prop · FX03150 · 1974-12-31 00:00:00 — De principiella frågor, som har diskuterats, harenligt utredningarna framför allt gällt om det finns något utrymme för allomfördela kapitalkostnader i tiden och - om så är fallet - hur stori dettautrymme är. Låneformen har uppfattals innebära en högre grad av osäkerhetbeträffande framtida kapilalutgifier än vad de traditionella låneformernainnebär. När det gäller omfördelningsfrågan har enligt utredningarna starktförenklat tre uppfattningar kommit till uttryck i diskussionen omparitetslånesystemel. Den forsla uppfattningen är att omfördelningen inleär möjlig och/eller önskvärd. Motiven för denna uppfattning är enligtutredningarna huvudsakligen av fastighetsekonomisk art. Underhålls- ochdriftkostnader anses öka med husens ålder vilket motiverar en sjunkandekapitalkostnad. Traditionella låneformer anses dessutom ge bättreförutsättningar för långfristiga avkastningsbedömningar. I anslutning härtillanför utredningarna atl lån av traditionell typ ulan subventioner elleromfördelning skulle ge en bostadsprishöjning på /m' för under senareår nyproducerade hyres-och bostadsrätlslägenheter. Den andra uppfattningen som kommit lill uttryck idiskussionerna är att man bör återgå till den ursprungliga avseddaomfördelningen. Denna uppfattning baseras enligt utredningarna på ensammanvägning av fasiig-hetsekonomiska och hyrespolitiska överväganden, där defastigheiseko-nomiska övervägandena på visst sätt anses ge restriktioner förhyrespolitiska mål. Den iredje uppfattningen är att en störreomfördelning än den ursprungligt avsedda är möjlig och/eller önskvärd. Dennauppfattning baseras enligt utredningarna också på en sammanvägning avfastighetsekonomiska och Fastighetsekonomin anses emellertid inte i detta sammanhang gerestriktioner för hyrespolitiska mål. Mot bakgrund av atl företrädare för de båda förstauppfattningarna har krävt avskrivning av uppkommen skuldökning eller delardärav tar utredningarna upp frågan om efiergifi av uppkommen låneskuld.Utredningarna redovisar konsekvenserna av efiergifi av fordringar på räntelånoch skuldökning föranledda av paritetslänesystemct och konstaterar att sådanaefier-gifier inte ger någon omedelbar sänkning av kapitalutgifierna. Vid en avskrivningav skuldökningen för hus färdigställda , som uppgår lill inemot 140kr./m', skul le slatens förräntningsanspråk på den ursprungliga skulden, 300kr,/m' behöva understiga 2,66 96 för alt kapilalutgifien skall kunna sänkas. Enavskrivning av den totala låneskulden för paritelsbelånade fastigheter skullesänka kapitalutgifierna med ca /m' i hus färdigställda men inle genågon effekt i hus färdigställda efier , En sådan avskrivningförulsäller eftergift av lördringsrälten lill ca , iursprunliga lån och skuldökning på dessa. Del skulle medföra en väsenllig splittringbeträffande skuldbelastning för olika årgångar av hus. Härutöver skulle,understryker utredningarna, en sådan efiergifi också innebära att statenöveriåter rätl till framtida avkastning på fastigheterna lill fastighetsägarnautan atl någon väsentlig omedelbar sänkning av kapitalutgifierna blir följden. Utredningarna diskuterar därefier vilka krav påbostadsfinansieringen som bör ställas och anför inledningsvis altbostadsfinansieringen är en av de väsentligaste delarna i etl bostadspolitisktsystem som syfiar till att bereda hela befolkningen goda bostäder lill rimliglpris. Bostadsfinansieringens utformning är därför avhängig av dettaövergripande mål, givna yttre faktorer som påverkar bostadsfrågan, t. ex,inkomster, bygg-priser, ränlor m, m. saml avvägningen mellan olika medel inombostadspolitikens ram. Utredningarna hävdar att verklighetsbedömningensåledes är av utomordentligt stor betydelse för bostadsfinansieringensutformning. Stora krav ställs på det långsiktiga perspektivet efiersom enbostadsfastighet är unik som produkt på grund av sin livslängd,Inkomstutveckling, byggprisutveck-ling, ränteförändringar etc, kan följas bakåti liden. Det finns därför enligt utredningarna