bet · FY01KU12 · 1975-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 12 KU 1975:12 Konstitutionsutskottetsbetänkande med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning Jämlikt regeringsformen åligger detkonstitutionsutskottet att granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har till utskottetöveriämnats de protokoll som förts i statsrådet . Beträffandevissa ärenden har utskottet även tagit del av de till ärendena hörandehandlingarna. Idet följande lämnas först en redogörelse för granskningsarbetets omfattningoch inriktning och sedan en översiktlig redovisning av statsrådsprotokollensinnehåll m. m. Den verkställda granskningen och dess resultat upptas därefter ibetänkandets huvudavsnitt. Till betänkandet har fogats ett antal bilagor, variredovisas vissa inom utskottets kansli upprättade granskningspromemorior m. m. I förra årets granskningsbetänkande (KU 1974:22)redovisades en av utskottet företagen större undersökning avstatsdepartementens organisation m. m. Härvid gjordes dock inte någon närmare genomgångav och statsrådsberedningens förhållanden. Avsikten varatt utskottet skulle återkomma till dessa frågor vid ett senare tillfälle.Beträffande statsrådsberedningen lämnar utskottet i betänkandet en redogörelseför organisation och arbetsformer inom statsministerns kansli med särskildtonvikt på statsrådsberedningens verksamhet som samordnare av departementsarbeteti stort samt det pågående arbetet med frågor om decentraliseringav olika ärendegrupper från regeringen till underiydande myndigheter. Vadgäller har enligt regeringens bemyndigande förra årettillkallats två utredningar (UD 1974:01 och 02) med uppgift att ta upp en radfrågor angående utrikesförvaltningens organisatoriska förhållanden m. m. Medhänsyn härtill har utskottet ansett det lämpligt att låta en närmare granskningav detta departements organisation anstå i avbidan på resultatet av de nämndautredningarnas arbete. 1 detta sammanhang redovisas därför endast vissa uppgifterom den nuvarande organisationen, vilka hämtats från direktiven till de nämndautredningarna. Detskall emellertid nämnas att en rad utrikesfrågor kommit att ingå i åretsgranskning. Sålunda har utskottet gått igenom vissa frågor som hör Nr /.' sammanmed ingående av internationella överenskommelser (traktater),däribland samarbetsavtal om utvecklingsbistånd. På detta område hargranskningen bl. a. omfattat svenskt stöd till skogsindustriprojekt m. m. iNordvietnam samt de särskilda katastrofinsatser som beslutade om idecember . Vidare har utskottet tagit del av omfattningen ochfördelningen på länder av sådana exportkreditgarantier - s. k.u-garantier - som lämnas på särskilt gynnsamma villkor vid export av betydelseför ekonomi. Inom utskottet har tagits upp ytterligare någrautrikesfrågor, nämligen viss skriftväxling med utländsk regeringschef,principerna för överiämnande av museala föremål som statsgåvor samthandläggning av frågor om avvisande av främmande fartyg på svensktterritorialvatten. Beträffanderegeringsärendenas beredning har utskottet i likhet ägnatuppmärksamhet åt utrednings- och remissväsendet, bl. a. med avseende påframställningar från sida om tillsättande av utredningar. Vidare haren kartläggning gjorts beträffande utredningsväsendets omfattning och isamband därmed en undersökning rörande kommittéernas pariamentariska inslag.Vad gäller remissväsendet har granskningen inriktats på frågor som rörremisser av utredningsbetänkanden, främst remisstidernas längd. Utskottet harliksom följt utvecklingen beträffande den numera fakultativalagrådsgranskningen. Vidare har utskottet behandlat frågan ompropositionsavlämnandet till . Praxisi fråga om beslutsmotivering m. m. i regeringsärenden av förvaltningsrättsligkaraktär har studerats av utskottet såvitt gäller vissa departement. Det ärutskottets avsikt att ett senare år i samband med sin granskning återkomma meringående till frågor om handläggningen av förvaltningsärenden inomregeringskansliet. Påsedvanligt sätt