prop · FW0333 · 1973-12-31 00:00:00 — Gemenskapens krav på insatserfrån den enskilde medför att man måste acceptera ett visst mått av intrång iprivatlivet. Att göra någon skarp och detaljerad gränsdragning kring vad sombör vara tillåtet är knappast möjligt. Som har påpekat måste man ocksåräkna med att uppfattningen på detta område efter hand kommer att förskjutas. Det är emellertid uppenbart att registreringen avpersonuppgifter i vissa fall kan gå så långt att den varken kan eller böraccepteras. Till belysning av när det sålunda bör anses föreligga otiUbörligtintrång i personlig integritet vill jag i det följande göra några påpekanden.Redan här vill jag framhålla att det inte bara är uppgifternas natur som är avbetydelse för avgörandet av frågan om otillbörligt integritetsintrång. Minstlika viktigt är hos vem uppgifterna registreras och hur de används. När det gäller att avgöra vilken information somskall anses som särskilt ömtålig för den enskilde kan viss ledning hämtas isekretesslagen. ÅtskiUiga av dess regler om förbud mot utlämnande av handlingtar sikte på att skydda privatlivets helgd och förhindra att den enskildeskadas eller förklenas. Somexempel på information, vars registrering den enskilde måste 1973: 33 q4 upplevasom ett påtagligt intrång, kan i första hand nämnas sådana fakta som begångnabrott, ådömda och verkställda påföljder samt tvångsåtgärder inom barnavårdens,nykterhetsvårdens eller den psykiatriska vårdens ram. På liknande sättuppfattas ofta uppgifter om genomgångna sjukdomar, läkarbehandling, mottagensocialhjälp och liknande. Även uppgifter som rör en persons familjeförhållandeneller som är ägnade att belysa en persons inkomster, förmögenhet, skulder ochekonomiska ställning i övrigt upplevs av många som mycket ömtåliga. En annan form av ömtålig information gällerenskUdas åsikter, speciellt i politiska eller religiösa frågor. Som harpåpekat är det här fråga om förhållanden, om vUka utomstående kan ha endastfragmentariska kunskaper och där ändringar inte säkert blir föremål för registrering.Även när det gäller olika slag av värdeomdömen, betyg o. d. kan det diskuterasi vilken utsträckning registrering bör få ske. Här tiUkommer att omdömen somfixerats i skrift lätt kan ge ett felaktigt intryck av exakthet ochobjektivitet. Dessutom förlorar omdömena ofta sin giltighet . Som jag har framhålUt är det inte enbartinformationens art och innehåll som är avgörande för frågan om otillbörligtintrång i personlig integritet. Från den enskildes synpunkt är det ofta avlika stor betydelse vem som får tUlgång till informationen, dvs. om den blirtillgänglig endast för viss myndighet, för personer som har särskilda kontaktermed den som informationen gäller eller för en vidare krets. BeträffandeåtskUliga av de uppgifter som har angetts som särskilt ömtåliga är detsålunda ofrånkomligt att de registreras av vissa myndigheter ellerinstitutioner. Att så sker torde också i allmänhet accepteras av den enskilde.För att förhindra otUlbörligt integritetsintrång gäller det framför allt att setill att inte uppgiftema sprids i vidare kretsar. Som belysande exempel kan anföras registrering avuppgifter som rör en viss persons kreditvärdighet. Som har påpekat kan detinte gäma uppfattas som otUlbörUgt om ett företag för anteckningar om sinaerfarenheter av en kunds betalningsvanor och därefter använder sig avanteckningarna för att kräva förskottsbetalning för en ny beställning. Skulledäremot uppgifterna om kundens betalningsvanor lämnas ut till andra företageller tUl kreditupplysningsinstitut kommer saken i ett annat ljus. Som ettannat exempel kan tas det faUet att en person som vill bli fri frånvärnpliktstjänstgöring lämnar vissa uppgifter om sitt psykiska tiUstånd. Attdessa uppgifter registreras av den mUitära myndigheten bör den enskUde kunnagodta. Däremot kan det uppfattas som otillbörligt, om de av honom lämnadeuppgiftema används i ett helt annat sammanhang, t. ex. när personen i frågaansöker om körkort. Det sagda ger vid handen att