prop · FZ03160 · 1975-12-31 00:00:00 — Molbakgrund av dessa överväganden har jag funnii au den akluella regleringen börbegränsas lill att gälla handlingar av del slag som avses i andra slycket avförevarande paragraf, dvs. utkasl, koncept och liknande"mellanprodukter". Denna avgränsning har åstadkommits genom att bestämmelsernai andra stycket - i motsats till föreskrifterna i första stycket - har gjortstillämpliga på handlingar av där avsetl slag oavsett var dessa befinner sig. Omen handling till följd av beslämmelserna i andra styckei inle skall anses varaallmän hos den myndighet som har framställt den är den således inle hellerallmän hos en myndighei som har tagit emot den för preliminär granskning. Enförutsättning för alt detta synsätt skall kunna upprätlhållas är uppenbarligenall en handling kan sändas över från en myndighei till någon utomstående utanatt anses vara expedierad. Att del förhåller sig på detta sätt har slagits fasti rättspraxis, och mitt förslag bygger på en oförändrad räiistillämpninghärvidlag. Denhär föreslagna paragrafen innehåller inte någon motsvarighet lill denbeslämmelse om upptagning som förvaras hos myndighet endast för tekniskbearbetning eller lagring som f n. återfinns i 2 kap. 4 § andra stycket andrameningen TF, Jag återkommer lill denna fråga under 10 ij. 1denna paragraf återfinns en beslämmelse om handlingar som förvaras hos myndigheiendasl som led i leknisk bearbeining eller lagring för annans räkning, F,n, finns beslämmelser om handlingar som förvaras hos myndighei för lekniskbearbetning eller lagring endast såvitt gäller de med s. k, minnesanteckningarjämställda lekniska upptagningar som avses i 2 kap, 4 S andra Prop.1975/76:160 171 Om en sådan upptagning inle är allmän hos den myndighet där den harlillkommil, gäller att den inte heller skall anses vara allmän hos annanmyndighei, om den förvaras där endasl för sådani ändamål som jag nu har nämnt. saknar moisvarighei i OSK:s förslag. Som har nämnls under 9 tjmotiveras detta med att en myndighet som förvarar en upplagning endasl förteknisk bearbeining eller lagring inte lorde förfoga över den på det sätt somenligl OSK:s förslag är en förulsällning för au uppiagningen skall bli allmänhandling. Somjag har ulvecklal närmare i avsnitt 7.3 anser jag att det finns behov av enreglering som medför att en ADB-upplagning inte är allmän hos en myndighetsomhardenom handenbari lörteknisk bearbeiningellerieknisk lagring förannansräkning. Jag har vidare förklarat att detsamma bör gälla i fråga om visuelltläsbara handlingar som den bearbetande eller lagrande myndighelen hanierarsomled i fullgörandet av sin lekniska uppgift. Enligtmin uppfattning är de synpunkter som ligger bakom denna siåndpunki i fråga omADB-upplagningar lika giltiga såviii gäller andra slag av handlingar somförvaras av myndighei endast som led i ett tekniskt förfarande. Också sådanahandlingar bör vara allmänt tillgängliga endasl hos den handläggandemyndighelen, inle dessutom hos en myndighei som bara har tekniska uppgifter isammanhanget. Motbakgrund av det anförda har jag utformat regeln så alt den avser handlingar avalla slag, Enligl förslaget skall således handling som förvaras hos myndigheiendasl som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkninginte anses som allmän hos denna myndighet. Vadsom skall försläs med leknisk bearbeining och teknisk lagring harjag angettunder 6 §. Del bör i sammanhanget påpekas att t. ex. enmagnelbandsupp-tagningsom förvaras hos en arkivmyndighet normalt inte kan anseslagrad för annans räkning. TF innehåller f n, inte några regler om sådana försändelser som lämnastill postverket för vidarebefordran eller om de handlingar som lämnas in tillleleverkel eller tillkommer där endast som led i befordrandet av telegram. Delförhåller sig emellertid otvivelaktigt så all sådana handlingar inle blirallmänna enbart till följd av post- resp, befattning med dem. OKföreslog att denna uppfattning skulle komma lill ullryck i en särskildbeslämmelse i 2 