prop · FW03185 · 1973-12-31 00:00:00 — anser att det är av störstabetydelse att det inom oljeraffinaderier och anläggningar där stora oljemängderlagras finns beredskapsorganisationer som kan vidta åtgärder för atthindra att löskommen olja sprider sig. Med hänsyn till den omedelbara fara förmänniskoliv som föreligger, när klorgas har kommit lös, måste enligtutredningen klortillverkarna och större kloravnämare organisera beredskap motklorolyckor. Utredningen anser att det behövs en särskild bestämmelse som gördet möjligt att ålägga företag, som bedriver verksamhet med särskild fara förklorgas- eller oljeutflöde som kan orsaka avsevärd skada, att hålla beredskapmed personal och utrustning. Enligt utredningen är en begränsning ibestämmelsens tillämpningsområde till verksamheter som innebär fara förklorgas- eller oljeutflöde motiverad f.n. En remissinstans ifrågasätter om det vid sidan av debestämmelser som redan finns behövs ytterligare bestämmelser som gör detmöjligt att ålägga företag att hålla särskild beredskap. 1 övrigt lämnarremissinstanserna utredningens förslag utan erinran. Ätskilligaremissinstanser ifrågasätter dock om det finns anledning alt begränsabestämmelsens tillämpningsområde till att avse beredskap mot klorgas- ocholjeutflöde. anser sålunda att en bestämmelse om skyldighet atthålla Prop, 1973:185 174 särskild beredskap bör avse vage anläggning där särskiltfariig verksamhet bedrivs. föreslår en allmän befogenhet attföreskriva skyldighet att hålla beredskap i fråga om ämnen och andra produktersom på grund av sin kemiska sammansättning kan orsaka avsevärd skada vidutflöde, medan arbetarskyddsstyrelsen anser att det bör övervägas om inteskyldigheten att hålla beredskap bör kunna avse ytterligare ämnen som är likaskadliga som klor och olja. 1 det föregående har jag som min mening uttalat att detför en effektiv räddningsinsats kan vara nödvändigt att företag som bedriverriskfylld verksamhet häller en viss beredskap mot olyckor i verksamheten. Detär knappast möjligt att exakt ange i vilken utsträckning nuvarande bestämmelsermedger att föreläggande om skyldighet att hälla sådan beredskap meddelas.Bortsett från det fallet att fara föreligger för förorening av vattenområdeeller för varaktiga luftföroreningar torde sådant föreläggande emellertid intekunna meddelas i fråga om verksamheter som medför risk för utflöde av klorgasoch andra ämnen som kan innebära fara för människors liv eller hälsa eller förskador i miljön. Enligt minmening är det just i fräga om verksamheter av det slag som jag nu har nämnt somen möjlighet att föreskriva skyldighet att hälla beredskap mot olyckor ärsärskilt angelägen. Sädan skyldighet kan alltså behöva föreskrivas också ifräga om andra verksamheter än sådana som innebär fara för utflöde av klorgaseller olja. En lämplig metod alt avgränsa verksamheter av detta slag synesvara att anknyta till begreppet hälso- och miljöfarlig vara. Med sådan varaavses enligt 1 § lagen om hälso- och miljöfarliga varor dels ämne ellerberedning som med hänsyn till sina kemiska eller fysikalisk-kemiska egenskaperoch hantering kan befaras medföra skada pä människor eller i miljön, dels varasom innehåller eller har behandlats med sådant ämne eller sådan beredning, omvaran därigenom och med hänsyn till sin hantering kan befaras medföra skada påmänniskor eller i miljön. Lagen äger enligt 3 § tillämpning på brandfarlig ellerexplosiv vara bara i den mån varan är hälso- eller miljöfarlig av annat skäl änsom har föranlett att den har hänförts till nämnda varukategorier. Syftet medförordningen om brandfarliga varor är att förebygga inte bara skada genom brandutan också t. ex. att löskommen olja orsakar vattenförorening. Det äremellertid inte den omständigheten att en viss brandfarlig vara kan orsakavattenförorening som föranleder att varan är att hänföra till kategorinbrandfarliga varor. Lagen om hälso- och mUjöfarliga varor är alltså tillämpligpä varan såvitt avser t. ex. risken för vattenförorening. Med