prop · FX0388 · 1974-12-31 00:00:00 — Organisationerna påpekar att enligt gällande praxisinget hinder finns för att den lUlsättande myndigheten förbigår den mestmeriterande sökanden med hänvisning tUl att vederbörande behöver tjänstledighetför militär grundutbildning eller är i behov av tjänstledighet för havandeskap.Denna praxis gäller både vid nyanställning med förordnande för högst ett läsåroch vid tidsbegränsat omförordnande. och SR finner att den grundläggandeprincipen att tjänst skall tUlsättas med den mest meriterade av de sökande kansättas ur funktion och framhåller att förhållandena genom ett motivuttalandebör ändras för de tjänstemän, som också efter införandet av lagen omanställningsskydd kommer att anställas med tidsbegränsade förordnanden. 1 fleraremissvar påpekas angelägenheten av att arbetet med att inventera och anpassaspecialförfattningarna på den offentliga sektorn igångsätts möjligtsamt att arbetet bedrivs skyndsamt. Vikten av att personalorganisationernadeltar i detta arbete betonas från flera håll. SPN förutsätter att nämnden, somcentral förvaltningsmyndighet för den personaladministrativa verksamheten ochansvarig för den centrala oniplaceringsverksamheten, får medverka vid denföreslagna översynen. SF framhåller också vikten av att annat utrednings- ochlagstiftningsarbete, som berör de offentliganställdas arbetsförhållanden,intensifieras. LO framhåller att det är angeläget att en sammanställning görsav de undantag, som avses i 2 § lagen om anställningsskydd. vidsocialstyrelsen anser att den nödvändiga anpassningen bör ske i kollektivavtaloeh inte genom ensidiga direktiv från staten. Nämnden anser det därför önskvärtatt avtalsförbudet i 3 § statstjänstemannalagen ändras eller upphävs snarastmöjligt. Den av utredningen föreslagna dispensmöjlLgheten i 41 §statstjänstemannalagen berörs i flera remissvar. Vissa remissinstanser betonarnödvändigheten av en sådan regel, medan andra ifrågasätter om bestämmelsen ärberättigad. Regeringsrätten anser att det behövs regler som ger Kungl.Maj:t och myndigheterna ett betydande mått av frihet att ordnaanställnings-frågorna efter de vitt skilda förhållanden som råder inom detvidsträckta område där staten står som arbetsgivare eller eljest regleraranstäliningsvUlkoren. Frän denna synpunkt anser regeringsrätten att det tersig rimligt att Kungl. Maj:t fär befogenheter att dispensera frän det ökadeanställningsskyddet. Regeringsrätten ifrågasätter om inte utredningensförslag går för långt, eftersom möjlighet öppnas att i administrativ ordningreglera sä centrala anställningsfrågor som uppsägningsgrunder och förfarande vid uppsägning. Detta innebär enligt regeringsrättens uppfattning i själva verket en försämring avstatstjänstemännens anställningstrygghet och står knappast i godöverensstämmelse med föreskriften i 36 § regeringsformen att grundläggandebestämmelser om statstjänstemännens rättsställning skall ges i lag. Televerketpåpekar att dispensregeln innebär en uttunning av det skydd som tjänstemännennu har enligt 30 § andra stycket statstjänstemannalagen. vidsocialstyrelsen anser att dispensregeln bör utgå. Juridiska och samhällsvetenskapligafakulteterna vid i framhåller att ifrågavarande regelförefaller onödig. SF accepterar regeln med hänsyn till att en anpassning avövriga regler på den offentliga sektorn skall bli möjlig. Förbundetunderstryker dock att denna ventil inte får utnyttjas så att man urholkarbestämmelsen om saklig grund för uppsägning. Ett liknande påpekande görs avTCO. SA V och SPN tillstyrker förslaget om dispensmöjlighet. SAV betonar attavsteg från lagen om anställningsskydd är ofrånkomliga med hänsyn till desärskilda förhållandena som råder inom olika grenar av offentlig verksamhet.SACO och SR, som i och för sig inte har något att erinra mot den föreslagnadispensbestämmelsen, menar dock att denna kan skapa en känsla av underläge förde offentligt anstäUda i förhåUande till övriga arbetstagare. Regeln innebär juatt statsmakterna, om överläggningarna med