prop · FZ03209 · 1975-12-31 00:00:00 — I sitt i delta hänseende utförliga yttrande, som bl.a, innehåller en tolkning av gällande rält, anför förbundel: Innebörden av den nu gällande bestämmelsen i 8 kap,I tj kan inte anses hell klar. Förarbetena till RF ger i och för sig utrymmeför en lolkning innebärande i korthet följande: Bestämmelsen måste rimligenanses innehålla Prop.1975/76:209 254 någonform av kvalitetsbestämning avseende ersättningen, eftersom den annars voreutan materiellt innehåll och därför skulle sakna betydelse som enrättighetsbestämmelse, Förarbelena till RF innehåller ingen diskussion omersättningens storlek. Mot bakgrund därav kan hävdas att "ersäitning"för något som exproprierats i försia hand - och enligt gängse juridiskt ochnormall språkbruk - bör tolkas så alt värdet i sin helhet skall ersättas, -Det sagdaskulle innebära, att det förslag som föreligger - liksom de ovannämndareservanternas förslag - skulle försvaga egendomsskyddet i dess nuvarandeutformning, FRU (fri- och rätiighetsuiredningen) tolkaremellertid bestämmelsen så all något kvalitetskrav på ersättningen inteföreligger. Den lagstiftning rörande egendomsrätten som redovisas ibetänkandet (bilaga 16) ger i och för sig anledning lill en sådan lolkning.Detta kan dock enligt förbundets mening inle vara avgörande för den framtidaregleringen. Förbundet vill hävda all del bräckliga grundlagsskydd som förnärvarande uppenbarligen finns för egendomsrätten bör förbättras avseväri. Av den sammanställning som redovisas i betänkandetframgårail nordiska länders reglering i förevarande hänseende sträcker sigbetydligt längre än vad fallet är enligt FRU:s förslag, I dansk, norsk ochfinsk grundlag fastslås principen om full ersättning vid expropriation, 1europakonventionen - som ratificerat och därmed är bundet till i sinlagsliftning - sägs all expropriation endasl får ske "under deförutsättningar som angivas i lag och av'folkrättens allniännagrundsatser". Som FRU anför (s, 419) föreskriver folkrättensallmänna grundsatser full ersättning vid expropriation. Konventionenshänvisning lill folkrätten har emellertid föranlett lolkningstvister i fråga omde personer hänvisningen gäller. All rälten till full ersättning gäller andraän slatens egna medborgare är odiskutabelt. Beträffande statens egna medborgarehar FRU hänvisat till uttalanden av utrikesrådet , Enligl FRU hardenne "- med stöd av uttalanden av europakommissionen - anfört att hänvisningenlill folkrättens allmänna grundsatser endast gäller andra än statens egnamedborgare", FRU fortsätter: "För de sistnämnda innebär inle europakonventionennågol krav alls på ersättning", Förbundel kan inle av ' inlägg i SvJT 1972(s, 63 O eller av hans sammanställning i SOU 1974:88 (s. 111 O, som åberopatsav FRU. finna att FRU:s tvärsäkerhet vad gäller innebörden för statens egna medborgareav hänvisningen lill folkrätten är motiverad. Inle heller kan - som FRU:suttryckssätt antyder - anses framgå alt tveklöst hävdar att de egnamedborgarna inte omfattas av skyddet. Som framhåller (SvJT 1962 s, 66)har frågan endast avgjorts av europakommissionen och inte varilföremål för prövning av europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.Det bör också i sammanhanget nämnas att kommissionen -jfr i SOU1974:88 s, 112 - i ett fall gjort en skälighetsbedömning avexpropriationsersättning trots alt expropriationen var riktad mot en av landetsegna medborgare, 1 avvaktan på ett klarläggande avgörande av europeiskadomstolen vill del hävda alt hänvisningen till folkrättensallmänna grundsatser - och därmed det kvalitetskrav som stadgandet ullryckerbeiräffande ersättningen - även gäller en stats egna medborgare, bl, a,den bakgrunden kan den av FRU föreslagna regeln med dess brist påkvaliletsbestämning inle anses uppfylla krav. Enmed kvalitetskrav sammanhängande faktor, som också bör beaktas Prop.1975/76:209 255 isammanhanget, är principen om likabehandling. Rällen till medborgarnas likabehandling i likartade fall är en princip