prop · FX03150 · 1974-12-31 00:00:00 — Någotlagförslag läggs sålunda inle fram. Åtskilliga frågor har inle behandlats ellerhar behandlats bara översiktligt. Ett motiv för att redovisa resultatet avutredningsarbetet innan del ännu slutförts var all tillfälle skulle ges lillvissa överväganden i lagstiftningsfrågorna i anslutning till atl riktlinjernaför en ny bostadspolitik lades fast. Ett annat motiv var att del bedömdesändamålsenligt med en prövning utanför utredningen av vissa huvudtankar innanutredningsarbetet fördes fram lill ett utarbetat lagförslag. Resultatet av ensådan prövning borde bli att del fortsatta utredningsarbetet kunde bedrivas medökad fasthet. Bygglagutredningensbelänkande innehåller i huvudsak dels synpunkler påvilket syfie en ny lagstiftning bör ges, dels ett principförslag till ell nyltplansystem. Ifråga om lagstifiningens syfie anför utredningen i huvudsak följande. Lagstifiningen bör bidra till alt tillgodoseintresset av atl en från allmänna synpunkter god markhushållning kommer tillstånd och all vid utformningen av miljön sociala och välfärdspolitiska mål kanuppnås. Planläggningen bör avse den fysiska miljöförändringen i slori ochalltså inte vara begränsad lill bebyggelsefrågor i inskränkt mening. Den börvidare syfta till att tillgodose också intresset av att i önskvärd utsträckningbevara befintliga bebyggelsemiljöer och upprusta och underhålla äldrebebyggelseområden, Lagstifiningen bör åstadkomma en beslutsordning som har sintyngdpunkt i ett kommunalt ansvar för frågornas avgörande under hänsynstagandetill statliga och enskilda intressen. Vid avvägningen mellan olika intressenbör beakias alt grundläggande sociala strävanden och gemensamma ochlångsiktiga samhällsintressen skall väga tungt i förhållande lill kortsiktigaoch privata intressen. Planläggningen bör tillgodose behovel av samordningmellan den fysiska, den sociala och den ekonomiska planeringen och bör för denskull ges största möjliga anknytning till kommunernas verksamhetsplanering ochekonomiska planering. Lagstifiningen bör syfia till att åstadkomma en sådanbeslutsordning att viktiga principiella ställningstaganden kan diskuteras ochgöras öppet på elt så tidigt stadium att reella bindningar ännu inle uppståttoch att en bedömning från allmän synpunkt av olika åtgärders lämplighet kanligga lill grund för fortsatta bedömningar. Alla förändringar imarkanvändningen bör föregås av planmässig prövning. Någon generell rätt förmark- eller nyttjanderättshavare att förändra markanvändningen bör alltså inlefinnas. Bestämmelser bör införas som har den verkan att det framstår somangelägel för vederbörande att utnyttja givna tillstånd lill förändring. För att uppnå dessa syfien är det enligtbygglaguiredningen angeläget bl, a. att den översiktliga kommunala planeringensslällning stärks. Det bör ske främst genom att den görs obligatorisk, inriktaspå atl slyra markanvändningen över hela kommunens yta och genom atlplaneringsansvaret läggs på kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. annalvikligl medel att nå vissa av de uppställda syftena är enligt utredningen alttillstånd till förändringar i markanvändningen görs tidsbegränsade. förslag till nytt plansysieminnehåller i övrigl i huvudsak följande. Den kommunala fysiska planeringen skall omfatta treplantyper, kom-munplan, kommundelsplan och byggnadsplan. Kommunplanen skallvara obligatorisk, omfatta kommunens hela yta och omprövas med jämna mellanrum.Den skall ange hur man tänker sig att markresurserna skall användas på långsikt samt vara bindande för efterföljande mera detaljerad planering.Kommundelsplanen skall innefatta mera ingående översiktliga ställnings- tagandenför viss del av kommunen. Den skall inte vara obligatorisk. Behovet avkommundelsplanläggning för olika områden skall bedömas när kom-munplan upprättas.Kommundelsplanen skall vara bindande för efierföljande markanvändningsbeslutoch i viss utsträckning grunda räll till inlösen av mark. Byggnadsplan skall iprincip upprättas