prop · FX031 · 1974-12-31 00:00:00 — Under senare århar utvecklingen gått mot en ökad frihet för vissa myndigheter att bestämmaöver verksamheten inom sitt område. Denna utvecklingökar behovet av medborgarnas insyn i myndigheternas verksamhet. Genomatt lekmannastyrelser införts vid allt fler statliga myndigheter har dettabehov i ökad omfattning kunnat tillgodoses. Den principielltbetonade kritiken mot förslaget att ge de anställda i de statligamyndigheternas ledningsorgan medinflytande har bl. a. denna utveckling somutgångspunkt. Genomförs STRU:s förslag görs enligt kritikerna ett avsteg frånprincipen att alla medborgare skall ha samma inflytande över och insyn istatsförvaltningens verksamhet. Med denföreslagna ordningen skulle nämligen enligt kritikerna de medborgaresom är anställda vid en myndighet komma att inta en mer gynnad ställning idessa hänseenden än den som tillkommer medborgarna i gemen. Mot bakgrund häravfinner jag att ett beslut om personalrepresentation för de anställda istatsförvaltningen måste utformas på sådant sätt att allmänt medborgerligaintressen inte träds för när. Den lösning somSTRU föreslagit bygger på den ordning som gäller på den enskilda sektorn.Skillnaden mellan den stathga förvaltningen och verksamheten inom den privatasektorn är emellertid betydande. Den utveckling motfördjupad företagsdemokrati som ägt rum är ett uttryckför de anställdas intresse av insyn och medbestämmande på arbetsplatsen ochberedvillighet att ta del i ansvaret. Ett led i ett sådant ökat inflytande förde anställda utgör representation i myndighetens högsta beslutande organ. Ensådan medverkan bidrar också till gynnsamma förutsättningar förföretagsdemokratiska förhållanden i övrigt inom myndigheten. Vidare skaparpersonalrepresentation i ledningsorganen gott underlag för förbättrad informationtill de anställda om bakgrunden till och motiven för myndigheternasställningstaganden i skilda frågor. Myndigheten får också på ett lättare ocheffektivare sätt del av de anställdas uppfattning i olika för myndighetensställningstaganden väsentliga frågor. Erfarenhetsunderlaget för myndighetensbeslut vidgas. Av det anförda framgår att jag i motsats till JK ärövertygad om att de som i statsmyndigheternas ledning skall företräda deanställda kommer att visa sig besitta den allmänna erfarenhet och mognad somuppdraget kräver. Det är såledessom jag ser det många skäl som talar för ett vidgat personalinflytande istatlig myndighets högsta ledning. Reglerna härom måste självfallet utformasinom den ram som konstitutionen anger. Alla frågor inom myndigheternasuppgiftsområde kan således inte avgöras med personalföreträdare sommedbestämmande. Av hänsyn till bl. a. de politiska instansernas bestämmanderättfår undantag i personal-företrädares beslutanderätt ske, när fråga är om beslutsom har avseende på det slag av verksamhet som myndigheten skall bedriva, t.ex. beslut 1974:1 Bilaga 2 Gemensamma frågor 41 i prisregleringsfrågor inomjordbmksnämndens område och tillstånds-och medborgarskapsärenden inominvandrarverkets område. När fråga är ombeslut som inte har avseende på det slag av verksamhet som myndigheten skallbedriva är emellertid läget ett annat. Somexempel på sådana beslut kan anges beslut om arbetsmetoder, arbetsfördelning,organisation och rationalisering inom myndigheten samt myndighetensbudget och petita. Hämtöver kan nämnas beslut i frågor om t, ex.personalpolitik och olika former av personaladministration såsom personalplanering, tjänstetillsättning,vidareutbildning, lokaler och personalhälsovård. Jag har alltsåkommit till den uppfattningen att personalrepresentation, i den utsträckningKungl. Maj:t bestämmer, bör få införas i statligmyndighets lekmannastyrelse eller motsvarande högsta ledningsorgan. Reformenbör enligt min mening innebära följande. I lekmannastyrelse och s. k.