prop · FZ03127 · 1975-12-31 00:00:00 — Prop.1975/76: 127 1975/76: 127 om avgifterna ipostverkets tidningsrörelse m. m. Regeringenloreslår att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag avregeringsprotokoll. 1propositionen föreslås att avgiftssystemet i postverkets tidningsröreise utformasi enlighet med den överenskommelse som träffats mellan postverket ochtidningsutgivarna inom ramen tidningstaxeutredning. Överenskommelsenfömtsätter även atl underskottet i lidningsrörelsen skali avvecklas. Dettaavses ske genom en successiv höjning av tidningsavgifterna. skaliavgifterna täcka tidningsrörelsens särkostnader. Avgifternai tidningsrörelsen skail liksom fastställas av regeringen efterförhandlingar mellan postverket och företrädare för tidningsutgivarna. Slutligenföreslås att postverket erhåller ett anslag över statsbudgeten för täckande av särkostnaderi tidningsrörelsen. För /77 föreslås anslaget utgå med 90 milj.kr. IRiksdagen 1975/76. Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , , ,, , , , , , , , ,. Propositionom avgifterna i postverkets tidningsrörelse m. m. 1973:193 bereddes tillfälle att yttra sig över förslag angåendeavgifterna i postverkets tidningsröreise. Förslaget antogs av (TU1973:28, rskr 1973:337). Förslaget utgick bl. a. från att riktlinjerna föravgiftssättningen i postverkels tidningsröreise skulle utredas av en särskildsakkunnig. Resultatet av den sakkunniges arbete skulle underställas riksdagensprövning. Med stöd av Kungl. Maj:tsbemyndigande tillkallade jag en sakkunnig' med uppdrag attgöra en översyn av avgifterna i postverkets tidningsrörelse m. m. Densakkunnige, som har arbetat under namnet tidningstaxeutredning (K1973:08), avlämnade betänkandet (SOU 1975:80) Postens roll itidningsdistributionen, kostnader och priser. Efterremiss har yttranden över betänkandet avgelts av postverket, statskontoret,(), (), (), Fack- och konsumentpressens postkommitté (FKP), (),(), Centralorganisationen /SR,(). () samt CF-STF. Parallelltmed tidningstaxeutredningen har pressutredning (Fi 1972:07) övervägtbl. a. frågan om formerna för det statliga presstödet. Utredningens betänkande(SOU 1975:79) Svensk press. Statlig presspolitik, avlämnades tillchefen för som senare denna dag kommer alt redovisa sinaöverväganden rörande statligt stöd till dagspressen (prop. 1975/76:131). 1975/76:127 3 1973:193 angående avgifterna i postverkets tidningsrörelse Prop.1973:193 innehöll bl.a. en av begärd redogörelse för erfarenheternaav det taxesystem som - riksdagsbehandling i frågan (prop.1970:112, SU 1970:130, rskr 1970:294)-tillämpats i postverkets tidningsrörelse.Detta taxesystem byggde på förslag års tidningstaxeutredning ibetänkandet (SOU 1969:39) Taxesystemet i postverkets tidningsrörelse.Riksdagens beslut Innebar bl.a. följande. Avgifternai postverkets tidningsrörelse skulle fastställas av regeringen sedan reella överiäggningari frågan skett mellan representanter för postverket och tidningarna. Tidningslaxeuiredningensförslag till taxesystem enligt principen "pris efter prestation"lämnades utan erinran. Underskottetskulle avvecklas i långsammare takt än de som tagits upp av tidningstaxeutredningen. Tillgrund för redogörelsen I proposition 1973:193 angående utvecklingen efter 1970års beslut låg bl. a, skrivelser från postverket samt från TU och FKP. Iredogörelsen konstaterades bl. a. att en mera kostnadsföljsam taxa hadeåstadkommits, delvis genom en differentiering för dagspressen av be-fordringsavgifternamellan utgivningsort och utdelningsort. Med de avgiftshöjningar som skett hadesärkostnadsunderskottet dock inte minskat . Vidarekonstateras att den postdistribuerade tidningsvolymen under de senaste årenhade undergått vissa förändringar. Antalet postdistribuerade tidningar av annankaraktär än dagspress var ungefär lika stort som . När detgällde dagspressen hade dock en påtaglig minskning skett. Medan antaletdistribuerade dagspressexempiar var 265 miljoner, hade antalet år 1972gått ned tiii 213 miljoner, vilket