mot · FX02404 · 1974-01-24 00:00:00 — totalförsvarssynpunkter blir beaktade vid samhällsplaneringen, 3. tillkännager för Kungl. Maj:t som sin mening vad som anförts i motionen om försvarets integration med det civila fredssamhället, 4. anhåller hos Kungl. Maj:t att de i motionen upptagna frågorna om den centrala ledningen av totalförsvarets civila delar blir föremål för utredning. () i Glömminge () i Lane-Herrestad Behovet av förbättrad samordning i totalförsvarets centrala ledning underströks dock starkt. Rapporten remitterades till ett stort antal myndigheter för yttrande. a. överbefälhavaren och ÖEF delade uppfattningen, att det inte borde inrättas en civil stab med uppgifter motsvarande försvarsstabens. Behovet av en samordnande central instans vitsordades däremot bl. a. av , som föreslog mera långtgående åtgärder. Styrelsen ansåg tiden vara inne för en hopknytning av civilförsvaret, den planerande verksamheten inom det ekonomiska försvaret och det psykologiska försvaret under en myndighet. 1 och med detta skulle betydande fördelar vinnas och samordningen inom denna del av den civila sektorn bli total. Även ifrågasatte om de föreslagna åtgärderna skulle leda till en mera enhetlig planläggning inom de centrala myndigheterna. Styrelsen ansåg, att det finns många konkreta frågor inom totalförsvaret, som kräver samordnade lösningar och som skulle göra en samordnande central instans önskvärd. Frågan har inte tagits upp av regeringen. Riksdagsskrivelsen avfördes 1972 från vidare handläggning. Frågan aktualiserades emellertid i genom den förut berörda motionen om totalförsvarssynpunkter i samhällsplaneringen. I försvarsutskottets betänkande (nr 22) sägs att utskottet anser att samordningen inom de civila delarna av totalförsvaret är av stor betydelse och förutsätter att hithörande frågor bevakas men att utskottet vill f. n. inte förorda någon utredning eller viss lösning. Enligt vår uppfattning är det motiverat att nu ta upp dessa frågor till förnyad prövning. Då man tar del av riksdagsärenden och rapport, måste man beakta att motionärerna i första hand intresserade sig för den regionala verksamheten, som ju proposition gällde. Frågan om ett centralt ledningsorgan eller en central stab för hela den civila delen av totalförsvaret kom in i bilden mera som en bisak. Samordningsfrågorna hade inte heller då den aktualitet de har . Den mera utvecklade totalförsvarssynen, det ekonomiska försvarets starkt ökade aktualitet m. m. har samverkat till att föra dessa frågor mera i blickfältet. Som framgått av redovisningen i det föregående ställde sig också försvarsutskottet mera avvaktande än avvisande. Utvecklingen har kraftigt understrukit problemens vikt. Inte minst gäller det att stärka det ekonomiska försvarets ställning. Av de skäl, som utvecklats i det föregående, föreslår vi att 1. anhåller hos Kungl. Maj:t om skyndsam utredning och förslag till åtgärder för att tillgodose de i motionen anförda synpunkterna om beredskap för fredskriser, 2. anhåller hos Kungl. om tilläggsanvisningar för länsplanering 1974 och andra åtgärder för att säkerställa att Den centrala ledningen av totalförsvarets civila del En gemensam nämnare för de frågor och synpunkter vi aktualiserat i det föregående är, att de i första hand avser totalförsvarets samband med det civila fredssamhället. Enligt vår uppfattning skulle ett kraftigare understrykande av detta samband i skilda sammanhang kunna leda till en bättre beredskap och ett effektivare försvar. Totalförsvarets civila del omfattar ett stort antal funktioner vid en lång rad institutioner i samhället. Detta ligger i sakens natur och är i viss mån själva grunden för det resonemang vi utvecklat om integration mellan civilt och militärt. Det syns mot denna bakgrund naturligt att i detta sammanhang avslutningsvis aktualisera frågan om den centrala ledningen av totalförsvarets civila del. Det föreligger en markant skillnad mellan det militära försvaret och dess civila motsvarighet såvitt gäller ledningen. Det