prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — En förhärskande mening har varit attden representativa demokratin inte skall överges. Inom denna ram kan emellertidolika valsätt diskuteras. 1 huvudsak brukar man vid valet av samhällsorganskilja mellan direkta val och indirekta val. Direkta val tillämpas för debeslutande församlingarna på olika nivåer - , ochkommunfullmäktige. Valet sker på en och . Huvudprincipenär, framhåller utredningen, att endast de beslutande organen, som i vårt landhar egen beskattningsrätt, väljs genom direkta val. Valhandlingen innebär ettpolitiskt ansvarsutkrävande från medborgarna av de valda represenlanlernasbeslutsfattande. De lokala organen är av annan karaklär än de beslutandeförsamlingarna. En viktig principiell fråga är då Prop.1975/76:187 164 omsamma krav alllid måste ställas pä organ som väljs i direkla val. Utredningenanser det rimligt att ett organ som väljs i direkta val har en egen ekonomiskresurs att ansvara för inför väljarna, t.ex, en given ekonomisk ram. Frånpraktiska utgångspunkter mäste emellertid även andra aspekler beaklas, anfördemokratiulredningen. Direktval ställer slora krav pä likformighet. Antaletledamöter måsle relateras lill invånarantal. De lokala områdena måste anpassastill valkretsar och valdistrikt. Del innebär att förhållandevis stora områdenmäste fastställas av statliga myndigheter. Områdesindelningen måste varalotaliäckande för kommunen, om information om valtekniken skall kunna ske.Starka skäl talar för att lokala organ med ungefär samma uppgifter måsteinrättas i alla kommuner. Om valen skall ske endast i vissa kommuner, försvärasden vallekniska informationen. Med hänsyn till valdeltagandet ochsammanräkningsförfarandei är det en nackdel om fristående val anordnas i olikakommundelar. Uiredningenanser med hänsyn till det anförda att principen om direkta val inte går attförena med önskemålen att kommunddsorganen skall vara frivilliga och attkommunerna själva skall lä bestämma områdesindelningen. bör valen därför ske indirekl. Enannan fräga gäller om kommunddsorganen bör avspegla partifördelningen i olikakommundelar. Enligt gällande regler kan detta åstadkommas genom alt minoritetenavstår från att begära proportionella val. Därvid kan partierna komma överensom att kommundelsorganen skall avspegla partifördelningen i varje kommundel.Utredningen anser att formema för de indirekta valen inte bör bindas genomlagsliftning utöver vad som gäller . Enannan väg att stärka kontakten mellan medborgare och förvaltning som harövervägts av demokratiulredningen är att inrätta lokala styrelser vid kommunalainstitutioner. Flera olika sätt all sälla samman sädana slyrdser hardiskuterats. Frågan har varil om de bör bestå av enbart förtroendevalda, avenbart företrädare för intressegrupper - vid en skola t.ex. lärare, övrigpersonal, elever och föräldrar - eller av både förtroendevalda och företrädareför intressegrupper. Avdessa alternativ anser utredningen alt en slyrelse som beslår av enbartföreträdare för intressegrupper är svär att förena med de demokratiska principersom karakteriserar den kommunala verksamheten i vårt land. Övervägande skältalar för att det s, k. allmänintresset bör vara representerat i styrelserna.Utredningen anser därför att en begränsning till enbart personal ochserviceulnytljare inle är rimlig. Det ärenligt utredningens mening svårt attinom ramen för den verksamhet som bedrivs vid kommunala institutioneravgränsa frågor som berör enbart dessa grupper. Omdet tredje alternativet, s. k. blandade organ, bör kunna tillämpas hängerenligt utredningen samman främst med vilka uppgifter som skall ligga på delokala styrelserna. Prop.1975/76:187 165 Uiredningenfinner det självklart att de företagsdemokratiska strävanden som gör siggällande i samhället som helhet också skall komma till uttryck på den kommunalanivån. Olika vägar kan således diskuteras när del gäller de anställdasmedverkan i lokala styrelser, F, n, prövas efler beslul