prop · FZ03112 · 1975-12-31 00:00:00 — Principenatt författningspublikationerna bör utformas enhetligt godtas av de allraflesta remissinstanserna och stryks särskilt under av siaiens personalulbildningsnämnd,SÖ, lanimäierlslyrelsen samt länsstyrelserna i och . Lantmäteristyrelsenifrågasätter emellertid behovet av en uniformering beträffande andraförfattningar än sädana som primärt riktar sig till allmänheten. ,arbetarskyddsslyrelsen och luftfarlsverkel anser det för sin del inte lämpligleller möjligt att tillmötesgå önskemålet om en enhetlig utformning avförfattningssamlingarna. Enligt postverkets uppfattning innebär det inte någonolägenhet att dess publikation, poststyrelsens allmänna cirkulär, lill sinutformning inte helt överensstämmer med den typ av författningssamling somföreslagits av utredningen. Arbetarskyddsstyrelsen framhåller att påarbetarskyddets område det inte finns något större behov av atl kunna samlaforfattningar från ofika myndigheter i gemensamma pärmar. Smärre avvikelser iformat eller typografisk utformning torde för övrigt inte hindra ett sådanlsamlande. Med hänsyn till omfattningen av styrelsens publikationer och derasrikhaltiga illustrering kan det inte heller förmodas att en större enhetlighetskulle medföra nämnvärda minskningar i produktionstider ellerproduktionskostnader. Lufifartsverkei framhåller att några av desspublikationer redigeras efter internationellt fastställda normer som avvikerfrån utredningens riktlinjer. 1fråga om formatet på förfiittningssamfingarna anser de flesta av de centralamyndigheter som yttrat sig au det för SFS använda statsformatet är lämpligt förderas författningspublikationer. slandardiseringskommissionframhåller att utredningen inte alls diskuterat det som svensk standard fastställdaformatet G5, som föga avviker från statsformatet. ,arbeismarknadssiyrelsen och lantinäterisiyrelsen förordar det större A4-formatetför de av dem utgivna författningspublikationerna. 1975/76: 112 55 bosuidssiyreJsen synes föredra A4-formatet framför statsformalet.Luflfarlsverkei framhåller att ett mindre format än A4-fbrmatet är ytterst ofämpfigtför vissa av fuftfartsverkels publikationer. a. är det frånflygsäkerhets-synpunkt viktigt atl flygkartornas läsbarhet inte försämras.Återstoden av luftfartsverkets publikationer kan utan alltför stora svårigheteranpassas till statsformatet, men lämpligheten härav kan ifrågasättas. Lanimäierisiyrelsenoch bostadssiyrelsen anför kostnadsskäl mot en övergång till statsformalet. Arbetarskyddsslyrelsen och anser attdet mindre A5-for-niatet lämpar sig bast förderas författningstryck. .Arbetarskyddsslyrelsenframhålleratt dess anvisningshiiften och andra publikationer används i detdagliga arbetet ute på de olika arbetsplatserna och att de därför måste ha ettformat som tillåter att de lätt kan förvaras t. ex. på ett verkstadskontoreller i en ficka på arbetskläderna. Kravet på likartad typografisk utformning med SFS f\nner siatensjord-bruksiuimiul svårt att uppfylla. För snabbhetens skull framställer nämndensin fbrfättningssamling genom rotoprintförfarande. Detta förfarande innebär emeffertidavsevärda begränsningar i fräga om vafmöjligheterna beträffande stilsort ochtypstorlek. 4.5 Ikraftträdandet av författningar Utredningens förslag att i lagen om kungörande av lagaroch andra författningar skall tas in en bestämmelse av innehåll att om annatinte framgår av författningen den träder i kraft tvä veckor efter det att denenligt därå meddelad uppgift utgetts frän trycket i författningssamling tillstyrksav socialslyrelsen. ,länsslyrelsen i , polisstyrelsen i polisdisiriki.Sveriges grossislförbund och KO anser däremot tiden vara för kort. SÖ och i och länifrågasätter om det inte i stället borde föreskrivas att i författning alltidskall anges när den träder i kraft. Från flera håff anmärks att kungörande i författningssamiingofta sker alltför sent i förhållande till tiden för författningensikraftträdande. framhåiler att det alftför ofta händer att enförfattning