prop · FW0317 · 1973-12-31 00:00:00 — Den nya lagen föreslås I enlighethärmed få formen av en central ramförfattning, som innehåller dels allmänna ochgmnd-läggande principbestämmelser om förutsättningarna för import, tillverkning,handel eller annan hantering av sådana varor, dels bemyndigande att iadministrativ ordning utfärda särskilda tillämpningsförfattnmgar ochföreskrifter. En ledamot i utredningen, juristen i LO BertAhlgren, har reserverat sig bl. a. mot att utredningsmajoriteten i de allmäimamotiveringarna till lagförslaget enligt reservanten i alltför hög gradkoncentrerat sig på frå- gomaom den yttre miljön. Det primära syftet med lagen om hälso- och miljöfarligavaror bör enligt reservanten vara att skydda människorna från de kemiskaskaderisker som föreligger i deras arbete. Mera sekundärt, men därför i ochför sig ej mindre väsentiigt, måste lagens tillämpning syfta till åtgärder förden yttre miljön, dvs. människan och hennes biologiska miljö. Denna uppfattninghar enligt reservanten inte klart uttalats av utredningsmajoriteten utan dennakonstaterar tvärtom att syftet med en utvidgad lagstiftning främst är att fåett effektivt förebyggande skydd mot alla de ämnen som kan medföra skaderiskerför människans biologiska omgivning och indirekt för människan själv. Enligtreservanten är det anmärkningsvärt att fastän det kan objektivt konstateras,att de mest drastiska och de mest förekommande skaderiskema av en kemiskprodukt träffar mäimiskan direkt I hennes arbetsmiljö, skulle syftet med denföreslagna utvidgade lagstiftningen i första hand bli att skydda denbiologiska omgivningen och människan i andra hand. Vidare anmärker reservanteni fråga om samordningen mellan arbetarskyddslagstiftningen och den nuföreslagna lagstiftningen att enligt utredningsmajoritetens förslag en mycketdiffus kompetensfördelning uppstår mellan berörda myndigheter, vilket i sin turfår till följd bl. a. att berörda myndigheter kommer att på grund av sådanaflytande kompetensgränser i mycket hög grad lamslås i sitt handlande när detgäller kontrollen av och åtgärder mot kemiska produkter på våra arbetsplatser. Vid remissbehandlingen har utredningens lagförslagfått ett positivt mottagande. Behovet av en utvidgad och skärpt lagstiftningför kontroll av hälso- och miljöfarliga varor vitsordas allmänt. Från någrahåll framhålls att det är väsentligt att produktkontrollverksamheten enligt lagförslagetsnabbt kommer i gäng. Många remissinstanser är också ense med utredningen omatt det behövs en flexibel lagstiftning för att möta de skilda krav påingripanden som olika slags varor kan kräva. Enligt de remissinstanser som uttalar sig i fråganfyller utredningens förslag till lag om hälso- och miljöfarliga varor ihuvudsak kraven på en sådan lagstiftning. stäUer sig tveksam inför frågan ommiljökontroUutrednlngens förslag kan läggas till grund för en ny generelllagstiftning om hälso- och miljöfarliga varor. som flera remissinstanser uttalar sinpositiva syn på behovet av en skärpt lagstiftning ansluter de sig tillreservanten uppfattning att utredningen lagt alltför stor vikt vidfrågoma om den yttre miljön, medan den enligt dessa remissinstanser primärafrågan om arbetsmiljön kommit i skymimdan. Vissa remissinstanser anser ocksåatt frågan om samordningen mellan arbetarskyddslagstiftningen och den nuföreslagna lagstiftningen inte är tillräckligt utredd. uttalar att den föreslagnalagstiftningen innebär en väsentlig utvidgning av samhällets möjligheter tillkontroll av hälso-och miljöfarUga varor i förhållande till nu gällandebestämmelser om gifter, vådliga ämnen, bekämpningsmedel m. m. Det råder enligtförbundet inte någon tvekan om att den snabba utvecklingen av nyake-misk-tekniska produkter, den ökade kunskapen om dessa produkter och därmedförknippade risker för mäimiskan som biologisk varelse har skapat ettangeläget behov av skärpta bestämmelser. Förbundet tillstyrker att enlagstiftning med i huvudsak den konstruktion, omfattning och syfte