prop · FX03146 · 1974-12-31 00:00:00 — a. att avSveriges landareal eller 6 milj. hektar utgörs av torvmarker samt att bränntorvförrådeti kan beräknas motsvara närmare 6 000 milj, ton stenkol, fördelat med 5000 milj, ton på landets norra och 900 milj. ton på landets södra delar. Detbör emellertid framhållas att de för utnyttjande lämpliga bränsletillgångama ärlångt mindre än förrådssiffrorna visar, ett förhållande som bl. a. understmkitsav i yttrande till riksdagensnäringsutskott (NU 1974: 26 s; 80). Föratt förbereda beredskapsproduktionen av torv har vidare kartlagts 5 000 hektartorvmarker beräknade för en sammanlagd produktion av färdig torvper år. Planeringen har som målsättning att större kvantiteter bränntorv skall kimnakomma till användning efter produktionsstarten. AktiebolagetSvensk torvförädling är som nämnts i föregående avsnitt ett statligt företag.Bolaget skall bedriva utvinning och förädling av torv jämte därmed förenligverksamhet av teknisk, industriell eller kommersiell art. Verksamheten är f, n,så gott som uteslutande inriktad på framställning av torvmull. Med stöd av destatliga anslagen (jfr föregående avsnitt) har bolaget dessutom bedrivit försökmed olika kolningsmeto-der, särskilt den s. k. våtkolningsmetoden. Vidare harutvecklings- och försöksverksamhet ägt rum för att få fram lämpligatorvupptagningsmaskiner. a. har undersökningar rörande torvupptagningsmaskiner m.m. för framställning av s, k. maskintorv eller frästorv skett med resultat attdet inom bolaget finns ett betydande kunnande och en väl utveckladmaskinteknik för sådan produktion. 3.4 Utredning om frästorvproduktion för försökseldning i vissa värmeverk Efterframställning från överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) har Kungl. Maj:tgenom beslut uppdragit åt ÖEF att göra en utredning avseende fömtsättningarnaför torvproduktion i trakterna av , och samt för torvddningi värmeanläggningar i och inom en total kostnadsram av 600 000kronor. Vid utredningen skall särskilt belysas fömtsättningarna för ekonomisktlönsam drift av torveldad värmecentral. Utredningen skall vidare omfattamossundersökningar, studier av lämplig utformning av torveldad värmecentralsamt system för drift av verksamheterna. Rapport över utredningen skall eftersamråd med och efter hörande av berörda länsstyrelserinlämnas till Kungl. Maj:t har vidaregenom samma beslut uppdragit åt fortifikationsförvaltningen att i samverkan medÖEF till samma tidpunkt utreda lämplig utformning av värmeanläggning och kostnademaför torvddning vid det beslutade fredsförbandet i . Torvtäktkan få stor inverkan på miljön, särskilt om täktverksamhe-ten bedrivs i storskala. Från olika håll hävdas att torv är en förnyelsebar tillgång. Detta ärriktigt i så måtto att nybildning sker. Denna fortgår emellertid så långsamtatt man inte i egentlig mening kan tala om torv som en förnyelsebar tillgång.Dessutom sker tillväxten praktiskt taget endast på orörda torvmarker medan torvtäkterinte läks märkbart. Den årliga tillväxten av torv kan beräknas till 0,51,0 mmper år i och betydligt mindre i norra , Totalt kan manför myrmarker på 6 milj, hektar därför räkna med en årlig tillväxt avca 25 milj, m torv, vilket i bränslevärde motsvarar drygt 2 milj, ton olja.Siffran kan jämföras med den totala energiförbrukningen i landet, vilken år1972 motsvarade ca 35 milj, ton olja. Genom att någon märkbarförnyelse av torv inte äger rum på torvtäkter blir det nödvändigt att vidtasärskilda åtgärder för att inte torvtäk-terna skall störa landskapsbilden. Frånnaturvårdshåll framhålls också myrarnas ekologisk-geologiska särprägel ochderas betydelse för friluftsliv och forskning som bevarad vildmark. Ett stortantal myrar anses från dessa synpunkter vara skyddsvärda. genomför f, n, en inventering av myrarna som underlag för enskyddsprioritering. Myrarna har betydelseockså genom att de tjänstgör som reglerings-mekanism i naturensvattenhushållning både lokalt och i stort. De magasinerar vattenöverskott och kvarhållervatten till torrperioder och ger ifrån sig vattnet långsamt så att en uthålligarevattenföring uppstår. Flödestoppar till följd av regnväder och snösmältningutjämnas och risken för översvämningar minskar. Stor försiktighet måste därföriakttas vid torvtäkti stor skala så att de hydrologiska förhållandena inte påverkas alltför mycket.Det har också påpekats att stora ingrepp i torvmarken med ökad vattenavledningsom följd innebär att onormalt mycket hu-mushaltigt surt vatten svämmar ut iflodsystemet och påverkar dess vattenkemi. 