personalorganisationerna inteutmynnar i enighet mellan parterna, ensidigt kan fastställa avvikelser fränreglerna i lagen om anställningsskydd för de offentligt anställda. och att Kungl. Maj:t med stor varsamhet utnyttjar sin befogenhet attutfärda särskilda regler och att avvikelser från lagen Lnte genomförs annat änefter godkännande frän berörda huvudorganisationer. ochSvea hovrätt päpekar att dispensbestämmelsen formellt ger Kungl. Maj:toinskränkt rätt att föreskriva, att tjänsteman fär sägas upp utan att sakliggrund för uppsägningen föreligger. Flera remissinstanser tar upp frågan om depersonaladministrativa konsekvenserna av utredningens förslag. SPN päpekar, attden föreslagna ordningen kommer att ställa ökade krav på myndigheternaspersonaladministrativa funktioner och att ett genomförande av förslaget förutsätteratt dessa funktioner rustas upp. Myndigheterna kommer att behöva använda störreresurser för att öka den planerade verksamheten. Detta gäller främstbedömningen av framtida arbetskraftsbehov, vUket i sin tur leder tillförändring och utveckling av områdenas rekrytering, omplacering ochutbildning. Förbättrade personaladministrativa kunskaper och ökadhandlingsberedskap i form av verksamhets- och bemanningsplaner kommer attkrävas för att utredningens intentioner skall kunna förverkligas. En bådecentralt och lokalt intensifierad samt förbättrad personaladministrativplanering krävs för att skapa nödvändigt utrymme för handlingsfrihet åtbeslutsfattare på olika ansvarsnivåer inom förvaltningen. Utredningsförslagetinnebär konsekvenser inte bara för de enskilda myndigheterna utan krav kommerockså att riktas mot SPN. Enligt SPNrs mening medför förslaget attstatsmakterna måste ställa ökade resurser för personaladministrativa ändamåltill myndigheternas och SPN:s förfogande. Liknande synpunkter framförs av enrad andra myndigheter. 3.3.2 Det offentliga arbetsgivarbegreppet Den av utredningen föreslagna bestämningen av detoffentliga arbetsgivarbegreppet berörs av SPN, TCO, , SR och SÖ. SPN anseratt utredningens tolkning av det offentliga arbetsgivarbegreppet står väl iöverensstämmelse med den statliga personalpolitik efter vUken SPN arbetar. TCOanser att det är en riktig utgångspunkt att staten resp. varje kommun skallbetraktas som en arbetsgivare och har i princip inga erinringar häremot. Medhänsyn till den statliga lönereglering som gäller för skolområdet synesemellertid enligt TCO:s mening ingendera av dessa arbetsgivarbegrepp kunnatillämpas rent ut på detta område. För att fastställa en lärares plats iturordningen synes det TCO inte möjligt att betrakta all läraranställning såsomintjänad hos en och samme arbetsgivare, dvs. staten, lika litet som attanställningstid bara skall få tillgodoräknas hos den kommun som vederbörandesenast varit anställd hos. Även och SR anser att huvudregeln i fråga ombestämning av arbetsgivarbegreppet inte kan användas för det statsregleradeskolväsendet. Särskilda regler måste utfärdas i samverkan med berördalärarorganisationer, vilka bestämmelser är anpassade till de speciellaförhållanden som råder på denna arbetsmarknad. SÖ berör arbetsgivarebegreppetnär det gäller lärarutbildningsverksamheten. Här sker f. n. normalt uppsägningmed utgångspunkt i anställningstidens längd vid utbildningsanstalten. Majrt meddelade bestämmelser rörande lärare vid lärarhögskola skallövertalig ordinarie eller extra ordinarie lärare erbjudas vakant tjänst vidannan lärarhögskola. SÖ påpekar att redan f. n. uppkommer frågan hurtjänstgöring vid annan lärarutbildningsanstalt skall betraktas och huranställning inom samma verksamhet men hos olika huvudmän skall behandlas. RFV efterlyser en närmare definition av det offentligaarbetsgivarebegreppet med sikte främst på de komplikationer som eljest kanuppstå vid tillämpning av reglerna om turordning och företrädesrätt till nyanställning. Flertalet remissinstanser lämnar utan erinran utredningensförslag, att sådana visstidsanställningar skaU utmönstras som inte betingas avsärskilda skäl. Det är främst myndigheter såsom , , , SÖoch domänverket, som är tveksamma inför förslaget. Bland de remissinstanser somdäremot tillstyrker förslaget kan nämnas SPN, SF, TCO, och SR. Frän de remissinstanser, som ifrågasätter det berättigadei utredningens förslag, framhålls allmänt att behov av att kunna anställatjänstemän för kommer att finnas också och att denav utredningen föreslagna ordningen kan medföra praktiska svårigheter itUlämpningen. 