bet · FX01LU29 · 1974-12-31 00:00:00 — Lagutskottetsbetänkande nr 1974 LU1974:29 Lagutskottetsbetänkande i anledning av motion om utbyggnad av reglerna om företagsrevision. 1molionen 1974:387 av herrar () och Rosqvist (s) hemställs 1. attriksdagen hos Kungl. Maj:l hemsläller om en ulredning med uppgift att föreslå åtgärder som leder till att samhället effektivt kan utnyttja fö retagsrevisorerna för att bekämpa skattefusk och skatteflykt, 2. attriksdagen hos Kungl. Maj:t begär förslag med innebörd att före tagsrevisorerna med sina namnunderskrifter skall bekräfta riktigheten av de uppgifter, som företagen lämnar i sin skattedeklaration. Utskottet har inhämtat utlåtande över motionen frånkammarrätten i , , riksskalteverket,kommerskollegium och i . På begäran av utskottet haryttranden därjämte avgivits av . Föreningen auktoriserade revisorer och Svenska revisorsamfundet. Kollegiethar bifogat yttranden från i (LO) och . Med revision förstås vanligen en granskning iefterhand av en viss ekonomisk förvaltning (räkenskaper ochförvaliningsätgärder). Man skiljer mellan intern och extern revision. Denförstnämnda formen innebär att ett företags, en organisations eller enmyndighets verksamhet, räkenskaper och konlrollanordningar fortlöpandeövervakas av en inom enheten verksam revisionsavdelning. Den interne revisornär normalt anställd i det företag där han utför sin kontrollverksamhet. Trotsatt internrevisorn ofta uppfyller högt ställda kompelensanspråk i fråga omsåväl teoretisk kunskap som praktisk erfarenhet, är han inte auktoriserad.Enligt nuvarande ordning flr nämligen en auktoriserad revisor i princip ej haanställning i andra företag än sådana som ägs och leds av auktoriseraderevisorer. En annan ställning än internrevisorn intar den externe revisorn.Denne skall vara frislående i förhållande till det företag han reviderar, Hanskontrollfunktion är riktad mot företagsledningen. Han'skall således bl, a,bevaka ägarnas intressen i förhållande lill förelagsledningen. Vidare skall hanövervaka alt regler till skydd för borgenärer och annan tredje man (t, ex.anställda eller del allmänna) iakltas. 1 1974.8 saml. En revision skall normalt omfatta granskning såvälav rörelsens räkenskaper som av företagsledningens förvaltning. Någon klarskiljelinje lär inte kunna dras mellan dessa granskningsområden, utan de tordei praktiken delvis täcka varandra. Inte bara årsrevision skall ske utan iprincip även en löpande revision. I samband med exempelvis försäljning av ettföretag eller andra genomgripande förändringar kan specialrevision behövaföretas. Revisionensformella del utgörs av dels sifferrevision, dels kontroll av attformföreskrifter iakttas vid förvaltningsåtgärder. Revisorns traditionellahuvuduppgift är att granska årsredovisningen med däri intagen balansräkningoch resultaträkningar jämte förvaltningsberättelse i såväl formella sommateriella hänseenden samt företagets räkenskaper i övrigt. Efterhand har förvaltningsrevisionen tilldragit sig alll större intresse. Den ansesvara en väsentlig uppgift för kvalificerade revisorer, inte minst vid derasgranskning av stora företag. För mindre komplicerade delar av granskningsarbetetkan ofta medhjälpare anlitas. De lagregler om revision som finns påassociationsrättens område behandlar extern revision. I åtskillig lagstiftningföreskrivs obligatorisk medverkan av en eller flera revisorer och ställsanspråk pä att dessa skall uppfylla fordringar i olika avseenden. Lagstadgadskyldighet att utse revisor åvilar i huvudsak företag som drivs iaktiebolagsform, ekonomiska föreningar samt bank- och försäkringsrörelser. Detföreligger således inle skyldighet att ulse revisor vid varje utövande avekonomisk företagsamhet. Exempelvis behöver sådan inte tillsättas ihandelsbolag, ideella föreningar eller enskild firma. Likväl är det vanligt atti stadgarna för exempelvis stiftelser och ideella föreningar föreskrivs attrevisor skall utses. Offentligarevisorer finns obligatoriskt i vissa slag av företag, nämligen i