prop · FW0333 · 1973-12-31 00:00:00 — OSK:s förslag att sekretesslagens regler omhandlingar skall göras uttryckligen tillämpliga på ADB-upptagningar lämnas iaUmänhet utan erinran av remissinstanserna. Hovrätten över och Blekingesamt JO påpekar emellertid att den föreslagna 44 § blir överflödig, om manlåter begreppet allmän handling omfatta även ADB-upptagning. , som erinrar om sitt förslagtill lagteknisk metod för inordnande av upptagningar under 2 kap. TF,ifrågasätter om inte 44 § sekretesslagen borde formuleras som en erinran om attvad i lagen föreskrivs om utlämnande av handling äger motsvarande tillämpningpå upptagningar för ADB liksom på upptagning som kan läsas eller avlyssnas medannan teknik än ADB. OSK:s förslag om den tidpunkt då de föreslagnaändringarna i TF och sekretesslagen skall börja gälla har lämnats utan erinranav remissinstansema. 5ADB-teknikens inverkan på personlig integritet 5.1 Debatten om ADB och denpersonUga integriteten I samband med den vidgade användningen av ADB harfarhågor i många länder uttalats för att den nya tekniken leder till intrång ienskildas privatliv eller vad man kallat den personUga integriteten. Debattenhar i skilda länder förts med något olika argument, och i konkreta avvägningsfrågorhar bedömningama varit mycket skiftande Inte bara länderna emellan utan ocksåinom länderna. Gemensamt för argumenteringen är emellertid tanken att denenskilde bör tillförsäkras en sfär, som skyddas mot otillbörligt intrång frånmyndigheter och andra som han uppfattar som utomstående. Genom ADB harmyndigheters och organisationers möjligheter att inhämta och utnyttja kunskaperom enskildas förhåUanden väsentligt ökats och detta har det sagts bör motverkaseller åtminstone kontrolleras genom särskUda åtgärder. Krav på ny lagstiftninghar ställts i en rad länder. I kom folk- och bostadsräkning attspela rollen av utlösande faktor för en allmän och livlig debatt om ADB ochdess an- 1973: 33 41 Insamlingen av uppgifter om människor, deras attityderoch levnadsförhållanden kritiserades såsom ägnad att alltför mycket ökamyndighetemas makt och möjligheter att styra enskildas handlingar. Ävenförsäljningen från myndigheter till enskUda av personuppgifter utsattes förhäftig kritik. I denna del hade kritiken betydande inslag av avoghet motselektiv reklam, för vilken begagnades adressuppgifter som ytterst härrördefrån statliga myndigheter. Det efterlystes en datalagstiftning med regler omvad som skulle vara tUlåtet för myndigheter och enskilda i fråga om utnyttjandeav ADB. Iriksdagen har frågorna om ADB och personlig integritet tagits upp dels imotioner vid 1969 och riksdagar, dels i interpellationer vid 1970 och1971 års riksdagar. Eftersom frågorna var under utredning föranledde motionernainte någon åtgärd från sida. beslöt att uppskjutainrättandet av det planerade centrala personregistret i avvaktan bl. a. påOSK:s betänkande. 5.2Skydd för integriteten enligt gäUande lagstiftning Den tidigare behandlade offentlighetsprincipen kansägas vara av betydelse även när det gäller integritetsskyddet. Genom attmyndigheterna arbetar under Insyn och kan utsättas för konttoU tUlgodosessynpunkten att insyn i privatlivet inte får möjliggöras i hemlighet.Offentligheten är också ägnad att minska risken för att uppgifter skall bliofullständiga eller felaktiga. Äveninskränkningarna i offentligheten bestäms till väsentlig del avintegritetsskyddssynpunkter. Ett av de i 2 kap. 1 § TF angivna intressen somfår skyddas med sekretess är privatiivets helgd. Såväl inom folkbokföringensom inom kriminalvården, nykterhetsvården, barnavården och socialvårdenförbjuds utlämnande av handlingar, om uppgifterna i dem kan missbrukas tillskada och förklenande av enskild (se 10, 13 och 14 §§ sekretesslagen). I frågaom kriminalregistret och andra informationssystem går sekretessen längre. Närdet gäller myndigheternas rätt att blanda sig i enskildas förhållanden finnsdet begränsningar i olika offentligrättsliga författningar. Begränsningarnaavser dock huvudsakligen intrång av påtagUgt fysiskt slag. Den centralaförfattningen är , som innehåller regler om bl. a. häktningoch andra former av frihetsberövande med anledning av misstanke om brott. Irättegångsbalken finns också bestämmelser om husrannsakan, kroppsvisitation,kroppsbesiktning, beslag och telefonavlyssning. Frihetsberövandekan förekomma även inom t. ex. barnavårdens, nykterhetsvårdens och denpsykiatriska vårdens ram. Bestämmelser om kroppsvisitation finns förutom irättegångsbalken i bl. a. lagen (1960: 418) om straff för varusmuggling. 