prop · FW03123 · 1973-12-31 00:00:00 — I sitt förslag har utredningen stannat för att föreslåmöjlighet lUI ingripanden mol reklam för alkoholhaltiga drycker och lobaksvaror.Utredningen har emellertid övervägt all medge inskränkning i TF:s räckviddockså beträffande andra varor som kan medföra skadeverkningar. Aktuella i detlasammanhang har varit läkemedel, bekämpningsmedel, gifter och andrahälsovådliga varor. Reklamen för läkemedel är emellertid av största värde för t. ex. läkarnas verksamhetoch det synes inte utredningen böra komma i fråga all generellt släppagrundlagsskyddet för läkemedelsreklamen. Liknande synpunkter kan enligtutredningen anläggas på reklamen för bekämpningsmedel och andra hälsovådligaeller skadliga varor. Utredningen pekar också på möjligheten alt, när delgäller t. ex. miljöfarliga varor, förbjuda varorna eller reglera derasförsäljning saml påpekar att utredningens förslag möjliggör ingripanden mol s.k. otillbörlig reklam. Delta kommer att lämna visst utrymme för ingripandenäven mot reklam för de nu avsedda varorna. Utredningen har därför stannat föratt skäl inle finns att generellt inskränka TF:s räckvidd beträffande reklamenannat än i fråga om alkohol- och tobaksreklamen. Utredningenhar inte ansett sig ha anledning att närmare gå in på de hälsorisker som ärförbundna med användningen av tobak och alkohol utan utgår från att det är ettsamhällsintresse all denna konsumtion begränsas. De kommersiella intressenamåste i fråga om dessa varor vika för de samhälleliga. Utredningen har inteheller närmare gått in på frågan om verkningarna av eventuell reklambegränsningutan anser sig endast ha alt la ställning till om den grundlagsfästa tryckfriheteni förevarande fall gör sig gällande med sådan styrka att den bör hindrasamhällets strävanden att begränsa förbrukningen av alkohol och tobak. Utredningensöverväganden utmynnar i all grundlagsskydd för alkohol- och tobaksreklam bör fåstå tUlbaka för önskemålet att hålla konsumtionen av dessa varor tillbaka ochatt detta kan ske ulan all de bärande principerna i TF frångås. Utredningen hardärför föreslagit att TF ändras på sådant säll att lagstiftning om förbud mol eUerbegränsning i reklamen för alkohol och tobak kan ske utan hinder av TF. Utredningenbehandlar också frågan om värdet av överenskommelser rörande reklam för alkoholoch tobak. Utredningens förslag innebär all beträffande kommersiell annons för alkoholhaltigadrycker och tobak utan hinder av TF skall gälla vad i lag är stadgat. Reklamenför alkohol och tobak i kommersiell annons omfattas således inte av TF, Isärskild lagstiftning skall kunna beslutas på dessa områden. mening skall emellertid lagstiflningn kunna utformas sä altstatsmakterna lämnar utrymme för myndigheterna alt föranstalta om överenskommelsermed rätt till sanktioner. Del är då länkbart att överenskommelser blir såeffektiva all direkta samhällsingripanden genom straff inte behöver göras. I fråga om den närmare reglering av reklamen som möjliggöresenligt utredningens förslag till ändring i TF ser utredningen det somnödvändigt att denna sker genom lag och att i själva TF anges den yttre raminom vilken lagstiftning angående tobaks- och alkoholreklam skall kunna ske.Denna yttre ram bör enligt utredningen å ena sidan inte dras upp så att från TFundanlas alla uppgifter i tryckt skrift som avser sådana varor och som kaninnebära att konsumtionen av dem främjas, motsatt tillvägagångssätt skullealltför mycket inskränka möjligheterna till åsiktsbildning ochnyhetsförmedling, A andra sidan är det angeläget all skiljelinjer mellan delområde där grundlagsskydd kan undvaras och det där det skall bestå bestämmes så noggrant som möjligt.Genom att hänvisa lill allmän lag endast i fråga om kommersiell annons ansersig utredningen ha dragit upp en lämplig skiljelinje, Som redan nämnls är MMU av den uppfattningen altförutsättningarna för ingripande mot otillbörlig reklam vid sidan av TF börframgå av uttryckliga bestämmelser i . Det synes utredningen lämpligt att