prop · FZ03103 · 1975-12-31 00:00:00 — Tillkallade enligl regeringens bemyndigande den 5 juni1975 för översyn av hyreslagen (se Post- och Inrikes tidn. Ordförande: , , rättschef Ledamöter: . V., direktör , E.Birgit, kurator, led. av , ., direktör , ., skoldirektör, led. av riksdagenSvensson, S. R. , förbundsordförande Expert: , Hans () G., sekreterare , , förbundsjurisl (fr.o.m. den 15september 1975) , ., bostadsdomare (fr.o.m. den 15 september1975) Sekreterare: , ., hovrättsfiskal Lokal: , 2 tt., 11128 , tel. (sekreteraren) Direktiv (anförande av statsrådet lill protokollvid regeringssammaniräde ): Statsmakterna beslöt en genomgripande reform avhyreslagen (SFS 1968:346). Ändringarna trädde i krafl . Närhyresbestämmelserna fördes över till 12 kap. jordabalken (hyreslagen), gjordesendasi mindre ändringar i sak. 1968 ärs reform innebar bl. a. alt man infördeett direkl besittningsskydd för bostadshyresgäslerna, dvs. en rält alt iprincip få hyresavtalet förlängt efler den avtalade hyresperiodens utgång. Somelt komplement lill besittningsskyddet infördes normer för fastställande avhyresvillkoren vid fortsatt förhyrning. Utanför bostadssektorn valdes elt annal syslem för all trygga hyresgästens Ju: 62 Skr 1975/76:103 92 Besittningsskyddet upprätthålls här genomersättningsregler och genom bestämmelser som gör det möjUgt för hyresgästen attfå skäligt rådrum med avflyttning från den förhyrda lägenheten. Genom reform inrättades också de nuvarandestatliga hyresnämnderna. De grundläggande beslämmelserna om förfarandet införnämnd ålerfinns numera i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (omtryckt1974:1090). uppgift är i första hand alt medla i hyreslvisler, mendet ankommer också på nämnd alt pröva vissa slags tvister, om medlingenmisslyckas. reform har åtskilliga viktiga ändringarvidtagits i hyreslagen. (SFS 1973:187) stärktes bl. a.besittningsskyddet för både bostads- och lokalhyresgiisterna genom althyresgäst gavs rält alt med bibehållet besittningsskydd säga upp avtalet föromreglering av hyresvillkoren. Vidare infördes i hyreslagen ell principielltförbud mot s. k. rörliga hyror på bostadssektorn. Åtskilliga ändringar vidtogsäven i fråga om förfarandet i hyreslvisler. År 1974beslutade statsmakterna om två reformer på del aktuella rättsområdet. Den enareformen, som har genomförts /1975, innebär bl. a. allhyresgästernas ställning har ytterligare stärkts enligt hyreslagen (SFS1974:820). Den andra reformen rör förfarandet vid prövning av hyreslvisler ochinnebär alt överprövningen av hyresnämnds avgöranden skall ske hos en ny myndighet,bostadsdomstolen, som inrättas (SFS 1974:1082 1092).Samtidigt träder delvis nya bestämmelser om förfarandet vid hyresnämnd i krafl.Bl. a. får nämnderna befogenhet att ta upp muntlig formell bevisning till allaärendekalegorier som nämnd har alt pröva i försia instans. Hyreslagen bygger på atl villkoren vid förhyrningenbestäms mellan de enskilda hyresparterna genom hyresavtalet. I principförutsätter således ändring av eller tillägg till etl redan ingånget hyresavtalall ny överenskommelse träffas. Ellt undantag från denna princip utgörbestämmelserna i hyreslagen om befogenhet för hyresnämnd att vid tvistfastställa hyresvillkoren för fortsalt förhyrning med bindande verkan förhyresparterna. Vid sidanav hyreslagens system, som kan betecknas som individualistiskt, har påbostadssektorn utbildats ett kollektivav-talsliknande syslem. Ett sådanttillämpas så gott som undantagslöst på det allmännyttiga området. Systemet är ihuvudsak uppbyggt enligt följande. Mellan och deallmännyttiga bostadsföretagens organisation, , , har upprättats ett avtal, som innehåller enrekommendation lill de lokala hyresgästföreningarna och bostadsföretagen atlteckna lokala förhandlingsöverenskommelser. Del centrala avtalet innehållerockså en överenskommelse om inrättandet av en mellan parterna gemensam, centralkommitté. Dess uppgifl är dels att pröva uppkomna tvister som inte har kunnatbiläggas lokall, dels atl utfärda