prop · FZ0323 · 1975-12-31 00:00:00 — Valbar är den somuppfyller villkoren för rösträtt (7 ij KL, 7 ij KLS, 10 ij LFS och 8 § LL). len väridavnationalstater framstår det som naturiigt att som en principiell förutsättningför rätlen till ett direkt politiskt inflytande över samhällsutvecklingenkräva den anknytning till landet som ligger i svenskt medborgarskap. Jag delarutredningens uppfattning att undantag från den principen inte bör ske utan vägandeskäl. Medhänsyn till det stora antalet invandrare i vårt land och det erkännande viefter hand har gett åt bosättningen som grundläggande förutsättning för offentligrätlsligtreglerade rättigheter och förmåner ligger det emellertid som utredningen ocksåanför nära till hands att nu i någon form ge invandrarna ett direkt politisktinflytande. Somskäl för ett ökat politiskt inflytande för invandrarna anför utredningen attinvandrarna genom sina arbetsinsatser samt genom att betala skatter och avgifterverksamt bidrar till den svenska välståndsutvecklingen. Bortsett frånskyldigheten att fullgöra värnplikt och civilförsvarsplikt är de invandrare sominte är svenska medborgare underkastade samma skyldigheter som landets övrigainvånare, säger utredningen vidare. Många invandrare, även sådana som av olikaskäl avstår från att söka svenskt medborgarskap, blir varaktigt bosatta här. Deförvärvar härigenom en sädan anknytning till landet och en sådan kännedom omsamhällsförhållandena här att de enligt utredningen skulle vara väl i ständatt utöva elt direkt politiskt infiytande. får de, konstaterarutredningen, samma intresse och behov som infödda och naturaliserade svenskamedborgare av att genom ett sådant inflytande påverka särskilt förhållandena päden ort där de bor och arbetar. Jag kan helt instämma i dessa synpunkter. Somframgår av vad jag förut har sagt går vägen till ett direkt politiskt inflytandef n. uteslutande över förvärv av svenskt medborgarskap. Ett av de allmännavillkoren för att en utlänning skall kunna tas upp till svensk medborgare (naturalisation)är enligt 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap att sökanden sedan sjuår har hemvist här i riket. Om vissa särskilda skäl föreligger, får naturalisationbeviljas även om de allmänna villkoren inte är uppfyllda. Är sökanden dansk,finsk, isländsk eller norsk medborgare, är kravet pä vistelsetid begränsat . Dethar ibland hävdats att man skulle tillgodose intresset av ett direkt politiskt infiytandeför invandrarna genom att avkorta kvaliflkationstiderna för förvärv av svensktmedborgarskap. Många invandrare avstår emellertid som utredningen framhållerfrån att söka svenskt medborgarskap, fastän de skulle kunna påräkna bifall sådan ansökan. Anledningarna till detta är av mycket skiftande slag. Förvärvav svenskt medborgarskap innebär vanligen förlust av del utsprungligamedborgarskapet och kan därför av både känslomässiga och sakliga skäl framståsom ett mycket allvarligt steg vars verkningar är svåra att överblicka. ex. naturiigt att ett byte 1975/76:23 88 avmedborgarskap framstår som en ingripande åtgärd för en invandrare som visseriigenämnar stanna här i landet men som räknar med eller hoppas påalt kunna återvända till hemlandet. För många invandrare kan detäven när de har vistats i vara ovisst om de kommer att förblihär eller fiytta hem eller till ett annat land. De svårigheter som invandrarnakan möta i sitt vardagsliv är - som bl. a. invandrarutredningen har påvisat -inte av den arten att de kan övervinnas genom torvärv av svensktmedborgarskap. 