prop · FZ03209 · 1975-12-31 00:00:00 — Däremotförbjuds domstolarna och förvaltningsmyndigheterna genom bestämmelsen i 1 kap,8 tj andra meningen att utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hanspersonliga förhållanden, .såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön,ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhet. Fri- och rättighetsutredningen har undersöktmöjligheterna alt utvidga skyddet mot särbehandling till att avse också normgivningen.Utredningen framhåller i detta sammanhang all den rådande rättsordningen ibelydande utsträckning tillåter särbehandling av olika grupper av enskilda ochalt sådan särbehandling ofta anses vara inte bara godtagbar utan också önskvärdeller nödvändig. Som exempel på detta nämner utredningen att lagstiftningen görskillnad mellan personer av olika ålder såvitt gäller sådana sociala förmånersom barnbidrag och pensioner, att skatte- och sociallagstiflningen lar hänsynbl, a, lill den enskildes inkomst och förmögenhet, alt könstillhörigheten ärett avgörande kriterium för tillämpligheten av värnpliktslagstiftningen samtatt rällen alt idka renskötsel har gjorts beroende av tillhörighet till ensärskild etnisk grupp. Utredningen understryker vidare all det finns ettlegitimi behov av särbehandling också inom det klassiska fri-ochrättighelsområdet. Som exempel pä detta nämns all beslämmelserna om sådanabrott som uppror, högförräderi och hets mot folkgrupp i vissa fall kan tänkasdrabba rena åsiktsyttringar. Utredningen pekar vidare på strafföeslämmelsen omolovlig kårverksamhet vilken medger siraff på grund avorganisationstillhörighet. Utredningen fastslår mot denna bakgrund alt detinte är möjligt att ställa upp en grundlagsregel som generellt förbjuderlagstiftaren alt göra skillnad mellan olika grupper av enskilda, om man avseratt en sådan regel skall tolkas enligt sina ordalag. Utredningen avvisar ocksåtanken på en grundlagsregel som med anspråk på att ha rättsligt bindandeverkan förbjuder särbehandlande normgivning annat än på "sakliga"eller "objektivt god- Prop.1975/76:209 98 tagbara"grunder. Enligt uiredningen är del i detta sammanhang omöjligt att faslslällainnebörden av sådana utiryck som saklighet och objektivitet, Uiredningenförordar i stället all den för vårt samhälle betydelsefulla grundsatsen omlikabehandling av medborgarna kommer till uttryck i ett programstadgande somanger alt den offentliga makten bör utövas så alt alla är lika inför lagen, Ulredningens undersökningar har emellertid lettfram lill att det i fråga om vissa av de omständigheter som åsyftas i I kap, 8tj andra meningen RF - nämligen åskådning, ras, hudfärg, etniskt utrsprung ochkön - är möjligt att ställa upp mer eller mindre långigåendesärbehandlingsförbud med bindande verkan också gentemot lagstiftaren. Enligtuiredningen kan sådana förbud innebära betydelsefulla förstärkningar av delrättighelsskydd som åstadkoms på annat sätl, 1 fråga om vissa fri- ochrättigheter, t, ex, rätten att fritt röra sig i riket, sägs de ge den främstamöjlighelen till skydd med verkan också moi lagstiftaren. Bl, a, mot bakgrund av de nu nämnda förslagenförordar uiredningen också att 1 kap, 8 tj andra meningen upphävs. Utredningens slällningstagande såviii gällermöjligheterna att uppställa för lagstiftaren bindande diskriminering s fö r bu d har i allmänhet inte föranlett någon erinran under remissbehandlingen.Juridiska fakulteten vid anser emellertid att skyddel böravse alla de omständigheter som åierfinns i 1 kap, 8 tj andra meningen RF, Jag kan för min del inle finna annat än attulredningens siåndpunkt är väl underbyggd. Med hänsyn lill det legitima behovav särbehandlande lagsliftning som föreligger på ett stort antalsamhällsområden torde det varken vara möjligt eller lämpligt med en utvidgningav del skyddade området utöver vad utredningen har föreslagit. Som jag har nämnt föreslår utredningen attgrundlagen skall ge