prop · FX03174 · 1974-12-31 00:00:00 — Som framgått kan den ändring som skett genom att bestämmelsen om grundför tjänstetillsättning i 28 § RF ersatts med den förut anfördabestämmelsen i 11 kap. 9 § andra stycket RF få särskild betydelse isådant tillsättningsärende där sökande har anvisats av personalnämnden av arbetsmarknads-eller lokaliseringspolitiska skäl. Ilinje med vad jag förut har anfört angående omplaceringsansvaret enligt LAS(avsnitt 9,2,5) bör på stateris område återanställningsrätt anses föreliggaäven för den som förenar två eller flera tjänster. Den som har sagts upp frånden högre tjänsten eller som vid tidsbegränsat förordnande har förvägratsfortsatt anställning i den tjänsten bör således ha företrädesrätt till nyanställning, även om han har kvar den lägre tjänsten. Däremot uppkommernaturligtvis inte någon återanställningsrätt på grund av att anställning harupphört i samband med otillåten förening av tjänster, 9.3.5 Förfarandetvid anmälan av anspråk på återanställningsrätt, m. in. Enligt 27 § första stycket LAS förutsätter återanställningsrätten att den som gör anspråk därpåockså anmäler detta anspråk till arbetsgivaren. När det gällerstatsanställning, bör sådan anmälan enligt min mening lämpligen göras hos anställningsmyndighetea.Det är i allmänhet samma myndighet som den som har meddelat uppsägningen resp,beslutat att inte förlänga en tidsbegränsad anställning. Med hänsyn bl. a. tilldet skriftliga förfarande som allmänt tillämpas i administrativa ärenden inomstatsförvaltningen bör för ordningens skull anmälan göras skriftligen. Jagföreslår därför att i StjL föreskrivs att anmälan enligt 27 § första stycketLAS för att vara giltig skall göras skriftligen hos anställningsmyndigheten(49 § första stycket). Detta bör anges i beslut om uppsägning och i underrättelseom att tidsbegränsat förordnande inte kommer att förnyas, när det ärarbetsbrist som har motiverat att anställnirigen inte skall fortsätta (49 §andra stycket StjL; jfr 9 § andra stycket, 16 § andra stycket LAS). Enligt 27 § andra stycketLAS är företrädesrätten förfallen, om arbetstagaren avvisar erbjudande om nyanställning som han skäligen hade bort godtaga. Sistnämnda bestämmelse börtillämpas också på det statliga området. För bedömningen i de särskilda fallenbör man såsom anförs i prop, 1973: 129 (s. 168) kunna finna ledning i denpraxis som gäller i fråga om villkoren för stöd vid arbetslöshet. Därtillkommer bl, a, den praxis som har utvecklats vid tillämpningen av 8 a § omplaceringskungörelsen.Där lämnas nämligen vissa föreskrifter som också avser bl, a. det fallet atten tjänsteman vägrar godtaga anvisning eller anställning på tjänst som han skäligenborde kurmat godtaga. Blirtjänst ledig, bör den som vederbörligen anmält anspråk på återanställningsrättnaturligtvis anses som sökande till tjänsten, om denna omfattas av anspråket, Ianslutning till reglerna om återanställningsrätt uppkommer fråga i vad mångällande bestämmelser om ledigkungörandé av tjänst behöver ändras(6 § StjL, 1014 §§ statstjänstemannastadgan). Liksom den bakomliggandegrundlagsbestämmelsen om grunderna för beslut om tjänstetillsättning saknardessa bestämmelser motsvarighet på den privata arbetsmarknaden. Jag begränsar mig nu tillatt betona att det, vid bedömningen av frågan om ändring, självfallet skalltas tillbörlig hänsyn till de intressen som grundlagsbestämmelsen avser attskydda och till personalorganisationernas önskemål, I den mån bestämmelsernaom kungörelseförfarandet bedöms böra ändras, kan en sådan ändring göras genomatt ändringen införs i statstjänstemannastadgan eller annan administrativ författningmed stöd av 6 § StjL, Jagvill i sammanhanget erinra om cirkuläret (1974: 534) till statsmyndigheternaom anmälan av personalantagning, m, m. Därav följer bl, a, att myndighet somavser att anställa civil personal vanligen skall anmäla detta till denoffentliga arbetsförmedlingen. Syftet därmed är enligt cirkuläret att lämnaarbetsförmedlingen tillfälle att anvisa sökande. Det är dock att märka attanmälan inte behöver göras bl, a, vid anställning av en person "som harföreträdesrätt till anställningen", 9.3.7Talan mot beslut som .strider mot företrädesregel Enligtsärskilda regler, som finns intagna främst i 18 § allm.