prop · FZ03211 · 1975-12-31 00:00:00 — Enligtsocialstyrelsen bör det uppmärksammas att decentraliseringspolitikenbeiräffande hälso- och sjukvård inte i första hand skall betraktas som ettmedel att påverka tyngdpunkten i befolkningens bosättning frän större tätortertill mindre. Huvudtanken med decentraliseringen av hälso- och sjukvård är atttillgodose närhets- och kontinuitetsprincipen utifrån redan exislerandebefolkningsförhållanden. Till följd av att den slutna korttidsvården och en delav den sluina långtidsvården och även en del av den öppna vården kommer attföriäggas till länsplanet och att man kan påräkna en ökning av personaltäthetenvad avser angivna verksamheter torde även i fortsättningen en belydandepersonalstat återfinnas på de slörre tätortema. En utbyggnad av decentraliseradprimärvård torde dock pä sikt ge gynnsammare sysselsättningseffekter för mindreorter. Postverketanger beträffande verksamheien med social service genom lantbrevbärärna attden numera omfattar 75 kommuner och I 000 av landets 2 700 linjer. Postverketanser att kommunerna i ökad utsträckning bör ansluta sig till denna service. Länsstyrelseni påpekar att förslaget om övergång till ett teletaxesystem somenbart står i proportion till kontaktens tidsmässiga omfattning ej har berörtsi betänkandet. Denna fråga är dock enligt inte en marginellservicefråga utan en regionalpolitisk fräga som fordrar central utvärdering. Televerketredovisar alt de kommer att närmare studera de av länsstyrelsernaaktualiserade frågorna i utvärderingen av länsplanering 1974 i syfte attklariägga om och i vad mån framförda önskemål kan tillgodoses. 6.2Miljö och markanvändning (SOU 1975:91, kap. 10) 6.2.1Miljö- och markanvändningsfrågor i länsplaneringen Dengenomförda regionala utvecklingsplaneringen ger vissa utgångspunkter för denfysiska planeringen pä skilda administrativa nivåer De av statsmakternafastlagda riktlinjerna för hushållningen med mark och vatten ger i sin tur ivissa avseenden förutsättningar för den regionala utvecklingsplaneringen.Skilda handlingsalternativ i fräga om utvecklingen av den regionala stmkturenkan ge olika fömtsättningar att tillvarata miljövärden. Prop.1975/75:211 144 Tillgängtill en god miljö eller förekomsten av vissa fysiska resurser kan innebärafördelar för de människor som skall bo i en region och för de produktivaverksamheter som lokaliseras dit. Å andra sidan kan ett tillgodoseende avmiljökraven innebära vissa restriktioner för den regionala utvecklingen ellerfömtsätta lösningar som i fråga om samhällsbyggandet är särskiltkostnadskrävande. Miljöfrågornahar fått en kortfattad behandling i fiertalet länsprogram. Störst intresse harde län visat, där kraven på skydd för miljön kommer i konflikt med expansionsbehovför näringslivet och kraven pä arbete. Detta gäller främst Göteborgs- ochBohuslän, och samt mellersta . 1 dessa länfinns vissa kustområden, som är angelägna alt bevara med hänsyn till miljön,och som är intressanta med hänsyn till näringslivels expansion. Andrafrågor har även aktualiserats. Mineral- och grustäkternas inverkan pånaturmiljön har diskuterats. i har visat att manmed nuvarande förbmkning av material för betongtillverkning kommer att haförbrukat tillgängligt material fram . Vidare har användningen avjordbruksmark för bostads- och industribyggen, vatten-försöriningen,försumningen av mark och vatten, insjövattnets nersmulsning och förgiftningtagits upp. Behandlingenav miljön och markanvändningen har visat pä behovei av en fortsatt samordningmellan regionalpolitik och fysisk riksplanering. Del är därför angeläget atthänsyn tas till miljöfrågorna på ett tidigt stadium i planeringen. samlad redovisning av den fysiska riksplaneringen skall föreligga i slutetav 1970-lalet. Denna kan komma att ge underlag för ell mera ingående studiumav samspelet mellan miljöfaktorer och regional ulveckling. Vid den tidpunktenberäknas ocksä en fullständig länsplaneringsomgång genomföras. Enligtett stort antal länsstyrelser är del angeläget att