prop · FX03100 · 1974-12-31 00:00:00 — Kungl.Maj:ts proposition nr 1974 Prop. Kungl.Majtts proposition angående komplettering av riksstatsf örslaget för budgetåret1974/75, m. m.; given . Maj:t vill härmed, under åberopande avbilagda utdrag av statsrådsprotokollet över finansärenden, föreslå riksdagenatt bifalla de förslag om vars avlåtande till föredragandedepartementschefen hemställt. I propositionen behandlas den ekonomiska politikenmot bakgrund av den samhällsekonomiska utvecklingen. Det förslag till riksstat för /75som lades fram 1 årets statsverksproposition kompletteras med hänsyn tillsenare inträffade förändringar rörande såväl inkomst- som utgiftssidan av budgeten.I samband därmed redovisas en förnyad beräkning av budgetutfallet för innevarandebudgetår. Denna ger vid handen att totalbudgetunderskottet skulle öka med ca540 milj. kr. i förhållande till beräkningarna i årets statsverksproposition.Sålunda förutses nu ett underskott på ca 8 910 milj. kr. För budgetåret1974/75 beräknades i statsverkspropositionen ett underskott på ca 6 595 milj.kr. De nya beräkningarna visar ett underskott på ca 9 590 milj. kr. I särskilda bilagor redovisas bl. a. ennationalbudget för samt en långtidsbudget för budgetåren1974/751978/79. 1 1974.1 saml. Utdragav protokollet över finansärenden hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådetden . Närvarande:statsministern , ministern för utrikes ärendena , statsrådenSTRÄNG, , , , , , , ,, , , , , , , ,. Chefen för , statsrådet ,anför efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter. Jag anhåller nu att få anmäla en revideradfinansplan och till komplettering av riksstatsförslaget för nästa budgetårunderställa Kungl. Maj:ts prövning en förnyad beräkning av statsinkomsterna m.m. samt ett slutligt förslag till investeringsplan för /75 ochvissa andra frågor som sammanhänger därmed. 1 Den internationella utvecklingen Den ekonomiska utvecklingen i OECD-ländernakännetecknades av en mycket snabb produktionstillväxt.Bruttonationalprodukten ökade sålunda med i genomsnitt i . IFörenta staterna och var ökningen inte mindre än och i Japaninemot . Högkonjunkturen medförde också en rekordartad ökning av deninternationella handeln, som växte med i volym. Styrkan i expansionen får till stor del tillskrivasdet förhållandet att man från mitten av hade en sammanfallandehögkonjunktur i flertalet industriländer. Under senare delen av år 1973dämpades emellertid produktionstillväxten påtagligt i nästan samtliga störreindustriländer. Dämpningen berodde i första hand på att produktionskapacitetenblev fullt utnyttjad. Men den återspeglade också en avsaktning av efterfrågetillväxten,bl. a. till följd av att den ekonomiska politiken i många länder efter handgavs en mera restriktiv inriktning. Denna inriktning av politiken motiveradesinte minst av en strävan att begränsa de utomordentligt snabbaprisstegringarna. Främst kom dessa till uttryck på råvarumarknaderna och äveni övrigt i den internationella handeln. Även stegringstakten i den inhemskaprisnivån i industriländerna tilltog emellertid kraftigt. ien rad länder. Särskilt framträdande var utvecklingen i , där prisernasteg med inemot . faktor i den internationella ekonomiska bilden är dedramatiska förändringarna på den internationella oljemarknaden vad gällersåväl tillförsel som priser. När läget på den internationella oljemarknaden i varje fall vad gäller tillförseln numera förefaller att ha stabiliserat sigkan man konstatera att oljepriser på nuvarande nivå ändrar förutsättningarnaför den fortsatta ekonomiska utvecklingen i industriländerna. Innebörden häravär bl. a. att de förhållandevis optimistiska förväntningarnaför den internationella konjunkturutvecklingen fått revideras ned. Beträffandeutvecklingen av oljetillförseln 1974 kan konstaterasatt restriktionerna för försörjningen successivt mjukats upp. Man torde t. v.kunna räkna med en förhållandevis problemfri tillförselsituation för OECD-ländernaunder resten av 1974. Den knapphet på oljeprodukter