affärsbanker,sparbanker, centralkassor för jordbrukskredit och försäkringsbolag. Sådanoffentlig revisor utses av bankinspektionen respektive försäkringsinspeklionenoch utför inte någon separat revision utan ingår i det kollektiv som ombesörjerrevisionen. Så till vida intar dock den av bankinspektionen utsedde revisornen särställning att han skall följa en av bankinspektionen utfärdadinstruktion. Motivet för systemet med offentliga revisorer i banker ochförsäkringsbolag är i första hand all de belydande insaltar- ochförsäkringsiagariniressena i sådana företag skall skyddas. Denstatliga revisionen ombesörjs främst av och riksdagensrevisorer. Den avviker i åtskilliga avseenden från den som förekommer inomenskilda företag. Revisionen inom den kommunala förvaltningen, som regleras ibl. a. kommunallagen, företer också särdrag. I fråga om statliga och kommunalabolag är dock de vanliga bolagsreglerna tilllämpliga. I lagen (1944:705)om akliebolag finns jämförelsevisutförtiga beslämmelser om revision (105-113 §§). Regleringen där har i mångaavseenden blivil normgivande även belräffande andra företagsformer. Revisionenskall avse granskning av styrelsens och verkställande direktörs förvaltningsaml bolagels räkenskaper. Revisorerna skall vara en eller flera. Om bolagetsaklie-eller maximikapital enligt bolagsordningen överstiger , skallminsl två revisorer utses. För valda revisorer skall lika många suppleanterväljas. Revisorernaväljs i regel av bolagsstämman men kan undantagsvis, enligt bestämmelse ibolagsordningen, utses av utomstående. Mandattiden är högst tre år.Aktiebolagen har sökt stärka revisorernas självständighet gentemot styrelsenoch den bakom styrelsen stående aktieägargruppen genom beslämmelser omproportionellt revisorsval, varigenom även akiieägare utanför majoritetsgruppenkan fl inflytande på valet av ordinarie revisorer. Vidare föreskrivs all ivissa slörre bolag åtminstone en revisor måste vara av kommerskollegiumauktoriserad revisor samt all i andra bolag minoriteten kan kräva att enrevisor skall vara auktoriserad. Yttertigare gäller att s. k. minoritetsrevisorskall förordnas av länstyrelsen, då detla på bolagsstämma yrkats avaktieägare, som representerar minst 1/10 av aktiekapitalet. Föratt förhindra att till revisor väljs någon som är i beroendeställning till demhan skall kontrollera föreskrivs i aktiebolagslagen all lill revisor ej flrulses befattningshavare i bolaget eller den som eljest intar en underordnadeller beroende ställning lill styrelseledamot, verkställande direktör ellertill befattningshavare som ombesörjer eller konlrollerar bokföringen ellermedelsförvaltningen. Likaså förbjuds den som är gift eller nära släkt med någonav nämnda befattningshavare alt vara revisor. Revisorernaskall inventera bolagels alla tillgångar och granska dess böcker och andrahandlingar. Framför allt koncentreras revisorernas,arbeie på en granskning avbolagsledningens årsredovisning, men revisorernas uppdrag är icke inskränktdärtill ulan avser en fortlöpande kontroll under hela mandattiden.Revisionsarbetet utmynnar i en revisionsberättelse, i vilken revisorernaredogör för sin granskning samt yttrar sig rörande balansräkningensfastställande, rörande bolagsledningens förslag till vinstutdelning ochfon-dering saml rörande ansvarsfrihet för styrelseledamöterna och verkställandedirektör m. m. Revisionsberättelsen skall jämte bolagsledningens årsredovisningbehandlas på ordinarie bolagsstämma och tillhandahållas aktieägarna under visstid före stämman. Villkorför auklorisation m. m. \ princip flr revisionsverksamhet i utövasav envar, och titeln revisor är inte förbehållen någon särskild kategori. Genomhandelskamrarnas långvariga verksamhel med att auktorisera revisorer ochgodkänna gransk- 1 * 1974.8 saml. ningsmänhar emellertid skapats tillgäng lill revisorer med dokumenterad yrkeskunnighet.Detla har medfört att lagstiftaren beträffande bl. a. större aktiebolag samlvissa bank- och försäkringsinrättningar kunnat införa skyldighet att haauktoriserad