prop · FZ0334 · 1975-12-31 00:00:00 — Det åligger KOsärskilt alt granska dels marknadsföringsåtgärder inom områden, därotillböriiga förfaranden kan antas vara speciellt vanliga eller till särskiltmen för konsumenlerna, dels andra marknadsföringsåtgärder som har stor praktiskbetydelse. Utredningen noterar all KO i stor utsträckning använder sig avförhandlingar för att fullgöra sina uppgifter och atl KO har uivecklal elt välfungerande syslem härför. Del konstateras dock, att KO i sin verksamhel intehar haft anledning att befatta sig med alla de informationsfrågor, som kan bliaktuella inom ramen för det system som utredningen har länkl sig, exempelvisfrågor om varudeklarationer och annan märkning. Vidare finns inom KO-ämbetelendast i begränsad omfattning tillgång lill teknisk kunskap om olika produktersegenskaper och om metoder alt mäta dessa egenskaper och konsumenternasinformationsbehov. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis attkonsumentverket redan nu i stor utsträckning förfogar över resurser av detslag, som behövs för arbetet med slandardiserad information, medan KO ihuvudsak saknar sådana resurser. En utbyggnad av KO:s resurser i nu aktuelltavseende skulle innebära att båda myndigheternas verksamhet inriktas på sammaaktiviteter. Uiredningen förordar mot denna bakgrund atlförhandlingsuppgifterna förläggs lill . Utredningen har inte gått in på den närmareuppläggningen av förhandlingarna, ulan har ansett att dessa flr utformas avkonsumentverket i samråd med berörda företrädare för näringslivet och ibelysning av efter hand vunna erfarenheter. Vissa allmänna synpunkter anförsdock. Syftet med en förhandling måste vara att nå framtill en uppgörelse, som blir gällande för alla eller det helt övervägandeflertalet berörda näringsidkare. Utredningen menar att det därför är viktigtatt näringsidkarna 4 1975/76. 1975/76:34 50 blirså allsidigt och represenlalivi företrädda som möjligt vid förhandlingarna.Ofta är det enligl utredningen lämpligt att förhandlingarna förs gemensamt medföreträdare för olika distributionsled. Del kan här vara lämpligt atl anmäla utredningensöverväganden beträffande vilka led i marknadsföringskedjan, som kan medverka iinformationssystemet och vilka uppgifter, som del kan komma i fråga alltilldela respektive led. Uppgiften att ta fram de data som skall ligga lillgrund för information om en varas sammansättning, egenskaper o. d. ochsammansiälla dem lill informationsunderiag bör enligl utredningen i regelankomma pä tillverkaren, medan sammanställningar om pris- ochbetalningsvillkor saml säljvillkor i övrigi i princip bör läggas pädelaljhandelsledet. Distributionen av den standardiserade informationenföresläs ankomma på varje näringsidkare som använder sig av del aktuellareklammediet. Detaljhandlarna bör sålunda svara för spridningen av deninformation som skall finnas på säljstället och den som publicerar en annonseller framställer viss direkl-reklam bör svara för all informalionskravenlillgodoses däri. I den mån förhandlingarna leder till altnäringsidkarna godtar vissa regler för informalionslämnande, mäsie dessa kommatill uttryck i någon skriftlig handling, där näringsidkarnas åtaganden beskrivspå ett väl specificerat och lällolkal säll, anför uiredningen. Formen för ensådan handling har mindre betydelse. En möjlighet är att parterna efteravslutade förhandlingar upprättar ell formligt avtal, som innehåller deöverenskomna reglerna. Alternativt kan resultatet av förhandlingarna komma tilluttryck i en promemoria, som branschorganisationen skickar ut till sinamedlemmar med rekommendation alt de i fortsättningen skall följa de regler förinformalionslämnande, som har upptagits där. Uiredningen framhåller vidarevikten av atl innehållet i handlingen publiceras på sådani sätt atl berördanäringsidkare och konsumenter kan antas 11 vetskap om vilka regler, som skallgälla. Uiredningen har inle funnit atl sanktioner börknytas lill överträdelser av en förhandlingsöverenskommelse.Eflerievnadskontroll