prop · FW0333 · 1973-12-31 00:00:00 — Några remissinstanser anser att datainspektionenunder sitt första verksamhetsår bör få större befogenheter än har föreslagit.Sålunda framhåller , sjukhuset, ochLeverantörsföreningen och datautrustning att det är angeläget attinspektionen skall kunna lämna bindande förhandsbesked förelagstiftningens slutliga ikraftträdande. ÅtskUliga remissinstanser, nämligenrikspolisstyrelsen, SAF, TCO, . , och Finansierings företagens förening,är kritiska mot att rätten att övergångsvis bruka befintliga register skallavse endast en oförändrad användning. De nämnda remissinstanserna anför bl. a.att det skulle vara starkt hämmande för rationaliseringsverksamheten att pådetta sätt låsa existerande register . TCO anser attändring i registrens användning bör kunna ske på vUlkor att ändringen anmälstUl datainspektionen. Inspektionen bör därvid kunna göra en preliminär bedömningav risken för integritetsintrång och, om det behövs, hindra registerförarenatt använda registret på det tilltänkta sättet. Bankinspektionen anser att tUlstånd inte alls skallbehöva sökas för personregister som redan är inrättade när datalagen ttäder ikraft. De allra flesta registren har inrättats av legitima skäl, och dessutomhar betydande kostnader lagts ned på dem. Det kan därför knappast komma ifråga, anser bankinspektionen, att helt förbjuda redan existerande register.Datainspektionens ansträngningar får i stället imiktas på att avlägsna ellermodifiera eventuella integritetskränkande inslag. Av dessa skäl förordarbankinspektionen att ansökningsförfarandet beträffande äldre register ersättsmed ett anmälningsförfarande med den av föreslagna kompletteringen, dvs.att utvidgning av register till nya slag av personuppgifter eller nya ändamålskall kräva tUlstånd av datainspektionen. Godtas detta förslag, anserbankinspektionen att tiUstånds-plikten bör kunna gälla redan fr. o. m. den 1januari 1974. Anmälningsplikten beträffande äldre register kan lämpligenfuUgöras senast . Bilregisternämndenförordar att tUlståndsprövningen ersätts med ett anmälningsförfarande, såvittgäller befintliga statliga register. Datainspektionens uppgift bör sedan varaatt övervaka hur registren används. EnUgt i börsärskild uppmärksamliet äg- 1973: 33 68 nasåt redan beslutade centralregister. Som skäl härför pekar på denstora mängd sådana register som byggts upp . Förslaget om tUlägg till tUlstyrkseller lämnas utan erinran av de allra flesta remissinstanserna. JK påpekaremellertid att straffbestämmelsens tolkning kan bli föremål för tvekan medhänsyn till att ingenting sägs om obehöriga införingar i datasystem. Möjligenkan hävdas att en införing innebär ändring av upptagning. JK ansei- att fråganbör klarläggas. CFD motsätter sig bestämt förslaget attbestämmelsen om dataintrång skall omfatta även ändring och utplånande avdatalagrad information. Inte minst med hänsyn till inskrivningsregistretsbetydelse anser CFD att det här föreligger behov av ett ökat straffrättsligtskydd, vilket innebär att sådana manipulationer skall bedömas somförfalskningsbrott. Bestämmelser härom måste införas i 14 kap. . SPRI anser att man, utöver den föreslagnastraffbestämmelsen, bör överväga möjligheten till rättsliga åtgärder mot sådanperson som medvetet utnyttjar personuppgifter från icke legaliserat registerinom eller utom landet. Med hänsyn tUl de stora värden i form avinformation som finns att skydda anser juridiska fakulteten vid Stockholmsuniversitet att det bör övervägas att kriminalisera försök och eventuellt ocksåförberedelse till dataintrång. som automatisk databehandling (ADB)har varit i bmk har den medfört en radikal förändring av informationsbehandlingen.Trots att ADB-tekniken alltjämt torde befinna sig i ett utvecklingsskede, redan kommit att få en sådan betydelse för den industriella och samhälleUgautvecklingen att den kan undvaras. ADB-teknikens positiva effekterhar gjort sig gällande inom både den offentliga och den privatasamhällssektorn. Tekniken har bl. a. möjliggjort