militära försvaret har en enhetlig operativ ledning på central nivå överbefälhavaren som lyder under regeringen. Det civila försvarets ledning är däremot splittrad. På central nivå finns ett 20-tal myndigheter med totalförsvarsuppgifter av större omfattning. Dessa är alla direkt underställda regeringen. Frågan om inrättande av en central ledningsinstans har tagits upp men har knappast blivit föremål för mera ingående prövning. Ämnet aktualiserades i en motion vid riksdag i samband med behandlingen av en proposition om ny organisation av totalförsvarets regionala ledning. Motionärerna hemställde om tilläggsdirektiv för civilbefälhavareutredningen att överväga frågan om en ledande och inspekterande instans för civilförsvarets beredskap över hela landet. (nr 189) uppfattade yrkandet som avseende en sådan instans för hela den civila delen av totalförsvaret och förklarade utan att ta ställning till behovet av en sådan instans eller möjligheterna att lösa den berörda frågan på annat och lämpligare sätt att skäl talade för att frågan om den centrala lednings- och inspektionsverksamheten på det civila försvarets område blev närmare utredd i lämpligt sammanhang. Frågan överlämnades sedermera till försvarsutredning, som lät en expertgrupp utföra vissa studier rörande den funktionsmässiga och ekonomiska avvägningen mellan de olika delarna av totalförsvaret. Resultatet redovisades i rapporten avvägningsfrågor inom totalförsvaret (Ds Fö 1967:15). Den nämnda expertgruppen fann att de önskemål, som låg bakom motion, kunde tillgodoses på annat och enklare sätt än genom inrättande av en central lednings- och inspektionsinstans. Expertgruppen tog också upp frågan, om det borde tillskapas en central stab, motsvarande försvarsstaben, för de civila totalförsvarsgrenarna. Tanken därpå hade framförts i olika sammanhang. Förslaget avvisades av expertgruppen, bl. a. med motiveringen att en sådan stab måste tillföras personella resurser med sakkunskap inom mycket skilda områden, t. ex. kommunikations-, kraftförsörjnings- och arbetskraftsområdena och inte bara från civilförsvar, ekonomiskt försvar i egentlig mening och psykologiskt försvar. Det ansågs inte heller lämpligt att slå samman civilförsvaret, det ekonomiska försvaret och det psykologiska försvaret till en myndighet. beredskap upprätthållas utan nämnvärda kostnader, t. ex. för skogsbrandssläckning samt sjö- och fjällräddning. Civilförsvarsplikten utgör ett komplement till den allmänna värnplikten, som ytterligare understryker att vårt försvar bygger på medborgarnas aktiva medverkan. Även materiellt eftersträvas att i viss utsträckning bygga upp krigsmaktens särskilt arméns krigsorganisation med utnyttjande av det civila samhällets resurser. Endast en mindre del av de fordon av olika slag som ingår i krigsförbanden är t. ex. inköpta i fred. Huvuddelen består av civila fordon som uttas i särskild ordning. Över huvud taget torde tendensen gå mot att civila resurser utnyttjas i allt större utsträckning vid krigsorganisationens uppbyggnad. Detta gäller bl. a. den civila distributionsapparaten, som kan användas direkt och därmed minska behovet av en militär motsvarighet. Även krigsplanläggning, som genomförs i fred, byggs i viss utsträckning på det civila samhällets resurser. Övervakning av våra gränser ombesörjs av civila myndigheter, såsom lots- och tullpersonal, behovet av telesamband i krig tillgodoses med utnyttjande av de för fredsbruk uppbyggda kommunikationsmedlen, såsom telefon, telegraf och telex etc. Det mest konkreta exemplet på krigsmaktens beroende av de civila samhällsfunktionerna ger sannolikt underrättelsetjänsten. Ser man i stället till fredssamhällets nytta av krigsmakten, ligger det nära till hands att erinra om diskussionerna kring ifrågasatta förbandsindragningar eller förbandsförflyttningar. Intresset att behålla befintliga förband dokumenteras på alla håll. Vidare bör givetvis erinras om industribeställningar för försvarets behov, som i viss utsträckning även kunnat begagnas