behövs emellertid och denna bör bedrivas både frånmyndigheternas och från näringslivets sida, framhålls det. Det påpekas härvidatt vissa möjligheter lorde finnas att beivra överträdelser avförhandlingsöverenskommelser med stöd av marknadsföringslagen. Den somåsidosätter regler i förhandlingsöverenskommelser torde nämligen kunna anseshandla i strid mol god affärssed, vilkel kan betraktas som otillböriigl imarknadsföringslagens mening. Vid presentationen av sina närmare överväganden rörandeutformningen av reglerna om informationsskyldighet (jfr avsnitt 7.4.1)framhåller utredningen att det ibland är förenat med betydande svårigheter atlfastställa Prop.1975/76:34 51 Anialet faktorer som påverkar reklamens och andramarknadsföringsmedels lämplighet som förmedlare av standardiserad informationär också stort. Den lagstiftning, varigenom samhället ges möjlighel allgenomdriva krav pä informalionslämnande vid marknadsföring, måste därförenligt uiredningen vara utformad så, att de närmare reglerna om vilkeninformation som skall lämnas och om hur och när den skall lämnas kan växa framefter hand och under medverkan av företrädare för berörda intressen.Utredningen har övervägt två olika juridisk-tekniska alternativ förlagstiftningen i ämnet. Det ena alternativet som har diskuterats är altkomplettera marknadsföringslagen med en bestämmelse liknande den som återfinnsi S 3 i den norska Lov om kontroll med markedsforing. Lagrummet innehållerförbud mol all i näringsverksamhet använda framställning som "ikke girforsvariig eller lilslrekkelig veiledning . . . og derfor må ansesurimelig". Del andra alternaiivei är att införa en ramlag om informationsskyldighetvid marknadsföring, som ger regeringen eller myndighet som regeringenbesiämmer befogenhet atl utfärda föreskrifter i ämnet. Utredningen konstaterar atl man genom enramlagstiftning får möjligheter atl genomföra generellt verkande regler, som ärbindande för de berörda näringsidkarna. Eu förbud som meddelas med stöd avmarknadsföringslagen blir däremol formellt bindande endasl för dennäringsidkare, som förbudel direkt riktas mol, även om elt sådant avgörande ipraktiken fär en avsevärd normerande effekt. Om en annan näringsidkare handlari strid mot den fastslagna kan dock denne inle drabbas av annan påföljdän ell förbud atl handla i strid mol , konstaterar utredningen. Marknadsföringslagens regler för marknadsföringenbygger pä ett tämligen fast normsystem, som utbildats redan före lagenstillkomst, nämligen de av antagna grundreglernaför reklam och den praxis som utvecklats av . Ifråga om informalionslämnande finns däremol inte någol molsvarande normsystem.Om uppbyggnaden av ell sådani normsystem skall överiämnas lillrätts-tillämpande myndigheter lorde del enligt utredningen krävas tämligen utförligaförarbeten lill ledning för tillämpningen, vilket i avsaknad av närmareerfarenheter är svårt i inledningsskedet. Väljer man i stället alternativet med en ramlagkommer del all ankomma på regeringen och evenluelll på underordnad myndighetatt svara för utvecklingen av normerna. Uiredningen anför vidare all siarka skäl lalar förall den myndighet som svarar lor förhandlingsverksamheten ()också skall ha en central ställning när del gäller frågor om informationsplikt.Om man väljer systemet med en anknytning till marknadsföringslagen flr konsumentverketinle en sådan ställning. Väljer man i stället alternativet med en ramlag lerdel sig naluriigt alt verket blir den myndighet lill vilken regeringensbesluiskompeiens delegeras i den mån delegation kommer i fråga och att Prop.1975/76:34 52 verketfår inflytande över utformningen av föreskrifterna i egenskap avförslagsslällare och remissmyndighel. De nämnda synpunkterna har leiiuiredningen till slulsalsen all allernalivel med en ramlag är all föredra.Uiredningen föreslår sålunda en lag som ger regeringen eller myndighel somregeringen förordnar befogenhet att utfärda föreskrifter om informalionslämnande.Delegering från regeringen