prop · FZ031 · 1975-12-31 00:00:00 — I syfteall skapa en grund för fortsatt informalionsverksamUet och medborgerligmedverkan i planeringsarbetet avser jag alt låta trycka de till protokollet idetta ärende fogade kartorna 1 och 2 i en större upplaga för distribution lillde myndigheler och organisationer som kan ha intresse av arbetet underplaneringsskedet. 11.5 Vissa principfrågor om riksintressen, riktlinjer m. m. Som har framgått av del föregående har de myndigheter somföreträder olika sektorintressen i förarbetena för den fysiska riksplaneringensvarat för redovisningar av de anspråk av betydelse från rikssynpunkt somresp. sektor ställer på landets mark- och vattentillgångar. De sålundadokumenterade anspråken har kommit atl betecknas som riksintressen ellerkarakteriserats som riksintressanta från den aktuella sektorns synpunkt.Redovisningar av detta slag har genomförts främst för den vetenskapliganaturvården, det rörliga friluftslivet och kulturminnesvården. Statsmakternahar inte tagit ställning lill enskildheter i de redovisningar som har lämnatsav berörda myndigheler. Mol bakgrund bl. a. av dessa redovisningar har regeringoch riksdag angett vissa utgångspunkter för planeringen av särskilda oraxAåtn,geografiska riktlinjer, samt lämnat anvisningar för hur olika sektorintressenbör behandlas i planeringen, verksamhetsanknutna riktlinjer. Redovisningarna av markanspråk m. in. inom olika sektoreringick i underlagsmaterialet för kommunernas och länsstyrelsernas programarbete.Inte minsl genom kommunernas ingående behandling av de i redovisningarnadokumenterade riksintressanta områdena har dessa kommit att spela enframskjuten roll i alla led i programarbetet. Detta har, som Jag förut harnämnt, inneburit att en förhållandevis stor del av landets yla har kommit atlberöras av programarbetet. Som har framhållit i sittyttrande över programarbetet finns det därför anledning atl , mot bakgrund avregeringens beslut, i viss utsträckning precisera vilken status olika moment i den fysiska 1975/76:1 156 riksplaneringen skall ha och klarlägga hur man skall se påolika ställningstaganden inom dess ram. Jag övergår nu till att ange min syn pådessa frågor. godkännande bör enligt min mening inhämtas beträffandede principer som jag därvid anger. Med utgångspunkt i de erfarenheter som har vunnits börsom grundläggande princip för den fortsatta fysiska riksplaneringen gälla attde samlade nationella intressena kommer lill uttryck och fullföljs inom ettsystem med tre olika ansvarsnivåer. Två av dessa nivåer representeras av deredan tidigare angivna inslagen i planeringssystemet, nämligen dels riktlinjersom fastställs av , dels dokumentation och bevakning avriksintressanta områden sett från enskilda samhällssektorers synpunkt. Härtill bör komma en tredje, mellanliggande ansvarsnivåsom avser geografiska områden där förhållandena är så komplicerade, t. ex. pågrund av flera konkurrerande intressen, att de särskilt bör uppmärksammas avregeringen. Konkreta exempel på sådana områden redovisar Jag i avsnitt 11.7.Mot bakgrund av vad som kommer fram vid närmare utredning och planering inomdessa områden får regeringen överväga behovet av atl föreskriva närmareutgångspunkter för planeringen, t. ex. genom tillämpning av 10 a § BL, elleratt föreslå all lägga fast kompletterande riktlinjer. Inom ramen för den nu angivna tredelningen bör det varatvå av huvudmomenten nämligen dels formulering och fullföljande av statsmakternasriktlinjer, dels handläggning av frågor angående de särskilt kompliceradeområdena som utgör kärnan i den fysiska riksplaneringen i den meningen atl defaller mera direkt under regeringens ansvar och ofta förutsätter statsmakternasställningstaganden. Dokumentation av vad som vid ett givet tillfälle gäller förde delar av landet som därvid berörs bör kunna betraktas som en fysisk riksplani den mening som har antytts såväl i proposition 1972:111 (s. 179) som icivilutskottets betänkande (CU 1972:35, s. 27). En gällande sådansammanfattande dokumentation