prop · FW0333 · 1973-12-31 00:00:00 — När det i övrigt gäller tillgängligheten avupptagningar för ADB anser att det viktiga från offentlighetssynpunkt äratt informationen skall vara tUlgänglig för den enskilde i samma utsträckningsom för myndigheten. Detta leder till följande praktiska konsekvenser. Haruppgifter matats in i datamaskin och lagras de i oförändrat skick i ettdataminne, finns i praktiken alltid möjlighet för myndighet som förfogar överupptagningen att ta del av uppgiftsinnehållet. Samma möjlighet bör den enskildeha. Om uppgifterna inte finns kvar oförändrade utan har gjorts till föremål förbearbetning, är det resultatet av bearbetningen som allmänheten har anspråk påatt få ta del av, under förutsättning att detta finns bevarat på datamedium.Däremot kan det inte utan vidare anses åvila myndigheten på grundval avoffentlighetsprincipen att bearbeta tillgänglig information, i den mån dettaskulle innebära extra arbete av någon omfattning. Inte ens om program finnsutarbetat bör det utan vidare åvila myndigheten att utnyttja detta.Situationen blir en annan, om den begärda bearbetningen är förberedd förmyndighetens eget behov och de uppgifter som den enskilde önskar lätt kanöverföras till läsbar form. anser, som tidigare nämnts, att omhandlingar inte i sin helhet kan tiUämpas på alla nya datamedier. På grunddärav måste 2 kap. TF kompletteras med regler om upptagnmgar för ADB. Skäl kanenligt anföras för att lagtekniskt lösa frågan så att till kapitlet fogasen ny paragraf innehåUande de speciella reglerna för datamedier. En sådanparagraf måste emellertid enligt OSK:s uppfattning innehålla en radhänvisningar tUl eller upprepningar av bestämmelserna rörande handlingar. Dettaleder till svårigheter vid paragrafens utformning och sannolikt också vid desstillämpning i praktiken. Med hänsyn därtUl förordar att bestämmelsema istället utformas som tillägg till eller ändringar i samtUga berörda paragraferi 2 kap. TF. I samtliga fall behandlas begreppet upptagning för ADB somsidoställt med begreppet handUng. Närregler om upptagningar för ADB tas in i TF blir det enligt Prop.1973: 33 23 nödvändigt att införa regler även för andra slag av upptagningar, vilkaf. n. i praxis torde jämstäUas med handling. Huvudsakligen gäller dettafonogram och andra ljudupptagningar. föreslår att i 2 kap. 2 § TF tas in enregel om att dessa upptagningar, dvs. de som kan läsas eller avlyssnas medaiman teknik än ADB, skall behandlas som handlingar vid tillämpningen av 2 kap.TF. 4.2.4Begreppet upptagning m. fn. Enligt OSK:s mening bör regleringen beträffandedatamedierna så långt möjligt göras parallell med regleringen i fråga omhandlmgama. Detta förutsätter att inte heller de nya reglerna tar sikte påsjälva informationen utan på ett konkret föremål, motsvarande handling. Ettkonkret föremål, som på detta sätt kan väljas som regelns objekt, är denupptagning i vUken uppgifterna fixerats i ett minne, ett datamedium. Exempelvisär magnetband, skivminnen, trumminnen och kärnminnen datamedier i den angivnameningen. Det utmärkande för upptagningarna är att de antingen ingår i ellerkan matas in i ett ADB-system. Hålkort och hålremsor torde enligt de föreslagna reglernabli att betrakta som både handUngar och upptagningar i flertalet fall.Detsamma gäller i viss utsträckning upptagningar på mikrofilm, finner detemeUertid inte nödvändigt att göra någon uttrycklig gränsdragning mellanbegreppen handling och upptagning. Finns hela informationen i båda formerna, ärdet från offentiighetsprincipens synpunkt likgiltigt om reglerna för handlingeller för upptagning tillämpas, I ett sådant fall bör dock av praktiska skälreglerna om handling ges företräde. Enligt OSK:s mening vore det önskvärt att finna enutformning av TF som kunde förväntas göra den tillämplig på alla framtidatekniker för beväring av information. Ett sådant företag är dock vanskligt,eftersom det knappast kan förutses vilka vägar den tekniska utvecklingen påområdet kan komma att gå. Med hänsyn