prop · FX0388 · 1974-12-31 00:00:00 — Utredningen anser att ett genomförande av de nu angivnaprinciperna bör, i avvaktan på den slutliga lösningen av avtalsfrågorna inomden offentliga sektorn, överlämnas åt reglering i administrativ ordning.Utredningen menar dock, att stadgandena i 7 § andra stycket statstjänstemannalagenoch 10 § kommunaltjänstemannasladgan om förordnande för bestämd tid inte börkvarstå oförändrade utan någon inskränkning. Utredningen föreslår därför attnämnda paragrafer tillförs en bestämmelse motsvarande 5 § lagen omanställningsskydd om att förordnande får meddelas för bestämd tid eller tillsvidare längst tUl en viss tidpunkt endast om det föranleds avarbetsuppgifternas särskUda beskaffenhet. 1 likhet med vad som gäller enligtlagen om anställningsskydd bör undantag få göras för praktikarbete ochvikariat. Med hänsyn tUl avtalsförbudet i Ijänstemannalagsliftningen föreslårutredningen att även provanställrung omfattas av undantaget. 3.2.4 för uppsägning, omplaceringsskyldighet m. m. Utredningen föreslår att reglema om uppsägning i lagen omanställningsskydd skall gälla även statligt reglerade tjänster. En sådanordning innebär enligt utredningens uppfattning inte någon försämring av detanställningsskydd som f. n. finns på den offentliga sektorn. Reglerna omuppsägning m.m. i tjänstemannaförfattningarna bör därför utmönstras ochersättas av en hänvisning till motsvarande regler i lagen om anställningsskydd. Utredningen uppmärksammar i detta sammanhang attuppsägningsskyddet i lagen om anställningsskydd inte omfattar arbetstagare medverksledande eller därmed jämförlig ställning. Dessa arbetstagare har däremotett motsvarande uppsägningsskydd enligt tjänstemannaförfattningarna och dettabör inle få försämras. Utredningen har övervägt att de äldre bestämmelsema itjänstemannaförfattningarna därför skulle bestå för de nu berördabefattningshavarna. Utredningen anser det dock mindre lämpligt att det för enbegränsad grupp av arbetstagare skulle gälla andra regler om t. ex. varsel ochöverläggning, tvisteförfarandet etc. än för övriga arbetstagare pä denoffentliga sektorn. Värdet av ett enhetligt system medför enligt utredningensmening att reglerna om uppsägningsskyddet i lagen om anställningsskydd bör görastillämpliga även på dessa tjänstemän. Utredningen har vidare övervägt att införa en särskildregel, som medger att en offentlig arbetsgivare skall få vidta sådan uppsägningfrån tjänst som formeUt fordras för att kunna genomföra omplacering som avses i7 § andra stycket lagen om anställningsskydd. Det bör enligt UtredningensjälvfaUet vara lagstiftningens innebörd all en sådan uppsägning skall fågenomföras, även om detta inte klart framgår av lagrummets Utredningen anser att frågan bör kunna lösasgenom ett motivuttalande om tUlåtligheten av en sådan uppsägning. Utredningenanför att det i fråga om disciplinreglerna bör ske en sådan samordning att detsynsätt som ligger bakom reglerna om uppsägning och avskedande L lagen omanställningsskydd också kommer tUl uttryck vid tUlämpningen av regler omämbetsansvaret och andra motsvarande föreskrifter. Utredningen finner dock inteanledning att nu föreslå några uttryckliga regler härom. En sådan samordningbör enligt utredningens mening i stället ske inom ramen för detlagstiftningsarbete som grundas på ämbetsansvarskommitténs förslag. Utredningenerinrar om att omplaceringsskyldigheten enligt 7 § andra stycket lagen omanställningsskydd skall gälla inom anställningsmyndighetens verksamhetsområde.Utredningen anser emellertid att tvekan kan uppkomma hur denna regel förhållersig tUl bl. a. gällande regler om ledigkungörandet av tjänst. mening torde vissa undantag från reglerna om ledigkungörande kunnaföreskrivas i administrativ ordning. 