prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — Remissinstansernaunderstryker i många fall fullmäktiges och ställning iplaneringen. Mot utredningens rekommendation att ledningsgrupp endasl skallbestå av förtroendevalda har flertalet remissinstanser inte anfört någraerinringar. Föregen del instämmer jag i utredningens och remissinstansernas syn alt deförtroendevalda i fullmäktige bör ges bättre möjligheter att ange riktlinjerför planeringsarbetet. En vidgad roll för fullmäktige innebär också i regel allfrågorna lyfts fram till offentlig debatt i slörre utsträckning än om de enbartbehandlas i nämnd eller beredning. Jag ålerkommer till detta i det följande isamband med att planeringsprocessen behandlas. Det är enligt min meningnaturiigt att tjänstemän inle ges uppgifter för vilka politiskt ansvar kanutkrävas. 1 linje med det allmänna önskemålet om att de förtroendevaldasställning i planeringsarbetet bör stärkas anser jag det därför riktigt attledningsgrupper som kan anses ha sådant ansvar består enbart avförtroendevalda, 1 övrigt ddar jag utredningens uppfattning att det iplanfrågor av begränsad räckvidd kan vara lämpligt att ge de direkt berörda ochderas organisationer ett avsevärt infiytande över utformningen. Utredningenhar inte gått in på möjligheterna alt närmare lagreglera organisation ochansvarsfördelning. Inte heller jag anseratt sådan lagsliftning är motiverad.Kommuner och landstingskommuner bör enligt min mening ha möjlighet att tillämpaden organisation som lokalt anses lämpligast. Mot lagstiftning talar även detförhållandet att de många olika formerna av planering kan behöva handläggas påett myckel varierande sätt. Demokratiutredningenföreslår en modell för planeringsprocessen som den anser bör kunna tillämpas iflertalet fall. En utgångspunkt för utredningen är att öppenhet tillämpas iplaneringsarbetet. Utredningens modell innebär vidare att en skedesindelninggörs för att skapa överblick över den ofta relativt långa tidsperiod somplaneringsarbetet sträcker sig över. Riktlinjer och program bör enligtutredningen ges av förtroendevalda organ i tidiga skeden. Prop.1975/76:187 291 Utredningenanser att en arbetsplan regelmässigt bör utarbetas. En sådan plan underiättaröverblicken över planeringsarbetet och anger de tillfällen iplaneringsprocessen då information är särskilt angelägen, 1 planen börenligtutredningen anges en skedesindelning, namnen på ansvariga förtroendevalda ochtjänstemän samt den tid inom vilken synpunkter skall ha inkommit. För mindreplaneringsobjekt kan en arbetsplan göras upp eller varje halvår förallt planeringsarbete. Denna samlade arbetsplan bör föreläggaskommunfullmäktige. Genom att utnyttja arbetsplanerna kan organisationer ochenskilda ta initiativ till att begära fram material, utarbeta alternativ, ordnasammankomster m. m. Programskedetunderstryker planeringens politiska innehåll. Utredningen anseratt särskildvikt bör läggas vid att ge partier och förtroendevalda organ lid och resurserför diskussion och analys av planeringsprogrammen. Alternativaplanförslag börenligt utredningen utarbetas om möjligt. Detta kan ge olikapolitiska riktningar i kommunen möjlighet att få sina tankar konkretiserade.Alternativen bör arbetas fram tidigt för att undvika stora kostnader. Utredningenanser att information om planförslag framför allt bör ges till dem som närmastberörs av planerna. Utredningenanser även att uppföUningsskedet i många fall inte beaktatstillräckligt. Om det sker regelmässigt kan planprogrammen i ökad ulsträckningbygga på erfarenheter från tidigare genomförda planer. Utredningenrekommenderar i övrigt att massmedier, organisationer och enskilda som anmältintresse för viss fråga eller frågor mtinmässigt skall informeras. De bör äveninbjudas att lämna synpunkter. De sociala nämnderna i kommunenbör enligt utredningen ges möjlighel all yttra sig i alla planfrågor. Utredningenrekommenderar att arbete med kommunalekonomisk långtidsplanering