prop · FX03150 · 1974-12-31 00:00:00 — Upphandlinggenom förhandlingsenlreprenad kan visseriigen motverkas av kommunerna medhjälp av markvillkorel men utredningen föreslår som ytterligare medel i dettasyfte all del som villkor för bosladslån skall föreskrivas altbygg-nadsenlreprenaden upphandlats efter anbudslävlan, om inlelänsbostadsnämnden på förhand godkänt annat upphandlingsförfarande från falltill fall. Kravet på anbudskonkurrens skall enligt förslaget gälla vid allslags upphandling utom separat upphandling av konsulttjänster för projekterings-och konstruktionsarbeten. Som exempel på fall där förhandlingsenlreprenadenligl utredningens mening bör kunna komma i fråga nämns atl bostadsområdenbyggs ut etappvis eller atl flera bostadsprojekt samordnas genombyggherresamverkan. En förutsättning för all undanlag från detta villkor skallmedges bör enligt utredningen vara atl förhandlingsentreprenad enligllänsbostadsnämndens bedömning kan beräknas ge bättre resultat änanbudskonkurrens. De flesta remissinstanserna lillslyrker förslaget.En kritisk inställning redovisas av i storl sett samma remissinstanser somavstyrkt åtgärder mot egenregibygge, varvid dessa i allmänhel anför motsvarandemotiv för sin ståndpunkt i båda frågorna. Också några remissinstanser som delarutredningens grundsyn på egenregibygge har emellertid en annan mening änulredningen när del gäller förhandlingsenlreprenad, BPA menar sålunda allolämpliga förhandlingsenireprenader kan motverkas med hjälp av mark- villkoret.BPA tänker därvid närmast på fall då entreprenör såll mark under förbehåll altsjälv fö entreprenaden. Förhandlingsentreprenad harenligt dessa remissinstansermånga fördelar som utredningen inte har beaktat. Den erbjuder sålunda bättremöjligheter lill samarbete mellan i byggprocessen engagerade parter. Enligt Svenskariksbyggen måste undantagsreglerna utformas så all lånemyndighelerna åläggs lastor hänsyn till motiveringar som insiktsfulla och erfarna byggherrar lämnarför avsteg från huvudregeln om öppen anbudsinfordran. För min del anser jag, i likhet medbyggkonkurrensuiredningen, all delvis samma olägenheter som är förknippade medegenregibygge kan följa med en upphandling ulan anbudsförfarande. 1 självaverket måste, om de av mig förordade åtgärderna mol egenregibygge skall bliverkningsfulla, finnas en möjlighet att i vissa fall hindraförhandlingsentreprenad. Ett förelag som bedrivit egenregibygge skulle junämligen kunna uppnå samma fördelar från konkurrenssynpunkt som dennaproduktionsform - sett ur företagets egen synvinkel - erbjudit genom att delaupp verksamheten på ett byggherreförelag och ett entreprenadförelag och låladel förra utan anbudsinfordran upphandla bygget av det . Härtill kommeratt det måste vara en betydande fördel för prisbildningen påentreprenadmarknaden i storl, om en avsevärd del av entreprenaderna kommer tillslånd efter en sådan tävling som anbudsupphandling utgör. Jag förordar därförall utredningens förslag att för statligt bosladslån i princip skall somvillkor gälla all byggei upphandlats efier anbud genomförs. Också förhandlingsentreprenad kan emellertid, somflera remissinstanser har utvecklat, ha fördelar. Det är därför angeläget altsådana entreprenader inte motverkas i de fall de är motiverade. Som antytts avbl. a. BPA kan tillämpningen av markvillkoret och bedömningen av frågan omförhandlingsenlreprenad är en lämplig upphandlingsform i vissa fall ha ettslarki samband. Det ligger därför nära till hands atl ge kommunen uppgifien altpröva om avsteg från ell villkor om anbudsupphandling bör medges. En sådanlösning ligger också i linje med den förstärkning av kommunernas slällning pådel bostadspolitiska området som jag förordar i andra sammanhang. På grund av det anförda förordar jag attbyggkonkurrensulredningens förslag i denna del genomförs med den ändringen altuppgiften atl pröva frågorom undantag från villkoret om anbudsupphandling läggspå det kommunala förmedlingsorganet. Gör