prop · FZ03112 · 1975-12-31 00:00:00 — Sedanden nya regeringsformen tillkommit synes begreppet författning böra vara liktydigtmed sådana föreskrifter som omfattas av regeringsformens regler om normgivningsmakten.Dessa återfinns, som förut har nämnts, främsl i 8 kap. regeringsformen.Bestämmelserna dar äger tillämpning på rättsregler. Dessa karakteriseras,enligt vad jag framhöll i propositionen 1973:90 med förslag till nyregeringsform (s. 203 och 204), av att de i princip Prop.1975/76: 112 63 ärbindande för myndigheter och enskilda och av att de inte avser bara ett konkretfall utan har generell tillämpbarhet. Det sistnämnda kravet får enligtpropositionen anses uppfyllt om föreskriften avser exempelvis situationer avett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till ellerpå annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Tillförfattning i nu angiven bemärkelse kan till en början hänföras föreskriftersom rör allmänhelen eller en viss kategori av allmänheten, t. ex. ett visstslag av näringsidkare. I sina remissyttranden konstaterar bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen i anslutning till detta att dessa myndigheterscirkulärskrivelser med bindande föreskrifter till de rättssubjekt som stårunder myndigheternas tillsyn inte kan betraktas som författningar. Denna uppfattningtorde ocksä stå i överensstämmelse med den nya regeringsformen under förutsätiningatt skrivelserna avser vissa konkret angivna rättssubjekt. Om däremotcirkulärskrivelserna är avsedda att äga till-lämpning också pä eventuellttillkommande rättssubjekt av den ifrågavarande kategorin och därigenom bligenerellt tillämpliga på en viss kategori av företag eller liknanderättssubjekt, bör skrivelserna hänföras till författningar. S.k. bindande förklaringar som meddelas av med stöd av vissalagrum, t. ex. 62 S lagen (1968:430) om mervärdeskatt, har enligt utredningennärmast karaktären av författningar. 1 remissyttrandena har ingen erinran restshäremot. Förklaringarna i fråga, som kan röra olika ämnen, är av så generellkaraktär att de bör hänföras till kategorin författningar. Särskildagränsdragningssvårigheter möter i fall där en bindande föreskrift avser ettmycket litet lokalt område, kanske bara en eller flera bestämda fastigheter. emellertid riktar sig inte bara till den nuvarande agaren utanockså till framtida ägare och förutsätter att dessa rättar sig efterföreskriften oavsett orn de har fatt del av den eller inte, bör föreskriften eniigtutredningens mening anses som författning, f överensstämmelse härmed föresfårutredningen att ett antal beslut av denna typ skall kungöras i denförfattningspublikation för varje län, som utredningen föreslär att länskungörelsernaskall omvandlas till. Sådant kungörande föreslår utredningen bl. a. i fråga ombeslut om fiskådra enligt 28 eller 29 S lagen (1950:596) om rätt till fiske,beslut om åtgärder mot vanskötsel av fiske (fiskeriplan) enligt 31 S samma lag,beslut om fiskevårdsomräde, beslut om jaktvårdsområde, beslut om stadsplan ellerbyggnadsplan, beslut om förbud mot nybyggnad och schaktning m. m. enligtbyggnadslagstiftningen och beslut om byggnadsförbud enligt 479 SS väglagen(1971:948). Beträffande en del av dessa beslut gäller att de f n. skall införasi länskungörelserna men beträffande andra finns inte någon sådanbestämmelse. Utredningensståndpunkt kritiseras i några remissyttranden. Länsstyrelserna i Stockholmsoch lan anser att utredningen i detta sammanhang rört sig med ettalltför vidsträckt författningsbegrepp. Prop.1975/76: 112 64 särskiltangår beslut om fastställda planer enligt byggnadslagstiftningen finner ocksålänsstyrelserna i och att det inte finns något behov avkungörande i författningspublikation. Frän länsstyrelsehåll framhålls också atti ett regeringsbeslut om tillämpning av 3 S andra stycket 2 förvaltningslagen(1971:290) ärende om fastställelse av detaljplan inle har ansetts avsenormföreskrifter samt att vissa beslut i planärenden mera kan ha karaktären avbeslut i enskilt fall än av normbeslut. tillstyrkerdäremot utredningens förslag i vad det avser planer enligt byggnadslagstiftningen. Närdel gäller att ta ställning till frågan om etl lokalt begränsat beslut skallanses ha karaktären av författning eller inte kan man till en början slå fast,alt beslutet får anses vara författning, om det helt eller främst riktar sig tillmedborgarna i gemen. Detta torde gälla även om beslutet medför visst intrång iförfoganderätten för ägare eller innehavare av liknande rätt till vissabestämda fastigheter. 