prop · FW0317 · 1973-12-31 00:00:00 — Så mycket är dockklart att även riskerna för sådan skada direkt eller indirekt måste ställas irelation till människor. detklart att riskövervägandena måste göras med ett långt tidsperspektiv, om möjligtför flera generationer framåt. Att riskerna för skadeverkningar på djur ochväxter måste tillmätas stor betydelse är också givet. Vidare bör man somremissinstansema i fråga framhåller ställa skäliga kvalifikationskrav påbegreppet miljöskadlig. Det bör åtminstone krävas att objektivt godtagbaraindikationer föreligger som motiverar ingripanden enligtproduktkontrollagstiftningen. Innan jag lämnar frågan om definitionen avbegreppet hälso- och miljöfarUga varor vill jag påpeka att jag är väl medvetenom att av-gränsningsproblem kommer att uppstå, åtminstone under ett inledningsskede.Men jag tror, i likhet med bl. a. , att en fortlöpandekartläggning av det kemiska produktområdet kommer att göra det möjligt attbättre avgränsa och precisera området för hälso- och miljöfarliga varor. Pågrundval av en sådan kartläggning får, som uttalar,kontinuerliga bedömningar göras om belastningarna på människor och miljö avolika kemiska ämnen med tänkbara negativa hygieniska och ekologiska verkningar. Utredningens förslag att Kungl. Maj:t skall fåbemyndigande att göra den nya lagstiftningen tillämplig på andra varor än dekemiska under förutsättning att det är av särskild betydelse från hälso- ochmiljöskyddssynpunkt möter kritik från många håll. Det invänds bl. a. att ettsådant bemyndigande blir alltför omfattande. Förslaget innebär som sagt attKungl. Maj:t ges möjlighet att, om behov därav skulle uppkomma ,ingripa med förbud eller andra restriktioner mot t. ex. material somengångsemballage och mot andra produkter som kan ha från hälso- ochmiljöskyddssynpunkt negativa kemiska, fysikalisk-kemiska, mekaniska och andraverkningar. Sådana effekter som buller och skakningar samt sådana verkningarfrån tekniska produkter som temperaturförändringar och störningar i form avskilda typer av vågrörelser såsom ljus och mikrovågor bör enligt utredningenockså omfattas av Kungl. Det föreslagna bemyndigandet harenligt min mening stort värde från beredskapssynpvmkt. Maj:t bör ha möjlighetatt snabbt ingripa mot även andra varor än kemiska om det är av särskildbetydelse från hälso- eUer miljöskyddssynpunkt. Jag biträder sålundautredningens förslag. Men jag vill understryka att meningen är att bestämmelsenskall tillämpas endast när särskilda skäl föreligger. Självfallet börbestämmelsen inte tUlämpas när det finns möjligheter att ingripa mot en produktmed stöd av annan lagstiftning. Som någon remissinstans påpekat börbestämmelsen inte tillämpas på sådana typiska immissioner som buller ochskakningar. Jag delar också strålskyddsinstitutets uppfattning att resultatetav den pågående utredningen om tillsyn av användningen av icke-joniserandestrålning bör avvaktas innan bemyndigandet utnyttjas till att göraproduktkontrollagstiftningen tillämpUg på källor för icke-joniserandestrålning. Jag vill sedan något närmare la upp frågan hur dennu föreslagna lagstiftningen bör förhålla sig till arbetarskyddslagstiftningen.Med det vidsträckta tillämpningsområde som föreslagits för den nya lagstiftningenkommer detta att i vissa avseenden sammanfalla med tillämpningsområdet förarbetarskyddslagstiftningen. Det gemensamma området blir som tidigare anförtsi princip all yrkesmässig hantering av hälso- och miljöfarUga varor såvittavser skyddet av arbetstagarnas hälsa. Jag vill understryka att det givetvisinte är meningen att arbetarskyddslagstiftningen skall sättas ur spel genomden föreslagna lagen. Den nu föreslagna lagen bör gälla vid sidan avarbetarskyddslagstiftningen. Det innebär bl. a. att sådana allmännarestriktioner av betydelse för användningen av produkter i olika hanteringsled i eller utanför arbetslivet som utfärdas med stöd av den nu föreslagnalagen bör av arbetarskyddsmyndighetema läggas till gmnd för deras bedömningaroch betraktas som minimikrav som