markanvändnings-ochmiljöfrågorna även fortsättningsvis behandlas i länsplaneringen. Fortsattaansträngningar måste därvid göras för att samordna den regionalpolitiskaplaneringen och den övergripande fysiska planeringen. Länsstyrelserna anserdet nödvändigt att miljöaspekterna beaktas på ett tidigt stadium iplaneringsprocessen. De stödjer skrivningarna i betänkandet att bättre underiagoch meloder behövs för att en integrering mellan miljöfrågor ochregionalpolitisk planering skall kunna åstadkommas. Statens naturvårdsverkframhåller all det redan i viss ulsträckning finns underlag och meloder förenintegrering av frågoma. Verkei hänvisar till sina råd och anvisningar och denaturvårdsinvenieringar och den naturvårdsplanering som genom- Prop.1975/76:211 145 förts.Länsstyrelsen i pekar på de svårigheter som föreligger attredovisa miljöaspekterna i storstadsområdena med den breda ansats som kunnatlolkas in i de hittillsvarande anvisningar. Länsslyrelsen anser att dessa börkonkretiseras betydligt. Andra länsstyrelser pekar också på behovet av merakonkreta anvisningar. Naturvårdsverketanser att den fysiska riksplaneringen endast i begränsad omfattning tillgodoserdel regionalpoliliska mälet att skapa en god miljö inom räckhåll för allamänniskor. Länsplaneringen måste därför även beakta de naturvärds- ochfriluftsintressen som är av betydelse i ett regionalt och lokalt perspektiv. Defördelar som en god närmiljö innebär i ett regionalpolitiskt sammanhang bordeäven ha behandlats i planeringen. läns FCO-dlstrikl anser också atttillgängen av positiva miljöer mäste vägas in i planeringen. Länsstyrelsernai Göteborgs- och län och län samt Göteborgs-och länslandsting delar inte uppfattningen all ulvecklingen i de ur bevarandesynpunktintressanta områdena i norra och i är så stabil som görsgällande i betänkandet. i Göteborgs- och län anför att iöversynen av de regionalpolitiska medlen bör särskild uppmärksamhet ägnas dessaområden. i län framhåller behovet avarbetsmarknadspolitiska insatser i Västerviksområdet. kräverkompensation för att miljöstörande företag ej får etableras i kommunen.Naturvårdsverket anser att riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen för dessaområden bör ligga fast. 1utredningarna rörande bebyggelsestmkturens utveckling bör enligtlänsstyrelserna I och även miljöfrågor behandlas.Liknande synpunkter framför länsstyrelserna i och . Länsstyrelseni framhåller att vattenförsörjningens kvalitativa aspekter måstebeaktas och föreslår att en helomfattande vat-lenförsöriningsplan genomförs förlänet. har tagit upp behovet av förbättrad kunskap omvattentillgångar. Därvid redovisas alt arbetet med naturvårdsverketskarlläggning av vallentillgångar och anspråk på dessa har preliminärt bedömiskunna genomföras så att materialet under loppet av är 1977 kan beaktas inomramen förden fortsatta fysiska riksplaneringen. Enligtlänsstyrelsens I Göteborgs- och län uppfattning har grus-tillgängen intenägon nämndvärd inverkan på den regionala utvecklingen. När naturgmstillgångenminskar inom vissa områden torde ersättningsprodukter i form avbergkrossmalerial och liknande kunna utnyttjas anser länsslyrelsen. Motbakgrund av den knapphet pä gms som kan uppstå bl. a. i Västsverigeanser att det är angeläget att, tillgången och efterfrågan pågms analyseras även i ett regionalt perspektiv. Beiräffandemiljöfrågornas behandling fortsättningsvis underslrycker naturvårdsverketbetydelsen av att dessa systematiskt måste beaktas inom ramen förlänsplaneringen medan Svenska kommunjörbundei ifrågasätter om Prop.1975/75:211 146 detär motiverat med en redovisning av dessa frågor i länsprogrammen. Länsstyrelseni liksom RRV anser att mark- och miljöfrågorna behöverbehandlas mera systematiskt och ingående endast i samband med de slörrelänsplaneringsomgängarna vilka avses genomföras ungefär vart femte år.Länsstyrelsen i föreslår att det fortsatta arbetet bedrivs påsådant sätt att olika delsektorer inom miljöområdet behandlas i anslutning tillde ärliga revideringarna. För att inte göra detta alllför omfattande anserlänsstyrelsen det lämpligt att den äriiga översynen omfattar endast en endasektor vid varie omgång. Successivt skulle hela miljöområdet därigenom kunnases över inom ramen för den äriiga översynen av länsplaneringen. 