prop · FX0379 · 1974-12-31 00:00:00 — m. vid bl. a. länsskatterätterna i fyra län. Utöver förslag som kan genomföras i administrativ ordningföreslår arbetsgruppen att 6 och 7 §§ lagen om skatterätt och länsrätt ändrasså att domstolarna i större utsträckning än f n. blir domföra utan nämndemänoch så att Kungl. Majrt ges befogenhet att meddela föreskrifter om behörighetför den som inte innehar tjänst som ordförande i skatterätt och länsrätt attutföra sådana domargöromål som får utföras av ordföranden ensam. Vad som framkommit under remissbehandlingen bekräftararbetsgruppens uttalande att målbalanserna vid länsskatterätterna äravsevärda. Den aUmänna meningen bland remissinstanserna är att de nuvarande mälbalansernaoch målens länga omloppstid inte kan godtas i längden. 1 många remissyttranden framhålls att bristande personellaresurser -det gäUer ordförandena såväl som föredragandena är den främstaorsaken till det trängda arbetsläget. RRV åberopar i sitt remissyttrande enutredningsrapport från statskontoret där anledningen till den höga frekvensenav besvär över taxeringsnämndernas beslut anges vara bl. a. det stora antaletfelaktiga taxeringar, den skiftande praxis som råder och de skattskyldigasotillräckliga kunskap om beskattningsreglerna. 1 en skrivelse till statsrådet och chefen förjustitiedepartementet med anledning av den statistik somkammarrätterna i och presenterat i sinaanslagsframställningar för /75 uttalar riksdagensjustitieombudsman (JO) att balanser synes ha en inneboende tendens att växa,även om måltillströmningen inte fortsätter att öka. JO anför vidare iskrivelsen att för den rättssökande allmänheten är det till väsentligolägenhet om domstolsväsendet inte fungerar sä att målen blir avgjorda inomrimlig tid. Inte minst gäller det förvaltningsdomstolarna vilkas avgörandenberör en mycket stor krets personer. Innan jag går in på arbetsgruppens förslag tUl ändringar ilagen om skatterätt och länsrätt skall jag ta upp några förslag som underremissbehandlingen har förts fram som alternativ eller kompletteringar tillarbetsgruppens förslag. 1 viss utsträckning har arbetsgruppen diskuterat frågorsom har samband med remissinstansernas förslag. Arbetsgruppen lägger dock intefram några egna förslag i dessa hänseenden. Bestämmelsen i 89 § TF som innebar att prövningsnämndenskulle ha avgjort det stora flertalet mål året eftertaxeringsåret togs som nämnts i det föregående bort . Varkenarbetsgruppen eller remissinstanserna har föreslagit att en motsvarighet till89 § TF skall införas för länsskatterätternas del. Även om en sådan bestämmelseskulle kunna bidra till att handläggningstiderna förkortas, måste den ansesvara betänklig frän rättssäkerhetssynpunkt. Jag vill därför inte förorda att ensådan bestämmelse införs. En av orsakerna till länsskatterätternas stora mälbalanserär enligt arbetsgruppen och några remissinstanser den höga frekvensen av besväröver taxeringsnämndernas beslut. i anför att enreform av taxeringen i första instans självklart hade bort föregå skattedomstolsreformen.Förhållandena i första instans, säger , har medfört en anhopningav bagatellmål i länsskatterätten som varken är normal eller bör tolereras i endomstolsorganisation som vill göra anspråk på att arbeta rationellt. i första instans har utretts avstatskontoret som lade fram en utredningsrapport med principförslagom ändrad organisation av taxeringen i första instans. En huvudtanke istatskontorets förslag är att taxeringsnämnderna bör avlastas den stora mängdenrutinarbete som i stället bör utföras av tjänstemän vid länsstyrelse ellerlokal skattemyndighet. Resurserna för kontroll av komplicerade deklarationerbör också förstärkas. Den förordade reformen syftar till att getaxeringsnämnderna mera tid åt taxeringsarbetets materiella sida.Utredningsrapporten har remissbehandlats. De föreslagna ändringarna tillstyrksi huvudsak av det övervägande antalet remissinstanser. Det påpekas emellertidatt en omprövning av taxeringsorganisationen inte bör ske separat