bet · FY01KU12 · 1975-12-31 00:00:00 — slutligtgodkännande av det statsorgan som enligt interna konstitutionella regler ärbehörigt att ingå internationella överenskommelser. 1 det senare fallet ansesundertecknandet i allmänhet innebära att den undertecknande statens regeringavser att ratiflcera överenskommelsen eller, i de fall dåfolkrepresentationens godkännande erfordras, verka för sådant godkännande ochratifikation. En annan form att biträda en internationell överenskommelse äranslutning. Detta förekommer när en stat biträder en multilateralöverenskommelse efter det att den tid som stått öppen för undertecknandeutgått. Vid ratifikation eller anslutning blir staten bunden avöverenskommelsen genom deposition eller utväxling av ratifikations- elleranslutningsinstrumentet. Överenskommelser kan också ingås i förenklad formexempelvis genom utväxling av s. k. ministeriella noter. Omen överenskommelse skall ändras, sker detta i form av en ny över enskommelse. ' Riksdagengodkände (UU 1974:15) om traktaträtten(prop. Konventionen innehåller en omfattande reglering av frågorrörande internationella överenskommelsers ingående, tillämpning, tolkning,ändring, ogiltighet, upphörande m. m. Den innebär en kodifiering av de internationellasedvanerättsreglerna på detta område men också en precisering och kompletteringav regler som varit omstridda eller osäkra. Konventionen avser endastöverenskommelser mellan stater och omfattar således inte överenskommelsermellan internationella organisationereller mellan sådana organisationer och stater. Den är också begränsad tillskriftligt ingångna överenskommelser. BlandWienkonventionens bestämmelser förtjänar i förevarande sammanhang särskiltnämnas sättet för en stat att uttrycka bundenhet till en traktat och traktatersefterlevnad. Enligt artikel 11 i konventionen kan bundenhet uttryckas genom"undertecknande, utväxling av instrument som utgör en traktat,ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning eller på vilket somhelst annat överenskommet sätt". Man har således i konventionen låtitfrågan om när bundenhet skall inträffa få avgöras, efter parternas önskemål idet enskilda fallet. I artiklarna 26 och 27 stadgas att i kraft varandetraktater är bindande för dess parter och att en part inte får åberopa bestämmelseri sin interna rätt för att rättfärdiga sin underlåtenhet att fullgöra entraktat. Endast om överträdelsen var uppenbar och berörde en regel i statensinterna rätt av grundläggande betydelse kan statens bundenhet ifrågasättas(art. 46). Beträffanderätten att företräda en stat vid ingående av en traktat innehållerWienkonventionen regler av innebörd att statschefer, regeringschefer ochutrikesministrar i kraft av sin ställning äger vidta alla åtgärder i sambandmed en traktats ingående. Samma rätt tillkommer i inskränkt mening beskickningschefereller särskilt ackrediterade personer. I övrigt krävs i princip fullmakt förbehörighet att företräda stater vid traktaters ingående - "för antagandeeller bestyrkande av en traktattext eller för att uttrycka statens samtycketill alt vara bunden av en traktat". Förikraftträdande av fordras att 35 stater tillträtt den. 1december 1974, när propositionen om godkännande antogs av , hadeförutom 20 stater anslutit sig. Regeringsformensbestämmelser om tillträde till internationella överenskommelser förhållande till andra stater behandlas i10 kap. i den nya regeringsformen. 