bet · FX01KU22 · 1974-12-31 00:00:00 — Dettahade särskUt under budgetarbetet inneburit en stor arbetsbelastningmed hög övertidsfrekvens på statssekreteraravdel-ningarna. hade enligt sina direktiv fyrahuvuduppgifter 1. delegering ochdecentralisering av ärenden som avgörs av Kungl. 2. departementensinterna organisation, 3. samordningmellan departementen och 4. uppgifterna förstatsdepartementens organisationsavdelning. Frågorna om delegering ochdecentralisering av ärenden behandlades ursprungligen av en särskild avutredningsmannen tillsatt arbetsgrupp. Detta arbete fortsatte sedanutredningens arbete i övrigt var avslutat och redovisades successivt i 133promemorior. Arbetet i denna del avslutades med utgången av 1971. Utredningenhade då lagt fram förslag om decentralisering beträffande ett stort antalärendegmpper. Sammanlagt omfattade dessa förslag decentralisering av ca 9 600konseljärenden. Av förslagen hade när utredningen avgav sin slutrapportdecentralisering genomförts belräffande ärendegrupper motsvarande 6 700ärenden. En fortsatt prövning av departementsutredningens förslag har därefterlett lill att ytterligare ca 1 000 konseljärenden decentraliserats. Delfortsatta arbetet med decentraliseringsfrägorna har därefter förlagts inomstatsrådsberedningen. b. Departementens interna organisation Beträffande departementens internaorganisation anförde departementsutredningen bl. Den huvuduppgift som utredningenuppfattat som sin viktigaste rör departementens interna organisation.Direktiven anger här som utgångspunkter att departementen skaU bibehålla sinställning som beredande organ och att den traditioneUa arbetsfördelningenmellan regeringen och andra förvaltningsorgan fortfarande skaU gälla. Jag har iöverensstämmelse härmed i utredningsarbetet utgått från att departementen inteskall vara beslutande organ utan att besluten liksom hittUls med några få, isammanhanget betydelselösa undantag skaU fattas av Kungl. Maj:t i statsrådetpå departementschefs eller annat statsråds föredragning. Jag har vidare utgått från att organisationen skallutformas för den nuvarande situationen där verken är fristående fråndepartementen med ett självständigt ansvar för sin verksamhet och liksomhittUls i huvudsak ombesörjer den löpande förvaltningen medan arbetet medsamordning, planering i stora drag och utformande av de viktigare riktlinjernabedrivs i departementen. Direktiven bygger på tanken att utredningsarbetet huvudsakligenskall äga rum utanför departementen, i underlydande organ och genom kommittéeroch särskilt tiUkallade sakkunniga. Jag delar uppfattningen att vid denfunktionsuppdelning som vi har mellan myndigheter och departementutredningsarbetetet och insamlandet av data och annat material väsentligen böroch måste ske utanför departementen. Men det är nödvändigt att departementenhar en sådan kvalitativ och kvantitativ kapacitet och organisation att det blirmöjligt att där bedöma och självständigt värdera de utredningar och detmaterial som kommer in. skall också göra det möjligtför departementschefen att lägga fram riktlinjer för den planering som skaUske inom underlydande verk och myndigheter. Det är dessutom naturligt attdepartementschefen skall kunna självständigt ta initiativ och låta utformadessa på sätt som hittUls skett i form av departementspromemorior eller geuttryck för dem vid anmälan av propositioner tUl . Det är uppenbart att förskjutningen mot en aUtmera ökadbetydelse av den del av departementens verksamhet som rör planering ochvidareutveckling måste väntas fortsätta. Samhällsutvecklingen och de växandekraven på långsiktighet i bedömningarna medför, som jag redan framhåUit, attplaneringen får allt större omfattning och vikt. Den centrala planeringen avstatens verksamhet ankommer i första hand på regeringen och måste förutsättaskomma att i ökande grad sätta sin prägel på dess arbete. En framåtsyftändeorganisation av regeringens beredande organ, statsdepartementen, måste ske meddenna utveckling för ögonen. Vid anpassningen