generella rekommendationer i olika frågor somrör hyres- och andra boendevillkor. Lokalaförhandlingsordningar som träffas mellan lokalhyresgästförening och bostadsförelaget innehåller uppgift om i vilken ordningoch under vilka villkor förhandlingsverksamheten skall bedrivas. Antalet lokalaförhandlingsordningar på den allmännyttiga sektorn uppgår enligt uppgift lilldrygt 400 i hela landet och berör ett betydande antal bostadslägenheter. Överenskommelser mellan bostadsförelag ochhyresgästförening blir bindande för de enskilda hyresgästerna genom alt ihyresavtalen tas in s. k. 93 Kommittéer: Ju: 62 kollektiv- eller förhandlingsklausuler. Sådana klausulerinnebär alt hyresgästen förbinder sig att följa bostadsföretagets ochhyresgästföreningens överenskommelser beträffande hyra m. m. Även utanför den allmännyttiga bostadssektorn finnsfrivilliga förhandlingsordningar. Utvecklingen sägs här gå i riktning mot enökad användning av kollektivklausuler i de enskilda avtalen. De kollektivavlalsliknande system som på frivillighetensväg har införts inom stora delar av bostadssektorn har fått tjäna som förebildför de förhandlingsordningar som gäller enligt lagen (1942:429) omhyresreglering m. m. i lydelsen fr. o. m. och lagen (1974:1080)om avveckling av hyresregleringen. Erfarenheterna av de kollekliva förhandlingssystemen ärgoda. Utan tvekan fyller de ett praktiskt behov. Ett belägg härför utgör detfaktum alt lokala förhandlingsordningar etableras i ökande utsträckning inomden nu inte hyresreglerade sektorn och att antalet ärenden i vilka träffadförhandlingsöverenskommelse har underställts hyresnämnds prövning ärjämförelsevis litet. Enligt min mening förtjänar det därför atl närmareövervägas om etl legalt kollektivavlalsliknande syslem för fastställande avhyresvillkoren bör införas i hyreslagen. Denna fråga bör utredas av särskildasakkunniga. Dessa bör även pröva vissa andra hyresrältsliga frågor som jagstrax skall ange närmare. Jag förordar därför att en översyn av hyreslagstiftningenkommer till stånd. Till ledning för utredningsarbetet får jag anföraföljande. Skall i hyreslagen föras in bestämmelser om ell kollektivtförhandlingssystem, förutsätter det bestämmelser om den ordning i vilkenhyresvillkoren får fastställas eller ändras. Det ligger då nära till hands atlefter mönster av t. ex. hyresregleringslagen ha en ordning, innebärande ihuvudsak att villkoren skall fastställas i första hand genom överenskommelsemellan hyresgästerna, företrädare av sin organisation, på ena, och hyresvärdeneller hans organisation på den andra sidan. Skulle överenskommelse inte nås,bör villkoren kunna fastställas av ell opartiskt organ, i första handhyresnämnd. De närmare förutsättningarna för att hyresnämnd skall få prövafrågan bör övervägas av de sakkunniga, liksom frågan om förhandlingsordningenbör avse endast hyran eller också andra hyresvillkor. Införs en legal förhandlingsordning, behövs uppenbarligenbestämmelser av innebörd att överenskommelse mellan de enskilda hyresparterna omhyresvillkoren inte är bindande i den mån den strider mot förhandlingsordningenoch med slöd därav träffade avtal. Som sanktion mol privata överenskommelserlorde emellertid en sådan ogiltighetsregel inte ensam vara tillräcklig.Regelsystemet torde därför behöva byggas ut med bestämmelser om skyldighet förhyresvärden att betala åter till hyresgästen värdet av dennes inle tillåtnaprestation och atl utge ideellt skadestånd till den hyresgästorganisation medvilken förhandlingsöverenskommelsen har träffats. Däremot finns knappastanledning alt, närmast efter mönster av hyresregleringslagen, föreskriva straffför hyresvärd som åsidosätter förhandlingsordningen. En eventuell lagstiftningmed denna innebörd bör emellertid utformas så att det blir möjligl för deenskilda hyresparterna att träffa överenskommelse om hyresvillkor som ärförmånligare för hyresgästen än förhandlingsöverenskommelsen. Åtskilligt talar enligt min mening för altförhandlingsrätten skall gälla åtminstone alla