mot · FY021048 · 1975-01-27 00:00:00 — av m. fl. Utvecklingen på skatteområdet har i hög grad kommit att präglas av den serie skatteomläggningar som inleddes . är tre omläggningar genomförda. Den sittande skatteutredningen har dessutom lagt fram förslag om en fjärde omläggning . Den omläggning som genomfördes var alltså den tredje i ordningen. 1 likhet med de tidigare innebar den bl. a. en viss sänkning av den direkta statsskatten för fysiska personer. Staten kompenserade sig för bortfallande inkomster genom höjningar av arbetsgivaravgifterna till socialförsäkringarna. Vid 1972/omläggning var det i stället fråga om en höjning av den allmänna arbetsgivaravgiften (löneskatten). Även den planerade omläggningen 1976 skall enligt uttalanden av finansministern, senast i budgetpropositionen, få samma inriktning. Starka reservationer har dock framförts i skatteutredningen, bl. a. från representant, mot en ytterligare kraftig höjning av de avgifter som belastar användningen av arbetskraft. Med undantag av 1972/reform har omläggningarna genomgående varit nära sammankopplade med efterföljande avtalsrörelser. (1971-1975) innebär dessa omläggningar, att den direkta statsskatten bibehållits på en i stort sett oförändrad nivå. Sänkningarna av statsskatten har alltså inte mer än uppvägt de skärpningar, som den s. k. automatiken fört med sig mellan omläggningarna. Omläggningarna har alltså i detta avseende verkat ungefär på samma sätt som en indexreglering av skattesystemet. Däremot har företag, kommuner och andra arbetsgivare fått vidkännas höjda utgifter genom det ökade uttaget av skatter och avgifter på utbetalda lönebelopp. Detta förhållande förstärks av att flera stora reformer, som genomförts men som inte har något samband med skatteomläggningarna, också har finansierats med höjda arbetsgivaravgifter. Hit hör bl. a. förbättringarna av det ekonomiska stödet till arbetslösa (1973), tandvårdsreformen (1974), höjningarna av folkpensionerna (1975), sänkningen av den allmänna pensionsåldern till (1976) och de planerade reformerna inom vuxenutbildningen. Skatterna på företagens vinster har däremot i stort sett legat kvar på oförändrad nivå. Det har här varit fråga om lättnader i beskattningen. De stimulansåtgärder, som sattes in under lågkonjunkturåren 1971-1973, hade nämligen i stor utsträckning formen av extra avdrag vid beskattningen. Stora vinstbelopp har på det sättet undandragits beskattning . uppgick de extra investeringsavdragen, som haft den största betydelsen i detta sammanhang, till sammanlagt 1 370 milj. kr. Det motsvarar en nedsättning av bolagsskatten med mer än en fjärdedel. Höjningarna av socialförsäkringsavgifterna och av löneskatten har ökat företagens samlade avgifts- och skattebörda högst väsentligt. Med i stort sett oförändrad nivå på inkomstskatten, bolagens vinstskatt och mervärdeskatten är dessa höjningar också ett uttryck för en skärpning av det totala skattetrycket. Det ökade utrymme för reformer, som staten har skaffat sig på detta sätt, har i mycket stor utsträckning utnyttjats för förbättringar av förmånerna inom de olika socialförsäkringarna, ökade matprissubventioner och höjda bostadssubventioner. har självfallet höjningarna av de olika arbetsgivaravgifterna beskurit utrymmet för reala kontantlöneökningar. Löntagarna har alltså fått en mycket stor del av sin standardförbättring via statskassan i form av ökade transfereringar. Den beskrivna utvecklingen har inneburit en omfördelning av skattebördan mellan olika typer av verksamheter. Omfördelningen har missgynnat arbetskraftsintensiva sektorer och branscher, inom vilka bl. a. kommunerna och huvuddelen av de mindre och medelstora företagen befinner sig. Skattepolitiken har på det sättet verksamt bidragit till den försämring i sysselsättningsutvecklingen, som gjorde sig märkbar . Kombinationen av högre skatter och avgifter på användningen av arbetskraft samt stimulansbidrag i form av skattelättnader i samband med maskinanskaffningar har stimulerat företagen att