prop · FW0337 · 1973-12-31 00:00:00 — Det skall emellertid inte döljas att det är utomordentligtsvårt att få till stånd ett effektivt internationellt samarbete på detta områdelikaväl som på andra där våldet ytterst bottnar i djupgående politiska, socialaoch ekonomiska motsättningar. Sä länge sådana motsättningar finns inom ochmellan länderna är det svårt att fä allmän uppslutning även kring åtgärder sominte går ut på annat än att utvidga och förstärka folkrättsliga förbud Prop,1973:37 73 mot särskilt onödiga och grymma former av våld. Erfarenhetemafrån det nu pågående arbetet på att modernisera och komplettera Genévekonventionom skydd för civilbefolkningen i krig visar att åtskilliga länder intar enliknöjd eUer rentav negativ hållning till tanken att med rättsliga medelförsöka eliminera användningen av vapen och stridsmetoder som tillfogarenskilda människor onödigt lidande eller drabbar en hel befolkning ochäventyrar dess möjligheter att överleva. Det gäller inte minst vissa länder somsjälva är engagerade i väpnade konflikter och deras allierade. På motsvarandesätt möter ansträngningarna att komma till rätta med flygkapningar och andrainternationella terroristhandlingar motstånd från vissa länder vilkasregeringar stöder eller sympatiserar med de politiska grupper som står bakomterroristdåden. Motståndet tar sig uttryck bl, a, i att dessa stater inte villdiskutera terrorismen isolerad utan kräver att det tas upp eningående diskussion om orsakerna till de politiska konflikter och motsättningarsom ytterst utgör grunden till våldshandlingarna. är det uppenbart attdessa länders medverkan är en oundgänglig förutsättning för att internationellaöverenskommelser skall bli fullt effektiva instrument i kampen motterrorismen. Under sådana förhållanden måste man räkna med att de intemationellasamarbetssträvandena är ett arbete på lång sikt. Det är ovisst i vilkenutsträckning det skall visa sig möjligt att inom överskådlig tid komma fram tillnya, konstruktiva och bärkraftiga lösningar på det internationella planet. Insiktenom svårigheterna får självfallet inte leda till resignation. Från svensk sidabör vi med energi fullfölja våra strävanden att nå internationella lösningarpå terrorismens problem. har i FN deklarerat sinberedvillighet att pröva alla vägar som kan tänkas vara framkomliga. Senastunder den nu pågående generalförsamlingen har företrädare för den svenskaregeringen presenterat olika uppslag att överbrygga rådande meningsskiljaktigheteroch föra frågan närmare sin lösning. De internationella förpliktelser vi ikläder oss mästesjälvfallet infrias genom åtgärder på det nationella planet. På det nu aktuellaområdet har så också skett genom de lagstiftningsåtgärder vi har vidtagit isamband med vårt tillträde till de tidigare berörda konventionerna. Men vi börinte stanna vid detta. Vi bör även utanför ramen för vad som följer av vårainternationella åtaganden så effektivt som möjligt försöka bidra tiU att förstärkaskyddet mot den internationella terrorismen. Våraskyldigheter mot omvärlden sammanfaller naturligt nog med våra rent nationellaintressen. Både från internationell och från svensk synpunkt är det angelägetatt inte blir ett land där internationella terroristgrupper kan räknamed att finna en tillflykt och skaffa sig en bas för sin fortsatta verksamhet.Det är en självklar uppgift för de svenska statsmakterna att sä långt möjligtskydda befolkningen - inte bara våra egna medborgare utan i lika hög grad demånga invandrare som slagit sig ned i mot politiska våldshandlingarpå vårt territorium. Från vissa synpunkter är förutsättningarna jämförelsevisgynnsamma i värt land. Vi är inte själva indragna i politiska konflikter somkan utgöra en grogrund för terroristdåd. Vi lever i fred med omvärlden och vilöser våra egna politiska tvistefrågor med fredliga och demokratiska medel. Detråder nationell enighet om att fördöma våld och terror som medel i detpolitiska livet. Vi kan inom landet vänta oss en enhällig