bet · FX01KU22 · 1974-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1974 KU 1974:22 betänkande med anledning av granskningav statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning. Jämlikt regeringsformen åligger detkonstitutionsutskottet att granska statsrådens ämbetsutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har till utskottet överlämnatsde protokoll som förts i statsrådet . Beträffande vissa ärendenhar utskottet även tagit del av de till ärendena hörande handlingarna. 1 det följande lämnas först en redogörelse förgranskningsarbetets omfattning och inriktning och sedan en översiktligredovisning av statsrådsprotokollens innehåll m. m. Den verkställdagranskningen och dess resultat upptas därefter i betänkandets huvudavsnitt.Till betänkandet har fogats ett antal bilagor vari redovisas vissa inomutskottets kansli upprättade granskningspromemorior m. m. Granskningsarbetets omfattning och inriktning Som aviserades i samband med 1973års granskning av statsrådsprotokollen har utskottet företagit en störreundersökning som redovisas - av frågor om statsdepartementens organisation,ärendefördeli>ingen mellan olika departement, personalutvecklingen inomdepartementen och decentraliseringsåtgärder m. m. Den s. k. IB-affären, som varit föremål förriksdagens uppmärksamhet särskilt med anledning av den granskning av denmilitära underrättelsetjänsten som försvarsutskottet redovisadei sitt betänkande FöU 1973:25, har behandlats av utskottet frånkonstitutionella synpunkter. Vidare har utskottet granskat regeringens åtgärderi samband med det uppmärksammade bankdramat vid i iaugusti . Oljekrisens verkningar för vårt land har studerats avutskottet såvitt gäller regeringens beslutsunderlag för införande avdrivmedelsransonering m. m. Även formerna för regeringens tillkännagivande islutet av januari innevarande år av förslag till särskildakonjunkturstimulerande åtgärder har granskats av utskottet. Beträffande administrativ praxis har utskottet i likhetmed ägnat uppmärksamhet åt frågor om offentlighet och sekretess,bl. a. diarieföring, inom statsdepartementen m. m. Utskottet har vidare företagitundersökningar beträffande regeringens praxis i ärenden om ersättning avallmänna medel för personskada med anledning av brott samt i frågor om befrielsefrån aktievinstbeskattning i samband med strukturrationalisering. Såsom förraåret har utskottet följt utvecklingen beträffande den 1 1974.4 saml. numera fakultativa lagrådsgranskningen. På sedvanligt sätt har utskottets granskning även i åravsett författningarnas utgivning och behandlingen av skrivelsertill Kungl, Maj:t. 1 sistnämnda hänseende har utskottet bl. a. granskatregeringens åtgärder med anledning av riksdagsbeslut avseende inrättandet av enfond för stöd till industriellt utvecklingsarbete, lantbruksrepresentationi utlandet och verkningarna för lärarpersonal vid universiteten till följd avminskad studenttillströmning. Utskottet har vidare behandlat frågor omdistributionen av granskningséxemplar av böcker m. m. tilluniversitetsbiblioteket i samt om regler för föreningsverksamhet imyndighets lokaler. Härutöver har utskottet granskat regeringens handläggningav ett antal andra frågor, vilka redovisas under rubriken sist i betänkandet. Översiktlig redovisning av statsrådsprotokollens innehållm. I de senaste årensgranskningsbetänkanden har lämnats vissa statistiska uppgifter beträffandekonseljärendena. En motsvarande genomgång avseende förra årets ärendenredovisas i bilaga 1, där även statistik medtagits. Utvecklingenbeträffande det sammanlagda antalet konseljärenden visar först en successivnedgång , då ärendeantalet uppgick till närmare 32 000, tillomkring 25 000 ärenden både . haremellertid antalet ärenden åter ökat och uppgick, som framgår av nämnda bilaga,till sammanlagt drygt 28 000. Det kan noteras att den störstaökningen, liksom , gäller besvärsärenden. Gruppendispens- och övriga partsärenden samt utfärdande av författningar har ocksåökat relativt kraftigt, medan