prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Turordningen mellan suppleanterna bestämssåledes av valutslaget. Valutslagetär även avgörande för suppleants tjänstgöringsrält. Inställer sig suppleant somhar plats i lurordningen före särskilt kallad eller vid sammanträdet eljestnärvarande suppleant, går han före den inkallade eller närvarande suppleanten.Likaså har den ordinarie ledamoten företräde framför varje suppleant, om hantrots anmält hinder ändock inställer sig vid sammanlrädet. Medhänsyn lill uttalanden av konsliluiionsulskottei vid tillkomsten avsuppleantinslitutionen för kommunfullmäktige (KU 1969:44 s, 9) får anses gälla,att suppleants tjänstgöringsrält omfattar helt sammanlräde eller - om inträdesker under pågående sammanträde - återstående del av sammanträde, I enlighethärmed får suppleant och ordinarie ledamot eller fiera suppleanter intetjänstgöra växelvis under ett sammanträde. Detta har - trots motstridigauttalanden i förarbelena (jft prop, 1969:129 s. 125ochKU 1969:44 s, 10) -ansetts gälla även vid jäv. Del är osäkert om suppleant som har inträtt förjävig fullmäktig kan genom att frivilligt avslå från vidare dellagande beredadenne möjlighel alt återinträda. 1975/76:187 77 harinträtt för fullmäktig som utan anmält hinder är frånvarande vid sammanträdesbörjan - t. ex. på grund av försening - anses kunna avstå sin plats åt denordinarie ledamoten, när denne inställer sig. Suppleantsom tjänstgör i stället för kommunfullmäktig eller landstingsledamot har sammabefogenhet som den ordinarie ledamoten. En icke tjänstgörande suppleant som ärnärvarande på sammanträdet har däremoi inga särskilda befogenheter. Han fårinte della i överläggningama eller i besluten och inte reservera sig motbesluten. Inte heller lär han väcka motion eller framställa interpellation. Vissafrågor som rör suppleantsystemei har tagits upp i motioner i . Detgäller införande av ett obligatoriskt suppleantsystem för kommunfullmäktige,införande av suppleanter för förbundsfullmäktige i kommunalförbund ochslopande av kravei på att två tredjedelar av ledamöterna skall vara närvarandeför all kommunfullmäktige skail vara beslulföra, om suppleanter har utsetts.Som framgår av det föregående föreligger vidare viss osäkerhet om vad somgäller i fråga om suppleanternas tjänstgöring. Det har också diskuterats ominte även icke-tjänstgörande suppleanter bör få rätt att väcka motion ochframställa interpellation. 4.2Utredningen om den kommunala demokratin Itakt med att kommunernas och landstingskommunernas verksamhet ökat i omfattninghar de beslutande organens ställning förändrats, konstaterar uiredningen.Kommunstyrelsens och förvaltningsutskottets funktion i beslutsprocessen haralltmer betonats. Därigenom har, anser demokratiutredningen, de beslutandeorganen fått svårare att hävda sin roll. Från demokratisk synpunkt är deförtroendevaldas arbete i de beslutande organen av central betydelse.Utredningen anser därför att fullmäktiges och ställning börstärkas. Debeslutande organens arbetsformer bör enligt utredningen inte i detalj reglerasi lag. Av hänsyn till den kommunala självstyrelsen och de skiftande lokalaförhållandena bör de beslutande organen ges stor valfrihet när del gällerarbetsformerna. Vissa grundläggande regler bör emellertid enligl utredningenslås fast i lag. Del gäller bestämmelser om t. ex. rösträtt, valbarhet, debeslutande organens kompetens och räll att väcka motion. 1 sådana frågor måslelikformighet föreligga i hela landet, Beslämmelser av detaljkaraktär bör istället tas in i arbetsordning. Uiredningen föreslår att arbetsordning skallvara obligalorisk för både kommuner och landstingskommuner. Prop.1975/76:187 78 Fråndessa allmänna utgångspunkter tar uiredningen upp de beslutande organensställning i den kommunala demokratin, arbetsformerna i de beslutande organenoch vissa frågor rörande suppleanterna för kommunfullmäktige. 