prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — helär del enligl 2 kap, 9 ;j TF denna som prövar fråga om utlämnande avupptagningen. Den situation som här är för handen saknar egentlig motsvarighetlör de konventionella handlingarnas del, Enligl min mening kräver inteofieniligheisprincipen all allmänheien skall ha lillgång lill en upptagning hosmyndighei som endasl tar teknisk befattning med den. Nar upptagningen användsav myndighei, är det fullt tillräckligt all den finns tillgänglig hos denhandläggande myndigheten. Det kan inte heller vara lämpligt alt t, ex, endatacentral, som kanske har ett stort antal upptagningar för skildamyndigheters räkning om hand, skall pröva frågor om upptagningarnas offentlighet.För egen del vill jag därför gå ett steg längre än och förorda all enADB-upplagning skall vara undantagen från offenllighei hos den myndighet somendasl har en teknisk uppgift i sammanhanget, även för del fall all myndighetensåsom ett led i den tekniska bearbetningen för annans räkning har lov altöverföra upptagningen i läsbar form. 1 konsekvens härmed bör inte heller vanlighandling som har samband med den tekniska bearbetningen vara allmänhos den bearbetande myndigheten. Möjligen kan del anses mera tveksamt om denordning som jag har förordat nu skall gälla även när myndighei utför tekniskbearbetning av ADB-upptagningar för enskilds räkning. Jag anser emellenid attså bör vara fallet. Den information som kan hämtas från upptagningarna kan interimligen sägas ingå i de allmänna organens informationsiillgångar. Denandra frågan gäller om del skall vara möjligt alt begränsa offentligheten förADB-upplagningar genom all i särskilda föreskrifter förbjuda en handläggandemyndighei alt lör eget bruk ta fram uppgifter av visst slag eller i visskombination från faktiskt tillgängliga datamedier. Behov av sådana föreskrifterskulle kunna föreligga t. ex, när flera myndigheter var för sig ar anslutnatill ett databassyslem som innehåller dala för skilda användningsområden, Enliglmin mening kan goda skäl åberopas till förmån för OSK:s förslag såvitt gällerpersondata. Den tekniska utvecklingen har medfört att slora mängder data iADB-register kan vara mycket lättillgängliga och lätlkom-binerade. De rikamöjligheterna lill urval och sammanställning kan, i förening med uppgifternasoffentlighet, innebära eller uppfattas som hot mol enskilda registreradespersonliga integritet. Avvisar man en lösning enligl OSK:s förslag, kan manräkna med återkommande anspråk på sekretessbeläggning av personuppgifter.Alternativet med nya sekretessbestämmelser torde inle tjäna offentlighetenssak. Till detta kommer att den föreslagna regeln inte inkräktar på den vikligafunktionen hos offentlighelsprincipen all ge insyn i myndigheternas egetbeslutsunderlag. 1 fråga om personregister kan vidare åberopas auinformationslillgången redan genom datalagen begränsas så lill vida somADB-förl register inie får upprättas ulan särskilt lillslånd. Jag anser alltsåalt förbud bör kunna meddelas regislerhavaren all använda vissa söknycklareller annars la ul viss information, med verkan 1975/76:160 88 altinte heller allmänheten hos den myndigheten kan göra anspråk på sammainformaiion. Del inses lätt all förbudet ulan denna verkan knappast kanupprätthållas geniemol den användande myndigheten. Emellenidanserjag att har dragit alllför långigående slulsalser av sina resonemangom skyddel för personuppgifter. Den av uiredningen föreslagna besiämmelsen omrättslig befogenhet för myndighei alt överföra upptagning till läsbar formsåsoin villkor för upptagningens offentlighet gäller alla upptagningar, oavsellinnehåll. För en beslämmelse med denna räckvidd kan enligl min mening inteförebringas tillräckliga skal. Lika litet som i fråga om konventionellahandlingar bör beträffande ADB-upptagningar myndighetens egen användninggenerellt sälla en gräns för allmänhetens informationstillgång. Uppgifter som imera faktisk bemärkelse är tillgängliga för en myndighei bör i princip vara delockså