prop · FZ0396 · 1975-12-31 00:00:00 — Utredningarnaräknar också med att det växande antalet internationella organisationer och detvidgade mellanstatliga samarbetet kommer att medföra ett ökat behov avtjänstemän med förhandlingsvana. Slutligen fömtser utredningarna att detpersonaladmi-nisirativa området kommer att tillmätas en allt större betydelse. 2 () 2.1 Departementsärenden/verksärenden Idirektiven till framhöll jag angelägenheten av att kartläggaförutsättningarna för att organisatoriskt skilja de ärenden som departementethandlägger som beredningsorgan åt regeringen och dess befattning medadministrativa frågor och serviceärenden. Jag pekade därvid också på detspeciella förhållande som ligger i att i störreutsträckning än andra departement vid sidan av sina uppgifter somberedningsorgan fullgör uppgifter som sammanhänger med utlandsmyndighetemasadministration och servicefunktioner. framhåller att instmktionen förregeringskansliet (1965:386, ändrad : 834), vilken gäller för alladepartement utom , i 2 § första stycket anger attdepartement har till uppgift att bereda regeringsärenden och ärenden somavgörs av departementschef, att 1975/76: 96 12 expedierabeslut i sådana ärenden och alt i övrigt biträda departementschefen i hansverksamhet. Trots att någon motsvarighet härtill inte finns i insttuktionen förutrikesdepartementet, gäller delta även för dess vidkommande.Utrikesdepartementets särprägel framgår av 23 § instruktionen förutrikesdepartementet vari anges alt ministern för utrikes ärendena äger ensambeslutanderätt i ärenden, som inte är av sådan beskaffenhet alt de skallavgöras av regeringen. Det anges vidare att ell sådant ärende benämns verksärende. UDObelyser den speciella karaktär som utrikesdepartemenlel har genom att utgöradels en dd av regeringens kansli, dels en central ämbets-myndighet som lederutrikesrepresentationen. I sin diskussion av utri-kesdepartemenlets uppgift altfullgöra verkställande funktioner samt funktioner av administrativ art ochservicekaraktär erinrar utredningen emellertid om att även övriga departementhandlägger frågor av liknande slag. Viden jämförelse med andra departement har funnit att utrikesdepartementetbereder ett mycket litet antal ärenden för beslut vid regeringssammanträde. Detframhålls att det stora flertalet av departementels regeringsärenden inte ärav större utrikespolitisk betydelse utan mestadels gäller utseende avförhandlingsdelegation, utfärdande av ratifikationsinstrument o. d. Genomställningstaganden i en mångfald komplicerade ärenden avutrikespolitisk karaktär fullgör departementet deparlementala funktioner, ävenom ärendena inte föredras vid regeringssammanträden. UDOmenar att man i stället för alt anlägga ett formellt kriterium, nämligen att dedeparlementala funktionerna endast består i beredning av frågor för beslut vidregeringssammanträde, snarare bör fästa avseende vid huruvida elt ärende elleren ärendegmpp utgör en del av utrikespolitiska handlande och påverkardess förbindelser med andra länder eller internationella organisationer. Ettärende kan enligt uiredningen i vissa fall betraktas som departementall även ombeslut inle fattas vid regeringssammanträde. Utredningen påpekar atttidsfaktorn är avgörande för rådande beslutsprocess inom . UDOhar vid en analys av verksamheten inom funnit alt sådanverksamhet som inle leder fram till regeringsbeslut och som inte heller avandra skäl kan betraktas som departemenial i huvudsak avser följande områden.Dessa ärenden skulle alltså kunna betraktas som verksärenden. a) Juridiska bjrrån. Responsaverksambelen vid förstasektionen och en stor del av verksamheten vid andra sektionen. b) Konsulära byrån. All verksamhet med undantag föravtalsförhandlingar särskilt på sociala sektionen. 