prop · FZ03131 · 1975-12-31 00:00:00 — Utredningenhar, i enlighet med sina direktiv, inte föreslagit någon höjning avbidragsnivån men har förutskickat att framlida höjningar kommer att blinödvändiga. Därvid bör enligt utredningens mening 1975/76:131 122 denbesvärliga situationen för storstädernas andratidningar särskilt uppmärksammas. Samdistributionsrabattenkan enligt utredningen behållas i stort sett oförändrad. Tidningsföretagensinsynsmöjligheter bör dock förbättras och vissa skärpningar av reglerna göras isyfle att upprätthålla likaprisprincipen. Reglemaför pressens lånefond har enligl uiredningen inte givit utrymme för ett tUlräckligtfrämjande av samverkan mellan tidningsförelag. Skärpning av reglema härvidlaghar därför föreslagits. Utredningenhar vidare föreslagit att vissa nya stödformer införs. Utvecklingsbidragskall enligt förslaget kunna utgå lill tidningar som inte är berättigade liU produklionsbidragoch som råkar i tUlfälliga svårigheler. Bidragsformen bör alltså kunna omfattadels ensamlidningar som behöver hjälp för all kunna anpassa sig tUl förändrademarknadsförhåUanden, dels högtäckningstidningar på konkurrensorter. Utvecklingsbidragskall enligt förslaget också kunna utgå för övergång från fådagars- (etl tilltre nr /vecka) lill flerdagarsutgivning (fyra lill sju nr /vecka). Pressutredningenhar vidare föreslagit atl elt etableringsstöd införs med huvudsaklig inriktningpå att stödja nyetablering av fådagarstidningar. Samverkansbidragkan enligl förslaget utgå för produktionssamverkan och samverkan iannonsförsäljning samt till utvecklingsprojekt av olika slag som genomförs avbranschsammanslutningar. Presstödsnämndenfår enligt förslaget utökade uppgifter. Utredningen har därför föreslagit attnämnden får elt eget kansli. 6.3Remissinstansernas inställning i stort Remissinstansemafinner utredningens analyser och beskrivningar av pressens hiltUlsvarandeutveckling och nuvarande situation väl underbyggda. Utredningens principiellaståndpunkter när det gäller målet för presspolitiken samt behovet av stöd lUlpressen och stödets inriktning möter inle någon erinran. ochmassmedieutredningen, som utförligt har behandlat utredningens förslag utifrån tryckfrihelsrättsligaaspekter, har funnit alt befogade invändningar inte kan resas mot förslagen idessa avseenden. Remissinstansematillstyrker i huvudsak utredningens förslag lill förändringar av stödet tilldagspressen och till nya former av stöd, även om del på vissa punkterframställs krav på ökat stöd eller ändrade regler. Fleraremissinstanser anser således alt nya tidningsnedläggningar inte kan hejdas om inleproduktionsbidragen höjs. Några remissinstanser ser, i likhet med reservanter iutredningen, det som önskvärt att även Prop.1975/76:131 123 kvällstidningarnahade kunnat få del av denna bidragsform. Flera remissinstanser kritiserarutredningens förslag att ta bort möjligheten att ge förstatidningar produklionsbidragoch förordar alt denna möjlighet kvarstår eller all reglerna förutvecklingsbidrag görs väsentligt generösare. Utredningensförslag vad avser samdistributionsrabatten möter viss kritik även om en enigremissopinion instämmer i utredningens positiva omdömen om rabattens effekter.Problemet med tidningsföretag som entreprenörer aktualiseras i remissema. Kravpå höjning av rabatten framförs också av etl par remissinstanser. Förslagenavseende pressens lånefond möter i stort ingen erinran i remissyttrandena.Förslaget om införande av utvecklingsbidrag möter ingen erinran men från fleraremissinstanser framförs förslag om generösare villkor. Remissinsianserna är enigaom alt det är angeläget alt ett etableringsstöd införs. Flertalet delar ocksåutredningens uppfattning alt det inte är realistiskt alt tro på nyetablering avannal än fådagarstidningar. Krav på slöd även liU etablering av flerdagarstidningarförekommer dock. Etl antal remissinstanser ställer sig tveksamma till om den avutredningen föreslagna nivån på stödet är tUlräckligt för att man skall nåönskad effekt. Utredningensförslag om samverkansbidrag möter ingen omfatlande kritik. Vissa erinringarframförs dock mot förslaget om annonssamverkan. Flera remissinstanser ställersig sålunda tveksamma lill om de av uiredningen föreslagna bidragen tiUannonssamverkan kommer alt få några effekter. I några yttranden föreslås högrebidrag på denna punkt. 