som rått i flertaletindustriländer har, såvitt nu kan bedömas, inte medfört någonnämnvärd begränsning för produktionen. Bristen har kunnat mötas med olikakon-sumtionsbegränsande åtgärder med sikte på främst hushållens konsumtionsamt genom omdispositioner vid vidareförädlingen av råolja till förmån förindustrins behov. Allt eftersom tillförselsituationen förbättrats har dessarestriktioner avvecklats i flertalet länder. Ävenom man inte kan bortse från möjligheten att leveransstörriing-ar åter kanuppträda på oljemarknaden, är det f. n. de kraftiga prisstegringarna päoljeprodukter, som kan väntas få återverkningar på den fortsattainternationella ekonomiska utvecklingen. De höjningar som skedde ochdecember 1973 innebär en uppgång i priset på råolja skeppad till Västeuropaför de stora oljebolagens räkning med . För de mindre, nationellabolagen har prisstegringen i vissa fall varit ännu mera markerad. De oljeexporterandeländernas samarbetsorganisation, OPEC, har beslutat att fastställaoljepriserna kvartalsvis. kvarstår de priser sombestämdes . Det är dock en öppen fråga vilken prisnivå högre eller lägre än den nuvarande som kommer att gälla efter halvårsskiftet1974. Vid antagandet att oljepriserna andra halvåret 1974ligger kvar på nuvarande höga nivå samt att tillförseln i volym blir ungefäroförändrad jämfört med , kan samlade importkostnader förolja förutses öka med ca . För deicke-oljeproducerande utvecklingsländerna kan motsvarande merkostnad uppskattastill . Man kan förvänta att den mycket storainkomstökningen för OPEC-länderna kommer att föra med sig en kraftigt ökadimport till dessa länder. Även vid ett antagande om att OPEC-länderna skulleöka sin import med skulle de emellertid endast behöva utnyttja av sitt inkomsttillskottför att finansiera den ökade importen. En kraftig obalans i handeln förOECD-området måste sålunda förutses , även vid optimistiska antagandenom oljeländernas importförmåga. Med de här angivna förutsättningarna skulle dekraftiga oljeprishöj-ningarna medföra ett klart bortfall i effektiv efterfrågani världsekonomin 1974, i det fall detta inte kompenseras i en eller annanform. För och skulle bortfallet motsvara inemot av densamlade efterfrågan, medan motsvarande siffra för uppgår tillinte fullt . För industriländerna kommer försämringen i deras samladebytesbalans troligen att till stor del kunna täckas genom kapitalåterflöde frånoljeländerna. Hur detta återflöde kommer att fördelas på enskilda länder,liksom hur det kan komma att påverka den effektiva efterfrågan via deinternationella kreditmarknadema är dock svårt att närmare förutse. Deicke-oljeproducerande utvecklingsländernas möjligheter att finansiera destegrade kostnaderna för oljeimporten genom ökad export eller internationellupplåning torde däremot vara begränsade. Deras efterfrågan på industriprodukterkommer därmed sannolikt att dämpas i den mån de inte kan dra fördel av dekraftiga prisstegringar som inträffat även på andra råvaror än olja. De höjda oljepriserna har ytterligare påskyndat denredan höga prisstegringstakten i industriländerna. För väntasoljepris-höjningarna bidra med 2 å till prisuppgången. Det ärännu oklart hur effekterna av de höjda oljepriserna kommer att fördela sigmellan de olika sektorerna i samhället. Det är möjligt att hushållen drar nersparkvoten och på detta sätt i varje fall övergångsvis kompenserar ettförväntat bortfall i efterfrågan. De höjda oljepriserna kan vidare väntas påsikt dra med sig betydande investeringar i alternativa energikällor. Det ärdock knappast sannolikt att sådana investeringar eller förutsebaraomdispositioner från hushållens sida skulle innebära enefterfrågeökning i industriländerna som är tillräckligt stor för- att heltkompensera effekterna av de höjda oljepriserna. Tillväxttakten iindustriländerna kommer därför också att bli av-hängig av i vilken utsträckningden ekonomiska politiken bidrar till att hålla efterfrågan uppe. Hänsyn tillden yttre balansen och de starka prisstegringarna kan komma att