har utskottets granskning även avsett författningarnasutgivning liksom behandlingen av skrivelser till regeringen. Isistnämnda hänseende har utskottet bl. a. granskat regeringens åtgärder medanledning av riksdagsbeslut om prövning av behovet av särskilda regler förregeringens handlande i nödsituationer, om viss försöksverksamhet i syfte attförbättra fastighetsstrukturen i skogsmark, om rörliga krediter förrationaliseringsverksamhet m. m. inom försvaret, om upphävande av skyldighetför myndighet att i vissa fall vid framställning av trycksaker samråda medAllmänna förtaget, om kommunalt ekonomiskt ansvar för föriust beträffandevissa bostadslån och som redan tidigare nämnts tillkallande av vissautredningar. Utskottet har vidare behandlat frågor om tillämpningen av den nyatandvårdstaxan samt formerna för avskaffande av beteckningen"Kunglig" på statliga myndigheter m. m. Härutöver har utskottetgranskat regeringens handläggning av ytteriigare några frågor, vilka redovisasunder »rubriken sist i betänkandet. Översiktligredovisning av statsrådsprotokollens innehåll m. m. I de senaste årens granskningsbetänkanden harlämnats vissa statistiska uppgifter beträffande konseljärendena. En motsvaranderedovisning avseende förra årets ärenden har intagits i bilaga 1, där även1973 års statistik medtagits. Utvecklingen beträffande det sammanlagda antaletkonseljärenden visar att en successiv nedgång skett under perioden 1966-1970från närmare 32 000 ärenden till omkring 25 000 ärenden under åren 1969och 1970. har antalet konseljärenden däremot återkontinueriigt ökat och uppgått till sammanlagt drygt 28 000. Ävenför har det sammanlagda antalet konseljärenden uppgått till drygt 28000. Beträffandede olika ärendegmpperna kan noteras att, liksom tidigare, den största ökningengäller besvärsärenden. Antalet sådana ärenden har merän fördubblats och uppgått till drygt 6 600 ärenden, vilketmotsvarar ca en fjärdedel av samtliga av Kungl. Maj:t avgjorda ärenden.Ökningen av denna ärendegrupp har - med några få undantag - skett inom samtligadepartement. En annan ärendegrupp som ökat relativt starkt ärregleringsbrev och anslags- och statsbidragsärenden. Bland de ärendegrupper somminskat kan nämnas dispens- och övriga partsärenden - vilka dockuppgått till drygt 9 000 (inkl. drygt 2 000 nådeärenden) - samt utfärdande avförfattningar. Antalet tjänsteärenden, som under stadigt minskat,har däremot ökat något och totalt uppgått till ungefär likamånga ärenden som gruppen besvärsärenden. Det bör påpekas att utskottetsstatistik - liksom tidigare - beträffande fördelningen av konseljärenden påolika ärendegrupper är behäftad med vissa svagheter. Sålunda skulle exempelvisett ärende som gäller besvär över tjänstetillsättningsbeslut kunna redovisas antingensom tjänsteärende eller som besvärsärende, vilket här skett, eller som enskiltpartsärende. Vadbeträffar fördelningen av ärenden på departement bör först erinras om denändring i departementsindelningen som skett fr. o. m. . Tilldet nyinrättade har förts, förutom bostadsärenden fråndet förutvarande , vissa ärenden angående plan- ochbyggnadsväsendet, inbegripet den fysiska riksplaneringen från civildepartementetsamt ärenden rörande bostadstillägg för barnfamiljer m. m. från socialdepartementet.Med anledning av nämnda departementsreform har fåttbenämningen - med ansvar även för arbetsmiljöfrågorna, dvs.frågor om arbetarskydd, arbetstid och semester, som tidigare handlagts inomsocialdepartementet - samt fått benämningenkommundepartementet. Med de reservationer som föranleds av att den ändradedepartementsindelningen i viss mån försvårar jämförelser kankonstateras att särskilt jordbruks-, kommunikations- och industridepartementenunder fött en ökning av antalet konseljärenden. A andra sidan harsärskilt försvars-, handels- och i viss mån utbildningsdepartementen fött enrelativt stor minsk- ningav det totala antalet ärenden. Liksom tidigare kan det vidare konstateras attdet föreligger stora skillnader beträffande den