prop · FZ03189 · 1975-12-31 00:00:00 — Enligt utredningenär detta särskilt betydelsefullt för underrättelsetjänsten som kan sägas alllidarbeta under förhållanden som liknar krigstillstånd. Utredningen finner därföratt frågan om IB:s organisatoriska anknytning bör lösas med det målet attskillnaderna mellan freds- och krigsorganisation skall vara så små som möjligt,1 krigsorganisationen ingår huvuddelen av IB i högkvarteret. Arbetet vid byrånbedrivs där i nära anslutning till försvarsstaben. Enligt ulredningensuppfattning framstår det därför som naturligt all byrån även ifredsorganisationen är nära knuten till försvarsstaben. Den bör därförinlemmasi försvarsstaben. 1försvarsstaben bör IB enligt ulredningens mening underställas under-rättelsechefen.Byrån blir således sidoordnad med den centrala bearbetnings-enheten.Underrättelsechefen blir den under överbefälhavaren närmast ansvarige för densärskilda inhämlningsverksamheten vid IB. Det finns inte några hinder mot attredovisa honom i öppen personalförteckning. Den här föreslagnaorganisationsmodellen tillgodoser därför enligt utredningens uppfattning ävenförsvarsutskottets krav att IB-chefen i fortsättningen skall vara känd lillnamnet, Ulredningensförslag till ny organisation av underrättelsetjänsten vid försvarsstabenframgår av följande tablå (inlagen på s, 51), IBreorganiseras f n, efler de personalavgångar som föranleddes av diskussionenkring byrån , En provisorisk organisation har antagits iavvaktan på resultatet av underrättelseuiredningens arbeie, inhämtningsorgansom IB måste alltid snabbi kunna anpassas lill olika situationers krav, Uiredningenanser att detaljutformningen av byrån därför inte bör låsas genom förslag av uiredningen. Hittillshar a rbeisord n i ngen för IB, med bl, a. indelning och uppgifter i stort förbyrån, utfärdals av chefen för och godkänts av överbefälhavaren. Förframtiden bör bestämmelserna för tjänsten vid IB enligt utredningen lämpligeningå som en särskild avdelning i försvarsstabens arbetsordning, som enligt nugällande ordning fastställs av chefen för försvarsstaben. Utredningen förordardock att arbetsordningen i den del som avser IB godkänns av överbefälhavaren. Inhämtningav underrättelser med särskilda medel inrymmer flera vansk- Jörslag till organisation av underrätlelseijänsienInom försvarsstaben ---------- (----------------- -I jSäk I I Att; 1 I I I I----- 1---- r------ 1 j Na ] Wp j öv I I i j. Anm.: Enheter som markerats med streckade linjer liggerutanför utredningsuppdraget men behandlas i förslagen, Operaiionsledningen hartagits med som jämförelse lill underrättelsetjänsten. C Fst Chefen för försvarsstaben C Opl Chefen för operationsledningen (tillikasouschef i staben) resp, 3 Operaiionsledning1, 2 resp, 3 Be Central enhet för bearbetning avunderrättelser S In avunderrättelser med särskilda medel (IB) Na Underenhet för bearbetning avunderrättelser om NATO-länder Wp Underenhet för bearbetning avunderrättelser om länder som är Öv Underenhet för bearbetning avövriga underrättelser 1975/76:189 52 ligamomeni och komplicerade frågeställningar. Dessa kräver ibland j u -ridiskt kunnande,I organisationen har inte ingått någon juristbefaltning, Inie hellerhar man från lB:s sida haft ständig lillgång till utomstående juridiskexpertis. Utredningen bedömeratt bristen på juridiskt kunnande har inneburit ensvårighet för byråns ledning. Utredningen anser därför att byrån för framtidenbör få lillgång till sådan sakkunskap. Enligt utredningen bör medel såledesställas till IB:s förfogande för alt ge byråns ledning möjlighel allfortlöpande rådgöra med en kvalificerad och erfaren jurist om de rättsligaaspekterna på inhämlningsmetoder, användningen av hemliga handlingar,personalfrågor m, m. Verksamhetenvid IB har till viss del bedrivits bakom täck-företag och andra täckanordningar.Utredningen understryker alt en tillräckligt tät sekretess kring IB kräversådana särskilda täckanordningar. Även bör det enligt utredningensmening