mot · FY021019 · 1975-01-27 00:00:00 — av om statlig planering. Långtidsplanering är nödvändig. Jordens omloppstid kring solen och de fyra årstiderna räckte kanske för planeringen i det gamla bondesamhället. fordras betydligt längre planeringsperioder för en medveten styrning av olika verksamheter. Tyvärr är dock i alltför mycket låst till ettårsperspektivet. Men att behovet av planering tycks ha ökat är inte detsamma som att all planering som utförs eller föreslås är nödvändig. Att bygga ut nya planeringssystem kan bli en modesak och därför gå längre än som i sig vore motiverat. Även nyttig planering kan ha oförutsedda och skadliga biverkningar. Både i statlig verksamhet och inom näringslivet finns alltmer sofistikerade planeringssystem (ofta tvillingar till nya datasystem). Det är angeläget att söka uppmärksamma inte bara områden som har behov av ökad planering. Det kan vara väl så viktigt att belysa planeringssystemen som sådana för att se vilka faror de rymmer. Planering finns i olika former. Prognoser om framtiden, med olika eller i värsta fall bara ett alternativ, görs i många sammanhang. Framtidsforskning eller framtidsstudier söker kartlägga möjliga utvecklingar för större eller mindre fält. Operationsanalys är forskning för att öka effektivitet i olika avseenden. Systemanalys ingår som led i studiet av framtida samhällsfunktioner. Simuleringsteknik används för att studera tänkbara modeller för framtida verksamheter. a. inom försvarsplaneringen nyttjas s. k. scenarier som exempel på möjliga händelseutvecklingar. Kartläggning i stort av handlingsmöjligheter och vägar att nå olika mål inom t. ex. en kallas i statlig planering ofta perspektivplanering. Planer för större projekt kallas systemplanering och för olika områden kallas de programplanering. Den senare knyts oftast till programbudgetering, femåriga rullande budgetar. Motiven för planering är att få fram beslutsunderlag. Huvudprincipen är att beslutsfattarna så långt möjligt skall få information om framtida miljöer och att de skall kunna välja mellan olika alternativ vilkas verkningar i olika avseenden analyseras för att underlätta detta val. Planeringssystem skall alltså tjäna beslutsfattare. Men vilka beslutsfattare? Vilken nivå inom myndigheten? Det ligger nära till hand att misstänka att planeringssystem har en tendens att stärka redan starka - genom att ge dem ytterligare argumentation att användas mot mindre starka. En forskare som skrivit om byråkrati och planering (vid ) menar att den rationella byråkratin betraktar en organisation som en maskin, där människorna utgör delar som är passiva objekt för styrning. Det leder till en centraliserad, kontrollerande organisationsform som gör människor passiva - förhandsantagandenas självuppfyllande effekt. refererar till utländska forskare som hävdar att byråkratiseringsprocessen innebär att nyckelbeslut fattas allt högre upp i hierarkin, bl. a. på grund av att tjänstemän på högre nivåer ständigt söker effektiva kontroll- och planeringsmetoder. Att effektivare planeringssystem därför lätt ger en centralisering av beslutsfattandet har konstaterats i många sammanhang. Professor och planeringschef (i skriften Framtidsvisioner i långsiktig planering som främst behandlar försvarsplanering) skriver att ökade planen ngsinsatser anses leda till en från demokratisk synpunkt icke önskvärd utveckling mot centraliserat beslutsfattande: Erfarenheterna har visat att införandet av nya planeringssystem kan medföra förändringar av beslutsansvaret som kanske inte avsetts eller inte klart angetts då systemet introducerats. Det amerikanska planerings- och programbudgeteringssystemet har bl. a. kritiserats från denna utgångspunkt. Det bör i sammanhanget noteras att det mest långtgående statliga planeringssystemet i vårt land, gällande försvaret, föreslogs 1970 i en proposition som helt förbisåg roll. Efter en motionsframstöt begärde att det parlamentariska inflytandet skulle tas med i bilden. Frågan togs upp principiellt