bet · FY01KU19 · 1975-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 19 KU 1975:19 betänkande med anledning avpropositionen 1975:101 med förslag till nytt valsystem vid landstingsval!,m.m., jämtemotioner 1detta betänkande behandlas propositionen, 1975:101 med förslag till nyttvalsystem vid landstingsval, m.m. jämte motionerna 1975:93 av m.fl. (m), yrkandet ,12 1975:128 av herrHermansson m. fl. (vpk) ,;, 1975:2144 av () 1975:2146 av () .. , . . . 1975:2147 av () 1975:2148 av herrHermansson m. fl. 1975:2149 av herrarOskarson och (). .:.,,. De fem sistnämnda motionerna är väckta medanledning av propositionen., De övriga väcktes . . , I propositionen läggs fram förslag till nytt systemför val lill landsting. Systemet som avses bli tillämpat första gången vid val ger bättre proportionalitetändet nuvarande och ansluter sig i huvudsak till det system som tillämpas vid riksdagsval. ' ' ' ' ' Detnya valsystem som föreslås för landstingsvalen innebär att 9/10 av mandaten ilandstinget är fasta valkrelsrhandat som fördeläs mellan väl-' kretsarna pågrundval av antalet röstberättigade (vid 'vafantalet- invånare) i resp.valkrets. De återstående mandaten ar utjämriingsmäridat ' och används för altutjämna de avvikelser från ett landstingspropörtionellt riktigt valresultat somkan uppstå vid fördelningen av de fasta valkrets- mandaten. Endast parti somhar fått ' av rösterna i hela landstingskommunen skall enligtförslaget få delta i mandatfördelningen. Någon motsvarighet föreslås inte tillden regel som tillämpas vid riksdagsvalen, och som innebär att parti som harflit minst 12 96 av rösterna i en valkrets har rätt att delta i fördelningen avde fasta valkretsmandaten i den valkretsen. 1propositionen föreslås vidare - efter förebild av bestämmelserna om antaletkommunfullmäktige - att antalet landstingsman skall bestämrhas' av landstingetmed utgångspunkt i vissa minimital som står i:relation:till; antaletröstberättigade (såvitt gäller val antalet invånare) i lands-'- tingskommunenoch som inte får underskridas. Antalet landstingsmän skall enligt förslagetalltid bestämmas till ett udda tal. Ifråga om valen till kommunfullmäktige föreslås vissa ändringar i de nuvarandereglerna. Antalet röstberättigade skall enligt förslaget vara avgörande förhur många.kommunfullmäktige som lägst skall utses, för om valkretsindelningskall vara obligatorisk vid val av kommunfullmäktige och för hur mångafullmäktige som skall utses i de olika valkretsarna i val-kretsindeladekommuner. Vid val skall dock antalet invånare liksom vara avgörandei dessa hänseenden. Det lägsta antalet fullmäktige som skall utses i varjevalkrets i valkretsindelad kommun höjs enligt förslaget från tio till 15. Propositionenshemställan avser att skall antaga fyra i propositionen framlagdalagförslag. 1. lag om ändring i landstingslagen (1954:319) 2. lag om ändring i kommunallagen (1953:753) 3. lag om ändring i kommunallagen (1957:50) förStockholm 4. lag om ändring i vallagen (1972:620) Frågorsom tagits upp i motionerna Fyra olika sakfrågor har tagits upp i motionerna.Sakfrågorna anges i det följande under särskilda rubriker. ' Förslagtill nytt valsystem Motionen 1 motionen 1975:93 av m. fl. (m)hemställs - såvitt nu är i fråga - "att hos regeringenhemställer om förslag till nytt valsystem för val till kommuner och landsting,grundat på den princip om strikt proportionalitet som gäller vid val tillriksdagen". Motionärernaframhåller att del kommunala valsystemet måste ges en utformning, som möjliggörkorrekt avläsning av lokala opinioner och skapar såväl regional som lokalrättvisa. Regeringen bör i detta syfte lägga fram förslag för ort)ett nytt valsystem för kommunala val, grundat på de principer som gällerför val,till . 