prop · FW0317 · 1973-12-31 00:00:00 — Vidare borde statliga insatser göras i fråga omutvecklingsarbetet och forslcningen för att få fram mera milj ovänligt förpackningsmaterial.Utvecklingsarbetet inom förpackningsindustrin borde enUgt departementschefenintensifieras och Insatser på området stimuleras från samhällets sida.Departementschefen erinrade om miljökontroUutrednlngens uppdrag att lägga framförslag till lagstiftning mot miljöfarliga produkter och framhöll att dennaborde innebära, att förbud mot eller inskränkningar i användnuigen avmiljöfarligt emballagematerial kunde genomföras. Utredningenerimar om att en riksomfattande kampanj mot nedskräpning därefter har satts igång. Resultatet härav och verkan av de nya bestämmelserna i naturvårdslagenoch kommunala renhållningslagen kan enligt utredningen ännu inte bedömas.Detsamma gäller de i propositionen angivna åtgärderna för avfallshantering ochforskning. Innan frågan om införande av förbud eller andra restriktionerbeträffande produkter som kan åstadkomma otrevnad genom nedskräpning på nytttas upp bör enligt utredningen detta resultat avvaktas. Utredningen är därförmte beredd att föreslå några nya eller ändrade åtgärder för att komma tUl rättamed nedskräpningsproblemet. Emellertid bör enligt utredningen den lagstiftningsom nu är i fråga ge möjlighet för Kungl. Maj:t att om det skullevara av särskild betydelse från hälsosynpunkt eller miljöskyddssynpunkt utfärda förbud eller föreskrifter beträffande tillverkning, import,saluhållande eller hanteringen I övrigt av material, emballage och andraföremål, som kan befaras våUa olägenhet ur trevnadssynpunkt eller orsaka skadapå rent fysikalisk eUer mekanisk väg. Härigenom skulle även sådana produktersom vid sin användning orsakar buller och skakningar kunna läggas underkontroU. Enligt utredningen är visserligen skyddsbehovet beträffande bullerstörningarfrån det sortiment av föremål som är i fråga inte särskilt uttalat menanledning saknas att undanta dessa föremål från de produkter mot vilka Kungl.Maj:t skall kunna ingripa. Sådant ingripande bör enligt utredningenockså kunna ske mot tekniska produkter som kan medföra temperaturändringareller störningar i form av skUda typer av vågrörelser. I enlighet med det anförda föreslår utredningen attunder tUlämpningsområdet för den nya lagen läggs ämnen och beredningar som medhänsyn tUl egenskaper och användning kan befaras medföra förgiftning ellerannan skada hos människor eller skadlig verkan i mUjön. Bestämningen innebäratt inom lagens tiUämpningsområde kommer att ligga varor som kan befarasmedföra skada hos levande organismer inkl. människan genom kemisk ellerfysikalisk-kemisk effekt. Lagen kommer således att omfatta dels de varor somnu regleras av giftförordningen, dels sådana ämnen och beredningar som kanbefaras ha menlig verkan i människans biologiska omgivning. Även varor som kanorsaka annan menlig verkan i miljön, t. ex. genom övergödning i vattendrag,omfattas enligt utredningen av bestämningen. Dessutom bör Kimgl. Maj:t få fullmaktatt tUlämpa lagens bestämmelser även på andra varor än de kemiska.Förutsättningen för tillämpning av bemyndigandet bör enligt utredningen varaatt det är av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt.Härigenom får Kungl. Maj:t möjlighet att ingripa med förbud eller restriktionermot bl. a. föremål som med hänsyn till det sätt på vilka de hanteras kan ha t.ex. skadUga mekaniska effekter eller bullereffekter eller kan medföra avsevärdotrevnad. Enligt utredningens förslag skall sålunda inomlagens tUlämpningsom-råde ligga ämnen och beredningar som med hänsyn tillegenskaper och användning kan befaras medföra skadlig verkan I miljön. Det idefinitionen använda begreppet "skadlig verkan i miljön" bör enligtutredningen bestämmas med utgångspunkt från att varje för människan ogynnsamInverkan på hennes omgivning skall hindras så långt det är möjligt. Meningen ärdock inte att lagen skall kunna användas för att hindra varje