inlebegränsa möjligheterna att ingripa mol otillbörlig reklam enbari till sådan somkan angripas enligt den nu gällande marknadsföringslagen ulan ge fullmakten attingripa mot otillbörlig reklam en något vidsträcktare innebörd. Annars kundeenligt utredningen befaras att även en förhållandevis obetydlig ändring imarknadsföringslagen skulle kräva ytterligare ändring i TF. Marknadsföringslagens generalklausul omfattar endastreklam som är att anse som otillbörlig mot konsumenter eUer näringsidkare.Reklam som från andra synpunkter är otiUbörlig eller olämplig berörs såledesinte av generalklausulen. Enligt utredningens mening bör det vara möjligt attutan hinder av TF ingripa mot viss reklam som inte kan åtkommas med stöd avmarknadsföringslagen. Utredningen påpekar att det i de internationellagrundreglerna för reklam uttalas, att all reklam skall vara förenlig medgällande lag och med goda seder. Ofta kan det emellertid vara svårt att komma tUlrätta med reklam i tryckt skrift som strider mol dessa principer. Sådanaavarter bör i och för sig enligt utredningen kunna bli föremål för lagstiftningutan hinder av TF på samma sätl som skett med den reklam som är otillbörlig motkonsumenter eller näringsidkare. Den av utredningen åsyftade, mol nyssnämnda principerstridande reklamen torde enligt utredningens uppfattning alllid kunna sägasvara oförenlig med god affärssed. Detta begrepp finns redan i marknadsföringslagen.Del utgör där den samlande beteckningen för de internationella grundreglernaför reklam, näringslivets opinionsnämnds praxis och de särskilda branschöverenskommelsernaär normerande för reklamen, även om de inte kan anses bindande vid bedömningen.Utredningen är medveten om att begreppet god affärssed är tänjbart och att detmed tiden kan ändra innebörd. Detta förhållande finner utredningen inle saknafördelar. En sådan bestämning torde således enligt utredningen vara nödvändigför en praktisk tillämpning. Anknytningen lill de rådande normerna kan f. ö.sägas innebära att näringslivet i viss mån själv bestämmer vilken reklam som ärolämplig. Utredningen finner det inte möta något hinder att använda dettauttryck i författningstexten och föreslår därför att i TF införs eit stadgandesom innebär att inte bara som enligt marknadsföringslagen reklam som ärotillbörlig genom alt åsidosätta hänsynen tUl konsumenter eller näringsidkareskall kunna förbjudas eller påtalas utan också reklam som utan all åsidosättadenna hänsyn är otillbörlig genom att strida mot god affärssed. Utredningens förslag innebär att i allmän lag skall - inomde i TF uppdragna gränserna kunna ges bestämmelser om t. ex, ett reklamförbudsomfattning, vem som skall kunna göras ansvarig, vitesföreläggande, straff,förverkande och skadestånd. Eftersom del inte blir fråga omtryckfrihetsprocess, skall även förfarandet vid prövningen följa reglerna iallmän lag. SärskUda stadganden skall ocksä kunna meddelas om granskande ellerprövande myndigheter och om deras befogenheter. Frånsett regler av nu angivetslag kommer emellertid reklamen enligt utredningens förslag att omfattas av TF.För den händelse i en kommersiell annons förekommer ärekränkning eller annat tryckfrUiets-brottär TF ocksä i sin helhet tillämplig i detta avseende, under förulsättntng dockalt fall som avses i 7 kap. 2 § TF inle föreligger, 3.3 Remissyttrandena över massmedieutredningens förslag3.3.1 Allmänt MMU:s förslag om kodifiering av gränsen meUan tryckfrihetoch reklam har fåll ett blandat mottagande. Bland de remissinstanser som harfunnit förslaget ägnat att läggas tUl grund för lagstiftning eller som inte harfunnit något att erinra mol förslaget återfinns Ä, RÄ, överåklagarna iStockholms, och åklagardistrikt, hovrätten för ,handelskammaren för och , handelskainrarna i ,och , NO och . Också enligt är del lill gagn för tryckfriheten att dess gränser bliruttryckligen angivna. Kritiska lill den allmänna uppläggningen i utredningensförslag är bl. a, KO, kommerskollegium, marknadsrådet, reklamutredningen, ,, och . KO vUlför sin del i första hand hävda alt gränsdragningen mellan tryckfrihet ochreklam i och för sig har fått en sådan stadga att den kan jämställas med enkonstitutionell sedvänja och att någon ändring av TF därför inle skulle varanödvändig. Liknande synpunkter framförs av marknadsrådet reklamutredningen, . KO vill inte ifrågasätta det rUviiga i att nu uttryckligenkodifiera gränsen mellan tryckfrihet och reklam. MMU har en annan grunduppfatt-nuigom förhållandet mellan tryckfrihet och reklam än den som enligt KO:s bedömningär historiskt betingad och bekräftad av lagstiftning och rättsutveckling.Utredningen utgår nämligen från all reklam i princip är tryckfrihetsrällsliglskyddad. Såvitt KO kan finna bidrar inte utredningens förslag till störreklarhet om vad som skall omfattas av del Iryckfrihetsrällsliga skyddet och vadsom faller utanför delta skydd. Tvärtom synes utredningens förslag sudda ul deni princip klara gränsen och leda till nya problem och svårigheter, som ytterstkan vara ägnade att skada de vitala intressen som bär upp tryckfriheten. KO kaninte tillstyrka att utredningens förslag läggs till grund för en omarbetning avTF. Ett säll alt lösa den i direktiven givna uppgiften vore enligt KO att i ett tillägg lill 1 kap. TF ange, all i fråga omkommersiell reklam gäller vad i lag är stadgat. Detta sätt all i TF klargöra påvad sätt och inom vilket område man skall kunna ingripa utan all trädatryckfriheten för när synes KO bäst överensstämma med rådande rättsuppfattning.Till kommersiell reklam synes böra hänföras framställning som används avnäringsidkare eller i näringsidkares intresse vid marknadsföring av vara eUertjänst och som är ägnad att påverka efterfrågan på varan eller tjänsten.Framställningar som enbart är ägnade att bibringa allmänheten vissa allmännavärderingar eller påverka dess allmänna beteende skulle därmed falla inom Iryckfrihelsområdet, Marknadsrådetdelar MMU:s uppfattning all ett uttryckligt förbud i lag om reklam för vissaangivna varor torde kräva grundlagsändring. Liksom KO finner emellertid marknadsrådelutredningens synsätt enligt vilket i princip all reklam i tryckt skrift föresunder TF betänkligt både från principiell och praktisk synpunkt. En följd avsynsättet är all man i grundlagen tvingas föra in detaljregleringar ochundantag från huvudregeln samt att laborera med ofta oklara begrepp och detinitioner(god affärssed, otillbörlig, kommersiell annons etc), något som bör undvikas ilag av grundlags karaktär. Ett eventuellt önskemål om en precisering av TF:sinnebörd såvitt avser reklamen hade lättare kunnat tillgodoses 1. ex. genominförandel av ett stadgande av innebörd att sådana framställningar som har rentkommersiella förhållanden lill föremål hell skall anses undantagna från TF:stillämpningsområde. KF ärdelvis inne på samma linje som KO och marknadsrådel. Förbundet föreslår sålundaatt 1 kap. TF kompletteras med en bestämmelse av innebörd alt utan hinder avförordningen beträffande reklam för rasdrycker och tobak gäller vad i lag ärstadgat. KF avstyrker all utredningens förslag i övrigt läggs till grund förlagstiftning och föreslår i stället att del fortsatta arbetet med översyn av TFi delta hänseende inriktas pä ett stadgande som innebär alt utan hinder avförordningen gäller beträffande reklam och annan marknadsföring som har kommersiellaförhållanden till föremål vad i lag stadgas. Inte heller NDM finner alt det nuföreligger någon anledning att i grundlagstexl lösa gränsdragningsfrågan.Kriterierna för denna gränsdragning, sådan den kristalliserats i praxis, ärsåväl från teoretiska som praktiska synpunkter att föredra framför den somutredningen lanserat i sitt förslag. Samma uppfattning redovisarreklamutredningen, som föreslår att det tills vidare får anslå med en lösningoch att problemet bör bli föremål för ytterligare överväganden vidmassmedieutredningens fortsatta arbete. ifrågasätter om, från tryckfrihetsrältsligsynpunkt, betänkligheter möter att tillåta ingripanden vid sidan av TF, intebara