mot · FY02222 · 1975-01-17 00:00:00 — av m. fl. Förutsättningarna för att människorna i olika regioner skall kunna fä likvärdiga möjligheter till sysselsättning, service, god miljö och inkomst är att centraliseringen bryts och att de politiska strävandena inriktas på en så långt möjligt decentraliserad bebyggelse. Samhällets bas- och serviceorganisation, den s. k. infrastrukturen, har successivt formats loren alltmer centraliserad bebyggelse. För att bryta en fortsatt utveckling i den riktningen krävs därför grundläggande förändringar i samhället och kraftfulla regionalpolitiska instrument. Centraliseringspolitiken har från regeringen motiverats med att den skulle främja näringslivets expansion och därmed vårt lands ekonomiska framåtskridande. Lokaliseringspolitiken har inom denna ram betraktats som ett medel att hålla befolkningsomflyttningen i bättre takt med utbyggnadsmöjligheterna i koncentrationsområdena. Denna uppfattning var särskilt framträdande kring mitten av , såsom exempelvis framgår i proposition 1966:52. Där sägs på s. 188: 1 utpräglade glesbygdsområden kan man inte heller räkna med att förbättra de framtida sysselsättningsmöjligheterna genom industrilokalisering. En framgångsrik lokaliseringspolitik kan emellertid framkalla sådan ökning av arbetstillfällena på expansionsorter inom avflyttningslänen att en stegrad flyttning till dylika orter uppkommer. synes strävan främst vara att koncentrera befolkningen inom varje län till s. k. primärcentra. har motsatt sig en sådan utveckling. framhöll i sitt betänkande 1972:28 att hela samhällsverksamheten måste inriktas på att främja de regionalpolitiska strävandena. De regionala stödinsatserna har emellertid ofta motverkats av andra samhälleliga åtgärder. Det är nu angeläget att krafttag tas för en helhetssyn på regionalpolitiken. Konsekvenser av olika beslut måste bedömas från regionalpolitiska utgångspunkter. Den förda regionalpolitiken har inte kunnat hindra en fortsatt koncentration till expansionsregioner. Regionalpolitiken måste inriktas på att skapa livskraftiga regioner över hela landet. Genom goda sysselsättningsmöjligheter i alla landsdelar ges människorna reella möjligheter att välja boendemiljö med god service. En allsidig yrkesstruktur med balans mellan olika sysselsättningar måste eftersträvas i alla kommuner. En regionalpolitik med den inriktningen skulle bli ett av samhällets främsta instrument inom jämlikhetspolitiken. Ett samhälle med jämlikhet och god miljö förutsätter decentralisering av bebyggelse och näringsliv. Målet för regionalpolitiken måste sålunda vara att skapa förutsättningar för en så långt möjligt decentraliserad lokalisering av bebyggelse och arbetsplatser. Det är enligt mening ett viktigt mål att människor i alla kommuner skall beredas likvärdiga levnadsbetingelser. Regionalpolitiken skall ge förutsättningar för en sådan utveckling. Detta gäller såväl sysselsättningsoch fritidsaktiviteter som annan service. En första målsättning i regionalpolitiken är därför att alla kommuner kan behålla ett befolkningstal som gör det möjligt att upprätthålla sysselsättning och service. Politiska åtgärder och beslut inom alla samhällsfält har påverkat den regionala utvecklingen alltsedan den dag då en samhällsstyrelse uppstod. Politiska begrepp som lokaliseringspolitik och regionalpolitik tillhör emellertid endast den senaste årtiondenas politiska terminologi. Detta är naturligt mot bakgrunden av att centraliseringen av bebyggelse och verksamheter till stora koncentrationsområden i hög grad kännetecknat 1900-talets utveckling och föranlett problem som dragit uppmärksamheten till motverkande politiska instrument. Regionalpolitiken kännetecknas i vårt land av såväl centralistiska som decentralistiska inslag. Inriktningen av näringspolitiken, jordbrukspolitiken, arbetsmarknadspolitiken m. m. har främjat centraliseringsutvecklingen. De regionalpolitiska insatserna har varit helt otillräckliga för att motverka centraliseringen. Även om de regionalpolitiska