prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — Som ell exempel på självständighet av della slag anförde OK all enchefstjänsteman inom en i enlighel med instruktion avgeryttrande i de ärenden i vilka den förvallande nämnden skall fatta beslul. Somett annat exempel nämndes sjukvården på en sjukhusklinik för vilkenklinikchefen bär ansvar. OKförklarade all den föreslagna utformningen av myndighetsbegreppei tydligare änden gällande regeln klargjorde all en befaliningshavare i ett hänseende kanvara en myndighei, i andra ingå i en annan myndighei. Somredan har nämnts föreslår all med myndighei skall förstås ochkommunala församlingar saml varie annal slatligl och kommunall organ, som haralt falla beslul självständigt (2 ij i grundlagskapitlei), 1motiveringen till bestämmelsen behandlar inledningsvis frågan omdepartementens slällning. En handling, som under beredningen av ettregeringsärende har utarbetats inom ett departement och för samråd överlämnatslill annat departement, anses inle vara expedierad från det förra ellerinkommen lill det . Handlingen är följaktligen inle allmän, ochkonsekvensen härav måste enligl bli att departementen i sådana fall är attuppfatta som en myndighet, förklarar all departemeni emellertidotvivelaktigt måste anses som en självständig myndighei i sådana ärenden därbeslutanderätten utövas av departementschef (om fråga inte är om regeringsärende)eller, efter delegation, av expeditionschefen eller annan tiänsteman.Typexempel är enligl ärenden om anställning av personal upp lill viss lönegrad. OSKdiskuterar härefter frågan om vilken ställning som en chefsyänstemanhar när han fungerar som förberedande inslåns lill en beslutandeförtroendemannanämnd, nämner att frågan i rättspraxis har lösts på så sätlatt tjänstemannen i denna situation inte skall anses som självständig myndighet(RÅ 1969 ref 9). framhåller i anslulning härtill alt tjänstemannensutlåtande till nämnden inte är något självständigt beslut i den bemärkelsen atten viss fråga därigenom definitivt avgörs och att det ter sig naturiigt attuppfatta utlåtandet som en handling i ett ännu icke avslutat ärende. Varkentjänstemannen eller nämnden är bunden av yttrandet, som alltså inte har nägonsom helst konstitutiv belydelse. institutioner som utan tvekan är myndigheter, faständeras beslut, även om dessa fattas på eget ansvar och i eget namn, inte harkonstitutiv belydelse. Inget rättsförhållande fastställs genom besluten ochingen enskild person eller någon annan myndighei binds därav. Verksamheten kangå ut på att göra undersökningar - oftast 1975/76:160 '47 påbeställning - och avge just yttranden. Ett typexempel härpå är enligt OSKSveriges geologiska undersökning. Skillnaden i förhållande till den kommunalechefstjänsiemannen är alt när geologiska undersökning avger ellutlåtande skiljer myndigheten definitivi ärendel från sig. Här föreliggerenligl ett slutligt beslut. OSKpåpekar att det senast anförda exemplet visar att "ett självständigtbeslul" inle kan definieras på så sätt alt därmed förstås ett beslul somkan överklagas. Man kan inte heller säga att ett självständigt beslul måsle hakonstitutiv belydelse. Uttrycket måsle enligl innebära ett beslul,varigenom vederbörande för sill vidkommande definitivi avgör en fråga. som avger yttrande till kommunfullmäktige intar sådan ställning.Yttrandet är definitivt. Det spelar härvid ingen roll om exempelvisbyggnadsnämnd har uppdragit åt stadsarkileki att på nämndens vägnar avge eu sådantyttrande. Denu nämnda fallen måste enligt noga skiljas från fall av vad kallaroäkta delegation. Som exempel härpå nämns en domares ämbetsutövning och enklinikschefs beslut i sjukvårdsärende. Beslut fattas av båda på eget ansvar menpå domstolens resp. klinikens vägnar. Varken domaren eller klinikchefen är ensjälvständig myndighet, OSKtar härefter upp fallen av äkta delegation, där delegaten agerar i eget namnoch på eget ansvar inom ramen för ett beslulsbemyndigande, påpekar att delegatensbeslul i sådana fall i allmänhet kan