prop · FW0344 · 1973-12-31 00:00:00 — Deundersökningar revisionen gjort bekräftar, frarahålls det i betänkandet, att1965 års skatteutjäraningssyslera i sina huvuddrag verkat på sätt som avsetts.Det torde inte vara möjligt att åstadkomma ett system med annan principielluppläggning, som ens tillnärmdsevis skulle kunna uppfylla de krav som börställas. Revisionenhänvisar härvidlag även till de ingående överväganden i denna fråga som gjordesi skatteutjämningskoramitléns till grund för re- 1973: 44 13 formenliggande betänkande (SOU 1964: 19). Granddragen i det nuvarande systemet bördärför i huvudsak bibehållas. Revisionenkonstaterar saratidigt att uttalandena från koraraunhåll ger vid handen, attnågra element i systemet är mogna att ändras. Dengrova indelningen i skatlekraftsområden och de stora skillnaderna iskattekraftsgaranti mellan närliggande komrauner måste för de närmast berördakommunerna te sig svårförståelig. Fjällkommunema i har t. ex. engaranti på , medan likartade områden längre norrat har ; denna storaskUlnad synes knappast motiverad. På samma sätt ter sig gränsdragningen inomKopparbergs, och mellan områden och 90 %garanti på många håll konstlad. Liknande resultat blir det, om man jämförkustkommunerna i , som har , med de längre in i landet liggandedelarna av , som har . Den nuvarande indelningen tar inteheller hänsyn till att kostnadsläget är högt även i vissa längre söderutliggande delar av landet. Kommuner belägna på öar har exempelvis i allmänhetsärskUda omkostnader. Detsamma torde bl. a. gälla , vissa delar avBohuslän och en del kommuner utmed . Slutligen kan detföratskickas, att de höga utdebiteringarna i några s. k. storstadsalternativinte enbart beror på den höga standarden för serviceutbudet i dessa kommunerutan också på att kostnadsläget är förhåUandevis högt, både absolut sett ochmed tanke på att den kommunala driften i dessa komrauner är förenad raedsärskUda behov. Detsamma torde i och för sig också gälla de tre egentligastorstäderna, men dessa faller på grund av sin egen höga skattekraft utanförsystemet och saknar därför här egentligt intresse. Ibetydande mån minskas effekten av den onyanserade indelningen iskattekraftsomräden såsom avsetts genom bidraget vid hög utdebitering ochreduceringsregeln. Det finns kommuner vilkas utdebitering skulle ha varit merän en krona högre om inte bidraget vid hög utdebitering hade funnits.Verkningarna är emellertid begränsade. Trots bidraget vid hög utdebitering ärsålunda utdebiteringen i några kommuner mer än per skattekronautan att det med fog kan göras gällande att de har särskUt hög standard. Detmest slående exemplet är , där medelutdebiteringen är . Revisionenanser sig vidare ha kunnat konstatera att den kritik som kommit frånavfolkningskommunema är befogad. Ett annat negativt drag iskatteunderlagsgarantlns tekniska konstraktion är, att skatteintäkten avgarantibelopp för sommar- och sportstugor inte kommer värdkommunen till godo.Skatten uppbäres visserligen av kommunen men om staten skall tillskjutaskatteunderlag lägges vid avräkningen dessa intäkter till kommunens egnaskatteintäkter och sänker I motsvarande mån skatteutjämningsbidraget. Beträffandebidraget vid hög utdebitering framfördes under remiss- 1973: 44 14 behandlingenav betänkande farhågor av samma slag som återglvits, men deansågs då inte bärkraftiga. Man hänvisade till att den höga utdebitering, somär en föratsättning för bidraget, i första hand går ut över kommunens egnaskattebetalare. Av de uttalanden att döma som gjorts till revisionen har enomsvängning i uppfattningama ägt ram på denna punkt. Påståendenaom att utdebiteringarna i en del kommuner drivits i höjden av hänsyn till detsärskilda bidraget vid hög utdebitering är helt naturligt svåra att fäbekräftade. Det kan emellertid konstateras framhåller revisionen attkommunalmännen självfallet har att räkna med bidraget vid hög utdebitering,resp. reduceringsregeln då de gör sina kalkyler och bestämraer utdebiteringen.Det är i och för sig också