1 remissvaren pekas från flera håll på attorganisationsförändringar saml förekomsten av säsongarbete och tidsbestämdauppdrag gör det nödvändigt att i viss utsträckning tUlåta tidsbegränsadeanställningar. 1 övrigt framhålls en rad omständigheter som talar i dennariktning. Kammarrätten i anser att även om en enskild arbetsgivareför att undgå verkningar av en ny lagstiftning skulle kunna tänkas tUlgripa eni och för sig omotiverad anställningsform, torde förhållandena te sigannorlunda inom den offentliga sektorn med den där rådandeanställningstryggheten och det ansvar som det allmänna fär anses ådagalägga motsina anställda. Kammarrätten anser att farhågorna för att förordnanden påbestämd tid tillgrips av obehöriga skäl inte torde vara betydande. Försvarets civilförvaltning pekar på möjligheten att medstöd av den föreslagna regeln i 41 § andra stycket statstjänstemannalagen göraundantag för alt s. k. passagetjänster skall kunna behållas. Också RFV pekar pädispensmöjligheten för myndigheter som står inför organisationsförändringar.Poststyrelsen framhåller att man i samråd med personalorganisationerna f. n.tUlämpar en ordning som innebär att tidsbegränsad anställning, som undantagsvisanses erforderlig med hänsyn till planerad omorganisation m. m., i regel färförekomma under högst . Poststyrelsen förutsätter att denna ordning rymsi den föreslagna lydelsen av 7 § statstjänstemannalagen. förordar,att det i motiven uttalas att visstidsförordnande skall få förekommabeträffande tjänst, som innehas med annan ordinarie tjänst. SA Vifrågasätter om inte tjänster, som har ett starkt inslag av utbildningsstipendium,bör anses vara av sådan beskaffenhet att förordnande alltjämt fårmeddelas. UKÄ anser att kravet på flexibilitet itjänsteorganisationen kräver att möjligheten till visstidsförordnanden behållsbeträffande vissa lärarkategorier. UKÄ föreslår därför en ordning, där det ibotten på tjänstesystemet finns tidsbegränsade rekryteringstjänster samt attbefordringstjäns-lerna utformas så, att en forskare som befordras inomuniversitetsorganisationen successivt når aUt större anställningstrygghet. Omen önskvärd genomströmning skall kunna vidmakthållas inom forskarkarriärenkrävs tillskapandet av nya tjänster med därav följande omstrukturering av dennuvarande organisationen. En tillämpning av begränsningsreglerna i lagen omanställningsskydd kräver enligt UKÄ:s mening omfattande ändringar i nu gällandelärarkrafltilldelningssystem och därtUl hörande budgeterings-föreskrifter. UKÄframhåller vidare att den av utredningen föreslagna ordningen kommer att ställaökade krav på myndigheterna i samband med utvärderingen av provanställning. UKÄerinrar således om att det, med tanke på det omfattande framtidaarbetsgivaransvar som myndigheterna har att ikläda sig, blir av än större viktän att noggranna överväganden föregår myndigheternas beslut i fråga omeventuell fortsatt anställning. 1 saml Nr 88 De kvahtetskrav som måste uppstäUas på skolområdet medförenligt SÖ i princip, att långtgående anställningstrygghet med huvudsakligentUlsvidareanställning bara skaU kunna ges åt behöriga lärare. SÖ anser dock attanställningstryggheten även för icke behöriga lärare bör förbättras iförhållande till vad som gäUer, på sä sätt att dessa fär rätt tiU förvarningoch skäligt rådrum före entledigande. Utredningens redogörelse förförhållandena på läraromrädet är enligt SÖ:s uppfattning delvis missvisande. SÖanser inle att läraranstäUningen med nu gäUande bestämmelser och praxis kännetecknasav ett muidre gott anställningsskydd, karakteriserat av