prop · FX03168 · 1974-12-31 00:00:00 — anser att de raedel som i förstahand raåste användas för att kreditpolitiken skall bli ett effektivt instmraenti stabUiseringspolitiken är öppna raarknadsoperationer, inkl,statsskuldspoUtiken, och diskontopolitik. Dessa genereUa penningpolitiskaraedel påverkar kreditkapaciteten och kreditvillkoren i hela den finansiellasektorn utan att skapa incitaraent tUl ökad kredilgivning på en ickeorganiserad marknad utanför kontroll. Erfarenheter från såvälSverige som utiandet visar att reglerande åtgärder som direkt tar sikte på bankemasutlåning ger upphov tUl en avsevärd tillväxt av kreditförraed-lingen på den s,k, grå raarknaden genom kanaler som tenderar att bestå även i ett lättkreditläge. Från stabUiseringssynpunkt är det naturligtvis en fördel attkreditpolitikens verkningsbas är så bred sora raöjligt, så att raan medrelativt små förändringar i politiken kan uppnå åsyftad effekt påkredilgivningens storlek. Önskemålet ora en bred bas för penningpolitiken kanaktualisera en vidareutveckling och differentiering av instrumenten påkreditmarknaden i syfte att leda en större del av kreditförmedlingen via denorganiserade kreditraarknaden och underlätta en reglering av likviditeten iekonomm. framhåller vidare att man genora generellapenningpolitiska åtgärder frärajar inte bara en effektiv penningpolitik utanäven en sanihällsekonoraiskt rationell kreditfördelning. En sådan gagnasuppenbarUgen av att konkurrensen upprätthålls inora kreditväsendet. Mot dennabakgrand är det betydelsefullt att utredningen fastslår konkurrensneutralitetensora en viktig princip för den kreditpolitiska lagstiftningen. Bankföreningenvill starkt understryka denna uppfattnmg. Stora anspråk måste i enlighethärmed stäUas på penningpolitiken så att den så långt möjligt utformaskonkurrens-neutralt. Även ur denna synvinkel har genereUa penningpolitiskamedel som verkar över en stor del av samhäUsekonomin avsevärda fördelar Frågan om vUka medel som kan komraa att behövas ärnaturligtvis i hög grad avhängig av hur kredit-och kapitalraarknaderna koraraeratt utformas i stort. Avgörande är framför allt den grad av marknadsraässigheti räntebUdning och kredit-viUkor raan kommer att vilja eftersträva. Detta ärfrågor som f, n, behandlas inom kapitalmarknadsutrednragen, I avvaktan på deriktlinjer man inom denna utredning komraer att föreslå för den fraratidautvecklingen finns det enligt förbundet anledning att avvakta raed någon ytterligareskärpning av de regleringsinstrument som överlåts åt . Det mestlångtgående av utredningens förslag gäller otvivelaktigt möjligheterna tUlplaceringsplikt för kreditinstituten. Denna regel motiveras med behov som kanuppkomraa att underlätta bostadsfinansieringen och den statiiga upplåningen. Enbestämmelse av detta slag bör emellertid inte införas utan en ingående prövningav de faror som är förknippade med förslaget. Förbundet anser att raycket talarför att redan den nuvarande bostadsfinansieringen har lett tUl att industrinkomrait att trängas undan som lånekund i kreditinstituten. Skapas aUtför enklaraöjligheter för staten att använda bankema sora finansieringskälla förbudgetunderskott, bostadsfinansiering och andra politiskt prioriteradeändaraål är det möjligt att man långsiktigt koraraer att skada dentraditionellt viktiga roll bankema spelar för industtins finansiering. Denlösning sora på kort sikt kan synas enklast och mest smidig kan således fålångsiktiga skadeverkningar som samhäUet knappast medvetet kan eftersträva. Ettresultat av en sådan utveckling kommer sannolikt att bli framväxten av en alltstörre och mer betydelsefull grå raarknad. Enligt förbundet är det olämpligtatt befogenheter vidgas, innan kapitalmarknadsutredningensbedöraningar i denna fråga föreligger. Den av förbundet förordade åtgärden attöverlärana utredningsförslaget tiU nämnda utredning är motiverad också raedhänsyn tUl att förslaget till sin innebörd går långt utöver den lagtekniskaöversyn som uppdraget gällt. diskuterar