prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — Med en snäv tolkning utesluts härigenom en bildupplagning ulan textpå t, ex, videogram. För att någon tvekan inte skall behöva råda om att ocksåsådana upptagningar innefattas under begreppel handling i 2 kap. TF föreslårjag den jämkningen alt en leknisk upplagning anges som en upptagning som kanläsas, avlyssnas eller på annal säu uppfällas endasl med lekniskt hjälpmedel. -Frågan om hur en upplagning skall avgränsas i förhållande lill en annan harjag diskuterai i den allmänna motiveringen. Regeringsrälienhar i sitt remissylirande uiialai all handlingar enligt 2 kap, TF avgränsasfrån rena konslverk genom alt deras huvudsyfte är all förmedla informaiion ochmeningsinlryck och inle rent estetiska inlryck. Även om jag i princip kanansluia mig lill della uttalande, vill jag framhålla all del kan vara vanskligtatt dra en gräns av angivet slag, Endasl i uppenbara fall bör man medutgångspunkt i en sådan distinktion frånkänna en framsiiillning eller enupptagning egenskapen av handling i TF:s bemärkelse. Även framställningar ochupplagningar som syftariill au förmedla ell konsinäriigt budskap blir sålundaall räkna lill "handlingar", om de har samband med myndighetsuppgifter, i, ex, en tavla som åberopas som bevisning inför domstol. Behovet avdistinktionen mellan handlingar av rent konstnärligt slag och sådana somförmedlar informaiion blir f ö. mindre, om man i enlighel med vad jag föreslåri 11 ij, från offenllighelsregleringen uiiryck-ligen undantar bl.a, handlingarsom ingår i bibliotek saml ljud- och bild-upptagningar som har inköpts förarkiveringsändamål. Enremissinstans har ställt frågan huruvida ett datorprogram är all anse som enupptagning enligl grundlagen och därmed som handling, har inte uuryckligenberört problemet i sitt belänkande. Prop.1975/76:160 121 emellertidi lagen om allmänna handlingar en sekretessbestämmelse (9 iJ) lör datorprogramsom galler hemlig ADB-upptagning, Del finns ingenting som tyder på altkommittén har räknat med annal än att bestämmelsen skulle omfalla ocksådaiorprogram som är maskinelli lagrai. Enligt min mening kan någon ivekan interåda om all sådani program är en upplagning och därmed en handling enliglförevarande paragraf Detgrundläggande kriteriet för au en handling skall vara allmän bör i enlighel medvad som gäller nu vara del förhållandel all handlingen förvaras hos myndighei.Del är inte någon nödvändig förulsällning all handlingen berör allmännaangelägenheler. Inte heller spelar del primärt någon roll vem som kan ansesvara ägare lill handlingen, Enliglgällande TF är del emellertid inte eu lillräckligi villkor för all en handlingskall anses allmän all den förvaras hos en myndighei. Del krävs dessulom atthandlingen antingen är inkommen lill myndighelen eller upprättad där, Dellalillägg får sin belydelse därigenom all ordel upprälia haren speciell, frånvanligl språkbruk avvikande innebörd i TF. En handling kan enligl beslämmelseri TF myckel väl vara upprällad än den, då handlingenfaktiskt har blivit utskriven eller på annal säu framställd. I sak måsle enliknande ordning behållas också i fortsätlningen. Jag föreslår sålunda i 6 och7 ijtj beslämmelser som anger den tidpunkt då en handling hos en myndighetskall bli allmänt tillgänglig. Den grundläggande regeln i 3 i? måste ta hänsynlill dessa beslämmelser. Jag anser all begreppen "inkommen" och"upprällad" i fråga om handling är så vedertagna att de alhjämi böranvändas för att utmärka den precisering och begränsning avoffentlighetsprincipens tillämpning som följer av nämnda beslämmelser. Regelni 3 tj bör emellertid ulformas så all del framgår all - främsl - ultrycketupprällad har en mera speciell innebörd än enligl vanligl språkbruk. Jagföreslår med hänvisning lill del sagda all i 3 tj andra meningen anges att handlingär allmän, om den förvaras hos myndighei och enligt 6 eller 7 i; är all ansesom inkommen lill eller upprällad hos myndighelen, mån en handling irois all den faller under den