prop · FZ03187 · 1975-12-31 00:00:00 — I allmänhel anser man altminoritetens insyn skall tillgodoses genom ett system med utskott tillnämnderna. I utskotteln skulle oppositionen fa tillfälle att framföra sinuppfattning, innan ärendena går vidare för be- 1975/76:187 265 handlingi fullmäktige resp. . Näraett femtiotal kommuner och nägra landstingskommuner förordar alttillämpningsområdet för det proportionella valsättet utvidgas. Främst önskar deproportionella val även i fråga om heltidsposter och ordförandeuppdrag. Denallmänna motiveringen är att samlingsstyret har fungerat väl och att det germinoriteten goda arbelsförutsättningar. Några remissinstanser tillstyrker iprincip utredningens rekommendation om samlingsstyre med vissamajoritetsinslag men anser att det i lag bör föreskrivas en rätt förminoriteten all besätta uppdragen som vice ordförande. Flertalet av dessa anseratt även arbetsutskoil och beredningsutskott i nämnderna bör väljas enligtreglema om proportionella val. Enbred majoritet av remissinstanserna instämmer således i inriktningen påutredningens huvudförslag, dvs. alt ett meUanalternativ som benämnssamlingsstyre med majoritets inslag bäst tillgodoser olika krav på denkommunala styrelseordningen. Ungefär hälften av remissinstansernainstämmeräven i uppfattningen alt minoritetens arbetsmöjligheter bäst kantillgodoses, om den ges möjlighet att tillsätta vice ordförandeposterna. Avdem som inte har samma uppfattning som utredningen anser den ena hälften attett mera långtgående majoritetsinslag är alt föredra, medan den andra hälftenförordar regler för att garantera ett mera långtgående samlingsstyre. Föregendel kan jag biträda utredningens allmänna syn på den kommunalastyrelseordningen. Jag finner det väsentligt att kommunerna och landstingskommunernagaranteras betydande valfrihet när det gäller styrelseordningens utformning.De lokala förutsättningarna i värt land är mycket skiftande bl.a, vad gällerarbetsuppgifternas omfattning. Även befolkningens och kommunalförvaltningensstoriek varierar avsevärt. Därtill kommer att den lokala politiska traditioneninte är densamma överallt. Det är mot den bakgrunden inte lämpligt atteftersträva en enhetlig utformning av styrelseordningen för alla kommuner ochlandstingskommuner. Dettasynsätt innebär emellertid inte att frägan bör lämnas helt oreglerad.Övervägande skäl talar enligt min mening föratt ett renodlat majoritetsstyreinte heller skall kunna tillämpas på den kommunala nivån. Om enjämförelse med riksstyret skall kunna göras fullt ut. förutsätter det att debeslutande församlingarna på den kommunala nivån är suveräna på samma sätt somriksdagen. Vidare förutsätter det en förändring av det komniunala valsystemetså att nyval kan hållas även mellan de ordinarie valen. Erfarenheternafrån de nya kommunerna är begränsade. Mitt intryck är emellertidatt de komniunala frågoma i högre grad har fått en partipolitisk prägel undersenare år. Undersökningar visar att partiernas aktivitet i regel ökar medväxande kommunstoriek. Det tar sig uttryck i bl, a. ett ökat antal motioner ochinterpellalioner i fullmäktige. Ett mera utvecklat arbete i partiernasfullmäktigegrupper är ett annat drag. Enligtmin mening är det också mycket tveksamt om ett begränsat ma- Prop.1975/76:187 266 joritetsstyrepå den kommunala nivån skulle medföra en livaktigare kommunalpolitik, vilketett fåtal remissinstanser anser. Jag delar demokratiutredningens och fiertaletremissinstansers uppfattning att minoriteten skulle få betydande svårigheter.Del framstår som omöjligt att tillgodose både kravet på goda arbetsmöjligheterför minoriteten och kravet på en rimlig effektivitet vid majorilelsstyre. Genomalt ett utskotlssystem krävs, skulle beredningstiden föriängas avsevärt. Även iövrigt skulle minoriteten få en svår arbetsuppgift, eftersom undersökningarvisar att den som regel inle har något eget lokalt pressorgan. Enannan nackdel med renodlat majoritetsstyre är att det skulle bli svårt attkombinera med ell snabbare