prop · FW03177 · 1973-12-31 00:00:00 — framhålleratt från den anställdes synpunkt både en lagbestämmelse och ett molivuttalandetorde betraktas såsom en föreskrift vilken arbetsgivaren ensidigt har att tolkaoch tillämpa. Verket ifrågasätter därför om inte en lagändring bör få anstå,tills man kan överblicka konsekvenserna av en avtalsreglering på området. Skogsstyrelsenfinner det principiellt otillfredsställande att helt operera bort regleringen ilagtexten och bara ha motiv att tillgå, när ändå en viss avgränsning åsyftas. Engmpp om sju remissinstanser avstyrker förslaget, nämligen ÖB, ,post- och televerken, generaltullstyrelsen samt kommunförbunden. ÖB ansersålunda att de mUitära myndigheterna också i fortsättningen måste haoinskränkt rätt att bestämma om annan ledighet än semester. harsvårt alt tänka sig att det t. ex. inom vårdområdet eller undervisningsväsendetkan träffas avtal som inskränker arbetsgivarens beslutanderätt i dessa frågorutan att myndighetens verksamhet direkt påverkas. Därför synes det styrelsenofrånkomligt att myndigheterna har möjlighet att disponera personalresursernautan de inskränkningar som förslaget skulle innebära. Utredningen har dessutomgått förbi de ekonomiska konsekvenserna av förslaget, framhåller styrelsen.Postverket finner att det inte föreligger tillräckliga skäl att ändralagstiftningen. Verket hänvisar till de interna föreskrifter som efter samrådmed personalorganisationerna har utfärdats i anslutning tiU cirkuläret om tjänstiedighetmed C-avdrag, m. m. Även om den föreslagna ändringen skulle genomföras, anserteleverket att ovillkorlig rätt till ledighet enligt avtal bara skulle kunnaavse väm-pliktsljänslgöring, barnsbörd, sjukdom, offentligt uppdrag e. d.Generaltullstyrelsen stryker under att behov av annan ledighet än semester imånga fall uppkommer av orsaker som inte kan fömtses. Enligt styrelsensuppfattning måste frågan om och i vad mån tjänstledighet skall beviljas bedömasallt efter omständigheterna. Arbetssituationen, personaltillgången ochmöjligheterna att skaffa ersättare får därvid vägas mot tyngden av de framfördaskälen för ledighet. Frågan om annan ledighet än semester bör därför enligtstyrelsen avgöras av myndigheten ensam. till varsuppfattning i sak ansluter sig finner förslaget tämligenmeningslöst, eftersom 3 1973.1 saml. manaldrig på förhand kan veta om sådant avtal kommer att påverka myndighetensverksamhet eller inte. Huruvida avtalet är tillåtet eller inte visar sig enligtförbundet först när det skall tiUämpas. 5 Reformarbetet på närliggande områden m. m. 5.1 (Ju 1967:63) Enligtden ordning som gällde års förhandlingsrättsreform ansågskollektivavtal inte kunna slutas för tjänstemän med ämbetsansvar, i varje faUinte i fråga om sådana tjänstemäns skyldigheter i tjänsten och om derasantagande och entledigande (jfr avsnitt 2.1). I förarbetena till tjänstemannalagsliftningenanslöt sig föredragande departementschefen till den uppfattningen att ämbetsansvaretmåste tilläggas arbetsrätlslig betydelse i så måtto att avtal inte kunde fåslutas om åligganden i tjänsten för tjänsteman med ämbetsansvar. Däremot ansågsämbetsansvaret inte huidra att frågor om anlagande eller entledigandereglerades i avtal (prop. 1965: 60 s. 104). Att ett förbud mot avtal också idessa frågor togs in i StjL och KtjL berodde således inte på ämbetsansvaretutan motiverades av andra skäl. Departementschefen anförde i denna fråga attallmänna intressen talade för att frågor om antagande och entiedigande avstatstjänstemän även i fortsättningen reglerades i offentiigrättslig ordning (prop.1965: 60 s. 118, jfr även prop. 1964: 140 s. 98). Vadgäller synsättet att ämbetsansvaret utgör ett hinder för avtalsfrihet i frågaom tjänsteåligganden har ambetsansvarskommittén hävdat (SOU 1969: 20 s. 28) attdet ger intryck av en teoretisk konstruktion som inte nödvändigtvis motsvarasav ett faktiskt behov. Ämbetsansvaret som sådant torde inte hindra aivtalsfrUielen.Det är enligt kommittén i stället intresset av att all tjänsteutövning