prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — Datainspektionenförklarar all dess tredje skäl för all tillstyrka OSK:s förslag omförfoganderätten är att det f. n. synes vara den enda tänkbara lösningen föratt tillgodose den personliga integriteten särskilt i s, k. databassystem.Inspektionen har redan tidigt uppmärksammat databasteknikens inverkan påiniegriielsfrågorna och fäst OSK:s uppmärksamhet härpå. Föreskrifter omsöknycklar påverkar myndigheternas förfoganderätt och därmedADB-upptagningarnas karaktär av allmänna handlingar. Inspektionen återger att, eftersom sådana föreskrifier i allmänhet kommer all meddelas avinspektionen, denna kommer all i ganska slor utsträckning indirekt avgöra vad somskall omfattas av offentlighetsprincipen hos viss myndighei, så länge del ärfråga om dalabaseral, personorienleral material. Till de av anfördaomständigheter som försvagar eventuella betänkligheter mol en sådan lösningsäger datainspektionen följande. Myndighets tillgång till och bearbetning avpersonuppgifter är i första hand begränsade av myndighetens instruktionsenligauppgifter. Inom denna ram har myndigheten att enligt datalagen bestämma ochavgränsa ändamålet med varje förekommande personregister som förs med ADB, ominte redan regeringen eller bestämt detta. Att mot denna bakgrundavgöra vilka söknycklar som bör få användas lorde inle komma all medföra någrastörre svårigheter för myndigheterna. På grund härav och med hänsyn tillerfarenheten av hittillsvarande samarbete med myndigheterna finns enligtdatainspektionen inte anledning att befara meningsmotsättningar mellan berördmyndighet och inspektionen i dessa frågor. Värnpliklsverkelförklarar att del med hänsyn lill arten av den information som finns i verketsregister inle kan se del förenligt med sitt ansvar att till annan myndighetöveriåta beslut om utlämnande eller vägran att utlämna liksom ej hellerdispositionsrätt till verkets databas för andra än av verket medgivnabearbetningar. Ett lill en myndighet entydigt knutet ansvar för deninformation, som lagras i och efler bearbetning kan tas fram ur de registermyndigheten upprättat, är ett bestämt krav. Verket biträder av dessa skälförslaget att i termen "förfoga" skall innefattas inte bara enfaktisk möjlighet alt överföra upptagningen till läsbar form utan även rättsligbefogenhet. Verket förutsätter att uttrycket "rättslig befogenhet"liksom även lydelsen av förslaget till yltrandefriheisgrundlagen 5 kap. 3 ijsista meningen inte är all tolka så, att ifrågavarande befogenhet inträder ioch med att datacentral för kunds räkning ålar sig bearbetningar, vilkasresultat skall överlämnas till kunden i läsbar form. förklarar alt det ligger logik i att den myndighet, somrättsligt förfogar över uppgifterna och har faktisk möjlighet att överföraupptagningen därav lill läsbar form, ocksä är bäst skickad att svara på fråganom hinder för utlämnande av uppgifterna föreligger. Bestämmelsen torde därföri den delen inle innebära någon egentlig inskränkning 1975/76:160 64 Föreningen påpekar all stadgandet däremoi innebär en begränsningi förhållande lill vad som gäller enligl 2 kap. 2 tj andra och tredjestyckena TF, Deupptagningarsomnämntsi3 S första slyckelyttrandefrihets-grundlagen (YFG) och de nyssnämnda reglerna i TF omfallaruppenbarligen andra upptagningar, t. ex. mikrofiche,ändei3 ij andra stycket YFGomnämnda upptagningarna för automatisk databehandling. ändring har inteberörts! betänkandet, varför enligt föreningen fråga torde vara om en lapsus. OcksåSvea hovrätt intar en positiv hållning till förslaget, Enligl hovrätten har OSKmotiverat sitt förslag till definition av begreppet förfoga på ett övertygandesätt. Hovrätten tillstyrker därför förslagel i princip. Hovrätten ifrågasätteremellertid om man inte kan finna en enklare lagteknisk lösning, enligt vilkenbegreppet "förfoga" blir onödigt (se under specialmotiveringen till 3tj). Enligt hovrätten är en viktig fråga i sammanhanget om befogenhetsinskränkningpå grund av avtal skall anses innebära, att