valgenomslag. Eftersom minoriteten inte skulle deltai det löpande budgetarbetet, skulle den inte hinna med att utarbeta ochframlägga budgeten inför nästkommande år vid en eventuell omkastning imajoritetslägel. Jag kommeratt gå närmare in på denna fråga i det följande. Jaghar samma synsält som demokratiulredningen även när det gäller en mera renodladform av samlingsstyre. De remissinstanser som förordar en sådan ordningundervärderar enligt min mening betydelsen av en klar politiskansvarsfördelning i den kommunala verksamheten. En undersökning sompresenteras av utredningen visar att en stor andel av medborgarna - ca 40 96 -inte vet vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvarel ikommunen. Svårigheterna uppstår främst när man delar upp ansvaret vidfördelningen av ordförande- och heltidsposter. Som utredningen, de bådakommunförbunden och ett stort antal remissinstanser har påpekat, är detnödvändigl från demokratisk synpunkt alt medborgarna kan urskilja vilket ellervilka partier som bär huvudansvaret för den förda politiken. Eftervalet har det skett en avsevärd förändring i såväl kommunerna somlandstingskonimunerna när det gäller fördelningen av förtroendeuppdragen. Iökad utsträckning har man från majoritetens sida vall all inom samlingsstyretsram markera sitt huvudansvar för de politiska ställningstagandena. F. n.tillämpas någon form av majoritetsmarkering i 60-70 96 av kommunerna och i 17av de 23 landstingskommunerna. Samlingsstyre föreskrivet i lag, som någrareniissinstanser föreslår, innebär att denna ulveckling förhindras. Dettainnebär en begränsning av den kommunala självstyrelsen. Som jag har deklareratredan inledningsvis anserjag att reformverksamheten pä det kommunalrällsligaområdet tvärtom bör syfta till att vidga den lokala bestämmanderätten. Därföranserjag i likhei med utredningen och det stora fiertalet remissinstanser atttillämpningsområdet för lagen om proporlionelll valsätt inte bör utsträckaslill att omfatta val av ordförande och vice ordförande. Jaganser att det altemativ som utredningen benämner samlings-styre med majo ri tets i ns lag är mest ändamålsenligt påden kommunala nivån. Inom ramen för dennaordning kan en majoritetsmarkering åstadkommas. är det möjligt alltillgodose minoritetens berättigade krav på insyn och godaarbetsförutsättningar. Detta kan ske på olika sätt. Prop.1975/76:187 267 Utredningenfinner det lämpligt att minoriteten besätter vice ordförandeposterna så attden därigenom kan följa beredningen av ärendena. Flertalet remissinstanserdelar helt utredningens uppfattning. Några remissinstanser påpekarail man kanutforma slyrdseordningen så att minoritetens intressen tillgodoses även medmera långtgående majoritetsinslag. Andra instämmer i utredningens uppfattningmen anser att det i lag skall föreskrivas att minoriteten skall garanterasminst vice ordförandeposterna. Föregen del anserjag att frågan om minoritetens arbetsförutsättningar är enhuvudfråga. Om minoriteten skall kunna föra en aktiv oppositionspolitik ochutforma egna alternativa förslag, krävs att den inte ställs helt utanförberedningen av ärendena. Avgörande för hur denna insyn skall lösas är hurberedningen går till i kommunen eller landstingskommunen. Sannolikl är detlättare all tillgodose minoritetens intressen, om majoriteten och minoritetenhar gemensam beredning. I mänga fall tycks detta gå till så att ordföranden ochvice ordföranden ingår i arbetsutskott som förbereder ärendena införsammanträdet. Men det förekommer också att ordföranden ensam tillsammans medtjänstemännen förbereder sammanträdena. Jag anser att ärendeberedningen,oavsett hur den sker, bör göra det möjligt för såväl majoritetens somminoritetens ledamöter i en nämnd att före sammanträdet ta del avbeslutsunderiaget. Jagnoterar att ulredningens förslag ger valfrihet för kommunema ochlandstingskommunerna när det gäller den närmare utformningen av slyrdseordningen.Delta överensstämmer med min egen uppfallning. Även inom ramen för aliernalivelsamlingsstyre med