prop · FZ03209 · 1975-12-31 00:00:00 — Som exempel nämns alt ett grundlagsstadgandesom slår last den i skollagen garanterade rällen till grundläggandeskolundervisning inte alls ger uttryck för del allmännas strävan att erbjuda medborgarnautbildning i olika skeden i livet och all det inte heller kan vara lämpligt attlåta en grundlagsfäst rätt till utbildning avse just den omfattning somsamhällets verksamhel på delta område har just . Jag anser därför i likhei med uiredningen all desociala rällighelerna bör komma till uttryck i RF genom beslämmelser som iolika hänseenden anger målel för den samhälleliga verksamheien på detta område.Jag återkommer till den närmare utformningen av dessa beslämmelser i special- 1975/76:209 129 motiveringentill 1 kap. 2 ij. Som jag har nämnt föreslår utredningen att RFskall innehålla en rättsligt bindande bestämmelse till skydd för upphovsmansrätt till sitt verk. Bestämmelsen har givits den utformningen all den anger attförfattare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligtbestämmelser som meddelas i lag. Utredningens förslag att upphovsrätten skallskyddas i grundlag har hälsats med tillfredsställelse av de remissinstanser somföreträder författare, konstnärer och andra upphovsmän. Från en del håll haremellertid hävdats att den föreslagna regeln är oklar i vissa hänseenden. Någrainstanser anser att del föreslagna skyddet är alltför svagt. Jag delar utredningens uppfattning alt denverksamhet som bedrivs av föriättare och konstnärer har en så stor betydelseför opinionsbildningen och den andliga odlingen över huvud i landet att det ärnaturiigt att den rätt de har lill sina verk kommer till uttryck i grundlagen.Såvitt gäller avgränsningen av det skyddade områdei finner jag det i likhet medutredningen lämpligt att låta grundlagsregeln förutom författare avsepersoner, som har skapat t. ex musikaliska eller sceniska verk.film verk ellerbildkonst, utövande konstnärer som musiker, skådespelare och sångartister samlfotografer. Med hänsyn till att det yttersta syftet med den här aktuella bestämmelsenär att förstärka skyddet för den fria åsiktsbildningen i samhället kanjagdäremot inte anse det motiverat alt låta den omfatta också rättigheter av delslag som tillkommer uppfinnare och mönsterskapare. Inte heller sådanaupphovsrätten närstående rältigheter som innehas av fonogramframställare ellerradioföretag bör omfattas av bestämmelsen. Som framgår av specialmotiveringenföreslår jag i förtydligande syfte en mindre ändring av bestämmelsens lydelse iförhållande till utredningens förslag. Upphovsrättens innehåll är inle något en gång föralla givet. Begreppet upphovsrätt är som uiredningen framhåller endasl ensammanfallande beteckning påett stort anlal rättsregler, och del är till sininnebörd hell beroende av del närmare innehållel i dessa. Jag delarutredningens uppfaltning att del inle är möjligt all inom ramen för engrundlagsbestämmelse ange innehållet i de rättsregler som sammantagnabestämmer upphovsrättens innebörd. Man får i stället begränsa sig lill all igrundlagsiexten fastslå principen om upphovsmäns rätt till sina verk och all iövrigt hänvisa lill innehållel i den vanliga lagstiftningen, I den särskilda paragraf med målsättningssiadgandensom har föreslagils av uiredningen finns en beslämmelse om skydd för denenskildes privat-och familjeliv. Utredningens förslag innehåller däremot inlenågra rättsligt bindande regler om rättigheter med anknytning till familjen.Utredningen har i detta hänseende särskilt uppehållit sig vid frågorna omrälten alt ingå äktenskap och bilda familj, rätten för föräldrar all havårdnaden om sina barn saml rätten för föräldrar att bestämma över sina barnsskolundervisning. Den har emellertid funnit all ingen av dessa Prop.1975/76:209 130 rättigheterlämpar sig lör grundlagsreglering. Utredningens slällningstagande i della hänseendehar kommenterats av några remissinstanser. Av dessa anslutersig en del lillulredningens ståndpunkt medan andra förordar bindande