prop · FW0333 · 1973-12-31 00:00:00 — Den föreslagna regeln torde i första hand blitillämplig på myndigheter. Enligt OSK:s mening bör den dock gälla även andraregisterförare. Såvitt avser myndigheter torde den kunna innebära enbegränsning av offentiighetsprincipen. I denna del bör den därför grundas på enbestämmelse i 2 kap. 1 § TF. säger sig vara medveten om att en spärr av denangivna typen inte torde kunna effektivt förhindra att register upprättas iutlandet. Detta är en fråga som enligt OSK:s uppfattning kan lösas endast genominternationella överenskommelser. I avbidan på sådana erbjuder spärregeln dockett visst skydd. För att man skall få garantier för attdatainspektionen företräder en bred medborgaropinion anser att flertalet avdess ledamöter bör ha nära kontakt med den allmänna opinionen genom arbete iriksdagen, folkrörelserna etc. En ledamot bör ha särskUd sakkunskap idatateknik och informationsbehandling, en särskild erfarenhet av offentligförvaltning och en av verksamhet inom näringslivet. Dessa krav på inspektionenkan enligt OSK:s uppfattning tillgodoses om inspektionen får nio ledamöter medfem ersättare. Ledamöterna och ersättarna bör utses av Kungl. Maj:t för fyra åri sänder. anser inte att alla ärenden skall behövaavgöras av datainspektionen i dess helhet. Mera rutinbetonade ärenden föreslåskunna handläggas av ett arbetsutskott, bestående av ordföranden och två andraledamöter. Även viss delegering till tjänsteman inom inspektionen bör kunnaförekomma. På denna punkt kan bestämmelser ges i instruktion, I enlighet med vad som sagts kommerdatainspektionens uppgifter i första hand att bestå i att pröva om registerfår föras, att ta emot anmälningar om register i de fall då sådant får inrättasutan tillstånd samt att meddela förhandsbesked huruvida tillstånd eller anmälanbehövs. OSK:s förslag innebär vidare att datainspektionen skall utöva tUlsynöver ADB-register genom inspektion och inhämtande av upplysningar. Vid behovskall datainspektionen meddela föreskrifter för registren även efter det atttillstånd lämnats. OSKföreslår att datainspektionen dessutom skall fungera som en dataombudsmaneller klagomur, dit allmänheten kan vända sig med klagomål och förfrågningarrörande användningen av ADB för personregistrering. I vissa fall skalldatainspektionen kunna ingripa med vitesföreläggande eller förbud.Datainspektionens beslut skall kunna överklagas hos Kungl. Maj:t. JK eller JOskaU kunna föra talan mot beslut, varige- 1973: 33 50 nomtillstånd till personregister meddelats, eller mot beslut om förhandsbesked,enligt vilket tUlstånd inte behövs. OSKföratser att datainspektionens arbetsuppgifter kommer att bli omfattande,särskUt när det gäller prövningen av störte system. På grund av enkätresultatetanser att antalet datasystem som innehåller personuppgifter f. n. kanuppskattas till ca 4 000. Av dessa beräknas 1 500 kunna undantas fråntUlståndstvånget. Tillflödet av ärenden som rör nytillkommandetillståndspliktiga system beräknar till inemot 500 , varav ca 450 påden privata sektorn. Närviss erfarenhet vunnits kan behandlingstiden för de lättast bedömda systemenenligt beräknas till åtminstone medan de mera svårbedömda kanväntas kräva upp till fem dagars arbete. Överslagsvis uppskattar att detför granskningen av huvuddelen av systemen behöver inrättas sju tjänster. Dåhar undantagits behandlingen av de mera komplicerade datasystemen på denoffentliga sektorn, som beräknas kräva fyra å fem tjänster. HärtUl kommer detjänster som behövs för tillsynsverksamheten och för utredningar med anledningav klagomål från allmänheten m. m. Sammanfattningsvis uppskattar attdatainspektionen för de löpande arbetsuppgifterna behöver 22 tjänstemän, varav1 kanslichef, 2 tjänstemän med uppgift att leda inspektionsverksamheten resp.handha frågor om klagomål från allmänheten, 14 handläggare med uppgift attförbereda tillståndsärenden m. m. och biträda vid inspektioner, 3 biträden, 1telefonist och 1 expeditionsvakt. Kostnaderna för datainspektionen under