naturligt, att man i komrauner med hög ellertämligen hög utdebitering överväger de fördelar i form av statsbidrag som kantillföras kommunen genom att utdebiteringen höjs ytterligare något. Bidragetvid hög utdebitering är i sin tekniska utformning starkt progressivt. Medan denförsta kronan över utdebiteringsgränsen ger kommunen ett statsbidrag av ,blir marginaleffekten av den andra kronan bidrag och av den tredje 50 %bidrag. Överskrides den tredje kronan, erhålles av den överskjutandedebileringen. Härtill kommer att vid bidragsberäkningen för ett följande år,erhållet statsbidrag räknas in i den bidragsgrundande utdebiteringen. Vidareerinras om att staten även genom skatteunderlagsgarantin kan få betala enstörre eller mindre del av det utdebiterade beloppet. Pålikartat sätt förhåller det sig med reduceringsregeln. Den sänkning avskatteunderlagsgarantin som sker enligt denna regel, om medelutdebiteringenunderskrides, är dock proportionell. I och för sig är det förståeligt, om mani en del kommuner bestämmer utdebiteringen så att reduceringsregeln inte skallverka. Man försöker undvika, att kommunen mister ett statsbidragsbelopp somden enligt eljest gällande regler är berättigad till. Ävdet anförda drar revisionen den slutsatsen, att bidraget vid hög utdebiteringoch den däremot svarande reduceringsregeln är ägnade att verkautdebiteringshöjande. Revisionen anser det också sannolikt att de i vissa fallhaft sådan effekt. Mot bakgrund av den oroväckande stegring av de kommunalautdebiteringarna som ägt rum måste denna effekt anses utgöraett starkt argument mot bidragssystemets konstruktion i nu aktuella delar. Revisionenfäster också uppmärksamheten vid några andra negativa sidor av bidraget vid högutdebitering och reduceringsregeln. Man var vid bidragssystemets tillkomstmedveten om att bidraget vid hög utdebitering, liksom reduceringsegdn, innebarett avsteg från:den eljest för systemet grundläggande principen attskatteutjämningsbidragen i första hand skulle bestämmas efter objektivajgrunder, i första hand skättekraf- Visserligen inverkar utdebiteringens höjd även på denbidragssumma som erhålles vid brist pä skattekraft. Den är emellertid endast enav de faktorer sora påverkar sumraans storlek. När det gäller bidraget vid högutdebitering, blir utdebiteringens höjd avgörande i en helt annan utsträckningför vad kommunen erhåller. Kora-raunema kan sålunda genora sinautdebiteringsbeslut i viss män själva bestämma bidragssummans storlek. Medreduceringsregeln förhåller det sig på motsvarande sätt. Menbidragets storlek, resp. en eventuell reduktion av skatteunderlags-garantin ärberoende ocksä av andra kommuners beslut. Om landstingskommunen höjer sin utdebitering,stiger automatiskt primärkorarauner-nas bidrag vid hög utdebitering utan attdessa själva höjt utdebiteringen eller något annat hänt beträffande derasekonorai. Förändringar beträffande församlingarnas utdebiteringar kan haliknande verkan, Detla sammanhänger med alt bidraget vid hög utdebitering,resp. reduktion, beräknas på den totala utdebiteringen i kommunen, Aandra sidan kan en allmän höjning av utdebiteringarna i riket leda till attbidragen vid hög utdebitering går ned, resp. att reduktionerna avskatteunderlagsgarantin blir större eller drabbar fler korarauner än tidigare.Bidraget och reduktionen beräknas näraligen också raed hänsyn tillraedelutdebiteringen i riket, den s, k, utdebiteringsgränsen. Den allmännahöjningen av utdebiteringarna som skedde och särskilt den kraftigahöjningen i hade en sådan effekt. Av det sagda fraragår,anför revisionen, att systemet med bidrag vid hög utdebitering jämtereduceringsregeln innehåller ett visst mått av osäkerhet, sora något minskarkommunens möjligheter att genom sitt utdebileringsbeslut själv bestämraaskatteutjämningsbidragets storlek men i sig själv också utgör en allvarligolägenhet. Denna förstärkes av att komraunerna kan få ett särskilt motiv atthöja utdebiteringen, nämligen att gardera sig mot att en eftersläpning i denegna