prop · FZ031 · 1975-12-31 00:00:00 — Bestämmelsen i 1 36 a § BL tillkom med bl.a. denmotiveringen att möjlighet skulle ges att för vissa typer av etableringar i detenskilda fallet Prop.1975/76:1 173 ta ställning till lämpligheten av en lokalisering medhänsyn till alla de synpunkter som måste beaktas. Jag är medveten om att delinte alltid i dessa mycket svåra avvägningsfrågor går att komma fram tillodiskutabla ställningstaganden lill vilken plats som är mest lämplig för enviss industrietablering. Enligt min uppfattning har de hittillsvarande erfarenheternadock visat att tillkomsten av den nya handläggningsordningen innebär väsentligtförbättrade förutsättningar att göra övergripande bedömningar av de mestkomplicerade lokaliseringsfrågorna. Med anledning av ett riksdagsuttalande (CU 1973:11, rskr1973:119) anmodade Kungl. MaJ:t länsstyrelserna att vidöverläggningarna med kommunerna och vid redovisningar av de kommunala programmenbelysa konsekvenserna av önskemål beträffande lokalisering av ochmarkreservationer för flygplatser. Behandlingen i programarbetet av flygplatsfrågorna ärförhållandevis ojämn. har i sitt remissyttrande uttalat att enfullständig bedömning av behovet av markreservationer för flygplatser inte kangöras på grundval av programarbetet. Verket har liksom planverket understrukitvikten av att en landsomfattande plan upprättas för utbyggnaden avflygplatsnätet. Frågan om behovet av flygplatser behandlas i första handinom ramen för den regionala trafikplaneringen. En utvärdering avlänsstyrelsernas förslag flll regionala trafikplaner pågår f. n. inomkommunikationsdepartementet. 1 anslutning härtill sker även övervägandenrörande det framtida flygplatsnätets utformning och därmed sammanhängande frägor.Avsikten är att lämna en redovisning till . Genom detmaterial som har kommit fram under den fysiska riksplaneringens programskedekan behovet av markreservationer och riskerna för konflikter med andramarkanvändningsintressen översiktligt bedömas. När utvärderingen av deregionala trafikplanerna har slutförts finns det möjlighet att närmare bedömahur flygplatsfrågorna bör behandlas i den fortsatta fysiska riksplaneringen. 1 den tillregeringens beslut för varje län fogade promemorian anges att det, i avvaktanpå de slutliga ställningstagandena till den regionala trafikplaneringen, ärangeläget att mark i anslutning till såväl befinthga som planerade flygplatserinte tas i anspråk för sådant ändamål att en rimlig handlingsfrihet förflygverksamheten förhindras eller försvåras. Vidare anges att, i avvaktan påresultatet av trafikbullerulredningens arbete, utgångspunkterna för beräkningoch avgränsning av bullerskyddszoner kring flygplatser bör vara de som anges iluftfartsverkets yttrande över de kommunala programmen. Denutvärdering av de regionala trafikplanerna som f. n. pågår torde när det gällerflygplatser i första hand komma att beröra större anläggningar för den interregionalaoch regionala trafikförsörjningen. Även mindre flygplatser kan emellertid haväsentlig betydelse från miljö- 13 1975/76 1 saml. 1975/76:1 174 Tillkomsten ochutnyttjandet av en ny flygplats förutsätter godkännande av luftfartsverket.Luftfartsverkets prövning sker i första hand från flygoperativa utgångspunktermen innefattar även en bedömning från allmän lämplighetssynpunkt. Under senareår har vid denna bedömning flygplatsens inverkan på omgivningen allt meruppmärksammats. Det är emellertid uppenbart att flygplatser ställer sådanakrav på mark och medför sådan omgivningspåverkan att en ingåendelämplighetsprövning kan ske endast mot bakgrund av ett utredningsmaterial därkonsekvenserna för andra markanvändningsintressen har klarlagts. Flygplatserbör därför inte kunna komma till stånd utan stöd i en översiktlig planering. Isammanhanget kan även erinras, att flygplatser utgör anläggningar av sådantslag att de medför en tätbebyggelsesituation i BL:s mening och att således kravbör ställas på detaljplan för flygplatser och deras närmaste