prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — En sådan reform måste i första hand vara betingad av attden i lillämpningen medför fördelar som är av betydelse. Att så kan vara falletför besvärsinstanserna kan inte uteslutas, men det bör ocksä kunna visas att enförenkling uppnäs för de kommunala organ som skall praktiskt tillämpalagstiftningen och för den allmänhet som berörs av lagtillämpningen. Med hänsyntill den mängd särbestämmelser som blir nödvändiga är det tveksamt om en sådanförenkling är möjlig. Kommunen anför att lagförslaget innehåller omkring 25särbestämmelser för landstingskommunerna, landstingskommuneller och att av förslagets 71 paragrafer, bortsett frånbestämmelserna om kommunalförbund, endast en tredjedel är helt gemensamma förde olika kommuntyperna. Enhetligheten i förslaget har nätts på bekostnad avöverskådligheten, anför kommunen. 1 det fortsatta reformarbetet bör man försökaytteriigare begränsa antalet särbestämmelser. Ulredningensförslag om en gemensam lag för såväl kommunersom landstingskommuner är enligtStockholms läns landstingskommun inte helt invändningsfritt. Allmänt sett befaras att möjligheterna för de enskilda kommunerna ochlandstingskommunerna att tillgodose organisatoriska önskemål som är betingadeav deras särart minskar genom att lagstiftningen Prop.1975/76:187 215 anpassasefter genomsnittliga förhållanden. Landstingskommunen framhåller emellertidatt invändningen är av teoretisk art och att den inte riktar sig direkt mot delframlagda förslaget. Förslaget synes inte behöva medföra genomgripandeförändringar för landstingskommunens del. Stockholmskommun, som i huvudsak tillstyrker förslaget till enhetlig kommunallag, delarulredningens uppfattning att antalet avvikande bestämmelser för delbör kunna minskas i sådan omfattning att någon särskild kommunallag förSiockholm inte längre behövs. Utredningens påstående att de speciellaförhållanden som har åberopats som grund för en avvikande reglering iKLS numera i allmänhet inte föreligger, synes också vara riktigt. Närdet gäller reglerna om drätselnämnden i Siockholm har kommunen en annan meningän utredningen. Självstyrdsekpmmittén har avslutat sitt arbeie genomatt lägga fram ett betänkande om den kommunala organisationen. Förslagen ibelänkandet har godkänts av kommunfullmäktige. I betänkandet behandlas decentrala kommunala organen i , främst kommunstyrelsen,borgarrädsberedningen och drätselnämnden. Kommittén konstaterar att dennuvarande ordningen fungerar på ett tillfredsställande sätt och föreslär ingaändringar i fräga om kommunstyrelsens och borgarrådsberedningens sammansättningeller rollfördelning dem emellan eller i fråga om drätselnämndens uppgifter.Som skäl för att drätselnämnden bör behällas anför kommittén att nämndenspolitiska betydelse är stor, särskilt i fråga om den politiska minoritetensmöjligheter att på ett tidigt stadium kunna redovisa sin ståndpunkt, och attnämndens medverkan i ärendeberedningen är av stort värde för kommunstyrelsenoch fullmäktige. förslag att bestämmelserna omdrätselnämnden i skall placeras i övergångsbestämmelserna till denenhetliga kommunallagen innebär visseriigen att det nuvarande systemet meddrätselnämnd i i princip kan behållas men måste ändå innefatta enanvisning om alt det är önskvärt all nämnden avskaffas. En sådan uppfattningstämmer inte överens med kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges uppfaltning omdrätselnämndens betydelse och uppgifter. Kommunen anser därför attbestämmelserna om drätselnämnden i Siockholm inte bör placeras iövergångsbestämmelserna utan att de bör ha sin plats i själva lagen. Attbestämmelserna om drätselnämnd fär utgå ur kommunallagen tillstyrks däremoi avlänsstyrelsen i Norrbonens län, som därutöver påpekar alt antaletsärbestämmelser för är avsevärt och alt enhetlighet i lagenhar nätts på bekostnad av överskådligheten. Länsstyrelseni biträder förslaget att rällen att anhängiggöra ärende hoskommunfullmäktige begränsas till att avse . Om en annan statligmyndighet vänder