prop · FW0326 · 1973-12-31 00:00:00 — Då för auktorisationfordras att vederbörande som yrke utövar revisionsverksamhet, blir självfalletde praktiska möjligheterna att syssla med annat ganska begränsade. I den månuppdrag vid sidan av revisionsverksamheten Innehas får gällande jävsregler ochyrkesetiska normer utgöra korrektiv mot att olämpliga revisionsuppdrag mottas.Vidare bör, anser utredningen, kommerskollegium ha möjlighet att, om synnerligaskäl föreligger, meddela förbud för revisorer att utöva visst slag avaffärsverksamhet. Utredningens förslag innehåller bestämmelser omauktoriserade och registrerade revisorers utbUdning och praktik, om derasyrkesplikter, om sekretess och tystnadsplikt, om förfarandet vid auktorisationoch registrering, om tillsyn över revisorernas verksamhet, om auktorisa-tionensoch registreringens giltighetstid, om rådgivande nämnden hos kommerskollegium,om erforderliga författningsändringar m. m. Det ankommer pä Kungl. Maj:t attbesluta i de flesta av dessa frågor. I detta sammanhang tas därför endast uppfrågorna om sekretess och om ändringar i författningar, som beslutats medriksdagen. Sekretesslagen lagen (1937: 249) ominskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar innehåller i 26 §tredje stycket bestämmelser om visst sekretesskydd beträffande handlingarrörande ansökan om inträde i eller någons rätt att varaadvokat eller rörande disciplinärt förfarande mot advokat. Sekretessen är,såvitt rör sökanden eller advokaten, begränsad till uppgifter om hansekonomiska ställning. I övrigt omfattar skyddet upplysningar, vilkas offentliggörandekan lända annan tUl men, sålunda bl. a. en klient. Enligt utredningens uppfattning bör, då förfarandetangående auktorisation och registrering av revisorer förs in undermyndigheters handläggning, ett liknande skydd beredas handlingar rörande dessayrkesut- Prop.1973: 26 32 övare.Utredningen anser att detta lämpligen bör ske genom att till 26 §sekretesslagen fogas ett fjärde stycke av innehåll att vad i tredje stycketstadgas skall äga motsvarande tillämpning i fråga om handlingar rörande ansökanom auktorisation eller registrering som revisor eller någons rätt att varaauktoriserad revisor eller registrerad revisor eller beträffande disciplinärtförfarande mot sådan revisor. Som komplettering härtill bör föreskrivas, attmyndighets beslut ej får hentiighållas. Som motiv för en dylik begränsning avsekretesstad-gandets räckvidd framhåller utredningen, att offentligheten Intebara innebär en börda för vederbörande revisor utan också ett skydd genom attmyndigheten underkastas insyn och kontroll. Den föreslagna sekretessbestämmelsen fårtillämpning i främsta rammet på handlingar hos kommerskolleglum, kammarrättoch länsstyrelse. Den bör, enligt utredningen, införas vid båda alternativen. Utredningens förslag för med sig vissa ändringar iaktiebolagslagen och några andra författningar. Ändringarna är av närmastformell natur. Benämningen godkänd granskningsman återfinns i bl.a. aktiebolagslagen och lagen om försäkringsrörelse. Utredningen har i sinaförslag ändrat benämningen till registrerad revisor. I aktiebolagslagen och lagen om försäkringsrörelseanges att med auktoriserad revisor och godkänd granskningsman avses "avhandelskammare i riket auktoriserad revisor och godkänd granskningsman".Banklagen och lagen om jordbrukskasserörelsen föreskriver för vissa fall att"av handelskammare I riket auktoriserad revisor" skall utses. Utredningens förslag enligt alternativ 1 innebäratt kommerskollegium skall överta auktorisationsfunktionen. Hänvisningen tillhandelskammare i de berörda författningstexterna måste därför utgå.Enligt utredningens mening är det därvid inte erforderligt att i stället införahänsyftning på kommerskolleglum. Det torde vara tUl fyllest att Iförfattningarna tala om auktoriserad revisor och registrerad revisor utanangivande av vem som meddelat auktorisationen eller registreringen. I lagen om allmänna hypoteksbank och omlandshypoteksföreningar föreskrivs beträffande banken att en revisor och hanssuppleant skall vara "auktoriserade av handelskammare eller på annat avKonungen godkänt sätt". I förordningen om Sverigesstadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar finns motsvarandeföreskrifter beträffande kassan och föreningarna. Dessa författningsrum bör,föreslår utredningen, ändras så att där endast anges att vederbörande revisoroch hans suppleant skall vara auktoriserade revisorer. 