prop · FY0357 · 1975-12-31 00:00:00 — Även jag anser att defördelar som står att vinna i utnyttjandet av modern datateknik bör utnyttjasnär ett utbyte av den nuvarande maskinparken sker, I likhet med RSV anser jagatt övergången till ett direktminnesorienterat ADB-system bör kunna leda tilleffektivitetsvinster inom framför allt taxerings- och uppbiirdsfunktionernagenom förenklad admini- 1975: 57 47 stralion,genom minskat uppgiftslämnande för allmänheten, arbetsgivare och andramyndigheter saml genom en förbättrad skattekontroll. Jag vill i sammanhangeterinra om alt de förändringar, som jag tidigare denna dag har föreslagitbeträffande skatteadministrationen i första instans, ställer stora krav på ettmodernt ADB-system. AUmännafrågor rörande samordning av ADB-systemet för folkbokföring och beskattningmed andra statliga ADB-system, m. m. Denuvarande länsanläggningarna är enligt RSV primärt avsedda för folkbokföringensoch beskattningens behov. RSV:s arbete med alt utveckla etl nytt ADB-system harföljaktligen inriktats på att tiUgodose främsl de krav som folkbokföringen ochbeskattningen uppställer. De vinster som kan erhållas genom samordning av ADB-systemligger enligt RSV framför allt i samordnat utnyttjande av registrerad informationoch informationsutbyte emellan åtskilda system. Detla synsätt delas av datasamordningskommitténsom anser att samordning av information eUer data normalt inle bör ske i formav gemensam lagring och bearbetning av data för större statliga ADB-systemulan i form av utbyte av data. Det finns enligt kommitién en rad principiellaoch praktiska skäl som talar för relativt avgränsade och tekniskt lätthanterligaadministrativa system. Bl, a. åberopas de växande kostnaderna försystemutveckling och de sjunkande kostnaderna för maskinutrustning. Sammauppfattning redovisas av andra centrala organ med ansvar för utveckling ochdrift av ÄDB-system. Enprincipiellt annorlunda inställning till samordningsfrågorna intar vissaremissinstanser bl. a. länsstyrelserna. Enligt dessa instanser bör de nuvarandelänsdatamaskinema ses som en resurs för alt tillgodose länsstyrelsernas totalabehov av databehandling. Genom att samordna driften av flera statliga ÄDB-systemi ett regionalt mönster bör man uppnå effektivitetsvinster för de enskUdasystemen. En sådan lösning skapar, framhålls det, en tillräckligt bred bas föratt tillföra länsstyrelserna en kvalificerad utrustning och organisation förautomatisk databehandling. Av dessa skäl anser många länsstyrelser atl del fortsattautvecklingsarbetet för ett nytt system bör inriktas mot alt tillgodoselänsstyrelsemas behov av databehandling i stort i stället för mot enbartfolkbokföringens och beskattningens behov. EnUgtmin mening talar mycket för att betydelsen av ett samordnat utnyttjande avmaskinutrustning har minskat. TUl denna utveckling har bl. a. bidragit detökade utbudet av datamaskiner av varierande sloriek, den förbättrademöjligheten till gradvis utbyggnad och komplettering av maskinkapacitelen samtden sjunkande kostnaden för datorutrustning. Däremot har kostnadema försystemutveckling ökat och de svarar numera för en betydande och snabbt växandeandel av de totala databe-handlingskostnaderna. Genom denna utveckling harbehovet att så 1975: 57 48 långtdet är möjligt minska komplexiteten i systemen blivit mer påtagligt. Jag ärdock inte beredd att , i avvaktan på den sammanfattande redovisningen avdatasamordningskommitténs arbete, närmare gå in på den generellasamordningsproblematiken. När det gäller den nu aktuella frågan är minuppfattning alt man bör undvika all ytterligare komplicera det fortsatta systemutvecklingsarbetet.Detta arbete bör därför inriktas på all i första hand tillgodose kraven frånfolkbokförings- och beskattningsområdet. Detta utesluter inle allöverkapacitet kan användas för annan databehandling, t, ex. för den regionalasamhällsplaneringen vid länsstyrelserna. Möjlighetertill samordning med andra verksamhetsområden Mångalänsstyrelser har ansett