prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Utredningenhar funnit att det med hänsyn till partiernas nominerings-arbete inte ärmöjligt att låta samtliga kommunala organ tillträda lidigare än f n.Utredningen föreslår dock att ett snabbare valgenomslag genomförs. Det föreslåsske genom att kommunfullmäktige och samlas så snart som möjligtefler det att valresultatet har fastställts, dock före den 1 november.Mandatperioden föreslås börja . Kommunstyrelsen, förvaltningsutskottetoch övriga nämnder skall enligt förslaget tillträda året eflervalet, Beiräffande , där kommunfullmäktiges mandatperiodbörjar , föreslås inte någon ändring. Demokratiutredningensförslag innebär att den tillträdande majoriteten först får majoritet i debeslutande organen. Därmed ges en yttersta garanti för att den skall kunnaulöva det avgörande inflytandet över politiken i stort. Den får såledesmöjlighet att fatta beslut om bl. a. den budget som kommer att regleraverksamheten under det kommande årel. Det är, anför utredningen, naturiigtvisen nackdel att förslagen till dé beslutande organen utarbetas av nämnder somhar en annan majoritet än den beslutande församlingen. Enbegränsning av det snabbare valgenomslagel är att den frånträdande majoritetenbehåller möjligheten all avgöra frågor som ligger inom nämndernasbeslutskompetens. Utredningen anser att dessa nackdelar kan accepteras underen . En fördel med den angivna ordningen är att partiernasnomineringsarbete inte behöver påskyndas. Demokratiutredningenrekommenderar att kommunerna och landstingskommunerna skapar godaförutsättningar för minoriteten att följa det löpande budgetarbetet. Annars fåren ny majoritet inte möjlighet att på ett ur demokratisk synvinkeltillfredsställande sätt påverka budgetarbetet. Dessutom föreslås att den gamlamajoriteten genom uttryckliga bestäm- Prop.1975/76:187 121 melserförhindras all behandla budgeten, innan de nyvalda fullmäktige resp. detnyvalda har tillträtt. Enligt utredningens förslag skall detidsfrister som gäller för fastställelse av budgeten i kommunerna införas förlandstingskommunerna. Detta innebär att budgelfrislen föriängs med en månad.Även i landstingskommunerna skall man i undantagsfall kunna fastställaskattesatsen före november månads utgång och beslula om budgeten först idecember. Utredningen föreslår däremot inga ändrade bestämmelser ombudgetfristerna eller mandattiderna i där ett snabbarevalgenomslag redan tillämpas. Kommunallagsulredningentar upp frågan om ersättning lill heltidssys-sdsatta företrädare förminoriteten som inte är ordförande eller vice ordförande i nämnd ellerberedning och inte har annat särskilt uppdrag utöver ledamolskap i fullmäktige,nämnd eller beredning. Beslut att utge arvode till sådana s. k. oppositionsrådhar inte prövats i rättspraxis. Utredningen erinrar om att arvode kan ulgåendast för arbete som föranleds av uppdrag för kommunens räkning.Differentiering av arvoden måste grundas på objektiva skäl, dvs, uppdragensomfattning och det arbete som är förenat med dem. Enligt utredningen syneslagligheten av beslut om att arvode skall utgå till oppositionsråd kunna sättasi fråga. Kommunallagsutredningenanser att det framgår av vad utredningen om den kommunala demokratin har anförtatt det finns anledning att ändra på det synsättet att minoriletsföreträdarnasarbete inte är att anse som arbete "för kommunen" i KL:s mening ochdärmed inte ersättningsberättigat. Minoritetsföreträdarnas arbete har, sägerkommunallagsutredningen, främst politisk prägel. Eftersom förtroendemännen ärpolitiskt valda och deras arbete sker med politiska värderingar som grund,måste minoritetsrepresenian-ternas arbete också ses som ett normall led iberednings- och beslutsprocessen i de kommunala organen. Detta arbete fårenligt kommunallagsutredningen anses ske för kommunen. Uiredningenerinrar om att betänkandet Enhetlig kommunallag innehäller förslag om avseväriförenklade beslämmelser om arvoden och andra ersättningar till deförtroendevalda. Bestämmelserna har enligt utredningen utformats så attersättningsrätten lättare skall kunna anpassas till ulvecklingen. Utredningenanser att dessa bestämmelser ger utrymme för att beiala arvoden och annanersättning lill vissa företrädare för oppositionen. 