redovisas på karta 1, som fogas till protokolleti detta ärende. gällande rikllinjer för utnyttjandet av mark- ochvattenresurserna inom vissa geografiska områden har fastställts av . Avgränsningen av berörda områden har preciserats under programarbetetoch framgår mera i detaU på de redovisningskarlor som statens planverk harupprättat i anslutning lill regeringens beslut och som för kännedom överlämnasseparat till civilutskotl (jfr avsnitt 1.2). Riktlinjerna preciserasefter hand också genom fortsatt utredningsarbete som t. ex. i fråga om flällregionen.De kan vidare kompletteras genom statsmakternas successiva beslut, vilket iden nu aktuella redovisningen illustreras av atl den innefattar delsresultatet av ställningstaganden vid riksdag till frågor om utnytflandeav vattenkraften, dels av regeringen framlagt förslag angående planering ochsamordning av samhällets insatser för rekreation och turism. Innebörden av begreppet riktlinje i detta sammanhang har iviss utsträckning upplevts som oklar. Det finns därför anledning att strykaunder att begreppet riktlinje är avsett att markera att de intentioner som 1975/76:1 157 kommer till uttryck på central nivå i regel behöverpreciseras i den regionala och kommunala planeringen så som har skett iprogramarbetet. Del antyder alltså inte någon vaghet i intentionernas syfte.Enligt min mening bör särskilt de geografiska riktlinjerna gälla som klaraanvisningar för hur de berörda områdena skall utnyttjas. Delta synsätt harockså präglat regeringens handlande vid tillämpningen av de fastlagdariktlinjerna. Det börockså uppmärksammas att riktlinjerna för de verksamheter som behandlas i denfysiska riksplaneringen, när de kommer till tUlämpning i program- ochplaneringsarbetet, självfallet får en allt fastare geografisk anknytning. Somexempel på detta hänvisar jag till den precisering som skett genom regeringensbeslut beträffande riktlinjerna för planering av Jordbruksmarkens användning,som Jag redogjort för i avsnitt 7.1 och som Jag kommenterar ytterligare iavsnitt 11.6.2. Det finns i detta sammanhang vidare anledning attunderstryka den karaktär av långsiktighet som bör prägla riktlinjerna i denfysiska riksplaneringen. Jag vill här erinra om vad som sägs i den i avsnitt10.3 nämnda departementspromemorian (Ds B 1974:6) om fortsatt fysiskriksplanering. Det framhålls där att överväganden om nya eller kompletteranderiktlinjer inte innebär att någon grundläggande förändring 1972fastlagda riktlinjerna förutses. Det ligger, sägs det vidare i promemorian, iden fysiska riksplaneringens karaktär att bindningar till förmån för t. ex.bevarande- och rekreationsintressen måste vara långsiktiga. 1 de delar avlandet som har genomarbetats relativt väl under det hittillsvarande arbetettorde inte några stora förändringar komma att ske av de fastlagda riktlinjerna.Resultat i form av nya eller preciserade geografiska riktlinjer av de närmasteårens arbete kan mot denna bakgrund enligt promemorian komma alt innefatta t.ex.: - preciseringar,korrigeringar och kompletteringar som följd av erfarenheterna frånfullföljandet av den första etappen av fysisk riksplanering och av i sambanddärmed inlett utredningsarbete, exempelvis och planverketsundersökning om avgränsning av bevarandeområden i flällvärlden; - kompletterandeeller nya rikllinjer till följd av atl nya ämnesområden t. ex. vattenfrågorna- tas upp till mera ingående behandling i det fortsatta arbetet; - eventuella ytterligare riktlinjer föranledda avstudier av inlandet och . Beträffande de områden som börsärskilt uppmärksammas av regeringen inom ramen för den fortsatta fysiskariksplaneringen har i de enskilda besluten angående programarbetet föreskrivitssärskild redovisningsskyldighet för länsstyrelserna direkt till regeringen. Iflera av dessa fall torde del, som Jag nämnde, kunna bli aktuellt att,sedan de komplicerade förhållandena inom dessa områden har klarlagts ytterligare,formulera förslag till nya eller kompletterande geografiska riktlinjer. Prop.1975/76:1 