bet · FY01KU12 · 1975-12-31 00:00:00 — till-lämpar ettsystem som i princip innebär att det - vid sidan av den statsrättsliga akt,varigenom landet blir folkrättsligt bundet av en överenskommelse eller ettbeslut - fordras interna föreskrifter för att ge traktatsbestämmelsernationell giltighet. Till dess sådana föreskrifter utfärdats anses i principden interna lagstiftningen ta över konventionsbestämmelserna. Som nämnts behandlasdenna problematik ingående av utredningen 1 korthet är utredningens slutsats att båda de tvåformer under vilka införiivning kan ske - direkt överföring av konventionstextentill svensk lag, s. k. inkorporation, respektive omarbetning, av konventionensinnehåll till svensk författningstext, s. k. transformation - även ifortsättningen bör användas. Utredningen anser dock att metoden med direktöverföring av konventionstexten till svensk lag i de flesta fall är att föredramed hänsyn främst till att den är minst tids- och arbets-krävande. Den andrametoden bör i princip endast tillämpas när inkorporation av i första handrättstekniska skäl inte kan komma till användning. Utredningens förslag, somhar varit föremål för remissbehandling, syftar inte till lagstiftning. Den genomgång som gjorts av praxis vad gäller vilkainternationella överenskommelser som underställts prövning har,utöver vad som framgår av närmast följande avsnitt, inte föranlett någotsärskilt uttalande från utskottets sida. är det självfallet av väsentligt intresse att internationellaöverenskommelser så snabbt och fullständigt som möjligt bringas till allmänkännedom. De ökande internationella engagemangen är ägnade attytteriigare understryka betydelsen härav. Mot denna bakgrund är det enligtutskottets mening tillfredsställande att frågan om möjligheterna att utformafastare regler för publiceringen av våra internationella överenskommelservarit föremål för utredning och att hithörande spörsmål kan förutsättas inomen snar framtid komma att prövas av regeringen. Beträffandetillvägagångssättet vid införiivandet av internationella överenskommelser medsvensk rätt anser utskottet det värdefullt med den utredning om hithörandefrågor som kommit till stånd. Som anförs i utredningsdirektiven har Sverigeinte haft någon systematiskt uppbyggd metod härvidlag, vilket skapat osäkerhetoch vållat svårigheter för lagstiftande och rättstillämpande myndigheter. Motbakgrund av det ständigt vidgade internationella samarbetet är dessa problemenligt utskottets mening angelägna. Utskottet utgår därför från attinföriivandeproblematiken blir föremål för överväganden inom regeringen sedanutredningsbetänkandet remissbe-handlats. Utan att ta ställning till om ämnetlämpar sig för lagstiftning anser utskottet det naturiigt att dessaöverväganden också omfattar frågan om inte ämnets vikt kräver hörande. 4.Vissa frågor rörande den svenska biståndsverksamheten I en inom utskottets kansli upprättad promemoria -bilaga 4 A till detta betänkande - lämnas några uppgifter om planeringen av densvenska biståndsverksamheten, bl. a. vad gäller s. k. fleråriga biståndsutfästelseroch avtal om utvecklingsbistånd. Grundlägganderiktlinjer för det svenska utvecklingsbiståndet antogs av riksdag, dåbl. a. ett särskilt statligt organ för biståndsverksamheten -() - inrättades. ,övertogs NIB:s uppgifter av styrelsen för internationell utveckling (SIDA) somfick ställning som ett centralt ämbetsverk med en pariamen-tariskt sammansattstyrelse. Enligt de nämnda riktlinjerna skall biståndsinsatserna ha till syfteatt höja de fattiga folkens levnadsnivå och främja ekonomisk utveckling samtmedverka till ökad social rättvisa. I valet mellan biståndsformer har demultilaterala hjälpprogrammen prioritet, men även bilateralt bistånd har storbetydelse. När det gäller den bilaterala verksamheten förutsätts det attinsatserna inte splittras på alltför många länder och ämnesområden. Som känthar ett led i de svenska strävandena varit att uppnå det s. k.enprocentsmålet, dvs. att de totala biståndsanslagen