bet · FX01KU22 · 1974-12-31 00:00:00 — Inom justitiedepartementetutgjorde de av samtliga anställda. Tabell 3: Anställningsår för de den 1973 somsakkunniga förordnade tjänstemännen Departe ment 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 1 3 3 2 5 5 23 35 41 68 39 Av tabell 3 framgår hur länge deden 1.5. 1973 som sakkunniga förordnade tjänstemännen hade tjänstgjort somsakkunniga. Av uppgifterna framgår att (19 personer) tjänstgjort 5,5år eUer längre. (183 personer) hade tjänstgjort eUer kortaretid. Den genomsnittliga anställningstiden var . En förklaring tUl det stora antalet sakkunniga inomjustitie- och finansdepartementen är som nämnts att personalen inomlagstiftningsenheterna nästan undantagslöst är anställd som sakkunniga. Vidrättssekretariaten och på lagstiftningsenhetema i justitiedepartementetrekryteras handläggarna normalt frän hovrätterna bland de yngre assessorerna.Till rättsenheter rekryteras också jurister från kammarrätterna.I övrigt gäller att det stora flertalet av de sakkunniga arbetar medarbetsuppgifter av mer tUlfäUig natur. Inom var t. ex. vidtidpunkten för undersökningen ett större antal sakkunniga engagerade i arbetetmed den fysiska riksplaneringen. Inom fanns en expertgruppför regional utvecklingsplanering (GRUP) osv. Flera av de intervjuade uppgav att sakkunnigänställningmera aUmänt tillämpas som ett slags rekryteringstjänst. Nyrekryteradehandläggare anställs därvid först som sakkunniga ocherhåller först därefter en fastare tjänst inom departementet. Naturligtvis förekommerdock övergängar frän sakkunniganstäUning till departementstjänst även utan attde från börian varit förutsedda. Bland de sakkunniga återfinns också ett mindre antaltjänstemän med arbetsuppgifter av mer poUtisk karaktär. Inom det nyakommundepartementet rubriceras t. ex. två av de sakkunniga som rådgivare. a. vid det planeringssammanträde på chefsnivå som hålls varje veckainom departementet. Även inom industridepartementet har tidigare två av desakkunniga redovisats som rådgivare i organisationsplanen. Det konsultativastatsrådet inom fick vid sitt tillträde en"politisk sekreterare". Bland de sakkunniga fanns också 6 Vidare kan nämnas att flertalet av de s. k.informationssekreterarna är anstäUda som sakkunniga. Deras arbetsuppgifterkaraktäriserades av en av de intervjuade som en kombination mellan allmäninformation från departementet och mer poUtiskt inriktad informationsspridningangående framför allt statsrådets verksamhet. Departementens medverkan i utredningsarbetet Arbetsuppgifterna i departementenkan sammanfattas i ett antal huvudpunkter: allmän planering avsamhäUsverksamheten, utredningsarbete, riksdagsärenden, direktivgivning tiUmyndigheterna samt administrativa ärenden. Av dessa skaU här i första handplanerings- och utredningsarbetet samt de administrativa ärendena tas upp. Karaktäristiskt för det svenska förvaltningssystemet äratt ämbetsverken i första hand svarar för den löpande förvaltningen medanregeringen med hjälp av departementsorganisationen svarar för den allmännainriktningen av verksamheten. Planerings- och utredningsarbetet bedrivs i olika former.Av stor betydelse i sammanhanget är därvid den särskUda form av planering somde s. k. långtidsutredningarna utgör. Arbete av detta slag startades i slutetav och har resulterat i sex långtidsutredningar för tiden meUan 1947och 1975. De fyra första långtidsutredningarna gjordes av särskilt tUlkaUadeutredningsgrupper. De två senaste har gjorts inom sekretariatet för ekonomiskplanering inom . Inom budgetavdelningutarbetas årUgen långtidsbudgeten som avser utvecklingen för den statligasektorn . Vissa centrala planerings- och utredningsuppgifterfullgörs alltså inom departementen. Inom försvarsdepartementet sker t. ex. ettomfattande studie- och planeringsarbete inom sekretariatet för säkerhetspoUtikoch långsiktsplanering. Arbetet med att förbereda den fysiska riksplaneringenskedde inom osv. Huvudparten av det offentUgautredningsarbetet sker dock utanför departementen. Direktiven