prop · FZ03209 · 1975-12-31 00:00:00 — När del däremoi gäller mer avgränsade områden påpekaruiredningen att grundlagberedningen föreslog att rätten till domstolsprövningskulle avse inte bara frihetsberövande utan också straffdom över huvud (t, ex,böter) och konfiskation (förverkande) för brotl samt annan sådan särskildrättsverkan av en gärning. En grundlagsregel om rätt lill domstolsprövning avböter skulleenligt uiredningen kunna införas, om den formulerades medhänsynslagande lill reglernaomsirafföreläggandem, m, Ensådan regel ensam sägsdock ha ett mycket begränsat skyddsvärde, eftersom det finns så många andraekonomiska sanktioner. De övriga ekonomiska sanktioner som administrativamyndigheter kan använda mot enskilda är av skiftande slag, t, ex,straffliknande sanklionersom skattetillägg och överlastavgift, viten,förverkande m, m. Det nämns i sammanhanget att av ekonomiska sanktionerär så stor, att en särskild utredning tillsatts för att utföra en förberedandeoch kartläggande undersökning av det ekonomiska sanktionssysiemet inomstraffrätten. Utredningen förklarar att del därför varit en alltför storuppgift alt inom ramen för dess arbeie kartlägga de i gällande rättförekommande ekono- Prop.1975/76:209 66 Med hänsyn härtill och till att man inte kan införa en regel varskonsekvenser man inle ens i huvuddrag kan överblicka har uiredningen nödgatsavslå från alt föreslå utvidgning av rälten till domstolsprövning av administrativmyndighels avgörande utöver vad som gäller för frihetsberövande. Utredningen framhåller alt det i , liksom iandra länder, i vanlig lag flnns en mängd ytterligare rättssäkerhetsgarantier.På det internationella planet finns flera exempel på att sådana regler hartagits med i fri- och rättigheisregleringar. Det mest kända sägs vara . Även om det sålunda inte saknas exempel på allmäntomfattade grundläggande processuella principer som i och för sig är ägnade attskrivas in i grundlag förhåller det sig enligt utredningen så att många avdessa får sitt värde främst genom att de ingår i ett större komplex avbestämmelser. En ensam regel om rätt till skadestånd vid olagafrihetsberövande är t, ex,, förklarar utredningen, uppenbariigen för torftig,liksom en regel om rätt att höra vittnen eller om rätt till tolk. Man hardärför att välja mellan alt ta med ganska många processuella regler i grundlag,vilka tillsammans ulgör ett värn för rättstryggheten av någorlundabeskaffenhet, eller att inte alls ta med några regler eller bara någon, lättavskiljbar. Utredningen säger att en närmare analys av de principer somåierfinns i det internationella materialet vidare visar alt många inte är heltundantagslösa i gällande svensk rätt, t, ex, offentlighetsprincipen, rätten altfå anklagelse för brott prövad av domstol och rätten att betraktas som oskyldigtills ens skuld bevisats. Några begrepp, slutligen, sägs vara ganskasvårtolkade. Hit hör det grundläggande kravet på all domstol skall varaopartisk, vilket i delta sammanhang sägs ha en mer specifikt processuellinnebörd än i nuvarande 1 kap, 8 i; RF, En omfatiande uppräkning avprocessuella principer, försedda med erforderiiga undantag ochom möjligt -klargörande definitioner, skulle enligt utredningen uppenbarligen spränga ramenför fri- och rättighetskapitlet i RF, Utredningen har därför stannat för att iprincip inie föreslå några nya rättssäkerhetsgarantier av processuell art igrundlagen. Ett undantag görs dock. Utredningen föreslår attprincipen om att för-handling vid domstol skall vara of fen 11 ig skrivs in iRF, Härigenom sägs rätten till information och den däri ingående rälten att tadel av allmänna handlingar kompletteras på ett värdefullt sätl. På samma vissom de nämnda rättigheterna ger principen om domstolsförhandlings offentlighetmöjlighet till insyn för medborgarna och därmed underiag fören allmän debatt.Utredningen hävdaratt principen om domslolsförhandlingsoffenilighet sedd idetta perspektiv också kan sägas indirekt innefattaen garanti föratt ävenövriga fören