bet · FX01KU22 · 1974-12-31 00:00:00 — denhandläggande tjänstemannen, har sänt över sitt preliminära förslag tUl beslutoch fått en reaktion på detta från det andra berörda departementet. I andraärenden kan beslut om gemensam beredning fattas vid den genomgäng somexpeditionschefen gör av ärendena före veckoberedningen. I dessa faU kan detinträffa att den gemensamma beredningen inte är klar när ärendet föredras infördepartementschefen. Konseljbeslutets innebörd får då bestämmas underförutsättning att det andra departementet inte har något atl erinra mot detföreslagna beslutet. I sådana fall kan det naturligtvis bli nödvändigt att"lyfta ut" ärendet från listan om den gemensamma beredningen inte kanslutföras före konseljdagen eller om erinringar anförs mot det föreslagnabeslutet. En av de intervjuade expeditionscheferna anförde i detta sammanhangatt den gemensamma beredningen blir en flaskhals som hindrar att angelägna beslut fattas snabbt om man inte på det mottagandedepartementet har resurser att ta ställning i frågan. SärskUt dengemensamma beredningen med uppgavs pä detta sätt försenaärendena åtminstone under höstens budgetarbete. Ett sättatt förhindra förseningar av det slag som nämnts ovan är att tUlse att dengemensamma beredningen på det sätt som redan sker i det stora flertalet merrutinbetonade ärenden sker på ett tidigare stadium av beslutsprocessen. Mot attgå ut till andra departement med preliminära förslag till beslut föreveckoberedningen anfördes emellertid att det egna departementet då riskerar attbU uppbundet kring lösningar som departementschefen inte står bakom. Av detskälet börjar man, t. ex. inom löneenhet, i princip inteden gemensamma beredningen förrän efter det att ett ärende föredragits för detkonsultativa statsrådet. I för övrigt var den gemensammaberedningen vid föredragningen inför statsrådet klar i ungefär hälften avärendena. Beträffande departementens arbetemed frågor som har anknytning tiU riksdagsarbetet skall här endast någotbehandlas propositionsarbetet och besvarandet av interpellationer och enklafrågor. Enligt departementsutredningen avsägs propositionsarbetetske inom de nya sakenheterna vid sidan av arbetet med löpande ärenden. Deintervjuer som företagits i detta sammanhang har visat att så också är fallet.Mindre propositioner utarbetas vanligen inom den sakenhet som normalthandlägger sådana frågor som behandlas i den aktueUa propositionen. Vid arbetemed större propositioner som berör flera sakenheter inom departementetförekommer att man tUlsätter en särskUd arbetsgrupp för att samordna arbetet.Inom industridepartementet bUdades t. ex. vid arbetet med propositionen 1973:41angående industriverket en sådan "styrgmpp" bestående av en avenhetscheferna, expeditionschefen och statssekreteraren. Även arbetet inom departementen medstatsverkspropositionen utförs till största delen på de olika sakenheterna.Mycket översiktligt beskrivet går budgetarbetet till så att planerings- ochbudgetsekretariaten (PBS) inledning-svis i samarbete medfinansdepartementet utfärdar anvisningar och tidsplaner för budgetarbetet. Närpetitaäskandena kommer in från departementets myndigheter ()startar arbetet på enheterna med att sammanställa de olikaäskandena. Denna första sammanställning innehåller ingaprioriteringar eller andra ställningstaganden från departementens sida. NärsammanstäUningen är klar översänds den via PBS tUl finansdepartementet.Därefter startar arbetet med att utforma de preliminära buden frånfackdepartementen tUl . En budgetprocess av det slag somtiUämpas i kan i stor utsträckning liknas vid en kompliceradförhandling mellan fackdepartementen och . Även"förhandlingsbuden" frän departementen förbereds inom enheterna. Pådetta stadium av arbetet hälls dessutom sammanträden inom departementen mellanstatssekreteraren, enhetschefema och PBS varvid de nödvändiga politiskaprioriteringarna meUan olika krav inom departementet görs. Den budgetprocesssom beskrivs här bygger i första hand på uppgifter