1973: 26 33 Utredningen har summariskt beräknatkommerskollegiets kostnader vid genomförande avalternativ 1 till , avseende kostnader för en byrådirektör, ettbiträde, rådgivande nämnden, annat biträde av utomstående expertis samtexpenser. Beräkningen har gjorts med beaktande av löneläge. Vad angår avgifter för auktorisation ochregistrering konstaterar utredningen att handelskamrarna f. n. av revisorernatar ut vissa avgifter, som är avsedda att vara bidrag till kostnaderna förauktorisations-och godkännandeförfarandena. vid ansökan omauktorisation eller godkännande och . vid meddelande av auktorisationeller godkännande. Därjämte tas avgifter ut vid den årliga förnyelsen avcertifikat med . för auktoriserad revisor och . för granskningsman.Också i samband med överflyttning av auktorisation eller godkännande till annanhandelskammare utgår avgift. Avgifterna har varit oförändrade . Utredningen anför, såvitt angår dess alternativ 1,att det kan hävdas, att om man finner ansvaret för auktorisations- ochregistreringsordningen vara en statlig förvaltningsuppgift av sådant art attstaten inte endast bör svara för regleringen utan även direkt handhatill-lämpningen, staten inte i full utsträckning bör upprätthålla principen omkostnadstäckning utan bör begränsa sig till expeditionsavgifter. En sådanbegränsning har skett i vissa andra statliga auktorisations-ordningar. I deärenden om behörighetsförklaring av elinstallatörer som kommerskollegiumhandlägger utgår endast expeditionsavgift. Detsamma är förhållandet i fråga omlakar- och tandläkarlegitimation och andra behörighetsärenden, som handläggs avsocialstyrelsen. I sammanhanget nämner utredningen också, att kommerskollegiuminte i någon av de ärendekategorier, som kollegiet handlägger, tar ut andraavgifter än sådana som grundar sig på expeditionskungörelsen. Utredningen föreslår därför att endastexpeditionsavgift enligt expeditionskungörelsen skaU utgå vid alternativ 1 förbeslut om auktorisation av revisor och registrering av revisor. Utredningenanser att avgiften bör bestämmas till . Såvitt angår altemativ 2 anser utredningen detrimligt att handelskamrarna får ta ut avgifter, som i stort sett täcker deraskostnader för förfarandet beträffande auktorisation och registrering. 3 1973.1 saml. 1973: 26 34 5Remissyttrandena 5.1 AUmänna synpunkter De flesta remissinstanserna ansluter sig tilltanken att staten skall ta över huvudansvaret för auktorisationsregleringen.Således framhåller i att staten genom attpå olika sätt sanktionera begreppen auktoriserad revisor och godkänd granskningsmanindirekt medverkat till att ge dessa revisorer en gynnad ställning och attstaten därför haft en avgörande betydelse för uppbyggnaden av den svenskarevisorskåren och dess förhållandevis starka ställning inom svenskt näringsliv.Staten bör därför i fortsättningen aktivt medverka vid själva auktorisationen.Härigenom skapas också likformighet med förhållandena i och ochdessutom torde sådana intressekonflikter, som nämnts av utredningen, kunnalösas eller kanske helt undvikas. Vidare synes de enskilda revisorernas möjligheteratt framstå som självständiga och oberoende i förhållande till uppdragsgivarnaöka genom en statlig medverkan vid auktorisationen. En mera aktiv medverkan iauktorisationsförfarandet torde även kunna bidra till att minska farhågorna förkonkurrensbegränsning. i erinrar attantalet nybUdningar av aktiebolag är stort. I bolagen har staten som borgenärbetydande ekonomiska intressen att bevaka genom käUskatte- och mervärdeskattesystemensamt genom skyldigheten för företagarna att erlägga