prop · FZ03168 · 1975-12-31 00:00:00 — Fleraav remissinstanserna - ett tiotal länsstyrelser, ungefär lika många landstingskommuneroch ett flertal kommuner - anser att det skulle ha varit Prop.1975/76:168 11 avvärde om länsberedningen även haft att överväga de ekonomiska konsekvensernaav sina förslag eller om förslag från kommunalekonomiska utredningen kunnatdiskuterats . Även /SR och riksrevisionsverkel har dennauppfattning. Kommunalekonomiska utredningen framhåller att man måste arbetagenom de finansiella avlösningsproblem som kan finnas, innan bindandeprincipbeslut fattas om ett ändrat huvudmannaskap. Länsberedningenspåstående att uppgiftsfördelningen i stort inom flertalet verksamhetsseklorerär väl avvägd delas i allmänhet av remissinstanserna. Sålunda är samtligacentrala myndigheler som i sina yttranden berör länsberedningens betänkande idenna del positiva. Samma inställning har även länsstyrelserna och kommunernavisat. Diskussionenför och emot länsdemokrati blir särskill intensiv i remissyttrandena när delgäller förslagel alt ansvaret för samhällsplaneringen även i fortsättningenskall vara statligt och åvila länsstyrelserna. Utredningensuppfattning delas av överbefälhavaren, statensjärnvägar, ,luftfartsverket, kammarkollegiet, statskontoret, riksrevisionsverkel, riksaniikvarieämbeiet,lantbrukssiyrelsen, , , ,, arbetarskyddsverkel, , planverket.Industriverket, irafikpolUiska utredningen, kommunalekonomiska utredningen,. , , ,, samtliga länsstyrelser samt landstingskommunerna i ,, , , , , , ,och De civUbefälhavare som yttrat sig på denna punktger uttryck för samma uppfattning. Omkring200 kommuner förordar fortsatt statligt huvudmannaskap för den regionalasamhällsplaneringen. Ett tiotal kommuner gör dock det förbehållet attlänsstyrelsernas samtliga ledamöter skall utses av . Omkring 40kommuner anser att övervägandena i fråga om länsdemokrati måste fortsätta ochatt landstingskommunerna bör överta huvudmannaskapet förden samordnaderegionala samhällsplaneringen. Liknande synpunkter förs fram avlandstingskommunerna i , , , , ,, , och Väster-botlens län som serlänsberedningens förslag som en elapplösning mot en fullständigt genomfördlänsdemokrati. Malmöhusläns landstingskommun tillstyrker att en samordning av all samhälleligsektorsplanering kommer till stånd. Landstingskommunen anser emellertid attstarka skäl talar för ett landslingskommunali huvudmannaskap framför allt pågrund av möjligheten att utkräva politiskt ansvar. Den brist på sådana möjlighelersom länsberedningens förslag innebär betecknas som en påtaglig svaghet.Landstingskommunen kan i nuvarande situation dock biträda förslaget underförutsättning alt planeringen sker i en utvecklad samverkan mellan länsslyrelsen,landstingskommunen och kommunerna. Mycket stor hänsyn bör vid en sådansamverkan tas till de ståndpunkter 1975/76:168 12 somlandstinget intar, efiersom det har utsetts i allmänna val. Genomatt huvudmannaskapet för bl. a. den samordnade regionala samhällsplaneringenförblir statligt markeras enligt bl. a. statsmakternas ansvarför att medborgarna i olika delar av landet får leva under så långt möjligtlikvärdiga förhållanden. Därmed markeras också ansvaret för den regionalautvecklingen. anser att den sociala sektorns medverkan iplaneringen bör göras mera framträdande . Denna sektors medverkan isamhällsplaneringen är relativt ny och den innebär åtgärder som avser attförhindra att sociala brister uppkommer i samhället eller att missförhållandenger långvariga sociala uislagseffekter. Statensjärnvägar har inle något principiellt att erinra mol den samordning somlänsberedningen föreslår eller mot syftet med samordningen men framhåller attvid samordningen måste beaktas inte endast de regionalpolitiska målen utanockså de regler som statsmakterna inte fastställt för den sektoriella verksamhelsom skall anpassas till regionalpolitiken. Detta innebär för statens järnvägarsdel att särskild ersättning måste utgå, om den tänkta