kap, 7 ;j första slycket TF enligl vilken försändelse ellermeddelande, som hade lämnats in lill eller uppräitats hos myndighei förbefordran, ime skulle anses som handling, OK förklarade all bestämmelsenockså omfattade sädana brev och andra personliga medde- 1975/76:160 172 landentill eller från en person som värdas på anstalt, vilka lill följd av särskildabeslämmelser granskades eller kvarhölls av anstalten. OSKanser i likhei med OK att grundlagen bör innehålla en bestämmelse i frågan menriktar viss kritik mol avfattningen av OK:s föreskrift. Enligl har OK närdel talas om handling som har "upprättats för befordran" syftal bl,a, på den nedteckning som görs av ett telegram som är intelefonerat lill entelesiation, anser emellertid att formuleringen också täcker t, ex.domstols beslut och andra liknande handlingar som upprättas hos myndighet föralt befordras, föreslår därför att grundlagen endast i fråga om försändelseroch meddelanden som har lämnats in för vidarebefordran skall ange att dessainte är allmänna handlingar (4 § punkt 3 i grundlagskapitlei). De handlingarsom OK avsåg att täcka genom uttrycket "upprättals" skyddas i ställetgenom en särskild sekretessregel (29 § SekrL; 27 § LAH), har i denna del kommenterats endast av hovrätten över ochBlekinge som förklarar all bestämmelsen är så alltmänt avfattad au den kanframkalla missförstånd. Den bör enligl hovrätten uttryckligen anges avse brev,telegram eller annan sådan försändelse som inlämnas endast för vidarebefordran. Detär uppenbart att del förhållandet alt post- och telegrambefordran i vårt landomhänderhas av myndigheter inte skall ge allmänheten någon räu till insyn i debefordrade meddelandena. Eftersom det här över huvud taget inte kan vara frågaom en avvägning mellan offentlighets- och sekretessintressen av del slag somavspeglas i SekrL och den av föreslagna LAH, anser jag au meddelanden avhär avsett slag bör skyddas genom alt i en särskild grundlagsbestämmelse förasundan från de allmänna handlingarna. Jag kan inte dela OSK:s uppfallning i detta sammanhang bör se på skilda sätt på post försändelser och påtelegram. Jagföreslår därför att del i denna paragrafs första punkt föreskrivs au brev,telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättatshos myndighet endast för befordran av meddelande inle skall anses som allmänhandling. Sådanaförsändelser till och från vårdade personer som med stöd av olika beslämmelsergranskas eller hålls kvar av vårdmyndigheter av skilda slag omfattas inte avden föreslagna bestämmelsen. Eftersom del här är fråga om myndighetsutövningfinner jag det naiuriigast att betrakta försändelser 1975/76:160 173 avdetta slag som allmänna handlingar så länge de förvaras hos myndighet. Dettainnebär emellertid självfallet inte att de skall vara allmänt tillgängliga.Sådana försändelser får i stället beredas erforderiigt insynsskydd genom ensärskild sekretessbestämmelse. Enligtmin uppfattning bör det med den här föreslagna avfattningen av bestämmelsen blihelt klart alt den inle omfallar t. ex, handlingar som har framställts för attexpedieras i den mening som avses i 7 § första stycket. Denomständigheten att bestämmelsen anges avse försändelser som har inlämnats lilleller upprättats hos myndighet får till följd att inle bara t. ex, inlämnadebrev och telegramkoncept ulan ocksä sädana handlingar som uppleckningar avinringda telegram, telegramutskrifter gjorda vid mottagande telesiation etc,undantas frän de allmänna handlingarna. Detförekommer numera i ganska stor utsträckning att myndigheler ger ut egnatidningar och andra tryckta periodiska skrifter, Nägra särskilda regler om hurman skall se pä handlingar som kommer in till eller upprättas hos en myndigheiför offentliggörande i sådan skrift finns inte. Det ligger därför nära tillhands alt hävda alt sådana handlingar är allmänna enligt vanliga regler.Situationen kompliceras emellertid av bestämmelserna i 3 kap, 1-4 §§ TF omanonymitelsrätt för vissa medverkande lill framställning i tryckt