prop · FX03150 · 1974-12-31 00:00:00 — För all kommunens ansvar för långivningen skall bli ytterligaremarkerat föreslår utredningen alt bostadslån inte skall få beviljas med mindrekommunen tillstyrkt ansökan om lån med avseende på produktionskostnaden. Kommunen börenligt utredningen vid sin prövning avlåneärendena bedöma de anbud som byggherren antagit mot bakgrund av övrigainkomna anbud i den omfattning som bedöms erforderlig i varje särskilt fall. Ensådan ordning bör vara ägnad att främja en korrekt bedömning avanbuds-tävlingen och därigenom inverka positivt på konkurrensförutsättningarnai produkiionsledet. Utredningen anser atl del självklart måsle ankommapå byggherren all avgöra vilken entreprenör han skall välja. Detta följer avbyggherrens juridiska och ekonomiska ansvar för projektet. Kommunen kan alltsåinle föreskriva all ett vissl anbud skall antas av byggherren. Om kommunenfinner att de anbud som byggherren valt är påtagligt sämre än andra anbud, kandelta emellerlid vara en anledning för kommunen att inle lillstyrka byggherrensansökan om bostadslån. Den föreslagna vidgade befogenheten för kommunenvid långivningen möjliggör en kontroll av all låneobjeklen uppfyller de kravsom kommunen med utgångspunkt i sin bostadspolitiska och hyrespolitiskamålsättning har ställt upp i samband med att byggherren tilldelats mark för delaktuella projektet. Utredningen undersiryker all länsbostadsnämnden börkunna frångå den bedömning av låneärendet som konmiunen gjort genom atltillstyrka låneansökan. Kommunens bedömning bör dock inle frångås ulan vägandeskäl. I utredningens uppdrag har ingått att pröva omgällande villkor för godkännande av bostadsföretag som allmännyltiga ärändamålsenliga. Del viktigaste av dessa villkor är att kommunen skall ha deldominerande inflytandet i bostadsföretaget och ulse merän halva antaletstyrelseledamöter saml alt övriga styrelseledamöter skall utses av personereller företag som är frislående i förhållande till egentligabyggnadsföretagariniressen. Tillämpningen av delta stadgande aktualiseradesunder sedan näringslivels byggnadsdelegation väckt frågan omSvenska kunde ingå som minoritetsdelägare i allmännyltigabostadsförelag med hänsyn lill att Svenska var nära lierat medbyggnadsförelaget BPA, Utredningens uppdrag är emellerlid inte begränsat tilldetla speciella villkor för godkännande av allmännyltiga företag. Beträffande reglerna för de allmännyltigaförelagens styrelsesammansättning och ägarförhållanden erinrar utredningen omatt bestämmelsen i bosiadslånekungörelsen om styrelsesammansättningen iallmännyttiga bostadsföretag har kvarstått oförändrad sedan den infördes i 1948års lånekungörelse. Frågan om annan än kommun skall medges tillskjutagrundkapital, som skall uppgå till minst I 96 av del förvaltadefastighetskapitalet, aktualiserades emellerlid i en proposition lill . Frågan gällde om de allmännyttiga företagen skulle ägas hell av kommuneller inte. Enligt den bedömning som godtogs av borde samma möjlighetlill tillskott av grundkapital, som HSB och Svenska hade, medgesäven andra icke spekulativa intressenter som var representerade i allmännyttigaföretags styrelser efier prövning från fall lill fall. Tre fjärdedelar av de aktiva allmännyttigabostadsföretagen är helkommunala, dvs, vederbörande kommun utser helastyrelsen och/eller är en,sam ägare av del allmännyttiga företaget. I denåterstående flärdedelen av förelagen utser kommunen fiertaletstyrelseledamöter men en styrelsemino-rilet utses av annan än kommunen. I defiesta av dessa icke helkommunala företagär det de rikskooperaliva bostadsföretagen somutser styrelseledamöter. För 5 96 av de allmännyttiga företagen utsesstyrelseledamöter av andra - vanligen lokala industri förelag men också ienslaka fall ideella sammanslutningar eller stiftelser. De icke helkommunala allmännyttiga bostadsföretagenhar elt bostadsbestånd som omfattar sammanlagt ca 80 000 lägenheter, vilketmotsvarar 15 96 av lägenheterna hos allmännyttiga företag. Företag