1 kapitlets första paragraf stadgas attöverenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås avregeringen. I vissa fall erfordras dock för anslutning till enöverenskommelse godkännande. Härom stadgas i 10 kap. 2 vj förstastycket att regeringen inte får ingå för riket bindande internationellöverenskommelse utan godkännande orri överenskommelsen fordrarlagstiftning eller eljest rör ämne i vilket har beslutanderätt. Sammaregel gäller enligt paragrafens andra stycke även eljest om överenskommelsen ärav större vikt. I sådant fall kan dock godkännande underlåtas omrikets intresse kräver det. Regeringen skall då i stället överiägga medutrikesnämnden innan överenskommelsen ingås. Angivnaregler i regeringsformen innebär inga väsentliga ändringar i förhållande tillvad som i detta hänseende gällde enligt regeringsform. Ifrågavaranderegler behandlades i i; 12, enligt vars första punkt Konungen ägde ingåöverenskommelse med främmande makt sedan statsrådet hörts i frågan. Enligtsamma grundlagsstadgande skulle godkännande inhämtats i frågor omöverenskommelser i ämnen som ensam eller tillsammans med Konungenhade att avgöra. Detsamma gällde beträffande andra överenskommelser av störrevikt. Det föreskrevs dessutom - till skillnad från vad numera gäller-attöverenskommelsen skulle innehålla förbehåll, varigenom dess giltighet gjordesberoende av bifall. 1Malmgrens m. fi. kommentarer till regeringsform anfördes beträffandei; 12 bl. a. att överenskommelser, som angick frågor, i vilka hadeåtminstone medbestämmanderätt - t. ex. om ändring i tullsatserna eller omlikartad civil- eller kriminallagstiftning - skulle underställas riksdagensgodkännande oberoende av frågans vikt. 1 vad gällde överenskommelser someljest var av större vikt framhölls att frågor om godkännande fickavgöras av regeringen ensam under konstitutionellt ansvar. Som exempel påfrågor av större vikt angavs skiljedomstraktater, rent politiska traktater,överenskommelser av folkrättslig natur m.fl., där innehållet i traktateninnebar förpliktelse av största betydelse. Beträffande kravet på att iöverenskommelsen skulle intas förbehåll om godkännande uttalades,att stadgandet var avsett att förebygga internationella svårigheter, som kundetänkas uppstå i anledning av grundlagens principiella men likväl intefullständigt genomförda krav på medverkan vid traktatslutande.Förbehållet, som skulle intas i den egentliga traktaten, skulle ge uttryck förkravet att ratifikation måste föregås av godkännande. Det framhöllsemellertid att den avsedda effekten pä en traktats folkrättsliga giltighetsyntes tvivelaktig med hänsyn till att motparten som regel inte fick kännedomom godkännande lämnats eller inte. Författningsutredningenföreslog i sitt betänkande statsskick (SOU 1963:17) inga väsentligaändringar beträffande reglerna om ingående av traktater i förhållande tillreglerna om traktater regeringsform. Utredningen ansåg det dockobehövligt med någon föreskrift i grundlag om att överenskommelse skulleinnehålla förbehåll om att dess giltighet var beroende av riksdagensgodkännande. Inte heller grundlagberedningen föreslog i sitt betänkande Nyregeringsform. Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) några genomgripande ändringarav grundlagsbestämmelserna om traktater. Liksom författningsutredningen ansågberedningen det inte erforderligt med en regel att, då godkännandeförutsattes, överenskommelsen skulle innehålla ett förbehåll om detta.Beredningen framhöll härvid, att det har ansetts tveksamt i vad mån ett sådantförbehåll har folkrättslig verkan. Vidare anförde beredningen, att det syftesom den ifrågavarande regeln avsåg uppfylla kunde anses bli i vissutsträckning tillvarataget i om traktaträtten genombestämmelser i artikel 46, att en stat kan begära upphävande av enöverenskommelse om den har slutits i uppenbar konflikt med en internkompetensregel av grund- Ipropositionen med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning(1973:90) anslöt sig departementschefen - bortsett från vissa ändringar avhuvudsakligen redaktionell art - till grundlagberedningens förslag. Departementschefenuttalade härvid att beredningens förslag inte innebar något avsteg frångällande rätt vare sig i fråga om att internationella överenskommelser skallingås av regeringen eller i fråga om principerna för krav på riksdagensgodkännande av vissa överenskommelser. Den föreslagna ordningen ansågdepartementschefen lämplig. Grundlagberedningens förslag till utformning av 10kap. 2 S regeringsformen hade föranlett viss kritik under remissbehandlingendäri att bestämmelsen ansetts närmast ge vid handen