mot · FY02223 · 1975-01-17 00:00:00 — av m. fl. om lagstiftning mot könsdiskriminering. Enligt uppfattning bör alla vägar prövas för att åstadkomma bättre jämlikhet mellan kvinnor och män i det svenska samhället. Den hittillsvarande utvecklingen har gått för långsamt. Särskilt gäller det på arbetsmarknaden. Vi har fortfarande i alltför stor utsträckning en uppdelning i manliga och kvinnliga yrken, där de kvinnliga är lägre betalda, har mindre inflytande och sämre framtidsutsikter. Därför har fört fram motioner om lagstiftning mot könsdiskriminering. Inte förrän sent meddelade regeringen att man tänkte låta delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor studera de utländska erfarenheterna av sådan lagstiftning. En rapport om dessa väntas föreligga . Det är värdefullt att en sådan rapport kommer. Men regeringens behandling av denna viktiga fråga är enligt uppfattning inte tillfredsställande. som har fört fram frågan i borde det ha varit möjligt att både studera utländska erfarenheter, utarbeta ett förslag till svensk lagstiftning och fatta beslut om införande av en sådan. På grund av regeringens senfärdighet ligger nu både , och längre framme än i arbetet med lagstiftning mot könsdiskriminering. Redan en översiktlig genomgång av erfarenheterna i - det enda land som haft lagstiftning mot könsdiskriminering på arbetsmarknaden - borde ha sagt regeringen att det är anledning att pröva lagstiftning även i , eftersom övriga åtgärder inte har givit önskat resultat. En PM angående den amerikanska lagstiftningen fogas som bilaga 2 till denna motion. En svensk lagstiftning mot könsdiskriminering måste givetvis anpassas till svenska förhållanden, bl. a. de nya reglerna på arbetsrättens område. 1 en motion till riksdag angavs riktlinjer för hur en sådan lagstiftning skulle kunna utformas. De återges i bilaga 1 till denna motion. Lagen skall förhindra arbetsgivare eller förening av arbetsgivare att vid erbjudande av arbete eller vid anställande av arbetstagare uppställa villkor som diskriminerar arbetstagare i förhållande till annan arbetstagare på grund av kön. Den skall också förbjuda sådan åtgärd mot arbetstagare under anställningen. Lagen skall vidare förhindra att sådana diskriminerande villkor intas i anställningsavtal eller i kollektivavtal. Arbetsgivare eller förening av arbetsgivare, som uppställt sådana villkor eller företagit könsdiskriminerande åtgärd, skall kunna åläggas att frånträda dem och förbjudas att fortsätta med att uppställa sådana villkor eller vidtaga sådana åtgärder. Det bör också vara möjligt att förena åläggande eller förbud med vite. Vidare bör den som inte efterkommer lagen kunna dömas att ersätta skada som en person lidit genom könsdiskriminering. Den som anser sig diskriminerad vid t. ex. sökande av anställning, vid befordran eller i lönesättningen skall kunna åberopa lagen. I första hand torde här, liksom vid andra arbetsrättsliga tvister, arbetstagaren företrädas av sin fackliga organisation. Det bör även vara möjligt att erhålla rättshjälp i sådana angelägenheter efter den åren 1972 och 1973 beslutade rättshjälpsreformen. Enligt denna skall rättshjälp också kunna utgå i form av offentligt biträde. Det bör innebära att oorganiserade arbetstagare eller den som av andra skäl inte företräds av en facklig organisation i mål enligt lagen om könsdiskriminering får en principiell rätt till offentligt biträde i sådana mål. 1 likhet med det amerikanska systemet bör övervägas formerna för en instans - en kommission eller en ombudsmannainstitution av typ KO, NO, JO eller liknande - till vilken den enskilde kan vända sig med sina klagomål. Denna instans skall kunna ta initiativ till förlikningsförhandlingar och, om dessa inte ger resultat, föra frågan vidare till den domstol som kan komma att handlägga dessa frågor. Självfallet skall vederbörande instans/institution ges befogenhet att verka mot diskriminering även i andra fall och på eget initiativ granska t. ex. företagens personalpolitik