bet · FY01KU12 · 1975-12-31 00:00:00 — Utredningen om författningspublicering m. m. har isitt avgivna betänkande Internationella överenskommelseroch svensk rätt (SOU 1974:100) bland överenskommelser som skulle godkännas avriksdagen nämnt sådana frågor som ändring av tullsatser och prestationer somkräver anslag (bet. s. 39). Somtidigare nämnts lämnas huvuddelen av direkta bistånd till enskildamottagariänder inom ramen för långsiktiga samarbetsprogram. Tidsmässigtomfattar programmen samma treårsperiod som planeringsramar för detinternationella utvecklingssamarbetet. Programarbetet utgår från de belopp somSverige beräknas kunna ställas till förfogande i form av bistånd till resp.länder . Programmeringensyftar till att låta mottagarlandets regering ange hur de resurser som Sverigeställer till förfogande bör nyttiggöras för att stödja landets egnautvecklingsansträngningar. 1 enlighet med de av fastlagda grundernaför utvecklingssamarbetet ankommer valet av sektorer och projekt påmottagariandets regering. I1973 års statsverksproposition (bil. 5, s. 32) anmäldes i anledning av attsystemet med länderprogrammering börjat tillämpas att en omläggning avavtalsformerna och samarbetsrutinema med respektive länder påbörjats. Denövergripande planeringen av biståndet som normalt, enligt vad sagts,regleras åriigen i ett "rullande" treårigt planeringsprogram - planeringsprotokoll- i vilket parternas långsiktiga intentioner uttrycks. Bindande åtagandenbeträffande överföring av resurser sker genom samarbetsavtal, som kan ta formenantingen av ett årsavtal för det kommande budgetåret eller, om mottagaren såönskar, av ett treårsavtal. 1 sistnämnda fall - sägs det i propositionen - börman dock vid avtalets konstruktion eftersträva viss flexibilitet i utformningenför i avtalsperioden. I1974 års statsverksproposition (bil. 5, s. 43) anmäldes att till SIDA hadedelegerats att komma överens med mottagariandets myndigheter om utformningenav det stöd till enskilda verksamheter som upptas i samarbetsprogrammen.Enligt propositionen krävdes tidigare Kungl. Maj:ts beslut i ärenden av dettaslag. Desamarbetsavtal om utvecklingsbistånd som träffat med enskilda länderhar inte underställts för godkännande (jfr vad ovan nämnts omfullmakter för regeringen att göra biståndsutfästelser). PMmed vLssa uppgifter om exportkreditgarantier 1974 har , senast underhöstsessionen , bemyndigat Kungl, Maj:t att lämnat statsgaranti föratt hindra föriust i samband med export m, m. Det senaste bemyndigandet avsågett högsta belopp om . Av detta belopp har ,reserverats för s. k, u-garantier, dvs, garantier på särskilt gynnsamma villkorvid export av betydelse för ekonomiska utveckling (prop, 1973:195). Ärendenrörande statsgaranti prövas av exportkreditnämnden. Maj:t har bemyndigatnämnden att bevilja statsgarantier för exportkredit intill ett belopp av 12,5miljarder kr., varav . reserverats för u-garantier. har erhållits vissa statistiska uppgifter rörandegarantigivningen 1974. i milj. kr. 3 147,7 12 846,0 Fördelning av u-garantigivning på länder i milj. kr. 3 996,0 10 815,6 Fördelning avn-garantier på landområden Garantiförbindelser Milj. kr. Garantiutfästels Milj. kr. 4 282,5 40 3 251,4 30 Garantibelopp i milj. kr. Fördelningav u-garantier på länder Det skall nämnas att isamband med sin granskning 1973 behandlade vissa frågor rörandeexportkreditgarantier (KU 1973:20 s. 19, 25-27, 193). PMangående fråga om skriftväxling mellan statsministern och utländsk regeringschef Enligt utrikesnämndens formalprotokoll den 18 mars1974 ställde () en fråga om innehållet i en skrivelse frånstatsminister till premiärminister . Enligt vad som inhämtats från statsrådsberedningen harskriftväxlingen i fråga mellan statsministern och den kubanske regeringschefeninte betraktats som allmänna handlingar och sålunda inte diarieförts.Skrivelserna har inte delgetts utrikesnämnden. Enligttryckfrihetsförordningen avses med allmän handling alla hos stats-ellerkommunal myndighet förvarade handlingar, vare