prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — För det andra kan praktiskaförhållanden vid automatisk databehandling - oavsett om del har någon inverkanpå integriietsskyddet - leda lill all särskilda regler om ADB-upplagningarmåste övervägas. mån särregler för ADB-upptagningar är nödvändiga kan de i det avseende somhär är aktuellt utformas något olika. De båda vägar som står öppna visar sig igällande rätt jämförd med OSK:s förslag. En väg innebär att upptagningar ärallmänna enligt i huvudsak samma regler som gäller för konventionellahandlingar medan skillnader förekommer såvitt gäller prövningen avframställningar om utbekommande (gällande rätt). En annan väg innebär att redanreglerna om när ADB-upptagningar blir allmänna skiljer sig från reglerna omkonventionella handlingar(OSK:s förslag). Vardera vägen har sina fördelar och lösningarsom bygger på kombinationer mellan dem är tänkbara. För OSK:s förslag talarföljande omständigheter. Begreppet upptagning för ADB hänför sig inte såsombegreppet handling lill en fysisk databärare som människor kan hantera och ladel av utan till information, dvs, till något mer oklart och svåravgränsat. Avdetta skäl är del naturligt au redan i en grundregel om när egenskapen allmäninträder slå fast de avgränsande kriterier som för ADB-upptagningarnas del äravsedda au åsladkomma den klarhet som handlingsbegreppet gör beiräffandekonventionella dokument. Det är också tillfredsställande om databärare som ärallmänna också i princip är tillgängliga för allmänheten: enligt gällande rältkan en upptagning för ADB vara allmän då den förvaras hos en myndighet, menändå inte tillgänglig därför alt tillgången till den bestäms av myndighetensmöjligheter all överföra den till läsbar form. Därigenom har förADB-upptagningarnas del införts en i princip ny kategori av allmänt,icke-sekretessbelagt men icke-tillgängligt material, som i och för sig kanundvaras. Även om särregler införs om när ADB-upptagningar blir allmänna böremellertid prövningen av framställning om utbekommande utformas annoriunda änvid konventionella handlingar. Som både gällande räu och OSK:s förslag ger vidhanden är det bl. a. önskvärt aU undvika att framställningar prövas avmyndighet som endasl svarar för teknisk bearbetning och liknande för annansräkning. OSKmotiverar den föreslagna särregeln om när ADB-upptagningar blir Prop.1975/76:160 56 allmännafrämst genom en hänvisning till behovet av skydd för enskilds personligaintegritet. Särregeln omfallar emellertid alla slag av upptagningar (jfr ovan).Frågan är; skall upptagningars informationsinnehåll få bestämma i vad mån dessaär allmänna eller ej eller skall upptagningar oavsett informationsinnehållfölja samma regler? Vidare: skall man alls ha några begränsningar förADB-upptagningarnas del vilka saknar motsvarighet vid konventionellahandlingar? Svaret på dessa båda frågor bör-med tillämpning av huvudprincipenatt ADB i princip inte skall d leda till några inskränkningar i offentligheten- vara all endast klart urskiljbara risker vid ADB får motivera inskränkningaroch att dessa inskränkningar måste hänföra sig enbart lill de aktuellariskerna. Godtar man OSK:s resonemang om de faror ADB fört med sig frånintegritetsskyddssynpunki -och del finns goda skäl att göra del - bör följdenbli en speciell skyddsregel om upptagningar i personregister enligt datalagen.Skyddsregeln kan lämpligen såsom i OSK:s förslag anknyta till befogenheten attöverföra upptagningen till läsbar form, men bör formuleras negativt (jfr ovan).Andra slag av ADB-upptagningar bör däremoi i princip vara allmänna enligtregler som ligger närmare dem som gäller för konventionella handlingar. Dessaupptagningar bör därför vara tillgängliga för envar, om en myndighei utansärskild utredning eller liknande insatser (programmering) kan överföra demtill läsbar form. Den tekniska dispositionen över ADB-upptagningar bör m, a. o.tilläggas samma belydelse som det fysiska innehavet vid