fördepartementsutredningen utgick frän förutsättningen att huvuddelen avutredningsarbetet även fortsättningsvis skuUe äga rum utanför departementen iunderlydande organ och i kommittéer eller genom särskilt tillkalladesakkunniga. Utredningen framhöll för sin del att dess förslag också förutsatteatt utredningsarbetet i huvudsak även skulle ske utanfördepartementen men att det var nödvändigt att departementen gavs en sådankvalitativ och kvantitativ personalkapacitet och organisation att det blevmöjligt att inom departementen bedöma och självständigt värdera olikautredningsresultat. Utredningen anförde vidare att departementschefen måste hamöjlighet att självständigt ta initiativ och att Uksom tidigare låta utformadessa i form av s. k. departementspromemorior. Systemet med fristående utredningar kommittéer är enav orsakerna tiU att den fasta personalen inom departementen i ärrelativt fåtalig i jämförelse med förhållandena i andra länder. Figur 19: Antalet utredningar totalt vid ingången av 1974(streckad stapel) samt antal utredningar med parlamentariskt inslag (rutadstapel) 40 30 20 10 ten av det utredningsarbete som i bedrivs avsärskilda kommittéer verkställs i andra länder normalt inom de organisatoriskaenheter som motsvarar våra departement. Det svenska utredningsväsendet har från tid till annanvarit föremål för debatt. I allmänhet har enighet rätt om att systemet medfristående utredningar, ofta med deltagande av parlamentariker från olikapartier, är ett värdefullt inslag i statsskicket. Konstitutionsutskottetanförde t. ex. under höstsessionen vid riksdag med anledning avmotioner angående utredningsväsendet (KU 1973:44) bl. a. följande: Det offentliga utrednings- ochremissväsendet som ett led i regeringsärendenas beredning har i värt land enomfattning och betydelse som i få andra länder. För den svenskasamhällsutvecklingen har det sålunda enligt utskottet varit av utomordentligtstort värde att statsmakterna som grundval för sina beslut haft tillgång tiUett sä fuUständigt och allsidigt utredningsmaterial som möjligt. Genom attutredningskommittéerna i stor utsträckning haft parlamentariskt inslag har detofta varit möjligt att åstadkomma en bred poHtisk förankring inför viktigasamhällsreformer. Enligt utskottet är det i högsta grad befogat att slå vaktom det betydelsefulla inslag i svensk politisk beslutsprocess som detoffentliga utredningsväsendet och remissförfarandet i samband därmed utgör. Utredningsväsendet har emeUertidockså varit utsatt för kritik. a. har anförts att ochintresseorganisationernas representation i kommittéerna minskar och att alltfler utredningar verkställs internt inom departementen. Det faller utanförramen för denna framställning att närmare gå in på kritiken av utredningsväsendet.Eftersom utredningarna i det svenska systemet måste betraktas som ett centraltled i regeringsarbetet skaU emeUertid förhållandet mellan departementen och defristående kommittéerna något uppmärksammas i detta sammanhang. Av figur 19 framgår antalet utredningar vid ingången av1974 med respektive utan parlamentariskt inslag. redovisades sammanlagt 296 utredningar i arbete. Av dessahade 105 en eUer flera parlamentariker bland ledamöterna. En jämförelse medmotsvarande förhållanden * visar att andelen utredningar medparlamentariskt inslag inte minskat . Både 1972 och1974 hade av utredningarna en eller flera riksdagsmän blandledamöterna. Även om utredningsarbetet bedrivs utanför departementenförekommer naturUgtvis kontakter i oUka former meUan utredningarna ochdepartementen under olika stadier i utredningsarbetet. De allra flestautredningar har särskilda direktiv vilka utfärdas av Kungl. Maj :t genomkonseljbeslut. Dessa direktiv utarbetas inom departementen. Enligtkommittékungörelsen skall kommittéerna innan det egentliga utredningsarbetetpåbörjas inge en plan för utredningsarbetet tUl vederbörande departementschef.Om en kommitté finner anledning att i väsentlig utsträckning frångå planen skaUdetta anmälas tiU departementschefen. Inom de