ett budgetårberäknar till , räknat kostnadsläge. Av dettabelopp utgör 1,1 milj. kr. Under /74, dådatainspektionen förutsätts successivt komma att byggas upp, kan kostnadernaenligt OSK:s uppfattning begränsas till 1,6 milj. kr., varav . Enligt OSK:s uppfattning krävs ett omfattandeförberedelsearbete innan den föreslagna datalagen i dess helhet kan sättas ikraft. De delar av lagstiftningen som" grandas på de föreslagnaändringarna i TF kan inte ttäda i kraft förrän dessa blivit slutiigt antagna,dvs. Tidpunkten kan lämpligen bestämmastill . De angivna förhållandena föranleder att föreslåatt datainspektionen inrättas och att den får som förstauppgift att förbereda lagens ikraftträdande genom att fortsättakartiäggningen av befintliga dataregister, utarbeta arbetsrutiner ochblanketter samt upprätta förslag till Kungl. Maj:ts tillämpningsbestämmelser.För att ge datainspektionen de befogenheter som krävs bör vissa 1973: 33 51 avlagens regler, bl. a. de som handlar om datainspektionens organisation och omtUlsynen, träda i kraft . påpekar att tillståndstvånget för redanexisterande dataregister inte kan Införas vid lagens ikraftträdande,eftersom registren måste ges tid för anpassning till de nya reglema både avarbetstekniska och av ekonomiska skäl. Dessutom är det omöjligt attadministrativt genomföra en tillståndsprövning för existerande register påkort tid. Det behövs därför en anpassningsperiod, som dock bör vara så kort sommöjUgt. Med hänsyn till det sagda föreslår att ansökanom tillstånd för existerande tiUståndspliktiga dataregister skall göras /75. Registren skall därefter få brukas till dess ansökanprövats. Denna rätt att bruka registren övergångsvis bör dock avse endast enoförändrad användning. Utvidgning i fråga om innehåll, användning ellerutlämnande bör således inte få ske utan tiUstånd. Beträffande existerande register som är av sådanbeskaffenhet att de får tas i bruk efter endast anmälan föreslås att anmälan skallgöras före . Slutligen föreslår att datainspektionen föreden skall få ta emot och pröva ansökningar om tiUstånd elleranmälningar såvitt avser tiden därefter. påpekar att datalagen innefattar ettkontrollsystem som hindrar den som är ansvarig för ett register att användatekniken till skada för enskUd. Om annan än registerföraren obehörigt utnyttjarett register, faller detta däremot i stor utsträckning utanför kontrollen.Endast om det obehöriga förfarandet innefattar uppbyggande av ett egettUlstånds-pliktigt system, kommer datalagens straffbestämmelser att vara tiUämpUga. I viss utsträckning faller obehöriga förfarandenmed ADB-material under redan gällande straffbestämmelser. Sålunda kan dettänkas bli aktuellt att tillämpa bestämmelsen i 4 kap. 8 § ombrytande av post- eller telehemUghet eller bestämmelsen i 4 kap. 9 §brottsbalken om Intrång i förvar. Vidare kan reglerna i 8 kap. omtillgreppsbrott bli tillämpliga på obehöriga förfaranden som innefattar fysisktbesittningstagande av magnetband eller andra mmnen som hör tillkringutrustningen. Även obehörigt bruk av datamaskin kan innefatta besittningsrubbning.Om fysiska förändringar av maskinutrustning eller minnen åstadkoms kan ocksåansvar för skadegörelse enligt 12 kap. 1 § komma i fråga. OSKpåpekar emellertid att obehörig ADB-hantering kan äga rum utan vare sigbesittningsrabbning eller skadegörelse och likväl vålla både registerförarenoch registrerade betydande skada och olägenhet. Obehörigaförfaranden, som ändrar innehåUet i minnen, kan enligt Prop.1973: 33 52 OSKockså vara att bedöma som förfalskningsbrott, nämligen om det ändrade kan ansessom urkund. I den mån obehörigt förfarande har vidtagits av någon som äranställd hos registerföraren, kan ansvar för trolöshet mot huvudman enligt 10kap. 5 § komma i fråga. Eftersom obehörigt intrång och obehöriga ändringari datasystem är möjliga utan att förfarandena blir åtkomliga enligt nuvarandebestämmelser, anser det motiverat att överväga en komplettering avstraffskyddet. föreslår att man inför en ny paragraf, 9 a §, i 4 