prop · FW03115 · 1973-12-31 00:00:00 — Det kan också med skäl ifrågasättas om de mycket kortaomhändertaganden som sker ger ett resultat, såväl när det gäller att hindraordningsstörande verksamhet som framför allt när det gäller positiva åtgärderför att lösa den omhändertagnes problem. Kommissionenhar, som tidigare nämnts, den uppfattningen att de förhållanden som liggerbakom gatufridsstörningarna och möjligheterna att komma till rätta med dessa ibetydande utsträckning är ett problem som bör lösas med andra insatser änpolisiära ingripanden, Ätgärder som t, ex, förstärkningar av olika vårdorgansuppsökande verksamhet liksom inrättandet av sociala jourorgan bör redan påkort sikt kunna verksamt bidra till bättre förhållanden i dessa avseenden.Kommissionen är emellertid medveten om att det likvälkommer att finnas ett jämförelsevis stort behov av en befogenhet för polisenatt tillfälligt omhänderta den som stör eller hotar den allmänna ordningen ochsäkerheten, Å andra sidan bör man inte betrakta ett omhändertagande avdet slag det här är fråga om som en i huvudsak repressiv åtgärd. Fränsettsyftet att hindra den som stör ordningen från att fortsätta med det bör sålundafrihetsberövandet ge möjlighet till närmare utredning av den omhändertagnessociala förhållanden och i många fall ge ett värdefullt tillfälle lill omedelbara insatser av förebyggande eller rehabiliterandenatur. För att denna målsättning skall kunna uppnås torde del redan i sambandmed det inledande förhöret kunna visa sig betydelsefullt att möjlighetföreligger tUl kontakter eller direkt samarbete med olika tjänstemän inom socialvården.I den mån det sedan visar sig att det i ett enskilt faU finns ett akut behov avsärskilda stödinsatser eller behandlingsåtgärder blir värdet av ett sådantintimt och väl fungerande samarbete ännu mera uppenbart. För att meningsfyllda insatser skall kunna göras säväl föratt åstadkomma en bättre ordning på allmänna platser som för att söka lösa debakomliggande sociala problemen krävs ett effektivt och förtroendefulltsamarbete på olika nivåer mellan polisen och de sociala myndigheterna. Kommissionenbehandlar denna fråga i följande avsnitt (7,2,2). Därefter tar kommissionen uppfrågan hur bestämmelserna om omhändertagande av ordningsslörande personer m. m.bör utformas för att tUlgodose de nämnda två syftena (7.2,3), Vidarebehandlar kommissionen frågan om förstärkta insatser för att söka komma tillrätta med de sociala problem som ligger bakom flertalet av de ordningsstörandebeteenden som vi kan iaktta (7,2.4), Slutligen behandlas vissa lokalfrågor(7,2,5), 7,2,2 Samarbete mellan socialarbetare och polis Människors sociala missanpassning tar sig ofta uttryck ibrottslighet och ordningsslörande uppträdanden. Det är polisens uppgift attförebygga och beivra brott och att svara för alt allmän ordning upprätthälls,Ätgärder för att komma till rätta med de bakomliggande problem på vilkabrottslighet och ordningsstörande är ett symptom ankommer på de socialamyndigheterna och befattningshavarna. Det är självklart all samhällets insatserav nu angivet slag måste samordnas. Del förutsätter ett effektivt ochförtroendefullt samarbete mellan socialarbetare och polis. Eftersom det till en betydande del är fråga om ungdomarblir frågan om samarbetet mellan och polis särskilt aktuellt, 1många fall rör del sig om personer med akuta alkohol- eller narkotikaproblem.Om man utgår från de aktuella personernas skilda situationer ochlevnadsförhållanden står del över huvud taget klart att behovet av samarbeteinte bara omfattar nu nämnda organ utan i praktiken berör hela socialvården,sjukvärden, skolan, arbetsmarknadsmyndigheterna och andra myndigheter ochorganisationer. För kommissionen har intresset i detla sammanhang främstkommit alt inriktas på frågan om en effektivare samverkan mellan socialvårdenoch polisen. Detta ställningslagande grundas inte bara på det förhällandet atten stor del av det förebyggande eller rehabiliterande arbete som behöver