utansamtidigt med att man tar ställning till frågan om definitiv källskatt.Utredningsförslag om definitiv källskatt (SOU 1972rl 1) har remissbehandlats.Bland remissinstanserna råder i stort sett enighet om att betydande ändringaroch schabloniseringar av de materiella skattereglerna krävs för att ett systemmed förenklad löntagarbeskatt-ning skall kunna göras praktiskt användbart.Remissinstanserna avvisar därför genomgående det förslag utredningen lagt frampå grundval av nuvarande skatteregler. Utredningsarbetet beträffande nytaxeringsorganisation i första instans fortsätter inom statskontoret och RSV,som kan väntas redovisa resultatet av sitt arbete . Några remissinstanser menar att det inte finns anledningatt kräva att en okomplicerad taxeringsändring skall prövas av länsskatterätt.Som exempel på förenklade förfaranden nämns i remissyttrandena bl. "överprövning" hos lokal skattemyndighet av taxeringsnämnds beslut.Underlag för ett ställningstagande till om ett förfarande av detta slag börinföras saknas f. n. Enligt min mening bör närmare överväganden i denna frågaanstå till dess alt ställning har tagits till hur den framtidataxeringsorganisationen bör utformas och erfarenhet vunnits av de ändringar iden nuvarande organisationen som kan komma att göras. Enligt 72 a § TF kan lokal skattemyndighet rätta vissauppenbara felaktigheter i taxeringsnämnds beslut. Ett stort antalremissinstanser tar i sina yttranden över arbetsgruppens förslag upp frågan om vidgat tillämpningsområde för 72 a §. 1 många remissyttrandenanförs, att det i avvaktan på en reform av taxeringen i första instans ärangeläget att området för rättelser enligt 72 A § utvidgas. Med hänsyn till detpåtagliga samband som finns mellan utformningen av taxeringsorganisationen iförsta instans och avgränsningen av området för lokal skattemyndighetsbefogenhet att rätta taxeringsnämnds beslut anser jag att frågan om ändring av72 a § inte bör tas upp i detta sammanhang. Arbetsgruppensförslag till ändringar i lagen om skatterätt och länsrätt syftar främst tillatt skapa förutsättningar för en snabbare och smidigare handläggning av deenkla målen. Under remissbehandlingen har ifrågasatts om några vinster i dehänseenden som arbetsgruppen har angett kan uppnås med förslagen. Det hardärvid gjorts gällande att förslagen knappast kan väntas i nämnvärd mån kunnapåverka målbalanserna och arbetssituationen vid länsskatterätterna i positivriktning. Arbetsgruppens förslag har också utsatts för kritik från rättssäkerhetssynpunkt.1 åtskilliga remissyttranden framhålls att det huvudsakliga syftet medinrättandet av skatterätterna och länsrätterna var att garantera störrerättssäkerhet. Möjligheterna att förverkliga detta syfte försvagas i samma månsom området för enmansavgöranden utökas och lägre kompetenskrav ställs päensamdomare. Vad gäller denna principiellt betonade kritik vill jaguttala att jag inte delar uppfattningen att en utvidgning av området för enmansavgörandeni sig behöver innebära att rättssäkerheten i förfarandet försvagas. Inte hellerbehöver den omständigheten att enklare mål får avgöras av domare med lägreformell kompetens få en sådan effekt. En utvidgning av området för enmansavgörandekan rentav sägas leda till en förstärkning av rättssäkerheten genom atthandläggningstiderna i de enklare målen kan förkortas. Besluten i skattemålenavser ofta frågor som har betydelse laxeringar. Besvär översenare taxeringar kan därför undvikas, om en skattskyldig snabbtfår besked om hur t. ex. ett visst yrkande i hans deklaration bedöms. Det bör i detta sammanhang erinras om att tingsrätt itämligen stor utsträckning är domför utan nämndemän. Enligt 1 kap. 3 §rättegångsbalken är tingsrätt sålunda domför med en lagfaren domare vid bl, a.sådan huvudförhandling i tvistemål som med stöd av 42 kap. 20 § hålls iförenklad form och vid huvudförhandling i mål om brott för vilket inte ärstadgat svårare straffan böter. 