prop · FX0397 · 1974-12-31 00:00:00 — Sålunda fömtsätterskadeståndslagen, som tidigare nämnts, att det har förelegat fel ellerförsuraraelse från den beslutande rayndighetens sida. Vidare är möjlighetemaatt raed stöd av skadeståndslagen få ersättning för hdande kraftigt begränsade, Järaförtraed skadeståndslagen ger lag bättre ersättningsraöjligheter. Lagenär eraellertid begränsad till judiciella frihetsinskränkningar. Vidare geräven lag raycket sraå raöjligheter för den enskilde att erhållaersättning för lidande. Av stor betydelse är också dentidigare påtalade begränsningen i ersättningsrätten för det fall att raisstankeora brott kvarstår. Med hänsyn till det sagdaanser jag det befogat att förstärka den enskildes rätt till ersättning vidoberättigade frihetsinskränkningar. Sora utredningen har föreslagit bör reglerora sådan ersättning tas in i en ny lag sora ersätter lag. När detgäller lagens utforraning anser jag att utredningens förslag kan läggas tillgmnd i vissa avseenden. a. anser jag, som jag närmare skall utveckla iföljande avsnitt, alt lagen bör orafatta beslut ora såväl judiciella soraadrainistrativa frihetsinskränkningar. På en del andra punkter har jageraellertid en uppfattning sora avviker från vad utredningen har föreslagit.Della gäller bl. a. fömtsättningarna för ersättning vid adrainistrativa beslut.Jag åter-koraraer till detta i det följande. Avslutningsvis vill jag idetta saramanhang säga något om förhållandet raellan den nya lagen ochskadeståndslagen. Enligt skadeståndslagens inledningsbestäramelse är den lagentillämplig, ora ej annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal elleri övrigt följer av regler ora skadestånd i avtalsförhållanden. Jag äranar i delföljande föreslå att raan i den nya lagen tar in regler sora innebär alt denenskilde under vissa fömtsättningar har rätt till ersättning vid olika typer avfrihetsinskränkningar. Det är tydhgt alt, i den mån del förehggerföratsättningar för ersättning enhgt den nya lagen, så är den lagen och inteskadeståndslagen tillämplig. Detta gäller alla frågor som regleras i lagen,bl, a, frågan hur ersättningen skall bestämmas. Del kan emellertid inträffa atten viss typ av frihetsinskränkning inte faller under den nya lagens ersättningsbesläraraelsereller alt del av annan anledning inte föreligger rätt till ersättning enligtden nya lagen. I så fall bör det finnas möjlighet att framställaskadeståndsanspråk enligt skadeståndslagen. Givetvis kan det inte blital om att genom den nya lagen åstadkomma en fullständig skadeslåndsrällsligreglering av de fall sora i och för sig omfattas av lagen. Sora närmare komraeratt fraragå av det följande är avsikten endast att den nya lagen skallinnehålla ett begränsat antal gmndläggande bestäraraelser. Vid sidan av lagenkoraraer därför vissa regler i skadeståndslagen alt bli tillärapliga. a. reglerna ora ersättning för vissa typer av skador, t. ex.personskada, sora inte är ersättningsgilla enligt den nya lagen. Dessutom måsteden nya lagen liksora skadeståndslagen korapletleras raed de oskrivnaskadeståndsrättsliga grundsatser sora har utvecklats eller fraradeles kankoraraa att utbildas i rättstiUärapningen, Jagåterkoraraer till förhållandet mellan den nya lagen och skadeståndslagen isamband med alt jag behandlar de olika sakfrågorna i det följande. Prop.1974: 97 48 Utredningendiskuterar utförligt huruvida den nya lagen bör omfatta inte bara judiciellaulan även administrativa frihetsinskränkningar. Utredningen konstaterar bl. a.att det såtillvida finns en skUlnad mellan de båda typerna av ingripanden somvårdbehov oftare ligger till grund för beslut ora administrativafrihetsinskränkningar. Utvecklingen har emellertid enligt utredningen lett tUlatt det i detta hänseende har blivit en gradskillnad raera än en artskillnadraeUan de olUca typerna av frihels-inskränkning. Att utryraraet fördiskretionär prövning är större vid administrativa beslut anser utredningeninle vara något skäl att låta dem falla utanför lagstiftningen. Tvärtora