bet · FX01LU31 · 1974-12-31 00:00:00 — Lagutskottetsbetänkande nr 1974 LU1974:31 Lagutskottetsbetänkande i anledning av motion angående skadeståndsansvaret vid fel ellerförsumlighet under lotsning. I motionen 1974:393 av i m,fl. (c) hemställs att beslutar att skadeståndsansvaret vid fel ellerförsumlighet under lotsning skall åvila vederbörande huvudman. Motionärernaanser det fel alt det allmännas skadeståndsansvar inle skall gälla stat ellerkommun med anledning av fel eller försummelse vid lotsning. Har statlig ellerkommunal tjänsteman under yrkesutövning, genom fel eller försumlighet,förorsakat skada bör enligt motionärerna inte tredje man, i detta fallrederiet, anses ersätlningsskyldig. Till vägledning ät sjöfarande håller staten enligtI § lots- och,fyrkungörelsen (1970:698), vilken trädde i kraft den 1 januari1971, lotsar vid rikets kuster, vid och vid (kronolotsar). Pä ombesörjs lotsning enligt en särskild kungörelse(1932:439) angående lotsning å sjön av hos seglationsstyrelseanställda loisar (Vänertolsar). Inom vissa hamnområden ombesörjs erfordertiglotsning av kommunall anställda lotsar (hamnlotsar) i enlighet med föreskrifteri vederbörande hamns hamnordning. Det kommunala lotsväsendet häller emellertidpå att avvecklas och f n. finns det kommunalt anställda loisar endast i Stockholmoch . 1princip gäller allmän lotsfrihet. Enligt 5 § lots- ochfyrkungörelsen kan Kungl. Maj:t dock med hänsyn till rikets säkerhet ellertill förhållanden som hänför sig till fartygets last eller farvattnets beskaffenhet,eller av andra skäl föreskriva skyldighet att anlita lots. Med stöd härav har ikungl. brev utfärdats bestämmelser om lotslväng framförallt i fråga om vissa tankfartyg med last av råolja m. m. och fartyg medallmänfariig last i bulk. Förslag till bestämmelser om ökat lotslväng har lagtsfram av den av tillsatta farteds-utredningen (stencil dec.1973). Efter framställan frän är frågan f. n. föremål föröverväganden inojn Kungl. Enligt15 § första stycket lots- och fyrkungörelsen ansvarar lots för lots-ningen ochskall ange och övervaka de åtgärder för navigering och manövrering som medhänsyn till farvattnets beskaffenhet fordras för fartygets 1 1974.8 saml. Han skall vid lotsningen rikta sig direkl lill rorsmannen, om intebefälhavaren gör invändning mot det. Enligt uttrycklig föreskrift i andrastycket inskränker nämnda beslämmelser inle befälhavarens ansvar för fartyget.15 § ersätter en moisvarande bestämmelse i 16 § lots-förordning(åberopad av departementschefen i förarbetena till skadeståndslagen, se nedans. Bestämmelserom arbetsgivares ansvarighet för arbetstagares fel och för-summelse(s. k.principalansvar)återfinns i 3 kap. skadeståndslagen(1972:207), vilken trädde ikraft . Den som har arbetstagare i sin tjänst skall sålundaenligt 3 kap. 1 § ersätta person- eller sakskada som arbetslagaren vållar genomfel eller försummelse i tjänsten. Bestämmelsen gäller även stad och kommun, menavser inle skada vid myndighetsutövning, Belräffande sistnämnda fall gällerenligt 3 kap. 2 § att det allmänna skall ersätta personskada, sakskada ellerren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vidmyndighetsutövning i verksamhel för vars fullgörande del allmänna ansvarar. 6-9 §§ är intagna beslämmelser som begränsar nu angivenskadeslåndsskyldighet. Av särskill inlresse i detla sammanhang är stadgandet i9 § enligt vilket skadeståndsansvar för staten eller kommunen inte föreligger ifråga om skada med anledning av fel eller försummelse vid lotsning. Sedangammalt har redaren ett långtgående principalansvar. I 8 § sjölagen (1891:35 s.I) stadgas att redaren är ansvarig för skada som befälhavaren, någon avbesättningen eller lots åstadkommer i tjänsten. Samma ansvar gäller om skadaåstadkommes av någon, som utan att tillhöra besättningen, på redares ellerbefälhavares uppdrag utför arbeie i fartygets tjänst. Vad redaren på grund avnämnda bestämmelse nödgas ertägga har han emellertid enligt 8 § andra slyckelrätt alt kräva åter av den om vållat skadan. För all mildra det regressansvarsom sålunda kunde komma all åläggas lots fanns tidigare i 67 § SjöL intagen ensärskild jämkningsbestämmelse. Denna upphävdes i samband med antagandet avskadeståndslagen. För lots gäller nu den allmänna beslämmelsen om