överklagas i vanlig ordning ulan att förstunderställas det delegerande organets prövning, nämner i sammahanget altarbetsförmedlingens avdelningskontor, som har ställning av underordnade organlill länsarbetsnämnderna, på grund av delegation får avgöra vissa frågor påegen hand. Det är enligt svårt all förstå varför de inte skulle anses varamyndigheter i sistnämnda hänseenden. OSKförklarar att den föreslagna myndighetsdefinitionen väl i vissa fall kan ledatill gränsdragningssvårigheler men att dessa fall lorde bli mindre till antaletän vad som blir följden av nuvarande reglering. Enligt bör beslutsfattareni tveksamma fall anses ingå i en större enhet. DeJuridiska fakulteterna vid universiteten i och är kritiska motOSK:s uttalande att uttrycket "fatta beslut självständigt" åsyftarbeslut, varigenom vederbörande för sitt vidkommande definitivt avgör en fråga.Detta innebär enligt vid Lunds iinlversiiet att det bliravgörande om ett beslut (inklusive yttrande eller förslag) kanändras eller återkallas. Ofta är det emellertid i praktiken mycket svårt attavgöra, om ell beslul har denna definitiva karaktär, och det föreslagnakriteriet kan därför enligt fakulteten vålla stor osäkerhet i tillämpningen.Fakulteten erinrar i sammanhanget om att enligt liksom enliglrättspraxis 1975/76:160 148 avgörandevikl har fästs vid vederbörande organs befogenhet att göra självständigabedömningar vid fattande av beslut eller avgivande av yttranden eller förslag.Juridiska fakulteten vid ger uttryck för liknandesynpunkter. Det återgivna motivuttalandet betyder enligt fakulteten för fastställande av myndigheiskaraktären skulle nödgas ta ställning tillhuruvida beslutet är av karaktär att kunna ändras eller återkallas av den sommeddelat det. Att vid tillämpningen av den nya lagstiftningen kräva lösning avdenna svårbedömda fråga - inom förvaltningsrätten uppfattad som avseendebesluts rättskraft - innebär enligt fakultetens mening tillskapande av enorimlig komplikation. Det kan även ifrågasättas, om icke åtskilliga organ, somtveklöst måste karakteriseras som självständiga myndigheter, nästan uteslutandehar all falla beslul, som icke är definitiva i denna mening, utan som kan avorganet i efterhand korrigeras eller återkallas. Fakulteten förutsätter därfören tydlig markering i motiven av att OSK:s uttalanden om innebörden avultrycket "som har att fatta beslut självständigt" icke skall varavägledande, utan att det avgörande i stället är organets befogenhet all görasjälvständiga bedömningar vid beslutsfattandet. Televerketframhåller alt det i fråga om en myndighet som leleverkel. vilken bedriver enlandsomfattande verksamhet och har såväl en central organisation som regionalaoch lokala organ, stundom kan vara svårt att klariägga myndighetsbegreppet ochi anslulning härtill fastställa, när en handling vid verket skall anses varaupprättad. Som exempel på de tolkningssvårigheter som åsyftas nämner verketförfarandet vid tillsättning av tjänsler vid verkets teleområden. Enligt enpågående försöksverksamhet med beslutsfattande företagsnämnder och nämndulskoliskall eti utskott till förelagsnämnden vid teleområde - personaladministrativautskottet -avge förord lill tiänster inom organisationsenheten med undantag avtjänst som teledirekiör. Tillsättningen av ifrågavarande tjänster sker påregional nivä vid verkets fyra regionkontor. Enligt mening utgörteleområdet en myndighet vid tillämpningen av såväl gällande som föreslagenlagstiftning om allmänna handlingar. Fråga uppstår då, om personaladministrativautskottets förord är en upprättad allmän handling i och med att protokollet översammanträde i nämnden blivit justerat, eller om förordet blir offentiigt förstdå beslul fattats om tjänstens tillsättning. Enligt föreskrifterna omförsöksverksamheten med detta slag av nämnder och utskott åligger detpersonaladministrativa utskottet alt avge förord. Detta innebär således ettställningstagande som för utskottels vidkommande är definitivt. Med hänsynhärtill ligger del nära till hands att låta