mot · FX021921 · 1974-11-07 00:00:00 — i anledning av Kungl. Maj:ts proposition 1974:150 angående riktlinjer för bostadspolitiken m. in. Kommunerna har ett avgörande inflytande på bostadsmiljön och bebyggelsens utformning. Dessutom har åtskilliga statliga myndigheter också tilldelats uppgifter på bostadsförsörjningens område, främst och länsbostadsnämnderna men även myndigheter som planverket, , byggforskningsinstitutet och länsstyrelserna. En god bostadsförsörjning ställer därför stora krav på samverkan mellan statliga myndigheter och kommunala organ. Alternativ bör mot den här bakgrunden prövas för att administrera och organisera bostadsförsörjningen. Möjligheter till förenklingar måste undersökas. De stora kostnaderna för byggadministrationen - närmare en miljard - är ytterligare ett skäl för en sådan prövning. Kommunerna har planmonopol. Utöver den traditionella fysiska planeringen och uppgifter i fråga om byggnadsväsendet skall kommunerna utarbeta bostadsbyggnadsprogram, medverka i länsplaneringen m. m. I den statliga bostadslångivningen och i hanteringen av bostadstillägg har kommunerna en granskande och förmedlande uppgift. Kommunerna beslutar dessutom om bostadstillägg. Kommunernas uppgifter för bostadsförsörjningen regleras i stor utsträckning av de statliga myndigheterna. Regleringarna är i vissa fall omfångsrika och detaljerade. Det är naturligtvis i viss utsträckning nödvändigt med råd och anvisningar från statens sida för kommunernas planering. Det behövs statlig vägledning och styrning för kommunernas medverkan i den statliga bostadslångivningen, närbostadsbyggnadsprogrammen utarbetas m. m. Det finns emellertid en uppenbar risk i detta sammanhang för en onödig och skadlig inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Kritik från kommunernas och låntagarnas sida mot bostadslångivningens detaljerade regleringar och åtföljande administrativa komplikationer har också blivit allt vanligare. Att det kan vara svårt att hålla reda på alla normer som myndigheterna utfärdar framgår bl. a. av följande citat: Många myndigheter utfärdar normer som direkt eller indirekt påverkar den fysiska planeringen. Det har visat sig svårt för kommuner och plangranskande myndigheter liksom för allmänheten att fä en samlad överblick över vad som normeras. har enligt sin instruktion till uppgift att verka för samordning mellan planverkets och andra myndigheters föreskrifter, råd och anvisningar som rör planläggningen eller byggnadsväsende!. Byggnadsväsendets normer finns förtecknade i publikation nr 44, SBN-R 1971, Byggnormregister. Denna rapport har tillkommit för att underlätta för bl. a. planerare och myndigheter att finna de statliga myndighetsnormer som är av betydelse i den fysiska planeringen. (Ur en rapport från statens planverk.) I detta avsnitt ges en kortfattad presentation av de myndigheter som inledningsvis omnämnts. och länsbostadsnämnderna svarar bl. a. för den statliga belåningen och bidragsverksamheten på bostadsförsörjningens område. Till uppgifterna hör vidare att belysa utvecklingen i fråga om bostadsbyggandet och bostadsmarknaden. Ett 20-tal författningar, utfärdade av Kungl. , reglerar denna verksamhet, t. ex. bostadslånekungörelsen, räntelånekungörelsen, kungörelsen om förbättringslån för pensionärer och kungörelsen om bostadsanpassningsbidrag för handikappade. Till flera av dessa författningar har att utfärda tillämpningsföreskrifter. utarbetar också bostadstekniska rekommendationer som styr granskningen av låneärendena på lokal och regional nivå. sammanställer kunskaper och erfarenheter från planläggningens och byggnadsväsendets område. Verket ger råd och vägledning för planläggningen och meddelar föreskrifter, råd och anvisningar för byggnadsväsende. Verket har en samordnande uppgift, då det gäller myndigheternas föreskrifter, råd och anvisningar på planläggningens och byggnadsväsendets område. Bindande föreskrifter utfärdar verket i frågor som rör byggnadsväsende. har till uppgift