prop · FY0381 · 1975-12-31 00:00:00 — 1 prop.1973:27 liksom i direktiven till utredningen har vissa organisatoriskakonsekvenser av den förestående integrationen av den civila och militäraflygtrafiktjänsten förutsatts. Sålunda har förusalls all en särskild huvudenhetför flygtrafiktjänslfrågor skall tillskapas. Härav följer krav på samordningmellan flygtrafiktjänsten och de övriga produktionsfunktionerna. En ytteriigarekonsekvens av statsmakternas beslut är atl i verkel skall inordnas dennyinrättade flyglrafikledarskolan i , vilken enligl tidigare beslutskulle ges självständig ställning. Utredningenlämnar en översiktlig redovisning av de olika komponenler, vilka tillsammansbildar del civila flyglransporlsyslemet, och de olika roller luftfartsverketspelar däri. Del civila flyglransporlsyslemet kan sålunda be-' traktas somsammansatt av vissa produktionssystem, nämligen flygdriftsystemet, flygplatssyslemetoch luftrumssystemet. svarar direki för huvuddelen av två av detre produklionsrområdena, nämligen flygplats- och luftrumssysiemen. Däremotbedriver verkel ingen egen flygtransportverksat-i-ihet. 1 flygdriftsystemetverkar transporlföretag och andra enheter som bedriver flygverksamhet. Tilldessa produktionssystem kan läggas två kvalitativa d i r-n e n s i o n e r,avseende dels flygsä-kerhel, dels Iransporlförsörjningsstandard i systemet.Produktionssystemen måste sålunda verka inom ramen för fastställda flygsäkerheismässigamål och med utgångspunkt i krav på transporlförsörjningsstandarden (volymer, linjeslräckningar,turtäthet, prisfrågor). För formulering av de kvalitativa kraven och föruppföljning genom kontroll i dessa avseenden svarar luftfartsverket hell -såsom fallet är i fråga om flygsäkerhet för den civila luftfarten - ellerdelvis. Ianslutning till denna beskrivning av flygtransportsystemet konstaterar utredningenatt verkets rörelsefrihet inom de olika delsystemen begränsas av vissa yttregrundläggande ramar som sätts av det internationella och skandinaviska luftfartssamarbetelsaml av de trafikpolitiska principer och riktlinjer som vid varje lidpunktgäller. Inom dessa ramar har luftfartsverket alt söka utveckla sin verksamhet iöverensstämmelse med de riktlinjer och mål som statsmakterna fastställt förverket. Del är emellertid naturligt alt verket dels genom sitt engagemang påproduktionssidan i flygtransportsystemet, dels i egenskap av myndighet måslekänna ansvar tor all följa systemets utveckling och med utgångspunkt i utfördaanalyser och bedömningar rörande flygtransportsystemet föreslå sådanaändringar av ramar och restriktioner som verket kan finna motiverade.Luftfartsverket kan således självt, beroende på typ och grad av ansvar för deolika delsystemen, i olika grad påverka flygtransportsyslemeis utveckling menär beroende av de förändringar i systemet soin betingas av andraförhållanden. Det är därför av slor vikt att verkel inom sig bygger upp resurserför bedömningar om nyglransporlsyslemels långsikliga utveckling, dels som grundförverkels långsiktigaplanering av driftfunktionerna (flygplats- och flyglraflktjänsl), dels somgrund för verkets myndighetsutövning (trafikala frågor och säkerhetsfrågor). Deolika roller luftfartsverket har alt spela inom flygtransportsystemet får ocksåorganisatoriska konsekvenser när de relateras lill den för verkel gällandeverksamhetsformen, affärsverksformen: verksamhet spelar över eltvidsträckt område, innefattande inle bara all driva flygplats- och luftrumssysiemenutan även vissa renodlade myndighetsuppgifter - flygsäkerhetsfrågor och trafikalamyndighetsfrågor. Det lillde ekonomiska målen relaterade affärsmässiga uppträdandet får naluriigen ellmera framträdande uttryck beträffande flygplats- och flygtrafiktjänsterna. 1denna del uppträder verket som leverantör i flygplatsernas relationer tillflygföretagen samt i vissa hänseenden som kund i avtalsförhållanden t. ex. medSMHI. Förmyndighetsfunktionerna gäller andra förutsättningar, eftersom dessa väsentligenstyrs genom överordnade förfatlningar o. d. och har tillgång till legala sänktionsmedel. 