justeringen av ut-skoiisprotokolleivara avgörande för, när förordet blir offentligt. Förordet är emellertid endaslen del i den beslutsprocess som tjänstetillsättning innebär och från dennasynpunkt är det enligt mening minst lika naturiigt att betraktaförordet som en åtgärd i beredande syfte i ett ännu icke avslutat ärende.Förordet blir då närmast att jämföra med ett ytirande 1975/76:160 149 somen teledirekiör på anmodan av chefen för avger i ell ärende, där densistnämnde eller högre instans skall fatta beslul, Sådani yttrande borde ickebli allmän handling i och med att det expedieras från teledi-reklören. Det voreenligt verket önskvärt att i del fortsatta lagstiftningsarbetet på området fånärmare belyst nar handlingar skall anses vara upprättade i ärenden som blirföremål för beslut i fiera led innan de avslutas. kan det föreslagna myndighetsbegreppei med hänsyn till bl.a. utvecklingen i statsförvaltningen på det ekonomiadministraiiva områdetföranleda vissa tolkningssvårigheter. Verket erinrar i sammanhanget om deorganisatoriska reformer som har genomförts inomdel statliga revisionsområdet och nämner därvid alt särskilda revisionskontorhar bildats som organ för intern revision. Eu revisionskontor betjänar därvidi regel de myndigheter som enligl regeringens beslul tillsammans bildar enredovisningsgrupp. Kontoret är administrativt knutet till en viss myndigheiinom redovisningsgruppen, värdmyndighelen, men ulgör organ för internrevision vid varie myndighet inom gruppen. Revisionskontoret är härvid direktunderställt respektive myndighets chef, som ansvarar för intern revision inommyndigheten och fastställer revisionsplan. Revisionskontoret har emellertidockså, vid viss ämbetsutövning, en oberoende ställning. Detta gäller dels när inomkontoret beslutas om avgivande av årsberättelse, dels då fråga är omframslällning och delgivning av anmärkning enligt förordningen (1961:313) omförfarandet i anmärkningsmål. Årsberättelsen avlämnas lill myndighelen, som isin tur skall upptaga den till prövning. Framställd revisionsanmärkning prövasoch avgörs av . - Verket erinrar om att i specialmotiveringentill 2 ij (s, 138-140) framhäller att vissa organ (departement,arbetsförmedlingens lokalkontor) i särskilt angivna hänseenden kan betraktassom självständiga myndigheter. Det föreslagna myndighetsbegreppet blir alltsåflexibelt. Ett motsvarande synsätt torde enligt verket i och för sig kunnatillämpas beträffande revisionskontor, men kan i det praktiska arbetet föranledatolkningssvårigheter som komplicerar offentlighetsprincipens praktiskagenomförande. Landsarkiveti framhåller alt myndighetsbegreppet i den kommandeyltrandefriheisgrundlagen får betydelse för tolkningen av arkivförfattningarna.Ell entydigt myndighetsbegrepp är bl. a. av stor vikt för till-lämpningen avföreskrifierna i allmänna gallringskungörelsen. Med föreslagen utformning avmyndighetsbegreppet kan tveksamhet uppstå om det i ett konkret fall rör sig omen eller flera myndigheter. Detta blir t. ex. fallet i fråga omlänsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarnas avdelningskontor och ävenbeträffande ett universitets centrala förvaltning och de skildainstitutionerna. Om varje avdelningskontor eller institution betraktas sommyndighet försvåras eller omöjliggöres gallring av kopior enligt allmännagallringskungörelsen. Förenadeläbiiksverken förklarar alt de i koncernen ingående olika en- 1975/76:160 150 heternainte kan betrakias som självständiga myndigheter. Vicestadsjuristen i förklarar alt all tveksamhet inle lordeundanröjas genom rekvisitet "som har all fatta beslut självständigt"men att prövningen av frågan huruvida visst organ är myndighei i fiertalet fallkan bli enklare. Emellertid bör noteras att i fall av delegation av beslutanderätt,delegaten enligt den föreslagna ordningen blir all anse som myndighei i de fallsom omfaltas av besluisbemyndigandei men inte i andra. Denna dualism synes medden föreslagna lösningen oundviklig men kan antagas medföra vissa