prop · FW03185 · 1973-12-31 00:00:00 — Sädana uppgifter skulle, framhåller utredningen, under längretid binda personal och materiel pä samma skadeplats och därigenom allvarligtäventyra beredskapen. Vid oljeutflöden kan ibland lids-och arbetskrävandeåtgärder av helt annan teknisk karaktär än akutätgär-derna behövas för atthindra att grundvattentäkter skadas eller att ytterligare skador uppkommergenom att förorenat grundvatten sprids. Utredningen anser emellertid att sådanaomständigheter inte motiverar något avsteg från principen att räddningsorganen skallvara verksamma så länge fara för ytterligare skada föreligger. Ett avsteg frändenna princip skulle enligt utredningen leda till ovisshet om närräddningsorganen har fullgjort sin uppgift och därmed innebära avsevärda riskerför onödiga skadeökningar. Räddningstjänstulredningens förslag stämmer iprincip överens med både oljeskyddsutredningens förslag och vad som gäller ifräga om släckning av brand. Frän remissinstansernas sida har räddningstjänstutredningensförslag inte föranlett andra erinringar än påpekanden om att det ofta, särskiltvid oljeutflöden, kan vara svart att avgöra när det egentliga räddningsarbetetär avslutat och endast återställnings- eller saneringsåtgärder återstår. Somjag redan förut har antytt förordar jag att förslaget genomförs. Enligt minmening är det knappast möjligt att genom allmänna uttalanden ytterligare belysavar gränsen bör dras mellan räddningstjänst samt återställnings- ochsaneringsåtgärder. Försiktighetsskäl kan ofta tala för att räddningsinsatsenfortsätts nägon tid efter det att risken för ytterligare skador sannolikt äravvärjd. En alltför strikt gränsdragning bör alltså undvikas. Ä andra sidaninnebär vad jag förut har anfört om den avvägning som skall göras mellan delhotade intressets vikt och kostnaderna för räddningsinsatsen samt om alt hänsynbör tas till om den hotade egendomens ägare själv kan ombesörja de åtgärder sombehövs att räddningsorganen, när risken för skador i huvudsak är avvärjd, Prop, 1973:185 134 inte bör och till avsevärda kostnader tasi anspråk för att undanröja eventuella och kanske helt obetydliga skaderisker. Några remissinstanser lar upp frågan om och i så fall ivUken utsträckning räddningsorganen bör vara skyldiga att skydda värdefullegendom mot nederbörd och andra skadeökande omständigheter i avvaktan påägarens åtgärder, I det sammanhanget påpekas att betydande skaderisker, t. ex.risk för vattenskador eller skador till följd av ras efter brandsläckning, kankvarstå, när den första insatsen har avslutats. De förslag i fråga omavgränsningen av räddningsorganens uppgifter som jag har lagt fram i detföregående är självfallet tillämpliga också pä sädana skaderisker som de nyssnämnda. Den omständigheten att den primära faran är avvärjd behövernaturligtvis inte innebära att räddningsorganet har slutfört sin uppgift. Desekundära skaderiskerna är ä andra sidan ofta mindre överhängande eller avsädan karaktär att de kan avvärjas av den hotade egendomens ägare, medanräddningsorganens resurser kanske inte medger att långtgående åtgärder vidtasför alt skydda egendom mot nederbörd e. d. Som en sammanfattande beteckning på de olyckshändelser vidvilka räddningsorganen skall vara skyldiga att ingripa använder utredningenuttrycket nödläge. Detta uttryck brukar också användas inom brandförsvaret. Ilikhet med utredningen anser jag att det finns ett klart behov av en kort ochuttrycksfull beteckning för dessa situationer samt att hinder inte möter motatt i detta sammanhang använda uttrycket nödläge. konstaterar atträddningsorganen måste ha hög beredskap samt tUlgång till utbildad personal,sambandsmedel och allsidig teknisk utrustning. Verksamhetsområdet bör vidareinte vara alltför stort. Vid övervägande av om dessa krav kan uppfyllas avnågot befintligt samhällsorgan finner utredningen att det av flera skäl inte ärlämpligt att ge civilförsvaret eller polisen ansvaret för räddningstjänsten. Utredningen framhåller att brandförsvaret har högberedskap