konventionellahandlingar. Detta utesluter inte alt den rättsliga befogenheten får belydelse,vilket i första hand blir fallet när myndighet har tillgång till upptagning somfysiskt lagras hos annan myndighei eller hos annat subjekt än myndighet. Menbetydelsen är indirekt och prövningen inriktas i första hand på den faktiskatillgången till upptagningar. Spärrar mot att upptagningar betraktas somallmänna hos viss myndighet får följaktligen åstadkommas genom att den faktiskada-laiillgången begränsas (accesskontroll och andra dataskyddsåtgärder kommerhär in i bilden). Endast beträffande upptagningar i personregister bör spärrarvara knutna direkt till befogenheten att överföra upptagningar till läsbarform. Del bör framhållas, att lösningen inle radikalt skiljer sig från vare sigOSK:s förslag, där den rättsliga befogenheten placeras i främsta rummet, ellerfrån gällande rätt. Men möjligheterna att utan att avvika från traditionella grundsatserge offentlighetslagstiftningen en ur allmänhetens synvinkel förmånlig tolkninglär vara bättre tillvaratagna. Den föreslagna regleringen lämnar såledesutrymme för en anpassning av offenllighetslagstiftningen lill den tekniskautvecklingen på ett för allmänheten förmånligt sätt: efterhand som upptagningarkan åtkommas allt enklare och med alltmer flexibla metoder kom mer allmänhetensinsynsmöjligheter att förbättras och någon (ändamåls-) styrning av datauttaggenom direkt koppling till vad myndighet har befogenhet alt överföra tillläsbar form kommer inte att hindra denna utveckling. Den förordade lösningenmedför även att förfogandebegreppet kan undvaras, vilkel har den fördelen ej längre kommer att använda två olika förfogandebegrepp i näriigganderegelgrupper, dvs. YFG och datalagen. Datalagens förfogandebegrepp avser ju,som tidigare berörts, en rätt alt bestämma över registerinnehåll: en användareav ett ADB-system som endasl har rätt att överföra upptagningar lill läsbarform anses inle förfoga över registret och betraktas inte som registeransvarigi dalalagens mening. Offentlighetslagstiftningens förfogandebegrepp tar däremotbåde enligl gällande räu och OSK:s förslag sikte på den mer begränsade befo- 1975/76:160 57 genhelenatt överföra till läsbar form, Departementschefsultalandet i 1973 årsproposition att förfogandebegreppet i TF och datalagen skall ha samma innebördär i detta hänseende missvisande Gfr ovan). Begränsningenav allmänhetens insynsmöjligheter i gällande rätt och i OSK:s förslag omfattaräven fallet att en myndighet för annans räkning hanterar ADB-upptagning förteknisk bearbetning eller liknande ändamål. Begränsningen anknyter lillmyndighetens möjligheter att överföra upptagning till läsbar form. Emellertidkan det i denna situation vara en nödvändighet att upptagningar får överförastill läsbar form - för t. ex, kontrollåtgärder och liknande tekniska syften.Gällande rätt liksom OSK:s förslag förbiser delta behov. För alt tillgodose detoch ändå begränsa insynsmöjligheterna är del nödvändigt att utnyttja ettkriterium som direkl särskiljer osjälvständigt handhavande av ADB-upptagningarför annans räkning. En sådan regel kan lämpligen infogas i 5 kap. 9 tj YFG, sombehandlar frågan, var en begäran om utbekommande skall göras. Följandelydelse hos de aktuella författningstexterna ger uttryck åt de här förordadeprinciperna. Upptagningför automatisk databehandling anses förvarad hos myndighet, om myndigheten kanöverföra upptagningen till läsbar form och,såviti gäller upptagning som ingår ipersonregister enligt datalagen (1973:289), myndigheten ej enligt lag,förordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter saknarbefogenhet härtill. Upptagning för automatisk databehandling kan iöverensstämmelse härmed anses förvarad hos viss myndighet även i fall dåupptagningen inkommit till eller upprättats hos annan än myndigheten. Begäranatt få ta del av handling göres hos myndighet, där handlingen finns. Såvittgäller upptagning för automatisk databehandling