1 likhet med rösträttsutredningen och en enhällig remissopinionanser jag därför att en avkortning av kvalifikationstiderna för förvärv avmedborgarskap inte är någon tillfredsställande lösning av frågan om politisktinflytande för invandrarna. Detta ställningstagande innebär inte att andra skälskulle saknas att avkorta kvalifikationstiderna för svenskt medborgarskap.Denna fråga bereds f n. inom på grundval av förslagav invandrarutredningen. Invandrarnaspolitiska infiytande kan ges olika former. I några av de västeuropeiska invandrariändernahar man stannat vid olika slag av rådgivande invandrarorgan. Värdet avsådana organ är emellertid omstritt. Något politiskt infiytande! verkligbemärkelse kan för övrigt knappast utövas enbart genom yttrande- ellersamrådsrätt. Sådant infiytande uppnås bäst genom ett pä rösträtt grundat aktivtinfiytande i samhället. Delade meningar kan föreligga om den lämpligaräckvidden av ett sådant inflytande för invandrarna. Som jag närmare skallutveckla i det följande finns det mycket som talar för en reform med inriktningpå det kommunala planet. Innanjag går närmare in på vad som kan anföras för och emot den antydda lösningen, villjag peka på en internationell utvecklingstendens. Utlandssvenskarna harrösträtt vid val till från utfiytiningen från Sverigeoch förslag har lagts fram om att tidsbegränsningen skall tas bort.Finland har berett utlandsfinländarna en till tiden obegränsad rösträttvid riksdagsval i hemlandet. har gett rösträtt i riksval åt sinautomlands bosatta medborgare inom en bortovarotid av . Bland devästeuropeiska länderna erbjuder ett exempel på en liknande utveckling.Om man till detta lägger den opinion för ökade politiska rättigheter åtinvandrarna i det land där de vistas som har framträtt både i och iövriga , kan man här se början på en internationell utveckling motatt migranterna får behålla sina rikspolitiska rättigheter i hemlandet underviss tid och förvärva lokal- och regionalpolitiska rättigheter i värdlandet. Avinvandrarulredningens kartläggning och förslag samt av de ställningstagandensom riksdag enligt vad jag har nämnt har gjort i fråga ominvandrarpolitiken framgår att särskilda insatser för invandrarna behövs inomen rad koinmunala verksamhetsområden, främst bostadsförsörjningen,utbildningsväsendet, socialvården och kulturella verksamheter. Som rösträltsutredningenhar framhållit är de åtgärder som behövs för att Prop.1975/76:23 89 förbättrainvandrarnas situation i stor utsträckning av sådant slag att de främst börankomma på kommunerna. Oavsetthur man från statens sida reglerar dessa uppgifter och oavsett de bidrag somkan utgå från staten för ändamålet står det klart att genomförandet avinsatserna beror av kommunernas intresse för saken och deras vilja att anslåmedel för de olika verksamheterna. Etldirekt kommunalpolitiskt inflytande för invandrarna skulle som utredningenframhåller vara ägnat att stimulera det lokala samhällets ansträngningar attmotverka invandrarnas svårigheter på olika områden. Det svarar också väl motatt en betydande del av deras ekonomiska prestationer till det allmänna går tillkommunen i form av skatt och kommunala avgifter. Ett sådant inflytande skullevidare vara ägnat att stärka invandrarnas självkänsla och främja derassolidaritet med det svenska samhället. De gynnsamma effekterna av ett ökatpolitiskt inflytande för invandrarna kan emellertid inte fullt ut bevisas. Idetta avseende får jag, i likhet med utredningen, hänvisa lill att del folkligapolitiska inflytandet allmänt betraktas som det demokratiska samhälletsyttersta garant för ett rättvist och riktigt förhällande mellan samhället ochde enskilda. Andraomständigheter som understöder tanken på en reform av invandrarnaskommunalpolitiska ställning i värt land kan man, som utredningen också påpekar,finna på kommunalrättens område. Deförpliktelser som kommunallagen ålägger kommunen gentemot kommunens invånaregör ingen skillnad mellan svenska och utländska medborgare. I 2 § KLföreskrivs sålunda att medlem av kommun är var och en som är mantalsskriven ikommunen, äger eller brukar fast egendom där eller är taxerad till allmänkommunalskatt i kommunen. Kommunmedlemskapet ger visseriigen inte kommunalrösträtt och valbarhet. Medlemskapet ger däremot andra viktiga rättigheter iförhällande till kommunen. Som indirekt framgår av besvärsbesiämmdserna i 76 §KL är kommunen skyldig att basera alla sina beslut och åtgärder pä grunder somär rättvisa gentemot kommunmedlemmarna. Detta innebär