1 samband med att ensamdomarkompe-tensen ibrottmål vidgades framhöU dåvarande chefen för bl. a.att, sett i ett vidare perspektiv, rättssäkerheten i samhället gynnas bästgenom en ordning där domstolsförfarandet i dess mest kvahficerade formerkoncentreras tUl de särskUt invecklade och betydelsefuUa målen (prop. Jag vUl i detta sammanhang ocksä erinra om lagen (1974r8) omrättegången i tvistemål om mindre värden, vilken antagits av riksdag (prop.1973r87, JuU 1973r36, rskr 1973 r319). En utvidgning av området för enmansavgöranden ilänsskatterätterna gör det möjligt för nämndemännen att koncentrera sinainsatser till sådana mera omfattande och svårbedömda mål i vilka derasmedverkan framstår som betydelsefull. Detta är enligt min mening en fördel frånrättssäkerhetssynpunkt. Jag vill i detta sammanhang nämna att det f. n. inte ärovanligt att mera än 200 mål tas upp till prövning vid ett sammanträde medlänsskatterätt. Det måste också anses vara en fördel om de mera erfarnaordinarie domarna i större utsträckning än f. n. befrias från befattningen medde enklare målen och därigenom fär möjlighet att i huvudsak ägna sig åt deomfattande och komplicerade målen. När det gäller frågan om vilken effekt påarbetssituationen vid länsskatterätterna som arbetsgruppens förslag kan få,vill jag framhålla att jag är medveten om alt man inte enbart genom sådanaåtgärder som att utvidga utrymmet för enmansavgörandena eller att öppna möjlighetför tjänstemän som inte innehar domartjänster all handlägga enmansmål kan kommatill rätta med länsskalterätternas betydande målbalanser eller målens långaomloppstid. Genom sådana åtgärder i förening med andra åtgärder somarbetsgruppen föreslår eller remissinstanserna tar upp - och som enligt vad jaghar anfört i det föregående får övervägas i annat sammanhang bör detemellertid vara möjligt att uppnå väsentliga förbättringar. Jag vill i detta sarnmanhanguttala att frågan om personalförstärkningar, vilken tas upp av fleraremissinstanser, får övervägas i sedvanlig ordning i budgetarbetet. Jag vill sammanfatta min principiella inställning tUlarbetsgruppens förslag pä följande sätt. 1 likhet med flertalet remissinstanseranser jag att de fördelar som kan vinnas genom att enklare mål handläggs utannämndemän bör tas tillvara i största möjliga utsträckning. Härigenom skapasförutsättningar för snabbare avgöranden och möjlighet för nämndemännen attkoncentrera sina insatser till sådana mera svårbedömda mål i vilka derasmedverkan verkligen är betydelsefull. Enligt min mening bör man ta fasta päförslaget. Bestämmelserna bör därvid utformas så att nämndemän kommer att deltai handläggningen inte bara i mål som är av principiell vikt utan i alla mål somär svårbedömda eller i vilka förekommer skälighetsfrågor eller bevisfrägor avsådan karaktär att medverkan av nämndemän kan vara av betydelse. Det bör alltsåinte komma i fråga att vilket en länsstyrelse befarar att arbetsgruppensförslag skulle leda till utvidga utrymmet för enmansavgöranden i sådanutsträckning att nämndemännen får delta bara i handläggningen av ett begränsatantal "knäckfrågor" oeh därmed förlorar möjligheten att följaförändringar i lagstiftning eller rättspraxis. För att syftet med en utvidgning av utrymmet för enmansavgörandenskall kunna vinnas bör förutsättningarna för handläggning i denna ordning angespä ett sådant sätt att arbetet med att avskilja enmansmålen inte kommer attinnebära tolkningssvårigheter eller andra onödiga svårigheter. Med anledning avvad några remissinstanser anför härom vill jag emellertid framhålla attanledning knappast finns att ägna särskilda ansträngningar åt frågan om ettvisst mäl kan handläggas utan nämndemän eller ej. Kan denna fråga inte avgörasutan svårighet, är det från alla synpunkter lämpligast att målet tas upp vid sammanträdemed fullsutten rätt. 1 detta sammanhang vill jag vidare peka pä möjligheten förchefen för förvaltningsavdelningen vid att med stöd av 25 §länsstyrelseinstruktionen (1971 r460) meddela närmare föreskrifter omförfarandet vid avskiljandet av mål för handläggning utan nämndemän. Utrymmet för s. k. enmansavgöranden Enligt huvudregeln i 5 § lagen om skatterätt och länsrättbestår skatterätt och länsrätt av ordförande och nämndemän. Rätten är domförmed ordförande och tre nämndemän. Utan nämndemän är rätten enligt 6 § domförnär åtgärd som avser endast måls beredande vidtas, vid vittnesförhör m. m. somhar begärts av annan skatterätt eller länsrätt, vid beslut som avser endasträttelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende, vidvissa interimistiska beslut i körkortsmål, vid annat beslut som inte innefattarslutligt avgörande av mäl oeh vid avgörande av mäl i vilket saken är uppenbar.Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsuttenrätt, är rätten vidare domför utan nämndemän dels vid beslut som inteinnefattar prövning av målet i sak, dels vid avgörande av bl. a. mål omutdömande av vite, mål om handräckning vid taxeringsrevision, handlingsundantagande från taxeringsrevision och befrielse från skyldighet att lämnakontrolluppgift samt med visst undantag - mäl enligt uppbörds- ochfolkbokföringsförfattningarna. Arbetsgruppen föreslär dels att den nuvarande bestämmelsenatt rätten är domför utan nämndemän vid avgörande av mål i vUket saken äruppenbar skall bytas ut mot en bestämmelse att rätten är domför utan nämndemänvid avgörande av mål i vilket utgången är given med hänsyn tiU gällandebestämmelser eller fast rättstillämpning, dels att utan nämndemän skah fåavgöras också mål i vilket parterna är ense och mål enligt skatte- ochtaxeringsförfattningarna som avser ändring av taxering med högst . Om detär påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, skalldock inte i något av de tre fallen avgörandet få träffas av ensamdomare. Den numera upphävda bestämmelsen i 87 § andra stycket TFinnebar att prövningsnämnden såsom enmansmål kunde behandla endast besvär somavsåg rättelse av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseendeeller som biträtts av motpart. Under förarbetena till lagen om skatterätt ochlänsrätt övervägdes en föreskrift om att rätten skulle vara domför utannämndemän bl. a. vid beslut vars innehåll stämde överens med parternassamstämmiga mening. 1 6 § lagen infördes i stället bestämmelsen om domförhetutan nämndemän vid avgörande av mäl i vilka saken är uppenbar. Föredragandedepartementschefen anförde i detta sammanhang (prop. 1971 rl4, s. 65) attområdet för ensam-domarens behörighet avgränsas på ett lämpligare sätt genomanknytning till mäl där saken är uppenbar än till beslut som stämmer överensmed parternas eller partens mening. Behörigheten bliroberoende av parternas mening men görs det klart att den avser barafall i vilka det är uppenbart vilken utgång i sak målet bör få.Departementschefen underströk att fråga var om en restriktiv bestämning. Arbetsgruppenkonstaterar att antalet faktiska enmansmål markant understiger antalet"potentiella" mål av denna kategori. En orsak till detta anser denvara att tveksamhet uppstått beträffande tolkningen av begreppet "saken äruppenbar". Det har hävdats, säger arbetsgruppen, att detta kriteriumsyftar till större restriktivitet än bestämmelsen i 87 § TF om besvär sombiträtts av motpart. Arbetsgruppen ifrågasätter emellertid om detta varitavsikten med den nya bestämmelsen. Med hänsyn tUl tolkningssvärigheterna anserarbetsgruppen att bestämmelsen bör ändras så att det klart framgår att ett målkan behandlas som enmansmål om utgången är given enligt gällande bestämmelsereller fast rättstillämpning. Förslagettillstyrks av nägot mer än hälften av remissinstanserna. Dessa remissinstanseranser att den föreslagna ordalydelsen skapar större klarhet beträffande vilkatyper av mål som kan handläggas som enmansmål och därmed bättre förutsättningarför likformighet i bedömningen. En tämligen stor grupp remissinstanser ställersig av olika anledningar avvisande till förslaget. Kammarrätten i samtfyra länsstyrelser anser således att bestämmelsen om mäl i vilka saken äruppenbar inte behöver ändras. Enligt kammarrätten kan med stöd av den nuvarandebestämmelsen normalt