prop · FZ03168 · 1975-12-31 00:00:00 — Medborgarna har därför ettgemensamt intresse av en balanserad samhällsutveckling som ger mera likvärdalevnadsbetingelser i olika delar av landet. Även de krav på mark och andraresurser som näringslivets utbyggnad släller fordrar effektivsamhällsplanering. I takt med samhällsutvecklingen uppstår även nya behov, somreser anspråk på insatser av samhället. Detta ställer krav på en aktivare, långsikligareoch mera målinriktad planering. Det räcker inte att anpassa samhällets åtgärdertill den s. k. spontana utvecklingen. Enighet råder om att samhället i ställetgenom en effektivare samhällsplanering bör söka leda och styra utvecklingen ide banor som medborgarna finner riktiga och rimliga, viktigt led i dessasträvanden från samhällets sida är de Prop.1975/76:168 56 beslutsom fattade om regional ulveckling och hushållningmed mark och vatten (prop. 1972:111, InU 1972:28, rskr 1972:347, CU 1972:35, rskr1972:348). Dessabeslut understryker starkt behovet av en samordnande planering på länsnivå.Genom samordning i lid och rum av kommunala insatser och insatser inom olikastatliga verksamhetsgrenar kan man nå den gynnsammaste effekten på en ortseller bygds ulveckling. Densamordnande länsplaneringen är det nu uppgift att svara för. Ettalternativ som ofta har diskuterats är det som länsdemokratiutredningenföreslog, nämligen att landstingskommunen skall stå som huvudman förlänsplaneringen. Länsberedningen har ansett att någon förändring avhuvudmannaskapet inte bör ske. Denna uppfattning har biträtts i flertaletremissyttranden. Diskussionenom ett utvidgat ansvarsområde för landstingskommunerna har främst rörtsamhällsplaneringsfrågorna. Som jag anfört fömtsätter bl. a. den regionalautvecklingsplaneringen och den översiktliga fysiska planeringen en samordningav samhällets insatser på en rad olika områden. Enligl min mening finns del enrisk för att den samordning av samhällsinsatserna, som sålunda är nödvändig bl,a, för att åstadkomma en större regional utjämning, skulle gå föriorad om ansvarelför den samordnande regionala samhällsplaneringen flyttades över från statligatill kommunala organ. Omman emellertid inte anser att statsmakternas samordningsmöjligheter skallbehöva minska genom alt landstingen övertar de funktioner, som utövas av destatliga länsorganen, måste statsmakterna finna andra vägar för samordningen.En sådan väg vore att regering och andra centrala organ gav direktiv tilllandstingen i samma utsträckning som de statliga länsorganen nu ärunderkastade. Det skulle emellertid strida mol den kommunala självstyrelsensprinciper. En annan väg för att åstadkomma samordning vore att uppgiften fick övertasav centrala organ, vilket leder till en ökad centralisering av den statligaverksamheten. En sådan utveckling skulle omöjliggöra den ökade decentraliseringav den statliga förvaltningen, som jag tidigare uttalat mig för. Jag ser förmin del ett stort värde i att statsmakterna genom en administration som ärknuten till länen kan arbeta med en decentraliserad förvaltning. En statligförvaltning i länen har speciella förutsättningar att lära känna länelsförhållanden, vilket är en fördel såväl för medborgarna som för effektiviteteni förvaltningen. Jag bilrädermot bakgrund av vad jag nu anfört länsberedningens förslag att huvudmannaskapetförden samordnande regionala samhällsplaneringen liksom bör varastatligt och ankomma på länsstyrelserna. Somlänsberedningen framhållit måste planeringsarbete givetvisbedrivas i samråd med bl, a. landstingskommunen och kommunerna i länet. 