arbetsgivaravgifter. Detär därför en naturlig ordning att huvudansvaret för bestämmelserna omauktorisationen av revisorer och tillsynen över dessa tillkommer staten. Länsstyrelseni anför att strävandena att nä regional balans i befolknings- ochsysselsättningsutvecklingen fordrar ökade samhällsinsatser pä olika områdeninom näringslivet. Genom regionalpolitikens olika medel och genom allmännanäringspolitiska åtgärder sker inom skilda delar av landet en fortgåendeutbyggnad av industrl-och serviceverksamhet, vilket efter hand blir av alltstörre betydelse för samhällsutvecklingen regionalt sett. En sådan ökadbetydelse accentuerar bl. a. behovet av en kvalificerad ekonomisk rådgivninggenom en offentligt auktoriserad revision som Inte bara är enefterhandskontroll utan också har ett omfattande framätsyftande innehåll.Länsstyrelsen anser därför att reglerna för auktorisationen nu inte längre skaUfastställas av näringslivets egna organ. Även i betonar attsamhällsutvecklingen över huvud får anses gä i en riktning som gör detnaturligt att staten får huvudansvaret för ifrågavarande frågor. Erfarenheterfrån andra länder synes också tala för ett statligt auktorisationsförfarande. Enannan ståndpunkt intar FAR, som förordar att gällande auktorisa- Prop.1973: 26 35 tionsförfarande bibehålls oförändrat. Ävenhandelskamrarna, och anser atthandelskamrarna kan på eget ansvar handha auktorisationen, dock med vissamodifieringar i förhållande till nuvarande ordning. 5.2 Det statliga huvudansvarets utformning Utredningens altemativ 1 förordasav , , , , länsstyrelsernai , , , , och ,, och . , kommun.Lantbrukarnas riksförbund. Svenska revisorsamfundet, , , revision, LO, TCO och Göteborgsstads revisorskollegium. TUl förmån för altemativ 2 uttalarsig försäkringsinspektionen, UKÄ, , kommerskollegium, NO,länsstyrelserna i , , , ochVästernorrlands län, kanslichefen hos revisorer, , , köpmannaförbund.Svenska företagares riksförbund, SHIO och . Deremissinstanser som i första hand förordar ett bibehållande av nu gällandeordning, nämligen handelskamrarna, , Svenska bankföreningenoch FAR förordar i andra hand altemativ 2. De remissorgan som föredraraltemativ 1 och som närmare motiverar sitt ställningstagande betonar att dettaalternativ bäst tUlgodoser kravet på en enhetlig bedömning av de enskildaärendena. I detta sammanhang påpekar exempelvis i län och stads revisorskollegium att det av betänkandet framgåratt genomsnittliga antalet ärenden angående auktorisation och godkännande perår och handelskammare varit litet och att en påfallande ojämnhet beträffandebesluten om godkännande visats föreligga mellan olika handelskammare.Remissorganen framhåller vidare att altemativ 1 tillvaratar handelskamramaserfarenhet av auktorisationsfrågor genom att handelskamrarna utnyttjas somremissorgan och representeras i rådgivande nämnden. ochSvenska sparbanksföreningen hävdar vidare att en fullt genomförd statligadministration ger bättre möjligheter till insyn i auktorisationsverksamhetenän den splittrade beslutsorganisationen enligt alternativ 2 samt attalternativ 1 såväl frän rättssäkerhetssynpunkt som ur praktisk synvinkel ärbättre så till vida som förvaltningslagen med alla dess framtida ändringarautomatiskt blir tillämplig pä auktorisationsförfarandet vid detta alternativ.Riksskatteverket finner alternativ 2 vara en halvmesyr. Länsstyrelserna iSödermanlands och samt anser att 1973: 26 36 enstatlig auktorisation är ägnad att ytterligare öka revisorernas auktoritet ochanseende. Svenskarevisorsamfundet framhåller som skäl för sitt ställningstagande dels attkommerskollegium har en central och unik ställning i företagsvärld ochsamhällspolitik, som gör det väl skickat för uppgiften att handhaauktorisationen, dels att nuvarande tillsynsorgan ej fullgjort sin uppgifttillfredsställande, dels att yrkets oberoende och yrkesmännens integritet bästgynnas av en statlig "legalisering" och tillsyn. Även länsstyrelseni framhåller kommerskollegiets lämplighet för uppgiften. LO betonar, att