prop · FZ0334 · 1975-12-31 00:00:00 — Av särskill inlresse idetla sammanhang är de rikllinjer rörande produktutformning ochproduktinformation som verkei utfärdar för vissa produktslag. Så har exempelvisskell belräffande säkerhet m. m. hos leksaker. Verket har där utfärdatrekommendationer som innehåller sådana krav som verkei efter samråd medbranschen har funnil böra ställas inom områdei i fråga. Förslag har avlämnats om utvidgad reglering avden verksamhel, som jag här har berört. Sålunda har varudeklaraiionsuiredningeni betänkandet (SOU 1973:20) Varudeklaration-ett medel i konsumentpolitiken,föresiagii en 1975/76:34 94 Reklamulredningen har i betänkandet (SOU 1974:23) Reklam V,Information i reklamen, lämnat förslag lill lag om information i reklam ochannan marknadsföring. Vidare har KO i en särskild skrivelse lillhandelsdepartemeniei föresiagii vissa ändringar i marknadsföringslagen.som bl.a. avser informationsskyldighet för näringsidkare. Slutligen harkonsumeniverkei i en rapport (1974:12) Lag om produklsäkerhel, en principskiss,som har överiämnals till , utarbetat förslag lillproduklsäkerhetslag. Samtliga nu nämnda förslag har remiss-behandlals. I de avgivna förslagen behandlas frågor om påverkanpå företagen i två hänseenden. Åtgärder föreslås sålunda dels för att få tillstånd en produktinformation som är anpassad lill konsumenlernasinformationsbehov, dels för alt sanera marknaden från produkter som med hänsyntill konsumentiniresset inle kan godtas. En genomgående tanke i förslagen är au de önskvärdaförändringarna så långt möjligt bör genomföras på grundval av frivilligaåtaganden från företagens sida. Förslagsställarna har emellertid inte funnitdet tillräckligt att enbart lila lill de resultat som på delta säll kan uppnåsutan förordar all även lagstiftning införs, söm gör det möjligl alt ivångsvisgenomdriva särskill viktiga krav. Tvingande åtgärder förutsätts dock endastundanlagsvis behöva tillgripas. Jag kan i likhet med en bred remissopinion anslutamig till förslagsställarnas uppfattning i dessa frågor. Synsättet knyter väl anlill de uttalanden som gjordes då statsmakterna är 1972 behandlade riktlinjernaför konsumenipoliliken. Förelagen har också i allmänhei haft förståelse för deönskemål och krav som har framförts från de konsumentpolitiska organen ochvisal sig samarbelsvilliga. En lagstiftning som bygger på en förhandlingsverksamheimen som möjliggör tvingande ingrepp bör med det redovisade synsälteinärmast ses som en utveckling av och ell komplemeni lill en verksamhel somredan i dag är ell naturligt inslag i del konsumenlpolitiska arbelel. Jag förordar att de avlämnade förslagen läggs tillgrund för lagstiftning. Innan jag redovisar mina närmare ställningstagandenv-ill jag emellertid beröra vissa allmänna spörsmål. 11.2Formerna för påverkan på producenterna m. m. En ulgångspunkl för konsumentpolitiken är atl denskall bedrivas i en decentraliserad ekonomi, där besluten om produktion ochkonsumtion fallas av ett slort antal individer under siarkl skiftandeföruisätiningar. Ansvaret för produktutveckling och marknadsföring ligger iförsta hand hos de en- 1975/76:34 95 De närmare formerna för de konsumenlpolitiska organens arbete medalt påverka producenierna måsie allmänt bestämmas mol bakgrund härav. Del producenlpåverkande arbete som är i frågakan sägas avse förelagens marknadsföring i vidsträckt bemärkelse. Medmarknadsföring förslås härvid ålgärder, som syftar lill alt främja avsättningav varor, ijänster elc Även saluhållande och uthyrning får anses vara sådanaåtgärder. Påverkan på förelagens marknadsföring kommer härigenom naluriigenatl avse också beskaffenhei, egenskaper m.m. hos produkler som skall saluhällaseller hyras ut. Som framgår av den redogörelsen kan deproducenlpåverkande åtgärderna vara av olika slag. Ålgärder kan sålunda riktasmol enskilda näringsidkare och avse marknadsföringen av en speciell produkt.Förhandlingar kan därvid las upp med en näringsidkare i syfte all förmå denneatt