prop · FW03185 · 1973-12-31 00:00:00 — En lagstiftning somreglerar de frågor som berörs i yttrandena från nyssnämnda tre kommuner ochfrågan om vem som skall stå för kostnaderna för ett räddningsingripande ärenligt kommun i högsta grad påkallad. Länsstyrelseni anser att utredningens förslag om en allmänräddningstjänslorganisalion baserad på lokala organ tUlgodoser behovet avsamordning av samhällets resurser för räddningstjänst och gör ett snabbtbeslutsfattande möjligt också i frågor som berör enskildas rätt eller har storekonomisk betydelse. Planläggning och övriga förberedelser förräddningsingripande har enligt i ägt rum endasti begränsad omfattning. Detta har tUlsammans med den osäkerhet som har rått ifråga om vem som skall utöva ledningen vid ett räddningsingripande medfört attverksamheten inte har kunnat bedrivas Prop, 1973:185 32 med önskvärd effektivitet, även om myndigheter och enskUdaregelmässigt har ställt nödvändiga resurser till förfogande. Synpunkter av del slag som har redovisats anförs ocksåi yttrandena från överbefälhavaren, arbetarskyddsstyrelsen, kommerskollegium,länsstyrelserna i , , , , ochNorrbottens län, och läns landstingskommun, länslandstingskommun samt ett tiotal kommuner. kommun anser däremot att det,med hänsyn till att det ekonomiska lägel är och under överblickbar framtidkommer att vara mycket kärvt för kommunerna, kan ifrågasättas om utredningensförslag bör genomföras f. n. anför att det är värdefullt attmöjligheterna tUl fördelning av ansvaret för räddningsverksamhet, samordningav resurser och enhetlig ledning har utretts i syfte alt ge samhället eneffektiv beredskapsorganisation som kan ingripa vid olyckshändelser. Föreningenframhåller att en förstärkning av de olycksförebyggande åtgärderna ärsamhällsekonomiskt lönsam och bör stimuleras bl. a. på områden förenergiförsörjning, industriell verksamhet och Iransportverk-samhet. Remissinstanserna har inte något att erinra mot vadutredningen anför om alt samhällets räddningstjänst bör ha att ingripa vidolyckshändelser när människors liv eller hälsa är i fara, materiella värdenhotas eller viktiga samhällsfunktioner äventyras. Enligt giftnämnden är det angeläget alt räddningsorganen,också vid andra nödlägen än brand och oljeutflöde, ingriper när hälso- ellermiljöfara har uppkommit på grund av kemiska produkter. I uppgiften att ingripaför att rädda människoliv eller stora materiella värden bör innefattas ocksådet fallet att fara för miljöskada föreligger, även om det inte är någon direktfara för människoliv eller den befarade miljöskadan inte kan uppskattas ipengar. anför all räddningsorganen bör varaskyldiga att ingripa när en olyckshändelse får till följd att viktigamiljövärden står på spel, t. ex. när risk för skadlig verkan på vatten ellerluft föreligger pä grund av vätske- eUer gasutflöde. En sådan utvidgning avräddningsorganens uppgifter är befogad bl. a. med hänsyn till alt skador påmUjön ofta kan leda till personskador. Liknande synpunkter anförs avlänsstyrelsen i , medan anför att det ärangeläget att planering och genomförande av räddningsingripanden i samband medutsläpp avför miljön farliga ämnen eller ämnesgrupper sker i samråd med denaturvårdande myndigheterna. Räddningsorganen bör enligt länsbrandinspektören iSkaraborgs län ingripa i förebyggande syfte inte bara vid brandfara ulan ävenannars när uppenbar fara föreligger för personskada eller större sakskada.Värdefulla förebyggande åtgärder skulle kunna vidtagas t. ex, före eller ibegynnelseskedet av en storm, en vårflod, etl skyfall eller etl ras. Remissinstanserna godtar den av utredningen föreslagnaprincipen att räddningsorganen, när endast materiella värden är hotade, börvara skyldiga att ingripa bara när det föreligger en rimlig relation mellankostnaderna för insatsen och del värde som står på spel samt ett snabbi ingripande behövs för att avvärja skada eller ytterligareskada. Flera remissinstanser i ,länspolischefen i län, , och kommuner,och framhåller emellertid attgränsdragningen