mot · FX02265 · 1974-01-23 00:00:00 — av m. fl. angående kommunernas ekonomi. Kommunerna har fått kämpa med allt större ekonomiska problem. Utvecklingen är mycket betänklig från flera synpunkter. Kommunalskatterna har nått en sådan höjd att det är ytterst angeläget att söka undvika ytterligare höjningar. Det står emellertid klart att både statsmakterna och de enskilda människorna kommer att ställa ökade krav på insatser och service från kommunernas sida även . En ytterst viktig aspekt på problemen är också att den kommunala självstyrelsen utgör en hörnpelare för vårt folkstyre. Det är ett vitalt intresse att garantera att den kommunala demokratin inte kvävs av övermäktiga ekonomiska problem. De kommunalekonomiska frågorna har under en följd av år aktualiserats av genom motioner i . Senast togs frågekomplexet upp i hela dess vidd vid riksdag. Dessa initiativ har lett till vissa framgångar genom utredningar och begränsade reformer. Problemen övervägs f. n. av en kommitté som tillsattes . Flera omständigheter har emellertid samverkat till att ytterligare öka frågornas aktualitet. Hit hör reformarbetet beträffande skattesystemets utformning. Det är utomordentligt angeläget att de kommunalekonomiska konsekvenserna blir beaktade redan från början. Man måste vidare uppmärksamma t. ex. den överenskommelse mellan staten och de kommunala förbunden om den kommunala utdebiteringen som träffades 1972 och gäller t. o. m. detta år. Mot denna bakgrund har funnit angeläget att även vid denna riksdag ta upp frågorna om kommunernas ekonomiska situation. Den kommunala verksamheten och därmed de kommunala utgifterna har expanderat kraftigt , särskilt . Den årliga tillväxttakten, räknad med fasta priser, var . Den hade stigit till i början och till . Expansionen belyses kanske bäst med en jämförelse mellan staten och kommunerna. De statliga konsumtions- och investeringsutgifterna uppgick till drygt 8 200 milj. kr., eller av bruttonationalprodukten (BNP). Motsvarande tal var för kommunernas del drygt 8 100 milj. kr., eller 11,av BNP. , hade de statliga utgifterna stigit till drygt 18 800 milj. kr., vilket motsvarade av BNP. De kommunala utgifterna hade stigit till drygt 31 400 milj. kr., motsvarande av BNP. I de sist redovisade talen ingår inte transfereringar av skilda slag. Tar man med även dessa, finner man att kommunernas totala utgifter var drygt 10 600 milj. kr. 1960 och drygt 40 600 milj. kr. Räknar man i stället med fasta priser, blir sistnämnda tal drygt 27 300 milj. kr. Några uppgifter om de kommunala investeringarna får komplettera bilden. ökade bruttoinvesteringarna från ca 2,3 till ca . Omräknat till fasta priser innebär detta en ökning . En självfallen konsekvens är att kapitalkostnaderna skjutit i höjden. För att täcka amorteringar och räntor utdebiterade primärkommuner och landsting 1960 drygt 600 milj. kr., motsvarande . hade dessa tal stigit till drygt 2 300 milj. kr. Den här beskrivna utvecklingen har drivit fram kraftiga höjningar av kommunalskatten. Den totala utdebiteringen för skatt till primärkommuner och landsting steg från . Om man beaktar det ökade skatteunderlaget i landet, finner man att kommunalskatten ökade räknat i fasta priser. För den enskilde skattebetalaren i vanliga inkomstlägen har utvecklingen medfört att kommunalskatten blivit betydligt mer betungande än den statliga inkomstskatten. Vid en utdebitering av . per skattekrona väger kommunalskatten tyngre ännu vid en beskattningsbar inkomst på . Eftersom kommunalskatteuttaget är proportionellt, blir skatten särskilt betungande för de lägre inkomsttagarna. Att undvika ytterligare höjningar av utdebiteringen är därför angeläget, bl. a. från jämlikhetssynpunkt. Flera orsaker har samverkat till att driva fram den här skisserade kostnadsutvecklingen hos kommunerna. En faktor av grundläggande betydelse är den starka urbaniseringen. Koncentrationen av människor till tätorter har medfört stora kostnader för kommunerna. Utgifterna för stadsbyggnad, gator och