1973: 33 42 gäller särskUda regler för spionerimål och efter nyligengenomförda lagändringar även narkotikamål. Reglerna bygger på principen attsärskilt lagstöd krävs för intrång i post- och telehemligheten från myndighetssida. Den lagteknik som använtsbeträffande myndigheternas handlande är genomgående den att man regleratförutsättningarna för sådana former av intrång som kunnat bli aktuella. Någongenerell regel om fredande av privatlivet gentemot myndighet finns däremot intei svensk rätt. När det gäller enskUdas handlandefinns det en rad regler i som syftar till att skydda denpersonliga integriteten. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om misshandel,olaga frihetsberövande, hemfridsbrott, intrång i förvar och brytande av post-eller telehemUghet. Ytterligare skyddsbestämmelser har föreslagits avintegritetsskyddskommittén i betänkandet (SOU 1970: 47) Skydd mot avlyssning.Dessa bestämmelser avser intrång med bandspelare, telefonavlyssningsapparateroch liknande tekniska hjälpmedel. 5.3.1 Frågan om vad som bör skyddas konstaterar inledningsvis attdet är svårt att exakt fastställa vad som menas med uttryck som privatlivetshelgd och den personliga integriteten. Grundtanken torde emellertid kunnauttryckas så, att den enskilde bör ha tiUgång till en fredad sektor, inomvilken han kan avvisa sådan inblandning både från det allmänna och från andrasom uppfattas som otUlbörlig. Svårigheterna att fastställa vadman menar med integritet hänger enligt samman med att en rätt att blilämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle. Den privata sektorn måstebegränsas av gemenskapens krav på insatser från den enskilde i fråga om t. ex.arbete och skatter och på upplysningar som behövs för gemensamma åtgärder. I nära samband med anspråket på enfredad sektor står enligt kravet från den enskildes sida att bli bedömdefter relevanta kriterier. Om man vet att en myndighet eller organisation hartillgång till omfattande information om enskildas personliga förhållanden,ligger det nära till hands att misstänka att informationen utnyttjas tUlställningstaganden som den inte är ägnad till. Vidare föreligger risk attofördelaktiga uppgifter om en persons förflutna i otillbörlig grad kommer attpåverka hans möjligheter . Samhällets krav på solidaritet och ekonomiskeffektivitet måste därför begränsas, bl. a. genom att övervakningen av denenskilde inte tillåts bli fullständigt effektiv. finner att man knappast kangöra någon skarp och detaljerad gränsdragning omkring vad som bör varatillåtet. Även om det skulle vara möjUgt att ange innehållet i den fredadesektorn vid en viss tid- Prop.1973: 33 43 punkt,måste man räkna med att uppfattningen om vad som bör skyddas efter hand kommeratt förskjutas. Vissa riktlinjer torde dock kunna dras upp. En utgångspunkt ärenligt att all information om enskildas förhållanden i och för sig kanberöra Integriteten. Möjligheten att informationen används för olika ändamålkan av den enskUde upplevas som ett hot eUer en kränkning, och i den mån sådananvändning faktiskt förekommer kan det ytterligare skärpa konflikten. Från denenskildes synpunkt är det också av betydelse om informationen blir tillgängligendast för viss myndighet, för personer som har särskilda kontakter med densom informationen gäller eller för en vidare krets. En typ av information, vars registrering denenskilde måste uppleva som ett påtagligt intrång, är sådana fakta som begångnabrott, ådömda påföljder samt tvångsåtgärder inom