prop · FZ03105 · 1975-12-31 00:00:00 — Kommitténsäger sig bygga denna avgränsning av regeln på tanken alt det i allaförhållanden mellan arbetsgivare och kollektivavtalsbärandearbetstagarorganisationer finns frågor som arbetstagarsidan typiskt sett alltidvill förhandla om och andra frågor där del inte på samma sätt säkert kanföralses att arbetstagarorganisationen vill förhandla. 1 den praktiskatillämpningen skulle enligt kommitténs tanke gränsen för den lagstadgadeprimära förhandlingsskyldigheten dras mellan dessa kategorier av frågor.Kommittén menar alltså alt gränsdragningen skulle röna inverkan avarbelstagarorganisationemas önskemål i de enskilda fallen. Den närmareavgränsningen skulle ofta kunna göras genom kollektivavtal om hur och närförhandlingsrätten skall utövas. 1 motiven finns också uttalanden som går ut påatt del dessutom i vissa fall, som formellt inte faller in under reglerna omprimär förhandlingsskyldighet, skulle i realiteten åligga arbetsgivaren vissinitialivskyldighet. Underlåtenhet att åtminstone upplysa motparten om att enförhandlingsfråga kan tänkas komma upp skulle nämligen vara alt betrakta somett försök att kringgå lagen. Primär förhandlingsskyldighet förarbetsgivaren, skyldighet för honom alt la initiativ till och genomföraförhandling före beslut, uppfattas allmänt bland löntagarorganisationerna somett mycket väsentligt led i ett syslem av lagregler som har till syfte attbidra till arbetslivets demokratisering. 1975/76:105 Bilagal 217 Somframgår av kommitténs betänkande var frågan om sådan skyldighet förarbetsgivama i vissa frågor aktuell redan vid tUlkomsten av den nugällande lagen om förenings- och förhandlingsrätt. Och krav på lagregler iämnet har åtskilliga gånger framställts från löntagarhåll under de senasteårens debatt om arbetslagarnas inflytande i arbetslivet. Det har då i allmänhettillfogats att det redan av praktiska skäl inte gärna kan tänkas attskyldigheten blir total, eller med andra ord alt den åläggs arbetsgivarna ialla frågor oavsett deras karaktär och störte eller mindre betydelse för arbetslagarna.Åtminstone i den praktiska tillämpningen måste en gräns dras. Detta föratsätteräven de som vill att lagen skall innehålla mycket långtgående regler i ämnet. Kommittén har som jag nämnde för sin deleftersträvat att dra gränsen mellan frågor i vilka man kan föratse altarbetstagarparten alltid vill ha förhandling och frågor som inte är av denbetydelsen. Även om tanken bakom denna lösning ler sig i princip riktig finnerJag, liksom flertalet remissinstanser på löntagarsidan, att den avgränsningsom kommittén har gjort är alltför snäv. Gränsdragningen ger också intryck avatt vara alltför obestämd och komplicerad. Det är enligt min meningprincipiellt att föredra att söka fastställa en mera påtaglig och tydlig gräns,och falla tillbaka på att nödvändig anpassning kan ske genom kollektivavtalmellan berörda parter, framför alt göra en alltför svårgripbar avvägning medåtföljande osäkerhet i den praktiska tillämpningen. Även om det ligger någoti, såsom kommittén har påpekat, alt det bör finnas fall i vilka arbetsgivaremåste anses skyldiga alt ta initiativ trots att reglerna om primärförhandlingsskyldighet inte är tillämpliga, är det inte tillrådligtatt mer än nödvändigt lita till konstraklioner som bygger härpå. Det av kommittén bestämda området för primärförhandlingsskyldighet bör alltså utvidgas. Väsentligast är här att den primäraförhandlingsskyldigheten kommer att omfatta även fall där förhandlingsfråganinte är av betydelse annat än för en eller några enskilda arbetstagare. Frågankan då te sig mindre betydelsefull för företaget i dess helhet men den kan varaav vä-sentiig vikt för den eller de berörda. Jag tänker här t. ex. på omplaceringareller omflyttningar från vissa arbetsuppgifter till andra eller eljest ändringari enskildas arbetsförhållanden vilka av dem uppfattas som betydelsefulla,därför alt de är varaktiga eller av andra skäl. I sådana fall är det ett rimligthandlingsmönster, där arbetstagarsidan inte tillförsäkrats en ännu längregående rätt till inflytande, att arbetsgivaren tar upp förhandling med denenskildes fackliga organisation innan beslut fattas. Här liksom annars måstesträvan vara att beslut skall fattas i samförstånd. Om förhåUandet mellanarbetsgivare och arbetstagare allmänt sett är gott torde det för övrigt i regelvara lätt att nå ett sådant samförstånd. Då blir å andra sidan arbetsgivarensskyldighet att förhandla föga betungande. 