mellan nödläge, då räddningsorganen skall vara skyldiga allingripa, och s. k. teknisk service är svår. Osäkerhet om var gränsen skall drasoch tidsnöd får, anför , inte leda tUl alt ett önskvärt ingripandeinte sker. anför liknande synpunkter. anser att det i första hand är detsamhällsekonomiska intresset som kan motivera alt samhäUets organ åläggsskyldighet att ingripa när endast materiella värden är hotade.Följdverkningarna av alt viss egendom skadas, dvs. den indirekta skadan, ärenligt bolaget ofta viktigare än den direkt hotade egendomens värde.Avvägningen mellan kostnaden för räddningsinsatsen och den hotade egendomensvärde blir i många fall omöjlig, om ett samhällsekonomiskt betraktelsesättskall anläggas. Bolaget hävdar alt en klarare gränsdragning än den somutredningen har gjort är angelägen. Många olyckshändelser kan få betydandeekonomiska konsekvenser, även om det är osäkert om de med utredningens synsättbör betraktas som nödlägen. Det kan vara fallet t. ex. när en källare, i vUkenvärdefull egendom förvaras, blir vattenfylld, när en lastbil med färska ellerdjupfrysta livsmedel blir skadad vid en trafikolycka så att transporten intekan fortsätta eller när en värmeanläggning vinlertid slutar att fungera. Remissinstanserna accepterar principen alträddningsinsatsen skall pågå till dess att fara för ytterligare skada eUer faraatt inträffad skada förvärras är avvärid. Länsstyrelserna i Hallarids samtGöteborgs och län framhåller att det ofta kan vara svårt att fastställanär ett nödläge har avhjälpts och endast återstäUnings- eller saneringsåtgärderåterstår. Alltför skarpa gränser bör enligt inte dras mellanräddningsålgärder och sanering. Enligt bör det vidareövervägas om och i så fall i vilken omfattning räddningsorganen skall varaskyldiga att skydda värdefull egendom mot nederbörd eller andra skadeökande omständigheteri avvaktan på ägarens åtgärder. Såvitt avser reslvärdesskyddet skulle,konstaterar , räddningsorganen enligt utredningens förslag intevara skyldiga att medverka ens om kostnaden för insatsen är förhållandevisringa och snabbhet krävs i återställningsarbetet. Bolaget erinrar om att mycketbetydande skaderisker, t. ex. risk för vattenskador eller skador till följd avras efter brandsläckning, kan kvarstå när den första hjälpinsatsen haravslutats. Det är angeläget att räddningsorganens insatser inte avslutas, innanägare eller försäkringsgivare har beretts tillfälle att vidta nödvändigaåtgärder. Enligt i kan man i praktikeninte göra någon åtskillnad mellan bekämpning av Uandfluten olja och saneringsåtgärder.Dessa verksamheter pågår paraUellt och griper in i varandra. anser därför att samma skyldigheter och samma regler Prop,1973:185 34 om ersättning tUl kommunerna bör gälla i fråga ombekämpning av Uandfluten olja och sanering. Det ligger enligt länsstyrelsennärmast liU hands att kommunerna åläggs skyldighet att vidta alla motåtgärdernär olja har flutit iland. och anser också att gränsen mellan oljebekämpning och sanering äroklar. I de flesta fall innebär den löskomna oljan hot om ytterligare skadorfrämst på vattentäkter, anför Svenska försäkringsbolags riksförbund.Saneringsarbetel blir därför endast ett led i det skadebegränsande arbetet.EnUgt riksförbundet är det viktigt att tvekan inte föreligger i fråga omräddningsorganens skyldighet att vidta saneringsåtgärder i syfte att begränsaskadorna. Trycket på räddningsorganen att av kostnadsskäl avbryta insatsen förtidigt kan bli starkt. R äddn ings tjänstu tredn inge n För en framgångsrik räddningsinsats är ett snabbtingripande av största betydelse, anför utredningen. Ett väsentligt krav ärdärför att räddnings-tjänslorganisalionen kaningripa med kort varsel. Man måste räkna med att ett nödläge, som till en börjaninte förefaller vara så omfattande, snabbt kan utveckla sig lill en katastrof.Bl. a. av denna anledning kommer del organ som har att ingripa i normalfalletockså att få en viktig funktion i katastroffallel, särskilt i första skedetinnan mera omfattande