samordningen medför attstatens järnvägar åläggs uppgifter med bristande företagsekonomisk lönsamhet.En allmän förutsättning för samordningen är vidare att målel för deverksamheter som skall samordnas är preciserat. Den inlernationella trafikenoch trafiken mellan olika regioner inom landet gör det inte lämpligt med enisolerad bedömning av regional järnvägstrafik. Med ansvaret förjärnvägstrafiken i landet som helhet följeratt statensjärnvägar måste haansvaret även för planering av lokal och regional järnvägstrafik. Förinvesteringsplaneringen gäller enligl att man pä grund av atttrafikinvesteringarna är odelbara endast i ett fåtal fall kan skilja ut sådanainvesteringar i järnvägsnätet som enbart har regionalt syfte. Riksrevisionsverkelmotiverar sin positiva inställning till vad länsberedningen anför med att mani förvaltningsrevisionen har konstaterat alt planeringen inom olikasektorsorgan varierar särskilt vad gäller lidshorisont och detaljeringsgrad.Om statsmakternas intentioner med samhällsplaneringen på regional nivå skallkunna förverkligas, behövs enligt en samordnad långsiktigplanering pådet regionala planet som omfattar samtliga sektorer avsamhällsverksamheten. Vidare bör detaljeringsgrad och tidsperspektiv samordnasmellan de olika sektorerna. En väsentlig del av den regionala planeringen börvara att bedöma hur planerna resursmässigt skall kunna förverkligas. När detgäller länsplaneringsverksamheten har vidare uppmärksammatatt tillgängliga resurser i slörre utsträckning ägnas åt självaplaneringsarbetet än åt att skapa förutsättningar för genomförandet avplanerna. Man riskerar därigenom att förtroende för den regionala planeringenkan minska i kommunerna. Riksrevisionsverketfinner vidare att det i fråga om den regionala planeringen - liksom all annanplanering - är väsentligt att planerna följs upp. Om så inte sker, finns små möjligheleralt bedriva fortsatt planering med någon högre grad av realism. Prop.1975/76:168 13 Länsstyrelseni som kraftigt understryker sitt ställningstagande förutredningens förslag säger sig emellertid ha stor förståelse för denpsykologiska bakgrunden till tanken om länsdemokrati, nämligen strävan attfinna former för en folklig förankring av samhällsplaneringen. Länsstyrelsenverkar också i det löpande arbetet i den andan genom intensifierande kontaktermed kommunerna och deras planerande organ. Genom fysisk riksplanering,länsplanering och regional trafikplanering har numera en breddad, mer kontinueriigoch ingående kontakt med länets kommuner etablerats. Opinionsyttringar frånfackliga, ekonomiska och ideella organisationer uppmärksammas noga så alt ettså allsidigt underiag som möjligt för ställningstaganden skallnås. Enligtlänsstyrelsens mening ger emellertid en närmare analys av hela problematikenkring länsdemokraliutredningens förslag vid handen att ett genomförande härav inteär förenligt med samhällets och medborgarnas inlressen. Länsstyrelsensbedömning grundar sig på följande analys och bedömning av konsekvenserna av enöverflyttning av den statliga regionala länsplaneringen tilllandstingskommunerna. Länsstyrelsensvarar på det regionala planet för att beslut av regering och riksdagförverkligas och samordnar därvid även de direktiv, anvisningar och normer somlämnas av regeringen och centrala ämbetsverk till landstingskommuner, kommuneroch företag. Ett omfattande komplex av lagstiftningar ligger lill grund förlänsstyrelsens verksamhel och samordningsfunktion. Överflyttassamhällsplaneringen till landstingskommunen måste lillämpningen av dessaförfattningar och andra normer gentemot kommuner, företag och enskilda övergå tilllandstingskommunen, som därigenom får en slällning som "överkommun". Den besvärsrällsom medborgare - och centrala ämbetsverk - har över primärkommunala beslul hos länsslyrelsenmåste vidare enligt länsslyrelsen i övergå från tilllandstingskommunen. Härigenom manifesteras ytteriigare ställningsom "överkommun". Denallmänna tillsyn och