prop · FW0337 · 1973-12-31 00:00:00 — betonar LO - liksom f. ö. även flera andra instanser nödvändigheten av att den föreslagna lagens giltighetstid begränsas och LOgodtar förslaget att giltighetstiden bestäms till ett är, LO förutsätter attdet vid den årliga prövningen av om en förlängning skall göras noga övervägs omverkligt tvingande skäl finns att behålla lagstiftningen. Det förutsätts i LO:syttrande att endast risken för våldsdåd inom vårt lands territorium därvid fårbli avgörande. Även invandrarverket betonar rättsskyddsgarantiernasbetydelse och konstaterar att det i förslaget finns inbyggt ett helt uniktparlamentariskt kontrollsystem i vilket ingår och de parlamentariskaföreträdarna i och i invandrarverkets styrelse. Demöjligheter till kontroll av lagstiftningens tillämpning och den återkommandeomprövningen av dess innehåll är enligt verket tillfyllest och kommissionensförslag bör därför kunna godtas. Sammanfattningsvis kan om remissutfallet sägas attpraktiskt taget samtliga remissinstanser godtar eller lämnar utan erinran atten lagstiftning genomförs i huvudsaklig överensstämmelse med kommissionensförslag. 1 det följande lämnas en redogörelse för remissinstansemas synpunkterpå vissa centrala bestämmelser i kommissionens lagförslag. Dekriterier som kommissionen ställt upp för att avvisning resp. utvisning skallfä ske av en presumtiv terrorist har godtagits eller lämnats utan erinran avremissinstanserna. anmärker emellertid att den avkommissionen föreslagna lagtexten innebär att en utlänning som tillhör ellerverkar för en helt svensk revolutionär organisation kommer att omfattas avlagstiftningen, varemot lagstiftningen inte kan användas mot en utlänning somvisserligen tillhör en terroristorganisation och som har för avsikt att här iriket förbereda eller planlägga aktioner i annat land men som inte ämnar utföranågra våldsdåd här i landet, RÅ menar att vissa invändningar kan riktas mot att detregister som skall upprättas över presumtiva terrorister får ligga till grundför ett så ingripande beslut som utvisning eller avvisning. RÅ finner dock atthänsynen tUl den enskildes rättstrygghet tillgodoses genom kravet på attmisstanken om utlänningens organisationstillhörighet skall vara grundad ochgenom den parlamentariska kontrollen. Även i längodtar uttryckligen de föreslagna avvisnings- och utvisningsreglerna.Länsstyrelsen uttalar att förslaget är väl underbyggt frånrättssäkerhetssynpunkt genom det sätt varpå förteckningen skall föras. Uttalandena härom ger vid handen att förteckningen kommeratt föras med yttersta omsorg. LO har framhållit vikten av att de informationer somligger till grund för beslut att införa någon iförteckningen noggrant granskas och sovras, så att inte utlänning heltoförskyllt och utan tUlräckligt välgrundade motiv kommer att drabbas av lagensåtgärder, LO har vidare framhållit nödvändigheten av att förteckningen medkorta intervaller ses över och att denna översyn under inga omständigheter fårbli en administrativ slentrianåtgärd. Vidare bör enligt LO en person som i ochför sig är att anse som en presumtiv terrorist men som likväl erhållit rätt attvistas i landet avföras ur registret om han under en viss befunnitsinte ha haft någon kontakt med sådan organisation eller grupp som avses med denföreslagna lagstiftningen. har pekat på att det inte ärmöjligt för utlänning, som upptagits i förteckningen, att få en rättsligöverprövning av åtgärden. Föreningen vill ifrågasätta om inte någon högtkvalificerad central myndighet, t, ex. , kunde kopplas in vidregistreringsförfarandet ungefär på del sätt som detta skett i lagen (1952:98)med särskilda bestämmelserom tvångsmedel i vissa brottmål. Mot förslaget att presumtiva terrorister i skallkunna underkastas skärpt kontroll och övervakning och därvid kunna bli föremålför tvångsingripande har flertalet remissinstanser inte riktat någraprincipiella invändningar. Utöver de omdömen om rättssäkerhetsgarantierna i förslagetsom helhet, vilka redovisats i det föregående, har