prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Länsstyrelseni förordar en vidare tolkning av sakägar-begreppet för att gemöjlighet till medverkan för grupper som utan att vara markägare ellerrnarkutnyttjare inom området ändå har väsentliga intressen i frågan. Prop.1975/76:187 155 Remissinstansernaanför i regel inle några avvikande synpunkter på utredningensrekoiiirnendalion all massmedier och alla organisationer och enskilda som haranmält intresse för en viss fråga eller viss typ av frågor rutinmässigt börinformeras och ges möjlighet att framföra synpunkter. kommun anför det attdelta inte utan vidare kan accepteras. Av kostnadsskäl mäsle informationenenligt kommunen koncentreras till större frågor. Dekommuner som yttrar sig om ulredningens rekommendation att de sociala nämndemai kommufien bör ges möjlighet att yttra sig i alla planfrågor sorn harbetydelse för medborgarnas sociala situation instämmer i utredningens syn,Länsslyrelsen i fän anser att detta kräver att den kunskap ocherfarenhet som representeras av förtroendevalda inom socialvårdens nuvarandeorganisation kan tillföras planeringsprocessen på ett effektivt sätt.Länsstyrelsen anser därför att del kan ifrågasättas om det inte i lag börfastställas en planeringsorganisalion som tillgodoser de krav på informationoch medverkan som utredningen föreslår. Enmindre del av remissinstanserna anför kritiska synpunkter, kommun anserall insatserna kan begränsas nägot och ändå ge tillfredsställande resultat,. och kommuner tillstyrker förslagen rörandeplaneringsprocessen men anser att en skedesindelning vid fysisk planering kanbli alltför komplicerad, tidsödande och kostnadskrävande, kommunställersig positiv till förslaget om skedesindelning men anser att det börgälla planer av större betydelse. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelseni som anser all den rekommenderade ordningen skulle blionödigt betungande och tidsödande för detaljplaner, 7.3.6Ekonomisk planering, .sektorsplanering och verksamhetsplanering Remissinstansernaställersig positiva till demokratiutredningens rekoiri-mendation attriktlitijer för arbetet med bostadsbyggnadsprogram och kommunalekonomisklångtidsplanering skall ges av kommunfullmäktige. Det gäller ävenrekommendationen att dessa program regelmässigt skall behandlas och antas avkommunfullmäktige, Länsslyrelsen i anser alt planeringen börbedrivas i sådana former att både de folkvalda och den breda allmänheten kanförstå uppläggningen och påverka resultatet, har enligt länsslyrelsen ivissa fall bosladsbyggnadsprogrammen och de ekonomiska långtidsplanerna tyvärrmer karaklär av tjänstemannaprodukter. Liknande synpunkter frantförs avlänsslyrelsen i i fråga om den ekonomiskalångtidsplaneringen. anser det även viktigt att densektorsplanering som finns i varje kommun är inordnad i ett övergripandeplaneringssystem. Om så är fallet ger planeringen stadga äl den kommunalautvecklingen och fullmäktige ges möjlighet alt mer långsiktigt ange rairiamaför denna utveckling. Prop.1975/76:187 156 Utredningens rekomrnendalion om attbosladssaneringsprograni bör ut-fortnas så att de som berörs av planeradeåigärder med lätthet kan utläsa hur de kommer att påverkas har inte mötts avnågra invändningar frän rernissinstanserna,' Det gäller också rekommendationenalt kommunema även särskilt bör informera de berörda, t, ex, genom anslag iberörda fastigheter eller genom annonsering i lokalpressen. iÖrebro län anser att ulredningens rekommendation alt del vid förnyelse avbefintlig miljö regelmässigt skall las kontakt med dem som bor och arbetar iden aktuella miljön är mycket väsenilig. Ett direkt inflytande på och ett medansvarför utformningen av boendemiljön skapar också bätlre lojalitet triedbostadsområdet och kan bidra till ökad trivsel och engagernang i vården avboendemiljön. De remissinstanser som yttrar sig på denna punkt är ialliriänhet positiva till rekornmendationen alt förvaltningar med långsiktigverksamhetsplanering ärligen redovisar sina planer, Särskill bör