bet · FY01UU4 · 1975-12-31 00:00:00 — Utrikesutskottetsbetänkande nr 4 UU 1975:4 Utrikesutskottetsbetänkande med anledning av prop. 1975:1 i vad avser anslag till internationelltutvecklingssamarbete, jämte motioner I detta betänkande behandlas regeringens ipropositionen 1975:1 bilaga 5 (litt. C) framlagda förslag angående Sverigesdeltagande i det internationella utvecklingssamarbetet samt de i anslutningdärtill framlagda motionerna. Enförteckning över behandlade motioner återfinns i slutet av betänkandet. Allmänt(Prop. 1975:1 s. 13-14, 17-18) 1 propositionen redogörs för de drastiskaförändringar som inträffat i den internationella ekonomiska situationen underde , till följd bl. a. av stora prishöjningar på olja, viktigalivsmedel samt andra råvaror och industrivaror. Förnästan alla icke oljeproducerande innebär den ekonomiska krisen etthot inte bara mot deras långsiktiga utveckling utan också mot derasmöjligheteratt täcka de omedelbara behoven av livsnödvändiga varor. Det är defattigaste och inom dessa de fattigaste människorna som drabbashårdast. Deoljeexporterande bytesbalansöverskotl beräknas hauppgått till ca . De icke oljeproducerande somgrupp beräknas ä andra sidan ha fått en försämring av sin bytesbalans med 15miljarder dollar och beräknas H en ytterligare försämring med3-5 miljarder dollar. De fattiga saknar möjlighet att självafinansiera dessa underskott. Den dramatiskt försämrade situationen för flertaletu-länder har understrukit deras beroende av den internationella ekonomin.Samtidigt har oljeproducerande och andra råvarurika stärkt sinställning och därmed sina möjligheter att påverka utvecklingen av relationernamellan rika och fattiga länder. Dessa skilda utvecklingstendenser för olikagrupper av har samverkat och gett ny skärpa åtu-landsgruppens gemensamma krav på ekonomiskt självbestämmande och ett störreinfiytande i internationella ekonomiska frågor. Dessa krav sammanfattades iFN:s särskilda generalförsamling i form av en deklaration om en nyinternationell ekonomisk ordning och ett handlingsprogram för hur denna ordningskall komma till stånd. Deklarationen och handlingsprogrammet speglar u-ländernasgemensamma syn på hur samarbetet mellan världens stater bör utformas. Grundläggandeskall således vara staternas suveränitet och jämställdhet, alla folks rätt tillsjälvbestämmande samt varje stats fulla rätt att förfoga över sina naturresurseroch självständigt styra alla ekonomiska aktiviteter. Handlingsprogrammetinnefattar ett särskilt program för bistånd till de av den ekonomiska krisenhårdast drabbade . Detta program har emellertid endasterhållit ett begränsat stöd från de stora i-länderna. Dessas motstånd harframförallt gällt beslutet alt uppriitta en särskild fond som skulle bistå deav den ekonomiska krisen hårdast drabbade under resten av1970-talet. Flera i-länder har även gjort motstånd mot strävandena att stärkaFN:s roll som centralt organ för internationellt utvecklingssamarbete. Istället märks en strävan att förlägga den internationella debatten omuppföljning av besluten vid.den extra generalförsamlingen till organisationeröver vilka de stora västliga i-länderna har större kontroll än vad som ärfallet i de centrala FN-organen. I propositionen meddelas att del samlade ojfeniligabiståndet från medlemmarna i () uppgick till 43miljarder kronor . Räknat som andel a DAC-ländernas samlade produktioninnebär detta att biståndet minskade från till ca 0.3 %år 1973. Det finns ingen anledning att vänta sig att denna utveckling skallvändas . Flera i-länder har minskat sina utfästelserom bistånd eller utlovar endast oförändrad volym. Detta uppvägs inte av attnågra av de andra givailänderna -, , och -ökar biståndsRödel i snabb takt. Flera av de oljeexporterande ländernaförefaller dock vara beredda att göra betydande biståndsinsatser. Under år 1974beräknas denna ländergrupp ha lämnat utfästelser om offentligt bistånd påtotalt ca . och svarade ensamma för ungefärtre Ijärdedelaravdessa utfästelser. av deoljeexporterande