beträffande alla förändringar av markanvändningen.Byggnadsplan förutsätts i regel bli projektinriktad och upprättad för varjemarkägare för sig. Den skall slå i huvudsaklig överensstämmelse med kommunplanoch med kommundelsplan, om sådan upprättas, och i sin tur vara bindande förbyggnadslovsprövningen, Byggnadsplan skall i princip las i anspråk i fullutsträckning och inom viss lid. 1 den mån byggnadsplanen utnyttjas skall deninte kunna tas i anspråk på nytt. Del statliga infiytandet i planeringen skall enligtutredningens förslag begränsas till frågor om markhushållning av riksintressesamt till frågor som rör regionalpolitiken, de statliga offentligaverksamhetsintressena samt statliga sektoriella utvecklings- ochplaneringsiniressen. Staten skall dessutom svara för samordningen mellan olikaallmänna intressen och för att vissa materiella riktlinjer för planläggningenoch miljöutformningen följs. Del statliga infiytandet föreslås få göra siggällande främst genom atl -efter etl samråd mellan och kommunen -kommunalplanen skall godkännas samt kommundelsplan och byggnadsplan utanförområde för kommundelsplan skall fastställas. Byggnadsplanen skall dockfastställas bara om inte undanlag från faslställelse angetts i kommunplanen. 1slor utsträckning är utredningens förslag till plansystem utformat med sikte påatl medborgarinfiyiandel skall öka. Delta syfie har förstärkningen av denöversiktliga planeringen, formaliseringen av plansystemet och det vidgadeplankravel. Andra förslag i samma syfie är att möjlighet att genom dispensbesluttillåta ändrad markanvändning inte skall slå öppen och alt sak-ägarkretsenskall vidgas till alt omfatta också nyttjanderättshavare, vilkel bl. a. innebäratt dessa skall underrättas om planer och byggnadslov som berör dem. Bygglaguiredningens förslag och synpunkter har iväsentliga stycken rönt instämmande av remissinstanserna. Del gäller främst deprincipiella synpunkler som ulredningen har anfört om en ny lagstifiningssyfie. I andra väsentliga avseenden - del gäller främst frågan om uppbyggnadenav elt nylt plansystem - går emellertid meningarna starkt isär hos remissinstanserna.På fiera punkter anses utredningens förslag bristfälligt underbyggda ellerofullständigt utvecklade. Åtskilliga remissinslanser har framhållit svårigheternaatt till följd härav bilda sig en säker uppfattning om utredningsförslaget idess helhet. För egen del anser jag i likhet med flera avremissinstanserna alt vad bygglaguiredningen har anfört omen ny lagstiftningssyfte i väsentliga stycken är väl värt att läggas till grund lör lagstiftning. En förstärkning av den översiktliga planeringensställning och en vidgning av planeringen till en allsidigmarkanvändningsbedömning som inbegriper också bevarandeaspekter och som ärintegrerad med kommunens verksamhetsplanering och sociala planering är sålundaockså enligl min mening angelägen. Genomen förstärkning av översiktsplaneringenbordet bli lättare att undvika att bedömningar på delaljplanestadiet görs undertidsbrist och med dålig överblick över alternativa handlingsmöjligheter.Härigenom kan förhindras att de kommer till under påverkan mer av kortsiktigamark-ägarinlressen än av sociala och miljöpolitiska målsättningar. Mycket talarvidare för all man härigenom får det bästa medlet att nå etl bättre medborgarinflytandeöver planeringen. Bara om ett sådant infiytande får göra sig gällande på etttillräckligt tidigt stadium i en planeringsprocess kan det innebära reellamöjligheter att påverka förändringarna. Erfarenheterna av hur det renlpraktiskt varil svårt eller omöjligt att tillmötesgå sent väcktamedborgaropinioner bestyrker en sådan uppfattning. Detär lillfredsslällande all kunna konstatera all den översiktliga planering som fn. håller på atl växa fram i kommunerna och bygglagutredningens förslag i dessadelar ligger i allt väsentligt väl i linje med varandra. Jag syftar i detlasammanhang på de former för översiktsplanering som redan nu utvecklas bl. a.inom ramen för den fysiska