prop · FZ03189 · 1975-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1975/76:189 medförslag om insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten m. m.; Regeringenförelägger vad som har upptagits i bifogade utdrag avregeringsprotokoll för de åtgärder som framgår av föredragandens hemställan. Pågrundval av underräitdseulrednings betänkande (SOU 1976:19) Denmilitära underrättelsetjänsten redovisas i propositionen vissa allmännariktlinjer för vår militära underrättelsetjänst. Vidare föreslås grunder förinsyn i och kontroll av verksamheten. För detta ändamål avses en särskild nämndbli inrättad . Nämnden förutsätts få sex ledamöter. Slutligenföreslås alt överbefälhavarens enhel för inhämtning av underrättelser med s. k.särskilda medel, IB, organisatoriskt knyts till försvarsstaben.Underrättelseutredningens organisationsförslag i övrigi avses bli överiämnadetill försvarsmaktens ledningsutredning genom tilläggsdirektiv. Prop.1975/76:189 2 Närvarande;statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, , ,, , , , , ,, Propositionmed förslag om insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten m. m. I västväridenhar förts en livlig debatt om underrättd-setiänsten i dessolika former. Vissa kritiker har satt i fråga om det över huvud taget skallfinnas någon underrättelsetiänst. Andra har vänt sig mot attunderrättelseorganen är isolerade från det övriga samhället och ofta handlar istrid med de regler som gäller för detta. Bristen på insyn och kontroll öververksamheten har också kritiserats. Åandra sidan har man i debatten betonat alt underrättelsetjänsten är ell tidlöstoch ofrånkomligt inslag i den internationella samlevnaden. Som stöd för dettapåstående har man anfört att ett militärt försvar utan underrättelsetjänst ären omöjlighet, om man inte är beredd att nästan ständigt hålla en stark militärberedskap som kostar oerhört mycket mer än underrättelsetjänsten eller att tarisker som få anser godtagbara. Undervåren och publicerade journalisterna i tidningen i Bild/Kulturfront om en hemlig svenskunderrättelseorganisation som kallades IB, "Informationsbyrån". 1 artiklarnalämnades uppgifter om lB:s organisation, arbetssätt och inriktning.Artikelförfattarna gjorde bl, a, gällande all IB bedrev infiltration i densvenska fackföreningsrörelsen, förde åsiktsregisier över personer i ,samarbetade med utländska underrättelseorgan på ett sätt som stred mot vårt landsalliansfria utrikespolitik samt medverkade i brott mot svensk lag, t. ex. genomatt begå inbrott. Myndigheterna - representerade av främsl Prop.1975/76:189 3 dåvarandeförsvarsministern och överbefälhavaren - bekräftadeatt organisationen fanns och all den ägnade sig åt underrättelseverksamhet. Manavvisade i huvudsak de anklagelser mot IB som hade framförts itidningsartiklarna. Entidigare anställd vid IB, byrådirektören , upprepade i ett brev tillförsvarsministern vissa av de påståenden som hade framställts i artiklarna.Försvarsministern överlämnade Isacsons brev till riksåklagaren som uppdrog åtdåvarande chefsåklagaren vid åklagarmyndigheten i , C, A, , attlåta utreda anklagelserna i brevet, Islutet av kom ut med boken mot vår säkerhet,där det förekom ytterligare karlläggning av IB och kritiska uttalanden omorganisationen. Robertfann genom beslul inte skäl att åtala någon av de IB-medarbetaresom hade utpekats som brottsliga i tidningsartiklarna, Bratts bok och Isacsonsbrev, anhöll han emellertid , , Isacson och ytterligaretvå personer som misstänkta för spioneri på grund av uppgifterna i tidningsartiklarnaoch Bratts bok. väcktes ålal mol och för spionerioch mot Isacson för spioneri och medhjälp till spioneri, Ijanuari 1974 dömde lingsräit var och en av , och allt väsentligt i enlighet med ålalen till fängelse , Guilloufullföljde talan mot tingsrättens dom i , som genom dom i mars 1974satte ned straffet för honom till fängelse . Hovrättens domöverklagades av till högsta domstolen, som emellertid inte beviljadehonom prövningstillstånd. Hovrättens