1 beslul om sådana förmånerligger att ett uppdrag som avser heltid eller dellid lämnas från kommunen tillden förlroendevalde. En förutsättning för regelns tillämpning blir dock enligtuiredningen att den som får förmånerna är ledamot eller suppleant ikommunfullmäktige, landsting, nämnd dier beredning. I försia hand får detankomma på de beslutande organen alt avgöra hur hög ersättningen skall vara.Kravet på att ersättningen skall vara skälig 1975/76:187 122 gerdock, säger utredningen, en yttersta garanti mot missbruk. Kommunallagsulredningenerinrar om att utredningen om den kommunala demokratin anser att deheltidsengagerade förtroendemännen bör omnämnas i de inledande bestämmelsernai en ny kommunallag. De ersättningsregler som kommunallagsulredningen föreslårändrar inle på grundprincipen att det kommunala förtroendeuppdraget är enbisyssla. Mot denna bakgmnd anser utredningen all del kan vara befogal altföreskriva alt kommunfullmäktige och landsting får besluta att vissa kommunalauppdrag skall vara heltidssysslor. Kommunallagsutredningenanser liksom utredningen om den kommunala demokratin att de heltidsengageradeförtroendemännens uppgifter inte bör regleras närmare i lag. Det står enliglkommunallagsutredningen också i fortsättningen kommunema ochlandstingskommunerna fritt att utfärda instruktioner för kommunal- ochlandstingsråden. När det gäller de s. k. oppositionsråden är det nödvändigt altklargöra tjänstemännens skyldighet att gå dem till hända. 6.4.1Samlingsstyre eller majoritetsstyre 6.4.1.1 Majoritetsmarkeringar Enbred majoritet av de remissinstanser som berör frågan om samlingsstyre ellermajoritetsstyre instämmer i vad demokratiutredningen anför om alt kommunernaoch landstingskommunerna skall ges så slor valfrihet som möjligt när det gällerutformningen av den kommunala styrelseordningen. Svenskakommunförbundei understryker att det helt måste ankomma på varje kommun attsjälv ta slällning till hur styrelseordningen skall utformas. Förbundet menaratt utredningens redovisning av olika alternativ i styrelsefrågan då kanutgöra en värdefull grund för själva diskussionen. Men avgörande för ställningstagandetblir givetvis hur man lokalt bedömer förutsättningarna. Några centralariktlinjer för den ena eller andra formen får enligt Svenska kommunförbundetsåledes inte förekomma. instämmer i detta och understryker att fömtsättningarnavarierar mellan landstingskommunerna vad gäller storiek och resurser samtarbetsuppgifternas omfattning. Detta motiverar enligt förbundet att man inteskall låsa sig för en enhetlig lösning på frågan om samlingsstyre ellermajoritetsstyre. Flertaletremissinstanser instämmer också i demokratiulredningens uppfattning att denkommunala slyrdseordningen skall ge uttryck för vilkel eller vilka partier somhar det främsta politiska ansvaret för verksamheten. påpekar all ett argument mot renodlat samlingsslyre har varitatt ett sådani innebär att ordförandeposterna fördelas mellan samtliga partier.Vid renodlat samlingsslyre haren nämndordförande Prop.1975/76:187 123 frånminoriteten gentemot väljarna fält företräda nämnden även i de frågor därminoriteten haft avvikande mening. Det är självklart menar förbundet att sådanaförhållanden inte är ägnade att underlätta för väljarna att följabeslutsprocessen i kommunen. Enbred majoritet av remissinstanserna instämmer också i demokratiutredningensallmänna syn på omfattningen av ett majoriteisinslag i den kommunalastyrelseordningen. Endasl ett fålal kommuner, i, ex, och ,anser alt majoritetspartiet bör besätta alla poster i kommunstyrelsen,samtliga kommunalrådsbefattningar och alla presidieposter, medan mandaten iövriga nämnder fördelas proportionellt. Deras huvudsakliga motivering äratt detpolitiska ansvarsuf krävandet under alla omständigheter då