skalluppfylla vad tjänstens bästa fordrar som anses böra utesluta avtalsfriheten. Ämbetsansvaretspelar bara rollen att trygga nämnda intresse. Isitt betänkande Ämbetsansvaret II(SOU 1972: 1) föreslår ambetsansvarskommitténatt ämbetsansvaret skall ersättas med ett nytt sanktionssystem. En målsättningför kommitténs arbete har varit att söka åstadkomma etl för all offentligverksamhet enhetligt system, där som motiv för bestämmelserna om ämbetsansvaruppställs medborgarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkommandehänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. En annan utgångspunkt har varit att brytadet samband som finns mellan rådande ansvarsregler och förbudet för storafunktionärsgrupper att träffa avtal om sina tjänsteåligganden. Ämbetsansvarethar ju utgjort bakgrund till reglerna i StjL och KtjL om avtalsförbud.Kommittén föreslår nu ett sanktionssystem som kan tillämpas inom alla delar avdet offentiiga anställningsförhållandet, oberoende avom förekommande tjänsteförseelser begås inom del f. n. avtalsförbjudna ellerdet avtalsfria området, och oberoende av eventuella förändringar av gränserna meUandessa områden. I samband med att ämbetsansvaret ersätts av ett nytt sanklionssystemföreslås också att de av ämbetsansvaret betingade reglerna itjänstemannalagstiftningen om absoluta avtalsförbud ersätts av regler enligt vUkahela det offentiiga anstäUningsförhållandet skall ses som avtalsgmndat, låtvara att avtalsbestämmelser som inskränker arbetsgivarens ensammabestämmanderätt, främst rörande tjänsteåligganden, i motsvarande mån skallanses ogiltiga. Med en sådan privaträttslig grundsyn på det offentligaanställningsförhållandet motsvarande den som har anlagts inom andrarättsområden där avtalsinnehållet ansetts böra styras av lag blir enligtkommittén varje tjänsteförseelse alt se som ett avtalsbrott. Och för dessaavtalsbrott synes, liksom för avtalsbrott inom privata anställningsförhåUan-den,i första hand böra tillämpas de sanktionsmedel som privaträtten erbjuder. Ivissa fall bör dessa dock enligt kommittén kompletteras med ett straffrättsligtansvar. Kommittén har härvid ansett straffansvaret böra koncentreras tUlcentrala områden av offentiig verksamhet och då främst ta sikte på orikligutövning av offentiig myndighet. Enligt kommitténs förslag kommer detstraffbara området att omfatta missbruk av offentlig myndighet samt mutbrottoch brott mot tystnadsplikt. Straffansvar för vanliga tjänstefel föreslåssåledes avskaffat. Detta innebär givetvis inte att de ej längre kriminaliseradetjänsteförseelserna skall lämnas obeivrade. Kommittén föreslår i stället atthär skall gälla ett utomstraffrättsligt ansvar av i huvudsak samma natur somdet vilket förekommer i privattjänst. I ett förslag till lag om disciplinansvari offentlig tjänst har kommittén till personkretsen för detta ansvar hänförttjänstemän och andra arbetstagare hos staten eller hos kommun samt åtskilligauppdragstagare med relativt fast anknytning till staten eller till kommun. Detanförda innebär emellertid inte att disciplinlagen skaU bli tvingande för allade personkategorier som omfattas av lagen. Kommittén föreslår att avtalsfriheti princip skall råda för de arbelstagargrupper som redan f. n. har sådanfrihet, såsom t. ex. kommunaltjänstemän i egentlig mening och arbetstagareutan tjänstemannaanställning hos staten eller hos kommun. Reglerom avsked i fall av grova tjänsteförseelser torde inte komma att saknas itjänsteavtalen, anför kommittén. Beträffande mindre allvarligatjänsteförseelser föreslår kommittén däremot att lagens bestämmelser omlindrigare disciplinpåföljder skall gälla där inte tjänsteavtalet innehållerbestämmelser om andra sådana påföljder. Ett villkor för avtalsfriheten ärsåledes att avtal verkligen träffas om reeUa påföljder vid sidan av avsked. Förslagtill lagstiftning på grundval av kommitténs belänkande torde komma att lämnas iproposition tiU riksdag (jfr prop. 1973: 90 s. 391). 