prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — Motiveringen dä var främsl att en sädan besvärsrätt, för att inte varameningslös, förutsatte att myndighei skulle kunna förordna interimistiskt atthandlingen inte fick utlämnas. Denna möjlighet skulle å andra sidan kunnautnyttjas i förhalningssyfte. OSKhar anslutit sigtill OK:s slutliga ståndpunkt. 1975/76:160 204 hargodtagit OK:s och OSK:s ställningstagande. Även enligl min mening talar starkaskäl mot en utvidgning av klagorätten till att gälla andra personer änsökanden. De i och för sig beaktansvärda fördelar som skulle tänkas följa meden sådan utvidgning kan inte uppväga de nackdelar som skulle bli oundvikliga.Det är enligt min mening uppenbart att utvidgningen skulle kunna äventyra vadsom ofta har avgörande betydelse, när offentlighetsprincipen skall tillämpas,nämligen att prövningen sker snabbi. Jag är därför inle beredd att föreslå attannan än den som har begärt att få ut handlingen får rätt att klaga. Beträffandefrägan vilken instans som i olika fall skall överpröva myndighets beslut överframslällning att fä ut allmän handling är nuvarande reglering tämligen invecklad.Den går i huvudsak ut pä att den myndighet som i allmänhet har att ta uppklagan över en annan myndighets beslut eller åtgärder också skall pröva denandra myndighetens beslut att inte lämna ut en handling. har föreslagit atten enhetlig besvärsgång införs pä så sätt att kammarrätterna genomgående blirandra instans. Undantag görs bara för prövning av beslut i offentlighetsfrågaav allmän domstol. I sådani fall bör enligt vanlig fullföljdsordningföljas, dvs. hovrätt och högsta domstolen bör bli överinstanser. OSK:s förslag har i dennadel i regel godtagits av remissorganen. Även jag finner OSK:s förslagvälgrundat. Regeln är enkel att tillämpa och den är ägnad att bidra till ettenhetligt synsätt i praxis. I de flesta fall torde också en snabbarehandläggning kunna åstadkommas genom att besvären samlas hos några fåmyndigheter. föreslår att de närmare föreskrifterna om instansordningenöverförs från grundlag till vanlig lag. Mot detta förslag har kritik riktatsunder remissbehandlingen, bl. a. av regerinsrätten och JO. Jag har i denallmänna motiveringen (avsnitt 7.2) framhållit att jag har viss förståelse fördenna kritik och att jag anser att den viktiga principen om rätt förmedborgarna att fä ett avslagsbeslut prövat av domstol bör tas upp igrundlagen. I övrigt anser jag i likhet med att de närmare reglerna ominstansordningen lämpligen bör tas upp i vanlig lag. Mot bakgrund av detanförda avser jag att vid prövningen av OSK:s förslag till lag om allmännahandlingar förorda en instansordning i enlighet med vad har föreslagit. Jagkommer då att också ta upp frågan huruvida talan för vissa fall bör förasdirekt hos regeringsrätten. Vadbeträffar överprövningens närmare karaktär är att märka att en sökande enligtnu gällande regler har rätt att överklaga ett beslut att inte lämna ut enbegärd handling bara om han anser att beslutet "icke är lagligengrundat". Om endasl en viss myndighets "tillstånd" erfordras iell särskilt fall och detta vägras med följd att handlingen inte lämnas ul, kansålunda beslutet att inle lämna ut handlingen ej angripas på den grunden atttillstånd hade bort meddelas. har funnit det angivna förhållandetotillfredsställande och har föreslagit att varje vägran att lämna ut allmänhandling skall kunna överklagas och utlämningsärendet prövas i hela sin vidd avöverprövande instans. 