prop · FW0317 · 1973-12-31 00:00:00 — Här föreslås att etthanteringsmoment, nämligen transport, för en rad farliga varor skall göras tillföremål för en gemensam ramlag jämte tUlämpningskungörelse att administreras aven och samma myndighet (kommerskollegium). Detta förefaller giftnämndenrimligt och realistiskt i nuvarande läge, även om giftnämnden inte kanunderlåta att peka på nackdelarna med att ett särskUt led i hanteringen avfarliga varor på detta sätt får en egen lagstiftning, administration ochtillsyn. konstaterar, attutredningen lagt fram sina förslag utan särskUt hänsynstagande till despeciella förhållanden under vilka krigsmakten har att verka. Krigsmakten måsteöva och planera för sin insats under extraordinära förhållanden. Olika delarav övnings- och utbildningsverksamheten måste därvid ske med olika grad avnärhet till realistiska förhållanden. Behov föreligger sålunda av bestämmelsersom möjliggör upprätthållandet av den allmänna i clvUsamhället gäUandemålsättnuigen utan försvårande av krigsmaktens uppgift och verksamhet.Utredningens förslag till lag och kungörelse om hälso- och miljöfarliga varorliksom kommande tillämpningsbestämmelser till dessa kan förväntas bli mycketbesvärande för vissa delar av krigsmaktens verksamhet. Bestämmelserna kommersåledes att skapa problem för fältmässig verksamhet och för annan verksamhetsom på gmnd av krigsmaktens uppgift skiljer sig från motsvarande civilaverksamhet. Styrelsen erinrar om att krigsmakten nu kan undantas fråntillämpningen av giftförordningen, om så erfordras. Motsvarandeundantagsmöjlighet måste i än högre grad gälla så generella bestämmelser somutredningens lagförslag om hälso- och miljöfarliga varor. Sjukvårdsstyrelsenföreslår därför, att sådan bestämmelse införs I lagen eller kungörelsen att myndighetinom krigsmakten bUr tillsynsmyndighet för lagens efterlevnad inom krigsmakten.Inflytande för den civUa myndighet som blir högsta centrala tiUsynsmyndighet ärofrånkomligt och kan väl tillgodoses med denna organisation. Erforderligatmdantagsbestänmielser och kompletterande föreskrifter gällande krigsmaktenbör sålunda utfärdas i samråd mellan krigsmaktens företrädare och den centralacivila tUlsynsmyndigheten i överensstämmelse med vad som gäller enligt den nyalivsmedels-lagstiftningen. åberopar liknande synpunkteroch framhåller att, om man för krigsmaktens del skall undvika aUtför besvärandeoch funktionshindrande verkningar, det är nödvändigt att i den nya lagen ellersärskild kungörelse regleras hur och för vilken verksamhet krigsmakten fårutfärda särbestämmelser. Sådana särbestämmelser som behövs för verksamhet somavviker från civil verksamhet fömt-sätts inte minska säkerhetsnivån utan enbartutforma uppställda säkerhetskrav på sådant sätt att de kan tillämpas sårealistiskt och så litet kostnadshöjande och verksamhetshämmande som möjligt.F. n. har krigsmakten särbestämmelsemöjligheter beträffande bl. a. brandfarligavaror och explosiva varor. Dessutom finns undantagsmöjligheter för krigsmaktenbl. a. i giftförordningen. Särbestämmelsemöjligheter måste i ännu högre graderfordras för så generella bestämmelser som lagförslaget innehåUer. Nuvarandesärbestämmelsemöjligheter beträffande brandfarliga varor och explosiva varorhar resulterat i omfattande bestämmelsesamlingar inom krigsmakten, utarbetadei samråd med berörda civllmyndigheter. Liknande finns även bl. a. inomhälsovårdsområdet. På motsvarande sätt kan även beträffande hälso- ochmiljöfarliga varor utarbetas bestämmelsesamlingar. I fråga om gränsdragningen mot annan lagstiftninganför livsmedelsverket. Utredningen föreslår att från lagenstillämpningsområde skall undantas bl. a. läkemedel och fodermedel medmotivering att dessa varor regleras genom särskild lagstiftning. Sistnämndaförhållande gäller också livsmedel. Utredningen har emellertid i lagtexten inteundantagit livsmedel. Utredningen har i stället ansett att dessa utan särskiltförordnande härom kommer att ligga utanför den föreslagna