prop · FW0315 · 1973-12-31 00:00:00 — Före tUlkomsten av URL reglerades upphovsrätten tUlaUmänna handlingar i 9 § 1) lagen (1919: 381) om rätt tUl Utterära ochmusikaUska verk. I bestämmelsen uteslöts från skydd lagar, förordningar ochkungörelser samt offentiiga myndigheters, , beredningars och kommittéersliksom kyrkUga, kommunala och andra offentiiga representationers handungar,protokoll, beslut och skrivelser "så ock andra aUmänna handlingar".Enligt härskande uppfattning hindrade dock inte dennabestämmelse att upphovsrätt gjordes gällande tUl vissa allmänna handlingar.Detta gällde främst handlingar som hade getts in till myndighet, t. ex.vetenskapliga skrifter som åberopades vid sökande av befattning (1944 årstryckfrihetssakkunnigas betänkande, SOU 1947: 60 s. 218, ochauktortättskommitténs betänkande, SOU 1956: 25 s. 166). Ett speciellt undantagfrån bestämmelsen i 9 § 1) lag om rätt till litterära ochmusikaliska verk infördes vidare genom lagen (1956: 590) om skydd för vissakartor. Genom denna lag gavs skydd åt offi-cieUa kartor, upprättade inom riketsallmänna kartverk, sjökarteverket eller . I propositionen tUllagen yttrade departementschefen (prop. 1956: 184 s. 16) bl. a. attstatsverket från affärsmässiga synpunkter var i behov av upphovsrättsligt skyddför sin verksamhet för framställning av sådana kartor. I auktorrättskommitténs förslag till lag omupphovsmannarätt tUl litterära och konstnärliga verk (SOU 1956: 25) regleradesrätten tiU verk som innefattas i allmän handling i 9 och 24 §§. EnUgt 9 §skulle författningar samt beslut och yttranden av myndighet eUer annatoffentligt organ inte vara föremål för upphovsrätt. Sådan skulle däremot i principgälla för andra allmänna handlingar. Vissa inskränkningar i sistnämnda principgjordes dock genom bestämmelsen i 24 § i förslaget. Där angavs att förhandlingari offentliga representationer, inför myndigheter samt vid offentligasammankomster för överläggning om allmänna angelägenheter fick återges utanupphovsmannens samtycke. Kommittén uttalade i motiven (s, 166) att man med denomfattning som statsverksamheten hade tagit i dåtida samhällsliv inte utanvidare borde ta undan samtiiga allmänna handlingar från upphovsrätt och alltsågenerellt ge dem fria för eftertryck, Statiiga organ ombesörjde enligtkommittén redan då i en omfattning som var okänd affärsmässiga ochkulturella uppgifter som organisatoriskt och praktiskt bedrevs i formermotsvarande den enskilda företagsamhetens. Beträffande 9 § i förslaget uttaladekommittén att man, förutom att man genom densamma tillgodosåg TF:s publicitetsintresse,också från rent upphovsrättsliga synpunkter kunde motivera att författningarsamt beslut och yttranden av myndigheter och andra offentiiga organ undantogsfrån upp-hovrättsUgt skydd, I fråga om 24 § anförde kommittén (s. 257) att deti vissa faU skulle leda tUl orimliga resultat att generellt från upphovsrättsligtskydd ta undan allt vad som i TF:s mening utgjorde aUmänna handlingar. Somexempel nämnde kommittén att om ett vetenskapligt arbete åberopades vid sökandeav professur eller annan befattning och gavs in tUl den myndighet som handladeärendet, arbetet därigenom blev att anse som allmän handling. Det skulle då medtillämpning av grandprincipen stå fritt för envar att trycka av arbetet, förslag till lösning av fråganom upphovsrätt till allmänna handlingar godtogs av det stora flertaletremissinstanser. Någramenade emellertid under åberopande av tryckfrihetsrättsliga synpunkter attsådana handlingar borde tas undan från upphovsrätt i större omfattning änkommittén förordat (prop. 1960: 17 s, 90 och 163). I det förslag till lag omupphovsrätt till Utterära och konstnärliga verk som förelades riksdag(prop. 1960: 17) anslöt sig bestämmelserna om upphovsrätt tUl aUmännahandlingar nära till vad auktorrättskommittén hade förordat. EnUgt 9 § i propositionen skulle författningar samtbeslut och yttranden av myndighet som avses i 2 kap. 3 § TF inte omfattas avupphovsrätt Andra