kap.brottsbalken. Straffbestämmelsen bör omfatta det fallet att någon olovligenbereder sig tillgång till upptagnuig för ADB eller olovligen ändrar ellerutplånar sådan upptagnmg. Straffet bör bestämmas till böter eller fängelse ihögst , och brottet bör betecknas dataintrång. Bestämmelsen bör avsesåväl personregister som icke personorienterade register. Med hänsyn bl. a. till det starka allmänna intressesom är knutet till kontrollen av ADB-informationens kortekthet anser attdata-inttång alltid bör höra under allmänt åtal. Däremot synes det inte erforderligtatt kriminalisera försök. Bestämmelsenom dataintrång föreslås träda i kraft . Remissinstanserna instämmer aUmänt i att den enskilde bör ha tillgång tUl en fredad sektor, inom vilkenhan kan avvisa sådan inblandning från det allmänna och från andra som uppfattassom otillbörlig, men att å andra sidan rätten att bli lämnad i fred aldrig kanbli absolut i ett samhälle. Från flera håll, bl. a. från JO:s sida, framhåUsatt det i ett utvecklat samhälle behövs personinformationssystem som gerunderlag för beslut inom förvaltningen och näringslivet. Enligt JO:s åsikt ärdet genom sekretesslagstiftningen sörjt för att myndigheterna inte lämnar utuppgifter om en enskild person på sådant sätt att privatlivet skadas. Uppenbartär emellertid, fortsätter JO, att situationen radikalt har förändrats i ochmed att personinformationssystemen har Inrättats för ADB. Härigenom harsystemens kapacitet och effektivitet ökat så oerhört att det enligt JO:smening är befogat att tala om en artskillnad snarare än gradskillnad. Genom dentekniska utvecklingen har riskema för missbrak tUl skada och förklenande förden enskilde blivit uppenbara. Övriga remissinstanser för i stor utsträckning framsamma synpunkter som JO. Det framhålls också, bl. a. av JK och LO, attADB-tekniken kan föratses bli ytterUgare effektiviserad och att därför riskernaför intrång i den personliga integriteten ständigt ökar. i Stockholmslän påpekar särsldlt att, som inrättandet av ett centralt Frop.1973: 33 53 personregisterhar skjutits , andra stora centralregister tillskapas ochplaneras. säger sig hysa oro för denna utveckling ochunderstryker angelägenheten av att frågan om ett centralt personregistersnarast löses. Flera remissinstanser, däribland SCB, länsstyrelseni och DASK, framhåller att rädslan för missbruk av ADB-lagradinformation inte får undanskymma förhållandet att ADB-teknikens utökadeanvändning har haft mycket positiva samhällsekonomiska effekter. Tekniken hardessutom underlättat samhällsplaneringen genom att ge de politiska instansernaett bättre beslutsunderlag. anser att de senaste årensoffentliga diskussion har gett flera exempel på överdrivna eller ogrundadefarhågor inför ADB-teknikens möjUgheter och att dessa farhågor bör mötas med enkorrekt och saklig information. Liknande synpunkter förs fram av DAFA. De allra flesta remissinstansema är ense om att detnu är hög tid att samhället vidtar åtgärder för att motverka ADB-teknikensrisker för den enskUde. Man biträder allmänt OSK:s uppfattning att en utbyggdsekre-tesslagstiftaing ensam svårligen kan lösa integritetsfrågorna och att denföreliggande inttesseawägningen för och emot upprättande av ADB-register intekan göras generellt utan måste ske från fall till fall. På grund av det anfördatillstyrker så gott som samtiiga remissinstanser huvud-principema i , dvs. att det med vissa undantag införs tillståndstvång för bådeoffentiiga och enskUda persomegister som förs med ADB, att tUlståndsprövnlngenskall handhas av en särskUd myndighet samt att myndigheten skall kunnaförknippa tillstånden med särskUda vUlkor och utöva en långtgående tillsyn. Vissa remissinstanser, däribland ,bilregisternämnden, RSV och EON, påpekar att det föreslagna tUlståndstvångetkommer att medföra en stor administrativ apparat och betydande kostnader. DAFAförutser att förslaget kommer att få avsevärda konsekvenser i fråga om möjligheternaatt använda ADB och understryker kraftigt vikten att man i det följande arbetetmed