prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Motbakgrund av vad jag nu haranfört anserjag i likhet med utredningen ochpraktiskt laget alla remissinstanserna all det inte är lämpligt att införa ettförfattningsreglerat folkomröstningsinslitut för kommunerna och landstingskommunerna.En sådan lagstiftningsåtgärd skulle innebära alt omröstningen somberedningsform betonades särskilt. Däremot vill jag förorda en beslämmelse somklargör all hinder inte möter mol alt kommunerna och landstingskommunerna, somett led i beredningen av ett ärende som skall avgöras av fullmäktige resp.landstinget, inhämtar synpunkter från kommuninvånarna. Jag vill emellertid inteförordna en beslämmelse som gör det möjligt att anlita valnämnden i samband medsådana opinionsundersökningar. Detta ställningstagande ligger i linje med dekritiska synpunkter som jag i det föregående har redovisat i fråga omundersökningar som kan liknas vid regelrätta omröstningar. Denbestämmelse som jag således föreslår täcker olika typer av opinionsundersökningar.Det synes inte nödvändigt att närmare reglera förfarandet i samband med sådanaundersökningar. Beslut att denna beredningsform skall användas bör enligt minmening få fattas endast om det är förankrat hos majoriteten inom fullmäktigeresp. Del bör föreskrivas att beslutanderätten ankommer påkommunfullmäktige resp. . Härigenom understryks också att beslut omopinionsundersökningar inte bör ingå som ett normalt led i beredningsprocessen.Enligt min mening bör denna möjlighet utnyttjas endast i sällsyntaundantagsfall. År1974 fanns omkring 1 300 företag som helt eller till övervägande del ägdes avkommun eller landstingskommun. De dominerande företagsformerna var aktiebolag,stiftelse och ekonomisk förening. Anledningen till att företagsformen väljs äri regel att den betraktas som effektivast när del gäller verksamhet med ettstarkt inslag av affärsdrift. Verksamhet i företagsform innebär emellertidnackdelar från kommunaldemokratisk synpunkt. Beslämmelserna om allmännahandlingar är inle tillämpliga. Beslutanderätten i förelagen utövas avföretagens styrelser och övriga organ. Över dem kan kommunfullmäktige resp.landstinget inte utöva samma infiytande som över nämnder och förvallningar.Med hänsyn till detta förordar demokratiutredningen att företagsformen användsi begränsad ulsträckning. Remissinstanserna delar utredningens uppfattning. Föregen del anser jag att det är angelägel att de förtroendevalda och övrigakommuninvånare i så stor utsträckning som möjligt ges insyn och Prop.1975/76:187 308 infiytandeöver den verksamhet som kommunen resp. landstingskommunen driver. anför kan dock företagsformen vara lämplig vid t. ex. samarbetemellan flera kommuner eller mellan kommuner och landstingskommuner. Motivetför att företagsformen används har framför allt varit intresset av att iverksamhet med starkt affärsmässigt inslag kunna fatta beslut och utnyttjakreditmarknaden på samma sätt som inom konkurrerande privata företag. Enavvägning måste enligt min mening i varje särskilt fall göras mellan defördelar från bl. a. effektivitetssynpunkt som företagsformen kan erbjuda samtde förtroendevaldas och övriga kommuninvånares krav på insyn och inflytande.Dessa krav kan endast till en viss gräns tillgodoses när verksamheten drivs iföretagsform. Företagsformer som aktiebolag och stiftelser är inte anpassadetill de speciella krav som ställs på offentlig verksamhet. Kraven på insyn ochinflytande bör emellertid enligt min mening kunna drivas längre än vad som iallmänhet har skett. Vissaremissinstanser förordar att en ny företagsform som är bättre anpassad till devillkor som gäller för verksamhet skapas. För egen del anser jag attmöjligheterna att anpassa de nuvarande företagsformerna till de demokratiskakraven först bör prövas. Det förslag i fråga om sättet för val avstyrelseledamöter och revisorer i företagen som läggs fram i det följande börpåett verksamt sätt kunna bidra till större insyn och infiytande för deförtroendevalda. Demokratiutredningenkonstaterar