majoritetsinslag mäste del finnas möjligheter att utforma enstyrelseordning som anpassas efter de lokala önskemålen. Av det skälet anserjagatt förslagel från några remissinstanser alt minoriteten enligt lag skalltillförsäkras vice ordförandeposterna bör avvisas. Förutom de principiellabetänkligheterna mot att föreskriva att en viss bestämd form av majoritetsinslagskall tillämpas föreligger slora svårigheter att konstruera en lagregel som fården praktiska innebörd som här avses. Avslutningsvisvill jag även erinra om alt utformningen av den kommunala slyrdseordningen inleär del enda medlet all åstadkomma en klar ansvarsfördelning och en livaktigkommunalpolitisk debatt. Centralt är också att de politiska partierna ges ökademöjligheter att arbeta och därmed visa var åsiktsskillnaderna går. Även olikatyper av åtgärder för att förbättra de många förtroendevaldas arbetsmöjligheteroch att knyta fiera förtroendevalda till den kommunala verksamheten ärväsentliga. Likaså är en bred satsning på olika typer av informationsåtgärderbetydelsefull. Minoritetensarbetsförutsättningar m, m. Enligtkommunallagarna kan arvode utgå endast för arbete som föranleds av uppdrag förkommunens eller landstingskommunens räkning (28 och Prop.1975/76:187 268 46SS KL, 29 och 53 SS KLS, 39 och 55 SS LL). Del innebär att den rättsliga gmndenför särskilda arvoden lill s. k. oppositionsråd, som inte har uppdrag somordförande eller vice ordförande i nämnd eller beredning eller annat särskiltuppdrag, kan sättas i fråga. För alt den kommunala styrelseordningen skallkunna utformas på olika sätt föreslår demokratiulredningen att innebörden avreglema om kommunala arvoden skall ändras. Utredningen föreslår attförtroendevald med särskild uppgift att tillvarata minoritetens intressen skallkunna arvoderas på samma sätl som de som har presidieposter. Eftersom deförtroendevalda är politiskt valda och deras arbete sker med politiskavärderingar som grund, måste minoritetsrepresenlanternas arbete ses som ettnormalt led i beslutsprocessen, anför kommunallagsulredningen. Arbetet fårenligt uiredningen anses ske för kommunen. Avde remissinsianser som berör minoritetens arbetsförutsättningar medutgångspunkt i arvodesreglerna är fiertalet positiva till utredningens förslag.Nägra remissinstanser anser dock att s. k. oppositionsråd utan formella uppdraginte bör kunna förekomma. Enligt är det emellertidviktigt för minoritetens arbetsförutsättningar att förslaget om rätt allarvodera förtroendevalda utan presidieuppdrag genomförs. Föregen del harjag samma uppfattning som demokratiulredningen och flertaletremissinsianser när det gäller arvode till minoriletsföreirädare. Sannolikt ärdel lättare att garantera minoriteten goda arbetsvillkor, om den tillsätterpresidieposter i de kommunala nämnderna. I kommunerna och landstingskommunernaprövas emellertid styrelseformer som innebär att minoriteten intemedverkar genom att åtaga sig presidieuppdrag. Jag förordar att kommunema ochlandstingskommunerna ges möjlighet att ersätta även minoriletsföreirädare sominte har presidieuppdrag för deras arbete. Jag återkommer ispecialmotiveringen lill frågan om vilken ändring i arvodesreglernas utformningsom föranleds av förslaget. Demokratiulredningentar även upp problem som kan uppslå i samband med alt avgång, sjukdom ellerliknande orsak medför att den politiska ledningen i en nämnd ändras. Förkommunstyrelsen och förvaltningsutskottet skall utses en ordförande och en viceordförande (34 S KL, 34 S KLS och 45 S LL), Detsamma gäller för flertaletspecialreglerade nämnder. Däremot kan flera vice ordförande utses för övrigakommunallagsreglerade nämnder. Om en ordförande, som tillhör den politiskamajoriteten, blir långvarigt sjuk, träder enligt gällande regler viceordföranden in och tjänstgör som ordförande. Om vederbörande tillhör en annanpolitisk meningsriktning, kan således sjukdomen medföra att den politiskaledningen ändras. Utredningenföreslår därför att nämnd skall kunna ulse tillfällig ersättare förordföranden, om ordförandens frånvaro beräknas vara längre än 30 dagar.Ersättaren skall enligt förslaget väljas bland ledamöterna i nämnden. Utredningenföreslåratl kommunerna och landstingskommunerna skall ges möjlighet att utseockså en andre vice ordförande i kommunstyrelsen resp, lorvaltningsutskottet. 