158 Det tredje av de huvudmoment inom den fysiskariksplaneringen som jag avgränsade, nämligen dokumentation och bevakningav riksintressanta områden sett från enskilda samhällssektorers synpunkt, börha sin huvudsakliga centrala förankring på verksnivå. Som har framgått redan avregeringens ställningstaganden till programmaterialel (se bil. 1, avsnitt 2.1)bör det som vara berörda centrala fackmyndigheters uppgift att förresp. verksamhetsgrenar ange vilka områden i landet som har betydelse frånrikssynpunkt och alt centralt svara för bevakning av hur dessa intressenbeaktas i planeringen på regional och lokal nivå. Statsmakterna kan självfalletlämna anvisningar flll myndigheterna i dessa frågor men bör inte hellerframgent la någon förhandsställning till enskUdheter i myndigheternasredovisningar och åtgärder. Om ansvarig myndighet finner att pågåendeutveckling eller föreslagna åtgärder inom ifrågavarande områden äventyrarintentionerna i den fysiska riksplaneringen bör emellertid regeringenuppmärksammas pä detta. Avgränsningen av de områden som ansvariga centralamyndigheter vid programskedels avslutning har bedömt vara av riksintresseframgår av karta 2, som fogas till protokollet i detta ärende. Där tas upp deverksamheter som har hunnil bli relativt väl bearbetade, nämligen denvetenskapliga naturvården, del rörliga friluftslivet och kulturminnesvården.Även Jordbrukets primära intresseområden redovisas pä kartan. Mera detaljeratredovisas dessa områden på de översiktskartor som planverket har upprättat ochsom överlämnas separat till eivilutskottet. Ansvariga fackmyndigheter har iprogramarbetet framhållit all de redovisningar som kan göras nu måste ses sompreliminära. Vissa av de redovisade objekten och områdena har på grund av altde har aktualiserats i etl sent skede inte heller hunnit löpa igenom delupprepade informationsutbyte som har ägt rum under programarbelel. Detta arbetefår som jag förut har sagt fortsätta under planeringsskedet, då också enighetbör kunna nås i de flesta fall där olika uppfattning ännu råder om hur vissaområden skall behandlas i planeringen. Inventeringar och klassificeringar av det slag som det nuär fråga om måste naturligtvis anpassas successivt till nya kunskaper ochvärderingar. Enligt min mening bör emellertid den dokumentation som nuföreligger om vilka delar av landet som är av särskilt intresse i nationell skalanär det gäller bevarandeintressena vetenskaplig naturvård, rörligt friluftslivoch kulturminnesvård, liksom i huvudlinjerna när det gäller Jordbruk, kunnautgöra en värdefull grund för det fortsatta arbetet. Det nu föreliggandematerialet får stor betydelse både när det gäller all sälla inplaneringsfrågorna i olika landsdelar i sitt rikssammanhang och när det gäller atli riksskala väga de nu aktuella intressena mot andra anspråk. Det bör vara ensträvan i det fortsatta arbetet med den fysiska riksplaneringen att få fram enliknande dokumentation även för vissa andra samhällssektorer. 1975/76:1 159 11.6 Behandlingen av vissa verksamheter Jag har tidigare i avsnitt 7 redogjort för de riktlinjersom enligt statsmakternas beslut gäller för behandlingen av olikaverksamheter och hur dessa har följts upp i programarbetet och i regeringensbeslut med anledning av detta. Särskilt när det gäller behandlingen avjordbrukets intressen i den fortsatta planeringen har det funnits anledning atti samband med regeringens beslut precisera riktlinjerna. Jag kommer därför attnärmare redovisa min syn på denna fråga. Även när det gäller skogsmarkensbehandling i planeringen, studier av förutsättningarna för lokalisering avindustri till och till inlandet, flygplatsernas behandling iplaneringen och försvarets behov av mark för Övnings- och skjutfält finner jagdet befogat att här lämna en närmare redogörelse. 