oUka departementen följs utredningsarbetet upp päolika sätt. Samtliga intervjuade uppgav att departementet på olika sättinformerar sig om hur arbetet i kommittéerna fortskrider. Inomutbildningsdepartementet finns t. ex. inom planerings- och budgetsekretariateten särskild tjänsteman med uppgift att hålla kontakt med utredningarna. HärvidtiUämpas den ordningen att vederbörande utredning tvä gånger per är anmodasatt lämna arbetsrapporter. Inom t. ex. försvars- och industridepartementenföljs utredningarnas arbete inom de olika sakenheterna. Flera av de intervjuadeuppgav dock att det inte krävs några initiativ från departementets sida för attfölja upp hur utredningarnas arbete fortskrider. De flesta kontakterna mellandepartementet och kommittéerna uppgavs ske pä initiativ från utredningarnasjälva. Ett sätt att skapa kontakter mellan departementen ochutredningarna är att låta departementstjänstemän ingå som ledamöter, expertereller sekreterare i utredningarna. Flertalet av de intervjuade anförde attsådan utredningsrepresentation frän departementet underlättar kontakterna.Några av expeditionscheferna uppgav att det kunde sägas vara en medvetensträvan från departementets sida att på detta sätt vara representerad i olikautredningar. Andra anförde att man automatiskt ' I samband med granskning avstatsrådsprotokollen företog KU en kartläggning av antalet utredningar medrespektive utan parlamentarisk inslag. I betänkandet (KU 1972:26 s. 80)redovisades följande resultat i bilaga 7. Vid ingång var sammanlagt293 av Kungl. Maj:t tillsatta kommittéer, utredningar m. m. i verksamhet,fördelade mellan de olika departementen enligt följande uppställning. Ju UD Fö S K Fi U Jo H 46 3 17 29 36 38 45 23 6 Parlamentariskt inslag förekommer i 104 av dessa 293 mellan respektive departement enligt följande. Ju UD Fö S K Fi U Jo H 20-4 10 5 12' 16 16 2 Tabell 4: Antalet utredningar inom departementen med ochutan representation av departementspersonal Totalt 296 121 107 98 211 fick en viss representation från departementet iutredningarna helt enkelt av den anledningen att den sakkunskap som krävs ivissa frågor finns just inom departementet. Två av expeditionscheferna ansågatt det är förenat med svårigheter om. departementen i aUtför stor utsträckningbehöver avvara tjänstemän tUl olika utredningar eftersom man då förlorar vanahandläggare inom departementet. Meningarna var alltså delade bland de intervjuadeexpeditionscheferna om det är önskvärt att departementet representeras ifristående kommittéer. I vilken utsträckning är då departementen genom olikadepartementstjänstemän företrädda i olika utredningar? SamtUga från departementenfristående utredningar redovisas i riksdagsberättelsen. Avredo-visningen framgår bl. a. vilka som är ledamöter, experter och sekreterarei de olika utredningarna. Ur riksdagsberättelsen är det därför möjligt attsammanställa uppgifter som belyser det personella sambandet mellandepartementen och oUka kommittéer. Av tabell 4 kan utläsas att det totala antalet utredningarvid var 296. Av dessa hade-121, dvs. avsamtliga, minst en ledamot med anknytning tiU något av departementen antingensom innehavare av tjänst eller som sakkunnig.' 107 (av samtliga)hade departementspersonal bland experterna och 98 (av samtliga)bland sekreterarpersonalen. Av tabellen framgår sammanfattningsvis atttjänstemän eUer sakkunniga från departementen finns representerade i 211 av de296 utredningarna, dvs. i av samtliga. Av tabellen kan också utläsasatt antalet utredningar är störst inom justitie-, utbildnings- ochfinansdepartementens områden och minst inom utrikes- och handelsdepartementensområden. Departementstjänstemännenoch de sakkunniga deltar i första hand i arbetet inom utredningar som sorterar under det egnadepartementet. Av 1 Genom att de sakkunniga i allmänhetär upptagna i riksdagsberättelsen under sin ordinarietjänstetitel kan ett visst bortfall ha uppkommit. För att minimcradetta har enkontroll företagits genom jämförelse mellan riksdagsberättelsen och