prop · FW0397 · 1973-12-31 00:00:00 — Det skulle kunnahävdas alt en uppdelning av AP-fonden i en sektor för placeringar i aktier ochi en annan för övriga placeringar medför en mindre effektiv fördelning avkapitalresurserna än en enkel vidgning av de nuvarande delfondernas placeringsrätttill alt omfatta också aktier. Enligt fullmäktiges mening måste dock detförhållandet att medel avdelas för aklieplaceringar ses som en manifestation avstatsmakternas målsättning att underlätta företagens anskaffning av riskvilligtkapital för att därigenom främja en gynnsam utveckling av den svenska ekonomin.Avsikten är således inte att aktieplaceringar skall konkurrera med andradispositioner. Med hänsyn till den nya verksamhetens speciella karaktär ochnära anknytning till näringspolitiken finner fullmäktige det naturligt med enstatlig representation i den nya styrelsen enligt förslaget, dvs. av sammaomfattning som i första fondstyrelsen. Två ledamöter i framför i ett särskUt yttrande i huvudsak samma synpunkter somriksbanksfullmäktige. En grupp remissinstanserförordar att de nuvarande tre fondstyrelserna får handha också placeringama i akiier.Bl. a. bankinspektionen har denna uppfattning. Inspektionen framhåller attbehovet av organisatoriska former som är ägnade att minska koncentrationstendensenblir med de föreslagna aktieplaceringarna en mera central fråga än hittUls.När fonden inrättades, fick den tre styrelser representerande de olika sektorerav samhället, varifrån medel inflyter till fonden. Att det slutgiltiga ansvaretför fondens dispositioner på detta sätt fördelats på tre fondstyrelser har storpraktisk betydelse, sora inte i alltför hög grad förringas av att den löpandeverksamheten handhafts av ett gemensamt verkställande organ. Medutredningsförslaget uppnås en decentralisering, såtillvida sombeslutsfattandet vad gäller aktieplaceringar läggs utanför de tre nuvarandefondstyrelserna. Därmed sker en decentralisering efter placeringsformens art,men beslutsfunktionen koncentreras i fråga om just aktier. Man avviker ocksåfrån den nämnda gmndläggande principen, att inflytande och ansvar utanavseende på placeringsformen bör fördelas med hänsyn till de sektorer av samhälletfrån vilka medel inflyter till fonden. Vidare gäller i fråga om ett institut avkapitalmarknadskaraklär att i motsats lill vad som gäller för bankinstitulen köp av akiier i ett bolag och av obligationer som utfärdats av samma bolaghar ett naturligt samband med varandra. Mycket talar för att sådana frågor börkunna prövas av ett organ som 1973: 97 53 harmöjlighet till finansieringsinsatser av olika slag. Inspektionen förordardärför att aktieplaceringsverksamheten inordnas i den nuvarande organisationen.Rambeloppet på 500 milj. kr. bör fördelas på de tre fonderna efter derasstorlek. Beslutanderätten bör i princip inte kunna delegeras. Behovet avsärskild sakkunskap bör i första hand tillgodoses genom ett särskilt rådgivandeorgan. En organisation enligt de linjer som mspektionen förordar finns inora t.ex. försäkringsbolagen. AP-fondens andra ochtredje fondstyrelser samt tre ledamöter i första fondstyrelsen, vilka allaavgett likalydande yttranden, har samma inställning som bankinspektionen. Ihuvudsak anförs följande. Farhå-goma för en icke önskvärd maktkoncentration viden vidgning av de nuvarande delfondemas placeringsreglemente lill att omfattaäven aktier synes starkt överdrivna. En sådan vidgning innebär snarare attfondens dominans på obligationsmarknaden reduceras, vilket från allmänsynpunkt måste te sig positivt. I själva verket innebär tre fondstyrelser, somkan besluta var för sig, en större decentralisering än utredningens förslag omen självständig aktiefond. Såväl SPP, som förvaltar aktier tillett dagsvärde, som är väsentligt större än den ram sora utredningen föreslagittill en början skall gälla för den fjärde fonden. De speciella regler somutredningen föreslagit att styra denna fonds verksamhet i samband med aktieköpsynes därför obehövliga. Den av utredningen