vägar, fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning samt liknande verksamhet ökade från något mindre än 1 500 milj. kr. till nästan 8 000 milj. kr. De snabba omflyttningarna har också lett till betydande ökningar av utgifterna för bl. a. barn-, ungdoms- och fritidsverksamhet. Andra huvudorsaker till kostnadsutvecklingen har varit att staten ålagt kommunerna nya eller vidgade uppgifter och att kommunerna måst göra större insatser för att möta de ökade krav på samhällelig service som ställts av medborgarna. Primärkommunerna har fått nya och kostnadskrävande uppgifter, bl. a. på undervisningsområdet genom grundskolerefor men, kommunaliseringen av gymnasieskolorna och den påbörjade utbyggnaden av vuxenutbildningen. En sektor som krävt allt större kostnader är den sociala. Barntillsynen har byggts ut liksom åldrings- och handikappvården, bostadstilläggen för pensionärer och barnfamiljer har höjts väsentligt, fritidsverksamhet för barn och ungdom har krävt ökade utgifter osv. Vissa kostnadsposter har fallit bort, bl. a. för polisväsendet och lokalhållning för tingsrätterna. För landstingen är sjukvårdssektorn helt dominerande. Dess snabba utbyggnad har föranlett nästan hela kostnadsökningen. Från staten har övertagits mentalsjukvården, vården av psykiskt utvecklingsstörda och den öppna sjukvården. Staten har även på annat sätt ökat kommunernas kostnadsbörda. Mervärdeskatten och arbetsgivaravgiften är sålunda mycket stora utgiftsposter för både primärkommuner och landsting. Kostnaderna för olika verksamhetsgrenar har också ofta drivits i höjden genom bestämmelser, råd och anvisningar etc. från statliga myndigheter. Även kommunsammanläggningarna har bidragit till att öka de kommunala kostnaderna. Förvaltningsapparaten har sålunda vuxit kraftigt. Den nya kommunindelningsreformen har beslutats och genomförts av statsmakterna utan att de kommunalekonomiska konsekvenserna varit klarlagda. De första sammanläggningarna skedde 1967. Den senare var också, som redan nämnts, den period då de kommunala utgiftsökningarna var kraftigast. I sammanhanget bör också beaktas att kommunernas möjligheter att lånefinansiera sina investeringar har varit begränsade. Utdebiteringen för direkt skattefinansiering av investeringar steg från . Det finns ingen anledning att här gå längre i analysen av orsakerna till den kommunala utgiftsexpansionen. Det väsentligaste är att slå fast att det i stor utsträckning varit kommunerna som fått bära det ekonomiska huvudansvaret för reformarbetet i samhället och att staten har ett stort medansvar för de ekonomiska problem som kommunerna arbetar med . Reformer har beslutats av regering och riksdag, men kostnadsfrågorna har till stor del fått lösas av kommunerna. Besluten har ofta fattats utan klar insikt om de kommunalekonomiska konsekvenserna. Mot den här angivna bakgrunden har väckt motioner i om åtgärder för att förbättra kommunernas ekonomiska situation. vanns 1969 för en framställning till regeringen om en översyn av skatteutjämningssystemet och av kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Endast den förra frågan uppdrogs emellertid åt den utredning som regeringen tillsatte 1970, skatteutjämningsrevisionen. Efter förnyade motionskrav och ännu en framställning av tillkallades ytterligare en utredning om den kommunala ekonomin. I förra årets partimotion utvecklades en ingående kritik av direktiven för den nu pågående utredningen. Det finns ingen anledning att nu upprepa denna kritik. Det är tillräckligt att som bakgrund till det följande helt kort sammanfatta de fyra huvudpunkterna. Direktiven ger en missvisande bild av bakgrunden till dagens situation. De har fått en för kommunerna alltför negativ inriktning, undervärderar statens ansvar och överskattar statens insatser i form av statsbidrag m. m. Som visades i den förra motionen fick statsbidragen för primärkommunernas del ingen ökad relativ betydelse , trots att en så kostnadskrävande uppgift som gymnasieskolan förts över till kommunerna och dessa fått väsentligt