5.2Delegationen (Fi 1970: 67) för förvaltningsdemokrati Delegationenför förvaltningsdemokrati (DEFF) skall enligt sina direktiv bl. a. undersökaom de statsanställdas inflytande på verksanoheten inom den egna myndigheten kanökas. I en rapport , nr 4, som har getts in tiUfinansdepartementet, har DEFF lagt fram förslag om en försöksverksamhet somavses ge de anställda medbestämmanderätt i en del frågor. Enligt DEFF:s förslagskall medbestämmanderätten utövas genom nyinrättade kollegiala beslutsorgan,varav ett kallas företagsnämnd. Dessa beslutsorgan (beslutsnämnder) skall ingåi myndighetens organisation. De föreslås ta över beslutsbefogenheten i vissapersonalfrågor som f. n. i allmänhet avgörs av en enda tjänsteman. Sålundaskall den nya företagsnämnden i stället för verkschefen besluta omhandlingslinjer för den praktiska tillämpningen av den personalpolitik somverksstyrelsen har fastställt, t. ex. när det gäUer planeringen av rekryteringoch utbildning. Nämnden skall enligt förslaget också besluta i sådanaverkschefsärenden som rör frågan vilka personaladministrativa metoder ochsystem som skall användas inom myndigheten exempelvis för personalplanering,introduktion, information, rekrytering, urval, anställning, merit-värdermg ochtester. Vidare föreslås att den nya företagsnämnden alltid skall få yttra sigi styrelseärenden om myndighetens organisation, arbetsordning ochpersonalpolitik. Den nya företagsnämnden skall slutligen ta över de uppgiftersom åvUar företagsnämnd enligt nu gäUande reglering. De andra beslutsorganenskall enligt förslaget ges beslutanderätt i vissa ärenden underverkschefsnivå, t. ex. frågor om anställning och befordran, omplacering,entledigande, urval till utbildning samt personalvård och arbetsmUjö. DEFFföreslår att de nyinrättade beslutsorganen skall bestå av dels den tjänstemansom f. n. avgör ärendena i fråga, dels ett antal andra företrädare för verksledrungen,dels ett antal företrädare för personalen. Enligt förslaget skallpersonalrepresentanterna utses för viss mandatperiod av de fackligaorganisationer som företräder de anställda vid myndigheten. Samtliga ledamöteri beslutsorganen skall utses bland dessa anställda. Ledamöterna handlar under ämbetsansvar.Förvaltnings-rättsligt föreligger det enligt DEFF inte någon skillnad mellandem. En personalrepresentant är således "i denna sin beslutsfunktion jämställdmed varje annan befattningshavare under ämbetsutövning". DEFF:sförslag prövas f. n. vid försöksverksamhet hos vissa myndigheter. I avvaktanpå resultatet av dessa försök har jag ännu inte tagit slutlig ställning tillförslaget. 5.3Förslaget till lag om ändring i arbetarskyddslagen (prop. Kungl.Maj:t har i prop. 1973: 130 föreslagit en rad åtgärder för att skapa en bättrearbetsmiljö och tillförsäkra de anställda ett ökat inflytande över dessafrågor på den egna arbetsplatsen. Bl.a. föreslås skyddsombuden få ökade befogenheter, såsom rätt att ta del iplanering av arbetslokaler, maskiner och andra arbetsanordning-ar samtarbetsmetoder. Skyddsombud skall också få ta del av alla handlingar ochupplysningar i företaget som är ay betydelse för hans verksamhet. Vidare fårskyddsombud bestämma alt visst arbete skall avbrytas i avvaktan påställningstagande från yrkesinspektionen om arbetet innebär en omedelbar ochallvarlig fara för arbetstagares Uv eller hälsa. Förslaget ger skyddsombudeträtt till erforderlig ledighet med lön för att fuUgöra sina arbetsuppgifter.Det innehåller vidare bestämmelser som ger skyddsombud rätt till utbUdning ochsom säkrar hans anställningstrygghet. Enligt förslaget skall skyddskommitté bliobligatorisk på större arbetsplatser för att bl. a. deltaga i planering av nyaeller ändrade arbetslokaler, arbetsmetoder e. d. Dettaförslag behandlas f. n. i . 5.4Arbetsrättskommittén (In 1971: 03) 5.4.1 Arbetsrättskommillén skaUenligt sina direktiv göra en allmän översyn av arbetsfredslagsliflningen.Uppdraget bör enligt direktiven i princip avse även de offentligt anställda.