myndigheten inte förfogar överupptagningen. Belänkandet sägs vara något oklart på denna punkt.Motivuttalandena (s, 96 och s, 143)antyder ett jakande svar,lagtexten ellnekande. Klarhet bör enligt hovrätten skapas på denna punkt. Viss kritik avförslaget framkommer i en del remissyttranden, Dalaarkiveringskommiiténförklarar att den inie kan bedöma styrkan i de skäl som har åberopat tillstöd för förslaget. Enligt kommittén finns det emellertid andra skäl som pekari samma riktning. För det första syftar offentlighetsprincipen främst till attge insyn i myndigheternas beslutsunderiag och den information sommyndigheterna i övrigi skaffar sig för sin egen verksamhet. Så till vida ärenligl kommittén en rätt alt få lillgång till uppgifterna hos den handläggandemyndigheten fullt tillräcklig. För del andra, och detta skäl synes avgörande,skall den förvarande myndigheten på begäran pröva om en begärd uppgift ärallmän handling eller ej och, om så är fallet, huruvida den skall hållas hemligeller ej. Det kan inte vara någon lämplig ordning att ansvarel för dennaprövning ligger hos en myndighet som har enbart rent tekniska uppgifter ellersom i varie fall har hand om upptagningen enbart för teknisk bearbetning ellerlagring. Kommittén förklarar att den alltså vill tillstyrka en ändring i denav föreslagna riktningen. Den lösning har förordat synes emellertidenligt kommittén onödigt komplicerad, och den är också otillfredsställande,konstitutionellt sett. Som själv framhåller, kommer dess förslag att ledatill att den myndighet, som skall ge föreskrifter om befogenheten att överföraupptagningar till läsbar form, indirekt avgör vad som skall omfattas avoffentlighetsprincipen hos en viss myndighet. Kommittén förklarar att dettainte är godtagbart. En bätlre lösning synes vara, alt man till regeln om att enhos myndighei förvarad teknisk upptagning, varöver myndighet förfogar, skallanses som en där förvarad allmän hand- 1975/76:160 65 ling,fogar det undanlaget att detta ej gäller, om myndigheten har upptagningen omhand endasl för teknisk bearbetning eller lagring. Man skulle i så fall begagnaordet förfoga i en annan och mindre speciell betydelse än har gjort. Ensärskild definition synes ej behövlig. Med anledning av det sagda föreslårkommittén en annan avfattning av 3 ij i grundlagsförslaget. Enligt kommitténär den av föreslagna lydelsen inte heller i övrigt fullt tillfredsställande.Kommittén föreslår följande lydelse: Allmän handling är framställning i skrifteller bild, som har kommii in lill eller blivit upprättad hos myndighei och somförvaras där. Förfogar myndighet över upptagning som kan läsas eller avlyssnasendast med tekniskt hjälpmedel, skall denna anses som en hos myndighetenförvarad handling, dock ej om myndigheten har upptagningen om hand endast förteknisk bearbetning eller lagring. 1några yttranden påpekas att också en myndighet som har en ADB-upplagning omhand uteslutande för teknisk bearbetning kan ha befogenhet att överföraupptagningen till läsbar form. Statskontoretpåpekarail den bearbetande myndigheten i fall av nu nämnt slag enligt förslagetfår möjlighet att lämna ut information ur ett ADB-register, trots att denrimligen inte kan ha någon uppfattning om det berättigade i en utlämning. Denbearbetande myndigheten och den myndighet som ansvarar för registret kundesålunda komma till olika resultat i en utlämningsfråga. Siatskontoret förklararalt det anser detta förhållande otillfredsställande och föreslår atttillämpningsföreskrifter utarbetas så all endasl myndighei som använderresultatet av en bearbetning i sin myndighels-utövning ges befogenhet alt lämnaut uppgifter. Inteheller anser del tillfredsställande att den bearbetandemyndigheten skall pröva en fråga om utlämnande av uppgifter ur enADB-upptagning som har överlämnats för bearbetning av en annan myndighet.Enligt byrån bör prövningsrätten även i sådant fall ligga hos den myndighet somförfogar över upptagningen och inte hos den myndighet som har upptagningen omhand endast för teknisk