ökade uppgifter i övrigt. För landstingens del steg statsbidragens andel av kostnaderna från till , men den blygsamma ökningen uppvägde ingalunda de kostnader som landstingen åsamkats genom de nya uppgifter på sjukvårdsområdet som de påförts av staten. Finansministern avvisar i direktiven tanken på att öka statsbidragen och ålägger i stället kommittén att pröva frågan om en begränsning av den kommunala beskattningsrätten, begränsning av den kommunala expansionen genom fysiska regleringar eller en kvantitativ reglering av lånefinansieringen. Mot denna inriktning av utredningsarbetet kan flera invändningar resas. Frågan om begränsning av den kommunala beskattningsrätten är ytterst ömtålig. Denna rätt har alltid ansetts ha grundläggande betydelse för den kommunala självstyrelsen. Frågan har aktualiserats under arbetet på en ny författning. Det förslag till ny regeringsform som antog första gången innehåller i 1 kap. 6 § en punkt som slår fast att kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Härigenom torde det citerade uttalandet i direktiven för den kommunalekonomiska utredningen ha förlorat sin aktualitet. Direktiven innehåller också vissa uttalanden om landstingen som strider mot tanken på en utbyggd länsdemokrati. Det är en viktig uppgift för länsberedningen att utarbeta förslag till en väsentligt förstärkt självstyrelse på länsplanet. Denna frågas utomordentliga vikt har under en följd av år understrukits i partimotioner av , och det har uttalats av både regeringen och att länsberedningen skall fullfölja det arbete som utfördes av länsdemokratiutredningen. Det kan givetvis inte komma i fråga att motverka detta arbete eller över huvud föregripa länsberedningen genom den kommunalekonomiska utredningens arbete. Den fjärde och sista anmärkningen mot kommittédirektiven riktar sig inte mot vad som sägs där utan mot vad som förbigåtts. Sålunda har hela frågekomplexet om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun lämnats åt sidan. Härigenom har direktiven kommit att sakna anvisningar om positiva lösningar på de aktuella problemen. I det följande kommer att anknytas till den sist anförda anmärkningen i fyra särskilda avsnitt, i vilka pekas på viktiga frågor och synpunkter som måste tas upp av utredningen. Kostnadsfördelningen mellan stat och kommun Det synes lämpligt att först med några ord beröra denna frågeställning i allmänhet. Till en början bör erinras om att både 1969 och 1971 särskilt begärt att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun skall bli föremål för prövning. Utredningsdirektiven tillgodoser inte detta önskemål. Tvärtom sägs att en ökning av statsbidragen inte framstår som meningsfull, eftersom finansieringen i sista hand drabbar de medborgare som även är kommunala skattebetalare. Som en utgångspunkt för diskussionen av dessa frågor bör gälla att problemen väsentligen innefattar fördelningsfrågor, vilkas lösning inte behöver få några avgörande samhällsekonomiska konsekvenser. Det gäller fördelningen av kostnaderna för samhällsverksamheten mellan stat och kommun, mellan kommunerna inbördes etc. En ändrad kostnadsfördelning kan få stor betydelse för den kommunala demokratin och för jämlika levnadsbetingelser i skilda kommuner. Särskilt måste man uppmärksamma att det till följd av befolkningsomflyttningarna blivit så att särskilt stora behov uppkommit i kommuner med en från skattesynpunkt ogynnsam befolkningssammansättning. Det gäller både avflyttningskommuner i glesbygden och inflyttningskommuner kring storstäderna och på andra håll. Som exempel på utgifter, för vilka staten principiellt borde svara, kan anföras de för bostadstillägg till pensionärer och de för barntillsyn och skyddade verkstäder. Även när kostnadsansvaret för en verksamhet överförs till staten, bör naturligtvis ett lokalt och kommunalt inflytande över verksamheten finnas kvar. En ändrad kostnadsfördelning torde vara en förutsättning för att förbättra kommunernas ekonomiska situation på . Utredningen bör därför både ta upp