bet · FY01KU11 · 1975-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 11 KU 1975:11 betänkande med anledning av delspropositionen 1975:1 omanslag under verksamhetsområdeför /76 till datainspektionen, dels motioner I budgetpropositionen (1975:1, bilaga 4 punkten A 9Datainspektionen) hemställs att till Datainspektionen för budgetåret1975/76 anvisar ett förslagsanslag av . Frågor med anknytning till datainspektionensverksamhet, datalagen och dess tillämpning samt allmänt om förhållandet mellandatoranvändning och personlig integritet har tagils upp i följande motioner: 1975:69av m. fl. (c) om översyn av dataverksamheten, 1975:93 (hemställan p. 1 och 2) av m.fl. (m)om fördjupning och utbyggnad av demokratin, 1975:95 (hemställan p. 1-5 och 7-14) av . (fp) angående dalapolitiken, 1975:125av () angående registreringen av persondala, 1975:669 av herrar () och iLund (s) om ökat sekretesskydd för persondata, 1975:991 av herrar Gadd (s) och () om skyddmot ovidkommande persondataregistrering, 1975:1006 av i () om förbättradinformation angående personregister enligt datalagen, m. m., 1975:1017av () om persondataregister. Datainspektionen har anmodats och justitiekanslern(), ()och datasamordningskommitlén(DASK) harberells möjlighet att yttra sig över samtliga eller vissa av motionsyrkandena. 1motionerna tas upp ett stort antal olika frågor. De olika yrkandena presenterasnedan under respektive rubrik. En sammanställning av motionernas hemställanfinns i bilaga. Vid riksdag antogs ett förslag tilldatalag (prop. 1973:33, KU 1973:19, rskr 1973:131) som syftar till att skyddaden enskilde mot sådant otillbörligtintrång i den personliga integriteten som kan bli följden av den alltmerutbredda dataregistreringen av personuppgifter. Enligt dalalagen (1973:289) fårdalaregister som innehåller personuppgifter inte inrättas eller föras utantillstånd av ett nytt centralt ämbetsverk - datainspektionen. Beträffanderegister som inrättas genom beslut av regeringen eller krävs istället all yttrande inhämtas av dalainspektionen före beslutet. I samband medatt datainspektionen beviljar tillstånd till ett personregister skall den ocksåmeddela alla de föreskrifter som behövs för alt förebygga otillbörligtintegritetsintrång. Datainspektionen skall vidare utöva tillsyn över registrenoch kan i efterhand ingripa med nya eller ändrade föreskrifter. I sista handkan inspektionen återkalla meddelat tillstånd. Enskild har rätt att på begäranen gång kostnadsfritt få upplysning om de uppgifter som finns om honom iett visst dataregister. Till den enskildes skydd innehåller datalagen vidarebl. a. föreskrifter om tystnadsplikt samt straff-och skadeståndsskyldighet.Tillståndssystemet för personregister började gälla den 1 juli 1974.Beträffande sådana register som har tagits i drift före denna lidpunkt gällersärskilda övergångsbestämmelser. 1 princip är emel-lertidäven dessa registerunderkastade datainspektionens tillståndsprövning. Dalainspektionens beslut kanöverklagas hos regeringen. JO har tillsyn över datainspektionens verksamhet liksomöver varje annan myndighet, bl. a. dem som för personregister. JK har enligtdatalagen rätt all föra talan mot datainspektionens beslut för att tillvarataallmänna intressen. Samtidigtmed dalalagen antogs som vilande ett förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen,vilket avsåg alt i offentlighetshänseende likställa ADB-upptagningar och andraupptagningar av teknisk natur med handlingar. Förslaget antogs slutligt ibörjan av och trädde i kraft den . Dalalagenkompletteras av bestämmelserna i den av Kungl. Maj:l utfärdade datakungörelsen(1973:291). Datakungörelsen ändrades 1974 (1974:30) för att möjliggöra fördatainspektionen att tillämpa ett förenklat ansökningsförfarande för depersonregister vilka bedöms som mindre känsliga från integritetssynpunkt.Ytterligare föreskrifter för tillämpningen av datalagen får meddelas avdatainspektionen. Detta ämbetsverk inrättades . Datainspektionenhar som central förvaltningsmyndighet till uppgift att bl. a. pröva frågor omtillstånd och att utöva tillsyn enligt dalalagen. Det åligger datainspektioneni denna del särskilt att med uppmärksamhet följa utvecklingen i fråga omanvändningen av ADB i vad gäller personuppgifter, att hos regeringen framläggaförslag till erforderliga åtgärder inom inspektionens verksamhetsområde samtatt lämna myndigheter, organisationer och enskilda råd och upplysningar ifrågor om ADB i vad gäller personuppgifter. 