och tidskrävande katastrofbekämp-ningsåtgärder har kommitigång. Insatsen måste därför kunna anpassas efter nödlägets natur ochomfattning. Med hänsyn till dessa krav måste räddningsorganen enligtutredningen ha hög beredskap samt tillgång till utbildad personal,sambandsmedel och allsidig teknisk utrustning. För att räddningsinsatsen skallkunna utföras inom rimlig tid krävs också att verksamhetsområdet inte äralltför stort. I första hand bör undersökas om de angivna kraven kan uppfyllasav något redan befintligt samhällsorgan. Utredningen förklarar att det är heltuteslutet all ge civilförsvaret huvudansvaret för räddningstjänsten i fredstid.Civilförsvarsstyrelsen har enligt utredningen framhållit alt civilförsvaretsaknar personella resurser för att i fredstid upprätthälla olycks-ellerkatastrofberedskap och att det inte är lämpligt att speciella civilförsvarsstyrkororganiseras för en sådan uppgift. De organ som det återstår alt välja mellan ärenligt utredningen brandförsvaret och polisen. Polisen har hög beredskap och tillgång lill effektivasambandsmedel. Utredningen anser emellertid att polisens insatsmöjligheter ifråga om Prop,1973:185 35 räddningstjänst är begränsade. Polisdistrikten omfattarofta stora geografiska områden och dygnetruntbevakning förekommer i allmänhetendast i distriktets centralort. Bemanningen på centralortens polisstationunder annan tid an är begränsad och den tjänstgörande jourpersonalen harsina särskilda arbetsuppgifter inom den polisiära verksamheten. Utredningenanför att polisen med hänsyn till sina omfattande arbetsuppgifter och sinabegränsade personella resurser inte ens under daglid torde kunna avdela någonstörre personalstyrka med uppgift att svara för en omedelbar räddningsinsats.Polispersonalen har i regel ingen utbildning i räddningstjänst och polismännenserfarenhet av räddningsinsatser av skilda slag är helt naturligt inteomfattande. Polisens fordon och annan materiel är endast i mindre utsträckningdirekt lämpade för räddningsinsatser. Brandförsvaret håller enligt utredningen en hög beredskapdygnet runt. Organisationen är uppbyggd på ett sätt som medger omedelbaraeffektiva insatser också utanför området för den nuvarande lagstadgade verksamheten.Personalen har redan förvärvat stor erfarenhet av räddningsarbete. Den harutbildning för räddning av människor och djur i samband med brand och kan lättvidareutbildas. För räddningstjänst specialutbildad personal finns dessutom hosåtskiUiga brandkårer, anför utredningen vidare. Brandkårerna har sambandsmedeloch annan utrustning, som kan användas for skUda räddningsuppgifter och som kankompletteras utan alltför stora kostnader. I relativt stor utsträckning harbrandkårerna också skaffat särskild utrustning för räddningsändamål.FörhåUandena är ofta sådana att under aUa förhållanden måsteinställa sig på olycksplatsen, eftersom risk för brand kan föreligga.Brandkåren har hos allmänheten kommit att betraktas som en allmän räddningskårför ingripanden i nödlägen av de mest skilda slag. Omfattningen av dennaverksamhet är redan betydande. Åtskilliga kommuner har frivilligt beslutat altgenom sina brandkårer handha räddningstjänst. Utredningen anser därför atthuvudansvaret för räddningstjänsten också vid annat nödläge än brand bÖr läggaspå brandkårerna. Både räddningstekniska, organisatoriska och ekonomiska skältalar för en sådan lösning. Utredningen framhåller all, eftersom brandkårernaär kommunala, den lösning som föreslås förutsätter att också räddningstjänsteni övrigt åläggs kommunerna. Utredningen anmärker att en sådan skyldighetligger i linje med oljeskyddsutredningens förslag. Oljeskyddsulredningenföreslog att kommun, för att förebygga eller begränsa skada av löskommen olja,skulle åläggas att hålla en personell och materiell beredskap som tillfredsställerskäliga anspråk på trygghet. Så gott som alla remissinstanserna anslöt sig tUldetta förslag. För tanken all kommunernas skyldighet att svara förräddningstjänst i allmänhet bör omfatta också