utdebiteringspolitiken skall leda till en sänkning av väntat bidrag.Systemet är således även på detta sätt ägnat att driva upp utdebiteringarna. Kostnadslägetinom komraunen är endast en av de faktorer som påverkar utdebiteringens höjd.Denna är i minst lika hög grad beroende av exempelvis standarden påserviceutbudet i komraunen, skuldsättning och fondbildning, graden avskattefinansiering av investeringar särat det med komraunens utveckling sammanhängandeinvesteringsbehovet. En hög utdebitering behöver därför inte betyda attkostnadsläget är högt, dvs, att det pris kommunen måste betala för sinverksamhet är högre än för motsvarande verksamhet i andra komrauner. Bidragetvid hög utdebitering är sålunda icke särskilt väl ägnat att åstadkomma denavsedda utjämningen av kostnadsläget inom skattekraftsområdena. Motsvarandetorde gälla reduceringsregeln. Behovet av utjämning inom de nuvarandeskallekraftsomrädena kan enligt revisionens mening pä ett bättre sätt 1973: 44 16 tillgodosesgenom en mera nyanserad, individuell prövning av de olika kommunernas behov avskattekraftsgaranti. Dethar också ansetts, att bidraget vid hög utdebitering skulle ha en särskilduppgift att fylla genora alt införa ett särskilt element av flexibilitet iskatteutjämningssystemet. Bidraget medför att en kommun, som råkat isvårigheter och mäste kraftigt höja utdebiteringen, automatiskt får hjälp atthåUa skatteuttaget hos de egna invånarna på en rimlig nivå; utdebiteringstopparnakapas. De anförda skälen äger emellertid giltighet även i detta avseende.En kraftig höjning av utdebiteringen kan ha andra orsaker än att kostnadslägetförsämrats. Kommunen kan ha beslutat omfattande standardhöj ande åtgärder, igångsattstora investeringar osv. För att utjämna tidsmässiga förändringar ikostnadsläget för enskilda kommuner är det enligt revisionens uppfattningrikligare och lämpligare att utbygga möjligheterna för Kungl. Maj:t att höja enkommuns skattekraftsgaranti eller ge kommunen extra skatteutjämningsbidrag. Denkritik som riktats mot bidraget vid hög utdebitering i fråga ora funktionen somutjämnande faktor har nära samband med den från olika håll fraraförda kriiik,sora tar sikte på att de största bidragsbeloppen går till några stora kommunermed god egen skattekraft och en påtagligt hög standard pä serviceutbudet. Detrör sig här om kommuner för vilka bidraget ifråga endast i undantagsfallmotsvarar mer än en krona på utdebiteringen men som pä grund av stor folkmängdoch förhållandevis hög skattekraft kan få stora belopp i bidrag vid högutdebitering, 520 milj. kr., motsvarande av den totala bidragssuramanför detta ändamål. Denna kritik är enligt revisionens mening berättigad.Reglerna för bidraget i fråga är gynnsammare för denna typ av kommuner än förde sämre ställda. Bidraget beräknas nämligen på grundval av komraunensskatteunderlag och invånarantal. Ju högre skatteunderlaget och invånarantaletär desto större blir bidraget. Olägenheternaav bidraget vid hög utdebitering saramanhänger till en del med bidragetstekniska konstruktion, särskUt dess progressiva utformning, och skulle därförkunna minskas genom tekniska ändringar. Den utdebiteringshöjande effektenskulle sålunda kunna dämpas genom en mindre brant progressivitet. Vidbidragssystemets tUlkomst diskuterades möjligheten att ersätta medelutdebiteringensom beräkningsgrund med en fast utdebiteringsgräns. Med en fastutdebiteringsgräns skulle man vinna att osäkerheten i bidragsgivningen skullebortfalla. Beroendet av andra kommuners utdebiteringsbeslut skulle försvinna.