sig lill för alt fä ett ärende behandlat avfullmäktige i en kommun, har länsslyrelsen i samband med överiämnandet avärendet möjlighet all komplettera det med en bedömning Prop.1975/76:187 216 Även i tillstyrker förslagetatt rätten för annan statlig myndighet än alt anhängiggöra ärendehos kommunfullmäktige skall utgå. Förslagetatt KFL skall inordnas i den enhetliga kommunallagen föranleder kritik ochtveksamhet från flera håll, bl. a. från kammarkollegiet och länsstyrelserna iJönköpings, och län saml , och Värnamokommuner. Kammarkollegiel anför att ett kommunalförbund inte är att betrakta somen kommun, eftersom det inte har någon egen utdebiteringsrätt. Bestämmelserna iKFL har fogats till lagförslaget som ett särskilt kapitel och de omfattar 32av förslagets 103 paragrafer. Detta talar enligt kollegiets mening mot alt KFLförs samman med den nya kommunallagen. För en sådan åtgärd talar å andra sidanden praktiska synpunkten att det, på grund av de många hänvisningarna till KLsom förekommer i KFL, är bekvämt för den som handskas med kommunalförbund attha gällande regler om kommuner och kommunalförbund samlade i en lag. LänsslyrelsenI kan inte tveklöst förorda att KFL tas in som ett särskiltkapitel i den enhetliga lagen. En sådan åtgärd skulle ge intryck av attkommunalförbundsformen avses fä ökad användning och fastare förankring för sintillämpning. Motiv kan sålunda enligt anföras för attbestämmelserna om kommunalförbund fortfarande bör återfinnas i en särskildlag. Även i län ifrågasätter lämpligheten av attbestämmelserna i fiyttas över till en gemensam kommunallag och framhålleratt denna därigenom kommer att "tyngas ner" av en mängd bestämmelserrörande en samarbetsform, som har kommit lill allt mindre användning. Enligtlänsstyrelsen i Norrbonens län finns det anledning överväga omkommunalförbundsinstitutet alltjämt behövs, eftersom kommunerna oftast synesanvända sig av aktiebolagsformen när det gäller kommunalt samarbete ibetydelsefulla frågor. Enligt mening bör aktiebolagsformen varatillåten även inom specialreglerade sektorer av den kommunala verksamheten. Avhänsyn främst till offentlighetsprincipen anser dock attkommunalförbundsinstitulel bör behållas även fortsättningsvis. Gislavedskommun ifrågasätter om särbestämmelser i lag behövs om kommunalförbund. Eflerkommunindelningsrefor-mens genomförande har behovet av kommunalförbund minskathögsl väsentligt. Att har tagits in i den enhetliga kommunallagenanser kommunen inte innebära någon olägenhet men kommunen ifrågasätter om intede fall när samarbete mellan kommuner kan komma i fråga bättre kan lösas genomavtal, bolag eller stiftelser. Inte heller kommun tror att det finnsnågon anledning förmoda att kommunalförbunden i fortsättningen får störrebetydelse . Om man utgår från all lagstiftningen bör uppta enbartregler som är centrala för den kommunala verksamheten saknas enligt kommunenfog föratt belasta lagtexten med speciella bestämmelser för kommunalförbund. Prop.1975/76:187 217 12.1.1Kommunal självstyrelse - demokraU Denkommunala självstyrelsen är en av grunderna för det fria folkstyret i vårtland. Genom kommunerna och landstingskommunerna har medborgarna tillförsäkratsrällen alt lokall besluta om gemensamma angelägenheter. Denna rätt som harlång tradition är inskriven i grundlagen. Det är ett utiryck för denbetydelsefulla roll som den kommunala självstyrelsen tillmäts i det svenskastatsskicket. Rältenatt la ut skatt och avgifter för skötseln av de kommunala uppgiftema är enväsenilig del av den lokala självstyrelsen. Genom beskattningsrätten och ökadestatliga bidrag har den kommunala verksamheten utsträckts till allifier områdeni enlighel med kommuninvånarnas önskemål och behov. svarar kommunerna ochlandstingskommunerna i nära samverkan med staten för en rad betydelsefullauppgifter. Genom den kommunala självstyrelsen har demokratins idé ommänniskornas inflytande över samhällsutvecklingen förverkligats i vidomfattning. Medborgarnasinflytande i den kommunala självstyrelsen sker enligt