härtill avstår från att söka utformaregler som uttryckligen innefattar även alla nytillkommande tekniskalösningar. EnUgt OSK:s uppfattning finns det anledning räkna med attoffentlighetsprincipens tillämpning på nya metoder på området kan lösasövergångsvis i praxis till dess lagstiftningen hinner anpassas till dem. På grund av det anförda föreslår atthuvudregeln om offentlighet i 2 kap. 1 § första stycket TF uttryckligen görstillämpUg inte bara som på handlingar utan också på sådana upptagningar somär avsedda för ADB. Det bör härvid observeras dels att sådana upptagningar kanupprättas utan hjälp av ADB, dels att en uppgift i en upptagning kan varauppdelad på flera register i datateknisk bemärkelse, vilka i sin tur kan finnasi oUka fysiska minnen. Även om uppgiften är uppdelad på sådant sätt torde detdock vara fråga om samma upptagning. Degrunder för sekretess som anges i 2 kap. 1 § första stycket TF bör 1973: 33 24 enligtOSK:s mening gälla även för uppgifter som databehandlas. Hänvisningen tillsekretesslagen i andra stycket bör följaktligen anges omfatta också allmännaupptagningar för ADB. Som närmare skall utvecklas i ett följande avsnitt anseremellertid inte att sekretessregler är ett tillräckligt medel för atthindra otillbörligt integritetsintrång med hjälp av databehandling. Genom etttUlägg till andra stycket bör därför möjligheter skapas att i samfällt stiftadlag föreskriva även andra inskränkningar i tillgången tUl handlingar ellerupptagningar. 4.2.5 Frågannär ADB-upplagning skall betraktas som allmän I 2 kap. 2 § TF bör, liksom i fråga om handlingar,ges kriteriet för när en ADB-upptagning skall betraktas som allmän. Det kandärvid inte vara avgörande hur upptagningen förvaras. Som tidigare framhållitär det inte ovanligt att driftsansvaret för ADB ligger hos en annan myndighetän den som svarar för upptagningens innehåll och utnyttjar det material som finnsi den. Offentiighetsfrågor som rör upptagningen bör i sådant fall bedömas avden myndighet för vars räkning upptagningen gjorts, oavsett om myndighetenförvarar upptagningen. Det kan vidare förekomma att driften uppdras åt ettprivat företag eller en organisation som inte är att betrakta som myndighet iTF:s bemärkelse. Enligt OSK:s mening bör detta självfallet inte medföra attoffentlighetsprincipen inte skulle bli tillämplig på upptagningen. Med hänsyn tiU det anförda föreslår att till 2kap. 2 § TF skall fogas en föreskrift om att ADB-upptagning betraktas somallmän så snart en myndighet förfogar över den. 4.2.6 ADB-upptagningsom utgör led i bearbetning När det gäller 2 kap. 4 § TF, som innehåller reglerom minnesanteckning och annan liknande uppteckning, påpekar att det inomADB finns motsvarigheter till sådana uppteckningar. Sålunda förekommer det intesällan att en bearbetning görs i flera etapper. En sådan etapp kan resultera iatt en upptagning tUlfälligt kommer att finnas som ett mellanled. Normaltöverförs ett sådant mellanled inte till läsbar text. Det kan emellertid kommatill användning vid samköming med ett annat datasystem. Om myndigheten tar delav mellanledet, är det endast för att kontrollera att bearbetningen fortgårefter planerna. Enligt OSK:s uppfattning finns det mte anledningatt lämna ut uppgifter som utgör mellanled förrän bearbetningen blivitavslutad. Med hänsyn härtill föreslås att i 2 kap. 4 § TF skall föras in enföreskrift om att upptagning som utgör endast ett led vid bearbetning idatamaskin inte skall anses som allmän förrän bearbetningen avslutats.Uttryckssättet avses omfatta även det fall då den upptagning som utgörmellanledet upprättas hos en myndighet och överlämnas till en annan myndighet 1973: 33 25 Om en upptagning överförs till läsbar form eller om densparas, bör bearbetningen i denna del anses avslutad även om upptagningenanvänds för vidarebearbetning. 