prop · FW0333 · 1973-12-31 00:00:00 — När det därefter gäller rätten för enskUd att motfaststäUd avgift erhålla avskrift av handling anser att denna rätt iprincip bör avse även ADB-upptagning. I stäUet för avskrift bör man dock ifråga om upptagningar begagna termen utskrift. Mot detta förslag har jag Ukalitet som remissinstansema något att invända. Rätten att erhålla utskrift börsjälvfallet gälla även andra tekniska upptagningar än sådana som är avseddaför ADB. Såvitt gäller statliga myndigheter finns f. n.bestämmelser om avgift för tUlhandahåUande av avskrift i expeditionskungörelsen(1964: 618). Genomförs de av mig nu förordade reglerna, bör expeditionskungörelsen kompletteras med särskilda avgiftsbestämmelser beträffande ut- 1973: 33 85 skriftav teknisk upptagning. Frågan om komplettering av expeditionskungörelsen fårtas upp . Somjag tidigare nämnt innehåller 2 kap. 8 § TF en särskild regel om enskilds rättatt erhålla avskrift av handling som förvaras hos myndighet. Regelninnebär att, om handlingen kan tillhandahållas på stället, rätt att erhålla avskriftföreligger endast i den utsträckning som särskilt föreskrivs i kommunallageller i övrigt. EnligtOSK:s mening saknas anledning att behålla den berörda särregeln för dekommunala myndighetema. anser därför att man i förevarande sammanhang börändra TF, så att skyldigheten att mot fastställd avgift lämna ut avskrift avhandling och utskrift av upptagning kommer att gälla generellt även förkommunerna. Detta förslag har allmänt godtagits av remissinstanserna. Också jaganser att det bör genomföras. Jag förordar alltså att särregeln för kommunalmyndighet i 2 kap. 8 § TF tas bort. Närdet gäller frågan om vilka avgifter som skall tas ut på det kommunala området,anser jag liksom att det bör ankomma på kommunema själva att fastställa deavgifter som behövs. Jag utgår från att de statliga avgiftsbestämmelserna istort sett kommer att tjäna som mönster. OSKdiskuterar särskUt om myndigheternas skyldighet att lämna ut upptagning för ADBbör innebära även ett åliggande att på begäran lämna ut kopia av självadatamediet, dvs. magnetbandet, hålkortet etc. tUlbakavisar emellertidtanken på en sådan skyldighet. Om myndigheterna alltid skulle behöva lämna utkopia av datamediet, skulle enligt de bestämmelser till skydd mot bl. a.integritetsintrång till följd av ADB som föreslås i annat sammanhang kunnakringgås genom att det utlämnade datamediet användes i strid motskyddsbestämmelserna. Denuppfattning som sålunda har fört fram har kritiserats av en radremissinstanser. Man anser bl. a. att det med hänsyn till den tekniskautvecklingen borde te sig alltmer naturligt och praktiskt att låtaoffentiighetsprincipen inrymma också direkttiUgång tUl datamedier. Vill manuppnå en spärr mot att utlämnade datamedier används på ett sätt som kan medföraotUlbörligt integritetsintrång, är det enligt flera av remissinstansernatillräckUgt med de regler som föreslår i annat sammanhang. Det framhållsockså att den föreslagna spärren är bristfällig, eftersom optisk läsning iframtiden torde bli allt vanligare och man därmed kan bygga upp dataregisterenbart med hjälp av sådana utskrifter av ADB-upptagningar som myndighet lämnarut. För min del finner jag det uppenbart att det inteär erforderligt för tillgodoseende av de intressen som bär upp offentlighetsprincipenatt den enskilde ges rätt att få ut kopia av datamedium. 1973: 33 86 givetvisi många faU mest praktiskt både för myndigheten och för den enskilde omADB-upptagningar tillhandahålls på så sätt att en kopia av datamediet lämnasut. är det emellertid angeläget att så långt möjligt förhindra attutlämnade uppgifter används för ADB på ett sätt som kan medföra otillbörligtintegritetsintrång. Som förat har nämnts föreslår åtskilliga regler somdirekt tar sikte på att förebygga sådant intrång. a. föreslås en regel omförbud mot utlämnande av personuppgift ur dataregister, om det kan antas attuppgiften skall användas för ADB antingen här i landet i strid med den