prop · FW03195 · 1973-12-31 00:00:00 — Maj:ts proposition nr 1973 Prop. Maj:ts proposition angående ökning av garantin förexportkredit, m. m., given . Maj:t vill härmed, under åberopande av bUagdautdrag av statsrådsprotokollet över handelsärenden, föreslå att bifaUade förslag, om vars avlätande tUl föredragande departementschefenhemställt. I propositionen föreslås, att maximibeloppet för statensbetalningsansvar i form av garanti för exportkredit ökas från 7,5 tiU 12,5miljarder kr. Av det totala beloppet reserveras . för garantigivningpå särskilt gynnsamma villkor vid export av betydelse för ekonomiskautveckling. Vidare föresläs, alt riktlinjerna för den statligaexportkreditgarantiverksamheten ändras så att garantier kan beviljas för attläcka den risk vid finansiering av exportfordran som sammanhänger med fel ellerförsummelse hos exportör. Utdrag av protokollet över handelsärenden, hållet införHans Maj:t Konungen i statsrådet på . Närvarande: statsministern , statsråden ,, , , , , , , , ,, , , . Chefen för , statsrådet , anmälerefter gemensam beredning med statsrådels övriga ledamöter fråga om ökning avmaximibeloppet för statens betalningsansvar i form av garanti för exportkredit,m. m., och anför. () har den 11 oktober 1973hemställt om en höjning av maximibeloppet för statens betalningsansvar i formav garanti för exportkredit från nuvarande . till 12,5miljarder kr. 1 skrivelse har exportkreditnämndenframlagt förslag rörande viss utvidgning av exportkreditnämndens verksamhetsområde.Förslaget innebär en komplettering av de riktlinjer för garantiverksamheten vUkatidigare godkänts av . Slatsgaranti för att läcka förlust i samband med export m.m. meddelas enhgt bemyndigande, som senast lämnats av riksdag (prop.1970:179, SU 1970:198, rskr 1970:416). Maximibeloppet för statensbetalningsansvar är enligt delta bemyndigande 7,5 mUjarder kr., varav 800 milj.kr. reserverats för s. k. u-garantier, dvs. garantier pä särskUt gynnsammavillkor vid export av betydelse för ekonomiska utveckling. Ärenden rörande statsgaranti för exportkredit prövas avexportkreditnämnden. Genom beslut har Kungl. att bevilja stalsgarantier för exportkredit intill ettbelopp av 7 350 milj. kr., varav 650 milj. kr. reserverats för u-garantier.Hela det belopp som är avsett för normalgarantier (n-garantier), dvs. andragarantier än u-garantier, har därmed ställts till nämndens förfogande. beslut om bifall till en ansökanmeddelas som regel i form av en garanliutfästelse. Garantiutfästelsen är etterbjudande från nämnden alt utfärda garanti på i utfästelsen angivna villkor.Den kan under vissa fömtsättningar ändras eller återkallas av nämnden. gmndval av utfästelsen erhåller sökande, sedan exporlkontraktslutits eller export verkställts, en garantiförbindelse, genom vilken nämndenpå statens vägnar ikläder sig garantiansvar. EnUgl hittillsvarande erfarenheter resulterar endast endel av exporl-kreditnämndens utfästelser i garantiförbindelser. Vid beräkningav nämndens garantiåtaganden tas hänsyn liU dessa erfarenheter. Maj:lhar sålunda föreskrivit, att vid sammanräkning av garantiåtaganden utfästelserom garanti skall tas upp rill endast en viss del av utfästa belopp. Förnärvarande gäller som norm alt utfästelse om garanti las upp tUl av sittbelopp. nuvarande verksamhet i fråga omexportkreditgarantier gmndas i huvudsak på de allmänna riktlinjer somgodkändes av riksdag (prop. 1959:112, SU 1959:74, rskr 1959:214).Betydelsefulla kompletteringar till riktlinjer vidtogs genom riksdagsbeslutår , dä möjlighet att bevilja u-garanli infördes, och , då s. k. långivargarantitillkom. Utformningen av garanti-givningen regleras i kungörelsen (1959:271) omslatsgaranti för täckning av förlust i samband med export m. m. De gäUande bestämmelserna innebär i huvudsak att garantibeviljas i verksam företagare för att täcka förlust i samband medexport eUer lagerhållning utomlands. Garanti kan också beviljas bank ellerannan kreditgivare för föriust på grund av lån som lämnas i samband med export.Med