revisor (eller godkänd granskningsman). År1973 överfördes handhavandel av auktorisations- och godkännandefrågorna frånhandelskamrarna till kommerskollegium. I samband därmed ändradesyrkesbeteckningen "godkänd granskningsman" till "godkänd revisor".I övrigt var reformen närmast av administrativ natur. Innehållet i nu gällandebestämmelser för ifrågavarande kategorier revisorer (. Maj:ts kungörelseom auklorisation och godkännande av revisorer 1973:221 ochKommerskollegiels revisorskungörelse KFS 1973:6) Överensstämmer också i stortmed handelskamrarnas revisorsstadgar. För auklorisation krävs dels teoretiskutbildning motsvarande ekonomexamen med viss specialinriktning av studierna,dels praktisk revisionsverksam-hel. Godkännande som revisor kräverkunskaper motsvarande handelsgymnasium/ekonomiskt gymnasium samt fem årspraktisk verksamhet inom redovisning och/eller revision. har flera utredningsförslag lagtsfram som berör bestämmelserna om företagens offentliga redovisning ochrevision. I syfte alt förbättra informationen och samarbetet mellan samhälletoch företagen pågår viss försöksverksamhet på grundval avsamarbetsutred-ningens förslag i betänkandet (SOU 1970:41 och 42) Företag ochsamhälle. Hit hör bl. a. ordningen med offentlig siyrelserepresentalion i vissaförvaltningsbolag och allmännyttiga stiftelser (se näringsutskottetsbetänkande NU 1972:62). hade dessutom föreslagit attKungl. Maj:l skulle ges rätt att utse revisorer i ett antal aktiebolag ochekonomiska föreningar. 1 propositionen (1972:116) med bl. a. förslag till lagom styrelserepresentation för de anställda i akliebolag och ekonomiskaföreningar m. m, uppgav departementschefen att samarbetsutredningens förslag omoffentliga revisorer skulle komma att beredas yttertigare inom berördade-parlemenl. I delta sammanhang skulle även frågan om löntagarrevisorer kommaalt behandlas. Delförslag om revision, som aktiebolagsutredningen redovisar i sitt betänkande(SOU 1971:15), kvarstår i princip på den gällande rättens ståndpunkt. Dockföreslår utredningen en betydande utvidgning av skyldigheten att som revisor ibolaget ha auktoriserad revisor eller godkänd revisor. skall revisorernas granskning utövas ej endast i aktieägarnasintresse. Granskningen skall bl. a. även innefatta kontroll av att bolagsledningenhandlar författningsenligt och särskilt att den iakttar de regler som lagenställer upp för att ge även anställda, borgenärer och andra insyn i bolagetsekonomiska förhållanden. Revisionen skall vidare ske med iakttagande av godrevisionssed. Fondbörsuiredningen har i betänkandet (SOU 1971:9)Större företags offentliga redovisning framlagt förslag lill lag med särskildaredovisningsbestämmelser för vissa aktiebolag och ekonomiska föreningar. Dettaförslag bereds inom i samband med arbetet på en ny aktiebolagslag. Vidarekan nämnas att utredning om bokföringslagstiftningen i betänkandet(SOU 1973:57) Förslag till bokföringslag framlagt förslag till ny lagstiftningom den företagsekonomiska redovisningen. Även della lagslift-ningsprojektkommer att samordnas med arbetet pä en ny aktiebolagslag. Deanställdas representanter i vissa företagsnämnder skall fl rätl alt utse enegen ekonomisk expert, s. k. arbetstagarkonsult, enligt ett utredningsförslagsom utarbetats inom industridepartementet (Ds I 1973:6). Försöksverksamhet medarbetstagarkonsuller föreslås omfatta högst 200 förelag . Åtgärdermot skattefusk och skatteflykt Frågan om åtgärder mot skattefusk och kringgåendeav skattelag har fortlöpande uppmärksammats genom ändringar iskattelagstiftningen. I detta sammanhang vill utskottet endast erinra om allade åtgärder av olika slag - bl. a. i form av betydande personalförstärkningar -som vidtagits för att förbättra taxeringskontrollen ocheffektivisera skatteadministrationen. Jämsides med de förstärkta åtgärdernamot skattefusk har också beskattningsreglerna reformerats i åtskilligahänseenden i syfte all minska möjligheterna att kringgå skattelagarna. Blanduppmärksammade frågor kan nämnas, att