av departementens organisation efterderas funktion som planeringsorgan måste emellertid även deras ställning somberedande organ i sista instans av förvaltningsprocessen beaktas.Rättssäkerhetskravet bör därför vara den andra grundläggande utgångspunktenför övervägandena rörande departementens organisation. Även om departementenbefrias från en del av de löpande ärendena har rättssäkerhetskravet oförändradstyrka. Det berör inte bara de löpande ärendena utan verksamheten i desshelhet. En tredje viktig utgångspunkt är önskemålet attdepartementens organisation blir tUlräckligt smidig. Inte minst av hänsyn tUldepartementens karaktär av planeringsorgan måste det vara lätt att anpassaresurserna efter olika behov och förhållanden. Departementschefen måste snabbtkunna förskjuta tyngdpunkten i arbetet frän ett område till ett annat eller taupp ett nytt område tUl bearbetning. Organisationen måste vid behov kunnaförstärkas med experter från olika områden. Det är också viktigt att arbetetbedrivs sä nära under departementschefen som möjligt. Enligt direktiven skall vid upprättande av förslag till de skilda departementens organisation även undersökas om integrationkan ske av de olika avdelningarna i departementen. Integrationstanken syftartUl att upphäva den av mig förut nämnda tudelningen av departementensorganisation i en statssekreteraravdelning, där arbetet med planering ochriktlinjer i form av utredningsdirektiv, propositioner, författningar,regleringsbrev o. d. sker, och en expeditionschefsavdelning för handläggningav löpande ärenden och tUlämpningsfrågor. Jag bortser t. v. från de ytterhgareavdelningar som förekommer. Några av dessa, bl. a. rättsavdelningarna, handharen del av den verksamhet som enligt grunduppdelningen hör tUlstatssekreteraravdelningen, medan andra har uppgifter från båda sidorna. Integrationen skaU enligt direktiven innebära attdepartementsorganisationens tudelning upphör och att i stället arbetsenhetertiUskapas som inom lämpligt avgränsade sakområden svarar för såväl arbetet medplanering och riktUnjer som handläggningen av tUlämpningsfrågor och löpandeärenden. I stället för den nuvarande indelningen efter ärendenas art får manaUtså en indelning efter ärendenas sakhga sammanhang. Med en integrerad organisation fär man för varje sakområdeen specialiserad arbetsenhet där kunskaperna och erfarenheten pä områdetsamlas. Detta ger goda möjligheter att vid planering och utfärdande avrikthnjer tUlgodogöra sig lärdomar frän tUlämpningen av tidigare bestämmelser.Även för handläggningen av de löpande ärendena bör det vara en fördel attberedningen sker inorri en arbetsenhet där det finns god kännedom omintentionerna bakom de regler som skall tUlämpas. Den integreradeorganisationen främjar samordningen inom sakområdena och behovet avförstärkning av samordningsresurserna begränsar sig alltså tUl att avsehuvudsakligen samordningen mellan dessa områden. Personal med uppgifter inomett sakområde behöver inte längre delas på två avdelningar och arbetsbördan börkunna fördelas jämnare. Jag vUl framhåUa att vid arbetsanhopning inomett sakområde arbetskraft bör kunna stäUas tUl förfogande frän därav inteberörda delar av departementet. Särskilt bör beaktas att vid ökning av arbetetpå riksdagssidan eller med planeringsuppgifterna personal finns tUlgänglig förberedningen av förvaltningsärenden. Sammanfattningsvis finner jag att enintegrerad organisation klart är att föredra framför den nuvarande tudelade. anfördevidare att en integrerad organisation aktualiserade expeditionschefernasställning och att i samband därmed även departementsledningen i övrigt bordeövervägas. Utredningen föreslog att statssekreterarens stäUning som den högstatjänstemannen i departementet skulle bibehållas. Även expeditionschefensuppgifter skuUe i princip hänföra sig tUl departementets hela arbetsfält.Mellan dessa båda chefstjänstemän skuUe gälla en funktionsuppdelning som iprincip tillämpas i alla ärenden och frågor, dvs. inom varje sakområde. Dessatjänstemän