bet · FX01KU62 · 1974-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1974 KU 1974:62 Konstitutionsutskottetsbetänkande med anledning av motion om decentralisering och ökad rättssäkerhetinom förvaltningen. I motionen 1974:347 av m. fl. (c)hemställs "att I. anhåller hos Kungl. Maj:t alt de i motionenupptagna frågorna om decentralisering inom förvaltningen skyndsamt upptas tillprövning genom en särskild parlamentariskt sammansatt utredning jämte därtillknutna arbetsgrupper, i enlighel med vad som anförts i motionen, 2.tillkännager för Kungl. Maj:l som sin mening vad som anförts i motionen om behovetav reformarbete för atl förbättra den enskildes rättsskydd inom förvaltningen". Motiveringenöverensstämmer i allt väsentligt med vad som anfördes i partimotionen 1973:964(c). I denna motion hemställdes alt hos Kungl. Maj:t skulle begäraåtgärder för alt tillgodose de i motionen anförda synpunkterna om ökaddecentralisering, stärkt lekmannainflytande och förbättrad rättssäkerhet inomförvaltningen. Isitt av godkända yttrande över moiionen anförde (KU 1973:9) bl. a. följande: Vad först gäller frågorna om decentralisering ochlekmannainflytande inom förvaltningen behandlades dessa ingående i utskottetsbetänkande 1972:12. Utskottels av godkända yttrande har ålergivits ihuvudsak ordagrant i det föregående. Utskottet uttalade sålunda bl. a. attfrågan om decentralisering inom förvaltningen var väsentlig och att betydandefördelar kan vinnas därmed. Enligt utskottets mening var det väsentligt alt möjligheternatill ökad decentralisering togs till vara. Detta gällde särskilt i de fall, dåen decentralisering innebar rationalisering, ökad effektivitet eller förbättradservice för allmänheten. Av största vikt var enligt utskottet också frågan omrättssäkerheten. En decentralisering borde således inte äga rum om väsentligarättssäkerhetsintressen talade emot en sådan åtgärd. Med hänsyn lill de berördaomständigheterna var det enligt utskottet angeläget att myndigheterna självaundersökte möjligheterna till decentralisering och tog de initiativ i denna delsom kunde behövas. Utskottet ansåg sig kunna förutsätta atl arbetet därmedskulle komma att fortsätta under beaktande av statsmakternas intentioner ifrågan. I nära samband med frågan om decentralisering stod, framhöll utskottetvidare, frågan om medborgarinflytande inom förvaltningen. Utskottet erinradeom att utveckligen även på delta område lett till att betydandelekmannainflytande införts inom allt fler grenar av förvaltningen. Denmedborgerliga insyn i och kontroll av verksamheten, som därmed eftersträvats,framstod som en naturlig följd bl. a. av att förvaltningsavgörandena i storutsträckning inte längre hade karaktärenav tillämpning av i detalj utformade författningsregler. I stället var det i många fall fråga om atl handla inom ofta ganska vida förfall- ningsramar där avgörandena kunde ha stor betydelse för den enskilde. Enligt utskottets mening var det ett väsentligt demokratiskt intresse att medbor- garinflytandet inom förvaltningsorganen fortsatte alt öka. Formerna fördetta måste emellertid nödvändigtvis skifta med hänsyn, till de i hög grad va rierande förhållandena på olika områden. . , Frågor om den enskildesrättsskydd inom förvaltningen behandlades i I sitt av godkända yttrande erinrade utskottet om desenaste årens arbete på reformer av betydelse för den enskildes rättsskydd inomförvaltningen. Utskottet konstaterade att viktiga reformer beslutals ochalt ytteriigare reformförslag kunde väntas föreläggas inom en näraframlid. Utskottetintar samma ståndpunkt som till frågorna om decentralisering,lekmannainflytande och rättssäkerhet inom förvaltningen. Utskottet vidhållersina i det föregående återgivna uttalanden i dessa frågor. Med hänsyn till deförhållanden som redovisats i dessa, är det enligt utskottets mening inteerforderligt att nu ta ett särskilt initiativ från sida i syfte attuppnå ökad decentralisering, stärkt lekmannainflytande och förbättradrättssäkerhet inom förvaltningen. reservation (3 c) yrkades bifall till motionen, varvid anfördes följande: De frågor om ökad decentralisering, stärktlekmannainflytande och förbättrad rättssäkerhet