auktorisationen inte bör handhas avorganisationer som står de granskade företagsledningama så nära somhandelskamrarna gör. stads revisorskollegium framför liknandesynpunkter. Sålunda påpekar revisorskollegiet att det övervägande flertalet avde auktoriserade revisorema för sin bärgning är beroende av uppdrag från näringslivet.Deras revision avser styrelsers och verkställande direktörers förvaltning ochrevisionsberättelserna skall innehålla särskUda uttalanden angåendeansvarsfrihet för nämnda befattningshavare. Dessa är i många fall ledandepersoner i ortens näringsliv och kan vara ledamöter i handelskammaren. Detförhållandet, att revisorernas status som auktoriserade eller registreradeskulle vara beroende av personer, vUkas verksamhet de i sina revisionsuppdragskall granska, synes från etiska synpunkter ej vara invändningsfritt, betonarrevisorskollegiet. Att märka är, att i länder med Icke-statlig auktorisation,exempelvis och , auktorisationsförfarandetverkställs av sammanslutningar av revisorer. Information kan utbytas smidigare mellan statligamyndigheter, påpekar i , varför altemativ 1 äratt föredra. Åliggandet för länsstyrelserna att medverka vid tillsynen avrevisoremas verksamhet innebär bl. a. att anmärkningsvärda förhållanden somuppmärksammas vid taxerings- och skatterevisioner skall meddelas den som skallbesluta i disciplinärenden. Härvid kommer Inte sällan sekre-tessbelagdarevisionspromemorior att utgöra dokumentation. Med ett system medkommerskollegium som tillsynsmyndighet skulle detta inte medföra några problemvid tUlhandahåUande av uppgifter som framkommit vid taxeringsrevision.Svårigheter i sekretessfrågem skulle däremot om alternativ 2 väljs enligtlänsstyrelsens åsikt få till konsekvens, att länsstyrelsemas möjligheter atteffektivt fullgöra sin medverkan vid tillsynen begränsades. De remissorgan, som föredrar alternativ 2, betonaraUmänt att den hittUlsvarande ordningen fungerat väl och att den erfarenhethandelskamrarna vunnit bäst tUlvaratas genom att handelskamrarna alltfort fårmeddela auktorisation. Det framhåUs också att kravet på enhetiighet i Prop.1973: 26 37 bedömningen av ärendena tillgodoses genom möjligheten attöverklaga handelskamramas beslut till kommerskollegium. Den goda personkännedomoch kännedom om lokala förhållanden, som handelskamrarna har, utnyttjas bästvid alternativ 2 framhåller exempelvis kommerskollegium och länsstyrelserna iGävleborgs och . i anser attbeslutsfunktioner i olika frågor inte bör läggas högre i förvaltningshierarkienän nödvändigt. Kanslichefen hos riksdagensrevisorer föredrar alternativ 2 eftersom detta alternativ synes medföra sammakvalitet i bedömningen av ärendena som alternativ 1 men till lägre kostnader. SHIO och köpmannaförbundanser att ett överförande av hela regelsystemet på Kungl. Maj:t ochkommerskollegium lätt skulle kunna ge revisorerna en prägel av statligatjänstemän, en utveckling som inte är helt önskvärd. hävdar att alternativ 1 måste medföra ett beroendeförhållande förrevisorn gentemot taxeringsmyndigheterna taxeringsintendenten och tardärför helt avstånd från detta alternativ. Mot titeln auktoriserad revisorreses invändningar endast av i och Svenskarevisorsamfundet. De anser att titeln statsauktoriserad revisor är lämpligare,eftersom denna titel liksom titeln registrerad revisor brukas i ochNorge och ett betänkande om en i stora delar gemensam aktiebolagslag inomNorden lagts fram. Beträffande den föreslagna titelnregistrerad revisor är enigheten hos remissinstanserna ej fullt så stor, ävenom dock flertalet bland dem tillstyrker utredningens förslag eller lämnar detutan erinran. SHIO, ochSvenska revisorsamfundet finner den föreslagna titeln väl vald, bl. a. medhänsyn tUl att yrkesbeteckningen redan används i och . i och ifrågasätter om inte de båda benämningarna auktoriserad revisor ochregistrerad revisor är alltför lika. Inte heller ärövertygat om att titeln registrerad revisor ej kommer att skapa förväxlingar. Risken för förväxling betonas ävenav och länsstyrelserna i och län.Förväxlingsrisken torde bli mindre om i stället för registrerad revisorbeteckningen godkänd revisor valdes. , handelskamrarna,. och hävdar, att dennuvarande benämningen godkänd granskningsman hunnit bli väl inarbetad i fleralagar och författningar och i det allmänna medvetandet. De anser därför en ändringav yrkesbeteckningen onödig. 