prop · FW03130 · 1973-12-31 00:00:00 — Återstoden utgör bidrag lill statsverkels kostnader förde offentliga arbelarskyddsorganens verksamhet. 2 Allmänna synpunkter 2.1 Utredningen Utredningen anför att den efter hand som utredningsarbetetfortskridit och överblick vunnits över ämnesområdet kommit lill den slutsatsenatt vissa frågor inom ramen för det omfattande utredningsuppdraget kunde ochborde brytas ut och prioriteras för särskild behandling. Urvalet av frågor hargjorts med beaktande av såväl problemens angelägenhetsgrad som möjligheternaatt nå fram till lösningar som inte är direkt beroende av ställningstaganden iandra avseenden. Av betydelse har också varit att utredningen ansett attsärskilda fördelar kan vinnas om man går fram i etapper när del gällerarbetarskyddels organisationsfrågor. Som en bakgrund lill de förslag som läggs fram redovisarutredningen vissa allmänna överväganden rörande arbetarskyddslagsliftning ocharbe-larskyddsorganisation. Utredningen konstaterar efler en blick på utvecklingeninom arbetslivet och samhället i övrigt att väsentliga förändringar skett medavseende på det underiag för bedömning av arbetarskyddets behov som fanns närarbetarskyddslagen kom till . Förändringarna gällersåväl tekniska och ekonomiska som sociala förhållanden. Betydandeåterverkningar kan noteras i fråga om medborgarnas synsätt och önskemål iolika avseenden. Intresset för arbetsmiljöförhållanden har stegrats avsevärtoch anspråksnivån har aUmänt höjts när del gäller arbetslivets villkor. Utredningenkonstaterar alt också den enskUde arbetslagarens arbels-miljösituation harpåverkals starkt av utvecklingen. Framstegen på teknikens område har lett tillförbättringar av förhållandena i en del avseenden, t, ex. när del gällt attbegränsa fysiskt tungt och nerslitande arbete, och arbetstiderna har generelltförkortals. De traditionella arbetarskyddsfrägoma har emellertid enligtutredningen alltjämt stor aktualitet och det har inte gått att undvika att månganya skyddsproblem har uppstått. De sistnämnda hänför sig såväl till tidigareobefintliga arbelsmil-jöfaklorer som till förut existerande faktorer somuppmärksammals genom ökade erfarenheter och kunskaper. Bl, a, har den snabbautvecklingen på del kemisk-lekniska området haft myckel stor betydelse föruppkomsten av nya förhållanden och risker i arbetslivet. Även sådanaarbetsmiljöfaktorer som buller, vibrationer, drag, kyla, värme och strålningger upphov lill problem för många arbetstagare. Utredningen framhåUer attproblematiken när det gäller skadeverkningar numera inle sällan omfattarkomplicerade frågor om långtidseffekter och kombinationseffekter på människansorganism. Bedömningarna av olycksfallsrisker har blivit mer invecklade än förrlill följd av ändrade konstruktioner för maskiner och anläggningar m. m, menocksä mot bakgrunden av att ökad uppmärksamhet kommit att riktas påbeteendevetenskapliga problem. Psykologiska och sociologiska aspekter harefler hand tillmätts allt större betydelse i skyddssammanhang och förutsättningarhar skapats för insatser på området för arbetstagarnas psykiska hälsa. Förhållandenav del slag som här nämnts gör det enligt utredningens mening nödvändigt attfrån grunden pröva om innehållet i arbetarskydds-lagstiftningen, som inteundergått väsentliga ändringar i materiellt hänseende , Därvidbör siktet vara inställt på att åstadkomma regler som svarar mot en moderngrundsyn på arbetarskyddets uppgifter och metoder. Huvudmålet för arbetarskyddet bör enligt utredningensmening vara att skapa sådana förhållanden i arbetslivet att de anställdaskyddas tUl hälsa och säkerhet. Skyddsverksamheten bör bedrivas genomförebyggande ätgärder mot olycksfall och ohälsa i samband med arbetet. Därvidanmärker utredningen att begreppet ohälsa inte används i någon snävt begränsadmening. Utredningen framhåller att nya bestämmelser på arbetarskyddets områdeuppenbarligen måste utformas med hänsyn lill nu rådande uppfattning omsjukdomar och sjukdomars uppkomst. Frågor som rör den