att rationaliseringsvinster bör kunna erhållas om man samordnar det ÄDB-system för exekutionsväsendet som RSV f. n. utvecklar med systemet för folkbokföring och beskatt ning. I det sammanhanget har framhållits att exekutionsväsendet till sin huvuddel får betraktas som en gren av skatteadministrationen. RSV framhåller däremot att betydande förseningar av de båda systemen skulle bU följden av en total samordning. Först sedan exekutionsväsen dets och de första etapperna av folkbokföringens och beskattningens ADB-system har genomförts bör enligt RSV frågan om en närmare tek nisk samordning tas upp. kan viss samordning åstadkommas bl. a, genom grundläggande informationsutbyte och ge mensamt utnyttjande av linjenät och terminaler. RSV:s uppfattning får stöd av bl. a, statskontoret och datasamordningskommittén. Även jag anser att de båda systemen t. v. bör utvecklas parallellt som informationssamordningen säkerställs. Frågan om en närmare teknisk samordning får tas upp serare, a. Vissaremissinstanser har förordat ett samordnat utnyttjande av da-tamaskinulrustningför det föreslagna systemet för folkbokföring och beskattning och det fastighelsdatasystemsom utreds av fastighetsdatakommittén. Såväl RSV och statskontoret , faslighelsdatakommiltén ochdalasamordningskommittén har ställt sig mycket tveksamma tUl värdet av ensådan samordning. Även jag anser att ett samordnat utnyttjande av tekniskutrustning för två i sig så omfattande system bör undvikas. Därmed minskar mande risker som följer med ett komplicerat systemutvecklingsarbete. Även här börsamordningsinsatserna i stället begränsas till att underlättainformationsutbyte mellan systemen. Största möjliga hänsyn bör därför tas tillbehovet av enhetliga definitioner och begrepp. Denregionala samhäUsplaneringens behov av databehandling Databehandlingsbehovetför den regionala samhällsplaneringen har behandlats särskilt iutredningsarbetet. Enligt en inom statskontoret 1975: 57 49 utfördutredning, som har bifogats RSV:s principförslag, torde det på kort sikt varalämpligt alt den regionala samhällsplaneringen utnyttjar överkapacitet påbefintlig datorutmstning eller serviceanläggningar. På skullesamhällsplaneringen enligt utredningen kunna få tillgång tUl ett förplaneringen anpassat system. Ytterligare utredningar behövs dock för att belysabåde den centrala samt den regionala och lokala samhällsplaneringens behov avdatorkapacitet. RSV cch statskontoret ansluter sig till dessa bedömningar. Datasamordningskommitténmenar att databehandlingen för den regionala samhällsplaneringen i huvudsakinnebär framstäUning av statistisk information. Den bör därför enligt kommitiénses som en del av den offentiiga sektorns slalistikproduklion och varasamordnad med denna. Kommittén framhåller vidare att frågan om behovet av databehandUngoch basdala inom samhällsplaneringen på regional nivå utreds såväl av ADB-beredningeninom kommundepartementet som av inom ramen för ensärskild utredning om samordning och samarbete inom regionalslatistiken. Efiersomm.an enligt datasamordningskommUléns mening inle bör koppla ihop dalabehandlingenför den regionala samhällsplaneringen med databehandlingsresursema i systemetför folkbokföring och beskattning bör man a-wakta dessa utredningar innan mantar ställning till hur databehandlingen för den regionala samhällsplaneringenskall organiseras . Detta behöver enligt kommitténs mening inte skeän . Flertaletlänsstyrelser framhåUer att samhällsplaneringen befinner sig i ett expansivtskede och därmed har ett växande behov av dalabehandling. Man ser tillgångentill uppgifter ur folkbokförings- och beskattningssystemet som mycketväsentligt för samhällsplaneringen. En uppbyggnad av basdataregister påregional nivå rörande personer, fastigheter och företag samt ett samordnatutnyttjande av innehållet i dessa register skulle medföra bättreförutsättningar för den regionala samhällsplaneringen. Det är därför enligtdessa länsstyrelser av stor vikt att samhällsplaneringens