prop · FW0333 · 1973-12-31 00:00:00 — Skulle detpå någon punkt gälla olika regler, är det naturligt att man i första handtillämpar reglerna om handling. Det viktiga är emellertid att se till attoffentiighetsgrundsatsen inte urholkas utan att den inom de särskUt angivnagränserna i varje särskilt fall tiUämpas på det sätt som bäst tUlgodoser denenskildes intressen. 6.2.4Frågan när upptagning skall betraktas som allmän Huvudregeln om när en handling skall anses somallmän finns i 2 kap. 2 § första stycket TF. Regeln innebär att varje handlingsom förvaras hos stats- eller kommunalmyndighet är att betrakta som allmän,vare sig handlingen kommit in tUl myndigheten eUer upprättats där. Vidbestämmandet av om en ADB-upptagning skall anses som allmän kan det enligtOSK:s mening inte vara avgörande hur den förvaras. erinrar om att det inteär ovanligt att driftsansvaret för ADB ligger hos en annan myndighet än densom svarar för en upptagnings innehåll och utnyttjar det material som finns iden. Det kan vidare förekomma att driften uppdras åt ett privat företag elleren organisation som inte är att betrakta som myndighet. Med hänsyn härtillföreslår att till 2 kap. 2 § TF skall fogas en föreskrift om att ADB-upptagningär allmän så snart en myndighet förfogar över den. Vad som innefattas ibegreppet förfogande klargörs genom en bestämmelse som föreslås bli intagen i 2kap. Enligt denna bestämmelse skall en myndighet anses förfoga över enupptagning i den mån myndigheten har befogenhet och möjlighet att överföraupptagningen till läsbar form. Vad sålunda anfört har i allmänhet godtagitsav remissinstansema. För min del vill jag till en början erima om mitt tidigareuttalande att utgångspunkten för regleringen beträffande tekniska upptagningarbör vara att de så långt möjligt omfattas av samma bestämmelser som gäller förhandling och att särregler ges endast när bestämmelserna om handling Inte ellerbara med svårighet kan tillämpas. När det gäUer att ställa upp grandkriterietför när en upptagning skaU anses som allmän finns det enligt min mening intenågon anledning att avvika från vad som i detta hänseende gäller för handling.Avgörande bör alltså vara Prop.1973: 33 77 omupptagningen förvaras hos en statlig eller myndighet, dvs. om den harkommit in till eller upprättats hos en sådan myndighet. Det bör därvid enligtmin mening vara utan betydelse, om myndigheten själv använder sig avupptagningen eller om den endast lagrar eller bearbetar upptagningen för annanmyndighets räkning. Vidare bör det i detta sammanhang vara utan betydelse omden myndighet där upptagningen finns har tekniska eller ekonomiska möjligheteratt föra över upptagningen till läsbar eller avlyssningsbar form. Oavsett hurdet förhåller sig i detta avseende, bör upptagningen anses förvarad hos myndighetenoch därmed allmän. Som jag skall återkomma till kan emellertid enmyndighets möjligheter att föra över en upptagning tUl läsbar elleravlyssningsbar form få betydelse när det gäller att avgöra om skyldighetföreligger att tillhandahålla upptagningen. Emellertid kan man, när det gäller upptagningar,inte helt och hållet nöja sig med den nu berörda huvudregeln, dvs. att enupptagning är allmän när den förvaras hos myndighet. Som har påpekat förekommerdet att databehandling utförs för myndigheters räkning vid privata företageller andra organisationer som inte är att anse som myndigheter i TF:s mening.En upptagning som har kommit in till eller upprättats hos ett sådant företag e.d. och som används i en myndighets verksamhet bör givetvis inte varaundandragen offentligheten. Huvudregeln om när upptagningar skall ansesaUmänna bör därför kompletteras med en regel om att upptagning skall ansesförvarad hos myndighet och därmed betraktas som allmän även i fall då den harkommit in till eller upprättats hos annan än myndighet, under förutsättning attmyndighet förfogar över upptagningen. Den nu förordade regeln bör föras in i 2kap. 2 § TF. Frågan i vad mån en myndighet förfogar överupptagning som finns hos ett