uttryck för en allmän likhelsgrundsats genom ell programmatisktSladgande som anger all den offentliga makten bör utövas så all alla är likainför lagen. Delta förslag har inte mött någon kritik under remissbehandlingen,Enligl min mening kan emellertid vägande invändningar riklas mot det. Denföreslagna bestämmelsen kan tolkas på två säll. En möjlighel är alt uppfattaden så all den riktar sig till de rättstillämpande organen och ålägger dessaatt sträva efter all behandla lika fall lika, dvs, att inte göra någon skillnadmellan individerna uiöver vad som kan följa av gällande rättsregler. Om dellaär avsikten med bestämmelsen kan jag emellertid inte finna annat än att denuppställer ell krav som är oacceptabelt svagt. Det är enligt min mening självklartalt likhet inför lagen i nu avsedd bemärkelse skaU råda. En rättsligt bindanderegel av sådan innebörd finns redan i I kap, 8 tj RF, Om den föreslagnabestämmelsen däremoi innebär all lagstiflaren skall sträva efter all behandlaalla lika. ger den uppenbariigen uttryck för en målsättning i fråga om densamhälleliga verksamheten som Prop.1975/76:209 99 varkenär önskvärd eller realistisk. Som redan har nämnts är särbehandlandelagstiftning på olika områden ett ofrånkomligt inslag i rättsordningen. Detförhåller sig i själva verket så att särbehandlande lagsliftning på exempelvisde ekonomiska och sociala områdena är ett typiskt kännetecken för ett moderntvälfärdssamhälle. Vad som behöver sägas i fråga om lagstiftarens verksamhet äri stället att denne skall sträva efter alt göra sådana avvägningar mellan olikagruppers inlressen som kan upplevas som rimliga och rättvisa. Enligt min meningkommer en sådan målsättning bäst lill utiryck genom programmatiska stadgandenom alla människors lika värde, om respekt för den enskildes värdighet samt omindividens personliga, ekonomiska och kulturella välfärd som mål för denoffentliga verksamheten. Jag återkommer till hithörande frågor ispecialmotiveringen lill 1 kap, 2 tj. Utredningens förslag till förbud motåsiktsdiskriminering ger uttryck för den grundläggande värderingen i vårtsamhälle att ingen skall behöva vidkännas ingrepp i sina medborgerliga fri- ochrättigheter enbart på grund av sina åsikter. Den föreslagna förbudsregelninnebär att ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 t; i utredningensförslag - dvs, samtliga angivna begränsningsbara rättigheter - fårbegränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning. vid Lunds universitetifrågasätterom det inte skulle vara möjligt att utsträcka förbudet molåsiktsdiskriminering lill att gälla för ytterligare några betydelsefullaområden. Ett sådant förbud skulle enligl fakulteten vara önskvärt exempelvis ifråga om del statliga stödet till forskningen, I övrigt har utredningensförslag i denna del inte mött några invändningar under remissbehandlingen. Jag delar uppfattningen att en bestämmelse avförevarande slag är värdefull som förstärkning av skyddet föropinionsfriheterna. Det torde däremot föra för långt att låta den sträcka sigutanför rättighelsområdet. Konsekvenserna av en sådan åtgärd är mycket svåraatt överblicka även om man som juridiska fakulteten i har förordat låter utvidgningenavse endast någol enstaka ämnesområde. Jag föreslår därför att utredningensförslag godtas i oförändrat skick. Som närmare framgår av avsnill 4,2 innebär den härförordade regeln dels att lagstiflaren inte kan besluta föreskrifter sommöjliggör ingrepp i fri- och rältigheterna enbart på grund av någons verkligaeller förmodade åskådning i politiska, religiösa eller andra - t, ex,konstnäriiga eller vetenskapliga - frågor, dels all del inte heller blirmöjligt för tillämpande myndighet all göra ingrepp i någons fri- ochrättigheter enbart på grund av dennes åskådning, I sistnämnda hänseende innebärregeln alltså att en myndighet inte enbart av någons åskådning får dra denslutsatsen all förutsättningarna för ingripande mot