från denna utgångspunkt. Man bör överväga hur man skall komma till rätta med den vanliga situationen då det samlade resultatet av en arbetsgivares personalrekrytering, interna utbildning, befordran och lönesättning är könsdiskriminerande. Möjligheten att på det sätt som skett i ställa krav på företagen i samband med att de sluter kontrakt med staten bör därvid prövas. Självklart är att offentliga arbetsgivare bör föregå med gott exempel. Utöver lagstiftning angående könsdiskriminering bör också nu gällande lag mot rasdiskriminering, som framför allt gäller serviceinrättningar av skilda slag, utvidgas till att gälla även förbud mot könsdiskriminering. Detta torde kunna ske genom en relativt enkel lagändring. Enligt vår mening bör det vara möjligt att med beaktande av utländska erfarenheter utforma ett förslag till lagstiftning mot könsdiskriminering som kan föreläggas . Med hänvisning till det anförda hemställer vi att uppdrar åt regeringen att förelägga förslag till lagstiftning mot könsdiskriminering enligt de riktlinjer som anges i motionen. Riktlinjer för en lagstiftning om lag mot könsdiskriminering Den skyddade personkretsen: Förbjudna villkor och åtgärder: Påföljd m. a. a. Forumregler och handläggning: Alla arbetssökande och arbetstagare; personer inför och i utbildning. Vid och inför alla anställningsförhållanden och därtill knutna villkor, alla former av ersättning, befordringsfrågor, arbetsbeskrivningar; tillträde till kompetensgrundande utbildning etc. Alla arbetsgivare eller föreningar av arbetsgivare. Alla former av utbildning; alla nivåer. Alla villkor och åtgärder som diskriminerar vederbörande på grund av kön. Kan framgå indirekt av 2. eller särskilt anges. Föreläggande och förbud vid äventyr av vite. Skadestånd i förekommande fall. Anpassning till befintliga och aviserade nya regler på arbetsrättens område, bl. a. reglerna för handläggning enligt lagen om anställningsskydd. Gängse regler vid förhandling i tingsrätt/arbetsdomstolen. Övervakande myndighet: Särskild kommission, alternativt en ombudsmannainstitution av typ KO, NO, JO eller liknande. PM angående lagstiftning mot könsdiskriminering pi arbetsmarknaden i Equal Pay Act 7 Civil Rights Act, Title VII 9 Executive Order 11246 13 Company (ATT) 15 Erfarenheter och möjliga slutsatser 19 1 * 1975. lagstiftning mot diskriminering på arbetsmarknaden består av tre huvudkomponenter, likalönslagen (Equal Pay Act, 1963), medborgarrättslagen (Civil Rights Act, Title VII, 1964) och en administrativ förordning som gäller företag som har kontrakt med den federala staten (Executive Order 11246, 1965). Denna lagstiftning har varit i funktion i sina huvuddrag under ungefär ett årtionde, även om betydelsefulla ändringar vidtagits , framför allt 1972. Liknande lagstiftning finns eller förbereds även i andra länder. Men såvitt bekant finns ingen annanstans så omfattande erfarenheter av lagstiftning mot diskriminering på arbetsmarknaden. I den föreliggande promemorian beskrivs de tre ovannämnda regelsystemen. Vissa resultat redovisas, och några problem antyds. Utöver den federala lagstiftningen finns också numera i de flesta delstater liknande regler. Det finns här ingen möjlighet att gå in på dessa. Sammanfattningsvis kan sägas följande. När såväl federal som delstatlig lagstiftning är tillämplig, tar i regel den federala över. I många fall är innebörden av den delstatliga lagstiftningen i praktiken att ungefär samma regler som de federala görs tillämpliga på en större del av näringslivet. Endast i ett mindre antal stater torde lagstiftningen gå utöver den federala vad gäller diskriminering på arbetsmarknaden. Utöver lagar mot diskriminering på arbetsmarknaden kan nämnas att kongressen 1972 antog regler mot könsdiskriminering inom utbildningsväsendet (Education Amendments, Title IX). till dessa har utarbetats och remissbehandlats. Då praktiska erfarenheter av dessa saknas, och då dessutom det amerikanska utbildningsväsendet i viktiga avseenden skiljer sig från