mol kommersiell annons som innehåller "otillbörligt" meddelandeeller reklamerar för skadlig vara, utan mot reklammeddelanden över huvud, somlämnas i form av kommersiell annons. Det förefaller kollegiet rimligt alt samhälletges samma möjligheter alt genom näringslagstiflning påverka det led, somanvändandet av kommersiell annons i förelagets näringsulövning utgör, som manhar i fråga om övriga delar av förelagens Den av kollegiet förordade, utvidgademöjligheten att genom allmän lag ingripa mot kommersiella annonser böremellertid inte Omfatta reklammeddelanden för produkter som i sig är tryckfrihelsskyd-dade,exempelvis böcker, tidningar och tidskrifter. föreslär alt ärendet återförvisas lillutredningen. Enligt rådet ger inte utredningens förslag rörande denkommersiella reklamen tillräckliga möjUgheter alt genom lagstiftning vidta förkonsumenten positiva förändringar i reklamen. Rådet syftar närmast på denalltmer aktualiserade frågan om informationsskyldighet i annonsermgen. Det ärenligt rådets uppfattning angeläget att redan nu klargöra humvida informationspUktoch andra bestämmelser kan införas utan nya förändringar i TF. Rådet anser inleatt utredningen klarlägger detta problem, ser utredningens förslag som ett hot mol den grundlagsfästaåsikts- och yttrandefriheten, FrUieten alt framföra en åsikt eiler distribueraett meddelande bör gälla i lika grad enskilda medborgare, organisationer ochföretag som politiska partier. Därvid må alla lagliga medel användas inbegripet reklam och andra former för information om varor och tjänster. Enändring av TF i den av utredningen föreslagna riktningen skulle på ettavgörande säll ändra förutsättningarna för upprätthållandet av denna gmndidé, 3.3.2 Affärs- eUer tillfällighetstryck Endast ett fåtal remissinstanser har lämnat MMU:s förslagi denna del ulan erinran. Positiva till förslaget är emellertid JK,överåklagarna i och åklagardistrikt, hovrätten för ÖvreNorrland, RSV, APU, handelskamrarna i , och samt NO. Flertaletremissinstanser är kritiska till utredningens förslag all särbehandla affärs-och tillfällighelslryck. Kritiken avser tUl övervägande delen det förhållandelatt reklam enligt utredningens förslag behandlas olika allt efter det medium,vari reklamen kommer till uttryck. , marknadsrådet, KO, statenskonsumentråd, reklamutredningen, , KF, , , läkemedelsinformation,och anför samtliga synpunkterav innebörd att utrednmgens förslag alt göra skillnad mellan affärs- ellertillfällighetstryck samt annan reklam inte är väl underbyggt. Avgörande börvara framställningens innehåll. KO anser det svårförklarligt varför av alla former avtryckt reklam just broschyrer och liknande tryckalster skaU ställas isärställning från tryckfrihetssynpunkt. Reklamen sprids i allmänhet genom olikamedia och vilken "mix" man väljer bestäms av hur man bedömer att mannår bästa effekten inom den kostnadsram som står lill förfogande. Tillinnehållet kan en reklambroschyr vara alldeles lika en annons eller affisch.Ett och samma reklambudskap kan också utformas olika i skUda media beroende påomständigheterna. Men något sakligt motiv för att ett reklambudskap skallbehandlas olika beroende pä mediavalet synes inte 1 saml Nr 123 Inte heUer ur mottagarens synvinkel ter sig ensärbehandling av vissa media motiverad. Utifrån de intressen som bär upp TF skyddet för rätten tUl åsiktsyttringar, opinionsbUdning och nyhetsförmedling saknas anledning att skilja mellan tryckta reklambroschyrer och reklam i andratryckta media. Enligt NDMsynes en gränsdragning mellan vad som bör och icke bör anses tryckfrihetspriviligieratkunna ske efter två olika linjer. En möjlighet är sålunda att utgå från dentryckta framställningens yttre form och/eller det medel som används för attkommunicera framställningen (media). En annan möjlighet är att utgå frånframställningens innehåll, dess funktion eUer syfte. Utredningen synes enligt NDMha attraherats av tanken att söka en lösning enligt det förstnämndaalternativet. Enligt vad NDM erfarit under