kommer ut så sent att myndigheter och allmänhet inte hinner sättasig in i bestämmelserna till den dag dä författningen träder i kraft. Ännumindre finns det i sådana fall möjlighet att hinna utfärda och offentliggöra tiifämpningsföreskrifteroch anvisningar. Det sena offentfiggörandet av författningar är den def av detnuvarande systemet för förtättningspubficering där det är mest angeläget att enförbättring kommer till stånd. betonar olägenheternaför bl. a. näringslivet av att tidsfristen mellan publicering ochikraftträdande av författningar i mänga fall inte är tillräcklig. Statens jord-bruksnäniiidframhåUer all ett snabbt ikraftträdande i vissa fall är nödvändigt. 1975/76: 112 56 4.6 Anvisningar uch råd samt annat fakultativt innehåll i fiirfattnings- samlingarna Utredningens förslag att i författningssamlingarna skallkunna tas in anvisningar och råd tillstyrks av ett stort antal reniissinstanser,däribland , , postverket, ,riksrevisionsverkel, SÖ, stolens naturvårdsverk, arbeismarknadssiyrelsen, lunlmäterlslyrelsen.länsstyrelsen i och polisstyrelsen I polisdistrikt.Bl. a. statens planverk och statens proviilngsaiisiali framhåller att de funnitdet ändamålsenligt alt föra samman föreskrifter samt anvisningar och råd isamma dokument. Arbetarskyddsslyrelsen understryker att det för användbarhetenav de av styrelsen utgivna anvisningarna varit betydelsefuflt att de innehållitsåväl den aktuella anvisningslexlen och eventuella föreskrifter som i mängafall även bakgrundsupplysningar om skaderisker m. m. och om författningstextersom är aktuella inom området. Några remissinstanser anser emellertid att baraförfattningar bör inflyta i myndigheternas författningssamiingar. Dennauppfattning har rik.sföisäk-ringsverkei och länsslyrelsen i . anser att en sådan begränsning bör övervägas. Ett flertal remissinstanser framhåller vikten av att detklart framgår av utfärdade regler huruvida de har karaktären av bindandeföreskrifter eller anvisningar och råd. Detta framhålls bl. a. av socialslyrelsen.sjöfarisverkei, statens planverk, länsstyrelserna i och Jämtlandslän samt polisstyrelsen I . Utredningens tanke alt prejudicerande beslut i enskildaärenden, informativa notiser m. m. i viss utsträckning bör kunna ingå iförfattningssamling biträds av hantverks- och industriorganisation.Statens råd för vetenskaplig informaiion och dokuineniaiion anser att sådantmaterial bör ingå i större omfattning än utredningen förordat. Länsslyrelsen iKronobergs län vill däremot utesluta sådant material. förklararatt prejudicerande beslut i enskilda ärenden inte bör tas med iförfattningssamling. 1 fräga om länens författningssamlingar framhållerlänsstyrelserna i . och att däri bör ingåuppgifter om kommunala förtroendemän och om vissa funktionärer tillhöranderättsväsendet i vidsträckt bemärkelse m. m., såsom stämningsmän, publicus,synemän och värderingsmän. Länsslyrelsen i Slockholms län förordaren generellregel om publicering av sådana uppgifter i länens författningssamlingar. Utredningens uttalande att i författningssamling skallkunna tryckas av författning, som officiellt kungjorts i annanförfattningssamling, biträds av lullverkel. Mot utredningens förslag till ändringar i ett antalspecialförfattningar görs inte andra erinringar eller yrkanden än somredovisats i det föregående Prop.1975/76: 112 57 ifrämst avsnitten 4.2 om begreppet författning och 4.3.6 om föreskrifter omkungörande i särskild ordning. Närdet gäller de ekonomiska frågorna förklarar riksrevisionsverkel att det inte kanta ställning till utredningens beräkningar, därför att något underlag härförinte redovisats. Nettokostnaderna synes dock inte bli så stora att verket pågrund härav vill motsätta sig förslaget. kommunstyrelsen i Slockholm och Svenska koininunförbuiidetanser all kostnaden för att införa kommunala författningar i länetsförfattningssamling bör bestridas av statsverket. framhåller altdetta gäller även annat som införs i länets författningssamling. Det bidrag tilltryckningskostnader