i sin produktinformation la med uppgifter, som bedöms vara väsentliga förkonsumenlerna. Förhandlingarna kan också syfta lill all undanröja säkerhetsriskereller andra olämpliga egenskaper hos produkten eller evenluelll lill alt hellstoppa marknadsföringen av denna. Åtskilliga exempel på ålgärder av della slagkan hämlas från den hittillsvarande verksamhelen hos och KO. I andra fall är åtgärderna av mer allmän karaktäroch avser all på elt tidigare stadium påverka marknadsföringen inom eu bestämtområde, exempelvis genom att allmänna riktlinjer utfärdas. Dessa rikllinjer,som kan utfärdas efter samråd med berörda förelag eller branschorganisationer,kan allt efter behov avse informationsfrågor, försäljningsvillkor och frågor omprodukternas beskaffenhet i olika hänseenden. Ålgärder av detta slag har ocksåvidtagits på en rad områden inom ramen för de konsumenlpolitiska myndigheternasarbete. För egen del vill jag framhålla värdet av allmännarikllinjer för marknadsföringen. Denna typ av påverkan har den fördelen atl dekonsumenlpolitiska önskemålen kan komma in på ell lidigi sladium i förelagensplanering. Delta arbetssätt aktualiserar emellertid vissa problem, som detfinns anledning all någol beröra. Detaljerade riktlinjer om hur produktinformationenbör uiformas eller noggranna specifikationer rörande en produkts ulformningställer höga krav på myndigheiernas ulredningsresurser. Problemet kanåskådliggöras med det faktum, all konsumeniverkei f n. inte finner del möjliglall upprätthålla fler än ell femtiotal normer för VDN-deklaralioner.Svårigheterna all utarbeta normer för exempelvis informalionslämnande iannonser eller annan marknadsföring lorde vara än mer belydande. Med deresurser som inom överskådlig framlid kan slå lill buds för delkonsumenlpolitiska arbelel lorde del inle vara möjligl alt annat än iundantagsfall utfärda anvisningar som innehåller mera deialjerade krav päföretagens marknadsföring. 1975/76:34 96 Vidare kan konslaleras all deialjerade krav påförelagens informations-lämnande eller produktutformning kan komma i konfliktmed uppfattningen alt ansvaret för produklulveckiing och produktinformation iförslå hand måsle åvila förelagen själva. Del lorde i normalfallel inle hellervara möjligt lör myndighelerna all förutse och beakta alla de olikasituationer, som kan uppslå i anslutning till utveckling och marknadsföring aven produkt. Av vad jag här har anfört framgår atl utfärdaderikllinjer vanligen måsle bli allmänt hållna. Det blir därför nödvändigl all iinte obetydlig utsträckning ha överläggningar med näringsidkare röranderiktlinjernas innebörd i enskilda fall. Vidare torde del inle vara möjligleller lämpligi ull inom överskådlig framlid la fram rikllinjer för alla deproduktområden, där konsumentsynpunkter behöver föras fram. Även av dennaanledning kommer det atl vara nödvändigl med kontakter med enskilda företag.Det bör framhållas atl dessa verksamhetsformer knyter väl an till delhittillsvarande arbelel hos KO och konsumeniverkei, vilkel i praktiken harvisai sig fram-gångsrikl. 1 de avlämnade förslagen och remissyttrandena överdem aktualiseras vissa samordningsfrågor rörande del producenlpåverkandearbelel. Sålunda framhåller konsumeniverkei i sin rapport del nära sambandeimellan ålgärder avseende företagens produktinformation och sådana som rör förelagensproduktutformning. Flera remissinslanser ansluter sig lill denna uppfattningoch anför atl del ofta kan bli en bedömningsfräga vilka ålgärder som skallväljas. Även jag delar denna uppfattning. Risken för aukonsumenien i eu vissl fall gör felbedömningar bör normall kunna minskas omproduktinformationen görs bättre. I andra fall behöver produkternasulformning, sammansättning m. m. ändras. Sådana avvägningar görs redan i daginom del konsumenlpolitiska arbelel och förekommer vid t.ex. tillämpningen avlivsmedelslagsliftningen. I likhei med vad bl. a. företrädare för näringsliveihar framhållit i remissbehandlingen anser jag dock atl problem med bristande