att det är möjligt att utan lagändringar vidta omfattande åtgärderför alt öka kommunfullmäktiges och möjligheter att följaverksamheien i företagen och att ange riktlinjer för denna. Dessa åigärderfömtsätter i regel föreskrifter i bolagsordning eller, när del gällerstiftelse, i dess stadgar. Utredningenrekommenderar bl, a, att del i bolagsordning eller stadgar för stiftelse angesalt vissa åtgärder inle får vidtas utan kommunfullmäktiges resp. landstingetsgodkännande och att revisionsberättelsen överlämnas till fullmäktige resp.landstinget för kännedom. I fråga om aktiebolag rekommenderar utredningen attkommunens eller landstingskommunens ombud vid bolagsstämma väljs av fullmäktigeresp, , att kommunstyrelsen utarbetar skriftlig instmktion förombuden och att ledamöterna i fullmäktige resp, ges rätt attnärvara vid bolagsstämman. förvaltningsutskottet börenligt utredningen vara det organ som i förstahand har ansvaret för tillsynen över de kommunägda företagen. härombör tas in i bolagsordning resp. stadgar för stiftelse. Det kan också varalämpligt att i bolagsordning resp. stadgar för stiftelse föreskriva attföretagets handlingar skall vara offentliga. Andra åtgärder som enligtuiredningen kan vara lämpliga är att anordna informationssammanträden förledamöterna i fullmäktige resp. och att förelagensverksamhetsberättelser åriigen anmäls som ett särskilt ärende i fullmäktigeresp. Demokratiutredningensrekommendationer om åtgärder för att öka in- Prop.1975/76:187 309 syneni företagen och för att förbättra fullmäktiges resp. möjlighetertill styrning har genomgående bemötts positivt av remissinstanserna. Jag finnerinle anledning att för egen del gå närmare in på utredningens rekommendationer.Det kan emellertid konstateras att det finns goda möjligheler att utanlagstiftningsåtgärder öka insynen i och inflytandet över verksamhetsom drivs i företagsform. Enligt min mening bör utredningens rekommendationerkunna utgöra en lämplig utgångspunkt för kommunernas och landstingskommunernasöverväganden om vilka krav på insyn och inflytande som bör ställas upp när delgäller de egna företagen. Påsamma sätt som i fråga om annan verksamhet behövs ofta aktivainformationsinsatser från företagen för att skapa intresse och debatt. Jag villdärför framhålla betydelsen av alt förelagens planer och redovisningar görsöversiktliga och lätt tillgängliga för förtroendevalda och allmänhet. Ettpositivt inslag i kontakten mellan företagen och de som utnyttjar företagenstjänster är de möten, samrådsgrupper m, m, som har blivit allt vanligare, Idetta sammanhang har de förtroendevalda i företagens styrelser en viktiguppgift att fylla. Utredningenanser att en vidsträckt offentlighet är önskvärd i fråga om handlingar hoskommunägda företag. Den har emellertid inle funnit det möjligt att lägga framnågot förslag till föreskrifter härom. Istället föreslår utredningen all frågan om en vidgad tillämpning av offentlighelsprincipenutreds särskilt och att det därvid övervägs hur denna princip skall kunna görastillgänglig i fråga om kommunägda företag. 1975/76:160 Nyagrundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet (s. 74) anförchefen för att han ämnar begära regeringens bemyndigandeatt tillkalla en sådan utredning. 12.8.2Val av slyrelseledamöler och revisorer Enligtden aktiebolagslag (1975:1385) som träder i kraft väljsaktiebolags styrelse av bolagsstämman, om det inte är föreskrivet ibolagsordningen att en eller flera styrelseledamöter skall utses på annat sätt(8 kap. I S), Hinder föreligger alltså inte - till skillnad mot vad som ärfallel enligt den nuvarande aktiebolagslagen - mot att det i bolagsordningenföreskrivs att samtliga styrelseledamöter skall utses på annat sätl än av bolagsstämman.Minst en av revisorerna skall dock även enligt den nya lagen väljas avbolagsstämman. I stadgar för ekonomisk förening kan enligt 21 och 45 SS lagen(1951:308) om ekonomisk förening föreskrivas att samtliga eller vissastyrelseledamöter och revisorer