1 sitt betänkande vid riksdag (KU 1974:20)redogjorde konsli-tulionsutskoltet i reciten för pågående utredningsarbete medanknytning till frågor om databehandling och integritet. I denna del hänvisastill betänkandet. Utöver vad som anfördes i detta kan nämnas alt den tillkalladeoffentlighets- och sekretesslagstiflningskommittén () arbetar med bl. a.frågor rörande den s. k. statistiksekreiessen (16 i; sekretesslagen).Utredningen planerar att redovisa sitt arbete i ett slutbetänkande . Under1975 har datasamordningskommittén (DASK) avlämnat betänkandet "Samordningav statliga administrativa ADB-system" (Ds Fi 1975:1). I betänkandetredovisar DASK, med anledning av principförslag om ADB förfolkbokföring och beskattning, sin syn på olika principfrågor rörandeuppbyggnaden, utvecklingen och samordningen av de riksomfattande statligaadministrativa ADB-syslemen. a. behandlas frågan om dessa skall varautformade som centrala eller regionala system. DASK:s syn på dessa frågorredovisas nedan i samband med motionsyrkanden angående regionalisering avdatabehandlingen. Allmänt om data ochintegritet 1 motionen 1975:93 (m) hemställs "allriksdagen 1. hos regeringen hemställer om att vad som i motionen anförts underrubriken och integritet överlämnas till fri- ochrättighetsutredning för beaktande, 2. som sin mening ger till känna att, iavvaktan på att ett förbättrat skydd . för medborgarnas integritet skapas,stark restriktivitet bör iakttagas i vad gäller planering och ianspråktagandeav datoranläggningar för registrering av personinformation". Imotionen anförs att det utveckling har medfört att detekniska möjligheterna att äventyra enskilda samhällsmedborgares integritetstegrats ofantligt. Enligt motionärerna är det främst de stora register sombyggs upp vid olika offentliga myndigheter som är farliga från integritetssynpunkteftersom dessa register ofta omfattar stora delar av befolkningen ochinnehåller uppgifter av känslig natur. Motionärerna anför att en utvidgning avsekretessen i vad avser denna typ av information inte är tillräcklig. Någongaranti mot att uppgifter avsiktligt eller oavsiktligt missbrukas skapas integenom sådana åtgärder. Vägledande bör i stället vara att så långt som möjligtbegränsa insamlingen och datorlagringen av personinformation. 1 avvaktan påalt datainspektionens arbete leder fram till ett bättre underlag för beslut omhur integritelsskyddet ytterligare bör stärkas anser motionärerna att en starkåterhållsamhet bör iakttas när det gäller attplanera och ta i bruk nya datoranläggningar för registrering av person-information. Enligtmotionärerna bör vidare övervägas att införa en bestämmelse i grundlagen somallmänt begränsar myndigheternas möjligheter att, utom i de fall där särskildaoch tvingande skäl föreligger, med datateknik registrera annat än enklareformer av personinformation. Datainspektionen anför i sitt remissyttrande attinspektionen avser alt göra en första utvärdering av datalagen ochförelägga regeringen därav föranledda ändringsförslag. 