mindreförändring. Miljöförändringar med konsekvenser för växter, djur och ävenmänniskan har alltid förekommit som en följd av klimatiska förändringar, djursoch växters inverkan på varandra och genom mänskliga aktiviteter. Demiljöförändringar som sker genom människans aktivitet och som således ärpåverkbara genom människan bör enligt utredningen bedömas med hänsyn tUl sinbetydelse för balansen i naturen. På gmnd av de ännu så länge begränsadekunskaperna härvidlag måste emellertid varje mbbning i balansen, varjeinverkan på ekosystemen som inte är ringa observeras och bedömas. Förhöjda nivåerav vissa ämnen i levande organismer eller förändringar i artsammansättning ochindividrikedom kan tjäna som varningstecken att någonting håller på att händai ett större sammanhang. Utredningen påpekar att den föreslagna lagstiftningenvisserligen ytterst avser att skapa skydd för människor mot direkt skada ellersådan förändring av hennes livsbetingelser som indirekt kan bli skadlig.Hänsyn kan emeUertid inte bara tastiU en produkts verkningar på kortare eller för människor. Mångagånger kan det vara svårt eller t. o. m. omöjligt att relatera en konstateradeller befarad miljöskada eller miljöförändring till en förefintlig ellerframtida risk för människan själv i ett eller annat hänseende. Möjlighet tillskydd måste därför i princip föreligga mot varje vara som kan medföraförändringar i miljön. En miljöförändring måste emeUertid bU föremål för någonform av värdering i förhållande till dess betydelse för mäimiskan. Förändringenbör avse en rubbning av något förhåUande som vi uppfattar som skadlig eller ivarje fall som ej önskvärd. Från lagens tillämpningsområde bör enUgtutredningen uteslutas kemiska och liknande varor som redan nu är underkastadeen fullt betryggande kontroll i annan ordning. Hit hör enligt utredningen ihuvudsak samma varor som varit undantagna i giftförordningen och bekämpningsmedelsförordningen,nämligen läkemedel, fodermedel, tobaksvaror, etylalkohol och radioaktiva ämnenoch i viss utsträckning bl. a. brand-farUga och explosiva varor. Utredningen påpekar att gällande lagstiftning iövrigt på flera områden innehåller regler som kan läggas till gmnd föråtgärder mot hälso-och miljöfarliga varor. SärskUt framhålls att vissa formerför hantering av kemiska varor är föremål för reglering också i annan ordning.Så t. ex. finns i arbetarskyddslagstiftningen bestämmelser till skydd mot skadai tillverkningsledet. I andra författningar påträffas föreskriftei som reglerartransporten av farliga ämnen. Vidare nämner utredningen bl. a. kungörelsen(1965: 530) med särskilda bestämmelser om betning av vårstråsäd, lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten och förordningen (1968: 551)om begränsning av svavelhalten i eldningsolja. Den nu nämnda lagstiftningenbör enligt utredningen gäUa vid sidan av lagen om hälso- och miljöfarligavaror. Eftersom ett och samma ämne kan få olika användningsområden ochförekomma i olika produkter, kan följden bli att ämnet regleras av såväl lagenom hälso- och miljöfarliga varor som av särskild författning. I den måneffektivare kontroll av ett ämne behövs i något av de hänseenden somspecialförfattningen reglerar bör denna enligt utredningen åstadkommas genomändring i författningen i fråga. I andra hänseenden får en reglering genomförasmed stöd av lagen om hälso-och mUjöfarliga varor. De myndigheter och organ somnu utövar tiUsyn enligt specialförfattning och har särskUda befogenheter börenUgt utredningen aUtjämt utöva denna verksamhet. Myndighet som utses att varatillsynsmyndighet enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor har ocksåskyldighet att beakta bestämmelser som meddelats i speclalförfatt-nlng. Deantydda samordningsreglerna innebär enligt utredningen, att det i första handär tUlsynsmyndigheten enligt specialförfattningen som har att reglera denhantering som författningen behandlar. Den fara som t. ex. kan uppstå genom denspeciella användningen av en vara på arbetsplatsenskall aUtså i