bl. a. att kommunmedlemmarnaoavsett medborgarskap är likställda i fråga om rättigheter och skyldigheter iförhällande till kommunen, om inte annat är särskilt föreskrivet. Dennalikställighetsprincip har upprätthållits även i de många specialförfattningarsom finns för särskilda kommunala verksamhetsområden som bostadsförsörjning,skolväsende, barnavård, nykterhelsvård etc. Kom-munmedlemskapel ger vidare enav medborgarskap oberoende behörighet att överklaga kommunala beslut inomområdet för kommunens allmänna kompetens (76 § KL). Varken KL eller annanlagstiftning om verksamhet lämnar på det hela taget något utrymme för favoriseringav svenska medborgare. Tillämpningen av de förhållandevis fåtaliga svenska författningarsom särbehandlar utländska medborgare ankommer genomgående på statligamyndigheter. Ettdirekt kommunalpolitiskt infiytande i form av rösträtt för de invand- Prop.1975/76:23 90 raresom är varaktigt bosatta i landet skulle alltså som utredningen framhåller liggaväl i linje med övrig reglering av förhållandet mellan kommunerna och deras invånare. påpekar finns det emellertid också skäl som talar motkommunal rösträtt för invandrare. En beaklansvärd invändning mot en sådanreform är att kommunerna delar ansvaret med staten för ett stort antalsamhällsuppgifter och att det därför inte alltid finns någon klar gräns mellankommunala och statliga angelägenheter. Det finns otvivelaktigt ett högstkonkret samband mellan kommunalpolitiken och rikspolitiken. Enbetydande del av den kommunala verksamheten är reglerad av speciallagstiftningoch villkor för statsbidrag. Den kommunala verksamheten är också vägleddav kommunala fierärsplaner, vilka tillsammans med länsplaner och riksplanerbildar ett sammanhängande system.Uppdelningen mellan statliga och kommunalauppgifter, som är oklar främst i den meningen atl den är starkt nyanserad,innebär att de rikspolitiska intentionerna i stor utsträckning förverkligas avkommunerna. En rösträtt sträcker sig alltså längre än till ett inflytandei frågor som rör bara den kommun där rösträtten utövas. När det gäller attbedöma vilken betydelse som bör tillmätas de synpunkter som jag nu harredovisat, måste emellertid beaktas atl det infiytande som en rösträttger är begränsat i olika hänseenden. Den kommunala rösträtten ger sålunda intenågot inflytande i frågor som rör t. ex. landets utrikes-, försvars- ellerhandelspolitik eller dess ekonomiska politik. Landets utveckling i stortbestäms vidare främst genom den lagstiftningsmakt som tillkommer . Moten rösträtt för invandrare kan vidare invändas att rösträtt inte börtillkomma den som inte känner sådan samhörighet med landet att han villförvärva medborgarskap här och att det skulle leda till att innehållet imedborgarskapet tunnas ut i alltför hög grad, om sambandet mellan rösträtt ochmedborgarskap bryts. Som jag har anfört i det föregående behöver emellertid denomständigheten att en invandrare vill behålla den anknytning till hemlandet sommedborgarskap där ger honom inte betyda att han inte känner samhörighet medSverige. Redan med hänsyn till begränsningarna i det inflytande som vinns genomkommunal rösträtt anser jag att synpunkten att innehållet i medborgarskapetskulle tunnas ut i alltför hög grad, om sambandet mellan medborgarskap ochrösträtten bryts, inte bör tillmätas någon större betydelse. Enannan invändning mot tanken pä en rösträtt för icke svenskamedborgare är att mänga av de kommunalpolitiska frågorna är av långsiktig naturoch att de därför bör avgöras av väljare och förtroendemän som haren meralångsiktig förankring i kommunen än den som invandrarna i gemen kan ha. Dennainvändning försvagas å andra sidan något av den höga rörlighet som numerautmärker även den svenska befolkningen. Det är sålunda redan nu vanligt att enväljare i de kommunala valen får ta Prop.1975/76:23 91 ställningtill frågor vars slutliga betydelse för honom själv är osäker. Jagär medveten om att en rösträtt för utlänningar skulle ge ett infiytandesom sträcker sig något längre än