ochbosladsbyggnadsprogram bör ske i två steg. Vidare bör förvaltningarna åriigenutarbeta sammanfattningar av sina planer. Närdet gäller landstingens planering bör enligt utredningen i huvudsak sammaprinciper som för kommunerna gälla men särskild uppmärksamhet bör ägnas åtkontakten med dem som direkt berörs av verksamheten. Utredningenhar övervägt om det finns skäl att införa beslämmelser om planeringsprocessen ilag. Den har emellertid kommit fram till att det i nuvarande situation skullestöta på stora svårigheter att åstadkomma bestämmelser som kan tillämpasgenerellt. De remissinstanser som yttrar sig i frågan delar i allmänhetutredningens uppfaltning. Vissa remissinsianser anför emellertid att det skullevara olyckligt om kommunerna och landstingskommunerna tillämpade alltförolikartade planerings- och samrådsrutiner. Remissopinionen är i stort settpositiv till den rekommenderade uppläggningen av planeringsprocessen. Mångakommuner betonar värdet av ett väl förankrat programarbete. Prop.1975/76:187 292 kommunersom yttrat sig i frågan har anfört att det är önskvärt att landstingensfiersårsplanering får en djupare förankring bland partigrupperna och de lokalapartiorganisationerna. Jag instämmer i att detta på allt sätt bör underlättas. Föregen del instämmer jag i' utredningens bedömning av betydelsen av att enskedesindelning utförs, dvs. att själva planeringsarbetet planeras. Därigenomblirdet överskådligt förde förtroendevalda som skall fatta beslut och för demänniskor som kommer att beröras. Jaganser att mycket talar för att en mer formaliserad planeringsprocess i tidigaskeden är att föredra. Den skulle kunna ge både förtroendevalda och en störreallmänhet en bättre överblick över vad som skall ske . Fleraandra länder som exempelvis och har vall att mer idetalj lagreglera planeringsprocessen. En detaljerad lagstiftning i vårt landskulle emellertid enligl min mening vara svår att förena med önskemålet om attkommuner och landstingskommuner så långt möjligt själva bör kunna bestämma omformerna för det kommunala arbetet. Det finns vidare ofta ett stort behov avlokal anpassning eftersom förhållandena är myckel varierande. Även med hänsyntill alt det nuvarande planeringssystemet håller på att söka sig nya formeranserjag att del f n. inle finns anledning till lagstiftningsåtgärderDemokratiutredningens modell ger enligt min mening en god utgångspunkt fördiskussioner i kommuner och landstingskommuner om vilka insatser som kanbehöva göras lokalt för att ge medborgarna kännedom om planeringsarbetet ochmöjlighet att påverka detta. I gällande lagstiftning finns inga hinder mol altkommuner och landstingskommuner söker ett brett samråd i samband med sittplaneringsarbete. Detta har också, som demokratiutredningen redovisat, skett påmånga håll. Under senare lid har även positiva erfarenheter kunnat konstalerasfrån arbetet med den fysiska riksplaneringens programskede. De erfarenheter somkan vinnas fortsättningsvis av sådan försöksverksamhet bör kunna ge ettvärdefullt underiag för att bedöma det framlida behovet av lagsliftning påområdet. Med tanke på planeringsbeslutens betydelse för den kommunalademokratin ämnar jag emellertid ägna frågan fortsatt uppmärksamhet. Enaktiv medverkan från många förtroendevalda och från partier, föreningsliv ochandra intresserade medborgare släller enligt utredningen större krav pålättillgänglighet och överskådlighet. a. pekar utredningen på behovet avatt man tar större hänsyn till språk, omfång och å-skådlighet vid utformningenav materialet. Utredningen rekommenderar även att kommunerna i störreutsträckning utarbetar planbeskrivningar som Ulgår från olika medborgargruppersoch kommundelars förhållanden. Exempel på möjliga åigärder i den riktningenredovisas även i utredningens rapport (SOU 1975:46) organisation ochinformation. Prop.1975/76:187 293 missinstansersom tar upp frågan delar i regel utredningens uppfattning. Utredningen anseräven all landstingens planering regelbundet skall sammanfattas och redovisas.