4.2.7 Frågannär myndighet skall anses förfoga över ADB-upptagning I 2 kap. 5 § TF anges när handlmg anses inkommeneller upprättad och därmed blk att betrakta som allmän. Som en motsvarighethärtill behövs regler som avgör från vilken tidpunkt en myndighet anses förfogaöver en upptagning från ADB. EnUgt är det knappast möjligt att knyta dennatidpunkt till upptagningens inkomst resp. upprättande, bl. a. eftersomupptagningen i vissa fall inte ens kommer att finnas fysiskt hos myndigheten.I stället bör föreskrivas att en myndighet anses förfoga över en upptagning iden mån myndigheten har befogenhet och möjlighet att överföra upptagningen tillläsbar form. Den nu angivna regeln innebär bl. a. att, om enmyndighet har tillgång endast till vissa uppgifter i en upptagning, denförfogar över upptagningen bara i motsvarande del. Vidare förutsätts attmyndigheten har tekniska möjligheter att ta del av uppgifterna med hjälp avegen datamaskin eller med biträde av annan datamaskinsinnehavare. Att upptagningenskall kunna överföras till läsbar form betyder inte att den som önskar fa delav uppgiften måste förstå det språk på vilken den är avfattad eller den kod ivilken originaltexten förekom. Däremot kan en handling med enbart maskinläsbartext inte godtas. I den del en upptagning innehåller protokoll ellerdärmed jämförliga anteckningar bör den inte bli tUlgänglig för aUmänhetenförrän anteckningarna justerats eller annars blivit färdigställda. Detta böruttryckligen anges i 2 kap. 5 §. Vidare bör anges att upptagningar som myndighetgjort särskUt för visst mål eller ärende inte blir allmänna förrän deexpedierats eller saken slutbehandlats. Som redan utvecklats i ett tidigare avsnitt anserOSK att reglerna om tillhandahållande av handlingar inte kan föras överoförändrade till upptagningar för ADB, bl. a. eftersom sådana upptagningar Inteutan vidare kan läsas eller skrivas av utan först måste överföras till läsbarform. Detta kräver vanligen en mer kvalificerad medverkan från myndigheten ännär det rör sig om en handling. Ofta måste myndigheten föranstalta om köming idatamaskin. Visning av informationen på bildskärm möjliggör läsning ochavskrivning på samma sätt som i fråga om handling. Om bUdskärm inte står tillförfogande måste utskrift göras. I enUghet med det sagda anser att reglerna omtillhandahållande på stäUet av ADB-upptagningar bör utformas så, att upptagningskall tillhandahållas i läsbar form. Med läsbar form bör avses både bildskärmoch utskrift. Prop.1973: 33 26 Som nämnts förutsätter tUlhandahåUande avADB-upptagning normalt att myndigheten ställer datamaskin till förfogande ochmedverkar vid dess köming. Sådan körning kan vara förenad med olägenheter ochkostnader. Enligt OSK:s uppfattning måste en avvägning göras mellan å enasidan dessa nackdelar och å andra sidan önskemålet att tillgodoseoffentlighetsprincipen. Beträffande handlingar i traditionell mening gällerenligt 2 kap. 8 § TF att de skall tUlhandahållas på stället genast eller såsnart det kan ske. Skyldighet att tUlhandahålla handling på stället föreliggerdock inte om betydande hinder möter. Enligt OSK:s mening torde avvägningen närdet gäller upptagningar för ADB kunna ske efter samma principer. ledig kapacitet eller omedelbar tillgång till uppgifter, t. ex. påbildskärm, bör begäran om att få ut uppgift efterkommas genast eller så snartden berörda personalens övriga uppgifter medger det. Kan myndigheten med ringabesvär och utan extra kostnad få tillgång till datamaskintid hos annanmyndighet, bör den möjligheten utnyttjas för att skaffa fram uppgiften. göra en extrakörning för att få fram den önskade uppgiften, blirfrågan hur snart detta måste ske beroende av tolkningen av 2 kap. 8 § TF. De nu angivna principerna torde kunna tillämpasäven beträffande myndigheter som inte har tiUgång till datamaskin. Om en sådanmyndighet innehar upptagning för ADB, kan den inte tillgodogöra sig informationfrån upptagningen utan att hyra datamaskintid och få informationen överfördtill läsbar form. I vUken utsträckning detta blir möjligt är till huvudsakligdel en anslagsfråga. Så länge myndigheten själv inte har tillgång tillinformationen kan man tänka