skrift. Dennarätt gäller bl. a. för författare och för den som lämnar meddelande föroffentliggörande i tryckt skrift och innebär alt boktryckare, förläggare ellerannan, som har alt la befallning med skrifts tryckning eller med tryckt skriftsutgivning, inte utan samtycke från den, till vars förmån anonymitetsrättengäller, får röja vem denne är med mindre sådan skyldighet är föreskriven i lag.Den som bryter mot lystnadsplikten kan straffas. Detär uppenbart att det i fråga om handlingar av nu avsett slag föreligger en visskonfiikt mellan reglerna om handlingsoffentlighet och bestämmelserna omanonymitelsrätt. I den mån en handling som har inkommil lill eller upprättatshos myndighei för publicering i periodisk skrift innehåller uppgift omförfattares eller annan medverkandes identitet kan ett utlämnande avhandlingen innebära att den i 3 kap. TF föreskrivna anonymitetsrätten kränks.Å andra sidan medför ell respekterande av anonymitetsrätten atthandlingsoffentligheten i viss mån begränsas. Detär f n. oklart vilket av de två motstridiga regelkomplexen som skall gesföreträde i lägen av här avsett slag. Å ena sidan kan hävdas att reglerna omhandlingsoffentlighet just innebär en sådan lagstadgad skyldighel att röjaförfattares eller uppgiftslämnares identitet som avses i 3 kap. TF. Å andrasidan kan sägas au anonymiielsräiten i enlighet med principen om enspecialreglerings företräde framför allmänna regler skall ta över beslämmelsernaom handlingsoffentlighet. Dennu angivna frågeställningen om förhållandet mellan offentlighets- 1975/76:160 174 ochanonymiieisreglerna har uppmärksammats i två av de remissyttranden som haravgetls över massmedieutredningens belänkande. Denav massmedieuiredningen föreslagna lagstiftningen ger enligl postverket inlebesked huruvida meddelarskydd och räll lill anonymitet gäller även för den somlämnar uppgift för publicering i sådan periodisk skrift som utges av myndighei.Postverket förklarar alt det ger ut flera egna tidningar. Del framgår inte omen insändare i en sådan tidning omfattas av nämnda regler eller skall behandlasenligt de regler som gäller för allmän handling. Enligl verkets mening börmeddelarskydd och räu lill anonymilet gälla även när tidning ges ut avmyndighei, och delta förhållande bör komma lill uttryck i lagen ellerförarbetena. Konsumeniverkelnämner au verket utger tidningen och Rön som är ett av verkets främstaspråkrör. Den uikommer med 10 nummer och upplagesiorleken utgör förnärvarande ca 120 000 ex. Tidningens redaktion utgör en enhet inom verketsinformationsavdelning. Verket påpekar härefter att den av en enskild myndigheibedrivna publicisiverksamheten ibland utgör en organisatorisk avdelning - en redaktion- inom myndighelen. Artiklar och annal malerial som inkommer lill redaktionenär, liksom övrigt material som inkommer till myndigheten, underkastadeoffentlighetsprincipen med de undantag som kan förekomma.Offentlighetsprincipen kan i nu förevarande fall på detta sätt komma au"urholka" reglerna om meddelarskydd och anonymitet, Särskillbetydelsefull framstår denna konflikt i de fall framställningeninnefattartryckfrihetsbrott. En möjlighet att komma lill rätta med dennakonfliktsituation vore enligt att i grundlagen frånoffentlighet undanta handling för vilken upphovsmannen skall åtnjutameddelarskydd och anonymitet enligt beslämmelserna i grundlagen. En annanmöjlighet vore att i författning av lägre dignitet undanta sådana handlingarfrån offeniligheisreglerna. Delär enligt min mening lämpligt att nu la slällning till hur man skall se påhandlingar som kommer in till eller upprättas hos myndighei för attoffentliggöras i tryckt periodisk skrift och all därmed också lösa den konfliktmellan offentlighets- och anonymitetsreglerna som föreligger på delta område.Som jag nämnt i det föregående har myndigheiernas tid-ningsuigivningsverksamhetredan nu en inte obetydlig omfattning och den kan väntas öka i framtiden.Frågan har därför ganska stor praktisk betydelse. Enligtmin mening talar de intressen