prop · FW0333 · 1973-12-31 00:00:00 — Ävennär det gäller personregister som inte regleras av författning men varsinrättande ändå har beslutats av Kungl. Maj:t och , exempelvis isamband med behandlingen av en anslagsfråga, är det enligt de nämndaremissinstanserna onödigt att tillåtligheten av registret prövas avdatainspektionen. Som framhålls av bl. a. skulle etttillstånd av datainspektionen i sådant fall få karaktären av en överprövning avstatsmakternas beslut. Såväl som bankinspektionen, RSV ochlänsstyrelsen i erinrar också om att datainspektionens beslutenligt OSK:s lagförslag skaU kunna överklagas hos Kungl. Maj:t, något som görden föreslagna konstraktionen ytterligare ohållbar. Det förhållandet attKungl. Maj:t är besvärsinstans över datainspektionen medför enligtbankinspektionen att inte heller sådana register vars inrättande beslutats avKungl. Maj:t ensam bör omfattas av datainspektionens tillståndsprövning. Avde remissinstanser som sålunda tUlbakavisar OSK:s förslag beträffandepersonregister som beslutats av statsmakterna anser ,bilregisternämnden, SCB, RSV och DASK att integritetsskydds-intresset i frågaom dessa register bör kunna tillgodoses genom att datainspektionens yttrandeinhämtas. Enligt vad som framhålls av bilregisternämnden kan det förutses attstor vikt därvid kommer att läggas vid inspektionens mening. ochkriminalvårdsstyrelsen anser att tillståndsplikten för registren bör ersättasmed en skyldighet för registerföraren att göra anmälan om registret tilldatainspektionen. Såväl som bUregisternämnden betonar attdatainspektionen även när det gäller register som undantagits fråntillståndsprövningen bör ha tUlsyn över registrens användning. Inspektionen bördärvid kunna ingripa med föreskrifter och i sista hand förbud. DASKifrågasätter om inte även andra personregister än sådana som beslutats avKungl. Maj:t eller bör undantas från datainspektionenstillståndsprövning. Sålunda finner DASK det principiellt tveksamt att överhuvud taget låta tillståndsgivningen omfatta statliga myndigheter och på detsättet göra en myndighet beroende av tUlstånd från en sidoordnad myndighet.Rikspolisstyrelsen anser för sin del att kravet på tillstånd för statligaregister kan ersättas med ett anmälningsförfarande utan att kontrollen därförblir mindre effektiv. Ävenstatskontoret säger sig ha övervägt frågan om en särbehandling Prop.1973: 33 59 avde statliga registren. En majoritet inom statskontoret anser dock att det intefinns skäl att föreslå en sådan ordning med hänsyn till den möjlighet tiUöverprövning av datainspektionens beslut som föreligger genombesvärsinstitutet. JO anför att det kan synas oegentligt att ställaupp krav på särskilt tUlstånd av en administrativ kontrollinstans när detgäller personinformationssystem som beslutats av riksdag och regering eller avregeringen ensam. Obestridliga fördelar torde emellertid enligt JO:s meningligga i att en enhetiig prövningsform gäller för alla personinformationssystem.Till förebyggande av bl. a. kompetenskonflikter anser dock JO att det behövs ensärskUd regel att, om och i den mån och regeringen eller regeringenensam fattat beslut om ett personinformationssystem, kontrollinstansen skalllämna tUlstånd tUl personregistret. Kontrollinstansens uppgifter blir därmed isådana fall begränsad till att meddela erforderUga tillämpningsföreskrifter. 5.4.4Möjligheten alt göra vissa register beroende av endast anmälan Flertalet remissinstanser godtar OSK:s förslag ommöjlighet för Kungl. Maj:t att undanta vissa typer av register fråntillståndstvånget och göra dem beroende endast av anmälan tilldatainspektionen. anser emellertid att det redan från början bör öppnasmöjlighet för Kungl. Maj:t att delegera denna dispensrätt tilldatainspektionen. och LO är det önskvärt att i lagen eller i motiven ges klarareregler för bedömningen av om tUlstånd behövs eller om det är tillräckligt attgöra anmälan. Även juridiska fakulteten vid anmärker på attförslaget om undantag