6.4Tidningarnas ekonomi och marknad 1972års pressulredning har ingående analyserat dagspressens hiltiUsvarandeutveckling, nuvarande situation och utvecklingsmöjligheter. Utvärderingenav de nuvarande stödformerna och övriga ekonomiska undersökningar har enligtmin mening framför allt visat på tre förhållanden som bör uppmärksammas. Det försiaär alt presstödet i stort sett har fungerat enligt statsmakternas intentioner.Lånemöjligheterna i pressens lånefond har möjliggjort för andralidningarna attgenomföra angelägna investeringar. Samdistributionsrabatten har medfört merrationella distributionsformer som likaprisprincipen har gynnat andralidningarna.Produktionsbidragen har i huvudsak gått tUl de tidningar som har varit i behovav stöd och har för dessa i många fall utgjort en nödvändig förutsättning förfortsalt utgivning. Fördet andra visar analysen klart att även om presstödet i stort 1975/76:131 124 harfått åsyftad verkan så har andratidningarnas situation inte förbättratsjämfört med utgångsläget. Dessa tidningar har fortfarande stora ekonomiskaproblem och kommer även i fortsättningen att vara beroende av statliga bidragför sin utgivning. Liksom tidigare pressutredningar har 1972 årspressutredning kunnat konstalera all problemen är koncentrerade till vissagrupper av tidningar medan huvuddelen av branschen har ett tUlfredsställandeläge. Den Iredje punkten i denekonomiska analysen som jag vill framhålla gäller första- och andratidningsbegreppen.Pressutredningen har framhållil att tidigare analyser, bl. a. just genomanvändandet av dessa begrepp, har kommit alt uppehålla sig alltför mycket vidtidningamas upplagor. Utredningen har betonat det kända förhållandetalt annonsintäkterna normalt svarar för merparten av de totala intäkterna från lidningsrörelsen.Av delta följer, enligt pressutredningens mening, att man, när man analyserartidningsföretagens ekonomiska situation, bör ägna större intresse åt vad somär avgörande för en tidnings ställning på annonsmarknaden och mindre åt tolalupp-lagerelalioner.Uiredningen har funnit att det är hushållsläckningen på ulgivningsorten som i försiahand besiämmer tidningens altraklivUet som annonsorgan och därmed utgör detbästa kriteriet på den ekonomiska bärkraften. Detla innebär bl. a. alt det påintet sätt behöver vara orimligt alt, i situationer där konkurrerande tidningarhar tämligen likartade upplagestorlekar, den ena av tidningarna uppbär produktionsbidrag,förutsatt att skillnaderna i hushållsläckning på den centrala marknaden(normalt utgivningsorten) är betydande. Remissinstansemahar i dessa delar i princip anslutit sig tUl utredningens slutsatser. Även jag delarutredningens uppfattning på dessa punkter. Sedan presstödets införande harendast en flerdagarstidning behövi läggas ned. Därmed har 1950- och 1960-talenssnabba utveckling mot allt färre tidningar brutits. har kunnat upprätthållas på ett tjugotal orter vilket, somutredningen också har framhållit, utgör ett unikt drag i den svenska pressens utvecklmgjämfört med förhållandena utomlands. Stödet synes också ha tillfallit degrupper som har varit i behov av det och även i övrigt ha fyllt sina syften. Detär emellertid uppenbart alt behovet av presstöd inte har minskat. Utredningenskritik eller komplettering av de modeller som har använts för analysoch beskrivning av dagspressens ekonomi finner jag väl underbyggd. Deslutsatser som kan dras av utredningens analys härvidlag bör få konsekvenserför presstödels utformning. Jag återkommer till detta. Prop.1975/76:131 125 Slutsatsemaav utredningens Överväganden rörande den kommande utvecklingen påmassmedieområdet är alt man inte har att vänta sådana förändringar