frånkommunikationsdepartementet. Praxis är emellertid likartad inom samtligadepartement. PBS:s roU i budgetarbetet gestaltar sig dock Utet olika. Inom t.ex. fungerar PBS som sammanhållande - inte enbarti administrativ mening utan även när det gäUer prioriteringen dvs. PBSfungerar som ett slags "finansdepartement" inom det egna departementet.I vissa andra departement är däremot PBS:s roU begränsad tiU att vara ettenbart administrativt sammanhållande organ. Inom försvarsdepartementet, därman tillämpar ett system med programbudgetering, har PBS en specieUtbetydelsefull roll genom att de ohka enheternas ekonomiska ramar fastställs medledning av förslag frän PBS. Sedan departementet presenterat sina preliminära bud tillfinansdepartementet följer "förhandlingar" meUan departementet ochfinansdepartementet. Av intervjusvaren att döma är det vanligast att dessafrän fackdepartementens sida sker direkt frän de olika enheterna. meddessa förhandlingar utarbetas pä enheterna ett första utkast tUl departementetsdel i statsverkspropositionen. I börian av december "låses" budgeten,dvs. beslutas definitivt om storleken av de flesta anslagsposterna. Däreftervidtar inom departementet arbete med den definitiva utformningen avdepartementets del i statsverkspropositionen. Även detta arbete skerinledningsvis pä enheterna, vUka levererar preliminära manus tUl PBS somkontrollerar redigeringsprinciper och uppstäUningar av olika slag, lämnarändringsförslag osv. En fråga med nära anknytning tUl propositionsarbetet ärhur den mer översiktliga planeringen av departementets arbete går tUl. Inomnågra av departementen (t. ex. civil-, utbildnings- och inrikesdepartementen)uppgavs att regelbundna planeringsmöten förekommer en gång meddeltagande av chefstjänstemännen m. fl. Inom flertalet departement anordnasdessutom större planeringsgenomgångar en eller däarbetssituationen inom departementet i sin helhet penetreras. Inomindustridepartementet har man t. ex. tvä större planeringsomgångar meddeltagande av chefstjänstemännen och huvudmännen för de olika sakenheterna.Dessa genomgångar förbereds genom att pä varje enhet utarbetas s. k.projektblad för de arbetsuppgifter som är så omfattande att de beräknas taminst i anspråk. Projektblad utarbetas inte bara förarbetsuppgifter som i sin helhet fullgörs inom departementet utan även förvissa utredningar där tjänstemän från departementet deltar som experter,ledamöter eller sekreterare. Trots den översiktliga planeringen är det fråndepartementens sida ibland inte möjligt att hälla den tidsfrist frän riksdagensöppnande som enligt 54 § RO gäller för budgetpropositioner () ochövriga Tabell 7: Antalet propositioner ' samt spridningen ipropositionsavlämnandet Av vårsessionens propositioner avlämnades'' ' I antalet propositioner ingår även Kungl. Maj:tsskrivelser och öppna brev tiU . Underrubriken "vårsession" har upptagits även B-riksdagsarbetsperiod . Underrubriken "höstsession" har upptagits även B-riksdags arbetsperiodunder hösten. Såsom avlämningsdag har räknats den dag propositionen inlämnades till kammarkanslierna. 'Propositionstiden för budgetpropositioner är och för övriga propositioner90 dagar räknat från öppnande. 1 tabellen är det 90-dagarsperio-densom avses. propositioner som regeringen vUl att skallbehandla före vårsessionens slut ()'. En av anledningarna till detta ärsjälvfallet att vissa propositioner föranleds av händelser som inträffar efterpropositionstidens utgång. har ärligen ett 15-talprojjositioner lämnats efter 90-dagarsgränsen. Dessa utgör mellan 4 och 11 procentav samtliga avgivna propositioner. Av tabell 7 vilken- för åren1955-1971 bygger pä uppgifter som sammanställts av grundlagberedningen ochredovisats som bilaga i SOU 1972:15 framgår också att mellan 10 och 15 procentav propositionerna lämnats under före 90-dagarsfristens utgång.Sammanlagt lämnas alltså cirka ' Enligt stadgandena i den slutligt antagna nyariksdagsordningen (3 kap. 2-3 §§) skall proposition angående anslag för detnärmast följande budgetåret avlämnas , såvida icke regeringenfinner att propositionens behandling kan uppskjutas till följande riksmöte.Annan proposition som regeringen anser bör behandlas under pågående riksmöteskall avlämnas . Dessa tider innebär en anpassning till demsom gäller enligt nuvarande ordning. Figur 23: Antalet enkla frågor (streckad stapel) ochinterpellationer (rutad stapel) 1967-1973. en femtedel av samtliga propositioner under sista veckaneller efter propositionstidens utgång. Någon förändring i detta avseende undersenare år kan inte utläsas ur statistiken. Interpellationer och enkla frågor De InterpeUationer och enkla frågorsom riksdagsledamöterna enligt RO 52 § kan stäUa tiU statsråden medför ettbetydande arbete för departementen. Antalet spörsmål av dessa slag under senareär framgår av figur 23. Av figuren kan utläsas att antalet enkla frågor håUitsig i stort sett . Antalet interpellationer visar docken tendens till minskning från 278 1967 tiU 164 1973 medan de enkla frågornasantal under hela den undersökta perioden pendlar kring 350. Flera av de intervjuade expeditionscheferna anförde att deenkla frågorna skapar svårigheter för departementen eftersom de normaltbesvaras av statsrådet inom (Rst 36 §). Genom den korta tid som stårdepartementet till buds för att utarbeta svar måste annat arbete läggas ätsidan och resurserna koncentreras på frågesvaren även om detta t. ex. innebärförseningar i propositionsarbetet i förhållande till föreliggande tidsplaner.InterpeUationer innebär i detta avseende ett mindre problem eftersom dessabesvaras efter längre tidsfrister. Av figur 24, som bygger pä en genomgång av kammarkanslietsdiariebok, framgår hur antalet enkla frågor och interpellationer fördelar sig överriksdagsåret. medförde oktober månad en topp för InterpeUationer ochnovember månad för de enkla frågorna. Under vårsessionen visar såväl enklafrågor som interpellationer en sjunkande trend. Spörsmålen är alltså undervårsessionen i stor utsträckning koncentrerade till de två tre förstamånaderna. Av de enkla frågor som framställdes under vårsessionen föll t. . Av vårsessionens interpellationerframställdes under samma'tid. Figur24: Antalet framställda enkla frågor (ofylld stapel) och interpellationer(streckad stapel) fördelade Fördelningen av enkla frågor ochinterpellationer mellan olika departement är naturligtvis beroende av dendagspolitiska utvecklingen och varierar därför sannolikt år från år.Fördelningen av spörsmålen pä olika departement framgår av figur 25.Av figuren kan utläsas att korrimunikationsdepartementet haft nästan exakt dubbeltså många enkla frågor att besvara som som är detdepartement som Figur25: Antalet enkla frågor (ofylld stapel) samt interpeUationer (streckad stapel)besvarade av respektive dep. 80--70--60-50--40 30 20-f 10 80 70 60-50-40 30 20 10 + haft det näst största antalet. Fler enkla frågor ängenomsnittligt hade vidare social-, finans- och utbUdningsdepartementen. Avinterpellationer-na har de flesta besvarats inom utbildningsdepartementet.Därefter följde industri-, inrikes- och kommunikationsdepartementen. Som nämnts besvaras de enkla frågorna i princip inom envecka. För interpellationer gäller ingen motsvarande tidsfrist utan de kanbesvaras när som helst under riksdagsåret. Väntetiden på svar varierar ocksåkraftigt. besvarades en interpeUation (1973:134 av - s) . Denna interpeUation gällde förhåUandena i ChUe. Inom sexdagar besvarades också två interpellationer framstäUda angåendesituationen i . Längsta väntetiden gällde eninterpeUation (1973:22 av - s -) angående religionsfriheten m. m.För ytterligare tre interpellationer översteg tiden för utarbetande av svar 100dagar (1973:66 av c angående reformer på det kyrkliga området,1973:88 av s -~ angående nyttjanderätt till mark och vatten m.m. samt 1973:11 av m - angående lokalisering av ett fredsförbandtUl ). Den genomsnittliga beredningstiden inom departementen förinterpellationssvar framställda under vår- respektive höstsessionen framgår avfigur 26. Den långa tiden för