prop · FW0397 · 1973-12-31 00:00:00 — Dessutom gör fondbUdningendet möjligt all utjämna utgiftema för till-läggspensioneringen så altavgifterna för utgående pensioner inte behöver bli så stora som demåste bli om medel inle avsätts till någon fond. Genora sin storlek intarfonden en dominerande ställning på den svenska kreditmarknaden ochkapitalmarknaden. Vid utgången av uppgick AP-fondens kapitalbehållning lilldrygt . och man kan förutse att fonden också fortsättningsviskommer att Prop.1973: 97 61 växa i snabb takt. AP-fondens tillväxt bestäms, förutom avförränt-ningar av fondens medel och av utgående pensioner, av avgiftsuttagetinom den allmänna tilläggspensioneringen. En snabb tUlväxt stäUer stora krav påen god medelsplacering sora en breddning av denna till nya områdenbör kunna övervägas. Enligt de regler som gäUer för fondens förvaltning skallfondmedlen placeras så alt kraven på betryggande säkerhet, god avkastning ochtillfredsställande betalningsberedskap tillgodoses. Bestämmelserna om placeringav fondmedlen har i huvudsak varit oförändrade sedan fondens tillkorast. Deinnebär att medlen får placeras huvudsakligen i obligationer och förlagsbevis,i andra skuldförbindelser som utfärdas av staien, kommun eller kreditinrättningoch i s. k. återlån. Reglema fömtsätter i princip alt fonden förmedlar krediterdirekt till den slutiige låntagaren endast när det är fråga om större låntagareoch då i former som gör en kreditprövning praktiskt taget obehövlig. I övrigtslussas medlen ut tUl låntagarna via s. k. meUanhandsinstitut, dvs.kreditinstitutioner sora stadshypotekskassan, hypoteksbanken,Investeringsbanken, AB Industri-kredit, AB Företagskredit och andrakreditinstitut sora ger lån tUl näringslivet. tUlsattes en utredning, kapilalmarknadsutredningen,med uppdrag att utreda frågor rörande kapitalmarknadens struktur ochfunktionssätt. Utredningen skulle också föreslå åtgärder som främjar kapitalmarknadenseffektivitet när det gäller en fördelning av kapitalresurserna i samhället påett rationellt sätt. Med hänsyn till AP-fondens dominerande ställning påkapitalmarknaden utgör frågan om vUka regler som bör gälla förfondens förvaltning en fråga av central betydelse. I utredningsdirektivenangav jag därför alt en av utredningens huvuduppgifter var att överväga vilkeninriktning som bör ges fondens framtida utlåningsverksamhet. En annanhuvudfråga sora jag pekade på var forraema för fondens kreditgivning.Utredningen borde bl. a. pröva om nuvarande placeringsformer kan ansestillräckliga för att kanalisera fondens raedel till näringslivet. Jag anfördedärutöver att en prövning också borde ske av de skäl som kan tala för ett meradirekt engagemang i näringslivet från fondens sida. I första hand syftade jagdärvid på frågan om fonden skall få rätt att förvärva aktier. Mot bakgmnden av önskemålet att upprätthålla en höginvesteringstakt inom näringslivet föreslår utredningen i sitt nu framlagdadelbetänkande att möjligheten prövas att tillföra näringslivet riskviUigtkapital från AP-fonden genom alt vid sidan av nuvarande tre delfonder inrättasen ny, frislående fjärde delfond med rätt att placera medel i akiier. PlaceringarnaskaU ske inom en viss ram, som till en början bestäms till 500 milj. kr. Närdetta belopp placerats förutsätts en omprövning ske av ramen mot bakgrund avvunna erfarenheter av placeringsverksamheten. Placeringar skall få ske isvenska aktiebolag utom bankaktiebolag, för- 1973: 97 62 Det förutsätts alt placeringama i första hand skall avseindustriförelag. Utredningen föratsätter vidare att AP-fondens ställning som väsentiigenkapitalplacerande institution behålls och att den särskUda näringspolitikenliksom tidigare skall ske via andra instrument som handhas av politisktansvariga instanser. Flertaletremissinstanser tillstyrker eller lämnar ulan erinran förslaget att öppnamöjlighet att placera AP-fondmedel i aktier för att därmed ge näringslivet ett tiUskottav riskvilligt ägarkapilal. De slora lönlagar-organisationerna önskar sålundaatt