somföreslagits kommer till stånd. KF anför att mot bakgmnd av efterkrigstidensexpansiva kemisk-tek-niska utveckling, som i särskilt de höglndustrialiseradeländerna, däribland , visat sig ge symptom på allvarliga biverkningarpå mänskUg hälsa och miljö, måste tillkomsten av en flexibel ramlagstiftningom hälso- och miljöfarliga varor av det slag utredningen föreslagit ansesmycket angelägen. KF framhåller att eftersom lagförslaget ger myndigheterna enunik möjlighet att med långtgående restriktioner gripa in i varje led på envaras väg från dess tillblivelse till den slutliga de-struktionen krävs enintim dialog mellan myndigheter och näringsliv och vidare en restriktivtillämpnuig av lagen så att för närlngsUvet och konsumenterna onödigtkostnadstyngande och ur interaationell konkurrenssynpunkt betunganderestriktioner kan imdvikas. uttalar att motiven för en betydande och koncentreradsatsning från samhällets sida på mlljögiftsfrågorna är uppenbara. Utredningensbetänkande är från naturvårdssynpunkt utomordentligt välkommet. Utredningenfastslår och det är givetvis ett mycket primärt samhällsintresse att det sålångt som möjligt gäller att hindra att hälso- och miljöskador av betydelseöver huvud uppkommer. Ett oerhört stort antal kemiska preparat av olika slaganvänds inom en rad skilda områden. Sortimentet ändras snabbt efter handgenom att nya preparat introduceras och dessa får åtminstone i många fall ocksåsnabbt omfattande spridning. I en sådan situation måste det med tanke påmiljöriskerna vara av största värde att man söker bygga upp ett kontrollsystemsom I första hand siktar på att förebygga skadeverkningar. uttalar att det är angeläget attden föreslagna lagen kommer till stånd så fort som möjligt. Den kommer nämligenatt utgöra ett viktigt instmment i samhällets hälso- och miljövårdandeverksamhet. Statskontoret hyser samma uppfattning. anser utredningens förslag vararealistiskt och väl avvägt och gör det möjligt att på ett betydligt effektivaresätt än komma till rätta med olika slags varor som innebär fara förmänniskans hälsa eller kan åstadkomma skadeverkningar I människans miljö. Konsumentombudsmannenunderstryker behovet av ny lagstiftning somgör det möjligt att på bred front ingripa mot kemiska ämnen och beredningar somkan vara farliga för människors hälsa eUer miljö. Det förslag till lag omhälso- och miljöfarliga varor som utredningen lagt fram anser ombudsmannen fylla kraven på sådan lagstiftning. anför efter att ha berett ärendet med branschföreningen kemikalleleverantörers förening (PKL). Arsimporten av industrikemikalier,plastråvaror inkl. plasthalvfabrikat uppgår till ca , vilket återspeglarimporthandelns roll. I siffran ingår då inte läkemedel, tvål och tvättmedelsamt gödselmedel. Importen är I betydande utsträckning kompletterande, dvs. sådanaprodukter som inte tillverkas i landet. av importen av organiskakemikalier är att anse som kompletterande. För oorganiska kemikalier ochgrundämnen är motsvarande siffra . Av basplaster ochplasthalvfabrlkat är av importen kompletterande till sin karaktär. som är medlemmar i svarar uppskattningsvis för mer än trefjärdedelar av denna import. Förbundet har i princip ingen erinran mot de avutrednmgen föreslagna yttre ramarna för samhällets kontroll av hälso- ochmiljöfarliga varor. Lagstiftningens karaktär Innebär stora krav på den myndighetsom skall svara för tillämpningen. Bedömningen av ärenden om hälso- ochmiljöfarliga varor kräver bl. a. hänsyn till de internationellahandelspolitiska aspekterna så att inte onödiga tekniska handelshinder skapas.Förbundet understryker vikten och värdet av att all yrkesmässig och praktiskerfarenhet av ifrågavarande produkter på bästa sätt tas till vara vid tillämpningenav lagstiftningen. och Kemikontoret tar upp frågan om lagstiftningensinternationella aspekter och uttrycker farhågor för att den föreslagna lagenskall medföra ökade risker för att nya tekniska handelshinder skapas. LO framhåller att såväl LO som