bearbetning. Samma synsätt sägs böra anläggas påläsbara sekretesskyddade handlingar som en myndighet lämnar till en annanmyndighei endasl för teknisk bearbetning, t. ex. stansning; prövningsrätten börvara förbehållen den avlämnande myndigheten. geruttryck för samma synpunkter. Också ifrågasätter om en myndighets oinskränkta förfoganderätttill ADB-upptagningar alltid och enbart skall grundas på myndighetens rält attöverföra upptagningen till läsbar form. Ett alternativ vore enligtlänsstyrelsens mening att begränsa förfoganderätten till den myndighet, för varsverksamhet registret förs, och att en ytteriigare utvidgning härav särskiltanges i lag eller förordning eller särskild föreskrift. Härigenom undviks, atthandlingens status i offentlighetshänseende grundas på ovid- Prop.1975/76:160 66 Landsarkiveti ifrågasätter om inte termen "förfoga" borde definierasså, alt myndigheten skulle anses förfoga över en upptagning om den ägdebefogenhet och möjlighet aw överföra upptagningen lill läsbar form. Urarkivinstitutionernas synpunkt hade sannolikt denna definition varil denlämpligare. Om t, ex, upptagningar för ADB överförs till ett landsarkiv skulledetta enligt landsarkivet möjligen - en viss tveksamhet sägs måhända föreliggahär - genom bestämmelsen i 6 tj första slyckel landsarkivinsiruk-lionen kunnaanses äga befogenhet all överföra upptagningen i läsbar form, men så längelandsarkivet inle besitter de tekniska möjligheterna au göra så, synes dettveksamt om man verkligen kan tala om ett "förfogande". Landsarkivetförklarar att del skulle föredra den här nämnda definitionen. Det torde i annalfall krävas särskilda regler när del gäller överiämnande lill arkivinstitutionav upptagningar för ADB, Iett par yttranden berörs de problem som uppkommer när två eller flera myndigheter har lillgång till samma databas, Siatskontoretpåpekarail inle föreslår några regler för hur myndigheter skall hanterainformation i gemensamma databaser. Statskontoret nämner att när det gällerpersoninformaiion hänvisar lill datainspektionen och säger (s. 96 tredjestycket) "Datainspektionen har övervägt alt lösa detta problem så allmyndighet som är kopplad lill en dalabas tillåts använda endast de söknycklarmyndigheten behöver för sill arbete och i övrigi förbjuds göra uttag avinformation". Vidare anför : "Är myndigheten på detta sätt hindradatt förfoga över visst material, bör den ej heller, enligt OSK:s uppfattning,försättas i en siluation där den kan tvingas utlämna uppgifter som den ej självfår använda sig av". Statskontoret förklarar att del visseriigen anser altdetta är en förbättring jämfört med de möjligheter sekretesslagen ger attskydda information i databasen mol otillböriiga uttag men att det dock harföljande erinran mot förslagel. Med den tillämpning av lagen som förutsättskommer riskerna all beslå för alt myndigheter som gemensamt förfogar över ellADB-register inte förfar på ett enhetligt sätt vid utlämning. Registreringar iADB-system som är hemliga vid en myndighet kan av en annan myndighet betraktassom offentliga. 1 ett ADB-register är det också vanligt all hemliga ochoffentliga uppgifter blandas på ett i detta avseende osyslemaliskl säu. Dettaökar ytterligare riskerna för ett oenhetligt ullämningsförfarande. Antalet söknycklaroch hur de i olika sammanhang kombineras kan också bli svårt att överblicka.Statskontoret ifrågasätter sålunda om de söknycklar som en myndighei använderför att göra selektiva uttag från en eller fiera databaser bör få användas ochkanske även kombineras på andra sätt av allmänheten. Statskontoret föreslår attlagen förtydligas eller att tillämpningsföreskrifter utarbetas med sådantinnehåll alt allmänhetens uttag av information kommer au över- 1975/76:160 67 ensstämmamed myndighetens användning. Vad avser personinformaiion finns detui angivet ide ändamålsbeskrivningar som för varie sådant register lämnats lilldatainspektionen. Statskontoret påpekar vidare att databaser som är gemensammaför fiera myndigheter också kan innehålla annan information änpersoninformaiion. Statskontoret föreslår all lagen på motsvarande säuförtydligas med lillämpningsföreskrifler också i vad avser sådana andraregister. LandsarkivetI påpekar all del ofta kan uppslå svårigheter för lokala/regionalamyndigheter. Flera dylika myndigheter "förfogar" här ofta över en ochsamma upptagning och kan således, var för sig, fatta beslut om utlämnande avsamma typ av uppgifter, med risk för skiljaktiga tolkningar av beslämmelserna.