medHSB-representaiion har omkring 29 000 lägenheter, förelag med representationfrån Svenska omkring 31 000 lägenheter och andra icke helkommunalaföretag omkring 20 000 lägenheter. Företag som utser styrelseledamöter i allmännyttigaföretag har inte alltid skjutit till medel till företagens grundkapital(aktiekapital eller grundfond). Kommunen har enligl en undersökning omfallande712 företag, vilken byggkonkurrensuiredningen gjori, ensam tillskjulilgrundkapila] i 613 fall (av de lilllVågade företagen). Svenska riksbyggenhar lillskjutit grundkapital i nästan alla företag i vilka Svenska riksbyggenutser styrelseledamöter. HSB har lillskjutit kapital i två förelag. Andra än derikskooperaliva företagen har lillskjutit grundkapital i ca 35 företag, 1 15 avdessa förelag har andra än kommunen tillskjutit mer än hälfien avgrundkapitalet, vilket inte är i överensstämmelse med bostadsstyrelsensanvisningar. De fiesta av de icke helkommunala förelagen är små.En tredjedel har elt fastighetsbestånd som omfaitar mindre än 100 bostadslägenheteroch bara 26 förelag har etl bostadsbestånd på mer än 1 000 lägenheter, Byggkonkurrensuiredningen framhåller allförhållandena inom bostadsförsörjningens område är väsentligl annorlundaän , då nu gällande kriterier för allmännyttiga bostadsföretaguppställdes. De förändringar som har skell har på elt genomgripande sättpåverkal kommunernas slällning, särskilt i fråga om kommunernasförutsättningar att fullgöra sina bostadspolitiska uppgifier. Frågan om vilkaregler som bör gälla för ägarförhållanden och styrelsesanmiansättning i deallmännyttiga förelagen måste bedömas med hänsyn lill denna förändradesilualion. Utredningen pekar också på att i direktiven till ulredningen sägsatt den skall pröva om gällande regler för godkännande av bostadsföretag somallmännyiligi är ändamålsenliga med hänsyn till utvecklingen i fråga om kommunernasslällning på bostadsförsörjningens område och strukturförändringen påbygglöretagarsidan. Den faktor som starkast bidragit till atl ändra förhållandenaär enligt utredningen de kommunsammanläggningar som genomförts. Utredningenerinrar om alt antalet kommuner i landet uppgick till 2 1948 jämföri med464 och 1974, då den pågående kommunreformen i huvudsak blirslutförd. Den koncentration av resurser som härigenom åstadkommits innebär attkommunerna, när reformen är genomförd, i de allra flesta fall kommer att hagoda förutsättningar alt bedriva en aktiv 1 saml Nr 150 bostadspolitik.Kommunernas möjlighet all styra och leda bostadsbyggandet har även förbättratsväsentligl genom de planeringsinstrument och de mark-och bostadspolitiskahjälpmedel som successivt ulvecklats, Ulredningen anser att utvecklingen inombostadssektorn och kommunernas alltmera framträdande roll i bostadsbyggandeoch bostadsförvaltning i hög grad också är en följd av alt bostadsfrågan gjortslill en central kommunalpolitisk angelägenhet och att bostadspolitiskainsatser prioriteras av kommunerna. Med den ställning som kommunerna har inombostadsförsörjningen finns enligt utredningens mening numera inte någotegentligt behov av atl organisationer och förelag går in som delägare iallmännyltiga bostadsföretag eller är tillförsäkrade representation iallmännyttiga företags styrelser. Om det finns behov av atl kompletteraallmännyttiga förelags kapacitet, kan detta ske genom att företagel köpertjänster i den utsträckning som erfordras. Den helkommunala företagsformenframstår således enligl utredningens mening som den naturliga, om manrörutsättningslösl diskuterar de allmännyttiga företagens ställning, Ulredningen anser vidare att det är riktigt ochväsentligl att kommunerna har del hela och fulla ansvaret för verksamhelen i deallmännyttiga bostadsföretagen. Delta förulsälteralt kommunens beslutandeorgan exklusivt bestämmer vilka som skall leda företaget. De allmännyttigaförelagen är atl se som en del av kommunernas verkslällande organisation ochstyrelserna i allmännyltiga företag bör därför utses på samma sätt somkommunala