rationaliseringar som ärbetydelsefulla från samhällsekonomisk synpunkt. Minst lika viktigt är att detnya sättet för informationsbehandling har gett möjUgheter att åstadkomma ettfylligare och tillförlitligare underlag för planering och beslutsfattande. Även om sålunda ADB-teknikens utveckling har varitav stor positiv betydelse, har den också inneburit problem i vissa avseenden.I och med att myndigheterna i allt större utsträckning har använt sig av 1973: 33 69 ADBför lagring av information, har svårigheter uppträtt vid tillämpningen avoffentlighetsprincipen, dvs. allmänhetens rätt att få del av det material somförvaras hos myndigheterna. Enligt gällande lagstiftning omfattaroffentUghetsgrandsatsen endast sådant material som är att anse som allmännahandlingar, och det har rått tvekan om huruvida upptagningar för ADB skallhänföras tiU denna kategori och på vilket sätt upptagningama i så fall skalltiUhandahållas. Det problem kring datatekniken som torde hatiUdragit sig mest uppmärksamhet är emellertid teknikens inverkan på enskildamänniskors privatliv. Möjligheterna att med ADB-teknikens hjälp föra samman storamängder av information och att därur göra olika sammanställningar och analyserhar väckt oro för opåkallade ingrepp i den personliga integriteten. Såväl inomvårt eget land som i andra länder har krav ställts upp på att myndigheternasoch enskilda organisationers ökade möjligheter genom ADB-tekniken att inhämtaoch utnyttja kunskaper om enskUdas förhållanden motverkas eller åtminstonekontrolleras. De problem som ADB-tekniken sålunda har fört medsig när det gäller tillämpningen av offentlighetsprincipen och riskerna förotiUbörligt intrång i enskUdas personUga integritet har övervägts av offentlighets-och sekretesslagstiftningskommittén (). Det utredningsarbete som harutfört har redovisats i betänkandet (SOU 1972: 47) Data och integritet. , som bl. innehåller förslag till ändringar i reglerna omallmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen (TF) och förslagtill en ny lag, kallad datalag, har varit föremål för en omfattanderemissbehandling. Under remissbehandlingen har principerna i de framlagdaförslagen fått ett gott mottagande. Också enligt min mening är förslagen välägnade att läggas tUl grund för lagstift- 6.2Offentlighetsprincipen och dess tillämpning på ADB-material m. m. En vidsträckt insyn i myndigheternas verksamhet ären av föratsättningarna för en väl fungerande demokrati och för enskildasrättssäkerhet. En sådan insyn är bl. a. ägnad att stärka aUmänhetensförtroende för myndigheterna och att främja den viktiga debatten om samhällsarbetetsmål och medel. I vårt land ses principen om aUmänna handlingarsoffentiighet som en av de väsentligaste garantierna för att allmänheten skallfå den önskvärda insynen i myndighetsarbetet. Pruicipen är fastslagen i 2 kap.1 § TF. Det sägs där att varje svensk medborgare har fri tUlgång till allmännahandlingar och att inskränkningar i denna rätt får gälla endast om det påkaUasav vissa, särskUt angivna skäl. De fall då enligt de 1973: 33 70 angivnagranderna allmänna handlingar skaU hållas hemliga finns i enlighet med vad somföreskrivs i 2 kap. 1 § TF upptagna i en särskUd lag, lagen (1937: 249) ominskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen). När en handling är att anse som allmän angesnärmare i ett antal paragrafer i 2 kap. TF. Däremot defmieras inte begreppethandUng. Uppenbarligen avses med handling i första hand papper med skriventext, men det är i princip likgiltigt om papper eUer något annat material haranvänts som underlag. Det är också utan betydelse på vilket sätt texten harframställts. I och för sig behöver det inte finnas något budskap som äruttryckt i bokstäver eller siffror för att en handling skall anses föreligga.Däremot måste något slags information finnas. I och med att handlingar i hävdvunnen mening i ökadutsträckning har kommit att ersättas med tekniska upptagningar av olika slag,har handlingsbegreppet alltmer blivit föremål för diskussion. I