det svenska, förbigås de här. Det hindrar inte att det kan finnas anledning att studera dessa regler för att se om något i dem kan överflyttas till . Anställda inom utbildningsväsendet omfattas av de regler som gäller arbetsmarknaden i övrigt, i tillämpliga delar. Det bör också nämnas att kongressen antagit ett tillägg till grundlagen, som förbjuder könsdiskriminering från federala staters och delstaternas sida (Equal Rights Amendment). Det antogs 1972 men har ännu inte ratificerats av tillräckligt antal delstater. innehåller grundlagen en bestämmelse som åberopats i flera mål angående könsdiskriminering, det fjortonde tillägget som stadgar att alla personer har tätt till lika skydd av lagen (equal protection of the laws). Bestämmelser liknande Equal Rights Amendment har intagits i ett flertal delstatsförfattningar. Det bör understrykas att den föreliggande rapporten inte avser att ge någon heltäckande eller detaljerad redogörelse för den amerikanska lagstiftningen mot diskriminering på arbetsmarknaden för de resultat som uppnåtts eller de erfarenheter och ståndpunktstaganden som gjorts vid tillämpningen. Avsikten har endast varit att dra fram några sidor som kan ha intresse för den svenska diskussionen om lagstiftning mot könsdiskriminering. Equal Pay Act antogs av kongressen 1963. Den är det enda av de tre aktuella regelsystemen som endast gäller könsdiskriminering. De övriga gäller diskriminering med hänsyn till ras, hudfärg, religion, nationellt ursprung och kön, (dessutom finns viss lagstiftning mot diskriminering av äldre arbetskraft). Lagen förbjuder att man inom samma företag betalar olika lön för lika arbete till anställda av olika kön. Om detta förekommer och påtalas, skall felet rättas till genom att samtliga får den högre lönen. På grund av begränsningar i den federala jurisdiktionen omfattar lagen inte viss verksamhet som är begränsad till den egna delstaten, t. ex. detaljhandel och service med en årlig omslutning på mindre än $ 250 000, vissa nöjesetablissemang, lantburk och hushållsarbete. undantogs också akademiker, lärare och administrativ personal, men dessa täcks av lagen efter ändringarna 1972. 1973 omfattade lagen 62 miljoner av 78 miljoner löntagare. Det finns inget krav på visst antal anställda inom företaget för att lagen skall vara tillämplig. Lagen tillåter löneskillnader som motiveras av skillnader i anställningstid, meritvärderingssystem, skillnad i kvalitet eller kvantitet av utfört arbete eller lönedifferentiering baserad på någon annan faktor än kön. Sådan lönedifferentiering som endast skenbart är objektiv, men som i praktiken verkar könsdiskriminerande, accepteras dock inte. Om t. ex. en viss kompletterande utbildning förbehålls män och de som gått igenom denna kurs får högre lön för samma arbete som andra utför utan att ha gått igenom kursen, är detta brott mot lagen. För att Iikalönsprincipen skall vara tillämplig fordras inte att det är fråga om identiskt lika arbete. Lagen talar om lika arbete i befattningar som kräver samma skicklighet, ansträngning och ansvar och som utförs under likvärdiga arbetsförhållanden. Enligt domstolsutslag räcker det att visa att arbetsuppgifterna är likvärdiga (substantially equal). Kvinnliga anställda har t. ex. tillerkänts rätten till samma lön som manliga, även om de inte utfört vissa tyngre arbetsmoment, som lyftning av tyngre föremål, då det kunde visas att dessa moment hade en marginell betydelse för arbetet (incidental tasks). I kommentarer till lagen betonas att befattningsbenämningar, arbetsbeskrivningar o. d. visserligen kan vara till hjälp vid bedömningen men att arbetets verkliga innehåll är avgörande. Det strider mot lagen att betala kvinnor lägre lön för ett visst arbete, även om det kan visas att kvinnor i genomsnitt har sämre resultat, t. ex. producerar mindre, har högre kassation e. d. Det är endast skillnader i in dividuell prestation som för spela in vid lönesättningen. För att lagen skall kunna åberopas fordras inte att olika