hänsyntill vad jag nu har anfört föreslår jag att en föreskrift meddelas om attföreläggande om skyldighet att hålla beredskap med personal och utrustningskall kunna meddelas, om i samband med verksamhet vid viss anläggning särskildfara föreligger för att utflöde av vara på vilken lagen om hälso- och mUjöfariigavaror äger tillämpning orsakar avsevärd skada pä människor eller i miljön. Medskyldigheten att hälla sådan beredskap följer givetvis en skyldighet att när enolycka inträffar ingripa för att avväga eller begränsa skada. ten är att förutsättningar skall skapas för en sådankomplettering av de kommunala räddningsorganens insatser som är påkallad medhänsyn till att verksamhetens farliga karaktär medför att ett snabbt ingripandeav sakkunnig personal är nödvändigt. Avsikten är självfallet att föreskriftenskall tillämpas endast när en sådan komplettering verkligen behövs.Föreläggande bör få meddelas bara i den mån skyldigheten att hålla beredskapinte medför oskäliga kostnader. Vidare bör beaktas att det i vissa fall kanvara svårt för anläggningens ägare eller innehavare att fä till stånd avtal medde anställda om att de skall ställa sig till förfogande för alt delta iberedskapen. Som utredningen föreslär bör vite kunna föreläggas den som intefullgör den skyldighet alt hålla beredskap som har ålagts honom. Åläggande att hålla beredskap bör kunna meddelas oavsettom anläggningens huvudman är en enskild person, ett enskilt, kommunalt ellerstatligt bolag eller en annan juridisk person eller en myndighet. I likhet medutredningen anser jag dock att den föreslagna bestämmelsen inte bör gällaförsvarels anläggningar. I fråga om sädana anläggningar kan Kungl. Maj:t utanriksdagens hörande meddela de föreskrifter som behövs. anser att de frågor som kanuppkomma vid bedömningen av om beredskap bör åläggas kan antas bli likartadefrän fall till fall samt att prövningen kommer att kräva särskild sakkunskap.Utredningen anser vidare att inte disponerar sådan sakkunskapoch inte heller kan få den överblick som är önskvärd för att åstadkommalikformighet. Enligt utredningen bör prövningen därför ankomma på den centralatillsynsmyndigheten för räddningstjänst. Flertalet remissinstanser har intenågot att invända mot utredningens förslag. Några remissinstanser anseremellertid att det är lämpligast att uppgiften läggs på länsstyrelserna. Frånflera håll betonas vikten av samråd med andra berörda myndigheter, 1. ex.generaltullstyrelsen, och arbetar.skyddsstyrelsen. Jag finner i likhet med utredningen att prövningen av omföreläggande att hälla särskild beredskap bör meddelas kommer att krävatillgång till särskild sakkunskap. Jag syftar därvid pä den sakkunskap sombehövs för bedömningen av fariighetsgraden hos den hälso- och miljöfarliga varasom tillverkas eller pä annat sätt hanteras i anläggningen och för bedömningenav vilka åtgärder som med hänsyn till varans särskilda egenskaper bör vidtasför att avvärja eller begränsa skada. Sakkunskap i dessa hänseenden finns hosden till naturvärdsverket knutna produktkontrollnämnden. Nämnden har tilluppgift bl. a. att meddela generella föreskrifter.om import och hantering avhälso- och miljöfarliga varor samt att leda, samordna och i stort övervakaproduktkontröllen. För uppgiften att besluta om åläggande att hålla beredskapkrävs emellertid inte bara sakkunskap av det slag som jag nu har nämnt.Därutöver behövs kännedom om de kommunala räddningsorganens resurser,organisation och verksamhet samt om de lokala förhållandena i övrigt. utövar regional tillsyn enligt bl. a. lagenom hälso- och Prop, 1973:185 176 miljöfarliga varor och miljöskyddslagen. Enligt mittförslag skall ocksä vara regional tillsynsmyndighet förräddningstjänsten samt svara för katastrofberedskapsplanläggningen och förledningen av räddningstjänsten vid katastrofer. Härtill kommer attlänsstyrelsen har en ingående kännedom om förhållandena i länet. Med hänsyntill det anförda anser jag att uppgiften att besluta om föreläggande att hällasärskild