6.3Ortsstruktur (SOU 1975:91, kap. 11) Ortssystemeti värt land har - bortsett frän den tid då stora delar av servicenslokalisering styrdes genom privilegier till städerna - utvecklats spontant ochär som del nu ser ut inte resultat av nägon medveten planering. Förändringari befolkningsfördelning, näringslivets lokalisering och i kommunikationsförutsättningarnaledde successivt till slutsatsen att man mäste föra samman orter på lokal nivåmed kringliggande landsbygd och att man på regional och landsdelsnivä mästebygga upp orter som kan svara för försöriningen av sädana aktiviteter som avskilda skäl inte kan fördelas på alla kommuner i landet. Den ökade röriighetenhos befolkningen har också gjort det möjligt att förse människorna med bådaservice och arbete frän färre utbudspunkler . Ettförsta försök all i en riksomfattande planering beakta ortsstrukturen och dessutveckling gjordes i den kommunblocksplanering som genomfördes i börian av1960-talet. Inom ramen för den regionala utvecklingsplaneringen uppmärksammadesdärefter även servicefunktioner som inte kunde vara företrädda i alla kommunereller utbyggnad av arbetsmarknaden som inte kunde ske i alla kommuner. Konturernatill en plan för utveckling av ortsstmkluren framträdde i flera län redan somett resultat av länsplanering 1967. De prioriteringar mellan olika kommuner somdä gjordes i skilda län när det gäller behovei av regionalpolitiska insatserfick stöd av en enhällig riksdag . Medutgängsunkt i de riktlinjer som angavs i prop. 1970:75 lämnade samttigalänsstyrelser förslag till ortsklassificering i samband med länsprogram 1970.Dessa förslag godtogs med små förändringar i det regionalpolitiskahandlingsprogrammet är 1972 och gavs därvid formen av en plan för utveckling avden regionala strukturen. Genom denna plan har grunden lagts till en frånvälfärdssynpunkt bättre utveckling av ortssystemet än som skulle ske ommarknadskrafterna fått verka frilt. Prop.1975/75:211 147 Somframhölls i prop. 1972:111 skall planen förortsstmklurens ulveckling vara ettinstrument för att förverkliga de allmänna mälen för regionalpolitiken. Deallmänna målen all göra arbete, service och god miljö tillgängliga inomräckhåll för alla människor bör ligga fast. Politiken syftar pä alla områdentill att tillgodose de enskilda människornas behov och önskningar.Förbättringar för den enskilde skall stå i centrum även för regionalpolitiken.Ortsstmkturplanen har samma gmndläggande syfte. Den beaktar dessulom att detfinns skillnader mellan olika ortstyper när det gäller problem som mäste lösas,skillnader ocksä i fråga om fömtsättningarna att lösa problemen och behovet avmedel för detta. Storstadsområdenomfattar Stockholms-, . Till resp. område harhänförts inte endast storstadskommunen i regionen utan även de kommuner iövrigt som kan anses ingå i områdets arbetsmarknad. Deterinrades i det regionalpolitiska handlingsprogrammet om att storstädernasarbetsmarknad visar upp mänga positiva drag. Det finns ett stort antalarbetstillfällen att välja mellan och storieken gör arbetsmarknadenmotståndskraftig mot störningar. Även serviceutbudet i storstadsområdena fylleri allmänhet högt ställda krav. Detströks emellertid under att den höga tillväxttakt som hade rätt under1960-talet och börian av minskat möjligheterna att åstadkomma enbalanserad utveckling i andra delar av landet. Tillväxten i storstadsområdenaborde därför dämpas nägot. Sädana strävanden fick emellertid inte leda till attde sociala förhållandena och servicen i storstadsområdena försämrades. Ettväsentligt motiv för att utse primära cen t ra var att så nära de enskildamänniskornas nuvarande bostadsorter som möjligt utveckla ett antal mera robustaarbetsmarknader som ger välmöjligheter och som tål de påfrestningar