förklaras delvis av attde två interpellationer med anknytning tUl kyrkliga förhåUanden som nämnts ovanförts tiU detta departement. (De besvarades av statsrådet .) Förövriga interpellationer är den genomsnittliga väntetiden pä svar fränUtbUdningsdepartementet . Efter UtbUdningsdepartementet visar försvarsdepartementetmed den näst längsta beredningstiden för interpellationssvaren. Denkortaste tiden gäller och varsinterpellationer i genomsnitt besvarats efter . Avfiguren kan också utläsas att höstens interpellationer i allmänhet besvaratsefter än de som framställts under vårsessionen. I detta sammanhangkan nämnas att enhgt reglerna i den slutligt antagna riksdagsordningen (6kap. 1 §) skall statsråd, som icke besvarar interpellation ,före utgången av muntligen meddela varför svar uteblireller anstår. har vidflera tUlfällen särskilt uppmärksammat departementens informationsåtgärder. granskningsmemorial är 1969 (KU 1969:18) anfördeutskottet bl. a. följande rörande frågan om publicering av vissa konseljbeslut: Inom det vidsträcktaförvaltningsområdet föreligger på grund av lagstiftningens utformning ochförhållandenas egen beskaffenhet i mänga faU ett betydande utrymme för olikauppfattningar rörande tolkning och tUlämpning av föreliggande bestämmelser. Detär angeläget att myndigheternas praxis i dessa fall, en praxis som självfalletbör normeras genom Figur26: Genomsnittlig tid mellan interpellations framställande och svar departementsvis.Samtliga interpellationer (streckad stapel), besvarade under vårsessionen(ofylld stapel) samt besvarade under höstsessionen (rutad stapel) 100 90 8070 60 50 40--30-20-10 Antal 3 2 1 17 6 11 4 4 Dep Ju UD Fö 18 12 6 K 1 1 6Si5sa Bä«a t " * 1 I M 13 8 5 19 10 9 t "* 1 4 2 2 1 avgöranden i högsta instans, blir så fast och enhetlig sommöjligt. Förutsättningen härför är uppenbarligen att myndigheterna får kännedomom sådana beslut i högsta instans som är av betydelse i detta hänseende.Allmänheten har också ett befogat intresse att fä del av sädana beslut ochdärmed få möjlighet att i sitt praktiska handlande anpassa sig efter debedömningsgrunder som kommit till uttryck i praxis. Från dessa synpunkterframstår det som mindre tillfredsstäUande att -tUl skillnad från vad som gäUeri fråga om beslut av andra organ som fungerar som högsta instans någonsamlad, auktoritativ publicering inte sker av sådana beslut av regeringen, somär av intresse utöver det enskilda fallet och sålunda av betydelse för rättstillämpningenpå respektive förvaltningsområden. Med hänsyn tiU utvecklingen inomförvaltningen och till den vikt som bör tillkomma avgöranden i högstainstans synes frågan om publicering i lämplig ordning av konseljbeslut inteböra förbises. Enligt utskottets mening ligger det i linje med de på riksdagensinitiativ tillsatta utredningarna om åtgärder för effektivare information omlagstiftningsarbetet och myndigheternas verksamhet över huvud taget. Utskottet, som ansett sig sakna anledning att ingå påfrågan om den lämpliga ordningen för ifrågavarande publicering, får av anfördaskäl framhålla önskvärdheten av att regeringen upptar ovan berörda spörsmåltill närmare övervägande. a. med anledning av vadkonstitutionsutskottet sålunda anfört upprättades inomstatsrådsberedningen en promemoria med riktUnjer för publicering av konseljbeslut. I skrivelse rill expeditionscheferna hemställdestatsrådet att åtgärder för publicering av konseljbeslut ienlighet med promemorian möjligt skulle vidtas. Av denna promemoriaframgår bl. a. att normalt följande typer av avgöranden borde publiceras, nämligenavgöranden som 1. ärrättsskapande genom att de fyUer ut luckor i givna generella bestämmelser, 2. slår fasttolkning av givna föreskrifter, 3. är vägledandevid avvägningen mellan motstående intressen, i fall dä klara direktiv iförfattning eUer förarbeten inte finns eller där fast praxis inte redan finns, 4. kan antas varaägnade för analogisk tillämpning pä ett vidare område, 5. innebär ändringi praxis. I statsrådsberedningens riktlinjer underströks