sig att en person som önskar ta del av den självställer datamaskinkapacitet till förfogande. I den mån en önskad uppgift finns i handling hosmyndigheten kan det enligt OSK:s mening inte rimligen begäras att en datamaskinskall köras för att få fram samma uppgift. Ett allmänt undantag från skyldighetenatt tiUhandahålla uppgift på stället bör därför gälla i fråga om uppgift sommyndigheten förvarar i handling. påpekar att den angivna skyldigheten förmyndighet att tillhandahålla utskrift eller bildskärm för läsning kan blirelativt betungande. Den kostnad som sålunda uppstår är emellertid enligt nödvändig, om man vill slå vakt om offentlighetsprincipen. Avgiftsbeläggningbör således inte komma i fråga för tillhandahållande av ADB-upptagning påstället. Enligt 2 kap. 8 § TF har den enskilde rätt att motavgift erhålla avskrift av handUng. Motsvarande bör enligt OSK:s mening gällabeträffande upptagning för ADB. Myndighet bör sålunda vara skyldig att motavgift lämna ut utskrift av sådan upptagning. Däremot bör det inte åliggamyndigheten att lämna ut kopia av själva datamediet, dvs. Prop.1973: 33 27 netbandet,hålkortet etc. Om sådan skyldighet ansågs föreUgga, skulle de bestämmelser tUlskydd mot ADB-teknikens risker som föreslår i annat sammanhang kunnakringgås genom att det utlämnade datamediet användes för ADB utan tillståndeller i utlandet. erinrar om att offentlighetskommittén ibetänkandet Offentlighet och sekretess (s. 213) föreslagit att den nuvarandesärregeln för myndighet i 2 kap. 8 § första stycket TF skaU slopas ochatt således skyldigheten att mot faststäUd avgift lämna ut avskrift av allmänhandling skall gälla generellt även för kommunerna. Detta förslag, som vidremissbehandlingen tillstyrktes också från kommunalt håll, bör enligt OSKgenomföras i detta sammanhang. Skyldigheten bör självfallet omfatta ävenupptagningar för ADB. Avgift för avslcrlft eller utskrift torde kunna fastställasav kommunerna själva. utgår från att de statiiga avgiftsbestämmelserna istort sett kommer att tjäna som mönster. När det gäller upptagning som kan läsas elleravlyssnas endast med annan teknik än ADB anser att de nu behandlade reglemaom skyldighet att tillhandahålla ADB-upptagning i läsbar form, skyldighet attmot avgift göra utskrift av sådan upptagning samt befrielse i vissa fall fråndessa skyldigheter bör äga motsvarande tUlämpning. Enligt OSK:s uppfattningtorde det utan uttrycklig föreskrift följa av de föreslagna reglerna attmyndighet skall tillhandahålla de tekniska hjälpmedel som den har tillgångtill för att den som önskar det skall kunna ta del av upptagningen, t. ex.läsapparat för mikrofilm eller uppspelningsapparat. Har myndighet intetillgång till behövliga hjälpmedel, bör den inte vara skyldig att anskaffasådana. För arkiv får statsmakterna genom anslag se tUl att hjälpmedel sombehövs bUr tUlgängliga. påpekar slutligen att ADB-tekniken medför storamöjligheter till inhämtande av uppgifter även på långa avstånd via terminalerav skilda slag eller genom on-lineförbindelse mellan datamaskiner. Begäran omanslutning av detta slag kan inte grundas på offentlighetsprincipen. Detta hördock inte hindra att enskild i vissa fall kan få tillstånd att anslutaterminal eller datamaskin till statlig myndighets databank. Någon föreskrift iTF rörande sådana anslutningar krävs inte. 4.2.9Övriga ändringar i TF Även 2 kap. 6 och 7 §§ TF bör enligt OSK:s meningändras så att de omfattar upptagningar för ADB. Enligt 2 kap. 9 § TF prövas fråga om utlämnande avallmän handling av den myndighet där handlingen finns. Motsvarande regel bör ifråga om ADB-upptagning gälla den myndighet som förfogar över upptagningen.Detta innebär att två eller flera myndigheter i vissa fall kan ha att prövautlämnuigsfrågor rörande samma upptagning eller del av upptagning. 1973: 33 28 Bestämmelserna i 2 kap. 1014 §§ om klagan överbeslut rörande utlämnande av handling och om hemligstämpllng kan enligt OSKgälla även för ADB-upptagning. Hemligstämpllng bör därvid ske i den formen atten etikett anbringas på det hölje vari upptagningen förvaras. 