synnerhet harADB-tekniken med dess olika former för lagring av information på teknisk vägkommit i blickpunkten. Det har framstått som tveksamt huruvida upptagningar förADB skall betraktas som handlingar. Frågan härom har visserligen såvitt gällermagnetbandsregister avgjorts av regeringsrätten, som har slagitfast att ett sådant register är att anse som handUng i TF:s mening. Det haremeUertid inte klarlagts på vad sätt myndighet skall förfara när det gäUer attlämna ut uppgifter i ett magnetbandsregister som är att betrakta som en allmänoch offentlig handling. framhåller i sitt betänkande att det kan görasett flertal invändningar mot att tolka handlingsbegreppet så extensivt att detomfattar även upptagningar på magnetband och andra datamedier. Fränsett attinnebörden av ordet handling tänjs utöver det språkligt rimliga, anser med en så extensiv tolkning av handluigsbe-greppet inte på ett naturligtsätt kan avgöra när informationen skall vara tillgänglig och på vilket sätt denskall tillhandahållas. Detta hänger samman med att upptagningar för ADB inte ärvisuellt läsbara utan att informationen måste överföras tUl läsbar text, vilketvanligen kräver tiUgång tUl datamaskin och lämpliga program m. m. Ett annatproblem ligger i att driftsansvaret för ADB-upptagningar ofta åvilar en annanmyndighet än den som svarar för upptagningens innehåll och utnyttjar detmaterial som finns däri. kan driftsansvaret t. o. m. ha uppdragits åtett privat företag eller en organisation som inte är att betrakta sommyndighet enligt TF. Slutiigen föreligger svårigheter att tillämpa TF:s reglerom den tidpunkt då en handling blir allmän, bl. a. eftersom en ADB-upptagninginte är beständig på samma sätt som en handling i vedertagen bemärkelse. Det anförda leder enligt OSK:s mening tUlslutsatsen att datatekniken när det gäller tillämpningen avoffentlighetsprincipen kräver en 1973: 33 71 Den principiella utgångspunkten för utformningen av ensådan reglering måste enligt vara att allmänhetens tUlgång till informationhos myndigheterna inte får försämras genom övergången till ADB. Sättet förinformationens tillhandahållande bör däremot kunna ändras i den mån den nyatekniken gör det nödvändigt eller önskvärt. Där så är möjligt bör man utnyttjadatateknikens förmåga att förbättra allmänhetens tillgång till information. Vad sålunda anfört har i allmänhet godtagits avremissinstanserna. Från många håll, bl. a. från sådana instanser somrepresenterar massmedia, har betonats vikten av att tillgången till informationinte försämras genom den tekniska utvecklingen utan att man i stället tar tillvara den nya teknikens möjligheter att förbättra informationstillgången. Ävenjag finner det vara av största vikt att se till att offentlighetsprincipeninte urholkas genom att myndigheterna använder ADB och annan modern teknik förlagring av information. Det kan inte komma i fråga att låta allmänhetens rättatt få del av upplysningar hos en myndighet bero av vilket medel som begagnasför att lagra upplysningarna. Som har anfört uppträder emellertid vissasvårigheter, om man vill tUlämpa om allmänna handlingar påADB-upptagningar. Särskilt gäller detta frågan om hur sådana upptagningar i denmån de är offentliga skall göras tiUgängliga för allmänheten. Jag delar såledesOSK:s granduppfattning att datatekniken när det gäller tUlämpningen avoffentiighetsprincipen kräver en lagteknisk reglering. Utgångspunkten förregleringen bör dock enligt min mening vara att man så långt möjligt låter denuvarande bestämmelserna om handlingar gälla även för tekniska upptagningar ochger en särskUd reglering endast i fall då dessa bestämmelser inte eller baramed svårighet kan tillämpas beträffande sådana upptagningar. TUl frågan om denlagtekniska regleringen och de ändringar i 2 kap. TF som den bör innebäraåterkommer jag i följande avsnitt. Några remissinstanser har påtalat att inte harberört frågan om vad som i upphovsrättshänseende kommer att gälla beträffandeADB-upptagningar, om de skall omfattas av