export jämställs överlåtelse till utlandet, som avser uppfinning ellerresultat av teknisk konsulterande verksamhet, eUer liknande avtal samlutförande av entreprenadarbele utomlands. Garantierna täcker utlandsrisker, dvs. risker som hänförsig till importlandet (politiska risker) eUer den utländske köparen(kommersiella risker). De politiska riskema omfattar förluster som ärföranledda av t. ex. krigshändelser, hinder för valutaöverföringar ellerimportförbud. De kommersiella riskerna omfattar förluster som är föranledda avatt köparen kommit pä obestånd eller underlåtit att fullgöra sina avtalsenligaförpliktelser. Garantin täcker däremot inte den risk vid finansiering av enexportfordran som sammanhänger med fel eller försummelse av säljaren, t. ex.felaktig leverans. Nämndens verksamhet bedrivs enligt affärsmässiga principervUket innebär alt garanlilagare i samband med all garantiförbindelse erhållsfår erlägga premie. Denna är så avpassad alt hänsyn tas lill olikaomständigheter som är förenade med affären, riskmoment m. m. Premiernaberäknas motsvara skadeersättningar och administrationskostnader. Maximibeloppet för statens betalningsansvar I skrivelsen lämnar nämnden bl.a.följande uppgifter om beloppet för utfästelser och förbindelser per samt per den 3 . Nämndens garantiåtaganden (milj. Såsom framgår av sammanställningen har nämndenssammanlagda åtaganden i fråga om n-garantier ökat kraftigt under de senasteåren. De uppgick för utfästelser tiU 5 194 milj. kr. ochför förbindelser lill 2 248 milj. kr. De totala garantiåtagandena, beräknadeenligt gällande bestämmelser med garantiutfästelserna upptagna till avsitt fulla belopp, uppgick till 4 845 mUj. Av den avriksdagen medgivna ramen om . för n-garantier återstod således1 855 mUj. Åtagandena i fråga om u-garantier uppgick den 31 augusti1973 för utfästelser tiU 693 milj. kr. och för förbindelser till 207 milj. kr.De totala garantiåtagandena (med garantiutfästelser räknade till ) uppgick tUl554 milj. kr. Av den av medgivna ramen om 800 milj. kr. återstodsåledes 246 milj. kr. Det kan nämnas att en betydande del av n-garantiema ävenavser export lill . Nämnden finner det inte möjligt att med någon säkerhetuttala sig om verksamhetens framtida utveckling. Åtagandena på grund avutfärdade förbindelser i fråga om n-garantier har inte ökat påfallande under desenaste åren endast med ca 350 milj. kr Utfästelserna avseende n-garantierhar däremot vuxit kraftigt - med . Medhänsyn rill att utfästelserna tas upp av sitt belopp harnämndens åtaganden totalt ökat med . Nämnden konstaterar att det rambelopp, som återstår för n-garanti-givning . kan synas vara relativt högt och därigenom erbjudatillfredsställande utrymme för verksamheten närmaste år. Nämnden pekar emellertid på att inom beloppet för utfästelser beträffande n-garantier finns flera storaaffärstransaktioner, bl. a. ett par mycket stora affärer med garantibelopp påen halv miljard eller mera, vilka kan antas resultera i förbindelser. Uppenbartär att sådana förbindelser kommer att ytterligare minska återståenderam betydligt. Det synes också troligt att antalet stora affärer kommer allöka. Nämnden framhåller att nu anförda skäl motiverar att frågan las upp om envidgning av den medgivna ramen för att skapa erforderliga säkerhetsmarginalerför garantiverksamheten. mening motiverar en växande andel utfästelser av betydande omfattningen viss vidgning även av gällande ram för u-garantigivning. Mot dennabakgrund finner nämnden en ökning av det för garantigivning tillgängligautrymmet vara en förutsättning för fortsatt verksamhet enligt gällanderiktlinjer. Nämnden föreslår att utrymme skapas för garantigivningtill ett ytterUgare totalt belopp av , varav 4,8 miljarder kr.för n-garantigivning. Av det senare beloppet beräknas omkring 3 miljarder kr.täcka behovet vid eventuella förbindelser för mycket stora affärer som redan nuär aktuella och . kunna utnyttjas för expansionsutrymme iövrigt med avseende på n-garantigivningen. För u-garantiverksam-hetenhar