inbördes fördelningen avkonseljärenden mellan departementen. Sålunda hade justitie-, finans- ochutbildningsdepartementen , liksom ,tillsammans ungefär lika många ärenden som de övriga tio departemententillsammans. Såsomnämndes i förra årets granskningsbetänkande har statsrådsberedningen - underhänvisning till uttalanden av - utfärdat vissaanvisningar rörande statsrådsprotokollen m. m. Dessa rekommendationer, somgällt fr. o. m. , innebär bl. a. att om hinder mot ettoffentliggörande av vissa beslut, som intas i de s. k. fem-tioårsprotokollen -t. ex. erkännande av främmande stater och ratifikation av internationellaöverenskommelser - inte föreligger, bör förordnas attstatsrådsprotokollet får offentliggöras . Detta har medfört attantalet hemliga ärenden statsrådsprotokoll ytteriigare minskat.Härtill kan läggas att samtliga s. k. tvåårsprotokoll försetts med särskildföreskrift om offentliggörande. 1.Organisation och arbetsformer inom statsrådsberedningen Till utskottet har överiämnats en inomstatsrådsberedningen upprättad promemoria - bilaga 2 till detta betänkande -med vissa uppgifter om organisation och arbetsformer inom statsministernskansli, där bl. a. statsrådsberedningens samordnande funktion fördepartementsarbetet i stort belyses. Vidare behandlas det sedan flera årpågående arbetet inom statsrådsberedningen med frågor om decentralisering avolika ärenden och ärendegrupper från regeringen till underiydande myndigheter. Enviktig roll för den övergripande planeringen av regeringens verksamhet spelarde allmänna beredningarna, dvs. överiäggningar i konkreta och principiellafrågor mellan samtliga statsråd under statsministerns ordförandeskap. Enligtstatsrådsberedningens promemoria hålls de allmänna beredningarna vanligen iomedelbar anslutning till ett regeringssammanträde och till de regelbundetåterkommande planeringssammanträdena, vilka förbereds av statssekreteraren istatsrådsberedningen. Denne deltar också som enda icke regeringsmedlem i deallmänna beredningarna. Arbetsuppgifterna allmänt inom statsministerns kanslipräglas naturiigen av statsministerns roll som regeringens främste talesman.Tjänstemännen inom statsrådsberedningen har sålunda till uppgift att medverkavid föreberedelser av statsministerns offentliga framträdanden i olikasammanhang och att hålla den nödvändiga kontakten med departementen, riksdagenetc. Avcentral betydelse för departementsarbetet i stort är den granskning som utförsinom statsrådsberedningen av t. ex. förslag till propositioner,utredningsdirektiv och svar på interpellationer och frågor. skerfrån både politiska och formella utgångspunkter. Det kan i sammanhanget nämnasatt statsrådsberedningen i samråd med statsdepartementensorganisationsavdelning utarbetat särskilda anvisningar till ledning för departementenvid utformning i formellt hänseende av propositioner och författningar. Förstatsrådsberedningens kontakter med press och andra massmedia svarar enpressekreterare som också leder verksamheten inom den för helaregeringskansliet gemensamma informationsgruppen, i vilken samtliga departementsinformationssekreterare ingår. visar den redovisning av de organisatoriska förhållandena inomstatsministerns kansli som lämnats utskottet, att statsrådsberedningen har enmycket betydelsefull roll som samordningsorgan i olika hänseenden för arbetetinom . Somtidigare nämnts pågår inom statsrådsberedningen ett fortlöpande arbete medfrågor om decentralisering av beslutanderätt från regeringen till underiydandemyndigheter. Statsrådsberedningens verksamhet på detta område innefattar bl.a. uppföljning av propositions- och författningsarbetet inom de olikadepartementen i syfte att undersöka möjligheterna att lägga beslutsfunktionerpå lägre myndigheter med att förslag genomförs. Arbetethärvidlag kan få till resultat att regeringen i t. ex. en lagpropositioninhämtar bemyndigande att flytta vissa typer av ärenden ellerärendegrupper till slutligt avgörande hos lägre myndighet. Gäller det ettområde som faller