ett relativt tillfredsställandehistoriskt långsiktsperspekiiv pä bostadsfinansieringen, innebärdoek inteatt del finns något fullständigt underlag för framtidsbedömningar som sträcksut till exempelvis en bostadsfastighets troliga eller möjliga brukningstid.Prognoser på för enskilda delar av samhällsekonomin förefallermeningslösa, hävdar utredningarna. Däremot är möjligheterna större all görarimliga antaganden om olika faktorers framlida samvariation. Det drag i utvecklingen sedan andraväridskriget.som färden mest uppenbara följden för hur kraven påbostadsfinansieringen bör formuleras, är bygg-prisslegringen. Om enhetligatraditionella kapitalkostnadsvillkor hade lill- lämpatsunder , skulle hus färdigställda ha hafi enkapitalkostnad på ca ,/ni' och hus färdigställda enkapitalkostnad på /m'. Om kapitalkostnaderna hade utvecklats pådetta sätt, är enligt utredningarna två slutsatser sannolika. Nyproduktionensomfiittning skulle för det första ha varit väsentligt lägre än den faktiskt harvarit . För del andra skulle i del äldre bostadsbeståndetomfattande förmögenhetsomfördelning från nyiijare lill ägare vara ettfaktum, förutsatt att hyrorna inle hade varit reglerade. Omman anser att en fortsalt inflatorisk utveckling är trolig - även om en sådaninle är önskvärd av många skäl - bör enligl utredningarna de nämndaförhållandena rimligen beaktas vid bostadsfinansieringens utformning. Utredningarna övergår därefier till att diskuterakravet alt bostadsfinansieringen skall ge förutsättningar för rimliga priser inyproduktionen och på bostadsmarknaden. Utredningarna konstaterar att de hyror,som kalkylmässigt skulle vara erforderliga i nyproduktionen vid traditionellakapitalkostnadsvillkor utan subventionerande inslag från statens sida, skullevida överstiga betalningsförmågan hos flerialet hushåll, Elt väsentligt krav påbostadsfinansieringen är således sedan åtskillig tid atl den skall ge förutsättningarför ett rimligt pris i nyproduktionen, Produktionsprisulvecklingen medför vidtraditionella kapitalkostnadsvillkor atl slora skillnader i kapitalkostnaderuppkommer för bostäder producerade som inte motiveras avskillnader i standard etc. Detta förhållande upplevs som orättvist avbostadskonsumenlerna. Om hyrorna å andra sidan bestäms av kapitalkostnadernaför de senast producerade bostäderna inträffar en från kostnadssynpunktomotiverad hyres-stegring i del äldre bostadsbeståndet och därmed enförmögenhetsomfördelning från hyresgäster till fastighetsägare. Ett annatväsentligt krav på bostadsfinansieringen är således enligt utredningarna atlden skall ge förutsättningar för likvärdiga priser på bostadsmarknaden utanförmögenhetsomfördelning från nyltjare till ägare. Utredningarnaanför vidare all det har varit etl genomgående drag i efier-krigstidensbostadspolitik atl så långl som möjligt söka avskärma bostadsproduktionen frånkraftiga ränteförändringar och att hindra alt variationer i räntenivå fårdirekt inverkan pä bostadspriserna. Härigenom har man försökt skapa bättreförutsättningar för en rationell bostadsproduktion saml göra del möjligt attlättare överblicka kostnadsutvecklingen inom bostadsförvaltningen. Frågan om tröghet mol förändringar avproduktionspriserna har enligt utredningarna däremot inte tidigare varit likauppmärksammad i boslads-finansieringssammanhang, Språngariade stegringar avproduktionspriserna möttes med tillfälligakapitalsubventioner. Paritetslånesystemel bygger på en anpassning lillförändrade produktionspriser genom alt hyresnivån i beståndet i princip lyfisupp i pariiei med nypro- Erfarenheler från pariietslånesystemets lillämpningtalar enligi utredningarna för att en viss tröghet i bosladsfinansieringssystemetockså mot pro-duktionsprisförändringar är önskvärd, Etl väsentligl krav påbnstadsfinan-sieringen är således alt den skall utjämna krafiiga förändringarav räntor och produktionspriser. Utredningarnaövergår därefier till att behandla möjligheterna till utjämning avkostnadsskillnader mellan olika upplåtelseformer (hyresrätt, bostadsrätt ochäganderätt) med hjälp av finansieringssystemet. Utredningarna anser all, omdessa skillnader mellan upplåtelseformerna inte går att eliminera eller minskaväsentligt genom ändrade skatteregler, det är länkbart alt nå detta syfie genomatt avsevärt sänka låneräntan. För att uppnå neutralitet krävs enligtutredningarnas beräkningar en genomsnittlig låneränta för samtligabostadsfastigheter på 1,6 96. Denna beräkning baseras på an-lagandet atl 90 96av fastighetskapitalet lånefinansieras i nyare hus. Om hänsyn dessutom tas tilldet extra avdraget på /år, för villaägare, blir den räntesats .som gerneutralitet något lägre. Utredningarna finner det emellertid inte vararealistiskt att ställa anspråken på förräntning av investerat bostadskapital sålågt och anser sig därmed inte behöva ytteriigare gå in på de statsfinansiellakonsekvenserna eller effekterna på bostadspriser och bosladskonsumlion av ensådan räntesältning. Utredningarna har därför i sina fortsatta resonemangförulsalt alt skalte-mässig neutralitet råder mellan upplåtelseformerna. Vissaberäkningar görs dock föratt belysa de skattemässiga konsekvenserna avutredningarnas förslag och för att undersöka om beskatlningseffeklerna kankompenseras genom bostadsfinansieringens utformning. Utredningarna konstaterar avslutningsvis all delfinns vissa begränsningar för vilka krav som kan ställas påbostadsfinansieringen. Det är sålunda givet all yttre faktorer, t.ex.kapitalmarknad och institutionella förhållanden, innebär sådana begränsningar.Utredningarna anser dock att del i detta sammanhang i första hand är av viktatt behandla bostadsfinansieringen från bostadsförsörjningssynpunkt, Efiersomsamhällets engagemang i bostadsfinansieringen ytterst motiveras av bostadensgrundläggande betydelse, har bostadspolitiken kommit att medverka till enstyrning av vissa andra sektorer i samhället, t.ex, kreditpolitiken.Utredningarna ulgår ifrån atl bostadsfinansieringen även i förstahand skall utformas efier bostadsförsörjningens krav. Utredningarna övergår därefier till alt diskuterabostadsfinansieringens utformning vid nybyggnad och anger inledningsvis olikaparitetsproblem. Dessa är paritet mellan beståndet i stort och den vid varjetidpunkt tillkommande nyproduktionen, paritet inom beståndet mellan boslädersom producerats , paritet inom beståndet mellan bostädermed olika läges- och miljökvaliteter samt slutligen paritet mellan olikaupplålelseformer. Endasl det först angivna paritelsproblemet börenligt utredningarna angripas med bostadsfinansieringen som medel. De övrigaparitetsproblemcn anser utredningarna ligga helt eller delvis uianförbostadsfinansieringens räckvidd som bostadspolitiskt medel. Utredningarna konstaterar beträffande frågan omsubventioner inom finansieringssystemet att staten från början av 1940-talett, o. m, har påverkat kapitalkostnaderna inom bostadssektorn medsubventioner av olika uiformning under olika lidsperioder. Utredningarna anser det vara uppenbari att debostadspolitiska ambitionerna förulsäller en subventionering avnyproduktionen. Utredningarna anser vidare all de historiska erfarenheternabekräfiar det rimliga i atl subventioner till bostadssektorn skall varavillkoriiga, dvs, att de skall kunna återkrävas när kostnadslägettillåter det. Därigenom förhindras också en långsiktig förmögenhetsomfördelningtill förmån för fastighetsägaren. Mot bakgrund av de tidigare nämnda grundläggandekraven på bostadsfinansieringen belyser utredningarna alternativa metoder förbostadsfinansieringen. Utredningarnaframhåller atl andra intressenter, t, ex. fastighetsägare och långivare, kanställa krav som kommer i konflikt med de boendes krav. Utredningarna anser dockdel vara en naturiig uppgifi för dem atl förutsättningslöst söka finna enfinansieringsform som i första hand tillfredsställer de boendes krav - enbostadssocial finansieringsform. Om denna låter sig förena med konventionellakrav på företagsekonomisk redovisning eller kan anpassas till krav