skuUe ha som uppgift att var och en på sitt område biträdadepartementschefen med utformningen av de stora linjerna i departementetsplanerande och övriga verksamhet samt med samordningen mellan de integreradesakenheterna. Härvid skulle statssekreteraren svara för depolitisk-samhällsekonomiska aspekterna och expeditionschefen övervaka delöpande ärendenas gång och se till att följdriktighet och enhetlighet iakttagesvid handläggningen av dessa. Beträffandearbetet inom sakenheterna anförde utredningen. Själva det handläggande arbetet börutföras inom arbetsenheterna. Ansvaret för handläggningen av frågor och ärendenoch för ärendenas gång bör alltså ligga där. Detta bör gälla såväl budget,propositioner och riktlinjer av olika slag som de löpande ärendena ochföredragningen inför departementschefen. Även arbetet med planeringen bör i denmän den håUer sig inom sakområdet utföras inom vederbörlig arbetsenhet. För attgöra organisationen så smidig som möjligt föreslär jag att ansvaret för arbetetinom ett sakområde läggs på en person i egenskap av huvudman för detta. Någonfast indelning av personalen i sektioner e. d. inom arbetsenheterna bör inteförekomma. Naturligtvis bör arbetsfördelningen meUan huvudmännen inte hindraatt särskUda uppgifter, även sådana som rör en eUer flera huvudmäns områden,tUlfälligt uppdras åt annan person eller en speciell arbetsgmpp. För att underlätta samordningeninom departementen mellan sakområdena förordade utredningen att ettstabsorgan, ett planerings- och budgetsekretariat, skuUe inrättas, med uppgiftatt lämna biträde vid den översiktliga planeringen, samordningen avbudgetarbetet och redigeringen av departementets andel istatsverkspropositionen. Beträffande de inter-nationeUa ärendena ansågutredningen att dessa i princip borde fördelas på de olika sakenheterna. I departementdär de internationeUa ärendegrupperna var av större omfattning eller därhandläggningen av sädana ärenden var fördelad på ett flertal sakområden kundedock enligt utredningen behövas ett organ i stabsställning - ettinternationellt sekretariat som bistod chefstjänstemännen vid samordningen avarbetet med de internationeUa frågorna och som utgjorde departementetskontaktorgan gentemot . Föratom de nämnda sekretariaten förordade utredningenockså att man i departementen skulle inrätta en särskUd befattning somrättschef. Denne - som skulle erhålla ställningen av chefstjänsteman hadeförutom juridisk konsultverksamhet inom departementet enUgt förslaget också attsvara för större delen av statssekreterarens och expeditionschefens funktionermed avseende på lagstiftningen. På rättschefen skulle även åligga att svara förförfattningsarbetet och därmed jämförliga uppgifter i samarbete medvederbörande huvudman och dennes personal. TUl rättschefens arbetsuppgifterskulle fömtom löpande ärenden som hänger nära samman med lagstiftningsarbetetockså höra att som huvudman handlägga sådana lagstiftningsärenden som var såomfattande eller fristående frän sakenheternas arbetsområden att de intelämpligen kunde inpassas i någon huvudmans arbetsuppgifter. I vissa departementborde det vara möjligt att anförtro rättschefens arbetsuppgifter åtexpeditionschefen. I departement där ytterligare särskUd personal behövdes förhandläggningen av rättsärenden föreslogs att en särskUd serviceenhet etträttssekretariat skulle inrättas med rättschefen som chef. förslag beträffandedepartementens organisation ledde fram tUl en normalorganisation fördepartementen -vilken framgår av figur 1. Syftet medden föreslagna organisationen var att skapa förbättrade Figur 1: Schematisk skiss över departementsorganisationenmed stabssekretariat och integrerade enheter resurser för planering och samordning. Genom tUlkomsten avhuvudmän för avgränsade sakområden - vUken organisarion i och för sig ansågs geökade planeringsresurser avlastades chefstjänstemännen uppgifterna i sambandmed den omedelbara arbetsledningen tUl förmån för viktigare planerings- ochsamordningsfrågor. Dessutom stäUdes