riksplaneringen och med slöd av anvisningar som slalensplanverk har utfärdat i samråd med . Det framgår av deåtgärdsprogram för fullföljande av den fysiska riksplaneringen som upprättatsav kommunerna, att praktiskt tagel samtliga kommuner avser alt före mitten avår 1976 upprätta översikter över hur bebyggelse- och markanvändningsfrågorskall behandlas i kommunens olika delar. En annan angelägen reform som bygglagutredningenskisserat är en begränsning av det statliga infiytandet över den fysiskaplaneringen. Utan att ta ställning lill en rad spörsmål som ulredningenbehandlar rörande samordningen mellan den föreslagna lagstiftningen och annanlagsiifining eller rörande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i bl.a.frågor om naturvård och miljövård eller vägfrågor vill jag i likhet med ettavsevärt antal remissinstanser framhålla att en sådan fördelning av statens ochkommunens ansvar bör eftersträvas all frågor av enbari lokal räckvidd hell förbehållskommunerna. Jag måste emellertid konstatera alt en betydande del av remissinstansernafunnit alt bygglagutredningen inte i alla avseenden lyckats göra en riktigavgränsning av sådana frågor eller att utredningens förslag lill plansysieminle heller eljesl fulll ul svarar mol en sådan målsättning. Ett annat enligt min mening inuessant inslag i detav bygglaguiredningen föreslagna plansystemet är tidsbegränsningen avlillståndsbeslu-len. En sådan ordning bör vara ägnad bl. a. atl i betydandegrad stärka kommunens slällning när det gäller plangenoTnförandet. instanserhar påpekat är det emellertid inle möjligt att fullt ut bedöma förslaget idenna del med hänsyn till att vissa konsekvenser inte har blivit belysta. Jagsyftar då på vissa frågorom ersättning till markägare när verkan av tillståndupphör saml frågan om hur man i del nya systemet skall kunna registrera bl. a,pågående markanvändning, något som delvis sker i fastställda detaljplanermen som enligt förslaget måste ske i andra former. Av vad jag nu har anfört torde framgå atl betydandedelar av bygglagutredningens förslag måste överarbetas och kompletteras, bl,a. med ledning av remissyttrandena, innan statsmakterna kan ta slällning ilagstiftningsfrågan. I del läget är del varken möjligt eller lämpligt att, somursprungligen varit avsett, nu förelägga förslag till principer fören framlida lagstiftning. Även om en sådan plan alltså inle kan fullföljas,har den valda uppläggningen av utredningsarbetet enligt min mening varit avvärde. Genom remissbehandlingen av principförslaget har sålunda kunnat påvisasi vilka avseenden utredningen byggt sina bedömningar på mindre lämpliga utgångspunkter.Inte minst i de delar där utredningsförslaget varit ofullständigt har vidaregenom remissbehandlingen tillkommit värdefullt material och beaktansvärdasynpunkler som knappast hade varil möjligt alt få tillgång till på annat sätt. Genom att denna remissopinion har kunnat fångas upphar Ibrulsätt-ningar skapats atl snabbare genomföra en ny markanvändnings- ochbyggnadslagstifining än om utredningsarbetet hade slutförts i sedvanligaformer med fullständiga lagförslag. Härtill kommer atl en värdefull samlad belysningav reformbehov och relbrmmöjligheter på det markpoliiiska fältet kommit lillslånd. Därigenom har bl.a. åstadkommits bättre möjligheter att bedöma behovelav och förutsättningarna för atl genomföra del av byggkonkurrensuiredningenföreslagna markvillkoret. Jag avser alt låta publicera en inomdepartementet upprättad sammanställning av remissyttrandena överbygglagutredningens betänkande. Efter ytteriigare bearbetning inombostadsdepartementet av betänkandet och remissyttrandena kommer en eller fleradepartementspromemorior med lagförslag all bli föremål för ny remissbehandling.Med en sådan uppläggning av beredningen av lagstifiningsfrågan blir det möjligtall tillgodose elt från ett myckel siori antal remissinstanser, främstkommunerna, framfört önskemål om en grundlig remissbehandling av konkretalagförslag där remissinstanserna inle skall vara i