nu angivna beskrivningenbör vara undantagen från offenllighei. bör den i allmänhel las upp i ensekreiessbesiämmelse i lag. TF innehåller emellertid redan nu vissaföreskrifter som släller en handling vid sidan om 2 kap, TF genom all förklaraall handlingen inie skall anses allmän. hör i.ex, beslämmelserna i 2 kap.4 ;j om minnesanieckningar. Som OSK:s förslag visar, finns allljämt eit behovav sådana undanlag för vissa särskilda kalegorier av handlingar. Jag har redani den allmänna motiveringen berört upplagningar som en myndighei har om handendasl för leknisk bearbeining eller teknisk lagring, I 9-11 ijj föreslår jagföreskrifter om vissa speciella slag av handlingar som inle skall anses varaallmänna. Jag har inte ansett del nödvändig! all i 3 tj uppta en hänvisninglill dessa föreskrifter. Jag vill tillägga all en handling, som förvaras hos enmyndighei men som - kanske bara Prop.1975/76:160 122 tillsvidare - inte ar allmän handling, inle ulan vidare kan jämställas med en allmänhandling som skall hållas hemlig enligl en sekretessbestämmelse. Någon skyldighetför myndighei all lämna ul en icke allmän handling föreligger visserligeninie. Å andra sidan följer inle av handlingens status att myndigheten iirförhindrad all lämna ul den, förbud mol utlämnande kan emellertid i vissafall vara innefattat i en tystnadsplikt som åligger en tjänsteman eller följaav att förfoganderätt lill handlingen föreligger för någon Ulomsiående. Avgrundläggande belydelse för innebörden av begreppel allmän handling är givelvishos vilka organ en handling förvärvar egenskap av allmän. Enligt 3 ij är delendasl handlingar hos mvndigliei som är allmänna. Frågan om en utsträckning avoffentlighetsprincipen har berörts i den allmänna motiveringen, avsnitt 7,1,Till myndighetsbegreppet återkommer jag i special-motiveringen lill 5 ij. Enhandling skall enligt definitionen vara knuten till en myndighet genomförvaring för all kunna bli allmän, Uliryckei lar i förslå hand sikle på konventionellahandlingar och släller upp krav på en lokal anknyining till myndighelen. Delfår emellertid inte uppfällas så snävt au handlingen alltid måste befinna sig imyndighelens egna lokaler för all anses förvarad hos denna. Ifråga om handlingar som är tekniska upplagningar har förvaringsbe-greppet enspeciell innebörd, som anges i paragrafens andra siycke. Bestämmelserna idella siycke har kommenterats i den allmänna motiveringen, varför jag här nöjermig med ett par påpekanden. Som jag har framhållit förut är i allmänhet enmyndighels faktiska lillgång till en ADB-upplagning avgörande för om upptagningenskall anses som "förvarad" och därmed allmän hos myndighelen. Avandra slyckeis särskilda beslämmelse om personregister framgår molsäliningsvisatt föreskrifter som inskränker myndighets rätt att överföra viss upptagningsaknar belydelse såvitt gäller allmänhetens lillgång lill andra slag avdataregister. Inte heller kan myndighet genom avtal indirekl begränsaoffentligheten för en upptagning som den har faktisk tillgång till. Spärrar motall upplagningar som inte omfattas av sekretessregler betraktas som allmännakan, bortsett från personregister, åstadkommas endast genom au den faktiskatillgången begränsas, l, ex, genom s, k, accesskonlroll. Jag vill emellertid isammanhanget erinra om att jag föreslår all en upplagning som förvaras hos myndigheiendasl för teknisk bearbeining eller lagring, t.ex, hos en datacentral, inleskall anses som allmän handling hos den myndighelen (10 ij). Särregleringeni andra styckei i fråga om de lekniska upptagningarna avser endasl begreppelförvara. 