bet · FY01KU12 · 1975-12-31 00:00:00 — antog grundläggande riktlinjer för detsvenska utvecklingsbiståndet (prop. Styrelsen för internationellutveckling (SIDA) kom till 1965 och fick ställning som ämbetsverk medlekmannastyrelse under . SIDA, som övertog NlB:suppgifter, är sålunda central förvaltningsmyndighet för detutvecklingssamarbete som bedriver med utvecklingsländer direkt medvederbörande land eller via mellanfolkliga organ. 1962års riktlinjer för utvecklingsbiståndet kan sammanfattas på följande sätt(U-aktuellt 1965:59). Biståndsinsatsernaskall ha till syfte att höja de fattiga folkens levnadsnivå. De skall främjaekonomisk utveckling och medverka till ökad social rättvisa. Motivet försvenska biståndsinsatser är i första hand ideellt och kan i hög grad härledasur känslor av moralisk plikt och internationell solidaritet. De ideella motivenär realistiska. Ursvensk synvinkel är det naturiigt och önskvärt, attdet av flertalet nyförvärvade politiska oberoendet ges det ekonomiskaunderlag och sociala innehåll som en förutsättning för en demokratisksamhällsutveckling och för verklig nationell oavhängighet. Detsvenska biståndet utgör en del av den svenska utrikespolitiken. Ett viktigtsyfte för denna är att bidraga till utjämning och större förståelse mellanfolken och därigenom främja internationell solidaritet och en fredligutveckling i världen. I valet mellan biståndsformer har de multilaterala hjälpprogrammenprioritet. Biståndsarbetetskall företas i nära samverkan mellan offentliga organ och enskildaorganisationer och grupper. Insatserna skall samordnas med andra länders och deinternationella organisationernas u-hjälp. Avolika slags insatser bör för svensk del det s. k. tekniska biståndet, dvs. dendirekta kunskapsöverföringen, ges prioritet. Det tekniska biståndsprogrammetbör avse områden, där preciserade önskemål föreligger från mottagarlandet ochdär har särskilda förutsättningar att lämna ett verksamt stöd. Desvenska biståndsinsatserna bör bl. a. inriktas på uppgifter, som av en ellerannan anledning eftersatts i den internationella bistånds- givningen.Här är familjeplaneringen det mest framträdande exemplet. Biståndsverksamhetenskall också bedrivas på det handelspolitiska området, i syfte att öka u-ländernashandel, och i form av kapitalöverföring. Även här gäller regeln om prioriteringav de multilaterala åtgärderna. Insatserna skall omsorgsfullt planeras. Deskall bygga på kunskaper om mot-tagariandets behov och förutsättningar. Ännuviktigare än givariandets biståndsplanering är givetvis mottagariandetsutvecklingsplanering. Biståndsverksamheten skall vara effektiv, dvs. hastörsta möjliga effekt på mot-tagariändernas utveckling. Man bör välja projektoch verksamhetsområden av central betydelse för mottagariandets ekonomiskautveckling. Attvälja mellan de olika länderna blir ofrånkomligt i den bilaterala biståndsverksamheten.Insatserna bör sålunda inte splittras på alltför många länder och ämnesområden. Strävandenaskall slutligen inriktas på att successivt öka den svenska biståndsgivningen såatt den uppnår en nivå som motsvarar av bruttonationalprodukten. År1968 godkände - i samband med beslut om att det s. k. enprocentsmåletför utbyggnaden av det statliga utvecklingsbiståndet skulle vara uppnått inomen sjuårsperiod - vissa av Kungl. Maj:t framlagda allmänna riktlinjer för denfortsatta verksamheten (prop. 1968:101, SU 128, rskr 302). Härvid betonades bl.a. att riktlinjer skulle äga fortsatt giltighet. Vidare skullemedverkan i de internationella multilaterala biståndsprogrammen fortsätta ochutvidgas. borde den direkta biståndsgivningen inom ramen för s. k.bilaterala program ökas. Föratt det skulle bli möjligt att förverkliga ett i snabb takt växandebiståndsprogram där insatsernas värde motsvarade nedlagda kostnader och ställdaförväntningar, skulle tillräckliga resurser avdelas för planering ochförvaltning; sakkunskap från statligt och privat håll skulle engageras. Samverkanborde komma till stånd mellan olika statliga och