dom mot honom kom därför att stå fast. Medanledning av IB-affären utnyttjade försvarsutskott sin iniliaiivrätttill att lämna en redovisning och vissa förslag efter att ha granskatden militära underrättdsetjänsten . Utskottetansåg att behöver både en underrättelsetjänst och en säkerhetstjänst sålänge vi vill upprätthålla ell meningsfullt försvar. Utskottet angav i dettasammanhang helt kortfattat de allmänna kraven på den särskilda organisationenför inhämtning av underrättelser på följande säll, Verksamheienskall avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet, 2, Organisationenskall vara en del av vårt demokratiska samhälle och verksamhetens inriktning skall stå under löpande kontroll av statsmakterna. Verksamhetinom får inte stå i strid med landels lagar och inle vara inriktad på uppgifier som ankommer på polisen, 4, Verksamheienskall vara effektiv och bedrivas under omdömesgill led ning. Sekretesskravet måsle beaktas. Prop.1975/76:189 4 Omden hemliga underrättelsetjänsten i fortsättningen anförde utskottet alt detfanns ett vissl behov av åtgärder i olika avseenden. Sålunda behövdes enfastare inriktning av verksamheien. Utöver de tidigare uppställda allmännakraven borde tillkomma riktlinjer (instruktion) utfärdade av Kungl, Maj:l, Denärmare bestämmelserna för tjänsten borde liksom tidigare meddelas avöverbefälhavaren. Vidare måste det i fortsättningen redovisas öppet att enverksamhet av delta slag bedrivs och måste bedrivas. Det allmänna syftet ochden organisatoriska anknytningen i stort borde vara kända. Vad gäller frågan ominsyn i och kontroll över den hemliga verksamheten uttalade utskottet att manförutsatte att kommande riksdagars försvarsutskott skulle följa verksamheien istort och att regeringen skulle ägna den belydande uppmärksamhet. Utskottetansåg det möjligt att en eventuell lekmannastyrelse för försvarsstaben ifredstid också skulle kunna ta slällning till principiella frågor som rör densärskilda verksamheien (mot. 1973:22, FöU 1973:19, rskr 1973:289). Man kundeockså tänka sig andra former för kontroll. Särskilduppmärksamhet måste enligl utskottet ägnas åt rekrytering, an-slällningskontroll,utbildning för underrättelseverksamhet och vidareutbildning för annanverksamhet efter avslutad anställning. Verksamhetens särskilda karaktär gjordedet också angeläget att överväga frågor om anställningsförhållanden,tystnadsplikt m. m, för den personal som är fast knuten lill den särskildabyrån, IB. Ifråga om medelsförvaltningen och den ekonomiska kontrollen vid byrån anfördeutskottet alt det tillämpade förfarandet att förstöra redovisningshandlingarnasedan en särskilt utsedd revisor och försvarsministern gjort sin årligenåterkommande granskning uppenbariigen var förenat med vissa olägenheter.Verksamhetens hemliga natur och frånvaron i vissa fall av utgiftsverifikationerkunde vara en grogrund för misstankar om olillbörligi förfarande i ekonomisktavseende. Utskottetansåg det slutligen nödvändigl att ytterligare studera de frågor som berörts.Därvid borde bl. a. övervägas om resurserna för underrättelsetjänsten varfördelade på bästa sätt och om en ökad användning av tekniska hjälpmedel kundemedföra fördelar. Utskottethemställde att skulle godkänna de angivna allmänna kraven på densärskilda organisationen för inhämtning av underrättelser samt som sin meningge Kungl. Maj:l lill känna vad utskottet hade anfört om den hemligaunderrättelsetjänsten i fortsäitningen. Tvåulskottsledamöler - herrar i Gäddvik och Virgin (m) -anförde i ett särskillyttrande att utskottets granskning av IB-affären av främst lidsskäl inte hadekunnat bli så ingående som hade varit önskvärt när del gällde den hemligaunderrättelsetjänstens verksamhel inom landet , Det kvarstod enligtdessa ledamöters mening en viss oklarhet i fråga om de framförda påståendena ompartipolitiskt ulnylljande av den särskilda byrån under 1960-lalel, För lidendärefter hade granskningen varil Prop.1975/76:189 5 tillfyllestoch visat att något sådant