1 enlighet härmed synes t. ex. lokall förbud alt ta borteller skada växt av viss art där den växer vilt vara alt hänföra tillförfattning. Läget synes vara elt annalnär fråga är om lokalt begränsade föreskrifter som helt eller främst är avseddaatt begränsa handlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter ellervissa därmed jämföriiga rättsinnehavare. Sådana föreskrifters generella naturkan starkt ifrågasättas. Detta gäller även när de meddelade föreskrifterna arbindande inle bara för den aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även förframtida sådana. Ett uttryck för detta synsätt är att det vid tillämpningen avförvaltningslagen har ansetts att ärende om fatställelse av detaljplan enligtbyggnadslagstiftningen inte avser föreskrift till allmän efterrättelse. Avintresse är vidare att beslut om bildande av naturreservat eller nalurvårdsområdemed därtill hörande föreskrifterom inskränkningar i rätten att förfoga överfaslighet vid företagna ändringar i naturvårdslagen (1964:822) inteansågs falla under normgivriings-bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen (seSFS 1974:1025). Hade fråga varit om föreskrifter som avses i nämnda kapitel,skulle det inle ha varit tillåtet att, som skett, direkt i naturvårdslagen angeatt beslul i nyssnämnda ärenden fattas av länsslyrelsen. 1 fråga omföreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen kan nämligenförvaltningsmyndighet under regeringen vara behörig att besluta endast omregeringen efter vederböriigt bemyndigande har överiåtil beslutanderätten tillmyndigheten (se 8 kap. II S regeringsformen). Inte heller sådant förbud motbyggande m. m., som enligl 11 S naturvårdslagen kan meddelas sedan fråga haruppkommit om bildande av naturvårdsreservat, betraktades som en författning inyss angivna bemärkelse. Ienlighet med det anförda anser jag att till författning inte bör hänföras beslutav typen beslut om naturreservat eller naturvårdsområde, beslut om bebyggelseplanerenligt byggnadslagstiftningen, beslul om arbetsplaner enligl väglagen(1971:948), beslul om förbud mot byggande, schaktning m. m. Prop.1975/76: 112 65 enligtbyggnadslagstiftningen eller annan lagstiftning eller beslut om skyddsområdeför grundvattentillgång enligt 2 kap. 64 S vattenlagen (1918:523). Därmed ärdock inte sagt atl anledning saknas att kungöra sådana beslut i en publikationsom främsl är avsedd för författningar. Det kan nämligen vara av värde attsådana beslul kan återfinnas i en officiell publikation och det ligger då nära tillhands att för ändamålet använda en författningspublikation. Belräffande en delav besluten finns bestämmelser om kungörande i länskungörelserna.Övervägande skäl talar enligt min mening för att i varje fall en del beslut avdenna kategori bör kungöras på samma sätt som författningar, fastän de inte ärsädana föreskrifter som omfattas av regeringsformens regler om normgivningsmakten.Beslutens verkningar sträcker sig ofta och inte bara de somberörs vid beslutens meddelande utan även andra personer har ofla intresse avbesluten. Vad jag nu har sagt gälleri regel inte beträffande beslut om samägares nyttjande av fiske enligl 24 Slagen (1950:596) om rätt till fiske, beslut om fiskådra, beslut om fiskeriplan,beslut om fiskevårdsområde, beslut om jaktvårdsområde, beslut omavverkningsförbud enligt 13 S skogsvårdslagen (1948:237) och beslul omupplåtande av nyttjanderätt lill mark för tillfällig väg enligt 36 S väglagen(1971:948). Dessa beslul har i så hög grad karaktären av förvaltningsbeslut isärskilda fall och inte av författning att anledning i allmänhet saknas att tamed dem i en författningspublikation. Slutligställning till frågan om vilka bindande beslut utöver författningar som det kanfinnas anledning atl kungöra i en författningspublikation får tas efter engenomgång av de berörda materiella författningarna och verkställighetsföreskrifternatill dessa. I detta sammanhang tar jag bara upp sådana ändringar av lag som ärnödvändiga. 