lön för lika arbete förekommer . Om en kvinna utför ett arbete som tidigare utförts av en man, eller vice versa, gäller den också. I lönen inräknas också andra anställningsförmåner (fringe benefits) Den som anser sig förfördelad enligt likalönslagen kan själv göra anmälan utan särskilda formaliteter, muntligt eller skriftligt. Man kan också anmäla för annans räkning, liksom en facklig organisation för sina medlemmar. Den anmälandes namn bevaras konfidentiellt. Equal Pay Act ingår som en del av Fair Labor Standards Act, som innehåller en mängd bestämmelser, bl. a. om minimilöner. har en omfattande organisation som övervakar efterlevnaden av denna lag och har rätt att på eget initiativ granska företagens verksamhet, räkenskaper, lönelistor etc. Det är därför oftast relativt lätt att skydda den anmälandes anonymitet. Man har ungefär 450 kontor över hela , med närmare 1 000 handläggande tjänstemän för klagomål enligt denna lag. Över 70 000 arbetsställen kontrolleras rutinmässigt . Utöver anonymitetsskyddet är en klagande anställd också i lagen garanterad skydd mot repressalier från arbetsgivarens sida. I huvudsak försöker man avhjälpa brott mot likalönslagen genom förlikning. Man beräknar att över 95 96 av fallen ut på detta sätt. var det dock närmare 600 fall som gick till domstol. Den klagande kan själv stämma företaget, men det vanligaste är att arbetsdepartementet stämmer. Arbetsdepartementet kan uppnå att företaget åläggs att ändra sin diskriminerande lönesättning och att betala ut retroaktiv lön till förfördelade anställda. Retroaktiv lön kan utdömas för högst om diskrimineringen skett i god tro, om arbetsgivaren bort vara medveten om att lönesättningen stred mot lagen (wilful violation). Om den enskilde själv stämmer kan skadestånd utdömas, högst lika med det retroaktiva lönebeloppet. Inom arbetsdepartementet anser man att huvuddelen av domstolsutslagen gått i förmånlig riktning från de anställdas synpunkt. utbetalades i retroaktiva löner enligt Equal Pay Act. Därtill kommer bl. a. den stora uppgörelsen med (se nedan). Det bör nämnas att Equal Pay Act också förbjuder fackföreningar att medverka till lönediskriminering. Av de närmare 600 stämningar som arbetsdepartementet ingivit enligt lagen har endast sex eller sju riktat sig mot fackföreningar. Detta hindrar naturligtvis inte att fackföreningarna i många fall varit med om att sluta diskriminerande avtal. Men man har uppenbarligen varit angelägen om att medverka till fredliga uppgörelser. Civil Rights Act, Title VII Civil Rights Act antogs 1964. Dess sjunde kapital behandlar diskriminering på arbetsmarknaden. 1972 beslöt kongressen om så väsentliga ändringar av detta, att detta kapitel i sitt nuvarande skick också benämns Equal Employment Opportunity Act of 1972. Denna lag har en vidare räckvidd än Equal Pay Act i två avseenden. Dels behandlar den inte endast könsdiskriminering. Dels innebär den förbud mot även annan diskriminering än olika lön för lika arbete. Lagen tillkom väsentligen som ett led i kampen mot rasdiskriminering. Förbud mot diskriminering med hänsyn till kön lades till under kongressbehandlingen. Som ett kuriosum kan nämnas att förslaget om detta tillägg framfördes av en ledamot från , med all sannolikhet för att - när detta tillägg antagits - hela lagen skulle falla. Men lagen antogs, och även tillägget. Enligt lagen är det förbjudet för en arbetsgivare att avskeda eller vägra anställa en person på grund av dennes ras, hudfärg, religion, kön eller nationella ursprung, liksom att på annat sätt diskriminera med hänsyn till dessa faktorer när det gäller ersättning, anställningsförmåner, arbetsvillkor, befordran etc. Man får inte heller dela upp eller klassificera de anställda eller arbetssökande på ett sådant sätt att någons arbetsmöjligheter eller ställning som anställd påverkas negativt på grund av vederbörandes ras, hudfärg, kön etc. På liknande sätt är det förbjudet för en arbetsförmedling att vid hänvisning av arbete diskriminera med