prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — Bearbetningenförutsätter i sin tur ett program, OSK:s förslag innebär att del normall inleblir möjligt att få tillgång lill annan information än sådan för varsframtagande myndigheten i fråga innehar utarbetat program. Det bör enligtföreningen skapas möjligheter för enskilda och företag all på ett meromedelbart sätt få tillgång till i princip all datoriagrad information(basdala) hos myndigheterna. Sådana basdala står efter bearbetningen lillmyndigheternas förfogande som underlag för deras planering och beslul. Sannnamaterial bör - när sekreiesshänsyn eller alltför stora praktiska svårigheter ejlägger hinder i vägen - slå till förfogande även för enskilda, inte minstförelag, som i sin verksamhel har behov av samma material och kanske är bereddaatt själva ombesöoa den erforderliga bearbetningen. särskilt skäl är auuppgifterna ofta har kunnat insamlas endasl med stöd av särskildaförfattningsbestämmelser som ej kan åberopas av enskilda för motsvarandeinsamling. förklarar att den har förståelse för alt del inte ivarje situation kan vara möjligt att få tillgång lill information genomkörningar hos myndigheten. Myndigheternas eget arbete skulle i så fall kunnaotillböriigt störas. Den enskilde måste i viss utsträckning få finna sig i attvänta på att en körning för hans räkning kan ske. Sådana uppskov kan emellertidväl förenas med principen att upptagning skall tillhandahållas så snart skekan. En viss förplanering av körningar även för allmänheten bör kunna i mångafall undanröja de praktiska svårigheterna, - Föreningen tar i sammanhanget uppinnebörden av begreppet "program", är detta inletillräckligt entydigt för alt kunna läggas till grund för en enhetligrättstillämpning. Föreningen återger härvid OSK:s uttalande att den tekniska utvecklingeni själva verket redan har gåli så långt all begreppet "program"håller på all bli förlegal. Datamaskiner med direktåtkomstminne har utvecklatsgradvis, och kan enorma informationsmängder lagras i t. ex. ettirumminne varifrån enligt varje önskad uppgift kan tas fram praktiskt tagetomedelbart med hjälp av enkla s, k. söknycklar. Föreningen ifrågasätter omdenna beskrivning är helt korrekt. Även framtagning av uppgifter ur t. ex. ettirumminne torde kräva ett program. En annan sak är enligl föreningen attsådant program ibland tillhandahålls av maskinleverantören tillsammans med hårdvaraneller rent av finns inbyggt i denna. Emellertid är det riktigt att enormamängder av information stundom kan framtagas ur datorer med direkt-åtkomsiminnemed hjälp av enkla söknycklar. Sådana mängder av information kan docknyttiggöras av den enskilde endasl om informationen tillhandahålles i enhanterlig form. Enligt OSK:s förslag skall upptagning för 1975/76:160 49 automatiskdalabehandling eller annan upptagning tillhandahållas i läsbar elleravlyssningsbar form (5 kap. 7 § yttrandefrihetsgrundlagen). Däremot skall denenskilde icke vara berättigad att erhålla exempelvis en maskinläsbar kopia.Sådan kopia kan, förklarar föreningen, vara en förutsättning för att uppgifter,tillhandahållna i den mängd som datatekniken medger, skall kunna bearbetas medADB. Endast efter sådan bearbetning kan uppgifter i de volymer, som härifrågakommer, få en rimlig användning, - Föreningen förklarar alt datoriagradinformation på teknikens nuvarande ståndpunkt kan utlämnas - förutom i utskrift- dels genom läsning på bildskärm hos myndigheten dels genom att dalamediumutlämnas, dels genom terminal-anslutning till myndighetens dator, dels genom online förbindelse mellan datorer. Den enskilde borde enligt föreningen ha lagligrätt att få ut information i alla de former, på vilka den tekniskt kanutlämnas, i den män del inte innebär väsentlig olägenhet för myndigheten, riskför otillbörligt intrång i enskilds integritet eller risk för skada påmyndighets datamedium. Den enskilde bör ocksä kunna få tillgång lill uppgifteri ADB-upptagningar hos myndighet genom att själv tillhandahålla