frånkapitalmarknaden, anser utredningarna vara en annan och i sammanhangetunderordnad fråga. Utredningarnaanser attuljämningslån -en finansieringsform som medger en omfördelning i lidenmed syfiet all utgifierna skall hållas lägst i början av lånets löptid - kaninnebära en praktisk lösning av bostadsfinansieringen som ger möjlighet atttillfredsställa relalivt långtgående bostadssociala ambitioner, somdet finns möjligheter att anknyta till rådande institutionella former. Atl delägre kapitalutgifierna i början av lånets löptid måste förknippas med någonform av villkorlighet är enligt utredningarna naturligt, efiersom det vore ihög grad oförnufiigt all låla fastighetsägarsidan åtnjuta fördel avmarknadsmässigt låga kapilalutgifier utan alt dessa förknippas medålerbelalningsplikt eller framtida kompensation i andra former. Utredningarnaerinrar om alt paritetslånen med det använda betraktelsesättet är att betraktasom en form av utjämningslån. Vid sin beskrivning av utjämningslån använderutredningarna en ny terminologi. För att ange det första årets kapitalutgifi iett utjämningslåne-system användes den från det norska systemet hämtadebenämningen be -talningsprocent. Bedömningen av vad som är rimligl pris i nyproduktionenbestämmer enligl utredningarna betalningsprocentens sloriek. Utrymmet förkapilalutgifier är vad som återstår av det rimliga priset sedan man gjoriavdrag för kalkylerade kostnader för drifi, underhåll och bränsle. 1 saml Nr 150 Bestämsbetalningsprocenten på detta sätt tillfredsställs enligl utredningarna inlebara kravet på rimligt pris i nyproduktionen utan också kravel på utjämning avkrafiiga ränlevariationer och produklionsprisslegringar. Om betalningsprocenten multipliceras med ettfinansieringsunderlag, som skall motsvara etl skäligt produktionspris, erhållsdet första årels kapitalutgifi. Den nödvändiga löpande anpassningen av priserna ibostadsbeståndet till priserna i nyproduktionen sker med hjälp av en u t j ä mn i n gs fa k t o r, Härmed avses det tal med vilkel det forsla årelskapitalutgifi skall multipliceras föratt kapitalutgifierna skall öka itiden med hänsyn till priserna för nyproducerade bostäder - vilkel också skallge långivaren kompensation för uppoffringar i elt tidigare skede. Vidbestämningen av ut-jämningsfaktorn behöver man enligt utredningarna inte tahänsyn till de boendes betalningsförmåga. Del har redan skell när manfastställer betalningsprocenten för de nyproducerade bostäderna,Utjämningsfaktorn skall endast ge uttryck för hur priserna i beståndet börförändras med hänsyn till priset i nyproduktionen och de äldre bostädernaslägre värde till följd av allmänt åldrande och slitage. Effekterna för de boende av det skisseradeutjämningslånesystemet är enligt utredningarna att bostadsproduktionenkommeratl styras av sociala mål. Prisförutsättningarna blir sålunda goda ibostadsbeståndet. Fastighetsägarna kan inte räkna med att tillgodogöra siginfiationsvinster genom faslighelsinnehavet. Lånesyslemet påverkar emelleriidinte fastighetsägarnas möjligheteratt dra nytta av duglighet i förvaltningeneller av lägesbetingade värdeökningar. Utredningarna övergår därefter till all prövamöjligheterna lill förändringar inom pariietslånesystemets ram. Överväganden beträffande möjligheterna att behållaparitetslånesystemel bör enligt utredningarna grundas antingen på alt systemetkan fungera under nu gällande förutsättningar beträffande amorieringstid förstatslån, räntor etc. eller på ändrade förutsättningar i dessa avseenden. Utredningarna redovisar all vid gällandeförutsättningar för paritetslånesystemel en basannuitet om 5,1 96 är för lågför all statslånen skall kunna amorteras . För atl systemet skallfungera skulle basannuiteten för nybyggda hus behöva ökas till 5,7 96, En sådanökning skulle medföra en höjning av kapitalutgifierna med drygt 10 96, Förstaårets kapitalutgifi skulle således öka från ca ,/m' lill /m' i etthus producerat . För vissa äldre årgångar av hus skullebasannuiteten kunna sältas lägre vid