1 frågorav större regionalpolitiskt intresse som t. ex. länsprogram, fysiskriksplanering och regional trafikplanering bör regelmässigt ochkommunernas beslutande församlingar få ytlra sig. Prop.1975/76:168 57 Länsberedningenhar föreslagit att länsstyrelserna skall åläggas att åriigen till regeringenavlämna en rapport angående resultatet av länsplaneringen. Enligt förslagetskulle rapporten sändas till landstingskommunen och länels kommuner. Landstingskommunernasoch kommunernas ställningstaganden till regionala frågor underiättas av alt dehar tillgång till ett allsidigt underiag rörande förhållandena i länet från regionalpolitisksynpunkt. De har då möjlighet alt diskulera de regionala frågorna ur ett brettperspektiv. Enligt min mening bör det därför ingå i samrådsskyldighelatt för landstingskommunen och länets kommuner redovisa aktuellafrågor i anslutning till länsplaneringen. Företrädare för bördärvid stå till förfogande och lämna information. Jag avser alt senare föreslåregeringen att föreskrifterom sådant samråd tas in i Iänsstyrelseinstruktionen(l971:460). Närdet gäller länsplaneringens framtida utformning i övrigt kommer förslag att läggasfram av chefen för i samband medproposition om den framtida sysselsättnings- och regionalpolitiken. 6.4Uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landstingskommuner Närdet gäller frågan om ansvars- och befogenhetsfördelningen inom den kommunalasektorn, dvs. mellan kommuner och landstingskommuner, innebar statsmakternasbeslut om den avslutade kommunindelningsreformen principiellt viktigaställningstaganden (prop. 1961:180, KU 1962:1, rskr 1962:64, prop. 1969:103, Ku1969:24, rskr 1969:230). De ökade svårigheterna, framför allt i mindrekommuner, när del gällde alt svara för krävande kommunala uppgifter hade kunnatleda till att uppgifterna flyttades till annan huvudman, t. ex.landstingskommunen. Man ansåg det emellertid önskvärt att kommunerna som är densamhällsorganisation som har de skilda problemen närmast inpå sig främst måstesvara för uppgifter som medborgarna vill ha lösta av samhället.Indelningsreformen syftade till att ge förulsättningar för ett ökat kommunaltansvar. Dettasynsätt leder till slutsatsen att för uppgifter som kan kommunaliseras bör iförsta hand övervägas ett primärkommunalt huvudmannaskap. Det finns emellertidbetydelsefulla samhällsuppgifter som bör fullgöras under kommunalt ansvar mensom de enskilda kommunerna inte heller efter indelningsreformen kan väntasbemästra var och en för sig. Kommunalauppgifter som kräver slörre befolkningsunderlag än de enskilda kommunernas kani vissa fall lämpligen lösas genom att ansvaret för dem läggs pålandstingskommunen. En förutsättning för att en sådan lösning skall varalämplig är att uppgifterna i fråga i princip läcker hela landstingskommunensgeografiska område, 1detta sammanhang vill jag i korthet beröra reglerna om kommunernas 1975/76:168 58 ochlandstingskommunernas kompetens, I stor utsträckning regleras kompetensengenom bestämmelser i andra författningar än kommunallagen (1953:753,omlrycktl969:765)(KL)ochlandstingslagen(1954:319,omtryckt 1972:101) (LL). Dessa bestämmelser ärutformade så alt de antingen föreskriver skyldighet för landstingskommun ellerkommun att vidta vissa åtgärder eller - utan att föreskriva sådan skyldighet -anger att landstingskommun eller kommun har befogenhet att vidta åigärder. Beslämmelsersom ålägger landstingskommun eller kommun skyldighet att vidta vissa åtgärderutgör naturiigtvis hinder mot att uppgiften fiyttas till annan huvudman. Moisvarandetorde i regel vara fallet med bestämmelser som anger att landstingskommun harbefogenhet alt vidta åtgärderna eller att kommun har sådan befogenhet. Landstingskommunrnasoch kommunernas allmänna kompetens bygger på LL:s och KL:s kompelensbestämmelser.Enligt dessa får landstingskommun resp. kommun själv vårda sina angelägenheteri den mån det inte enligt annan författningsbestämmelse ankommer på annan attgöra det. Kompetensbestämmelserna bygger på principen alt en åtgärd för att denskall anses falla inom kompetensen skall tillgodose ett till landstingskommunenresp. kommunen knutet intresse. Det innebär med andra ord att landstingskommunfår vidta dylika åtgärder för sitt område och kommun för sill. Genom att denlandstingskommunala och den kommunala kompetensen sålunda sammanfaller i sakär del i princip möjligt för landstingskommun, att med stöd av LL:s kompelensbeslämmelseför