bet · FX01LU9 · 1974-12-31 00:00:00 — Lagutskottetsbetänkande nr 1974 LU 1974:9 betänkande i anledning av motion angåendeskadeersättning vid dammolyckor m. m. I motionen 1974:198 av herrJonasson (c) hemställs att hos Kungl. Maj:t anhåller om utredningangående garantier som tryggar ersättning vid katastrofskador, orsakade avolyckor med dammar och . andra anordningar av motsvarande slag. motionen framhålls inledningsvisatt översvämningskatastrofen vid i Värmlandaktualiserade en rad problem angående såväl kontrollen av dammanläggningar somskadeersättnings-frågorna. Även om man ålägger en försumlig dammägareskadeståndsansvar är detta från ersättningssynpunkt ofta otillräckligt vidkatastrofer av denna storleksordning, påpekar motionären, som också erinrar omatt regeringen efter beslöt att statlig ersättning skulleutgå till de drabbade. Motionären betonar emellertid att det för närvarandeinte finns någon garanti för att de skadelidande verkligen kommer att fåersättning. Någon form av försäkringsskydd mot förluster vidöversvämningskatastrofer är därför enligt motionärens mening motiverad. Motionären framhåller att frågan om utformningen av ettlämpligt försäkringssystem rymmer många problem. Utgångspunkten bör enligtmotionärens uppfattning vara att ägaren till dammanläggningen är ansvarig förskador som uppkommer om dammen brister, såvida ej någon annan på grund avsärskilda skäl kan göras skadeståndsansvarig. Dammägarens skadeståndsansvarskall kunna täckas av försäkring. Eftersom det torde kunna bli fråga om mycketstora försäkringar kan särskilda och kanske ovanliga försäkringstekniskaarrangemang bli erforderliga. Motionären pekar också på att det kan finnasbehov av ett försäkringsskydd mot katastrofskador även när det gäller andraanordningar än dammanläggningar. 1 1974.8 saml. Vattenlagstiftningen m. m. I 2 kap. vattenlagen (1918:523; VL)ges bestämmelser om byggande i vatten. Därmed avses enligt 2 kap. 1 § VL iförsta hand uppförande av damm, bro, brygga, vall, hus eller annan anläggning,men dessutom uppräknas ett flertal andra åtgärder, som kan medföra inverkan påvattnets djup och läge eller dess utnyttjande i övrigt. Den praktiskt sett mestbetydelsefulla formen för byggande i vatten torde vara inrättande avvattenkraftverk med tillhörande dammar och övriga anordningar förvattenkraftens utnyttjande. 1 2 kap. 20 § VL föreskrivs obligatorisk förhandsprövningav byggande i vatten, bl. a. så snart detsamma avser dammbyggnad i ett ickealltför obetydligt vattendrag eller ock eljest genom byggandet kan ske en vissinverkan på vattenståndet eller vattnets lopp. Detta medför att frågan omföretagets inverkan på allmänna och enskilda intressen blir utredd ochåtminstone provisoriskt avgjord pä ett stadium, då ändringar i den ursprungligabyggnadsplanen verkligen kan göras. Prövningen ankommer på vattendomstol.Domstolens beslut om tillstånd skall innehålla noggranna bestämmelser ombyggnadens läge och konstruktion. En särskild granskning av konstruktionen frånkatastrofsynpunkt skall vidare göras av krigsskyddsnämnden förkraftanläggningar. skall där så erfordras också meddelabestämmelser om vattenhushållning, t, ex, beträffande öppethållande avdammlucka. Om det inte meddelats några sådana bestämmelser, skall enligt 2 kap.29 § VL dammlucka hållas öppen när det behövs till förekommande av skadauppströms eller nedströms. Vid avtappning får inte så mycket vatten på en gångsläppas fram att allmän eller enskild rätt sätts i fara. Reglerna om obligatorisk tillståndsprövning vid byggande ivatten är i princip tillämpliga ej blott vid nybyggnad utan även vid ändrings-och reparationsarbete på en befintlig byggnad, såvida arbetet berör del avbyggnaden "nedom högsta kända vattenståndet". Ägaren av en vattenbyggnad, t, ex. en dammanläggning, harskyldighet att underhålla densamma, så att fara för allmän eller enskild rättinte uppstår (2 kap. 33 § VL). Underhållsskyldigheten gäller till dess byggnadenborttagits. Sådana byggnader som mera avsevärt inverkar på vattenförhållandenafår inte borttagas utan tillstånd av (2 kap, 34 § VL), Ägarensansvar för byggnadens underhåll innebär dels att han är pliktig att gottgöraskada som vållas genom uraktlåtenhet att hålla byggnaden i försvarligt skick,dels ock att han genom föreläggande av domstol kan tillhållas att fullgöraförsummat underhåll. Vidare föreligger givetvis skadeståndsskyldighet om någonuppför