3.2.5 Uppsägningsförfarandet, varsel och överläggning m.m. Utredningen föreslår att bestämmelserna i 810§§ och 29-32§§ lagen om anstäUningsskydd angående uppsägningsförfarandet samt varsel ochöverläggning skall gälla även för den offentliga sektorn. Utredningen konstaterar att den mest betydande skUlnadenmellan varsel- och överiäggningsreglerna samt motsvarande regler i denoffentliga tjänstemannalagstiftningen består i att det itjänstemannalagstiftningen saknas regler om varsel till den berördaarbetstagarorganisationen. Inte heller kan överläggning påkallas redan innanden offentlige arbetsgivaren har fattat sitt beslut. Enligt utredningensuppfattning är det naturligt att även arbetstagarorganisationerna på denoffentliga sektorn skall få samma rätt tUl varsel och överläggning som gällerför arbetsmarknaden i övrigt. 1 fråga omformkravet vid uppsägning och reglerna om rätt tUl överläggning berörutredningen frågan, om det i tjänstemannaförfattningarna inskrivna skyddet förden enskUde tjänstemannen kommer alt försämras om den allmänna lagstiftningensregler införs även på den offentliga sektorn. Det gällande kravet på skriftligform för uppsägning är nämligen inte bara en ordningsföreskrift, vUket ärfallet enligt lagen om anställningsskydd, utan underlåtenhet medför attuppsägningen blir ogiltig. Enligt uredningens mening bör värdet av ettenhetligt system leda tUl en samordning även av de formella reglerna, trots attdetta i nägot enstaka fall skulle anses som en försämring av det hittUlsvarandeskyddet. 3.2.6 Underrättelse i vissa fall Enligt utredningens mening finns det fog för att tUl denoffentliga sektorn utsträcka den allmänna lagstiftningens regler omunderrättelseplikt, då en anställning för begränsad lid inte kommer attförnyas. Utredningen erinrar om att det enligt lagen om anställningsskydd som förutsättning för att en arbetstagare skall underrättas omatt en visstidsanställning inte kommer att förnyas gäller, att arbetstagarenhar haft en visstidsanställning hos arbetsgivaren om sammanlagt minst tolvmånader . Är motsvarande förutsättningar uppfylldafinns enligt utredningens mening skäl att utsträcka underrättelseplikten äventill fall, då en tjänsteman efter visstidsförordnande eller efter ett på annatsätt begränsat förordnande på en högre tjänst får återgå tUl en lägre tjänstmed den inkomstminskning m. m. som detta vanligen innebär. Motsvarande reglerfinns redan för vissa fall av långtidsvikariat. Utredningen anser därför attdet bör övervägas att mera allmänt tUlföra IjänstemannaförfattnLngarna särskUdaregler om underrättelse vid återgång tUl lägre tjänst. Sådana regler börenligt utredningens uppfattning lämpligen införas i statstjänstemannastadganoch motsvarande författningar. Utredningen understryker vidare att de berördastadgandena har karaktären av minimiregler oeh att det i många fall bör kunnakrävas av den offentlige arbetsgivaren att underrättelse lämnas så snart detkan ske. I fråga om underrättelse vid pensionsavgång konstaterar utredningenatt de statliga föreskrifterna i huvudsak är förmånligare för arbetstagaren änmotsvarande regler i 33 § om anställningsskydd. Utredningen har dock erfarit,att det undantagsvis kan förekomma fall, där en underrättelseplikt inteföreligger enligt pensionsförfattningarna men skuUe göra det enligt lagen omanstäUningsskydd. Utredningen anser emellertid att den allmännatjänstemannalagstiftningen inte bör tyngas av sådana undantagsregler utan attdessa bör kunna tUlskapas i administrativ väg. 3.2.7 Uppsägningstidens längd, lön och andra förmånerunder uppsägningstid m. m. Den offentliga tjänstemannalagstiftningen innehåller intenågra regler orn uppsägningstidens längd eller om lön och andraanställningsförmåner under uppsägningstid. Dessa frågor regleras i stället ikollektivavtal. Utredningen konstaterar att reglerna i 11, 12-14 och 17 §§lagen om anställningsskydd om uppsägningstidens längd, rätt till bibehållnaanställningsförmåner under uppsägningstid samt rätt tUl betald ledighet förbesök på arbetsförmedling m.m. därför utan särskUd föreskrift blir tUlämpligaäven på den statligt reglerade tjänstemannasektorn. Utredningen erinrar om att 11 § statstjänstemannalagenföreskriver