Översynen skall sikta på en förhandlingsrätt som i princip bör vara såvidsträckt alt förhandlingar kan inledas i alla frågor på olika beslutsnivåersom det är angeläget för de anställda alt få inflytande på. En ny lagstiftningbör enligt direktiven utgå från alt frågor som hör till arbetsledningsrättenbör regleras i kollektivavtal. Kommittén skall även ta upp frågan omarbetsgivarens disciplinära befogenheter. Slutligen skall kommittén pröva omoch i så fall i vilken utsträckning det med hänsyn till de politiska organensbeslutsbefogenheter och därå gmndad myndighetsutövning kan behövas särskildainskränkningar i medinflytandel för de offentligt anställda. 5.4.2 Flera remissinstanser däribland LO pekar i sina yttranden över förhandlingsutredningensförevarande förslag på det nära sambandet mellan arbetsrättskommilténs ochutredningens arbete. Detta föranledde mig att i prop. 1972: 1 (bUaga 2 s. 14)uttala att prövning av förhandlingsutredningens förslag borde ske först sedan arbetsrättskom-mitlénbearbetat frågan i samråd med utredningen. Destatsanställdas huvudorganisationer har därefter framhålUtdet angelägna i att den av förhandlingsutredningen behandlade frågan bringastill snabbast möjliga lösning, dvs. utan att resultatet av arbetsrättskommilténsomfattande arbete avvaktas. den23 anmodades därför kommittén att yttra sig över frågan om en reform ilinje med utredningens förslag kunde anses menligt föregripa kommitténsfortsatta arbete. Iyttrande anför arbetsrättskommitlén följande. Förhandlingsutredningensförslag har det begränsade syftet alt skapa avtalsfrihet endast på vissa smärreområden, där sådan frihet redan råder för den privata arbetsmarknadens del. genomförd reform av åsyftad art kan inte anses menligt föregripaarbetsrättskommitténs fortsatta arbete. I stället ler sig en reform i riktningmot avtalsfrihet angelägen. Arbetsrättskommitlén måste dock hålla öppet, atten slutlig lösning av frågan över huvud om förhandlingsrätt och avtalsfrihetpå den offentliga sektorn kan komma att kräva en annan utformning av hithörandelagstiftning än den som föreslagits av förhandlingsutredningen. 5.4.3I skrivelse till mig anför arbetsrätts-kommittén: Isamband med det pågående arbetet i med att utforma enproposition med förslag till vissa ändringar i reglerna om avtalsförbud i tjänstemannalagstiftningenhar samråd ägt rum även mellan kommitténs sekretariat och rättssekretariatet idepartementet. Härvid har inom kommittén diskuterats olika lösningar pågrundval av en av kommitténs sekretariat upprättad promemoria. Medskrivelsen har nämnda promemoria överlämnats. I promemorian anläggs bl. Närdet gäller tjänstemannalagstiftningen, synes den f. n. använda metoden atträkna upp vissa ämnen såsom avtalsförbjudna inte ändamålsenlig, om syftet äratt ej hänföra mer till det förbjudna området än vad som av politiska skäl börligga utanför avtal. Skall delta syfte uppnås, synes man böra söka lösningen,inte i förbudsregler som isolerat tar sikte på vissa ämnen, personkretsar,organ eller verksamhetsområden utan i regler som mera direkt riktar in sig påde intressen de är avsedda att skydda och som således i princip endast hindrarsådana avtal, vilka träder dessa intressen för när. Avtalsfrihetenbör vika för vissa grundläggande demokratiska principer, såsom den ommedborgarnas rätt till inflytande på de politiska besluten och den om depolitiska organens handlingsfrihet. Ett upprätthållande av dessa principerinnebär till en början, alt det inte kan tillåtas de offentiiga funktionärernaatt genom avtal vinna inflytande över de politiska beslut som fattas avregeringen eller eller bådadera eller av de folkvalda församlingarnai övrigt, främst landsting och fullmäktige i kommuner. Det är sålunda givet,att varje avtal om inflytande över de politiska beslutens tUlkomst måstedrabbas av ogUtighet, liksom varje avtal vilket står i strid mot ett politisktbeslut som exempelvis i form av författning reglerar vilken offentligverksamhet som skall bedrivas. OgUtighet av den senare typen bör i principmedföra OgUtighet också av avtal som omöjliggör verkställigheten av depolitiska