1 anslutning till de nämndaindustrifrågorna lämnar jag en allmän redogörelse för mina erfarenheter avhandläggningen av industri-lokaliseringsärenden enligt 136 a § byggnadslagen(BL). Jag får i övrigt hänvisa till min redogörelse i avsnitt 7och till vad jag tidigare, bl.a. i avsnitten 11.4 och 11.5, har anfört om de s.k.riksinlressanta områdenas behandling vilket berör främst det rörligafriluftslivet, naturvården och kulturminnesvården. Jag vill också påpeka attvissa närmare anvisningar beträffande de olika verksamheternas behandling tordekomma alt få ges i samband med atl regeringen lämnar uppdrag åt myndighetema ombl. a. redovisning av resultatet av arbetet under planeringsskedet. Som jag har redogjort för tidigare i avsnitt 7.1 harJordbruksfrågorna behandlats i ett stort antal kommunala program. Lantbruksnämndernahar överlag ställt sig positiva till alt medverka lill att utföra deredovisningar av jordbruksintressena som flera kommuner har efterlyst. Decentrala myndigheterna har understrukit att jordbruksfrågorna behöverkonkretiseras i det fortsatta planeringsarbetet. Jag vill för egen del framhålla att behandlingen avJordbruksfrågorna i kommunernas planering självfallet bör tillgodose de krav påatt hushälla med naturresurserna som beslut om hushållningmed mark och vatten gav uttryck för. Dessa krav innebär bl. a. att vidöverväganden i planeringen om bebyggelseutvecklingen inte endast markens lägeoch dess lämplighet för bebyggelse skall beaktas utan också markens egenskaperoch dess lämplighet för andra ändamål än bebyggelse. Hittillsvarande erfarenheter visar att det oftast inte ärmöjligt att göra bedömningar av det slag som jag nu har nämnt i ett sent skedei planeringen. Det är vid översiktliga studier på ett tidigt stadium iplaneringen som sådana överväganden får sin verkliga betydelse. I denpromemoria som har fogats till regeringens beslut län för län anges alt översiktliga planer för markanvändningen som beaktarjordbrukets intressen bör utarbetas för expansiva tätorter som ligger inom deområden som av lantbruksstyrelsen har angetts som primära intresseområden förjordbruket. Regeringen har i sina beslut län för län angett ett drygt hundratalkommuner där krav ställs på översiktliga planer för tälorlsulvecklingen. Dekommuner som berörs återges på kartan i fig. 1. Inom landets viktigare sammanhängande jordbruksbygder ärdet inte tillräckligt att betrakta frågan om hushållning med jordbruksmarkenmed utgångspunkt i förhållandena i anslutning till enskilda tätorter och ienskilda kommuner. Detta är särskilt uppenbart i de skånska jordbruksbygderna,men även i andra slättbygder i landet finns behov av mer övergripandeöverväganden. 1 nämnda promemoria anges att kommunerna i landets viktigarejordbruksbygder bör samarbeta med varandra och samråda med bl. a. länsstyrelseoch lantbruksnämnd i syfte att utarbeta program för hushållning medjordbruksmarken. 1 dessa program bör i regional skala anges vilka områden somlångsiktigt bör kunna utnyttjas för Jordbruksändamål och vilka restriktionergentemot andra niarkanvändningsintressen som detta föranleder. 1 regeringensbeslut har angetts alt sådana program bör utarbetas för , Hallandskustområde, och , , Öslgötaslätten,, Arosbygden, slättområden och delar av Södermanland.Dessa områden redovisas på kartan i Jig. Berörda län.sstyrelser har gettsuppdrag att i anslutning till sin redovisning av resultatet av arbetet underplaneringsskedet lämna en särskild redogörelse för behandlingen avjordbruksfrågorna. Med hänsyn lill de särskilda förhållanden som råder i Skåneskall länsstyrelserna i och lämna en gemensamredogörelse till regeringen. Regeringen har i besluten även pekat på vissa andra störreområden i landet där jordbruksfrågorna bör ägnas särskild uppmärksamhet, t. ex.vid norra kust, i Slorsjöbygden och vid . Inom de övrigaområden som lantbruksstyrelsen har angett vara av primärt intresse förJordbruket och som inte sårskilt har behandlats i regeringens beslut skallenligt den lill besluten fogade promemorian sådana riktlinjer för bebyggelsensom beaktar Jordbruksintressena anges i kommunöversikt. Genom att jordbruksfrågorna under planeringsskedethanteras på det sålt som jag nu har redogjort för torde