lagstiftningen. Livsmedelsverketär emellertid inte helt övertygat om denna uppfattning. Med visst undantag ifråga om läkemedel är livsmedelslagstiftningen tiUämplig på alla varor, somenligt definitionen på Uvsmedel i 1 § livsmedelslagen är avsedda att förtärasav människor, och kan till-lämpas på livsmedel vare sig de är tjänliga sommänniskoföda eller inte. Ett otjänligt livsmedel kan medföra förgiftning eUerannan skada på människor och i så fall skulle vid sidan avlivsmedelslagstiftningen också lagen om hälso- och miljöfarliga varor kunna blitiUämplig. Samma förhåUande gäller ämnen som används som livsmedelstillsatser,eftersom dessa är avsedda att förtäras av människor och därmed faller under begreppetlivsmedel. Enligt livsmedelsverkets uppfattning utgör livsmedelslagstiftningenett fullt tillräckligt skydd mot skadliga eller eljest otjänliga livsmedel. Medhänsyn härtiU och för att undvika att dubbel lagstiftning kan komma atttUlämpas på livsmedel och tUlsatser till dessa, ifall de kan antas vara hälso-eller miljöfarliga, anser livsmedelsverket att lagen om hälso- ochmiljöfarliga varor måste kompletteras med ett uttryckligt undantag för varor påvilka livsmedelslagen är tilllämplig. Enligtvattenöverdomstolen bör som utredningen anfört från den föreslagna lagenstillämpningsområde undantas läkemedel och radioaktiva ämnen. Om ytterligareundantag skall göras kan däremot enligt domstolen vara tveksamt. Varkenfodermedel, tobaksvaror eller etylalkohol är typiskt hälso- och miljöfarUgavaror. Om någon gmpp av sådana varor skall undantas från lagenstillämpningsområde, bör det i första hand vara de som redan nu är underkastadekontroll i annan ordning, dvs. Uvsmedel, och inte de som saknar sådan särskUdkontroll. I vart fall synes det omotiverat att uttryckligen undanta endastvissa varor som faller under Uvsmedelslagstiftningen, nämligen etylalkohol ochvissa slag av tobak. Med det vidsträckta tillämpningsområde som föreslagitskommer lagen att i vissa avseenden sammanfalla med tUlämpningsområdet förmiljöskyddslagstiftningen. a. gäller detta avfallshanteringen. skall lagen sålunda omfatta t. ex. oskadliggörande av hälso- ellermiljöfarliga varor. Behandling eller deponering av avfall är emellertidsamtidigt miljöfarlig verksamhet i miljöskyddslagens mening och I betydandeomfattning underkastad koncessionsplikt enligt denna lag (2 § miljöskyddskungörelsen1969: 388). Det är enligt domstolen uppenbarligen inte avsikten attmiljöskyddslagstiftningens prövningsförfarande skall sättas ur spel genom denföreslagna lagen. Föreskrifter som med stöd av lagen utfärdas med avseende påavfallsbehandlingen av vissa varor eUer gmpper av varor bör därför avmiljöskyddsmyndigheterna beaktas som minimikrav som under alla omständighetermåste uppfyllas. Ingenting hindrar däremot att ännu strängare föreskriftermeddelas i mUjöskyddsärendet om så påkallas för att uppfylla miljöskyddslagenskrav. säger sig utgåfrån att föreskrifter rörande hanteringen av viss vara som meddelas med stödav lagen om hälso- och miljöfarliga varor inte kommer att utgöra hinder för attytterligare föreskrifter om varans hanterande i visst fall meddelas vidtUlämpningen av mUjöskyddslagen. 4 Bestämmelser om försiktighetsmått och om kontroll från samhällets sida Utredningen framhåller att utgångspunkten för dessförslag till försiktighetsmått vid hanteringen och till kontroll frånsamhällets sida är att varje för människan och hennes omgivning ogynnsaminverkan från en vara skall förhindras eller förebyggas så långt det ärmöjligt. Med denna målsättning bör enligt utredningen redan för den somtillverkar, Importerar, saluför eller eljest hanterar en vara gälla att hanskall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som kanfordras för att motverka att varan får skadliga verkningar. Helt allmänt måstegälla att all hantering av varor som kan utgöra en risk för hälsa och miljöskaU präglas av kunskap, noggrannhet och ansvarskänsla. Den som tillverkareller importerar