som klart fastslås i internationellakonventioner, 1 sägs således (artikel 14), all ålnjulandelav i konventionen angivna fri- och rättigheter "skall tryggas ulan åtskillnadav någol slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politiskeller annan åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet lill nationellminoritet, förmögenhel, börd eller ställning i övrigt," Den likabehandlingsprincip sistnämnda regel gerullryck för bör gälla inom egendomsrätten likaväl som inom andra områden,Anspråkslagandet som sådani från det allmännas sida av egendom kan från denenskildes synpunkl i många fall upplevas som godtyckligt även då det är frågaom förfoganden som från del allmännas sida är fullt berättigade och godtagbara,I sådana fall bör det emellertid vara ell krav alt den enskilde inte därigenomorsakas förluster Jämfört med dem som inte "drabbas" av förfogandet, Förbundel hävdar således alt en grundlagsbestämmelseom egendomstrygghet bör innehålla en kvalitetsbestämning som ger utiryck förlikabehandlingsprincipen. Det synes förbundet vara oförenligt med en sådanuppfallning alt de krav släller på full ersättning tillutländska rättssubjekt inle samiidigi skall gälla statens egna medborgare. Denu berörda frågorna kan belysas genom en hänvisning till de krav som ställsbeträffande ersättningen då egendom, som utgörs av utländska förelag gjordainvesteringar i ett land exproprieras, I de avtal som upprättas mellan av sådanainvesteringar berörda länder förekommer numera som en viklig beståndsdel reglerom ersättningen vid en eventuell nationalisering. Ersättningens storlekullrycks vanligen så all den skall vara "adekvat" eller "representthe genuine value of the property affected" (artikel 3 i "Draftconvention on the protection of foreign property", antagen av rådden ), 1 lermen "adekvat" anses ligga all ersättningenskall motsvara egendomens marknadsvärde vid åtgärdens vidtagande utan hänsynlill vare sig sådan värdeminskning som föranletls av en väntadexpropriering/nationalisering, elleren värdeökning föranledd av sådanaåtgärder. Bestäm melser av nämnda innehåll förekommerihandelsavtal som slutit med andra länder Gfr exempelvis avtal medSenegal, i kraft : "Where any Contracting Partyexpropriales or na-lionalizes properly. rights or interest belonging tonationals, foundations, companies or associations of other Party , , , it shallniake provision for the payment of effective and adequate compensation , ,,"), Enligt förbundels uppfattning måsle krav på moisvarande beslämmelseställas i framliden då avtal tecknas med andra länder, medför alt detäven får accepteras att motsvarande beslämmelse gäller då fråga är ominvesteringar här i landel av utländska förelag. Del måsle betecknas somanmärkningsvärt om sådana företag i del akluella hänseendet skall behandlasannorlunda - i detta fall förmånligare - än de inhemska förelagen. Konsekvensenav det anförda blir såviii förbundet kan finna att en lägre nivå i fråga omersättningens storlek vid expropriation än den som ovannämnda bestämmelse gerutiryck för - "adekvat" ersättning - inle kan godlas. Del finns enliglförbundets beslämda mening skäl all detta fastslås genom en beslämmelse igrundlag. Mot bakgrund av del anförda ler sig majoritetensförslag helt oantagbart, Förslagel innehåller ingen kvaliletsbestämning överhuvud lagel, Endasl i ell motivutlalande anförs, all ersättningen inle enbariskall få vara symbolisk. En sådan reglering skulle medge en helt godtyckligbehandling av medborgarna, varigenom kravet på likabehandling inle är uppfyllt.Det skydd Prop.1975/76:209 256 reservanternavill inföia genom ett skälighelsrekvisil innebär i vart fall en vissmoderation. Med hänsyn till de vida gränser ett sådant rekvisit medger vidbestämmandet av ersättning är det dock svårt att se, all del skulle medföraannal än en mindre förbällring Jämfört med del skydd majoriteten vill ge, .Svenska företagares riksförbund ochMedborgairänsrörelsen föreslår alt i RF skall skrivas in att varje medborgareskall