ett bättrebedömningsunderlag för jordbruksmarkens behandling i planeringen komma attbyggas upp. Det material som kommer fram bör enligt min mening kunna tjäna tillledning för fortsatta överväganden på alla planeringsnivåer. Genom den angivnaordningen torde också det önskemål tillgodoses som bl. a. lantmäteriverket hargett uttryck för om långsiktiga utgångspunkter för markanvändningen för attdels motverka spekulation och markvärdestegring, dels ge förutsättningar förde investeringar som behövs för ett fortsatt rationellt Jordbruk. Jag vill understryka att Jordbrukets intressen inte alltidkan ges företräde framför andra intressen. Självfallet måste en avvägning ske iförhållande till andra intressen och mål för samhällsutvecklingen. Figur 1 Områden där jordbruksfrågorna bör ägnas särskilduppmärksamhet Lnligt fastlagda riktlinjer för hushållningen med markoch vatten är det angeläget att de areella näringarna ägnas stor uppmärksamheti planeringen. Kartan visar vilka kommuner som i första hand bör utarbetaöversiktliga planer för markanvändningen inom områden där jordbruksintres.senakommer eller kan väntas komma i konflikt med tätorternas expansion. Kommunenmarkeras genom en punkt för centralorten, men konOik-ter kan givetvis behövauppmärksammas även för andra orter i kommunen. Kartan visar också de områden där kommunerna i samråd medvarandra och med bl. a. länsstyrelse och lantbruksnämnd bör utarbeta programför hushållningen med jordbruksmarken, .som i regional skala bör ange vilkaområden som långsiktigt bör kunna utnyttjas förjordbruksända-niäl, och vilkarestriktioner gentemot andra markanvändningsintresscn detta föranleder. Kommuner med expansiva tätorter, där översiktliga planerbör upprättas som tillgodoser jordbrukets intressen H Områden där regionalaprogram för jordbruksmarken bör upprättas 11 1975176 1 saml. Prop.1975/76:1 162 t.ex. gälla rekreations- och nalurvårdsintressen. Men det kan också gälla regionalpohtiskasträvanden att påverka lälortsulveckUngen i en viss region bl. a. i syfte atlfå en sådan lokalisering av bostäder och arbetsplatser att invånarna kanerbjudas goda lokala arbetsmarknader. Det bör enligt min mening finnas godaförutsättningar att genom en omsorgsfuU och framsynt planering i störreutsträckning än tidigare jämka samman de olika intressena och åstadkommalösningar som i rimlig utsträckning tiUgodoser olika önskemål. Inte minst närdet gäller planeringen av främst småhusområden och industriområden torde förutsättningarnavara goda att utveckla bebyggelsemönster som begränsar arealkraven samfldigtsom en förbättrad fysisk och social miljö kan uppnås. Ett fortsatt utveckUngsarbetepå detta område ser jag som en angelägen uppgift. Jordbruketkan naturligtvis inte heller bedrivas helt utan restriktioner inom de områdensom i den fortsatta planeringen reserveras för jordbruksändamål. har i sill remissyttrande anfört atl många av de förordnanden enliglnaturvårdslagen som har föreslagits under programarbetet upplevs som onödigaoch som ett underkännande av den nuvarande lantbrukargeneralionens verksamhet.Jag vUl erinra om atl jordbruket liksom andra näringar har genomgått ochgenomgår betydande förändringar. Restriktioner gentemot jordbruketsmarkanvändning ocli driftsformer måste enligt min mening kunna bestämmas föratt tiUgodose fritidsintressen, nalurvårdsintressen och kuhurminnesvårdensintressen. Att sådana restriktioner kommer lill stånd i behövlig omfattning serjag som en förutsättning för att en på motiverad markanvändning ochmiljöutveckling skall främjas. Motsvarandekrav på hushållning med produktiva resurser som. gäUer för jordbruksmarken bör gäUaäven skogsmarken. De beräkningar av virkesbehov och virkestillgång på längresikt som har redovisats av skogsutredning i betänkandet (Ds Jo 1975:1)Virkesbehov och virkestUlgång pekar på behovet av alt på ell bättre sätt äntidigare hushåUa också med skogsmarken. Skogsbruketsbehandhng "i kommunernas program präglas av samma översiktlighet som behandhngenav jordbruket. Flera