1verkets nuvarande organisalion hör driftavdelningens arbetsområde i huvudsaksamman med affärsdriften och luftfarisinspeklionens arbetsområde med den flygsäkerheismässigadelen av myndighetsfunktionen. Adminislraliva avdelningens och ekonomiavdelningensarbetsuppgifter omfattar förutom interna styr- och stödfunktioner också vissamyndighetsfunktioner. Delär enligl luftfarlsverksulredningen angelägel att fördelarna med affärsverksformenväl tillvaratas oaktat verkel också har alt svara för uppgifter av myndighetskarakiär.Detta kan tillgodoses om verkets organisation ger ett så klart ulltryck sommöjligt för de olika uppgifternas karaktär, syftande till att produktions- ochmyndighetsintressena skall kunna redovisas och ställas mot varandra påtillräckligt hög nivå i organisationen. Utredningenredovisar också vissa bedömningar om den civila luftfartens utveckling.Flygtrafikens tillväxt innebär bl. a. krav på alt landets samlade flygtransportsyslemges en häremot svarande rationell struktur. Den innebär vidare krav på ökningav luftrummets kapacitet och ändrade krav på flygplatsernas service,utformning och dimensionering. frän luftfartsverkels synpunkt medförutvecklingen krav på anpassning av organisalion, teknik och metodik i takthärmed. Att aktivt bevaka eventuella nya-eller ompröva beslående -verksamhetsfält är uttryck för nödvändigheten av all dra nytta av den allmännavolymtillväxt och de eventuella strukturförändringar inom luftfarten som kanförutses. Med den ekonomiska belastning som följer framför alll med hittillsgjorda åtaganden i slora flygplatsprojekt, är det angelägel alt verket strävarefter atl tillvarata de kommersiella möjligheter som de ökade traflkvolymernaerbjuder. Utvecklingenpå luftfartens område kännetecknas också av en snabb teknisk föränderlighetsom förändrar luftfartens karaktär och hela områdets komplexitet. Flygmaterielfrågor,flygoperaliva frågor och frågor om flyg- trafikljänsl,flygplatser, markanläggningar saml urval och ulbildning av luftfartspersonalfår ses som ett allt mer integrerat syslem där de olika sy-stemkomponenierna ihög grad påverkar varandra. Delta förhållande har särskild betydelse för luftfarlsverkeli dess funktion som flygsäkerhets-kontrollerande myndighet men också såvittgäller verkets ansvar för drift av flygplatser och av flygiraflktjänslsystem. Ifråga om dessa verksamheter krävs allmänt sett atl de kvantitativt ochkvalitativt utvecklas i harmoni med den samlade utvecklingen inom luftfarten.Som tidigare berörts är det därför av vikt all man inom luftfarlsverkel gör merlångsikliga bedömningar av.seende flygiransporlseklorn i dess helhet. För luftfarlsverketsorganisatoriska utveckling är också av betydelse att beakta de nyapersonalpolitiska mål och strävanden som gör sig gällande i samhället. Densnabbt föränderiiga teknologiska miljö, som luftfartsverket verkar i, ställersärskilda krav på bl. a. utformning och utveckling av verkets personalpolitikoch personaladministration. Överföringen av verksamheter från flygvapnet och leleverkelkommer också all ställa särskilda krav i per-sonaladminislrativt hänseende. 3.2Överväganden om huvuddragen i luftfartsverkets organisation Luftfartsverksutredningenkaraktäriserar luftfarlsverkel som en tjänsle-producerande organisalion medföljande huvudområden för sin verksamhet - drift och förvallning av flygplalser(flygplaisijänsi) - flygtrafikledningstjänst vid flygplalser och i luftrummet (flygtrafiktjänst) - flygsäkerhetsuppgifter avseendeden civila luftfarten (luflfarlsinspekiionen) - övriga myndighetsuppgifter. Avdessa utgör de båda förstnämnda verkels produklionsuppgifter och de båda senareverkets myndighetsuppgifter. Härtill kommer administrativa funktioner avstyrande och stödjande karaktär. 