väsentligaförändringar i verksamheten anges, kommun anser att kommunstyrelsen börrekommenderas att rapportera om pågående utredningar och framtida utredningsbehov.Lönsstyrelsen i anser det välgrundat att kommunerna årligenskall utarbeta en sanimanfatlning av planerna och ange väsentliga förändringari verksamheten. Enligt i bör del övervägas om inteuppgiften att redovisa planering kan regleras i arbetsordning, Södermanlandsläns landstingskommun och läns landstingskommun anger att de arbetarmed femårsplaner med ärlig revidering. Unga örnar anser all en planeringsmodell bör utarbetas förbarn- och ungdomsorganisationernas medverkan på skolor och fritidshem. Slutligen framför vissa länsstyrelser allmänna synpunkterpå behovet av samarbete mellan olika planeringsmyndigheter. iVäslernorrlands län understryker behovet av samordning mellan instanser påriksnivå, länsnivå och lokal nivå inom t, ex, länsplaneringen. En grupp medföreträdare för olika berörda organ bör enligt tillsättas idetta syfte. i anser det otillfredsställandeatt det inte finns någon klar praxis lor hur kotrimunemas deltagande i olikastatliga planeringssystetn skall utformas och förankras. För den planering somlänsstyrelsen bedriver skulle det vara till stor fördel otii informationen tillrnedborgarna kunde inordnas i ett generellt system som passar olika planeringsformer, Liinsstyrelsen skisserar ett sådant system. Huvudtanken i detta äratt kommunstyrelsen bör ansvara för att partigrupper och olikainformationsgrupper får del av material som har ställts till förfogande avcentrala myndigheter eller länsstyrelser eller som kommunen har utarbetat, Ulredningens syn att det är väsentligt attinformationsverksamheten är väl förankrad i kommunernas ochlandstingskommunernas förtroendevalda Prop.1975/76:187 157 organ delas av remissinstanserna. Den klart dorriinerandedelen av remissinstanserna anser att en särskild beredning eller ett särskiltutskott av kommunstyrelsen resp, förvallningsutskottet är lämpligasl. Ettmindre anlal remissinstanser tillstyrker alternativet med en särskildfakultativ . Ett tiotal remissinsianser anseratt båda alternativen är acceptabla, medan några menar alt del är tveksamteller direkl olämpligt att över huvud taget inrätta något särskilt organ, Åre och kommuner tillstyrker altemativet med ensärskild fakultativ nämnd med ansvar för verksamhten, anseratt det speciellt i de större kommunema är väsentligt all antalet kommunalaförtroendeuppdrag kan ökas och att den som svarar för informationsverksamhetenhelst bör vara fristående från övriga kommunala organ, Stockliolms kommunframhålleratt den haren informationsnämnd. Enligt sinirislruktion skall nämnden genom tryckta skrifter, utställningar eller pä annatsätt belysa aktuella kommunala frågor, sprida kännedom om kommunala förmåneroch service. Den skall dessutom samordna planeringen av den Kommunalainformationsverksamheten och ge råd och service åt kommunens övriga nämnder ochföretag. I anser att oiiv.sell vilken lösningkommunerna och landstingskommunerna väljer är d£t angeläget att facknämndernalär resurser all sprida mer specialistbetonad information på sina områden. i anför alt del kan uppstå oklarheteri ansvarsfördelning eller dubbelarbete, om en särskild informalionsnämndinrättas. anför som motiv för att någon särskild nämndinle bör inrättas att informationsfrågorna inte kan ses som något friståendelekniskt eller administrativt problem, läns landsUngskommun anser alt den direktaledningen av informationsverksamheten bör handhas av förtroendevalda, vilkahämtas från förvaltningsutskottet och frän närrinder rned ansvar för olikagrenar av förvaltningen. De remissinstanser som anser att del är tveksamteller olämpligt att inrätta något särskilt organ understryker kommunstyrelsensresp, förvaltningsutskottets övergripande ansvar, ochKopparbergs läns landstingskommuner anser att det odelade förvaltningsutskottetbör ha ansvaret. yVarAaA'o/'""//'? anser att ansvaret förinformationsverksamheten bör åligga resp. fackförvaltning