prop · FX03168 · 1974-12-31 00:00:00 — Enligt den nu gällande placeringskvotslagen kanförordnande om placeringskvot utfärdas för försäkringsbolag, sparbanker ochaUmänna pensionsfonden. Utredningen anser att den här avsedda kretsen institutbör utökas till att omfatta saratUga bank- och försäkringsinstitut, dvs, ävenaffärsbanker och centralkassor för jordbrukskredit. Härigenom skulle det klartframgå att det är nödvändigt att affärsbankerna på ett mer systematiskt sättän hittiUs bidrar till bostadsbyggandets långfristiga finansiering.Önskeraålet att de olika bankgruppema behandlas lika i lagen medför att ävencentralkassorna för jordbrukskredit bör tas raed. Centralkassornaskreditgivning har hittiUs varit nästan helt inriktad på jordbrukets behov,vilket i och för sig står i överensstämmelse med deras i lag angivna huvudsakligaändamål. Även om deras bidrag till bostadsfinansieringen successivt har ökat,kan det enligt ulredningen vara naturligt att ett förordnande omplaceringsplikt för centralkassorna sker med beaktande av raöjlighetema tilldifferentiering mellan olika bankgrupper. Kraven på centralkassorna bör medhänsyn härtill kunna sättas lägre än för övriga bankinstitut. Remissinstanserna godtar i allraänhet utredningensförslag i fråga om vilka institut som bör kunna omfattas av förordnande omplaceringsplikl. Flera remissinstanser, bl. a. riksbanksfullraäktige,bostadsfinansieringsutredningen och delegationen för bostadsfinansiering,framhåller särskilt betydelsen av att även affärsbankerna i fortsättningen kanåläggas bidra till bl. a. den långfristiga bostadsfinansieringen. Kritiska synpunkteranförs bl. a. av bankföreningen och jordbrukskasseförbundet. Bankföreningenframhåller sålunda att affärsbankema inte bör åläggas placeringar som äroförenliga med deras verksamhetsinriktning och struktur. Bankernas inlåningsmedelär nämligen av formellt kortfristig natur till rörlig ränta och dessa medel kaninte annat än tUl en mindre del placeras i långfristiga värdepapper med bundenränta utan att bankernas normala kundkrets på såväl inlånings- somutlåningssidan blir lidande. hävdar att frågan omaffärsbankernas och centralkassornas engagemang på sektorer som de av traditionhar mindre anknytning till inte bör avgöras genom en lagstiftning av dennakaraktär. Förbundet kan inte acceptera en ordning som skulle allvarligtförsämra jordbrakets finansiering, vilken jordbrukskasserördsen har tillhuvuduppgift att främja. Somjag anförde i prop. 1962: 52 med förslag tUl placeringskvots- laganser jag att raan bör undvika att ställa relativt hårda krav på placeringsinriktningenhos vissa av institutionerna på kreditmarknaden, medan kraven på andrainstitutioner sätts så lågt att de därmed inte kommer att ge ett rimligt bidragtill fuiansieringen av de prioriterade kreditbehoven. Mot bakgrund averfarenhetema från senare år anser jag liksom utredningen nödvändigt attaffärsbankema på ett mer systeraa-tiskt sätt än hittUls bidrar tillbostadsbyggandets långfristiga finansiering. Med hänsyn till den genoragåendeprincipen i lagen att behandla alla bankgrupper lika bör också centralkassornaför jordbmkskredit kunna orafattas av skyldigheten att iaktta placerragsplikt.Förordnande ora allraän placeringsplikt behöver dock i praktiken inte tUlärapaspå alla typer av kapitalraarknads- eller kreditinstitut. Skäl kan sålundaföreligga att i vissa kreditpolitiska lägen begränsa förordnandet till särskildainstilut eller grupper av sådana. Kraven på t. ex. centralkassorna kan vidareav sättas lägre än på andra institut. Lagen bör emellertid ienlighet raed utredningens förslag ge möjlighet att föreskriva allmänplaceringsplikt för samtiiga bank- och försäkringsinstitut. Jag förordarsålunda att i lagen föreskrivs att förordnande ora aUraän placeringsplikt skallkunna avse sådana institut. Bestäramelser ora allraän placeringsplUct börenligt utrednuigen liksom innebära skyldighet för berörda institutatt placera en viss del av ökningen av de totala