privata u-lands-insatser, ochden privata u-landserfarenheten borde utnyttjas i det statligabiståndsprogrammet. Beträffandedet svenska biståndets ämnes- och länderinriktning skulle insatserna främstsyfta till att stödja mottagariändernas ansträngningar att utveckla de egnaproduktionsresurserna. En koncentration av biståndet till ett fåtalhuvudmottagariänder hade, enligt vunna erfarenheter, varit förutsättningen fören grundlig planering av biståndsinsatserna. Endast genom att fasthålla vidprincipen om ländermässig koncentration av biståndet kunde det svenskautvecklingssamarbetet väntas få påtaglig betydelse för mottagariänderna. I statsutskottets utlåtande i anledning avnyssnämnda proposition angående långtidsplan för det statligautvecklingsbiståndet erinrade utskottet (SU 1968:128 s. 63) om att 1966 och1967års riksdagar bemyndigat regeringen attmed förbehåll för erforderlig medelsanvisning från sida ingåförhandsåtaganden om utvecklingskrediter avseende de närmast följande 3-5budgetåren med ett belopp motsvarande högst hälften av de då aktuellaanslagsbeloppen för vart och ett av budgetåren i fråga. 1propositionen hade regeringen föreslagit att den gällande åtagandefullmakten istället skulle utformas så, att kreditåtaganden för de närmast efterföljandetre åren skulle (å göras till ett sammanlagt belopp som för de första två årenfullt ut motsvarade det löpande budgetårets anslagsbelopp och för det tredjeåret hälften därav. Härvid skulle något förbehåll för medelsanvisning frånriksdagens sida inte behöva göras i avtalen med låntagarna. Statsutskottettillstyrkte en sådan ändring av tidigare bemyndigande att görakreditåtaganden i avräkning mot framtida anslag, vilka i enlighet med den ilångtidsplanen förordade anslags- och planeringsramen förutsattes kontinueriigtbli ökade med i planen angivna minimibelopp. beslöti enlighet med utskottets förslag. Fråganom bemyndigande för regeringen att göra fleråriga biståndsutfästelserbehandlades ånyo av riksdag. Detskall i sammanhanget först erinras om att de svenska biståndsanslagen fram /71 i statsverkspropositionen redovisades under främst utrikes-,finans- och handelsdepartementens huvudtitlar. I samband med att en nyorganisation inom för handläggning av frågor rörandeinternationellt utvecklingssamarbete genomfördes har nämndaanslagsfrågor samlats under huvudtitel. Vidare skallnämnas att i statsverkspropositionerna och senast i 1975 årsbudgetproposition redovisas treåriga planeringsramar med totalsiffror för bl.a. anslaget "Bilateralt utvecklingssamarbete". En fördelning avanslag till olika mottagarländer redovisas emellertid endast för det aktuellabudgetåret. I1972 års statsverksproposition (bilaga 5 s. 40) framhölls bl. a. när det gälldevillkor för finansiellt utvecklingsbistånd att starka skäl talade för en höggåvoandel i samarbetsprogrammen för flertalet mottagarländer för det svenskabiståndet. I syfte att åstadkomma större likformighet mellan gåvor resp.kreditfinansierade insatser borde en översyn ske av de regler som gäller förupphandling, medelsöverföring till mottagare m. m. tillkalladesen pariamentarisk utredning med uppgift att företa en allmän översyn av frågorsom rör deltagande i det internationella utvecklingssamarbetet. 1propositionen 1972:1 framhölls att flertalet av de projekt och program somerbjuder sig till finansiering i mottagarländerna kräver fem till attslutföra. Det erinrades om att enligt gällande system för svenska kreditåtagandenfick dessa avse belopp om det löpande budgetårets anslagför kreditverksamhet jämte eventuellt ointecknad reservation. Dessa åtagandenfick periodiseras över högst fyra budgetår inklusive det år under vilket avtalingås. Enligt propositionen hade systemet letttill att betydande reservationer samlats under anslaget. Föratt möjliggöra ett snabbare nyttiggörande av de anvisade resurserna förordadesdet i propositionen att kreditåtgärder skulle fl gälla även fem framföriiggandebudgetår samt att de samlade åtgärderna - förutom ingående