ländernas biståndsutfästelser avsåg som tillhör dehårdast drabbade. Biståndsfiödet från oljeländerna torde komma att fortsättaatt öka . För fiertalet av dessa länder innebär detta attbiståndet räkn;it som andel av BNP kommer att ligga klart över detinternationella 0,7 96-målet. OmDAC-länderna skulle lämna ett offentligt bistånd som motsvarar avbruttonationalprodukten skulle biståndsfiödet från dessa länder komma inärheten av . Detta skulle innebära att nästan heltkompenserades lor de beräknade kortsiktiga effekterna av den ekonomiskakrisen. Det är emellertid orealistiskt att hysa förhoppningar om enbiståndsvolym av denna omfattning. Endast , och Sverigebland DAC-länderna kan väntas nå 0,7 90-målet i enlighet medrekommendationen i . kan endast ett fåtalytterligare DAC-länder väntas nå målet. harsedan fiera år tillbaka ökat biståndsanslagen snabbare än något annatjämförbart land. Den anslagsökning som föreslås för /76 tordeäven i absoluta tal bli större än för något annat DAC-land. Den ekonomiska krisen har återverkat påfördelningen av resurserna inom de fattiga länderna. I fiertalet av dessa snabba infiationen drabbat de fattigaste folkgrupperna hårdast. De redantidigare stora inkomstklyftorna tenderar att öka. Makten hos de grupper somvill bevara en orättfärdig samhällsordning befästs ytterligare. Dessa problemhar uppmärksammats i den internationella diskussionen omutvecklingssamarbetet och länderfördelningen av biståndet. beslutade sålunda att länder som vidtar strukturellareformer' till förmån för de fattigaste folkgrupperna bör ges visst företrädetill organisationens resurser. Väridsbankschefen slog fast i sitt tal vidbankens senaste årsn;iöie att egna insatser är avgörande för omsituationen för de fattigaste folkgrupperna skall kunna förbättras. Särskilda frågor avseende riktlinjer för insatseri internationellt utvecklingssamarbete Anslagsutveckling, planeringsramar m. m. Propositionen(s. 37-38) De samlade anslagen för internationelltutvecklingssamarbete föreslås /76 uppgå till 2 860 milj. kr.Detta innebär en ökning på 760 milj. kr. eller med ca 36 9fi i förhållande tillinnevarande budgetår. Härigenom beräknas de totala biståndsanslagen motsvara I% av bruttonationalprodukten till marknadspris. Sverigehar procentuellt sett ökat biståndet tillu-länderna snabbare än något annat industriland. kommer också attuppfylla FN-åtagandet att betala ut avbruttonationalprodukten till marknadspris i bistånd.' Endast , Norgeoch kan, som tidigare nämnts, väntas uppfylla detta åtagande. Beräkningenav planeringsramarna för biståndsanslagen har tidigare gions med utgångspunkt iriksdagens beslut att anslagen skall öka i absoluta tal minst lika mycket somunder löpande budgetår. Denna planeringsmetod är nu inte längre tillämplig. förordar därför att planeringsramarna för budgetåren 1976/77 och1977/78 beräknas till 2 950 milj. kr. resp. 3 050 milj. kr. Härigenom erhållsett tillfredsställande underiag för planeringen av utvecklingsbiståndet. 'Det internationella 0,7 96-målet avser utbetalningar av bistånd till skillnadfrån det svenska 1 96-målet som gäller budgetanslag. Utbetalningarna släparvanligen efter p. g. a. att de sker i takt med de olika projektensgenomförande. Planeringsramar för budgetåren 1975/76-1977/78 ------------------------------------------------------------------ 1977/78 1974/75 1975/76 1976/77 1977/78 Summa Anslag Förslag Planeringsramar Budgetär, milj, kr. 52,2 73,7 76.0 78,0 227,7 Totall 2100,0 2 860,0 2 950,0 3 050,0 8 860,0 Förvaltning, utbildning,rekrytering och information ni. 750.0 I 050.0 1 297,8 1736.3 090.0 1 125,0 3 265,0 784,0 1 847,0 5 367,3 Fördelningen av planeringsramarnapå anslag är att anse som indikativ. Förskjutningar i denena eller andra riktningen mellan andelarna för anslagen Bidrag tillinternationella biståndsprogram och Bilateralt utvecklingssamarbete måstenämligen kunna ske för att man skall kunna ta hänsyn till omständighster som nuinte kan förutses. En prognos för