1 övrigt ankommer det på regeringen eller, efter regeringensbemyndigande, underordnad inyndighet att fatta beslut i ämnet. 1det föregående har jag behandlat vissa typer av föreskrifter som avser ettmycket litet lokalt område och främst riktar sig till ägarna till vissabestämda fastigheter eller därmed jämförliga rättsinnehavare. Det förekommeremellertid ocksä föreskrifter som riktar sig till jordägare eller liknande personkategorierinom ett större område, t. ex. ett län. Föreskrifter av denna typ torde fåanses ha så generell karaktäratt de bör bedömas höra till kategorin författningar.Var gränsen exakt går mellan denna typ av föreskrifter och föreskrifter som inlehar författnings natur är omöjligt atl ange i generella termer. För attunderlätta en enhetlig rättstillämpning synes del ändamålsenligt att i ettantal förfatlningar, som behandlar lokala föreskrifter av den typ som enliglvad jag nu har sagt bör hänföras till begreppet författning, behålla eller förain klariäggande kungörandebestämmelser även i fall där efter tillkomsten av enallmän kungörandelagstiftning avseende författningar skyldigheten att kungöra ioch för sig följer av de allmänna föreskrifterna. Beslut om vilka författningarsom skall förses med en kungörandeföreskrift i en eller annan form, fastän kungörandekravetföljer av allmänna bestäm- 5 1975/76. Prop.1975/76: 112 66 melseri ämnet, torde få fattas i samband med en genomgång av de berörda författningarna.Bara när fråga uppkommer om ändring av lag krävs medverkan av . Iövrigt ankommer del på regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,underordnad myndighet att fatta beslut i ämnet. Viden bestämning av begreppet författning räcker det inte att dra gränsen mellangenerellt tillämpbara föreskrifter och föreskrifter som reglerar en konkretsituation. Hänsyn måsle också tas till innehållet i de uppställda reglerna ochverkningarna av underiålenhet att följa dem. Det gäller att dra gränsen mellan åena sidan författningar och å andra sidan vad som i allmänhet kallasanvisningar och råd. Utredningenuttalar att bestämmelser som allmänt reglerar medborgarnas rättigheter ochförmåner eller innehåller påbud eller förbud mäste räknas som författningar ochatt överträdelse av en förliUtningsföreskrift vanligen direki eller indirekt ärförenad med sanktioner. 1 remissyttrandena betonas frän flera hällönskvärdheten av en klarare åtskillnad mellan föreskrifter till allmänefterrättelse saml anvisningar och råd. Jaghar förut nämnt att regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten ägertillämpning på rättsregler och alt sådana regler bl. a. utmärks av alt de iprincip är bindande för myndigheter och enskilda. 1 enlighet härmed bör lillbegreppet författning hänföras bestämmelser som reglerar förhållandet mellanenskilda inbördes eller mellan enskilda och samhället och som anger vadenskilda och myndigheter skaU iaktta och vad följden blir om uppställda regler inteföljs. Härmed är inte sagt attdet i en författning inle kan finnas beslämmelserom hur en enskild eller myndighet bör handla i vissa situationer. Formuleringen"bör" i stället för "skall" kan användas därför altförhållandena är sådana att ett absolut krav inte kan uppställas. En "bör"-regelkan i sådana fall anses bindande i den bemärkelsen att det måste föreliggasärskilda skäl för att avvikelse från regeln skall kunna anses tillåten. Hindermöter således inte mot att en författning innehåller föreskrifter av dennatyp. Reglersom anvisar