från tillståndstvånget är vagt. DASK anser helt allmänt att det bör övervägas attutforma reglerna så, att ett större antal register kommer att falla utanförtillståndstvånget och endast kräva anmälan. Samma åsikt förs fram av , somsärskilt nämner myndighets diarier och andra protokoll som med teknikens utvecklingi allt flera fall kan komma att falla under begreppet personregister. En rad remissinstanser riktar kritik mot förslagetatt som villkor för dispens normalt skall krävas att födelsedatum inte ingår iförteckningen. TUl dessa remissinstanser hör , SCB, bankinspektionen, RSV,matematisk-fysiska sektionen vid , , , Sverigesadvokatsamfund. , ,och . SCB delar i och för sig OSK:s uppfattning attmöjUgheten till samkörningar ökar, om personnummer ingår i ett register, ochatt okontrollerade samkörningar kan leda till hot mot den personligaintegriteten. SCB anser dock inte att man bör lösa detta problem genom att göraalla Prop.1973: 33 60 registermed personnummer tillståndspliktiga utan att man hellre bör förbjudasamkörningar av sådana register som inte kräver tUlstånd. Personnumret harfått en mycket omfattande användning inom både den statliga och den privatasektorn, och det är SCB:s bestämda uppfattning att det inte minst förstatistikproduktionens del är utomordentligt värdefullt att ett endaidentifikationsbegrepp används allmänt. Sammanfattningsvis anser därför SCBatt även sådana förteckningar där personnummer ingår bör kunna få föras utantillstånd enligt de övriga förutsättningar som har ställt upp. Enligt såväl bankinspektionen som RSV, TCO ochSveriges advokatsamfund har överdrivit farorna för integritetsmissbruk, omregister som innehåller personnummer undantas från tUlståndstvånget. De nämndaremissinstanserna påpekar att övriga villkor för dispens är så rigorösa attfarorna för integritetsmissbruk undanröjs, även om personnummer tillåts ingå iregistret. På grund av det sagda anser TCO att problemet bör studeras ytterligare,medan de övriga remissinstanserna anser att villkoret beträffande personnummerbör utgå. Även och anser att manbör slopa villkoret om personnummer. framhåller att de registersom förs hos bankerna regelmässigt bygger på kontohavarnas personnummer och attbankerna sålunda enligt OSK:s förslag skulle bli hänvisade att söka tiUståndför varje särskilt register, något som skulle innebära stora olägenheter.Bankföreningen påpekar också att bankerna redan dels är underkastadebanksekretess, dels står under tiUsyn av bankinspektionen, samt att sådaninformation som ingår i bankernas kreditupplysningsverksamhet kommer att bliuppmärksammad i den tillämnade lagstiftningen om kreditupplysning. Om ettgenerellt undantag från berörda tUlståndstvång inte föreskrivs för bankemasdel, utgår bankföreningen från att en bank alltid skall meddelas tillstånd attsom personregister få föra alla erforderliga förteckningar över suia kunder. pekar liksombankföreningen på att bankerna är underkastade banksekretess och att de stårunder tillsyn av bankinspektionen. Med hänsyn härtill anserjordbrukskasseförbundet att bankernas personregister helt och hållet börundantas från tUlståndstvånget och endast vara underkastade anmälningsplikt. Matematisk-fysiska sektionen vid universUettar särskilt upp villkoret att uppgift som ingår i ett icke tUlståndspliktigtregister normalt inte får lämnas ut, såvida inte den registrerade har medgettdet. För att den registrerade skall kunna freda sig mot ej önskad direktreklamhör han enligt sektionens mening kunna gradera sitt medgivande så, att han t.ex. ger tillstånd till utnyttjande av adressen för reklam om facklitteratur o.d. men inte för reklam om kapital- och konsumtionsvaror. påpekar att de föreslagna begränsning- Prop.1973: 33 61 arnai rätten att lämna ut uppgift ur ett icke tUlståndspliktigt register står istrid med offentiighetsreglerna i TF, såvitt gäller myndigheterna. Detta göratt myndigheterna inte kan använda sig av förfarandet att upprätta registerefter