att lärare i storutsträckning skiljs från sina tjänster utan uppsägningstid och angivande avsaklig grund. De lärare, som har mindre trygghet i anstäUningen utgörs tillstörsta delen av icke behöriga lärare och av behöriga lärare med kortanstäUningstid. SÖ anser att det finns starka skäl för att ocksåfortsättningsvis ha tidsbegränsade förordnanden på vissa tjänster inomskolområdet. Extra anställning, liksom i viss mån också extra ordinarieanställning, bör enligt SÖ ses som ett substitut för det vikariesystem somfinns på andra områden. En allmän förutsättning för att erhålla förorndandetiUs vidare utan tidsbegränsning, bör enligt SÖ:s mening vara atttjänsteunderlagets förutsebara varaktighet omfattar , dvs. sålång lid att uppsägning med längsta uppsägningstid kan hinnas med. 1 övrigförutsätter SÖ att begränsad anställningstid också i fortsättningen skallkunna tiUämpas i fråga om t. ex. personalgrupper som skolkonsulenter ochgymnasieinspektörer. 1 fleraremissvar understryks värdet av den av utredningen föreslagna anpassningen avtidsbegränsade anställningsformer liU vad som skall gälla för arbetsmarknaden iövrigt. SPN framhåller således att förslaget står i överensstämmelse med denstatliga personalpolitiken, även om användande av tidsbegränsade förordnandenfortfarande är vanligt inom vissa myndigheter och verksamhetsområden. SPN anserdock att uttrycket arbetsuppgifternas särskilda beskaffenhet bör förtydligas.SPN finner att detta uttryck knappast kan täcka lärares och andras jämförbaraarbetsuppgifter. SPN framhåller vidare att en omläggning kan förutsättas taviss tid, eftersom en rad personaladministrativa och bugetmässiga åtgärderdessförinnan måste vidtas. Också juridiska fakulteten vid Stockholmsuniversitet hälsar utredningens förslag med tUlfredsställelse. Fakulteten anseratt det inte finns någonting i arbetsuppgifterna undervisning och forskninginom universitetsområdet som motiverar undantag från den allmänna regeln omförbud mot visstidsförordnande. TCO anserdet värdefullt att utredningen har fäst särskUd uppmärksamhet på deförhållanden som råder på läraromrädet. Även och SR påpekar alt särskildaåtgärder är nödvändiga inom detta område. Antalet friställningar är där stort ijämförelse med det övriga offentliga området. 1 fråga om anställningstrygghetenför icke ordinarie lärare vid universitet och högskolor anser och SR atten radikal ändring måste komma till stånd. och SR anser att visstidsanställning inte börförekomma annat än i mycket begränsad omfattning. Enligt deras mening börinom skolväsendet och vid lärarhögskolorna såsom princip gälla att extralärare, som har föreskriven behörighet, skall förordnas tills vidare utantidsbegränsning. Organisationerna erinrar dock om att vikarier i tekniskmening förekommer i mycket ringa utsträckning inom skolväsendet och framhålleratt de speciella förhållandena inom undervisningsväsendet därför fordrarsärskUda föreskrifter, som beaktar denna omständighet. och SR förutsätteratt överenskommelse skall kunna träffas mellan myndigheterna och berördaarbetsorganisationer om förutsättningar och former för visstidsanställning. Också AMS anser utredningens förslag tUlfredsställandesärskilt med tanke på nuvarande förhållanden inom undervisningsområdet. AMSframhåller att många extralärare och extra ordinarie lärare bara fårförordnanden för en termin eller del av termin. AnstäUningens fortbestånd kandessutom göras avhängig av konkurrensen med behöriga lärare vid kungörandet avtjänsten. Även variationer i elevunderlag och utbUdningsorganisatoriskaförändringar kan föranleda att anställningen upphör. Enligt AMS' statistik övertUlsatta icke ordinarie lärartjänster inom skolväsendet, avseende höstterminen1973, var 11692 lärare anstäUda pä hel- eller deltid och därav 5 356 utanformell behörighet. AMS anser att utredningens förslag kan bidra tUl en minskadotrygghet för bl. a. icke behöriga lärare. 