prop · FX03150 · 1974-12-31 00:00:00 — 1 dessa fall saknas det anledningatt lill skydd för konsumenien föreskriva all upphandling bör gå lill på visstsätt. Det föreslagna markvillkorel för enligl utredningen nämligen antasinnebära en garanti för atl de blivande småhusägarna inle kommer iberoendeställning till byggföretag, vilket nu ofia är fallet när byggföretagköper mark för småhusbebyggelse. Byggkonkurrensuiredningen anser attentreprenadupphandling framstår som den överlägsna genomförandeformen.Egenregiproduklionen har visseriigen fördelar genom att samma företag är bådeproducent och förvaltare. Byggandet sker emellertid utan direkt konkurrens. Detmedför risk för all denna genomförandeform ger höga boendekostnader antingen pågrund av bristande effektivitet i produktionsverksamhelen eller på grund av attbyggherren utnyttjar möjligheterna till vad utredningen kallar monopolvinster,Egenregiproduklionen innebär också - om den lokalt har slor omfattning - dennackdelen att produktionsuppgifter undandras den öppna byggmarknaden vilkelförsämrar marknadens arbetsbetingelser och utvecklingsmöjligheter,Egenregiproduktionens nackdelar är enligt uiredningens mening så stora atl detfinns anledning au ifrågasätta om bostadslån skall ulgå till egenregibyggandeförelag. Om markvillkoret genomförs kommer enligtulredningen förutsättningarna för egenregiproduktion inom bosladsbyggandet altförändras. Byggherrarna kommer inle att som kunna skaffa sig bygguppdraggenom markköp och kommunerna får ett avgörande infiytande över hur marken fördelaspå byggherrar och genomförandeformer. Utredningen anser sig kunna utgå frånatl kommunerna i sin markfördelning tillser all bygguppdragen lämnas lillkompetenta byggherraroch att egenregiproduktionens omfattning begränsas så attdet finns tillräckligt utrymme för den öppna byggmarknaden alt kunnaeffektiviseras och utvecklas. Markvillkoret skapar sålunda förulsätlningar föratt betydande nackdelar hos egenregibyggandel elimineras. Väsentliga nackdelarhos denna genomförandeform kommer emellertid alt kvarstå, om kommunerna delarmark och bygguppdrag lill egenregibyggande byggherreföretag utantävlingsförfarande. Egenregibyggarna kommer i sådant fall liksom nu alt arbetaulan direkt konkurrens med byggmarknadens övriga företag. Om egenregibyggande förelag tilldelas mark på grundvalav tidigare beskrivna markfördelningstävlingar,elimineras enligt utredningende väsentliga nackdelarna hos egenregibyggandel som produktionsform.Byggprocessen skulle då innehålla elt moment av direkt konkurrens även när denär organiserad som egenregiproduktion. Utredningen föreslår därför atl bostadslånlill projekt som byggs av lånesökanden i egen regi skall kunna utgå om denlånesökande fått marken upplåten efter markfördelningstävling. Vilken målsättning ell egenregibyggande har för sinproduktion och förvaltning bestäms av förelagets allmänna verksamhet.Härvidlag föreligger en väsentlig skillnad mellan vinslsyftande och inlevinstsyftande förelag. Del förra eftersträvar nämligen att nå största möjligaavkastning över tiden medan de senare - de allmännyttiga och kooperativaföretagen - har lill uppgifi att på självkoslnadsbasis upplåta bostäder på förkonsumenterna så förmånliga villkor som möjligt. Del finns med hänsyn härtillenligt ulredningen anledning att i viss mån differentiera bedömningen av egenregiproduklionenmed hänsyn lill företagskategoriernas målsättning. Vid sidan av kategorien enskilda byggherrarförekommer egenregiproduktion hos elt tiotal allmännyttiga och två kooperativabostadsföretag. De argument som kan anföras mol den traditionella formen förbostadsbyggande i egen regi - utan tävling i något led i processen - gällertill väsentlig del oavsett byggherrekategori. Från dessa utgångspunkter är delönskvärt att begränsa egenregiproduklionen hos de självkostnadsbestämda företagenpå motsvarande sätt som hos övriga företag. A andra sidan finns del - setl frånkonsumentsynpunkt -även positiva drag hos de självkostnadsbestämda