bet · FY01JuU1 · 1975-12-31 00:00:00 — Om man sålunda vill låta vissa frågor sominte omfattas av självständighetsprincipen ligga kvar hos domstolarna, kan detenligt departementschefen inte göras genom en uppdelning i administrativa ellerjudiciella frågor. Det återstår då enligt departementschefens mening endast denlösningen att de administrativa uppgifterna på ett lämpligt sätt fördelasmellan regeringen, cenralmyndigheten och domstolarna med utgångspunkt från åena sidan självständighetsprincipen och vad som därutöver bör förbehållasdomstolarna och å andra sidan centralmyndighetens givna uppgift att ansvara föratt tilldelade resurser inom förvaltningsområdet utnyttjas så rationellt ocheffektivt som möjligt. För att kunna fullfölja sistnämnda uppgift måstemyndigheten enligt departementschefen så långt det är möjligt få ledande ochsamordnande funktioner samt ha rätt att meddela föreskrifter och anvisningarför verksamheten. Departementschefen tillägger att det i de enskilda frågornaytterst måste ankomma på de tillämpande myndigheterna själva att se till attgränserna för vad som anses böra vara förbehållet domstolarna inte överskrids.Mot bakgrund av det nu skisserade principiella resonemanget finner departementschefenatt centralmyndighetens kompetensom.åde i stort bör avgränsas på det sätt DSUföreslagit. I centralmyndighetens instruktion bör enligt departementschefentas in en erinran om att myndighetens verksamhet inte får innebära någotingrepp i domstolarnas självständighet när det gäller den dömandeverksamheten. Enligt hans mening kan det också vara lämpligt att begränsacentralmyndighetens kompetensområde på det sättet, att myndigheten inte fårföreskriva hur arbetsuppgifter skall fördelas mellan enskilda domare. Departementschefenshär återgivna överväganden i principiellt hänseende kritiseras i motionerna1974: 1990 och 1974: 1991. I den förstnämnda motionen påpekas attpropositionens starka understrykande av att domstolarna skall varasjälvständiga i sin rättskipning står i motsättning till dess förslag att denfrån rättskipningen inte klart avskiljbara administrationen skall föras inunder ett centralt ämbetsverk av vanlig typ. Motionärerna befarar att enlångtgående administrativ dirigering av domstolarna kan leda till en styrning avdomstolsväsendet i strid mot den i regeringsformen stadgadesjälvständighetsprincipen. En sådan styrning kan enligt motionärerna bliresultatet av organisatoriska åtgärder eller indelning av domarna för derasuppgifter, genom bestämmelser om vilka mål som skall avgöras i första hand,genom alltför detaljerade föreskrifter om hur rättens avgöranden skallutformas osv. bör därför enligt motionärerna inte få sådanaledande och styrande funktioner som föreslås i propositionen utan verket bör ihuvudsak ges samma arbetsuppgifter som tillagts . Det bör enligtmotionärerna klart anges att verket inte har någon befogenhet att leda ellerstyra domstolarna eller att utöva tillsyn över dem. Motionärerna tar vidare uppett antal särskilda frågor, vartill utskottet återkommer i det följande, och deframställer ett yrkande av huvudsaklig innebörd att skall godkännavad i motionen anförts angående riktlinjer för . Äveni motionen 1974: 1991 uttalas farhågor för att kan komma att fåen sådan ställning och sådana uppgifter att domstolarnas självständighet intetillräckligt garanteras. Motionärerna framhåller självständighetsprmcipensstora betydelse från rättssäkerhetssynpunkt för de enskilda medborgarna. Principenmåste enligt motionärerna sträcka sig längre än till att regeringen eller dessunderlydande organ inte får ge anvisning om hur domstol skall fälla- avgörandeni konkreta fall eller tillämpa vissa rättsregler. Den måste t. ex. innebära attförvaltningsmyndighet inte skall ha befogenhet att övervaka och ge direktivrörande domstolarnas sätt att organisera sitt arbete och handlägga sinaarbetsuppgifter. Mot bakgmnd av bl. a. det anförda anser motionärerna att DONtills vidare bör fortsätta sin verksamhet även efter , och dehemställer i sitt förstahandsyrkande att avslår den föreliggandepropositionen. I andra hand framförs erinringar i olika avseenden mot de i propositionen uppdragna riktlinjernaoch framlagda förslagen. Härtill återkommer utskottet under särskilda avsnittsenare i detta betänkande. Utskottet vill för sin del till enbörjan understryka att statsmakternas ställningstagande att det inomdomstolsväsendet behöver inrättas ett permanent, centralt organ för planeringoch samordning av den administrativa verksamheten står fast. När det nu gälleratt dra upp de närmare riktlinjerna för den nya domstolsförvaltningen villutskottet framhålla att avsikten inte är och som framgår av i föregående avsnittåtergivna tidigare uttalanden inte heller varit att skallanförtros andra uppgifter än sådana som är av administrativ karaktär. Att denegentliga verksamheten inom domstolsväsendet, den dömande och rättstillämpandeverksamheten, måste falla utanför kompetensområde följer redanav stadgandet i regeringsformen att ingen myndighet, inte heller , fårbestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol iövrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. För den dömandeverksamheten har också byggts upp en särskild instansordning. Att encentralmyndighet på domstolsväsendets område sålunda inte har att handläggaärenden rörande den egentliga verksamheten inom förvaltningsområdet germyndigheten en särställning i förhållande tUI andra centrala ämbetsverk ochblir av avgörande betydelse vid fastläggandet av dess uppgifter. Som utskottet uttalade är det enrättssäkerhetsfråga av stor vikt att den grundläggande principen omdomstolarnas självständighet i den dömande och rättstillämpande verksamhetenupprätthålls. Med beaktande härav anser utskottet i likhet meddepartementschefen att det i centralmyndighetens instruktion skall tas in enerinran om att myndigheten vid utövandet av sina åligganden har att iakttaprincipen om domstolamas grundlagsfästa självständighet vid fullgörandet av dedömande och rättstillämpande uppgifterna. I enlighet med det ovan sagda bördet enligt utskottets mening av instruktionen också framgå att centralmyndighetensåligganden enligt instruktionen skall gälla enbart den administrativaverksamheten inom förvaltningsområdet. Av vad nu sagts följer att det genomdomstolsverkets inrättande framför allt tillskapas möjligheter för domstolarnaatt få kvalificerad service i frågor av huvudsakligen den art som hittillsankommit på . Något subordina-tionsförhållande av för svensk förvaltningsedvanlig modell skall däremot inte komma till stånd. De överväganden rörande gränserna för centralmyndighetenskompetensområde som utskottet framhöll som erforderliga skulle självfalletinte syfta till någon formell gränsdragning mellan dömande och administrativverksamhet. En sådan gränsdragning kan som departementschefen framhåller inteläggas till grund för kompetensfördelningen Kartong: S. 28, rad 34 Står: 1 delvis Rättat till: 1 och 2delvis mellan regeringen, centralmyndigheten och domstolarna. Mångauppgifter som enligt vanligt betraktelsesätt är att bedöma som administrativainnefattar också moment som får anses höra till eller ha ett nära samband medden dömande verksamheten. Vidare kan som anförs av departementschefen och ävenberörs i motionerna 1974: 1990 och 1974: 1991 ett beslut inom domstolsväsendet även om det är av administrativ karaktär direkteller indirekt ha eller uppfattas ha betydelse för handläggningen av visst mål.Exempel härpå utgör beslut om hur arbetsuppgifter skall fördelas mellanenskilda domare. För ärenden av nu angivet slag måste, i enlighet med denteknik som departementschefen utnyttjat, den principiella synen påkompetensfördelningen kompletteras med särskilda ställningstaganden huruvidaifrågavarande uppgifter skall ankomma på verket. Härvidlag delar utskottetmotionärernas uppfattning att centralmyndigheten inte bör ha möjlighet attgenom åtgärder i administrativ ordning påverka handläggningen av visst måleller