rättsstat kännetecknande processuella principer följs viddomstolarna, Enligl gällande rätt kan avsleg frånoffentlighetsprincipen göras, när motstående intressen så påkallar.Utredningen förklarar att det av (5 kap,) och en rad andralagar, som tillåter domstol att förordna Prop.1975/76:209 67 attförhandling skall hållas inom stängda dörrar, framgår att dessa motståendeintressen är många. Det sägs knappast vara göriigl att i grundlag räkna uppalla situationer och ändamål i resp, för vilka undanlag från offentlighetsprincipenfår beslutas utan det må enligl utredningen vara tillräckligt att slå fast attundantag från offentlighetsprincipen måste beslulas av , dvs, i lag,Uiredningen understryker emellertid att regleringen bör utformas så attundantag från den föreslagna bestämmelsen, liksom vid flertalet övrigabegränsningsbara fri- och rättigheter, inte får grundas enbart på åskådning. Enundantagslag skall inte heller få sträcka sig så långt att den friaåsiktsbildningen sätts i fara eller utöver vad som i ett demokratiskt samhälleär nödvändigt för att tillgodose det syfte som har föranletl lagen. Vidare börenligt utredningen förbuden mot diskriminering på grund av ras o, d, och köngälla även i detta fall. 10Vissa andra fri- och rättigheter Utredningen förklarar all den i enlighet med sinadirektiv har övervägt om ytteriigare fri- och rättigheter utöver de hittillsnämnda bör föras in i RF, Del rör sig här alltså om rättigheter som f n, heltsaknar moisvarighei i RF-texten, Utredningen nämner att det i mångaländers grundlagar har förts in fri- och rättigheter av en annan typ än de"klassiska" fri- och rättigheterna, vilka i första rummel syftar tillatt bereda den enskilde ett skydd mot staten. Denna typ av fri- och rättigheteravses i stället bereda den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna. Sådanasociala rättigheter kan uttryckas i termer som rält till arbete, rätt till utbildningsamt rätt till vård och omvårdnad för sjuka och åldringar osv. Dessa rättigheterär enligt utredningen ett uttryck för det moderna samhällets omsorg om denenskilda människan. Utredningen förklarar alt den flnner del naturiigt attsådana sociala rättigheter skrivs in i RF, eftersom de principer som uttrycksgenom dessa rättigheter i dagens svenska samhälle har stor belydelse för denenskildes välfärd, Uiredningen erinrar om alt förslag i denna riktning ladesfram av den tingstenska utredningen och av författningsulredningen. De sociala rättigheterna skiljer sig enligtutredningen från de "klassiska" fri- och rältigheterna på enavgörande punkt. De senare ålägger statsmakterna att avstå från att handla påvissl sätt. De förra däremot ger utiryck för en förpliktelse för samhället attaktivt vidta åigärder på vissa områden, såsom inom arbetsmarknads-, bostads-och utbildningspolitiken samt vårdsektorn, Efiersom samhällets resurser ärbegränsade måste avvägningar göras mellan krav som konkurrerar såväl på dessaområden och andra, där samhällets insatser behövs, som på olika sektorer inomvart och ett av dessa Prop.1975/76:209 68 områden.Att fullt ut garantera att varje medborgare får den - i vidsträckt belydelse -sociala service, som han önskar och som svarar mol hans behov, låter sig, sägerutredningen, inte göra. Inte heller är det möjligt alt i grundlagen göraavvägningar mellan de olika områden där samhället verkar eller inom dessaområden. Utredningen förklarar att del som då kan övervägasär att i RF skriva in en skyldighel för del allmänna all lillhandhålla socialservice, som når upp till en viss nivå, en viss standard. Men inte heller dettalåter sig göra. Utredningen tar som exempel delområde som enligl denna kansägas vara bäsl lämpat för en grundlagsregel om en viss minimistandard som medborgarnaskall åtnjuta, nämligen utbildningsområdet. Den minimistandard som gäller på utbildningsområdetär den skyldighet för det allmänna som skollagens beslämmelser om grundläggandeskolundervisning innebär. Ett grundlagsstadgande om rätt till grundläggandeskolundervisning