förelagensegenregiproduktion. Dessa kan nämligen vara en konkurrensfaktor påentreprenadmarknaden som domineras av enskilda företag. Enligt byggkonkurrensutredningens bedömning böregenregiproduktion inom de allmännyttiga och kooperaliva företagen dock baraaccepteras om produktionen är konkurrenskrafiig och i fråga om kvalitet ochkostnader ge lika bra eller bättre produktionsresultat jämfört medenlreprenadupphandling. Engenerell avveckling av den allmännyttiga och kooperativa egenregi- produktionenär enligt uiredningens uppfattning varken önskvärd eller möjlig annat äneventuellt på , Ulredningen föreslår alt allmännyttiga ochkooperativa företag under vissa förutsättningar beviljas bostadslån även omproduktionen genomförs i egen regi och marken anvisats utan föregående tävling.Härvid bör gälla dels att företagen inle bara bygger i egen regi utan ävenupphandlar på entreprenad, dels att egenregiverksamheten särskiljs iföretagens redovisning som en fristående resultatenhet och alt denna belastasmed alla kostnader som är hänföriiga till egenregiverksamheten. Med dessaregler vill utredningen åstadkomma alt egenregiproduklionen direkt kan jämförasmed bostäder upphandfade på den öppna byggmarknaden och dessutom vill denförbättra möjligheterna att bedöma det ekonomiska resultatet avegenregiproduklionen. Utredningen har stannat för att bosladsstyrelsenbör svara för uppgifien atl bevaka de självkostnadsbestämda bostadsföretagensegenregiverksamhet. Kontrollen bör formellt la den formen atl bosladsstyrelsenges möjlighet att efier prövning från fall lill fall ge allmännyttiga ochkooperativa bostadsförelag tidsbestämd dispens, förslagsvis isänder, från det av Ulredningen föreslagna bostadslånevillkoret att byggherrenskall upphandla i konkurrens, såvida inte marken upplåtits efier tävling.Dispens från konkurrenskravet bör lämnas bara under förutsättning altbosladsstyrelsen finner motiv för egenregibyggande och att företaget dessutombedöms ha förutsättningar alt bedriva egenregiproduktion i rationella former, 1 dispensbeslulel bör enligt utredningenbosladsstyrelsen ange en ram för egenregiproduktionens omfallning under denperiod som dispensen avser. Som utredningen tidigare framhållit bör somhuvudregel gälla all förelagen inte medges att bygga hela sin produktion iegen regi. skall enligt ulredningen hamöjlighet atl även ställa andra villkor för dispens, alll efter vad som bedömslämpligt i varje särskilt firll. Utredningen framhåller alt oavsett dispens skalllåncmyndigheterna liksom tidigare pröva om produktionskoslnaderna för deenskilda projekten är skäliga. Från konkurrenssynpunkt finns del enliglutredningen fog för att i viss mån jämställa förhandlingsentreprenad, dvs,upphandling utan föregående anbudstävling, med egenregiproduktion, Gemensamiför de båda genom-förandeformcrnaäraii konkurrensen från byggmarknadens företagsom regel bara indirekt och i begränsad utsträckning får påverka produktionen. Med hänsyn häriill anser ulredningen det angelägetalt man även på annat sätt än med markvillkorel ser lill atlförhandlingsentreprenad inte används annat än när del kan lörutsälias attbyggherren når ett bättre upp-handlingsresultal genom att begära anbud från etlenda byggherreföretag än genom anbudstävling. För atl säkerställa altupphandling utan anbudskonkurrens lillämpas endast när det är sakligtmotiverat anser ulredningen alt länsbostadsnämnderna skall pröva om det finnsskäl all i en upphandling frångåett normalt upphandlingsförlärande, Ulredningen föreslår därför alt del .somvillkor för bostadslån skall gälla atl byggnadsenlreprenader inte upphandlasulan föregående anbudslävling, om inte länsbostadsnämnden på förhand godkäntupphandlingsförfarandet cfier prövning från fall till fall. Kravet atlupphandlingen som regel skall ske efier anbudskonkurrens bör gälla alla slagsentreprenader, dock inte separat upphandling av konsulttjänster förprojektering- och konstruktionsarbeten. Som exempel på upphandlingssituationerdärförhandlingsenlreprenad