förväg bundna avställningstaganden från statsmakternas sida i principfrågor, DeUa önskemål harförts fram oberoende av om vederbörande remissinstans delat bygglagutredningensbedömningar i principbetänkandet eller inte. 10,5Bostadsfinansiering och bostadsbeskattning I takt med att det allmännas ansvar förbostadsförsörjningen ökat har samhällets finansiella medverkan kommii att spelaen växande roll för bostadsförsörjningen. Sedan bostadspolitiska åtgärder avmera generell nalur började komma till användning under 1940-lalet har statenbidragit med successivt ökande insatser i form av långivning och subventioner.Subventionerna har varil dels generella, i regel knutna till långivningen,dels inkomstprövade som gått direkt till hushållen. Vidare har staten genomolika ålgärder garanterat bostadsbyggandets kapitalförsörjning. Också kommunernasfinansiella insatser har vuxil till betydande omfattning. Främst gäller deltabostadsstödet till hushållen. Kommunerna gör också stora ekonomiska åtaganden ianslutning lill bostadsbyggandel genom investeringar i skolor, daghem,trafikapparat m, m. Etlhuvudsyfte med samhällets finansiella insatser är alt åstadkomma rimligaboendekostnader i förhållande till betalningsförmågan. Insatserna bör inte fåsådan effekt att en boendeform gynnas i förhållande till en annan. 1 båda dessahänseenden har kritik riktats mot den rådande ordningen. Boende- ochbosiadsfinansieringsutredningarna har främsi behandlat den förstnämnda fråganmedan bostadsskaltekoinmiiténs arbete gällt den sistnämnda frågan. Innan jaggår in på utredningarnas förslag vill jag peka på några utvecklingslinjer somhar lell lill alt utformningen av samhällets ålgärder inle kan betraktassom invändningsfri. Inriktningen av samhällets insatser förbostadsförsörjningen har varierat från tid till annan. Fram till 1960-talelsslut förekom betydande inslag av generella subventioner, främsikapitalsubventioner i form av tilläggslån och räntefria delar av lån samträntebidrag. Enligt de bostadspolitiska riktlinjer som drogs uppår 1967 skulle de generella subventionerna avvecklas. Räntebidragen slopadesoch bostadslåneräntan sattes till en nivå som skulle motsvara kostnaderna förstatens upplåning. Genom beslut av riksdag bestämdes atl de sista uteståendekapitalsubvenlionerna, tilläggslån och räntefria delar av bostadslån lillsludenibosladsröreiag, skulle återkrävas. De generella subventionerna skulleenligt de uppdragna riktlinjerna ersättas av dels direkta, inkomstprövadesubventioner, dels elt på sikl subventionsfritt lånesystem. Detta lånesystem -egentligen två system, paritetslånesystemet och räntelånesyslemel - bygger påförutsättningen att kapitalkostnaderna omfördelas i tiden. De årligabetalningarna, som i början av lånetiden är låga i förhållande till de s. k,nominella villkoren, förutsätts successivt öka genom årligaparitelslalshöjningar som i huvudsak bestäms av byggkostnadsökningen. Tillföljd av utvecklingen på bostadsmarknaden och den höga räntenivån harparitetslånesystemels principer blivit allt Svårare alt upprätthålla. Sedanlånesystemet infördes, har räntenivån för långa faslighelslån stigii . För alt systemet skall fungera så som förutsatts fordrasantingen en höjning av basannuitet och basräntor eller avseväri slörre paritetstalshöjningarän de 3 96 som antogs vid systemets införande. Under de senaste årenhar en förhållandevis krafiig stegring av byggnads-kostnaderna ägt rum. Påflera orter har ell betydande överskott av lägenheter uppkommit vid nuvarande bostadskostnader.Det är uppenbari att läget på bostadsmarknaden f n, inle medger de justeringari paritetslånesystemet som skulle varit erforderiiga. Pariletstalen för år 1973höjdes sålunda bara med hälfien av vad som hade behövts med hänsyn till kostnadsutvecklingenoch lånesystemels tekniska krav. skedde ingen höjning alls avparitetstalen. Härigenom har skuldökningarna blivit avsevärt större än somförutsattes vid systemets införande. Under innevarande budgetår kommerskuldökningen på