vara tillåtet att dölja verksamhet, anställnings- och ägandeförhållandeno. d, bakom företagsbe-teckningar, enskilda personers namn m. m. Utredningenlar i ett senare sammanhang upp vissa villkor som bör gälla för användningen avtäck-åtgärderna. Den militärasäkerhetstjänsten har inte ingått i utredningens uppdrag utom vad avsersäkerhetsskyddet inom underrättelsetjänsten och den del av säkerhelsunderrättelseljänstenvars bedömningar utgör del-underiag för bedömningen av förändringar i den yttrehotbilden. Frågan om försvarsstabens säkerhetsavdelnings framtidaorganisatoriska ställning har därför inte behandlats av utredningen i vidaremån än att konsekvenserna totalt sett av de föreslagna organisationsförändringarnainom underrättelsetjänsten så långt möjligt har beaktats. Utredningenanför att organisationsförslaget inte utesluter att underrättelsechefen ocksåkan leda försvarsmaktens säkerhetstjänst under överbefälhavaren. Utredningenframhåller emellertid alt underrälidseljänsi och säkerhelstjänst intenödvändigtvis måsle vara organisatoriskt sammanknutna. Frånunderrättelsetjänstens synpunkt kan en åtskillnad enligt utredningen erbjudavissa fördelar genom att ledningsresurserna blir mindre splittrade, Å andrasidan är behovet av säkerhetsunderrättelser som delunderiag förunderrättelsetjänsten en faktor som talar för ett visst organisatoriskt samband. Utredningenhar endast översiktligt behandlat våra försvarsattachéers verksamhet.Attachéerna är i administrativt avseende knutna till sektion 2 i försvarsstabengenom den altachéavdelning som ingår i sektionen. De berörs därför avutredningens förslag om förändringar av stabsorganisationen, Försvarsallachéernasorganisatoriska anknyining utreds emellertid f n, av ledningsutredningen. Underrällelseulredningenanser sig därför inle böra närmare diskutera denna fråga. Prop.1975/76:189 53 Uiredningenframhåller all vårt samhälle har ett omfattande system för insyn i och kontrollav verksamhet inom den offentliga sektorn. Beträffande underrättelsetjänstenhar det dock på grund av del starka säkerhetsskyddet varit svårt och i fråga omIB-verksamhelen närmasl omöjligt för tillsynsorganen att utföra en effektivgranskning. När det gäller sistnämnda verksamhel har del dessutom enligtutredningen från försvarets sida hävdats att IB:s verksamhet inte har inneburitmyndighetsutövning och att dess personal inle har varil tjänstemän, Diarieföringoch skriftlig dokumentation av fattade beslut och vidtagna åigärder har t. ex,inte krävts. Utredningenanser alt ett genomförande av dess förslag kommer att underiätta insynen i ochkontrollen av den inhämtande verksamheten, särskill verksamheten vid IB. Enåtgärd som kan antas 11 en sådan verkan är enligl utredningen en klarareutformad och skriftligt dokumenterad inriktning av de inhämtande enheterna.Också vissa förändringar av den ekonomiska redovisningen och av den budgelmässigabehandlingen av anslagen till underrättelsetjänsten kan vänlas främjamöjligheterna lill insyn från kontrollorgan. Denav uiredningen föreslagna koncentrationen och förstärkningen av ledningsresursernakommer att skapa förutsättningar för en bätlre intern kontroll. Utredningenanser alt den omfattande och intensiva debatten om underrättelsetjänsten bådehär i landet och utomlands ulan ivivel har ökat intresset för frågor som rörunderrättelsetjänsten. Genom den granskning som genom försvars- ochkonstitutionsutskotten samt JO och JK m, fl, har utfört i samband med IB-affärenhar även dessa institutioners kunskap om verksamheten ökal. Både de särskilda lillsynsorganenoch t, ex, nu arbetande och kommande försvarsutredningar kommer därför enligtutredningen sannolikt att ägna underrättelsetjänsten större och merasakkunnig uppmärksamhet än , Ulredningenssamlade syn på insyns- och kontrollfrågan är alt redan befintliga organ är lillräckligaför alt i framliden se till alt anställda följer givna anvisningar och atttillgängliga resurser utnyttjas effektivt. Utredningen