hand menar utredningen att"kommersiell annons" är värd tryckfrihetsrällsligl skydd i princip avdel skälet att den vanligen förekommer i ett medium, periodisk skrift, som äroch bör vara tryckfrihetsrällsligl privUigieral i övriga delar. En olikabehandling av annons och annat innehåll i periodisk skrift skulle kunna öppnamöjligheter till bl. a. indirekta ingripanden mol den redaktionella texten.Denna utredningens argumentation är enligt NDM beaktansvärd, Sammaargumentation kan emellertid anföras när det gäller alla meddelanden av blandadkaraktär. Slutsatsen från utredningens egna utgångspunkter skulle bliatt alla meddelanden av blandad karaktär systematiskt hör jämställas medkommersiell annons och i lagtexten bör behandlas på samma sätt som utredningenföreslagit i fråga om kommersiell annons. Men därmed har man i själva verketlämnat alternativet med en gränsdragning efter formella kriterier. Det synes NDMinte möjligt all på allvar göra gällande alt del skulle föreligga någoninneboende olikhet med avseende på framställningens art mellan reklambroschyreroch liknande saml kommersiella annonser. Erfarenheten tyder på attstörre reklambroschyrer och reklamkataloger oftare än annonser innehålleravsnitt som klart hör under TF:s tillämplighetsområde eller ligger åtminstone igränsmarkerna till detta, Samma erfarenhet redovisar och reklamutredningen. pekar på att utredningen som skäl attundanta affärs- eller tillfällighelslryck från TF anför alt dessa inte kansägas vara inriktade på åsiktsbildning och nyhetsförmedling, Samma skäl böremellertid enligt konsumenlrådet då ligga till grund för bedömningen av denkommersiella annonseringens förhållande till TF. KF anser inte alt utredningens förslag bidrar till attskapa klarhet i gränsdragningsfrågan. Den av utredningen föreslagnasärbehandlingen av vissa tryckalster försvårar i stället möjligheterna attåstadkomma en klarare gränsdragning mellan vad som materiellt sett bör skyddasenligt TF och vad som kan ligga utanför dennas hägn. anser att del principiellt liggerett värde i all förhandscensur inte får tUlämpas vid utgivningen av affärs-eller tillfällighetstryck. Praktiska skäl utgör inte tiUräcklig grund för attundanta desamma från TF:s skydd. Enligt utredningens förslag anses affärs- eller lUlfällighelslryckinle som skrift "aUt under förutsättning att del framsiår som uppenbartatt däri icke innefattas sådant otillåtet yttrande eller olUlåtet offentliggörandesom avses i 7 kap.". Några remissinstanser uppehåller sig vid innebördenav sistnämnda inskränkning, JK framför farhågor för all den föreslagnabestämmelsen om affärs- eUer tillfällighetstryck kommer att bereda vissasvårigheter i tillämpningen och inbjuda till en alltför extensiv tolkning, 1den nämnda inskränkningen torde emellertid enligt JK ligga tilhäckhg ledningför det bedömande som ålägges boktryckarna. Hovrättenför ställer sig något frågande inför tolkningen av deninskränkande bestämmelsen. Avsikten med tUlägget kan enligt hovrätten varaantingen att tryckalster i alla avseenden skaU falla under TF, om delinnehåller något enligt TF förgripligt, eller också att iskilda ämnen blir tillämpliga på tryckalster endast i viss omfattning eller ivissa avseenden. Det förra alternativet som emellertid torde kunna utnyUjas otUlbörUgtav tryckalstrets upphovsman synes närmast stämma överens med stadgandets avfattning,medan den senare tolkningen har visst slöd i motiven. Hovrätten finner delangeläget all varje oklarhet hämtinnan undanröjs. Marknadsrådetoch finner tilläggsbestämmelsen i I kap. 5 § andrastycket TF mindre väl övervägd, Marknadsrådel finner det svårt att inse hurutredningens ambition att genom att undanta vissa tryckalster från TFåstadkomma ett klarare Iryckfrihetsbegrepp kan förenas med bestämmelsen allsådant tryck skaU kunna "återföras" till TF om det inte är uppenbartatt trycket inte innefattar tryckfrihetsbrott. Den slutliga bedömningen häravmåste ju göras i en tryckfrihetsprocess, 1 realiteten innebär delta enligt marknadsrådelatt