i konjunktur- och regionalpolitisk! Militära forskningsinsatser inom t. ex. elektronik, radio och navigation kommer industrin till godo. Ingenjörsförband bygger vägar och broar, som kan begagnas av det civila samhället osv. Det är onödigt att ytterligare föra ut exemplifieringen på det ömsesidiga beroendeförhållandet och samspelet mellan det militära försvaret och det civila samhället. Det väsentliga är att stryka under själva relationen. Det står utom tvivel att den åtminstone blivit föga uppmärksammad i den allmänna debatten. Otvivelaktigt är det också först som förhållandet kommit att mera beaktas i försvarspolitiska sammanhang. torde det emellertid finnas fog för att påstå, att en utveckling är på gång på olika områden mot att öka integrationen mellan militärt och civilt. En sådan utveckling är, som vi framhållit i det föregående, till stor fördel från både försvarsekonomiska och försvarspsykologiska synpunkter. Det är därför angeläget att statsmakterna driver på i denna riktning. Ett systematiskt studium av möjligheterna att komma vidare på den angivna vägen bör komma till stånd och läggas till grund för de försvarspolitiska strävandena . Vi vill inte i nuvarande läge föra fram något krav på en särskild parlamentarisk utredning. Sambandet med de förut diskuterade frågorna om försörjningsberedskapen och samhällsplaneringen är emellertid så nära, att vi finner anledning att aktualisera själva frågeställningen i detta sammanhang. bör ta ett initiativ genom att fästa regeringens uppmärksamhet på ämnet och påkalla åtgärder i lämpligt sammanhang. nära samspel mellan civila och militära funktioner och en långtgående integration mellan försvaret och fredssamhället. Ett uttryck för denna integrationssträvan är den för vårt totalförsvar vägledande principen, att den som ansvarar för en viss för totalförsvaret betydelsefull verksamhet i fred även skall ha ansvar för denna verksamhet i krig. Härigenom möjliggörs en smidig övergång från fredssamhälle till krigssamhälle. Mera vanskliga är givetvis problemen då det gäller det militära försvarets integration med det civila samhället. Även här kan i betydelsefulla avseenden konstateras ett växelspel, men det står utan tvivel att åtskilligt ytterligare kan åstadkommas härvidlag, till fördel från flera synpunkter. Vi vill i anslutning till vad som anförts om det ekonomiska försvaret och om samhällsplaneringen även uppehålla oss något vid denna aspekt på försvarsfrågan. Ett skäl för att eftersträva en ökad integration mellan militärt och civilt är givetvis det rent ekonomiska. Kostnaderna för försvaret på försvarshuvudtiteln uppgår till mer än . Detta är en mycket tung post i vår budget. Omfattningen och inriktningen av försvaret har på grund av sin stora ekonomiska omfattning betydande effekter på en rad områden i samhället. Eftersom det även på andra viktiga områden, såsom sjukvården, utbildningsväsendet osv., kan ställas berättigade krav på ökade resurser, är det nödvändigt att finna vägar att begränsa försvarskostnaderna utan att därför försvarseffekten försvagas. De ganska betydande nedprutningarna av anslagen till försvaret har lett till en i och för sig nyttig översyn av möjligheterna till besparingar inom det militära försvaret. Man kan dock inte gå vidare på denna väg utan att riskera en försvagning av våra möjligheter att värna vårt oberoende. Om man skall kunna hålla försvarskostnaderna på en rimlig nivå utan att därför minska försvarseffekten, är det nödvändigt att sträva efter ett så långt gående samspel som möjligt mellan det militära försvaret och det civila samhället. Ett annat skäl för att söka åstadkomma en sådan integration, som avses här, är av psykologisk natur. Omställningen från fredssamhälle till krigssamhälle kan göras inte bara mera effektiv utan också lättare acceptabel för de enskilda människorna. Insikten om att det militära försvaret även i fredstid kan lämna positiva bidrag till det civila samhället är naturligtvis också ägnad att främja förståelsen för