sättasin i anslutning till skilda polisiära ingripanden enligt gällandeansvarsfördelning samhällsorganen emellan skall ombesörjas eller initierasgenom socialvårdens försorg. Det finns många andra nära beröringspunkter mellandessa båda samhällsorgan. Polisens verksamhet ger sålunda ofta kunskaper ocherfarenheter som kan vara av stort värde 1 saml Nr 115 för de sociala myndigheterna. Detta gäller inte minstmöjligheterna att genom snabba kurativa insatser eller andra åtgärder förhindraen hotande kriminalisering eller annan social missanpassning. När man här talar om samarbete mellan socialvården och polisenär det i praktiken egentligen fråga om två delvis olika former för samverkan.Det gäller sålunda säväl den mera övergripande och planerande verksamheten somde mera vardagliga yrkeskontakterna mellan polismän och socialarbetare. Den naturliga ramen för förstnämnda form av samarbete ärdet samarbetsorgan mellan framför allt , skola och polis, somavses i Kungl, Maj:ts cirkulär 1970:513. Rekommendationer om bildande av sådanasamarbelsorgan hade gjorts 1959 utfärdade cirkulär,Samarbetsorganels uppgift är att se lill att samhällets resurser för all främjabarns och ungdoms utveckling saml förebygga och motverka brottslighet ellerannan missanpassning samordnas och utnyttjas effektivt. Vid deöverläggningar som kommissionen har haft med företrädare för socialvården,poUsen och har framkommit att erfarenheterna från delaktuella samarbetet är myckel skiftande. Inom vissa kommuner har samarbetetsålunda fungerat bra. I andra fall däremot har avsikten bakom cirkuläret intekunnat förverkligas. Det har sålunda uppgetts all del finns många exempel päkommuner där något samarbetsorgan över huvud laget inte har bildats eller därverksamheten blivit mycket sporadisk och begränsad eller inskränkts till en renformsak. Enligt cirkuläret 1970:513 bör samarbetsorganen varje årföre lämna en berättelse om sin verksamhet under föregående år tillsocialstyrelsen och . inkom till sådana berättelser förverksamheten från 290 av landets 464 kommuner. Vissa av dessaberättelser har varit mycket kortfattade och i många fall endast innehållit enuppgift om att ett samarbetsorgan finns inrättat. Det är därför svårt att medledning enbart av dessa berättelser dra några säkra slutsatser beträffandeomfattningen och inriktningen av samarbetet. Det bör emellertid påpekas attbland de 174 kommuner som underlåtit att lämna någon redogörelse finns etttiotal kommuner som har ett innevånareantal som överstiger Av de 290ingivna verksamhetsberättelserna framgår bl, a, att 90 kommuner inte har haftnågot formellt samarbetsorgan, 1 flertalet av dessa fall har uppgivits att deinformella kontakterna har varit så goda att inrättandet av ett särskiltsamarbetsorgan har framstått som onödigt, I de återstående 200 kommunerna fannssamarbetsorgan i vilka berörda myndigheter i allmänhet företräddes av personeri chefsställning. Fasta samarbetsorgan fanns i 46 kommuner. Tillfälligasamarbelsorgan var sällsynta. Av de 138 verksamhetsberättelserna för är 1972 somhitintills inkommit till framgår bl, a, att 36 nyasamrådsorgan har bUdats under föregående år. Flera kommuner har i sinarapporter vitsordat att samarbetet upplevs som mycket positivt. Dessa omdömen hari en del fall även gällt erfarenheter av samljänstgöring mellan polis ochsocialarbetare. Materialet synes enUgt kommissionens mening getillräckligt belägg för slutsatsen, att intentionerna bakom cirkulär 1970:513och i anslutning därtill utfärdade råd och anvisningar i varje faU pä vissahåll i landet ännu inle har förverkUgats pä det säll eller i den utsträckningsom man haft grundad anledning att förvänta sig. Det är sannolikt flerafaktorer som har medverkat härtill. Genomförda kommunsammanslagningar och andraorganisatoriska förändringar är exempel som nämnts i detta sammanhang. Det harvidare gjorts gällande att det i en del fall över huvud taget inte ansettsföreligga något praktiskt behov av ett fast samarbetsorgan