bet · FY01KU12 · 1975-12-31 00:00:00 — Projektet avser att analyseranågra olika sakfrågors utveckling från utredningens rekommendation tillriksdagens beslut. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt att belysagenomslagskraften av re- missorganensställningstaganden på propositionens utformning och riksdagsbehandling.Projektet som påbörjades bedrivs vid statsvetenskapliga institutionen vidLunds Universitet och leds av docent detta projekt stöds avStiftelsen . 3.Vissa viktigare undersökningar och reformförslag beträffande utrednings- pchremissväsendet revisorer gjorde 1970 en ingåendeundersökning av kommit-/éväsewJe/(granskningspromemoria nr 13/1970). Främstuppmärksammades de starkt stigande kostnaderna. Revisorerna konstaterade bl. a.att kostnaderna femdubblats . Som orsak tilldenna utveckling angavs ökningen av antalet kommittéer men framför allt denkraftiga utvidgningen av den krets av personer som på ett eller annat sätt togdel i kommittéarbetet. Revisorerna drog slutsatsen att det förelåg ett behov aven rationalisering av formerna för kommittéverksamheten. I första hand bordeövervägas att inrätta en statsdepartementens kommittéavdelning med uppgift attsamordna kommittéernas verksamhet och i övrigt på olika sätt underiätta,effektivisera och förbilliga deras arbete. Andra förslag som framfördes avrevisorerna gällde förbättrade förutsättningar för kommittéernaslokalförsörjning, delegering av rätten att besluta om ersättning förkommittéarbete m. m. Revisorernasutredning remitterades till ett antal statliga organ, som ställde sig negativatill utredningens huvudförslag, att inrätta en statsdepartementenskommittéavdelning. Den avvisande hållningen motiverades främst med att denerforderliga samordningen av kommittéernas verksamhet fick anses vara enuppgift för statsrådsberedningen och inte för ett fristående organ samt attdepartementen ensamma måste ha ansvaret för den mer politiskt betingade delenav verksamheten. Om övriga förslag uttalade sig remissinsatserna positivt. Vidrevisorernas slutliga prövning av ärendet beslöts en skrivelse till Kungl.Maj:t, daterad . Beträffande lokal- och delegationsfrågornakonstateras i skrivelsen att de är under prövning i resp. idepartementsutredningen. 1 huvudfrågan framhöll revisorerna bl. a. följande: Det stora antalet kommittéer har emellertid,särskilt , aktualiserat behovet av en bättre samordning inomdet statliga utredningsväsendet. 1 samma riktning talar det förhållandet, attde frågor som tas upp till utredning visar en tendens att bli alltmersammansatt, vilket i sin tur leder till att föreslagna problemlösningar fårbetydelse inte bara för det förvaltningsavsnitt som närmast har stått i förgrundenför intresset utan också för en rad andra samhällsområden. Den statligautredningsverksamheten kan därför inte betraktas som enbart en till varjesärskilt departement hörande företeelse utan måste på något sätt knytasorganisatoriskt samman inom Kungl. Det faller sig enligt revisorernas mening naturiigtatt den centrala uppgift som det härvidlag är fråga om anförtrosstatsrådsberedningen. Detta har också förutsatts i propositionen 1965:65(angående statsdepartementens organisation) utan att dock, såvitt kan bedömas,ha föranlett några mera konkreta åtgärder. För att det angivna syftet skallkunna nås torde det emellertid vara ofrånkomligt att inom statsrådsberedningenen särskild enhet inrättas såsom ett kontaktorgan i kommittéfrågor. Revisorerna ansåg det lämpligt att detta organställdes under ledning av ett konsultativt statsråd, som därigenom skulle bliden sammanhållande förbindelselänken mellan departementen i kommittéfrågor utanatt därför departementschefernas politiska ansvar träddes för nära. 1riksdagens revisorers verksamhetsberättelse för uppges att under handmeddelats från statsrådsberedningen att någon åtgärd i anledning av vadrevisorerna anfört om inrättandet av ett särskilt organ för kommittéverksamheteninte vidtagits. I meddelandet framhölls dock att statsrådsberedningenkontinueriigt