och nämnd.Informationsaspekterna måste beaktas i hela den kommunakt verksamheien. Delövergripande ansvaret har kommunstyrelsen i samrna mening som den har ettövergripande ansvar för kornmunens verksamhet i övrigt. Liknande synpunkterframförs av . År/ängs. Solenäs, Oru.sis, Ange, Henijunga ochUlricehamns kommuner. anser att de kontinuerligainlbrmationsuppgif-terna är av sädan karaktär att de inte ger underlag förmeningsfullt arbeie i ett särskilt förtroeridemannaorgan. Starka skäl ansesdärför tala för att Prop.1975/76:187 158 ansvaretskall ligga hos kommunstyrelsen, understrykerförvaltningsutskottels ansvar men framhåller att varie nämnd bör bedörriabehovet av åtgärder. 8.1.1Partier och andra folkrörelser Depolitiska partierna har ett vittförgrenat nät av organisationer på den lokalanivån. Detta gäller samtliga rikspartier, Belydande skillnader finns dockmellan partierna i fråga om antalet underorganisationer. En tendens mot enanpassning av det lokala organisationsmönstret till den nya kommunindelningenkan även iakttas, 1samband med kommunsammanläggningarna har förutsättningarna för partiernasarbete i olika kommundelar förändrats. Undersökningar visar att del inte varovanligt i de minsta kommunema att t, ex. fullmäktiges föredragningslista isin helhet behandlades pä partimöten före fullmäktigesammanträdena. 1 de nyastörre kommunema är detta inte möjligt i samma utsträckning. Orsaken är främstdet ökade antalet ärenden, 1 stället har mänga lokala partiorganisationerprövat nya former för att engagera fiera medborgare och ge möjlighel lill ettlokalt inflytande. Man har bl, a, anordnat studiecirklar i kommunala frågor,organiserat arbetsgrupper och referensgrupper, anordnat andra formerav samrådmellan partimedlemmar och andra medborgare, bedrivit uppsökande verksamhettill vissa medborgargmpper, anordnat offentliga utfrågningar av kommunaltförtroendevalda i olika kommundelar och arrangerat särskilda budgetmöten iolika delar av kommunen. Antaletfolkrörelser och andra sammanslutningar som är lokalt verksamma är mycketstort. Även i de minsta kommunema rör del sig om ett hundratal och en stor delav dem har förgreningar i olika kommundelar. Många förtroendevalda är verksammaäven i föreningar av olika slag. Sådana lokala organisationer utgör därför ihög grad informella kontaktpunkter. Kommunernahar i ökad ulsträckning börjat inhämia synpunkter från folkrörelserna och andraorganisationer under beredningsarbetet. Det har skett genom remisser,informationsmöten samt arbets- och referensgrupper med rådgivande ställning. Lokalaopinionsgrupper uppstod främst i storstadsområdena ,Redan lidigare hade det dock funnits lokala intressegrupper, som främstarbetade med traditionella kontaktmetoder i förhällande lill de kommunalaorganen. Under de senaste aren har lokala grupper arbetat för att påverkabeslutsfattare och den allmänna opinionen genom bl, a, demonstrationer ochnamninsamlingar. Andelen kommuner, där det finns sädana opinionsgrupper harökat . Prop.1975/76:187 159 iöver hälften av kommunerna. De var relativt jämnt fördelade över landet. Dethar blivit vanligare att kommunerna bereder opinionsgrupper möjlighet att svarapå remisser och delta i samråd, som har prövats för att bredda kontaktytorna mellan kommunerna ochmedborgarna är att ändra den kommunala organisationen. Genom alt inrätta lokalaorgan har man försökt minska avståndet mellan den kommunala förvaltningen ochmedborgarna. Till de olika typer av lokala organ som har prövats hör socialadistrikisnämnder, s. k, kommundelsråd och andra kommundelsorgan, lokalastyrelser vid daghem, lekskolor, ålderdomshem och andra kommunalainstitutioner, lokala kontaktmän i olika kommundelar samt sjukhusdireklioner,styrelser för folkhögskolor och andra lokala nämnder för landstingskommunalverksamhel. Förvarje förvaltningsområde skall det i princip finnas ett enda förvaltningsorganför hela kommunen eller landstingskommunen. Denna huvudregel benämns ofta delodelade ansvarets princip. Den innebär att nämnderna var