1 detta sammanhang berörs också vissa andra frågor som haranknytning till utredningens förslag i denna del. SJ ställer frågan vad somskaU gälla, om en tjänsteman gör gällande att ett visstidsförordnande inte ärlagligen motiverat. Också regeringsrätten päpekar att utredningen inte berörvad som skall gälla för den händelse ett tidsbestämt förordnande meddelas iandra fall än som anges i lagen. Regeringsrätten erinrar om att det i motiventUl motsvarande bestämmelser i lagen om anställningsskydd sägs attvisstidsanställning som ingås i strid med den bestämmelsen skall anses somtillsvidareanställning. Skall detta gälla ocksä pä det statligt regleradeområdet, bör det enligt regeringsrättens mening också återspeglas i lagtexten,eftersom ett beslut om anställning är en förvaltningsakt som eljest tar åt sigrättskraft även om beslutet är materiellt oriktigt. När det gäUer tidsbestämdaförordnanden som meddelats före ikraftträdandet av de föreslagna ändringarnatorde enligt regeringsrätten äldre bestämmelser böra gälla. Regeringsrättenpäpekar att en bestämmelse därom i så fall bör intas blandövergångsbestämmelserna. 3.3.4 för uppsägning, omplaceringsskyldighet m. m. Utredningens förslag att reglerna om uppsägning i lagen omanställningsskydd skaU gäUa även stathgt reglerade tjänster accepteras av sägott som samtliga remissinstanser. Av det fätal remissinstanser som berörutredningens förslag i denna del betonar SF, TCO, och SR vikten av att detklargörs att den föreslagna ändringen inte skaU medföra en ändring i oförmånligriktning när det gäller den praxis i uppsägningsfall som f. n. råder inom den offentliga sektorn. Den enda remissinstans som ställer sig tveksam tillutredningens förslag är kammarrätten i . Eftersom avsikten med utredningensändringsförslag inte synes vara att förändra nuvarande rättsläge, är det enligtkammarrättens mening opåkallal att utmönstra de nuvarande uppsägningsgrundernai statstjänstemannalagen för att hänvisa tUl ett än mer oklart stadgande,saklig grund, än det nuvarande. För denna ståndpunkt talar enligt kammarrättensuppfattning dessutom de av utredningen påtalade komplikationerna pä denoffentliga sektorn när det gäller uppsägning vid omplacering, ledigförklaringav tjänst och stadganden om befordringsgrunder. ifrågasätter om inte urstatstjänstemannalagstiftningen bör utmönstras bestämmelserna om atttjänsteman, som är förordnad för tUlfällig anställning, med omedelbar verkanfår skiljas från tjänsten, om anställningen inte varat mer än tre månader.Liknande synpunkter framförs av arbetsrättskommUtén samt juridiska ochsamhällsvetenskapliga fakulteterna vid i . förslag, att den eljest lagfästa skyldiglieten för arbetsgivarenatt sörja för omplacering skall gälla för den offentliga sektorn, har vidremissbehandlingen fått ett positivt bemötande. delar utredningensståndpunktstagande i det särskilda fallet att arbetsgivaren för att kunnagenomföra en sådan omplacering som avses i 7 § lagen om anställningsskyddbehöver formellt säga upp arbetstagaren från den tidigare tjänsten. Det ärenligt mening viktigt att några formella hinder inte kommer tUlstånd beträffande den statliga arbetsgivarens möjligheter att agera viduppkommet behov att omplacera personal. anser emellertid att dettakrav inte tillgodoses blott genom ett motivuttalande. SF anser attstatsförvaltningen som helhet måste betraktas som en arbetsgivare, vilken tillsitt förfogande har en effektiv central omplaceringsverksamhet omfattande helastatsförvaltningen. SF anser att ett nära samarbete med SPN måste etablerasvid eventuella övertalighetssituationer. Om det visar sig omöjligt för myndighetmed regional organisation att göra en omplacering på den ort, där tjänstemannenär placerad, skall SPN ha möjlighet att försöka omplaceraarbetstagaren tUl annan statlig myndighet på samma ort. Förflyttning till annanort mot den anställdes önskan bör enligt SFrs mening undvikas. ochSR förutsätter att begreppet myndighets verksamhetsområde tolkas extensivt.Organisationerna framhåller alt det kan uppstå svårigheter att åstadkomma enadekvat omplacering när det gäller tjänstemän med viss speciell