åberopade kapitalmarknadsprincipenär helt felaktig, vilket framgår av att försäkringsbolagens, statskontorels m.fl. institutioners placeringsregler tillåter såväl aktie- och obligalionsför-värvsom direkt långivning, vilket veterligen aldrig uppfattats som negativt.Skapandet av ett fristående aktieinstitut skulle ge upphov till en artificielluppdelning av fondens placeringar. Om hänsyn tas till aktiernas värdestegring,skulle de avkaslningsskUlnader, som uppstår mellan aktie- ochobligationsplaceringar, ofta ge utslag lill aktiernas favör. En på förhandgjord uppdelning av kapitalet skulle emellertid leda tiU en avkaslningsmässigtineffektiv fördelning. Awägningen bör i stället kunna göras i varje konkretsituation. Självfallet koramer de tre fondstyrelserna att redovisaaktieplaceringarna på sådant sätt att denna verksamhets resultat kan avläsasfortlöpande och ge underlag för en riklig bedömning. Med utredningsförslaget inu berörda hänseende följer vidare en rad negativa effekter. Eftersom denfjärde fonden föreslås få en ovillkorlig dragningsrätt i de övriga fondernaför att finansiera sina aktieförvärv, kan detta innebära, att planeradedispositioner vid sådana dragningstillfällen inte kan fullföljas. Än viktigareär att en självständig fond genom sin brist på alternativaplaceringsmöjligheter kan ge upphov till allvarliga störningar påaktiemarknaden. Konsekvenserna blir irrationella förmögenhelsförddningar ochdåliga avkastningsmöjligheter på investerat kapital. Dessa effekter kommerframför allt att göra sig gällande under initialskedet. 1973: 97 54 måstedel te sig märkligt med en konstruktion som ger fondstyrelserna ansvar förförvaltningen av ett totalbelopp, varav en del ovillkorligt skall överförastill en självständig fond, vars dispositioner inte kan påverkas avstyrelserna. Andraremissinstanser som delar uppfattningen att den nya verksamheten bör överlåtasåt de nuvarande tre styrelserna är länsstyrelserna i Östergödands, ochNorrbottens län (majoriteten), , , . LOoch de flesta av de av LO hörda fackförbunden stöder den reservation somavgetts av en ledamot i utredningen, därvid LO och några av fackförbunden dockhävdar att de tre fondstyrelserna skall slås samman till en styrelse med enmajoritet av representanter för löntagarna. Den särskilda fond som bör ha handom aktieförvärven skall alltså ha ställning av förvaltningsenhet under densammanslagna fondstyrelsen. LO delar reservantens uppfattning att dennastyrelse bör utse minst halva antalet av ledamöterna i styrelsen för denunderställda aktiefonden. och anser att utredningen hade kunnatundvika förslagets nackdelar i form av ökad maktkoncentration ochcentralisering av inflytandet över näringslivet, om kanaUseringen till näringsUvetfått ske genom ett antal från fonden fristående mellanhandsinstitut. Förbundetvänder sig starkt mot all de tre nuvarande fondstyrelserna får handha ocksåaktieplaceringarna. Genom den gemensamma administrationen skulle en sådanlösning innebära en starkare koncentration än inrättandet av en fjärdedelfond, iflera remissyttranden diskuteras de effekter på aktiemarknaden som kanuppkomma, om AP-fonden får rätt alt köpa aktier. Bankinspektionen påpekar attkursstegringar med anledning av aktieköp i och för sig kan bli till nyttabl. a. genom att möjligheterna ökas till ytterligare kapitaltillskott från ennormal nyemission. Kursstegringarna orsakas antingen av fondens direkta efterfråganeller av aktiemarknadens förväntningar om ökad framtida räntabilitet i deföretag, där fonden engagerar sig. På kan dock de kursuppdrivande verkningamaav fondens inträde på aktiemarknaden försvagas, om den faktiska räntabiliteteninte visar sig kunna höjas resp. motsvara förväntningarna. Det har nämUgen iett flertal undersökningar visat sig alt den faktiska vinstutvecklingen är enav de faktorer som har störst inflytande på aktiekursutvecklingen. Ianslutning till utredningens uttalande att AP-fondens placeringar bör vara stationäraoch engagemangen inte disponeras