omgivningar. Vidsin fastställelseprövning av detaljplaner för flygplatser kan länsstyrelsernaunderställa dessa regeringens prövning, t. ex. i de fall den tilltänktaanläggningen står i strid med intentionerna i den fysiska rikspianeringen ellerom påverkan på andra intressen kan bedömas bli av sådan betydelse atttveksamhet råder om den tilltänkta anläggningen kan accepteras. En behandUng av flygplatsfrågorna i planeringen i enlighetmed vad Jag nu har angett tillgodoser enligt min mening behovet av en allmänlämplighetsprövning av föreslagna nya flygplatser. Jag finnerdet synnerligen angeläget att bullerfrågorna ägnas ingående uppmärksamhetfrämst i anslutning till den översiktliga planeringen och i samband medstatliga myndigheters prövning av planer. Bullerfrågorna är svårbedömda ochbullerproblemen vid mindre flygplatser kan lätt underskattas. Det är därför avstor betydelse att såväl kommuner som länsstyrelser vid planeringen förflygplatser tar till vara de kunskaper och erfarenheter som har samlats hoscentrala myndigheter, bl. a. luftfartsverket och planverket, i dessa frågor.Jag vill också erinra om att bullerfrågorna kan prövas enligt miljöskyddslagenpå det sätt som f. n. sker beträffande flygplats utanför . När det gäller försvaret ägnades i proposition 1972:1 1 1uppmärksamheten huvudsakligen åt de bullerstörningar som orsakas av övningsflygningpå låg höjd (prop. 1972:111, bil. 2, s. 151) Kungl. MaJ:t har gett de militäramyndigheterna uppdrag att samråda med länsstyrelserna om lågflygningsområdenaslokalisering och lågflygningsövningarnas tidsförläggning. Dessa överläggningaravses återkomma . Huvuddelen av de problem med anknytning till denmilitära lågflygningen som redovisas i kommunernas program torde kunna lösasinom ramen för dessa samråd. Flera kommuner och länsstyrelser har tagit upp frågan omförsvarets behov av mark för övningsområden och skjutfält och pekat på deolägenheter för andra niarkanvändningsintressen som försvarets verksam- Prop.1975/76:1 175 De konflikter som tas upp gäller såvälbefintliga områden vilka disponeras av försvaret som tilltänkta utvidgningar avdessa eller önskemål om helt nya övningsområden. De diskuterade markanspråkenför försvarsändamål har i varierande utsträckning bhvit föremål för närmareutredning eller behandUng i försvarets fastighetsnämnd. Det har inte varitmöjligt att i anslutning till regeringens beslut län för län ta ställning tillde redovisade markanvändningskonflikterna. Fortsatta överläggningar mellanberörda myndigheter får utvisa i vilken utsträckning motstående intressen kanJämkas samman. Först sedan de aktuella frågorna blivit föremål för utredningaroch förhandlingar i sedvanlig ordning torde underlag finnas förställningstaganden i regering och riksdag. Jag finner emellertid att starka skäl talar för attförsvarets anspråk på markanvändningen bör belysas ytterligare och att ensamlad utvärdering av anspråken som också innefattar ett längre tidsperspektivbör komma till stånd. Försvarets fredsorganisation är f. n. under utredning avförsvarets fredsorganisationsutredning (Fö 1968:20). När utredningens förslagföreligger torde också försvarets markbehov på närmare kunnaöverblickas, 11.7 De geografiska rikthnjerna m. m. De av fastlagda geografiskt orienteraderiktlinjerna har, som jag närmare har redovisat i avsnitt 8, i storutsträckning följts upp under programarbetet. 1 allmänhet har för de berördaområdena föreslagits en fortsatt översiktlig planläggning, i vilken skallbeaktas de gällande riktlinjerna. När det gäller huvudälvarnas dalgångar samt fjällområdenahar programarbetet präglats av en viss osäkerhet som har sin grund i attfrågor rörande avgränsning av väglösa områden i fjällvärlden och fortsattvattenkraftutbyggnad f. n. är under utredning. Jag har tidigare i avsnitten8.4.5 och 8.5.5 redogjort för dessa frågor. Flera kommuner har avstått från attföreslå planeringsåtgärder i avvaktan på resultatet av dessa utredningar. Jaghar också i avsnitt 11.6.4 