arbetstagaresansvarighet i 4 kap. 1 § skadeståndslagen. Enligt sistnämnda bestämmelse ärarbelsiagare skyldig att ersätta skada, som han vållar genom fel ellerförsummelse i tjänsten, endast i den män del med hänsyn till omständigheternaföreligger synneriiga skäl. Sistnämnda regel innebär alt lots endaslundanlagsvis torde kunna komma att åläggas ansvar för vållande av skada. avlämnade kommittén angåendedet allmännas skadeståndsansvar belänkande med förslag till lag om skadeståndi offentlig verksamhet (SOU 1958:43). Huvudpunkterna i förslaget var följande.För skada som genom fel eller försummelse uppkommer i statlig eller kommunalverksamhet skulle slalen resp. kommunen vara skyldig att utge ersättning. Regelnskulle gälla såväl person- och sakskada som ren förmögenhelsskada. Åtskilligabegränsningar i del allmännas ansvar föreslogs dock. Av särskill intresse iförevarande sammanhang var förslaget att vid skada uppkommen i offentligkontroll-, upplysnings- och rådgivningsverksamhet skadestånd skulle utgå endasli vissa undantagsfall, Såviit avser lots föreskrevs uttryckligen attskadeståndsansvar för del allmänna icke inträdde på grund av fel ellerförsummelse med avseende på lotsning. Som motivering för sistnämnda förslaganförde kommittén att enligt då gällande rätt staten eller kommunen inle varaansvarig för fel av kronolois resp, hamnlols utan att delta ansvar bars avredaren. Kommittén åberopade även beslämmelsen om befälhavarens ansvarighet förmanövreringen. Kommittén antog vidare att fartyg, som är av denstorteksordningen all lolshjälp kommer i fråga, och last pä sådant fartygregelmässigt är försäkrade, fastän försäkringen ofta inle läcker hela skadaneller skador av alla slag. Den omsländigheien all lotslväng rådde i vissutsträckning behövde enligt kommittén i och för sig inte leda till attskadeslåndsskyldighet för kronan med anledning av fel under lotsning bordeföreligga. Kommittén drog slutsatsen, att man inte borde gå ifrån gällanderätts ståndpunkt i fråga om det allmännas ansvarighet för skada genom fel vidlotsning: Alt lotsverksamheten undanlogs från det allmännasansvarighet kritiserades i några remissyttranden. samlhandelskamrarna i och fann undantaget omotiverat.Redareföreningen framhöll att avgift utgick för lotsningen. När del allmänna iåtskilliga andra fall blev ansvarig för skada i samband med tjänster som ställslill förfogande utan avgift var det svårt att inse att ansvarighet inte skulleföreligga för skada som vållas av lots. Lotsavgifterna var av sådanslorteksordning, all man från sjöfartsnäringens sida rimligen kunde begära attskador i samband med lotsning icke skulle behandlas efter regler som för denskadelidande var mindre gynnsamma än de regler, som gällde belräffandeskadestånd ät enskild, som inte haft alt erlägga avgift för de åtgärder fråndel allmännas sida, som orsakat skada. Därlill kom alt loisens egetskadeståndsansvar kunde jämkas enligt 9 § i förslaget. Enligt föreningeninnebar förslagel därför som helhet en försämring av rederinäringens skydd vidskada under lolsning. Handelskammareni ansåg alt motiveringen till den föreslagna beslämmelsen inte varhell övertygande. Beslämmelsen framstod snarare som ett omotiverat avsteg frånförslagets grundtankar. Även om lotsen betraktades som rådgivare, vilkel imånga fall var en klar fiktion, syntes detta förhällade inle i och för sigmotivera undantagsregeln, eftersom del allmännas skadeståndsansvar enligtförslaget i princip omfattade även rådgivningsverksamhet, Lotsverksamheten varockså enligt handelskammarens mening en rådgivningsverksamhet av säkvalificerad art, all staten inle ulan tungt vägande skäl borde frita sig fränskadeståndsansvar, när skador orsakats på grund av försumlighet vid lotsning. Likhet med annanrådgivande verksamhet undersiröks även av juridiska Även om lotsen hade ställning av rådgivare, tedde detsig enligt fakulteten såsom en inkonsekvens med en obligatorisk rådgivare, varsråd endast fick följas å eget ansvar. I vart fall borde ansvarighet för detallmänna föreligga, när skadan vållats av förhållande som endast lotsen kundekänna till. Ävenandra remissorgan -bland dem juslitiekanslern, hovrälten för Nedre ochkammarkollegiet -var Vveksammaom undantaget var berättigat. Juslitiekanslernunderströk, att