affärs- eller tUlfällighets-tryck återförs till TF i den mån de innehållersådana element som Iryckfrihetsrällsligt skyddas genom 1:1 TF, Förslaget tiUhandahålleri själva verket på denna punkt ell markant exempel på en föga lUllalandecirkelreglering, ställer frågan vem som skah göraifrågavarande bedömning. Den tiänstemän som önskar ingripa polisiärt mot ettalster av delta slag kan alltid utgå från huvudregeln och säga att alstret inleär skrift. Om det därefter visar sig att alstret dock borde ha betraktats somskrift, är skadan ur yttrandefrihetssynpunkt redan skedd. En jämförelse mednuvarande 4 kap. 9 § TF ger aUlså inle alls en rättvisande bild; det som nuframstår som en teknisk fräga som del främst ankommer på boktryckaren attavgöra blir med förslaget en komplicerad central yltranderältsfråga, ochförslaget öppnar därmed möjUgheter till ingripanden som inle kan accepteras. 3.3.3 Begreppet kommersieU annons 1 huvudsak positiva lill utredningens förslag i fråga ombegreppet kommersiell annons är JK, hovrätten för , APU och NO. Ett flertal remissinstanser har emeUertid riklatanmärkningar mot bestämningen av begreppet kommersiell annons. inadekvat alt använda ordet annons som ett nyckelord, närman är på det klara med all del inte är avgörande om reklamen publiceras somannons eller inte. Det kan enligt KO framhållas alt 2 § marknadsföringslagenhar den vidare termen framställning, låt vara att denna där är motiverad av attäven muntliga framställningar omfattas, KO och en ledamot av APU berör vidare bestämningen attannons skall syfta lill all främja avsättningen. KO anser del inte lämpligt altsom en förutsättning uppställa att med "annonsen" finns förbundet ettdirekt uppsåt att främja avsättningen av vara eller tiänst. KO erinrar i dettasammanhang om att inget subjektivt rekvisit vägs in i bedömningen enligt 1 §marknadsföringslagen. Alt tolkningen och tillämpningen av 1 § denna lag grundarsig på en rent objektiv bedömning är av grundläggande betydelse för dessfunktion. Med den av utredningen föreslagna konstruktionen föreligger risk föratt ett subjektivt moment dras in i bedömningen. Det kan ske genom att den förett meddelande ansvarige gör gällande all oavsett om meddelandet skall ansesotillbörligt eller ej så har han i vart fall inte haft direkt uppsåt att främjaavsättningen av vara eller tiänst. Därmed skulle på KO läggas en bevisbörda somär helt främmande för 1 § marknadsföringslagen. Ledamoten av APU ansluter sigtill KO:s uppfattning. APU.s flesta ledamöter och Systembolaget har en iförhållande till nyssnämnda mening avvikande uppfattning, APU vUl nämligenbetona vikten av alt det för alt ett meddelande skall anses som kommersiellannons krävs syfte dvs, direkt uppsåt - alt främja avsättningen. Det harenligt utredningen förekommit att KO funnit en av Systembolaget inom ramen förden s, k, övergångspropagandan publicerad annons vara att anse sommarknadsföring av vin. En motsvarande tolkning av begreppet kommersiell annonsskulle medföra all en lagstiftning mot alkoholreklam i form av kommersiellaannonser kom att omfatta även nu sagda propaganda, något som utredningen finnerklart otillfredsställande. Också Systembolaget hävdar att de annonser som ingåri bolagets propaganda för övergäng från sprit lill alkoholsvagare drycker,främst vin men även öl, inte omfattas av de av utredningen i 1 kap, 9 § TFföreslagna undantagen från gmndlagsskyddet. Denna propaganda syftar enligtbolaget inle till all främja avsättningen av någon vara. All vin och öl nämnsoch ibland exemplifieras är endast en naturlig konsekvens av att fräga är omövergång från en dryck till en annan. Propagandan kan över huvud tagel intebetecknas som kommersiell. Den är av rent alkoholpoli-tisk natur, Ryi berör TF.s rättegångsbestämmelser och derastillämplighet vid överträdelse av reglerna rörande kommersiell annonsering. Somförslaget till I kap. 5 och 9 §§ TF är uppbyggt skall kommersiella annonseromfattas av TF:s regelsystem i den män lag inte stadgar annat.