en förutsatt amorteringstid på statslånenom beroende på att an-nuiteten på boltenlån för dessa årgångar är lägreän för senare färdigställda årgångar. Kravet på en amorteringstid för de äldreårgångarna av hus skulle, förutom behovet av att höja basannuiteten, ävenmedföra behov aven omedelbar uppjustering av paritetstalen i nivå med statistiska centralbyrånsförslag, Detla skulle ytteriigare öka kapitalutgiften. Ökningen avkapitalutgifierna för t. ex. hus kan av den anledningen beräknas lillca /m'. Beräkningarna visar enligl utredningarna att det ärmer eller mindre omöjligt all hålla fast vid de redovisade utgångspunkterna ifråga om amorteringstid och räntor. Kapitalutgifierna skulle behöva ökaskrafiigl och efiersom hyresnivån redan är hög skulle en sådan utveckling hellstrida mot kravet på rimliga hyror. Utredningarna framhåller vidare att kravet på enbestämd amorteringslid skulle medföra atl basannuiteten måste varieras förolika årgångar av hus, om räntorna på botlenlånen ändras i mer väsentligutsträckning. Därigenom skulle förutsättningarna för likvärdiga kapilalutgifierrubbas. Svårigheterna alt få paritetslånesystemet altfungera enligt de ursprungliga intentionerna gör det enligt utredningarnamotiverat att studera vilka ändringar av förutsättningarna som måste göras föratt få paritetslånesystemet att fungera. Utredningarna konstaterar härvid attdet behövs subventioner i någon form eller förlängda amorteringstider för atlman skall kunna uppfylla kraven på en acceptabel kapitalkostnadsnivå. Utredningarnaanför all efiersom amorieringsiiden för statslånen vid gällandeförulsätlningar kan beräknas till , den ursprungliga avseddaamorteringstiden måsle förlängas. För att en sänkning av basannuiteten till 496 skall vara möjlig och statslånen kunna återbetalas inom krävs, viden boltelåneannuiiet på 7,3 96 och årliga paritetstalshöjningar om 3 96, altsiaislåneränlan sänks lill mellan 5 och 6 96. Slalen måste enligt utredningarnasubventionera denna sänkning. Subvenlionsbehovet blir emellertid mindre julängre amorteringstid som tillåts. Om bottenlånean-nuiteten ökar krävs ökadestatliga subventioner, exempelvis genom ytterligare sänkning avsiaislåneränlan. Vid en 30-årig amorieringstid och en basannuitet på 4 96 måslesiaislåneränlan sänkas till 2 96. Utredningarna redovisar därefter ett system meddubbla basannuiteter, vilket gör det möjligt att bevara paritetslånesystemetsamlidigt som man får från hyrespolilisk synpunkt acceptabla kapitalutgifter.Enligl denna metod anpassas en basannuitet lill den nivå som krävs för altstatslånet skall återbetalas . Statsmakterna fastställer dessutom enannan basannuitet som hyrespolitiskt kan godtas. Den senare debiteraslåntagaren. Mellanskillnaden mellan dessa båda basannuiteter subventionerasdirekt av staten. Utredningarnas slutsats i fråga om möjligheternaatt förändra paritetslånesystemet är atl, om man i vissa avseenden kan göraavkall på de förutsättningar som gällde vid pariietslånesystemets införandeoch dessutom kompletterar systemet med direkta statliga subventioner, det finnsmöjligheter att få ett fungerande syslem. Utredningarna anser dock att delkrävs stora förändringar, om paritetslånesystemet skall bringas atl fungeraenligt deav utredningarna formulerade kraven på finansiering. Utredningarna har också studerat hur traditionellalån i förening med subventioner skulle kunna lillämpas och hur ett sådantfinansieringssystem behöver utformas för alt tillgodose de uppställda kraven påfinansieringssystemet. Utredningarnas utgångspunkt har härvid varit det idirektiven för bostadsfinansieringsuiredningen antydda systemet med nominellalånevillkor i förening med direkta bidrag, vilkas storlek klart framgår ochsom successivt trappas ner i takt med husens stigande ålder. Med traditionella lån avser utredningarna lån medrak amoriering eller fast annuilet till kapitalmarknadens räntor. Utredningarna behandlar främst frågan omtraditionella lån i förening med subventioner tillgodoser kraven