prop · FW0336 · 1973-12-31 00:00:00 — Kungl, Majits proposition nr 1973 Prop. Kungl, Maj:ts proposition angående godkännande av 1972 årsinternationella kakaoavtal; given Maj:t vill härmed, under åberopande av bUagdautdrag av statsrådsprotokollet över handelsärenden, föreslå attbifalla det förslag om vars avlåtande till föredragandedepartementschefen hemställt. I propositionen föreslås, att godkänner detkakaoavtal, som (FN:s) kakaokonferens antagit den 20oktober 1972. Prop, 1973:36 2 Utdrag av protokollet över handelsärenden, hållet införHans Maj:t Konungen i statsrådet på , Närvarande: statsministern , ministern för utrikesärendena , statsråden , , , , ,, , , , , , , . Chefen för , statsrådet , anmälerefter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om godkännandeav internationella kakaoavtal och anför. Kakao odlas huvudsakligen i och i Latinamerika.Fyra länder inom den förstnämnda regionen, där kakao odlas främst påsmåjordbruk, svarar för ungefär två tredjedelar av världsproduktionen och trelatinamerikanska länder står tillsammans för en femtedel av världsproduktionen,som uppgår till drygt . Även om kakao inte är en avde mest betydelsefulla jordbruksråvarorna för utvecklingsländerna, ärproduktionen och exporten av kakao av stor betydelse för vissa av dessa länder. Av världsexporten som haft ett högstavärde motsvarande ca , svarar , som ärdet största exportlandet, för drygt en tredjedel. De efter störstaexportländerna är , och BrasUien. För åttautvecklingsländer utgjorde kakaoandelen värdemässigt mer än av dessa länders totala export. Av värdet av den totala kakaoexporten utgör f. n. kakaoprodukterna, de bearbetade kakaobönorna, främst kakaomassa,kakaopulver och kakaosmör, inte mer än . Råvaran bearbetas ännu imycket liten omfattning i utvecklingsländerna. Detta led av kakaohanteringenbehärskas starkt av och ett fåtal västeuropeiska länder. Ocksåstörre delen av importen är i länderhänseende starkt koncentrerad. De åttastörsta importländerna svarar för av världsimporten av kakaobönor.Störst är med en fjärdedel. Därefter följer ,, och . vUket är av världsimporten. har den internationellakakaohandeln volymmässigt ökat med . Till skUlnad från efterfråganhar utvecklingen på utbudssidan varit ojämn främst till följd av perioder avmissväxt i de större producentländerna och inre oroligheter, exempelvis iNigeria . På bedömer () avsättningsmöjligheterna för kakao som relativtgoda. Till mitten av beräknas konsumtionen öka med . Prop,1973:36 3 Inom ramen för den s. k. Kennedyronden genomfördes i fleraindustriländer sänkningar av tullarna på kakaobönor och kakaoprodukter. Genominförande av preferenssystem för utvecklingsländerna har många industriländerytterligare sänkt eller avvecklat tullarna på dessa varor. Sverigeupprätthåller numera inte några importhinder avseende kakao och kakaoprodukter.Tullen på kakaobönor avskaffades (prop. 1966:14, BeU 1966:3, rskr1966:89). Kakaoprodukter och chokladvaror från utvecklingsländerna omfattas avtullpreferenser och kan importeras tullfritt enligt kungörelsen (1971:963) omtullfrihet för varor från utvecklingsländerna. har kakaopriserna kännetecknats avsåväl starka svängningar av cyklisk natur som avsevärda korttidsfluktuationer.Även små förändringar av utbudet har lett till kraftiga prissvängningar, somofta förstärkts av en omfattande spekulation på kakaobörserna. har prissvängningarnavarit betydande. låg priset i intervallet 20 tUl 25amerikanska cents per pund men sjönk till bottennivån 15cents per pund. hade priset stigit tUl för attefter ha fördubblats. Efter en fortlöpande uppgång hadepriset nått en nivå kring per pund. Under detefterföljande året föll priset med . Nedgången fortsatte under helaår 1971 och vid låg priset kring . Vid denna tidpunktinleddes en period av starka prisstegringar och noterades kakaoför per pund. Priset har stannat kring denna nivå. Försök att komma till rätta med prissvängningarna harpågått . upprättades en studiegruppinom FAO. Det var mot bakgrund