1 propositionen föreslås (14 kap. 15 a S vallagen,s. 16) att endast parli som fått av rösterna i helalandstingskommunen skall få delta i mandatfördelningen vid landstingsval.Departementschefen anför (s. 57 Q: Som jag tidigare här framhållit anser jag detönskvärt att vid de kommunala valen åstadkomma bästa möjliga proportionalitetmellan partierna. Frånallmänt demokratiska synpunkter måste ett valsystem grundas på pro--portionenrättvisa. Men man får enligt min mening inte driva rätlvisetän-kandet så långtatt andra värden i demokratin kommer i fara. Valsystemet får inte uppmuntratill en så långtgående partisplittring att de kommunala organens handlingskraftförlamas. Tvärtom torde det råda allmän enighet om alt valsystemet måste geförutsättning för en arbetsduglig komrriunal demokrati. Jag anser alltså altdet i princip finns fullgoda skäl för att förse ett valsystem, som leder tillstörre proportionalitet vid de kommunala valen, med en spärr. Ifråga om landstingsvalen har det stora flertalet remissinstanser godtagit kommunalvalskommitténs förslag om eri spärr vid 4 96, men några remissinstanser anser att spärren är för hård. a. framhåller utredningen om den kommunala demokratin att en alltför hög spärr kan få negativa konsekvenser. Det kan nämligen enligt utredningen finnas risk för att de i de kommunala institutionerna orepresenterade minoriteterna väljer att i stället arbeta med uiomparlamentariska metoder eller förlorar intresset för del kommunala arbetet. Föregen del har jag efter ingående överväganden kommit till slutsatsen att spärrenvid landstingsvalen bör sättas vid 3 96. Jag är emellertid inte. beredd attbiträda förslaget om en valkretsspärr på 12 96., Som flera remissinstanser har framhållit talarintresset av enhetiighet för i huvudsak likformiga valsystem. Enligt min meningfrarnträder inga ölägenheter med nuvarande system för val tillkommunfullmäktige. Med hänsyn till den starkt delade remissopinionen om justsmåpartispärr för kommunfullmäktigval vill jag, som jag redan har framhållit,inte förorda , någon omfattande ändring av systemet för val tillkommunfullmäktige. Följaktligen är jag inte beredd att föreslå någon spärr vidfullmäktigvalen. 1 motionen 1975:128 av m.fl; (vpk)föreslås "att riks--dagen uttalar sig för att vid utformningen av förslagtill nytt kommunalvalsystem fyraprocentsregeln icke skall äga tillämpning''. I motionen 1975:2144 av ()heriiställs"att ' måtte besluta att den i propositionen 1975:101föreslagna spärregeln på 3 96 utgår ur förslaget till nytt valsystem vidlandstingsval". I motionen 1975:2148 av m. (vpk) föreslås besluta "att med ändring av förslagen i regeringens proposition 1975:101 om nytt valsystem vid landstingsval m, m, vid val till landsting och krets- indelad kommun skall tillämpas ett system med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat utan särskild procenlspärr vid fördelningen av manda ten". .... .. '. . . I motionen 1975:2149 av herrar ochNordgren (m) hemställs "atl beslutar att spärren vidlandstingsval sättes till 2 96". Gemensamtför de tre förstnämnda motionerna är önskeinålet om att någon spärr motsmåpartier utöver 1,4-divisorn ej skall införas föi" lands- lingsvalen.Motionärerna anser alt det-föreslagna valsystemet med fasta valkretsmandat ochutjämriingsniandafger bättre proportionalitet vid landstingsvalen än detnuvaraniJe valsystemet. Däremot anses den föreslagna 3 96-spärren odemokratisk.1 motionen 1975:2148 hävdas vidare alt det omfattande utredningsmaterial; somIjgger till grund för propositionen visar att del inte blir några störreförändringar partierna emellan vid ett system med en spärr vid 3 96. 'Även idéh'sistnämnda motionen är grundinställningen att småpartispärren bör slopaseftersom det anses synnerligen angelägel för den kommunala demokratinalt-valda ombud i landsting och kommunfullmäktige hareU-så brett underiag sommöjligt och att alla opinionsriktningar blir representerade ibeslutande,kommunala församlingar. Motionärerna föreslår dock alt spärren vidlandstingsval sättes till . 