4 RUisdasen 1973. 1973: 26 38 5.4 Villkor för auktorisation och registrering Mot utredningens förslag såvittgäller huvuddragen av de vUlkor som bör uppställas för auktorisation ochregistrering görs inga nämnvärda invändningar. Sålunda framförs huvudsakligendetaljpåpekanden såvitt angår utbildnings-, praktik- och verksamhetskraven. Beträffande frågan huruvida den s.k. särskUda kunskapsprövningen bör avskaffas förordar UKÄ, Lunds och Göteborgsuniversitet, handelskamrarna, . , och revision att den särskildaprövningen bibehålls medan Svenska revisorsamfundet anför att denna prövningej har något egenvärde som motiverar dess bevarande och att den därför bör bibehållasendast under en kort övergångstid. , till varsuttalande UKÄ ansluter sig, anför angående den särskUda kunskapsprövningen atterfarenheterna av denna varit positiva, oaktat den utnyttjas endast i begränsadomfattning. finner det obUligt att borttaga denna väg förtillträde till yrket i , då man i övrigt på alla sätt önskar breddautbUdningsmÖjlighe-tema 1 samhället. Handelskamrarna och FAR framför liknande synpunkter. Utredningens förslag I fråga omrevisorernas anställningsförhållanden tillstyrks av bankinspektionen,, , , , länsstyrelserna i ,, och , , och ,kanslichefen hos revisorer. , Stockholmskommun, SHIO, . ,stads revisorskollegium och TCO, medan kommerskollegium säger siginte vUja avstyrka utredningsförslaget. Länsstyrelserna i län och förordar ett system, enligt vilketauktoriserade revisorer får ta anställning hos riksorganisationer av den typutredningen redogjort för, men anser att anställningsförbudet i övrigt kanbehällas. En liknande ståndpunkt intar försäkringsinspektionen, Göteborgsuniversitet, länsstyrelserna i , , och Örebrolän, handelskamrarna, , och KF,vilka anser att anställningsförbudet i och för sig bör bibehållas men att engenerösare dispensgivning än , främst med tanke på de aktuellariksorganisationerna, skall tillämpas. Denna lösning anser även riksskatteverketvara ett tänkbart alternativ. Verket tillstyrker dock utredningens förslag. 1973: 26 39 anställningsförbudetoch hävdar att de riksomfattande organisationerna inte skall få anställaauktoriserade revisorer. Avde till utredningsförslaget positivt inställda remissorganen framhållerbankinspektionen att sparbankernas revisionsbyrå har stor betydelse förrevisionsverksamheten inom sparbanksväsendet och att bankinspektionen i flerasammanhang haft aiUedning att på olika sätt verka för att såväl årsrevision ochsiffergranskning som speciella undersökningar i största möjliga utsträckninganförtrotts åt denna byrå. Byråns personal är väl skickad för sina uppdrag, menanställningsförbudet har bidragit till att försämra rekryteringsmöjlighetemaför revisionsbyrån och därigenom indirekt försvagat dess förmåga att verka iden större skala, som bankinspektionen för sin del finner önskvärd.Inspektionen skulle i betydande mån kunna avlastas från mera ratinbetonadtillsynsverksamhet på sparbankssektorn, om den löpande kontrollen även över demindre Instituten efter en reform kunde organiseras och ledas av auktoriseraderevisorer inom sparbanksrörelsens egna led. Bankinspektionen anser också attdet finns anledning anta att en sådan lösning skulle vara effektivare frånkostnadssynpunkt. Deföreslagna nyheterna medför, att de auktoriserade revisorema kan fä erfarenhetfrån såväl offentlig som enskild verksamhet, påpekar . På såvis kan ett ökat erfarenhetsutbyte erhållas. torde man kunna få fram enkår av revisorer, som i större utsträckning än går att utnyttjainom skilda delar av samhället. Länsstyrelseni anför att om man exempelvis stadgar att auktoriseradrevisor endast får ta anställning