prop · FW0322 · 1973-12-31 00:00:00 — Med anledning avpåpekanden från flera remissinstanser om betydelsen av andra brister ellerkvaliteter än sådana som avser lägenheternas utrustning främst i fråga om lägenhetensfunktion i övrigt, husets skick och dess närmaste omgivning anförde jag attsådana omständigheter bör jämte utrustningsstandarden ingå i enhelhetsbedömning av lägenheterna, huset och den yttre miljön. De standardkravsom skall ställas i samband med till-lämpningen- av BSL och vid långivningenbör, fortsatte jag, utformas med beaktande av sådana helhetsbedömningar ochalltså inte göras aUtför bindande i detalj. Beträffande frågan vilka förutsättningar som börföreligga för att en fastighetsägare skall kunna åläggas att rasta upp ett hussom inte uppfyller de krav på lägsta godtagbara boendestandard som uppställs ilagstiftningen kan jag i aUt väsentligt ansluta mig tUl vad utredningen haranfört. Utredningens förslag är väl ägnat att tillgodose syftet med saneringslagstiftningen.Med hänsyn till den remisskritik som har framförts anser jag mig dock börautveckla min syn på denna fråga något utförligare. Vid avgörandet av om ett hus bör rustas upp ellerrivas spelar självfallet de byggnadstekniska och ekonomiska förutsättningarnaför en upprastning en avgörande roll. Jag vill emellertid erinra om att det föreliggeren rad andra faktorer som först måste beaktas vid avgörande av om det ärrimligt att en upprustning sker eller om huset i stället bör rivas. Som exempelpå sådana faktorer kan nämnas plantekniska synpunkter, kulturhistoriskasynpunkter, andra miljösynpunkter i vidsträcktaste bemärkelse samt inte minstbostadsförsörjningssynpunkter och allmänna fastighetsekonomiska synpunkter. Som jag närmare kommer in på i det följande börordningen vara den att planhinder och eventuella andra hinder mot byggnadslovär Prop.1973: 22 77 klarlagdainnan frågan om upprustnlngsföreläggande tas upp. Vad gäller dekulturhistoriska aspektema är det befogat att utgå frän att dessa inte vållarnågot problem i sammanhanget, eftersom de normalt torde kunna förenas med detsyfte som bär upp förslaget till BSL. Som jag ser det blir det därför i regelallmänna miljösynpunkter och bostadsförsörjningssynpunkter som får vägas motde fastighetsekonomiska synpunkterna vid detta första ställningstagande. Vidbeaktande av de fastighetsekonomiska synpunkterna kan det som utredningen haranfört vara anledning att jämföra upprastningskostnaderna med kostnader fören motsvarande nybyggnad. Härigenom undgår man risken för attfastighetskapitalet utnyttjas på ett orationellt sätt. Görsförränt-ningskalkyler bör man, som utredningen har påtalat, använda samma räntekravpå ägarekapitalet vid värderingen av fastigheten som vid upprättande avhyreskalkyler med utgångspunkt I kostnaderna för erforderlig iståndsättning. Visar det sig utifrån nu anförda synpunkter att enrivning av huset om möjligt bör hindras, föreligger normalt föratsättningar föratt ålägga fastighetsägaren att rasta upp huset. Jag anser emellertid att detfrån rättsskyddssynpunkt är angeläget att även i BSL införa en regel sominnebär att en fastighet behöver rustas upp bara om det finns tekniska ochekonomiska föratsättningar för en upprustning. Principen bör vara att enupprastning skall kunna utkrävas endast om det finns byggnadstekniskaföratsättningar att genomföra åtgärden med skäligt ekonomiskt utbyte. Härvidskall självfallet värdet av fastigheten före åtgärden anses belastat av dekrav på upprastning som kan ställas med stöd av lagen. Vad jag nu har sagt innebär att det vid prövningenav frågan om förutsättningar för upprastning föreligger måste ske enuppskattning av den hyra som med hänsyn till bruksvärdereglerna i 12 kap.jordabalken kan godtas efter upprastningen. Ger uppskattningen till resultatatt upp-mstningskostnadema kan förräntas Inom ramen för blivande hyra vUketmed hänsyn till vad jag har anfört om en nyanserad bedömning av de standardkravsom bör ställas regelmässigt torde bli