av regeringen med stödav lagen (1972:271) om närvarorätt vid sammanträde med ellerlandstingskommunal nämnd i några kommuner en modell som innebär attrepresentanter för de anställda har rätt att närvara vid institutionsstyrelsernassammanträden samt att delta i överläggningama men inte i besluten. Enannan form som demokratiutredningen har övervägt inom alternativet blandadeorgan innebär att institutionsstyrelsen i huvudsak beslår av förtroendevaldaoch anställda med de förstnämnda i majoritet, alt hela styrelsen väljs avkomrnunfullmiiktige, att det därvid förutsätts att partierna noirii-nerarserviceulnytljare som har anknytning till institutionerna saml all deanställdas representanter nornineras av de fackliga organisationerna. Fråganom de anställdas roll i detta sammanhang gäller emellertid, framhålleruiredningen, i hög grad den principiella frågan om gränsdragningen mellan denpolitiska demokratin och företagsdemokratin. Frågan faller alltså inom ramen fördet utredningsuppdrag som utredningen kommer att behandla i en senareutredningsetapp. Samrnanfattningsvisanser demokratiutredningen att kommunerna och landstingskomrnunerna skall kunnainrätta lokalstyrelser vid t.ex. skolor, daghern och ålderdomshem.Institutionsstyrelserna skall ha ansvaret för skötseln av institutionen ochutgöra en kontaktlänk mellan inedborgarna och den kommunala verksamheten.Lokala styrelser beslående enbart av förtroendevalda-som väljs av kommunensfullmäktige stämmer enligt utredningen bäst överens med traditionellakommunaldemokratiska principer. Utredningen anser att ytteriigareförsöksverksairihet med denna modell bör bedrivas, Demokratiulredningenanser att grunden för en stark och medborgerligt förankrad kommunalstyrelseform även måste vara en väl utvecklad representativdemokrati. Ofta förekommande allmänna omröstningar eller and ra liknande beredningsformer är enligt utredningens mening svåra all förena med kravet på enfungerande representativ styrelseform. Någotmera utbrett missnöje med det representativa systemet som sådant pä delkommunala planet kan inte utläsas av tillgängligt malerial. Kraven på kommunalafolkomröstningar lorde enligl utredningen inte vara förank-' rade i någonutbredd opinion. Uiredningen har dock prövat om det finns skäl att breddaunderiagel för fullmäktiges och beredningsformer för att göra detmöjligt all inhämta synpunkter under mera direkta former frän medlemmar av kommuneneller landstingskommunen innan 1975/76:187 166 Väsentligaförutsättningar för den representativa demokratin har enligt utredningenförändrats . Kommunerna har ökat i omfång och befolkningstal.Sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik har framträtt starkare. Denkommunala långtidsplaneringen har ökat. Landstingskommunerna har fått ettstörre verksamhetsområde och deras uppgifter har expanderat starkt. Partiernasbelydelse i del kommunala livet har, liksom valdeltagandet, ökat starkt. Demokratiutredningenanser att den skisserade utvecklingen ytterligare understryker behovet av enväl fungerande och medborgerligt förankrad representativ styrelseform förkommuner och landstingskommuner. Men samhällsutvecklingen har även ökat kravenpå breddade och mer mångsidiga former för ärendenas beredning. Utredningenföreslär, som framgår av det föregående, också en rad åtgärder i dennariktning. De förslag sorn syftar till att öka antalet förtroendevalda ochunderlätta deras arbetsmöjligheter torde enligt utredningen på ell avgörandesäll förbättra beredningsprocessen. Genom olika förslag vidgas partiernasmöjligheler lill utökade insatser på den lokala nivån. Utredningen föreslårockså att den kommunala informationen förbättras. Vidare föreslås åtgärder föratt stimulera medlemmarna i folkrörelserna och olika sammanslutningar lillaktiva insatser i samhällsarbetet. De lokala organ som utredningen behandlarsyftar lill alt just fånga upp de synpunkler och tendenser i folkopinionen somkraven på folkomröstningar oftast motiveras med. Enligtuiredningen