somradikalt kan påverka pressens ställning. Effekterna av konkurrensen från andramedier tycks enligt utredningen vara begränsade. Utredningen har också funnitalt huvuddelen av dagspressen också i framliden bör kunna täckakostnadsökningar med ökade intäkter. Totalt sett har tidningarnas möjligheteratt hävda sig på morgondagens massmediemarknad bedömts som goda, med den reservationenall tidningar med låg hushållstäckning även kommer att vara i behovav statiiga bidrag. Huvuddelenav de remissinstanser som har behandlat frågan delar utredningens bedömningar.Svenska Tidningsutgivareföreningen () har emellertid anfört att utredningensslutsatser framstår som optimistiska och dåligt underbyggda. I etl paryttranden har efterlysts mera långsiktiga prognoser över pressens utvecklingän den av utredningen behandlade tioårsperioden. Föregen del ansluter jag mig lill de bedömningar som uiredningen har gjort.Förändringar inom existerande medier och en eventuell framväxt av nya mediereller medieformer kan relativt väl förutses. Dennautveckling bör inte ge anledning till speciella farhågor för dagspressen. Jagdelar exempelvis utredningens uppfattning atl införandet av lokalradio snarastbör kunna öka intresset för lokala och regionala frågor och därmed även för tidningarnasbehandling av dem. Inom större delen av branschen har också intäktsökningarkunnat balansera kostnadsutvecklingen. Jag vill i det sammanhanget gärnaframhålla vad i (LO) i sitt yttrande har påtalat,nämligen att kapacitetsutnyttjandet av de fasta produktionsresurserna ärmycket lågt inom dagspressen. Detta förhållande utgör ell viktigt motiv förutredningens förslag om stimulans till samverkan i produktionen som jag kommer atlbehandla . Dekostnadsökningar som har uppkommit inom tidningsbranschen har i storutsträckning kompenserats genom prishöjningar. Utredningen har här betonat atldel inte är likgUtigt hur tidningarna väljer att göra avvägningen mellanhöjningar av annons- resp. upplagepriser. I konkurrenssituationer är del högtäckningstidningensom är prisledare och som alltså har elt val. Lågtäckningslidningen kanantingen följa efler högtäckningstidningen eUer göra mindre höjningar ändenna. Något tredje alternativ har den inte. Att göra mindre höjningar är, medtanke på lågtäckningstidningarnas ekonomiska situation, oftast ingetrealistiskt alternativ. För högtäckningstidningen är det frånkonkurrenssynpunkt ofta fördelaktigt att lägga slörre delen av höjningama påannonspriser- Prop.1975/76:131 126 na.Annonsörerna kan normalt inte undvika att annonsera i högtäckningstidningen. Lågtäckningslidningenär angelägen att få den större delen av höjningarna på upplagesidan. Den ärnämligen inle lika oumbärlig för annonsörerna vUket innebär att dessannonsvolym tenderar att minska av kraftigaannonsprisstegringar. kan skapa stora svårigheter förde konkurrerande tidningarna genom sill val av prispolitik. haransett alt detla förhållande, liksom andra negativa följder av dagspressensstora beroende av annonsintäkter, gör det presspolitiskt angeläget alt en ökadrelativ tonvikt på upplageintäkter kommer tiU stånd. Uiredningen har emeUertiduppmärksammat att en sådan förändring kan möta hinder i slatsmaktemas intresseav en lugn prisutveckling och ovUja mot samordnade prishöjningar. Del krävsnämligen enUgl uiredningen en nära samordning av tidningamas agerande för atldessa skall kunna genomföra den här diskuterade förändringen. Utredningen harför sin del ansett att prishöjningar som syftar till alt förändra tidningamas intäktsstrukluri första hand bör bedömas från presspolitiska utgångspunkter. TU delar utredningensuppfattning på denna punkt. Statens pris- och kartellnämnd har däremot anförtall de senasie årens höjningar av abonnemangspriserna har varit för stora ochatt höjningama har varit åtskilligt större än vad som har motiverats avkostnadsutvecklingen. Prisutvecklingen har enligt nämnden försvårat förköpsvaga grupper att hålla sig med en daglig tidning. Nämnden har därför