bet · FX01KU63 · 1974-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1974 KU1974:63 Konstitutionsutskottetsbetänkande med anledning av en motion om partsrepresentation för det allmänna iförvaltningsärenden. I motionen 1974:917 av m. fl. (c)hemställs "att anhåller hos Kungl. Maj:t om skyndsam utredningrörande frågorna om utsträckt tillämpning av kontradiktoriskt förfarande genompartsrepresentant för det allmänna samt om vidgning av del allmännasbesvärsrätl i förvaltningsärenden". I motionen anförs bl. Tillskillnad från vad som gäller i mål vid allmän domstol förekommer iförvaltningsärenden endast undanlagsvis att två parter med motsatta intressenmöts inför den beslutande centrala myndigheten. Del utmärkande förförvaltningsförfarandet är i stället atl det oftast endast finns en enda part -den enskilde - som berörs av ärendet. Den beslutande myndigheten har i dessafall till uppgift såväl att själv tillvarata och skydda del allmänna intressetsom att objektivt skilja mellan detta intresse och den enskildes intresse.Myndigheten skall således fungera som både åklagare och domare. Dennaställning kan särskilt i ärenden där motsatsförhållandet mellan det allmännaoch det enskilda intresset skarpt framträder inverka menligt på myndigheternasmöjlighet och förmåga till objektiv bedömning. Det är därjämte ägnat atl hosallmänheten minska förtroendet för myndigheternas opartiskhet. Frågan om ettkontradiktoriskt förfarande i förvaltningsärenden har nära samband med rättenför del allmänna atl anföra besvär över beslut, där det allmännas intresse pånågot sätt åsidosatts. Dessa möjligheter är enligt nuvarande ordning starktbegränsade. Båda de ifrågavarande spörsmålen är av stor principiell betydelsefrån administrativ rättsskyddssynpunkt. I samband medförvaltningsrättsreformen 1971 uifäste justitieministern alt frågorna skullebli upptagna till prövning i annat sammanhang. Detta har emellertid ännu inteinträffat. Som anförs i moiionen finns inga generellastadganden om partsorgan för det allmänna eller det allmännas rätt att anförabesvär när exempelvis ett allmänt intresse fått vika för ett enskilt. Inomvissa förvaltningsorgan har dock särskilda partsorgan tillskapats. I detföljande anges några sådana fall. Justitiekanslern () skall enligt 3§ i den förhonom gällande instruktionen (1965:629) under Kungl. Maj:l bevaka statensrätt. I mål som rör statens rätt skall han, om det ej ankommer på annanmyndighet, föra eller låta föra statens talan och enligt särskilda föreskrifterbesluta om fullföljd av talan. Om denna uppgift att vara kronjurist anförs idirektiven till de sakkunniga i den tillsatta utredningenangåendeJuslitiekanslcrns uppgifter m. m. följande: Såsom kronjurist avger JK remissyttranden och andrajuridiska utlåtanden till regeringen eller statsråd, ibland även till domstolaroch andra myndigheter. De vanligaste ärendena i denna grupp ärde som avserlagförslag. JK:suppgift att vara kronans ombudsman går ut på alt tillvarata statens intressen icivila rättegångar och vid uppgörelser utom rätta. Från uppgiften alt bevakastatens enskilda rätt bör i princip skiljas uppgiften atl, vid förvaltningsmyndighetereller domstolar, tillvarata offentligrätlsliga intressen. utgörskadeståndsmålen den klart dominerande gruppen mål där JK för statens civilatalan. Detta beror framför allt på de bestämmelser om de statligamyndigheternas skadereglering som infördes i samband medskadesiåndslagens(1972:207)ikraftträdandeden . Bestämmelserna ärupptagna i kungörelsen (1972:416, senast ändrad 1974:517) om statsmyndigheternasskadereglering i vissa fall. De innebär atl anspråk på ersättning för skada somgrundas på påstående om felaktigt beslut eller underiålenhet att meddela beslut(s. k. beslutsskada) framställs hos och prövas av JK, medan handläggningen avanspråk enligt skadeståndslagen på annan grund är fördelad mellan JK och berördcentral förvaltningsmyndighet. Också anspråk på ersättning enligt den nyligenbeslutade lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning skall prövasav JK. Ifråga om JK:s uppgift i övrigt att företräda kronan vill