grundlagsregler tillskydd för i första hand föräldrars rätt att vårda sina barn och att bestämma omderas undervisning. Den offentliga makten skall självfallet utövas medstörsta möjliga respekt för den enskildes familjeliv. Jag delar uppfattningenall denna grundsals bör komma lill uttryck i grundlagen men anser i likhei meduiredningen att övervägande skäl talar för all detta inte sker genom bindanderättsregler ulan genom en bestämmelse av målsättningskaraktär. Vad först gäller rätten att ingå äktenskap och attbilda familj delar jag utredningens uppfattning alt denna rättighet är alllföroklar lill sin innebörd för alt kunna föras in i RF, Vad som skall förslås medäklenskap är t, ex, helt beroende av innehållet i den vanliga lagstiftningensregler om vissa former av samlevnad mellan människor. Jag vill i sammanhangetvidare framhålla att en viktig del av del skydd man vill uppnå genom enräi-tighetsregel av ifrågavarande slag följer redan av den föreslagna bestämmelsenom förbud mot rasdiskriminerande lagstiftning. Genom denna omöjliggörsnämligen bl, a, lagstiftning som förbjuder äklenskap mellan personer av olikaras. Också en regel om riill för föräldrarna all havårdnaden om sina barn har den grundläggande svaghelen att skyddets omfattningblir hell beroende av utformningen av vårdnadsbegreppet i den vanligalagstiftningens regler om förhållandet mellan föräldrar och barn. Som ensärskild komplikation tillkommer här att man har att beakta inte bara decivilrältsliga regler om vårdnad som återfinns i utan ocksåbarnavårdslagens(1960:97) offentligrättsliga föreskrifter angåendeomhändertagande för samhällsvård. Att utforma en grundlagsregel på sådant sättatt den ger ett reellt skydd för vårdnadsrätten utan att komma ikonflikt med den omfattande lagreglering som f n, föreligger på områdei måsleanses vara en omöjlig uppgift. Vad sedan gäller rällen för föräldrar all besiämmaöver sina barns skolundervisning har denna som utredningen påpekar främsl tvåaspekler: dels föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning, delsderas räll all få barnen befriade från den allmänna skolans undervisning ilivsåskådningsfrågor. Jag finner del i likhet med uiredningen självklartall en grundlagsregel om föräldrars rätt all själva ordna sina barnsundervisning måsie förenas med ell krav all undervisningen skall molsvara denallmänna skolans men all grundlagen å andra sidan inle kan ge någon rält lillbidrag från del allmännas sida till sådan undervisning. Som uiredningenframhåller innebär della all en regel av här avsetl slag skulle la så litenbelydelse all den inte försvarar sin plats i grundlag. 1975/76:209 131 En allmänt avfattad regel om rätt för föräldrar altfå barnen befriade från den allmänna skolans undervisning ilivsåskådningsfrågor är som utredningen framhåller inte förenlig medskollagens (1962:319) nuvarande regler i ämnet Med anledning av önskemål från ett parremissinstanser att den i I kap, intagna målsättningsparagrafen skall byggas ulmed ett sladgande om "föräldrars och barns rätt" vill jag framhålladels all en sådan beslämmelse är oklar till sin innebörd - bl, a, bygger bådefamiljerättens och barnavårdslagstiftningens regler i skilda hänseenden på denuppfattningen att föräldrar och barn kan ha motstridiga intressen - dels all devärderingar som ligger bakom förslaget i viss mån kommer lill uttryck i denallmänna beslämmelse om skydd för den enskildes familjeliv som jag har förordaii det föregående. Den enskildes privatliv skyddas i vissa särskildahänseenden genom de föreslagna bestämmelserna om skydd mot husrannsakan,inirång i förtrolig meddelelse, hemlig avlyssning och åsiktsregistrering. Jagdelar emellertid ulredningens uppfattning att grundsatsen om den enskildesräll lill en fredad sektor är av så väsentlig belydelse i en demokratisk stalalt den bör komma lill ell mera allmänt uttryck i RF, Som utredningen harfunnit är det emellertid inte möjligt att ge en regel av sådan innebörd ett såklart avgränsat innehåll att