leda till enförsiktig hållning då det gäller utformningen av den ekonomiska politiken. präglades, som jag tidigarenämnt, den ekonomiska utvecklingen i OECD-området av en klart dämpadproduktionstillväxt jämfört med tidigare . Bostadsbyggandet och denprivata konsumtionen utgjorde därvid återhållande element i efterfråge-utvecklingen.Vidare hade den ekonomiska politiken i ett antal länder givits en merarestriktiv inriktning. Häremot stod i flera länder en fortsatt relativtexpansiv utveckling av företagens investeringar. kan man nu räkna med en viss dämpning avproduktionstillväxten i flertalet industriländer utöver vad som tidigareförutsetts. Totalproduktionens ökning i torde, enligt vad som nukan bedömas, komma att stanna vid . De västeuropeiska länderna väntasvisa en något högre tillväxt än . Den totala tillväxten under1974 och än mer utvecklingen under loppet av året är emellertid mycket svår attange. Det kan sålunda nämnas att i de internationella ekonomiskasamarbetsorganisationerna råder olika uppfattningar härom. Ianpassningsprocessen till de nya förutsättningar som de högre oljeprisernainnebär kan den privata konsumtionen men i vissa länder även näringslivetsinvesteringar verka återhållande på den internationella ekonomiskautvecklingen. Bostadsbyggandet förutses på flera håll dessutom visa en kraftigtillbakagång. Efter hand torde dock en återhämtning kunna förutses för denprivata konsumtionen. Även näringslivets investeringar kan väntas komma attsuccessivt återta en mer expansiv utveckling bl. a. mot bakgrund av det i mångaindustribranscher synnerligen höga kapacitetsutnyttjandet under den senastehögkonjunkturen. En mera markerad återhämtning kan emellertid dröja in på1975. Parallelltmed den relativt dämpade ekonomiska utvecklingen i OECD-ländema 1974 kan deninternationella handeln förutses visa en mer måttlig tillväxt än under 1973.Framför allt gäller detta handeln mellan industriländerna. En förutsedd kraftiguppgång i OPEC-län-dernas import bidrar dock till att världshandeln ändå kanväntas öka med 6 ä i volym 1974. Betydelsefulla förändringar i jämviktsskapanderiktning ägde rum i vissa av de större ländernas bytesbalanser. IFörenta staterna förstärktes bytesbalansen med ca medanden i försärnrades med . Denna utveckling återspeglasäven på de internationella valutamarknaderna, där dollarn efter hand stärktesfrån . Detta bidrog till att skapa lugnare förhållanden påvalutamarknaderna. Utvecklingenpå valutamarknaderna har vidare lett till att flertalet viktigare valutornumera flyter i förhållande till varandra. Ett undantag utgörs av de valutorsom ingår i det europeiska valutasamarbetet, som inleddes . I dettasamarbete deltar numera , , , samtNorge och . Ett väsentligt syfte från svensk sida har varit och är attgenom detta samarbete upprätthålla ett någorlunda fast värde för den svenskakronan i förhållande till flera av våra viktigaste handelspartners. Utvecklingen på de internationellavalutamarknaderna kommer i hög grad att påverkas av oljeprishöjningarna. Mankan räkna med att OECD-ländema kommer att få vidkännas ett underskott i sinsamlade bytesbalans av storleksordningen . stakaOECD-land beräknas uppvisa överskott i sin bytesbalans . Särskiltbekymmersam torde utvecklingen bli för de länder som redan tidigare hade svagabytesbalanser. De oljeexporterande ländernas starkt ökade valutaintäkter kommersannolikt att i väsentlig omfattning placeras på kapitalmarknaderna i denindustrialiserade delen av världen, främst i och Västtysklandoch på den s. k. eurovalutamarknaden. Andra länder har sedan i sin turmöjlighet att ta upp lån på dessa marknader. Det finns emellertid inte någongaranti för att kapitalåterflöde! fördelas tillräckligt snabbt och itillräcklig omfattning till de länder som drabbats värst avoljeprishöjningarna. Särskilda finansieringsproblem kan beräknasuppkomma för flera av de icke oljeproducerande utvecklingsländerna. Förslagtill åtgärder, särskilt inriktade på dessa länders problem, övervägs f. n. iolika internationella