4 Gällande rätt m. m. Någrasärskilda bestämmelser om rätt till torvtäkt finns inte f. n. Av 8 kap. 11 §första stycket och 12 kap. 2 § andra stycket följer dock atttillgrepp av torv är straffbart som åverkan eller tillgreppsbrott. Torvtäktfaller således inte under allemansrätten utan rätten härtill är förbehållenmarkägaren. Enligt18 § naturvårdslagen (1964: 822) får takt av sten, grus, sand eller lera förannat ändamål än markinnehavarens husbehov inte ske utan länsstyrelsenstillstånd. Bestämmelsen utgör däremot f. n. intet hinder mot torvtäkt. Medstöd av 19 § naturvårdslagen kan till skydd för landskapsbildenförordna att nybyggnad, upplag eller annat arbetsföre-tag av visst slag, som ejomfattas av tillståndstvång enligt 18 § naturvårdslagen, inte får utföras inomvisst område. Sådant förordnande kan meddelas beträffande torvtäkt.Förordnanden av detta slag har också meddelats i viss utsträckning. Ifråga om torv som energikälla föreligger möjlighet att tvångsvis förvärvatillgången genom expropriation. Enligt 2 kap, 3 § expropriationslagen (1972:719) kan nämligen expropriation ske bl, a, för att tillgodose allmänt behov avelektrisk kraft eller annan drivkraft, vatten, värme eller likartad nyttighet.Expropriation kan ske antingen av torvmarken som sådan eller av rätten attnyttja marken. Fråga om tillstånd till expropriation prövas av Kungl. (Jo 1970: 28) har i sitt avgivna betänkande (Ds Jo 1974: 1) NaturvårdI tagit upp frågan om torvtäkt från naturvårdssynpunkt. Kommittén föreslår ibetänkandet att reglerna i 18 § naturvårdslagen om tillståndstvång för takt avsten, gms, sand eller lera skall göras tillämpliga också på torv. att den nuvarande bestämmelsen om att husbehovstäkt får skeutan tillstånd upphävs. prövning som enligt nuvarandebestämmelser uteslutande syftar till att undvika skador på landskapsbildenutvidgas enligt förslaget till att avse all skadlig inverkan på naturmiljön.Som motivering till förslaget anför kommittén bl. a. att det bör finnas ett grundläggandeskydd genom kontroll från det allmännas sida av verksamheter som är ägnade attmedföra skada på naturmiljön eller som i det särskilda fallet är av omfattningeller karaktär att kunna väsentligt ändra eller påverka denna. Ifråga om husbehovstäkt anför kommittén (s. 314) att begreppet är något svävandeoch att det visat sig svårt att fastställa en kvantitetsgräns, ovanför vilken husbehovstäktskall vara underkastad det allmänna tillståndstvånget. Eftersom det allmäntomvittnats att husbehovstäkt tenderar att äga rum i sådan omfattning eller påsådant sätt att en känslig naturmiljö påverkas ofördelaktigt, anser kommitténatt undantaget från tillståndstvång för husbehovstäkt bör utgå. (K 1969: 55) har i betänkandet (SOU 1974: 21) Markanvändning och byggande.Principer för lagstiftning behandlat förhållandet mellan bygglagstiftnmg ochnaturvård. Utredningen föreslår ett plansystem som omfattar tre planinstitut: kommunplan,kommundels-plan och byggnadsplan. Kommunplanen skall enligt förslaget innehållaen översiktlig bedömning av den framtida inriktningen på markanvändningen inomolika områden av kommunen. Kommunplanen skall främja samordningen mellan statiigaoch kommunala intressen i frågor om markanvändningen och skall för att bligällande godkännas av . Förslaget irmebär bl. a. att i kommunplanskall anges var takt som avses i 18 § naturvårdslagen skall få ske. I de falldet är svårt att precisera var täktverksamhet skall få förekomma är dettillfyllest att vissa