1 detta sammanhang kandet bli aktuellt att överväga frågan om övergripande lagstiftning angående rättför myndigheter att datorregistrera endast viss typ av personinformation.Datainspektionen anför vidare: Datainspektionen är såtillvida ense medmotionärerna alt inspektionen anser att enbart ökad sekretess inte är ägnad attlösa problemen med integritetsskyddet. Flera skäl föreligger härför. För detförsta kan även i och för sig "oskyldiga" personuppgifter när desammanförs ocih bearbetas ge upphov till integritetsintrång; men det är uppenbartalt sekretessbeläggning av alla i och för sig oskyldiga uppgifter skulle heltundergräva offentlighetsprincipen. För det andra förhåller det sigotvivelaktigt så att "dataoron" - berättigad eller ej - i ejobetydlig mån hänför sig till myndigheternas register även i de falluppgifterna där inte är åtkomliga för envar, dvs. Bakomdetta ligger, mer eller mindre uttalat, misstro mot myndigheterna i dagenssamhälle, ängslan för vad myndigheterna kan använda uppgifterna till i ett förändratpolitiskt system och fruktan för att i oroliga tider främmande makt förtillgång till uppgifterna. Sådan oro är en realitet, och så länge den råder ärdet ett led i integritelsskyddet att söka undanröja eller minska denna oro.Till stor del är detta ett utbildnings-och informationsproblem. Men en noggrannoch kritisk granskning av behovet av ADB-personregisler för uppgivna ändamålär också nödvändig. Dalainspektionen är också enligt datalagen ålagd en sådangranskning. Avvägningarna är emellertid svåra och kommer därför i vissa fall,genom besvär eller genom framställning av inspektionen, under regeringensprövning. Datainspektionen avvisar tanken på engrundlagsbestämmelse, som begränsar myndigheternas möjligheter alt meddatatekniken registrera personinformation. Inspektionen anser det sannoliktatt de lagtekniska problemen skulle bli svåra. Begreppen personlig integritetoch privatlivets helgd t. ex. är enligt inspektionen omöjliga alt definiera. Beträffandefrågan om restriktivitet i inrättande av datoranläggningar anfördatainspektionen: Av större betydelse än ett sådant generelltuttalande som avses i motionen torde vara en omsorgsfull avvägning avomständigheterna beträffande varje ADB-register som aktualiseras.Bestämmelserna i 2 och 3 ! ;>; datalagen om remiss och tillstånd garanteraratt sådana avvägningar kommer till stånd, kan överprövas och kan diskuteras ifull offentlighet. Även JK har i sitt remissyttrande tagit upp fråganom begränsningar i myndigheternas rätt att föra personregister. Enligt JK kandet ifrågasättas om inte i vissa fall till skydd för den enskildes integritetbör hävdas en legalitetsprincip, nämligen så till vida att insamling avuppgifter från allmänheten kan ske endast med stöd av lag. JK anser att det ivissa fall kan te sig otillfredsställande all frågor om uppgiftsskyldighel ochdess omfattning är beroende på myndighets egen bedömning. Som exempel på desvårigheter som kan uppstå nämner JK folk- och bostadsräkning. EnligtJK kan dock några generella regler i ämnet gällande myndigheternas verksamhet iallmänhet inte ges. I många sammanhang torde ej annan bestämning avuppgiftsskyldigheten kunna göras än alt den ej får göras mer omfattande än som svararmot vederbörande myndighels verksamhetsområde. Enligt JK torde ensådan princip gälla utan uttryckligt lagstadgande. JKlar i detta sammanhang även upp datalagens betydelse. Beträffande datalagen (5och 65;) anför JK: Genom de angivna bestämmelserna kan myndigheternasinsamling och registrering av persondata i betydande grad styras. Regleringenutformas sålunda i allt väsentligt i administrativ ordning utan någon prövningav eller regeringen. Från vissa utgångspunkter kan kanske en sådanordning kritiseras. är föreskrifterna otvivelaktigt uttryck för en egentligenpolitisk avvägning mellan motstående intressen, samhällets behov av uppgifterförsamhällsplaneringsändamål och allmänhetens intresse av skydd för sittprivatliv. Tills vidare synes mig inte möjligt alt göra denna avvägning annatän från fall till fall inom datainspektionens verksamhet men kan ochbör en inventering ske av den angivna avvägningsproblemaliken och generellalösningar eftersträvas på ett politiskt plan. Tiden synes emellertid ännu intemogen härför ulan ytteriigare erfarenheter genom datainspektionens verksamhetbör avvaktas. Dataregistervars inrättande beslutas av statsmakterna Motionerna Imotionen 1975:69 (c) hemställs "3. att riksdagenger regeringen till känna vad i motionen anförtsbeträffande g. roll vid prövning av persondataregisterupprättade av Kungl. 