bör kunna komma i fråga nämner utredningen etappvisutbyggnad av bostadsområden. Om en lörsta etapp upphandlats med gott resultatkan del för den fortsatta produktionen vara lämpligt alt i lörsta hand söka nåen uppgörelse med de entreprenörer som svarat lorden första etappen. Liknandeupphandlingssitualioner kan uppkomma om fiera bostadsprojekt samordnas, t, ex.genom byggherresamverkan. Länsbostadsnämnderna bör undantagsvis även i andrafall kunna medge alt förhandlingsenlreprenad tillämpas, om del enligt nämndensbedömning är sannolikt all denna upphandlingsform kommer att ge bättre resullatän anbudskonkurrens, Byggkonkurrensuiredningen övergår därefier lill altmera ingående diskutera upphandlingsförfarandet och anser att det är motiveratatl uppställa vissa regler för upphandlingen av den statligt belånade bostadsproduktionenföratt främja konkurrensen i bostadsbyggandel. Etl skäl härför är att mångabyggherrar inom bostadssektorn har intressen i företag inomentreprenadbranschen eller byggmaierialinduslrin. Ett annat skäl för attuppställa rikllinjer för bostadsupphandlingen är önskvärdheten av attbyggherrelöretagen så långt möjligt tillämpar en enhetlig upphandlingspraxis.Detla underlättar nämligen leverantörernas möjligheter att anpassa sinproduktion och marknadsföring efier beställarnas önskemål. Upphandlingsreglerna för den statligt belånadebostadsproduktionen bör enligt ulredningen så långt möjligt anpassas lill deriktlinjer lorden statliga och kommunala upphandlingen, som kan komma atlfastställas på grundval av upphandlingskommitiéns förslag (SOU 1971:88). krav påupphandlingsförfarandet sammanfattas i ett förslag till ändringar i bostadslånekungörelsen.Förslagen innebär att, förutom de restriktioner för egenregiproduktion ochförhandlingsen-treprenader som beskrivits, som villkor för bostadslånskall gälla särskilda regler i fråga om anbudsinfordran, materialupphandling,jäv vid upphandling saml redovisning av anbud och upphandlingsbeslut. Meddessa förslag kommer bostadslånekungörelsen enligl utredningen att ge en ramlör byggherrens upphandling. Utredningen förutsätter alt bosladsstyrelsenkompletterar de föreslagna upphandlingsreglerna med råd och anvisningar, somgrundas på byggkonkurrensutredningens och upphandlingskommitiéns betänkandensaml de synpunkler som framkommer vid remissbehandlingen av utredningarna.Upphandlingsreglerna och anvisningarna måsle sedan fortlöpandeses över med utgångspunkt i de erfarenheter som vinns. Enligt utredningens mening börsamma krav påaffärsmässighet och objektiv behandling av anbud och anbudsgivare ställas påbyggherrar som önskar utnyttja statliga bostadslån som på myndigheterna i derasupphandling. Med hänsyn lill att bostadslånekungörelsen i övrigt saknar meraallmänt hållna krav av målsältningskarakiär har ulredningen främsi av formellaskäl avstått från att föreslå att en grundläggande regel motsvarande dessa kravinförs i bostadslånekungörelsen, Ulredningen förutsätter dock alt principernaom affärsmässighet och objektiv behandling av anbud och anbudsgivare kommerall gälla som en huvudprincip för upphandlingen av den statligt belånadebostadsproduktionen, Enligl utredningens mening kan inte etl visstupphandlingssätl förordas generellt. Entreprenadform och lörfrågningsunderlagmåste anpassas till de förulsätlningar som gäller för det enskilda projektet.Byggherrens förfråg-ningsunderlag bör klart och entydigt ange kraven påkvalitet och entreprenadens eller leveransens omfattning, något som är ettoeftergivligt villkor för effektiv konkurrens och goda upphandlingsresultat. Valet mellan öppen eller begränsad anbudsinfordranmåste göras med hänsyn till omständigheterna vid varje särskild upphandling.Den begränsade anbudsinfordran innebär emellertid en risk för att man frånanbudskonkurrensen uteslänger entreprenörer som har goda förutsältningar atthävda sig i tävlingen. För att öka den begränsade inbjudningens användbarhetbör man försöka motverka att en sådan situation