tillgångarna i prioriterade placeringar. De nuvarande placeringskvoterna,sora relaterar till de totala placeringarnas tiUväxt, s. k. raarginellakvoter, har enligt utredningen uppenbara svagheter när det gäUerbankinstituten och då framför allt affärsbankema. Effekten av en raarginellplaceringsplikt är uppenbarligen beroende av expansionstakten hos instituten.Affärsbankernas inlåning uppvisar eraellertid betydande svängningar. Vid envikande inlåningsutveckling skuUe affärsbankernas bidrag liU bostadsbyggandetslångfristiga finansiering bli raycket blygsara, om de endast omfattades av enmarginell placeringsplikt. Utredningen föreslår därför som ett alternativ tilldet nu tiUärapade beräkningssättet, att i lagen införs möjlighet för riksbankenatt låta den allmänna placeringsplikten för bankinstitulen få den formen attökningen i de prioriterade tillgångarna bestäms i förhållande till de totalatillgångarna. Utredningens förslag i fråga ora den allmännaplaceringspliktens konstruktion har i allmänhet inte raött några invändningarunder reraissbehandlingen. och sparbanksföreningen är dockkritiska raot utredningens alternativa förslag. Enligt bankföreningen skulle ensådan total placeringsplikt kunna fraratvinga för bankerna och deras kunderoacceptabla förändringar i den norraala verksamheten. Vidare skulle ej avseddastrukturförändrragar raellan kreditinstituten kunna följa av en totalplaceringsplikt. pekar också på riskerna for negativabieffekter vid tillärapning av totalkvoter. syntUl bankinstitutens varierande utgångslägen kan en totalkvot drabba mycketojärant. Totalkvoten kan t. ex. i vissa lägen för vissa institut koraraa attraotsvara en raarginell kvot överstigande , vilket för dessa instituttorde innebära svåra skadeverkningar i form av uppsägningar av lån m. m. Enligt min mening bör kvoterna i fråga om denallmänna placeringspUkten för bank- och försäkringsinstituten i första handsom f. n. fastställas i relation tUl de totala placeringarnas tillväxt, dvs.utgöra marginella kvoter. Som utredningen framhållit har sådana kvoter dockvissa svagheter främst såvitt gäller affärsbankernas inlåning. Det finns därföräven enligt min mening skäl att införa en alternativ form av placeringspliktoch låla denna gmndas på den totala storleken av institutets placeringar viden viss tidpunkt. För att undvika ej avsedda bieffekter av denna konstruktionbör förordnande om sådan total placeringsplikt utfärdas endast om negativaeffekter som berörts i remisskritiken kan undvikas. Ett sådant förordnande bördärför gälla endast , under vilken bankerna trots enbegränsad inlåningsökning kan bidraga genom att lägga om byggnadskrediter tillobligationsplaceringar. Jag vill i detta sammanhang också erinra om den av migi det föregående berörda möjligheten att vid användningen av ett kreditpolitisktraedel särbehandla enskilt institut eUer på visst sätt avgränsade institut. I placeringskvotslagen anges utförligt vUkaplaceringar sora räknas sora prioriterade vid beräknandet av placeringskvot.TUl de prioriterade placeringarna räknas sålunda bl. a. kassa, checkar ochbanktillgodohavanden (med avdrag för bankskulder), statsobligationer och andrastatsskuldförbindelser, obligationer utfärdade av hypoteksbanken, stadshypolekskassanoch kreditaktiebolag för bostadsfinansiering, lån raot inteckning i fastigheteller tomträtt med bebyggelse övervägande bestående av bostäder, lån medkommunal garanti för nya bostadsfastigheter samt kreditinrättnings egnafastigheter bestående av nya bostadsfastigheter efter avdrag för inteckningari fastigheten. Även andra placeringar kan efter beslut av riksbankenmedräknas, om de avser ny bebyggelse övervägande för bostäder. Utredningen framhåller alt kretsen av deprioriterade placeringarna successivt har utvidgats genom de överenskommelserom placeringsplikt som träffats meUan och försäkringsbolagen m, fl.Som sådana placeringar räknas f. n. även lån tUl viss boendeservice ianslutning till statligt belånade bostadsområden