dygnet runt, personal med sådana erfarenheter och kunskaper att denlätt kan vidareutbildas för räddningstjänst samt sambandsmedel och annan utrustning,som kan användas för skilda räddningsuppgifter och som kan kompletteras utanalltför stora kostnader. Kommunerna har vidare i stor utsträckning frivilligtuppdragit åt brandförsvaret att svara för annan räddningstjänst änbrandsläckning. Både räddningstekniska, organisatoriska och ekonomiska skältalar enligt utredningen för att huvudansvaret för räddningstjänsten också vidannat nödläge än brand läggs på brandförsvaret. Utredningen föreslär en sädanlösning och konstaterar alt förslaget, eftersom brandförsvaret är kommunalt,innebär att det blir en uppgift att svara för räddningstjänsten.Utredningens förslag avser också oljebekämpningen till lands. De krav som börställas pä en beredskapsorganisation för oljeolyckor är enligt utredningen ihuvudsak desamma som gäller för räddningstjänsten i övrigt. Eftersom bekämpningav tUl sjöss Prop,1973:185 135 löskommen olja erbjuder särskilda problem, anserutredningen dock alt en särskild organisation behövs för denna uppgift. En klar majoritet bland remissinstanserna tillstyrkerutredningens förslag att räddningstjänsten skall vara en uppgift som iförsta hand skall ankomma pä del kommunala brandförsvaret. Några remissinstanserbeklagar att utredningen inte har övervägt frågan om ett statligt ellerlandstingskommunalt huvudmannaskap för räddningstjänsten. Dessa remissinstanserhar inte något att invända mot förslaget att räddningstjänsten i första handskall ankomma pä brandförsvaret men en del av dem anser att etl statligthuvudmannaskap skulle innebära så påtagliga fördelar att brandförsvaret börförstatligas. I detta sammanhang åberopas bl. a. att större verksamhetsområdenän en kommun kan vara fördelaktiga när det gäller räddningstjänst vidomfattande olyckor och anskaffning av materiel samt alt etl statligthuvudmannaskap skulle ge en smidigare och mera enhetlig organisation, bättremöjligheter att effektivt utnyttja tillgängliga resurser och bättreförutsättningar för samordning mellan räddningsorganens och polisensverksamhet. 1 likhet med räddningstjänstutredningen och detövervägande antalet remissinstanser anser jag att det från många synpunkter ären fördel om ansvaret för räddningstjänsten kan läggas pä en redan befintligorganisation. Del kommunala brandförsvaret fullgör , på grund avfrivilliga kommunala åtaganden, i stor utsträckning uppgiften som allmänträddningsorgan. Brandförsvaret måste också anses ha mycket goda förutsättningaratt, med viss komplettering av personal och utrustning, svara förräddningstjänsten även vid andra nödlägen än bränder. Det är alltså inte frågaom att ge kommunerna en ny uppgit som de står främmande för. Det nuvarandebrandförsvaret har en stark anknytning till annan verksamhet, särskiltgäller delta i fråga om förhållandet mellan del förebyggande brandförsvaretoch byggnadsnämndernas verksamhet. PåtagUga beröringspunkter finns också mellanräddningstjänsten och bl. a. hälsovårdsnämndernas verksamhet. Vidräddning.singri-panden kan vidare medverkan frän andra kommunala organ, t. ex.gatu-och byggnadskontoren samt hamnförvaltningarna, behövas. Vad jag nu har anfört innebär att jag i likhet medräddningstjänstutredningen förordar att ansvaret för räddningstjänsten iförsta hand skall ankomma pä brandförsvaret. Mitt förslag omfattar inteoljebekämpningen till sjöss. Jag återkommer i ett särskilt avsnitt till fråganom lämplig organisation för denna verksamhet. Frågan om ändrat huvudmannaskap för brandförsvaret togsupp under förarbetena till 1962 års brandlagstiftning. Därvid avvisades tankenatt föra över brandförsvaret på staten eller landstingskommunema (prop. De fördelar som enligt några av remissyttrandena överräddningstjänstutredningens förslag skulle kunna vinnas genom ett ändrathuvudmannaskap för räddningstjänsten kan i viss utsträckning, t. ex. när detgäller materielanskaffning och räddningstjänst vid omfattande