uppslutning kringåtgärder som kan antas utgöra effektiva vapen i kampen mot terrorismen, sålänge åtgärderna inte i väsentlig grad inkräktar på enskilda medborgaresgrundläggande fri- och rättigheter. Den internationella terrorismen har för vär del vissaspeciella politiska implikationer. Vi har tagit emot och tar alltjämt emot ettstort antal utländska arbetare av skilda nationaliteter. På det hela taget harde anpassat sig väl till förhållandena i det nya hemlandet. Men det är inteöverraskande att den starkt ökade invandringen också har gett upphov till vissafriktioner med den övriga befolkningen. Utländska arbetare möts ibland med enmisstro, som psykologiskt torde ha sin grund i den känsla av främlingskap somskillnader i språk-, religion och kulturmönster i övrigt uppammar. Ökadkonkurrens på arbetsmarknaden har förstärkt tendenser av detta slag.Erfarenheten visar, att redan en enstaka händelse av det slag som flygplanskapningenpå Bulltofta utgjorde bland vissa grupper av svenskar lätt utlöser en negativför att inte säga fientlig inställning till utlänningar i allmänhet. Detär uppenbart att sådana Prop, 1973:37 75 stämningar kan skapa allvarliga sociala störningar och geupphov till skarpa konfUkter i och utanför arbetslivet, som på ett oförskylltsätt drabbar även den stora majoriteten skötsamma invandrare. Även från dennasynpunkt är det angeläget att vi med alla tillgängliga medel försöker hindrapresumtiva terrorister och andra våldsverkare att komma in i värt land. Mensamtidigt är det tydligt att det alltid måste möta stora svårigheter attbekämpa terroristaktioner av det slag det här är fräga om. Bakom sådanaaktioner står ibland internationellt vittförgrenade, välorganiserade politiskagrupper, som planerar och utövar sin verksamhet med stor effektivitet. 1 andrafall rör det sig om mer tillfällighetsbetonade förbrytelser, planerade ochutförda som spontana aktioner av några enstaka individer med en gemensam politiskövertygelse, grupper som mer eller mindre tillfälligt slutit sig samman för enviss aktion. Ett gemensamt drag för dem som planerar och utför de politiskaterrorhand-. Ungarna är emellertid att de upplever sig själva föra en kamp förideella mål, inte sällan med närmast religiös övertygelse eller fanatism. Deuppfattar inle handlingar som tiänar de politiska målen som omoraliska. Det gesåtskilliga exempel pä att extremister inte bara har varit beredda att riskeralivet utan också att de faktiskt med berått mod offrat sina liv för att förasina meningsfränder närmare ett förverkligande av de politiska målen. Det ärdenna fanatism som betingar den kallblodighet med vilken åtskilliga av deterrordåd vi fått bevittna har utförts. Betecknande för deorganisationer och grupper som står bakom dessa handlingar är också att debedriver sin verksamhet i hemliga och konspirativa former. Det säger sig självt att det under dessa förhållandenbereder polis och andra myndigheter stora svårigheter att komma dessaorganisationer eller grupper pä spåren och att avslöja planeradevåldsdåd. Framgångar i kampen mot den internationella terrorismen förutsätterinte bara stora resurser utan också stora befogenheter för polis- och andramyndigheter. Vi ställs här inför ett dilemma. Hur angeläget det än är att viverksamt bekämpar våldet och skyddar befolkningen i landet mot terrorismensverkningar, sätter grundläggande demokratiska principer vissa yttersta gränserför vilka medel och metoder vi kan tillåta oss att använda. Så länge vi intesjälva är direkt indragna i en öppen väpnad konflikt kan det inte gärna komma ifråga att vi i någon mera väsentlig omfattning skulle göra avkall på denrespekt för den enskildes rätt till personlig integritet, rörelsefrihet ochåsiktsfrihet som utgör en grundval för vår rättsordning. Våra möjligheter att effektivt bekämpa terrorismenbegränsas också av rent praktiska hänsyn. Vi kan inte överväga åtgärder av såingripande natur att det skulle leda till långtgående inskränkningar i deninternationella