den kan göras rättsligt bindande. Den bör istället avfallas som ett målsättningssladgande om skydd för den enskildesprivatliv. All i della sammanhang som några remissinsianser har förordatanvända del för många människor svårbegripliga uttrycket personlig integritetfinner jag mindre lämpligt. Jag vill i sammanhanget erinra om all de integrilelsfrågorsom har samband med användningen av ADB-teknik omfaltas av uppdraget för denutredning för översyn av datalagstiftningen som jag har fått bemyndigandeatt tillsätta. Utredningen har också behandlat frågan omgrundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten. Med hänsyn till att en regel omskydd fördenna frihet måste öppna möjlighet för begränsningar också genom andraförfattningar än lagar och alt skyddel därmed inle kommer alt nå upp lill dennivå ,som RF f n, föreskriver för fri- och rättigheterna avvisar utredningentanken all införliva en sådan regel med RF, Jag ansluler mig lill ulredningensuppfattning. Med anledning av att del under remissbehandlingen har framförtskrav på all ett målsättningsstadgande om närings- och yrkesfriheien skall tasin i RF vill jag framhålla all ett sådant stadgande knappast skulle ha någonsjälvständig betydelse vid sidan av de bestämmelser om den enskildes friheloch ekonomiska välfärd som har föreslagits av utredningen, 14.9Grundlagsskydd för utlänningars fri- och rättigheter RF:s fri- och rättighelsreglering avser f n, iprincip endasl svenska medborgare. Vissa undanlag finns dock. Såväl de i 8kap, I t; intagna reglerna 1975/76:209 132 omförbud mol dödsstraff och retroaktiv strafflagstiftning och om rätt tillersättning vid expropriation som de föreskrifter i 11 kap, som gäller förbudmot tillfälliga domstolar och rätt till domstolsprövning av frihetsberövande isamband med brott gäller oavsett nationalitet. Delsamma är fallet beträffandebestämmelsen om fackliga stridsåtgärder. Innebörden av den skillnad som sålunda görs mellanutlänningar och svenska medborgare i fråga om t. ex. opinionsfriheterna ärattRF inte ställer upp något hinder mot att dessa friheter för utlänningarnas delbegränsas av regeringen inom de ramar som anges genom uppräkningen avdele-geringsbara ämnen i 8 kap. 7 tj. Av särskilt intresse i detta sammanhangär delegeringsgrunden "utlännings vistelse i riket" vilken tolkadenligt ordalagen möjliggör en omfatiande delegering av rättighetsbegränsandenormgivningskompetens till regeringen. Det finns flera orsaker lill att RF:srältighetsreglering f. n. i huvudsak skyddar endast svenska medborgare. Sålundakan endast svenska medborgare ges den ovillkoriiga rätt att uppehålla sig häri riket och att bereda sig sin utkomst här som är en förutsättning för all ellrättighetsskydd skall fä full verkan. Det föreligger vidare i vissa hänseendenett legitimt behov av all kunna besluta om särskilda begränsningar iutlänningarnas fri- och rättigheter. Utredningen godtar i princip de skäl som harnämnts för all göra skillnad mellan utlänningar och svenska medborgare. Denframhåller emellertid all den vanliga lagstiftningen i själva verket i slorutsträckning tillförsäkrar utlänningar de rättigheter som för de svenskamedborgarnas del skyddas genom RF:s rältighetsreglering. All delta förhållandeinle framgår av grundlagen sägs ge en väl så oriktig bild av del verkliga lägelsom en grundlagsregel som i princip jämställer utlänningar med svenska medborgare. Utredningen har med hänsyn härtill och mot bakgrundav det arbete som f n, pågår i syfte att i olika hänseenden stärka invandrarnasslällning funnii all övervägande skäl talar för alt RF skall innehållabeslämmelser om skydd också för utlänningarnas rättigheter. Den har vid sittarbete på della område funnii alt del är möjligt all i vis,sa hänseenden helljämställa utlänningar med svenska medborgare och all i övrigi så gott som undantagslöstställa upp ett krav på lagform för begränsningar i utlänningarnas fri- ochrättigheter. Del av uiredningen framlagda förslagel innebär allullänningar är hell