hänsyn till ras, hudfärg etc. liksom det är förbjudet för facklig organisation att bland sina medlemmar eller dem som söker medlemskap diskriminera med hänsyn till dessa faktorer eller medverka till att diskriminering förekommer, t. ex. genom att ingå avtal av en sådan innebörd. Lagen gäller i huvudsak samma kategorier som Equal Pay Act, dock med den begränsningen att den endast är tillämplig på arbetsgivare med minst 15 anställda och fackliga organisationer med minst 15 medlemmar. För att övervaka lagens tillämpning har upprättats en kommission, Equal Employment Commission (EEOC). Denna har ett stort kontor i och en fältorganisation som täcker hela landet. Staben har vuxit från 1 1972 till ca 2 1974. Enligt den ursprungliga lagen hade EEOC i praktiken bara möjlighet att handla efter klagomål från enskilda eller grupper som ansåg sig diskriminerade. Man var i stort sett hänvisad till att söka nå förlikning. Genom lagändring fick EEOC dock rätt att ta egna initiativ till förhandlingar med företag som man misstänker ägnar sig åt diskriminering, liksom att gå till domstol om man inte kan nå överenskommelse. Antalet klagomål har ökat kraftigt, vilket har lett till stora fördröjningar. uppgav man en arbetsbalans på ca 80 000 klagomål, vilket innebar att en klagande kunde få vänta innan kommissionen hade möjlighet att börja undersökningen. En viktig form av klagomål är de s. k. Class actions, då två eller flera personer på en hel grupps vägnar gör gällande att diskriminering förekommit. Det kan gälla en grupp anställda vid företaget men också en tänkt klass, t. ex. hittillsvarande och kommande kvinnliga arbetssökande. En förmånlig uppgörelse eller ett positivt domslut i ett sådant fall kan få utomordentligt stor räckvidd (exempel nedan). Från början dominerade rasdiskrimineringsfallen EEOC:s verksamhet. Antalet klagomål och avgöranden beträffande könsdiskriminering har dock ökat kraftigt . Det kan ha flera orsaker, dels kvinnoorganisationernas aktivitet, dels Nixon-administrationens större intresse för kvinnofrågan än för rasfrågan. Den radikala kvinnorörelsen i anser att Civil Rights Act är ett väsentligt redskap i arbetet för jämställdhet, och man uppmanar på olika sätt kvinnorna att utnyttja den. EEOC har givit ut riktlinjer för bedömningen av frågor om könsdiskriminering (Guidelines on discrimination because of sex). I det följande skall några viktiga principfrågor på detta område beröras. Enligt lagen kan diskriminering med hänsyn till t. ex. kön accepteras i vissa fall, nämligen om kön är en bona fide occupational qualification, dvs. en nödvändig kvalifikation för att arbetet skall kunna utföras. I riktlinjerna utvecklas innebörden av detta. Enligt EEOC bör begreppet bona fide occupational qualification tolkas mycket restriktivt. Man avvisar tanken att en arbetsgivare skulle kunna vägra att anställa t. ex. kvinnor därför att kvinnor i genomsnitt har lägre prestanda för arbetet i fråga. Individens förmåga skulle vara avgörande. Man godtar inte heller hänvisning till arbetsgivarens eller kundernas preferenser som skäl för diskriminering. Att flygpassagerarna föredrar kvinnlig betjäning är t. ex. inte godtagbart skäl att reservera detta yrke för kvinnor. I ett rättsfall vägrade företagen att ge en kvinnlig chaufför de mer lönande uppdragen med långkörning, med hänvisning till att de manliga förarnas fruar ogillade att deras män sändes ut på uppdrag på tu man hand med en kvinna. Det skälet accepterades ej. I stort sett det enda exempel på godtagbar diskriminering som lämnas är rätten att anställa manliga resp. kvinnliga skådespelare. I många delstater har funnits lagar som skyddar den kvinnliga arbetskraften genom att förbjuda att kvinnor används för vissa tyngre arbeten, tjänstgör vissa tider , mer än ett visst antal timmar etc. Sådana lagar har förklarats innebära könsdiskriminering, då de ej tar hänsyn till de olika kvinnornas individuella kapacitet. Hänvisning till sådana lagar får alltså ej anföras som skäl för