i en motion från liberalt håll (1971:1150). Motionärerna menade att inget väsentligt planeringsobjekt bör starta utan att den parlamentariska insynen i hela processen är fastställd. Som tänkbara former för parlamentariskt inflytande på tidiga planeringsavgöranden angav motionen: a) Propositioner bör teckna långsiktiga alternativ innan urval skett, och bör få tillfälle att uttala sig om inriktningar. b) Utskotten bör få del av miljöunderlag m. m. innan myndigheterna fått direktiv om planeringsinriktning (ett av de alternativ som då föreslagits i fråga om riksdagsinflytande på den nya försvarsplaneringen). c) Parlamentariska utredningar bör få delta på ett tidigt skede i stora planeringssystem. Eventuellt kan de upplösas när planeringsmyndigheterna fått direktiven för ett antal alternativ, ty sedan kommer ju in på nytt när det i sista hand gäller att välja mellan de omsider utarbetade alternativen. d) Parlamentariker får delta i hela planeringsprocessen - en lösning som dock kan ha praktiska svårigheter. Blir inte ett par tre riksdagsmän bland tekniker och programmakare lätt ett slags lekmannagisslan? e) Planeringsarbetet på varje nivå bör ges full offentlighet, så att den allmänna debatten kan följa urval av alternativ, bedömning av framtida miljöer etc. Denna metodik skulle innebära att allt material i en planeringsprocess presenterades och att alla planeringshandlingar vore offentliga handlingar. betänkande Budgetreform (SOU 1973:43) föreslår en programbudgetering på statsmaktsnivå. Det betyder långt mer än bara ett nytt budgetsystem, ty som en övergripande översikt för varje delområde av statsverksamheten skulle finnas en motsvarighet till försvarets 15-20åriga perspektivplanering, som anger olika handlingsalternativ. Förslaget skulle innebära en långtgående överflyttning av avgöranden från myndigheter till departement. Att en rad myndigheter i sina remissvar är negativa till en sådan överflyttning förvånar knappast - de tycks hellre önska att få bygga ut planeringsorgan inom resp. myndighet. Statskontoret pekar på en tänkbar möjlighet att låta planerings- och studieverksamheten knytas till särskilda samrådsorgan där politiska partier, departement, ämbetsverk och i förekommande fall forskningen finns representerade. Det är uppenbart att resultatet av en planering blir olika beroende på hur planeringsorganet är placerat i förhållande till olika maktcentra. Planeringen är inte något självklart "objektivt utan något som påverkas av människor och organisationsförhållanden. /skriver att det finns olika uppfattningar om var gränsen bör gå mellan planering och målformulering och mellan planering och beslutsfattande. Val av mål innehåller alltid ett större eller mindre mått av värdering. Det borde därför vara praktiskt att hålla det begreppsmässigt skilt från planering. Det är dock uppenbart att gränsen ibland kan vara svår att dra i praktiken. saknas sådana preciseringar av mål som kan vara nöd vändiga för planeringen. Det kan då vara en väsentlig uppgift för planeringen att föreslå lämpliga målformuleringar. Planering syftar främst till att förbättra underlaget för beslut. Även om beslut om målet eller målen inte innefattas i själva planeringsprocessen kan dock vissa beslut behöva fattas i planeringen. Om t. ex. målet är entydigt och givet på förhand men däremot inte möjliga medel att nå det, måste i planeringen ingå beslut om val av olika medel för närmare analys. I princip behöver detta dock inte innebära någon definitionsmässig svårighet. Också inom ett planeringssystem finns beslutsfattare och planerare som gentemot varandra ibland spelar samma roller som politiska beslutsfattare och planerare i det större systemet. Planeringens uppgift att ge underlag för beslut har bl. a. konsekvenser för hur planeringen organiseras. Då det gäller politiska beslut kan väl helt allmänt rollerna något förenklat karakteriseras så att experten skall stå för faktainformation, planeraren för sammanställning av denna och dess anpassning