det i huvudsak endast är antalet tjänsteärendensom minskat . Det bör påpekas att utskottets statistik liksomtidigare - beträffande fördelningen av konseljärenden på olika ärendegrupper ärbehäftad med vissa svagheter. Sålunda skulle exempelvis ett ärende som gällerbesvär över tjänstetillsättningsbeslut kunna redovisas antingen somtjänsteärende eller som besvärsärende, vilket här skett, eller som partsärende. Vad beträffar fördelningen av ärenden på departement kannoteras att' den största ökningen skett för ,vars sammanlagda antal konseljärenden nästan tredubblats. a. på de nya bestämmelserna om lotteritillstånd (för bingolotterierm. m.). Som framgår av nämnda bilaga har vidare finansdepartementetsbesvärsärenden ökat mycket kraftigt (från drygt 300 till nästan 1000 ). Även för och för civildepartementethar antalet besvärsärenden ökat väsentligt . De smärreminskningar i antalet ärenden som redovisas för vissa departement är i huvudsakatt hänföra till det minskade anialet tjänsteärenden. Liksom tidigare kanvidare konstateras att det föreligger stora skillnader beträffande den inbördesfördelningen av konseljärenden mellan departementen. Sålunda hade justitie-,finans- och utbildningsde- partementen tillsammans nästan lika mångakonseljärenden som de övriga nio departementen tillsammans. Det bör här erinras om att antalet departement fr. o. m.den 1 januari 1974 ökats från 12 till 13. Till det nyinrättade departementet,, har förts, förutom bostadsärenden från ,vissa ärenden angående plan- och byggnadsväsendet inbegripet den fysiskariksplaneringen från samt ärenden rörande bostadstillägg förbarnfamiljer m. m. frän . Med anledning av nämnda reform harinrikesdepartementet fått benämningen med ansvaräven för arbetsmiljöfrågorna, dvs. frågor om arbetarskydd, arbetstid ochsemester, som tidigare handlagts inom - samtcivildepartementet fått benämningen kommundepartementet. Det kan slutligen nämnas att statsrådsberedningen underhänvisning till uttalanden härom i förra åretsgranskningsbetänkande har utfärdat vissa anvisningarrörande statsrådsprotokollen m. m. Rekommendationerna, som gäller fr. o. m. den1 , innebär bl. a. att om hinder mot ett offentliggörande av vissabeslut, som intas i de s. k. femtioårsprotokollen t. ex. erkännande avfrämmande stater och ratifikation av internationella överenskommelser inteföreligger, bör förordnas att statsrådsprotokollet får offentliggörasgenast. Till viss belysning av Kungl. Maj:ts praxis beträffande konseljärendenshänförande till femtioårs-protokoll har upprättats en kanshpromemoria (bilaga2) till detta betänkande. Organisation och arbetsformer i statsdepartementen I samband med granskningsarbeteföretog utskottet en undersökning av vissa administrativa förhållanden inomstatsdepartementen (KU 1967:34). Undersökningen gällde bl. a.ärendefördelningen mellan olika departement, personalutvecklingen inomdepartementen och decentraliseringsåtgärder. Som aviserades i förra åretsgranskningsbetänkande har utskottet ansett det lämpligt att nu återkomma tilldessa frågor, vilket bedömts vara av särskilt intresse inte minst med hänsyntill den genomförda ändringen av departementsindelningen. Undersökningen som närmare redovisas i en inom utskottetskansli upprättad promemoria bilaga 3 till detta betänkande omfattarorganisation och arbetsformer i de olika departementen, varvid ävenstatsrådsberedningens verksamhet berörs. På grund av utrikesdepartementetsspeciella karaktär har någon mer ingående undersökning av detta departementsförhållanden inte företagits i detta sammanhang. Utskottet avser emellertid attåterkomma härtill vid ett annat tillfälle i samband med sitt granskningsarbete.1 den nu företagna undersökningen har förutom de organisatoriska ocharbetstekniska förhållandena särskild uppmärksamhet ägnatspersonalutvecklingen inom departementen. re har behandlats frågor om t. ex. departementstjänstemänsmedverkan i utredningsarbete utom , utvecklingen i fråga omdecentralisering av ärenden till