problem,Ytteriigare omständigheter ägnade all försvåra lagrummets tolkning ochtillämpning är att den för myndighet utmärkande självständiga beslutanderättenenligt kommiiién inte med nödvändighet måste vara av sådan beskaffenhet allbesluten är av konstitutiv betydelse eller överklagbara. Del fordras bara attorganei i fråga genom ell beslul som mycket väl kan vara formlöst skiljer ettärende från sig. Stadskansliet i koininun känner sig inle övertygatom all myndighetsbegreppei genom OSK:s resonemang erhållit en definition sompå ett godtagbart sätt undanröjer oklarheter vid tillämpningen. Det framstår t,ex, som oklart huruvida av olika nämnder gemensamt tillsattautred-ningskommiltér utgör myndigheter. Stadskansliet vill också framhålla attvikten av att kunna avgöra huruvida ett organ är en myndighet eller inle - medden föreslagna lydelsen av 2 tj LAH - gör sig gällande, icke först då frågablir om utbekommande av någon organels handling, utan redan så all säga frånbörian eftersom myndighei enligt huvudregeln i 2 ij LAH skall hålla allmännahandlingar registrerade eller eljest på visst sätt ordnade. Det föreslagnamyndighetsbegreppei är visseriigen överiägset motsvarande definition i nugällande rätt men torde vara så obestämt att svåra gränsdragningsproblemkommer att uppstå. Stadskansliet är därför inte berett att tillstyrka attlagförslaget i denna del genomförs utan ytteriigare mer klariäggandemotivutlalanden. Också kommiiiisiyrelsens iKungälv arbetsutskolt pekar på frågan om det föreslagna myndighetsbegreppetstillämpning på vissa former av utredningsverksamhet. Det kanexempelvis förekomma att flera kommunala nämnder beslutar att gemensamt utredaen viss fråga. De olika nämnderna utser då en eller flera ledamöter alt ingå ien gemensam utredningskommitté. 1 andra fall kan de kommunalaförvaltningskontoren komma överens om att bilda en arbetsgrupp för att beredaett visst ärende. Fråga är emellertid om dessa grupper är att betrakta sommyndighet i OSK:s mening. I vissa fall kan därtill komma att utomståendekonsult, representanter för de anställda m. fl. ingår i arbetsgrupper ochkommittéer. 1 ytterligare andra fall ingår kanske också i kommittéernarepresentanter för näringsliv och fackliga organisationer. Enligt kommunkanslietsmening erfordras ytteriigare bestämning av myndighetsbegreppet för att undvikaoklarheter vid tillämpningen. Måhända undanröjes vissa oklarheter om sistasatsen i 2 tj tillförs ordet författningsenligt. Här kan vidare hänvisas tillde uttalanden angående 1975/76:160 151 myndighetsbegreppeiav stadskansliet i , regeringsrätten och JO som återges under 5 tj. Avde Ivå funktioner som är knutna till TF:s nuvarande myndighelsbegrepp har jagbehandlat den ena - uppgiften all dra gränsen mellan myndighei ochicke-myndighei - under 5 tj och därvid förordat all TF:s myndighelsbegrepp idetta hanseende bringas i överensstämmelse med motsvarande begrepp i RF, Myndighelsbegreppelsandra uppgift enligl TF är all ange i vilka fall handlingar som ulväxlas mellanolika organ inom den offentiiga förvaliningen därigenom blir all anse somupprällade respektive inkomna, 1 della sammanhang har TF:s myndighetsbegreppibland ett annat innehåll än det närmast förvaliningsrätlsligamyndighelsbegrepp man möter i RF, Del är sålunda inle ovanligt all eu organ somframstår som en del av en större enhel i hilhörande hänseende skall betraktassom en självständig myndighet i TF:s mening, och det förekommer vidare all TF:smyndighetsbegrepp låier ell och samma organ framstå än som självständigmyndighei, än som del av en annan myndighet beroende på arten av de handlingarsom vid olika lillfällen utgår från eller inkommer lill det. Del är uppenbartatt detta myndighelsbegrepp, som ibland ger upphov till "myndigheter"av klart fiktiv karaktär, är ägnat att skapa förvining. Motdenna bakgrund och eftersom det, som jag har framhållit under 5 ij. ärnaturiigt all ha ett enhetligt myndighetsbegrepp i grundlagarna, förordar jagall TF:s myndighetsbegrepp hell samordnas med vad som