föreslagnalagstiftningen om personregister eller i utiandet. Enligtmin mening har den av föreslagna förbudsregeln ett visst värde som medelatt förebygga otillbörligt integritetsintrång. Som framgår av det följandeanser jag därför att regeln bör införas och, såvitt gäller myndigheter, tas ini sekretesslagen. Det är emellertid uppenbart att det i många fall måste blimycket svårt för en myndighet att avgöra om det föreligger risk för att enuppgift som begärs utlämnad skall användas på ett otillbörligt sätt. Det kandärför föratses att myndigheterna ofta anser sig inte kunna vägra utiämnande.Uppenbarligen föreligger därvid en särskUt stor risk för otUlbörligtintegritetsintrång genom ADB, om en uppgift lämnas ut i form av kopia avdatamedium. Som framhållits under remissbehandlingen kan man visserligen genoms. k. optisk läsning bygga upp dataregister enbart med hjälp av utskrifter avADB-upptagningar. Denna metod är dock ännu så länge tämligen dyrbar och harbegränsat användningsområde. I viss utsträckning kommer därför obehörigdataregistrering att förhindras, om myndighetema i enlighet med vad OSKförordar har en generell rätt att vägra att lämna ut kopia av datamedium.Enligt min mening är det en fördel om denna rätt lagfästs. Jag föreslår därföratt i 2 kap. 8 § TF tas in en uttrycklig föreskrift att myndighet inte ärskyldig att lämna ut ADB-upptagning på annat sätt än genom tillhandahållande avutskrift av upptagningen. Givetvismåste det inträffa fall då det står klart för en myndighet att det inteföreligger risk för otiUbörligt integritetsintrång, om kopia av datamediumlänmas ut. Myndigheten bör då vara oförhindrad att lämna ut sådan kopia, omsökanden begär det och utiämnandet kan ske utan olägenhet för myndigheten.Utlämnandet sker emellertid i sådant fall inte med stöd avoffentlighetsprincipen utan som ett led i myndighetens serviceverksamhet.Uppenbarligen har myndigheten rätt tUl ersättning för att den står till tjänstpå detta sätt. påpekar slutiigen att ADB-tekniken medför storamöjligheter att inhämta uppgift hos myndighet även på långa avstånd viatermuialer av skilda slag eller genom s. k. on-lineförbindelse mellan datamaskiner.Begäran om anslutning av detta slag kan inte grundas på offentUg-hetsprincipen.Detta bör dock enligt inte hindra att enskild i vissa fall skall kunna fåtillstånd att ansluta terminal eller datamaskin Prop.1973: 33 87 tillstatiig myndighets databank. Mot vad sålunda uttalat har jag inte något atterima. Liksom anser jag att det inte behövs någon bestämmelse i TF om sådananslutning. 6.2.7Prövningen av frågan om utlämnande av upptagning Enligt 2 kap. 9 § TF skall framställning omutfående av allmän handling göras hos den myndighet där handlingen finns. Detär i princip också denna myndighet som har att pröva frågan om utlämnande. Medutlämnande avses i detta sammanhang såväl tillhandahållande på stället somutlämnande av avskrift. har föreslagit att man i fråga omADB-upptagningar inför en regel som innebär att frågan om utlämnande skallprövas av den myndighet som förfogar över upptagningen, dvs. har befogenhetoch möjlighet att föra över den till läsbar form. Detta förslag har iallmänhet godtagits under remissbehandlingen. För min del anser jag liksom att den nuvaranderegeln om vem som prövar fråga om utlämnande av handling inte passar i aUasituationer då det är fråga om utlämnande av upptagning. I de flesta falltorde det visserligen vara både naturligt och lämpligt att frågan om utiämnandeprövas av den myndighet där upptagningen finns, dvs. den myndighet som förtillfäUet förvarar upptagningen. Som har nämnts förekommer detemellertid inte sällan att en myndighet förvarar en upptagning endast för attutföra teknisk bearbetning e. d. för annan myndighets räkning. I sådana faU ärdet oftast den myndighet för vars räkning bearbetningen sker som har bästmöjligheter att bedöma frågor som rör utiämnande av upptagningen. Med hänsyn tUl det sagda föreslår jag att en särskildregel om upptagningar förs in i 2 kap. 9 § TF. Regeln bör i enlighet med ha det innehållet att framställning om utfående av upptagning skallgöras hos den myndighet som förfogar över upptagningen samt att frågan omutlämnande prövas av denna myndighet. Regeln blir givetvis tUlämplig inte baranär det är fråga om upptagning som förvaras hos myndighet utan också när detbegärda utiämnandet avser upptagning som förvaras hos ett privat företag e. d.och som är att anse som allmän i enlighet med den tilläggsregel som jagtidigare har förordat i avsnittet 6.2.4. Vad jag där har sagt om i vilka fallen myndighet skall anses förfoga över en upptagning bör kunna tjäna tUl ledningäven när det gäller att avgöra om en myndighet förfogar över en upptagning somförvaras hos annan myndighet. Frågan får således avgöras med ledning av bl. a.det avtal som kan ha träffats mellan myndighetema och myndigheternas rätt attföra över upptagningen till läsbar resp. avlyssningsbar form. Givetvis kan det med den nu förordade regeln iblanduppstå svårigheter för den enskilde att avgöra vilken myndighet som han skallvän- 1973: 33 88 dasig tUl när han vill få tillgång tUl en upptagning. Jag förutsätter emellertidatt myndighetema på denna punkt lämnar den vägledning som behövs. Det kanvidare inträffa att två eller flera myndigheter kan ha att prövautlämningsfrågor rörande samma upptagning. Denna situation ämnar jagkommentera närmare i specialmotiveringen tUl 2 kap. 9 § TF. Jag vUl tUlägga att det också kan förekomma att enmyndighet utför teknisk bearbetning av en upptagning för enskilds räkning. Ensådan upptagning blir att anse som allmän i enlighet med den tidigare berördahuvudregeln i 2 kap. 2 § första stycket TF. Givetvis måste frågan omupptagningens utlämnande i sådant fall prövas av den myndighet som utför dentekniska bearbetningen. 6.2.8Övriga av föreslagna ändringar i TF I det föregående har jag behandlat ändringar somOSK har föreslagit i 2 kap. 1, 2, 4, 5, 8 och 9 §§ TF. har dessutomföreslagit att 2 kap. 6, 7, 10, 11, 13 och 14 §§ TF skaU ändras. Dessaändringar blir frånsett 7 § överflödiga, om man i enlighet med vad jag tidigarehar förordat inför en föreskrift i 2 kap. 2 § att bestämmelserna om handlingskall tillämpas även på teknisk upptagning. Min avsikt är emellertid att ispecialmotiveringen närmare gå in på hur vissa av sistnämnda paragrafer hörtillämpas, när fråga är om tekniska upptagningar. 6.2.9.Sekretesslagens tUlämpning på ADB-material m. m. Som har nämnts är principen om allmännahandlingars offentlighet inskränkt genom bestämmelserna i sekretesslagen. Idenna lag tas upp en rad olika fall då handling skall hållas hemlig. Som OSKhar anfört kvarstår givetvis behovet av sekretess även sedan en viss uppgifthar förts över från handling tUl upptagnmg för ADB. Enligt OSK:s uppfattning,som i denna del inte har mött någon erinran vid remissbehandlingen, bör iprincip samma sekretessregler gälla för ADB-lagrade uppgifter som förhandlingar. Jag är för egen del av samma åsikt. Givetvis bör sekretessreglernaomfatta även andra tekniska upptagningar än sådana som är avsedda för ADB. Införs den av mig i det föregående förordade regelni 2 kap. 2 § TF att kapitlets bestämmelser om handling skall tUlämpas även påteknisk upptagning, innebär detta att även sekretesslagens föreskrifter om handlingarblir generellt tUlämpliga på upptagningar. Det blir alltså onödigt att, som OSKföreslagit, föra in en uttrycklig bestämmelse härom i sekretesslagen. Till frågan om andra ändringar i sekretesslagenåterkommer jag i ett följande avsnitt i den allmänna motiveringen och ispecialmotiveringen. 1973: 33 89 Liksom anser jag att 2 kap.TF i sin nya lydelsebör gälla fr. o. m. . 