listor överde sakkunniga inom de olika departementen. Tabell 5: Departementstjänstemännens uppdrag fördelade påutredningar inom olika departements områden Dep inom Tjänstemän från departement bedrivs Ju UD Fö S K Fi U Jo H In C Totalt 37 20 36 54 61 96 51 35 9 32 29 52 tabell 5 framgår hur uppdragen som ledamot, expert ochsekreterare för tjänstemännen i ett visst departement fördelar sig påutredningar inom de olika departementens områden. Av första kolumnen kan t. ex.utläsas att tjänstemännen inom sammanlagt har 37 utredningsuppdrag.Av dessa var 26 () uppdrag i utredningar inom justitiedepartementetsområde, 4 utredningar inom område, 1 utredning inomkommunikationsdepartementets område osv. Av tabellen framgår klartfinansdepartementets centrala stäUning i detta avseende. Tjänstemän ochsakkunniga från är representerade i utredningar inom samtligadepartementsområden utom utrikes- och handelsdepartementens. Dennafinansdepartementets centrala roll framträder än tydligare vid den direktajämförelsen i tabell 6 mellan departementen av hur många utredningsuppdrag somtjänstemännen har inom andra departements utredningar. Av tabellen framgår att Tabell 6: Departenientstjänstemännens utredningsuppdragfördelade på utredningar inom det egna departementets område och på utredningarinom andra departements områden Andel av alla uppdrag Totalt 356 152 30 Figur 20: Antal departementstjänstemän med olika antaluppdrag ..'S----------- 1 tjänstemännen i har 47 uppdrag iutredningar utom det egna departementets. Detta är så många somcivUdepartementets tjänstemän vilka har det näst högsta antalet 15. De flesta av departementstjänstemännen medutredningsuppdrag har endast ett uppdrag. Sammanlagt är 304 av departementenstjänstemän och sakkunniga engagerade i det offentliga utredningsarbetet. AvsammanstäUningen i figur 20 framgår att 184 av dessa har ett uppdrag, 69 hartvå uppdrag, 33 har tre uppdrag och 18 har fyra eller flera uppdrag. Detstörsta antalet är 7 uppdrag. Även om en stor del av utredningsarbetet av tradition ägerrum i fristående kommittéer sker som nämnts också ett inte oväsentligt arbeteav denna karaktär inom departementen. kansägas underlätta detta arbete genom att enheter skapats, som är specialiseradepå avgränsade områden. Utredningar inom departementen är vanligast när detgäller att överarbeta förslag som ursprungligen lagts fram av en friståendekommitté. Om denna överarbetning leder tUl mera betydande modifieringar i detursprungliga förslaget redovisas Figur21: Antalet betänkanden , 1967-1973 som publicerats iSOU-scricn (streckad stapel), utarbetats inom utredningar redovisade iriksdagsbe-rättclsen och publicerats i Ds-serien (ofylld stapel) samtutarbetats inom departementen och publicerats i Ds-serien (rutad stapel) 1967 1968 1969 1970 1971 1872 Anm,: Vid beräkningen av antalet betänkanden i SOU-serienhar utredning som delat upp sitt betänkande i flera delar (separat publiceringav bilagor, remissammanställningar m. endast noterats för ett betänkande.Den löpande nummerserien upptar därför ett något större antal ändet som anges i figuren. ofta resultatet i en s. k. departementspromemoria, vilkenofta remissbehandlas i vanlig ordning. Även i de fall utredningsarbetetinitierats inom departementet utan föregående kommittéarbete offentliggörs oftaresultatet i en departementspromemoria. Denna publiceras normalt i den s. k.Ds-serien, dvs. som stencUerat betänkande. Betänkandena i Ds-serien trycks iregel upp i ganska betydande upplagor. Minimiupplagan varierar mellandepartementen men är aldrig lägre än 580 exemplar. Betänkandena i Ds-serienredovisas departementsvis i riksdagsberättelsen. I den allmänna debatten anförs ibland att en aUt störredel av utredningsarbetet sker inom departementen något som i sä fallåtminstone delvis skuUe strida mot intentionerna bakom reform. Vidintervjuerna med expeditionscheferna uppgav de flesta att det är relativtovanligt att formella arbetsgrupper inom departementen arbetar med utredningaroch att det s. k. inomdepartementala