1fråga om de två produktionsområdena - flygplaisijänsi och flygtrafiktjänst-anser utredningen atl skillnaden i resp. verksamheters karaktär är sådan attde mindre väl lämpar sig för att - såsom fallet är f. n. - hållassamman i organisatoriskt hänseende. Flygtrafiktjänsten karakte riseras av starka krav på enhetlighet och är förhållandevis hårt reglerad i operativt avseende, vilket i förening med starkl standardiserade tekniska syslem ger dess cenlralslyrda karaktär. Den operativa verksamheten handhas av en enhetlig personalkategori - trafikledare - för vilka verket svarar för såväl grund- som vidareutbildning. Flygplalstjänsien utnyttjar ell väsentligt bredare register av materiella resurser, beslående av i huvudsak fält- och husbyggnadsanläggningar och elektro- och leleiekniska anläggningar saml en omfattande uppsättning av utrustningar av skilda slag. hållandenavad gäller trafikens onifallning och struktur m. m. har slor betydelse förtjänstens dii-nensionering och innehåll. 1 fråga 011-1 personalen gäller att i flygplalstjänsienarbetar många olika kategorier. Utredningenfran-ihåller all sambanden mellan förekoi-iimande funktioner inom resp. områdenär starka. De två verksamhelsområdena kan var för sig betraktas somsammanhängande syslen-i. Flygtrafiktjänstenkännetecknas av atl de olika operativa funktionerna är starkl integrerade såvälsinsemellan som med flygverksamheten. Härtill kommer atl de för tjänstennödvändiga utrustningarna dels är sinsernellan integrerade lill tekniskadelsystem, dels i fråga om manöver- och presen-talionsorgan saml automationnära samverkar med människan/operatören i man-maskinsystem. Utvecklingen avtjänsten är därför beroende av ell intimt samspel mellan bl.a. tekniker ochoperatörer. Flygplalstjänsienbör också ses som ell sammanhängande system, i vilket ingår operativafunktioner, underhålls- saml anläggnings- och utrustnings-tekniska funktioner.För att en effektiv flygplaisijänsi skall kunna uppnås är del angelägel all de olikaoperativa och tekniska delsystemen utvecklas i balans och all lösningar växerfram i ell väl fungerande samarbele mellan de berörda funktionerna. Densammanhållning som enligl det ovanstående är möjlig för flygplals-resp. flyglrafikljänsienförutsätter emellertid att vardera verksamhetsgrenen kan utvecklas medbeaktande av samtliga aspekter som är av betydelse för verksamhetsgrenen ifråga, dvs. avnämarnas eller intressenternas krav samt verksamhetsgrenensresurser av personal, anläggningar och utrustning och ekonomi. En sådansammanhållning måste baseras på långsikliga överväganden med hänsyn till del lidsförioppsom åtgår för förändring av resurser och system av olika slag. Utredningenanser att ekonomiskt ansvar bör läggas ul i organisationen förverksamhetsgrenarna flygplaisijänsi och flygtrafiktjänst. Med elt sådant ansvarföljer också ell avgörande inflytande inte endast över de löpande operativafunktionerna inom resp. verk.samhetsgren utan även över övriga i densammaingående funktioner avseende bl.a. planering, inlressenlkon-lakler,marknadsföring saml anskaffning, vidmakthållande och utveckling av depersonella och materiella resurserna för verksamheten. Således bör i möjlig månför de två verksamhetsgrenarna erforderliga resurser allokeras till motsvarandeorganisatoriska grupperingar. Detta bör gälla på såväl central soi-n lokalnivå. Det är emellertid inte motiverat all driva resursallokeringen så långt atlverksamhetsgrenarna disponerar egna resurser för samtliga funktioner. Del ärnämligen angelägel all kompetens och resurser inte onödigtvis dubbleras inomluftfartsverkels organisalion. Utredningenhar ansett del möjligl alt på här nämnda två verksamhels-grenar fördela detekniska fackområden som är aktuella för luftfartsverkets del. Till flygplatsljänstenför utredningen sålunda de tekniska funktionerna för byggnader, fäll,elektroteknik och utrustning, medan de teletekniska funktionernaförs lill flygtrafiktjänsten. En sådan fördelning innebär alt de Ivå verksamhelsgrenarnai tekniskt hänseende i viss uisträckning kommer att repliera på varandra.Jämfört med ell alternativ atl samla samtliga tekniska funktioner i ensärskild organisatorisk gruppering innebär en lösning enligt utredningensförslag all bättre organisatoriska förutsättningar skapas för en samladprövning och avvägning av de tekniska frågorna i relation lill resp.verksamhetsgrens operativa och ekonomiska förulsäitningar. 