inom regeringens normgivningskompetens kan statsrådsberedningensundersökningar leda till att regeringen uppdrar åt underordnad myndighet att taöver den slutliga prövningen i vissa frågor. Det kan gällatjänstetillsättningsärenden, statsbidragsfrågor etc. uttalat i samband med tidigare granskning av hithörande frågor är detav värde om man genom ytteriigare decentraliseringsåtgärder kan åstadkomma enminskning av ärendemängden hos regeringen. Utskottet fömtsätter emellertid attfrågor om decentralisering av ärenden av större vikt, även om de skulle fallainom regeringens kompetensområde, underställs prövning. 2.Några uppgifter om nuvarande organisation Som inledningsvis nämnts tillkallades förra årettvå utredningar med uppgift att ta upp vissa organisatoriska frågor angåendeutrikesförvaltningen. 1 direktiven till den första utredningen (UD 1974:01),som gäller organisation, erinras om de senaste årensutveckling, som bl. a. inneburit att internationella förbindelserintensifierats och byggts ut. Denna utveckling har ställt ökade krav påutrikesförvaltningen. Antalet ambassader och delegationer har vuxit. Alltstörre del av personalen har måst avdelas för multilateralt förhandlingsarbete,bl. a. inom FN-or-ganens ram. Efterfrågan på Sverigeinformation i utlandet ochinformation omsvenska utrikespolitiska förhållanden har ökat och det har blivit nödvändigtatt skärpa bevakningen av olika specialområden, såsom forskning och miljövård. Föratt möta bl. a. dessa krav har successivt personalförstärkningar skett ochorganisatoriska förändringar vidtagits. En informationsbyrå och en byrå för bl.a. nedrustnings-, atom-, rymd- och miljövårdsfrågor har tillskapats. Vidare harupprättats en avdelning för internationellt utvecklingsarbete, som sedan förraåret underställts ett särskilt statsråd. ,som i vad gäller handelspolitiska frågor lyder underhandelsministern, och utrikeshandelsenheter harintegrerats. 1direktiven till utredningen framhålls att erfarenheten visar att de nämndaåtgärderna i det stora hela varit ändamålsenliga. Genom växandeinternationella engagemang har emellertid behovet av långsiktig planering,utredningar och analyser ökat. Vidare föreligger önskemål från ochallmänhetens sida om ökad information rörande internationella förhållanden ochsvenska utrikespolitiska ställningstaganden. 1direktiven pekas vidare på det speciella förhållande som ligger i attutrikesdepartementet i större utsträckning än andra statsdepartement vid sidanav sina uppgifter som beredningsorgan för regeringen fullgör uppgifter somsammanhäger med utlandsmyndigheternas administration och servicefunktioner. Isammanhanget erinras om att departementsutredning behandlade en radför statsdepartmenten gemensamma frågor avseende organisation ocharbetsformer. Utredningen föreslog bl. a. att normalorganisationen förstatsdepartement skall bestå av arbetsenheter, som inom lämpligt avgränsadesakområden svarar för såväl planering och riktlinjer som handläggning avlöpande ärenden. omfattades inte avdepartementsutredningen. Enligt direktiven bör bl. a. möjligheterna prövas attanpassa organisation till den som gäller för övrigastatsdepartement.. Utredningenhar framlagt betänkandet (Ds UD1975:2). I detta lämnas förslag till en rad organisatoriska åtgärder inomutrikesförvaltningen. Förslagen kommer att prövas av regeringen. Utskottet hardärför inte ansett sig ha anledning att i detta sammanhang närmare redogöraför dessa förslag. Denandra utredningen (UD 1974:02) gäller frågor rörande rekrytering, utbildningoch tjänstgöringsförhållanden inom utrikesförvaltningen. I direktiven tillutredningen nämns bl. a. att utrikesförvaltningen sysselsätter över 1500 personer, fördelade på olika personalkategorier. Därav arbetar drygt 500inom , medan övriga är fördelade på inemot hundrataletutlandsmyndigheter. Utredningens uppgift är att göra en samlad översyn av depersonalpolitiska frågorna inom utrikesförvaltningen. a. skall utredningenundersöka om behov föreligger att utrikesförvaltningens tjänstemän beredsökade möjligheter att temporärt tjänst- görainom andra delar av statsförvaltningen. Utredningen bör vidare studerametodiken för placering av personal vid utlandsmyndighet resp. inom hemmaförvaltningen.Utbildningsfrågorna slutligen bör få en framträdande plats i utredningsarbetet. Sominledningsvis nämnts har utskottet tidigare granskat de övriga statsdepartementensorganisatoriska förhållanden. Vad beträffar har utskottetansett det lämpligt att låta en närmare granskning av detta departementsorganisation anstå i avvaktan på resultatet av nu berörda utredningars arbete. 