av arbetet inom denna grupp som enkakaokonferens syftande till ett prisstabiliseringsavtal ägde rum ,Sedan konferensen misslyckats, kom det fortsatta arbetet att ske inom UNCTAD.Vid två kakaokonferenser, , kunde arbetet mot ett avtal förasmycket långt dock utan att helt avslutas. Den andravärldshandelskonferensen (II) uppmanademedlemsländerna att återuppta arbetet senast . En serie konsultationermellan de största producent- och konsumentländerna visade sig emellertidbehövliga. Till följd av svårigheter beträffande såväl huvuddragen i ett avtalsom dess detaljer, främst prisbestämmelserna och de särskilda reglerna för ettbuffertlager, kom konsultationerna att bli mycket tidskrävande. Under hösten1971 utökade generalsekreterare konsultationsgruppen och bl. a. komSverige att delta efter inbjudan. Kakaofrågan hade nu blivit den mestbrådskande på råvaruom-rådet och krav på en lösning från såväl :sråvarukommitté som styrelse följdes av liknande uppmaningar av FN:sgeneralförsamling. 1 syfteatt påskynda konsultationerna utarbetade UNCTAD-sekreta-riatet ett förenklatavtalsförslag syftande till i första hand en principöverenskommelse som i sintur skulle kunna bana väg för en ny konferens. Konsultationerna som i januari1972 övergick i förberedande förhand- Prop, 1973:36 4 lingar gav tdl resultat att generalsekreterarekunde sammankalla en konferens. Denna inledde sitt arbete . Efteratt ha ajournerats strax före den tredje världshandelskonferensen återupptogkakaokonferensen sitt arbete och kunde den 20 oktober 1972godkänna texten till ett internationellt avtal. Avtalet torde få fogas i engelsktext jämte svensk översättning till detta protokoll som bilaga. Det internationella kakaoavtalet var öppet förundertecknande t. o. m. . hade avtaletundertecknats av 41 länder. Av exportörerna hade länder representerande av de i bilaga A till avtalet förtecknade baskvoterna undertecknat och avimportörerna hade undertecknande skett av länder representerande avden totala import som angetts i avtalets bilaga D. undertecknadeavtalet sedan Kungl. Maj:t enligt beslut den 1 december1972 godkänt detsamma. Avtalet skall ratificeras . Under åberopande av slutakten från den första sessionenmed för handel och utveckling har i inledningen till detinternationella kakaoavtalet ett antal syften angetts. Först framhävs avtaletsmarknadsreglerande funktion när jämvikt mellan produktion och konsumtion inteföreligger. Främst avses avtalet förhindra överdrivna svängningar av prisernasom på lång sikt har ogynnsamma verkningar för såväl producenter somkonsumenter. Härigenom skall avtalet också bidra till en stabilisering ochökning av producentländernas exportintäkter från kakao och påskynda denekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder. Avtalet skall också skapaförutsättningar för att marknaden till skäliga priser skall kunna tillföras dekvantiteter och kvaliteter som efterfrågas. För att jämvikt pä marknaden pålång sikt skall kunna åstadkommas kan särskilda program för jämkning avproduktionen komma att fordras som en ökning av konsumtionen skallfrämjas genom särskilda åtgärder. En internationell kakaoorganisation skall upprättas föratt administrera avtalet. Frågan om var organisationen skall ha sitt säte kommeratt avgöras vid det första sammanträdet med kakaorådet, organisationens högstaorgan. I rådet deltar organisationens samtliga medlemmar. Organisationen harockså en styrelse som är sammansatt av åtta exportmedlemmar och åttaimportmedleminar. Förutom för enskilda länder är medlemskap i organisationenöppet för mellanstatliga organisationer med ansvar i fråga om förhandling, godkännandeoch tillämpning av internationella avtal, särskilt råvaruavtal. Frågan om röstfördelningen mellan länderna har lösts såatt exportländerna och importländerna inbördes skall fördela vardera I 000röster. 