1fråga om luftfartsverkets myndighetsuppgifter har utredningen såvitt gäller flygsäkerhelsuppgiflernainle funnil anledning överväga någon i princip ändrad organisalorisk lösning. Luftfarlsinspeklionenkvarstår sålunda oförändrad som särskild organisalorisk gruppering. Ifråga om de trafikala myndighetsfunktionerna konstaterar utredningen behov avalt organisatoriskt samordna ifrågavarande funktioner. Därigenom förbättrasmöjligheterna att inom verket åstadkomma en ntera samlad bedömning av dessafrågor. 1 samband härmed bör också bedömas den organisatoriska placeringen avde planerings- och utredningsuppgifter rörande luftfartssektorns utveckling,för vilka uppgifter utredningen ansett luftfarlsverkel bör la etl ökat ansvar.Utredningen har därvid bl. a. velat betona vikten av alt luftfartsverket i sinutövning av de traflkala rnyn-dighetsfunklionerna har ingående kunskaper om flyglransporisektornsvillkor och betingelser såväl som i ett längre tidsperspektiv. Viden samordning av de trafikala myndighetsuppgifterna med nyssnämnda planeringsuppgifterbör en särskild organisatorisk gruppering härför tillskapas. Vid en sådan organisalorisklösning bör också de beredskapsplanläggnings-uppgifter avseende den civilaluftfarten som luftfartsverket har samordnas med nyssnämnda funktioner. Luftfartsverksutredningenhar vid sin bedömning av organisationen för de centrala administrativafunktionerna inle funnil anledning atl föreslå någon principiell ändring. Medhänsyn till de ekonomiadministrativa och personaladministrativa funktionernasomfattning och artskildhel bör dessa, liksom nu är fallet, hållas åtskilda iorganisatoriskt avseende. 1sammanfattning innebär sålunda utredningens förslag i fråga om organisationsstrukturenatt luftfartsverkets huvudfunktioner grupperas i sex organisatoriska block,nämligen O Trafikalamyndighetsuppgifter, övergripande planering Luftfarlsverksulredningenframhåller atl luftfartsverkets möjligheter att fungera bl. a. är beroende avde administrativa syslem som finns för verksamheten. Utredningen tar därför i sammanhangetupp sådana administra- liva funktioner som är av särskild betydelse förorganisationen i dess helhet, nämligen planering, ekonomiadministration ochpersonaladministration. 1fråga om planeringen framhåller utredningen all denna måsle ses som en iverksamheten integrerad del och därför måste genomsyra organisationen i desshelhet. Detta är väsentligt mot bakgrund av den syn beträffande delegering somutredningen vill betona, vilkel främst har betydelse för den lokalaorganisationens planeringsarbete men även för enheter inom den centralaorganisationen. lolala planeringssystem måste således varaförgrenat i organisationen och lill sin struktur överensstämma med delorganisatoriska mönstret. 1sammanhanget konsialerar utredningen, atl utbyggnaden av flygplats-och trafikledningsanläggningargenoni investeringarnas livslängd skapar långsiktiga bindningar av betydelseför flygtransporlsysten-iets struktur och för verkets egen ekonomiskautveckling. Av vikt är all verkels interna planering relateras lill denplanering och de bedömningar som görs i fråga om luftfartssektorns framtidautveckling. Elt planeringssystem i verket måste därför bygga på eltlångsiktigt perspektiv. Planeringen måste också samordnas för verkel i desshelhet och omfatta planering för såväl aktiviteter och resurser som ekonomi.Inte minst viktigt i sammanhanget är att den personaladminislraliva planeringeninlegreras i planeringsverksamhelen lo-tall sett. Vadgäller ekonomiadministrationen tar utredningen upp vissa faktorer som manmenar alt luftfartsverket bör beakta i det fortsatta utvecklingsarbetet. Enväl utvecklad ekonomifunktion måste baseras på dels en bred spridning avekonomiskt ansvar och ekonomiarbete