första hand beaktas av arbetarskyddsmyndigheterna. I fråga omförsäljning och annan hantering av samma vara åvilar kontrollentUlsynsmyndigheten enligt den nya lagen. Den angivna kompetensfördelningen börenligt utredningen givetvis inte hindra sistnämnda myndighet att göra deingripanden mot varan som kan vara motiverade just av den omständigheten attden utgör en särskUd risk på arbetsplatsen. Utredningen understryker att detredan nu förekommer ett visst utbyte av information mellan olika organ påproduktkontrollområ-det. Utredningen framhåller betydelsen av att detta utbyteutökas och att en intim samverkan kommer till stånd mellan organ som I övrigtbedriver hälso- och miljövårdande verksamhet. Ledamoteni utredningen, direktören i , reserverarsig angående lagens tillämpningsområde och anför bl. En av huvuduppgifternaför utredningen har varit att söka skapa bättre förutsättningar för en vidgadkunskap beträffande hälso-och miljöfarliga produkters användning och effekter.TUl fullföljande av detta syfte går emellertid utredningsmajoriteten enligt minmening längre än vad direktiven föreskriver och praktiska skäl påkallar. Enligtmotiven syftar lagen i praktiken tUl att skapa möjlighet för myndigheter attfölja och kontrollera samtliga kemiska produkter som kommer till användning I samhället.Denna utredningens ambition kommer också till konkret uttryck iförfattningstexten. Ett uttryck för majoritetens ambition i dessa avseenden ärockså den konstruktion som föreslås för en "partiell" utvidgning avlagens tUlämpningsområde. I flera paragrafer i både lag och kungörelselaboreras nämligen med begrepp som "grupp" av ämnen och beredningarsamt "slag" av ämnen och beredningar bland vilka hälso- ochmiljöfarliga varor förekommer. Hur dessa "grupper" och "slag"skall bestämmas och definieras framgår varken av författningstext eller motiv.Tillämpningen av dessa speciella bestämmelser blir således helt och hålletberoende på helt subjektiva definitioner och det är uppenbart att man då isjälva verket skapat en alldeles obegränsad kompetenssfär. Ledamoteni utredningen, riksdagsledamoten , reserverar sig motutredningsmajoritetens förslag att hanteringen av engångsemballage i och försig skulle kunna regleras med stöd av lagen om hälso-och miljöfarliga varor menatt det på detta stadium inte skulle finnas skäl att införa några närmarebestämmelser om hanteringen. I reservationen föreslås att i entillämpningskungörelse införs ett generellt pantsystem för bryggeriglas medbemyndigande för att fastställa pantens belopp. Utredningens förslag till avgränsnlng avlagstiftningens tillämpningsområde mottas övervägande positivt avremissinstanserna. Från en del håll föreslås dock att det varusortiment påvUket lagen avses få tillämpning skall utvidgas. Från andra håll påyrkas attsortimentet skall begränsas eUer preciseras. I fråga om samordningen med ochgränsdragningen mot annan lagstiftning framförs synpunkter från många håll. LOkonstaterar att tillämpningsområdet för den nya lagen enligt utredningensförslag skall vara ämnen och beredningar i likhet med vad som gäUer Igiftförordningen. Med denna avgränsnlng faller, uttalar LO, vissa riskområdenutanför lagen, särskilt om man som utredningen gör fastslår att ett avrekvisiten för skadeverkan är att den skall grundas på kemisk ellerfysikalisk-kemisk effekt. Det innebär att sådana skadeverkningar som sUikoseller asbestos, som är att betrakta som mer rent fysikaliska effekter, kommeratt ligga utanför denna möjlighet till produktkontroll. Även sådanafysikaliska faktorer som buller eller mekaniska effekter som sårskador kommeratt lämnas utanför. Från tillämpningsområdet för lagen utesluts i övrigtenligt utredningens förslag kemiska och liknande varor för vilka redanföreligger ett betryggande skydd beträffande eventuella skadeverkningar ochvilka lämpligen bör regleras genom speciallagstiftning. Hit hör t. ex.läkemedel och radioaktiva ämnen. Lagen kommer alltså att omfatta dels de varorsom nu regleras av