statlig bostadsmyndighel en annanbedömning om lämpligheten av förhandlingsentreprenad, bör dock denna, om särskildaskäl föreligger, kunna föreskriva atl lån för ulgå. Den prövning som enligtmitt förslag skall ankomma på förmedlingsorganet och ytterst på statligbostadsmyndighet bör gå ut på att, med beaktande av intresset att en belydandedel av marknaden förbehålls anbudsupphandling, medge förhand- lingsentreprenadi de fäll där en sådan vid en allsidig bedömning kan antas vara minst likafördelaktig som en anbudsupphandling skulle ha varit i motsvarande fall. Jagvill stryka under att en sådan prövning självfallet inte behöver utesluta attbyggherren efier förhandling upphandlar hos entreprenadföretag som han harviss intressegemenskap med lorutsall att det saknas anledning anta annal än altupphandlingen är så fördelaktig som jag sagt , 1 fråga om slyckebyggda småhus som skall bebos avden som ansöker om bosladslån - i vilka fall endast ett lånebeslul meddelas -ärförhållandena så speciella alt något särskilt krav på upphandlingsform överhuvud taget inte bör ställas upp, I likhet med utredningen, som på denna punkthar fåll stöd av huvudparten av de remissinstanser som yttrat sig, förordar jagdärför all statligt bostadslån för sådana projekt skall utgå utan särskild prövningav upphandlingsformen. Jag erinrarom all mina förslag rörande markvillkorelinnebär atl statligt bosladslån inle utgår för slyckebyggl småhus som skallbebos av den som ansöker om bostadslånet, om denne förvärvat marken avbyggintressent. förslag innebär inte attsärskilda regler skall ställas upp för byggherrens anbudsprövning. Utredningenförutsätter atl, utan särskild föreskrift, vad som gäller för offentligupphandling om affärsmässighet och objektiv prövning skall lillämpas också vidnu ifrågavarande upphandling. Jag delar uiredningens uppfattning mot vilkeninte har riktals några avgörande invändningar under remissbehandlingen. Enannan sak är alt det bör finnas vissa möjligheter att hindra att bostadslånulgår när del anbud byggherren har vall är påtagligt sämre än andra anbud.Utredningen har föreslagit en sådan möjlighet. Jag återkommer strax lill dennafråga. I vissa andra avseenden föreslår emellertidbyggkonkurrensuiredningen alt upphandlingsförfarandet skall regleras.Innebörden av förslaget torde vara all statligt bostadslån inte skall utgå, omreglerna frångås. Till en början skall enligt förslaget gälla atlbyggherren, som del skall slå honom fritt att begränsaanbudsinfordran lill vissa entreprenörer, skall vara skyldig all till lämpligtinformalionsorgan lämna upplysningar om tävlingen saml medge allentreprenadföretag som står utanför den inbjudna kretsen och som önskar lämnaanbud skall beredas möjlighet härtill. Vidare skall enligt förslaget vissa kravställas på byggherre som delupphandlar malerial eller som lämnar sådanaanvisningar för materialval utöver standard- och funktionskrav. 1 sådana fallskall byggherre sålunda vara skyldig att erbjuda entreprenörerna möjlighet attvid sidan av huvudanbudet lämna elt sidoanbud som omfatlar leverans avlikvärdigt material. Han skall också vara skyldig atl motivera sitt val, om haninle väljer det allernaliv som har det lägsia priset. För att slärkaförtroendet för opartiskhet i upphandlingen föreslås gälla alt den som ärbunden till något av de anbuds- 1 saml Nr 150 givandeföretagen genom förtroendeuppdrag eller anställning eller genom ägareintressesom inte är obetydligt inle för delta i byggherrens prövning av anbud.Slutligen föreslås skyldighet för byggherren atl schematiskt redovisa inkomnaanbud samt att redovisa de upphandlingsbeslut som fattats. En genomgåendesirävan vid utarbetandet av förslagen har för utredningens del varil altanpassa dessa till vad som gäller för offentlig upphandling. förslag lill regleringav anbudsförfarandet har i sina huvuddrag vunnit en bred anslutning hosremissinstanserna. 