att prövningskulle ske först efter det att regeringen träffat en bindande överenskommelse.Departementschefen fann kritiken befogad och föreslog därför en annanutformning av paragrafen i syfte att klart ange att det rörde föreskrifter somutgjorde villkor för regeringens statsrättsliga kompetens att med utnyttjandeav sin i 1 ! ; fastslagna behörighet binda riket genom internationellaöverenskommelser. Vidriksdagsbehandlingen av grundlagsförslaget yrkades i en motion (vpk)grundlagsregler om att varje för riket bindande överenskommelse skulle för attbli gällande godkännas av . (KU 1973:26 s. 66),som avstyrkte motionen, erinrade om att grundlagsförslaget utgick från atthandläggningen av utrikesärenden även i fortsättningen skulle vara enriksstyrelsefunktion bland andra och att ansvaret för utrikespolitiken därför iförsta hand åvilade regeringen. Utskottet anslöt sig till grundlagberedningensoch departementschefens uttalande att utrikespolitikens betydelse för riketssäkerhet motiverade att tillförsäkrades en vidsträckt insyn i ochett starkt inflytande över utrikespolitiken. Enligt utskottets meningtillgodosåg förslagen i propositionen väl dessa väsentliga intressen. annan motion (fp) föreslogs vidare viss omformulering av 10 kap. 2 vi tredjestycket regeringsformen i syfte att klargöra att underlåtenhet att hörariksdagen kunde ske endast på grund av tidsskäl. Utskottet uttalade i anledningav motionen att undantagsregeln i första hand tog sikte på tidsfaktorn menavstyrkte motionen under framhållande att det undantagsvis ändå kundeförekomma fall då överenskommelsen var av så grannlaga beskaffenhet att den medhänsyn till rikets säkerhet inte borde föreläggas . följde i frågaom båda motionerna utskottets förslag. Riksdagenkan bemyndiga regeringen att i visst angivet hänseende träffa en internationellöverenskommelse utan hörande. Sådant bemyndigande innehåller t. ex.72 J; 2 mom. kommunalskattelagen, vari stadgas, att "Konungen äger, tillförekommande av eller lindring i sådan dubbelbeskattning, som i 1 mom. sägs,med annan regering träffa överenskommelse, såvitt avser fördelning ibeskattningshänseende mellan berörda statoch av inkomst, som är underkastad dubbelbeskattning ." 1praxis underställs dock dubbelbeskattningsavtalen alltid . regeringsform saknade uttryckliga reglerom delegering till förvaltningsmyndighet av rätten att ingå överenskommelsermed andra stater eller motsvarande organ. 1 praxis har dock statligförvaltningsmyndighet efter uttrycklig eller underförstådd delegation frånregeringen tillåtits ingå överenskommelser med motsvarande myndighet i annanstat. Denna praxis har kodifierats genom bestämmelsen i 10 kap. 3S regeringsformenatt regeringen äger uppdra åt förvaltningsmyndighet att ingå internationellöverenskommelse i fråga där överenskommelsen inte kräver ellerutrikesnämndens medverkan. Departementschefen anslöt sig i förevarandehänseende till grundlagberedningens förslag att tidigare gällande praxis bordekomma till uttryck i grundlag. Liksom grundlagberedningen ansågdepartementschefen att myndighets behörighet härvidlag kunde grundas endast påett klart bemyndigande, antingen för viss fråga eller för visst slag av frågor.Även om stadgandet huvudsakligen skulle tillämpas på överenskommelser somsvensk förvaltningsmyndighet ingick med motsvarande förvaltningsmyndighet iannat land - t. ex. post- och telekonventioner - borde enligtdepartementschefen bestämmelserna inte utesluta att svenskförvaltningsmyndighet tillades behörighet att sluta överenskommelse även medannat lands regering eller ministerium. Detta kunde få betydelse i fall dåmotsvarande förvaltningsuppgift i den andra staten handläggs av sådant organ. Vidriksdagsbehandlingen föranledde ifrågavarande stadgande inte något särskiltuttalande. Riksdagensmedverkan i utrikespolitiken är vidare grundlagsfäst genom reglerna omutrikesnämnden. ; regeringsformen skall regeringenfortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiskaförhållanden som kan (å betydelse för riket och överiägga med nämnden om dessaså ofta det behövs. 