medlen till viss del förstärkts, kännetecknas regeringspolitiken av en fortsatt koncentrationssträvan. Människorna har allt starkare börjat reagera mot centraliseringens konsekvenser. Även om dessa förhållanden i hög grad är kännetecknande för utvecklingen, har inte någon samlad genomlysning av de regionala utvecklingstendenserna skett. Riksdagsbesluten och 1973 om riktlinjer och handlingslinjer för regionalpolitiken baserades inte på någon parlamentarisk utredning utan endast på överväganden i regeringens kansli på grundval av länsplaneringen. Det framstår som helt klart att det behövs en ny parlamentarisk utredning om regionalpolitiken. Av avgörande betydelse i fråga om en sådan utrednings arbete är att ett i sin helhet klargörande material framläggs, som visar hur olika åtgärder påverkar den regionala utvecklingen. Den pågående samhällsplaneringen är till stor del baserad på framskrivning av trender och därmed anpassad till prognosticerade utvecklingstendenser. Med utgångspunkt i en sådan planering kan åtgärder vidtas så att konsekvenserna av samhällsutvecklingen kan mildras förden enskilde. Åtgärder som utformas från den utgångspunkten motverkar i hög grad strävan att bryta centraliseringsutvecklingen och skapa ett decentraliserat samhälle. Tvärtom konfirmerar en sådan planeringsfilosofi en utveckling mot fortsatt har krävt att planeringen inriktas på ett decentraliserat samhälle. Länsplanering -74 bedrivs i och för sig utifrån en fastlagd regionalpolitisk målsättning. En sådan planering är en förutsättning för decentraliseringspolitiken, men då måste målsättningen vara decentralistisk. Den av riksdagsmajoriteten beslutade befolkningsmålsättningen har inte den inriktningen. Med utgångspunkt i en planering för decentralisering kan styråtgärder sättas in för att förverkliga den övergripande regionalpolitiska målsättningen. Bakgrunden till den regionala utvecklingen belyses i skilda sammanhang. a. ERU (Expertgruppen för regional utredningsverksamhet) bedriver ett sådant arbete. ERU:s material ger emellertid inte en helhetsbild som grund för de politiska besluten, då man i stor utsträckning synes utgå från en värdering med föga utrymme för människornas uppskattning av sin livsmiljö. En mer djupgående analys av orsaker och konsekvenser av samhällsutvecklingen bör ske. Detta är en förstahandsuppgift för en regionalpolitisk utredning. skedde en kraftig expansion i storstadsregionerna med åtföljande utglesningseffekter i de sysselsättningssvaga regionerna. Den länsvisa utvecklingen framgår av nedanstående tabell. Redovisningen följer den administrativa indelningen, dvs. justeringar har ej gjorts för att korrigera förändringar av länsgränserna. Av tabellen framgår den kraftiga koncentrationen till storstadsregionerna . Sju län fick vidkännas befolkningsminskning, trots att landets befolkning ökade med mer än en halv miljon människor. har emellertid utvecklingen varit mera balanserad mellan länen. Den snabba koncentrationsutvecklingen har medfört betydande sociala och miljömässiga problem. Det stora underskottet av bostäder under 1960talet i storstadsregionerna var i hög grad orsakat av koncentrationen. Det forcerade bostadsbyggandet lämnade föga utrymme för miljömässigt goda bostadsområden. Många av de inflyttade människorna hade problem med att finna sig till rätta i de nya och ibland bristfälliga miljöerna. Mot den bakgrunden är det ett stort framsteg för regionalpolitiken att den kraftiga storstadskoncentrationen ny synes ha avstannat. Detta ger möjlighet till insatser för en mänskligare storstadsmiljö. De befolkningsramar som beslöt om 1972 var emellertid inriktade på att 1960-talets befolkningskoncentration skulle fortsätta. Riksdagsbeslutet gav alltså uttryck åt koncentrationsfilosofin . Beslutet om ortsklassificering innebar att de regionala satsningarna skall ske främst i de största orterna i varje län. Detta visar att avsikten nu är att koncentrera befolkningen i varje län till någon eller några