personal i stabsställning tUl derasförfogande vid arbetet med dessa frågor. Utredningen anförde sammanfattningsvisatt den föreslagna organisationen gav förutsättningar för en effektivarehandläggning i departementen. Organisationen skulle också innebära bättremöjligheter att tUlgodose rättssäkerhetskraven. Det av departementsutredningen framlagdaorganisationsförslaget lades till gmnd för en proposition tUl (1965:65). tillstyrkte i sitt utlåtande (SU 1965:105) ochriksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag (rskr 1965:295). Sedan budgetåret1965/66 är departementen sålunda organiserade i enlighet med det principförslagsom redovisats i figur 1. Vissa avvikelser från denna normalorganisation fannsredan i det förslag som lades fram för 1965 och vissa förändringar avorganisationen har naturligtvis varit nödvändiga som förflutitsedan dess. I huvudsak ger emellertid principskissen i figuren en aktueU bUd avdepartementens normalorganisation ännu . c. Samordningen mellan departementen I fråga om den tredje avutredningens huvuduppgifter, samordningen mellan departementen, anfördeutredningen att sedan uppdraget lämnades en statssekreterarbefattninginrättats i statsrådsberedningen och att ytterligare ett statsråd utandepartement utnämnts. Utredningen anförde ytteriigare bl. Som kommer att framgå av detföljande krävs med hänsyn tUl den alltmer ökande arbetsvolymen idepartementsorganisationen genomgående personalförstärkningar vid de särskUdadepartementen. De ökande arbetsuppgifterna ligger främst på områdena förplanering, samordning och vidareutveckling. Även inom statsrådsberedningen hardetta slag av uppgifter ökat. a. synes behovet av samordning inom ochöverblick över det statliga utrednmgsväsendet stäUa nya krav på statsrådsberedningen. Rådande förhållanden i fråga om samordningen mellandepartementen torde ej ge skäl tUl anmärkning. Jag vUl erinra om att samtligade 16 statsrådsämbeten, som lagen (nr 152) om antaletstatsdepartement och statsråd utan departement medger, f. n. är tUlsatta.Kungl. Maj:t bör emeUertid inte vara hindrad att utnämna ytterligare ettstatsråd om behov skulle uppkomma därav, t. ex. för samordningsuppgifter eUeravlastning av någon departementschef. Utredningen föreslog aUtså inga förändringar i dettaavseende. Beträffande statsdepartementensorganisationsavdelning lade utredningen i en promemoria den 20 november 1964fram ett förslag tUl omorganisation. Förslaget syftade tUl att avlastadepartementen administrativa uppgifter och sammanföra dessa tillorganisationsavdelningen. Utredningens arbete som även i dessa delarpresenterades för i propositionen 1965:65 resulterade bl. a. i attorganisationsavdelningen tillfördes vissa nya funktioner. Sålunda tillkom enpersonalsektion, en kameralsektion och en intendentur ochrationaliseringssektion. TUl organisationsavdelningens uppgifter hör numerafortlöpande rationalisering och effektivisering av departementens internaadministrativa funktioner och mtiner. Avdelningen handlägger även fördepartementen gemensamma ärenden och verksamheter inom personaladministrativa,kamerala, intendentur- och arkivområden, vissa planeringsfunktioner samtlokalför-söriningen för departementen och deras kommittéer. Avdelningen fullgörvidare vice värdskapet över de fastigheter och andra lokaler som departementendisponerar. En närmare redogörelse för organisationsavdelningens arbetsuppgifteroch organisation lämnas i bUaga 1. De tio departement som berördes avreformen 1965 var , försvarsdepartementet,, , , , jord- bruksdepartementet, ,och . Konstitutionsutskottetpresenterade i sitt memorial i anledning av granskning av de i statsrådetförda protokollen (KU 1967:34) en detaljerad redovisning av regeringsärendenasfördelning mellan olika departement och antalet ärenden av olika slag inomvarje departement. 