sig de inkommit till myndigheteneller upprättats där. I förarbetena till tryckfrihetsförordningen (prop.1948:230 s. 130) uttalar departementschefen beträffande gränsdragningen mellanallmänna handlingar och privata meddelanden eller brev att det å ena sidanmåste anses i princip stridande mot offentlighetsgrundsatsen om meddelanden,vilka tillkommit i syfte att påverka måls eller ärendes avgörande, genom attbetraktas som enskilda undandras offentligheten men att det å andra sidan tordeböra finnas ett visst utrymme för skriftliga meddelanden i tjänsten, vilkainte kan anses vara allmänna handlingar. Departementschefen stannade för attlåta gränsdragningen, liksom dittills, ankomma på rättspraxis. 1sekretesslagen föreskrivs att handlingar i ärende, vilka angår riketsförhållande till främmande makt, endast i de fall och i den ordning regeringenbestämmer får utlämnas tidigare än efter handlingens datum. Beträffandediarieföring av handlingar i regeringsärenden finns i departementsinstruktionenen bestämmelse om att för varje departement skall finnas diarium förregistrering av handlingar. Det anges dock inte i vilken omfattningdiarieföring skall ske. Vissa allmänna riktlinjer för diarieföring har lämnatsi en 1969 upprättad promemoria. Enligtstatsrådsberedningens promemoria tjänar diarieföringen huvudsakligen tvåsyften; för det första är en systematisk registrering av allmänna handlingar iregel nödvändig för arbetets behöriga gång inom myndigheterna, för det andra ärregistrering av sådana handlingar av vikt för det praktiska genomförandet avprincipen om allmänna handlingars offentlighet, eftersom registrering iallmänhet är en förutsättning för upplysning om att en handling finns och varden kan sökas. Motbakgrund av att endast allmänna handlingarskall diarieföras framhålls ipromemorian gränsdragningsproblemet beträffande allmänna handlingar och privatameddelanden. Därvid sägs att det förhållandet att en handling är ställd tillett statsråd eller en tjänsteman personligen inte i och för sig medföratt handlingen skall anses som ett privat meddelande. Har handlingen getts ini syfte att föranleda tjänsteåtgärd eller att påverka handläggningen elleravgörandet av ett ärende, är handlingen enligt promemorian att anse som allmän,oavsett om den ställts till exempelvis chefen för visst departement eller viss namngiven person. Vid sådant förhållande skall handlingen enligtpromemorian omgående överiämnas för registrering till registrator eller den someljest svarar för diarieföringen. Avser handlingen däremot mottagarens rentpersonliga angelägenheter, eller har den ställts till honom i hans egenskap avmedlem av viss organisation, är den inte att anse som allmän och behöversåledes inte diarieföras. Detpåpekas vidare i promemorian att inte alla allmänna handlingar behöver diarieföras.Som exempel på sådana handlingar anges avskrifter, cirkulär, pressklipp ochliknande handlingar, periodiska rapporter, verksamhetsberättelser, statistiskameddelanden och framställningar, som endast föranleder s. k. enklaförvaltningsbestyr, t. ex. begäran om avskrifter. Vidare framhålls, attframställningar från enskilda kan vara sådana att diarieföring kan underiåtasdärför att framställningen saknar begripligt innehåll eller eljestuppenbarligen inte kommer att föranleda någon åtgärd. Beträffandesekretesskyddade handlingar anförs i promemorian att det förhållandet att enhandling är hemlig i och för sig inte får leda till att handlingen registrerasi hemligt diarium. Endast handling vars själva existens måste hållas hemligbör enligt promemorian H registreras i hemligt diarium. 