bet · FX01UU10 · 1974-12-31 00:00:00 — Utrikesutskottetsbetänkande nr 1974 UU 1974:10 Utrikesutskottetsbetänkande i anledning av motioner om erkännande av respektive upprättande avdiplomatiska förbindelser med vissa regeringar. Imotionen 1974:21 av m. fi. (vpk) föreslås "1. allriksdagen hos regeringen hemställer om alt denna bryter medSaigonjuntan, 2.att hos regeringen hemställer om att denna tar initiativ till attupprätta diplomatiska förbindelser med provisoriska revolutionära regeringen iSydvietnam". I motionen 1974:22 av m. fi. (vpk)hemställs "att hos regeringen hemställer om att den omedelbartupprättar diplomatiska förbindelser med republiken ". I motionen 1974:202 av m. fl. (vpk)föreslås att "hos regeringen hemställer att denna snarasterkänner GRUNK som ". I motionen 1974:397 av m. fl. (fp)hemställs "att måtte uttala sig för ett svenskt diplomatiskterkännande av ", I motionen 1974:660 av m. fl. (m, fp)hemställs "att hos Kungl. MaJ:t anhåller om en snar utredningrörande möjligheten av att upptaga diplomatiska förbindelser medVatikanstaten". 1 motionen 1974:981 av m. fl. (s)hemställs "att begär hos Kungl. MaJ:l att snarastupprättar fulla diplomatiska förbindelser med Republiken revolutionära regering". I motionen 1974:1269 av m. fl. (s) yrkasatt "hemställer hos Kungl. MaJ:t att erkännerrepubliken och upprättar fulla diplomatiska förbindelser med dessregering". 1 motionen 1974:1277 av iStockholm m. fl. (c) hemställs "all hos Kungl. MaJ:t hemställeralt de formella diplomatiska förbindelserna med Saigonregimen bryts,saml alt som sin mening ger Kungl. MaJ:t till känna vad som imotionen anförts om erkännande av PRR". Den internationella rätten uppställer kriterier somskall vara uppfyllda för att en stat skall anses ha uppkommit. Dessa är:existensen av ett territorium, en befolkning samt en regering somsjälvständigt i relation till andra stater utövar effektiv makt. Vidare måstedet föreligga ett mått av stabilitet i dessa förhållanden. Påsamma sätt anger den internationella rätten de kriterier som skall varauppfyllda för att en politisk myndighet skall anses som en regering vilken ärbehörig att företräda en etablerad stat. Dessa är: effektiv kontroll överstaten och viss stabilitet. När kriterierna är uppfyllda, kan en regering göraanspråk på att föra statens talan, exempelvis i mellanstatliga organisationer.Frän detta ögonblick kan erkännande ske, vilket markerar en beredskap tillvanliga förbindelser på regeringsplanet. Statersbedömning av frågan huruvida kriterierna i det ena eller andra fallet äruppfyllda kan givetvis variera. bilaga till detta betänkande återfinns ett sammandrag av en inför utskottetgiven föredragning om de folkrättsliga aspekterna på erkännandefrågor. Beträffandefömtsättningar för upprättande av diplomatiska förbindelser fastslås i 1961 årsWienkonvention grundsatsen att det för upprättande av sådana förbindelserfordras de berörda staternas samtycke. Ipraktiken blir upprättandet av diplomatiska förbindelser mellan regeringar somerkänner varandra aktuellt, när de finner att utvecklingen av kontakterna dememellan, t. ex. på handelns område, motiverar att det skapas sådana särskildakanaler som möjliggörs genom diplomatiska förbindelser. Denpolitik som för i dessa avseenden har beskrivits i ett interpellationssvarav dåvarande utrikesministern . a. att det inte föreligger skyldighet art erkänna en främmandemakt; åtgärden är i stället beroende av praktiska och politiska överväganden ivarje särskilt fall. Den brukar i första hand anse avgörandeatt en makt som skall erkännas har vunnit ett rimligt mått av självständighetutåt som någorlunda allmänt godtagits av omvärlden. Vidare krävs en rimligstabilitet inåt, genom att del finns statliga myndigheter som faktisktuppräuhåller kontroll över ett visst territorium och där utövar suveränabefogenheter. Enligt praxis