i sina yttranden vissaprincipiella frågor rörande penningpolitikens roll och utformning. Även orautrednmgen begränsat sitt arbete tUl en lagteknisk översyn raåste förslagetenligt bankföreningen anses innefatta långtgående ställningstaganden till hurpenningpolitiken i landet skall bedrivas och utforraas. Erfarenheterna iSverige visar att regleringsåtgärder sora led i kreditpolitiken kan medföraogynnsamma verkningar för samhällsekonorain och kreditinstitutens kunder samtförsämrade fömtsättningar för kreditpolitikens effektivitet. En livlig debattom kreditpolitiska regleringar kontra traditionell pennragpolitik har undersenare år förekorarait såväl i som utomlands. Det är mot bakgrundhärav sora bankföreningen framlägger sina principieUa synpunkter påkreditpolitiken. framhåller att de kreditpolitiska åtgärdernafår verkningar även på den reala tillväxten i samhäUsekonomin, De långsiktiga verkningarnagör sig gäl- landebl, a. eftersora näringslivets dispositioner, såväl när det gäller produktionoch investeringar sora i finansiellt avseende, påverkas dels av företagenserfarenheter av den kreditpolitik sora förts under föregående perioder, dels avde aktuella raöjlighetema att få erforderliga krediter. Kreditpolitiken måstedärför inryraraa en viss grad av långsiktighet och fömtseende, så att abruptaoraläggningar undviks tUl förraån för en i raöjligaste mån mjuk anpassning tillväxlande konjunkturer. understryker vikten av att valet avkreditpolitiska instmment och tillärapningen av dera sker raed utgångspunkt idenna syn på kreditpolitikens roll och uppgifter. Det innebär enligtbankföreningen att den naturliga rollfördelningen mellan kredit- ochfinanspolitUcen raåste iakttas i högre grad än sora skett . Detfinns annars risk att de kreditpolitiska raedlen överansträngs och blir raindreeffektiva sora sta-bUiseringsinstmraent eller får negativa verkningar på längresikt. Sålunda raåste sarahällsekonomiska arabitioner, sora inte gäller kravetpå inre och yttre balans, i aUt väsentiigt tUlgodoses genora finanspoUtiskaåtgärder. Ett tillräckligt handlingsutryrarae bör också bevaras ifmans-poUtiken så att skatteskalor, subventioner ra. inkorastpåverkande åtgärderkan varieras till stöd för kreditpolitiken i stabUiseringssyfte, Bankföreningenanser att de senaste årens erfarenheter av den ekonomiska politiken ärotUlfredsställande, Sålunda har bördan för stabilisering av ekonomin iåtstramande riktning nästan helt fått bäras av kreditpolitiken somdess verkningsbas starkt beskurits genom statsmakternas krav på prioriteringav bostadssektorns kreditbehov. Kreditprioriteringens oförenlighet raedstabUiseringsraålet gör sig gällande då konjunkturläget kräver en starkåterhåUsarahet i utlåningen. Detta fraragår klart raed tanke på attprioriteringen innebär att en viss sektor undandras från att nödgas pröva sittkreditbehov raot de ökade krav på återhållsamhet sora ställs på utiåningen iett överhettat konjunkturläge. Om den prioriterade sektom helt undantas frånrestriktionema i sådana fall, måste utlåningen till icke prioriterade sektorerskäras ned även med den del som annars skulle ha fallit på den prioriteradesektorn. En sådan ordning medför allvarliga stömingar i de icke prioriteradelåntagarnas finansiella och reala planering och försvårar kreditpolitikens ochkreditmarknadens anpassning till stmkturella förändringar mellan olikasektorers kreditbehov. Följden härav blir en raindre effektiv kreditfördelningi samhällsekonorain som helhet. Enligt bankföreningen utgör kreditpolitikenunder åren 19691970 och dess verkningar ett drastiskt exempel på det senastanförda. Under bibehållen prioritering av bostadssektorns kreditbehovföreskrevs då utiåningstak och nedskärningar av checkräkningskrediterna tUlövriga låntagare som industrins obligationsemissioner ytterUgarebegränsades. Utöver den försämrade kreditfördelningen medfördedessa åtgärder även skadeverkningar på . Företagens negativaerfarenheter av den inombostadsproduktionen erhåUer man