prop · FW0321 · 1973-12-31 00:00:00 — Också jag är medveten om att ett ökat kommunalt engagemang I vissaavseenden, t. ex. i fråga om fastighetsförvärv, otvivelaktigt är en nödvändigförutsättning för en rätt bedriven sanermgsverksamhet. Men på-frestnlngama påkommunens resurser i andra avseenden blir mindre vid sanering än vid utbyggnadav nya bostadsområden. Sålunda behövs i regel inte några större kommunalainvesteringar i gator, kommunikationer, skolor och annan service, eftersomsådana investeringar i allmänhet redan är gjorda i saneringsområden. Kostnaderför utbyte av för- Prop.1973: 21 78 åldratledningsnät kan dock vålla bekymmer i vissa områden. Jag vill dessutom i dettasammanhang förutskicka att jag i det följande kommer att föreslå att dentidsmässiga planeringen av saneringsverksamheten skall ankomma på kommunerna.Det är naturligt att takten i saneringsarbetets genomförande får görasberoende av bl. a. kommunernas resurser. Situationen för dem som bor i saneringsfastigheterhar också en annan sida än den jag har uppehållit mig vid hittUls. Särskilt fördem som har bott länge i det hus som skall saneras kan ett uppbrott frän deninvanda mUjön medföra personliga påfrestningar. HärtUI kommer många gångerekonomiska svårigheter på grund av att hyran för en utbytesbostad i allmänhetblir betydligt högre än hyran för en saneringsmogen lägenhet. Det är betydelsefullt att saneringen, inom ramenför rimliga kvalitetskrav, inriktas pä att lägenheterna efter modemiseringenskall få en hyresnivå som så långt som möjligt ger fömtsättningar förhyresgästema att bo kvar eller efter evakuering flytta tillbaka tilllägenheterna. Jag vill i sammanhanget erinra om betydelsen av de hyresanknutnabostadstilläggen. Det är också viktigt att möjligheterna att genomföra moderniseringutan evakuering eller med begränsad evakuering prövas noga vid planeringen. Enmöjlighet att nå detta syfte kan vara att genomföra moderniseringen i etapper.Hyresnivån har betydelse också för att det skall bli möjligt att åstadkomma enallsidig befolkningssammansättning i området. Som harframhållit behöver detta inte innebära att varje del av ett bostadsområde skallha en sammansättning som är allsidig i fråga om hushållstyper. Däremot är detangeläget att undvika en skiktning pä ekonomiska grunder. Om man tillmäter de boendes intressen i samband medsanering den betydelse som jag här har gjort, är det naturligt att lägga viktockså vid de boendes möjligheter att utöva inflytande över en sanering somberör dem, särskilt beträffande nivån för den åsyftade standarden samt tidpunktenoch sättet för saneringens genomförande. Det finns sålunda skäl att beaktaderas intressen, som bor i huset, å ena sidan när det gäller att bedömaeventuella önskemål från fastighetsägaren att göra avkall på en allmänttillämpad lägsta standard och å andra sidan när de planerade åtgärdernaframstår som onödigt omfattande och dyrbara. Dessa hyresgästintressen måstedock vägas mot samhällets mål för saneringen samt tekniska och ekonomiskaomständigheter. Hur möjligheterna tiU inflytande från de boendes sidaskall åstadkommas på ett tidigt stadium är delvis en planeringsfråga. Detankommer på kommunen att tillvarata de boendes intressen när den gör upp desaneringsprogram som jag behandlar mera ingående i det följande. Prop.1973: 21 79 Ävenvid genomförandet av saneringsåtgärdema har kommunen vissa möjligheter att påolika sätt tUlvarata dessa intressen. Att moderniseringen i viss omfattning bör kunnaavpassas efter de boendes intressen i enlighet med vad jag här har anfört harbetydelse också för utformningen av vissa standardkrav och lånevillkor. Tilldenna fråga kommer jag tillbaka i det följande. Jag vill emellertid redan nunämna att förslagen syftar till att åstadkomma uppmstning av äldre lägenhetertill en rimlig standardnivå och till sådana kostnader och pä ettsådant sätt att hyresgästerna skall ha möjlighet att bo kvar efterupprustningen. Förslagen avser emellertid enbart de fall då upprustning skermed stöd av statliga