt är del naturiigt att elever, föräldraroch personal får påverka hur olika resurser skall användas på den egna skolan.Väsentligt är att skolstyrelsen på ett nära sätt har möjlighet att följaverksamheten på de olika skolorna. Detta är ett villkor för att skolstyrelsenskall kunna fordela de fria resurserna till det område, som bäst behöver en förstärkning.Detta talar för att det bör finnas med politiskt ansvariga personer vidresursfördelningen vid de olika skolorna. En friare resursanvändning medför bättremöjligheter for skolstyrelse och befattningshavare inom skolan alt anpassaarbetet efter de behov som föreligger vid olika skolor menar kommun.Möjligheten att prioritera insatser, att väga kostnader mot vänlat resultatosv. verkar stimulerande på den personal som ingår i verksamheten och ökarmöjligheten till elev-och personalinflytande i arbetet. Kommunen tillstyrkerutredningens förslag att statsbidrag utgår för en basresurs av lärarveckotimmarlika med antalet elevveckolimmar med nu gällande delningstal samt attstatsbidrag dessutom utgår för en samlad förstärkningsresurs i huvudsakuttryckt i lärarveckotimmar per elev. Kommunen föreslåratt denna resurs ställstill kommunens förfogande utan föreskrifterom hur resursen skall användas.Liknande synpunkter anför kommun, som menar alt kommunerna bör föfrihel alt avgöra fördelningen av medel till undervisningsslödjande och övrigafria aktiviteter. Även är positiv lill konstruktionenav basresurs och förstärkningsresurs enligt SIAis modell. Det är kommunensuppfattning att den decentraliserade och friare resursanvändningen medförlokalt engagemang ansvar och intresse. Av detta följer även alt inflytande päresurs-anvär ningen så långt möjligt är bör föras ned till arbetslagens, deanställdas nivå, för att bilda underiaget för engagemang och ansvarstagande iskolutvecklingen. Kommunen anser att beträffande erhållande av basresursernabör delta förenklas genom att utbetalas i ett totalbelopp till kommunen ochutan alltför detaljerade organisationsplaner för enskilda skolenheter inomkommunen. Principerna i medelstilldelningen för gymnasieskolan bör härvid kunnatillämpas. kommun menar att principen om en friareresursanvändning är riklig då den innebär all besluten om varförstärkningsresurserna skall insättas fattas så nära verkställighetsnivån sommöjligt. Det är på den nivån - bestyrelse- och arbetslagsnivån - som behovenklart kommer tillsynes och åtgärderna kan styras, dit hjälpen bäst behövs. finner det ändamålsenligt attresurserna uppdelas i en basresurs och en samlad förstärkningsresurs samt attresursens användning styrs av elevernas behov och bestäms genom lokala beslutså nära verkställighetsnivå som möjligt. Genom en friare resursanvändning kanman öka det lokala intresset för och de lokala möjligheterna alt utveckla denegna skolans åtgärdsprogram. Även skolstyrelsen i knyter för- 1975/76:39 123 hoppningartill att systemet kan leda till ökat intresse för alla personalkategorier attta initiativ till utveckling av skolan på olika sätt. Skolstyrelsen i vill understryka principenom frihet för kommunen att utnyttja försiärkningsresursen främst i de skolordär svårigheterna är störst och där man har många elever som behöver särskiltstöd. I delta sammanhang är det lämpligt att prioritera ett antal mål förbasfärdigheter hos elever och sammanställa dessa till en basresurs. Denna får iförsta hand styra undervisning och insatser av förstärkningsresurser, men detär viktigt framhålla att skolan även skall erbjuda alla elever en undervisningsom är anpassad till vars och ens förutsättningar och behov. Skolstyrelsen villkraftigt understryka fördelen med behovsorienterande resursanvändning. Liknandesynpunkter anförs bl. a. av skolstyrelserna i och . SIAis förslag rörande statsbidragets framlidautformning innebär enligt RRV klara förskjutningar i den nu gällandefinansiella ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och bör inte nu bliföremål för ett ställningstagande. Enligt RRVis mening skulle ett genomförandeav SIAis förslag föregripa arbetet inom . Enligt verket är inteSlAis resursförslag underbyggda och utformade på sådant sätt attkonsekvenserna i fråga om ansvarsfördelning och styrsystem samt kostnader ochfinansiering kan överblickas. anger inte heller närmare hur de nyaansvarsförhållandena skall säkerställas institutionellt. En grundläggandeförutsättning för en decentraliserad verksamhet är alt befogenhets- och ansvarsområdenaär väl preciserade och avgränsade. Den friare resursanvändning som SIAförordar förutsätter en anpassning av kommunala budget- ochredovisningssystemen. Denna anpassning torde i sin tur förutsätta att vissakrav ställs frän statens sida på utformningen av de kommunala budget- ochredovisningssystemen i berörda delar påpekar RRV. Det nuvarande systemet med resursfördelning kanenligt /SRis mening sägas vara på visst sätt behovsorienteral. /SRanser därför, alt det fordras synneriigen starka skäl om man skall döma ut detnuvarande resurssystemet samt den resursfördelning och resursanvändning som detgett upphov till. Statskontoret delar i sak SIAis uppfattning ombehovet av förändringar i de administrativa regelsystemen för skolan, bl. a. utformningenav statsbidragen som ofta försvårar ett rationellt resursutnyttjande pålokal nivå. -framhåller ämbetsverket att även tämligen begränsade förändringari nuvarande statsbidragssystem för skolan - som från SlAis utgångspunkter fåranses eftersträvansvärda - direkt eller indirekt påverkar den ansvars- ochkostnadsfördelning som råder mellan stat och kommun. I avvaktan på deövergripande lösningar på hithörande frågor som SSK kan komma alt föreslå,tillstyrker statskontoret endast sådana begränsade förändringar i nuvarandestatsbidragssystem som kan åstadkommas utan au förändra grunderna för denfaktiska kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. 1975/76:39 124 TCO anser del angelägel att resursanvändningen ihögre grad kan bli problemorienierad och instämmer därför i principerna förresurstilldelning och resursanvändning. TCO har dock vad gäller beräkningen avstatsbidraget avvikande uppfattning. SIAis förslag till resursfordelningssysteminnebär att många kommuner med stora skolproblem saml åtskilliga glesbygdskommunerfår mindre undervisningsresurser än f n. TCO anser delta otillfredsställande.Med anledning därav instämmer TCO i SLis förslag till beräkning av förstärkningsresursen,vilket innebär att denna tilldelas kommunerna enligt ett system medkoefficienter motsvarande dem som gäller för varje stadium inkl.specialundervisningens koefficient för hela . TCO vill vidare instämma i SLis och SFLis förslagatt antalet lärartjänster i kommunerna skall besättas med 110 96 avtjänsteunderiaget. Delta skulle innebära en förbättring av lärartätheten och enbättre vikariesiiuation i skolan. TCO anser detta angelägel. TCO ställer sigtveksam lill all man genom en omfördelning av resurserna huvudsakligen inomnuvarande ram skall kunna åstadkomma genomgripande förbättringar i skolansarbetsmiljö. Flera kommuner redovisar tveksamhet lill storlekenav de .statliga resurserna och lill de konsekvenser som del föreslagnaresurssystemet kan få för mindre kommuner och för kommuner i glesbygd.Eskilstuna kommun konstaterar att resurstilldelningen för kommunens delinnebären klar minskning för de fasta aktiviteterna. För all kunna bibehållaen god undervisning och i övrigt kunna genomföra i krävsuppräkning av försiärkningsresursen. Samma uppfattning redovisas bl. a. avLinköpings kommun. kommun förordar att ett särskilt stöd dirigeras tillkommuner med stor barnkoncentration. anser att det erfordrasäven fortsättningsvis en resursförstärkning som centralt styrs motproblemregioner exempelvis storstadsområden och utpräglade glesbygdsområden. anser alt det måste betraktas somotillfredsställande att övergången lill nytt resursfordelningssystem förutsättsske inom oförändrad kostnadsram vad gäller de fasta läroplansbundnaaktiviteterna. Genom att förstärkningsrsursen avses bli helt elevialsbaseradkommer kommuner med höga klassmedeltal alt tillföras resurser från kommunermed låga klassmedeltal.