1 motionen 1975:2148 hävdas dessutom beträffandekommunfullmäktigvalen att antalet valkretsindelade kommuner kommer att öka. Ikommuner där valkretsindelning ej tillämpas blir; mandatfördelningen - bortseufrån den spärreffekt 1,4-divisorn'ger-proportionell.mellan i valet deltagandepartier. Motionärerna menar att ett annat förhållande inträder så snart enkommun indelas i valkretsar. Ett valsystem med fasta valkretsmandat och utjämningsmandatmen utan partispärr .bör därför tillämpas vid val av kommunfullmäktige ivalkretsindelade komrnuner. . , . Fråganstidigare behandling ''' I några motioner till 'riksdag'hemställdesatt skulle begära förslag om ett nytt valsystem vid de kommunalavalen som kunde ge större rättvisa mellan partierna än del nuvarande. Utskottet(KU 1974:21) hänvisade till det i propositionen nu redovisade utredningsarbetetoch att partiledaröverläggningar.skulle bli möjliga-innan proposition i ämnetförelades : : -- . Motionsyrkandenaansågs därmed besvarade. Mot detta beslut reserverade sig (vpk)som ansåg att utskottet bort anföra att det inte är rimligt att överföra denodemokratiska, fyraprocenlspärren också lill de kommunala valen. Den pågåendeutredningen borde därför arbeta med inriktning på alt så ej skulle ske. Dettaborde som sin mening ge Kungl. Maj:t till känna. följdeutskottet.,' Reglerna för valkretsindelning vid landstingsvalföreslås i propositionens förslag lill ändring i landslingslagen blisammanförda i 11 S. Huvudregeln blir atl valkrets skall omfatta,en eller flerakommuner, att den bör omfatta minst åtta fasta valkretsmandat och, omslutas aven sammanhängande gränslinje. I vissa fall får kommun delas i två eller fleravalkretsar, eller del av kommun sammanföras med annan kommun eller delar avandra Departementschefen anför härom i propositionen: Förutsättningarna för valkretsindelning förlandstingsval är f n. tämligen ingående reglerade. Med detlandstingsproportionella valsystem som jag har förordat i det föregående blirvalkretsindelningen inte längre betydelsefull för mandatfördelningen mellanpartierna. De nuvarande bestämmelserna bör därför kunna förenklas. Jagåterkommer till denna fråga i specialmotiveringen, men vill redan nu ta uppfrågan om landstingsvalkretsarnas storiek. Kommitténframhåller att man bör eftersträva att få fram valkretsar som dels inteuppvisar alltför stora skillnader i fråga om antalet fasta mandat, dels bär uppett visst minsta antal mandat. I sistnämnda hänseende förordar kommittén pågrundval av gjorda undersökningar att valkretsindelningen för landstingsvalgörs så att varje valkrets kan beräknas få minst åtta fasta valkretsmandat. Föregen del kan jag biträda kommitténs förslag i denna del. Huvudregeln är att valkrets skall bestå av en ellerflera kommuner. Om det leder till en lämpligare valkretsindelning, skall dockavsteg kunna göras från denna regel. Valkrets bör enligt paragrafen vidareutformas så att den kan beräknas komma att - med tillämpning av 14 S -tilldelas minst åtta fasta valkretsmandat. Paragrafen innehåller vidareföreskrifter som avses garantera att - när kommun delas i valkretsar för val avlandstingsmän -överensstämmelse åstadkoms mellan valkretsindelningen förlandstingsvalen och valkretsindelningen för Icommunfullmäktigvalen. I motionen 1975:2146 av () hemställs"att vid behandlingen av prop. 1975:101 beslutaratt 11 S förstastycket i landslingslagen skall ha följande lydelse: Valkrets skall omfatta eneller flera kommuner. Om en lämpligare valkretsindelning därigenom erhålles,får dock kommun delas i två eller flera valkretsar." Motionärenframhåller att valkretsarna är den naturliga indelningsgrunden förkandidatnomineringen inom de politiska partierna. Kommunen är den naturiigagrunden för partiorganisation och partiarbete på lokal nivå. Det heter vidarealt ett system som skulle innebära att del av kommun förs samman med annankommun eller del därav kommer atl medföra alt en organisation för partiernasdel måste tillskapas för bl. a. nomineringarna som bryter den på kommunernagrundade organisationen. Motionären föreslår därför att delar av kommuner ejskall kunna sammanföras till en landstingsvalkrets. 