denne är uppfyllda. Jag återkommer till innebörden av uttrycketåskådning i närmast följande avsnitt av den allmänna motiveringen. Somredan har nämnls innehåller utredningens förslag också ett f ö r b u d Prop.1975/76:209 100 Detta har den utformningen att lag eller annan föreskriftinte får innebära att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras,hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet. Utredningen förklarar att detär angelägel alt den svenska grundlagen genom en bindande rättsregel klart geruttryck för att negaliv särbehandling på sådana grunder som ras och etnisktursprung inte kan accepteras vare sig i fråga om de medborgerliga fri- ochrättigheterna eller inom rättsordningen i övrigi. Utredningen framhåller att det nu nämnda förbudetkompletteras av kravet i I kap, 9 ij (f n, 8 .j) att myndigheterna i sinverksamhel skall iaktta saklighet och opartiskhet. Härigenom säkerställs enligluiredningen alt myndigheterna vid sin tillämpning av gällande rätt inte tarovidkommande hänsyn till någons ras etc. Utredningens förslag i denna del har inte möttnågon erinran i sak under remissbehandlingen. Också jag är av den uppfattningenatt grundlagen bör slå fast att det inte under några omständigheter fårförekomma att samhällets organ missgynnar någon på grund av en omständighet avdet slag .som avses i den föreslagna bestämmelsen. Vad gäller regleringens tekniska utformning harviss kritik framförts av en remissinstans som anser att det tydligare börframgå alt inte heller myndigheterna får fatta rasdiskriminerande beslut.Enligt denna instans bör domstols och förvaltningsmyndighets beslut nämnas vidsidan av lag och annan föreskrift. Enligt min mening skulle en ändring av ifrågasattslag emellertid knappast medföra någon förstärkning av rätiighetsskyddet. Denför vår rättsordning fundamentala grundsatsen all myndigheterna inte får fattaandra beslut eller grunda sina avgöranden på andra omständigheter än som följerav gällande rättsregler innebär nämligen att en grundlagsbestämmelse somförbjuder viss normgivning indirekl kommer att träffa ocksä de rättstillämpandeorganens verksamhet, Mol den föreslagna utvidgningen av bestämmelsen kan åandra sidan anföras all en reglering som jämställer myndigheiernas beslutsbefogenhetermed de normgivande organens såvitt gäller möjlighelerna till missgynnandesärbehandling på grund av ras etc, kan tänkas ge upphov till denmissuppfattningen att myndigheterna också ärjämställda med lagstiftaren ifråga om möjligheten alt efler fritt skön lägga sådana omständigheter tillgrund för beslul i gynnande riktning. Jag förordar av nu angivna skäl attförbudet mol radiskriminering färden utformning som utredningen har föreslagit. Utredningens förslag innehåller slutligen också etträttsligt bindande könsdiskrimineringsförbud, Enligl detta får lag eller annanföreskrift inte innebära all någon medborgare särbehandlas på grund av sittkön, om föreskriften inle syftar till all åstadkomma jämställdhet mellan mänoch kvinnor, direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen eller avservärnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Till denna regel ansluter enövergångsbestämmelse .som slår fast av äldre föreskrift, som innebär sär- Prop.1975/76:209 101 behandlingpå grund av kön, behåller sin giltighet tills vidare samt att sådan föreskriftfår ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling. Utredningen föreslår vidare att det i I kap, RFskall tas in ett programstadgande enligt vilket den offentliga makten börutövas så all män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter. Förslaget att grundlagen skall innehålla etträttsligt verkande förbud mot könsdiskriminerande normgivning har i huvudsakfått ett positivt mottagande under remissbehandlingen. Enligt vissa instanserskulle en sådan bestämmelse bidra till alt stärka jämställdheten mellan män ochkvinnor. Andra menar däremot alt