skall rnotsvara enprocent av bruttonationalprodukten. Enligt årets budgetproposition beräknasdetta mål bli uppnått under nästa budgetår. Beträffandefleråriga biståndsutfästelser kan erinras om att bl. 1966 och bemyndigade regeringen att med förbehåll för erforderiigmedelsanvisning från sida ingå förhandsåtaganden om bilateralautvecklingskrediter avseende de närmast följande tre till fem budgetåren. Genombeslut av riksdag utformades bemyndigandet på så sätt attkreditåtagandena för de närmast efterföljande tre åren skulle få göras till ettsammanlagt belopp som fullt ut motsvarade det löpandebudgetårets anslagsbelopp och för det tredje året hälften därav. Härvid skullenågot förbehåll för medelsanvisning från inte behöva göras i avtaletmed berörda låntagande länder. Fråganom bemyndigande för regeringen att göra fleråriga biståndsutfästelserbehandlades ånyo av riksdag. Istatsverkspropositionen detta år framhölls bl. a. när det gällde villkoren fördet finansiella utvecklingsbiståndet att starka skäl talade för en höggåvoandel i samarbetsprogrammen för flertalet mottagariänder för det svenskabiståndet. Vidare anfördes att erfarenheten visat att flertalet av de projektoch program som erbjuder sig till finansiering i mottagariänderna kräver femtill att slutföra. Det gällande systemet för svenska kreditåtagandenhade enligt propositionen lett till att betydande reservationer samlats underbiståndsanslaget i fråga. Föratt möjliggöra ett snabbare nyttiggörande av de anvisade resurserna förordadesatt kreditåtgärder skulle få gälla även fem framföriiggande budgetår samt attde samlade åtgärderna - förutom s. k. ingående intecknad reservation - fickuppgå till högst fyra gånger anslaget för det löpande budgetåret. Dessaprinciper borde gälla såväl gåvor som krediter. Riksdagengodkände de angivna principerna och bemyndigade regeringen att görabiståndsinsatser för den angivna tidsperioden om fem framföriiggande budgetårsamt inom den åtaganderam som föreslagits. Beträffande den förut berörda s. k.länderplaneringen kan nämnas att det direkta svenska utvecklingssamarbetet medde större mottagarna av svenskt bistånd - de s. k. programländerna - sedan ettantal år utformas i långsiktiga samarbetsprogram.Programmeringen av samarbetet täcker samma treårsperiod som de planeringsramarför det internationella utvecklingssamarbetet, vilka redovisats istatsverkspropositionerna och senast i 1975 årsbudgetproposition. Samtidigtmed att systemet med s. k. länderprogrammering började till-lämpas för några årsedan skedde en omläggning av avtalsformerna och samarbetsrutinerna med berördaländer. Denövergripande planeringen av biståndet regleras normalt, enligt vad sagts,åriigen i ett "rullande" treårigt planeringsprogram - planeringsprotokoll- i vilket parternas långsiktiga intentioner uttrycks. Bindande åtagandenbeträffande överföring av resurser sker genom samarbetsavtal, som kan ta formenantingen av ett årsavtal för det kommande budgetåret eller, om mottagaren såönskar, av avtal på , i regel . Som framgått av den i förra avsnittet i dettabetänkande gjorda redovisningen av internationella överenskommelser har desamarbetsavtal om utvecklingsbistånd som träffat med enskilda länderinte underställts för godkännande. Blandstörre bilaterala biståndsavtal skall nämnas det stöd sombörjade planeras 1971 till Demokratiska republiken (DRV) för landetsåteruppbyggnad i form av omfattande skogsindustri- och sjukhusprojekt. Frågananmäldes för första gången statsverksproposition. Somframgår av årets budgetproposition har avtal om svenskt bistånd tillskogsindustri- och sjukhusprojekten träffats mellan och DRV underinnevarande budgetår. Avtalet undertecknades i . Bidragettill skogsindustriprojektet beräknas uppgå till 770 milj. kr. Projektetberäknas komma att genomföras och vara avslutat /79. Det utgörs av en industri för framställning av pappersmassaoch papper och ett program för skogsplantering, avverkning och transporter. Projektetinnefattar även sådana