prop · FX03150 · 1974-12-31 00:00:00 — Utredningarnas förslag till nyttlånesystem, utjämningslånesystemet, har däremol mött många erinringar ochavstyrks av elt stort fiertal bland remissinstanserna. Kriliken gäller främstden lånetekniska utformningen. En uppfattning, som ofta kommer till uttryck iremissyttrandena, är att det är olämpligt att bygga upp etl lånesystem inomvilkel lånlagarna och långivarna inte kan bilda sig någon klar uppfattning omden framtida återbelalningsskyldigheten och inom vilket skuldredovisningendärför saknar reell ekonomisk innebörd. Bl, a, blir möjligheterna all iframtiden erhålla finansiellt ulrymme för modernisering och upprustningdärigenom oklara. Vidare anses systemet ge för dålig överblick över destalsfinansiella konsekvenserna. Framtida och obestämda avskrivningsbeslutskulle innebära växande subventioner som mer eller mindre automatiskt skullekanaliseras lill bostadssektorn utan atl storleken av dessa kunde redovisas vidvarje tidpunkt. Flertalet remissinstanser förordar i stället etlmodifierat pariletslånesyslem där den främsta ändringen skulle gå ul på attgenerella subventioner på etl eller annat sätt används föratt minska dekapitalkostnader som de boende faktiskt skall belala. Också bostadsskattekommitténs förslag har påavgörande punkter avvisats av fiertalet remissinstanser. Det råder visserligen allmän enighet om altgällande skatteregler inte likställer olika besiilningsformer ulan gynnar ägdasmåhus. Som jag har emellertid bosladsskaltekommittén och boende-och bostadsfinansieringsutredningarna redo visat olika uppgifier om storlekena v dessa skattefördelar. Flertalet remissinstansersom tillkännagett sinuppfattning i frägan anser atl bostadsskatlekommittén har underskattatskatteeffekten. Många, bl.a, LO och ,finner det särskilt anmärkningsvärt att kommittén tagit hänsyn till en anlagenvärdeminskning när flertalet villor i själva verkel i stället stiger i värde. Flertalet remissinstanser har anslutit sig till denminoritet inom bostadsskattekommittén som förordat att ekonomisk neutralitetmellan olika boendeformer bör skapas genom åigiirder i anslutning lillfinansieringssystemet. Många förordar atl liigenheter med bosladsrätt ochhyresräll skall komma i åtnjutande av en subvention som svarar molskatteförmånerna för ägda småhus. Härigenom skulle också småhus upplåtna medhyres-och bostadsrätt kunna tillhandahållas på marknaden vilket skulle öka möj- lighetemaför hushåll med lägre inkomster au bo i småhus, IVamhåller fieraremissinstanser, 10,5,3Bostadspolitiska åtgärder inom bosiadsflnansiering och bostadsbeskattning -översiktliga ställningstaganden Innan jag redovisar mina ställningstaganden tillutredningarnas förslag vill jag ange mina allmänna utgångspunkter för åtgärderinom bostadsfinansierings- och b o s t a d s b e s k a 11-ningssystemet. Som framgått av min inledande beskrivning har -inom finansierings-och bostadsbeskattningssyslemens ram - betydande resurserkommii att kanaliseras lill bostadssektorn vid sidan av det individuella ochinkomstprövade bostadsstödet som utgår till främst barnfamiljer ochpensionärer. Till slor del är dessa insatser en följd av utvecklingen påbostadsmarknaden och en successivt stigande räntenivå. Genom denna utveckling harsamhällets sammanlagda insatser för boendet föll belydande omfattning, Efiersomjag i det följande kommer att förorda ytterligare finansiella insatser frånsamhällets sida för att främja bostadsförsörjningen, vill jag först redovisamin principiella inställning lill subventioner inom bostadssektorn. Jag finneren sådan redovisning vara motiverad också av det skälet att man i den aktuelladebatten inom bl, a. fackekonomernas krets ibland hävdar att generellasubventioner till bostadssektorn är samhällsekonomiskt sett olämpliga. Jag vill till alt börja med erinra om atlbostadskonsumtionen i vårt land liksom i fiertalet andra länder är anpassad bl.a. till del förhållandel att betydande skatteförmåner tillkommer dem som bor ieget småhus. En avveckling av dessa