ansettatt, eftersom statsmakterna genom en subvention av andratidningar och fådagarstidningarredan nu är beredda att satsa betydande belopp för atl upprätlhåUa en visskonkurrens på tidningsområdel, det skulle vara naturligt att stödet utformadesså alt det möjliggör fÖr berörda tidningar alt håUa så låga abonnemangs- ochlösnummerpriser som möjligt. och har hävdat att det inteär annonsörerna som har förorsakat den omfattande koncentrationen påtidningsmarknaden utan främst prissättningen på annonsutrymmet. För egen del vill jag förslerinra om att dagstidningarna är befriade från mervärdeskatt, vilket åtminstonedelvis måste ses som elt sätt att gynna konsumtionen av dagstidningar. Däremotkan inte det direkta presstödet betraktas på delta sätt. Del är elt uppenbart konsumentpolitisktoch presspolitiskt intresse all prisutvecklingen på abonnemang och lösnummerhålls inom rimliga gränser. Detta intresse kommer dock i viss mån i konfliktmed det minst lika framträdande konsument- och presspoliliska intresset allundvika monopolsituationer på tidningsmarknaden. Erfarenheterna visar tydligtatt en utpräglad lågprislinje på abonnemang och lösnummer leder lill storasvårigheter för tidningar i konkurrensmässigl underläge. Delta har aktivtbidragit till nedlägg- Prop.1975/76:131 127 ningaroch därmed till alt förstärka monopoliseringstendenserna. Orsaken ärsjälvfallet att en sådan prispolilik gör tidningarna mer beroende avannonsintäkter och det är på annonsmarknaden lågläckningstidningarna harsvårast all hävda sig. Jag delar utredningens ochTU:s uppfattning att det från presspolitisk synpunkt är angeläget med engradvis förändring av tidningarnas intäktsstruktur i riktning mot elt minskatberoende av annonsintäkter. För att en sådan förändring inte skall drabbatidningskonsumenterna på elt oacceptabelt sätt krävs emeUertid storaansträngningar från tidningarnas sida för att hålla tillbakakostnadsökningarna. Det är också angelägel att eventuella prishöjningar påprenumerationer, lösnummer och annonsutrymme totalt sell inte överstiger vadsom kan motiveras av ofrånkomliga kostnadsökningar. Samhällets aktivaprisövervakning bör också i fortsättningen omfatta även tidningsmarknaden. 6.5Utgångspunkter för statens presstödspolitik 6.5.1Massmediernas uppgifter och pressens funktioner a. haft tUl uppgifl atl ange mera preciserade mål för statsmakternashandlande gentemot dagspressen, varvid dagspressens roll i förhållande tiUövriga massmedier skulle klarläggas. Efter en genomgång av olikapressideologier och den svenska debatten om statsmakternas förhållande tUlpressen har utredningen utgått från en diskussion om de uppgifter som ärväsentliga för massmedierna i ett samhälle som del svenska. Utredningen hardärvid konstaterat atl det övergripande målet för mediepoUtiken inle bör sökasinom massmediebranschen ulan i samhället i övrigt. I centrum för den svenskamediepolitiken måste enligt utredningen ställas de demokratiska värdena.Massmedierna skall medverka lill att förslärka och fördjupa den svenskademokratin. Fyrauppgifter anser pressutredningen särskilt bör åvila massmedierna: Massmedierna bÖr ge deninformation som är nödvändig för att medborgarna skall kunna ta ställning isamhällsfrågor. Även de förtroendevalda bör genom massmedierna få löpandeinformation om enskildas och organisationers uppfattningar i politiska frågor. Massmedierna bör friståendeeller som språkrör för organiserade samhällsintressen kommentera skeendet isamhället. Massmedierna bör somallmänhetens företrädare granska den verksamhet som utövas av deinflytelserika i samhället. Massmedierna bör främja enkommunikation inom och meUan poUtiska, fackliga och andra ideella grupper isamhället. Deangivna fyra uppgifterna gäller massmediesyslemet i dess helhet. För att belysapressens roll i detla sammanhang har pressulredningen låtit genomföra ett antalundersökningar. Prop.1975/76:131 128 Dessaundersökningar har bl. att pressen fortfarande har enmycket stark stäUning bland massmediema, att pressen