krav får påverkautformningen och dimensionering av ÄDB-systemet för folkbokföring ochbeskattning. Detta är särskilt betydelsefullt eftersom detta system enligtlänsstyrelserna blir det enda regionala ADB-system därsamhällsplaneringens behov kan tillfredsställas. Föregen del viU jag framhåUa att samhäUsplaneringen fortlöpande är stadd iutveckling. Det går enUgt min mening inte att nu få en klar uppfattning om deinformationskrav och det databehandlingsbehov som samhällsplaneringen har. Den tUlkommundepartementet knutna ADB-beredningsgruppen undersöker dessa behov. Äveninom pågår f. n. utredningar om hur den regionalasamhällsplaneringens intressen skall tillgodoses. Dessa uttedningar böravvaktas. 1975: 57 50 Ilikhet med RSV och statikontoret anser jag att överkapacitet pålänsanläggningarna tUlsammans med olika serviceanläggningar t, v, kan användasför att täcka samhällsplaneringens behov av databehandling. Del kan erinras omatt den nuvarande ADB-ulrustningen kommer att finnas kvar hos länsstyrelsernafram till omkring . Frågan om hur databehandlingsbehovet för denregionala samhällsplaneringen skall lösas behöver mot denna bakgrundinte avgöras . Det syslem jag förordar i det följande är så flexibelt att deregionala datorerna kan byggas ut om detta visar sig önskvärt. Jagvill i detta sammanhang ta upp en annan aspekt, nämligen taxornas betydelseför fördelningim av datamaskinresurser. Efterfrågan på datamaskinkapacitet ärbl. a, beroende av om användandet av utrustningen eller informationen ärkostnadsfri eller om avgifter debiteras. RSV har föreslagit att användareutanför systemet för folkbokföring och beskattning bör debiteras självkostnadenför det utnyttjande som kommer till stånd. Även statskontoret,och för fram liknande synpunkter.Jag delar dessa synpunkter och förutsätter att debitering sker efter normenfull kostnadstäckning inom ramen för de anslag som tUldelas de skildasektorerna. Mer konkreta förslag bör utarbetas under det fortsattautredningsarbetet. Tidplanför genomförande av ett nytt ADB-system samt samordningen i databehandlingenmellan folkbokföringen och beskattningen RSVhar föreslagit att ett nytt ADB-system genomförts etappvis. Enligt förslagetbör omläggiungen av taxerings- och debiteringsfunktionerna ske i en första etappår 1978. Ett nytt ADB-system för folkbokföringen skulle därefter komma i enandra etapp. RSV anser det angeläget att omläggningen iiv taxerings- ochdebiteringsfunktionerna, som beräknas ge den största rationaliseringsvinsten,inte försenas utan genomförs . För tillfredsställande säkerhet igenomförandet är det enligt RSV nödvändigt att upphandling av utrustning skerunder , att programmering på en testmaskin påbörjas under undervåren 1976, att maskinleverans och systemtest genomförs ochatt utbildning i de nya taxeringsrutinerna ges . Såvitt RSVkan bedöma ställer inte taxerings- och debiteringsfunktionerna kravpå terminaltillgång. Därför kan termmalanslutningen, som är en teknisktkomplicerad del av systemet genomföras något . Majoritetenav remissinstanserna tUlstyrker den av RSV föreslagna etappindelningen. Vissa remissinstanseranser dock, med hänvisning till länsstyrelsernas arbetsgmpp (LAG), att folkbokföringsfunklionenborde utgöra den första etappen. Detta motiveras av att komplexiteten i systemutvecklingenskulle minska om det mindre omfattande folkbokföringssystemet utvecklades företaxerings- och debiteringsfunktionerna. 1975: 57 51 Vidareanser LAG, i likhet med flera länsstyrelser, att RSV inte bör inleda sinhuvudstudie innan länsstyrelsernas krav på samordning mellan olika ADB-systemoch behov av regional databehandlingskapacitet har utretts, Datasamordningskonunitténhar i sitt remissvar påpekat att systemet för folkbokföring och beskattning börses som två, nära integrerade system. Frågan huruvida databehandlingen förfolkbokföringen bör ske i ett fristående system eller ingå i något annat systembör enligt kommittén klarläggas närmare i samband med att frågan om ett eventuellts. k. basregister för fysiska personer behandlas. Statskontoret utreder f, n,på kommitténs uppdrag behovet och tänkbar utformning av elt sådant basregister.