den representativademokratins principer. Den innebär att medborgama vid regelbundet återkommandeval med allmän och lika rösträtt väljer en beslutande församling. De valdarepresentanterna har på medborgarnas uppdrag ansvaret för handläggningen av degemensamma angelägenheterna. Det politiska ansvaret utkrävs i de allmännavalen. Denkommunala demokratin i värt land präglas av ett långt utvecklatförtroendemannastyre. De förtroendevalda handlar öppet och under offentlighet.Det ger möjlighet till en fortlöpande granskning från medborgarnas sida.Samtidigt utgör detta en förutsätining för att medborgarna även mellan valenskall kunna ge uttryck för sina uppfattningar och påverka kommunalpolitikensinnehåll. Yttrandefriheten är därvid en väsentlig förutsättning. Denmoderna folkstyrelsen är en slyrelse genom de politiska partierna. I partiernasamlas medborgarna kring en gemensam målsättning. Genom partierna kanaliserasoch ges medborgarnas önskemål eftertryck. Partierna fyller en väsentligfunktion vid nomineringen till de kommunala förtroendeposterna. Depolitiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunalpolitikensutformning och vitalitet samt medborgarnas möjligheter att medverka och formasin egen sociala miljö. Närdel gäller att förankra kommunalpolitiken i de breda folklagren spelar ävenövriga folkrörelser en central roll i enlighet med den demokratiska traditionsom finns i vårt land. Genom sin mångfald av idéer och aktiviteter läggerfolkrörelserna grunden till demokratins förmåga att samla människorna till enbred samverkan och sammanhållning. Prop.1975/76:187 218 Denkommunala självstyrelsen och den komniunala demokratin har således en myckelstark ställning i . 1 få länder har de kommunala organen sä vidsträcktabefogenheter och det komniunala arbetet sådan bredd och sådani djup som här.Den lokala självstyrelsen har en lång tradition. Den omvandling som det svenskasamhället i sin helhet har genomgått har förändrat även självstyrelsensarbetsformer. Styrkan i vår självslyrd-setradition ligger inte minst i attarbetsformerna successivt kunnat anpassas till nya förhållanden. Med jämnamellanrum har reformer genomförts som gett kommunerna och landstingskommunernaen starkare ställning. De förslag till reformering av den kommunalademokratins villkor och kommunallagstiftningen som presenteras skall sessom ett led i ett fortlöpande reformarbete. Förslagen bör bedömas mot bakgrundav en helhetssyn på kommunernas och landstingskommunernas förändrade roll isamhället. 12.1.2Kommuner och landstingskommuner i omvandUng När1862 års kommunalreform genomfördes, var styrelseskicket i vårt land i hög gradcentraliserat, I den mån decentraliserad samhällsförvaltning förekom lågansvaret till övervägande delen pä lokala statliga organ. Under de drygt 100 årsom har förfiutit sedan kommunernas och landstingskommunernas tillkomst harförutsättningarna för deras arbete radikalt förändrats. Detkarakteristiska för samhällsutvecklingen under detta århundrade är ett ökatansvar för såväl staten som kommunerna och landstingskommunerna. Successivthar grunderna för ett välfärdssamhälle byggts upp. Övergripande politiska mälnärdet gäller rätten till arbete, utbildning och social trygghet, en godbostad, sjukvård och trygghet pä ålderdomen har förutsatt ökadesamhällsinsatser. Denna strävan alt ge de stora folkgrupperna ökad trygghet ochvalfrihet har inneburit en väsentlig tillväxt av den offentliga sektorn. Mellanåren 1915 och 1970 har de offentliga utgifterna uttryckta i fast penningvärdeungefär femionfaldigats. De utgör nu nära en tredjedel avbruttonationalprodukten. Dettaåterspeglar omfattande samhällsreformer, som till slor del har förverkligats påkommunal nivå. Kommunerna och landstingskommunerna har anförtrotts nyauppgifter och nytt ansvar av regering och riksdag. 1 varden kommunala andelen knappt hälften av den offentliga sektorn. uppgårdenna andel till nära tvä tredjedelar. Denkomniunala verksamheten har således ökat väsentligt i betydelse och därmed harocksä utrymmet för den kommunala självstyrelsen ökat. Detta är ett uttryck förönskemålet att lägga besluten så nära medborgama som möjligt. 