beredskap bör ankomma pä . Intresset av enhetlighet börkunna tillgodoses genom centrala anvisningar och genom alt , somjag förordat i det föregående, i sina uppgifter inom räddningstjänsten biträdsav brandnämnden. Beslut om föreläggande bör få meddelas endast efter samrådmed produktkontrollnämnden. Finansiering av kommunernas räddningstjänst samtersättning i vissa fall för saneringskostnader, m. m. Kommunerna svarar i princip för sina kostnader förräddningstjänsten, både för den verksamhet som de är ålagda att utföra, dvs.brandförsvaret, och för sådan räddningstjänst som de frivUligt har åtagit sig,dvs. a. bekämpning av löskommen olja. Detsamma gäller kommunens insatserför sanering, dvs. åtgärder för att reparera uppkomna skador, t. ex. att tahand om kvarblivna oljerester sedan själva oljeutsläppet bemästrats. Frän den angivna principen gäller emellertid två undantag.Kommuns kostnad för släckning av skogsbrand ersätts sålunda av statsmedel, omkostnaden för varje ingripande inte är av endast ringa omfattning. Denkostnadsgräns som måste ha överskridits för att kommun skall ha rätt tillersättning fastställs av och är f. n. Harkommun ingripit mot olja som flutit in från havet, utgår vidare efter beslutfrän fall till fall av Kungl. Maj:t ersättning av statsmedel enligt vissaprinciper som utvecklats i praxis. Kostnad för ingripande för att hindra vidarespridning, dvs. för bekämpningsinsatser, utgår aUlid och till fullt belopp,medan kostnader för sanering bara utgår undantagsvis efter en skönsmässigprövning när kostnaderna åsamkats kustkommuner som har små ekonomiska resurser.Under budgetåren 1970/71-1972/73 har ersättningar utgått med sammanlagt ca . för bekämpningsåtgärder och ca 2,7 milj. kr. Kostnaden för kommunernas brandförsvar uppgår f. n. tUl omkring350 milj. kr. Beloppet inkluderar kommunernas samtliga kostnader försädan räddningstjänst som kommunerna frivilligt åtagit sig. Utredningen räknarmed att nägon väsentlig ökning av de löpande kostnaderna för kommunernasräddningstjänst inte behöver bli följden, om utredningens förslaggenomförs, men pekar på att avsevärda kostnader i sällsynta faU ändå kanuppkomma, t. ex. vid komplicerade tågolyckor, stora ras och översvämningareller oljeolyckor som hotar att skada grundvattnet. Sädana kostnader, som kommunen saknat möjlighet att förutse, kan drabba kommunerna mycket ojämnt. Utredningen anser därför skäligtatt staten står för viss del av kommunernas kostnader för räddningsinsatser avstörre omfattning. På grund av det anförda föreslår utredningen alt statsbidragskall utgå i den mån kostnaderna för ett ingripande överstiger ett vissttröskelbelopp, vilket enligt utredningens mening bör sättas till ,med möjlighet att undantagsvis utge högre ersättning om särskilda skälföreligger. Eftersom arbete i många fall består av bådebrandsläckning och annan räddningstjänst, bör enligt utredningen av praktiskaskäl ersättningen utgå oavsett vilket slag av räddningstjänst som kostnadenavsett. Utredningens förslag innebär att kostnaderna för skogsbrandsläckningfördelas mellan stat och kommun på samma sätt som andra räddningskostnader. Utredningsförslaget har fått ett blandat mottagande vidremissbehandlingen. Röster höjs för både ett mer restriktivt och ett merfrU För egen del vill jag framhålla att redan denomständigheten att den vidgning av kommunens skyldigheter pä räddningstjänstensområde som jag har förordat kan beräknas medföra endast förhållandevisblygsamma kostnadsökningar för kommunerna är ett avgörande skäl mot att nu taupp frågan om en ny generell statsbidragsgivning. Ätt statsbidrag inte bör utgåför den nyanskaffning av materiel eller den personalökning som föranleds avkommunernas ökade skyldigheter har jag redan uttalat. Å andra sidan ligger deti sakens natur att det kan finnas skäl att i vissa speciella situationer statenövertar ett visst kostnadsansvar från kommunerna. Det finns exempel på att säocksä har skett. Jag viU i sammanhanget peka pä det omfattande raset i Surteär , då staten trädde in och tog på sig ett omfattande kostnadsansvar. Jag finner det mot denna bakgrund rimligt att kommunernaskall ha möjlighet att vid ett nödläge som har medfört särskilt höga kostnaderför ett räddningsingripande få ersättning av statsmedel. Avgörande för omersättning skall utgä bör vara dels kostnaden i absoluta tal, dels kostnadensstorlek i förhällande till kommunens ekonomiska förutsättningar. Med ett ersättningssystem av detta slag är det intemöjligt alt närmare ange när ersättning skall utgä. Fråga härom får prövas fränfall till fall under hänsynstagande till samtliga föreliggande omständigheter.Jag vill emellertid som en allmän princip förorda att de allra störstakommunerna fär ersättning för kostnader med anledning av ett räddningsingripandesom har kostat . och att motsvarande gräns för de minsta ochekonomiskt svagaste kommunerna sätts vid . Detta innebär altfrågan om ersättning fär avgöras efter en skönsmässig bedömning avomständigheterna i det enskilda fallet. Eftersom det inte är möjligt att iförfattning klart ange under vilka förutsättningar ersättning skall kunna utgå,bör prövningen ankomma pä Kungl. Det ersättningssystem som jag nu har förordat bör inteomfatta skogsbrandsläckning och inte heller oljebekämpning till sjöss eller ikustvatlnen, eller . Prop, 1973:185 178 Vad först angår skogsbrandsläckning saknas anledning attgöra några mer väsentliga avsteg frän nuvarande ersättningsprinciper.Nuvarande ersättningsgräns för skogsbrandsläckningskostnader har emellertidgällt . Med hänsyn lill penningvärdets förändring anser jag att500 kr. är ett för lågt belopp. En höjning bör alltså ske. För att intebelasta myndigheterna med alltför många ansökningar om småbelopp bör vidare ifortsättningen till skillnad mot vad som gäller nu ersättning utgå endast förden del av kostnaden som överstiger tröskelbeloppet. Det torde fä ankomma påKungl. Maj:t alt fastställa tröskelbeloppet. Jag avser alt föreslå att beloppetsätts till . Vad härefter angår oljebekämpning till sjöss och ikustvattnen så har, som framgår av den föregående framställningen, i vissa falllänsstyrelser och kommuner vidtagit bekämpningsätgärder, trots att dettaprincipiellt är en uppgift för . Den efterföljande saneringenföretas normalt genom kommunernas försorg. Det har i praktiken visat sig vara svårt att dra en skarpgräns mellan vad som är bekämpning och vad som är att hänföra till sanering avolja. har, som jag har redovisat i det föregående, hos Kungl. Maj:tgällt oUka praxis i fråga om bekämpningskostnader och saneringskostnader. Utredningen föreslär att en kommun skall få fullersättning av statsmedel för både bekämpning och sanering av löskommen olja somflutit i land frän havet, kuslvattnen, eller . När det gällerbekämpning anför utredningen att den har ansett bekämpning vara en statliguppgift och att statens ansvar för bekämpningen inte bör upphöra helt när oljanhar flutit i land och bekämpning till sjöss helt eller delvis inte har kunnatske eller har misslyckats. En strikt gränsdragning mellan det lokalaräddningsorganets och verksamhetsområden är enligtutredningens uppfattning ägnad att motverka intresset av att bekämpningsarbetelskall bedrivas effektivt. Ersättningsfrågan bör därför vara löst sä att engemensam räddningsinsats inte motverkas. När det gäller sanering anserutredningen det inte vara tillfredsställande att kustkommunerna i huvudsakensamma skall bekosta erforderliga saneringsåtgärder i de fall oljeskador harorsakats av ilandfluten löskommen olja som inte har upptäckts i så god tid attden har kunnat bekämpas. Kustkommunernas kostnader för saneringsåtgärder kan iallmänhet inte motiveras med alt skadorna är hänförliga till verksamhet inomkommunen. Vidare måste det anses olämpligt att det skall bero pä viss kommunsekonomiska ställning om behövlig oljesanering utförs. Remissinstanserna har sågott som genomgående tillstyrkt utredningens förslag. Jag ansluter mig till utredningens uppfattning attersättning av statsmedel bör