riksdag antagit enlagstiftning mot handeln med s. k. vinstbolag och att riksdag antagitregler mot skatteflykt genom partrederier och liknande. För en utförtigare redogörelserörande de åtgärder som vidtagits från statsmakternas sida isyfte att åstadkomma ett mer effektivt ingripande mol skatteflykt i olikaformer hänvisar utskottet till den utförliga framställningen i skatteutskottetsbetänkanden SkU 1973:21 och 1974:46. Ettfortsatt utredningsarbete rörande ifrågavarande problem pågår inom bl. a.företagsskatteberedningen, skatteutredning samt utredningen omsäkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen (USS). har dessutomen särskild arbetsgrupp tillsatts direkt under chefen för finansdepartementetmed syfte att uppmärksamma skatteflyktsproblemen och skyndsamt lägga framförslag till motåtgärder. Motionärerna framhåller inledningsvis att privataföretag undanhållit samhället miljardbelopp genom skattefuskoch skatteflykt. Det har vuxit fram en flora av företag, som hämningslöstspekulerar i möjligheterna alt komma undan skatt. Skickliga skattejuristerhjälper dem att hittaluckor i lagen. När samhället efter hand upptäcker och rättar tillofull-komligheler i lagstiftningen har experterna redan hittat nya vägar lillskatteflykt, och samhället hamnar ohjälpligt på efterkälken. Motionärernaerinrar om att skattemyndigheter under senare lid visserligen kraftigtförstärkta resurser. Skattekontrollen av företag är dock en mycket besvärtiguppgift, understryker motionärerna. Det förekommer flera miljardertransaktioner i det svenska näringslivet. Att nysta upp skattebedrägerier ärofta tidsödande, och skrupelfria personer har numera tillgång till avanceradeknep för att dölja olagliga handlingar- Det räcker därför enligt motionärernasuppfallning inte med att myndigheterna granskat förelagens skalteförhållandenså alt säga utifrån. Det behövs dessutom effektiva kontrollmekanismer inne isjälva företagen. Här kan de anställdas ökade inflytande och insyn bli av slor betydelse,påpekar motionärerna. En annan möjlighet som man inte uppmärksammattillräckligt är att med hjälp av företagsrevisorerna bekämpa skattefusk ochskatteflykt. Imolionen erinras om alt regeringen f. n. överväger en del reformer när del gällerrevision av förelag, t. ex. förslaget till ny aktiebolagslag och förslaget omsamhällsrevisorer. Motionärerna underslryker dock att det inte finns någonspeciell utredning med sikte på alt systematiskt utnyttja förelagsrevisionenför en långtgående skattekontroll. Motionärerna tror att stora summor slår allvinna för samhället om det målmedvetet utnyttjar revisorer för att bekämpaskatteflykt och skattefusk. Därför förordas i molionen en utredning meduppgift alt ta fram åtgärder för att utveckla förelagsrevisionen till elleffektivt instrument för samhällets skaltekonlroll. Frånhär angivna utgångspunkter skisseras i motionen förslag till fyra reformer påförelagsrevisionens område, vilka enligt motionärernas mening skulle medföraatt man fick en mycket effektivare skaltekonlroll. Motionärerna förordar att alla företag skall blitvungna att bekosta revisor. Eftersom det finns ont om kvalificerade revisorer,blir utbildningsinsatser viktiga. Utbildningen måste också blir mera allsidigän . I molionen föreslås alt revisorernas uppgiftervidgas. begränsas granskningen starkt lill deföretagsekonomiska synpunkterna. Det är aktieägarnas och fordringsägarnasintressen som slår i förgrunden. Men del viktigaste med förelagels verksamhelär dess betydelse för de anställda, tor orten och regionen saml för samhället istort, framhåller motionärerna. Även om dessa slörre aspekter på företaget ihuvudsak flr anläggas av andra än revisorerna skall man inle bortse från attett värdefullt bidrag här kan komma från revisorernas sida. I varje fall bordedetta gälla frågor om hur förelagen eftertever skallelagstiftningen. Vad somhär är viktigt ärinle bara att komma åt åtgärder som är direkt olagliga utan kanske lika mycketsådana åtgärder som strider mot avsikterna med