sitt område främja verksamhet av .samma art som den som kommunerna bedrivermed stöd av motsvarande bestämmelse i KL. Det kan t. ex. ske genom att landstingskommunenför sitt område kompletterar åtgärder som kommunen har vidtagit för sill. Visseriigenulgör inle LL:s kompelensbeslämmelse i och för sig något hinder mot altlandstingskommun vidtar åtgärder för bara en del av sitt område, förutsatt attåtgärden tillgodoser ett till landstingskommunen knutet intresse. Det fåranses vara fallet bl. a, när en åtgärd för en viss del av området förutsättskomma också övriga delar av området till godo när motsvarande betingelserföreligger för dessa, I vilken utsträckning landstingskommun har befogenhetatt i stället för kommunerna inom viss del av sitt område vidta åigärder föratt tillgodose samverkans- och samordningsbehov är emellertid tveksamt. Dettavar anledningen till den särskilda kompetensbestämmelse som togs in i 1 § lagen(1969:215) med särskilda bestämmelser om landstingskommun (prop.1969:112 s, 98), Enligt denna bestämmelse får landstingskommunen, utöver vadsom följer av LL, handha angelägenhet som avser del av landstingskommunensområde och som enligt KL eller kommunallagen (1957:50, omtryckt 1969:766) för Siockholmankommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn till betydande behov avsamverkan mellan kommunerna inom denna del av området. Enligtmin mening står fördelen med ett landstingskommunalt ansvar Prop.1975/76:168 59 jämförtmed alt uppgifterna löses genom interkommunal samverkan alt finna i attmedborgarna får bättre möjligheter att kräva ut ett direkl politiskt ansvar. Jaganser emellertid att en viktig princip-bör slås fast, nämligen att närliggandeuppgifter i största möjliga ulsträckning bör ha samma huvudman. Först då harmedborgarna goda förutsättningar att vara informerade om vem som svarar för enverksamhet, vilket är förutsättningen för att politiskt ansvar skall kunnautkrävas. För övergripande kommunala frågor som har starkt samband med övrigauppgifter som ankommer på kommunerna kan därför interkommunal samverkan varaatt föredra. Sammanfattningsvisbör alltså i första hand övervägas att till landstingskommunen föra översådana uppgifter som ankommer på kommunerna men som kräver samverkaninom i princip hela landstingskommunens geografiska område eller som är av detslaget att en sådan samverkan kan medföra fördelar. De uppgifter som skallföras över till landstingskommunen bör därför innefatta ett odelatverksamhetsområde. Landstingskommunen får därvid det totala ansvarel för dennasamhällsverksamhet. En sådan ordning är att förorda från effektivitetssynpunktsamtidigt som den underlättar för medborgarna att kräva ut ett politisktansvar. Förutsättningarnaför landstingskommunerna alt ta över ansvarel för uppgifter som f n. ankommer päkommunerna varierar mellan olika län. Olika lösningar kan därför vara enfördel. 1 har ju redan prövats en uppgiftsfördelning mellankommunerna och landstingskommunen som avviker från den som tillämpas i övrigalän. Landstingskommunen har övertagit två betydelsefulla uppgifter -trafikförsörjning och regionplanering -från kommunerna (jfr 1 i; lagen medsärskilda bestämmelserom landstingskommun och 1 S lagen,1968:398 angående handläggning av frågor om regionplan för kommunerna iStockholms län). Länsberedningenhar föreslagit att landstingskommunerna skall åläggas ell generellt ansvar förden lokala och regionala persontrafikförsörjningen med kollektivatransportmedel. Huvudmannaskapet för persontrafikförsörjningen hänger sammanmed bl. a. frågan om regionall gällande generella trafikrabatter. Den fråganövervägs av en särskild utredning (K 1974:01). Frågan om ansvaret för denlokala och regionala persontrafikförsörjningen och formerna för detta bördärför inte tas upp , 1övrigt vill jag anföra följande. Störstamöjligheten till anpassning efter de lokala förutsättningarna föreligger iallmänhet om det får ankomma på kommunerna och landstingskommunen i ett länatt själva träffa avtal