1 den praktiska tillämpningen bör delockså bli möjligt att i lämpliga fall nå enklare lösningar än att par-temagenomför en förhandling i egentlig mening. Prop.1975/76:105 Bilaga 1 218 Jag föreslår alltså en utvidgningav den regel om primär förhandlingsskyldighet som finns i kommitténslagförslag till att omfatta även viktigare individuella fall. Vid sidan avreglerna om primär förhandlingsskyldighet bör vidare enligt min mening liksom ikommitténs förslag finnas en regel som ger arbetstagarsidan rätt att av egetinitiativ påfordra förhandling i frågor över vilka arbetsgivaren bestämmer.Den primära förhandlingsskyldigheten bör ses som den väsentliga formen förinflytande genom förhandlingar, vilken är inriktad på viktigare frågor omförändringar i arbetsgivarens verksamhet eller arbetslagamas arbets- elleranställningsförhåUanden. Den här senast berörda förhandlingsrätten är en någotmindre ingripande men ändå betydelsefull form för inflytande när del avpraktiska skäl ler sig rimligast att arbetstagarsidan i del enskilda fallet gertill känna om förhandling önskas. Arbetstagarsidan får rätt till förhandlingäven i frågor som arbetsgivaren i och för sig på goda skäl finner vara avsådan natur att de inte omfattas av den prnjiära förhandlingsskyldighetenenligt huvudregeln. Även i sädana frågor kan den fackliga organisationen finnaskäl till förhandling därför att arbetsgivarens beslut på ett eller annat sättbetraktas sorn betydelsefullt för de anställdas förhållanden. Med denutvidgning av den primära förhandlingsskyldigheten som jag föreslår blir ipraktiken till-lämpningsområdet för denna allmänna regel om skyldighet förarbetsgivaren att förhandla före beslut förhåUandevis begränsat. Även om detinte är en fömtsättning för förhandlingsrätten att det finns en utgångspunkt iett beslut eUer en åtgärd av större betydelse, är förhandlingsrätten nämligeninte avsedd att leda till en omfattande förhandlingsverksamhet i frågor som hörtiU den dagliga verksamheten i företaget. Meningen är bara att de fackligaorganisationema skall ha en gmnd i lagen för anspråk på förhandlingar i frågorsom de bedömer som viktiga och i vilka de därför vill själva ta initiativ.Liksom kommittén föratsätter Jag att partema på olUia delar av arbetsmarknadensinsemellan bestämmer närmare om gränsdragning mellan de båda formema förförhandlingsskyldighet. Anpassning efter förhåUandena inomolika delar av arbetsmarknaden och i olika enskUda fall är en viktig fömtsättningför att ett system av regler om arbetstagarinflytande skall fungera på etttiltfredsstäUande sätt. Utövandet av arbetstagamas rätt till inflytande måstebygga på förtroende och ömsesidig vilja att lösa uppkommande problem. DettagäUer vare sig arbetstagamas rätt till inflytande grandar sig på avtal ellerdet har sin grand i lag och oavsett i vUka former inflytandet skall utövas. Närrätten till inflytande bygger på lag innebär detta emellertid att det kan blinödvändigt att lagstiftaren söker säkerstäUa åtminstone att föratsättningarskapas för ett förtroendefullt samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta talar för att reglema om rätttill inflytande, som arbetsrättskommittén också har föreslagit, i principanknyts till det etablerade förhållandel mellan arbetsgivaren och dearbetstagarorganisationer som slår i kollektivavtalsförhåUande till honom.Därmed bygger man vidare på del sam- Prop.1975/76:105 Bilagal , 219 arbeteoch det i regel förtroendefulla förhållande som redan inletts mellan