Ökade statliga insatser föreslås även dels för att underiätta kommunernasredovisning av sin egen planering, dels vid utformningen av planeringsmateriali den statliga planeringen på länsnivå. Önskemåletom en aktiv medverkan från många förtroendevalda och andra medborgare iplaneringsprocessen ställer krav på planmaterialet. Enligt min mening är detangeläget att planmaterialet utformas så att förtroendevalda och andramedborgare kan anknyta frågorna till sina erfarenheter i det dagliga livet. Jaginstämmer i utredningens uppfattning att tänkbara sociala verkningar av planerofta behöver redovisas på ett mer ingående sätt. Ett fortsatt utvecklingsarbetepå detta område är enligt min mening mycket angeläget. Vissaregler finns om hur planeringsmalerialet skall utformas. Det är beslämmelsersom utgår från de juridiska kraven på dokumentation i samband medbebyggelseplanering. Enligt min mening finns ingen anledning att i dettasammanhang diskutera dessa regler. Förslagom länsplaneringens framtida utformning har lagls fram i prop, 1975/76:211.Därvid har beaktats möjligheterna att ge redovisningen av länsplaneringen ensådan utformning att förtroendevalda och andra medborgare kan ta aktiv del iplaneringen. I propositionen anförs vidare att ansvaret för deninformationsverksamhet som riktar sig lill allmänheten i syfte att väcka debatti större utsträckning bör överiåtas på politiska partier, fackliga organisationer,bildningsförbund och olika intresseorganisationer. För planerande organ påcentral och regional nivå bör del vara en uppgift att liksom spridainformation om fattade beslut och om planer som har lagts fram av riksdag ochregering. Jaganser det angeläget att information och medborgarinfiytande tillmäts stor viktäven i den fortsatta ulveckligen av den samordnade planering som bedrivs pådenstatliga länsnivån. Särskild uppmärksamhet börsåledesen-ligt min mening ägnasutformningen av det material som länsstyrelserna tar fram inom ramen för främstden fysiska riksplaneringen, den regionala trafikplaneringen och denregionalpolitiska planeringen. Vidare bör formema för länsstyrelsernas insatseri planeringsarbetet studeras med avseende på möjligheterna att underiättainformation och debatt. Verksamheten bör syfta till att ulveckla metoder ochmaterial som underiättar en åskådlig redovisning och presentation. Jagavser således att i samråd med cheferna för bostads-, arbetsmarknads-ochkommunikationsdepartementen ägna särskild uppmärksamhet ål planmaterialetsutformning och formerna för planarbetet. Prop.1975/76:187 294 Förutsättningarnaför den representativa demokratin har, som jag har anfört inledningsvis,förändrats . Inslaget av direkt deltagande från medborgarnassida har minskat. Antalet förtroendevalda har reducerats som en följd av såvälkommunindelningsändringarsom sammanläggningar av nämnder. Därmed harförutsättningarna för kontakter mellan de förtroendevalda och kommuninvånarnaförändrats. Föratt lå till slånd en vidgad medverkan från kommuninvånarnas sida diskuterardemokratiutredningen åtgärder efter i huvudsak tre vägar: - Fördjupad kommunikation via partier, övrigafolkrörelser, lokala grupper m. m. - Förändringar i den kommunala organisationen genominrättande av lokala kommunala organ. - Omröstningar och opinionsundersökningar. Utredningenanser att det knappast är möjligt att formulera alternativa modeller. Många avde åigärder som diskuteras kan mycket väl kombineras med varandra. Om mansatsar mycket resurser på någon eller några av de skisserade modellerna, tordeambitionerna för de andra få sättas lägre. Utredningen har selt det som sinuppgift att ange fiera olika åtgärder. Det ankommer sedan på kommunema ochlandstingskommunerna att pröva förslagen alltefter lokala förutsättningar. Enallmän utgångspunkt för utredningens överväganden och förslag är att dessaskall kunna inordnas i det representativa systemet. Ilikhet med en bred majoritet av remissinstanserna