prop · FW0326 · 1973-12-31 00:00:00 — Det tordevara svårt, anser kollegiet, att motivera ett för- Prop.1973: 26 41 svårandeav denna utveckling mot bättre redovisning och revision med att kravet på ettstrikt formellt fristående måste upprätthållas. Det kanske väsentligaste synesvara att eliminera det psykologiska hinder för rekrytering tiU dessa områdensom omöjligheten att erhålla auktorisation onekligen innebär. För utomståendekan det förhällandet att en revisor ej är auktoriserad lätt tolkas som attdenne saknar tillräcklig kompetens. Härtill kommer att tvivel kan resasgentemot det riktiga i uppfattningen att formellt fristående revisorer skullestå mera oberoende gentemot uppdragsgivare än till exempelorganisationsanställda revisorer. Länsstyrelseni , som förordar en begränsad utvidgning av auktoriseraderevisorers rätt till anställning, befarar att bristen på för extern revisiontillgängliga auktoriserade revisorer kan öka, om de auktoriserade revisoremamedges anställningsfrihet, särskilt mot bakgmnd av det utredningsförslag tillny aktiebolagslag som föreligger. AnstäUning hos av utredningen nämndaorganisationers revisionsorgan torde också försämra den auktoriseraderevisorns förmåga till allsidig revisionsverksamhet på grand av attarbetsuppgifterna där är specialiserade. finner det å andrasidan rimligt att av orgaiusatio-nerna ägda aktiebolag handhas av det egnarevisionsorganet och förordar därför att de av utredningen nämndaorganisationernas revisionsorgan får rätt att anställa auktoriserade revisorer.Andra likartade revisionsorgan bör efter prövning i varje enskilt fall kunnamedges rätt att anställa auktoriserade revisorer. Dengaranti för oberoende ställning, som nuvarande auktorisation ger, måste ansesstärka förtroendet hos såväl uppdragsgivare som samhället i övrigt för de auktoriserade revisorernas verksamhet, hävdar grossistförbund.Ett slopande av anställnings- och affärsverksamhetsförbuden skulle öppnamöjlighet för en utveckling som av både näringslivet och samhäUet i övrigt intekan vara önskvärd. Förbundet ifrågasätter därför förslaget att fullständigtslopa förbuden. Enligt förbundets mening bör man söka lösa den konflikt, somuppstått mellan det värdefulla kravet på oberoende och angelägenheten av atttillfredsställa det ökade behovet av förbättrad och rationell revisionsordninginom näringsliv och , utan att helt slopa bestämmelser somär avsedda garantera att den auktoriserade revisorn är självständig ochoberoende i förhållande till uppdragsgivaren. Förbundet förordar därför attaffärsverksamhetsförbudet bibehålls och att den auktoriserade revisorn förbjudsatt ha lönad anställning hos annan än auktoriserad revisor, kommunalarevisionsbolag eller riksomfattande organisationers revisionsbyråer. De remissorgan, som förordar attanställningsförbudet behålls men med generösare dispensgivning än ,betonar över lag att bestämmelsema härom i revisorsstadgoma är avsedda attgarantera revisorer- Prop.1973: 26 42 nasoberoendestäUning -och att man bör värna om denna obundenhet så långt det ärmöjUgt även . Det framstår som en alltför genomgripande förändring inuvarande väl fungerande system, framhåller försäkringsinspektionen, att lösaden relativt isolerade intressemotsättningen mellan handelskamrarna ochorganisationer med egna revisionsföretag genom att helt släppa hittUlsvarandeanställningsregler. pekar på att under ettkvartssekel haft goda konjunkturer och kraftig ekonomisk expansion men attunder risken för försämrade konjunkturer ökat. Det är ikristider som revisorers oberoende, integritet och omdöme ställs på prov, ochuniversitet finner det därför mindre välbetänkt att nu riva bestående restriktioner. i anser farhågornaöverdrivna för att det allmänna och organisationer med egna revisionsföretaginte skulle kunna binda kvalificerad personal till sig, om personalendärigenom blev diskvalificerad för auktorisation, men medger att nuvarandestränga anställningsförbud kan medföra