intecknadreservation - fick uppgå till högst fyra gånger anslaget för det löpandebudgetåret. Dessa principer borde gälla såväl gåvor som krediter. Medhänvisning till anförda synpunkter hemställdes i propositionen att riksdagenskulle bemyndiga regeringen att göra utfästelse om biståndsinsatser för denangivna tidsperioden om fem framförliggande budgetår och inom den åtaganderamsom föreslagits. (UU 1972:6 s. 40,59,61) tillstyrkte propositionens förslag. beslöt ienlighet härmed. I SlDA:s verksamhetsberättelse 1973/74 uttaladasbl. a. följande beträffande den s. k. länderprogrammeringen. Deländer med vilka årsavtal om utvecklingssamarbete slutits eller avses slutasmed är , , , , och i , deasiatiska länderna , och Demokratiska republiken , samtCuba i . Biståndet till dessa länder bereds enligt principenom' landprogrammering. Den innebär att och mottagariandet - medutgångspunkt i mottagariandets utvecklingsplanering, behov och förslag - i ettsammanhang fastställer inriktningen av biståndet och fördelningen på ändamål avden finansiella ramen för . De formella instrumenten för landprogrammeringenär biståndsprogram, treåriga planeringsramar och årsavtal. är enöverenskommelse som reglerar fördelningen på ändamål av planeringsramen för detkommande budgetåret. Biståndsprogramutarbetas av SIDA . Det första årsavtalet slöts med 1972.Under 1973 ingicks årsavtal med ytterligare sex programländer. Landprogrammeringenhar medfört ökad stadga i och samordning av biståndet till de enskildaländerna. De treåriga planeringsramarna har medfört ökad långsiktighet i bådemottagarnas och biståndsplanering. Vidare har genom årsavtaletåstadkommits en mer omfattande delegering av beslutsrätt än tidigare frånKungl. Maj:t till SIDA och därmed mindre administrativt arbete för Sverigesdel. Landprogrammeringeninnebär att valet av sektorer och projekt ankommer på mottagariandets regeringmed hänsyn tagen till dess egen planering och prioritering samt de krav som desvenska biståndspolitiska målen innebär. Härigenom kan det svenska biståndetsamverka med de övriga resurser mottagariandet har till sitt förfogande iutvecklingsarbetet. påmottagariänderna och deras utvecklingsproblem som landprogrammeringen byggerpå har varit en förutsättning för att mindre kapacitetskrävande former avbistånd, såsom t. ex. importstöd, kunnat börja tillämpas i större skala. Ettland blir programland för svenskt bistånd i första hand som resultat av kunskapom och sympati för dess utvecklingsansträngningar. Vidare kan tidigareutvecklingssamarbete ha byggt upp ett ömsesidigt förtroende mellan landet ochSverige. 1974års riksdag uttalade att beslut om en utökning av den s. k. programlandskretsenmåste föregås av grundliga analyser, som klariägger förutsättningarna för detsvenska engagemanget. Ett sådant engagemang är långsiktigt och vanligen växandeunder . Den försiktighet i utvidgningen av antalet mottagariändersom iakttagits har i hög grad varit betingad av administrativa hänsyn. (SIDA:s verksamhetsberättelse 1973/1974 s. 14) 1motionen 1973:625 av m. fl. (m) hemställdes att SIDA:s långsiktigaländerplanering underställdes för prövning. (UU1973:3 s. 12-13) anförde i denna fråga bl. a. följande. 1 statsverkspropositionen framhålls att det direktasvenska utvecklingssamarbetet med de större mottagarna av svenskt bistånd - des. k. programländerna - numera utformas i långsiktiga samarbetsprogram.Programmeringen av samarbetet täcker samma treårsperiod som de planeringsramarför det internationella utvecklingssamarbetet vilka Kungl. Maj:t redovisat tillriksdagen i statsverkspropositionen. Länderprogrammeringen baseras på enberäkning av de svenska biståndsresurser som kan ställas till förfogande förlandet i fråga och har till syfte att låta mottagarlandets regering avgöra hurdessa resurser bäst skall kunna nyttiggöras för landets utveckling. Därmedkommer biståndets inriktning på sektorer och enskilda projekt att styras avmottagariandets önskemål och prioriteringar. Frågorrörande samarbete med