ämbetsmannastyrelse bör personalföreträdare ha rätt att deltaga i alla beslutsom inte har avseende på det slag av verksamhet som myndighetens skall bedriva.Det innebär att han därvid är ledamot. Vidhandläggningen av övriga ärenden i angivna styrelser bör personalföreträdarenha rätt att deltaga i överläggningarna men inte i besluten. Iämbetsmannastyrelse bör detta dock bara gälla frågor inom lekmannastyrelsesnormala beslutsområde. I myndighet vars chef ensam är högste beslutande, s. k.enrådighetsverk, bör personalföreträdare ha rätt att närvara, yttra sig ochreservera sig i sådana frågor som i andra myndigheter vanligen utgörstyrelseärenden och vilka 'där handläggs inärvaro av personalrepresentant som ledamot. Vid verkschefens beslut iövriga ärenden av styrelsekaraktär bör personalföreträdare ha rätt att närvaraoch att yttra sig. Slutligen bör personalföreträdare ingå som ledamot ikollegium som beslutar i ärenden om disciplinstraff m. m. för myndighetensanställda. Jag återkommer i det följande till frågan om jäv förpersonalföreträdare. Fråga ompersonalföreträdare i visst ärende inte skall ha rätt att deltaga i beslut börpå myndighetens vägnar prövas av styrelsen. Motsvarande frågeställningbeträffande reservationsrätt för personalrepresentant i enrådighetsverk bör avgöras av verkschefen på myndighetens vägnar. Införande avpersonalrepresentation kan i vissa fall medföra behov av jämkning av hittillsvarande styrelses sammansättning eller ledamotsantalutöver vad som direkt föranleds av den föreslagna reformen. Har fråga omantalet ledamöter i viss styrelse tidigare underställts bör Kungl.Maj:t medges göra de avsteg från tillämpad organisatorisk utformning som motiveras av införande av personalrepresentation.Har sådan fråga i visst fall reglerats genom lag får Kungl. Maj:t dock föreslåriksdagen den ändring som reformen ger anledning till. I övrigt bör det ankommapå Kungl. Maj:t att meddela de bestäm- 1974:1 Bilaga 2 Gemensamma frågor 42 melser som behövs för attgenomföra den av mig förordade reformen. Jag övergår häreftertill att behandla vissa enskildheter i STRU:s förslag mot bakgrund av vad jagföreslår i fråga om personalföreträdares allmänna ställning. STRU har i enlighetmed sina direktiv föreslagit personalrepresentationi det högsta beslutande organet vid statliga myndigheter. RRV anser bör bortse från organisatoriska olikheter mellan myndigheterna och bestämma de beslutsområden inom vilkapersonalrepresentation bör förekomma, oavsett på vilken nivå inom myndighetenärende handläggs. Med en sådan metod skulle enligt RRV en reform kunnagenomföras i hela statsförvaltningen. Jag delar RRV:sönskemål om att den avsedda reformen genomförs under så kort tidsperiod sommöjligt inom hela statsförvaltningen. Med den av mig förordade utformningen avreformen saknas anledning till sådana undersökningar av förhållandena vid ettstort antal enskilda myndigheter som STRU har funnit nödvändiga. Jag vill isammanhanget erinra om den försöksverksamhet som pågår i anslutning tillförslag av delegationen (Fi 1970: 67) för förvalt-ningsdemokrati (DEFF). Dennaverksamhet syftar till att tillgodose de anställdas anspråk på medinflytande påbeslut som fattas på organisatoriskanivåer under myndighetens styrelse (motsvarande). Den av mig förordadeordningen med styrelserepresentation och nyssnämnda försöksverksamhetkompletterar således varandra. Huvuddelen avremissinstanserna har inte någon erinran mot STRU:s förslag om att antaletpersonalrepresentanter bör utgöra två. Några instanser förordar en endarepresentant för de anställda. De särskilda förhållandena vid varje enskildmyndighet bör enligt vissa remissinstanser vara avgörande för hur mångarepresentanter som skall finnas (en, två eller flera). RRV ochlantmäteristyrelsen ifrågasätter, om inte samtliga huvudorganisationer bör gesmöjlighet till representation. SF och TCO-S finner övervägande skäl f. n. talaför STRU:s förslag i denna del men förutser anledning att överväga vissa avsteghärifrån med hänsyn till myndigheternas skiftande struktur ochpersonalsammansättning. De enskilda myndigheterna bör enligt SR och fåmöjlighet att komma överens med sina anställda om