till kategorin enmansmål hänföras mål där parterna ärense, mäl där enskild part inte kommit in med yttrande över taxeringsintendentensbesvär samt mål där de invändningar enskild part anfört mot besvärenuppenbarligen saknar relevans. Kammarrätten anser således att man inom ramenför gällande bestämmelser kan uppnå det resultat som arbetsgruppen åsyftar. Länsstyrelseni betonar att det inte torde vara svårare att ta ställning tillfrågan om saken är uppenbar vid tillämpning av 6 § lagen om skatterätt ochlänsrätt än vid tillämpning av 42 kap. 20 § . Att bestämmelseni 6 § inte har fått den utvidgade tillämpning som enligt länsstyrelsensjälvfallet varit avsedd vid jämförelse med vad som gällde enligt 87 § TF för prövningsnämndsprocessenberor kanske inte så mycket på tolkningssvårigheter som på brist på personalsom är tillräckligt erfaren för att kunna skilja av enmansmålen. Kan utgången imålet betraktas som given, är saken uppenbar, anför . Slutsatsenkan enligt vila på enkel materiell grund men den kan också byggapå t. ex. rättspraxis, anvisningar av olika slag eller bevissituationen imålet. Arbetsgruppens förslag visar hur omöjligt det är att i en kortfattadlagtext göra en beskrivning som motsvarar det nuvarande rekvisitet "sakenär uppenbar". De exempel arbetsgruppen anför pä fall som skall kunna avgörassom enmansmål enligt den föreslagna lagtexten ryms lika väl inorn den nuvarandelagtextens ram. I ordet "uppenbar" får man naturligtvis inte lägga enså vid innebörd som "uppenbar för envar". För egen del anser jag - liksom flera av deremissinstanser som avstyrker förslaget att den ordalydelse som arbetsgruppenföreslår är olämplig. Om utgången är given, måste saken anses uppenbar och omsaken är uppenbar är utgången också given. Bedömningen kan grundas påbestämmelser i lag eller annan författning eUer pä regler utfyllda av ellerenbart fastlagda i rättspraxis. Just på skatterättens område har en rikJialtigmen entydig praxis tvingats fram vid sidan av bestämmelser av mergenerell innebörd. Den omständigheten att ställning i målet måste tas tUl enbevisfråga innebär inte att saken inte kan vara uppenbar. En skattskyldjg kanha gjort ett påstående som är obestyrkt och som med säkerhet kan antas varaogrundat. Han kan vidare ha underlåtit att yttra sig över en omständighet somtaxeringsintendenten gör gällande och som vinner sådant stöd av utredningen attdet inte finns något utrymme för tvivel i fråga om påståendets riktighet. Förprövningen av en bevisfråga av sådant slag synes normalt inte behöva krävasatt nämndemän medverkar i handläggningen. Det framstår emellertid inte som heltklart att det med den lydelse som arbetsgruppen föreslår är möjligt atthandlägga målet utan nämndemän. 1 detta sammanhang vill jag framhåUa att någotutrymme i regel inte lorde finnas för tUlämpning av vare sig den nuvarandebestämmelsen om mäl i vilka saken är uppenbar eller den bestämmelse somarbetsgruppen föreslär, när skälighetsfrågor skall prövas i målet. Sammanfattningsvis finner jag att arbetsgruppens förslaginte är ägnat att undanröja de tolkningssvårigheter som den nuvarande regelnhar gett anledning till utan i stället kan leda tUl nya tolkningssvårigheteroch till en begränsning av kategorin enmansmål. De svårigheter som tolkningenav begreppet "saken är uppenbar" har medfört bör tillväsentlig del kunna undanröjas genom vad jag har anfört i det föregående ochgenom de förslag som jag ämnar lägga fram i det följande. Jag förordnar såledesatt den nuvarande bestämmelsen om att mål i vUka saken är uppenbar fårhandläggas utan nämndemän behålls. Jag vill vidare erinra om vad förut haranförts om att ett mäl lämpligen bör tas upp i fullsutten rätt, när det inteutan vidare framstår som klart att förutsättningar föreligger för handläggningutan nämndemän. F. n. kanett mål alltid handläggas utan nämndemän, om saken är uppenbar. Jag förordaratt en inskränkning görs så att medverkan av nämndemän kommer att krävas, omdet av särskUd anledning är påkallat att målet prövas av fullsutten rätt. Sådananledning kan föreligga särskilt i mäl som avser ingripande åtgärder motenskild. Jag avser härvid i första hand mål om administrativa frihetsberövanden.