som ligger bakom offentlighelsprincipen inte mednågon styrka för all handlingar av nu avsett slag skall vara allmänna. Det rörsig här om en aktivitet från myndigheternas sida som i hög grad skiljer sigfrån myndighetsverksamhet i gängse bemärkelse. Det ter sig därför redan avdenna anledning naturligt att i princip jämställa handlingar som är avsedda föroffentliggörande i myndighetsutgivna tidningar med motsvarande handlingar hosprivatägda publikationer. Om således intresset av all handlingar av nu avsettslag görs allmänt tillgängliga är mycket obetydligt, gör sig å andra sidanförfattares och meddelares intresse 1975/76:160 175 avalt kunna vara anonyma gällande med samma siyrka i fråga om myndigheterstidningar som när det gäller periodiska skrifter i allmänhel. Motbakgrund av det anförda förordar jag all del som en andra punki i förevarandeparagraf anges ati som allmän handling inie skall anses meddelande eller annanhandling som har lämnats in lill eller upprättats hos myndighet endast föroffentliggörande i periodisk skrift som utges av myndigheten, Iöverensstämmelse med vad som anses gälla i fråga om 1 kap. 1 tj iredje stycketTF omfallar bestämmelsen också sådana meddelanden som lämnas endast för allutgöra bakgrundsmaterial fön, ex, en tidningsartikel. Självfallet omfattasockså t. ex. ett helt osjälvständigt följebrev till ett insänt manuskript. Jagvill understryka all den föreslagna bestämmelsen inte tillåter myndighelernaall efler fritt skön avgöra om en handling skall anses vara avsedd föroffentliggörande eller ej, Endasl om del står hell klart all sådan avsiktföreligger är handlingen undantagen från offentlighelsprincipen. Enligt2 kap, 7 § TF i nuvarande lydelse undantas från de allmänna handlingarna delsdet s, k. granskningsexemplaret av tryckt skrift, dels enskilda brev, skriftereller upplagningar som har överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek ellereljest lill myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- ochstudieändamål. , ljudupptagningar och andra handlingar somingår i statliga och kommunala bibliotek är inle uttryckligen undantagna i grundlagstextenmen torde inte heller de vara allmänna handlingar. OKföreslog inte någon ändring i den dågällande bestämmelsen om enskildahandlingar, vilken i sak, så när som på ordet "upplagningar", överensstämdemed den nuvarande. Som skäl för sitt ställningstagande i detta hänseendeanförde OK bl. a. an del på grund av de enskilda intressen som kunde varaförbundna med privalarkiven inte var möjligt alt bereda allmänheten tillgångtill dessa arkiv enligt samma regler som gäller för allmänna handlingar. EnligtOK skulle föruisäitningarna att få privata arkiv över i allmän besittning medsäkerhet minska om de enskilda rättsinnehavarna genom ett överlämnande skulleavhända sig möjlighelen au ställa upp villkor all få behålla rätten att förfogaöver handlingarna. OKföreslog däremoi den ändringen i 2 kap 7 § TF att det uttryckligen skulle angesatt tryckt skrift som hade anskaffats till allmänt bibliotek inte skulle varaallmän handling. 1975/76:160 176 Den1967 tillsatta dataarkiveringskommitién (DAK) (U 1968:48) har i uppdrag attutreda arkivfrågorna för den moderna informationsbehandlingens databärare. 1sitt delbetänkande (SOU 1974:94) Bevara ljud och bild behandlar DAKarkiveringsfrågor som berör ljud- och bildupptagningar hos samtljud- och bildupptagningar som görs tillgängliga för allmänheten på annat sätlän genom ljudradio och TV, såsom grammofonskivor och andra fonogram,spelfilmer, videogram etc. DAK föreslår en mera allmän arkivering av material somförekommer i ljudradio- och TV-sändningar för forsknings- och andrastudieändamål. Vidare föreslås en ny lag som innebär skyldighet att i betydandeomfattning utan ersättning till en offentlig arkivinstitution avlämnaarkivexemplar av ljud- och bildupptagningar som görs tillgängliga förallmänheten i form av fonogram. spelfilm och videogram. Enligt DAK talarövervägande skäl för att arkiveringen av de nu nämnda