några remissinstansersärskilt uppmärksammat frågan om sådana garantier när det gäller de möjlighetertill tvångsingripanden i form av husrannsakan, kroppsvisitation, telefonavlyssningoch brevkontroll som förslaget öppnar. JK anser sig inte mot bakgrund av atttillämpningen av bestämmelserna i lagen kommer att stä underjustitieombudsmannens och JK:s tillsyn böra motsätta sig förslaget omtvångsingripanden trots de principiella betänkligheter som kan anföras mot attvidga möjligheterna till sädana ingripanden mot enskilda utlänningar.Invandrarverket uttalar att förslaget i fråga om tvångsingripandena kan medföraett visst intrång i den personhga friheten för ett mycket begränsat antalutlänningar. Det syftar å andra sidan till att öka skyddet till liv och lem ochtill personlig frihet för övriga invånare i riket, svenskar såväl somutlänningar. Enligt verket är den avvägning mellan skilda intressen somförslaget innebär godtagbar. , som också godtar förslaget,framhåller emellertid att man inte bör överdriva värdet av den garanti somligger i rättens medverkan vid tvångsingripanden, eftersom rätten har smämöjligheter att bedöma de bakomliggande förhållandena. Kritiska synpunkter på denna del av förslaget anförs avRÅ. 1 och för sig delar RÅ kommissionens uppfattning att utlänningar somavvisats eller utvisats men beträffande vilka beslutet ej kunnat verkställasbör underkastas kontroll. RÄ anser emellertid att det är inkonsekvent att förstgenom beslut om avvisning eller utvisning utgå ifrån att utlänningen Prop, 1973:37 J5 tillhör kategorin presumtiva terrorister och sedan utreda presumtionenshållbarhet. Enligt RÅ synes det lämpligare att direkt uttrycka att den kategoriutlänningar varom nu är fråga får underkastas kontroll. RÅ konstaterar att de föreslagna tvångsåtgärderna skallkunna tillgripas utan att misstanke om brott föreligger. Även om det är mycketangeläget att bekämpa politiska terrordåd, framstår dock kommissionens lösningenligt RÅ som ett alltför stort avsteg från de principer som präglatden svenska rättsordningen. Även praktiska hänsyn talar enligt RÄ mot denföreslagna ordningen. När det gäller möjligheterna att ingripa medtelefonavlyssning och brevkontroll innebär förslaget vidare i reaUteten attförundersökning måste inledas. Förutsättningarna enligt förslaget för sådanaåtgärder är nämligen att synnerUga skäl föreligger. Föreligger sådana skäl iden mening som kommissionen angett torde det vara oundvikligt att inledaförundersökning. Med hänsyn till de framförda synpunkterna anser RÅ attformerna för anlitande av tvångsmedel i nu avsedda situationer bör utformas iöverensstämmelse med regler. Och i sådant fall bordeövervägas om inte möjlighetema till inskridande borde tillgodoses genom ändringi och vid den av kommissionen förordade översynen av vissastraffbestämmelser, slutar RÅ, Överåklagaren i anser att åklagaren bör få rättatt besluta eller göra framställning om tvångsingripande. Åklagaren bör vidaretas med bland dem som får rätt att granska brev eller annan försändelse ellerta del av uppteckning från telefonsamtal. Kommissionens förslag, som endast gerrikspolisstyrelsen och polismyndighet rätt till detta, innebär att åklagarenförlorar möjligheten att avgöra om skälig misstanke till brott föreligger.Medverkan från åklagarens sida skulle öka effektiviteten i deföreslagna åtgärderna anför länsåklagaren i . Länsåklagaren anförvidare att den föreslagna ordningen att poUsmyndighet vid handläggningen avtvångsärenden inte blott blir utredande organ utan även såsom part skulle kommaatt föra det allmännas talan vid förhandling inför domstol bryter mot enrättstradition som har goda skäl för sig. Kommissionens förslag om att en presumtiv terrorist, somav oUka skäl inte kan avlägsnas ur landet, skall kunna meddelas särskildaföreskrifter med inskränkningar och villkor för hans vistelse här i landet harinte föranlett något uttalande vid remissbehandlningen. Kommissionens uttalanden om den kriminalpolitiska behandlingenav