4.2.2De beslutande organens ställning Kommunallagsutredningenföreslår i betänkandet Enhetlig kommunallag att en allmän delegationsregelinförs för de beslutande organen. anser attmöjlighetema till delegation bör framgå direkt av lagen. Rätten att överförabeslutanderätt skulle då inte längre vara beroende av hur begreppet"verkställighet" tolkas. Förslaget avser inte att förändra deprinciper som har gällt för vilka ärenden.som kan delegeras. Men dettabehöver inte innebära, framhåller kommunallagsutredningen, attdelegationsrätten även skall vara begränsad lill de ärendetyper somf n. anses kunna delegeras. Detta belyder all man liksom överlämnar åtpraxis att dra upp gränserna för delegationsrätten. Uiredningenom den kommunala demokratin betonar att delegationsrätten måste ha en klaravgränsning som skall gälla vid de rättsliga bedömningarna. Det finns annarsrisk för att kommunfullmäktiges och landstingels ställning urholkas. Att i lagexakt ange i vilka ärenden delegation får eller inte får förekomma är svårt.Den enda framkomliga vägen är att fastställa allmänna principer fördelegationsrättens omfattning. Det är utredningens uppfattning att delegationäven i framliden bör kunna ske endasl i de ärendekategorier i vilkabeslutanderätten kan överföras från kommunfullmäktige till nämnd.Demokratiulredningen anser att den delegationsregel somkommunallagsulredningen föreslår endast skall ses som ett juridiskt klargörandeav vad som gäller, inte som en vidgning av möjligheten att överförabeslutanderätt. Beslutanderätt bör kunna delegeras endast i m-tinärenden. Menäven när det gäller sådana ärenden förutsätts att fullmäktige och landsting börvara restriktiva, eftersom delegationsärendena sammantaget kan ha slorbetydelse. Utredningen betonar att de ärendegrupper som skall delegeras måsteanges i ett särskilt beslut och avgränsas noga, Alla viktigare finansiellabeslut skall fallas av de beslutande organen. De skall också fatta alla beslutsom har generell innebörd, t, ex. beslut i taxefrågor. Uiredningen anser attbeslut som har fattats efler delegation på lämpligt sätt bör delges de beslutandeorganen. Demokratiutredningenanför att landstingskommunernas uppgifter har ökal i omfattning och vidgatstill nya verksamhetsområden. Landslingen har emellertid ändrat sinaarbetsformer i liten ulslräckning. Antalet landstingsmöten har inte ändratsnämnvärt, Möjlighelen för de s, k, beredningsutskotten all sammanträda ävennär inte är samlat har inte utnyttjats. Ett viktigt skäl för ettfätal sammanträden var tidigare att reseavstånden var långa och ärendena fa.Enligt utredningens mening har Prop.1975/76:187 79 förutsättningarnai båda dessa avseenden ändrats. Fler landstingsmöten innebäratt ledamöternasarbetsförutsättningar kan förbättras avsevärt. Genom att beredningsförfarandetsprids över hela årel blir arbetsbelastningen jämnare. Mera lid kan ävenavsättas för diskussioner i partigrupper och i partiernas lokalorganisationer. Antaletärenden har ökat väsentligt . De långsiktiga bedömningarnaställer enligt demokratiutredningens uppfattning ökade krav på en allsidigdebatt där många förtroendevalda deltar, gäller även förutsättningarnaför medborgama alt via partier, övriga folkrörelser och massmedia påverkalandstingsfrågorna. är således landstingsverksamheten av en sådanbetydelse för medborgarna att en större andel av frågoma bör avgöras avlandstinget. Över huvud taget anser utredningen att landstingsfrågorna börföras ut i den allmänna debatten i en större omfattning än vad som sker . Kommunikationernaär sådana över hela landet, anför utredningen, att del framstår sommöjligt att hålla landstingsmöte . De kostnadsökningar som kanuppstå genom att rese- och traktamentsersäit-ningarna ökar är enligtutredningen inte av den omfattningen all de behöver medföra någol hinder.Demokratiutredningen anser alt det finns starka motiv för en ändring avlandstingets funktion i riktning mol den som gäller för kommunfullmäktige.Utredningen anser därför att landstingen bör sammanträda med kortare mellanrumän f n. Landstingsmöte