somstrukturförändringarna för med sig. Människorna fär då ökade möjligheter attstanna kvar i sin hemtrakt och om befolkningsomflyttningar blir nödvändiga,kan de ske över kortare avstånd. En sädan inriktning av regionalpolitikeninnebär alt man i varie län bör fä till ständ i varie fall minst en stadsregionmed framtida spontan tillväxt. Primäracentra är som regel centralorter för hela län. Deras arbetsmarknad är i regelförhållandevis väl differentierad men den svarar ofta inte upp mot utbudet avkvalificerad arbetskraft och av kvinnlig arbetskraft. Serviceutbudet är iallmänhet brett och den erbjudna servicen av hög kvalitet. Orterna är centraför kommunikationerna i län och landsdelar. Normalt är miljöproblemen mindre äni storstadsregionerna. 1972:111 anförs vidare alt om de primära centraskall kunna utvecklas så att en ökande del av ofrånkomligabefolkningsomflyttningar skall kunna gå lill dessa orter i stället för tillstorstadsområdena, mäste näringslivet byggas ut så att framför allt kvinnor ocharbetskraft med längre utbildning får ökade sysselsättnings- Prop.1975/76:211 148 möjligheter.Det påpekades att de primära centra i stödområdet är relativt små i förhällandetill omlandens storiek och sysselsättningsproblemen där Särskilda krav ställsdärför pä utbyggnaden av dessa orter. Medregionala centra avsägs i prop. 1972:111 orter som har betydelse i fråga omsysselsättningen och serviceförsöriningen inte bara för den egna kommunen ulanocksä för en eller flera omgivande kommuner. Hur stort omland en sädan ortskall betjäna beror bl. a. på vilket underiag som behövs för skildaserviceaktiviteter. Variationerna mellan olika regionala centra är stora ifråga om arbetsmarknaden. 1 regel är arbetsmarknaden så liten att den ärkänslig för störningar. En viss differentiering förekommer, men utbudet avsysselsättning för kvalificerad arbetskraft är ofta otillräckligt.Sysselsättningsmöjligheterna för kvinnor är inte sällan otillfredsställande. Tillgruppen kommuncentra hänfördes i det regionalpolitiska handlingsprogrammetkommuner med sådana centralorter vilkas funktioner är begränsade huvudsakligentill invänvarna i den egna kommunen. Ett stort antal av dessa orter, isynnerhet i , ligger nära primära eller regionala centra och ingårdä i dessas arbetsmarknader. Den närmare planeringen av dessa lokala arbetsmarknaderskulle enligt proposilionen inte vara en uppgift för den regionalpoliliskariksplaneringen. Den bör enligt propositionen ske pä länsplanet. Det erinradesemellertid om att särskild uppmärksamhet borde ägnas kommuncentra med meraisolerade lägen i glest befolkade delar av landet främst i skogslänen. I det regionalpolitiskahandlingsprogrammet angavs de allmänna ambitioner som borde gälla förserviceutbudet i regionala centra och kommun-centra. Givetvis finns del utöverde ortstyper som behandlas i del föregående ett stort antal orter inomkommunerna som fyller viktiga funktioner för invånarna. Eftersom denövergripande statliga regionala planeringen har kommunerna somplaneringsenheter finns det i allmänhet inte anledning att innefatta dessaorter i den statliga planeringen. Avvägningar inom kommunema bör vara enkommunal uppgift. Undanlag bör enligt prop. 1972:111 göras i fråga om vissatill ytan stora och glest befolkade kommuner framför allt i det inrestödområdet där åtgärder liknande dem som berörts i det föregående kunde behövaknytas lill vad som kunde betecknas som kommundelscentra. Urvalet av sådanaorter skulle ske i den fortsalla planeringen i samverkan mellan kommuner ochlänsstyrelser. Planeringenav ortsstrukturen skall syfta till allmänna välfärdsvinster för människorna. Vikan då inte nöja oss med att ange regionalpolitiska strävanden enbart förskilda ortstyper. Även ortssyslemet i sin helhet måste beaktas. Man kommmer dåi hög grad in pä sambanden och samverkan mellan skilda orter i systemet. Funktionsuppdelningoch samverkan mellan orterna i ortssyslemet var viktiga grundvalar för beslutetom ortsstruktur är 1972, Tätortsmönstrei är i vissa delar av landet mycketsplittrat. De lokala arbetsmarknader som den enskilde upplever som relevantaföljer inle alltid kommungränserna. 