handlingar som upprättats hos myndighet skuUe däremot varaföremål för sådan rätt enligt vanliga regler. Departementschefen påpekade isammanhanget att begreppet allmänna handlingar omfattade samtliga hos stats-eller kommunalmyndighet förvarade handlingar, alltså även olika tryckalstersom publicerades i statens affärsmässiga eller kulturella verksamhet, såsomhandböcker, kartor, kataloger, författningskommentarer o, d, I det förslag somremitterades till lagrådet hade 24 § en avfattning som i sak överensstämde medvad kommittén hade föreslagit. Lagrådet ansåg emellertid bl, a, att den ilagrådsremissen valda formuleringen inte gav tillräckligt stöd för entillämpning som innebar att t, ex, som bevis åberopade böcker eller konstverkeller sakkunnigutlåtanden skulle åtnjuta skydd. Lagrådet föreslog därför enannan avfattning av bestämmelsen och propositionen utformades i enlighethärmed. Enligt detta förslag skulle återgivande utan upphovsmannens samtycke fåske av vad som muntiigen eller skriftligen anförs inför myndighet eller istatlig eller representation eller vid offentlig sammankomst föröverläggning om allmänna angelägenheter. Utlåtanden, som bevis åberopadeskrifter o, d, skulle dock få återges endast i samband med redogörelse för måleller ärende vari de förekommit och i den omfattning som betingades avändamålet med redogörelsen. Upphovsmannen skulle vidare ensam äga rätt att geut samling av sina anföranden. Första lagutskottet underströk (ILU 1960: 41 s, 44)vid riksdagsbehandlingen av 9 § i propositionen av det var av omistligt värdeatt rätten att fritt återge offentiiga handlingar inte inskränktes mer än vadsom var oundgängligen erforderligt. Utskottet menade att den metod som hadeföreslagits i propositionen för att införa skydd för vissa grupper av sådanahandlingar innebar risk för att skyddet skulle komma att gälla även förhandlingar för vUka skyddsbehov inte förelåg. Som huvudregel borde enligtutskottet i stället gälla att hos myndighet upprättade handlingar inte skullevara föremål för upphovsrätt. Genom särskUda regler borde sedan skydd ges åt degmpper av handlingar, som kunde anses i behov därav. Vilka kategorier somdärvid borde komma i fråga kunde emellertid enligt utskottet inte fastställasförrän efter ytterligare utredning. I lagen borde dock tas upp enbestämmelse om att så- danakartor som avsågs med lag om skydd för vissa kartor skulle varaföremål för upphovsrätt. Propositionens reglering av handlingar som getts intUl myndighet godtogs i princip av utskottet. En viss omformulering förordadesdock av 24 § så att denna skulle komma att omfatta även diskussion i radio ochtelevision. Utskottet lade i sitt utlåtande fram förslag tUl nylydelse av 9 och 24 §§ och föreslog vidare att skulle hemställa omutredning, huruvida allmänna handlingar borde beredas upphovsrättsligt skydd iandra fall än som följde av utskottets förslag till avfattning av 9 §. beslöt i enlighet med utskottets hemställanoch 9 och 24 §§ URL avfattades i enlighet med beslut. att verkställa utredning rörande upphovsrätt tillhandlingar, upprättade hos myndighet som avses i 2 kap. 3 § TF. I direktivenuttalades bl. a. att utredningen borde syfta till att, efter en noggrannkartläggning av den omfattning i vilken de olika statliga myndighetema gav utpublikationer avsedda för avsättning hos allmänheten, pröva vilkapublikationer som hade sådan karaktär att det kunde anses angeläget förstatsverket att upphovsrättsligt skydd infördes. borde för varjesärskilt fall övervägas om skydd kunde godtas med hänsyn tilltryckfrihetsrättsliga principer. Motsvarande undersökning borde ske även på detkommunala området. Vidare borde kommittén överväga i vilken form eventueUterforderliga bestämmelser borde meddelas samt om bestämmelserna skulle upptas iURL eller ges i särskild lagstiftning. Under utredningens gång överlämnadestill kommittén för att beaktas vid fullgörandet av dess uppdrag enframställning av geologiska undersökning (SGU) om sådan lagändring