offentlighetsprincipen. Enligt minmening faller denna fråga utanför ramen för förevarande lagstiftningsärende.Jag vill emellertid med anledning av vad som har förekommit underremissbehandlingen påpeka att frågan hur myndighets handlingar skall betraktasi upphovsrättshänseende har tagits upp i samband med att förslag tilländringar i upphovsrättslagen har förelagts (prop. 1973: 15) samt attfrågan vad som i det avseendet bör gälla i fråga om ADB-upptagningar är föremålför överväganden på samnordiskt plan. 1973: 33 72 anser, som jag har nämnt förut, att TF:s reglerom handlingar inte i sin helhet kan tillämpas på datalagrad information. Pågrund därav föreslår att 2 kap. TF kompletteras med bestämmelser om sådaninformation. Förslaget innebär att upptagningar för ADB sidoställs medhandlingar och i så gott som varje paragraf i kapitiet blir föremål för särskildabestämmelser. I åtskilliga fall överensstämmer dock dessa av föreslagnabestämmelser i sak med dem som gäller för handlingar. I fråga om andra tekniskaupptagningar, dvs. sådana som kräver annan teknik än ADB för att kunna läsaseller avlyssnas, föreslår att reglerna om handUngar skall göras generellttUlämpliga. har övervägt om man inte som objekt förreglerna om datalagrad information borde ha själva Informationen. EftersomTF:s nuvarande regler har ett konkret föremål, nämligen handling, som objekt,anser emellertid att de nya reglerna bör utformas på motsvarande sätt. OSKhar valt att i den föreslagna lagtexten använda begreppet upptagning för ADBoch menar härmed den upptagning i vilken uppgifterna fixerats I ett minne, etts. Enligt OSK:s mening vore det önskvärt att finna enutformning av TF som kunde förväntas göra den tiUämplig på aUa framtida teknikerför beväring av information. Eftersom det knappast kan föratses vilka vägarden tekniska utvecklingen kan komma att gå, avstår dock frän att sökautforma regler som uttryckligen innefattar även aUa nytillkommande tekniskalösningar. förutsätter att frågan om offentlighetsprincipens tUlämpning pånya metoder på området kan lösas övergångsvis i praxis. OSK:s förslag till lagteknisk lösning har godtagitsav flertalet remissinstanser. Från några håll har emellertid kritiskasynpunkter förts fram. Sålunda vänder sig hovrätten över och ,massmedieutredningen, DAK och JO mot att inte har låtit handlingsbegreppetomfatta även upptagningar för ADB. Enligt JO:s uppfattning är det avgrundläggande betydelse att hålla fast vid att regleringen i 2 kap. TF också ifortsättningen skall utgå från begreppet handling och att detta skall inneslutaalla informationsbärande medier, alltså även datamedier. I några remissvarriktas också anmärkning mot att har gjort skillnad mellan olika slag avupptagningar, beroende på om de är avsedda för ADB eller om de kan läsas elleravlyssnas med annan teknik. a. sätter hovrätten över och ifråga om begreppet upptagning för ADB är så klart tiU sin innebörd att distinktionenkan upprätthållas i praktiken. Såväl hovrätten som massmedieutredningen ochDAK anser att begreppet handling bör omfatta alla Prop.1973: 33 73 formerav upptagning som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. Flera remissinstanser anser att begreppetupptagning är alltför vagt och att det kan föra tanken till självainformationen i stället för till ett konkret begrepp. Från andra håll anser mani stället att offentlighetsreglerna i TF bör ändras så att de uttryckligen tarsikte på själva informationen, oberoende av typ av lagringsmedium. För min del vUl jag tUl en början erinra om att TFf. n. är föremål för en fullständig översyn. Uppgiften att göra denna översynhar anförtrotts massmedieutredningen och, såvitt gäller offentlighets- ochsekretesslagstiftningen, . Fram till dess att översynen har slutförts börenligt min mening TF:s systematik och uppläggning i görligaste mån behållas.Vad det nu gäller är att i TF föra in de regler som är nödvändiga för attklargöra rättsläget beträffande tekniska upptagningar. Dessa regler bör sessom ett provisorium i avvaktan på