vattenbyggnad utan vederbörligt tillstånd eller bryter mot föreskriftersom meddelats i tillståndsbeslut. Ett flertal av sanktionerasdessutom genom böter, VL iirför närvarande föremål för en allmän översyn av vattenlagsut- redningen (direktiv Ju:58, tilläggsdirektiv 1973Ju:18), Huvudvikten av utredningsuppdraget är lagd på de delar av lagen somhar samband med samhällsplaneringen i stort. Utredningen har avgivittre delbetänkanden (SOU 1970:40, SOU 1972:14 och SOU 1973:31). Enligt länsstyrelseinstruktionen åligger det länsstyrelseatt ge noggrann akt på länets tillstånd och behov. fullgör redannu vissa uppgifter i fråga om katastrofberedskapen. Dessa uppgifter kommer attöka enligt den nya brandlag, som träder i kraft den (se CU 1973:30och prop. Länsstyrelserna får enligt denna lag ansvaret förkatastrofberedskapsplanläggningen och för räddningstjänsten vid katastrofer.Länsstyrelsen skall också svara för en inventering av katastrofriskerna. Dennainventering omfattar även översvämningsriskerna. Försäkring som täcker denskadeståndsskyldiges ansvar, ansvarsförsäkring, utgör numera en betydande greninom försäkringsverksamheten och har alltmer kommit att betraktas som ettnödvändigt komplement till skadeståndsreglerna. Ansvarsförsäkringen tecknas avden som kan bli skadeståndsskyldig och primärt fungerar den till hans skydd.Men den förbättrar också den skadelidandes utsikter att utfå ett skadeståndvartill han är berättigad, och den är därigenom en viktig faktor för attskadeståndets reparativa funktion skall kunna tillgodoses. Möjligheterna atttäcka skadeståndsansvar genom ansvarsförsäkring beror dels avförsäkringsgivarnas principer för beviljande av sådan försäkring, dels också avvillkoren för de försäkringar som står till buds i olika fall. Huvudformen av ansvarsförsäkring tecknas antingen separateller som del i en kombinerad försäkring, t. ex. en företagsförsäkring. Dennaavser företagares, kanske särskilt industriella företagares, skadeståndsansvar.Andra bestämmelser om ansvarsförsäkring finnes i villkoren för affärsförsäkringoch för lantbruksförsäkring. Vid sidan av företagens ansvarsförsäkringarfinnes vidare ansvarsförsäkring för privatperson, såsom hemförsäkring, samtsärskild ansvarsförsäkring för fastighetsägare. Ansvarsförsäkringen täcker, där inte annat särskiltutsägs, skadeståndsansvar enligt gällander rättsregler, såväl ansvar för egenoch annans vållande som rent strikt ansvar. Försäkringsskyddet omfattar regelmässigtatt försäkringsgivaren betalar det skadestånd som den försäkrade är skyldig attutge, att han utreder om skadeståndsskyldighet föreligger när skadeståndskravriktas mot den försäkrade, att han förhandlar med den som kräver skadeståndsamt att han för rättegång för den försäkrade och därvid betalar kostnadernaför rättegången. De vanliga ansvarsförsäkringarna täcker skada på person,dvs. kroppsskada och dödsfall, och skada på sak, t. ex. på mark, skog, byggnaderoch lösa föremål. Där sådan skada inträffat sträcker sig försäkringsgivarensansvar lika långt som skadeståndsansvaret. Det omfattar då förmögen- hetsförlust lika väl som ideell skada för vilken denförsäkrade ansvarar enligt skadeståndsreglerna. Ur försäkringen utgårexempelvis ersättning för förlorad arbetsförtjänst och ersättning för sveda ochvärk vid kroppsskada, ersättning till efterlevande vid försörjares död,värdeersättning vid sakskada i allmänhet och stilleståndsersättning vid skadapå bil. Villkoren för ansvarsförsäkring innehåller regelbundet ettstort antal undantag för vissa särskilda typer av skador, som av olikaanledningar ansetts böra uteslutas ur försäkringen. Undantagen motiverasvanligen av att försäkringsbolagen anser en täckning av skadorna alltförvansklig, eller av att premien skulle bli alltför hög. Vid ansvarsförsäkringför företag undantas bl. a. skador genom översvämning i samband med nederbörd.Detta undantag är tillämpligt främst då en avloppsledning e. d. visar sig haotillräcklig kapacitet vid stark nederbörd. Undantaget kan även tillämpas dåvid stark nederbörd ett avlopp är täckt på ett mera permanent sätt av slameller grus eller det eljest har ett bestående fel. Ansvarsförsäkringen har också begränsade ansvarsbelopp ochför vad som överstiger dessa belopp ansvarar den skadeståndsskyldige ensam. Vidkatastrofskador kan därför en avsevärd del av skadeståndsskyldigheten drabbaden skadeståndsskyldige själv, även om