beräknats en ökning med 200 milj. kr. En sådan ökning av utrymmet för garantiverksamheten kommeratt innebära att nämnden får möjlighet medge n-garantier inom en ram av 11,5miljarder kr. och u-garantier inom en ram av 1 mUjard kr. Yttrandenöver exporlkreditnämndens framställning har avgetls av fullmäktige i riksbankenoch fullmäktige i . Båda remissinstanserna tillstyrkernämndens förslag om höjning. Riksgäldsfullmäktige ifrågasätter dock om inte rambeloppelbeträffande n-garantier bör sättas lägre än vad som föreslagits. Utvidgning av exportkreditnämndens verksamhetsområde Framställningen om en utvidgning avnämndens verksamhetsområde är baserad på en inom nämnden verkställd översyn avvissa delar av gällande system för exportkreditgarantigivning med hänsyn delstill den internationella utvecklingen på området, dels till önskemål som väcktsfrån näringslivels sida. Den nuvarande verksamheten innebär, att svenskexportindustri bereds ett stöd, som i väsentliga delar motsvarar vad andraindustriländers garantunslitut lämnar industrin. Närmare jämförelser är emellertidi många fall svåra att göra, bl. a. på grund av den olika storleken hos skUdainstitut och därav följande skillnader i fräga om riskspridning och totalaresurser. Mänga utländska institut bedriver emellertid verksamhet, som i vissaavseenden saknar motsvarighet i det system nämnden tillämpar eller ägertillämpa. som förflutit sedan gällande riktlinjer förnämndens verksamhet bestämdes - i de principiellt viktigare delama är 1959 har förändringar ägt mm i del allmänna konkurrensläget för svenskexportindustri i förhållande tiU exporten från många andra störreindustriländer. Svensk industri möter hårdnande konkurrens i sina exportansträngningar.Den ökande konkurrensen pä exportkreditfältet har i viss utsträckning sin grundi att de olika staterna i större eller mindre utsträckning ger särskUt stöd åtden egna exportindustrin. Den exportförsäkringsverksamhet, som bedrivs av olikaindustriländers garantiinstitut, utgör ett viktigt konkurrensmedel av normalticke subventionsmässig karaktär. Nämnden anser alt, i den mån denna verksamhetvidgas hos de för svensk export mer betydelsefulla konkur-rentländema ochdessas export därigenom främjas, det är angeläget att närmare pröva förutsättningamaför alt bredda den egna verksamheten. Från näringsUvets sida har i olUca sammanhang framhåUitsden ökande betydelsen av EKN-garanti som finansieringsunderlättande instrument.De särskilt för kapitalvaror aUl längre exporlkredittiderna och det bl. a.därav föranledda aUt större behovet av extern finansiering anses medföraväxande krav på företagens möjligheter att ställa erforderiiga säkerheter.Särskilt för mindre och medelstora förelag, som söker sig ut på exportmarknadenanses finansieringsproblem kunna uppstå, som försvårar den exportsatsning somföretagen annars har förutsättningar för. 1 den mån utländska konkurrenteråtnjuter förmåner i form av finansieringsunderlättande exportkreditgarantier,som sträcker sig längre än EKN-garantierna, kan delta leda tUl en skevhet ikonkurrensvillkoren, som kan få negativa återverkningar på svensk export. Nämnden konstaterar, att vissa former av garantier, som ärsärskilt inriktade på att underlätta exportföretagens finansiering, förekommeri den normala garantigivningen i utlandet, men att motsvarighet till dessasaknas i . De riktlinjer som fastställts av ger för närvarandeinte möjlighet all med nämndens sedvanliga verksamhet införliva sådan garantigivning. Nämnden erinrar om att det fanns möjlighetatt ställa garanti tUl svensk bank för kommersiell risk, som hänförde sig tillexportörens fullgörande av sin del av ifrågavarande exportaffär (exportörrisk),t. ex. för alt täcka förlust även när anledningen till den uteblivnabetalningen var fel i den levererade varan. 