prop · FZ03176 · 1975-12-31 00:00:00 — Den kommersiellakorruptionen kan därför sägas angripa ett allmänt konsumentintresse.Lagstiftaren har vidtagit särskilda åtgärder till skydd förkonsumenterna. TiU denna lagstiftning hör lagen (1970: 412) om otillbörligmarknadsföring, vilken torde oaktat motiven inte mnehåller något därom gevisst utrymme för att beivra även marknadsföringsmetoder av bestickningsUknandenatur. Det kan därför enligt kommittén hävdas att ett straffrättsUgt skydd motkorruption inom näringsverksamhet ligger i linje med de allmänna värderingarpå vilka den konsumentskyddande lagstiftningen vilar. Denremisskritik som från vissa arbetstagarorganisationer riktats mot tidigareförslag till utvidgning av mutansvarets personkrets synes enligt kommittén ihuvudsak vara grundad på förhållandet att korruption inte påvisats förekommainom de nya ansvarsområdena. I kritikens förlängning ligger att enkriminalisering därmed skulle bli svårförståelig och kunna uppfattas som ettomotiverat och irriterande misstroendevotum mot berörda arbetstagare. Kommitténhar emellertid inte funnit det vare sig möjUgt eller ändamålsenligt att sökakartlägga förekomsten av inte redan kriminaliserade korruptionshandlingar.Spörsmålet i vUken utsträckning korruption bör kriminaliseras måste därför iallt väsentiigt bedömas på grund av bärkraften i de principiella skäl somhärvidlag kan åberopas. Kommitténpåpekar vidare att själva korruplionshandlingen inte sällan bara är en del avett gärningskomplex vars övriga delar redan är straffbelagda exempelvis somtrolöshet mot huvudman (10 kap. 5 § BrB) eller bedrägeri (9 kap. 1 § BrB) Dettaförhållande är emellertid enligt kommitténs mening knappast ett fullgott skälmot alt straffbelägga korruption, eftersom ett av syftena medkorruptionsansvaret kan sägas vara att förebygga annan brottslighet. Avgörandeför frågan om kriminaliseringens omfattning blir därför inom vilka områden detär nödvändigt att sätta in detta förebyggande straffskydd. Ibetänkandet behandlas också en annan invändning mot en långtgåendekriminalisering av korruption, nämligen att nödvändigt skydd för berördaintressen kan uppnås med utomstraffrättsliga sanktionsmedel. Det är sålunda ioch för sig möjligt att säga upp eller avskeda en Prop.1975/76:176 13 anställdsom tar mutor för sin tjänsteutövning. Dessa medel har emellertid enligtkommitténs mening nackdelen att vara alltför onyanserade för att kunnatillgripas annat än i tämligen graverande fall. Däremot kan arbetsgivaren,påpekar kommittén, i viss usträckning med stöd av lag eller avtal ingripa motkorruption med olika disciplinära påföljder. Han 'kan också göra anspråk påskadestånd, om gärningen åstadkommit skada för honom. Generellt sett är dockskadestånd enligt kommitténs mening ett föga ändamålsenligt sanktionsmedel motkorruption, eftersom det ofta är svårt att styrka att skada uppkommit på grundav mut-tagandet. En ännu mera väsentlig invändning mot skadestånd som sanktionsmedelanser kommittén vara att skadeståndet endast avser att tiUgodose huvudmannensintresse och inte de mera allmänna intressen som enligt vad i det föregåendeutvecklats är angelägnare att skydda. Inomden privata sektorn pekar kommittén på de sanktionsmöjligheter som på vissaområden kan finnas knutna till de normsystem, vUka organisationer ochsammanslutningar uppstäUt i självsanerande syfte. Mot personer som yrkesmässigtutför uppdrag åt allmänheten och för sin yrkesutövning åtnjuter auktorisationeller liknande godkännande kan vidare som sanktionsmedel mot tagande av mutaanvändas återkallelse av meddelad auktorisation eller godkännandet. Kommitténkonstaterar att de utomstraffrättsliga sanktionsmedlen inte sällan germöjlighet att verksamt ingripa mot muttagande. En så gott som genomgåendesvaghet med dessa sanktionsmedel är emellertid enligt kommittén att deinte kan användas mot den till synes större faran den aktiva bestickningen.De täcker inte heller alla skyddsvärda områden och deras tillämpning står