utgå till kommun för såväl bekämpning somsanering av löskommen olja som flutit i land från havet, kuslvattnen, Mälareneller . Jag viU förorda att , och Trollhättekanal i ersättningshänseende jämställs med nyssnämnda vattenområden. Det tordefå ankomma pä Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer attmeddela närmare föreskrifter om vilka kostnader som skall anses somersättningsgilla. Äv administrativa skäl bör ett tröskeibelopp Prop, 1973:185 179 under vUket ersättning inte utgår fastställas även här,lämpligen lika stort som det som kan komma att gälla för ersättning förskogsbrandsläckning. Dessa ersättningsfrågor bör prövas av brandnämnden. Kostnader för bekämpning och sanering vid oljeutsläpp ihamn bör i princip inte föranleda ersättning av statsmedel, eftersomoljeskyddsberedskapen i hamnarna i enlighet med vad jag har anfört i detföregående bör ankomma på kommunerna. Maj:ts praxis har inteheller medgivit ersättning av statsmedel i sädana fall. Jag vill idetta sammanhang erinra om att - som framgår av min redogörelse i detföregående för nuvarande förhållanden m. m. kommunerna kommer att iväsentligt vidgad utsträckning bli berättigade till ersättning av den som harorsakat skadan vid oljeutsläpp till sjöss, om bifaller Kungl. 1973:140 med förslag tiU lag om ansvarighet för oljeskada till sjöss m.m.Det statsbidragssystem som jag nu har förordat innebär att en kommun fär ersättningför sina bekämpnings- och saneringsåtgärder i anledning av ett oljeutsläpplill sjöss eller i kustvattnen, , , , Älveller , i den män kostnaderna överstiger ett tröskelbelopp somjag ämnar föreslå sätts till , medan enligt lagförslaget ersättningskall utgå av den som har orsakat skadan med fullt belopp. Skulle kommun få ersättningenligt ansvarighetslagen eller den i propositionen föreslagna fondlagenbortfaller självfallet anspråk på statsbidrag. Har statsbidrag utgått,inträder staten i kommunens rätt enligt ansvarighetslagen och fondlagen upptill det belopp som utgick i bidrag. Varken enligt ansvarighetslagen ellerenligt fondlagen kan ersättning utgå när skadan har orsakats av fartyg som intehar kunnat identifieras. 1 fråga omkommunernas räddningstjänst till lands, bortsett frän skogsbrandsläckning,innebär mitt förslag att statsbidrag skall kunna utgå vid särskiltkostnadskrävande ingripanden. Ersättningen skall då självfallet avse barasjälva räddningstjänsten, dvs. åtgärder för att avvärja eller begränsa skada.Bidraget avser däremot inte kostnader för efterföljande åtgärder, t. ex. försanering av oljeutflöde. Utredningen anser emellertid att det bör finnasmöjlighet för kommun att fä sädana kostnader helt eller delvis ersatta avstatsmedel, eftersom sädana utflöden i vissa fall kan föranleda betydandesaneringskostnader som inte kan krävas ut av skadevållaren. Prövningen börenligt utredningens mening i sädana fall ankomma pä Kungl. Kungl.Maj:t torde inte ha underställts något anspråk på ersättning försaneringskostnader av det slag som utredningen nämner. Man kan därför anta attolyckshändelser, som har föranlett oljeutflöde till lands och där saneringskostnadernainte har kunnat utkrävas av skadevållaren, har varit mycket få och att om ochnär de har inträffat så har kommunen inte drabbats av kostnader som harframstått som betungande. Omfattande saneringskostnader som inte kanåterkrävas kan emellertid åsamkas en kommun av även andra utflöden till landsän av olja. Jag tänker dä närmast pä sådana händelser som t. ex. ett utflöde avfenol eller andra miljöfarliga kemikalier. Om ett utflöde av något slag för enkommun skulle medföra oskäligt betungande saneringskostnader som Prop, 1973:185 180 inte kan återkrävas, är det enligt min mening rimligt attkommunen får sädana kostnader helt eller delvis ersatta av statsmedel. Eftersomsädana skadefall torde komma att bli tämligen fä, anser jag att några särskildaregler om när ersättning skall kunna utgå inte behövs, särskih som prövningenocksä enligt min mening bör ankomma pä Kungl. Jag vill