olyckor, nåsgenom ökad samverkan mellan kommunema. I detta sammanhang vill jag erinra omatt antalet kommuner var I 006, medan antalet , då den är 1962 beslutadekommunindelningsreformen är i huvudsak genomförd, kommer att ha gått ner till278. Kommunerna har en betydande frihet att utforma organisationen förbrandförsvaret på det sätt som är lämpligt med hänsyn till förhållandena inomde enskilda kommunerna. Intresset av enhetlighet tillgodoses genom statligainsatser i skilda former, främst central rådgivning och utbildning. grund av det anförda finner jag att de nya uppgiftersom brandförsvaret får enligt mitt förslag inte utgör anledning att ändrahuvudmannaskapet för brandförsvaret. Jag förordar således i enlighet med utredningensförslag att kommunerna åläggs att svara för också annan räddningstjänst änbrandsläckning och att uppgiften främst skall ankomma på brandförsvaret. Utredningenframhåller att de samlade lokala räddningsresurserna, eventuellt kompletterademed enheter från närbelägna orter, oftast är tillräckliga också vid omfattandeolyckor. Undantagsvis kan emellertid större resurser behövas. Vid dessatillfällen kan en samordning av resurserna och en gemensam ledning av räddningsarbetetovanför det lokala planet behövas. Utredningen reserverar uttrycket katastrofför sädana undantagsvis förekommande svårare nödlägen som kräver så omfattandeinsatser att en ledningsorganisation ovanför det lokala planet är nödvändig bl.a. för samordning av resurserna och för sådana beslut som innebär vittgåendeingrepp i enskilds rätt eller får stor ekonomisk betydelse. Räddningstjänstenvid katastrofer måste enligt utredningen av både samhällsekonomiska ochpraktiska skäl främst bygga pä de lokala räddningsorganens resurser.Utredningen anser emellertid att ansvaret för katastrofberedskapsplanläggningenoch ledningen av räddningstjänsten vid katastrofer bör ankomma pä en regionalmyndighet, som har överblick över samhällets resurser och som inom sig kanorganisera en katastrofledning. I likhet med remissinstanserna ansluter jag mig tillförslaget att ledningen av räddningstjänsten vid katastrofer skall ankomma påen regional myndighet. Denna myndighet.bör också svara för planläggningen avräddningstjänsten vid katastrofer. Jag återkommer i ett följande avsnitt tillvalet av myndighet för dessa uppgifter. Det avgörande för om en olycka börrubriceras som en katastrof eller ej måste enligt min mening vara om enenhetlig ledning ovanför det lokala planet behövs för samordning avverksamheten. Det är ju just behovet av en sådan enhetlig ledning som motiveraratt det yttersta ledningsansvaret inte längre bör ankomma på det lokalaräddningsorganets befälhavare. Vad jag nu har sagt innebär att till katastroferkommer att hänföras främst olyckor som inte kan bemästras utan avsevärdakompletteringar av kommunens resurser. Undantagsvis kan det emellertid tänkasatt ett ledningsorgan ovanför det lokala planet behövs, även om någon betydandekomplettering av de lokala resurserna för räddningstjänst inte är nödvändig.Jag avser härvid sådana olyckor där mycket allvarliga skadeverkningar hotar ochdär räddningsinsatserna måste kompletteras med åtgärder av annat Prop, 1973:185 137 slag t. ex. omfattande åtgärder för att avhjälpa redanuppkomna skador. Under förutsättning att ett ledningsorgan ovanför det lokalaplanet behövs för samordning av räddningsinsatserna med andra åtgärder böralltså en katastrofsituation anses föreligga. 