anser dock all del avandra skäl är nödvändigt all öka insynen i underrättelseljänsten. Ettsådani skäl är enligl utredningen all den kontroll och insyn som utövas av desärskilda lillsynsorganen bara kan sättas in punktvis, med anledning av anmälaneller på vederbörande organs eget initiativ i form av 1. ex, inspektion. Som enföljd av del starka säkerhetsskyddet kan därför delar av underrätlelseväsendetkomma all under långa lider bedriva sin verksamhel utan ordnad kontakt med ochinsyn från samhället i övrigi. För verksamheten som sådan är det enligt ulredningensuppfattning till klar nackdel om den härigenom och på grund avarbetsuppgifternas art Prop.1975/76:189 54 skullekomma att misstänkliggöras, Uiredningen anser att avskärmningen frånsamhällslivet innebär en lika klar nackdel ur underrättelsepersonalens synvinkel.Det arbete den är ålagd att utföra sker ofta i en isolering som gör delomöjligt för den att pröva sina erfarenheter och sin situation mot utomstående.Utredningens iakttagelser visar att denna isolering i förening med demisstankar som varje verksamhet av detta slag kan väcka utgör en starkpåfrestning för den enskilde. Vare sig denna fråga bedöms ur arbetsmiljö-eller effektivitetssynpunkt är arbetssituationen otillfredsställande. Åtgärdersom främjar kontakter mellan underrättelseväsendet och övrigt samhällsliv bördärför enligt utredningens bedömande vara till fördel med tanke både påverksamheten som sådan och på medarbetarna, förordar därför altsärskilt utsedda förtroendemän får i uppdrag att fortlöpande stå i nära förbindelsemed underrätlelseväsendet. Beiräffandebefogenheterna för en sådan grupp av förtroendemän måste enligt utredningenbeaktas alt de som har ansvarel för försvarsmaktens operativa verksamhet,krigsplanläggning och utveckling på lång sikt också måsle ha en obeskuren rättatt besiämma sitt eget underrättelsebehov. Förtroendemännen kan därför inte fårätt att besluta om underrättelseorganens mål och inriktning. För att föriroendemänneninte skall ta ifrån ledningen dess ansvar för verksamheten bör de enligtutredningens mening inte heller få rätt att beslula i andra frågor, t.ex, omekonomi, organisation, arbetsformer, rekrytering och utbildning, kan och bör förtroendemännen inte heller överta sådanaarbetsuppgifter som JO och JK f n, har. uppfaltning bör förtroendemännen däremot fortlöpande följa ochinformera sig om underrättelsetjänsten inom försvarsmakten. De skall också hamöjlighet att hos vederbörande myndighei eller hos regeringen föreslå deåtgärder som deras iakttagelser kan föranleda. Uiredningenanser att en sådan ökad förankring av den militära underrättelseljänsten isamhället barett belydande värde i sig. Enligt utredningens åsikt kan vidareexistensen av en fortgående lekmannainsyn väntas medföra ett ökat mått avsjälvprövning hos dem som har ansvarel för underrättelsetjänsten.Förtroendemännen torde enligt utredningen också kunna bidra med värdefullasynpunkter t, ex, i fråga om verksamhetens inriktning mot bakgrund av utrikespoliliskafrågor i allmänhet. För de anställda kan det i flera situationer varavärdefullt alt ha möjlighet all samtala och rådgöra med utomstående. Utredningenhar övervägt om inte de uppgifter som kan komma i fråga skulle kunna fullgörasav en lekmannastyrelse för försvarsstaben i enlighel med riksdagensförsvarsutskotts ultalande (FöU 1973:25 s, 25), Frågan om en lekmannastyrelseför försvarsstaben utreds f n, av försvarsmaktens ledningsutredning. Ingentingkan ännu sägas om vad den pågående uiredningen kan leda lill i denna del.Enligt ulredningens bedömning kommer emellertid en sådan slyrelse - om dentillskapas - sannolikl alt få ägna största upp- Prop.1975/76:189 55 märksamhetenåt principiella frågor om försvarsmaktens verksamhet och ulveckling i stort. Endasli begränsad ulslräckning kommer del att finnas utrymme för frågor som rörunderrättelsetjänsten. Kravet på sekretess är vidare inte lätt att tillgodosemed en verksstyrelse av della slag. Med