utlänningar som tillhör kategorin presumtiva terrorister och som här ådömtspåföljd för brott har behandlats i några remissyttranden.Kriminalvårdsstyrelsen och KVN deXar båda kommissionens uppfattning att en kriminalpolitisksärbehandling av den kategori utlänningar det här gäller är nödvändig ochgodtar kommissionens förslag i denna del. RÅ har en från kommissionen avvikande mening. Enligt RÄbör det inte komma i fräga att behandla utlänningar, som tillhör kategorinpresumtiva terrorister på annat sätt än andra som undergår frihetsberövandepåföljd. Den av kommissionen föreslagna särbehandlingen bör Prop, 1973:37 16 enligt RÅ komma i fråga endast om utlänningen gjort sigskyldig till ett politiskt terrordåd, Godtages förslaget bör det enligt RÅbegränsas till personer som ådömts ett relativt långvarigt frihetsberövande,förslagsvis . Även hovrätten för föreslår atttillämpningsområdet begränsas till att avse utlänning som dömts för brott somär att hänföra till våldsdåd av internationell karaktär. Den strängare kriminalpolitiskabehandlingen bör gälla även i fall då en utlänning avlägsnats från landet pågrund av våldsdåd av internationell karaktär och därefter olovligen återvändertill riket och blir ådömd frihetsstraff härför, anför hovrätten. Vad kommissionen uttalar om förfarandet vid uttagning frånflyktingläger har kommenterats av bl. a, invandrarverket. Verket anser atfförslaget om förbättrad tolkservice och medverkan från vid uttagningarnaär mycket tillfredsställande. Åtskilliga remissinstanser har understrukit vikten av atterforderliga personella och ekonomiska resurser ställs till polisens förfogandeför att de föreslagna_åtgärderna skall få önskvärd effekt. Kommissionens påpekande om det angelägna i att det internationellapolissamarbetet intensifieras och stärks har kraftigt betonats i flerayttranden. Man befarar emellertid att det kan bli svårt att därvid uppnåönskvärd effektivitet, En våg av politiska våldsdåd har gått övervärlden. Våldsdåden har företrädesvis riktats mot de internationella kommunikationerna.Antalet flygkapningar har successivt ökat . Ett flertalsabotage har begåtts mot den civila luftfarten. Att ta gisslan iutpressningssyfte och att skicka brevbomber till intet ont anande adressaterär andra medel som används i den politiska kampen. De politiska våldsdådenutsätter ofta oskyldiga människor i stort antal för livsfara. Terroristernaslår inte sällan till i länder långt borta från de poUtiska konflikthärdarna.Händelserna på och i den olympiska byn i Miinchensamt flygkapningen på Bulltofta är exempel på den internationella terrorismensutveckling. Av flera skäl är det förenat med stora svårigheter atteffektivt bekämpa terrorismen. De internationella kommunikationerna ärutomordentligt sårbara och erbjuder tacksamma mål för terroristiskapunktaktioner. Detta gäller i särskilt hög grad den civila luftfarten.Möjligheterna att skydda flygtrafiken begränsas av nödvändigheten att upprätthållatrafiken utan alltför stora inskränkningar. Att åstadkomma ett fullgott skyddmot brevbomber erbjuder nästan oöverstigliga svårigheter. Just brevbomberbelyser på ett slående sätt hur modern teknik kan utnyttjas för illegalaändamål. De praktiska bekymmer som möter när det gäller säkerhetskontrollen påflygplatserna är välkända och uppenbara. En ytterligare komplikation i kampenmot terrorismen har samband med det sätt pä vilket terroristerna arbetar. Bakom aktionerna står inte sällan internationellt vittförgrenade, välorganiserade grupper,som är utomordentligt svåra att identifiera och avslöja med traditioneUaspaningsmetoder. Till detta kommer att de som stäUer sig tiU förfogande förutförande av politiska våldsdåd ofta är människor som behärskas av fanatism ochär beredda att offra sina egna liv i kamp som de upplever som rättfärdig. Mot dennabakgrund säger det sig självt att framgång i kampen mot terrorismen förutsätteratt polis och andra myndigheter ges ökade befogenheter. En demokratiskrättsstat ställs här inför ett svårt