Å andra sidan skulle kommunen då helt kunna bestämma bidragets storlek. Omtendensen till utdebiteringshöjningar skulle fortsätta, skulle vidare statensutgifter för skatteutjämningsbidrag stegras avsevärt och på ett för statenokontrollerbart sätt. En förskjutning skulle kunna uppstå i fråga omkostnadsfördelningen mellan stat och koramun. En särskild utredning har nyligentillsatts för att arbeta med denna fråga. I avbidan pä näranda utredningsresultat bör förslag inte framläggas som rubbar kostnadsfördelningen. Den kommunala skatteutjämningen bör självfallet ha som enmålsättning att minska skillnaderna i utdebitering. I den komraunala självbestämmanderätteningår dock som en oavvislig del, att komraunernas invånare inom vissa gränsersjälva genom sina valda representanter skall besläraraa vilken service somskall tillhandahållas. Priset för denna service skall koraraunraedlemmarnabetala genom kommunalskatten, SkUl-nader i standard bör koraraa tUl uttryck päskattsedeln. Det är välbekant frarahäller revisionen attkommunal verksamhet är förenad med starkt varierande kostnader oberoende avstandarden. Den nuvarande indelningen i skattekraftsområden tar, låt vara päett schablonarlat sätt, hänsyn till detta förhällande. Den bygger påerfarenheten att kostnaderna för en likvärdig service i allraänhet stiger fränsöder till norr. Men det visar sig också, att behoven av insatser varierarstarkt från koraraun till koraraun, beroende på befolkningens fördelning påorter och åldersgrupper, näringslivets utveckling, sociala förhållanden ochåtskilliga andra omständigheter. I själva verket är kostnadsläget i denbemärkelse som angivils grundläggande för den kommunala ekonomin. Det är därför enligt revisionens mening riktigt att såsom delvis redan skett la sikte på kostnadslägel, standarden i allakorarauner vore densarama, skulle ett skatleutjäraningssystem, som bygger påkostnadsläget, teoretiskt kunna tänkas leda tUl all utdebiteringarna överalltblev desamma. Revisionen menar att de rättvisekrav som kan ställas påett skatteutjämningssystem inte bara innebär att komraunerna skall kunna hällaungefär lika stora utdebiteringar utan också att de skall kunna tillhandahållai stort sett lika god service ål invånarna, bör därför hatill huvudsakligt syfte att ge kommunerna möjlighet att, åt-rainstone på längresikt, ge samma standard tid samma pris. Om servicen är densamma i enNorrlands-kommun och i en Skåne-kommun, bör alltså utdebiteringen i principvara lika hög. Dock bör den reservationen göras all man i detta sammanhang intekan undgå att ta vissa regionalpoliliska hänsyn. Regionalpolitiska synpunkterbör enligt revisionen i något högre grad än f, n, vara vägledande för detframtida skalleutjäm-ningssystemet. Att helt uppnå dessa raål är inle raöjligt. En viktigbegränsning ligger i att skatteutjämningen sker genom bidrag av statsmedel.Kommuner med så stor egen skattekraft, att de inte kan komma i fräga tillskatte- 1 saml Nr 44 1973: 44 18 utjämningsbidrag,koraraer att slå utanför systemet. Sådana kommuner blir i standard- ellerutdebiteringshänseende eller i bådadera något bättre ställda än de kommunersom fär bidrag. Olikheter dem emellan kan inte heller utjämnas. Betydelsenhärav bör dock inte överdrivas. Utdebiteringssatserna i sädana komraunerskUjer sig endast i få fall mera markant frän utdebiteringarna i de kommunersom får bidrag, och inte heller i standardhänseende är skUlnaderna särskiltstora. Förhållandena i nu nämnda kommuner får givetvis inte lagas lill intäktför alt avstå från att åstadkomma rättvisast möjUga fördelning mellan debidrags-mottagande komraunerna. Medprimärkommuner avser revisionen i förslaget de på blockindelningen grundadekomrauner som allmänt skall vara bildade . Dennuvarande indelningen i skattekraftsområden är enligt revisionen alltförschablonraässig och onyanserad. I stället för indelningen i tre storaskattekraflsoraräden med stora skillnader i procenttalet för skatteunderlagsgarantinbör en individuell prövning ske beträffande varje kommun i syfte att bestämraaskäligt procenttal. Revisionen utgår från att det stora flertalet kommuner isödra och även åtskilliga i liksora nu skaU ha enskatteunderlagsgaranti på av medelskattekraften i riket. Detla innebär,att nämnda komrauner, om de har en egen skattekraft som överstiger elleråtminstone närmar sig meddskattekraften, skall själva helt bekosta sinautgifter, bortsett från vad som kan erhållas i speciella statsbidrag. I den