prop · FW0388 · 1973-12-31 00:00:00 — Detta kan ocksåkombineras med att myndigheten har organisatoriskt programansvar, dvs, ärprogrammyndighet för större eller mindre delar av den verksamhet som ingår iavvägningsprogrammet. Det organisatoriska programansvarel innebär enligtutredningen för det första att programmyndigheten efter de riktlinjer förplaneringen som anges av Kungl. Maj:t - skall styra fördelningen avmyndighetens del av avvägningsprogrammets forskningsmängd inomprogramplanernas tidsperspektiv i form av uppdrag på olika produktionsorganinom och utom försvarssektorn. För det andra innebär programansvaret attprogram-myndigheten skaU lämna in anslagsframställning med programplan förberörda delar av avvägningsprogrammet på grundval av underlag frånproduklionsmyndighelerna och redovisa utvecklingen av verksamheten undernärmast föregående budgetår. För det tredje innebär programansvaret att programmyndighetenskall övervaka och anpassa främst den långsikliga utvecklingen av storlek,struktur och beläggning hos de utnyttjade forskningsresurserna inomförsvarssektom, dels till behoven inom myndighetens del avavvägningsprogrammet, dels lill tillgången på andra forskningsresurser. Därvidskall även beaktas möjligheten av och lämpligheten i att tillgodose behov avexempelvis objektbunden utveckling eller insatser ål kunder utanförförsvarssektorn. Produktionsansvar för försvarsforskning bör enligt utredningeninnebära ansvar för planering och genomförande av den löpandeforskningsverksamheten enligt programplaner och primäruppdrag. Produktionsansvaretinnebär ett långtgående ansvar för såväl resullal som produktionsresursernaskvalitet och ekonomiska utnyttjande. Det innebär vidare ansvar för delunderlag lill primäruppdragsförslag som lämnas till programmyndigheten. Somunderlag för en diskussion av vissa ansvarsfördelningsfrågor lar utredningen idet första betänkandet också upp några principiella krav påproduktionsfunktionen. Dessa berör främst informations- och kontaktvägar samlfrågor som hänger samman med ett samordnat utnyttjande av olikaforskningsresurser. Utredningen lägger fram fyra huvudalternativ lillprinciplösning av försvarsforskningens organisation. Med hänvisning till detstarka sambandet mellan försvarsforskning och försvarsplanering harutredningen funnit del nödvändigt att behandla även de organisatoriska formemaför all la fram visst underlag till perspektivplaneringen inom totalförsvaret. Prop,1973,88 20 Huvudalternativ 1 innebär all forskningsorganen, dvs, försvaretsforskningsanstalt, flygtekniska försöksanstalten och militärpsykologiskainstitutet, organisatoriskt inordnas under andra förvaltningsmyndigheter såatt får den teknisk-nalurvetenskapUga forskningen ochförsvarets sjukvårdsstyrelse den medicinsk-beteendeve-tenskapliga. Därtillinrättas en central delegation för försvarsforskning med främsta uppgift att tainitiativ till oeh finansiera viss forskning av långsiktigt kunskapsuppbyggandekaraktär vid universitet, högskolor och industrier. Alternativet är enligt utredningen anpassat lill en lågambitionsnivå för alternativplanering och därmed sammanhängandeförsvarsforskning. Tyngdpunkten läggs på det objeklbundna utvecklingsarbetet,Resursema för alt ta fram underlag till perspektivplaneringen är i dettaalternativ fördelade på staber och förvaltningsmyndigheter. Enligthuvudalternativ 2 förs större delen av försvarets forskningsorgan samman myndighet, en utvidgad försvarels forskningsanstalt. Två underalternativingår som skiljer sig åt i fråga om formerna för att ta fram underlag förperspektivplaneringen, I del ena underalternativet förstärks överbefälhavarens,m, fl. myndigheters resurser för forskningsplanering,systemanalys m, m. Dessa myndigheter tar själva fram huvuddelen av det underlagsom behövs för perspektivplaneringen inom sina verksamhetsområden. De kan i sambanddärmed tiUdelas betydande program- och även produktionsansvar för tillhörandeforskningsverksamhet som då