hur en person lämpligen kan förfara i vissa hänseenden men där detlikväl står den enskilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskaderesultatet bör inte anses som författningar. Sädana regler bör i framtidenbenämnas allmänna råd. Termen anvisning bör om möjligt undvikas i sådanasammanhang, eftersom den sedan gammall ofta används i fråga om föreskrifter somar att hänföra till författning. Ett typiskt exempel på detta är anvisningarna tillkommunalskaltelagen (1928:370). Dessa har karaktären av tilläggsbestämmelser avlags karaktär lill den nämnda lagen. Detförekommer emellertid också anvisningar av en annan typ. Jag tänker på sädanaanvisningar som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författningeller som skall bidra till en utveckling i viss riktning av praxis. Dessaanvisningar binder inte formellt de myndigheter som har att tillämpa denbakomliggande sanktionerade författningen men de har i realiteten stor betydelseför rättsutvecklingen. De skiljer sig från de allmänna råden genom 1975/76: 112 67 attde inte ger berörda enskilda möjlighet att välja andra vägar än dem som anges ianvisningarna. Anvisningar av denna typ bör ses .som en utfyllnad av debakomliggande sanktionerade föreskrifterna och bör anses falla inom ramen forbegreppet författning. Termen anvisningar eller uttrycket föreskrifter medanvisningar torde vara en iämplig benämning på dem. Somgemensam term för dels författningar, dels allmänna råd rörande tillämpningenav viss författning torde termen regler vara den lämpligaste. Orden föreskriftoch bestämmelse synes mindre lämpliga eftersom de vanligen får anses ha entvingande innebörd. som är riktade till myndighet eller till personalen hos myndighetanses av utredningen ha karaktären av författning, om de gäller den materiellatillämpningen av viss författning och har betydelse för medborgarna eller omfråga är om andra föreskrifter som regeringen riktar till ett slörre antal ellerett obestämt antal myndigheter eller fråga är om föreskrifter som myndighetriktar till ett större antal sidoordnade myndigheter. Som författning räknarutredningen ocksä föreskrifter som regeringen riktar till en enda myndighet, omföreskrifterna innefattar grundläggande bestämmelser om myndighetens uppgifteroch organisation. Utanför författningsbegreppet faller däremot enligt jUtredningensmening sådana detaljerade regeringsföreskrifter till myndighet som finns ipersonalförteckningar och regleringsbrev. Utanför faller också generellaföreskrifter som en myndighet riktar till en underordnad myndighet eller tillden egna personalen, om föreskrifterna avser handläggningsrutiner, bokföring, statistikoch annat som saknar betydelse för enskilds rätt. Utredningensståndpunkt beträffande generella föreskrifter till myndighet eller personalenhos myndighet möter gensagor i några remissyttranden. anserattutredningens författningsbegrepp äralltför vidsträckt såviu angår föreskriftersom vänder sig till ell slörre antal sidoordnade myndigheter, medan däremottullverket anser att föreskrifter som myndighet riktar till de egnatjänstemännen bör kungöras i författningssamling även om föreskrifterna saknarintresse för allmänheten. Av yttrandena frän några affärsdrivande verk framgåratt de till författning inte hänför av verket beslutade taxor eller andra villkorfor utnyttjande av verkets tjänster. Ävennär det gäller föreskrifter till myndigheterna och personalen hos myndigheternabör enligt min mening begreppet författning ha betydelsen föreskrift som avsesi 8 kap. regeringsformen. Utanför begreppet författning faller då sådanaföreskrifter om användning av statens medel som meddelar genombudgetreglering eller s. k. specialdestinalion och vidare de föreskrifter-de s.k. regleringsbreven -varigenom regeringen på angivna villkorstallerav riksdagenbeviljade anslag till olika myndigheters förfogande (jfr 9 kap. 2 och 8 SSregeringsformen). 