hänsyn härtill bör frågan om en ökadallmän insyn i underrättelsetjänsten enligt utredningens mening inte lösasgenom en lekmannastyrelse för försvarsstaben. Utredningen föreslår i stället attett särskilt organ inrättas för ändamålet. Det nya organet bör enligtutredningen kallas försvarets un-derrätlelsenämnd. Utredningengår härefter över till underrättelsenämndens arbetsuppgifter, Underrälidsenämndenshuvuduppgift bör enligt utredningens uppfaltning vara att fortlöpande hållasig underrättad om verksamheten inom det militära underrätlelseväsendet.Uppgiften bör avse verksamheten på central och högre regional nivå, Dellainnebär alt inte bara försvarsstaben med IB. försvarsgrensstaberna, försvaretsradioanstalt och militärområdesslaberna bör falla inom nämndensverksamhetsområde utan också de centrala förvaltningsmyndigheter m, m, sombedriver underrättelsetjänst. Det militära underrättelseväsendet överblickas naturiigtvisbäst från försvarsstabens underrättelseenheter. Nämndens verksamhet kan därför vänlasfå sin tyngdpunkt där. Inhämtningen med särskilda medel inrymmer dock många ochsvåra problem och är för försvarets radioanstalts del så kostnadskrävande attnämnden enligl utredningens åsikt har särskild anledning alt uppmärksammadenna del av underrättelsetjänsten, Uiredningenanser att nämnden själv bör avgöra vilka frågor som särskill skall följas.Utredningen pekar dock på att de bearbetande enheternas slutprodukter i formav bedömningar, handböcker m, m,,samverkan med främmandeunderrättelseorganisationer, medel och metoder för underrättelse-inhämtning,uppläggande och förande av regisler, personalrekryiering saml frågor i sambandmed anställdas avgång är sådant som bör vara av särskilt intresse. Nämnden börenligtuiredningen bedriva sin verksamhet mot bakgrund av målel alt fortgående få enuppfattning om underrättelsetjänstens belydelse för vårt landssäkerhetspolitik. Föratt säkerställa nämndens infiytande bör överbefälhavaren ha skyldighet alt iviktigare frågor, t, ex, anslagsframställningar och samverkan med främmandemakts underräiielseväsen, samråda med nämnden. Med hänsyn till verksamhetens säkerhetsmässigaaspekter och kravei på snabbhet i beslutsprocessen är det enligt utredningensmening inle lämpligt att stadga ett obligatoriskt samrådsförfarande.Utredningen förutsätter emellertid att nämnden i fiertalet frågor av betydelseinformeras i efterhand om tiden inte har medgett samråd. Enligtsin instruktion kan överbefälhavaren i viss utsträckning delegerabeslutanderätt till befattningshavare i försvarsstaben. Om utredningens förslagom en befattning som underräiielsechef i staben genomförs kommer en del beslutatt fattas av denne på eget ansvar. Prop.1975/76:189 56 tillvilka beslutanderätt i underrättelsefrågor har delegerats skall därför enligl uiredningenockså ha skyldighet att samråda med underrättelsenämnden. Utredningenanser all arbetsuppgifter m, m. för nämnden bör beslämmas i instruktion somutfärdas av regeringen. Utredningenbehandlar härefter underrätielsenämndens organisation m. m. Utredningen finnerdel önskvärt att olika uppfattningar i samhällsfrågor blir representerade iunderrättelsenämnden. Nämnden skall också vara ett lämpligt kontaktorgan mellandet militära underrättelseväsendet och det civila livet. Antalet ledamötermåste enligl utredningen av praktiska skäl slarkt begränsas. Utredningenföreslår att nämnden får fyra ledamöter, av vilka en skall vara ordförande. bör enligt uiredningen vidare finnas en sekreterare samt övrig biträdespersonali mån av behov och tillgång på medel. Experter och sakkunniga bör kunna anlitasunder samma förutsättningar. mening bör det ankomma på regeringen att utse ordförande ochövriga ledamöter i nämnden. Sekreterare och övrig biträdespersonal bör nämndenfå tillsätta själv, Ledamöierna bör utses . åsikt måste nämnden i stor utsträckning själv bestämma sina verksamhetsformer,Uiredningen anser dock att minsta antalet sammanträden för år bör varareglerat och