uppkommer. Utredningenföreslår därför att det som villkor för bostadslån skall gälla alt byggherrenvid begränsad anbudsinfordran skall medge att entreprenadföretag som stårutanför den inbjudna kretsen och som önskar lämna anbud skall beredas möjlighethärtill. I syfie atl förbättra inlörmationen om aktuellaanbudstävlingar föreslår utredningen att byggherrarna skall vara skyldiga attsamtidigt som anbudstävlingen ully.ses lämna ett lämpligt informationsorganupplysningar om tävlingen. Detta bör gälla både vid öppen och begränsadanbudsinfordran. Informationsorganet bör sedan - eller två gånger imånaden - göra sammanställningar över aktuella anbudstävlingar och distribuerasammanställningarna mol en expeditionsavgifi till dem som så önskar. Förslagsviskan enligt utredningen fungera som informationsorgan ochsvara för distributionen av information om utlysta entreprenader. Under handhar från förelagets sida anmälts visst intresse för att svara för en sådanuppgift upplyser ulredningen. Vadsom här sagts i fråga om informationen bör enligl ulredningen till-lämpas ävennär kommunen fördelar mark och byggherreuppdrag efter tävling, om tävlingenskall anses uppfylla de konkurrenskrav som bostadslånekungörelsen föreslåsinnehålla. Villkoren för statliga bostadslån bör enligt utredningenutformas så all också konkurrensen i maierialtillverkningen främjas.Utredningen föreslår därför alt byggherre som delupphandlar material ellerlämnar anvisningar för materialval utöver standard- och funktionskrav skallvara skyldig alt erbjuda entreprenörerna möjlighet att vid sidan avhuvudanbudet lämna ett sidoanbud som omfattar leverans av likvärdigt material.Byggherren skall ha frihet alt välja den materialleverans som han finnerlämpligast med hänsyn till pris och kvalitet men bör vara skyldig atl isamband med låneansökan motivera sill val, om han inle väljer det alternativsom har del lägsta priset. Uiredningens förslag syfiar främst lill atlbyggherrarna skall uppmärksamma materialupphandlingens betydelse ochforilöpande kontrollera att det egna företagets materialförsörjning sker irationella former. En förutsättning för all effektiv konkurrens skalluppnås vid anbudstävlingar är enligt utredningenatt entreprenadföretagen harförtroende för byggherrens sätt att upphandla - med andra ord allentreprenörerna tilltror byggherrarna atl efierslräva saklighet ochopartiskhet vid anbudsprövningen. Utredningen föreslår som villkor förerhållande av bostadslän skyldighet för byggherren/låntagaren att iupphandlingsärenden tillämpa en jävsregel som innebär all den som är bundentill något av de anbudsgivande företagen genom förtroendeuppdrag, anställningeller ägarinlresse som inle är obetydligt inte får delta i byggherrensprövning av anbud. Byggherren bör i samband med låneansökan avge en förklaringatt någon jävig person inle deltagit i upphandling av varor och tjänster förbyggnadsprojektet. Utredningen föreslår inte att några särskildaregler för byggherrarnas anbudsprövning skall införas ibostadslånekungörelsen. I detta avseende skiljer sig uiredningens förslag frånupphandlingskommitténs. De lidigare angivna grundprinciperna för upphandlingen-affärsmässighet och objektiv prövning av anbud och anbudsgivare - bör enliglulredningen vara vägledande. För att skapa garantier för att byggherrarna följerbostadslångivningens intentioner och även tillämpar de rikllinjer som kan halämnats av kommunen i samband med markupplåtelsen föreslår utredningen attbyggherrarna skall vara skyldiga alt i samband med låneansökan schematiskt redovisainkomna anbud samt alt redovisa de upphandlingsbeslui som fattats. Detta avsesmotsvara den skyldighet som enligt förvaltningslagen och offentlighetsprincipenåligger myndighet när det gäller all motivera upphandlingsbeslui och tillämpaöppenhet i upphandlingsärenden. För att underlätta upphandlingsredovisningen börenligl utredningen bosladsstyrelsen utarbeta ett formulär som innehåller defrågor som kommunen och lånemyndigheterna har anledning att ställa. 