privat företag e. d. får avgöras med ledning avbl. a. det avtal som har träffats mellan myndigheten och företaget. För att enmyndighet skall anses förfoga över en ADB-upptagning bör det, som haranfört, normalt förutsättas att myndigheten har rätt att föra över upptagningentill visuellt läsbar form. En sådan överföring kan ske genom att myndighetenhar en terminal e. d. som är kopplad till den privata dataanläggningen. Påsamma sätt bör man, när det gäller upptagningar som kräver tekniskt hjälpmedelför att kunna avlyssnas, förutsätta att myndigheten kan föra över upptagningentill avlyssningsbar form. Till skillnad från anser jag det inte behövligtmed en särskUd regel om vad som sålunda skall avses med förfogande. Jag vill påpeka att de regler som jag nu harbehandlat avser endast frågan när en upptagning är att anse som allmän. Ettannat spörsmål är hos vem framställning om utfående av upptagning skall görasoch vem som prövar sådan framställning. TUl denna fråga ämnar jag återkomma iett följande avsnitt. 1973: 33 78 I 2 kap. 5 § TF finns vissa bestämmelser om dennärmare tidpunkt då en handling skall anses inkommen eller upprättad. Enligtmin mening bör dessa regler kunna tillämpas på tekniska upptagningar utan att,som har föreslagit, paragrafen behöver förses med något tiUägg, Jag avseremellertid att göra några kommentarer till paragrafen i specialmotiveringen. 6.2.5Upptagning som utgör led i bearbetning I 2 kap. 4 § TF finns bestämmelser omminnesanteckning och annan uppteckning som myndighet har gjort endast förföredragningen eller beredningen av ett mål eller ärende. Sådan uppteckningskall anses som allmän handling hos myndigheten endast om den omhändertagitsför förvaring, sedan målet eller ärendet blivit slutbehandlat. påpekar att det inom ADB finns motsvarighetertill sådana uppteckningar som har nämnts. Sålunda förekommer det intesällan att en bearbetning görs i flera etapper. föreslår att i 2 kap. 4 §TF tas in en föreskrift om att upptagning som utgör endast ett led vidbearbetning i datamaskin inte skall anses som allmän förrän bearbetningen haravslutats. Den sålunda föreslagna regeln har vidremissbehandlingen kritiserats från olika synpunkter. Det har bl. a.ifrågasatts om det är möjligt att generellt ange när en bearbetning skall ansesavslutad och vad som skall utgöra led i bearbetningen. Några remissinstanseranser att en upptagning som utgör mellanled bör behandlas på samma sätt somminnesanteckning och annan liknande uppteckning och alltså betraktas som allmänendast om den "omhändertas för förvaring" efter det att bearbetningenhar avslutats. Även jag anser att det i praktiken ofta måste blisvårt att avgöra om en viss upptagning utgör endast mellanled i en ännu ejavslutad bearbetning. Den generella regel som har föreslagit om sådanamellanled får därför anses vara av mindre värde. Det är också att märka attdet finns vissa register som förs med ADB-teknik och som i sm helhet ej bliravslutade så länge de används i tjänsten. Givetvis kan det inte komma i frågaatt låta alla uppgifter som förs in i ett sådant register vara undandragnaoffentligheten. Det nu anförda talar enligt min mening för att maninte ställer upp någon generell regel beträffande sådana upptagningar som kansägas utgöra mellanled i en datateknisk bearbetning. Upptagningarna bör istället i princip behandlas på samma sätt som andra upptagningar för ADB ochalltså anses som allmänna enligt de behandlade reglerna i 2 kap. 2 §.Uppenbarligen kan en sådan ordning ibland innebära vissa olägenheter förmyndighetema. Som jag skall återkomma tiU bör nämligen den myndighet somförfogar över en aUmän upptagning i princip vara skyldig att på begärantUlhandahålla upptagningen i läsbar form. Dennaskyldighet bör emellertid, som framgår av det följande, inte vara ovUlkorlig,utan tUlhandahåUande bör kunna vägras, om betydande hinder föreligger. Vidarebör myndigheten kunna dröja med att efterkomma en begäran om tUlhandahåUande,om det är påkallat med hänsyn tUl förhållandena hos