inom förvaltningen som las uppi motionen 1973:964 är enligt utskottets mening av mycket stor betydelse. Måletatt uppnå ökad jämlikhet och trygghet på olika områden och en livsmiljö, som äranpassad efter människans förutsättningar och behov, kan enligt utskottelsmening endast uppnås i ett mera decentraliserat samhälle. Samhällsfunktionernabör över ett brett register inriktas på att uppnå detta. Delta gäller inteminst de alltmer omfattande förvaltningsfunklionerna inom den offentligasektorn. Förvaltningen bör så långt möjligt decentraliseras från statligbyråkrati till folklig självstyrelse och från centrala statliga myndighetertill regionala och lokala organ. Därmed ökar effektiviteten, och samhälletsservice till allmänheten förbättras. Genom en fortgående decentralisering avstatliga förvaltningsfunktioner förbättras även möjligheterna till ökatlekmannainflytande och större rättstrygghet. Detmoderna välfärdssamhället har medfört en kraftig expansion av den offentligaförvaltningen. Därmed har också behovet av åtgärder för att tillgodose deenskildas rättsskydd vuxit. Vissa reformer i detta syfte har beslutats 1972och ytteriigare åtgärder är under prövning. Som utvecklats i moiionen 1973:964framstår del emellertid som i hög grad angeläget att reformarbetet nufortsätter utan avbrott och att det kommer atl kännetecknas av en störreplanmässighet och kraft . Motbakgrund av vad utskottet sålunda anfört anser utskottet det vara påkallat attriksdagen nu tar ett särskilt initiativ i syfte att uppnå ökaddecentralisering, stärkt lekmannainflytande och förbättrad rättssäkerhet inomförvaltningen. Iett särskilt yttrande (2 fp) anfördes följande: Frågorom ökad decentralisering, stärktlekmannainflytande och förbättrad rättssäkerhet inom förvaltningen har, somframgår av utskottets betänkande. röntstor uppmärksamhet från sida . Ytteriigare riksdagsbeslutkommer att tas . pågår betydelsefullt utredningsarbete. Det ärnu angeläget att beslutade reformer snabbi leder lill avsedda resultat samt attytterligare åtgärder målmedvetet förbereds. Fråganom decentralisering av statliga förvaltningsuppgifter är enligt vår uppfattningav stor principiell räckvidd och har anknytning till många olika områden. Endecentralisering av förvaltningsuppgifter och beslut från central till regionaloch lokal nivå medför bl. a. ökade möjligheter till lekmannainflytande. Vivill här hänvisa till motionerna 1972:204 och 1973:225 där syn pådecentraliseringen och dess regionalpolitiska roll utvecklas. förra motionen framhålls att decentraliseringen av arbetsuppgifter tilllägre nivåer innebär att länsstyrelser och andra länsmyndigheter samtlandstingets förvaltningar i större utsträckning ombesörjer den regionalt inriktadeservicen och primärkommunerna den lokalt inriktade. Genom centralt utfärdadegenerella anvisningar och stalsbidragsbestämmelser kan beslutsfattandet decentraliserasutan nämnvärda risker för ojämn kvalitet i serviceutbudet. Där överföring avarbetsuppgifter från centrala till regionala och lokala myndigheter inte ärmöjlig bör resp. verk undersöka möjligheterna att bygga upp eller utvidga egnaregionala och lokala enheter som ersättning för expanderande centralförvaltning. Utöver de anställdas synpunkter och de närdemokratiska skälenmåste därvidlag även de ekonomiska konsekvenserna väga tungt. harpå detta sätt velat peka på möjligheterna atl i ett sammanhang sammanväga deregionalpolitiska, närdemokratiska och ekonomiska aspekterna med frågan omförbättrad effektivitet för resp. förvaltning. Beträffande frågornas behandling vid hänvisas sålunda till utskottets betänkanden 1972:12, 1972:39och 1973:9. detta år överiämnade länsberedningenbetänkandet Stat och kommun i samverkan (SOU 1974:84) till chefen förkommundepartementet. Länsberedningensuppdrag har varit all i anslutning till vissa tidigare verkställda utredningar,nämligen länsförvaltningsuiredningen, landskontorsutredningen ochlänsindelningsutredningen (SOU 1967:20-23) saml länsdemokratiutredningen (SOU1968:47) göra en sammanfattande bedömning rörande den regionala samhällsförvaltningensuppgifter och organisation. Därvid skulle bl. a. fördelningen i stort avsamhällsuppgifter