skall enligt förslagel i första hand ske lillkonsumentverket, såsom den för konsumentpolitiken i stort närmast ansvarigamyndigheten. Den föreslagna lagen anger endast ramen förregeringens befogenhet. skall riktas till näringsidkare och avseinformation rörande vara eller tjänst som utbjuds till konsumenl. Enförutsättning för all föreskrift skall kunna utfärdas är all informationen ärav väsentlig betydelse från konsumentsynpunkt. skall enliglförslaget inte utfärdas om del finns grundad anledning anta att informationenändå kommer all lämnas, t. ex. därför atl näringsidkarna frivilligt åtagit sigatt lämna de avsedda upplysningarna. Innan föreskrift meddelas skallföreträdare för berörda näringsidkare beredas tillfälle atl yttra sig. föresläs kunna utfärdas beträffandesåväl varor som tjänster. Uiredningen har inle närmare behandlat frågan påvilka varu- och tjänsteområden del finns anledning alt utfärda föreskrifter.Såvitt gäller varor hänvisar uiredningen lill den genomgäng som gjorts avvarudeklarations-utredningen (jfr avsnitt 3). Beträffande tjänster anserreklamulredningen all exempelvis försäkringar, reparationer ochuthyrningsverksamhet är av intresse. Den information som näringsidkare skall kunnaåläggas au lämna skall enligl uiredningen vara av rent kommersiell nalur. Somexempel pä vad en föreskrift skall kunna avse nämns information om varans ellertjänstens innehåll, beskaffenhet och egenskaper, lämplig användning, förvaringoch skötsel av varan, priset och betalningsvillkoren, förhållandel i övrigimellan säljare och köpare saml vem som tillverkar, importerar eller saluförvaran eller tillhandahåller eller ulför ijänslen. Den föreslagna lagen omfattar i princip alla slagav säljmeddelanden. Utredningen har funnit att man trots de kontrollsvärighetersom föreligger inte bör utesluta möjligheten atl föreskrivainformalionslämnande också vid personlig säljargumentering, vare sig den ärskriftlig eller muntlig. 1 första hand avses dock skriftliga massdistribueradereklamframslällningar komma i fråga som informationsbärare. Med informationsskyldighet kan avses en absolutskyldighet atl på visst säu lämna information, anför uiredningen. Sådan absolulinformaiionsskyl-dighel föreligger på flera områden, l. ex. beträffande färdigförpackadelivsmedel. Skyldigheten kan också vara relativ i den bemärkelsen all den Prop.1975/76:34 53 inträderendasl i den män en näringsidkare använder sig av ett visst medium lör sinsäljargumentering. Uiredningen utgår från atl säljarna i princip börha frihet alt välja konkurrensmedel, varför informationsskyldigheten i förstahand föreslås vara relativ. om relativ informationsskyldighet kaninnebära att näringsidkare blir skyldig all lämna viss information i annonsereller andra framställningar, som används vid marknadsföringen. Näringsidkaresom avstår från att använda medier .som berörs av informationsföreskriften kommerdå inte att omfattas av skyldigheten. Det finns emellertid behov även avföreskrifter som innebär en absolut informationsskyldighet. Enligt lagförslagetskall sådana föreskrifter kunna meddelas beträffande information, som skalllämnas i anslulning lill varan eller säljstället. om absolulinformationsskyldighet kan innebära att näringsidkare blir skyldig att lämnaviss information genom märkning på varan eller dess förpackning eller att iannan form, exempelvis genom skyltar, faktablad eller dylikt, tillhandahällainformationen på säljstället. Förslagel innebär ocksä alt föreskrift skallkunna innebära skyldighet för näringsidkare att på särskild begäran tillställakonsumenl information i viss form. Av hänsyn lill tryckfrihelsrättsiigaprinciper skall föreskrift om absolut informationsskyldighet inte H omfatta trycktskrift i tryckfrihetsförordningens mening. I samband med all en föreskrift ominformationsskyldighet meddelas bör enligl uiredningen också bestämmelserutfärdas om hur informationen skall utformas. 