dUemma, Människornahar berättigade krav på trygghet och skydd mot våld. Men vi vUl inte köpa osstrygghet genom att offra värden som är en omistlig del av vårt samhällsskick.Sädana grundläggande fri- och rättigheter som åsiktsfrihet, yttrandefrihet ochföreningsfrihet utgör hörnstenar i det demokratiska samhället och uppfattasmed rätta av medborgarna som okränkbara. Inte ens hotet från deninternationella terrorismen får tas till intäkt för att i någon väsentligomfattning göra avkall på respekten för dessa rättigheter. Det finns med andraord vissa grundläggande principer som sätter gränser för oss vid valet av medeloch metoder i kampen mot terrorismen. Depolitiska våldsdåden måste bekämpas både genom internationell samverkan ochgenom åtgärder pä det nationella planet. Det mellanstatliga samarbetet sätterden internationella solidariteten pä härda prov. Terroristdåden har inte sällansin grund i djupgående politiska och sociala motsättningar. Man kan inte räknamed en total uppslutning frän alla länder kring åtgärder som uteslutande riktarsig mot våldet som sådant så länge de bakomliggande politiska och socialaproblemen utestår olösta. Arbetet på att internationellt bekämpa terrorismenmåste ses som ett arbete på läng sikt. Undertrycket av de senaste årens händelser har man emellertid i allt fler länderruntom i världen kommit till insikt om behovet av internationell samverkan föratt förebygga politiska våldsdåd av typen flygkapningar, tagande av gisslan, brevbombsattentatetc. Samarbetet har successivt byggts ut. Vissa punktframgångar har kunnatnoteras. Jag vill främst erinra om de i kommissionsrapporten nämnda (bilaga 1 s,64 f) Haag- och Montrealkonventionerna, som båda - liksom den tidigareTokyokonventionen av är 1963 syftar till en förstärkning av den civilaluftfartens säkerhet, Sverigetillmäter det internationella samarbetet pä detta område den största betydelse.Vi har sett det som en viktig uppgift att aktivt verka för konstruktivalösningar som kan godtas av så många länder som möjligt, 1 konsekvens härmedhar vi aktivt medverkat vid tillkomsten av de nämnda konventionerna. Viratificerade , och vi var en av deförsta staterna som tillträdde , Förslag om Sverigestillträde till 1971 års Montrealkonvention - som ännu inte har trätt i kraft avses skola föreläggas under innevarande session. 1 likhet med många andra länder är vi emellertid i Sverigeväl medvetna 1 saml Nr 37 om att dessa överenskommelser är ofullkomliga. Under förraåret har initiativ tagits, främst inom FN och , i syfte att uppnå etteffektivare skydd mot politiska våldsdåd. Inom pågår sålunda f. n. ett arbete inriktat på attfå tUl stånd nya internationella överenskommelser rörande den civilaluftfartens säkerhet. Tanken är att tillskapa ett instrument med vars hjälpenskilda stater skall kunna förmås att på ett effektivt sätt motverkahandlingar som hotar den civila luftfartens säkerhet. Frågan behandlades vidorganisationens juridiska kommittés sammanträde detta är, TUlsam-mansmed , och lade fram förslagom en konvention iämnet, vilken bygger pä tanken att internationella organ i händelse avterroristdåd skall kunna rikta rekommendationer till enskilda stater, som intevidtagit tillräckliga åtgärder till motverkande av flygkapningar och liknandehandlingar. Detta konventionsutkast kommer tUlsammans med vissa andra förslag att ligga tUl grund för överläggningarna vid en diplomatisk konferens som ärplanerad att äga rum . Den internationeUa terrorismen var också ett huvudämne vidFN:s generalförsamlings tjugosjunde möte . Ämnet blev föremål föringående diskussioner i församlingen och dess sjätte utskott. Den svenskaregeringen gav sitt fulla stöd åt ansträngningarna att genom samarbete inom FN:sram motverka den internationella terrorismen. Vi angav tvä alternativa vägar.En möjlighet var att inom FN utarbeta en konvention som täcker alla former avinternationell terrorism. En annan och kanske framkomligare väg kunde vara attutarbeta fristående överenskommelser om särskilda typer av