bestämmas lill fyra, Varie ledamot saml överbefälhavaren bör ha rällalt påkalla sammanträde med nämnden. Överbefälhavarenoch övriga myndigheler inom försvarsmakten börenligt utredningen ha skyldighetatt bistå nämnden med upplysningar och annal biträde, t, ex, i form avföredragningar och förevisningar eller genom alt medverka vid studiebesök. Inomramen för sin insynsskyldighet bör nämnden givelvis ha rält att enligtgällande sekretessbestämmelser få del av hemliga uppgifier. Utredningenanser att nämnden därutöver regelbundet bör förses med en sådan statistiskredovisning av ärendeflödet inom IB att en "normalbild" avverksamheten kan urskiljas och avvikelser därifrån faslslällas. En sådanstatistisk redovisning har enligt utredningen dessulom från sekretessynpunkt denfördelen att sådana avvikelser kan konstateras fortlöpande utan detaljeradinsyn i sådana ärenden som är sekretessmässigt känsliga. Detär enligl ulredningens mening viktigt att nämnden fortlöpande redovisar sinasynpunkter på verksamheten för överbefälhavaren eller andra berörda chefer. flnner något förhållande otillfredsställande bör den i första handverka för en förändring hos vederbörande myndighet. Om nämnden finner allregeringen bör ingripa i något förhållande, bör den enligt utredningens åsiktha möjlighel att göra framställning om delta till regeringen. Utredningenanser inte att nämnden bör avge regelbundna periodiska berättelser över sin verksamhel. Prop.1975/76:189 57 Uiredningenulgår från att ledamöterna i nämnden samt dess personal skall vara underkastadetystnadsplikt enligl lag. De får således inle obehörigen vidarebefordra hemliguppgift eller eljesi yppa hemligl förhållande som de fått del av undertjänstgöringen i nämnden, är självklart men bör enligt uiredningen ändåslås fast i instruktionen för nämnden. Underrättelsenämndensverksamhet bör enligl ulredningens mening bedrivas endast under normala fredsfdrhållanden. Ekonomi-och arkivfrågor m. m. Utredningenbehandlar vissa budgetfrågor m, m. Kostnaderna för underrättelseljänstenredovisas inte fristående inom myndigheternas anslag. Utredningen har övervägtom detta är lämpligt eller om budgeten inte i stället bör byggas upp så allifrågavarande kostnader framgår lättare. Utredningen avvisar emellertid tankenatt generellt särredovisa kostnaderna för underrättelsetjänsten, .Medledning av uppgifterom kostnaderna för en underrättelseorganisation kanfrämmande underrättelse- och säkerhetstjänster med viss säkerhet beräknaantalet anställda och andra fikiorer av belydelse för bedömningen av kapaciteto. d, hos organisationen, 1 fråga om primäruppdraget Insats-beredskap m, m,:Allmän ledning och förbandsverksamhel (52011) harriksdagens försvarsutskott (FöU 1974:19 s, 38-39) därför uttalat att nian ifortsättningen liksom inle bör öppet redovisa hur resurserna för primäruppdragetfördelas på delposter. (rskr 1974:190) har inte invänt mot utskottetsuttalande. Enligt utredningens mening har således godtagit attbudgeten byggs upp så att kostnaderna lättare kan döljas för de delar avunderrättelsetjänsten - främst IB - som har det största behovet av sekretess, Uiredningeninstämmer i försvarsutskottets bedömning att kostnaderna för IB inte börredovisas öppet. Detnyssnämnda primäruppdragel omfattar även vissa tjänster m, m, vid försvarsstabensunderrättelseavdelning, Uiredningen anser inte att dessa tjänster har högre sekrelessgradän övriga ijänsler vid underrättelseavdelningen som budgeteras över primäruppdrageli fräga. Utredningen har ime heller kunnat finna några andra motiv för att delaupp underrättelseavdelningens verksamhel på två primäruppdrag. Utredningenanser alt underrättelseavdelningen budgetmässigi bör behandlas som en enheloch att kostnaderna för avdelningen i dess helhet bör budgeteras påprimäruppdraget Försvarsstaben: Allmän ledning och förbandsverksamhet (401II) under anslagel E I, Försvarsstaben, Uiredningenhar funnit all löner ni, m, för tre anställda vid har belastat annanmyndighels anslag. Kostnaderna uppgår till sammanlagt , för budgetår.