1975/76:160 205 Föregen del harjag, som jag har redovisat i den allmänna motiveringen (avsnitt7.2), i motsats lill funnit all bestämmelser som uppställer tillstånd frånviss myndighet som enda villkor för utlämnande av en annars hemlig handling iprincip inte bör tillåtas. Med denna utgångspunkt är det uppenbart att del inteblir nägot utrymme för en överprövning som är begränsad på del sätt som kanförekomma. Somtidigare har nämnls är rätlen att föra talan mot ett beslut av en myndighet attvägra utlämna en handling inle helt undanlagslös. I 2 kap. 10 § TF i gällandelydelse föreskrivs alt beslut som har meddelats av departementschef inte fåröverklagas. Utan uttryckligt stadgande torde vidare detsamma anses gälla ifräga om beslut av , regeringen, högsta domstolen och regeringsrätten.OSK har i sitt förslag (10 §) uttryckligen undantagit beslut av regeringen,statsråd, högsta domstolen och regeringsrätten. Fräganom beslut av och myndigheter som lyder under den skall kunnaöverklagas, har inte kommenterats i utredningsförslaget. Enligt min mening börfullföljdsrätt vad avser beslut att inte lämna ut en begärd handling inteföreligga i fråga om beslut av . Som regeringsrätten anför kanprincipiella skäl anföras för att dessa avgöranden inte skall kunna underkastasen ordinär domstolsprövning besvärsvägen. Denna ordning bör framgå avbeslämmelse i grundlag. Vad däremot gäller beslut av myndigheter som lyderunder bör rätt att besvära sig till domstol i allmänhet föreligga.Att ställa upp ett krav i grundlag på domstolsprövning anserjag emellertid intepåkallat. Det bör liksom ankomma på att genom särskildaföreskrifter ange när fullföljdsrätt föreligger. Av 9 kap. 5 Sriksdagsordningen framgår att, när fullföljd till domstol fär äga rum, talanskall föras direkl i regeringsrätten. Enligtmin mening måste även beslut av regeringen av principiella skäl undantas frånfuliföljdsrällen, F, n. gäller att inte heller beslut av departementschefaltvägra lämna ut handling dr överklagas. Liksom anser jag att detta undanlag- utvidgat till att gälla varje enskilt statsråd - alltjämt skall behållas. Altgöra skillnad mellan beslul av enskilt statsråd och statsrådskollektivet voreuttryck för ett formellt betraktelsesätt utan motsvarighet i de verkligaförhållandena. Beslut av regeringens ledamöter angående utlämnande av allmännahandlingar granskas av och kan föranleda ansvar. 1 § regeringsformen föreskrivs att högsta domstolen är högsta allmännadomstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Som regeringsrättenhar anfört följer av den återgivna regeln att dessa domstolars avgöranden intekan överklagas. Regeringsrätten menar att det därför inte är nödvändigt attuttryckligen nämna avgöranden av högsta domstolen och regeringsrätten ilagtexten såsom undantagna från annars gällande fullföljdsrätt. Jag delardenna uppfattning. Ienlighet med det anförda föreskrivs i 15 § första stycket departements- Prop.1975/76:160 206 förslagetatt sökanden skall ha rätt att få saken prövad av domstol om myndighet avslårbegäran att få la del av handling eller utlämnar handling med förbehåll sominskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den.Det sagda skall dock ej gälla beslul av , regeringen eller statsråd.Med beslut av avses beslut av kammaren, utskott, m. fi. (jfr prop-1973:90 s. 266, 491 och 585 samt under 5 § i det föregående). I15 tj andra stycket föreskrivs i enlighet med vad har föreslagit att i deni 2 § omnämnda lagen skall närmare anges hur talan mot beslut som avses iförsta stycket skall göras och att sådan talan alltid skall prövas skyndsamt. 1tredje stycket anges att angående rätten att föra talan mot beslut av myndighetsom lyder under är särskilt föreskrivet. Bestämmelsen medgerundantag frän både första och andra styckena i paragrafen. Någonmotsvarighet till de nuvarande reglerna i 2 kap. 13 § TF om rätt tillbesvärshänvisning och rätt alt få expedition utan avgift har inte tagits upp idepartementsförslaget. Dessa frågor har ansetts alllför detaljbetonade för atttas upp i grundlag. Inte heller föreskriften i 2 kap. 13 § TF om förbud motsärskilda villkor för fullföljd, säsom fullföljdsavgift eller myndighetstillstånd, har någon motsvarighet i departementsförslaget. Av de skäl som OSKhar anfört anser jag att sådana föreskrifter inte behövs. I2 kap. 14 § TF finns bestämmelser om hemligstämpling. Om det hos en myndighetfinns allmän handling som skall hällas hemlig och myndighelen anser attsärskild åtgärd bör vidtas för att hindra obehörigt