1motionen anförs att den handläggningsprdning bör prövas som datainspektionenföreslog 1974 och som konstilutionsulskottet rekommenderade vad beträffarprinciptillstånd i förväg hos datainspektionen innan myndighet upprättarpersonregister enligt beslut av regeringen. Enligt motionärerna är det avavgörande betydelse alt får la ställning till frågan om inrättande,om regeringen i de fall datainspektionen inte ger en ansökande statligmyndighet begärt principiillsiånd ändå vill inrätta begärt register. Imotionen 1975:95 (fp) hemställs "14. alt ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om tydligt angivande i förslag till avom förslaget förutsätter upprättande av ett nytt dalaregister". Imotionen anförs att det måste klart anges vid förslag till om dettaförutsätter upprättande av ett nytt personregister. Detta är enligt motionennödvändigt för att dalainspektionens granskningsuppgifl skall kunna fullgörastillfredsställande. Imotionen 1975:1017 (m) hemställs "att hos regeringen anhåller omskyndsamt förslag till sådan ändring av datalagen att, för inrättande avstatliga personregister, i fortsättningen skall krävas behandling av datainspektionenom principgodkännande innan slutligt ställningstagande fattas avregeringen". I sitt remissyttrande 1974 beträffandemotionsyrkanden rörande datainspektionens tillståndsprövning av personregistersom inrättas efter beslut av Kungl. Maj:t rekommenderade datainspektionen ensärskild handläggningsordning beträffande dessa register. Enligt denna skallregeringen konsekvent uppdra åt den blivande registeransvariga myndigheten attutveckla ett förslag till personregister så långt att myndigheten kan sökaprincip-tillstånd hos datainspektionen. När datainspektionens beslut sedanföreligger kan myndigheten - om beslutet är positivt - föra saken vidare tillregeringen för ställningstagande till anslagsfrågan för det tilltänktaregistret. Skulle datainspektionen avslå myndighetens ansökan omprincipiillsiånd kan myndigheten genom besvär föra frågan under regeringensprövning. Regeringen har då att överväga om det finns skäl för en annan syn påintegritetsfrågorna än den som kommit till uttryck i datainspektionens beslut. Konstitutionsutskottetanförde i sitt av godkända betänkande (KU 1974:20) att ett konsekventtillämpande av del förfarande som datainspektionen rekommenderade borde haflera fördelar. Utskottet förordade därför alt Kungl. Maj:l närmare skulleutreda frågan på det sätt som kunde vara lämpligt och - om utredningsresultatetinte talade däremot - verka för att förfarandet genomfördes. Datainspektionen tillstyrker i sitt remissyttrandemotionen 1975:95 såvitt nu är i fråga. Beträffande motionen 1975:69 i häraktuell del anför datainspektionen: Del i motionen nr 69 väckta förslaget attregeringens beslutanderätt i ärende om inrättande av statligt ADB-reisleralltid skall överläs av i de fall datainspektionen avstyrkt registretkan i vissa fall tillgodoses genom att anslagsbeslut under allaförhållanden fordras. Regeringen torde också där så finnes erforderiigt påannat lämpligt sätt kunna bringa saken under bedömning. En formellregel av den innebörd som synes avsedd i motionen förefaller däremot mindre välförenlig med grunderna för kompetensfördelningen mellan ochregeringen. Med anledning av yrkandet i motionen 1975:1017anför datainspektionen att den alltjämt förordar det förslag som den lade frami sitt remissyttrande 1974. ÄvenJK anser att den av datainspektionen förordade lösningen beträffandeprinciptillstånd för register inrättade av regeringen är en god lösning. JKframhåller att den föreslagna rutinen inte kräver någon ändring i datalagenoch att den bör kunna genomföras utan dröjsmål. Närett riksdagsbeslut förutsätter att ett personregister skall inrättas bör enligtJK:s mening detta också klart framgå av beslutet. JK framhåller att det i annatfall kan bli svårigheter för datainspektionen att avgöra om personregister