oftautanför det allmännas kontroll. Kommittén har därför funnit sig böra föreslåatt ett vidgat och för den offentliga och den privata sektorn gemensamt mutansvarinförs. En tanke som härvid ligger nära till hands är enligt kommittén attgenerellt föreskriva mutansvar för var och en som är anställd hos eller fullgöruppdrag för annan. Ansvar skulle sålunda föreligga oberoende av om huvudmannenär det allmänna eller enskild juridisk eUer fysisk person och oberoende av denanförtrodda arbetsuppgiftens art eller vikt. Kommittén framhåller att det tUltalandemed en sådan lösning skulle vara att ansvarsreglerna blev enkla att utforma.Kommittén har emeUertid inte funnit att det föreligger behov av en sålångtgående kriminalisering. Särskilda åtgärder skuUe också bli nödvändiga föratt inte den straffrättsliga sanktionsapparaten skulle komma att tas i anspråkför att beivra förfaranden rörande föga skyddsvärda intressen. En häravföranledd differentiering av mutansvaret för olika delar av personkretsenskulle emeUertid enligt kommitténs mening göra reglerna aUtför komplicerade. Kommitténavvisar också lösningen att komplettera ett generellt mutansvar med regler omsärskild åtalsprövning, som möjliggör åtal av åklagare i huvudsak endast omdetta är påkallat från allmän synpunkt. 1975/76:176 14 Gränsdragningenmellan skyddsvärda och inte skyddsvärda intressen bör i princip göras ilagstiftningen och inte i rättstillämpningen. Kommitténhar därför funnit det nödvändigt att med beaktande av de skäl som talar för ochemot kriminalisering område för område av samhällslivet söka klarlägga vilkaarbets- och uppdragstagare som bör hänföras till personkretsen för mutansvaret.Det främsta kriteriet härvidlag bör enligt kommittén vara att mutansvar och bestickningsskyddinförs för arbets- och uppdragstagare med sådana funktioner som av ett ellerannat skäl kan anses samhäUsviktiga eller eljest måste kunna omfattas av medborgarnastUlit. Bestämmelsernai BrB om bestickning och mutbrott har som tidigare nämnts ändrats ihuvudsaklig överensstämmelse med ett av ämbetsansvarskommittén i dessslutbetänkande framlagt provisoriskt förslag. Detta förslag, som endast avsågoffentliga funktionärer, återkommer i mutansvarskommitténs betänkande men harhär byggts ut till att omfatta även den privata sektorn. Eftersom anledningsaknas att nu behandla de delar av förslaget som redan genomförts, kommer denföljande framstäUningen i huvudsak endast att omfatta mut- och bestickningsansvaretinom den privata sektorn. Vidbestämmandet av personkretsen för det nya gemensamma mutansvaret anserkommittén att man bör utgå från arbets- och uppdragstagare hos sådana huvudmän,som måste anses utöva en i princip skyddsvärd verksamhet. Hit räknar kommittén utöver de personer inom den offentUga sektorn som omfattas av de nyabestämmelserna arbetstagare hos näringsidkare i dennes näringsverksamhet, s.k. halvoffentliga uppdragstagare samt dem som på grund av förtroendeställningsåsom syssloman eller eljest fått att för annan sköta rättslig eller ekonomiskangelägenhet eller öva tillsyn över skötseln av ekonomisk angelägenhet. Arbetstagarehos näringsidkare skall enligt kommitténs förslag för att omfattas av mutansvaretvara anställd i näringsidkarens näringsverksamhet och inte endast i hansprivata hushåll. Begreppet näringsidkare skall enligt kommittén förstås ividsträckt mening och i likhet med vad som gäller enligt senare tidslagstiftning, t. ex. 16 kap. 9 § BrB om olaga diskriminering, lagen (1966: 454)om företagsinteckning, lagen. (1970: 412) om otillbörlig marknadsföring ochlagen (1971: 112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor omfatta varje fysiskeller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art.Kommittén framhåUer att arbetstagare hos så gott som alla bolag vare sigfråga är om aktiebolag, handelsbolag eller kommanditbolag därigenom kommeratt ha mutansvar. Detsamma gäller dem som är anställda hos ekonomiskaföreningar, vilka ju