prop · FW0333 · 1973-12-31 00:00:00 — Även om dettanaturUgtvis är riktigt, kan man enligt hovrättens åsikt komma tUl rätta medproblemet genom ett tillägg till 2 kap. 8 § av innebörd att myndigheten ärskyldig att hålla handlingarna tillgängliga så att de kan läsas eller avlyssnasoch avskrivas på stället. Denna avfattning klargör att myndigheten inte ärskyldig att tillhandahålla kopia av datamedium. Den andra av OSK:s invändningarmot att låta handlingsbegreppet omfatta ADB-medier är att det i fråga om dessamedier inte är någon lämplig regel att det för offentlighetsprincipenstillämpning är avgörande var handlingen förvaras. Hovrätten finner emellertidatt det i detta avseende krävs endast en jämkning i 2 kap. 2 § TF, så attbegreppet allmän handling utvidgas till att omfatta också upptagningar varövermyndigheten förfogar trots att de inte förvaras hos myndigheten. När det gällerOSK:s tredje invändning, dvs. svårigheten att på upptagningar tillämpa reglernaom när handling blir allmän, anför hovrätten att problemet att avgöra när enhandling skall anses inkommen eller upprättad inte är specifikt för ADB-medier.OSK:s förslag Innebär heller inte något annat än att de nuvarande reglerna pådenna punkt skall få tillämpning på upptagningarna. Sammanfattningsvis anserhovrätten att förslaget att i TF föra in begreppet allmänna upptagningar förADB som ett slags dubblering av begreppet allmänna handlingar bör avvisas. Istället bör handlingsbegreppet jämkas så att det omfattar också sådana fall dåmyndighet förfogar över upptagning som finns hos en datacentral. Inte heller DAK finner det behövligt att ändra 2kap. TF med avseende på handlingsbegreppet och ADB-medierna. Enligt DAK:s uppfattningär det tillräckligt att ange i 2 § andra stycket att vad som föreskrivs omallmän handling skall tillämpas även på upptagning som kan läsas elleravlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel, om myndighet förfogar överupptagningen och kan tillgodogöra sig den. påpekar att, omADB-upptagningar sidoordnas med allmänna handUngar, de inte kommer attomfattas av bestämmelsen om alhnänna handlingar i 86 § regeringsformen. Inteheller kommer ADB-upptagningarna att falla in under den allmänna bestämmelseni 1 kap. 1 § TF eller under 7 kap. 3 § tredje stycket TF. Rent språkligt kandet givetvis göras invändningar mot att uttrycket allmänna handlingar skallomfatta även ADB-upptagningar. finner emeUertid inte attdet föreligger något avgörande hinder mot en sådan lösning, särskilt som detkan förutses att 2 kap. 1973: 33 32 ennära framtid kommer att göras till föremål för en mera allmän revision. Medhänsyn till det anförda och till undvikande av att lagtexten i 2 kap. TF blirotymplig anser massmedieutredningen att ADB-upptagningar begreppmässigt börinrymmas under uttrycket allmänna handlingar och att i 2 kap. TF därefter börges de särskilda regler som är påkallade för sådana upptagningar. JOsäger sig inte bestrida att datamedierna kräver särskilt lagtekniskt beaktandepå olika punkter, t. ex. i fråga om kriterierna för när de skall anses somallmänna och beträffande sättet för deras tillhandahållande. JO vänder sigemellertid mot att datamedierna i 2 kap. TF skulle behandlas som något frånandra informationsbärande medier artskilt. EnUgt JO:s mening är det avgrundläggande betydelse att hålla fast vid att regleringen i 2 kap. TF också ifortsättningen skall utgå från begreppet handling och att detta skall inneslutaalla informationsbärande medier, alltså även datamedier. Det av föreslagna begreppet upptagning för ADBdiskuteras av ett flertal remissinstanser. Från åtskilliga håll anser man attuttrycket är för vagt och att det behöver preciseras antingen i lagtexten elleri motiven. Sådana synpunkter förs fram av , DAFA, RSV, juridiska fakultetenvid , integritetsskyddskommittén, DASK, och . DAFA och fakulteten stäUer bl.a. frågan humvida datorprogram som lagras maskinmässigt skall anses utgöraupptagning för ADB. Enligt DAFA:s mening bör detta inte