1 viss utsträckning avser förslagen förhållanden som, enligtvad som påvisats redan av ulredningen eller vid remissbehandlingen, behöverutredas ytterligare. Del gäller bl. a. frågan om lämpligt organ förinformation om anbudstävlingar. Till stor del rör förslagen vidare frågor somdel ankommer på Kungl. Maj:t alt avgöra utan hörande. Jag villemellertid i delta sammanhang anföra följande. Etlgrundläggande syfte med mina redan redovisade förslag rörande upphandlingen äralt få lill slånd en öppenhet i förfarandei som skall vara ägnad alt stimuleratävlingsmomenlet i upphandlingen och molverka osunda konkurrensbegränsningarsaml att tjäna lill upplysning i fråga om skälig kostnadsnivå på marknaden.Byggkonkurrensutredningens förslag till närmare reglering avupphandlingsförfarandet ligger i linje härmed och jag anser atl det i huvudsakbör läggas lill grund vid övervägandena rörande komplettering av bostadslåneförfaltningarna.Med anledning av viss remisskritik vill jag emellerlid framhålla alt jag ilikhet med byggkonkurrensuiredningen inte syftar till att göra någoninskränkning i byggherrens principiella frihet atl välja entreprenör. Jagbortser då från vad som följer av den befogenhet för kommunen att avstyrkabostadslån för projekt som har tillkommit utan utnyttjande av marknadenskonkurrensförutsättningar som jag skall förorda. Byggherren skall vidsitt val självfallet inte vara bunden vid den som lämnar det lägsia och därmedtill synes mest fördelaktiga anbudet. Hans prövning måsle i stället varaaffärsmässig och på ett allsidigt sätt omfatta alla faktorer som påverkarslutprodukten både kostnads-, kvalitets- och miljömässigt. Jag vill särskilterinra om faktorer som måste antas också på sikl påverkaförvaltningskostnaderna. I linje härmed ligger atl byggherren skall ha frihetatl genom inbjudan begränsa kretsen av anbudsgivare eller atl ge föreskrifterom materialval, låt vara att det rimligtvis bör krävas alt han redovisar anbudsom kommit in från entreprenörer utanför den inbjudna kretsen eller som denanbudsgivande entreprenören lämnar i slrid med föreskrifter om materialval.Däremot har remissbehandlingen övertygat mig om atl del skulle innebära etttyngande av förfarandei ulan motsvarande vinst all ställa upp ell generelltkrav på att byggherren särskilt motiverar sitt val av anbud i de fall detlainle är det lägsia. Också särskilda jävsregler knutna till låneförfallningarnaskulle enligt min mening vara onödigt tyngande och dessutom svårkontrollerbara. Jagdelar annars byggkonkurrensutredningens synpunkler på jävsfrägan men villalltså för egen del förorda att särskilda åtgärder inte vidtas nu men attförhållandena fortlöpande uppmärksammas på ett sådant sätt atl eventuellterforderliga initiativ kan tas . Jag vill stryka under alt vad jag nu har förordatom skyldighet för byggherre att redovisa avgivna anbud inte är avsett attläggas till grund för en omständlig och betungande kontrollverksamhet hoslånemyndighelerna. Som framgår av vad jag anför i det följande rörandelånemyndighelernas prövning blir del över huvud taget aktuellt med en närmaregranskning först om del av byggherren antagna anbudet förefaller påtagligtsämre i fråga om totalkostnaden och kvaliteten än annat eller andra anbud. Inteheller i ett sådant fall bör del bli fråga om någon detaljgranskning. Avsiktenmed mina forslag är alltså inte alt få till slånd en sådan granskning utan attredan genom kravel på öppenhei främja affärsmässighet och objektivitet vidbyggherrarnas anbudsprövning. Dennu förordade ordningen bör träda i kraft . 