som kan erhållas genom debitering av utomstående syneslänsstyrelsen inte motivera det administrativa besväret. Genomatt besluta lagar och andra föreskrifter ger och regeringen normersom blir bestämmande för underiydande myndigheters och för enskildashandlande. Även förvaltningsmyndigheter och kommuner i vidsträckt bemärkelsebeslutar sådana normer. Den nya regeringsformen innehåller främsl i 8 kap. en ulföriigreglering av normgivningsmakten. Regleringenbygger på grundsatsen att normgivningsmakt formellt är obegränsad.Av praktiska skäl är emellertid huvudregeln att endast de för medborgarnaviktigaste normbesluten förbehålls . Övrig normgivning kan alltsåombesörjas av regeringen, underiydande myndigheter, kommuner,landstingskommuner eller kyrkliga kommuner. De normer som beslularskall i de flesta fall betecknas som lag och regeringens normbeslul i regelsom förordning. Någon särskild beteckning för andra offentliga organs normbeslulföreskrivs inte. Innanlagar och förordningar blir gällande skall de enligt 8 kap. 19 S regeringsformenutfärdas och kungöras. 1 fråga om lagar föreskrivs därvid att de utfärdas avregeringen. Lagar med sådana föreskrifter om eller dess myndighetersom inte skall tas in i grundlag eller riksdagsordningen kan dock utfärdas avriksdagen. Gemensamt för lagar och förordningar föreskrivs att de skallkungöras så snart det kan ske. 1 övrigt är kungörandet av normbeslut inte grundlagsreglerat. Någotenhetligt system för hur normbeslul skall kungöras finns inte f n. Bestämmelseri ämnet finns spridda i många olika författningar och i sak företer de ensplittrad bild. Lagarsom utfärdas av regeringen samt förordningar och andra rege- Prop.1975/76: 112 58 ringsföreskrifterav normativ natur kungörs i regel i Svensk författningssamiing (SFS) ienlighet med bestämmelser i kungörelsen (1928:1) angående Svensk författningssamfing(andrad 1942:315). Det förekommer emellertid också att regeringsförfattningarefter beslut av regeringen kungörs i publikationer som ges ut av centralaförvaltningsmyndigheter. 1 fråga om norm-beslut av regeringen med begränsatgeografiskt giltighetsområde kan den materiella författningen innehållabestämmelser om att regeringsbeslutet skall kungöras på särskilt sätt, t.ex. ilänskungörelserna och ortstidning. Även andra tillkännagivandeformer kan varaföreskrivna i sarskifda författningar. Lagarsom utfärdas av kungörs i med stöd avbestämmelserna (RFS 1967:1) angående författningssamfing (RFS), vilkai sin nu gällande lydelse är omtryckta i RFS 1975:13. 1 denna författningssamlingkungörs ocksä vissa andra av eller dess organ beslutade normföreskriftersom inte kungörs i SFS. Barai ett mindre antal falf är centrafa myndigheters utgivning av publikationerför kungörande av normföreskrifter författningsreglerad. 1 materiella författningarförekommer ibiand bestämmelser om kungörande av föreskrifter som centrafamyndigheter under regeringen meddelar med stöd av dessa författningar. Dessabestämmelser avser då i allmänhet vissa speciella former av kungörande, såsomkungörande i tidning eller specialpublikation, genom anslag eller uppläsning iradio eller, såvitt gäller föreskrifter med begränsad lokal räckvidd, genominförande i länskungörelserna. anges i bestämmelserna bara attföreskrifterna skall kungöras pä lämpligt sätt. Vidare öppnar kungörelsenangående viss möjlighet att i dennaförfattningssamling ta in centrala ämbetsverks och andra myndighetersföreskrifter som är av vikt för en slörre allmänhet. Normföreskriftersom beslutas av centrala myndigheter under regeringen kungörs i allmänhet ipublikationer, som ges ut av den beslutande myndigheten eller ibland av annancentral myndighet. Det förekommer emellertid också att föreskrifterna kungörsbara genom att expeditioner sänds ut till berörda myndigheter eller enskilda.De publikationer som kommer till användning i dessa sammanhang är högstskiftande i fråga om både innehåff, uppläggning och utformning. En del ärrenodlade författningspublikationer. Andra kan