en i princip oinskränkt skyldighet att i vissa fall utöva annantjänst och att dessa regler möjligen skuUe kunna uppfattas strida mot densärskilda begränsning av förflyttningsrätten under uppsägningstid, somföreskrivs i 14 § första stycket lagen om anställningsskydd. Enligt utredningensmening behövs emellertid inte någon motsvarande begränsning i tjänstemannalagstiftningenutan det bör räcka med ett uttalande om att 14 § första stycket lagen omanställningsskydd även avser den offentliga sektorn. Slutligen erinrar utredningen om att permittering enligtnuvarande ordning inte förekommer på den statligt regleradetjänstemannasektorn. Utredningen understryker att reglerna om permitteringslöni 21 § lagen om anstäUningsskydd självfallet inte innebär att permittering fårtUlgripas där permitteringsinstitutet över huvud taget inte förekommer. 3.2.8 Regler om turordning, företrädesrätt till nyanställning m. m. Utredningen anför att några uttryckliga regler omturordning inte finns i tjänstemannalagstiftningen men att det enligtförvaltningspraxis lär fästas stor vikt vid anställningstidens längd då detgäller att välja mellan tjänstemännen vid organisationsförändringar. 1 vissafall förekommer dock att turordningsfrågor avgörs utifrån andra utgångspunkter.Som exempel nämner utredningen att det på skolområdet finns vissa av Kungl.Majrt och utfärdade föreskrifter angående bl. a. behörighet,meriter m. m. vUka direkt eller indirekt bestämmer hur den lokalaskolmyndigheten skall förfara vid omförordnande av lärare, då valet står mellanflera tjänstemän. Annars gäUer vid återanställning den i 28 § regeringsformeninskrivna principen om förtjänst och skicklighet som enda befordringsgmnder vidtjänstetUlsättning. Utredningenerinrar om att nämnda bestämmelse i regeringsformen har ansetts lägga hinder ivägen för regler om företrädesrätt tUl ny anställning och att enligtpropositionen med förslag till ny regeringsform m. m. 1 973:90) bl. a.arbetsmarknadspolitiska hänsyn skall kunna tas vid tjänstetillsättning.Utredningen hänvisar tUl att föredragande departementschefen i propositionenmed förslag tUl lag om anställningsskydd (prop. 1973:129 s. 201) anför att,under förutsättning att grundlagsförslaget genomförs, hinder inte längre tordemöta mot att regler införs på det offentliga området om företrädesrätt tillanställning. Enligt utredningens mening torde detta även få gälla regler omturordning vid återanställning. Även omdet kan synas ofrånkomligt att vissa undantag görs frän de allmänna reglerna omturordning vid uppsägning och återanställning samt företrädesrätt tUl nyanställning för den statligt reglerade tjänstemannasektorn, bör enligtutredningens uppfattning likväl för stora grupper av offentligt anställda kunnagälla samma principer som för privatanställda. Om den berörda grundlagsreformengenomförs fr.o.m. , kommer enligt utredningen de allmännareglerna att gälla även den offentliga sektorn. Avvikelse för det statligtreglerade tjänstemannaområdet bör enligt utredningens mening ske endast då deti visst fall är klart betingat av tjänstens särart. Med det anförda avserutredningen såväl avvikelser frän principen om anställningstidens längd ocharbetstagarens ålder såsom i första hand avgörande för turordningen som uppställandeav särskilda vUlkor, kompetenskrav m. m. för erhållande av ny anställning.Dispens bör i vissa fall kunna medges för återanställning. En frågasom utredningen särskilt uppmärksammar är effekterna av reglerna omledigkungörande av tjänst. Tjänst som myndighet tUlsätter skall såledeskungöras ledig tUl ansökan, om annat inte särskilt föreskrivs. Genom att den enskilde arbetstagarens anställning är knuten tUl innehavet av en viss tjänst och denna i vissa fall ärformellt begränsad att gälla endast , kan det förekomma atttjänsten vid omförordnande kungörs ledig på nytt. Den förutvarande innehavarenlöper då risk att konkurreras ut av annan sökande tUl tjänsten. Detsamma kanbli faUet om