beslämmelsen inle syntes stå i överensstämmelse medlagförslagets grunder i övrigt. Med hänsyn bl. a, till lotsningens speciellanatur och till att praktiskt taget intet land erkände skadeståndsskyldighet fördet allmänna för skada vid lolsning, ville dessa remissinstanser dock intemotsätta sig den föreslagna bestämmelsen. Ävensjöfarissiyrelsen var tveksam men tillstyrkte likväl förslaget. Styrelsenpekade på att utvecklingen inom sjöfarten mot snabbare och merasnabbmanövrerade fartyg utan tvivel hade betydelse för lotsens ställning ombordå lotsat fartyg. Tiden medgav ofta icke lotsen att lämna uppgifter om förefintligasjöfarlshinder, vilka befälhavaren kunde beakta vid manövreringen, utan loisennödgades lämna direkta kursanvisningar till rorsmannen. Denna utveckling hademedfört aU lotsen de facto kommit att i alll slörre utsträckning - underbefälhavarens ansvar - övertaga manövreringen av lotsat fartyg. I synnerhetgällde detta i trånga farieder, vid förtöjnings-arbete o,d. Styrelsen upplysteati inom styrelsen pågick en undersökning rörande loisens uppgifter och behovetav ändring av förenämnda stadgande i loisförordningen. Skulle en skärpninggenomföras av lotsens ansvar för manövreringen av lotsat fartyg kunde detta -särskilt mot bakgrunden av gällande loisplikl - i och för sig vara en anledningall överväga frågan om statens ansvar för skada som vällas genom fel ellerförsummelse av lots vid manövrering av lolspliktigt fartyg. Emellertid syntesdet tveksamt om den nu aktuella lagstiftningen borde brytaden speciella regleringen av ansvarsfrågan enligt sjölagen. Sjölagen varföremål för översyn av särskilt tillkallade sakkunniga, och del syntesstyrelsen lämpligast all till dessa sakkunniga övertämnades frågan, huruvida eneventuell skärpning av lotsens ansvar för manövreringen av lotsat fartyg bordeföranleda någon ändring av 8 § sjölagen, I avbidan härpå borde den föreslagnaspecialbestämmelsen i 7 § av lagförslaget bibehållas. I den vid riksdags avlämnade propositionen(1972:5) kritiserade departementschefen kommitléförslaget i vad detta utgåttfrån begreppet "offentlig verksamhel" som det avgörande kriterietnär det gällde att bestämma tillämpningsomrädet för en lagstiftning om detallmännas skadeståndsansvar. Enligt departementschefen borde en avgränsning avtillämpningsområdet i stället ske bl. a. på grundval av en åtskillnad mellansådan verksamhet som innefattade myndighetsutövning och övriga aktiviteter somutövades av det allmänna eller av enskilda. Departementschefen anförde vidareatt med uttrycket myndighetsutövning torde förstås att det rör sig om beslut elleråtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter. Karakteristisktför dessa förvaltningsakter är att de kommer till stånd och får rättsverkningarför eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte pä grundav avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur. Vidare har desamhällsorgan, som svarar för dem en monopolställning i förhällande tillenskilda rättssubjekt, som alltså inte kan fatta sådana beslut eller vidtasådana åtgärder med de rättsverkningar som tillkommer dem när de fattas ellervidtas av de behöriga samhällsorganen. Propositionenupptog pä grund av det ändrade sättet att bestämma till-lämpningsområdet fördet allmännas skadeståndsansvar ingen motsvarighet till kommittéförslagelsbestämmelserom kontroll-och upplysningsverksamhet. Däremot intogs i 9 § den avkommittén föreslagna bestämmelsen om lotsning. Departementschefen anförde häromföljande. När det gäller skada genom lotsning anser jag delemellertid motiverat all föreskriva särskilt undantag frän detskadeståndsansvar fördel allmänna som annars skulle följa av de regler som jagföreslår. Ett sådant undantag betingas emellertid varken av verksamhetensoffentliga karaktär eller, i fall där lotslväng föreligger, av att det möjligenkan anses vara fråga om myndighetsutövning - en fråga som i och för sig ärtveksam med hänsyn till föreskriften i 16 § lotsförordning, attfarlygsbefälhavaren trots lotsens närvaro är ansvarig för manövreringen. Inteheller är det lotsningens karaktär av serviceverksamhet som utgör det avgörandeskälel. Men som kommittén har framhållit och som jag själv har påpekat i annatsammanhang (avsnitt 2.3.6.3) åtnjuter det