läggs ut i form av uppdrag på olikaforskningsorgan, 1 det andra underalternativet tillskapas iforskningsorganisationen en särskild serviceenhel för perspeklivplaneun-derlagenUgt vad som närmare beskrivs i det följande i anslutning lill huvudalternativ3, För verksamhet som faller under avvägningsprogrammetAllmän försvarsforskning får forskningsanstalten åtminstone i det senare av denämnda underalternativen ett samlat program- och produktionsansvar. Inomanstalten inrättas ett starkt centralt stabsorgan för produktionsplanering ochproduktionsledning, I stabsorganet ingår projektledare och vetenskapliga rådsamt representanter för olika totalförsvarsmyndigheter. Huvudalternativ 3 karaktäriseras enligt utredningen liksomhuvudalternativ 2 av en strävan att söka nå större samordning än f, n, avsåväl program- som produktionsfunktionen för försvarsforskningen. Program- ochproduktionsansvar förläggs dock enUgt alternativ 3 lill skilda myndigheter. Som programmyndighet inrättas en styrelse förförsvarsforskning med anslagsfördelande, beredande och samordnande uppgifter.Särskilt bety-delsefuUt är enligt utredningen styrelsens samordningsansvar förden långsiktiga utveckUngen av försvarsforskningsprogrammet och -resurserna. Produktionsresurser som försvarels forskningsanstalt,flygtekniska försöksanstalten m, fl, behälls i alternativ 3 inomförsvarssektorn. En närmare organisatorisk samordning av dessa resurser är påsikt tänkbar. En grundtanke med alternativet är att produktionsorganenges stor frihet vid forskningens genomförande under ett långtgående ansvar förproduktionsresursernas kvalitet och ekonomiska utnyttjande. Huvudalternativ 3 ger vidare uttryck för uppfattningen attarbetet med att la fram underlag till perspektivplanen behöver en starkareanknytning till forskningsverksamhet än till exempelvis traditionellt militärtstabsarbete. Arbetet med att ta fram perspektivp,'aneunderlag riskerar annarsenligt utredningen alt aUlför starkt kopplas samman och konkurrera medplaneringen av den kortsiktiga genomförandeverksamheten. syfte medalternativet är också att främja att alla centralt planeringsansvariga myndigheterfår tillgång till ell gemensamt och fortlöpande aktualiserat kunskapsunderlaggenom korta kontakt- och informationsvägar, inte bara inom totalförsvaret utanockså - bl. a, via forskningsorganen - till andra samhällssektorer.Alternativet innebär sålunda att en för totalförsvaret gemensam serviceenhetför perspektivplaneunderlag (SPU) inrättas oeh knyts tUlförsvarsforskningsorganisationen. Myndigheter med centralt planeringsansvar,bl, a, överbefälhavaren, , och överstyrelsen för ekonomiskt försvar, svarar var och en inom sindel av totalförsvaret för perspektivpla-nearbetets inriktning samt försammanstäUningar, värderingar och rekommendationer i anslutning tUlperspektivplanerna inom sina resp, verksamhetsområden. De planeringsansvarigamyndigheterna har sålunda ansvar för att underlag för perspektivplaneringen tasfram. Denna verksamhet läggs dock tiU sin huvuddel ut i form av sekundäruppdragpå serviceenheten för perspektivplaneunderlag, Serviceenhelen svarar också på uppdrag av Kungl, Maj:t förmUjöstu-dier och studier av det svenska samhällets förändring. Vidare harenheten ansvaret för forskning, utveckling, utbildning och service i anslutninglill planerings-, systemanalys- och värderingsmelodik för totalförsvaretsbehov, I dessa frågor sker samarbete med universitet oeh högskolor. Serviceenhetenoch till denna knutna studiegrupper samt forskningsorganen analyserargemensamt forskningsbehov i anslutning tiU perspekliv-planearbetet och lar framförslag till forskningsprogram. Den slutliga avvägningen avforskningsprogrammet sker i samråd mellan perspeklivpla-neansvariga myndigheteroch forskningsorganen inkl. serviceenheten. Styrelsen för försvarsforskning ärsammanhåUande för detta arbete. Huvudalternativ 4 ger enUgl utredningen uttryck för ensträvan tUl långtgående organisatorisk samordning av i första