1 samband därmed redovisades även vissa uppgifter angåendepersonalen inom departementen. Beträffande departementens arbetsområden , dvs.omedelbart efter departementsreformen, hänvisades till memorialet. Som författningsutredningen framhöll kan fördelningen avärenden mellan departementen inte vara definitiv utan måste fortlöpandeanpassas efter statsverksamhetens utveckling. har också varje årutom omflyttningar av ärenden förekommit mellan departementen. I bUaga 2redovisas en sammanställning av de omfördelningar som skett januari1967 . En första större omfördelning skedde 1967 närindustrifrågorna flyttades frän tUl finansdepartementetunder ett särskUt konsultativt statsråd. Denna reform fuUföljdes 1969 genomtUlkomsten av ytterligare ett departement industridepartementet (från 1januari 1969). 1967 överflyttades också bl. a. ärenden rörande länsstyrelserna,rikets administrativa indelningar och de kommunala frågorna fräninrikesdepartementet tUl . I samband därmedförordnades ett konsultativt statsråd att föredra dessa frågor. Frän kommunikationsdepartementetöverfördes flertalet ärenden angående mndradioverk-samheten tillecklesiastikdepartementet. Namnet pä det sistnämnda departementet ändradesunder 1967 tiU UtbUdningsdepartementet. Nästa större omfördelning av ärenden mellan departementenföretogs då civUdepartementets samtliga uppgifter, huvudsakligenfrågor angående de statsanställdas avlönings- och arbetsviUkor, överfördes fråncivUdepartementet till under ett särskUt konsultativtstatsråd. blev i stället ett departement för i första handregionala frågor genom att planfrågor, frågor rörande länsstyrelserna ochkommunerna m. m. överfördes tUl detta frän . Ävenfrån jordbmksdepartementet överfördes vissa ärenden tUl civildepartementet.Bland de övriga omfördelningar som skedde i detta sammanhang kan nämnas attmedborgarskapsfrågorna flyttades från tiUinrikesdepartementet. skedde, som framgår av bUagan, ettflertal omfördelningar av olika ärendegmpper. a. överfördes frågor angåendefinansiellt bistånd tUl främmande lands utveckling (internationellt utvecklingssamarbete)från tUl . skedde som nämntsinga överflyttningar av ärendegmpper mellan departementen. Vid årsskiftet19731974 genomfördes däremot ånyo väsentliga förändringar i fördelningen avärenden mellan departementen i samband med att ytterligare ett departementinrättades. Med undantag av 1972 har förutom omfördelningar avärenden mellan departementen också förordnanden enligt 5 § regeringsformen för enskUt statsråd att föredraga ärenden inom ett visstdepartements arbetsområde förekommit. Tre av dessa förordnanden vUka innebaratt större ärendegrupper avskildes från departementschefens områden har nämntsi det föregående. I bUaga 3 redovisas en fuUständig sammanställning av sådanaförordnanden av längre varaktighet. Förutom de förordnanden som upptagits ibUagan har varie år ett antal s. k. 5 §-förordnanden gäUande för kortare tideUer för enskUd konselj meddelats. synes dock föredragning vidtUlfälliga vakanser i aUmänhet ske av annan än departementschef utan attformellt förordnande enligt 5 § RF meddelats. Utvecklingen av antalet konseljärenden 19671973 Som ett led i granskningen avstatsrådsprotokollen har redovisatvissa uppgifter angående antalet konseljbeslut av ohka slag och fördelningen avdessa mellan olika departement (KU 1968:15, KU 1969:18, KU 1970:42, KU 1971:34,KU 1972:26 samt KU 1973:20). En sammanfattning av denna statistik redovisas ibilaga 4. Av figur 2 framgår att det sammanlagda antalet konseljärenden förstvisade en successiv nedgång fram tiU 1969-1970 dä antalet konseljärenden var ca25 000 vart och ett av åren.' Därefter har antalet åter stigit. 