om, eftersom sådana förändringar direkt ellerindirekt genom sin storlek skulle få avsevärd betydelse för kursbildningen påaktierna i fråga, erinrar inspektionen Prop.1973: 97 55 omall det redan nu förekommer att aktieposter av den storlek som det här kan blifråga om byter ägare vid sidan om handeln på fondbörsen. Det kan dock inteuteslutas att ofta förekommande transaktioner med stora poster får deoförmånliga kurseffekter som utredningen nämner. Om AP-fondens innehav skulleutgöra en betydande del av samtliga aktieinnehav, kan en låsning av portföljenmedföra andra inskränkningar i aktiemarknadens funktionsduglighet. Den totalaomsättningen kan minska och därmed möjlighetema för allmänheten att snabbt ochutan transaktionsförluster realisera eller placera om aktieposter.Inspektionen ifrågasätter därför med understrykande av utredningensuttalanden om varsamhet och hänsyn till riskerna för störningar på marknaden om särskUda inskränkningar bör gälla för fonden i fråga om försäljningar ochomplaceringar av aktier. Redan ett skäligt beaktande av det primära intressetatt bevara och förkovra fondens tillgångar till pensionstagarnas fromma talarför alt fonden härvidlag bör föra ungefär samma politik som investmentbolagenoch försäkringsbolagen. anser att tillkomsten av en så stor och dominerandeaktieägare som AP-fonden skulle kunna förrycka kursbildningen på aktiemarknadenoch medföra risker för en styrning av aktiekurserna på ett frånmarknadssynpunkt inte önskvärt sätt. Eftersom dessa effekter inte tUlfredsstäUandeutretts och analyserats kan styrelsen inte förorda alt förslaget nu läggs lillgrund för lagstiftning. Styrelsen pekar på bl. a. att ett engagemang frånfondens sida som innebär att en del av aktiestocken ligger låst i fondensaktieportfölj kan få till följd alt marknaden i vissa aktier tynar bort och altdärmed en av grunderna för börsnoteringen koraraer att svikta. Även Svenska fondhandlareföreningenoch stryker under den häramande effekt påaktiehandeln som kan följa av alt stora aktieposter genom AP-fondens förvärvdras undan från normal handel. berör tänkbara effekter på aktiemarknaden. leder förslaget till alt AP-fonden successivt tränger undan ettstort antal självständiga placerare, vars bedömningar och placeringsbeslututgör grunden för en stor och livlig aktiemarknad med förmåga att fördelakapitalet efter företagens avkastnings-möjligheter. De kapitalbehövandeföretagen bhr i stället allt mer beroende av en dominerande placeraresbedömningar och beslut. anför att denna risk för en försämradresursfördelning v.a aktiemarknaden är en av de allvarligaste nackdelarna medutredningsförslaget. Vidare uppkommer större risk för kraftiga kursfluktualionervilket skrämmer bort en del traditionella aktieplacerare och motverkar enangelägen breddning av marknaden till nya kategorier av sparare. Fondbörsutredningenpåpekar att man får en annan bild av aktie-omsättningen vid fondbörsen än densom redovisas i betänkandet om 1973: 97 56 manfår beloppet av aktieomsättnirigen vid fondbörsen relaterat till medelvärdet avbörsbolagsakliernas totala marknadsvärde för . För åren 19651971utgjorde sålunda aktieomsältningen vid fondbörsen följande andel av medelvärdetav börsbolagsakliernas totala marknadsvärde: för , för år1966, för , för , för , för år1970 och för . Motsvarande andel för beräknas bli högreän för . Vidare omfattar börsstatistiken inte all den akliehandd som iverkligheten äger mm på fondbörsen, bl. a. affärer i uddaposter samt iteckningsrätter och delbevis. Aktiemarknaden på omspännerså stor del av marknaden i de börsnoterade aktierna att börsen får anses varaett effektivt kursbildningsorgan. påpekar vidare att eftersoraredan nu en väsentlig del av börsaktierna ligger fast placerade, en alltförpassiv placeringspolitik från fjärde fondstyrelsens sida skulle kunna på långsikt medföra olägenheter för aktiemarknadens funktionsduglighet. Fondstyrelsenbör vara oförhindrad att anpassa sin portfölj efter olika omständigheter,särskilt den