hand statUgteknisk forskning och utveckUng, Organisatoriskt innebär alternativet enligtutredningen alt produktionsresurserna för forskningen förs samman lill ellenda produktionsorgan som är inordnat under ett annat departement änförsvarsdepartementet. Detta organ betjänar forskningsprogram inom ett flertalsamhällssektorer, bl, a. försvarssektorn. Inom försvaret finns huvudsakligenendast en programmyndighet för försvarsforskning i form av en styrelse. kan knytas en serviceenhet för perspektivplaneunderlag enligtden modell som beskrivs för huvudalternativ 3, Prop, 1973:88 22 Utredningen framhåller att de fyraorganisationsalternativen ger uttryck för olika mål och värderingar avseende formerna för att organisatoriskt fördela ansvaret för att ta fram underlag ochmetoder för försvarets perspektivplanering, ansvarsfördelningeninom själva forskningsorganisationen samt omfattningen av försvarsforskningens samordning med övrig forsknings- ochutvecklingsverksamhet inom landet. Beträffande ambitionsnivån för försvarsforskningen anserutredningen alt det föreligger starka krav pä olika former avanpassningsförmåga hos totalförsvaret. Delta gäller både i förhållande tilländringar i det säkerhetspoUtiska läget och till ändrade inrikespolitiskaramvillkor. Krav på långsiktig handlingsfrihet i försvarsplaneringen kan bl,a, vid begränsade resurser medföra mindre operativ styrka på kort sikt. Dettainnebär ett säkerhelspoUtiskt risktagande som bör ske på bästa möjUgakunskapsunderlag. Kravet päanpassningsförmåga och handUngsfrihel kan enhgt utredningen inte tillgodosesutan en långsiktigt inriktad forsknings-, studie-och utredningsverksamhet ianslutning till totalförsvarels långsiktsplanering. Detta talar för att ettawägningsprogram Allraän försvarsforskning bildas. Detta program bör inriktasoeh dimensioneras i förhållande tUl de långsiktiga målen för landetssäkerhetspoUtik och försvarsplanering. Dessa mål ställer enUgt utredningen kravpå en hög ambitionsnivå inom avvägningsprogrammet. Det anförda talar i sin lurenligt utredningen för att höga krav ställs på försvarsforskningsorganen såväli fråga om kunskaper om totalförsvaret som när det gäller vetenskapligkompetens för att säkerställa underlagels allsidighet och vetenskapligakvaUtet, Härför behövs bl, a, ett väl fungerande kontaktnät både inom försvaretoch med organ för högre utbUdning och forskning inom och utom landet. Beträffandefördelningen av ansvar för alt ta fram perspektivplaneunderlag framhållerutredningen all perspektivplanering enligt det nya planeringssystemet bör sessom en gemensam angelägenhet för hela totalförsvaret. Resurserna för alt lafram underlag för totalförsvarets perspektivplanering av gemensamt intresse förflera myndigheter bör sålunda enligt utredningen samordnas i en serviceenhetsom har en fast basorganisation och är direkt knuten tUlförsvarsforskningsorganisationen. Beträffandegraden av ansvarsdelegering inom själva forskningsorganisationen anserutredningen att organisatoriskt programansvar för verksamhet som faller underawäg-ningsprogrammet Allmän försvarsforskning bör åläggas en myndighet direktunder Kungl, Maj:t, Instruktioner, arbetsordningar etc, för denna myndighet börutformas så att de beaktar forskningsbehoven hos oUka myndigheter och organ somär intressenter i försvarsforskningsprogrammet. Ansvarsfördelningen inomförsvarsforskningsorganisationen bör i övrigt enligt utredningen karakteriserasav att långsiktsplanering och uppföljning hålls samman centralt, medan enlångtgående delegering av Prop, 1973:88 23 genomförandeansvaret lill själva forskningsorganen böreftersträvas. Samarbetet oeh samordningen mellan försvarsforskningenoch annan forskning och utveckling inom landet måste enUgl utredningentillmätas stor betydelse. Värdet av produktionsekonomiska samordningsslrävandenför alt exempelvis uppnå vissa stordriftsfördelar måste dock vägas mot denackdelar som kan följa av en spUttring i måUnriklningen hos