giftförordningen, dvs. de hälsofarliga varorna, dels deämnen och beredningar som kan befaras ha menlig inverkan på människansbiologiska omgivning. Enligt förslaget ges emellertid möjlighet för Kungl.Maj:t att tillämpa lagens bestämmelser även på andra varor som har särskildbetydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt. LO säger sig ha förståelse föratt man i detta mycket svåra komplex i dagens läge väljer att följahuvudprinciperna 1 den existerande giftförordningen men ser medtillfredsställelse att man genom ett särskilt stadgande öppnar en möjlighet tUlanpassning , när man har en bättre överblick över möjligheterna tillsamordning med en reviderad arbetsmiljölagstiftning inom detta fält. Arbetarskyddsstyrelsen anser att varusortunentetbör vidgas. Det varuområde som skall omfattas av lagen är enligt styrelsensåsikt från arbetarskyddssynpunkt för begränsat för att helt tUlfredsstäUabehovet. Styrelsen anser att utöver ämnen och beredningar bör även material ochtekniska anordningar där så erfordras omfattas av lagen för att ämne frånmaterialet eller anordningen uite skaU skada människor eller miljö. Utredningenföreslår att Kungl. Maj:t bemyndigas att förordna om lagens tillämpning beträffandeandra varor än ämnen och beredningar. Det anges även att i bemyndigandet liggeratt bestämmelserna om förbud, tUlstånd m. m. skall kunna tillämpas beträffandenärmare angivna pro- 3 1973.1 saml. dukter,t. ex. material av olika slag och föremål. Styrelsen anser emellertid, attbeträffande angivna material och tekniska anordningar är riskerna förskada på arbetstagare alltför stora för att sådant material och sådana tekniskaanordningar inte skall omfattas av huvudstadgandet om hälso- och mUjöfarligavaror. Till sådant farligt material hör kadmiumhaltigt lod och mässingband,kadmierat material, beryllium-koppar, blyhaltig brons, vissa plastartiklar medkvarts eller asbest som fyllningsmedel, expanderad plast med rester avomvandlat "blåsmedel", asbesthaltiga skivor, vissa svetselektroder,slipmedel innehållande kvarts, inmurningsmassor m. m. Tekniska anordningar somär aktuella i sammanhanget kan t. ex. vara bilkylare utförda i kadmiumhaltigtmaterial, tankar som är målade med blyhaltig färg, slipskivor innehållandebly-eller antimonföreningar, lysrör som innehåller berylliumförening ellerelektronisk utrustning som innehåller beryllium. Motiven för att undantakvarts, asbest och liknande ämnen från produktkontrollen är enligt styrelsentvivelaktiga från medicinsk synpunkt. Avgörande bör vara att människor harskadats vid arbete med kvarts- eller asbesthaltiga material och att det visatsig att den bristande kännedomen om närvaron av dessa farliga substanser haftbetydelse för skadans uppkomst. Styrelsen anser att den omständigheten attvissa kemiska varor kan skada människokroppen på fysikalisk eller mekanisk istället för på kemisk väg inte skall medföra att dessa varor undantas frånproduktkontrollen. Utredningens förslag att lagen skall kunna göras tillämpligäven på andra varor än ämnen och beredningar kan enligt styrelsen ha stortvärde från juridisk beredskapssynpunkt. A andra sidan kan man inte bortse frånatt lagen lätt kan förlora i pregnans, om den skall tillämpas såväl beträffandekemikalier som t. ex. motorsågar i fråga om alla med detta föremål förbundnarisker. I så fall torde samordningsproblemen i förhållande till annanlagstiftning ytterligare förstoras. framhåller aUmänt svårigheternaatt avgränsa de varor som skall anses hälso- och mUjöfarliga. Utredningen harförutsatt att en kartläggning av det kemiska produktområdet skall kunna genomförasgenom tillsynsmyndighetens försorg. På grundval av en sådan kartläggning tordekontinuerliga bedömningar få göras om belastningarna på miljön av kemiskaämnen med tänkbara hygieniska och ekologiska verkningar. Likaså fårutredningar göras angående ursprung och distributionskanaler för produkterinnehållande sådana ämnen. Den avsedda kartläggningen kommer att bl. a.möjUggöra en precisering av