under alla omständigheter måste uppfyllas.Samtidigt förutsätts att arbetarskyddsmyndighetema med stöd av arbetarskyddslagstiftningenmeddelar andra eller strängare föreskrifter, när så påkallas för att uppfyllaarbetarskyddets krav. Dessa föreskrifter skall "ta över". De riskerför arbetstagarnas hälsa som är förenade med själva tillverkningen av hälso-och miljöfarliga varor och med den yrkesmässiga hanteringen av sådana varorskall alltså liksom f. n. främst mötas med arbetarskyddsåtgärder. Detär naturligtvis angeläget att åstadkomma samordning mellanproduktkontrollorganets generella föreskrifter rörande en viss vara och sådanaanvisningar eller föreskrifter som arbetarskyddsmyndigheterna med stöd avarbetarskyddslagen meddelar om användningen av samma vara på arbetsplatser. Densamordning som behövs för detta ändamål avses komma till stånd på följande sätt.Som senare skall framgå närmare avser jag att produktkontrollorganet skall fåen sammansättning som garanterar att arbetarskyddssynpunkter beaktas. Vidareskall tillsynen över efterlevnaden på arbetsplatserna av den nyalagstiftningen åvila arbetarskyddsmyndigheterna. Vid den revision avarbetarskyddslagen som väntas ske får man som nämnts ta upp fråganom det behövs någon ändring när det gäller tillämpningsområdet för lagen omhälso- och miljöfarliga varor. Tillämpningsområdetför den nya lagstiftningen kommer också delvis att sammanfalla medtillämpningsområdet för miljöskyddslagstiftningen. Det gäller bl. a.oskadliggörandet av hälso- och miljöfarliga varor. Behandling eller deponeringav avfall är miljöfarlig verksamhet som i stor omfattning ärunderkastad koncessionsplikt enligt miljöskyddslagstiftningen. Det är givetvisinte heller meningen att miljöskyddslagstiftningens prövningsförfarande skallsättas ur spel genom den nya lagstiftningen. Föreskrifter som med stöd av lagenom hälso-och miljöfarliga varor meddelas i fråga om hanteringen av viss vara hindrarinte att ytterUgare föreskrifter om varans hanterande meddelas vidtillämpningen av miljöskyddslagstiftningen. Som utredningen förordat bör från den föreslagnalagen undantas varor som på ett effektivt sätt är underkastade direktproduktkontroll i annan ordning. Dit hör enligt min mening läkemedel,livsmedel, fodermedel samt radioaktiva ämnen och andra källor till joniserandestrålning. 7.3Bestämmelser om försiktighetsmått och om kontroU från samhällets sida Som grundregel för hanteringen av hälso- ochmiljöfarliga varor bör enligt utredningen fastslås en skyldighet för var och ensom hanterar sådana varor att vidta alla de åtgärder och iaktta deförsiktighetsmått i övrigt som kan fordras för att hindra eller motverka attvaroma får skadlig verkan. Den som tillverkar eller importerar varan skall iförsta hand själv bedöma vUka förebyggande åtgärder som behövs. Det innebärenligt utredningen att tillverkare och importör är skyldiga att föremarknadsföringen så långt möjUgt fastställa produktens eventuella negativaeffekter på människors hälsa och på miljön. Han skall förvissa sig om varanssammansättning, inkl. föroreningar av betydelse. Avsteg härifrån är tillåtnaendast om det på grund av erfarenheter och vetenskapens senaste rön äruppenbart att varan inte kan anses innebära risker från hälso- ochmiljöskyddssynpunkt. Skyldigheten att undersöka varans hälso- och miljöeffekterskall enligt utredningen sträcka sig så långt som undersökningsmetodik m. m.tUlåter. Den som yrkesmässigt ägnar sig åt tillverkning, import och handel medkemiska produkter förutsätts fortlöpande hålla sig underrättad om forskningen påområdet och den tekniska utvecklingen. Utredningen uttalar sammanfattningsvisatt avsikten är att ålägga den som yrkesmässigt hanterar kemiska produkter enlångtgående undersökningsskyldighet. Utredningen konstaterar attkunskaperna om kemiska varors verkningar är begränsade. Den undersökning avvarorna som tillverkare och importör bör vara skyldiga att göra kan som regelknappast ge fullständigt svar på frågan om varans oskadlighet. Tillverkare ochimportör