ser jag positivt pådemokratiutredningens inställning att det bör ankomma på kommunema ochlandstingskommunerna alt själva välja lämplig väg. Med hänsyn till de storalokala variationer som kännetecknar den kommunala självstyrelsen i vårt landframstår det inte som önskvärt eller ens möjligt all utarbeta modeller somskall tillämpas överallt. Jagvill som en allmän utgångspunkt för den fortsatta framställningen understrykade politiska partiernas centrala roll när det gäller olika vägar lill vidgadmedverkan och lokalt infiytande, 1 likhet med den övervägande delen avremissinstanserna anserjag att kommunerna och landstingskommunerna i förstahand bör underlätta de lokala partiorganisationernas verksamhel. Även övrigafolkrörelser fyller en central roll i den kommunala demokratin. Genom aktivainsatser som vidgar deras möjligheter att verka på det lokala planet torde detvara möjligt att underlätta en väsentligt utvidgad medverkan frånkommuninvånarnas sida. Jaganser således liksom uiredningen och en bred majoritet av remissinstanserna i försia hand bör söka engagera fiera kommuninvånare i de kommunalafrågorna genom de politiska partierna, övriga folkrörelser ochsammanslutningar. ar jag emellertid positiv till att Prop.1975/76:187 295 mani kommunerna och landstingskommunerna prövar tillskapande av s, k, lokala organi olika former. Mera tveksamt däremot är om omröstningar ochopinionsundersökningar är en metod som helt kan förenas med den representativademokratin. 1 det följande ämnar jag behandla var och en av de olika modellernamera ingående utifrån detta allmänna synsätt. 12.7.2Partier och andra folkrörelser Demokratiutredningenkonstaterar att en bred kontaktyta mellan kommuninvånarna och de kommunalaorganen är nödvändig. Den svenska demokratin kan av tradition kännetecknas somen folkrörelsedemokrati. Detta anser utredningen att vi i första hand bör byggavidare pä. Man bör alltså enligt utredningen främst försöka åstadkomma envidgad medverkan från kommuninvånarnas sida genom partierna och övriga folkrörelser. Ilikhet med fiertalet remissinstanser delar jag utredningens uppfattning pådenna punkt. bör emellertid betonas att partierna har en särställningbland folkrörelserna. Partierna måste genom de förtroendevalda göra denpolitiska helhetsbedömningen. Det är också de förtroendevalda som fattar dekommunala besluten och därmed har del politiska ansvaret inför väljarna. Värdetav självständiga folkrörelser vid sidan om partierna beslår däri att dessautgör ytteriigare ett forum där kommuninvånarna kan tränga in i enskilda frågoroch där de kan engageras utifrån en idéförankrad samhällsuppfattning. Genomfolkrörelsernas verksamhel kan de kommunala frågoma få en myckel bredförankring i olika medborgargrupper. Jagdelar även ulredningens uppfattning att de kommunala organen bör bygga utkontaktytorna gentemot andra former av sammanslutningar och även mot lokalaaktionsgmpper av olika slag. Existensen av dessa gmpper ulgör inte sällan etttecken på missnöje med vidtagna eller uteblivna kommunala insatser. Detta börkanaliseras till de förtroendevalda organen så att framförda krav och önskemålkan vägas mot varandra. Demokraiiutredningenredovisar att partierna på flera håll har utvecklat former förutvidgade medborgarkontakter, 1 likhet med utredningen och de remissinstansersom har berört dessa frågor anser jag att partiernas strävanden i dessaavseenden bör underbyggas genom kommunala insatser. Det gäller t. ex, s, k,rådslag där partierna bjuder in medlemmar och andra intresserade all diskulerakommunala frågor sami studiekampanjer med en bred inriktning. Även offentligakommundelsmöten där medborgarna lår tillfälle att fråga ut de förtroendevaldaoch framföra synpunkler bör nämnas. Likaså är referensgrupper inom partierna,som konlinueriigt följer särskilda frågor eller vissa nämnders verksamhel, enmetod Prop.1975/76:187 296 attåstadkomma en vidgad medverkan. Jaginstämmer även i vad utredningen anför om all