varan skall i första hand själv bedöma vilka skadeförebyggandeåtgärder som behövs. Han måste bedöma risken och vilka försiktighetsmått sombehöver vidtas inom ramen för de allmänna reglerna härom. För att kunnafullgöra denna skyldighet skall han i första hand, så långt det kan ansesskäligt, klarlägga vUka ämnen den av honom tillverkade eller importerade varaninnehåller och vilka effekter för hälsan och miljön dessa ämnen kan ha iförhållande till varans avsedda eller beräknade användning. Utredningen erinrar om att undersökningspliktensåvitt gäller hälsoeffekten inte är någon nyhet. Redan nuvarande bestämmelse igiftförordningen Innebär att tillverkaren, importören och den som saluför enhälsofarlig vara skall ha kännedom om varans egenskaper av hälsofarlig art ochvidta vissa åtgärder på grund härav. a. åligger det den som fråntillverkningsställe eller försäljningsställe lämnar ut sådan vara att se tillatt varan är märkt på sådant sätt att riskerna för förgiftning eller annanskada genom varan begränsas. Av märkningen skall framgå vilka ämnen som görvaran hälsofarlig. Märkningsskyldigheten för med sig att klarhet i första handskall föreligga om varans sammansättning så att de i varan ingående ämnena -och hit hör även föroreningarna - kan klart och tydligt identifieras. I frågaom bekämpningsmedlen är undersökningsplikten än strängare. Detregistreringskrav som gäller för dessa medel innebär att registreringssökandenskall kunna lämna ingående uppgifter om produktens egenskaper i olikahänseenden. Frågan hur långt kravet på undersökningsskyldighetskall sträcka sig bör enligt utredningen besvaras så, att innan en kemisk varasaluhålls skall den, så långt det är praktiskt genomförbart, vara undersöktbeträffande sin sammansättning Inkl. föroreningar. Avsteg från regeln börtill-låtas endast om det på grund av erfarenheter och vetenskapens senaste rönär uppenbart, att varan är harmlös från hälso- och miljösynpunkt. Regelninnebär enligt utredningen ätten företagare måste vidta aktiva åtgärder föratt förvissa sig om sammansättningen av sin vara. I fråga om effekterna hos enprodukt bör undersökningen avse såväl de I produkten ämnena somkombinationen av ämnen I produkten och omfatta både avsedda och andra effekter.Undersökningsskyldigheten bör enligt utrednmgen omfatta alla kända riskaspekteroch sträcka sig så långt som undersökningsmetodik m. m. tillåter. Skyldighetenblir sålunda beroende av bl. a. vad som är känt beträffande de toxikologiskekologiskaverkningarna hos ämnena eller ämneskombinationerna eller hos närstående ämnen.I fråga om vad som skall anses känt om de hälso- och miljöfarliga verkningarnabör enligt utredningen kunna krävas att den som ägnar sig åt yrkesmässigtillverkning, import och handel fortlöpande håller sig underrättad omforskningen på området och den tekniska utvecklingen. En bedömning av ett ämnesfarlighet för människan och miljön Icräver tillgång till uppgifter av vittskilda slag såsom t. ex. nedbrytnmgsbetlngelsema i den miljö där ämnet kanantas hamna, effekten på levande organismer av ämnet eller dessnedbrytningsprodukter, ämnets nedbrytningsprodukter vid destruktion underolika betingelser osv. Hur långt undersökningsskyldigheten i dessa hänseendenskall anses sträcka sig får enligt utredningen delvis bli beroende av vad somkan förutses om produktens användning, sättet för dess destruktion och desshantering i övrigt. Utredningen erinrar om att i miljövårdsdebatten harbehandlats frågan om producenten skall kunna åläggas skyldighet att garanteraatt en av honom på marknaden utsläppt vara är ofarlig för människan och miljön.Syftet med en sådan garantiförpliktelse skulle vara att förhindra att en varamarknadsförs innan man fått belägg för att den är avgjort oskadlig. är emellertid kunskaperna om olika ämnens verkningar i miljönbegränsade och möjligheterna tiU riskbedömning hos det stora flertalet kemiskavaror i många fall otillfredsställande. Större krav påundersökningsskyldigheten kan