1 6 tj förordar jag för de lekniska upptagningarnas del enspecialregel om när en handling skall anses inkommen lill en myndighet. Någonmotsvarande föreskrift finner jag inte behövlig som kom-pletiering tillbeslämmelserna om när en handling skall anses upprällad hos en myndighei.Skälen härför redovisas under 7 tj. 1975/76:160 123 Någonbestämmelse som drar en gräns mellan allmänna handlingar och privatameddelanden till befattningshavare vid myndighet finns inte i TF, Iförslaget års iryckfrihetssakkunniga upptogs en regel, enligt vilkenbrev och andra sädana personliga meddelanden som inkommit lill myndighetskulle, faslän de inte var ställda till myndigheten, anses som allmännahandlingar, om de inie uppenbart var utan betydelse för mål eller ärende, sommyndighelen hade au handlägga. Någonmotsvarighet till de sakkunnigas förslag fanns inle i propositionen.Departementschefen uttalade (prop, 1948:230 s, 130) att det var förenat medstora svårigheter all i lagtexten precisera en lämplig gränsdragning mellanallmänna handlingar och privata meddelanden eller brev. Å ena sidan måste detanses i princip stridande mot offentlighetsgrundsaisen, om meddelanden, somhade tillkommit i syfte att påverka måls eller ärendes avgörande, genom attbetraktas som enskilda undandrogs offentligheten. Å andra sidan, menadedepartementschefen, borde det finnas ett vissl utrymme för skriftligameddelanden i tjänsten, vilka inte kunde anses vara allmänna handlingar.Departementschefen stannade därför för att låta denna gränsdragning liksomdittills ankomma pä rättspraxis. Propositionen föranledde i denna del intenägon erinran från sida. Denrättspraxis, som har utvecklat sig efler , innebär i korthethuvudsakligen följande. Om mottagaren av ett personligt meddelande överlämnardetta till myndighelen eller låter diarieföra eller förvara del hos myndighet,blir handlingen allmän. En skrivelse som är avsedd att inverka på utgången avett i tjänsten handlagt ärende måste anses som allmän handling. Ett meddelandesom lämnas en tjänsteman personligen anses som allmän handling, om meddelandetpåvisbart inverkat på ett beslut i tjänsten. Ett visst utrymme finns emellertidför privata meddelanden, och utslagsgivande blir därför omständigheterna i detsärskilda fallet och vikten av de inlressen som talar i den ena eller andrariktningen. Mycket starka skäl anses böra finnas för att offentlighelsprincipenskall få sältas åsido. Tillytteriigare belysning av gällande praxis kan återges de riktlinjer fördiarieföring i regeringsärenden som har lämnats i en inom statsrådsberedningenår 1969 upprättad promemoria, 1 denna uppmärksammas gränsdragningen mellanallmänna handlingar och privata meddelanden. Att en handling är ställd tillett statsråd eller en tjänsteman personligen medför enligt promemorian inte ioch för sig alt handlingen skall anses som ett privat meddelande. Harhandlingen getts in i syfte att föranleda ijänsteåtgärd eller att påverkahandläggningen eller avgörandet av ett ärende, är handlingen alt anse somallmän oavsett om den ställts lill exempelvis chefen för visst departementeller lill en viss namngiven person. Över huvud tagel bör gälla att enpersonligen ställd handling som ställts till mottagaren i hans egenskap 1975/76:160 124 avstatsråd eller tjänsteman skall betraktas som allmän. Av del sagda följer åandra sidan all handling som avser mollagarens rent personliga angelägenhelereller som ställts till honom i hans egenskap av medlem av politiskt parti,enskild organisation eller motsvarande inte är att hänföra till allmän handlingoch alltså inte skall diarieföras. Personligen ställd handling som enligt detföregående är att anse som allmän handling skall omgående överlämnas förregistrering till regisiralor eller den som annars svarar för dia-rieföringen. Vadsom anförs i promemorian har inte föranletl några invändningar från JO:s sida(JO 1971 s, 346), 1förslagel från anges i 5 kap, 4 § fall där handling inle skall anses somallmän. Under punki 4 las upp brev eller annal personligt meddelande lillbefattningshavare vid myndighet, om del uppenbariigen icke avser mål ellerärende som myndigheten har all befatta sig med, OSKkonstaterar (s. 145) att det i praxis är fastslaget hur personliga meddelanden,s, k, handbrev, skall behandlas och att förvaltningslagens bestämmelser (t,ex. 15 §) är vägledande på denna punkt. Någon anledning alt inle lagfästa dennapraxis föreligger inle, skulle