utnyttjande inte hade förekommit. De ifrågavarandeledamöterna anförde vidare all en granskning avseende tiden måstebli tidsödande och kräva resurser utöver dem som ett riksdagsutskottdisponerade. Granskningen borde därför lämpligen anförtros en särskild jurislkommission.Denna borde, enligt yttrandet, även utreda händelseutvecklingen , Främslborde därvid klariäggas på vilket sätt regeringen hade handlagt desäkerhetsfrågor m. m, som hade uppkommit i samband därmed. Riksdagenbeslöt i enlighet med ulskottsmajoritetens hemställan (rskr 1973:383). Vid konstilutionsuiskolteisgranskning av statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenashandläggning var IB-affären föremål för intresse, 1 sitt betänkande (KU1974:22) uttalade utskottet att granskningen självfallel skedde mot bakgrund avden utredning i sak av den militära underrättelseljänslen som försvarsutskotteihade redovisat och som hade godkänts av rik.sdagen. En viktig utgångspunkt varsålunda, anförde konsliluiionsulskottei, att har behov av en välordnadoch effektiv underrättelsetjänst som ett led i ett starkt totalförsvar, somsyftar lill att upprätthålla vår neutralitet, om det skulle bli krig i vår omvärid, Konstitutionsulskottetsgranskning avsåg handläggningen inom regeringen av militära underrätlelsefrågor.Utskottet tog upp frågan om vilka kontakter som hade förekommit mellanregeringen eller enskilda statsråd och överbefälhavaren, försvarsstaben och IBi ärenden som berör den militära underrättelsetjänsten. Sammanfattningsviskonstaterade utskottet att frågor om den militära underrättelsetjänsten iallmänhet inte blev föremål för någon gemensam beredning eller diskussion inomregeringen. Vanligen handlades dessa ärenden av försvarsministern och endast ide fall han ansåg det nödvändigt kopplades statsministern och regeringen iövrigt in. Några bestämda regler för när detta borde ske fanns inle utanavgörande träffades etter en bedömning från fall till fall. BeiräffandeIB:s samarbete med andra länders underrättelseorganisationer fann utskottet attfrågan alltid hade underställts regeringen (försvarsministern). Regeringenhade vid några enstaka tillfällen medgett att sådani samarbetefick äga rum. Beslut om della hade inle fattals i konselj ulan påförsvarsministerns ansvar. Enligt utskottet hade vid utbyte av information medandra länders underrättelseorganisationer som ledande principer gällt alttredje makt inte fick skadas, att uppgifter av hemlig natur om det svenskaförsvaret inte fick lämnas ut och all utbytet uteslutande skulle ha till syfteatt tjäna det svenska försvaret. Det hade ankommit på överbefälhavaren attlämna närmare föreskrifier för att tillgodose dessa principer, var det självfallet av vikt att försvarsministern fortlöpande höllsorienterad om den militära underräitelseijänsiens verksamhel som mi- 1975/76:189 6 lilärledningenhade huvudansvaret för. Del var vidare naturligt all försvarsministern i sintur delgav slatsminislern och, när det behövdes, regeringen i övrigi vad somhade förekomniil vid dessa orienteringar. Utskottets majoritet fann inleanledning till erinran mot den ordning som härvid hade tillämpats inomregeringen. Riksdagenlade konstiiutionsutskottets anmälan i de angivna delarna lill handlingarnaulan särskill uttalande (prot, 1974:86), Tillriksdagens ombudsmän () inkom ett sjuttiotal anmälningar som rörde IB-affären.Anmälningarna kan i fråga om syftet indelas i tre huvudgrupper. Till den förstahuvudgruppen kan föras anmälningar, där det görs gällande att chefsåklagarenRobert begått fel eller försummelse vid utredningen av påstådda brott avbefattningshavare vid IB och i andra avseenden. Den andra gruppen riktar sigockså främst mot och avser hans handläggning av utredningen om spionerioch hans åtalsbeslut. Den tredje gruppen avser IB och dess verksamhet, dessförbindelser med främmande underrättelseorganisationer m, m. Beträffandede anmälningar som gäller de två försia huvudgrupperna fann JO i beslut iseptember 1975 (JO:s ämbetsberättelse 