följde denna verksamhet och att därvid särskild uppmärksamhetägnades samordnings- och effektivitetsfrågorna. Detkan nämnas i detta sammanhang att frågan om bättre samordning inomutredningsväsendet även berördes av i en skrivelsetill statsministern den 21 1970. Förbundet anförde i sin skrivelseexempel på att dubbelarbete förekom och såg det som ett uttryck för bristfälligplanering och samordning. Förbundet underströk vikten av att en effektivsamordning kom till stånd i de fall där olika utredningar arbetar med likartadeproblem. tillsatt utredning, utredningen rörande möjligheterna att görabesparingar inom statsverksamheten, har bl. a. i uppdrag att behandlautredningsväsendet. 1 direktiven till denna utredning anförde finansministernbl. a. följande: Jag vill ytteriigare peka på ett område, där detbör finnas förutsättningar för att på ett konstruktivt sätt angripa frågan ombesparingar inom statsverksamheten. Det gäller det statligautredningsväsendet. Många av dessa utredningar har tillsatts på beställning avriksdagen. Enbart under vårsessionen beslutade ett 50-talbeställningar avseende frågor som skulle bli föremål för offentlig utredningeller översyn i annan ordning. Kostnaderna för kommittéväsendet har ökat starktunder efterkrigstiden. En begränsning av det statliga kommittéväsendet bör kunnage väsentliga såväl direkta som indirekta besparingseffekter påstatsutgifterna. Utredningen bör undersöka möjligheterna att begränsautredningsexpansionen. Från har vidare inhämtats att enarbetsgrupp, bestående av fyra statssekreterare, undersöktmöjligheterna till reformer av det statliga utredningsväsendet. En rapport medarbetsgruppens hittillsvarande överväganden kommer sannolikt att publicerasinom kort och remissbehandlas. Avsikten är att vissa i rapporten presenteradeuppslag skall bearbetas närmare i särskilda arbetsgrupper inomregeringskansliet, medan andra uppslag lär komma att prövas i praktiken meraomedelbart. revisorer har också ägnat uppmärksamhetåt remissväsendet. I en undersökning som företogs 1971 (granskningspromemorianr 4/1971) studerades dels den arbetsbelastning och därmed de kostnader somremissförfarandet vållar myndigheterna, dels möjligheterna att rationaliseraformerna för denna verksamhet. Revisorernas undersökning avsåg såväl s. k.allmänna remisser, dvs. remisser av offentliga utredningar, departementpromemoriorm. m., som remisser av mera rutinbetonade ärenden, t. ex. besvär av olika slag,tillstånds- och anståndsärenden etc. 1undersökningsrapporten konstaterades bl. a. att remissförfarandet förorsakarmyndigheterna en betydande arbetsbelastning. Under /70 uppgickden lågt räknat till ca och belöpte sig till en uppskattadkostnad av minst 33 milj. kr. Enligt rapporten tenderade remissförfarandet attväxa i omfång. Förrationalisering av förfarandet vid de allmänna remisserna föreslogs att ensärskild arbetsgrupp inom departementen skulle inrättas. Denna skulle ha tilluppgift att tillvarata dels departementens erfarenheter beträffanderemissärendenas handläggning, dels resultaten av tidigare rationaliseringsåtgärderinom området. Verksamheten skulle efter hand i samverkan med statskontoretutsträckas till att omfatta den egentliga statsförvaltningen. Vidremissbehandlingen av revisorernas utredning ställde sig det övervägandeantalet remissinstanser positiva till förslaget. En avvisande hållning intogdock justitiekanslern, statskontoret och . De framhöll bl.a. att allmänna föreskrifter i förvaltningslagen eller allmänna verksstadganfick anses tillräckliga för att säkerställa en rationell remissbehandling. 