regeln utformas så allpersonliga meddelanden lill befattningshavare hos myndighet skulle anses somallmänna handlingar om de hänförde sig till något som denne hade all labefattning med, erinrar om att förslaget mottogs med välvilja på del helatagel men anser all del framstår som väl snävi mol bakgrund av vad som -egenlligen ulan skrivna regler - anses gälla på området. föreslår därför enregel av innebörd alt endasf sådant personligt meddelande, som uppenbarligeninte angår någoi som myndighelen har att ta befattning med, skall fåundanhållas offentligheten genom all ej betraktas som allmän handling, Regeringsrättenfinner all vad gäller regler om de s, k, handbreven har nån fram till enändamålsenlig avvägning. Den föreslagna omvända bevisbördan, dvs, att det skallvara uppenbart att handbrevet inle avser mål eller ärende som myndigheten haralt behandla, kan antas få till följd all handbreven efter hand kommer allförsvinna. Liknande uttalanden görs av riksrevisionsverkel, stadsarkivet iStockholms kommun och . Sveahovrätt anser del vara en betydande förtjänst att förslaget upptar en regel omde s. k, handbreven men ifrågasätter om inte den föreslagna bestämmelsen harfått en alltför stor räckvidd. Det är enligt hovrätten närmast ordet"avser" som inger tvekan. En mera restriktiv avfattning bör Prop.1975/76:160 125 övervägas,t. ex. med utgångspunkt i uttrycket "om det ej uppenbariigen saknarbetydelse för mål" elc. Datainspektionenpåpekar att uttrycket "icke avser mål eller ärende som myndighelen har attbefatta sig med" inle alldeles klart ger vid handen att ett handbrev kange upphov till eu ärende som myndighelen skall befatta sig med. Enligtinspektionen är det i motiveringen använda uttrycket "inle angår någotsom" bättre från denna synpunkt, LänsslyrelsenI finner det föreslagna stadgandet väl strikt och ifrågasätterom inte handbrevsregeln kan ges en utformning som mera ansluter sig lill praxisoch förvaltningslagens bestämmelser. FasiighelsnäinndenI kommun anser alt del inte klart framgår vad som avses med"personligt meddelande". använder i motiveringen ordet"handbrev", möjligen i den tron att man därmed gjort ett förtydligande.Detta ord lorde emellertid enligt fastighetsnämnden ej utgöra tillräckligtbidrag till tolkningen. Det kan väl antas, all brev och meddelanden som - utanatt avse någol konkret ärende - utväxlas mellan tjänstemän för diskussion ikollegiala former går in under begreppet "personliga meddelanden".Vad åter angår enskild persons förtroliga skriftliga kontakter synes lägetsynnerligen oklart. Nämnden påpekar all säger sig ej ha funnit del möjligtatt generellt använda enskilds förtroliga förbindelse med myndighei som ettkriterium för sekretessen. Att som ett särskilt krav på att handlingen ejskall anses allmän uppställer, att den inle får avse mål eller ärende, sommyndigheten har att befatta sig med, löser knappast problemet. Här uppkommer istället enligt fastighetsnämnden en frågeställning som gäller ommyndighelsbefallandel skall tolkas i vidsträckt bemärkelse eller om dil skallhänföras endasl myndigheten i dess direkt beslutande funktion. Nämndenframhåller i sammanhanget att delar av skriftväxlingen i ett ärende ofta intebehöver underställas myndighelen för alt denna skall kunna fatta beslut. Dettasägs särskilt gälla ärenden som har beretts . Även ommyndighetsbegreppet här skulle tolkas som myndighet i beslutsfunktion blirenligt förslaget sådana för beslutets fattande ej nödvändiga handlingarallmänna hur förtroliga och ömtåliga för den enskilde ingivaren de än är, Dellaföljer enligt nämnden av att de över huvud laget avser det ärende, som skallhandläggas av myndigheten. Hovrättenöver och finner del tillfredsställande att har tagit med enbestämmelse om handbrev. Den föreslagna avfattningen är dock enligt hovrätteninte så lyckad. Den säger endast något självklart som följer redan avhuvudbestämmelsen i 5 tj första slycket. Hovrätten säger att två möjlighetersynes föreligga. Antingen kan som i bestämmelsen