1äldre tider hade kommunerna och landstingskommunerna jämförelsevis småresurser. Mönstret ärs kommunallagstiftare var att slatens roll bordevara begränsad till ett minimum. Dess syfte skulle i huvudsak 1975/76:187 219 varaatt trygga den enskildes rättssäkerhet. Efter hand har denna samhällssyn blivitföråldrad. För att lösa människornas grundläggande behov har det krävts ettomfattande samspel mellan stal och kommun. Förhållandetmellan stat och kommun kännetecknas numera av ett konlinueriigt samarbete imångskiftande former för medborgarnas bästa samt ständiga förändringar ochförskjutningar i den inbördes arbetsfördelningen. Omstaten i egen regi skall handha en samhällsuppgift eller om ansvaret skalltillfalla kommunerna eller landstingskommunerna är till stor del en praktiskfräga. För- och nackdelar av en centraliserad eller decentraliserad förvaltninghar fått fälla utslaget i det enskilda fallet. Erfarenheterna har visat att endecentraliserad förvaltning visat sig ha stora förddar. Utifrån demokratisksynvinkel är det ett värde i sig om besluten kan läggas nära medborgarna. Dellaär skälen till all det kommunala ansvarstagandet har Ökat. Föratt möjliggöra ett ökat kommunalt ansvar för betydelsefulla samhällsuppgifterhar kommunindelningen reformerats. Det ursprungliga antalet kommuner-ca2 500 -reducerades genom 1952 årss. k. storkommunreform till 1037. Trotsden avsevärda minskningen visade det sig snart att åtskilliga av de nyakommunerna inte blev sä bärkraftiga som man hade väntal sig. Särskilt i de smålandskommunerna vars befolkning minskade genom inflyttningen till städernablev svårigheterna att tillgodose medborgarnas behov av en rimlig kommunalservice alltmer uppenbara. Motslutet av väcktes frågan om en ny kommunindelningsreform och 1962beslutade alt den kommunala indelningen skulle revideras. Dennaindelningsreform genomfördes och början av1970-lalet. är antalet kommuner 278. Fr.o.m, den kommerantalet att vara 277, Enav riktlinjerna för kommunindelningsreformen var alt varje kommun skulleomfatta tätort och kringliggande landsbygd som med hänsyn till näringsliv,bosättning, kommunikationer och service samt människornas kontaktinriktning iövrigt bildade en sammanhållen region, Mälet var vidare att skapa kommuner mednödvändiga ekonomiska och personella resurser för att kunna tillgodosemedborgarnas behov av service. Reformenutgick ocksä frän behovet att göra kommunerna till väl avpassade områden förden lokala samhällsplaneringen och därmed skapa möjligheter för aktivmedverkan i den närings- och regionalpolitik som statsmakterna beslutar om.Alternativet till reformen hade varit att lyfta av kommunerna uppgifter ochlåta regionala dier centrala organ få ansvaret för dem. skulle hainneburit all beslutanderätten i angelägenheler av direkt lokalt intresse hadeflyttats längre bort från medborgarna. Statsmakterna valde i stället attreformera den komniunala indelningen. Denya kommunema utgör en garanti för den kommunala självstyrelsen 1975/76:187 220 ochför att medborgarna även skall kunna la ansvar för viktigasamhällsfrågor genom kommunala beslut, 12.1.3Utgångspunkter för en kommunaU reformprogram Kommunernasoch landstingskommunernas omvandling är en följd av de krav medborgarna harställt på samhällsutvecklingen. På det ena området efter det andra har delkommit fram önskemål om samhällsservice, som inneburit en betydande förändringav samhällsorganens arbetsförutsättningar. Även torde medborgarnaskrav pä samhället komma att vara stora. Detmoderna industrisamhället kännetecknas av mycket snabba förändringar, som påett genomgripande sätl påverkar människornas villkor. Hotet att mänskliga,sociala och kulturella värden underordnas kraven från privata vinstintressenupplevs starkt av många människor. Behoven alt hävda människornas egenvärde,att skapa trygghet och gemenskap och att fördjupa välfärden förstärks. Det ärett uttryck