psykiska hälsan ochanpassningen förtjänar i det sammanhanget stor uppmärksamhet, I anslutninghärtiU erinras om att arbetarskyddets ansvarsområde i praktiken sedan längegått utöver vad som täcks av begreppet yrkessjukdom och om att den framväxandeförelagshälsovården här haft stor betydelse. Det framstår enligt utredningen som naturligt att slå fast att arbelarskyddsverksamheten skaU ta sikte påalla slag av hälsorisker med anknytning lUl arbetstagarnas arbetsförhållanden.Till grund för bestämningen av vad som konstituerar risk för hälsan kan inleenbart läggas renodlat medicinska bedömningar utan också psykologiska ochsociala aspekter måste tillåtas att väga in. Arbetarskyddet i dagens och morgondagens samhälle böremellertid enligt utredningens åsikt inle vara främmande för ytterligareuppgifter. En strävan bör vara att se till den enskilde individens helahälsosituation i arbetslivet. Därmed följer med nödvändighet att bevakningenstundom kommer in pä ett område där skyddsaspekter inte är omedelbartframträdande. Del kan dessutom vara svårt att dra en skiljelinje mellan vad somär hälsofrågor och vad som är frågor om välbefinnande eller liknande.Utredningen konstaterar också att en del arbelsmiljöproblem som inle i förstahand uppfattas som skyddsfrågor som exempel nämns spörsmål som primärt angården enskilde individens anspråk på meningsfyllt arbete eller gäller andrapsykologiska krav på arbetet - med den förordade mera vidsträckta synen påvad som är arbelsbelingad ohälsa i själva verket kan beröra arbetarskyddetmyckel nära. Enligt utredningen kan del således finnas fall då del är motiveratatt inbegripa också dessa frågor under skyddsverksamheten, EnUgt utredningensuppfattning bör man över huvud laget vara försiktig med att på förhand genomgenerella gränsdragningar avskära vissa frågekomplex som gäller arbetsmiljönfrån arbetarskyddets ansvarsområde. Det material som utredningen samlat in och sammanställtrörande utvecklingen av arbetsolycksfallen visar enligt utredningen att vidgadeinsatser måste tiU för alt vända olycksfallskurvan nedåt. ler utredningen att del uppenbariigen krävs mycket storainsatser för skyddet mot andra hälsorisker i arbetslivet. Detta motiverar förutredningen ståndpunkten att arbetarskyddet för överskådlig tid framöver harsin huvuduppgift i att värna den arbetande människan från fysiska och psykiskaskador av skilda slag. Åtgärder som vidtas i sådant syfte bör emeUertid, anförutredningen, inriktas också på all främja hälsa, arbetsanpassning ochtillfredsställelse i arbetet. Utredningen framhåUer att denna syn på denförebyggande verksamheten står i samklang med målsättningen förföretagshälsovården. Den bör ocksä, i vart fall i ett längre perspektiv, varaägnad all bidra till att största möjliga skyddseffekt erhålls av de insaltaresurserna. Utredningen framhåller, att del visserligen är samhälletoch dess organ som ytterst svarar för alt säkerheten i arbetslivet tryggas menatt det är betecknande all så mycket ligger i parternas,arbetsgivarnas och arbetstagarnas, händer när del gäller att förverkliga ochutstaka målsättningen. Det har med tiden kommit alt slå aUtmer klart att enförutsättning för en god arbetsmiljö är ett samarbete mellan arbetsgivare ocharbetstagare när del gällerati utforma arbetsförhåUandena. Många av de frågorsom uppkommer är av den naturen att en samverkan mellan de närmast berörda ären nödvändighet för alt man skall nå resultat. Utredningen påpekar all dettainte innebär all lagstiftningen skulle vara överflödig. Den måsle alltid finnasi bakgrunden, både som vägledare och som garanti för att de anställdasintressen blir tillgodosedda. Det är enligt utredningen karakteristiskt altutvecklingslinjerna i vårt land pekar mot att man i lagstiftningen mer och merbygger in regler om samverkan i skyddsfrågorna. Efiersom dessa regler normaltockså innebär ökande möjligheter för de anställda att medverka i skyddsarbetetoch få sina intressen tillgodosedda leder utvecklingen till ökal inflytande