paritetslån och utbetalningen av räntelån att uppgå lillinemot . Den totala ackumulerade skuldökningen vid utgången avår 1974 beräknas uppgå till . Denna utveckling av paritetslånesystemet har skapatoklarhet om återbetalningsperiodens längd och om möjligheterna att på siktförränta och amortera den uppkomna skuldökningen. En krafiig förlängning avåterbetalningstiden är inle acceptabel, Behovel av finansielll ulrymme för moderniseringoch underhåll kan nämligen beräknas bli större i framliden än . Också beträffande beskallningssyslemel harutvecklingen medfört vissa effekter som kräver uppmärksamhet frånbostadspolitisk synpunkt. Jag tänker på nuvarande, schablonmässigainläktsberäkning vid beskattning av en-och ivåfamiljsfastigheler. Dennaberäkningsmetod som infördes i mitten av 1950-lalet syfiade, i likhet medtidigare s, k, konventionella metod för beskattning av villor, till altbeskatta värdet av den förmån som villaägaren kan anses åtnjuta av del i villafasligheiennedlagda egna kapitalet. Värdet av denna förmån, angiven som en procentsats(intäktsprocenien) av faslighetens taxeringsvärde, bestämdes med beaktande avbl, a, den beräknade avkastning, som villaägaren hade fått, om han i ställetplacerat sin kapital i bank. Från den bruttointäkt, som härigenom framkommer,får avdrag göras för bl. a. ränta på lånat kapital som lagts ned ivillafastigheten. På grund av att den allmänna räntenivån stigiiavsevärt, som intäktsprocenien däremol för flertalet fastighetersänkts i samband med höjningen av taxeringsvärdena, har betydande underskottvid inkomstbeskattningen uppkommit för flertalet villaägare som kan göraavdrag för ränla på upplånat kapital. Dessa underskott medför minskad skall förvillaägaren. Särskill i fråga om nyare hus kan skatteminskningen bli belydande.Villabeskattningen har härigenom i praktiken kommii alt fungera som ell stödlill boendet i främst nya egna hem. Av den redogörelse jag lämnat framgår atlde samhällsinsatser som sker inom bostadslångivning och villabeskatlning ochsom har slor bostadspolitisk betydelse bör samordnas så atl de kommeratl slå isamklang med bostadspolitiska strävanden. Boende- och bosladsfinansieringsulredningarna har isitt belänkande ansett sig kunna konstatera bl. a. alt prisnivån förnyproducerade bostads-och hyresrättslägenheler är för hög för hushåll medgenomsnittliga inkomster. Bl, a, på grund härav har de hyror och årsavgiftersom tas ut av de boende kommii att undersliga de faktiska kostnaderna förfastighetskapitalet samt drift och underhåll av fastigheterna. Mot bakgrund avdessa omständigheter har utredningarna bedömt atl boendekostnaderna i nyproduceradehyres- och bostadsrätlslägenheter behöver sänkas med 10-15 96- Med vissa krav på bostadsfinansieringen somutgångspunkt - bl.a. att den skall ge förutsättningar för ett rimligt pris inyproduktionen och likvärdiga priser på bostadsmarknaden samt att den skallutjämna slarka förändringar av ränlor och produktionskostnader- harutredningarna lagt fram förslag till ett nytt finansieringssystem, det s, k,utjämningslånesystemet, Utjämningslånel bör enligt utredningarna vara såkonstruerat all summan av den totala kapitalersättningen för lånen ochdriftkostnaden skall ge förutsältningar för ell rimligt bosladspris.Kapitalersättningen bestäms av vad utredningarna kallarbostadsränla, närmast motsvarande basannuitet i paritetslånesystemet, ochskälig produktionskostnad, Bosladsränlan, som förutsätts kunna vara olika förolika årgångar av hus med hänsyn till bl, a. byggnadskoslnadsutvecklingen menkonstant låneliden ut för en viss årgång, bestäms således så att den däravbetingade kapitalkostnaden molsvarar differensen mellan rimligt bostadsprisoch drifikostnaderna. För lägenheter som produceras harutredningarna med dessa utgångspunkter räknat fram en bostadsränla pä 3,7 96.Kapitalersättningen skall räknas upp med en uljämningsfaktor som närmastsvarar mot parilelstalel i nuvarande syslem. Ökningen av utjämningsfaklorn börläggas fast för etl antal år