prop · FW0333 · 1973-12-31 00:00:00 — Handlingar som inkommit till eller upprättats hosdatainspektionen må, i den mån de innehålla upplysning om enskilds personligaförhållanden, icke utan hans samtycke utlämnas till annan förrän sjuttio årförflutit från handlingens datum, såvida icke, med hänsyn till det ändamålför vilket utlämnande begäres och omständigheterna i övrigt, trygghet kan ansesvara för handen, alt det ej kommer att missbrukas till skada eUer förklenandeför den enskil- 1973: 33 12 desom avses eller för hans nära anhöriga, eller ock datainspektionen förfullgörande av sin uppgift finner utlämnande nödigt. Vid utlämnande böraerforderliga förbehåll görai. Handlingar som inkommit till eller upprättals hosdatainspektionen i ärende om tillstånd för eller tillsyn över myndighet enligtdatalagen (1973:000) må, i vad de innehålla upplysningar om förhållanden somskola hållas hemliga hos myndigheten, icke utlämnas tidigare än handlingarhos myndigheten, vilka innehålla motsvarande upplysningar. Denna lag träder i kraft, såvitt avser 13 § den 1juli 1974 och såvitt avser 18 § . Prop.1973: 33 13 Utdragav protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen istatsrådet på . Närvarande:Statsministern , ministem för utrikes ärendena , statsråden ,, , , , , , , ,, , , , , Chefen för , statsrådetGeijer, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöterfråga om lagstiftning beträffande upptagningar för automatisk databehandlingm. m. och anför. tillkallades sakkunniga med uppgift attutreda frågor om offentlighet och sekretess beträffande allmänna handlingar m.m. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt hur offentlighetsprincipen skulletillämpas på information som tagits upp i annan form än som text eUer bild. Iförsta hand avsågs härvid upptagningar för automatisk databehandling (ADB).Genom tUläggsdirektiv vidgades de sakkunnigas uppdrag till att omfattahela frågan om lagstiftning rörande personoriente-rad ADB-mformation. De sakkunniga, som antagit namnet offentlighets-och sekretesslagstiftningskommittén (), har avlämnatdelbetänkandet (SOU 1972: 47) Data och integritet, innehåUande förslag tilldatalag och ändringar i bl. a. tryckfrihetsförordningen (TF).Författningsförslagen torde få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärendesom bilaga. Efter remiss har yttranden över betänkandet avgettsav justitiekanslern (), hovrätten över och , domstolsväsendetsorganisationsnämnd (), , , centralnämndenför fastighetsdata (CFD), värnpliktsverket, , karolinskasjukhuset, sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut(SPRI), , postverket, bilregister- 1 Direktören , ordförande,riksdagsledamoten , filosofie kandidaten ,riksdagsledamoten , chefredaktören samtriksdagsledamöterna . 1973: 33 14 nämnden,statskontoret, (), datamaskincentralen föradministrativ databehandling (DAFA), bankinspektionen, försäkringsinspektionen,(), (), statenspersonalpensionsverk, statens personalnämnd, ,imi-versitetskanslersämbetet, konsumentombudsmannen (KO), ,statens invandrarverk, länsstyrelserna i och ,exekutionsväsendets organisationsnämnd (EON), integritetsskyddskommittén,kreditupplysningsutredningen, massmedieutredningen, datasamordningskommittén(DASK), dataarkiveringskommittén (DAK), justitieombudsmän (),, . (), i (LO),(), akademikers centralorganisation(), (), ,, , ,. , ,Tidningamas telegrambyrå AB (TT), , , samtLeverantörsföreningen och datautrustning. har bifogat yttrande från landsarkiveti , medan universitetskanslersämbetet har bifogat yttranden avrektorsämbetena vid universiteten i , och , institutetoch tekniska högskolan i , juridiska fakulteterna vid universiteten iUppsala, och , matematisk-fysiska sektionerna vid universiteten iUppsala och , medicinska fakulteten vid , sektionenför teknisk fysik vid tekniska högskolan i samt styrelsen föruniversitetens datamaskincentraler. i har bifogatyttrande från kommunstyrelsen i , och LO slutligen har bifogat yttrandenav . Svenska gruvindustriarbetareförbundet.Svenska