erforderiigtprogram. Föreningen förklarar att offentlighetsprincipen kan lida allvarliginskränkning utan en rätt för den enskilde av det slag, som föreningen harangivit. Allmänhetens tillgång till information hos myndigheterna skulle mångagånger kunna väsentligt försämras genom övergången lill automatisk databehandling.Ett utlämnande av t. ex. kopior av magnetband enbart som ett led imyndigheternas service innebär enligt föreningen att upptagningen inte behöverbli tillgänglig i hela den omfattning som gäller vid en direkt lill-lämpning avoffentlighetsprincipen och behöver därför inte innebära att den enskildesinformationsintresse blir tillgodosett fullt ul. - Föreningen påpekar isammanhanget att OSK:s ståndpunkt att kopior av magnetband ej skall ställastill förfogande främst har motiverats med alt allvariigt integritetsintrångskulle kunna bli följden. Häremot måsle enligt föreningen invändas att mångauppgifter saknar varie personorientering-1, ex. åtskilliga uppgifter omfastighetsförhållanden - och i sådana fall kan integriielsintrång genom ettutlämnande av uppgifterna i ADB-form över huvud ej tänkas. Det är, sägerföreningen , en svaghet i OSK:s förslag alt det i alltför storutsträckning utarbetats med endast personorienterade uppgifter för ögonen.Ocksä vid påpekar att principen attmyndighet ej är skyldig alt lämna ut maskinläsbara dala huvudsakligen motiverasav behovet av integriieisskydd. Möjligheten alt medge ullag av maskinläsbaradata närdet kan ske utan risk ur integritetsskyddssynpunki bör ägnas fortsattstudium. Mångsidighet i utnyttjandet av data är en betydelsefull garanti motinformationsmonopol och maktmissbruk. Det ligger enligt fakulteten i linje medoffentlighetsprincipens syften att säkerställa sådan mångsidighet genom attställa maskinläsbart material till medborgarnas förfogande. Prop.1975/76:160 50 Frågorsom gäller de sä rs k i I da problem för lagstiftningen om allmänna handlingarsom ADB-tekniken för med sig diskuteras utförligt av juridiska fakulteten vidStockholms universitet vars ytirande i denna del återges i sin helhet. 1,När blir upptagningar för ADB tillgängliga för envar? 1sitt delbetänkande (SOU 1972:47) förordade en särreglering av upptagningarför ADB, sidoordnad med den som avsågs gälla om konventionella handlingar. Enbetydelsefull särregel för ADB-upptagningar innebar alt dessa skulle ansesallmänna när en myndighet förfogade över dem. En myndighet ansågs förfoga överupptagning för ADB i den mån myndigheten hade befogenhet och möjlighet altöverföra upptagningen till läsbar form. Under departementsbehandlingen valdesen annan väg och enligt TF gäller nu i princip samma regler för konventionellahandlingar som för ADB-upptagningar, Vissa avvikelser förekommer, där ADBansetts fordra särreglering. Enligt huvudregeln är ADB-upptagningar i likhetmed konventionella handlingar allmänna när de förvaras hos myndigheter. OSKför nu åter fram förslaget att ha en särregel om när ADB-upptagningar skallanses allmänna och låter liksom i delbetänkandet denna regel bygga påförfogandebegreppet: en ADB-upptagning är allmän om den förvaras hos enmyndighet och upptagningen anses förvarad om myndighet förfogar över den,vilket skall anses vara fallet när myndigheten enligt lag eller förordningeller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter har befogenhet attöverföra upptagningen till läsbar form (5 kap. 3 § YFG), Åtminstonefyra skäl för förslaget låter sig urskiljas, nämligen (a) behovet av skydd förden enskildes personliga integritet, (b) de möjligheter lill datauttag som densenaste tekniska utvecklingen fört med sig, (c) önskemålet att förebygga att enmyndighet tvingas lämna ut data som den enligt särskilda föreskrifter intesjälv har tillgång lill, (d) förhållandet att uppgifter - i den mån de inte ärhemliga - alltid kommer att vara tillgängliga hos någon myndighet, som i lagensmening förfogar över dem. Det argument som i delbeiänkandet intog en merframskjuten plats, nämligen att allmänheten