redogjort för industrilokaliseringsfrågor och fårhänvisa till vad Jag har anfört där. och har i sina remissyttranden lämnat utförligasynpunkter beträffande behandlingen i programarbetet av områden med geografiskariktlinjer. har på karta närmare avgränsat vilka områden somomfattas av sådana riktlinjer och angett vilka kommuners program som motbakgrund av dessa behöver utvecklas vidare. kartredovisning har medvissa kompletteringar som Jag har nämnt tagits in på karta 1. Uppföljningen av den fysiska riksplaneringens intentionerinom områden som omfattas av geografiska riktlinjer hör enligt min mening tillde angelägnaste arbetsuppgifterna under planeringsskedet. Det är tillfredsställandeatt kunna konstatera att de av statsmakterna fastlagda rikt-Unjerna för markanvändningen inom de aktuella områdena har mött 1975/76:1 176 positivt gensvar i kommunernas program. Ett uttryck fördetta är de uttalanden som har gjorts i programmen när det gäller att hävdanaturvårdens och friluftslivets intressen i värdefulla kustområden och ifjällvärlden. Jag finner det också glädjande att kommunerna och länsstyrelsernai så slor utsträckning som har skett har tagit initiativ till att samordna sinaplaneringsinsatser för större områden. Detta gäller bl. a. de s. k. obrutna kustområdenaoch flera sjöområden i inlandet. Det är angeläget att dessa initiativ följs uppi det fortsatta arbetet. Jag avser att i anslutning till prövningen avfördelningen av statliga bidrag till översiktlig planering för budgetåret1975/76 överväga i vilken utsträckning för flera kommuner samordnadeplaneringsföretag särskilt bör prioriteras. som jag således kan uttrycka tillfredsställelsei stort med behandlingen i programarbetet av områden som omfattas avgeografiska riktlinjer måste jag konstalera att det föreligger skillnadermellan olika delar av landet när det gäller de föreslagna åtgärderna. Del ärockså tydligt att bristen på en enhetlig terminologi beträffande olika formerav fysiska planer har bidragit till att en viss oklarhet har uppstått när detgäller att tolka innebörden av de åtgärder som har föreslagits i kommunernasprogram. Jag återkommer i avsnitt 1 1.8.1 till denna fråga. Regeringenhar i sina beslut län för län angett vilka kommuner som i olika avseenden börutveckla sina program för att tillgodose de geografiska riktlinjerna och föratt en större enhetlighet i behandlingen av olika områden skall kunna uppnås. 1den promemoria som har fogals till regeringens beslut anges att den avgränsningsom planverket har gjort av områden som omfattas av geografiska riktlinjer börtjäna som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. En huvudlinje i regeringensställningstaganden till de föreslagna åtgärderna har varit att de berördaområdena under planeringsskedet bör bli föremål för en planering som ger enöversiktlig bild av den avsedda markanvändningen. Härigenom bör en konkretgenomgång och utvärdering av tilltänkta förändringar av markanvändningen inomdessa områden bli möjlig på grundval av redovisningen av arbetet under planeringsskedet. Vid granskningen av programmaterialel har vissa områdenmed speciella problem kunnat urskiljas. Det gäller Hogdalsnäset i norraBohuslän, , Bråvikenområdet och kusten norr därom till ,Vänernområdet samt södra . Regeringen har i sina beslut län för län angettatt berörda länsstyrelser bör lämna en redogörelse för behandlingen av dessaområden under planeringsskedet direkt till regeringen (Jfr avsnitt 11.5). Jagskall i del följande lämna några kommentarer beträffande de berörda områdena. Hogdalsnäseti ligger i ett av de tre kustområden som i de fasflagdariktlinjerna har angetts som obrutna kustområden och där enligt riktlinjernaingen miljöstörande industri bör komma till stånd. De obrutna kustområdena börvidare enUgt riktlinjerna genom skyddsåtgärder och utvecklingsplaneringdisponeras så att ett allsidigt utnyttjande för fritidsändamål bUr möjligt ochså att bl. a. vetenskapliga naturvärden skyddas. Prop.1975/76:1 