änna verksstadgan (1965:600, ändrad : 1041), förs talan mot statsmyndighets beslut bl, a, itjänstetillsättningsärenden hos Kungl, Maj:t genom besvär, om annat inte särskiltföreskrivs, I förvaltningslagen ges vissa'bestämmelser om besvär. a. att talan mot sådant beslut av myridighet som kari överklagasgenom besvär får föras av den som beslutet angår, om det har gått honom emot(11 §). Enligtden nya trygghetslagstiftningen skall talan mot felaktig tillämpning avreglerna i LAS om företrädesrätt till ny anställning föras hos arbetsdomstoleneller hos tingsrätt (42 § LAS, ändrad : 378, samt 2 kap, 1 och 2 §§ LRA). Godtas vad jag harföreslagit, införs även på det statiiga området regler om företrädesrätt tillny anställning, låt vara att denna återanställningsrätt på grund avbestämmelsen i 11 kap. 9 § andra stycket nya RF kommer att delvis få en annaninnebörd än den återanställningsrätt som gäller på andra områden. Därmeduppkommer frågan om vilken handläggningsordning som lämpligen bör tillämpasvid talan mot statlig myndighets beslut i ärende om tjänstetillsättning, närklaganden gör gällande att beslutet strider mot bestämmelse om företrädesrätttill ny anställning. För egen del anser jag attmål om tillämpning av de nya bestämmelserna bör handläggas i samma ordning somandra mål om tjänstetillsättning. En sådan regel är enligt min mening bästägnad att skapa en enhetiig rättstillämpning på det offentliga området. veradav starka praktiska skäl. Överprövningen av myndighets beslut i ärenden av ihuvudsak samma slag bör naturligtvis så långt möjligt ske i samma ordning. Enanordning med domstolsprövning torde dessutom svårligeri kunna förenas medföreskriften i 11 kap, 9 § första stycket nya RF att tjänst vid domstol ellervid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen skall tillsättas avregeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. IStjL bör därför föreskrivas att 42 § LAS, vari hänvisas till LRA, inte skalltillämpas i fråga om tvist som rör företrädesrätt till ny anställning (51 §andra stycket). Det innebär att någon möjlighet till skadestånd enligt LASinte föreligger, I stället blir de anförda besvärsreglerna tilllämpliga.Genom att anföra besvär över tillsättningsbeslutet kan den återanställnirigsberättigadehävda sin rätt och i förekommande fall erhålla anställning på tjänsten, Ifråga om återanställriirigsrätfen föreslår jag samma lagtekniska lösning somnär det gäller turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist m, m, (jfravsnitt 9.2,8). Även i fråga om tjänsteman i verksledande eller därmedjämförlig ställnmg gäller naturligtvis återanställningsrätten enligt förslagetbara sådan tjänsteman som har blivit uppsagd eller vars förordnandetid har löptut (44 § första stycket andra meningen StjL, 25 § första stycket LAS).Tjänsteman med fullmakt eller konstitutorial berörs givetvis över huvud tagetinte av vare sig återanställningsreglerna eller turordningsreglerna. 9.4Särsldld överläggning i avtalsförbjuden tvistefråga Av4 kap. 7 § LRA framgår att förhandling mellan parterna i regel skall föregåväckande av talan i arbetsdomstolen (jfr 37 § andra stycket LAS), Detta gällerinte, i den mån tvisten rör fråga som är avtalsförbjuden enligt 3 § StjL eller2 § kommunaltjänstemannalagen (prop, 1974: 77 s, 174). Jag föreslår enkomplettering härtill. Beträffande sådana tvister om avtalsförbjudna frågor somskall handläggas enligt LRA bör sålunda uppställas ett mot nämndaförhandlingskrav korresponderande krav på särskild överläggning mellanarbetsgivaren och arbetstagaren. Därmed vinner man större likformighet