bruttonationalproduktens storlek budgetåret1975/76 är naturiigtvis högst osäker. görs över huvud taget ingenbedömning i finansplanen, och beräkningen för därför grundas pä ettschablonantagande . För att underiätta beräkningen av de totalabiståndsanslagen anser föredragande statsrådet att de i fortsättningen börbaseras på den BNP-prognos som görs i finansplanen för det kalenderår undervilket förslagen framläggs. Anslagen för internationellt utvecklingssamarbeteför /77 kommer således att motsvara I % av denbruttonationalprodukt som beräknas för . I detta sammanhang har utskottet behandlat dels motionen 1975:729 av herrFälldin m. fi. (c), i vad avser hemställan att beslutar vad imotionen under rubriken ".Anslagsutveckling - anslagsfördelning"anförts beträffande totala planeringsramar (punkt B. 13 a), dels motionen 1975:730 av herrHelén m. fi. (fp), i vad avser hemställan att som sin mening gerregeringen till känna vad som i motionen anförs om planeringsramarna för detsvenska biståndet budgetåren 1976/77 och 1977/78 (punkt 9), samt att riksdagenuttalar sig för atl de statliga anslagen till u-landsbistånd bör utgöra enväxande andel av samlade resurser även efter det budgetär då vi närupp till en procent av bruttonationalprodukten i bistånd (punkt 10), dels motionen 1975:1163 av i (),vari hemställs att hos regeringen begär alt till innevaranderiksmöte få förslag till planeringsramar för den svenska biståndsverksamheten,som innebär ett uppnående av ivåprocentsmålet i början av 1980-lalet. De tre motionerna behandlar biståndsanslagensstorlek efter nästa budgetår. I motionen 729 uttalas att den ibudgetpropositionen redovisade planeringen av biståndsanslagen inte fårutesluta extra insatser om ytteriigare starka skäl härför skulle visa sig. Imotionen 730 uttalas kritik mot budgetpropositionens planeringsramar förkommande budgetår, då dessa endast skulle tillåta mycket små ökningar avbiståndet. Motionärerna menar att det bör slås fast att anslagen för offentligtbistånd bör utgöra en växande andel av vårt lands samlade resurser även efterdet budgetår då vi når upp till biståndsanslag motsvarande en procent avbruttonationalprodukten. Ettnytt biståndsmål, nämligen av bruttonationalprodukten i början av1900-talet, föreslås i motionen 1163. Utskottetvill med anledning av denna motion hänvisa till att frågan omanslagsutvecklingen när enprocentsmålet uppnåtts behandlades ävenvid (jolårets riksdag (UU 1974:3). delade uppfattningen att Sverigesinsatser i utvecklingssamarbetet även bör öka i takt med vårt landsekonomiska möjligheter. Därvid underströks dock att det övergripande målet förSveriges framtida utvecklingsinsatser inte kan uttryckas enbart i en vissprocentandel av vår bruttonationalprodukt. har framförtallt starkare krav att industriländerna anlägger ett vidare synsätt påförbindelserna mellan de två ländergrupperna. Sålunda har de bl. a.understrukit att de ekonomiska relationerna mellan alla länder skall grundas pålikaberättigande och respekt för nationellt oberoende. Deras krav har i alltstörre utsträckning kommit att koncentreras till de handelspolitiska ochmonetära områdena, där de ansett att i-ländernas större ekonomiska makt harpåverkat resultatet av genomförda internationella förhandlingar. Ifjolårets utskottsbetänkande hänvisades till de internationella konferenseroch förhandlingar som väntades äga rum . Dessa innebar att detinternationella samfundet inom en relativt kort tidsrymd skulle utsätta deinternationella ekonomiska relationerna i alla deras aspekter för en ingåendegranskning. Samma konstaterande kangöras . Ipropositionen 1975:1 redogörs för de beslut som fattades av FN vid 1974 årsextra generalförsamling, liksom för resultatet av Väridslivsmedelskonferensenoch andra för viktiga internationella förhandlingar. kommerFN:s generalförsamling åter att sammanträda tillett extra möte. Därvid skall de internationella utvecklingsproblemen i heladeras vidd behandlas. Bl.a. väntas generalförsamlingen behandla frågor om en samlad