verksamhelsbesluten. Sålundasynes avtal inte böra tUlåtas som inkräktar på de politiska organens rätt altbestämma vUken offentlig verksamhet det allmänna skall utöva. Denna ståndpunktgör sig gällande även då de politiska organen delegerat ifrågavarande beslutsrätt på offentiigmyndighet. En lagregel härom synes kunna formuleras såsom ett förbud att iavtal stadga inskränkning i rätt för staten, kommun etc. att besluta ommyndighets verksamhet. I en sådan regel ligger också ett skydd för det intressesom verksamheten är avsedd alt tillgodose. Varje politiskt beslut om att vissverksamhet skall bedrivas har helt naturligt en viss målsättning förverksamheten: denna verksamhet avser alt tUlgodose något visst intresse, som iprincip ligger utanför arbetsgivar-arbets-tagarförhållandet. Denna målsättningeller delta intresse ställer uppenbarligen krav på viss form låt vara inomvida ramar för verksamhetens bedrivande. Överskrides dessa ramar har ocksåden verksamhet omöjliggjorts som avser att tillgodose nyssnämnda intresse. Detär tydligt att ett sådant överskridande exempelvis i form av avtal rörandeviss art av arbetsledning eller arbetsfördelning innebär ett angrepp på denovan förutsatta rätten för det allmänna att oberoende av avtal besluta omvilken offentlig verksamhet som skaU bedrivas. I den mån etl avtal inte ger sig i kast med att uttryckligenreglera den offentliga verksamhetens art, synes det allmännas möjlighet attfritt bestämma häröver kunna avtalsvägen i första hand påverkas av avtalrörande arbetets ledning och fördelning, I denna del kan ifrågasättas om inte OgUtighetbör drabba avtal som försvårar det ändamålsenliga fullgörandet av vissverksamhet. Betydelsen av en sådan ogiltighetsregd blir tydligen helt beroendeav vilka omständigheter som skall få åberopas såsom försvårande. Härvidlagreser sig helt naturligt frågan om kostnadsskäl skall kunna grunda ogUtighet.Skulle emellertid mot ett av arbetstagarsidan framlagt avlalsförslag om vissarbetsmetod, arbelsföi-delrung, arbelstidsförläggning e. d. kunna invändas altförslaget vållar det allmänna ökad kostnad, skulle tydligen avtalsfriheten isådana frågor i stor utsträckning bli iUusorisk (jfr exempelvis det fall altarbetstagarsidan begär en arbetstidsförläggning som kräver utökning av antaletarbetstagare för viss arbetsuppgift). Ogiltighetsinvändningar synes i ställetböra avse de fall, där avtalets materiella innehåll i sig hindrar att dennaverksamhet bedrives så att det intresse verksamheten är avsedd att tillgodoseockså blir tryggat. (Om i det anförda exemplet avtalet dessutom innehållerregler som omöjliggör för arbetsgivaren alt utöka antalet arbetstagare, kangivetvis ogiltighet inträda.) Dessa ogillighelsfall täcks emellertid av dentidigare angivna huvudregeln om förbud all i avtal stadga inskränkning i rättför det allmänna att besluta om myndighets verksamhet. Den tänkta huvudregeln innebär således ogUtighet såväl avuttryckliga avtalsbestämmelser om den offentliga verksamhetens art som avsådana avtalsbestämmelser, vUka ej gör det möjligt att driva den offentligaverksamheten på ett sätt som tillgodoser de intressen verksamheten är avseddatt trygga. Med denna innebörd kan regeln sägas bygga på och utgöra envidareutveckling av förhandlingsutredningens förslag. Bedömningen av ogiltighetsfrågan synes inte böra varaförbehållen ena parten utan kunna överlämnas till ett från parterna friståendeorgan. Och vidare bör helt naturligt bedömningen kunna göras av delta organ påförhand: vid oenighet mellan parterna vid förhandlingsbordet bör part kunnagenom fastställdselalan få klarlagt om viss yrkad avtalsklausul också är friför avtal. Det krav på olika processmöjligheter som ligger i det nu anförda,fordrar inga särskilda regler om prövningen läggespå AD; redan rådande ordning erbjuder erforderliga möjligheter lill nu avsedd fastslällelsetalan,vad avser etl yrkat men ännu ej träffat avtal eventuellt i form av talanrörande förhandlingsrättens omfattning. Såsom här ovan antagits i fråga omarbetets ledning