ges ensjälvständig definierande innebörd som närmare förklarar begreppel allmänhandling i det angivna hänseendet. Eller också kan man ta upp bestämmelsen somett undantag från vad som eljesi skulle vara en allmän handling. Del avgörandelorde då böra vara all meddelandet uppenbart är utan betydelse för mål ellerärende som myndigheten har alt 1975/76:160 126 handlägga.Kammarrätten i ger uttryck för liknande synpunkter. Kammarrättenförklarar all bestämmelsen är formulerad så all den uttrycker en självklarhetoch all den därför bör utgå ur 4 ij. I stället kan lämpligen i 3 tj sättas inen bestämmelse av ungefär följande innehåll: Brev eller annal meddelande somtillställts befattningshavare vid myndighei personligen skall anses som allmänhandling, om det gäller fråga som myndigheten har alt befatta sig med. Fråganhur man skall se på kommunalråds och andra heltidsanställda förtroendemänskorrespondens behandlas i några yttranden, i Göteborgskommun förekommer del inom den kommunala förvaltningen alt sådanaförtroendemän får och avsänder brev i frågor, som först senare anhängiggöressom ärenden hos myndigheten. En sådan skriftväxling torde vara ett oundvikligtled i den politiska verksamhel som bedrivs av dessa befattningshavare. Enligtstadskansliets mening vore det olyckligt om den nu föreslagna formuleringenskulle medföra att sådana personliga meddelanden bleve att anse som allmännahandlingar. Enligt stadskansliet framstår ett klarläggande uttalande i dennafråga som önskvärt. Liknande synpunkter framförs av kommunstyrelsens i och av i . Enligtlänsstyrelsen synes förhållandena i nu avsetl hänseende jämförbara med vad somgäller i fråga om statsråds korrespondens. Medtanke på offentlighetsprincipens stora vikt är det naturiigt alt beslämmelsernaom allmänna handlingar innehåller en regel som förhindrar att principen sättsur spel genom att handlingar som rör myndigheternas verksamhet behandlas sombrev växlade mellan privatpersoner. Anledningen till alt någon sådan regelinte togs upp i TF från börian, trots att iryckfrihetssakkunniga lade fram ettförslag härom, var svårigheten att i lagtext precisera en lämplig avgränsningmellan allmänna handlingar och privata meddelanden. Även om denna svårighetfortfarande består, har den praxis som har utvecklat sig på områdetgjort att det nu finns bättre underiag för en författningsreglering. I likhetmed OK och vill jag därför föreslå att i 2 kap. TF tas in en bestämmelse omnär s. k. handbrev skall betraktas som allmän handling. Somtvä remissinstanser har påpekat hör en sådan bestämmelse ihop snarare med dengrundläggande regeln om vad som är allmänna handlingar än med de undantag fråndenna huvudregel som i övrigt tas upp i 4 § i OSK:s förslag. Jag förordaralltså att bestämmelsen om handbrev skall utgöra 4 § i 2 kap. TF. Närdet gäller den närmare utformningen av en beslämmelse om gränsdragningenmellan allmänna handlingar och privata meddelanden gör sig olika intressengällande. Ett är givetvis att största möjliga offentlighet bör Prop.1975/76:160 127 rådai myndigheternas verksamhet. Å andra sidan finns risk för att en alltförlångtgående regel om offentlighet leder till att muntliga meddelanden användsi stället för skriftliga. En sådan utveckling är inle önskvärd, Enligl minmening måste därför en beslämmelse om handbrev utformas så att det alltjämtfinns ett visst utrymme för privata meddelanden som har beröring medmyndigheiernas verksamhet. Jag vill dock understryka att offentlighetsprincipenskall gälla om inle mycket starka skäl talar emot det. Den praxis som gäller påområdet får anses innebära en ändamålsenlig avvägning mellan de olikainlressen som här står mot varandra. En grundlagsregel om handbrev bör alltsåutformas med utgångspunkt i denna praxis. Dengrundläggande principen bör vara att ett brev eller annal meddelande som äradresserat till någon som innehar en befattning vid en myndighet skall ansessom allmän handling, om handlingen gäller något som myndigheten har attbefatta sig med. Jag har