1 del föregående har jag i enlighet medräddningstjänstutredningens förslag förordat att räddningstjänsten i förstahand skall ankomma pä det kommunala brandförsvaret. Motiven för förslaget är ihuvudsak att brandkårerna, med hänsyn till att de håller en hög beredskap samldisponerar personal med erfarenhet av räddningstjänst och utrustning som ärlämpad för skilda räddningsingripanden, är väl ägnade att utgöra basen i enlokal räddningstjänstorganisation. Med hänsyntill vikten av att räddningstjänsten organiseras och vidmakthålls så allrimliga anspråk på effektivitet tillgodoses föreslår utredningen alträddningstjänsten skall ingå i samma tillsynssystem som det nuvarandebrandförsvaret. Jag biträder förslaget och förordar alltså att statlig tillsynöver den kommunala verksamheten skall utövas dels av länsstyrelserna, dels aven central myndighet. De föreskrifter som utöver bestämmelser i författningbehövs för räddningstjänsten i varje kommun bör i enlighet med vad som f. n.gäller i fräga om brandförsvaret tas in i en brandordning. föreslår bör brandordningen underställas . Förvaltningenav brandförsvarets angelägenheter handhas enligt 1 § brandlagen avbrandstyrelsen. Ledningen av brandförsvaret utövas, närmast underbrandstyrelsen, av brandchefen (8 § 1 mom. brandstadgan). I likhet medutredningen anser jag att motsvarande ordning bör gälla också i fräga om annanräddningstjänst än brandsläckning samt att som huvudregel bör gälla att allräddningstjänst skall ankomma på kommunens brandkår. En kommun kan självfalletöverlåta ansvaret för räddningstjänsten pä ett kommunalförbund och därmed under förutsättning att också ansvaret för det förebyggande brandförsvaretöverläts på kommunalförbundet undgå skyldighet att ha brandstyrelse, brandchefoch brandkår. Även omenhetlighet är en fördel från organisatorisk synpunkt, är det, som utredningenframhåller, angeläget att varje kommun kan anpassa sin organisation efterbehovet och förhållandena i övrigt inom kommunen och sä att de resurser förräddningstjänst som redan finns inom kommunen kan tas till vara. Jag vill idet följande uppehålla mig vid frågan i vilken utsträckning det är motiveratatt göra undantag frän den förordade huvudregeln att all räddningstjänst skallankomma pä kommunens brandkår. Jag tar också upp frågan om det bör varamöjligt att överlåta ledningen av visst slag av räddningstjänst pä annatkommunalt organ än brandstyrelsen och brandchefen. Prop,1973:185 138 Utredningen påpekar tUl en början att förhållandena kanvara sådana att ett räddningsorgans verksamhetsområde inte bör vara detsamma ifråga om all räddningstjänst. 1 fråga om beredskapen mot oljeskador till landsanser utredningen att förhållandena i större utsträckning än när det gällerräddningstjänsten i övrigt medger stora verksamhetsområden. Kommunerna bördärför enligt utredningen i mycket stor utsträckning kunna samverka inom dennadel av räddningstjänsten. En sådan samverkan kan medföra inte bara ekonomiskafördelar utan också en förstärkning av beredskapen inom helasamverkansområdet, bl. a. genom att det blir lättare att anskaffa den särskildautrustning som krävs för ett effektivt ingripande mot oljeskador. I likhet med flera remissinstanser vill jag betona att detär angeläget att kommunerna samverkar i fräga om beredskapen mot oljeskador. Ensådan samverkan kan komma till stånd genom att några kommuner träffar avtal omatt i en av kommunerna skall svara för oljebekämpningen också i deövriga kommunerna eller genom att avtal ingås om att de övriga kommunerna vidoljeolycka inom deras områden skall fä disponera viss specialutrustning som haranskaffats av en kommun. Särskilt sistnämnda form av samverkan torde också ifråga om andra former av räddningstjänst ofta vara ägnad att höja räddningsorganenseffektivitet, eftersom den kan ge flera kommuner tillgäng tillspecialutrustning som är så dyrbar eller behövs så sällan att det inte kankrävas att den anskaffas av alla kommunerna. När det på en avsides belägenplats inom en kommun bedrivs en verksamhet som innebär särskilda risker, kandet vidare vara lämpligt att avtal träffas om att räddningstjänsten där skallankomma på en grannkommun, vars brandkär är stationerad så att den kan nåplatsen väsentligt snabbare än den egna kommunens brandkår. Utredningenanser att räddningstjänsten i stor utsträckning bör kunna fullgöras av annatkommunalt organ än eller av enskilt företag, när fräga inte är omräddning av liv och kravet på hög beredskap därför inte är sä uttalat. Det kanenligt utredningen vara lämpligt att viss räddningsverksamhet för en särskildanläggning