sammanhang. Det finns sålunda behov av arrangemang som kanunderlätta omfördelningen av de medel som är tillgängliga för att finansierabytesbalansunderskott. har därför ställt sig positivt till ett förslagatt den internationella valutafonden skall ges en mer aktiv roll i lösningen avdessa omfördelningsproblem. Detta förslag innebär att en särskild lånemöjlighetskapas i valutafonden för länder som ställs inför akuta likviditetsproblem tillföljd av oljeprisstegringarna. Valutafondens upplåning avses därvid i möjligutsträckning ske i de oljeproducerande överskottsländerna. Även utsikterna för en reform av detinternationella valutasystemet enligt tidigare avsedda riktlinjer har radikaltförändrats genom oljekrisen. Arbetet på reformen bedrevs under år 1973intensivt inom den s. k. 20-kommittén med sikte på att nå fram till enallomfattande re-formplan, som skulle kunna antas vid valutafondens årsmötehösten . Ambitionerna har fått sänkas. Intresset är i stället närmastknutet till att genomföra vissa partiella reformer av praktisk betydelse medsikte på att bidra till en lösning av de akuta problem i det internationellamonetära samarbetet som uppstått på grund av osäkerheten omoljeprishöjningarnas finansiella återverkningar. Dessa frågor avser bl. a.värderingen av de speciella dragningsrätterna (SDR) samt regler att tillämpasvid flytande växelkurser med syfte att undvika överdrivna kursrörelser samtkonkurrerande växelkursförändringar. En viktig delreform med tanke på valutafondenslöpande verksamhet och på det framtida reformarbetet gäller fondensinstitutionella utformning. Vid 20-kommitténs möte uppnåddesenighet om att en ny ministerkommitté med liknande sammansättning som 20-kommitténborde bildas inom ramen för valutafonden. Den är tänkt som en föregångare tillett framtida, permanent ministerråd. Detta nya organ skall ha till uppgift attregelbundet 3 å sammanträda för att noggrant gå igenomutvecklingen på främst det interna- skall därvid också ta de initiativ tillreformer av valutasystemet som utvecklingen påkallar. På detta sätt kommerarbetet på en valutareform att fortsätta men få en mera gradvis och pragmatiskkaraktär. 2 Den ekonomiska utvecklingen Vid ingången av bedömdes den ekonomiskautvecklingen i under det då framförliggande året bli relativt expansiv.Med hänsyn till den väntade kraftiga efterfrågeökningen i de för vår exportmest betydelsefulla avnämarländerna jämte en gynnsam kostnadsutvecklingförutsågs en kraftig expansion av exporten. Men även den inhemska efterfrågankunde väntas visa en gynnsam utveckling. Sålunda förutsågs betydande ökningarav såväl näringslivets fasta investeringar som av lagerinvesteringarna. Deinvesteringsstimulerande åtgärder som regeringen föreslagit kundeväntas verksamt bidraga till en sådan utveckling. Ävenden privata konsumtionen förutsågs öka kraftigt . Hushållensdisponibla inkomster kunde nämligen beräknas öka förhållandevis snabbt pågrund av bl. a. sänkningen av den statliga inkomstskatten fr. o. m. den 1januari 1973 och den i huvudsak oförändrade kommunala utdebiteringen. Tillgrund för bedömningen om den privata konsumtionens utveckling låg också enförutsättning om en i stort sett oförändrad sparkvot . Dennedgång i den privata konsumtionen som skedde 1971 hade till en betydande delsin förklaring i en kraftig höjning av hushållssparandet. 1972 minskadesparkvoten något, men låg fortfarande kvar på en hög nivå. Mot bakgrund häravförutsågs ingen återgång till den låga nivån , men inte heller någonytterligare stegring utöver den höga nivå som fortfarande gällde 1972. Meddessa bedömningar kunde sammantaget en relativt expansivkonjunkturutveckling förväntas . Därmed skulle kapacitetsutnyttjandetöka och arbetslösheten efter hand minska. Såväl handels- som bytesbalans bordemed hänsyn till den snabbt växande exporten förbättras ytterligare. Utvecklingenunder av året förstärkte intrycket av en uppgång ikonjunkturen. I den reviderade finansplanen kunde jag konstatera att såvälexportframgångarna som