maximibeloppen förförsäkringsersättningen är höga. Det kan i detta sammanhang även noteras att 3 kap. 6 §skadeståndslagen (1972.207) öppnar vissa möjligheter till jämkning avskadeståndet när ansvarsförsäkringen ej täcker skadan. Bidrag vid förlust på grund av naturkatastrof m. m. Maj:t har i propositionen1974:1 bilaga 11 () under punkten 1 2 (s. 143)föreslagit att till Bidrag vid förlust på grund av naturkatastrof m.m. för /75 anvisa ett reservationsanslag av I . Fråntidigare budgetår finns under anslaget en reservation av I . Fränanslaget utbetalas bidrag såsom ersättning för förluster på grund avnaturkatastrof m. m. i enlighet med föreskrifter som Kungl. Maj:t meddelar i varjesärskilt fall. I samband med antagande a.skadeståndslagen (1972:207) behandlade ett motionsyrkande om attskadeståndskommittén skulle få i uppdrag att utarbeta förslag till lagregler omersättning för skador på grund av naturkatastrofer m. m. 1 sitt av riksdagengodkända betänkande (LU 1972:10 s. 159) anförde utskottet att lagstiftning idet hänseende som avsågs med motionen syntes inte böra inordnas iskadeståndslagen, som har civilrättslig karaktär. På grund härav och dåmotionsyrkandet inte heller på annat sätt kunde anses falla inom ramen förpropositionen 1972:5 ansåg utskottet att det borde avslås. De problemsom behandlas i förevarande motion togs upp av motionären i interpellationen 1973:98. I sitt svar påinterpellationen (RD 1973:150 s. 64 f) redogjordestatsrådet för gällande regler på området samt framhöll bl. a. attdet enligt hans uppfattning inte går att i förväg generellt fastställabestämmelser för hur man skall klara alla katastrofsituationer, varom här ärfråga, utan att man får göra som man gjorde i samband medSysslebäckskatastrofen, nämligen att handla från fall till fall samt beakta despeciella omständigheter som kan föreligga vid just det tillfälle det är frågaom. I motionen tas upp deersättningsproblem som blir aktuella när översvämningskatastrofer inträffar pågrund av dammbrott eller liknande. Motionären pekar på att det för närvarandeej finns några säkra garantier för att de skadelidande får sina förlustertäckta när det gäller skadefall av denna storleksordning. I motionen hemställsom utredning angående garantier som tryggar skadeersättningsbehovet vid dettaslag av katastrofskador. Av motiveringen framgår att i företa hand någon formav ansvarsförsäkring för ägare till dammanläggningar åsyftas. Bakgrunden till motionsförelaget är den katastrof sominträffade vid i då Näckådammen i Näckån,som är ett biflöde till , överspolades och brast. Därvid omkom enmänniska och vållades materiella skador av storleksordningen två miljonerkronor. Efter katastrofen har återetällningsåtgärder mycket snabbt vidtagitsgenom det allmännas föreorg, avseende vägar och bostäder. De ekonomiskaföriustema har ereatts av försäkringsbolagen i fråga om lösöre och maskinskadoroch i övrigt med allmänna medel. Utskottet delar motionärens uppfattning att det är ettväsentligt trygghetskrav att den skadelidande vid denna typ av katastrofskadorverkligen har möjlighet att få ut den ereättning som han är berättigad till.Såsom framgår av den föregående framställningen kan detta inte garanteras genomskadeståndsreglema, eftereom de skadeståndsbelopp som härvidlag blir aktuella iallmänhet avsevärt överetiger vad som ligger inom den eventuelltskadeståndsskyldigcs ekonomiska förmåga. Inte heller erbjuder de former avansvarsföreäkring som finns på den svenska föreäkringsmarknadennågon motsvarande garanti. Enligt de tankegångar som före fram i motionen borde manlåta utreda förutsättningarna för att skapa ett vidgat försäkringsskydd fördammägare och på detta sätt lösa ereättningsproblemen för de skadelidande.Motionären påpekar att det torde bli fråga om mycket stora försäkringar som kankräva särskilda och kanske ovanliga försäkringstekniska arrangemang. Utskottet finner syftet med motionsförelagetbehjärtansvärt men vill för sin del framhålla att de undersökningar ochöverväganden som skulle krävas sannolikt skulle bli både omfattande ochtidsödande. Enligt utskottets uppfattning är det för dagen omöjligt att merexakt uttala sig om vad dessa undereökningar och överväganden skulle kunnaleda täl. Det i motionen förordade försäkringsskyddet mot skaderisker av katastrofkaraktärtorde emellertid vara av en sådan storleksordning att det ej kan tillgodoses iansvarighetsföreäkringens