ger emellertid enligt ulredningens mening inte alls uttryckför det allmännas strävan att erbjuda medborgarna utbildning i olika skeden avlivet. Att låta rätten till utbildning avse den nuvarande omfattning somsamhällets verksamhet har på detta område sägs inte heller vara lämpligt. Delär enligt utredningen för övrigt mycket osäkert om det över huvud taget går attsammanfatta denna på ett kort och klart sätt. En rätt till utbildning måstefrämsl ålägga samhället att ordna undervisning. En förutsättning för att denenskilde skall kunna utnyttja denna rättighet är att del finns läromedel,skolmåltider, skolskjutsar osv, 1 vilken mån rätten till utbildning skulleinnefatta skyldighet för det allmänna att tillhandahålla sådani skullenaturiigtvis vara svårt att avgöra. Utredningens här återgivna uttalanden om rättenlill utbildning sägs gälla även i fråga om andra sociala rättigheter. Vissa avdessa kan visseriigen utformas så att de innebär en rätt för den enskilde attav det allmänna få kontant understöd vid sjukdom, arbetslöshet och liknandesituationer. Inte heller för sådana fall kan emellertid RF enligt uiredningenslå fast någon undre gräns för del allmännas bidragsskyldighet, Mol denna bakgrund har uiredningen funnii att delinte är möjligt all skriva in några sociala rättigheter i RF såsom rättsregler,eftersom sådana rättsregler inte kan få annat innehåll än att de i praktikenkommer att vara uttryck för samhällets sirävan att bereda den enskildeutbildning, arbete, bostad osv, Enligl ulredningens mening bör denna samhälletssträvan formuleras som ett målsättningssladgande. Detta sägs lämpligen kunnaange alt envars rätt till arbeie, bosiad, utbildning, social trygghet, vård ochomvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för del allmännassträvan. Utredningen anser därför att det i RF skall tas in ett sådant målsättningssladgandesom ett andra stycke i det programstadgande i 1 kap, 2 tj RF som utredningenföreslår. Utredningen förklarar alt den också har övervägt omRF bör ge uttryck för den upphovsrätt som den, som skapat ett litterärt ellerkonstnärligt Prop.1975/76:209 69 verk,har till verket och för den rätt till fotografisk bild som framställaren däravhar. Gällande svensk rätt om upphovsmans rätt tjll sittverk återfinns i främst lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära ochkonstnärliga verk och lagen (1960:730) om rätt lill fotografisk bild,Ltigsiiftningen vilar påden principen all den som skapat ett verk har ensamrättatt förfoga över verket och göra det tillgängligt för allmänheten. Dennaupphovsrätt har en förmögenhets-rättslig och en ideell sida. Den förmögenhetsrättsligainnebär all upphovsmannen kan la betalt för att verkei utnyttjas av någonannan, den ideella främsl all verkei inle får förvanskas så all upphovsmannenkränks, Uiredningen påpekar alt upphovsrätten ärunderkasiad en rad inskränkningar som medför att det allmänna eller annanenskild kan utnyttja ett verk ulan tillstånd av och i allmänhel utan ersättningtill upphovsmannen. Ett verk får sålunda kopieras för enskilt bruk. Arkiv ochbibliotek får för sin verksamhet fotografera ett verk, I viss utsträckning fårcitat göras och i kritisk eller vetenskaplig framställning konstverk återges.En tidning eller lidskrift får ta in en artikel uren annan tidning ellertidskrift som rörvissa frågor, om eftertryck inte är förbjudet. Antologier ochliknande samlingsverk får innehålla mindre delar av verk,Inomundervisningsverksamhetärdettillåtelalt för tillfälligt bruk göraljudinspelning. Verk får utnyttjas förblinda. Verk får framföras vidgudstjänst, undervisning eller annal, inte kommersiellt sammanhang. Också andrainskränkningar i upphovsrätten finns (11-26 tjij lagen om upphovsrätt tilllitterära och konstnärliga verk). Utredningen förklarar att den anser attförfattares, konstnärers och andra upphovsmäns verksamhet har en sådanbetydefse för opinionsbildningen och för den andliga odlingen över huvud ilandel alt det är naturligt all den rätt