vidare attdet torde vara av värde, att publicering sker även i fråga omavgöranden som inte kan sägas ge uttryck för ett mera principielltståndpunktstagande. Vidare framhölls att det ofta kunde vara av intresse att fåkännedom om Kungl. Maj:ts avgöranden på ett visst område även när de enskildaavgörandena inte var av sådant intresse att de borde redovisas separat. Isådana fall kunde sammanfattande översikter ge värdefull information. Beträffande valet av publiceringsform angavs riktpunktenvara "att just de myndigheter och grupper av enskilda som kan ha intresseav ett visst avgörande nås effektivt". Varje departement borde sålundahålla sig underrättat om de tidskrifter som berör departementets verksamhetsområdeoch hålla kontinuerlig kontakt med de myndigheter, organisationer ochtidskriftsredaktioner, där intresse för publicering av Kungl. Maj:ts beslut kanföreligga. Förutom Förvaltningsrättslig - där som regel avgöranden avallmänt förvaltningsrättslig eller administrativ natur borde publiceras ochde speciella facktidskrifterna borde även uppmärksammas möjligheten att utfärdapresskommunikéer i fall av mera aUmänt nyhetsintresse. Enligt statsrådsberedningens promemoria borde vederbörandeexpeditionschef bl. "allmänt övervaka att publicering avKungl. avgöranden sker i enlighet med de riktlinjer somangetts" samt "svara för att behövlig kontakt hålls med myndigheter,organisationer och tid-skriftsredationer vilka ger ut publikationer som ärlämpade för publicering av avgöranden". För att utröna i vUken utsträckning denna ambition frånstatsrådsberedningens sida lett till praktiska resultat ägnades vidintervjuerna med expeditionscheferna särskilt intresse åt informationsfrågorna.Härvidlag uppmärksammades inte bara den speciella frågan angående publiceringav vissa konseljbeslut utan departementens informationsinsatser över huvudtaget. Ett intryck från intervjuerna är att informationsfrågornaallmänt sett ägnas stort intresse i departementen. I samtliga departement utomfinansdepartementet finns särskilda informationssekreterare. Med undantag avförsvarsdepartementets arbetar dessa pä heltid med informationsfrågor. TUl informationssekreterarnasarbetsuppgifter hör att utarbeta pressmeddelanden och i förekommande fall attanordna presskonferenser. Pä samtliga departement finns någon form av interntinformationsblad som i aUmänhet redigeras av informationssekreteraren. Flertaletav informationssekreterarna medverkar även i det informationsarbete som är avmer politisk karaktär genom att de hjälper statsrådet och statssekreteraren attförbereda tal och offentUga framträdanden av olika slag. Inom handels- och industridepartementen ges regelbundet uten informationstidskrift kallad "Aktuellt i handelspolitiken" (1gäng/män.) respektive "Aktuellt i industripolitiken" (/år) varisammanfattningar av propositioner, utredningsbetänkanden, sammanställningar avremissyttranden m. m. publiceras. I detta sammanhang bör även nämnas"" som är ett centralt informationsblad för helakanslihuset. I redovisas utredningsdirektiv, utredningar ochdepartementspromemorior i sammanfattning eUer notisform. Vidare redovisasregeringspropositioner till , vissa riksdagsärenden samt materialet iSvensk författningssamling. Beträffande frågan om publicering av konseljbeslut enligtde riktlinjer som utarbetades inom statsrådsberedningen gav intervjuundersökningenett entydigt resultat. Sådan publicering förekommer i mycket litenutsträckning. Flera skäl anfördes för detta. Inom några departement uppgavs attkonseljärenden av det aktuella slaget förekom i liten omfattning. Vidareanfördes av en expeditionschef att det saknades lämpliga kanaler för en sådanpublicering. -Den vanligast anförda anledningen var emellertid attdepartementet inte hade tillräckliga personella resurser för att bevaka dessafrågor. Det löpande arbetet tar i anspråk de tillgängliga resurserna i sådanutsträckning att frågor av detta slag måste sättas på undantag. Flera av deintervjuade betonade att konseljbesluten