endast anmälan. Enligt landstingsförbundets åsikt bör emellertidmyndighetema inte undanhållas möjligheten att använda anmälningsförfarandet ide fall då personuppgifterna inte är ömtåliga ur integritetsskyddssynpunkt. Detbör därför uttryckligen föreskrivas att villkoret om utlämnande inte skallinnebära inskränkning av skyldighet enligt TF. Därmed sätts vUlkoret ur kraftför myndigheternas del, och TF och sekretesslagen sätts i dess ställe. Även och anser att villkoretom utiämnande av uppgift bör förses med förbehåll för myndighets skyldighetenligt TF. SAF och anser attuppräkningen av villkor för befrielse från tUlståndstvång är alltför omfattandeoch inte till alla delar väl avvägd. Beträffande register över anställdakonstaterar organisationerna att vUlkoren för dispens har utformats så snävtatt knappast något av dagens datalönesystem har ett på motsvarande sättbegränsat arbetsprogram. Organisationerna yrkar att alla register överanställda skall befrias från tillståndstvång med endast få begränsningar. I denmån datalönesystemen behöver kontrolleras kan detta ske i samband meddatainspektionens tUlsyn av de register som får uppgifter från datalönesystemen.Skulle alla företag som utnyttjar datalönerutiner i sin löneadministrationtvingas begära tiUstånd för sina system, kan mycket svårbemästrade problem förföretag och anställda komma att tillstöta i tillämpningssammanhang. Till skillnad mot andra remissinstanser anserintegrileisskyddskom-mlltén och LO att villkoren för dispens fråntillståndstvånget kan behöva skärpas ytterligare. Integritetsskyddskommitténpåpekar att villkoren i viss utsträckning har knutits till medverkan ellermedgivande från den registrerades sida. Det kan emellertid befaras att denenskilde medborgaren ofta måste ha svårt att bedöma vad ett medgivande frånhans sida kan innebära. Det kan därför ifrågasättas om inte garantier börskapas för att medgivandet grundas på riktiga förutsättningar från hans sida.LO finner det betänkUgt att företagens register över anställda enligt skall få föras med angivande av personnummer utan tillståndsskyldighet.OSK:s påstående att personalorganisationerna väntas fä ett sådant inflytandeöver personalregistrens innehåll att riskerna för integritetsintrång därigenombör kunna undvikas förefaller LO inte vara närmare övervägt. Såvitt LO kanbedöma föreligger f. n. inga garantier för ett sådant inflytande. LO säger sigdärför kunna acceptera det berörda undantaget från tillståndstvånget endast omsådana garantier skapas. KO ifrågasätter om man bör ha den föreslagnamöjligheten för datainspektionen att lämna förhandsbesked om huruvida tUlståndeller an- 1973: 33 62 Den utredning som i varje särskilt fall krävs för att förhandsbeskedskall kunna lämnas torde i regel vara nära nog lika omfattande som den somfordras för att datainspektionen skall kunna bedöma en tillståndsansökan. JO är kritisk mot hela förslaget om undantag fråntillståndstvånget. Av OSK:s författningsförslag att döma, framhåller JO, låterdet sig knappast göra att dra en otvetydig gräns mellan tillståndskrävande ochinte tillståndskrävande system. Under sådana förhållanden torde det frånadministrativ synpunkt vara mest ändamålsenligt att ha en enda och enhetligordning för den registreringsprövning som skall göras och låta formligttillståndstvång gälla över hela fältet. Den gränsdragning som har försöktgöra kan då i stället beaktas inom ramen för tillståndsprövningen och kommatill uttryck i föreskrifter om de grunde: efter vilka prövningen skall ske. Förde enskilda innebär en sådan ordning inte någon nackdel i förhållande till denföreslagna utan snarare en fördel med hänsyn till att den som vill driva ettpersoninformationssystem inte behöver fundera över om det bara kräver anmälaneller fordrar tillstånd. 