1975/76: 96 13 a) Personalbyrån. Frågor rörande utbildning, personal,redovisning och personalvård. b) Ekonomibyrån. All verksamhet med undantag förverksamheten vid budgelsektionen. c) Lönebyrån. Verksamheten vid hemmalöne- ochpensionssektionen, rese- och flytlningsseklionen samt sjukvårdsseklionen. Verksamheten vid andra sektionen. Viss verksamhet inom politiska avdelningen,protokollet, pressbyrån och arkivet. har liksom tidigareäven den interna utredningen (UD 70) diskuterat möjligheterna att renodla dedeparlementala funktionerna inom å ena sidan ochverksfunktionema å den andra. De alternativ som uiredningen bar prövat avsermöjligheterna att tillskapa ett utrikesverk för handläggning av verksärenden,att överföra vissa ärendegrupper/arbetsuppgifter av verkskaraktär till andrastatliga organ eller att inom åstadkomma en klarare gränsdragning. UDOanför, att det teoretiskt inte är uteslutet att överföra vissa uppgifter lillett fristående ämbetsverk. En fördel med ett sådant syslem skulle vara allutrikesministern/kabinettssekreteraren frigjordes från det yttersta ansvaretför ledningen och handläggningen av dessa frågor. En annan fördel skulle varaalt avdelningar inom med blandade funktioner(departements- och verksfunktioner) kunde ägna sig åt endastdepartementsfunktioner. Slutligen påpekas att genom enrenodling av de departementala funktionerna till sin struktur och sittsakområde mera skulle överensstämma med övriga departement. MenUDO finner nackdelarna överväga och pekar därvid på en rad faktorer. Depersonaladministrativa frågorna skulle ylterligare kompliceras och en klyvningav personalen med cirkulation inom enbart en eller eventuellt två avorganisationema utrikesverk, utrikesdepartement och utlandsmyndigheter skullegå emot kraven på en integrering av nuvarande personalkategorier. Motinrättande av ett verk talar enligt vidare all verksärendena inte sällanantar en politisk karaktär, särsldlt i krissituationer. Önskvärdheten av ensammanhållen politisk bedömning skulle inte kunna tillgodoses ochkompetenskonflikter mellan och ett utrikesverk skullekunna uppkomma. pekar också på alt det inte är säkert att ett utrikesverkskulle godtas från andra staters sida som kontaktorgan vid bandläggningen avvissa ärenden. Ytterligare anförs som skäl mot att inrätta elt utrikesverk attdet i princip inle ar godtagbart att ett verk har direktkontakter med främmandebeskickningar i ärenden av politisk eller potentiell politisk bety- 1975f76: 96 14 delse.Under alla omständigheter torde det krävas att elt utrikesdepartement kan laemot och vidarebefordra ärenden av bl. a. detla slag och äger tillräckligkunskap för att kuima argumentera för de svenska ståndpunkterna. Därutöveranför som skäl mot att inrätta ett utrikesverk olägenheter i form avsannolikt dubbelarbete och ökat personalbehov. Det föreligger enligt inlenågot orimligt i det förhållandet att elt departement, som i första hand skallsvara för förbindelser med fränmiande stater, har en uppbyggnad somnågot skiljer sig från fackdepartementens. Att för enbart renintemadministration bilda en självständig organisatorisk enhet bedöms inte somönskvärt. Vad gäller alternativetatt överflytta vissa ärendegrupper till andra organ har den sakkuimigeföretagit en genomgång av administrativa avdelningens och rättsavdelningensuppgifter i syfle att bedöma fömtsättningama för en sådan överföring avärenden. Resultatet av denna analys är att ulredningsmaimen finner en sådan lösningi så gott som samtliga fall orationell vad gäller rätlsavddningen. Däremot kanman tänka sig att vissa begränsade uppgifter överflyttas från administrativaavdelningen till departementens organisationsavdelning (OA). Detta gäller t.ex. bevakningsuppgifter, lokalvård och vissa teleärenden. Dessa frågor börenligt utredningen prövas i samråd med berörd personal. I frågan om en klarareuppdelning av ärendena inom departementet anförs av alt det inte tordeerbjuda några oöverstigliga svårigheter alt organisatoriskt avgränsaverksärendena. Syftet med en sådan åtgärd skulle närmast vara att avlyftakabinettssekreteraren ansvaret närmast under utrikesministern för en betydandegrupp ärenden. Därvid skulle en befattning som överdirektör eller liknande fåinrättas med ansvar närmast under utrikesministem