antingen därför attdet informella samarbetet redan fungerar hell tillfredsställande eller på grundav kommunens förhållandevis ringa befolkningsunderlag eller allmänna struktur.Till bUden hör emellertid även en viss oklarhet beträffande samarbetsorganetsroll och ställning i förhållande till andra liknande samarbetsorgan. Härtillhar bidragit att under föregående är utfärdad ettcirkulär angående samarbetsformer inom den kommunala förvaltningen, varisamarbetet med polisen nämns endast i förbigående (Cirkulär 64/72 angåendesamarbete mellan socialvård, skola och fritid m, fl,). Till svårigheterna attfå igång det samarbete som avses i Kungl, Maj:ts cirkulär lorde också habidragit att det har rått delade meningar om värdet av ett sådant fast ochorganiserat samarbete som avses i cirkuläret. Kommissionen anser att ett effektivt och väl fungerandesamarbete mellan framför allt polisen och de sociala organen är engrundläggande förutsättning för ett framgångsrikt resultat när det gäller attlösa de problem som sammanhänger med brottsligheten och den bristandeordningen. Det är därför oroande all svårigheter av skilda slag i så pass storutsträckning som synes vara fallet har lagt hinder i vägen för ettförverkligande av de intentioner som Ugger bakom cirkulär 1970:513, Det ärangeläget att dessa svårigheter undanröjs, I det syftet har en del åtgärdervidtagits. En central ledningsgrupp med representanter försocialstyrelsen, och har till uppgift attfölja verksamheten på detta område och att verka för att cirkuläretsintentioner uppfylls. Denna ledningsgrupp har under föregående år bl, a,anordnat fyra länskonferenser om samarbetsfrägoma. Till dessa konferenserinbjöds representanter för , länsskolenämnden, länspolischefen ochkommunförbundet samt socialvårdskonsulenten och barnavårdskonsulenten.Avsikten har varit all genom muntlig information stimulera länsorganen allverka för bildandel av samarbetsorgan i kommunerna. Ledningsgruppen har vidare tagit initiativet till attgemensamt med , socialvårdskonsulenten och kommunförbundetslänsavdelning anordna en gemensam konferens för samtliga kommuner i ett län, hölls en sådan konferens , Avsikten är att hknandekonferenser skall hållas i övriga län. Ledningsgruppen har även utarbetat ett omfattandeinformationsmaterial som via länsstyrelserna skall sändas ut till kommunernaunder , Detta informationspaket innehåller bl, a. ljudbildband,overhead-material, förkortade Råd och anvisningar, idékatalog med verksamhetsförslag,grupparbetsuppgifter, broschyrmaUar, förslag till arbetsordning för lokalasamarbetsgrupper, konferensförslag, informationslista över institutioner ochmaterial. Vid kontakter som kommissionen har haft medkommunförbundet angående det läge som uppstått till följd av tidigare nämndacirkulär 64/72 har representanter för förbundet betonat att det fastareorganiserade samarbete inom den kommunala förvaltningen som förbundet rekommenderatinte syftat till att avbryta samarbetet med andra, t, ex. polisväsendetsföreträdare. Tvärtom har kommunförbundet med förslagen i sitt cirkulär avsettatt öka kommunernas möjligheter att effektivt fuUgöra sin del av samarbetet enligtKungl, Maj:ts cirkulär 1970:513, En skrivelse lill samtliga kommuner i detlaämne förbereds f, n. Kommissionen vill för sin del framhåUa följande. Som framgått har Kungl. Maj:l i olikacirkulär framhållit betydelsen av ett effektivt samarbete mellanbarnavårdsnämnd, skola och polis och har Kungl. Maj:t utfärdat nyttcirkulär om intensifierat samarbete mellan , skola och polis.Kommissionen har funnit att syftet med de utfärdade cirkulären inte harförverkligats i den utsträckning som varit all vänta. Sålunda harsamarbetsorgan inte inrättats i ett antal kommuner där behov därav lordeföreUgga. Del har ocksä framkommit all sararådsorgan pä vissa håll intefungerar effektivt. Enligt kommissionens mening är det angelägel attföreliggande brister i samarbetet undanröjs. Kommissionen vUl i dettasammanhang även framhålla det