AP-fondmedel skall kunna placeras i akiier. LO framhåller medtillfredsställelse att utredningsförslaget innebär altkapitalmarknadsutredningen accepterat huvudprinciperna i organisationens förslagfrån . Även TCO tillstyrker huvudprincipen i förslaget. Möjligheten attplacera AP-fondmedel i aktier ser löntagarorganisationerna som ett sätt altstärka investeringsviljan i företagen sora därigenom löntagarna gesett ökal inflytande i näringslivet. Delta är, framhåller LO, ett led iutbyggnaden av den ekonomiska demokratin. TCO ser för sin delutredningsförslaget som ett första steg mot ell ökat deltagande frånarbetslagarnas sida i kapital-bildningsprocessen. Negativa lill förslaget ärflertalet av de hörda nä-ringslivsorganisalionema. Bl, a. hävdas att denvikande investeringsviljan beror främst på förelagens avtagande lönsamhet ochatt ett ökat utbud av riskvilligt kaphal därför är utan verkan om intelönsamheten förbättras. Vidare anförs att några nya medel inletillförs marknaden genom den föreslagna lösningen och att det i stället endastär fråga om en omfördelning från obligationsmarknaden lill aktiemarknaden. Enannan invändning är att förslaget tar sikte främst på börsnoterade industriförelagtrots alt del största kapitalbehovet finns hos de mindre och medelstoraförelagen. Del framhålls också att förslaget raedför fara för maktkoncentrationoch central styming av näringslivet. Förslaget anses även innefatta risker förnegativa verkningar av olika slag på aktiemarknaden. Föregen del vill jag i den principiella frågan om AP-fondens medel över huvudtaget skall få användas för insatser i näringslivet som riskvilligt ägarkapilalanföra följande. Investeringar inom näringslivet, särskilt industrin, är avavgörande betydelse för hela vår ekonomiska utveckling. En stegradproduktionskapacitet är en förutsättning för ett bevarande och en fortsattutbyggnad av vårt välstånd. Den är av vital betydelse för främjandeav vår export och utgör också en grund för ökad sysselsättning i samhäUet.Investeringar av olika slag utgör vidare ett viktigt inslag när det gällerförbättringar i arbetsmiljön. Den ekonoraiska politiken har därför under senareår i betydande grad varit inriktad på att stärka näringslivetsinvesteringsbenägenhet och ge prioritet åt industrins investeringar. Efler denavraaltning i näringslivels investeringsaktivitet som följde på de bådahögkonjunkturåren 1965 och Prop.1973: 97 63 1966 har industriinvesteringarna nu visat en obrutenstegring . Olika åtgärder har medverkat till denna utveckling.Summan av utgivna industriobUgationer steg från drygt 700 milj. kr. år 1970till inemot . och den höga emissionsnivån låg kvarunder . Investeringsfonderna har släppts fria i ökad omfaltning. Vidarehar industrins investeringar främjats bl. a. genom extra skatteavdrag. Jagvill dock understryka att tillväxttakten i näringslivets investeringar underden senaste femårsperioden som helhet och raed hänsyn till det framtida behovetinte varit tillfredsställande. Det är därför angeläget all man får till stånden ännu kraftigare ökning av investeringama. Grunden för förelagens finansiering avinvesteringsverksamheten utgörs av det egna kapitalet och de i förelagen kvarhållnavinstmedlen. Under 1960-talel minskade vinstmarginalerna för flertaletindustrigrupper och för industrin sora helhet. Denna utveckling har bidragit nedgång av företagens självfinansieringsgrad, dvs. förelagens bmtlosparandei relation till investeringarna. Med företagens minskade möjligheter attfinansiera investeringar med anlitande av vinstmedel har behovet av externfinansiering ökat. Investeringarna har således i ökad omfaltning kommit attfinansieras med upplånadc medel. Den långfristiga utlåning som sker från AP-fondenhar här haft sin givna positiva betydelse. Näringslivets och industrinssjunkande självfinansieringsgrad har däremot endast i ringa grad kompenseratsmed tillskott av externt riskviUigt ägarkapilal, dvs. genom tillskott avaktiekapital. Företagens investeringsvilja kan sannolikt