stor vikt måste fästasvid om en viss information används för ett annat ändamål än den urspmngligenär avsedd för. Det kan finnas skäl att bedöma en sådan användning som 1973: 33 95 otillbörlig,även om det rör sig om uppgifter som i och för sig är av tämligen banal natur.Av betydelse är också hur stor mängd information som samlas på ett ställe. Detär inte minst på denna punkt som en helt ny situation har uppstått genomdatateknikens utveckling. Att i en datacentral lagra alla tänkbara uppgifter omen person möter numera inte några tekniska svårigheter. Även om uppgifterna varför sig kan betraktas som ofarliga, kan hela den samlade massan av informationinnebära ett allvarligt hot mot den personliga integriteten. Saken kanuttryckas så, att varje enskUd person med fog kan kräva att ingen myndigheteller annan enskUd person har en fullständig kunskap om honom. En företeelse som har diskuterats livligt undersenare år är den selektiva direktreklamen. Många har uppfattat denna reklamsom otillbörlig och krävt att olika åtgärder vidtas för att begränsa dessanvändning. TUl stor del torde dock kritiken ha riktat sig mot direktreklamensinnehåU, något som faUer utanför den egentliga frågan om integritetsintrång. Idenna del måste givetvis ingripanden mot reklamen i första hand ske inom ramenför lagstiftningen om otillbörlig marknadsföring. Som framhållits av såväl OSKsom KO kan emellertid viss form av direktreklam även utgöra otUlbörligt intrångi den personliga integriteten. Som exempel kan nämnas det fallet att reklamsänds ut till en gmpp som har bestämts med ledning av en eller flera mycketpersonspecifika uppgifter. Med det nu sagda har jag velat ange vissaomständigheter som bör beaktas av datainspektionen vid dess tillståndsprövning.De närmare principema för tUlståndsgivningen måste utbildas i praxis. Detanförda visar emellertid att tUlståndsprövningen i många fall inte kommer attha sin tyngdpunkt i frågan om ett visst register skall få inrättas eller ej.Det viktiga blir i stäUet att genom olika föreskrifter förebygga att registretanvänds på ett sådant sätt att det uppkommer otillbörligt integritetsintrång. För att närmare belysa vad jag nu har sagt vill jagsom exempel ta register som är avsett att användas vid direktreklam. I regeltorde det inte finnas anledning att vägra tiUstånd tUl ett sådant registerenbart med hänsyn tUl den avsedda användningen. Det blir emellertid en viktiguppgift för datamspektionen att förena tillståndet med föreskrifter som sålångt möjUgt förebygger risken för att direktreklamen ger upphov tillOtiUbörligt intrång i den personliga integriteten. Det kan också visa signödvändigt att utöva särskUd tUIsyn över registret. Visar sig meddeladeföreskrifter ej vara tUlräckliga, kan de kompletteras efter hand. Som jagnärmare kommer in på i det följande, bör det också finnas möjlighet attåterkalla meddelat tUlstånd. Liksom anser jag att principema förtUlståndsgivningen bör komma till uttryck genom en allmän lagregel. Någraremissinstanser har uttryckt som sin uppfattaing att man i en sådan regel börundvika Prop.1973: 33 96 ordetintegritet och i stället anknyta till om skydd för privatlivetshelgd. Enligt min mening har emellertid termen integritet förekommit så ofta iden allmänna debatten att det är naturligt att använda termenäven i lagtexten. Även formuleringen otUlbörligt intrång finner jag på etttUlräckligt klargörande sätt uttrycka vad som avses. Medhänsyn till det anförda föreslår jag att i datalagen tas in en regel om attdatainspektionen skall meddela tillstånd tUl inrättande och förande avpersonregister, om det saknas anledning anta att, med iakttagande av desärskUda föreskrifter som meddelas, otUlbörligt intrång i registreradspersonliga integritet skall uppkomma. TUl denna aUmänna regel bör fogas enbestämmelse om att datainspektionen vid sin bedömning särskilt skall beaktaarten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt deninställning tUl registret som föreligger eller kan antas föreligga hos dem somkan