jämställda med svenska medborgare i fråga om skyddel mottvång all della i demonstration etc, de negativa förenings- ochreligionsfriheterna, skyddet mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff samt motmedicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden, skyddet motretroaktiva straffdomar, rätlen till ersättning vid expropriation och annatsådant förfogande, skyddel mot tillfälliga domstolar m. m., rätlen lilldomstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brotl eller misslanke ombrolt, skyddet mot 1975/76:209 133 ras-och könsdiskriminering och rätten till fackliga stridsåtgärder. I fråga om huvuddelen av övriga fri- ochrättigheter föreslår utredningen all ullänningar skall vara likställda medsvenska medborgare om annat inte särskilt föreskrivs i lag. Från del skyddade områdei undantas frågor omåsiktsregistrering och om andra begränsningar av rörelsefriheten änfrihetsberövanden. Dessa undantag är föranledda av de i gällande rättföreliggande möjligheterna att registrera medlemmar av utländskaterroristorganisationer resp. av bestämmelserna om militära skyddsområden.Utlänningarna omfattas inte heller av skyddet mot landsförvisning och annalhinder mol inresa i riket, 1 lagtekniskt hänseende innebär förslaget att deregler som anger omfattningen av skyddet för utlänningars fri- och rättighetersamlas i en avslutande paragraf i 2 kap, I denna paragrafs första siyckefinner man en uppräkning av de rätiigheier i fråga om vilka ullänningar skallvara helt jämslällda med svenska medborgare. Andra stycket anger på motsvarandesätt de rättigheter i fråga om vilka jämställdhet skall råda om annat inteföreskrivs i lag, Ulredningens förslag till grundlagsskydd förutlänningarnas rätiigheier har föranlett erinringar endast av statensinvandrarverk som menar att det bör vara möjligt alt gå längre i fråga om altjämställa ullänningar med svenska medborgare, särskilt vad gäller skyddet föropinionsfriheterna. Enligt verket kan man överväga att ge ett särskilt starktskydd åt de utlänningar som är all betrakta som invandrare. Det är enligl min mening självklart alt utlänningarhär i landet i största möjliga utsträckning skall beredas samma skydd avlagstiftningen som svenska medborgare. Som utredningens grundliga genomgäng avgällande rätt visar är det också endast på några enstaka punkter somutlänningar inle ärjämställda med svenska medborgare vad gäller den vanligalagstiftningens innehåll. Jag delar uppfattningen att del mot bakgrund av delmalerial som föreligger fär anses vara möjligt alt förslärkagrundlagsskyddet för utlänningarnas rättigheter. En sådan förbältring avutlänningarnas rättsställning står i god överensslämmelse med de grundläggandevärderingar på delta område som har kommii till uttryck bl, a, i riksdagensbeslul om målen för invandrar- och minorilelspoliliken och om röslräilför invandrare. Jag kan inte finna annat än att utredningensförslag vad gäller skyddets omfattning innebär en lämplig avvägning mellan deolika inlressen som här står mot varandra. En reglering som går längre i frågaom alt jämställa utlänningar med svenska medborgare skulle som invandrarverkeisjälvt påpekar nödvändiggöra åtskilliga, delvis ganska detaljeradeundanlagsregler. Regelsystemet kommer därmed all bli komplicerat ochsvåröverskådligt ulan all ändå medföra några mera betydande förstärkningar avutlänningarnas rällighelsskydd. Vad gäller tanken att ge invandrarna enstarkare ställning än övriga ullänningar vill jag framhålla all del knappast ärmöjligt alt inoni Prop.1975/76:209 134 ramenför en grundlagsbestämmelse avgränsa ett särskill invandrarbegrepp med sådangrad av klarhet att del kan användas på det sätt som har föreslagits. Det böri della sammanhang understrykas alt redan det av utredningen föreslagna kravetpå lagform för rättighelsbegränsningar medför en myckel betydande förstärkningav skyddel för utlänningarnas rältigheter i förhållande till gällanderättsläge, 1 själva verket innebär detta krav alt utlänningarna