prop · FW0344 · 1973-12-31 00:00:00 — Detta förhåUande gör altskatteunderlagsgarantin för de enskilda komraunerna i slort grundas på allraännabedömningar. Förslaget innebär således att man inte kan göra beräkningar avskatteunderlagsgarantin tiU en i någon del automatisk operation. Det blir,enligt riksrevisionsverkels mening, i stället fräga om bedömningar som lätt kanfå förhandlingskaraktär. anser det därför tveksamt oraraan i praktiken kan undvika att systemet leder lill administrativaolägenheter. Länsstyrelseni påpekar alt det naturligtvis i och för sig kan vara riktigt attkostnadsläget ökar från söder till norr och från kust lill inland, även omutredningen ej lämnar några raera direkta belägg härför. Av större intresse äremellertid hur stora skillnaderna egentligen är. Den spännvidd på somutredningen arbetar med tycks tillämpas helt godtyckligt med avseende påenskUda komrauner. Alt t, ex, hög tälortsgrad och hög industrialisering i regelinnebär bättre ekonoraiska viUkor är ett av många schablonmässiga påståendensora utredningen använder sig av. Tälortsbegreppet ger endast uttryck för förekomstenav befolkningskoncenlrationer på 200 eOer fler invånare och säger inget om hurstora eller hur många dessa är ej heller hur långt ifrån varandra de ligger.När det gäller näringsstruktur torde det vara väl så intressant att undersökaantalet sysselsatta inom servicenäringarna som de induslrisysselsatta.Länsstyrelsen kan ej acceptera de ytliga och statiska analysraetoder somutredningen lägger tUl grund för ett skalleutjämningssystem vars effekter ärså betydelsefulla för kommunernas ekonomi. Enligtlänsstyrelsens i län uppfattning är det material sora utredningenanvänt sora utgångspunkt vid sina bedöraningar ej tillräckligt för att någraslutsatser skall kunna dras ora de faktorer som Prop.1973: 44 40 skapar komraunernas ekonoraiska situation. Länsstyrelsenanser att de undersökningar och analyser sora utredningen genomfört ärotillräckliga för en bedömning av varje enskUd kommuns skattekraflsgräns. Utan tvekan kan enUgt mening kriiikriktas raot revisionens metoder och det använda, delvis föråldrade statistiskamaterialet samt de slutsatser revisionen ansett sig låt vara raed åtskilligareservationer kunna draga därav för koraraunernas individuella inplacering.Det kan starkt ifrågasättas om det annat än i vissa undanlagsfall föreliggersådana skillnader kommunerna emellan i en region i fråga om kostnadsnivå ochandra omständigheter av betydelse för behovet av en viss garanteradskattekraft att del är moiiverat att placera kommunerna i skUda skattekraftsklasser.Del för revisionen tillgängliga statistiska materialet med däri ingående olikakomponenter torde ha varit alltför osäkert för att ligga till grand för en såexakt bedöraning av skattekraftsbehovet att näraliggande korarauner ansettsböra inplaceras i olika skattekraftsklasser. Därtill koraraer alt orafaktiska skillnader i nämnda avseenden skulle föreligga dessa skillnader medstor sannolikhet kommer att utjämnas mycket snart, Sora exempel pä kommunervars inplacering i annan skattekraflsklass än näraliggande kommuner i en ochsamma region kan ifrågasättas, må nämnas , , , Luleåoch , Kriiik raot utredningsmetodiken och de slutsatserrevisionen dragit av materialet riktas vidare av bl. a, statskontoret, skatleuijämningsnämnden,länsstyrelserna i , och , , ,, , , , , ,, , , och län samtkommunförbundet, landstingsförbundet, SHIO och . Den genomgående kritiska inställningen tUl utredningenssätt att använda sitt grundmaterial leder till en rad olika slutsatser när detgäller revisionens förslag till individuell inplacering av kommunerna i skattekraftsklasser. Principerna i förslaget godtas i denna del av skatleuijämningsnämnden,länsstyrelserna i , och , , ,, , och saml kommunförbundet,landstingsförbundet och TCO. menar därvid att det inte finnsnågot praktiskt alternativ lill revisionens förslag, eftersom dettaotvivelaktigt i flera hänseenden är överlägset nu gällande regelsystem. Enfortsatt