utbildning ochspeciella arbetsuppgifter samt att problemen torde bli avsevärda för mindre ochspecialinriktade myndigheter. och SR ifrågasätter om inte SPN bör anlitasockså i omplaceringsfrågor som inte aktualiseras genom övertalighet. SÖ pekarpå den kollision som uppkommer mellan den statliga och kommunala sektorn närdet gäller i vilken mån kommunerna skall vara skyldiga att ta emot statligalärare och hur en lärares statliga tjänst skall tillgodoräknas vid omplacering i . SPNinstämmer i utredningens förslag om lagfäst omplaceringsskyldighet och delaräven utredningens uppfattning att vissa undantag bör kunna göras från reglernaom ledigkungörande av tjänst. SPN anser det lämpligt att myndighet under visstid ges möjlighet att internt omplacera sin personal till eventuellt ledigatjänster utan att dessa behöver ledigkungö-ras externt. SPN ifrågasätter ominte den ordningen bör införas, att myndighet, för vUken beslut fattas omomlokalisering, omorganisation eller indragning av tjänster ellerverksamhetsområden, anmäler detta till SPN, som därefter kan meddela undantagför från reglerna om externt ledigkungörande. SPN framhåller vidareatt nämnden bör kunna medverka till sådan utbildning som fordras för attkvalificera presumtivt övertaliga till inom myndigheten lediga tjänster. Föratt myndighet skall kunna medge utbildning och omskolning pä arbetstid, redaninnan en övertalighetssituation uppstår, bör SPN ha rätt att bestrida kostnadenför sådan utbildning. TCO beröri detta sammanhang förhållandet mellan reglerna om avskedande i lagen omanställningsskydd och motsvarande bestämmelser i ämbetsansvarskommitténsförslag till lag om disciplinansvar. TCO förutsätter att avskedande, ienlighet med kommitténs förslag, inle kommer att få verkställas förrän beslutdärom har vunnit laga kraft. Vidare förutsätter TCO att den i lagen omanställningsskydd fastslagna regeln, att tiU grund för uppsägning elleravskedande inte fär åberopas omständigheter som ligger längre tUlbaka i tidenän en månad, kommer att tillämpas också pä den offentliga sektorn. 3,3.5 Uppsägningsförfarandet, varsel och överläggning m.m. Utredningens förslag om anpassning av reglerna angåendeuppsägningsförfarandet samt varsel och överläggning till motsvarandebestämmelser i lagen om anställningsskydd godtas av övervägande antaletremissinstanser. Kammarrätten i ifrågasätter emellertid den av utredningenföreslagna ordningen. Eftersom bestämmelser om skriftlig uppsägning,motivering av uppsägningsbeslut och meddelande av besvärshänvisning redanfinns för offentliga tjänstemän, anser kammarrätten att hänvisningen tUl 8 §och 9 § första stycket lagen om anställningsskydd kan underlåtas. Vidareifrågasätter kammarrätten värdet" av den föreslagna hänvisningen till 10§ nämnda lag. Kammarrätten anser dessutom att det kan diskuteras huruvida, ivart faU , varselreglerna i lagen om anställningsskydd bör blitillämpliga inom den offentliga sektorn. Kammarrätten påpekar att behovet avvarsel är långt mindre inom den offentliga sektorn än inom den enskilda och attproblem kan uppstå i fråga om vilken organisation som skall varslas. vid i föreslåratt rätten till överiäggning vidgas till att omfatta varje organisation som harberörda medlemmar på arbetsplatsen. Vidare bör enligt fakultetens mening också organisation som normalt inte sluter kollektivavtal medarbetsgivaren tillerkännas rätt tUl varsel om åtgärd som rör dess egnamedlemmar, förutsatt att organisationen gjort anmälan till arbetsgivaren omvUka medlemmar den har på arbetsplatsen. och SR anser att det är enallvarlig brist att lagstiftningen inte utformats sä att den organisation, somden berörda arbetstagaren tUlhör, alltid fär rätt tUl överläggning vid uppsägning. Nägra remissinstanser framhåller att förslaget om slopandeav nuvarande formkrav vid uppsägning innebär en försämring av de offentligtanställdas anställningstrygghet. SPN anser att det inte finns något hinder motatt en något strängare lagstiftning i detta avseende tillämpas pä detoffentliga området.