inom kommunen eller för kommunen i dess helhet överlåts på annan, t.ex. på hamnförvaltningen i fräga om oljeutflöden inom hamnområdet eller på gatukontoretnär det gäller ras eller översvämningar inom kommunen. Kommunen bör också,anför utredningen, kunna uppdra åt ett kommunalt organ eller ett enskiltföretag att tillsammans med svara för ingripanden vid särskiltangivna slag av olyckor. Utredningen anser att vissa skäl talar för att, närpersonalen vid ett visst kommunalt organ utnyttjas för särskild räddningsverksamhet,t. ex. oljebekämpning, ansvaret för verksamheten helt överlåts på detta organ.Mot en sådan ordning talar dock att dygnetruntberedskap i regelbehövs för förstahandsinsatsen på olycksplatsen, att en uppdelning avräddningstjänsten pä flera ansvariga organ kan medföra svårigheter vidplanläggningsarbetet och att resurserna hos det organ som har att i första handsvara för räddningsinsatsen kan visa sig Prop, 1973:185 139 Utredningen anser därför att den lokalaförvaltningen och ledningen bör vara gemensam för all räddningstjänst och attavsteg alltså inte bör göras frän principen att brandstyrelsen handharförvaltningen i fråga om räddningstjänsten i dess helhet och att ledningennärmast under brandstyrelsen utövas av brandchefen. Utredningenföreslår att en kommun som har träffat avtal om betryggande hjälp frän kommunalbrandkår i en annan kommun eller från annan brandkår eller från godtagbartstatligt organ eller enskilt företag skall kunna av helt ellerdelvis befrias från skyldigheten att hälla brandkär. Befrielsen skall kunnaavse hela kommunen eller en del av denna. Enligt förslaget skall befrielsenockså kunna innebära att kommunens egen brandkår inte behöver vara avpassad förviss eller vissa former av räddningstjänst. Bortsett från att det f. n.självfallet inte finns något utrymme för en motsvarighet till den föreslagnaregeln om att kommunens egen brandkär under vissa förutsättningar inte behövervara avpassad för viss eller vissa former av räddningstjänst och från attbefrielse enligt utredningens förslag skall kunna medges också på grund avavtal om hjälp frän annat organ än brandkär stämmer förslaget överens med vadsom f. n. gäller enligt 4 § brandlagen. Utredningen föreslär vidare attkommunen skall kunna bestämma att viss räddningstjänst skall ankomma på annatkommunalt organ än kommunens brandkår. Bara ett fåtal remissinstanser går närmare in pä vadutredningen sålunda har föreslagit, , som anser detuppenbart att brandkårerna är mest lämpade att svara för räddningstjänsten,vill inte ansluta sig till utredningens uppfattning att det kan vara lämpligtatt ansvaret för räddningstjänsten i viss del av en kommun eller förräddningstjänst av visst slag läggs pä ett annat kommunalt organ, t, ex.hamnförvaltningen i fråga om oljebekämpning inom hamnområdet. Självfallet börhamnförvaltningen bidra med sina resurser, fortsätter kommunen, men ledningenvid större olyckor måste handhas av den organisation som har ansvaret förräddningstjänsten i övrigt. Tvä remissinstanser vitsordar att enskUda företagkan göra värdefulla insatser inom vissa delar av räddningstjänsten men anseratt ansvaret för räddningstjänsten i dess helhet inom en viss kommun inte börfå överlåtas pä ett enskilt företag. Jag godtar i huvudsak utredningens förslag omförutsättningarna för att en kommun skall kunna befrias frän skyldigheten atthälla brandkär. Befrielsen bör kunna vara total och alltså innebära attkommunen inte behöver ha någon egen brandkär. Befrielsen bör också kunnainnebära att inte behöver vara avpassad för viss räddningstjänsteller att verksamhetsområde, beträffande all räddningstjänst ellerviss eller vissa former av räddningstjänst, inskränks till en del av kommunen.Vidare bör t. ex. avtal om hjälp i form av en första utryckning av en påförhand till sin storlek bestämd styrka inom en viss del av kommunen eller omtillhandahällande av reservstyrka kunna utgöra grund för motsvarande befrielsefrån skyldigheten att hälla brandkär. Befrielse bör kunna