eller nationella flygtrafiken eller över huvud taget ikommunikationerna länder och människor emellan. Inte heller kan vi vidtaåtgärder som i väsentlig mån skulle inskränka den internationella turismeneller över huvud taget den fria rörlighet över nationsgränserna som blivitresultatet av en medvetet bedrivenliberaliseringspolitik. kan m. a. o. inte bli fräga om någon radikal omläggning avvär utlänningspolitik eller några markanta avvikelser från huvudlinjerna i deninvandringspolitik vi har fullföljt . Det sagdainnebär emellertid inte att det enligt kommissionens mening skulle saknasutrymme för åtgärder i syfte att effektivisera kampen mot terrorismen.Problemet har redan uppmärksammats och vi har i själva verket under senare årvidtagit en hel del åtgärder för att skaffa oss ett bättre skydd. Enredogörelse för dessa ätgärder har lämnats i det föregående. Kommissionen viUhär endast kort erinra om några av de reformer av betydelse i detta sammanhangsom har genomförts. Genom lagstiftning om särskild kontroU påflygplats skapades ökade möjligheter att övervaka säkerheten i flygtrafiken ochförekomma flygkapningar och sabotage, I samband med tillträde till1970 års infördes i en särskild bestämmelse omstraff för kapning av luftfartyg, vilken innebär att för sådant brott kan dömastill fängelse upp till . vidgades svensk domstols behörighet attdöma över kapning av luftfartyg, sä att lagföring för sådant brott kan äga rumi , var helst i världen brottet har begåtts och oavsett gärningsmannensnationalitet. Är 1971 skärptes straffen för olaga innehav av skjutvapen ochexplosiva varor väsentligt. Reformen innebar att för sådant brott numera kandömas till fängelse i högst . Lagändringen medförde bl. a. att processueUatvångsmedel såsom anhållande och häktning kan användas i betydligt störreutsträckning än tidigare vid brott av denna art. Genom riksåklagarens försorgsker f. n. en kartläggning av hur ifrågavarande straffskärpning inverkat pådomstolarnas påföljdspraxis. Som redan nämnts pågår förberedelser för Sverigestillträde till Montrealkonventionen. I samband därmed kommer förslag att läggasfram om sädana nya straffbestämmelser att straffen för sabotagehandlingar somomfattas av konventionen väsentligt skärps och kommer i nivå med vad som f. n.gäller i fräga om flygkapning. Genom prioritering har förstärkning skett av depolisiära resurserna för bekämpande av politiska våldsdåd av utländska extremistgrupperhär i landet. Inom sker en fortlöpandekartläggning av dessa gruppers verksamhet. De nya föreskrifter rörande tillämpningenav personalkontrollkungörelsen som meddelades av Kungl. Maj:t dettaår innebär att ökad uppmärksamhet skall ägnas åt sådana extremistgrupper somkan befaras bedriva eller medverka i terrorverksamhet. I syfte attintensifiera spaningsverksamheten på detta område genomförs f. n. en vissomorganisation av säkerhetspolisens verksamhet. Vidare bör nämnas dekriminalpolitiska åtgärder som vidtagits under innevarande år och som innebäratt vissa lagöverträdare som dömts till långvariga frihetsstraff, däriblandåtskilliga internationella förbrytare, underkastas en väsentlig strängarebehandling än tidigare i fräga om permissioner, placering på öppen anstalt ochvillkorlig frigivning. Det kan slutligen nämnas att polisen numera har speciellutrustning för att kontrollera postförsändelser i syfte att förebygga attentatmed brevbomber. Sådan kontroll utförs f. n. i viss utsträckning på särskildbegäran Prop, 1973:37 77 Motbakgrunden av den senaste tidens händelser inte minst de politiska våldsdådsom vi fått bevittna inom vårt eget lands gränser bör det nu närmareundersökas på vilket sätt redan vidtagna åtgärder lämpligen kan kompletteras isyfte att förstärka skyddet mot handlingar av detta slag. Sedan de nämndareformerna på strafflagstiftningens område genomförts torde det inte föreliggabehov av reformer som innebär en mera vittgående kriminalisering ellerstraffskärpning. De handlingar det här är fräga om är redan