1975/76:187 269 Enbred majoritet av de kommuner och landstingskommuner som behandlarersättarregdn instämmer i utredningens förslag. En kommun anser att denföreslagna regeln bör utvidgas till att omfatta även heltidsengageradeförtroendemän utan ordförandeuppdrag. Några andra kommuner anser att ersättareockså bör kunna utses för vice ordföranden. Någrakommuner anser att den föreslagna tidsgränsen är för snäv, medan enremissinstans ifrågasätter om någon bestämd tidsgräns behövs. En något störregrupp remissinstanser anser att man i stället för att införa en ersättarregelbör göra det möjligt för kommunerna och landstingskommunerna att utse en andrevice ordförande i alla nämnder. Därmed skulle del vara möjligt alt, om viceordföranden tillhör samma parti som ordföranden, även under kortare frånvaroförhindra en omkastning i den politiska ledningen. Föregen del anserjag all ulredningens förslag om lillfällig ersättare förordföranden vid långvarig sjukdom eller annan längre frånvaro bör genomföras.Som flera remissinstanser påpekar skulle detta lösa problem som ibland haruppstått såväl i kommunerna som i landstingskommunerna. Däremot anserjag attdenna möjlighet inte bör slå öppen vid ordförandens avgång. I sådant fallankommer det ju på fullmäktige resp. att utan onödigt dröjsmål utseny ordförande. Det beslutande organets avgörande bör inle få föregripas genomatt nämnden utser ersättare. Jag finner det inte nödvändigt att i lagen ange enbestämd tidsgräns. Det är emellertid min mening att ersättare bör utses endastom ordföranden är eller beräknas bli förhindrad att fullgöra uppdraget underlängre lid. Vice ordföranden bör således inträda vid kortvariga förfall. Vidvarje enskilt fall blir del emellertid enligt milt förslag nämndens sak attavgöra om regeln om tillfällig ersättare skall tillämpas. Jagansluter mig till de remissinstanser som anser all kommunema ochlandstingskommunerna bör kunna utse en andre vice ordförande i alla nämnder.Jag är medveten om att de kommuner och landstingskommuner som vill utnyttjadenna möjlighel kanske inle kommer att känna behov av alt kunna ulse ersättareför ordföranden. Jag anser emellertid alt båda dessa möjligheler bör öppnas,efiersom det innebär att kommunerna och,landstingskommunerna kan lillämpa denordning som utifrån lokala förutsättningar är mest lämplig. Jagkan däremoi inte ansluta mig till förslagel, som framförts av några fåremissinsianser, att ersättare skall kunna utses också för vice ordförandena.De skäl som motiverar alt ersättare bör kunna utses för ordföranden kan enligtmin mening inte åberopas i detta fall. Demokratiutredningenföreslåratl mandatperioderna för presidieposierna skall förkortas från tre årtill , dvs, all den ordning som tillämpas Prop.1975/76:187 270 iStockholms kommun skall införas generellt. Motivet för detta är att "majoritelsväxling"skall vara möjlig för den händelse partigrupperingarna förändras under enmandatperiod. Denna fråga hänger samman med frågan om del skall vara möjligtatt upplösa den representativa församlingen och förordna om nyval. kan detta bli aktuellt främst vid ett renodlat majorilelsstyre, därparlamentariska principer i övrigt tillämpas. Uiredningen avstyrker tanken pånyval även med motiveringen att det skulle medföra fiera praktiska problem isamband med revisionen. Enligl utredningen är förslagel om ettårigamandatperioder förenat med vissa nackdelar. Det skulle t, ex, kunna bli någotsvårare att få kandidater till de viktigaste förtroendeuppdragen i kommunemaoch landstingskommunerna. Men utredningen anser alt detta i allmänhet inlebehöver vara någon avgörande svårighet. Uiredningen hänvisar i detta sammanhangtill sitt förslag att de förtroendevalda skall garanteras