ärende. Departementschefen synes också ha denna uppfattning. På anfördaskäl anser utskottet att beslut av angivet slag uttryckligen skallundantas från verkets kompetensområde. Undantag bör som departementschefenframhåller också göras för ärenden av rent administrativ karaktär som avframför allt praktiska skäl lämpar sig bäst för avgörande på det regionalaeller lokala planet. Utskottet återkommer härtill under de särskilda avsnitteni det följande. En given uppgift för centralmyndigheten är enligtdepartementschefen att ansvara för att tilldelade resurser inomförvaltningsområdet utnyttjas så rationellt och effektivt som möjligt. För attkunna fullgöra denna uppgift måste myndigheten enligt departementschefen fåledande och samordnande funktioner samt ha rätt att meddela föreskrifter och anvisningarför verksamheten. I anledning av resonemanget i motionen 1974: 1990 om attdomstolsverket inte bör få sådana funktioner vdl utskottet kraftigtunderstryka att vad departementschefen i detta hänseende uttalar inte kan sesisolerat från hans grundläggande deklaration att tillskapandet av en centralförvaltningsmyndighet på domstolsväsendets område självfallet inte får innebäranågot som helst ingrepp i domstolarnas självständighet och integritet när detgäller den dömande verksamheten. Uppgiften att leda och samordna begränsasockså av vad utskottet i det föregående anfört om att verkets åliggandenenligt dess instruktion enbart skall gälla den administrativa verksamheten. Detsagda gäller också beträffande domstolarnas egentliga verksamhet de uppgiftermed juridisk anknytning som kan ankomma på verket, t. ex. utredningar iförfattningsfrågor samt utarbetande av följdföreskrifter och anvisningar förverkställigheten av olika författningar. Beaktandet av självständighetsprincipen föranleder enligtutskottets mening på samma sätt en begränsning i de uppgifter som skall ankommapå på grund av dess ansvar för att verksamheten inom förvaltningsområdetbedrivs effektivt och rationellt. bör verka för attverksamheten bedrivs effektivt, men effektivitetskravet får inte drivas sålångt att det inkräktar på det viktiga allmänna intresset av rättssäkerhetensupprätthållande. Vad det för verkets del är fråga om är att genom en rationellta'vpassad organisation och genom ändamålsenliga administrativa rutiner skapaförutsättningar för effektivt arbetande och i sin dömande verksamhetsjälvständiga domstolar för vilka allmänheten hyser förtroende. Medeffektivitet måste i detta sammanhang i första hand avses säkerhet i dömandet. Ifråga om de personaladministrativa uppgifterna inom förvaltningsområdetuttalar departementschefen bl. a. att centralmyndigheten bör svara förpersonalpolitiska frågor samt inorh ramen för regeringens bemyndigande ha detyttersta ansvaret för dispositionen av befintlig personal mellan olikamyndigheter inom verksamhetsområdet. Myndigheten skall också överta i fråga om utbildnings- och informationsverksamheten. Ianslutning till dessa uttalanden vill utskottet endast peka på det självklaraförhållandet, att ansvar för de personalpolitiska frågornainom förvaltningsområdet nödvändigtvis inskränks därigenom att fastställandetav viktiga delar av personalpolitiken ankommer på statsmakterna. I många fallmedverkar också de fackliga organisationerna vid utformningen avpersonalpolitiken. Det bör i detta sammanhang vidare framhållas att även inomdet personaladministrativa området kompetens begränsas avhänsyn till principen om domstolarnas självständighet. Ett iakttagande av dennabör enligt utskottets mening leda till att domstolsverkes uppgifer i fråga ompersonaldisposition beträffande tjänstemän vid domstolarna begränsas till attavse den icke dömande personalen. Utskottet förutsätter att frågor omdispositionen av assessorer och fiskaler kommer att handläggas i huvudsakligensamma ordning som . Medhänsyn till den i detta avsnitt behandlade frågeställningens stora betydelsefrån rättssäkerhetssynpunkt vill utskottet framhålla vikten av attde föreskrifter