säkerhethos en produkt alltid så långt det är praktiskt möjligl bör avhjälpas genomålgärder avseende produkten som sådan. Självfallet uppslår gränsfall där allernalivaåtgärder kan komma i fråga. Så kan ske i fråga om en produkt som är förenad medsäkerhetsrisker men där dessa inle kan minskas ulan all väsentligafunktionsegenskaper måsle eftersättas. Del blir en grannlaga uppgifi förmyndighelerna au göra de avvägningar som krävs härvidlag. I sammanhanget villjag framhålla 1975/76:34 97 detsjälvklara att de konsumenlpolitiska instanserna inle bör ingripa mol själ vasaluhållandel av sådana produkler, som samhället kan anses ha pröval ochgodkänl i särskild ordning. Det anförda talar för atl arbelel med all påverkaproducenternas ulformning av och information om sina produkler så långlmöjligl bör samordnas. Som några remissinslanser påpekar kan del finnas skäl aui delta sammanhang beakta även arbelel med all granska och påverka föreiagensavtalsvillkor. Även här kan situationer uppstå där avvägningar mellan olikaålgärdsal-ternaiiv aktualiseras. Skälighetsbedömningen av eil försäljningsvillkorlorde exempelvis delvis vara beroende av den information som lämnas konsumenten. Uppgifter att de slag som jag nu har nämnt ankommerf n. på och KO. skall påverka företagens informalionslämnandeoch produktutformning saml försäljningsvillkor m. m., så alt dessa blir sågynnsamma som möjligt för konsumenterna. KO:s verksamhet grundar sig påmarknadsföringslagen och avialsvillkorslagen och inriktar sig mol otillböriigaeller oskäliga förhållanden i företagens säljak-tiviieier geniemoikonsumenlerna. Härigenom blir sålunda företagens informalionslämnande ochavtalsvillkor föremål även för KO:s uppmärksamhet. Del ligger i sakens natur att den rådandeansvarsuppdelningen mellan myndighelerna medför vissa gränsdragningsproblem.Detta förhållande har berörts i flera av de avgivna förslagen. Del har ocksåuppmärksammals av åtskilliga remissinslanser, som framför siarka önskemål omen klarare gränsdragning mellan konsumentverkels och KO:s verksamhetsområden.Sålunda anförs bl. a. all den snabbt framvuxna lagstiftningen på detkonsumenlpolitiska områdei och administrationen därav harblivit svår allöverblicka. Del anförs vidare alt de nu avlämnade förslagen ytteriigaremarkerar gränsdragningsproblemen. Instanserna förordar sinsemellan tämligenvill skilda lösningar. Några inslanser, däribland de stora konsumenl- ochlöntagarorganisationerna, förordaren närmast fullständig samordning av de bådamyndigheternas arbete. För egen del har jag funnil all liden är mogen allnärmare överväga förhållandel mellan och KO. Jag vill redan nunämna att jag bl. a. mol bakgrund av vad jag har anfört om behovet av samordningmellan olika aktiviteter på del konsumenlpolitiska fältet i det följande(avsnitt 11.6) ämnar förorda att de båda myndigheterna förs samman lill enorganisation. 11.2.3 Varudeklarationer och reklam Företagens produktinformation lämnas dels ianslulning lill själva produkten eller säljstället genom varudeklarationer,broschyrer, bruksanvisningar o. d., dels mera fristående genom reklam i olikaformer. 7 1975/76. 1975/76:34 98 De konsumenlpolitiska organens arbeie medförelagens produktinformation har i stor utsträckningkretsat kring den information som är knuten lill den enskilda produkten, iförsta hand varudeklarationerna. exempel härpå är dels. k. VDN-syslemel förvarudeklarationer, för vilkel numera konsumeniverkei svarar. VDN-märkel kännetecknarvarudeklarationer, som är uppställda i enlighet med VDN-normer. Tillstånd altanvända märket kan lämnas den, som förbinder sig atl följa bestämmelserna fördeklarationerna. För tillståndet utgår en årsavgift. Varudeklaraiionsuiredningen lämnar i sillbetänkande förslag till en rad ålgärder i syfte all förbättradeklarationssystemel. Uiredningen föreslår vidare alt avgifterna slopas. Genom marknadsföringslagens lillkomsl blev reklamenpå ell annat säll än tidigare uppmärksammad som ett viktigt inslag