läggs påmajoriteten. När det gäller minoritetens insyn i ett sådant system menarHallsbergs kommun att man kan lösa denna genom att införa en dubbel beredning,som ger oppositionen tillfälle alt framföra sin uppfattning. ÄvenSveriges stöder detta alternativ förslyrdseordningen. Man menar dock att minoriteten bör besätta ordförandeposternai de granskande organen som t. ex. revisions- och besvärsnämnd. att minoriteten bör vara representerad i arbetsutskotten. Ettfåtal kommuner, , , och , hävdar att detnuvarande systemet med samlingsstyre enligl praxis fungerar bra. Samtidigtbetonar dessa kommuner att de.lokala förhållandena i dessa sammanhang har storbetydelse och att varje kommun själv bör få avgöra sly-rdseordningensutformning. Dekommuner som menar att demokratiulredningens rekommendation innebär en förkraftig majoritetsmarkering förordar en lagreglering för att utsträcka deproportionella valen. , , , ,, , , Ålmhult. Robertsfors.Tranås och Åre kommuner hör lill dessa kommuner. Varakommun konstaterar att majoritetsmarkeringarna alltmer har nedtonats och attsamlingsstyretanken har fått förnyad aktualitet i debatten om styrelseordningen.Orsaken till detta är det ökade intresset för nya former och vägar för vidgatdeltagande och medinfiytande i den kommunala beslutsprocessen. kommunfinner det därför angelägel att framhålla att den kommunala styrelseordningenbör vidareutvecklas inom ramen för fortsatt samlingsstyre. Lidköpingskommun anser med hänvisning till alt förslaget om snabbare valgenomslag medföratt minoriteten måste kunna lägga fram underbyggda budgetalternativ att lagenom proportionella val bör tillämpas när det gäller heltidsposterna.Länsstyrelsen i och redovisar sammauppfattning. Ulricehamnskommun anser alt utredningen för ett någol förenklat resonemang istyrelsefrågan. I flertalet kommuner har inte någol parti absolut Prop.1975/76:187 124 majoritetoch inte heller finns enbart ett minoritetsparti. menardärför att en närmare definition av begreppen majoritet och minoritet måste skeinnan man kan la ställning till utredningens förslag. Enbred majoritet av remissinstanserna avvisar således i likhet med demokratiulredningensåväl ett renodlat majorilelsstyre som ett utpräglat samlingsstyre.Utredningens huvudförslag alt majoritetsinslaget skall tillgodoses inomsamlingsstyrets rain, "samlingsslyre tned majoriteisinslag", harvunnit betydande anslutning hos remissinstansema. Utredningen förordarvalfrihet även inom ramen för detta alternativ, men rekommenderar en modell somkan karakteriseras som "samlingsstyre med vissa majoritetsinslag". Någotmindre än två tredjedelar av kommunerna, nästan alla landstingskommunerna ochhälften av länsstyrelserna har behandlat utredningens rekommendation när detgäller styrelseordningen. Remissopinionen är på den punkten delad. Hälften avde remissinstanser som lar upp frågan tillstyrker i princip utredningensrekommendation. Av dem som avstyrker anser omkring hälften att rekommendationeninnebär en alllför svag ma-jorilelsmarkering. Landstingsförbundetpåpekar att förbundet redan i yttrandet över en av ulredningens tidigarerapporter framhållit att man bör inrikta sig på modifieringar i den nuvarandestyrelseordningen och inte på genomgripande förändringar. Förbundet menar attutredningens förslag ansluter sig till vad man då föreslog, dvs. att reglema omproportionella val behålls och all kommuner och landstingskommuner tillämpar enstyrelsemodell som benämns "samlingsstyre med vissamajoriteisinslag". påpekar att utredningen synes haförutsatt alt rninoriteten, om den garanteras vice ordförandeposter, ävengaranteras att vara med i hela beredningen. Förbundetframhåller all beredningsformen varierar från landstingskommun tilllandstingskommun. Del föreligger starka skiftningar i fräga om vem eller vilkasom egentligen bildar minoriteten. Härav följer i sin tur att minoritetensvårligen kan följa alla stadier av beredningsprocessen, I landstingskommunerdär starka majoritelsmarkeringar är för handen kan säiunda