4.2.10 Sekretesslagenstillämpning på ADB-material m. m. De nu föreslagna ändrmgarna i TF förutsätter enligtOSK att sekretessreglerna för handlingar i sekretesslagen och därtill anslutnakungörelser och beslut uttryckligen görs tillämpliga på uppgifter som lagrasmed ADB. En föreskrift av detta innehåll föreslås intagen i en ny paragraf, 44§, i sekretesslagen. Regeln innebär att särskilda spärrar måste byggas in förall anslutning tUl dataregister som innehåller hemliga uppgifter, så attsekretessen kan upprätthållas. OSKföreslår dessutom ett tillägg till bestämmelserna i 18 § sekretesslagen omhandUngar hos tillsynsmyndighet. Detta förslag kommer att beröras närmare ispecialmotiveringen. föreslår att de nya bestämmelserna i och denanslutande paragrafen i sekretesslagen skall gälla fr. o. m. . 4.3.1Huvudprinciperna i OSK:s förslag Remissinstanserna ansluter sig allmänt tUl att offentlighetsprincipen är en av de väsentliga garantierna för enväl fungerande demokrati och för de enskUdas rättssäkerhet. Från många hållframhålls vikten av att man vid en övergång till ADB ser till att inga sådanabegränsningar görs i allmänhetens tillgång till information som kan vara tillnackdel för den fria debatten eller för möjligheterna till insyn i denoffentliga verksamheten. VadOSK anfört om forsknings- och utredningsmaterial kritiseras av någraremissinstanser. Sålunda anser hovrätten över och att enutredning eller sammanställning som görs av det allmänna på det allmännasbekostnad bör stå till allmänhetens förfogande, så snart inte något parts-eller konkurrentintresse eller något annat speciellt reglerat sekretessintresseär för handen. Samma åsikt förs fram av Svenska bankföreningett. Även anser att stor öppenhet bör tUlämpas för allt forsknings-och utredningsarbete som bekostats av allmänna medel. Om framtagningen harskett till betydande kostnader eller ej är enligt föreningens mening heltirrelevant. Statskontoret,DASK och JO tar upp OSK:s uttalande om att skyldigheten att tillhandahållahandlingar åt allmänheten inte innebär en skyldighet att ställa samman ellerproducera information. Prop.1973: 33 29 JOav den åsikten att, i den mån myndigheter ställer t. ex. selekterade uppgiftertUl enskilds förfogande, detta sker av serviceskäl och inte därför attmyndigheten är skyldig till det enligt offentlighetsprincipen, JO påpekar i detsammanhanget att de begränsningar som av sekretessskäl ställts upp förtillhandahållande av allmän handling självfallet blir tillämpliga också påserviceverksamheten. DASK konstaterar att dataverksamheten på den offentligasektorn uppenbarligen måste underlättas genom OSK:s klarläggande att bearbetningarinte faller under offentlighetsprincipen. Även statskontoret hälsar med tillfredsställelse. Behovet av en lagreglering som tar sikte pådatalagrad information vitsordas i aUmänhet av remissinstanserna.Bankinspektionen framhåller att det genom regeringsrättens praxis visserligenhar slagits fast att informationer som lagras i dataminne i princip skall varatillgängliga för envar i samma omfattning som motsvarande informationer somfästs på en handUng av vedertaget slag men att avgörandena i regeringsrättenendast i begränsad omfattning har kunnat ge anvisning på hur den principiellaskyldigheten att tillhandahålla materialet skall fullgöras i praktiken.Bilregisternämnden, , i , DASK, Svenska kommunförbundetoch anser att det hittUls har rått osäkerhet ifråga om tUlämpningen av TF på ADB-lagrat material och att denna osäkerhet börkunna undanröjas genom den föreslagna lagregleringen. Även JO framhåller attdatamedierna kräver särskilt lagtekniskt beaktande på olika punkter. Så gott som alla remissinstanserna godtar denutgångspunkt som har ställt upp för en lagreglering, dvs. att allmänhetenstillgång till information hos myndigheterna inte får försämras genom övergångentill ADB utan att man i stället så långt möjligt bör ta till vara