framåt men omprövas med jämna mellanrum med hänsyntill bl.a, önskemålen om prisparitet mellan olika årgångar av hus. 1 vilkenomfattning den statliga lånedelen - som föreslås bli utökad lill 50 96 avfastighetskapitalet - skall betalas tillbaka blir enligl utredningarnas förslagberoende av framtida beslut. Lånetiden föreslås bli föriängd till 60 år.Slalens insatser i början av lånets löptid betraktas som fordran för staten,dvs, som skuld för låntagaren, endasl om låntagaren säger upp det statligalånet. Härigenom blir, enligt utredningarna, del redovisningsförfarande somlillämpas för paritelslån onödigt. Utredningarnahar också vissa synpunkter på siiltet för bostadsbyggandets kapitalanskaffningoch på behovet och möjlighelerna av all uppnå ekonomiskt setl Hkvärdigavillkor för olika besiilningsformer, hafi tilluppgifi atl se över bostadsbeskattningen i syfte bl, a, alt görabeskaltningseffeklerna i möjlig mån neutrala med avseende på boendeform, harboende- och bostadsfinansieringsutredningarna grundat sina förslag beträffandefinansieringssystemet på förutsättningen all skattemässig neutralitet rådermellan boendeformerna. Utredningarna har dock redovisat vissa räkneexempel sombl, a, visaratt om bostadsräntan, eller basannuiteten, sätts lill 3,9 96 förbostads-och hyresrättslägenheler nelloulgifien blirdensamma som för ägda småhus med traditionella lån, dvs. Också bostadsskattekommittén konstaterar att densom bor i en nyare paritetsbelånad villa har en sammanlagd bostadskostnad somär lägre än den som hyr en lika stor lägenhet i ett paritetsbelånalfierfamiljshus. Kommitténs och boende- och bostadsfinansieringsutredningarnasuppfattningar om storleken av villaägarnas förmåner är emellertid olika.Bostadsskattekommittén har sålunda kommit fram till en mindre storlek påförmånen - 15 till , per kvadratmeter lägenhetsyta och år - änutredningarna. Skillnaden beror främst på att kommittén som kostnad för småhusenockså tagit upp skuldökning på paritelslån saml värdeminskning, utöver gjordaamorteringar, för de ägda småhusen. Med hänsyn till den konstaterade kostnadsskillnadenoch mot bakgrund av direktiven för kommitténs arbete -att görabeskaltningseffeklerna i möjlig mån neutrala med avseende på besitiningsform -föreslår bosladsskatiekommiliéns majoritet att ett nytt allmänt skatteavdraginförs för hyresgäster och bostadsrättshavare. Härigenom skulle en motsvarighettill gäldränleavdragel för villaägare skapas. Avdrag bör enligt förslaget fågöras med den del av hyran som överstiger 10 96 av den sammanräknade inkomstenföre vissa avdrag. Avdraget bör maximeras lill , Bosiadsskattekommitién föreslår vidare att denkommunala garantibeskaltningen avskaffas för alla fasligheter utom fritidshus.För egna hem föreslås atl intäktsprocenien i stället höjs i en omfattning somsvarar mot ungefärden skattelättnad som villaägaren får genom atlgarantibeskatiningen avskaffas. För nyproducerade villor föreslår kommitténsmajoritet därutöver höjningar av intäktsprocenien i syfte attminska nuvarande skattefördelar som främst ägare lill nyproducerade villoråtnjuter, föreslår slutligen vissa ändringar i beskattningsreglernaför paritelsbelånade småhus och beträffande de särskilda reglerna ombeskattning av s. k, lyxvillor. En minoritet beslående av fyra ledamöter inombostadsskattekommittén har reserverat sig mot del föreslagna skatteavdraget förbostadsrättshavare och hyresgäster. Dessa ledamöter anser del lämpligare allneutralitet i fråga om ekonomiska villkor för olika boendeformer åstadkommesgenom ålgärder Remissinstanserna har allmänt anslutit sig lillboende- och bostadsfinansieringsutredningarnas utgångspunkter beträlTandehushållens betalningsvilja, faktiskt hyresuttag i förhållande lillerforderligt hyresuilag saml behovel av att sänka boendekostnaderna för främsinyproducerade bostads-och hyresrättslägenheler. Också de krav på och allmännautgångspunkter för bosladsfinansieringssystemet som utredningarna redovisat hari allmänhet godtagits av remissinstanserna.