minoritetentillerkännas rätt till insyn och information endast till en viss gräns som kanvariera allt efter omständighetema. Om det viktigaste beredningsarbetet ägerrum inom respektive partigrupper måsle enligt Lands-lingsförbundeis meningminoritetens principiella insynsmöjlighet i det kommunala arbetet markeras. Landstingsförbundetanser emellertid alt det inte är ändamålsenligt när det gällerstyrelseordningen att gå längre än att rekommendera "samlingsstyre medmajoritetsinslag". Däremot måste varje landsting självt avgöra om dettaskall ha "utpräglat majoriteisinslag" eller enbart "vissa majoritelsmarkeringar".Vilkel syslem en landstingskommun än följer föreligger det enligl förbundetsmening behov av att klart markera vem som är majoritets- respektiveminoriielsledare i grupper beslående av fiera partier. alt möjlighelerna härtill skulle bli slörre Prop.1975/76:187 125 omman i nämnderna hade tre presidieposler, där majoriteten besatte ordförande-och förste vice ordförandeposten, medan minoriteten tillsatte andre viceordförandeposten. konstaterar i sitt yttrande att man i åtskilliga kommuner efterdet senasle valet har infört mer eller mindre starka majoritetsmarkeringar.Den främsta anledningen till dessa beslut lorde enligt förbundets mening havarit att man inför väljarna önskat markera ansvarsförhållandena i kommunerna.Vid ställningstagande till frågan om olika former av majoritetsstyre måsteenligt förbundets bestämda mening frågan om minoritetens arbetsvillkortillmätas stor betydelse. Förbundet understryker därför all minoriteten måsteberedas möjligheter lill information och insyn i beredningsprocessen. Delalternativ, "samlingsslyre med vissa majoritetsinslag", somdemokratiulredningen rekommenderat i styrelsefrägan tillgodoser enligtKommunförbundet kraven pä markering av det politiska ansvaret somdet ger minoriteten goda arbetsvillkor. Enknapp majoritet av landstingskommunerna stöder i princip utredningensrekommendation om "samlingsstyre med vissa majoriteisinslag". Östergötlandsläns landstingskommun anser att en väsentligt starkare majoritetsmarkering börrekommenderas. Väsiernoniands läns landstingskommun anser alt utredningensargument för att låta minoriteten besätta vice ordförandeuppdragen förefallersvaga. Med den arbetsbelastning som åvilar ordföranden framstår detenligl landstingskommunens mening som nödvändigl att vice ordförandens roll somersättare för ordföranden betonas. I motsats lill demokraiiutredningen anserVästernorriands läns landstingskommun därför alt vice ordföranden skallinträda i ordförandens ställe vid frånvaro. Örebrooch läns landstingskommuner menar att det inte är möjligt att utgåfrån att minoriteten genom vice ordförandeposterna garanteras insyn iärendebehandlingen. Det kan menar man finnas behov av alt klarare markera vemsom företräder minoriteten, särskilt om denna beslår av flera partier. Dettaskulle underlättas om majoriteten klart markerade den politiskaansvarsställningen genom att inneha både ordförande- och vice ordförandeposternamedan minoriteten besatte andre vice ordförandeposten. Stockholmsläns landstingskommun anser att de rekommendationer som utredningen gerbeträffande den kommunala organisationen inte i alla delar står iöverensstämmelse med utredningens deklarerade grundsyn på de politiskapartierna som bärare av den kommunala demokratin. Landstingskommunen haruppfattat alt det här går en principiell skiljelinje rriellan utredningens ochlandstingets ställningstaganden till organisationsfrågorna. Organisationen landstingskommun präglas av att den reella politiskaberedningen förutsätts ske i och mellan partigrupperna. Del gäller både inämnder, förvallningsutskoii och landsting. Nämnderna och lokalstyrelsernaarbetar som en följd av delta ulan arbetsutskott. 