bostadshyresgäsler i huset ellereventuellt i det fastighetsbestånd som tillhör en och samma hyresvärd för altden legala Ju: 62 Skr 1975/76:103 94 förhandlingsordningen skall kunna få den åsyftadepraktiska funktionen. De sakkunniga bör närmare överväga frågan omförhandlingsrättens innebörd i delta avseende. En särskild fråga som de sakkunniga bör ta ställning tillär hur en förhandlingsöverenskommelse skall föras över till de enskildahyresavtalen. Den närmast lill hands liggande lösningen som överensstämmermed vad som tillämpas på den allmännyttiga sektorn bygger på atl del i deenskilda hyresavtalen finns en förhandlings- eller kolleklivklausul,innebärande alt hyran och eventuellt andra hyresvillkor bestäms genomförhandlingar mellan hyresvärden eller hans organisation ochhyresgästorganisation eller av myndighet. De sakkunniga är emellertidoförhindrade atl överväga iiven syslem som ligger närmare det som tillämpas påarbetsmarknaden. En annan fråga av central betydelse är hur hyresgästernabör företrädas i elt syslem av det slag som i sina huvuddrag har beskrivits idel föregående. Hyresregleringslagen och lagen om avveckling avhyresregleringen anger som avlalsslutande part på hyresgästsidanriksorganisation av hyresgäster eller hyresgästförening som är ansluten lillsädan organisation. Enligt de frivilliga förhandlingsordningarna är ulanundanlag lokal hyresgästförening under avtalspart.En annan ordning gäller emellertid enligl 19 a § hyresilagen som utgår från atlförhandlingsrätt kan lillkomma även annan organisation av hyresgäster (jfrprop. 1973:23 s. 160). Den nu aktualiserade frågan bör övervägas av desakkunniga. Skulle deras överväganden i denna del mynna ut i förslag lill altäven annan hyresgästorganisation än sådan som är ansluten till riksorganisationbör kunna ges förhandlingsrätt enligt del nya systemet, bör de sakkunnigaingående överväga vilka kriterier som bör gäUa för alt en organisation skallanses fyUa de krav som bör kunna ställas på en förhandlingsberättigd hyresgästorganisation. Självfallet kan etl legalt förhandlingssystem av den lypsom har angetts inle i etl slag göras tillämpligt över helabosladshyresseklorn. I många fall skulle tillämpningen av del legalaförhandlingssystemet le sig främmande för båda hyresparterna, t. ex. då ingeneller bara elt litet fåtal av de boende önskar förhandlingsordning. En viktigfråga blir därmed hur och när den legala förhandlingsordningen skall kunnautlösas. Till alt börja med måste det kravet ställas påregelsystemet alt förhandlingsordningen inte sätts i tillämpning, om del frånhyresgästernas sida skulle le sig obilligt. Stannar de sakkunniga för attbehålla den nuvarande ordningen med förhandlingsklausul i de enskildahyresavtalen torde denna prövning kunna ske på samma sätt som f.n., dvs. i formav en villkorslvisl vid hyresnämnd. Å andra sidan måste förhandlingsrätt kunnaetableras även om hyresvärden motsätter sig förhandlingsordningen. Kan enighetinte nås, bör frågan därför kunna prövas av ell opartiskt organ, i försia handhyresnämnd. Är del hyresvärden som viU atl den legala förhandlingsordningenskall tillämpas, bör del dock bli beroende av att överenskommelse därom träffasmellan värden och hyresgästorganisationen. bör alltsåinte mol sin vilja kunna tvingas alt ansluta sig lill förhandlingsordning. Del är vidare angeläget atl regelsystemet får en sådanutformning atl del främjar strävandena att successivt öka de boendes inflytandeöver den egna lägenheten, gemensamma anläggningar i flerfamiljshus och miljön ibostadens närmaste omgivning. De sakkunniga bör lägga särskild vikt vid studietav dessa aspekter på regelsystemet. 