jag peka på atl hanenligt sin instruktion (3 §) skall föra eller låta föra statens talan endast omdet inte ankommer på annan myndighet. Undantaget syftar på fall där myndighet iinstruktion eller annan ordning har ålagts alt inför domstol föra statenslalan. Sådana bestämmelser är vanliga men är av skiftande innehåll. Ensärställning när del gäller behörighet att företräda staten intarkammarkollegiet. Enligt 2 och 3 §§ i kollegiets instruktion (1972:643) harkollegiet bl. a. lill uppgift att i vissa ärenden bevaka statens rätt.Kollegiet är sålunda bl. a. bevakningsmyndighet enligt avskrivningskungörelsen(1965:921) och företräder på grund därav staten i ett stort antal skiftandeärenden av ekonomisk natur. JK har också tillagts uppgiften attföreträda del allmänna i mera vidsträckt bemärkelse. Således äger JK enligt 25§ dalalagen (1973:289) anföra besvär över datainspektionens beslut för atttillvarata allmänna intressen. Motsvarande rätt föreligger enligt 23 §kreditupplysningslagen (1973:1173) och 19 § inkassolagen (1974:182). Ävenannan tjänsteman än JK har i vissa fall ålagts alt såsom partsorgan för detallmänna föra lalan inför förvaltningsmyndighet. Fiskeriintendent har såledesenligt fiskeristadgan (1954:607) tillerkänts vissa befogenheter i dettahänseende. Vid förhör enligt utlänningslagen (1954:193) äger för-hörsmyndigheiuppdraga åt polismyndighet eller särskilt utsedd person alt vara allmänt ombud.Uppgiften att inför viss myndighet företräda ett allmänt intressehar ibland tillagts en myndighet som sådan och inle ett särskilt inrättat parisorgan.Enligt nykterhetsvårdslagen (1954:579) görs sålunda ansökan om tvångsinlagninghos länsrätten av nyklerhetsnämnden eller av polismyndigheten i orten. Detsärskilda partsorganet för del allmänna har i flertalet fall inte partsställninghos den myndighet som först meddelar beslut i ärendet. Däremot har partsorganetbesvärsrätl och blir därigenom part hos besvärsmyndigheten. Itaxenngsprocéssen t. ex. företräds det allmänna av taxeringsintendenten. Denneär dock inte den skaitskyldiges motpart i taxeringsnämnden. I sammanhanget kanockså nämnas, alt i uppbördsförordningen finns regler om att lalan iuppbördsmål i vissa fall kan föras av ett allmänt ombud. anses äga besvärsrätt när ett av myndigheten meddelat förpliktandebeslut ändrats men äger inte motsvarande rätt vid gynnande beslut. Kommunalstyrelse och kommunala organ för specialreglerad förvaltning anses äga rättföra lalan mot beslut av statsmyndighet eller annan myndighet; ombeslutet kan anses åsidosätta sådant allmänt intresse som organet är satf attbevaka. I anledning av en motion (c) till riksdagmed samma syfte som den förevarande anförde första lagutskottet (ILU 1970:52): I både civil- och brottmål vid allmän domstol ärförfarandet ordnat som en förhandling mellan två parter. Parterna får ibetydande utsträckning svara för den utredning, på vilken domstolen skallgrunda sitt avgörande. Den utredning, som den ena parten lägger fram, fårmotparten yttra sig över. Man säger atl del föreligger ett kontradiktorisktförhållande i målen. I ett förvaltningsärende finns det däremot i allmänhetinte mer än en part. Detta medför alt myndighelen på en gång skall tillvaratadel allmännas intresse gentemot den enskilde och opartiskt tillämpa gällanderättsregler. De svårigheter, som kan föreligga att genomföra denna dubbelroll,har man försökt motverka genom alt inom vissa förvaltningsområden inrättasärskilda organ, allmänna ombud, med uppgift alt inför den beslutandemyndigheten bevaka del allmännas intresse gentemot den enskilde. Därigenom hardel blivit möjligt alt på samma sätt som vid allmän domstol ordna förfarandetinför myndighelen som ett ivåpartsförfarande. Som framgår av framställningenovan förekommer skilda lösningar både då det gäller valet av partsorgan och deuppgifter som tillagts sådant organ. Tvåpartssiluationen kan därför vara mereller mindre utvecklad. Dennu behandlade frågan har nära samband med frågan om möjligheterna för detallmänna att anföra besvär över beslut, varigenom ett allmänt intresse fåttvika för ett enskilt