tillärapning av detla fär enligt näranden anses utesluten. Frånvaronav fasta regler för kommunernas inplacering i den niogradiga skalan, samt bristenpå inbyggd automatisk flexibUitet gör måhända enligt skatleutjäm- 1973: 44 41 ningsnämnden,att systemet inte kan antagas bli en mera bestående lösning av den kommunalaskatteutjämningen i en fraratid av stark ekonomisk föränderlighet och medstatlig styrning av den fysiska och regionala riksplaneringen. i Göteborgsoch län anser att ytterligare ansträngningar bör göras för att arbetafram en dynamisk modell med vars hjälp kommunernas relativa kostnadslägefortlöpande kan fastställas på ett objektivt sätt. Därigenom skullebidragsgivningen kunna anknytas till någon form av minimistandard ellerminimibudget, Länsstyrdseni län understryker vikten av all ytterligare ansträngningar inriktas påatt finna enhetliga bedömningsgrunder för bestämning av garanterad skattekraftför kommunerna, TCO menar att det finnsanledning att följa upp det nya systemet då övergångsreglerna upphör att gällaför att kontrollera att målsättningarna uppfylls. Mer förfinade metoder föratt analysera och framställa underlag för bedömningar av kostnadsläge,servicenivå m, m, måste också utvecklas . Landstingsförbundetkonstaterar att utredningen vid sin bedömning har tagit hänsyn till ett antalfaktorer, nämligen geografiskt läge, näringslivet, befolkningsutvecklingen ochdess fördelning på åldersgrupper samt de ekonomiska faktorernanettodriftkostnad, och andra utgifter för investeringar och lån samtutdebiteringens höjd ra, ra. För vissa av dessa faktorer torde det varamöjligt att relativt noggrant beräkna index eller relationstal, vUka skullekunna användas sora mera objektiva indikatorer på en koramuns kostnadsläge ochövriga förutsättningar. Det gäller därvid främst att bestäraraa de förkoraraunen icke påverkbara faktorerna och deras storlek, eftersom dessa börutgöra grund för fördelningen av ett skatteutjämningsbidrag, för att huvudsyftet"samraa standard till samraa pris" skall kunna uppnås. Skillnader istandard kommunerna emellan bör däremot komma till uttryck som skUlnader iutdebitering och betalas av kommunmedlemraarna i de kommuner där högre standardåtnjutes. Svårigheten att mäta skillnader i standard är dock mycket stor liksomäven vissa andra förhållanden som utredningen berör. Genom försök att bestämmade mätbara faktorerna blir dock de kvarvarande skillnaderna mindre. Styrelsenär medveten om svårigheten att klargöra de olika faktorernas inverkan på kommunemaskostnadsläge och utdebitering men anser ändå att det skulle vara möjligt att nånågot längre med en raera objektiv bestämning av vissa faktorer än utredningenangivit i sitt framlagda förslag till procenttal för skatteunderlagsgaranti förlandstingen. i Stockholmslän framhåller att förslaget ej synes ha den flexibilitet som förändringarna ikommunernas ekonomiska situation till följd av snabb befolkningsomflyttning ochstor rörlighet inom näringslivet kräver. Detta kan enligt medföraatt syste- 1973: 44 42 metredan om några år kan vara föråldrat och mindre ändamålsenligt. Utredningen haraccepterat nuvarande kostnader som mått på det koraraunala behovet. Därför ärvalet av garanterat skatleutjämningsunder-lag för de olika kommunernadiskutabelt. De procenttal som utredningen föreslår som skatteunderlagsgarantiär att betrakta sora ett exerapd av flera. erinrar vidareora alt pågående utredningar inora olika verksamhetsområden under kommunernashuvudmannaskap särskilt sådana som berör den statliga stöd- och bidragsgivningen torde leda till ändrade förutsättningar för kommunernasekonomiska politik. Även verkningarna av planerade koraraunsammanslagningar kange anledning tUl andra bedöraningar på frågan om skatteutjämningsbidrag. Helafrågekomplexets mycket stora betydelse och höga svårighetsgrad har för övrigtbelysts genora revisionens utredningar. Enligt mening bördärför förslagets verkningar noga studeras. Länsstyrelsernai , , och Västerbot-lens län tillstyrkerprinciperna för