enskilda fackförbundvid upprepade tillfällen framfört krav på åtgärder för att komma till rätta medkontrollen av den flora av kemiska ämnen som i en allt stegrad takt kommer ini arbetsmiljön som ett resultat av teknisk utveckling och moderna produktionsmetoder.Ett flertal situationer har inträffat där allvarligayrkessjukdomar alltför sent satts i samband med nya kemiska preparat somInförts i produktionen utan säkra garantier för riskfrihet. I LO:smiljöprogram, i en rad yttranden till myndigheter, i remissyttranden, överallthar LO sökt väcka samhällets uppmärksamhet på denna problematik. Ävenintemationellt har LO sökt påverka ut-veckUngen härvidlag. Mot denna bakgrundär det uppenbart att LO med stor förväntan sett fram mot resultatet avmiljökontroUutrednlngens betänkande och fäst stora förhoppningar vid dennautredning som haft till syfte att finna nya vägar att genom lagstiftning ochsamhällelig tiUsynfå en mer heltäckande kontroU över denna farliga utveckling. Ett väsentiigtsteg på vägen när det gäller möjligheterna att emå en mer total säkring inomdenna problematik är möjligheterna att erhålla en lagstiftning angående hälso-och miljöfarliga varor och att bygga upp ett system for tillsyn som garanterarsäkra förhållanden. LO delar härvidlag utredningens uppfattning att man inomdetta utomordentligt dynamiska område måste eftersträva en ramlagstiftning sompå ett smidigt sätt genom komplement av administrativa stadganden kan anpassasefter den snabba utvecklingen. Sammanfattningsvis konstaterar LO att frågan omen produktkontroll, framför allt för arbetsmiljöns förhållanden, är en för LOvital fråga, att den föreslagna lagen om hälso- och miljöfarliga varor enligtLO:s mening i huvudsak synes täcka behoven men att samordningsfrågorna när detgäller framför allt arbetarskydds-lagstiftningen är otillräckligt genomlysta. Arbetarskyddsstyrelsenframhåller att förslaget är allmängiltigt, dvs. lagen föreslås äga tillämpningpå hälso- och miljöfarliga varor vare sig dessa brukas på arbetsplats ellerannorstädes. Då den föreslagna lagen sålunda är avsedd att gälla jämtearbetarskyddslagen inom sistnämnda lags tillämpningsområde berörs ävenarbetarskyddsstyrelsens ansvarsområde. Härigenom uppstår bl. a.kompetensfrågor av väsentlig betydelse. I likhet med utredningen finnerarbetarskyddsstyrelsen det vara av största betydelse att en skärpning ochutvidgning av den nuvarande lagstiftningen till skydd för människan och hennesmiljö mot skadliga kemiska produkter kommer till stånd.Arbetarskyddsstyrelsen anser att syftet med det föreliggande lagförslaget ärmycket angeläget och att förslagets uppläggning som ramlag är lämplig.Utredningens betänkande speglar emellertid i åtskilliga avsnitt brist påförståelse för proportionerna mellan produktkontrollens betydelse förarbetsmiljön resp. för den yttre miljön. Enligt styrelsens mening kan det fåvanskliga konsekvenser, om väsentliga frågor som rör arbetsmiljön kommer attregleras av en lagstiftning som främst tar sikte på andra områden. Det börnoga övervägas hur långt en allmän lagstiftning om varor med utgångspunkt frånvarans egenskaper (inkl. avsett användningsområde) i handelsledet kanutsträckas att gälla vid sidan av annan lagstiftning om t. ex. arbetarskydd,utan att syftena med denna andra lagstiftning skadas. TCO finner det synnerligen befogat med en skärptlagstiftning om skydd mot hälso- och miljörisker. Detta bör kunna skapa störretrygghet för allmänheten som det ställer krav på tillverkare,importörer m. fl. TCO delar utredningens uppfattning att man inom detta dynamiskaområde måste eftersträva en ramlagstiftning, som på ett smidigt sätt kananpassas till den snabba utvecklingen genom komplettering av administrativastadganden. TCO anser emellertid i likhet med reservanten att utredningenbortsett från att de största hälso- och skaderiskemafinns i arbetslivet. TCO har fått allt fler belägg för attutvecklingen i arbetslivet snabbt medför ökade risker för de anställda inomalla