underlydande myndigheter, departementensinsatser beträffande information till allmänheten direkt eller via nyhetsmediaom regeringsarbetet samt vissa frågor som hänger samman med , bl. a.besvarandet av interpellationer och enkla frågor till statsråd. Iundersökningen lämnas en redovisning av utvecklingen beträffande antaletkonseljärenaen åren 1967-1 973, vilket redan tidigare berörts i dettabetänkande. Vad gäller personalutvecklingen visar undersökningen attantalet anställda ökat kraftigt under åien. till innevarande år rörsig ökningen om . Den största delen av denna ökning hänför sigtill åren eller i praktiken i samband med genomförandet av denbetydelsefulla departementsreform som beslutades och på vilken den inredepartementsorganisationen i allt väsentligt fortfarande vilar. Antalet anställda uppgår till omkring 1 250personer av vilka ca 750 har handläggande uppgifter. I sistnämnda grupp ingårde s. k. sakkunniga - drygt 200 - dvs. tjänstemän som är förordnade eller tills vidare. Bland de sakkunniga finns ett mindre antalpersoner, bl. a. några riksdagsledamöter som kan betecknas som politiskarådgivare åt statsråd. Enligt utskottet visar utvecklingen beträffandedepartementspersonalen behovet av ständig anpassning till ofta förekommandeändringar beträffande arbetssituationen. I vissa lägen måste sålunda denordinarie organisationen för längre eller förstärkas med expertisutifrån. Det är på det området det stora antalet sakkunniga kommer in i bilden.Varje departement är indelat i flera organisatoriska enheter, där de s. k.planerings- och budgetsekretariafen spelar en central roll som samordnandeorgan. Det bör i sammanhanget erinras om att ett av de grundläggande motivenför den nuvarande departementsorganisationen var att åstadkomma en flexibelorganisation. a. framhölls att departementscheferna snabbt måste kunnaförskjuta tyngdpunkten i arbetet från ett område till ett annat eller ta uppett nytt område till bearbetning. Det förutsattes att vid arbetsanhopning inomett sakområde arbetskraft skulle kunna ställas till förfogande från annan enhetinom departementet. Den nu företagna undersökningen avdepartementsorganisationen tyder enligt utskottet på att den av mänga skäl ioch för sig önskvärda flexibiliteten beträffande personalresurserna inte alltidkan åstadkommas. Det beror bl. a. på den specialisering hos personalen sommåste utvecklas inom de olika sakområdena. 1 princip torde det förhålla sig såatt varie sakenhet arbetar självständigt personalmässigt och att omflyttning avden handläggande personalen förekommer tämligen sällan. Vad nu sagts gäller detjänstemän som förvärvat denna speciahsering. Beträffande däremot nyanställdyngre personal försöker man i görligaste mån att bereda tillfälle tillcirkulation mellan ohka avdelningar i syfte att vederbörande tjänstemän skallfå en så bred erfarenhet av departementets verksamhet som möjligt. En annan iakttagelse utskottetgjort är att man synes ha kommit till rätta med den ojämnhet i arbetsbelastningensom utmärkte den tidigare departementsorganisationen med statssekreterar- ochexpeditionschefsavdelning. Till detta torde ha bidragit att budgetfrågorna,som i stor utsträckning handläggs inom de olika sakenheterna, mer ochmer kommit att bli ett helårsarbete som inleds med utarbetandet avstatsverkspropositionen för att följas av arbetet medsärpropositioner under vinter- och vårmånaderna och därefter medregleringsbreven . Vad gäller departementstjänstemännens medverkan i detoffentliga utredningsväsendet visar undersökningen att vid ingång vardepartementen representerade med ledamöter, experter eller sekreterare idrygt av de utredningar och kommittéer som redovisas i riksdagsberättelsen.Att en så betydande departementsrepresentation förekommer i utredningarnaförklaras bl. a. av det förhållandet att departementstjänstemän ofta besittersådan särskild sakkunskap, t. ex. ekonomisk eller juridisk, som utredningenbehöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Dessutom underlättas