nykterhetsvårdens,barnavårdens eller den psykiatriska vårdens ram. På liknande sätt uppfattasofta uppgifter om genomgångna sjukdomar, mottagen socialhjälp och liknande.Det är här fråga om fakta, som det är ofrånkomligt att vissa myndigheter måsteregistrera för att kunna fylla sina uppgifter, men som från de enskildassynpunkt upplevs som så ömtåliga att särskilda åtgärder är på-kaUade för attinformationen inte skall spridas i vidare kretsar. En andra form av ömtålig information gällerenskUdas åsikter och åskådning, speciellt i politiska och religiösa frågor. Härär det fråga om förhållanden, om vilka utomstående kan ha endast fragmentariskakunskaper och där ändringar inte säkert blir föremål för registrering. En systematiskåsiktsregistrering skulle av många upplevas som i och för sig förkastiig. Uppgifter som är ägnade att belysa en personsinkomster, förmögenhet, skulder och ekonomiska stäUning i övrigt upplevs avmånga som mycket ömtåliga, även om taxeringsuppgifter i vårt land sedan längehar varit offentliga i avsevärd utsträckning. Det kan dock inte gärna uppfattassom otillbörligt om t. ex. ett företag använder tidigare erfarenheter av enkunds betalningsvanor för att kräva förskottsbetalning för en ny beställning, ivarje fall inte om erfarenheterna är någorlunda färska. SkuUe däremot uppgiftenlämnas ut tUl andra företag, t. ex. kreditupplysningsföretag, kommer saken iett annat ljus. En särställning intar sådana identitetsuppgiftersom namn och adress, vUka hos oss sedan gammalt självklart ansetts böra varaoffentligt tillgängliga. Även uppgifter om ålder, arbetsplats och civilståndhar hos oss en liknande ställning, men uppfattningen att offentligheten här harvissa nackdelar torde inte sakna förespråkare. I den svenskaintegritets-debatten har frågorna om s. k. selektiv direktreklam spelat en inteobetydlig roll. betonar att den gjorda genomgången av vissatyper av information inte får uppfattas så, att informationens art ochinnehåll skulle vara ensamt avgörande för frågan om integritetsintrång kanuppkomma. 1973: 33 44 Äveninsamlande och hantering av ett stort antal i och för sig banala uppgifter kanmedföra olustiga konsekvenser. Som tidigare antytt ar det vidare av storbetydelse vem som får del av information och hur den används. 5.3.2 ADBoch dess betydelse för integriteten framhåller att utnyttjandet av ADB medförmöjligheter att sammanföra och överblicka mycket stora kvantiteterinformation. Genom lämplig organisation av ett system kan uppgifterna hållasaktuella och tillgängliga på ett sätt som var helt otänkbart. Teknikenmöjliggör också en centralisering av register, varigenom de praktiska möjligheternaatt finna en viss uppgift kan ökas i mycket hög grad. En ytterligare ökning avden information som kan bearbetas uppnås genom att flera informationssystem kansamverka inbördes, utbyta information och ställa samman resultat från olikakällor. När det gäller riskerna för otillbörligt intrång iintegriteten konstaterar för det första att sådana specieUt ömtåligauppgifter som begångna brott och ådömda påföljder, genomgångna sjukdomar,missbruk av alkohol eller narkotika och problem i famUje- eller arbetslivet kanregistreras effektivare och till lägre kostnader än förr med hjälp av den nyatekniken. Risken ökar därför starkt för att uppgifter av detta slag skallutnyttjas för ändamål som kan uppfattas som otillbörliga. Även information somi och för sig är av mera banal karaktär kan emeUertid uppfattas som hotfull förde berördas integritet, om upplysningar i stora kvantiteter samlas ochbearbetas med ADB-teknik. Sammanfattningsvis drar slutsatsen attADB-teknikens utveckling har medfört helt nya faror för intrång i denpersonliga integriteten. I förhållande till hantering av information ärdet visserligen principiellt fråga om en gradskillnad, men denna är såbetydande att situationen måste anses förändrad på ett avgörande sätt. Utöverde reella riskerna för intrång i samband med insamling, bearbetning och utlämnandeav information bör särskilt observeras