frärast genora en harraonisering avproduktionen och kapitaltUlväxten, Med nuvarande situation på hy-resraarknadenborde en sådan åtgärd förefalla naturlig. Postbanken vUl inte raotsätta sig den föreslagnalagen raen anser att en speciell lagstiftning på det kreditpolitiska orarådetegentligen borde vara obehövlig, eftersora risk finns att lagen kan raotverkasitt syfte genom att binda till vissa kreditpolitiska medel. Enligtpostbanken bör ha möjUghet att i varje givet läge använda de medelsom är mest tjänliga för att realisera de uppställda raålen. Det kan inteuteslutas att i vissa situationer kan koraraa att krävas andra kreditpolitiskaraedel än de sora är reglerade i lag. Postbanken ifrågasätter om de mestverksararaa medel som utnyttjade under åtstramningen åren 19691970var sådana sora saknade särskUt stöd i lag. Negativa till utredningsförslaget eller tUlväsentiiga delar av detta är främst företrädare för kreditinstituten och näringslivet,I flera yttranden framhålls att en ny kreditpolitisk lagstiftning inte bordegenoraföras förrän bostadsfinansieringsutredningens ochkapitalraarknadsutredning-ens slutbetänkanden föreligger. Enligt bankföreningenär en saralad diskussion av hela problemkomplexet först då möjUg, ora raan viUåstadkomma en för hela samhällsekonorain avpassad totallösning. En minoritetav riksbanksfuUmäktige och av riksgäldsfullmäkiige liksora inom bostadsfinansieringsutredningensärat sparbanksföreningen, kommunlåne-instituiet och näringslivetsbyggnadsdelegation viU också avvakta resultatet av de näranda utredningarnasarbete. Enligt tar den föreslagnalagstiftningen främst sikte på att underlätta bostadsfinansieringen och den bördärför behandlas i samband med övriga förslag på bostadsfinansieringens område. avstyrker att förslaget utanytterligare prövning görs tUl föremål för lagstiftning och anser attbetänkandet bör överlämnas tUl kapitalmarknadsulredningen för prövning i denmer övergripande bedömning av kredit- och kapitalmarknadsprobleraen sora skallgöras i denna utredning. Förbundet raotiverar sitt förslag enligt följande.Förbundet delar grundsynen att kreditinstitutens verksarahet i stora styckenmåste underordnas penningpolitik och den ekonomiska politiken istort men anser att därav inte följer att genom lagstiftning skalltillskrivas hur långtgående befogenheter som helst. Frågan om vUka medel sombör kunna användas får bedömas från praktiska utgångspunkter. Avgörande är fördet första vilka behov av reglerande styrinstrument sora kan komraa att finnas.För det andra bör en bedömning göras, om det är lämpligt att reglerandeåtgärder, även ora de i nödfall kan vara raotiverade, genora lagstiftning skallöverlåtas till avgörande. I raånga fall kan det vara raerapraktiskt att frågor av det slag sora behandlas inora utredningen löses genomför- jämförtmed regleringar och selektiva raedel. De kreditpoUtiska medel av denna senareart som utredningen föreslår skall enligt betänkandet kunna utformas på ettmycket differentierat sätt både för olika kreditinstitut och för olikaändamål. Denna differentiering kan raotiveras dels av önskeraålet att nå snabbpenningpolitisk effekt och saratidigt uppnå andra sarahällsekonoraiska mål,dels av önskemålet att utforma penningpolitiken så att man genorahänsynstagande till faktiska förhållanden bevarar konkurrensneutraliteten. Detär enligt bankföreningens mening betänkligt att utredningen inte lämnar någraanvisningar för hur avvägningen skall ske mellan önskemålen om penningpolitiskeffekt och bevarande av konkurrensneutralitet när utformar de kreditpolitiskamedlen. , som ansluter sig till vadbankföreningen anfört beträffande penningpolitikens roll och utformning, anseratt den föreslagna lagen innebär en avsevärd utvidgning av de medel sommyndighetema redan har på grund av gällande lagstiftning. Enligt förbundet hardessa medel i stort sett varit tUlräckliga för uppnående av de mål somfaststäUts för kreditpolitiska verksarahet. Det kan dock sättas ifråga, ora raedlen