bör åtgärder av detta slag prövas och utvärderas, innan man ikommuner och landstingskommuner överväger andra former för beredningen iriktning mot folkomröstningar. Självfalletrepresenterar varje alternativ till ett ökat direkt infiytande för den enskildeväljaren något av ett demokratiskt ideal, anför utredningen. En rad starkainvändningar har dock rests mot omröstningar. De skulle kunna medföra attdebatten om enstaka projekt blir lösryckt ur ell större sammanhang. Därmedfinns stor risk för alt den kommunala långtidsplaneringen försvåras.Avgränsning och formulering av väsentliga frägor för omröstning torde bli ettstort problem. Sammantaget får man, enligt demokratiutredningen, räkna med attomröstningar resulterar i en arbetskrävande och utdragen beredningsprocess.Risk finns för att kostnaden för en omröstning inte skulle stå i någon rimligproportion till den ekonomiska betydelsen av den fråga som blir föremål förfolkomröstning. Utredningen anser att tyngdpunkten i insatserna för allförbättra fullmäktiges beslutsunderiag bör ligga inom ramen för de övrigaåtgärder som utredningen föreslår. Om man skall gå vidare i riktning mol meradirekta beredningsformer är däremot mycket tveksamt. villinte föreslå all något särskilt lagreglerat eller andra dylika opinionsundersökningar införs. Ettbeslut av kommunfullmäktige att anordna en rådgivande Prop.1975/76:187 167 folkomröstningi valnämndens regi blir enligt utredningen olagligt. Men om enopinionsundersökning av i stort sett samma karaklär beslutas under delvis andraformer och beteckningar möter inga rättsliga hinder. Kommunernas slora frihelalt själva välja former för beredningen av ärenden ger således möjlighet för enkommun att fatta beslut om en omröstning som reellt inte skiljer sig från vadman kallar folkomröstning. 1 praktiken är rättsläget därför i viss månoklart. För att oklarheten skall undanröjas föreslår utredningen en föreskriftom att fullmäktige resp, landsting fär inhämta synpunkler frän medlemmar avkommunen eller landstingskommunen som ett led i beredningen av ett ärende.Därvid skall om så behövs valnämnden kunna anlitas, om inle nämndens uppgifteri övrigi hindras därigenom, 1särskilda undanlagsfall skall enligt utredningen upplysningar kunna inhämtasgenom rådgivande omröstningar. Med hänsyn lill svårighelen att bedömastorieksordningen och karaktären av problemen synes det lämpligt alt i övrigtlämna formerna öppna. Det bör klart markeras att ansvaret för valet avberedningsform ankommer pä fullmäktige resp. . Härigenom villdemokratiutredningen understryka vikten av att beslut om opinionsundersökningarinte bör ingå som något normalt led i beredningsprocessen. Det bör endasttillgripas i sällsynta undantagsfall. Det förutsätts, att fullmäktige ochlandsting i alla beredningssammanhang är ytterst noga med att iakttaga reglersom tryggar medborgarnas krav på rättstrygghet, likställighet och integritet.Reell möjlighet att delta för alla som anmodas alt yttra sig, garanlerad rätttill anonymilet, och rätt till en jämbördig information är exempel på någragrundläggande förutsättningar, Deuppgifter som enligt vad utredningen om den kommunala demokratin föreslår skallkunna anförtros ät kommundelsråd och andra lokala organ är enligtkommunallagsulredningen av sådan art att föreskrifter därom kan ges ireglementen. Motsvarande gäller i fråga om de lokala organens arbetsformer. Pädessa punkter förutsätter förslaget inte lagstiftning. Kommunfullmäktigekan, säger kommunallagsulredningen, i sin arbetsordning föreskriva att förslagfrån kommundelsorgan skall tas upp till behandling i fullmäktige, dvs. attförslag frän dessa organ liksom förslag från kommunstyrelsen och övriga nämnderskall ha ovillkorlig anhängighels-verkan. Förslaget att kommunfullmäktige skallavgöra om koirimundels-organen skall ha initiativrätt hos fullmäktigeföranleder därför inte något lagförslag från kommunallagsutredningen. Kommunallagsulredningenanser det inte nödvändigt att