5.4.5Inskränkning i rätten att lämna ut uppgift Flertalet remissinstanser godtar OSK:s förslag omatt personuppgift inte skall få lämnas ut, om det finns anledning anta attuppgiften skall användas för databehandling utan tiUstånd eller i utlandet.Svenska bankföreningen säger sig därvid utgå från att datainspektionen skallkunna utnyttja den föreslagna dispensrätten inte bara i fråga om individuellautlämnanden utan också genom att lämna medgivande av mer generell karaktär. Bankinspektionen påpekar att det skydd mot otiUåtenregistrering som skapas genom bestämmelsen avser endast register som förs meddatamaskin. Enligt bankinspektionens åsikt bör emellertid skyddet utsträckastill att avse även manuellt förda register. Några remissinstanser, nämligen hovrätten överSkåne och , DAFA och integrilelsskyddskommUtén, befarar att denföreslagna bestämmelsen kommer att visa sig helt ineffektiv. DAFA påpekar attregeln inte utgör något hinder mot att man samlar in personuppgifter manuellti för att sedan databehandla dem i utlandet och använda resultatet här. JO finner den föreslagna bestämmelsen sakligtvälmotiverad men påpekar att den inte bara berör registerförarnasserviceverksamhet utan också utgör en inskränkning i rätten att få ut allmänhandling. Såvitt gäller myndigheterna bör därför förbudet mot utiämning tas ini sekretesslagen. I så fall kan man undvika det tUlägg som föreslår i 2kap. 1 § andra stycket TF. Eftersom förbudet mot utlämning skall gälla 1973: 33 63 ocksåför privata dataföretag, kan man dock inte undvara en föreskrift om det idatalagen. Ävenhovrätten över och och massmedieutredningen föreslår attförbudet mot utlämning såvitt gäUer myndigheter skall flyttas tillsekretesslagen. Hovrätten anser dock i första hand att den ifrågavarandebestämmelsen helt bör slopas. EnUgt hovrättens uppfattning skulle syftet medbestämmelsen sannolikt tillgodoses bättre om uppgifts-insamlandet och detkommersiella utnyttjandet kriminaliserades. Vad har anfört om datainspektionensorganisation godtas i allmänhet av remissinstanserna. Det betonas emellertidfrån många håll att inspektionen kommer att få mycket omfattandearbetsuppgifter och att det är angeläget att den får sådana personella ochandra resurser att den kan fylla sina funktioner på ett tUlfredsställande sättoch utan onödigt dröjsmål. Flera instanser, bl. a. DAFA, bankinspektionen,juridiska fakulteten vid , , ,, , och Kommunernas pensionsanstalt, ärtveksamma huruvida den föreslagna organisationen är tiUräcklig. För att datainspektionen skall kunna handla medtillräcklig fasthet och auktoritet vid förhandlingar och andra mellanhavandenmed statliga myndigheter och större enskilda företag anser bankinspektionenatt den bör förestås av en heltidsanstäUd ordförande och chef. Även i övrigtanser bankinspektionen att den föreslagna organisationen behöver förstärkas,särskilt i inledningsskedet, då en samtidig genomgång av ett större antalpersonregister skall äga rum, riktlinjer för verksamheten fastställas osv. och Kommunernas pensionsanstalt torde tidsåtgången forgranskning av ett system med något så när omfattning vara betydligt större änvad har räknat med. Vidare torde ha underskattat antalet existerandesystem som måste bli föremål för granskning. Risk föreligger därför att datainspektionensgranskningsverksamhet blir en flaskhals. För att undvika detta måste enligt denänmda instansernas åsikt den föreslagna personaluppsättningen förstärkas.Även anser att datainspektionens personalbehov är större än vad harförutsatt. Juridiskafakulteter} vid anser att en ansvarig, oberoende och förallmänheten känd och tillgänglig ämbetsman dataombudsman eller datainspektör skulle innebära en bättre garanti för utvecklingen av praxis än denföreslagna kansliorganisationen. Den nämnd som föreslagit skulle då kunnafungera som datainspektionens styrelse vid sidan av chefstjänstemannen. EnligtDAFA:s mening är det väsentligt att datainspektionen har en 1973: 33 64 ingåendekontakt med ADB-områdets metodik och praktik samt noga följer utvecklingen.DAFA föreslår därför att i anslutning tUl datainspektionen inrättas ettrådgivande organ, kallat exempelvis