vara fallet.Bankföreningen och sparbanksföreningen anser att begreppet upptagning bör kunnaersättas med något som mer konkret anger vad som rent faktiskt skall lämnas uttill offentligheten. Fleraremissinstanser, bland dem JK, furidiska fakulteten vid ,, . och TT, anser attbegreppet upptagning kan leda tanken till den information som datamedietrepresenterar i stället för tiU ett konkret begrepp, motsvarande handling. Medanledning därav förordar JO att man i lagtexten i stället använderbeskrivrungen upptagning på medium för ADB. RSVreagerar särskilt mot OSK:s uttalande att en uppgift kan vara uppdelad på fleraregister men att det även i dessa fall torde vara fråga om samma upptagning.Enligt RSV bör begreppet upptagning ha en konkret innebörd avseende den ellerde lagrade uppgifterna i ett ADB-register och inte ett informationsinnehåll somkan fås genom sammanställning av uppgifter från flera register. Hovrätten över och anmärker på attOSK gör skillnad mellan olika slag av upptagningar, beroende på om de äravsedda för ADB eller om de kan läsas eller avlyssnas med annan teknik.Hovrätten 1973: 33 33 frågar sig om begreppet ADB är så klart till sin innebördatt distinktionen kan upprätthållas i praktiken. Gränsdragningsproblemet fårenligt hovrättens mening mindre räckvidd, om begreppet handling även iframtiden får bli tiUämpligt på alla slag av upptagningar. Inte heller massmedieutredningenoch DAK anser att man bör skilja mellan ADB-upptagningar och andraupptagningar. DAK framhåller att en sådan uppdelning i längden torde varamindre lämplig, eftersom den tekniska utvecklingen tenderar att sudda utgränserna mellan olika medier. Liksom hovrätten över och ansermassmedieutredningen och DAK att begreppet handling skall omfatta alla formerav upptagning som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. EnUgt CFD, RRV och bör offentlighets-reglerna i TF ta sikte på själva uppgifteneller informationen, oberoende av typ av lagringsmedia som t. ex. papper,fonogram eller magnetband. CFD och teknologföreningen framhåller att man därmedskulle vinna bl. a. den fördelen att lagring på media med utnyttjande av nyteknik kan innefattas i regleringen. CFD föreslår att offentlighetsprincipen iTF kommer till uttryck på det sättet att uppgift som i allmän verksamhetslutligt upptagits i handling eller på annat sätt föreskrivs vara offentlig- DAFA anser att man bör lösa deföreliggande problemen genom att införa ett helt nytt begrepp som omfattar bådehandling och upptagning för ADB. Ett sådant nytt begrepp kunde lämpUgen kallasenbart "upptagning". Härmed skulle i princip avses på något mediumuttryckt tankeinnehåll. 4.3.4 Frågan när ADB-upptagning skall betraktas som allmän OSK:s förslag att ADB-upptagningskall betraktas som allmän när myndighet förfogar över den godtas i allmänhetav remissinstanserna. RSV påpekar i det sammanhanget att länsstyrelsema hardriftsansvaret för vissa upptagningar men att dessa i stor omfattning görs för andramyndigheters räkning och utnyttjas i deras verksamhet. Eftersom emellertidlänsstyrelserna i allmänhet är skyldiga att utlämna behandlat material i formav läsbara handUngar, förefaller det riktigt att anse att länsstyrelsernaförfogar över upptagningarna, även om ändamålet med dessa är en annanmyndighets verksamhet. Kritik mot uttryckssättet"förfoga över" framförs endast av juridiska fakulteten vid Uppsalauniversitet, som erinrar om att termen i upphovsrättslagstiftningen användsför att beteckna upphovsmans rätt att i olika hänseenden bestämma om sitt verk. JO påpekar att platsen där enhandling faktiskt finns inte är avgörande för om den skall anses förvarad hosen myndighet eller ej. JO delar emeUertid OSK:s uppfattning att det juridiskaförvaringskriteriet 3 1973.1 saml. Prop.1973: 33 34 inteutan svårighet låter sig tillämpa på datamedier, i synnerhet inte omdatamediema finns hos privata datacentraler. Ett förtydligande tillägg bördärför göras i 2 kap. 2 § TF. JO föreslår att tillägget får det innehållet attupptagning på medium för ADB skall anses förvarad hos myndighet, närmyndigheten förfogar över den. Enligt JO:s mening bör här också tUlfogas detsom föreslår i 2 kap. 5 § TF, nämligen att myndighet skall anses förfogaöver upptagningen, i den mån myndigheten har befogenhet och möjlighet attöverföra den till läsbar form. Hovrätten över och föreslår att deti 2 kap. 2 § TF skall föreskrivas att, om myndighet förfogar över upptagningvid anläggning för teknisk databehandling, upptagningen skall betraktas som enhos myndigheten förvarad handling. 