råva-rupolitik,utveckling av jordbruk och industri i , överförande av verkligaresurser från industristaterna till , tekniskt bistånd, monetära ochhandelspolitiska frågor samt de multinationella företagens roll iutvecklingsprocessen. Dessutom kommer generalförsamlingen att granskaFN-systemets organisation och överväga ändringar som kan göra FN till ett meraeffektivt instrument för det ekonomiska samarbetet. Ipropositionen framhålls att den dramatiskt försämrade situationen för fiertaletu-länder har understrukit deras beroende av den internationella ekonomin.Samtidigt har oljeproducerande och andra råvarurika stärkt sinställning och därmed sina möjligheter att påverka utvecklingen av relationernamellan rika och fattiga länder. Dessa skilda utvecklingstendenser för olikagrupper av har samverkat och gett ny skärpa åtu-landsgruppens gemensamma krav på ekonomiskt självbestämmande och ett störreinfiytande i internationella ekonomiska frågor. Sverigespolitik gentemot kan inte undgå att påverkas av dessa förhållanden. Denhär beskrivna utvecklingen är en av utgångspunkterna för den översyn ochvärdering av den svenska biståndspolitiken som företas. Först när resultatetav den biståndspolitiska utredningens arbete föreligger kommer tillräckligtunderiag att finnas för ställningstaganden till principer för den framtidautvecklingen av biståndsanslagen. Utskottetkonstaterar i detta sammanhang att de planeringsramar lor budgetåren 1976/77och 1977/78 som anges i propositionen 1975:1 är att anse som minimiramar somskall kunna ligga till grund för den långsiktiga landprogrammeringen avbiståndet. Inisatser utöver dessa ramar kan således bli aktuella. Medhänvisning till det som här anförts får motionerna 729 och 730, i vad avserplaneringsramarna för kommande budgetår, an.ses besvarade. Utskottet avstyrkermotionen 1163. Imotionen 729 uttalas att det bör vara en synneriigen angelägen uppgjft för vårtland att på allt sätt söka påverka andra rika länder att öka sina insatser. Sverigehar i olika sammanhang påtalat att i-ländernas totala utvecklingsbiståndhittills långt ifrån motsvarar den volym som är förutsedd i FN:sutvecklingsstrategi, dvs. av bruttonationalprodukten vid mitten av1970-talet. Möjligheternaatt uppnå en väsentlig ökning i resursöverföringar från rika till fattigaländer torde i hög grad bli avhängiga av den fortsatta diskussionen mellan detraditionella givarländerna och de oljeexporterande stater som harexceptionellt höga överskott i sina betalningsbalanser. Utskotteldelar motionärernas synpunkt att det är angeläget all påverka andra rika länderatt öka sina insatser. Motionen 729 får anses besvarad i denna del. 1. att anser motionen 1975:729, i vad avsertotala planeringsramar, besvarad med vad utskottet anfört, 2. att anser motionen 1975:730, i vad avserplaneringsramarna för budgetåren 1976/77 och 1977/78, besvarad med vadutskottet anfört, 3. att anser motionen 1975:730, i vad avseranslagsutveckling efter uppnåendet av enprocentsmålet, besvarad med vadutskottet anfört, 4. att avslår motionen 1975:1163. Propositionen(s. 39) SIDA anför i årets anslagsframställning att dennuvarande anslagsuppdelningen inom biståndet inte är ändamålsenlig. Styrelsenföreslår därför atl alla medel till biståndsverksamhet uppförs under ettbiståndsanslag, som sedan delas upp i anslagsposter, så att medelsanvädningenmera konsekvent än fördelas på olika ändamål. Dennuvarande uppdelningen av bisiåndsmedlen motsvarar inte entydigt inriktningenav biståndsverksamheten på olika ändamål. Anslagsmässigt delas biståndet in iverksamhet som h~ar internationell organisation som huvudman och sådan därSverige mera direkt är med och beslutar om den slutliga användningen avbiståndsmedlen. I stort gäller nu att bidrag till mellanstatliga organisationerförs upp under anslaget för bidrag till internationella biståndsprogram, medandirekt bistånd och samarbete med internationella organisationer om särskildaprojekt redovisas under anslaget för det bilaterala