finnerutredningen all behovet av generösare ersättningsregler är särskiltfraraträdande när prövningen har varit bestämd av läraplighelsöverväganden. Utredningensöverväganden ulraynnar, sora tidigare nämnts, i förslag om att den nya lagenskaU orafatta såväl judiciella sora adrainistrativa frihetsinskränkningar. Istor utsträckning görs också förutsättningarna för ersättning lika i de bäggefallen. Denorafattning som den nya lagen föreslås få tillstyrks eller läranas utan erinrani flertalet reraissvar. Betänklighet raot all adrainistrativafrihetsinskränkningar skall orafattas av ersättningsregleringen fraraförsemellertid av några reraissinstanser, däribland RÅ, ochhovrätten över och . Dekritiska reraissinslanserna understryker bl. a. att de olika typema avfrihetsinskränkningar har olika syfte. Vårdsynpunktema fraraträder starkare vidde adrainistrativa frihetsinskränkningama. Vidare föreligger ett störreutryrame för diskretionär prövning vid frihetsinskränkningar av administrativnatur. Det systera för reglering av ersättningsfrågorna som förslaget upptarlämpar sig därför inle för de adrainistrativa åtgärderna. Några reraissinstansermenar att de fall då ersättning bör utgå för administrativafrihetsinskränkningar är sådana att fel eller försuraraelse föreligger vidbeslutets fattande och att ersättning i så fall kan utgå enligtskadeståndslagen. På några håll förordar raan alt frågan ora ersättning föradrainistrativa frihetsinskränkningar utreds ytterhgare. Förmin del vill jag först konstatera att del givetvis föreligger vissa skillnaderraellan de judicieUa och de adrainistrativa frihetsinskiränk-ningarna.Förutsättningarna för en frihetsinskränkning är ofta mindre detalj regleradenär det är en förvaltningsrayndighet eller förvallningsdorastol sora skallfatta beslutet än när avgörandet ligger hos allraän dorastol. Detta gör attutryramet för en diskretionär prövning blir större i fråga ora deadrainistrativa frihetsinskränkningarna. Sora har frarahållits av bådeutredningen och flera reraissinstanser bestäras vidare åtgärder på detadrainistrativa orarådet i stor ulslräckning av föreliggande 1974: 97 49 I domstolsfallen är det ofta andra synpunktersom är vägledande. Även om det sålunda finns vissa skillnader mellan dejudiciella och de administrativa frihetsinskränkningarna, är det uppenbart attdessa skillnader är av underordnad betydelse för den enskilde. Från hanssynpunkt torde det ofta vara likgiltigt vilken rayndighet sora har fatlatbeslutet ora frihetsinskränkning. Hans intresse av att få ersättning för enoberättigad frihetsinskränkning torde vara lika stort i saratiiga fall. En annan sak är att det ofta lorde vara svårt attfastställa huruvida en frihetsinskränkande åtgärd har varit oberättigad, närbeslutet har fattats i adrainistrativ ordning. Del är också på denna punkt soraskillnaden mellan de judicieUa och de adrainistrativa frihetsinskränkningarnaär av störst betydelse i detta samraanhang. Svårigheten att avgöra om enadministrativ frihetsinskränkning har varit berättigad eller inte hängersaranian raed de oraständigheter sora jag har angett, bl. a. detförhållandevis stora utryraraet för en diskretionär prövning. Vad jag nu har anfört leder raig tUl slutsatsen att raan iprincip bör låta den enskUde ha samma rätt till ersättning, oavsett ora det oberättigadefrihelsinskränkandet har varit av judiciell eller administrativ natur. Den nyalagen bör således omfatta båda typerna av frihetsinskränkningar. Däremot kandet ifrågasättas om förutsättningarna för ersättning bör vara desamraa i debägge fallen. Jag återkommer till detta i följande avsnitt. Redan i detta sammanhang bör emellertid sägas någol om vemsom skall bära kostnadsansvaret för ersättningar enligt den nya lagen. Det ärdärvid att raärka att beslut ora judiciella frihetsinskränkningar så gott somundantagslöst torde fattas av tjänsteraan eller raotsvarande inom den statligaorganisationen, medan avgörandena på det adrainistrativa området i vissutsträckning tillkommer kommunala