1975/76:211 149 Härmåste ofta samverkan ske mellan berörda kommuneroch länsstyrelser.Lokaliseringen av bostäder och arbetsplatser samt anordnande av kommunikationerbör göras så att den förbättrade trygghet och de utökade valmöjligheterna kantas tillvara som en större arbetsmarknad erbjuder. Genomgående bör planeringenta sikte på en sådan lokalisering av arbete och bostäder att det blir möjligtför individen alt till fullo utnyttja regionens förutsättningar. Samverkanmellan ortstyper inom en större region som t. ex. ett län är till fördel ävenav andra skäl. Servicefunktionerna är genom den historiska utvecklingennaturiigt uppdelade mellan orterna. Slutresultatet har emellertid i vissa fallblivit otillfredsställande. Ortsstmkluren och samspelet mellan orterna isystemet mäste därför utvecklas pä ett sädant sätt att serviceutbudet blir såbra som möjligt med hänsyn till bl. a, befolkningsunderiag och kommunikationer. Nugällande plan fastställdes av . Enligt rapporten har denvarit i kraft alltför för att effekterna av den skall kunnautvärderas. Det finns ingen anledning att nu göra någon utvärdering av dennadel av 1972 ärs regionalpolitiska beslut. Planenför utveckling av ortsstrukturen anger den allmänna inriktningen avsamhällsbyggandet och den översiktliga planeringen i anslutning därtill. Ävenom de ställningstaganden till förslagen för skilda ortstyper som redovisas idet följande innebär vissa förtydliganden av målen är någon ändring avortsklassificeringens grad av precisering nu inte motiverad, Ortsstmkturplanenmäsle därför kompletteras med mera konkreta ålgärdsprogram vilket också harskett både i länsprogram 1970 och i länsplanering 1974. Liksom bördärtill särskilda överväganden föregå varie beslut om åtgärder t. ex. ifråga omlokaliserings- och investeringsbeslut. Planenför utveckling av den regionala stmkturen anger väl den långsiktigainriktningen av regionalpolitiken. Det kan emellertid vara nödvändigt att dennaplanering kompletteras med andra typer av mäl som är mera knutna till dedagsaktuella problemen när det gäller sysselsättning och serviceförsörining.Att vissa Orter ligger högre upp i ortssystemets hierarki innebär inle alt problemeni dem skall lösas först. Självklart finns det problem i mindre orter som kankräva snabbare älgärder. Det är därför ofta nödvändigt att prioriterainsatser till förmän för vissa orter. En sädan utveckling av den långsiktigaplaneringen är en naturiig följd av den väl utvecklade problem- ochåtgärdsdiskussionen som förs i länsplaneringen. Del finns med dennauppläggning uppenbara avvägningsproblem mellan åtgärder på lång och kort sikt.Eftersom det aldrig kan bli frägan om att nonchalera akuta problem pä grund avatt de åtgärder som behöver vidlas arbetar i riktning bort frän de länsiktigamälen, måste ortsstrukturplanen och de mål som är nedlagda i den förverkligasgenom gradvisa anpassningar av aktuella beslut och i den takt som omständigheternamedger. Det finns av dessa skäl anledning påpeka all det till alla kommuntyperkan knytas Prop.1975/75:211 150 t.ex. de åtgärder som visar sig motiverade för att mildra akuta problem. Denkombination av långsiktiga mål, som kommer till uttryck i ortsstrukturplanenoch de därtill knutna mera kortsiktiga mäl som har beskrivits, ger denregionalpolitiska planeringen den kombination av läng-siklighet ochflexibilitet som är nödvändig, om man i ett blandekonomiskt system med enstarkt utlandsberoende ekonomi, skall kunna utveckla en struktur som gör detmöjligt för samhället att ta ett stort ansvar för människornas välfärd. Självfalletskall inte den regionalpolitiska planeringen på riksplanet binda den regionalaeller kommunala planeringen mer än som behövs för att man skall nä deregionalpolitiska mälen att ge alla tillgäng till arbete, service och en godmiljö. Som framhölls i prop. 1972:111 kan emellertid ett samhälle vars mål äratt ge medborgama