försvarsarbetet. Det är inte svårt att peka på punkter där ett sådant växelspel förekommer som åsyftas här. Det militära försvaret bygger på den allmänna värnpliktens grund. Den procentuella andelen aktiv personal inom krigsmakten utgör endast för armén, för marinen och för flygvapnet. Värnpliktssystemet syftar till att ta till vara det civila samhällets ledarförmåga och fackkunnande inom olika områden. kan värnpliktsutbildningen ge kunskaper som senare kan komma den civila yrkesverksamheten till godo. Det gäller motorutbildning och yrkesutbildning, som t. ex. flygare, maskinister, signaltekniker och telepersonal. Med värnpliktens hjälp kan också en viss katastrof Om samhällsplaneringen vill vi i övrigt framhålla följande. har arbetat för att få till stånd en decentralisering av bebyggelse, industri och administration och för att behålla ett livskraftigt jordbruk över hela landet. Argumenten för en sådan politik har huvudsakligen varit helt andra än försvarspolitiska. Det är dock ostridigt att en sådan samhällsutformning även från försvarssynpunkt har stora fördelar. Många militära bedömare har ansett detta vara en strategiskt mycket effektiv politik för en nation som när det gäller högutvecklade tekniska stridsmedel är underlägsen sina eventuella angripare. En decentralisering av basindustrier, kommunikationer, energikällor och administration, vilka kan antas vara förstahandsmål för en angripare, gör oss mindre sårbara och kräver större insatser från angriparen. En sådan samhällsutformning torde vid sidan av det militära försvaret i hög grad bidra till att öka våra möjligheter att få leva i fred. Det är uppenbart att denna metod att minska sårbarheten används i vissa länder, där man konsekvent gått in för att få till stånd en fördelning av befolkning, industri och jordbruk över hela landet. Detta strategiska planeringsresonemang torde vara applicerbart även på svenska förhållanden. De skäl som anförs för en decentraliserad samhällsstruktur är som nämnts vanligen andra än försvarspolitiska. Det är framför allt en fråga om att skapa goda livsmiljöer för människorna, att ge dem möjlighet att bo och arbeta där de önskar och att undvika de sociala problem som ofta visat sig bli följden av en starkt koncentrerad samhällsstruktur. Av det som anförts i det föregående framgår dock att det inte föreligger någon konflikt med önskemålet att i planeringen även väga in effekterna för totalförsvaret av alternativa planeringsmodeller. Tvärtom är en decentraliserad samhällsstruktur, ett livskraftigt jordbruk över hela landet och ett väl utbyggt kommunikationsnät det lämpligaste alternativet från såväl miljö- som totalförsvarssynpunkt. Försvarets integration med samhället Det resonemang som utvecklats i det föregående bör föras ut ett steg ytterligare. Ett ledmotiv har varit det nära sambandet mellan fredssamhället och försvaret: mellan det ekonomiska försvaret och näringslivet, mellan totalförsvaret och samhällsplaneringen i stort etc. Utvecklingen har alltmer understrukit detta samspel. Ett komplicerat beroendeförhållande har över huvud taget vuxit fram mellan de olika samhällsfunktionerna. Redan i det starka betonandet av totalförsvaret ligger en skillnad i synsätt i förhållande till tidigare försvarsdoktriner. 1 allmänhet uppfattas väl talet om totalt krig och totalt försvar främst som ett uttryck för att ett framtida krig kan förutses komma att beröra alla människor i ett land. Den tekniska utvecklingen har medfört vapenbärare och vapen med sådana räckvidder, att ingen del av ett land kan känna sig skyddad från vapeninsats ens vid själva krigsutbrottet. Totalförsvarssynen är emellertid också ett uttryck för att ett effektivt försvar kräver ett kärnans dominans genom förortsbildningar etc. samverkade till att göra tätorterna mindre sårbara vid konventionell krigföring. Återgången till hårdare exploatering har liksom t. ex. utvecklingen mot förtillverkning av byggnadselement varit till nackdel från civilförsvarssynpunkt. Exemplifieringen