organ eller kommunalt anställda. Grundsatsen för principalansvar i allmänhet är attskadeståndsanspråk skall riktas raot den sora driver den verksarahet variskada har uppkorarait. Skadeståndslagen innehåller också den regeln att stateneller kommun har skyldighet att under de förutsättningar som anges i lagenersätta skada som" vållas i verksamhet för vars fullgörande staten eller komraunensvarar. Enligt utredningens uppfattning är det mindre lärapligtatt införa en konstruktion enligt vilken staten skuUe svara för en del aversätl-ningsfallen enligt den nya lagen och koraraun för andra. Utredningenföreslår i stället alt staten ensara skall svara för det ökade ersättningsskyddsora den nya lagen erbjuder järafört raed skadeståndslagen. Är det fråga om enskada sora helt eller delvis faller både under den nya lagen och underskadeståndslagen, bör dock staten ha regressrätt raot kommun, såvitt gällerersättning för skada som koraraunen svarar för enligt skadeståndslagen. Prop.1974: 97 50 sålunda föreslagit har i allraänhet godtagits av remissinstansema.På några håll anser man det emellertid onödigt att ha en regressrätt för statengenteraot koraraun. Ävenjag finner det riraligt all staten tar på sig ansvaret för det ökadeersällningsskydd sora den nya lagen innebär. Givetvis talar vissa principiellaskäl för att staten får regressrätt mot komraun, när det är fråga ora sådanskada sora komraunen i och för sig skulle ha kunnat bli skyldig alt ersättaenligl skadeståndslagen. Enligt rain raening skulle eraellertid en sådanregressrätt ha ringa praktisk betydelse. Jag föreslår därför att staten ävenslutgiltigt skall svara för de ersättningar som kan komraa att utgå enligt dennya lagen. Utredningendiskuterar två principlösningar för ersättningsreglernas utformning. Den ena äratt efterbUda eller lägga till grund den lösning som kommittén angående detallmännas skadeståndsansvar kora tUl i sitt förslag till lag om skadestånd ioffentiig verksamhet (förslag). Detta förslag innehöU bl. a. enbestäraraelse alt den sora enligt rayndighets beslut varit berövad frihetenskulle ha rätt tUl ersättning, ora det därefter fanns uppenbart att ingripandetvar utan grund, oavsett ora åtgärden berodde av ursäktligt misstag eller annandärmed jämförlig oraständighet. Den andra lösningen som utrednuigen diskuterarär att bygga ut regelsystemet lag och låta detta i någol förändradform gälla för hela eller större delen av det område som är ifrågasatt förlagstiftning. Utredningen pekar på attden förstnämnda metoden förutsätter att den ersättningsbeviljande myndighetengör en efterhandsprövning av ora beslutet ora frihetsinskränkning var riktigteller ej. Ett system konstruerat enligt lag innebär däremot attersättningsrätten knyts till förefintliga prövningsmöjligheter i ordinär ellerextraordinär väg. Rätlen till ersättnmg görs alltså beroende av om beslutet orafrihetsinskränkning har blivit rättat i stadgad ordning. Detsystera sora representeras av lag erbjuder enligt utredningensraening en påtaglig fördel för den skadelidande. Han har i ett sådant syslemmgen skyldighet alt bevisa att fel eller försummelse har förekorarait ulanbehöver bara åberopa att beslutet ora frihetsinskränkning har blivit på visstsätt ersatt med ett annat. Med ett system enligt lag försvinner ocksåprobleraet ora raotsättning tUl rätts-kraftsinslilutel och den ordinarieinstansordningen. Man undgår den både principiella och praktiska olägenhet soraligger i att riktigheten av ett beslut blir föreraål för två prövningar i olikarättslig ordning. Till förraån för en lösning, byggd lag, talarenligt utredningen vidare att raan vinner processekonomiska fördelar och altde grundsatser som lag vilar på knappast kan överges när det gälleroskyldigt häktade eller dömda. Prop.1974: 97 51 Ienlighet med dessa överväganden bygger utredningens lagförslag på principema i1945 års lag, Ersättningsraöjligheten har alltså gjorts beroende av attbeslutet om frihetsinskränkning har blivit ersatt av ett nytt beslut av annatinnehåll. Den