mellan stat och kommun övervägas. Deförslag som lagts fram innefattar huvudsakligen principiella ställningstaganden.Det måste enligt beredningen anses mest praktiskt alt statsmakterna först tarställning till de olika principlösningar som kan ifrågakomma och att dessabeslut därefter flr ligga till grund för arbetet med de mera detaljeradeförslag i form av författningstexter, personalplaner o. d. som också erfordras. Beredningen konstateraratt kommunerna och staten delar ansvaret för utvecklingenav den offentliga sektorn. Allmänt gäller att staten och kommunerna samverkarpå skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål.Förhållandet mellan stal och kommun präglas sålunda av en helhetssyn. Det ärdärför enligt beredningen varken lämpligt eller möjligt att en gång för alladra orubbliga och preciserade gränser kring en självstyrelsesektor.Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället iganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Meddenna bakgrund har beredningen gått igenom flertalet samhällssektorer för attse om ansvaret bör vara statligt eller kommunalt. Resultatet av genomgången äratt uppgiftsfördelningen, sådan den återspeglas i huvudmannaskapet, i stortsett är väl avvägd. Beredningenanser att statens tillsyn och kontroll över den kommunala verksamheten har storbetydelse för den faktiska kompetensfördelningen mellan stat och kommun.Beredningen uttalar att direktivens intentioner, atl staten skall påverkainriktningen i stort av den kommunala verksamheten men lämna en betydande frihetför kommunerna vid den praktiska utformningen, kan förverkligas genom atlkommunerna i större utsträckning än nu flr disponera statsbidrag utan ingåendeförfattningsreglering. Bl.a. till följd av kommunindelningsreformen bör det enligt beredningen vara möjligtatt minska den statliga tillsynen och kontrollen över den kommunalaverksamheten. Medhänsyn till de förslag i denna riktning som föreligger bl. a. inomskolans område, och till pågående arbete i regeringens kansli angåendeomfattningen av den statliga tillsynen över kommunerna har beredningenemellertid inte funnit det vara nödvändigt atl framlägga några förslag i dennadel. Enav de viktigaste uppgifterna för beredningen har varit att behandla frågan omhuvudmannaskapet för den regionala samhällsplaneringen. Frågan har gällthuruvida denna skall ha statligt huvudmannaskap som är fallet ellerlandslingskommunall som länsdemokratiutredningen föreslog. Enligtberedningen består samhällsplaneringen på regional nivå dels av olika former avseklorsplanering, dels av en nivåplanering som har till syfte alt samordna densektoriella planeringen och inrikta denna mot de mål som ställts upp förregionalpolitiken. Dettainnebär att det organ som ges ansvaret för den regionala samhällsplaneringenfår till uppgift att samordna planeringsakliviieter som bedrivs inomprimärkommuner, landstingskommuner och statliga organ. För att samordningenskall bli effektiv krävs enligt beredningen att del organ som flr ansvaret fördem i viss utsträckning måste ges rätt att fatta beslut som är bindande ävenför primärkommuner och statliga organ vilkas arbete berörs av den regionalaplaneringen. Attge landstingen i uppdrag atl ansvara för den regionala samhällsplaneringenskulle därför innebära att landslingen fick en ställning som över- kommuni förhållande till primärkommunen. En sådan ordning är enligt beredningen inteönskvärd. Inteheller är det enligt beredningen möjligt att ge kommunala organ beslutanderättöver statliga myndigheter. På grund av den statliga planeringens karaktärskulle det också enligt beredningen möta stora svårigheter att i fullutsträckning kommunalisera den funktion på regional nivå som består isamordning av skilda delar av den statliga sektorsplaneringen. Eftersomden regionala samhällsplaneringen måste anpassas till de av statsmakternafastlagda regionalpoliliska målen är det enligt beredningen svårt att entydigtavgränsa det regionala ansvarsområdet på ett sådani sätt att det är möjligt attutkräva ett politiskt ansvar. Beredningenfinner därför att huvudmannaskapet för den samordnande regionalasamhällsplaneringen liksom för viss