påförutsättningar för rimligt pris i nyproduktionen och likvärdiga priser ibostadsbeståndet. Utredningarna konstaterar att av olika traditionellalånesystem är nominella lån i förening med villkorslösa, avlrappadesubventioner det lånesystem som bäst tillgodoser förutsättningarna förlikvärdiga priser. Vid en snabb avveckling av subventionerna under exempelvis10 år blir det emellertid dåliga förulsätlningar för likvärdiga priser. Vid enmera långsam subvenlionsavveckling, under exempelvis , påverkasparitetsförutsättningarna i gynnsam riktning för det bestånd somsubvenlionsawecklingen avser. När emellertid subventionerna är avvecklade blirkapitalutgifterna i det äldre beståndet oförändrade medan de fortsätter att ökai nyproduktionen. Efterhand uppkommer sålunda skillnader som inte gerförutsättningar för likvärdiga priser. Utredningarnas främsta invändning mot ett systemmed traditionella lån i den form som utredningarna har studerat är emellertidatt subventionerna är villkorslösa. De kan alltså inle krävas tillbaka även omutvecklingen skulle göra etl ålerkrav möjligt sett i etl längre tidsperspektiv.Detla innebär alt långivaren, som från början gör stora uppoffringar, överlåterde framlida avkaslningsmöjligheterna till fastighelsägariedet. Efieren sammanfattande jämförelse mellan traditionella lån i förening medsubventioner och uljämningslån konstaterar utredningarna all de bostadspolitiskafördelar, som en bostadsmarknad kännetecknad av likvärdiga priser förlikvärdiga bostäder, kan åstadkommas med förhållandevis enkla metoder och lillrelativt låga statsfinansiella uppoffringar med ui-jämningslåneformen. Förstaten som långivare och för de boende som konsumenter blir resultatet avdenna låneform både på kori och lång sikt att så länge varje bostad belastasmed en kapitalutgifi som konstruerats enligt prispariietsmålet - med hjälp avuljämningslån - del också finns förutsättningar för kostnadsläckning i realatermer. Del innebär att del inte blir någon förskjutning av förpliktelser tillframtiden eller till kommande generation. Men det innebär också att det inleheller betalas för myckel för viss del av beståndet eller för litet för andradelar av beståndet, något som enligt utredningarna obönhöriigen blir följden aven bostadsfinansiering som accepterar icke-pariteter. Utredningarna anför vidare atl ettbostadsfinansieringssystem som är uppbyggt under utjämningslånensförutsättningar med villkoriiga subventioner också ger möjlighet lillförändringar av bostadssektorns betalningsansvar, något som kan bliaktuellt om man vill höja avkastninganspråken på bostadssektorn. Då behövsenligt utredningarna den goda bostadspris-strukturen som grund föratteventuellt ökade bördor skall komma att bäras lika. En väsentlig fråga vid förändringar i lånesystemetför nybyggnad anser utredningarna vara alt få lämplig anslutning lillfinansieringen av befintlig bebyggelse. Det gäller i första hand att få enanknytning mellan kapitalkostnadsvillkoren för nyproducerade lägenheter ochvillkoren för de byggda lägenhelerna. Några större skillnaderi kapilalutgifier mellan i storl setl likvärdiga lägenheter bör inteaccepteras, Närdet gäller den lånetekniska utformningen är detframförallt praktiska skäl som enligl utredningarna talar för en eventuellkonvertering av gamla lån för redan byggda bostäder till nya. En fråga avlikartat slag är hur finansieringen av modernisering av fastigheter skall varautformad. När utredningarna har formulerat sina krav på bostadsfinansieringenhar de också betonat att principiell överensstämmelse bör råda mellanfinansieringsbe-tingelserna för å ena sidan nyproduktion och å andra sidanmodernisering. Efter alt ha konstaterat atl endast utjämningslånkan uppfylla de krav på förutsältningar för likvärdiga priser utan förmögenhetsomfördelning,som enligt utredningarna måste ställas på bostadsfinansieringen, övergår utredningarnalill att närmare beskriva förslag till nytt system för slatens utlåning tillbostadsproduktionen, utjämningslånesystemet.