6.3ADB-teknikens inverkan på personlig integritet Som jag tidigare berört har frågan om ADB-teknikensinverkan på enskilda människors privatliv väckt en livlig debatt under senareår. a. har den åsikten förts fram att den enskUde bör ha tillgång till enfredad sektor, inom vilken han kan avvisa sådan inblandning både från detallmänna och från andra som uppfattas som otUlbörlig. Riskerna för en sådanotillbörlig inblandning har enligt mångas uppfattning ökat väsentligt genomADB-teknikens utveckling. Förmin del vill jag liksom understryka att den enskildes rätt att bli lämnad ifred aldrig kan vara absolut i ett samhälle. Den privata sektorn måstebegränsas av gemenskapens krav. Som framhåUits av bl. JO kan man i ettutvecklat samhälle inte undvara personinformationssystem som ger tmderlag förbeslut inom förvaltningen och näringslivet. Detnu sagda innebär inte att personinformation skall kunna äga rum utaninskränkningar. Givetvis behövs vissa spärrar som garanterar att den enskUdesprivatiiv inte skadas på ett otUlbörligt sätt. Så länge personinformationenskedde med hjälp av manueUt förda register får den gällande lagstiftningen,framför allt reglerna om allmänna handlingars sekretess, på etttUlfredsstäUande sätt anses ha förhindrat sådan skada. Onekligen har emeUertidsituationen förändrats genom ADB-teknikens utveckling. Genom denna teknik kanman föra samman stora mängder av information i en enda enhet och därur snabbtgöra olika sammanställningar och analyser. Genom lämplig organisation av ettADB-system kan uppgifterna om enskUda personer hållas aktuella och tillgängligapå ett sätt som var helt omöjligt. En ytterligare ökning avinformationsmöjligheterna kan erhåUas genom samköming av olika system. I likhet med och så gott som samtiigaremissinstanser anser jag att de ökade informationsmöjligheter som sålundaföljer av ADB-tekniken har medfört helt nya faror för otillbörligt intrång iden personliga integritetssfären. Utöver de reella riskerna i samband medinsamling, bearbetning och utlämnande av information bör man, som framhållit,observera den psykologiska effekt som vetskapen om ADB-teknikens möjlighetermedför. Kravet på skydd mot otiUbörligt intrång innefattar inte bara att detaUmänna och andra enskUda rent faktiskt skall respektera det privata området itUlbörlig utsträckning utan också att de berörda skall kunna lita på att det förhållersig så. Prop.1973: 33 90 ningför detta är att det fmns insyns- och kontrollmöjligheter gentemot dem som hartUlgång till den nya teknikens resurser. Som flera remissinstanser framhållit bör emellertidrädslan för missbruk av datalagrad information inte undanskymma förhållandetatt ADB-teknikens utökade användning också har haft mycket positiva effekter,både för samhällsekonomin och för samhällsplaneringen i stort. Tekniken har bl.a., såvitt gäller personinformationen, avsevärt ökat möjUghetema att hålla allapersonuppgifter korrekta. Trots ADB-teknikens positiva verkningar anser jagdock att situationen nu är sådan att det är hög tid att samhället vidtaråtgärder för att kontrollera den nya teknikens användnmg såvitt gällerpersonregi-sttering. Åtgärder bör sålunda vidtas för att så långt möjligtmotverka riskema för otillbörligt intrång i de enskildas privatliv. Självfalletär det därvid viktigt att se tUl att användningen av ADB inte försvåras ionödan utan att dess positiva effekter så långt möjligt tas till vara. Liksom anser jag att man svårligen kan lösaintegritetsproblemet enbart genom en utbyggd sekretesslagstiftning. Även omman inför begränsningar i myndigheternas rätt att lämna ut material frånADB-register, hindrar man därmed inte att myndigheterna upprättar personregisterför egen användning och inte heller att uppgifter cirkulerar mellan olikamyndigheter. Vidare förhindras inte upprättandet av enskilda register. Föratt komma tUl rätta med problemet föreslår att det skall införas etttillståndstvång för inrättande av sådana ADB-register som innehåUerpersonuppgifter. TiUståndstvånget skall enligt OSK:s förslag i princip omfattaalla personregister, både på den offentiiga och på den enskilda sidan.Personregistren skall också vara föremål för en fortlöpande tillsyn. Vissatyper av enklare register, som regelmässigt kan antas inte medföra otillbörligtintegritetsintrång, skall enligt förslaget kunna undantas från tUlståndstvångetoch