för verksärenden idepartementet. För en sådan lösning talar, enligt , att tjänstemännen påövriga enheter odelat skulle ägna sig åt departementala funktioner. En sådanuppdelning kunde också sägas ligga i linje med strävandena i den svenska statsförvaltningenatt hålla isär departements- och verksärenden. anser att de nackdelar somvidlåder inrättandet av ett utrikesverk skulle kunna reduceras enligt dettaalternativ. Men problem med kalegoriklyvning av personalen, kompetenskonflikteroch utrikespolitisk samordning skuUe kvarstå. menar vidare att enorganisatorisk förändring av detla slag blir mera skenbar än verkhg eftersomverksärendena bandläggs tämligen fristående från övriga ärenden. Dethör till ovanligheterna atl ett utpräglat verksärende förs upp tillulrikesledningen. Dessa ärenden avgörs på avdelningschefsnivå. För deadministrativa ärendenas handläggning tillskapades genom reform avutrikesdepartementels organisation elt souschefskap för chefen för administrativaavdelningen. Denne avgör i praktiken alla administrativa verksärenden och haren verkschefsslällning. Inte minst personalpolitiska skäl ta- Prop.1975/76: 96 15 larenligt för att inte driva renodlingen av arbetsuppgifterna längre än förnärvarande. framhåller att man snarare bör ta ett steg i riktning mot ökadintegration, där så är möjligt. 2.2Förslag till organisation av Departementsreformen1965 (prop. 1965: 65, SU 1965: 103, rskr 1965: 253), som inte omfattadeutrikesdepartementet, bars upp av tre vägledande principer, nämligen kraven påplaneringsutrymme, smidighet och rättssäkerhet. För att möta dessa beslöts attuppdelningen av arbetsuppgiftema på en statssekreterar- och enexpeditionschefsavdelning skulle upphöra. I stället skapades arbetsenheter, sominom lämpligt avgränsade sakområden svarar för såväl arbetet med planering ochriktlinjer som handläggningen av löpande ärenden. Huvudansvaret för enhetensarbete lades på en huvudman, vilken även föredrar ärendena inför departementschefen.Någon fast indelning av personalen i sektioner inom enheterna skulle inte ske. Arbetsfördelningenmellan huvudmännen och de olika enheterna hindrar inte att t. ex. uppgifter somhör till flera huvudmäns områden tillfälligt uppdras åt speciella arbetsgmpper.Enligt instruktionen för re-geringskansUet skall i de flesta departement finnassom chefstjänstemän en statssekreterare, en expeditionschef och en rättschef. Itre departement utövar en expeditionschef/rättschef såväl expeditionschefenssom rättschefens funktioner. Under departementschefen leds arbetet av statssekreteraren. UDOframhåller, att nuvarande organisation inte är identiskmed den som gällde för övriga departement . Någon uppdelning på enstatssekreterar- och en expeditionschefsavdelning med en ftmktionelluppdelning av arbetsuppgifterna har aldrig funnits inom utrikesdepartementet.Ärendena är fördelade på olika avdelningar och byråer efter deras sakligasammanhang. Systemet kan sålunda sägas likna det som infördes i övrigadepartement genom reform. UDOpekar på två element som är av särskild betydelse för valet av nyttorganisatoriskt system för . Det ena gäller behovet avsnabbhet i beslutsprocessen på grund av de utrikespolitiska ärendenas natur.Det andra, avser behovet av långtidsplanering och "framförhållning".Båda dessa element visar enligt på ett starkt behov av att öka departementetskiinskapsmässiga beredskap för att kunna utföra sina uppgifter som regeringensstabsorgan i utrikespolitiska frågor. EnligtUDO:s uppfattning är erfarenhetema av enhetssystemet inom utrikesdepartementetsavdelning för internationellt utvecklingssamarbete 1975/76: 96 16 ochinom utrikeshandelsenhetema goda. anser det vidare vara en fördel omutrikesdepartementet såsom en del av regeringens kansli får i huvudsak sammaorganisatoriska struktur som övriga departement. Mot denna bakgmnd förordas attutrikesdepartementets nya organisation utformas efter principerna i 1965 årsdeparlementsreform. Förett nytt enhetssystem talar också enligt UDO:s mening personalpolitiska