Även datainspektion har föreslagit inrättande av ett Uknande register. Jagdelar RSV:s uppfattning att taxerings- och debiteringsfunktionerna bör komma ien första etapp. Det är nämligen enligt min mening angeläget alt realisera demöjliga rationaliseringsvinsterna utan onödig fördröjning. Jaganser vidare att skäl talar för att man inte nu genomför några meragenomgripande förändringar i ADB-systemet på folkbokföringsområdet bl. a. i awaktanpå ställningstagande till folkbokföringens framtida utformning ochorganisatoriska anknytning samt statsmakternas ställningstagande till fråganom inrättande av ett eventuellt basregister för fysiska personer. RSVhar redovisat tre alternativa systemskisser av principiell innebörd, som utgörunderlag för redovisade kostnadsberäkningar. Alla alternativen medgerriksåtkomst av information via terminal hos lokal skattemyndighet, länsstyrelseöch RSV. Utskrifter av bearbetad information fömtsätts i samtliga alternativske hos länsstyrelse. Regionaltsystem: Registerföring och utskrift sker på 14 regionala anläggningar. Ettreferensregister ger möjlighet till riksåtkomst. Central/regionaltsystem: Registerföring sker på en för länsstyrelserna gemensam anläggning.Kontroll av indata samt utskrifter från magnetband görs på 14 regionalaanläggningar. Utskriflsbanden blir kvar inom regionerna och bildar därgrundregister, som kan bearbetas maskinellt. Centraltsystem: Registerföring sker på en för länsstyrelserna gemensam anläggning.Utskrifter från magnetband görs på 14 regionala s. k. off-line-radskrivare. RSVframhåller att de tre redovisade systemalternativen är principlösningar.Detaljutformningen kan ske först sedan systemarbetet har kommit relativt långt. 1975: 57 52 Systemalternativenskaraktär av principlösning är enligt RSV särskilt framträdande för detcentral/regionala alternativet. I principlösningen förutsätts för dettaalternativ att registerföring sker centralt. Vid detaljutformning avalternativet kommer det sannolikt alt visa sig att ytterligare bearbetningaroch kanske också viss registerföring, t. ex. register över fastigheter, bör skeregionalt, RSV framhåller vidare att datorernas sloriek och antal inte hellerkan bestämmas förrän systemarbetet kommit längre än f, n. Alla de regionaladatorerna behöver inte ha samma kapacitet. De kan i slor uisträckning anpassasefter behoven,. Detta skulle öka möjligheterna att förse flera länsstyrelser äni dagsläget med egen dator, särskUt de länsstyrelser som tidigare haft datorarUägg-ningoch därför har tillgång tUl lämpliga lokaler. Smidigheten i systemet skulledärigenom öka. MöjUgheternaalt variera de regionala datorernas kapacitet och antal är enligt RSV mindre idet regionala systemet. De regionala datorerna skall nämligen i detta syslemadministrera en databank med terminalkommunikation. Detta kräver så stordatorkapacitet att anskaffning av flera än 14 regionala datorer av ekonomiskaskäl inte förefaller realistiskt. Snarare ligger en minskning av antaletnärmare till hands. Ett direktminnesorientera.tADB-system beräknas ge möjlighet till rationaliseringsvinster hosfolkbokförings- och skattemyndigheter i storleksordningen ca 30 milj. ks. Omkring två tredjedelar härav bedöms kunna erhållas Inom taxerings- ochdebiteringsfunktionen. RSV:soch statskontorets berälcning av kostnaderna för nödvändiga investeringar (uikl.investeringar i genomförandearbetet) och årliga löpande kostnader för de trealternativen samt för elt omräknat nulägessystem, i vilket endast sker utbyteav de nuvarande datamaskinerna, framgår av följande uppställning. Beloppenanges i milj. kr. De löpande kostnaderna avser tidenefter det att systemet har tagits i full drift och inkluderar inteavskrivningar. Omräknatnulägessystem Regionalt system Central/regionalt system Centralt system RSVhar vidare gjort en ekonomisk värdering som