innebar en minskning med på treår. hade den totala dagspressupplagan I landet ökat något underperioden. Avredogörelsen framgick också att dagstidningsföretagen i större utsträckninghade kommit att välja andra distributionsformer. Dels hade detta skett genomatt företagen själva i växande grad övertagit distributionen, dels hadetidningsföretagen i viss utsträckning övergått tili distribution genom sådanadistributionsföretag .som I enlighet med beslut, senast medanledning av prop. 1972:59 (KU 1972:29, rskr 1972:203), ombesörjer samdistributionoch i sammanhanget förmedlats, k. samdistributionsrabatt. Enannan anledning till att tidningsföretagen delvis övergått till andra distributionsformervar de olägenheter som var en följd av konstruktionen av taxan i postverketstidningsrörelse. Taxan var avslåndsdifferentierad i fråga om transporternamellan olika orter. Den del av avgiften som hänförde sig till självautdelningen var dock enhetlig för hela landet. Den härav betingade prisnivån itätorterna samt avsaknaden av möjligheteratt i särskilda fall ta avmarknadsförhållandena betingade hänsyn i prlssiittningen hade 1975/76:127 4 letttill bortfall av främst dagspressdistribution i tätorterna. Distributionen pålandsbygden hade postverket i stort kunnat behålla. Tidningsföretagen hade för dennadistributioninte kunnat finna billigare dislributionsalternati v. Denna utveckling hadelett till en relativ försämring av postverkets kostnads/intäktsrelation itidningsrörelsen. Med hänsyn härtill infördes i den tidningslaxa som hösten1973 fastställdes att gälla för en rabattklausul, s. k. trohetsrabatt.Denna innebär att en viss rabatt gavs ål tidningar som var beredda all träffaavtal om att anlita postverket i minst samma omfattning som underår 1973. som TU och FKP ansåg att det dåvarande taxesyslemet i postverketstidningsrörelse borde ses över. Ipropositionen anmälde jag vidare att jag med slöd av Kungl. Maj:ts bemyndigandetillkallat en sakkunnig för att se över de med postverkets tidningsrörelsesammanhängande problemen. Enligt de direktiv som lämnats till den sakkunnigeskulle postverket även i framliden ha en viktig uppgift att fylla i landetstidningsdistribution. Med hänsyn härtill borde ett taxesystem och enprissättning eftersträvas som skulle stimulera till en samhällsekonomisktrationell fördelning av tidningsdistributionen. Utifrån ett sådant synsättskulle den sakkunnige överväga postverkets taxor. Grunden för prissättningenskulle vara principen pris efter prestation. Emellertid skulle postverket gesmöjligheter att i viss utsträckning tillämpa en prissättning som var betingadav konkurrensförhällandena på delmarknader inom tidningsdistributionen. Densakkunnige skulle också gå igenom principerna för postverkets kostnadsberäkningar.Vidare skulle han undersöka om samdlstributionsrabatten inverkat pä postverketskonkurrenssituation. Den sakkunnige skulle också ägna uppmärksamhet åt fråganhur en tillfredsställande tidningsdistribution skulle kunna vidmakthållas iglesbygd. I såväl denna som andra aktuella frågor skulle den sakkunnige samrådamed pressutredning. Idirektiven framhölls också att det betydande underskottet i postverketstidningsrörelse utgjorde ett särskilt problem. Det ankom på den sakkunnige attytterligare pröva formerna för och takten i avvecklingen av detta underskott. Villkoroch avgifter I postverkets tidningsrörelse regleras i postala tidningskungörelsen(1968:489, avgiftsbilagan ändrad senast 1975:862). De närmare villkoren föratt postbefordran skall få ske meddelas av postverket. För att komma iåtnjutande av de i postala tidningskungörelsen angivna avgifterna krävs att detär fråga om skrift som normalt trycks och utges i och som utkommer medminst fyra nummer samt har karaktären av tidning. Skriftens huvudsakligasyfte får t. ex. inte vara att göra reklam eller sprida alTärsmeddelanden förett eller flera affärsföretag. Prop.1975/76:127 5 Därförföreskrivs att sådan reklam får utgöra högst av skriftens