för allmänheten, vare sig uppgifterna är fixerade i en vanlig handlingeller i ett dataminne. Det vore enligl min mening betänkligt om allehandaföreskrifterom myndigheternas rält lill ADB-uttag skulle få konsekvenser förhandlingsoffentligheten. Vidden avvägning mellan skilda intressen som är ofrånkomlig har jag alltså stannatför att förorda att den allmänna tillgängen till ADB-lagrade persondata hoshandläggande myndighet begränsas i samma omfallning som myndighetens rättsligabefogenhet att för egen del överföra data lill läsbar form. 1 övrigi böroffentligheten för ADB-upptagningar anknyta till användande myndighels faktiskadatatillgång. Den särskilda skyddsregeln för persondata bör gällapersonregister i datalagens bemärkelse. Den bör formuleras så att det klartframgår att upptagningar i princip är offentliga, i den mån föreskrift somförbjuder överföring lill läsbar form saknas. Om förbudet inte är föreskrivet ilag eller förordning, bör krävas au det grundar sig på bestämmelse i lag. Sådanbestämmelse finns f, n. i datalagen som, enligt vad jag har nämnt förut, medgerdatainspektionen att förbjuda re-gislerhavare att göra vissa uppgiftertillgängliga (6 t; första slyckel 6), Jaghar lämnat åt sidan den mera tekniska frågan om vad som bör vara grundkriterielför all en ADB-upptagning skall vara allmän handling. Som jag har nämnt byggergällande rätt i princip på att upptagningens fysiska förvaring är avgörande.Vad jag har föreslagit i det föregående pekar emellertid entydigt på att istället förfogandet - ordet laget i allmän bemärkelse - över en upptagning börläggas till grund för lagstiftningen. En sådan ordning faller sig enligt minåsikt naturiig. Om informaiion av visst slag har dokumenterats i vanligahandlingar men för framliden fixeras på datamedium, synes det ligga närmasttill hands att se saken så att informationen i fråga alltjämt "befinnersig" hos myndigheten, även om datamediet i tekniskl hänseende hanteras avannan. Med den nya konstruktionen låter sig också lättare förena sådanasekretessbestämmelser som anges gälla handlingar "hos" viss bestämdmyndighet eller handlingar "i ärenden" av visst slag. Enligtvad jag förordar skall alliså en .ADB-upplagning - med den förut angivnareservationen lor personregister- i princip anses som iillmän handling hos enmyndighei. om denna faktiskt disponerar över möjlighelen all överföraupptagningen i läsbar form och inle enbart fullgör en teknisk behandling.Della hindrar inle all rättsliga momeni indirekl lar betydelse. Av särskildvikl blir sålunda ell avial som besiäminer om räu för viss myndighei ulan egendator- eller terminalutrustning alt lagra uppgifter på dalamedium och erhålladalabehandling hos annan myndighet eller hos enskilt företag. Delförhållandet att den fysiska förvaringen av en ADB-upptagning inte bliravgörande för om upptagningen är allmän bör inte hindra all begreppet förvaringi lagtexten används för både vanliga handlingar och ADB-upptagningar, Jagföreslår sålunda all grundregeln i TF om ADB-upptagningar (2 kap, 3 ij) lår delinnehållet all en upplagning skall anses förvarad hos en myndighet - och därmedi princip vara allmän handling ~ om upptagningen är tillgänglig lormyndighelen för överföring lill liisbar form. För upptagningar som myndigheihar om hand endasl för teknisk bearbetning eller teknisk lagring förordar jagen särskild undanlagsbeslämmelse (10 ij). Enupplagning är tillgänglig för en myndighet för överföring lill läsbar formförsl och främst när upptagningen lagras i anslutning lill myndighetens egendatorutrustning. Men också upptagning som myndighelen kan la del av i läsbarform via terminallorbindelse eller annan förbindelse med daior hos annal organar allmän hos myndigheten. Detsamma gäller, fördel tredje, upptagning som enliglavtal med annan lagras hos denne och på begäran överförs lill skriftlighandling som sänds lill myndighelen. För del fjärde avses regeln också omfaltamyndighei. främst arkivmyndighet, som själv har hand om datamediet, oaktatmyndigheten