förmåner framstår som helt otänkbar medhänsyn till de effekter detta skulle få för de enskilda hushållens ekonomi ochde störningar som skulle uppträda på fastighetsmarknaden och inom produktionenav småhus. För flertalet av de under 1960- och 1970-lalen producerade lägenhelernaupplåtna med hyres- och bostadsrätt innebär paritets- och rän-telänesyslemen enbetydande omfördelning i liden av bostadskostnaderna. En omedelbar avvecklingav systemet med omfördelning skulle belräffande bostäder med hyres- ochbosladsrätt medföra effekler motsvarande dem som enligt vad jag sagtskulle följa med avveckling av skatteförmånerna. Jag har förut framhållit att bostaden aren socialtrygghetsfaktor av grundläggande betydelse for människorna. Bostaden och dessnärmiljö spelar en väsentlig roll när det gäller att forma de grundläggandebetingelserna för människornas såväl individuella som sociala liv. Eftersomsamhället har ansvaret för bostadspolitiken, är det naturligt att samhälletgriper in när denna trygghet hotas och när de bostadssociala mål som samhälletställt upp inte kan nås på grund av alltför snabbt stigande boendekostnader. Del är visserligen sant, som flera remissinstanserpåpekat, alt boendekostnaderna i den utsträckning de inle betalas direkt av deboende måsle betalas av dem över skattsedeln eller på annat sätt. Valet avbetalningssätt har emellertid fördelnings- och bostadspolitiska effekter.Tanken bakom del individuella bosladsslödei är sålunda all stödja de grupper isamhällel som inle har ekonomiska möjligheter alt betala kostnaden för enbostad som svarar mot deras behov. Också generella subventioner kan ha sådanaönskvärda fördelnings- och bostadspolitiska effekler. Min slutsats av det förda resonemanget är attsubventioner, såväl individuella som generella, är motiverade som medel attförverkliga samhällets bostadspolitiska intentioner. I dagslägel innebär delbl. a. atl principen om ett subventionsfritt lånesystem inte kan upprätthållas.Jag vill emellertid redan nu framhålla alt de behövliga insatserna i form avgenerella subventioner kan koncentreras till del Inledande skedet avbostädernas livstid mot bakgrund av det rimliga antagandet attproduktionskostnaderna för nya årgångar bosläder successivt ökar. De grundläggande målen för bostadspolitiken sombehandlades ingående i inledningen av mitt anförande slår givelvis i huvudsakfast. De bostadspolitiska medlen bör emellertid från tid till annan anpassastill utvecklingens skifiande förutsättningar. Det innebär atl debostadspolitiska strävandena kan ha något olika inriktning beroende på akluellaproblem och utvecklingstendenser inom det bostadspolitiska området. Enligt minmening måste en reformering av bostadspolitikens medel ske i syfte att bl, a.uppnå ökad utjämning i fråga om boendekostnader för olika besittningsformersamt skapa gynnsammare relationer mellan boendekostnaderna och betalningsförmågan,framför allt beträffande de senast producerade bostäderna. Olikheterna i boendekostnaderna mellan olikabesiitningsformer har sin grund i nuvarande regler för villabeskattningen.Skillnaderna i kostnadsutfall har flera från bostadspolitisk synpunkt negativaeffekler. En sådan är atl skatteförmånens storlek ökar med inkomstens storlek.Den för bostadsstödet i övrigt gällande principen att de som har lägst inkomstskall få störst stöd har således en direkt motsatt tillämpning. Härigenom blirde tendenser till boendesegregation som finns redan som en följd av rådande inkomstolikheterkraftigt förstärkta. Genom att boendekostnaderna i ägda småhus på grund avskattereglerna blir lägre än kostnaderna för samma småhus upplåtet med bostads-eller hyresrätt eller kostnaderna för lika stora lägenheter i fierfamiljshushar av naturliga skäl kostnaderna för främst nyproducerade bostads- ochhyresrättslägenheter kommit att framstå som lör höga, Detla förhållande harpåverkat valet av besitiningsform och bidragit till alt det f n, i endastobetydlig utsträckning byggs slörre hyres-och bostadsrättslägenheter än med trerum