påverkas i vissomfattning genom att långfristiga krediter ställs till näringslivets förfogandei ökad utsträckning. Även olika finanspolitiska åtgärder kan ha betydelse somstimulans för investeringsbenägenheten. Det kan emellertid inte bortses frånatt en minskning av företagens självfinansieringsgrad och soliditet kan hamedverkat till en därapning av investeringsviljan. Mot denna bakgrund ter delsig enligt min mening naturligt att pröva möjligheten alt stimulerainvesteringsaktiviteten genom att tillföra företagen riskvUligt kapital i ökadomfattning. Ett tillskott av riskvilligt ägarkapilal till näringslivetmåste, om det skall ha någon effekt i vidare mening, ske i större omfaltning.Någon annan acceptabel lösning står härvid inle lill buds än att tillskjutakapital genom raedel från AP-fonden. Innan jag går närmare in på frågan omformerna för kapitaltillskottet vill jag något erinra om grunden för fondensverksamhet. Bakom bildandet av fonden låg primärt samhällsekonomiskaöverväganden. Ett huvudsyfte var att motverka den nedgång av det enskildaförsäkringssparandet som kunde antas följa av införandet av en allmäntilläggspensionering och ge samhällsekonomin ökade kapitalresurser. Detfördelningssystem som tUläggspensioneringen bygger på kan sägas innebära attutbetalningarna av pensionerna i sista hand tryggas av en gynnsam ekonomiskutveckling i landet. 1973: 97 64 fondenskall kunna tjäna syftet att bidra till en sådan utveckling måste självfalletfortlöpande ske en anpassning av fondens placeringsverksamhet tUl ändringar ide olika finansieringsbehoven i samhället. När de gällande placeringsreglernaför fonden fastställdes, skedde detta raot bakgrund av en önskan all inskränkaplaceringsområdet till riskfria och i stort sett okontroversiella placeringarför att därigenom största möjUga enhet om fondens verksamhet skuUe kunna nås.Redan vid fondens tillkomst förutsattes emellertid att en omprövning avfondförvaltningen borde ske sedan erfarenheter vunnits av verksamheten. Kapitalmarknadsutredningensförslag gmndas erfarenheter rörande fondens verksamhet och påöverväganden i fråga om näringslivets finansiella behov. Förslaget gmndasockså på överväganden om tänkbara effekter på aktiemarknaden om AP-fondenskulle ges rätt att förvärva aktier. Enligt utredningens uppfattning kan AP-fondensom i huvudsak kapitalplacerande institution inte själv bära ett sådant politisktansvar som förbinds raed ell ökat samhällsinflytande i näringslivet. Från tvåolika utgångspunkter har invändningar också riktats mot utredningsförslaget ivad avser fondens möjligheter till inflytande över näringslivet. Frånnäringslivshåll har sålunda anförts att AP-fondens aktieförvärv medför fara förmaktkoncentration och central styrning av näringslivet. Å andra sidan har avsåväl LO som TCO betonats att användningen av fondmedel för insatser av ägarkapilalär motiverad inte bara for att stärka investeringsviljan utan också för att gesamhället och löntagarna större inflytande i företagen. Enligt LO:s meningmåste utredningsförslaget således sättas in i ett vidare näringspolitisktperspektiv med riktlinjer för hur AP-fondens ägarengagemang i näringslivetskall användas för en utbyggd näringspolitisk planering och samordning. Olikauppfattningar kan sålunda anföras i frågan om grunden för AP-fondens nyaverksamhet. Använder AP-fonden medel för tillskott av riskvUligt ägarkapilaltill förelagen följer därav att fonden genom aktieförvärven blir delägare iförelagen. Genom sina representanter i fondens ledning får samhället och löntagamapå detta sätt del av ägarinflytandet över företagen. En sådan breddning avinflytandet inom näringslivet anser jag mot bakgrund av den allmännautvecklingen vara rimlig. En användning av medel från AP-fonden för tillskotttill näringslivet i form av riskvUligt kapital kan också ses som ett uttryckför lönlagarnas vilja alt ta ökat ansvar för den ekonomiska och industriella utvecklingen.AP-fondens medel som riskkapital i den industriella expansionen strider intemot