och en inom sittområde skall ansvara för förvaltning och verkställighet. Detta medför altförvaltning och verkställighet i ett och ärende måste ligga hos en nämndoch all de inte kan fördelas mellan fiera. För den specialregleradeförvaltningen följer denna princip oftast av resp, författning. Principen omdet "odelade ansvaret" anses gälla även för de kommunallagsregleradenämnderna. Lokala organ med förvaltande och verkställande uppgifter kan alltsåi princip inie inrättas. Lokala organ kan däremot inrättas för beredande ochrådgivande uppgifter. Vadgäller den kommunallagsreglerade sekiorn finns del inte några uttryckligahinder i lagstiftningen för lokal förvaltning inom olika kommundelar. Meneftersom del odelade ansvarets princip anses gälla även pä detta område kanlokala organ med övergripande beslutande uppgifter för avgränsade geografiskaområden inte inrättas. Det är således inte möjligt alt dela in verksamheten idistrikt. Detta innebär alt övergripande kommundelsorgan endast kan haberedande och rådgivande uppgifter. Det finns däremot inget hinder för attlokala nämnder inrättas för alt ansvara för förvaltning och drift av enspeciell anläggning, t.ex, en idrottsanläggning eller ett bibliotek. Närdel gäller den specialreglerade sektorn är rättsläget mera komplicerat,eftersom någol olika regler gäller i de olika specialförfattningarna. 1 regelfinns det inle nägot uttryckligt hinder för lokal förvaltning som är anknutentill en speciell anläggning eller institution. För landstingskommunerna gällerall decentraliserad förvaltning i form av lokala organ är möjlig såväl inomsjukvårdsområdet som inom omsorgsverksamheten. I dessa fall anges i resp. lagatt det är möjligt att inrätta en direktion, som har ansvaret för en sjukvårdsinrättning. 1975/76:187 160 Desociala distriktsnämnderna utgör ett undanlag från principen om det odeladeansvaret. De avgör enligt 9 S lagen om social centralnämnd, var och en inomsitt distrikt, ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärdbeträffande enskild person. Vissakommuner har inrättat lokala övergripande organ med rådgivande ochinformerande uppgifter, s. k. kommundelsråd. Dessa lokala organ har främsllill uppgift att följa utvecklingen inom kommundelen, all hos kommunstyrelsenoch andra kommunala organ göra de framställningar som de anser påkallade, atthälla kontakt med kommundelens befolkning för ömsesidigt informationsutbyte ochalt avge yttrande över frågor som hänskjuts till dem, Försöksverksamhelmed lokala styrelser vid inslilutioner pågår i vissa kommuner, I regel gällerdet styrelser för daghem, frilids- och idrottsanräggningar samt ålderdomshem. Styrelsernabrukar ha till uppgift alt planera och samordna verksamheten inominstitutionen, att följa utvecklingen inom verksamhetsområdet och göra deframställningar till andra kommunala organ som anses påkallade, att hållakontakt med kommundelens invånare och att samråda med organisationer och andrasom berörs av verksamheien inom institutionen. När det gäller de direktakontakterna med den centrala förvaltningen skall institutionsstyrelserna iallmänhel vara remissorgan i alla ärenden som rör institutionen och utarbetabudgetförslag lill den centrala har ofta getts befogenhet att diskutera riktlinjer försysselsättning, studiebesök, utfiykter m. m. och för verksamhetens allmännauppläggning i övrigt med personalen och andra som berörs av verksamheten, atthandlägga frågor om öppethållande, alt fördela hyrestider till vissahyresgäster, att lägga fram förslag om reparations- och ombyggnadsarbeten ochatt i övrigt fullgöra de förvaltnings- och verkställighetsuppgifter somkommunfullmäktige överiämnar till styrelsen. Någotunder 30 koinmunerhadeår 1974 utsett lokala kontaktmän i kommundelarna. Iallmänhet hade de till uppgift att svara pä förfrågningar i samband medkommunsammanläggningarna. Initiativ till aktiva informationsåtgärder har de iregel inte tagit. Sjukhusdirektioneroch styrelser för vissa skolor är exempel på lokala nämnder inomlandstingskommunerna. Inom de ramar som resp, speci-alförfaltning ger kanlandstingskommunerna välja mellan en centraliserad och en decentraliseradförvaltningsorganisation. Det är alltså möjligt att ha en sjukhusdireklion förvarje sjukhus eller en gemensam direktion för fiera sjukhus. Sjukhusdirektionenär enligt sjukvårdslagen (1962:242) underordnad sjukvårdsstyrelsen. Undersenare år har flera landstingskommuner avskaffat sina sjukhusdirektionerföratt underiätta samordningen av administrationen. 