orter. Befolkningsutvecklingen inom länen visar att utvecklingen går åt det hållet i de områden som är föremål för regionalpolitiska stödåtgärder. En regionalpolitik som främjar en regional ortsstruktur med stark tillväxt i primära centra ger inte tillräckligt utrymme för kraftfulla insatser i de sysselsättningssvaga glesbygdskommunerna. Inom stödområdet sker en kraftig koncentration till primära centra. Det mest uttalade exemplet är . I samtliga län inom stödområdet är de inomregionala balansproblemen så uppenbara att det är nödvändigt att ompröva regionalpolitikens nuvarande inriktning. I många glesbygdskommuner skulle en ytterligare befolkningsminskning innebära en allvarlig försämring av serviceutbud och sysselsättningsmöjligheter. 1 södra och har ortsklassificeringen inte haft samma betydelse. Även andra orter än primära centra har ofta visat sig vara expansiva. Detta beror främst på att nätet av tätorter här är så finmaskigt att de olika orternas näringsliv och arbetsmarknad kan komplettera varandra. Det finns alltså där bättre förutsättningar för en decentralistisk utveckling. Det är angeläget att dessa utvecklingstendenser stimuleras. Likartade utvecklingsmöjligheter finns i alla län. De mindre orterna visar sig ofta motsvara människornas miljö- och servicekrav och kan också tillgodose rimliga anspråk från näringslivet. För att exemplifiera utvecklingen inom ett län med inomregional koncentration till primärt centrum visas nedan den kommunvisa utvecklingen i . räknas till Åre kommun fr. o. m. Som grund för de regionalpolitiska besluten har samtliga partier numera accepterat en ramplanering, byggd på befolkningsmålsättningar för varje län. Uppslutningen bakom den tekniken vid riksdag varén stor framgång för , som genom sin decentralistiska riksplan visat vägen. Även om riksdagspartierna var överens om tekniken för hur man skall forma de regionalpolitiska målen rådde starka motsättningar om hur målet skulle se ut. ramar angav en väg för decentralisering, medan riksdagsmajoriteten tillät en befolkningskoncentration till storstadsområdena i stort sett i samma omfattning som dittills. , som angivit sin befolkningsmålsättning utifrån vad som då kunde anses vara realistiskt att uppnå , blev kritiserad av övriga partier för att ha presenterat en orealistisk riksplan. Utvecklingen har visat att människornas önskan om en merdecentralistisk bosättning är mycket stark, och i fråga om koncentrationsområdena har den varit starkare än vad som angavs i riksplan. är det angeläget att planeringen ges en sådan inriktning att storstadsexpansionen inte tar ny fart och att den inomregionala balansen kan förbättras. Orsakerna till den nuvarande regionala utvecklingen Sedan 1964 års lokaliseringspolitiska beslut har regionalpolitiken successivt kompletterats och förstärkts. Regionalpolitiken har emellertid inte fått den övergripande funktion för en decentralistisk samhällsutveckling som krävt. Som framgår av ovanstående exempel från , får många kommuner fortfarande vidkännas kraftiga befolkningsminskningar. De regionala stimulansåtgärderna når som regel inte dessa kommuner med sådan kraft att de genererar en positiv utveckling. Grundläggande för kommunblocksindelningen var att alla kommunblock skulle utgöra en näringsgeografisk enhet med utvecklingsmöjligheter. Genom nuvarande regionalpolitik mot verkas detta syfte. Enligt mening bör den av 1962 i kommunblocksbeslutet fastlagda målsättningen i detta avseende vara vägledande för regionalpolitiken. Den planering som ligger till grund för regionalpolitiken har i hög grad byggts upp från centralistiska utgångspunkter. Ortsklassificeringen har varit ett huvudmoment i den regionala utvecklingsplaneringen. Den av fastlagda ortsstrukturen i länen fungerar som ett starkt styrinstrument för en centralistisk utveckling inom skogslänen. Med den inriktningen blir inte regionalpolitiken, som statsministern uttalade i proposition 1972:111, "en välfärdspolitik för alla medborgare oavsett var de bor i vårt land. De