angelägna i all fritidssektorn bereds tillfälleall delta i samarbetet. Cirkuläret 1970:513 ålägger länsstyrelserna att verkaför att samarbelsorgan bildas där sådant behövs. Mol bakgrund av vad sagtsär det angeläget all varje länsstyrelse gör en samlad redovisning avlägel inom länet. bör undersöka anledningen till attsamarbetsorgan inte har bildals. bör också i de fall dåsamrådsorgan har bildats bedöma om arbetet har fått en ändamålsenligutformning. Undersökningarna bör därefter redovisas till Kungl. Maj;t.På grundval härav bör Kungl. Maj:t pröva huruvida det finns behov avytterligare åtgärder för att förverkliga intentionerna bakom cirkuläret. Kommissionen föreslår att Kungl. Maj:l vidtar de åtgärdersom föranleds av vad nu har sagts. För ettgott samarbete mellan polis och socialarbetare är del angelägel att ta tillvara alla möjligheter alt genom ökade eller förbättrade UtbUdnings- ochinformationsinsatser vidga kunskaperna om och därmed även förståelsen för deninriktning och målsättning som kännetecknar respektive verksamhet. Men det mestväsentliga i detta sammanhang är de kontakter och det ömsesidiga förtroende somkan skapas inom ramen för ett närmare samarbete på fältet. Eftersom polisen i sin uppsökande verksamhet ofta kommer ikontakt med personer som är i behov av social omvårdnad, finns skäl som talarför att en ökad samtiänstgöring skulle vara ett smidigt och ändamålsenligt sätlall lösa många av de problem det här är fråga om. En sådan ordning skulle intebara öka socialarbetarnas möjligheter till tidiga kontakter med ifrågavarandeklientel. Av minst lika stor betydelse är alt man på detta sätt kan undvika ettannars sannolikt ofrånkomligt polisiärt ingripande. Frågan omsamljänstgöring har varit föremål för uppmärksamhet och debatt.Rekommendationer om en ökad samtiänstgöring har bl. a. givils i Råd ochanvisningar tiU cirkulär 1970:513 (23/1971). Avtidigare nämnda verksamhetsberättelser för är 1971 framgår all gemensam,uppsökande verksamhet i någon form och omfattning har förekommit i endast 17kommuner. I vissa av dessa kommuner har sädan verksamhet bedrivits endast videnstaka tillfällen eller kontinuerligt en eller tvä gånger . Enenkätundersökning som genomfördes av samarbetsorganel för åtgärder molungdomsbrottslighet och som avsåg förhållandena visade en avsevärtstörre aktivitet beträffande gemensam, uppsökande verksamhet i form avsamtiänstgöring. bedrevs sålunda någon form av samtiänstgöringi mer än 50 polisdistrikt. Tendensen till en minskad samtiänstgöring framgårockså i vad avser den uppsökande verksamhet som bedrivs i fråga omnarkotikamissbrukare av utfärdade riktlinjer förbehandlingen av narkotikamissbrukare. Frånpolishåll framhålls att polisens erfarenheter från denna form av praktisksamverkan på fältet är odelat positiva. Från dess sida är man därför angelägenom att vidareutveckla denna verksamhet. Enligt vadsom uppgivils inför kommissionen bottnar föreliggande tveksamhet blandsocialarbetarna gentemot samtjänstgöring i en utbredd uppfattning all en sädanform av direkt fältsamverkan lätt skulle kunna missuppfattas av klienterna.Från socialvårdshäll pekar man på att erfarenheter har visat att sådanamisstankar inle bara kan spoliera tidigare mödosamt uppnådda resultat ulan ävenallvarligt försvåra möjligheterna till det förtroende och tillit som ulgör engrundläggande förutsättning för att det sociala arbetet skall leda lill avsettresultat. Vad närmast gäller den upp.sökande verksamhet som bedrivs i fråga omnarkotikamissbrukare uttalar i nämnda riktlinjer förbehandlingen av narkotikamissbrukare all det är uppenbart att en åtskillnadmåste upprätthållas i de fall då ett samarbete bedöms riskera den uppsökandeverksamhetens konlaktskapande och behandlingsmoliverade funktioner. Medanledning av uttalande att ell samarbete inte får riskera denuppsökande verksamhetens konlaktskapande och behandlingsmoliverade funktionvill kommissionen framhålla all del när det gäller alt komma lill rätta mednarkotikamissbruket