vara informationsskrifter ellerliknande i vilka författningar dä och då tas in. Vissa publikationer bildar enav myndigheten utgiven serie, medan andra har formen av självständiga blad ellerhäften. Också den närmare utformningen växlar starkt. Ocksäcentral förvaltningsmyndighet under kan ge ut publikationer förkungörande av normföreskrifter som myndigheten beslutat. Ifråga om normföreskrifter som beslutas av regionala eller lokala statliga myndigheter,främst länsstyrelserna, finns i regel föreskrifter om formerna för kungörandeti den grundläggande materiella författningen eller i en anslutande verkstallighetsförfattning.Det förekommer emeffertid också att be- Prop.1975/76: 112 59 stämmelseri ämnet saknas. En kungörandeform som ofta föreskrivs är införande i iänskungörelserna.Dessa ges ut länsvis genom län.sstyrelsernas försorg. Bestämmelseromlänskungörelserna finns i kungörelsen (1915:421) angående länskungörelser(ändrad senast 1942:316). Länskungörelserna används för kungörande avförfattningar inte bara i fall där detla är särskilt föreskrivet. Ilänskungörelserna tas f n. in inte bara författningar utan också underrättelserom andra förhällanden som avses skola komma till allmän kännedom. Ävenmeddelanden frän enskilda kan tas in. En kungörandeform som ofta föreskrivs ifråga om norinbeslut av regionala och lokaia statliga myndigheter är kungörandei ortstidning. Sådant kungörande kan förekomma ensamt eller vid sidan avkungörande i länskungörelserna. Också andra kungörandeformer kan varaföreskrivna, t.ex. införande i siirskild liggare. Normbeslutsom fattas av kommunerna skall i ett mindre antal fall fastställas av statligmyndighet, i allmänhet . Detta gäller bl. a. vissa lokala ordningarsom kommun beslutar. I fall av denna typ finns kungörandebestämmelser intagna iden författning som kräver att det kommunala beslutet fastställs. När fastställelsenankommer på länsstyrelse skall fastställelsebeslutet och ibland ocksä detfastställda kommunala beslutet införas i länskungörelserna. Härutöver skallvissa andra kungörandeätgärder vidtas. I fråga om lokala ordningar föreskrivssålunda bl. a. kungörelse i ortstidning. Beträffande flertalet kommunalanormbeslut finns emellertid inga andra kungörandebestämmelser än de för allatyper av ärenden gällande allmänna reglerna i kommunallagarna. Dessa innebäratt tillkännagivande skall ske pä kommunens anslagstavla. Tillkännagivandetskall dock bara avse det förhållandet att det kommunala protokollet harjusterats liksom uppgift om platsen där protokollet finns tillgängligt. Ettbetydande antal kommuner ger ut kommunala författningssamlingar, somhuvudsakligen är avsedda att vara ett hjälpmedel för kommunala förtroendemänoch tjänstemän. Innehållet i de kommunala författningssamlingarna varierarfrån kommun till kommun. Uppläggningen och den närmare utformningen av samlingarnaföreter stora skiljaktigheter. 1fråga om normbeslut av landstingskommunerna och de kyrkliga kommunerna finnsinga andra kungöranderegler i lag eller regeringsförfattning iin allmännabestämmelser om tillkännagivande på anslagstavla. Avvad jag har anfört i det föregående framgår att nuvarande system förpublicering av författningar brister i enhetlighet och klarhet. Reglerna omkungörande ar spridda i många olika förftttningar och på vissa områden .saknashelt sådana regler. Många olika former för kungörande kommer till användning. 1synnerhet när det gäller författningar som har beslutats av förvaltningsmyndigheterkan det därför vara förenat med betydande svårigheter att ta reda på vad somgäller på ett visst område. Detär givetvis i hög grad angeläget att författningar kungörs pä ett så effektivtsätt som möjligt. Härtill kommer att kungörandet också har en speciellträttslig betydelse. Enligt förhärskande uppfattning är nämligen en Prop.1975/76: 112 60 författningi princip inte bindande förrän den har kungjorts. Utredningenom författningspublicering m. m. förordar i betänkandet (SOU 1973:23) Bättreöverblick över lagar och andra