del lokalpolitiska infiytande i egentligmening som jag i det föregående har redovisat argument för. Jag anseremellertid i likhet med utredningen och remissinstanserna att de skäl som talarför reformen har sådan tyngd atl invändningarna bör vika. I ett följandeavsnitt kommer jag alt ta upp frågan om särskilda förutsättningar bör ställasupp i syfte att skapa garantier för att rösträtt skall tillkomma barasädana utlänningar som kan väntas ha viss kännedom om de svenskasamhällsförhållandena och en någorlunda varaktig anknytning till landet. Utredningensförslag att i varaktigt bosatta utlänningar skall ges rösträtt vid valav kommunfullmäktige har inte föranlett invändningar från någon remissinstans.Med stöd av vad jag har anfört i det föregående förordar jag att förslagetgenomförs. Som utredningen - utan erinran från remissinstanserna - harföreslagit bör reformen avse också rösträtt vid val av landstingsmän. Genomsjukvården, som är den helt dominerande landstingskommunala uppgiften,tillhandahåller landstingskommunerna personlig service av i princip samma slagsom t. ex. den kommunala socialvården. Någon avgörande principiell skillnadföreligger inte mellan uppgiftsfördelningen staten-landstingskommunerna ochuppgiftsfördelningen staten-kommunerna. Jag vill i detta sammanhang erinra omatt , och kommuner inte ingår i landstingskommun ochatt de alltså har att fullfölja landstingskommunala uppgifter. länslandstingskommun svarar vidare för en del betydelsefulla kommunala uppgifter. Ilikhet med de remissinstanser som har uttalat sig på denna punkt biträder jagvidare utredningens förslag alt reformen skall avse också rösträtt vid val avkyrkofullmäktige. Deförslag som jag nu har lagt fram föranleder ändringar i 6 § KL, 6 § KLS och 9 §LFS. Någon ändring behövs däremot inte i LL, eftersom det i 7 § LL föreskrivs atlrösträtt vid val av landstingsmän tillkommer den som är röstberättigad vid valav kommunfullmäktige i kommun inom landstingskommunen. Ordinarieflänst som präst i territoriellt pastoral tillsälls enligt lagen (1957:577)omprästval i regel genom val inom pastoratet. Rösträtt tillkommer därvid den somhar rösträtt på kyrkostämma i församling inom pastoratet. Förslaget att kravetpä svenskt medborgarskap som förusältning för rösträtt vid val avkyrkofullmäktige skall tas bort kommer därför att medföra att något sådant kravinte heller kommer att behållas när det gäller rösträtt vid prästval. eller remissinstanserna har funnit att denna konsekvens börföranleda att ett krav pä svenskt medborgarskap bör skrivas in i lagen omprästval. Jag ansluter mig till denna bedömning. Innanjag går in på frågan om vilka särskilda förutsättningar för rösträtt Prop.1975/76:23 92 somkan böra ställas upp för invandrarnas del, vill jag ta upp några särskilda frägor.Utredningens förslag avser rösträtt för invandrare från alla länder.Rösträtten skall alltså inte begränsas till alt gälla t. ex. invandrare från denordiska länderna eller från länder som medger där bosatta svenska medborgaremotsvarande rättigheter. Remisssinstanserna har inte haft något att invända motatt reformen får en sädan omfattning. Med hänsyn till de uttalanden som hargjorts inom bl. synes man kunna räkna med att förslagom rösträtt för nordiska invandrare kommer attläggas fram i , och . Även om en sådan reform genomförs idessa länder, skulle de antydda begränsningarna i en svensk reformsomfattning leda till att invandrarna i delades i tvä stora grupper, enmed och en utan direkt politiskt infiytande. En sådan uppdelning skulle enliglmin mening stå i strid mot de principiella skäl som jag har anfört till stödför förslaget om rösträtt för invandrare. Jag anser därför att någrabegränsningar av det slag som jag nu har berört inte bör göras. Reformen böralltså i princip avse alla här bosatta invandrare. Enfråga som också bör tas upp i detta sammanhang är om särskilda åtgärder börvidtas för att hindra att en person blir berättigad att efter det atthan har utövat rösträtt i ett land rösta vid