de har lill sina verk skrivs in igrundlagen, Uiredningen påpekar emellertid all "upphovsrätt", somframgår av den lämnade redogörelsen, är en samlande beteckning på ettstort anlal rättsregler och alt den lill sill innehåll är hell beroende avdessas uiformning. All i grundlag ange vilka rättsregler som tillsammans bildarupphovsrätten ärenligt uiredningen omöjligt. Det måsle i stället vara enuppgift för den vanliga lagstiftningen alt närmare bestämma dennas innehåll.Utredningen har därför funnit att en grundlagsparagraf om upphovsrätten börutformas på del viset all den anger all förfättare, konslnärer och andraupphovsmän äger rätt lill sina verk enligl beslämmelser som meddelas i lag (2kap, 20 tj i utredningens förslag), Uiredningen förklarar att den föreslagnagrundlagstexten knyter an till begrepp som används i den upphovsrätlsligalagstiftningen. Med upphovsmän avses förutom författare konslnärer som harskapat t, ex, musikaliska eller sceniska verk, filmverk eller bildkonst. Ävenutövande konstnärer som musiker saml fotografer hör hit. Däremot omfatiargrundlagsbeslämmelsen inte t, ex, uppfinnare och deras rätt enligtpalenllagstiftningen eller dem som har skapat mönster som kan skyddas enligtmönsteriagen( 1970:485), Denna Prop.1975/76:209 70 begränsningsägs vara naturlig med tanke på att bestämmelsen skall skyddaopinionsbildningen och den andliga odlingen över huvud. Paragrafens avfattning innebär enligt utredningenalt det skall fnnas en upphovsrättslig lagsliftning, beslutad av riksdagen.Delta går utöver det som gäller nu enligt 8 kap, 2 ij RF, nämligen att omcivilrättsliga regler om upphovsrätt meddelas, detta skall ske genom lag.Därtill får den föreslagna grundlagsbestämmelsen den effekten attoffentligrättsliga inskränkningar (enligl 8 kap, 3 tj RF) i enskilds personligaoch ekonomiska förhållanden, vilka angår upphovsrätt, inle får meddelas annat ängenom lag. kan alltså inte delegera (enligt 8 kap, 7 ij RF) tillregeringen att meddela föreskrifter om uppho\'srält. Den av utredningen föreslagna grundlagsbestämmelsenom upphovsrätt kompletteras, när det gäller ingrepp från det allmännas sida,genom rätlen till ersäitning vid expropriation eller annat sådant förfogande (2kap, IGjj i utredningens förslag), som gäller också förfogande överupphovsrätt. Utredningen påpekar att det finns exempel på allinlernationella konventioner och andra länders grundlagar innehållerrättigheter som knyter an till familjen. Dessa rättigheter har ibland utformatsmycket vagt som exempelvis artikel 8 i , som föreskriver attenvar har rätt till skydd för sitt familjeliv, och artikel 6 första slycket iden västtyska grundlagen, som anger alt äklenskap och familj står underdenstatliga ordningens särskilda beskydd. Utredningen framhålleratt tillämpningenav sådana bestämmelser helt naturiigt vållar svårigheter och uttalar att denanser det uppenbart att såoklara stadganden inte bör föras in som rättsregler iRF, Det påpekas att andra rättigheter däremot har fått ett mera preciseratinnehåll. En rättighet av senast nämnt slag är rätten attingå äktenskap och bilda familj enligt artikel 12 i . Dennarättighet sägs emellertid delvis vara oklar till sin innebörd och vålla tiUämpningssvårigheler,Vidare måste den förses med ålskilliga undantag, t, ex, för gällandeäktenskapshinder. Utredningen pekar dessutom på all rällen all ingå äktenskapbygger på att det finns rättsregler om äktenskap. Ett skydd mol lagstiftningsom förbjuder äktenskap mellan människor av olika ras ges genom utredningensförslag om förbud mot rasdiskriminering, 1 viss mån tillgodoses därigenom detbehov av skydd som kan förmodas ligga bakom artikel 12, Utredningen anserdärföratt någon sådan rättighet ej bör skrivas in i RF, När det gäller rät len för föräldrar att havårdnaden om sina barn anmärker utredningen all "vårdnaden om barn"till den del det är fråga om rättsregler ger upphov till samma invändningar somanförts beiräffande rällen all ingå äktenskap. En sådan rättighet är därtillunderkastad