177 Vid Hogdalsnäset finns goda djuphamnsmöjligheter.Riksdagen har vid sin behandling av proposition 1 972:1 11 uttalat attintresset av att bevara djuphamnsmöjligheterna i området vid Hogdalsnäset börkunna tillgodoses inom ramen för de ovan angivna rikthnjerna. haruttalat sig mot att hamnniöjligheterna utnyttjas på sä sätt att miljöstörandeindustri förläggs till området. Jag tolkarriksdagens uttalande i denna fråga så att det får anses vara ettsamhällsintresse att de områden i norra som har särskilda djuphamnsförutsättningardisponeras på ett sådant sätt att ett ianspråktagande av dessa resurser intehindras genom olämpliga niarkdispositio-ner. Vidare tolkar jag riksdagensuttalande så att de aktuella områdena inte får utnytflas på ett sådant sätt attdet uppstår miljöstörningar av etl sådant slag och av en sådan omfattning somde i den fysiska riksplaneringen behandlade industrityperna vanligen medför.Det är emellertid svårt att tänka sig någon typ av verksamhet med krav på extremadjupförhållanden som inte ger upphov tUl någon form av påverkan på miljön ochlandskapsbilden. Jag har därför funnit att en viss sådan påverkan får accepteras. Mot denna bakgrund har regeringen vid sin prövning avansökningarna om etableringar på Hogdalsnäset för tillverkning av oljeutvinningsplattformarfunnit att de fasflagda riktlinjerna medger att ett område på Hogdalsnäset, Kålviksområdet,kan tas i anspråk för sådant ändamål. Om del visar sig nödvändigt för attundvika att riktlinjerna för hushållningen med mark ocU vatten leder till attett företag kan komma i en faktisk monopolställning och för att begränsa debestående miljöingreppen kominer regeringen att underställa frågan omKålviksområdet kan avgränsas så att även Sundsvik strax söder om . har i sitt program redovisat ettbetydande område på Hogdalsnäset som kommunen avser alt studera närmare medavseende på en framlida användning för industriändamål. 1 detta områdeinnefattas även den för bl. a. naturvården värdefulla söder omSundsvik. De av kommunen föreslagna planeringsåtgärderna inom området synesinriktade på en industrialisering av en omfattning som enligt min mening inteär förenlig med de riktlinjer som har lagt fast. Det har vidregeringens prövning av ansökningarna om etablering för flllverkning av oljeutvinningsplattformarvarit en huvudlinje att samla verksamheten på ett sådant sätt att minstamöjliga intrång sker. Om verksamheten får stor omfattning och sprids överstörre områden, kan den medföra sådana konsekvenser för naturmiljön ochfriluftslivet att den fysiska riksplaneringens intentioner för obrutnakustområden omintetgörs. Samma förhållande gäller självfallet om lokaliseringav annan verksamhet av motsvarande typ och omfattning aktualiseras i området.För industri utan krav på särskilda hamndjup torde utrymme kunna erbjudas inomandra områden i kommunen med bättre anknytning till tätort. Vidare bör nämnas att stränderna vid Hogdalsnäset ärmycket branta. Prop.1975/76:1 178 De fåtaliga dalgångar vid vUka man någorlunda bekvämt kannå vattnet har därför stor betydelse för möjligheterna att utvecklafriluftslivet i området. Det vore därför olyckUgt om dessa i större omfattningskulle komma att tas i anspråk för industriändamål. Mot denbakgrund som jag nu har tecknat har regeringen funnit det nödvändigt att ange relaflvtdetaljerade utgångspunkter för den fortsatta planeringen för Hogdalsnäset.Regeringen har därför i sitt ställningstagande beträffande programarbetet iGöteborgs och län, med tillämpning av 10 a § BL, föreskrivit att detskall finnas en generalplan för Hogdalsnäset som garanterar att områdetdisponeras så att ett allsidigt utnyttjande för rekreationsändamål bUr möjligt.Planen skall bygga på förutsättningen att tillverkning av oUeutvinningsplattformarkommer att ske i Kålviksområdet , att återställningsåtgärderskall kunna vidtas inom detta område när tillverkningen har upphört, att ingetnytt område för djuphamnskrävande verksamhet får tas i anspråk så