detaljutformning av författningar och bestämmelser ser mera till syftetmed behandlingen av personinformation än till de former och metoderinformationsbehandlingen antar. Enligt DASKs uppfattning kanutredningsförslaget medföra att man tvingas välja former för ADB-verksamhetensom inte är fullt rationella från tekniskt-ekonomiska synpunkter och att därföreffektiviteten i bl. a. samhällsplaneringen begränsas. DASK påpekar också attOSK inte har gjort några försök att beräkna de ökade kostnader för denoffentliga datahanteringen som de föreslagna reglerna kan medföra. Det medgesdock att det inte torde vara möjligt att nu uppskatta dessa kostnader. LiksomDAFA understryker DASK vikten att tUlämpningsföreskrifterna till den nyalagstiftoingen inte får en sådan utformning att en fortsatt utveckling påteknikens område hindras mer än nödvändigt. I varje fall tUl en bör- 1973: 33 54 janbör datainspektionens verksamhet koncentreras på register som är av särskildbetydelse från integritetssynpunkt. JK, , värnpliktsverket, juridiskafakulteten vid , och anser att har lämnatotillräckliga riktlinjer för tillståndsprövningen och att det därför kanuppstå tUlämpnings-problem såväl för inspektionen som för registerförare. JKframhåller att rättsbildningen enligt OSK:s förslag i betydande utsträckningkommer att ske genom administrativa avgöranden hos Kungl. Maj:t och datainspektionenoch att det är angeläget att integritetsproblemen i allt väsentligt regleras ilag. Samma synpunkt förs fram av den nyssnämnda fakulteten. Enligt bankinspektionens åsikt bör den föreslagnatillståndsprövningen endast i undantagsfall ha sin tyngdpunkt i frågan om ettregister skall få föras eller ej. TUlståndsprövnlngen bör i stället bli ettmedel att se tUl att registreringen och utlämnandet av registrerade uppgiftersker på ett från integritetssynpunkt godtagbart sätt. I fråga om sådan registreringsom sker inom banksektorn anser såväl bankinspektionen som att det bör övervägas att överlämna koncessionsgivningoch tillsyn tiU bankinspektionen, eftersom det här till betydande del rör sigom en tillsynsuppgift som bankinspektionen redan har. När det gäller försäkringsområdet framhållerförsäkringsinspektionen att det saknas varje anledning anta attförsäkringsbolagen lagrar annat material i datamaskiner än sådant som är av högangelägenhetsgrad för det enskilda bolaget eller försäkringsbranschen.Försäkringsinspektionen fömtsätter att tillståndsgivningen påförsäkringsområdet kommer att äga rum med allt beaktande av de syften somregistren tjänar och att inga svårigheter reses i fråga om samköming förnaturliga ändamål med andra register. SCB framhåller beträffande statistikproduktionenatt den i och för sig torde underlättas av att det skapas formella gränser fördatahanteringen av personuppgifter. Enligt SCB:s uppfattning har dock intei tillräcklig grad uppmärksammat de speciella villkor som gäller för produktionenav statistik. SCB påpekar bl. a. att man vid statistisk användning avinformation är inttesserad enbart av grapper av individer och att det sällankrävs tUlgång till individuppgifter i läsbar form. Frågan är då enUgt SCB omde statistiska databaserna behöver vara underkastade samma reglering som deindividadministrativa databaserna. En tänkbar lösning skulle vara atttillståndsprövningen tar sikte endast på statistikproducentens rätt att föraöver individuppgifter till läsbar form. KO tar särskUt upp frågan om kommersiell reklam ochanser att bestämmelser i ämnet bör föras in i datalagen. I vart fall börhithörande frågor behandlas klargörande i motiven. Rektorsämbetetoch matematisk-fysiska sektionen vid Lunds universi- Prop.1973: 33 55 tetifrågasätter om det är nödvändigt att inrätta ett nytt administrativt organ föratt handha ifrågavarande tUlstånds- och tUlsynsfrågor. En dataombudsman borde,anser man, kunna handlägga dessa frågor utan att det berättigade kravet påinsyn och inflytande från allmänhetens sida äventyras. Medhänsyn till de befarade kostaaderna anser RSV det böra