att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. Det innebär bl. a. att verket kartlägger och informerar om den konsumtion som sker vid uppköp, reparation och underhåll av småhus, frågor rörande den inre bostadens planutformning, inredning och utrustning inklusive möbler, belysning och hygienutrustning samt bostadsvård. verksamhet skall främja rationell utveckling av planering, produktion och förvaltning inom byggnadsområdet. Forskning bedrivs bl. a. på uppdrag av offentliga utredningar och statliga myndigheter. Institutet har i stor utsträckning inriktat sin forskning på samhällsplaneringsfrågor. Länsstyrelserna har efter den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen övertagit beslutanderätten i frågor av större regionalpolitisk betydelse, däribland beslut av betydelse för bostadsförsörjningen. Åtskilliga beslutsfunktioner ligger dock fortfarande kvar på andra statliga länsorgan. I samband med omorganisationen överfördes planverkets regionala organisation till länsstyrelserna. En planenhet tillskapades vid länsstyrelserna som tog över de tidigare länsarkitektkontorens verksamhet. Länsarkitekternas arbetsuppgifter förändrades dock inte i och med omorganisationen. De har fortfarande ett betydande inflytande över planeringsfrågorna. I sammanhanget bör omnämnas att länsstyrelsernas regionalekonomiska enheter också har arbetsuppgifter som direkt berör bostadsförsörjningen. Det är de regionalekonomiska enheterna som bl. a. svarar för länsplaneringen. Det är på nivå som bostadsförsörjningens regleringar drar de stora kostnaderna. Den kommunala finansstatistiken visar på kostnader i storleksordningen . Det gäller utgifter för upprättandet av bostadsbyggnadsprogram och saneringsprogram, stadsplanering, förhandlingar mellan byggare och kommunrepresentanter, byggnadsväsende! m. m. och länsbostadsnämnderna gör av med 40 milj. kr. kostar ungefär 14 milj. kr. En stor del av dessa kostnader gäller myndighetens arbete på bostadsförsörjningens område. Till dessa kostnader skall också läggas vissa utgifter för och för länsstyrelserna. Det finns ytterligare kostnader som bör föras hit, t. ex. kostnaderna för bostadsstatistik. De indirekta kostnader som bostadsförsörjningens regleringar leder till hos dem som bygger är svårare att få grepp om. Uppgifter tyder på att det här rör sig om ca 200 milj. kr. Totalt kan byggadministrationen antas kosta . Det bör kraftigt understrykas att ett alternativ till den nuvarande bostadsadministrationen inte är att fullständigt avliva de statliga och kommunala verksamheterna på bostadsförsörjningens område. Uppgifter som varudeklaration av bostäder, rådgivning vid husköp, forskning om normers effekter behöver snarare utökat stöd. Det finns även andra inslag i bostadsadministrationen av positivt värde. Besparingar måste därför i första hand åstadkommas via förenklingar i regleringstekniken. Dessutom behövs mer aktiva insatser från myndigheternas sida då det gäller att informera byggarna om vilka regler som gäller och hur de fungerar samt att genom information stärka konsumenternas ställning på bostadsmarknaden. Statens inflytande över bostadsbyggandet tillgodoses som framgått ovan bl. a. genom lagstiftning och centralt utfärdade råd, anvisningar och bindande föreskrifter för planering, byggande och statligt kreditstöd. En av kommunernas viktigaste uppgifter är att upprätta program och planer för bostadsbyggandet. Ett centralt planeringsinstrument för kommunerna är bostadsbyggnadsprogrammen. Anvisningar och blanketter för programmen utfärdas av bostadsstyreisen. Programinnehållet är avgörande för hur bostadsbyggandet utformas i kommunerna. Syftet med programmen är att kommunerna skall klara av sin bostadspolitiska roll på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, dvs. planera och genomföra ett tillräckligt bostadsbyggande till låga kostnader och god kvalitet. Programmens uppgifter om bostadsbyggandets omfattning, uttryckt i lägenhetsstorlekar, hustyper m. m., ligger till