1975/76:187 126 frånvissa speciella frågor arbetar förvallningsutskottet utan "fackberedningar".Den "dubbla" beredningen i tillämpas inte.. Med dennaorganisation saknar vice ordförandeposterna i nämnder och förvaltningsutskottannan betydelse än som medel all på förhand ange vem som skall inträda vidförfall för ordföranden. Del är då naturiigt alt även vice ordförandeposternatillfaller majoriteten. Landstingskommunenförmodar emellertid att utredningen delar dessa synpunkter.Demokratiutredningen föreslår nämligen att förvaltningsutskott och nämnderskall kunna förordna ersättare för ordföranden om denne på grund av sjukdomeller eljesi är hindrad att fullgöra sill uppdrag. Del är således inte meningenatt vice ordföranden annal än vid enstaka sammanträden skall fullgöra någonordförandefunktion. Malmöhusläns landstingskommun anser alt minoritetens rätt att vara förelrädd iarbetsutskott och beredningar bör inskrivas i lagen. läns landstingskommuninstämmer i utredningens rekommendation men anser att ett undantag bör göras,ordförandeposten i revisionen bör besättas av minoriteten. Dessutom anserJönköpings läns landstingskommun att den proportionella valmetoden bör gällaäven de heltidsengagerade förtroendemännen. Skaraborgsläns landstingskommun anser å andra sidan att frågan om införande avlagbestämmelser som garanterar minoriteten t. ex. presidieposter m, m, böraktualiseras först sedan erfarenhet vunnits av den effekt som utredningensrekommendation fär beträffande majoritetsmarkeringar i kommuner ochlandstingskommuner. Ettfyrtiotal kommuner anser att utredningens rekommendation innebär en för svagmarkering och förordar att majoriteten skall tillsätta alla ordförande-, viceordförande- och kommunalrådsposlerna. Dessa kommuner menar att minoriteten intebör besätta vice ordförandeposterna, efiersom delta vid ordförandens frånvarokan ge kommunalpolitiken en helt annan inriktning. Vidare anser de att man dåskulle gå miste om den "profil" som klart utvisar var ansvarel liggernär del gäller den kommunala verksamheten. De påpekar att vice ordförandenmåste ses som ordförandens ställföreträdare och all denne rimligen också börföreträda samma politiska meningsriktning som ordföranden. Man anmärker ocksåatt ordförandens arbetsbörda numera är så stor alt någon form avarbetsfördelning måste ske med vice ordföranden. Dessa kommuner framhåller attden kommunala sektorns expansion och den allmänna samhällsomvandlingen gjort dekommunala frågorna alltmer politiska. Delta innebär menar man all del är avstor betydelse för den politiska debatten alt man klart markerar var ansvaretligger. Minoritetens arbetsmöjligheter bör menar dessa kommuner tillgodosesgenom alt den alltid bör vara representerad i arbetsutskott och beredningar. Alternativet"samlingsslyre med utpräglat majoriteisinslag" stöds av ytteriigareett tiotal kommuner som menar att denna styrelseform måste Prop.1975/76:187 127 kombinerasmed att minoriteten proportionellt väljs in i arbetsutskotten. kommunpåpekar att i kommunen utser majoriteten både ordförande och vice ordförande.För alt garantera minoriteten insyn i nämndernas art)ete sker valen avledamötema proportionellt. Man uppmärksammar i det sammanhanget att detproportionella valsättet i vissa fall kan utestänga rtiindre partier. Enlämplig åtgärd kan då vara att partierna ges möjlighel att följa arbetet genomsuppleantplatser. Utredningensrekommendation om "samlingsstyre med vissa majoritetsinslag"tillstyrks av hälften av de kommuner som behandlat frågan i sina yttranden. Avde tio länsstyrelser som berört styrelseordningen instämmer sju i utredningensrekommendation. Övrigakommuner - ett femtiotal - som haft nägon mening om rekommendationen omstyrelseordningen förordar samlingsstyre i någon form. Nästan alla dessakommuner vill alt samlingsstyrel skall garanteras i lagstiftning. Någralillslyrker i princip ulredningens rekommendation om "samlingsstyre medvissa majoritetsinslag" men anser alt denna behöver kompletteras med enlagfäst möjlighet för minoriteten att kunna begära proportionella val. Mananser ofta att de proportionella valen bör utsträckas att gälla presidieposler,arbetsutskott saml de heltidsengagerade förtroendemännen. En litendel av remissinstanserna berör demokratiulredningens