övervägas om inteintegritetsskyddet kan tUlgodoses tUlfredsställande på ett enklare sätt än OSKhar föreslagit. I stället för tillståndstvång skulle man enligt RSV:s meningkunna ha en obligatorisk skyldighet att göra anmälan till den föreslagnadatainspektionen före det att ADB-register med personuppgiftertas i bruk. Datainspektionen skulle därefter öva tillsyn över att det inteuppstår otUlbörligt intrång i personlig integritet samt ha rätt att meddelaföreskrifter och eventuellt förbjuda registrets förande. Risken förskadeverkningar genom att inskridande kan komma att ske först i efterhand anserRSV vara ringa. De avsevärda ekonomiska konsekvenserna av att ADB-registermåste läggas ner eller i väsentlig mån inskränkas torde verka starkt förförsiktighet och avhållsamhet. Även CFD anser att tUlståndstvånget bör begränsas.I den mån tillstånd krävs för inrättande av personregister bör det enligtCFD:s mening meddelas av Kungl. Maj:t, medan det bör tUlkomma datainspektionenatt meddela detaljföreskrifter och hos Kungl. Maj:t påtala olika förhållandenbeträffande registren. anser att personers integriteti framtiden bör skyddas genom att integritetshotande register över huvud tagetinte existerar. Detta kan man uppnå genom att data för varje person delas upp iidentitetsröjande och övriga och genom att de bägge typerna av data finns i tvåolika register. Identitetsröjande persondata identifieras med personnummer ochde övriga med en hemlig personkod. Eftersom det inte är något hot motintegriteten att använda ett av dessa register utan det först är samköming avdem som medför sådant hot, bör det stå var och en fritt att bygga upp registerenligt de angivna principerna. Registeruppbyggnad skall emellertid anmälastill datainspektionen, som också skall ha kontroll över samkömingen. Närregister med personuppgifter utnyttjas så att identitetsröjande data kopplassamman med ej identitetsröjande, skall detta meddelas den person som sammankopplingenavser. SAF, och Sverigesadvokatsamfund beklagar att inte har tagit upp frågan om skydd för företagoch andra juridiska personer. Enligt SAF och industriförbundet behövs reglersom skyddar företagen mot sådan information som kan utnyttjas för ovederhäftigkritik eller i annat skadligt syfte. Vidare behöver enskilda intressenter ochanställda skyddas mot vissa former av publicitet eller påtryckningar. Prop.1973: 33 56 Enligt kanett kollektiv, t. ex. en etnisk minoritet, ha ett lika stort behov av skyddadintegritet som en mdivid. Ett skydd för sådana intressen kan erhållas endastgenom att aggregeringsnivåerna vid databearbetningen blir föremål för någonform av medbor-garkontroll. vid StockholmsuniversUet ifrågasätter om inte den föreslagna kontrollen borde utsträckas tillregister som förs med annan teknik än ADB, t. ex. med hjälp av hålkortsmaskin.Statskontoret anser för sin del att de föreliggande avgränsningssvårigheternamedför att datainspektionens arbetsområde inte helt kan begränsas till upptagningarför ADB utan i vissa fall måste omfatta även manuellt förda register. Enligt JO:s uppfattning bör detövervägas om man inte vid sidan av det administrativa tillståndstvånget behöveren central kriminalisering i för att skapa den rätta stadgan åtsamhällskontrollen över personinformationssystemen. Det skulle exempelvis kunnaföreskrivas att den som olovligen registrerar och förmedlar uppgifter omenskilds personliga förhållanden och gör det på ett sätt som leder till skadaeller förklenande för den enskilde dömes tUl böter för personlighetsfridsbrott. ÅtskUliga remissinstanser betonaratt den föreslagna lagstiftningen får ses som provisorisk och att det ärofrånkomligt att göra en ny genomgång av frågeställningarna och vidtabehövliga justeringar och kompletteringar sedan man fått någon tids erfarenhetav verksamheten. Till de remissinstanser som gör sådana påpekanden hör JK, CFD,, , , juridiska fakulteten vid ,, integritetsskyddskommittén, DASK, SAF, , , . , och ochdatautrustning. 