har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiskaintressen genom affärsmässig verksamhet av ett eUer annat slag. Däremot ärstiftelser inte generellt att hänföra till 1975/76:176 15 näringsidkare.Med hänsyn till det slag verksamhet som stiftelserna normalt bedriver och tUlden omständigheten att flertalet stiftelser torde ha få eller inga anställdaanser kommittén att frågan om mutansvar för denna kategori i det stora helaockså saknar praktisk betydelse. Kommittén har därför inte funnit anledningatt föreslå någon för stiftelser särskilt avsedd bestämmelse. Inte heller föranställda hos ideeUa föreningar har kommittén ansett skäl finnas att föreslå mutansvar,eftersom sådana föreningars verksamhet i allt väsentligt endast berör medlemmarnasinterna intressen. Kommittén påpekar emellertid att för-eningsskatteutredningen(Fi 1971: 6), som har till uppgift att se över reglerna för beskattning avideella föreningar, också skall undersöka möjUgheterna att registrera främstsådana ideella föreningar som innehar mera betydande förmögenhetstillgångareller driver bokföringspUk-tig verksamhet. Skulle ett sådant registreringssystemkomma till stånd, kan det enligt kommitténs mening finnas skäl att omprövafrågan om mutansvar för anställda hos registrerad förening. Medhalvoffentliga uppdragstagare avser kommittén personer som på grund avmyndighets förordnande eller eljest har att åt annan än staten eller kommunutöva uppdrag som är reglerat i författning. Hit hör sådana personer som äratt anse som uppdragstagare hos privata rättssubjekt eller som visserligen ärinnehavare av offentliga uppdrag men får anses företräda främst enskildaintressen. Som exempel härpå anför kommittén bl. a. av konkursdomaren enligt 44§ konkurslagen förordnad interimsförvaltare och av borgenärerna enligt 45 §samma lag vald konkursförvaltare samt av rätten särskilt förordnad förmyndareeller god man enligt 11 kap. 3 § resp. 18 kap. liksom av barnavårdsnämndenligt 8 kap. 4 § samma balk förordnad vigselförrättare. Kommitténavvisar tanken på att införa mutansvar för uppdragstagare i aUmänhet, eftersomett sådant ansvar skulle komma att gälla en mycket bred och i vissa hänseendenoklar personkrets. En lämplig begränsning av personkretsen har kommitténfunnit genom att anknyta till den i 10 kap. 5 § BrB intagna bestämmelsen omansvar för trolöshet mot huvudman. Sålunda föreslår komittén att mutansvarskall åläggas den som utan att inneha tjänst eller uppdrag som tidigare berörtspå grund av förtroendeställning såsom syssloman eUer eljest fått att för annansköta rättsUg eller ekonomisk angelägenhet eller över tillsyn över skötseln avekonomisk angelägenhet. Som exempel på personer som skulle komma att omfattasav en sådan bestämmelse anför kommittén advokater, mäklare, handelsagenter ochrevisorer samt företrädare för förvaltande eller kontrollerande organ inombolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda juridiska subjekt. Förslagetom en utvidgning av den ansvariga personkretsen för mut-och bestickningsbrottbör enligt kommittén inte föranleda någon ändring av de i 20 kap. 2 § resp. 17kap. 7 § BrB stadgade broltsrekvisilen Prop.1975/76:176 16 Detta innebär för den privata sektorns del en skärpning av det mutansvarsom IKL föreskriver. För ansvar enligt IKL krävs sålunda i motsats till vadsom gäller enligt BrB att mutan skall ha varit avsedd att förmå den bestuckneatt på visst sätt åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten. Andra skUlnadermellan BrB och IKL är att BrB kriminaliserar också efterföljande belöning underförutsättning att den kan anses otillbörlig liksom att maximistraffet enligt BrButgör fängelse i högst eller i grova fall fängelse i högst medansvårare straff än fängelse i högst inte kan ådömas enligt IKL. Med en enhetliggärningsbeskrivning kommer, påpekar kommittén, att till samma gämingstyphänföras alltifrån de grövsta fall av egennyt-tig korruption till tämligenobetydliga och kanske huvudsakligen av oförstånd föranledda fall av tagande