skälgenom att utrymme skapas för ökad flexibilitet jämfört med nuvarandeorganisation. drar slutsatsen att en tillämpning av 1965 årsdepartementsreform på vad gäller en enhetsuppdelning eftersakliga grunder ter sig naturlig och lämplig. UDOuppehåller sig utförligt vid frågan hur departementsledningen skallorganiseras. konstaterar att enligl nuvarande ordning kabinettssekreterarennärmast under departementschefen svarar för ledningen av arbetet inomutrikesdepartementet och utrikesrepresentationen med biträdande kabinettssekreteraresom ställföreträdare. I praktiken ägnar biträdande kabinettssekreteraren sågott som all tid ål ekonomiska och handelspolitiska frågor, varförställföreträdarfunktionen vid kabinettssekreterarens frånvaro i allmänhetfördelas på avdelningscheferna. Befattningen som administralionschef inrättades1963 i syfte alt avlasta kabinettssekreteraren. Tillskapandet av denna nyabefattning innebär inte någon begränsning i kabinettssekreterarensinstmktionsmässiga skyldighet all utöva allmän tillsyn över de administrativafunktionerna inom utrikesförvaltningen. Själva departementsledningen utgörsdessutom av ett antal avdelningschefer och chefer för andra organisatoriskaenheter. Arbetet inom denna ledning bedrivs tUl helt övervägande del formlöst,vilket medger en hög grad av flexibilitet. Eftersom antalet deltagare i mötenmed denna departementsledning kan uppgå till närmare ett tjugotal, är den ettganska ohanterligt instmment för diskussion av aktuella frågor. Systemettenderar att leda till en koncentration av ärendena hos kabinettssekreteraren.Bristen på organiserat samråd kan vidare skapa svårigheter vidkabinettssekreterarens frånvaro, eftersom de andra högre tjänstemännen saknarnödvändig överblick för en samordning. Enstrikt anpassning av organisation till den som gäller förövriga departement skulle, påpekar , innebära att tjänsten som biträdandekabinettssekreterare avskaffades, alt avdelningschefernas samordnande rollskulle upphöra och att enhetema, kanske ett femtonlal, skulle sortera direktunder kabinettssekreteraren. anser del erforderligt att tillskapa enledningsgrupp i departementet. Denna föreslås beslå av följandechefstjänstemän: en kabinettssekreterare, två biträdande kabinettssekreterare,en expeditionschef/rättschef och en administralionschef. föreslår attchefen för press- och informationsenheten i sin egenskap av utrikesministernstalesman skulle ha Prop.1975/76: 96 17 möjlighet att närvara vid sammanträdena.Chefstjänstemännen förutsätts i princip vara frikopplade från handläggningenav ärenden och från rutinuppgifter. Ledningsgruppens uppgift skulle vara attplanera handläggningen av viktigare frågor, särskilt sådana som skall föredrasför departementschefen, att svara för samordningen såväl inom departementetsom i förhållande lill andra departement och att biträda utrikesministern vidutformningen av utrikespolitiska ställningstaganden. anser altledningsgmppens ordförande skall vara kabinettssekreteraren och att var och enav de övriga chefstjänstemän, som ingår i ledningsgruppen, skall ha ettansvarsområde, inom vilket samråd och samverkan kontinuerligt skall äga rum medberörda enhetschefer. Statssekreteraren för internationelltutvecklingssamarbete bör också ingå i gruppen. Huruvida andra högre tjänstemänpermanent eller tillfälligt skall knytas lill gruppen bör enligt avgöras av departementschefen. betonar att gruppen för atl blifunktionsduglig måste vara starkt begränsad till sitt deltagarantal. Tillgruppens förfogande föreslås stå en tjänsteman som sekreterare med uppgift attmedverka till uppföljningen av gruppens beslut. anför i fråga om arbetsfördelningen mellanchefstjänstemännen att uppgifterna för expeditionschefen/rättschefen liksom föradminislra-tionschefen är uppenbara. Övriga funktioner kan fördelas mellan detvå biträdande kabinettssekreterama. anser att mycket talar för att maninle bör binda sig alltför hårt vid en viss arbetsfördelning dem emellan. föreslår en indelning av vidsidan av avdelningen för internationellt utvecklingssamarbete ochutrikeshandelsenheterna i fem politiska enheter, tre rättsenheler, enprolokollsenhel, en press- och informationsenhet, en dokumentationsenhel, enkommunika-lionsenhet samt en personaladminislraliv enhet och en ekonomienhet.En grafisk utformning av organisationen bör fogas till regeringsprotokollet idetta ärende (se s. 18). 