1sammanhanget förtjänar även erinras om att offentlighetskommittén i sittbetänkande Offentlighet och sekretess (SOU 1966:60) föreslog att itryckfrihetsförordningen skulle införas en bestämmelse om att allmänna handlingar,som ej uppenbart var av ringa betydelse, skulle hos myndighet hållasregistrerade eller så arkiverade att det utan omgång kunde fastställas omhandling inkommit eller upprättats. Detkan vidare nämnas att Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténnyligen har lagt fram ett preliminärt betänkande med utkast till lag omallmänna handlingar. Häri föreslås en bestämmelse om diarieföring av i huvudsakföljande innebörd. Allmänna handlingarskall registreras eller ordnas så att detutan omgång kan fastställas om handling inkommit eller upprättats. Dispens fråndenna skyldighet skall kunna meddelas av regeringen om registreringen iförhållande till "handlingens betydelse för främjande av ett frittmeningsutbyte och allsidig upplysning" skulle medföra särskilt betungandearbete eller stora kostiiader. Beträffande hemliga diarier föreslås enbestämmelse som går ut på att handling får registreras i sådant diarium endastom registreringen skulle medföra att det väsentliga innehållet i handlingen röjs. Isamband med granskningsarbete 1974 togs upp bl. a.vissa frågor om diarieföring inom statsdepartementen (se KU 1974:22 s. 29-31).Bl. a. behandlades frågan om diarieföring i vissa konkreta fall av brev tillstatsråd. Utskottetanförde härvid följande: Samtliga dessa brev är ställda till vederbörandemottagare personligen. Som uttalas i statsrådsberedningens promemoria innebärdetta i och för sig inte att diarieföring bör underlåtas. Emellertid måste detnaturiigen i sådana fall ofta bli en avvägningsfråga huruvida diarieföring börske eller inte. Utskottet har vid sin granskning av de påtalade breven intefunnit anledning att göra något särskilt uttalande med anledning av denbedömning som gjordes om brevens behandling från diarieföringssynpunkt. 1en reservation (4 c, 2 m, I fp) anfördes följande: Breveni fråga är ställda till mottagarna i deras egenskap av statsråd/statssekreterare och innehåller olika sakuppgifter. 1 breven finns vidaremeningsyttringar som uppenbariigen varit avsedda att påverka handläggningen aveller beslutet i vederbörande ärende. Det faktum att breven är adresserade tillmottagaren personligen kan inte åberopas som skäl för att breven inte skallbetraktas som allmänna handlingar. De angivna breven borde således haöverlämnats till vederbörande registrator för diarieföring. Genom att breveninte diarieförts kan allmänheten ha undandragits insyn i de ärenden brevenbehandlar. Utskottet ger detta till känna. Reservationen biföllsefter lottning av Enligtregeringsformen - såväl den äldre som den nuvarande - skall regeringenfortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiskaförhållanden, som kan få betydelse för riket, och överiägga med nämnden omdessa så ofta det erfordras. 1 alla utrikesärenden av större vikt skallregeringen före avgörandet överiägga med nämnden, om det kan ske. Vidare gälleratt ledamot av utrikesnämnden skall visa varsamhet i fråga om meddelanden tillandra om vad han erfarit i denna egenskap. Ordföranden kan besluta omovillkoriig tystnadsplikt. Ordförande vid sammanträde med nämnden ärstatschefen eller, om han har förfall, statsministern (se 10 kap. 6 och 7 §§nya RF och 54 § äldre RF). 1statsrådet förda protokoll i ärenden vilka angår rikets förhållande tillfrämmande makt får enligt sekretesslagen inte utan regeringens samtyckeutlämnas tidigare än efter protokollets datum. Som framgår av regeringsformensbestämmelser om kontrollmakten har för sin granskning avstatsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning rätt att utfåalla statsrådsprotokoll och de handlingar som hör till dessa, sålunda även des.k. I sekretesslagen stadgas vidare allmänt att handlingar iärenden vilka angår rikets förhållande till främmande makt endast i de fall ochi den ordning regeringen bestämmer får utlämnas tidigare än efterhandlingens datum. Någonovillkorlig rätt för utrikesnämndens ledamöter att få ta del av handlingar avberörd karaktär - om dessa skulle anses vara att betrakta som allmännahandlingar-torde inte föreligga. Vissa utrikespolitiska meddelanden t. ex.från andra länder kan självfallet vara av så ömtålig natur att ett utlämnandemed åtföljande risk för vidare