Även i vilken mån arkivinstitutioner kan komma all förfoga över där ev,förvarade upptagningar för ADB måste enligt landsarkivet som en följd avförslagel närmare definieras,särskilt som utlämnande skall ske i läsbar form.Detta skulle åtminstone för mindre centralt belägna arkiv (utan datacentral påorten) kunna medföra slora problem om där skulle förvaras upptagningar för ADB, Dataarkiveringskommitiénpåpekarail, om den tekniska bearbetningen och lagringen ombesöries av annanmyndighei än den handläggande, vissa arkivmässiga problem uppkommer, såsomangående ansvaret för arkivvården i skilda hänseenden. Del kan, sägerkommittén, myckel väl förhålla sig så att en och samma uppgift, t. ex,identifieringsdala, utgör basmaterial i skilda myndigheters register och alltsåi denna mening beståndsdelar av olika handlingar. Problem av delta slag måstelösas genom arkivförfattningar och får inte inverka på utformningen avgrundlagen. I enlighet med tillämpade principer bör arkivansvaret,dvs. ansvaret för vad som skall arkiveras och för arkivels vård, läggas hos denhandläggande myndigheten (arkivbildaren). Det kan dock enligt kommittén oftavisa sig vara lämpligt att delegera uppgiften att omhänderha den fysiska vårdentill den myndighei som tekniskt bearbetar och,lagrar informationen. 1 de falldå det är oklart vilken myndighei, som skall ha arkivansvaret, bör dettaavgöras av vederbörlig arkivmyndighet. Liknande problem uppkommer när dentekniska bearbetningen och lagringen ombesöries av en organisation eller ettföretag som inte är myndighet. Det bör här sörias för all avtal mellan detallmänna och sådana organisationer eller företag blir föremål för prövning ochavtalens tillämpning för kontroll genom arkivmyndighets försorg. Särskildaproblem kan här uppkomma i fråga om kommunala handlingar, eftersom de statligaarkivmyndigheternas befogenheter här är begränsade. Fråganom s, k, mellanprodukter vid ADB-bearbetning-a r uppmärksammas av någraremissinstanser. Densärskilda regel i ämnet som har föreslagit i 4 ij punkt 2 tillstyrks avSvea hovrätt, kammarrätten i . DAFA, länsslyrelsen i ochlänsstyrelsen i . 1975/76:160 68 länförklarar att den finner del mindre tillfredsställande i nu gällande lag attoklarhet råder beiräffande offentligheten hos magnetbandsregister och andraADB-register, som endast utgör mellanled i en behandlingskedja. Enligtlänsstyrelsen har på ett i stort sett tillfredsställande sätt löst dettaproblem genom all i grundlagsförslaget jämställa mellanprodukter i ADB medminnesanteckningar, vilket innebär att offentligheten görs beroende av omprodukten är avsedd att förvaras. Medden reservation, som kan ligga i vad datainspektionen har anfört angående punkt1, lillslyrker inspektionen förslagel i punkt 2. Inspektionen instämmeremellertid i OSK:s påpekande all de allmänna regisler som bearbetas ochuppdateras konlinueriigt efter varie sådan åtgärd framstår som en avslutadprodukt och att punkt 2 därför inte blir tillämplig på dem. Det kan emellertidbli svårt att skilja mellan dessa register och de verkliga mellanprodukierna,bl. a. i fråga om de register som förs för beskattningsändamål.Datainspektionen framhålleratl inspektionen och haruppmärksammat frågan under det inledda arbetet med förberedelserna fördel nya ADB-syslem för beskaUning som beslutades vid . Det äremellertid enligt inspektionen för tidigt att nu bedöma om den av OSKföreslagna lösningen är lämplig i det sammanhanget. LänsslyrelsenI förklarar att förslaget i stort synes ha undanröjtnuvarande oklarheter vad gäller magnetbandsregister som