utökning av antaletrepresentanter utöver två. I likhet medhuvuddelen av remissinstanserna finner jag STRU:s förslag om tvåpersonalföreträdare lämpligt avvägt. STRU finner detnaturligt att personalrepresentant utväljs bland de anställda vid myndigheten men utesluter inte att övervägande skäl ansesföreligga att i visst fall utvälja någon som inte är anställd vid myndigheten.Relativt många remissinstanser uttrycker uppfattningen att endast anställd börkomma i fråga som personalrepresentant. SF och TCO-S har däremot inte någonerinran mot STRU:s förslag i denna del. 1974:1 Bilaga 2 Gemensamma frågor 43 hävdar att endast synnerligenstarka sakskäl kan få motivera att personalrepresentant hämtas utanför deanställdas krets. Som minimikrav måste enligt SR och gälla förbud förpersonalrepresentant att tillhöra mer än en styrelse. Jag förutsätterliksom STRU att de anställda i dé allra flesta fall finner det bäst förenligtmed sina intressen att representeras av någon från den egna myndigheten. Övervägande skäl talar enligt min mening för den avSTRU i detta hänseende föreslagna ordningen. Regeln bör alltså vara att som kandidat skall föreslås någon som äranställd hos myndigheten. Föreligger särskilda skäl för avsteg fråndenna regel, bör dock även inte anställd kunna komma i fråga. Någottittryckligt förbud mot att samma person är företrädare för de anställda hosflera myndigheter torde inte behöva ställas upp. STRU:suppfattning att fackliga organisationer bör få ett avgörande inflytande över urvalet av personalföreträdaredelas av flertalet remissinstanser. Vissa remissmyndigheter förordardock att förslag skall lämnas direkt av de anställda. Jag delar i denna frågaSTRU:s mening. Några remissmyndigheter anser attpersonalrepresentation skall få förekomma, oberoende av graden avorganisationstillhörighet vid myndigheten. STRU har funnitrepresentativitetssynpunkter motivera kravet påatt minst hälften av de anställda är organiserade i en eller flera huvudorganisationerför att representation skall införas. Med huvudorganisation avser STRU därvid sådan personalorganisation som är huvudorganisationenligt huvudavtalet. Jag anser för min del att som förutsättning förpersonalrepresentation vid viss myndighet skall gälla att minst hälften av deanställda tillhör personalorganisation. STRU har ienlighet med sina direktiv föreslagit regler för formerna för urval avpersonalrepresentant och förslagsställande organisation. Med den ändring av 3 §statstjänstemannalagen (1965: 274) som trädde i kraft kansådana frågor numera i princip regleras genom avtal. Det finns enligt minmening inte anledning att i detta sammanhang behandla sådana frågor. Jag vill härefterberöra frågan om vem som skall utse personalföreträdare. F. n. utses ledamöteri lekmannastyrelse vanligen av Kungl. I några fall har Kungl. Maj:tmedgett att ledamot utses i annan ordning vanligen av statlig myndighet ellerav kommunalt organ. STRU har gett uttryck för uppfattningen att personalrepresentanti statlig myndighet skall ha sammaställning som övriga styrelseledamöter. STRU har därmed intagit denståndpunkten att personalföreträdare bör utses av Kungl. Jag delaruppfattningen att Kungl. Maj:t skall utse personalföreträdare. Mandattid ochgrunder för entledigande bör enligt STRU få avgöras av förslagsberättigad organisation. En minoritet av remissinstanserna, däriblandSR och , anser att samma regler i dessa hänseenden bör 1974:1 Bilaga 2 Gemensamma frågor 44 tillämpas för personalföreträdaresom för annan ledamot. Frågorna ommandattid och grunder för entledigande har enligt min mening samband på detsättet att en formellt obegränsad möjlighet för personalorganisation att fåpersonalföreträdare entledigad måste anses minska betydelsen för organisationenav ett avgörande inflytande över rnandattidens längd. Vad angår grundernaför entledigande vill jag anföra följande. Personalföreträdare i statligmyndighets högsta beslutsorgan är att se som företrädare för myndighetensanställda. Denna funktion kan