samt lån tUl ombyggnad medstatliga bostadslån och också viss annan ombyggnad. Utredningen föreslår attden närmare utformningen av den allmänna placeringsplikten saml avgränsningenav de prioriterade placeringarna inte specificeras i lagtexten utan i StäUetfår ingå i de föreskrifter som meddelar. Genom att inte längre ha endetaljreglerande lagtext finns det enligt utredningensraening raöjlighet att inom de givna fömtsättningama anpassa reglerna på eltsmidigt och ändaraålsenligt sätt till den gäUande bostadspolitiskamålsättningen. Utredningen understryker emellertid att avsikten inte är attprioriteringsområdet skall ändras eller utvidgas. Förutsättningarna för lagenstUlämpning skall sålunda vara desamma, som för den nu gällandeplaceringskvotslagen, dvs. att skapa utrymme för statens och bostadsbyggandetslångfristiga finansiering. Flertalet remissinstanser har godtagit utredningensförslag att den närmare utformningen av den allmänna placeringsplikten anges ide föreskrifter sora utfärdar. Sora tidigare angetts riktas dockkritik mot ätt lagen saknar närmare preciseringar och att i så storomfattning får rätt ..att bestäraraa detaljerna vid lagens tillämpning. Någrainstanser, bl, a. sparbanksföreningen och , framför krav på att det i lagen skall anges vilka placeringsslagsora får prioriteras. Olika uppfattningar redovisas också i fråga ora vilkaplaceringar som i den praktiska tillämpningen bör Icunna räknas somprioriterade. Hypoteksbanken och jordbrukskasseförbundet ra. a. att utredningens förslag innebär den för jordbrukets kreditmöjligheterbetydelsefulla negativa förändringen att hypoteksbankens obligationer inte kanräknas sora prioriterad placering, eftersora föreskrift ora placeringspliktfår läranas endast för att underlätta bostadsförsörjningens finansiering ellerden långfristiga statsupplåningen. För att det inte skall uppstå avsevärdasvårigheter för jordbrukets finansiering är det enligt dessa instanser viktigtoch nödvändigt att hypoteksbankens raöjligheter att eraittera obligationervidgas och att den hittUls gäUande prioriteringen behålls. Jag har i ett föregående avsnitt redovisat rainasynpunkter på frågan ora lagstiftningens principiella utforraning och därvidanslutit raig till utredningens förslag att lagreglerna bör utformas meraallmänt än f, n. Därigenom kan användningen av ett kreditpolitiskt medelanpassas tUl de förhållanden som råder vid den aktuella tidpunkten. Dennaallmänna syn på lagstiftningens principiella utformning bör vara avgörandeäven i fråga om reglerna angående aUraän placeringsplikt. Jag förordar alltså ienlighet med utredningens förslag att avgränsningen av de prioriteradeplaceringama inte specificeras i lagtexten utan får ingå i de föreskrifter somutfärdas av . Jag vill emellerlid understryka att syftet härmedsjälvfallet inte är att ändra förutsättningarna för lagens tillämpning elleravgränsningen av vUka placeringar som kan räknas som prioriterade. Liksomhittills bör aUtså förordnande om allmän placerragsplikt utnyttjas för att tiUgodosedet långfristiga kreditbehovet för staten eller bostadsbyggandet. Tillprioriterade placeringar, vilka alltså bestäms genom föreskrift av ,bör också i fortsättningen räknas bl. a, hypoteksbanksobligationer, I och försig kan detta betraktas som undantag från den angivna principen att deprio- riteradeplaceringarna skall avse krediter till staten eller nyproducerade bostäder. Jaganser emellertid, i likhet med vad jag anförde i prop. 1962: 52, att dettaavsteg bör accepteras på grund av den nära likheten meUan hypoteksbankensobligationer och av staten eller stadshypolekskassan emitterade obligationer.Inräknandet utan förbehåll av sladshypotekskassans obligationer grundar jag nuliksom på den rimliga förutsättningen, att denna institution i perioderdå placeringsreglerande åtgärder behöver tiUgripas inskränker sin kreditgivningtUl att omfatta objekt inom det prioriterade orarådet. Med anledning av vissapåpekanden från försäkringsbolagen och sparbankerna återkoraraer jag i specialmotiveringentill frågan om vilka ytterligare placeringar som kan anses vara prioriterade.Det får förutsättas att den konkreta &,mfatt-ningen av prioriteringsområdetbestäras närmare genom samråd raellan vederbörande myndigheter och de avplaceringsplikten berörda instituten. 