behöver inte föras vidare. Det som utvecklats här åsyftar naturligtvis inte att vi skall i så hög grad planera vårt samhälle för funktionsduglighet i krig eller vid avspärrning att det inte kan fungera tillfredsställande i fredstid. Vad vi vill framhålla är att man vid planering och utformning av bebyggelse, kommunikationer, industrilokalisering, jordbrukspolitik, energiförsörjning, sjukvård och alla andra samhällsfunktioner, som är av betydelse i detta sammanhang, måste ta hänsyn till de olika alternativens för- eller nackdelar från försvarspolitisk synpunkt. Sådana hänsynstaganden har spelat en helt underordnad roll, i den mån de alls förekommit. De här anförda synpunkterna fördes fram vid riksdag i en centermotion, i vilken hemställdes om åtgärder för att få till stånd en samordning i samhällsplaneringsarbetet, industri- och jordbrukspolitiken, med större beaktande av effekten från totalförsvarssynpunkt av olika åtgärder. (nr 22) uttalade att frågorna är av väsentlig betydelse för totalförsvaret och anförde också att vissa åtgärder kan vidtas för att förbättra försvarsberedskapen utan att konflikt uppkommer med andra intressen. Utskottet ansåg emellertid att det finns goda förutsättningar för att försvarspolitiska synpunkter blir beaktade vid samhällsplaneringen och fann därför inte anledning att tillstyrka något initiativ från sida. Motionen ledde därför inte till någon åtgärd. har emellertid fått ökad aktualitet efter förra årets riksdagsbehandling. Det finns därför anledning att återkomma i ämnet. De synpunkter, som utvecklats här, måste få väsentligt ökad tyngd i det framtida samhällsplaneringsarbetet. Det kan inte utan vidare förutsättas att totalförsvarssynpunkterna blir beaktade i tillräcklig utsträckning i detta arbete utan ett särskilt initiativ från statsmakternas sida. Belägg härför ger t. ex. de anvisningar för länsplanering 1974 som utfärdades av regeringen (Ds In 1973:9). Dessa innehåller inga särskilda anvisningar om hur försvarspolitiska synpunkter skall beaktas. Ett annat konkret uttryck för hur beredskapsaspekterna kommer i skymundan vid det allmänna samhällsbyggandet ger en framställning som ingavs till regeringen av statens planverk och ÖEF gemensamt. I Svensk Byggnorm 67 finns vissa bestämmelser om beredskapsåtgärder mot minskad eller utebliven tillförsel av importbränsle. Syftet är att pannrumsanläggningar skall dimensioneras etc. så att man vid behov skall kunna gå över från importerade flytande bränslen till inhemska fasta bränslen. I skrivelsen påtalas att bestämmelserna inte varit tvingande och inte blivit tillämpade så att avsedd beredskapseffekt uppnåtts. De båda myndigheterna framhåller att den allmänna beredskapen på uppvärmningsområdet har försämrats härigenom och att det därför är angeläget att ytterligare åtgärder övervägs för att undvika sådana brister. En god beredskap på detta område liksom bevarandet av jordbruksenheter över hela landet är därför en grundläggande förutsättning för en acceptabel livsmedelsförsörjning i ett avspärrningsläge. Det ökade importberoendet i fråga om förnödenheter, som är vitala för vår livsmedelsproduktion, har lett till att den konventionellt beräknade självförsörjningsgraden inte längre utgör ett tillfredsställande mått på jordbruksproduktionens kapacitet inför en avspärrning. Denna kapacitet kan inte fastställas med mindre än att man på något sätt beaktar hur mycket produktionen skulle nedgå vid den stora brist på handelsgödsel och proteinfoder som man nu får räkna med vid en avspärrning. Den ligger dock i allt fall väsentligt under de , som jordbruksnämnden räknar med för normala produktionsförhållanden. Koncentrationsprocesserna inom både industri och jordbruk har sålunda gjort oss väsentligt mera sårbara . Dessa problem accentueras ytterligare av att stora och viktiga industrier oftast är förlagda till områden som även av andra skäl kan betraktas som förstahandsmål för en angripare. Problemen berördes i samband med arbetet försvarsbeslut. påpekade