förde anställda över arbetsmiljön. Utredningen anser att det finns all anledningalt arbeta vidare på denna utveckling. Det ändrade synsättet på förhällan-delmellan arbetsgivare och arbetstagare som vuxit och växer fram inom ramen fördet alltmer utvecklade företagsdemokratiska tänkandet verkar mot ett alltstörre inflytande för de anställda. Knappast någol område ligger enligtutredningen så nära till för medbestämmande från de anställdas sida som justarbetsmiljön. Utredningen finner det naturligt att den som själv vistas ochverkar på arbetsplatsen är intresserad av förhållandena där och ligger väl tillför att bedöma dessa. Den anställde tillbringar en stor del av sin tid påarbetsplatsen och del är motiverat och naturUgt att han får vara med om attforma förhållandena där. Han har erfarenhet att ge, som kan vara av stort värdeför utformningen av arbetsförhållandena, erfarenhet av värde också förföretagel som sådant. Utredningen anser all del genom en sådan medverkan ocksåskapas förutsättningar för ökad inlevelse i och engagemang för arbetsuppgifterna.Ett ytterligare skäl för de anställdas medverkan i arbetsmiljöns utformning ärenligt utredningen att man här kan komma in på avvägningar som också berörarbetstagarna i andra avseenden. Utredningen pekar på att samarbetet mellan parterna iarbetarskydds- frågor i vårt land har gamla och goda traditioner. Medtiden har vuxit fram och utvecklats en mängd skiftande former, Detla har skettinom ramen för arbetarskyddslagsliftningens regler men också - och del inleminst - spontant och utan särskilt slöd eller påverkan av lagföreskrifter.Dessa samarbetssträvanden är nu livligare och mera målinriktade än någonsin.Utredningen anser all samarbetet även i fortsättningen till en del bör reglerasi lagstiftningen. Det måste dock undvikas att tillskapa regler som är stela ochbinder samarbetet i alltför byråkratiska former. Förhållandena är så skiftandeinom olika förelag och branscher och utvecklingen går så snabbt att det ärangeläget att lämna stort utrymme för olika initiativ och variationer. Ettlevande och utvecklingsbart samarbete frodas enligt utredningen bäst inom ramenför en lagstiftning som lämnar stort utrymme för del enskUda initiativet. De nyasamverkansregler som behövs bör därför i mycket utformas som rambestämmelseravsedda att bilda grund för en samverkan som i hög grad bör präglas avanpassning till förhållandet på det enskilda arbetsstället. Tonvikten bör,framhåller utredningen, läggas på att garantera de anställdas medinflytande iarbetsmiljöns utformning med syfte all åtgärder skall kunna sättas in på etttidigt stadium och kunna ge effektiva och snabba resullal. Den satsning på samverkan mellan parterna och ökatinflytande för de anställda som bör ske får enligt utredningens uppfattninginte ses som något avsteg från den princip om arbetsgivarens huvudansvar föratt arbetsförhållandena är sunda och säkra som arbetarskyddslagstiftningenbygger på. Liksom bör det ankomma på den som har anställda i sintjänst alt se till och verka för att de anställdas hälsa och säkerhet i arbetetinle äventyras. Konstruktionenmed arbetsgivarens ansvar i förhållande rill hans egna anställda är inte lillfyllest i alla situationer, framhåller utredningen. För vissa fall finns därföri arbetarskyddslagstiftningen kompletterande bestämmelser som läggerförpliktelser i skyddshänseende på andra personer. Utredningen erinrar om detansvar som vilar på tillverkare, försäljare och upplåtare av maskiner m, m.Efter hand har det dock enligt utredningen blivit alltmer märkbart attlagstiftningen i sin nuvarande utformning inte ger behövlig vägledning förlösningen av de särskilda skyddsproblem som uppstår när arbetsställe ärgemensamt för olika arbetsgivares anställda. Dessa problem sägs vara vanligaframför allt inom byggnadsbranschen. Utredningen pekar på att svårigheter avlikartad natur kan sägas föreligga när anställda sysselsätts på arbetsplats somderas arbetsgivare inte har rådighel över. Med avseende på dessa