gäller i allmänhel ochatt de särskilda problem, som sammanhänger med alt det kan finnas mer ellermindre självständiga enheter inom en myndighelsorganisalion blir föremål fören särskild reglering. Redandel gängse myndighetsbegreppei ger självfallet i allmänhel otvetydigt beskedom när en handling blir allmän genom au sändas över från eu offentligt organlill ett annal. Det möter uppenbariigen inte några svårigheler all konstaleraall t. ex, en länsstyrelse och en byggnadsnämnd är två skildamyndigheter. Del problem som kräver särskild reglering avser därför endasl desituationer där två organ visserligen får anses tillhöra sammamyndighetsorganisation men offentlighetsintressel kräver all handlingar som sändsdem emellan blir allmänna redan i samband med utväxlandet. En regel sombehandlar denna fråga har enligt min mening sin naturliga plats omedelbartefter de allmänna bestämmelserna om när handling skall anses inkommen lilleller upprällad hos myndighet. Huvudregelnangående handlingar som sänds mellan olika enheter inom en myndighet underdennas interna överväganden i en fråga bör självfallet vara alt sådanahandlingar skall kunna skyddas mot insyn lill dess myndigheten har tagitslutlig slällning. Ju mer självständig någon av de berörda 1975/76:160 152 enheternakan sägas vara i förhållande till myndigheten i övrigi, desto starkare kräveremellertid offeniligheisinlresset all handlingar som passerar lill och fråndenna enhel betraktas på samma sätt som handlingar som sänds mellan åtskildamyndigheter. Omett organ i eget namn har fattat ett överklagbart beslut av konstitutivbetydelse skall den handling som innefattar beslulel självfallet anses upprättadrespektive inkommen även om handlingen bara sands lill ett annal organ i sammamyndighelsorganisalion. Jag delar OSK:s upplänning all detsamma normalt skallgälla i fråga om ell yiirande som avges självständigt och innebär auifrågavarande organ definitivt skiljer sig från frågan. Förhållandena kan dockibland vara sådana alt en annan siåndpunki framstår som motiverad. Härtillålerkommer jag i det följande. Även i vissa andra fall bör ett organ som ingåri en större enhet anses som så självständigt i förhållande till andra organinom samma enhel au handlingar som ulväxlas dem emellan därigenom ansesupprällade resp, inkomna. Omständigheter av betydelse i detta sammanhang kanvara all ett organ självständigt förvaltar viss egendom, har visshandlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigi kan vidta vissafaktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar. Jag vill i sammanhangetframhålla all del givetvis kan förhålla sig så all ett visst organ endast ivissa särskilda hänseenden intar en så självständig ställning i förhållandelill modermyndighelen alt utväxlade handlingar bör anses somallmänna. Motbakgrund av det nu sagda förordar jag en föreskrift som tar sikte på sådanahandlingar som har framställts av ett organ ingående i eller organisatorisktknutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation och som av dettaorgan har överiämnals endast till ell annat inom samma myndighelsorganisalioneller som har framslällls endasl för sådani överlämnande. Föreskriften bör haden innebörden au handlingar av della slag vid tillämpningen av 6 och 7 ijtJanses som inkomna eller upprättade till följd av det först nämnda organetsåtgärd i de fall dådetta och det mottagande organet uppträder som självständigai förhållande till varandra. Förhållandetmellan den syn på myndighelsbegreppels funktion som avspeglas i 5 tj, å denena, och den föreslagna bestämmelsens innehåll, å den andra sidan, kan belysasmed hjälp av ett exempel hämtat från ett par av kommunala organ avgivnaremissyttranden över OSK:s förslag, 1 dessa pekas på svårigheten alt avgöra omen arbetsgrupp som har tillkommit för att utreda en viss fråga och som bestårav företrädare för fiera skilda myndigheter är myndighei i TF:s och eller ej. Det kan enligt min mening inte råda någon tvekan om att sådanaarbetsgrupper normalt skall anses