iinformalionen lill konsumenlerna. Reklamulredningen har ytterligare överväglreklamens roll härvidlag. Utredningen har funnil all en slor del avkonsumenlernas informationsbehov pä mänga områden skulle kunna lillgodosesgenom reklamen. Utredningen anser därför all ålgärder i syfte au främja enfrån konsumentsynpunkt lämplig produktinformation inle bör inskränkas lillmärkning. Samlliga reklammedel bör enligl utredningen kunna utnyttjas. I likhet med sä gott som samtliga remissinstanseransluter jag mig lill reklamulredningens uppfattning. Den innebär en naturiigutveckling av de tankar som har kommit lill uttryck i marknadsföringslagen,vilken ju är tillämplig på alla slags marknadsföringsmeioder. Med detta synsätt får varudeklarationerna ochmärkningssystemen en någol annoriunda roll än de har haft. Avvägningarkommer alt behöva göras mellan å ena sidan ålgärder i syfte all främjaanvändningen av varudeklarationer och ä andra sidan ålgärder som syftar tillall förmå förelagen att i eveniuella annonser och annan reklam la in denönskvärda informationen. Jag är inte beredd all här ta ställning lill vartyngdpunkten i detla arbete bör ligga. Del måste bli en uppgift, som får lösasi det fortsatta löpande arbetet med dessa frågor. Med den roll som varudeklarationerna pä detla sällerhåller ter del sig onaturligt atl bibehålla avgiftssystemet. Jag avser attåterkomma till regeringen i denna fråga. övrigaförslag torde få beaktas i det fortsatta arbetet med märkningsfrågorna. Den nu aktuella lagstiftningen bör utformas så atldel blir möjligl all under vissa förutsättningar göra tvångsvisa ingripandenmot förelagens pro- Prop.1975/76:34 . Om detla råder allmän enighet. Regleringen skallsålunda göra del möjligl att föreskriva viss informationsskyldighet samt attförbjuda marknadsföringen av sådana produkter som inle kan godtas frånkonsumentsynpunkt. Jag skall här redovisa mina ställningstaganden i fråga omnär sådana ivingande ålgärder bör få vidlas och hur de bör närmare uiformas. Gemensamt för de avlämnade lagförslagen är allIvingande åtgärder får vidlas endasl då del är av särskild betydelse frånkonsumentsynpunki. Det förutsätts härvid alt de resultat som kan uppnås påfrivillig väg har visal sig otillräckliga. Remissinstanserna anslutersigallmänt till förslagen i dessa delar. Enligt min mening bör lagstiftningen bygga påförutsättningen all resullal i allmänhei kan åsiadkommas genom frivilligaöverenskommelser och utfärdande av riktiinjer. Möjligheien au kunna vidlaivingande ålgärder bör som jag har anfört ses som ell komplement tilldenna verksamhel. Något formellt krav på alt frivilliga ålgärder har visat sigotillräckliga bör dock inle siällas upp. a. några av föreirädarna förnäringslivei konslaierar är del inte alllid möjligl all omfatta alla företagmed en frivillig överenskommelse. Tvångsvisa åtgärder kan då vara ell medelall få med även förelag som står utanför överenskommelsen. Även jag finner detdock naluriigt all möjligheterna all vidta ivingande åtgärder begränsas tillfrågor av särskild betydelse frän konsumentsynpunki. Innebörden av atl lagstiftningen blir tillämpligendasl dä del är av särskild beiydelse frän konsumentsynpunkt är atl den endasltar sikte på privatpersoners förvärv för enskilt bruk. De avlämnade förslagenhar denna begränsning och den återfinns i fiertalet lagar påkonsumeniskyddsområdei. Jag kan således inle bilräda förslagel från någraremissinslanser alt pro-dukisäkerhetsreglerna skulle omfatta även desituationer där konsumenlerna utgörs av företag, institutioner o. d. Skulle detvisa sig alt den angivna ordningen för med sig några olägenheter itillämpningen fär frågan las upp till förnyad prövning. De lagförslag som har lagts fram skiljer sig ifråga om vilka produktområden m. m. som omfattas. Vad försl gällerinformalionsreglerna omfattar varudeklaralionsutredningens förslag enbart varoroch den information som är direkt anbringad på dessa. Reklamutredningenförordar all åläggande alt lämna information skall kunna avse även ijänster.Det skall dessutom kunna avse fristående säljmeddelanden, såsom annonser ochannan reklam. 