vad gäller deberörda rättigheterna bereds ett skydd av samma styrka som det som f n,tillkommer svenska medborgare. Jag förordar således att skyddel för utlänningarnasrättigheter ges det innehåll som utredningen har föreslagit. Vad gällerregleringens laglekniska uiformning haren remissinsians förordai en lösning sominnebäratt grundlagen i princip skall Jämställa ullänningar med svenskamedborgare men förklara all denna likställighet kan begränsas i vissasärskill angivna hänseenden. Del ligger emellertid enligt min mening ettbelydande värde i alt skyddel för utlänningarnas fri- och rättigheter framgårav en särskild paragraf som är utformad på så sätl alt den också lästfrislående geren klar bild av skyddels omfättning. Jag förordardärföratt 2 kap,avslutas med en paragraf uppbyggd på del sätt som har föreslagits avuiredningen, 14.10Möjligheterna att överlåta inskränkningsbefogenhet till internationellt organ Bestämmelserna i 10 kap. 5 t; första slyckel RFinnebär all beslulanderäii, som enligt RF tillkommer , regeringen ellerannal i RF angivet organ och inte avser fråga om stiftande, ändring ellerupphävande av grundlag, i begränsad omfallning kan överlåtas tillmellanfolklig organisalion för fredligt samarbete, lill vilken riket är ellerskall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Om sådan överlåtelsebeslutar i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlageller, om beslul i sådan ordning inle kan avvaktas, genom ell beslul varomminsl fem sjättedelar av de röstande och minsl tre fiärdedelar av ledamöternaförenar sig. De nu nämnda bestämmelserna skulle teoretiskt kunnautnyttjas till all ge en mellanfolklig organisalion befogenhet all beslutaföreskrifter som avser svenska medborgares fri- och rättigheter. Riksdagensmöjligheter att överlämna sådan kompetens begränsas visseriigen av RF:srältighelsregler så till vida att en mellanfolklig organisation aldrig kan gesen mera vidsträckt normgivningskompetens än vad den svenske lagstiftaren självhar. Lika litet som genom vanlig lagstiftning kan begränsa deabsoluta rältigheterna, lika lilel kan den överlåta till en mellanfolkligorganisalion att göra delta. Självfallet gäller också att vid eneventuell överlåtelse av kompelens alt göra ingrepp i någon av de begränsningsbararättigheterna skulle vara bunden av de begränsningsramar som slås fast i RF:srällighelskapitel. uppfattning är de nu nämnda hindren mot att överiåta Prop.1975/76:209 135 rättighetsbegränsandenormgivningskompetens emellertid inle lillräckliga. Den föreslår i stället att10 kap. 5 tj kompletteras med en föreskrift som hell förbjuder sådanöverlåielse. Jag delar ulredningens uppfaltning all del inte skall la förekommaall en mellanfolklig organisalion med stöd av 10 kap. 5 tj ges befogenhet allbegränsa någon av de i RF fastslagna fri- och rällighelerna och förordar därförall förslaget genomförs. 14.11Skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara etc. 1 13 kap. 5 och 6 ijtj RF finns beslämmelser omnormgivningsmakten vid krig, krigsfara och vissa liknande situationer, 1 13 kap, 5 ij RF behandlas det fallel alt varkenriksdagen eller den inom utsedda krigsdelegationen kan fullgöra sinauppgifier lill följd av all landet är i krig, I så fall får regeringen handhadessa uppgifter i den mån den finner del behövligt för att skydda riket ochslutföra kriget. Enligt 13 kap, 6 t; RF kan (krigsdelegalionen) genom lag bemyndiga regeringen all meddela föreskrifter ivissl ämne som i normala fall skall meddelas genom lag, Sådani bemyndigande färutnyttjas när landel är i krig eller krigsfara eller när del råder sådanautomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara varilandet har befunnit sig. Även i ett annat fall fär regeringen ulnylija ilaggivel riksdagsbemyndigande, nämligen om del med hänsyn tillförsvarsberedskapen erfordras all i lag meddelad föreskrift om rekvisitioneller annal sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas, 1 både 13 kap, 5 och 6 tjtj RF finns