komma att registreras. Idatalagen bör dessutom, som har föreslagit, tas in vissa speciellabestämmelser om personregister som innehåller uppgifter av särskUt känslignatur, t. ex. uppgifter om brott, tvångsingripanden och olika former av vård.Tillstånd tUl imättande och förande av sådana register bör i allmänhet meddelasendast myndighet som enligt lag eller annan författning har att föraförteckning över sådana uppgifter som det är fråga om. Vidare bör lageninnehålla en särskild bestämmelse om register som innehåller uppgift om någonspolitiska eller reUgiösa uppfattning. Till de nu berörda specialbestämmelsernaavser jag att återkomma i specialmotiveringen. Jag ämnar också i specialmotiveringen närmare gå inpå frågan hur tillståndsprövningen skall gå till och vilka olika föreskriftersom skall få meddelas. 6.3.3Området för datainspektionens tillståndsprövning Som tidigare nämnts anser att datainspektionenbör pröva frågan om tillstånd inte bara för enskilda personregister utan ocksåför statens och kommunernas personregister. Härigenom betonas enligt viktenav att tUlåtligheten av ett register bedöms på samma sätt, oavsett vem som ärhuvudman. framhåller att denna ordning kan komma i konfUkt med beslut avstatsmaktema om inrättande av personregister. Sådana konflikter bör enligt OSKi största möjliga utsträckning undvikas genom att datainspektionen får yttrasig i ärenden av detta slag och genom att stort avseende fästs vid dess mening. Förslagetatt datainspektionen skall pröva tillåtligheten av statliga register har sattsi fråga från en del håll under remissbehandlingen. Framför allt har en radremissinstanser på den statliga sidan kritiserat förslaget attdatainspektionens tillståndsprövning skall omfatta register vars inrättande harbeslutats av statsmakterna. Kravet på tillstånd från 1973: 33 97 datainspektionenframhåUs som särskilt omotiverat i de fall då en myndighet genom lag ellerannan författning har tUlagts rätt eller skyldighet att föra personregister medhjälp av ADB. Även när det gäller personregister som inte regleras avförfattning men vars inrättande har beslutats av Kungl. Maj:t och riksdageneUer av endera av statsmakterna, exempelvis i samband med behandlingen av enanslagsfråga, anses det onödigt att tiUåtiigheten av registret prövas avdatainspektionen. Det påpekas särskilt att ett tUlstånd av datainspektionen isådant fall skulle få karaktären av en överprövning av statsmakternas beslut.Den konstruktion som har föreslagit anses olämplig även genom att datainspektionensbeslut enligt förslaget skall kunna överklagas hos Kungl. För egen del vill jag till en början starktunderstryka vikten av att alla personregister, alltså även offentliga register,omfattas av det skyddssystem på ADB-området som föreslås. Detta är enförutsättning för att datainspektionen skall få den nödvändiga överblicken påområdet. Datainspektionens sakkunskap blir också härigenom utnyttjad på bästasätt. Jag anser det vidare betydelsefullt att alla register så långt möjligtinordnas på samma sätt i kontrollsystemet. Det kan i det sammanhanget erinras omatt mycket av den oro som har uppkommit till följd av personregistrering medADB har gällt skUda offentiiga register. Jag biträder därför i princip att tillståndsprövningen bör omfatta inte bara den enskildasektorns ADB-register utan även statliga och andra offentliga register. Av flera skäl torde det emeUertid vara nödvändigtatt särbehandla vissa statliga personregister. För det första bör riksdagenkunna besluta om inrättande av personregister för egen verksamheteUer verksamheten hos organ som är underställt . Vidare förekommer påden offentliga sektorn personregistrering av sådan vikt från allmän och enskildsynpunkt att det är nödvändigt att frågan om registrens inrättande förbehållsstatsmaktema själva. Ofta ges föreskrifter för registreringen I form av lageller annan författning som meddelas av och Kungl. Maj:t eller enderaav dem. Exempel på register av denna typ finns bl. a. på rättsväsendetsområde. Vad