till behovet av beslutsunderlag. Beslutsfattaren skall ansvara för beslutens överensstämmelse med de politiska värderingarna. Det krävs att val mellan alternativ som kan påverkas av politiska värderingar inte döljs i planeringsprocessen utan förs upp på politisk nivå. Då det slutligen gäller experter är det väl en allmän svårighet för utomstående att få klarhet i vilka faktorer som ingår i expertbedömningen resp. vad som ligger utanför expertens kompetensområde och således kan behöva tillfogas beslutsunderlaget. Det finns allt klarare tecken på att planeringsmodellen, som ligger som grund för programplaneringen, med överordnade mål som undan för undan bryts ned i mindre mål inte helt stämmer i verkligheten. LO och har i ett remissyttrande över budgetutredningen sagt att det är diskutabelt hur stora fördelarna är med programbudgetering. De menar att intresset är mindre än . De amerikanska system som var förebild för de större svenska planeringssystemen har visat sig behöva ändras. Det svenska försvarets planeringssystem fungerar inte heller så som det formulerats i betänkanden och propositioner. Det tekniskt fina systemet visar sig i praktiken ha fått ett väsentligt inslag, som inte alls fanns med i teorin - nämligen en omfattande dialog mellan departement och myndighet. Det har blivit en process som nästan för tankarna till affärslivet eller förhandlingssituationer. Man jämkar, tar och ger - och då kommer rimligen en lång rad andra synpunkter in än som skulle vara med i den planeringsprocess som teorin utgick från. Universitetslektor har (Ekonomisk Debatt 2/74) på liknande sätt konstaterat att budgetutredningens modell om mål-medel i en rationell beslutsprocess inte stämmer i en politisk process som i stället kan ses som en förhandlingsprocess, där regering, riksdag, departement, verk samt individer och grupper inom dessa successivt ställt olika krav och kompromissat med mer eller mindre makt bakom. Det vore olyckligt om planeringsprocesser presenterades som avgörande beslutsunderlag, när verkligheten i stället innehåller mer än som ryms i planeringen. Är det fel på verkligheten eller på planeringen? Det är sannolikt att planering i organiserade former kan få svårt att snabbt nog anpassas till förändrade yttre villkor. Planering bygger ofta på material som samlats in . Inte minst synes länsplanering och åtskillig planering lida av denna allvarliga brist - den skall med gårdagens siffror beskriva morgondagens förhållanden. Siffror säger inte allt Allvarligare är att planeringen måste arbeta med beskrivningar och siffror som ibland bara är bitar av eller dåliga gissningar om verkligheten, men inte hela verkligheten. uppmärksamhet koncentreras på den mätbara produktiviteten och sidoeffekter negligeras, skriver som kritik mot programbudgetering. /uttrycker det så här: Planering brukar ibland också kritiseras för att vara teknokratisk och leda till expertvälde. En sådan reaktion har bl. a. föranletts av utnyttjandet av avancerad kvantitativ metodik, såsom datorbaserade informationssystem, datorsimuleringar och samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser. Här finns reella problem. Den kvantitativa analysen kan dölja förutsättningar och värderingar så att analysresultatet blir missvisande beslutsunderlag. Faktorer som är lätta att kvantifiera kan komma att tillmätas för stor betydelse jämfört med förhållanden som svårligen eller inte alls låter sig kvantifieras. Om planering är avsedd att ge beslutsunderlag blir syftet alltså att söka informera beslutsfattaren om möjliga utvecklingar och olika handlingsalternativ. Själva processen att planera kan också vara värdefull i sig själv för de medverkande - de tvingas tänka framåt. Uppfattningen att en långsiktsplan "är till för att följas blir då fel. Långsiktsplaner bör endast läggas till grund för handlandet tills vidare. De bör i mångå fall snarare betraktas som "förbrukningsartiklar än som bindande planer. De kan behöva omarbetas redan efter tre, . Genom