seklorsplanering även fortsättningsvis börvara statligt. Föratt stärka länets inflytande föreslår beredningen en författningsmässigföreskrift om att de representativa församlingarna i landstingskommuner ochprimärkommuner skall yttra sig över regionalpolitiskt betydelsefullabeslutsunderiag som länsprogram och regional trafikplanering. Beredningensborgeriiga ledamöter har i ett särskilt yttrande framhållit attlänsberedningens förslag bör ses som ett eiappmål mot en mera utbyggdlänsdemokrati. En fullt utbyggd länsdemokrati förblir ett angelägel politisktmål i ett längre perspektiv, framhålls i yttrandet. Beredningensbetänkande är föremål för en omfattande remissbehandling.Remisstiden utgår . I motionen har tagils upp frågor omdecentralisering och den enskildes rättsskydd inom förvaltningen. Länsberedningenhar i sitt avgivna betänkande Stat och kommun i samverkan (SOU 1974:84)behandlat även frågan om decentralisering och därvid uttalat attlänsstyrelserna genom sin förlroendemannaslyrelse och sin organisatoriskauppbyggnad har goda förutsättningar att i ökad utsträckning kunna ta överbeslutanderätten från centrala sektorsmyndigheler beträffande en radärendegrupper. Enligt beredningen synes härvidlag i första handnäringslivsfrågor, vägplanering och miljö- och naturvård vara aktuella områdenför ytteriigare decentraliseringsåtgärder. Allmäntframhåller beredningen atl en konkret avgränsning av de beslut som kandecentraliseras kräver en detaljerad genomgång av alla de författningar ochbestämmelser som reglerar dessa ämnesområden samt inte minst kontakter ochdiskussioner med berörda myndigheter på central och regional nivå. Beredningenföreslår därför att detaljerade överväganden i decentraliseringsfrågor görs isärskild ordning. Som utskottet tidigare iolika sammanhang uttalat anser utskottet i likhet medlänsberedningen att det är av stort värde att pröva möjligheterna tilldecentralisering av skilda ärendeområden från central till regional nivå. Utskottethar erfarit att man från regeringens sida överväger hithörandefrågor. Enligt utskottet torde del kunna förutsättas att initiativ beträffandedecentraliseringsfrågorna kommer att tas i enlighet med vad länsberedningenförordat. Den i motionen upptagna frågan om decentralisering inomförvaltningen får sålunda anses besvarad med del anförda. Vadgäller frågorna i motionen om den enskildes rättsskydd inom förvaltningen villutskottet erinra om det reformarbete som pågår på detta område ochsom resulterat i en rad åtgärder som syftar till att förbättra den enskildesrättsskydd. Något särskilt initiativ från sida med anledning avmotionen synes därför inte erforderiigt enligt utskottets mening. alt förklarar moiionen 1974:347 besvaradmed vad utskottet anfört. Närvarande:herrar i (s), (), (), herrar (), i (c), i (s), (),(). Fiskesjö (c), Karisson i (s), i (m),i (s), (), () och (vpk). avherrar (), i (c). Fiskesjö (c) och () som ansettalt utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse: Enligt utskottet har de i moiionen upptagnafrågorna om ökad decentralisering och förbättrad rättssäkerhet inomförvaltningen ett nära inbördes samband med varandra och är självfallet avstörsta vikt för de enskilda människorna. I ett demokratiskt samhällssystem ärdel sålunda av grundläggande betydelse att beslut som berör den enskildefattas på minsta möjliga avstånd från vederbörande och i så stor utsträckningsom möjligt av helt folkvalda organ eller organ med sådant inslag. Ilänsberedningens betänkande Stat och kommun i samverkan (SOU 1974:84) framläggsen del värdefulla förslag som om de realiseras kommer att tillföra landstingennya uppgifter och minska statens detaljkontroll över kommunerna.Beredningens förslag innebär dock inte alt kravet på en verklig länsdemokratitillgodoses. De innebär inte heller någon systematisk eller genomgripandedecentralisering av beslutsfunktioner från central lill regional och lokalnivå. Enligt ulskollel får länsberedningens förslag ses som begränsadeetappmål mot en mera utbyggd länsdemokrati. Allmäntvill utskottet framhålla att en av de viktigaste uppgifterna för framtiden äratt gå vidare på den angivna vägen, dvs. mot ett i vidaste