1 alla utrikesärenden av större vikt föreskrivs attregeringen före avgörandet skall överiägga med nämnden om det kan ske. Enligt10 kap. 7 ij regeringsformen sammanträder utrikesnämnden på kallelse avregeringen. Regeringen är skyldig att sammankalla nämnden om minst fyra av nämndensledamöter begär överiäggning i viss fråga. Reglernai regeringsformen ansluter sig i vad avser utrikesnämnden nära till S 541 1809års regeringsform. I propositionen (1973:90) i grundlagsärendet uttaladedepartementschefen, att det närmare samarbetet mellan regering och riksdag iutrikesfrågor liksom tidigare kunde ske genom utrikesnämnden och att regeringensåledes skulle vara skyldig att överiägga med nämnden i alla utrikesärenden avstörre vikt såvida detta inte av särskilda skäl var omöjligt. Utrikesärendendeflnierades av departementschefen såsom "ärenden som angår riketsförhållanden till främmande stat eller mellanfolklig organisation". regeringsforminnehöll ingen bestämmelse om förfarandet vid uppsägningav internationell överenskommelse eller förpliktelse. Denna fråga reglerasemellertid iden nya regeringsformen. 110 kap. 4 i? stadgas sålunda bl. a. attsamma regler som gäller för ingående av överenskommelse med annan stat ocksågäller vid uppsägning av internationell överenskommelse eller förpliktelse.Härom uttalas i förarbetena att föreskriften inte innebär att uppsägningnödvändigtvis behöver behandlas i eller utrikesnämnden därför attden överenskommelse eller förpliktelse, som skall sägas upp, prövades avriksdagen vid ingåendet. Uppsägningen skall således behandlas självständigt.Härav följer att om uppsägningen förutsätter lagändring, skall den prövas avriksdagen liksom att den, om den bedöms vara av större vikt, skall underställasriksdagen eller utrikesnämnden. Enligt!j II regeringsform skulle i mål, somangick.rikets förhållande till främmande makter, alla meddelanden tillfrämmande makt eller Konungens sändebud i utlandet, utan avseende å ärendetsbeskaffenhet, ske genom ministern för utrikes ärendena. Syftet med dennabestämmelse har ansetts vara att garantera en enhetlig ledning ,avutrikespolitiken så att alla rikets förpliktande åtaganden skulle meddelas denfrämmande makten genom utrikesledningen. Detta gällde alla politiska ärenden,dvs. också om de efter sitt sakliga innehåll skulle tillhöra ettfackdepartement eller om viss överenskommelse efter Kungl. Maj:ts bemyndigandeingåtts av särskilt befullmäktigade delegationer eller ombud. Däremot avsåggrundlagsstadgandet i princip inte förvaltningsöverenskommelser av tekniskeller opolitisk natur. Ävennu gällande regeringsform innehåller en bestämmelse om utrikesministernsmedverkan i internationella överenskommelser. I 10 kap. 8 ;? stadgas sålundaatt chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör skall hållasunderrättad när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stateller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Författningsutredningenansåg inte behov föreligga av någon bestämmelse motsvarande ! ; 11 i 1809 årsregeringsform. Detta motiverades med att bestämmelsen avsåg ett ämne somnärmast var en intern regeringsangelägenhet. Grundlagberedningen fann däremotett stadgande av angiven innebörd vara angeläget med hänsyn till intresset avenhetlighet och konsekvens i utrikespolitiken. I grundlagen borde därför gesgarantier för en sammanhållen bedömning av frågor med utrikespolitisk betydelse.Departementschefen anslöt sig i detta hänseende till grundlagberedningens bedömningsamt fastslog det härvidlag vara av väsentlig betydelse att i grundlagenstadga att utrikesledningen skall hållas informerad om alla kontakter avutrikespolitisk betydelse som svenska myndigheter håller med utländska ellerinternationella organ. Ipraktiken innebär bestämmelsen om utrikesministerns medverkan att ärenden ominternationella överenskommelser, vilkas ämnesområde är att hänföra till annatdepartement än , företas till gemen- samberedning