praktisktvikliga situationer finner utredningen del således angelägel att komma framtill regler som ger ökat skydd och åstadkommer nödvändig samordning. bedömning bör delta kunna ske utan att principen om arbetsgivaransvaretöverges. Utredningen erinrar om alt en viktig förutsättning för alten breddad målsättning för arbetarskyddet skall kunna förverkligas är all bedömningarnaav vad den förebyggande verksamheten kräver och av hur kraven skall tillgodosessker vid rätt lidpunkt. Strävan måste också vara att så långt möjligt anpassa arbetslokaler, maskiner,arbetsmetoder och andra arbetsmiljöfaktorer lill arbetskraftens fysiska ochpsykiska förutsättningar. Det är således nödvändigt att redan vid planeringenav de olika leden i en produktionsprocess väga in arbetarskyddels krav. Om t,ex, det grundläggande valet av tekniska och organisatoriska lösningar vidarbetsprocessernas uppbyggnad sker utan tillräckligt beaktande av konsekvensernai den blivande arbetsmiljön är del i regel inte möjligt att i efterhandkorrigera bristerna eller alt göra del fullt ul. Garantier bör därför ges ilagstiftningen för alt en från skyddssynpunkt tillfredsställande bevakningkommer till stånd genom förhandsprövning. Inför en sådan prövning är del enligtutredningens mening viktigt att de anställda bereds möjligheter att självaeller genom sina fackliga organisationer lägga fram sina synpunkter. Sådanmedverkan bör enligt utredningens bedömning leda lill en betydande ökning av deanställdas reella inflytande på sin arbetsmiljösiluation. En effektiv tillämpning av arbetarskyddslagstiftningenmåste enligt utredningens mening säkras genom samhället och dess tiUsynsorgan,Arbetarskyddsmyndigheternas organisation och verksamhetsformer kräver därförstor uppmärksamhet. Betydande resurser fordras för att den höjda ambitionsnivånför arbetarskyddet skall slå igenom i den praktiska tillämpningen över helalinjen. Utredningen framhåller alt de resursförstärkningar som under de senasteåren tillförts arbetarskyddsmyndighe-lerna bör ses som inledande faser i ensuccessiv utbyggnad av arbetarskyddets organisation. Del är enligt utredningens mening angeläget althuvudansvaret för arbetarskyddsinsatserna på olika områden är samlat hos dencentrala arbetarskyddsmyndighelen. Därigenom underlättas överblick och samordningtill fördel för effektiviteten i skyddsarbetet. Utredningen förklarar att denser med tillfredsställelse på den förändring i arbetarskyddsstyrelsensorganisation som skedde och som innebar att verksstyrelsen komall inrymma bl, a, representanter för arbetsmarknadens huvudorganisationer.Förändringen står enligt utredningen i överensstämmelse med utredningensuppfattning om värdet av att tillsynsmyndigheternas handlande har godförankring hos dem som närmast berörs av åtgärderna. Utredningen framhåller, att forskningen på detarbetsmedicinska området har genomgått en snabb utveckling och alt dessresultat alltmer uppmärksammats och kommit lill användning i det praktiskaskyddsarbetet. Den växande insikten om att betydande landvinningar kan görasinom arbetarskyddet med hjälp av arbetsmedicinskt forsknings- ochutredningsarbete har lett till krav på förbättrad samordningmellan arbetarskyddels och arbelsmedicinens aktiviteter. Bl, a, har framhållitsviklen av att forskningen lill väsentliga delar inriktas på projekt av meradirekt betydelse för arbetsmiljöns utformning. Utredningen erinrar om attsynpunkter av sådant slag ligger bakom slalsmaklernas beslul all inordnaarbetsmedicinska institutet i arbetarskyddsstyrelsen per ,Utredningen framhåller för sin del att det moderna arbetarskyddet i myckel stor utsträckning måslekunna repliera på erfarenheter och rön som gjorts och görs inom dearbetsmedicinska vetenskaperna. Genom integreringen av arbetsmedicinskainstitutet i styrelsen har rillgodosetls önskemål om en basorganisation förarbetsmedicinsk verksamhet inom den centrala arbetarskyddsmyndighelen. Motbakgrunden av det anförda bedömer utredningen delta som en högst avsevärdförstärkning