lån. Problem när det gäller att avpassa moderniseringensomfattning efter de boendes intressen uppkommer därför främst närupprustningen finansieras pä annat sätt. Från bostadssocial synpunkt är detangeläget att komma tUl rätta med dessa problem på ett mera generellt sätt. Deinrymmer emellertid komplicerade rättsliga och praktiska frågor som inte harbehandlats av saneringsutredningen. Underlag saknas därför att närmare ta uppdessa frågor . Jag har för avsikt att i annat sammanhang anmäla åtgärder föratt bättre belysa dessa och liknande frågor med sikte pä att öka de boendesmedinflytande vid bestämmandet av moderniseringsstandarden och av genomförandetav saneringsverksamheten. 5.3Ansvaret för och ledningen av saneringsverksamheten Som jag redan har nämnt fördelas samhällets ansvarför bostadsförsörjningen mellan kommunema och staten i huvudsak så attkommunerna svarar för planeringen och genomförandet av bostadsbyggandet, medanstatens insatser har formen av lagstiftningsåtgärder och kreditstöd. Det kommunala ansvaret för planeringen avbostadsbyggandet är fastställt i lagen (1947: 523) om kommunala åtgärder tillbostadsförsörjningens främjande, den s. k. bostadsförsörjningslagen. Enligtdenna lag skall kommunerna i den omfattning Kungl. Maj:t bestämmer årligenupprätta och redovisa kommunala bostadsbyggnadsprogram för de närmaste fem åreni syfte att förbereda bostadsbyggandet så att det kan ske på ett ändamålsenligtsätt. Bostadsförsörjningslagen kom till efter förslag av bostadssocialautredningen I dess slutbetänkanden (SOU 1945: 63 och1947: 26). Enligt utredningen skuUe saneringsundersökningar och saneringsplaneringå som led i de bostadsförsörjningsplaner som kommunerna skulle vara skyldigaatt upprätta. De bestämmelser om programverksamheten som gäller anger attprogrammen skall klarlägga behovet av bostadsbyggande och det byggande som ärmöjligt att genomföra. De skall också ange in- Prop.1973: 21 80 riktningenav bostadsbyggandet i olika avseenden och utgöra ett kommunalthandlingsprogram på bostadsområdet. Ansvaret för planeringen av saneringsverksamhetenvilar alltså redan nu på kommunerna. En viss planering av saneringsverksamhetenförekommer självfallet i samband med kommunernas fysiska planering. Vidarehar några kommuner utvecklat egna särskilda saneringsplaner. framhåller har emellertid saneringsverksamheten i dekommunala bostadsbyggnadsprogrammen bortsett från viss försöksverksamhetmed saneringsprogram i några kommuner ofta behandlats endast på ettöversiktligt sätt och utan att genomförandet har planerats närmare. Utredningenföreslår därför att planeringen av saneringsverksamheten skall utvecklas genombostadssaneringsprogram, som skall Ingå i bostadsbyggnadsprogrammen och geunderlag för att styra genomförandet av saneringar i tiden och rummet. Dennastyrning skall ankomma på kommunerna. För genomförandet av saneringen är detvidare enligt utredningen väsentligt dels att fastighetsägarna genom statligalån stimuleras att sanera, dels att kommunerna kan genomdriva sanering med stödav lagstiftning och att de får ökade möjligheter tUl lån för förvärv avsaneringsfastigheter. Härutöver behövs det enligt utredningens uppfattning enorganiserad verksamhet tiU hjälp för fastighetsägarna med projektering,evakuering, upphandling m. m. vid genomförandet av saneringsprojekt. Utredningens förslag om bostadssaneringsprogramstöds av en i stort sett enhällig remissopinion. Flertalet remissinstanser ärpositiva också till utredningens övriga nu nämnda förslag. En delremissinstanser är dock kritiska mot förslaget att kommunerna skall ha enledande och styrande roll i saneringsprocessen. Dessa remissinstanser anser attkommunernas verksamhet bör vara främst planerande och samordnande och attåtgärderna i övrigt bör inriktas på att främja samverkan mellan samhälle ochenskilda fastighetsägare. Föregen del ansluter jag mig till utredningens förslag att kommunernashittUlsvarande arbete med planering av bostadsbyggandet nu bör vidgas till attomfatta kommunala