1 direktiven för utredningen framhöU jag bl. a. attdet blivit ett naturligt inslag i bostadsbyggandets finansieringatt delegationen för bostadsfinansiering träffat överenskomraelser raedaffärsbanker, sparbanker och postbanken ora att de skall läranabyggnadskrediter för de projekt som ingår i varje års bostadsbyggnadsprogram.Jag anförde vidare att även ora det var önskvärt att byggnadskreditprobleraenockså i fortsättningen löses i saraförstånd med bankerna det kunde finnas skälatt i den kreditpolitiska lagstiftningen införa regler som gör det möjligt attgenomdriva liknande arrangemang också ora överenskoraraelser inte kundeträffas. Som en möjlighet angavs bl. a. regler orabostadsbyggnads-kreditgivning för bankinstituten. Utredningen föreslår att den allmännaplaceringsplikten korapletteras med en särskild placeringsplikt avsedd atttrygga bostadsbyggandets försörjning med byggnadskrediter. om sådanplaceringsplikt innebär enligt utredningsförslaget att kanföreskriva skyldighet för bankinstitut att lämna kredit försärskilt angivna byggnadsföretag, för vilka statligt bostadslån utgår ellerkomraer att utgå. Förslaget om en särskild placeringsplikt förbankinstituten lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Av dera somtillstyrker förslaget anför delegationen för, bostadsfinansiering att det kanvara svårt att i det enskilda fallet ange ett särskUt bankinstitut sorakreditgivare. Delegationen föreslår därför att vid tillämpningen av denföreslagna regeln samma förfarande bör användas som vid tillämpningen av delegationensöverenskommelser med bankinstituten, nämUgen att dessa genom kontaktersinsemellan fördelar kreditgivningen mellan instituten. Ett tiotal remissinstanser, bl. a. bankinspektionensamt bankföreningen och vissa andra företrädare för bankinstituten, avstyrkeremellertid förslaget, främst med den raotiveringen att den särskUda placeringsplikteninte är förenlig raed banklagstiftningen och dess krav på prövning avkreditvärdighet för varje utlåning. Bankinspektionen anför bl. a. att denföreslagna särskilda placeringsplikten innebär alt ett bankinstitut kan åläggaslämna kredit till ett byggnadsföretag utan möjlighet för institutets styrelseatt på grundval av en kreditprövning i vanlig ordning avgöra, om kredit skaUlämnas eller inte, och utan att tiUförsäkras borgen eller annan garanti fråndet allmänna för att den ifrågavarande krediten kommer att infrias. Någongaranti för att kredUen kommer att avlyftas föreligger inte heller. Även om mankan räkna med att tar hänsyn till invändningar om bristandeförraåga att förränta och amortera ett lån, måste enligt inspektionensuppfattning en laglig befogenhet för myndighet att ålägga bank att ge kreditför särskilt angivna byggnadsföretag avvisas. Liknande synpunkter anförs av deövriga remissinstanser som avstyrker förslaget. För egen del vill jag anföra följande. De årligabostadsbyggnadsprogramraen är i detalj planerade av rayndighetema. I planernaanges nuraera inte bara den totala orafattningen av byggandet utan också tidoch plats för de aktuella byggnadsprojekten. För att inte planema skall mbbaskrävs att finansieringen av bostadsproduktionen genora byggnadskrediter ärtryggad och att dessa krediter är tUlgängliga . För attsäkerställa de årliga bostadsbyggnadsprograraraens försörjning raedbyggnadskrediter har alltsedan år 1967 årliga överenskoraraelser träffatsraellan delegationen för bostadsfinansiering och bankinstituten. Dessaöverenskoraraelser har hittiUs visat sig fungera tUlfredsställande. Det är,som utredningen påpekat, från flera synpunkter fördelaktigt att kreditgivningenför bostadsbyggandet kan planeras och garanteras efter överenskomraelser