attupphovsrätt skulle kunna göras gällande beträffande officiell karta upprättadinom SGU, Kommittén redovisade sina överväganden i dessafrågor genom överlämnandet av det tidigare nämnda betänkandet (SOU 1967: 28)Tryckfrihet och upphovsrätt, 4.1.2Underlaget för kommitténs överväganden På uppdrag av kommittén har en systematiskbearbetning gjorts av offentligt tryck som redovisas i betänkandet.Bearbetningen avser 1963 och är begränsad till statligt tryckmen omfattar också skrifter som har getts ut av akademierna. TUl gmnd försystematiken har lagts en uppräkning av ämnesområdena som finns iauktorrättskommitténs förat nämnda betänkande, I bearbetningen tas upp 21gmpper av statligt tryck, I fråga om det närmare innehållet i bearbetningen hänvisastill betänkandet (SOU 1967: 28 s, 1617), I fråga om den statliga utgivningen av läroböckererinrar kommittén om alt man inom har inrättat en arbetsenhetsom under namnet SÖ-föriaget* bl, a. ger ut läroböcker for det nya gymnasiet *SÖ-föriaget har denl julij 969 gått upp i Utbildningsföl laget LiberAktiebolag, ikonkurrens med enskUda förlag. Planer finns också på att i någon form genomstatliga insatser främja och ombesörja utgivning av akademisk kurslitteratur.Frågan om produktion av läroböcker och andra pedagogiska hjälpmedel förundervisningsväsendet över huvud taget utreds av läromedelsutredningen (1972års riksdagsberättelse s, 259), En av dess uppgifter är att utreda frågan ominrättande av ett samhällsägt förlag för produktion av läroböcker och andrapedagogiska hjälpmedel. Kommittén erinrar vidare om att ochuniversitetskanslersämbetet låtit verkställa en utredningangående vissa upphovsrättsliga frågor i samband med undervisningen. I dennapåpekas att enUgt 9 § URL allt studiematerial som utges av t. ex,, skolmyndigheter på läns- eller kommunplanet,universitetskanslersämbetet, universitet och högskolor eller dessasinstitutioner utgör allmänna handlingar och därför kan utnyttjas fritt avenvar. Detta medför enUgt utredningen två allvarliga olägenheter. Den ena äratt författarna inte får upphovsrättsligt skydd för sina prestationer vUket kanmedföra att det kan bli svårt för myndighet som ger ut studiematerial i egenregi att få medverkan av lämpliga författare. Den andra olägenheten är att detkan bli svårt för en sådan myndighet att få tillgång till redan tryckt materialför sina utgåvor, eftersom materialet genom att införas t, ex, i en lärobok somutges av myndigheten blir så att säga allmän egendom, I den tiU utredningenfogade skrivelsen anför och universitetskanslersämbetetvissa kompletterande synpunkter på frågan om upphovsrätt tUl allmän handling.Man uttalar bl. a, att det, från de synpunkter som dessa myndigheter har attbeakta i sitt arbete, förefaller stötande att den gällande lagstiftningen skallanses innebära att verk som annars skulle ha varit skyddat av URL, i vissa fallkan inordnas under begreppet allmän handling och därigenom helt bli undandragetupphovsrättsligt skydd. Man framhåller att upphovsrätten avser "verk"och denna rätt tillkommer "den som skapat" det. Verk i URL:s meningbör rimligen inte kunna förlora hela sin begreppsmässiga innebörd genom attförvandlas till något helt annat, nämligen en handling, med hänvisning till attverket "upprättats" inom eller inkommit till offentlig myndighet.Denna inadvertens bör enligt skrivelsen undanröjas genom att det slås fast,åtminstone som en huvudregel, att verk som avses i 1 § URL inte kan ordnas inunder begreppet handUng i TF:s mening, I offentlighetskommitténs betänkande erinras vidareom statskontorets betänkande (SOU 1967: 5) Statlig publicering vari redovisatsvissa utredningar rörande den statUga pubUkations- och tryckeriverksamheten.Som ett led i arbetet har statskontoret anordnat en rundfråga till samtligaKungl, Maj:t underställda myndigheter med undantag av de affärsdrivande verkenoch de miUtära myndigheterna. Statskontoret nämner att av enkäten inte harframkommit något som tyder på att upphovsrättens