olägenheter i det särskilda fallet. Handelskamrarnahävdar, att ett slopande av anställningsförbudet får som konsekvens, att ettrevisionsaktiebolag kan ägas av andra än auktoriserade revisorer, såsomkreditinstitut, industrier, utländska företag, utan att någon kontroll skullekunna utövas häröver. Uppgifter som skall vara hemliga skulle lätt kunna kommaatt föras vidare till ägarna. Genom upphävande av förbudet för de auktoriseradeatt idka handelsrörelse etc. lämnas fältet fritt för revisorer att engagerasig i all möjlig form av affärsverksamhet. Jävsregler och yrkesetik skulle inteinnebära tillräcklig garanti mot "olämpliga" revisionsuppdrag. Denenda begränsningen i fråga om revisors verksamhet skulle vara att han som"yrke utövar revisionsverksamhet". Härunder skulle innefattas bl. a.intemrevisor i affärsföretag, revisorer i enskilda kommuners revisorsorgan ochanställning vid . Dessa regler går längre än som påkallas avnågot praktiskt behov, eftersom ifrågavarande personer normalt icke kanutnyttja sin kompetens enligt aktiebolagslagen, då de är heltidsanställda förandra arbetsuppgifter. Handelskamrarna säger sig icke känna till att några önskemålfrån näringslivet framställts om en ändring av det nuvarande systemet medoberoende auktoriserade revisorer i annan mån än att vissa med särskildarevisorsorgan utmstade närings- och kommunorganisationer pä riksnivå önskaratt möjlighet bereds för auktoriserade revisorer att med bibehållen auktorisationfå vara anställda hos dessa organ. Handelskamrarna är villiga att tUlgodoseönskemål av detta slag. Dispensmöjligheten bör begränsas till byråer, därauktoriserade revisorer bildar majoritet i styrelsen och även verkställandedirektören är sådan revisor. För en dyliic ordniiig behöver man ej ge avkallpå den grundläggande principen om revisors oberoende. Inte heller synes deterforderligt med andra bestämmelser än Prop.1973: 26 43 Det skulle räcka med ett uttalande av Kungl. Maj:t ellerriksdagen att dispens från anställningsförbudet bör efter ansökan lämnas i defall som här avses. Sverigesadvokatsamfund avstyrker en uppluckring av anställnings-förbudet och pekarockså på att kravet på revisoremas fristående ställning gentemot denförvaltning de skall granska har ansetts utgöra ett särskilt skäl för att derevisorer som har den högsta formella kompetensen och som regel de mestansvarsfulla uppdragen skall vara skyldiga att vara fristående yrkesutövareutan anställningsmässiga band till andra än andra fristående revisorer medsamma kompetens. Detta system har fungerat utmärkt och har inneburit skapandetav en högt kva-Mflcerad, aktad och mycket anlitad kår av auktoriseraderevisorer. Samfundet anser det existerande anställningsförbudet väl motiveratoch finner i de förhållandevis smärre problem som legat bakom utredningenstillkomst och som behandlats av denna inte någon grund för att ändra detnuvarande systemet. Samfundet medger att de revisorer, som är verksamma inomorganisationer av typ revisionsbyrå. Sparbanksföreningenseller kommunernas revisionsorganisationer, i stor utsträckning torde inta ensjälvständig ställning. Ä andra sidan finns en betydande risk för att dessarevisorer känner sig knutna till den organisationssfär, inom vUken de verkar,på ett sådant sätt att självständigheten i deras bedömningar kan påverkas.Samfundet tillägger, att det sannolikt är riktigt som utredningen säger, atträtten att anställa auktoriserade revisorer måste ges åt alla av riksomfattandeorganisationer organiserade revisionsföretag, om några sådana får denna rätt,men konsekvensen därav bör enligt samfundets mening vara att inga sådanaorganisationer ges rätt att anställa auktoriserade revisorer. FARär emot varje uppluckring av anställningsförbudet. De uppgivna svårigheternaför vissa organisationer att till sina revisionsavdelningar rekrytera medarbetarebland auktoriserade revisorer kan inte motivera rasering av den grund för denauktoriserade revisorns fristående