inte bara är fråga om all förbättra behandlingsarbetet utanockså alt förhindra missbrukels spridning genom effektiva polisiära insatsermot narkotikalangningen. Kommissionen anser vidare att även om socialvårdens resurser för uppsökande verksamhet byggs ut avsevärt i förhållande tillnuläget är det orealistiskt alt tro att socialvården inle skulle vara i behovav de kunskaper som polisen får genom sin omfattande och effektiva spaningsverksamhet.Det är därför angeläget alt med beaktande av de problem som kan föreUgga idessa sammanhang söka ta lill vara de ömsesidiga fördelar som ettintensifierat fältsamarbete kan ge. Enligt kommissionens mening bör därförsamrådsorganen ägna dessa frågor särskild uppmärksamhet med sikte pä att sökafinna de mest ändamålsenliga formema för en sådan samverkan. En annan form av direkt samarbete mellan polis ochsocialvård som berörts i , ochrikspolisstyrelsens råd och anvisningar till cirkulär 1970:513 är polisensbehov av alt i sin verksamhet ha möjlighet all nattelid, vid eller vidsärskilda ungdomsarrangemang kunna kontakta förtroendeman eller tjänsteman iansvarig ställning inom barnavården för samråd och beslut. Verksamhetsberättelsernainnehåller inga uppgifter om i vilken utsträckning denna målsättning harinfriats. I samband med en av rikspoUsstyrelsen företagen undersökningangående tillämpningen av 33 § barnavårdslagen har emellertid flerapolischefer, främst i större polisdistrikt, betonat behovet av en socialjourverksamhel för akuta fall som rör barnavård eller nyklerhetsvård. Enspeciell form av samarbete mellan polis och socialarbetare förekommer i en delstörre polisdistrikt. Lokaler har där ställts lill främst barnavårdsnämndensförfogande i anslutning till polisens kriminalavdelning. I har sålunda en särskildsocialbyrå bestående av sju tiänstemän från socialförvaltningen placerats ikriminalavdelningens lokaler. Sampatrullering sker med personal från dennabyrå och frän spaningsroteln. En tjänsteman frän byrån fullgör jourljänslmåndag-fredag kl. 17.00-02.00,.lördagar och underliden 10.00-02.00. Enligt samstämmiga uppgifter har denna jourtiänstgöringvisat sig mycket värdefull. I har på motsvarande sättorganiserats en socialbyrå med sju tiänstemän frän socialförvaltningen. Ensocialassistent finns alltid tillgänglig under liden 08.00-01.00. Resten avdygnet kan en tjänsteman alltid kontaktas i sitt hem. Till polisensnarkotikarotel har dessutom knutits fyra socialassistenter fränsocialförvaltningens narkoli-kaseklion. Lokaler för dessa socialarbetare harställts till förfogande vid kriminalavdelningen. placerades en barnavårdsassistent ipolishuset i med uppgift alt fullgöra barnavårdsnämndens åliggandenenligt förander-sökningskungörelsen. Erfarenheterna från dennaförsöksverksamhet blev mycket goda, vilket ledde till att ytterligarebamavårdsassistenter successivt placerades i polishuset som derasverksamhetsområde utvidgades all omfatta även arbete på fältet. Frän början av1957 och fram lill slutet av medföljde således någon avbarnavårdsassislen-terna vid två nattetidpolisens bilar. innebar dagliga kontakter, ständiga informationsutbytenoch gemensamma insatser i skUda sammanhang. Är 1971 behövde joursektionenstörre utrymme och då detta inte kunde ställas till förfogande inom polishuset,flyttades sektionen till lokaler utanför polishuset. Därigenom har samarbetetförsvårats. En liknande verksamhet har pågått i Lunds polisdistriktsedan 1966. En socialarbetare finns sålunda alllid tillgänglig påpolisstationen eUer socialförvaltningen . Dennatjänstgöring har bedömts vara till stor nytta både för polis ochsocialförvaltning. Polischefen i distriktet har emellertid framhåUit alt detdärutöver finns behov av en socialjour, främst under veckosluten. Motbakgrund av här redovisade uppgifter och vad som i övrigt framkommit vidkommissionens överläggningar med representanter för socialvård och polis harkommissionen blivit övertygad om all betydande fördelar kan uppnås genom