om ändring i uppgiftsfördelningen. En sådanöverenskommelse kan avse överflyttning av vissa kommunala uppgifter tilllandstingskommunen och vissa landstingskommunala uppgifter lill kommunerna. Enligtlänsberedningens förslag bör sådana överenskommelser fastställas av regeringenoch regeringen bör enligl förslaget också ges möjlighet att Prop.1975/76:168 60 förordnaom överflyttning av en uppgift till landstingskommunen, även om enminoritet av kommunerna motsätter sig detta. Flertalet remissinsianser, bl. a.så gott som alla kommuner och landstingskommuner som har yttrat sig på dennapunkt, har avstyrkt förslaget att en överenskommelse som inte alla kommunernahar biträtt skall kunna fastställas. En obligalorisk uppgift, dvs. en uppgiftsom kommunen är ålagd att ombesörja, kan inte överlåtas genom avtal. Vill maninföra en sådan möjlighet, krävs lagstiftning. Men eftersom de flesiaobligatoriska uppgifter hör till det centrala innehållet i den lokala kommunalasjälvstyrelsen skall man nog inte räkna med att kommunerna i någon störreutsträckning vill avstå från sådana uppgifter. Är del åter fråga om en frivilligkommunal uppgifl är det, som framgår av vad jag förul har anfört, redan enligtnuvarande regler i slor utsträckning möjligt för kommunerna att avtala medlandstingskommunen om alt denna skall överta uppgifterna. Motsvarande gäller ifråga om överenskommelser som innebär att kommunerna skall överta enlandstingskommunal uppgift. Enligt min mening bör det inte komma i fråga att nuinföra ett krav på all sådana överenskommelser skall fastställas av t. ex.regeringen för att bli giltiga. Jag är inle heller beredd att nu föreslå altkompetensen för landstingskommunerna i allmänhet vidgas. Underde senaste årtiondena har tre olika utredningar i följd, nämligen länsindelningsulredning,länsindelningsutredning och länsberedningen, haft alt överväga behovetav ändringar i länsindelningen. Även i den allmänna debatten har denna fråga tidvisvaril livligt uppmärksammad. Något förslag har dock inle lagts fram förriksdagen. Dengrunduppfattning som länsberedningen uttalar är alt lösningen pålänsindelningsfrågan inte ligger i att mer eller mindre radikalt minska antaletlän ulan att åtskilliga skäl talar för att de nu befintliga och sedan längebeslående länen bör fortleva, i alll väsentligt inom nu exislerande gränser.Denna uppfattning har vunnit stark anslulning bland remissinstanserna. Deolägenheter med nuvarande länsindelning som brukar påtalas rör såviii jagkunnat finna nästan uteslutande länen som områden för samhällsplanering. Dekrav på länsslorlek som kan ställas när del gäller översiktlig samhällsplaneringkan emellertid inte tillgodoses utan en indelningsreform som leder till enavsevärd minskning av antalet län. Sannolikt skulle man få en länsindelning avungefär samma utseende som den indelning i samverkansområden somlänsberedningen föreslår. De ölägenheter som då skulle uppslå när del gäller t.ex. länsinvånarnas möjligheter att utnyttja den service som länsorganen harattlämna och alt i demokratisk ordning påverka politiska beslut i länen vill jagse som avgörande hinder för en sådan indelningsreform. Prop.1975/76:168 61 Fördennya indelning som länsberedningen har föreslagit i väslra och degränsjusteringar som har föreslagits för två andra områden i landet harlänsberedningen onekligen förebragt vissa beaktansvärda skäl. Det finns emellertidockså skäl för alt de nuvarande gränserna bör få bestå även här. Att nästanalla landstingskommuner och kommuner som skulle beröras av de föreslagnaindelningsändringarna har sagt sig vilja behålla de nuvarande gränserna, anserjagböra tillmätas avgörande betydelse. Jag är sålunda inte beredd att förordanågra indelningsändringar. Länsberedningenhar föreslagit att landet skall indelas i samverkansområden. Förslagel har iprincip tillstyrkts av ett betydande antal remissinstanser. Motiven förförslaget är av två olika slag. Ett motiv är att områdena skulle ge anvisningåt länsorgan i olika län all söka