revisionens förslag till skatteunderlagsgaranti men förordaren översyn av procenttalen för garanterat skatteunderlag med vissa på förhandbestämda intervaller. Enligt i kan således ettsystem raed regelbundet återkommande revisioner av andelstalen tillförsäkra komraunernaandelstal som anpassats till de aktuella förhållandena inom kommunema. Ettsådant system torde också öka föratsättningarna för rättvisa mellan olikakommuner. Länsstyrelseni vill inte motsätta sig utredningens förslag underföratsättning att skatteutjämningssystemet successivt blir föremål för eningående översyn i avsikt att uppnå en högre grad av rättvisa mellan kommunema.Det bör därvid övervägas att inordna systemet i bl. a. länsstyrelsernasregionalpolitiska planering. Även i förordar enåterkommande översyn av komraunernas inplacering i bidragsklasser. En gmpp remissinstansertUlstyrker förslaget som ett provisorium att gälla iavvaktan på pågående utredningsarbete inora länsberedningen och KEU. Detlagäller beträffande , , länsstyrelserna iJönköpings, och samt LO och ERU. anseratt reformen bör gälla endast i avvaktan på en mer genomgripandeöversyn av hela det statliga bidragssystemets utforraning och omfaltning.Styrelsen erinrar om pågående arbete inora länsberedningen och KEU.Socialstyrelsen framför några mera konkreta önskemål beträffande ett framlidaskatteutjämningssystem. Rent allmänt frarahåller , att bidrageninte bör utformas sä att de blir onödigt detaljreglerande och därmed försvåraren smidig anpassning av verksamheten tUl varierande lokala förutsättningar m.m. Prop.1973: 44 43 Ett system bör utformas, där en ytterligare utgiftskronaför kommunen måste betalas med en ytterligare krona i skalteultagel förkommuninvånarna (bidrag av typ klumpsumraa). Systemet fömtsätts sålunda blineutralt från finansieringssynpunkt, dvs. i valet mellan skatte- ochavgiftsfinansiering. Det nuvarande systemets bidrag vid hög utdebitering ochregler om reducering av bidraget vid låg utdebitering gynnar vanligenskattefinansiering på bekostnad av avgiftsfinansiering. Bidraget bör knytas till de faktorer, som gerupphov till skillnader i kostnader för att uppnå viss standard i fråga omlevnadsförhållanden. Det kan ske t. ex. genom att bidraget relateras till t.ex. antalet skolelever, bam, åldringar etc. Grandtanken med ett sådant systemär att bidragen bör knytas till vissa program, som utformas sä att kvalitet ocheffektivitet så långt möjligt är kan analyseras. Bidragssystemet bör utformas sä att det underlättaranalysen av bidragens effekt på resursfördelningen. Riksrevisionsverketmenar att först sedan material från KEU föreligger synes ett mera definitivtskatteutjämningssystem kunna konstraeras. LO påpekar att KEU bar till uppgiftatt dels göra en bedöraning av vUka reala resurser som kommer att krävas föratt tiUgodose efterfrågan på kommunala tjänster, dels utreda olika statsbidragssystemoch för- och nackdelar med en övergång till mera generella former förstatsbidragsgivningen. Det är enligt LO:s raening nödvändigt att dennautredning ingående belyser såväl de principiella problem som skatteutjämningenpå medför för tillväxt och fördelning i samhället som sambandetmellan kostnadsläge och av koraraunen opåverkbara faktorer somålderssammansättning, geografiskt läge osv. LO tillstyrker därför attskatteutjämningsrevisionens förslag läggs till grund för det kommunalaskatteutjämningssysteraet i avvaktan på KEU:s förslag. KEUredovisar i sitt remissyttrande att inom utredningen bedrivsoch förbereds särskilda undersökningar avsedda att bilda underlag förutredningens överväganden rörande framtida tjänsteefterfrågan, krav på realaresurser och finansieringsformer i den komraunala ekonomin. I detta läge, ochmed beaktande av skatleutjämnings-. systeraets stora betydelse somfinansieringskälla för många kommuner, anser sig KEU inte beredd att taslutgiltig stäUning tUl skatteutjämningssystemets framtida form ochomfattning, KEU förfogar ännu ej över det utredningsmaterial som fordrasför en mera