byta ut mänsklig arbetskraft mot maskiner i snabbare takt än det har gått att få fram nya sysselsättningstillfällen. Investeringsverksamheten har i hög grad inriktats på rationaliseringar under det att den egentliga kapacitetsutbyggnaden inom industri och andra näringsgrenar har gått förhållandevis långsamt. har slagits ut i snabb takt medan nyetableringarna har stagnerat. Även kommunernas minskade möjligheter att utvidga sin verksamhet har fått ogynnsamma verkningar på sysselsättningen. Den skattepolitiska utvecklingen har också försatt kommuner och landsting i en svår situation. byggdes den kommunala verksamheten ut i mycket snabb takt. (Med kommuner avses både här och i fortsättningen såväl primärkommuner som landsting.) Drivkrafter i denna utveckling var bl. a. den snabba folkomflyttningen, ökad efterfrågan på utbildning och andra tjänster som kommunerna tillhandahåller, nya statliga ålägganden på en lång rad områden samt en fortlöpande kostnadsövervältring från stat till kommun beträffande den befintliga verksamheten. Denna snabba expansion medförde med nödvändighet också kraftiga höjningar av de kommunala skattesatserna. Med den lugnare utvecklingstakt som den kommunala verksamheten kommit in i skulle det normalt ha funnits förutsättningar för att hålla tillbaka nya kommunala skattehöjningar. Men så har inte blivit fallet. Orsaken kan i stor utsträckning sökas i den statliga skattepolitiken. Stora belopp har undandragits beskattning genom att möjliga löneökningar växlats in mot högre arbetsgivaravgifter till staten och därmed förbättrade sociala förmåner. Då staten inte gett kommunerna kompensation för denna urholkning av det kommunala skatteunderlaget har de ofta inte ens kunnat klara kostnadsökningarna för den befintliga verksamheten utan att höja skattesatserna. rekordstora kommunala skattehöjningar, som innebär en ökning av kommunernas skatteintäkter med ca 5 96, väntas sålunda inte möjliggöra en utvidgning av verksamheten med mer än ett par procent. Med tanke på det motstånd som regeringen gjort mot att man kompenserar kommuner och landsting för de uteblivna skatteinkomsterna är någon ändring knappast heller att förutse . I stor utsträckning slår nämligen verkningarna av skatteomläggningarna igenom i kommunernas ekonomi med betydande eftersläpning. Den genomförda skatteomläggningen får således sina största verkningar på den kommunala ekonomin 1977. En ny skatteomläggning 1976 slår på samma sätt igenom hos kommunerna först . De faktiska möjligheterna att få till stånd ett kommunalt skattestopp beror därför på i vilken utsträckning som staten är beredd att kompensera kommunerna för deras skattebortfall. En mot kommunerna ogin politik i detta avseende innebär i verkligheten också att statliga utgiftsbehov prioriteras framför kommunala. kan anspråken på kommunerna väntas bli stora beträffande bl. a. barntillsynen, vuxenutbildningen, vissa grenar av sjukvården och åldringsvården, fritidsverksamheten bland barn och ungdom samt kulturell verksamhet. Kraven på täta förändringar i den statliga inkomstbeskattningen har i första hand vuxit fram ur de senaste årens starka inflationsutveckling. Alla skattesystem med progressiva skatteskalor kännetecknas bl. a. av att det reella skattetrycket ändras vid förskjutningar i penningvärdet. Om man vid inflation behåller nominellt oförändrade gränser mellan skatteskalans olika skikt, kommer nämligen en reellt oförändrad inkomst att bli succesivt hårdare beskattad genom att delar av inkomsten kommer upp i allt högre progressionsskikt. Detta förhållande har särskilt stor betydelse när inflationen är stark. Den statliga inkomstbeskattningen för fysiska personer fick sin nuvarande principiella uppbyggnad genom skattereform. Då genomfördes bl. a. särbeskattning. Även reform kvarstår vissa inslag av sambeskattning i skattesystemet. Det gäller bl. a. beskattningen av kapitalin 1* 1975. kornsten Äkta makar, som båda arbetar i eget företag, beskattas gemensamt för all inkomst. Progressiviteten