kan därför inte åläggas att garantera eller bevisa en fullständigfrånvaro av skadlighet hos varorna. Ä andra sidan betonar utredningen att redanen på vetenskapliga grunder fastslagen misstanke om fara skall utgöratillräckligt underlag för att vidta försiktighetsåtgärder beträffande en vara. Skyldigheten att vidta försiktighetsåtgärderbeträffande hälso- och miljöfarliga varor får enligt utredningen bl. a. ansesinnefatta förpliktelse att så långt som möjligt begränsa förekomsten av detämne i produkten som medför dess hälso- och miljöfarlighet. Är det riskablaämnet utan betydelse för den avsedda användningen, bör kunna krävas attprodukten inte saluförs förrän den har befriats från det skadliga ämnet. Påbedömandet av tillåtligheten att saluföra en produkt, som innehåUer ett farligtämne, bör även inverka möjligheten att ersätta ämnet med annat, ofarligt ellermindre farligt ämne. En produkt som innehåller ett från hälso- ochmiljöskyddssynpunkt riskabelt ämne skall inte behöva accepteras, om det finnseller går att få fram godtagbara, mindre riskabla alternativ. Utredningenframhåller att farligheten hos en vara i allmänhet är beroende av hur denbrukas. En åtgärd som tUlverkaren, importören och säljaren bör vidta till skyddmot skadeverkan är att lämna upplysningar om produkten så att den enskilde viddess hantering är medveten om riskema därmed. Informationen sker lämpligengenom någon form av märkning av produkten. Märkningen kan innehålla t. ex. uppgiftom varans benämning, deklaration angående varans sammansättning ochegenskaper, påskrift med varning för riskerna vid användandet, lagringen,destruktionen eller hanteringen i övrigt av varan och bmks-anvisning förhanteringen. Tillverkaren och importören är den som bäst bör veta hur man skallhandskas med produkten och måste därför ha ansvaret för att allmänheten blirvarnad. Riskema med användningen, förvaringen, transporten, oskadliggörandetoch annan hantering av en produkt får enUgt utredningen i övrigt mötas med olikaåtgärder. Hit hör bl. a. att tillse att varan är förpackad på ett betryggandesätt vid transport, förvaring och användning. Åtgärder bör också vidtas så attskada genom slarv eller utsläpp vid fyUning, tappning eller liknande åtgärdmotverkas. Kravet på aktsamhet och försiktighetsåtgärder blir enligtutredningen i viss mån beroende på arten av den skada som kan befaras. Vidbedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas bör företagaren varaberättigad att utgå från att förbrukaren kommer att behandla varan medförsiktighet och att varan får en normal användning. Även den som använder enprodukt bör enligt utredningen vara skyldig att förebygga eller begränsaskadeverkningar av produkten. Han skaU ta del av och iaktta dehanteringsanvisningar som tUlverkaren och importören kan ha meddelat och iövrigt beakta sådana föreskrifter som meddelats av Kungl. Maj:t ellerunderlydande myndighet. Utredningen tar också upp frågan om det skallåligga myndigheterna att utöva en responsaverksamhet, dvs. en skyldighet att påbegäran ge besked humvida viss vara är att anse som hälsofarlig ellermiljöfarlig. En sådan skyldighet föreligger f. n. enligt giftförordningensåvitt avser hälsofarligheten hos ett ämne eller en beredning. Utredningenföreslår att denna skyldighet behåUs. Däremot anser sig utredningen inte kunnaföreslå att skyldigheten utsträcks till att omfatta även den specieUamiljöfarUgheten hos kemiska produkter. Som skäl åberopas bl. a. att en sådanutvidgning av responsaverksamheten skulle ställa alltför stora krav påundersökningskapaciteten. En precisering av gränsen meUan farligoch ofarlig vara är dessutom svår att göra. Tre ledamöter i utredningenreserverar sig mot utredningsmajoritetens förslag i fråga omresponsaverksamheten. De anser att verksamheten bör omfatta även den speciellamiljöfarligheten hos kemiska varor. Två av ledamöterna påpekar att det måstefinnas möjligheter att utforma responsainstitutet så att myndigheten kan taställning tUl konkreta och definierade situationer