och kök. Vidare har det blivit allt svårare för hushåll med låga inkomsteratl bo i småhus, efiersom produktionen av småhus i hyres- ellerbostadsrättsform så gott som hell upphört ochproduktionen av småhus med äganderätt till väsenllig del inriktas på hushållmed större inkomster. Med hänsyn till villaägandeis stora spridning blandhushåll med måttliga bruttoinkomster, främst barnfamiljer och pensionärer, börvillabeskaitnings-reglerna inte ändras på sådant sätt alt boendekostnadernapåtagligt skärps för hushåll som bor i egna hem av normal storlek och standard.Någon allmän höjning av villabeskattningens inläklsschablon kan därför inte förordas.Däremot bör beskattningen av villor med påtaglig överstandard skärpas. Jagkommer i det följande atl lägga fram förslag med delta syfte. När reglerna för villabeskattningen sålunda blir ihuvudsak oförändrade återstår att söka utjämna skillnaderna i boendekostnadernapå annat sätt än genom höjd intäktsschablon för villor, Bostadsskaitekommillénsförslag till lösning av problemet, att införa ett skatteavdrag för hyresgästeroch bostadsrättshavare, har avvisats av fiertalet remissinstanser. Med undantagav HSB harockså företrädare för bostadsrättshavare och hyresgäster genomgåendeavvisat förslaget. Också LO har avstyrkt förslaget och därvid anfört bl. a. attdet inte upphäver tendenserna till segregation i boendet och att det inteundanröjer de från jämlikhets- och rättvisesynpunkt negativa konsekvenserna avelt utvidgat avdragssystem. Till LO:s ställningstagande har också bidragit denuppfattningen atl en nödvändig förenkling av skattesystemet i riktning motdefinitiv källskatt i syfie atl eliminera det nuvarande skattesystemetsorättvisor - bl.a, i anledning av avdragsrättens existens - avsevärt skulleförsvåras om kommitténs förslag genomfördes. Ett stort antal remissinstanseranser att den efiersträvade neulralilelen bättre kan uppnås genom att finansieringsvillkorenför olika boendeformer differentieras, så all bosladskoslnadsnivån ilägenheter med hyres- och bostadsrätt blir i slort sett densamma som föregnahemsägaren sedan hänsyn tagits lill den senares skatteförmån. För egen del kan jag i stort setl ansluta mig tillde synpunkter som bl. a. LO redovisat i fråga om skatteavdragen. Jag vill isanmianhanget också peka på de administrativa komplikationer som den förordadeavdragsmöjligheten skulle föra med sig inom systemet för slalskommunala bostadstilläggoch svårigheterna alt, som och flera länsstyrelser framhållit,på etl entydigt sätt beslämma hyran med hänsyn till bl, a, att denna kaninnefatta högst varierande förmåner. På grund av de avgörande invändningar somkan riktas mot bostadsskattekommitténs förslag från såväl bostadspolitiska somskatlepolitiska och administrativa utgångspunkter har jag efter samråd medchefen för kommii fram lill all kommitténs förslag inte börgenomföras, I stället bör som flertalet remissinstanser varit inne på en ökadutjämning åstadkommas genom att bostäder upplåtna med hyres- och bostadsrätt ianslutning lill lånesyslemet erhåller en förmån som så långl det är möjligtsvarar mol de förmåner som småhusägare åtnjuter inom beskattningssystemeis ram.Denna effekt böruppnås genom att kapitalutgifterna inom lånesyslemet för nytillkommande hyres-och bostadsrättslägenheter sänks. Detta förutsätter all subventioner tillförsbosladsfinansieringssystemet. Genom denna kapitalkostnadssänkning kan även andrasyften för de aktuella bostadspolitiska strävandena uppnås, nämligen att skapalägre boendekostnader i nyproduktionen. De senaste årens utveckling av boendekostnaderna inyproduktionen har för många hushåll utgjort etl hinder för en fortsattförbätlring av boendeförhållandena, Detla gäller i första hand de grupper somännu har en otillfredsställande boendestandard. Denna bostadspolitisktmotiverade strävan att nedbringa boendekostnaderna står för övrigt också iöverensstämmelse med sysselsäitningspolitiska önskemål, eftersom en fortsatthög och jämn bostadsbyggnadsvolym - som kan antas uppkomma av