tillärapats så flexibelt sora förhållandena föranlett. Detsaknas raotiv för en skärpning av de gällande medlen och förslaget bör därför imateriellt avseende inte läggas till gmnd för en ny kreditpolitik annat än ivissa delar. Bl, a, bör regler om placeringsplikt inte tas in i lagen förrän kapitalraarknadsut-redningensbetänkande föreligger, a. att det inte kanbetraktas sora självfallet att det vid aUa tillfällen blir justbostadskrediterna som behöver ett sarahälleligt stöd för att påkreditraarknaden kunna hävda sig i den raarknadsmässiga konkurrensen raed andrakrediter. En minskad invandring till riket i förening raed en rainskadoraflyttning raellan landets olika delar skulle kunna åstadkoraraa en väsentligrainskning i investeringarna i bostäder och bostadstillbehör i vårt land utanatt folkhushållets krav på en fullgod boendestandard skulle bli eftersatta, sådan situation kan annan kreditefterfrågan t, ex, den sora avserenergiproduktion, nya basindustrier på gmndval av inheraska eller iraporteraderåvaror, samhälleliga anläggningar på miljöskyddets och människovårdensområden bli förtjänt av en ställning på kreditmarknaden likartad den somkommit bostadsproduktionen till del under en genombrotts-tid för ett nyttsynsätt i fråga ora bostädernas betydelse inora vårt folkhushåll. Bl, a. ochfordbrukskasseförbundet frarahåller att kreditpolitiska åtgärder ttäffar mindreoch medelstora företag hårdare än andra företag. anser att detframlagda förslaget inte är fullständigt, eftersora i förslaget saknasväsentliga lösningar på de angivna företagens kreditproblera underkreditrestriklio- ner.Jordbmkskasseförbundet föreslår att en särskild utredning tUlsätts med uppgiftatt lägga frara förslag till en samlad lösning av småföretagenskreditförsörjnmgssituation. Inågra yttranden frarahålls önskvärdheten av att kreditpolitiska frågor iförsta hand löses förhandlingsvägen. förordar sålunda att deåtgärder, som finner påkaUade inom raraen för penningpolitiken raenvid sidan av ttadUiondla penningpolitiska raedel, skall initieras genorarekoramendationer från sida efter överläggningar med kreditinstituteneUer genora regelrätta överenskommelser med dem. Detta skulle kunna innebäraen konstmktiv samverkan mellan och bankerna. För en sådan ordningkan också åberopas starka juridiska skäl. Även om en kreditpolitisklagstiftning bringas upp på en högre precisionsnivå än det aktueUalagförslaget, kan en lagstiftning av detta slag befaras få en mer generellutformning än som är förenligt raed eljest godtagna krav på rättssäkerhet.Möjligheterna för olika kreditinstUut och deras kunder att förutse lagenstillämpning och verknuigar kan sålunda i olika lägen bU raycket begränsade.För den enskilde kan detta enligt erfarenheten leda tiU kännbara ekonomiskanackdelar. Om i stäUet överenskomraelser träffas raellan och deberörda instituten, kan förutsebarheten öka och en bättre anpassning efterindividueUa förhåUanden uppnås. Normalt bör på detta område rekomraendationeroch överenskoraraelser mer än föreskrifter kunna tUlgodoserättssäkerhet och effektivitet. En utveckling, som kan aktualisera användningav kreditpolitiska medel, innefattar regelmässigt successivt uppträdandemoment, som indicerar att särskUda åtgärder kan bli nödvändiga. Dettauppmärksammas helt naturligt inte blott av utan även avkreditinstituten och bör bli föremål för överläggningar vid de fortlöpandekontakter sora äger mra mellan företrädare för och förkreditinstituten. Därmed skapas en beredskap. Denna bör ge både raöjlighettill en snabb geraensam bedömning av de åtgärder, som en given situation kanföranleda, och fömtsättningar att nå erforderliga överenskomraelser utanalltför långt dröjsraål. finner därför en invändning ora attöverenskoramelse-vägen skulle ta aUtför inte befogad. bör i motiven till lagen mer än som skett i betänkandetframhållas att rekommendationer och överenskoraraelser skall såvitt möjligtanvändas. Från sparbanks- och jordbrukskasserörelserna riktaskritik mot utredningens