utlämnande, dr myndighelenenligt första stycket anteckna pä handlingen att den är hemlig. Sädananteckning skall ske på visst sätt. Anteckningen skall innehålla uppgift om detlagrum som åberopas för hemlighållandet, dagen för anteckningen och namnet påden myndighet som låtit verkställa anteckningen. Iparagrafens andra stycke finns regler om s. k. kvalificerad hemligstämpling.Om regeringen beträffande särskilda slag av handlingar, vilkas hemlighållandeär av synneriig belydelse för rikets säkerhet har förordnat att viss myndighetskall pröva fråga om utlämnande, skall på sädana handlingar förutom deuppgifter som anges i första stycket antecknas den myndighet som sålunda ärbehörig att pröva fråga om utlämnande. Den kvalificerade hemligstämpeln medföratt andra myndigheter är den särskilt förordnade saknar behörighet att pröva enbegäran om utlämnande. Enligt14 § tredje stycket får ej i annan ordning än i detta lagrum sägs handlingförses med anteckning därom att den är hemlig. 1975/76:160 207 OSKhar föreslagit att de gällande grundlagsreglerna om hemligstämpling i huvudsakbehålls oförändrade (11 tj i grundlagskapitlet). Kommittén påpekar all det ärett vanligl missförstånd att hemligstämplad handling är detsamma som hemlig handling.Så är inte fallel. Den vanliga hemligstämplingen - i motsats till denkvalificerade - är inte obligatorisk och har ingen konstitutiv betydelse.Hemligstämplade handlingar kan i själva verket vara offentliga. Omvänt kanhemliga handlingar sakna stämpel. Stämpeln säger inle mer än all dentjänsteman, som en gång anbringade den, ansåg att handlingen då var hemlig.Begärs handlingen därefter utlämnad, mäste dess status ånyo prövas. Stämpeln äralltså bara en varningssignal. Allmännasynpunkter av regeringsrälien på begreppet hemlig handling har återgivits underrubriken till grundlagskapitlet. I anslulning till förevarande bestämmelse tarregeringsrätten upp frågan om den rättsliga innebörden av hemligstämpling.Regeringsrätten påpekar därvid att bestämmelsen är utformad sä att man,särskilt vid jämförelse med andra stadganden i kapitlet, kan få intrycket althemligstämplingen utgör ett förhandsbeslut rörande handlingens framtidautlämnande. Hemligstämplingen är emellertid att uppfatta som ett memento förhandläggaren om all utlämnande av handlingen kan böra vägras. Det bör därför iförevarande paragraf utsägas att anieckning får göras på handling om att"hinder för utlämnande av handlingen kan föreligga". Lagtexten böromredigeras i denna riktning. EnligtSvea hovrätt hör förfarandet vid hemligstämpling och den rättsliga innebördenav en hemligstämpel till de ämnen, om vilka del råder åtskillig okunnighet inomförvaltningen. Mera klargörande beslämmelser skulle därför vara av särskildbetydelse på delta område. Hovrätten föreslär med hänsyn härtill tre ändringari den föreslagna lagtexten. Den första meningen bör utformas som en anvisningom att hemligstämpling bör ske, inte som ett medgivande att hemligstämpling färske. Det är angeläget alt garantera inte bara offentligheten ulan också densekretess som måste upprätlhållas. Vidare bör det föreskrivas att det i defall, då en handling bedöms vara endast delvis hemlig, bör uttryckligen angesvilka delar som ansetts vara av hemlig beskaffenhet. Slutligen bör det utsägas,au även en hemligstämplad handlings eventuella offentlighet skall prövas iföreskriven ordning, dä utlämnande begärs. Jöförklarar sig inte ha annat att erinra mol 11 § än mot alt anteckningen skallgå ut på att handlingen "är hemlig". Därom vel man intet förränfrågan prövats i den ordning som föreskrivs i 9 och 10 §§. Vad som skallantecknas är därför snarare att handlingen hos myndigheten skall behandlas somhemlig. 