databehandlingsrådet, som är sammansatt såatt det täcker olika delar av ADB-teknikens område. Även TCO föreslår att ettrådgivande organ knyts tUl datainspektionen. Detta organ bör enligt TCO:smening bestå av bl. a. representanter för arbetsmarknadens organisationer samtjurister och dataexpertis. ÅtskUliga remissinstanser betonar vikten av attdatainspektionen tillförs sakkunskap av olika slag. Sålunda anser RSV ochlänsstyrelsen i att en ledamot med domarkompetens resp. medsärskild juridisk kunskap i frågor om offentiighet och sekretess bör ingå iinspektionens styrelse. Enligt juridiska fakulteten vid ,, , och bör ordföranden vara lagfaren. Även juridiska fakulteten vidUppsala universUet, och 5ve-riges Radio framhållervikten av att datainspektionen får ett kvalificerat juristinslag. Medhänsyn tiU den kraftigt expanderande databehandlingen på sjukvårdens och denmedicinska forskningens områden anser , sjukhuset ochSvenska landstingsförbundet att det är angeläget att medicinsk sakkunskap blirföreträdd inom datainspektionen. Styrelsen för universitetensdatamaskincentraler pekar för sin del på behovet av att inspektionenshandläggare får biträde av systemmän-programmerare med kännedom om denaktuella maskintypen och programspråket. Även RRV framhåller behovet avteknisk expertis. När det gäller tjänster av teknisk natur anser dock RRV attde huvudsakligen bör köpas av konsulter eller utföras genom tillfälligtinlånad personal. LOoch TCO säger sig förutsätta att en representant från resp. organisationkommer att ingå i datainspektionens styrelse, och även finner detangeläget att bli representerad med en ledamot. SAF, industriförbundoch anser att styrelsen bör innehålla representanterför arbetsgivarsidan resp. för företagarintressen medan framhåller det angelägna i att sektorerna bank ochförsäkring blir representerade och betonar vikten av att det iinspektionen ingår personer som har sakkunskap beträffande massmedia. Flera remissinstanser, däriblandrikspolisstyrelsen, statskontoret, SCB, RSV och statens personalnämnd, anseratt en viktig arbetsuppgift för datainspektionen blir att sprida information åtallmänheten. Det förutsätts att inspektionen får erforderlig personal fördetta ändamål. påpekar slutligen att inte har behandlat frågan om datainspektionenslokalisering. föreslår att föratsättningarna för enlokalisering utanför stolstockholmsregionen analyseras. 1973: 33 65 5.4.7Datainspektionens roll som dataombudsman Flertalet remissinstanser godtar OSK:s förslag attdatainspektionen bl. a. skaU fungera som en dataombudsman eller klagomur, ditallmänheten kan vända sig med klagomål och förfrågningar rörande användningenav ADB för personregistrering. Betydelsen av att datainspektionen fungerar somdataombudsman betonas särskilt av bl. a. statens personalnämnd och LO. Frånnågra håll framförs emeUertid kritiska synpunkter. Sålunda anser JK attallmänhetens förtroende för den föreslagna ordningen sannolikt skulle gagnasbäst av att en oberoende tjänsteman fick bevaka allmänhetens synpunkter. Ensådan funktionär behöver inte nödvändigtvis få stäUning av särskild myndighetutan torde utan olägenhet kunna inordnas i datainspektionens organisation, t.ex. som allmänhetens ombud i datafrågor. JK säger sig inte ha något att erinramot förslaget om befogenhet för JK och JO att på det allmännas vägnar bringadatainspektionens avgöranden under Kungl. Maj :ts prövning. Enligthovrätten över och kan behovet av en dataombudsman inte ansesfullt ut tillgodosett genom inrättandet av datainspektionen. Självfallet,framhåller hovrätten, kommer JK och ombudsmän att här som på andraområden ha befogenhet att förrätta inspektioner och pröva klagomål frånenskilda. Samma synpunkt framförs av statskontoret. JO:s betydelse i sammanhanget framhåUs också avandra remissinstanser. Sålunda anser såväl som och Kommunernas pensionsanstalt att uppgiften att bevakaallmänhetens intressen i förhåUande till myndigheterna helt och hållet böråvila JO medan