prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — Ilagtekniskt hänseende föreslog att ADB-upptagningar i TF skulle sidoställasmed handlingar och göras till föremål för särreglering i samtliga berördaparagrafer i 2 kap. Enligten särskild föreskrift i förslaget skulle ADB-upptagning som utgör endast ettled vid bearbetning med automatisk databehandling, s. k. mel-lanprodukl, inteanses som allmän förrän bearbetningen var avslutad. I sin motivering tillförslaget i denna del anförde att det inte sällan förekommer au enADB-uppiagning görs i fiera etapper och att en sådan etapp kan resultera i atten upptagning tillfälligt kommer att finnas som ett mellanled i bearbetningen.Enligl fanns det inte anledning att lämna ul uppgifter i sådanaupptagningar förrän bearbetningen hade avslutats. i övriga delar framgår i huvudsak av redogörelsen i det följande förgällande rält. Deändringar som beslöts i 2 kap. TF innebar att bådeADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar fördes in under kapitletsbestämmelser om handlingar (2 §). ADB-upptagningarna behandlas alltså i TF intesom sidoordnade med handlingar. Vissa särbestämmelser för de tekniskaupptagningarna har emellertid införts. Med upptagning för ADB förstås enligtett motivutlalande (prop. 1973:33 s. 75) uppgift som är fixerad på någon formav datamedium och som alltså antingen finns i eller kan malas in i endalamaskin. Avgörandeför frågan huruvida en upptagning är allmän är som regel om upptagningenförvaras hos en statlig eller myndighet. Det är därvid utan betydelseom myndigheten själv använder upptagningen eller om den endast lagrar ellerbearbetar upptagningen för annans räkning. Delta förhållande är däremotbestämmande för vem som prövar frågan om utlämnande av upptagningen.Prövningen ankommer nämligen enligl 2 kap. 9 § TF på den myndighet som förfogaröver upptagningen. Begreppet "förfoga över upptagning" definierasinte i lagtexten. Enligt motiven dr frågan avgöras med ledning av bl. a. detavtal som kan ha träffats mellan myndigheterna och myndigheternas rätt attföra över upptagningen till läsbar resp. avlyssningsbar form. Förfoganderättenbestämmer vidare i ett särskilt fall när en upptagning skall anses allmän.Enligt 2 kap. 2 § iredje stycket TF skall nämligen teknisk upptagning ansesförvarad hos myndighet och därmed betraktas som allmän även i fall då den harkommii in till eller upprättats hos annan än myndighet, under förutsättning attmyndighet förfogar över upptagningen. Också i detta fall är del den myndigheisom 1975/76:160 41 förfogaröver upptagningen som prövar om denna får lämnas ul, Iprop, 1973:33 med förslag till ändringar i TF m, m, (s, 78) avvisades till en generell undanlagsregel beiräffande mellanprodukter vidADB-bearbetningar, Därvid åberopades med anknytning till uttalanden underremissbehandlingen att det i praktiken skulle bli svan att avgöra om en vissupptagning utgör endasl mellanled i en ännu inte avslutad bearbetning och altvissa ADB-register i sin helhei inte blir avslutade så länge de används itjänsten men likväl inte kan få undandras ofTentligheten, Bestämmelserna i 2kap. 4 § TF om minnesanteckningar m. m. har emellertid i ett andra styckekompletterats med särskilda föreskrifter om tekniska upptagningar. Har sådanupptagning kommit till endast för måls eller ärendes föredragning ellerberedning lill avgörande hos myndighet, skall uppteckningen inte anses somallmän hos myndigheten, om den inte, sedan målet eller ärendet harslutbehandlats hos myndigheten, har omhändertagits för förvaring. Intill dessfrågan om sådant omhändertagande har avgjorts, skall upptagningen inle helleranses som allmän hos annan myndighet, om den förvaras där endasl för teknisk bearbetningeller lagring. I2 kap. 8 § TF föreskrivs all teknisk upptagning skall tillhandahållas enskild iläsbar eller avlyssningsbar form. Den som så önskar har dessutom rätt att motavgift d utskrift av upptagningen. Myndigheten är däremoi enligt TF inteskyldig all lämna ut datamediet som sådant, t, ex. ett magnetband eller etthålkon. Sistnämnda bestämmelse är föreslavad av önskemålet all förebyggaintrång i den personliga integriteten genom olillböriig användning av detutlämnade mediet. Något allmänt förbud för myndighei alt som led i sinserviceverksamhet lämna ut kopia av datamedium har emellertid inte uppställts. 