skall väljas på annat sätt än genom val påföreningsstämma. Lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser innehåller ingabestämmelser som hindrar att det i stadgarna för en stiftelse föreskrivs attstyrelseledamöterna skall utses av kommun eller landstingskommun. resp. möjligheter till insyn i Prop.1975/76:187 310 ochledning av verksamhet som drivs i företagsform skall öka föreslår demokratiulredningenall kommunerna och landstingskommunerna skall ges rätt att utse allastyrelseledamöter och revisorer i företag som ägs av kommun ellerlandstingskommun. Valen skall ankomma på kommunfullmäktige resp, landstinget.Vidare föreslår utredningen att det i lag föreskrivs att den proportionellavalmetoden skall kunna tillämpas. I fråga om företag som kommun ellerlandstingskommun äger tillsammans med annan kommun eller landstingskommuneller tillsammans med enskild föreslås motsvarande ordning. Kommunallagsutredningenkonstaterar att lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting,kommunfullmäktige m. m, kan göras lillämplig på sådana val av styrelseledamöteroch revisorer i kommunala företag som kommunfullmäktige eller landsting skallförrätta. Om en beslämmelse härom utformas så att proportionellt val skall kunnaförekomma, när fullmäktige resp, skall förrätta valen, blir denproportionella metoden tilllämplig även när funktionärer utses iprivaträttsliga företag som inte i sin helhet ägs av kommunen ellerlandstingskommunen. Eftersom enligt aktiebolagslag minst enstyrelseledamot och en revisor måste utses på bolagsstämma, erhålls inte enhell proportionell fördelning genom en sådan bestämmelse, anför utredningen.Bestämmelser fordras därför också om att samtliga styrelseledamöter och revisorerskall utses i annan ordning än vad som anges i lagen och om attkommunfullmäktige resp. skall förrätta valen. Demokratiutredningensförslag om principerna för val av slyrelseledamöler m, fl. föranleder enligtkommunallagsutredningen en ganska omfattande författningsreglering omförhållanden i särskilda juridiska personer. Sådana bestämmelser får ansesfrämmande för kommunallagen. anser därför att de in i en särskild lag. Om det bedöms lämpligt, kan i kommunallag samtidigttas in föreskrifter om att de val som kommunfullmäktige eller landstingförrättar av styrelseledamöter och revisorer i privalrättsliga förelag skallkunna ske proportionellt. Demokratiutredningensförslag i fråga om principerna för val av styrelseledamöter och revisorer ikommunala företag har inte föranlett någon kritik från remissinstanserna. Föregen del anser jag alt det är naturiigt att kommunen resp. landstingskommunenutser alla styreLseledamöter i helkommunala företag. I fråga om stiftelser ochekonomisk förening kan föreskrifter om en sådan ordning tas in i stadgarna.Motsvarande gäller i fråga om revisorer i stiftelser och ekonomiska föreningar.Efter blir det möjligt att i bolagsordning för aktiebolagföreskriva att samtliga styrelseledamöter i aktiebolag skall utses av kommuneller landstingskommun. All minst en revisor alltjämt skall utses avbolagsstämman ulgör enligt min mening ingen olägenhet från kommunaldemokratisksynpunkt. Jaganser alltså att del inle behövs några särskilda föreskrifter i lag om Prop.1975/76:187 311 attstyrelseledamöter och revisorer i företag som ägs av kommun ellerlandstingskommun skall utses av kommunen eller landstingskommunen. Däremot bördet föreskrivas att lagen om proportionellt valsätt är tillämplig på val avstyrelseledamöter och revisorer. I det sammanhanget vill jag även understrykabetydelsen av att antalet ledamöter i företagens styrelser sätts tillräckligthögt för att även mindre partier i kommunen resp. landstingskommunen skall blirepresenterade. skall avse ämne som tillhör kommunfullmäktigeshandläggning (23 S KL, 24 S KLS). Med bestämmelsen förstås attinterpellaiionsämnel skall falla såväl inom den allmänna kommunala kompetensensom inom ramen för de frågor vilka kan behandlas av kommunfullmäktige.Interpellation får således inle