fallet har fastigheten ett positivtingångsvärde, och fastighetsägaren bör då inte kunna undandra sig uppmstning.Förräntningskalkyler bör gmndas på erfarenhetssiffror från jämförbara projekt,varvid allmännyttiga bostadsföretag kan spela en prisledande roll. Geruppskattningen motsatt resultat och fastighetens ingångsvärde således ärnegativt, bör ett yrkande om upprastning inte bifallas. Jag är medveten om att det kan uppkomma problem medatt i förväg uppskatta bmksvärdehyran för en upprastad lägenhet. Jag villemellertid erinra om vUket jag skall närmare beröra i det följande attstatsrådet tidigare denna dag fått bemyndigande att tillkalla sakkunnigaför att utreda bl. a. frågan om överprövning av ärenden Prop.1973: 22 78 enligtden nu föreslagna BSL. Tanken är att man i bl. a. dessa ärenden bör ha endasttvå Instanser med överprövningen förlagd tUl . Om en sådanordning genomförs, torde gynnsamma föratsättningar föreligga för att enenhetlig praxis tämligen snart utbildas i upp-rastningsfrågor. Vadsedan gäller hyressättningen efter uppmstning vUl jag mot bakgrand av vad jagnyss har sagt om hyresuppskattningen framhålla att vid tUlämpningen avbraksvärdereglema rimlig hänsyn kan tas tUl att upprustningen skett efteråläggande enligt BSL. Från flera remissinstanser och även frånreservanterna Breitholtz och i utredningen har framförts krav pålösningsskyldighet för kommunen i vissa fall, bl. a. när en upprastning skulleleda tUl förlust för fastighetsägaren. Jag kan inte biträda sådant krav.Fastighetsägare intar i detta hänseende inte annan ställning an andra somtillhandahåller allmänheten olika nytttgheter, pä vilka samhället ställer kvaUtetskrav.I fråga om bostäder tiUkommer det kommunen att bestämma vilkasaneringsåtgärder som behöver vidtas. En lösningsskyldighet skulle härvid påett olämpligt sätt begränsa kommunens handlingsfrihet. Avslutningsvisvill jag erinra om de bestämmelser i 12 kap. jordabalken om hyra som kan blitUlämpUga i samband med upprastning. I regel gäUer att hyresgästen har rätttUl förlängning av hyresavtalet det s. k. besittningsskyddet om hyresvärdensäger upp avtalet. Bestämmelser härom finns i 4553 §§. I vissa fall äremellertid rätten tUl förlängning utesluten eller begränsad. Det gäller bl. a.när huset skall undergå större ombyggnad. Enligt 46 § första stycket 4. harhyresgästen i ett sådant fall inte rätt till förlängning om det inte äruppenbart att hyresgästen kan sitta kvar i lägenheten utan nämnvärd olägenhetför ombyggnadens genomförande och det inte är obUligt mot hyresgästen atthyresförhållandet upphör. Av förarbetena tUl 46 § framgår att frågan om det ärobilUgt att hyresförhållandet upphör skall bedömas med hänsyn tagen tillhyresgästens möjlighet att skaffa annan bostad. Angående detta hänsynstagandeuttalas i förarbetena bl. a. att det kan ha skiftande innebörd beroende påsituationen på hyresmarknaden. Om förhållandena är sådana att hyresgästen interimligen själv kan skaffa annan lämplig bostad, bör en bilUghetsprövning ledatUl att denne får åtnjuta ett s. k. relativt besittningsskydd, dvs. ettbesittningsskydd som bryts bara om hyresgästen erbjuds annan bostad med vilkenhan skäligen bör nöjas. I situationer med en inte alltför svårartadbostadsbrist bör enligt förarbetena finnas utrymme för skUda former avbegränsat skydd, såsom krav på hyresvärdens medverkan tUl anskaffande aversättningsbostad utan att hela bördan skall åvUa honom, uppskov medavflyttningen, möjlighet att un- Prop.1973: 22 79 deren övergångstid hänvisa tUl provisorisk bostad med rätt till återflyttningeller ekonomisk ersättning. Jag vill här endast erinra om de uttalanden jag hargjort i prop. 1973: 21 om att sådana upprastningsmetoder bör eftersträvas attevakuering om möjligt inte behöver företas. EnUgt utredningens mening är det inte tillräckligtmed upprustningsåläggande som medel mot bristerna i undermåliga bostäder. Omendast detta medel finns, framhåller utredningen, kan ett besvärande vakuumuppstå i sådana fall