kommunerna ochlandstingskommunerna mer systematiskt än vad som vanligen sker bör planerain utrymme för partiakliviieler. Utredningens egna studier av deförtroendevaldas arbetsvillkor visar att utrymmet för en bred partiverksamhetinte sällan är begränsat av tidsskäl. Särskill bör detta problem beaktas isamband med den årliga budgetprocessen och olika planfrågor där det ofla flnnsrelativt stora möjligheter att planera under vilka tidsperioder utrymme börges för partiaktiviteter. Partiernahar ofta svårigheteräven närdet gäller att få fram faktaunderlag om dekommunala frågorna. Jag vill därför understryka behovei av läit-tillgängligtkommunalt material som innehåller redogörelser för gällande planer, underlag iform av prognoser etc. Även underiag som anger de ekonomiska förutsättningarnaför resonemang om prioriteringar och som belyser förhållandena i olikakommundelar eller delar av landstingskommunen behövs i partiernas verksamhel. Jaganser således att en utveckling som innebär att partierna far bätlrefömtsältningaratt engagera kommuninvånarna i kommunala frågor framstår sommyckel angelägen. Jag finner dock inle anledning att i detta sammanhangföreslå några lagstiftningsåtgärder. 1 likhet med fiera av remissinstansemaanserjag alt de erfarenheter som redovisas i ulredningens undersökningar,bl.a, i rapporten (SOU 1975:18) Förtroendevalda och partier i kommuner ochlandsting, utgör en värdefull utgångspunkt för kommunernas ochlandstingskommunernas insatser på delta område. Reaktionernapå ulredningens principdiskussion och rekommendationer i fråga omfolkrörelserna är överiag positiva. Remissinstanserna anser att det ärväsentligt alt intressera det lokala föreningslivet för de komniunala frågorna.Särskilt kan noteras all de folkrörelser som har yttrat sig genomgående ärpositiva till ett ökat deltagande i kommunala frågor. De tillstyrker generelllde vägar som utredningen rekommenderar. Föregen del vill jag understryka att folkrörelsernas integritet måste garanteras.Folkrörelserna bör själva få avgöra i vilken mån ett vidgat samspel skall kommatill stånd i förhållande lill de kommunala organen. Kommunernas ochlandstingskommunernas uppgift i detta sammanhang är främst all bereda ökatutrymme för folkrörelsernas verksamhel. Ilikhet med utredningen anserjag att det även för folkrörelsernas arbete ärväsentligt att del finns lillgång lill ett lättillgängligt faktamaterial. Dettabör enligt min mening ulformas så att det kan utvecklas av folkrörelsernasjälva till mötespakei, studiematerial etc. Flera kommuner och landstingskommunerhar prövat ett sådant samarbete bl. a, i form av studiekampanjer. är erfarenhelerna i allmänhet goda. 1975/76:187 297 tagandethar vidgats väsentligt. Från folkrörelsehåll har man emellertid inle sällanframfört önskemål om för förberedelser och ökade möjligheter attanpassa materialet efter de egna förutsättningarna. Jagvill understryka betydelsen av vidgade remissförfaranden där folkrörelsernabereds möjlighet alt delta. En annan lämplig form för kontakter medfolkrörelserna är konferenser, muntliga samråd etc, 1 detta sammanhang kannoteras goda erfarenheter av tillfälliga referensgrupper för avgränsade frågorsom är av sådan natur att det kan vara väsentligt alt någon eller någrafolkrörelser konlinueriigt kan följa verksamheten. Enannan form för kontakt som uppmärksammas av demokratiulredningen är permanentaorgan för samråd med vissa folkrörelser, t. ex, handikappråd, pensionärsrådoch vuxenutbildningsråd. Remissinstanserna, inte minsl folkrörelserna, är iallmänhet positiva lill att sådana organ inrättas, förordaremellertid viss återhållsamhet med permanenta samrådsorgan. Föregen del anser jag det värdefullt att samrådsorgan inrättas. När det finnsbehov av täta kontakter, kan det också vara lämpligt att dessa organ görspermanenta som har skett i fråga om handikapp- och pensionärsråd. Enligt minmening är det angeläget att på detta sätt närmare kontakter i fasta formerskapas