1975/76 s. 132) inle anledning tillerinran mot de bedömningar som och andra tjänstemän hade gjort eller deåtgärder som de hade vidtagit. Medanledning av sin granskning av underrättelsetjänstens förhållanden (anmälningarsom gäller den tredje huvudgruppen) uttalade JO kritik bl. a, beträffande den verksamhelsom IB hade bedrivit inom landet mot personer som var bosatta här. Det gällde iförsta hand infiltration i politiska och andra sammanslutningar samt intrång ien staislös kvinnas bosiad, JO uppehöll sig också vid en anmälan att IB hadelämnat ut uppgifter om en svensk journalist lill en utländskunderrättelseorganisation. Han anförde all sakens principiella sida varbetydelsefull, inle minst från rättssäkerhetssynpunkt, JO uttryckte vidaremyckel starka betänkligheter mol att IB hade lämnat över vissa uppgifter privatperson, varigenom IB hade föriorat kontroll och rådighet över uppgifierna, Molbakgrund av IB-affären och försvarsutskottets granskning av denna tillkallade jagmed stöd av Kungl, Maj:ls bemyndigande sex sakkunniga' för attutreda riktlinjerna för den militära underrättelseljänslen m, m. Desakkunniga, som log namnet underrälldseutredning (UU 74), avlämnade ijanuari 1976 betänkandet Den militära underrättelsetjänsten. Belänkandetinnehåller uppgifter av hemlig natur. Utredningen hemställde att det skulleoffentliggöras i största möjliga utsträckning. ' F.d, universitetskanslern , ordförande, on-ibudsmannen . f. d. riksdagsledamoten , förutvarandestatsrådet, riksdagsledamoten och professorn . Prop.1975/76:189 7 betänkandethade sekretessgranskats beslöt regeringen ijanuari 1976 enligl 37 >;sekretesslagen (1937:249) all offentliggöra huvuddelen av betänkandet (SOU1976:19). Efterremiss har yitranden över betänkandet avgetts av överbefälhavaren - efterhörande av försvarsgrenscheferna, och försvaretsforskningsanstalt - samt . Underrällelseulredningenhar med särskild skrivelse föreslagii vissa ändringar ibudgeteringen av kostnaderna för underrättelsetjänsten. På min hemställan harregeringen i prop. 1975/76:100 (bil. 6) underställt förslagen. Jagkommer i det följande att la upp vissa principfrågor beträffandeunderrättelsetjänsten och hemställa att regeringen föreslår åtgärderför att öka insynen och kontrollen över verksamheten. Endasten del av underrättelseuiredningens förslag underställs i dellasammanhang. På grund av det allmänna intresset av saklig upplysning omunderrättelsetjänsten kommer jag trots della att i fortsättningen relativtutförligt redogöra för underrättelsetjänstens grunder, del svenska under-rätielseväsendetsfunktion och organisation, andra länders underrättelseverksamhet samt underrättelseuiredningensöverväganden och förslag. Klarläggandeav underrättelsebehov och inriktning av källor Underrättelsetjänsti ordets vidaste bemärkelse innebär att samla in och ställa samman informationoch all på grundval av del samlade materialet göra olika slags bedömningar, t.ex. om en kommande händelseutveckling. I trängre mening brukarunderrättelsetjänst beteckna den verksamhet som syftar till all kartläggafrämmande makters förhållanden. I fortsäitningen använder jag begreppet i densenare bemärkelsen. Delförekommer underrälidseljänsi med olika slags inriktning och organisatoriskanknytning. Några länder, t, ex, stormakterna, har underrättelseorganisationersom är knutna lill den politiska ledningen för att förse denna med informationerom andra staters förhållanden, inte bara på del militära området. Man kan härtala om en allmän politisk under-räitelseljänsi. Andra länder begränsar sig lillalt ha en militär underrättelsetjänst. Härmed avses vanligen en underrättelsetjänstsom organisatoriskt är knuten till ett lands försvarsmakt. Detligger i underrättelsetjänstens natur alt den alltid är underordnad beslutsfattaresom har behov av information om andra länder för sin verksamhet. Debeslutsfattare som behöver underrättelser kan vara ett lands politiska ellermilitära ledning eller andra organ. 