genom dennarepresentation de kontakter som naturligen måste förekomma mellan vederbörandedepartement och utredning. Inom statsrådsberedningen pågår fortlöpande arbetebeträffande frågor om decentralisering av beslutanderätt från Kungl. Maj:t tillunderlydande myndigheter. bedrevs detta arbete av departementsutredningenvars förslag resulterat i att en rad ärendegrupper motsvarande ca 7 700konseljärenden decentraliserats. Statsrådsberedningens verksamhet pådetta område innefattar bl. a. uppföljning av propositions- ochförfattningsarbetet inom kanslihuset i syfte att undersöka möjligheterna attlägga beslutsfunktioner på underlydande myndigheter med att förslaggenomförs. Vidare undersöks inom de olika departementen vilka regeringsärendensom kan decentraliseras. I likhet med vad utskottet uttalat i samband med tidigaregranskningar av hithörande frågor anser utskottet att det är av värde om mangenom ytterligare decentraliseringsåtgärder kan åstadkomma en minskning avärendemängden hos Kungl. Utskottet förutsätter emellertid att frågor omdecentralisering av ärenden av större vikt även i fortsättningen underställsriksdagens prövning. Utskottet har särskilt uppmärksammatdepartementens informationsåtgärder. Den nu företagna undersökningen visar attdessa frågor ägnas stort intresse från departementens sida. I de olikadepartementen finns sålunda särskilda informationssekreterare som på heltidarbetar med dessa frågor, t. ex. utarbetande av pressmeddelanden och annatinformationsmaterial. Det förekommer att departementen regelbundet utgersärskilda informationstidskrifter, exempelvis "Aktuellt i handelspolitiken"som utkommer en gång . I en särskild publikation "Sverigesöverenskommelser med främmande makter", redovisas överenskommelser med andra länder. I sammanhanget bör även nämnas tidskriften som är ettcentralt informationsblad för hela kanslihuset. Där redovisas bl. a.utredningsdirektiv, utredningar och departementspromemorior i sammanfattningeller notisform, materialet i samt uppgifter ompropositioner till och andra riksdagsärenden. Enligt utskottet är de nu berörda informationsinsatsernaav stort värde. Däremot har undersökningen gett vid handen att man ännu intefått till stånd publicering av konseljbeslut i förvaltningsärenden enligtriktlinjer som tidigare utarbetats av statsrådsberedningen och vilka utskotteti samband med sin granskning bl. a. uttalat sin anslutning till. Utskottet erinrade då om att inom justitiedepartementethade utarbetats en promemoria med vissa synpunkter och förslag angående denstatliga publiceringen av rättsfall från de allmänna förvaltningsdomstolarnaoch Kungl. Utskottet vill ånyo framhålla att olika vägar bör prövas föratt uppnå en lämplig ordning för publicering av principiellt viktigakonseljbeslut i förvaltningsärenden. Den kommunikation med som förekommer i sambandmed interpellationer och enkla frågor utgör en icke oväsentlig del avregeringskansliets verksamhet. Av undersökningen framgår att antalet sådanaärenden rört sig om mellan 500 och 600 . Beredningen avdessa ärenden kräver särskilda insatser och kan i vissa lägen skapa svårigheterinte minst när det gäller enkla frågor som normalt skall besvaras inom envecka. Fördelningen av interpellationer och enkla frågor mellan de olikadepartementen är naturligen ofta beroende av dagspolitiska händelser. Härvidlagföreligger sålunda stora variationer år . Utskottet har granskat även ett antal andra frågor som hörsamman med departementsarbetet, t. ex. diarieföring av ärenden, vissa sekretessfrågor,remissbehandling av vissa besvärsärenden och utgivningen av Svenskförfattningssamling. Dessa frågor behandlas i andra sammanhang i dettabetänkande. Avslutningsvis vill utskottet uttala att den företagnadepartementsundersökningen har gett vid handen att de riktlinjer fororganisation och arbetsformer inom statsdepartementen som drogs upp i sambandmed departementsreform i allt väsentligt följts. Den s. k. IB-affaren Med anledning av den s. k.IB-affären