8 § tredje stycket första meningen TF följer alt skyldighel att på ställettillhandahålla upptagning i läsbar eller avlyssningsbar form inte föreligger ombetydande hinder möter. 1 styckets andra mening anges vidare att sådanskyldighet inte heller föreligger om upptagningens innehåll finns i läsbar formhos annan myndighet och tillhandahållandet där kan ske utan beaktansvärdolägenhet för den som vill ta del av upptagningen. Offentlighetsprincipeninnebär inte i och för sig någon skyldighet för myndigheterna att ställasamman eller bearbeta information. Allmänheten kan därför göra anspråk endasl påsådan dalalagrad information som är tillgänglig för en myndighei.Enligt uttalanden i prop. 1973:33 (s. 84) innebär emellertid denna princip alten myndighet är skyldig att för framtagning av viss datalagrad informationanvända ett redan utarbetat dataprogram som finns tillgängligt förmyndigheten, även om denna bearbetning inte är förberedd för myndighetens egnabehov. Däremot följer således inte av TF au myndigheten måste låta göra upp nyaprogram för att ge allmänheten tillgång till viss information, 1 propositionenförklaras också att avgörande för i vad mån ell program skall behöva användasför 1975/76:160 42 framtagningav information är förfoganderätten lill dataprogram hos den myndighei somförfogar över upptagningen, inie hos den som endasl utför teknisk bearbetninge, d, för annan myndighets räkning. Denreglering som genom lagstiftningsbeslul fördes in i TF tillklargörande av rättsläget förde tekniska upptagningarna betecknades iförarbetena (prop, 1973:33 s, 73) som ett provisorium i avvaktan på resultatetav OSK:s arbeie med en fullständig översyn av grundlagsreglerna om offentlighetoch sekretess. Vadhärefter gäller den särskilda lagstiftningen till skydd för den personligaintegriteten i samband med dataregistrering infördes i sekretesslagen (13 §) enny bestämmelse som innebär förbud mot utlämnande från datafört personregisterav personuppgift som kan antas bli använd för obehörig automatiskdatabehandling. 1 huvudsak valde emellertid statsmakterna all tillgodoseskyddet för privatlivet på annat sätt än genom en utbyggd sekretesslagstiftning.Skyddsregleringen bygger i stället på ett system med tillståndstvång förpersonregister som förs med hjälp av ADB och med offentlig tillsyn över sådanaregister. Beslämmelserna härom återfinns i datalagen (1973:289). Enligt lagenfår dataregister-privat eller allmänt-som innehåller personuppgift i principinte inrättas eller föras ulan tillstånd av en särskild myndighei,datainspektionen. Tillstånd krävs dock inle för personregister som inrättasgenom beslut av eller regeringen. 1 samband med att datainspektionenbeviljar tillstånd till ett personregister skall den meddela alla deföreskrifter som behövs föratt förebygga otillbörligt integriielsintrång. Datainspektionenhar att meddela föreskrifter också för statliga register som inte krävertillstånd, i den mån inte eller regeringen redan har meddelatföreskrifter av ifrågavarande slag. av datainspektionen kan enligt 6§ datalagen avse bl. a. vilka personuppgifter som får göras tillgängliga samlrätten att lämna ul eller i övrigt använda personuppgifter, 1 6 § andra styckeianges särskilt alt föreskrift rörande utlämnande av personuppgift inte fårinskränka myndighels skyldigheter enligl TF, - Också tillsynen överpersonregistren utövas av datainspektionen. Denna kan därvid ingripa med nyaeller ändrade föreskrifter och i sista hand återkalla av inspektionen meddelattillstånd. 