95 Kommittéer: Ju: 62 Utöver de frågor som jag har aktualiserat i det föregåendebör de sakkunniga överväga bl. a. frågan om frän vilken lidpunkt enförhandlingsordning kan bli tillämplig och under vilka förutsättningar beslutom förhandlingsordning skall kunna omprövas. De sakkunniga bör vidare laställning till vilka rutiner som behövs för atl de boende skall få kännedom omplanerna på tillämpning av den legala förhandlingsordningen och, om sådanetableras, hur de skall få reda på detla och innehållet av deförhandlingsöverenskommelser som därefier ingås. Dessa frågor är delvisberoende av om den lösning som de sakkunniga föreslår innefattar krav påförhandlingsklausul i de enskilda hyresavtalen. En frågaför de sakkunniga bör vara hur existerande frivilligaförhandlingsöverenskommelser bör anpassas till elt legalt förhandlingssystem.Det är möjligl alt dessa kan bestå vid sidan av hyreslagens syslem, men delfinns skäl som talar för atl de frivilliga förhandlingsöverenskommelserna försin under del legala systemet. Det bör i så fall kunna ske utan alltför storomgång. Om enlegal förhandlingsordning skall kunna vinna allmänt godkännande, torde det varanödvändigt all de enskilda hyresparterna bevaras vid sin nuvarande möjlighetall få hyrans skälighet prövad av elt opartiskt organ, i första handhyresnämnd. De sakkunniga bör därför inle föreslå någon mera genomgripandeändring i den nuvarande ordningen för omprövning av hyresvillkoren. Flertaletbestämmelser i hyreslagen är tvingande antingen bara till hyresgästens förmåneller för båda hyresparterna, t. ex. bestämmelserna om sättet för uppsägningoch om förfarandet i hyreslvisler. Elt införande av etl kollektivt avtalssyslemi hyreslagen aktualiserar emellertid frågan om inte vissa av de tvingandeskyddsbestämmelserna i hyreslagen skulle kunna lösas upp på så sätt atlöverenskommelse om avvikelse från bestämmelsen skulle kunna tillålas, omhyresgästorganisation ingår överenskommelsen. Förebilder till en sådan ordningkan hämtas från arbetsrätten. Del bör ankomma på de sakkunniga alt närmareöverväga denna fråga. Enliglnuvarande ordning kan både hyresvärden och hyresgästen normalt säga upphyresavtal avseende bostadslägenhet för omreglering av hyresvillkoren.Hyresvärdens uppsägning är också i detta fall i princip en uppsägning föravflyttning och hans uppsägning kan således utlösa frågan om hyresförhållandetsfortsatta bestånd. I uppsägning för villkorsändring skall hyresgästen ange alluppsägningen sker för detta ändamål. Uppsägningen gäller inte frågan omhyresförhållandets fortsatta bestånd. Oavsett om uppsägningen från hyresvärdenssida avser avtalels upphörande eller i första hand bara omreglering avhyresvillkoren, skall hyresvärden tillställa hyresgästen s. k.avflyttningsmeddelande, som skall innehålla att hyresgästen har alt hänskjutatvisten till hyresnämnden inom viss lid, om han inte går med på atl flytta.Sådant meddelande behövs däremot inle när hyresgästen säger upp avtalet förvillkorsändring. Det har ansetts att systemet med avflyttningsmeddelande ärsvårförståeligt för många i fall då hyresparterna är ense om förlängning ochtvisten bara rör villkoren. 1 olika sammanhang och senast i del lagstiftningsärendesom ledde till inrättandet av bostadsdomstolen den har förslagförts fram om olika procedurer beroende på om part vill all hyresförhållandetskall upphöra eller om han endast vill ha villkorsändring lill stånd. Genominförandet av rätlen för bosladshyresgäst all med en uppsägningslid av iprincip säga upp hyresavtalet lill upphörande under löpande Ju: 62 Skr 1975/76:103 96 hyresperiod har i väsentlig mån förutsättningarna för enförenkling av förfarandet i villkorslvisler ökat på bostadssektorn. Desakkunniga bör därför ta frågan om proceduren i förlängnings- ochvillkorsprövning under övervägande. En lösning som ligger nära till hands äratt ställa upp krav på att även i hyresvärdens uppsägning skall anges, om denavser avflyttning eller villkorsändring. Det bör emellertid stå de sakkunnigafritt alt söka andra lösningar. Jag har denna dag begärt bemyndigande alt tillkallasärskilda sakkunniga med uppgift all företa en översyn av vissa delar av denarrenderättsliga lagstiftningen, däribland bestämmelserna om proceduren iförlängnings-och villkorstvister. Den nu aktuella utredningen bör i denna delav lagstiflningsuppdragel hålla nära kontakt med utredningen för översyn avarrendelagstiftningen. 