inle har vare sig egen dator eller stående avtal om körning påannans datamaskin. Somframgår av särskill sistnämnda typfall ar det inle någon nödvändigförutsättning för att en ADB-upplagning skall anses som allmän att berördmyndighet genom lillgång lill dator har praktisk möjlighet all på rimligaekonomiska villkor föra över upptagningen till läsbar form. Detta är en faktorsom i slällel får las med i bedömningen av om skyldighet föreligger au ulankoslnadsersiitlning tillhandahålla upptagningen på slällel (jfr 2 kap, 12 ij TFenligl förslaget), I denna fråga får jag hänvisa lill mina uttalanden i 1973års lagstiftningsärende (prop. 1973:33 s. 81), Enomdiskuterad fråga är vilken användning av datorprogram som kan påkallas medstöd av offentlighetsprincipen för ett begärt uttag av information fråndalamedier. Innan jag går in på denna fråga, skall jag beröra begreppetupptagning. I1973 års proposition förklarade jag au med upplagning borde avses självainformationsinnehållet, dvs, den uppgift som har fixerats på del tekniskamediet. Jag utgår även nu från delta begrepp. Jag vill emellertid lägga några 1975/76:160 90 synpunkterpå frågan om när del föreligger en eller fiera upptagningar. En ulgångspunklför resonemanget är att i fråga om konventionella handlingar den fysiskadalabäraren- pappersarket,boken-påett fördel mesta självfallet sätt avgränsarvad som är en handling i förhållande till en annan. Beträffande upptagningarför ADB saknas i betydande omfattning motsvarande hållpunkter för enavgränsning. Ett datamedium eller ett dataregister - ordet fattat i tekniskbemärkelse - kan innehålla en överväldigande stor mängd data. Del vore orimligtall endast tillsammans se dessa data som en upplagning. Å andra sidan kan enuppgift för alt bli begriplig eller i vart fall för au tillgodose del aktuellainformalionsintresset behöva hämtas från skilda fysiska databärare eller frånskilda dataregister. All alltid beteckna varje uppgift för sig som enupptagning svarar därför knappast heller mot realiteterna. Jag anser att man istället bör fästa starkare avseende vid det som från offentlighetssynpunki ärdet intressanta, nämligen rätten att ta del av viss information imyndigheternas besittning. Från denna synpunkt spelar det en underordnad rollom önskade data utgör ett urval ur en större datamängd, en sammanställning avdata från skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Variekonstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör enligl min mening sessom en upplagning för sig. Denredovisade uppfattningen om hur en upplagning och därmed en handling skallavgränsas får betydelse bl. a, vid tillämpningen av sekretessbestämmelserna.Huruvida en sådan bestämmelse är tillämplig bör sålunda bedömas inte enbartmed hänsyn lagen lill varie enskild datauppgift för sig utan främst med tankepå den sammanhängande datamängd som enligt vad jag har sagt bör ses som enupptagning i grundlagens mening. Jagåtervänder härefter lill frågan om vilken lillgång till program som allmänhetenkan kräva i samband med informationsuttag från databärare. Denna fråga ärenligt min mening beroende av en bedömning av vilka upptagningar som kan sägasvara tillgängliga för myndigheten för överföring till läsbar form och därmed iprincip utgör allmänna handlingar. Jag utgår härvid från det upptagningsbegreppsom jag har beskrivit. En analogi med förhållandena i fråga om vanligahandlingar leder mig till följande slutsatser. Ett visst urval eller en visssammanställning av data får anses utgöra en för myndigheten tillgängligupplagning, om urvalet eller sammanslällningen kan tas fram genomrutinbelonade åtgärder från myndighetens sida, men endasl då. Krävs däremoi enmera kvalificerad, konstruktiv insats i form av t, ex. nyskrivning avdatorprogram, kan den upplagning som skulle bli resultatet av bearbetningeninte anses tillgänglig för myndigheten i grundlagens mening. Huruvida deåtgärder som kan komma i fråga skall betecknas som programmering saknar i ochför sig betydelse. Del