ges svenskt erkännande när vi dels anser attminimikraven är uppfyllda, dels finner att inga särskilda skäl talar emot etterkännande. Utskottetkonstaterar att konsekvent eftersträvat att erkänna stater ochregeringar när de folkrättsliga förutsättningarna härför föreligger. Det kanockså uttryckas så att tillämpar universalitetsprincipen i fråga omerkännande av stater och regeringar. Vidare har varit berett attupprätta diplomatiska förbindelser med erkända regeringar så snart prak- tisktbehov av sådana förbindelser anses föreligga. Varkenerkännande av en regering eller upprättande av diplomatiska förbindelserinnebär således för del ett uttryck för politiskt stöd till ellersympatier för berörda regeringar. Ifråga om den universalitetsprincip, som tillämpat sedan många årtillbaka, framhöll dåvarande utrikesministern i ett anförande den 6april 1973 bl. a, följande: Bakom universalitetsprincipen ligger vårövertygelse om det stora värdet av ett fredligt internationellt samarbete,har traditionellt företrätt kravet på all internationella konfliktermåste förebyggas genom samarbete och lösas genom förhandlingar. En fredliginternationell utveckling främjas av att staterna har instrument som möjliggörkontakter och samverkan. Det är också i överensstämmelse med denna uppfattningsom vi alltid önskat att FN skall vara en universell organisation. Endasti några fall har gjort undantag från universalitetsprincipen. Dessaundantag, betingade av öppet redovisade utrikespolitiska skäl, har särskiltvarit och . Utskottetansluter sig till de ovan redovisade riktlinjerna. I motionerna 22, 397 och 1269 hemställs om svenskterkännande av republiken respektive om upprättande avdiplomatiska förbindelser med republiken. RepublikenGuinea-Bissaus självständighet utropades, som motionärerna framhåller, den 24september 1973 av en folkförsamling i Guinea-Bissau.Självständighetsproklamationen gjordes under pågående befrielsekamp, undervilken och Kap självständighet (PAIGC) hadevunnit kontroll över stora delar av landet. Över andra delar hadekolonialmakten fortfarande kontrollen. Enavgörande förändring i förhållandet mellan och Portugalinträffade , när den portugisiska regeringen förklaradealt den hade för avsikt att överiämna makten i till PAIGC och varberedd att erkänna som oavhängig stal och stödja dessansökan om medlemskap i , gjorde PAIGC uttalanden om att man avsågall i samband med avkoloniseringen samverka med den portugisiska regeringen iformer som tillvaratog möjligheterna till. samarbete mellanbefolkningsgrupperna i på grundval av jämlikhet och respekt föralla parters rättmätiga intressen. Sverigeerkände och har sedermera tagit initiativ tillupprättande av diplomatiska förbindelser med republikens regering. Genomden utveckling som här redovisats har yrkandena i motionerna 22, 397 och 1269blivit inaktuella. 1* Ril<.sdagcii 1974. 1 motionen 660 hemställs att hos Kungl.Maj:f anhåller om en snar utredning rörande möjligheterna av att upptagadiplomatiska förbindelser med . Utskotteterinrar om att liknande motionsyrkanden avseende upprättande av diplomatiskaförbindelser med har behandlats av flera tidigare riksdagar ochatt yrkandena har avslagits. I de av godkända utskottsbetänkandena iärendet - senast UU 1972:19 - har erinrats om grundregeln i fråga omupprättande av diplomatiska förbindelser med en stat som erkänt,nämligen att sådana förbindelser blir aktuella när man finner alt de faktiskakontakterna med staten i fråga blir så betydelsefulla att det uppstår behov avatt skapa sådana särskilda kanaler mellan rege ringarna som möjliggörs genomdiplomatiska förbindelser. Vidarehar påpekats att de ärenden av löpande natur som förekommer mellan ochVatikanstaten erfarenhetsmässigt kan handläggas genom de informellaförbindelser som upprätthålls genom den svenska ambassaden i . Svenskasändebud i olika huvudstäder