beslämmelser att i princip alla författningarskall föras in i någon officiell författningssamling. Enligt utredningen räckerdet inte med en enda sådan författningssamling. Utredningen föreslår därför ettsystem av författningssamlingar, bestående av SFS, elt antalförfattningssamlingar for de centrala förvaltningsmyndigheterna, enförfattningssamling för varje län och helst en författningssamling för varjekommun. förslag skall grundläggande bestämmelserom kungörande av lagaroch andra författningar tas in i en enda lag. Mer detaljerade reglerom bl.a.författningspublikationernas utformning bör enligt förslaget kunna ges iregeringsförfattning. Som skäl för en lagreglering i ämnet hänvisas bl.a. tillatt sättet för kungörande av lagar och andra bestämmelser är av omedelbarbetydelse för medborgarna. Ulredningensförslag har i stort lämnats utan erinran av reniissinslan-. Några av demanser dock att det möter svårigheter för deras del att genomföra förslageteller finner det förordade systemet alltför omfattande. Föregen del delar jag utredningens uppfattning att författningar av alla slag iprincip bör kungöras och att den lämpligaste formen att kungöra en författningär att la in den i en förfaUningssamling. Som ulredningen framhälfer har denna kungörandeformden fördelen att den både sprider kännedom om författningen i samband med attden beslutas och gör det möjligt för dem som senare vill få framförfattningstexten att utan svårighet finna den. Mot denna bakgrund och då allaförfattningar självklart inle kan samlas i en enda författningssamling anserjag att det av utredningen föreslagna systemet av författningssamlingar är en istort sett rationell lösning. Vissa modifikationer i systemet bör dock göras.Jag återkommer till den frågan i det följande. 1 många fall bör - somutredningen också har förutsatt - även andra åtgärder än införande iförfattningssamling vidtas för att sprida kännedom om utfärdade författningar.Jag förordar alltså att del införs ett system för kungörande som i huvudsaköverensstämmer med vad utredningen har föreslagit. Vadbeträffar den författningstekniska regleringen av detta system är det givetvisen fördel om de grundläggande reglerna samlas i en enda författning. Enligl dennya regeringsformen ar det visserligen inte nödvändigt att ta in enshuvudgrunderna för en sådan reglering i lag. 1 den mån det inte blir fråga omändring i nu gällande regler av lags natur är regeringen därför i och för sigbehörig att meddela bestämmelser i ämnet. Jag anser emellertid alt formerna förkungörande av normbeslut är av sådan betydelse att bör beredas tillfälleatt genom lag besluta om de allmäna riktlinjer som skall gälla på detta område.Jag förordar därför att en lag med sådana riktlinjer införs. Prop.1975/76:112 61 Jagåterkommer i det följande till den närmare utformningen av systemet. Dessförinnanvill jag emellertid uppehålla mig något vid kungörandets rättsliga betydelseoch vid tillämpningsområdet för regleringen. Somjag har framhållit i det föregående har kungörandet av en författning betydelsebl. a. från rättslig synpunkt. Författningsbestämmelserom verkan av etlbristfälligt kungörande är mycket ovanliga. En sådan bestämmelse är 167 S andrastycket vägtrafikkungörelsen (1972:603). Det föreskrivs där att straff föröverträdelse av lokal trafikföreskrift m. m. inte skall ådömas, om föreskrifteninte har utmärkts enligt bestämmelserna i kungörelsen (1966:270) om vägmärken m.m. eller om lokal trafikföreskrift antingen inte har införts i därför avsedd liggareeller inte enligt gällande bestämmelser har kungjorts i länskungörelserna ellerortstidning. 