6.5Lånemyndigheternas prövning av nybyggnadsobjekt Statliga bostadslån förutsätter prövning avlåneobjekten med avseende på såväl kvalitet som kostnader. ombostadslån avslås, om de hyror eller årsavgifier som behövs föratt täcka deåriiga kostnaderna för fastigheten beräknas bli så höga att påtaglig riskföreligger för föriusi eller om den beräknade kostnaden för projektet väsentligtöverstiger pantvärdet. Projektet prövas således i kostnadshänseende medavseende på dels förlustrisk vid förvaltning, dels produktionskostnadensskälighet. I vissa fall prövas dessutom markprisets skälighet. För att de konkurrensfrämjande åtgärder somulredningen föreslagit skall fö avsedd elTekt bör grunderna för produktionskostnadsprövningenenligt utredningen ändras så atl bostadslångivningen i högre grad än nu kantjäna som ett medel atl pressa produktionskostnaderna, Detla kan enligtulredningen åstadkommas genom en skärpning av villkoren för att med hänsyn lillpris och kvalitet godta byggprojekt för statlig belåning. Långivningen börockså fylla funktionen som etl styrande och kontrollerande bostadspolitisktinstrument. Lånesyslemet börenligt ulredningen tillgodose följande krav. Lånemyndigheterna bör pröva låneärendena innanprojekten påbörjas, Projekten bör vid den prövning som sker förebyggstart vara så preciserade i fråga om uiformning och kostnader attlåncmyndigheterna kan göra en säker bedömning av projekten, Projekten bör inle efier den första prövningenförändras så alt förutsättningarna för godkännande rubbas. Enligl byggkonkurrensutredningens uppfattning ärbostadslånereglerna f n. inle utformade så att dessa krav tillgodoses. Detfinns därför enligt utredningen anledning alt överväga vilka förändringar sombör godtas mellan preliminär och slutlig låneprövning och vilka krav som börställas på precisionen i de preliminära låneansökningarna, Byggkonkurrensuiredningen anser atl nuvarandelåneregler i fiertalet fåneärenden ger alllför slora möjligheter att förändraett projekt efier det att projektet prövats före byggstart. Bostadslån kansåledes utgå även om de beräknade kostnaderna ökats på grund avprojektförändring som byggherren beslutat. minskar enligl utredningenbyggherrarnas respekt för den preliminära låneprövningen och deras benägenhetatt göra en noggrann kostnadsredovisning i den preliminära låneansökan. Förändringar i projektens utformning och koslnaderbörenligt utredningens mening inle godtas i den omfattning som nuvarandelåneregler möjliggör. Tyngdpunkten i låneprövningen måsle ligga i denpreliminära prövningen, dvs. innan bygget påbörjas. I fråga om gruppbyggen av småhus och s. k.byggmästarbildade bostadsrättsföreningar finns en särskild låneregel sommedger endast smärre avvikelser mellan preliminärt och slutligt uppgivnakoslnader. Del preliminära lånebeslulet skall nämligen innehålla uppgift omatt lånet inte kommer att beviljas slutligt, om kostnaden för det färdigställdaprojektet blir högre än den kostnad som beräknats i samband med det preliminärabeslutet med de tillägg som länsbosiadsnämnden kan godta med hänsyn till pris- ökningarunder byggtiden eller liknande omständigheter. Utredningen föreslår atl dennaregel blir generellt gällande för alla projeki med undanlag för slyckebyggdasmåhus. Härigenom minskas byggherrarnas utrymme för atl i den slutligalåneansökan avvika från vad som redovisats i den preliminära ansökan. Utredningenanser alt flera av de förslag som den framlagt bör bidra lill all rent allmäntöka de preliminära låneansökningarnas kvalitet. Viktigt är därvid bl, a, atlenireprenadupphandlingen kan väntas öka och atl anbudslävling kommer all bliden dominerande formen vid enlreprenadupphandling. Efiersom upphandlingenförutsätter att entreprenaduppdragel är preciserat, bör lillämpningen avanbudskonkurrens utgöra en garanti för att projekten är klart definierade närde underställs lånemyndigheterna, Ulöver den angivna regeln bör enliglutredningen gälla au låne-objeklen vid den preliminära prövningen så långtmöjligt