5.4.2 Begreppet otillbörligt intrång i personligintegritet Flera remissinstanser, bland demRSV, matematisk-fysiska sektionen vid universUet, juridiska fakultetenvid , , , och , påpekar att detvarken i den föreslagna lagtexten eller i motiven anges närmare närotillbörligt intrång i enskilds personliga integritet skall anses föreliggautan att har överlåtit denna fråga åt praxis. De nämnda remissinstansernahyser betänkligheter mot en sådan ordning. Flera av instanserna anser att detbl. a. av rättssäkerhetsskäl krävs att begreppet otillbörligt integritetsintrångdefinieras närmare i lagen. Även om det inte är möjligt att definierabegreppet exakt, bör man ändå enligt LO ge en omfattande exemplifiering imotiven. Hovrätten över och Blekingeframhåller att man har att göra med en avvägning som ger olika resultat försnart sagt varje tänkbar si- 1973: 33 57 tuation.EnUgt hovrättens mening skulle man bättre uttrycka den ledande principen förpersonregistreringen genom en regel att sådan registrering skall tillåtas omanledning saknas att anta att registreringen skulle medföra otiUbörligt lidandeeller annan avsevärd olägenhet för enskild. EnligtKO:s mening vinner man ökad klarhet om man anser att det föreligger intrång ipersonUg integritet så snart någon mot den registrerades vUja skaffar sigkännedom om eller utlämnar information om hans privata förhållanden ellerbegagnar sig av sådan information. En avsevärd förstärkning av den enskildesrättsskydd åstadkoms, om sådant intrång presumeras vara otillbörligt.Datainspektionens prövning kommer då att gå ut på att avgöra om det, ttotsintegritetsintrång, finns skäl att tillåta förande av visst personregister. Detblir i så fall, fortsätter KO, väsentligt att i lagtexten ange vUkaomständigheter som kan åberopas för att häva presumtionen. TUl sådanaomständigheter bör höra bl. a. att registrering behövs för offentlig myndighetsverksamhet eller att förandet av register objektivt sett är till fördel för denregistrerade och för registerföraren i hans verksamhet, t. ex. i bankrörelse.Vad särskilt gäller kommersiell reklam ifrågasätter KO om inte utsändning tillgrupp som bestämts med ledning av viss mycket personspecifik uppgift, t. ex.ålder eller inkomst, bör presumeras utgöra otillbörligt integritets-intrång. JOpåpekar att termen Integritet inte har någon hävd i svensk lagstiftning ochatt det uite synes innebära någon att använda detta ord i stället fördet vedertagna ordet privatliv. Används ordet privatliv, uppnår manockså korrespondens med den grundläggande regeln i 2 kap. 1 § TF omprivatlivets helgd. JO anser vidare att regleringen skulle vinna i tydlighetom ordet intrång byttes ut mot "skada eller förklenande".Sammanfattningsvis föreslår JO att bestämmelsen om tUlståndsprövnmg ges detinnehållet att tiUstånd skaU meddelas, om anledning saknas att anta attpersonregistret kommer att missbrukas till skada eller förklenande för deregistrerade eller dem närstående. Även anser att terminologini datalagen helst bör ansluta sig närmare tiU den som används i TF. Begrepp som"enskUdas behöriga ekonomiska intresse", "privatlivetshelgd" och "enskUdas säkerhet" anger också enligt samfundetsmening på ett ålderdomligt men ändå mer konkret och lättförståeligt sätt vadsom är skyddsvärt. 5.4.3Området för datainspektionens tillståndsprövning En rad remissinstanser på den statliga sidan ärkritiska mot OSK:s förslag att datainspektionens tillståndsprövning skallomfatta även personregister vars inrättande beslutats av statsmakterna. Deremissinstanser som för fram sådan kritik är , ,kriminalvårds- 1973: 33 58 styrelsen,bilregisternämnden, SCB, bankinspektionen, RSV, i länoch DASK. Kravet på tillstånd från datainspektionen framhåUs som särskiltomotiverat i de fall då en myndighet genom lag eller annan författnmg hartUlagts rätt eller skyldighet att föra personregister med hjälp av ADB. Somexempel nämner polisregistret och kriminalregistret, vilkaenligt kungörelsen (1970: 517) om rättsväsendets informationssystem skall varagrandade på ADB i de delar kungörelsen anger.