nämnder och styrelser. Ett ytterligare argument för alt de allmännyttigabostadsföretagen bör vara helkommunala är enligt utredningen atl de härigenomfår en slällning som bidrar lill att slärka förtroendet för dem somupphandlande företag. Såväl Svenska som HSB har intressen ibyggnadsbranschen. Enligt vad utredningen erfarit uppfattas detta av vissaentreprenörer som kon-kurrenshämmande. Även om del inle har påvisats att förekomstenav mi-noritelsrepresentation i vissa allmännyltiga bostadsföretag inneburit konkurrensbegränsning,kan redan subjektiva föreställningar om sådana förhållanden vara ägnade atlminska konkurrensviljan. För bibehållande av nuvarande regler för godkännandeav allmännyltiga förelag talar enligt utredningen att ett relativt slort antalicke helkommunala förelag är verksamma . De intressenter som utsettsiyrelseminoriteien i de,ssa förelag harockså enligl utredningen utan tvivelgjort betydelsefulla insatser i de allmännyttiga förelagen. Särskilt framhållerulredningen det slöd som de rikskooperativa företagen lämnat och som för mångakommuner ulgjori en värdefull tillgång. HSB och Svenska har också imånga fall tagit initiativ till bildande av allmännyttiga bostadsföretag ochäven på annat sätt verkat som pådrivande när det gällt att få till stånd ökadekommunala insatser inom bostadsförsörjningens område. 1 viss mån kan ocksåenligt utredningen företag med minoriteisrepresentanter i styrelsen betraktassom etl konkurrensinslag inom den allmännyttiga sektorn. FörHSB:s och Svenska engagemang i allmännyttiga företag kan man enliglulredningen finna .såväl ideella som ekonomiska skäl. Båda företagen vill verkaför icke spekulativt byggande och förvaltning och menar sig - inte minsl pågrund av organisationernas nära förhållande till stora konsumentgrupper - kunnage elt väsentligt slöd åt de allmännyltiga företagen. Vad beträffar deekonomiskt motiverade skälen för samarbete i allmännyttiga förelag hänger dessasamman med de uppdrag som allmännyttiga företag lämnar avseende projektering,byggadminislration och förvaltning. Dessa uppdrag utgör en inle oväsentlig delav underiaget för de rikskooperativa företagens verksamhet och har därigenomslor belydelse för förelagen. Enligt utredningens bedömning är det angeläget altslå vakl om de möjligheter till rationellt byggande och effektiv förvaltningsom ges genom samarbete mellan de allmännyttiga förelagen samt HSB och Svenskariksbyggen. Förutom möjligheterna att ulnyttja de rikskooperativa företagensresurser och erfarenheter vill ulredningen särskilt understryka möjligheternaall genom sådant samarbete åstadkomtna en utvecklad byggherresamverkan.Utredningen anser emelleriid att del bör vara möjligt alt upprätthålla detlasamarbete även om de allmännyttiga företagen görs helkommunala. De uppdrag somHSB och Svenska utför för de allmännyttiga företagen grundas förövrigt redan nu på särskilda avtal, varför föursättningarna för dennaverksamhet inte skulle komma att förändras. Utredningen understryker alt den, som denföreslår atl de allmännyttiga företagen skall vara helkommunala, inte föreslårnågon inskränkning i kommunernas möjligheter all lill styrelseledamöter iallmännyttiga bostadsföretag utse de personer som kommunen finner mest lämpadeför uppdraget. Kommunen bör således få full frihet atl beslämma styrelsenssammansättning. Självklari finns inte något som hindrar alt kommunen somstyrelseledamöter utser personer som lidigare medverkat i företagels styrelsesom representanter för en niinoritetsdelägare. Sammanfattningsvis har utredningen funnitövervägande skäl tala föratt de allmännyttiga bostadsföretagen skall varahelkommunala. En sådan ordning kommer såvitt utredningen kan bedöma inte attförsämra förutsättningarna för ett samarbete mellan allmännyttiga företag ochHSB och Svenska . Utredningen föreslår därför all reglerna förgodkännande av bostadsföretag som allmännyttiga ändras så alt bara helkommunalaförelag godkänns som allmännyttiga i bostadssammanhang. De