1 princip skall även muntlig information omfattas. KO:s förslagbygger på marknadsföringslagen och lorde härigenom avse ocksä fast egendom. Dereglerom produkters beskaffenhei som föresläs av varudeklaraiionsuiredningen,reklamutredningen och är alla begränsade till varor. Vid remissbehandlingen har de angivnatillämpningsområdena i stort vunnit remissinstansernas gillande. Önskemålanförs i huvudsak om vissa utvidgningar i dessa. Sålunda anförs från flera håll all reglerna om infor- Prop.1975/76:34 100 maiionslämnandebör avse även fast egendom. När del gäller produktkontrollen menar någrainslanser alt även tjänster bör omfattas. 1 någol yttrande anförs atlregleringen i denna del inle bara bör avse saiuhållande ulan även upplåtelse.Önskemål anförs också om all även begagnade produkler bör omfattas av den nyalagstiftningen. Jag har redogjort för min allmänna syn pädel producenlpåverkande arbetet. När det gäller ålgärder avseende förelagensproduktinformation anslöt jag mig då lill reklamulredningens uppfattning allalla tillgängliga medel borde kunna komma i fråga. Jag finner del naturligtall den författningsmässiga regleringen i dessa delar utgår från samma betraktelsesätt.Marknadsföringslagen omfattar i princip alla slags säljmeddelanden rörandevaror, tjänster och andra nylligheter som bjuds ul lill konsumenl. I praxis harlagen ansetts tillämplig även på marknadsföring av fast egendom. Del finnsenligl min mening inle någol skäl all göra tillämpningsområdet snävare för denya reglerna om informationsskyldighet. Jag förordar därför alt dessa görstillämpliga på alla nylligheter, alltså l. ex. även på ijänsier och fast egendom. Belräffande tillämpningsområdet för de regler somgäller produkters ulformning har jag inle funnil skäl alt gä utöver vadförslagssiällarna förordar. Produktulformningsreglerna bör sålunda begränsastill varor. hindrar inle atl lillämpningsområdel senare kan vidgas, närerfarenheter vunnits från tillämpningen av de nya reglerna. Jag'återkommer i specialmoliveringen till hurtillämpningsområdet bör anges i lagtexten. För enkelhetens skull talar jag iden allmänna motiveringen även fortsättningsvis om produkter. När det gäller begagnade produkler uppslår vissasärskilda problem. Jag kan dock föreställa mig situationer som motiverar atläven dessa förs in under lagstiftningen. Sålunda kan det exempelvis länkas allvissa grundläggande säkerhetskrav behöver ställas upp för begagnadetelevisionsappa-raler som avyttras yrkesmässigt. Elt annat exempel är alt delskulle kunna finnas anledning all ålägga dem som säljer begagnade bilar vissinformationsskyldighet. Jag förordar därför att begagnade produkter skallomfattas av lagstiftningen. Jag övergår nu lill frågan om vilka närmareåtgärder som den nya regleringen bör möjliggöra. När del gällerinformationslämnandel råder stor enighet kring reklamutredningens förslagrörande vilken information som företagen skall kunna åläggas att lämna. Jagförordar atl bestämmelserna i dessa delar utformas i stort på det säll somuiredningen föreslår. Näringsidkare skall alltså kunna åläggas atl lämnainformation genom märkning eller i annan form på säljstället eller i annonsero. d. som används i marknadsföringen. Han skall också kunna åläggas atl lämnainformationen i viss form till konsument som begär det, exempelvis i form avköpråd, marknadsöversikter o. d. Prop.1975/76:34 101 Beträffande frågan om på vilka grunder del skallvara möjligt all vidla ivingande ålgärder avseende produkters utformning ärmeningarna starkt delade. De förslag som varudeklaraiionsuiredningen ochreklamulredningen har lagl fram i detla ämne avser enbart varor som medförrisker för liv och hälsa. förslag innebär däremot allingripanden även skall kunna göras i syfte au sanera marknaden från produklersom medför risk för skada på egendom saml produkler som är otjänliga för sitthuvudsakliga