10.6.4Lånemyndigheternas prövning av nybyggnadsobjekt Statliga bostadslän beviljas efier en prövning avlåneobjekten med avseende på såväl kvalitet som koslnader. Lånemyndigheternaskall pröva både produktionskostnaderna och de beräknade hyrorna. Projektenprövas sålunda i kostnadshänseende med avseende både på produktionskostnadensskälighet och på förtuslrisk vid förvaltningen. I vissa fall prövas även markprisetsskälighet. skall avslå ansökan om bosladslån, om den beräknadekostnaden väsentligt överstiger pantvärdet. Ansökan skall också avslås, om dehyror eller årsavgifter som behövs för atl läcka de åriiga kostnaderna förfastigheterna beräknas bli så höga all pålaglig risk föreligger för föriusi. Byggkonkurrensuiredningen anser all grunderna förproduklionskosl-nadsprövningen bör ändras så all bosladslångivningen i högregrad än nu kan tjäna som elt medel all pressa produktionskoslnaderna. Det är enförutsättning för atl de konkurrensfrämjande ålgärder som utredningen harföreslagil skall fö avsedd effekt. Enligl gällande ordning sker en prövning av ansökanom statligt bosladslån i två etapper, nämligen pä grundval av dels preliminärt,dels slutligt uppgivna koslnader. Lånemyndighelernas beslut på grundval av depreliminärt uppgivna kostnaderna möjliggör igångsättning av bygget medan beslutpå grundval av de slutligt uppgivna kostnaderna är avgörande för om bostadslånskall ulgå och för dess sloriek. I fråga om gruppbyggen av småhus och s. k.byggmäslarebildade bosladsrällsföreningar gäller alt lån inte beviljasslutligt, om den slutligt uppgivna kostnaden blir högre än den preliminärtuppgivna med de tillägg som länsbosiadsnämnden kan godta med hänsyn tillprisökningar och liknande omständigheter. Förändra byggenkan en motsvarande regel lillämpas om särskilda skäl föreligger, vilket dockskett bara i få undantagsfall. Det innebär alt del beträffande dessa andrabyggen i allmänhel är möjligt att - utan annan begränsning änskälighetsbedömningen av produktionskostnaden innebär- lägga etl högre beloppän det preliminärt uppgivna till grund för den slutliga prövningen ilåneärendet. Byggkonkurrensuiredningen anser att nuvarandelåneregler ger alllför slora möjligheter lill förändringar av projeki mellanden preliminära och slutliga ansökan. Det har minskat byggherrarnas benägenhetalt lämna fullständiga och noggranna kostnadsredovisningar i den preliminäraansökan. 1 det angivna syftet att pressa produktionskoslnaderna bör enligtulredningen övervägas vilka förändringar som bör godtas mellan preliminär ochslutlig låneprövning och vilka krav som bör ställas på precision i depreliminära låneansökningarna. Utredningen föreslår i enlighet härmed all dennyssnämnda, för gruppbyggda småhus gällande låneregeln blir generellt tillämplig.Vidare föreslås all låneobjekten vid den preliminära prövningen så långlmöjligt skall vara definitivt angivna i fråga om kostnader och utformning i deavseenden som påverkar bedömningen av objekten. För alt egenregibyggda projektvid den preliminära koslnadsprövningen skall kunna jämföras medentreprenadupphandlade bör enligl utredningen egenregibygga-renskostnadsuppgifter ha karaklär av utfästelse att bygga lill den kostnad somangetts i den preliminära låneansökan. Skillnaden mellan preliminärt ochslutligt uppgivna koslnader bör bedömas på samma sätt som vid enlreprenadupphandling.Som ell medel alt genomföra den nu föreslagna ordningen och dessutom få lillslånd en bättre kostnadsredovisning i storl av byggandet föreslår utredningenett delvis nytt syslem för kostnadsredovisning och för handläggningen avlåneärenden. Byggkonkurrensuiredningen framhåller vidare attkommunerna bör få etl ökat ansvar för vilka objekt som skall komma lill ståndmed slöd av statliga bostadslån. 1 sådant syfte föreslår utredningen attbostadslån inle skall beviljas med mindre kommunen tillstyrkt ansökan om lånmed avseende på produktionskostnaden. Om kommunen finner att det anbud som byggherrenhar vall är påtagligt sämre än andra anbud, kan detla enligl utredningensmening vara en anledning för kommunen alt inte tillstyrka ansökan ombostadslån. bör kunna frångå kommunernas bedömning, om detföreligger vägande skäl för det. Med det föreslagna avser ulredningen inte allkommunerna skall kunna föreskriva all vissl anbud skall antas av byggherren. En betydande del av remissinstanserna delarbyggkonkurrensutredningens uppfattning all ökad vikt bör läggas