1skrivelse till Kungl, Maj:t I97I sammankopplade revisorernasitt förslag om åtgärder för att rationalisera de allmänna remisserna medovannämnda förslag till samordning av kommittéväsendet. Åt det organ som skulleinrättas för den senare uppgiften borde enligt revisorerna också uppdras attrationalisera remissförfarandet. Revisorernasskrivelse resulterade inte i någon åtgärd från sida under1972, enligt vad som uppges i revisorernas verksamhetsberättelse för detta år.Under 1972 upphävde dock Kungl. Maj:t två gamla cirkulär angående bl. a.remissväsendet, dels ett av , dels ett annat av I93I(1931:213). De ersattes av det ovannämnda cirkuläret till statsmyndigheternaangående skrivelser och remisser (1972:407), vilket trädde i kraft den 1 juli1972. Vid ingång' uppgick antalet kommittéerredovisade i kommittéberättelsen (motsvarande gamla riksdagsberättelsen) till302. Motsvarande siffror var vid 1972 resp. ingång 293 resp. 296. (KU1972:26 s. 80, KU 1974:22 s. 131). En viss men mycket måttlig ökning av antaletkommittéer kan alltså iakttagas . Liksom vid början av1974 är - som framgår av underbilaga 2 - antalet kommittéer störst inomjustitie-, utbildnings- och finansdepartementens områden och minst inomutrikes- och handelsdepartementens områden. På grund av den förändradedepartementsindelningen kan en undersökning av förändringeni antalet kommittéer mellan början av 1974 och 1975 endast avse de departementsom ej berördes av reformen. Av dessa departement redovisarjustitiedepartementet den största ökningen (7 kommittéer) ochkommunikationsdepartementet den största minskningen (6 kommittéer). Antaletkommittéer som var verksamma under någon del av , uppgick till 399.Denna siffra inkluderar de kommittéer som avslutade sitt arbete under detta år.Det är från dessa 97 kommittéer som huvuddelen av årets betänkanden härstammar. Kommittéväsendets kostnader bestrids väsentligenfrån särskilda reservationsanslag som upptas i riksstaten under vederbörandedepartement. Enligt budgetredovisningar uppgick desammanlagda utgifterna på dessa anslag under vissa budgetår /50 tillföljande belopp, avrundade till milj. 1949/50 5,5 1959/60 9,0 1964/65 23,2 1969/70 55,9 1973/74 79,3 Enligt riksstaten för /75 anslåssammanlagt 84,5 milj. kr. I underbilaga 3 redovisaskostnaderna departementsvis. Frånslutet av till slutet av 1950-talei ökade således kommittékostnadernamed ca 60 96. stegrades ökningstakten påtagligt. Mellan1959/60 och 1964/65 mer än fördubblades kostnaderna. Ökningen var nästan likastor senare hälft. Därefter synes en viss avmattning hainträtt i ökningstakten. Utgifterna under /74 är således 42 %större än /70. Som jämförelse kan nämnas ' Här och i fortsättningen används något felaktigt uttrycksåsom "vid 19xx års ingång verksamma kommittéer", "under 19xxtillsatta kojiimilléer". Någon exakt uppgift om vilken periodkommittéberättelsen omfattar lämnas emellertid inte. Troligen avserredovisningen ungefariigen perioden nov. attökningen av de av staten genomsnittligt utbetalade lönebeloppen under perioden1969-73 uppgått till (SOS. Del 2 s. 40). Tilläggasbör, att alla kostnader för kommittéväsendet inte bestrids frånkommittéanslagen. Till dessa kostnader hör nämligen också bl. a. hyreskostnadernaför kommittéer samt vissa andra icke närmare beräknade lokal-ochexpenskostnader, såsom städning, telefon m. m., vilka betalas över anslagetför gemensamma ändamål för statsdepartementen. För /74beräknades dessa kostnader överslagsmässigt till ca 2 milj. kr. Vidare bekostas ett tiotal kommittéers verksamhet med andra medelän kommittéanslaget. Som exempel kan anföras att kostanderna för någrautredningar inom det kyrkliga området under /74 bestritts medförskott ur kyrkofonden. 6.Riksdagsinitiativ beträffande kommittétillsättning och tilläggsdirektiv Enligt tilläggsbestämmelsen 3.8.2 iriksdagsordningen kan talmanskonferensen framlägga förslag för ifråga om gäller och dess organ, om förslaget grundar sig på utredningsom talmanskonferensen har tillsatt på uppdrag. Som exempel på sådanutredning kan nämnas den nu pågående utredningen om arbetsformer.Utredning i fråga som gäller annat ämne än och dess organ tillsättsav regeringen och skall som redan nämnts ses som ett led i beredningen avregeringsärendena. 