1959:112 anfördedepartementschefen emeUertid, att denna risk naturligen borde täckas avkreditinstituten vid deras kreditvärdering i samband med att exportörerna blevderas kunder och att täckning av exportörrisk därför inte borde ingå iexportkreditnämndens normala garantiverksamhet. Möjligheten att täcka exporlörriskbibehölls dock för att kunna användas i särskilda lägen efter bemyndigande av Kungl.Maj:t. Sådant bemyndigande har inte lämnats. Den av statsmakterna givna begränsningen av verksamheten ifråga om risktäckning till politisk risk på köparland och kommersiell risk påden utländska importören innebär att nämnden anser sig ej kunna reglera skada, som inte bevisUgen hänför sig tiU köparlandel ellerden utländske köparens oförmåga att fullgöra gjorda åtaganden. Flera utländskagarantiinstitut har funnit del ändamålsenligt alt inom sin försäkringsmässigaverksamhet gentemot finansiärer täcka exporlörrisk, särskilt med avseende påkvarstående risk efter leverans eller godkännande av exporlgodset eller eftermottagande av exporlväxlar. Detta gäller instituten i övriga nordiska länder,flertalet EG-stater, , samt och . Blandnackdelarna med nuvarande svenska system är, enligt nämnden, att möjligheternaall sälja exportfordringar före eUer efter leverans är begränsade. Vid sädanförsäljning förekommer del normalt att vederbörande kreditinstitut gentemotexportören behåller en regressrätt, som kan vara av varierande utformning mensom oftast innebär alt institutet vid utebliven betalning från köparens sidakan kräva infriande av köparens skuld från exportören. Om fordrandokumenterats i form av växel eller liknande finns en internationell marknad (s.k. försäljning å forfait), där en köpare av fordringar inte förbehåller sigregressrätt mot exportören. Ett utnyttjande av denna marknad innebär dockrelativt höga kostnader för exportören. Dessa varierar betydligt medvalutaslag, imporlörland och löptid. I anlitas emellertid i stor utsträckningmöjligheterna att hos kreditinstitut belåna fordringarna. Vid belåning behållerexportören gentemot belånaren sitt med exportaffären sammanhängande ansvar, t.ex. för det levererade godsels beskaffenhet. Belåningstransaktionen innebär,att exportören alltjämt har att redovisa fordran och däremot svarande upplåningi balansräkningen, vUket minskar det egna kapitalets andel avbalansomslutningen. Delta uppfattas stundom av exportören som en belastning, dåförhållandet meUan eget och främmande kapital tUlmäts betydelse vidkreditbedömningen, särskilt i fråga om intemationell finansiering. Även deansvarsförbindelser, som ett företag behöver uppta i balansräkningenmotsvarande företagets regressansvar, uppfattas stundom som en kännbarbelastning. En belåning av exportfordringar eller föreutfärdande av löpande fordringsbevis förutsätter normalt att exportören ställersäkerhet för de risker som kreditinstitutet ikläder sig. För lid därefterkräver affärsbankerna ofta ingen särskild säkerhet vid belåning av fordringsbevisentill den del dessa är EKN-garanterade. I fråga om mindre företag kan docksäkerhet krävas. pekar på alt en utvidgning av garanligivningentill att avse exportörrisk kommer att innebära att en garanti av det slagnämnden utfärdar så till vida blir ovillkorlig, all en köpare eUer bdånareav exportfordringar - vanligen ett kreditinsritut - kan räkna med ersättningfrån garantunstitutet efter utebliven betalning från köparen även för de fallatt den uteblivna betalningen har sin grund i förhållande som sammanhänger medförsummelse av exportören, framför allt fel i dennes leverans. En sålundautformad garanti innebär för exportören möjlighet att ställa en starkaresäkerhet till finansiärens förfogande. I vissa faU ernås därvid en för exportören förmånligarefinansiering, vid belåning lägre ränta och lägre kostnader samt vid försäljningsannolikt ett bättre pris. Även om ränteskillnaden endast uppgår till någontiondels procent kan kostnadsbesparingen bU betydande med hänsyn till att detofta är fråga om stora kreditbelopp och långa kredittider. En fördel med ensådan ovillkorlig garanti är exempelvis, att den kan leda till att tidpunktenför avlyft från bank till långfristiga kreditgivare tidigareläggs med normalllägre räntekostnad