deforskningsproduce-rande enheterna, ansvarsförhållanden måste ocksåföreligga när del gäller prioriteringar på produklionssidan mellan olika samhällssektorersforskningsprogram. De organisatoriska formerna för samordning avforskningsverksamheten bör därför med beaktande av det anförda främja ettömsesidigt erfarenhetsutbyte och resursutnyttjande mellan olikasamhällssektorer. Mot bakgrund av de värderingar som här redovisats gårutredningen in på en jämförelse mellan de fyra organisationsalternativ som denhar lagt fram. Utredningen framhåUer att en organisationslösning enligt huvudalternativ1, dvs, att nuvarande försvarsforskningsorgan inordnas i försvaretsmaterielverk och försvarels sjukvårdsstyrelse, innebär betydande nackdelar,främst därför att alternativet i första hand är anpassat till en ambitionsnivåför den ej objektbundna försvarsforskningen som utredningen bedömer vara alltförlåg. Alternativet medför vidare stora risker för alt försvarsforskningenavskärmas från övrig forskning och utveckling inom landet. Slutligen bedöms detmedföra betydande omställningskostnader som inte uppvägs av någraadministrativa eller andra organisatoriska fördelar. Utredningenframhåller att en organisatorisk lösning enligt huvudalternativ 4, dvs, ettsamlat statligt produktionsorgan för teknisk forskning och utveckling som lyderunder annat departement än försvarsdepartementet, också innebär betydandenackdelar. Utredningen hänvisar därvid bl, a, tiU att alternativet innebär enfördelning mellan två skUda departements verksamhetsområden av programansvarsamt faktiskt produktionsansvar och produktionsresurser förförsvarsforskningsprogrammet. För forskning med den volym och de syften dethär är fråga om ställer detta krav på att delvis nya planerings- oeharbetsformer utvecklas inom statsförvaltningen. Vidare anför utredningen attalternativet innebär omfattande organisationsändringar som bl, a, kan leda tUlförlängda kontakt- och beslutsvägar som under en lång övergångsperiod kanförsvåra det centrala samspelet mellan försvarsforskning och försvarsplanering.De risker för effektivitetsförluster som hänger samman därmed kan enligtutredningen knappast uppvägas av några produktionsekonomiska vinster, bl, a,mot bakgrund av den volym och karaktär på resursbehovet somförsvarsforskningsprogrammet uppvisar. Utredningens huvudalternativ 2 och 3 innebär båda attnuvarande forskningsresurser i stort behåUs inom försvarssektorn somprogramorgan inom andra samhällssektorer bereds ökade möjligheter att motersättning utnyttja resurserna för olika forskningsuppdrag. Enligt utredningens mening bör både huvudalternativ 2 och3 med lämplig detaljutformning kunna uppfylla huvuddelen av dekrav som i första hand myndigheter inom försvarssektorn kan ställa på denframtida försvarsforskningsorganisationen. Enligt utredningen har dock alternativ 2 vissa tungtvägande nackdelar jämfört med alternativ 3. Utredningen bedöraer sålunda altkoncentrationen av huvuddelen av resurserna för försvarsforskningen tUl ettcentralt ämbetsverk med samlat program- och produktionsansvar medför risker föratt befintlig resurssammansätlning vid konstanta eller krympande ekonomiskaramar för försvarsforskningsprogrammet bUr alltför styrande även på denlångsiktiga programutformningen. Utredningen anser vidare alt det i alternativ2 kan föreligga en större tendens att i första hand främja en utbyggnad av egnaresurser inom myndigheten framför att lägga ut uppdrag på andra forskningsorgansåväl inom som utom försvarssektorn. Utredningen finner att invändningar också kan riktas mothuvudalternativ 3, Sålunda anför utredningen att alternativet, bl, a, genom tiUskapandetav en särskild programmyndighel, medför ansvarsförhåUan-den som kan leda tillförlängda kontakt- och beslutsvägar i oUka planeringsfrågor i jämförelse med iförsta hand alternativ 2. Detta gäUer särskilt i betraktande av den domineranderoll de miUtära myndigheterna har som avnämare av forskningsresultaten. Utredningen