då verkställighet av ett ätgärdsföreläggande skullemedföra orimliga kostnader eller då hinder föreligger enligt BS, dvs. attbyggnadslov inte kan erhållas. Utredningen föreslår därför, som komplement tillreglerna om upprustningsåläggande, bestämmelser som gör det möjligt attförbjuda lägenhets användning som bostad i dessa fall. Sådant användningsförbudbör emellertid enligt utredningen inte ges större omfattning än som kan rymmasinom rimlig avgång av lägenheter inom kommunen. Kritik mot förslaget har huvudsakligen kommit frånföreträdare för det enskUda näringslivet. Näringslivets byggnadsdelegationframhåller bl. a. att användningsförbud är ett så hårt sanktionsmedel att detbör kunna tillgripas endast i mycket extrema fall. Fastighetsägareförbundetanser i likhet med reservanterna Breitholtz och att förutsättningarnaför användningsförbud bör anknytas tiU utrustning och skick hos lägenheternaoch inte till en svårbedömd ekonomisk prövning som utredningen föreslår. Som utredningen famhåller behövs andra medel änåtgärdsföreläggande, om man skall kunna komma till rätta med bristerna isådan?i fastigheter som av ekonomiska skäl inte kan rustas upp eller till varsförbättring byggnadslov inte kan erhållas. Vad först angår sådana fastigheter där enupprastning är utesluten av ekonomiska skäl vore det enligt min meningotUlfredsställande om kommunen skulle sakna möjUghet att ingripa mot bristema.Ofta torde det mest omodema bostadsbeståndet återfinnas inom sådana fastigheter.Visserligen finns möjlighet för hälsovårdsnämnd att med stöd av bestämmelsema iHS förbjuda lägenhets användning för bostadsändamål, men en föratsättning ärdå att lägenheten har sanitära brister. Eftersom bestämmelserna i denföreslagna BSL syftar tUl en höjd bostadsstandard, måste det enligt minuppfattning finnas möjlighet för kommunen att ingripa, oavsett om sanitärabrister finns, när en standardhöjning i lägenheten inte är möjlig attgenomföra. I Ukhet med utredningen förordar jag att användningsförbud skaU fåutfärdas i dessa fall. Enbart den omständigheten att fastigheten efterupprastning till lägsta godtagbara standard kan antas inte ge skäligtekonomiskt utbyte Prop.1973: 22 80 kanemellertid inte få vara avgörande för frågan om användningsförbud skallmeddelas. Jag vUl även i detta sammanhang erinra om vad jag har anfört i prop.1973: 21 om en nyanserad bedömning av saneringsbehovet i det enskilda falletoch om betydelsen av andra brister eller kvaliteter än sådana som avserlägenhetens utrastningsstandard. En på så sätt nyanserad bedömning måste görasockså när fråga uppkommer om att meddela användningsförbud. I lagtexten bördetta komma tUl uttryck så, att förbud skall få meddelas endast om lägenhetensbrister i jämförelse med lägsta godtagbara standard är betydan de. Enytterligare föratsättning är givetvis att fastigheten efter en upprastning tUllägsta godtagbara standard inte skulle ge skäligt ekonomiskt utbyte. Attmed exempel belysa hur bestämmelsen bör tillämpas är vanskligt och skullesannolikt inte bU särskilt vägledande, eftersom förhållandena i de enskildafallen är så växlande. En omständighet som bör beaktas de boendes intressen. I den nämnda propositionen har jag framhållitatt det finns skäl att beakta hyresgästemas intressen bl. a. när det gäller attbedöma eventuella öns-. kemål från fastighetsägaren att göra avkall på enallmänt tillämpad lägsta standard. Även när det gäller att bedöma omanvändningsförbud skall meddelas bör enUgt min mening hyresgästernas intressenbeaktas i motsvarande utsträckning. Beträffande sådana fall då byggnadslov tillupprustning inte kan påräknas vUl jag till en början framhålla nödvändighetenav att handläggningen inom kommunen av ett upprustningsärende sker så att allanämnder som berörs av frågan får tUlfälle att yttra sig. Av naturliga skälkommer yttrande att få särskild betydelse. Det är såledesuppenbart att upprustning inte kan bli aktuell om nämnden förklarar attbyggnadslov inte kommer att beviljas. Detta