terroristhandlingar som t. ex. tagande av gisslan och användande av brevbomber, I båda fallenblir det fråga om att i konventioner fastställa regler om utlämning resp,bestraffning av terrorister. Debatten i FN resulterade i att generalförsamlingen idecember 1972 beslöt att tillsätta en kommitté bestående av 35 stater meduppdrag att pä grundval av diskussionerna i generalförsamUngen och i sjätteutskottet utarbeta förslag till lämpliga konkreta ätgärder. Terrorismen har ocksä behandlats inom , varsrådgivande församUng rekommenderade ministerkommittén attutforma en gemensam europeisk ståndpunkt. En särskild kommitté för behandlingav frågan tillsattes i är. Det finns av skäl som jag redan har antytt inte utsikteratt det internationella samarbetet skall leda till enslutlig lösning på den internationella terrorismens problem. Vi kan hoppas påvissa framsteg men knappast på en fuUständig ocheffektiv lösning. Deåtgärder man kan enas om på det internationella planet förutsätter under allaförhållanden också insatser från de enskilda staternas sida. Inte minst förSverige, som i olika sammanhang hävdar den fredliga samlevnadens ochhumanitetens intressen, bör det framstå som en skyldighet att efter förmåga motverka att vårt land blir en tillflyktsort och ett Prop, 1973:37 19 aktionsområde för internationella terrorister. Både avhänsyn till andra stater och med tanke på våra egna intressen måste vi göra vadvi kan för att skydda människor mot våld och övergrepp. har mänga länder skärpt sinvaksamhet och vidtagit ibland mycket långtgående åtgärder mot utlänningar sombedömts utgöra säkerhetsrisker i nu ifrågavarande sammanhang. Även i vårt landhar åtskUliga åtgärder vidtagits i syfte att förebygga politiska våldsdåd. del har dessa ätgärder varit betingade av internationeUa åtaganden. Ändrahar genomförts utan direkt anknytning till konventioner eller andrafolkrättsliga förpliktelser. Som exempel på vad som gjorts kan nämnas denskärpning av straffet för flygplanskapning som infördes i samband med vårttillträde till , den särskilda lagstiftningen omflygplatskontroll, införandet av skärpta straff för olaga innehav av vapen ochde genomförda strängare reglerna för kriminalpolitisk behandling av bl,a, personer som förövat grova brott med internationell bakgrund. Redan före de dramatiska händelserna i Miinchen i augustioch på Bulltofta stod det i ljuset av den oroandeutvecklingen klart att ytterligare åtgärder var nödvändiga. Regeringentillsatte en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift attnärmare undersöka vUka åtgärder som lämpligen kunde komma i fråga. Beslutet den22 att ombUda arbetsgruppen till en kommission med företrädareför de fyra största poUtiska partierna var föranlett av flygkapningen pä Bulltoftaen vecka tidigare. Men det var också en naturlig följd av att den terroristiskaaktiviteten kontinuerligt stegrats , I sin rapport (Ds Ju 1972:35) Åtgärder mot vissa våldsdådmed internationell bakgrund har kommissionen redovisat resultatet av sittarbete. Tyngdpunkten i kommissionens förslag ligger på en särskild 1 a g somklarlägger förutsättningarna för att ingripa mot utlänning, som tUlhör ellerverkar för organisation eller grupp som kan befaras tillgripa våld i vårt landför politiska syften. Sådan utlänning skall kunna avvisas eller utvisas urlandet. En förutsättning är dock att han inte är poUtisk flykting. Kan han inteavlägsnas ur landet därför att han är flykting skall dels särskildaföreskrifter med inskränkningar och vUlkor för hans fortsatta vistelse i vårtland kunna meddelas, dels tvångsmedel kunna användas mot honom. Lagenstillämpning har omgärdats med bestämmelser som garanterar parlamentarisk insynoch kontroll. Användningen av tvångsmedel är underkastad särskildainskränkningar, Lagen föresläs bU tidsbegränsad till . Kommissionens rapport innehåller vidare förslag omförstärkt internationellt polissamarbete, utvidgad kontroll på våraflygplatser och åtgärder som skall öka säkerheten vid uttagning av flyktingarfrån