successivt skiftande bedömningen av företagens framtidsutsikteroch intresset av en lämpUg riskspridning. Man bör därför beträffanderiktlinjerna för fjärde fondstyrelsens placeringspoUtik nöja sig med detallmänna uttalandet, att styrelsen får förutsättas agera på aktiemarknaden medsådan varsamhet att överdrivna kurseffekter i görligaste mån undviks. Deremissinstanser som är positiva till förslaget i den principiella frågantillstyrker i allmänhet också den föreslagna begränsningen av placeringsvolymentill 500 milj. kr. eUer lämnar den utan erinran. Några remissinstanser är dockkritiska mot en sådan begränsning. LO raenar att ramen bör bestämmas till 5 %av fondkapitalet eller f. n. med en ökning om ca 500 milj. kr.per år. Det tar visserligen att bygga upp en verksamhet av föreslagenart varför det inte kan bli fråga om att utnyttja en såstor ram som av fondkapitalet. Fondstyrelsen är emellertid kompetent attsjälv bedöma placeringstakten inom den större ram som LO föreslår. Svenska fabriksarbetareförbundeloch delar LO:s mening om placeringsramensstorlek. , och anser alt någon ram för aktieplaceringarnainle behövs. Förslagetom begränsning av insatserna i ett företag tUl högst så stor andel av aktiernasom svarar mot av röstetalet för samtliga aktier tillstyrks eller lämnasutan erinran av flertalet av de remissinstanser som är positiva tillutredningsförslaget i slort. Förslaget kritiseras av några remissinstanser, somanser att någon sådan begränsning inte bör finnas. Hit hör LO och flertalet avde av LO hörda fack- Prop.1973: 97 57 LO anför bl. a. följande. Begränsningsregelnkommer att försvåra för fonden att direkt överta nyemissioner. Utredningenanser att fondens insatser får de gynnsammaste effekterna om de avser främjandetav större projekt i väletablerade företag. I allmänhet torde emellertidföretagen inte vara villiga att genom nyemission göra en så liten ökning av detegna kapitalet som motsvarar av röstvärdet. En så blygsam förbättring av soliditeteni det enskUda fallet kan inte heller verksamt bidra till en ökadinvesteringsbenägenhet. Den föreslagna begränsningsregeln kan också hindrafonden att göra aktieförvärv i syfte att i stället för utländska intressenteröverta svenska företag när det bedöms önskvärt att de stannar i svenska händer.Regeln kan vidare vara till hinder när del gäller att motverka utflyttning avsvenska företag till utiandet, när en sådan utflyttning från sysselsättnings-och näringspolitiska synpunkter bedöms angelägen. Den av utredningen åberopadebegränsningsregdn för försäkringsbolagen är motiverad av önskan alt uppnå enriskspridning för att skydda försäkringstagarna. LO hävdar att i fråga om AP-fondenmåste man ha en annan syn på riskproblemet. Lönlagarna kan gardera sig motsmärre förluster genom en riskspridning, men de verkligt stora förlusterna bådeunder sin verksamma tid och som pensionärer kan de skydda sig mol endast genomall fonden medverkar i en aktiv näringspolitik i syfte att få ett expansivtkonkurrenskraftigt näringsliv och full sysselsättning av samhällets produktivaresurser. LO betonar all det inte är fråga om att bygga upp en industri somhelt ägs och styrs av fonden eller samhället. Den fackliga rörelsens mål är istället ett samråd och ett delägarskap som i det moderna samhället är den bästaformen för en utbyggnad av näringslivet. I sammanhanget påpekar LO att fondenkan komma alt utsättas för starka påtryckningar från olika håll för alt engagerasig i lokaliseringspolitiken och i företag och branscher som råkat i speciellasvårigheter men att härvidlag får hänvisas till stödorgan raed särskildanäringspolitiska uppgifter. Även , och i (raajoritelen)avstyrker den föreslagna 5 %-regeln. Svenska byggnadsarbelarförbundel anser attregeln inte bör gälla vid s. k. riktade eraissioner och iÖstergötlands län menar alt i särskilda fall bör avsteg från regeln få göras. Styrelsen för erinrar om att femstörre bolag med slöd av aktiebolagslagens övergångsbestämmelser har A-aktiermed en röst per aktie