längeverksamheten i Kålviksområdet pågår och att området vid skallreserveras för naturvård och fritidsändamål. När detgäller har Jag redan tidigare i avsnitt 11.6 redogjort för attregeringen i sina beslut för och län har ställt krav påatt ett markhushållningsprogram för hela regionen upprättas i samarbete mellankommunerna, länsstyrelserna och övriga berörda regionala myndigheter och att debåda berörda länsstyrelserna skall lämna en gemensam redogörelse tillregeringen i denna fråga. Jag anser att ett sådant markhushållningsprogram somger en bild av den fortsatta tätortsutvecklingens konsekvenser för Jordbruket,bör bli av stor betydelse för fortsatta överväganden i planeringen. Det ärnämligen enligt min mening uppenbart att om meningsfulla alternativ för denlångsiktiga markanvändningen skall kunna belysas så måste ett grundmaterialfinnas som gör det möjligt att se utvecklingen i hela i ettsammanhang. Flerakonflikter mellan olika intressen föreligger i Bråvikenområdet och kusten norrdärom till . Stora delar av området är av betydelse för naturvården ochfriluftslivet. Enligt de fastlagda riktlinjerna skall mark förmiljöstörande industri reserveras i och i Nyköping-Oxelösund.Utsläpp av föroreningar inom området kommer i konflikt med bevarandeintressenasamt med fisket och jord-och skogsbruket. Det är därför angeläget att ett samlatstudium av hela kustområdet kommer till stånd som underlag för fortsattaöverväganden beträffande områdets framtida utnyttjande. Likartade förhållandenråder i Vänerområdel. torde vara det område i landet där flestriksintressen står i konflikt med varandra. Naturvårdens, kulturminnesvårdensoch friluftslivets intressen står här mot önskemål att bryta uran, kalk ochdiabas samt att utnytfla området som skjutfält. Området berörs vidare av ettreservat för en ny motorväg, och tankar har förts fram på att anlägga ettpumpkraftverk i området. Det är mot denna bakgrund naturligt att regeringenägnar detta område särskUd uppmärksamhet i det fortsatta Prop.1975/76:1 179 Med anledning av den aktualitet som täktfrågornavid södra har, anges i regeringens ställningstagande beträffandeprogramarbetet i att med förtur skall beUandlafrågan om avvägningar mellan bevarandeintressena och önskemål om brytning avkalk, diabas och uran och med ledning av det material som kommer fram skyndsamtgöra en sammanställning med förslag till åtgärder för alt säkerställa en rimligavvägning mellan motstående intressen. Sammanfattningsviskan jag konstatera att det enligt min mening finns goda förutsättningar för attsåväl de områden som omfattas av de fastlagda geografiska riktlinjernasom de områden där det under programarbetet har framgått att särskilda problemföreligger får en tillfredsställande behandling i det fortsatta arbetet underplaneringsskedet. 11.8.1 Erfarenheter under programarbetet beträffandegenomförandemedel m. rn. Under programarbetet har behovet av lagregler och andramedel för att genomföra den fysiska riksplaneringens intentioner fått konkretbelysning. Kommuner och länsstyrelser har i sina överväganden om lämpligaåtgärder självfallet haft att utgå från gällande lagstiftning. 1 åtskilligafall redovisas emellertid såväl i programmaterialet som i de centrala myndigheternasremissvar synpunkter på behovet av förbättrade genomförandemedel av olikaslag. Jag har tidigare, bl. a. i avsnitt 5.2.8, redogjort för de synpunkter somhar kommit fram i detta hänseende. Jag skallhär först något beröra frågan om de ändringar i naturvårdslagen ochskogsvårdslagen som har trätt i kraft den eller träder i kraftden , dvs. efter det att programarbetet avslutades i kommuner ochlän. De genomförda ändringarna i naturvårdslagen av betydelse för arbetet medden fysiska riksplaneringen innebär i huvudsak att elt generellt strandskyddsförordnandehar införts, att tidigare landskapsbildsskydd har ersatts med ett nytt merallsidigt institut benämnt naturvårdsområde och att beslutsrätten inaturvårdsfrågor i ökad utsträckning kan delegeras till kommunerna. 