prop · FW03185 · 1973-12-31 00:00:00 — i anser att det ärmindre lämpligt att skall kunna lämna förhandsbesked ifrågan om en viss åtgärd skall anses hänförlig till räddningstjänst eller ej.TUlsynsmyndighetens syn på gränsdragningsproblemen bör i stället komma tilluttryck i generella anvisningar från myndigheten. Utredningensförslag att kommunernas kostnader för bekämpning av löskommen olja som flutit iland från havet, kustvattnen, eller helt skall ersättas avstatsmedel tillstyrks eller lämnas utan erinran av det övervägande flertaletremissinstanser. i ifrågasätter emellertid ominte ett tröskelbelopp bör gälla för statens skyldighet att ersätta kommunernaför kostnader även i fräga om oljebekämpning. Det är enhgt länsstyrelsensmening sålunda viktigt att kommunerna får ett medansvar också i fräga omkostnaderna för denna verksamhet för att man skall kunna få en effektivkontroll av dessa. Enligt skulle, om det av förbundetföreslagna tröskelbeloppel . fastställs, samma regler som skall gällaför andra räddningsingripanden kunna tillämpas varvid dock ersättning börberäknas efter kommunens sammanlagda kostnader för bekämpning och sanering.Riksrevisionsverket föreslår att en föreskrift meddelas om att obetydligakostnader, förslagsvis kostnader pä högst , inte ersätts avstatsmedel. Några remissinstanser för fram förslag om ersättning tillkommunerna för oljebekämpning i vidare män än vad utredningen föreslår. Sålundauttalar i att enligt utredningens förslagde kommuner som passeras av oljetrafik på tillfarlslederna till ochVänern kommer i ett sämre ersättningsläge än kustkommuner och kommuner medstränder mot eller . Eftersom detta - särskilt somoljeskyddsberedskapen i dessa och sannolikt flera andra trånga farvatten måstehållas hög ej synes tillfredsställande, föreslår att bl. a.Göta Älv likställs med och . Samma synpunkter framförs även avchefen för västra kustdistriktet samt , , ochVänersborgs kommuner. i och anser dessutom att även bör hänföras till dennakategori farvatten. kommun hävdar att Vätternkommunerna bör fä särskiltstöd för oljebekämpning i Utredningens förslag att ersättning av statsmedel iprincip skall utgä till kommun för saneringskostnader vid oljeskador orsakadeav till sjöss eller i kustvattnen, eller löskommen olja hälsasgenomgående med tillfredsställelse av remissinstanserna. , somhävdar att utredningens antagande att man i regel kan utreda varifrån ett Prop,1973:185 118 oljeutsläpp i hamn härrör inte är riktigt, anser dock attdet saknas anledning att från statsbidragssynpunkt skilja mellan kostnader föringripanden mot å ena sidan oljeutsläpp som inträffar till havs och ä andrasidan sädana som sker i hamnar eUer andra inre vattenvägar. Vid oljeskador tUllands kan det enligt vara svårt att utrönavarifrån oljan härrör. Även om skadevåUaren är känd kan det ofta vara svårt attfå ut ersättning av denne. Av dessa skäl anser nämnden att staten bör svara församtliga kostnader för sanering till lands. , och Kalixkommuner har samma uppfattning. SärskUd finansiering av oljebekämpningen Statens utgifter för oljebekämpning betalas heltöver driftbudgeten. Det under tolfte huvudtiteln uppförda anslaget Beredskapför oljebekämpning tiU sjöss uppgår för /74 till 5 mUj, kr. I den tidigare nämnda utredningen av riksrevisionsverketom kostnaderna för och finansieringen av den kommunala oljeskyddsberedskapenuttalade verket bl. a. att nägon form av fondbUdning i kombination med enrörlig kredit hos genom tillskott av avgifter päoljeprodukter var en med hänsyn till omständigheterna väl lämpadfinansieringsform. En fondstorlek av omkring 8 milj..kr., vilket motsvarade ettuttag av /m under ett är pä eldnings- och motorbrännol-jor, bedömdesvara lämplig i ett utgångsläge. Vid beräkningen förutsatte verket att sådanförbrukare som inte nu erlägger energiskatt av redovisningstekniska skäl inteheller skulle åläggas betala den föreslagna avgiften, eftersom denna bordesamordnas med energiskattens uttagande. Riksrevisionsverkel räknade med att olyckor av