för arbetarskyddet. Utredningensprincipiella överväganden rörande yrkesinspektionen hänger nära samman med denredovisade synen på spörsmålen om samverkan mellan arbetsgivare ocharbetstagare i skyddsfrågor. De synpunkter som anförts rörande den fortsattautvecklingen av samarbetet och angående det ökade arbetstagarinflylandel iarbetsmiljöhänseende kan enligt utredningens bedömning inte få sin fulla genomslagskraflom inte en utbyggnad och förstärkning av yrkesinspektionen kommer till stånd. Enligt denya tankegångar utredningen för fram kommer yrkesinspektionen alt träffaavgöranden som avser olika slags frågor där parterna på del lokala planet intekunnat enas. Ytterst kan det gälla användning av det sanktionssystem somlagstiftningen erbjuder. Oavsett i vUken omfattning sådana avgöranden kankomma att behövas är det enligt utredningens mening synnerligen viktigt allavgörandena omfattas med förtroende och respekt av dem som berörs. För alltillgodose önskemålet härom behöver yrkesinspektionen enligt utredningensuppfattning förstärkas så att representanter för arbetsmarknadensparisorganisationer kommer att delta i besluten i viktigare frågor av den typsom antytts. Del är dessutom önskvärt all en sådan representation ges ettbestämmande inflytande på frågor som rör den allmänna inriktningen avverksamheten inom yrkesinspektionens arbetsområde. Utredningen framhåller att det särskilt mot bakgrunden avavsedda nya regler om parissamverkan är ett vitalt intresse att nära kontakterkan upprätthållas och att intimt samarbete kan bedrivas meUan skyddsombud ellerandra i skyddsorganisationen på arbetsplatsen saml yrkesinspektionenspersonal. verksamhetsområde bör därför inle vara för stort igeografiskt hänseende. Del är enligt utredningens mening nödvändigt att en nyorganisation för all bli effektiv måste bygga på alt distriktens storlekbegränsas jämfört med nuläget. Vid fastställande av distriktsindelningen förden allmänna yrkesinspektionen får beaktas vUka bedömningar som görs i fråga omspecialinspeklörernas ställning och beträffande den kommunala tillsynen. Genom en väl utbyggd lokal skyddsverksamhet grundad påsamarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare samt genom effektivast möjligabistånd via myndighelsorganen anser utredningen alt del finns godaförutsättningar för alt lösa skyddsproblem utan ingripanden av Ivångska-raktär.Del är emellertid enligt utredningen ofrånkomligt att i bakgrunden måslefinnas ell sanktionssyslem som medger ingripanden från tillsynsorganen i sådanafall då missförhållande i skyddshänseende kunnat konstateras eller annars dålagstiftningens krav inte uppfylls. Prop,1973:130 48 system medverkar också till att tillsynsorganens beslutoch agerande i övrigt får behövlig tyngd. Sanktionernas användning är en frågai vilken det för utredningen ter sig naturligt att arbetsmarknadsparternabereds ett väsentligt inflytande. Önskemålet bör enligt utredningen tillgodosesgenom arrangemang för beslutsmedverkan i yrkesinspektionen beträffandeviktigare tillämpningsfrågor. Sanktionsformer bör finnas som är lillräckligtpådrivande för alt förmå lill rättelse, I brådskande fall bör de kunna görasverksamma utan tidsutdräkt. Utredningen anser alt stor vikt måsle läggas vid alt deanställda har goda kunskaper om arbetarskydd. Information och utbUdning kräverföljaktligen insatser på bred bas. Möjligheterna att ge vissa kunskaper inomdel allmänna undervisningssystemets ram bör utnyttjas. Mot bakgrunden av desynpunkter som utredningen för fram rörande formerna för samverkan mellanarbetsgivare och arbetstagare anser utredningen att del är av särskildbetydelse att behövlig utbUdning kan ges åt skyddsombud och andra somengageras i den lokala skyddsorganisationen. När utredningen lar upp vissafrågor om utbildningen på arbetsmiljöområdet siktar utredningen främst på attge underlag för en utbyggnad av den utbildningsverksamhet som bedrivs avarbelsmarknadsparlerna. För att tillgodose de krav som bör ställas på arbetsmiljönkan enligt utredningen behövas åtgärder som för en del företag utgör enbetydande belastning med hänsyn till de ekonomiska insatser som erfordras. Detstår emellertid klart, säger utredningen, all det inte kan tillåtasatt företag av kostnadsskäl avstår från att vidta åtgärder som är nödvändigamed hänsyn till de anställdas hälsa och säkerhet. Utredningen noterar all delmot bakgrunden härav kanske inte är sä märkligt att tanken förts fram alt delallmänna skulle träda in och svara för kostnader för arbetsmiljöförbältringar ienskilda förelag. 