1skogsvårdslagen har införts bl. a. en allmän aktsamhelsregel samtanmälningsplikt före slutavverkningar. Genomdessa lagändringar torde det enligt min mening bli möjligt att nå enighetmellan kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter i många av de frägor därdelade meningar har rått under programarbetet beträffande vilka åtgärder somlämpligen bör vidtas. Jag syftar t. ex. på de fall där kommuner har ansett attav föreslaget naturvärdsförordnande är en alltför långtgåendeskyddsåtgärd och på de fall där kommunerna har föreslagit omfattandeförordnanden om landskapsbildsskydd för att förebygga från bl. a.friluftslivssynpunkt olämpliga åtgärder inom skogsbruket. 1 båda dessa falltorde de angivna lagändringar- Prop.1975/76:1 180 na kunna erbjuda alternativ som kan vara godtagbara föralla berörda parter. När det gäller föreslagna planeringsåtgärder tyderprogrammaterialet på att nu gällande byggnadslagstiftning genom den praxis somhar utvecklats och genom de anvisningar som planverket har utfärdat kantillämpas på ett sätt som väl tillgodoser de aktuella planeringsbehoven.Särskilt den form av översikt över förhållandena när det gäller bebyggelseutvecklingoch reglering av markanvändningen som har fått benämningen kommunöversikt harfått stor genomslagskraft i kommunerna. Samtidigtär det uppenbart att, som jag har nämnt, vissa problem har orsakats avden oklarhet i begreppshänseende som råder genom den mängd benämningar på olikaformer av planer som tillämpas i den praktiska planeringen och som inte återflnnsi BL. 1 vissa fall har diskussion uppstått om planeringen skall bedrivas i formav generalplanering eller i friare former. Problemet har sin upprinnelse i detförhällandet att medan BL (förutom regionplan) endast anger en form avöversiktlig markanvändningsplan, nämligen generalplan, det i denpraktiska planeringsverksamheten flnns behov av att göra skillnad mellan mycketöversiktliga markanvändningsplaner för hela kommuner (s. k. kommunomfattande markdispositionsplaner)och översiktliga planer för mer begränsade områden (s. k. områdesplaner). Då BL:sregler beträffande generalplan, som påpekas i bl. a. proposition 1972:1 I 1,kan ges en förhållandevis fri tolkning torde båda dessa typer av planer iformellt hänseende kunna rymmas inom begreppet generalplan. harutfärdat rekommendationer om att alla olika slag av översiktliga planer börantas av kommunfullmäktige och handläggas i enlighet med de regler som anvisasi byggnadsstadgan för anlagen generalplan. Härigenom torde planernas benämningsakna praktisk betydelse. Jag finner mot denna bakgrund att den relativa oklarhetsom f. n. råder på detta område inte i någon större utsträckning behöverinnebära något hinder mot ett ändamålsenligt genomförande av den fysiskariksplaneringens intentioner. Både denna fråga och vissa särskilda problem somhar påpekats under programarbetet - del gäller bl. a. påföljder vid olovligtbyggande, möjligheterna atl utsläcka äldre byggnadsrätter, möjligheterna atttillgodose kulturminnesvårdens intressen i planeringen och möjligheterna attpåverka bebyggelsens utformning och färgsättning i känsliga miljöer ~ haremellertid nära anknytning till det arbete som bedrivs inombostadsdepartementet med en översyn av planlagstiftningen. Även om dettaarbete, som jag strax kommer att redogöra för, bedrivs med sikte på attbehandla vissa frågor med förtur, står det redan nu klart att arbetet i stortunder planeringsskedet kommer att få genomföras inom ramen för nu gällandeplanlagstiftning. 11.8.2 Översyn av planlagstiftningen avlämnade betänkandet (SOU1974:21) Markanvändning och byggande. 1 betänkandet redovisas princi- Prop.1975/76:1 181 utgångspunkter för en framtida lagstiftning rörandemarkanvändning och byggande samt förslag till nytt syslem för planläggning.Belänkandet har remissbehandlats. Ursprungligenavsågs att förslag flll principer för en framtida lagstiftning på grundval avbygglagutredningens betänkande skulle föreläggas .