skattelagen. En väsentlig del avrevisorernas uppgifter borde vara att bevaka hur skallelagstiftningentillämpas och rapportera detta till . Motionärerna anser all det är nödvändigt attrevisorerna flr en helt självständig ställning gentemot företagsledningen. Idetla sammanhang pekar motionärerna på att samarbetsutredningen bl. a.konstaterat, att med all respekt för det sätt på vilket åtskilliga revisorerutför sina uppdrag kan det dock sägas alt revisorer inte har denoberoende ställning som krävs för att de skall kunna ge fullödig information omde reviderade bolagen. Ägarspridningen och bolagsstämmornas alltmer formellakaraktär medför bl. a. all revisorerna om inte formellt så dock i praktikenmånga gånger utses av dem vilkas verksamhet de skall utöva tillsyn över,nämligen styrelsen och verkställande direktören. Detla förhållande kundeenligt utredningens mening i tillspetsade situationer inte erbjudatillräckliga garantier för opartisk och konstruktiv revision. Motionärernaframhåller att det orimliga med all revisorerna utses av dem som de skallkontrollera framstår särskilt tydligt i ett läge med ett myckel stort antalflmansbolag. Därför bör utse minst en revisor i varje företag.Kostnaderna bör bäras av företagen. Revisorerna bör enligt motionärernas mening haansvar för att företagens skattedeklaration är korrekt. Det finns exempel påatt den verkställande direktören i ett företag har dömts till skattefusk pågrundval av en felaktig deklaration, som upprättas av företagets revisor. Isådana fall bordeansvar också utkrävas av vederbörande revisor, ansermotionärerna. Ett enkelt sätt alt intressera flera revisoreratt energisktbekämpa skattefusk inom företaget vore helt enkelt att revisorerna flr delaansvaret med verkställande direktören för all deklarationens uppgifter ärrikliga. Huvudrevisorn och evenluell hjälp-revisor bör intyga pådeklarationsblanketten att lämnade uppgifter är korrekta. Detta ansermotionärerna vara en enkel reform, som kan genomföras utan några omfattandeutredningar. Den bör gälla alla aktiebolag. Även i företag som inte harrevisionsskyldighel bör evenluell revisor uppmanas att frivilligt intygadeklarationens riktighet. Tidigareriksdagsbehandling av liknande fråga Vid riksdag väcktes i en motion förslag omen utredning med sikte på att utvidga revisorernas befogenheter och att stärkaderas ställning gentemot den företagsledning som de skall kontrollera. 1 sittbetänkande i ämnet anförde näringsutskottet (NU 1972:63)att sedan motionenväcktes olika åtgärder 1** 1974.8 saml. vidtagitsför att öka samhällets och de anställdas insyn och inflytande i förelagen.Utskottet syftade på förslagen om uppgiflsskyldighel i vissa planeringsfrågor,om ofTentliga styrelseledamöter i förvaltningsbolag och allmännyttigastiftelser och om styrelserepresentation för de anställda i aktiebolag ochekonomiska föreningar (prop. 1972:116, NU 1972:62). Utskottet konstateradeockså att inom Kungl. flera förslag om ett vidgat revisionsinflytandeövervägdes, bl. a. frågorna om offentliga revisorer och lön-lagarrevisorer. Dåriksdagen kunde förväntas fl ta ställning till resultatet av dessa övervägandeninom en inte alltför avlägsen framlid ansåg utskottet det inte vara påkallatatt begära en sådan utredning som föreslogs i motionen. följdeutskottets förslag och avslog motionen. Ävenvid riksdag behandlade näringsutskottel ett motionsförslag med ihuvudsak samma innebörd som den ovannämnda motionen, I sitt av riksdagengodkända betänkande (NU 1973:47) avstyrkte utskottet bifall tillmotionsförslaget med motivering, att ingenting nytt tillkommit sedan fråganförra gången behandlades av . De i motionen framförda förslagen till utbyggnad avreglerna om företagsrevision har till övervägande del filt ett negativtmottagande av remissinstanserna. delar motionärernas uppfattningatt det är angeläget att åtgärder vidtas mot skattefusk och skatteflykt. Detmåste enligt verkets uppfattning ske genom en kombination av åtgärder, iförsta hand genom en fortsatt förstärkning av