utan snarare kompletterar AP-fondens ursprungliga uppgift somhuvudsakligen kapitalplacerande institution. I båda fallen avses fondmedlenmedverka till näringslivets förkovran och utbyggnad samt till att tryggasysselsättningen. Avdet anförda framgår att jag anser att möjlighet nu bör öppnas att med anlitandeav medel från AP-fonden tillföra näringslivet riskvilligt 1973: 97 65 kapitali huvudsakligt syfte all bidra lill en ökad investeringsaktivitet. Frånnäringslivets sida har med allt större kraft kraven framförtspå samhällets medverkan i denna riktning. Reglerna för AP-fondens förvaltningbör därför ändras så att fondmedel får användas för placering i aktier. Som jagtidigare framhållit är syfiet med den nya användningen av medel från AP-fondeni första hand all tillföra företagen mera eget kapital till gagn förindustriell expansion och ökad sysselsättning. Placeringarna bör därför ske såatt förelagens benägenhet att företa nyemissioner främjas. Som jag tidigareantytt har de börsnoterade förelagens nyemissioner haft ringaomfattning, vUket berott på att kursnivån varit för låg och aktiemarknaden förliten för att förelagen skulle kunna räkna med en tillräckligt gynnsamemissionskurs. Omsättningen på under perioden 196671uppgick i genomsnitt till ca 800 milj. kr. och nyemissionema för börsnoteradeföretag till några hundra milj. kr. Omsättningen uppgickdock lill , I och för sig behöver aktieköp intebegränsas till enbart börsbolag. Som utredningen anfört bör placeringarna ihuvudsak inriktas på större industriföretag. Det ligger därför i sakens naturatt det i allmänhet blir de börsnoterade förelagen sora kan komma i fråga för AP-fondsplaceringar.Ett betydande utbud av riskvUUgt kapital från AP-fonden kan emellertid vara förenatmed risker för kraftiga stegringar av aktiekurserna. Jag anser det med hänsynhärtill angeläget att, som utredningen också understrukit, fondens aktieköpsker med försiktighet och på sådant sätl att det ökade utbudet av riskkapitalkommer förelagen tillgodo ulan överdrivna kurshöjningar som följd. Över huvudtaget måste placeringarna ske så att störningar på aktiemarknaden undviks ochmöjligheter att göra spekulalionsvinster inte skapas. Fleraremissinstanser har gjort gällande att det skulle vara en fördel, om fondenstillskott skedde i samband med nyemissioner så att medlen direkt tillfördes de emitterandebolagen. Kurshöjande effekter på fondbörsen skulle därigenom undvikas. Jaganser det önskvärt att företagen på denna väg utnyttjar möjligheten alt skaffasig ett välmotiverat och ofta efterlyst kapitaltillskott. I den mån beslutträffas om att fonden erbjuds förvärva nyemitterade akiier i ett företag är detmöjligt all i huvudsak undvika den kurspress uppåt som kan antas följa av AP-fondensinträde på den allmänna aktiemarknaden. Gentemot detta kan, som utredningen ochriksbanksfullmäktige påpekat, invändas att en överenskommelse om överlåtelse avnyemission utanför ägarkretsen knappast kan komma till stånd om inteöverenskommelsen är gynnsam för bolaget. Emissionskursen skulle alltså kunnaantas bli tämligen hög och därmed i realiteten motsvara en viss press uppåt påkursnivån. Utvecklingen får visa om möjligheten till riktade emissioner kan bliav större betydelse för fondens placeringar i aktier varför denna väg för 5 1973.1 saml Nr 97 Prop.1973: 97 66 tillförande av aktiekapital bör stå öppen för företagen.För sådana riktade insatser krävs emellertid ändring av de nuvarande reglernai aktiebolagslagen om företrädesrätt för äldre aktieägare att teckna aktiervid nyemission som sker mot betalning i pengar. I en proposition till riksdagenhar lagts fram förslag om ändring i den gällande aktiebolagslagen såatt s. k. riktade emissioner mot betalning i pengar blir möjliga efter beslutmed enkel majoritet vid bolagsstämman (prop. 1973: 93). Det går inle att på förhand uttala sig om i vilken mån AP-fondmedelkan placeras i aktier utan att störningar uppkommer på aktiemarknaden. Det ärockså oraöjligt att i förväg bedöma omfattningen