som följd. Enligt nämnden föreligger en särskUd brist i säkerheten hos en garanti av EKN-lyp. Om utebliven betalning från köparen uppges beropå exportörens försummelse, utbetalas nämligen ersättning inte förränrättsläget klargjorts och det visats att försummelse inte föreligger. Detta kanmedföra att, även i fall då garanti i och för sig visar sig vara gäUande,utbetalningen av ersättningen fördröjs med följande påfrestningpå exportörens likviditet. En sådan likviditetspåfrestning kan särskilt för ettmindre eller medelstort företag bh kännbar och äventyra företagets förmåga attlöpande fullgöra sina betalningar. En oviUkorlig garanti innebär attexportörens finansiär får ersättning för utebliven betalning efter vederbörligkarenstid. Frågan i vUken mån detta får antas leda tiU en långvarig ellerbestående lättnad för exportören blir naturligtvis beroende av utformningen aven regressrätt för garantiinslitu-let i det enskilda fallet. Enovillkorlig garanti till förmån för exportörens finansiär kommer sannolikt äveni andra avseenden all vara särskilt fördelaktig för de mindre och medelstoraföretagen och främja deras möjligheter att delta i sådan export, där en kreditgivningenligt gängse internationell praxis i fråga om kredittider, förskott etc. ärett villkor för deltagande i konkurrensen om affärerna. För dessa företag ärdet nämligen speciellt angeläget att kunna befria sig frånkreditgivarfunktionen med hänsyn bl. a. till att deras egna finansiellaresurser är begränsade. bör dessa företag dra särskUda fördelar av destörre valmöjligheter vid finansieringen och den därigenom ökade konkurrensenmellan finansiärerna med pressade kostnader som följd, som det nya systemetfår antas innebära. har övervägt vilka möjligheter somfinns att genom begränsning av risktagningen undvUca eller reducera nackdelarnaav ell åtagande i ovillkorliga garantier utan att därför i alltför hög gradäventyra de fördelar ett sådant system borde ha för exporten. Enligt nämnden är det uppenbart att exportörriskenvarierar betydligt i olika skeden. Innan något exporlkontrakt föreligger ärbedömningen av företagaren och hans produktion en mycket öppen fråga med mångaosäkerhetsfaktorer, där den nära kännedomen om företagaren själv och hansutsikter ofta är en förutsättning för garantiåtagandena. Även efter det altexportkontrakt föreligger, som skall finansieras, är bedömningen beroende bl.a. av en nära kännedom om exportörens förmåga att producera fullgoda varor.Detta får anses gälla så länge risk av någon betydelse för invändning motexportleveransen föreligger. Förhållandet får emellertid i väsentliga stycken ansesvara ett annat. sedan läget med avseende på leveransen blivit sådant, i praktiken kan bortse från risken för invändning däremot till följd avgodkännande eUer liknande. Exportörrisken måste i detta skede av affärenbedömas som relativt obetydlig och minskar normalt ytterligare sedan stipuleradleveransgarantilid gått lill ända. I deskeden av en exportaffär som här senast angetts fordras normalt inte någon meringående bedömning av exportören än som exportkredit-nämnden bör kunna företamed i huvudsak oförändrade resurser. Risken har här i allmänhet mer karaktär avsådan utlandsrisk, för vars bedömning nämnden har särskild erfarenhet och specieUtavpassade resurser. Nämndenerinrar om att flera utländska garantiinstitut drar gränsen för sin garantigivningmed avseende på ovillkorliga garantier redan vid tiden för skeppning avexportgodset. Ett utfärdande av ovillkorliga garantier med utgångspunkt redan fråndenna lid måste emellertid allmänt sett anses innefatta ett alltför omfattandeavlyft av exportörrisken. Det kan dock från risksynpunkt vara rimligt att utgåfrån en tidigare tidpunkt än godkännande eller motsvarande i det fall attköparen vid eller efter skeppning överlämnar accepterade växlar eller Uknandelöpande fordringsbevis. Den omständigheten att köparen är beredd att föreformellt godkännande av leverans ställa växdaccepter till säljarens förfogandetyder på att