1 en fråga av detta slag kan besluta om enframställning till regeringen om utredning. Tvåundersökningar har företagits av initiativ från sida om utredningar.Den ena undersökningen grundar sig på en översiktlig genomgång av direktiv tilltillsatta utredningar och tilläggsdirektiv till pågående utredningar som givitsav vederbörande statsråd som kommittéberättelsen för 1975omfattar'. Vid genomgången har noterats de fall då en riksdagsskrivelse grundadpå ett riksdagsintiativ uttryckligen åberopas som skäl för tillsättandet avutredningen eller för utredningsuppdragets inriktning. Därvid har dock ingenskillnad gjorts mellan å ena sidan direktiv och tilläggsdirektiv i vilkariksdagsskrivelsen anförs som enda motiv och å andra sidan sådana direktiv därriksdagsskrivelsen är ett av flera redovisade motiv. Genomgångenvisaratt 87 direktiv och 18 tilläggsdirektiv har givits . 1 29direktiv () och 3 tilläggsdirektiv () åberopas riksdagsskrivelser. Enliknande undersökning av direktiv till tillsatta utredningar utfördes av HansMeijer i Kommittépolitik och kommittéarbete (s. 39). Undersökningen avsågutredningar, som tillsattes och har på grund avtidsavståndet begränsat värde som jämförelse. ' Det kan nämnas att för ett tiotal under periodentillsatta utredningar har några särskilda direktiv inte meddelats. kanskeändå nämnas att av antalet tillsatta utredningar skulle (1945) och ca 1096 (1950) ha tillkommit helt eller delvis på initiativ. Somäven påpekat ger undersökningar av detta slag en mycket ytlig bild avmotiven för kommittéers tillsättande. Ännu mindre kan givetvis sådanaundersökningar ge svar på frågan varifrån uppslagen till utredningarhärstammar. Denandra mera ingående undersökningen avser regeringens åtgärder med anledning avframställningar från under vårsessionen 1974 dels om tillsättande avutredningar dels om tilläggsdirektiv till pågående utredningar. del av undersökningen som gäller tillsättande av utredningar ingår endastsådana riksdagsbeslut som får anses innebära att utredningsarbetet bör bedrivasi form av en fristående kommitté. Därvid har medtagits såväl de fall därutredningsyrkandet direkt anges i klämmen som de fall där klämmen avser attriksdagen skall ge regeringen till känna vad utskottet anfört i sitt yttrandeom utredning. Vidgenomgång av beslut under ifrågavarande period har 12 sådana beslutpåträffats. En kortfattad beskrivning av dessa beslut lämnas i underbilaga 4.Av samma bilaga framgår vidare att har 10 av dessa 12framställningar lett eller bidragit till tillsättande av en kommitté.Kommitténs beteckning och namn anges också i underbilaga 4. Avde två återstående framställningarna avser den ena en utredning omaffärstiderna (NU 1974:27, rskr 1974:197). anförde beträffandedenna utredning att affärstidsnämnden skulle komma att redovisade fria affärstidernas verkningar på öppethållandefrekvensen, de anställdasarbetsförhållanden och prisutvecklingen. Enligt utskottet borde dennaredovisning och de förslag som nämnden kan komma att lägga fram avvaktas ochdärefter bli föremål för analys av en utredning. I ettinterpellationssvar uttalade handelsminister beräknades avsluta sitt arbete . Handelsministernförklarade att den begärda utredningen skulle tillsättas därefter(RD 1975:14 s. 85). Detkan vidare nämnas att näringsutskottet i ett av godkäntbetänkande (NU 1975:2, rskr 1975:5) uttalat det angelägna i attaffärstidsnämndens slutredovisning framläggs och att det därpåföljande utredningsarbetet bedrivs med stor snabbhet. Denandra framställningen som inte lett till tillsättande av en utredning,gäller en översyn av det studiesociala systemet (SfU 1974:19, rskr 1974:265). betänkande berördes förhållandet mellan den dåännu pågående s. k. och den begärda utredningen. Utskottetframhåller att SVUX väntas framlägga förslag om studiefinansiering inomvuxenutbildningen . Enligt vad socialförsäkringsutskotteterfarit skulle SVUX i sitt arbete också be- handlaflera av de frågor, som aktualiserats i de motioner som tas upp i betänkandet.Utskottet anser likväl med hänsyn till att studiesociala reform variti kraft att det studiesociala systemet bör göras till föremål fören allsidig och förutsättningslös