mänskäl finns för en högre skatteunderlagsgaranti, skall denna bestämmas till 95,100, 105, 110, 115, 120, 125 eUer av medelskattekraften. Härigenoramöj-liggöres att övergången mellan olika områden blir rajuk. Skillnaden raellankorarauner sora ligger intill varandra bör helst vara 5 eller 10 procentenheteroch endast i undantagsfall högre. Omskatteutjämningssystemet skall fyUa sin uppgift att ge kommunerna möjlighetatt ge medborgarna lika god service vid lika hög utdebitering, börbestämmandet av skatteunderlagsgarantin i första hand ske med ledning avkostnadsläget för kommunen. Det finns inte någon metod att exakt raätakostnadsläget. Revisionen har eraellertid ingående undersökt möjlighetema attgenom sammanställning av olika uppgifter rörande de olika kommunerna skapa enuppfattning om kostnadsläget och kommunemas förutsättningar i övrigt. Detallmänna statistiska materialet som samlats in och redovisas i belänkandetbUdar en utgångspunkt. Uppgifterna avser bl. a. folkmängd. Prop.1973: 44 19 folkmängdsutveckling,åldersfördelning, tätortsgrad och näringskaraktär. Komraunernas ekonorai ochverkningarna av nuvarande skatteutjämningssystem har undersökts ingående.Beträffande varje kommun har vidare en budgetanalys verkställts med en metodsom avser att klarlägga utdebiteringsbehovet för att täcka nettokostnader,räntor och amorteringar. Av betydelse är även graden av skattefinansiering avinvesteringar och skuldsättningen. Nettokostnaden kan i och för sig ge en antydanom kostnadsläget men utgör ingen tillförlitlig mätare på delta. Standarden påkomraunens serviceutbud blir i lika hög grad bestämmande för nettokostnaden.Man får också beakta de felkällor som ligger i olikheter beträffanderedovisningsmetoder, förekorasten av kommunala bolag m. m. Föratt fä en uppfattning om betydelsen av skUlnader i serviceutbudet har en enkäti ämnet ulförts hos sammanlagt ett 80-tal kommuner. Undersökningen har avsettatt genom statistiskt urval fä fram genomsnittliga värden för olikakommuntyper och för riket i dess helhet och att jämföra dessa värden medsiffrorna för en del i olika avseenden särskilt intressanta kommuner. För attytterligare få ett grepp om de omständigheter som påverkar den kommunalaekonomin har en mera djupgående undersökning utförts beträffande 15 kommuner,som parvis eller tre och tre representerar olika kommuntyper. Undersökningen belyserutvecklingen åren 19641970. Därvid har tiUgängligt statistiskt materialkompletterats genom intervjuer med ledande koramunalmän. De 15 kommunema ingårbland dem som undersökts beträffande standarden. Vadsom framkommit på detta sätt har givit en allmän uppfattning om läget förkommuner i landets olika delar. Det har emellertid inte varit raöjligt att såentydigt fastiägga de faktorer sora påverkar kostnadsläget att dessa faktorerkan ligga tUl grund för en säker inplacering av kommunerna i skalan förskattekraftsgarantin. Olika sådana faktorer kan urskUjas, men betydelsen av varoch en av dem samt deras inbördes samspel har inte helt kunnat klarläggas.Härtill kommer att materialet är behäftat med felkällor, vilka i första handär att söka i exempelvis olika redovisningsprinciper och förekomsten avkommunala bolag. Revisionenhar därför stannat för att göra en mera allmän bedöra-ning. OUka relevantaomständigheter fär beträffande varje enskild kommun sammanstäUas och jämförasmed motsvarande material beträffande andra kommunner. Det kan invändas, att ensådan allraän bedömning alltid måste bli mer eller mindre subjektiv. Den börunder alla förhållanden kunna ge ett rättvisare resultat än nuvarandeschablonmässiga indelning, oavsett att denna kompletteras med bidraget vid högutdebitering och reduceringsregeln. Ävenom bestämmandet av procenttalet för skatteunderlagsgarantin sålunda måste grundaspå en allmän bedömning och jämförelse, är det 1973: 44 20 viktigt,att ensartade bedömningsgrunder användes och att över huvud taget vissagemensamma principer tillämpas. Revisionen diskuterar några omständighetersorii man