ibehandlingen av avtalstillåtna och avtalsförbjudna frågor. Detta synes vara avvärde från både principiell och praktisk synpunkt. Denya bestämmelserna kan lämpligen tas in i StjL (52 §) och kommunaltjänstemannalagen(7 §). Däri bör anges att kravet på överiägg-ning gäller bara i tvist där talanskall väckas vid arbetsdomstolen. Bestämmelserna avser således inte sådanafall som enligt LRA skall göras anhängiga vid tingsrätt. I lagrummen bör i fråga om uppsägningstvister ocksåföreskrivas att vid tillämpning av 37 § andra stycket LAS överläggningen skalljämställas med förhandling som där sägs. Det innebär att gällande talefristkan förlängas så, att den går ut först efter det att överläggningenavslutats. Såvitt jag nu kan finna, behövs inte någon motsvarande föreskrift ifråga om andra tvister för vilka talefrister gäller. Bestämmelsernai 4 kap. 7 § LRA om talans upptagande till prövning vid arbetsdomstolen m. m.bör ändras så, att de blir tillämpliga också på överläggning enligt förslaget. Bland aktuella avtalsförbjudna frågor, som kan bli föremålför ar-betstvist, kan nämnas frågor om tidsbegränsning av statligt reglerad anställning(avsnitt 9,5) eller uppsägning från sådan anställning (jfr avsnitt 9,2,6), Ettöverläggningsförfarande i sådana fall torde kunna tjäna ett viktigt syfte. Vidmeningsskiljaktighet i fråga som berör en enskild tjänsteman ävensom i frågorav principeU räckvidd kan en överläggning sålunda få stor betydelse för att fåmeningsskiljaktigheten ur världen. Jag anser mig kunna förutsätta att den part som beredstillfälle till särskild överläggning i allmänhet också hörsammar kallelsen. Frågan om vem som skall företräda den offentligearbetsgivaren kan eventuellt behöva preciseras närmare, exempelvis när detgäller skolväsendet. Detta torde kunna ske i form av föreskrifter meddeladeutan medverkan. Därvid bör på vanligt sätt samråd äga rum med deanställdas organisationer. Det får överlämnas åt arbetsdomstolen att genom sin praxisnärmare bestämma vilka krav som bör ställas på utredningen om att inbjudan tillsärskild överläggning har lämnats motpart och om att sådan överläggning harägt rum. 9.5 Prövning av tidsbegränsat förordnande på statligtjänst Av 5 § LAS framgår i vilka fall anställningsavtal fårträffas att avse begränsad tid eller visst arbete. Enligt förarbetena till LASskall avtal, som har träffats i strid mot 5 §, få den verkan att avtalet istället skall anses som ett avtal om tillsvidareanställning (prop, 1973: 129 s,147), Bestämmelseni 5 § gäller inte på det statliga området. Med utgångs-purikt i LAS har istället i 7 § tredje stycket StjL (äridrad 1974: 359) tagits iri eribestämmelse om tidsbegrärisriirig av förordnaride, Eriligt sistnämndabestämmelse får, om inte annat följer av föreskrifter som Kungl, Maj:tmeddelar, förordnande meddelas för bestämd tid eller tills vidare längst tillviss tidpunkt bara om det föranleds av arbetsuppgifternas särskildabeskaffenhet eller om anställningen gäller provtjänstgöring, praktikarbeteeller vikariat. Motsvarande gäller f, ö. enligt 10 § andra stycket stadgan omvissa tjäristemäri hos kommuner m, fl, (ändrad 1974: 369), Ytterligarebestämmelser i ämnet finns f, n. i kungörelsen (1974: 609) om tidsbegränsning av statligtlönereglerad anställning, m, m. Denna kungörelse gäller till utgången av år1974, Av LAS följer således att sådant avtal om anställning förbegränsad tid eller för visst arbete som har slutits i strid mot bestämmelsen i5 § LAS skall anses som ett avtal om tillsvidareanställning. Enligt min mening bör motsvarande tillämpas även i frågaom anställning hos staten. Men inom den statliga sektorn regleras frågan ioffentligrättslig ordning (jfr 3 § StjL), Det är myndigheten som prövar fråganom förordnande på tjänst. Dess avgörande är att betrakta som enförvaltningsakt. Det synes därför oklart vad som gäller i fråga om sådantmyndighetsbeslut om tidsbegränsning av förordnande som strider