och myndigheterna skall vara i principlikställda när det gäller tillgång till information, förekommer endasl meranlydningsvis i SOU 1975:22. Delförsta av de uppräknade skälen är det enligt mest centrala. Kommitténframhåller, att ADB-tekniken gjort det möjligt att lagra enorma informationsmängder,där enskilda data blivit avsevärt mer lättillgängliga genom den s. k,databastekniken. Myndigheter som har tillgång lill ADB-system av detta slag kanenligl tvingas att lämna ut uppgifter som ger en synneriigen fullständigbild av en enskild individ ur snart sagt alla synvinklar, vilket anses kunnaleda till allvariiga integriielsintrång. Genom att ge upptagningar förautomatisk databehandling ställning av allmänna handlingar endast hosmyndigheter som förfogar över dem skulle spridningen av upptagningarnasinnehåll i någon mån kunna begränsas. Regeln skulle även vara ägnad att minskamyndigheternas insyn i de enskilda medborgarnas förhållanden. Detandra skälet sammanhänger nära med det första, alltså med behovet av skydd förenskildas personliga integritet. Lagrings- och sammansiäll-ningsmöjligheternahar således utvecklats därhän att de måsle uppfattas som risker urintegritetsskyddssynpunki. Utredningen konstaterar vidare. Prop.1975/76:160 51 aubegreppet "program" håller på att bli föriegal. Vad som åsyftas äralt lagrings- och ulsökningstekniken medger betydande frihel att ta fram uppgiftermed ett myckel stort antal söknycklar utan omfattande programmering i varjesärskilt fall. DetIredje skälet har alt göra med att enligt kommitténs tolkning av gällande rätt"den oegenUigheten (råder) att en myndighet kan besitta information, somden ej behöver för sill arbeie och som väl då i allmänhel egenlligen"tillhör" annan myndighei och besiltes enbart för lagring. Även dennainformation kan myndigheten mycket väl överföra lill läsbar form och på så sätttillhandahål la allmänheien. Myndigheten kan dock till följd av föreskrifter,som meddelats den, sakna befogenhet göra detta. Myndigheten har alltså inle föregen del tillgång till informationen, men i enlighet med den i grundlagenfastlagda offentlighetsprincipen kan myndigheten gentemot allmänheten t vingasbry la givna föreskrifter,"(sid, 94)Om en myndighei är hindrad au förfogaöver visst material, bör den ej heller, enligt OSK:s synsätt, försäl-las i ensiluation där den kan tvingas utlämna uppgifter som den inte själv får användasig av. För en sådan regel talar enligl behovet av skydd för den personligaintegriteten: i synnerhet bör datainspektionen ha möjlighet alt begränsa delanlal söknycklar som en myndighet får använda i en databas och myndighetenbörda inle heller kunna tvingas lämna uppgifiersom den inte själv fårtillgodogöra sig. Denföreslagna regleringen innebär slutligen enligl inte någon egentliginskränkning i offentligheten: detta följer enligt av att uppgifterna - iden mån de inte skall hållas hemliga - kommer att vara tillgängliga hosåtminstone någon myndighei. Den föreslagna regeln skulle närmast fä till följdatt spridningen av upptagningars innehåll i någon mån begränsades. Ävenom man principiellt godtar den av föreslagna regleringen kan vissaanmärkningar riktas mot den utformning lagtexten i YFG erhållit. Det gällerför det första fallet all en upptagning lagras och bearbetas hos ett enskiltsubjekt, Enligl 2 kap. 2 § TF skall en upptagning för ADB anses förvarad hosmyndighet även i fall då den inkommit till eller upprättats hos annan änmyndighet under förutsättning alt myndighei förfogar över upptagningen. Enligl OSKmedför dess föreslagna 5 kap, 3 §, andra styckei YFG att ingen sådan särregelbehövs: en myndighet kan förfoga även över en upptagning som fysiskt befinnersig hos ett enskilt subjekt. Inträdet av egenskapen "allmän" äremellertid beroende av två förhållanden; för det första att handlingen/onjoras hos en myndighet, för del andra att handlingen har inkommit tillmyndigheten eller upprättats hos denna Ofr den föreslagna 5 kap. 3 §, förstastycket YFG: "Med allmän