grund för den fysiska planeringen enligt byggnadslagstiftningens bestämmelser. Programmen och planerna blir vägledande för bostadsbyggandets genomförande. Genomförandet styrs därefter mer i detalj genom byggnadslovsförfarandet och villkoren för det statliga kreditstödet. Genom byggnadslovsförfarandet prövar att bostadsbyggandet har stöd i byggnadslag och byggnadsstadga. Byggandet skall bl. a. utföras i överensstämmelse med svensk byggnorm (SBN-67). SBN-67 innehåller detaljerade bestämmelser om byggnadsmaterial, konstruktioner m. m. Byggnadslov är vidare beroende av att bostadsbyggandet tillgodoser en hel rad andra krav på bostaden och bostadsmiljön som ställs utöver bestämmelserna i . Sådana krav ställs med ledning av råd och anvisningar som planverket och andra myndigheter utfärdar utan att kraven fördenskull har direkt stöd i byggnadslagstiftningen. bullernormer utgör exempel på sådana råd och anvisningar. De tillämpas i betydande omfattning även om de endast har rekommenderande status. Statliga lån utgår till bostadsbyggandet efter särskild prövning, om vissa krav i fråga om kvalitet och kostnader uppfylls. Byggnadslov skall ha erhållits för att statliga lån skall kunna utgå. Det statliga kreditstödet till bostadsbyggandet regleras i huvudsak genom bestämmelser införda i olika lånekungörelser. Bostadstekniska rekommendationer, utfärdade av och samlade i , används därutöver som underlag för ställningstagande till frågan om huruvida statliga bostadslån kan beviljas bostadsbyggandet. Självfallet kan inte goda boendekvaliteter uppnås enbart genom en normerande, reglerande verksamhet. En normering av godtagbara kvaliteter i bostadsproduktionen och en konsumentupplysande verksamhet om bostäder och boendemiljöer måste kombineras. Det gäller därför att bygga ut och komplettera den konsumentupplysning som bl. a. sker i och regi. Mönsterplaner, dvs. planlösningar för olika lägenhetsstorlekar, utarbetas av . Planlösningarna bygger bl. a. på de bostadstekniska rekommendationer som finns samlade i God Bostad 1964. Mönsterplanerna erbjuds bostadsföretag, producentföretag, kommuner m. fl. Bofakta är en modell för enhetlig redovisning av nyproducerade bostäder i flerfamiljshus. , som utarbetat Bofakta, erbjöd redan årsskiftet 1972-1973 de kommunala förmedlingsorganen och bostadsföretagens organisationer denna möjlighet att varudeklarera bostäder. Bofakta har tyvärr i liten utsträckning använts för information om nyproducerade bostäder. uppgifter på det här området har redan framgått av tidigare avsnitt. Till detta kan fogas att har för avsikt att bredda sina informationsinsatser i olika bostadsfrågor. Verket avser vidare att utarbeta förslag angående regional försöksverksamhet med handläggning av rekommendationer samt utreda ändring av besiktnings- och kontrollförfarandet vid förvärv av småhus. Utgångspunkter för en omprövning av den statliga bostadsadministrationen Det är nödvändigt att nu pröva ändamålsenligheten i myndigheternas organisation och verksamheter. På bostadsförsörjningens område framträder behovet av en sådan prövning särskilt starkt just nu när förändringar i bostadspolitiken aktualiserats. Vi får inte vara så fastlåsta vid tanken att de myndigheter som vi f. n. har i samhället är oss en gång för alla givna, en bestående, orubblig del i samhället. Vi bör därför oftare än som sker ifrågasätta deras roll och pröva deras verksamheter med hänsyn till de behov som faktiskt föreligger. Regeringen har , kännetecknad av bostadsbrist, kommit att använda alltmer detaljerade regleringar för att styra bostadsbyggandet. Det har inte bara varit fråga om att genom den statliga kredittilldelningen avgöra bostadsbyggandets omfattning. En mycket stor samling detaljerade krav som ställts på bostadsbyggandet, bl. a. i samband med kredittilldelningen, har dessutom påverkat kostnader och kvalitet på både avsedda och icke avsedda sätt. Bostadsbristen är inte längre utmärkande för bostadsmarknaden. Det är andra förhållanden som