allmänna traditionellt och iöverensstämmelse med internationellt erkända grundsatser ansvarsfrihet vidskada genom lotsning, även när lotslväng har förelegal. Jag delar kommitténsuppfattning, att denna ståndpunkt bör vidhållas, och som harframhållit i sitt remissyttrande bör i varje fall någon ändring inte göras,innan en översyn av bestämmelserna i 8 § sjölagen om redares ansvar för bl. a.fel eller försummelse av lots har sketl inom ramen för del pågående arbetet påen revision av sjölagen. Enundantagsbestämmelse bör emellertid under dessa förhållanden vara generell ochavse varje skada genom fel eller försummelse vid lolsning, oavsett om skadanhar vållats genom myndighetsutövning från lotsens sida eller om hans verksamhetskall anses ha varil av sådan art all allmänna skadeståndsregler i princip ärtillämpliga. Det betyder, att undantaget skall hänföra sig inte bara till densärskilda beslämmelsen om del allmännas skadeståndsansvar vidmyndighetsutövning utan också till de allmänna regler om principalansvar somjag har föreslagit i del föregående (avsnitt 2.2.4. Ienlighet med det anförda föreslår jag, att i den nya lagstiftningen tas uppföreskrift om att ersätlningsskyldighel för stat och kommun inte föreligger ifråga om skada med anledning av fel eller försummelse vid lolsning, men att denav kommittén föreslagna undantagsbestämmelsen i övrigl inte llr någonmotsvarighet i lagen. De lagtekniska problem som undantagsregeln angåendelotsning ger upphov till kommer jag att beröra i del följande vid min behandlingav frågan om formerna för lagstiftningen. 1 specialmotiveringen lill 9§ anfördedepartementschefen, alt de överväganden som låg till grund för enundantagsbestämmelse för lotsverksamheten - bl. a. hänsynen till de särskildareglerna i 8 § sjölagen om redares principalansvarför lots - enligi hans mening inte motiverade att ansvarsfriheten sträckte siglängre än lill att omfatta vållande av skada under utövning av lotsning. Försådana fall då t. ex. en lots i strid mol gällande föreskrifter inte befann sigpå sin station eller underiät alt på kallelse gä ut för att biträda medlotsning borde det allmänna ansvara på samma säll som för undertälenhel avannan tjänsteman att utföra sina åligganden, om förutsättningar i övrigtförelåg för skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § och övriga därtill knutnabestämmelser i 3 kap. 3-6 §§. Denföreslagna undantagsbestämmelsen i 3 kap. 9 § föranledde inga motionsyrkandenoch inte heller något särskilt yttrande av lagutskottet i dess betänkande (LU1972:10). Det är internationell praxis att det allmänna inlesvarar för skada som vållats av lots. Detta gäller även i länder där ettskadeståndsansvar för del allmänna i den offentliga verksamheten i principerkänns. Undantag har veterligl endast utgjort. I har statenenligt 5 § lag om statens ansvarighet för skada, förorsakad avtjänsteman, svarat subsidiärt för fel av kronolois. Genom beslut av har emellertid denna lag upphört och ersatts av en ny skadeståndslag,som har trätt i kraft den 1 seplember 1974. Enligt 3 kap. 7 § sistnämnda lagskall staten och kommunen ej svara för skada som förorsakals vid lolsning. Viddet studiebesök som utskottet gjorde i upplystes atthuvudskälet för all befria det allmänna frän skadeståndsansvar för lotsning varatt del allmänna i andra länder inte svarade för skada, som förorsakats avlots. Vidare åberopades att en dylik skada på grund av fartygens och lastensstora värde ofta är myckel slor. Del är därför nalurtigt all försäkring uppläsmed tanke på de risker för skada som hotar under sjötransporten. Genomålerförsäkringar försöker försäkringsanslallerna i sin tur fördela försäkringsersättningarnaså, att inle skadeståndet ens vid stora sjöskador blir oskäligl betungande förnågot försäkringsbolag. För den finska slaten däremot hade gällande reglerinneburit betydande kostnader. Slutligen hänvisades till all befälhavare,oberoende av all lots finns ombord, enligt den finska loisförordningen ansvararför manövreringen av fartyget. Skadeståndslagen, som trädde i kraft den 1 juli1972, upptar i 3 kap, bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare att ersättaskada som hans arbetstagare vållar i tjänsten (s, k. principalansvar). Vidareinnehåller 3 kap. bestämmelser