i organisationen, dels en centralekonomifunktion med styrande, utvecklande och för organisationen i övrigtstödjande funktioner. Del bör eftersträvas atl på de olika verksamhetsgrenarnai ökad uisträckning lägga ul elt ansvar för såväl kostnader som intäkter. För atletl sådant ansvar skall kunna läggas ul i organisationen måste -med ulgångspunkli den av statsmakterna fastställda ekonomiska målsättningen-ekonomiska målformuleras för olika verksamhetsgrenar och funktioner inom verkel. Utredningenanser det vara väsentligt, all de personaladminislraliva frågorna i störstamöjliga uisträckning delegeras till de olika nivåer inom verket som har atlbesluta i avseende på verksamheten inom de olika verksamhetsgrenarna. För allen delegering på delta område skall få avsedda effekter är det väsentligt beaktar behovet av ulbildning av personal i arbetsledande ställning. Enfortsatt utveckling av personaladministrationen måsle också ta sikte på atl de personaladminislralivafunktionerna utvecklas integrerat med produktionssystemen inom de olikaverksamhetsgrenarna. Del är bl. a. därför angelägel all utvecklingen av verketspersonaladminislraliva planering inordnas i utvecklingen av luftfartsverkels planeringsfunklion. bedömningar av resp. verksamhetsgrens organisation har utredningeneftersträvat atl nå sådana lösningar som medger en så långtgående delegering/decentraliseringav arbetsuppgifter som möjligl. Utredningen ser delta som ell verksamt medelall åsladkomma smidig anpassning lill ändrade förhållanden inom resp.verksamhetsgren. Förutsättningarna för decentralisering lill lokal nivåskiljer sig emellertid åt mellan de olika verksamhetsgrenarna - främst medhänsyn till skillnaden i arbetsmetodik och behov av regelstyrning. 1fråga om luftfartsinspektionens interna organisation har utredningen i huvudsakgrundat sina bedömningar på en inom luftfartsverket utförd utredning.Luftfartsverket har också utfört vissa andra organisationsutredningar, vilkautredningen kunnat ta del av, bl. a. avseende de trafikala myndighetsfunktionernaoch inköpsverksamheten. 1det följande lämnas en kortfattad beskrivning av den föreslagna organisationen.En tablå över organisationsförslagel lorde få fogas lill protokollet i dettaärende som bilaga 2. Utredningenhar inte funnil anledning atl föreslå någon ändring i styrelsens sammansättningoch fördelningen av arbetsuppgifter mellan styrelsen och verkelsgeneraldirektör. I styrelsen finns f n. en ledamot från flygvapnet. Medanledning av den beslutade integrationen mellan militär och civil flygtrafikledningbör det dock i instruktionen anges atl en av ledamöterna skall företräda chefenför flygvapnel. 3.4.3 Vissasamverkans- och stabsorgan Inomluftfarlsverkel ärförelagsnämndsverksamhelen organiserad med en för verket idess helhet central företagsnämnd samt lokala nämnder för cenlralförvallningenoch för varje flygplatsförvaltning. Utredningen har inte funnit anledning attföreslå ändring i den principiella uppbyggnaden av förelagsnämndsverksamhelenmed en central nämnd och lokala nämnder. En anpassning av antalet lokalanämnder kan emellertid behövaske med hänsyn till flygtrafiktjänstens vidgade omfattning. Luftfartsverksulredningenhar - i avvaktan på bl. a. resultaten från pågående försök inomstatsförvaltningen avseende vidgad företagsdemokrati under medverkan avdelegationen för förvallningsdeniokrali (DEFF)- inte funnit anledning alt gå inpå dessa frågor. Såsom fallet f. n. är bör generaldirektören och cheferna för huvudenheterna lillsammansbilda en direktion. Direktionen bör vara etl forum för överiäggningar ochutbyte av information mellan de berörda för atl nå önskvärd samordning inom verkel. Enhetenför intern revision inom verket bör ha ställning som stabsorgan direki undergeneraldirektören. På revisionsenhelen bör huvudsakligen ankomma atl utföraförvaltnings- och redovisningsrevision inom verkel i dess helhet Tillgeneraldirektörens förfogande föreslås stå elt sekretariat som svarar försedvanligt förekommande