den psykologiska effekt som vetskapen omADB-teknikens möjligheter medför. Kravet på en fredad privat sektor umefattarinte bara att det allmänna och andra enskUda faktiskt skall respektera detprivata området utan också att de berörda skall kunna lita på att detförhåller sig så. En förutsättning härför är att det finns insyns- ochkontrollmöjligheter gentemot dem som har tillgång till den nya teknikensresurser. Enligt OSK:s mening torde det system avskyddsregler, som finns , i stort sett vara användbart motintegritetsintrång genom informationsbehandling med äldre metoder. Däremotkommer det till korta gentemot ADB och kan knappast byggas ut för att möta dessrisker utan Prop.1973: 33 45 attandra svåra nackdelar uppkommer. Särskilda regler för att möta det nya hotetmot den personliga Integriteten är därför påkallade. ifrågasätter till en början om de speciellareglema för ADB bör utformas så, att de ger skydd inte bara för den personligaintegriteten utan också för andra intressen, t. ex. rikets säkerhet och enskUdaföretags integritet. finner emellertid att en översyn av sekretessreglerna,säkerhetsanordningarna för informationssystem med ADB och i viss utsträckningbrottsbalkens regler är de utvägar som i första hand bör väljas för att mötafarorna från datatekniken utanför den personUga integritetens område. Förföretagens del kan också reglerna om illojal konkurrens och otillbörligmarknadsföring bli aktuella. Av nu angivna utredningsuppgifter ankommerfrågorna om säkerhetsanordningar närmast på DASK, medan sekretessreglernakommer att behandlas under OSK:s fortsatta arbete. När det gäller de regler som behövs för att skyddaden personliga integriteten konstaterar att det inte är tillräckligt medbegränsningar i utlämnande av material från sådana ADB-register som förs hosmyndigheterna. Sådana begränsnmgar hindrar inte att myndigheterna upprättarpersonregister för egen användning och inte heller att uppgifter cirkulerarmellan olika myndigheter. Vidare förhindras inte upprättandet av enskUdaregister. En utväg att lösa det aktuella problemet är attförbjuda att personregister över huvud taget förs med ADB. Ett sådant förbudkan omfatta samtliga eller enbart enskilda register. tUlbakavisaremellertid denna utväg med hänsyn till de stora fördelar som ADB-registreringenger. I stället förordar att ADB-tekniken skall få användas för registreringav personuppgifter när det inte finns anledning anta att otillbörligt intrångi personlig integritet skall uppkomma. Frågan om otiUbörligt intrång bör avgöras genom enavvägning av de intressen som talar för upprättande av ADB-register överpersonuppgifter mot de faror för intrång i den personliga integriteten som kanuppkomma. En sådan avvägning kan enligt OSK:s mening inte, åtminstone f. n.,göras generellt. I stället måste den ske från fall till fall, dvs. för varjetUlämnat register innan det upprättas. Härvid bör föreskrifter om bl. a.utlämnande och annan användning av upplysningar från registret kunna meddelas.Det är emellertid nödvändigt att ingripande kan ske också i efterhand motregister som medför integrUetsintrång. Den förordade lösningen bör enligt genomföraspå det sättet att det införs tillståndstvång för upprättande av personregistermed ADB. Tillståndstvånget bör avse både statliga, kommunala och enskilda register.Personregistren måste också vara föremål för en fortlöpande tillsyn. EnligtOSK:s mening kan den avsedda reglermgen inte begränsas till vissapersonregister, t. ex. sådana av större omfattning. Däremot bör vissa typer avenklare register, vUka regelmässigt kan antas inte medföra intrång,kunna undantas från tillståndstvånget och i stället underkastasanmälningsskyldighet. Prövningen och tUlsynen föreslås bli anförtrodda åten självständig myndighet, benämnd datainspektionen, vars sammansättning gergarantier för att den företräder en bred medborgaropinion. Tillstånd bör kunnaförenas med villkor i olika avseenden, bl. a. om inhämtande, bearbetning,användning och utlämnande av uppgifter. Vad beträffar