angivna synsättet lorde leda till alt en myndighei blirskyldig att till-handagå med nytt datorprogram endast om sådant kan upprättasinom myndigheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnadereller Prop.1975/76:160 91 Den valda principen får enligl min uppfattning också lillkonsekvens all. om den enskilde själv släller användbart program lillförfogande, myndighelen. under samma förulsättningar som angavs, bör varaskyldig att ullöra bearbetning ined programmet. En annan sak ar att beställarenkan nödgas finna sig i ell uppskov med den begärda körningen eller att"betydande hinder" - t.ex, i form av bristande kapacitet - kanföreligga mot alt ulan ersättning tillhandahålla upptagningen på slällel (jft 2kap, 12 t; andra styckei TF i förslaget), - Vad jag har sagt nu avviker i sakIbga från vad jag uttalade i ämnet grundlagsproposition (prop,1973:33 s, 84). Jag kan också hänvisa till en dom av regeringsrätten från år1974 (IV: 1, 2809-1973). Sammanfattningsvisvill jag framhålla att den reglering av ,ADB-upp-lagningars oftenllighei somjag i del föregående har föreslagit bygger på hittillsvarande principer lorhandlingsoffentligheten, som den ger utrymme förökad insyn imyndigheternas informationsmaterial i takt med den tekniska utvecklingen mot enallt fiexiblare informationssökning. Till skydd lör den personliga integritetenförordar jag dock för personregistrens del en modifierad ordning. Jagskall härefter gå över lill en lagstiftningsärende dis-kuleradspecialfråga, nämligen den om vilka regler som bör gälla för upp-lagningar somendasl utgör m e 11 a n I e d vid bearbetning med ADB, OSKföreslog i sitt delbetänkande (SOU 1972:47) alt upptagningar av nu avsett slag,s, k, mellanprodukter, inte skulle anses som allmänna förrän bearbetningen hadeavslutats. Under remissbehandlingen utsattes denna regel för viss kritik sombl, a, tog sikte på svårigheterna att generellt ange när en bearbetning skallanses avslutad och vad som skall utgöra led i bearbetningen. Jag anslöt mig iprop. 1973:33 till dessa synpunkter och framhöll vidare att del finns vissaregisler som förs med ADB-teknik och som i sin helhet inte blir avslutade sålänge de används i tjänsten men som ändå inte bör vara undandragna offentligen,Mol denna bakgrund avvisade jag tanken på en sådan generell regel ommellanprodukter vid ADB-bearbetningar som hade föreslagit. Jag förordade islällel att de allmänna reglerna om upptagningar skulle gälla också förmellanprodukierna. Denna ståndpunkt godtogs sedan av . På mitt förslaginfördes emellertid de nuvarande undantagsbestämmelserna i 2 kap. 4 ij andraslyckel TF om upptagningar som har tillkommit endast för måls eller ärendesföredragning eller beredande lill avgörande hos myndighet. Dessa beslämmelserinnebär all i princip samma regler f. n, gäller för alla s, k,minnesanteckningar vare sig dessa återfinns i handlingar i traditionell meningeller förekommer i upptagning som kan läsas eller avlyssnas bara med tekniskthjälpmedel. Sådana minnesanteckningar blir allmänna endasl om de omhändertasför förvaring sedan del mål eller ärende i vilket de tillkommit harslutbehandlats, Isill nu framlagda förslag överför i sak de nuvarande beslämmelserna i 2kap, 4 ij andra slyckel TF lill den nya grundlagens allmänna regel om Prop.1975/76:160 92 niinnesanieckningar.Därutöver loreslår en övergripande bestämmelse om mellanprodukierna. Dennahar emellertid modifierats i förhållande lill del tidigare förslagel på så säilall förutsättningen för all en mellanprodukt skall bli allmän handling harsamordnats med vad som gäller för minnesanteckningar. Enligl förslaget skallupplagning för automatisk dalabehandling som endasl utgör ell led ibearbetning med sådan behandling inte anses som allmän handling, såvida deninle omhändertas för förvaring sedan bearbetningen hav avslutats. Medhänsyftning på miu återgivna uttalande i prop. 1973:33 om ADB-registersom inle är avslutade så länge de används i tjänsten anmärker , all mångaregister som kontinuerligt bearbetas