och B-aktier med endast en tusendels röst per aktie, vUketinnebär all begränsningsregeln skulle tillåta all AP-fonden kan köpa upp hela B-serieni dessa företag så att handeln i sådana aktier helt upphör. Detla kan undvikasom även den spärregeln införs att fondens aktieinnehav inte får överstiga vissandel av ett bolags aktiekapital. Prop.1973: 97 58 I flera remissyttranden behandlas frågan om riktade nyemissioner.Från flera håll bl. a. LO, . och , anges del vara angelägetatt det i överensstämmelse med det förslag som i frågan lagts fram iaktiebolagsutredningens förslag lill ny aktiebolagslag öppnas möjlighet förbolagsstämma att besluta om avvikelse från den nuvarande företrädesrätten föräldre aktieägare att teckna akiier vid nyemission. Härigenom ges AP-fondenmöjlighet att direkt helt eller delvis överta en nyemission. Som skäl härföranförs i huvudsak att risken för stora kurshöjningar och andra risker förstörningseffekter på fondbörsen blir mindre och att fondmedlen kan slussasdirekt till kapitalbehövande företag. anför alt från AP-fondens synpunkt borde äldreaktieägares företrädesrätt vid nyteckning helt slopas, eftersom beslut av bolags-stäraraaom överlåtande av emission på fonden troligen förutsätter högre kurs än vad somannars skulle blivit fallet. Riksbanksfullmäktige delar i allt väsentligt utredningenssynpunkter i fråga om de begränsade möjligheterna för fonden alt tillförabolagen kapital direkt vid nyemissioner. Det är möjligt att fonden genora attköpa teckningsrätter skulle kunna verka kursstödjande genom alt utfästa sig attinträda som köpare på marknaden om kurserna skulle tendera alt falla i sambandmed nyemission. I den mån nyeraissionsverksamheten hämmas av risker förkursfall vid emissionstillfället borde ett sådant slöd leda till ökadenyemissioner. Den kursslegrande verkan av alt AP-fonden placerar på marknadenkan då i viss mån balanseras av den dämpande effekt som följer av en ökad tUlgångpå aktier. Blir riktade nyemissioner möjliga är det ändå fråga om enförhandlingssituation för vilken gäller att överenskommelsen raåste vara gynnsaraför företaget för att bolagsstämman skulle acceptera att en nyemission placerasutanför ägarkretsen. Den innebär att eraissionskursen torde bli tämligen hög,vilket motsvarar en press uppåt på kursnivån. Tanken att genom en ovUlkorligbestämmelse begränsa aktieägarnas företrädesrätt strider mot rådanderättsuppfattning och skulle f. ö. ge begränsade effekter, eftersom man aldrigkan tvinga ett bolag att företa nyemissioner. Även bankinspektionen är kritiskmot en lagändring som innebär att riktade emissio ner skulle kunna ske ulanbeslut av bolagsstämma. påpekar att en förutsättningför att aktieägarna skall avstå från sin rätt tUl företräde vid nyteckning äralt AP-fonden accepterar sämre villkor än aktieägarna. Härigenom skulle vissaföretag få tiUgång liU nytt aktiekapital till ett lägre pris än andra företag.Detta kan ses som att AP-fonden subventionerade företagens kapitalkostnader. Ensådan utveckling kan enligt bankföreningen medföra risker för en inoptimalkapitalfördelning och en felaktig inriktning av investeringsverksamheten frånsamhällsekonomiska synpunkter. Prop.1973: 97 59 Bankinspektionen anser att utredningen inte anfört några egentiigaskäl för alt aktier i investmentbolag inte skall få förvärvas av AP-fonden.Enligt inspektionen kan det vara lämpligt alt tillgodose ettföretags behov av kapital genom att tillskjuta ägarkapilal via investmentbolagsom äger företagel. kan förvärv av akiier i investmentbolag också frånsäkerhetssynpunkt vara att föredra. Godtas utredningens förslag på denna punktmåste begreppet investmentbolag närmare klargöras. anseratt det föreslagna förbudet för fonden att förvärva aktier i investmentbolag äralltför kategoriskt. Fonden bör få rätt alt förvärva aktier i andrainvestmentbolag än sådana som nästan helt ägnar sig åt förvaltning avbörsnoterade aktier. LO anser alt investmentbolag inte får uteslutas frånfondens placeringsområde, efiersom