regionalpolitiska insatserna måste, för att främja en sådan utveckling, ha en sådan inriktning att de främst stöder en positiv utveckling i de sysselsättningssvaga kommunerna. Stödområdesgränserna är i stort sett bestämmande för var de regionalpolitiska stödinsatserna sker. Stödområdet är uppdelat i ett allmänt och ett inre stödområde. Denna differentiering är otillräcklig i vad gäller att särskilt stödja de mindre kommunerna. Samhällsstödet fångas upp i de större kommunerna och leder där till en kraftig expansion, vilken i vissa fall ger tillväxtproblem. Styrningen av den offentliga förvaltningens tillväxt till främst primära centra förstärker den effekten. De regionalpolitiska medlen har varit otillräckligt differentierade och använts på ett alltför generellt sätt, vilket inneburit att befolkningskoncentration är ett utmärkande drag. Även inom en kommun kan utvecklingen vara olika i olika kommundelar. Det finns befolkningsmässigt expansiva kommuner där det i vissa delar finns utglesningsproblem. Detta gäller t. ex. vissa skärgårdskommuner. Det regionalpolitiska stödet har inte nått sådana utglesningsområden. Småföretagen haren avgörande betydelse för sysselsättningsmöjligheterna - inte minst i glesbygden. Genom sin smidiga organisation har de särskilt goda förutsättningar att ta till vara och utveckla nya idéer. En ökad satsning på småföretagen ger bättre förutsättningar för nyskapande och leder fram till en företagsstruktur där människorna i en ort inte ensidigt är beroende av ett företag. Den ekonomiska politiken och näringspolitiken har inte tagit tillräckliga hänsyn till småföretagens situation. Kreditåtstramningar vid högkonjunkturer träffar främst småföretag. Stimulansinsatserna vid lågkonjunkturer har haft en sådan utformning att de främst gynnat storföretag. Forskningen är i hög grad inriktad på stordrift och stordriftsfördelar, och de framsteg som görs har småföretagen ofta svårt att tillgodogöra sig. En decentralistisk regionalpolitik förutsätter en näringspolitik och ekonomisk politik som främjar utvecklingen i de små och medelstora företagen. Jordbrukspolitiken har i alltför hög grad präglats av storleksrationalisering och utslagning av mindre jordbruksenheter. Detta är en följd av riksdagsmajoritetens jordbrukspolitiska beslut . Härigenom ges inte jordbruket sin rätta ställning som basnäring av avgörande betydelse för sys selsättning och service i stora delar av landet. Detta får också konsekvenser för jordbrukets förädlingsindustri. Från såväl försörjningssynpunkt som regionalpolitiska utgångspunkter måste jordbruket betraktas som en nödvändig basnäring och deltidsjordbruket accepteras som en norma! Arbetsmarknadspolitiken är samhällets instrument för att dels för den enskilde dämpa effekterna av förändringar på arbetsmarknaden och genom förebyggande insatser hjälpa den enskilde till en trygg anställning, dels ge förutsättningar för utveckling av näringslivet. Genom t. ex. beredskapsarbeten har arbetsmarknadspolitiken betytt mycket för att skapa sysselsättningstillfällen i sysselsättningssvaga regioner. I viss utsträckning har emellertid detta varit en uppehållande strid i avvaktan på att människorna kan beredas sysselsättning i andra delar av landet. Genom en utveckling av arbetsmarknadspolitiken kan den användas som ett offensivt mede! Skattepolitiken har utformats utan beaktande av effekterna för den regionala utvecklingen. Investeringsfonderna har endast i begränsad omfattning använts för att främja en industriell utveckling i de sysselsättningssvaga regionerna. Genom en differentierad energiskatt, differentierad allmän arbetsgivaravgift och ett mer aktivt utnyttjande av investeringsfonderna i decentralistisk riktning skulle väsentliga och bestående regionalpolitiska effekter kunna nås. Sammanfattningsvis kan konstateras att en positiv utveckling i alla delar av landet förutsätter en decentralistisk inriktning av näringspolitiken, jordbrukspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och