myndigheter börföreskrifter om utlämnande dock inte kunna inskränka myndighetens skyldigheterenligt TF. Om utlämnande enligt offentiighetsprincipens regler skulle varaägnat att vålla otUlbörligt integritetsintrång, finns det, nar det gällerstatiiga myndigheter, möjUgheter att minska riskema med administrativa ochorganisatoriska åtgärder. De nu förordade reglerna föreslås bli samlade i endatalag. I lagen bör enligt föreskrivas bl. a. att tiUstånd att föraregister över personuppgifter med ADB skall meddelas, om det saknas anledninganta att OtUlbörligt intrång i registrerads personliga integritet skalluppkomma. Vidare bör lagen innehåUa föreskrifter om skyldighet förregisterförare att kontrollera riktigheten av uppgifterna och att rättafelaktiga uppgifter samt att högst en gång på begäran lämnaunderrättelse åt den som är registrerad om innehållet i de uppgifter som rördenne. För tillsynen skall datainspektionen ha rätt att inspektera datamaskinermed kringutrustning samt att erhålla uppgifter och upplysningar från registerförare.Tillstånds- och anmälningsskyldigheten samt skyldigheten att följa meddeladeföreskrifter m. m. föreslås bli straffsanktionerade. Slutligen bör datalageninnehålla bestämmelser om tystnadsplikt och skadestånd. 5.3.4Området för datainspektionens tillståndsprövning Som tidigare nämnts anser att datainspektionenbör besluta om tillstånd inte bara för enskilda register utan också för statensoch kommunernas register. Härigenom vill betona vikten av att tillåtlighetenav offentliga register bedöms på samma sätt som i fråga om enskilda. Att enmyndighets åtgärder underkastas tillståndsprövning av en annan myndighet finnsdet, påpekar , exempel på i annan modem lagstiftning, exempelvismiljöskyddslagen (1969: 387) och strålskyddslagen (1958: 110). framhåller att denna ordning uppenbarligen kankomma i konflikt med beslut av statsmakterna om inrättande av register överpersonuppgifter. Sådana konflikter bör i största möjliga utsträckning undvikasgenom att datainspektionen får yttra sig i ärenden av detta slag och genom attstort avseende fästs vid dess mening. 1973: 33 47 5.3.5Möjligheten att göra vissa register beroende av endast anmälan Som tidigare berörts anser att vissa typer avenklare register, som regelmässigt inte kan antas medföra fara för integritetsintrång,skall kunna undantas från tillståndstvånget och få föras efter anmälan till datainspektionen.OSK föreslår att detta undantag skall gälla för medlemsregister,personalregister, hyresgästregister, försäkringsbolags register över sina försäkringstagaresamt reskontra och andra kundförteckningar. Även andra typer av register avliknande slag bör kunna undantas från tillståndstvånget. föreslår attundantaget från tillståndstvånget konstrueras så, att Kungl. Maj:t inom denram som anges i lagen får bestämma vilka typer av register som skall fallaunder undantaget. När erfarenheter av tillämpningen vunnits torde befogenhetenkunna delegeras till datainspektionen. Ävenom ett register är av sådan typ att det enligt det sagda skall kunnaundantas från tUlståndstvånget, är det enligt OSK:s menmg nödvändigt med vissabegränsningar i fråga om registerinnehåll och uppgifternas användning för attregistret skall få föras efter endast anmälan. påpekar att personnummer ärden identitetsuppgift som främst används vid samköming av register. Ettregister som innehåller personnummer bör därför alltid varatillståndspliktigt. Detsamma bör gälla register med födelsedatum. Undantagfrån det nu sagda bör dock medges, när det gäller register över anställda. Somskäl härför anför att det från sådana register lämnas en rad uppgifter tillmyndigheter, vilka måste innehåUa personnummer. Dessutom kanpersonalorganisationerna väntas få sådant inflytande över personaUegistrensinnehåll i övrigt att riskerna för integritetsintrång ändå bör kunna undvikas.OSK föreslår därför att register över anställda bör kunna föras utan tillstånd,även om personnummer eller motsvarande ingår. För att ett personregister skall kunna