ändrade reglernabör bara gälla sådana förelag som nyproducerar bostäder. Förelag som tidigaregodkänts som allmännyttiga bör inte behöva ombildas för att fö lån förupprustning eller ombyggnad av fastigheter. De ändrade reglerna bör träda i krafi först efieren övergångsperiod som utan lidspress ger utrymme för erforderligaföretagsombildningar. enligtutredningen förutsättas alt en rad av de icke helkommunala företagen kommer atlupphöra i samband med de nu pågående sammanläggningar av de allmännyttigaföretag, vilka lill stor del torde vara genomförda vidkommunindelningsreformens slutförande. Ulredningen har emelleriid för vissaandra ändringar i lånekungörelsen föreslagit en femårig övergångstid ochföreslår samma övergångstid belräffande nämnda lånevillkor. Med tanke på att bara helkommunala företag iframliden föreslås erhålla bostadslån som allmännyttiga bör del inle längrekunna förekomma all annan än kommunen äger ulse egna representanter iallmännyiligi företags styrelse. Det förekommer emellertid atlkommunerna lill styrelseledamöter utser personer som är engagerade på etteller annat .sätt i bostadsbyggande och bostadsförvaltning. Del finns därförenligt utredningen skäl att överväga regler som syfiar till all garantera atlstyrelsen i sin verksamhet är opartisk i förhållande till intressenter inombostadsbyggande och bostadsförvaltning. 7Remissyttrandena 7.1 Allmänna synpunkter Det av utredningen angivna syflel medutredningsarbetet, all öka konkurrensen inom bostadsbyggandet, har vunnilallmän anslutning bland remissinstanserna. I fråga om vilken omfattning dendirekta konkurrensen skall ha i olika led i byggprocessen finns del emellertiddelade meningar. Flertalet remissinstanser delar dock utredningens allmänna inslällningatt åtgärderna för att förbättra konkurrensen i första hand skall avseentreprenöriedet. Majoritetenav remissinstanserna ställer sig i huvudsak positiva till utredningensförslag. Till dessa hör inarknadsrådei (numera marknadsdom-slolen). flerlalei länsbosladsnämnder, länsslyrelserna i Slockholms.Malmöhus, och , , Västernorriands saml Norrbottenslän. flerlalei hörda kommuner, boendeulrednlngen. Svenska , och Svenska kommunalarbelarelÖrbundet. NO ansluter sig i princip till utredningens förslagatl lä till stånd bättre konkurrensförutsättningar bl. a. genom att knyla vissavillkor till bostadslångivningen, instämmer iuiredningens syfte och hyser sympati för de grundläggande tankegångarna iutredningens betänkande, delar del allmänna synsätt som ulredningen geruttryck för genom all i likhet med ulredningen markera skillnaden mellan bostadsmarknadoch byggmarknad, erinrar om att förbundetvid flera tillfällen har krävt åtgärder för alt skärpa konkurrensen påbyggmarknaden. tjänar flera av de förslag ulredningen anvisatsådana syften. Enligt Svenska byggnadsarbeiareförbundei är utredningens förslaggenomgripande och har ett syfie, som förbundei i stort sell kan instämma i. i delar utredningensgrundsyn atl det är angeläget au hävda bosladskonsumenternas intressen genomåtgärder för att nå efiéktiviiei och låga kostnader i bosladsbyggandet. Såvälfrån konsumentsynpunkt som från samhällsekonomisk synpunkt är del angelägelatl bostadsbyggandet sker i sådana former atl marken neutraliseras som konkurrensfaktor,att markkosinaderna hålls nere och att man på bästa sätt utnyttjarbyggmarknadens resurser och förulsätlningar ati bygga bostäder av hög kvalitettill lägsta möjliga kostnad. Enligt länsslyrelsen i läninnebär utredningens förslag att kraftigt ingripande för atl komma lill rättamed många av de faktorer som påverkar boendekostnaderna. anföratt bostadsmarknaden normalt saknar de för en vanlig konkurrensmarknad gällandekaraktärsdragen. Även om konkurrens med slutprodukten måsle vara riktmärketinom bostadsbyggandel, krävs enligt länsstyrelsensuppfattning på grund av marknadens speciella struktur slyr-ningsmedel avkonkurrensfrämjande karaktär redan inom produktions- och lörvaltningsledet. Många av de remissinstanser som