området för hälso- och mUjöfarliga varor. förslag skall Kungl. Maj:t avsevärt kunna utsträcka lagensräckvidd. Omfattningen av detta bemyndigande kan väcka vissa principiellabetänkligheter. Behovet av beredskap I oförutsedda situationer är emellertidpåtagligt. Verket avstår därför från att föreslå någon begränsning avbemyndigandet men förutsätter att en sådan bestämmelse måste tUlämpasrestriktivt. Utredningen om spridning av kemiska medel anser attde grundläggande begreppen, i förslaget preciserade som "ämnen ochberedningar", bör klarläggas genom ytterligare motivuttalanden. a.synes utredningens uttalanden om huruvida vissa syntetiska varor är atthänföra till gruppen ämnen och beredningar ge rum för tvekan beträffande möjligheternaatt tUlämpa lagen på sådana färdiga produkter i vUka ingår ämnen ochberedningar. Bestämmelserna bör kompletteras för att erforderlig klarhet skallvinnas i detta avseende. a. att enproduktkontroll måste begränsas till varor som är eller skäligen kan misstänkasvara hälso- och/eller mUjöfarliga vid normal användnuig. Utredningen har i sittförslag gått längre och synes vUja bereda den tilltänkta tillsynsmyndighetenmöjlighet att kontrollera samtliga kemiska produkter. I realiteten skulle enstrikt tillämpning av dessa bestämmelser komma att omfatta praktiskt tagetpetroleumindustrins hela varusortiment. Tillförlitliga kvalitativa ochkvantitativa data om olika petroleumprodukters sammansättning, miljö- ochhälsoeffekter samt motsvarande data beträffande de ämnen som blidas vid sådanaprodukters förbränning och användning i övrigt under skilda förhållanden ärdet emellertid synnerligen svårt, om ens möjligt, att få fram. att det för petroleumindustrins vidkommande inte enbartär en produkts sammansättning som sådan, som kan konstituera en hälso- ellermUjörisk. Det är i minst lika hög grad en kombinationseffekt, där såväl petroleumproduktensom den tekniska utrustningen är av betydelse. Den föreslagna lagen ärtiUämplig på hälso- och mUjöfarliga varor, varmed avses ämnen och beredningarsom med hänsyn till egenskaper och hantering kan befaras medföra förgiftningeller annan skada på människor eUer skadlig verkan i miljön. Med uttrycket"kan befaras" bör enligt Kemikontorets mening förstås, att hälso- ochmiljöfarligheten är konstaterad eller att kvalificerad misstanke om sådanfarlighet föreligger. Självklart kan därvid Inte komma i fråga att ett löstframkastat påstående av enskilda personer må de kalla sig forskare eller ej får leda till att en vara klassas som hälso- och mUjöfarlig för att med stöd avden nya lagstiftningen underkastas olika slag av restriktioner. I likhet medreservanten Hehnerson måste Kemikontoret därför bestämt hävda, att lagens tillämpningsområdeverkligen skall avse hälso-och miljöfarliga varor och inte utsträckas attomfatta "hela det kemiska vamområdet", något som också saknar stöd idirektiven. Redan 1 den nuvarande giftlagstiftningen förekommer en definitionpå hälsofarlig vara till vilken utredningens förslag nära anknyter. Utredningenhar inte lyckats att på motsvarande sätt finna en entydig definition förmUjöfarlig-het. Visserligen talar lagmmmet om "skadlig verkan påmiljön", men i betänkandet förekommer glidningar och uttänjningar av dettabegrepp, som Kemikontoret måste vända sig emot. ningenatt även varor som kan orsaka annan "menlig" verkan i miljön omfattasav lagen. Vidare gör utredningen ytterligare en utläggning av begreppet"skadlig verkan i miljön", där detta framställs som en "mbbningav något förhållande som vi uppfattar såsom skadlig eller I varje fall ejönskvärd". Kemikontoret vUl för sin del bestämt vända sig mot sådan vidsträcktuttolkning av skadebegreppet, som kan tas till intäkt för vittgående åtgärdermot snart sagt vilka varor som helst. På begreppet "skadlig verkan påmiljön" måste ställas skäliga kvalifikationskrav på motsvarande sätt somnu sker för hälsofarliga varor. påpekar att i motiveringarna tillvad som avses med "skadlig verkan i miljön" nämner utredningen"negativa