övergripande prövning av de komraunalekonomiska konsekvenserna avett reformerat skatleutjäraningssystem. Sedan erforderligt utredningsraaterialsammanställts och analyserats kan utredningen finna anledning att, som en dd iöversynen av statsbidragsgivningen, återkomma till behovet av och 1973: 44 44 formenför statligt stöd till kommunema i form av skatteutjämningsmedd. Någraremissinstanser uttalar sig för en mindre differentierad områdesindelning änden föreslagna, men ändå mer nyanserad än den nu gällande. Enligtstatskontorets uppfattning har revisionen lagt ned ett omfattande arbete påatt skapa ett underlag för alt närmare kunna analysera kostnadsbilden.Statskontoret ställer sig emeUertid tveksarat tiU det insamlade materialetsvaliditet. Statskontoret raénar att materialet ger stöd för en revision avnuvarande indelning sä att de grövsta ojäran-heterna ehmineras, däremot intetill en precisering av garantier koramun för kommun. Uppenbarligen börbidraget utgå enligt en något mer nyanserad regionindelning än vad som hittillsvarit fallet. För att kunna överblicka systemet och de aUmänna kriterierna försubventioneringen är det dock opraktiskt att göra en differentiering ända nedpå kommunnivå. Med hänsyn till skatteutjämningsbidragets regionalpolitiskabetydelse inget annat regionalpolitiskt stöd av mer generell typ når upp tillskatteutjämningsbidragets storlek kan det vara lämpligt att utgå från enindelning som har ett regionalpolitiskt användningsområde. Statskontoret ansersammanfattningsvis att endast en begränsad reform nu bör genomföras som bl. a.innefattar en något mera differentierad områdesindelning än den nuvarande. FÖren dylik partiell reform bör det av revisionen presenterade materialet kunnautgöra underlag. I anslutning därtUl bör fortsatt utredningsarbete med syfteatt vidareutveckla faktamaterialet beträffande de kommunalekonomiska frågornastartas. Länsstyrelseni anser att landet även i fortsättningen bör vara indelati skattekraftsområden. En ökning av antalet sådana områden synes med hänsyntill vad som genom utredningen framkommit böra ske. För att görabidragssystemet smidigare i förevarande avseende anser skäl talaför att den andel av medelskattekraften som skall garanteras kommunemabestämmes till ett lägsta och ett högsta procenttal för varjeskattekraftsoraråde. Där-igenora skulle fraratida justeringar av procenttalen ifräga kunna ske på ett smidigare sätt. Länsstyrelsernai och förordar alt det nuvarande antaletskattekraftsområden utökas till fem. Förslagetbör enligt kammarrätten i och i omarbetasinnan det läggs till grand för ny lagstiftning. Revisionensförslag avstyrks helt i den här aktuella delen med likartad motivering avlänsstyrelserna i , och län. Länsstyrelseni understryker att det erfordras raera se- Prop.1973: 44 45 riösaanalyser om kommunernas ekonomiska fömtsättningar för att kunna utforma ettskatteutjämningssystem som uppfattas som rättvist av kommunema i hela landet.Länsstyrelsen är naturligtvis medveten om de skUlnader som föreligger iutgiftsnivå mellan landets kommuner. Utredningens princip att alla kommunerskall kunna erbjuda samma kommunala standard till samma pris äreftersträvansvärt. En fram-koralig metodik för att uppnå denna effekt vore attsärskilja de kostnader som kommunen själv kan påverka från de av kommunen opåverkbarakostnadema. Opåverkbara kostnader orsakas bl, a, av klimat, åldersstraktur,tätortsmönster etc. Skatteutjämningssystemet kan efter dessa premisser konstraerassä att de påverkbara kostnadema ger utslag på resp. kommuns utdebiteringssatsmedan opåverkbara kostnader kompenseras via skatteutjämningssysteraet. Ävenlänsstyrelsen i avstyrker förslaget. anser denföreliggande utredningen alltför ofullständig för att kunna ligga tiU grand förnågon förändring i reglema för skatteutjänming. Omprövning av dessabör tas upp i ett större sararaan-hang, där kostnadsfördelningen mellan statoch kommun blir föremål för en djupgående utrednmg. länsavdelningar i , , ochHallands län hemställer alt