handling förslås hos myndighet förvarad framställning. , ., sedan handlingen har inkommit till eller upprättats hosmyndigheten"). De båda kriterierna hänger nära samman, men fiera situationerkan förekomma där endast ell är uppfyllt. En handling kan t. ex. vara upprättadhos en myndighet men inte (längre) förvaras där eftersom den utgallrats elleren handling kan förvaras hos en myndighet men inte vara upprättad, t. ex.därför att den ännu ej expedierats. I det aktuella fallel föreligger ensiluation där handlingen inte vare sig inkommit till eller upprättats hos enmyndighet och inte heller fysiskt förvaras hos sädan. 1975/76:160 52 legaldefinilion lar sikte endast på begreppet förvara ochutsäger inle direkl all en upptagning kan anses förvarad även om den inkommittill eller upp-rälials hos annan än myndighei. En förtydligande regel av dennainnebörd synes alltjämt komma att fylla en funktion. Problemet omfattar ocksåfallet att en myndighei förfogar över upptagning som inkommit till ellerupprättats hos annan myndighei. Här ställs man också inför frågan från vilkenmyndighets synpunkt det skall bedömas om upprättande skett, Ytteriigare en formuleringsfråga sammanhänger med denföreslagna 5 kap. 9 § YFG, enligt vilken begäran att d la del av handling skallgöras hos myndighet, där handlingen //nx, Motsvarande formulering förekommer f.n. i 2 kap, 9 tj TF. Som en konsekvens av OSK:s införande av en legaldefinitionav begreppet "förvara" för ADB-upptagningarnas del bör den vagatermen "finns" ersättas av termen "förvaras". På så sättkommer lagtexten att direkl ge vid handen del samband som föreligger mellan 5kap. 3 ij YFG och 5 kap. 9 ij YFG och som innebär att framställning omutbekommande skall riktas till myndighet som anses förfoga över ADB-upplagning,1 sammanhanget kan noteras, att i specialmotiveringen lill 5 kap, 9 ij YFGformulerar regeln så, alt prövning skall ske hos den myndighei, där en handlingförvaras, Samma språkbruk bör väljas i själva lagtexten, 1 den gällande TFuppkommer inte problemet genom all 2 kap. 9 ij direkl utsäger att framställningom- utbekommande av ADB-upptagning skall göras hos myndighet som förfogar överupptagningen. Datorprogram och begreppet upptagning proposition med förslag till ändringar itryckfrihetsförordningen (1973:33) berördes frågan om datorprogram kanbetraktas som upptagningar för ADB. Frågan erhöll inget definitivt svar, mendepartementschefen hänvisade lill ett uttalande av DAFA att så inte kan ansesvara fallet (prop. 1973:33, sid. 32), I kommitténs belänkande är problemet intebehandlat. Av fieraskäl följer all också maskinläsbart lagrade datorprogram måste betraktas somupptagningar för ADB i TF:s mening (se utföriigare Ds Fi 1975:3, ADB ochjuridik: en problemöversikt. Rapport till datasamordningskommittén). Det kanhär räcka med alt peka på att informationsinnehållet i fråga om konventionellahandlingar inte har något att betyda för om ett dokument utgör en handling iTF:s mening eller ej. Samma regel måste gälla också i fråga omADB-upptagningar. Önskar man undanta datorprogram i maskinläsbar form fränoffentlighelslagsliftningen måste detta ske genom, ett uttryckligt stadgande.Lämpligheten av ett sådani kan mycket starkt ifrågasättas. OSK:s tolkning av gällande rätt En central punkt i kommitténs motivering av regeln om närADB-upptagningar blir allmänna har all göra med tolkningen av gällande rält.Som konstaterar är en ADB-uppiagning allmän när den förvaras hos enmyndighet varvid det saknar betydelse om myndigheten själv använder sig avupptagningen eller om den endasl lagrar eller bearbetar upptagningen för annanmyndighets räkning (jfr prop. 1973:33, sid. 77). Emellertid är därmed intefrågan avgjord, om upptagningen skall utlämnas: framställningen skall ju görashos myndighei som,/o(/ö,i,'aröver upptagningen och det är dennamyndighets/ö//o,t;o/7f/e över datorprogram som är avgörande för om utlämnande 1975/76:160 53 kankrävas med stöd av ollentligheisrcglcrna. förbigår i stort sett delta