strävan att behandla de olika grupperna avbankinstitut på ett likartat sätt. finner en utveckling motkonkurrens på lika villkor angelägen men ser i vissa av utredningens förslaguppenbara risker för att sparbankernas konkurrensmöjligheter i stäUet minskar.Den samordnade banklagstiftningen innebär, att de olika instituten kan bedrivasin verksamhet efter i princip samma regler. Det överlåts emellertid på varjeenskilt institut att avgöra, i vilken grad den utökade Denna valfrihet uttrycks huvudsakligen genom att kravet påeget kapital gjorts beroende av placeringsinriktningen. Flertalet sparbankerhar ännu inte i någon högre grad utnyttjat den utökade rörelsefriheten, vilketinnebär att det finns avsevärda faktiska skUlnader i rörelsestmkturen delsmeUan affärsbanker och sparbanker, dels raellan sparbankerna inbördes. Enhårdragning av utredningens princip om lika behandling i kredUpolitiskthänseende får därför negativa konsekvenser för vissa kategorier av sparbanker.De sakkunniga hade enligt direktiven att undersöka möjlighetema till ensamordning av de kreditpolitiska regelsysteraen och "redovisa skälen föroch eraot en sådan ordmng". Förenmgen kan inte finna att utredningen geren tUlfredsställande redovisning av det slaget och anser att skälen emot enlikabehandling av de olika institutsgrupperna inte tillräckligt beaktats i defraralagda förslagen. Utredningen frarahåller visserligen att vidutforraningen av tillärapningsföreskrifter i aktuella avseenden skall tahänsyn till förekoramande skUlnader i rörelsestrukturen instituten emellan. Mennågon kartläggning och analys av dessa konstaterade skillnader har utredningeninte gjort. vill kraftigt understryka att i den praktiskatillärapningen av kreditpolitiken hänsyn raåste tas tUl den faktiska strukturenhos bankinstituten. Föreningen anser det angeläget att denna synpunkt klartkoraraer tUl uttryck i en eventuell proposition. finnervidare att utredningens förslag att slopa specialregeln för Sparbankernas Bankvid beräkning av likviditetskvot avsevärt minskar sparbankernas möjligheteratt verka på samraa villkor sora konkurrerande institut. Även jordbrukskasseförbundet frarahåller att 1969års banklagsre-forra inte inneburit att någon faktisk utjäraning skett raeUande olika bankinstitutsgrupperna. a, är utlåningsstmkturen ijordbrukskasserörelsen vitt skild från den inora affärsbankerna. Förbundetpekar bl, a, på att jordbrukskassornas utlåning raot säkerhet av inteckning ijordbmks-, bostads- och affärsfastigheter inora av värdet ökat från av kassornas totala kredilgivning. Ökningen av denlångfristiga kreditgivningen till jordbmket har samband med bl, a. attlandshypoteksorganisationen inte fungerar tUlfredsställande på gmnd avhypoteksbankens snäva eraissionsraraar. Jordbrukskasserörelsen kommer, trotsden konkurrensneutrala banklagstiftningen, ännu att ha enmarkant annorlunda verksamhetsimiktning än övriga bankinstitutsgrupper. Motbakgrund härav bör konkurrensneutralitet i den kreditpolitiska lagstiftningeneftersträvas bara i den mån det är motiverat av faktiska förhållanden. I annatfall blir resultatet motsatt det sora utrednuigen vUI nå. Förbundet kan därförinte ansluta sig till utredningens förslag i denna del. Den nödvändigadifferentieringen mellan bankerna har såtillvida beaktats i lagförslaget attriksban- kenmedgivits rätt att göra erforderUga undantag dels raellanbankinsti-tutsgmppema, dels raeUan olika banker inora sararaa institutsgmpp, Ienlighet raed förbundets principieUa instäUning ora lagens utforraning bör dennödvändiga differentieringen med erforderliga marginaler komma till uttrycki lagtexten. Förbundet framhåUer vidare att den föreslagna lagen på skilda sättmedför svårigheter för jordbmkskasserörelsen att uppfyUa sitt lagfästahuvudändamål att tillgodose jordbmkets kreditbehov, Lagen innebär sålunda attjordbmkets kreditmöjligheter försämras jämfört med nuvarande förhållanden.Exempel härpå är dels förslaget att slopa specialregeln beträffande beräkningav