4.3.5ADB-upplagning som utgör led i bearbetning I fråga om OSK:s förslag beträffande ADB-upptagningarsom utgör led i bearbetning råder delade meningar bland remissinstansema.Svenska bankföreningen och anser attsådana upptagningar bör vara offentliga i större utsträckning än vad harförordat. Enligt bankföreningens mening bör en upptagning under bearbetningvara allmän i den mån så kan ske utan väsentlig olägenhet. Även om enframtagning av en uppgift ställer sig mycket kostsam eller begärs vid en förmyndigheten olämplig tidpunkt, bör den inte anses medföra väsentlig olägenhet,om den enskilde helt eller delvis står för kostnaden eller är beredd att låtaframtagningen anstå . Utan den angivna regeln anser bankföreningenatt betydande mängder informationsmaterial hos myndigheterna kan bli förborgatför allmänheten. Andraremissinstanser anser att går för långt när det gäller att tillgodoseoffentlighetsintresset. Sålunda reagerar , DAFA och DAK mot uttalandet atten upptagning som utgör mellanled skall vara allmän så snart bearbetningen äravslutad. Såväl som DAK anser att sådan upptagning bör behandlas på sammasätt som minnesanteckning eller annan liknande uppteckning och alltsåbetraktas som allmän endast om den "omhändertas för förvaring" efterdet att bearbetningen har avslutats. DAFA finner det väsentligt att endastsådan upptagning som sparas skall anses som allmän. I det praktiska ADB-arbetetgörs ofta utskrifter i läsbar form av det momentana innehållet i en datamaskinsminnesenhet. Sådana utskrifter, som kan jämställas med minnesanteckningar, börregisterföraren normalt inte vara skyldig att spara. Om OSK:s förslag skalltolkas så, att varje upptagning med mellanresultat skall sparas för attdärefter bli allmän när bearbetningen är avslutad, kan detta få vittgåendeföljder och medföra höga kostnader. , och iMalmöhus län finner det oriktigt att, som uttalat, varje upptagning somsparas skall anses Prop.1973: 33 35 RSV påpekar att det i länsstyrelsernas ADB-verksamhet ofta förekommerbearbetningar som mellanled i produktionen, varvid man tar fram arbetshand sominte har någon annan funktion än att tekniskt möjliggöra framställning av denslutliga produkten. Av säkerhetsskäl måste sådana arbetshand i många fallsparas . Enligt RSV:s åsikt fyller det inte någotrimligt ändamål för offentlighetsprincipens tillämpning, om länsstyrelsemaskulle vara skyldiga att tUlhandahålla sådana arbetshand i läsbar form. Sammasynpunkt förs fram av den nyssnämnda . Enligt länsstyrelsensmening bör en bearbetning inte anses avslutad förrän slutprodukten framställts.Först därmed bör upptagningen bli offentlig. JK anser att den föreslagna bestämmelsen om led ibearbetning är oklar och att den bör kompletteras för att innebörden skall blitydligare. och ifrågasätter för sin del om det ärmöjligt att generellt ange när en bearbetning skall anses avslutad och vad somskall utgöra ett led i bearbetningen. Enligt RRV:s mening bör den föreslagnaregeln därför utgå. Även styrelsen för universitetensdatamaskincenlraler och matematisk-fysiska sektionen vid Lunds universitetuttrycker tveksamhet inför OSK:s förslag om mellanled i bearbetning. Styrelsenpekar på att många allmänna register kan befinna sig under nästan kontinuerligbearbetning och uppdatering, medan sektionen framhåller de orimligakonsekvenser som förslaget skulle ha för datacentralerna. Man arbetar där oftamed magnetband som de facto är mellanprodukter men för vUka det enligtförslaget ändå kan resas krav om utskrift. Hovrällen över och samt JO anseratt, om ADB-upptagning klassificeras som handling och de allmänna reglerna omnär handling skall betraktas som allmän görs tillämpliga, det är överflödigtmed en särskild regel i 2 kap. 4 § TF om upptagning som utgör led ibearbetning. 