riktlinjer för lokaliseringen anges. Den mer detaljeraderegleringen av täktverksamhet, som bl. a. skall innefatta meddelande avföreskrifter till skydd för landskapsbilden, är enligt utredningen av såspeciell karaktär att den lämpligen bör ligga kvar hos , som emellertidskall vara bunden av de bestämmelser och riktlinjer som meddelats i kommimplaneneller kommunddsplanen. Innebörden härav är bl. a, att, om bedömningen ikommunplanen är att ett bestämt område avsetts för takt av visst slag, platsensallmänna lämplighet för täktverksamhet i förhållande till andra konkurrerandemarkanspråk, t. ex. naturvården, blivit slutgiltigt prövad. harockså i sitt betänkande behandlat förhållandet mellan bygglagstiftning ochgruvlagstiftning. Frågor om lokalisering av gruvverksamheter föreslås bliprövade i kommunalplan. I fråga om bearbetningskoncession enligtkoncessionslagstiftningen skall enligt förslaget gälla krav på överensstämmelsemed plan för meddelande av koncession. 5 AUmänna överväganden och förslag Sominledningsvis anfördes har oljekrisen riktat intresset mottänkbara alternativ till nu använda energikällor. Härvid har också diskuteratsmöjligheten att använda de torvtillgångar som finns i landet. Bränntorv användsredan för energiproduktion i andra länder, bl. a. i , ochSovjetunionen. Sedan oljetillförseln åter börjat fungera normalt hardiskussionen om torv som alternativ energikälla avtagit. Om den kan fåbetydelse för den svenska samhällsekonomin, går det inte att uttala sig om . Det kan dock inte uteslutas att vid nya energikriser vare sig dessaberor på avspärrning i ett krigsläge eller på förhållanden liknande dem som gavupphov till den gångna vinterns oljekris de svenska torvmarkerna kan kommatill praktisk användning för utvinning av energi. Torvtäkt förenergiproduktion är förenat med åtskilliga problem. För energiproduktion isådan skala att den nämnvärt kan påverka den svenska energiförsörjningen krävsmycket stora mängder bränntorv. Detta betyder att stora arealer skulle tas ianspråk. Man måste därför försäkra sig om att splittring av torvmarkerna påolika fastigheter inte hindrar att den torvtäkt som är önskvärd med hänsyn tilllandets intressen kommer till stånd. Ett annat problem är att torvtäkt kanmedföra svåra skadeverkningar från naturvårds- och miljösynpunkt. Detta betyderatt, om torv skall användas för energiproduktion, torvtäkt måste kunnaförläggas till platser där den gör minst skada från nämnda synpunkter. Detbehövs alltså en lagstiftning som gör att samhället vid behov kan få tillstånd och styra takt av bränntorv. Till detta kommerytterligare ett förhållande av intresse i sammanhanget, I dagens läge ansestorv för energiproduktion inte ha något ekonomiskt värde. Det förhållandet atttorv på sina ställen utvinns som jordförbättringsmedel kan med hänsyn tUl denstora tillgången på torv i landet inte heller anses medföra att torven rentgenerellt har något värde som naturtillgång i sig. Skulle torven komma tUlanvändning för energiproduktion i stor skala måste man däremot räkna med enallmän värdestegring på torvmark. Samhället har inte varit i den situationenatt kunna förhindra värdestegring av naturtillgångar på förhand. Tvärtom harlagstiftningen alltid fått ingripa korrigerande i fråga om redanuppkommen värdestegring. I dagens läge bör man skapa förutsättningar för attförebygga en eventuell framtida värdestegring av torvmark som beror på torvensanvändning för energiändamål. Eftersom torv för energiändamål som anförtsf. n. inte har något särskilt värde, påverkar en lagstiftning icke någonenskilds ekonomi. Närdet gäller formen för lagstiftning finns det anledning att se närmare på debestämmelser som gäller för andra naturtillgångar som används förenergiproduktion, nämligen stenkol, olja, gas och även uran. Bestämmelserom rätten att eftersöka och bearbeta fyndigheter av stenkol, olja eller gas m, mfinns i lagen (1886: 46 s, 1) angående stenkolsfyndigheter m, m. Motsvarandebestämmelser i fråga om uran m. m, finns i uranlagen (1960: 679). Enligt bådalagarna är rätten att under- sökaoch bearbeta fyndigheter av nämnda mineraliska ämnen beroende på koncession.Ett inom industridepartementet upprättat förslag till lag om vissa mineralfyndigheterhar remitterats till lagrådet. Förslaget, som skall ersättastenkolslagen och uranlagen, bygger på att undersökning och bearbetning avifrågavarande mineralfyndigheter skall regleras genom koncession.Koncessionssystemet innebär, att regeringen eller myndighet som regeringenbestämmer diskretionärt avgör vem som skall få koncession att undersöka ochbearbeta muieralfyndig-heterna i fråga. Fleraomständigheter talar för ett koncessionssystem också beträffande takt avbränntorv. För det första kan samhället se till att koncession ges endast åtföretag som har nödvändiga tekniska och ekonomiska resurser att på ettrationellt sätt exploatera bränntorv och som även i övrigt kan anses lämpligaför uppgiften. En annan fördel är att koncessionsområdena kan ges enomfattning som skapar möjligheter till en rationell och ekonomiskt bärkraftig torvförädlingsverksamhet.Detta innebär bl, a, att torvtäkt kan komma till stånd utan hinder av ensplittrad fastighetsindelning. Vidare medger koncessionssystemet att samhälletgenom lämpliga villkor och möjUghet att återkalla koncessionen på ett verksamtsätt kan kontrollera att koncessionen utnyttjas effektivt. Vill samhälletskaffa sig ytterligare inflytande över torvförädlingsverksamheten, kankoncessionen ges åt statligt företag eller åt annan med förbehåll om statligtdeltagande. Statligt företagande kan t. ex. vara ett medel att få torvproduktiontill stånd i ett fall när enskilda företag inte vågar ta den ekonomiska risken.När det gäller att förebygga värdestegring är också koncessionssystemet sombeträffande bränntorv iimebär att torven i fastighetsägarens hand inte harnågot värde, om han inte erhåller koncession ett enklare och meratillförlitligt instrument än vad värdering enligt presumtionsregdn iexpropriationslagen skulle vara, om man valde att expropriera erforderlig marki stället för att införa koncessionstvång. Genom lämpligt avvägda avgifter kantillses att torvens i framtidens eventuellt ökande värde som naturtillgångtillfaller det allmänna. Exploatörens intresse kommer då att ligga i denföretagsvinst han kan erhålla genom torvberedning och i förekommande fallenergiframställning. Ett tungt vägande argument är också att koncessionssystemeterbjuder möjligheter till en samhällsekonomiskt rimlig avvägning mellan å enasidan energipolitiska intressen och å andra sidan motstående allmänna ochenskilda intressen. I sakens natur ligger att särskilt naturvårdsintressetmåste tillgodoses genom att viss mark undantas från koncession eller eljestskyddas genom särskilda förbehåll. Enligtförslaget till minerallag får koncessionshavare utvinna mineraliska ämnen somomfattas av lagen utan att behöva betala fastighetsägaren avgäld eller annanersättning för naturtillgången som sådan. Som förut anförts kan torv förenergiproduktion i dagens läge inte anses ha något ekonomiskt värde. Det finnsdärför inte anledning att särbehandla torv i fråga om avgifter tillfastighetsägaren. Självfallet bör fastighetsägarna och deras rättsinnehavarefå ersättning för annan skada än sådan som består i förlusten av torvtillgången,om koncession meddelas. Dentorvförädling som f. n. förekommer i landet avser nästan uteslutande torvströ-och torvmullsframställning. Något skäl att skaffa samhället kontroll överdenna torvförädlingsverksamhet genom införande av koncessionstvång föreliggerinte. Koncessionsplikten bör därför begränsas till torvtäkt för energiändamål.I den mån torvtäkt av sist- nämndaslag förekommer f. n. bör koncessionsplikt inträda för den. Avsikten med attinföra koncessionsplikt för bränntorvframställning är emellertid inte i förstahand att skaffa samhället kontroll över den verksamhet som möjligen redanbedrivs. Genom lämpligt utformade övergångsbestämmelser bör därför skapasgarantier för att föratsättningama för