har dessutom värdefulla kontakter medVatikanstatens utsända representanter. Sammanfattningsvis har framhållits attdet inte syntes vara någon fördel i att upprätta den organisatoriska och administrativaram som formella diplomatiska förbindelser innebär, med mindre de praktiskaarbetsuppgifterna motiverade detta. Utskottetkan inte se att det, sedan sist behandlade frågan om diplomatiskaförbindelser med , tillkommit nya omständigheter som skullemotivera en ändrad inställning från sida. Av detta skäl avstyrkerutskottet motionen 660. I motionerna 21,981 och 1277 hemställs pmupprättande av diplomatiska förbindelser med den provisoriska revolutionäraregeringen i , I två av dessa motioner hemställs dessutom omavbrytande av de diplomatiska förbindelserna med regeringen i . Liknandemotionsyrkanden har avslagits av åren 1969, 1970, 1971, 1972 och1973. Riksdagenhar därvid erinrat om de principer som tillämpar i fråga om erkännandeav stater och upprättande av diplomatiska förbindelser. I utrikesutskottetsbetänkande 1973:19 framhölls vidare att den väpnade konflikten i Sydvietnamfortsatte, och det konstaterades att inga initiativ i fråga om erkännande avPRR var aktuella så länge det nuvarande oklara läget i bestod. undertecknades har förflutit utan att framsteggjorts i förhandlingarna om en politisk lösning av . Tvärtomhar krigshandlingarna fortsatt, och striderna har blossat När det gäller kontrollen överSydvielnam karakteriseras läget av att regeringen i behärskar en del avlandets territorium medan PRR behärskar en annan del. Situationenmed två konkurrerande och enligt Jämbördiga regimer synes såledesfortsätta. Det är omöjligt att förutse när nationell försoning och enighetskall kunna skapas i och när det kan bildas en nationellkoalitionsregering i enlighet med Parisavtalels bestämmelser. Medhänsyn till de förhållanden som sålunda råder i kan man tills vidareinte anse alt någondera av de båda administrationerna kan företräda statenSydvietnam enligt folkrättens regler. Sverigenedlägger i överensstämmelse härmed vid internationella möten och konferensersin röst i fråga om godkännande av fullmakter för Saigonregeringen liksom ifråga om krav att PRR skall företräda Sydvielnam. Riksdagenhar tidigare konstaterat att inte haft någon ambassadör ackrediterad iSaigon . Regeringens politik är att inte anmäla någondiplomatisk tjänsteman hos regeringen i . Ingensydvietnamesisk ambassadör eller diplomatisk tjänsteman har mottagits i sinofficiella egenskap i sedan mitten av 1960-lalet, Dediplomatiska förbindelserna mellan och regeringen i har på deltasätt kommit att upphöra. Därförär det ej aktuellt att diskutera förslag om "avbrytande av de diplomatiskaförbindelserna" med ifrågavarande regering. MedPRR har svenska myndigheter byggt upp omfattande kontakter,sär-skilt i sambandmed de senaste årens biståndsinsatser. Den svenska biståndsmyndigheten har sålunda fortlöpande kontakter med PRR aiigåendeutformningen av det svenska biståndet. Svenskaregeringsledamöter har också fört samtal med företrädareför PRR. Motbakgrund av det snabbt ökande svenska biståndet till PRR beslöt regeringen den21 medge att PRR i upprättade en generaldelegalion.Utrikesministern gjorde ett uttalande härom av följande lydelse: råder mycket vänskapliga informellaförbindelser mellan och den provisoriska revolutionäraregeringen i Sydvielnam (PRR). Dessa förbindelser flr från svensk sida sinsärskilda prägel av del svenska folkets starka sympati för den nationellabefrielsekampen i , Detsvenska biståndet till återuppbyggnaden av de krigshärjade områdena under PRR:skontroll erhåller en allt mera omfattande och långsiktig karaktär, I syfte alltillgodose det av biståndssamarbetet föranledda behovet av förbättradekontakter med svenska myndigheter har regeringen medgivit att PRR i Slockholmupprättar en representation med benämnningen , Någon ändring i syn på frågan om etterkännande av PRR innebär inte detta medgivande. Utskottet vill för sin del ansluta sig tillförenämnda uttalande av utrikesministern. Motbakgrund av vad ovan anförts avstyrker utskottet motionerna 21, 981 och 1277, I motionen 202 föreslås erkännande av Cambodjasnationella enhetsregering (GRUNK), Läget i Cambodja präglas av attinbördeskriget fortsätter och att det militära läget synes vara fastlåst. Den iexil bildade kungliga nationella enhetsregeringens (GRUNK) styrkor tordekontrollera av landets territorium. En stor del avlandsbygdsbefolkningen rapporteras ha flytt undan striderna till de orter somKhmer-republikens regering i Phnom-Penh kontrollerar, Sverigeerkände Cambodja genom att rösta för landets inval i FN , PrinsSihanouk var då statschef, och den svenske ambassadören i ackrediteradeshos hans regering. Efter marskalk statskupp 1970, som ledde till attprins upprättade en exilregering i , har inte betraktatnågon av de båda cambodjanska regimerna som landels lagliga regering. Ingenderaregeringen kan nämligen anses ha sådan kontroll över Cambodja alt den kanföreträda denna stal enligt folkrättens regler. Informellakontakter har emellertid fortlöpande upprätthållits mellan prins ochSveriges ambassadör i . Vidinternationella konferenser nedlägger sin röst vid votering omrespektive parters fullmakter. Motden bakgrund som här lämnats avstyrker utskottet yrkandet i motionen 202 omerkännande av GRUNK. 1. att anser motionerna 1974:22, 1974:397och 1974:1269 besvarade med vad utskottet anfört om för bindelser med republiken , 2, att avslår motionen 1974:660, 3, att avslår motionerna 1974:21, 1974:981och 1974:1277 i vad avser erkännande av respektive upprättande av diplomatiskaförbindelser med Republiken provisoriska revolutionära regering, 4. att avslår motionerna 1974:21 och1974:1277 i vad avser avbrytande av de diplomatiska förbindelserna med re- publiken i , 5. attriksdagen avslår motionen 1974:202. Närvarande:herr i (s), fru tredje vice talmannen (),herrar (), Anlonsson (c), Ädamsson (s), i (c), herrar (), (), (), (), iStockholm (s), (), herrar Karisson i (c) och (). Sammandragav föredragning inför utrikesutskottet av utrikesdepartementetsfolkrättssakunnige jur.dr I sin föredragning om folkrättsliga aspekter påerkännandefrågor, förklarade utrikesrådet att del var nödvändigt altskilja på erkännande av stater och av regeringar. Förutsättningarna förerkännade var visseriigen på väsentliga punkter desamma, men viktigaskiljaktigheter förelåg också. Staterna är de viktigaste folkrätlsligasubjekten. Så fort en stat uppkommer tillskrivs den vissa fundamentalarättigheter, främst rätt till respekt för sitt territorium och rätt att krävaicke-inblandning i dess inre angelägenheter. Ännu viktigare är alt den fråndetta ögonblick tillskrivs förmåga att i full omfattning samarbeta med andrastater, exempelvis uppta diplomatiska förbindelser eller ingå i mellanstatligaorganisationer. Det är därför viktigt att avgöra i vilket ögonblick en statuppkommer. Den internationella rätten uppställer de kriterier som skall varauppfyllda för att en stal skall anses ha uppkommit, nämligen existensen av ettterritorium, en befolkning, en regering som självständigt i förhållande tillandra makter utövar effektiv makt över befolkningen samt ett mått avstabilitet. Så snart dessa kriterier är uppfyllda föreligger rättsligt en stat,vars territorium andra stater har att respektera. Från detta ögonblick kanockså erkännande ske. Erkännandet får ses som ett konstaterande av alt statenkommit till stånd och som ett tecken på att den erkännande staten ärberedd att uppta vanliga statliga förbindelser med den nya staten. Då betydandevariationer kan föreligga i bedömningen av kriterier som stabilitet ocheffektiv kontroll är det inte så konstigt att stater kan ha olika