merakatastrofbetonad karaktär kunde komma att inträffa och medföra så storakostnader att de inte kunde täckas med de angivna fondmedlen. Verket föreslogdärför att fonden skulle kombineras med en rörlig kredit hos riksgäldskontoretpå förslagsvis 10 milj, kr. Den föreslagna finansieringsformen - fond ochrörlig kredit ansågs ha den fördelen att oljebranschen och konsumtionen intebelastades med onödiga kostnader för en större finansieU beredskap ännödvändigt. Önskemålet om ett enkelt administrativt förfarande vidavgiftens uttagande syntes enligt verket bäst kunna tillgodoses genom attavgiften fick erläggas av importörer, tillverkare eller andra som har attredovisa energiskatt på sin försäljning. Härvid skulle endast ett fåtal företagberöras. Det förutsattes att det tills vidare skulle bh fråga om endast ettärsuttag. Om fonden skulle avtappas i en oväntat stor omfattning, bordeavgifter ånyo tas ut tills fonden åter erhållit betryggande storlek. Bestämmelser i ämnet borde därför inrymma möjligheter tillavgiftsbeläggning under skiftande perioder. Vid remissbehandlingen av förslag varsä gott som samtliga remissinstanser positiva till avgiftsfinansiering. Mot bakgrund av att uppfattningen att verksamheter som kanvara miljöförstörande bör bära kostnaderna för skydd mot förstörelsen blivitalltmer utbredd anser utredningen det vara skäligt att samhäUets kostnader föroljebekämpningen i första hand bärs av oljebranschen. Med hänsyn till sina överväganden i fräga om kostnadernaför oljebe-kämpningsberedskapen och med beaktande av sitt förslag attersättning för bekämpningskostnader i vissa fall skall kunna tas ut avskadevållaren utgår utredningen frän att den årliga kostnad för statsverket sombehöver tas ut från oljebranschen rör sig om ca 10 milj, kr. Utredningenunderstryker att beloppet är högst ungefäriigt och självfallet kan påverkas aven enstaka allvarlig oljeolycka. Utredningen anser att av administrativa skäl en specielloljeskyddsavgift inte bör införas. Utredningen pekar i stället på att det inomramen för den aUmänna energiskatten finns ett system för uppbörd av skatt på deoljor som bör belastas med oljebekämpningskostnaderna. Utredningen föreslår därför, med utgångspunkt i ettmedelsbehov av 10 milj. kr. och en beräknad oljeförbrukning av 20 milj.m"'/år, att den skatt som enligt förordningen (1957:262) om allmänenergiskatt utgår för vissa flytande bränslen höjs med per m . Enligt utredningen synes inte tillräckliga skäl föreliggaatt bilda en särskild fond för förvaltning av de influtna medlen. Dessa bör istället enligt utredningens förslag föras upp som övriga skatter pådriftbudgetens inkomstsida och enligt anslagsbestämmelser i huvudsak disponerasav brandinspektionen och generaltullstyrelsen. Utredningens uppfattning att samhällets kostnader föroljebekämpningen i första hand skall bäras av oljebranschen delas av praktiskttaget alla remissinstanser. Kemikontoret och anserdock att oljebekämpning i likhet med annan samhällets räddningstjänst är ettsamhälleligt intresse av sädan art, att finansieringen i första hand bör skemed allmänna medel. Förslaget all oljebekämpningen skall finansieras genom enhöjning av energiskatten på vissa oljor tillstyrks eller lämnas uttryckligenutan erinran av , länsstyrelserna i och län samt . ,som finner förslaget vara administrativt enkelt, anser att det inte finnstillräckliga skäl för att bUda en fond för förvaltning av de influtna Prop, 1973:185 120 medlen eller tillämpa någon form av specialdestination fördem. anser sig, bl, a. med hänvisning till alt sedanverket avgav sitt förslag om finansieringen av den kommunalaoljeskyddsberedskapen ålagts att handha oljebekämpningen tiU sjössoch i kustvatlnen och särskilda medel ställts tUl generaltullstyrelsensförfogande under tolfte huvudtiteln, i princip kunna ansluta sig tillutredningens förslag om finansieringen av oljebekämpningen. För nägon form av fondbildning i stort sett enligtriksrevisionsverkets förslag uttalar sig , ,kommerskollegium, i län. , , , , TCOoch