tilldrar sig uppmärksamheten nu - tomma lägenheter, torftig, enahanda planering av bostädernas omgivning, behov av reparationer i äldre bostäder, höga bostadskostnader m. m. Det finns därför fog för konstaterandet att bostadsbristens avveckling i kvantitativa termer lett fram till en ny bostadsmarknad. regleringar av bostadsbyggandet lever emellertid kvar. Det är inte rimligt att de skall göra det i oförändrat skick. De är ju utformade för att styra ett bostadsbyggande under helt annorlunda marknadsbetingelser. Jag anser att verksamheter som varudeklaration, mönsterplanverksamhet och andra former av konsumentupplysning nu bör inta en mera central ställning då bostadsbristen inte längre kräver en koncentrerad inriktning av bostadspolitiken på att forcera fram största möjliga antal lägenheter. Organisatoriska frågor bär därför lösas, främst med sikte på att stärka myndigheternas insatser i sådana avseenden. En bostadspolitik som starkare betonar betydelsen av konsumentorienterade verksamheter leder också till krav på en förbättrad serviceverksamhet från myndigheter med bostadspolitiska uppgifter. Myndigheternas egna initiativ ökar, deras externa kontaktverksamhet byggs ut etc. Normeringar på bostadsområdet av tvingande status är inte med detta perspektiv lika nödvändiga som tidigare och kan sannolikt i åtskilliga fall utmönstras som bostadspolitiska medel. Effekterna torde inte bli ogynnsamma. De som bygger bostäder är så upptagna med att maximalt utnyttja den statliga belåningen, på grund av regelflorans omfattning, att de ofta tycks glömma bort eller sakna möjligheter att själva tillgodose viktiga kvalitets- och miljöfrågor. Det bör också uppmärksammas att nya värderingar hos brukarna, nya material, nya produktionsmetoder, nya prisrelationer etc. kan leda till snabba förändringar på bostadsmarknaden. Det är ytterligare ett skäl till att en begränsning i bostadsbyggandets detaljerade styrning bör övervägas. En mindre reglerad bostadsmarknad med klara, lätthanterliga lånevillkor förenklar också den bankverksamhet som de nuvarande bostadsmyndigheterna driver. Mot den här bakgrunden hävdar jag, att en förenkling av den bostadspolitiska administrationen är både möjlig och nödvändig. och länsbostadsnämnderna tillskapades genom beslut av 1948. var det framför allt som utgjorde verkställande organ för den statliga bostadspolitiken. De nya bostadsmyndigheterna byggde vidare på den verksamhet som bedrevs inom . Någon omprövning och omorientering av verksamheten kan man knappast tala om. En förändring bör dock uppmärksammas. Utflyttningen av den tidigare centrala handläggningen av låne- och bidragsärenden till länsbostadsnämnder och kommuner kom successivt att avlasta en mängd rutinärenden. En snabbare och smidigare ärendebehandling möjliggjordes åtminstone , då bostadspolitiken inte kännetecknades av så omfattande regleringar som utvecklades. Men utflyttningen tog avsevärd tid att genomföra. Den påbörjade utflyttningen medförde dessutom konsekvenser som då knappast förutsågs i fråga om verksamhet. stadsstyrelsen förlorade den nära kontakten med de praktiska konkreta bostadsfrågorna, vilket torde ha inverkat ogynnsamt på styrelsens möjligheter att finna lämpliga förmer för att föra ut bostadspolitiken. granskades alla låne- och bidragsärenden centralt, vilket gav tjänstemännen en direkt kontakt med den lånsökande och det enskilda bostadsärendet. har däremot aldrig haft en sådan direktkontakt. Kontakten med de praktiska bostadsfrågorna har upprätthållits indirekt genom kommunernas och länsbostadsnämndernas granskare och genom besvärshanteringen. Det bör i sammanhanget också uppmärksammas att utflyttningen av den handläggande verksamheten till länsbostadsnämnderna och förmedlingsorganen ställt mycket stora krav på entydighet i bostadstekniska normer, bidrags- och låneregler m. m. Kraven har blivit allt svårare att uppfylla i takt med regelflorans tillväxt. Bostadsmyndigheterna omorganiserades 1962. De bostadspolitiska uppgifter