1 övrigt är emellertid författningsbegreppet enligt den nyaregeringsformen vidsträcktare än det författningsbegrepp som utredningen rörsig med. Till författning i den nu angivna bemärkelsen synes - med angivetundantag - vara att hänföra alla 1975/76: 112 68 bindandeföreskrifter som regeringen eller, i fråga om myndigheter,riktar lill en eller flera underordnade myndigheter eller som annanmyndighet än regeringen riktar till en eller flera sido- eller underordnademyndigheter eller som myndighet riktar till sin egen personal (jfrgrundlagberedningens betänkande SOU 1972:15 s. 163). Det är i och för sig likgiltigthuruvida föreskrifterna är verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 Sregeringsformen eller rör personalens rättsställning, myndighets uppgifter ochorganisation i stort eller rent interna förhållanden av mindre vikt. Även delaljbetonadeföreskrifter om arkivering, bokföring, statistik o. d. omfattas av begreppetförfattning. Till författning är också att hänföra av myndighet beslutade taxoreller andra villkor för utnyttjande av myndighetens tjänster. Beträffandeolika slag av anvisningar som myndighet riktar till annan myndighet eller lillden egna personalen hänvisar jag lill vad jag har anfört i delta ämne. Enförutsättning för att föreskrift till myndighet eller till personalen hos myndighetskall ha karaktären av författning är givetvis att föreskriften är av generellnatur och inte utgör en föreskrift för ett visst konkret fall. Enligtbestämmelser i 11 kap. regeringsformen finns vissa begränsningar i rätten attbestämma hur myndighet skaft besluta i särskilda fall men i viss utsträckningär sådan direktivgivning tillåten. När det gäller att avgöra huruvida enföreskrift ar av generell natur eller är ett beslut avseende en viss konkretsituation torde hänsyn få tas bl. a. till den tid för vilken föreskriftengäller. Föreskrifter som avser bara en kort tidsrymd torde ibland kunna ses sombeslut i särskilda fall och därför falla utanför författnings-begreppet. Hurgränsenskall dras mellan generella föreskrifter till myndighet och beslut avseendesärskilda fall kan inte anges exakt i generella termer utan torde få bedömasunder hänsynstagande till samtliga föreliggande omständigheter. Detförhållandet att begreppet författning i den nya regeringsformen har envidsträckt innebörd när fråga är om generella föreskrifter som är riktade lill myndigheteller till personalen hos myndighet medför inte med nödvändighet att allaförfattningar av denna typ skall behöva kungöras på det sätt som föreskrivsbeträffande författningar i allmänhet. 1 fråga om vissa sådana författningar ärnämligen ett kungörande i samma former som för andra författningar intepåkallat av rättssäkerhetsskäl eller av betydelse för deras lillämpning. Jagsyftar på författningar som bara reglerar en eller fiera statliga myndighetersinre förhållanden eller förhållandet mellan statliga myndigheter inbördes ochsom inte innehåller något som kan vara av väsentligt intresse för utomstående ellerför berörda arbetstagares eller uppdragstagares rättsställning. Det bör iprincip stå myndigheterna fritt att avgöra hur de vill bringa sådanabestämmelser till den berörda personalens kännedom. Något hinder mot att tamed även sådana föreskrifter i en förfatiningspublikation bör inle föreligga,om en sådan lösning bedöms rationell. Ifråga om andra författningar än lagar och förordningar föreligger inget 1975/76: 112 69 hindermot att genomföra den nu angivna ordningen. När det gäller lagar ochförordningar är däremol etl undantag från kungörandekravet inte förenligt med8 kap. 19 S regeringsformen. Något behov av ett sådant undantag beträffandelagar torde inte föreligga. Detta är emellertid fallet i fråga om regeringsförfatlningar.Sakligt sett synes del nämligen motiverat att också regeringsförfattningar undantasfrän kungörandekravet när författningen bara reglerar en eller flera statligamyndigheters inre förhällanden eller förhållandet mellan statliga myndighelerinbördes och inte innehåller något som kan vara av väsentligt intresse förutomstående eller för berörda