Nordiska oljeskyddsunionen. Etl genomförande av riksrevisionsverkelsförslag skulle enligt och Nordiska oljeskyddsunionen möj-Uggöraen friare prövning av ersättningsanspråk frän såväl kommuner som enskildaskadelidande. Enligt - som bestämt hävdar att vidövergång tUl en generell indirekt beskattning de s. k. punktskatternasuccessivt skall avvecklas synes det, om energiskatten behålls, lämpligt attinom ramen för nuvarande uttagna belopp för energiskatt på diesdbrännolja ocheldningsolja avsätta visst belopp till en oljeskadefond. Om kostnaderna för oljebekämpning inte anses böra täckasav allmänna medel, vUl Kemikontoret starkt understryka önskvärdheten av attfinansieringen utformas så att ytterligare säkerhetsåtgärder, främst vidoljelransporter till sjöss, stimuleras. Liknande synpunkter anförs avlänsstyrelsen i och . Nuvarande förhållanden m. m. En brand, ett oljeutflöde eller en annan olyckshändelsemedför i allmänhet att en fysisk skada på person eder egendom uppkommer ellerhotar att inträffa. Skadeståndsreglerna innebär att den som uppsåtligen ellerav vårdslöshet har vållat person- eller sakskada i princip är skyldig attersätta skadan (2 kap. 1 § skadeståndslagen, 1972:207). Pä vissa områdenföreligger strängare skadeständsskyldighet på så sätt att man antingen svararför annans vällande (t. ex. enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen) eUer oberoendeav om vällande alls förekommit (t. ex. enligt lagen, 1922:382, ang. ansvarighetför skada i följd av luftfart). Ansvar oberoende av eget vållande brukarkallas objektivt ansvar. Vid sakskada kan ersättning utgä för bl. a. utgifter ellerandra uppoffringar som den skadade eller hotade egendomens ägare harunderkastat sig för att avvärja eller begränsa skadeverkningarna (jfr 5 kap. 4§ skadeståndslagen, prop. 1972:5 s. 580 samt Nytt Juridiskt Arkiv avd. I 1970s. Sådana utgifter eller andra uppoffringar kan bestå av t. ex. eget arbete, arbetslöner till anställda, driftskostnaderför fordon eller maskiner, skador på materiel eller ersättning till företageller organisation som den skadeUdande har anlitat för ändamålet. Ompersonskada uppkommer torde ersättningsskyldigheten under vissa omständigheterkunna omfatta också denna. Den som på den skadelidandes uppdrag eller med hanssamtycke har ingripit för att avväga eller begränsa skada kan ha rätt tillersättning. kan en sådan rätt möjligen föreligga, även omingripandet gjorts utan uppdrag eller samtycke. Den som har ingripit för attavvärja eller begränsa skada torde också kunna göra sitt anspråk på ersättninggällande mot den som har vållat skadan. Den allmänna regeln att den som har ingripit för attavvärja eller begränsa skada har rätt till ersättning gäller emellertid inteundantagslöst. Brandsläckning är en uppgift och kostnaderna för dennaverksamhet vUar på kommunerna. I en dom är 1950 (se Nytt Juridiskt Arkiv avd. I1950 s. 610) uttalade högsta domstolen att statens (i fråga omskogsbrandsläckning) och kommunernas skyldighet att svara för brandsläckningmåste anses vara av sådan natur att kostnaden för dess fullgörande inte utanstöd i lag kan återkrävas av den som har vållat branden. 1962:12 medförslag till brandlag m.m. anförde föredragande departementschefen attersättning för släckningskostnaderna inte kan tas ut av den som har vållat enbrand eller av den bmnna egendomens ägare (s. 114). Som förut nämnts har ätskilliga kommuner beslutat att dekommunala brandstyrkorna skall ingripa också vid andra nödlägen än bränder. Iregel kräver kommunerna inte ersättning för sådana ingripanden. För s. k.teknisk service lär kommunerna däremot regelmässigt kräva ersättning. Brandlagsrevisionenframhöll att, eftersom sädan räddningstjänst som inte utgör brandsläckning ärett frivilligt kommunalt åtagande, kommunerna torde vara berättigade att ta utersättning av den som har fått hjälp i ett nödläge (SOU 1960:34 s, 124), Anledningen till att kommunerna inte anses varaberättigade till ersättning för släckningskostnader av en bmnnen ellerbrandskadad