2.2.4 Arbetsfördelning inom enheterna anser alt någon fast indelning av personalen isektioner normalt inte bör förekomma. Den pekar dock på två skäl som talar tillförmån för en seklionsinddning. Dessa skäl är dels den slörre lättheten attersätta en tjänsteman vid frånvaro eller vakans, dels möjligheten att avlastahuvudman ansvar för ärenden som bör kunna avgöras av en erfarenhandläggare/sektionschef. Ersällarfrågan menar bör kunna lösas genom allen ersättare utses för varje handläggare. Däremot finns det skäl all påenheter, där ärenden av servicenatur upptar en förhållandevis stor del avarbetet, behålla en sektionsuppdelning, t. ex. inom den administrativa sektorn.2 1975/76. 1975/76: 96 1975/76: 96 19 UDOerimar även om möjligheten alt för särskilda uppgifter tillfälligt upprättaarbetsgrupper. Huvudmännenbör, framhåller , vara antingen departementsråd eller kansliråd.Handläggarna bör i princip vara departementssekreterare, kanslisekreterare ellerassistenter. Det är ett önskemål från alt en befattning som kanslirådinrättas närmast under huvudmannen på en del enheter. Detta är enligt UDOsärskilt motiverat på enheter, där man måste räkna med alt huvudmannen oftakommer att befinna sig på annan ort på gmnd av förhandlingsresor. UDOhar ägnad särskild uppmärksamhet åt planerings-,utrednings- och förbandlingsverksamhet. framhåller, att denna lyp avverksamhet i första hand har åvilat de handläggande enhetema inomdepartementet. Vid omorganisationen av departementet 1963 inrättades dels enförhandlingsgmpp, dels ett rapportsekretariat. Dessa båda enheter sammanslogs1973 till en förhandlings- och ulred-ningsgmpp, som f. n. beslår av elvahandläggande tjänstemän. Sammanslagningen var avsedd som ett första steg moten angelägen förstärkning av departementets analyserande, utredande ochkunskapsförmedlande verksamhet. Enunder utredningsarbetet ofta framförd åsikt har varit att departementetsresurser på planerings- och ulredningssidan är helt otillräckliga. Efter envägning av skäl för och emot en särskild planeringsgrupp förordar att mani första hand inriktar sig på att förstärka de nya enhetema så alt inom dessaplanering, utredningar och analyser även av mer långsiktig natur kan företas.Inom den politiska sektom föreslås en särskild enhet få ägna sig åt sådanauppgifter. Ansvaret för samordning och planerings- och utredningsfrågoraa inomdepartementet bör åvila ledningsgmppen. 2.2.6 Tjänstemäntill utrikesministerns förfogande Treå fyra tjänstemän inom förhandllngsgmppen anlitas för egentligaförhandlingsuppgifler. Från dessa tjänstemäns sida har för understmkitsvikten av ett fastare samband mellan förhandlama och de handläggande enhetema.UDO vill med anledning härav förorda att förhandllngsgmppen upplöses men attett antal, förslagsvis tre, tjänster bibehålls utanför departementetslinjeorganisation för förhandlingsändamål. Förhandlama bör på ad hoc-basis knytastill de enheter som de i första hand bistår och från vars enhetschefer deerhåller direktiv. Enligt UDO:s uppfattning bör tjänstema stå tillutrikesministerns förfogande. Detnoteras av att behov under en följd av år har förelegat för departementschefenatt för olika uppgifter ha tillgång till tjänstemän, 1975/76: 96 20 somhar stått utanför de organisatoriska enheterna och sorterat direkt under honom.I flertalet fall bar de även varit underställda kabinettssekreteraren såväladministrativt som i de olika sakfrågor vederbörande haft ansvaret för. Dessatjänstemän har antingen genom generella instruktioner tilldelats klartavgränsade arbetsuppgifter eller stått till förfogande för olika uppgifter,som tillfälligt tilldelats dem. finns