skattemyndigheternaskontrollverksamhet och genom ett reformarbete på företagsbeskattningens områdesom i möjligaste mån eliminerar möjligheterna till skatteflykt. Men också andravägar börprövas. Motionärerna har föreslagit reformer på förelagsrevisionensområde i syfte alt utnyttja företagsrevisorerna för bekämpning av skattefuskoch skatleflykl. Enligi verkets mening är det en uppgift för det allmänna idess egenskap av lagstiftare att bevaka att företagen inte utnyttjar luckor iskattelagstiftningen, Verket anser därför inte att företagsrevisorerna skallha denna uppgift. Verket delar emellertid motionärernas uppfattning attföretagsrevisorerna bör kunna bidra till bekämpning av skattefusk och all manbör undersöka hur revisorernas arbetsuppgifter och rapporteringsskyldighet börutformas liksom revisionsplikten för olika företagsformer. Verket har därföringet att erinra mol att en utredning tillsätis med uppgift all närmarebehandla motionärernas förslag för så vill ifrågavarande förslag inte i alltväsentligt kommer att behandlas i arbetet med ny aktiebolagslag eller i annalpågående utredningsarbete. delar motionärernas uppfallning att skattekontrollen bör göraseffektivare och är i princip positivt till att olika vägar prövas i detlasyfte. Verket ställer sig dock tveksamt till behovet av och möjligheten altgenomföra de av motionärerna föreslagna reformerna. Kommerskollegiumerinrar om all handhavandel av auktorisations- och godkännandefrågorna år 1973överfördes till kollegiet från handelskamrarna. För att fl underlag för enbedömning bl. a. av frågan om vilka delar av revisorernas verksamhet som böromfattas av auklorisation och godkännande har det uppdragits åt en arbetsgruppinom kollegiet all klartägga och analysera de arbetsuppgifter som förnärvarande förekommer inom revisorernas arbetsområde samt troliga förändringarhärvidlag. Bl, a. kartläggs i vilken utsträckning de offentligt legitimeraderevisorerna handhar uppgifter med anknytning till skatteområdet,t. ex. i vad mån de upprättar eller lämnar biträde vid upprättande avdeklarationer och i övrigt bedriver skaltekonsultativ verksamhet. Inom ramenför utredningen undersöks även vilka krav som bör ställas på revisorernasteoretiska och praktiska kompetens för bl. a. arbetsuppgifter av nu angivet slag.Genom utredningen kommer kollegiet att fl tillgång till ett omfaltandematerial som bör kunna underlätta bedömningen av förutsätlningarna för att, påi motionen angivet sätt, utvidga revisorernas arbetsområde. Kollegiet anserdärför att resultatet av utredningen bör avvaktas innan åtgärder vidtas med anledningav motionärernas förslag. i delar motionärernasuppfattning all stora belopp årtigen undandras beskattning och hälsar medtillfredsställelse alla förslag till åtgärder som kan bidra till en minskningav skattefusket. finner dock tveksamt om den av motionärernaavsedda utbyggnaden av reglerna om företagsrevision är genomförbar i praktikenoch vill därvid särskilt framhålla bristen på resurser för utbildning av denmängd revisorer som nödvändigtvis måste bli erfordertig för alt syftet medreformen skall kunna uppnås. Enligt uppfattning skulle mansnabbare och i stort sett effektivare komma till rätta med det omfattandeskattefusket, om länsstyrelsernas revisionsenheler erhåller en sådanförstärkning att -såsom tidigare föreslagits - samtliga företag elleråtminstone huvudparten av företag kunde bli föremål för taxeringsrevison vartsjätte år. LO hänvisar till all organisationen lidigareframställt krav - bl. a. i remissyttranden över samarbetsutredningens ochauktorisationsutredningens betänkanden - rörande den allmännarevisionsverksamheten i företagen. Dessa krav innebär att revisorernasanställningsförhållanden och arbetsmöjligheter utreds förutsättningslöst. Viden sådan ulredning bör enligt LO:s mening de av motionärerna anfördasynpunkterna beaktas. Även erinrar om att frågan omföretagsrevisionens utformning och revisors ställning gentemot företagsledningoch andra har varit föremål för utredningar.