genom uppdateringar ~ dvs. ändringar avinförda uppgifter - är all anse som färdiga produkter efter varie sådan åtgärd, Inieheller i sin nya modifierade form har emellertid den föreslagna regeln omADB-mellanprodukier undgåll kritik. Under remissbehandlingen har bl. a.datainspektionen påpekat alt del kan vara svårt all skilja mellanprodukterfrån andra ADB-upptagningar. En remissinstans, dalaarkiveringskommiitén. harhell avstyrkt förslagel. Dalaarkiveringskommiitén finner del visserligen varaen lillialande tanke all jämställa mellanprodukierna med minnesanteckningar menanser all den föreslagna regeln är överflödig, eftersom de mellanprodukter somavses med denna får anses vara om-faliade av den allmänna regel omminnesanteckningar som har föreslagit. Ocksåjag är av den uppfattningen all det ofta ar rimligt all upplagningar som endaslutgör osjälvständiga mellanled i en ADB-bearbeining blir allmänna endasl om delas om hand för förvaring av vederbörande myndighei efter del alt bearbetningenhar resulterat i en slutgiltig produkt. Jag finner del emellertid angeläget altunderstryka all della synsätt inie har giltighet bara för ADB-upptagningar. Somhar påpekats av dalaarkiveringskommiitén är del i lika hög grad tillämpligt påexempelvis skriftliga kladdar och koncept som skrivs under arbetet med eubeslut eller yttrande, Enligl min mening bör man därför ha samma regler löralster som är all belrakla som mel-lanslalioner på vägen fram lill en slutligprodukt, oavsett om del är fråga om en ADB-bearbeining.eli konventionelltskrivarbete eller en kombination av dessa arbetsmetoder. Vadjag nu har sagt innebär aU jag inte finner anledning au frångå min siåndpunkifrån 1973 ati man inle bör siälla upp någon särskild regel om upplagningar somutgör mellanled i en dataieknisk bearbetning, Enligl min mening bör man istället bibehålla den lösning som återfinns i gällande räu och som innebär altde mellanprodukter som har samma funktion som s. k, ntinnesanteckningar iiradilionell mening jämställs med sådana anteckningar. En regel av dennainnebörd återfinns också, som jag redan har nämnt, i OSK:s nu aktuella förslag, Ilikhei med motsvarande beslämmelse i TF men i moisais lill den särskildabeslämmelse om ADB-mellanprodukier som har föreslagit är 1975/76:160 93 den i kommiiiéförslagei iniagna alhniinna regeln omminnesanieckningar begränsad lill all omfalla upplagningar som har kommii tillinom ramen för ell mål eller ärende. Det arendebegrepp som används i TF och iOSK:s grundlagsförslag är emellenid mera omfallande iin motsvarande begrepp iförvaltningslagen och avser myndighels verksamhet i vidsiriicki bemärkelse.Del kan parenieliskl anmärkas all OSK:s särskilda regel om ADB-mellanprodukterlill följd härav i själva verket i stor utsträckning lorde omfattas av denallmänna regeln om minnesanieckningar och därmed ha ganska lilen självständigbetydelse. Som jag kommer att ulveckla niirmare i specialmoliveringen underrubriken lill 2 kap, TF förordar jag all grundlagens arendebegrepp bringas iöverensstämmelse med vad som giiller i förvaltningslagen. För au regeln om des, k, minnesanieckningarna inle härigenom skall lå sill tillämpningsområdeförminskat måsie den ges en lagieknisk uiformning som i viss mån skiljer sigbåde från vad som gäller och från vad har föreslagii. Jag ålerkommerlill denna fråga i specialmoliveringen lill 9 ij. Jag skall här bara säga någraord om vad milt förslag i slora drag innebär för mellanprodukiernas del. En ADB-uppiagning som har kommii lill endasl förföredragning eller beredning av ell ärende, varmed alltså förslås ell ärende iförvaltningslagens mening, skall normalt anses som allmän handling endasl omden las om hand för arkivering när ärendet har slutbehandlats. För alt enupplagning som är alt betrakta som utkast eller koncept lill myndighels besluleller skrivelse eller som är jämställd med sådan handling skall bli allmänhandling krävs i normalfallet likaså all den tas om hand för arkivering; dellaskall gälla oavsell om upptagningen