sådanaparter. Del finns då inte anledning att hysa sådana farhågor för missbrak somhar förts fram av några remissinstanser. För en anknytning till etableradekollektivavtalsförhållanden talar också mycket väsenfliga praktiska skäl. Arbetsgivarens förpliktelser t. ex. alt förhandlaföre beslut om viktigare förändring av verksamheten i stort kan inte rimligenfå gälla i förhållande till alla sammanslutningar av arbetstagare ulan avseendepå hur tiltfälliga de är eller hur få medlemmar de har. Det är väsentligt altförhandlingar kan komma till stånd i alla frågor som berör arbetstagarna på enarbetsplats. Sker förhandlingar före arbetsgivarens beslut är detta den bästagmnden för att motsättningar och missförstånd inte skall uppkomma i efterhand.Men förhandlingsförfarandet kan inte få sväUa ut och bli till ett hinder iverksamheten genom att arbetsgivaren åläggs förhandla med alltför mångamotparter på arbetstagarsidan. Därför måste en begränsning göras. Frågan om del behöriga i alt göra vissarbetsrättslig lagstiftning tillämplig enbart på arbetstagarorganisationer somslår eller brukar slå i kollektivavtalsförhållande till arbetsgivaren harvarit föremål för diskussion under de senaste årensarbetsrättsliga reformarbete. Som arbetsrättskommittén påpekat har lösningenvalts på flera punkter i nyare lagstiftning på rättsområdet. Exempel är 40 §andra stycket arbetarskyddslagen, lagen om slyrelserepresentation för deanställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar, lagen om fackligförtroendemans ställning på arbetsplatsen och lagen om arbetstagares rätt tillledighet för utbildning. Som framhållits vid genomförandet av de här nämndatidigare lagarna är det ofta, liksom när det gäller att bestämmatillämplighelsområdet för de regler om förhandlingsrätt som jag nu behandlar,praktiskt nödvändigt all göra en avgränsning så att lagens regler blirtillämpliga enbart på vissa arbetstagarorganisationer men inte på alla. Delagregler del här är fråga om innebär att vissa befogenheter och rättighetertilldelas arbetstagarorganisationerna, men föratsätter också att dessa åtagersig ansvar för att arbetstagarnas intressen bevakas och att viktiga uppgifteri förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare blir fullgjorda. Med detsystem som alltsedan tillkomsten av den nu gällande lagstiftningen omförenings- och förhandlingsrätt har gällt på vår arbetsmarknad görs inte någonåtskillnad mellan olika fackliga sammanslutningar i fråga om de grandlägganderättsliga för-utsältningarna för fri facklig verksamhet. Inga formella kravställs för att en sammanslutning skall kunna bedriva verksamhet som fackligorganisation, utöver de mycket enkla att styrelse skall ha utsetts och stadgarav enkel beskaffenhet ha antagits. När det gäller inflytandet överarbetsgivarens beslut i frågor som hör till företagets skötsel och utvecklingeller till arbetsledningen i stort är det emellertid nödvändigt att göra enbegränsning till de fackliga organisationer som är representativa företrädareför arbetstagarna. Med vårt system uppnås detta genom anknytning tillbundenheten av Prop.1975/76:105 Bilaga 1 220 kollektivavtal i förhåUande till arbetsgivaren. Jag kaninte se att det skulle innebära en otillbörlig behandling avminoritetsorganisationema om en begränsning av denna innebörd görs i fråga omde förhandlingsrättsregler som här är i fråga. Som Jag nämnde innebär dettainte någon begränsning av de rättigheter som tillkommer sådanaorganisationer. 