i lag närmare definiera kommundelsorganen elleratt ge dem en särskild benämning. Varje kommun färsjälv faslstiilla benämningenmed hänsyn till organens funktion. Del är enligt ulredningens mening därförlillräckligi alt av lagen framgår 1975/76:187 168 attkommundelsorgan kan finnas i kommun, I en bestämmelse härom bör anges altkommunfullmäktige kan tillsätta särskilda organ sorn har lill uppgift allföreträda invånarna i del av kommunen i angelägenheler sorn rör kommundelen. Kommunallagsutredningentar härefter upp frågan om kommunala folkomröstningar ochopinionsundersökningar. I enlighet med förslaget från utredningen otn denkommunala deinokralin föreslår kommunallagsutredningen en beslämmelse somklargör att kommunfullmäktige och landsting som ett led i beredningen av ettärende kan inhämta upplysningarom kommunmedlemmarnas synpunkter i frågan. Detär därvid tillräckligt, säger utredningen, att det framgår av tnotiven attsynpunkler kan inhämias även genom omröstningar. Remissinstansemaser i allmänhel positivt på demokratiutredningens inställning att del börankomma på kommuner och landstingskommuner alt själva välja lämplig väg när detgäller att förbättra kontakterna rnellan kommunerna och medborgarna. De trealtemativ som utredningen anger är dels fördjupad kommunikation via partier,andra folkrörelser, sarnmanslut-ningar och lokala grupper dels lokala organ,dels omröstningar och opinionsundersökningar. Även 0111 olika remissinstanserbetonar värdet av olika vägar olika starkt kan vissa tendenser urskiljas. Denövervägande delen av remissinstanserna understryker de politiska partiernasroll och värdet av att kommuner och landstingskommuner underiättar de lokalapartiorganisationernas verksamhel. När det gäller förändringar i den kommunalaorganisationen som syftar lill inrättande av lokala organ är en stor del avremissinstanserna tveksamma. Många betonar de svårigheter av olika slag som kanvara förenade med kommundelsråd eller institutionsstyrelser. En mindre del avden kommunala remissopinionen tillstyrker dock mer oreserverat inrättande avantingen kommundelsråd eller lokala styrelser, I fråga om omröstningar ochopinionsundersökningar finns en stor tveksamhet mot en utbredd användning avsådana former för medborgarinflylande. Mindre delar av remissopinionentillstyrker utredningens förslag eller tar bestämt avstånd frän varje form avomröstningar. Utöverde tre huvudalternativ som utredningen diskuterar har ett mindre anlalremissinstanser även tagit upp vissa andra vägar för att skapa störrekontaktytor och för att stärka kontakterna med kommunernas olika delar. Länsstyrelseni anser all förtroendevalda kontaktmän som funnits sedan enlid inom omsorgsstyrelsens verksam hetsområde bör prövas i större utsträckning. Prop.1975/76:187 169 ,och Orusts kommuner framhåller betydelsen av regelbundnainformationsmöten i konimundelarna, där medborgarna kan ställa frågor ochframföra synpunkter till förtroendevalda. anser attkommundelsmöten bör hållas i varje kommundel eller ort av betydelse minst engång . KDSoch demokratisk ungdom förordar reglebundel anordnadekom-mundelsstämmor. Till dessa inbjuds alla invånare i kommundelen. Därigenomkan kommunen stimulera till ett brett lokalt intresse för de kommunalafrågorna, anser dessa organisationer. Linköpingskommun förordar även stöd till stads- och kommunddsför-eningar som tillkommitpå frivillig grund. 