om skadestånd i offentlig verksamhet. Enligtuttrycklig föreskrift i 3 kap. 9 § skall skadeståndsansvar enligt 3 kap. dockej åvila staten eller kommun med anledning av fel eller försummelse vidlolsning. Om en lots vållar skada genom fel eller försummelse vid lotsning bliri stället enligt8 § sjölagen redaren, fast han inte är lotsens arbetsgivare, ansvarig förskadan. Redaren har i sin tur regressrätt gentemot lotsen. Denne är emellertidall anse som jämställd med arbetstagare, varför de i 4 kap. skadeståndslagenintagna reglerna om arbetstagares skadeståndsansvar är tilllämpliga på honom.Enligt dessa är arbetstagare ansvarig för skada som han vållat genom fel ellerförsummelse i tjänsten endast om synnertiga skäl föreligger. Gällanderätt innebär således alt lotsen endast i undantagsfall - t. ex. om hanuppsåtligt och av illvilja lämnat felaktiga navigeringsanvisningar - tordekunna bli skadeståndsansvarig. 1 regel kommer ersättningsskyldigheten attstanna på redaren. 1molionen yrkas att skall för sin del besluta, att skadeståndsansvaretvid fel eller försumlighet under lotsning i stället skall åvila vederbörandehuvudman. Till slöd för yrkandet anför motionärerna, att om statlig ellerkommunal tjänsteman förorsakat skada bör inte tredje man, i detta fallrederiet, vara ersättningsskyldig utan det allmänna. Utskottetvill till en början erinra om att undantagsregeln i 3 kap. 9 § endast gällerskador vållade vid själva lotsningen. För sådana fall där lots exempelvis istrid mot gällande föreskrifter inle befinner sig pä sin station ellerunderlåter att pä kallelse gå ut för att biträda med lotsning kan såsom framgårav det föregående (s. 5) det allmänna bli ansvarigt på samma sätt som förunderiåtenhet av annan tjänsteman. Undantagsregeln torde vidare inte varatillämplig pä Vänertotsarna, eftersom dessa är anställda av Vänernsseglationsstyrelse, som inte är en statlig eller myndighet. Utskottetvill vidare peka på att, om undanlagsregeln upphävs, det allmännasskadeståndsansvar vid myndighetsutövning endast skulle kunna tänkas blitillämpligt i de fall där lotslväng föreligger. Såsom framgår av det föregående(s. 1) gäller lotstvång endast i fråga om dels vissa tankfartyg med last avråolja m. m., dels fartyg med allmänfariig last i bulk. Frågan om utvidgning avlotstvånget är emellertid f n. föremål för överväganden inom Kungl. Vidtillkomsten av skadeståndslagen anfördes som skäl för undantagsregeln att delallmänna traditionellt och i överensstämmelse med internationellt erkändagrundsatser åtnjuter ansvarsfrihet vid skada genom lotsning. Såvitt utskottetär bekant är del endast i som slalen har haft ansvar för skadaförorsakad av lots. Detta skadeståndsansvar för det allmänna har emellertidupphävts genom den nya skadeståndslag, som har trätt i kraft den I september1974. Vid det studiebesök utskottet gjorde i upplystes atthuvudskälet till lagändringen var att det allmänna i andra länder inte svararför skador förorsakade av lots. mening är det skäl som anfördes för införandet av undantagsregeln i3 kap. 9 § skadeståndslagen alltjämt bärande. Utskottet finner sig ocksä böraunderstryka, att det vid tillskapandet av lagbestämmelser som rör sjöfarten ärsärskilt angeläget, att internationell rätt och sedvana tillmäts betydelse. Utskottet vill vidare erinra om all enligt 15 §lots- och fyrkungörelsen lots visserligen ansvarar för lolsningen och ärskyldig all ange och övervaka de åtgärder för navigering och manövrering, somerfordras för fartygets säkra framförande, men att dessa bestämmelser inteinskränker befälhavarens ansvar för fartyget. Med tanke härpå och på de riskerför skada, som hotar under sjötransporten, måste det te sig nalurtigt förredaren alt skydda sig genom att uppta försäkring. Genom ålerförsäkringar fördelarförsäkringsanstalterna i sin tur riskerna, varför skadeståndet inte ens vidstora sjöolyckor torde bli oskäligt betungande för den enskilde försäkringsgivaren. Pågrund av det anförda finner utskottet att det inte föreligger skäl till ändringav gällande rätt på ifrågavarande område. att avslårmotionen 1974:393. Närvarande:herrar (). (), (), i (c),(), herrar (), i (s), (),i (s)*, (), i (s), herrar iSundsvall (c). (vpk) och (). * Ej närvarande vid betänkandets justering. GOTAB 74 8267 S 1974