den föreslagna bestämmelsen har så litetreellt innehåll att den i själva verkei kommer programstadgandena nära och attden därför bör ulgå. Gällanderätt innehåller ett stort anlal författningar som i olika hänseendensärbehandlar könen och som inle nu kan ändras eller upphävas. Dennaomständighet har föranlett uiredningen att begränsa sitt förslag till förbudmot könsdiskriminerande normgivning till att gälla det framtida lagstiftningsarbetet.Det kan emellertid inte med fog hävdas att den föreslagna regleringen av dennaanledning skulle vara innehållslös, I likhet med utredningen anser jag att detligger ett väsentligt värde i att ny könsdiskriminerande normgivning ihuvudsak hindras. En förbudsregel kommer vidare att få betydelse som ettincitament till utgallring av nu föreliggande regler om särbehandling. Medhänsyn härtill och till det angelägna i att ge starkaste möjligagrundlagslorankring åt strävandena att tillförsäkra män och kvinnor jämbördigalevnadsvillkor vill Jag förorda att ett rättsligt bindande förbud motkönsdiskriminering las in i RF, Utformningen av den av uiredningen föreslagnabestämmelsen har under remissbehandlingen kritiserats i vissa hänseenden.Sålunda har också i fråga om denna förordats att den uttryckligen skall avseäven myndigheternas beslut. En instans har pekat på de svårigheter som ärförbundna med alt avgöra om en viss åtskillnad är direkt eller indirekt orsakadav biologisk skillnad. Från annat håll hävdas att det är ell utslag av alltförhögl ställda ambitioner att ställa upp en regel som tar sikte på allsärbehandling på grund av kön. Det borde vara tillräckligt att i grundlagenförbjuda föreskrifter som innebär att kvinnlig medborgare missgynnas på grundav sill kön. Jag vill först och främst framhålla att de skäl somJag har anfört mot att utvidga rasdiskrimineringsförbudet till att avseockså myndighels-beslut självfallet är giltiga också i förevarande sammanhang. Det är enligt min mening ofrånkomligt att enbestämmelse på del här aktuella ämnesområdet utformas på sådani sätt att den ilika mån kommer att gälla för både män och kvinnor. Det är visseriigen riktigtatt man just nu i försia hand har anledning att sträva efter all förbättrakvinnans ställning. Denna strävan har emellertid ytterst sin grund iuppfallningen att män och kvinnor skall ha samma rättigheter och skyldigheter.Ett grundlagsstadgande som inte klart ger uttryck för denna grundläggandevärdering Prop.1975/76:209 102 ärenligl min mening inle godtagbart. Det kan däremot ifrågasättas om del är nödvändigtalt som utredningen har föreslagit låta bestämmelsen avse alla slag avsärbehandling på grund av kön. Utredningens slällningstagande i denna delgrundas på uppfattningen att det inte är möjligt att begränsa sig till attförbjuda föreskrifter som missgynnar del ena könet, eftersom regler som gynnarmänniskor av ett kön alltid måste missgynna det andra könet. Enligt min uppfaltning har utredningen emellertidinle tillräckligt beaktat den omständigheten att vissa av de föreskrifter somsärbehandlar könen inle kan sägas vare sig gynna eller missgynna något avdessa. Till denna kategori kan t, ex, hänföras den av utredningen nämndabestämmelsen i 8 kap, 11 tj alt äktenskapsförord i försia handskall ges in till rätlen i den ort där mannen bör svara i tvistemål. Hit hörockså de likaledes av utredningen nämnda reglerna om att män och kvinnor somhar tagits in på anstalt skall hållas ålskilda. Inte heller de bestämmelser somutredningen åsyftar med sin undantagsregel om föreskrifter direkt orsakade avbiologisk skillnad mellan könen kan sägas gynna eller missgynna något av dessa.Jag kan på nu angivna grunder inte finna annat än att det, om man ser till deverkningar som åsyftas med grundlagsbestämmelsen, för alllför långt att låtadenna avse all särbehandling på grund av kön. Det är uppenbariigen fullttillräckligt att förbjuda normgivning som missgynnar ettdera könet. En