vidkostnadsprövningen. De invändningar som riktas mot uppläggningen avuiredningens förslag är främst att man menar att utredningen överskattatmöjligheterna alt nå resultat påden anvisade vägen och att administrativa svårigheter kan befaras om förslagengenomförs. Förslaget lill nytt redovisningssystem och ny handläggningsordningför låneärendena har mött stark krilik vid remissbehandlingen. För min del anser jag det angeläget all övervägaalla möjligheter all göra prövningen i bostadslåneärendena till etl bättreinstrument för kostnadskontroll. Mycket talar för alt man utnyttjar densituation som uppstår, om mina förslag rörande markvillkoret ochupphandlingsförfarandei genomförs, till alt förskjuta tyngdpunkten ikostnadskontrollen från en bedömning av skäligheten av produktionskostnaden somsådan till en prövning av om marknadens konkurrensförutsättningar utnyttjaslill fullo vid upphandling av projektet. Ställning till om en sådanförskjutning bör komma till slånd bör dock tas först .sedan erfarenhet vunnitsav den nya situationen. En angelägen åtgärd redan nu anser jag emellerlidvara dels all knyta prövningen i låneärendena fastare till kostnadsuppgiftersom presenteras av byggherren i det inledande skedet, dels atl införa enmöjlighet atl vägra bosladslån i vissa fall när marknadenskonkurrensförutsättningar inte uinyltjals till fullo. förslag till metoder attnå det förstnämnda syftet finner jag med hänsyn lill remisskritiken inte böraomedelbart läggas lill grund för ålgärder. Jag avser all begära bemyndigandeall låta bosladsstyrelsen se över förslaget i denna del och utarbeta förslagsom innebär att ordningen för prövning av bostadslån i allmänhet så långtmöjligt närmas lill den ordning som gäller för bl. a. gruppbyggda småhus. Vad så gäller möjligheten atl i vissa fall vägrabosladslån när marknadens konkurrensförutsättningar inle till fullo utnyttjatsfinner jag det naturiigt och hell i linje med en rad andra förslag tillförstärkning av kommunernas bostadspolitiska ställning som jag för fram altprövningen i första hand läggs på kommunerna. Prövningen bör självfallet inlegå ut på atl lyfta av byggherren befogenheter och ansvar i fråga om val aventreprenör. Den bör däremot syfta lill all motverka alt byggherrarna lill följdav intressegemenskap elier av annat skäl gynnar viss entreprenör till förfångför bosladskonsumenterna. Mol en sådan prövning har några invändningar i ochför sig inte rests under remissbehandlingen. Någon risk för större oenheilighelvid lillämpningen - farhågor härom har förts fram under remissbehandlingen -bör inle föreligga om, som ulredningen föreslagil, statlig bostadsmyndighel förfrångå kommunernas bedömning när vägande skäl föreligger. Jag förordar alltså atl kommunen - företrädd avförmedlingsorganet -får en möjlighet all i fall som har berörts hindra allstatliga bosladslån ulgår. Denna möjlighet bör utformas på följande sätt. Förefaller enligt det J(ommuna!aförmedlingsorganets mening del anbud byggherren valt att vara påtagligt sämre ifråga om totalkostnaden eller kvalitetenän annal eller andra anbud, bör en närmare granskning göras avanbudshandlingarna. Visar del sig därvid all valet av anbud innebär ell otillböriigtgynnande av entreprenören, bör låneansökan avstyrkas. Bostadslån skall därvidinte kunna utgå, såvida inte statlig bostadsmyndighel finner särskilda skälföreligga fördet. Har bosladslån tillstyrkts, bör nämnda myndighet, på ansökanav entreprenör vars anbud förkastals eller - om det finns skäl till det-självmant överpröva den kommunala bedömningen. Finnes därvid byggherrens valav entreprenör innebära ell otillböriigt gynnande av denne, bör bostadslåninte utgå. Vid den prövning som sålunda skall ske kan det finnas anledning atlutöver anbudssumman granska sådana särskilda anbudsvillkor - t. ex. s. k.reservaiioner - som kan påverka slutkostnaden. Kommunens ställningstagande i de nu berörda fallenbör dock inte frångås annal än då del klart framgår