den allmänna frågeställningen rent principiellt och gå in på de olika kommunala verksamhetsområdena och granska kostnadsfördelningen där liksom givetvis även möjligheterna till besparingar på kortare eller . partimotion redovisades en rad synpunkter på de tre viktigaste verksamhetsområdena: undervisning, hälso- och sjukvård samt den sociala sektorn. Härtill kan hänvisas nu utan upprepning. Skatteutjämningssystemet påverkar kostnadsfördelningen i stort mellan stat och kommun och bör därför inte förbigås i detta sammanhang. Det bör erinras om att det nuvarande systemet delvis har ersatt speciella statsbidrag som utgick tidigare. Skatteutjämningsbidragen kan därför betraktas som grundbidrag i den statliga bidragsgivningen till kommunerna. Skatteutjämningssystemet tar sikte på att utjämna sådana olikheter i den kommunala utdebiteringen och servicen som betingas av kostnadsskillnader mellan olika landsdelar och kommuntyper. den kommunala verksamheten påverkas bl. a. av befolkningsutvecklingen, befolkningens ålderssammansättning, geografiska avstånd, strukturen i näringslivet och möjligheterna att få förvärvsarbete. I dessa avseenden föreligger fortfarande stora skillnader mellan olika kommuner. Sammanläggningarna till större enheter har därvid inte inneburit någon avgörande förändring. Även kommer därför den kommunala skatteutjämningen att ha stor betydelse från jämlikhetspolitisk synpunkt. Målet bör vara att ytterligare utjämna skattesatserna och den kommunala servicen. Däremot finns det inte anledning att från statsmakternas sida söka påverka sådana skillnader i skattesatserna som beror på att kommunerna medvetet väljer olika hög servicenivå. En statlig styrning i detta avseende skulle inkräkta på den kommunala självbestämmanderätten. Erfarenheten talar också för att man utan några särskilda åtgärder får en i stort sett jämn servicenivå, om de ekonomiska förutsättningarna inte skiljer sig alltför mycket mellan kommunerna. Skatteutjämningsbidragen har , trots bidragsmässiga höjningar, fått en relativt sett minskad betydelse för kommunerna. Detta har i flera sammanhang framhållits inte bara i tidigare motioner utan även av . Den reform som beslöts av riksdag får därför hälsas med tillfredsställelse. Skatteutjämningsbidragen kommer att öka från . 9 s. 90). Som framhållits av i samband med behandlingen av proposition (1973:44) är emellertid en ytterligare förstärkning av skatteutjämningssystemet motiverad. En sådan förstärkning är påkallad av bl. a. regionalpolitiska skäl. Regionalpolitiken måste, som framhållits i olika sammanhang, inriktas på att utveckla näringsliv och bebyggelse över hela landet. En utbyggnad av skatteutjämningssystemet ökar kommunernas förutsättningar att fullfölja sina åligganden inom regionalpolitiken, bl. a. beträffande bostadsförsörjningen, skolväsendet och den sociala servicen. Förstärkningen av skatteutjämningssystemet bör ske på så sätt att alla primärkommuner i landet tillförsäkras en skattekraft som svarar mot medelskattekraften i riket som helhet. Kommunerna i den lägsta skattekraftsklassen, som omfattar huvuddelen av och , bör alltså tillförsäkras ett skatteunderlag som motsvarar av medelskattekraften. En motsvarande höjning i förhållande till förslaget i propositionen bör ske för övriga klasser. Skattekraftsgarantin skulle därmed bli 100, 105, 115, 125 resp. i de fem klasserna. En sådan förstärkning av skatteutjämningsbidraget, som förordas här, beräknades kosta omkring 440 milj. kr. Ett häremot svarande yrkande för framställdes av representanter i finansutskottet (1973:23) men avslogs av . Vid ställningstagandet, om ett motsvarande yrkande bort framställas redan nu med avseende på /75, har beaktats att såväl skatteutredningen som den kommunalekonomiska utredningen genom tilläggsdirektiv har ålagts att skyndsamt slutföra vissa viktiga delar av sina uppdrag, i syfte att skall kunna fatta beslut om reformer fr. o. m. I detta läge har det framstått som riktigast att inte påkalla särskilt riksdagsbeslut i den