innehåll. Annonser,aftärsmeddelanden och reklam får tillsammans utgöra högst av innehållet. Tidningarskickas dels om utgivarkorsband, dels till återförsäljare som kommissionärskorsband.Tidningar som utkommer med minst två nummer befordras som A-post, dvs.lika snabbt som brev. Förpostbefordran av tidningar betalar tidningsutgivarna - utöver en viss åriiggrundavgift för tidningen och vissa avgifter för tidningsbilagor - en befordringsavgift.Denna består av dels en fast avgift per tidningsexemplar, dels en avgift som ärberoende av tidningsexemplarets vikt. Viktavgiften är för tidningar somutkommer med minst två nummer avstånds-differentierad och uppbyggd medhänsyn till varje tidnings medeltransportavstånd. Sedanförhandlingar i avgiftsfrågan förts mellan postverket och tidningarnasorganisationer - TU och FKP - fastställer regeringen på förslag avpostverket avgifterna i tidningsrörelsen . Fastställandesker genom ändring av avgiftsbilagan till postala tidningskungörelsen. tidningstaxeutredning 4.1 Tidningsrörelsens omfattning Tidningsrörelsenär en av postverkets stora rörelsegrenar. Den svarar f. n. för avdet totala antalet postbefordrade brev- och tidningsförsändelser. Viktmässigtbetyder tidningarna ännu mer. De svarar för av brev- ochtidningsförsändelsernas sammanlagda vikt. Totaltpostbefordras f n. ungefär 570 miljoner tidningsexemplar . Dessa utgörnästan hälften av alla abonnerade tidningar i landet. Den postbefordradevolymen fördelar sig med ca 200 miljoner exemplar på tidningar med två tillsju nummer och med ca 370 miljoner exemplar på tidningar med mindre äntvå nummer . När det gäller abonnerade tidningar med två till sjunummer har postverket konkurrens från samdlstributionsföretagen ochfrån tidningarnas utdelning i egen regi. svarar för avabonnemangsdistributionen. 1 fråga om tidningar med mindre än två nummer iveckan är postverket i stort sett ensam distributör av abonnerade exemplar. Ungefär2 000 tidningar distribueras såsom utgivarkorsband eller kommissionärskorsbandav postverket. svarar tillsammans för nära en fjärdedel av dettotala antalet av postverket distribuerade tidnings-exemplar. 40 tidningarsvarar för hälften av volymen och 120 för ungefär tre fjärdedelar. Postverketstidningsrörelse har minskat betydligt i omfattning när det gällerantalet exemplar. Hela minskningen faller på tidningar med två till sju nummeri veckan. har föriorat drygt 110 1*1975/76. 1975/76:127 6 miljonerexemplar av sådana tidningar - en volymminskning på ca 35 96. Å andra sidan hargruppen tidningar med mindre än två nummer ökat något. Totalt sett harantalet utgivarkorsband minskat med 104 miljoner exemplar, eller ca, 15 96,. Utvecklingen innebär att tidningar med två till sju nummer iveckan kommit att utgöra en allt mindre andel av den postdistribueradetidningsvolymen. Andelen, som var nära 50 1963, hade sjunkit tillca 35 96. En bidragande orsak härtill har varit införandet av den statliga samdlstributionsrabatten. Denminskande volymen i postverkets tidningsrörelse motsvaras inte av någonliknande minskning i landets totala distribution av abonnerade tidningar. Dentotalt abonnerade dagspressvolymen - bortsett från sön- och helgdagsexemplar -har ökat med ca 15 96. Detekonomiska målet, att affärsverken med sina intäkter skall täcka kostnadernaoch dessutom lämna en tillfredsställande avkastning på det av statentillskjutna kapitalet, har varit vägledande för postverket. För attkunna uppfylla avkastningskravet har postverket som riktlinje för prispolitikenangivet atl varje rörelsegren - åtminstone sett över - skalltäcka sina särkostnader och lämna etl skäligt bidrag till täckandet av degemensamma kostnaderna (samkostnaderna). Föratt bestämma kostnaderna i postverkets rörelsegrenar använder verket ettkostnadsfördelningssystem, byggt på principer och metoder från en större kostnadsundersökningsom genomfördesår 1961.1 kostnadsundersökningen betecknas på vedertaget sätt deföretagsekonomiskt fördelningsbara kostnaderna som särkostnader och