vara tillförsäkrad ersättning för den förlust han åsamkas, resp, fullersättning. Först om skyddet vid expropriation utformas på detta sätt tillförsäkrasmedborgarna enligt ett skydd motkonfiskatoriska åigärder eller en godtycklig och diskriminerandeextrabe-skatlning som i annal fall kan bli en biprodukt av expropriationen.Båda de angivna remissinstanserna betonar sambandet mellan skyddet för egendomsrättenoch värnet förden politiska demokratin. Vad gäller äganderätten måste manenligl Medborgarrättsrörelsen hålla i minnet, att många av de rältigheter, somgrundlagen tillerkänner medborgarna, blir värdelösa, om samhället på olika sätlgenom ekonomiska ingripanden kan bringa medborgargrupper i det läget att desaknar resurser för att utnyttja rättigheterna. Räcker inte pengarna lill förall inköpa exempelvis böcker, får den infor-mationsräll och den räll lill enfri åsiktsbildning som grundlagen tillerkänner envar begränsad betydelse.Motsvarande gäller beträffande ålskilliga av de övriga rättigheterna.Äganderätten måste därför ges ett bestämt skydd i grundlagen mot att övertas avandra, 1 princip bör envar erhålla full ersättning för egendom, som samhälletfinner sig behöva. Vad gäller omfattningen av grundlagsregeln tillskydd för egendomsrätten önskar vid (majoriteten), fyra ledamöler i i och moderata samlingspartietskvinnoförbund att rätten till ersättning vid förfogande över litterära,konstnäriiga eller tekniska produkter skall skrivas in i grundlag på samma sätlsom när del gäller förfogande över annan egendom. Enligt InternationellaJuristkoinmissionens svenska avdelning synes det logiskt all samordna reglernai 2 kap, 10 ij om materiell rätt och i 2 kap, 20 tj om immateriell rätt tillell enhetligt system. Lantbrukarnas riksföibund ochMedborgarrätisrörelsen anser all även långtgående rådighelsinskränkningar börföranleda gottgörelse i någon form. Genom den föreslagna regeln hindras enliglLantbrukarnas riksförbund inte möjligheten all i vissa fall införa regler, därersäliningsrätt över huvud taget ej skall föreligga, även om ingreppet för denenskilde kan jämställas med expropriation. Exempel härpå från de senaste årenslagstiftning föreligger i ett flertal fall. Förbundet nöjer sig i dettasammanhang med att erinra om upphävandet av 29 tj nalurvårdslagen, varigenomvid vägrat tillstånd till läkt av grus m, m, någon ersäliningsrätt inteinträder. De motiv som anförts för ändrad lagstiftning har i stort sett grundatsig på konstaterandet alt det inle slår i överensstämmelse med modernrättsuppfattning Prop.1975/76:209 257 atten markägare skall få ersättning för att han vägras alt göra ingrepp i naturentill skada för t, ex, allmänna inlressen. Man har genom dylikt betraktelsesätti själva verket genomfört lagstiftning, som har till följd.att olika personerbehandlas olika och därmed eftersatt likställighetskravet. Om t, ex, enkraftledningsstolpe placeras på en plats, där en grusfyndighet flnns, utgårersättning enligt expropriationslagens regler, dvs, enligt marknadsvärdet.Motsvarande gäller som sagt inte enligl naturvårdslagen. nuanfört visar alt det är möjligt att genom lagstiftning vid tvångsingripandereglera den enskildes rätt till ersättning på det sätt som vid skildatillfällen främst urpolitisk synpunkt är gångbart, -Den i 2 kap, 10 tj upptagnaregeln föreskriver att ersättning skall bestämmas enligl grunder som fastslås ilag "för det fall hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annatsådant förfogande". Bestämningen täcker enligt förbundets mening ej allade situationer då ersättning bör vara tillförsäkrad. Man kan således rentspråkligt inte anse att inskränkningar i förfoganderätten, som i och för sig ejmedför att egendom tages i anspråk men varigenom marken belägges med särskildainskränkningar i förfoganderätten, kan medföra rätt lill ersättning. Texten bördärför enligt förbundets mening kompletteras på så sätt att inskränkningar iförfoganderätten i sådan omfattning att de kan jämställas med "tages