förhållandeoch betonar i slällel all grunden för en myndighets innehav av upptagningskulle anses som belydel.selös liksom även tillgången till tekniska ocheko-nomiska resurser för alt överföra upptagningen till läsbar form och denrättsliga befogenheten att görasåtsid, 95), Deiiaär rikligt såvitt angårinträdet av egenskapen "allmän" hos en ADB-upptagning, men intesåvitt angår prövning av frågan om utlämnande. Au de tekniska möjligheierna allöverföra upptagning till läsbar form har omedelbar belydelse för allmänhetensmöjligheter att få ul upptagningar är klart och i detalj utsagt i 1973 årsproposition. Principen är all allmänheten skall kunna göra anspråk på att fådel endast av sådan information soin är tillgänglig för myndighetenoch inteomfatlasav någon se-kretessbestämmelsetprop, 1973:33, sid, 83-84), Au ime heller den rättsliga befogenheten saknar betydelse för bestäm ni ngen avutlämnandeskyldighelenär för vissa siluationerdireki utsagt: när upptagningfinns hos en privat organisation krävs all myndigheten har räu au föra över upptagningenlill läsbar form och motsvarande gäller när upptagningen finns hos annanmyndighei (prop. 1973:33, sid. 77,87). Ingenting sy nes således enl igtgällande rätt hindra all datainspektionen meddelar föreskrifter innebärandeall en myndighet som använder en dalabas, vilken fysiskt finns hos annanmyndighei, endasl får använda vissa söknycklar och förbjudas all göra vissauttag med verkan all allmänheten inie(hos den myndigheten) kan begärainformalionsultag som är förbjudna för myndigheten. Man bör även uppmärksammaatt redan den datatekniska utformningen av ett ADB-syslem får betydelse förvilka uttag allmänheten kan begära hos en viss myndighet. Restriktioner i formav dataskyddsåtgärder fär alltsåoberoende av direkta förbud verkningar föroffenlligheisprincipensräckvidd. Finnsen upptagning hos en myndighei själv (lagrad i myndighetens dator) ärrättsbilden mer oklar. TF innehåller ingen legaldefinition av begreppetförfoga, vilket enligt dess 2 kap, 9§ avgör allmänhetens möjligheter att utd ADB-upptagningar.I 1973 års proposition ägnas diskussionen i första hand åt frågan, i vad månmyndighetens tillgång till datorprogram skall bestämma ullämnandeskyldighelenmedan frågan om myndighetens rättsliga befogenhet att göra vissl datauttagbefinner sig i bakgrunden, Å andra sidan finner man att överensstämmelse äråsyftad mellan TF:s begrepp "förfoga" och samma begrepp i datalagen(1 §, definition av begreppet "re-gisleransvarig") och för datalagensdel är det utsagt att med förfogande avses bestämmanderätt över ett registersinnehåll, således en befogenhet som avser mer än att blott överföraupptagningar till läsbar form. Osjälvständigt handhavande av upptagningar ochanvändning av upptagningar ulan att kunna bestämma om deras innehåll anses inleinnebära förfogande, i varie fall inte i datalagens mening (prop. Delförefaller således ligga närmare till hands än antar alt även enligtgällande rätt anse allmänheten sakna möjligheter att utd data lagrade hos enmyndighet som har tekniska möjligheter men inte befogenhet att överföra demlill läsbar form. Enligl saknar den rättsliga befogenheten betydelse, menrättsläget bör snarare beskrivas som oklart. Denna svaghet hos de gällandereglerna sammanhänger å ena sidan med att frågan om den rättsliga befogenheteninte blivit tillräckligt uppmärksammad i propositionen, å andra sidan med att- som uppmärksammar - program-begreppet kommit att te sig alltmer olämpligtsom anknytningspunkt för offentlighetsreglerna genom de s, k. databaserna ochde med dessa förknippade möjligheterna till fiexibel informationssökning. 