myndigheten. Ett dröjsmålfår naturligtvis ofta anses befogat, om det begärda utiämnandet avser enupptagning som ingår i en pågående bearbetaing. Somtidigare nämnts innehåller 2 kap. 4 § TF en specieU regel som inskränkeroffentiighetsprincipen beträffande minnesanteckning eller annan uppteckning somhar verkstäUts endast för föredragning eller beredning av ett mål eller ärende.Enligt min mening bör en motsvarande uiskränkning av offentligheten ske såvittgäUer upptagnmg som är att anse som minnesanteckning eller liknande. Man kanemellertid på denna punkt inte nöja sig med att tillämpa den gällandebestämmelsen om handlingar. Denna bestämmelse innebär bl. a. attminnesanteckning e. d. faller utanför begreppet allmän handling endast så längeden be-fumer sig hos den myndighet som har upprättat anteckningen. Lämnasanteckningen till annan myndighet, tUlämpas vanliga regler om när en handlingär att anse som allmän. I fråga om upptagningar förekommer det inte sällan attde upprättas hos en viss myndighet för beredandet av ett mål eller ärende ochatt de därefter lämnas till en annan myndighet för databehandling eller annan tekniskbearbetaing eller lagring. Det kan också inttäffa att upptagningen redan frånbörjan finns hos den myndighet som endast ombesörjer den tekniskabearbetningen. Enligt min mening är det uppenbart att en upptagnuig bör varaundandragen offentligheten även när den på detta sätt förvaras hos annanmyndighet än den som handlägger det mål eller ärende dit upptagningen hör. Med hänsyn tUl det sagda bör 2 kap. 4 § TF försesmed ett tillägg såvitt gäller upptagningar. För det första bör i enlighet medvad som gäller för handlingar föreskrivas att upptagning som har tillkommit endastför måls eller ärendes föredragning eller beredande hos en myndighet skallanses som allmän hos myndigheten endast om den efter målets eller ärendetsslutbehandling har omhändertagits för förvaring. HärtUl bör göras det tilläggetatt upptagningen, intill dess frågan om omhändertagande har avgjorts, inteheUer skall anses som allmän hos annan myndighet, om den förvaras där endastför teknisk bearbetning eller lagring. Av detta följer att, om upptagningenförvaras hos den andra myndigheten för annat ändamål, exempelvis för att liggatill grund för beslut, vanliga regler om offentiighet skall tUlämpas. De nu berörda reglerna innebär att upptagningarsoffentlighet i vissa fall blir beroende av om de sparas i någon form hos denmyndighet som har slutbehandlat det mål eller ärende dit upptagningen hör. Frågani vad mån skyldighet föreligger att på detta sätt spara en upptagning fallerutanför reglerna om offentiighet. På denna punkt gäller de Prop.1973: 33 80 bestämmelserom arkivering m. m. som har meddelats beträffande myndigheterna. Regler om tillhandahållande och utlämnande avallmän handling finns f. n. i 2 kap. 8 § TF. Det sägs där att allmän handling,som ej skall hållas hemlig, genast eller så snart det kan ske skalltillhandahållas den som vill ta del av handlingen för läsning eller föravskrivning på stället. Tillhandahållandet skall i sådant fall ske utan avgift.Den som vill ta del av en handling har också rätt att mot fastställd avgift fåavskrift av handlingen. Skyldighet att tillhandahålla handling på ställetföreligger inte, om betydande hinder möter. Inte heller är myndighet skyldigatt för utlämnande framstäUa kopia av karta, ritning eller bild, om svårighetermöter och handlingen kan tillhandahållas på stället. I fråga om kommunalmyndighet finns en särskUd regel om undantag från skyldigheten atttillhandahålla avskrift av handling. Enligt OSK:s mening bör principerna förtUlhandahåUande på stället av allmän handling i stor utsträckning gälla ävenbeträffande ADB-upptagningar. Reglerna kan dock inte föras över oförändrade,bl. a. eftersom ADB-upptagningar inte utan vidare kan läsas eller skrivas av.OSK föreslår därför en särskild regel om att upptagnmg för ADB skalltillhandahållas i läsbar form. Med läsbar form bör, påpekar , avses visuelltläsbar form. Upptagningens