mellan vederbörande fackdepartement och . Dettagäller såväl i fråga om förordnande av ombud att representera vid förhandlingarrörande ingående av överenskommelser som i fråga om beslut rörande Sverigestillträde till en överenskommelse. Vidare ankommer beslutets verkställande påutrikesdepartementet. Regeringens beslut att underteckna en överenskommelsefattas dock på föredragning av del statsråd till vars sakområde ärendet närmasthar anknytning. Det är också i första hand detta statsråd som har att bedöma omöverenskommelsen måste godkännas av . Sombelysning av förfarandet kan nämnas ingående av dubbelbeskattningsavtal. Efterinitiativ av görs framställning genom utrikesdepartementetom förhandlingar med den främmande staten. Som ombud vid förhandlingarna utsespå förslag av vanligtvis tjänstemän i detta departement.Föredragningen sker av chefen för men har föregåtts avgemensam beredning med . På förhandlingarnas sakligainnehåll har inte något inflytande. Först sedanförhandlingarna avslutats vidtar gemensam beredning, som oftast består i attutrikesdepartementet delges den preliminära avtalstexten och ger sin syn pådenna. Såväl godkännandet av det sakliga innehållet i avtalstexten sombemyndigandet att underteckna avtalet ges på föredragning av finansministern.Har regeringen beslutat att en överenskommelse skall undertecknas, skerundertecknandet enligt regeringens generella bemyndigande av chefen förutrikesdepartementet eller den person som av denne förordnats att undertecknainternationella överenskommelser. Efter undertecknandet avlåts på förslag avchefen för efter gemensam beredning medutrikesdepartementet proposition till med hemställan om godkännade avavtalet. Krävs ratifikation för bundenhet, meddelar regeringen besluthärom efter det att godkännande inhämtats. Detta beslut fattas påföredragning av chefen för . Ratifikationsinstrumentutfärdas av chefen för , och utväxlingen av instrument skergenom . Svensk rätt innehåller inte några lagfästabestämmelser om publicering av internationella åtaganden. Sverigesinternationella överenskommelser har dock publicerats i olikaformer. Framtill 1912 intogs i viss omfattning internationella överenskommelser i Svenskförfattningssamling (SFS). Dessa uteslöts genom en kungörelse (K.K.1911:142) ur SFS och förordnades att internationella överenskommelseri stället skulle offentliggöras i en av utgiven samling.Som en följd härav tillkom I9I2 publikationen överenskommelser medfrämmande makter (SÖ). kesdepartementetsarkiv har ansvaret för utgivningen. En närmare redovisning för SÖ lämnas i detföljande. Förutomi SÖ intas internationella överenskommelser och beslut även i andrapublikationer. Som exempel härpå kan anges följande. Nären internationell överenskommelse eller delar av den skall bli direkttillämplig i svensk rätt fogas som regel de ifrågavarande bestämmelserna sombilaga i SFS vid den lag eller kungörelse, varigenom införiivandet i svenskrätt sker. Vissacentrala förvaltningsmyndigheter, vilkas verksamhetsområden berörs av ettflertal internationella överenskommelser och beslut, publicerar texterna tillsådana instrument i sina författningssamlingar eller handböcker. Exempel påsådana myndigheter är , postverket, , ,och luftfartsverket. Finansdepartementetutger publikationen skatteavtal, som innehåller gällandedubbelbeskatiningavtal. Utrikesdepartementetutger åriigen publikationen Utrikesfrågor, som innehåller offentliga dokumentm. m. rörande viktigare svenska utrikesfrågor. Publikationen upptar enförteckning över överenskommelser med främmande makter, vilka skall intas iSÖ. Publikationen innehåller också en förteckning över i behandladefrågor, som berör utrikespolitik, utrikeshandel eller förhållanden iövrigt till annan stat. Under rubriken uppräknas överenskommelser somunder året behandlats av . Riksdagsberättelseninnehöll t. o. m. 1974 en kronologiskt ordnad förteckning över deinternationella överenskommelser som ingått berättelsenavsåg. I förteckningen angavs samtliga överenskommelser, som