ändamål. Som oljänliga produkter skulle enligt förslaget ävensärskilt energikrävande produkler kunna belrakias. Blandremissinsianserna råder allmän enighel om atl lagstiftningen bör möjliggöraingripanden mot produkter som medför risker för liv och hälsa. Flertaletinslanser lillslyrker också all lagstiftningen bör omfatta produkter som medförrisker för skada på egendom. Del är i huvudsak näringslivets organisaiioner,som avsiyrker detta förslag. Som motiv härför anförs att behovel av en sådanreglering inte är tillräckligt klariagt och all den skulle strida mol Sverigesåtaganden gentemot bl. a. de europeiska gemenskaperna. Förslagel allregleringen skall omfatta ävenoijänligaproduklergodtasav flera myndigheier samlav de båda slora löntagarorganisationerna. De senare erinrar om all de redantidigare har förordat beslämmelser av denna innebörd. Förslagel avstyrks avåtskilliga remissinslanser, däribland fiertalet av näringslivetsorganisaiioner. Härvid anförs bl. a. all en sådan lagstiftning skulle kunnakomma au leda lill en alltför långl driven siyrning av varuutbudet. Fråganreses också i vilken mån sämre funktion kan kompenseras med lägre pris. Flerainslanser anför alt den behövliga saneringen kan åstadkommas genom strängakrav på informalionen. Förslagel all även särskill energikrävande produklerskall kunna betraktas som otiänliga avvisas allmänt. Eventuella ålgärder molsådana produkler bör enligt remissinstanserna vidtas inom ramen för samhälletsenergipolitik. Även jag finner del naluriigt att produkter sommedför risk för människors liv och hälsa skall kunna förbjudas. Vad häreftergäller behovel av ingripanden mol produkler som medför risk för skada påegendom finner jag inle all det föreligger någon avgörande skillnad jämfört medbehovel av skydd mol personskador. Skador pä egendom kan få nog så allvariigakonsekvenser för den enskilde medborgaren. Kritiken mol förslaget i denna delkan inte anses övertygande. Enligt min mening bör detla slags säkerhetsriskerinte undantas. Jag förordar sålunda alt regleringen uiformas såall den möjliggör förbud mol saluhållande och uthyrning av produkter som medförrisk för skada på person eller egendom. I båda de nu avhandlade fallenförutsätts självfallet au riskerna och de befarade skadeverkningarna är av vissbetydenhet. Förbud bör inle heller meddelas där åtgärder avseendeproduktinformationen är tillräckliga. Jag återkommer till dessa frågor ispecialmoliveringen. 1975/76:34 102 I enlighet med vad jag tidigare han anfört börsjälvfallet förbud inle heller komma i fråga för produkler, som samhället kananses ha godtagit. De ölägenheter som hänger samman med vadkonsumeniverkei kallar oljänliga produkler är delvis av samma art som problemenmed produkler, som kan medföra skada pä egendom. I båda fallen är del i förstahand någon form av ekonomiska skadeverkningar som kan uppslå för konsumenlerna.Enligl min mening är del därför naturiigl alt ell väl utbyggt konsumentskyddäven innefattar ett skydd mot oljänliga produkler. Frågan är då om behov finnsav en särskild reglering härom eller om problemen kan lösas på annat sätt. I denna fråga vill jag i likhei med flertaletremissinstanser konstatera atl det hell övervägande antalet problem med mereller mindre funklionsodugliga produkter kan lösas genom informationsåtgärderav skilda slag. Problem av delta slag hänger vanligen samman med atlkonsumenien har en felaktig föreställning om vilken funktion produkten i frågaskall ha. Problemen kan lösas med tydliga instruktioner ellerbruksdeklaraiioner, såsom "för engångsbruk" och "passar endast1972 års modell". Även kvalitetsskillnader kan av påliknande sätt. För övrigt måste självfallet rent allmänt en skärpt vaksamhetkunna krävas av konsumenterna när del gäller produkter som prismässigt avsevärtskiljer sig från andra produkter med likartad funktion. De bestämmelser omproduktinformation som jag har förordat i det föregående gör det möjligl allkomma lill rätta med problem av här angivet slag.