denefler-frågestimulans som sänkta boendekostnader i nyproduktionen innebär -är avstor vikt för sysselsättningen inom byggnadssektorn. Beträffande lånesyslemet har utredningarna somnämnts utarbetat ett förslag till nytt lånesystem, utjämningslånesystemet.Detla skiljer sig från paritetslånesystemet främst genom att differensen mellanmarknadsmässiga (nominella) kapitalkostnader och de kapitalkostnader som låntagarnafaktiskt betalar, betraktas som en villkorlig subvention i utjämningslånesystemet.Härigenom behöver, enligt utredningarna, inte denna differens betraktas som enskuld i företagens bokföring - utom i de fall låntagaren önskar säga uppstatslånet. blir statens möjligheter alt återkräva utlämnadesubventioner beroende av utvecklingen i fråga om räntenivå, inkomstnivå,drifikostnader och byggnadskostnader under lånets hela föreslagna löptid, 60år. Först vid lånetidens slut går del sålunda alt överblicka omfatlningen avutlämnade subventioner. Konsekvenserna av detla betraktelsesätt - osäkerhet omlåntagarnas framlida ålerbetalningsskyldighei och om statens ekonomiskaåtaganden - har föranlett fiertalet remissinslanser att avvisa utredningarnasförslag. I likhet med majoriteten av remissinstansernafinner jag det föreslagna utjämningslånesystemet vara förknippat med så mångaosäkerhetsfaktorer att det inte bör genomföras. Jag vill också framhålla allutredningarnas förslag i väsentlig utsträckning grundats på förutsättningen allneutralitet mellan olika besittningsformer skulle åstadkommas inomskattesystemets ram. Som jag förut sagt bör ökad utjämning av kapitalutgifiernaåstadkommas inom lånesyslemet och i första hand avse nyproduktionen. Många remissinslanser har förordat all lånesystemetrevideras med hjälp av generella räntesubventioner av viss omfattning. Syfiethärmed skulle vara bl.a, att åstadkomma en rimlig kapitalkoslnadsnivå och attbegränsa skuldökningen så att den kan återbetalas under en förutbestämd tid.Samtidigt skulle en klarare redovisning av de faktiska subventionernaerhållas. Jag kan instämma i dessa synpunkter på syftena med generellaränlesub- ventioner.Enligt min mening finns del emellertid anledning all gå längre påsubventionsvägen än vad dessa remissinstanser har förordat. De förtjänster, som paritetslånesystemet enligl minuppfattning har rent principielll, har inte kunnat utnyttjas på grund av bl.a.ränteutvecklingen och den hyrespolitiska situationen. Ett element ilånesyslemet som bör bevaras är möjlighelerna atl åstadkomma paritet i frågaom kapitalkostnaderna för hus av olika årgångar med olika produktionskostnader.Däremot finner jag del angeläget att undanröja de problem som sammanhänger medskuldökningen på bostadslånen och den därmed förenade osäkerheten beträffandeframlida subventioner och ovissheten för låntagaren vad gäller hans betalningsansvar. På grund av det anförda förordar jag attparitetslånesystemet i princip avskaffas och ersätts med ett system medgaranterade räntenivåer. Härigenom uppkommer inte någon ökning av det ursprungligalånet. Dessa subventioner bör ha formen av räntebidrag som ulgår med belopp somsvarar mol skillnaden mellan faktisk ränla och en garanterad ränla, dvs. denränta som låntagaren skall betala. Ingångsnivån för den garanterade räntan börbestämmas så att den dels ger en åsyfiad sänkning av kapitalkostnadsnivån förhyres- och bostadsrättslägenheter, dels medverkar till en ökad utjämning mellanbesiliningsformerna. Del sistnämnda syflel bör tillgodoses genom endifferentiering av de garanterade räntorna för ägda småhus resp. övriga hus.Den garanterade ränlan bör höjas i en takt somtillgodoser följande syfien: upprätthållande av paritet mellan hus av olikaårgångar, bevarande i möjlig mån av den i ingångsskedel förbättrade kostnadsrelationenmellan olika besittningsformer och amortering av bostadslånet inom rimlig tid. För beståndet av hus med paritets- eller räntelånär de formella och administrativa möjligheterna atl ersätta det nuvarandelånesyslemet med etl hell nytt begränsade. Formellt får