personalföreträdare fullgöra på det avseddasättet endast så länge han har de anställdas förtroende. Brister förtroendet,kommer personalföreträdare inte längre att kunna vara talesman för deanställda. Värdet för myndigheten av personalrepresentationen minskar undersådana förhållanden också. Det är såledesett ömsesidigt intresse för myndigheten och dess a\'\ställda attpersonalföreträdarens ställningstaganden är väl förankrade i de anställdasuppfattningar och värderingar. Från denna utgångspunkt finner jag övervägandeskäl tala för STRU:s förslag att personalföreträdare bör entledigas, närorganisation som har föreslagit representanten kräver det. Beslut omentledigande av personalföreträdare bör meddelas i samma ordning som beslut omatt utse vederbörande. Med den förordadelösningen av entledigandefrågan väger enligt min mening skälen för envarierande mandattid inte särskilt tungt. Däremot talar praktiska skäl för attsamma mandatperioder tillämpas för personalföreträdare som för annan för visstid utsedd styrelseledamot. För egen del förordar jag enhetliga mandatperioder.Mandattiden för personalföreträdare i enrådighetsverk torde också få bestämmasfrån praktiska utgångspunkter. .STRU har somhuvudregel föreslagit personalrepresentation i myndighet med minst 100anställda, där inte särskilda skäl motiverar annat. Med några få undantag harremissinstanserna godtagit förslaget i denna del. SF och TCO-S fäster vikt vidatt förslaget innebär att personalrepresentation skall kunna förekomma ävenvid myndigheter med mindre än 100 anställda. Gränsen för rättför bankanställda att inrätta personalrepresentation har efter framställningfrån berörda personalorganisationer i lagen (1973:1093) om styrelserepresentation för de anställda i bankinstitut ochförsäkringsbolag satts till 50 arbetstagare. Enligt lagen (1972: 829) om styrelserepresentationför de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar är motsvarande gränssatt till 100 anställda. Jag anser inte att det finns skäl att somförutsättning för personalrepresentation i statlig myndighet hävda någon striktgräns vid 100 anställda. Som STRU föreslagitbör personalrepresentation kunna medges även vid myndighet med ettmindre antal anställda, om särskilda skäl anses föreligga för detta. Med ensådan flexibel gräns saknas anledning att bestämma någon viss 1974:1 Bilaga 2 Gemensamma frågor 45 tidpunkt vid vilken minimiantaletanställda skall vara uppfyllt för personalrepresentation. Jag vill tillfoga attredan under den bedrivna försöksverksamheten harpersonalrepresentation införts i en del statliga myndigheter med mindre än 100anställda. Genomförspersonalrepresentation, uppkommer vissa jävsfrågor. STRU anser att personalrepresentant skall anses jävig vid behandling avfråga som rör stridsåtgärd, förhandling med arbetstagarorganisation omslutande av kollektivavtal eller uppsägning av kollektivavtal. Häratöver kanenligt STRU personalrepresentant på samma sätt som annan ledamot vara att betraktasom jävig enligt 4 § förvaltningslagen (I97I: 290). Det storaflertalet remissinstanser har godtagit STRU:s synpunkter i fråga om jäv förpersonalrepresentant. Några remissinstanser tar upp vissa detaljfrågor i ämnet,medan JK utförligt behandlar jävsproblematiken. JK finner att det av STRUföreslagna jävsområdet inte är tillräckligt omfattande. Personalrepresentantbör enligt JK över huvud taget inte få ta del i beslut som rör personalensanställnings- och arbetsvillkor, vare sig detta rör det avtalsbara eller detoffentligrättsligt reglerade området. Syftet med personalrepresentation synesinte möjligt att förverkliga utan att uppge eljest gällande allmännajävsprinciper. I rättssäkerhetens och objektivitetens intresse bör dettaenligt JK inte ske utan särskilt starka skäl, vilka inte påvisats. När det gällerpersonalrepresentation och jäv får jag för egen del anföra följande. Vad förstgäller ärende som rör antingen förhandling med arbetstagarorganisation omslutande av kollektivavtal, uppsägning av sådant avtal eller