visar samma relation mellan de tresystemalternativen. Sammanfattningsvis konstaterar RSV att samtligasystemalternativ visar god lönsamhet. Föreningen () har i en PM redovisat ett eget förslag tiU utformning av ADB-systemetför folkbokföring och beskattiiing. Föreningens systemalternativ påmiimer om RSV:sregionala alternativ. Den grundläggande skillnaden ligger i maskinerna ochderas antal. I FSL:s alternativ föreslås att 19 länsstyrelser utrustas med 1975: 57 53 Registerföring och utskrift sker på dessa regionala anläggnmgaroch på en anläggning för referensregister med möjlighet till riksåtkomst avdata. Varje regions anläggning byggs upp med två minidatorer där den enautnyttjas enbart för folkbokförings-och beskattningssystemet. Den andraminidatorn avses utnyttjas för andra behov och ansluts direkt till denregionala databanken. Deav RSV gjorda bedömningarna med utgångspunkt i olika faktorer av betydelse förval mellan de tre systemalternativen kan sammanfallas på följande sätt. Varjealternativ har sina särskilda för- och nackdelar. Ingen enstaka faktor ärtillräcklig för att avgöra valet av systemalternativ, utan en sammanvägningmåste ske. Alla alternativen bedöms dock genom möjlighet tUl direktåtkomst avdala kunna ge en bättre funktionsduglighet än nuvarande system. De faktorer sombedöms ha betydelse för val av systemalternativ är enligt RSV i huvudsakföljande: tillgång till regional dalamaskinkapacilet lokaliserings- ochnäringspolitiska frågor. Enjämförelse mellan det centrala och det central/regionala systemet ger enligtRSV vid handen att driftkostnaderna och avskrivningar för det centrala systemetär ca 36 milj. kr, lägre än för det central/ regionala. Det centralasystemet ligger emellertid från smidighetssynpunkt klart efter detcentral/regionala, RSV bedömer totalt sett det central/regionala systemet somklart överlägset det centrala. Motsvarandejämförelse mellan det regionala och central/regionala systemet visar enligt RSVatt driftkostnader och avskrivningar för det central/regionala systemet är ca1012 milj. kr, lägre än för det regionala systemet. Funktionssäkerhetenbedöms vara hög och fullt acceptabel för båda alternativen. Detcentral/regionala systemet förutsätts dock ge högre säkerhet än det regionala.Även systemomläggningen bedöms kunna ske på ett säkrare sätt i detcentral/regionala systemet. Möjligheterna att förse flera länsstyrelser med datorer är avgjort slörre i det central/regionala än i det regionalasystemet. Dettakan öka smidigheten i det central/regionala systemet och i detta avseende göradet helt likställt med det regionala. Sammanfattningsvis anser RSV att detcentral/regionala systemet bör ges företräde framför det regionala. RSV:sförord för det central/regionala alternativet får stöd av stats- 1975: 57 54 kontoretsaml en rad remissorgan, bl, a, , försvaretsrationaliseringsinstitut, , ,dalasamordningskommittén och ett par länsstyrelser. Enannorlunda uppfattning redovisas av många remissinstanser, framför alltlänsstyrelser. Länsstyrelserna har i allmänhet ansett att ett regionalt systemär att föredra framför ett centralt eller central/regionalt. Avgörande fördenna uppfattning är främst att ett regionalt system enligt dessaremissinstanser ger större smidighet, bättre tUlgång till regionaldatorkapacitet samt bättre tillgodoser de krav som ställs under beredskaps-och krigsförhållanden. Länsstyrelserna anser vidare att ett regionalt systemär att föredra i alla de hänseenden som jag har nämnt i det föregående. De harockså varit kritiska mot de kostnadsberäkningar som RSV har redovisat och anseratt det alternativ som FSL har föreslagit är ur kostnadssynpunkt heltjämförbart med RSV:s central/regionala system. Flertalet länsstyrelser harbegärt att FSL:s alternativ skall noggrant utvärderas innan b(slut fattas omsystemstruktur. FSL:salternativ har remitterats till datasamordningskommittén för en utvärdering, Isitt remissvar anför kommittén att FSL:s system bygger på avancerad teknik somännu