ärtillståndspliktiga eller ej. Frågormed anknytning till statistiksekretessen m. m. Motionerna 1motionen 1975:95 (fp) hemställs "1. att som sin mening ger regeringen till känna vadsom i motionen anförts om , - noggrannare reglerad och hårdareprövning innan myndighet utlämnar uppgifter om den enskilde till annanmyndighet, - anpassning av den s. k. statistiksekretessen enligt § 16sekretesslagen till de sekretessregler som gäller för registreradepersonuppgifter i övrigt". Imotionen anförs att sekretess för av myndigheter förda personregister ofta inteexisterar, trots att myndigheten tror att så är fallet. Som exempel nämns imotionen bl. a. sjuk- och hälsovårdsinformation som är sekretess-belagd hos denursprungliga myndigheten men om den överförs till SCB:s register endasti . Enligt motionärerna är det viktigt att luckor i sekretessen av dettaslag täpps till vid den översyn som pågår av sekretesslagen och att denna lagutformas så att den går att tillämpa på datateknik. Beträffandemöjligheterna för myndighet att få tillgång till uppgifter som insamlats avannan myndighet anser motionärerna att det bör vara en princip, som endast iverkliga undantagsfall får genombrytas, att data om den enskilde som insamlatsav en myndighet för visst administrativt ändamål inte får användas för någotannat ändamål. Enligt motionärerna är det i de flesta fall omöjligt för någonannan myndighet eller organisation än den som äjort insamlandet att veta vilkengrad av tillföriitlighet dessa data har, vilka dolda fällor som finns vid derasanvändning och vilka felkällor och felmarginaler man måste räkna med om manskall ha någon nytta av dem. 1motionen 1975:669 (s) hemställs "att måtte besluta att 16 ij ilagen (nr 249) om inskränkning i rätten att utbekomma allmännahandlingar (sekretesslagen) får följande lydelse: Handling innefattande uppgift, som inhämtats avstatistiska centralbyrån eller annan myndighet för statistiska ändamål, ellermyndighets bearbet- ningarav sådan uppgift skall hållas hemliga om uppgiften kan hänföras till vissenskild person, viss organisation eller visst förelag. första stycket sägs utgör ej hinder mot utlämnande av handling i enlighet medvad som föreskrivits i lag eller förordning eller meddelats de berörda isamband med insamling av uppgifterna. Handlingfår enligt denna paragraf hållas hemlig, såvitt rör ekonomiska förhållanden,högst från handlingens datum. I övrigt gäller att hemlighållande fåravse av högst trettio eller - om särskilda skäl talar därför - från handlingens datum. I motionen anförs att datainspektionen i många fallkunnat konstatera att den nu gällande sekretesslagstiftningen är ofullständigsärskilt när det gäller data som insamlas för statistiska ändamål. Enligtmotionärerna är den 20-åriga sekretesstiden enligt 16 § sekretesslagen förkort. Det är dessutom oklart huruvida sekretess över huvud taget föreliggerför data som en myndighet insamlar i administrativa sammanhang men sedan förstatistisk bearbetning överlämnar till t. ex. SCB. Motionärerna tar också uppfrågan om statistiskt underiag är sekretessbelagt när identifikationsuppgiftsaknas, men det ändå med hänsyn till uppgifternas karaktär kan vara möjligt attmed ledning av dem identifiera enskilda individer. Motionärerna anför att SCBinte anser sig kunna avidentifiera primäruppgifterna i sina dataregister,eftersom de då skulle bli allmän handling utan sekretess. Såväl SCB som datainspektionen framhåller attsekretesslagen inte är tilllämplig på uppgiftslämnandet mellan myndigheter.SCB erinrar dock i sitt remissyttrande om 38! ; andra stycket sekretesslagen somgör det möjligt, för domstol att förordna att handling som kan antas vara avbetydelse som bevis i rättegång eller förundersökning i brottmål skall utlämnastill domstolen eller undersökningsledaren. SCB anser att en tillämpning avdenna bestämmelse på SCB:s material skulle kunna få allvariiga följder för samhälletsstatistikproduktion. I övrigt anför SCB att man vad gäller utlämnande avhandlingar frän