form. Utskottet vill också erinra om att deföreäkringstekniska aspektema måste ses i ett internationellt perspektiv. Desvenska föreäkringsbolagen ingår i sin tur själva försäkringsavtal för attskydda sig mot förluster genom försäk rings fall. Detta sker ofta genom att detecknar återförsäkring hos utländska föreäkringsbolag. I förevarande fall tordeemellertid en tillfredsställande risktäckning komma att kräva speciellaarrangemang, påminnande om dem som måst tillgripas på atomskade- ocholjeskadeområdena. Det finns dock enligt utskottets förmenande knappast skäl attanta att den internationella föreäkringsmarknaden är beredd attmedverka till sådana återföreäkringar. Mot bakgrund av det anförda befarar utskottet att det blirsvårt att skapa en föreäkringsanordning som på ett tillfredsställande sätt omfattaralla sådana katastrofsituationer som kan uppstå. Utskottet instämmer i ställeti den syn på hithörande problem som statsrådet gav uttryck för iinterpellationssvaret (se ovan s. 5), nämligen attstatsmakterna på katastrofskadeområdet bör handla från fall till fall underbeaktande av de speciella omständigheter som kan föreligga vid just dettillfälle det är fråga om. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om attKungl. Maj:t efter Sysslebäckskatastrofen ingrep snabbt och effektivt medåteretällningsåtgärder av olika slag och att ambitionen därvid varit att de somdrabbats av egendomsskador och andra förluster vid detta olyckstillfälle skullehållas skadeslösa. Utskottet erinrar också om det på jordbrukshuvudtiteln upptagnaanslaget Bidrag vid förlust på grund av naturkatastrof m. m. (se ovan s. 4). Deunder anslaget anvisade medlen står just till Kungl. Maj:ts disposition förbidrag till förluster till följd av naturkatastrof i enlighet med föreskriftersom Kungl. Maj:t meddelar i varje särekilt fall. Utskottet vill avslutningsvis även något beröra de problembeträffande tillsyn och kontroll av dammanläggningar som aktualiseras i dettasammanhang. Av den i det föregående lämnade framställningen framgår attvattenlagen (1918:523) innehåller detaljerade bestämmelser i ämnet. Utskottetförutsätter att vattenlagsutredningen i sitt fortsatta utredningsarbete kommeratt överväga om förbättringar härvidlag är påkallade. Utskottet vill ianslutning härtill erinra om att det i ett flertal länder förekommerbestämmelser för kontroll av dammbyggnadere utförande och bestånd. Utskovensdimensionering med hänsyn till exceptionella flöden samt anläggningarnasutförande och beständighet är därvid föremål för kontroll. Motsvarande bestämmelsersaknas i huvudsak i . Regler av detta slag som förekommer utomlands hardocli ej kunnat hindra att dammbrott av olika svårighetsgrad inträffat. För svensk del kan tilläggas att och dess särekilda kommitté för dammsäkerhetsfrågor haruppmärksamheten riktad på kontrollen av dammbyggnadere underhåll och säkerhet. Rekommendationer beträffande sådan kontroll har utarbetatsav utvecklingsarbete inom och harutsänts tUl medlemsföretagen såväl som . Utskottet vill dock fästa uppmärksamheten på att avsamtliga dammbyggnader i landet är det endast en mindre del som ägs avmedlemsföretag i . Det störeta antalet dammar av typNäckådammen - ägs av mindre kraftföretag och belysningsföreningar, kvarnägare,sågverksägare, flottningsföreningar, kommuner och enskilda i övrigt. I alltstörre utsträckning har dammarnas ursprungliga motiv försvunnit kvarn- ochsågverk har lagts ned och flottningen har upphört men dammarna finns kvarofta med sämre tillsyn och underhåll. Sysslebäckskatastrofen utgör ett varnande exempel på attäven relativt små kraftverks- och regleringsdammar under ogynnsamma omständigheterkan vålla mycket stora skador. Utskottet förutsätter med anledning av detinträffade att underhålls- och säkerhetsfrågor beträffande dammbyggnader,särskilt när det gäller äldre och förhållandevis små dammar, följs meduppmärksamhet från Kungl. Med hänvisning till de åtgärder somKungl. Maj:t vidtog i Sysslebäcksfallet utgår utskottet också från attregeringen i motsvarande fall tillämpar samma praxis när det gäller bidrag tillde drabbade och övriga återetällningsåtgärder. På grund av det anförda hemställerutskottet att avslår motionen 1974:198. Närvarande: herrar (). (), fruAsbrink (s), herrar (), (), i (s), (),i (s), herrar i (c). (vpk), fruFredgardh (c), (), (), () och fruJohansson i (s). GOTAB 747335 S 1974