6.4Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs nu framlagda förslag OSKbehåller i sill förslag till stora delar den reglering i sak av de tekniskaupptagningarna som införiivadesmed2kap, TFgenom beslut. Sålundaregleras liksom i TF handlingar i vanlig bemärkelse och tekniska upptagningar iprincip enhetligt; i förslaget inordnas upptagningarna formligen ihandlingsbegreppet. Vidare kan nämnas alt begreppet upptagning även enliglförslagel i första hand åsyftar själva informationsinnehållet. villdefiniera begreppet ADB-upptagning som "uppgift som är lagrad å lek- 1975/76:160 43 nisktmedium eller som måste sammanställas från fiera sådana media, om det fordrasför all den skall kunna uppfattas av människan", Itvå hänseenden återkommer emellertid till förslag som fördes fram idelbetänkandet men som då inte följdes av statsmakterna. Det enagäller sättet all bestämma när en ADB-upplagning är allmän handling hos envis.s myndighei. del andra de s, k. mellanprodukiernas slällning. OSKförordar sålunda all en upptagning för ADB skall anses förvarad hos myndighei -och därmed i princip vara allmän handling hos myndigheten - om myndighetenförfogar över den (5 kap. 3 § grundlagen). Sådan förfoganderätt skall ansesföreligga när myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilda förmyndigheten meddelade föreskrifter har befogenhet att överföra upptagningentill läsbar form. OSKmotiverar sitt förslag i huvudsak med hänvisning till behovet av att skydda denpersonliga integriteten vid ADB-hanteringen, Den tekniska utvecklingen harenligt utredningen medfört ökade risker för integritets-kränkningar. Enormainformationsmängder kan lagras med hjälp av ADB. De moderna dalabassystemen hargjort de lagrade uppgifterna iättillgängliga, 1 ett databassystem är antaletsöknycklar, dvs, ord som kan användas för återvinning av information, praktiskttaget obegränsat. Innehåller systemet personuppgifter, blir det möjligt atterhålla en synnerligen fullständig bild av en individ. Samtliga uppgifter kanmyckel väl till sin karaktär vara offentliga. Risken för integritetsintrång ärlikväl uppenbar, menar , EnligtOSK innebär gällande grundlagsbestämmelser att en myndighet som rent faktisktkan överföra en ADB-upptagning till läsbar form kan nödgas till allmänhetenlämna ut information som myndigheten inte själv använder eller som den rentavpå grund av givna föreskrifter inte får göra tillgänglig i sin egen verksamhet.1 sammanhanget nämner att datainspektionen har övervägt alt meddelaföreskrift enligt datalagen om all myndighet som är kopplad till en dalabastillåts att använda endast de söknycklar som myndigheten behöver för sinverksamhet och förbjuds att i övrigt göra uttag av information. Genomatt för framliden ge ADB-upptagningarna ställning av allmän handling endast hosmyndighet som förfogar över dem skulle man enligt i någon mån kunnabegränsa spridningen av personuppgifter. I termen förfoga bör då innefattasinte bara en faktisk möjlighet all överföra upptagningen till läsbar form ulanäven en rättslig befogenhet. Denna kan, som framgått, stödjas på lag ellerförordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter. Med detsista ledet åsyftar i främsta rummet föreskrifter av datainspektionenenligt datalagen, OSKanser att det är en värdefull bieffekt av den föreslagna regeln om närADB-upptagningar skall anses vara allmänna handlingar att myndigheternas insyni de enskilda medborgarnas förhållanden kommer alt minska. OSKberör den föreslagna lösningens förenlighet med offentlighetsprincipen.Utredningen hänvisar till sin delbetänkande framförda 1975/76:160 44 uppfattningalt vad offenilighetsprincipen bör omfatta är vad en myndighet använder i sittarbete. Tillgången till ADB-lagrad information bör vara lika för allmänhetenoch myndigheten själv, framhåller vidare att uppgifter som är utspridda påfiera myndigheter, även om alla inte använder dem, kommeratt vara tillgängligahos någon myndighei. Någon egentlig inskränkning i offentlighetsprincipenföreligger därför inle. pekar på au datainspektionen enligt förslagelgenom sina föreskrifter i ganska stor utsträckning kommer all avgöra vad