3.Ingåendet av internationella överenskommelser Som inledningsvis nämnts har utskottet i sittgranskningsarbete uppehållit sig vid frågor med anknytning tillutrikespolitiska förhållanden. Hit hör en redogörelse för gällande regler ochpraxis vid ingående av internationella överenskommelser, främst med sikte påriksdagens medverkan. En granskningspromemoria härom har upprättats inomutskottets kansli - bilaga 3 till detta betänkande. Reglernaom ingående av internationella överenskommelser och medverkan därihar i nu gällande regeringsform i huvudsak samma innehåll som i 1809 årsregeringsform. Utrikespolitiken är således även enligt den nya grundlagen enregeringens styrelsefunktion och inom ramen härför företräder regeringenSverige i förhållande till andra stater vid ingående av internationellaöverenskommelser. Mot bakgrund av utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhettillförsäkras emellertid i grundlagen en vidsträckt insyn i och ettstarkt inflytande över utrikespolitiska angelägenheter. På traktaträttensområde innebär detta skyldighet för regeringen att inhämta riksdagensgodkännande före ingåendet av för riket bindande internationellöverenskommelse, inte endast om den förutsätter lagstiftning eller gäller annatämne i vilket skall besluta, utan även eljest när överenskommelsen ärav större vikt. Det ankommer på regeringen att under konstitutionellt ansvaravgöra om en överenskommelse är av sådan större vikt. medverkankrävs enligt samma grunder för åtagande av internationell förpliktelse i annanform än överenskommelse och vid uppsägning av internationell överenskommelseeller förpliktelse. Under förutsättning att rikets intresse bedöms kräva detkan hörande ersättas av att regeringen överiägger medutrikesnämnden när frågan inte gäller ämne i vilket skall besluta. Enligt1809 års regeringsform skulle en överenskommelse som krävde riksdagensgodkännande innehålla förbehåll härom. Denna regel är slopad iregeringsforrnen. Detta har motiverats bl. a. med att det kan anses tveksamt omen sådan regel har någon folkrättslig verkan. Den av 1974 ratificeradeWienkonventionen om traktatsrätten tillgodoser i viss mån samma syfte genom attstipulera att en stat kan begära upphävande av enöverenskommelse om den har slutits i uppenbar konflikt med en internkompetensregel av grundläggande betydelse. Utskottethar som närmare redovisas i granskningspromemorian undersökt vilkainternationella överenskommelser som underställtsriksdagen för godkännande. Enligt denna redovisning omfattade år 1972underställningen tolv konventioner. Det totala antalet undersamma år ingångnaöverenskommelser, inkluderande ratifikationer och utväxlande av ministeriellanoter, var ett hundratal. Motsvarande redovisning för visar att 26överenskommelser underställts för godkännande och att närmare 140överenskommelser ingåtts. Flertaletav de underställda avtalen har berört frågor om lagstiftning somkrävt medgivande regeringsform. Tre överenskommelser synesinte ha tillhört denna kategori och torde följaktligen ha underställtsriksdagen, därför att de ansetts vara av sådan vikt att de enligt § 12 RFändock krävde medverkan. Det är dels det internationellakakaoavtalet , dels två överenskommelser med den 8juni 1973 om fasta förbindelser över m. m. Avde ingångna överenskommelserna har sammanlagt ettåttiotal avsett bilateralt utvecklingssamarbete. Dessa har inte underställtsrikdagen