i skatteskalan blev reform särskilt stark i inkomstlägena . Den stegrade takten i prisstegringarna medförde, att den automatiska skärpningen av skattetrycket gick betydligt fortare än vad man hade förutsett. Detta förhållande gav sig starkt till känna , då tillväxten i ekonomin som helhet sjönk kraftigt som prisstegringarna fortsatte. Skattesystemets utformning ledde då till att många hushåll i realiteten fick sin ekonomiska standard beskuren som den ökade arbetslösheten gjorde det omöjligt för allt fler att försörja sig själva. Regeringens underlåtenhet att vidta motåtgärder ledde på så sätt till att skattesystemet kom att bidra till den stagnation och långsamma tillväxt som kännetecknade den svenska ekonomin . Praktiskt taget alla grupper har i samband med denna utveckling fått vidkännas skatteskärpningar. Inte ens de allra lägsta inkomsttagarna har sålunda undgått betydande automatiska skatteskärpningar. I den skattepolitiska debatten kom dock intresset till att börja med att främst knyta sig till förändringarna i inkomstlägena mellan . I detta inkomstskikt har skatteskärpningarna också varit förenade med försämrade sociala förmåner i de fall dessa är inkomstprövade. Detta gäller bl. a. bostadsbidragen. Det föreligger givetvis alltid risker för att skatteskärpningar av detta slag på ett eller annat sätt utlöser kompensationskrav i kommande avtalsrörelser. För att förebygga en sådan utveckling planlades skatteomläggningarna 1973/74 och 1974/75 med sikte på att redan före avtalsstarten tillförsäkra löntagarna vissa standardförbättringar. Det förutsattes att löntagarorganisationerna skulle vara beredda att avräkna arbetsgivarnas ökade avgifter till staten och till socialförsäkringssystemet från det totalt tillgängliga förhandlingsutrymmet. Systemet visade sig också ha vissa förtjänster års avtalsrörelse. Den individuella folkpensionsavgiften ersattes då med en motsvarande arbetsgivaravgift, något som med all sannolikhet bidrog till den snabba avtalsuppgörelsen. Man kan emellertid i efterhand konstatera, att skatteomläggningen i vissa avseenden bidrog till att försvåra möjligheterna att få ett grepp om löneförändringar vid sidan av avtalen. Löneglidningen blev sålunda rekordartad i vissa branscher, något som i sin tur också hänger samman med den ojämna vinst- och lönsamhetsutvecklingen. Under den nu pågående avtalsrörelsen har dessa problem framstått ännu påtagligare. Den genomförda skatteomläggningen kommer därför knappast att få samma betydelse för löneförhandlingarna som den förra. Det stod också på ett tidigt stadium klart att 1974/omläggning inte skulle vara tillräcklig för att förmå parterna att snabbt sluta ett tvåårsavtal. Redan innan hade fattat beslut om denna omläggning tvingades därför finansministern att ge skatteutredningen i uppdrag att arbeta fram förslag till en ny omläggning 1976. Förslaget lades fram . Skatteomläggningarnas anknytning till lönerörelserna har gjort det nödvändigt att prioritera sådana förändringar i skattesystemet som har haft betydelse för förhandlingarna. Skattesänkningarna har därför 1973-1975 kommit att koncentreras till vissa mellaninkomstlägen. Delvis har detta varit uttryck för en allmän önskan att få bort den s. k. marginalskattepuckeln. Förslaget till skatteomläggning 1976 har däremot en mer utpräglad låginkomstprofil. Otvivelaktigt har emellertid vissa andra önskvärda förändringar i skattesystemet fått vänta. Redan i samband med reform, vars huvudprinciper vi anslöt oss till, kritiserade vi bestämt vissa inslag i det då antagna skattesystemet. Kritiken gällde förutom marginalskattepuckeln bl. a. barnfamiljernas situation, den ringa hänsynen till inkomsttagare med mycket låga inkomster och bibehållandet av den faktiska sambeskattningen för foretagarfamiljer. Vi slog då också fast, att bidragssystem och skattesystem har ett nära samband och att de därför måste utformas så att de bildar en sammanhållen enhet. Det måste enligt vår uppfattning betecknas som anmärkningsvärt, att