deföretagsekonomiskt sett icke fördelningsbara kostnaderna som samkostnader.Kostnader som direkt förorsakas av en viss enskild prestation betecknas som särkostnader1. Kostnader som direkt förorsakas av en viss avgränsad gmpp av prestationerbetecknas som särkostnader 2. Särkostnader I för en prestation är sådanakostnader, som efter en begränsad övergångstid helt skulle falla bort, ompostverket upphörde med prestationen i fråga. Sambandet mellan en prestationsandel av särkostnader 2 och tillhandahållandet av prestationen är däremot inte likaklart. Om en prestation tas bort, så faller inte samtliga särkostnader 2 förprestationen bort. En del av prestationens särkostnader 2 förs över på andraprestationer. Det finns, framhålls det i granskningsrapporten, ett direkt sambandmellan särkostnader 2 och olika prestationer, men sambandet är inte av sammaslag som sambandet mellan särkostnader I och olika prestationer. 1 enlighet meddirektiven har utredningen - genom expert som uiredningen anlitat - gjort engenomgång av kostnadsfördelningssystemet. Den sammanfattande experivärderingenav kostnadsfördelningssystemel omfattar tre huvudpunkter. Dessa ärkostnadsfördelningssystemets överensstämmelse med syftet,undersökningsmetodernas lämplighet med hänsyn till syfte, un- 1975/76:127 7 dersökningsförhållandensamt tillgängliga och kända metoder samt möjligheterna atl applicerafördelningssystemet i andra likartade organisationer. Syftetvid uppbyggandet av kostnadsfördelningssystemet var att fördela koslnaderna sålångt det företagsekonomiskt var möjligt. Systemet skulle visa varjeprestations särkostnader och därmed ge underiag för att beräkna prestationensbidrag till täckandet av postverkets samkostnader. Systemet skulle ocksåinitiera rationaliseringsprojekt. 1 båda fallen har syftet uppnåtts. Rationaliseringarhar genomförts, t. ex. inom hanteringen av rekommenderade försändelser genomatt elt speciellt resurskrävande arbetsmoment lagils bort. Rationaliseringstryckethar kommit från de beräkningar som visat bristande särkostnadstäckning. Mät-och urvalsmetoderna har valls bland de vid de olika undersöknings-tidpunkternatillgängliga och kända metoderna på ett lämpligt sätt med hänsyn till syftetoch de myckel komplicerade undersökningsförhållandena. Del har genomgåendeskett en rimlig avvägning mellan metodernas till-föriitlighet och den praktiskamät- och urvalssituationen. Mät- och urvals-förfarandet har fortlöpandeutvecklats i positiv riktning. Utredningens experi anser också att postverkethar byggt upp en effektiv administration för kostnadsundersökningarna. Metodernaslämplighet anses styrkt genom atl undersökningarna visat sig ha förmåga attfånga upp förändringar i arbetsförhållandena. Effekterna av den tidigareexemplifierade rationaliseringen kan avläsas i resultaten av de kostnadsundersökningar,som genomförts efter det att rationaliseringsprojekt avslutats. Detsammagäller effekterna på koslnaderna inom tidningsrörelsen av en vissservicesänkning (indragning av andratur i brevbäringen) och ett överlagandefrån tidningarnas sida av vissa arbetsuppgifter (såsom abonnemangsbokföringen). Kostnadsfördelningssystemetsgeneraliiei kan styrkas dels genom att det kunnat tjäna som internationellförebild för postala kostnadsundersökningar, dels genom att grunddragen i dethar applicerats inom den svenska af-färsbankssektorn. genomfördesnämligen en kostnadsundersökning för svenska affärsbanker, varviderfarenheterna från postverkels undersökningar kunde användas. 1samband med genomgången av postverkels kostnadsfördelningssystem harutredningen också diskuterat bortfallskosinaderna i tidningsrörelsen. Medbortfallskostnader avses därvid de kostnader som skulle falla bort omtidningsrörelsen upphörde. Enligt rapporten års kostnadsundersökningskulle 75-80 96 av de totala särkostnaderna för lidningsrörelsen kunnabetraktas som bortfallskostnader. Utredningen anser att detla procenttalöverdriver postverkets nuvarande anpassningsmöjligheter om anpassningenväsentligen skall bestå i att minska personalresurserna. Det finns ingamöjligheter atl med utgångspunkt i nu tillgängliga kostnadsuppgifter uppskattahur myckel del angivna procenttalet bör sänkas. Särintäkternai lidningsrörelsen läcker inte särkostnaderna. 