investeringar som skolor, vägar, sjukstugor ochbostäder. Ca 5 000 vietnameser beräknas erhålla arbete inom projektet, varavhuvuddelen inom skogsbruksdelen. Projektet rymmer ett stort mått av tekniskkunskapsöverföring. Några hundra svenska experter kommer att anställas. Därtillanordnas utbildning i för vietnamesiska experter inom skogsindustri ochskogsbruk. Projektet väntas resultera i en betydande upphandling i . Inom utskottet har gjorts gällande att regeringenutnyttjat främst det bemyndigande att göra bilaterala utfästelser som tillkom1972 på ett sätt som står i mindre god överensstämmelse med reglerna i 1809 årsregeringsform om budgetbesluts giltighetstid. Det har vidare hävdats attriksdagen inte erhållit tillböriig insyn i den s. k. länderplaneringen förutvecklingsbiståndet samt att det berörda avtalet med borde ha underställtsriksdagen. Beträffande dessa frågorvill utskottet först erinra om att såväl äldre som nuvarandegrundlag i princip utgår från att budgetregleringen skall omfatta ett budgetåri taget. Endast om särskilda skäl föranleder det får enligt 9 kap. 3 § den nya regeringsformenbudgetregleringen avse annan budgetperiod. Grundlagberedningenanförde i sitt betänkande Ny regeringsform och Ny riksdagsordning (SOU 1972:15s. 114) att den äldre regeringsformen förutsatte en ettårsbudget och vidareinnebar att budgetbeslutens giltighetstid omfattade bara . I praxis hademan dock på olika sätt - i vissa fall vid sidan om regeringsformen - fattatbeslut med budgetkonsekvenser än det närmaste budgetåret. Enligtberedningen borde det skapas grundlagsstöd för en befogenhet för attfatta beslut med budgetkonsekvenser än det närmast följandebudgetåret. Beredningen ville sålunda göra det möjligt att besluta särskiltanslag för annan tid än budgetår och vidare uttryckligen tillåta s. k. princip-eller organisationsbeslut med räckvidd utöver det närmast följande budgetåret.Frågan var om man borde gå ett steg längre och i regeringsformen ställa uppkrav på riksdagsbeslut inom det ekonomiska området för längre perioder. Någongenerell föriängning av den ettåriga budgetperioden ansågs inte böra komma ifråga. Däremot betonades intresset av att medverkar vid denlångsiktiga ekonomiska planeringen. kunde annars lätt bli faktisktbunden av den flerårsplanering som handhas av regering och myndigheter. Detkunde hävdas att spörsmålet fått skärpt aktualitet allteftersom systematisklångtidsplanering och systematiska långtidsstudier blir vanligare på regerings-och myndighetsnivå. Emellertid måste , om den skulle fatta formligaflerårsbeslut, vara rättsligt oförhindrad att sedermera ändra sådana beslut. Ipropositionen i författningsfrågan (prop. 1973:90 s. 222) framhöll departementschefenatt den statliga långtidsplaneringen hade ett nära samband med budgetsystemetsutformning. Vidare uttalades att önskemålen om ett utbyggt planeringssystemvuxit fram ur insikten att beslut under den åriiga budgetbehandlingen ofta harkonsekvenser också på och att som följd härav den faktiskabundenheten vid den åriiga utgiftsprövningen kan vara ganska omfattande pågrund av tidigare års beslut. Ettutbyggt system för planering kunde enligt departementschefen införas endastsuccessivt och under hänsynstagande till föreliggande olikheter mellan skildasektorer av den statliga verksamheten. Planeringsarbetet borde ledas avregeringen, men det var givet att studier på flerårssikt var av utomordentligtintresse också för del. Då det gällde att ta ställning till formernaför deltagande i planeringsprocessen, måste man beakta planeringenskaraktär. Först och främst borde naturiigtvis fö del av informationsom utgjorde resultat av studierna och som torde vara av betydelse för debeslut som skulle fatta. Ivissa fall måste , framhöll departementschefen, fatta ekonomiskabeslut som utgjorde bestämda led i en fixerad handlingsplan för fram- tiden.Det rörde sig alltså då om en mera bindande planering. Det var själv-r, lartatt i sådana fall som skulle ta del av och i allmänhet