avse ämnen som klart faller utanför denkommunala kompetensen eller är av allmänpolitisk natur och inte heller frågorsom nämnderna enligt särskilda förfatiniiigar har att pröva utan att varaansvariga för sina åtgärder inför kommunfullmäktige. Motsvarande gäller förinterpellation i landsting (33 S LL). Kommunaltbolag, stiftelse eller ekonomisk förening är ett självständigt, privaträttsligträttssubjekt. Företagets organ är inte kommunala organ. Därigenom begränsaskommunfullmäktiges, kommunstyrelsens och övriga nämnders insyn, inflytande ochkontroll över företagets verksamhet. De kan inte utkräva formellt ansvar avföretagets funktionärer. Även möjligheten att ställa funktionärerna till svarsgenom interpellation är begränsad, eftersom dessa i denna egenskap inte är attbetrakta som kommunala förtroendemän. Av den sysslomannaställning somstyrelseledamöterna får anses inta i förhållande lill företaget följer att deär skyldiga att iaktta tystlåtenhet med avseende på angelägenheter ochförhållanden i företaget vilkas yppande kan medföra skada för företaget (prop.1975:103 s. 377). Demokratiutredningenutgår från att en betydande del av den verksamhet som kommunema ochlandstingskommunerna driver i företagsform är av stort intresse förkommuninvånarna. Den anser därför att det är angeläget att det finns former somgör det möjligt att aktualisera även sådana frågor i de beslutandeförsamlingarna. Utredningen noterar dock att detta problem hänger samman medfrågan om offentlighet och sekretess. Handlingarna i företagen är inteoffentliga och styrelseledamöterna i företagen har viss tystnadsplikt. Utredningenanser emellertid att det är önskvärt att interpdlationsrätten utvidgas utan attresultatet av en utredning om offentlighet och sekretess i kommunägda företagavvaktas. Interpellationsrätten bör anknytas till det övergripande ansvar förde kommunägda företagens verksamhet som kommunstyrelsen resp.förvallningsutskottet bör ha. Utredningen föreslår att interpellation skallkunna ställas i fråga om kommunens resp. lands- Prop.1975/76:187 312 tingskommunensroll i samband med sådant företags verksamhet. Detta bör gälla även i fråga omföretag i vilka kommunen eller landstingskommunen endast är delägare. Dennatillsyn skall enligt utredningens mening gälla även företag som ägs av fierakommuner eller landstingskommuner eller av en kommun eller landstingskommunlillsammans med enskilda intressenter. Interpellation skall alltså även kunnaställas om kommunens eller landstingskommunens roll i dessa sammanhang. Kommunallagsutredningenanföratt de ekonomiska mellanhavanden som kommunen har med privaträttsligaföretag får anses utgöra tillåtna inter-pellationsämnen. Om en interpellationknyier an till instruktion för ombud på bolagsstämma eller föreskriveninspeklionsrätl, kan dess laglighet inte heller sättas i fråga. Detsamma kanäven gälla när kommunstyrelsen eller annan nämnd har ålagts att följaverksamheten i de kommunala företagen. Utredningen konstaterar attinterpellation om förhållanden som rör kommunala förelag redan enligt gällanderätt är möjlig i tämligen stor utsträckning. Föratt verksamheten i privaträttsliga kommunala företag skall bli åtkomlig förinterpellation i större utsträckning än f n. behövs enligt kommunallagsutredningenuttryckliga bestämmelser. Uiredningen föreslår en föreskrift om attinterpellation om förhållanden i privaträttsliga kommunala företag är tillålen,i den mån bestämmelser i författning inle hindrar det. Demokratiulredningensförslag att även förhållanden i företag som en kommun eller en landstingskommunäger tillsammans med en annan kommun eller landstingskommun eller tillsammansmed enskild skall kunna bli föremål för interpellation är enliglkommunallagsulredningen förenat med särskilda svårigheter. Funktionärer i bolagoch andra särskilda juridiska personer har viss tystnadsplikt. Om företagetsinterna förhållanden röjs, kan det medföra konflikter. Mot den bakgrunden anserkommunallagsulredningen alt interpdlationsområdet i