så litet har blivit gjort för inkomsttagare med mycket låga inkomster och att den faktiska sambeskattningen för familjer där båda makarna arbetar i eget företag fortfarande finns kvar, trots att det har företagits omfattande reformer på skatteområdet . Stora grupper av låginkomsttagare har tvärtom försatts i en ännu sämre situation än tidigare, bl. a. till följd av de upprepade höjningarna av löneskatten och olika sociala avgifter. Låginkomsttagarnas problem måste därför nu ges förtur i det fortsatta reformarbetet på beskattningens område. Ett första steg bör därvid vara, att ge heltidsarbetande med låga inkomster rätt tili det extra avdrag som tillkommer pensionärer. Vidare måste den faktiska sambeskattningen för makar som arbetar gemensamt i eget företag avskaffas. För barnfamiljerna var de åtgärder som vidtogs i samband med skatteomläggningen 1970 klart otillräckliga för att ge kompensation för tidigare eftersläpningar och för de förluster av förmåner som uppstod i samband med övergången till särbeskattning. Detta haremellertid barnfamiljerna aldrig kunnat hämta in. Reformarbetet på skatteområdet måste därför i fortsättningen också ha en stark inriktning på att lösa barnfamiljernas problem. Det bör i detta sammanhang uppmärksammas att en fortsatt övergång till skatter och avgifter på företagen i stället för personliga skatter också aktualiserar en rad andra problem. Då förmånerna inom ATP-systemt och övriga socialförsäkringar i hög grad beräknas på storleken av de löner och övriga förmåner som betalas ut direkt till den anställde kan ATP-förmånerna relativt sett komma att försämras vid en ytterligare omfördelning från direkt skatt till arbetsgivaravgifter. Redan de genomförda skatteomläggningarna kommer att medföra inte obetydliga relativa försämringar av ATP-förmånerna för vissa kategorier jämfört med om motsvarande summa hade betalats ut som kontant lön. Liknande effekter kan uppstå inom andra delar av socialförsäkringssystemet. Utvecklingen på företagsbeskattningens område har som redan betonats framför allt kännetecknats av att de skatter och avgifter som tas ut på lönesumman fått ökad betydelse, under det att beskattningen av aktiebolagens vinster lättats. Den allmänna arbetsgivaravgiften och övriga arbetsgivaravgifter utgår genomgående i procent av utbetalda löner och förmåner. När det gäller socialförsäkringarna är avgiftsunderlaget i allmänhet anpassat till förmånsreglerna. Den allmänna arbetsgivaravgiften tas däremot ut på företagens hela lönesumma utan inskränkningar. Egna företagare och fria yrkesutövare m. fl. erlägger själva egenavgifter av motsvarande storlek för sin egen inkomst. Socialförsäkringsavgifternas primära uppgift är givetvis att bidra till finansieringen av sjukförsäkringen, tandvårdsförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, ATP och andra socialförsäkringar. Den allmänna arbetsgivaravgiften kan däremot betraktas som en renodlad skatt (löneskatt) och har tillkommit i rent statsfinansiellt syfte. Skillnaden mellan avgifter och skatter är emellertid i många avseenden skenbar. I samband med 1974/skatteomläggning minskades exempelvis skattefinansieringen av sjukförsäkringen. Det tillgick på så sätt att sjukförsäkringsavgiften höjdes mer än som var motiverat med tanke på de slopade individuella avgifterna. Därmed nedbringades belastningen på statsbudgeten, och den från början tänkta höjningen av löneskatten behövde inte genomföras. Med nuvarande avgiftsnivå har löneskatten och socialförsäkringsavgifterna betydande samhällsekonomiska och näringspolitiska verkningar. Inte minst måste man räkna med att de påverkar förhållandena på arbetsmarknaden och den totala sysselsättningen. De inverkar också på lönebildningen och har fördelningspolitiska effekter. De faktiska kunskaperna om dessa förhållanden är dock mycket bristfälliga. Både höjningarna av löneskatten och av socialförsäkringsavgifterna har genomförts utan att det gjorts några som helst undersökningar av verkningarna i de nämnda