och fördelning synes även villkor rörande ledighet i principböra vara avtalsfria. En gräns för avtalsfriheten synes böra uppställas endastdå denna frihet inkräktar på kravet att de i politisk ordning fattade beslutenom viss offentlig verksamhet kan verkställas på ett sätt som tillgodoser detintresse verksamheten är avsedd att trygga. Denna gräns synes kunna dras medsamma ogiltighetsregd som den vilken ovan antagils böra gälla villkor omarbetets ledning och fördelning. Enligtnu gällande ordning regleras förhållandet mellan staten och dess tjänstemändels i avtal, främst kollektivavtal, dels i lag och annan författning (jfr2.3). I 3 § första stycket StjL slås fast att i anställningsförhållande varalagen är tillämplig gäller vad som är bestämt i avtal. Rätten att förhandla ochträffa avtal om anställningsförhållande har emellertid begränsats genombestämmelser i 3 § andra stycket. Enligt dessa får avtal inte träffas ominrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformningi övrigt (andra stycket a). Inte heller fråga om myndighets arbetsuppgifter,ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten eller rätt lill annanledighet än semester får regleras i avtal (andra stycket b). Avtalsförbud råderockså i fråga om vissa andra anstäUningsvUlkor m. m, (andra stycket c), EnUgt 3§ tredje stycket StjL är avtal ulan verkan i den del det har träffats i stridmot bestämmelserna i andra stycket. Förtjänstemän hos kommuner och en del icke-statliga allmänna inrättningar gällerenligt 2 § KtjL bestämmelser som i huvudsak svarar mot 3 § StjL. Tilldet avlalsbara området hör främst frågor som rör det ekonomiska mellanhavandetmellan den offentiige arbetsgivaren och tjänstemannen (jfr s. 9). Som nämntsregleras dessa frågor främst i kollektivavtal mellan staten, resp. kommuner,landsting m. fl., och de anställdas huvudorganisationer. Avtalsförbudetenligt 3 § andra stycket StjL och 2 § andra stycket KtjL innebär att deoffentliga tjänstemännen och deras organisationer varken får förhandla ellerträffa kollektivavtal eller individuella avtal i angivna frågor. Samtliga dessafrågor är således förbehållna offentiigrättslig reglering antingen i lag ellerannan författning eller också som föreskrift eller annat beslut. Detbör emellertid framhållas att de anställdas organisationer har möjlighet attpåverka den allmänna regleringen av de frågor som till- hördet avtalsförbjudna området och som rör anställnings- eller arbetsvUlkor.Myndigheterna bör nämligen i sådana ärenden av vikt tillmötesgå önskemål frånorganisationerna om att få framföra synpunkter (prop. 1965: 60 s. 122).Fortlöpande kontakter mellan myndigheterna och de anställda äger också rum inomföretagsnämnderna. Avdet nu anförda Uksom av de under avsnitt 2,3 anförda exemplen på frågor som faUerunder avtalsförbudet framgår att 3 § StjL och 2 § KtjL förbjuder avtal intebara i frågor som angår själva anställningsförhållandet utan också i frågorsom strängt taget inte är att hänföra till detta, däribland frågor omtjänsteorganisationens utformning. ,som har i uppdrag att se över förhand-lingsrätlssyslemet, har i en promemoria(Ds Fi 1971: 10) uttalat att en reglering bör bygga på principen att de offentiigtanställda och deras organisationer bör få påverka sina anställnings- eller arbetsvUlkorgenom avtal, bara man inte därigenom inkräktar på statens eller kommunernasrätt alt bestämma om den offentiiga verksamheten eller hur den skall utövas.Bakom denna uppfattning ligger följande överväganden. Enligt regeringsformen(RF) beslutar medborgarna genom sina representanter i om riketsangelägenheter. Maj:t med underställda myndigheter fungerar i sådanafall som styrande och verkställande organ inom statsförvaltningen. I andrafall åvilar det, enligt RF, Kungl. Maj:t eller myndigheterna att utformastatsmakternas beslut. Beslut som tillkommer i denna ordning kan uppenbarligeninte få ges ett annat innehåll till följd av förhandlingar mellan de anställdasorganisationer och staten eller kommun i egenskap av arbetsgivare.