upptagningarna förläggslill en gemensam central institution med karaktär av statlig myndighei. Hosdenna börenligt förslaget också förvaras de s. k, referensupptagningar avradioprogram som avses i 10 § andra stycket radioansvarighetslagen (1966:756)och i 6 ij tillämpningskungörelsen (1967:226) till lagen och som har lillfunktion att säkerställa framtida bevisning om innehållet i radioprogram, DAKanser att de upplagningar av ljudradio-och TV-sändningar som avses ibetänkandet och de arkivexemplar av ljud- och bildupptagningar som skallavlämnas enligt den föreslagna lagen om leveransskyldighet samt de andraupplagningar som arkivinstitutionen kan förvärva bör vara undantagna frånbegreppel allmän handling. En förutsättning härför skall dock vara att materialethar kommit in till institutionen uteslutande för förvaring och värd ellerforsknings- och studieändamål eller, i fräga om ljudradio- och TV-sändningar,som referensupptagningar. Inte heller de kopior av arkiverade upptagningar avnu nämnt slag som görs inom arkivet bör bli allmänna handlingar. Som skäl försin ståndpunkt i nu nämnt hänseende anför DAK i huvudsak upphovsrättsliga skäl. EnligtDAK torde redan gällande rätt innebära att de upptagningar som skall levererasenligt den särskilda lagen inte blir att anse som allmänna handlingar. Ettförtydligande i detta hänseende förordas dock. Upptagningar av ljudradio- ochtv-sändningar som görs för forskningsändamål torde enligt DAK däremot intekunna betraktas som enskilda handlingar enligt 2 kap. 7 § TF, Inte hellerreferensupptagningarna torde, när de förvaras i det föreslagna arkivet,omfattas av de nuvarande bestämmelserna i nämnda lagrum. Motbakgrund av dessa överväganden föreslår DAK först och främst ett lillägg tillförsta meningen i 2 kap. 7 § TF av innebörd att bestämmelserna om allmännahandlingar inte skall äga tillämpning på upptagning av rundradiosändning somhar verkställts för all säkerställa framtida bevisning. 1975/76:160 177 Vidareföreslås att regeln om enskilda brev etc. skall få en sädan lydelse att denomfattar också handlingar som har anskaffats av myndighet. I en ny andra meningbör slutligen föreskrivas att inte heller upptagning av rundradiosändning somförvaras i allmäni arkiv uteslutande för forsknings-och studieändamål skallvara allmän handling. Förslagettill ändring i 2 kap. 7 § TF har tillstyrkts av Konstnärliga och litterärayrkesutövares samarbeisnämnd. , som förklarar att den hargranskal förslaget med utgångspunkt i hur detta kan påverka utredningensuppdrag, uttalar att det i detta hänseende inte torde föreligga något hinderför ett genomförande av DAK:s förslag. OSKhar inte något att erinra i sak mot förslaget men påpekar att uttrycket"anskaffats till" knappast kan användas i fräga om överförandet tillarkivinstitutionen av upptagningar som den leveransskyldige enligt förslagettill lag om arkivexemplar av vissa ljud- och bildupptagningar är skyldig attavlämna utan kostnad. Vad som åsyftas sägs täckas av den lydelse motsvarandelagmm har enligt OSK:s förslag. erinrar omatt nämnden enligt förslag i betänkandet (Ds U 1974:7) . Breddadgranskning och ny organisation bör få tillgäng lill kopior avreferensupptagningarna pä sitt kansli och där ocksä göra utskrifter av program.Om förslaget genomförs, medför den av DAK förordade ändringen av TF att dekopior av referensupptagningar som förvaras på nämndens kansli undantas frånreglerna om allmänna handlingars offentlighet. Detta innebär bl, a, att nämndenbefrias från obligatorisk skyldighet att pä begäran av enskild spela uppbandkopian eller tiHhandahålla upptagningen genom utskrift eller kopia avupptagningen. Sammanfattningsvis förklarar nämnden att den inte har någonerinran mot DAK:s förslag i de avsnitt av betänkandet som avses med yttrandet. Hovrätten över ochBlekinge ifrågasätter i första hand om icke inrättandet av ett särskilt arkivför ljud- och bildupplagningar med ställningen av statlig myndighet bör ledatill att det dit levererade och där förvarade