4.Beslut om indelning i valkretsar I propositionen (11 S landstingslagen) föreslås attlandstingen som skall besluta om landstingskommunens indelning ivalkretsar. F. n. gäller att beslut för att vinna bindande kraftskall underställas regeringens prövning och fastställelse. Denna prövningföreslås bli överflyttad 1*1975. skall som besluta om kommuns indelningi valkretsar. Departementschefen anför härom (s, 63 0; I denna paragraf ges liksom f n, bestämmelserom påvem det ankommer att besluta om landstingskommuns indelning i valkretsar.Vidare ges bestämmelser om tiden för sådant beslut. Föreskrifter härom finns fn, i 14 S, Paragrafen motsvarar 15 S i kommitténs förslag. Motsvarighet till denuvarande bestämmelserna om ordningen för beslut om det antal landstingsmänsom skall utses för varje valkrets har tagits in i 14 S, Enligtnuvarande regler bestäms indelningen i valkretsar av på förslag avlänsstyrelsen och sedan kommunerna har beretts tillfälle atl yttra sig.Landstingets beslut skall underställas regeringen för prövning ochfastställelse. Kommitténföreslår atl skall besluta om valkretsindelningen på förslag avlandstinget eller efter dess hörande. skall bereda kommunernatillfälle att yttra sig. Efter övergången till det landstingsproportionellavalsystem som kommittén föreslår kan valkretsindelningen enligt kommittén iprincip göras med utgångspunkt i vad som är ändamålsenligt från valtekniska,partiorganisatoriska och liknande synpunkter. Med som beslutandesäkerställs den nödvändiga samordningen mellan valkretsindelningen vidlandstingsvalen och valkretsindelningen vid kommunfullmäktigvalen. Behovet avfastställelseprövningen faller enligt kommittén bort i och med attvalkretsindelningen upphör att vara ett komplement till valmetoden. Kommitténsförslag har gett anledning till viss kritik vid remissbehandlingen.Landstingsförbundet och några andra remissinstanser anser att valkretsindelningenbör beslutas av landstingen själva. Enligt i länframstår nuvarande ordning för beslut om valkretsindelning som onödigtomständlig, när valkretsindelningen upphör att vara betydelsefull fränpolitisk synpunkt. Med hänsyn till vikten av samordning med valkretsindelningenför val till kommunfullmäktige bör därför övertafastställelseprövningen. Föregen del anser jag att landstingskommunerna i princip bör ha det avgörande inflytandetpå valkretsindelningen, 1 paragrafen har därför föreskrivits att beslut omvalkretsindelningen skall ankomma på . Av de skäl som länsstyrelseni har anfört har fastställelseprövningen behållits men flyttatstill . Med den utformning som bestämmelsen härom har fått kommerlänsstyrelsen inte att kunna göra några sakliga ändringar i landstingetsbeslut. Det får antas bli ytteriigt sällsynt att finner altlandstingets beslut inte kan fastställas oförändrat eller med endast formellajusteringar utan saklig betydelse, I enlighet med vad som enligt 9 S KL gälleri fråga om talan mot beslut om valkretsindelning för val avkommunfullmäktige har föreskrivits att talan mot beslut förs hosvalprövningsnämnden saml att talan inte får föras mot nämndens beslut. Skulle ha fattat ett beslut som står istrid mot bestämmelserna i 11 S tredje stycket, har att vägrafastställelse. Härigenom garanteras samordningen mellan den landstingskommunalaoch den kommunala valkretsindelningen. I motionen 1975:2147 av () hemställs"att beslutar att indelning i valkretsar för val till landstingfaslställes av och får bindande kraft när beslutvunnit laga kraft, att för val av kommunfullmäktige kommunfullmäktige självbedömer behov av indelning i valkretsar och avger därav föranledda förslag tilllänsstyrelsen". Enligtmotionärens mening är det onödigt att i det förelagdaändringsförslaget skall pröva och fastställa beslut om indelning ivalkretsar. beslut bör äga bindande kraft sedan besvärstiden gåttut. Vidareframhåller motionären att bästa proportionalitet vinnes om kommunen i sinhelhet utgör en valkrets. Vid indelning i två kan den situationen uppstå attett