taställning till hela det ifrågavarande projektet. Iförfattningsförslaget hade upptagits bestämmelser som anvisade flera olikaformer i vilka kan fatta beslut med ekonomisk verkan utöverbudgetåret. kan sålunda direkt besluta om anslag änett budgetår. Den kan vidare bemyndiga regeringen att utlägga beställningareller företa andra investeringar för vilka utgifterna belöper på flera budgetår.Riksdagen kan också i samband med budgetbehandlingen eller i andra sammanhangbesluta om "riktlinjer för viss statsverksamhet", dvs. fatta s. k.princip- eller organisationsbeslut. Däremot kunde det enligt departementschefeninte komma i fråga att i regeringsformen ange bestämda fall då planer, somavses bli bindande, skall underställas prövning eller då riksdagenannars skall ha att fatta beslut som gäller tid utöver det närmast följandebudgetåret. Detta innebar att regeringsformen inte borde innehållabestämmelser om flerårsplanering eller flerårsstudier och inte heller andraföreskrifter om avgörande på flerårssikt än de angivna. Somframgår av den lämnade redovisningen från förarbetena till den nya grundlagenär den inom åtskilliga sektorer av den statliga verksamheten nödvändigalångtidsplaneringen av utomordentlig betydelse för statsmakternas handlande.Praxis enligt den äldre regeringsformen visar att beslut ofta naturiigen måstefå budgetkonsekvenser , även om varje riksdag självfalleti och för sig är rättsligt oförhindrad att ändra tidigare beslut om t. ex.inriktningen av viss verksamhet. Denna praxis i fråga om långtidsplaneringenhar kodifierats genom den nya grundlagen, som bl. innehåller uttryckligabestämmelser om olika former i vilka kan fatta beslut med ekonomiskverkan utöver budgetåret. Till dessa hör som nämnts bl. a. bemyndiganden tillregeringen att t. ex. utlägga beställningar eller företa investeringar förvilka utgifterna belöper på flera budgetår. De i förevarande sammanhangaktuella fleråriga bilaterala biståndsutfästelserna är enligt utskottet exempelpå bemyndiganden av denna karaktär. Iförarbetena till den nya grundlagen understryks vikten av att får tillböriiginformation beträffande långtidsplaneringen på olika områden. Ett exempelhärpå är de riktlinjer som antogs 1972 beträffande insyn iförsvarsplaneringen. Det bör i sammanhanget erinras om att ikompletteringspropositionen för presenteras de statsfinansiellaperspektiven på . Somredan framgått av den redogörelse som tidigare lämnats i detta betänkande ominternationella överenskommelser innehåller både äldre och nuvarande grundlagföreskrifter om medverkan vid ingåendet av överenskommelser medfrämmande makter och om samråd mellan regering och riksdag i utrikespolitiskaangelägenheter. Huruvida överenskommelser med främmande makter avser frågor avsådan vikt att de i enlighet medgrundlagen skall underställas avgör regeringen ensam underkonstitutionellt ansvar. Vadgäller samarbetsavtalen om utvecklingsbistånd bör i sammanhanget erinras om attutrikesutskottet i sitt av 1973 ärs riksdag godkända betänkande (UU 1973:3) omden långsiktiga s. k. länderplaneringen bl. framhöll, att en regel somtvingar regeringen att underställa samarbetsavtalen för godkännandeskulle kunna omintetgöra en av den s. k. länderprogrammeringens väsentligastefördelar, nämligen den frihet som systemet ger avtalsparterna att planerasamarbetets innehåll framåt. Utskottet underströk emellertidvikten av att ett pariamentariskt deltagande i planeringsprocessen äger rum påett tidigt skede innan regeringen utfärdar direktiv som blir avgörande förfördelningen av resurserna på olika länder och uppläggningen av samarbetet medmottagariänderna. Det var enligt utrikesutskottet önskvärt att det kommer tillstånd ett förfarande som ger utskottet kvalificerad insyn i länderplaneringenpå ett tidigt stadium utan att aktualisera formellaställningstaganden från sida. Regeringen har i anledning avriksdagens viljeyttring på denna punkt vid lämnatutrikesutskottet förtrolig information om länderplaneringen för de två