i vilka en produkt kanuppträda och ange om den i dessa fall är att betrakta som miljöfarlig ellerinte. Vidsidan av skyldigheten för företagare och andra som hanterar hälso- ochmiljöfarliga varor att vidta skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått krävsenligt utredningen en aktiv offentlig kontroll av kemiska varors hantering.Utredningen föreslår ett regelsystem som innebär att tillsynsmyndigheterna fårmöjligheter att ingripa mot olika hälso- och mUjöfarliga varor och i skUdasituationer med mer eller mindre långtgående åtgärder. Valet av ingripande moten sådan vara bör enligt utredningen ske med utgångspunkt från att skada på människoroch i miljön skall förhindras eller förebyggas så långt som möjligt. Enavvägning får ske mellan de risker som är förenade med produkten och defördelar för samhället som produkten för med sig. Ställning måste därvid tastill frågan huruvida produkten tjänar ett socialt och ekonomiskt nyttigtändamål. Vid avvägningen kommer också in sådana omständigheter som de tekniskaoch ekonomiska möjligheterna att ersätta en produkt med en annan, mindre farligprodukt. Resultatet av avvägningen får bli vägledande för valet av åtgärd motvaran. Enmetod att få kontroll över hanteringen av hälso- och miljöfarliga varor somutredningen föreslår är att Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:tbestämmer får bemyndigande att föreskriva att vissa sådana varugrupper fårhanteras eller importeras endast efter särskilt tillstånd. Utredningenframhåller att ur säkerhetssynpunkt skulle tillståndstvång i förening medförprövning i likhet med vad som f. n. gäller för bekämpningsmedel helst avsesamtliga hälso- och miljöfarliga varor. En så ingripande reglering harutredningen emellertid inte ansett möjlig med hänsyn bl. a. till det storaantal produkter som introduceras på marknaden och bristen på toxikologisk ochannan expertis. Utredningen utgår emellertid från att antalet varugrupper förvilka skall krävas tillståndstvång efter hand utvidgas. Enannan metod som utredningen föreslår för att komma till rätta med varor som kanmedföra skador är att Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmerges befogenhet att införa förbud mot hantering eller import av viss hälso-eller miljöfarlig vara eUer föreskriva att visst ämne inte får ingå i elleröverskrida viss halt i beredning eller annan vara som importeras ellerhanteras. Förutsättningen för ett sådant ingripande bör enligt utredningen varaatt det är av särskild betydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Ytterligare en typ av reglering som utredningenföreslår är att Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer gesbemyndigande att meddela särskilda föreskrifter och villkor för hanteringeneller importen av hälso- och miljöfarliga varor. Utredningen framhåller attmed stöd av ett sådant bemyndigande skall kunna utfärdas allmänt håUnaaktsamhetsregler för tillverkningen, förvaringen, oskadliggörandet, spridningenoch hanteringen i övrigt. Speciella föreskrifter kan också ges t. ex. omsärskilda anordningar vid tillverkning. I fråga om varor som vid destruktioneller kvittblivning kan medföra risk för skada på människors hälsa elleromgivning kan särskilda hanteringsföreskrifter meddelas för att förebyggaskada. Föreskrifter kan också meddelas om skyldighet att forsla varan tilldestruktionsanläggning eller anvisningar om sättet för destmktlon ellerkonvertering av varan. Utredningen framhåller särskilt vikten av attanvisningar ges om märkningen beträffande alla sådana varor där upplysning kanvara av betydelse för förebyggande av skada. En tillfredsställande kontroll över hälso- ochmiljöfarliga varor förutsätter enligt utredningen att tillsynsmyndigheternahar tillgång till uppgifter om vilka varor som kommer till användning, deraskemiska sammansättning och toxikologiska-ekologiska egenskaper samt derasanvändningsområden och omsättning. Utredningen föreslår därför att myndighetsom Kungl. Maj:t bestämmer ges befogenhet att meddela föreskrifter