enligt utredningen inte ställas än denvetenskapliga kunskapsnivån medger. Även en mycket omfattande och ingåendeundersökning av en produkt kan inte ge fullständigt svar på frågan omproduktens oskadlighet och därför inte heller ge underlag för ett garantiåtagande.På producenten kan därför inte läggas en förpliktelse att garantera ellerbevisa frånvaron av skadlighet hos de i hans produkt ingående ämnena.Utredningen understryker emellertid att dess förslag innebär en långt gåendeundersökningsplikt för im- portörenoch producenten och därmed också ett långt gående ansvar för att erforderligaförsiktighetsåtgärder vidtas. Nästasteg efter undersökningsskyldigheten till skydd för människan och hennes miljöär enligt utredningen att de försiktighetsåtgärder vidtas som bör föranledasav produktens kända och befarade negativa verkningar och dess avseddahantering. I första hand åvilar det producenten och importören att ombesörjasådana åtgärder. Det kan härvid inte godtas att denne är aktiv först sedan detvetenskapligt bevisats att hanteringen av hans vara kommer att medföra skadligaverkningar. Hälso- och miljöfarUgheten skall alltså förebyggas genom att redanrisken för sådan beaktas. Redan en på goda vetenskapliga gmnder uppkommenmisstanke om risk, som ej är praktiskt verifierad, skall utgöra tillräckligtunderlag för åtgärder. Skyldigheten att vidta försiktighetsåtgärder bör enligtutredningen bl. a. anses innefatta förpliktelse att så långt som möjligtbegränsa användningen av det eller de ämnen i produkten som medför dess hälso-och miljöfarlighet. Är det riskabla ämnet utan betydelse för den avseddaanvändningen, bör kunna krävas att produkten inte saluförs förrän den befriatsfrån det skadliga ämnet. På bedömandet av tUlåtligheten att saluföra enprodukt, som innehåller ett farligt ämne, bör även inverka möjligheten attersätta ämnet med annat, ofarligt eller mindre farligt ämne. En produkt sominnehåller ett ur hälso- och miljöskyddssynpunkt riskabelt ämne skall intebehöva accepteras, om det finns eller går att få fram ett lika effektivt, ickeriskabelt alternativ. Om man från den industriella fabrikationen och handelnutesluter farliga kemikalier, som kan utbjtas mot mindre farliga alternativ,bör bättre förhållanden ur hälso- och miljöskyddssynpunkt kunna åstadkommas.Farligheten hos en vara är enligt utredningen i allmänhet beroende av hur denbrukas. En åtgärd som tillverkaren, importören och säljaren bör vidta tillskydd mot skadeverkan är enligt utredningen att lämna erforderliga upplysningarom produkten så att den enskilde vid dess hantering är medveten om riskernadärmed. Informationen bör lämpligen ske genom någon form av märkning avprodukten. Märkningen kan innehålla t. ex. uppgift om varans benämning,deklaration angående varans sammansättning och egenskaper, en påskrift med varningför riskerna vid användandet, lagringen, destruktionen och hanteringen iövrigt av varan samt anvisningar i förekommande fall om hanteringen.Tillverkaren och importören är den som bäst bör veta hur man skall handskas medprodukten och bör därför ha ansvaret för att allmänheten blir varnad. Riskerna med användningen, förvaringen,transporten, oskadliggörandet och annan hantering av en produkt får enligtutredningen i övrigt mötas med olika åtgärder. Hit hör bl. a. att tillse attvaran är förpackad så att den är betryggande innesluten vid transport,föi-varing och användning. Förpackningen bör vara så utformad att riskerna förförväx- Ungmed annan vara blir ringa. Åtgärder bör också vidtas så att skada genom slarveller utsläpp vid fyllning, tappning och liknande åtgärd motverkas och attkvarvarande rester i kasserat emballage inte förorsakar skada samt att skadainte uppkommer vid transport eller destruktion. Kravet på aktsamhet ochförsiktighetsåtgärder får enligt utredningen i viss mån bli beroende av artenav den skada som kan befaras. Vid bedömningen av vilka försiktighetsmått somskall vidtas bör företagaren dock vara berättigad att utgå