skattepolitiken. Målsättningen inom skilda politiska fält måste samordnas med de regionalpolitiska strävandena. Grundläggande för en ny regionalpolitik med decentralistisk inriktning måste vara att samhällsorganisationen har en sådan uppbyggnad och funktion att den ger förutsättningar för en positiv utveckling i alla kommuner. Detta kan ske om, som inrikesutskottet uttalat, hela samhällsverksamheten inriktas för att främja de regionalpolitiska strävandena. Regionalpolitik är alltså i väsentlig grad en fråga om att skapa förutsättningar för en likvärdig utveckling över hela landet. Särskilt viktigt därvidlag är kommunikationssystemets utveckling, en förstärkning av fraktstödet och en ytterligare utjämning av teletaxorna. Av stor betydelse för en decentralistisk regionalpolitik är att de immateriella förutsättningarna i form av kunnande hos företagare och arbetare förbättras i de svagt industrialiserade regionerna. En bättre utbildning av och service för företagare samt en målmedveten satsning inom arbetsmarknadsutbildning och utbildning inom företagen är viktiga åtgärder i detta sammanhang. Av särskilt stor betydelse när det gäller att ge människorna likvärdiga levnadsbetingelser i olika delar av landet är de kommunala skatteutjämningsbidragen. Skattepolitiken har i stort sett inte använts som instrument inom regionalpolitiken. Genom differentiering av skatter och avgifter kan förutsättningarna för expansion inom näringslivet bli likvärdiga i olika delar av landet. Det är samhällets uppgift att se till att de nya arbetstillfällena tillkommer i områden med svag sysselsättning. Skattepolitiken bör därför i ökad utsträckning vara ett generellt medel som främjar dessa regionalpolitiska mål. Regionalpolitik - en uppgift för länsdemokrati Inom av statsmakterna fastställda befolkningsramar måste utvecklingen i länen vara en fråga för läns- och kommunorganen. På länsnivå bör frågorna lösas i länsdemokratisk ordning. Det är naturligt att det organ i länet som har planeringsansvaret också förfogar över medel för planens verkställighet. I avvaktan på en länsdemokratisk reform bör länsstyrelserna handha denna uppgift. Länen bör ha befogenhet att vidta såväl stödjande åtgärder som begränsningsåtgärder utifrån en målsättning om inomregional balans. Olika initiativ måste självfallet tas i nära samarbete med berörda kommuner. Beslut om befolkningsramar för länen bör därför också innebära beslut om en ekonomisk ram inom vilken länen kan agera självständigt i de regionalpolitiska sammanhangen. Ett ökat ansvar på länsnivå för den regionala utvecklingen ställer stora krav på inventering och planering. Länsstyrelse, länsarbetsnämnd och företagarförening kommer att ha viktiga uppgifter i detta sammanhang. Det är därför viktigt att, som redan begärt, ansvarsfördelningen mellan dessa organ klarläggs. Företagarföreningarna bör byggas ut till näringspolitiska organ med viktiga uppgifter inom regionalpolitiken. De bör fortlöpande följa den näringspolitiska utvecklingen och ta nödvändiga initiativ för att täcka behov av kompletterande industri och industriservice. Genom uppsökande verksamhet kan den önskade utvecklingen på ett aktivt sätt stimuleras fram. Länsarbetsnämnderna måste följa arbetsmarknadens utveckling i skilda avseenden och i samarbete med företagarföreningarna initiera de åtgärder som är nödvändiga för en mer allsidig arbetsmarknad. Regionalpolitikens grundläggande målsättning måste vara att skapa jämlika och goda levnadsbetingelser för människorna i olika regioner. Detta innebär att alla regioner på både kort och lång sikt skall ges förutsättningar för en hög sysselsättningsgrad, en allsidig åldersstruktur, en bra miljö och en god service. Det är enligt vår mening naturligt att de regionalpolitiska insatserna sker utifrån kriterier som visar situationen och utvecklingen i förhållande till den fastlagda målsättningen. bör bestämma hur dessa bör vara utformade och hur stimulans- och begränsningsinsatser skall kunna ges en lämplig