resultatet av det pågående utredningsarbetet. Vad jag nu har anfört leder tUl att man t. v. börbehålla TF:s nuvarande grandregel om allmänna handlingar som föremål föroffentlighetsprincipen. I den mån det står något att vinna genom att, som vissaremissinstanser har föreslagit, i stället låta offentiighetsreglerna ta siktepå själva informationen, oberoende av på vilket sätt den lagras, får övervägasunder den pågående översynen av TF. Med hänsyn till angelägenheten att t. v. behåUahandlingsbegreppet som objekt för offentlighetsprincipen får det anses mindrelämpligt att, som har föreslagit, sidoställa ADB-upptagningar medhandlingar och göra dem tUl föremål för en vidsträckt särreglering. Som jagtidigare nämnt har det i praxis redan slagits fast att upptagningar för ADB iprincip faller under TF:s handlingsbegrepp. Enligt min mening finns det intenågon anledning att vid en lagreglering som sker under pågående översyn av TFgå ifrån denna praxis. Det kan visserligen invändas att det rent språkligt ärmindre tillfredsställande att låta sådana upptagningar utgöra en form avhandling. Det kan emellertid inte anses föreligga något hinder från språkligsynpunkt att föreskriva att samma bestämmelser som gäller för handling skalltillämpas även på upptagning för ADB. Som skäl för att sidoställa ADB-upptagningarna medhandlingar har även anfört behovet av särregler. Detta behov kan emellertidtillgodoses också om man inför en huvudregel om att bestämmelsema omhandlingar tiUämpas även beträffande upptagningar. I den mån upptagningarbehöver bli föremål för särskilda bestämmelser, kan sådana meddelas somundantag från huvudregeln eller som en modifiering av denna. Som framgår av vad jag nämnde innebär att en uppdelning görs mellan olika slag av upptagningar, beroende på 1973: 33 74 omde är avsedda för ADB eller inte. Denna uppdelning, som har kritiserats avvissa remissinstanser, torde redan nu komma att ge upphov till gränsdragningssvårigheter,och svårigheterna kan komma att förstärkas i takt med den tekniskautvecklingen. Jag anser därför att man så långt möjligt bör låta samma reglergälla för alla slag av upptagningar som kan läsas eller avlyssnas endast medtekniskt hjälpmedel. Också från den synpunkten är det enligt min mening enfördel om ADB-upptagningarna, på samma sätt som har föreslagit i fråga omandra tekniska upptagningar, förs in under om handlingar. Sammanfattningsvisanser jag det sålunda förenat med påtagliga fördelar från lagteknisk synpunktatt, i avvaktan på en allmän översyn av reglerna om aUmänna handlingarsoffentlighet, föra in såväl ADB-upptagningar som andra tekniska upptagningarunder bestämmelsema om handling i 2 kap. TF. Härigenom blir det möjligt attinskränka särregleringen beträffande sådana upptagningar utan att behovet avklarläggande bestämmelser eftersatts. Vaddärefter gäller begreppet upptagning delar jag OSK:s uppfattning att det börligga till grund för lagstiftningen. I följande avsnitt ämnar jag återkommatill vad som närmare skall förstås med upptagning. Medhänsyn till vad jag nu har anfört föreslår jag att i 2 kap. 2 § TF förs in enregel om att kapitlets bestämmelser om handling skall tillämpas även på upptagningför ADB eUer annan upptagning som kan läsas eller avlyssnas endast medtekniskt hjälpmedel. I det följande kommer jag att närmare behandla desärskUda regler som behövs beträffande sådana upptagningar. Jag vUl emellertidredan här påpeka att det med en regel som den förordade blir onödigt attgöra något tillägg till huvudregeln om allmänna handlingars offentlighet i 2kap. 1 § första stycket. Inte heller behöver hänvisningen till sekretesslageni 1 § andra stycket förses med det av föreslagna tillägget beträffandeADB-upptagningar. 