endast undantagsvis kan tänkas ge enstörre allmänhet meningsfull information i sitt ursprungliga skick. För att ensådan publicering skall bli meningsfuU måste därför ett betydande arbete läggasned på att presentera relevanta fakta i ärendet. I detta sammanhang kan erinras ominnehållet i Ds Ju 1972:12 i vilken skisseras ett system för samlad publiceringmed hjälp av ADB-teknik av Kungl. Maj:ts avgöranden (i statsrådet, ochregeringsrätten). Med anledning av förslagen i denna PM startades enförsöksverksamhet som omfattar avgöranden från de båda förvaltningsdomstolarna(. R., kammarrätterna). Försöksverksamheten leds av . När försöksverksamheten avslutats och utvärderats vilketberäknas ske - är avsikten enligt statsrådsberedningens skrivelse 1973-10-23till expeditionscheferna att frågan rörande informationen om Kungl. Maj:tsavgöranden skall tas upp när ställning tas till alla de informationsfrågor somberördes i nämnda PM. Statsdepartementensorganisationsavdelning (OA) inledde sin verksamhet efterbeslut av riksdag (prop. 9, SU 7, rskr 7). Avdelningenshuvuduppgift skulle vara att fortsätta de påbörjadeorganisationsundersökningarna i samarbete med organisationsnämnden Och därefterutöva en fortlöpande verksamhet för rationalisering av sådana göromål -företrädesvis kamerala och expeditionella - som var gemensamma för eUerlikartade inom de skilda departementen. Avdelningen borde vidare stå tUlförfogande när de olika departementen behövde biträde med utredningar ispeciella organisationsfrågor. OA konstruerades sålunda som ett för samtligadepartement utom gemensamt stabs- ochrationahseringsorgan. OA anslöts organisatoriskt till . Underavdelningen StäUdes statsdepartementens kassakontor, telefonväxel och bud-central.Efter godkännande förordnade Kungl. Maj:t attstatens upplysningsbyrä skulle fr. o. m. den 1 juU 1956 vara inordnad iorganisationsavdelningen. Statsdepartementens kassakontor svarade fr. o. m. den 1juli 1948 för kassa- och avlöningsfunktionerna för samtliga departement utomutrikes-, försvars- och jordbruksdepartementen. övertogorganisationsavdelningen motsvarande uppgifter för ochden för försvarsdepartementet. Utanordningar från anslagen tillextra utgifter och till kommittéer och utredningar genom sakkunniga överfördesfrån statskontorets fondbyrå till avdelningen . Statens upplysningsbyrä inrättades somen fristående byrå inom statens priskontrollnämnd. Den utgjorde en fortsättningpä delar av verksamheten inom . Byrånshuvuduppgifter är utgivning av tidskriften ochpressklippservice för främst statsrådsberedningen och departementen. Tidskriftenutgavs åren 19391972 under namnet Från departement och nämnder. Organisations- och rationaliseringsverksamheten speladeursprungligen en underordnad roll för OA:s del. En centralisering av vissa fördepartementen gemensamma ärenden, bl. a. av vissa personalärenden, visade sigemellertid önskvärd. departementsutredning lade i en promemoria av den20 fram förslag om en omorganisation av OA. Förslaget syftadetill att avlasta departementen administrativa uppgifter och sammanföra dessatiU det gemensamma administrativa organet OA. Utredningens arbete resulteradebl. a. i att OA tUlfördes vissa nya funktioner. Sålunda tiUkom enpersonalsektion, en kameralsek- tion och en intendentur- och rationaliseringssektion.Bland uppgifterna för personalsektionen kan nämnas aktiva rekryteringsätgärderoch analyser av personalbehovet, utbUdningsverksamhet ochpersonalregistrering. Kassakontoret ombUdades till kameralsektion och dessuppgifter utökades med en omfattande räkningsgranskning. OA ålades även attbiträda departementen med upphandlingen och handha telefonväxel, restaurang,städning, budcentral och statsrådsbilar samt vice värdskapet för departementsorganisationenslokaler. Dessa och övriga intendenturärenden sammanfördes tilhka medrationaliseringsärenden inom det tekniskt-admi-nistrativa området till enintendentur- och rationaliseringssektion. Till denna fördes även frågor omplanering och inredning av lokaler (prop.