göres begäran hos myndighei därupptagningen förvaras, dock ej hos myndighet som förvarar upptagning endastför teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning. 2.Begreppen Inkommen och upprättad, mellanled I bearbetningen Deav föreslagna reglerna medför för ADB-upptagningarnas del vissaklariägganden av gällande rält. Regeln om upptagningar som utgör mellanled ibearbetning kan således uppfattas som ett förtydligande av den regel som för närvarandegäller om ADB-register och som närmast tar sin utgångspunkt i stadgandet omdiarier, journaler, register och andra sådana förteckningar. OSK:s kartläggningav problemen kunde emellertid gjorts något mer fullständig i syfte att undvikasvårigheter med regeltolkning och regelkonkurrens. De problem som är aktuella,i synnerhet de som gäller frågan när ADB-upptagning skall anses upprättad,behandlas mer inträngande i Ds 1975/76:160 58 Fi1975:3, ADB och juridik: en problemöversikt. Rapport lilldalasamord-ningskommiitén, sid. 196-258, lill vilken hänvisas. Principenatt myndighei ej är skyldig att lämna ut maskinläsbara dala motiverashuvudsakligen av behovet av integritetsskydd. Möjligheten att medge uttag avmaskinläsbara data när det kan ske utan risk ur integritetsskyddssynpunki börägnas fortsall studium. Mångsidighet i utnyttjandet av data är en betydelsefullgaranti mol informationsmonopol och maktmissbruk. Det ligger i linje medoffentlighetsprincipens syften att säkerställa sådan mångsidighet genom attställa maskinläsbart material lill medborgarnas förfogande. Någrainslanser lar upp frågan om hur reglerna om ADB-upplagningar bör samordnas medbestämmelserna om handlingar i gängse mening. Daiainspekiionenframför synpunkter på frågan i en promemoria med en redogörelse förerfarenheterna av datalagen till vilken hänvisas i inspektionensremissyttrande över OSK:s förslag. Inspektionen förklarar där att den i saknar en förutsättningslös och grundlig diskussion ochprövning av möjligheterna till sådan ändring av 2 kap. TF och sekretesslagenatt lagstiftningen blir anpassad till den av "teknikens utvecklingbetingade nya ordningen". Enligt inspektionens uppfattning har OSKförbisett alt den spärr som åstadkoms genom regeln, att myndighet inte skullebehöva lämna ul information om program saknas, i viss mån upphävts genomutvecklingen av standardprogram, har vidare, sägs del, förbisett denbegränsning datoriseringen medfört i allmänhetens tillgång till offentligtmaterial, Enligl inspektionen förstärks denna effekt av förslaget till lag omallmänna handlingar. Inspektionen menar att förskjutningen från offentlighettill sekretess kan leda lill au offentligheten blir undanlag från en i praktikenrådande sekretess. Inspektionen påpekar att en upptagning för ADB inte ärjämförbar med en handling. Teoretiskt sett kan människan bearbeta informationpå samma sätt som datamaskinen. En handling bär emellertid i praktiken enväsentligt mer statisk information. Upptagningen för ADB är i realitetenbearbelningsbar på ett helt annat sätt. Skillnaderna blir mer markanta om manjämför ell traditionellt kortregister över åtta miljoner invånare och ettdaloriagrat. skulle vara meningslöst efiersom del skulle krävasen orealistiskt stor arbetsinsats bara för alt hålla det aktuellt. Detdatorlagrade registret kan både hållas aktuellt och bearbetas genom bl. Enligt inspektionen borde ett beaktande av denna skillnad i vartfall ha lett till att på nytt tagit upp sitt ursprungliga förslag om attsidoställa upptagningar för ADB och traditionella handlingar lill enförutsättningslös prövning. Inspektionen anser emellertid all det sannoliktkrävs ett väsentligt större nytänkande än så. För att rätta lill det Prop.1975/76:160 59 missförhållandesom ligger i all datoriseringen har försämrat allmänhetens möjligheter att fålillgång till myndigheternas information synes del enligl inspektionennödvändigt alt med offentlighetsgrundsaisen som utgångspunkt särregleraupptagningar för