oljebekämpningen talar enligträddningstjänstulredningens mening främst ekonomiska faktorer, dvs. intressetav all den räddningsorganisalion som skall finnas inom kommunen utnyttjas säallsidigt som möjligt. De krav som bör ställas på en beredskapsorganisation för oljeolyckor är iväsentliga avseenden desamma som gäller för räddningstjänsten i övrigt. Denspeciella utrustning som behövs kan till stora delar vara gemensam för flerakommuner. Bekämpning av till sjöss löskommen olja erbjuder särskilda problem.Utredningen anser därför att en särskild organisation behövs för denna uppgift.Utredningens överväganden i denna fråga redovisas i ett särskUt avsnitt. Meduttrycket katastrof avses enligt utredningen i allmänhet en olyckshändelse somhar medfört eller hotat att medföra mera betydande skador på person elleregendom. Vid sådana olyckshändelser fordras omfattande räddningsinsatser menoftast är de samlade lokala räddningsresurserna, kompletterade med enheter frånnärliggande orter, tillfyllest. Undantagsvis krävs emellertid, framhållerutredningen, så omfattande räddningsinsatser att lokala och närbelägnaräddningsresurser inte är tUlräckliga. Räddningsarbetet kan vid dessa tUlfällenkräva omfattande ingrepp i annans rätt eller beslut av stor ekonomisk betydelseför såväl den enskilde som samhället. Behovet av samordning ovanför det lokalaplanet av tillgängliga resurser blir påtagligt och en gemensam ledning förräddningsarbetet nödvändig. Utredningen vill för sin del reservera uttrycketkatastrof fpr sådana undantagsvis förekommande svårare nödlägen som kräver såomfattande insatser att en ledningsorganisation ovanför det lokala planet ärnödvändig för bl. a. samordning av resurserna och fallande av sådana beslut sominnebär vittgående ingrepp i enskilds rätt eller får stor ekonomisk räckvidd.Som exempel på katastrofer i denna bemärkelse nämner utredningen sådanastorbränder, trafikolyckor, rasolyckor, översvämningar, stormar, elolyc-kor,oljeutflöden, explosioner, gasutsläpp och gruvolyckor, vid vilka ett myckelstort antal människors liv är i fara, mycket omfattande eller tekniskt ochekonomiskt krävande räddningsinsatser fordras eller verkningarna sträcker sigöver mycket stora områden eller drabbar särskilt viktiga samhällsfunktioner. Utredningen framhåller all räddningstjänsten vidkatastrofer av såväl samhällsekonomiska som praktiska skäl främst måste byggapå de lokala räddningsorganens resurser. Inventering och planläggning krävs föratt det skall bli möjligt att snabbt ta tillvara de resurser i övrigt som finnshos statliga, kommunala och enskilda organ och som behöver utnyttjas vid enkatastrof. Ansvaret för katastrofberedskapsplanläggningen och ledningen avräddningstjänsten vid katastrofer bör enligt utredningen ankomma på en statligmyndighet, som har överblick över samhällsresurserna och som inom sig kanorganisera en katastrofledning. I fråga om valet mellan en central och enregional myndighet anför utredningen att samarbetet med kommunerna vidplanläggningsarbetet fordrar en kännedom om de lokala förhåUandena som inte kansamlas hos en central myndighet, att en regional myndighet har bättremöjligheter att utnyttja den lokala planläggningen, att en central myndighetinte kan utöva ledningen vid en katastrof tillräckligt snabbt och att den lokalkännedomsom finns hos etl regionalt ledningsorgan kan vara av stor betydelse för enframgångsrik kalastrofbekämpning. Utredningen föreslår således attifrågavarande upp- gifter skall ankomma på en regional statlig myndighet. Idetta sammanhang kan anmärkas att utredningen föreslår att den kommunala räddningstjänstenskall, liksom del nuvarande brandförsvaret, slå under statlig tillsyn. Jagåterkommer i del följande till utredningens förslag i fråga om den statligatUlsynen och i fråga om räddningstjänsten vid katastrofer. Vad utredningen anför om att räddningsorganen måste ha högberedskap, utbildad personal, sambandsmedel och allsidig teknisk utrustningsamt ett inte alltför stort verksamhetsområde har