utformning. När sådana kriterier och medel är fastlagda finns det goda förutsättningar för en långtgående decentralisering av beslutsfattandet. Den numera allmänt accepterade planeringstekniken med befolkningsmålsättning för län och kommuner som utgångspunkt för planeringen måste självfallet tjäna som ledning även för de regionalpolitiska åtgärderna. Detta gäller vare sig de är av stimulerande eller begränsande karaktär. Befolkningsmålsättningen syftar till att fördela den sannolika befolkningsutvecklingen över landet på ett från regionalpolitiska utgångspunkter önskvärt sätt. Inom länen bör, i länsdemokratisk ordning, befolkningsramen fördelas på kommunerna utifrån länets bedömning av lämplig utveckling i länet. Befolkningsmålsättningen skall alltså ligga till grund även för den övergripande läns- och kommunplaneringen. Därvid bör målsättningen vara att skapa en balanserad utveckling inom varje län och kommun. Befolkningsmålsättningen anger en politisk viljeinriktning. För att denna inriktning skall kunna förverkligas krävs politiska medel. En befolkningsutveckling som avviker från angiven målsättning såväl mellan länen som inom varje län bör därför vara det främsta kriteriet för regionalpolitiska insatser. Om befolkningsutvecklingen, trots lokala initiativ, avviker från den önskade utvecklingen måste den centrala statsmakten ha möjlighet att vidta ytterligare åtgärder. Andelen yrkesverksamma människor varierar mellan olika regioner och kommuner. Förvärvsgraden är högst i storstadslänen och i de större kommunerna i varje län. I kommuner med svagt utvecklat eller ensidigt näringsliv är förvärvsgraden väsentligt mindre. I dessa kommuner bör de kraftigaste medlen i regionalpolitiken sättas in. Särskilt stora regionala variationer kan man finna när det gäller förvärvs graden bland kvinnorna. Kommuner med ett ensidigt näringsliv medför i allmänhet låg förvärvsgrad bland kvinnorna. får detta allvarliga konsekvenser för utvecklingen, då kvinnorna i ökande utsträckning söker förvärvsarbete. Detta kommer att medföra att främst de unga familjerna flyttar till en mer allsidig arbetsmarknad. Arbetslösheten hänger självfallet nära samman med förvärvsgraden på en ort. Parallelliteten är emellertid inte total då även förvärvsbenägenheten kan skilja från ort till ort. När förvärvsgraden används som kriterium för regionalpolitiska stödinsatser bör därför hänsyn tas till arbetslöshetssituationen. Även om en kommun kan upprätthålla ett acceptabelt befolkningstal och bereda den befolkningen sysselsättning kan den framtida utvecklingen snabbt förändra situationen om åldersstrukturen är sned. I kommuner med en förhållandevis hög andel åldringar kan en negativ utveckling ofta förutses. Även om det nu sker en successiv utjämning i detta avseende genom den minskade inrikes omflyttningen, finns det skäl att i sådana regioner ge bättre förutsättningar för sysselsättning och service till unga familjer. En orts åldersstruktur bör vara ett kriterium för regionalpolitiska stödinsatser. Sådana insatser bör kunna göras såväl på det näringspolitiska som på det familjepolitiska området. Det gäller här att skapa en arbetsmarknad och social service som är attraktiv för unga människor och en familjeservice som motsvarar den unga generationens krav. Förutsättningarna för sysselsättning och en bra miljö varierar mellan regionerna beroende på tillgången till råvaror och naturens tålighet för mänsklig aktivitet. De fysiska förutsättningarna för en ökad befolkningstäthet måste därför tillmätas betydelse i de regionalpolitiska sammanhangen. I första hand är detta en fråga vid bestämning av befolkningsmålsättningen. Befolkninstätheten i ett område anger också i viss utsträckning förutsättningarna för en nära tillgång till service för alla människor. En låg befolkningstäthet i ett område kan därför vara ett kriterium för regionalpolitiska insatser av servicekaraktär, t. ex. utbildning och sjukvård. En hög befolkningstäthet leder ofta til! en hård förslitning på miljön.