100 röster - s. k. grundröster - skall fördelas lika mellan ländernainom varje kategori. De återstående 900 rösterna fördelas mellan exportländer- Prop,1973:36 5 na i proportion till baskvoterna och mellanimportmedlemmarna i proportion till deras import av kakao. För importländernautgörs beräkningsgrunden av nettoimporten av kakaobönor samt bruttoimporten avkakaoprodukter. Mellanstatliga organisationer med ansvar för förhandling,godkännande och tillämpning av internationella överenskommelser, särskiltråvaruavtal, kan delta i överläggningar inom rådet och styrelsen. De kan intetilldelas några röster men förfogar i rådet över sina medlemmars röster isärskilda frågor. Rådet, som avses sammanträda två gånger , skallutöva alla de befogenheter och vidta alla de åtgärder som är erforderliga förverksamheten inom ramen för avtalet. Huvudregeln är att beslut i rådet skallfattas med fördelad enkel majoritet, dvs. enkel majoritet inom såvälimportlands- som exportlandsgrupperna. I avtalet har särskilt angetts de frågorsom för sitt avgörande kräver kvalificerad majoritet. För beslut i styrelsenfordras i de skilda frågorna samma majoritet som i rådet. Efter samråd med styrelsen skall rådet utse enverkställande direktör för organisationen samt en direktör för det buffertlagersom enligt avtalet skall upprättas. Verkställande direktören skall utse denövriga personalen. I fråga om avtalets operativa delar gäller följande. Föratt prisproblemen skall kunna bemästras kommer enligt avtalet utbudet attbegränsas till den beräknade efterfrågan. Producentländer tilldelas en årligexportkvot, som står i förhållande till s. k. baskvoter, som beräknats påproduktionen . Skulle produktionsmönstret ändras kommer enomfördelning av den totala baskvoten att ske mellan länderna. Frånbestämmelserna om exportkvoter har undantagits länder med en produktion ommindre än bulkkakao samt länder som producerar uteslutande s. k. fineller aromatisk kakao. tillåts priserna röra sigmellan ett minimipris på 23 och ett maximipris på per pund. Det finnsmöjlighet att ändra prisnivåerna för det tredje året, medan däremot spännviddenmellan minimi- och maximipris skall vara oförändrad. Stabiliteten skall uppnåsgenom att exportkvoterna vid skilda prisnivåer inom den överenskomnaspännvidden minskas eller ökas. När priset befinner sig i den övre tredjedelenav prisramen upphör kvoterna att gälla. Om priset kommer att ligga utanför denöverenskomna, ramen ankommer det på rådet att vidta extraordinära åtgärder. Som stödför kvotmekanismen skall ett buffertlager upprättas med en. maximikapacitet om250 kakaobönor. Lagret skall finansieras genom att ett bidrag om högsten cent per pund erläggs för kakao antingen vid export- eller importtillfället.Frågan om vem som skall erlägga avgiften avgörs av exportör och importör vidvarje transaktion. Rådet kan för lagrets räkning låna kapital i konvertibelvaluta. Buffertlagrets möjligheter att ingripa har noga angetts iavtalet. Som säljare kan lagret uppträda först då priset ligger strax undermaximum. Inköp får lagret göra endast från exportländerna. Lagret skall köpakakaobönor dels vid kvotminskningar och köpet skall avse hela den mot Prop, 1973:36 6 kvotminskningen svarande kvantiteten, dels vid kvotåretsslut, då lagret från exportländerna skall överta den kvantitet med vilkenårsproduktionen överskrider exportkvot och inhemsk konsumtion. Avtaletinnehåller bestämmelser om de villkor, bl. a. pris, som skall gälla vid sädanaköp. Liksom andra råvaruavtal innehåller kakaoavtaletbestämmelser om vissa kontrollåtgärder av medlemmarna vid export och import avkakao. Avgifterna tUl buffertlagret skall ligga till grund för kontrollen i ochmed att ett särskilt certifikat utfärdas av rådet i samband med inbetalningen.Certifikatet utgör en förutsättning för att medlemmarna skall kunna exporterarespektive importera ett bestämt kakaoparti. Leveranser av kakao tillbuffertlagret har dock undantagits från avgiften liksom partier med ursprung iländer vilkas produktion består av uteslutande fin eller aromatisk kakao. För medlemmarnas handel med länder som står utanför avtaletgäller begränsningar. Importen får inte överstiga