endast utgör mellanledi en bearbetningskedja. Det präglas av praktiska regler utan nämnvärd begränsningav eftergifter för den offentliga insynen. Enligl kommer ändockgränsdragningsproblem att uppstå med den föreslagna skrivningen och denförklarar att vissa frägor inställer sig. När skall en bearbetninganses avslutad, skall upptagningar bli offentliga dådeenbarlförvaras för rekonstruktionsmöjligheter etc? Ocksåarbetsmarknadsstyrelsen uttrycker viss osäkerhet i fråga om bestämmelsensinnebörd. Styrelsen påpekar att det kan vara komplicerat vad som skall förståsmed mellanprodukt i fråga om upptagningar för ADB. Därest en eller flera"slutprodukter" sammanförs till en ny "slutprodukt"föriorar, säger styrelsen, kanske komponenterna sitt intresse. Styrelsenställer frägan om dessa upptagningar reduceras till att jämföras medminnesanteckningar. Den erinrar i sammanhanget om OSK:s uttalande altmellanprodukierna, i den mån de ej anses böra bevaras, dr förstöras. Detförefaller enligt styrelsen som om i sitt resonemang inle hell håller isärfrågan om vad som skall förstås med handling i form av upptagning och frågan omgallring av dylika handlingar. Jöförklarar alt vad han sagt om punkt 1 i alll väsentligt kan anföras också motpunkt 2. Enligt JO:s mening bör också denna punkt omarbetas pä motsvarande sättoch bestämmelsen överflyttas till del inledande avsnittet i en lag om allmännahandlingar. Bestämmelsenavstyrks av dalaarkiveringskommiitén. Kommittén påpekar inledningsvis att OSKriktigt har utvecklat att eu regisler som är föremål 1975/76:160 69 förkontinueriig bearbetning, främst i form av uppdatering, efter varie sådanåtgärd är en avslutad produkt. Delta betyder alt registret i denna form är enallmän handling. Detta framgår för förslagets vidkommande av 6 ij 1. Kommitténfinner del i likhei med vara en tilltalande tanke all jämställamellanprodukierna (som alltså ännu inte är färdiga som underlag för utskrifteller expedition) med minnesanteckningar. Samma är enligl kommittén för övrigtfallel med skriftliga kladdar och koncept, som skrivs under arbetet med ettbeslut eller yttrande. Det är, säger kommittén vidare, svårt att förstå varförinte drar slutsatsen alt de med punkt 2 avsedda mel-lanproduktionernaomfattas av punkt 1 och alltså redan därigenom är undantagna från begreppetallmän handling. Dalaarkiveringskommiitén anser att punkt 2 är överflödig. Deoffentliga organens verksamhet är något som angår alla medborgare. Det ärdärför i ett folkstyrt samhälle ofrånkomligt att myndigheterna lämnar medborgarnaen vidsträckt information om sitt arbete. Au så sker är emellertid intedelsamma som att en offentlighetsprincip råder i samhället. Detta innebär någotmera, nämligen att den offentliga verksamheten ligger öppen för medborgarna ochde nyhetsförmedlande organen på sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningari skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternasinformationsgivning. Principenom fri insyn i det allmännas angelägenheter tar sig, som jag har påpekat förut,olika uttryck i gällande rätt. De äldsta anorna har rätten för allmänheten attbevista domstolsförhandlingar. Närbesläktad är rätten att övervaraöverläggningarna i de beslutande demokratiska församlingarna.Offentlighetsprincipen visar sig också i den reglering som innebär att offentligafunktionärer i stor utsträckning slraffritt kan lämna muntliga upplysningartill utomstående om vad de har erfarit i tjänsten. Av särskild betydelse ärrätten att meddela sig med pressen och med radio och TV. I första handförknippas emellertid i vårt land offentlighetsprincipen med grundsatsen omallmänna handlingars offentlighet. Principenom allmänhetens fria tillgäng till myndigheternas dokumenterade informationslås f. n. fast i 2 kap. I ij tryckfrihetsförordningen (TF). Det heter där altvarie medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allmänupplysning äger fri lillgång till allmänna handlingar Uttryckssättet markeraratt handlingsoffentligheten är ett inslag i den medborgeriiga