jag nu har sagt leder till att personregistervars inrättande beslutas av Kungl. Maj:t och eller av endera av dembör undantas från datainspektionens tUlståndsprövning. Undantaget bör gällaoberoende av om beslutet om registrets inrättande ges formen av lag eller annanförfattning eller kommer tUl uttryck på annat sätt. Det får fömtsättas attstatsmaktema beslutar om inrättande av ADB-register endast i sådana faU då detär starkt motiverat med hänsyn tiU registrets betydelse eller med hänsyn tiUövriga omständigheter. I de allra flesta faU torde offentiiga register kommaatt vara av sådan beskaffenhet att de kan inrättas av myndighet och därmedfaUer under datainspektio- Prop.1973: 33 98 Jag anser det inte behövligt att statsmakternas beslutanderätt i fråga om inrättande av ADB-register preciseras när mare i lagen. ' Det är enligt min mening viktigt attdatainspektionens yttrande alltid inhämtas, mnan statsmakterna beslutar om inrättandeav ADB-register. Härigenom kommer man att kunna ta till vara datainspektionensspeciella sakkunskap, som garantier uppnås för att register aldrigkan inrättas i tysthet. Det kan också förutses att statsmakterna kommer attfästa stort avseende vid datainspektionens mening. Som jag har nämnt bör beslut om tiUståndtUl personregister normalt förenas med särskilda föreskrifter. I de fall dåKungl. Maj:t eller beslutar om inrättandet av ett personregisterföreligger det givetvis inte något hinder att meddela föreskrifterbeträffande registret. Normalt torde det också i ett beslut om inrättande fåsägas något om registrets ändamål eller vilka slag av personuppgifter som skaUfå ingå i registret. Det kan emellertid fömtsättas att statsmakterna så långtmöjUgt överlåter åt datainspektionen att meddela föreskrifter. Givetvis är ensådan ordning särskUt naturlig när det gäller föreskrifter av detalj karaktär.Datainspektionen bör därefter, på samma sätt som när det gäller andrapersonregister, öva tillsyn över att ett register som beslutats avstatsmakterna inte används på ett sätt som leder till otillbörligtintegritetsintrång. Har sådant intrång uppstått eller finns det anledning antaatt intrång skall uppkomma, bör datainspektionen kunna ingripa med nyaföreskrifter, allt i den mån de inte står i strid med beslut av Kungl. Skulle en sådan situation uppstå som kräver åtgärd från någonav statsmakterna, bör det givetvis åligga datainspektionen att göraanmälan härom. Med den nu förordade ordningen anser jag att manbeträffande de av statsmakterna inrättade personregistren får en minst lika godkontroll som beträffande övriga register att otillbörligt integritetsintrånginte skall uppkomma, som riskerna för kompetenskonflikter Undanröjs.Jag föreslår därför att i datalagen tas in regler som överensstämmer med vadjag nu har anfört. Lagen bör bl. a. innehålla en uttrycklig bestämmelse om attyttrande från datainspektionen skall inhämtas före statsmakternas beslut ominrättande av personregister. 6.3.4Möjligheten att göra vissa register beroende av endast anmälan Enligt OSK:s mening bör Kungl. Maj:t kunna beslutaatt vissa typer av enklare register skall undantas från tiUståndstvånget och fåföras efter endast anmälan till datainspektionen. föreslår att sådant beslutskall kunna meddelas beträffande medlemsregister, personalregister,hyresgästregister, försäkringsbolags register över försäkringstagare,kundförteckningar samt andra register av liknande slag. Prop.1973: 33 99 registerär av sådan typ att det skall kunna undantas från tillståndstvånget, är detemellertid enligt OSK:s uppfattning nödvändigt med vissa begränsningar i frågaom registerinnehåll och uppgifternas användning för att registret skall fåföras efter endast anmälan. a. bör registret normalt inte få innehåUauppgift om födelsedatum. Eftersom frågan huravida ett tilltänkt ADB-register ärtUlståndspliktigt eller underkastat anmälningsskyldighet ofta kan varasvårbedömd, föreslår att datainspektionen skall kunna lämna bindandeförhandsbesked i frågan. VadOSK sålunda uttalat har