budgetårsom följer efter det budgetår som statsverkspropositionen avser. Somframgått erhåller utrikesutskottet förtrolig information från regeringen omplaneringen av utvecklingsbiståndet till olika länder på . Vidarehar av de skäl som angetts i det föregående avvisat tanken på enregel som skulle tvinga regeringen att underställa samarbetsavtaleni fråga. Frånde synpunkter har att företräda synes ej anledningföreligga att ändra den praxis som föreligger beträffande hithörande frågorsbehandling. Ej heller har utskottet kunnat finna att regeringen utnyttjat detbemyndigande som lämnat att göra fleråriga biståndsutfästelser påett sätt som strider mot grundlagen. med DRV om stöd till bl. a. ett större skogsindustriprojektvill utskottet erinra om att i olika sammanhang, bl. a. i de senasteårens statsverkspropositioner och senast i årets budgetproposition,erhållit informationer om projektets omfattning och kostnaderna för detsamma.Från konstitutionell synpunkt flnns enligt utskottet inte anledning attbehandla detta avtal på annoriunda sätt än övriga samarbetsavtal när detgäller frågan huruvida avtalet formellt borde ha underställts riksdagen.Utskottet vill tillägga att beträffande biståndsprojekt av omfattandestorieksordning bör få så ingående informationer som möjligt. Utskottethar i samband med granskningen av biståndsfrågor tagit del av uppgifter omomfattningen och fördelningen på länder av sådanaexportkreditgarantier - s. k. u-garantier - som enligt bemyndigandetill regeringen får lämnas på särskilt gynnsamma villkor vid exportav betydelse för ekonomiska villkor. Uppgifterna, som redovisas ikanslipromemoria bilaga 4 B till betänkandet, har inte föranlett något särskiltuttalande från utskottets sida. Tillde frågor på biståndsområdet som utskottet tagit upp till granskning hörslutligen regeringens åtgärder med anledning av riksdagsbeslutet den 12december om ytterligare katastrofinsatser mot bakgrund av denallvariiga svältsituationen i ett antal . Beslutet tillkom på initiativav utrikesutskottet (UU 1974:17). betänkande framgår bl. a. att vid ett extra möte med FN:sgeneralförsamling antogs ett särskilt program för de mest drabbadeu-länderna, omfattande dels en katastrofaktion avseende hjälp under denärmaste 12 månaderna, dels en särskild fond för katastrof- ochutvecklingshjälp. Vidare behandlades problemet vid väridslivsmedelskon-ferenseni , därvid resolutioner antogs om mera långsiktiga åtgärder.Enligt årets budgetproposition har bidragit med ca 235 milj.kr. /74 fattades beslut om katastrofbistånd och extraordinärabiståndsinsatser till ett sammanlagt belopp om 180,4 milj. kr. I åretsbudgetproposition uttalas att kostnaderna för motsvarande insatser som hittillsbeslutats under /75 uppgår till ca 140 milj. kr. Härtill kommeråtgärder som föranleds av beslut omkatastrofinsatser för 100 milj. kr. i form av vete eller andra insatser sommottagariänderna prioriterar för att kunna förbättra sin livsmedelsförsörjning. Genomkonseljbeslut uppdrogs åt SIDA att för det av riksdagenangivna beloppet 100 milj. kr. inköpa och ombesörja lagring av brödsäd, somskulle utnyttjas enligt beslut som regeringen senare skulle komma att fatta. Enligtvad som framgår av konseljbeslutet kunde SvenskSpannmålshandel, som är den organisation i som företräderspannmålsproducenterna när det gäller exportfrågor, utbjuda100 vete till försäljning. Genombeslut förordnade regeringen om gåvoleveranser av vissaangivna kvantiteter vete till , , , , SriLänka samt . SIDA bemyndigades ombesörja leveranserna. Regeringsbeslutetinnebar att huvuddelen av de 100 milj. kr. som i december 1974beslutat skulle ställas till förfogande för ändamålet hade utnyttjats. Enligtvad utskottet inhämtat från för internationelltutvecklingssamarbete har fortlöpande kontakter uppehållitsmed Svensk Spannmålshandel angående spannmålsutbud för katastrofinsatser. Såvar förhållandet vid tiden för riksdagsbeslutet . Vadgäller mottagariänderna för katastrofinsatser på grund av