meningdecentraliserat samhälle. I hög grad måste i sammanhanget beaktas denoffentliga sektorns expansion. En vidgning av den offentliga sektorn förofrånkomligen med sig risker för ökad byråkratisering av samhället. Därmedskärps kraven på medborgeriig insyn och kontroll över den offentligaverksamheten. Sedan länsberedningen numera slutfört sitt uppdrag finnerutskottet att det är i hög grad påkallat alt arbetet med decentraliseringsfrågornafortsätter. För detta ändamål bör det, som framhålls i motionen, uppdras åt enpariamentariskl sammansatt utredning alt ta upp detta frågekomplex tillprövning i hela dess vidd. Ilikhet med vad som anförts i motionen anser utskottet vidare att det är mycketangeläget atl frågorna om den enskildes rättsskydd inom förvaltningen ägnasfortlöpande uppmärksamhet och atl ett fortsatt reformarbete på detta viktigaområde bedrivs med större planmässighet och kraft . Med hänvisning till det anförda hemställerutskottet att bifaller moiionen 1974:347. 1.av (): Få uppgifter är så angelägna som den attytteriigare sprida beslutanderätten och inflytandet i samhället till deenskilda medborgarna. Den tekniska utvecklingen - inte minst genom datatekniken- den expanderande förvaltningsorganisationen, kommunindelningsreformen, denalltmer omfattande statliga styrningen av kommunernas verksamhet, det ökade behovetav långsiktig planering inom olika områden är bara några exempel på hurutvecklingen i dagens samhälle hotar atl fjärma de enskilda människorna frånmakthavare inom politik och förvaltning. Delär av grundläggande betydelse i ett demokratiskt statsskick att de beslut somberör de enskilda människorna fattas på minsta möjliga avstånd från väljarnaoch i så stor utsträckning som möjligt av folkvalda organ. a. genom kommunalisering av uppgifter till primärkommuner och landsting,genom att alla möjligheter tillvaratas till decentralisering avarbetsuppgifter till länsstyrelser och andra länsmyndigheter saml genom alt deolika centrala verken i möjligaste mån bygger upp eller utvidgar egna regionalaoch lokala enheter som ersättning för expanderande central förvaltning. Ar har lagt fram förslag om envitalisering av den kommunala demokratin, om minskad statlig styrning avkommunernas verksamhet och om en ökad decentralisering inom den statligaförvaltningen. 1972 lyckades vi tillsammans med de övriga oppositionspartiernafå att begära alt länsberedningens arbete skulle inriktas på attutarbeta ett förslag till fullt utvecklad länsdemokrati. Länsberedningen är nufärdig med sitt arbete. På grund av regeringens vägran att effektuera riksdagsbeslutetfrån har dock beredningen inle utarbetat något länsdemokraiiskl förslag.Del är därför viktigt att arbetet på en länsdemokratisk reform nu fullföljs. 2.av i (m) och (): Från moderata samlingspartiets sida har i skildasammanhang framhållits vikten av att samhälleliga beslutsfunktioner så långtmöjligt flyttas till regional nivå. Härigenom motverkas icke önskvärd centraldirigeringsamtidigt som möjligheterna till siörre insyn i och kontroll avförvaltningsapparaten främjas. Decentraliseringsfrågorna är sålunda av denslörsia betydelse för demokratin i stort. Vi vill i sammanhanget även peka påden offentliga sektorns kraftiga expansion . Denna utveckling ärenligt vår mening myckel oroande. Ett led i strävandena att komma lill rättamed dessa problem bör vara all åstadkomma ett mer decentraliserat samhälle. Länsberedningenhar slutfört sitt uppdrag och avgeti betänkandet Stat och kommun isamverkan (SOU 1974:84). I delta betänkande föreslås vissa åtgärder beträffandebl. a. decentraliseringsfrågor. Belänkandet är föremål för enomfattande remissbehandling. Vi anser att utfallet av denna remissbehandlingbör avvaktas innan ställning las lill frågan om i vilka former det nödvändigafortsatta utredningsarbetet beträffande länsdemokralifrågor och i sambandhärmed frågor om ökad decentralisering av beslutsfunktioner från central till regionalnivå bör bedrivas . Denenskildes rättsskydd inom förvaltningen är en annan viktig fråga på dettaområde, som emellertid enligt vår mening bör behandlas ulan samband med fråganom decentralisering. GOTAB 74 8327 S Slockholm 1974