mera likvärdiga levnadsförhållanden i skilda delar av landetinte godta att planeringen inom de olika länen återspeglar vitt skildavärderingar i fråga om utvecklingen av den regionala stmkturen. Inte heller ärdet acceptabelt att vissa län genom att ge planeringen en expansiv inriktningintecknar mer av de gemensamma resursema än vad som är rimligt. En sådanpolitik skulle vara till förfång för de svagaste regionerna i landet. Det ärockså uppenbart att statens kostnader för t. ex. arbetsmarknadspolitiken ochför utbyggnad av samhällsfunktionerna kan variera kraftig beroende på vilkenregional struktur som väljs. Utformningen av den regionala strukturen kandärför inte bli en fråga som det ankommer uteslutande pä regionala och lokalamyndigheter att avgöra. Den mäste utformas genom samarbete mellan kommuner,landsting, länsmyndigheter och centrala myndigheter. Slutresultatet bör sedanvärderas politiskt av statsmakterna. Den utvärdering som statsmakterna gjordehösten 1972 visar att de jusleringar som mäste göras i den regionala nivånsplanering är måttliga men nödvändiga om en regional jämlikhetspolitik skallkunna bedrivas. Länsstyrelser,landsting och kommuner har analyserat hur olika delar av länen fyller sinafunktioner i den regionala strukturen med avseende på tillgången päsysselsättning, service och god miljö. Som resultat av denna analys harkommunerna föreslagit 30 ändringar och länsstyrelserna nio förslag tilländringar av den regionala stmkturplanen. Medhänsyn till den korta tid som förflutit sedan planen antogs föreslås irapporten att utvecklingen bör följas ännu nägon tid i de olika ortstypernainnan ställning tas till ändringar i ortsklassificeringen. Undantag frän dennaprincipiella huvudlinje görs emellertid för storstadsområdena och för kommundelscentra. Sompåpekades i prop. 1972:111 fyller storstadsområdena en viktig funktion i denframtida regionala stmkturen. En stagnerande utveckling är därför inte förenligmed de krav som ställs på storstadsområdena. 1975/76:211 151 fungerasom huvudstad med de funktioner som följer därav. och kommer attvara betydande landsdelscentra i fråga om bl, a. kvalificerad service. Deprioriteringar av arbetsområden inom storstadsområdena som har gjorts avlänsstyrelserna bör ligga till gmnd för den fortsatta samhällsplaneringen. Närdet gäller insatser för utvecklingen av primära centra har omlokaliseringen avcentral statlig förvaltning från spelat stor roll. haruttalat att sedan de är 1971 och beslutade omlokliseringarna genomförtsär nägra större omlokaliseringsetapper inte aktuella. Utredningenom decentralisering av beslut inom den statliga sektorn studerar bl. a.möjligheterna till decentralisering till länsnivån. Denna typ av funktionelldecentralisering kan fä sysselsättnings- och serviceeffekter i flertaletprimära centra. Detär särskilt angeläget att studier om bebyggelsestrukturens utveckling omfattarkommunerna kring primära centra. Ett särskilt behov av att samordnaplaneringen av bostäder, arbetsplatser och kommunikationer föreligger i primäracentra som med en relativt liten centralort men med ett befolkningsriktomland. 6.3.4Regionala centra och kommuncentra Detär helt klart att de för den regionala sysselsättningspolitiken mest svåriöstaproblemen finns inom de kommuner som ligger isolerat i förhällande till störrearbetsmarknader. I sädana kommuner leder ett bortfall av arbetstillfällen sominte ersätts med ny sysselsättning till utflyttning eller arbetslöshet. Ikommuner belägna inom en större lokal arbetsmarknad kan en motsvarande nedgångofta överbryggas genom ökad pendling. 1972:111 påpekades att särskilda insatser vid behov kunde bli nödvändigai vissa regionala centra och kommuncentra inom eller i anslutning till inrestödområdet. Bland regionala centra nämndes , , ,, , , , , , , Morasamt . Kommuncentra som särskilt uppmärksammades var , ,, , , , , , , ,, , Åre, , , och Åriäng. Betydanderegionalpolitiska insatser har emellertid gjorts i ettstort antal av dessa kommuner. Dessa insatser har bl.