ställning, som kravet på oberoende utgör.En lämpligare lösning är enligt föreningens mening att vid sidan av benämningenauktoriserad revisor införa en särskild titel utvisande kvalifikationsgrad fören revisor oavsett dennes anställningsförhållanden. Föreningen anser vidare,att det föreslagna totala borttagandet av förbudet mot anställning och drivandeav affärsverksamhet skulle medföra, att såväl fristående som genom anställningoch på andra sätt till företag och institutioner knutna revisorer skulleuppträda under beteckningen auktoriserad revisor, vilket skulle verkavilseledande. Föreningen anser det dessutom orimligt att bestämmelsema för deauktoriserade revisorerna anpassas till de mindre stränga regler som på sin tidav särskilda skäl fastställts för godkända granskningsmän. Utvecklingen borde istället vara den motsatta. Föreningen delar inte utredningens uppfattning, attgällande jävsbestäm- Prop.1973: 26 44 melseroch etiska regler kan utgöra någon garanti för att de auktoriseraderevisorerna vid ett genomförande av förslaget skulle komma att hävda sinoberoende ställning. Att auktoriserade revisorer som de utför externrevision skulle kunna ha anställning hos företag, myndigheter ochorganisationer och därjämte ha möjlighet att idka allt slags affärsverksamhetmåste medföra allvarliga konfliktsituationer med avseende på revisornslojaUtet mot såväl revisionsklienter som arbetsgivare samt affärsföretag ivUka han engagerat sig. Närasamband med anstäUningsförbudet har nuvarande förbud för auktoriseraderevisorer att idka handelsrörelse eller delta i ledningen av affärsföretag m.m. De remissinstanser som förordar att anställningsförbudet bibehålls i någonform förordar även, i den mån de berör affärsverksamhetsförbudet, att dettabibehålls, medan de remissinstanser som tUlstyrker anställningsförbudetsavskaffande också vanUgtvis tillstyrker eller lämnar utan erinran utredningensförslag att även affärsverksamhetsförbudet avskaffas. Bankinspektionenförordar emellertid, oaktat den tillstyrker anstäUningsförbudets avskaffande,att det principiella affärsverksamhetsförbudet bevaras men att möjlighetöppnas att i det enskUda faUet erhålla dispens från förbudet. iGävleborgs län tillstyrker båda förbudens avskaffande men ifrågasätter om intedessutom någon form av anmälningsskyldighet gentemot tillsynsmyndigheten böråläggas auktoriserad revisor, för den händelse han utövar affärsverksamheteller innehar tjänst vid sidan av revisionsverksamheten. Utredningens förslag till ändring i sekretesslagenhar uttryckligen tillstyrkts av och har i övrigt lämnats utan erinran avremissorganen. anför att behov synes föreUgga av sekretesskydd förrevisorer och deras klienter under handläggningen, vare sig kommerskollegium beslutari första instans eller får ställning som besvärsmyndighet. , handelskamrarna, och anser att kostnaderna förauktorisationsförfarandet uppskattats för lågt enligt båda alternativen.Kanslichefen hos revisorer har motsvarande anmärkning beträffandealtemativ 1. anser att en fullständigare kostnadskalkyl börgöras. Beträffande frågan om vilka avgifter som skall tasut av revisorerna föreslår att, oberoende av vilket avutredningens alternativ som väljs, avgifter tas ut som täcker kostnaderna förförfarandet. Prop.1973: 26 45 framlade isitt betänkande (SOU 1970: 41) Företag och samhälle förslag bl. a. om ett nyttinformations- och samarbetssystem mellan företag och offentliga organ samt omen försöksverksamhet med offentliga styrelseledamöter och offentliga revisoreri vissa aktiebolag m. m. I anslutning till behandlingen av frågan om offentligarevisorer förordade samarbetsutredningen en särskild utredning av vissarevisionsfrågor, nämligen förvaltningsrevisionen inom företagen, formerna förrevisorernas rapportering i revisionsberättelse och på annat sätt samt formernaför auktorisation av revisorer. Av dessa frågor behandlas här endast frågan omformerna för auktorisation av revisorer, medan