1 frågor som speciellt gäller enskilda arbetstagare, t. ex.omplacering, bör dock arbetstagarens organisation ha rätt till förhandlingäven om den inte är en etablerad motpart till arbetsgivaren i den meningen attden står eller brakar stå i koUektivavlalsförhållande till honom. Knytes reglerna om förhandlingsrättför arbetstagarsidan med åtföljande skyldighet för arbetsgivaren att avvaktamed beslut såvitt gäller frågor av allmän betydelse för företaget och deanställda till förhållandel mellan arbetsgivaren och dearbetstagarorganisationer, till vilka han står i kollektiv-avtalsförhållande,bör föratsättningama vara goda för att det skall utvecklas ett gott samarbetemed mtiner för förhandlingarna, som är väl anpassade efter förhållandena ivarje enskilt fall. Det finns då normalt inte anledning att räkna med allförhandlingama skall medföra förseningar eller ineffektivitet i arbetsgivarensverksamhet. Förhandlingarna blir ett naturligt och föralsebart moment ibeslutsprocessen. Arbetsgivarens skyldighet enligt lagen att skjuta upp beslutoch åtgärder behöver därmed inte upplevas som någon belastning. Tvärtom blirförhandlingarna en viktig tillgång genom att de skapar föratsättningar församarbete och hindrar störningar till följd av missförstånd eller oenighet påsenare stadier i verksamheten. Inte desto mindre måste man enligtmin mening räkna med alt det ibland kan uppstå situationer i vilka det inte tersig liltfredsställande all arbetsgivaren är ålagd en obetingad skyldighet attavvakta med beslut eller åtgärder. Även om det vid normala förhåUanden mellanpartema inte finns några skäl att vänta sig annat än att det även i brådskandesituationer kan nås lösningar i samförstånd, bör lagen öppna möjlighet förarbetsgivaren att när starka skäl kan åberopas göra avsteg från vad som eljestgäller och fatta ett beslut eller verkställa en åtgärd innan förhandling harkunnat ske. 1 kommitténs förslag finns påförhandlingsrättens område två bestämmelser som tar sikte på sådanasituationer. Den ena är den föreslagna 19 § FKL, som föreskriver att part ärbefriad från bl. a. primär förhandlingsskyldighet om fullgörande avskyldigheten skulle för parten eller annan medföra påtaglig risk för skada. Denandra är en regel i sista meningen av den föreslagna 12 §, enligt vUkenarbetsgivaren skaU avvakta med beslut eller annan åtgärd tUl dess förhandlingslutförts om sådant uppskov skäligen kan krävas av honom. Mot dessa bestämmelser i kommitténsförslag har riklats stark kritik av en i del närmaste enhällig lönlagaropinion.Det har särskilt anmärkts att 19 § i realiteten ger utrymme för kringgående avden föreslagna lagens regler. Erfarenheterna från tillämpningen av enmotsvarande regel i förelags- Prop.1975/76:105 Bilagal 221 nämndsavtalenhar sagts klart utvisa att en allmän undantagsmöjlighet av den typ somåterfinns i 19 § kommer att frånta reglema om arbetstagamas nya rättigheterpraktiskt laget allt värde. Kritiken mot utformningen av arbetsgivarensuppskovsskyldighet i 12 § är av i stora drag samma innebörd. Uttrycket "omsådant uppskov skäligen kan krävas av honom" anses vara alltför obestämtoch ge alltför stora möjligheter till förfaringssätt som i realiteten innebärall lagen kringgås. Att de ullryck som kommittén har valt i lagtexten på de häraktuella punkterna är obestämda och alt de knappast motsvarar motivensbeskrivning av den avsedda restriktiva tillämpningen har påpekats även frånflera andra håll. Jagdelar uppfattningen att kommitténs förslag på dessa punkter lämnar för stortutrymme för avsteg från lagens huvudregel om förhandlingsskyldighet ochuppskovsskyldighet för arbetsgivaren. Särskilt 19 § ler sig enligt min meningotillfredsställande. En sådan allmän undantagsregel bör inte finnas i ettsyslem av lagregler, som syftar till att på ett avgörande sätt bidra till altbredda arbetslagarnas inflytande och göra dem delaktiga i de beslut som fattasi arbetsgivarens verksamhet. Regeln kan, som Jag senare skall beröra, inteheller förenas med det synsätt som ligger bakom arbetslagarnas krav på rätttill insyn i arbetsgivarens verksamhet och till information om förhållandensom är av betydelse för dem. Meninte heller utformningen av uppskovsregeln i 12 § sista meningen FKL ärtillfredsstäUande. Den ger enligt min mening inte på ett tillräckligt klartsätt uttryck för vad som bör gälla, nämligen alt undanlag från arbetsgivarensuppskovsskyldighet skall mot den förhandlingsberättigade arbetstagarorganisationensvilja kunna förekomma enbart i särskilda