4.3.6Frågan när myndighet skall anses förfoga över ADB-upptagning OSK:s uttalanden om när myndighet skall ansesförfoga över ADB-upptagning lämnas i allmänhet utan eriman av remissinstansema.SCB påpekar i det sammanhanget att statistikproducerande myndigheter endast ibegränsad utsträckning behöver förfoga över individuppgifter och att det kanvara lämpligt att genom administrativa och organisatoriska åtgärder begränsamyndigheternas möjlighet att överföra sådana uppgifter tUl läsbar form. finner det konstlat att sägaatt förfogande inte föreUgger förrän myndigheten har befogenhet och möjlighetatt överföra upptagningen tUl läsbar form. EnUgt TCO:s mening är innebörden avbegreppet läsbar form oklar. Det bör klargöras att myndigheterna är Prop.1973: 33 36 skyldigaatt tUlhandahålla information i klartext, dvs. omvandla exempelvis koder såatt de blir begripliga. Enligt bör det slås fast att myndighet skallanses förfoga över ADB-upptagning i den mån myndigheten har befogenhet ochmöjlighet att överföra upptagningen tiU läsbar form, antingen med hjälp av egendatamaskin eller med biträde av annan datamaskinsinnehavare. RRV och Sverigesadvokatsamfund anser det böra klarläggas om med "möjlighet" avsesäven ekonomisk möjlighet. Samfundet påpekar att frågan huruvida biträde avannan datamaskinsinnehavare kan erhållas sällan torde vara en fråga av enbartteknisk natur utan ofta av ekonomisk karaktär. Vad har uttalat om tillhandahållande på ställetav ADB-upptagning och tiUämpning av reglema i 2 kap. 8 § TF godtas i allmänhetav remissinstanserna. EnUgt JK, statens personalnämnd, furidiska fakultetenvid , styrelsen för universitetens datamaskincentraler,DASK och Kommunernas pensionsanstalt behövs dock en närmare precisering avmyndighets skyldighet att utföra extrakörning med datamaskin för atttillhandahålla upptagning. JK och pensionsanslalten anför att särskUdatolkningssvårigheter måste uppstå beträffande rekvisitet "betydandehinder". RRV finner det inte vara realistiskt att utgå frånatt myndighet skall vara skyldig att utföra dataköming så snart detta är enförutsättning för att viss begärd information skall lämnas ut. Ofta skermyndigheternas uttag av data i läsbar form , och det bör i sådana fallåligga myndigheten att undersöka om den särskilt begärda Informationen kanlämnas i anslutning till sådant uttag. Även när information skall lämnas viabUdskärm måste man enligt RRV:s uppfattning få ta viss hänsyn till myndighetensarbetssituation. Bankinspektionen anser att man när det gällermyndigheternas skyldighet att göra kostnadskrävande körningar bör skilja påolika fall. Ingår det i myndighetens rutin att ur dataregistret plocka framuppgifter av olika slag, t. ex. om en fastighets ägare ellergravationsförhållanden, bör detta givetvis ske också för att tillmötesgåframställningar från allmänheten. Om det däremot rör sig om mera omfattandekörningar som annars skulle vara onödiga, ifrågasätter bankuispektionen omsådana kömingar skall anordnas utan avgift bara för att tUlgodose offentlighetsintresset. och säger sig ha förståelse för att det inte i varje situationkan vara möjligt att få tiUgång till information genom kömingar med datamaskinhos myndigheten. I viss utsträckning måste den enskilde finna sig i att väntapå att en körning för hans räkning kan ske. Sådana uppskov kan emellertidenligt bankföreningen väl förenas med principen att upptagning skall tillhan- Prop.1973: 33 37 dahållasså snart det kan ske. Enligt såväl bankföreningen som direktreklamföreningentorde en viss förplanering av kömingar även för allmänheten i många fallundanröja de praktiska svårigheterna. anser att myndigheti pruicip alltid bör vara