som skall reglera den nya domstolsadministrationen ges ensådan avfattning att uppkomsten av gränsdragningsproblem ochkompetenskonflikter förhindras i största möjliga utsträckning. I den praktiskatillämpningen är det givetvis av stor betydelse att domstolarna ochcentralmyndigheten värnar om domstolamas självständighet i den dömandeverksamheten. Det bör också bli en angelägen uppgift för JK och JO att följaverksamheten inom den nya domstolsadministrationen och ha uppmärksamheten påkompetenskonflikter av här berört slag. sålunda i anledning av propositionen och motionerna 1974: 1990 och1974: 1991 anfört rörande principerna för centralmyndighetens ställning ochuppgifter m. m. bör ges regeringen till känna. Avvad utskottet anfört följer att utskottet avstyrker yrkandet i motionen 1974:1991 om avslag på propositionen. Fastställandeav arbetsordning för tingsrätt m. m. Enligt nuvarande förfarande fastställsarbetsordning för tingsrätt av hovrätt. Arbetsordningarna för ,och tingsrätter fastställs dock av regeringen. nya ordningen bör enligt departementschefen centralmyndigheten medhänsyn till det ansvar för verksamheten som myndigheten avses få ha denyttersta bestämmanderätten beträffande arbetsordningarnas innehåll, även omuppgiften att fastställa arbetsordning i regel kan delegeras fråncentralmyndigheten till hovrätt. Denföreslagna ordningen kritiseras i motionerna 1974:1990 och 1974:1991. För attdomstolarnas självständighet gentemot centralmyndigheten skall markerasföreslås i den sistnämnda motionen att uppgiften att fastställa arbetsordningbör ligga kvar på hovrätterna. Arbetsordningarna för , ochMalmö tingsrätter bör dock med hänsyn till dessa domstolars storlek fastställasav vederbörande tingsrätt. Enligtnu gällande ordning meddelas i arbetsordning för tingsrätt bestämmelser omgrunder för fördelning av domargöromålen och, i den mån det behövs, andrabestämmelser om personalens arbetsuppgifter. Fördelning av domargöromål kaninnebära fördelning av mål på olika rotlar. Vidare kan i arbetsordning reglerast. ex. i vilken mån göro-målens fördelning mellan rotlaraa bör få bero pågeografiska förhållanden, så att mål från viss del av domsagan företrädesvisskall tilldelas viss eller vissa rotlar. Även frågor om hur tingsrätt.skallvara sammansatt i tremansmål och vem som skall vara ordförande i sådana målhar upptagits i arbetsordning. Utskottetvill till en början framhålla att departementschefens förslag att arbetsordning för tingsrätt skall fastställas av centralmyndigheten inte innebär att centralmyndigheten skall få möjlighet att föreskriva hur rotlar skall fördelas mellan enskilda domare och därigenom påverka fördelningen av domargöromålen. Uppgiften att göra en sådan fördel ning bör, som departementschefen i annat sammanhang framhåller, inte ankomma på centralmyndigheten med hänsyn till principen om dom stolamas självständighet. Etttungt skäl för att centralmyndigheten med angiven begränsning bör ha attfastställa arbetsordning är som departementschefen anför hänsynen till detansvar för verksamheten som avses få. Ett annat skäl för encentral handläggning är önskemålet att arbetsordningarna i görligaste månskall vara. likformiga för alla tingsrätter. Andra omständigheter talaremellertid fijr att uppgiften inte bör handhas av . domstolsverket.Sålunda måste t. ex. beaktas att arbetsordningarna måste anpassas till delokala förhållandena vid varje tingsrätt och att hovrätterna i regel tordekomma att ha bättre kännedom om sådana förhållanden än centralmyndigheten.Härtill kommer att stadganden i arbetsordningen otvivelaktigt kan återverka påden dömande verksamheten. Beslutanderätten i frågor av sådan art bör ienlighet med utskottets principiella resonemang i det föregående inte anförtroscentralmyndigheten. Detnu anförda leder utskottet till uppfattningen att det i enlighet med förslageti motionen 1974:1991 även i fortsättningen bör ankomma på hovrätt att efterförslag av vederbörande tingsrätt fastställa tingsrätts