7.5.3Ansvar och kontroll m. m. De för informationen ansvariga näringsidkarna börsjälva noga bevaka meddelade föreskrifters efterievnad, framhåller utredningen.För att lagen skall 11 avsedd effekt och bli ell verksaml medel ikonsumenipoliliken behövs emellertid en offentlig lillsyn. Enligl lagförslagetskall del ankomma på regeringen att utse lillsynsmyndighel. Utredningenföreslås atl den centrala tillsynen delas upp mellan och konstateras härvid all KO redan bedriver en omfattande systematiskgranskning av olika slag av marknadsföringsåtgärder, bl. a. pressannonseringoch direktreklam. KO föreslås därför i huvudsak få övervaka allinformalionsföre-skrifterna iakttas vid annonsering, i direktreklam och i andraformer av reklam. har tekniska resurser för bl. Verket föreslås dels genom stickprovsanalyser m. m.kontrollera all informationen är sakrikiig, dels övervaka all föreskrifter ommärkning och liknande följs. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter motföreskrift enligl lagen skall kunna dömas lill böter eller fängelse i högst ellår. 1 förslå hand bör dock tillsynsmyndigheten påpeka överträdelsen förnäringsidkaren. Ofta torde della vara tillräckligt för all förhindra attöverträdelsen upprepas, och 1975/76:34 54 iså fall bör åtal i regel inte äga rum, menar uiredningen. En marknadsföringsåtgärd som innefattaröverträdelse av en informa-lionsröreskrift lorde i regel också kunna beivrasgenom vitesförbud enligl marknadsföringslagen. För att 11 en samordning mellande båda lagarna föreslås alt åtal skall fä ske endasl efter anmälan ellermedgivande av KO. Som riktpunkt för KO:s bedömning härvidlag bör enligtutredningen gälla att en marknadsföringsåtgärd normall inle bör tas upp enligtmarknadsföringslagen om den är otillbörlig endasl på grund av all den innebäröverträdelse av en informationsföreskrift. Det ligger i en sådan situationnärmare till hands all tillämpa straffbestämmelsen i lagförslaget. Lagförslaget är utformat så atl det täcker den avvarudeklaralionsulred-ningen föreslagna varudeklarationslagen. En bestämmelse inämnda lagförslag (1 S) faller emellertid utanför ramen för den avreklamulredningen föreslagna lagen. Enligt denna bestämmelse kan regeringen, omdet är påkallat av hänsyn till människors liv eller hälsa, föreskriva au varaav vissl slag inle får saluhällas av näringsidkare lill konsumenl om den inteuppfyller bestämda krav vad gäller innehåll eller beskaffenhet (grundkrav). Reklamutredningenföreslår atl denna beslämmelse placeras i lagen om hälso- och miljöfariigavaror. 7.6Informationsskyldighetens förhällande till tryckfriheten Reklamulredningen har särskill uppmärksammat detryckfrihelsrättsiiga aspekterna pä en lagstiftning om informationsplikt, dvs.den föreslagna lagstiftningens förhållande till tryckfrihetsförordningen (TF).Uiredningen konstaterar härvid att TF är exklusivt tillämplig i fråga ommissbruk av det fria ordet genom meddelande i tryckt skrift, dock enbart såvittgäller missbruk av tryckfriheten såsom en art av yttrandefrihet. Ett tryckt meddelande,som är lagstridigt i annat avseende än som ell överskridande av gränserna föryttrandefriheten, t. ex. som ett led i ett bedrägligt förfarande, faller enligtfasl praxis utanför TF:s lillämpligheisområde, anför uiredningen vidare. Detansågs t.ex. inte strida mot TF att lag med vissa bestämmelser motillojal konkurrens införa straff för illojal reklam i annons, cirkulär,prospekt och priskurant. lag har i dessa delar ersatts av den nugällande marknadsföringslagen och i förarbetena lill denna lag anfördedepartementschefen bl. a. att grunden för alt ingripande mot reklam i trycktskrift har ansetts kunna ske utan stöd av TF flr ses däri, all del här är frågaom åtgärder av utpräglat kommersiellt natur, som inte avser nyhetsförmedlingeneller åsiktsbildningen i samhället. Rättsläget beskrivs av uiredningen så attkommersiella framställningar enligt fasl praxis inte åtnjutertryckfrihelsrätlsligl skydd i vidare mån än all del inte ansetts möjligt altutan uttryckligt stöd i TF förbjuda tryckt reklam för viss