som myndigheterna arbetat med kvarstod i huvudsak. Omorganisationen innebar inte några ändrade arbetsuppgifter även om förändringarna i byrå- och sektionsindelning inom blev betydande. Det kan i detta sammanhang noteras att bostadspolitikens tidigare inriktning på både produktionsbefrämjande och konsumtionsstimulerande åtgärder inte har förändrats då omorganisationer genomförts av bostadsmyndigheterna. Däremot har tidigare partiella insatser för speciella bostadssociala behov successivt utvidgats till ett mer omfattande program för att påverka bostadsförsörjningen med mer generella stimulansåtgärder. Omorganisationen 1962 bör ses mot bakgrund av den vikt statsmakterna fäste vid behovet av att hålla tillbaka kostnadsstegringarna och förbättra bostadsbyggandets översiktliga planering. Arbetsuppgifter avseende belåningsmetoder, kostnadskontroll m. m. samlades till en byrå. Ökade resurser användes för utveckling av översiktliga planeringsinstrument. Vidare kan omnämnas att ökade resurser ställdes till förfogande för anvisnings- och informationsverksamhet. Omorganisationen innebar att man fullföljde den decentralisering av bostadspolitiska verksamheter som påbörjades när bostadsmyndigheterna bildades. Därmed uppnådde man en klarare kompetensfördelning mellan och länsbostadsnämnderna. Man åstadkom vidare en uppdelning av byråernas verksamhet inom på mer enhetliga och funktionella grunder. roll som styrande och övervakande organ ändrades inte. Men den innebar i fortsättningen en mer renodlad råds- och anvisningsverksamhet jämfört med tidigare förhållanden. uppdrag som besvärsinstans kvarstod. Uppgiften som bostadspolitiskt utredande, kontrollerande och upplysande organ betonades. Det löpande arbetet med lånehanteringen och bidragsgivningen överfördes nu i huvudsak till länsbostadsnämnderna. I arbetsuppgifterna för länsbostadsnämnderna kom efter omorganisationen att ingå en granskningsoch inspektionsverksamhet, uppdraget att fungera som besluts- och besvärsinstans, förvaltning av säkerheter som överflyttades till länsbostadsnämnderna i samband med omorganisationen, en samrådande verksamhet på länsplanet i planeringsfrågor och en informerande funktion, till större delen inriktad på kommunala förtroendemän och tjänstemän. De kommunala förmedlingsorganen tog successivt på sig allt större arbetsuppgifter i låne- och bidragshanteringen. Efter omorganisationen har stora delar av statistikfunktion förts över till . Vidare innebar lånesystemets omläggning till data att en rationaliseringssektion inrättades . sorterar dessutom ett revisionskontor under . har också tilldelats utökade arbetsuppgifter i samband med bostadsbyggandets översiktliga planering. har arbetsuppgifter tillkommit för som delvis torde kunna ses som ett uttryck för en bostadspolitisk omorientering med större betoning av behovet av informerande och upplysande verksamheter. Det gäller bl. a. byggkonsulentverksamheten, varudeklarationen av bostäder och mönsterplanverksamheten. I en översyn av den statliga administrationen på bostadsförsörjningens område anser jag att följande synpunkter och riktlinjer bör vara ledande: En myndighet bör ha huvudansvaret för arbetet med att utfärda råd, anvisningar och bindande föreskrifter för bostadsbyggandet. Jag har inte funnit anledning att ompröva planverkets roll i detta avseende. Det bör därför övervägas att föra över verksamheten vid tekniska byrå till planverket. Dessutom bör i byggforskningsinstitutets verksamhet i större utsträckning än ingå uppdragsverksamhet för kommuner och statliga myndigheter med syfte att redovisa forskningsresultat och annat beslutsunderlag till grund för arbetet med råd, anvisningar och bindande föreskrifter. En förenkling av nu gällande belåningsregler bör åstadkommas via ökad schablonisering. Vid sidan av en enklare lånehantering blir kunskaperna om hur belåningsreglerna fungerar mindre beroende av företagens ekonomiska möjligheter att avlöna låneteknisk expertis. Erforderliga kunskaper om