1975/76:160 208 förklarar alt reglerna om hemligstämpling har utformats som omvarie handling är antingen hemlig eller offentlig. Så är enligt nämnden sällanfallet. Läget är vanligen det att en handling - och/eller tillviss del - av hänsyn till sitt innehåll ej kan utan vidare utlämnas till envar,däremot väl till vissa personer, om säkerhet kan skapas för att utlämnandet idet särskilda fallel ej leder till skada för det intresse sekretessregeln skallskydda. Hemligstämplingen kan därför inte ha annan innebörd än att vara ensignal till den som har att besluta om en begäran om utlämnande av handlingenatt noga pröva om en sådan framslällning kan bifallas eller inte. bör därför paragrafen omarbetas och avfattas med beaktande avnyssnämnda synpunkter. I detta uttalande instämmer Tidningarnas telegrambyrå.Att hemligstämpling inte konstituerar sekretesskydd utan är en varningssignalunderstryks också av länsslyrelsen i . tar fasta pä OSK:s uttalande alt den vanliga hemligstämplingen intehar någon konstitutiv belydelse och att hemligstämplade handlingar i självaverket kan vara offentliga. Vid sådant förhållande synes enligt verket den iförfattningsförslaget använda formuleringen "anteckning att den är hemlig"mindre lämplig. Enligt styrelsens mening lorde en bättre formulering i 11 §första stycket vara att handlingen befunnits vara hemlig. - I sista stycketkan, säger verket vidare, den använda formuleringen inte anses vara något klartförbud mot att en allmän handling betecknas som "konfidentiell","endast för tjänstebruk" etc. Avser man ett sädant förbud börbestämmelsen omformuleras, förslagsvis sälunda: "Allmän handling får ickei annan ordning än sagts förses med anteckning som anger eller antyderinskränkning i rätten till fri tillgång till handlingen." Televerketföreslår att man i paragrafen anger enhetliga benämningar för de två olikaslagen av hemligbeteckning. Detta synes lämpligen kunna ske genom att manutökar första styckets andra mening med en parentes, "(vanlighemligbeteckning)", och andra stycket på motsvarande sätt med"(kvalificerad hemligbeteckning)". Verket hänvisar härvid tilluttrycket "Den vanliga hemligstämplingen" överst på sidan 154 ibetänkandet samt till uttrycket "kvalificerad hemligstämpel" iförslaget till förordning rörande prövning av utlämnande av handlingar som ärav synneriig vikt för rikets säkerhet. Verket anser emellertid att termenhemligbeteckning bör väljas i stället för hemligstämpel. Ordet hemligstämpelger intryck av att ett visst verktyg måste användas för att anbringaanteckningen i fråga, och att maskinskrift eller pennskrift därmed inte skullevara tillåten. - I fråga om paragrafens andra stycke föreslår attdet föreskrivs, alt anteckningen i fräga även skall innehålla en direktanvisning om att handlingens hemlighällande är av synneriig vikt och att därvidanvänds följande formulering. "På handling som avses i 9 § tredje stycketskall dessutom antecknas att handlingens hemlighållande är av synneriig viktför rikets säkerhet samt vilken myndighet som förordnats att 1975/76:160 209 prövafräga om dess utlämnande (kvalificerad hemligbeteckning)". I paragrafenssista stycke bör, säger verket vidare, ordet allmän skjutas in före ordel handling.Därmed framstår del klarare att anteckningar m. m. enligt 4 § kan märkas päannat sätt, om de innehåller uppgifter som skall sek-retesskyddas. Fråganom var en anteckning att en viss handling är hemlig skall göras berörs i ettpar yttranden. Enligt ÖB bör tredje stycket lyda: "Anteckning på handlingatt den är hemlig får ej....". Även om tolkningen av nuvarande lydelsetill att omfatta även register eller diarium är långsökt, synes den enligt ÖBvara möjlig. DAFA erinrar om att myndigheten i sitt remissvar över betänkandet"Data och integritet" framförde farhågor beiräffande"hemligsiämpelns" anbringande genom att etikett fästes på hölje variupptagning för ADB förvaras. Dels föreligger risken att höljena förväxlas viddemontering av databäraren från datorn, dels torde dylik"hemligstämpel" vålla onödig uppmärksamhet hos personer som har atthantera databärarna. DAFA framför nu ånyo dessa betänkligheter och föresläratt den föreslagna paragrafen kompletteras med en regel som innebär attanteckning om att viss upptagning för ADB ar hemlig skall göras pä den