kontroll över primärkommunerna som svararför, blir på olika områden en uppgift för . Härigenom betonas ytteriigarelandstingskommunens ställning som "överkommun". Detta förhållandemarkeras särskill av att den allmänna tillsyn och kontroll på olika områdenöver kommunerna som svarar för, skulle bli en uppgift förlandstingskommunen. Detta förhållande lillsammans med den utvidgning avbesvärsrätten över landstingskommunala beslut lill att omfatta även renlämplighetsprövning, som skulle bli följden av en överflyttning av lagbundnauppgifter till landstingskommunen, skulle leda till att den kommunalasjälvstyrelsen minskar. Länsstyrelsenanför vidare, att behov uppkommer för de centrala ämbetsverken att bygga utsina personalstaber liksom sin kontroll över landstingskommunerna ochkommunerna, med hänsyn till att landstingskommunerna på grund av skiftandenäringsstruktur, sysselsätlningsförhållanden 1975/76:168 14 ochpolitiska värderingar m. m. inte kan förväntas att på ett enhetligt sätt fullföljariksdagens målsättningar i olika avseenden. Eneffekt av att den statliga samordningen på regional nivå upphör blir vidare attdepartementen får svara för avstämningen av ämbetsverkens, landstingskommunernasoch kommunernas planering, resurskrav m. m. Förstärkningen av regeringsmaktenkan även motiveras med nödvändigheten av att de förstärkta ämbetsverken inte blirdet politiska systemet övermäktiga. En förstärkning av regeringsmakten kan åandra sidan rubba balansen mellan regering och riksdag med icke önskvärdakonsekvenser. Eftersomsamhällsplaneringen är en av väsentligaste uppgifter,skulle , om uppgiften överfördes till landstingskommunen, bli ettrudimentärt organ med ringa betydelse och auktoritet. Sambandet mellanlänsstyrelsen och de centrala ämbetsverken resp. regeringen upplöses och del slalligaförvaltningssystemel bryts ner varigenom svensk förvaltnings effektivitetstarkt reduceras lill förfång för samhälls- och med-borgarintressena. Landstingskommunernafår en ställning som slalligt-kommunalt biandorgan och de klara gränsernamellan stat och kommun suddas ut. An-svarsutkrävandet försvåras, eftersomallmänheten inte blir i stånd att uppfatta vilka beslutsfattares politik -regeringens eller landstingskommunens eller kommunernas - man har att taställning till. Genomatt funktion som samordnare pådet regionala planet upplöses ochcentraliseras, försvagas möjligheterna alt förverkliga de regionalpoUtiskamålsättningarna inom länen, mellan länen och för landet som helhet, framhållerlänsstyrelsen i . Detlänsdemokratiska förvaltningssystemets oklarhet illustreras av alt landstingskommuneni egenskap av myndighetsutövande och kontrollerande organ enligt miljöskydds-,byggnads- och naturvårdslagstiftningar etc. kan komma att utöva kontroll översin egen verksamhet. Sammanfattningsviskonstaterar i att den decentraliseringstanke somligger bakom länsdemokratiförslagel vid ett förverkligande skulle medföra enförstärkning av de centrala ämbetsverkens ställning och resurser, enförsvagning av statsförvaltningens totala effektivitet och en starkbegränsning av såväl den landstingskommunala som den primärkommunalasjälvstyrelsen. Länsstyrelsenanser i likhet med länsberedningen att länsstyrelserna även i fortsättningen påregional nivå bör svara för såväl samordning av den slalligasamhällsplaneringen som samordning av statlig planering med landstingskommunaloch planering. Sambandet mellan planeringen och plangenomförandet kanenligt mening inte åberopas som motiv för att förasamordningsuppgifter från länsslyrelsen till landstingskommunen, efiersomverkställigheten i väsentliga avseenden ankommer på kommunerna och staten. Prop.1975/76:168 15 Åtskilligaav de synpunkter som i har redovisat anförs ävenav andra remissinstanser som godtar länsberedningens ståndpunkt. saml landstingskommunerna i , och samt Alvsborgslän avvisar länsberedningens förslag och förordar en övergång så snart sommöjligt till ett landstingskommunalt huvudmannaskap