åtskilliga inskränkningar. Alt föreskrifter om sådana inskränkningarfår ske endast genom lag innebär ingen reell ändring jämfört med RF i nuvarandelydelse. Utredningenanser del inte heller vara lämpligt att i RF ange att in- Prop.1975/76:209 71 skränkningarfår göras endast av hänsyn lill barnens bästa, eftersom det kan råda mycketolika meningar om vad som är bäst för barnen. En sådan föreskrift sägs dessulominte täcka alla nu gällande undanlag från en regel om alt båda föräldrarna tillett barn skall ha vårdnaden om delta. Utredningen nämner som exempel att barn utomäktenskap aldrig kan stå under båda föräldrarnas vårdnad och altvid skilsmässa endera av föräldrarna får vårdnaden om ett barn, aldrig båda.Även om det blir möjligt all i fall som nämnts låta föräldrartillsammans ha vårdnaden om sina barn, måste del enligt utredningen finnas falldå vårdnaden måste tilläggas den ena av föräldrarna. Barnens bäsla blir dåavgörande vid valet mellan föräldrarna men inte vid bestämmandet av all dengemensamma vårdnaden skall upphöra, Visseriigen ligger väl bakomlagstiftningens utformning överväganden av vad som i allmänhet kan anses varabäsl för barnen i liknande situationer. Alt anse alt sådana övervägandenuppfyller ett grundlagskrav på att endast hänsyn lill barnens bäsla får medföraall vårdnad inle utövas av båda föräldrarna leder emellertid, förklarar utredningen- med hänsyn till det oklara i uttrycket "barnens bästa" - till altkravet blir innehållslöst och inte ger mera skydd än nuvarande grundlagsreglering. Rätten för föräldrar att ha vårdnaden om sina barnbör därför enligl ulredningens uppfattning inle föras in i RF, En tredje rättighet med anknytning till familjensom uiredningen har behandlat är rät t en för föräldrar att bestämma över sinabarns skolundervisning. Denna rättighet sägs ha främst två aspekter: delsföräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning, dels deras rätt attfå barnen befriade från den allmänna skolans undervisning i livsåskådningsfrågor. När det gäller den förstnämnda aspekten medgerskollagen (1962:319) att skolplikt fullgörs i privat skola eller i hemmet.Förutsättningen härför är att den undervisning som där ges motsvarar denallmänna skolans. Någon rätt till finansiellt understöd från det allmännassida finns inte i sådant fall. Utredningen anseratt det är givet att engrundlagsfäst rätt för föräldrar att själva ordna sina barns undervisning måsteförses med det villkoret att denna undervisning är sådan alt den inte försätterdessa barn i ett sämre läge än andra. Vidare ärdel enligt utredningenuppenbart att någol krav på ekonomiskt bidrag från det allmännas sida inte börställas upp i RF, Med dessa utgångspunkter sägsettgrund-lagssladgande omföräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning få mycket litenbelydelse, så liten att en sådan rättighet inte bör skrivas in i RF, Vad sedan angår föräldrars rält att bestämma översina barns undervisning i livsåskådningsfrågor föreligger enligl skollagen rätttill befrielse från den allmänna skolans undervisning i religionskunskap endastom barnel i fråga tillhör ell trossamfund som har regeringens tillstånd att iskolans ställe ombesörja sådan undervisning. Denna beslämmelse i skollagen harföranlett att gjort förbehåll vid antagandel av tilläggsprotokoll nr 1till eu- Prop.1975/76:209 72 ropakonvenlioneni fråga om artikel 2, som säger att slalen skall respektera föräldrars rält alltillförsäkra sina barn en undervisning som står i överensslämmelse medföräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse, Uiredningen nämner att frågan om befrielse från denallmänna skolans undervisning i religionskunskap behandlades av 1973och 1974 utan att fann anledning lill ändring i gällande förhållandenpå denna punkt. Utredningen förklarar att inte heller den anser sigkunna föreslå att RF tar upp någon rätt för föräldrar all besiämma över sinabarns undervisning i livsåskådningsfrågor, Uiredningen nämner att skydd för vad som kan kallasenskilds