uppfattningom när en ny enhet skall anses rättsligt vara en stat. Någon central instansatt avgöra frågan finns ej. Någonrättslig skyldighet att uppta vanliga statliga förbindelser med en ny stal såsnart den uppstått föreligger ej och därmed ej heller någon skyldighet att erkänna.Sveriges erkännande av skedde exempelvis - av olika skäl - långtsenare än det ögonblick då masta ha ansetts rättsligt blivit enstal med anspråk på respekt för sitt territorium. Inget hindrar att en stat isin praxis väntar med sitt erkännande av nya stater till dess derassjälvständighet någoriunda allmänt godtagits av om-väriden - som sades i ettinterpellationssvar , Något rättsligt krav på sådanavvaktande hållning finns givetvis dock ej. Diplomatiska förbindelser och stödför medlemskap i mellanstatliga organisationer är sådant samarbete somerkännande är en signal till. Erkännandeförklaringarkan givetvis inte skapa en ny stat. Om kriterierna ej är uppfyllda, föreliggeringen stal i rättslig mening, även om en etablerad stat skulle avge erkännande.För en liten stat i skärningsfältel mellan stormaktsintressen är det avbetydelse att i erkännandefrågor handla konsekvent. Om exempelviseffektivitetskriteriet eller siabililelskriieriet skulle bedömas lättvindigti ett fall kunde det bli politiskt besvärande att i ett senare fall anlägga ensträngare bedömning. Deninternationella rätten anger de kriterier som skall vara uppfyllda för att enregering skall anses behörig att företräda en etablerad stat. Dessa är effektivkontroll över staten och viss stabilitet. Då dessa kriterier är uppfyllda kanen regering göra anspråk på att fl föra statens talan, exempelvis imellanstatliga organisationer. Från detta ögonblick kan erkännande ske ochmarkerar då också en beredskap till vanliga förbindelser på regeringsplanet. Statersbedömning av frågan om kriterierna är uppfyllda kan givetvis variera. Någoncentral instans som avgör frågan finns inte. har man mött spörsmålet omkontroll av en stals huvudstad är avgörande. Svaret är nej, men givetvis kansådan kontroll - av administrativa organ, radio m. m. - ha betydelse förtotalbedömningen av den kontroll som en regim utövar. Detfinns en klar tendens i dagens statspraxis att avstå från erkännande av nyaregeringar, inte bara då de tillkommit genom normala konstitutionellaprocedurer - i vilket fall de presumeras ha effektivitet och stabilitet - utanockså då de tillkommit genom okonstitutionella metoder men snabbt förskaffatsig en säker kontroll. Erkännande kan emellertid fortfarande bli aktuellt föratt ange i vilket ögonblick man anser att en ny regim, som bedömts saknaeffektiv kontroll eller stabilitet, uppnår sådan och för att ange att man ärberedd att uppta vanliga förbindelser på regeringsplanet. Skulle den nyaregimen ha uppfyllt kriterierna - som fallet var vid många staterserkännande av - markerar erkännandet endast villighet tillförbindelser. Ett erkännande som ges innan kriterierna är uppfyllda kan åandra sidan ej rättsligt skapa en regering. Ävenbeträffande erkännande av regeringar är konsekvens i handlandet av betydelseför en liten stat i skärningsfältet mellan stormaktsintressen. Effektivitets-och stabilitetskriterierna måste bedömas med samma mått i skilda fall, för attpolitiska svårigheter skall i möjligaste mån undvikas. Formellt återtagande averkännande brukar ej förekomma, ulan accepterandet av en regims behörighet attföreträda en stat anses förfalla, då man erkänner en ny regim över samma stat.Sverige har dock genom sitt handlande klart demonstrerat att man ifallen Cambodja och icke är beredd tillskriva någon regimbehörigheten att företräda dessa stater. Denna ståndpunkt avspeglarotvivelaktigt uppfattningen att ingen av de regimer som gör anspråk på att vararegeringar uppfyller det mått av effektiv kontroll och stabilitet som enligtsvensk praxis krävs för erkännande.