befrias fråntillståndstvånget bör enligt OSK:s mening även andra villkor än som rörpersonnummer vara uppfyUda. Sålunda bör i registret få införas endast sådanapersonuppgifter som lämnats antingen av den registrerade själv för det ändamålför vilket registret förs eller av myndighet i enlighet med författning ellersom uppkommit inom registerförarens verksamhet eller som avser ändring avadress. Som exempel på uppgifter som uppkommit i registerförarens verksamhetnämner uppgifter om anställningsförhållanden, heställnmgar, inträde iförening, inbetalningar o. d. Uppgifter av särskilt känslig natur, t. ex. ommisstanke eller påföljd för brott, vissa slag av tvångsingripande ellererhållen sjukvård eller socialhjälp m. m., bör aldrig få ingå i register somfår föras utan tUlstånd. En hel del av den oro som förekommer i fråga omADB-registren kan enligt OSK:s uppfattning hänföras till ovetskap huravida manär registrerad och i så fall vilka uppgifter som ingår i registret. 1973: 33 48 bl.a. härtiU bör en föratsättning för befrielse från tUlståndstvånget vara att detpå lämpligt sätt bekantgörs för de registrerade att registret förs och vilkaslag av personuppgifter som ingår i det. Ytterligare en förutsättning förbefrielse från tillståndstvånget bör vara att uppgifterna i registret inteanvänds för annat ändamål än det för vilket registret förs. Som huvudregel börhärvid gälla att uppgift som ingår i registret inte får lämnas ut till någonutanför registerförarens organisation utom till den registrerade själv.Utlämnande till annan skall dock kunna ske i vissa speciella fall, bl. a. omden registrerade medgett det eller myndighet begärt det. anser slutligen att Kungl. Maj:t bör habefogenhet att ställa upp ytterligare villkor för att ett individuellt registerskall kunna befrias från tillståndstvång, om sådana villkor skulle visa sigbehövliga för att förebygga OtUlbörligt Integritetsintrång. konstaterar att frågan huruvida ett tilltänktADB-register är tillståndspliktigt eller underkastat anmälningsskyldighet oftakan tänkas vara svårbedömbar. Begreppet personregister är inte heller sådistinkt att det alltid utan vidare kan avgöras om ett tUlämnat register fallerin under begreppet eller ej. Enligt OSK:s mening behövs därför en regel enligtvUken datainspektionen skall lämna förhandsbesked i dessa frågor. Lämnassådant besked, bör det självfallet vara bindande för datainspektionen, om deni annat sammanhang får anledning att bedöma samma fråga. Förhandsbesked kräver att sökanden lämnar enredogörelse för det tilltänkta registret som ofta går långt utöver vadanmälningsskyldigheten fordrar. Detta kan möjligen medföra att förhandsbeskedblir så svårhan-terat att det endast kommer tUl begränsad användning utom beträffandedelfrågor. bedömer emeUertid att ett visst behov av förhandsbesked väntasföreligga. 5.3.6Inskränkning i rätten att lämna ul uppgift påpekar att den föreslagna lagstiftningensyftar bl. a. till att skapa konttoll över möjligheterna att genom inhämtandeav uppgifter i stora mängder från befintliga register bygga upp nya registersom används för andra ändamål än de varifrån uppglftema hämtats. Med nuvarandeteknik sker detta huvudsakligen genom att uppgifterna inhämtas på datamedium,men när den optiska läsningen mer allmänt tagits i bruk kan uppgifterna likalätt överföras i form av utskrivna listor. TUl största delen kan man enligt komma tillrätta med detta problem genom tillståndsgivningen. Det kan emellertid inteuteslutas att tillståndsbesluten kan kringgås. Stora delar av kontrollen bliromöjlig om registren upprättas utomlands. anser därför att det behövs enregel om att personuppgift som ingår i personregister inte får lämnas ut, omdet finns anledning anta att uppgiften skall användas för ADB utan tillståndenligt datalagen eller i utiandet. Regeln bör straffsanktioneras. Behov av utiämnande exempelvis tiU utiandet kannaturligtvis tänkas uppkomma utan att det föreUgger risk förintegritetsintrång. I sådana fall bör medgivande kunna lämnas avdatainspektionen.