angivna principen har dock inle kunnat genomföras fuUt ut. Vidvissa typer av administrativa frihetsinskränkningar, bl. a. intagning på vissavårdanstalter, har ersättningsrätten gjorts beroende av denersättningsbeviljande myndighetens bedömning av om det urspmngliga beslutetvar riktigt eller ej. Denföreslagna uppläggningen av ersättningsreglerna har lämnats ulan erinran av deflesta remissinstanserna. I flera reraissvar understryks fördelarna av attersättning utgår utan att någon prövning behöver ske i ersättningsärendet avdet påtalade beslutels riktighet. Kritik framförs emellertidav några remissinstanser, däribland hovrätten över och Blekinge.Hovrätten medger att det i och för sig är raest förerUigt med principerna förvår rättegångsordnmg och med förvaltningsrätlsliga grundsatser att rätten tillersättning inle baseras på en efterhandsprövning av myndighetsbeslutelsriktighet utan i stället grundas på att beslutet har blivit rättat i stadgadordning. Utredningens förslag, sora innebär att fullföljd av talan elleranlitande av särskilda rättsmedel i princip är enda vägen alt skapa underlagför ett ersätlningsbeslut, kan emellertid utestänga den skadelidande frånersättning i behjärtansvärda fall. Åtminstone när del gäller administrativafrihetsberövanden bör det enligt hovrättens mening finnas möjlighet att beaktagiltig anledning att inte fullfölja talan. Hovrätten pekar också på andrasvagheter i utredningens förslag och anser samraan-fattningsvis att reglema oraersättning vid adrainistrativa frihetsinskränkningar bör bygga på 1958 årsförslag. Liknande synpunkter förs fram av länsstyrelserna i samtGöteborgs och län. Enrad remissinstanser, som i och för sig är positiva tUl den principiellauppläggningen av ersättnuigsreglema, riktar kritik raot vissa av de praktiskaresultat som utredningsförslaget komraer att leda till. Jaghar redan i tidigare avsnitt förordat att den nya lagen skall orafatta såväljudiciella sora administrativa frihetsinskränkningar. Givetvis är det enfördel om förutsättningama för ersättning kan vara så enhetliga som möjligt ide båda fallen. Det är också angeläget alt ha ett system sora gör det enkeltalt fastställa huravida ersätlningsrätt föreligger. Detsystera som utredningen har förordat innebär flera fördelar. Reglerna ärsåtillvida lätta att tUlärapa, sora den enskilde inte behöver förebringa bevisora att fel eller försuraraelse har förekorarait eller att beslutet annars varoriktigt utan endast åberopa att beslutet om frihetsinskränkning har på visstsätt blivit ersatt med ett annat. Den föreslagna uppläggningen är också välförenlig raed principen att lägre instansers avgöranden i första hand skallprövas i den ordning som anvisas genom reglerna om fullföljdsförfarandet. 1974: 97 52 Dennu angivna principen återspeglas också i skadeståndslagens regler. Sålundaanförs i propositionen raed förslag tUl skadeståndslag att lägre instansersavgöranden inte bör få överprövas på en omväg i form av en judiciell eller administrativprövning av skadeståndsanspråk mot det allmänna. Denna synpunkt tillgodoses iskadeståndslagen genora en passivitetsregel som innebär all om denskadelidande utan giltig anledning har underlåtit alt föra talan ora rättelseeller använda särskilt rättsraedel, så utgår inle ersättning för skada somdärigenom kunnat undvikas. Ävenora det systera sora utredningen har förordat är förenat raed vissa fördelar,kan man enligt min raening också rikta en rad invändningar raot det. Man kantill en början inte bortse från att judicieUa beslut ora frihetsinskränkningarpå avgörande punkter skUjer sig från beslut som fattas i administrativordning. Jag har redan i föregående avsnitt påpekat att utryramet fördiskretionär prövning ofta är större vid de adrainistrativa besluten än vid dejudiciella, som vårdsynpunkter gör sig starkare gällande. DessaskUlnader är, sora jag har framhåUit, inle sådana att man för denskull bör lärana någondera typen av frihetsinskränkningar utanför den nya lagen.Däremot måste allvarliga svårigheter