fall. Behovetav befrielse för arbetsgivaren från de förpliktelser som tas upp i lagen börsom jag redan har nämnt först och främst ses mot bakgmnd av att lagen börinnebära förhandlings- och uppskovsskyldighet i frågor av allmän betydelse förföretaget enbart i förhåUande till etablerade motparter på arbetstagarsidan,med vilka arbetsgivaren bedriver ett fortlöpande samarbete och med vilkauppgörelser i samförstånd kommer alt kunna träffas i alla normala fall. Häribör också ligga att parterna har gemensamt kommit fram till raliner för hurarbetstagarnas förhandlingsrätt skall tillgodoses ulan alt man åsidosätter delbehov av beslulsberedskap som kan vara en förutsättning för verksamheten. I princip skall det därför här inte behövas någotutrymme för undantag från de lagstadgade skyldigheter för arbetsgivaren somutgör granden för samarbetet. Det kan emellertid inte bortses från att det ändåkan uppslå situationer i vilka till följd av skilda bedömningar i sakfrågan,personliga omständigheter eller något annat liknande samförståndslösningarinte kan uppnås, trots att del finns kanske betydande risker för skada om ettbeslut eller en åtgärd uppehälles. Det är inte säkert att båda parter i ettläge av tidsnöd har tillgång till eller tid att sätta sig in i alltbeslutsunderlag av betydelse. Frågan om verkningama av ett dröjsmål med beslutkan därför be- 1975/76:105 Bilaga 1 222 Blir del i ett visst läge aktuellt med förhandlingar mellan enarbetsgivare och företrädare för arbetslagarnas förbund, kan också länkas attrisken för motsatta bedömningar ökar till följd av alt den omedelbara kontaktenmed förhåUandena i det enskilda fallet inte blir densamma som vid en lokalförhandling. Avvägningen av uppskovsfrågan kan kanske ibland också påverkas avandra omständigheter än sådana som har omedelbar beröring med del enskildafallet. Frågan är då om lagen bör innehålla enundantagsregel för situationer av del här aktuella slaget. 1 och för sig kundedel kanske hävdas alt svaret borde bli nekande och att man i stället bordeöverlåta åt rättstillämpningen att ta hänsyn till omständigheter av denna utmätande av skadestånd för arbetsgivares brott mot sina i lagenföreskrivna skyldigheter. Enligt min mening är detta dock både principiellt ochpraktiskt en sämre väg att gå än all i lagen ange det utrymme för undantag, sombör finnas, och därmed ge de anvisningar till den rättslillämpande instansensom denna annars skulle sakna. Som Jag ser saken bör utgångspunkten då vara attundantagsregeln inte får utformas sä, all den ger möjlighet att kringgå detsyfte som lagens grandläggande regler om primär förhandlingsskyldighet äravsedda att uppfylla. Det syftet är att det skall skapas ett handlingsmönsterför samarbetet mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisation, enligt vilketförhandling mellan parterna i frågor som är av betydelse för arbetstagarnaskall ingå som ett normall led i beslutsfattandet hos arbetsgivaren. De frågorsom omfattas av den primära förhandlingsskyldigheten är i regel sådana all delligger i arbetsgivarens hand all så planera sin verksamhet att skyldigheten attförhandla med arbetstagarsidan kan fullgöras utan risk för tidsnöd. Underlåterhan att göra en sådan planering, får det betraktas som ett åsidosättande avlagens regel om primär förhandlingsskyldighet. Råkar arbetsgivaren då tillföljd av underlåtenheten i tidsnöd, bör del inte finnas möjlighet för honomvare sig att åberopa en undantagsregel eller att utver-kajämkning av detskadestånd som bör följa på brott mot lagens regler om primärförhandlingsskyldighet. Men det kan förekommasituationerivilkaarbetsgivaren inte kan förebrås någon underlåtenhet av dettaslag. Det kanske är så att han normalt sköter sin förhandlingsskyldighet på etthelt tillfredsställande sätt. Men så inträffar en speciell situation, som interimligen kunnat föralses, och som försätter arbetsgivaren i entvångssituation. Om del då överhuvud inte finns tid att ta någon som helstkontakt med vederbörande