sektorer av arbetsmarknaden. Utan att i och för sig förringa de risker sommöter människan i omgivningen mera allmänt är dessa risker dock förhållandevismycket mindre vanliga och farliga än de som möter individen på arbetsplatsen tillföljd av kontakt med kemiska ämnen och varor. TCO kan således trots sinpositiva syn på behovet av en skärpt lagstiftning inte acceptera att deallmänna motiveringarna bakom en ny generell lag om hälso- och miljöfarligavaror så starkt koncentreras kring miljövård och den yttre miljön över huvud.Enligt TCO:s mening borde de synpunkter som framförts av ledamoten idennes reservation ha lagts till grund för utredningens arbete.Sammanfattningsvis anför TCO att en samordning med de förslag somarbetsmiljöutredningen väntas lägga fram är angelägen innan slutgiltigställning tas till miljökontroUutrednlngens nu redovisade förslag. uttalar sintUlfredsställelse över att en samlad översyn av lagstiftningen beträffande s.k. hälso- och miljöfarUga varor kommit tUl stånd. Den legala ochadministrativa splittringen på detta vamområde med olika myndigheter somansvariga och olika författningar som reglerat större eller mindre avsnitt har förorsakat praktiska bekymmer för många företag i förbundets medlemskrets.Förbundet har också i olika sammanhang haft anledning påtala konkretanackdelar och svårigheter som tidigare splittring av ansvaret inneburit. Denrationalisering I detta avseende som utredningens förslag Innebär är attvälkomna. Vad gäller samordningen har ledamoten en från utredningen iövrigt avvikande mening och vUl i samma myndighet införliva jämvälarbetarskyddsstyrelsens befattning med det nu aktuella varuområdet. Förbundetkan till fullo instämma i den grundsats från vUken han diskuterar att hälso-och miljöfarliga varor förvisso kan ge upphov till allvarUga arbetsmUjöproblemoch att dessa kan vara mera överhängande och allvarligare än de problemsom må hota i den yttre miljön resp. hos konsumenterna. På vissa arbetsplatseröverstiger expositionen av dessa varor ibland uppenbarligen de halter man kanpåträffa i den yttre miljön eller för vilka en icke yrkesmässig förbrukareexponeras. Motsvarande gäller risken för t. ex. synergistiska effekter.Förbundet delar således de värderingar som uttrycker i sin reservationmen kommer utifrån dem tiU motsatt slutsats. Arbetsplatsens hälso- ochmiljöproblem och arbetslivets förebyggande hälsovård och skyddsverksamhet ärså specifika tUl sin karaktär att de tveklöst bäst bevakas genom den myndighetsom har specialkunskap och överblick över hela området. Det måste varaillusoriskt att tro att handläggningen av arbetsnuljöproblemen såvitt gällerhälso- och miljöfarliga varor skuUe vinna på att splittras ut från övrigaarbetsmiljöproblem och i stället sammanföras med de mångfasetterade och igrunden oftahelt annorlunda problem som gäller den yttre mUjön och konsumenternas hälsa.Förbundet är tvärtom övertygat om att det är tUl fördel såväl för detförebyggande arbetarskyddet som skyddet för den yttre miljön och konsumenternaom lagstiftning, administration och tillsyn på dessa två stora och väsentligaområden bevakas av instanser som var och en är specialinriktad på sittkompetensområde. Förbundet stöder därmed förbehållslöst utredningsmajoritetensuppfattning att arbetarskyddslagstiftningen och arbetarskyddsstyrelsen skallbibehålla sin kompetens också såvitt gäller nu ifrågavarande produkter iarbetsmiljön och att befattning med hälso- och miljöfarligavaror i princip skall begränsas till området utanför denna. Självfallet är detdäi"vid nödvändigt att de båda verkens kompetensområden blir ordentligtfastlagda Uksom att en intim samverkan sker i ärenden som kan överlappa. konstaterar att den uppgiftsom mUjökon-trollutrednlngen haft sig förelagd varit svårlöst, inte minst pågmnd av att den inrymmer en rad problem som griper in på eller tangerar områdendär flera olika intressen måste få göra sig gällande och därförvalt-nirigsmässiga åtskillnader existerar. Dessa