innehåll bör alltså antingen visas på bildskärmeller tillhandahållas i utskrift. Mot vad sålunda uttalat har jag Uka litet somremissinstanserna något att invända. Om man tar hänsyn tUl även sådanaupptagningar som kräver tekniskt hjälpmedel för att kunna avlyssnas, bör alltsåhuvudregeln om tUlhandahåUande på stället av upptagning vara att upptagningenpå begäran av den som önskar ta del av den genast eller så snart det kan skeskall tUlhandahållas i läsbar eller avlyssningsbar form. Till frågan i vad måntillhandahållandet skall ske utan avgift ämnar jag strax återkomma. Som framgår av de återgivna reglema 1 2 kap. 8§ TF är myndigheternas skyldighet att tillhandahålla aUmän handling på ställetinte ovillkorlig. Sålunda kan tillhandahållande vägras, om betydande hindermöter. TiU sådant hinder har ansetts kunna räknas utrymmesbrist ellerhandlingens ömtåliga beskaffenhet. När det gäller tillhandahållandet avADB-upptagningar uppstår det särskilda problemet att tillhandahåUandet normaltförutsätter att myndigheten ställer datamaskin tUl förfogande och medverkarvid dess körning. En sådan körning kan vara förenad med olägenheter ochkostnader. Fråga uppkommer då, om man såvitt gäller ADB-upptagningar skallgöra avsteg från den hittUlsvarande principen att tUlhandahåUande på ställetav allmän handling skall ske utan avgift. 1973: 33 81 anser att, även om en myndighets kostaader förframtagning av information kan bli relativt betungande, dessa kostnader är nödvändiga,om man vUl slå vakt om offentlighetsprincipen. Avgiftsbeläggning förtillhandahållande på stället av ADB-upptagning bör därför inte komma i fråga.På denna punkt delar så gott som samtliga remissinstanser OSK:s uppfattning. Även jag anser att den nuvarande avgiftsfrihetenför tUlhandahåUande av aUmän handUng i princip bör gälla även beträffande allaformer av tekniska upptagningar. Som jag strax skall återkomma till kan mandock tänka sig vissa fall då den som begär framtagning av tekniskt lagradinformation skall få vidkännas kostnader. Vad jag nu anfört innebär att avvägningen när detgäller tillhandahållande på stället av ADB-upptagning kommer att ske eftersamma principer som enligt de nuvarande reglema i 2 kap. 8 § TF gäller förhandlingar i traditionell bemärkelse. Har myndigheten ledig datamaskinkapaciteteller omedelbar tUlgång till en uppgift, exempelvis på bildskärm, bor enbegäran om att få del av en upptagning efterkommas genast eller så snart denberörda personalens övriga uppgifter medger det. Detsamma bör gälla, ommyndigheten inte har egen datamaskin men med ringa besvär och utan extrakostnad kan få tUlgång tUl datamaskintid hos annan myndighet. I många fall torde en myndighet med tUlgång tUldatamaskin behöva göra en extrakörning med denna för att få fram en önskaduppgift. Det kan också tänkas att myndigheten måste hyra datamaskintid hosannan myndighet. I sådana fall kan sökanden ibland få finna sig i ett visstuppskov med tillhandahåUandet. Ett sådant uppskov får emellertid anses välförenligt med bestämmelsen om att handling skall tiUhandahållas så snart detkan ske. I de faU myndigheten regelmässigt tar ut datalagrad information föreget behov vid vissa bestämda tidpunkter, kan det vara praktiskt att vänta medatt effektuera en begäran om tiUhandahållande av upptagning till en sådantidpunkt. I vilken utsträckning det blir möjligt för enmyndighet att hyra datamaskintid hos en annan myndighet är, som harpåpekat, till stor del en anslagsfråga. Är tillhandahållandet av enADB-upptagning förenat med avsevärda kostnader, bör detta i vissa fall kunnaåberopas som hinder mot tillhandahållandet. Om det endast är ekonomiska skälsom utgör huider för tUlhandahållandet, bör emellertid sökanden kunna undanröjahindret genom att själv ställa datamaskinkapacitet till förfogande eller genomatt på annat sätt bidra till kostnadema. I sådant fall bör alltså avsteg kunnagöras från principen om att allmänna handlingar skall tillhandahållasavgiftsfritt. Givetvis måste erforderliga säkerhetsåtgärder