spridning skulle kunna få allvarligakonsekvenser. PMangående utrednings- och remissväsendet 1 samband med behandlingen av motioner angående detstatliga utrednings- och remissväsendet 1973 och 1974 uttaladekonstitutionsutskottet (KU 1973:44, 1974:51) sin avsikt att återkomma tilldessa frågor vid sin granskning av regeringsärendenas handläggning. Utskottetavsåg att därvid företa en kartläggning av utrednings- och remissväsendet. Inledningsvisskall i korthet erinras om några undersökningar på detta område som ingått iutskottets granskningsbetänkanden . Detstatliga kommittéväsendet studerades i 1972 och granskningsbetänkanden.1 betänkande uppmärksammades bl. a. kommittéväsendets omfattning,kommittéernas pariamentariska inslag och be-tänkandenas fördelning på olikatyper av utredningar (KU 1972:26, Bilaga 7). Förhållandena i dessaavseenden studerades som ett led i den departementsundersökning somredovisades granskningsbetänkande. 1 denna undersökning belystesockså departementstjänstemännens medverkan i kommittéerna (KU 1974:22, Bilaga3). Vadremissväsendet beträffar föreligger från senare år ingen undersökning, somdirekt berör detta. Däremot behandlades granskningsbetänkanderedovsningen av remissvar i propositioner (KU 1972:26, Bilaga 8). Enuppföljning i mindre skala av denna undersökning gjordes betänkande(KU 1973:20 s. 11), Idetta sammanhang kan vidare erinras om att harutskottet haft att behandla motioner angående det statliga utrednings-ochremissväsendet. Som framgår av underbilaga I har antalet motioner i denna frågaunder uppgått till ett tiotal. Ingen av dem har föranlettnågon åtgärd. Grundläggande bestämmelser och praxis......... 113 Statsvetenskapliga studier av utrednings- ochremissväsendet 115 Vissa viktigare undersökningar och reformförslagbeträffande utrednings- och remissväsendet 116 Kommittéväsendets omfattning..................... 119 Kommittékostnadernas utveckling.................. 119 Riksdagsinitiativ beträffande kommittétillsättningoch till-läggsdirektiv Kommittéernas pariamentariska inslag............ ....... 123 Avlämnade betänkanden.............................. ....... 125 Remisser avbetänkanden........................... ....... 127 Remisstidens längd.................................. ....... 129 Motioner 1971-1974 angående det statligautrednings- och 133 remissväsendet Vissa uppgifter angående antalet friståendekommittéer 1974. Utgifter över anslaget till kommittéer m. m.Departementsvis 137 Riksdagsbeslut under vårsessionen 1974 omframställning till Maj:t omtillsättande av utredning............ ....... 138 Riksdagsbeslut undervårsessionen 1974 om framställning till Maj:t omtilläggsdirektiv......................... ....... 140 Antal kommittéer medpariamentarisk inslag m. m. vid 1975 års ingång.Departementsvis............................ ....... 142 Antalet betänkanden i SOU och Ds-serierna 1974utarbetade av fristående kommittéer och inom departementen m. m. Departementsvis.......... ....... 143 Antal formellt, informellt och ej remitteradebetänkanden i SOU och Ds-serierna1974. Departementsvis..... ........ 144 Förteckning över ej remitterade betänkanden iSOU och Ds- serierna 1974 med angivande av betänkandets karaktär och/eller ev. åtgärd.................................... ........ 145 Förteckning över betänkanden för vilkaremisstiden förlängts 148 Betänkandenas remisstid i månader, iförekommande fall efter föriängning. Förteckning över betänkanden med en remisstidav omkring en månad eller mindre 150 1.Grundläggande bestämmelser och praxis Det statliga utrednings- och remissväsendet är frånkonstitutionell synpunkt att uppfatta som ett led i beredningen avregeringsärendena. Normalt sett föregås utarbetandet av propositioner ilagstiftningsfrågor i vid mening av ett utredningsarbete. Arbetets resultatoffentliggörs i ett betänkande som remitteras till berörda myndigheter,organisationer m. m. Inte sällan ger ett betänkande också upphov till enomfattande allmän debatt och diskussion, som kan tjäna till vägledning förregeringens ställningstagande. Dessa led i beredningen av regeringsärendena harkommit att framstå som karakteristiska och betydelsefulla inslag i den svenskapolitiska beslutsprocessen. i ett internationellt perspektiv torde det svenskasystemet med ett fristående utredningsväsende, där på många viktiga områdenföreträdare för de politiska partierna medverkar, vara unikt till sin art ochomfattning. 