arbetsordning.Arbetsordningarna för de tre största tingsrättema bör dock på skäl motionärernaanfört fastställas av vederbörande tingsrätt. Utskottetvill tillägga att det bl. a. med hänsyn till centralmyndighetens ansvar förverksamheten inom förvaltningsområdet enligt utskottets mening bör ankomma påmyndigheten att fastställa allmänna riktlinjer och meddela generellaanvisningar för arbetsordningarnas innehåll. Det bör också finnas stort utrymmeför samråd mellan hovrätt och centralmyndigheten i olika principiella frågorom arbetsordningarnas innehåll. Vad här sagts om arbetsordning för tingsrättavser i tillämpliga delar också arrende- och hyresnämnd. i anledning av propositionen och motionerna 1974: 1990 och 1974:1991anfört rörande fastställande av arbetsordning för tingsrätt bör ges regeringentill känna. Idetta sammanhang tar utskottet upp en särskild i motionen 1974: 1991aktualiserad fråga rörande indelning av chefsrådmän på avdelning. Beträffandeavdelningsindelade tingsrätter med imdantag för de tre största tingsrätternagäller enligt den nuvarande ordningen att hovrätt indelar chefsrådmännen påavdelning. I fråga om de tre största tingsrätterna handhas denna uppgift avregeringen. DSU:s förslag, som i denna del inte särskilt berörs avdepartementschefen, innebär inte någon ändring i förhållande till vad som nugäller. Även enligt motionäremas mening bör uppgiften att indela chefsrådmännenpå avdelning tillkomma hovrätt, dock att , och Malmötingsrätter bör tilläggas uppgiften att själva fatta beslut i dessa frågor. uppfattning talar samma skäl som enligt vad sagts bör förandelaatt de tre största tingsrättema själva fastställer arbetsordning för att dessadomstolar även bör tilläggas uppgiften att indela chefsrådmän på avdelning.Inom de tre ifrågavarande tingsrättema bör uppgiften av praktiska skäl ankommapå lagmannen efter samråd med berörd personal. I övrigt bör rådande ordningbestå. Vad utskottet här i anledning av motionen 1974: 1991 anfört rörandeindelning av chefsrådmän på avdelning bör ges regeringen till känna. Hovrätternasroll i den nya domstolsadmlnistratlonen Hovrätterna avses enligt vad departementschefenanför i den nya ordningen få befogenhet att inom gränser, som bestäms avregeringen eller centralmyndigheten, besluta i frågor som rör administrationeneller organisationen av tingsrätterna. Hovrätt bör sålunda avge yttrande övertingsrätternas förslag till anslagsframställning. Hovrätt bör vidare bl. a.bistå tingsrätterna med fiskaler eller annan förstärkningspersonal pådomarsidan samt meddela vissa förordnanden för tingsnotarie. Utskottethar ingen erinran mot att hovrätterna på angivet sätt i åtskilliga hänseendenbehåller sina hittillsvarande uppgifter rörande tingsrättema. Att även andraän de nämnda uppgifterna kan komma att tilläggas hovrätterna förutsätts avdepartementschefen. Olika skäl föranleder också utskottet att föreslå att så.sker i viss utsträckning. A andra sidan kan som departementschefen anförerfarenheten komma att visa att någon uppgift bör lyftas bort från hovrätterna. sammanhanget särskilt uppmärksammad fråga utgör hovrätternas tillsynsskyldighetöver tingsrättema enligt 2 kap. .1 § . Departementschefenanför härvidlag bl. a. att hovrätts möjlighet att utöva tillsyn över tingsrättmåste vara inskränkt så till vida att hovrätten inte har rätt att ingripa iavgörandet av enskilda mål och ej heller med stöd av bestämmelsen kan lämnabindande anvisningar till tingsrätt för dess rättstillämpning. Den tillsynöver den dömande verksamheten som sålunda är möjlig med.hänsyii tilltingsrätternas självständighet är enligt departementschefens mening avbegränsad betydelse. Däremot är enligt departementschefen den :tillsyn överden administrativa verksamheten som både hovrätt och centralmyndighet har attutöva på grund av de olika uppgifterna rörande tingsrätternas administration avstor betydelse. Härvidlag framhåller departementschefen bl. a. vikten av attgoda samarbetsformer utbildas mellan hovrätterna och