ägare eller av den som har vållat branden kan sägas varaatt uppgiften att svara för brandsläckning har lagts pä kommunerna genomstatsmakternas beslut och att det varit avsett att finansieringen skall skegenom kommunala skatter. Denna princip torde ha generell giltighet för fall därkommunerna genom särskild lagstiftning har ålagts att svara för en vissuppgift, Pä exempelvis barnavårdens, nykterhetsvärdens och sjukvårdens områdenär kommunerna resp, landstingskommunerna inte berättigade att ta ut ersättningi vidare män än som är medgivet i lag eUer annan författning. Det torde vara svårt att utan vidlyftiga undersökningar merabestämt ange det område inom vilket motsvarande princip gäller i fråga omstatlig verksamhet. Att principen gäller i fråga om vissa statliga verksamheterär dock klart. Av det förut nämnda rättsfallet från är 1950 och uttalandena iprop, 1962:12 framgår att sä är fallet i fräga om statens medverkan i Prop,1973:185 122 Detsamma gäller otvivelaktigt ifråga om statens medverkan i och flygräddningstjänsten liksom ifråga om t. ex. polisens verksamhet, 1 betänkandet (SOU 1960:34) Reviderad brandlagstiftningtog brandlagsrevisionen upp frågan om bestämmelser borde meddelas om skyldighetför den som uppsåtligen eller av vårdslöshet hade vållat brand att ersättasläckningskostnaderna (s, 288), Med hänsyn till att ersättningsskyldighetskulle kunna göra den som har vållat en brand benägen att själv försöka släckabranden i stället för att genast tillkalla och till att den som harvållat en brand oftast saknar ekonomiska möjligheter att svara försläckningskostnaderna avstod brandlagsrevisionen från att föreslå en sådanskyldighet. En likartad fräga berördes i prop, 1960:139 med förslag tiU lag omskyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m, m, I några remissyttrandenöver det betänkande som låg till grund för propositionen hade diskuterats omstaten borde ha rätt till ersättning av atomanläggningens innehavare förkostnader för skydds- och räddningsarbetet vid en atomolycka.Departementschefen avvisade tanken på en sådan ersättningsrält med hänvisningtill bl, a. att nägon allmän regel av motsvarande innebörd inte kunde ställasupp med utgångspunkt i gällande rätt och att brandlagen inte innehöll nägonsädan regel (s, 75), Oljeskyddsulredningen föreslär att kostnad som en kommunhar fått vidkännas i anledning av ett ingripande för oljebekämpning skall kunnaåterkrävas av den som enligt vad som eljest gäller har att svara för kostnaden.Anledning synes enligt oljeskyddsulredningen inte finnas att låta denomständigheten att kommunerna åläggs att svara för oljebekämpningen medföraatt den som enligt civilrättsliga regler har att svara för följderna av ettoljeutflöde befrias frän det ekonomiska ansvaret. Regressrätt mot denskadelidande bör dock inte föreligga, om inte denne till följd av eget vållandeeller på annan allmän civUrättslig grund har att bära det slutliga ansvaret.Enbart det förhållandet att en person hotas av skada och därför behöver hjälpsamt fär sådan av kommunen skall alltså inte medföra att kommunen blirberättigad till ersättning av honom för sitt ingripande. Jag vUl i detta sammanhang erinra om det förslag till lagom ansvarighet för oljeskada till sjöss, m. m. 1973:140) för vilket jaghar redogjort i avsnittet om finansiering av kommunernas räddningstjänst. Detbör särskilt påpekas att förslaget innehåller en uttrycklig föreskrift om attersättning för åtgärder i anledning av oljeskada skall utgä enligt lagen ävennär skyldighet att vidta åtgärderna har förelegat enligt lag eller annanförfattning. Avgörande för om skyldighet föreligger att ersätta ettsamhällsorgans kostnader för ett räddningsingripande är enligt utredningen omingripandet åligger samhällsorganet på grund av lag eller annan författningeller om det görs på grund av ett frivilligt åtagande.Utredningen konstaterar att en uttrycklig föreskrift därom kommer att behövasför att kostnaderna för etl räddningsingripande av kommunala räddningsorganeller av