ianspråk" kommer att inbegripas i paragrafen. vid ochSveiiges industriförbund diskuterar möjligheten för det allmänna att frånta enmedborgare hans egendom för att överlämna den till annan enskild. Juridiska JäkuUeien vid (majoriteten) anKr att enligt gällande rätt - i vilken någon förändringuppenbariigen ej åsyftats - ingen möjlighel existerar att rättsligt fråntagamedborgare hans egendom för att överiämna den till annan; saken har veteriigenaldrig berörts, säkerligen emedan den ansetts självklar, 1 allra senaste tidhar emellertid framlagts vissa förslag om sådana åtgärder med aktieinnehav sominnebär tvångsöverföring av välfångna rättigheter till andra genom bildandetav s, k, löntagarfonder. Att sådana dispositioner står i strid med svenskrätts grundläggande principer liksom med rikets inlernationella åtagandentorde enligt fakulteten stå utom tvivel, men det synes - när nu diskussion avdelta slag börjat föras - lämpligt att i grundlagstexten klargöra att sådanaförfoganden inle är tillåtliga på samma sätt som offentliga ingrepp i egendomsrätten,- Bestämmelsen kunde enligt fakulteten lyda: "Svensk medborgare äger rätttill skydd för sin egendom och för rätten till de litterära, konstnäriiga ellertekniska produkter som han har skapat. Medborgares egendom eller rätten tillsådana produkter må frånhändas honom endast genom expropriation eller annalförfogande lill del allmännas förmån; i sådant fall skall skälig ersättningutgå enligt grunder som bestämmes i lag," I 2 kap, 1 tj anges att de fri-och rättighetersomanges i 2-16 iJiJ tillförsäkras svensk medborgare gentemot det allmänna.Innebörden härav såvitt gäller Prop.1975/76:209 258 bestämmelsenom expropriation eller annat sådant förfogande är enligt Industriförbundetinte helt klar. Det bör av lagtext eller av motivutlalande klart framgå att deprinciper regeln om egendomstrygghet ger uttryck för skall gälla även dåegendom genom lagstiftarens försorg och under expro-priationsliknande formertages i anspråk för överföring till annan än det allmänna. Juridiska fakuheten vid universUet ochSveriges industriförbund kritiserar i sina yttranden om egendomsskyddet ettuttalande av utredningen om innebörden av lagprövningsrätlen. Utredningen sägerhärom bl. (s. 211): "Endast om en föreskrift strider mot en bestämmelsei grundlag eller annan överordnad författning, skall den sättas ål sidan vidtillämpning. Formuleringen avser att framhäva, att konflikten skall gälla enviss bestämmelse i den högre författningen och inte grunderna för regleringeni denna eller dylikt," - Uttalandet skulle enligt de båda remissinstansernabeträffande tillämpningen av 2 kap, 10 tj innebära att bestämmelsen skullekomma att sakna all praktisk betydelse. Ett uttalande i moliven förenbestämmelse skulle ju enligt utredningens egen uppfattning inle tillmätas någonvikt vid tillämpningen av bestämmelsen. Den i motiven angivna självklarhetenatt expropriation inte fär ske mot symbolisk ersättning skulle mot denbakgrunden inte kunna göras gällande med hänvisning lill grundlagens regler. 9Särskilda rättsäkerhetsgarantier i grundlag 9.1Förbud mot retroaktiv lagstiftning Utredningens ultalande (s. 157) att förbudet motretroaktiv strafflagstiftning -åtminstone genom analogisk lagtillämpning-träffar även sira f f-liknande administrativa p å f ö I j d e r såsomskattetillägg, resiavgift etc. kritiseras av några remissinstanser, däriblandJK. Lagrummet (f n. 8 kap. 1 tj tredje stycket RF) talar uttryckligen ompåföljd eller särskild rättsverkan av brott och förutsätter enligt JKföljaktligen för sin tillämpning att en kriminaliserad gärning föreligger. Detförtjänar nämnas alt grundlagberedningen i stället för uttrycket rättsverkanav broll använde uttrycket rättsverkan av gärning (s. 437) men att beredningensformulering alltså inte godtogs i propositionen, som emellertid saknarmotivering härför. De här aktuella påföljderna kan möjligen kallas"straffliknande" (jfr bilaga 17 s, 438) men enligt JK:s inening ärdet helt uteslutet att beteckna