kommunalarbetareförbundet. Yttranden har vidare kommit in från televerket.Kommunemas pensionsanstalt och . Det bör nämnas att sådana integritetsfrågor somhänger samman med kreditupplysningsverksamhet har behandlats av en särskUdutredning, kreditupplysningsutredningen. Denna utredning har avlämnatbetänkandet (SOU 1972: 79) Kreditupplysning och integritet. Betänkandetremissbehandlas f. n. ADB har varit i praktisk användning år.Redan på denna korta tid har den medfört en radikal omvandling av informationsbehandlingenoch kommit att få en sådan betydelse för den industriella och samhäUeligautveckUngen att den kan undvaras. ADB-tekniken torde alltjämtbefinna sig i ett utvecklingsskede och dess betydelse kan väntas komma att ökaytterligare. MedADB-teknik kan man I princip utföra alla tänkbara åtgärder för hantering avuppgifter. Man kan med datamaskin föra in uppgifter i olika s. k. minnen ochbevara dem där (lagra data), vilket dock inte sker i visuellt läsbar form utani s. k. maskinläsbar form. För att människan skall kunna ta del av uppgifternamåste de därför tas fram och återföras till visuellt läsbar form, vilket skermed datamaskinen och dess kringut-rustning. Ennödvändig föratsättning för att datamaskinen skall kunna användas är att denförsetts med noggranna instruktioner, s. k. program, som anger vUka åtgärdersom skall vidtas. Ett program kan modifieras under bearbetningens gång medhänsyn till uppnådda resultat. I regel omfattar databehandlingen bearbetningefter flera program som tUlsammans bildar system. Störte, mera kompliceradedatasystem kan tUlsammans bilda övergripande informationssystem. Terminalerav olika slag kan genom tele- och radioteknik förbindas med en datamaskin ävenpå långa avstånd. Denna s. k. on-lineteknik kan göra det möjligt inte bara atthämta information från datamaskinen utan också att mata ui uppgifter och utförabearbetningar i den. Terminalerna kan bestå av knappsatser, motsvarandeskrivmaskinens tangentbord, för inmatning, av skrivare för utmatning och avbildskärmar, på vilka uppgifter från datamaskinen kan projiceras i läsbar texteller bilder. Teknisktär det också möjligt att koppla samman datamaskiner med hjälp av tele- ochradioteknik. Datamaskinema kan då hämta information från varandra och lämnainformation till varandra. förekommer samköming i inte obetydligomfattning på det sättet att ett datamedium, vanligen ett magnetband, upprättasvid en datamaskin och överlämnas för bearbetning i en annan. Denvanligaste inmatningsmetoden är ännu stansning av hålkort eller hålremsa. Detär också möjligt att med ett tangentbord föra över upp-giftema direkt på ettmagnetband genom s. k. magnetbandsinkodare. Den utveckling som är mestintressant rör emellertid den optiska läsningen, som gör det möjligt attdirekt från en handling föra in uppgifter i minnen av olika slag. Man kanförvänta att denna teknik kommer att tUlämpas i alltmer ökad omfattning, då denså småningom beräknas ge möjlighet att överföra t. o. m. handskriven text. Prop.1973: 33 16 För att kunna kontrollera om uttag av uppgifterförekommit, kan tidpunkten för köming av datamaskin och vad körningen avsettautomatiskt registreras, s. k. loggning. Förde frågor som här skall behandlas är det av intresse att klargöra vilka olikamöjligheter till utlämning av uppgifter som ADB-tekniken medför. F. n. kanutskrift göras på papper eller på bUdskärm. Uppgift kan också lämnas ut genomöverlämnande av det datamedium (magnetband e. som innehåller uppgifteneller genom direktförbindelse mellan datamaskiner. kan utmatning italad form och kanske också andra metoder tillkomma. kan ske påmikrofUm och läsas från denna med hjälp av läsapparat. Uppgifterna kan ocksåföras över till hålkort eller hålremsa. För att få en bild av datateknikens användning förregistrering av personuppgifter har genomfört två enkäter,en till den offentliga och en till den privata sektorn. Vid båda enkätemaanvändes dels ett formulär avsett för sådana datasystem (ADB-register) somredan var i brak, dels ett formulär för planerade datasystem, dvs. system somförväntades tas i drift . Enkäten till den offentiigasektorn blev en i det närmaste fullständig kartläggning, medan enkäten tillprivatsektorn kom att riktas till ett urval om knappt 700 företag,organisationer m. fl. Avsikten med enkätema var att bl. a. kartläggaförekomsten av datasystem som innehåller personuppgifter och vilka uppgiftersom ingår i dem. Härvid beaktades å ena sidan informationens omfattning eUer informationsbredden,dvs. antalet registrerade personer, och å andra sidan informationensdetaljrikedom eller informationsdjupet, dvs. antalet registrerade uppgifterper person. Enkätsvarenvisar på en omfattande databehandling av personuppgifter. Sådan databehandlingförekommer inom snart sagt alla grenar av samhällslivet. Storaanvändningsområden är olika former av administta-tion samt statistikproduktion,planering, redovisning, kontroll och forskning. Indirekt förekommerdatabehandling av personuppgifter i datasystem över fastigheter, företag,motorfordon m. m. Närdet gäller ADB på den offentliga sektorn visar enkätsvaren att mångamyndigheter har egna datasystem i funktion eller under planering. Vidsidan av dessa system förekommer ett antal datasystem (databanker) som ärgemensamma för flera myndigheter. Sådana stora datasystem är vanligast på denstatiiga sidan men förekommer också hos de större kommunerna. Sammanlagtredovisas på den offentiiga sektorn 339 datasystem (ADB-register) som omfattarpersonuppgifter. Generellt kan sägas att datasystemen på den offentliga sektornhar stor informationsbredd och stort informationsdjup. tionsdjupetär dock mera begränsat i system som inte enbart används för internt bruk hosmyndigheterna. Knappt en tredjedel av de redovisade datasystemenär kommunala. Svenska kommunförbundets datacentral spelar en mycket viktig rollför kommunemas verksamhet på området. Automatiskdatabehandling förekommer redan eller är under planering bl. a. inomfolkbokföringen, personaladministrationen, rättsväsendet, exekutionsväsendet,försvaret, sjuk- och hälsovården, socialvården, utbildningsväsendet,arbetsmarknadsplaneringen och fastighetsregistreringen. Regelmässigt ingåridentitetsuppgifter (namn, personnummer, namn och adress, namn och födelsetideller befattningsnummer). Exempel på uppgifter som därutöver kan ingå i deolika datasystemen är yrke, titel, civilstånd, omyndighetsförklaring,nationalitet (folkbokföringen), skatteuppgifter (skattemyndigheterna), utbUdning,anställnmgs-tid, lön, pension (personaladministrativa system), brott, påföljdoch verkställighet därav, fingeravtryck och signalement (rättsväsendet), utmätningsbaraskulder, införsel, konkurser (exekutionsväsendet), sjukvårdstider,invaliditetsersättning, pensionsförhållanden (försäkringskas-soma), omskolning,omskolningsbidrag (arbetsmarknadsplaneringen), merit- och betygsuppgifter(central intagning tiU vissa studier), fastighetsinnehav, taxeringsvärde,inteckningar (inskrivning av fastighet). Merän hälften av datasystemen samkörs med andra datasystem. Ytterligare systemkan efter smärre förändringar samköras med andra. Samköming förekommer dockmest mellan datasystem (ADB-register) hos en och samma myndighet. Påden privata sektorn är antalet datasystem väsentligt större än på denoffentliga. uppskattar antalet system som omfattar personuppgifter till ca3 000. Den övervägande delen av dem har stor informationsbredd och litetinformationsdjup, men det förekommer system med både djup och bred information.Systemen med den största bredden finns hos företag som ägnar sig åt atttiUhandahåUa uppgifter för selektiv reklam. De omfattar vanligtvis helabefolkningen och innehåller bl. a. folkbokföringsuppgifter. Någon direktmotsvarighet till de statiiga databankerna förekommer inte . Devanligaste förekommande systemen på den privata sektorn avserpersonaladministration eller utgör register över föreningsmedlemmar. Det finnsockså ett flertal "kundregister" såsom