förhållanden hade enligtar-betsmUjöutrednlngens uppfattning motiverat en genomträngande och utförliganalys och diskussion av olika frågeställningar som tanken pä en starktutvidgad produktkontroll ger upphov tUl. Här föreligger en klar brist betänkande, som gör att arbetsmiljöutredningen måsteställa sig tveksam inför frågan om betänkandet kan läggas till grund för en nygenerell lagstiftning om hälso- och miljöfarliga varor. Framför allt finnerarbetsmiljöutredningen bristerna i den grundläggande problemgenomgångenbesvärande när det gäller att göra en samlad bedömning av den svåra frågan omdet kan vara ändamålsenligt att i en lag söka reglera i pruicip alla hälso- ochmiljöfarliga varor oavsett användningsområdet för dessa. Avsaknaden av enfullständigare ge-uomlysning av problemen gör det också i övrigt svårt att tadefinitiv ställning till den närmare utformningen av de framlagda förslagentill lagstiftning och organisation. Om man emellertid med miljökontrollutredningenvill söka fånga upp i princip alla tänkbara skadebringande kemiska varor ochge möjligheter tUl ingripanden och åtgärder mot dem, är det enligtarbetsmiljöutredningens mening oundgängligen nödvändigt att man sertill att arbetarskyddets intressen garanteras tillbörligt beaktande vidtillämpningen. Eftersom den tillämnade nya lagstiftningen inte skall uteslutatillämpningen av annan existerande reglering t. ex.arbetarskyddslagstiftningen som också kan ge underlag för åtgärder mothälsofarliga varor, måste vidare koordinationsproblemen ägnas särskilduppmärksamhet så att inte regelsystemet ger upphov till oklarhet ochineffektivitet. Det vill synas" som om miljökontrollutredningens förslagger anledning till oro i båda dessa hänseenden. miljöutredningenär för sin del inte beredd att acceptera att de allmänna motiveringarna bakomen ny generell lagstiftning om hälso- och miljöfarUga varor i sådan grad somskett i miljökontroUutrednlngens betänkande koncentreras kring frågor somgäUer miljövård och den yttre mU-jön över huvud. Enligt arbetsmiljöutrednmgensmening borde man vid motivdiskussionerna i stor utsträckning ha tagit fasta påsådana synpunkter som framförts i reservationen av ledamoten rörandebehovet av ökad produktkontroll till skydd mot hälsorisker bl. a. i arbetslivet.Den alltför ensidigt inriktade motiveringen till lagförslaget kan befaras ledatill att synpunkter som angår främst den yttre mUjön får en omotiverad dominansöver arbetarskyddsaspektema när åtgärder enligt den nya lagen aktualiseras. DesärskUda svårigheter som möter beträffande samordningen mellan en nylagstiftning och arbetarskyddslagstiftningen kan enligtarbetsmiljöutredningens uppfattning svårligen bemästras enbart med ledning avmiljökontrollutredningens vaga uttalanden på denna punkt och detta förhållandeskapar också betydande risk för negativa följder i arbetarskyddshänseende.Viktiga förutsättningar för att det skall vara möjligt förarbetsmiljöutredningen att godta det vittsyf-tande grepp som miljökontrollutredningentagit i fråga om tillämpningsområdet för en ny lagstiftning är således attmotivdiskussionen bakom denna lagstiftning breddas så att den kommer attInbegripa en analys av behovet av ökat skydd i arbetslivet mot farliga kemiskavaror samt att det skapas klarare riktUnjer för när den nya lagen resp.arbetarskyddslagen skall tillämpas och därmed även för hur myndighetsansvaretför bedömningar och åtgärder skall fördelas. Lagförslaget upptar i övrigt flexiblagrundregler som ger möjlighet att i administrativ ordning under vissa allmäntangivna betingelser besluta om en rad olika kontrollåtgärder. Självfallet bördet också från arbetsmiljösynpunkt under förut-sätming att de offentligaarbetarskyddsorganen inte avskärs från ett välmotiverat inflytande på hurregleringen kommer att tUlämpas vara av värde att möjUghetema finns att alltefter omständigheterna införa tillståndstvång, förbud, särskilda föreskriftereller rapporterings- och uppgiftsskyldighet. I fråga om