hos en riksomfattande organisation vilketi och för sig inte synes otänkbart kommer man att omöjliggöra anställning hoskommunala revisionskontor av den tjp, som finns i de större städema, menacceptera anställning hos den kommunalekonomiska föreningen. harsvårt att se, att det föreligger sådan skillnad mellan dessa bådarevisionsföretag att det är befogat att göra åtskillnad mellan desamma. Somläget nu är, måste en kommun anlita utomstående revisor i de fall ett helägtaktiebolag författningsenligt skall ha en auktoriserad revisor. Frågan omsjälvständighet och oberoende är givetvis viktig men bör inte överbetonas.Revisorn utför sitt arbete och avger sin revisionsberättelse under ansvar. Häriligger en garanti för att han måste utföra sm granskningsuppgift på ettsjälvständigt sätt. i framhåller, bör undersöka möjligheten att lagstiftningsvägen förse tUlsynsmyndighetenmed kontrollorgan eller sanktionsmöjligheter, syftande tUl att skapa oberoendeförhållandemellan de riksorganisationer, som anställer auktoriserade revisorer ochunderställda företag, som blir föremål för revision. Kansubordinationsproblemet tillfredsstäUande lösas har intet atterinra mot att det rådande anställningsförbudet upphävs. Prop.1973: 26 40 Eftersom de fördelar, som står att vinna med attrevisorssammanslutningar av nämnt slag medges rätt att anställa auktoriseradrevisor utan att denne förlorar sin auktorisation, överväger de nackdelar somsamtidigt uppkommer, ställer sig i inte avvisande.Den begränsningen bör dock gälla, att auktoriserad eller registrerad revisorför att bibehålla sin auktorisation eller registrering i sitt yrkehuvudsakligen bör utöva verksamhet som avser externrevision. Anställningsförbudet har försvårat rekryteringen avpersonal tUl kommunala revisionsorgan, påpekar kommunförbundet.Garantierna för att revisorer, anställda hos riksorganisationer, inte utsättsför påtryckningar från de företag eller kommuner som granskas torde vara minstlika stora om inte större än beträffande revisorer anställda hos enskilt, avauktoriserad revisor lett revisionsbolag. Förbundet delar utredningensuppfattning, att den kommunala förvaltningsordningen erbjuder tillräckligagarantier för att tjänstemannarevisorer, anställda hos kommunaltrevisionskontor, kan upprätthålla sitt oberoende. TCO understryker vikten av att anstäUningsförbudetupphävs så att kommuner och statliga revisionsorgan kan anställa auktoriseraderevisorer. Medstatlig auktorisation och utan anställningsförbud blir den auktoriseraderevisorns ställning starkare, förmodar stads revisorskollegium.Revisorn kommer att stå friare och ges flera möjligheter än nu att tarevisorsanställning utan att därmed förlora sin auktorisation. Vetskapen häromkan vara av värde i en konfliktsituation. påpekar, att kollegiet i ettyttrande till allmänna beredningsutskott framhållitatt det länge ansetts att förbudet för auktoriserad revisor att inneha tjänstoch att utöva visst slag av affärsverksamhet utgör en väsentlig beståndsdel iauktorisationssystemet. Den som vill anlita en revisor skall nämligen kunnagöra detta i förvissningen, att revisorn fömtom att han är kvalificerad för uppdraget -ej är i beroendeställning till någon. Kollegiet anser att situationen såvittdet gäller uppdragsgivarens önskan att kunna vända sig till en revisor som,föratom att han har erforderlig kompetens, inte i sin verksamhet har någraintressen som kan tänkas koUidera med uppdragsgivarens, knappast är annorlundai dag än . har emellertid tillkommit nya faktorer sommåste tas med i bedömningen. Det gäller då främst att uppmärksamheten fästs pånödvändigheten av en effektiv och rationellt ordnad redovisnings- ochrevisionsfunktion inom den offentliga sektorn och inom den mindreföretagsamheten och föreningsrörelsen. Inom dessa sektorer kan en lösning avrevisionsfrägan ofta med fördel erhållas genom kollektivisering avredovisnings- och revisionsfunktionerna samt genom att stat och kommun gesbättre möjligheter att till sig knyta kvalificerade revisorskrafter.