1 de flesta andra länder är utredningsarbete av motsvarande slagföriagt till organ som permanent står till förfogande för regeringsärendenas beredning. Förutredningsväsendets del föreligger ingen konstitutionell reglering. Detstatliga kommittéväsendet berörs varken i den regeringsform som gällde intillutgången av 1974 eller i den nu gällande regeringsformen. 1propositionen om ny regeringsform och ny riksdagsordning (prop. 1973:90 s, 288)framhöll departementschefen att det förhållandet att regeringen måste bära detslutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs framför bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen attavgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval förförslagen. På regeringen får enligt departementschefen alltså ligga att avgörasådana frågor som om utredning skall ske genom en särskild kommitté elleranförtros annan från departementen fristående utredningsman och vidare att angede riktlinjer efter vilka arbetet i så fall skall bedrivas. Enutredning tillkallas vanligtvis i form av ett bemyndigande av regeringen förett visst statsråd att tillkalla ett antal sakkunniga för att utreda en vissfråga, att utse en av de sakkunniga att vara ordförande och att besluta omexperter, sekreterare och annat arbetsbiträde åt de sakkunniga, 1 direktiventill utredningen anges närmare utredningsarbetets inriktning m. m. Detta skerformellt genom ett anförande till regeringsprotokollet av det statsråd, somerhåller bemyndigandet att tillkalla de sakkunniga. Vidare brukar föreskrivasatt de sakkunniga får samråda med myndigheter samt begära uppgifter ochyttranden från dem. 1en särskild kungörelse, den s. k. kommittékungörelsen (1946:394), ges vissagenerella bestämmelser. En kommitté definieras i kungörelsen som"kommitté, kommission eller sakkunnig, som för utredning av viss fråga avKungl. Maj:t förordnats eller jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande avdepartementschef eller myndighet tillkallats" (1 §). Kungörelseninnehåller en rad bestämmelser om ersättning för kommittéuppdrag och därmedsam-8 Riksdagen1975. 1 kungörelsen föreskrivs vidare bl. a. att utredningsarbetetinte får medföra större kostnad för statsverket än som är nödvändigt. Innan detegentliga utredningsarbetet påbörjas skall kommittén göra upp en plan förutredningsarbetet, som skall inges till vederbörande departementschef skall också inges anmälan, om kommittén finner anledning att i väsentligmån gå ifrån planen. Kommittén skall vidare åriigen till departementschefenavge berättelse angående kommitténs arbete under det förflutna året.Förberedande undersökningar t. ex. av statistisk eller historisk natur av meraomfattande eller kostsam art eller för vilka avses att i större omfattninginhämta uppgifter från enskilda personer, företag eller sammanslutningarfordrar särskilt medgivande av departementschefen. Som allmän regel gällerenligt kungörelsen att det vid avfattande av betänkande bör tillses, att störrevidlyftighet ej användes än ämnets natur gör oundgängligt. Mera omfattandebetänkanden bör enligt anvisningarna innehålla en så fullständig sammanfattningav förslaget att den med behållning kan läsas oberoende av betänkandet iövrigt (se anvisningarna till 2s). Närdet gäller remissförfarandet återfanns bestämmelser i 10 !j i den gamlaregeringsformen. Enligt detta stadgande var den föredragande skyldig att beredade ärenden som skulle avgöras av Konungen i statsrådet genom "nödigaupplysningars inhämtande från vederbörande ämbetsverk". Motsvarandebestämmelser i den nya regeringsformen (7 kap. 2 §) föreskriver, att "vidberedningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttrandeninhämtas från berörda myndigheter". I den nya regeringsformen användsalltså det mera vidsträckta begreppet myndigheter i stället för ämbetsverk.Vidare stadgas att också sammanslutningar och enskilda skall lämnas tillfälleatt yttra sig i nödvändig omfattning. Härigenom har det, som varpraxis, nämligen att bl. a. intresseorganisationer och ideella organisationeranlitades som remissinstanser, inskrivits i regeringsformen. Somredan framhållits är remissförfarandet ett led i regeringsärendenas beredning.Remiss behöver därför inte beslutas vid regeringssammanträde utan avgörs avvederbörande departementschef eller med stöd av 17 § idepartementsinstruktionen (1965:386) av chefstjänsteman eller, efter departementschefensbestämmande, av annan tjänsteman i departementet. Såvittkunnat konstateras finns ej några riktlinjer utarbetade inom departementeneller statsrådsberedningen för remisser av betänkanden. Det gäller bl. a. förfrågorna om remisstidens längd och föriäggning och om urvalet avremissinstanser. Dessa frågor får alltså avgöras från fall till fall. Maj:ts cirkulär till statsmyndigheterna (1972:407) anges vissa regleroch rekommendationer angående skrivelser och remisser. a. framhålls attremissyttrande som är tillstyrkande och ej kräver särskild motivering fåravfattas med endast angivande av sådant tillstyrkande. 1 cirkuläret uppmanasmyndigheterna att ej lämna remissyttrande som är vidlyftigare än nödvändigt.Vidare skall myndighet som beslutat att inhämta yttrande genomremiss se till att yttrandet kommer in inom föreskriven tid, eller, om ej tidför svar är utsatt i remissbeslutet, inom tid som annars är skälig. 2.Statsvetenskapliga studier av utrednings- och remissväsendet Inom ämnet statskunskap har bedrivitsundersökningar av det statliga utrednings- och remissväsendet. Dennaforskningsverksamhet uppmärksammades av i det tidigarenämnda betänkandet (KU 1973:44). Utskottet uttalde därvid,att det var värdefullt om en fortsatt forskning kunde ske på detta område. Kommittéväsendethar blivit föremål för två större statsvetenskapliga undersökningar. 1 GunnarHessléns utgivna arbete behandlas det svenska kommittéväsendet intillår 1905, dess uppkomst, ställning och betydelse. undersökning från1957, Kommittépolitik och kommittéarbete, sträcker sig över perioden 1905-1954och behandlar bl. a. hur kommittéerna varit sammansatta, hur dearbetat och vilka kostnaderna varit. I ett kapitel med titeln tillbetänkande ges en i väsentliga hänseenden ännu aktuell bild av olika faser ikommittéarbetet. har sedermera gjort en uppföljande undersökning avkommittéväsendets utveckling . Denna har publiceratspå engelska under titeln and Policy Formulation in (Scandinavian Political Studies 1969). Under1974 påbörjades ett forskningsprojekt rörande kommittéväsendet vidStatsvetenskapliga institutionen vid under ledning avprofessor och docent . Projektet syftar till attbelysa den roll som utredningsväsendet fyller i den politiska beslutsprocessen.Som ett led i denna analys företas en kartläggning av kommittéväsendet . Därvid uppmärksammas bl. a. utredningarnaspersonsammansättning, direktiven till utredningarna och innehållet ibetänkandena. Projektet stöds av Stiftelsen . Remissväsendethar inte varit föremål för lika ingående statsvetenskapliga undersökningar somkommittéväsendet. I två arbeten studeras remissväsendet främstur intresseorganisationernas synvinkel. Det ena är arbeteIntresseorganisationerna i dagens (andra upplagan, 1969)och det andraLars Foyers licentiatavhandling rörande remissväsendet och andra formerför kontakt mellan staten och organisationerna (delvis publicerad i SOU1961:21, delvis opublicerad). Som framgår av titeln ägnas remissväsendetsärskild uppmärksamhet i det senare arbetet, speciellt i dess opublicerade del.Remissväsendet är - liksom utredningsväsendet - föremål för undersökning i ettpågående statsvetenskapligt forskningsprojekt.