motbestämmelserna i 7 § tredje stycket StjL eller mot de föreskrifter som avsesdäri. Jag föreslåratt i StjL tas in en bestämmelse om att förordnande som har meddelats i stridmot 7 § tredje stycket eller mot föreskrift, som avses där, på yrkande avtjänstemannen skall förklaras gälla tills vidare utan tidsbegrärisriing (7 §fjärde stycket). Enligt nuvarande 39 a § (införd 1974: 383) StjL skall målom tillämpning bl, a, av 7 § tredje stycket StjL eller av föreskrift sommeddelats med stöd därav handläggas enligt LRA. Jag föreslår att detta skallgälla också mål om tillämpning av den nya bestämmelsen i fjärde stycket (nya 51§), Bestämmelser som svarar mot 7 § fjärde stycket StjL enligtförslaget kan i fråga om den icke statliga delen av det statligt löneregleradeområdet meddelas utan medverkan, t, ex, i stadgan om vissa tjänstemänhos kommuner m, fl, och i skolstadgan. Jag erinrar om vad jag har föreslagit beträffande särskildöverläggning i avtalsförbjudna frågor (avsnitt 9,4), 9.6 Utlännings tillträde till offentlig tjänst 9,6,7 Allmänna synpunkter Av bestämmelserna ill kap, 9 § tredje stycket nya RFframgår att utlänning i princip är likställd med svensk medborgare i fråga om möjlighetemaatt erhålla tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun. Direkt i RF görsemellertid ett antal undautag fråri derina grundsats beträffande särskiltbetydelsefulla tjänster och uppdrag, och RF gör det vidare möjligt att i lageller enligt förutsättningar som anges i lag förbehålla också andra offentligatjänster och uppdrag än de i RF uppräknade åt svenska medborgare, I fråga om statliga tjänster och sådana kommunala tjänstersom tillsätts av statligt organ har gällt den motsatta grundsatsen.Sådana tjänster har på grund av bestämmelserna i 28 § första stycket i 1809 årsRF ansetts vara i princip förbehållna svenska medborgare. ningar nu likställs med svenska medborgare har sin grund iintresset av att erhålla så kvalificerade innehavare av de statliga tjänsternasom möjligt och i önskemålet om en intensifiering av det mellanfolkliga samarbetet(jfr prop, 1960: 143 s, 21 f och prop, 1973: 90 s, 406), Vad gäller sådana kommunala tjänster som tillsätts avkommunerna själva innebär den nya RF däremot i de flesta fall inte någon förändringi det rådande rättsläget, I fråga om sådana tjänster har det redan tidigare iprincip rått frihet att anställa utlänningar. Som exempel på undantag fråndenna regel kan nämnas lärartjänster. För innehav av statliga och kommunala uppdrag krävs f, n,i ganska stor utsträckning svenskt medborgarskap på grund av bestämmelser i deförfattningar som reglerar uppdragen i övrigt. Det mest påtagliga resultatet av den nya grundlagsiegleiirigeriblir således att statiiga myndigheter vid tjänstetillsättningar efter den 1januari 1975 i princip inte längre skall göra någon skillnad mellan utlänningaroch svenska medborgare grundad enbart på medborgarskapet. a. hänsyrieri till rikets säkerhet och öriskemålet, att endast svenskamedborgare skall kunna fatta beslut som på ett mera ingripande sätt berörenskildas rättsliga ställning, att man måste göra ett stort antal undantagutöver vad som framgår direkt av RF från grundsatsen om utlänningslikställdhet med svensk medborgare. Det blir därför nödvändigt att innan dennya RF träder i tdlämpning besluta om de ytterhgare bestämmelser som krävs föratt man efter skall kunna förbehålla tjänster för svenskamedborgare i behövlig omfattning. Detta har också förutsatts under förarbetenatill den nya RF (jfr prop. 1973: 90 s. 407). Grundlagberedningen (GLB) har i sitt betänkande (SOU 1972:16) med förslag till följdändringar till författningsreformen föreslagit attden lagreglering som gäller frågan om inskränkningar i möjligheterna förutlänning att vinna tillträde till statlig eller i störstamöjliga utsträckning samlas i stats- och kommunaltjänstemannalagama.Beredningens förslag innebär i sina huvuddrag att vissa lätt