eller som eljest från allmän synpunkt anses ogrundat ellerolämpligt. Varken för statliga eller kommunala myndigheter finns någragenerella regler om besvärsrätt. Statlig myndighet anses i regel ej behörig attföra talan mot ett beslut om inte besvärsrätt genom uttryckligförfati-ningsföreskrift tillagts myndigheten. På de förvaltningsområden därallmänt ombud finns har dock ombudet i många fall kunnat tilläggas rätt attföra besvärstalan för det allmännas räkning. I motionen hemställs om skyndsam utredning rörandefrågorna om utsträckt tillämpning av kontradiktoriskt förfarande genompartsrepresentant för del allmänna saml om vidgning av det allmännasbesvärsrätt i förvaltningsärenden. Motionärerna framhåller att dessa frågor ärav stor principiell betydelse från administrativ rältsskyddssynpunkt. Enligtmotionärernas mening kan en ändamålsenlig lösning av frågorna inte ske inomramen för en mycket omfattande och splittrad speciallagstiftning utan engemensam översyn måste ske av hela rättsområdet i en särskild utredning. Underdelarbete på en reform av förvallningsförfarandet som pågått har deav motionärerna upptagna frågorna rönt en icke obetydlig uppmärksamhet. Blandannat har, som framgår av redogörelsen ovan, JO framhållit atl inte bara detkontradikloriska förfarandet utan även förekomsten av besvärsrätl för delallmänna är av betydelse för att förbättra den enskildes rättsställning. Det ärdärför självfallet av vikt alt frågorna ägnas uppmärksamhet vid det fortsallalagstiftningsarbetet inom förvaltningsrätten. förbereds en lagrådsremiss rörande en förvaltningslag,som är avsedd att reglera vissa centrala frågor inom förvaltningsförfarandet. Idet förslag till sådan lag, som utarbetats av en arbetsgrupp inomjustitiedepartementet, härden av motionärerna upptagna frågan om det allmännasbesvärsrätt fått en begränsad lösning genom atl gruppen föreslagit en vidgningav myndighets besvärsrätt. I samband med behandlingen av besvärsrättenhar arbetsgruppen uttalat att den viitsyftande frågan om allmänna ombud m. m.uppenbariigen inte kan lösas inom ramen för den akttiella lagstiftningen. Istället flr man enligt arbetsgruppen gå fram område för område. Ett steg idenna riktning har tagits genom inrättande av allmänna ombud inomuppbördsförvaltningen. I anslutning härtill kan erinras om atl år1965 uttalat sig för en utredning av frågan om inrättandet av allmänt ombud isocialförsäkringsprocessen. Avdet anfbrda framgår alt de i motionerna upptagna spörsmålen på olika sätt haraktualiserats i Kungl. Det bör ankomma på Kungl. Maj:t attavgöra om de fortsatta övervägandena skall ske inom en utredning som avser helaförvaltningen eller om spörsmålen bör lösas genom successiva reformer. Medhänsyri till det anförda är något initiativ i anledning av motioneninte påkallat. Som anfördes i första lagutskottets ovan återgivnayttrande hade den. arbetsgrupp inom som utarbetadeförslag till förvaltningslag förordat en vidgning av myndighetsbesvärsrätl. Departementschefen anförde i anledning av gruppens förslagföljande: I 20 § andra punkten arbetsgruppens lagförslagupptas en bestämmelse om myndighets besvärsrätl, vilken innebär vissutvidgning av den klagorätt som f ,n. anses tillkomma sådan myndighet. Även omvissa skäl kan anföras för att ta med en bestämmelse i ämnet iförvaltningslagen, anser jag dock inte att den berörda frågan bör tas upp iförevarande sammanhang. Frågan har nära samband med spörsmålen om delallmännas möjligheter att anföra besvär över beslut, varigenom ett allmäntintresse fått vika för ett enskilt eller som eljest kan anses förfördela ettoffentligt intresse, och om utsträckt tillämpning av kontradiktorisktförfarande genom partsrepresentant för det allmänna i förvaltningsärenden.Dessa spörsmål, vilka aktualiserats i (motion 1970:11:975 ochILU 52), harockså behandlats av i dess remissyttrande över arbetsgruppensförslag och av flera remissinstanser som yttrat sig över departementspromemorian.Enligt min mening bör spörsmålen bli föremål för en samlad bedömning. Jag avseratt senare la ställning till de former i vilken en sådan bedömning bör äga rum. Vid riksdagsbehandlingen godtogs propositionensförslag i förevarande hänseende (KU 1971:36, rskr 1971:222).