bostadssaneringsprogram. Detta innebär inte någonprincipiell nyhet i fråga om det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningenutan bör uppfattas som en precisering av detta ansvar med hänsyn tillsaneringsfrågans ökade vikt. I detta ansvar ligger enligt min mening också attkommunen bör ha en ledande och styrande roll i saneringsprocessen. Jag vUl erinra om att förra årets riksdag (prop.1972:72, CU 1972: 28, rskr 1972: 201) fattade beslut om en motsvarandeprecisering av kommunernas planeringsansvar för byggandet av lokaler som utgörservicekomplement i både nya och äldre bostadsområden. Genom att ocksåbostadssaneringen på ett klarare sätt inordnas i planeringsarbetet skapas ökadeförutsättningar för kommunerna att göra samlade bedöm- 1973: 21 81 ningarav bostadsförsörjningsbehoven och avvägningar av olika åtgärder avseendenybyggnad i exploateringsområden, totalsanering, modernisering ochbostadskomplement. När programarbetet efter en övergångstid har utvecklats börde kommunala bostadsbyggnadsprogrammen bU ett bättre underlag för bedömningarav bostadsbyggandets totala resursbehov och för fördelning av investeringar påolika sektorer inom bostadsbyggandet. Jag vill med anledning av önskemålen omförbättrad statistisk rapportering av olika uppgifter om ombyggnads- ochförbättringsverksamheten erinra om att det ingår i boendeutredningens uppgifteratt undersöka möjligheterna att bättre tiUgodose bl. a. sådanainformationsbehov. Även vad utredningen har anfört omsaneringsprogrammets aUmänna syften och innehåll kan jag i stort sett anslutamig till. Jag vUl särskUt peka på programmets betydelse som underlag församarbete mellan kommun, fastighetsägare och hyresgäster samt, när samarbetetbrister eller av andra skäl de uppställda målen inte uppfyUs, för de åtgärderfrån kommunens sida som då kan behövas. Som jag fömt har nämnt är det viktigtatt de boendes intressen samt sociala hänsyn finns med i bilden när programmenutformas beträffande mål för och prioritering av saneringsåtgärderna. Jag ansluter mig tUl vad utredningen har anfört omatt bostadssaneringsprogrammen skall ingå i de kommunalabostadsbyggnadsprogrammen. Det ankommer på Kungl. Maj:t att liksom beträffandebostadsbyggnadsprogrammen besluta om föreskrifter för programverksamheten. och har isina remissyttranden betonat att verksamheten med bostadssaneringsprogram börutvecklas successivt. framhåller att upprättande av fuUständigaprogram kommer att ställa stora krav på kommunemas resurser. Med anledninghärav vill jag peka på att programarbetet blir mest omfattande i de storakommunema, som I regel har byggt upp betydande resurser för planering avnybyggnadsverksamheten och i viss utsträckning också för saneringen. Dennedgång i nybyggandet som kan förutses bör frigöra planeringsresurser hoskommunerna som kan användas på saneringsområdet. Förhållandena torde emellertidvariera mellan olika kommuner. Hänsyn tiU sådana variationer bör tas vid utformningenav krav pä hur omfattande redovisningen i programmen skall vara. Anspråken påkommunala resurser bör även i övrigt beaktas i anvisningar om den takt ivilken saneringsprogrammen skall byggas ut. För en successiv utbyggnad talarockså behovet av att tillgodogöra sig vunna erfarenheter vid utvecklingen avarbetet. Prop.1973: 21 82 5.4Medel för kommunen att genomföra saneringsprogram Vid planeringen av saneringsverksamheten bör ienlighet med vad jag förut har sagt samhälleliga och bostadssociala hänsyn ståi förgranden. Saneringsprogrammen skall som jag nämnde ge information omkommunens planer och underlag för samarbete mellan olika saneringsintressenter.Att saneringsprojekten genomförs i samverkan mellan kommun och fastighetsägaremåste anses vara tiU fördel för båda parter och bör därför eftersträvas. Manbör vidare kunna förutsätta att sane-ringsplanerna i princip utformas så att dekan förenas med en sund ekonomisk fastighetsförvaltning och att det därför iallmänhet bör ligga i fastighetsägamas intressen att medverka vid genomförandetav