avgräns-barakategorier av tjänster som skall vara förbehållna svenska medborgare angesdirekt i lagtexten samt att stats- och kommunaltjänstemannalagama i övrigtendast innehåller bemyndiganden för regeringen att inom vissa angivna ramarbestämma i vilka fall statliga och kommunala tjänster skall vara förbehållnasvenska medborgare. Regeringens beslut skall kunna ha formen såväl av generellaföreskrifter som av konkreta avgöranden i särskilda fall. Jag delar GLB:s uppfattning att en reglering som på dettasätt i huvudsak lägger i regeringens hand att avgöra vilka konkreta tjänstersom skall vara stängda för utlänningar medför de bästa möjligheterna attåstadkomma en lämplig avvägning mellan, å den ena sidan, önskemålet atteffektivt kunna använda utlänningar i svensk offentlig tjänst och, å denandra, behovet av att reservera vissa uppgifter för svenska medborgare. Somberedningen framhåller skulle en uttömmande uppräkning i lag av alla detjänster som berörs resultera i en lagstiftningsprodukt som blev synnerligensvåröverskådlig och i behov av ständiga ändringar. Lösningen att genom allmäntutformade lagbestämmelser utestänga utlänningar från vissa kategorier avtjänster skulle, å sin sida, dels medföra tolkningssvårigheter, dels medförarisk för att också en del tjänster som man vill hålla öppna för utlänningar komatt reserveras för svenska medborgare. Den nya RF kräver attförutsättningarna för att uppställa krav på svenskt medborgarskap för tillträdetill bl. a, statliga tjänster anges i lag. inflytande överhithörande frågor bör, som GLB har föreslagit, säkras genom lagregler sominnebär att regeringens kompetens att förbehålla tjänster åt svenska medborgarebegränsas till att avse endast tjänstekategorier i fråga om vilka detföreligger ett särskilt behov av sådan kompetens. Avvad jag nu har sagt framgår att jag i allt väsentligt ansluter mig till denlösning som har förordats av GLB och som i sina grunddrag har lämnats utanerinran under remissbehandlingen. Jag vill emellertid föreslå en del,huvudsakligen mer detaljbetonade, avvikelser från beredningens förslag. GLBhar lagt fram förslag till bestämmelser inte bara i StjL utan också i kommunaltjänstemannalagen.Emellertid har kommunerna, som jag nämnt, ansetts i priucip hafrihet att anställa utlänningar, I sammanhanget bör vidare beaktas attsärskilda sakkunniga f. n, utreder frågan om rösträtt och valbarhetför iuvand-rare, 1 den mån invandrare skulle bli valbara till kommunala organ,finns det uppenbarligen inte någon anledning att kräva svenskt medborgarskapav de tjänstemän som biträder dessa organ. De angivna omständigheterna medföratt det inte nu kan komma i fråga att annat än i mycket obetydlig omfattning t, ex, i fråga om vissa särskilt känsliga tjänster inom den spedalregleradekommunala förvaltningeri utestänga utlänningar från . Jaganser därför inte att det finns något behov av en sådan regel i kommunaltjänstemannalagensom GLB har föreslagit. I deu mån man anser sig böra kräva svenskt medborgarskapsom villkor för tillträde till en viss tjänst inom den special-regleradekommunala förvaltniugeri bör detta krav tas iri i den lagstiftning somreglerar verksamheten i fråga, GLBhar föreslagit att det direkt i StjL uppställs krav på svenskt medborgarskapendast för tillträde till ett par kategorier tjänster, nämligen militära ochcivilmilitära sådana. Den föreslagna lagtexten öppnar å andra sidan inte någon dispensmöjligheti fråga om dessa tjänster. Jag anser att man, i syfte att göra regleringen såklar och lättillämpad som möjligt, bör ansluta sig till de principer som kommertill uttryck i Detta innebär att endast sådana tjänstekategorier,som dels är särskilt betydelsefulla från de här aktuella syn-punktema, dels ärlätt avgränsbara, dels utan undantag skall förbehållas svenska medborgare,anges direkt i StjL, Man bör t, ex, inte låta det lagfästa kravet på svensktmedborgarskap omfatta samtliga tjänster inom det