1975/76:160 54 Räckviddenhos OSK:s särreglering av när ADB-upptagningar blir allmänna innebär att alla slags ADB-upptagningar skall anses allmänna ochsåledes tillgängliga för allmänheten endast om myndighet har befogenhet attÖverföra upptagningen till läsbar form. Kravet på förfoganderätt betingasenligt i första hand av behovet av skydd för enskildas personliga integritet.Regeln gäller emellertid inte endast upptagningar i personregister i datalagensmening. Kommittén föreslår m. a. o. en regel som har avsevärt längre räckviddän motiveringen, iniegritetsskyddsintresset, ger stöd för. På motsvarande sättkan de inskränkande föreskrifier som avses i 5 kap, 3 ij YFG vara avgodtyckligt slag ehuru närmast avsett föreskrifter - vanligen meddelade avdatainspektionen - vilka reglerar uttag ur personregister, Förfogandekrilerietkommer således att avse alla slags ADB-register och de föreskrifter sombegränsar en ADB-uppiagnings tillgänglighet kan vara inle bara sådana sommeddelats av datainspektionen utan också sådana som härrör från annan myndigheteller från enskild. Slutligen bör uppmärksammas att regeln formulerats poslivt:enligl lag eller förordning eller särskilda för myndigheten meddeladeföreskrifter skall myndigheten ha befogenhet att överföra upptagningen tillläsbar form. 1 motiveringen tolkas villkoret sä, all om över huvud taget ingabestämmelser finns givna i lag, förordning eller föreskrifter myndigheten skallanses förfoga över datorlagrat material om det faktiskt finns hos myndigheten(sid. 97), Tveksamhet kan uppkomma i situationer, där bestämmelser finns omvissa (typer av) uttag och bearbetningar medan ett begärt uttag är oregleral.Som regeln är formulerad tycks den även i detta hänseende sträcka sig längreän dess syfte kräver: för att fullfölja detta borde det vara tillräckligt attinle anse sådana upptagningar (i personregister) vara allmänna hos myndighei,vilka myndigheten enligl lag, förordning eller särskilda föreskrifier saknarbefogenhet att själv överföra till läsbar form. Inteminst genom att den föreslagna regeln om när ADB-upptagningar blir allmänna gårutanför sill egentliga syfte att skydda den personliga integriteten blir desskonsekvenser svåra både att överblicka och till fullo acceptera. Ett exempelkan klargöra det slags verkningar regeln kan få. Dessa verkningar kan äventänkas uppstå enligt gällande rätt, men där är situationen mer oklar (jfr ovan). låter en enskild konsultfirma utarbeta ett datorprogram för enkänslig analysuppgift i planeringssammanhang (t. ex, simulering). och konsultfirman överenskoms alt produkten skall tillhandahållassom ett körklarl program i maskinläsbar form för körning på myndighetens dator.När en intresseorganisation begär alt få ta del av utskrift av programmet föratt granska vissa kritiska och kontroversiella detaljer avslås framställningenunder hänvisning till att myndigheten enligl överenskommelse med programmetsupphovsman är förhindrad att överföra delta till läsbar form. Skrivenprogramdokumeniation utöver grova översiktsbeskrivningar, som saknar intresseför sökanden, finns när framställningen görs inte tillgänglig hos myndigheten(däremot hos programleverantören, där myndigheten kan ta del av den). Prop.1975/76:160 55 Hurbör regleringen av när ADB-upptagningar bli allmänna utformas? Reglernaom när konventionella dokument och ADB-upptagningar blir allmänna bör i störstamöjliga utsträckning överensstämma - i vae fall i fråga om praktiskaverkningar. Den tekniska utvecklingen som sådan bör inte få leda lill altoffenllighetslagstiftningen underkastas begränsningar. Helst bör teknikensmöjligheter till förbättringar las tillvara - en uppgift som hiuills ägnatsalllför blygsamt och osyslemaliskl intresse (jfr Ds Fi 1975:3. ADB och juridik:en problemöversikl. Rapport till datasamordningskommittén, s. 189 ff.). Vidarebör reglerna lämna rum för den tekniska utvecklingen och i största möjligautsträckning låta dess för offentlighelslagsliftningen positiva effekter slåigenom. Särreglerom när ADB-upptagningar blir allmänna kan vara nödvändiga av framför alll tvåskäl. För del första kan, som starkt framhållit, hänsyn till den personligaintegriteten motivera vissa avsteg från den traditionella utformningen avoffentlighetsprincipen, avsteg som kommer lill uttryck inte i sekretessreglerutan i regler om när upptagningar blir allmänna.