alltså paritets- ochräntelånesyslemel åtminstone under en övergångstid behållas ochräntesubventionerna får formen av omedelbar avskrivning av uppkommandeskuldökning. De reella effekterna på boendekostnaderna blir emellerlid likvärdigamed effekterna inom systemet med garanterad räntenivå. Jag återkommer i det följande närmare till fråganom de låne- och bidragsregler som behövs för att tillgodose dessa syften. Efter denna redovisning av mina översiktligaställningstaganden till utredningarnas förslag och av de utgångspunkter sombör ligga lill grund för åtgärder inom bostadsbeskattnings- ochbostadsfinansieringssystemen övergår jag nu till alt närmare redovisa minaförslag och ställningstaganden inom dessa båda områden. 1 saml Nr 150 10,5,4Bosiadsbeskaiining Som framgått vid redovisningen av mina översiktligaställningstaganden lill de olika ulredningsförslagen anser jag i likhet medfiertalet remissinstanser att bostadsskattekommitténs förslag till lösning avdet bostadspolitiska huvudproblemet, att nå koslnadsliksiällighei mellan olikabesittnings-former genom att införa ett skatteavdrag också för hyresgäster ochbostadsrältshavare, inte bör genomföras, I stället bör en ökad utjämningå-siadkommas genom alt till bostäder upplåtna med hyres- och bostadsrätt knytsen förmån i anslutning till lånesyslemet som så långt det är möjligt svarar motde förmåner som småhusägare åtnjuter inom beskattningssystemets ram. Dennärmare utformningen av lånesyslemet i syfie att uppnå ökad likställighetbehandlar jag i del följande (avsnittet 10,5.5), Avmina ställningstaganden i denna fråga följer att fiera av bostadsskattekommitténsförslag i övrigt, vilka byggde på förutsättningen alt kostnadsneutralitet imöjlig mån skulle uppnås genom åtgärder inom bostadsbeskattningens ram, inleär aktuella och således inte behöver behandlas närmare. Det gäller bl, a,förslagen atl avskaffa den kommunala garantibeskaltningen förbosladsfasligheter och att i stället höja intäktsprocenien i en omfattning somsvarar mot ungefär den skattelättnad som villaägaren skulle få omgarantibeskaltningen avskaffades. Det gäller också förslaget alt tillämpa enhögre intäktsprocent för nybyggda villor. En metod med varierandeintäklsprocenter skulle visserligen kunna tillämpas även inom ramen för den avmig förordade huvuduppläggningen men metoden skulle onödigtvis komplicera beskattningssystemetutan att några väsentliga fördelar skulle vinnas i fråga om ökad utjämning.Metoden skulle också, som många remissinslanser påtalat, försvåra för personermed måttliga inkomster att skaffa sig nybyggda egna hem och leda till enomotiverad värdestegring på äldre egna hem. Däremot bör, som jag framhållit, beskattningen avsärskilt dyra villor skärpas, I del följande kommer jag att behandla dennafråga liksom reglerna om realisationsvinstbeskattning och om avdrag vidinkomstberäkningen av räntor för småhus med ränte- och paritetslån. Innan jag går närmare in på dessa frågor vill jagemellertid i korthet beröra några vid remissbehandlingen aktualiserade metoderatt uppnå kostnadsneutralitet i huvudsak inom beskattningssystemeis ram. Några remissinstanser, däribland LO, har varil innepå en linje som i huvudsak innebär atl räntenivån generellt sänks till en nivåsom ger rimliga boendekostnader i fierfamiljshusbeståndet och attintäktsprocenten för villor höjs i motsvarande mån så att resultatet i fråga ombeskattning för villaägarnas del blir i stort sett oförändrat. Denhuvudinvändning som enligl min mening kan resas mot denna metod är att det äradministrativt komplicerat och tekniskt sett svårt all undvika att villaägaresom inte har lå- neskulder,eller har endast mindre skulder, skulle drabbas av en pålaglig skatleskärpning.Skulle räntenivån sänkas endast för de senast producerade årgångarna, såsom LOantytt i sill remissyttrande, blir problemet att undvika att del skapas enklyfta mellan äldre och nyare villor. Mot denna bakgrund är jag inte beredd attföreslå ändring i nu gällande regler. Beträffande villabeskattningen