somskall omfattas av offentlighetsprincipen såvitt gäller dalabaseral,personorienleral material. Eventuella betänkligheter häremot försvagasemellertid enligt OSK:s mening av all datainspektionens styrelse ärpariamenlariskt sammansatt och av att beslut om föreskrifier i regel fattas avstyrelsen. Därtill kommer att datainspektionens beslut kan överklagas tillregeringen. Beträffandeinnebörden av förfoganderekvisitet tillägger att, om över huvud taget inlenågra föreskrifter - genom lag eller i annan form - om myndighets handhavandeav dalabaseral material har meddelats, myndigheten måste anses förfoga övermaterialet, om del "faktiskt finns hos myndigheten". Utredningenframhåller emellertid att myndighet på grund av avtal med annan myndighet ellermed enskild kan vara förhindrad att överföra upptagning som faktiskt finns hosmyndigheten. Denna anses då inle förfoga över upptagningen, som alltså inteblir att anse ,som allmän handling hos den myndigheten. OSKöverför i sitt förslag (5 kap, 4 § punkt 1 grundlagen) i sak nuvarandebestämmelser i 2 kap, 4 § andra styckei TF om teknisk upptagning som har kommiilill endasl för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande.Utredningen föreslår emellertid härutöver en övergripande beslämmelse om de s,k. mellanprodukierna (5 kap. 4 § punkt 2 grundlagen). Enligt denna skall somallmän handling inle anses upptagning för automatisk databehandling som endastutgör ett led i bearbetning med sådan behandling, om inte upptagningenomhändertas lor förvaring sedan bearbetningen har avslutats. Med hänsyftning pådet i det föregående återgivna uttalandet i prop. 1973:33 om ADB-regisier sominte är avslutade så länge de används i tjänsten anmärker , att mångaregister som konlinueriigt bearbetas genom uppdateringar - dvs, ändringar avinförda uppgifter - är alt anse som färdiga produkter efter varje sådan åtgärd. Fråganom ADB-teknikens betydelse för offentlighetsprincipen behandlas av någraremissinstanser, Daiainspekiionenframhåller att numera envar genom ändringar i TF i princip har rätt attla del av innehållet i allmänna upptagningar för ADB som gäller beträffandetraditionella handlingar. Vad avser upptagningar för ADB förekommer emellertidenligl inspektionen i praktiken 1975/76:160 45 Som exempel på detta anförs au övergången till ADB ej sällan medförbristande möjlighet att efterkomma sökandens önskemål. Uttag av informationblir ofta beroende av schemalagda maskinella bearbetningar. Datainspektionenförklarar att den har nödgats acceptera en väntetid på upp lill en månad vidbegäran om ullag av uppgifter enligl 10 § dalalagen. Denna regel harframtvingat särskilda ultagsrutiner, Samma eller längre väntetider lorde enligtinspektionen ofta förekomma då någon ined stöd av 2 kap, 8 § TF begär att få ulinformation från upptagning ined ADB, Självfallet förekom sådana dröjsmål äveninnan ADB började användas, men övergången till maskinellinformationsbehandling gör dem vanligare, - Inspektionen förklarar att ettannat problem är de ibland ökade svårigheterna för allmänheten alt få reda påvilka informationskällor och register som utnyttjas av myndigheterna i derasverksamhel, 1 och för sig skulle det därför vara av värde för upprätthållandeav offentlighetsgrundsaisen att myndigheterna håller en förteckning tillgängligöver de register som används av myndigheten. Inspektionen nämner alt inångamycket informationsrika och betydelsefulla register dock ibland existerarendast så kon tid att det inte skulle vara meningsfullt eller ens möjligt förmyndigheten att som vägledning för allmänheten tillhandahålla en förteckning överdem. Skyldigheten alt hos datainspektionen söka tillstånd för personregisteroch inspektionens register över dessa bidrar dock i någon mån till att ge allmänhetenkunskap om registrens existens. - Inspektionen framhåller vidare altallmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet och möjligheterna till kontrollav denna också begränsas av att vissa ADB-register genom