avvaktan på en utredningom offentlighet och sekretess inom statliga och kommunala företags verksamhetendast bör utvidgas till att omfatta företag som helt ägs av en kommun eller enlandstingskommun. Detövervägande antalet remissinsianser tillstyrker demokratiulredningens förslag.Några remissinstanser ansluter sig dock till kommunallagsul-redningens mening.De anser att svårigheler från sekretessynpunkt skulle kunna följa av eninterpellationsrätl som avser även delägda förelag. Enligl en remissinstans bördet i lag anges vilka frågor som kan bli föremål för interpellation. Kommunalverksamhet som rör t. ex. bostadsförsörjning, kollektivtrafik och annankommunal service drivs ofta i förelagsform. Även när så är fallet är det enligtmin mening angeläget att det finns formell möjlighet att ta upp frågor som rörverksamheten i fullmäktige resp. . Somframgår av den redogörelse som jag har lämnat i del föregående är det redanenligl nuvarande bestämmelser i ganska stor utsträckning möj- Prop.1975/76:187 313 ligtalt la upp sådana frågor genom interpellation. Sådan inlerpellalion ställsvanligen till kommunstyrelsens ordförande. En förutsättning är dock alt frågan"tillhör fullmäktiges () handläggning". innebär somockså framgår av det föregående vissa inskränkningar. Avgränsningen mellan defrågor som får tas upp och de frågor som inte får tas upp genom interpellationär vidare inte helt klar. Enligtdet lagförslag som är intaget i demokratiutredningens betänkande och som harutarbetats av kommunallagsulredningen får inlerpellalion -om bestämmelse iförfattning inte hindrar det - även avse förhållande i aktiebolag eller annanjuridisk person som helt ägs av kommunen eller landstingskommunen. Efterordalagen innebär bestämmelsen otvivelaktigt en utvidgning avinterpellationsrätlen. Jag anser emellertid att det knappast kan vara lämpligtatt tillåta inlerpellalion i ämnen som inle "tillhör fullmäktiges(landstingels) handläggning". Den föreslagna bestämmelsen kan med hänsynhärtill bidra till att ytterligare försvåra tolkningen av det citeradeuttrycket. Omden föreslagna bestämmelsen skall uppfattas snarare som ett förtydligandetillägg än som en påtaglig utvidgning, inställer sig frågan varför inte ettsådani lillägg skulle kunna omfatta företag som bara till en del ägs avkommunen eller landstingskommunen. Efter ordalagen är det dock fråga om enutvidgning av interpellationsrätten till att omfatta också ämnen som inteligger inom fullmäktiges resp, kompetensområde. En sådanutvidgning framsiår som otänkbar när del gäller företag i vilka kommunen ellerlandstingskommunen äger bara en del, 1 fråga om sådana företag är vidare attmärka alt det från övriga intressenters synpunkt inte alllid behöver framståsom betryggande all den lill vilken en interpellation är ställd inte är skyldigatt svara. Från kommunaldemokratisk synpunkt kan, å andra sidan, intresset avinsyn vara lika stort i fräga om företag av detta slag. Motbakgrund av vad jag nu har anfört kan jag inte finna alt underlaget för enändring av bestämmelserna om området för interpellationsrätlen är tillräckligt.Jag vill i detta sammanhang anmärka att jag avser att föreslå en beslämmelsesom ger kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet en viss uppsiklsskyldighetbeträffande de kommunala eller landslingskommunala förelagens verksamhet. Tilldenna bestämmelse återkommer jag i specialmoliveringen. Kommunfullmäktigesoch landstings beslut kan överklagas genom kommunalbesvär. Kommunstyrelsens,förvaltningsutskottets samt övriga kommunala och landslingskommunala nämndersbeslut kan också överklagas genom kommunalbesvär, när det inle finns särskildabesvärsbestämmelser i spedalförfattningar som reglerar nämndens verksamhel. 