1975/76:187 161 Förtroendevalda,lokala partiorganisationer, lokala kommunala organ, föreningar och grupper kanses som kanaler för att ge medborgarna information och för att föra frammedborgarnas krav till kommunema och landstingskommunerna, I detta sammanhanguppkommer frågan om ett mer direkl deltagande från medborgarnas sida ibeslutsprocessen kan öka intresset för kommunala frågor och ge besluten enstarkare demokratisk förankring. Ett sådant deltagande skulle kunna komma tillslånd genom kommunala omröstningar. Kommunallagarna innehåller inte någrabestämmelser om folkomröstning. De opinionsundersökningar som harförekommit har ibland skett i sådana former att de kommit att likna folkomröstningar.Sådana undersökningar har oftast gällt kommuninddningsfrägor. Detär svårt att rättsligt definiera opinionsundersökningen och klartavgränsa den från folkomröstningen. Det är självfallet inte förbjudet attanordna en opinionsundersökning i form av urvalsundersökning eller all sända utfrågeformulär med svarsalternativ till invånarna i en del av kommunen ellerlandstingskommunen. Vid ett omröstningsförfarande vänder sig kommunen ellerlandstingskommunen till alla invånarna för alt få en opinionsyttring.Enligt rättspraxis är ett kommunalt beslut om en sådan omröstning olagligt,åtminstone om valnämnden avses medverka. Däremot finns det inga formellahinder mot alt de partier som är representerade i fullmäktige anordnar en"allmän opinionsundersökning" genom en särskilt tillsalt valkommitté.Detta gäller även om omröstningen i praktiken genomförs på nästan samma sättoch även om kommunala medel används för finansieringen. Kommunalafolkomröstningar, opinionsundersökningar och liknande förfaranden har inleberörts i förarbetena till kommunallagarna. Frågan om det är lagligt attinhämia kommuninvånarnas uppfattning i visst ärende genom omröstning harbedömts i tvä utslag av regeringsrätten (RÅ 1932 S 166 och 1967 ref 57), Regeringsrättenfäste i utslaget från är 1967 avgörande vikl vid att den beslutade omröstningendels skulle företas huvudsakligen i de former som gällde för allmänna val, delsnärmasl skulle fä karaktären av en motsvarighet till folkomröstningenligl 49 S dåvarande regeringsform. Dessa två omständigheter synes ha ansettstillräckliga för alt beslutet skulle betraktas som kompetensöverskridande.Anlitande av än författningsenliga uppgifter haremellertid i andra sammanhang ansetts vara kompetensöverskridande.Regeringsrätten betonade 1967 kommunernas stora frihel vid val avformer för utredning i ärenden som avser kommunala angelägenheter. Dettauttalande ger fog för slutsatsen att kommunfullmäktige fär besluta omopinionsundersökningar av skilda slag bland kommuninvånarna och anslå medeltill genomförandet. År1967 var valnämnden inte att belrakla som en nämnd, 11Riksdagen 1975/76. Prop.1975/76:187 162 Länsstyrelsenutsåg ordföranden och dennes ersättare. Nämnden hade delvis andra uppgifter änf n. Efler vallagens ikraftträdande är valnämnden ett hell kommunalt organ, enobligatorisk och specialreglerad nämnd (prop. 1972:105 s. 100 och121), uppgifter regleras av vallagen. Denna ger inte stöd för altvalnämnden tas i anspråk för andra uppgifter än de som anges i lagen. Förutsättningarnaför en bedömning av möjligheten att lämna uppdrag åt valnämnden att genomföralokala omröstningar är genom vallagens tillkomst något förändrade. Valnämndenlorde emellertid fortfarande inle kunna ges i uppdrag att medverka vid lokalaomröstningar 8.2Utredningen om den kommunala demokratin 8.2.1 Partieroch andra