1 huvudsak haremellertid ulformningen av gällande rätts innebörd idenna del överlämnats till rältstillämpningen. Rätispraxis på området aremellertid föga omfattande och rättsfäget är därför delvis oklart.Sammanfattningsvis kan dock sägas atl allvarlig underlätenhet atl följagällande kungörandeföreskrifter torde medföra atl författningen inle blirgällande. Let är tveksamt om den i sådant fall kan äberopas mot den som päannan vag fått kännedom om författningen. Mindre allvarliga brister ikungörandet torde i allt fall få till följd att straff förverkande eller annanliknande rättsverkan inte kan inträda gentemot den som har saknat vetskap omförfattningen. Även utan kungörande lorde däremot tjänsteföreskrifter inomförvaltningen få anses giltiga. Genomgående gäller att hänsyn måste tas tillsamtliga förhåflanden i dét särskilda fallet. Ulredningenförsöker inte lösa dessa juridiska problem utan ser på kungörandet främst somen praktisk informationsfråga. Med sikte särskilt på för-vafiningsmyndigheternasbeslut uttalar utredningen emellertid att avsikten med dess förslag inte är atten författning i händelse av uteblivet eller bristfälligt offentliggöranderegelmässigt skall betraktas som en nullitet. Man bör enligt utredningendäremot utgå från att författningen i så fall inte tillämpas mot den som harsaknat vetskap om den men att den som på tillfredsställande sätt har fältkännedom om författningen på annan väg får förutsättas vara skyldig att rättasig efter den. Det måste överlämnas åt rättstillämpningen att bedömaförhållandena i de enskilda fallen. Utredningens ståndpunkt har i stort sett intemött några erinringar i remissyttrandena. viduniversitetet i är ensam kritisk och vill att hithörande frågorutreds ytterligare. För egen del ansluter jagmig till uppfattningen att dessa problem inte lämpar sig för en detaljeradförfattningsreglering. Övervägande praktiska skäl talar för att det även ifortsättningen bör överiämnas åt rättstillämpningen att lösa dessa frågorunder hänsynstagande till omständigheterna Prop.1975/76: 112 62 idet enskilda fallet. Jag förutsätter sålunda att den reglering av författ-ningskungörandetsom jag förordar inte får till följd att eventuella brister i kungörandet ledertill att författningar i ökad utsträckning kommer att betraktas som en nullitet. Idelta sammanhang vill jag slutligen framhålla att kungörandet av en författninghar rättslig betydelse ocksä på det sättet att enligt 12 S andra stycketförvaltningslagen (1971:290) besvärstiden i fråga om föreskrift till allmänefterrättelse i allmänhet räknas för tillkännagivandet. Vidavgränsningen av tillämpningsområdet fören fagstiftning om kungörande av lagaroch andra normföreskrifter är det nödvändigt att finna en gemensam beteckningpå de föreskrifter som regleringen skall avse. Utredningen har i regel använtbeteckningen författning. Någon erinran mot detta har inte rests vidremissbehandlingen. Också enligt min mening är det lämpligt att användabeteckningen författning. Jag återkommer strax till den närmare innebörden avdetta begrepp. Beträffande frägan vilka förfatlningarsom skall kungöras framgår av 8 kap. 19 S regeringsformen att dessundantagslösa krav på kungörande gäller endast i fråga om lagar ochförordningar, dvs. de allra flesta författningar som beslutas av riksdagenresp. 1 fråga om författningar som beslutas av myndigheter underregeringen eller ellerav kommuner saknas sålunda föreskrifter iregeringsformen. Såvitt gäller lagar finns det enligl min mening inle anledningatt ändra gällande ordning. Lagar bör alltså kungöras utan undantag. 1 övrigtbör liksom nu huvudregeln vara att kungörande skall ske. Emellertid synes detpåkallat att göra vissa begränsade undantag från denna regel. Detta förutsätteren mindre ändring i 8 kap. 19 S regeringsformen i fråga om förordningar. Tilldenna fråga återkommer jag i det följande. vill jag berörabegreppet författning och i anslutning till detta några fall där kungörande iförfattningssamling bör ske av annat än författning. Utredningen har ianslutning till terminologin i kungörelsen angående Svensk författningssamlingansett begreppet författning i stort sett identiskt med begreppet föreskriftsom skall tjäna till allmän efterrättelse. Till författning för utredningendessutom av regeringen utfärdade grundläggande föreskrifterom myndigheters ochviktigare allmänna inrättningars uppgifter och organisation.