medges bl. a. om kommunen har ingåttavtal om betryggande hjälp från brandkår i annan kommun.Liksom bör, som utredningen föreslär, avtalet redovisas ibrandordningen och prövningen av om avtalet innebär tillräcklig säkerhetfullgöras av vid prövningen av om brandordningen kan fastställas.Förutsättningar eller behov att helt överlåta räddningstjänsten i en kommun päannan brandkår än brandkär i annan kommun, dvs. industribrandkär,statlig brandkär (t. ex. brandkår vid större trafikflygplats) eller s. k.frivillig brandkår, eller på annat organ än brandkår, t. ex. enskiltoljesanerings- eller entreprenadföretag, torde aldrig föreligga. Vid dennabedömning beaktar jag i första hand de krav på hög beredskap, kvalificeradpersonal och allsidig utrustning som de skiftande räddningsuppgifterna kommeratt medföra samt resultatet av den kom-munindelningsreform som kommer att varai huvudsak genomförd . Däremot bör en kommun för en del avkommunens område kunna genom avtal överlåta räddningstjänsten i dess helhet påsådan brandkår eller annat räddningsorgan. Ansvaret för viss eller vissaformer av räddningstjänst bör också, i fräga om hela eller en del av kommunen,kunna överlåtas pä motsvarande sätt. Detsamma gäller i fräga om t. ex. ansvaretför förstahandsinsatsen inom en del av kommunen eller för tillhandahållande avreservstyrka. På grund av avtal av det slag som jag nu har nämnt börlänsstyrelsen kunna medge kommunen motsvarande befrielse med avseende pä denegna dimensionering. har utarbetat olika typer avnormalavtal för samverkan mellan kommunerna i fråga om brandförsvaret.Härigenom har en betydande enhetlighet i avtalens innehåll uppnåtts. Jagförutsätter att kommer att medverka till att sådananormalavtal upprättas också för samverkan i fräga om räddningstjänst. Jag anser det uppenbart att även andra kommunala organ änden kommunala kan göra värdefulla insatser inom räddningstjänsten.Sålunda kan t. ex. hamnförvallningen biträda vid oljeutflöden inom hamnområdetoch biträda vid översvämningar och rasolyckor. Sädana organ kanalltså tänkas svara för förstahandsinsatsen vid en olycka eller utgörareservstyrka. Enligt min mening är det emellertid inte realistiskt att räkna medatt ett visst slag av räddningstjänst inom en del av kommunen skall kunna heltöverlåtas pä ett annat kommunaU organ än . Ett kommunalt beslut omatt ett kommunalt organ skall biträda i fråga om viss räddningstjänst synesdärför endast i begränsad utsträckning böra få den konsekvensen att kommunenmedges befrielse med avseende på dimensionering. Enligt min meningär det uppenbart att ett sådant beslut inte bör kunna föranleda avsteg fränprincipen att brandstyrelsen handhar förvaltningen i fråga om räddningstjänsteni dess helhet och all ledningen närmast under brandstyrelsen utövas avbrandchefen. Några remissinstanser tar upp frågan om ettauklorisationsförfarande med prövning av en särskild nämnd eller avtillsynsmyndighet bör införas i fräga om företag som enligt avtal skall svaraför viss räddningstjänst, t. ex. oljebekämpning. Ett sådant förfarande kansjälvfallet inte ersätta Prop, 1973:185 141 den prövning som, enligt vad jag har föreslagit,skall ske i samband med att brandordningen underställs för fastställelse.Enligt min mening kan man knappast räkna med att mycket skulle vara att vinnamed en sådan preliminär prövning av ett förelags lämplighet för uppgifter inomräddningstjänsten som kan ske i ett auklorisationsförfarande. Jag vill därförinte förorda att etl sådant förfarande införs . Skulle erfarenheten visa attkommunerna i större utsträckning kommer att uppdra räddningstjänstuppgifler ätandra organ än kommunala brandkårer och alt den prövning som sker när brandordningarnaskall fastställas inte ger tillräcklig säkerhet och enhetlighet, bör frågan omett auklorisationsförfarande tas upp pä nytt. Även om en kommun har helt befriats från skyldighet atthälla brandkär, bör kommunen enligt utredningen vara skyldig att med deresurser som kommunen disponerar bistå vid nödläge i kommunen.