parti saknar ett fåtal röster i båda valkretsarna för erhållande avytterligare ett mandat. Uppdraget att bedöma behovet av valkretsindelning inomkommun samt i aktuella fall uppgörande av förslag lill valkretsindelning börenligt motionären åligga kommunfullmäktige. I propositionen föreslås ett nytt valsystem förlandstingsval. skall med utgångspunkt i vissa minimigränser självfastställa antalet landstingsmän, 9/10 av mandaten skall vara fastavalkretsmandai och fördelas på valkretsarna av . De återståendemandaten blir utjämningsmandat och fördelas efter valet så atl partierna blirproportionellt representerade i i förhållande till röstunderiaget.Valsystemet förutsätter att varje valkrets skall tillföras minst åtta fastavalkretsmandat. Endast parti som har fått minst 3 96 av rösterna i helalandstingskommunen skall enligt förslaget få delta i mandatfördelningen. Beträffandekommunfullmäkligvalen föreslås endast vissa smärre förändringar. För atttillgodose en bättre proportionalitet mellan partierna i valkretsindeladekommuner föreslås att det minsta antalet fullmäktige som får utses i envalkrets skall vara femton: under den allmänna motionstiden av m, fi, (m) väckta motionen1975:93, yrkandet 12, föreslås att hos regeringen skall hemställa omförslag till proportionellt valsystem i kommuner och landsting. Den nuföreliggande propositionen tillgodoser detta önskemål. Motions-yrkandet böranses besvarat med det anförda, Imotionerna 1975:128 av m, fl, (vpk), 1975:2144 av (), 1975:2148 av m, fl,(vpk)och 1975:2149 av herrar Oskarsonoch () föreslås att 3 96-spärren ej skall till-lämpas vidlandstingsval eller - vad gäller motionen 1975:2149 - skall fastställas till 296, Utskottet finner att det ipropositionen föreslagna valsystemet för lands- tingsvalinnebär väsentliga förbättringar och skapar ökad rättvisa mellan partierna iförhållande till det nu gällande valsystemet, Ilikhet med föredragande departementschefen anser utskotiet att man bör strävaefter bästa möjliga proportionalitet mellan partierna utan att man därför fårdriva detta krav så långt att andra demokratiska värden kommer i fara. Manmåste t, ex, undvika en så långt gående partisplittring att de kommunala organenshandlingskraft äventyras. Utskottet ansluter sig på anförda skäl tilldepartementschefens bedömning att spärren vid landstingsvalen bör sättas vid 396, Imotionen 1975:2148 föreslås vidare att ett valsystem med fasta valkretsmandaioch utjämningsmandat men utan särskild procentspärr skall införas förkommunfullmäktigval i valkretsindelade kommuner. Förnärvarande är minimiantalet mandat i en kommunvalkrets tio. Valkretsar med såfå mandat kan emellertid i vissa fall medföra risk för bristande proportionaliteti kommunerna. Utskottet ansluter sig därför till departementschefens bedömningatt minsta antalet mandat i en kommunvalkrets bör vara femton. Med denna ipropositionen föreslagna ändring anser utskottet i likhet meddepartementschefen alt valsystemet vid val till kommunfullmäktige uppfyller dekrav på proportionalitet som rimligen kan ställas. Medhänvisning till det anförda tillstyrker utskottet propositionens förslag såvittnu är i fråga och avstyrker motionerna 1975:128,1975:2144,1975:2148 och1975:2149, Förvalkretsindelning vid landstingsval föreslås i propositionen att en eller flerakommuner skall utgöra valkrets. Under vissa omständigheter får dock kommundelas i två eller flera valkretsar. Vidare får i motsvarande fall del av kommunsammanföras med annan kommun, med.del av annan kommun eller med delar av andrakommuner till en valkrets. Valkrets bör utformas så alt den kan beräknas blitilldelad minst åtta fasta valkretsmandat. Den bör omslutas av ensammanhängande gränslinje. Valkrets för val av kommunfullmäktige ivalkretsindelad kommun får inte ingå i olika landslingsvalkretsar, Imotionen 1975:2146 av () framhålls att kommunen är den naturiigagrunden för partiarbete på lokal nivå. Del av kommun bör därför enligt motionäreninte sammanföras med