torde i regel komma att inträffaendast när fastigheten är belägen inom område där nybyggnadsförbud råder ochnämnden finner att upprastningen är att jämställa med nybyggnad. Jag vUl här erinra om bestämmelserna i 75 § andrastycket BS att anordnande av värmeledning eller vattenklosett eller andra hygieniska förbättringar i befintligbyggnad inte skall anses som nybyggnad under föratsättning att byggnaden, ävenom sådan anordning inte skuUe tUlåtaS, måste antas komma att stå kvar underlängre tid. Det från byggnadsteknisk synpunkt mest ingripande kravet enligt denlägsta godtagbara standard jag har föreslagit torde otvivelaktigt varaanspråken på bostadslägenhetens hygieniska utrastning. Också övriga standardkravtorde ofta kimna genomföras utan att byggnadsåtgärderna blir så omfattande eUerav sådan beskaffenhet att de blir jämställda med nybyggnad. Ioch för sig skulle ändring av byggnad och andra åtgärder som en- Prop.1973: 22 81 ligt75 § BS skall hänföras till nybyggnad kunna undantas från nybyggnadsbegreppet.Detta skuUe få tUl följd bl. a. att åtgärderna kunde vidtas utan hinder av attde strider mot nybyggnadsförbud. Frågan tas upp i den tidigare nämndapropositionen med förslag till ändring i BS. Chefen för civildepartementetframhåller där att det emellertid är svårt att utan närmare utredning medtillräcklig säkerhet överblicka följderna i övrigt av ett sådant undantagande.Departementschefen förordar därför att BS som jag anförde i ställetändras så, att vid sådan ändring av byggnad som är att hänföra tUl nybyggnadkraven på nybyggnadsstandard skall tUlämpas endast beträffande sådana delar avbyggnaden som berörs av ändringen och endast i den omfattning som behövs föratt dessa delar skall uppfylla skäliga anspråk på säkerhet, god hygien ochtrevnad. Skulle det visa sig att bestämmelserna om vad som enligt BS är atthänföra till nybyggnad utgör hinder för en tlU-lämpning av BSL på avsett vis,får frågan om ytterligare författningsändringar enligt departementschefensmening tas upp . Medhänsyn till det nu anförda anser jag det befogat att utgå från att hinder motupprustning från byggnadslovssynpunkt kommer att föreligga endast i ettbegränsat antal fall. I dessa är det emellertid nödvändigt liksom näruppmstning är utesluten av ekonomiska skäl att kommunen får möjlighet attingripa mot förekommande brister. Jag föreslår därför att användningsförbudskall få utfärdas också när byggnadslov till uppmstning inte kan påräknas.Inte heller i dessa situationer bör dock användningsförbud få meddelas annatän om bristerna i jämförelse med lägsta godtagbara standard kan bedömas sombetydande. Jaghar framhållit betydelsen av samordning vid handläggningen inom kommunenav upprustningsfrågor. Om detta sker på ett effektivt sätt, torde risken varaminimal för att en fastighetsägare som har ålagts upprustning därefter fåravslag på sin ansökan om byggnadslov. Det kan emellertid inte uteslutas attsådant hinder kan uppkomma. Jag föreslår därför att åläggande omupprustning skall anses förfallet, om byggnadslovsansökan rörande upprastningenavslås. Har åläggandet förfallit och är bristema betydande, kan användningsförbudgivetvis meddelas. Jagvill i sammanhanget erinra om bestämmelsema i 12 kap. jordabalken om verkan avmyndighets beslut om förbud mot att använda lägenhet för avsett ändamål. Enligt16 § jämfört med 10 § andra stycket gäller att hyresavtal förfaller ommyndighet på gmnd av lägenhetens beskaffenhet meddelar sådantförbud utan att hyresgästen givit anledning tUl det. Att hyresavtaletförfaller innebär att hyresgästen inte längre har någon rätt till lägenhetenoch att han kan avhysas därifrån. I anslutning härtill vill jag framhålla attdet naturligtvis är angeläget att kommunen inte aktualiserar frågor om använd- 6 1973.1 saml. Prop.1973: 22 82 ningsförbudi större omfattning än att det är möjligt att bereda de hyresgäster soni berörsav ett förbud godtagbara ersättningsbostäder. Problemet medersättningsbostäder bör självfallet