förut angetl alt begreppet ärende i TF bör ha sammainnebörd som i förvaltningslagen. Utanför begreppet faller alltsåmyndigheternas s. k, faktiska handlande. På grund härav kan uttrycket ärendeinte ensamt användas för att beskriva en handlings anknytning till enmyndighets arbetsuppgifter. Jag föreslår därför att ultrycket "annanfråga" nämns vid sidan av "ärende" i lagtexten. Somjag nämnde bör emellertid ett visst ytrymme finnas för privata meddelandensom har beröring med myndigheiernas verksamhel. Den angivna huvudregeln kandärför inte göras undantagslös. En person som innehar en befauning vid enmyndighei skall kunna ta emot eU brev som är avsett för honom enbart i hansegenskap som politiker, facklig förtroendeman eller annat och som rör denverksamhet som bedrivs av myndighelen. Finns inget sådant undantag, blirföljden att t. ex. brev till en facklig representant i en statlig företagsnämndfrån hans fackförening, vilket angår hans agerande i nämnden, skulle varaallmän handling. En sädan ordning framstår som olämplig inte minst med tanke påvidgningen av arbetstagarnas medbestämmanderätt inom den offentligaverksamheten. På motsvarande sätt bör t. ex. ett statsråd eller en kommunalförtroendeman som partifunktionär kunna motta ett brev som är avsett attpåverka hans politiska handlande ulan att det är tillgängligt för nägon annan,även om brevet rör ett ämne som han har att befatta sig med sombefattningshavare vid myndighet. Jagföreslår sålunda att 4 § formuleras sä, att brev eller annal meddelande som ärställt personligen till den som innehar befattning vid myndighet skall ansessom allmän handling, om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommerpå myndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annanslällning. 1975/76:160 128 5 § Gällande rätt Enligl2 kap, 2 § TF ar allmänna handlingar alla hos stats- eller kom-munalmyndigheiförvarade handlingar. För att en handling skall vara allmän krävs alltså attden förvaras hos ett organ som aren myndighet. Handlingar som finns hos andraorgan än myndigheter är däremot inte allmänna. Begreppel myndighei ärhärigenom av grundläggande belydelse för frågan, om en handling är allmän ellerinie, Myndighetsbegreppei har också en annan uppgift i TF. Del anger vad som ären myndighet och inte två eller fiera myndigheter, någol som är av belydelsevid tillämpningen av 2 kap, 5 ij TF, Jag återkommer till denna fråga under 8 §, Vadsom i 2 kap. TF förslås med myndighet anges i dess 3 §, 1 första stycket räknasupp de organ som är statliga myndigheter, nämligen stats-departementen, försvaretskommandoexpedition, och allmänna kyrkomötet, deras avdelningar,utskott, nämnder, fullmäktige, deputerade och revisorer, domstolar ochämbetsverk samt övriga till statens förvaltning hörande myndigheter ochinrättningar, kommissioner och kommiuéer. Motsvarande uppräkning av kommunalamyndigheter i andra slycket upptar alla till styrelse ellerförvaltning hörande stämmor och representationer, myndigheter, styrelser,kollegier, nämnder, råd, kommissioner, revisorer, utskott och kommiltéer jämteunderiydande verk och inrättningar. 2 kap. 3 § TF gjorda uppräkningen av stats- och kommunalmyndigheter klargörinte alltid om ett organ är att anse som stats- eller kommunalmyndighet. Detbör därför nämnas att som sådan myndighet har i olika sammanhang ansettsnotarius publicus (26 ij SekrL), skogsvårdsstyrelse (4 § 9 civilförvaltningenssekrelesskungörelse), allmän försäkringskassa (RÅ 1968:42) och AB SvenskBilprovning i fråga om inspektionsverksamheten (prop, 1964:132 s, 36 och 63), OKtog i sill förslag lill 2 kap, TF upp en ny definition på begreppel myndighet.Därmed förstods varje statligt eller kommunalt organ som har att falla beslulsjälvständigt (2 kap, 3 § första stycket). Vad som stadgades om myndighetskulle enligt förslaget äga motsvarande tillämpning på bolag, förening,stiftelse eller annat enskilt organ i vad dess åtgärder genom klagan kunde drasunder myndighets prövning (2 kap, 3 ij andra stycket).