avotillbörlig belöning. Detta aktualiserar frågan om mutansvaret bör delas upppå två olika gärningstyper beroende på om ändamålet med den ifrågavarandetransaktionen varit att åstadkomma pliktstridig tjänsteutövning eller ej. Ensådan lösning avvisas emellertid av kommittén med hänsyn främst till desskonsekvenser för strafflagstiftningens ändamålsenlighet. Sålunda skulle en ansvarsregel,som för sin tillämplighet kräver att den bestuckne bevisligen har haft uppsåtatt åsidosätta sina tjänsteåligganden, kunna befaras ge OtUlräckligamöjligheter att beivra korruption. Nödvändigheten att skilja mellan pliktstridigoch pliktenlig tjänsteutövning kunde också förorsaka problem i de falltjänsteutövningen har skönsmässig karaktär. Föratt åstadkomma en önskvärd differentiering av mutansvaret förordar kommitténtvå åtgärder. Sålunda föreslås en återgång från beteckningen mutbrott till dettidigare begagnade uttrycket tagande av muta eller av otillbörlig belöning meddess möjligheter tiU nyanserad brottsrubricering. Vidare föreslår kommittén enregel om straffrihet för ringa fall som inte rör myndighetsutövning.Ställningstagandet till frågan om ett fall är ringa måste enligt kommitténgrundas på en helhetsbedömning av gärningen. Bland omständigheter som därvidkan vara av betydelse nämner kommittén att gärningen begåtts med huvudmannensvetskap eller samtycke. En uttrycklig straffrihetsregel på grund av sådant samtyckeavvisas däremot av kommittén, som framhåller att det nu aktuella mutansvaret äravsett att tillgodose även andra intressen än huvudmannens intresse av lojalpliktutövning. På näringslivets område har sålunda det väsentligaste intressetangivits vara skyddet av tredje man mot korruptionens skadeverkningar. Ettinförande av ansvarsfrihet på grund av huvudmannens vetskap eller samtyckeskulle innebära att huvudmannen i praktiken skulle få dispositionsrätt överstraffrättsliga sanktionsmedel som främst skall tjäna andra intressen än hansegna. Enligt kommitténs mening är därför en formell straffrihetsgrund inte välförenlig med den tilltänkta lagstiftningens syften. Inte heller anser kommitténdet finnas anledning att i förevarande fall som ersättning för en formell straffri- Prop.1975/76:176 17 hetsgrund tiUåta jämkningar av otillbörlighetsgransen,eftersom otill-börlighetsbegreppet endast är ett samlande uttryck förkorruptionsansvarets skyddsobjekt. De av kommittén föreslagna ansvarsreglerna avser somtidigare nämnts att skydda både offentlig och privat verksamhet. De kan därförinte utan vidare passas in i BrB:s systematik. Som en provisorisk lösning i avbidanpå att denna systematik omprövas i ett vidare sammanhang föreslår kommittén attbestickningsbrottet flyttas från 17 kap. och tas upp som en särskild paragraf i20 kap. Vidare föreslår kommittén att bestämmelsen i 19 kap. 13 § om tagande avutländskt understöd, på samma sätt som redan är faUet med stadgandet i 17 kap.8 § om tagande av otillbörlig förmån vid röstning, skall kompletteras med en föreskriftom att bestämmelsen är tiUämplig endast om gärningen inte är straffbar såsom mutbrott. Kommittén anser främst av praktiska skäl att det inte ärlämpligt att införa någon lagfäst beskedsrätt eller anmälningsplikt förarbetstagare i fråga om i och för tjänsten erbjudna förmåner. det önskvärt att för verksamhetsområden med likartade förhållanden tUlskydd för särskilt korruptionskänsliga funktioner uppställs lämpligarekommendationer. Sådana rekommendationer bör dock enligt kommitténs meningknappast utfärdas av regeringen. Ett naturligt tillvägagångssätt är i ställetatt arbetsgivarna utarbetar dessa rekommendationer i samråd med arbetslagarnaoch deras fackUga organisationer. En sådan instruktionsverksamhet skulle enUgtkommittén kunna understödjas genom att möjUghet öppnas att få förslag tilldylika rekommendationer granskade av en särskild nämnd sammansatt avföreträdare för exempelvis , IMM ocharbetstagarorganisationer. YtterUgare en uppgift för en sådan rådgivande nämndskulle