utredningsarbetet är avförhållandevis ringa omfattning. Det är naturligtvis svårt att mot bakgrund av intervjuernadra några slutsatser om hur det inomdepartementala utredningsarbetet utvecklatseftersom detta utredningsarbete är svårt att skilja ut frän t. ex.propositionsarbetet. Möjligen kan en uppfattning om utredningsarbetetsomfattning inom departementen i förhåUande tUl fristående kommittéer erhåUasgenom en jämförelse av antalet betänkanden i och Ds-serien under ettantal år. I detta sammanhang måste dock beaktas att de betänkanden sompubliceras i Ds-serien inte alltid är utarbetade inom departementen. Ävenfristående kommittéer får sina betänkanden införda i den stencilerade serienom efterfrågan på belänkandet inte kan förväntas motivera kostnaderna förtryckning. I figur 21 redovisas därför Ds-serien uppdelad idepartementspromemorior och betänkanden från fristående kommittéer. Figur22: Andel av utredningsbetänkanden som utarbetats inom departementen.Procentandel av de i SOU- och Ds-serierna redovisade betänkandena, vilka enligtriksdagsberättelsen respektive år ej utarbetats inom utredning redovisad iriksdagsberättelsen 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 Av figuren framgår att antaletbetänkanden utarbetade inom departementen ökade kraftigt tiU 1969,dvs. i samband med den förstärkning av departementens personalresurser som 1965års reform innebar. har antalet minskat igen. Av figur 22 framgåratt den andel av samtliga betänkanden som utarbetats inom departementen 1967utgjorde av samtliga. 1969 hade andelen ökat till . Därefter sjönk denigen tUl . 1973 var av samtliga iriksdagsberättelsen redovisade betänkanden utarbetade inom departementen. Man kan naturUgtvis inte utan vidare med utgångspunkt fråndessa uppgifter dra några långtgående slutsatser om regeringens praxis beträffandeutredningsväsendet ändrats. Som framgår av tabellen i bilaga 6 åren stor del avdepartementspromemoriorna utarbetade inom . Mänga avdessa gäUer mera begränsade frågor av teknisk natur medan vissa SOU-betänkandenredovisar ytterligt omfattande och komplicerade utredningar. Som exempel kannämnas Ds Ju 1973:11 med förslag tUl sänkning av myndighetsåldern, vUketföranleddes av förslag i SOU 1972:15 Ny regeringsform, Ny riksdagsordning ochpropositionen 1973: 90. Att studera antalet betänkanden i de olika serierna geraUtsä bara en ungefärlig bUd av hur utredningsarbetet fördelar sig mellanoffentliga utredningar och utredningar inom departementen. Av redovisningen av antaletkonseljärenden framgick att det helt dominerande antaletärenden hör till gruppen förvaltningsärenden. Dessa ärenden kan vara av mycketolikartad karaktär. Man kan emellertid skilja på två huvudgrupper besvärsärenden och ärenden som avgörs av regeringen i första instans (i allmänhet s. k.dispensärenden). Antalet besvärsärenden var 1972 4 625 och övrigaförvaltningsärenden ca 18 000. Beredningen av dessa ärenden följer en praxis som ärlikartad inom samtliga departement. Ansvar för beredning och föredragning avdessa ärenden åvilar respektive huvudman och det förberedande arbetet sker inomden aktuella sakenheten. Förvaltningsärendena motsvarar i huvudsak de ärendensom i den äldre organisationen handlades på expeditionschefens avdelning.Eftersom dessa frågor ofta direkt berör enskUda medborgares, företags ochkommuners förhållanden kan rättssäkerhetskravet sägas vara särskUtframträdande i dessa ärenden. Detta präglar också beredningsrutinen. Iviktigare frågor får man tre föredragningsomgångar: för huvudmannen påsakenheten, för expeditionschefen och för statsrådet. Beträffandeföredragningen för expeditionschefen tillämpas något olika praxis. 