sådanbestämmelse kommer självfallel indirekt att förbjuda också normgivning somgynnar ett kön på bekostnad av det andra. Om bestämmelsen i enlighet med vad jag nu har sagtutformas så att den som huvudregeln föreskriver att lag eller annan föreskriftinte får innebära att någon medborgare missgynnas pågrund av sitt kön, saknassomjag redan har antytt anledning alt i grundlagstexten göra något undantag förföreskrifter som direkl orsakas av biologisk skillnad mellan könen. Det blirdäremot även med en sådan utformning av den grundläggande regeln nödvändigtalt uttryckligen möjliggöra dels föreskrifter som visseriigen sedda isolerademis,sgynnar någol av könen men som syftar till alt åstadkomma jämställdhetmellan dessa, dels bestämmelserom värnplikt etc, Mol bakgrund av dessa överväganden förordar jag attbestämmelsen utformas så att den föreskriver att lag eller annan föreskriftinte fär innebära all någon medborgare missgynnas på grund av sill kön,omföreskriften inte utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellanmän och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Del förbud mot särbehandling inom ramen för denrättstillämpande verksamheten som f n, åierfinns i 1 kap, 8t; andra meningenRF har som utredningen påpekat givit upphov till grava missuppfattningar. Dennabeslämmelse har endast lill uppgift att närmare klargöra innebörden i del kravpå normmässighet i myndigheiernas handlande som uppställs genom förstameningens föreskrift att domstolar och förvaltningsmyndigheter skall iakitasaklighet och opartiskhet, I den allmänna debatten har Prop.1975/76:209 103 manemellertid ibland uppfatlat förbudet mot särbehandling utan rättsligt stöd såall lagstiftaren i och för sig skulle vara beredd att skapa sådani stöd t, ex,för negativ särbehandling på grunder som ras och hudfärg. Jag delarulredningens uppfallning alt de missuppfattningar som bestämmelsen sålunda hargett upphov till slarkt talar för att den bör upphävas. Som utredningen harframhållit är del vidare i hög grad ägnat all skapa förvirring om det tillmyndighelerna rikiade förbudet mot särbehandling utan rättsligt stöd står kvaroförändrat vid sidan av regler som utesluter möjligheten av rättsligt stöd förde viktigaste av de i 1 kap, 8 tj andra meningen angivna omständigheterna, 1likhet med utredningen föreslår jag därför att den där intagna bestämmelsen nuupphävs. härmed föreslår jag en viss utvidgning av paragrafenstillämpningsområde. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen. 14.3Det materiella skyddet för opinionsfriheterna Reglerna i 2 kap. I tj RF om de "positiva"opinionsfriheterna - yttrande-och tryckfrihet, rätt till informaiion,mötesfrihet, demonslralionsrätt. föreningsfrihet och religionsfrihet - ger denenskilde medborgaren handlingsfrihet i olika för den samhälleligaopinionsbildningen betydelsefulla hänseenden. Medborgaren tillförsäkras vidareen viklig rätt lill passivitet genom reglerna i 2 ij om de "negativa"opinionsfrihelerna, vilka skyddar honom mot tvång att tillhöra förening ellertrossamfund eller alt ge sina åsikter lill känna. Både i fråga om de positivaoch de negativa opinionsfrihelerna gäller alt begränsningar i princip får görasendasl genom lag, 1 ulredningens förslag bibehålls samtliga denuvarande opinionsfriheterna - i vissa fall dock med ett tillämpningsområde somnågol skiljer sig från del nuvarande. Vidare föreslås de negativaopinionsfriheterna bli utökade med en regel om skydd mot tvång all della imöte, demonstration eller annan opinionsyttring. Nära besläktad med de negativaopinionsfrihelerna är en regel om skydd mol politisk åsiktsregistrering ulansamtycke. Del är uppenbart all del här är fråga omrältigheter av grundläggande betydelse för den fria åsiktsbildningen, ochutredningen har därför strävat efter all ge dem ett särskill slarkl skydd, Ifråga om huvuddelen av de positiva opinionsfrihelerna har della åstadkommilsgenom att de