kustbevakning skall kunna tas ut av den i vars intresse ingripandetgörs eller av annan som enligt allmänna civUrättsliga regler är ansvarig förkostnaderna. Vid övervägande av frågan om en sädan föreskrift börinföras finns det enhgt utredningen i princip inte anledning att göra skillnadmellan brandsläckning och annan räddningstjänst. När fräga är om räddning avperson skulle utkrävande av ersättning för räddningskostnaderna vara stötandeoch strida mot den allmänna uppfattningen om samhällets skyldighet att biståmedborgarna. Inte heller i fräga om räddningsingripanden som avser endastmateriella värden finns enligt utredningen tillräckliga skäl för en generellregel om att samhället skall kunna återkräva kostnaderna. Stundom kan sädanaingripanden svara mot ett samhällsintresse. Främst talar dock för denna ståndpunktatt räddningstjänsten bör ses som en social service som samhällettillhandahäller medborgarna. Beträffande oljebekämpningen föreligger speciellaförhållanden, anför utredningen. Kostnaderna för bekämpning av löskommen oljablir inte sällan avsevärda. Vid ogynnsamma förhållanden kan även småkvantiteter löskommen olja föranleda kostsamma bekämpningsätgär-der. Risken förolyckor av katastrofnatur är stor. En bestämmelse om rätt för stat och kommun till ersättningför kostnader för oljebekämpning kan, anför utredningen, motiveras från främsttvå synpunkter. Genom en sådan rätt kan kostnaderna tas ut av dem som driververksamhet med risk för skada till följd av oljeutflöde och som alltså kansägas böra svara för kostnaderna. Rätten till ersättning kan vidare vara avbetydelse frän preventiv synpunkt genom att risken för betalningsskyldighetföranleder ökad aktsamhet vid hantering av olja. Utredningen erinrar om möjligheten att genom energiskattenta ut vad som motsvarar statens beräknade kostnader för bl, a, oljebekämpning.Eftersom kommunerna enligt utredningens förslag skall fä ersättning av statenför sina kostnader för bekämpning av olja som har kommit lös till sjöss, ikustvattnen och i vissa inlandsfarvatten samt för den del av kostnaderna för annaträddningsingripande som överstiger , fär det enligt utredningen antasatt en föreskrift om rätt tUl ersättning för bekämpningskostnader kan fåbetydelse främst i preventivt avseende. Möjligheten att utan stöd av särskildlagbestämmelse återkräva saneringskostnaden av den som är ansvarig enligtcivilrättsliga regler har emellertid sannolikt större betydelse i bådeekonomiskt och preventivt hänseende. Utredningen finner det inte motiverat att i fråga omoljebekämpningen föreslå ett generellt undantag från regeln att samhället skallstå för räddningskostnaderna. Ett sådant undantag skulle få till följd attvarje ägare av en fastighet med oljeeldning skulle riskera att bli ansvarig förkostnaderna för bekämpning av olja till följd av tankläckage e. d. Med deskärpta bestämmelser som gäller för förvaring av olja torde antalet fallav oljeutflöden från villatankar och andra mindre förvarings- Prop, 1973:185 124 anordningar bli relativt litet. Ett ytterligare skäl moten generell regel om rätt till ersättning för kostnader för oljebekämpning äratt villaägare och andra som inte yrkesmässigt bedriver oljehantering i regelinte har ekonomiska möjUgheter att själva svara för kostnaderna och att det ärosäkert om det f. n, är möjligt att erhålla ett tillfredsställande försäkringsskydd, 1 fräga omden yrkesmässiga oljehanteringen föreligger, framhåller utredningen, ofta storarisker för omfattande oljeutflöden, som kan kräva kostsammabekämpningsåtgärder. Sådana oljeutflöden kan inträffa exempelvis vidöverfyllning eller sprängning av cisterner, tankbUsolyckor, fartygshaverier,slangbrott vid lastning, lossning eller bunkring av fartyg eller genom att oljasläpps ut frän fartyg till sjöss. Också oljeutflöden frän missköttaoljeavskiljare hos industrier, verkstäder, större garage, bensinstationer etc.föranleder talrika bekämpningsingripanden. En närmare avgränsning av det områdeinom vilket en rätt till ersättning för