1 görligaste mån bör lösningarna på de bådarättsområdena harmoniera. 1 den allmänna debatten har förslag förts fram om allhyresgäst som hyr bostadslägenhet i andra hand borde ges en starkare ställningän han har f.n. Bl. a. har diskuterats möjligheten att införa bestämmelser sommedför atl andrahandshyresgästers hyresavtal omvandlas till etl avtal direktmed fastighetsägaren . För en förstärkning avandrahands-hyresgäsiernas ställning talar onekligen vissa skäl. Man kan dockinte se bort från att del finns andra skäl som talar i motsatt riktning, t. ex.att en förstärkning av andrahandshyresgäslernas ställning kan leda till en inteönskvärd utveckling mot ökal antal andrahandsupplåtelser. Som jag har förutskickati annal sammanhang (prop. 1973:23 s. 101) bör frågan emellertid övervägasnärmare. Den uppgiften bör anförtros de sakkunniga. Som jag har nämnt inledningsvis är besittningsskyddet förlokalhyresgäster utformat efter en annan princip än pä bostadssektorn.Lokalhyresgäslernas besittningsskydd är vad man brukar kalla indirekt ochinnebär i princip en rätt för hyresgästen alt få ersättning av hyresvärden omdennes vägran atl förlänga avtalet är obefogad, t. ex. därför alt han förförlängning kräver en hyra som ej är skälig. En konsekvens av det indirektabesittningsskyddet är atl det inte ankommer på hyresnämnd att med bindandeverkan för hyresparterna fastställa hyran eller andra villkor för fortsattförhyrning. Kan med andra ord hyresvärden och lokalhyresgästen inle enas om defortsatta hyresvillkoren och om förlängning av avtalet efter uppsägning, blirhyresgästen skyldig alt flytta. Han får i så fall hålla sig till sinersältningsrätt. Frågan om besittningsskyddels utformning pålokalhyressektorn var en central fråga vid 1%8 års reform av hyreslagen. Fråganhar därefter aktualiserats i olika lagstiftningsärenden (jfr prop. 1971:103, CU1971:18, prop. 1972:70, prop. 1972:94, CU 1972:29 och prop. Frågan omen effektivisering av besitlningsskyddsbestämmelserna har vidare föranlett enframställning till juslitiedepartemenlel av organisationer somföreträder lokalhyresgäsler. 1 organisationernas framställning föreslås altgällande ordning modifieras på så sätt att hyresnämnd ges rätt atl eftermedlingsförfarande ulan bindande verkan för parterna- pröva vad som kan ansesvara högsta skäliga hyra för den aktuella lokalen. Det av hyresnämnden angivnabeloppet skulle så till vida få betydelse i en eventuell ersättningstvist atldel skulle ankomma på hyresvärden alt förebringa bevisning om alt hyran börutgå med högre belopp. Till att börja med vill jag framhålla alt del knappastfinns anledning att ompröva valet av skyddsform på lokalhyressektorn.Lösningarna av frågan om en förstärkning av lokalhyiesgästernas ställning får iförsta hand sökas 97 Kommittéer: Ju: 62 inom ramen för det indirekta besittningsskyddet. Desakkunniga bör således inte gå in pä frågan om den principiella ulformningen avlokalhyresgästernas besittningsskydd. De sakkunniga bör försöka bilda sig en uppfattning omutvecklingen på lokalhyresmarknaden. Skulle de sakkunniga vid enanalys av inhämtade uppgifter finna att de nuvarande beslämmelserna i ett ellerannal hänseende inte fungerar tillfredsställande, bör de sakkunniga övervägavilka ändringar som bör företas för att garantera även lokalhyresgästernaskäliga hyror och därmed trygghet i besittningen. Som anfördes vid reform är det förenat medbetydande svårigheter ätt fastställa en lokals värde utan alt ha tillgång tilluppgifier om de hyror som seriösa spekulanter erbjuder sig att betala förlokalen. Det kan därför vara tveksamt om det är möjligt att modifiera nuvarandeordning på det sätt organisationerna föreslagit i sin framställning tilljustitiedepartementet. Frågan bör emellertid övervägas förutsättningslöst avde sakkunniga i den mån de finner att det finns skäl alt föreslå ändring avnuvarande bestämmelser. För lokalhyresgäster gäller inle någon i lag fastställdminsta uppsägningstid. Tvingas