all ansökan inle borttillstyrkas. bör, liksom när det gäller överprövningen av de kommunalabedömningarna i fråga om egenregibygge och förhandlingsentreprenad, komma tilluttryck genom att som förutsättning föratt den statliga myndighelen frångår kommunensbedömning anges atl särskilda skäl föreligger. Liksom när det gäller statligöverprövning av kommunall ställningstagande i fråga om egenregibygge ellerförhandlingsentreprenad skall godkännas, vill jag inte nu ta slutlig ställningtill om prövningen skall ankomma på länsbostadsnämnden eller om den skall skepå annan nivå inom den statliga bostadsadministrationen. Vad jag har förordat nu om lånemyndighelernasprövning av antaget anbud bör börja lillämpas . Prövningen skallinle omfatta småhus som skall bebos av lånesökanden. Alltsedan 1940-lalel har i enlighet med den dåfastlagda bostadspolitiken de självkostnadsbestämda bostadsföretagen, dvs. dekommunägda eller allmännyttiga företagen och de kooperaliva förelagen, spelaten viktig roll som bostadsbyggare och bosladsförvallare, en roll som efter handkommit att bli allt mer betydelsefull. Särskill inom flerfamiljshusbyggandethar dessa kommit att inta en ledande slällning. Vid den statliga bosladslångivningen gällersärskilda regler för allmän-nyUiga bostadsförelag. För alt dessa regler skallvara lillämpliga på visst företag skall detla i särskild ordning ha godkäntssom allmännyttigt. För godkännande gäller vissa villkor i fråga om bl. a.ägarförhållanden och styrelsens sammansättning. I byggkonkurrensulredningens uppgifter har ingåttatl mol bakgrund av utvecklingen av kommunernas ställning på delbosladspoliliska området och av strukturförändringarna inom byggförelagsamhelenpröva om gällande villkor för godkännande av allmännyttiga bostadsföretag ärändamålsenliga. Som villkor för godkännande som allmännyttigtbostadsförelag gäller f n. bl. a. att kommunen skall utse mer än halva antaletledamöter i företagets styrelse och att övriga styrelseledamöter skall utses avpersoner eller förelag som är frislående i förhållande lill egentligabyggnadsföretagariniressen. Något hinder mot all annan i styrelsen företräddintressent än kommunen tillskjuter grundkapital till förelaget föreligger inte.Däremol får utomstående inte ha lillskjutit grundkapital, om företaget skallgodkännas som allmännyttigt. vilket är frislående till egentligabyggnadsföretagariniressen anses förening ansluten till HSB eller sådantenskilt förelag - t. ex. större induslri - som inte företräder vinstintresse ivad avser byggande av bostäder. Före ansågs även föreningansluten till Svenska som företag fristående från egentligabyggnadsföretagariniressen. Utredningen har redovisat de allmännyttigaföretagens fördelning på helkommunala och icke helkommunala förelag, dvs. avkommunen helägda förelag eller förelag med uteslutande av kommunen tillsattastyrelseledamöter resp. andra företag. Det har därvid framgåtl all trefjärdedelar av de aktiva allmännyttiga bostadsföretagen är helkommunala. I denåterstående fjärdedelen av förelagen utser kommunen flertaletstyrelseledamöter, medan en siyrelseminoritet utses av annan än kommunen. 1 deflesta av dessa icke helkommunala företag är det de rikskooperalivabostadsföretagen som utser styrelseledamöter. För 596 av de allmännyttiga företagen utses styrelseledamölerav andra,vanligenlokala industriföretag, men också i enstaka fall av ideella sammanslutningareller stiftelser. De icke helkommunala allmännyltiga bostadsföretagenhar elt bostadsbestånd som omfattar sammanlagt ca 80 000 lägenheier, vilkelmolsvarar 15 96 av lägenheterna hos allmännyttiga företag. Företag medHSB-representation har omkring 29 000 lägenheter, företag medRiksbyggen-representation omkring 31 000 lägenheter och andra ickehelkommunala företag omkring 20000 lägenheter. Byggkonkurrensuiredningen har funnit del riktigtoch väsentligt alt kommunerna har det hela och fulla ansvaret för verksamheleni de allmännyltiga bostadsföretagen.