1 anslutning härtill anför utredningen följande. Det bör enligt utredningens uppfattning slås fast attkostnaderna för arbelsmiljöförbältrande åtgärder är en del avproduktionskostnaderna och att de i princip bör bäras av produktionen. Tillsaken hör också att det i allmänhet är ytterligt svårt att göra en uppdelningmellan kostnader som är direkt hänförliga till arbetsmiljön och andra kostnaderi produktionen. De insatser som behövs varierar dessutom i hög grad från falllill fall, bl, a, beroende på hur man tidigare sett på arbetarskyddet iföretagen. Redan dessa synpunkter talar enligt utredningen mot all man införsärskilda former för ekonomiskt stöd från det allmänna till åtgärder för attförbättra arbetsmiljön. Som ett skäl mot att införa ett sådant stöd åberoparutredningen vidare att förhandenvaron av möjlighet att få bidrag lill saneringav arbetsmiljön i många fall skulle kunna fördröja upprustningen avarbetsplatserna, därför alt företagen skulle avvakta stöd från del allmänna istället för alt själva la itu med problematiken. En förskjutning av ansvaretför arbetsmiljön från förelagen till det allmänna skulle också lätt kunna bliföljden på ett sätt som inte kan anses önskvärt och inle heller står i samklangmed de principer den svenska arbetar- skyddslagstiftningen vilar på. Ytterligare en synpunkt somframhålls är att man genom bidrag kan stimulera till olika slagssfcyddsinstallationer, medan i stället det mest effektiva sättet att förbättraarbetsmiljön i mänga fall skulle vara att förändra själva produktionsprocessen.Vad nu sagts utesluter enligt utredningen inte att del inom ramen församhällets näringspolitik och arbetsmarknadspolitik kan göras insatser sominnefattar stöd till åtgärder på arbetsmiljöområdet. Utgångspunkten för stödinsatsernabör då vara näringspolitiska eller sysselsällningspoliliska överväganden oehstödet bör utgå enligi det regelsystem som gäller på dessa områden. Utredningen påpekar i sammanhanget all samhället i mångaandra former satsar på förbättringar av arbetsmiljön. Därvid framhålls att heladen offentliga tillsynsverksamheten är direkt till för att verka förförbättrade förhållanden i arbetslivet och att samhäUets insatser för forskningoch utbildning i arbetsmiljöfrågor strävar i samma riktning liksom olika formerav service. Utredningen anför att det i dessa hänseenden är angeläget med ökadeinsatser och att utredningens förslag också syftar därtill. Den valda metoden att lägga fram förslag i vissa särskildafrågor innan hela utredningsarbetet slutförts bör enligt utredningens mening fåden följden i lagtekniskt hänseende att nya bestämmelser tills vidare inarbetasi den nuvarande arbelarskyddslagen och därtill anslutande författningar.Utredningen avser att sedan utredningen behandlat återstående delar avlagstiftningen återkomma till frågan om en hell ny lag på området, Utredningens betänkande har allmänt mottagits mycketpositivt av remissinstanserna. Den uppläggning av reformarbetet som utredningenvall och som innebär att ett antal viktiga frågor brutits ut för särskildbehandling innan hela utredningsarbetet slutförts godtas genomgående. Mångaremissinstanser klargör att de anser att åtgärder för en bättre arbetsmiljö ärangelägna och att det är värdefullt att underlag för sådana insatser nu kunnatläggas fram. Bland de instanser som gör direkta uttalanden i den riktningenmärks LO, TCO, arbetarskyddsstyrelsen. , länsstyrelsernai , och , , RÄ ochkammarrätten i .