vidtas för attförebygga att upptagningen förstörs eller förvanskas. Ävennär det gäUer andra tekniska upptagningar än sådana som 6 1973.1 saml. 1973: 33 82 äravsedda för ADB krävs det ofta att myndigheterna ställer tekniskt hjälpmedeltill förfogande för att de skaU kunna läsas eller avlyssnas. Det kan vara frågaom exempelvis läsapparat för mikrofilm eller uppspelningsapparat för ljudband.Det får anses följa av reglerna i 2 kap. 8 § TF att myndigheterna är skyldigaatt utan avgift tillhandahålla sådant hjälpmedel och att detta skall ske såsnart som möjligt. Har myndigheten inte tUlgång till det tekniska hjälpmedelsom behövs, bör den emeUertid, som har framhållit, inte vara skyldig attanskaffa hjälpmedlet. I sådant fall kan det alltså få anses föreligga"betydande hinder" mot tillhandahållande av den begärda upptagningen.Liksom när det gäller ADB-upptagningar bör emellertid sökanden ha möjlighetatt undamöja hindret genom att själv stäUa erforderligt hjälpmedel tillförfogande. För att begränsa behovet av kostnadskrävandeextrakörningar med datamaskin föreslår att man som ett ytterligare undantagfrån skyldigheten att tillhandahålla ADB-upptagning på stället, utöver fall dåbetydande hinder föreligger, skall föra m det fallet att upptagningensinnehåll redan finns i läsbar form hos myndigheten. Detta förslag har allmäntgodtagits vid remissbehandlingen. Några remissinstanser anser att man bör gålängre och vidga det berörda undantaget från skyldigheten att tUlhandahållaupptagning till att avse även fall då innehållet är tUlgängligt i läsbar formhos annan myndighet. För min del anser jag att det inte kan begäras atten myndighet skall utföra körning med datamaskin för att ta fram en uppgift somredan finns i handUng eller på annat sätt i läsbar form hos myndigheten. Jaggodtar alltså OSK:s förslag på denna punkt. Emellertid behövs enligt min meninginte någon uttrycklig regel härom. En myndighet får anses ha uppfyllt sinallmänna skyldighet att tillhandahålla upptagning i läsbar form, om dentillhandahåller handling c. d. med motsvarande innehåll. Att det därvid intebör krävas att handlingen i varje detalj överensstämmer med den tekniskaupptagrungen avser jag att återkomma till i specialmotiveringen. Jag villinskjuta att den nu föreslagna ordningen får särskUd betydelse om, i enlighetmed vad jag ämnar förorda i det följande, det förs in en principiellskyldighet för myndighetema att överföra ADB-upptagning till läsbar form, omden haft betydelse för handläggningen av mål eller ärende hos myndigheten. Enligt min mening talar onekligen vissa praktiskaskäl för att man, som föreslagits av vissa remissinstanser, vidgar undantagetfrån myndigheternas skyldighet att tUlhandahålla upptagningar till att avseäven sådana fall då en upptagnings innehåll finns i läsbar form hos en annanmyndighet än den hos vUken tillhandahållandet har begärts. Det måste emellertidi sådant fall krävas att tUlhandahållandet hos den andra myndigheten kan skeutan beaktansvärd olägenhet för sökanden. 1973: 33 83 Vidaremåste självfallet den myndighet där tillhandahållandet begärts ge sökandenanvisning på vilken myndighet som han skall vända sig tUl. Med hänsyn tUl vad jag nu har anfört föreslår jagatt i 2 kap. 8 § TF förs in en bestämmelse om att skyldighet inte föreliggeratt tillhandahålla upptagning som kan läsas eller avlyssnas endast medtekniskt hjälpmedel, om upptagningens innehåll finns i läsbar form hos annanmyndighet och tiUhandahållandet där kan ske utan beaktansvärd olägenhet förden som vill ta del av upptagningen. Vad som skall avses med beaktansvärd olägenhet fårnaturligtvis avgöras från fall tiU fall. EnUgt min mening bör det dockregelmässigt anses föreligga beaktansvärd olägenhet, om den myndighet där upptagningensinnehåll finns i läsbar form är belägen på en annan ort än den där denmyndighet finns som sökanden först har vänt sig tiU. Ett annat särskilt problem som uppstår vidtUlhandahåUande av datalagrad information är, som tidigare nämnts, att en vissbegärd