fäst särskild vikt vid. Nuvarandeindelning bygger på det geografiska läget och i viss mån också pålänstillhörigheten. Från den omständighetenatt en kommun tillhör visst län bör man i fortsättningen kunna bortse. Dengamla, tiU länen anknutna schablonmässiga indelningen skall enligt revisionensförslag överges och ersättas med en mera individuell bedömning.Länstillhörighelen spelar såtillvida en roll för skattetrycket i enpriraärkoraraun, att landstingsskatten utgör en betydande del av den totalakommunala utdebiteringen. Men skatteutjämningen för landstingskoramunerna skallenligt förslaget bedömas för sig utan sararaanblandning raed de synpunkter sorabestämmer skatteutjämningen för primärkommunerna. Revisionen har såsom enkontroll av resultaten även beaktat den totala utdebiteringens höjd. Däremot måste stortavseende alltjämt fästas vid den geografiska belägenheten. Det är en gammalerfarenhet att kostnadsläget för kommunema stiger frän söder till norr ochfrån kust till inland. Denna erfarenhet bekräftas i stort sett avbudgetanalysen beträffande de olika koramunerna. Nettodriftskostnaderna ärgenomgående högre norröver, även om man tar hänsyn till att standarden päserviceutbudet ofta är hög och även om man i detta saramanhang försöker bortsefrån de särskilda problera som sammanhänger med folkraängdsförändringarna. Anledningarnahärtill är uppenbara. Avstånden är längre. Mer lid och kostnader får läggas påbefattningshavarnas resor. Förvaltningen kan inte koncentreras tillcentralorten på samma sätt som i andra kommmu-ner. Därtill kommer de aUmännakostnader som beror pä ett nordligt läge: högre transportkostnader lUl decentrala delarna av riket, högre bränslekostnader osv. Revisionenhar också uppfatlat den nuvarande indelningen i skattekraftsomräden så, attden åtminstone till en del betingas av regionalpolitiska synpunkter. Närsärskilda åtgärder behövt tUlgripas för att stimulera näringslivet istödområdet, är det naturligt att raan tillser att dessa strävanden intemotverkas av bristande komraunal service eller avskräckande kommunalautdebiteringar. Enligt revisionens mening bör sådana synpunkter vara vägledandeockså för det framtida skatteutjäraningssystemet och i något högre grad än f.n. Revisionens förslag innebär i enlighet härmed en inte oväsentligförskjutning av det stöd som lämnas via skatteutjämningen från söder till norr.Av sarama skäl föreslås att de av större städer dominerande kornmunerna längskusten i skall få en jämförelsevis gynnsam behandling. Det kan visserligensägas, att dessa kommuner med hänsyn tUl näringsliv, befolkningsutveckling ochkostnadsläge inte så mycket skiljer sig från liknande kommuner längre söderatoch att skillnaden i skatteunderlagsga- Prop.1973: 44 21 rantindärför borde vara mindre än . Revisionen har dock av angivna skäl raedett fåtal undantag inte föreslagit att sådana korarauner skall få sänktprocenttal för skatteunderlagsgarantin. Åandra sidan får beaktas, att ocksä komrauner i andra delar av landet kan haett geografiskt läge som försämrar förutsättningarna. Detla gäller i förstahand med långa och dyrbara transporter till fastlandet men också där dock broförbindelsen på bör ge bättre betingelser säratskärgårdskommuner utanför och i . Även sydöstra ,närmast östra och flertalet kommuner i östra synes ha ettpåfallande högt kostnadsläge. Det bör dock understrykas att såvitt gällerden primärkorarau-nala verksamheten kostnadsläget och övriga föratsättningarför kommunema inte är jämförliga raed och de delar av sorahör lill stödområdet. Utvecklingen avnäringslivet i en kommun utgör den viktigaste förutsättningen för attkomraunens invånare själva skall kunna helt eller till större delen bekosta denkommunala verksamheten. Hög tälortsgrad och hög industrialisering innebär iregel också bättre ekonomiska villkor för den kommunala verksamheten än en lågtätortsgrad och låg industrialisering. Det sagda gäller, även om man beaktar atttätortsbildning och industriaUsering kan skapa särskilda kostnader.