remissinstanser har strukit under skogsbrukets storabetydelse för samhäUsekonomin. I den promemoria sorn har fogats tillregeringens beslut anförs att skogsbrukets betydelse för landet som helhet ochför större regioner måste beaktas i de fortsatta övervägandena. Vidare anförsalt det bör ankomma på skogsvårdsstyrelsema att i samråd med länsstyrelserna, enliglriktlinjer som utarbetas av , biträda kommunerna i derasbedömning av skogsbrukets intressen. JagviU för egen del framhåUa det angelägna i att skogsbruksfrågorna ges en iprincip motsvarande behandling i planeringen som jag har redovisat när detgäUer jordbruket. Jag utgår från atl den redovisning av 1975/76:1 163 skogsbrukets intresseområden som har gjorts avskogsstyrelsen kommer att beaktas i den fortsatta planeringen. Denna redovisningär emellertid mycket översiktlig, varför ytteriigare preciseringar i regionalskala av skogsbrukets intressen torde behövas. Det är härvid väsentligt att,som har angetts i regeringens beslut beträffande berörda län, beakta denbetydelse som länets skogsbruk har för skogsindustri i andra län. I dettasammanhang vill jag nämna att skogsutredning i sitt fortsatta arbetegör sådana bearbetningar av de redovisade beräkningarna som kommeratt ge ett värdefullt underlag för den fortsatta planeringen. Fleraremissinstanser har anfört kritiska synpunkter på de omfattande restriktionermot skogsbruket som har föreslagits i kommunernas program. Planeringen förskogsområden måste dock ske med beaktande av att också naturvärdens,friluftslivets m. fl. intressen skall tillgodoses. De ändringar iskogsvårdslagen (1948:237) och naturvårdslagen (1964: 822) som trädde i kraftden resp. träder i kraft syftar bl. a. till attförbättra möjligheterna att göra avvägningar mellan skogsbrukets, naturvårdensoch friluftslivets intressen. Jag vill understryka att de inskränkningar förskogsbruket som behövs för att tillgodose naturvårdens och friluftslivetsintressen i det övervägande antalet fall torde ha liten inverkan på skogsbrukelsavkastning. Sådana inskränkningar har oftast inte större betydelse frånekonomisk synpunkt än att de kan tålas av skogsbruket ulan krav på ersättning.Några negativa effekter på sysselsättningen inom skogsnäringen torde hellerinte behöva befaras. Jag bedömer således alt de farhågor beträffande inverkanpå skogsbruket av de i kommunernas program föreslagna åtgärderna som har kommittill uttryck i bl. a. och domänverkets yttranden är överdrivna,om rikllinjer för skogsbrukets bedrivande utarbetas i samråd mellan berördaparter. Jag har tidigare i avsnitt 7.9 redovisat vad som harkommit fram under programarbetet och vid renikssbehandlingen när del gällerindustrifrågorna i den fysiska riksplaneringen. Jag skall här först lämnanågra kommentarer som gäller den berörda industrins behandling längs norrlandskustenoch i inlandet och går därefter över lill en allmän redogörelse för minaerfarenheter av handläggningen av induslrilokaliseringsärenden enligt 136 a §BL. fastlagda riktlinjerna för hushållning med mark och vattenanges inte några platser längs norriandskusten och i inlandet där mark särskiltbör reserveras för de) slag av industri som behandlas i den fysiska riksplaneringen.Enligt proposition 1972:111 bör dessa frågor bli föremål för studier i denfortsatta fysiska riksplaneringen. Flertalet kommuner längs somredan har s. k. miljöstö- Prop.1975/76:1 164 rande industri har i sina program behandlat frågan omfortsatt industrilokalisering. 1 flertalet fall anges områden som enligtkommunernas upf)-fattning är lämpade för industrilokalisering. Ett trettiotal kommuner i inlandet har tagit upp frågan omlokalisering av industri. Mer konkreta förslag i detta hänseende förs fram avbl. a. kommuner vid och i Bergslagsområdet. Berörda länsstyrelser har liksom flera remissinstanserunderstrukit behovet av fortsatta studier och överväganden beträffandemöjligheterna att till resp. inlandet lokalisera sådan typ avindustri som behandlas i den fysiska riksplaneringen.