att vägra anställa kvinnor på vissa jobb. Lagen förbjuder inte bara öppen diskriminering utan också sådana metoder för urval och befordran som formellt är neutrala, men som i praktiken får diskriminerande effekter. T. ex. måste prov och andra urvalsmetoder i an ställningsförfarandet vara relevanta (job related). Om en urvalsmetod t. ex. leder till att man avvisar svarta arbetssökande och kvinnor i större utsträckning än vita män, åligger det arbetsgivaren att visa att de krav som ställs enligt denna urvalsmetod är nödvändiga för att arbetet skall kunna utföras (att de utgör business necessity). Det räcker inte att urvalsmetoden i fråga är rimlig från företagets synpunkt. Om företagets legitima krav på säkerhet och effektivitet kan uppnås med en annan urvalsmetod som har mindre diskriminerande effekter, får den ursprungligen tillämpade urvalsmetoden inte behållas. Olika befordringsgång för män och kvinnor, eller olika sätt att räkna tjänsteår, innebär diskriminering. Men även ett formellt sett objektivt system kan få till effekt att det vidmakthåller resultatet av en tidigare periods diskriminering. Om t. ex. en viss avdelning inom ett företag tidigare förbehållits män, kan det innebära diskriminering, om endast tjänsteår inom denna avdelning räknas som merit för befordran. Företag har i sådana situationer ålagts att även ta hänsyn till tjänstgöring inom andra avdelningar. Statistik över fördelningen med hänsyn till ras, kön etc, av företagets arbetsstyrka åberopas ofta för att styrka påståenden om diskriminering. Särskilt när det gäller dass actions är en sådan argumentering framgångsrik. Det kan vara svårare att med hjälp av statistik bevisa att diskriminering förekommit i ett enskilt fall. Men en allmän bild av företagets anställningspraxis har givetvis också intresse vid bedömningen av enskilda fall. Om man kan visa att t. ex. könsfördelningen inom en viss arbetsstyrka väsentligt avviker från fördelningen av den tillgängliga arbetskraften för arbetet i fråga, åligger det arbetsgivaren att klara ut hur en sådan snedfördelning kan ha uppstått utan diskriminering. Om han inte lyckas med detta, kan han åläggas att vidta åtgärder för att rätta till fördelningen. Ett problem i sammanhanget är givetvis att fastställa vad som är den tillgängliga arbetskraften (the labor pool) för den aktuella arbetsuppgiften, hur denna skall avgränsas geografiskt och på andra sätt. I individuella fall kan det vara svårt att bevisa diskriminering. 1 ett rättsfall uttalade domstolen att diskriminering var styrkt då den klagande 1) tillhörde en grupp som ofta diskrimineras, 2) hade sökt och var kvalificerad för ett arbete som hade utannonserats, 3) hade avvisats trots sina kvalifikationer och då 4) arbetsgivaren därefter fortsatte att söka personer med motsvarande kvalifikationer till arbetet i fråga. 1 ett sådant fall åligger det således arbetsgivaren att visa legitima ickediskriminerande skäl att avvisa den arbetssökande. Till skillnad mot vad som är fallet vid brott mot Equal Pay Act, ges den klagande oftast inte anonymitetsskydd när diskriminering enligt Civil Rights Act ifrågasätts. Ofta framgår den klagandes identitet av själva klagomålet. Däremot finns i lagen intaget ett uttryckligt förbud mot alla former av repressalier eller trakasserier av en anställd som riktat klagomål enligt lagen till EEOC. Företag har tvingats återanställda och/eller ge ekonomisk gottgörelse till personer som avskedats eller på annat sätt fått lida för att de gått till EEOC. De flesta klagomål enligt Civil Rights Act upp genom förlikning. 1 sådana fall offentliggörs i regel varken klagomålet eller resultatet. hade EEOC dock kommit upp i 200 stämningar. (Rätten att gå till domstol fick EEOC i praktiken först genom lagändring.) Enligt Civil Rights Act är det förbjudet att diskriminera vid uttagning till lärlingsutbildning. Det är också förbjudet att i samband med annonsering efter arbetskraft ange att man föredrar sökande av viss ras, hudfärg, kön etc.