för den regionalasamhällsplaneringen. Sammainställning redovisar , vars yttrande på denna punkt harbeslutats med 67 röster mot 66 vid förbundets kongress. Landstingsförbundetför fram tre huvudskäl för en vidgad länsdemokrati och framhåller att delförsta skälet är att man måste stärka den kommunala självstyrelsen som sådan.Det andra skälet hänger samman med en aktivare samhällsplanering och det tredjeskälet är den regionala nivåns växande betydelse i samhällsarbetet. Förbundetanser att en satsning på landstingskommunerna bäst tillgodoser kravet på attlänsbefolkningen måste få en reell möjlighel att påverka de beslut som fattasoch att kräva politiskt ansvar för besluten. Tillkomsten av lekmannastyrelserför länsstyrelserna ser endast som ett steg mot en fulltutvecklad länsdemokrati. Landstingskommuner och kommunerna bör gemensamt genomföraden planering som är nödvändig för en samlad bedömning av resursbehovet för t.ex. socialvården. Förbundetshuvudintryck av de nuvarande förhållandena i fråga om den regionalasamhällsplaneringen är alt förslagen till åtgärder i samband med länsplaneringenoch den regionala trafikplaneringen på intet sätt har svarat mol det avanceradebeslutsunderiagels kvalitet. Planeringen har saknat den resursram som hadekunnat göra den inriktad på förverkligande. Enligt förbundets mening harlandstingskommunerna och primärkommunerna ett eget ansvar att förvalta inför slalligaorgan men främsl ändå inför sina väljare. De kan knappast acceptera altdirektiv för deras verksamheter upprättas av ett planeringsorgan som saknarekonomiskt och politiskt ansvar och som saknar egen erfarenhet av dessaverksamheter. Det kan också iakttas, fortsätter , attlänsstyrelsen i många fall har ålagt sig en betydande återhållsamhet vad gällerförslagsslällande som direkt avser det kommunala ansvarsområdet. Fördelningenav ansvaret för samhällsplaneringen kan enligl förbundet väntas få slorbetydelse för graden av centralisering i samhället. Det är otillfredsställandeatt länsberedningen inte har velat pröva de tankegångar om ettlandstingskommunalt huvudmannaskap för den regionala samhällsplaneringen som länsdemokratiutredningenaktualiserade. Förbundet anser det orimligt att påstå att kommunerna lättareskulle kunna hävda sina intressen gentemot den statliga ängentemot landstingskommunen. Allt talar för att förhållandet måste vara detomvända. Landstingsledamöterna nomineras ur samma kretsar som kommunernasfullmäktige 1975/76:168 16 ochderas syn på den kommunala verksamheten torde i allt väsentligt sammanfalla.Det är beklagligt, fortsätter förbundet, att alternativet med ett landstingskommunalthuvudmannaskap för den regionala samhällsplaneringen inte har blivit utföriigtbelyst. Resultatet blir alt det statliga huvudmannaskapet för planeringenbestår tills vidare. Desto angelägnare är det att medborgarinfiylandet ilänsstyrelsen förstärks. De mål som länsdemokratiutredningen ställde upp måsteenligt förbundets mening sätta sin prägel på det fortsatta reformarbetet. delar länsberedningens uppfattning om målen för den samordnadesamhällsplaneringen men anser att den bör läggas på landstingskommunerna.Länsstyrelsernas verksamhet bör i motsvarande grad minskas på detta område.Förbundet delar inte länsberedningens uppfattning att det skulle vara en faraför den kommunala självstyrelsen om ökade uppgifter läggs på landstingskommunernai stället för på länsstyrelserna och understryker med kraft att del inte fårskapas någon konstlad motsättning mellan de två mycket angelägna uppgifternaatt föra över så stor del av beslutanderätten som möjligt till lokala organ ochatt föra över den översiktliga regionala planeringen till landstingskommunerna. Stockholmsläns landstingskommun framhåller att samhällsplaneringens belydelse har ökatunder och att den kan antas få en allt slörre betydelse i ochmed alt riksplaneringen har införts och länsplaneringen har byggts ut.Ansvarsfördelningen på planeringsområdet kommer