utredning. Vilka frågor som bör omfattas avdet kommande utredningsarbetet anser utskottet det vara för tidigt att tadefinitiv ställning till eftersom "förslaget från SVUX givetvis kan kommaatt i hög grad påverka utformningen av studiemedelssystemet i stort". Somsvar på en fråga angående tillsättande av den begärda utredningen framhöllutbildningsminister att regeringen hade föravsikt att lägga fram en proposition i vilken bl. a.förslagen från SVUX skulle behandlas. Han ansåg det naturiigt att förstdärefter ta upp frågan om en utredning för översyn av det studiesocialasystemet (RD 1975:13 s. 20). Dentid som förflutit mellan riksdagsbeslut och Kungl. Maj:ts(regeringens)bemyndigande att tillkalla utredningen kan utläsas av uppgifter lämnade iunderbilaga 4. Tiden varierar mellan i ett fall (Enövergripande översyn av lärarutbildningen - lärarutbildningsutredning)och drygt 7 månader i ett annat fall (Pariamentarisk besparingsutredning -Utredning rörande möjligheterna att göra besparingar inom statsverksamheten).1 hälften av de 10 fallen har det förflutit än 5 månader mellanriksdagsbeslut och bemyndigande. Undervårsessionen 1974 gjorde framställning om tillägsdirektiv eller annattillägg i uppdrag till pågående utredning i åtta fall, förtecknade i underbilaga5. Beträffande ett av dessa fall - näringsutskottets uttalande om inriktningenav utredningsarbetet rörande multinationella företag (NU 1974:11, rskr1974:116) - anges i regeringens skrivelse 1975:3 att ärendet, som faller inomindustridepartementets område, är beroende på prövning. Dentid som förflutit mellan riksdagsbeslut och regeringens beslut uppgår i fyra avövriga sju fall till , i ett fall till mellan en och tvåmånader och i resterande fall . Härvid bördock beaktas att i ett fall, som gäller utbildningsutskottets uttalande attinom ramen lärarutbildningsutredning pröva frågan om hurmellanstadiets lärare bör utbildas i musik och gymnastik (UbU 1974:2, rskr1974:210), innebär regeringsbeslutet att ställningstagandet uppskjuts iavvaktan på beredning av lärarutbildningskommitténs förslag. Proposition idenna fråga har sedermera framlagts (prop. I denna uttalarföredragande statsråd att lärarutbildningsutredning även bör behandlade utbildningar som har utretts av lärarutbildningskommittén. Statsrådetframhåller sin avsikt att återkomma till regeringen i denna fråga. 1ytteriigare ett annat fall - trafikutskottets uttalande om en utvidgning avSJ:s rabattförmåner, som enligt utskottet bör behandlas i trafikpolitiskautredningen (TU 1974:10, rskr 1974:122) - överlämnar regeringen betänkandettill nämnda utredning men gör därvid förbehållet att resultatet av vissförsöksverksamhet skall avvaktas innan utredningsarbetet med anledning avskrivelsen inleds. Som inledningsvis nämnts är pariamentarikersmedverkan ett karakteristiskt drag för det svenska utredningsväsendet. Dettorde råda en vidsträckt enlighet om att deras medverkan är av stort värde förden politiska beslutsprocessen. I t. ex. propositionen om ny regeringsform ochny riksdagsordning (prop. 1973:90 s. 288) framhåller departementschefen attutredning genom pariamentariskt sammansatta kommittéer är ett utomordentligtvärdefullt inslag vid beredningen av lagstiftningsärenden och andra likartadeviktiga ärenden. Liksom bör, enligt departementschefen, denna utredningsformutnyttjas i betydande omfattning. Vidare kan erinras om attkonstitutionsutskottet - med anledning av motioner om utrednings- ochremissväsendet - bl. a. uttalade att genom att utredningskommittéernai stor utsträckning haft pariamentariskt inslag har det ofta varit möjligt attåstadkomma en bred politisk förankring inför viktiga samhälls-reformer (KU1973:44). Dethar emellertid också riktats kritik mot att denna utredningsform på senare tidanvänts i mindre utsträckning . Det kan nämnas att Hans Meijersundersökningar av kommittéväsendet visade att andelen utredningar meddeltagande av riksdagsmän, som höll sig tämligenkonstant kring 45 96, sjönk till (Bureaucracy andPolicy