likviditetskvot för , dels förslaget att hypoteksbankensobligationer inte skall tillhöra sådana obligationer som alltid skall räknassom likvida tiUgångar (5 §), dels ock den föreslagna utforraningen av 12 § sorainnebär att föreskrift ora placeringsplikt inte skaU kunna läranas även föratt underlätta jordbrukets finansiering. kan bedöma innebärlagförslaget i sin helhet svåröverskådliga negativa inverkningar frånräntabilitetssynpunkt för bankerna. Ytterst drabbar detta låntagarna eftersombankerna måste hålla en sådan räntemarginal att lagens kapitaltäckningskravuppfylls. Från några håll riktas kritik raot den huvudlinjeni utredningens förslag som innebär att i lagtexten anges endast ramar ochriktlinjer för tillämpningen av de olika kreditpolitiska instmmenten därvid detöverlåts tUl att i särskUda tillärapningsföreskrifter utforraadetaljregleringen, I några yttranden sätts i fråga ora den valda lösningenstår i överensstämmelse raed bestämmelserna i den nya regeringsformen. Enminoritet av riksbanksfullmäktige anser sålunda att det är tvivelaktigt, om dennya regeringsformen ger utryrarae för delegationer av det slag utredningenföreslagit. I yttrandet hänvisas tiU ett departementschefsuttalande i propositionenmed förslag till ny regeringsform (prop, 1973: 90 s, 209) där det bl, a, anförsatt frågan om hur detaljerade bemyndiganden skall vara får avgöras avriksdagen från fall tUl fall och att , när fråga är om föreskrifter,t, ex, på näringsrättens område, där mera väsentliga medborgarintressen kankomma att beröras av regleringen, mera preciserat än annars har att ange deramar inora vUka regleringen skall få röra sig. Med hänsyn härtUl kan det integodtagas att frågan om hur regeringen skall använda sina fuUmakter vad gällerkreditpolitiska medel och under vilka fömtsättningar detta skall ske lämnashelt öppen. Att delegation förutsattes ske från regering tiU , s, k,subddegation, är möjligt enligt särskilt stadgande i regeringsformen men avsesendast komma att omfatta en del av den norm-givningskompetens som regeringenerhållit genora berayndigandet (prop. s. 320). särskilda ställningraåste här uppraärksararaas. Det är som enligt förslaget gör fraraställningtUl regeringen ora användandetav kreditpolitiska raedel. utfärdar sedan föreskrifter, om den fårsådant förordnande. Frågan ora särskUda avgifter prövas senare av ,mot vUkens beslut talan inte får föras. Ytterligare delegation måste sedanförekomraa inora . Sedda i ett sararaanhang ter sig dessabestäraraelser ora delegation, ora subddegation, om avgifter och orautebliven besvärsrätt sådana att de knappast kan sägas stå i godöverensstäraraelse raed intentionerna bakora den nya regeringsforraen i dennadel. anför likartade synpunkter ochuttalar att den föreslagna lagen skulle frånhända en större del avnormgivningen än sora enligt regeringsforraens gmndåskådning bör ske inom ettså betydelsefullt område som kreditpolitUcen. bör därför tiUerkännasett medinflytande även vid den normgivning sora krävs efter det att lagenproraulgerats. Ett sådant medinflytande för synes oundgängligt medhänsyn tUl lagens ospecifika innehåU och till regeringsformens åskådning omden rätta fördelningen av norragivningskorapeten-sen. Flera remissinstanser frarahåUer att avsaknaden avdetaljregler i lagen medför olägenheter i olika hänseenden och framför i vissafall kritUc mot att samtliga kreditpolitiska instmraent skall regleras i en lagoch att denna skall vara perraanent. anför att utvecklingeninora lagstiftningen visserUgen gått därhän att själva lagtexten ofta begränsastUl tämligen allmänt utformade regler. Det är eraellertid vedertagen praxisatt i så faU reglernas syfte och räckvidd belyses och klarläggs i raotiven tUlledning för tiUämpningen. Kravet på utförlighet i motiven sätts högre ju merallmänt utformad lagtexten är. Knappheten i motiven tUl det aktuellalagförslaget innefattar en för praxis och fömtse-barhet starkt negativ awUcelsefrån den beskrivna, eljest tUlämpade lagstiftningsmetoden.