rullning av planer, genom angivande av alternativ och genom kartläggning av beslutstillfällen kan planeringen i princip göras flexibel så att inte själva förekomsten av en långsiktsplan framtvingar att beslut tidigareläggs i onödan. Planering är till för att ge alternativ. Direkt motsatt effekt får den tyvärr ganska vanliga form av prognoser som bara anger eli alternativ. nosen är gjord eller godkänd av en tillräckligt högt uppsatt instans uppfattas den lätt som ett fastställt mål, och prognosen tenderar att bli självuppfyllande. Olika aktörer söker påverka utvecklingen så att den stämmer med prognosen. Hur svårt det är att skilja mellan prognoser och målsättningar lär inte minst ha framkommit under remisser på underlag till Länsplanering 74. Underlaget är en form av prognoser från länsstyrelserna, men kommuner har i många fall uppfattat dessa prognoser som ett mål. Planering bör avse att skapa handlingsfrihet att öka möjligheterna att välja mellan olika mål. 1 stället missbrukas planering ibland så att följden blir en olycklig låsning i nutid av framtida förhållanden. Dagens generation borde inte ha rätt att rycka undan alternativ för framtida beslutsfattare genom att göra onödiga låsningar. Det finns meningslös eller direkt skadlig planering. Vi kan kalla det okynnesplanering. Dit bör räknas planeringssystem med föga eller ingen kontakt med det verkliga beslutsfattandet. Felet behöver inte vara planerarnas, utan det kan lika gärna vara beslutsfattarna som begär planering men sedan inte bryr sig om att ta del av den inför beslut. Försvarsplaneringen ger flera sådana exempel. Om det beslutande och verkställande organet handlar i en miljö skild från planerarnas luras människor att tro att planeringen ger underlag för reella ställningstaganden, medan i verkligheten besluten fattas utan nyttjande av den kunskap som planeringen tagit fram. En Kelp (kommunalekonomisk långsiktsplan) är meningslös om den produceras och sedan sätts i en pärm fram till tidpunkten för nästa rullning av Kelpen. Den är meningsfull först när den praktiskt används som underlag när olika nya projekt dyker upp. På samma sätt är det med bostadsbyggnadsprogram, länsplanering, regionala trafikförsörjningsplaner, fysiska riksplaner etc. Det ligger en fara i alltför detaljerad planering, dvs. att man även söker beskriva komplexa frågor så långt in i detaljerna att det blir omöjligt att överblicka dem. Detaljeringsgraden bör anpassas till beslutsfattarnas reella möjligheter att träffa val. Ju längre fram i tiden, desto meningslösare att söka beskriva detaljfrågor. Det finns dessutom en klar risk att långtgående detaljering ger ett falskt intryck av precision, medan det i stället är så att ju mer detaljerat man uttalar sig, desto större inslag av gissning. Likaså bör man vara skeptisk mot långa planeringsperioder. Det är en tydlig erfarenhet från kommunalt håll att fantasin inte räcker för en femårig Kelp. År fem har en klar tendens att visa små investeringsbehov, medan behoven stiger sedan Kelpen rullats ett eller , så att det aktuella året kommit närmare. Är man inte medveten om detta planeringsfenomen kan man lätt luras att tro att den sannolika utvecklingen är att kommunen är på väg mot en situation där förvaltningarna kommer med allt färre förslag till nya projekt. Som ett exempel från näringslivet kan anges att det planen ngsmässigt starkt utvecklade frångått tidigare femårsplanering och i stället har en rullande fyraårsplanering, helt enkelt därför att ändå visade sig så meningslöst med de informationsmetoder man förfogade över. Planering utan kontakt med de avsedda avnämarna eller planering med orealistisk detaljeringsgrad eller tidshorisont riskerar att ge planeringsverksamhet över huvud vanrykte. Felet behöver som nämnts inte vara planerarnas. Det mest uppmärksammade statliga exemplet är kanske den mycket omfattande s. k. perspektivplaneringen års försvarsbeslut. 