föreslås som regel hållas . För detlöpande förvaltningsarbetet skulle tätare sammanträden och en ökning av detantal ärenden som skall avgöra sannolikt kunna leda till en någotökad arbetsbörda. Delta kan enligt uiredningen emellertid uppvägas av attarbetet skulle kunna fördelas jämnare över årel. Framför alll synes dennuvarande ordningen i fiera fall innebära en mycket stark arbetsbelastning isamband med oktobersammanträdet. Demokratiulredningenkonstaterar att förvaltningsutskottet har fåll en stark ställning genom sitt s,k, ställföreirädarskap. Detta innebär att utskottet kan fatta beslut i ställetför även i ärenden som är mer betydelsefulla. Motivet förslällföreträdarskapet har varit att vissa beslut måste fattas även mellan derelativt sällan återkommande landstingsmötena. Att besluten fattas avförvaltningsutskottet och inte av innebär emellertid vissanackdelar ur demokratisk synvinkel. De förtroendevaldas och medborgarnas insynoch möjligheter till påverkan kan försvåras. Utredningen anser att alla frågorsom har generell betydelse för medborgarna skall redovisas och diskuteras i debeslutande organen. Från kommunaldemokratisk synpunkt är det viktigt alt denpolitiska debatten stimuleras på delta sätt. För minoritetens arbetsmöjligheterär del väsentligt all fier ärenden förs fram till offentlig debatt ilandstinget och inte stannar i förvaltningsutskottet. Därigenom kan minoritetenfå till stånd en debatt och inför medborgama markera sin politiska linje i deolika ärendena, Demokratiulredningenföreslår därför alt slällföreträdarskapet för förvalt- Prop.1975/76:187 80 Samma delegationsregler som för kommunfullmäktige föreslås gälla förlandslingen. Om normalt sammanträder , fårlandstingsledamöterna bättre möjligheter att följa beredningsarbetet. alt den d u bbl a beredningen görs fakultativ.Därmed ges möjlighet att införa samma beredningsförfarande som tillämpas ikommunerna. 4.2.3De beslutande organens arbetsformer Demokratiutredningenanför alt de förtroendevaldas arbetsmöjligheter i de beslutande organen hängernära samman med deras möjligheter att aktualisera frågor och få till slånd endebatt. Meningsutbytet har slor betydelse för medborgarnas förulsättningar attäven mellan valen bilda sig en uppfattning om de olika partiernasståndpunkter. Det är av stort demokratiskt intresse alt kommunfullmäktige ochlandsting får diskutera de långsiktiga frågorna på ett tidigt stadium, dvs,innan det är aktuellt att fatta verkställbara beslut. Utredningen rekommenderardärför att diskussionerna om de långsiktiga frågoma inordnas i de beslutandeorganens arbete på ett sådant sätt att de blir regelbundet återkommande.Kommunfullmäktiges och landstingels beslutanderätt bör emellertid intebegränsas till enbart översiktliga program och principiella avgöranden. Debeslutande organen skall enligt demokratiulredningens mening styra utvecklingenbåde genom alt ange riktlinjer för verksamheten och genom att ta ställning ikonkreta frågor. Fråganom inom vilken tid ställning skall tas lill väckta motioner är inte reglerad inågon av kommunallagarna. Uiredningen anser att mo-tionsrälten har slorbelydelse för de enskilda ledamöterna och för partigruppernas möjligheter attpåverka den kommunala verksamheten. Därför föreslår utredningen att motionerskall avgöras av fullmäktige resp. landsting . Om beredningen intehar hunnits med, skall detta anmälas till de beslutande organen och enredogörelse lämnas över vad som har framkommit under beredningen. 