genomsnittsinförseln fråndessa länder . Skulle priset falla under föreskrivnaminimipriset begränsas den tillåtna kvantiteten till hälften. Ä andra sidanupphävs importbegränsningen då maximipriset överskridits. Också från dessaimportbegränsningar har länder med produktion av uteslutande fin elleraromatisk kakao undantagits. För den eventuella jämkning av produktio.ien, som kan varaerforderlig, ligger ansvaret hos producentländerna själva. Rådet kan dockgenom rekommendationer påverka såväl lager- som produktionspolitiken. Utvecklingsländernas behov av att i ökad utsträckningbearbeta råvarorna och därmed utvidga exporten av kakaoprodukter och chokladhar framhävts i avtalet. Exportmedlemmarnahar åtagit sig att inte på konstlad väg begränsa tiUgången på kakao utan skalltrygga regelbunden tillgång på kakao för importmedlemmarna. Vid utbud av kakaoför försäljning när maximipriset överskridits skall exportmedlemmarna geföreträde ät importörer i medlemsländerna. Såväl export- som importmedlemmarhar förbundit sig att i den internationella handeln med kakao inte göra affärermed länder utanför avtalet pä gynnsammare villkor än dem, som gäller medlemmaremellan. I avtaletuppmanas medlemmarna att stegvis avveckla hinder mot en ökning av konsumtionenoch handeln med kakao. Rådet skall klarlägga problemen på området, föreslååtgärder och periodiskt granska resultaten. En särskUd kommitté för främjandeav konsumtionen skall upprättas. Den skall finansieras genom bidrag frånexportmedlemmarna. Även importmedlemmarna kan lämna bidrag till dennaverksamhet. De ogynnsamma verkningarna pä kakaokonsumtionen till följdav användningen av kakaosurrogat har uppmärksammats i avtalet. Medlemmarnaskall genom införande av bestämmelser eller anpassning av gällande sådanaförhindra att produkter med annat ursprung än kakao används i stället för kakaoi syfte att vilseleda konsumenterna. Rådet skall erhålla en rapport omutvecklingen på området. Avtalet skall ratificeras eller godkännas senast den 30april 1973. Prop, 1973:36 7 Slutgiltigt ikraftträdande sker ellersenast därefter under förutsättning att regeringarrepresenterande minst fem exportländer med av baskvoterna iavtalets bUaga A, och regeringar representerande importländer med avden i avtalets bilaga D angivna importen har deponerat instrument röranderatifikation eller godkännande hos FN:s generalsekreterare. Avtalet kan ocksåträda i kraft provisoriskt. Om kraven för ikraftträdande inte uppfylls kanFN;s generalsekreterare inbjuda de regeringar, som inom föreskriven tiddeponerat erforderliga instrument eller lämnat meddelande om provisorisktUlämpning av avtalet, tUl sammanträde för att avgöra huruvida dessa länderönskar sätta avtalet helt eller delvis i kraft. Reservationer mot någon avavtalets bestämmelser kan inte förekomma. Avtalet skall gälla tUl slutet av det tredje hela kvotåretefter ikraftträdandet. Rådet kan före utgången av tredje kvotåret besluta attförhandlingar om ett nytt avtal skall inledas. Om dessa förhandlingar inteavslutas före utgången av nämnda kvotår kan avtalet genom rådsbeslut förlängasmed ett är. Rådet kan också när som helst besluta att det internationellakakaoavtalet skall upphävas. Yttranden om anslutning till 1972 årsinternationella kakaoavtal har avgetts av generaltullstyrelsen, statensjordbruksnämnd, kommerskollegium och handelskamrarnas nämnd. konstaterar att texten till föreliggandeavtal pä ett flertal viktiga punkter utgör en kompromiss mellan ståndpunkterhos de viktigaste producent- och konsumentländerna. Under förhandlingarnas gånghar kollegiet framfört synpunkter och förslag i olika huvudfrågor, särskiltfrågorna om minimipriset, typen av kvotsystem, bestämmelserna om buffertlagretsköp, de s. k. omräkningsfaktorerna för att fastställa viktförhållandet mellankakaobönor och kakaoprodukter, begränsningen av importen av kakao frän länderutanför avtalet och frågan om röstfördelningen. I allt väsentligt anserkollegiet, att de lösningar som avtalstexten redovisar