i hög grad upplevsoch fungerar partipolitiskt, att det finns ett missnöje medden existerande massmediestrukturen, framför allt bland politiskt intresseradeläsare, journalister och organisationsfolk. Pressutredningenhar sammanfattat resultaten av undersökningarna genom alt med dessas hjälp sökafastställa pressens roll då det gäller de uppgifter som utredningen tilldelatmassmedierna. Påorter där det inte utges någon tidning eller där det finns en dominerandetidning finns det enligt uiredningen risk för att informationen i samhällsfrågorskall fungera otUlfredsställande. Etermedierna har inte kunnat bli någotalternativ, särskilt inte i fråga om den lokala och regionala informationen. Uiredningenmenar alt tidningarna inte kan ersättas då det gäUer informationen lUl deförtroendevalda om de stämningar och opinioner som finns hos enskUda ochgrupper. Radio och tv har genom kravet på opartiskhet svårt att knyta an tillorganisationer och grupper. i har ett särskilt fasl utrymme för olika former av kommentarer.Detta material har enligt utredningens undersökningar en stor publik, särskiltbland politiskt aktiva. Tidningens ledarmalerial spelar en uppenbar roU förhela det politiska livet. Tidningarnaskommentarer behandlar i allmänhet riks- och ulrikesfrågor. Regiontidningarnakoncentrerar sig således inte här som på nyhetsfältet till lokalt ochregionalt material. En av förklaringarna till detla torde vara alt tv och radioi viss mån kan ersätta tidningarna vad gäller riks- och ulrikesnyheler. Men etermediemakan inte kommentera dessa händelser utifrån en speciell ideologiskutgångspunkt. Här har tidningarna en unik roll. Tidningskoncentrationenhar gått ut över den debatt som förs av och genom tidningarna. Det är, menar uiredningen,en självklarhet att diskussionen blir tunnare ju färre röster som kan delta iden. De tidningar som har blivit kvar har inte heller att döma avundersökningarna ändrat policy vad gäller kommentarernas utformning. Det ärinte möjligt för andra åsiktsriktningar än den tidningen står för att komma lilltals fortlöpande eller när man själv vUl. Tidskrifterutgivna av fackliga, ideella och politiska organisationer saml riks- ochregionspridda fådagarstidningar är enligt utredningen särskilt betydelsefullanär det gäller kommentarer och kan på detta viktiga område komplettera flerdagarstidningarav traditionell typ. Utredningenfinner det troligt alt tidningamas fortlöpande granskning av olika beslutandeinstanser blir lidande då en ort blir utan egen tid- 1975/76:131 129 ning.Etermedierna har inte haft resurser all överta dessa funktioner på detregionala och lokala planet. På orter med en enda dominerande tidning finns detenligt utredningen en uppenbar risk för alt aktiviteten i granskningen minskaseller blir ensidigt inriktad. Särskilt slor finner utredningen denna risk varapå platser där en tidning med lokal/regional monopolställning är knuten tUlden politiska gruppering som är i majoritetsställning i kommunfullmäktigeoch/eller landsting. Tidningsnedläggningarnahar enligt uiredningen utgjort etl hot mot den form av gruppkommunikation somtidningarna erbjuder. Vid den moderna pressens framväxt skapades tidigt näraband mellan tidningama och de politiska partierna. En av tidningarnasviktigaste uppgifter är enligt utredningen att stå för en kommunikation inomoch mellan partierna. Partierna är, menar uiredningen, till väsentlig delberoende av tidningarna då det gäller att föra ut budskap och inhämta kunskapom opinioner och stämningar bland medlemmar och sympatisörer.Tidningskoncentrationen har gjort alt denna kommunikation har försämrats ellergått förlorad på många platser. Utvecklingen har gynnat de stora ochövergripande medier som inte har kunnat knyta an lill speciella grupper. Uiredningenhar funnit alt mediekonsumtionen har ökat men att variationsrikedomen ochdärmed valfriheten har minskat. Ett av de stora problemen med dagens massmediesitualionanser utredningen vara att etl fåtal medier skall lUlfredsslälla ett