tjänsten i samband med löneförhandlingar skulle komma att flyttasupp i en högre lönegrad och ges ändrat innehåll. Enligt utredningens meningmåste, som många tjänster bör kunna göras om tUltillsvidareanställningar, reglerna om ledigkungörande begränsas, så alt manvid den berörda typen av tidsbegränsad anställning får ett system som stämmerbättre överens med de värderingar som ligger bakom förslaget tUl lag omanställningsskydd. Omförordnande bör enligt utredningen i ökad utsträckningkunna ske utan ledigkungörande. Beträffandefrågan vUket verksamhetsområde som på den offentliga sektorn skall anses varaberört av en driftsinskränkning eller omfattas av företrädesrätt till nyanställning hänvisar utredningen tUl förslaget tUl lag om anställningsskydd(prop. 1973:129 s. 157 oeh 165). En personalinskränkning som sker inom en vissstatlig eller myndighets verksamhetsområde bör således endast berörade arbetstagare som tjänstgör där och inte få återverkningar för arbetstagarehos en annan myndighet. Företrädesrätt till ny anstäUning bör gälla inom myndighetensverksamhetsområde. Utredningen tUlägger att del kan finnas behov av enanpassning av de berörda principerna angående turordning och företrädesrätt tUlny anställning tUl de särskilda förhållanden som kan råda pä den offentligasektorn. Den erforderliga anpassningen måste ske genom författningsregleringpå grund av det rådande avtalsförbudet. Utredningen framhåller att det förutformningen och omfattnmgen av erforderliga undantagsregler fordras noggrannaundersökningar av de särskilda förhållanden som kan råda inom olika delar avden statliga förvaltningen. Det kommer enhgt utredningens uppfattning att rörasig om en inte obetydlig mängd författningsföreskrifter av ganska kompliceradnatur. Dessa undersökningar har utredningen inte kunnat göra inom de tidsramarsom gällt för utredningsarbetet. Detta lagstiftningsarbete får därför enligtutredningen lämpligen ankomma på Kungl. Maj:t i samverkan med berörda arbetstagarorganisationer. 3.2.9 Tvisteförfarandet m. m. Utredningen konstaterar att, även om det inom ramen förden offentliga lagstiftningen finns ett regelsystem motsvarande reglerna omtvisteförfarandet och skadestånd i 3442 §§ lagen om anställningsskydd, vissaskUlnader föreligger mellan de båda systemen. Visserligen är dessa skUlnader iregel till arbetstagarens fördel, men stundom kan motsatsen vara fallet. mening bör det ske en samordning i fråga om förfarandereglerna oehskadeståndsbestämmelserna med reglerna i lagen om anställningsskydd. Även de processuella reglerna i övrigt bör enligt utredningens uppfattning vara lika för hela den svenskaarbetsmarknaden. Utredningen anser att detta sker enklast genom att tvister somavses i lagen om anställningsskydd förs in under de allmänna processuellabestämmelserna i en blivande lag om rättegången i arbetstvister, även omtvisten avser anställning som omfattas av den offentligatjänstemannalagstiftningen. Utredningen har också i ett senare betänkande (SOU1974:8) föreslagit regler som syftar till en sådan samordning. Utredningen föreslår att de nya reglerna skaU träda ikraft den , dvs. som lagen om anställningsskydd.De regler som avser företrädesrätt tUl ny anställning kan dock inte genomförasförrän den tidigare berörda grundlagsreformen har trätt i kraft den 1 januari1975. En särskUd övergångsbestämmelse lär enligt utredningensmening krävas beträffande den i 30 § andra stycket statstjänstemannalagen resp.36 § andra stycket kommunaltjänstemannasladgan angivna varselskyldigheten. 1överensstämmelse med motsvarande övergångsbestämmelse i lagen omanställningsskydd föreslår utredningen att varsel inte skall behöva ske enligtstadgandets nya lydelse, om denna innebär att varslet skulle lämnas föreikraftträdandet. Arbetsgivaren är då inte heller skyldig att deltaga iöverläggning enligt samma lagrum. Har uppsägning skett före lagensikraftträdande, föreslår utredningen att de äldre bestämmelserna i 30 § tredjestycket statstjänstemannalagen resp. 36 § tredje stycketkommunaltjänstemannastadgan alltjämt skall bli gällande. Även i övrigt menarutredningen att övergångsbestämmelserna tUl lagen om anställningsskydd börkunna bli vägledande. Så gott som samtliga remissinstanser delar utredningensuppfattning att anställningsskyddet på den offentliga sektorn i görligaste mänbör anpassas till de principer som skall gälla för arbetsmarknaden i övrigt. 