denform av integrerad verksamhet som del här är fråga om. Redan förekomsten av enlokalmässigt helt fristående allmän socialjour är ett mycket stort framsteg.Del är likaledes en klar vinsl med ett arrangemang som innebär alt polisen harmöjlighet all vid akuta behov komma i kontakt med viss beslutsfattare ellertjänsteman inom socialvården. Förslag och planer angående en utbyggnad avifrågavarande verksamheter har presenterats under senare lid, bl. a. för Stockholmsdel av socialborgarrådet. Kommissionen återkommer i del följande tUl hur frånslalsmaktemas sida stöd kan ges till socialjourverksamhet. 7,2,3 Förslag till lagstiftning och dess tillämpning Mol bakgrund av tidigare redovisade uppgifter omtillämpningen av gällande regler och de synpunkter och principer som enligtkommissionens mening bör vara vägledande vid utformningen av ett institut förtillfälliga omhändertaganden pä grund av mera besvärande angrepp eller hot molden allmänna ordningen eller säkerheten har kommissionen funnit det påkallatatt företa en översyn av berörda föreskrifter i polisinstruklionen. Syftet meddenna översyn är inte att söka utvidga möjligheterna lill omhändertagande avdel slag som det här är fråga om. Kommissionen utgår sålunda ifrån all dekriterier som finns intagna i gällande bestämmelser i 17 och 18 §§ PI i alltväsentligt är lämpUgt avvägda. Översynen bör därför i första hand inriktas påreformer som kan innebära all del nuvarande institutet får större stadga ochkan utnyttjas mera meningsfullt än f. n. Kommissionens intresse har därvidkommit all koncentreras kring frågorna om frihelsberövandels varaktighet ochmöjligheterna att utnyUja det på ett för den omhändertagne mera positivt säll. En frihetsberövande åtgärd måste alllid betraktas som ettallvarligt ingrepp i den personUga integriteten. Redan av delta skäl framsiårdel som angelägel att såväl förutsätlningarna som ordningen härför regleras ilag. Behovet av en reform som innebär att nuvarande bestämmelser i 17-18 §§ Pl överförs tUl en ny lag om tillfälligaomhändertaganden blir särskUt påtagligt om man som kommissionen föratsätter börsträva efter att ge del nuvarande institutet en sädan utformning all det kanbättre tillgodose förebyggande och rehabiliterande åtgärder. redovisade erfarenheter från tillämpningen avframför allt 17 § Pl har visat att ifrågavarande frihetsberövanden i allmänhetär mycket kortvariga. Det kan - som redan framhållits med fog ifrågasättas omdenna ordning alltid är effektiv vare sig från ren ordningssynpunkt eller närdel gäller alt söka utnyttja den uppkomna situationen på ett i övrigtmeningsfullt sätt. Vad angår de rena ordnings-synpunkterna har kommissionendärvid inte kunnat undgå att ta intryck av de uppgifter som lämnats från skildahäll om den utsträckning i vilken en omhändertagen f. n. återvändertill samma plats där ingreppet ägt rum och vilka negativa följder ett sådantförhållande kan ha såväl för ordningen i del enskilda fallet som förordningssitualionen i stort. Kommissionen har därtill som tidigare nämntskommit till den uppfattningen all den uppsökande verksamhet som polisen utövaroch som av ordningsskäl leder till ett omhändertagande i görligaste mån ävenbör UtnyUjas för att vidta eller förbereda eventuellt behövliga förebyggandeeller rehabiliterande insatser. Ett infriande av denna målsättning kan iblandväntas kräva mera tid för utrednings-och kontaktverksamhet än som vidtolkningen av 20 § Pl i allmänhet anses tillrådligt när det gäller attkvarhålla den som omhändertagits med stöd av 17 § i samma instruktion. Kommissionenär medveten om svårigheterna att på förhand söka fastställa vissa bestämdatidsgränser. Förhållandena i de enskilda fallen är som regel mycket olika. Detfinns emellertid skäl anta alt den osäkerhet som föreligger pä sina hållbeträffande tillämpningen av framför allt 17 § PI och de lokala skillnader ipraxis som kunnat iakttas till en del kan ha sin grund i det förhållandet att20 § Pl inle innehåller någon sädan gräns.