stridsåtgärdfinner jag i likhet med STRU att personalföreträdare över huvud taget intebör få närvara vid myndighetens handläggning av sådant ärende. Dettaställningstagande ansluter för övrigt till bestämmelserna i 12 § lagen (1972:829) om styrelserepresentation för de anställda i aktiebolag och ekonomiskaföreningar och i 13 § lagen (1973: 1093) omstyrelserepresentation för de anställda i bankinstitut ochförsäkringsbolag. Med hänsyn till statstjänstemannalagen (1965: 274) bör dockbegränsningen hellre anknytas till arbetskonflikt än till stridsåtgärd.Självklart är att det anförda bör gälla också bl. a. övriga frågor av detslag som avses i 35 § sekretesslagen (1937: 249). Vidare finner jag attpersonalföreträdare inte bör få närvara, när imyndigheten handläggs fråga om rättstvist mellan myndigheten och personalorganisation. Vad så gällerandra ärenden, vari har förekommit förhandling eller överläggning med arbetstagarorganisation eller vari sådan organisation annarshar särskilda intressen att bevaka, kan en personalföreträdare enligt minmening inte anses jävig enbart därför att han har föreslagits till uppdraget avorganisationen eller är medlem i denna. Denna ståndpunkt, som skiljer sig frånden som JK intar, hänger samman med att 1974:1 Bilaga 2 Gemensamma frågor 46 personalföreträdare såsom anförtsskall företräda alla anställda hos myndigheten, oberoende av vilkenorganisation de kan tillhöra. Han har alltså inte till uppgift att bevaka ensärskild organisations intressen. Harpersonalföreträdaren däremot en närmare anknytning till den organisation somhar förhandlat eller överlagt med myndigheten eller som annars har särskildaintressen att bevaka i saken kan fråga om jäv uppkomma. Innehar han styrelseuppdrag,t. ex. som klubbordförande, eller annat förtroendeuppdrag hos organisationeneller är han funktionär inom densamma, skulle det sålunda kunna hävdas att hani ärenden av nu åsyftat slag är jävigenligt 4 § 4 eller 5 förvaltningslagen (prop. 1971: 30 s. 356, jfr ävenprop. 1965: 60 s. 123). Som framgår av vadjag har anfört är det ett allmänt intresse att förevarande reformgenomförs. Med reformens syfte är enligt min mening bäst förenligt att tillpersonalföreträdare kan utses varje anställd som är lämpad för uppdraget ochsom åtnjuter sina arbetskamraters förtroende. Det kan antas att just den som ärförtroendeman hos personalorganisation ofta kommer att bli föreslagen sompersonalföreträdare. Med hänsyn härtilloch till den förordade utformningen av personalrepresentationen bör enligt minmening göras klart att personalföreträdare, som är förtroendemaneller funktionär hos arbetstagarorganisation, i vissa fall har möjlighet attutan hinder av 4 § 5 förvaltningslagen deltaga i myndighetens handläggningockså av ärende där organisationen har intressen att bevaka. Jag syftar på fallsom rör frågor där personalföreträdare i lekmannastyrelse och s. k. ämbetsmannastyrelseär ledamot respektive i enrådighetsverk har reservationsrätt. I sådana frågorär det särskilt angeläget för de anställda att deras företrädare deltar ihandläggningen. Den omständigheten att personalföreträdaren också ärförtroendeman eller funktionär hos organisationen bör då inte medföra jäv.Detta gäller naturligtvis också ärenden där en facklig förtroendeman har ageratför organisationens del utan att därvid uppträda som ombud eller biträde isaken (jfr 4 § 4 förvaltningslagen). Det anförda börkomma till uttryck i författning (jfr 1 § andra stycket förvaltningslagen).Denna kan utfärdas utan medverkan. Jag avser att senare återkommatill Kungl. Maj:t därom, i den mån vad jag nu föreslår blir godtaget. Jag vill förtydlighets skull betona att personalföreträdare i övrigt skall vara underkastadde allmänna jävsreglerna i 4 § förvaltningslagen, bl. a. bestämmelsen om jävför den som i saken har fört talan som ombud eller mot ersättning biträttnågon (4 § 4). Jag anser att personalföreträdare inte bör få vara närvarandevid handläggningen av ärende där han är jävig. STRU har funnitatt