finner dock att en lämplig detaljutformning avalternativ 3 i huvudsak bör kunna eliminera de nackdelar som alternativet enUgtdel anförda skulle kunna innebära i jämförelse med i första handalternativen 2 och 4, Ett val av alternativ 3 ger enligt utredningen ocksåerforderlig handlingsfrihet beträffande den långsiktiga utvecklingen avförsvarsforskningsorganisalionen och dess samordning med annan forsknings- ochutvecklingsverksamhet inom landet. blir de omedelbaraorganisatoriska förändringarna jämförelsevis små och bör inte ge nämnvärdaövergångssvårigheter. Sammanfattningsvis anser utredningen att en principlösningenligt huvudalternativ 3 i första hand bör läggas tiU grund för de förslag omdetaljutformning av den framtida forskningsorganisationen för försvarssektorn,som utredningen har att utarbeta och lägga fram. Försvarsforskningsulredningens principförslag omfattar såmänga frågor och berör så många intressenter alt det är naturligt attuppfattningarna på en rad punkter går isär. Enligt många remissinstanser harutredningen gjort en förtjänstfuU kartläggning oeh analys av dettotalförsvarsinriktade forsknings- oeh utvecklingsarbetet i , anser att betänkandet utgör ettutomordentligt underlag för fortsatta diskussioner om mål, inriktning ochorganisation av Prop, 1973:88 25 forskningsverksamheten efter hand som ambitionsnivån kanhöjas beträffande forskningsinsatser för framtidsplanering. Utredningen har -framhåller - lagt fram en grundlig analys avförsvarsforskningens funktioner och organisation med utgångspunkt i det nyasystemet för planering och programbudgetering. Den analys och de modeller sompresenteras bör enligt och andra remissinstanser kunna användas ocksåinom andra samhällssektorer, 1 remissvaren påtalas en del brister i betänkandet som manemellertid, med hänsyn bl, a. lill den korta tid som har stått till förfogande,anser vara naturliga. Överbefälhavaren liksom försvarels materielverk anser bl,a, att den objektbundna försvarsforskningen har berörts i alltför begränsadutsträckning, bl, a, i anslutning till de organisatoriska övervägandena.Enligt statens medicinska forskningsråd ger utredningen inte någon klar bUd avhur kontakterna mellan försvarsforskningen och den fria grundforskningen skaUutformas. Utredningens grundsyn pä försvarsforskningen och samspeletmellan oUka samhällssektorers forskningsprogram delas i huvudsak av remissinstanserna.Flera remissinstanser inom försvaret, däribland överbefälhavaren , anser i likhet med utredningen att inriktningenoch omfattningen av försvarets forskningsprogram i första hand skall bestämmasutifrån de mål statsmakterna anger för vår säkerhets- och försvarspoUtik. LO och TCO understryker liksom utredningen - att endirekt avvägning av försvarsforskningsprogrammet mot andra samhällssektorersforskningsprogram knappast är meningsfull, TCO anser dock att jämförelser kanvara intressanta bl, a, därför att de kan visa på brister iforskningsorganisationen inom andra sektorer. Svenska utvecklingsaktiebolagethar samma uppfattning oeh framhåUer vikten av att kunna utnyttja landets totalaforskningsresurser för olika samhällssektorers behov. Försvarsforskningens samband med försvarsplaneringen Försvarsforskningens syften m. m. Remissinstanserna anser liksom utredningen att det finnsett samband mellan försvarsforskningen och det nya planeringssystemet förförsvaret. Meningarna är emellertid delade om den närmare innebörden av dettasamband. Forskningsinstanser som ingenförsvelenskapsakademien, statensmedicinska forskningsråd och försvarsmedicinska forskningsdelegationen delarutredningens uppfattning på denna punkt. Myndigheter med planeringsansvaranför en rad kritiska synpunkter. EnUgt överbefälhavaren har utredningen i alltför storutsträckning behandlat frågor som rör ledning och styrning av totalförsvaretsUtveckUng. Härigenom har utredningen berört ansvarsfrågor inom och mellanmyndigheter som i och för sig är väsentliga men enligt överbefälhavarenknappast