6.2.3Närmare om begreppet upptagning I likhet med vissa remissinstanser anser jag attdet i och för sig vore önskvärt att ge begreppet upptagning en helt och hålletkonkret innebörd, motsvarande begreppet handling. Detta gäller naturligtvissärskilt om man i enlighet med vad jag har förordat för in de tekniska upptagningarnaunder bestämmelserna om handling. Stora svårigheter uppstår emellertid när detgäUer att finna ett lämpligt konkret objekt. I de fall då information harlagrats på exempelvis ett magnetband eller ett hålkort, skuUe man visserligenkunna anse bandet resp. hålkortet som en upptagning. Förhållandena bliremeUertid betydligt mer komplicerade, om en viss information finns i etttramminne e. d. i en datamaskin. Skulle ett sådant minne anses utgöra enupptagning, skulle upptagningen, bl. a. med hänsyn till minnenas storalagringskapacket. 1973: 33 75 ide flesta fall komma att få ett alldeles för vidsträckt innehåll. Även minnenasbeskaffenhet i övrigt gör att de får anses olämpliga som objekt föroffentlighetsreglerna. Enligt min mening bör i stället, som också harföreslagits under remissbehandlingen, med upptagning avses självainformationsinnehållet, dvs. den uppgift som har fixerats på det tekniskamediet. De olägenheter som uppstår genom att upptagnmgsbegreppet därmed får enmer abstrakt innebörd än begreppet handling, bör kunna övervinnas genomsärskilda regler på vissa punkter, bl. a. när det gäller sättet för utiämnande. I enlighet med det sagda bör med upptagning för ADBavses uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som alltsåantingen finns i eller kan matas in i en datamaskin. Exempel på datamedier är iförsta hand magnetband samt skivminnen och trumminnen. Även hålkort ochhålremsor används i stor utsträckning för att mata in uppgifter i endatamaskin, I sådant fall kan korten och remsorna bli att bettakta somdatamedier och de uppgifter som har fixerats genom hålen att anse somupptagningar för ADB. I begreppet upptagning för ADB bör emellertid ocksåUgga att informationen är läsbar endast med ADB-teknik. Detta får betydelse ioch med att nya typer av datamedier utvecklas. Redan nu kan man i viss utsträckningmata in tryckt eller handskriven information i datamaskin. På detta sätt kantraditionella handlmgar komma att tjänstgöra som datamedier. I den mån deuppgifter som finns på handlingarna är visuellt läsbara, bör de inte ansesfalla under begreppet upptagning för ADB. Som nämnts är hålkort och hålremsor i storutsträckning att betrakta som datamedier. Det förekommer emellertid ofta atthålkort och ibland även hålremsor är försedda med visuellt läsbar text. I dendelen bör kortet eller remsan jämte texten anses utgöra en handling itraditionell bemärkelse. Det förekommer också att en uppgift på hålkort eUerhålremsa läses med annan teknik än ADB. I så fall bör det anses föreliggateknisk upptagning av annat slag än ADB-upptagning. har framhållit att en viss information kan varauppdelad på flera olika dataminnen, vilket medför att informationen, när manskall ta fram den, måste sammanställas från olika håU. Jag vUl med anledninghärav påpeka att vad jag har anfört om begreppet upptagning innebär attvarje uppgift som hämtas från ett och samma datamedium bör ses som en särskildupptagning. Vad härefter gäUer upptagning som inte är avseddför ADB men som likväl kan läsas endast med tekniskt hjälpmedel kan som exempelnämnas uppgift som är upptagen på mikrofUm. Normalt är sådan film läsbar medhjälp av läsapparat. Det kan emellertid också inträffa att mikrofilm läsesmaskinellt genom att den matas in i datamaskin. 1973: 33 76 Isådant fall kan de uppgifter som finns upptagna på mikrofilmen också vara attanse som upptagningar för ADB. Under begreppet upptagning som är avlyssningsbarendast med tekniskt hjälpmedel faller sådana uppgifter som har tagUs upp påljudband, grammofonskiva e, d. För att avlyssning skall kunna ske krävs isådant fall någon form av uppspelningsapparat. Vad jag nu har anfört om begreppet upptagning visaratt gränsema i viss mån kan vara svåra att dra såväl mellan olika former avupptagningar som mellan upptagning och handling i traditionell bemärkelse.Enligt min mening är detta dock utan betydelse med hänsyn till att sammaoffentlighetsregler så långt möjligt skall tUlämpas i samtUga fall.