skyldig att ta fram upptagning i läsbar form, ävenom myndigheten inte har egen maskinell utrustning för detta. JK, , RSV och i lännoterar med tillfredsställelse förslaget att myndighet ej skall vara skyldigatt tiUhandahåUa upptagning på stället, när innehållet finns i läsbar form hosmyndigheten. Såväl de nämnda remissinstanserna som anseratt undantaget från skyldigheten att tillhandahälla upptagning bör vidgas tillatt avse även fall då innehåUet är tillgängligt i läsbar form hos annanmyndighet. Den myndighet hos vilken framställning gjorts om tillgång tUlupptagning bör i sådant fall kunna hänvisa till den andra myndigheten. OSK:s uttalande att en myndighet inte skall varaskyldig att lämna ut ADB-upptagning i form av kopia av magnetband, hålremsaosv. godtas uttryckligen av hovrätten över och , ,i , DASK, DAK och JO. JO framhåller att det interimligen kan begäras att aUmänheten skall ha någon rätt att få ut kopior avmagnetband och andra datamedier. anser dock att myndighet bör varaoförhindrad att lämna ut upptagning i form av kopia av datamedium, om den somönskar tillgång till upptagningen begär det och myndigheten finner dettamöjligt och lämpligt. EnUgt i och DAK kommer detofta att vara praktiskt lämpligt och även mest fördelaktigt att lämna ut enkopia av datamedium. RRV, matematisk-fysiska sektionen vid Uppsalauniversitet, juridiska fakulteten vid , , , . , , och är kritiska motOSK:s uttalande om utlämning av kopia av datamedium. De bådauniversitetsinstanserna anser att den föreslagna datalagen erbjuder entillräcklig spärr, om man vill undvika att hålkort eller hålremsa används förADB så att risk för intrång i den personUga integriteten uppstår.Universitetsinstanserna påpekar vidare att inmatning genom optisk läsning tordebli vanUgare , något som gör den föreslagna spärren bristfällig.Även bankföreningen och sparbanksföreriingeti framhåller att det efter handtorde bli både lättare och billigare att transformera en utskrift till ettmagnetband och att det därför är utan betydelse från integritetssynpunkt att haden angivna inskränkningen i rätten att få ta del av datalagrad information.Enligt såväl bankföreningen och sparbanksföreningen som RRV bör den enskUde halaglig rätt att få ut information i alla de former på vUka den tekniskt kanutiämnas, i den mån det inte innebär väsentiig olägenhet för myn- Prop.1973: 33 38 digheten,risk för otUlbörligt intrång i enskilds integritet eller risk för skada påmyndighetens datamedium. Svenska tidningsutgivareföreningen.Publicistklubben och TT finner att det med hänsyn till den tekniskautvecklingen borde te sig alltmer naturligt att låta offentlighetsprincipeninrymma även informationsinhämtning genom direkttillgång till datamedier ochon-lineförbindelser mellan datamaskiner. Enligt Svenska direktreklamföreningenoch skulle det vara förenat med betydandekostnader, om uppgifter inte kunde erhållas i form av datamedium i originaleller kopia. Det skulle i så fall krävas manuellt arbete för att föra överuppgifterna på ett magnetband i avsUit att aktualisera egna dataregister. Ävenom det är möjligt att genom s. k. optisk läsning transformera en utskrift tillett magnetband, är en sådan möjlighet f. n. mycket kostsam. Föreningarnaförordar därför att såväl enskilda som företag och organisationer erhållerlaglig rätt att få ut information i de former den tekniskt kan utiämnas. TCO anser att den enskilde i princip bör hamöjlighet att välja formen för kopia, t. ex. att få kopia på magnetband.Inskränkningar bör dock gälla, om det är fråga om uppgift som skall ingå ipersonregister. förutsätter att den avOSK föreslagna regeln om utlämning av kopia av datamedium inte kommer attinnebära någon inskränkning av den samköming av egna data och data hämtade frånoffentiiga datasystem som bl. a. försäkringsbolagen har behov av. Kostnadsfrågan berörs av flera remissinstanser.Sålunda framhåller RRV, försäkringsinspektionen och Svenska landstingsförbundetatt förslaget om tillhandahållande av