vara löst när frågan om användningsförbudskall prövas. Jag vill också erinra om vad jag anförde om hänsynen till dehyresgästemas intressen. Enligt utredningens lagförslag skall förfarandet iärenden om upprustning inledas med att kommunen företar fastighetsbesiktningför att utröna om kraven på lägsta godtagbara standard är uppfyllda. Besiktningsverksamhetenär avsedd att primärt inriktas på det sämsta beståndet, där behovet avåtgärder från bostadsförsörjningssynpunkt är störst. TUl ledning förinspektionsverksamheten skaU ligga de inventeringar som föregårsaneringsprogrammen. Om det vid besiktningen konstateras att fastigheteninte uppfyller kraven enligt den lägsta godtagbara standarden, skall kommunenförelägga fastighetsägaren att ange om hinder enligt hans mening möter mot enupprastning av fastigheten så att kraven blir uppfyllda. Sådant föreläggandeskall vara tidsbegränsat. Finner kommunen efter tidsfristens utgång attframförda invändningar har bärkraft, bör kommunen enligt utredningens förslaglägga ned förfarandet och överväga antingen senareläggning av åtgärderna,inplacering i saneringsprogrammet eller utdömning av lägenheterna. Anserkommunen att fastighetsägarens invändningar inte bör beaktas, skall kommunenförelägga honom att genomföra de ifrågavarande åtgärderna.Sådant föreläggande skall meddelas även om fastighetsägaren medger att utföraåtgärdema eller underlåter att ange hinder. Endast ett fåtal remissinstanser diskuterarutredningens förslag till förfarande i uppmstningsärenden. Den allmännauppfattningen i frågan bland dessa instanser är att möjligheterna tillfrivillig samverkan från fastighetsägarens sida bättre bör tas tUl vara.Bostadsstyrelsen framhåller sålunda att det i samband med besiktningen oftatorde kunna konstateras att fastighetsägaren är beredd att vidta påfordradeuppmstningsåtgärder. Den fortsatta handläggningen bör enligt styrelsens uppfattningdå rättas efter detta, vilket skulle kunna innebära att ett formelltförfarande enligt lagförslaget inte skulle behövas. Utredningen har när den utarbetat sitt lagförslagsett det som en angelägen uppgift att skapa en effektiv och tidsbesparandehandlägg-nmgsordning i upprustningsärenden. Ett genomförande av förslagetskulle sannolikt också medföra tidsvinster i jämförelse med t. ex. den ordningsom gäller för ärenden enUgt HS. Jag ansluter mig tUl det av utredningen omfattadesyftet i nu berörda avseende. Emellertid kan man inte bortse från attutredningens förslag innebär att omfattande uppgifter läggs på kommunema, ochatt detta i sin tur på många håll Prop.1973: 22 83 tordekomma att medföra ett behov av personalförstärkning och organisatoriskaförändringar. En annan omständighet som också måste beaktas är attsaneringsfrågan, som jag har påpekat, kan komma att sättasin i ett större planmässigt sammanhang. tar upp detta ochframhåller bl. a. att det, med tanke på det arbete som bedrivs inombygglagutredningen, inte är tillrådligt att för en begränsad tid genomföraradikala ändringar i den kommunala organisationen. Jag delar länsstyrelsensuppfattning och menar att lagstiftningens syfte kan uppnås genom att den avutredningen föreslagna handläggningsordningen förenklas och ges en delvis annaninriktning. Som jag i annat sammanhang anfört håUer jag det försannolikt att flertalet fastighetsägare kommer att självmant rasta upp sinafastigheter tUl följd av de förbättrade lånemöjligheter som har föreslagits iprop. 