planerna. Trots det måste man räkna med att det kan förekomma att fastighetsägarevägrar att lämna sin medverkan eller att han saknar förmåga att självgenomföra saneringsåtgärdema. I sådana situationer måste det finnas möjligheterför kommunen att efter rättslig prövning få fastighetsägaren att vidtasanering eller att kommunen själv övertar fastigheten och genomför sanering. De medel för att genomdriva sanering som stårtill kommunens förfogande, framför allt förelägganden enligt hälsovårdsstadgan(1958: 663, ändrad : 675), är som utredningen har visat otillräckliga.I likhet med utredningen och en stark remissopinion anser jag att det behövs enny lagstiftning som ger kommunen ökade möjligheter att med hjälp avåtgärdsförelägganden tvinga fram sanering. Som jag förat har sagt tar jag uppdenna lagstiftningsfråga som ett särskilt ärende . Den föreslagnalagen innebär i korthet att statlig myndighet på begäran av kommunen och efterprövning av de tekniska och ekonomiska förutsättningarna skall kunna föreläggaen fastighetsägare att rusta upp sin fastighet till viss standard och kvalitet.Dessa standard- och kvaUtetskrav behandlar jag närmare i det följande men jagvUl redan här framhålla att kraven bör avvägas så att de ansluter tUl de målför saneringsverksamheten som jag har behandlat tidigare. Om fastighetsägareninte rättar sig efter föreläggandet skall vissa tvångsmedel kunna användas.Kommunen skall också få möjlighet att lösa in fastigheten för att själv genomförasaneringen. Den föreslagna inlösningsrätten utgör ettkomplement till de möjligheter tUl tvångsförvärv som kommunen redan har,främst genom expropriation och förköp. Frågan om att vidga förköpsrätten tillatt omfatta även tomträtt tar jag upp i lagstiftningsärendet. Såväl den frågansom den i det följande behandlade frågan om viss vidgning avtomträtts-långivningen bör ses mot bakgrund av den uppfattning om tomträttsinstitutetsfördelar som statsmaktema i flera sammanhang har gett ut- Prop.1973: 21 83 Bland dessa fördelar kan nämnas att det allmänna kan till-godoförasmarkvärdestegringen tUl väsentlig del samt att kommunen genom bestämmelser itomträttsavtalet kan på ett enkelt sätt reglera vissa frågor rörandebebyggelsen. Det finns enligt min mening skäl att genom statliga åtgärder ökakommunernas möjUgheter att använda tomträtt. De riktlinjer för kommunemas markpolitik somfastställdes av riksdag innebär att kommunerna bör driva en aktivmarkpolltik så utformad, att de genom långsiktiga och tUlräckligt omfattandemarkförvärv skaffar sig ett avgörande inflytande över samhällsbyggandet. Oavsettom markförvärv sker genom avtal med fastighetsägaren eller med anlitande av denlagstiftning som står till kommunernas förfogande, ställer förvärven anspråkpå kommunernas ekonomiska resurser. För att de kreditproblem som uppkommer viden aktiv markpolitik skall minskas lämnar staten kreditstöd tillkommunerna i form av markförvärvslån och tomträttslån. Dessalåneformer är inriktade på att tUlgodose markdispositioner i första hand inyexploateringsområden. anser att en aktiv kommunalmarkpolitik är lika angelägen i saneringsområden som i exploateringsområden ochföreslår därför, att kommunerna skall få ökade möjligheter till lån för förvärvav bostadsfastigheter i saneringsområden och för upplåtelse av bebyggda sådanafastigheter med tomträtt. Jag ansluter mig i allt väsentligt till utredningensuppfattning och förslag, som stöds också av ett stort antal remissinstanser. Utöverde skäl för kommunala markförvärv i saneringsområden som framgår av vad jag harsagt förat vill jag särskilt peka på den hyrespo-litiska betydelsen av sådanaförvärv. De allmännyttiga bostadsföretagen har i exploateringsområden iallmänhet en sådan dominans i fråga om fastighetsinnehav att de får denprisledande roll vid prövningen av braksvärdehyra som hyreslagen föratsätter. Isaneringsområden är i regel den övervägande delen av fastighetsbeståndet ienskUd ägo. Det är därför viktigt att kommunen förvärvar saneringsfastigheter iökad omfattning så att kommunen kan påverka förverkligandet av saneringsplanernashyrespolitiska mål genom upplåtelse av marken till företag, som sätter hyrornaenligt självkostnadsprincipen, eller genom villkor beträffande hyressättningeni samband med upplåtelse till enskilda byggherrar. Mot denna bakgrand behandlar jag nu utredningensförslag om ändrade regler för markförvärvslän och tomttättslån. 