privatliv eller personliga integritet redan nu finns i belydandeulslräckning genom 2 kap, 3 S RF som skyddar mol sådana åtgärder från delallmännas sida som husrannsakan, intrång i brev-, posl-och teleförbindelsersamt hemlig avlyssning. Härtill kominer det av utredningen föreslagna förbudetmol åsiktsregistrering som visserligen främst är avsett all ingå som ett momenti skyddet för åsiktsfriheten men också verkar som ett skydd för enskildspersonliga integritet, Uiredningen har också tagit upp frågan, om RF hörutöverbör innehålla något ytterligare, mera allmän rättsligt skydd mot del allmännaför enskilds privatliv. Utredningen erinrar om alt europakonventionensartikel 8 föreskriver alt envar har rätt lill skydd för sitt privatliv och attockså den västtyska grundlagen har en allmän beslämmelse som skyddar molkränkningar av enskilds personlighet. Enligt utredningen är emellertidrättsregler i RF av så allmänt och vagt innehåll uppenbarligen inte lämpliga.Utredningen understryker all begreppel personlig integritet visserligenförekommer i svensk lagsliftning men alt del inte har kunnal ges någon klaravgränsning, allmänt integriieisskydd i grundlagen sägs därför framstå somuteslutet, om det ulformas som rättsregel, Uiredningen har därftk försökt att klargöra om delpå iniegritelsskyddets område finns någon del som kan förankras i grundlag.Därvid har utredningen kommit lill all en särskild fråga slår i förgrunden,nämligen dalaregistreringen, Ulvecklingen på detta område har väckt farhågoroch oro i olika hänseenden. Framförallt har uppmärksammats de ökade risker somskapas för enskildas integritet genom möjligheterna alt centralt registreraslora mängder av information om enskilda personer, Uiredningen förklarar att den anser detgrundväsentligi att de enskilda människornas integritet skyddas mot de riskersom dalaregistrering kan innebära. måste det emellertid beaktas altden enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ettsamhälle. Avvägningen mellan olika inlressen är enligl uiredningen i deltasammanhang en synnerligen svår uppgift. Det nämns alt den centralalagstiftningen om daiaregislrering, dalalagen (1973:289), som har kommii lilljust för att skydda den enskildes integritet, skall bli föremål för en allmänöversyn enligl beslut av 1975/76:209 73 (KU1975:11, rskr 103), Med hänsyn till detta beslut har uiredningen avstått frånalt lägga fram någol förslag om grundlagsskydd såvitt gäller daiaregislrering. Även om den enskildes rält att bli lämnad i fredaldrig kan vara absolut i ett samhälle och den enskildes privata sektor måslebegränsas av gemenskapens krav, anser utredningen att principen, att denenskilde bör ha lillgång till en fredad sektor, är så grundläggande i endemokrati att den bör komma till utiryck i grundlagen. När det inie är möjligtatt i RF föra in någon rättsregel härom, anser utredningen all principen skalltas upp i det målsättningssladgande som utredningen föreslår i 1 kap, 2 t; ochsom slår fast vissa för medborgarna grundläggande värden, I nämnda paragrafföreskrivs därför att den offeniliga makten bör utövas så all den enskildesprival-och familjeliv skyddas, Uiredningen nämner att bland de "klassiska"fri- och rättigheterna ingår också närings- och yrkesfriheten. Utan att någonsådan frihet är nämnd i vare sig RF eller nya RF ulgår gällande rättfrån att del här i landet i princip råder full frihel för svenska medborgareall driva näring och ulöva yrke (beträffande utlänningar se lag 1968:555), Som utredningen påpekar begränsas emellertid dennafrihet i belydande mån med hänsyn lill de många allmänna och enskilda intressensom här gör sig gällande, t, ex, från säkerhels-, hälsovårds-, arbetarskydds-och ord-ningssynpunkler eller för att tillgodose krav på särskildakvalifikationer som ställs för många yrken. Föreskrifter som innebär sådanabegränsningar beslutades före den i stor utsträckning avregeringen ensam, Enligl 8 kap, 3 tj RF gäller nu att sådana föreskrifler iprincip skall meddelas genom lag.