samverkan och samordning bl.,a. i vissaövergripande planeringsfrågor av regionalpolitisk betydelse. Ett annat motivär alt områdena skulle leda till bätlre samstämmighet olika verksamheissekioreremellan när det gäller regionala verksamhetsområden av slörre omfattning änlän. Närdet gäller samverkan mellan länen har åtskilliga länsstyrelser invänt all debehov härav som onekligen föreligger i ålskilliga frågor har varierande inriktningoch att samverkansområden som är fastställda på förhand därför inte kan hanågot slörre värde. Invändningar har också framförts mot avgränsningen avvissa föreslagna områden. Med anledning härav anser jag all förslaget omindelning i samverkansområden inle bör föranleda någon ålgärd. Enannan fråga är emellertid om de regionala verksamhetsområdena av störreomfattning än län som förekommer inom vissa delar av den ställiga förvaltningenlämpligen kan ges en mera enhetlig utformning. Det bör sålunda som principsåvitt möjligt eftersträvas att ett län inte bör delas upp på olika sådanaregioner. Frågan om lämpliga verksamhetsområden inom den statliga förvaltningenbör emellertid avgöras i annal sammanhang. Detfinns som jag ser det starka skäl för all även kommunerna i landstingskommun. Båda dessa kommuner har emellertid under senareår träffat avtal med resp, landstingskommun om ett fördjupat samarbete. De harockså motsatt sig all beslul fallas om deras inträde i landstingskommunen, Enliglmin mening bör erfarenheterna av detta samarbete avvaktas, innan frågan prövaspå nytt. 1975/76:168 62 6.8Organisation av samhällsverksamheten på regional nivå Dennya organisation som länsslyrelsen fick vid omorganisationen har nuhunnit ge en del erfarenheter. En allmän uppfattning lycks vara alt organisationenåtminstone lill sina grunddrag har visat sig ändamålsenlig. De organisatoriskafrågor som har aktualiserats är därför närmast att se som en fortsättning påtidigare överväganden. Deärendegrupper som är hänföriiga lill skalteförvaltningen, utom den dömandeverksamheten, fördes vid omorganisationen samman lill en avdelning i länsslyrelsen,skatteavdelningen. Länsberedningen föreslår nu att reformen skall gå vidare ochskatteavdelningarna brytas ut ur länsstyrelserna lill fristående regionalaskatteverk. Förslagel har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Länsberedningenoch några remissinstanser anser alt det föreligger organisatoriska ochfunktionella skäl för en utbrytning av skatteavdelningarna från länsstyrelserna.Enligt min mening har länsberedningen inte nog beaktat alt det även finnsbetydande fördelar med den nuvarande organisationen, I likhet medlänsstyrelserna vilka samtliga avstyrkt länsberedningens förslag, anserjag attskalteförvaltningens organisatoriska anknyining till innebärbetydande fördelar av organisatorisk, administrativ och ekonomisk art. Ensådan fördel är att det ekonomiska kunnandet inom skatteavdelningen kanutnyttjas inom i övrigi. får tjänslemannen påskatteavdelningen genom sitt samarbete med övriga delar av störrekännedom om samhällsplaneringen och samhällsekonomin i länet. En annan fördelär alt personalen kan utnyttjas bättre inom den nuvarande organisationen.Skatteavdelningens dalaenheter, som f. n, håller på att utrustas med modernadatorer, kommer att ytteriigare kunna tillgodose behovet av samarbete medlänsstyrelsen i övrigt. Utbrytningenkan också medföra ökade kostnader för staten genom all den gör en vissdubblering av de ekonomiska - administrativa resurserna nödvändig. Jag finneralltså alt fördelarna med nuvarande organisation överväger nackdelarna. Jaganser därför att skatteavdelningen även i fortsättningen bör ingå i länsslyrelsen. 