från att hans varaskall komma att av förbmkaren behandlas med försUctighet och att varan får ennormal användning. Även den som använder en produkt bör enligt utredningen varaskyldig att förebygga eUer begränsa skadeverkningar av produkten. Han skall tadel av och iaktta de hanteringsanvisningar som tillverkaren och importören kanha meddelat samt i övrigt beakta sådana föreskrifter som meddelats av Kungl.Maj:t eUer myndighet. I enlighet med det anförda föreslår utredningen atti lagen tas in en bestämmelse om att vid hantering av hälso- och miljöfarligvara de åtgärder skall vidtas och de försiktighetsmått i övrigt iakttas somkan fordras för att förhindra eller motverka att varan får skadligaverkningar. Utredningen tar också upp frågan om det skallåligga tillsynsmyndigheten att utöva en responsaverksamhet, dvs. skyldighetatt på begäran meddela beslut humvida en vara är att anse som hälsofarlig ellermiljöfarlig. En sådan skyldighet föreligger f. n. enligt giftförordningensåvitt avser hälsofarligheten hos ett ämne eller en beredning. Utredningen föreslåratt denna skyldighet behålls i fråga om ämnens och beredningars hälsofarlighet. Utredningen har övervägt frågan om en utvidgningborde ske av tillsynsmyndighetens responsaskyldighet till att avse även denspeciella miljöfarligheten hos ett ämne eller en beredning. Införandet igiftlagstiftningen av responsum motiverades främst av intresset att underlättatill-lämpningen av gränsdragningssystemet för hälsofarliga varor.Respon-sainstitutet enligt giftförordningen har haft förhållandevis ringaanvändning. Erfarenheterna härav visar att sökanden ofta inte kunnat eller pågrund av kostnaderna inte velat fullfölja en ansökan om responsum. I sådanafall då formella responsa inte kunnat avges i brist på tUlräckliga data harändock i regel vissa upplysningar och synpunkter i fråga om varanshälsofarlighet kunnat lämnas. har vidare enligt giftförordningenatt ta egna initiativ för att ange förordningens tillämpningsområde genom attupprätta vägledande förteckningar över ämnen, som är att hänföra till giftereller vådliga ämnen. På begäran av andra myndigheter har giftnämnden i vissutsträckning avgett responsa beträffande olika ämnen och även på motsvarandesätt efter egna utredningar varit polis- och åklagarmyndigheter behjälpligbeträffande vissa varor. Med hänsyn till syftet med en säkerhetslagstiftninghar enligt utredningen ett responsum framför allt värde I de fall då varanbefinns vara farlig.Mera sällan torde senare rön och vetenskapliga data ge vid handen att varanbedömts för strängt. Det ligger närmare till hands att anta att i vissa fallnya riskaspekter tillkommer vilka inte var kända eller kunde förutses då ettresponsum avgavs. Nya rön måste kräva omprövning av ett avgivet responsum. Ifrågan humvida den speciella miljöfarligheten hos en kemisk vara bör och kanbli föremål för formella responsa framhåller utredningen tUl en början att denyss antydda svårigheterna att erhålla tUlräckligt underlag för ett bindandebeslut måste antas bli särskilt stora när det gäller själva miljöfarligheten.Den vetenskapliga litteraturen beträffande mera uttalat miljöfarligaegenskaper hos en produkt är ärmu så länge oftast mycket knapphändig. Miljöfarlighetenhos en vara sammanhänger ibland även med olika klimatologiska och andra lokalaförhållanden. Avgivandet av ett responsum beträffande en varas miljöfarlighetkräver ofta att myndigheten utför eller låter utföra omfattande undersökningar.Detta ställer stora krav på undersökningskapaciteten. Utredningen erinrarockså om att miljöfaran hos en kemisk produkt ofta inte klart kan särskiljasfrån hälsofaran hos produkten. I regel är det samma egenskaper hos varan somgör att den kan anses förenad med hälsofara resp. miljöfara. Hälsofaran iförfattningens bemärkelse är mera påtaglig och förknippad med direkt expositionunder för varan. I begreppet miljöfara kan ligga enindirekt hälsorisk först uppenbarad genom störningar eller skador i miljön. Utredningen