slutligen i detta sammanhang ta upp ett parfrågor om finansieringen av statsverkets kostnader för oljebekämpningen bådekostnaderna för statens egna insatser och kostnaderna för statsbidragen somaktualiserats i skilda sammanhang. Riksrevisionsverkel har sålunda i en utredning, som jaghar redovisat i det föregående, föreslagit att statsverkets kostnader finansierasgenom en fond kombinerad med en rörlig kredit hos rUcsgäldskontoret tillvUken tillskjuts medel genom avgifter på oljeprodukter. Räddningstjänstutredningenavvisar av administrativa skäl tanken pä en särskild fond och en särskildavgift och föreslår i stället att kostnaderna bestrids genom en höjning av denallmänna energiskatt som utgår för vissa flytande bränslen och tillsammans medövriga skatter förs upp pä driftbudgetens inkomstsida och disponeras enligtsärskUda anslagsbestämmelser. Uppfattningen hos remissinstanserna om huroljebekämpningen bör finansieras har varit delad. Efter samråd med chefen förfinansdepartementet vill jag förorda att någon särskild fondbildning för attfinansiera statsverkets utgifter för oljebekämpningen inte sker och attmedelsbehovet t. v. tUlgodoses över statsbudgeten utan någon ändradenergibeskattning. Om nägon har ingripit för att avvärja eller begränsaskada, har han i nncip rätt till ersättning för sina kostnader av denskadelidande eller av den som har vallat skada eller fara för skada, i vartfall om han har handlat på den skadelidandes uppdrag eller med dennes samtycke.Regeln gäller emellertid inte undantagslöst. Både i rättspraxis och i sambandmed brandlagens tillkomst har det som jag har redovisat i det föregåendeslagits fast att, när den kommunala har ingripit för att släckabrand, ersättning för släckningskostnaderna inte kan tas ut av den som harvållat branden eller av den brunna eller brandskadade egendomens ägare. Anledningentill att kommunerna inte är berättigade till ersättning för släckningskostnaderkan sägas vara att uppgiften att svara för brandsläckning inte är ettfrivilligt kommunalt åtagande utan har lagts på kommunerna genom statsmakternasbeslut och att det är avsett alt verksamheten skall finansieras medkommunalskattemedel. Som allmän regel torde gälla att, när kommunerna genomsärskUd lagstiftning har ålagts att svara för en viss uppgift, ersättning intefår tas ut i den mån det inte är medgivet i lag eller annan författning. Prop, 1973:185 181 I viss utsträckning gäller en liknande princip i fråga omstatlig verksamhet. Staten kan t. ex. inte av den som har varit vårdslös medeld ta ut ersättning för vad staten har utgett till en kommun i ersättning förskogsbrandsläckningskostnader. Med stödav det som anförts kan konstateras att kommunerna, om de i enlighet med vadjag har föreslagit i det föregående får tUl uppgift att svara förräddningstjänst ocksä vid andra nödlägen än bränder, inte kan utan stöd i lageller annan författning ta ut ersättning för räddningskostnaderna av dennödställde eller av den som har vållat alt skada eUer fara för skada uppkommit.Det kan inte gärna påslås att något annat skulle gälla i fräga om den räddningstjänsti form av oljebekämpning till sjöss m. m. som f. n. ankommer pä och enligt vadjag förut anfört ocksä i framliden skall ankomma pä kustbevakning.Verksamheten har i princip samma karaktär av samhällsuppgift som denräddningstjänst som skall ankomma pä kommunerna. Det anförda aktualiserar frågan om bestämmelser börinföras som gör det möjligt för kommunerna och staten att, antingen generellteller i särskilda fall, ta ut ersättning för kostnader förräddningsingripanden. Tanken att införa sädana bestämmelser avvisades, som jagförut sagt, såväl vid tillkomsten av brandlagen som vid tillkomsten avatomskyddslagen. Brandlagsrevisionen framhöll att ersättningsskyldighet skuUekunna göra den som har vållat en brand benägen att själv försöka släcka brandeni stället för att genast tillkalla och att den som har vållat enbrand oftast saknar ekonomiska möjligheter att svara försläckningskosl-naderna.