utvecklingssamarbetet.Ansvaret för att bereda ärenden rörande bidrag till de internationellaorganisationerna faller på UD, medan SIDA svarar för beredningen av detbilaterala biståndet och samarbete med internationella organisationer i frågaom särskilda projekt, s. k. multibipro-jekt. Det nuvarande sättet attpresentera biståndsverksamheten under olika anslag ger viktig information ombiståndets inriktning. Det är också en fördel att verksamhet som administreraspå olika sätt redovisas under olika anslag. Att denna huvudprincip tillämpasfår inte hindra att beredningen av enskilda insatser sker på ett sådant sättatt tillgänglig sakkunskap både inom UD och SIDA las till vara. För att ettenhetligt svenskt uppträdande gentemot de internationella organisationernaskall kunna garanteras är ell samarbete mellan UD och SIDA i beredningen avmultibiprojekten angeläget. Den nuvarande anslagsuppdelningen av biståndsmedlenfyller således vissa väsentliga syften. En allsidig prövning av frågan om enförändring av anslagsindelningen bör emellertid kunna göras närbiståndspoliliska utredningen har avslutat sill arbete. I propositionen föreslåsenbart mindre ändringar av anslagsindelningen. Vis.s del av kostnaderna förbiståndskontoren vid vissa ambassader i mottagarländerna kommer fr. o. /76 atl föras från anslaget C 2. Bilateralt utvecklingssamarbetetill anslaget C 4. Styrelsen för internationell utveckling. Vidare föreslåsall medel för svenskt stöd för u-landsforskning utanför de bilateralalandprogrammen skall redovisas inom en anslagspost på anslaget C 1. Bidrag tillinternationella biståndsprogram. 1 motionen 1975:730 av m.fi. (fp)hemställs alt begär att regeringen inför budgetarbetet /77 ändrar den nuvarande anslagsuppdelningen påutrikeshuvudtiieln i enlighet med vad som anförs i motionen (punkt 43). SIDA har i sin anslagsframställning anfört all dennuvarande anslagsuppdelningen inom biståndet inte är ändamålsenlig. Styrelsenföreslår därför att alla medel till biståndsverksamhet uppförs under ettbiståndsanslag som sedan delas upp i anslagsposter så alt medelsanvändningenmera konsekvent än fördelas på olika ändamål. Ipropositionen hävdas att det nuvarande sättet att presentera biståndsverksamhetenunder olika anslag ger viktig information om biståndets inriktning. Del ärockså en fördel att verksamhet som administreras på olika sätt redovisas underolika anslag. Utskottetfinner det angeläget att, som också föreslås i propositionen, en allsidigprövning av frågan om en förändring av anslagsindelningen görs när denbiståndspoliliska utredningen har framlagt sina förslag. 1avvaktan härpå bör inte fatta ell sådant beslut som föreslås imotionen 1975:730, varför utskottel avstyrker denna. atl avslår motionen 1975:730 (punkten 43)i vad avser ändrad anslagsuppdelning på utrikeshuvudtiieln. Propositionen(s. 38) Regeringen har erhållit bemyndigande(prop. 5 s. 41, UU 1972:6, rskr 1972:135) att göra bilateralabiståndsutfäslelser för fem framföriiggandebudgetår till ett belopp som förutom ingående oinlecknad reservation svarar mothögst fyra gånger det bilaterala anslaget för del löpande budgetåret. Deltaskulle med utgångspunkt i nuvarande förslag till anslag ge regeringen fullmaktatl göra bilaterala biståndsutfäslelser om totalt 6 945 milj. kr. för perioden1975/76-1979/80. I motionen 1975:246 av m. fi. (m)hemställs bl. a. att uttalar att till regeringen tidigare lämnadfullmakt om bilaterala utfästelser för fem framförliggande budgetår ickelängre skall gälla (punkt 12). Vårt biståndssamarbete med programländerna byggerpå redovisade ekonomiska ramar. bemyndigade regeringen (UU1972:6) att göra bilaterala biståndsutfäslelser för fem framföriiggandebudgetår till ett belopp som förutom ingående oinlecknad reservation svarar mothögst fyra gånger det bilaterala anslaget för det löpande budgetåret. Dettaskulle med utgångspunkt i nuvarande förslag till anslag ge regeringen fullmaktatt göra bilaterala biståndsutfäslelser om totall 6 945 milj. kr. för perioden1975/76-1979/80. Imotionen 