av de objekt som kan anseslämpliga för den för fonden nya placeringsformen. Mot denna bakgrund harutredningen föreslagit att den nya placeringsverksamheten tills vidare skallske inom en ram på 500 milj. kr. alt användas under en inte angiventidsperiod. Med hänsyn till att AP-fondens engagemang i aktieköp kommer attske på ett oprövat område anser även jag det lämpligt att en ramfastställs för den nya verksamheten. Också andra skäl motiverar att en gränssätts för möjligheten att använda fondmedel tiU aktieförvärv. Jag syftar på detförhållandet att AP-fonden liksom måste kunna tillgodose det lånebehovsom från olika håU riktas mot fonden. Jag vill här erinra om att av fondensmedel är f. n. placerade i lån till staten, utnyttjade förfinansiering av bostadsbyggandet genora köp av bosladsobligationer, ilån till kommunerna och utiånade till näringslivet, främst genom köpav industriobligationer. De nu berörda, för samhällsutvecklingen angelägnalånebehoven, som också fortsättningsvis kan förväntas föreligga, måste AP-fondenmed dess dominerande ställning på kapitalmarknaden vara i stånd att så långtsom möjligt tUlgodose. Mot bakgmnd av vad jag nu anfört godtar jag utredningensförslag att ramen för den nya placeringsverksamheten till en början begränsas tUl500 milj. kr. Delta bör korama till klart uttryck i lagtexten. På grundval avvunna erfarenheter bör rambeloppet kunna ökas. Enligt min raening bör inleriksdagsbeslut krävas för en sådan ökning. Del bör i stället ankomma på Kungl.Maj:t all på förslag av den för ändamålet konstituerade akliefondsslyrdsen laställning till i vad mån rambeloppet bör ökas. En grundtanke bakom AP-fondens nuvarande verksamhetsformerär att fondens medel skall kanaliseras lill olika låntagare ulan att man frånfondens sida behöver ta ställning till den slutiige låntagarens kreditvärdighet.Mot den bakgmnden har ett antal kreditaktiebolag och andra från fondenfrislående mellanhandsinstitut bildats med ändamål att fördela medel från AP-fondenmellan bl. a. olika låntagare inom näringslivet. En annan utgångspunkt för dennuvarande utforrriningen av förvaltningsorganisationen har varit strävan att förddade befogenheter som Prop.1973: 97 67 följermed beslutsfunktionerna när det gäller fördelningen av fondmedlen. Ett uttryckför denna strävan utgör uppdelningen av förvaltningen på tre fondstyrelser medföreträdare för närmast berörda parter utan majoritet för någon intressegrupp. Tvåhuvudformer för kanalisering av riskkapital från AP-fonden har närmareövervägts av utredningen. Den första avser placeringsverksam-hel inom ramen förfondens organisation och den andra tar sikte på placeringsverksamhet via mellanhandsinslitutsom från ägarsynpunkt är fristående från AP-fonden. Utredningen finner vissafördelar förenade med en lösning som innebär att riskvUligt ägarkapilalkanaliseras till näringslivet via sådana meUanhandsinstitut, dvs. enligt denmetod som i stor utsträckning tillämpas i fråga om fondens utlåning. Medhänsyn till aktieplaceringarnas särskilda karaktär och de ägarfunktioner soraföljer raed aktieinnehav varav följer alt spörsmålet om vilka som skall ägamellanhandsinstituten skulle bli en central fråga avvisar utredningen dock enlösning enligt detla alternativ. I stället föreslår utredningen att vid sidanav AP-fondens nuvarande tre delfonder skall inrättas en fjärde delfond medexklusiv rätt att förvärva akiier. Utredningen anser att denna lösning är bästägnad att särskilja denna speciella och oprövade verksamhet från AP-fondensvedertagna beslutsfunktioner. För att markera fjärde fondens ställning som etti förhållande till övriga delfonder självständigt organ med egen styrelse och adrainistrationföreslår utredningen att fonden ges en ovillkorlig rätt att göra dragningar ide övriga fonderna inom den ram som fastställs av statsmakterna. De ianspräktagnamedlen föreslås därvid belasta de övriga fonderna i proportion till deraskapitalbehållning vid utgången av närmast föregående år. EnUgt utredningsförslagetskall