1975/76:187 314 ärenden,dels särskilda bestämmelser (14-20 SS) som enligl 3 S är tillämpliga endast närdel är fråga om myndighetsutövning mot enskild. Bland de allmännabestämmelserna finns regler om jäv, ombud, ingivande av handling, myndighetsskyldighet att vägleda part, remissförfarande och tolk. 1 de särskildabestämmelserna behandlas frågor om parts rätt till insyn i utredningsmaterialet,myndighets skyldighel alt underrätta part om material som har tillförts ärendeloch att ge honom eller henne tillfälle att yttra sig över det, motivering avbeslut, underrättelse om beslut, besvärshänvisning och rättelse av lorbiseendefdi beslut. Förvaltningsprocesslagenär tillämplig på handläggningen av kommunalbesvärsmål liksom på annanrättskipning i regeringsrätten. Enligt 2 S förvaltningsprocesslagen gällerdock avvikande beslämmelser i andra författningar framför det som ärföreskrivet i lagen. De frågor som uttryckligen behandlas i kommunallagarnasbesvärsregler, dvs, instansordning, överklagbarhet, besvärsrätt, besvärstidoch besvärsgmnder, påverkas således inle av de regler i samma ämnen som kanfinnas i förvaltningsprocesslagen. Denna lag är betydligt utförligare änförvaltningslagen. Några bestämmelser är gemensamma men i stort selt gårregleringen i förvaltningsprocesslagen längre och är mera ingående än reglernai förvaltningslagen. 1 förvaltningsprocesslagenfinns regler om hur man väcker talan, handläggningen av mål, bevismedel,beslut, besvär hos kammarrätt och hos regeringsrätten, straff och vite, jäv,delgivning, ombud m. m. Enligt 5 S förvaltningsprocesslagen skall rättenförelägga klagande som har gett in en ofullständig besvärshandling att inomviss tid avhjälpa bristen. 1 8 S slås fast att rätten skall tillse att mäletblir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar rätten hurutredningen bör kompletteras. Enligl 29 S får rällen, om särskilda skälföreligger, även utan yrkande besluta till det bätlre för enskild, när det kanske utan att det medför nackdel för annan. Underförarbelena till förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen förekom ingennärmare diskussion om de båda lagarnas tillämplighet i kommunalbesvärsmåleller i vad mån deras regler passade att tillämpas i sådana mål.Kommunallagsulredningen har undersökt vilka ändringar som kan behövas ikommunallagarnas regler om kommunalbesvär med anledning av förvalningsrättsrelbrmen.Av betydelse för bedömningen härav är frågan i vad mån kommunalbesvärens särarthar beaktats i samband med för-valtningsrätisreformen. Utredningen har behandlatförvaltningslagens tillämpning på kommunalbesvärsprocessen i länsstyrelsen.Vid sin genomgång av förvaltningslagen finner utredningen alt fiertalet avbeslämmelserna i och för sig bör kunna tillämpas i kommunalbesvärsmål, även omdet i vissa fall får sägas innebära nyheter i förhällande till vad som hittillshar gällt. Utredningen föreslår endast ett par mindre lagändringar som innebäratt uttryckliga bestämmelser om avvisning av kommunalbesvär som har anförts försent hos och om skyldighet för att lämnabesvärshänvisning i kom- Prop.1975/76:187 315 reglernaom kommunalbesvär finns i 76-78 SS KL, 80-82.SS KLS och 78 S LL, Där reglerasinstansordning, överklagbarhet, besvärsrätt, besvärstid, besvärsgrunder ochverkställighetsförbud, I anslulning lill dessa beslämmelser har utbildats enganska omfattande rättspraxis. , kommunstyrelsens och de komniunala nämndernas beslutförs hos länsslyrelsen. Besvär över beslut i kommunalbesvärsmålkan anföras hos regeringsrätten. , förvaltningsutskottets och delandslingskommunala nämndernas beslut överklagas genom kommunalbesvär direkthos regeringsrätten. Sådana beslut av kommunstyrelsen, förvaltningsutskottetoch nämndema som ärav rent förberedande eller verkställande art är inteöverklagbara. Rätt att överklaga kommunala beslut genom kommunalbesvär harvarie kommunmedlem, oavsett om han eller hon särskilt berörs av beslutet ellerej. Besvärstiden är och räknas från den dag då beslulel kungjordeshos kommunen eller landstingskommunen, Besvärsmyndighelernas prövning avserendast sådana fel i beslutet som klaganden påtalar inom besvärsliden. Nya omständighetersom klaganden anför hos först efter del att besvärsliden hargått ut eller försl hos regeringsrätten tas inte upp till prövning.