246 under rubriken står: "Då detvisat sig att nämnda fullmakt enligt vår mening kommit till användning långtutöver vad som åsyftades, föreslår vi härmed att nämnda fullmakt återkallas.Vill regeringen begära ett annat och mer inskränkt bemyndigande kan den hosriksdagen senare begära ett sådant." Vid1973 års riksdag (UU 1973:3) behandlades frågan huruvida samarbetsavtal medmottagarländer för svenskt bistånd borde underställas . Riksdagenframhöll emellertid alt ett sådant krav skulle kunna omintetgöra en avländerprogrammeringens viktigaste fördelar, nämligen möjligheten att planerasamarbetet framåt. Enligt utskottets mening gäller dettafortfarande. Bemyndigandet kan emellertid inte sätta ur kraft bestämmelsen iregeringsformens 10 kap. 2 Jj: Regeringen får ej ingå för riket bindande internationellöverenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsenförutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om deni övrigt gäller ämne i vilket skall besluta. fall som avses i första styckel särskild ordning föreskriven för delriksdagsbeslut som förutsattes, skall samma ordning iakttagas vid godkännandetav överenskommelsen. Regeringenfår ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för riketbindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna,om överenskommelsen är av större vikt. dockunderiåta atl inhämta godkiinnande av överenskommelsen, om riketsintresse kräver det. 1 sådant fall skall regeringen i stället överiägga meduirikesnämnden innan överenskommelsen ingås. Enligt utskottets mening skall riksdagensgodkännande inhämtas vid en större ökning av planeringsramen för ett land ellervid en ny insats inom ett land som binder en större del av planeringsramen. Utskottetanser alt regeringen till 1975/bör inkomma med förslag tilländrat innehåll i bemyndigandet atl göra bilaterala biståndsutfäslelser,innebärande en begränsning av vad som gäller. Motionen 246, såvitt nu äri fråga, llr därmed anses besvarad. 1. att anser motionen 1975:246, såvitt avserbilaterala biståndsutfäslelser, besvarad med vad utskottel anfört, 2. att ger regeringen till känna vadutskottet anfört om inhämtande av godkännande i vissa fall av ökadeplaneringsramar och avtal om nya insatser, 3. all hemställer om förslag till ändratinnehåll i bemyndigandet alt göra bilaterala biståndsutfäslelser. 4.Allmänt om biståndets inriktning och utformning Propositionen(s. 13-15, 18) Vid FN:s särskilda generalförsamling våren 1974antogs en deklaration om en ny internationell ekonomisk ordning och etthandlingsprogram för hur denna ordning skall komma till stånd. Generalförsamlingensbeslut härom fattades utan omröstning. De omfattande reservationer som framförallt de stora i-länderna gjorde pekar dock på de svårigheter somkommer att uppstå när principerna skall omsättas i handling. För svensk delbetraktas den extra generalförsamlingens beslut som ett framsteg i strävandenaatt skapa större jämställdhet mellan världens stater. Vissa av handlingsprogrammetsavsnitt har dock inte helt kunnat godta. Detta gäller exempelvis tankenpå att skapa ett fast samband mellan exportpriser och priserna påderas impon från i-länderna. Som uttryck för en strävan mol en rättvisare ochmer demokratisk världsordning stöder emellertid aktivt den extrageneralförsamlingens beslut. Flerai-länder har gjort motstånd mot strävandena att stärka FN:s roll som centraltorgan för internationellt utvecklingssamarbete. 1 stället märks en strävan attförlägga den internationella debatten om uppföljning av besluten vid den extrageneralförsamlingen till organisationer över vilka de stora västliga i-ländernahar större kontroll än vad som är fallet i de centrala FN-organen. Beslutsprocessen inomdessa FN-organ innebär i princip att varje land harsamma möjlighet att påverka verksamheten. Det infiytande detta ger u-ländernanär det gäller utformning och inriktning av FN-biståndel har varit ett viktigtmotiv för att lämna en stor del av det svenska biståndet genom multilateralakanaler.