utsikterna för den samlade investeringsverksamheten gavanledning till smärre positiva justeringar i prognosen för den ekonomiskautvecklingen . Frammot kunde emellertid konstateras att de siffror överarbetslösheten som då förelåg inte uppvisade någon påtaglig nedgång. Samtidigtvar det uppenbart att den inhemska efterfrågan ännu inte var sä stark att denförmådde accelerera effekterna av stimulans- Regeringen beslutade därför om en utökning avberedskapsarbetena med 500 milj. kr. samt att vissa statliga byggnadsprojektskulle tidigareläggas. Det framstod efter hand som alltmera klart att detfrämst var utvecklingen för den privata konsumtionen som visade ett svagareförlopp än vad som utifrån tidigare erfarenheter hade förefallit rimligt attanta. 1973 visade statistiken ganska klart att hushållssektornsefterfrågan under de dittills gångna månaderna av året inte hade ökat så mycketatt det föreföll troligt att prognosen över tillväxten för den privatakonsumtionen för året som helhet skulle komma att infrias. visade dekommunala investeringarna en något svagare utveckling än vad som hadeförutsetts. Den utländska efterfrågan pä svenska varor var däremot ännustarkare än vad som antagits i den reviderade finansplanen och i vissabranscher var det endast bristen på produktionskapacitet som hindradeexportökningarna att bli ändå större. Som en följd härav hade ocksålagerhållningen av färdigvaror successivt dragits ned i stora delar avexportindustrin och det föreföll inte längre sannolikt att den totalalagerhållningen i ekonomin skulle komma att öka . Mot bakgrund av främst den oväntat svagakonsumtionstillväxten bedömde regeringen detsom möjligt att förstärka den inhemska efterfrågan på vissa angelägna områden.Visserligen hade efterfrågan på arbetskraft börjat växa ganska klart ungefärfrän , men några stora minskningar av arbetslösheten hade ännuinte registrerats. var prisstegringstakten i lägre än i deflesta . Regeringens förslag om ekonomiskpolitiska åtgärderinnefattade ett ökat stöd till hushållens privata konsumtion, en förstärkningav den offentliga konsumtionen, ökade statliga investeringar och utvidgadebidrag till de kommunala investeringarna. För att begränsa effekterna avstigande priser och hyror för i första hand barnfamiljer med lägre inkomsterföreslogs dels fortsatt prisstopp på viktiga baslivsmedel, dels förbättradebostadstillägg. Sammanlagt beräknades utgifterna för regeringens förslag uppgåtill ca . De expansiva effekterna av dessa åtgärder komemellertid endast till en mindre del att verka . Utvecklingen på arbetsmarknaden förbättradesemellertid successivt . Arbetskraftsefterfrägan fortsatte attstiga och arbetslösheten minskade säsongrensat i en accelererande takt.Antalet obesatta platser steg under tredje och med underfjärde kvartalet jämfört med . Ökningen hade framförallt ägt rum inom industrin, där antalet lediga platser under fjärde kvartalet1973 var fler än . Antalet vidarbetsförmedlingarna registrerade arbetslösa var ca11 % lägre än 1972. nomsnittligaantalet sysselsatta beräknas ha ökat med ungefär 40 000 mellan andra halvåren1972 och 1973. Genom att arbetsmarknadsläget var svagare under första halvåret1973 blev sysselsättningsökningen mellan helåren 1972 och 1973 mindre.Sysselsättningsökningen är i huvudsak hänförlig till den kvinnligaarbetskraften. Det totala antalet arbetade timmar minskade dock något som enföljd av bl. a. kvarvarande uttag av arbetstidsförkortning. Den snabba förbättringen av sysselsättningslägetåterspeglar en kraftig produktionsökning inom industrin, en ökning somaccelererade . Exportutvecklingen var mycket expansiv försåväl råvaror som färdigvaror. Enligt de reviderade men alltjämt preliminära uppgifter som föreligger om utvecklingen ökade BNP mätt frånproduktionssidan i volym, eller långsammare än enligtde tidigare kalkylerna. Enligt likaledes reviderade beräkningar, m.en mätt frånanvändningssidan, skulle BNP ha ökat med 1973. De i åretsfinansplan redovisade kalkylerna angav här 2,. Som jag framhöll