materialet i princip skall varaoffentliga handlingar. Försl därigenom synes institutionen få den kulturellabetydelse som är åsyftad. I varie fall saknas enligt hovrätten rimliga skäl atticke säsom ett offentligt material betrakta de upptagningar av radio- ochTV-sändningar som skulle komma att bevaras i arkivet. Detta material har redangenom utsändningen fått en betydande spridning. Riskerna ur författarrättsligsynpunkt av att envar kan fä tillgäng till materialet i arkivet lorde varaobetydliga. Den rätt som redan finns att göra enskilda upptagningar synes inteha medfört nägra ekonomiska skador. Hovrätten förklarar att det måhända när detgäller annat material, t. ex. filmer, kan uppkomma författarrättsliga problemsom den inte kan överblicka. Hovrätten håller dock för osannolikt att dessa harnågon större 1975/76:160 178 ekonomiskbelydelse för den som innehar upphovsrätten. Hovrätten framhåller vidare att,även om man i sak följer DAK:s förslag, del inle är behövligt eller lämpligtatt göra så omfallande ändringar i 2 kap. 7 § TF som DAK föreslår. Särskilt börbeaktas att förslagel - såsom det tagit sig uttryck i lagtexten - i fråga omskrifter och upptagningar som anskaffats av allmänt arkiv, bibliotek ellermyndighet är betydligt mera långtgående än gällande lydelse av bestämmelsen ochmera vittsyftande än vad som torde vara nödvändigt för att säkerställa att delill arkivinstitutionen levererade ljud- och bildupplagningarna ej blir allbetrakta som allmänna handlingar. Starka betänkligheter måste enligt hovrättenhysas mot au göra sä omfattande ingrepp i de eljest gällande reglerna omallmänna handlingar. Hovrätten erinrar om att OK endast behandlade trycktaskrifter som anskaffats till allmänt bibliotek men inte alls berörde skriftersom anskaffats lill allmänt arkiv eller till annan myndighet. Enligt hovrättenbör ytteriigare bemärkas att det av kommittén använda uttrycket"upptagning av rundradiosändning som verkställts för all säkerställaframlida bevisning" synes ha en vidare syftning än vad som är meningen.Även en sädan inspelning som göres av t, ex, en olaglig radioutsändning för attanvändas som bevismaterial vid domstol förefaller att gå in under denföreslagna lydelsen och blir därigenom således oavsiktligt undantagen från denprincipiella handlingsoffentligheten. Enligt hovrättens mening är det fullttillräckligt att genom en mindre jämkning klargöra att upptagningarav radio-ochTV-sändningar som göres för arkivets verksamhet och för att fungera som s. k.referensuppiagningar skall undantagas frän reglerna om allmänna handlingarsoffentlighet. Eftersom dessa upptagningar sälunda i princip skall ha den dubblafunktionen an vara såväl referens- som arkivinspelningar, synes ej nödvändigtatt i lagiexlen göra någon åtskillnad mellan dessa båda funktioner hosupptagningarna. Däremot kunde - då skyldighet att avlämna exemplar av ljud- ochbildupptagningar enligt den föreslagna lagen därom kan ses som en parallelltill motsvarande skyldighet i fräga om tryckta skrifter - vara lämpligt alluttryckligen ange att sådana upplagningar ej är att anse som allmännahandlingar. Ifrågavarande paragraf skulle då, förklarar hovrätten, kunnaulformas på t, ex. följandesätt: "Vad i detta kapitel tryckt skrift, som avses i 1 kap. 7§, eller å ljud- eller bildupptagning som överiämnals för allmän arkivering av sådant material, ej heller å enskilda brev ". EnligtOSK:s förslag (4 § punkt 5 i grundlagskapitlet) skall handling som hartillförts bibliotek eller som annars har överiämnals lill myndighet uteslutandeför förvaring, vård eller forsknings- och studieändamål inte anses som allmänhandling. Enligt svarar denna bestämmelse - i något förenklat skick - isak mot nuvarande 2 kap. 7 § TF och täcker även den arkivmyndighet som DAK harföreslagit. 1975/76:160 179 OSKföreslår vidare en särskild regel om referensuppiagningarna av radioprogram,som innebär att dessa inte skall vara allmänna handlingar när de förvaras hosradionämnden (4 § punkt 6 i grundlagsförslaget).