för godkännande. Det bör emellertid härvid framhållas, att regeringenmed anledning av önskemål (UU 1973:3) fr. o. m. riksdaglämnat utrikesutskottet förtrolig information om den s. k. länderplaneringenför de två budgetår som följer efter det budgetår som statsverkspropositionenavser. I nästa avsnitt av detta betänkande behandlas vissa frågor rörande densvenska biståndsverksamheten, bl. a. vad gäller fleråriga biståndsutfästelseroch avtal om utvecklingsbistånd. Enligtden i detta sammanhang företagna genomgången av internationellaöverenskommelser har tre handelsavtal underställtsriksdagen för godkännande, nämligen avtal med deneuropeiska gemenskapen och med den europeiska kol- och stålunionensamt det ovan nämnda internationella kakaoavtalet. Förutom ministeriella noterrörande handeln och protokoll rörande föriängning av gällande handelsavtalingicks långtidsöverenskommelser rörande handeln medPolen, , och . Dessutom slöt Sverigehandelsavtal med och ratificerade internationellakakaoavtal. Publiceringenav internationella överenskommelser sker i olika former. Denviktigaste torde vara den sedan I9I2 åriigen utkommande publikationen Sverigesöverenskommelser med främmande makter, för vars utgivning utrikesdepartementetsarkiv svarar. utges genom försorg ettregister över gällande internationella överenskommelser. I registret upptasbilaterala överenskommelser efter länderindelning i bokstavsordning. Demultilaterala avtalen indelas i två kategorier,dels mellan de nordiska länderna, dels mellan flera stater i övrigt. Gällandedubbelbeskattningsavtal utges dessutom genom försorg ipublikationen Skatteavtal. Vidare förekommer det att centralaförvaltningsmyndigheter, t. ex. , postverket, och statensjärnvägar publicerar texterna till internationella överenskommelser och beslutsom rör deras verksamhet i sina författningssamlingar eller handböcker.Utrikesdepartementet utger åriigen en publikation, Utrikesfrågor, vari bl. a.ingår en förteckning över internationella överenskommelser m. m. som Sverigeanslutit sig till under ifrågavarande kalenderår. 1974 en kronologiskt ordnad förteckning över internationellaöverenskommelser. Förteckningen avsåg tiden november året före det sombehandlas i berättelsen t. o. m. . Kommittéberättelsen, somfrån och med ersatt riksdagsberättelsen, innehåller ingen motsvarandeförteckning. PublikationenSveriges överenskommelser med främmande makter innehåller de internationellaöverenskommelser som på regeringsnivå tillträtt genom undertecknande,ratifikation eller anslutning. Internationella avtal mellanförvaltningsmyndigheter intas däremot inte, liksom som regel inte heller beslutoch rekommendationer som meddelats av mellanstatliga organisationer. Till varjeårgång skall i princip hänföras de överenskommelser som tillträtt underåret. Arbete med översättning och andra tidskrävande faktorer medföremellertid att publikationen som regel inte är färdigställd förrän ett ellerett par år . Så t. ex. förelåg upplaga färdig först i början avår 1975. Vidare förekommer det att överenskommelser - i första handmultilaterala - på grund av olika tekniska problem inte kan tas med i den årgångav publikationen som motsvarar tillträdesåret. Det kan härvid undantagsvisdröja fyra till innan överenskommelsen kommer att inflyta ipublikationen. F. n. har den en upplaga av 1 100 exemplar, som framför alltdistribueras till de svenska utlandsmyndigheterna, , departementen ochbibliotek. Utredningenom författningspublicering m. m. framlade 1974 betänkandet Internationellaöverenskommelser och svensk rätt (SOU 1974:100). Betänkandet behandlar iförsta hand problematiken med införlivande av trak-latsregler med svensk rätt,men där framläggs också förslag rörande formerna för publicering avinternationella överenskommelser. I detta hänseende föreslås att vissagrundläggande regler skall utfärdas av regeringen. Någonallmän folkrättslig regel för hur avtalsslutande stater skall gå till väga föratt uppfylla sina konventionsförpliktelser finns inte.