livsmedelsbristenhålls ständiga kontakter med berörda länder angående derassituation och önskemål. Chefenför SIDA underrättades före julen 1974 om det kommande konseljbeslutet. Ianslutning till detta inleddes intensiva förhandlingar med SvenskSpannmålshandel som sedan resulterade i regeringsbeslutet den 6 februari 1975om veteleveranser. har gjorts gällande att regeringen tidigare än som skedde borde haföretagit åtgärder med anledning av riksdagsbeslutet i fråga. mening måste det naturiigen ta innan klara jesked angåendeleveranskvantiteter och leveransmöjligheter föreligger i ett fall som detförevarande. Vidare måste förhandlingar föras med mottagariänderna angående deplanerade insatserna. Utskottet kan med hänvisning till vad som upplystsangående handläggningen av frågan inte finna alt regeringen åsidosatt vad somålegat den att verkställa med anledning av riksdagsbeslutet. 5.Statsministerns skriftväxling med utländsk regeringschef Enligt utrikesnämndens formalprotokoll den 18 mars1974 besvarade statsministern en fråga som gällde viss skriftväxling mellanhonom och premiärminister. Som framgår av en inom utskottets kansliupprättad promemoria, bilaga 5 till detta betänkande, har frånstatsrådsberedningen inhämtats att skrifterna i fråga betraktats som privatameddelanden och inte som allmänna handlingar. Inom utskottet har väckts fråganom skrifterna borde ha diarieförts och vidare om innehållet borde ha delgettsutrikesnämnden. Ikanslipromemorian redovisas vissa uppgifter om allmänna handlingar och derasbehandling från bl. a. diarieföringssynpunkt. Det skall i sammanhanget nämnasatt utskottet i samband med förra årets granskningsarbete tog upp bl. a. frågorom diarieföring i vissa konkreta fall av brev till statsråd (se KU 1974:22 s.29-31). Enligttryckfrihetsförordningen avses med allmänna handlingar alla hos stats- ellerkommunalmyndighet förvarade handlingar, vare sig de inkommit till myndigheteneller upprättats där. I förarbetena till tryckfrihetsförordningen (prop.1948:230 s. 130) uttalas beträffande gränsdragningen mellan allmänna handlingaroch privata meddelanden eller brev att det å ena sidan måste anses i principstridande mot offentlighetsgrundsatsen om meddelanden, vilka tillkommit isyfte alt påverka ett ärendes avgörande, genom att betraktas som enskildaundandras offentligheten men att det å andra sidan torde böra finnas ett visstutrymme för skriftliga meddelanden i tjänsten, vilka inte kan anses varaallmänna handlingar. Gränsdragningen härvidlag borde, liksom dittills, ankommapå rättspraxis. I sekretesslagen föreskrivs att handlingar i ärenden, vilkaangår rikets förhållande till främmande makt, endast i de fall och i denordning regeringen bestämmer får utlämnas tidigare än efter handlingensdatum. Vissa allmänna riktlinjer för diarieföring harlämnats i en 1969 upprättad promemoria. I dennauttalas beträffande gränsdragningen mellan allmänna handlingar och privatameddelanden, att det förhållandet att en handling är ställd till ett statsrådeller en tjänsteman personligen inte i och för sig medför att handlingen skallanses som ett privat meddelande. Har handlingen getts in i syfte att föranledatjänsteåtgärd eller att påverka handläggningen eller avgörandet av ett ärende,är handlingen enligt promemorian att anse som allmän, oavsett om den ställtstill exempelvis chefen för visst departement eller till en viss namngivenperson. Vid sådant förhållande skall handlingen enligt promemorian överiämnasför registrering. Avser handlingen däremot mottagarens rent personliga angelägenheter,eller har den ställts till honom i hans egenskap av medlem av vissorganisation, är den inte att anse som allmän och behöver således intediarieföras. Beträffandesekretesskyddade handlingar anförs i promemorian att det förhållandet att enhandling är hemlig i och för sig inte för leda till att handlingen registrerasi hemligt diarium. Endast handling vars själva existens måste hållas hemligbör enligt promemorian få registreras i hemligt diarium.