register över prenumeranter, bankkunder,kontokunder, försäkringstagare, hyresgäster m. fl. Regelmässigt innehållerregistren identitetsuppgifter (namn, personnummer, anställningsnummer,medlemsnummer, kundnummer etc). Vidare kan förekomma uppgifter påfamiljesammansättning, familjemedlem-mamas ålder, inkomst, fastighetsinnehav,nationalitet (selektiv reklam), inköp, krav, kreditvärdighet (reskontra),sjukdomar, yrkeskategori, yr-kesstäUning, lån (försäkringsregister),tillgodohavanden, lån, kreditvär- 2 1973.1 saml. dighet(banker), lön, yrkesställning, kvarstående skatt, införsel (personaladministration). Antalet register som innehåller endast uppgifter avmindre känslig art eller från vilka uppgifter ej lämnas ut till utomstående ärväsentUgt större på den privata sektorn än på den offentliga. Vidare ärsamkör-ning sannoUkt mindre vanlig på den privata sidan. Det förekomm.er docksamköming mellan t. ex, företag och myndigheter. 4Oifentlighetsprincipen och dess tillämpning på ADB-material m. m. Offentlighetsprincipen är fastslagen i 2 kap. 1 §TF. Det sägs där att varje svensk medborgare har fri tillgång till allmännahandlingar och att inskränkningar i denna rätt får gälla endast om det påkallasav vissa, särskUt angivna skäl. De fall då enligt de angivna granderaa aUmännahandlingar skall hållas hemliga måste noga anges i särskild lag. De undantagsom sålunda har gjorts från offentiighetsgrundsatsen finns upptagna i lagen(1937: 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma aUmänna handlingar(sekretesslagen). När handling är att anse som allmän anges närmare iett antal paragrafer i 2 kap. TF. Enligt 2 § är allmänna handlingar aUahandUngar som för\'aras hos stats- eller kommunalmyndighet, vare sig de kommitin till myndigheten eller upprättats där. Vad som förstås med stats-resp.kommunalmyndighet anges i 3 §, medan 4 § innehåller en bestämmelse omminnesanteckning eller annan uppteckning, som hos myndighet verkställts endastför måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande.Bestämmelsen innebär att sådan uppteckning anses som allmän handling hosmyndigheten endast om den omhändertagits för förvaring sedan målet ellerärendet har slutbehandlats. I 2 kap. 5 och 6 §§ TF förklaras närmare närhandling skall anses ha kommit in till myndighet eller upprättats där. Enligt 5§ första stycket skall handling anses inkommen, när den har avlämnats tillmyndigheten eller till befattningshavare som har att motta handlingen ellerannars ta befattning med mål eller ärende till vilket handlingen hänför sig.Huvudregeln när det gäller handlings upprättande är enligt 5 § andra stycketatt upprättande skall anses ha skett när handlingen har expedierats eller, omexpedition ej äger ram, när myndigheten har slutbehandlat det mål eller ärendetill vilket handlingen hör. Enligt 2 kap. 8 § TF skall allmän handling, sominte är hemUg, genast eller så snart det kan ske tilUiandahållas den som önskarta del av handlingen för läsning eller för avskrivning på stället.Tillhandahållandet skall i sådant fall ske utan avgift. Den som vill ta del aven handling har också rätt att mot fastställd avgift få avskrift av handlmgen.Skyldighet Prop.1973: 33 19 atttillhandahålla handUng på stället föreligger inte, om betydande hinder möter.I fråga om avskrift av handling hos myndighet och kopia av karta,ritning eller bild finns särskilda bestämmelser. Framställning om utfående av allmän handling skallenligt 2 kap. 9 § TF göras hos den myndighet där handlingen finns. Det är ocksådenna myndighet som normalt prövar frågan om utlämnande av handling. 