styrelsen för den nya fonden i likhet med de övriga styrelserna beslå avnio ledamöter som förordnas av Kungl. Av ledamöterna skall tre nominerasav rikssammanslutningar av arbetsgivare och tre av sådana sammanslutningar avarbetstagare. Remissinstansernadelar i aUmänhet utredningens mening att tillförseln till näringslivet av riskvUligtägarkapilal från AP-fonden bör ordnas inora raraen för fondens egenorganisation och inte ske via från fonden fristående raeUanhandsinslitut.Delade meningar råder emellertid om hur frågan närmare bör lösas. Majoriteten iAP-fondens första fondstyrelse och riksbanksfullmäktige tillhör deremissinstanser som stöder utredningens förslag om inrättande av en nysjälvständig ddfond vid sidan av de nuvarande tre fonderna. Fleraremissinstanser kritiserar eraellertid utredningsförslaget och menar att denlämpligaste lösningen är att låta de nuvarande tre fondstyrelserna ha hand omden nya placeringsverksamheten. En sådan uppfattning redovisas av bl. a.minoriteten i AP-fondens första fondstyrelse, andra och tredje fondstyrelsernaoch bankinspektionen. De argument som åberopas är i huvudsak följande. Genomen ordning där de tre styrelserna fattar placeringsbeslut var för sig Prop.1973: 97 68 nås en större decentralisering än om placeringarna skergenom en ny fond. Det är vidare en fördel om möjlighet finns tUl avvägningmellan obligations- och aktieplaceringar vid varje placeringstillfälle. Genomden föreslagna fondens brist på alternativa placeringsmöjligheter finns ocksårisk för att aktiemarknaden allvarligt störs. Förslaget innebär en avvikelsefrån principen att inflytande och ansvar, oavsett placeringsformen, börfördelas på de olika sektorer av samhället varifrån pensionsavgifterna kommer.En ovUlkorlig dragningsrätt för fjärde fonden i övriga fonder skuUe försvåraför dessa att planera sin verksamhet. Från principiella utgångspunkter riktaskritik mot förslaget eftersom detta innebär att tre fonder ges ansvar förförvaltningen av ett totalbelopp varav dock en del flyttas över på en fjärdesjälvständig fond. LO och flera fackförbund stöder den lösning som förespråkasav reservanten i utredningen, dvs. att de tre nuvarande fondstyrelserna bör haett ansvar för AP-fondens aUa medel, oberoende av hur de placeras. LO hävdardock att de tre nuvarande styrelserna nu bör slås samman till en styrelse därrepresentanter för löntagarsidan har majoritet. För egendel vUl jag anföra följande. Jag delar uppfattningen att placeringarna avfondmedel i akiier skall handhas av fonden själv och således inte förmedlas avmellanhandsinstitut utanför fondens organisation. När det sedan gäller frågan,om aktieförvärven skall göras av de tre nu varande styrelserna, eventuelltsammanslagna till en styrelse, eUer av en fjärde från övriga styrelsersjälvständig fondstyrelse eller om någon annan lösning bör väljas, vill jagerinra om att i utredningens uppdrag ingår att pröva den organisatoriskauppbyggnaden av AP-fonden och fondens förvaltningsforraer. Jag framhöll idirektiven att frågan om en förändring i dessa avseenden bör bedömas bl. a.mot bakgmnd av de ställningstaganden som utredningen gör beträffande fondens kreditgivningoch övrig verksamhet. I fråga ora den nu aktuella placeringsverksamheten kangivetvis skäl anföras tiU slöd för de olika uppfattningar som förts fram ifrågan om hur den nya verksamheten skall organiseras. Med hänsyn till attutredningen i sitt fortsatta arbete har att göra en översyn av i dess helhet anser jag emellertid att de slutliga övervägandenabeträffande aktieplaceringsverksamhetens inpassning i fondens organisation fårgöras i saraband med ett ställningstagande till utredningens kommande förslagi organisationsfrågan. I avvaktan på detta förslag bör en kanaliseringsformväljas som f. n. bäst kan antas tillgodose önskemålen om en rationellresursfördelning. I anslutning till de principer som ligger till grund för dennuvarande förvaltningsorganisationen anser jag övervägande skäl tala för denav utredningen föreslagna lösningen.