den lagtekniska utformningen anser bl.a. vattenöverdom-stolen att den av utredningen föreslagna lösningen med enramförfattning, innehåUande allmänna och grundläggande bestämmelser, ochdärtUl fogade särskilda tillämpningsförfattningar är en lämplig väg att uppnådet av utredningen uppställda målet, en lagstiftning som ger möjlighet tiUsnabba ingripanden och som lätt kan anpassas efter ändrade förhållanden. Utredningen framhåUer att syftet med den nyalagstiftningen främst är att få ett effektivt förebyggande skydd mot alla ämnensom kan medföra skaderisker för människans biologiska omgivning och indirektför människan själv. Utredningsdirektiven behandlar närmast kemiska substanseroch sammansatta kemiska produkter. I enlighet härmed skulle tUlämpningsområdetför den nya lagen i likhet med vad som gäller enligt giftförordningen primärtutgöra ämnen och beredningar. Genom en sådan avgränsnlng kommer dels sådanaeffekter som buller, skakningar, ljus och mikrovågor, dels sådana olägenhetersom nedskräpning i naturen att ligga utanför lagstiftningen. Med ämnen förståsenligt Utredningen i detta sammanhang grundämnen och kemiska föreningar, oftagemensamt benämnda (kemiska) substanser. Hit hör även biologiskanaturprodukter, t. ex. vissa växtdelar som används som droger. Beredningaromfattar sådana sammansatta varor som lösningar, emulsioner, pulverblandningaroch pastor. Termerna ämnen och beredningar är gängse i svensk giftlagstiftningoch har sin motsvarighet i utländsk lagstiftning på området. Det kan enligtutredningen vara tveksamt om vissa syntetiska varor, t. ex. plasterna, skallhänföras tiU ämnen och beredningar. Enligt utredningen hör plastmassan somsådan dit men detta gäller knappast när plastmassan blivit särskilt utformadför ett visst ändamål, t. ex. som leksak eller som emballage. Utredningen uttalar att giftförordningen syftartill att ge skydd mot risken för gtftverkan eller annan skadeverkan vid bådeakut och kronisk exponering. Av förarbetena till giftförordningen framgår attett av rek-visiten för skadeverkan är att den skaU gmndas på kemisk ellerfyslka-lisk-kemisk effekt. Enligt utredningen bör det vara just dessa effekterfrån ämnen och beredningar som också omfattas av den nya lagen. Genom attavgränsa den nya lagen till ämnen och beredningar med nu nämnda effekter kommerlagen enligt utredningen att få samma tillämpningsområde som giftförordningeni fråga om produktsortimentet. Utredningen erinrar om att olika åtgärder medkemiska varor också kan medföra skada på rent fysikalisk eUer mekanisk väg utanatt varan som sådan reagerar kemiskt eUer fysikaliskt-kemiskt. Exempel på detär sUikos och asbestos, som uppkommer när damm Innehållande kristallin kiselsyraeller asbestpartiklar andas In . Dessa ämnen är kemiskt ytterstreaktionströga och verkar primärt genom att de framkallar rent fysikaliskaskador i lungvävnaderna. I fråga om de olägenheter som kan uppkomma genomnedskräpning, inte minst genom den ökade användningen av olika former avengångsemballage, erinrar utredningen om att problemet har varitföremål för utredning och att förslaglagts fram genom betänkandet Ett renare samhälle (SOU 1969: 18). Efter förslagi prop. 1970: 157 har reglerna i naturvårdslagen (1964: 822) om nedskräpning inaturen skärpts och dessutom har kommuns ansvar för renhållningen utvidgatsgenom kommunala renhåUnings-lagen (1970: 892). Utvidgningen innebär bl. a. attrenhåUnmgen skall avse naturen i dess helhet och ske inte bara när sanitäraskäl fordrar det utan även av trevnadsskäl. Utredningen påpekar att föredragandedepartementschefen i propositionen anförde beträffande engångs-emballagen, attanledning då inte fanns att införa förbud mot användning av engångsglas. Iförsta hand borde andra åtgärder prövas för att komma till rätta med problemet.Bl. a. fordrades enligt departementschefen en intensiv upplysningsverksamhetsamtidigt som samhället borde sörja för att avfallet togs om hand och forsladestiU destruktions-anläggningar.