uppdateringar ochbearbetningar snabbt förändras. Del kan därför bli omöjligt att granska detunderiag en myndighet använt för ett visst syfte. Är det fråga om informationsom utgör grund för beslut, åligger det dock myndigheten enligt 14 § datalagenatt foga en utskrift av upptagning för ADB till handlingarna i målet ellerärendet. Offentlighetsgrundsatsens kontrollfunktion omfattar emellertid inlebara mål och ärenden utan all myndigheternas verksamhet. Huvudregeln i 14 §datalagen kan, som förutsatts, inle alltid uppfyllas, utan myndigheter som t.ex. bilregisternämnden måsle utnyttja den dispensmöjlighel bestämmelsen medger.- Inspektionen säger vidare alt del stora informalionsfiödet i samhället ocksåföranleder alt gallring mäste ske i ökad omfattning. Gallring är f ö. ofta ennödvändig åtgärd för skyddet av den personliga integriteten. Självfalletinverkar gallringen ibland menligt på offentlighetsgrundsatsenskontrollfunktion. Enligt datainspektionen inskränks också den enskildesmöjligheter au utöva den grundlagsenliga rätten att kontrollera myndigheternaoch få tillgång till underiag för den eftersträvansvärda samhällsdebatten av depraktiska problem som möter när det gäller andra än schemalagda utskrifter. Idetta hänseende fyller, säger inspektionen, datalagens lillståndstvång ochsärskilt dess 10 ij en betydelsefull praktisk funktion som komplement till 2kap. 1975/76:160 46 datalagenskulle den enskildes möjligheter vara så gott som obefintliga att utöva enallmän kontroll och få underlag för samhällsdebatt beiräffande många områdenuianför de rent administrativa, exempelvis de alltmera betydelsefulla områdenastatistik och forskning. Möjligheterna lill kontroll av myndigheterna begränsasenligt inspektionen inte bara av problemet att i lid erhålla en utskrift avupptagning för ADB utan även av den enskildes brisi på fackkunskap och tillgångtill de tekniska hjälpmedlen. Det är bl, a, omöjligt för allmänheten all utförakontrollbearbelning av tillhandahållen information. Även om del föreligger enrätt att ta del av program och systemdokumentation innebär detta i praktikeninte någon hjälp. Offentlighetsgrundsatsens funktion att tillhandahållaunderiag för en bred samhällsdebatt kan, hävdar inspektionen, bli illusorisk omman tvingas acceptera del underiag som framställs med hjälp av ADB, -Inspektionen förklarar att offentligheten även begränsas av att användningenav ADB medför ökade krav på sekretess. Koncentrationen i ADB-register av ettstort antal uppgifter av i och för sig föga känslig natur, vilka tidigare varutspridda hos fiera myndigheter i många olika akter och därför praktiskt sellomöjliga alt sammanställa, gör ADB-registren känsligare än de traditionellaregistren. Enligt sekretesslagen skyddas emellanåt en handling av visst slagendast hos en särskilt angiven myndighet. Om uppgift ur sådanahandlingar/upptagningar för ADB förs över till andra handlingar hos andramyndigheter, fortplantas normalt inte sekretessen. Massöverföring av sådaninformation sker ofta från en myndighet lill en annan och föranleder krav påfortplantning av sekretessen. Detta leder i sin lur lill ökad begränsning av offentlighetsprincipen.- Inspektionen påpekar att det för främst samhällets stora centrala databankeralltmer krävs ett fullgott säkerhetsskydd. Detta innebär ofta bl, a. att densom vänder sig dit för att få ta del av myndigheternas information nödgas legitimerasig för att få tillträde. Enligt TF är man i princip inle skyldig att uppgenamn för att ta lill vara sin rätt enligt offentlighetsgrundsatsen att få delav offentliga handlingar eller upptagningar för ADB, -Inspektionen påpekar ännuett praktiskt problem. Det kan praktiskt sett vara i det närmaste omöjligt ochi vart fall ofta oekonomiskt alt göra den prövning som ibland skall ske innaninformation lämnas ut med stöd av 2 kap. TF, Detta gäller särskilt när det ärfräga om större uttag. Det finns en viss risk för att myndigheterna i ställetgör en snävare bedömning av de bestämmelser som reglerar