ingår i utredningens uppdrag. Utredningen har, konstaterar överstyrelsen för ekonomisktförsvar., inte i tillräckUg omfattning studerat hur planeringen bedrivs vidtotalförsvarets oUka planeringsansvariga myndigheter, vilka behov av forskningsom föreligger och hur kompetensen härvid är'fördelad mellan planerings- ochforskningsorgan. Flera remissinstanser, bl, a, överbefälhavaren,, och överstyrelsen för ekonomisktförsvar, är tveksamma inför vissa delar av utredningens beskrivningar avsambandet mellan forskning och planering, eftersom planeringssystemet är nyttoch inle fastlagt i sina detaljer för yttrandena. Överbefälhavaren och överstyrelsen för ekonomiskt försvarär kritiska mot utredningens indelning av försvarsforskningen efter trehuvudsyften. Överbefälhavaren anser att denna indelning och den därmedsammanhängande gränsdragningen mellan olika myndigheters ansvarsområden behövergranskas och analyseras ytterUgare, anser att indelningen ger enfelaktig eller i varje fall ofullständig bild av hur forskningen utnyttjas inomförsvaret. Huvuddelen av försvarets forskningsanstalts verksamhet kan enUgtstyrelsen inte hänföras till något av de tre huvudsyftena. framhåller bl, a, attforskningsinsatserna utgör endast en del av underlaget för att kunna angetotalförsvarets mål och handlingsUnjer för att nå dessa mål. Anstalten betonaratt härför behövs insatser även från planeringsansvariga myndigheter, EnUgtforskningsanstalten är det erfarenhetsmässigt ofta svårt oeh ibland olämpUgt atti forskningsarbetet dra strikta gränser mellan de angivna huvudsyftena. DeoUka forskningsorganen arbetar med forskning av alla tre slagen. Forskning medhuvudsyftena 1 och 2 utgör dock huvuddelen av forskningsanstaltens verksamhet. anser att huvudsyftena istort sett täcker försvarsforskningens, inkl, den försvarsmedicinskaforskningens, uppgifter. Meningarna är starkt delade beträffande del av utredningenföreslagna avvägningsprogrammet Allmän försvarsforskning, framför allt dess avgränsningmot planeringsverksamheten. godtar i huvudsakutredningens förslag, medan anser attförsvarsforskningsprogrammet enligt grunderna för programbudgetering inte börses som ett awägningsprogram i egentlig mening, eftersom det är en stödfunktiontill de olika krigsorganisaloriska programmen. Flera remissinstanser understryker betydelsen av attavvägningsprogrammet AUmän försvarsforskning avgränsas klarare motplaneringsansvariga myndigheters löpande utredningsverksamhet.Överbefälhavaren framhåller bl. a. att utredningens sätl att avgränsaavvägningsprogrammet kan leda till olika tolkningar av vilka studier ochforskningsuppgifter olika myndigheter skaU svara för. Liknande synpunkterframförs av som anser att avvägningsprogrammet medutredningens gränsdragning kommer att innefatta stora delar av den ordinarieverksamheten vid styrelsen Uksom vid miUtära staber och förvaltningar. anför att det föreslagnaavvägningsprogrammet bör begränsas till forskningsorganens insatser inom ramenför huvudsyftena 1 och 2. Liknande synpunkter framförs av bl. a. överstyrelsenför ekonomiskt försvar och . Den senare myndighetenframhåller att en klarare uppdelning bör ske mellan forskning samt löpandeutrednings- och planeringsarbete. Gränsdragningenmellan försvarsforskningsprogrammet och den objeklbundna forskning ochutveckUng som redovisas under andra awägningsprogram har enUgt försvaretsmaterielverk inte belysts tillräckligt av utredningen. Försvarsmedicinskaforskningsdelegationen ifrågasätter utredningens avgränsning gentemotobjektbundel utveckUngsarbete inom hälso- och sjukvårdsområdet. Både vidplanering och produktion av försvarsmedicinsk forskning måste man ta hänsyntill sambandet meUan å ena sidan ej objektbunden forskning samt utrednings- ochstudieverksamhet och å andra sidan anskaffningsverksamhet. Delegationen pekarockså på konsekvenserna härav för finansieringen av den försvarsmedicinskaforskningen. Program- och produktionsansvar för försvarsforskningen