som väckt stor uppmärksamhet - sedan uppgifter om den hemligamilitära underrättelsetjänsten publicerats i tidskriften iBild/Kulturfront fr. o. m. börian av och i bok (), utgiven i slutet av september 1973- genomförde försvarsutskottet en ingående granskning avSveriges militära underrättelsetjänst, vilken redovisades i betänkandet FöU1973:25. Med utnyttjande av sin initiativrätt framlade utskottet i samband medsin redovisning vissa förslag till beträffande vilka allmänna kravsom bör ställas på den hemliga miUtära underrättelsetjänsten samt denframtida inriktningen av denna verksamhet. Utskottets betänkande godkändes avriksdagen. 1 försvarsutskottets betänkande uttalades att särskilduppmärksamhet ägnats följande frågor: BehöverSverige en hemlig underrättelsetjänst? Hur ledsoch inriktas den hemliga underrättelsetjänsten? Har verksamheten varit förenlig med alliansfriautrikespolitik? Har underrättelsetjänsten utnyttjats av statsledningen ipartipolitiskt syfte? Har det skett otillåten registrering av medborgare hosunderrättelseorganen? Har statsmakterna haft tillräcklig insyn iunderrättelseverksamheten och kontroll över den? Med hänvisning till att alliansfria linje, somsyftar till att söka upprätthålla neutralitet, kräver ett starkt totalförsvarunderströk försvarsutskottet behovet av en välordnad och effektivunderrättelse- och säkerhetstjänst. Beträffande underrättelsetjänsten framhöllutskottet att , utöver diplomatisk rapportering samt forskning,signalspaning och sammanställning av information ur öppna källor, behöver en särskildunderrättelseorganisation för aktiv inhämtning av det slag som försvarsstabenssärskilda byrå (den s. k. IB) representerar. Enligt utskottet är det intemöjligt att ta de stora risker och kostnader som det skulle medföra att avståfrån denna del av underrättelseriänsten. De allmänna krav som måste ställas påden särskilda underrättelseorganisationen formulerades av utskottet på följandesätt: Verksamhetenskall avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet. Organisationenskall vara en del av vårt demokratiska samhälle och verksamhetens inriktningskall stå under löpande kontroll av statsmakterna. Verksamhet inomSverige får inte stå i strid med landets lagar och inte vara inriktad påuppgifter som ankommer på polisen. Verksamhetenskall vara effektiv och bedrivas under omdömesgill ledning. granskning gavvid handen att underrättelsetjänsten inte bedrivs på ett sätt som strider motvår deklarerade utrikespolitiska linje, att det inte finns någon hemlig budgetför underrättelsetjänsten utöver de medel som anvisas av regering och riksdagochatt registren hos samtförsvarsstabens säkerhetsavdelning och särskilda byrå inte har karaktären avåsiktsregister. Vidare uttalade utskottet att det såvitt kunnat utrönas saknasverklighetsunderlag för påståendet om att regeringen eller närstående organstyrt verksamhet inom försvarsstabens särskilda byrå i partipolitiskt syfte. I ett särskilt yttrande anförde tvåledamöter (m) att det kvarstod viss oklarhet i fråga om påstått partipolitisktutnyttjande av försvarsstabens särskilda byrå under 1960-talel samt att därfören särskild granskning av förhållandena bordeanförtros åt en juristkommission. Beträffande den hemliga underrättelsetjänsten ifortsättningen ansåg utskottet att det fanns ett visst behov av åtgärder iolika avseenden. Utskottet lämnade därvid synpunkter på inriktningen av denhemliga underrättelsetjänsten, sekretessfrågor, personalfrågor samtstatsmakternas insyn i verksamheten och kontroll av denna m. m. Avslutningsvisframhöll utskottet att de frågor som utskottet berört borde bh föremål för ettfördjupat studium och att formerna för sådana överväganden borde beslutas avregeringen. Då försvarsutskottets betänkande behandlades av riksdagenuttalade statsministern att regeringen avsåg att ta upp vissa frågor somaktualiserats med anledning av IB-affären till särskild granskning. har tillkallats en utredning med uppgiftatt dra upp riktlinjer för den