avseendena. Avsikten har varit att låta företagsskatteberedningen analysera bl. a. de skattepolitiska verkningarna. Den inriktning som skattepolitiken har fått efter det att utredningen tillsattes har emellertid fört med sig att man vidtagit den ena avgiftshöjningen efter den andra utan att avvakta några analyser av vare sig de skattepolitiska eller de samhällsekonomiska verkningarna. Det är enligt vår uppfattning därför nödvändigt att så snart sorn möjligt få tillgång till underlag som gör det möjligt att mera noggrant kunna bedöma verkningarna på sysselsättning, priser, löner osv. Det är också angeläget att närmare undersöka i vilken utsträckning skatter av det här slaget aktivt kan utnyttjas i konjunkturpolitiskt och näringspolitiskt syfte. 1 den situation som rått på arbetsmarknaden är givetvis dessa skatters inverkan på sysselsättningen det mest intressanta. Genom att bl. a. löneskatten tas ut i förhållande till lönesumman verkar den som en skatt på användningen av arbetskraft. Det stimulerar företagen att reducera användningen av arbetskraft och investera i personalbesparande anordningar. Det är också obestridligt att de olika avgiftshöjningarna har försvårat möjligheterna att lösa sysselsättningsproblemen både på kort och på lång sikt. För att minska de negativa effekterna på sysselsättningen kan man tänka sig att gå fram på minst två principiellt olika vägar. En möjlighet är att differentiera uttaget av avgifter för att skydda särskilt arbetskraftsintensiva företag och utsatta grupper på arbetsmarknaden, t. ex. de äldre. I viss utsträckning är det också befogat att ta bort eller reducera egenavgifterna. För att stimulera den mindre företagsamhetens utveckling kan man som ett led i näringspolitiken lätta de mindre företagens avgiftsbörda. Differentiering efter geografiska grunder kan på motsvarande sätt utnyttjas som ett led i regionalpolitiken. En annan möjlighet är att ta ut dessa skatter och avgifter efter annan beräkningsgrund än lönesumman. Uttaget skulle då på ett bättre sätt kunna anpassas till lönsamhetssituationen i de enskilda företagen eller till användningen av andra produktionsfaktorer än arbetskraft. Det är i nuvarande situation önskvärt att lätta på beskattningen av användningen av arbetskraft. Inom ramen för ett oförändrat totalt skatteuttag på företagen kan man då tänka sig att öka beskattningen av energi, vissa råvaror osv. i motsvarande mån. Väljer man den senare vägen är det mest realistiskt att tänka sig en kombination av avgifter på lönesumman och företagsavgifter med annan utformning. Det finns sålunda vissa skäl att bibehålla anknytningen till den utbetalda lönesumman beträffande socialförsäkringsavgifterna, under det att den allmänna arbetsgivaravgiften skulle kunna ändras om till en företagsskatt, som i första hand belastar andra produktionsfaktorer än arbetskraften. uttalade sig vid två olika tillfällen för att frågan om differentierade arbetsgivaravgifter skulle utredas. Det första beslutet avsåg i första hand möjligheterna att utnyttja differentierade avgifter i regionalpolitisk! Det andra beslutet avsåg en mera allmän översyn av löneskatten med tanke på dess skilda verkningar på olika branscher och näringsgrenar. Vidare innehöll Hagaöverenskommelsen ett uttalande om att frågan om en ökad beskattning av energi och knappa råvaror borde utredas. Vi förutsätter att dessa utredningar nu kommer till stånd. att utredningsarbetet kan bedrivas relativt snabbt med tanke på de negativa verkningar, som de nuvarande arbetsgivaravgifterna har på bl. a. sysselsättningen. Redan inom ramen för nuvarande skatteformer finns det emellertid möjligheter att åstadkomma en bättre avvägning av företagsbeskattningen. Inte minst från lönepolitisk synpunkt är det angeläget, att de företag som tack vare exportkonjunkturen haft en ovanligt god vinstutveckling får bära en ökad del av företagens samlade skattebörda. De mycket stora vinst- och lönsamhetsskillnaderna mellan olika företag och branscher försvårar nämligen