raedde berörda bankinstituten. Härigenom kan bl. a. fördelningen av byggnadsprojektenmellan de olika bankinstituten ordnas på ett smidigt sätt. Jag anser därför sora också framhölls i direktiven för utredningen att byggnadskreditprobleraenäven i första hand bör lösas i saraförstånd raed bankinstituten.Det kan eraellertid inte uteslutas att svårigheter kan uppstå att träffa sådanaöverenskoraraelser. Det kan sålunda tänkas alt trots allt kredit inte kanarrangeras för de av överenskoraraelsen orafattade projekten. Det har vid vissatillfällen uppstått svårigheter att trots överenskoraraelse med bankema ordnakreditfrågan för en raer eller raindre stor restgrupp av byggnadsprojekt.Därigenora har förseningar drabbat i första hand företag sora inte hafttillräckUgt fast etablerade förbindelser raed en bank eller projekt sora avandra skäl varit raindre attraktiva för en kreditgivare. Problemen harvisserligen hitliUs kunnat lösas efter förhandlingar om den inbördesfördelningen mellan bankerna Risker för stömmgar i bostadsproduktionen kan dock uppstå.Om bostadsbyggandets löpande finansiermg inte kan lösas tillfredsstäUande,leder detta till förseningar med igångsättningen av byggnadsprojekt medallvarliga konsekvenser för sysselsättning och produktionskostnader. På grund av det anförda anser jag i likhet medutredningen och flertalet remissinstanser att regler om bankinstitutenskreditgivning till bostadsbyggandet bör finnas inskrivna i den kreditpolitiskalagstiftningen. Dessa regler bör som utredningen föreslagit innebära attriksbanken efter förordnande av regeringen får utfärda föreskrift ora attbankinstituten skall vara skyldiga att lämna kredit förvissa särskilt angivna byggnadsföretag. Förordnande ora en sådan särskildplaceringsplikt bör liksom i fråga ora den allraänna placeringsplikten utfärdasendast om synnerliga skäl föreligger och bör begränsas till , högst treår. Härigenom kommer det att framgå direkt av lagen att särskild placeringspliktär ett kreditpolitiskt medel av extraordinär natur och att det bör utnyttjasendast när det kan anses oundgängligen nödvändigt för att tillgodosebostadsbyggandets försörjning med krediter. En förutsättning för att riksbankenskall lämna föreskrift om särskUd placeringsplikt bör, som tidigarefrarahållits, vara att överenskoraraelser med bankinstituten inte kan uppnåseller inte leder tUl avsett resultat. I fråga om vilka institut sora skall kunnaorafattas av den särskilda placeringsplikten anser jag i likhet raedutredningen att det bör vara tUlräckligt att låta placeringsplikten orafattaendast bankinstitut, dvs. affärsbanker, sparbanker och centralkassor förjordbmkskredit. Jag vill erinra ora att de överenskommelser som den särskildaplaceringsplikten är avsedd att ersätta i den mån sådana inte skulle varamöjliga att uppnå, träffats endast med bankinstituten.Försäkringsinstitut bör inte omfattas av den särskilda placeringsplikten. Inteheller andra institut, såsom stadshypolekskassan eller kreditaktiebolag, böromfattas med hänsyn till att de endast i blygsam omfattning läranar byggnadskrediter.Vid tillämpningen av särskUd placeringsplikt bör liksom i fråga om allmänplaceringsplikt möjligheten tUl differentiering kunna utnyttjas för enskildainstitut eller olika bankgrupper. Med hänsyn till att centralkassorna alltjämthar sin huvudsakliga inriktning på jordbrakets kreditbehov och endast iraindre, fastän successivt ökande orafattning bidrar tillbostadsfinansieringen bör kraven på centralkassoma vid föreskrift om särskildplaceringsplikt liksom i fråga om allmän placeringsplikt kunna sättas lägre änför övriga bankinstitut. Som utredningen anfört synes det emellertid medtanke på syftet att få bankema att lämna byggnadskrediter till de projekt somingår i de årliga bostadsbyggnadsprogrammen vara olämpligt att i lagtextennärmare ange grunderna för fördelningen av de olika projekten på skilda banker.Vid de över- enskomradsersom hittUls har träffats har fördelningen på de