- I förenämnda direktiv till utredningen angåendeJK:s uppgifter m. m. berörs frågan om partsrepresentation m. m. för detallmänna. Direktiven har i denna del följande lydelse; har jag syftat på situationer där statensenskilda rätt berörs. Också frågorna om det allmännas möjligheter att anförabesvär över förvaltningsbeslut, som inte rör statens enskilda rätt, och omutsträckt tillämpning av kontradiktoriskt förfarande genom partsrepresentationför det allmänna i förvaltningsärenden kan, som jag i annat sammanhang (prop.1971:30 s. 399) har uttalat, behöva undersökas särskilt. Denna uppgift böremellertid i princip falla utanför de sakkunnigas uppdrag. Detta hindrargivetvis inte alt de sakkunniga på särskilda punkter lar ställning till fråganhuruvida JK skall ta till vara vad som brukar kallas allmänna, intressen, t.ex. i de tidigare omnämnda fallen enligt dalalagen, kreditupplysningslagen ochinkassolagen. Beträffande körkortsärenden föreslogtrafikmålskommiitén i sitt 1972 avlämnade betänkande Rätten till ratten (SOU1972:70), atl prövningen av körkortsindragning lill följd av trafikbrott skulleske i brottmålsprocessen. En konsekvens härav skulle bli, alt del allmänna ävenikörkorlsfrågor kom atl företrädas a' åklagaren. Frågan om körkorlsindragning iandra fäll skulle enligt förslaget även fortsätiningsvis prövas av länsrätt.Beträffande dessa ärenden föreslår kommittén (s. 148) atl det allmännaskontroll av länsrättens avgörande sätts in först sedan beslut meddelats och atlirafiksäkerhetsverket ges uppgiften alt pröva beslutet samt föra talan ikammarrätt och regeringsrätt. Fråganom den framtida utformningen av körkortsprocessen är f n. under behandling ikommunikationsdepartementet, och proposition i ämnet kan väntas . Genombeslut tillkallade socialministern sakkunniga med uppdragatt företa en utredning rörande besvärsorganisalionen inom sociatförsäkiingenm. Enligt direktiven (S. 1974:03) bör frågan om införande av allmänt ombudi besvärsförfarandei ingående prövas av utred ningsmannen. Härvid anförs idirektiven följande: De frågor utredningsmannen främst har att övervägagäller som framgår av det föregående dimensioneringen av besvärsorganisationenoch därmed sammanhängande spörsmål. Även utformningen av besvärsförfarandei bör emellertiduppmärksammas mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits och denutformning av den framtida organisationen som utredningen stannar för. Isamband med beslut diskuterades ingående om besvärsförfarandet bordeutformas som ett ivåpartsförfarande med en särskild motpart till den enskildesökanden som företrädare för det allmännas intresse i ärendet, ett s. k.allmänt ombud. I avvaktan på att närmare erfarenheter vanns avbesvärsprocessens funktion inom socialförsäkringen valdes dock i stället attge socialförsäkringsorganen möjlighet att självmant underställa sina avgörandenprövning av högre instans när prejudikatsintresset eller annan särskildomständighet gör det påkallat. När försäkringskassas beslut fattats ipensionsdelegation och ordföranden eller föredraganden varit skiljaktig ärunderställning obligatorisk. har dessutom befogenhet attsjälvmant ta upp till prövning ett ärende där försäkringskassa beslutat. som har möjlighet altunderställa sina avgöranden försäkringsdomstolens prövning. JOWennergren har 1972 avgjort ärende diskuterat riksförsäkringsverketsbefogenhet alt efter besvär av en enskild försäkrad över försäkringskassasbeslut självmant ta upp fråga om ändring i överklagade beslutet lill denenskilde klagandens nackdel och därvid anlagt synpunkter på de här återgivnabestämmelserna. MedanJO i sitt beslut har diskuterat frågan om ett allmänt ombud som bevakare av detallmännas intresse i socialförsäkringsärenden, har inrättandet av ett sådantombud också upprepade gånger diskuterats från synpunkten att därmed bättretillgodose den enskildes intresse. I en motion (1973:1143) lill har frågan tagits upp närmast med åberopande av intresset av enenhetlig rättstillämpning. Motionärerna