arbetstagares eller uppdragstagaresrättsställning. Att ta in sådana bestämmelser i en författningssamling istället för att bara expediera dem till de berörda myndigheterna är i allmänheten föga rationell ordning. har beslut av den karaktären inle sällanexpedierats i form av brev eller ämbetsskrivelser. En motsvarande möjlighetsynes böra behållas. Ettannat fall då kravet på kungörande inte bör vara absolut är när fräga är omförfattning som har ett sådant innehåll att den bör vara hemlig. Undantagsviskan del nämligen förekomma att innehållet i en författning är sådant attförfattningen omfattas av sädana bestämmelser i tryckfrihetsförordningen ochlagen (1937i249) om inskränkningar i rattenatt utbekomma allmänna handlingarsom anger att allmän handling inte får lämnas ul till envar. Det torde inteföreligga något behov av att ge lagar elt sådant innehåll. Däremot kan det varapåkallat i fråga om andra författningar, t. ex. en förordning med instruktionrörande viss myndighets krigsorganisation. Givetvis bör en sådan författninginte kungöras. Den nuvarande avfattningen av regeringsformens bestämmelse i 8kap. 19 S ger i och för sig anledning till tveksamhet om det är möjligt atlunderlåta kungörande av förordning som skall hållas hemlig. Uppenbariigen kanen sådan möjlighet inte undvaras. Medhänvisning till det anförda förordarjag att 8 kap. 19 S regeringsformen ändrasså att möjlighet öppnas att i lag föreskriva undantag från kravet attförordningar skall kungöras. Vidare förordar jag att i anslutning härtill ensärskild föreskrift tas in i den nya lagen om kungörande av lagar och andraförfattningar. Föreskriften bör ta sikte på annan författning än lag ochinnehålla att lagens bestämmelser inte skall äga tillämpning på författningarav den interna natur som jag har nämnt och inte heller på hemliga förfatlningar. 5.4.1.Av regeringen eller utfärdade förfallningar förslag skall av regeringen utfärdade författningar kungöras iSFS. 1 fråga om sådana författningar som beslutas av regeringen och som skalltjäna till allmän efterrättelse bara inom ett län skall dock Prop.1975/76: 112 70 möjlighetfinnas för regeringen att i stället låta föra in författningen i länets författningssamling.Av utfärdade författningar omfattas inte av ulredningens lagförslag. Utredningensförslag möter i denna del ingen annan erinran än att ett par remissinstanserifrågasätter om inie sådana regeringsförfatlningar som kungörs i ett fäns författningssamfingockså bör föras in i en central författningspublikation. Enligtmin mening bör SFS även i fortsättningen innehålla de viktigaste statligaförfattningarna. Jag förordar därför liksom utredningen att författningar somutfärdas av regeringen i allmänhet skall kungöras i denna författningssamling.Detta innebär att både av beslutade lagar som enligt 8 kap. 19 Sregeringsformen utfärdas av regeringen och författningar som beslutas avregeringen skall kungöras i SFS. Anledningalt använda annan kungörandeform an införande i SFS kan i viss utsträckningförekomma. Utredningen öppnar möjlighet därtill i fräga om författningar sombeslutas av regeringen och bara berör ett län. Även i andra fall kan emellertidundantag från huvudregeln vara motiverade. En del av regeringenbeslutade författningar, som inte är undantagna från kungörelsekravet, kan varamycket speciella eller beröra en starkt begränsad krets av intressenter. 1viss utsträckning har sådana föreskrifter tidigare inte getts författningensform utan meddelats i form av brev eller ämbetsskrivelser. I fråga om sådanaförfattningar kan anledning finnas att även i fortsättningen låta kungörandetske annorstädes än i SFS. Denna skulle bli alltför omfattande och besväriig attöverblicka, om den skulle betungas med ett större antal författningar av detslag som jag sagt. Sådana författningar torde i många fall med fördelkunna placeras i någon författningssamling som utges av central myndighet underregeringen. De har inte sällan innehållsmässigt mer naturligt sin plats där äni SFS.