med grupper som i allmänhet är svagt företrädda i de kommunalanämndema. När handikappråd och pensionärsråd inrättas, är det väsentligt attverksamheten utvecklas och alt råden ges meningsfulla och konkreta uppgifter,t, ex, som remiss- och förslagsinslanser, I likhet med Landstingsförbundetanser jag emellertid att man bör iaktta viss återhållsamhet när det gäller attinrätta samrådsorgan på nya områden, eftersom andra mera fiexibla kontaktformerkan vara väl så lämpliga. Ilikhei med utredningen finner jag del även angeläget alt folkrörelsernaskontaktskapande verksamhet bland s. k. resurssvaga grupper stimuleras. Erfarenheternavisar att folkrörelser som har engagerat sig i uppsökande verksamhet gentemotinvandrare, handikappade och socialt isolerade har nått värdefulla resultat. Oavsettvilka former av kontakter som utvecklas mellan de kommunala organen ochfolkrörelserna är del enligt min mening väsentligt att den fria självständigaroll som folkrörelserna har i vårt land kan behållas. pågår därför ett övergripande översynsarbeteangående relationerna mellan samhället och folkrörelserna. Detta arbete som harkommit till stånd på initiativ av och under medverkan frän folkrörelsernasyftar lill alt undersöka möjligheter att vidga området förfolkrörelseverksamhet. Som en självklar förutsättning gäller att folkrörelsernanu liksom tidigare slår fria och självständiga gentemot samhällets organ. 1975/76:187 298 att bredda kontaktytorna mellan kommunema och kommuninvånarna är att ändraden kommunala organisationen. Enligt kommunallagarna är det möjligt alttillskapa vissa typer av lokala organ, I flera kommuner har också pågåttförsöksverksamhet med både styrelser för kommunala institutioner ochkommundelsorgan med bredare verksamhetsområden. De senare brukar ofta kallaskommundelsråd eller lokala råd. Till deras uppgifter kan höra t. ex. att hållakontakt med invånarna i en del av kommunen, att förmedla information till ochfrån invånarna, att göra framställningar hos kommunstyrelsen och andrakomniunala organ samt att avge yttranden i frägor som hänskjuts till dem. Somhuvudprincip gäller enligl kommunallagarna att varje kommun skall vara enodelad förvaltningsenhet. För varie förvaltningsområde skall det i principfinnas ett enda förvaltningsorgan för hela kommunen. Denna huvudregel innebäralt nämnderna var och en inom sill uppgiftsområde skall ansvara för förvaltningoch verkställighet. Detta medför att förvaltning och verkställighet i ett ochsamma ärende måste ligga hos en nämnd och att de inte kan fördelas mellan flera(principen om "det odelade ansvaret"). För den specialregleradeförvaltningen följer principen att det för varje förvaltningsområde skallfinnas bara ett förvaltningsorgan oftast av resp. författning. Principen ansesgälla även för de kommunallagsreglerade nämnderna. Lokala organ medförvaltande och verkställande uppgifter kan alltså i princip inte inrättas.Lokala organ kan däremot inrättas för beredande och rådgivande uppgifter. Detfinns inte heller något hinder mot att lokala nämnder inrättas förförvaltningen och driften av en viss anläggning, t. ex. en idrottsanläggningeller ett filialbibliotek. Institutionsstyrelserna är alltså att betrakta somkommunala nämnder, medan övergripande kommundelsorgan i princip inte kan gesställning av nämnd. Ettundanlag från de redovisade principerna utgör de sociala distriktsnämnderna.De avgör enligt 9S lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m., var och eninom sitt distrikt, ärenden som avser vård, behandling eller annan ålgärdbeiräffande enskild person, Demokratiulredningenanseratt den försöksverksamhet med lokala organ som har påbörjats i kommunemabör fortsätta. Utredningen uppehåller sig särskilt vid två typer av lokalaorgan, dels övergripande kommundelsorgan, dels styrelser vid kommunalainstitutioner. Jagdelar i likhet med en bred majoritet av remissinstanserna utredningensuppfallning att kommunernas försök med lokala organ bör fortsätta.