1flera remissvar understryks också vikten av att man under det fortsattareformarbetet beaktar att en sådan anpassning inte får leda tUl försämringar avdet anställningsskydd som redan finns på den offentliga sektorn. För enanpassning tUl de allmänna reglerna talar enligt JK:s mening, förutomönskvärdheten av enhetliga regler, bl. a. att skillnaderna mellan offentlig ochprivat tjänst tenderar att minska och att strukturförändringarna i samhälletberör inle bara den privata sektorn. Utveckhngen nödvändiggör ocksä inom denoffentliga sektorn betydande rationaliseringar och omorganisationer, inte minstför att nå ökad effektivitet. Därav följer också verkningar päanställningsförhållandena på samma sätt som inom den privata sektorn. JK framhåller vidarealt det offentliga anställningsförhållandets särart även tordekräva särskild reglering, om än i betydligt mindre omfattning än f. n. ändringsförslag i statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannasladgan,liksom mot de riktlinjer som utredningen har uppdragit för utmönstring ochomarbetning av specialförfattningar, har JK dock ingen erinran. Ocksä SPN anserdet väsentligt att enhetliga regler om anställningstryggheten gäller för helaarbetsmarknaden. SPN påpekar i detta sammanhang att också en effektivpersonaladministration måste finnas och att en effektiv omplaceringsverksamhetinom hela statsförvaltningen är en väl så viktig åtgärd frän trygghetssynpunktsom lagstiftning om elt förstärkt anställningsskydd. Alla åtgärder för attmöjliggöra omplacering bör därför vidtas innan uppsägning blir aktuell inom denstatliga sektorn. SPN framhåller att nuvarande former för medelstilldelningdock försvårar smidiga lösningar av personalproblem såväl inom myndigheternasom mellan de olika myndigheterna samt att de olika anslagsformerna och sättetför deras beviljande utgör en otrygghetsfaktor för vissa grupper avarbetstagare inom del aUmänna skolväsendet samt vid universitet och högskolor.Formen för medelstilldelning fär enligt SPN inte vara styrande föranställningstryggheten inom den offentliga sektorn. Regler bör därför skapas såatt någon skillnad i anställningstryggheten inte föreligger mellan anställdaenligt personalförteckning och andra statsanställda. Ett annat förhållande,som enligt SPNrs mening är otillfredsställande, är att vissa myndigheter harbemyndigande att använda sakanslag för att bestrida lönekostnader. Dettainnebär att berörda tjänstemän bara kan förordnas budgetårsvis. Regeringsrättenanser all del i och för sig hgger ett värde i att reglerna om de offentligtanställdas anställningsskydd anpassas till de regler som gäller förarbetsmarknaden i övrigt och att det framstår som riskabelt frånrekryteringssynpunkt att låta anställningsskyddet vid offentlig tjänst blisämre än det som tUlförsäkras anställda i enskild tjänst. Regeringsrättenerinrar om att den offentliga verksamheten emellertid syftar till att tatillvara medborgarnas intressen sedda i stort och att de offentligt anställdasanställningsvillkor därför bör övervägas inte bara med de anställdas intresseav trygghet i anställningen för ögonen utan med utgångspunkt i de krav som börställas pä förvaltningsorganisationen, dess kvalitet och integritet. Enligtregeringsrättens mening saknas i betänkandet en analys av den problematik somhär anmäler sig. De framlagda förslagen präglas av ett övervägandearbetsrättsligt synsätt, medan de stats- och förvaltningsrättsliga aspekternahar kommit i skymundan. Detta anser regeringsrätten försvåra bedömningen av