kommunalval i ett annatland. Situationen kan t. ex. vara den att en invandrare deltar i ettkommunalval här och därefter fiyttar tillbaka till sitt hemland därkommunalval skall äga rum inom en snar framlid. I likhet med utredningen anserjag att det för svenskt vidkommande saknar betydelse atl en invandrare pådetta sätt kan ha möjlighet att rösta också i sitt hemland. Pä samma sätt börman enligt min mening bedöma det fallet alt invandraren fiyttar från tillett annat land än hemlandet. Att reglerna i något land skulle kunna tänkas blisådana att en invandrare så gott som kan fä rösträtt där kan intemotivera särskilda restriktioner för invandrarnas rösträtt i vårt land. INorge har införts en möjlighet för utomlands bosatta norska medborgareatt delta i de norska kommunalvalen. Denna rätt gäller från utfiytiningenfrån . Inte heller det förhällandet att en här bosatt utlänning kan, medanhan är bosatt i , delta i kommunalval i sitt hemland bör enligt minmening föranleda begränsningar i hans rätt att delta i de svenskakommunalvalen. Till de skäl som från principiell synpunkt kan anföras motsådana begränsningar kommer att det torde stöta på oöverstigliga praktiskasvårigheter att åstadkomma regler som hindrar s. k. dubbel rösträtt. 5.3Särskilda villkor för rösträtt Somsärskild förutsättning för utlännings rösträtt vid val av kommunfullmäktigeoch landstingsmän skall enligt utredningens förslag gälla att utlänningen harbott i oavbrutet under ungefär tre är närmast före Prop.1975/76:23 93 valet.Med enstaka undantag biträder remissinstanserna utredningens mening att visstids vistelse här är tillräcklig särskild förutsättning för rösträtt. Det storaflertalet remissinstanser anser också att är en lämpligt avvägd kvalifikationstid.Några remissinstanser redovisar emellertid en annan uppfattning. Föregen del vill jag slå fast att som grundläggande villkor för en kommunalrösträtt för icke svenska medborgare bör gälla de särskilda förutsättningarsom nu gäller för svenska medborgares rösträtt. Till grundförutsättningarnabör sålunda höra att invandraren bor i kommunen i den meningen att han är kyrkobokförddär när röstlängden upprättas och att han har uppnått . Dennuvarande regeln om all omyndighetsförklaring diskvalificerar för rösträtt böri princip också gälla utlänning. Till frågan om denna regels närmaretillämpning på utlänning återkommer jag i det följande. Ilikhet med utredningen och remissinstanserna anser jag att dessa grundförutsättningarinte kan anses tillräckliga när det gäller rösträtt vid val till kommunfullmäktigeoch landsting. Rimliga garantier bör skapas för att den utländske väljaren harvissa inte alltför obetydliga kunskaper i svenska språket, känner till och harförståelse för svenska förhållanden och har ett naturiigt personligt intresseinte bara för de alldeles aktuella förhållandena i kommunen utan också för de meralångsiktiga kommunala angelägenheterna. skulle t. ex. språkprov och andra kunskapstester kunna användas sommedel för att uppnå de garantier för samhörighet med det svenska samhället sombör föreligga. Den enskilde invandrarens personliga intresse församhällsutvecklingen här skulle kunna prövas genom att man som villkor förrösträtt kräver särskild ansökan av den som vill bli upplagen i röstlängd.Utredningen anser att sådana särskilda rösträttsvillkor för invandrare lättkan uppfattas .som diskriminerande och att de därför bör undvikas. Bara enremissinstans uttalar sympati för rösträttsvillkor av det slag som harnämnts. Enligt utredningen talar också starka administrativa skäl mot individinriktadesärvillkor. Sådana villkor gör s'ärskilda inslag i valförfarandetnödvändiga. Olika avsteg från nuvarande maskinella rutiner vid folkregistreringoch röstlängdsframställning blir kostnadskrävande och svårhanleriiga,framhåller utredningen. Jag delar utredningens mening att man i stället börvälja ett generellt särskilt rekvisit som på samma sätt som medborgarskapetlätt låter sig konstateras. Ett lämpligt sådant rekvisit är viss