flyktingläger. Kommissionen framhåller vikten av att presumtivaterrorister som döms för brott i vårt land underkastas samma restriktivakriminalpolitiska behandling dvs. begränsningar i rätten till permission och vUlkorligfrigivning som drabbar andra brottslingar vilka utfört brott av yrkesmässig internationell karaktär. Kommissionen hargjort vissa rekommendationer i detta ämne. Kommissionens rapport har varit föremål för en omfattanderemissbehandling. Samtliga remissinstanser ansluter sig tUl kommissionens uppfattningatt ytterligare åtgärder är nödvändiga om vi effektivt skall kunna bekämpaterroristverksamheten och förhindra att vårt land blir skådeplatsen för flerpolitiska våldsdåd. Vad JK uttalat i det sammanhanget är representativt förremissopinionen, JK framhåller att de politiska våldsdåden utgör en allvarligfara för den allmänna säkerheten. Våldsdåden skapar oro och otrygghet hos storadelar av befolkningen i särskilt hög grad bland flyktingar och andrautlänningar som behöver skydd, I flera remissyttranden beklagar man visserligenatt ätgärder av det slag kommissionen föreslagit måste tillgripas. Mankonstaterar emellertid att vi nu har hamnat i en situation som gör att sådanaåtgärder måste accepteras av hänsyn till enskildas liv och säkerhet. Uttalandenmed denna innebörd görs bl. a, av LO och TCO. Remissinstansernadelar allmänt kommissionens uppfattning att ansträngningarna bör inriktas påbrottsförebyggande åtgärder. Kommissionens förslag har i det väsentligagodtagits eller lämnats utan erinran, I likhet med JK konstaterar fleraremissinstanser att det i och för sig inger betänkligheter från allmännademokratiska synpunkter att genom olUca tvångsåtgärder ingripa mot enskUdautlänningar. De skäl som kommissionen anfört för sitt förslag har emellertidenligt remissinstanserna sådan tyngd att åtgärderna måste godtas. Endast ettremissorgan, RÅ, har -och detta endast på en punkt fört fram mer principielltbetonad kritik. Kritiken tar sikte på den punkt i lagförslaget som öppnarmöjlighet att använda tvångsmedel i övervaknings- och spaningsverksamheten. RÅ menaratt reglerna härom bör utformas i överensstämmelse med rättegångsbalkensbestämmelser, dvs, tvångsmedel bör enligt hans mening inte kunna tillgripas motannan än den som i ett konkret fall misstänks för brott. För min del är jag i lUchet med remissinstanserna av denbestämda meningen att vi nu mäste förstärka skyddet mot politiska våldsdåd.Samhällets skyldighet att sä långt möjligt skydda befolkningen mot våld ochandra allvarliga övergrepp är ovillkorlig. Och vi fär akta oss för attunderskatta allvaret i situationen. Det är visserligen inte möjligt att göranågra säkra antaganden beträffande den framtida utvecklingen. Men det kan ivarje fall inte med fog påstås att riskerna för nya våldsaktioner skuUe haavtagit . Inga förändringar har inträffat som berättigartill en mer optimistisk bedömning än då kommissionentillsattes. Vi mäste också se problemen ur en vidare internationellsynvinkel. Om vi inte gjorde allvarliga ansträngningar för att skyddautlänningar som bor och arbetar i värt land mot våld av det slag det här ärfråga om skulle overksamheten kunna bli en belastning på vårt lands utrikesförbindelser.Den skulle inte utan fog kunna uppfattas som uttryck för bristande internationellsoUdaritet och ansvarskänsla. Vi får inte heller förbise att värt deltagande i internationellt samarbete för attbekämpa terrorismen vinner i trovärdighet och respekt om vi själva i vårt egetland gör allt vi rimligen kan göra för att bemästra våldsdåd. Det är i kommissionens förslag inte fråga om att generelltge myndigheterna befogenheter att ingripa i enskilda människors rättssfärunder andra förutsättningar än nu gällande lagregler uppställer. Förslaget tarsikte enbart på utlänningar som tUlhör eller verkar för sådana terroristgrupperoch -organisationer som genom sin tidigare verksamhet har visat att desystematiskt använder främmande område som skådeplats för våldsaktioner medpolitiska syften.