sekrelerargöromål och som biträder i fråga om arbetet idirektion och styrelse. Församverkan och samordning mellan verkel och försvarsmakten i lo-lalförsvarsfrågorförulsälter utredningen all liksom en m i I i 1 ä r a s -si sten t skall tjänstgöra vid verket. Luftfartsverkethar behov av kontakter och samverkan med avnämare såsom flygbolag,organisationer m. fl. Utredningen understryker betydelsen av samverkan meddessa och andra intressenter, inle bara med avseende på i särskilt falluppkommande frågor ulan också beträffande policyfrågor och övriga frågor avmera allmän natur. Utredningen framlägger inte särskilt förslag rörandeformerna för här berört samarbele ulan förutsätter atl dessa närmare övervägsav verket självt. Undergeneraldirektören organiseras luftfartsverket på sex centrala huvudenheter medtillhörande lokala/regionala organ, nämligen O huvudenhetenför flygplaisijänsi under vars chef direki sorlerar lokala flygplalser Ohuvudenhelenför flygtrafiktjänst under vars chef direkt sorlerar lokala ATS-organ Oluflfarlsinspekiionen under vars chef direki sorlerar regionkonlor Ohuvudenheten för transport- och planeringsfrågor O huvudenheten för ekonomifrågor O h u v u d e n het en föra m i n i st r at i v a frågor Fördelningenav arbetsuppgifter m. m. och organisationen för flygplats-tjänsten bör enliglutredningen naluriigen byggas upp med ulgångspunkl i att flygplatstjänstproduktionenmed förvaltning av tillhörande materiella och personella resurser är föriagd tillden lokala verksamheisnivån. Omfattningen och inriktningen av flygplalstjänsienvarierar starkt mellan olika flygplatser. Dessa variationer i dimensioneringoch inriktning är uttryck för lokalt skilda förutsättningar i fråga omtrafikens omfattning och struktur etc. saml även tillgång till olika typer avserviceutbud i flygplatsens närhet. Enligl utredningen ger de olika förutsäliningarnaför flygplatsljänsten betydande utrymme för lokalt agerande. Ettannat viktigt förhållande att la fasta på är atl den lokala organisationen haren naturiig närhet till olika intressenter, kunder, leverantörer m. fl. F. n.sorterar de lokala 19 flygplatserna under fem flygplaisförvaltningar. leds av en flygplalsdirektör som i sin lur är underställd chefenför driftavde/ningen. Enligt utredningens uppfattning bör emellertid envarflygplats sortera direkt under den centrala förvaltningen. Vid en sådan lösningskapas enklare order\'ägar i organisationen. 1 vissa avseenden skapas därmedockså bättre förutsättningar all lägga ul elt ökat ansvar på flyg-plalscheferna.De fördelar som nuvarande organisalion kan anses innebära framför här angivenlösning torde i huvudsak gälla möjligheterna att i vissa avseenden kunnautnyttja gemensamma resurser. Dessa fördelar lorde dock i praktiken varaförhållandevis begränsade, bl. a. med hänsyn till de olika flygplatsernasgeografiska belägenhet inom resp. flygplatsförvaltning. Ett sådanl gemensamtresursutnyttjande torde kunna uppnås även med den lösning utredningen förordari den mån så visar sig ändamålsenligt. Utredningens förslag innebär såledesatt nuvarande flygplaisförvaltningar under ledning av flygplalsdirektör upphörsom särskild orgamsalorisk nivå. Utredningensförslag beträffande den vertikala arbetsfördelningen inom flygplalstjänsieninnebär all den lokala organisationen ges vidgade befogenheter inom områdenamarknadsföring, informaiion, underhålls- och anläggningsarbete samt inompersonaladministration. För alt åsladkomma en bättre framförhållning iverksamheten föreslås en utvidgad planering och uppföljning på lokal nivå. Förden centrala nivån innebär förslaget en starkare inriktning mot långsiktig planeringoch utveckling, framför alll av syslem samt materiella och personella resurser.Till flygplatsljänsten har också förts därtill hörande mark-nadsföringsfrågor. Medutgångspunkt i den angivna inriktningen av arbetsuppgifterna bör flygplalstjänsienorganiseras på en central huvudenhet och lokala flygplatser direkt underställdachefen för huvudenheten.