företrädare för den förhandlingsberättigadeorganisationen på arbetstagarsidan, något som väl knappast inträffar annat äntill följd av rena tillfälligheter, eller om del i varje fall inte finns tidatt genomföra en förhandling, vore del all sträcka sig för långt alt anselagens regler åsidosatta om arbetsgivaren ändå fattar sitt beslut eller vidtarsin åtgärd. Exempel på fall av den art som Jag här åsyftar, där enundantagsregel har en funktion att fylla, ges i lagen om 1975/76:105 Bilaga 1 223 fackligförtroendemans ställning på arbetsplatsen. Där görs undantag i fråga omtolkningsföreträdet för arbetstagarsidan i vissa tvister när del är "riskför säkerheten på arbetsplatsen, viktiga samhällsfunktioner eller därmedJämförliga intressen". En annan parallell är begreppet skyddsarbete i denoffentliga Ijänstemannalagsliflningen och i vissa huvudavtal på arbetsmarknaden.Sådant arbete kan komma i fråga t. ex. när det är nödvändigt för all förebyggafara för människor eller skada på egendom, och det är i akuta situationer avdet slaget som det enligt min mening också bör tillkomma arbetsgivare en rättatt fatta nödvändiga beslut eller vidta åtgärder utan alt först delta i förhandling.Det kan också tänkas andra undantagssi-luationer där en arbetsgivare oföratsettförsätts i ett läge, där det står klart att beslut måste fallas . Manbör dock kunna räkna med att det i företag där sådana händelser kan inträffakommer alt utformas lösningar som både tillgodoser arbetstagarnas intresse avinsyn och inflytande och ger den nödvändiga handlingsberedskapen. Mot denna bakgrand förordarjag att det i lagen tasin en regel om undantag från den primära förhandlingsskyldigheten i fall, därdet finns synnerliga skäl mot uppskov med arbetsgivarens beslut. Jag finnerdet lämpligast all lagen inte innehåller någon närmare beskrivning av de fall,i vilka regeln skall få tillämpas, utan enbart en formulering som klartmarkerar alt regeln är avsedd alt tillämpas restriktivt. Rättspraxis bör dåkunna ta ledning i de uttalanden som här har gjorts om den avsedda innebörden.Att regeln skall tillämpas restriktivt följer av den centrala vikt den primäraförhandlingsrätten bör ha som en grandläggande form för inflytande i frågor avstor betydelse för arbetstagama. Jag vill också markera att undantagsregelnenligt min mening inte bör gälla förhandlingsskyldigheten som sådan utan enbartskyldigheten all avvakta med beslut eller åtgärd. Därav bör också följa altbeslut, som kan ändras eller återtas när det läge som framtvingat åtgärden intelängre råder, bör ändras i avvaktan på slutförandet av förhandling om arbetstagarsidanbegär det. De frågor som avses bli omfattade av den primäraförhandlingsskyldigheten är alltså till sin natur av stor betydelse förarbetstagama, såsom grapp eller enskilt. Med hänsyn härtill och eftersom vadman vill uppnå är all förhandling med arbetstagarsidan skall bli ett normaltled i arbetsgivarens beslutsprocess i sådana viktigare frågor, bör den härbehandlade regeln få åberopas endast i rena undanlagsfall, där arbetsgivareninte kan lastas för att tiden inte medgett förhandling före beslut elleråtgärd. Situationen måste däremot inte sällan kunna väntas bli en annan när enfråga inte omfattas av den primära förhandlingsskyldigheten menarbetstagarorganisationen ändå finner frågan så viktig, att organisationen tarinitiativ till förhandling. Arbetsgivaren har då inte haft samma möjlighet attplanera in en förhandling med arbetstagarorganisationen före beslutet och kandärför ha svårare att vänta med sitt beslut. I regel har arbetstagarsidan inteheller samma starka intresse av uppskov i del enskilda fall som har föranlettbe- 1975/76:105 Bilaga 1 224 gäran om förhandling. Avvägningen mellan arbetsgivarensoch arbetstagarsidans intressen i uppskovsfrågan bör kunna göras medutgångspunkt i denna bedömning. Detta har jag ansett böra markeras i lagtexten.Som förutsättning för undantag bör i sådana fall gälla all särskilda skältalar mot uppskov.