för en vilja alt humanisera industrisamhället och tillvarata dessmöjligheler. Föratt tillgodose medborgarnas krav och önskemål krävs även iframtiden omfatiande samhällsinsatser. Det gäller t. ex. åtgärder för att skapaarbete åt alla. En stor del av de nya sysselsättningstillfällena kommerattåterfinnas inom den offentliga sektorn. Samfällda insatser behövs för all mötakraven på god omsorg om barnen, bätlre omvårdnad för sjuka och gamla, godhälsovår samt kultur och utbildning. Hushållningen med naturresurser måsleutvecklas så att människorna tillförsäkras en god yttre miljö. Samordnadplanering som möjliggör en bättre regional balans måste åstadkommas. Detmoderna samhällets problem kan endast lösas genom en planmässig hushållning,som utgår frän medborgarnas önskemål . Den tekniska utvecklingen,de större enheterna, den med nödvändighet alltmer övergripande planeringenkräver ett allt större engagemang av de enskilda människorna. Detta angerkraven pä samhällsorganisationens utformning och utgångspunktema för ettkommunalt reformprogram där den kommunala självstyrelsen och den kommunalademokratin präglas av en helhetssyn. Jaganser att en försia utgångspunkt i ett sådani program är att kommunerna ochlandstingskommunerna skall tillförsäkras en fortsatt stark slällning med ettökat kommunaU ansvar och en ökad handUngsfrihet. Genom kommunindelningsreformenhar skapats möjligheter för en fortsatt utveckling i denna riktning. Dettainnebär emellertid inle att övergripande rättvisekrav mellan olikamedborgargmpper och mellan medborgare i olika delarav landet kan eftersättas,Stalsmakierna bör ange ramarna för de samlade samhällsinsatserna. Inom dessaramar bör kommunerna och landstingskommunerna ha stor frihet att utifrån delokala förutsättningarna forma och förverkliga samhällsbyggandet. Dettasynsätt förutsätter alt formen för samspelet mellan stat och kommun Prop.1975/76:187 221 inteär detalj reglerad eller given en gång för alla, 1 vissa situationer kan enfråga beröra så grundläggande samhällsmål t. ex. i fräga om jämlikhet ochsolidaritet att statsmakterna närmare bör reglera utvecklingen. Den överordnadeprincipen bör emellertid vara att över lag eftersträva en decentralisering ochen vidsträckt handlingsfrihet i den kommunala självstyrelsen. Inomkommundepartementet pågår i samråd med andra berörda departement en successivöversyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner. Syftet är alt mönstra utsådana föreskrifter som med hänsyn till de kommunala och landstingskommunalaorganens ställning och resurser är nödvändiga. Regeringenavser att förelägga förslag som innebär minskad statligdetaljreglering av kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. Förslagengäller de kommunala och landstingskommunala nämndernas organisation ocharbetssätt samt frågan om underställning hos siatlig myndighet av vissa beslut.Beträffande det fortsatta översynsarbetet vill jag erinra om regeringenstidigare uttalande om att frågan om de statliga Utredningarnas ochämbetsverkens medverkan kommer att prövas (prop, 1975/76:100, bil. Ettled i en minskad detaljreglering är även den nya kommunallag som jag kommer attföreslå i det följande. Lagen ges karaktären av ramlag. Enandra utgångspunkt för en reformering av den kommunala självstyrelsens och denkommunala demokratins villkor är ett utvidgat samspel mellan stal och kommun påsamhällsplaneringens område. har samhällsplaneringenbyggts ut såväl på central och regional som lokal nivä. Denna utveckling måstefortsätta i syfte att öka handlingsberedskapen . Huvuddelenav undertaget för planeringen måste arbetas fram i kommunerna ochlandstingskommunerna. Härigenom förankras planeringens innehåll hosmedborgarna. Genomett ökat engagemang från kommunerna i samhällsplaneringen kan de lokalasynpunkterna tillgodoses. Men det finns behov av ett organ på länsnivån som harsom huvuduppgift att samordna och samstämma statlig och planering.Länsstyrelserna är ett betydelsefullt instmment för detta. Regeringenhar lagt fram en proposition (prop, 1975/76:168) omlänsförvaltningens organisation, 1 proposilionen föreslås bl, a, ett ökatinfiytande för länsinvånarna på sammansättning genom partiorganisationernasamt ett utvidgat samråd mellan länsstyrelserna samt kommunerna ochlandstingskommunerna. Samtidigtsom detta genomförs är det enligt min mening angeläget att försattaansträngningar görs för att åstadkomma en vidgad medverkan från medborgarnassida när det gäller den planering som samordnas på den statliga länsnivån. Detgäller framför allt att ge planmaterialet en mer tillgänglig utformning och attutveckla formerna för planarbelei. Prop.1975/76:187 222 varamöjUgt att finna vägar till ett utvidgat medborgarinflytande genom medverkan avkommunerna och landstingskommunerna samt genom ökade möjligheter för partieroch övriga folkrörelser att engagera sig i dessa frågor. Dentredje utgångspunkten för ell reformprogram gäller medborgarnas inf ylande ikommunerna och landstingskommunerna. Motivet för att stärka den kommunalasjälvstyrelsen enligt de riktlinjer som jag har nämnt är attmedborgarna på sä sätt får ökade möjligheter att påverka samhällsutvecklingen.Många av de frägor som kommunerna och landstingskommunerna kommer att haansvarel för gäller hur det framtida samhället skall byggas upp. Önskemålen ochalternativen kommer med sannolikhet all vara flera än som kan förverkligas inomramen för de resurser som står till buds. Avvägningarna mellan olika behov ochinlressen kommer att bli svåra. De kommer inte att kunna göras pä ettändamålsenligt sätt om inte medborgarna i ökad utsträckning bereds möjligheteratt medverka och påverka politikens utformning även mellan valtillfällena. Denutökade kommunala verksamhet som är nödvändig för att tillgodose medborgarnaskrav och önskemål fömtsätter ökad planering och en väl fungerande organisation.Detta får emellertid inte leda till ökal främlingskap hos medborgarna inför denkommunala organisationen. Tvärtom förutsätter en sädan utveckling attmedborgarna i ökad utsträckning engageras i den kommunala verk.samhelen. Detkommunala arbetet måste präglas av öppenhet och tillgänglighet. Idet följande anges riktlinjerna för ett reformarbete som rör den kommunalademokratin. Förslagen bygger på huvudbelänkandet SOU 1975:41 demokratifrån uiredningen om den kommunala demokratin. 12.1.4Kommunal demokrati och i framliden Idirektiven till utredningen om den kommunala demokratin framhölls att dendjupgående omvandling som kommunerna och landstingskommunerna hade varilföremål för motiverade en översyn av formerna för medborgarinflytandet överden kommunala verksamheten. Bakgrundentill utredningens arbete är de förändrade förutsättningarna för den kommunalademokratin. De är en följd av bl, a, ökade kommunala verksamheten,kommuninddningsreformerna samt behovet av en långsiktig planering.Ökade krav ställs på den representativa demokratin. Även om den representativademokratins grundvalar måste stå fast, motiverar de förändradeförutsättningarna, enligt utredningen, att de demokratiska arbetsformernaövervägs främsl i syfte alt åstadkomma förbättrade villkor för en aktivkommunikation mellan medborgare och förtroendevalda även mellan valen. Ilikhet med en bred majoritet av remissinstanserna vill jag instämma i deallmänna utgångspunkter som uiredningen har ställt upp för sitt arbete. Föregen del vill jag framför allt understryka följande. Prop.1975/76:187 223 Sedanslutet av 1960-talel har demokratifrågorna fått ökad aktualitet. Olikatendenser, som har påverkat förutsättningarna för den demokratiska processen idet moderna samhället har uppmärksammats. Diskussionen har i hög grad gällt hurmedborgama skall kunna påverka miljöns utformning i det industrialiseradesamhället. Detmoderna samhället kännetecknas av snabba förändringar. Ny teknik och nyaforskningsrön kommer fram. Användningsområden måste anges genom politiskabeslut. Inte sällan är de miljömässiga och sociala konsekvenserna svära attöverblicka. Risk finns för att detta skapar en känsla av otrygghet ochmaktlöshet.