förslagensändamålsenlighet. Med hänsyn till att utredningens förslag medför möjligheterför Kungl. Majrt att på det statligt reglerade området anpassa tillämpningen avde nya reglerna rill vad som framstår som lämpligt vid en avvägning mellan deallmänna intressena i stort och de anställdas intresse av trygghet ianställningen, anser regeringsrätten dock hinder inte möta mot den föreslagnaordningen på den grund att den skulle i alltför hög grad begränsa den handlingsfrihet som måste tillkomma enoffentlig arbetsgivare. Regeringsrätten anser vidare att det, med hänsyn tUlatt utredningar pågår som kan komma att ändra förutsättningarna för de nuföreslagna lösningarna, finns risk för att regleringen blir ett provisorium.Även om detta inte bör hindra reformer som är angelägna, ger betänkandet enligtregeringsrättens uppfattning knappast belägg för att det föreligger ettträngande behov av att ändra gällande regler. Regeringsrätten konstaterar, attstatsmakterna hittUls kunnat bemästra de sysselsättningsproblem, somrationaliseringssträvandena medför, inom ramen för gällande regler och att dettorde vara möjligt alt vidareutveckla de medel statsmakterna redan har tillsitt förfogande för att ta hand om sina anställda. Regeringsrätten pekar pä attdet i administrativ väg bör vara möjligt att bl. a. tillse att förordnande förbestämd tid inte används på ett sådant sätt att rimliga krav päanställningstrygghet sätts åt sidan. SÖunderstryker att ett genomförande på läraromrädet av de föreslagna principernakommer att fordra ingrepp och förändringar också i andra regelkomplex än de sombehandlats av utredningen. SÖ betonar att det, med hänsyn till skolarbetetssärart och det komplicerade och speciella regelsystem som gäller förlärartjänster, fordras grundliga överväganden innan bestämmelser utfärdas somväsentligt ändrar nu gällande regler och praxis. SÖ finner det uteslutet attsädana överväganden på ett tUlfredsställande sätt kan göras på den korta tidsom återstår tiU den föreslagna tidpunkten för den nya lagstiftningensikraftträdande. SÖ, som anser att anställning inom den offentliga sektorn iprincip inte fär ge sämre anställningstrygghet än anställning inom den privatasektorn, framhåller vidare att enbart den principiella önskvärdheten attinföra gemensamma grundläggande regler om anställningstrygghet inte räcker sommotiv för en anpassning. TCO förutsätter att den nödvändiga särregleringen sker inära kontakt med personalorganisationerna. TCO anser det värdefullt attutredningen har fäst särskUd uppmärksamhet på de förhållanden som råder påläraromrädet och att det är av stor vikt att SPN, som har det övergripandeansvaret för omplaceringsverksamheten, ges utökade resurser att handläggaomplaceringsfrågor pä detta särskilda område. Också och SR påpekar att särskilda åtgärder ärnödvändiga inom läraromrädet med hänsyn till de där rådande speciellaförhållandena samt konstaterar att antalet friställningar inom läraromrädet ärstort i jämförelse med det övriga offentliga området. och SR anser dockatt utredningen har överbetonat effekten av den stora tillgången påicke-ordinarie lärare och framhåller att det grundläggande problemet i ställetär tjänsteorganisationens instabilitet. 1 sammanhanget framhålls vidaresärskilt länsskolnämndernas roll när det gäller att med nuvarande föreskrifteromplacera övertaliga extra ordinarie lärare. Vid en kommande översyn bör bl.a. beaktas förhållandet mellan länsskolnämnderna och SPN. Det bör enligt SACOoch SR även övervägas att utvidga skyldigheten för de lokala skolmyndigheternaatt på ledig icke-ordinarie tjänst mottaga anvisad övertalig lärare. för icke-ordinarie lärare vid universitet och högskolorunderstryker och SR att förhållandena är sådana att en radikal ändringomedelbart riiåste komma tiU stånd. vid universitetanser att frågan om universitetslärarnas förhållanden måste utredas särskilt. ochSR tar upp en fråga beträffande anställning i vissa fall av icke-ordinarietjänstemän på läraromrädet.