hur belåningsreglerna fungerar kan få en mer tillfredsställande spridning bland stora och små bostadsföretag. Den schablonisering och förenkling av belåningsreglerna som här efterlyses aktualiserar också frågan om att knyta belåningsreglerna till brukshyresvärderingen och därmed till bedömningar avseende fastigheternas avkastning. har i uppdrag att utreda förutsättningarna att införa ett lånesystem uppbyggt på brukshyresvärderingen och bedömningar avseende fastigheternas avkastning. Vidare bör nuvarande uppdelning av låneberäkningarna i låneunderlag och pantvärde avvecklas. Det förefaller tvivelaktigt om det merarbete som betingas av uppdelningen är ändamålsenligt med hänsyn till effekterna av belåningen. Om statslånet minskar till följd av att låneunderlaget är mindre än pantvärdet, blir nettoeffekten endast den att bottenlånet ökar i motsvarande grad. Åtgärden har alltså ingen betydelse med hänsyn till effekterna på den totala kreditåtgången för bostadsbyggandet. Pantvärdet bör därför ligga till grund för fastställande av det statliga lånets storlek. En förenkling i gällande belåningsregler enligt ovan bör möjliggöra icke oväsentliga arbetsbesparingar vid värderingsbyrå. Normerande, reglerande arbetsuppgifter bör kompletteras och ersättas med rekommenderande, upplysande verksamheter riktade till konsumenterna. Det bör kraftigt understrykas att samtliga myndigheter med bostadspolitiska uppgifter har en informativ uppgift att uppfylla beträffande sin verksamhet. Det är även viktigt att en ansvarsfördelning klargörs i konsumentupplysningsfrågorna. Det förefaller därvid rimligt att en upplysning om normers användning sammankopplas med arbetet att utveckla normer. Däremot bör övervägas att lägga informationen om normers effekter på myndigheter som inte är direkt engagerade i normeringsarbetet. Därigenom erhålls bästa garantin för objektivitet och opartiskhet i informationer om normeringens effekter. Utökade informationsuppgifter för vidkommande bör mot den här bakgrunden övervägas. En minskning av normeringsarbetet inom den nuvarande tekniska byrå bör då vara möjlig. Jag kan inte finna några avgörande skäl som talar för nödvändigheten av att sammankoppla bostadspolitiska arbetsuppgifter med direkt bankverksamhet. Det innebära» och länsbostadsnämndernas bankverksamhet kan ses som en avskild del i förhållande till dessa myndigheters övriga arbetsuppgifter. Det bör därför övervägas att överföra bankverksamheten till etablerade bankinstitut. Arbetsuppgifter som berör samhällsekonomi, plantekniska frågor och bostadsförsörjning bör i större utsträckning integreras på det regionala planet och så långt möjligt föras ut på kommunerna. Kvalitetskrav på bostadsbyggandet bör endast ställas i samband med byggnadslovsgivningen. Anbudskonkurrens i upphandling av bostadsprojekt ger därutöver tillräckliga kvalitetsgarantier. Länsbostadsnämndernas roll bör prövas mot den här bakgrunden. I prövningen bör också uppmärksammas att visst dubbelarbete förekommer då det gäller länsbostadsnämndernas och de kommunala förmedlingsorganens verksamhet. Det förefaller naturligt att administrationen av bostadstillägg vid och länsbostadsnämnderna förs över till försäkringskassorna. Hur övriga arbetsuppgifter för och länsbostadsnämnderna skall administreras och organisatioriskt inordnas, t. ex. anvisningsverksamheten och besvärshanteringen, beror på vilken lösning som väljs för de frågor som behandlats ovan. Huvudinriktningen vid en omprövning av byggadministrationen bör vara att få bort onödigt krångel och stelbenta bestämmelser. Nuvarande detaljregleringar har i många fall visat sig försvåra snarare än förbättra ett konsumentanpassat byggande. En annan utgångspunkt bör alltså vara möjligheterna att nedbringa kostnaderna. En blygsam målsättning vore att minska dessa med åtminstone . Det skulle göra ca 250 miljoner eller nästan dubbelt så mycket som en årgång flerfamiljshuslägenheter kommer att kosta i räntesubventioner innan statslånet avslutats.