dem som rättsverkan av brott. Eftersomgrundlagens formulering är hell entydig och lagrummet är av så pass färsktdatum, synes en utvidgning av tillämpningsområdet genom analogitolkningknappasl försvarlig, helst som analogitolkning av grundlag bör ske medsärskild försiktighet (jfr 84 tj gamla RF). Att försvara förslaget med ettpåstående om att "brott" inte behöver betyda detsamma i RF som ibrottsbalken (s. 438) leder enligt JK:s mening Prop.1975/76:209 259 inpå farliga vägar. Om deisamma hävdas beträffande alla andra begrepp är helaskyddet för fri- och rättigheterna illusoriskt. Om retroaktivitelsför-budetanses böra omfalta även nu ifrågavarande administrativa påföljder - något somdet finns goda skäl för - bör därför i förevarande grundlagsbud inlagas enuttrycklig föreskrift härom, - Hovrälien för ochrikspolisstyrelsen uttalar att retroaklivitetsförbudet såvitt gälleradministrativa påföljder av straffliknande karaktär bör komma till direktuttryck i lagtexten. Även uppehåller sig vid frågan om de straffliknande påföljderna.Avdelningen påpekar att man i nyare skattelagstiftning och också på andrarättsområden har börjat gå över till avgifter av olika slag som i realitetenverkar som straffsanktioner men som genom att de konstruerats som avgifterundandras hela den garantiordning som byggts upp kring siraff. Förbudet molretroaktivitet är en viktig faktor i delta sammanhang och bör enligtavdelningen gälla även dylika avgifter. Vad härefter avser frågan om införande av ettförbud mol retroaktiv lagstiftning över huvud ansluter sig majoriteten avremissinstanserna, däribland hovränen for , kammarrätten iGöteboig, kammarrätten i SundsvaU (majoriteten), i (majoriteten), länsslyrelsen i (majoriteten) och Svenska kommunförbundetsslyrelse (majoriteten) till utredningens ståndpunkt att det inte är möjligt atti RF föra in ett sådant förbud. Hovrätten lör konstaterar attönskemål förekommer om skydd mot retroaktivitet också på andra områden änstrafflagsiiftningens och då främst på skattelagstiftningens område. Det ärulan tvekan svårt att beträffande skatter uppställa ett totalt förbud mol sådanlagstiftning. Önskemålen om förbud torde sålunda knappast kunna tillgodoses ividare mån än att det nu uttalas från statsmakternas sida att storrestriktivitet skall iakttagas på alla områden när det gäller retroaktivlagsliftning. En sådan lagstiftning är knappasl annal än i rena undanlagsfall förenligmed en hög rättskultur. Majoriteten har, anför kammarrätten i ,funnit det omöjligt att med tillräcklig precision ange förutsättningarna förundantag från retroak-tivitetsförbudet. Denna svårighet liksom andra avuiredningen redovisade problem, som kan yppa sig för det fall att ett meromfattande retroak-liviletsskydd skulle införas, synes vara betydande. Det kanerinras om problemet att slå fast vad som ligger i begreppet retroaktiv liksomom det faktum att retroaktiva bestämmelser som är för den enskilde betungandekan vara i hög grad nödvändiga av t. ex. handelspolitiska skäl. Svårigheternalägger sannolikt hinder i vägen mot att skyddet ges den omfattning somreservanterna har föreslagit. Kammarrätten anser det dock värdefullt om det i lagmotivenuttalas, att retroaktiv lagstiftning på skatterättens område bör undvikas sålångt det är möjligt. Ävenenligt kammarrätten i (majoriteten) är det i hög grad an- Prop.1975/76:209 260 gelägelatt den princip som retroaktivitetsförbudet inom straffrätten ger uttryck för,även utan att det kommer lill uttryck i RF blir vägledande också när det gällerannan lagstiftning som avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiskaförhållanden, såsom i fråga om skattelagstiftningen. Det bör sålundaunderstrykas att när en lagstiftning innefattar föreskrifter som är betungandeför den enskilde endast tungt vägande skäl kan motivera avsteg från denallmänna principen att retroaktivitet bör undvikas. Positivt inställda till ett allmänt förbud motretroaktiv lagsliftning är hovrän, en ledamot i kammarrätten i ,, tre ledamöler