uppstå, om raan i samtiiga fall skalltillämpa de fömtsättningar för ersättning som utredningen har ställt upp. Grandtankenbakom utredningens förslag är alt om ett beslut om frihetsinskränkning harblivit ersatt av ett annat beslut som upphäver eller mUdrar det tidigare, såutgör detta ett indiciura på att det första beslutet var felaktigt. När detgäller judicieUa avgöranden lorde detta antagande stäraraa i viss utsträckning.Förhållandena är eraellertid annorlunda när det gäller adrainistrativa beslutom frihetsinskränkning. Den specieUa karaktären hos dessa beslut, framför alltdet förhållandet att de ofta föranleds av rena vårdsynpunkter, gör att skildainstanser relativt ofta raåste koraraa att stanna i olika bedömningar ulan för den skull kan säga att något av besluten var felaktigt. Såväl när detgäUer judiciella sora adrainistrativa beslut kan dessutom det senareavgörandet vara grundat på omständigheter som inte förelåg fördel ursprunghga beslutet om frihetsinskränkning. Utredningenhar tagit hänsyn till den sist nämnda omständigheten och föreslagit att man somvillkor för ersättningsrält skall ställa upp del kompletterande kravet att detsenare beslutet är väsentligen gmndat på oraständigheter som förelåg vidtidpunkten för del tidigare beslutet. Det är emellertid uppenbart att det måstevålla praktiska svårigheter all avgöra om detta krav Ur uppfyllt. Svårighelematorde dock vara mindre fraraträdande när det gäUer de judiciella avgörandena.Detta hänger bl. a. sararaan raed att de allraänna domstolarnas avgöranden iregel är enhetligt uppställda och fylligt motiverade. Även om det undantagsvisskulle vara svårt att fastställa om samma omständigheter ligger till grund förtvå skilda domstolsavgöranden, kan det hävdas att saken har mindre 1974: 97 53 betydelsepå det judiciella området. När det gäller de judiciella frihetsinskränkningarnakan det i vissa fall fraraslå sora riraligt alt den enskilde får rätt tillersättning även i sådana fall då det senare avgörandet helt eUer delvis ärgrundat på oraständigheter som inte förelåg för det tidigareavgörandet. Pådet administrativa orarådet torde det raånga gånger vara betydligt svårare altfastställa om två avgöranden är grandade på väsentligen sarama omständigheter.Samtidigt är det, raed hänsyn till karaktären hos de administrativa besluten,betydhgt mera angelägel att i dessa fall som förutsättning för ersättningsrältkräva att väsenlUgen samraa omständigheter har förelegat för debåda besluten. Svårighetenatt jämföra två sldlda adrainistrativa beslut hänger sararaan raed attraaterialet i adrainistrativa ärenden ofta är knapphändigare än i raål ellerärenden vid allraän doraslol. Inle sällan torde del inträffa alt den rayndighetsora fattar det senare beslutet undviker att bestämt ange ora det är gmndat påsararaa oraständigheter sora förelåg vid tiden för det tidigare beslutet. Debrister i raaterialet sora sålunda kan finnas koraraer, ora utredningensförslag genoraförs, att gå ul över den enskUde. Om näraligen denersällningsprövande rayndighelen inte kan fastställa att de ifrågavarandebesluten har hänfört sig lUl väsentiigen sararaa omständigheter, raåsleersättning i princip vägras. Delta gäller också om den ersättningssökande är istånd att visa att det ursprungliga beslutet är felaktigt. Jagkoraraer därraed in på en annan väsentlig invändning sora kan riktas raotutredningens förslag. Sora fraragålt av den redogörelsen innebärförslaget att den enskUde i princip är nödsakad att föra talan om ändring avbeslutet om frihetsinskränkning för att få underlag för ett ersätlningsbeslut.Har han försummat alt föra sådan lalan är han avskuren från ersätlningsrätt. Sorajag har anfört gäller en liknande passivitetsprincip enligtskadeståndslagen. Den skillnaden föreligger emellertid mellan skadeståndslagenoch utredningens förslag att passivitetsregeln i skadeståndslagen inte ärabsolut. Sålunda kan den enskilde, trots att han har för-sumraat att föra talanora rättelse e. d., erhålla skadestånd, ora han har