de tvä övriga frågorna torde fälösas i annat sammanhang. F. n. finns det två kategorieryrkesmässiga revisorer, vilkas kompetens prövas i särskilt reglerad ordning,nämligen auktoriserade revisorer och godkända granskningsmän. Prövningenhandhas av handelskamrarna på grundval av egna bestämmelser. Statligamyndigheter medverkar inte. Staten har emellertid så tUl vida sanktionerathandelskamramas reglering att man i flera författningar, bl, a,aktiebolagslagen och banklagen, kräver att auktoriserad revisor medverkar irevision i en del fall. Auktoriserade revisorer har alltså i vissa hänseendenen prioriterad ställning. Också de godkända granskningsmännen är omnämnda ivissa författningar. uttalade i sUtbetänkande, att det borde övervägas om inte auktorisationen också i liksom i flertalet andra länder med ett välutvecklat revisorsväsende bordebli en samhällets angelägenhet. Frågan om formerna förauktorisationen av revisorer har aktualiserats även i andrasammanhang. Således hemställde NO om en översyn av nuvarandeordning med anledning av att en intressekonflikt uppstått meUan handelskamrarna,å ena sidan, och kommunalekonomiska förening. revisionsbyråoch sparbankernas revisionsbyå, å andra sidan, i en viktig fråga avseendeauktorisationsreglerna. Vidare har och Svenska revisorsamfundetbegärt en utredning av formerna för auktorisation. Är 1970 fick jag Kungl. Maj:tsbemyndigande att tillkalla en sakkunnig för att göra en utredning om formernaför auktorisation av revisorer. Den sakkunnige, som antog namnetauktorisationsutredningen, har i betänkandet (Ds H 1971: 3) Formerna förauktorisation av revisorer m. m. redovisat resultatet av sitt arbete. föreslåren ny ordning för auktorisation av revisorer. Även jag anser att en reform pådetta område bör genom- Prop.1973: 26 46 föras.Riksdagen bör få tillfälle att yttra sig över principerna för den nyaordningen, som även förutsätter medverkan vid vissa författningsändringar.Jag avser att för Kungl. Maj:t anmäla frågan om detaljutformningen av den nyaordningen, när ställningstagande föreligger. Utredningenkonstaterar att flera skäl talar för att staten tar huvudansvaret förauktorisationsregleringen. Det kan sålunda anföras att lagstiftaren avprincipiella skäl bör ha inflytande på denna reglering, när lagstiftaren krävermedverkan av auktoriserad revisor vid revision av vissa företag och därigenomger dessa revisorer en i viss mån privilegierad ställning. Det har ävenframhållits att det är önskvärt med större offentlig insyn på detta område.Vidare torde staten svara för auktorisationen i flertalet andra länder medvälordnat revisorsväsende. Utredningen anför också, att den intressekonflikt,som föreligger mellan handelskamrarna samt kommunema och vissariksorganisationer inom näringslivet och som angår handelskamrarnas tUlämpningav reglema om dispens från förbudet att inneha anställning hos annan än auktoriseradrevisor, knappast bör lösas pä annat sätt än genom statlig reglering. Enytterligare omständighet som talar för sädan reglering är enligt utredningenatt utvecklingen mot en ökande ekonomisk verksamhet genom organ, som liggerutanför vad som brukar benämnas det privata näringslivet, gör det mindrenaturligt att låta reglerna helt bestämmas av näringslivsorganisationer.Slutligen anförs att ett statligt ansvar för auktorisationsregleringen kanvara ägnat att ytterligare öka de auktoriserade revisorernas och de godkändagranskningsmännens förmåga att hävda sin ställning gentemot uppdragsgivarna. Utredningen lägger fram två alternativa förslag,som båda innebär att huvudansvaret för auktorisationen (godkännandet) skalltillkomma staten. Enligt båda förslagen fömtsätts att huvudbestämmelserna skallmeddelas av Kungl. och att mera detaljerade tillämpningsbestämmelserskall meddelas av kommerskollegium. Enligt utredningens huvudförslag, vilketkallas alternativ 1, skall prövningen av de löpande ärendena också handhas avkommerskollegium, medan denna uppgift