undertecknats,ratificerats eller tillträtts på annat sätt samt datum för tillträdet. Ävenuppsägning av överenskommelser angavs i förteckningen. Kommittéberättelsen,som fr. o. m. ersatt riksdagsberättelsen, innehåller ingen motsvarandeförteckning. Enligtpraxis innehåller SÖ de internationella överenskommelser som tillträttgenom undertecknande, ratifikation eller anslutning. Förvaltningsavtalanmärktes men finns numera inte med i publikationen. Beslut ochrekommendationer som meddelats av mellanstatliga organisationer intas som regelinte heller. Tillvarje årgång hänförs i princip de överenskommelser som tillträtt underåret. Detta innebär dock inte att en Överenskommelse alltid finns tryckt i SÖsamma år som har tillträtt den. Vanligenhåller den sig mellan ett och från trillträdet, men det kan undantagsvisdröja fyra eller innan överenskommelsen införs i SÖ. Det kan nämnas attav samtliga de ingångna överenskommelserna, till antalet 137, har 73influtit i SÖ . Flertaletinternationella överenskommelser införs i sin helhet i SÖ, oavsett i vilkenform de har avfattats (konvention, protokoll, ministeriell notväxling etc).Vissa överenskommelser redovisas dock enbart i form av en notis, som omfattaröverenskommelsens rubrik, dagen för undertecknandet och en mycket kortfattaduppgift om innehållet Utgivaren av SÖ avgör i vilka fall det skall anses räckaatt publicera en överenskommelse i notisform. Antalet notiser i förhållandetill antalet i sin helhet publicerade överenskommelser varierar tillår men torde i genomsnitt avse en knapp tredjedel av det totala antalet i SÖintagna överenskommelser. Det kan i sammanhanget nämnas att SÖinnehåller 68 nummer, 151. Nordiska överenskommelser publiceras påalla de deltagande ländernas språk. Bilaterala överenskommelser trycks iprincip i sina autentiska versioner, medan multilaterala överenskommelser iregel publiceras på engelska och franska jämte svensk översättning. SÖ har f n.en upplaga på 1 100 exemplar, som framför allt distribueras till de utländskabeskickningarna, , departementen, bibliotek m. fl. Utrednijigenom författningspublicering ger i sitt betänkande Internationellaöverenskommelser och svensk rätt (SOU 1974:100) bl. a. en ingående redogörelseför publiceringen av internationella överenskommelser. Utredningenkonstaterar, att publiceringen av internationella överenskommelser som regelinte har någon rättslig betydelse i , där överenskommelserna inte utansärskilda internrättsliga beslut blir en del av den interna rättsordningen.Utredningen anser även att starka skäl talar för publicering avöverenskommelserna. Det viktigaste är enligt utredningen att den enskildemedborgaren har ett berättigat intresse av att kunna ta del av deinternationella förpliktelser som åtagit sig. Publiceringen sägs vidarevara av värde för myndigheter och andra som skall syssla med internationellafrågor. Vidare framhålls det vara av vikt att lätt ha tillgång till ochöversikt över våra internationella förpliktelser och rättigheter. Utredningenanser att internationella överenskommelser fortlöpande bör publiceras i en ochsamma publikation, dvs. SÖ, vars offlciella benämning föreslås ändrad tillSveriges internationella överenskommelser. Utredningen föreslår viss ändring irutinerna rörande publiceringen. Vissa grundläggande regler beträffande SÖ börenligt utredningen utformas av regeringen. Beträffandeomfattningen av publiceringen i SÖ föreslår utredningen att i första hand allainternationella överenskommelser som ingår liksom börpubliceras i SÖ. I övrigt föreslås att där skall i begränsad omfattningpubliceras för bindande beslut som meddelas av mellanstatligaorganisationer, nämligen i första hand om besluten rör ämnesområden som iSverige regleras genom lag eller förordning, i andra hand om besluten är avväsentlig betydelse och av längre varaktighet eller av stort allmänt intresse.Däremot anser utredningen att förvaltningsavtal eller av mellanstatligaorganisationer meddelade rekommendationer i pricip inte behöver publiceras iSÖ.