8.4.2Partier och andra folkrörelser Betydelsenav att förbättra partiernas arbetsmöjligheter betonas av fiertaletremissinstanser. I regel behandlas frågan ganska allmänt. Men genomgåendeförklarar sig landstingskommuner och kommuner beredda att satsa iner resurserpå att ta fram underlag, ge utrymme för partiaktiviteter och i övrigiunderlätta partiernas arbete. Nordmalingskommun anser att det för mindre kommuner är lämpligast att vidareutveckla denreformväg som syftar lill fördjupad kommunikation via partier, övrigafolkrörelser och sammanslutningar. Norrköpingskommun understryker partiernas uppgift att förmedla åsikter och uppfattningartill de förtroendevalda. kommun betonar samordningen mellankommunens och partiernas information. understryker vikten av allpartierna får bättre inöjligheter via partistödet alt föra ul information tillmedborgama, 1 den information som kommunerna själva ger ut är det enligtkommunen ofta svårt att fä en klar bild av vilket parti eller vilka partier somhar det politiska ansvaret, kommun framhåller att en meningsfulldebatt förutsätter att det finns alternativ. Det måste av både majoritet ochminoritet uppfattas som ett gemensaint intresse alt få olika alternativbelysta. Inte minst ett väl utformat partistöd är därför enligt kommunen avvärde förden komtnunala demokratin. Svenska koniinunjörbundei anser att tyngdpunkteni strävandena bör läggas vid alt ge partierna ökade möjligheter alt vidgamedborgarkontakterna, Demokratiulredningensrekommendation att kommuner och landstingskommuner skall tillhandahållafaktamaterial som kan utnyttjas i partiarbetet understryks av bl, a,universiieiskanslersämbelei samt , och länslandstingskommuner. Reaktionenpå utredningens principdiskussion och rekommendationer i fråga omfolkrörelserna är överlag positiv. Remissinstansema anser att det är väsentligtatt intressera det lokala föreningslivet för de kommunala frågorna. uttalar sig positivt om en utveckling av Prop.1975/76:187 170 detsamarbete mellan kommuner och folkrörelser som redan etablerats pä många håll.Bland de folkrörelser som yttrat sig är inställningen myckel positiv tillutredningens förslag, . och kommuner anser attslörre klarhet behövs i fråga om hur de praktiska kontakterna medföreningslivet skall ske. Enmindre del av remissinstansema framhåller även som sin mening att ett långtutvecklat system med remissförfarande och sainråd kan få negativa effekter påeffektiviteten, Vaggeiyds. 0.\elösunds, , , och Kalixkommuner anser att det föreligger risk för tungrodd administration. Kungälvskommun och Föreningen föivalt-ningsjurister anser med hänsynlill risken för fördröjning all endast principiella frågor bör tas upp ireferensgrupper och bli föremål för remissförfarande, kommun ärpositiv lill ett utökat retnissförfarande och anser med hänvisning till riskför byråkratisering och förlängd behandlingstid att frågan bör avgöras frånfall till fall. Ettlitet antal remissinstanser tar upp vad ökade insatser för att underlätta folkrörelsernasdeltagande kan betyda från principiell och praktisk synpunkt för partierna,kommun anser att remissförfarande inte bör förekomma lillintressegrupper "såvitt inte särskilda förutsättningar föreligger",kommun anser att del finns risk för att den representativademokratin urholkas. kommun är synneriigen tveksam till ökat infiytandegenom utvidgat remissförfarande, konferenser med intresseorganisationer,tillskapande av kommundelsråd m. m. Del måste enligt kommunen ankomma på depolitiska partierna att via sina förtroendevalda kanalisera de åsikter somfinns bland organisationer och enskilda, Landsiingsförbundetanser att åtgärderna i första hand bör inriktas på de politiska partierna,konferenser m. m. Förbundet förordar viss återhållsamhet med permanentasamrådsorgan. Socialdemokratiskakvinnojörbundet anser all intressegruppers inflytande främst bör kanaliserasden politiska vägen. Kommunalt förtroendevalda i olika föreningar kan utgörakontaktpersoner. Förbundet förordar därför försiktighet med att inrätta organsom är direkt knutna till intressegrupper. Folkrörelsernaär genomgående positiva till ett ökat deltagande i kommunala frägor. Detillstyrker remissförfarande, konferenser, muntliga samråd m. m. ABF ochKooperativa förbundet understryker betydelsen av all folkrörelserna färtillgång till faktamaterial. Förbundet vi unga och kristna ungdomsrådunderstryker betydelsen av alt organisationerna lär god lid på sig och attdiskussionsmaterialet är överskådligt och pedagogiskt utformat. Någrafolkrörelser tar upp frågan om huvudmannaskapet för olika