handlingdär bl. a. tekniska data om upptagningen är antecknade. Reglernai 2 kap. 14 § första stycket TF om vanlig hemligstämpling innebär att myndighetunder vissa betingelser./ij/- anteckna pä en handling, att den är hemlig. Ensådan anteckning medför inte att handlingen inte under några förhållanden färlämnas ut. Den tjänar endast som en påminnelse om behovet av en noggrannsekreiessprövning för det fall att handlingen begärs utlämnad. Enkvalificerad hemligstämpel skaU, efter förordnande av regeringen om att vissmyndighet skall pröva frägan om utlämnande, åsättas vissa handlingar som harsynneriig betydelse för rikets säkerhet. En sädan anteckning medför att annanmyndighet än den som anges saknar behörighet att pröva en begäran omutlämnande. Reglernaom hemligstämpling har delvis karaktär av praktiska anvisningar tillmyndigheterna om handhavandet av allmänna handlingar, som är hemliga. Menreglerna, främst kravet att det lagrum som åberopas för hemlighållandet av enviss allmän handling alltid skall anges, syftar också till att motverka atthemligstämpling sker i andra fall än när lagliga förutsättningar för åtgärdenföreligger. Jagdelar i princip ;s uppfattning all de nuvarande reglerna i TF omhemligstämpling är lämpliga i sak. Enligt min mening saknas emellertidanledning att ta upp regleringen i dess helhet i grundlag. Endast till den delregleringen innebär ett korrektiv mot felaktig hemligstämpling bör den 1975/76:160 210 grundlagsfästas.De mer detaljbetonade inslagen bör föras över från TF till den särskilda lagsom avses i 2 § andra stycket departementsförslaget. Somjag har framhållit under rubriken lill detta kapitel bör lermen "hemlig"undvikas i lagtext. Mot bakgrund av det anförda förordar jag att i 16 §föreskrivs att anieckning om hinder all lämna ul allmän handling får görasendasl på handUng som omfattas av bestämmelse som avses i 2 § andra slycket ochatt tillämplig bestämmelse härvid skall angivas. 1den särskilda lagen bör närmare föreskrifter ges om i vilka fall anieckning omhinder skall göras och om vad sådan anteckning skall innehålla. Detbör anmärkas all den föreslagna 16 § endast avser anteckning på allmänhandling. Någon anledning att här ge regler om sådana handlingar hosmyndigheler som enligt föreskrifterna i detta kapitel inte är allmänna lordeinte föreligga. Tidpunkternaför ikraftträdande av de nya grundlagsbestämmelserna om allmänna handlingar ochav de därmed sammanhängande föreskrifterna i vanlig lag bör givetvissammanfalla. Jag har tidigare nämnt att jag räknar med att proposition angåendehandlingssekretess skall läggas fram för vid 1976/riksmöte.Med anledning härav och då myndigheterna bör ha rimlig tid att sätta sig in ide nya reglerna bör reformen i fråga om sekretessregleringen i dess helhetträda i kraft den . OSKhar inte lagt fram någol förslag till övergångsbestämmelse till sittgrundlagsförslag. Ett sådant förslag borde enligt kommittén ankomma pämassmedieutredningen (MMU). ullalar emellertid i anslulning lill sittförslag till LAH att den nya lagstiftningen bör tillämpas fullt ut efterikraftträdandet. Endasl ell undantag föreslås, nämligen au ett ärende om utbekommandeav allmän handling som anhängiggjorts hos myndighet före LAH:s ikraftträdandeskall avgöras av den myndigheten enligt SekrL:s bestämmelser, om ej den nyalagen leder till offentlighet, förordarati en motsvarighet till dettaundantag las in i övergångsbestämmelserna till grundlagen, MMUhar i sill för.slag till massmediegrundlag såvitt gäller regleringen avallmänna handlingar tagit upp en övergångsbestämmelse av innebörd att äldrebestämmelser undantagslöst skall gälla i fråga om mäl eller ärende, som avserutbekommande av allmän handling och som är anhängigt då den nya lagen träder ikraft. Föregen del anser jag att huvudregeln bör vara att den nya grundlagsregleringenbör tillämpas i dess helhet efter ikraftträdandet. Något praktiskt behov avundantagsregler i materiellt hänseende för ärenden som anhängiggjorts föreikraftträdandet