prop · FW03193 · 1973-12-31 00:00:00 — Maj:ts proposition nr 1973 Prop. Maj:ts proposition angående avgiftema i postverketstidningsrörelse; given . Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagdautdrag av statsrådsprotokollet över kommunikationsärenden, bereda riksdagentillfälle att yttra sig över vad föredragande departementschefen anfört. I propositionen redogörs för erfarenheterna av det avgiftssystemsom rUcsdagsbehandling av frågan (prop. 1970:112, SU 1970:130,rskr 1970:294) tillämpats i postverkets tidningsrörelse. I propositionen föreslås alt avgifterna i postverketstidningsrörelse i avvaktan på resultatet av en översyn av avgifterna somskall göras av en särskilt tillkallad sakkunnig - liksom skallfastställas av Kungl. Maj:l efter förhandlingar mellan postverket ochtidningsutgivarna. Förhandlingarna föresläs ske med utgångspunkt i de avriksdagen beslutade riktlinjerna och med beaktande av erfarenheterna avde senaste årens förhandlingar. Utdrag av protokoUet över kommunikationsärenden, hålletinför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på . Närvarande: statsministern , statsråden ,, , , , , , , , ,, , , . Chefen för , statsrådet ,anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga omavgifterna i postverkets tidningsrörelse och anför. Genom beslut om ändring av 60 § regeringsformen(prop. 1968:92, KU 1968:20, rskr 1968:279 och KU 1969:2, rskr 1969:56)upphävdes postavgifternas karaktär av bevUlning. Det ankommer numera på Kungl.Maj .t att besluta om dessa avgifter. Dock har beslutanderätten i vissa faUdelegerats till postverket. Maj:lbeslutar således om avgifterna för bl. a. brev, postkort och trycksaker. Närdet gäller de speciella avgifter, som gäUt för tidningar ochtidskrifter, vUka skickas från tidningsutgivare, framhöll konstitutionsutskottetår i samband med behandlingen av förslaget om ändring avregeringsformen att ändring av sådana avgifter även i fortsättningen bordeunderställas . Före beslutet om ändring i regeringsformen hade riksdagenår 1966 bemyndigat Kungl. Maj:t att besluta i fråga om vissa poslavgifter däribland tidningsavgiftema 1970 (prop. 1966:36, BeU1966:27, rskr 1966:154). På grund av nämnda uttalande år 1968redovisades i proposition 1970:112 de riktlinjer, som Kungl. Maj:t ifortsättningen avsåg att tillämpa vid bestämmandet av avgifterna i postverketstidningsrörelse. 2 Proposition 1970:112 angående avgiftema i postverketstidningsrörelse I propositionen redovisades det betänkande (SOU 1969:39),som framlagts av den s. k. tidningstaxeutredningen, vilken tillkallats av Kungl.Maj:t efter hemställan av riksdag. Utredningen förordade en meradifferentierad och kostnadsföljsam taxa, som mera än den tidigare taxan toghänsyn tUl förekommande kostnadsskillnader mellan olika typer av tidningar.Sedan flera år hade tidningsrörelsen varit en underskottsgren för postverket.För att uppnå täckning av de totala särkostnaderna i postverkelstidningsrörelse redovisade utredningen bl. a. etl laxesystem, som skulle ledatill särkoslnadstäckning . Departementschefen stäUde sig bakom det av utredningenföreslagna taxesystemet men ansåg att en aUtför snabb avtrappning avunderskottet i postverkels tidningsrörelse kunda skapa problem för åtminstonevissa delar av pressen. Anpassningen av avgifterna fick med hänsyn härtill skepå någon sikt, varvid målsättningen emellertid borde vara klar. De avgifter somårUgen fastställdes borde därför förutom täckning av kostnadsökningen sedannärmast föregående avgiftshöjning medge en påtaglig inhämtning avunderskottet. Avgifterna förutsattes liksom dittills komma att faststäUasav Kungl. Maj:t, sedan överläggningar i laxefrågan ägt mm mellan postverket ochföreträdare för tidningsutgivarna. I propositionen föreslogs att Kungl. Maj:t -förslagsvis efter en fyraårsperiod - skulle återkomma tiU för attredovisa erfarenheterna av tUlämpningen av de angivna riktlinjema. anslöt sig i stort tiU propositionen (SU1970:130, rskr 1970:294). framhöU i sitt ullålande att det varangelägel att avtrappningen av underskottet skedde i långsammare takt än som förutsattsav tidningstaxeutredningen. Utskottet ansåg vidare, i samband med behandUngenav en motion i ämnet, att frågan om en differentiering av avgifterna för olikatyper av tidningar borde uppmärksammas i samband med en kommande redovisningför av resultatet av utveckUngen på området. En sådan redovisningborde, enligt utskottets mening, lämnas av Kungl. Maj:t inom en kortare tidrymdän den i propositionen angivna fyraårsperioden. skulle då få tUlfälleatt pröva i vUka former full kostnadstäckning i postverkets tidningsrörelseborde komma rill stånd. Villkor och avgifter i tidningsrörelsen regleras av poslalatidningskungörelsen (1968:489, avgiftsbilagan ändrad senast 1973:722). Denärmare villkoren för att postbefordran skall få ske meddelas av postverket.För att komma i åtnjutande av de i poslala tidningskungörelsen angivna avgifternakrävs att de är fråga om skrift som normalt trycks och utges i , somutkommer med minst fyra nummer och som har karaktären av