här berörda frågan . I stället bör denna fråga tas med i det paket som utreds . Det är emellertid viktigt att beslut fattas i så god tid att kommunerna har kännedom därom då statförslagen fastställs . Att detta verkligen sker är emellertid så angeläget, att bör göra en särskild framställning om det hos regeringen. Om statsbidragssystemet i övrigt skall endast följande huvudsynpunkter framhållas . De olika typer av statsbidrag som finns f. n. bör om möjligt ersättas med schablonmässiga bidrag. Dessa bör utformas som grundbidrag med skatteutjämningseffekt, och vid konstruktionen bör beaktas sådana faktorer som åldersfördelning, tätortsgrad etc. Ett sådant system skulle stimulera till bättre hushållning och dessutom ligga i linje med kraven på decentralisering och en stärkt självstyrelse. Man bör också särskilt beakta att statliga bidrag i form av s. k. stimulansbidrag utgjort en kostnadspådrivande faktor och därför bör undvikas. I detta sammanhang bör påpekas att de beslut som på regeringens förslag fattade om statsbidrag till social hemhjälp och till kommunala familjedaghem stod i strid med de kommunalekonomiska principer som utvecklats här. För att underlätta för kommunerna att utvidga den sociala hemhjälpen resp. att utöka anställningen av dagbarnvårdare föreslogs en höjning av utgående statsbidrag från till under . Som framhölls i partimotion och i reservation till finansutskottets betänkande (1973:40) borde det inte komma i fråga att höja statsbidragen endast för en begränsad period. Fastän dessa yrkanden tillbakavisades, har de drivit fram tilläggsdirektiv till den kommunalekonomiska utredningen desamma som avsågs att med förtur pröva bl. a. frågorna om dessa statsbidrags utformning . I statsverkspropositionen upplyses också (bil. 7 s. 55 och 59) att särskild proposition i ämnet kommer att framläggas . Ett blivande beslut måste innebära att bidragsgivningens ökning blir permanent. Att genom temporära bidrag driva upp de kommunala utgifterna för att därefter övervältra kostnaderna på de kommunala skattebetalarna är icke acceptabelt. Som ett annat exempel på en oriktig konstruktion kan anföras statsbidraget till drift av kommunala gator och vägar. Avsikten var att av underhållskostnaderna skulle täckas. Genom att beräkningen ofta sker enbart på grundval av de projekterade kostnaderna och inte de verkliga har emellertid bidragen kommit att urholkas. Fr. o. m. /73 ändrades dessutom anslaget från förslagsanslag till reservationsanslag. Enbart denna senare omläggning medförde en årlig förlust för kommunerna på ca 16 milj. kr. enligt vad som framhållits i en skrivelse från till regeringen. dragets utfall i olika kommuner har visat att ofta av kostnaderna blivit täckta i stället för de avsedda . Kompensation för inkomstbortfall och nya ålägganden En huvudsynpunkt vid bedömningen av de kommunalekonomiska frågorna måste vara att kommunerna skall få full kompensation både för nya utgifter och för bortfall av inkomster, vilket blir en konsekvens av beslut på riksplanet. Detta synsätt har redan kommit till uttryck i det föregående. Det kan inte heller godtas att regering och riksdag fattar beslut om reformer utan att beakta och ta ansvaret för de ekonomiska återverkningarna för kommunerna. har statsmakterna fattat flera beslut som gett kommunerna berättigade anspråk på ekonomisk kompensation. Dessa anspråk måste tillgodoses. I detta sammanhang är emellertid samma ståndpunkt motiverad som intogs beträffande skatteutjämningen: särskilda anslag bör inte yrkas nu utan kraven bör tas upp som ett led i det större komplex som skall bli föremål för beslut av . Med hänsyn härtill är det tillräckligt med en mycket kort återblick på de beslut det gäller. Höjningen av arbetsgivaravgiften från till i samband med skattebeslut medförde betydande kostnadsökningar för kommunerna. Efter förhandlingar har viss kompensation beslutats. Däremot har kommunerna inte fått någon kompensation för höjningen för höjda sjukpenningförmåner, föräldraförsäkring, tandvårdsförsäkring, arbetslöshetsförsäkring