rätt till ledighetför att fullgöra förtroendeuppdrag, vilket ju omfattar även heltidsengageradeförtroendemän. Avde remissinstanser som behandlar förslagel om ettåriga mandatperioder avstyrkertre Oärdeddar förslaget. Motiveringen är bl, a, alt del skulle leda tillminskad kontinuitet och lill att ordföranden skulle fä svårt att ta merlångsiktiga initiativ. Vidare åberopas att förslaget skulle medföra ytteriigaresvårigheter vid rekryteringen lill ordförandeposterna som ofta innehas avheltidsengagerade förtroendemän. Ett annat argument mot förslaget är altsmåpartier kan få en alltför stark slällning genom att de kan spela en s. k,vågmästarroll. Vissa remissinstanser hänvisar till alt sådana förändringar ipartikonstellationerna som medför en majoritelsväxling under löpandemandatperiod förekommer i begränsad utsträckning. Det kan enligt dessaremissinstanser därför inte vara motiverat att införa en tvingande regel somskall gälla alla kommuner och landstingskommuner. Svenska kommunförbundetanför all ettåriga mandatperioder för presidieposterna kan vara till fördel viden majoriletsväxling. Men påpekas alt man i många kommuner troligenanser att förslaget är obefogat. Framför allt gäller detta kommuner somtillämpar en mer renodlad form av samlingsslyre, och ytteriigarenågra remissinstanser bör det därför övervägas om inle kommunerna bör lämnasfrihet att själva beslula om presidieposterna skall väljas på ett eller . Föregen del anserjag att utredningen har underskattat nackdelarna med ettårigamandatperioder för presidieposterna. Jag menar liksom flera av remissinstansernaatt utredningens förslag på sina håll kan leda lill ökaderekryleringssvårigheler särskilt när det gäller de mera tidskrävande uppdragen,som kräver hel- eller dellidsengagemang. Jag noterar emellertid att del råderdelade meningar på denna punkt bland remissinstanserna, länslandstingskommun har i en skrivelse till uiredningen begärt att få enlagändring lill stånd för att kunna införa ettåriga mandatperioder. Dennaordning tillämpas redan nu i . Flera av de kommuner som ärnegativa till utredningens förslag ifrågasätter främst dess Prop.1975/76:187 271 Enligt min mening är del inte någon nackdel om det inte blirlikformighet i alla kommuner och landstingskommuner i della avseende, I likhetmed Svenska kommunförbundei anserjag därför att kommunerna ochlandstingskommunerna bör lämnas frihet att själva besluta om mandatperioden förpresidieposterna. 12.5.3Förtroendevalda engagerade på synpunkter Underde har antalet heltidsengagerade förtroendemän ökat avsevärt.Detta sammanhänger inte minst med kommunsammanläggningarna. varsammanlagt 338 förtroendevalda engagerade på heltid i 200 av de 278 kommunerna.I landstingskommunerna började förtroendevalda engageras på heltid främstunder 1960-talel. hade 20 landstingskommuner sammanlagt 57heltidsengagerade förtroendevalda, Nägonomfattande principiell diskussion om de heltidsengagerade förtroendemännensställning har emellertid ännu inle kommii till stånd. Införandet av kommunal-och landstingsråd har förändrat såväl de förtroendevaldas ställning som dekommunala arbetsformerna men har inte medfört någon direkt rättslig reglering.I den allmänna diskussionen har väckts en rad frågorsom rörde heltidsengageradeförtroendemännens rättsliga ställning. De har gällt t. ex, gränsdragningenmellan de heltidsengagerades och tjänstemännens arbetsuppgifter. En annan frågarör närvarorätten i nämnderna för sådana heltidsengagerade som inle haruppdrag i nämnd men har ett särskilt ansvarsområde. Slutligen har manifrågasatt om inte interpellation bör kunna ställas även till sådanaheltidsengagerade förtroendemän som inte har uppdrag som ordförande i nämnd. Enligtdemokratiulredningens mening utgör de heltidsengagerade förtroendemännen enförutsättning för ett starkt förtroendemannainflytande över den kommunalaverksamheten. Genom hdlidsuppdragen ges de förtroendevalda möjlighel att följaoch leda beredningsarbetet. I tidiga skeden av beslutsprocessen har de