2 kap. 1012 §§ TF innehåUer besvärsbestämmelser,medan det i 13 § föreskrivs bl. a. att mål eller ärende som rör utlämnande avallmän handling alltid skall behandlas skyndsamt. I 14 § slutligen finns bestämmelserom hemligstämpllng. Begreppet handling definieras inte i TF. I 2 kap. 2§ andra stycket föreskrivs visserligen att vad som i kapitlet sägs om handUngskall avse även karta, ritning eller bild, men detta är endast en preciseringeUer utvidgning av ett handlingsbegrepp som uppfattas som givet. Uppenbarligenavses med handling i första hand papper med skriven text, men det är i principutan betydelse om papper eller något annat material har använts som underlag.Det är också likgiltigt på vilket sätt texten framställts. Även preliminärautkast, ofullständiga anteckningar, siffersammanställningar och skrift somavfattats i chiffer eller kod är att anse som handlingar. Tillägget om karta,ritaing eller bild gör det vidare klart att något budskap som är uttryckt ibokstäver eller siffror inte behöver finnas för att en handling skall ansesföreligga. Däremot måste en handling vara bärare av ett informationsinnehåll. Med utgångspunkt från TF:s ordalydelse är dettveksamt hur man bör betrakta grammofonskivor, diktafonrullar och magnetbandtill bandspelare. Denna fråga togs upp av JO ämbetsberättelse (s.177). JO uttalade där att fonogram i och för sig uppenbarUgen inte kan hänförasunder allmänna handlingar som avses i 2 kap. 2 § TF. Om utskrift avfonogrammet sker, är utskriften däremot, påpekade JO, att anse som handling. UtveckUngen i praxis under de senaste femton årenhar emellertid inneburit en utvidgning av handlingsbegreppet. Av Intresse ärframför allt tre avgöranden av regeringsrätten, 1965 ref. 25, 1969 ref. 11 och1971 ref. 15. Samtliga fall rörde utlämnande av uppgifter som lagrats på magnetband.I fallet uttalade regeringsrätten bl. a. att en upptagning påmekanisk eller elektrisk väg liksom det skriftliga meddelandet var en form föratt lagra och bevara upplysningar och att ordet handling ej behövde ges en såbegränsad betydelse att det inte omfattade även sådan upptagning. Med hänsyntill det sagda ansåg regeringsrätten att det magnetbandsregister som det ifallet var fråga om fick anses som handling i TF:s mening. Regeringsrätten gickdock inte in på frågan på vad sätt magnetbandsregistrets uppgifter skulle lämnasut. Regeringsrättens avgörande står i överensstämmelsemed vad som föreslagits av offentlighetskommittén i betänkandet (SOU 1966: 60)Of- Prop.1973: 33 20 Enligt kommittén borde i TF föras in en uttrycklig föreskriftatt som handling skulle anses inte bara framställning i skrift eUer bild utanäven upptagning som måste återges för att kunna läsas eUer avlyssnas. förslag i fråga omADB-material godtogs av åtskiUiga remissinstanser men utsattes för kritik frånen rad myndigheter med särskild erfarenhet av informationsbehandling med hjälpav ADB (se vidare OSK:s betänkande s. 5354). 4.2.1Kommentarer lill gällande ordning framhåller att offentiighetsprmcipen i vårtland är en av de väsentliga garantierna för en väl fungerande demokrati ochför de enskildas rättssäkerhet. Offentiigheten ger för det första allmänhetenmöjligheter att kontrollera myndigheternas åtgärder, vilket är ägnat attminska risken för att myndigheterna påverkas av ovidkommande hänsyn eller attåtgärdema annars blir felaktiga, olämpliga eller otillräckligt genomarbetade.En vidsträckt insyn har för det andra den indirekta effekten att ogrundad ochovederhäftig kritik får svårare att vinna tilltro, eftersom material förbedömning av den finns tillgängligt hos myndigheterna. För det tredje är envidsträckt insyn önskvärd genom att den är ägnad att förbättra allmänhetenskunskaper om samhällsfrågorna och främja den viktiga debatten omsamhällsarbetets mål och medel. Det har också framhåUits som en önskvärd konsekvensav offentligheten att dubbelarbete kan sparas genom att myndigheternasutredningar och andra handlingar är tUlgängliga för vem som helst. delar iprincip denna uppfattning men framhåller att det inte kan anses motiverat attt. ex. forsknings- och utredningsmaterial som åstadkommits av det allmänna förbetydande kostnader i princip skall stå gratis till förfogande för den somönskar utnyttja det. Enligt är det viktigt att hålla i mmnet att TFföreskriver endast en rätt att ta del av handlingar som förvaras hos enmyndighet, inte någon rätt att