inte mött några invändningarfrän remissinstansernas sida. En stormajoritet av remissinstanserna ansluter sig tUl förslaget att räddningstjänstenskall vara en uppgift som i första hand skall ankomma på det kommunalabrandförsvaret. Förslaget tUlstyrks uttryckligen av överbefälhavaren,, , statskontoret, ,kommerskollegium, , 16 länsstyrelser, länslandstingskommun, 45 kommuner, , Kristianstadslänsavdelning av , , , . Svenska hamnförbundet.Svenska kommunförbundet. , ochSveriges industriförbund. i anför att utredningensförslag om en räddningsorganisalion baserad pä lokala organ tillgodoser behovetav resurser för räddningstjänst, samordning och enhetlig ledning. Utredningenhar enligt på ett tillfredsställande sätt motiverat sinuppfattning att civilförsvaret inte bör få ansvaret för räddningstjänsten ifredstid. Samma uppfattning har i , somemellertid anser att det inte är ändamålsenligt att samhället bygger upp enräddningstjänslorganisalion för fredstid och en motsvarande organisation förberedskaps- och krigstillstånd. Enligt denna länsstyrelse är det angeläget attcivUförsvarsstyrelsen inom ramen för sin perspektivplanering undersökermöjligheterna lUl en bättre samordning mellan räddningstjänst i fredslid ochcivilförsvar. Genom en sådan samordning skulle samhällets resurser förräddningstjänst kunna utnyttjas bättre. Liknande synpunkter anförs avlänsstyrelsen i , som erinrar om att enligt utredningens förslagräddningsinsatser i betydande omfattning skall ankomma på andra organ änkommunerna. Om brandförsvaret förstatligades, skulle det bli lättare alt samordnapolisens och verksamhet och därigenom skulle man få en effektivareorganisation. är dock inte beredd att föreslå en sådan lösningulan ansluter sig till utredningens förslag. ,som också tUlstyrker utredningsförslaget, anmärker alt ett huvudmannaskapgrundat på en större enhet än kommunen, närmast landstingskommunen, skulle ge vissa fördelar i fråga om t. ex, räddningstjänst vid katastrofer och materielanskaffning. Fördelarna med ensådan ordning är emellertid begränsade och de kan vinnas också genom samverkani kommunalförbund. Enligt borde utredningenha övervägt om inte ett större regionalt område som landstingskommunen ärlämpligare än kommunen som bas för räddnings-Ijänstorganisationen, Med hänsyntUl att några sådana alternativa lösningar inte har prövats anserkommunalarbetareförbundet att det är lämpligast att det kommunalabrandförsvaret får ansvaret för räddningstjänsten, tiUstyrkerutredningens förslag med hänsyn lill att kommunerna i viss utsträckning skallfå ersättning av statsmedel för sina kostnader men ifrågasätter om det inteskulle vara mera naturligt att låta räddningstjänsten bli en statlig uppgiftsamordnad med polisverksamheten. Etl inte obetydligt antal remissinstanser förordar mereller mindre bestämt ett statligt eller landstingskommunalt huvudmannaskap.Karlskrona och kommuner anser sålunda att det finns anledning attöverväga om inte räddningstjänsten bör vara en statlig uppgift, medanVänersborgs kommun menar att det bör övervägas om inte en huvudman, t. ex.staten eller landstingskommunen, bör svara för all räddningstjänst. Frågan om huvudmannaskapet bör enligt kommunutredas närmare. Räddningstjänstulredningen konstaterar att brandkårerna ärkommunala och drar slutsatsen att räddningstjänsten bör vara en kommunaluppgift utan att diskutera vad ett statligt eller landstingskommunalthuvudmannaskap skulle innebära i fråga om effektivitet och möjlighet lUlsamordning. Kommunen anser att etl statligt huvudmannaskap skulle medförabetydande effektivitets- och rationaUseringsvinster. Länsbrandinspektören iVästernorrlands län anför liknande synpunkter men anser att det är nödvändigtatt brandförsvaret förstatligas. Om så sker, blir alla de organ som handharräddningstjänst till lands, till sjöss eller i luften statliga, vilket skulleunderlätta en samordning av verksamheten. Ett förstatligat brandförsvar meduppgift alt svara för räddningstjänsten skulle enligt kommun ge