i i , fyra ledamöleri i , två ledamöter i Svenska kommunförbundetsslyrelse, , indusniförbiind. , moderata samUngsparilets kvinnoförbund ochInternationeUa svenska avdelning. Dessa remissinsianseransluler sig om inte annat framgår av det följande till den utformning av ettallmänt retroaktivitetsförbud som har föreslagits av ledamöterna ochHernelius i en reservation (s, 248) till utredningen, hovrän har inte blivit övertygad av de skälutredningen anför (s, 158 O mot en allmän huvudregel - med vissa undantag eftermönster av 12-15 tjtj - med förbud mot att ge åtminstone förpliktandeoffentligrättslig lagstiftning retroaktiv verkan. kan vitsorda att det för denenskilde medborgaren är av utomordentlig vikt att vid ingåendet av enrättshandling eller företagandet av en rättslig disposition Överhuvud tagetkunna redan från början överblicka handlingens konsekvenser i skatterättsligthänseende. konstaterar att utredningen harstannat för att inte utvidga det nuvarande retroaktivitetsförbudet i RF,innebärande att förbudet inte är av betydelse för andra rättsområden änstraffrätten. Som skäl för sitt ställningstagande htir utredningen (s, 159)dels anfört att - såvitt gäller förmögenhets- och skatterättens områden - tungtvägande skäl ansetts kunna medge avsteg från huvudregeln alt retroaktivitetbör undvikas och att det inle är möjligt alt i lagtext med någon grad avprecision ange förulsällningarna för när sådana avsteg får medges, delshänvisat till "problemet all avgöra vad som skall förstås med att en lagär tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan". Sistnämnda problem harav utredningen åskådliggjorts med tre exempel, nämligen I) diskussionenom retroaktivitet i samband med införandet av arvsräliför utomäktenskapligabarn 2) frågan om retroaktivitet föreligger då man genom ett beslut enligtallmänna prisregleringslagen inför förbud för liden efterdenna dag alt överskrida det pris som gällde den , samt 3)skyldighet att för förfluten tid lämna uppgifter som behövs församhällsplaneringen, - Vad försl gäller påslåendet att endast "tungtvägande skäl" ansetts kunna medge avsleg från huvudregeln delar förbundetreservanternas (s, 248) uppfattning. Som reservanterna anför har sådana avstegpå senare år förekommit Prop.1975/76:209 261 ävendå skälen inte kunnat betecknas som "tungt vägande". Beträffande problemenatt avgöra vad som är alt anse som retroaktivitet vill förbundel somutgångspunkt hänvisa till ovannämnda reservanters förslag till reglering,innebärande följande lillägg till utredningens förslag: "Ny eller förhöjdskatt, avgift eller annan pålaga får icke införas genom föreskrift som gestillbakaverkande krafl, för så vitt del icke föranledes av särskilda skäl isamband med svår ekonomisk kris, krig eller med krig Jämföriiga förhållanden,-Föreskrifter i andra ämnen än som avses i första och andra styckena och somhar en för den enskilde betungande effekt får icke ges tillbakaverkande kraftmed mindre än att synneriiga skäl föranleder del," - Som framgår härav har- om den av reservanterna föreslagna modellen används - utredningensexempliflering enligt punkterna 1-3 ovan relevans endast såvitt gäller de isisla stycket i reservanternas förslag angivna fallen. De problem som i dessafall kan uppkomma kan dock enligt förbundets bestämda mening inte anses vara avsådan dignitet att de bör hindra en reglering enligt reservanternas förslagför de rättsområden som avses i förslagets sista siycke, - Vadgäller det första stycket i reservanternas förslag till tillägg vill förbundet ytteriigare anföra följande. Nya pålagor av olika slag, såsom skatter och avgifter, kan för den enskilde ha en verkan som inte bara är att Jämställa med en straffrätlslig sanktion utan också är mer ingripande än en sådan. Det bör därför inte kunna godtas att man annat än i mycket speciella undan tagsfall - vid svår ekonomisk kris, krig och därmed Jämförbara förhållanden - medgeratt föreskrifter om pålagor av det slag som angetts ges tillba kaverkande kraft.