har kommii lill inom ramen för eu ärendeeller ej. De ADB-upptagningar som inle faller in under denna reglering följervanliga regler om upplagningar. Den nubeskrivna ordningen får till följd all sådana ADB-mellanprodukier som saknarsjälvständigt intresse i allmänhet inte blir allmänna annal an om vederbörandemyndighet bevarar dem även efter del au den sluiliga produkten föreligger. Delblir å andra sidan hell klan au uppgifter som har form av uppdateringar avsådana för införing färdigställda ABD-regisier som förs fortlöpande inte kanundandras offeniligheien på den grund au de inie skulle vara allmänna.Grundlagen innebär självfallet inte något hinder au i administrativ ordning, i,ex, genom en arkivförfalining. föreskriva arkivering av handlingar som enligl9 ;j blir allmänna handlingar endasl om de las om hand för arkivering, I del föregående har jag uppehållil mig vidADB-uppiagningar, Jag skall avslulningsvis nämna några ord om andraupplagningar som kan uppfattas endasl med hjälp av tekniska hjälpmedel , t.ex. mikrofilm, fonogram och videograni, F, n, gör TF inle någon skillnad mellan olika tekniskaupplagningar. uiom i 2 kap, 8 ij fjärde slycket. dar en särregel ges omutlämnande av kopia 1975/76:160 94 har däremot, ulan närmare kommentar, i ytterligare trehänseenden föreslagit beslämmelser som avser ADB-upptagningar men inle andralekniska upplagningar. Bl, a, gäller besiämmelsen i 3 i; andra Slyckel om närupplagning skall anses förvarad hos myndighet endasl ADB-upptagning. Föregen del ser jag inle några skäl för all i annan omfallning än f n, skiljamellan olika slag av lekniska upptagningar. Genom all i princip behandla allatekniska upptagningar enhetligt undgår man gransdragnings-problem - problem somkan komma alt accentueras genom den lekniska ulvecklingen. Min ståndpunktinnebär bl, a, all möjlighelen all förfoga över en teknisk upplagning i principalllid blir avgörande för frågan om när upptagningen är allmän hos enmyndighei (2 kap. 3 ij andra slyckel), Beiräffande andra lekniska upplagningarän ADB-uppiagningar lorde emellertid en lill-lämpning av denna grundsals sällanleda lill annal resultat än om den fysiska förvaringen av informationsbäraren -ljudbandet, mikrofilmen etc, - hade fåll bestämma upptagningens egenskap avallmän handling, på samma säu som i fråga om konventionella handlingar. Jagvill tillägga au den begränsning av handlingsoffentligheten som kan följa avföreskrift eller beslul om förbud för myndighet au i läsbar form överföra vissupplagning. som ingår i personregister, f n, lorde sakna aklualiiet för andraupplagningar än ADB-upplagningar, Ienlighel med vad som har anförts i del föregående har inom jusiiliedepartemenleiupprättats förslag lill lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, Förslagettill lag om ändring i tryckfrihetsförordningen allmänna motiveringen (avsnitt 7.2) har jag angett vilken omfattning somgrundlagsregleringen av allmänna handlingars offentlighet bör ha. Jag har ocksånämnt all grundlagsbestämmelserna liksom (. n, bör bilda 2 kap. i TF, Delav föreslagna grundlagskapitlet inleds med en paragraf som angersekretessgrunderna och de former i vilka sekretess får beslutas. I 2 ijbehandlas myndighetsbegreppei, medan begreppet allmän handling definieras i 3ij, Beslämmelserna i 4 ;j anger vissa handlingar som, fasian de omfaiias avdefinitionen om allmän handling, likväl inte skall anses som allmänna. Punkt Ii denna paragraf avser minnesanieckningar och liknande uppteckningar. När enhandling skall anses inkommen anges i 5 ij, när den skall anses upprättad i 6ij, I 7 och 8 tjj meddelas bestämmelser om den Prop.1975/76:160 95 ordningi vilken en offentlig handling skall göras tillgänglig för allmänheien. Genom 9ij besiäms vilkel organ som prövar fråga om utlämnande, och i 10 ij gesföreskrifter om besvärsräll. Den avslutande paragrafen, II tj,innehåller beslämmelser om hemligstämpling. Underremissbehandlingen har uttalat sig angående dispositionen av 3-6ijtj i OSK:s grundlagskapiiel.