200 manår av arbete låg bakom den planeringen. Knappast något av informationen kom till nytta - eftersom perspektivplaneringen fått direktiv om att undersöka lösningar på helt andra ekonomiska nivåer än som kom att gälla för den kortare programperioden. Planering kan bli dyr Planeringsarbete sysselsätter kvalificerad personal, datorer och andra hjälpmedel. Det är ingen billig verksamhet (även om självfallet gott beslutsunderlag ofta kan bli oerhört lönsamt genom att det medger för beslutsfattare att med större säkerhet välja mellan olika lösningar). Vad kostade t. ex. de 200 årsverken som alltså blev utan värde års försvarsbeslut? I remisserna över budgetutredningen säger många remissinstanser att både departement och myndigheter måste få betydligt större planeringsresurser än om intentionerna från utredningen skall kunna följas. Många tänker nog som att eftersom syftet är att nå ökad effektivitet är det angeläget att inte resultatet på någon sektor i stort sett inskränker sig till personalökningar och en mera komplicerad beslutsprocess. Om vi tänker oss att flertalet myndigheter skulle få en väsentlig förstärkning av sina planeringsresurser blir det sammantaget en betydande utvidgning av den offentliga sektorn. Är det i så fall den mest angelägna utbyggnaden, t. ex. jämförd med en utbyggnad av vårdapparaten? Ja, om planeringen snabbt ledde till ökade möjligheter att fatta bättre beslut, så att klart större resurser än de som satts in på planering i stället skulle frigöras för nya viktiga uppgifter. Annars finns det anledning att vara skeptisk mot tron att all planering skulle vara lönsam i någon samhällsekonomisk mening. En risk med allt fler planeringsorgan - fristående, insprängda i myndigheter eller i departement - är att de tillsammans utvecklar tänkesätt och metoder som likriktar i kraft av skenbar effektivitet. Den planerande insatsen måste ha en nära kontakt med, eller ibland ingå i den ordinarie verksamheten för att få tillräcklig verklighetskontakt. Annars kan planering bli ett mode, och då kan verksamheter som lätt beskrivs i planeringstermer favoriseras. Som tidigare nämnts finns en klar risk att förhållanden som enkelt låter sig översättas i siffror och tabeller tillmäts ökad vikt, medan andra mer svårfångande aspekter kommer i bakgrunden. Vi får en värld som i så fall alltmer formas av sådant som passar i datasystem. Etik för planerare? Planeringsexperter kan få en väldig reell makt genom att de behärskar system som många beslutsfattare inte förmår tränga in i och följaktligen kan få överdrivet stor respekt för. Och vad händer om planerare utvecklar gemensamma värderingar, som sedan inte redovisas varje gång? Bland planerare förekommer diskussioner - även i vårt land - om behovet av en fastslagen etik för planerare. I har utarbetats förslag till riktlinjer för operationsanalytiker (ORSA-regler). Han skall bl. a. anta en bred och obunden utgångspunkt - fri från lokala intressen, stelhet eller förutfattade meningar - som innefattar en livlig känsla för det allmännas bästa såväl som för uppdragsgivarens mer speciella intressen och vidare vara medveten om det faktum att i många komplexa situationer studien endast kan klarlägga en del (även om denna är betydelsefull) av det totala problemet. Anta att planerare anser att vissa känslor för det allmännas bästa är särskilt viktiga och att de genom utbildning eller gemensamma föreningar därför tenderar att alltid ha dessa som utgångspunkt. Vad säger då att dessa skråmässigt formade utgångspunkter är vad som passar samhället i stort? Att tro på något slags objektiv vetenskaplighet som skulle eliminera risker för snedvridning lär knappast vara möjligt. Att skaffa fram underlag i olika samhällsfrågor kan knappast bli värderingsfritt i stil med matematik. Ständigt kommer in förhållanden då icke direkt jämförbara storheter skall ställas mot varandra inom ramen för olika system. Därför är det bl. a. viktigt att planerarnas värderingar öppet redovisas där de påverkat beslut av system och metodik. Risken att vi får en ny "elit i planerarna