1973: 21. De positiva effektema av dessa förslag bör enligt min meningtas till vara när man utformar bestämmelser om handläggningen avupprastningsärendena. Det kan t. ex. inte vara nödvändigt att för sådana faU,då fastighetsägaren medger kommunens krav på uppmstning, tillämpa ett såformbundet förfarande som utredningen föreslår. Även med andra utgångspunkterär det enligt min uppfattning befogat att överväga ett friare förfarande. Jagtänker närmast på den ordning som några remissinstanser har diskuterat,nämligen att kommunens inspektionsverksamhet i första hand bör betraktas somen form för samråd och service och att kommunen bör sträva efteruppgörelse med fastighetsägaren på frivUlighetens grand. En bostadsinspektion upplagd enUgt dessa principerbör liksom en. ligt utredningens förslag inledas med en besiktning varvid skallundersökas om fastigheten har brister i förhållande tUl den lägsta godtagbarastandarden. Det följande förfarandet synes närmast böra få formen av enöverläggning mellan kommunen och fastighetsägaren, där dels kommunenpreciserar sitt upprustningskrav och redovisar fömtsättningama för upprastningensåvitt avser bl. a. byggnadslov, finansiering och arbetskraft, delsfastighetsägaren lägger fram sina synpunkter på upprastningen. Syftet med ensådan överläggning skall vara att möjliggöra en överenskommelse mellan partema.Hur denna del av förfarandet närmare bör utformas är en uppgift som parterna ofta kommun och fastighetsägarorganisation som företrädare för den enskildefastighetsägaren samt företrädare för hyresgästintressena själva torde varamest lämpade att lösa med ledning av de erfarenheter som efter hand uppkommer. En bostadsinspektion enligt de principer jag nu harredovisat torde i förening med de nya lånebestämmelserna utgöra ett tiUräckligtmedel för att i de allra flesta faU få tUl stånd en upprastning på frivUligväg. Under remissbehandlingen har från bl. a.planverkets sida framförts krav på att en lagstiftning om upprustning skallinnehålla bestämmelser Prop.1973: 22 84 omh3'resgästs rätt att påkaUa bostadsinspektion. Jag har förståelse för desynpunkter som Ugger bakom detta förslag men viU framhålla att det även utansådana bestämmelser givetvis står varje hyresgäst fritt att hos det kommunalaorgan som får i uppdrag att handha sanerings-verksamheten påtala brister i dethus där han bor och att begära att åtgärder skall vidtas för att få till stånden ändring. Slutligen vill jag erinra om att jag, som närmare utvecklats iprop. 1973: 21, avser att anmäla åtgärder för att belysa frågan om de boendesmedinflytande vid bestämmandet av moderniseringsstandarden och vidgenomförandet av saneringsverksamheten. 5.7.7Prövningen av upprustningsärenden m. m. Prövning av fråga om en fastighetsägare skallåläggas att rusta upp sin fastighet eller om användningsförbud skall meddelasskall enligt utredningens förslag ankomma på kommunens styrelse eller, efterkommunens bestämmande, annat kommunalt organ. Ett beslut om åtgärder kanemellertid, framhåller utredningen, komma att omfatta även sanitära eller byggnadstekniskabrister, dvs. frågor som f. n. faller under hälsovårds- resp. byggnadsnämndenskompetensområde. I syfte att eliminera risken för kompetenskonflikter föreslårutredningen att i såväl HS som BS skall Införas en bestämmelse som innebär attresp. nämnds kompetens bryts i de fall föreläggande om åtgärder beslutas.Samtidigt framhåller emellertid utredningen att en sådan bestämmelse intebefriar nämnd från dess skyldighet att besluta om åtgärder i anledning avbrister i övrigt hos den Ifrågavarande fastigheten. Utredningensförslag angående beslutanderätten har utsatts för stark kritik underremissbehandlingen. Några instanser anser att prövningen av frågor omskyldighet att vidta upprastningsåtgärder bör ske 1 domstolsmässiga former,medan andra framhåller att beslutanderätten i dessa frågor bör ligga hos enkommunal nämnd med s. k. specialreglerad funktion. Även utredningens förslagtill lösning av problemet med kompetenskonflikter har mött kritik. För min del vill jag i anslutning till de kritiskasynpunkter som har förts fram mot utredningens förslag i denna del anföraföljande. Av vad jag har sagt framgår att planeringsverksamheten ifråga om sanering skall bedrivas av kommunen och att kommunen därvid skall haen ledande och styrande roll. Det är kommunen som fattar beslut om vUkafastigheter som skall omfattas av saneringsprogrammen. Huvudansvaret försaneringen vUar aUtså på kommunen. I denna del överensstämmer mitt förslag medutredningens.