därför alt iväxande grad besiämma graden av centralisering i samhället och därmed också detreella innehållet i den kommunala självstyrelsen på regional och lokal nivå.Landstingskommunen förordar därför att ansvaret för den regionala samordnadeplaneringen förs över till landstingskommunerna enligt de principer som drogsupp av länsdemokratiutredningen. Länsberedningens underiåtenhet att upprättaalternativa modeller för en länsdemokratisk handläggning av de regionalafrågorna och en decentralisering av beslutsfattandet från central tillregional nivå har enligl och läns landstingskommun på ettolyckligt sätt förhalat en redan lidigare försenad utveckling av den politiskademokratin. Alvsborgs läns landstingskommun framför liknande synpunkter. Yttrandenafrån länsstyrelserna och landstingskommunerna är endast i undantagsfallenhälliga. 1 län med borgeriig majoritet i har i allmänhetreservationer avgetts lill förmån för länsberedningens uppfattning, medanmotsatsen ofta är fallet i län med socialdemokratisk majoritet i . Länsberedningensförslag om en föreskrift om att landstingskommunerna och kommunerna skall ytlrasig över beslutsunderiag som är betydelsefullt från regionalpolitisk synpunkttillstyrks av de remissinstanser som berör denna fråga. Det övervägande anlalelremissinsianser lillslyrker också förslaget alt skall åläggasatt till regeringen åriigen rapportera resultatet av länsplaneringen. Prop.1975/76:168 17 Endasten mindre del av kommunerna berör länsberedningens förslag i dessa delar.Nästan genomgående tillstyrks förslagen. Ett fålal kommuner finner förfaltningsföreskrifterobehövliga, eftersom det är självklart att såväl landstingskommunerna somkommunerna skall delta i samhällsplaneringen. som inte beaktarkommunernas synpunkler har enligl dessa remissinstanser inte praktisk möjlighelatt bedriva planeringsarbetet, Statskonloreiinstämmer i förslagen att skall åläggas att tillregeringen avlägga rapport angående resultatet av länsplaneringen och attplaneringsarbetet i stor utsträckning skall bygga på kontakter med landstingskommunenoch kommunerna. Statskontoret förutsätter att rapporten snarare skall visa vadplaneringen har betytt för länets utveckling än hur den har gått till.Riksrevisionsverket är tveksamt till förslaget att en rätt för kommunerna attyttra sig över regionalpolitiskt betydelsefulla beslutsunderiag skall slåsfast i författning. Verket pekar på att samhällsplaneringen harkunnat förankras på regional nivå ulan författningsreglering. Verket delarstatskontorets uppfattning alt rapporten till regeringen bör ha karaktären aven redovisning av planeringens efTekter på utvecklingen i länen i skildahänseenden. bör man pröva en lösning som innebär att landstingskommunenfår rätt att yttra sig formellt lill regeringen över . Södermanlandsläns landstingskommun anser att det inle räcker med en rätt att endast framförasynpunkter i efterhand. Förutsättningen bör i stället vara att landstingskommunenaktivt deltar vid utarbetandet av planerings-underiaget. 1 detta sammanhangunderstryker läns landstingskommun betydelse av att länsslyrelsentillhandahåller det underiagsmaterial som behövs för bedömningen av deregionala frågorna. Även om så sker, är det sannolikt att landstingskommunenbehöver vissa egna personella resurser för att kunna följa dessa frågor.Göteborgs och läns landstingskommun anför liknande synpunkter. Länsstyrelseni , som är positiv till förslaget att en årsrapportangående resultatet av länsplaneringen skall lämnas till regeringen, pekar på möjlighelenatt låta en sådan rapport ingå som en del av länsstyrelsensverksamhetsberättelse för det s. k. SEA-systemet, i Skaraborgslän anser att förslaget att länsslyrelsen skall lämna en rapport tillregeringen är ett nytt inslag av stor betydelse för samarbetet mellan olikaorgan inom länet. menaratt årsrapporten kommer alt bli densammanfattning av verksamheten i länet som länge har saknats. Länsslyrelsen föreslår att kommunerna och landstingskommunerna får ta delav den verksamhetsplanering som länsstyrelserna i fortsättningen åriigenförutsätts komma att upprätta. 