produkt. Dengränsdragning mellan det av TF skyddade och det icke skyddade området, somkommit till stånd genom räiisutveck- 1975/76:34 55 lingen,är enligl uiredningen i och för sig lillfredsslällande. Det har dock hiuillsinte funnits anledning all närmare överväga frågan om man ulan hinder av TF kanålägga en annonsör skyldighel all lämna viss information i sin reklam,konstaterar uiredningen. Utredningen framhåller all dess lagförslag innebärall informationsskyldighet skall knyias lill kommersiell verksamhet och avseutbjudna produkters beskaffenhet, egenskaper, användning, pris etc, dvs.förhållanden av rent kommersiell nalur. Lagen skall inle omfattaframställningar som rör nyheisförmedlingen och åsiktsbildningen i samhällei.Dess tillämpningsområde skall i detta hänseende överensstämma med vad somgäller enligl marknadsföringslagen. Härtill kommer enligl uiredningen allskyldighel atl lämna information i tidningsannonser och på annat sätt i trycktskrift inle skall kunna knyias till andra framställningar än sådana somnäringsidkaren själv väljer atl publicera. En på della sätt utformadlagstiftning finner utredningen stå i överensstämmelse med den tolkning avtryckfrihetens innebörd som är accepterad. Del kan i vissa fall vara svårt all dra en klargräns mellan framställningar som är renl kommersiella och sådana som skallåtnjuta iryckfrihelsrältsligl skydd mot reglering genom allmän lag, konstateraruiredningen. Samma avgränsningsproblem föreligger emellertid redan nu vidtillämpningen av marknadsföringslagen. En särskild garanti för atl en lag avdel slag uiredningen tänker sig kommer atl tillämpas grundlagsenligt ligger iatt utdömande av påföljd vid ifrågasatt överträdelse av informalionsföreskriftskall ankomma på allmän domstol. Denna skall därvid kontrollera au deiryck-friheisrällsliga principerna inle eftersatts, menar uiredningen. Det framhålls slutligen att införande avinformationsskyldighet vid annonsering i tidning eller annan periodisk skriftinte skulle påverka utgivarens ansvar enligt TF. Inte heller skulle en sådanordning inverka på utgivarens rätt enligl 5 kap. 3 S TF alt ensam bestämma övertidningens innehåll och alltså bl. a. vägra införande av en annons. Reklamulredningen konstaterar all marknadsdomstolenoch KO ofta har anledning all la ställning till frågor om vilka krav pä positivinformation som enligl marknadsföringslagen kan ställas päreklamframslällningar Qfr avsnitt 2.1). Avsaknaden av sådan information kaninnebära alt fram-siällningen blir vilseledande och därmed otillböriig. Även ifall då någon egentlig risk för vilseledande inle är för handen, lorde delfinnas vissa möj-ligheler all med siöd av marknadsföringslagen ställa upp kravpå positiv information i reklamen. Utrymmet för en sådan lillämpning avmarknadsföringslagen är dock enligt utredningen ganska begränsat. Införandel av en lagstiftning som ger möjlighet allföreskriva viss informationsskyldighet vid marknadsföring måsle givetvispåverka den fort- 1975/76:34 56 saltatillämpningen av marknadsföringslagen, konstaterar utredningen vidare ocherinrar om sin tidigare slutsats all del i regel torde 11 anses strida mot godaffärssed om den som omfattas av en överenskommelse rörandeinformationsskyldighet inle rättar sig efter denna. Detsamma gäller enligtutredningen i än högre grad om någon har åsidosatt en med stöd av denföreslagna lagen meddelad föreskrift. Uiredningen erinrar härvid om all detredan nu finns föreskrifter om informationsskyldighet pä olika områden,exempelvis inom livsmedelslagstiftningen, och alt elt åsidosättande av sädanaföreskrifter kan anses som otillböriigt i marknadsföringslagens mening. Den omständigheten att en framställning uppfyllerföreskrivna krav på information hindrar inte atl framställningen bedöms somotillböriig vid till-lämpning av marknadsföringslagen, framhålls det.Olillbörligheten kan ju bestå i något som helt saknar samband medinformationsskyldigheten som sådan. Det är emellertid enligl utredningen inleuteslutet, atl