sådana bolag kan vara de organ där deviktigaste företagspolitiska besluten i verkligheten fattas. Bankinspektionen anser det önskvärt att AP-fonden gesmöjlighet att förvärva konvertibla skuldbrev och warrants, eftersom förvärv avsådana skuldbrev sannolikt inte får samma genomslagskraft påaktiekursutvecklingen sora direkta aktieförvärv. Flera remissinstanser, bl.a,SAF, och hemställer omlagstiftningsåtgärder som underlättar för företagen att skaffa kapital genomsåväl konverteringslån som vinstandelslån. Utredningens förslag om en särskild sakgranskning av dennya placeringsverksamhelen vid sidan av den vanliga revisionen tillstyrksuttryckligen av riksbanksfullmäktige, riksgäldsfullmäklige samt någralänsstyrelser och handelskammare. Riksbanksfullmäktige anser alt del molbakgrund av hur raraen för fjärde fondens verksamhet skall bestämmas ärnaturligt, att i fasta former får tillfälle alt följa upp resultatetav fondens verksamhet, 1 fråga om det föreslagna granskningsorganet frarahållerfullmäktige viklen av alt organet i sin översyn av fondens verksamhet beaktaratt en alltför försiktig placeringspolitik kan motverka syftet att bidra tillutvecklingen av ett expansivt näringsliv, I riksgäldsfullmäkliges ochlänsstyrelsernas yttranden framhålls värdet av den föreslagnariksdagsbehandlingen. I ett tiotal remissyttranden kritiseras den särskildasakgranskningen av fjärde fondens verksamhet. Bankinspektionen anmärker attnågon verklig ansvarsfrihet för styrelsen inle nås genom det föreslagna förfarandet.Inspektionen påpekar vidare att i revisorernas uppgift ingår att ocksåsakgranska förvaltningen inbegripet placeringspolitiken. Utredningsförslagetinnebär i verkligheten en särskUd revision över den vanliga revisionen och enparlamentarisk kontroll med en svårtillämp-bar inskränkning i rätten att yttrasig över vad som är föremål för Prop.1973: 97 60 Inspektionen kan sålunda inte ansluta sig tillförslaget om ett särskilt granskningsorgan och en särskild parlamentariskkontroll. Kammarrätten i ifrågasätter om det finns skäl att inrättaett speciellt granskningsorgan och anser att en från konstitutionell synpunktmer tilltalande linje är att regering och riksdag vid införande av nya regler fÖrfondförvaltning så klart som möjligt uttalar sig om syftet med dessa och angerde ramar inom vilka styrelsen har att förvalta medlen. Styrelsens verksamhet,som bör bringas till allmänhetens kännedom på sådant sätt att den kan bliföremål för allmän debatt, bör sedan underkastas sedvanlig revision. I den månbehov anses föreligga av ändrade regler bör frågan härom på vanligt sättbehandlas och beslutas av och Kungl. Skulle behov av enkontinuerlig översyn av fondens verksamhet föreligga bör detta ske genom ettav Kungl. Maj:t tUlsatt organ som i vanlig ordning avger rapport över sittarbete tUl Kungl. Även LO anser mot bakgrund av LO:s förslag att denuvarande styrelserna, sammanslagna till en styrelse, bör ha fulla ansvaret förfondens aktieplaceringar att den nya verksamheten skall revideras ochredovisas tUl Kungl. Maj:t i samma ordning som sker beträffande övrigverksamhet. LO framhåller att granskning av aktieplaceringarna intebör göras tUl en särskild fråga, ryckt ur sina väsentliga sammanhang, ulan ingåi granskning av den allmänna näringspolitiken. Bland andraremissinstanser som ställer sig avvisande till den föreslagna särskUdagranskningen och riksdagsbehandlingen kan nämnas i län, AP-fondensandra och tredje fondstyrelser samt en minorUei inom första fondstyrelsen,, statskontorets fondbyrå och några av de av LO hörda fackförbunden. I några av yttrandena frarahålls att om granskningsorganetinrättas även annan än justitieråd eller hovrättspresident bör kunna utses tiUordförande i organet. I samband med genomförandet av lagstiftningen omen allmän tiUäggspension bildades AP-fonden för att förvalla de avgifter som erläggsför finansieringen av tiUäggspensioneringen. Fonden har fraraför allt lillsyfte att trygga en hög kapitalbUdningstakt i samhällsekonomin.