2 1975/76. 1975/76:168 18 3Uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landstingskommuner Närdet gäller frågan om ansvars- och befogenhetsfördelningen inom den kommunalasektorn, dvs, mellan kommuner och landstingskommuner, beslöt statsmakterna år1962 att kommunernas slällning skulle stärkas genom en reform avkommunindelningen (prop. 1961:180, KU 1962:1, rskr 1962:64). Detta beslut,liksom beslut om riktlinjer för kommunindelningsre-formensfullföljande, innebar således ett klart ställningstagande för ett ökatkommunalt ansvar. Särskilt betonades därvid att det var väsentligt att kommunernasansvar inom samhällsplaneringen och samhällsbyggandet ökades. Avmånga skäl är det enligt länsberedningen önskvärt att kommunerna, som är densamhällsorganisation som har de skilda problemen närmast inpå sig, så långt detär möjligt får sörja för uppgifter som medborgarna vill att samhället skalllösa. Av den anledningen har också många betydande uppgifterdecentraliserats till kommunerna. Det var, framhåller länsberedningen, bl. a,för att denna utveckling inte skulle behöva brytas som 1962 och beslutom en ny kommunindelning kom till, Kom-munindelningsreformen motiverades ocksåav att kommunerna önskade ta hand om uppgifter som var betydelsefulla förmedborgarna och behålla möjligheten att genom självstyrelse övainflytande över samhällsutvecklingen i den egna bygden. innefattar inte bara den yttre ramen för kommunernas inflytande- ett inflytande som kan öka ju större och bärkraftigare kommunerna är- utanäven syftet all decentralisering av uppgifter till kommunerna skall gemedborgarna vidgade möjligheter att della i samhällsarbetet. Detta senare ledbrukar benämnas den kommunala demokratin. Allmänenighet råder enligt länsberedningen om att den kommunala demokratin utgör enav grunderna i vårt samhällssystem. En vidgning och fördjupning av människornasengagemang i kommunala frågor bör därför eftersträvas. Det är av utomordentligbetydelse i detta sammanhang att den enskilde uppfattar de frågor som omfattasav den kommunala självstyrelsen som väsentliga för honom. Det kan därför,anför länsberedningen, slås fast att den kommunala demokratin ytterst beror påinnehållet i den kommunala självstyrelsen. Blir de frågor som den kommunalasjälvstyrelsen har att befatta sig med inte tillräckligt meningsfulla, förlorarockså den kommunala demokratin i mening. Statsmakternas beslut om principerför en ny kommunindelning uigick från att en förstärkning av den kommunala självstyrelsenskulle ge bättre underiag och vidgade möjligheter för en väl fungerandekommunal demokrati. Prop.1975/76:168 . Vilkauppgifter som kommunerna bör ombesörja är självfallet inte en gång för allagivet, säger länsberedningen. Även i detta avseende måste en fortlöpandeanpassning ske till ulvecklingen. Den vägledande principen bör därvid varaändamålsenligheten. En uppgift som bör ankomma på det organ som har de bäslaförutsättningarna att sköta den på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Meddenna utgångspunkt bör sådana angelägenheter ankomma på kommunerna som bästtillgodoses genom den lokala självstyrelsen och den kommunalaförvaltningsorganisationen. Det synes då självklart, anför länsberedningen, attde uppgifter som i första hand bör läggas på kommunerna som bärare av dennasjälvstyrelse är sådana som direkt påverkar miljö och samhällsförhållanden iden egna bygden. Sådana uppgifter bör förenas med en planering där varjeenskild åtgärd sätts in i sitt sammanhang och dess lämplighet bedöms på längresikt. Av detta följer att kommunerna i göriigaste mån bör anförtros alla deåtgärder som är väsentliga för samhällsverksamheten på det lokala planet. Dettaleder enligt länsberedningen till slutsatsen att för uppgifter som kan kommunaliserasbör i första hand övervägas ett primärkommunalt huvudmannaskap.