belagda med mycketstränga straff i , och reglerna om svensk domstols behörighet ibrottmål medger att lagföring här i landet i vidsträckt omfattning kan ske ävenför grövre brott som har begåtts utanför landets gränser. Däremot kan dettänkas att det finns vissa brister i fråga om gärningsbeskrivningarna i de straffstadgandensom kan bli tillämpliga vid brott av nu aktuellt slag. Att så är fallet ärnaturligt med tanke på att tillkom dä deninternationella terrorismen var en ganska okänd företeelse. Kommissionen har t,ex, uppmärksammat att straffbestämmelsen för människorov inte har en heltadekvat utformning med tanke på sådant tagande av gisslan som under senare ärblivit ett vanligt inslag i den internationella terrorismen. Ett visst behovtorde också föreligga att undersöka huruvida förberedelser till brott ärstraffbelagt i erforderlig utsträckning. Enligt kommissionens mening böraktuella delar av strafflagstiftningen i lämpligt sammanhang bli föremål fören översyn från dessa synpunkter. Uppmärksamhetenbör enligt kommissionens mening huvudsakligen inriktas på åtgärder avbrottsförebyggande natur. Det gäller därvid sådant som polisensspaningsverksamhet, kontrollen vid våra flygplatser, kontrollen överutlänningars inresor i landet samt uppsikten och övervakningen av dem somvistas här och som kan befaras ägna sig åt eller medverka i politiskterrorverksamhet. Det är enligt kommissionens mening uppenbart att en ökadspanings- och kontrollverksamhet förutsätter att tillräckliga resurser förändamålet ställs till polismyndigheternas förfogande. En förutsättning förframgång är givetvis ocksä att den allmänna inre utlänningskontrollen kanfungera på ett tillfredsställande sätt. Av skäl som redan har utvecklats i det föregående kan detemellertid inte i något av dessa hänseenden bli fråga om mycket drastiskaåtgärder, som i väsentlig mån skulle inkräkta på enskilda personers fri- ochrättigheter och det gundläggande skyddet för den personliga integriteten. Detkan sålunda inte ifrågakomma att generellt utrusta polisen med långtgåendebefogenheter att ingripa med tvångsmedel av typen kroppsvisitation,husrannsakan, brevkontroll, telefonavlyssning etc. mot enskilda personer, utanatt det föreligger grundad misstanke att vederbörande begått eller är i färdmed att begå straffbar gärning. I den mån mera begränsade åtgärder i denriktningen måste övervägas, är det nödvändigt att de får ett snävt avgränsattillämpningsområde och förknippas med så starka rättssäkerhetsgarantier sommöjligt. Reglerna och deras tillämpning måste också bli föremål förfortlöpande parlamentarisk kontroll. Prop, 1973:37 78 De politiska våldsdåd som begåtts i vårt land har alla singrund i politiska motsättningar utanför gränser. Det rör sig omkonflikter som varken direkt eller indirekt har att göra med vårt förhållandetill andra länder eller med våra egna politiska, sociala eller ekonomiskaförhållanden. Kommissionen har därför i första hand koncentrerat sinuppmärksamhet på frågan om utlänningskontrollen, dvs, kontrollen av utlänningarsom vill resa in i landet och kontrollen av utlänningar som befinner sig här. Vid valetav ytterligare åtgärder till skydd mot terrorismen måste man hålla i minnet attden överväldigande majoriteten av de över 400 000 utlänningar som uppehållersig i vårt land är laglydiga människor, I det avseendet skiljer de sig intefrån den inhemska befolkningen. Invandrarna har samma intresse och berättigadekrav som befolkningen i övrigt att få samhällets skydd mot våld och andraövergrepp. Det torde i själva verket förhålla sig så, att många av våra invandrarelöper en betydligt större risk än svenska medborgare att bli offer förpolitiska våldsdåd. De presumtiva terroristerna torde i vårt land stå att finnabland små grupper av extremister, som ibland bekämpar varandra och hänger sigät politisk agitation, ibland med våldsinslag. Det är mot extremister som kanbefaras använda våld och uteslutande mot dem som åtgärderna bör rikta sig. Frågan omvad