utformats pä ett sättsom överensstämmer med kollegiets uppfattning. Kollegiet har under hand hörtföreträdare för den svenska chokladindustrin och handeln med kakaoprodukter.Dessa har framfört sin allmänt positiva inställning till avtalet, som särskilthar sin grund i det förhållandet att avtalets främsta syfte är att stabiliserapriserna. De starka prissvängningarna har medfört att branschen i sinproduktion under vissa perioder tvingats till att delvis ersätta kakaoproduktermed andra råvaror. I fråga om minimipris, kvotsystem och buffertlager harbranschrepresentanterna inte haft något att erinra ehuru man har svårt att göraen bedömning innan detaljbestämmelser har utfärdats inom kakaoorganisationen.Beträffande reglerna för begränsning av importen frän länder utanför avtalethar branschens företrädare Prop, 1973:36 8 Kollegiet förordar att erforderligaåtgärder vidtas för en svensk anslutning till avtalet. anför att en svensk anslutning tillkakaoavtalet kommer att medföra merarbete för och att det därför ärviktigt att anvisningarna till konventionen får en klar utformning och attderas tillämpning medför så litet besvär som möjligt. Styrelsen ifrågasätter ominte mindre sändningar skall undantas från konventionens kontrollbestämmelser.Styrelsen påpekar vidare att konventionsbestämmelserna för del kommeratt få största betydelsen vid införsel av kakao. Särskilda föreskrifterbeträffande införseln kommer därför att behöva utfärdas. För att underlätta denförutsedda kontrollen vid utförsel av kakao föreslår styrelsen attkakaoorganisationens råd fastställei en procedur varigenom exportören vidreexport för tullmyndighet uppvisar ett särskilt reexportdokument. I fråga omomräkningen av vissa kvantiteter kakaoprodukter till kakaobönor förutsätterstyrelsen att klara uppgifter om de kvantiteter kakaoprodukter som är föremålför import eller export alltid kommer att framgå av de erforderliga dokumenten.Styrelsen förutser beträffande den rapportering, som avtalsmedlemmarna skaUlämna om importen och exporten av kakao ett förfaringssätt Uknande det som gällerför kaffeavtalet.- Beträffande de i avtalet förutsedda åtgärderna för attförhindra att konsumenterna vilseleds beträffande innehållet i kakaoprodukteroch choklad bör enligt styrelsen eventuella kontroller inte ske vid införselnav varorna till utan i samband med försäljningen. uppehåller sig i sitt yttrandefrämst vid bestämmelserna om importen från länder utanför avtalet. Eftersom dekakaobönor och kakaoprodukter, som importeras till f. n. har ursprung iländer som undertecknat kakaoavtalet anser nämnden att detta från administrativsynpunkt inte behöver medföra några större problem. Enligt nämndens uppfattningär det endast import av kakao-och kakaoprodukter med ursprung i länder utanföravtalet som behöver underkastas licenstvång. Om avtalets bestämmelser kringgåseller om kretsen av exporterande länder utanför avtalet märkbart vidgas torde,enligt nämnden, frågan om ett utvidgat licenstvång gällande all import av kakaofå prövas. När det gäller provpartier av kakao och kakaoprodukter från länderutanför avtalet förutsätter nämnden att sådana partier skall få importeras ävenom kvoten för ifrågavarande länderkategori skulle vara fylld. Nämnden haruppmärksammat importmedlemmarnas åtagande att inte köpa kakao frän länderutanför avtalet på gynnsammare vUlkor än dem de godkänner frän exportmedlemmari avtalet. Nämnden konstaterar att ett fullständigt uppfyllande av dettaåtagande reser stora svårigheter. Avslutningsvis anför nämnden att den intefunnit några skäl tala mot en svensk anslutning till det internationellakakaoavtalel. har ej något att invända motavtalets utformning. Avtalets syften torde enligt nämndens uppfattning komma Prop,1973:36 9 att gagna den svenska chokladindustrin. Om frågan omutfärdande av intyg för handeln med kakao skulle aktualiseras är nämnden bereddatt positivt behandla en framställning om handelskamrarnas medverkan. I detavseendet erinrar nämnden om handelskamrarnas erfarenhet