centralmyndigheten. Föratt fullgöra sina uppgifter i sammanhanget behöver emellertid hovrätternaenligt departementschefen inte söka stöd i lag, och den aktuella bestämmelsen irättegångsbalkeni bör därför upphävas. Imotionen 1974: 1991 yrkas,att beslutar att bestämmelsen skallbehållas. Yrkandet motiveras av motionärerna bl. a. med att hovrätterna även iframtiden kommer att ha olika uppgifter beträffande tingsrätterna t. ex. ifråga om tillhandahållande av förstärkningspersonal och domamtbildning. Utskottetkan i allt väsentligt ansluta sig till departementschefens principiellaresonemang, och utskottet vill särskilt undersryka vad han anför om denbegränsning i tillsynens omfattning som följer av ett iakttagande av principenom domstolarnas självständighet. Detsamma gäller departementschefensuttalanden om angelägenheten av att goda samarbetsformer utvecklas mellanhovrätterna och . Med hänsyn till att tillsyn från hovrätternassida gentemot tingsrätterna avsesförekomma i väsentligen samma omfattning som f. n., saknas emellertid enligtutskottets mening anledning att i ett sammanhang där likartade uppgifterförfattningsvägen åläggs en central myndighet upphäva lagstadgandet omhovrätts tillsynsskyldighet över tingsrätterna. Utskottet tillstyrker därförbifall till motionen 1974: 1991 i denna del. Underdetta avsnitt tar utskottet vidare upp frågan om uppgiften att bestämma antaletnämndemän i tingsrätt skall handhas av hovrätt eller . 4 § första stycket ankommer denna uppgift på hovrätt.Hovrätt har också att bestämma antalet nämndemän i fastighetsdomstol. Enligtdepartementschefen bör dessa uppgifter föras över till centralmyndigheten,vilket föranleder en ändring i det nyssnämnda lagrummet. I motionen 1974: 1991uttalas bl. a. att uppgiften att bestämma antalet nämndemän i domsaga medhänsyn till hovrätternas större kännedom om de lokala förhållandena bör behållashos hovrätterna. Motionsyrkandet i denna del innebär att någon lagändring Inteskall vidtas. Utskottet,som anser att spörsmålet bör bedömas väsentligen från praktiska synpunkter,finner i likhet med motionärerna att hovrätt med sin närmare kännedom om deaktuella lokala förhållandena är bättre lämpad an centralmyndigheten att handhaden ifrågavarande uppgiften. Därest av särskilda skäl generella anvisningar förbedömningen skulle erfordras, bör det ligga inom centralmyndighetenskompetensområde att utfärda sådana. Någon ändring av gällande ordning i nuberörda hänseenden är således enhgt utskottets mening inte påkallad, ochutskottet tillstyrker bifall till motionen 1974: 1991 i denna del. Utskottetsställningstagande föranleder en mindre jämkning i den av Kungl. Maj:t föreslagnalydelsen av 22 § lagen om införande av nya . I fråga om tillsättnirigsförfarandet för ordinariedomartjänster anför departementschefen bl. a. att alla sådana tjänster ävenefter centralmyndighetens tillkomst bör tillsättas av regeringen och att allatjänster som kungörs lediga bör tillsättas efter förslag. De nuvarandeförslagsorganen (det s. k. presidentkollegiet, hovrätts- ochkammarrättskollegiema) bör ersättas med ett enda förslagsorgan, entjänsteförslagsnämnd. Enligt departementschefen bör centrahnyndighetens chefvara ordförande i nämnden. I denna bör vidare ingå ett justitieråd, ettregeringsråd, en hovrättspresident, en kammarrättspresident och ytterligare tredomare som utses på förslag av och . Denföreslagna ordningen utsätts för kritik i motionerna 1974: 1990, 1974:1991,1975:1103 och 1975:1126. I motionema framförs bl. tankenatt några ändringar i det nuvarande tillsättningsförfarandet inte bör vidtasförrän i samband med ställningstagande till domarutrednings förslag idetta hänseende. För det fall att beslut om inrättande av entjänsteförslagsnämnd skulle fattas redan i förevarande sammanhang, framhålls imotionema 1974: 1990 och 1974: 1991 att det från principiell synpunkt ärolämpligt att uppgiften att avge förslag skall handläggas inom ett centralt,administrativt organ. Motionärernas inställning motiveras bl.