ADB. Behovet härav framgår, säger inspektionen, redan av attdet kan vara omöjligt alt bestämma när ett personregister, dvs, en upptagningför ADB, har upprättats. Det förekommer alltjämt samband mellan traditionellahandlingar och upptagningar för ADB, Hålkort kan vara både en traditionellhandling och ett dalamedium osv. Upptagningar för ADB synes sannolikt böraregleras i ell särskilt kapitel i yltrandefriheisgrundlagen. Regleringen bör sålångt möjligt överensstämma med en reglering av traditionella handlingar på detsäu som förekom i 2 kap, TF före de ändringar som vidtogs 1973-1974, Jämsidesskulle finnas ell kapitel motsvarande tidigare 2 kap. TF, Vissa regler i bådakapitlen kunde skapa samband mellan handlingar och upptagningar för ADB. Ensådan lösning skulle enligl inspektionen medge regler som ger allmänheten sammapraktiska möjligheter au ta del av upptagningen för ADB som beträffandehandlingar, men reglerna skulle kunna utformas med hänsyn lill ADB-teknikenssärart, I detta sammanhang bör man pröva möjligheterna att i tillslåndsärendelfå ett vägledande uttalande i sekretessfrågan. Inspektionen påpekar att tankenpå en instans som kan biträda myndigheterna vid prövning av de ofta svåriillämpadeoffentlighets- och sekretessreglerna inle är helt ny. - Myndigheten förklararall "handling" utsprungligen var ett praktiskt begrepp. "Upptagning för ADB" kan, säger den vidare, också synas vara ettpraktiskt begrepp. Bäst är naturligtvis om de kan samordnas. En samordningskulle möjligen kunna ske genom en radikal lösning, som innebäratt man skaparett helt nytt begrepp. Inspektionen påpekarail både "handling" och"upptagning" egenlligen avser samma sak, nämligen "information".En handling kan innehålla information i form av en eller fiera uppgifter. Enupptagning för ADB utgörs i sina minsta delar av variabler eller uppgifter. Isekretesslagen förekommer också en blandning av "handlingar" och"uppgifter". aren viss lyp av handling sekretessbelagd, iblanden viss slags uppgift. Inspektionen erinrar om all handlingsbegreppet isekretesslagen vållar problem, eftersom sekretesskyddet ofta upphör näruppgifter med hjälp av ADB-tekniken omvandlas till nya typer av "handlingar".Ersätts "handling" och "upptagning" med "allmänuppgift" löses enligt inspektionen många men inte alla av de problem somfinns , "Allmän uppgift" överensstämmer både språkligt ochmateriellt med sättet au lagra information, oavsett om del sker på papper,bild, ljudband, dalamedium osv. Problemet med fortplantningen av sekretesslöses också. Nackdelarna beslår, säger inspektionen, i all begreppet"uppgift" ibland kan av praktiska skäl skapa en onödigt omfattandesekretess, som trots allt inte alltid är tillräcklig, Sambearbeias uppgifternaA och B, varav ingen kanske anses nödvändig alt skydda med sekretess, uppkommerkanske upp- Prop.1975/76:160 60 giftenC som kräver skydd. Nackdelarna synes dock enligl inspektionens mening uppvägasav fördelarna. En övergång till "allmän uppgift" sägs emellertidförutsätta en genomgripande överarbetning av förslaget lill 5 kap,yltrandefriheisgrundlagen saml en total översyn av sekretesslagen, alternativtförslaget till lag om allmänna handlingar. Inspektionen förklarar alt de alternativaförändringar som den har diskuterat skulle innebära en väsentlig nyordning,ADB-tekniken innebär emellertid något väsentligt nytt som inte alltid kanregleras av en för helt andra metoder tillkommen lagstiftning.Datainspektionen förklarar all den har önskat au diskussionsvis föra fram dessatankar som alternativ lill OSK:s förslag, Skälei härtill är att inspektionenfinner att något måste göras för att så långt som möjligt säkerställa balansenmellan offentlighet och sekretess i det framtida hög-datoriserade samhället. Daiaarkiveringskominltiénpåpekarail förordaren avvikelse års bestämmelser i fråga omhandlingsbegreppet, Dalaarkiveringskommiitén och vissa andra remissinstanserföreslog redan i ytirande betänkande all begreppet