omrapporteringsskyldighet beträffande dessa förhållanden.Rapporteringsskyldigheten bör enligt utredningen gälla den som tiU-verkar,importerar, säljer eller på annat sätt yrkesmässigt hanterar varan.Skyldigheten bör kunna omfatta samtliga kemiska varor, oavsett graden avmisstanke om varans farlighet. Rätten att införa rapporteringsskyldighet börenligt utredningen utnyttjas till att efter hand söka kartlägga relevanta delarav det kemiska produktområdet. Detta bör ge möjlighet till en överblick överförekomsten av hälso- och miljöfarliga varor på marknaden och därmed ocksåtill en uppfattning om spridningen i miljön av ämnen med befarade skadligaverkningar. Rapporteringsskyldigheten förutsätts till en början inriktas påsärskilt hälso-och miljöfarliga varor och får därefter byggas ut. Möjlighetenatt bygga ut systemet blir beroende av myndighetens resurser och tillgången tUlvetenskaplig expertis. Allmänt sett godtar remissinstansema utredningensförslag till regler om skyldighet för var och en som hanterar hälso- ochmUjöfarliga varor att vidta skadeförebyggande åtgärder och andraförsiktighetsmått liksom reglema om myndigheternas kontrollerande verksamhet påområdet. På några punkter framförs dock kritik eller särskilda synpunkter. Jagåterkommer strax till några av dessa frågor. Till en början vill jag framhåUa att enövergripande målsättning vid utformningen av reglema om hälso- och miljöfarligavaror bör vara att förhindraeller förebygga skada på människors hälsa och i miljön genom sådana varor. Vårsträvan måste i första hand vara att målmedvetet begränsa användningen avhälso- och miljöfarliga varor. Den kemisktekniska utvecklingen har ökatmöjligheterna att få fram ofarliga produkter. Det gäUer att på oUka vägar, t.ex. genom lagstiftning, offentlig kontroll, forskning och information, styraden kemisk-tekniska utvecklingen mot användningen av så riskfria kemiskaprodukter som möjligt. Sannolikt kommer den nu föreslagna lagen att ocksåindirekt påverka utvecklingen. Man kan räkna med att tUlverkare och importörerredan på grund av ekonomisk försiktighet avstår från att marknadsföra varor somkan vara skadliga för människor och för miljön. Ett flertal hälso-ochmUjöfarliga produkter kommer således med all sannolikhet att på olika sättförsvinna ur marknaden . I de fall det Inte går att fä fram lämpligaersättningsprodukter eller produkter av visst slag av särskilda skäl inte kanavvaras måste hanteringen av varorna kringgärdas med olika föreskrifter tillskydd mot skadeverkningar. I likhet med många remissinstanser anser jag detvara riktigt att som utredningen har gjort såsom grundregel för hanteringen avhälso- och miljöfarliga varor fastslå en skyldighet för var och en somtillverkar, försäljer eller eljest hanterar eUer importerar sådana varor attvidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som kan fordras föratt hindra eller motverka att varorna får skadlig verkan. Härvid skall enligtutredningen den som tillverkar eller Importerar varan i första hand självbedöma vilka förebyggande åtgärder som behövs. Regeln är allmänt hållen medhänsyn tUl att bedömningen av vUka närmare skadeförebyggande åtgärder sombehövs måste ske individuellt med hänsyn till de omständigheter som föreliggerI varje särskilt fall. Bestämmelsen är också avsedd att täcka ett mycketvidsträckt fält. Utredningens betänkande innehåUer utförliga anvisningar omvad detta närmare innebär (betänkandet s. 8689) och jag har nysssammanfattningsvis redogjort härför. Jag kan i allt väsentiigt ansluta migtill vad utredningen har uttalat i fråga om denna grundregel om skyldighet attvidta skyddsåtgärder. Jag vill dock ta upp vissa anvisningar om tillämpningenav regeln. Utredningen framhåller att redan en på godavetenskapliga grunder uppkommen misstanke om risk, som Inte är praktisktverifierad, skall utgöra tillräckligt underlag för åtgärder beträffande enprodukt från såväl producentens som myndighets sida. I likhet medremissinstanserna anser jag denna gmndsats vara av aUra största betydelse