folkrörelser Utredningenanser att partiernas strävan att utveckla kontakterna med medborgarna börstödjas och underiättas. Till de former av kontakter som kommunerna kan stödjahör bl. a. s. k. rådslag vid vilka partierna bjuder in medlemmar och andra föratt diskutera kommunala frågor, studiekampanjer med en bred inriktning,offentliga kommundelsmöten där medborgarna får tillfälle att fråga ul deförtroendevalda och referensgrupper inom partierna som konlinueriigt följersärskilda frågor eller vissa nämnders verksamhet. Kommunernaoch landstingskommunerna bör enligt utredningen mer systematiskt än vad som nusker planera för partiakliviieler och tillhandahålla ett lättillgängligtmalerial. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot partiernasarbetsförutsättningar när det gäller t. ex. budgetfrågor och planfrågor. Demokratiutredningenanser att också andra folkrörelser än partierna bör kunna spela en roll i denkommunala demokratin. Genom studiekampanjer, remissförfarande, konferenser ochmuntliga samråd kan ett väsentligt vidgat intresse och deltagande frånmedborgarnas sida uppnås, Utredningenbehandlar övergripande kommundelsorgan (kommundelsråd) av två slag, delsrådgivande informationsorgan, dels organ med uppgifter inom ett eller fiera avområdena förvaltning, verkställighet och beslutsfattande. Denförstnämnda formen är den som har prövats i kommunerna. Om kommunernaväljer att inrätta lokala organ, bör enligt utredningen särskild uppmärksamhetägnas åt att föra in dem som ett naturligt led i beredningsarbetet, Uiredningenanser all det är väsentligt all större regelbundenhet skapas i remissarbetetgenom alt del i nämndernas reglementen anges all vissa frägor skall och andrabör gå ul på remiss till de lokala Prop.1975/76:187 163 organen.De lokala organen bör enligt utredningen också kunna framföra synpunkter påeget initiativ eller själva initiera ärenden. Utredningen anser alt de börkunna anhängiggöra frågor i kommunfullmäktige. Demokratiutredningenrekommenderar vidare alt de lokala organen periodiskt utarbetar rapporter omförhållandena och problemen i kommundelen. Sådana rapporter bör kunnautnyttjas i det centrala program- och budgetarbetet i kommunen. Enväsentlig uppgift för de lokala organen kan enligt utredningen vara attutveckla det lokala informationsutbytet bl, a. genom alt bearbeta centraltinformationsmaterial så att det får en lokal anknyining. Utredningen erinrar omatt en avvägning måste göras mellan de informationsinsatser som bör ankomma påde kommunala organen och de som bör ankomma på t, ex. partierna och andrafolkrörelser. Detinformationsmaterial som de lokala kommunala organen utarbetar bör enligtdemokratiulredningen kunna användas i idé- och intresseburen verksamhet. Detbör därför utformas sä att det underiättar arbetet för partierna, andrafolkrörelser, opinionsgrupper m, m. De lokala organen bör utom allmännainformationsmöten kunna arrangera lemakonferenser till vilka föreningarnabjuds in. Sådana informationsmöten kan gälla t. ex. ungdomsverksamheten, delsociala arbetet och samarbetet mellan skolan, hemmen och organisationerna. Tillsådana konferenser bör även olika personalgrupper som arbetar med de akluellafrågoma kunna inbjudas. Utredningenbehandlar ocksä förutsättningarna för att ge kommun-delsorganenförvaltningsuppgifter och bdsutanderätt i vissa frågor. Kortfattat innebärulredningens slutsatser att det inte framsiår som möjligt att finna några klaraprinciper för ett överförande av förvaltningsuppgifter och beslutanderätt tillorgan med delarav kommunen som geografiska verksamhetsområden. Det finnsbetydande risker för kompetenskonflikter i förhållande till olika centralanämnder. Svårigheterna beror främsl på att verksamheten skulle komma attberöra fiera nämnders uppgiflsomräden. Av praktiska och administrativa skälanser uiredningen inte all det är lämpligt att dela upp förvaltningen pä ellsådant sätt, 1diskussionen om kommunddsorganen har det enligt utredningen framkommit delvisolika uppfattningar om hur de bör utses.