1 samband medsådan anmälan skall del vara möjligt att besluta att motionen skall avskrivasfrån vidare handläggning eller att den skall anses besvarad med vad som har redovisats.Eftersom landstingen förutsätts sammanträda oftare än f n, föreslår utredningenatt särreglerna för motion lill landstingsmöte skall slopas. Samma regler ifråga om motioner föreslås alltså gälla för kommuner och landstingskommuner, Demokratiulredningenanser att en i n t e r p e 11 a t i o n bör vara tillgänglig för varjeledamot, innan beslut om medgivande att framställa interpellationen fattas.Under förutsättning all landstingen böriar sammanträda oftare än f n. föreslåsalt samma bestämmelser om tidsfristen för besvarande av interpellation skallgälla i kommuner och landstingskommuner. Utredningen rekommenderar altinterpellation bör besvaras eller senasl vid sammanträdetefter det att den ställts. Prop.1975/76:187 81 mening finns inget behov av all lagreglera institutet enkel fråga.Institutet föreslås bli reglerat i arbetsordningarna, I dessa bör, förordarutredningen, anges att den enkla frågan skall vara skriftlig, att den skallavlämnas en viss lid före sammanträdet, att den skall gälla enkla och klartavgränsade sakförhållanden och att endast den som frågar och den som skallsvara får ytlra sig när enkel fråga behandlas. Debattinläggen i anledning av enenkel fråga kan också tidsbegränsas i arbetsordningarna. Kommunallagsutredningensförslag i fråga om kungörande av sammanträde med kommunfullmäktige ochlandsting kommer att redovisas närmare i specialmoliveringen. En redogörelseför huvuddragen av förslagen lämnas i del följande som en bakgrund till debedömningar som görs av uiredningen om den kommunala demokratin. Deskäl som har åberopats för fjoriondagarsfristen för utsändande av kungörelsentill ledamöter ärenligt kommunallagsulredningen numera inte avsamma styrka som . Efter kommunindelningsreformen finns del flerakommuner som till sin ytvidd är lika stora som en del mindrelandstingskommuner. Utredningen anseratt bestämmelsema om kungörelse bör hakaraktären av minimiregler och alt kompletteringar i skärpande riktning börvara möjliga i arbetsordning. Därvid kan olika behov av kungörelsetidertillgodoses både med tanke på skillnaderna i kommunstruktur och med hänsyntill kommunernas och landstingskommunernas skilda arbetsformer. Mot dennabakgrund anser kommunallagsutredningen det möjligt att införa enhetligatidsfrister om kungörelse i form av minimiregler. Enligt utredningensuppfattning kan en minimitid för anslag och utsändande avkungörelsen vara lämplig. Kungörelsen bör sändas till både ledamöter ochsuppleanter. anser alt tidningskungörandel bör breddaspå del sätl som statsmakterna uttalade sig för (1971:56, FiU 23, rskr182). Detta medför bl, a. att rätten för en minoritet inom kommunfullmäktigeeller att få till stånd annonsering i viss tidning kan utgå,Kommunallagsulredningen anser att minimikravet pä kungörelse i tidning böranges i lag. Det föreslås därför en bestämmelse om att kungörelsen skallinföras i samtliga ortstidningar som i kommunen eller landstingskommunen haren spridning av någon betydenhet. Utredningenom den kommunala demokratin ansluter sig till kommunallagsutredningens förslagom att kungörelse med uppgift om tid och plats för sammanträde och om vilkaärenden som skall behandlas minst före sammanlrädet anslås påkommunens resp, landstingskommunens anslagstavla och sänds lill varje ledamotoch suppleant. Kungörande i tidning bör också ske minsl föresammanträdet. Utredningenom den kommunala demokratin rekommenderar dessutom att ledamöterna ochsuppleanterna får beslutsunderiaget med kungörelsen. För att ökamedborgarnas kännedom om vad som kommer 6 1975/76. Prop.1975/76:187 82 attbehandlas i fullmäktige och i rekommenderas vidare att kungörelseni tidningarna även innehåller en förteckning över de ärenden som skallbehandlas. Deökade kostnaderna för en sådan utvidgad annonsering kan enligl ulredningensbedömning antas bli relativt begränsade. Stor omsorg bör enligt utredningenläggas ner på att utforma ärenderubrikerna så att medborgarna förstår vadärendena gäller. Demokratiutredningenanser sig inte kunna ta ställning till de förslag i fråga omkungörelseannonsering som har lagts fram i promemorian Effektivare kungörande.Kostnaderna för kungörelseannonseringen måste avvägas mot kostnaderna för atttillgodose andra kommunala informationsbehov. Innebörden av uttrycket"spridning av någon betydenhet" bör klargöras. De nuvarandebeslämmelserna om rätt för en minoritet inom del beslutande organet att få tillslånd annonsering i viss tidning har enligt utredningen fungerattillfredsställande. Verkningarna av en ändring av de nuvarande bestämmelsernabör belysas ytterligare. 