förtill-lämpningen av regeln om skyldighet att vidta försiktighetsmått.Gmnd-satsen innebär bl. a. att en producent som viU marknadsföra en otillräckligtkänd vara som han har grundad anledning anta vara farlig från hälso- ellermiljöskyddssynpunkt, vare sig det finns vetenskapliga eller eljest godtagbaraindikationer för risken, måste beakta denna risk vidbedömning av om han skall marknadsföra varan eller inte. Grundsatsen innebärockså, sett från myndighetemas synpunkt, att dessa inte behöver vänta med ettingripande tUl dess skador har inträffat. Redan en på goda gmnder uppkommenmisstanke om skaderisker utgör som jag framhållit tUlräcklig grund föringripanden. För att i ett sådant läge undgå förbud eller restriktioner måsteproducenten så långt det på vetenskapens nuvarande ståndpunkt är möjligt bevisaatt misstanken är ogrundad. Annars får han finna sig i att myndigheternabehandlar varan som hälso- och miljöfarlig. Den osäkerhet som i ett sådantfall kan råda rörande ett ämnes farlighet går alltså inte ut över allmänhetenutan drabbar den som vill marknadsföra varan i fråga. För att underlätta för myndigheterna att fåunderlag för den riskbedömning som måste ligga till grund för myndigheternasingripanden ämnar jag, som kommer att framgå av det följande, föreslå bestämmelsersom gör det möjligt att ålägga producenter och importörer en omfattanderapporteringsskyldighet. Några remissinstanser hävdar att denundersökningsskyldighet som utredningen vill ålägga i första hand den somtillverkar eller importerar hälso- och miljöfarliga varor är alltför långtgående.Jag vill i det sammanhanget erinra om att utredningen slagit fast att störrekrav på undersökningsskyldigheten inte kan ställas än den aktuella vetenskapligakunskapsnivån medger. Vidare är den nuvarande undersökningsmetodiken i mångafall ofullständigt utarbetad. Det måste dock krävas att särskUt producenter ochimportörer så långt det är praktiskt möjligt undersöker varornassammansättning och deras egenskaper från hälso- och miljöskyddssynpunkt medutgångspunkt från vad som är känt beträffande de toxiska ochekologiska verkningarna hos ämnen eller ämneskombinationer som ingår i varorna.I fråga om vad som skall anses känt om de hälso- och miljöfarliga verkningarnamåste krävas att den som ägnar sig åt yrkesmässig tillverkning och import imöjligaste mån fortlöpande håller sig underrättad om forskningen på området. Jag vill i detta sammanhang också framhåUa viktenav att producenter av kemiska varor på ett så tidigt stadium som möjUgt,alltså redan vid produktutvecklingen, är observanta på avfallsfrågan. Sålundabör undersökas om destruktionen av en sådan vara medför olägenheter frånmiljöskyddssynpunkt eller om den är särskilt kostnadskrävande. I så fall börvaran inte utan särskilda skäl släppas ut på marknaden. Om en vara ligger undertillståndstvång, bör givetvis också tillståndsmyndigheten vidtillåtlighetsprövningen ta hänsyn till eventuella destmktionssvårig-heter. Den av utredningen föreslagna huvudregeln omskyldighet att vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt somkan fordras för att hindra eller motverka skada har i allt väsentligt godtagitsav 7 1973.1 saml. remissinstanserna.Också jag anser att utformningen är lämplig. Jag vill dock i likhet med någraremissinstanser föreslå att regeln kompletteras med bestämmelser om attsärskilt den som tillverkar eller importerar hälso- och miljöfarliga varor ärskyldig att noggrant undersöka varans sammansättning och egenskaper från hälso-och miljöskyddssynpunkt samt att varorna skall märkas tydligt med uppgifter avbetydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt. 1 tydlighetens intresse bördessa regler föras in i lagen, även om de kan sägas vara Inbyggda ihuvudregeln. I fråga om den närmare innebörden av reglema bör Kungl. Maj:teller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer kunna meddela särskUda föreskrifter.Kraven på undersökning bör som antytts skärpas allteftersom denvetenskapliga kunskapsnivån medger det.