utformning skulle göra detsvårt för myndigheterna att erhålla ma- nuskriptbidrag.Att upphovsrätt saknas för de handlingar som upprättats hos myndighet läremellertid enUgt statskontoret i några enstaka fall ha lett till att myndighetinte har kunnat välja den förläggare som har bedömts som förmånligast. Andraintressenter har nämUgen kunnat ställa krav på tiUgång tUl samma underiag föregen publicering. Detta har medfört att den önskvärde förläggaren inte längrehar haft samma intresse av utgivningen. Kommittén uttalar beträffande kommunalt tryck atten systematisk bearbetning liknande den som gjorts rörande det statUga trycket,inte verkställts med hänsyn bl, a, till de stora kostnaderna. Enligt kommitténfinns det emellertid goda möjligheter att, på grundval av vad som kommit framgenom bearbetningen avseende det statliga trycket, ange de alster som skallskyddas med hjälp av mera allmänna kriterier. Enligt kommittén saknas sålundaanledning att räkna med att det skulle ligga till på annat sätt i fråga omkommunernas tryck, Kommittén uttalar inledningsvis att TF:s och URL:sregelkomplex kan sägas fuUfölja det gemensamma syftet att skapa förutsättningarför ett fritt samhällsskick och en andlig odling. En kollision kan dock uppkommamellan principerna om allmänna handlingars offentlighet och upphovsmannensensamrätt i fall då en allmän handling utgör litterärt eller konstnärligt verk, I fråga om rätten att ta del av ett verk som bliviten allmän handling, uttalar kommittén att det är självklart att upphovsmannen isådant fall inte kan bestämma över verket på det sättet att han inskränkerdenna gmndlagsenliga rätt. Kommittén erinrar om att frågan i vad mån principenom allmänna handlingars offentlighet skall vika för privata Intressen bestämsgenom den s, k, sekretesslagen i vilken begränsningarna avoffentiighetsprincipen noga anges. Enligt kommittén bör inga ytterligarebegränsningar få förekomma. Kommittén konstaterar att bestämmelsen i 1 kap, 8 §TF om förbehåll för den rätt som tillkommer upphovsman blev omarbetad i sambandmed tillkomsten av URL, Bestämmelsen är enligt kommitténs uppfattningemellertid inte otvetydig. Kommittén förordar att förbehållet på ungefär sammasätt som före URL:s tUlkomst skall gälla bara rätten att i tryckt skriftoffentiiggöra allmän handling. En sådan justering innebär enligt kommittén atten myndighet inte under hänvisning till URL kan vägra att på begäran tillhandahållaavskrift av allmän handling. Någon erinran om detta i URL är enligt kommitténinte nödvändigt. Detta skulle få betydelse inte bara i fråga om handlingar ihävdvunnen mening utan också i fråga om grammofonskivor och andra inspelningari den mån dessa betraktas som handUngar. Rätten att ta del av allmän handlingoch att erhålla avskrift eller kopia därav kan således enligt kommittén fåbetydelse även vid tillämpningen av 45 och 46 §§ URL. Kommittén framhåUer vidare att 1 kap. 8 § TF i sinnuvarande lydelse också innehåller ett förbehåll i fråga om förbud att återgeverk på ett sätt, som kränker den andliga odlingens intressen. Här är detenligt kommittén fråga om ett ingripande från andra utgångspunkter än dem somhar med yttrandefriheten att göra och det är också utan något förbehåll i TFklart att ett sådant ingripande kan göras i enUghet med lag. Detta förbehållföreslås därför utgå. Enligt kommitténs mening är stadgandet i 1 kap. 8 §TF även i övrigt alltför vidsträckt i sin nuvarande avfattning. I fråga omandra verk än sådana som är allmänna handlingar uppkommer enligt kommittén intenågon konflikt mellan TF:s principer och . Det är utan någotuttryckligt stadgande självklart att de senare kan vara till-lämpUga. Beträffande härefter rätten till offentliggörandefinner kommittén att den ståndpunkt som första lagutskottet intog i sittutlåtande över förslaget tUl URL i denna fråga är den riktiga. Kommittén menaratt det inte kan vara riktigt att genom en generell regel i URL förvandla TF:sprincip om fri rätt att ge ut allmänna