1 någradepartement (t. ex. industri- och jordbruksdepartementen) sker under torsdageneller fredagen föredragning för expeditionschefen av samtliga ärenden som skallbehandlas vid nästa veckas konselj. Inom andra departement däremot (t. ex.kommunikations-, utbildnings- och civUdepartementen) föredras endast störreeller mer komplicerade frågor för expeditionschefen. Föredragningen inför expeditionschefen följs därefter aven föredragning inför departementschefen. Denna föredragning vanligenbenämnd veckoberedning häUs på en- fast tid måndag eller tisdag. Inominrikes-och civUdepartementen har man dock ingen fast tid för veckoberedning.Närvarande vid veckoberedningen är normalt förutom statsrådet, expeditionschefen,vederbörande huvudman samt den tjänsteman som handlagt ärendet. Den tid somveckoberedningen tar i anspråk varierar självfallet beroende pä ärendenas mängdoch karaktär. Vid intervjuerna uppgavs t. ex. från ett departement attveckoberedningen normalt tog i anspråk(försvarsdepartementet) och ""(). Några av de intervjuade expeditionscheferna (t. ex.försvarsdepartementets) uppgav att större ärenden ofta bröts ut frånveckoberedningen och föredrogs separat för statsrådet. Efter veckoberedningen sätts ärendena upp päkonseljlistan. Beslutet i frågor som behandlas på veckoberedning tas normaltvid konseljen samma vecka. Det innebär att tjänstemännen underveckan kan förbereda expeditionen av beslutet. När expedition kan verkställasvarierar meUan departementen. Från uppgavs att man strävarefter att normalt ha protokollet frän konseljen klart för underskrift avstatsrådet redan pä eftermiddagen på konseljdagen. Inom socialdepartementetförsöker man enligt uppgift att ha expedieringen av besluten klara under veckanefter konseljen. Den sistnämnda tidsplarien förefaller av intervjusvaren attvara den vanligaste. En fråga som ibland synes försena expedieringen avkonseljbesluten är utformningen av motiven för besluten. De flesta intervjuadeexpeditionscheferna uppgav att förslagen till beslut från veckoberedningennormalt är utskrivna före konseljen. I vissa frågor, t. ex. planfrågor inom civUdepartementet, förekom dock att själva motiveringentiU beslutet formulerades i detalj först efter konseljen. Dessa ärenden kan imånga fall vara mycket brådskande. En annan förseningsanledning i mänga fall ärsvårigheten att fä erforderliga underskrifter på besluten. Dessa och andraförhållanden kan leda tiU att besluten i vissa ärenden inte kan expedierasförrän mellan två och efter konseljen. Konselj besluten bygger alltså pä konseljlistor från deolika departementen. En konseljlista består av en uppräkning av de ärenden ivUka beslut skall fattas under konseljen. Brådskande ärenden somfärdigbe-handlas inom departementen sedan konseljlistan färdigställtsoch som man inte vill skjuta på kan dock vid konseljenanmälas "utom listan". Det förekommer också att ett statsråd vidkonseljen anmäler att vissa ärenden "utgår". Anledningen tUl att ettärende på detta sätt måste "lyftas ut" kan t. ex. vara attdepartementet vid gemensam beredning med annat departement mött oförutseddainvändningar mot ett tänkt beslut. Det kan vara värt att här något uppmärksamma dengemensamma beredningen. Ärenden med anknytning till annat departements områdeskall normalt beredas i samarbete med detta departement. GäUer det inte aUtförstora och/eller kompUcerade frågor brukar den gemensamma beredningen tillgå såatt förslaget till beslut, vanligen tOlsammans med handlingarna i ärendet,skickas över tUl det andra departementet. Beroende på ärendets betydelse gördet mottagande departementet sitt ställningstagande på olika nivåer. I vissafaU kan detta ske på departe-mentsekreterar- eller huvudmannanivå, t. ex. närdet gäller att se till att beslutet stämmer med en redan etablerad praxis, menibland anmäls frågan för statsrådet. Reaktioner på det föreslagna beslutettecknas på konceptet, t. ex. "vidi" eller "ingen erinran".Om det mottagande departementets reaktion är negativ måste det ansvarigadepartementet acceptera ändringen eller ta upp överläggningar i syfte att lösatvisten. Beträffande mera rutinbetonade frågor utvecklasnaturligtvis snart en fast praxis huruvida ärendet behöver beredas gemensamtmed annat departement. 1 sådana faU är det vanligt att den gemensamma beredningenär klar redan innan ärendet föredras inför expeditionschefen, dvs.