annan kommun eller del av annan kommun. Motionärenframlägger förslag till lagtext som förhindrar detta. Förnärvarande finns ett stort anlal valkretsar, som med tillämpning av de ipropositionen föreslagna reglerna på ett oförändrat anlal landstingsmän ilandstingskommunerna skulle få fem, sex eller sju fasta valkretsmandat, Isådana landstingskommuner skulle en fullständig proportionalitet mellan partiermed mer än 3 96 av rösterna inte kunna erhållas. Utskottet utgår ifrån atllandstingen vid beslut om antalet landstingsmän i landstingskommunen beaktarregeln om att varje valkrets bör tillföras minst åtta fasta valkretsmandat.Om ett landsting ej anser sig böra utöka antalet landstingsmän, är det somregel möjligt att indela landstingskommunen i ett färre antal valkretsar, sombestår av hela kommuner. Om en valkretsindelning inte kan genomföras på annatsätt är det enligt utskottets mening nödvändigt att i undantagsfall kunna fåsammanföra del av kommun med annan kommun. Skulle detta inte vara möjligtskulle kravet på proportionell fördelning av mandaten mellan partierna ilandstingskommunen i vissa fall inte kunna tillgodoses. Utskottet är därförinte berett att tillstyrka ett i lag inskrivet förbud mot sådanvalkretsindelning, I likhet med motionären anser emellertid utskottet att manvid valkretsindelning alltid bör i första hand eftersträva att valkretsomfattar en eller flera kommuner. Endast i absoluta undantagsfall bör det fåförekomma att del av kommun sammanförs med annan kommun eller del av kommun. Påanförda skäl tillstyrker utskottet propositionen, såvitt nu är i fråga, ochavstyrker motionen. Enligtnu gällande regler beslutar på förslag av - sedankommunerna beretts tillfälle att yttra sig -om landstingskommunens indelning ivalkretsar. beslut skall för att vinna bindande kraft underställasregeringens prövning. Om kommuns indelning i valkretsar beslutar länsstyrelsenpå förslag av kommunfullmäktige eller efter fullmäktiges hörande, Ipropositionen föreslås nu att skall besluta om indelning ivalkretsar sedan kommunerna beretts tillfälle att yttra sig. För att vinnabindande kraft skall beslutet underställas prövning. Motlänsstyrelsens beslut flr talan föras hos valprövningsnämnden genom besvär.Beslutsprocessen för indelning av kommun i valkretsar föreslås ej ändrad, Imotionen 1975:2147 av () föreslås att beslut skallfl bindande kraft när besvärstiden gått ut och att det således ej skallunderställas prövning. Beträffande den primärkommunalavalkretsindelningen föreslår motionären att kommunfullmäktige själv skallbedöma behov av indelning i valkretsar och avge därav föranledda förslag tilllänsstyrelsen. Somdepartementschefen framhållit bör landstingskommunerna själva ha del avgörandeinflytandet på valkretsindelningen och därför besluta om landstingskommunensindelning i valkretsar. För att samordning skall kunna ske med denprimärkomrhunala valkretsindelningen är det enligt utskottets mening nödvändigtatt fSr såväl besluta om denna indelning som fastställa denlandstingskommunala valkretsindelningen. Utskottet tillstyrker på grund av detanförda propositionens förslag även i denna del och avstyrker motionen. Inteheller i övrigt har utskottet funnit skäl till erinran mot propositionensförslag. Utskottet hemställer att 1, förklararmotionen 1975:93, yrkandet 12, besvarad med vad 2, avslår motionen 1975:2147, 3, med bifall till propositionen 1975:101 i denna deloch med avslag på motionen 1975:2146 antar 11 S förstastycket förslaget lilllag om ändring i landslingslagen ,(1954:319), . 4. med bifall till propositionen 1975:101 i denna delantar förslaget lill lag om ändring i landstingslagen (1954:319) i övrigt, 5. a, med bifall lill propositionen 1975:101 i dennadel och med avslag på motionerna 1975:128, 1975:2144, 1975:2148 såvitt nu är ifråga och 1975:2149 antar 15 a S i förslaget till lag om ändring i vallagen(1972:620), b, avslårmotionen 1975:2148 i vad den inte behandlats i det föregående, . c, medbifall till.