Åtgärder av detta slag är av så ingripande karaktär att nämndemän bortsettfrån när fråga är om sådant omhändertagande för utredning som avses i 30 §barnavårdslagen (1960r97) normalt bör delta i avgörandet och dessutom kan detäven i till synes klara fall inte sällan finnas ett visst utrymme för en annanbedömning än den som ligger närmast till hands. Syftet med den ändring som jagföreslår är däremot inte att t. ex. frågor om återkallelse av körkort alltidskall behöva tas upp i fullsutten rätt. Arbetsgruppen förordar att mål i vilket parterna är enseskall få handläggas utan nämndemän. Nägon olägenhet av den tidigare bestämmelseni 87 § TF, enligt vilken mål kunde handläggas som enmansmål om besvärenbiträddes av motparten, har enligt arbetsgruppen inte förmärkts. Anledning attifrågasätta riktigheten av parternas "överenskommelse" torde oftastinte föreligga. Målgruppen är dock, framhåller arbetsgruppen, inte i och försig att hänföra till mål i vilket utgången är given. Alla remissinstanser som yttrar sig på denna punkt utomtre länsstyrelser är positiva till förslaget. Två av dessa länsstyrelseravstyrker förslaget främst på den grund att officialprincipen medför att ocksämedgivanden måste prövas. Också de remissinstanser som är positiva till förslagetanför vissa erinringar. Försiktighet tiUråds när det gäller att bedöma engammal eller sjuk persons eUer en utlännings förklaring att han godtar vadtaxeringsintendenten har anfört. i anför attanledning att frångå parternas överenskommelse kan föreligga av olikaanledningar. Målet bör då handläggas i fullsutten rätt, såvida inte utgången ärgiven. Med hänsyn härtill anser att det för att målet skall fähandläggas utan nämndemän bör krävas att beslutet överensstämmer med parternassamstämmiga mening. 1971 rl4 anförde föredragande departementschefenatt området för ensamdomarens behörighet enligt hans mening avgränsas pä ettlämpligare sätt genom bestämningen saken är uppenbar än genom en anknytningtill beslut som stämmer överens med parternas eller partens mening. Han ansågdock att det, när parterna är ense, i allmänhet finns anledning anta alt ettbeslut som stämmer överens med parternas mening också är "riktigt"från saklig eller rättslig synpunkt. När parterna är ense, kan enligt min mening saken intesällan anses uppenbar. Att parterna är ense i en skälighelsfräga innebäremellertid inte att saken är uppenbar. Den omständigheten att parterna är ensehar inte någon självständig betydelse för bedömningen och den innebär enligtnuvarande bestämmelser inte att målet fär avgöras av ensamdomare. Ett för taxeringsmålen utmärkande drag är att det oftablir fråga om att bedöma t. ex. storleken av avdrag i olika förvärvskälloreller värdet av förmåner. Detta beror på att full bevisning ofta inte allseller endast med svårighet kan föras, varför rätten fär göra enskälighetsbedömning. Även om parterna är ense, måste målet ibland prövas av fullsuttenrätt, eftersom saken inte kan sägas vara uppenbar. Arbetsgruppen anför nägraexempel på sådana ofta förekommande typsituationer. Den skattskyldige yrkarexempelvis avdrag för ökade levnadskostnader med . per dag utan attkunna prestera full bevisning om de verkliga kostnaderna och taxeringsintendententillstyrker avdrag med . per dag, varpå den skattskyldige godtarintendentens ståndpunkt. Det är inte uppenbart att avdraget skall vara ,men anledning att frångå parternas "överenskommelse" torde inormalfallet saknas. Ett annat sådant fall är om taxeringsintendententillstyrker bifall till den skattskyldiges yrkande om avdrag därför attavdraget kan anses skäligt eller inte är sä högt att utredning för att visa att det bör sänkas bedöms varalönande. Om parterna som i dessa exempel har samma uppfattning i en skälighelsfräga,finns i regel inte anledning för rätten att finna ett annat belopp meraskäligt.