mottagariänderna inom de redovisade finansiella ramarnautgör en viktig del av utrikespolitik. Regeringsformen innehållerföreskrifter om medverkan vid ingåendet av överenskommelser medfrämmande makter och om samråd mellan regering och riksdag i utrikespolitiskaangelägenheter. Huruvida överenskommelser med främmande makter avser frågor avsådan vikt att de i enlighet med 12 § regeringsformen skall underställasriksdagen avgör regeringen ensam under konstitutionellt ansvar. Enregel som tvingar regeringen att underställa samarbetsavtalen förgodkännande skulle kunna omintetgöra en av länderprogrammeringens väsentligastefördelar, nämligen den frihet som systemet ger avtalsparterna att planerasamarbetets innehåll framåt. Med hänvisning till vad som häranförts avstyrker utskottet motionen 1973:625 i denna del. Utskottetvill emellertid framhålla vikten av att ett pariamentariskt deltagande iplaneringsprocessen äger rum på ett tidigt skede, innan regeringen utfärdardirektiv som blir avgörande för resursernas länderfördelning och uppläggningenav samarbetet med mottagariänderna. Utskottet anser önskvärt att det kommer till ståndett förfarande som ger utskottet kvalificerad insyn i länderplaneringen på etttidigt stadium utan att aktualisera formella ställningstaganden frånriksdagens sida. En motsvarande ordning tillämpas som bekant i fråga omriksdagens medverkan i försvarsplaneringen (FöU 1972:23). Riksdagengodkände utskottets yttrande. Enligt uppgift har regeringen i anledning avriksdagens viljeyttring på denna punkt vid 1973 och riksdagar lämnatutrikesutskottet förtrolig information om länderplaneringen för de två budgetårsom följer efter det budgetår som statsverkspropositionen avser. Frågorom planeringsramar och biståndsutfästelser enligt budgetpropositionm. För /76 förordas ibudgetpropositionen (bil. 5 s. 37) en total ökriing av biståndsanslagen med 760milj. eller med ca 36 96. De samlade anslagen för internationelltutvecklingsarbete skulle därmed uppgå till 2 680 milj. kr. Härigenom beräknasde totala biståndsanslagen motsvara av bruttonationalprodukten tillmarknadspris. 1propositionen, som innehåller planeringsramar för budgetåren 1975/76-1977/78(prop. s. 38), erinras om att regeringen erhållit bemyndigande(se ovan) att göra bilaterala biståndsutfästelser för fem framföriiggandebudgetår till ett belopp som förutom ointecknad reservation svarar mot högstfyra gånger det bilaterala anslaget för det löpande budgetåret. Detta skulleenligt propositionen med utgångspunkt i nuvarande förslag till anslag geregeringen fullmakt att göra bilaterala biståndsutfästelser om totalt 6 945milj. för perioden /76-1979/80. 1motionen 1975:246 av m. fl. (m) erinras om budgetpropositionensinnehåll i nämnda avseende, varefter anförs: Enfullmakt av liknande slag, ehuru av ringare omfattning, tillkom och vardå avsedd att möjliggöra kreditutfästelser för längre perioder. År 1972borttogs skillnaden i detta avseende mellan gåvor och krediter, sombemyndigandets storiek utökades. Enligt då gällande grundlag våren sådanfullmakt näppeligen tillåten. Från gällande grundlag ger enmöjlighet att besluta anslag än ett budgetår. Detta stadgandefår dock betraktas som en undantagsregel, avsedd att till-lämpas när särskildaskäl föreligger. Att regeringen skulle kunna binda kommande riksdagar påsådant sätt som åberopas i propositionen och till sådana belopp som därangives är självfallet icke rimligt. Då det visat sig att nämnda fullmaktenligt vår mening kommit till användning långt utöver vad som åsyftades,föreslår vi härmed att nämnda fullmakt återkallas. Vill regeringen begära ettannat och mer inskränkt bemyndigande kan den hos senare begära ettsådant. 