en lokalhyresgäsl lämna lokalen efter en kortuppsägningstid, uppkommer betydande svårigheter för honom atl finna en annanlokal i vilken rörelsen kan drivas vidare. Det finns i sådana fall risk för atthan måste lägga ned rörelsen, i varje fall temporärt. Detta kan medförabetydande påfrestningar för dem som är anställda i rörelsen. Mot bakgrund avalt de anställda tillförsäkrats rätt till både varsel och minsta uppsägningstidnär anställning skall upphöra pä grund av driftsinskränkning ter det signaturligt att de sakkunniga närmare överväger behovet av lagregler om minstauppsägningstid på lokalhyressektorn. har allt fler uppgifier lagts påhyresnämnderna. Senast skedde detta genom reformer på hyresrättens område.Fortfarande skall emellertid vissa hyreslvisler prövas av de allmännadomstolarna. Till dessa tvister hör bl. a. tvist om hyresavtal beslår eller ejoch tvist om förverkande av hyresrätt liksom även åtskilliga skadeståndsfrågor.Enligt min mening är tiden nu inne att undersöka om inte samtliga tvister påhyresrättens område bör prövas av hyresnämnderna som första instans och medbostadsdomstolen som slutinstans. En sådan ordning får dock inte medföra attdet nuvarande enkla och smidiga förfarandet i hyresnämnderna kompliceras. På grund av de ändringar som har vidtagits i hyresiagenefter reform har lagen kommit att bli mindre överskådlig. Del ärtydligt alt hyreslagen kan anses lillgodose de anspråk pålättillgänglighet som man bör kunna ställa på en modern författning, särskiltdå den nära angår elt stort antal medborgare. Till detta kommer att hyreslagensbestämmelser är delvis komplicerade, bl. a. på grund av atl det råder ett intealltid lätt urskiljbart samband med regler i olika delar av lagen. För desakkunniga bör det vara en viktig uppgift alt överväga vilka ändringar som börgöras i fråga om hyreslagens systematik för atl nå större överskådlighet ochlättillgänglighet. De sakkunniga bör därvid vara oförhindrade att lägga framförslag också till andra förenklingar i regelsystemet än som jag har berört idet föregående. Självfallet förutsätter jag att de lösningar som de sakkunnigakan komma fram lill i denna del står i överensstämmelse med de principerhyreslagen är uppbyggd på. Det bör stå de sakkunniga fritt att ta upp andra frågorsom de sakkunniga finner ha samband med de frågor som jag har nämnt i detföregående. 7 1975/76. Ju: 62 Skr 1975/76:103 98 Utredningen har hållit två sammanträden. Utredningens arbete beräknas pågå . (Ju 1975:07) Tillkallade enligt regeringens bemyndigande den 7 maj 1975för en all män översyn av rältshjälpssystemet (se Post- och Inrikes tidn. den 8september 1975): Ordförande: , S. , justitiekansler Ledamöter: ., universitetslektorLarfors, , direktör, led. av Spak, , Experter: , V. , kammarrätlslagman (fr.o.m.den 5 december 1975) , , advokat (fr.o.m. )Reulerwall, , advokat (fr.o.m. ) , K.Annika M., byrådirektör (fr.o.m. ) Sekreterare: , J. ., hovrättsassessor(fr.o.m. ) Lokal: 2 A, 4 tr., 11127 , tel.7631454 (sekreteraren) Direktiv (anförande av statsrådet tiU protokoll vidregeringssammanträde ): beslöt statsmakterna en genomgripande reformav samhällets rättshjälp. Reformen syftade till alt komma till rätta med vissabrister i det tidigare rådande systemet på området. Kritiken mot den äldreordningen gällde främst alt endast de ekonomiskt sämst ställda i samhälletkunde fä rättshjälp med slöd av det allmänna medan flertalet vanligainkomsttagare stod utanför möjligheten att få sädan rättshjälp. En annan bristi det tidigare systemet var alt det allmännas insatser i stor utsträckning varinriktade på att ge rättshjälp i mål och ärenden vid allmän domstol. Behovet avallmän rådgivning och rättshjälp i utomprocessuella angelägenheter och ärendenhos förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter var däremot intetillräckligt tillgodosett. Del allmännas insatser var vidare splittrade genomatt de handhades av en rad olika myndigheler (statiiga såväl som kommunala)utan central samordning.