yttrande- ochinformationsfriheten. Delta synsält understryks yUerligare av det förhållandetatt grundlagsbestämmelserna om allmänna handlingar har placerats i TF och avden passus i 1 kap. 1 i; TF som definierar tryckfriheten som en rätt att genomtryckt skrift bl. a. offentliggöra allmänna handlingar 1975/76:160 70 Principenom fri lillgång lill de allmänna organens handlingar har, lå\ vara inleoavbrutet, gällt i vårt land . Den har satt sin prägel påden offentliga förvaliningen och påverkat allmänna attityder och värderingar isamhället, har länge, vid sidan av , varil ensamt om alttillämpa huvudregeln om allmänna handlingars oftenllighei. Först under senareår har eu par andra länder följt delta exempel. Bådedet förslag lill ny lagstiftning angående offentlighet och sekretess som harlagls fram av offentlighetskommittén (OK) och olTeniligheis- ochsekreiesslagsiiftningskommiiténs (OSK:s) förslag har präglats av strävan altvidmakthålla och befästa principen om handlingsoffentligheten. Som framgår avbl. a, remissyttrandena över OSK:s förslag råder allmän enighet om altoffeniligheispresumiionen alltjämt skall utgöra grunden för vår lagstiftningom allmänna handlingar. Självfallet har jag för egen del samma åsikt. Undernu angivna omständigheter kan del tyckas överfiödigl att närmare motiveraoffentlighetsprincipen. En kort diskussion av principens funktion och villkor ien modern demokrati äremellertid enligl min mening av värde i delta sammanhang.Del kan nämligen bidra lill bättre hållpunkter och klarare linjer för dennödvändiga avvägningen mellan offentlighet och sekretess. Mankan något förenklat säga alt offentlighelsprincipen fyller tre huvudändamål.Den utgör garanti för rättssäkerheten, effektivitet i förvaltningen ocheffekiiviiel i folkstyret. Undersenare år har de lagstiftande organen vid flera tilirällen tagit lasta på detförhållandet alt myndigheter och andra företrädare för samhället med verkan lorenskilda ensidigt bestämmer om förmåner, rättigheter, skyldigheter och ingrepp.Termen myndighetsutövning har blivit vederlagen som beteckning på denna del avsamhällsorganens handlande. All myndighetsutövningen i alla dess former skerkorrekt och omdömesgillt är ett första rangens intresse både för samhället ochde berörda medborgarna. Handlingsoffentligheten fyller härvidlag en viktigkontrollfunktion. Genom den kan begångna fel uppdagas och kanske rättas till.Viktigast är kanske all vetskapen om en offentlig granskning sporrarmyndigheterna till noggrannhet och eftertanke i handläggningen. En annan sidaav saken äran grundlösa rykten och påståenden om maktmissbruk har svårare attvinna fotfäste hos en allmänhet som har långtgående insyn i myndigheternasbeslutsunderlag. Ocksåför den del av den offentliga förvaltningen som inte innebär myndighetsutövningi angiven mening spelar offentlighetsprincipen en viktig roll. Den medgerinsyn bl. a, i planering, handläggningsrutiner och ekonomiadministration ochtjänar som en drivfjäder till effektivitet, sparsamhei och obyråkratiskhandläggning. Handlingsoffentlighetensbetydelse för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen förstärksgenom det i vårt land rådande systemet med fristående myndigheter som i vidomfattning handlägger ärenden självständigt och på eget ansvar, 1 ett sådanisystem kan man nämligen i regel inte 1975/76:160 71 nöjasig med muntliga besked och yttranden, I stället blir del i stor utsträckningnödvändigt all skriftligen dokumentera beslul, yttranden och direktiv, även närdessa inte riktar sig lill någon utanför kretsen av myndigheter. Härigenomskapas underlag för offentlig insyn och kontroll. Ieii samhälle som vårt där den politiska makten bygger på mandal från folkel ärdel givelvis nödvändigt alt allmänheten kan få en sådan inblick i de offentligaangelägenheterna att underlag skapas för diskussion och beslul om lagstiftningeller andra åtgärder som påverkar utvecklingen. Tillgångentill allmänna handlingar medger en objektiv information om förhållandena inomstal och kommuner.