Även om beloppet är en liten del av de sammanlagda kostnaderna för IB, anser uiredningenatt förhållandet är otillfredsställande, särskilt med tanke på vad riksdagensförsvarsutskott (FöU 1973:25 s, 24) har Prop.1975/76:189 58 anförtom hemlig budget för IB, Försvarets planerings- och budgeteringssystem förutsättervidare alt kostnaderna för olika slags verksamhet budgeteras under räll koslnadsbärare.Utredningen föreslår därför att kostnaderna för nyssnämnda tre tjänster ifortsättningen budgeteras under samma primäruppdrag som övriga delar av IB,nämligen Insalsberedskap m, m,: Allmän ledning och förbandsverksamhel (52011), förslag om ändringar i budgeten skall kunna tillämpas fr, o, m,/77 har utredningen i särskild skrivelse i november 1975överlämnat förslagen lill mig. Trotssitt ställningslagande till frågan om en allmän särredovisning i budgeten avkostnaderna för underrättelsetjänsten utesluter uiredningen inle att del finnsbehov av att få en samlad bild av underrättelsetjänstens verksamhet ochkostnader. Sålunda torde det enligt utredningen vid avvägningar ochprioriteringar i budgetarbetet vara av värde alt kunna överblicka verksamhetensamlat. Vidare kan arbetet för underrätlelsenämnden underiättas av en sådansamlad dokumentation, 1det planerings- och budgeteringssystem som tillämpas inom försvarsdepartementelsverksamhetsområde definieras fack som ett kompetensområde som berör fieraprogram och/eller produktionsområden. För varje fack finns en centralmyndighet, fackmyndighet, som medverkar i berörda program- ochproduktionsmyndigheters planering, genomförande och uppföljning av verksamheien.Fackmyndigheten skall bl, a, enligl regeringens beslul eller eget bedömandedokumentera nuvarande läge och planerad ulveckling inom facket genom fa c k p Ia n sanit enligt regeringens beslul eller eget bedömande redovisa utfallet av verksamheieninom facket genom fackredovisning. Utredningenhar funnit all underrättelseljänsten utgör ett sådant kompetensområde somavses med fackdefinitionen. Uiredningen anser alt del är värdefullt både förriksdagen och regeringen samt att inte minst för den föreslagna underrätlelsenämndenalt få en samlad bild av underrättelsetjänstens verksamhel och kostnader avdel slag som avses med fackplan och fackredovisning, Uiredningen föreslårdärförattell särskilt fack inrättas för underrättelsetjänsten. Uiredningenhar övervägt om del är lämpligt all låta ett fack för underrättelsetjänslen omfallaockså säkerhetstjänsten. Del funktionella sambandet mellan dessaverksamhetsgrenar har dock inte bedömts som tillräckligt slarkt för attmotivera en sådan sammanslagning. Somjag har nämnt har utredningen föreslagit att täckanordningar också ifortsättningen skall få användas för att dölja IB:s verksamhet. Kostnadernaför dem bör enligt ulredningens mening betalas från del primäruppdrag somomfattar IB. Sålunda bör 1. ex, förvärv av fastigheter och bostadsrätter samlaktieteckning o, d, i läckföretag enligt ulredningens åsikt få belalas från primäruppdragel,även om ett sådant förfarande inle slår i samklang med del nuvarandebudgetsystemet. Enligt ulredningens mening bör följande villkor gälla för allprimäruppdragets resurser skall få användas Prop.1975/76:189 59 förde nämnda ändamålen. Det bör vara staten ensam som finansierar köp, aktieteckningo, d. Fastigheter, bolag o, d, får alltså inte ägas gemensamt av staten och IB-anställdaeller andra personer. Vidare skall del finnas skriftliga avtal mellan IB ochde personer som formellt träder i IB:s ställe vid förvärv av fastigheter m, m.Av dessa avtal skall framgå klart alt staten äger objekten i fråga. Vinster ochförluster vid försäljning av objekten skall tillgodoföras resp, belastaifrågavarande primäruppdrag. Under primäruppdragel måsle också skiljas mellandriftkostnader och kapitalkostnader. Utredningen anser slutligen altbalansräkning åriigen bör företes över lB:s kapitaltillgångar.