enligt det andra förslaget, alternativ 2,skall ankomma på handelskamrarna, vilkas beslut skall kunna överklagas hoskommerskollegium. I huvudfrågan huruvida auktorisationen av revisorerbör bli föremål för en statlig reglering uttalar sig av remissinstansernaendast handelskamrarna, , ochFAR för att nuvarande ordning bibehålls. Övriga remissinstanser tillstyrkereller lämnar utan erinran utredningens förslag att staten skall övertahuvudansvaret för auktorisationsregleringen. Eftersom staten i en del lagar uppställt krav påatt auktoriserad revisor eller godkänd granskningsman skal! delta i revisionav vissa företag, är det enligt min mening naturligt att staten övertarhuvudansvaret för Prop.1973: 26 47 auktorisationsregleringen.Med hänsyn till utvecklingen inom näringslivet och samhället i övrigt framstårdet som mindre lämpligt att låta reglema helt bestämmas avnäringslivsorganisationer. Genom en statlig ordning skapas också visslikformighet med förhållandena i och , vilket är önskvärt medtanke på strävandena att öka den nordiska rättslikheten påaktiebolagslagstiftningens område. Jag förordar därför attauktorisationsregleringen, som utredningen föreslagit, görs till en statligangelägenhet. Beträffandehandläggningen av auktorisationsfrågor har utredningen som nämnts lagt fram tvåalternativa förslag, det ena innebärande att frågorna prövas av statligmyndighet, det andra att de prövas av handelskamrama enligt de regler statenfastställt. I likhet med utredningen och mänga remissinstanser vill jagunderstryka att handelskamrama skött revisorsauktorisationen på ett i det storahela förtjänstfullt sätt. Jag anser dock att det inte bör komma i fråga attinom den statliga regleringens ram anförtro ärendenas handläggnmg åt annan änstatlig myndighet. Det är också obestridligt att vissa svagheter är förenademed handelskamramas prövning. Sålunda växlar antalet ärenden starkt mellanolika handelskamrar, och man kan av betänkandet utläsa att en påfallandeojämnhet föreligger mellan handelskamrarna vad beträffar relationen mellanantalet meddelade godkännanden av granskningsmän och antalet vägrade sådanagodkännanden. För att man skall fä en sä långt möjligt enhetlig bedömning avprövningsärendena bör dessa samlas hos ett organ. Om detta är en statligmyndighet erhåller man också större offentlig insyn i revisorsprövningen.Dessutom kommer man i stort sett ifrån de sekretessproblem, som uppstår för denhändelse länsstyrelserna, som är förutsatt enligt utredningens alternativ 2,skulle avge yttranden tUl handelskamrarna i revisorsärendena. Jag förordarsåledes att handläggningen av auktorisationsfrågor helt skall ombesörjas avstatlig myndighet. Det ankommer på Kungl. att utse denna myndighet ochge föreskrifter om handläggningen. Jag avser att senare föreslå attkommerskollegium blir handläggande myndighet och att handelskamramaserfarenheter och person- och lokalkännedom tUlvaratas genom att kamrarnafungerar som remissinstans ät kollegiet och representeras i en rådgivandenämnd hos kollegiet. Utredningen föreslår att prövningen liksom enligtdet nuvarande systemet skall avse två kategorier kvalificerade revisorer, enmed mera omfattande och djupgående teoretisk och praktisk utbUdning och en förvUken kraven på sådan utbildning är lägre. Revisorerna med de högrekvalifikationerna skall enligt förslaget benämnas auktoriserade revisorer,medan den gmpp revisorer, som kallas godkända granskningsmän, skallbenämnas registrerade revisorer. Vad beträffar villkoren för auktorisation ochregistrering föreslås dessa bli ungefär desamma som . Beträffande särskUtutbildningskraven finns emellertid en möj- Prop.1973: 26 48 lighetatt efter s. k. särskild kunskapsprövning erhålla auktorisation. Utredningenföreslår att denna särskilda prövning avskaffas. Vidare föreslär utredningenatt anställnings- och rörelseförbuden, dvs. de nuvarande generella förbudenför de auktoriserade revisorerna att inneha anställning hos annan