kunna vara att ge fortlöpande information om den praxis som efter handutbildas. Med den grundsyn kommittén har på korruptionens allmänt samhällsskadligaverkningar har kommittén betonat angelägenheten av att svenska medborgare i sinverksamhet utomlands ställer sig solidariska med där förekommande strävandenatt höja den etiska standarden i förevarande hänseende. Kommittén haremellertid inte ansett sig böra föreslå att svensk straffrättslig kompetensgenerellt skall omfatta alla utomlands begångna korruptionsbrott. Dessa brottbör vara underkastade samma kompetensregler som gäller för brott i allmänhet.Utomlands begångna korruptionsbrott blir därmed i princip straffbara här ilandet i den mån de är straffbara också enligt gärningsortens lag. Enligt kommitténsmening ter det sig emellertid naturligt att i oUka internationellasammanhang verkar för att frågan om bekämpande av bestickning somkonkurrensmedel i utomlands bedriven näringsverksamhet tas upp till behandlingpå bredast möjUga internationella bas. Kommittén påpekar också att frågan om det externa ansvaretinte en- 2 1975/76. 1975/76:176 18 daströr de svenska kompetensreglernas utformning. Gällande ansvarsregler i BrBerbjuder skydd endast för svenska ämbetsmän. Bestickning av utländsk ämbetsmanär alltså inte en enligt svensk lag straffbar gärning. För att så skall blifallet fordras i princip att utländsk ämbetsman genom uttryckligt tUlägg till bestickningsparagrafenhänförs till dess skyddskrets. Med hänsyn till det lagstiftningsarbete som f. n.pågår i syfte att ansluta till europeiska konvention om överföringav lagföring i brottmål (lagföringskonventionen) har kommittén emellertid inteansett sig böra lägga fram förslag till ändring av bestickningsparagrafen iförevarande hänseende. Om tillträder konventionen, förpliktar signämligen i princip att efter framställning från annan konventionsstathär i landet och efter svensk strafflag döma bl. a. för brott som begåtts motperson i offentlig ställning i den ansökande staten. Kommitténsförslag tUl en vidgad och samordnad reglering av mut- och bestickningsansvaretinom den offentliga och den privata sektorn har tUlstyrkts av flertaletremissinstanser. IMM,till vars yttrande anslutit sig , , , , Sverigeshantverks- och industriorganisation. ochSvenska bankföreningen, framhåller att den skillnad som f. n. föreliggermellan reglerna om ansvar för bestickning och tagande av muta inom den offentUgasektorn och motsvarande bestämmelser inom den privata sektorn numera framstårsom otidsenlig och konstlad. IMM anser dock att kommittén något övervärderatbetydelsen från konsumentskyddssynpunkt av en effektiviseradkorruptionslagstiftning. betonar att nuvarande regler i IKLfrämst tar sikte på bestickningens karaktär av illojalt konkurrensmedel och ijämförelse med BrB:s regler ger ett begränsat skydd mot korruption. Marknadsdomstolendelar kommitténs uppfattning att mera allmänna intressen bör träda iförgrunden som skyddsobjekt. Med hänsyn till att den kommersiella korruptionenkan leda til! att varor och tjänster fördyras kan ett motverkande av sådankorruption sägas vara ett allmänt konsumentintresse. Det är därförtillfredsställande att mut- och bestickningsansvaret samordnas på det sättkommittén föreslår och att ansvarets innehåll därvid knyts till reglerna i BrB.NO anför liknande synpunkter och tillägger att samhället har aUt att vinna påatt beslut inom såväl stat och kommuner som det enskUda näringslivet fattasutan otUlbörligt hänsynstagande till någon part. KO uttalar att regler sommotverkar Prop.1975/76:176 19 korraptionpå det kommersiella området måste bedömas som klart posiUva sett från deintressen KO bevakar med stöd av lagen om otillbörlig marknadsföring. Denuvarande reglema i IKL kan inte sägas på ett effektivt sätt ha motverkat derisker för korraption som kan föreligga i näringsverksamhet.Marknadsföringslagen ger vissa möjligheter att beivra metoder av bestickningsUknandenatur. Dessa möjligheter måste dock anses som