på punkt efter punkt de svårigheter i form av ökad sårbarhet, långa transporter, minskad lagerhållning och ökat importberoende, som blivit följden av strukturrationaliseringar och koncentrationsprocesser. Vi har här närmast uppehållit oss vid det ekonomiska försvaret. Samma synpunkter gör sig gällande i fråga om totalförsvarets övriga grenar. De har i den allmänna debatten främst förts fram då det gäller det militära försvaret, som därför kan förbigås i detta sammanhang. Civilförsvaret kan emellertid förtjäna att beröras i största korthet. Problemen har ingående belysts av bl. a. i samband med utarbetande av perspektiv- och programplaner inom ramen för det nya planeringssystemet. har påvisat hur urbaniseringsprocessen fått djupgående konsekvenser för civilförsvaret. Befolkningskoncentrationen medför att utrymningsplaneringen kommer att omfatta en allt större del av landets befolkning som möjligheterna till fullgod inkvartering av de utrymmande i avfolkningsområdena minskar. Uppbrytningen av samhällsstrukturen med allvarliga konsekvenser för befolkningens försörjning och levnadsförhållanden i övrigt - blir alltmer långtgående då omfattande utrymningar genomförs. I realiteten innebär urbaniseringen att de faktorer förstärks som verkar återhållande på ett beslut om utrymning i krig. Om kommunindelningsreformen har styrelsen framhållit att den medför gynnsammare fredsadministrativa förhållanden men innebär vissa nackdelar från beredskaps- och insatssynpunkt, såsom ökad känslighet för störningar och sämre yttäckning för olika kommunala åtgärder med åtföljande beroende för befolkningen av centralortens service. Styrelsen har också redovisat hur bebyggelseutvecklingen återverkat på civilförsvarets förutsättningar. Tendenserna var länge gynnsamma från civilförsvarssynpunkt. Strävan mot öppna kvarter, den måttliga exploateringsgraden, brytandet av stads det utomordentligt angeläget att dessa lager kompletteras med en särskild lagring av försörjningsviktiga råvaror med tanke på fredskriser och har närmare utvecklat hur dessa borde ske. De synpunkter, som sålunda anförts, framstår som i hög grad angelägna att tillgodose. I princip torde visserligen gälla att planeringsförutsättningarna inom det ekonomiska försvaret täcker in en vid skala av olika grader och typer av kriser eller angrepp, från kortvarigt bortfall av någon betydelsefull importvara till långvarigt totalstopp i varutillförsel utan eller i förening med krigshandlingar inom landet. Som den berörda skrivelsen från överstyrelsen visar torde emellertid den faktiska beredskapen vara mera begränsad, något som också svarar mot gällande instruktion. Som inledningsvis nämnts vill vi inte nu föra fram särskilda anslagskrav. Vi finner det emellertid nödvändigt att statsmakterna skyndsamt upptar de här berörda frågorna till prövning och åtgärder. Det har redan understrukits att en förutseende planering av samhället i fredstid måste utgöra grundvalen för vår försvarsplanering. Det finns anledning att utveckla detta vidare. Det är lämpligt att även härvid ta det ekonomiska försvaret som utgångspunkt, eftersom det i princip omfattar hela vårt näringsliv och därför har en direkt anknytning till många led i vår samhällsplanering. Ett effektivt ekonomiskt försvar ställer stora krav på samhällets utformning i fredstid. Vi har redan pekat på hur de strukturella förändringarna i vårt näringsliv på olika sätt bidragit till att försvåra upprätthållandet av en god försörjningsberedskap. Produktionskapaciteten har skurits ned väsentligt på flera områden, lagerhållningen har minskats kraftigt osv. Då vi främst berört det område som faller under ÖEF kan det vara motiverat att i detta sammanhang vända uppmärksamheten mot området för den näst viktigaste av våra ekonomiska beredskapsmyndigheter, jordbruksnämnden. Den svarar som nämnts för livsmedelsförsörjningen i krislägen. Jordbruket ingår som en mycket viktig länk i totalförsvaret. Inte minst erfarenheterna från talar sitt tydliga språk härvidlag.