änauktoriserad revisor med egen revisionsrörelse eller i revisionsföretag som ägsoch leds av auktoriserade revisorer och att idka handelsrörelse eller delta iledningen av affärsföretag m. m., skall avskaffas. Det ankommer på Kungl. Majitatt ta ställning till nu berörda förslag. Jag vill dock i korthet redovisa minuppfattning i några frågor som utredningen särskUt behandlat. I likhet med utredningen och flertalet remissinstanseranser jag att man bör ha tvä kategorier kvalificerade revisorer, benämndaauktoriserade revisorer och registrerade revisorer. Beträffande yrkesbeteckningenregistrerad revisor vill jag här tUlägga dels att Svenska revisorsamfundet,som representerar bl. a. de godkända granskningsmännen, funnit den föreslagnatiteln lämplig, dels att titeln redan används i och för därmotsvarande revisorskategori. Jag är även ense med utredningen ochremissinstanserna om att några mer omfattande ändringar inte bör göras iviUkoren för auktorisation och registrering i förhållande tUl vad som gäller . I fråga om den s, k. särskilda kunskapsprövningen vill jag dock särskiltframhålla följande. Denna examinationsmöjlighet, som ger sökande tillauktorisation, som inte avlagt vederbörlig examen men på annat sätt skaffatteoretiska grandkunskaper för yrket, tiUfälle att styrka sin kompetens, harhittills utnyttjats i begränsad omfattning. De som redan godkänts vid särskildkunskapsprövning bör självfaUet genom dispens kunna fä auktorisation också iden nya ordningen efter föreskriven praktik. De som vid de nya reglernasikraftträdande ännu ej avslutat den särskilda kunskapsprövningen bör pålämpUgt sätt fä tillfäUe skaffa sig erforderlig kompetens för auktorisation.Detsamma bör gälla övriga revisorsaspiranter utan examenskompetens. Visserligenhar möjligheterna till högre studier vidgats vid universiteten under senare år.Reglerna om vidgat tillträde ger emellertid inte f. n. möjlighet för den somsaknar allmän behörighet för universitetsstudier att avlägga förrevisorsauktorisation kvalificerande examen. Auktorisatlonsmyndlgheten bördärför söka ge revisors-aspirantema anvisning på en lämplig utbUdningsväg,eventuellt i form av en särskild prövning liknande den handelskamrama hittillsanordnat. Såvitt gäller frågan om anställnings- ochrörelseförbud har jag principiellt den uppfattningen att enyrkeskompetensförklaring av den art, varom här är fråga, endast om särskildaskäl föreUgger därtUl bör utöver yrkesetiska normer och jävsregler förbindas med regler angående formerna för yrkesutövningen. Dessutom börreglerna för de båda revisorskategorierna så långt möjUgt vara Ukartade. Frånen del häll har framförts farhågor bl. a. för att ett avskaffande avanställnings- 1973: 26 49 ochrörelseförbuden skulle kunna leda till att de auktoriserade revisorerna får enmindre oberoende ställning än de har . Dessutom skulle de, i den mån deerhåller anställning vid riksorganisations revisionsorgan, kunna komma att fåotillräcklig erfarenhet av revisionsfrågor, som ligger utanför organisationensverksamhetsfält. För egen del kan jag inte se någon direkt fara i att enauktoriserad revisor speciaUserar sig på ett visst område. DärtUl kommer attinte ens ett anställningsförbud torde kunna hindra den revisor som önskarspecialisera sig från att göra detta. Vad angår de övriga här nämnda farhågornaför förändringar i revisoremas oberoendeställning vill jag peka på att anställnings-och rörelseförbud f. n. inte finns beträffande de godkända granskningsmännenoch att det inte påståtts att detta förhällande lett till att de godkändagranskningsmännen står i större beroendeförhållande till sina uppdragsgivare ände auktoriserade revisorerna. Det saknas anledning att anta att deauktoriserade revisorerna skulle stå emot uppdragsgivarnas eventuellapåtryckningar sämre än de registrerade revisorerna. Jag finner därför inte attnågra egentliga skäl för generella anställnings-och rörelseförbud för deauktoriserade revisorerna föreligger.