slags och hur långtgående åtgärder det kan bli fråga om måste ses motbakgrunden av vissa grundläggande drag i vår allmänna utlännings- ochinvandringspolitik. Redan existensen av särskild lagstiftning om utländskamedborgares rätt att inresa till och uppehålla sig i landet är uttryck för attdet i dessa hänseenden finns en avgörande skiUnad mellan svenskar och utländskamedborgare. Varje svensk medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas iSverige, och detta helt oavsett om han i sin livsföring följer de regler ochnormer för samlevnaden som vi uppställer. Han behåller denna rätt även om hanskulle begå mycket allvarliga brott, t. ex. sådana våldsdåd som är aktuella.För utlänningen gäller däremot i överensstämmelse med folkrättens regler ochinternationell praxis att han inte har någon sådan ovillkorlig rätt att resain i eller att uppehålla sig i vårt land. I princip finns det enligt värutlänningslagstiftning utrymme för en individuell lämplighetsprövningbeträffande varje utlänning som önskar resa in i eller vistas i , Hansrätt att kvarstanna här är i allmänhet beroende av tillstånd.Lagstiftningen uppställer också åtskilliga villkor för alt denna rätt skallbestå. Hit hör bl. a. att han inte begår allvarliga brott eller för ettasocialt liv. Ett åsidosättande av villkoren kan medföra att han tvångsvisavlägsnas från vårt territorium. Å andrasidan upprätthälls i förhållande till de utlänningar som vistas här medvederbörligt tillstånd och som iakttar uppställda villkor och föreskrifter enlikabehandlings- eller icke-diskrimineringsprindp. Dessa utlänningar kommer iprincip i åtnjutande av samma fri- och rättigheter som svenska medborgare. Deavsteg från denna grundsats som görs på vissa områden av lagstiftningen t.ex. på socialförsäkringsområdet innebär inte inskränkningar i degrundläggande fri- och rättigheter som garanterar den enskilde skydd för hans personligaintegritet eller tillförsäkrar honom yttrandefrihet, religionsfrihet,församlingsfrihet etc. Den diskretionära prövning av utlännings rätt att resa ini som utlänningslagstiftningen ger möjlighet till kan självfalletutnyttjas till en mer eller mindre liberal invandringspolitik. harunder en stor del av efterkrigstiden drivit en de öppna gränsemas politik. Inomramen för det nordiska samarbetet genomfördes enordning som innebär, att medborgare i ett nordiskt land utan pass eller annattillstånd kan resa in, bosätta sig och arbeta i annat nordiskt land. Detta harlett till att ca 265 000 medborgare i de övriga nordiska länderna bor ocharbetar i vårt land. När det gäller vår invandringspolitik gentemot utomnordiskaländer är att märka att den delvis har dikterats av humanitära hänsyn iförhållande till de människor som genom krigets härjningar bragts i nöd,socialt och ekonomiskt. Vi har mottagit ett stort antal flyktingar, både sådanasom självmant sökt sig till vårt land, och sådana som av svenska myndighetertagits ut i de europeiska flyktinglägren. har emellertidden största delen av invandringen betingats av arbetsmarknadspolitiska hänsyn.Samtidigt som vi i vårt land upplevt långa perioder av högkonjunktur med bristpå arbetskraft har i vissa andra länder - t. ex. och -rått omfattande arbetslöshet. En betydande invandring från dessa länder harblivit följden. Till någon del har den organiserats i samverkan mellanarbetsmarknadsmyndigheterna i och utvandringsländerna. Flertaletinvandrare har valt att eller för alltid slå sig ner i vårt land.Allmänt sett har de funnit sig väl till rätta och gjort en värdefull insats ivärt samhälle. Dehuvudprinciper pä vilka vår utlänningslagstiftning vilar och de riktlinjer somenligt det sagda har varit vägledande för vår invandringspolitik börenligt kommissionens mening i allt väsentligt ligga fast. En skärpt kontroll avinvandringen och strängare regler i fråga om utlänningars rätt att vistas ivårt land kan emellertid genomföras i begränsad utsträckning, utan att vibehöver radikalt förändra grunderna för vår