bekämpningskostnader bör få görasgällande innebär enligt utredningen stora svårigheter, Avgränsningen måste bliklar och den fär inte framstå som godtycklig. Det är inte möjligt att med någonstörre säkerhet gradera de risker för skadliga oljeutflöden som kan föreliggainom ohka former av oljehantering. Det är därför nödvändigt att ganska snävtavgränsa det område inom vilket en rätt till ersättning skall fä görasgällande. Sådan rätt bör därför föreligga bara i fråga om yrkesmässigverksamhet som med säkerhet kan sägas innebära påtagliga risker föroljeutflöden, som kan föranleda kostsamma bekämpningsåtgärder. Sådana riskerföreligger särskUt i samband med dels fartygstrafik, dels transport, lastningoch lossning av olja i övrigt. Utredningen föreslär därför en föreskrift om att den sombedriver trafik med fartyg eller yrkesmässig verksamhet avseende transport avolja skall kunna förpliktas att ersätta statens och kommuns kostnader förbekämpningsåtgärder med anledning av att olja har kommit lös från fartyg elleri samband med transport, lastning eller lossning av olja. En förutsättning förersättningsskyldighet skall dock vara att han enhgt allmänna skadeståndsreglerär ansvarig för skada till följd av oljeutflödet. Flertalet av de remissinstanser som uttalar sig däromanser liksom utredningen att det åtminstone i vissa fall bör vara möjligt förstaten resp. kommun att av den vars verksamhet har gett anledning till etträddningsingripande kräva ersättning för kostnaderna. Några remissinstanser äremellertid av annan uppfattning. Delade meningar bland remissinstansernaföreligger vidare i fråga om bl. a. huruvida särskild föreskrift därom behövsför att en sådan återkravsrätt skall kunna göras gällande och i vilkasituationer återkravsrätt bör föreligga. GeneraltuUstyrelsen och ifrågasätterriktigheten av utredningens uppfattning att den omständigheten att ettsamhälls- Prop, 1973:185 125 organ genom bestämmelser i lag eller annan författningålagts att svara för viss räddningstjänst medför att räddningskostnaderna omannat inte är föreskrivet ej kan krävas åter. Enligt styrelsen är detnaturligt att kostnaderna för ett brandkärs- eller polisingripande för attavvärja skada inte kan tas ut av den som vållat en olycka eller av den i varsintresse ingripandet görs. Det är här fräga om olyckor som kan vållas av ellerdrabba vilken enskild medborgare som helst. Skador på grund av oljeutflöde frånfartyg är däremot en följd av en riskskapande verksamhet som bedrivs av ettbegränsat' antal ekonomiskt starka företag. Dessa företag har anledning atträkna med att skador kan uppstå till följd av verksamheten samt att vidtaåtgärder för att förebygga att sä sker. Styrelsen anser därför alt de skäl somtalar för att kostnaderna för oljebekämpningen bör bäras av ett sådant företag,när ett oljeutflöde inträffat i dess verksamhet, måste anses väga tyngre än denomständigheten att i sin instruktion har ålagts att svara föroljebekämpning till sjöss. Statensjärnvägar, i , och har inte något att erinra mot utredningens förslag. Förslagetavstyrks däremot av . Frånsynpunkten att kostnaderna för räddningsingripandet bör bäras av den som driververksamhet med risk för oljeutflöde kan enligt ochSveriges redareförening återkravsrätt vara motiverad i fråga om all riskfylldverksamhet. Gentemot utredningens argument att en sädan rätt skulle föranledaökad aktsamhet anför de att förordningen om brandfarliga varor föreskriveraktsamhet vid all hantering av brandfarliga varor och att oljeföretagen är välmedvetna om riskerna. Frän principiell synpunkt anser dessa remissinstanser attdet är tveksamt om man på ett visst område bör föreskriva skyldighet förenskild att stå för en del av samhällets kostnader. En sådan regel skulle fåoöverskådliga konsekvenser, om dess tillämplighet vidgades till andra områden.Utredningen har vidare inte beaktat att oljeföretagen, om förslaget om enhöjning av energiskatten genomförs, kommer att ha ersatt bekämpningskostnadernaredan genom inbetalning av den höjda energiskatten.