kommuners samstämmiga kritik motutredningsförslaget mätte beaktas. Länsavdelningarna förordar att åtgärdervidtas för att skapa ett skatteutjämningssystem som ur rättvisesynpunkt byggerpå den grundsynen att samraa skattekraftsgaranti i princip skall gälla i riketssamtiiga kommuner. Kommun med högt kostnadsläge, beroende på ogynnsammafaktorer över vilka kommunen inte kan råda, bör dock garanteras en tilläggskompensationsora svarar direkt mot de avvikande förhållandena. Länsavdelningarnakonstaterar att det föreslagna systemet anses kunna äventyra sydsvenskakommuners möjligheter att tillhandahålla samraa standard sora upprätthålls iandra delar av landet. Systemet upplevs som djupt orättvist och risken för attdessa orättvisor konserveras är uppenbar. Eftersomsystemet medför en förskjutning av skattemedel från syd lill norr är det enfräga som engagerat alla komrauner i . Valetav arbetsmetoder liksom urvalet av relevanta faktorer för skatteunderlagsgarantinsbestämmande har styrt utredningen in på irrelevanta områden och därvid harautomatiskt infångats faktorer, sora enligt länsavdelningarnas raening intefår bilda underiag för fastställande av koraraunernas differentierade behov avskatteutjämningsbidrag. Föratt få ensartade bedömningsgrunder för sina ställningstaganden har revisionenangivit att man under utredningsarbetet fäst särskild vikt vid geografiskbelägenhet (tillika regionalpoliliska hänsyn) 1973: 44 46 befolkningsutveckling (tätortsgrad) standardskillnader som förklaring till olika högutdebitering åldersstruktur på befolkningen. Sammantagetmed en analys av den kommunalekonomiska utvecklingen i 15 kommuner, har dessafaktorer lagts tUl grund för fastställandet av procenttalen förskatteunderlagsgarantin till koraraunema. Utredningenhar sålunda prövat i vUken utsträckning dessa faktorer har betydelse förskillnader i kostnadsläge korarauner eraellan. Redan valet avnäringslivsutvecklingen som en relevant faktor i sammanhanget medför emellertidatt skatteutjämningssystemet ges karaktären av att tjäna som ettregionalpolitiskt instrament. Detta ingår inte i utredningens direktiv.Näringslivsutvecklingen måste underkännas som relevant faktor i sammanhangetfrämst av den anledningen att en negativ näringslivsutveckling i sig själv gerutslag i låg skattekraft. Automatiskt träder sålunda skatteunderlagsgarantin ikraft och kompenserar dessa negativa förhållanden. Att dessutom tanäringslivsfaktorn till intäkt för en ytterligare höjning avskallekraflsgarantin medför att raan i systeraet "bygger in"generella regionalpolitiska styrmedel som fortsätter att verka oavsettförändringar i näringslivets utveckling. Faktorn"befolkningsutvecklingen" kan underkännas med hänvisning till att enkompenserande specialregel konstruerats särskilt för avfolkningskommunema. FörtUlväxtkommunerna finns redan genom en ny lagstiftning regler förförskottsbetalning av skattemedel varigenom utjämnande effekter upprätthålls. Istort sett återstår därför enligt länsavdelningarna att med skatteunderlagsgarantinutjämna av kommunen opåverkbara kostnadsskillnader beroende på geografisktläge (prisnivå och klimatförhållanden) och åldersstruktur. Enligtlänsavddningama krävs'dock för ställningstaganden i denna del långt meraingående analyser av betingelserna för den komraunala verksaraheten än vad somredovisats i utredningen. Länsavdelningarnas egna undersökningar visar attkostnadsskiUnaderna kommuner emellan är väsentligt mindre än de som åberopatsför spännvidden i skattekraftsgarantin för södra resp, norra (44,),Inte mindre än ca två tredjedelar av komraunernas utgifter är näraligenoberoende av ora kommunen ligger i södra eller norra delarna av landet.Beträffande återstående tredjedelen synes kostnadsskiUnaderna mellankoramunerna i och södra uppgå lill och ijämförelsen med norra tUl . En starkt bidragande orsak tillnämnda utjämning är de genomförda kommunsararaanläggningarna. Bland utjämnandefaktorer kan vidare nämnas reduceringeri av lönesystemens ortsgrupper (ca 50 %av