av utfärdande av intygenligt det internationella kaffeavtalet. En förutsättning för medverkan ärdock, enligt nämnden, att avgifterna för intygen sätts så att kostnaderna förverksamheten kan täckas. Arbetet på ett internationellt kakaoavtal har under senareår tilldelats högsta angelägenhetsgrad bland frågorna på råvaruområdet.Industriländerna har av utvecklingsländerna ställts inför alltstarkare önskemål om ett arrangemang för stabilisering av världsmarknadsprisetpå kakao. har tillsammans med de andra nordiska länderna sedan mittenav uttalat starkt intresse och aktivt arbetat för ett förverkligandeav ett kakaoavtal. Det svenska engagemanget grundas pä uppfattningen att ettråvaruavtal är ett lämpligt instrument för att uppnå ett stabilt kakaopris. Delbör bidra till ökade exportintäkter som i sin tur kan föra den ekonomiska ochsociala utvecklingen i berörda länder framåt. aktivitet i kakaofråganskall också ses som ett uttryck för viljan att så långt möjligt medverka till attfinna lösningar på frågor som utvecklingsländerna själva starkt prioriterar. Att enöverenskommelse om ett kakaoavtal kunnat nås först vid den fjärdekakaokonferensen inom FN beror bl. a. på ambitionerna i fråga om avtaletsutformning. Ett avtal för kakao har ansetts kräva en i förhållande till andraråvaruarrangemang mer komplicerad mekanism. Enighet om såväl centrala delar iavtalet som vissa detaljfrågor har krävt att de båda huvudgrupperna iförhandlingarna jämkat sina positioner. Medan det under förhandlingarnasförlopp allt starkare samarbetet mellan producentländerna har underlättat enlösning, har inställningen hos många industriländer att arrangemang av dennatyp skall erbjuda lika fördelar för export- och importländer verkat fördröjandeoch gett intryck av en gentemot utvecklingsländerna hårdnande attityd. Samtligai förhandlingarna deltagande industriländer har tyvärr inte ansett sig kunnasluta upp kring avtalet. Det största importlandet, , har reserverat sig ochmeddelat att deltagande under det första avtalsåret inte är aktuellt. Avtaletsyftar tdl prisstabilitet i sä måtto att världsmarknadspriset skall hållas inomen ram om per pund. Stabiliteten skall åstadkommas genom samverkanmellan ett exportkvotsystem och ett buffertlager. Härvid utgör kvotsystemet detgrundläggande elementet medan buffertlagret närmast har en stödjande funktion.Kvoterna kommer att förändras i förhållande till prisrörelser inom hela ramenoch upphävs då världsmarknadspriset befinner sig i prisramens övre tredjedel.Buffertlagrets ingripanden har begränsats till köp dä kvoterna minskas ochöverskott föreligger efter ett kvotär. Försäljningar frän buffertlagret kan skeförst dä priset nått prisramens översta skikt. Prop,1973:36 10 kvoter och buffertlager är kakaoavtalet till sinutformning unikt. Iprisfrågan uttryckte producentländerna önskemål om ett minimipris på 25 centsmedan många konsumentländer fann vara tillräckligt. Överenskommelsenkrävde således lika stora medgivanden på båda sidor och sammanfaller med detförslag som ;s generalsekreterare arbetade utifrån underkonsultationerna. anslöt sig tidigt till generalsekreterarens förslagsom bedömdes som realistiskt mot bakgrund av tidigare prisutveckling ochmöjligheterna för buffertlagret att fullgöra avsedda funktioner. Av störstabetydelse är emellertid att möjligheter förutsetts för ändring av priserna,dock ej spännvidden, för det tredje kvotäret. Beträffandekvotsystemet har frågan varit om detta skall baseras på export ellerförsäljning av kakao. Med undantag för det största importlandet har samtliga ikakaokonferensen deltagande länder nu godkänt användningen av exportkvoter.Sverige uttalade sig frän början till förmån för exportkvoter främst av denanledningen att sådana i flera avseenden ansågs lättare att administrera änförsäljningskvoter och att lägga till grund för de i avtalet förutseddakontrollåtgärderna. Exportkvotsystemet har fått en mycket detaljeradutformning, som möjligen kan komma att visa sig vara för ambitiös.