köparen har ett betydande förtroende för säljaren och dennesförmåga att leverera gillt gods. Enligt gängse växellagstiftning kan köparennödgas infria växelskulden till tredje man ulan avseende på om leveransen är gilleller ej. Mot bakgrund av vad sålunda anförts anser exportkreditnämndenatt den bör äga möjlighet att med sin normala verksamhet införliva utställandeav ovillkorliga garantier lUl förmån för finansiär av export-fordringar som enkomplettering av sedvanliga exportkredilgarantier. Nämndenanser emellertid inte att tillräckliga skäl f. n. föreligger att med dennormala verksamheten införliva etl system för utfärdande av ovillkorligagarantier med avseende på risker före godkännande av leverans eller motsvarandeeller före utställande av löpande fordringsbevis i anslutning till skeppning.Med hänsyn till den internationella utvecklingen på garantiområdet kanförändringar dock inträffa, som motiverar en utvidgning av garanligivningen tillatt avse även sådana tidigare skeden av exportaffären. För den händelse att, iett sådant läge, erfarenheterna är gynnsamma av den av exportkreditnämnden böan föreslagna ordningen för ovillkorliga garantier, bör Kungl. Maj:tenligt nämndens uppfattning få befogenhet att efter framställning från nämndenbemyndiga denna att vidga sin verksamhet med avseende på ovillkoriigagarantier. En annan särskild fråga vid införande av ett syslem för ovUlkorligakompletleringsgarantier utgör garantitäckningens omfattning. I gällande garantisystem ingår som ett viktigt drag, att garantitagarenstår en viss inte obetydlig självrisk. Den normala risktäckningen för nämndenvid politisk risk är av föriustbdoppet, dvs. garantitagaren står ensjälvrisk av . På länder där särskilda risker bedöms föreligga ärrisktäckningen lägre, ner till . För kommersiell risk gäller normalt en risktäckning om . Ovillkorliga garantier täckning förekommer i enrad länder, bl. a. ett flertal länder vilkas exportföretag i betydande utsträckningkonkurrerar med de svenska. Detta är i och för sig ett skäl att övervägainförandet av motsvarande garantier i , eftersom en av riktpunkterna fördet svenska garantisystemet är att medverka till de svenska exportföretagensinternationella konkurrenskraft. Nämnden redovisar att det från näringslivets sida hargjorts gällande att en 100-procentig oviUkorlig EKN-garanti bör leda tiU atthela exporlfordringen kan belånas till lägsta ränta eller försäljas till bästapris. Viss administrativ förenkling samt ökade möjligheter att välja mellanfinansiärer har också nämnts som fördelar. I detta sammanhang har ocksåbetonats betydelsen av att speciellt små och medelstora företag kan undgå attbehöva ställa den extra säkerhet, som ofta fordras för attfinansiera självriskandelen. Vid en stor exportaffär anses denna ofta vara förbetydande för att ett mindre eller medelstort företag skall kunna uppbringa desäkerheter som fordras. Om sålunda vissa skäl anförts tUl förmån för att nämndenges möjlighet att gentemot finansiär täcka exportfordringar lill , finnernämnden likväl att viss tvekan kan råda om lämpligheten alt utan ytterligareöverväganden redan nu införa en sådan ordning. Vissa av de skäl som tidigareanförts mot etl överförande på nämnden av exportör-risker före godkännandeeller liknande, vilka förutsätter bankmässiga bedömanden, torde göra siggällande med avseende på ett eventuellt avlyft av exportörens ansvar för sinsjälvrisk gentemot finansiären. Med hänsyn till att den internationella utvecklingen kankomma att ställa krav på en ytterligare utvidgning av verksamheten i fråga omovillkorliga garantier, innefattande även övertagande av självriskansvar, anserexportkreditnämnden likväl att Kungl. Maj:t bör erhålla fullmaktatt, efter framtida framställning från nämnden, ge möjlighet att inom ramen förell syslem med ovillkorliga garantier gentemot kreditinstitut tiUämpa 100 procentgarantitäckning. framför även vissa synpunkter på hur ellsystem med ovillkorliga kompletleringsgarantier inledningsvis kan länkas bli tUlämpat.