framhåller vidare att det här är frågaom ett mycket omfattande sortiment av varor med skilda egenskaper ochanvändningsområden. Så t. ex. kompliceras bedömningen av miljöriskerna av envara av ett antal skilda faktorer såsom mängden i vilken varan kommer att användas,användningssättet, närvaron av andra ämnen i miljön m. m. Samma svårighetermåste antas föreligga vid avgivandet av ett responsum i fråga ommUjöfarligheten. Rätteligen borde man inte tala om miljöfarligavaror utan om miljöfarliga situationer till följd av användningen av viss vara.Miljöfaran i samband med att ett visst bestämt närsaltrikt tvättmedel brukas iringa mängd är t. ex. nära förbunden med att åtskUliga andra liknande medelsamtidigt används. En precisering av gränsen mellan farlig och ofarlig varaskulle därför svårligen kunna göras. Enligt utredningens meningskulle en utvidgning av institutet med formellt responsum tiU att omfatta ävenden speciella miljöfarligheten hos en vara vara önskvärd. Utredningen haremellertid med hänsyn till anförda förhållanden inte ansett sig kunna framläggaförslag härom. I fråga om samhällets kontroll över kemiska varorframhåller utredningen inledningsvis att åtgärder för att förhindra ellerbegränsa en befarad skada för människan och hennes omgivning genom kemiskavaror måste vidtas inte bara av tillverkaren, importören eller annan som hante- rarvaran utan även från samhäUets sida. Utredningen fastslår att redan risken atten produkt kan vara skadlig eller vålla olägenhet för människan och miljönskall kunna föranleda erforderliga åtgärder från samhällets sida. Ingripandeni form av restriktioner och hanteringsföreskrifter skall alltså övervägas redanvid misstanken om att skada eller olägenhet kan uppkomma av en vara eller gruppav varor. Valet av åtgärd beträffande en hälso- och miljöfarlig vara bör början kunna ske med utgångspunkt från att menliga verkningar för människanoch mUjön skall förhindras så långt det är möjligt. Ingripanden skall å andrasidan inte ske så att de onödigtvis hindrar tekniska framsteg och omdaningareUer skadar samhäUeliga intressen. Från näringslivets och förbrukarnas sida börkunna krävas, att åtgärder inte föreskrivs, som är mera betungande än som ärskäligt med hänsyn till det med åtgärden avsedda syftet. En avvägning får skemellan de risker som är förenade med produkten och de fördelar för samhälletden för med sig. Ställning måste därvid tas till frågan huruvida produktentjänar ett socialt och ekonomiskt nyttigt ändamål. Vid avvägningen kommer ocksåin sådana omständigheter som de tekniska och ekonomiska möjligheterna attersätta produkten med annan, mindre farlig vara eller att utbyta ett iprodukten ingående ämne mot annat, ofarligt eller mindre farligt ämne.Resultatet av avvägningen får bli vägledande för tillåtligheten av varansmarknadsförande eller användning samt för valet av åtgärd mot varan. Utredningen påpekar att säkraste skyddet gentemothälso- och miljöfarliga varor skulle givetvis åstadkommas om samtUga kemiskapreparat och produkter kunde bli föremål för någon form av förhandsbedömningoch prövning av officiellt organ innan varan släpps ut på marknaden. Mestallsidig och effektiv borde prövningen kunna bil i ett system där samtligakemiska varor som förekommer i människans miljö registrerades på sätt som nusker beträffande läkemedel och bekämpningsmedel. Ett registreringstvång skullege vidgade möjligheter att fånga in och ge kontroll över de hälso- ochmiljöfarliga ämnen som kan förekomma i kemiska varor. I enlighet med direktivenhar utredningen prövat frågan om införandet av ökat tillståndstvång i föreningmed förhandsprövning beträffande hälso- och mUjöfarliga varor. Ursäkerhetssynpunkt skulle enligt utredningen den generella förhandsprövning somnu gäller för bekämpningsmedlen helst avse samtliga kemiska varor som kommertill allmän användning och som utgör en risk för människans hälsa och miljön.En sådan anordning har emellertid utredningen inte ansett möjUg.