redan dåbrukar beräkningarna från produktionssidan i regel resultera i något högreBNP-stegringar än motsvarande från användningssidan. I de preliminära kalkylersom redovisades i finansplanen var skillnaden i BNP-tillväxt mellan de bådaberäkningsmetoderna dä , en betydligt större skillnad änenligt tidigare erfarenheter. Denna skillnad har blivit ändå större. Redan ijanuari redovisade jag mina betänkligheter vad gäller beräkningarna avnatio-nalproduktionen från användningssidan. Det förefaller som om den beräkningsmetodiksom används, kanske framför allt när det gäller att få fram volymutvecklingen,leder till mera osäkra resultat när prisstegringarna är stora.Särskilt tycks detta gälla beräkningarna av lagerförändringarna. Alldelesbortsett från de metoder som används i de alternativa produktionsberäkningarnaär det av andra skäl mycket mera sannolikt att BNP-tillväxten skulle ha varitca än . Förändringen i antal arbetade timmar har nämligen för 1973beräknats till . Med utgångspunkt i erfarenheter från tidigare, liknandekonjunkturlägen bör produktivitetsökningen ha uppgått till åtminstone istorleksordningen 3,5 å . BNP-ökningen borde alltså med detta synsätt hauppgått till . Det förefaller inte sannolikt att produktiviteten 1973skulle ha ökat med endast , vilket skulle vara konsekvensen av enBNP-tillväxt på . Jag finner det således rimligt att t. v. utgå ifrån attBNP ökade med 1973. Orsakerna till den stora differensen i resultatet avberäkningarna av BNP enligt de nämnda metoderna måste emellertid klarläggas.Kungl. Maj:t har gett i uppdrag attutreda här berörda förhållanden. Volymförändring iprocent från föregående år därav: industri tjänster därav: privata tjänster offentlig sektor I tabell 1 redovisas tillväxten avbruttonationalprodukten , enligt statistiskacentralbyråns beräkningar från produktionssidan. Av tabellen framgår atttillväxttakten 1973 främst beror på den stegrade varuproduktionen. Särskiltframträdande är därvidlag den stora ökningen för industriproduktionen. Detsammanhänger självfallet med den goda konjunktur som rådde i industrin under1973. Enligt de nu tillgängliga beräkningarna frånanvändningssidan minskade bruttoinvesteringarna 1973. Förklaringenhärtill skulle vara den svaga utvecklingen för de offentliga investeringarnaoch bostadsinvesteringarna. De statliga myndigheternas och affärsverkens bruttoinvesteringarskulle ha minskat och de kommunala . För både de statligaoch de kommunala investeringarna innebär de här redovisade siffrorna ennedjustering från de preliminära kalkyler som förelåg vid årsskiftet 19731974.För investeringar i bostäder innebär den redovisade minskningen på docken mindre upprevidering. Beräkningarna av näringslivets investeringar visar påen uppgång . För industrin skulle ökningen vara väsentligthögre, eller . Lagerinvesteringarna har påverkat efterfråganstarkt negativt . De senaste utförda beräkningarna innebär attlagerhållningen skulle dragits ned med ca . 1973, räknat ilöpande priser. Det är förmodligen på denna punkt som BNP-beräkningarna frånanvändningssidan är som mest osäkra. Det förefaller osannolikt att en sådanomfattande minskning av lagren skulle ha inträffat. Med hänsyn främst tilllagerutvecklingen i exportindustrin har dock sannolikt en viss nedgång ägt rum.I de preliminära beräkningar som redovisades räknades med enneddragning av lagren i ungefär halva den omfattning som redovisas. Den privata konsumtionen beräknas ha ökat med 1,7 %i volym 1973 en nedjustering som de realt disponibla inkomsterna steg '. Det innebär atthushållssparandet 1973 återigen ökade markant, efter den smärre rekyl somuppkom 1972 efter fördubblingen . -1973 (milj. ringar m. m. tankepå den stora upplagringen av disponibla inkomster varsparkvotens utveckling högst oväntad. Utvecklingen avdetaljhandelns totala omsättning pekar emellertid på att den privatakonsumtionen kan ha ökat snabbare än vad som framkommit inationalräkenskaperna. Tillväxten för den offentliga konsumtionen harnedreviderats, från till .