harbosiadsskattekommitién föreslagit vissa ändringar i gränserna för de olikaintäktsprocenterna. Syftet med de föreslagna ändringarna är närmast att anpassagränserna lill de väntade resultaten av fastighetstaxering och lillutredningarnas förslag i övrigt så atl någon skärpning av beskattningen inleuppkommer. Av min inledande redogörelse för utvecklingen inombostadsfinansierings-och bostadsbeskattningssystemen framgår altvillabeskattningen i prakliken kommit att fungera som ett stöd till boendet iegna hem. Delta stöd är en förutsättning för atl fiertalet villaägare skall haekonomiska möjligheter att bo kvar i sina hem. Det kan därför inte komma ifråga all i någon nämnvärd omfattning minska dessa förmåner för hushåll som bori egna hem av normal storlek och standard. Däremot är det direkt stötande attsamhällel stödjer boendet i villor som lill storlek och standard väsentligtöverstiger normala villor. Målet bör vara att de hushåll som väljer att bo isådana villor också skall betala den faktiska kostnaden för boendestandard somöverstiger den normala. Utformningen av villabeskaliningen är avsedd atttillgodose detta syfie. Nuvarande regler innebär atl intäktsprocenien stigerlill 4 96 för den del av villafaslighelens taxeringsvärde som överstiger , men inte . och till 8 96 av den del som överstiger 225 000 krJag är inte beredd atl förorda några ändringar av de nuvarande gränserna förhöjning av intäktsprocenten med hänsyn till de väntade höjningarna av taxeringsvärdena.Däremol bor en högre intäktsprocenl än den nuvarande införas för de allradyraste villorna. Jag förordar sålunda efier samråd med chefen förfinansdepartementet att intäkten till den del taxeringsvärdet överstiger . bör beräknas på grundval av 10 96. 1 enlighel härmed har förslagupprättats till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370). Ändringenavser 24 § 2 mom, i denna lag. Villaägare som har ränte- eller paritelslån. göra avdrag i inkomstbeskattningen även för de räntor som staten betalargenom lån, dvs. avdrag för göras som om räntorna hade betalats kontant avvillaägarna. Bosiadsskattekommitién har föreslagit att avdragsrätten skallavskaffas och atl avdrag i stället skall få göras när de lånade räntebeloppenbetalas tillbaka. Som framgåtl av mina lidigare redovisade ställningstagandenhar jag förordat all lånesystemet tillförs generella räntesubventioner i sådanomfattning att för nytillkommande hus någon ökning av det ursprungligabostadslånet inte uppkommer. Också för beståndet av hus med ränte- ochparitelslån börräntesubventioner tillföras lånesystemet så alt fortsatt skuldökning upphör. Den ränta som staten betalar genom en direktsubvention får självfallet inte dras av vid inkomstbeskattningen. 7anvisningarna till 24 § KL skall nämligen statligt bidrag av förevarande artinte upptas såsom skattepliktig intäkt. 5 anvisningarna till 25 j KLframgår vidare all avdrag medges endast för sådana ränteulgifier som överstigitbidraget. Syfiet med bostadsskattekommitténs förslag i denna del blir såledestillgodosett genom de förordade räntesubventionerna. Några remissinstanser har i anslutning till sinayttranden över bostadsskal-tekommitténs och boende- ochbosladsfinansieringsutredningarnas betänkanden aktualiserat frågan omskärpningar av realisationsvinstbeskattningen vid försäljning av främstvillafasligheter. Realisations-vinstkommiltén (Fi 1970:79) har till uppgifi attse över inkomstbeskattningen av realisationsvinst vid icke yrkesmässigavyttring av bl. a. fastigheter. Några ändringar irealisationsvinstbeskattningen bör enligt min mening inte aktualiseras förränkommitténs överväganden föreligger. I enlighet med de lidigare redovisadeställningstagandena i huvudfrågorna anser jag mig inle kunna förorda boende-och bostadsfinansieringsutredningarnas förslag till lånesystem,utjämningslånesystemet. Många av de synpunkler och förslag som utredningarnahar fört fram i anslutning till sitt huvudförslag anser jag emellertid vara avvärde vid utformningen av det framtida systemet.