datainspektionens roll som ombudsman bör begränsas till attgälla allmänhetens relationer till privata registerförare. JOuttalar för sin del att det skulle te sig som en överorganisation att inrättaen särskild dataombudsman. Enligt JO:s uppfattning ligger det väl i linje medJK:s uppgifter som tryckfrihetsåklagare m. m. att också uppträda som allmäntombud i datalagens tillståndsärenden och där tillvarata privatlivsintressena.Däremot avstyrker JO bestämt förslaget att ombudsmän skall få föraen motsvarande talan mot datainspektionens beslut. Naturligtvis skallombudsmännen öva tillsyn över datainspektionens verksamhet på samma sätt somöver all annan offentlig verksamhet som bedrivs av myndighet. Finner JO därvidatt datainspektionen beviljat tUlstånd till ett personregister på alltför lösagrunder eller annars på sätt som kan äventyra enskildas privatliv, bör JO påvanligt sätt kunna ingripa med kritik och i allvarliga fall genom åtal ellerframställning om disciplinär bestraffning. Däremot är det inte förenligt medJO:s uppgifter sådana de uppfattats att JO skall kunna föra formligbesvärstalan. 5 1973.1 saml. 1973: 33 66 Även juridiska fakulteten vid Lunds universitetreagerar mot OSK:s förslag att JO skaU kunna föra talan mot datainspektionensbeslut. Enligt såväl fakulteten som Svenska tidningsutgivareföreningen.Publicistklubben och TT kan det ifrågasättas om inte uppgiften attbesvärsvägen övervaka lagens korrekta tiUämpning bör anförtros en särskilddataombudsman. Denne skulle i så fall också, framhåller fakulteten, kunna taemot enskUdas klagomål. , och att en dataombudsman i likhet med JO bör utnämnas av . En minoritet inom i länsamt anser det vara en klar fördel om den viktigauppgiften att tUlvarata de enskildas intressen i fråga om dataregistrering kansamlas tiU ett organ. En lösning som därvid bör övervägas är att göra datainspektionentUl ett organ. Inspektionen skulle på så sätt komma att svara direktinför medborgarnas valda representanter, och problemet med dubbla lojaliteter iförhållande till de statliga myndighetema skuUe undvikas. För det fall attdetta alternativ inte kan genomföras ansluter sig landstingsförbundet till detförslag som förts fram av bl. attdatainspektionens ombuds-mannaroll begränsas tUl privaträttsliga subjekt, medanombudsmanna-rollen i övrigt handhas av JO. SR framhåller som utomordentUgt väsentUgt attrollen som ombudsman inte kommer i något slag av beroendeförhållande tUl andrafunktioner. Enligt SR:s uppfattning föratsätter dataombudsmannens oberoendeantingen att datainspektionen i sin helhet, inklusive funktionen som ombudsman,organiseras helt fristående från andra myndigheter eller att funktionen somdataombudsman lösgörs ur datainspektionen och ges en från såväl inspektionensom andra myndigheter helt fristående ställning. KO anser det böra övervägas om intedataombudsmannafunktionen bör utövas helt fristående från datainspektionen ochpå grundval av i lag givna befogenheter. Endast om klagomursfunktionen handhasav en institution som är helt fristående från den tillståndsgivande myndighetenblir det enligt KO:s mening berättigat att tala om en dataombudsman.Ombudsmannens uppgift bör vara att bevaka allmänhetens och den enskUdesintressen på området. Han bör därvid ha befogenhet att föra talan mot beslutvarigenom tillstånd att föra personregister meddelas och att göra framställninghos datainspektionen om vidtagande £iv åtgärd. Förslaget om en friståendedataombudsman förutsätter inte att det vid sidan av datainspektionen inrättasen särskUd ombudsmannainstitution. Enligt KO:s mening ligger det i stäUetnärmast tUl hands att dataombudsmannens uppgifter läggs på något redanexisterande offentligt organ med liknande kontroll- ellerombudsmannafunktioner. 1973: 33 67 OSK:s förslag att datainspektionen skall fungera iviss utsträckning fr. o. m. godtas aUmänt av remissinstanserna.Flertalet instanser godtar också förslaget att datalagen skall sättas i kraftslutligt den 1 juU 1974.