kräva att myndigheten utför arbete för attställa samman eller producera information (arkivforskning e. I den månsådana mera kvalificerade uppgifter utförs sker det inte på grund av TF:soffentlighetsprincip utan av mera allmänna serviceskäl. Den extensiva tolkning av handlingsbegreppet somgjorts av offentiig-hetskommlttén och regeringsrätten har, påpekar , skettmed det klart uttalade syftet att slå vakt om offentlighetsprincipen. Trots detbe-hjärtansvärda syftet finner att det mot tolkningen kan göras ett flertalinvändningar. För det första kan sägas att innebörden av ordet handling hartänjts utöver det språkligt rimliga. Viktigare är emellertid frågan huruvidatolkningen leder tiU ett sakligt tillfredsställande resultat. 1973: 33 21 Väljerman offentlighetskommitténs och regeringsrättens ståndpunkt som utgångspunkt,kan det inte på ett naturligt sätt avgöras när informationen skall vara iprincip tUlgänglig och på vHket sätt den skall tUl-handahållas. Detta hängersamman med att informationsbehandling med ADB-teknik på väsentliga punkterskiljer sig från motsvarande hantering med hjälp av traditionellainformationsbärare. Avbetydelse är först och främst att upptagningar för ADB inte är vi-sueUtläsbara. Informationen måste överföras tUl läsbar text, vilket vanligen krävertUlgång tUl datamaskin och lämpliga program och ofta t. o. m. sammanställningmed register från andra upptagningar för ADB. Överföringen kräver normalt ocksåviss sakkunskap och kan inte anförtros åt utomstående ens om denne besittersådan sakkunskap, eftersom myndighet ansvarar för att dess information inteförstörs eller förvanskas och risken för att så sker i samband medmaskinkörningar ofta är påtaglig. Ifråga om upptagningar för ADB är det vidare inte någon lämplig regel att detför offentlighetsprincipens tUlämpning är avgörande var datamediet förvaras.Det är inte ovanligt att driftsansvaret Ugger hos en annan myndighet än den somsvarar för upptagningens innehåll och utnyttjar det material som finns däri.Upptagningen förvaras då ofta hos den som har driftsansvaret. Denna myndighetsaknar emellertid i regel befogenhet att lämna ut uppgifter och har ofta inteheller möjUghet att bedöma offentlighetsfrågor som rör upptagningen. kanockså driftsansvaret ha uppdragits åt ett privat företag eller en organisation,som inte är att betrakta som myndighet enligt TF. I detta fall skulle mednuvarande regler upptagningen över huvud taget inte falla in under offentlighetsprincipen. SvårigheterföreUgger också när det gäller att tillämpa reglerna om den tidpunkt då handUngblir allmän. En upptagning för ADB är inte beständig på samma sätt som enhandling. Den ändras ofta t. ex. genom uppdatering. Vidare kan en upptagningfysiskt vara uppdelad t. o. m. på flera minnen, så att delar av den måstehämtas från olika håll för att den skall bli förståelig. Enligt OSK:s mening leder det anförda tUlslutsatsen att de regler i 2 kap. TF som gäller handlingar inte bör tillämpaspå upptagningar för ADB utan att datatekniken kräver en egen lagtekniskreglering. Den principiella utgångspunkten för utformningen av en sådanreglering måste rimligen vara att allmänhetens tillgång till information hosmyndigheterna inte får försämras genom övergången till ADB. Sättet för informationenstUlhandahåUande bör däremot kunna ändras i den mån den nya tekniken gör detnödvändigt eller önskvärt. Där så är möjligt Prop.1973: 33 22 börman utnyttja datateknikens förmåga att förbättra allmänhetens tillgång tillinformation. De inskränkningar i offentligheten som föreskrivs Isekretesslagen kommer inte att gälla beträffande upptagningar för ADB, om intesådana upptagningar anses som handlingar. Enligt OSK:s mening måste emellertidbehovet av sekretess komma att kvarstå även sedan information överförts frånhandling till upptagning. Särskilda sekretessregler behövs aUtså för uppgiftersom lagras med ADB-teknik. Enligt OSK:s uppfattning bör dessa regler i principomfatta samma uppgifter som handlingssekretessen.