offentlighet ochsekretess. OSK:s många föreslagna skaderekvisit förstärker denna effekt högstavsevärt,-Inspektionen framhåller att myndighet enligt de ändrade reglerna i TFinte är skyldig att göra sådana utskrifter av upptagningar för ADB som krävernytt program. Denna spärr var tänkt som ett skydd för den personligaintegriteten. Den tekniska utvecklingen har enligt inspektionen medfört attdenna spärr numera fåu väsentligt minskat värde. Utvecklingen avsiandardprogram medför att särskild programmering ofta ej längre behöver ske.Inspektionen hänvisar i sammanhanget också till regeringsrättens dom RRK R 742:26 och 1975/76:160 47 påpekaratt det i delta fall fanns program som ulan nämnvärt arbeie medgav ullag av debegärda uppgifterna, ~ Avslulningsvis framhåller inspektionen alt ADB-teknikensjälvfallet ock.så kan öka allmänhetens möjligheter att få tillgång lillallmänna handlingar; bl, a, kan bildskärmar användas i allmänhetens tjänst.Sannolikt överväger dock tills vidare - såvitt avser offentlighetsprincipenspraktiska tillämpning - den negativa effekten av datoriseringen. Vissaåtgärder för att mildra denna effekt kan framkomma underdaiainspektionensfortsatta utvärdering ;iv datalagen. Riksskatteverketframhåller all ADB ger möjlighet alt ur ell ADB-lagrat register snabbtsammanställa och ta fram information om individer på eu sätt som inte ärpraktiskt möjligt i ett manuellt system. Den konfiikt som härvid uppstår mellanintresset av att bevara offentlighetsprincipen och alt skydda den personligaintegriteten är enligl verket mycket svårlöst. Datalagen ger ett visst skyddmen reglerar endasl informalionsultag på ADB-medium och omfattar vidare barafysiska personer. Verket förklarar att det nu lämnade förslagel till lag omallmänna handlingar inte heller löser denna problemalik och all en utvidgningav sekretesskyddet i vissa situationer synes vara motiverad. ochSvenska handelskammarförbundet ger i sitt gemensamma yttrande inledningsvisuttryck för en skepsis mol myndigheternas ambitioner all i centrala dalabaserlagra allt större mängder information. Denna skepsis sägs i icke ringa mångrunda sig på oprecisa ändamålsbeskrivningar och syften för uppgiftslämnandeloch uppgifternas fortsatta hantering, - I fråga om det nuvarande regelsystemetsbetydelse för offentlighetsprincipen säger sig organisationerna ha gjortföljande iakttagelser. Inle sällan leder frånvaron av för allmänheten lättåtkomliga förteckningar över register till au denna rent av saknar kännedom ochkunskap om offentlig. ADB-lagrad information, 2, Även om sådan vetskap finnskan ekonomiska skäl lägga hinder i vägen för tillhandahållandet. "Avsevärda kostnader" kan sålunda utgöra sådant hinder. 3,Allmänheten kan bara göra anspråk på datalagrad information, som är tillgängligför myndigheten själv. Datorprogram måste med andra ord finnas tillgängligt, -Organisationerna förklarar att den ordning som sagts, frånsett alt den kanleda till avsevärda väntetider och fördröjningar, innebär att enskild icke harnågon ovillkoriig räu att få del av offentlig information genom au t, ex,tillhandahålla datorprogram. Det anförda bör enligt organisationerna ses molbakgrunden att myndighet är skyldig alt skaffa fram en handling i ordetsvanliga bemärkelse även för det fall efterforskningen är tidskrävande, Ellmotsvarande synsätt i vad avser datoriagrad information borde enligtorganisationernas mening leda till alt enskild i enlighet medoffentlighetsprincipen skall ha rält lill utdata, i vart fall genom att ställadatorprogram lill förfogande. De nu föreslagna be- 1975/76:160 48 stämmelsernabör enligt organisationernas mening ändras så att ett användande av tekniskahjälpmedel, i detta fallel ADB, icke möjliggör inskränkningar ioffenilighetsprincipen. Frågan om enskildastillgång till datoriagrad information hos ofienlliga organ diskuteras också avSvenska bankföreningen. Föreningen påpekar inledningsvis all framtagning avdatoriagrad information i regel förutsätter en viss bearbetning.