det kan vara besvärande för personalrepresentant att vara förhindrad attyppa hemlig uppgift för att belysa viss 1974:1 Bilaga 2 Gemensamma frågor 47 fråga vid kontakt med t. ex.styrelsen i den lokala fackliga organisationen. Medgivande att yppa uppgiftenbör enligt STRU i sådant fall utverkas från myndigheten. Vissaremissinstanser ställer sig tveksamma eller avvisande till förslaget omdispens från gällande tystnadsplikt. SF och TCO-S framhåller t. ex. att någonskillnad mellan olika styrelseledamöter i princip inte får komma i frågabeträffande rätten att ta del av hemlig uppgift eller skyldighet att iakttasekretess. Emellertid finner de båda organisationerna att avsevärd hänsynmåste tas till personalrepresentants behov av att konferera med sin fackligaorganisation. Detta är till fördel även för myndigheten. JK finner svårighetermöta för personalrepresentant att erhållaönskat medgivande. saknas möjlighet enligt nuvarande lagstiftning.Tystnadsplikt är i övervägande antalet fall föreskriven i enskilt intresse.Intresset av sekretess i förevarande sammanhangväger enligt JK tyngre än beredande av mer eller mindre generell möjlighettill undantag från tystnadsplikt. Vissa remissmyndigheter framhåller att eneventuell dispensmöjlighet bör utnyttjas sparsamt, bl. a. med hänsyntill att den personkrets som får del av den hemliga uppgiften ofta inte kanåläggas tystnadsplikt. Jag delaruppfattningen att personalföreträdare såvitt möjligt bör behandlas på sammasätt som styrelseledamöter, när fråga är om rätt att föra vidare hemliguppgift. Sekretess och tystnadsplikt föreskrivs enbart i fall när starka skälföreligger. är, som JK framhållit, tystnadsplikt stadgad i enskiltintresse. Endast sällan torde sådana frågor komma att behandlas i myndighets högsta beslutande organ som rör enskiltintresse. Ännu mera sällan torde verkligt, behov föreligga för personalföreträdareatt yppa hemlig uppgift rörande enskilt intresse. I dessa få fall bör, som JKframhåller, intresset av sekretess väga tyngre än personalföreträdaresönskemål om att få bryta denna sekretess. Även i de fall dä sekretess ellertystnadsplikt har stadgats i det allmännas intresse, bör enligt minuppfattning detta intresse tillmätas större vikt än det i och för sig legitima intresse av att kunna yppa hemlig uppgift som personalföreträdarekan ha i viss fråga. Jag är därför inte benägen förorda någon särskildlagstiftning för att tillgodose personalföreträdares möjligheter att yppahemlig uppgift. Jag ansluter mig i detta sammanhang till patent- ochregistreringsverkets uppfattning att personalföreträdare i de flesta falltorde kunna samråda i behövlig omfattning genom att formulera frånsekretessynpunkt ömtåliga frågeställningar på sådant sätt att hemliga uppgifterförblir skyddade. Jag har vid mitt ståndpunktstagande särskilt beaktat Sveahovrätts och påpekande att den personkrets som med endispensmöjlighet av diskuterad art skulle få del av hemlig uppgift inte ärbunden av tystnadsplikt. 1974:1 Bilaga 2 Gemensamma frågor Vad jag nysshar framhållit torde inte behöva komma till uttryck i särskild författning. SF och TCO-Sbetonar vikten av att personalrepresentant bereds tillfälle att inhämtasynpunkter och att vidareinformera. Ansvaret för att möjligheter till dettaskapas ligger enligt organisationerna bl. a. på den enskilda myndigheten. SRoch stryker under STRU:s uppfattning om värdet av de möjligheter tillinformation som personalrepresentation medför. Överenskommelse eller avtal börenligt organisationerna kunna träffas om hur informationsutbyte skall ske iförhållande till anställda som inte tillhör sådan personalorganisation somföreslagit personalrepresentant. Jag vill än en gångstryka under att varje personalföreträdare i myndighets ledningsorgan böruppfattas som företrädare för alla anställda vid myndigheten och inte enbartför viss gmpp av dem. Jag finner det därför naturligt att information frånpersonalföreträdare kommer alla anställda till del, oberoende av derasorganisationstillhörighet.