haft giltig anledning tillsin försuraraelse. Något motsvarande undantag från passivitelsprincipen finnsemellertid inte i utredningsförslaget. Attbygga ersättningsreglerna på en absolut passiviletsprhicip finner jag inteutgöra någon raera beaktansvärd nackdel för den enskilde, när del gäller dejudiciella frihetsinskränkningarna. Har lägre instans meddelat beslut om ensådan frihetsinskränkning, har den enskilde aUtid möjlighet att överklagabeslutet eller på annat sätt påkaUa prövning av det. Som utredningen harframhållit får det också förutsättas att sådan prövning regelmässigt begärs,ora någon anser att en judiciell frihetsinskränkning är oberättigad. Det är vidareatt raärka all även ersätt- 1974: 97 54 ningsreglernai lag bygger på den principen att beslutet om frihetsinskränkning harblivit ersatt av ett annat beslut. Lägetär emellertid annorlunda när det gäller de adrainistrativa frihetsinskränkningarna.Det torde visserligen även beträffande sådana frihetsinskränkningarregelraässigt finnas möjlighet all få beslutet omprövat antingen i ordinäreller extraordinär väg. kan det eraellertid vara naturligt altvälja en annan utväg än överklagande, ora raan vUl ha en adrainistrativfrihetsinskränkning upphävd. Jag syftar härvid fraraför allt på fall då någonhar orahändertagits för vård enligt sociallagstiftningen. För den enskUde tordedet ofta vara enklare att begära utskrivning från vårdanstalten än att begäraprövning av del ursprungliga beslutet om intagning. I så fall kan den intagneåtervinna friheten trots att intagningsbeslutet formellt slår kvar. Utredningenhar i sitt förslag tagit hänsyn till de speciella förhållanden som föreliggerpå vårdområdet och föreslagit en undantagsregel som innebär att, ora någon harskrivits ut från vårdanstalten under väsentiigen sararaa förhåUanden somförelåg vid beslutet ora intagning, så skall ersättningsrätt kunna föreliggatrots att beslutet om intagning inte har överklagats. Ersättningsrätten skall istället vara beroende av en prövning i efterhand av om det ursprungligaintagningsbeslulet var berättigat eller ej. Onekligenundgår man raed den nu angivna undantagsregeln några av de nackdelar sora ärförenade med den absoluta passivitetsprincip sora i övrigt ligger till grundför utredningens förslag. Undantagsregeln har emellertid utformats på ettsådant sätt att den får en ganska begränsad räckvidd. Kravet på att utskrivningskall ha skett under väsentligen samraa förhållanden sora förelåg vid beslutetom intagning torde också komma att vålla praktiska svårigheter. Till dettakomraer att bärkraften i utredningens förslag helt allraänt försvagas genoranödvändigheten att göra det berörda undantaget. Det är svårt att undgå tankenatt det kan finnas fler fall då det inte rimligen kan läggas den enskUde tilllast att han har underlåtit alt överklaga beslutet om frihetsinskränkning. Vidsidan av de skäl som enligt det nu sagda talar mot utredningens uppläggning aversättningsreglerna kan också anföras att lagstiftningen, som utredningensförslag visar, rent tekniskt blir myckel invecklad, om raan vill hålla fasttanken på en enhetlig reglering av de olika typerna av frihetsinskränkning. Sararaanfattningsvisanser jag därför att tanken på en sådan enhetlig reglering bör överges. Vadbeträffar de judiciella frihetsinskränkningarna finner jag övervägande skältala för att raan behåller de principer som ligger till grund förersättningsrätten lag. Jag återkommer i följande avsnitt till hurersättningsreglerna närmare bör utforraas. Däreraotbör raan i fråga ora de adrainistrativa frihetsinskränkningama välja en annanlösning. Nära till hands ligger då att välja en lösning 1974: 97 55 Detta innebär, sora tidigare närants, attersättning utgår, ora den ersättningsprövande rayndighelen i efterhand finnerdet uppenbart att beslutet om frihetsinskränkning var utan grund. En fördel raed en regel, utformadi enlighet med principerna förslag, är alt den är lagtekniskt enkel.Den är också väl förenlig med uppläggningen av skadeståndslagen.