ekologiska verkningar". För tolkningen av vad som därmed idetta sammanhang bör avses vill som sin åsikt framhålla, att detmåste gälla en mera bestående balansrubbning av ett visst ekosystem med förtraktens miljöförhållanden negativ verkan och inte en tUlfällig förändringinom ekosystemet i fråga. Som ett exempel på en förändring av sistnämnda slagkan anföras skogsbrukets lövregleringar i barrskogsåter-växter. Utredningensynes ytterligare mena att inte enbart negativa ekologiska verkningar skallbetraktas som skadlig inverkan i miljön. Man anför nämligen att möjlighet tUlskydd i princip måste föreligga mot varje vara, som kan medföra en förmänniskan ogynnsam förändring av miljön, samt att som ogynnsam bör avses sådanförändring "som vi uppfattar såsom skadlig eller i varje fall ejönskvärd". Det vore enligt mening alltför vittgående attgenom en lag om hälso- och miljöfarliga varor även reglera miljöförändringarsom ej i sig är skadliga utan endast "ej önskvärda".Miljöförändringar som enbart påverkar allmänna trivselförhållanden ellerrekreativa Intressen eller som Inte är önskvärda enbart med utgångspunkt frånestetiska värderingar bör uteslutande regleras genom de instrument somnaturvårdslagen nu erbjuder eller för ändamålet kan behöva kompletteras med. Vattenöverdomstolen kritiserar utredningens förslagatt Kungl. Maj:t får bemyndigande att göra lagen tillämplig på andra varor änkemiska. Bemyndigandet blir alltför omfattande. Det är enligt domstolen mindrelämpligt att låta en produktkontrollagstiftning omfatta även sådana typiskaimmissioner som buller och skakningar. Även kommerskollegium och utredningen om spridningav kemiska medel ifrågasätter om det för andra produkter än ämnen och beredningarkrävs en så snabb handläggning att detta motiverar att Kungl. Maj:t i enlighetmed utredningens förslag ges fullmakt att, utan hörande, tillämpalagens bestämmelser även på andra varor än kemiska produkter. erinrar om attinstitutet fått Kungl. Maj:ts uppdrag att i samråd med arbetarskyddsstyrelsen,, och försvarets sjukvårdsstyrelseutreda frågan omtiUsyn av användningen av icke-joniserande strålning, särskilt med avseende påskydd för allmänheten, samt till Kungl. Maj:t inkomma med förslag bl. a. tUlförfattningsbestämmelser. Eftersom icke-joniserande strålning även är etthänföra till vågrörelser bör man enligt strålskyddsinstitutets uppfattningavvakta utredningens resultat innan beslut fattas om att eventuellt tUlämpamöjligheten att Kungl. Maj:t föreskriver att lagen skaU gäUa även käUor föricke-joniserande strålning. Enligt konsumentombudsmannens mening behövsytterligare lagstiftning för att ett tillfredsställande hälso- och mUjöskyddskall kunna uppnås även när det gäller andra varor än sådana som kan betecknassom kemiska. Detta problemkomplex är emellertid synnerligen omfattande ochkräver enligt konsumentombudsmannen närmare överväganden än dem som utredningenredovisat. Bestämmelserna kan få betydelse för ett brett sortiment av varorinom ett stort antal branscher. De motiv utredningen redovisat tUl sitt förslagatt Kungl. Maj:t får bemyndigande att göra lagen tillämplig på andra varor änkemiska är mycket knapphändiga. Av motiven synes dock kunna utläsas attparagrafen tillkommit i första hand för att göra det möjligt att ingripa moten-gångsförpackningar. Enligt konsumentombudsmannen behövs olika medel för attkomma till rätta med de problem som engångsförpack-ningar medför frånmiljövårdssynpunkt. I vissa fall torde därvid förbud mot engångsförpackningarböra övervägas. För att uppnå en effektiv ordning härvidlag synes dock inte denav utredningen anvisade vägen med en mycket allmänt formulerad bestämmelse som täcker alla varuslag vara den lämpligaste. Skyddsreglerna bör mer direktanknyta till de fall som man avser att reglera. Mot denna bakgrund förordas attdet framlagda förslaget begränsas till att avse endast kemiska ämnen ochberedningar. erinrar om det framlagdaförslaget om transport av farligt gods (Ds K 1972: 5).