ha myndighetskaraktär i den mening som avsesi 5 tJ. En handling som kommer in till arbetsgruppen från någon utanför de igruppen företrädda myndigheterna eller som av arbetsgruppen sänds över till ensådan adressat skall med andra ord anses inkommen lill respektive upprättad hosmyndighei enligl reglerna i 6 och 7 tjtj. Det blir sedan en särskild fråga attmed ut- 1975/76:160 153 gångspunkli förevarande beslämmelse avgöra om arbetsgruppen är så självständig i förhållandelill de myndigheter som är representerade i den att handlingar som ulväxlasmellan gruppen och modermyndigheierna därigenom blir allmänna eller om den fåranses slå så nära någon av dessa all utväxlade handlingar i denna relationskall anses som myndigheisinlerna. Allmäntkan om den här föreslagna bestämmelsen sägas att den inte avser att åstadkommanågon ändring i rådande rättsläge i fråga om bedömningen av handlingar somväxlas mellan olika organ inom den offentliga sektorn. Den får fastmera ansesge uttryck för de tankegångar som kan urskiljas i rättspraxis på området. Jagfinner det därför inte nödvändigt att mera utförligt belysa verkningarna avbestämmelsen ulan begränsar mig till att i del följande behandla dess belydelsepå vissa särskilda områden. En fråga som harbehandlats i olika sammanhang är hur man skall se på handlingar som utväxlasmellan skilda departemeni. Av 7 kap. I tj RF framgår alt departementen ingår ien större enhel. , Inle heller delta är emellertid någolsjälvständigt organ ulan får ses som en kansliorganisation till myndighelenregeringen. Även när handlingar korsar deparlementsgränserna under beredningenav regeringsärenden måsle de därför anses som myndigheisinlerna. Varie enskiltdepartement fungerar emellertid också som kansliorganisation ål sindepartementschef i de frågor där denne beslutar självsiändigt och i eget namn.Som exempel på sådana frågor kan nämnas tillsättning av viss personal inomdepartementet, förordnande av ledamöter, experter och sekreterare i kommittéersami handelsministerns uppgifter enligl vissa särskilda författningar. Enhandling i en fråga av detta slag som passerar mellan det beslutandestatsrådets departement och i övrigt blir därvid allmän pågrund av bestämmelserna i förevarande paragraf - Jag vill i sammanhanget påpekaatt de statliga kommittéerna i sin utredande verksamhet intar en så självständigställning i förhållande till att handlingar som ulväxlasmellan kommitté och departement i princip blir att anse som allmänna. Detproblem som behandlas i den föreslagna bestämmelsen torde ha särskildaktualitet för sådana myndighelsorganisationer som postverket och leleverkel,vilka förutom en omfattande ceniralförvaltning innefattar organ på såvälregional som lokal nivå. Det är enligl min uppfallning naturligt att ibetydande utsträckning se de särskilda organen i en sådan förvaltningsorganisationsom självständiga i förhållande lill varandra i den mening som avses iförevarande paragraf Närmare ledning för hur man i del särskilda fallet skallse på denna fråga får hämtas i de beslämmelser som gäller lör de olika organensorganisation, beslutsbefogenheter etc. Motsvarandebetraktelsesätt bör enligl min mening anläggas i fråga om förhållandet mellanlänsarbetsnämnderna och de till dessa knutna avdelningskontoren. I dehänseenden i vilka ell sådani konior kan anses agera självständigt börhandlingar som utväxlas mellan delta och vederbörande Prop.1975/76:160 154 länsarbetsnämndalltså därmed anses upprättade respektive inkomna. Detkan vara lämpligt all här också säga några ord om en ganska ny lyp av organ somförekommer i vissa myndigheler. Inom ramen för pågående försöksverksamhel medlörvallningsdemokraii har inom ett antal statsmyndigheter inrättatspanssammansatia organ som är exklusivt behöriga i vissa frågor som rörmyndigheten. Det är f n, i huvudsak fråga om beslul och yiiranden iijänslelillsällningsärenden, uppgifter som har legal på myndighelensledning eller på vissa befattningshavare eller grupper av befattningshavareinom myndigheten.