pågående verksamhet inte ändras inämnvärd mån. Vidare bör torvtäkt för fastighetsägarens eller hansrättsinnehavares husbehov helt undantas från koncessionsplikt. börundvikas att meddela koncession för energiändamål på område som redan ärföremål för torvtäkt i betydande omfattning för annat ändamål, t. ex. förutvinning av jordförbättringsmedel. Skulle så i undantagsfall böra ske, skallersättning utgå för förlust i det tidigare företagets rörelse. Med hänsyn till detanförda föreslås att rätten till takt av torv för energiändamål skall görasberoende på koncession. Dettill lagrådet remitterade förslaget till lag om vissa mineralfyndigheter tarupp endast grimdläggande regler om vad koncession skall innehålla. Det berorpå att en detaljreglering ansetts föga meningsfull med tanke på att antaletkoncessionsärenden väntas bli mycket ringa. Någonanledning att ha mer detaljerade regler i fråga om koncession för torvtäktfinns inte. En koncessionslag avseende takt av bränntorv bör således i fråga omkoncessionens innehåll och villkor begränsas till vissa grandläggandebestämmelser. Iminerallagen görs åtskillnad mellan undersökningskoncession och bearbetningskoncession.Anledningen härtill är att man vanligen måste företa noggranna undersökningarför efterforskning av fyndigheter och för bedömning huruvida en fyndighet är exploaterbar.Undersökningskoncession meddelas därför för att säkerställa rätten till undersökningav ett visst område, medan bearbetningskoncession meddelas för det område sombehövs för att en viss fyndighet skall kunna exploateras. Av den tidigareframställningen (avsnittet 3) framgår att torvförekomster-nas belägenhet ärrelativt väl kartlagd, varför någon efterforskning och undersökning liknande t,ex, oljeprospektering inte behövs. Å andra sidan lär befintliga utredningarknappast utgöra tillräckligt underlag för bedömning av lönsamheten hos ettenskilt torvförädlingsföretag och för lokaliseringen av en anläggning i vilkentorven skall utnyttjas som bränsle. En koncessionsansökan måste därför föregåsav närmare undersökningar av torvförekomsterna inom ett visst område kring t,ex, ett planerat kraftverk. För att möjliggöra sådana undersökningar och föratt sökande skall kunna försäkra sig om ensamrätt till undersökningsarbeteeller få garantier för bearbetningskoncession, bör undersökningskoncessionkunna meddelas också i fråga om bränntorv. Någon anledning att göra rättentill undersökning beroende på koncession föreligger dock inte. Koncessionbör med hänsyn till det sagda kunna meddelas dels som undersökningskoncession,dels som bearbetningskoncession. Somtidigare berörts bör det inte komma i fråga att inskränka fastighetsägareseller hans rättsinnehavares möjligheter till takt av bränntorv för husbehov.Sådan torvtäkt bör således undantagas från koncessionsplikten. Detkan förmodas att antalet koncessionsärenden rörande bränntorvs-framställningkommer att bli ganska ringa, även om torvförädling för energiproduktion skullei framtiden visa sig bli lönsam. Å andra sidan får förutskickas attansökningarna kommer att avse betydande områden och att verkningarna avföretagen kan få vittgående konsekvenser både för enskilda och för naturvården.Vidare kan energipolitiska och lokaliseringspolitiska överväganden behövagöras liksom besvärliga avväg ningar vid konkurrens mellan olikakoncessionssökande. Prövningen av koncessionsärenden bör därför ankomma påregeringen. Liksom fallet är enligt förslaget till minerallag bör dockregeringen ha möjlighet att delegera prövningen till annan myndighet. 6.2 Koncessionstid och koncessionsområde Enligtförslaget tUl minerallag meddelas koncession . Någon maximitid ellermaximiareal för koncessionsområdet föreskrivs dock inte. Som skäl för entidsbegränsning anförs i förarbetena att det allmänna bör ha möjlighet attefter en tids förlopp ta upp frågan om koncession och villkoren för denna tillprövning i hela dess vidd. Samma skäl kan anföras för tidsbegränsning av torvtäktskoncession.Visserligen bör koncessionstiden regelmässigt få bestämmas med hänsyn tillkravet på lönsamhet hos den anläggning i vilken torven skall användas m, m.Detta hindrar dock inte att koncessionstiden bör kunna bestämmas kortare,änanläggningens beräknade livslängd. Omständigheter kan nämligen inträffa som påett radikalt sätt förändrar underlaget för den prövning som föregått koncessionsgivningen.