anför bl. a. att det föreliggerskillnader i ärendebedömningen mellan olika försäkringskassor och föreslårinrättandet av ett allmänt ombud knutet till fdrsäkringsdomstolen. Riksdagenhar - utan att ta ställning till den i motionen anvisade metoden - begärt altmöjligheterna att stärka den enskildes rättssäkerhet i socialförsäkringsärendentas upp till prövning i samband med den här förordade utredningen (SfU 1973:12,rskr 1973:99). Delfrågekomplex som dessa uttalanden av JO och tar sikte på gäller decentrala reglerna om besvärsförfarandet och bör ingående prövas avutredningsmannen. Jag vill i detta sammanhang framhålla att ett syfte medutredningen är att stärka framför allt försäkringsdomstolens ställning somprejudikatbildande instans. Därav bör följa att förutsättningarna för enenhetlig rättstillämpning i de lägre instanserna förbättras, vilket inte minstär i den försäkrades intresse. Jag har vidare pekat på möjligheterna att läggabesvärsprövningen i mellaninstansen hos ett eller flera från riksförsäkringsverketfristående organ. En sådan ändring skulle bl. a. innebära att riksförsäkringsverketsverksamhet i fortsättningen ännu mer än nu flr sin tyngdpunkt i lednings- ochtillsynsfunktionerna. De principer för förfarandet som berörts kan därförbehöva las upp lill prövning från nya utgångspunkter. JO:s beslut ochriksdagens framställning bör överiämnas till utredningsmannen. Moiionen tar upp frågan om införande avpartsrepreseniation och vidgad besvärsrult för det allmänna iförvaltningsärenden. 1 förvaltningsärenden finns till skillnad från vadsom gäller i mål vid allmän domstol i allmänhet endast en part - den enskilde.Det allmänna företräds i dessa ärenden regelmässigt av den beslutändemyndighelen. Ett sådant system innebär vissa svårigheter därigenom atlmyndigheten skall tillvarata det allmännas intresse gentemot denenskilde och opartiskt tillämpa gällande rättsregler. Olägenheterna härmed harman inom vissa förvaltningsområden sökt motverka genom att inrätta särskildaorgan - allmänna ombud - med uppgift atl inför den beslutande myndighetenbevaka det allmännas intresse gentemot den enskilde. Fråganom partsrepreseniation för det allmänna har nära samband med frågan ommöjligheten för det allmänna att anföra besvär över beslut, vari ett allmäntintresse fått vika för ett enskilt eller som eljest från allmän synpunkt ansesogrundat eller olämpligt. Generella regler om sådan besvärsrätt för myndighetsaknas. På de förvaltningsområden där allmänt ombud finns har dock ombudet imånga fall tillagts rätt att anföra besvär för det allmännas räkning. Utskottetanser i likhet med motionärerna att det inom vissa förvaltningsområden ter sigsåväl ur allmän som enskild synpunkt angeläget med ett tvåpartsförhållande. Somredovisats i det föregående förekommer detta endast i begränsadutsträckning. Pågående lagstiftningsarbete visar emellertid att frågan delvisär föremål för statsmakternas uppmärksamhet. Inom ett så väsentligtförvaltningsområde som socialförsäkringens har således den tillsattautredningen rörande besvärsorganisationen inom socialförsäkringen enligtutredningsdirektiven att ingående pröva frågan om företrädare för det allmännai besvärsförfarandet. Inom ett annat betydelsefullt område - körkortsprocessen- föreligger ett utredningsförslag om införande i viktiga hänseenden av etttvåpartsförhållande. Även den pågående kan väntas komma in påhithörande spörsmål. Utskottet förutsätter att de även fortsättningsvisuppmärksammas i samband med lagstiftning inom de särskilda rättsområdena. är de i motionen aktualiserade frågorna av stor betydelse, och det ärav vikt att de bringas till sin lösning. Med hänvisning till vad utskottet idet föregående anfört anser sig utskottet inte nu berett att tillstyrka ettinitiativ av den innebörd som föreslås i motionen. att förklarar motionen 1974:917 besvaradmed vad utskottet anfört. Närvarande:herrar i (s), (), * (s), herrar (), i * (c), i Slockholm (s), ().Fiskesjö (c), Karisson i (s), i (m), i (s), i (s), (), () och *(vpk). * Ej närvarande vid jusieringen. GOTAB 74 8352 Slockholm 1974