i hög grad för löntagarorganisationerna att bedriva en solidarisk lönepolitik. Det visas bl. a. av den löneglidning som förekommit . I exempelvis massa- och pappersbranschen borde löneglidningen uppgått till , under det att anställda inom andra branscher nästan inte alls fått del av någon löneglidning. Skulle å andra sidan exportföretagens lönsamhetsutveckling få bestämma löneutvecklingen på hela världsmarknaden , kommer det att leda till en mycket kraftig utslagning av företag och sysselsättningstillfällen inom servicenäringarna, den mindre industrin och andra sektorer av ekonomin som inte i samma utsträckning är exportinriktade. I syfte att på ett bättre sätt anpassa företagsbeskattningen till olika företags ekonomiska bärkraft bör därför enligt vår uppfattning det finansieringsbehov som kan uppkomma i samband med skatteomläggning i första hand tillgodoses genom höjningar av bolagsskatten och energiskatten. Sådana höjningar får i motsats till nya höjningar av arbetsgivaravgifterna bäras av de exportföretag och andra större företag, som kunnat notera stora vinstökningar. En höjning av energibeskattningen skulle på också stimulera till energisnålare produktionsprocesser och bättre hushållning med den energi som finns tillgänglig. Om skatten på elkraft dessutom läggs om till ett fast belopp per levererad mängd energi, på samma sätt som redan gäller för olja och fasta bränslen, får ett ökat skatteuttag i huvudsak bäras av storförbrukarna, under det att hushållsförbrukningen nästan inte alls blir berörd. Företagarnas och de fria yrkesutövarnas egenavgifter De egenavgifter som företagare och fria yrkesutövare med inkomst av jordbruk, rörelse eller annan verksamhet erlägger för sin egen inkomst motsvarar arbetsgivaravgifterna på löntagarnas inkomster. Särskilt för mindre företagare och stora grupper av fria yrkesutövare är dessa avgifter mycket kännbara. Det hänger bl. a. samman med att avgifterna tas ut på hela inkomsten, dvs. utan något avgiftsfritt belopp i botten. a. folkpensionsavgiften ut på den beskattningsbara inkomsten, dvs. efter frånräkning av grundavdraget på . Efter det att avgifterna har höjts så kraftigt , har de gällande avgiftsreglerna fått helt oacceptabla sociala verkningar för stora grupper av låginkomsttagare. Av en företagarinkomst på . till att betala de sociala avgifterna på den egna inkomsten vid nuvarande avgiftsnivå. Även om man tar hänsyn till att de är avdragsgilla i det påföljande årets deklaration, innebär det en kraftig belastning på ekonomiskt svaga grupper. I stor utsträckning rör det sig om människor som på grund av bristande tillgång på arbete eller på grund av ålder och nedsatt arbetsförmåga är tvungna att vidkännas vissa inskränkningar i inkomsten. Det införda avgiftsfria beloppet i botten på inkomsten vid uttaget av den egenavgift, som motsvarar löneskatten, innebär en avgiftsreducering med . De samtidiga avgiftshöjningarna medförde emellertid att avgiftsbeloppet ändå steg med . för en inkomsttagare med en inkomst på . Därför är det enligt vår uppfattning alldeles nödvändigt att genomföra ytterligare lättnader i egenavgifterna. I första hand bör detta ske genom att man inför ett avgiftsfritt belopp i botten av inkomsten också beträffande socialförsäkringsavgifterna. Som redan betonats påverkas kommuner och landsting mycket starkt av omläggningarna av den statliga beskattningen. Höjningarna av de olika arbetsgivaravgifterna leder till att dei sin egenskap av arbetsgivare får vidkännas ökade utgifter för sina egna anställda. Räknar man med att dessa höjningar kommer att bli beaktade vid kommande löneförhandlingar, uppvägs det emellertid av lägre lönehöjningar. Den allvarligaste konsekvensen blir därför i stället den tidigare berörda urholkningen av det kommunala skatteunderlaget. Denna effekt uppstår genom att en så stor del av det tillgängliga utrymmet för löneökningar i rad tas i anspråk för höjningar av socialförsäkringsavgifter. Därmed undandras stora belopp från inkomstbeskattning.