Även koncession för torvtäkt bör sålunda meddelas . Någonmaximitid eller maximiareal bör inte fastställas i lag, eftersom förhållandenai skilda koncessionsärenden kan vara mycket olikartade. 6.3 Beaktande av motstående intressen vid koncessionsprövningen Förhållandetmellan verksamhet som f. n, är beroende på koncession och motstående allmännaoch enskilda intressen regleras framför allt på det sättet att arbetenför undersökning och bearbetning är underkastade de bestämmelser om användningav mark och vatten som meddelas i t, ex, vattenlagen, byggnadslagen,naturvårdslagen och miljöskyddslagen. Förhållandet till motstående intressenregleras vidare inom minerallagstiftningen genom bestämmelser bl, a. omanvisande av mark för arbete och om s, k, fredade områden, där arbete idagen eller under jord inte får äga ram över huvud eller inte utan särskilttillstånd, I vissa fall kan också föreskrifter ges i olika avseenden tillskydd för motstående intressen. Enligt det till lagrådetremitterade förslaget till lag om vissa mineralfyndigheter skall ifortsättningen en allmän prövning med hänsyn till motstående intressen alltidgöras vid koncessionsgivningen. Därvid skall bl, a, yttranden inhämtas frånolika myndigheter. Det förutsätts att i varje koncessionsärende måste föreliggasådan utredning att en någorlunda realistisk bedömning av företagetsverkningar i olika hänseenden kan göras vid beslutstillfället. I beslutet skallkunna meddelas sådana föreskrifter till skydd för allmänna intressen ochenskild rätt som anses påkallade. Liksom tidigare skall emellertidkoncessionerad verksamhet vara underkastad annan lagstiftning om mark ochvatten. Tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen eller vattenlagen ellerdispens från landskapsskyddsförordnande enligt naturvårdslagen kan såledeskomma att krävas för koncessionerad verksamhet. Möjlighet finns t, o, m, attden kan komma att helt förbjudas eller omöjliggöras. Några större problem pågrund härav föratsatts dock inte uppkomma, om koncessionsärendena bereds pådet sätt som förutskickas i förslaget. I likhet med vad som gällerinnehåller förslaget vidare regler om anvisande av mark och fredade områden. Genom att torvtäkt sker idagen och, om den skall få nämnvärd betydelse för energiproduktion, måsteomfatta stora arealer kommer ett sådant företag att få stor inverkan pålandskapsbilden. Som framgår av det förut anförda (avsnittet 3,5) kan torvtäktsverksamhetfå mycket all- varligakonsekvenser för miljön också genom bestående inverkan på vattenhushållningenbåde lokalt och i stort och genom de följder den får i fråga om möjligheternaatt använda marken för andra ändamål. Man torde därför våga anta att takt avbränntorv genomsnittligt sett kan medföra allvarligare skadeverkningar än andraföretag enligt den föreslagna minerallagen. Det är därför nödvändigt attfrågan om torvtäkt skall komma till stånd prövas ingående från naturvårds- ochmiljöskyddssynpunkt. Redan i koncessionsärendet bör särskilt stor uppmärksamhetägnas åt naturvårds- och miljöskyddsintressen. börsålunda göra en så noggrann bedömning som möjligt med hänsyn till de nu nämndaintressena. I koncessionsbeslutet bör också kunna meddelas vissa allmännaföreskrifter till skydd för motstående intressen, t. ex. att område eftertorvupptagningens avslutande skall återställas i ett från naturvårdssynpunktgodtagbart skick. För den prövning som avses nu måste koncessionsmyndighetengivetvis skaffa sig ett så gott underlag som möjligt genom remiss till statensnaturvårdsverk. De praktiska möjligheterna att på grundval härav beaktanaturvårdssynpunkterna redan i koncessionsärendet torde vara goda.