Formulation in , s. 109). Isamband med 1972 och granskningsarbete företogs en kartläggning avantalet utredningar med pariamentariskt inslag. Båda undersökningarna visadesamma resultat. Såväl 1972 som 1974 hade av de vid resp. års ingångverksamma kommittéerna en eller flera riksdagsmän bland sina ledamöter (s. 80, KU 1974:22 s. 131). Enmotsvarande undersökning har utförts beträffande de kommittéer som arbetadevid början av 1975. Den visade att andelen utredningar med pariamentarisktinslag ökat påtagligt jämfört med motsvarande förhållanden och 1974. I 144av de 302 kommittéerna verksamma , dvs. ingick minst enriksdagsledamot, ersättare för sådan eller person som var ledamot av ,då kommittén tillsattes.' siffra ligger alltså i nivå med de resultatsom rapporterat för perioden . Förändringen från årsskiftet1973/74 beror väsentligen på att drygt hälften av de utredningar som tillsattesunder 1974, fick ett på detta sätt definierat pariamentariskt inslag. Dennu företagna undersökningen av komrnittéer med pariamentariskt inslag har förtsett steg längre. Ett försök har nämligen också gjorts att belysa de femriksdagspartiernas medverkan i dessa utredningar. Vill man ge en rättvisandebild av dessa förhållanden, är emellertid inslaget av par- På denna punkt är kommittéberättelsenspersonuppgifter bristfälliga. Att en person är ersättare för riksdagsledamotanges över huvud taget inte och tidigare ledamotskap av anges ibland,ibland inte. lamentarikerfrån olika partier ett otillräckligt mått. I exempelvis utredningar som rör kommunalafrågor ingår ofta personer som saknar anknytning till men som ärpartipolitiskt aktiva på eller landstingskommunal nivå. När uppgifterinsamlats beträffande kommittéledamöternas partipolitiska hemvist har därförockså beaktats att vissa personer - utan att tillhöra gruppen av nuvaranderiksdagsledamöter, ersättare och f d. ledamöter - ändå kan ha en klar,vanligen kommunalpolitisk förankring i något av de fem riksdagspartierna. Avtabell I framgår i hur många kommittéer med pariamentariskt inslag som ingårminst en person med angivet slag av förankring i resp. parti. Minst en ledamotmed anknytning till det socialdemokratiska partiet finns i 143 av de 144kommittéerna. I ca 2/3 av dessa kommittéer ingår vidare personer från ,i ett något mindre antal utredningar ledamöter från och i knappthälften personer med politisk förankring i moderata samlingspartiet.Kommittéledamöter med politisk hemvist i kommunisterna ingår idrygt en tiondel av dessa 144 kommittéer. Iunderbilaga 6 redovisas departementsvis i hur många kommittéer medpariamentariskt inslag som ingår minst en ledamot med förankring i resp. parti. Tabell 1: Kommittéer med parlamentariskt inslag i vilkaingår minst en ledamot med förankring i resp. fem riksdagspartier i % av antalet fp c s vpk Uppgifterna om kommittéledamöternas partipolitiskahemvist kan också läggas till grund för en indelning av kommittéerna i olikagrupper med hänsyn till partisammansättning. Av tabell 2 framgår att denstörsta gruppen - en fjärdedel av alla kommittéer med pariamentariskt inslag-utgörs av utredningar i vilka ingår ledamöter från de fyra största riksdagspartierna.Den näst största gruppen är de kommittéer där endast ingår personer medpolitisk förankring i det socialdemokratiska partiet. Vidare framgår att iutredningar med ledamöter från två partier är det vanligare att det förutom ensocialdemokratisk ledamot ingår en ledamot med anknytning till centerpartieteller än en ledamot med anknytning till moderata samlingspartiet.Det kan också nämnas, att en ledamot kommunisterna endastfinns med i kommittéer där också personer med politisk hemvist i de fyra andrariksdagspartierna ingår. Tabell 2: Kommittéer med parlamentariskt inslag fördelademed hänsyn till partisammansättning ~ Parti/ Antal % m - fp -I- c - s c -I- s fp -I- s fp - c -I-s m -I- s m -h c -I-s m + fp -I-s m -f fp -hc ' På grund av avrundningsfel I och i de tretton departementensDs-serier ingår totalt 197 betänkanden'.