stöder utredningenshuvudförslag har emellertid också vissa invändningar. På några punkterifrågasätter NO om utredningens förslag verkligen kommer att leda till eneffektivare konkurrens. Dessa punkter gäller markfördelningen ochdispensmöjligheien för allmännyltiga och kooperaliva förelag som bygger i egenregi. anser alt åtskilliga invändningar kan görasbelräffande de ålgärder som föreslagils för atl förverkliga den av utredningenangivna målsättningen. synes utredningen lagt tonvikten påbostadsbyggandet i storstadsområdena och i viss utsträckning anpassat sinaförslag till förhållandena i dessa områden. Administrativa svårigheter kanuppstå då de föreslagna reglerna skall tillämpas i medelstora och mindrekommuner. Byggmarknadens struktur möjliggör på många håll inle heller en tillämpning. beklagar att utredningens ställningslagande ifråga om valet av instrument för att påverka konkurrensen i bostadsbyggandetinle analyserats ytterligare, efiersom en relativt stor del av bostadsbyggandetskulle komma att lämnas utanför de föreslagna åtgärderna, Bostadssiyrelsen anser att en förutsättning för attutredningens förslag skall lå avsedd effekt är att den stalsbelånade andelen avbostadsproduktionen blir avsevärd och inle myckel mindre än som kommii tilluttryck i bostadsbyggnadsplanen. Enligt styrelsen kan ett genomförande av deföreslagna åtgärderna leda till ett ökat intresse att bygga ulan statliga lån,LO framhåller angelägenheten av att den statliga bostadslånegivningen får ensådan utformning att ett kringgående av eventuellt tillkommande bestämmelserpå grundval av utredningens förslag effektivt motverkas belräffande förelag somavser att finansiera bostadsbyggande på annat sätt än genom slatlig belåning. Svenska byggnadsarbeiareförbundei anser attförslagen i vissa delar är behäfiade med såväl principiella som prakiiskabrister och riktar kritik mot utredningens behandling avsjälvkoslnadsföretagens ställning samt frågor rörande byggherrcsamverkan ochintegrerad produktion. Många remissinstanser med parlamentarisksammansättning har ofta en minoritet med avvikande mening i fråga om friimstmarkvillkorel. Detta gäller siirskilt kommunala remissinstanser, I fiera avdessa reservaiioner betonas alt reservanterna delar utredningens grundsyn attkommunerna bör äga och förmedla mark som skall las i anspråk församhällsbyggande och alt statsmakternas åtgärder ytteriigare bör inriktas påatt stimulera kommunerna att föra en aktiv markpolitik. Markvillkoret villreservanterna dock inte biträda med hänsyn till de möjligheter kommunen i övrigthar all slyra samhällsbyggandet. Däremot biträds ofia upphandlingsvillkoret idessa reservationer. Till de remissinslanser som i huvud,sak ställer sigavvisande lill utredningens förslag hör SAF, , . byggmäslareförbund.Sveriges irähusfabrikers riksförbund. , Skånskacementgfiileriei samt och handelskamrar. Flera av dessa remissinslanser betonar alt ålgärderför alt förbättra konkurrensen inom bostadsbyggandel inte bör, som utredningenföreslagil, inriktas på enstaka led i byggprocessen, utan atl åtgärderna börspänna över samtliga led, SBEF anser att ulredningen har missal detövergripande målet - atl uppnå bättre samspel mellan samhällsorgan,producentorgan och de boende. SBEF riktar vidare kritik mot att utredningen harbegränsat sin uppgifi lill att föreslå åtgärder som kan förbältrakonkurrensförutsättningarna inom ramen för den av slalsmakterna fastlagdabostadspolitiken. Denna begränsning innebär enligl SBEF att utredningen inteuppmärksammat och därigenom inte angripit de institutionella faktorer, somhindrar bostadsmarknaden från att bli en effektiv konkurrensmarknad, SBEF anför alt del alltid ligger i byggherrensiniresse alt göra billigast möjliga upphandling och att söka denupphandlingsform som tillförsäkrar honom bäsla resullat. Om utredningen hysermisstankar att dagens byggherrar inte agerar tillfredsställande, anser SBEFatt det varit särskilt befogat atl utredningen analyserat byggherrefrågan istället