handUngar i tryck till ett undantag endastför vissa speciella fall. Den i grundlagen fastslagna rätten att fritt ge utoffentiiga handlingar måste vara den viktigare. Kommittén förordar därför somhuvudregel att upphovsmannen inte skall ha rätt att förfoga över sitt verk, omdet är en allmän handling. Huvudregeln bör enligt kommittén få tillämpning påden stora mängden av handlingar, som upprättas hos eller inkommer tillmyndigheterna som ett led i deras verksamhet för förvaltning ellerrättskipning. Inte bara de av auktorrättskommittén nämnda handlingstyperna författningar, beslut och yttranden utan också promemorior, andra utredningaroch vidare partsinlagor, bevisutsagor och sakkunnigutlåtanden fyUer en sådanfunktion och tiUkommer under sådana omständigheter att frågan om upphovsrättenvanligen inte kan få någon praktisk betydelse. Kommittén konstaterar i detta sammanhang att det emellertidkan förekomma att en allmän handUng är ett verk i URL:s mening. När det gällersådana handlingar kan enUgt kommittén skäl anföras för att göra undantag frånhuvudregeln och att alltså i viss omfattning bereda upphovsmannen skydd moteftertryck. I all synnerhet gäller detta verk som har getts in till myndighet,t. ex. ett vetenskapligt arbete som åberopas i en professorskonkurrens. Detskulle, framhåller kommittén, i sådana och Uknande fall vara ett kännbart ochav tryckfrihetsrättsliga skäl knappast motiverat intrång i upphovsmannensställning, om han skulle gå miste om alla rättigheter tUl verket genom attdetta gavs in till en myndighet. Enligt URL är handlingar som ges in tillmyndighet föremål för upphovsrätt enligt allmänna regler. Vissa begränsningarföreskrivs dock i 24 §. Kommittén uttalar att avfattningen av denna paragraf pånågra punkterkan inge tvekan men stannar dock för att inte föreslå någon ändring av URL:sregler om upphovsrätt till handUngar som har inkommit till myndighet frånenskild. Vad angår handlingar som upprättats hos myndighetuttalar kommittén allmänt att det för större delen av de publikationer ochskrifter som framställs hos myndighetema saknas skäl att göra inskränkning iden princip om offenfliggörande av allmän handUng som TF innehåller. Sålundakan en vidsträckt spridning av ett verk, som av myndighet har framställts förpublicering, motverkas genom upphovsrätt. Vidare kan enligt kommittén sägas attupphovsrätten här mte är så viktig som medel att tUlförsäkra upphovsmannenskälig avkastning. Om den som skapar ett verk inom en myndighet är tjänstemanhos myndigheten, får han ju lön för skaparmödan. Kommittén riktar emellertiduppmärksamheten på fall då myndighet låter framstäUa och utge handböcker,läroböcker, lagkommentarer o. d. Detta sker f. n, utan upphovsrättsligt skydd.Kommittén uttalar att man på detta område inte kan bortse från att frånvaron avsådant skydd kan medföra vissa olägenheter. En en-skUd utgivare skuUe t. ex.kunna ge ut en ny upplaga av ett verk som är slutsålt och upphovsmannen skulledå inte vara skyddad. Detta har särskild tyngd då myndigheter driverförlagsverksamhet. Det är enligt kommitténs uppfattning rimligt att myndigheternai sådana faU för att skydda sina ekonomiska intressen kan förhindra eftertryck. En avvägning mellan principen om frittoffentUggörande av allmänna handlingar och om skydd förupphovsmannen kan enligt kommittén tänkas ske genom ett system medtvångslicenser. Detta skulle innebära att det skulle stå envar fritt attåterge en handling som har upprättats hos myndighet men att upphovsmannenskulle få rätt tUi ersättning. Kommittén tar upp denna fråga till närmare behandlingoch konstaterar att vissa omständigheter i och för sig talar tUl förmån för etttvångslicenssystem. Främst skulle man härigenom uppnå säkerhet mot attupphovsrätten skulle komma att medföra något absolut hinder att publicera enallmän handling i fall där publicering är motiverad av hänsyn tUl meningsutbyteeUer upplysning. Ett annat motiv är att man med tvångslicens smidigare än meden förfoganderätt kan