handlingskulle omfatta alla medier för lagring av information, alltså ävenADB-upplagningar. Den lösning som statsmakterna valde i lagärendet innebarvisserligen att bestämmelserna i 2 kap, TF om handling gjordes tillämpliga påupptagningar som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel,alltså bl.a. på ADB-upptagningar. Upptagningarna betecknas emellertid i dengällande lagtexten inle direkt som handlingar. Kommittén uttalar att nu hargått ett steg längre och föreslagit att såsom handling skall anses upptagning,som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. Kommitténförklarar att den instämmer! En fördel härmed ärandet, ulan attanalogitolkning behöver tillgripas, blir fullt klart att upptagningarna fallerin under uttrycket handling i 1 kap. I ij 2 st. och i 7 kap. 3 ij 3 st, TFeller motsvarande stadganden i en ny grundlag. Delta hindrar givetvis inte.säger kommittén vidare, att vissa särbestämmelser ges för upptagningar för ADBeller andra upptagningar. Enligt kommitténs mening kan dock dessasärbestämmelser bli färre och enklare än vad som är fallet enligt . - Kommittén nämner all i sitt slutbetänkande på nytt tar uppfrågan, om "upptagning" är en konkret eller en abstrakt företeelseoch därvid kritiserar en proposition given definition av begreppet("med upptagning avses själ va informationsinnehållet,dvs. den uppgift somhar fixerats pådet tekniska mediet"). Kommittén säger all anser dennadefinition otillfredsställande för det fall att en uppgift för att varafullständig och begriplig behöver hämtas och sammanställas från fysisktåtskilda medier. För delta fall vill förorda definitionen "uppgift somär lagrad å tekniskt medium eller som måsle sammanställas från fiera sådanamedia, om det fordras för att den skall kunna uppfällas av människan".Från offentligheissy npunkt synes diskussionen enligt kommittén ointressant.Vad som i det hänseendet 1975/76:160 61 måstefasthållas är att rätten lill insyn hänför sig till myndigheternas beslutsunderiagoch den information som myndigheterna i övrigt skaffar sig för sin egenverksamhet. Från denna synpunkt spelar det ingen roll, om en uppgifl hämtasfrån ett medium eller från fiera. Del räcker alltså att slå fast att enupptagning av det slag som åsyftas här är en uppgifl som har fixerats påteknisk väg. Någon annan mening än denna lorde inte heller kunna läsas ul urpropositionens lexi. Uttalandet i propositionen all "varje uppgift somhämtas från ett och samma datamedium bör ses som en särskild upptagning"kan, säger kommittén, inte gärna uppfattas så att även ett i sig obegripligtfragment av vad som i abstrakt mening är en uppgift skulle betraktas som enupptagning. Riksrevisionsverketerinrar om all verket i sitt ytirande över OSK:s del-belänkande "Data ochintegritet" föreslog att erforderlig reglering skulle knytas tillinformationen som sådan. En väsenilig vinst härmed skulle vara att man en gångför alla i lagsiiftningssammanhang gjorde sig oberoende av den teknik som fråntid till annan används för informationens "lagring", befordran osv.Verket påpekar vidare all departementschefen i samband med ändringar iTF uttalade att frågan om del -stod något att vinna genom att låta offentlighetsreglernala sikte på själva informationen, oberoende av på vilket sätt den lagras, fickövervägas under den pågående översynen av TF, Verket uttalar att i sittslutbetänkande inle har behandlat denna, som verket ser det, centralafrågeställning utan i stället föreslår att regleringen knyts lill ellhandlingsbegrepp som omfallar även tekniska upptagningar. Om konstruktionenaccepteras torde enligl verket den valda lösningen alltjämt få ses som euprovisorium. Eftersomhandlingsbegreppet i TF och upptagning för ADB är så artskilda synes del enligtriksskatteverket inte lämpligt att likställa dessa även om regleringenbeträffande datamedierna så långt möjligt görs parallell med regleringen ifråga om handlingar. att en upptagning för ADB skall anses förvarad