1975/76:127 8 beräknastill ca 50 milj. kr. Motsvarande siffravid en kostnadsundersökning var 66 milj. kr. Underskottet har forisattatt öka och beräknas för uppgå till drygt 90milj. Täckningsgraden, dvs. kvoten mellan sär-intäkter och särkostnader,har emellertid utvecklats i positiv riktning. var motsvarande tal drygt 69 96. Tidningstaxeutredningenkonstaterar att postverket har en rikstäckande organisation för distribution avbrev, tidningar och andra försändelser. En utgångspunkt i utredningens arbetehar varit att postverket skall ha en viktig uppgift i landetstidningsdistribution även . Utredningen menar att det endast ärgenom gemensam distribution av olika slags försändelser som postverket kanuppnå tillräckliga volymer för att kunna vidmakthålla en rationelldistribution. Andrautgångspunkter för utredningens överväganden har varit dels att postverketsersättning för utförda distributionstjänster i princip skall baseras på defaktiska kostnadema för prestationerna, dels att taxesystem och prissättningskall framstå som samhällsekonomiskt rationella. Utifrån dessa utgångspunkterhar utredningen lagt fram ett förslag beträffande formerna för och takten iavvecklingen av underskottet i tidningsrörelsen. Underutredningsarbetets gång har den sakkunnige haft överläggningar med företrädareför postverket och tidningsorganisationerna. principiellainställning är att varje rörelsegren skall bära sina särkostnader och därutöverlämna ett skäligt bidrag till de för hela verket gemensamma kostnaderna.Underskottet i tidningsrörelsen innebiir numera, enligl verket, en så storbelastning på den totala rörelsen och därmed på verkets konkurrensförmåga, attunderskottet inte längre bör finansleras med Intäkter från brevrörelsen.Underskottet bör därför - Intill dess att avgiftema I tidningsrörelsen kangöras kostnadstäckande - täckas med statsmedel. Tidningsorganisationernasutgångspunkt har varit att tidningarna - med hänvisning tlll deras storabetydelse för upprätthållandet av postverkets distributionsapparat - fårbetala en sådan taxa att postverkets rörelseresultat inte försämrasav tidningsdistributionen. Organisationerna menar därför i princip atttidningstaxans nivå bör vara sådan att intäkterna täcker bortfallskostnaderna. Trotsolikheterna i sina redovisade pricipiella ståndpunkter har parterna enats omett gemensamt taxeförslag från utredningen. I fråga om kostnadstäckningsnivånhar man vidare kommit överens om att det realistiska målet är att gepostverket täckning för de totala särkostnaderna i tidningsrörelsen. Särkostnadstäckningenskall åstadkommas genom successiva avgiftshöjningar. 1975/76:127 9 Föratt få en uppfattning om tidningsföretagens förmåga att bära höjda avgifter förpostdistribution har utredningen analyserat postverkets konkurrenssituation iljuset av tidningarnas distributionsalternativ. Denna analys bygger på överiäggningarmed sexton tidningsföretag. Om tidningstaxorna snabbt skulle göras särkostnadstäckandeoch - som en följd härav - en alternativ distributionsapparat skulle byggasupp, har utredningen uppskattat att ca 200 miljoner exemplar eller entredjedel av postverkets hela tidningsvolym skulle falla bort. Det beräknadebortfallet skulle sänka effektiviteten i postverket och drabba verket somdistributionsorganisation. Avgifter och regler i taxesystemet bör enligtutredningen utformas så att postverkets volymföriuster begränsas och så att destora veckotidningarna och de stora fack- och konsumenttidningarna, dvs. detidningar som kan rubriceras som täckningsbyggarna i postverkets distribution,inte lämnar postverket till förmån för andra distributörer. Analysenav postverkets konkurrenssituation visar att avgiftema endast gradvis böranpassas till särkostnadstäckande nivå. De