4.2.4Suppleanter för fiUlmäklige och landstingsledamöter mening finns en rad viktiga motiv för att utse suppleanter förledamöterna i de beslutande organen. Flera kommunmedlemmar kan knytas till denkommunala verksamheien och förtroendeuppdragen kan spridas lill fiera medborgargmpper.Kommunens och landstingskommunens olika delar kan bli bättre representerade.Vidare garanteras att de beslutande organen är fulltaliga så att tillfälligfrånvaro för ordinarie ledamöter inte påverkar beslutsfattandet. Suppleanter äräven till fördel vid jävssituationer. Suppleanter har också utsetts förfullmäktige i nästan alla kommuner. Demokratiulredningenföreslår därför all del skall vara obligatoriskt att ha suppleanter förkommunfullmäktige. Fullmäktige bör som bestämma antalet suppleanter.De nuvarande bestämmelserna om antalet suppleanter har enligt utredningensmening fungerat tillfredsställande och de kan därför behållas oförändrade.Suppleanter föreslås också vara obligatoriska för förbundsfullmäktige ikommunalförbund. För förbundsfullmäktige kan f n. inte utses suppleanter.Medlemskommunerna föreslås få frihel att i förbundsordningen besiämma hur mängasuppleanter som skall finnas och hur många suppleanter varje medlemskommunskall utse. Utredningen föreslår att samma regler för t, ex, inkallande ochtjänstgöringsrält skall gälla för suppleanterna i förbundsfullmäktige som försuppleantema i övriga beslutande kommunala organ. Eftersom redan enligtnuvarande bestämmelser suppleanter skall utses för ledamöler,skapas genom dessa förslag enhetlighet för samtliga beslutande kommunalaorgan. Omsuppleanter har utsetts för kommunfullmäktige, måste enligt gällande reglerminst två tredjedelar av ledamöierna vara närvarande för alt beslut skall kunnafattas. För beslutförhet i landsting krävs också att två tredjedelar Prop.1975/76:187 83 avledamöterna är närvarande. Enligt utredningen torde del vara sällsynt att enminoritet gör det omöjligt för det beslutande organet att fungera genom attutebli från ett sammanlräde. Utredningen anser dock att en formell garanti börfinnas mol en sädan obstruktion. Utredningen föreslår därför att förbeslutförhet skall krävas alt fier än hälften av ledamötema i de beslutandeorganen är närvarande. Föratt klargöra innebörden av bestämmelserna om inkallande av suppleanter ochderas tjänstgöringsrätt föreslår utredningen en lagreglering av följandeinnehåll. Den nu gällande principen att valutslaget är avgörande förturordningen behålls. Valutslaget skall också vara avgörande för suppleanternastjänstgöringsrält. Ordinarie ledamot skall alltid ha företräde tilltjänstgöring framför suppleant. Ledamot skall därför ha rätt att inträda, ävenom han inställer sig under pågående sammanträde, skall gälla oavsett omhan har anmält hinder eller ej. Suppleant skall ijänslgöra under helasammanträdet eller den del som återstår sedan han har inträtt. Vid jäv förledamot eller tjänstgörande suppleant skall den jävige ha rätt att återinträda,sedan det ärende i vilket jäv föreligger har behandlats, 1 andra fall skall delinte vara tillåtet för ledamot och suppleant att tjänstgöra växelvis under ettoch samma sammanträde. Utredningenerinrar om att del har hävdats att suppleanter som inte tjänstgör bör få rättalt yttra sig på sammanträden, framställa yrkanden och anmäla reservation motbeslut. Syftet med en sådan ordning skulle vara att supp-leanluppdraget skullegöras mera meningsfullt, Demokratiulredningen anser att såväl principiella sompraktiska skäl talar mol en sådan ordning. Gränsen mellan ordinarie ledamöteroch suppleanter skulle suddas ut. Vidare skulle en förändrad ställning försuppleanter som inte tjänstgör förändra sammanträdesordningen. Effektiviteten ide