hos myndighet, ommyndigheten förfogar över den, har kommenterats i fiera yttranden. och den föreslagna definitionen av förfogandebegreppet tillstyrks avregeringsrätten, daiainspekiionen, värnpliktsverket, DAFA, ,i , stadskansliet och socialacentralnämnden I saml . Regeringsrättenfinner det logiskt att den myndighet, som rättsligen förfogar över uppgifternaoch har faktisk möjlighet att överföra upptagningen därav lill uppfattningsbarform, också får att ansvara för bedömning av om hinder för utlämnande avupptagningarna föreligger. Bestämmelsen avser emellertid blott upptagning förautomatisk databehandling men ej annan upptagning. Däri ligger en begränsning iförhållande lill vad som gäller om upptagningar över huvud enligtmotsvarande regler i 2 kap, 2 ij tredje 1975/76:160 62 stycketTF, Om denna inskränkning är sakligt motiverad undandrar sig enligl regeringsrättendess bedömande. Datainspektionenförklarar all den på olika skäl tillstyrker OSK:s förslag all enADB-upplagnings karaktär av allmän handling görs beroende av myndighetens bådefaktiska och rättsliga förfogande över upptagningen. Inspektionen förklararalt del första skälet antyds av när kommittén säger all regeln är ägnad altminska myndigheternas insyn i de enskilda medborgarnas förhållanden. Dennaeffekt av förfoganderegeln har enligt inspektionen väsentlig betydelse sommotivering för regelns införande. Ett andra skäl för en sådan regel sägs varaall den minskar den nu rådande svårigheten alt bedöma hur myckel av bearbetningav en upptagning som åligger myndigheten vid utlämnande enligltryckfrihetsförordningen och offentlighetsprincipen och var gränsen här gårmot myndighetens serviceverksamhet. Inspektionen erinrar om att frågan harbehandlats i regeringsrätlsdomen RRK R 74 2:26 i vilken regeringsrättenframhöll att myndighei enligl tryckfrihetsförordningen inte är skyldig attverkställa bearbetning exempelvis på det sättet ati myndigheten själv utväljerde uppgifter som beställaren angivit vara av intresse från hans synpunkt.Uppenbariigen kunde det i praktiken möta svårigheter att i ett givet fallavgöra hur klart avgränsad en beställning behöver vara för all myndighetenenligl tryckfrihetsförordningen skall vara skyldig att fullgöra den. Eftersomtryckfrihetsförordningen i princip reglerar endast allmänhetens rätt att fåtillgång till allmänna handlingar men inte föreskriver någon skyldighethärutöver för myndigheterna au ställa sin arbetskapacitet till förfogande, ärenligl regeringsrätten avgörandet att träffa med hänsyn till den omständighetenhuruvida beställarens anvisningar för urvalet av den text, som skall återges,är ägnade att orsaka myndigheten något nämnvärt arbete utöver det som mednödvändighet är förenat med verkställande av utskriften. I det genom domenavgjorda fallet fanns program utarbetade som medgav framtagande av de begärdauppgifterna. I den mån täckande program finns är det enligt domen utannämndvärd betydelse för myndighetens arbetsinsats vilka uppgifter som mediagesoch vilka som utesluts. I ett sådant fall skall enligl regeringsrättenbeställningen fullgöras enligt tryckfrihetsförordningen. Inspektionen erinrari sammanhanget om att utvecklingen redan i betydande omfattning medförttillgång lill standardprogram och denna utveckling kan väntas fortskrida,Slandardprogram-men kan användas för mycket varierande uttag utan att dessavållar myndigheterna nämnvärt besvär. Inspektionen uttalar att del av domenframgår att den berörda gränsdragningen är svår. Detta medför den betydande olägenhetenatt myndigheterna inte kan avgöra i vilka fall utlämnande kan förenas medföreskrifter lill skydd för integriteten. Enligt inspektionen löser , varigenom föreskrifter om söknycklar kan ges, delvis problemet. Dennalösning kommer emellertid inte alltid att vara för handen. För de återståendefallen bör i det förevarande lagstiftningsärendet övervägas 1975/76:160 63 innebördenav regeringsrättens praxis och om denna är lör långtgående.