1samband med omorganisationen flyttades länsarkitektkontorel och vissa delar av lantmäterikontoreiin i . Därefter har även länsveterinäreninordnats i organisationen, Enligl statsmakternas beslut (prop. 1974:28, KrU1974:15, rskr 1974:248) skall bli Prop.1975/76:168 63 regionalmyndighet för den statliga kulturminnesvården den . Även i övrigtövervägs att överföra vissa arbetsuppgifter till planeringsavdelningen. Avdelningenomfattar nu ett planeringskansli, en juridisk enhet, en regionalekonomiskenhet, en naturvårdsenhet, en planenhet, en lantmäte-rienhel, en försvarsenhet,ett priskontor samt länsveterinären och hemkonsulenten. Med hänsyn till attavdelningen redan har många arbetsenheter, att nya arbetsenheter har tillförtsefter omorganisationen och att ytterligare nya arbetsuppgifter övervägs, harfrån flera håll angivits att skäl nu finns för en översyn avplaneringsavdelningens inre organisation. Jag delar denna uppfattning ochkommer därför att föreslå regeringen att en organisationsundersökninggörs beträffande avdelningen. Vidarehar några remissinstanser uttalat att den personal i somsysselsätts med vägplanering bör tillhöra planeringsavdelning.En sådan organisation skulle enligt dessa remissinstanser öka förutsättningarnaför samordning. På denna fråga kan olika synpunkler läggas. Länsberedningen harför sin del funnit, alt bör vara fristående i förhållande tilllänsstyrelsen. Jag är inle beredd alt nu ta ställning i frågan. Jag vill isammanhanget erinra om att decenlralise-ringsutredningen(Kn 1975:01) f. n,utreder bl,,, frågan om förutsättningarna för en ökad decentralisering avvägplaneringen. Del framstår som naturligt att utredningen i anslutning lillbehandlingen av denna fråga även överväger på vad sätt en närmare samordning iverksamheten kan ske mellan länsslyrelsen och regionala organ. Vidden partiella omorganisationen av länsförvaltningen knöts tvåförvaltningsdomstolar, länsskatterälten och länsrätten, lill länsstyrelsen.Länsskatterätterna, som ersatte prövningsnämnderna, handlägger bl, a. besväröver taxeringsnämnds beslut om taxering till inkomst- och förmögenhetsskall, 1länsrätterna prövas bl. a, mål om återkallelse av körkort och mål enligt nykterhetsvårdslagen(1954:579) och barnavårdslagen (1960:97). Besvär över fastighetslaxeringsnämndsbeslul prövas numera av faslighels-taxeringsrätterna, vilka inrättades den 1 juli1975. Även fastighetstaxeringsrätten är knuten till länsslyrelsen. De treförvaltningsdomstolarna beslår av ordförande och nämndemän. 1 fastighetsiaxeringsrättsavgörande deltar också värderingstekniska ledamöter. För samtliga dessadomstolar gäller att bl. a. vissa enklare mål kan avgöras av ordföranden ensam.Ordföranden skall vara jurist. Han är tjänsteman vid länsslyrelsen och i regelchef för förvaltningsavdelningen, rältsenheten eller allmänna enheten. Tjänstsom ordförande tillsätts av regeringen efler förslag av . Rätisenhetensuppgift är alt vara kansli för länsskatlerätlen och fastighelslaxeringsrätten, medanallmänna enheten är kansli för länsrätten. 1975/76:168 64 handläggsockså andra ärenden än sådana som skall prövas av länsrätten. I den dömandeverksamheten intar de tre domstolarna en självständig slällning i förhållande tilllänsstyrelsen. Denna självständiga ställning garanteras dels av föreskriften i11 kap. 2 § regeringsformen att ingen myndighet får bestämma hur domstol skalldöma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregeli särskilt fall, dels av vissa föreskrifter i länssiyrelseinslruktionen. Förhandläggningen i domstolarna gäller förvaltningsprocesslagen (1971:291). Länsrättenskompetensområde är ganska snävt. 1 samband med att domstolarna inrättadesförutsattes det att målområdet skulle kunna vidgas efler hand som erfarenhetvanns av den nya ordningen (prop. 1971:14 s. 59). Vissa målgrupper har ocksåefter tillförts länsrätterna. 1 likhei med remissinstanserna delar jaglänsberedningens uppfattning att frågan om en ytterligare vidgning avmålområdet bör utredas. Med något undantag tillstyrker remissinstansernaförslaget alt de tre länsdomstolarna skall slås samman lill en. Även jag anseralt övervägande skäl talar för en sådan lösning. Innan beslul fattas härom börvissa organisatoriska frågor undersökas. Jag ämnar därför föreslå regeringenatt en utredning tillsätts lor alt överväga de frågor jag nu har berört.