beslutande organens sammanträden skulle försämras. Av dessa skäl anserutredningen att icke tjänstgörande suppleanters befogenheter inte börutsträckas. En breddad representation kan och bör enklast åstadkommas genomett ökat antal ledamöter i de beslutande organen. Tjänstgörande suppleant börliksom i princip ha samma befogenheter som ledamot. som kan behövas om formerna för anmälan av hinder och förinkallande av suppleant bör enligt utredningens mening kunna las in iarbetsordning för fullmäktige resp. . Kommunallagsutredningenförklarar all vad utredningen om den kommunala demokratin anför omtillämpningen av den regel om delegation av beslutanderätt frånkommunfullmäktige eller landsting till styrelsen och övriga nämnder somkommunallagsutredningen föreslår i betänkandet Enhetlig kommunallag inleföranleder nägot förfaiiningsförslag. Föreskrifter om all landstingsmöten skallhållas med vissa intervaller bör enligt kom- Prop.1975/76:187 84 munallagsutredningeninte tas in i lag. Sådana regler hör hemma i arbetsordning. Utredningen anförvidare att förslaget om slopande av förvaltningsutskottets befogenhet attföreträda mellan dess sammanträden tillgodoses genom att regeln omförvaltningsutskottets ställföreirädarskap ulgår. fårdärigenom i princip samma ställning och funktion som kommunstyrelsen. Omförvaltningsutskoitets ställföreirädarskap upphör blir det, påpekarutredningen, nödvändigt att sammanträder oftare. Utredningenanser att förslagen från utredningen om den kommunala demokratin angåendemolionsförfarandet bör leda till nya bestämmelser i lag. Därvid bör föreskrivasall motion bör beredas så att kommunfullmäktige eller kan fattabeslut med anledning av motionen på sammanlräde som hålls efter delatt den har väckts. Det föreslås också att, om beredningen inte har avslutatsinom , skall vad som har förekommit i ärendet anmälas och redovisas fördet beslutande organet. framhåller alt sådana bestämmelserinte gör beredningen absolut tidsbestämd och att de ger kommunfullmäktigemöjlighel att styra beredningen av motionerna. Det förslås vidare enbestämmelse som ger kommunfullmäktige och landsting befogenhet att i sambandmed sädan anmälan skriva av motionen eller förklara den besvarad med vad somhar redovisats. Kommunallagsutredningenkonstaterar att förslagen rörande suppleantsystemet föranleder ett fiertalbeslämmelser i lag, 1 fråga om utformningen av dessa bestämmelser hänvisas tillspecialmotiveringen. 4,4,1De beslutande organens ställning Nästanalla landstingskommuner anser att de skäl som utredningen om den kommunalademokratin anför för sin rekommendation om tätare landstingsmöten ärvälgrundade. De stöder därför rekommendationen i princip. Hälften avlandstingskommunerna anser emellertid att ett landstingsmöte kanvara för mycket i små landstingskommuner eller att antalet successivt bör ökasså att partierna och förvaltningarna fär möjlighet all anpassa sig. Någralänsstyrelser anför liknande synpunkter, Uppsalaläns landstingskommun påpekar att redan tillämpar ett syslem medoftare förekommande landstingsmöten. Erfarenheterna av delta har varil goda.Landstinget har avgjort ett avsevärt antal ärenden, vilka enligt den ordningsom tillämpades tidigare skulle ha avgjorts av förvallningsutskottet. Nägralandstingskommuner, t. ex, . och länslandstingskommuner, framhåller att det är svårt all generelll säga altlandstingsmöte skall hållas , 1 mindre landstingskommuner Prop.1975/76:187 85 kandet vara befogat med färre möten, läns landstingskommun menar attdet är tillräckligt med ell landstingsmöte i kvartalet. Alvsborgs läns landstingskommunanser att antalet möten i viss mån måste anpassas till de lokala förhållandena.Jämtlands, och läns landstingskommuner anser allantalet möten bör avgöras av det enskilda och att man successivtbör öka antalet. 1 första hand bör antalet möten ökas till fyra per år.Därefter bör antalet successivt ökas till sex så attpartiorganisationerna och förvaltningsorganisationen hinner anpassa sig.