denbegränsningen i regeringens norm-givningsbelbgenhet all den inle får stifta,ändra eller upphäva grundlag. Utredningen föreslår inte någon förändring i frågaom de särskilda möjligheterna all för krig, krigsfara etc, överlämnanormgivningskompetens lill regeringen. Den förordar däremoi alt de materiellagränser för norm-givningsmaklens utövning som uppställs i RF:s fri- ochrättighetskapitel skall gälla också i de situationer som avses i 13 kap. Dettainnebär bl, a, alt regeringen när den beslutar föreskrifter med stöd av 13 kap,5 iJ eller med stöd av ell bemyndigande enligl 13 kap, 6 tj måste beaktaföreskrifterna i 2 kap. Utredningens ställningstagande har i huvudsaklämnats ulan erinran av remissinstanserna, I några yitranden uttrycksemellertid Ivivel på möjligheterna att upprätthålla samma skydd för fri- ochrättigheterna vid krig och andra extraordinära lägen som i normala lider. Delhävdas bl, a, alt förbudet mot åsiktsregistrering inte kan upprätlhållas vid krigeller krigsfara. Som jag har framhållil i det föregående har ettförstärkt grundlagsskydd av del slag som föreslås sin främsta betydelse ilider närden demokratiska samhällsordningen utsätts för onormala påfrestningar.Del skulle te sig föga följdriktigt om man genom särskilda undantagsreglerförsvagade grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna just för de situationerdär ett sådani skydd Prop.1975/76:209 136 avsesvara av störst belydelse. Jag ansluler mig därför till utredningens förslag attde materiella ramar för normgivningsmakten som ställs upp genomrättighetsreglerna i 2 kap, skall gälla oförändrade också i de lägen somavsesi13 kap. Däremot finnerjagdet i likhet med utredningen omöjligt att för sådanasituationer upprätthålla kravet på lagform för rättighelsbegränsningar. Deskäl som ligger bakom bestämmelserna i 13 kap, 5 och 6 tJS är uppenbariigen avsamma siyrka vare sig de avsedda regeringsfö-reskrifterna ligger inom ellerutanför rättighelsområdet. Vad särskilt gäller frågan om undantag frånförbudet mot åsiktsregistrering vill jag framhålla all detta förbud måste ses isamband med förbudet mot åsiklsdiskriminering. Det förefaller föga meningsfulltalt göra ett undantag från det förra förbudet och samiidigi upprätthålla delsenare oinskränkt. Att å andra sidan öppna en möjlighet lill undantag ocksåfrån förbudet mot åsiklsdiskriminering skulle innebära att ett av de viktigasteinslagen i rättighetsskyddel sätts ur spel närdet behövs som mest. Jag förordar således i likhet med uiredningen allnågra ändringar inle görs i 13 kap. Den omständigheten all de i 2 kap, angivnagränserna för normgivarens handlingsfrihet kommer att gälla också i krig ochkrigsfara etc, utgör givetvis inte något hinder mol att man inom dessa gränserbeslutar föreskrifler t, ex, i beredskapslagsliflningens form som begränsarvissa rättigheter endasl för sådana silualioner som avses i 13 kap. I enlighet med vad som har anförts i det föregåendehar inom upprättats förslag till lag om ändring iregeringsformen. Ändringarna i detta kapitel beslår i all en nyparagraf av målsättnings-karaktär förs in som 2 iJ, till följd varav efterföljandeparagrafer numreras om, saml i alt vissa ändringar görs i nuvarande 8 tj, Den av uiredningen föreslagnamålsällningsparagrafen består av tre stycken, I det försia sägs att denoffentliga maklen bör utövas så all alla människors värdighet och lika värdeerkänns, att alla är lika inför lagen, all män och kvinnor åtnjuter likarättigheter, att den enskildes frihel och privat-och familjeliv skyddas samtatt envars ekonomiska, sociala och kulturella 1975/76:209 137 Det föreskrivs vidare att det allmänna skall verka för att demokratinsidéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendetoch arbetslivet, 1 det andra stycket behandlas i huvudsak de s, k, socialarättigheterna, Enligl de där intagna föreskrifterna är envars rätt till arbete,bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en godlevnadsmiljö grundläggande mål för del allmännas strävan.