1975/76:189 8 Underrättelsetjänstenskaraklär medför att verksamhetens innehåll bestäms av de kunskaper omfrämmande makters förhållanden som vederbörande beslutsfattare behöver. Detförlopp varigenom underrättelseorganens arbetsuppgifter fastställs och där mansåledes - i samverkan mellan "kunden"/besluisfattaren ochunderrättelsetjänsten - gör klart för sig i vilka avseenden informationen omandra länder behöver kompletteras kallas i den militära terminologin klarläggandeav underrättelsebe-hov. Denna process mynnar ut i en order lillunderrättelsetjänsten alt skaffa fram underrättelser om vissa angivnaförhållanden. En sådan order kan vara långsiktig och endasl i grova draginrikta underrättelsetjänsten mot angivna mål. Ordern kan också föranledas avett akut informationsbehov och därför vara mera detaljerad. Ettrationellt utnyttjande av de källor som man kan få information från förutsätteralt arbetsuppgifterna fördelas mellan källorna efter deras möjligheler allinhämta underrättelser. Man brukar här tala om att inrikta källorna. Förloppetfrån det att underräitelsebehovet klarlagts lill dess den etter-frågadeslutprodukten har överiämnals till beställaren indelas vanligtvis i tre moment,nämligen inhämtning, bearbeining och delgivning av underrättelser. Störstadelen av den information som olika beslutsfattare behöver är sådan all den ulansvårighet kan inhämtas på öppna vägar. Försök har gjorts alt uppskatta hurmycket av underräiidsemaierialei som inhämias på della sätt, Enligl vissaberäkningar rör det sig om över 80 ''. för underrättelseorganisationerna ivästvärlden. För motsvarande organisationer i lorde andelen hemliglmalerial vara större, Underrältelsematerialsom är allmänt tillgängligt finns i bl. a, massmediaproduktionen - inte minsti facktidskrifter av olika slag. Sådan information kan vidare förmedlas genomdiplomatiska kanaler och genom informationsutbyte inom vetenskap ochforskning. Iakttagelser vid mässor, utställningar, militärparader ochuppvisningar är också sådani material som underrättelseorganisationernaregelmässigt tar del av. Denstora satsningen på allmänt tillgänglig information innebär emellertid inle attunderrättelseorganisationerna begränsar sin verksamhet till sådant material. Enslor del av ländernas verksamhel, inle minsl inom försvarsområdet, omges medsekretess och kan därför inte utforskas om inte särskilda metoder används.Denna slags inhämtningsverksamhet förekommer i olika former, t, ex, ageniverksamheioch signalspaning. Prop.1975/76:189 9 Devanligaste sätten att inhämta underrättelser kan - utan krav på logiskt inbördessamband - förtecknas på följande sätl, 10, Information genom samverkan medandra länders underrättelseorganisationer 11, Studium av materiel 12, Studium av tagna handlingar 13, Förhör med krigsfångar 14, Studium av publikationer Denlekniska utvecklingen har haft stor inverkan på möjligheternaalt inhämta underrättelser, Särskill inom dekironikområdet har utvecklingen av avlyssningsapparalurm, m, väsentligt ökal möjligheterna lill underrättelseinhämtning, Närdetgäller inhämtning genom s, k, särskilda medel har age n t v e r k -samhet avtradition tilldragit sig särskild uppmärksamhet. Underrättelseagenterna spelaremellertid numera inte en så dominerande roll som de har gjort tidigare. Skälenhärtill är fiera. Del viktigaste torde vara att andra medel för att inhämtaunderrättelser har visat sig vara mer givande. Signalspaning är enmycket viktig del av många länders underrättelsetjänst, I sin ursprungligaform innebar signalspaning att uppsnappa meddelanden som överbringas påelektronisk väg. I takt med den tekniska utvecklingen har dockanvändningsområdet för delta slags underrätielsein-hämlning ökal kraftigt.Numera går verksamheten även ul på all genom pejling söka besiämma t. ex,militära förbands placering och förfiyitningar. Vidare ägnar man sig ål attgenom högt utvecklad analys av signaler från radarstationer ochnavigationssystem få upplysningarom viktiga egenskaper hos dessa anläggningar. Signalspaningutförs