ökademöjligheter tiU en smidig och enhetlig organisation samt till ett effektivtutnyttjande av tillgängliga resurser. Liknande synpunkter anförs av Sala ochMora kommuner. Länsbrandinspektören i anför att en effektiv ochenhetlig uppbyggd organisation förutsätter alt polisen, brandförsvaret ochambu-lansverksamhelen får en gemensam huvudman. bör därförbli en statlig uppgift. Remissinstanserna har inte något att invända mot förslagetatt oljebekämpning tiU sjöss inte skall ankomma på de kommunala räddningsorganeneUer mot förslaget att katastrofberedskapsplanläggningen och ledningen avräddningstjänsten vid katastrofer skall ankomma på en regional statlig myndighet. Utredningens definition av begreppet katastrof passarenligt inte för storstadsregioner. Den storm som hösten 1969drabbade bl. a. betecknar utredningen som en katastrof men enligtutredningens definition var det inte fråga om någon kalastrof, eftersom Prop, 1973:185 39 endast lokala räddningsresurser deltog iräddningsverksamheten. Katastrof bör enligt kommunen definieras som ettolyckstUlfälle när stora personella och/eller materiella skadeverkningar haruppstått eller kan riskeras i sådan omfattning att normalt tillgängligaresurser måste förstärkas vad gäller ledning, materiel och medelstillgångar. Varje kommun skall enligt 1 § brandlagen hålla etlbrandförsvar, som tillfredsställer skäliga anspråk på trygghet mot skada avbrand. Förvaltningen av brandförsvarets angelägenheter skall handhas av denkommunala nämnd som fullmäktige bestämmer, brandstyrelsen. Brandförsvaret kanockså handhas av ett kommunalförbund. Enligt 2 § lagen (1957:281) omkommunalförbund skall, om kommunalförbund handhar angelägenhet som det enligtsärskild författning åligger kommun att vårda, författningens bestämmelser omkommun gälla förbundet. I kommuns brandförsvar skall enligt 2 § brandlagen ingåbrandstyrka av betryggande storlek och sammansättning. Brandstyrkan skall beståav en brandchef, en eller flera vice brandchefer, brandkår samt, där delbehövs, brandvärn grundat på tjänsteplikt. Ledningen av kommuns brandförsvarskall, närmast under brandstyrelsen, utövas av brandchefen (8 § 1 mom,brandstadgan). Kommun är skyldig att anskaffa och underhålla materiel,byggnader och andra anordningar som behövs för brandförsvaret (3 § brandlagen). Länsstyrelsenskall enligt 24 § brandsladgan se till att brandförsvaret inom länet ärtillfredsställande ordnat. I tUlsynsverksamheten har befogenhetatt förelägga kommun m. fl. Den centrala tillsynen över brandförsvaretutövas av . För varje kommun skall finnas enbrandordning, som upptar de bestämmelser som behövs för ordnande avbrandförsvaret i kommunen och som inte finns i brandlagen eller brandsladgan (1§ brandstadgan). Brandordningen antas enligt 2 § av kommunfullmäktige, varsbeslut skall underställas prövning. Om fullmäktige inte antarbrandordning med godtagbart innehåll, skall själv förordna ombrandordning för kommunen. I sådant fall skall emellertid länsstyrelsensbeslut underställas Kungl, Maj:ls prövning, I tillsynsuppgiflingår också att kontrollera att kommunerna efterlever brandordningarna. Länsstyrelsenkan helt eller delvis befria en kommun från skyldigheten att hålla brandkår meddärtill hörande materiel, byggnader och anordningar, om kommunen har träffatavtal om betryggande släckningshjälp från den kommunala i en annankommun eller från en annan brandkår (4 § brandlagen). Varje kommun måstedäremot, om brandförsvaret inte handhas av ett kommunalförbund, ha enbrandstyrelse saml utse brandchef och vice brandchef. Med "annanbrandkår" avses i 4 § brandlagen brandkär vars huvudman är staten, enskilteller statligt företag, som har egen brandkår (industribrandkår), ellerbrandkårsför- ening bildad i syfte att sätta upp en s. k, friviUigbrandkår. Enligt 4 § brandstadgan skall det framgå av brandordningen i vilkenutsträckning och inom vUka områden brandsläckningen i kommunen skall ombesörjasenligt släckningsavlal. prövning sker i samband med fastställelseav brandordningen.