måste alltså uppmärksammas. Det är redan uppenbart att vi håller på att få ett särskilt planeringsspråk. Det är dataålderns modeord med mycket hämtat från amerikansk företagsekonomi och de stora planeringssystemen, bl. a. i Pentagon. Det lär vara omöjligt för en person att förstå något uttryckt i t. ex. termerna från försvarets planeringssystem om inte vederbörande först får en rejäl specialskolning i vad olika uttryck betyder. I en demokrati är detta oacceptabelt, eftersom syftet med planering ju är att ta fram underlag för beslut. Alltså måste allmänheten-väljarna ha en möjlighet att kunna få del av den information som planeringen tar fram. Det är möjligt bara om resultatet uttrycks på de vanliga människornas språk, inte planerarnas. Byråkrater och samhällsforskare går i spetsen för språkfördärvet, sade professor vid sammankomst . Eftersom planerare kan sägas vara förbindelselänken mellan just byråkrater och samhällsforskare kan man frukta det värsta, och det finns redan många exempel på vådan av planerarspråket. Sannolikt kan språk och planeringssystem bilda ett sådant mönster att finsmakaren på området bara ser planeringssystemet och inte den verklighet det skulle beskriva. Om man - vilket är fullt rimligt - antar att ökad planering ger ökad makt åt den som har planeringen i sin hand finns en klar risk för oförutsedda maktförskjutningar mellan riksdag och departement, mellan departement och myndighet liksom mellan olika nivåer inom myndigheter. Det är en gammal erfarenhet att ingen del av en organisation vill lämna ifrån sig handlingsfrihet till en annan nivå. Om någon nivå förfogar över ett planeringssystem som klarare visar följderna av olika handlingsalternativ är det alltså stor risk att den nivån vidtar åtgärder för att se till att bara det alternativ den själv gillar förs vidare. Det kan t. ex. ske så att den undan för undan lägger fram delförslag, som tillsammans låser för andra lösningar och bereder väg för det som instansen till slut vill ha genomfört. Det här är naturligtvis inte argument mot planering som sådan. Det är däremot mycket starka skäl för att planeringsarbete skall vara så öppet och offentligt som möjligt och förläggas så nära de folkvalda organen som möjligt. I vårt land bedrivs åtskilligt av planeringsarbete inom utredningar av olika slag. Ju fler värderingsfrågor som kommer in redan på ett tidigt stadium, desto angelägnare är det att välja utredningsformer som verkligen ger en chans för olika värderingar att konfronteras med olika fakta. är att tillsätta motutredningar som arbetar oberoende av varandra. Det är bättre med ett par mindre utredningar på samma område än en stor utredning som kanske vilseleds genom ett ensidigt planeringsunderlag. Motutredningar kan ofta vara det enda sättet att få fram genomarbetade alternativ på. Beslutsfattare i stora frågor bör vara allmänheten, intresserade grupper av olika slag, partier, folkvalda organ. I olika verksamheter kan huvudinriktningen ha gjorts genom politiska beslut, men sedan överlåts mycket av tillämpningarna till myndigheter på olika nivåer. Det är viktigt att ta till vara möjligheter till reellt inflytande för alla nivåer, dvs. en decentralisering som medger ett aktivt deltagande från anställda tvärs igenom organisationen. Det fördjupar närdemokratin, ökar närheten till verkligheten och inarbetar planeringen i den dagliga verksamheten. Det är skäl till att inte söka detaljplanera på en hög nivå. Tendensen att skapa särskilda planeringsorgan direkt under högsta chefen är särskilt farlig om sedan redovisningen färgas för att bli övertalningsinstrumenf' nedåt i organisationen. Planeringsprocessen är ofta grunden för viktiga beslut; alltså gäller det att få ett brett deltagande i diskussioner kring de avgörande frågorna. Planering kan - beroende på hur den organiseras - bli antingen en hjälp för eller ett hot mot närdemokratin. Det gäller alltså att se till att planeringsunderlag tas fram för att underlätta val mellan olika alternativ.