en reklamframställning, trots att den upptar föreskriveninformation, ändå kan vara vilseledande i just det avseende, sominformationsskyldigheten hänför sig lill och på grund härav vara otillböriig imarknadsföringslagens mening. Bedömningen av frågan om framställningen ärvilseledande skall nämligen grundas på del helhetsintryck den förmedlar, ochdetta kan vara missvisande, även om framställningen innehåller den positivainformation som är påbjuden. Sammanfattningsvis anför utredningen att införandetav en lag om informationsskyldighet skulle innebära att del tillkommer nyafaktorer att ta hänsyn till vid tillämpningen av marknadsföringslagen men attden pä intet sätt skulle rubba grundvalarna eller inverka på de allmännaprinciperna för tillämpningen av denna lag. har förutom frågan ominformationsskyldighet även diskuterat vissa andra åtgärder rörande reklamen,vilka i olika sammanhang har tagits upp i den konsumentpolitiska debatten. Idet följande redovisas utredningens behandling i delbetänkandet Reklam V avfrågorna om beriktigande av vilseledande uppgifter i marknadsföring, befrielsefrån reklamskatt i vissa fall och överdrivet bruk av reklam samt förslagen idelbelänkandel Reklam 111 rörande statistik och forskning om reklam. 7.8.1Beriktigande av vilseledande uppgifter i marknadsföring Kännetecknande för lagstiftningen påmarknadsföringens område är all den syftar till att skydda konsumenterna mototillböriiga påverkansmetoder och att förhindra otillböriig konkurrens mellannäringsidkare, anför utredningen. Marknadsföringslagens uppbyggnad harbeslämts av dess uppgift att genom påverkan på företagens marknadsuppträdandeta lill vara kon- Prop.1975/76:34 57 sumenliniresset.Del är konsumenterna som kollekliv som lagen i första hand skyddar. De skadeverkningar som marknadsföringslagen ochannan marknadsför-ingslagstiftning lar sikte på är alltså lill sin naturkollektiva och lill följd av della svåra atl lokalisera, konstaleras delvidare. Skadeslåndssanktionen är inte någol ändamålsenligt medel atl repareraskadeverkningar vilka kan drabba konsumenter och näringsidkare som grupp meninte kan konkretiseras såsom liden ekonomisk föriust för vissl subjekt. Utredningen har mol denna bakgrund uppmärksammatfrågan om det finns behov av atl med den svenska rällen införiiva beriktigande,dvs. en skyldighel all på vissl sätt rätta vilseledande uppgifter, somytterligare sanktion på marknadsrätiens område. Härvid har bl. a. studeratstillämpningen utomlands av berikligandeinslilulel. Uiredningen har utgått frånall even-luella regler i ämnet skulle infogas i marknadsföringslagen, allberiktigande skulle fungera som ett komplement till förbudssankiionen, då ettförbud framstod som en otillräcklig sanktion mol vilseledande reklam, och allprövningen av frågor om beriktigande skulle ankomma på . Det grundläggande problemet vid bedömning avberikiigandesankiionen från konsumentsynpunkt är enligl uiredningen all delsynes vara osäkert om och under vilka förutsättningar sanktionen kan förväntaseliminera de kvardröjande effekterna av vilseledande reklam. De konsumenter sompåverkals av de vilseledande reklaminsatserna torde ofta inle ha någon minnesbildav den framsiällning som berikiigas, framhåller uiredningen. I sä fall kanberikiigandel vara verkningslöst eller t. o. m. motverka sill syfte. Vidare kankonsumenter som varken observerat eller påverkals av den vilseledandeframställningen uppfatta berikiigandel på eu säll som inle avsells. Härtillkommer praktiska svårigheleratt avgöra om och i vilken utsträckning denkvardröjande effekten av vilseledande reklam beslår vid liden för ärendetsprövning. Vidare uppstår problem när det gäller all bestämma berik-tigandereklamensomfång och utformning m. m. särskill problem när del gällerberiktigandereklam rör förhållandet lill iryckfrihelslagsliftningen, påpekaruiredningen vidare. För att en be-rikligandesanklion skall bli effektiv måstedel vara möjligt att framtvinga publicering av berikiigandel.