1 motionen hemställs (punkt 12) att riksdagenuttalar att till regeringen tidigare lämnad fullmakt om bilaterala utfästelserför fem framföriiggande budgetår icke längre skall gälla. Propositionenoch motionen i angivna avseende har behandlats av under åretsriksmöte (se UU 1975:4). Svensktstöd till skogsindustriprojekt m. m. bistånd till Demokratiska republikenVietnam (DRV) inleddes och bestod till en början av främst humanitärainsatser på sjuk- och hälsovårdsområdet men utvecklades sedermera tillbiståndsåtgärder avseende familjeplanering, varuleveranser m. m. 1971påbörjades planeringen av svenskt bistånd till landets återuppbyggnad, bl. a. iform av ett omfattande skogsindustriprojekt. har vidareplaneringen avsett bidrag till två sjukhusprojekt, bl. a. ett barnsjukhus iHanoi. Skogsindustriprojektetanmäldes för första gången statsverksproposition (prop.1972:1, bil. 5, s. 50). Som framgår av budgetproposition (prop.1975:1, bil. 5,s. 67-68) har avtal om svenskt bistånd till skogsindustri- ochsjukhusprojekten träffats mellan och DRV under innevarande budgetår(anm.: avtalet undertecknades i , från svensk sida avstatssekreteraren ). Bidraget till skogsindustriprojektetberäknas uppgå till 770 milj. kr. Projektet kommer att genomföras under enfemårsperiod och beräknas vara avslutat under /79. Det utgörs aven industri för framställning av pappersmassa och papper och ett program förskogsplantering, avverkning och transporter. Den kombinerade massa- ochpappersindustrin beräknas vid full utbyggnad framställa papper,huvudsakligen av skriv- och tryckkvalitet och avsett i första rummet förundervisningsändamål. Projektet,som är lokaliserat till området ca 7 mil nordväst om , innefattaräven samhällsinvesteringar som skolor, vägar, sjukstugor och bostäder. Ca 5000 vietnameser beräknas erhålla arbete inom projektet, varav huvuddelen inomskogsbruksdelen. Projektet rymmer ett stort mått av teknisk kunskapsöverföring.Några hundra svenska experter kommer att anställas. Därtill anordnas utbildningi för vietnamesiska experter inom skogsindustri och skogsbruk.Projektet väntas resultera i en betydande upphandling i . Barnsjukhusetkommer att föriäggas till . Det skall rymma flera specialavdelningar ochkommer att utgöra ett centrum för utbildning och forskning inom landetsbarnavård. Byggandet beräknas kunna påbörjas och varaslutfört . Det svenska bidraget har beräknats till ca 55 milj. kr. Uppförandetav ytteriigare ett sjukhus, ett allmänsjukhus i gruvdistriktet norr omHaiphong, beräknas kunna påbörjas och vara avslutat . Grundlagberedningen erinrade i sitt betänkande Nyregeringsform och ny riksdagsordning (SOU 1972:15 s. 114) om att äldre RFförutsatte en ettårsbudget och vidare innebar att budgetbeslutensgiltighetstid omfattade bara . I praxis hade man dock på olika sätt - i vissafall vid sidan om RF - fattat beslut med budgetkonsekvenser ändet närmaste budgetåret. Enligt beredningen borde det skapas grundlagsstöd fören befogenhet för att fatta beslut med budgetkonsekvenser för längretid än det närmaste följande budgetåret. Beredningen ville sålunda göra detmöjligt att besluta särskilt anslag för annan tid än budgetår och vidare uttryckligentillåta s. k. princip- eller organisationsbeslut med räckvidd utöver detnärmast följande budgetåret. Frågan var om man borde gå ett steg längre och iRF ställa upp krav på riksdagsbeslut inom det ekonomiska området för längreperioder. Någongenerell föriängning av den ettåriga budgetperioden ansågs inte böra komma ifråga. Däremot betonades intresset av att medverkar vid denlångsiktiga ekonomiska planeringen. kunde annars lätt bli faktisktbunden av den flerårsplanering som handhas av regering och myndigheter. Detkunde hävdas att spörsmålet fått skärpt aktualitet allteftersom systematisklångtidsplanering och systematiska långtidsstudier blir vanligare på regerings-och myndighetsnivå. Emellertid måste , om den skulle fatta formligaflerårsbeslut, vara rättsligt oförhindrad att sedermera ändra sådana beslut.Så få hinder som möjligt borde föreligga mot politiska kursförändringar.Beredningen erinrade i sammanhanget om det läge i vilket utredningarna omstatliga flerårsplaneringssystem på den militära respektive den civila sektornbefann sig. 1propositionen i författningsfrågan (prop. 1973:90 s. 222) framhöll departementschefenatt den