datateknikensmöjligheter att förbättra tillgången till information. Några remissinstanser,bl. och TT, anser attOSK knappast har lagt fram några väsentliga förslag som är ägnade att förbättrainformationstillgången. De nämnda instanserna förutsätter att vid sinafortsatta överväganden rörande offentUghets-och sekretesslagstiftningen nogabeaktar vilka åtgärder som kan vidtas för att främja den av angivnamålsättningen. Även OSK:s förslag att det i princip bör gällasamma sekretessregler för ADB-Iagrade uppgifter som för handlingar lämnas utanerinran av remissinstanserna. Från flera håll framhålls emellertid betydelsenav att sekretessreglerna ses över möjUgt. Bankinspektionen betonar attden nu föreslagna lagstiftningen kan behöva jämkas när en sådan översyn harskett och när man har vunnit erfarenheter av lagstiftningens till-lämpning. Attden föreslagna lagstiftningen bör ses som provisorisk framhålls också avförsäkringsinspektionen, styrelsen för universitetens datamaskincentraler, EONoch DASK. 1973: 33 30 När det i övrigt gäller tillgängligheten avupptagningar för ADB anser , som tidigare nämnts, att det viktiga frånoffentlighetssynpunkt är att informationen skall vara tillgänglig för denenskUde i samma utsträckning som för myndigheten. Till detta uttalandeansluter sig bl. a. hovrätten över och , bankinspektionen ochDAK. Uttalandet innebär, framhåller hovrätten och bankinspektionen, att myndigheteninte på grand av offentlighetsprincipen är skyldig att utföra en bearbetningeller sammanställning som myndigheten inte själv har behov av. Hovrätten ochDAK är dock kritiska mot OSK:s uttalande att myndigheten inte skulle varaskyldig att utnyttja ett redan befintligt program för att framställa en önskadsammanställning. En sådan skyldighet bör enligt hovrättens och DAK:s meningföreligga, om förfarandet inte står i strid med sekretessregler. Även ,och TT riktar kritik mot uppfattningen att en myndighet inteskulle vara skyldig att använda ett dataprogram som redan finns. En sådanordning skulle enligt de nämnda remissinstanserna leda till godtycke frånmyndigheternas sida och innebära att pressens tUlgång till informationbegränsas. Instanserna föreslår därför att pressen ges möjlighet att självutföra bearbetning av sådana data som i och för sig är tillgängliga men inteförberedda för myndighetens eget behov. En liknande åsikt förs fram av SverigesRadio. Också juridiska fakulteten vid anser att denföreslagna ordningen kan ge utrymme för visst godtycke. En möjlighet att geprincipen större fasthet är enligt fakulteten att hårdare knyta an tilltillgänglighet av program eller lätt modifierbara program. och anser att OSK:s uttalanden om tUlgängUgheten avupptagningar innebär begränsningar som inte utan vidare kan godtas. Enligtförslaget blir det normalt inte möjligt att få tillgång till annan informationän sådan för vilken en maskin för tillfället är programmerad. Föreningarnaanser att det måste skapas möjligheter för enskilda och företag att på ett meromedelbart sätt få tillgång till i princip all datalagrad information (basdata)hos myndighetema. Universiietskanslersämbeiet och juridiskafakulteten vid påtalar att inte har berört frågan omvad som i upphovsrättshänseende kommer att gälla beträffande ADB-upptagningar,om de skall omfattas av offentlighetsprincipen. Frågan bör enligt de nämndainstanserna uppmärksammas vid ärendets fortsatta behandling. OSK:s förslag till lagteknisk lösning godtas avflertalet remissinstanser. Bland dem som anser att förslaget tUl ändringar iTF i princip bör kunna antas kan nämnas JK, , karolinskasjukhuset, Prop.1973: 33 31 statskontoret,bankinspektionen, RRV, RSV, KO, , statensinvandrarverk, EON, SAF, LO och . Kritik mot OSK:s förslag tUl ändringar i TF riktasframför allt av hovrätten över och , massmedieutredningen, . Enligt hovrättens mening har överbetonat invändningarna mot attlåta handlingsbegreppet omfatta också upptagningar för ADB. Ett av de angivnaskälen är att upptagningarna inte är visuellt läsbara.