skall vara definitiva i fråga om kostnader och uiformning i deavseenden som påverkar bedömningen av projekten, Föratt egenregibyggda projekt vid den preliminäralåneprövningen skall kunna jämföras med entreprenadupphandlade böregenregibyggarnas kostnadsuppgifter ha karaklär av utfästelse att bygga tillden kostnad som angetts i den preliminära låneansökan. Skillnader mellanpreliminärt och slutligt uppgivna koslnader bör därför bedömas på samma sättsom vid entreprenadupphandling. De kostnadsuppgifter som infordras ibosladslåneärendena representerar enligl utredningen de samladekostnadserfarenheterna inom bosladsbyggandet. Det finns inget annalkostnadsmaterial att tillgå f n. Den kritik som frän olika håll har riktats motdessa uppgifter måste därför enligt utredningen tas lill intäkt för åtgärder ikvalilelshöjande sylte. För det första bör enligl utredningen byggherrarnaändra sin attityd inför uppgifislämnandei. Från byggherrehåll har nämligenhävdats atl uppgifierna endast lämnas i syfie all byggherren skall fålånebeslul och kunna "komma i gång", varför uppgifterna inte ärlämpade för statistisk bearbetning. Utredningen anseratl förslagen omkonkurrensfrämjande upphandling knappast skulle få någon koslnadssänkandeeffekl för konsumenterna, om inte denna byggherrarnas inställning tillredovisning av kostnader radikalt ändras. Vidare bör enligt utredningen enhetligakoslnadsredovisningsmetoder införas. Den allvarligaste bristen i nuvarandekostnadsuppgifter är nämligen avsaknaden på definitioner på de olikakostnadsgrupperna. har ell intensivt arbete på att åsladkommaenhetliga redovisningsprinciper inom byggnadsindustrin pågått inom BSAB() och resulterat i att ett redovisningssystem, det s.k, BSAB-systemei. Del finns således enligl ulredningen numera enutgångspunkt för alt gruppera kostnaderna för bostadsbyggandel på etl enhetligtsätt. En del av kriliken mol nuvarande kostnadsuppgiftergär ul på atl uppgifierna lämnas så tidigt atl dels vissa entreprenadanbudännu inte hunnit hämtasin, dels att anbuden inte hunnit utvärderas, reservationer prissättas osv.Efiersom det inle är möjligt att senarelägga uppgifislämnandei -kosi-nadsuppgifierna måsle ju lämnas tidigt om de skall kunna vara underlag förbeviljande av lån eller avslag på låneansökningen - tänker sig ulredningen istället två redovisningstillfällen. Första redovisningen, kostnadsredovisningI, skall göras före lånebeslul. Den bör avse en enkel sammanställning avinkomna anbud tillsammans med beräkningsposter på de punkter där anbud ännuinte kommit in samt för byggherrens egna koslnader. Sedan samtligaentreprenörer antagils och enireprenadsummor fixerats lämnar byggherren enkosinadssammanställning, kostnadsredovisning II, Den skall enligt utredningenha en enhetlig uppdelning enligt BSAB-systemet, Om kostnadsredovisning II skullevisa en totalsunmia som inle obetydligt överstigar motsvarande summa ikostnadsredovisning l,är förutsättningarna för del preliminära lånebeslutetrubbade och lånefrågan får tas under omprövning. Kostnadsredovisning II börbyggherrarna enligt ulredningen kunna lämna från beslutet ombostadslån. För att säkerställa atl byggherrarna verkligen kommer att lämna inkostnadsredovisning II bör detta anges i lånebeslulet som ett lånevillkor. I sin slutliga ansökan om lån skall byggherrensedan redovisa kostnadsutfallet. Utredningens förslag atl de i preliminäraansökningen uppgivna kostnaderna i princip inte skall fö ändras måsle fåkonsekvenser för kostnadsredovisningen i ansökningen om slutligi beslui,kostnadsredovisning 111. Denna måste kunna relateras lill kostnadsredovisningII och avvikelser dem emellan måste förklaras. Utredningen föreslår atl bostadssiyrelsen gesuppdrag all utveckla del syslem för redovisning av produktionskostnader som härskisserats. Del finns enligt utredningens mening anledning atli bostadslånekungörelsen starkare än vad som är fallet markera kommunensansvar för vilka projekt som skall komma lill stånd med slöd av statligabostadslån.