tids vistelsei landet. Enslor majoritet bland remissinstanserna ansluter sig som jag har nämnt tillutredningens förslag om en treärsregel. JK anser att en kvalifikationstid är för kort, medan några remissinstanser anser att den är onödigt lång,i vart fall när det gäller invandrare från annat nordiskt land. iVästmanlands län föreslår sålunda atl samma kvalifikationstid skall gälla förrösträtt som för förvärv av svenskt medbor- Prop.1975/76:23 94 garskap.Denna länsstyrelse anser vidare att kvalifikationstiderna för förvärv avmedborgarskap bör sänkas. Invandrarnaär, som jag har påpekat i det föregående, inte någon enhetlig grupp. Pä grundav den nordiska spräkgemenskapen och allt annat som är gemensamt för denordiska länderna växer många av de nordiska invandrarna i på kortare tidän invandrare frän andra länder in i det svenska samhällets förhållanden. Delkan konstateras att inte ens de nordiska invandrarna i språkhänseendekan betecknas som någon enhetlig grupp. Många av de finländska invandrarnakommer sålunda från rent finskspråkiga områden. Samtidigtsom alltså en del språkliga eller nationella grupper av invandrare kan tänkaspå än andra skaffa sig personliga förutsättningar för ettmeningsfullt ställningstagande i allmänt val i framstår det enligt minmening som svårt alt finna invändningsfria grunder för en uppdelning avinvandrarna i två eller fiera grupper med olika kvalifikationstider. Även administrativaskäl talar mot en sådan ordning. Jag anser därför att en enhetligkvalifikationstid bör gälla för alla här bosatta utlänningar. vistelse här kan en invandrare från ett utomnordiskt land fåbosättningstillstånd i . 1975/76:18 föresläs emellertid, som jaghar nämnt i det föregående, att bosättningstillståndet skall ersättas av ettpermanent uppehållstillstånd, som i regel skall utfärdas vistelsehär. För förvärv av svenskt medborgarskap krävs en vistelsetid här av tre årför medborgare i övriga nordiska länder och sju är för medborgare i andraländer. Från denna utgångspunkt kan hävdas att kvalifikationstiden för rösträttinte bör underskrida eller överskrida . Redan av det skälet attmedborgare från de övriga nordiska länderna antalsmässigt dominerar blandinvandrarna är det lämpligt att välja en kvalifikationstid som är väsentligtkortare än . När kvalifikationstiden bestäms, måste ä andra sidan beaktasatt en viss lids vistelse här är en tämligen osäker garanti för atl invandrarenhar förutsättningar alt la ställning i valet och har en sådan anknytning lillSverige att det framstår som motiverat atl avsteg görs från kravet påmedborgarskap. Jaganser att en kvalifikationstid av innebär en rimlig avvägning mellan deolika synpunkter som här anmäler sig. Något krav pä viss tids vistelse ikommunen bör som också utredningen har funnit inte ställas upp. Meden treårig kvaliflkationstid avser jag en i princip oavbruten treårig bosättningunder tiden närmast före valet. En motsvarande anknytning till skulle ioch för sig kunna skapas av ett flertal kortare vistelser i eller av entidigare längre tids vistelse här. Särregler av delta slag skulle emellertidkomma att beröra ett ganska litet antal personer och de skulle samtidigtmedföra registreringstekniska komplikationer. Jag finner därför inte anledningföreslå några sådana särbestämmelser. Ifråga om rösträtt i kyrkliga val kan enligt utredningens mening särskild Prop.1975/76:23 95 Församlingarnas offentligrättsliga befogenheter är begränsade.Utländsk medborgare med evangelisk-luthersk trosbekännelse kan bli medlem isvenska kyrkan så snart han har bosatt sig här. Från religiös synpunkt kan,säger utredningen, särskilda restriktioner för vissa samfundsmedlemmars rättatt medverka i församlingens beslutsprocess te sig främmande. Att en luthersk trosbekännarefrän ett annat land som ansluter sig till vär och till denlokala församlingen på sin vistelseort inte förrän skulle fådelta i församlingens beslut och rådslag framstår enligt uiredningen somotillfredsställande från internationell ekumenisk synpunkt.