statliga långtidsplaneringen hade ett nära samband med budgetsystemetsutformning. Vidare uttalades att önskemålen om ett utbyggt planeringssystemvuxit fram ur insikten att beslut under den åriiga budgetbehandlingen ofta harkonsekvenser också på och att som följd härav den faktiskabundenheten vid den åriiga utgiftsprövningen kan vara ganska omfattande pågrund av tidigare års beslut. Ettutbyggt system för planering kan enligt departementschefen införas endastsuccessivt och under hänsynstagande till föreliggande olikheter mellan skildasektorer av den statliga verksamheten. Planeringsarbetet borde ledas avregeringen, men det var givet att studier på flerårssikt var av utomordentligtintresse också för del. Då det gällde att ta ställning till formernaför deltagande i planeringsprocessen, måste man beakta planeringenskaraktär. Först och främst borde naturiigtvis få del av informationsom utgjorde resultat av studierna och som torde vara av betydelse för beslutsom skall fatta. De i 3 kap. 2 § RO föreslagna bestämmelserna omuppskattning av framtida kostnader m. m. syftadetill att trygga en sådan information. 1 övrigt borde medverkan idet väsentliga få formen av insyn i planeringsarbetet. Enligt riktlinjer, somstatsmakterna godtog 1972, hade det pariamentariska deltagandet iförsvarsplaneringen huvudsakligen karaktär av insyn i viktiga planeringsmoment.Ett insynsförfarande kunde emellertid åstadkommas inom ramen för riksdagensnuvarande arbetsformer och krävde inte några särskilda föreskrifter i RF ellerRO, Ivissa fall måste , framhöll departementschefen, fatta ekonomiskabeslut som utgjorde bestämda led i en fixerad handlingsplan för framtiden. Detrörde sig alltså då om en mera bindande planering. Det var självklart attriksdagen i sådana fall skulle ha del av och i allmänhet la ställning till heladet ifrågavarande projektet. Så skedde redan. I förfatlningsförslaget hadeupptagits bestämmelser som anvisade flera olika former i vilka kanfatta beslut med ekonomisk verkan utöver budgetåret. kan sålundadirekt besluta om anslag än ett budgetår. Den kan vidarebemyndiga regeringen att utlägga beställningar eller företa andra investeringarför vilka utgifterna belöper på flera budgetår. kan också i sambandmed budgetbehandlingen eller i andra sammanhang besluta om "riktlinjer förvi.ss statsverksamhet", dvs. fatta s. k. princip- elleror-ganisationsbeslui. Departementschefen hänvisade i sammanhanget till deföreslagna bestämmelserna i 9 kap. 3 § andra stycket, 7 § och 10 § förstastycket RF. Däremot kunde det enligt departementschefen inte komma i fråga alti RF ange bestämda fall då planer, som avses bli bindande, skall underställasriksdagens prövning eller då annars skall ha alt falla beslut somgäller tid utöver del närmast följande budgetåret. Detta innebar att RF inteborde innehålla bestämmelser om flerårsplanering eller flerårsstudier och inteheller andra föreskrifter om avgöranden på flerårssikt än deangivna. Enligtbåde tidigare och gällande RF gäller den grundsatsen att internationellaöverenskommelser (traktater) skall ingås av regeringen. 1 12 § äldre RF finnsvissa regler om medbestämmanderätt vid tillkomsten av traktater. Omen överenskommelse med främmande makt angick en fråga som enligt denäldre RF ägde avgöra ensam eller med Konungen skulle överenskommelsenframläggas för för godkännande. Detsamma gällde andraöverenskommelser av större vikt. 1 överenskommelsen skulle enligt § 12 äldreRF tas in förbehåll, varigenom dess giltighet gjordes beroende av riksdagensbifall. Frågan huruvida en traktat som inte berörde lagstiftnings-eller beskattningsmakt var av större vikt bedömdes av Kungl. Maj:t ensam underkonstitutionellt ansvar. Kravet på godkännande var undantagslöst vadgällde traktater i frågor där enligt äldre RF hade beslutanderätt.Andra överenskommelser av större vikt kunde ingås utan godkännandeom rikets intresse krävde det. 1 sådana fall skulle i stället utrikesnämndenberedas tillfälle att yttra sig innan överenskommelsen ingicks.