i stället underkastas anmälningsskyldighet. Tillståndsprövningen och tUlsynen föreslås blianförtrodda åt en självständig myndighet, kaUad datainspektionen, varssammansättning ger garantier för att den företräder en bred medborgaropinion.TiUstånd till inrättande av personregister skaU enligt förslaget kunna förenasmed villkor i olika hänseenden. Föreskrifter beträffande förandet avpersonregister skall också kunna meddelas i efterhand, om det föranleds av tiUsynen. Vad sålunda föreslagit har godtagits av detstora flertalet remissinstanser. Från några håll uttrycks emellertid farhågorför att det föreslagna tiUståndstvånget kommer att medföra en alltför stor administrativapparat och dra med sig betydande kostnader. Med hänsyn till de befarade kostnaderna framhålls av några remissinstanser, bl. Prop.1973: 33 91 RSV,att man i stäUet för tiUståndstvång enUgt OSK:s förslag skulle kunna föreskrivaen skyldighet att göra anmälan till datainspektionen före det attADB-register med personuppgifter tas i bruk. Datainspektionen skulle därefteröva tUlsyn över att användandet av registret inte medför otillbörligtintegritetsintrång samt ha rätt att meddela föreskrifter och eventuelltförbjuda registrets förande. Vidrentissbehandlingen har också förts fram den åsikten att den personligaintegriteten bör skyddas genom att integritetshotande register över huvudtaget inte får existera. Detta anses kunna åstadkommas genom att data för varjeperson delas upp i identitetsröjande och icke identitetsröjande samt genom attde bägge typerna av data förs in i olika register. I sådant fall är det främsteventuella samkörningar som behöver konttolleras. I fråga om sådan registreringsom sker inom banksektorn har ifrågasatts om inte koncessionsgivning ochtillsyn bör överlämnas tUl bankinspektionen, eftersom det här till betydandedel rör sig om en tiUsynsuppglft som bankuispektionen redan har. Föregen del viU jag tUl en början understryka att man för att komma till rätta medde föreliggande problemen knappast kan lita till enbart generella föreskrifterom när personregister skall få inrättas och föras, I StäUet är det, som harpåpekat, nödvändigt att avgöra frågan om Otillbörligt integritetsintrång frånfall till fall, dvs. beträffande varje särskilt register för sig. Jag anserdärvid inte att man kan nöja sig med en anmälningsskyldighet och möjlighet förmyndighet att ingripa i efterhand. Givetvis uppnår man avsevärt bättregarantier för att integritetsintrång inte skaU uppkomma, om man i stället harett system med tillståndsprövning. EnUgt min uppfattning måste det därvid varamest rationellt om en och sarrima myndighet har hand om all tillståndsprövning,alltså även inom exempelvis banksektorn. Att myndigheten i sin verksamhet skallsamråda med redan existerande tillsynsorgan är självklart. Enligt min mening medför vidare OSK:s förslag ettbetydligt bättre integritetsskydd än det under remissbehandlingen framlagdaförslaget att olika typer av persondata skall delas upp på skilda register ochatt därefter i första hand samkörningar skall bli föremål för kontroll. Attinföra en sådan ordning beträffande samtliga personregister skulle ocksåavsevärt komplicera förfarandet både för dem som inrättar personregistren ochför den kontrollerande myndigheten. Syftet med OSK:s förslag är, som framgår av detföregående, att skapa kontroll över datahanteringen i fråga ompersoninformation. Det är emellertid angeläget att se till att den styming avutvecklingen som kontrollen för med sig inte blir onödigt betungande ellerhämmande. Ett genomförande av OSK:s förslag medför otvivelaktigt vissa riskerför att en administrativ apparat skapas som kan försvåra och fördyra den Prop.1973: 33 92 Enligt min mening kan emellertid något som också harframhåUit dessa risker i hög grad nedbringas, om det organ som skall ha handom den tillståndsprövning och tUlsyn som förslaget innefattar ges sådanariktlinjer för sitt arbete att förfarandet blir smidigt och snabbt. Jag villockså kraftigt