ADB-upptagning medför ökade kostnaderför myndigheterna men att denna kostnadsökning måste accepteras, om man vUl slåvakt om offentlighetsprincipen. Såväl de nämnda remissinstanserna som anser att den hittUls rådande avgiftsfriheten bör behållas. SCB uttrycker allmän oro över OSK:s förslag medhänsyn till kostnadsaspekterna. För statistikproduktionens del kan enligtSCB:s uppfattning skyldigheten att tillhandahålla upptagning i läsbar form blimycket kostnadskrävande, om betydande efterfrågan på sådana uttag skulle uppståoch begreppet upptagning i läsbar form ges en vidsträckt tolkning. Enligt bankinspektionens mening bör det övervägasatt inskränka skyldigheten för en myndighet att tillhandahålla upptagnmg påstället tUl fall då så kan ske utan nämnvärd kostnad eller att öppna möjlighettill avgiftsbeläggning. anser att myndigheten bör ha rätt att ta utavgift, om utlämning sker tUl beställare med kommersiella intressen. Hovrättenöver och samt i är av sammauppfattning för det fall att utlämnandet sker i form av 1973: 33 39 magnetband eller annat datamedium. Enligtmatematisk-fysiska sektionen vid bör utlämnande avmagnetband alltid ersättas. OSK:s förslag att även kommunerskall vara skyldiga att mot avgift tiUhandahålla avskrift eller utskrift avoffentlig handling tillstyrks av hovrätten över och och av JO.Hovrätten ifrågasätter om inte principen för avgiftsberäkning i dettasammanhang borde införas i TF, eftersom kommunerna annars inte skulle varabundna. När det i övrigt gällermyndigheternas tillhandahållande av upptag' ningar erinrar RRV om att diarieroch andra förteckningar är ett a\ medlen att tillgodose offentiighetsprincipen.Verket understryker bety delsen av att överskådliga och i övrigt lätttillgängliga register upprättas över såväl förekommande upptagningar somtillgängliga informationsuttag. och anser för sin del att det ärnödvändigt att myndigheterna för lätt tillgängliga diarier, register ellerliknande, med vUkas hjälp allmänheten ges möjlighet att orientera sig ibefintiigt ADB-material. och sparbanksföreningen anser vidareatt det bör åligga en tjänsteman på varje myndighet att tillhandagå allmänhetenmed anvisningar om vilken information som finns och hur den kan erhållas. Vad slutligen gällertillhandahållande av arkiverat material framhåller nödvändighetenav att arkivmyndigheterna ges möjligheter att utnyttia sådan maskinutrustningsom krävs för att tiUgodose allmänhetens och forskningens fortsatta tillgångtill information som förvaras hos arkivmyndigheterna. Även DAK betonar attarkivmyndigheterna måste kunna förfoga över erforderlig utrustning. 4.3.8 Prövningen av frågan om utlämnande av ADB-upptagning OSK:s förslag att fråga omutiämnande av ADB-upptagning skall prövas av den myndighet som förfogar över upptagningengodtas allmänt av remissinstanserna. säger sig dock föredra enregel om att prövningen i stället åläggs den myndighet som enligt gällandeförfattning, avtal eller på annat sätt är att anse som huvudman för upptagningen. Några instanser tar upp det falletdå flera myndigheter förfogar över en upptagnmg. RSV fmner det naturligt attutlämningsfrågan i sådant fall prövas av den av myndighetema tUl vilkensökanden vänder sig. RRV påpekar emellertid att det av kostnadsskäl är mindreönskvärt att två eller flera myndigheter i stort sett låter ta utsamma m-formation. RRV anser det angeläget att man i sådana situationer åstadkommernågon form av samordning. SAF, ochSveriges Radio hyser farhågor för att en sökande kommer att bollas mellan olikamyndigheter i fall då ett dataregister är gemensamt för eller uppdelat på fleramyndigheter. 1973: 33 40 nämndaremissinstanserna anser att det för sådana fall måste finnas klara föreskrifterom vUken myndighet som bestämmer om utlämnande av en upptagning. Enligt kan det rent av vara lämpligt att anförtro någrafå lämpligt belägna myndigheter med särskUd ADB-utrustning uppgiften atttillhandagå allmänheten med allmänna handlingar. 4.3.9Sekretesslagens tillämpning på ADB-material