olika bankerna skötts avbankerna själva inora deras egna organisationer. Vid tillärapningen avlagreglema och utfärdandet av de närraare föreskrifterna bör hållanära kontakt med bostadsmyndighetema och bankernas organisationer. Beträffande den särskilda placeringspliktenskonstmktion råder i stort sett allraän enighet ora att placeringsplikten skallavse byggnadsprojekt för vUka statUga bostadslån utgår eller koraraer att utgå.Med denna omfattning kommer lagreglerna att anknyta till vad som gällt enligtöverenskoraraelserna mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankerna.Dessa överenskomraelser avsåg tUl en början endast de bostadshus med statligalån, som ingick i de årliga bosladsbyggnadsprogrammen, men har senareutsträckts tUl att omfatta även s. k. bostadskompleraent och ombyggnad medstatliga lån. Även jag finner det naturligt att den särskildaplaceringsplikten bör omfatta de projekt sora ryras inom den statiiga bostadslångivningen.Jag tiUstyrker alltså utredningsförslaget i denna del. Från flera håll har sora tidigare närants riktatskritik mot utredningens förslag att bankinstituten genora den särskildaplaceringsplikten skall kunna tvingas att ge krediter tiUspecificerade byggnadsprojekt även om banken i det enskUda faUet skuUe finnaatt låntagaren inte är kreditvärdig. Flera reraissinstanser avstyrker sålundaförslaget i denna del raed hänvisning tUl att det strider mot banklagstiftningenoch dess krav på att låntagarens kreditvärdighet skaU prövas för varjeutlåning. Några remissinstanser, bl. a. sparbanksföreningen ochjordbrukskasseförbundet, frarahåller att, ora en bank raot sin vilja tvingasatt bevUja en kredit tUl ett byggnadsprojekt, staten ovUlkorligen bör varaskyldig att ta ansvaret såväl för det aktuella projektet sora för låntagarenstidigare engagemang. m, fl, föreslår att i lagen tas in ettförbehåll ora att kredittagaren skall vara kreditvärdig enligt banklagensraening. De invändningar sora i nu näranda avseende gjortsraot den föreslagna särskilda placermgsplUcten är enligt min meningberättigade. Banklagen liksora lagarna för övriga bankinstitut stadgar attkredit får bevUjas endast raot betryggande säkerhet i fast eller lös egendomeller i form av borgen. Det föratsätts också att banken för varje utlåning gören kreditprövning med beaktande av aUa omständigheter av betydelse för bankenssäkerhet, däribland givetvis kredittagarens soUditet och kreditvärdighet. Motbakgrund av dessa förhållanden har banken att bedöma säkerhetsfrågorna ochförlustriskerna. Den lämpligaste lösningen på problemet är enligtmin mening, med tanke på de faU där ett bankinstitut anser sig inte kunnabevilja byggnadskredit för visst byggnadsprojekt med hänsyn till attlåntagaren bedöms inte vara kreditvärdig, att den särskilda placeringspliktenskall gäl-12 1974. 1 saml Nr 168 laendast om kommunen åtar sig borgensansvar för sådan byggnadskredit. Detnärmaste ansvaret för bostadsförsörjningen får nämligen anses åvila i förstahand kommunema. Koraraunen svarar således för att bostadsbyggandet i kommunenanpassas bl. a. tiU behovet av och efterfrågan på bostäder. Vid sidan avbostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna är kommunerna i hög grad engageradei planläggningen och låneverksamheten för bostadsbyggandet. För kommunenslåneförmedling och verksamhet som sammanhänger därmed finns inom varje kommun ettförmedlingsorgan, som kan vara kommunstyrelsen eUer annat koraraunalt organ.Förmedlingsorganet mottar bl. a. ansökningar om statiiga bostadslån enligtbostadslånekungörelsen (1967: 552) och avger yttranden i sådana ärenden tilllänsbostadsnämnden, Koraraunema åtar sig ofta borgensansvar förbyggnadskrediter beträffande byggnadsföretag sora godkänts för statlig belåningenligt bostadslånekungörelsen. Enligt kungörelsen (1962; 581) raed vissabestämmelser angående kommuns upptagande av lån, ra, ra, (ändrad senast 1974:260) får kommun åta sig sådant borgensansvar utan att inhärata Kungl, Maj:tsraedgivande.