förslag att det skall blimöjligt att arvodera förtroendevalda med särskilda uppgifter även om de intehar presidieuppdrag. Nästan alla är positiva till förslaget. , Gislavedsoch Vaggeiyds kommuner anser all även minoriteten bör kunna tillsättaheltidsengagerade förtroendemän. Men de menar också all dessa förtroendemänmåsle vara inordnade i den kommunala organisationen. De måste - förulomkontaktuppgifter - ha speciella beredande funktioner. Dessa remissinstanseranser att "oppositionsråd" med enbart kontaktuppgifter inte börförekomma. Även instämmer i detta. Denna uppfaltningdelas inie av och kommuner. 1 dessa kommuner ärkommunalråden frikopplade från själva förvaltningsarbetet i nämndema. Haningekommun tillstyrker förslaget. Svenskakommunjörbundei anser all del är viktigt för all minoritetens arbetsförutsättningarskall underiättas alt förslaget om att en rätt all arvodera förtroendevaldautan presidieuppdrag genomförs. 6.4,1.2Ersättare för ordföranden Enbred majoritet av de kommuner och landstingskommuner som tar upp denna frågainstämmer i utredningens förslag att nämnd skall kunna ulse tillfälligersättare för ordföranden, orn ordföranden beräknas bli frånvarande mer än 30dagar. Karlstadskommun anser alt den föreslagna regeln bör utvidgas så att ävenheltidsengagerade förtroendemän utan ordförandeuppdrag kan omfattas av 1975/76:187 128 den.Oxelösunds kommun ställer sig tveksam till förslagel, dock utan att redovisanågra särskilda motiv. Några kommuner anser att den föreslagna regeln omersättare för ordföranden också bör gälla vice ordföranden. länslandsUngskommun har samma uppfattning. Någraav remissinstanserna har berört tidsgränsen innan ersättare skall fåutses. ifrågasätter om det över huvud taget behövs någonbestämd tidsgräns. och kommuner anser att tidsgränsen är för snävoch föreslår att den föriängs . Även föreslår enföriängning, dock bara , Göteborgsoch läns landstingskommun, läns landstingskommun,ÖrebrolänslandstingskommunsamtJärfdIla,, , , ,och kommuner anser all det inle finns något behov av att utseersättare för ordföranden, när majoritetens ställning markeras genom att denutser både ordförande och vice ordförande. Solleniuna kommun menar attdemokratiutredningens förslag inte verkar vara praktiskt förankrat. I detenskilda ärendet kan menar man en kort bortovaro för ordföranden vara nog såödesdiger för ledningen av det politiska arbetet. Den politiska ledningenförloras för , under vilken viktiga ärenden kan bli föremål förbehandling. Den föreslagna konstruktionen står således enligt kommunens meninginte i överensstämmelse med utredningens uppfattning att styrelseordningenskall ge uttryck för vilkel eller vilka partier som har del främsta politiskaansvarel för verksamheten. Om en sådan ordning skall upprätthållas synes detvara nödvändigt att man även i nämnderna inför den ordning som utredningenföreslår för kommunstyrelsen, nämligen att del skall tillsättas två viceordförande, 6.4.1.3Ettåriga mandattider för presidieposter Omkringtre fjärdedelar av de remissinstanser som gär in på demokratiutredningensförslag om ettåriga mandattider för presidieposterna avstyrker förslagel. Deanför bl.a, följande skäl för sin inställning. Kontinuiteten i arbetet riskeraratt försvinna. Ordförandena får svårt att ta mer långsiktiga initiativ. Deförtroendevalda vill inte åta sig så korta uppdrag, vilket kommer att ge upphovtill rekryteringssvårigheter. Ordförandeposterna innehas ofta av kommunalråd,som då skulle bli ännu svårare att rekrytera. Majoritetsväxling under löpandemandatperiod förekommer i så liten utsträckning alt det inte kan motivera entvingande bestämmelse som skall gälla alla kommuner och landstingskommuner.Småpartier kan la så stark ställning att de kan spela en s. k. vågmästarroll. Haningekommun menar att ettåriga mandattider i vissa fall kan vara positiva, så tillvida att de möjliggör framtvingande av personskiften inom majoriteten. Medettåriga mandattider måste majoriteten uttrycka sitt förtroende förpresidierna.