allmänna begränsningsramar som enligl förslagel gäller för allaicke-absoluta rättigheter - kraven alt begränsning inle får gå längre än vadsom är nödvändigt eller ulgöra ett hot mol den fria åsiktsbildningen - harförenats med regler som innebär all begränsning lar ske endasl för alltillgodose vikliga, lill Slor del särskill angivna inlressen, I fråga omyttrandefriheten och rällen till informaiion tillkommer härutöver att särskildåterhållsamhet skall iakttagas beträffande begränsningar inom en på vissl sällbeskriven "kärna" av dessa rättigheter. Såvitt gäller den positivareligionsfriheten öppnar för- Prop.1975/76:209 104 slagetöver huvud laget inte några begränsningsmöjligheler. Också samtliga negativaopinionsfriheier bereds enligl förslagel ett absolut skydd. Som framgår av mina uttalanden i det föregående(avsnitt 14,1) anser jag att utredningens förslag till skydd för opinionsfrihelernaär tillfredsställande i sak. Den föreslagna regleringen är emellertid intehelt komplikationsfri från lagieknisk synpunkt såvitt gäller de positivaopinionsfrihelerna. De svårigheler som föreligger i della hänseende har singrund i den omständigheten all de olika opinionsfrihelerna, så som dessavanligen uppfattas, i stor utsträckning går in i varandra. Rätt alt utlrycl'aåsikter etc, och frihet att ta del av andras yttranden framstår sålunda intebara som två självständiga rättigheter ulan ingår också som vikliga momeni imötesfriheten, demonslralionsrätlen, föreningsfriheten och religionsfriheten.Eftersom det i gällande räll inle görs någon skillnad mellan möjligheterna attbegränsa de olika positiva opinionsfrihelerna, medför detta förhållande f n,inte några problem. Om man däremot, som fri- och rätiighetsuiredningen harföreslagit, har olika begränsningsregler för skilda opinionsfriheier, blir deluppenbarligen av slor belydelse att kunna dra klara gränser mellan de olikaräitighetsreglernas tillämpningsområden. Utredningen har uppmärksammat deltaproblem så lill vida alt den i ell motivutlalande har klargjort alt deföreslagna grundlagsreglerna om yttrandefriheten skall vara tillämpliga varesig det är fråga om yttranden vid en demonstration, inom ramen förföreningsverksamhet eller i annal sainmanhang, JK har i sitt remissyttrande förklarat allutredningens metod läll kan ge en skev bild av rättigheternas innebörd ochskydd, JK syftar härvid inte bara på att de skilda positiva opinionsfrihelernalill sina yttringar går i varandra utan också på all utövandet av t, ex,mötesfriheten, demonstraiionsrätten, yttrandefriheten och informationsrättenofla ingår som led i ett sammanhängande förlopp. Del ärenligt JK inte uteslutetall ett inirång som direkl riktar sig mot en länk i denna kedja - mer ellermindre automatiskt - indirekl också kränker de andra rättigheterna. Enligt JKskulle en bättre ordning kunna vinnas genom all de särskilda reglerna om begränsningav yttrande- och informaiionsfriheierna uttryckligen angavs avse yttrande- ochinformationsfrihetsmomenlen i samtliga de positiva opinionsfrihelerna. Manskulle sedan ange de ytteriigare begränsningsändamål som skall gälla i fråga omsärskilda friheter. En reglering av de positiva opinionsfrihelernautformad på del säll som JK har förordat har den uppenbara rörtjänsten altgrundlagstexten skulle komma alt på ett logiskt lillfredsslällande sätl angevilka verkningar en generell rättigheisbegränsning får för innehållel i övrigarättigheter. Saken kompliceras emellertid av all det inte bara är yttrande- ochinformationsfriheterna som ingår som delmoment i andra särskill angivnarättigheter. Religionsfriheten framsiår t, ex, närmasl som ell omfattanderäitighetskom-plex med inslag av yttrandefrihet, inlbrmationsräll, mölesfriheioch föreningsfrihet, 1 föreningsfriheten ingår, föratt ta ell annal exempel,belydande Prop.1975/76:209 105 inslagav mötesfrihet, och demonstraiionsrätten slulligen omlällas nästan hell avmötesfriheten.