m. m. har kostnaderna beräknats till ca 155 milj. kr. I propositionen om folkpensionsavgiftens slopande (1973:144) uttalade finansministern att de frågor som sammanhänger med åtgärdernas effekt på den kommunala ekonomin skall närmare diskuteras med kommunförbunden sedan avtalsförhandlingarna slutförts. Beslut föreligger alltså inte . har i skrivelser till regeringen begärt kompensation för de faktiska kostnaderna för höjda bostadstillägg till barnfamiljer enligt riksdagsbeslut och för omläggningen av statsbidragen till kommunernas kostnader för nykterhetsvården och till drift av kommunala gator och vägar 1972. Förbundet har vidare påpekat att beslut om allmän förskola och om nya regler om fria läromedel i kommer att medföra kostnadsökningar för kommunerna. Även plusposter förekommer, bl. a. överförandet till försäkringskassorna av administrationen av allmänna barnbidrag, som uppskattats medföra en årlig kostnadsminskning på ca 9 milj. kr. Det får förutsättas att de nu nämnda frågorna tas upp av den kommunalekonomiska utredningen och att den kompensationsprincip som utvecklats här läggs till grund för det framtida handlandet. De allra största frågorna på detta område har emellertid samband med skattesystemets utformning . Här är givetvis de kommunala skatterna viktiga komponenter. Det är i viss mån fråga om en övergripande problematik, eftersom den bl. a. aktualiserar både viktiga kompensationsfrågor och grundläggande frågor om den kommunala beskattningsrätten. Det kan givetvis inte komma i fråga att i denna motion ta upp frågorna om skattesystemets utformning . Några principiella spörsmål av grundläggande betydelse bör emellertid helt kort beröras. Det har redan sagts att den kommunala beskattningsrätten bör ses som en grundval för den kommunala självstyrelsen. Den bör därför inte angripas. Det bör framhållas att centrala uppgörelser mellan staten och kommunförbunden om kommunalskatterna av den typ som träffades inte är tilltalande. Allmän enighet torde numera råda om målsättningen att undvika höjningar av kommunalskatterna. uttalat torde det också kunna hållas för helt säkert att de kommunala skattehöjningarna skulle ha blivit väsentligt mindre 1973 och 1974 än även utan en central rekommendation till återhållsamhet. Utomordentligt angeläget är att man redan från början noga analyserar de kommunalekonomiska konsekvenserna av en blivande skattereform. Resultatet får inte bli som 1970 och 1972, att kraftiga kommunala skattehöjningar drivs fram eller att nödlösningar får konstrueras i efterhand. Problematiken har påtalats i olika sammanhang. direktör har t. ex. i en tidningsintervju uttalat sig om de möjliga konsekvenserna av folkpensionsavgiftens slopande samt en ökning av arbetsgivaravgiften för att betala de . som den planerade skattereformen avses kosta. Utan kompensation från staten blir kommunerna t. ex. 1977 enligt hans uppfattning tvungna att höja utdebiteringen med genomsnittligen . Denna uppskattning utgår från att kommunerna helt avstår från att ta på sig nya uppgifter som kostar pengar. Uttryckliga direktiv har inte getts till skatteutredningen och inte heller till den kommunalekonomiska utredningen att lägga fram förslag till lösning av dessa problem. Det måste emellertid krävas att så sker, bör försäkra sig om detta genom en framställning till regeringen. Under hänvisning till vad som anförts i motionen föreslår vi att anhåller hos Kungl. 1. att den kommunalekonomiska utredningen ges i uppdrag att med förtur utarbeta förslag om dels förstärkning av skatteutjämningssystemet, dels kompensation till kommunerna för verkningarna av vissa statliga beslut, i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att skatteutredningen ges uttryckligt uppdrag att beakta de kommunalekonomiska konsekvenserna av sitt blivande förslag, 3. att motionen överlämnas till den kommunalekonomiska utredningen för att beaktas vid fullgörandet av dess utredningsuppdrag. () i Glömminge () i Lane-Herrestad () ()