information kan vara uppdelad på flera olika upptagningar och att detkrävs en sammanställning och ibland även bearbetning av de olika upptagningamaför att informationen skall erhållas. En sådan sammanställning ellerbearbetning sker normalt med hjälp av särskilda dataprogram. Som harpåpekat kan det emellertid inte utan vidare anses åvUa myndigheten på grandvalav offentlighetsprincipen att utföra sammanställning och bearbetning avdatalagrat material. Enligt OSK:s uppfattning bör som huvudprincip gälla attallmänheten skall ha tillgång till datalagrad information i samma utsträckningsom myndigheten. Detta leder tUl att, om uppgifter har matats in i datamaskinoch lagras i oförändrat skick, den enskUde skall ha rätt att ta del av dessauppgifter. Om uppgiftema inte finns kvar oförändrade utan har gjorts tillföremål för bearbetning, är det resultatet av bearbetningen som den enskildehar anspråk på att få ta del av. Däremot bör myndigheten inte vara skyldig attpå begäran utföra bearbetning i annat fall än när ett program finns utarbetatoch den begärda bearbetningen är förberedd för myndighetens eget behov. Vad sålunda anfört har i allmänhet godtagits avremissinstanserna. Några instanser är dock kritiska mot OSK:s uppfattning attmyndighet inte alltid skulle vara skyldig att utnyttja ett dataprogram somfinns tiUgängligt. För min del finner jag det viktigt att slå fast attallmänhetens fria tUlgång till allmänna handlingar enligt de nu gällandereglerna inte innebär en skyldighet för myndighetema att ställa samman ellerbearbeta information. I den mån en myndighet utför sådant arbete sker det, somOSK har påpekat, inte på gmnd av TF:s offentlighetsprincip utan av serviceskäl.Också när det gäller datalagrad information bör allmänheten kunna göra anspråkpå att få del endast av sådan information Prop.1973: 33 84 somär tillgänglig för myndigheten och som inte omfattas av någonsekretessbestämmelse. Det kan härvid röra sig om uppgifter som lagrats ioförändrat skick eller om uppgifter som bearbetats för myndighetens eget behov.Jag delar emellertid den av vissa remissinstanser utttyckta uppfattningen attdet skulle kunna leda till godtycke om en myndighet inte aUtid skulle varaskyldig att använda ett dataprogram som redan finns utarbetat för framtagningav viss datalagrad information och som är tUlgängligt för myndigheten. Imotsats till anser jag därför att myndigheten i princip bör vara skyldigatt utnyttja ett sådant program för att ge allmänheten tillgång tiU informationeni den utsträckning programmet medger. Däremot kan jag inte biträda vissa andraremissinstansers förslag om att myndighet skall vara skyldig att, om vissinformation inte kan tas fram med hjälp av redan utarbetat program, låta göraupp ett program för att allmänheten skall få tiUgång tUl informationen. Ensådan skyldighet skulle kunna leda till ett betydande merarbete förmyndigheterna. Jag vUl emellertid framhålla att vad jag nu har sagt inteutesluter att myndighet av serviceskäl tillmötesgår en begäran om utlämnandeav viss information genom att låta göra upp program. Som jag skall återkomma till i följande avsnitt börfrågor som gäller utlämnande av upptagning prövas av den myndighet som förfogaröver upptagningen. Detta innebär att, i de fall då en upptagning förvaras hosen myndighet som endast utför teknisk bearbetning e. d. för en annan myndighetsräkning, det norraalt är den myndighet för vars räkning bearbetningen sker somprövar utiämnandefrågor. Det är också denna myndighets förfoganderätt överdataprogram som bör vara avgörande för i vad mån ett program skall behövaanvändas för framtagning av information. Även om sålunda den myndighet somutför den tekniska bearbetningen av en upptagning har andra programtUlgängliga, är det endast sådana program som är tUlgängliga för den myndighetsom prövar utlämnandefrågan som behöver användas. Spörsmålet humvida ettprogram på detta sätt är tiUgängligt eUer inte får avgöras med ledning av bl.a. det avtal som kan ha träffats mellan myndighetema.