verksamheter.Folkparkernas centralorganisation saknar i betänkandet ett principielltresonemang om möjligheterna för folkrörelser att överta ansvar och drift avviss verksamhet. Folkets husföreningarnas riksorganisation anser atthuvudmannaskapet för så många verksamheter som möjligt bör läggas hosfolkrörelserna, anser all idrotten sä långt möj- Prop.1975/76:187 171 ligtsjälv skall svara för idrotts- och friluftsliv, dock med avsevärt stöd -ekonomiskt och i övrigi - från kommunerna. Folkparkernasceniralorganisalion påpekar att samrådsorgan inte får leda lill all naturligakontaktytor mellan olika organisationer och de studieförbund till vilka de äranslutna försvagas. Det får heller inte leda till att verksamheien övertas avden kommunala förvaltningen, lOGT-NTOpåpekar alt de s. k. ungdomsråd som tidigare inrättades för alt tillgodoseungdomens fritidsliv efter hand har utvecklats till kommunala organ. Därmed harnya behov av verkliga samrädsorgan uppstått. betonar de kommunala konsumeninämndernas roll. Till dessa nämnder börreferensgrupper med folkrörelseanknytning knylas, Sverigeskristna ungdomsråd förordar att ett kommunall organ, lämpligen fritidsnämndenges i uppdrag alt svara för kontaktema med folkrörelserna, 5'v(?/'(ges,//'//cy/-A:oraVanser att det bör inrättas ett särskilt kontaktorgan för all etablera ett fastsamarbete mellan de kristna samfunden och kommunerna. Ett sådant organ skullekunna sammanträda , frikyrkoråd anser även allinformationskonferenser bör anordnas för folkrörelsernas funklionärer. Stålenskuhurråd framhåller att insatser av teater- och musikgrupper och grupper somarbetar med foto, film, bild och ulställningsverksamhet bör kunna spela enviktig roll för all göra den kommunala demokratin mer levande. Kommunernaskulturpoliliska insatser får därigenom ytterligare en motivering -alt bidratill den kommunala debatten. Ekonomiska resurser, lokaler och utrustning förkulturell verksamhel blir förutsättningar för att aktivera debatten. Socialstyrelsenunderstryker betydelsen av att utveckla dialogen med grupper som är beroendeav verksamheter inom socialvården samt hälso- och sjukvården, t, ex, handikapp-och pensionärsorganisationer. Folkrörelsernasmöjligheter att iriedverka i uppsökande verksamheter lill resurssvaga grupperbehandlas bl, a. av som ställer sig positiv till sådanverksamhet som inriktar sig pä organisationernas medlemmar. Styrelsen anserdock att organisationema inte kan överta de sociala och medicinskamyndigheternas ansvar, vilkel gäller alla medborgare. betonarhandikapporganisationernas roll och anser alt nya former för ekonomiskt stödmäste övervägas. Invandrarverketföreslår att flera olika vägar prövas för samarbete med folkrörelserna. Verketföreslåratl ett invandrarråd knyts lill det kommunala organ därinvandrarfrågorna förankrats, t.ex. kommunstyrelsen, informalionsnämnd ellerinvandrarnämnd. Utfrågningar eller enkäter kan anordnas antingen medrepresentanter för olika nationaliteter eller i speciella frågor. Sverigeshantverks- och induslriorganisalion (SHIO) anser att även andra organisationerän folkrörelser bör uppmärksammas och framhåller SH10:s 400 hantverks- ochindustriföreningar. informeras företag med mer än 50 anställdagenom informationssystemet "Företag - samhälle". 1975/76:187 172 bör informationen enligl SHIO gå över företagens organisationer. Ettlitet anlal remissinstanser har behandlat kontakterna mellan kommuner ochlokala opinionsgrupper. anser att del är viktigt all ävenlokala opinionsgrupper och andra sammanslutningar erhåller en fullgodinformation i sådana frägor som särskilt intresserar dem. Deras synpunkter börkanaliseras till de förtroendevalda, så all deras krav kan vägas mol varandraoch mot andra krav. kommun påpekar alt partierna måste få sådanaekonomiska resurser att de kan utöka kontaktverksamheten till olika lyper avaktionsgrupper t, ex, byalag. Västervikskommun är tveksam till att bygga ul kontaktytor med tillfälliga lokalaopinionsgrupper.