åtta tjänster av dennakategori. I detta sammanhang påpekasockså att det inom en adminislration som utrikesförvaltningen, där personaleninte sällan tjänstgör under förhållanden som innebär slörre eller mindrepsykiska eller fysiska påfrestningar, inte går att undvika att tjänstbarhetenhos en del tjänstemän tillfälligt eller permanent reduceras. Det är därförerforderligt alt inrätta särskilda tjänster på olika nivåer i departementet. Pådessa skulle tjänstemän kunna anförtros specifika arbetsuppgifter undervarierande tjänstgöringsperioder hemma. föreslår att sex tjänster, varavtre på chefsnivå, inrättas. Tjänstema föreslås komma att stå till utrikesministernsförfogande och inle användas som personalförstärkning av linjeorganisationen. Ytterligare en kategoritjänstemän, som nämns med hänvisning till den personalpolitiska utredningen, ärsådana som på gmnd av långvarig utlandsvistelse behöver tjänstgöra iSverige för att förnya och fördjupa kunskapema om och kontaktema med svensktsamhällsliv i vid mening. 1963: 75 om utrikesförvaltningens organisation och personalbehov m. m.inrättades en tjänst som byråchef för säkerhetsärenden med uppgift att Underkabinettsekreleraren svara för handläggningen av säkerhetsfrågorna inomutrikesförvaltningen. föreslår alt denne befattningshavares verksamhetsammanförs med uppgiften att planera ochutlandsmyndigheternas beredskap för att utomlands skydda svenska intressen ikrissituationer. förordar att dessa uppgifter omhänderhas av ett nyttsekretariat för säkerhets- och beredskapsfrågor. Sekretariatet skulle även baband om planeringsfrågor som äger samband med beredskapstillstånd i (t. ex. krigsplaceringen av hemmaljänstgörande personal). betonar isamband med delta förslag till omorganisation att frågor rörandepersonsäkerheten också måste handläggas skUt från andra ärenden. Detomedelbara ansvaret för dessa frågor bör enligt överföras frånkabinettssekreteraren lill administrationschefen. UDOgör i samband med behandlingen av befattning medskyddsmaktsärenden kommentaren att denna verksamhet, liksom , börhållas skild från de ordinarie enhetema. 1975/76: 96 21 UDOföreslår att administrationen av expeditionspersonalen förs över till denpersonaladministrativa enheten. Expedilionsvaklerna bör enligt utredningenintegreras i de enheter på vilka de i praktiken tjänstgör i stället för atl somnu vara knutna lill ekonomibyrån. 2.3Förslag tili indelning av sektorerna UDOföreslår, som har anmälts, alt den nuvarande politiska avdelningensärenden uppdelas på fem enheter. Av dessa föreslås två vara länderenheter, enutgöra FN-enhet, en ansvara för departementets befattning med bl. a. miljö-,befolknings-, energi- och resursfrågor och en fungera som enhet försäkerhetspolitisk planering och andra för departementet gemensamma frågor. I diskuterasalternativ till fördelning av länder på olika länder-enheter. alternativ äratt behålla nuvarande ordning alt inom en enhet hålla sammanstatshandelsländerna, ett annat alt låta u- och i-landsproblematiken avspeglasi fördelningen. framhåller alt starka skäl i och för sig talar för nugällande fördelning efler öst-väst-kriterier. Detta skulle dock innebära enfortsatt obalans mellan de två bilaterala enheterna. Resultatet avövervägandena är ett förslag att grunda länder-fördelningen på geografiska till skillnad från politiska kriterier. föreslår alt ärenden rörandeländer i och handläggs i en enhet. Till en andra politiskenhet hänförs ärenden som gäller alla länder i , , ochOceanien. För att bevakningen av socialislländerna inte skall eftersättasföreslås atl chefstjänsterna på den första av dessa enheter dubbleras och atlenheten tillförs personal med erfarenhet från tjänstgöring i berörda område. Pånuvarande länderbyråer bandläggs ärenden som rör (ESK), (NATO) ocb Warszawapak-ten,förhandlingama om begränsning av strategiska vapen (SALT) och förhandlingarnaom ömsesidiga truppreduktioner i (MFR). Dessa ärenden hör lilldem som bör överföras lill den nya enheten för säkerhetspolitisk planering.