5.4.2Statligt kreditstöd till kommunala markförvärv m. m. Markförvärvslån kan utgå till kommun för förvärv avfast egendom som med hänsyn till den framtida utveckUngen behövs förtätbebyggelse och därmed sammanhängande anordning. Lån utgår företrädesvis för Prop.1973: 21 84 förvärvav mark inom exploateringsområden. Det innebär att län för förvärv avsaneringsfastigheter i princip kan utgå endast i den mån tillgängliga lånemedelinte helt tas i anspråk för förvärv inom exploateringsområden. Som saneringsutredningen har funnit är kommunernasmarkpolitiska aktivitet lägre inom saneringsområden än inomexploateringsområden. Utredningen antar att detta delvis beror pä svårigheterför kommunerna att finansiera förvärv inom saneringsomräden. Att sä är falletvitsordas av många remissinstanser. I syfte att främja en aktiv kommunalmarkförvärvspolitik inom saneringsområden föreslår utredningen att nuvarandeföreträdesrätt vid långivningen för förvärv i exploateringsområden skallslopas och markförvärvslån utan principiell begränsning kunna utgå även förkommunala förvärv av fastigheter som skall totalsaneras, förbättras i avvaktanpå totalsanering eller byggas om. Som föratsättning skall enligtutredningsförslaget gälla att fastigheten är avsedd för bostadsändamål och attfinansieringen inte kan ordnas inom ramen för andra statliga låneformer, t, ex,bostadslån eller tomträttslån. Det övervägande antalet remissinstanser stödersaneringsutrednmgens förslag. Några remissinstanser förordar att långivningenvidgas ytterligare sä att även annat rättssubjekt än kommun skall kunna fåmarkförvärvslån. Jaghar redan angett skälen för att jag ansluter mig till utredningens förslag istort. I enlighet härmed förordar jag att bestämmelsen att långivningenföreträdesvis skall avse förvärv i exploateringsområden utgår och att alltsåsådana förvärv och förvärv i saneringsområden i princip jämställs. I fråga omde närmare vUlkoren för långivningen har jag följande synpunkter. Reglerna om ändamålet med markförvärvslånen harutformats efter mönster av motsvarande bestämmelser i förköpslagen (1967: 868,ändrad : 892). Det innebär att markförvärvslån för ett kommunaltförvärv av fastighet som skall saneras kan utgå endast om fastighetsindelningeneller fastighetens omfattning ändras. Det är enligt min mening angeläget attkommunerna kan få kreditstöd för förvärv av även enstaka fastigheter som är ibehov av förnyelseåtgärd. Jag förordar därför att ändamålsbestämningen för läntill förvärv inom saneringsområden inte knyts an till förköpslagens regler.Däremot är det motiverat med en avgränsnlng av ändamålet som delvis avvikerfrån vad som i övrigt gäller för lån tUl förvärv i exploateringsområden. Syftetmed markförvärvslångivningen är att underlätta kommunala markförvärv för främstbostadsändamål. Att låneändamålet inte har avgränsats i enlighet härmed hängersamman med att det vid prövningen av ärenden om lån till förvärv inomexploateringsområden ofta saknas närmare uppgifter om den framtidaanvändningen av marken, eftersom byggandet i många fall ligger långt fram itiden. Prop.1973: 21 85 områdendäremot torde det framtida utnyttjandet i allmänhet vara bestämt vidtidpunkten för kommunens förvärv. Förutsättning finns alltså i fråga omförväi-v inom saneringsområden att avgränsa låneändamålet till mark ochbebyggda fastigheter som skall utnyttjas för bostadsändamål, varmed jag avserfastigheter som inrymmer bostäder eller bostadskomplement. Jag förordar alltsåatt tillämpningsområdet för nuvarande markförvärvslån ändras i enlighet härmed.För bebyggda fastigheter bör gäUa att byggnaderna är i behov av