invandrings- och utlänningspolitik. Vid utformningen av en skärpt kontroll och strängareregler i fråga om utlännings rätt att vistas i vårt land måste emellertidhänsyn tas till reglerna om politisk asyl. är genom sitt tillträde tillinternationella överenskommelser folkrättsligt förpliktat att i principrespektera asylrätten. Vår interna lagstiftning är visserligen liberalare änvåra internationella åtaganden påbjuder. Enligt de regler som f. n. gäller fåren utlänning inte sändas till land där han riskerar politisk förföljelse ellertill ett land från vilket han kan riskera att bli sänd vidare till ett sådantland. Undantag gäller bara för det fall att utlänningen begått synnerligenallvarligt brott och den förföljelse han riskerar inte innebär fara för hansliv och inte heller i övrigt är av särskilt svår beskaffenhet. Sistnämndabegränsning i möjligheten att avlägsna en utlänning, som är politisk flyktingmen har begått grövre brott i värdlandet, finns inte föreskriven i de intemationellakonventionerna. Prop, 1973:37 80 Kommissionen vill för sin del avvisa tanken på ändringar ilagstiftningen eller i hittillsvarande praxis som skulle innebära attasylrätten urholkas ens i den utsträckning som våra internationella åtaganden ioch för sig skulle medge. Det bör inte komma i fråga att skärpa våra asylreglerdärhän att vi skulle vägra asyl under hänvisning enbart till den synnerligenallvarliga karaktären av befarad eller iverksatt brottslighet men utan avseendepå arten av den förföljelse som väntar vederbörande utlänning i hans hemland.Det skulle vara ett allvarligt avsteg från vår traditionella hållning iasylfrågorna och det skulle innebära att vi övergav den humanitära grundsyn somsedan lång tid varit vägledande för vår utlänningspolitik. Det skulle ocksåvara helt oförenligt med den inställning i frågor om asylrätt som vi vid fleratillfällen har gett uttryck åt i internationella sammanhang. I dettasammanhang bör erinras om att fastställande av politiskt flyktingskap förutlänningar som reser in i vårt land sker oftast då fråga uppkommer om attavlägsna utlänningen från landet och denne därvid påstår politiskt flyktingskap.Det system att redan vid inresan kunna fastställa en utlännings status sompolitisk flykting, som används bl. a. i , kan intetillämpas enligt vår utlänningslagstiftning. Del bör dock påpekas att statensinvandrarverk överväger ett förbättrat utredningsförfarande i de fall enutlänning, som rest in i vårt land, ansöker om uppehålls- ellerarbetstillstånd. Avsikten är därvid bl. a. att utlänningen skall i sin ansökanåberopa samtliga skäl, även politiska, för sin begäran att få uppehålla sig i landet.Kommissionen finner det vara av betydelse att en sådan ordning tillämpas. Utländskamedborgare har f. n. samma rätt som svenska medborgare att i former som ärförenliga med vårt demokratiska samhällsskick ägna sig ät politisk verksamhet.Enligt kommissionens mening bör det inte ske någon ändring i det avseendet.Alldeles bortsett från att detta skulle inge vissa principiella betänkligheterfrån allmänna demokratiska synpunkter är det inte sannolikt att föreskrifter omgenerella inskränkningar i rätten att här bedriva politisk verksamhet skullebli ett effektivt medel i kampen mot terrorismen. Det skulle sannolikt intevara möjligt att övervaka efterlevnaden av ett förbud mot politisk verksamhet.De terroristgrupper förbudet närmast skulle rikta sig mot framträder sällanöppet med sin politiska agitation. Deras verksamhet är av konspirativnatur. Den bedrivs i största hemlighet och torde bara undanlagsvis kunnaavslöjas med sedvanliga spaningsmetoder. Det är fara värt att ett förbud ipraktiken skulle komma att förfela sitt mål och i stället drabba grupper avfullt lojala invandrare. Mot dennabakgrund har kommissionen funnit att det i nuvarande läge bara är på ettbegränsat antal punkter som skärpta åtgärder kan komma i fråga i syfte attförstärka skyddet mot terrorismen. Men vissa åtgärder är dock både möjliga ochönskvärda.