inte praktiskt har prövats och som i vissa delar ännu inte är utvecklad.Kommittén anser att det föreligger en betydande osäkerhet beträffande möjlighetenatt använda denna typ av datorer för de ändamål som det är fråga om i dettasammanhang, I varje fall förefaller det uteslutet att minidatorer kan komma ipraktiskt bruk i sådan tid att de utan större risk för förseningar kan användasi systemet för folkbokföring och beskattning på det sätt som FSL harföreslagit. konstaterar vidare att för en kostnadmotsvarande den merkostnad som man kan räkna med i elt regionalt alternativ(2030 milj. kr. i investeringskostnader och ca 5 milj. kr. i årligadriftkostnader), bör det vara möjligt att förse samtliga län med regionaladatorer och/eller i varierande utsträckning bygga ut de regionala datorerna iett central/i-egionalt alternativ med hänsyn till de olika regionernas behov omdelta -visar sig önskvärt. Detär enligt min mening väsentligt att ADB-systemet för folkbokföring ochbeskattning på grund av sin storlek, komplexitet och känslighet frånanvändningssynpunkt baseras på en väl beprövad och tillförlitlig teknik. Jaganser det vidare angeläget att den av RSV uppgjorda tidplanen så långt möjligtkan hållas. Det torde inle vara möjligt att genomföra FSL:s förslag inom dentidsramen med den datorutrustning och till de kostnader som föreningen harförutsatt. Att basera den här aktuella datafunktionen på en maskin- ochsystemlösning som ännu ej praktiskt prövats i datasystem av den storleksordningdet här är fråga om innebär enligt min mening för stora risker. Jag övergår nu tiUatt närmare diskutera de faktorer som är avgörande vid elt val av systemstruktur. 1975: 57 55 Jaghar fäst stort avseende vid kostnadsskiUnaderna mellan alternativen. Det hardärvid inte funnits anledning att ifrågasätta RSV:s bedömning, nämligen alt eltregionalt altemativ medför högre investeringskostnader och ca 40 %högre löpande årliga driftkostnader än ett central/regionalt alternativ. Vadgäller drifuäkerheten bygger det central/regionala alternativ som RSV harföreslagit i allt väsentligt på beprövad teknik. Inom förvaltningen har underde likartade system byggts upp. Stora risker för avsevärdafördyringar Ugger i att inte utnyttja beprövad teknik för ett system med denomfattning och komplexitet som systemen för skatteadministrationen ochfolkbokföringen har. Mångalänsstyrelser har hävdat alt det nya systemet för folkbokföring och beskattningutifrån näringspolitiska utgångspunkter bör ges en utformning som möjliggör försvensk dataindustri alt konkurrera vid upphandlingen. Med denproduktinriktning som de svenska datatillverkama numera har är enligt minuppfattning möjligheterna för dessa företag att konkurrera om en order väsentiigtstörre i ett central/regionalt system än i ett regionalt. Närdet gäller beredskaps- och krigsaspekterna lorde möjligheterna all bibehålladriften av åtminstone delar av ADB-systemet under beredskapsförhållanden varastörre i etl regionalt system. Detta med hänsyn framför allt till alt effektemaav ett totalt haveri blir mindre om registerföringen är spridd. Jag har i detsystem jag förordar i det följande tagit hänsyn till dessa aspekter. Länsstyrelserna harutifrån regionalpolitiska utgångspunkter framfört farhågor for att en övergångtill central registerföring skulle innebära en uttunning av kännedomen om ADBinom regionerna. Enligt RSV kommer emellertid ADB-personalen vid en sådanövergång endast att minska med ell fåtal operatörer eller servicetjänster perregion. När det gäller kvalificerad ADB-teknisk personal för programmering m. m.blir skUlnaden mellan ett regionalt och etl central/regionalt syslem obetydligeftersom systemutvecklingen vid ett för hela landet enhetligt skattesystemmåste ske centralt. Föregen del anser jag att tillgång tUl ADB-kunnande och datorkapacitet kan habetydelse för den regionala utvecklingen bl. a. genom att underlättaanvändandet av ADB-teknik både i planeringssammanhang och i administrativaverksamheter.