sådanförnyelseåtgärd att statligt bostadslån eller förbättringslån kan utgå för denplanerade åtgärden. Liksom saneringsutredningen anser jag attmarkförvärvslån inte skall utgå när finansieringen kan ordnas genom kreditstödi annan ordning, t. ex. med stöd av tomträttslån eller bostadslån. Lån bör såledesInte utgå om saneringsåtgärderna är nära förestående, vilket stämmer överensmed vad som tillämpas beträffande lån för förvärv i exploateringsområden. Ianslutning tUl gällande praxis i ärenden om markförvärvslån bör lån inteheller utgå, om åtgärderna kan antas ligga långt fram i tiden. En utgångspunktför prövningen av låneärendena bör med andra ord vara att förvärven fyllersyftet att skapa en markberedskap som är rimlig med hänsyn tUl denberäknade tidpunkten för blivande byggnadsåtgärder. Jag vill för tydlighetensskull tillägga att jag på grundval av dessa allmänna riktlinjer förlåneprövningen förordar att lån skall få utgå även för förvärv av fastighetermed byggnader som skall modemiseras. Utredningenhar lagt fram vissa förslag rörande amorteringsvUlkoren för markförvärvslån.Dessa förslag har samband med förslag av byggkonkurrensutredningen vilka f. n.bereds inom . Detsamma gäller den av några remissinstanserföreslagna utvidgningen av markförvärvslångivningen till att omfatta även vissaandra rättssubjekts markförvärv än kommuns. Dessa frågor bör prövas först isamband med behandlingen av byggkonkurrensutredningens betänkande. Enutvidgning av markförvärvslångivningen till att omfatta fastigheter inomsaneringsområden kommer enligt utredningens bedömningar att leda tUl väsentligtökade anspråk på lån. Utredningen föreslår att anslaget till lånefondensuccessivt ökas tUl 200 milj. kr. Mot den bakgrunden har utredningen utan att ta ställning i frågan prövat möjligheten att bygga upp lånefondenmed hjälp av en saneringsavgift, beräknad på taxeringsvärdet för bostads- ochaffärsfastigheter som är mer än samt för alla industri- ochexploateringsfastigheter. Tanken på en sådan avgift har mött invändningar frånflertalet remissinstanser. Som skäl mot en avgift har åberopats bl. a. att denskuUe leda tUl orättvisor och administrativa svårigheter och att den inte kanbli av permanent karaktär, eftersom fonden efter ett relativt kort uppbyggnadsskedebUr självförsörjande genom inflytande amorteringar. Jag kan i huvudsak anslutamig tiU remissinstansernas synpunkter och för- Prop.1973: 21 86 ordaratt erforderUga lånemedel även i fortsättningen tillförs fonden överstatsbudgeten. Den möjlighet att använda markförvärvslånefondenför förvärv av saneringsfastigheter som jag här har förordat bör genomföras den1 . Jag återkommer i det följande till frågan om anslaget tillmarkförvärvslånefonden. Kommun som med tomttätt upplåter mark förbostadsändamål kan få tomträttslån. Om marken bebyggs med stöd av statligtbostadslån, betalas lånet ut under kalenderåret efter det att slutiigt beslutom bostadslån har meddelats. I övriga fall sker utbetalningen underkalenderåret efter det att första gången har besiktigatbyggnadsföretaget. För att tidsintervallet mellan tomträttsupplåtelsen ochutbetalningen av tomträttslånet skall förkortas föreslår utredningen atttomträttslåne-reglerna ändras så att tomträttslån, när marken bebyggs med stödav statligt lån, betalas ut redan året efter det att preliminärt beslut ombostadslån har meddelats. Förslag av samma innebörd har lagts fram avbostadsstyrelsen i styrelsens anslagsframställning för /74.Enligt styrelsens beräkningar skulle ett genomförande av förslaget under enövergångstid av medföra ökade anspråk på statliga lånemedel medsammanlagt ca 570 milj. kr. Ett genomförande av detta förslag skulle få betydandebudgeteffekter och jag anser mig inte kunna förorda utredningens förslag pådenna punkt. Jag vill i sammanhanget peka på att den överenskommelse ombostadsbyggandets finansiering som träffas mellan delegationen förbostadsfinansiering och kreditinstituten omfattar även de krediter underbyggnadstiden som är hänförliga tiU markkostnader.