enviktig uppgift när det gäller att förmedla kontakterna mellan förvaltningarnaoch de slora grupperna av förtroendevalda, säger utredningen. Demokratiutredningenanser emellertid att det inte finns skäl som talar föratt de heltidsengageradeförtroendemännens roll och slällning i den kommunala organisationen regleras ilag. Utredningen anseratt en sädan reglering skulle innebära en onaturligformalisering av förtroendeuppdraget. Det skulle inle stämma med denrepresentativa demokratins princip, dvs. alt det är de förtroendevalda somytterst bär det politiska ansvaret för verksamheten. En viss gränsdragningmellan de förtroendevalda och tjänstemännen kan enligt demokratiutredningen skei de instruktioner som finns för chefstjänstemännen. 1975/76:187 272 Medhänsyn till den viktiga roll som de heltidsengagerade spelar föreslåremellertid utredningen att de skall omnämnas i kommunallagen. Utredningenföreslår således en allmän bestämmelse om att fullmäktige resp. farbesluta att förtroendeuppdrag skall vara heltidssyssla. Knapptett tiotal av remissinstanserna har närmare kommenterat demokratiutredningensställningstagande. Många betonar alt rollfördelningen på något sätt måste reglerasi arbetsordningar för både heltidsengagerade förtroendemän ochchefstjänstemän. kommun anser t.ex. att det är önskvärt att det i laganges hur långt det politiska ansvarel för kommunal-och landstingsråden går ochhur långt tjänstemännens ansvar sträcker sig. anseremellertid att kommunalrådens ställning som politiker gör att de inte kan ochinte bör bindas av instruktioner som i detalj reglerar deras arbetsuppgifter. Denformella ansvarsfördelningen mellan de båda grupperna är enligt min mening heltklar, Däremoi är inte den direkla rollfördelningen mellan de heltidsengageradeoch tjänstemännen reglerad. Enligt min uppfattning är det helt naturiigt att såinte har skett. En reglering av denna rollfördelning skulle innebära nackdelarur kommunaldemokratisk synvinkel och skulle kunna föra med sig en begränsning ihandlingsfriheten för dem som har ansvaret för den kommunala verksamheten. Enannan sak är att, som utredningen påpekar, en viss gränsdragning mellanarbetsområdena för de båda grupperna kan göras i instruktionerna förchefstjänstemännen. Föregen del finner jag det naturligt att man inle genom lag närmare reglerarformerna för de förtroendevaldas arbete. Detta synsätt motiveras även av deslora variationer som finns i arbetsförutsättningarna för de förtroendevalda.Allmänt sett är det väsentligt att de förtroendevaldas inflytande över denkommunala verksamheten förstärks. Av stor belydelse i delta sammanhang ärmöjligheterna alt förtroendevalda engageras på hel-eller dellid. Enligt minmening finns del emellertid inte några särskilda skäl för en generellbestämmelse i kommunallagen om alt förtroendevalda kan engageras på heltid,efiersom det fär anses helt klart att kommunerna och landstingskommunerna redani dag har denna befogenhet. Jag är således inte beredd att föreslå att den avdemokratiulredningen föreslagna bestämmelsen om de heltidsengageradeförtroendemännen skall införas i kommunallagen. I KLoch LL finns inga bestämmelser som direkl reglerar rätten för deheltidsengagerade förtroendemännen att närvara och yttra sig vid de beslutandeorganens och nämndernas sammanträden. Fullmäktiges och landstingetssammanträden är i princip offentliga (27 S KL, 37 S LL). Ordföranden eller viceordföranden i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet har enligt 17 S KLoch 29 S LL rätt att della i överiäggningarna men inte i Prop.1975/76:187 273 besluten.Samma rätt har bl, a. ordföranden eller vice ordföranden i annan nämnd, dockendast när ärende som har beretts av nämnden behandlas eller interpellation somhar ställts lill nämndens ordförande skall besvaras, Inämndernas sammanträden har utomstående i princip inte rätt att delta (36 S KL,47 S LL). För att någon som inte är ledamot eller suppleant skall få närvaraoch yttra sig krävs ett enhälligt beslut vid varje sammanlräde.