negativa volymef-feklerna lordedämpas väsentligt om den bristande särkostnadstäckningen avvecklas under enperiod . En sådan avvecklingsperiod ger tidningarna möjlighet attanpassa sig till den högre avgiftsnivån. Den innebär dessutom att postverketgenom olika åtgärder kan anpassa organisationen till en - trots den långaavvecklingsperioden - eventuellt minskade volym. Utredningenanser dock att en lång avvecklingsperiod i fråga om den bristande särkostnadstäckningeninte är en tillräcklig åtgärd för att så långt möjligt begränsa volymföriusterna.Avvecklingsperioden måste kombineras med en anpassning av taxans utformning tillkonkurrenssituationen. Utredningen menar att taxan också framgent i grundenbör bygga på principen pris efter prestation. Uiredningen har gjort engenomgång av faktorer, vilka i olika sammanhang har antagits ha en kostnadspåverkandeeffekt. På basis av denna genomgång har utredningen föreslagit vissa kostnadsmässigtmotiverade modifieringar av det nuvarande taxesystemet. Ävenen marknadsanpassning bör enligt utredningen ske - med bibehållande av enhetsportoprincipen-genom att komponenter, som tar hänsyn till konkurrens- och efterfrågeförhållandenpå marknaden, införs i taxesystemet. Utredningen har därför föreslagitinförandet av komponenter som beaktar upplagesiorlek och kundförhållanden. Ifråga om upplagestorieken anser utredningen att tidningar med en post-befordradupplaga på mer än 10 miljoner exemplar bör ges en lägre avgift äntidningar med 3-10 miljoner exemplar. Dessa bör i sin tur ges en lägre avgiftän tidningar med mindre än 3 miljoner exemplar. Vadgäller tidningsutgivarnas kundförhållande till postverket finns redan i nulägetett inslag som beaktar detta, nämligen den s. k. trohetsrabatten. Utredningenhar kommit fram till att elt taxesystem som bygger på enhetsportoprincipen iförening med en trafikplikt för postverket bör vara konstruerat så att det gerpostverket ett skydd mot föriust av de från distri- 1975/76:127 10 butionssynpunktmest lönsamma tidningsexemplaren. 1 fråga om tidningar med två till sju nummeri veckan (i visst fall även i fråga om tidningar med ett nummer ) kanskyddet begränsas till lantbrevbäringslinjerna medan del för övriga tidningarbör gälla hela distributionsområdet. Utredningen anser därför att etl inslagmotsvarande trohelsrabatien bör finnas i taxesyslemet. Inslaget föreslås fåformen av en volymgaranli. De tidningar, som genom alt iräffa volymgaranliavtalmed postverket bidrar lill en betydelsefull grundvolym i postdistributionen,ges fördelen av en taxa, som endast gradvis - -anpassas lill full särkost-nadsläckningsnivå - B-taxa. Tidningar, som inte ärberedda ge sådan volymgaranti, bör däremot enligl utredningens bedömning inleha fördelen av denna gradvisa anpassning. De bör därför betala en avgifl sommotsvarar full särkostnadstäckning - A-taxa. Utredningenhar studerat i vilken mån samdistribulionsrabatten påverkat postverketskonkurrenssituation. Utredningen konstaterar att rabatten visserligenförändrat konkurrenssituationen, men all etl slopande av den inte skulle fånågra positiva effekter för postverket. Utredningen föreslår därför inle någraändringar i de regler som gäller för erhållande av samdistributionsrabatt. Delav uiredningen föreslagna taxesyslemet, som bygger på i det föregåenderedovisade principiella ställningstaganden, kan sägas i sina huvuddrag varabaserat på principen pris efter prestation men innehåller även marknadsmässigainslag. Huvudpunkterna i förslagel kan sammanfattas sålunda. Enhetsportoprincipen tillämpas, dvs. det förutsättsatt inga separata avtal om avgifter och villkor för tidningsdislribuiionträffas mellan postverket och enskild tidningsutgivare i andra fall än somhittills förekommit. har Iransportplikt över hela landet motfastställda avgifter. Komponenterna i avgiftssystemet är desamma som f n.,dvs. grundavgift, exemplaravgift, viktavgift, bokföringsavgift föroadresserade utgivarkorsband samt försändelseavgifi för kommissionärskorsband.