1973 varantalet konseljärenden enligt utskottets statistiktotalt 28 371. arbete meddecentraliseringsfrägorna hade lett till att ett betydandeantal ärenden decentraliserats. I en inom statsrådsberedningen utarbetad PMangående antalet konseljärenden redovisas nedanstående utveckling av antaletärenden. Är Antal ' Minskning al Siffrorna är departementsutredningens. För åren 1967,1971 och 1972 har dock använts material, korrigerat påvisst sätt, eftersom utskottet och utredningen har olika beräkningsunderlag.Utskottet räknar varje enskild expedition, medan utredningen var hänvisad atträkna punkterna på konseljlistorna. En punkt på konseljlistan kan i och för sigomfatta flera expeditioner. totalsiffra för helt årligger därmed i allmänhet ca 1 000 ärenden över departementsutredningensmotsvarande siffra. Härtill har tagits hänsyn i tabellen. Figur 2: Antal konseljärenden19671973 (källa: KU:s granskningsbetänkanden ). En förklaring tUl att minskningarnai antalet konseljärenden var så stora fram tUl 1969 är attdepartementsutredningen under sina första år kunde medverka tUl delegering avantalsmässigt mycket omfattande ärendegmpper, TjänstetUlsättningar,riänstledighetsfrågor och ärenden om utrikesresor är exempel härpå. Dessaärendegrupper hade dessutom ur decentraliseringssynpunkt den fördelen att deskar horisontellt över aUa departementen och därmed gav god effekt pä helafältet. Mot slutet av perioden decentraliserades medborgarskapsärendena, vilkasedan 1969 i första instans handläggs inom invandrarverket. hardecentraliseringsarbetet däremot som nämnts inte kunnat håUa jämna steg med deautomatiska ökningar som föranleds av samhäUsutveckUngen och statsförvaltningensutbyggnad. har i sin slutrapport belyst denna utveckhng genom att redovisaärendeutveckUngen beträffande följande tre, tUl sittsakliga innehåU väsensskUda frågor: Antal konseljbeslut i ärenden om utnämningav ersättning vid ändringar i bolags överläkare bUkrock med ordningen (älg lag) Det skall tUläggas attbeslutanderätten i de två första ärendegrapperna numera har flyttats tillunderlydande myndigheter samt att det f. n. övervägs delegering avärendegruppen gällande ändrad bolagsordning. har särskUt besvärsärendena stigit kraftigt iantal. I bUaga 4 a redovisas en inom statsrådsberedningen utarbetadsammanställning angående antalet besvär hos Kungl. Ökningen avantalet besvärsärenden inom hänför sig främst tillpersonalsidan och torde sammanhänga med polisväsendets förstatligande. Förförsvarsdepartementets del är det i allt väsentligt fråga om besvär över beslutav vapenfrinämnden i anledning av ansökan om vapenfri tjänst. Ökningen förfinansdepartementet avser huvudsakligen besvär i skatteärenden och ipersonalärenden, däribland i frågor om lön med B-avdrag under tjänstledighetför studier. För beror ökningen främst på den centralaintagningen tUl spärrade linjer vid universiteten m. m. Huvudparten avbesvärsärenden inom sammanhänger medmiljölagstiftningen. I ej oväsentlig utsträckning är det fråga om besvär överbeslut av i anledning av ansökan om nybyggnation inom skyddadestrandområden och besvär över beslut av om statsbidrag tillvatten- och luftvårdande åtgärder inom industrin. För delberor ökningen huvudsakligen på det under senare är mycket stora antalet beslutav om utbUdningsbidrag, flyttningsbidrag och andraformer för bidrag inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Besvärsärendena inomcivUdepartementet gäller i allt väsentligt byggnads- och planfrågor, främstfrågor om tUlstånd tUl byggnation inom skyddade områden. En annan gmpp av konseljärenden som stigit mycket undersenare år är nådeärendena. Antalet sådana ärenden var 1 717 (+ 99) , 1850 (+ 133) , 2 086 (+236) , 1 739 (-347) , 2 108 (+369)är 1972 och 2 204 förär 1973. ökade antalet besvärsärenden ochantalet nådeärenden med tUlhopa 817. Det är nästan exakt samma siffra somframkommer vid jämförelse mellan det totala antalet konseljärenden för år 1971och . Figur 3a: Antal propositioner (mörkstapel): och antal kommittédirektiv (ljus stapel) 1967-1973 (källa: KU:sbetänkanden --1973). Vad beträffar fördelningen avärenden mellan departementen kan noteras att den största ökningen pä senare ärskett för jusfitie- och finansdepartementen medan ärendenminskat mest. Den främsta orsaken tUl ökningen för är detökade antalet dispens- och partsärenden (inkl. nådeärenden) medan för finansdepartementetsdel en stor ökning gäller även antalet besvärsärenden. Minskningen förcivUdepartementets del gäller främst tjänsteärenden.