SCB till annan myndighet tillämpar en lika restriktiv praxissom i förhållande till enskild. Enligt SCB innebär detta i praktiken attutlämnandet vägras så snart minsta risk föreligger för att ett utlämnande kanleda till skada för den uppgiften gäller. Här tillämpas alltså samma grundersom gäller vid prövningen enligt 16 >; sekretesslagen. Vadgäller överförandet av uppgifter från annan myndighet till SCB för att bildaunderiag för statistikproduktion anför SCB: Enligt sin instruktion (SFS 1971:323) skall SCB bl.a. "i de fall underiaget för statistikproduktionen utgöres av material,som annan myndighet insamlar för administrativt ändamål, bevaka att destatistiska synpunkterna tillgodoses samt svara för de specialbearbetningar somfordras för statistiska ändamål". Eftersom de statistiska resultaten inteprimärt och direkt har intresse av den enskilde utan endast av honom som medlemi en grupp kanden statistiska användningen icke skada den enskilde. Motsatsen gäller givetvisinte. Tvärtom kan användning av till statistik lämnade uppgifter föradministrativa ändamål medföra skada för både den enskilde och statistikproduktionenoch detta är grunden till SCBs stora ansträngningar alt förhindra sådant.Användningen av administrativa material för statistisk produktion på det sättsom SCBs instruktion ger uttryck för medför däremot påtagliga fördelar försåväl den enskilde som samhället. Den enskildes börda med uppgiftslämnandeminskar, den statistiska behandlingen får förbättrade förutsättningar attanordnas fackkunnigt och rationellt och möjligheterna till samordning i syfteatt öka och integrera den statistiska informationen ökar. Användningen avadministrativa material för statistiska ändamål bör enligt SCBs uppfattningicke hindras. SCB lar i sitt remissyttrande även upp frågan om 16§ sekretesslagen. Centralbyrån anför att det legala skyddet enligt detta lagrumi praktiken fungerat tillfredsställande. Det har bl. a. givit SCB möjlighetatt, som redan framgått, tillämpa en restriktiv praxis vid utlämnandet avuppgifter till enskilda. Enligt SCB är dock vissa förbättringar önskvärda. Detgäller dels sekretesstidens längd som bedöms som för kort, dels den tveksamhetsom råder om 20-årsgränsen enligt 16 5; sekretesslagen eller annan längre tidsperiodsom ett material hämtat från annan myndighet där åtnjuter skall gälla närmaterialet överiämnats till SCB. Enligt SCB kan det förutsättas att kommeratt föreslå förbättringar av skyddet i dessa avseenden. SCB sammanfattar sittyttrande på denna punkt som följer: Vissa förtydliganden och ytteriigare förbättringarav den legala ramen för det statistiska sekretesskyddet utöver dem som SCBenligt ovan redan begärt är önskvärda och SCB har också till framförtsynpunkter därpå. Bortser man från eventuellt behov av snabb förändring av 38 §andra stycket sekretesslagen samt från det lagskydd för kryptering som anges iföljande avsnitt synes dock de övriga önskemålen om lagändringar på dettaområde kunna anstå för att tas upp i det pågående lagstiftningsarbetet avseendehela offentlighets- och sekretesslagstiftningen. JK tar i detta sammanhang upp frågan omtillämpningen av § 16 sekretesslagen på personregister som avidentifierats.Enligt JK ger avfattningen av 16 S och förarbetena till denna närmast vidhanden att någon sekretess ej föreligger sedan ett material avidentifierats ochatt materialet därefter är åtkomligt för envar enligt om allmännahandlingar. Denna utformning av reglerna rörande statistiksekretessen hindrarenligt JK en ändamålsenlig utformning av säkerhetsskyddet i fråga omdatorbaserad personinformation. Det förslag som kan väntas från OSKkan leda till att en ny lagstiftning på detta område kan träda i kraft förstden eller . En reglering som möjliggör ett bibehållande avsekretesskydd för avidentifierat material skulle enligt JK innebära en betydandevinst från integritetsskyddssynpunkt och kan motivera en snabbare lagändring änsom är möjlig inom ramen för arbetet med en ny lag om allmänna handlingar.