militära försvaret eftersomdet, såvitt gäller civila tjänster vid försvarsmakten, kan bli aktuellt medindividuella undaritag från ett sådant krav. Jag föreslår därför att man godtarden av GLB föreslagna regeln om militära och civilmilitära tjänster. Enligtmin uppfattning finns det ytterligare ett par kategorier av tjänster som, ilikhet med de militära och civilmilitära tjänsterna, med fördel kan förbehållassvenska medborgare genom bestämmelser direkt i StjL, RÅ har i sittremissyttrande över GLB:s förslag uttalat att åklagares eller polismansbefogenhet över huvud taget inte borde utövas av anrian äri svensk medborgare.Bestämmelser av denna innebörd borde enligt RÅ tas in i lagtexten. Jag anslutermig till denna uppfattning. Begreppen åklagare och polisman är båda klara tillsin innebörd och båda dessa tjänstekategorier är av den karaktären att de intei något fall bör stå öppna för andra än svenska medborgare. Jag kan isammanhanget erinra om att krav på svenskt medborgarskap för innehav ellerutövande av domartjänst finns intaget redan i grundlagstexten. Jag föreslår såledesatt bestämmelsen i StjL skall innehålla en föreskrift att endast den som ärsvensk medborgare får inneha eller utöva militär eller civilmilitär tjänsteller tjänst som åklagare eller polisman, GLB:sförslag innebär i övrigt att regeringens kompetens att stänga tjänster förutlänningar begränsas till att avse tjänst med vilken är förenadmyndighetsutövning, uppgift att företräda riket eller åliggande av betydelseför rikets säkerhet. Förslaget har i denna del inte föranlett någon erinranunder remissbehandlingen, och det torde i stort sett träffa de kategorier ifråga om vilka det är särskilt betydelsefullt att regeringen får besluta. Vissasmärre modifikationer är dock nödvändiga. Detområde som enligt GLB:s förslag överlämnas till regeringen torde i någrahänseenden vara för snävt tilltaget. Enligt min uppfattning är den verksamhetsom bedrivs inom och i utrikesförvaltningen av denbeskaffenhet att det stora flertalet tjänster där bör vara förbehållna svenskamedborgare. De kriterier för att utestänga andra än svenska medborgare som uppställsi beredningens förslag täcker emellertid endast en del av behovet inom de nunämnda verksamhetsområdena. Även tjänster som inte är förenade medmyndighetsutövning, uppgift att företräda riket eller åliggande av betydelseför rikets säkerhet bör på dessa områden kunna förbehållas svenska medborgare.Jag föreslår därför att regeringen i StjL ges en generell behörighet attförbehålla svenska medborgare tjänster i . Vadbeträffar inriebörden av begreppet myndighetsutövning hänvisar GLBtill uttalanden i ämbetsansvärskommitténs betänkande (SOU 1972: 1) ÄmbetsansvaretII s, 129 f. Jag kan också nämna att justitieministernhar utförligt diskuterat begreppet i prop, 1971: 30 med förslag tillförvaltningsrättsreform, del 2, s. 334, och i prop, 1972: 5 med förslag tillskadeståndslag, s, 498 ff. Begreppet myndighetsutövning förekommer vidare bl,a, i 11 kap, 6 § nya RF, Sammanfattningsvis kan sägas att medmyndighetsutövning förstås utövning av befogenhet att bestämma om förmån,rättighet, skyldighet, discipliriär bestraffning eller annat jämförbartförhållande (jfr 3 § första stycket förvaltningslagen). Dettorde förhålla sig så att ett mycket stort antal statliga tjänster på olikanivåer kan vara förenade med myndighetsutövning i någon form. Det torde intevara nödvändigt att kräva svenskt medborgarskap som villkor för tillträde tillalla sådana tjänster. Att i lagtexten skilja ut de typer av myndighetsutövningsom skall kunna förbehållas svenska medborgare i motsats till övriga former avsådan verksamhet torde emellertid inte vara möjligt. Jag föreslår därför att GLB:sförslag i denna del godtas. Självfallet är emellertid att regeringen måsteutnyttja ett bemyndigande av nu diskuterat slag på sådant sätt att de syftensom ligger bakom den nya grundlagsregleringen inte äventyras.