synes inte föreligga. Däremot bör det finnas en särskildövergångsbestämmelse angående vilken myndighet som skall vara behörig althandlägga sådani ärende. Ett ärende som ännu inte avgjorts bör sålunda avgörasav den myndighet som var behörig vid anhängiggörandet. Detta bör gälla oavsettom myndigheten utgör första instans eller 1975/76:160 211 omärendet har fullföljts dit. En föreskrift av denna innebörd återfinns i andrastycket övergångsbestämmelserna, atti den ordning som anges i 8 kap, 15 tj regeringsformen antaga förslaget tilllag om ändring i tryckfrihetsförordningen. Regeringenansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar alt genomproposition föreslå alt antaga de förslag som föredraganden har lagtfram. Prop.1975/76:160 212 OSK:s förslag till grundlagskapiiel Försl.ig till 5 kap yttrandefrihetsgrundlagen Allmännahandlingars offe;itllghet 1 § 1 rätten till fri lillgång till allmänna handlingarenligt 1 kap 2 § treilje stycket får inskränkningar göras endast av hänsyn till 1. rikets säkerhetoch fiirhålhinde till annan stat eller mellanfolklig organisation; 2. rikets centralafinans- och räntepolitik eller myndighets verksamhet för inspektion, kontrolloch annan tillsyn; 3. intresset allförebygga och beivra brott; 4. det allmännasekonomiska intresse; samt 5. enskildsekonomiska intresse, privatlivets helgd och enskilds personliga säkerhet. I särskild lag skall noga angivas de fall då allmännahandlingar får hållas hemliga. Regeringen får därvid bemyndigas att för vissregel i lagen inskriinka lilläniplighetcn till viss eller vissa statligamyndigheter eller till handlingar i vissa ärenden. 2 § Med myndighet förstås i detta kapitel ochkomniunala beslutande församlingar samt varje annat statligt och kommunalt organ, som har att fatta beslut självständigt. 3 S Med allmän handling förstås hos myndighet förvaradframställning i skrift eller bild samt upptagning, som kan läsas eller avlyssnas endast ined tekniskt hjälpmedel, sedan handlingen har inkommit till eller upprättats hos myndigheten. Upptagning för automatisk databehandling anses förvaradhos myndighet, om myndigheten förfogar över den. Sådant förfogande ansesföreligga när myndighelen enligl lag eller förordning eller särskilda lörmyndigheten meddelade föreskrifter har befogenhet att överföra upptagningentill läsbar form, 4 § Som allmän handling anses ej 1, minnesanteckning eller annan uppleckning. såsomupplagning lör auiomaiisk databelianilling, vilken tillkommit endast förföredragning eller förberedande lill avgörande av mäl eller ärende,såvida icke Prop.1975/76:160 213 uppteckningen eller upptagningen omhändertages förförvaring, sedan målet eller ärendet har slutbehandlats; 2. upptagning lorautomatisk databehandling som endast utgör ell led i bearbetning med sådanbehandling, såvida icke upptagningen omhändertages för förvaring, sedanbearbetningen har avslutats; 3. försändelseeller meddelande som inlämnas endast för vidarebefordran; 4. brev ellerannat personligt meddelande till befattningshavare vid myndighet, om detuppenbarligen icke avser mål eller ärende som myndigheten har att befatta sigmed; 5. handling somhar tillförts bibliotek eller som annars har överlämnats till myndighetuteslutande för förvaring, vård eller forsknings- och studieändamål; samt 6. upptagning sominnefattar radioprogram, när den förvaras hos granskningsorgan enligt 3 kap 11§. 5 § Handling anses inkommen till myndighet när handlingenhar anlänt till myndigheten eller kommit behörig tiänsteman tillhanda. Tävlingsskrifl, anbud eller annan sådan handling, somenligl tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag, anses dock ickeinkommen före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet. 6 § Handling anses upprättad hos myndighet 1. diarier,journaler, register eller andra sådana förteckningar när de har färdigställtsför anteckning eller införing; 2. domar ochbeslut med därtill hörande protokoll och andra handlingar när avkunnande ellerexpedition har skett;