för atl ensidigt inrikta sig pä produktionsledet. Enligt SBEF behövs en konkurrens över hela fältetmed särskild inriktning på slutresultatet. Byggnadsindustrin behöver utökademöjligheter lill nära kontakt med marknaden,dvs, de boendes önskemål och kravpå bostadskvalitet och bostadsmiljö. Det kommunala planmonopolet har försvåratdirektkontakten mellan byggföreiagen och de boende. Med sitt förslag befästerutredningen ytterligare kommunernas monopolställning vid utformning avstadsplaner och bostadsområdenas miljö. Även NBD riktar kritik mol all utredningen begränsarsig till atl föreslå åtgärder inom ramen för den av slalsmakterna fastlagdabostadspolitiken. En omprövning av bostadspolitiken måste göras så atlkonkurrenshämman-de inslag undanröjs och förutsättningar skapas för etlpositivt utnyttjande av marknadskrafterna. Utredningen har genom sittangreppssätt endast beaktat konkurrens om råmark resp. konkurrens iproduktionen. Då råmarks-kosinaden endast påverkar den slutliga boendekostnadenmed någon knapp procent lorde det stå klart atl utredningens förslag omkommunal markfördelning inle kommer att leda till liigre boendekostnader.Byggnadskostnaden utgör visserligen en större del av slutlig boendekostnad menmöjligheten alt påverka boendekosinadcn iir myckel begränsad genom insatserenbart i produkiionsledet. Den avgränsning som ulredningen gjort innebär attmöjligheterna till kostnadsslyrning krafiigl beskurits. För att uppnå enkosinadspress som kommer konsumenlerna tillgodo krävs därför enligt NBD attkonkurrensen lår omfatta samtliga led i byggprocessen. Utifrån delvis andra utgångspunkter riktar HSB, somtillstyrker fiera av uiredningens förslag, och slatens insiiiul förbyggnadsforskning, som inle tar ställning till utredningens förslag, kritik motutredningens sätt atl angripa problemen, HSB. anser atl den åtskillnadulredningen gjort mellan byggmarknad och bostadsmarknad är teoretiskt elegantmen har dålig anknytning till de faktiska förhållandena, HSB är också kritiskmot utredningens resonemang om rollfördelningen inom bosladsbyggandet. Övergerman roll-lördelningsieorin och i slällel söker belysa de sociala och ekonomiskamotiv som utgör drivkraf"terna i bostads- och samhällsbyggandet, kommerman till helt annan syn i fråga om vilka konkurrensfrämjande ålgärder som erfordrasföratt konsumenternas intressen skall tillgodoses. HSB anför vidare atlkonkurrens i bostadsbyggandel i endast begrän.sad omfattning aren fråga ombostadens pris vid produktionstillfällel. Grundläggande för den kooperalivasektorns verksamhei har varit en konkurrens med starkt hänsynstagande lillkvalitet och lill ansvarstagande i den långsiktiga förvaltningen av bostäderunder bosladskonsumenternas egen bestämmanderätt. Enligt Slalens instilut förbyggnadsforskning kom mer den t i 11 tagande i nd ust ria I iseri ng-en avbyggnadsproduktionen att leda lill alt entreprenadledels andel av det lolalaförädlingsarbelel avtar. Enireprenudverksamhelen kommer därför all utvecklasmol en alltmer renodlad inköpande och produktionssamordnande funktion, Moldenna bakgrund synes uiredningens förslag om att två relativt väl integreradeblock, beställare-resp. producenter, skall mötas på entreprenadmarknadenofullständigt underbyggt. Flera remissinstanser - det gäller både sådana somär positiva till utredningens huvudförslag och sådana som hell eller delvisavvisar dem -har pekat på all utredningen i sina förslag inte har beaktat detnya lägel på bostadsmarknaden. Många instanser tror att den vikande efterfråganpå bostäder och den minskade byggmarknaden kommeratl medföra ökad konkurrens ibostadsbyggandet. Sålunda pekar BPA. som i långa stycken säger sig kunnatillstyrka utredningens förslag, på att förslagen synes ha tillkommit motbakgrunden av en helt annan marknadsbild än den som gäller . Dennamarknadsbild kan förutsättas bli rådande . Ökad konkurrensframtvingad genom ytterligare lagsiifining och byråkratisering är i rådandemarknadsläge knappast möjlig att åstadkomma.