otUlräckliga. Kommerskollegiumoch handelskammare framhåller att kravet på absolut integritet är av enhelt annan styrka i fråga om offentlig myndighetsutövning än inom enskildverksamhet och att det även fortsättningsvis är nödvändigt att göra en klardistinktion i ansvarsfrågan mellan befattningshavare i offentlig och enskildverksamhet. Det finns ingen anledning att straffbelägga företeelser sombetraktas som naturliga i affärssammanhang. Rimliga hänsyn bör sålunda enligtkollegiets mening tas till vedertagna umgängesformer inom näringslivet och då särskUti samband med affärsförbindelser med uUandet där synen på dessa frågor växlarfrån land tUl land. Även i betonar att mutor ochotillbörliga belöningar är än mer förkastliga när dessa förekommer i sambandmed offentlig verksamhet. Någraremissinstanser tar avstånd från eller uttrycker tveksamhet inför denvidsträckta kriminalisering kommitténs förslag innebär för den enskildasektorn. EnligtJK:s mening är vad kommittén anfört till stöd för sitt förslag attkriminalisera korruption inom den enskilda sektorn inte tillräckligt för attmotivera den fullständiga samordning av mutansvaret för offentUga och enskUdaarbetstagare som kommittén föreslår. SkiUnaden mellan offentlig och enskildverksamhet är trots alla tendenser till utjämning fortfarande betydande. Den tarsig främst uttryck i att det allmänna i stor utsträckning utövarmyndighetsfunktioner som saknar motsvarighet inom enskild verksamhet och somsedan gammalt varit korruptionsansvarets främsta skyddsobjekt. Med hänsyn tillden kända obenägenheten inom näringslivet att ge offentlighet åt korruptionsfaUoch UU att korruption typiskt är svår att utreda befarar JK att ett straffbudinom detta område endast skuUe få deklarativ verkan. Arbetsmarknadsstyrelsenframhåller att de ansvarsregler angående givande och tagande av mutor som f. n.finns i IKL skyddar intresset av en sund och öppen konkurrens inomnäringslivet. Väl finns det andra och mera allmänna intressen som är värda attskydda, exempelvis konsumentens intresse av att varor och tjänstermarknadsförs utan att en fördyring eller försämring sker på grund avovidkommande hänsyn. Detta intresse liksom andra aUmänna intressen tordeemellertid kunna tillgodoses genom annan lagstiftning, t. ex. lagen omotillbörlig marknadsföring, och genom de utomstraffrättsliga sanktionsmedelsom finns, exempelvis upp- Prop.1975/76:176 20 Vidare finns normsystem och hedersregler inomolika branscher och yrkesgrupper. En allt för långt gående kriminalisering påområdet kan enligt styrelsens mening få till följd att mutbrottet ej längrekommer att ses så allvarligt och moraliskt förkastligt som . Deallvarligare övertrampen där skada för huvudman arbetsgivare kommer tillstånd kan beivras med lagreglerna om trolöshet mot huvudman. Länsåklagaren iVästerbottens län anser att strafflagstiftningen skall tas fram bara vid ettdefinitivt behov och att behovet här inte är känt. Överåklagaren i Göteborgifrågasätter det välbetänkta i att på en gång genomföra hela utvidgningen av mut-och bestickningsansvaret inom den privata sektorn och anser att en successivreform skulle ge utrymme för erfarenheter och utveckling av arbetstagarnasrättsmedvetande i fråga om belöningens tillbörlighet eller otUlbörlighet. handelskammare, till vars yttrande Stockholmshandelskammare och handelskammare anslutit sig, anför att man i ochför sig tillstyrker förslaget om en principieU samordning av det straffrättsligaansvaret för offentiiga och enskUda arbetstagare men ifrågasätter om integenomförandet av kommitténs förslag borde uppskjutas i avvaktan på att fråganom vilka förutsättningar som föreligger för en gemensam nordisklagstiftning på förevarande område och då främst inom den privata sektornblivit närmare belyst. Beträffande personkretsen för det samordnade mutansvarethar kommitténs förslag föranlett en del erinringar. TCO finner det anmärkningsvärt att kommittén begränsatstraffansvaret inom den privata sektorn till arbetstagare.