betona att varje reglering som införs på det under starkutvecklmg stadda data-hanteringsområdet måste ses som ett provisorium. Det blirhär fråga om lagstiftning på ett helt nytt område. I den mån erfarenheten visaratt regleringen i något avseende blir onödigt betungande eUer hämmande förutvecklingen måste ändringar och kompletteringar kunna genomföras. Sammanfattningsvis anser jag i likhet med de flestaremissinstanserna att man i fråga om registreringen av personuppgifter börinföra ett system med tillståndsprövning och tUlsyn i huvudsaklig överensstämmelsemed vad har föreslagit. Verksamheten hör handhas av en särskUd myndighet,kallad datainspektionen. Principen för tillståndsgivningen bör i enlighet medOSK:s förslag vara att tUlstånd skall meddelas, om det saknas anledning antaatt det avsedda registret skall medföra OtiUbörligt intrång I personligintegritet. För att förebygga sådant intrång bör datainspektionen kunnameddela föreskrifter såväl i samband med tillståndsgivningen som på ett senarestadium. Till frågan vad som skall avses med otillbörligtintegritetsintrång avser jag att återkomma i ett följande avsnitt. Jag ämnarockså i det följande ta upp frågan om tUlståndspliktens omfattning, dvs. fråganhuruvida datainspektionens prövning skall omfatta alla slag av register,oavsett vem som är huvudman. Vidare avser jag att i ett särskilt avsnittbehandla OSK:s förslag att vissa register skall vara underkastade endastanmälningsskyldighet. OSKhar diskuterat huravida de speciella reglerna för dataregistrering börutformas så att de ger skydd inte bara för enskUdas personliga integritet utanockså för andra intressen, t. ex. rikets säkerhet och enskilda företagsintegritet. finner emellertid att en översyn av sekretessreglerna,säkerhetsanordningarna för informationssystem med ADB och i viss mån brottsbalkensregler är de utvägar som i första hand bör väljas för att möta farorna fråndatatekniken utanför den personliga integritetens område. För företagens delframhåUs att också reglema om Ulojal konkurrens och otUlbörlig marknadsföringkan bli aktuella. Av de angivna utredningsuppgifterna ankommer frågorna omsäkerhetsanordningar närmast på DASK, medan sekretessreglerna kommer attbehandlas under OSK:s fortsatta arbete. Att sålunda har lämnat frågan om skydd förjuridiska personer utanför den nu föreslagna regleringen beklagas av vissaremissinstanser. För min del har jag emellertid inte något att erinra mot vadOSK har anfört på denna punkt. Det är uppenbart att det f. n. är mest ange- Prop.1973: 33 93 lägetatt lösa frågan om skydd för enskildas integritet och att den föreslagnaregleringen åtminstone I ett inledningsskede bör inskränka sig tUl atttiUgodose detta skyddsbehov. I ett par remissvar har förordats att denföreslagna kontrollen utsträcks till sådana personregister som förs med annanteknik än ADB, t. ex. manuellt eller med hjälp av hålkortsmaskin. För min delär jag liksom av åsikten att man åtminstone f. n. bör begränsa regleringentUl det område där den framstår som mest påkallad, dvs. till personregister somförs med hjälp av ADB. Den vidare utvecklingen får visa om en utvidgning av detslag som har förordats under remissbehandlingen behövs. Jag vill här erinra omatt kreditupplysningsutredningen i sitt tidigare nämnda betänkande (SOU 1972:79) Kreditupplysning och integritet har lagt fram förslag i fråga om registersom förs för kreditupplysning, oavsett vilken teknik som kommer till användning.Eventuella förslag med anledning av kreditupplysningsutredningens betänkandekommer att läggas fram . Givetvis måste härvid en samordning ske med denlagstiftning som är aktuell. har föreslagit att reglema om tUlståndsprövningoch tUlsyn jämte andra bestämmelser om dataregistrering tas in i en särskildlag. Jag har inte något att erinra mot detta. Liksom anser jag att lagenbör kallas datalag. 6.3.2Begreppet otillbörligt intrång i personlig integritet Som jag har framhållit kan en rätt att blilämnad i fred aldrig vara absolut i ett samhälle.