mycketstort antal människor. Denna situation skapar enligt uiredningen misstro ochmissnöje. Utredningen anser det vara en omöjlig uppgift för radio, tv och destora tidningarna alt uppfylla de krav som olika grupper och då framför alltpartierna ställer på dem. Huvuddelenav remissinstanserna har instämt i eller lämnat ulan erinran utredningens uppfattnmgalt det övergripande målet för mediepolitiken bör formuleras utifrån mediernasbetydelse för den svenska demokratin. Detsamma gäller preciseringen av mediernas uppgifter. SverigesRadio och radiouiredningen har riklat vissa invändningar mot utredningenstolkning av innebörden av kravet på opartiskhet hos radio och tv. De båda remissinsiansernamenar att inom ramen för det totala programutbudet kan etermedierna myckel välspegla stämningar och opinioner och ge utrymme för pariskommentarer från olikaintressegrupper. Kommun-och landstingsförbunden har understrukit vikten av alt det finns etl allsidigtpressutbud som bl. a. kan spegla den lokala opinionen. Delta anges vara avstor betydelse för den kommunala verksamheten. reservation har ledamoten anfört alt pressens roll har behandlalsalltför snävt i utredningens betänkande, i det all den ses väsentligen urpolitisk och partipolitisk synvinkel. Reservanten menar alt om man inte beaktartidningarnas funktioner på övriga områden 9 1975/76.1 saml. Prop.1975/76:131 130 görman knappast rättvisa åt deras breda bevaknings- och informationsuppgifter iövrigt. Några remissinstanser har framfört liknande synpunkter. a. harpressens annonsfunklion framhåUits i vissa remissyttranden. Någraremissinstanser har särskUt pekat på pressens roll på kulturens område. Statenskulturråd har sålunda framhållit att det även inom kulturområdet är nödvändigtmed kommunikation i form av nyhetsbevakning och livaktig debatt. Föregen del vUl jag framhålla att den redovisning av massmediernas funktioner som uiredningenhar lämnat självfallet kan kompletteras. Som radioutredningen har framhåUitleder dock inte detta lill andra slutsatser om vUka mål samhäUet bör ha för sinmassmediepolilik än dem pressutredningen från sina utgångspunkter har dragit.Jag viU också klart deklarera atl jag inle har uppfattat pressutredningen såatt man har velat överdriva dagspressens partipolitiska roll. Politiskt och samhällsorienterandematerial omfattar i utredningens analyser väsentligt vidare områden änutpräglat partipolitiska frågor. Gränsen mellan vad utredningen betecknar som samhäUsorienlerandematerial och vad några remissinstanser hänför tiU kulturområdet är knappastsärskilt skarp. Åtskilligt av lidningamas kulturmaterial lorde kunna inrymmasunder de av pressulredningen framhävda uppgifterna för dagspressen. Detär emellertid viktigt att göra klart att det är dagspressens betydelse förvidmakthållandet av en levande demokrati som i första hand motiverar ettstatligt slöd till pressen. Det kan vara angelägna uppgifier för pressen altförmedla annonsinformation eller atl skänka förströelse och underhåUning avolika slag. Sådana uppgifter kan dock enligt min mening fullgöras ulan en lokalkonkurrens på tidningsmarknaden. Däremot vill jag framhålla atl pressen är denklart viktigaste källan för medborgarna när det gäUer information isamhällsfrågor. För stora grupper av medborgare utgör lokalpressen denhuvudsakliga kon-taklen med den demokratiska processen i kommuner ochlandsting. En allsidig press som kan informera och spegla den lokala opinionenär således en av de grundläggande förutsättningarna för en väl fungerandekommunal demokrati. Pressutredningenhar utförligt behandlat utvecklmgen inom dagspressen . Fråganhar också berörts av utredningen om den kommunala demokratin i dess betänkande (SOU1975: 41) demokrati. Med hänsyn till den stora betydelse som dagspressenhar för demokratin är det enligl kommunaldemokratiulredningen särskilt viktigtatt tidningarna ges goda arbetsmöjligheter. Uiredningen framhåller altdagspressens hittillsvarande utveckling i detla avseende inle har varitpositiv.