godtagits av det övervägande antalet remissinstanser.Från flera håll framförs emellertid kritik. Sålunda anmärker några instanserpå att förslaget om undantag från tUlståndstvånget är alltför vagt, medan andraanser att reglerna bör utformas så, att ett större antal register kommer attkräva endast anmälan. En rad remissinstanser är kritiska mot förslaget attfödelsedatum normalt inte skall få ingå i ett register, om det skall kunnaundantas från tiUståndstvånget. Ett sådant villkor skulle, anser man, avsevärtbegränsa de praktiska möjUgheterna att använda anmälningsinstitutet. Kritikframförs också mot förslaget om förhandsbesked, varvid man pekar på denomfattande utredning som normalt kommer att krävas för sådant besked. JO slutligenavstyrker hela förslaget om undantag från tUlståndstvånget, eftersom det intelåter sig göra att dra en klar gräns mellan tillståndskrävande och intetillståndskrävande register. Under sådana förhållanden är det enligt JO meständamålsenligt att ha en enda och enhetlig ordning för den registerprövning somskall göras och låta formligt tillstånds-tvång gälla över hela fältet. För min del anser jag det givetvis vara av storvikt att man inte har en större administrativ apparat än nödvändigt när detgäller kontrollen av datahanteringen. Som jag har anfört i ett tidigare avsnittär många ADB-register av stor nytta från samhällsekonomisk synpunkt, och det ärangeläget att man inte försvårar deras inrättande genom ett onödigt omständligtförfarande hos datainspektionen. Det är också uppenbart att många register ärsådana att det utan någon omfattande prövning står klart att de inte innebärnågon fara för otUlbörligt integritetsintrång. OSK:s förslag om undantag från tillståndstvångetfår ses som ett försök att förenkla det administrativa förfarandet. Frågan äremeUertid om förslaget tillgodoser detta syfte. Sålunda skall enligt förslageten lång rad villkor vara uppfyllda för att ett register skall kunna få dispensfrån kravet på tillstånd. Beträffande ett av dessa vUlkor, nämligen kravet attett register inte innehåller uppgift om födelsedatum, kan utan vidare sagas attdet i mycket stor utsträckning begränsar de praktiska möjligheterna attanvända anmälningsförfarandet. Att å andra sidan slopa detta villkor kan enUgtmin mening knappast komma i fråga med hän- 1973: 33 lOo syntill födelsedatumets betydelse när det gäUer att möjUggöra samkörningar meUanolika register. Även om ett personregister inte innehåller uppgiftom födelsedatum, kvarstår emellertid en mängd andra ganska svåröverskådligavillkor som måste vara uppfyUda för att registret skall kunna undantas fråntillståndstvånget. För den som avser att inrätta ett register måste det oftabli svårt att på förhand avgöra om samtliga dessa vUlkor är uppfyllda. Medhänsyn härtill kan det förutses att möjligheten att begära förhandsbesked avdatainspektionen kommer att utnyttjas i stor omfattning. Den som vill inrättaett register blir emellertid i sådant fall nödsakad att ge in en utredning somi de flesta fall torde bli nära nog lika omfattande som den som krävs för attdatainspektionen skall kunna bedöma en tillståndsansökan. Om en registerförareå andra sidan avstår från att begära förhandsbesked ooh i stället endast göranmälan, kan det tänkas att datainspektionen finner registret vara sådant attdet kräver tUlstånd och uppmanar registerföraren att ansöka härom. Registerförarenhar då gjort en tidsförlust, jämfört med om han redan från början hade ansöktom tUlstånd. Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jagliksom JO att det är mest rationellt att slopa anmälningsinstitutet och istället låta formligt tUlståndstvång gälla beträffande alla typer av register.Den som vill driva ett personregister slipper då fundera över om registretkräver tUlstånd eller ej, som datainspektionens handläggningsrutinerblir enhetligare genom att man får endast en enda typ av ärenden. Även om man på detta sätt förenklar förfarandet genom att ha en enda ordning för kontrollen avpersonregistren, kvarstår kravet på att ett register inte skall behandlas påett mer omständligt och tidskrävande sätt än som är nödvändigt. Detta krav börenligt min mening tillgodoses på det sättet att datainspektionenstillståndsprövning blir mera summarisk beträffande vissa typer av register. Pådenna punkt kan man utnyttja OSK:s förslag om dispens från tillståndstvångetoch sålunda införa en ordning som innebär att de register som omfattades avden föreslagna dispensmöjligheten i stället skaU bli föremål för en förenkladtillståndsprövning. a. bör frågan om tUlstånd normalt avgöras av en endatjänsteman. I detta hänseende kan föreskrifter ges i datainspektionensinstruktion. På grand av det sagda anser jag att i datalageninte bör tas in några bestämmelser om att vissa personregister skall varaberoende av endast anmälan. 6.3.5Inskränkning i rätten alt lämna ut uppgift påpekar att den föreslagna lagstiftningenssyfte bl. a. är att skapa kontroll över möjUgheterna att genom inhämtande avuppgifter från befintiiga register bygga upp nya register som används för andraända- 1973: 33 lOi målän de ursprungliga registren. Till största delen kan sådana förfarandenkontrolleras genom tillståndsprövningen. Det kan emellertid inte uteslutas,framhåller , att tillståndssystemet kan kringgås, bl. a. genom attpersonregister upprättas utomlands. Med hänsyn härtill föreslår en regelom att personuppgift som ingår i personregister inte får lämnas ut, om detfinns anledning anta att uppgiften skall användas antingen för ADB inom landetutan tUlstånd eUer i utiandet. Datainspektionen skall dock kunna ge dispensfrån förbudet mot utlämnande, om det inte föreligger någon risk förintegritetsintrång. Vad sålunda föreslagit har godtagits avflertalet remissinstanser. Från några håll befarar man emellertid att denföreslagna bestämmelsen kommer att visa sig ineffektiv. Vidare anser någraremissinstanser att bestämmelsen såvitt gäller myndigheter bör tas in isekretesslagen, eftersom den utgör en inskränkning i rätten att få ut allmänhandling. För min del har jag inte något att erinra mot inskränker rätten att lämna ut personuppgift i huvudsakligöverensstämmelse med vad har föreslagit. Jag kan visserligen ansluta migtUl vissa remissinstansers uppfattning att inskränkningen knappast medförnågot effektivt skydd mot att personregister upprättas obehörigen. Särskiltgäller detta naturligtvis register i utiandet. Som framhållit är dettaemellertid en fråga som inte kan lösas annat än genom internationellaöverenskommelser. I avvaktan på sådana anser jag att det föreslagna förbudetmot utiämnande kan ha ett visst värde. Liksom anser jag att datainspektionen bör haviss möjlighet att ge dispens från utiämnandeförbudet. EnUgt min mening bördock denna dispensmöjUghet omfatta endast det fallet att det kan antas att enpersonuppgift skaU användas för ADB i utlandet. Som vissa remissinstanser påpekat utgör förbudetmot utlämnande en inskränkning i offentlighetsprincipen, i den mån det riktarsig mot myndigheter. Enligt min uppfattning är det en stor fördel om allasådana inskränkningar kan samlas i en och samma författning. Förbudet tordeockså utan olägenhet kunna tas in i sekretesslagen. Eftersom förbudet skallgälla också för privata registerförare, kan man dock inte undvara en föreskriftom det i datalagen. Med hänsyn till det sagda föreslår jag att man isåväl sekretesslagen som datalagen tar in bestämmelser om att personuppgift somingår i personregister inte får lämnas ut, om det finns anledning anta att uppgiftenskall användas för ADB i strid med datalagen, och att, om det finns anledninganta att personuppgift skall användas för ADB i utlandet, uppgiften får lämnasut endast efter medgivande av datainspektionen. Vidare bör föreskrivas attdatainspektionen får medge utlämnande endast om det kan antas att utiämnandetinte kommer att medföra otillbörligt intrång i personlig integritet. Liksom flertalet remissinstanseranser jag att OSK:s förslag till organisation för datainspektionen i stortsett bör godtas.