från signalspaningsslationer som antingen är markbaserade eller installeradei fiygplan eller fartyg. För åtminstone och Sovjetunionensvidkommande kommer numera även s a -t e 11 i t e r i slor utsträckning tillanvändning som bärare av signalspaningsutrustning. Sådana satelliter färdas påhög höjd och medför utrustning för mottagning, bandinspelning och överföring tilljorden av främmande länders signalering. Satelliternahar emellertid fått en ännu större belydelse inom foiospa- Prop.1975/76:189 10 ningen.Den största fördelen med satelliterna är att de befinner sig så högt att detområde som kan överblickas är mycket slorl. Svårigheterna vid satellitspaningär att kraven på den optiska utrustningen blir ulomordenlligt höga och alt storhänsyn ännu så länge får tas till väder och andra almo-sfäriska förhållanden, Ellannat problem är överföringen av bilderna lill marken. Signalspaningkan också riktas mot andra länders saldliler, Målel är all la reda på dels vilka"anvisningar" satelliten får genom signaler från marken, dels vilkeninformation satelliten uppfångar och vidarebefordrar. Utanall tappa satelliterna på deras informationsmaterial kan man genom uppgifier omderas banor, utrustning, väderförhållanden o, d, få vissa upplysningar om vaden satellit har haft möjlighet att uppfånga. Genom mellanfolkligaöverenskommelser är det land som avser att sända upp en satellit numeraskyldigt att anmäla delta till med uppgitt om satellitensomloppsbana, användningsområde m. m. Inomramen för det livliga officiella umgänget mellan länderna utbyts givetvis informaiionsom nationernas underrättelsetjänster kan tillgodogöra sig. Härutöverförekommer samverkan mellan ländernas underrättelseorganisationer. Det är hellnaturiigt att en sådan samverkan utvecklas mest inom slormaktsblocken. Dessaländer har lill stora delar gemensamma utrikespolitiska mål med bl. a.sinsemellan integrerade försvarssystem, som kräver en samordnadunderrättelsetjänst. Samarbete förekommer dock inte bara inom dessa block. Ävenunderrättelseorganisationer i andra länder är berörda. Normalt sker i dessafall samverkan på bilateral basis. Styrande faktorer för ett sådant samarbetesynes vara intressegemenskapen i det enskilda fallet, kontakter på detpersonliga planet och känslan av förtroende för varandras organisationer.Begränsningen till den bilaterala ramen är av särskild vikl. Samarbetetmellan underrättelseorganisationer i olika länder går i vissa fall längre än lillett utbyte av redan inhämtade underrättelser. Del kan sålunda förekomma altorganisationerna hjälper varandra även vid själva inhämtningen genom alt förmedlakontakt med uppgiftslämnare, skaffa utrustning m. m. Även isäkerhetsskyddsfrågor kan organisationerna lämna varandra bistånd. Detär bara undantagsvis som inhämtade underrättelser , fullständigt ochkorrekt klargör ett förhållande eller en kommande händelseutveckling. 1 regelär det fråga om delaljupplysningar som kan tyckas vara tämligen betydelselösa.Värdet av sådana underrättelser beror till avgörande del på möjlighelerna attsammanställa dem med varandra och med eljest kända förhållanden. I allunderrättelseverksamhet har därför bear-beiningsprocessen utomordentligt slor belydelse. Prop.1975/76:189 H Bearbetningenomfatiar i allmänhel värdering, registrering, delaljgransk-ning ochsammanställning samt underrälidsebedömande. Ändamåleimed värderingen är alt bedöma en underrättelses angdägenhetsgrad och sakriktigheloch all klariägga dess innebörd mot bakgrund av redan kända förhållanden. Genomregistreringen får man en överblick över inhämtade underrättelser.Registreringen kan omfatta kall- och sakregistrering, förande av plott ochlägeskarta m, m. Sakregistrering innebär att underrättelserna med hänsyn tillsitt sakinnehåll förs samman under olika rubriker i ett sakregister. Ivarje ny underrättelserapport granskas detaljupplysningar med avseende på derassamband med sådana upplysningar som redan har tagits in i register ellerredovisats i handböcker.