framtida mUitära underrättelsetjänsten. Enligtdirektiven skall utredningen lämna föriilag till instruktioner, ekonomisk kontrollm. m. beträffande den hemliga underrättelsetjänsten. I uppdraget ingår att görade tillbakablickar på den hittillsvarande verksamheten som kan anses nödvändigasåsom underlag för förslagen om den framtida underrättelseverksamheten. Somsenare kommer närmare att beröras har massmedieutredningen fått iuppdrag att bl. a. undersöka gränsdragningen mellan tryckfrihetsprocess ochvanlig brottmålsprocess. Vidare har en särskild utredning tillkallatsbeträffande frågan om skydd för meddelares anonymitet vid beslag ochhusrannsakan. Slutligen har uppdragits ät en särskild sakkunnig att se överbestämmelserna i om brott mot rikets säkerhet. Det bör i detta sammanhang också erinras om att riksdagensjustitieombudsman utreder ett stort antal frågor i anslutningtUl IB-affären. Den av företagna granskningen avIB-affären har självfallet skett mot bakgrund av den granskning i sak av denmilitära underrättelsetjänsten som försvarsutskottet redovisat och som godkäntsav . En viktig utgångspunkt är sålunda att har behov av envälordnad och effektiv underrättelsetjänst som ett led i ett starkttotalförsvar, vilket syftar till atl: upprätthålla neutralitet, om det skullebli krig i vår omvärld. Till bakgrunden hör också vår fastslagna utrikes-ochsäkerhetspolitik i sin helhet och att underrättelsetjänsten, somförsvarsutskottet konstaterat, inte bedrivs på ett sätt som strider mot vårdeklararerade utrikespolitiska linje. granskning haravsett frågor om handläggningen inom regeringen av militära underrättelsefrågorsamt den tillsyn av tryckfrihetsförordningens efterlevnad som ankommer påchefen för att utöva. Utskottets granskning har däremotinte avsett frågor rörande IB:s operativa uppgift. Till granskningsbetänkandetfogas i bilaga 4 redovisade handhngar (bilagorna 4 AK). Inför utskottet har följande utfrågningar ägt rum:förutvarande försvarsministern utrikesminister (den 26 februari1974), överbefälhavaren general (),statssekreteraren i försvarsdepartementet (),justitieminister (), statsrådet (), statssekreteraren i statsrådsberedningen (), förutvarande justitiekanslern (den 23april 1974), chefen för försvarsdepartementets kommandoexpedition konteramiralDag Ärvas () samt statsminister (den 25 april1974). Utskottet vill till en början erinra om att den militäraunderrättelsetjänstens ändamål i fred är att lämna underlag föröverbefälhavarens beslut angående åtgärder vid kränkning av vårt territoriumoch för det militära försvarets beredskap och landets krigsplanläggning. Denskall även ge underlag för statsmakternas beslut om åtgärder i syfte att höjavår beredskap. Underrättelsetjänsten har över huvud taget en mycket stor betydelseför både det militära och ekonomiska försvarets uppbyggnad och utveckling istort. Överbefälhavaren, som under Kungl. Maj:t har ledningen avoch uppsikten över krigsmakten, skall enligt sin instruktion leda det militäraförsvarets underrättelse- och säkerhetsriänst. Han skall vidare bl. a. samordnabudgetarbetet inom krigsmakten och har befälsrätt över krigsman som tjänstgörvid krigsmakten. Överbefälhavaren har fastställt en särskildunderrättelseinstruktion samt underrättelsereglemente för krigsmakten.Överbefälhavaren beslutar ensam i de frågor han handlägger men får överlämna åtchefen för försvarsstaben att utföra inspektion och att avgöra ärende ellergrupp av ärenden som inte är av sådan beskaffenhet att prövningen bör ankommapå överbefälhavaren personligen. Försvarsstaben, som är överbefälhavarens stab, biträderdenne vid ledning av bl. a. det militära försvarets underrättelse- ochsäkerhetstjänst. Sådana ärenden handläggs inom sektion 2, som bl. a. utarbetaröverbefälhavarens order och anvisningar för t. ex. försvarsattachéernasverksamhet samt för underrättelseinhämtningen vid försvarsstabens särskildabyrå, dvs. IB, och vid . Försvarsstabens underrättelseavdelningbearbetar operativa underrättelser, dvs.