anpassa villkoren för publiceringen efter det ekonomiskaintresse som föreligger hos upphovsmannen eller myndigheten. Kommittén finneremellertid vissa skäl som talar mot ett tvångslicenssystem. Främst gäller dethänsynen till upphovsmannen. En handling kan ha blivit tUlgängUg enligt TF:sregler då upphovsmannen ännu inte betraktar den som färdig förpublicering. Upphovsmannen bör enligt kommittén själv få bestämma tid och platsför publicering. Det kan enligt kommittén vidare ifrågasättas, om etttvångslicenssystem skulle ge tillräckligt skydd åt en av myndighet bedrivenförlagsrörelse. Kommittén menar att det är tveksamt om en sådan förlagsrörelsei längden kan be- håUaen stab av skickliga författare bland sina uppdragstagare, om förlaget intekan erbjuda starkare garantier mot att ett privat förlag publicerar deras verkän en rätt tUl ersättning som kanske är osäker. Kommittén konstaterar ianledning härav att ett system med tvångsUcenser synes innebära ett störreingrepp i skyddet för upphovsmannen än vad som kan anses nödvändigt för atttUlgodose tryckfrihetens krav. Kommittén viU därför inte förorda ett sådantsystem. Deintressen som står på spel bör enUgt kommittén tUlgodoses genom att man låtervissa grupper av handlingar vara föremål för upphovsrätt enligt allmännaregler. Enligt kommitténs uppfattning bör upphovsrätten härvid i huvudsakbegränsas till sådana fall då ett verk har framställts för försäljning tillallmänheten. Vare sig detta sker i större omfattning, såsom då myndighet driverförlagsrörelse för utgivning av skolböcker, eller myndigheten ger ut någontrycksak bara i mera enstaka fall, kan det enligt kommittén vara rimligt attdetta sker på samma villkor som annan likartad utgivning av tryckta skrifter.En regel om att upphovsrätt kan göras gällande i fall då ett verk harframställts för försäljning till allmänheten blir tillämplig i första hand närkostnaderna för verket avses bil täckta av intäkterna vid försäljningen. Inomen förlagsrörelse måste detta krav enligt kommittén tolkas så, att rörelsen istort skall finansieras med dessa intäkter. Regeln kan emellertid blitillämplig också i fall då kostnaderna bara delvis avses bli täckta. Kommitténframhåller dock att det är uppenbart att ett verk inte kan anses framstäUt förförsäljning bara på grand av att en avgift skall tas ut som motsvarar högstkostnaderna för distribution. Kommittén föreslår på gmnd av det anförda att enhos myndighet upprättad handling skall vara föremål för upphovsrätt om denutgör ett verk som har framställts för försäljning till allmänheten. Kommittén uttalar att upphovsrätt bör kunna hävdasockså till andra verk i vissa noga angivna fall. Ett sådant fall föreUggerenligt kommittén när en konstnär har gjort en illustration tUl en skrift somges ut av myndighet. Denne har då inte haft skäl att räkna med annat än attillustrationen skulle komma till just denna begränsade användning. Upphovsrättenbör enligt kommittén i ett sådant fall inte bero på om skriften ges ut gratiseller mot ersättning. De skäl som i aUmänhet talar för att myndighetemashandlingar skall få offentliggöras har vidare enligt kommitténs mening i mindremån tUlämpning på illustrationer. Kommittén finner därför rimligt attupphovsrätt skall kunna göras gällande i nu angivna faU. Regeln bör enligt kommitténutformas så, att den avser alster av bildkonst. Kommittén tar också upp SGU:s tidigare nämndaframställning om att upphovsrätt skall kunna göras gällande beträffandeofficiell karta som upprättats inom SGU. Kommittén uttalar viss tvekan om sådankarta kan anses vara verk i URL:s mening men finner det dock rim- ligtatt man anlägger samma betraktelsesätt på sådana kartor som på dem som enligtgällande lag kan erhålla upphovsrättsligt skydd. Kommittén föreslår därför attupphovsrätt skall kunna göras gällande även till SGU:s officiella kartor. Kommittén erinrar om att vissa typer av arbetenenligt URL anses förtjänta av ett visst skydd fastän de inte är verk i lagensmening.