kommunemas kostnader avser löner). Motbakgrunden av alt det inte finns riågöt som tyder pä ätt det är 1973: 44 47 44,billigare att bedriva verksamhet i protesterarkoraraunema i , , och motföreliggande förslag till skatteutjämningssystem, Sydsverigeskommuner anser sålunda att gällande skatteutjämningssystera bör reviderasenligt följande grundprinciper. Samma skattekraftsgaranti skall i princip gälla irikets saratliga korarauner. För komraun med högt kostnadsläge beroende påogynnsamraa faktorer över vilka koraraunen inte kan råda konstraeras entilläggskompensation sora direkt svarar mot de avvikande förhållandena. För kommuner som härigenom träffas av en lägre skattekraftsgarau-ti än dennuvarande konstrueras en övergångsbestämmelse enligt vilken man kan verkställaen successiv avtrappning ned till den nivå som betingas av rådande förhållandeni koraraunen. Revisionensförslag att avskaffa bidraget vid hög utdebitering tillstyrks av flertalet avremissinstansema, nämligen skatteutjämningsnämnden, länsstyrelserna iBlekinge, Gollands, , och , , ,, , , , , ,, och , KEU, kommunförbundet, SHIO ochLantbrukarnas riksförbund. Länsstyrelseni konstaterar att kritiken mot skatteutjämningsbidraget för högutdebitering i huvudsak har gått ut på att bidragsformen verkatutdebiteringshöjande. Dessutom har bidragsformen enligt dennackdelen att en koramun med god ekonomi och som valt att hålla en hög kommunalservice med åtföljande hög utdebitering har fått bidrag, som delvis betalas avinvånare i andra kommuner, som i regel har sämre service. Det börockså observeras alt bidragets storlek blir beroende av utdebiteringarna tilllandsting och kyrklig kommun, dvs. faktorer som primärkoraraunerna inte råderöver. anser att dessa skäl talar för ett slopande av dennabidragsform och biträder således revisionens förslag. Skatteutjämningsnämndenfinner kritiken av det gällande systemet med bidrag vid hög utdebiteringberättigad. Näranden har själv i sitt arbete med fördelningen av extra bidragtill särskilt hårt skattetyngda komrauner vunnit erfarenheter, som bestyrker depåtalade riskerna med ett statsbidrag, sora eUer mera tar övertoppkostnaden för kommuner vid utdebiteringar över viss gräns. Nämndenin-stäraraer sålunda i att en ändring av nuvarande regler är starkt påkallad.Revisionen har inte redovisat några undersökningar av möjligheterna attmodifiera reglerna för bidraget vid hög utdebitering så att nuvarandeolägenheter minskas. Detta kunde tärikas ske genom en lägre Prop.1973: 44 48 progression,som minskade den koraraunala benägenheten att för vinnande av ökat bidrag höjautdebiteringen, och kanske genora en speciell spärr, som hindrade koraraunerraed gott skatteunderlag att som dra till sig iögonfallande stora bdopp.Inte heller reservationen innehåller förslag lill några sädana raodifieraderegler för bidrag vid hög utdebitering. Skatteutjäraningsnäranden, sora inteansett det raöjligt all på remissladiet utforma ell dylikt förslag grundat påerforderUga kontrollberäkningar, biträder i det läget revisionens förslag orahelt avskaffande av det särskilda bidraget för hög utdebitering. i länanser att det ur principiell synpunkt är riktigt att avskaffa det särskildabidraget till kommuner med hög utdebitering. måste det påpekas attett borttagande kan fä betydande ekonoraiska konsekvenser för flera kommuner,som kan möta svårigheter att på kort sikt avveckla gjorda ekonomiska åtaganden.Man kan därför befara att skatteutjämningsbidraget komraer att ersättas av enhöjd utdebitering. För exempelvis kommun skulle detta motsvara enhöjning av skatten med . Bidrag för hög utdebitering har inte barautgått tUl kommuner med i och för sig tillfredsstäUande skatteunderlag utanockså tUl små glesbygdskommuner. Enligt mening hade det varitbefogat att närmare analysera vilken betydelse ett borttagande av bidragetkommer att få för dessa kommuner. vUl också ifrågasätta om intepå denna punkt samordning borde ske med de förslag, som kan komma från kommunalekonomiskautredningen, som bl.