tidning.Skriftens huvudsakliga syfte får således t. ex. inte vara att göra reklam förett eller flera affärsföretag och därför föreskrivs att sådan reklam får utgörahögst av skriftens innehåll. Annonser och reklam får tillsammans utgörahögst av delta. Tidningar skickas dels som utgivarkorsband, dels tillåterförsäljare som kommissionärs-korsband. Tidningar som utkommer med minst tvånummer befordras som A-post, dvs. lika snabbt som brev. För postbefordran av tidningar betalar tidningsutgivarna -utöver en viss årlig grundavgift för tidningen och vissa avgifter förtidningsbilagor - en befordringsavgift, som består av dels en fast avgift pertidningsexemplar, dels en avgift som är beroende av tidningsexemplarets vikt. Viklav-giftenär för tidningar som utkommer med minst två nummer 1* 1973. avståndsdifferentierad och uppbyggd med hänsyn till varje tidnings medeltransportavstånd. Sedan förhandlingar i avgiftsfrågan förts mellanpostverket och tidningarnas organisationer - () och Fack- och konsumenlpressens postkommitté (FKP) fastställer Kungl. Maj:tvarie år avgiftema i tidningsrörelsen genom ändring avavgiftsbilagan till poslala lidningskungörelsen. 4 Tidningsrörelsens omfattning och ekonomi m. m. har kommit in med enredogörelse för sin syn på den gångna och den fortsatta utvecklingen inompostverkets tidningsrörelse. Av redogörelsen och i samband därmed lämnadkomplettering framgår bl. a. följande. En betydande del av den totala tidningsdistributionen ilandet utförs av postverket. postbefordrades således nära 600 mUj.tidningsexemplar eller cirka hälften av alla abonnerade tidningar. för drygt 200 mUj. exemplar, medan sammanlagt nära 400 mUj.avsåg fackföreningstidningar, facktidskrifter, personaltidningar, kommersiellveckopress m. m. Det angivna antalet postdislribue-rade dagstidningsexemplar drygt 200 milj. innebär att postverket svarar för av distributionenav dagspressens totala abonnerade upplaga. anlitar dockpostverket i varierande utsträckning. framföralltkvällstidningar utnyttjar postverket i obetydlig omfattning, medan andelenpostdistribution för andra tidningar kan uppgå till . De angivnaförhållandena innebär att postverkets tidningsavgifter är av skiftandebetydelse för dagstidningamas distributionskostnader. Beträffande övrig press är postverket i stort sett ensamdistributör för den del av upplagan som inte försäljs genom lösnummer. Tidningsdistributionen ställer stora anspråk påpostverkets resurser. nämndes att antalet postbefordradetidningsexemplar var nära 600 mUj. Detta antal motsvarade avtotala antalet post-befordrade brev- och tidningsförsändelser. Viktandelen varbetydligt större eller . Avgifterna 1972 utgjordeendast av intäkterna för samtliga brev och tidningsförsändelser, vilketmotsvarade ett intäktsbelopp av 140 milj. kr. Trots att olika rationaliseringsåtgärder vidtagits ärkostnaderna för tidningsdistributionen höga genom alt denna förutom deresurskrav den ställer genom sin volym och vikt har särskilda krav påsnabbhet i hanteringen. Det senare gäller i första hand dagspressen. Enbart särkostnademai tidningsrörelsen beräknades sålunda till 207 kr., varför den bristande särkostnadstäckningendetta år var ca 67 mUj. Med ett kalkylerat bidrag till postverketssamkostnader skulle underskottet vara betydligt större. Avgifterna i tidningsrörelsen grundar sig på ingåendekostnadsstudier utförda av postverket. Det svenska postverket har på världspostförening-ensuppdrag utformat ett system för produklkostnadsberäkningar, som kommit attanvändas i många länders postverk. Systemet bygger bl. a. på fortlöpandetidsstudier företrädesvis s. k. frekvensstudier ute på postanstalterna. Medledning av sådana och andra studier fördelas de kostnader som har ett klartsamband med utförande av olika prestationer. Dessa kostnader betecknas därvidsom särkostnader. av postverkets totala kostnader kan inte på ettobjektivt sätl hänföras till olika rörelsegrenar, och dessa kostnader betraktasdärför som samkostnader. Utöver att kostnadssludierna används som underlag för deförhand-Ungar som förs med tidningsutgivarna om avgifterna i tidningsrörelsen,utgör de grundvalen för postverkets prispolitik på olika områden. Så används t.ex. kostnadsberäkningarna som grund för prissättningen gentemot Postbanken förtjänsterna på postanstalterna och för debitering av uppdrag åt staten(barnbidrag, folkpensioner, skalteuppbörd m. målsättning är bl. a. att varje rörelsegrenskall bära sina särkostnader och därutöver ge ett bidrag till samkostnaderna.Hur stort detta bidrag bör vara bedöms med utgångspunkt i olika förhållanden,t. ex. den rådande marknadssituationen. I brist på objektiv fördelningsmetodhar postverket i sin prissättning t. ex. gentemot Postbanken och staten räknatmed så stort bidrag till samkostnaderna relativt sett som svarar mot resp.rörelsegrens andel av de totala särkostnaderna. Motsvarande bidrag förtidningsrörelsens vidkommande skulle för bli ca 40 milj. kr. Tidigarenämndes att särkostnadsunderskottet 1972 beräknats till67 milj. kr. Genom att postverkets intäkter totalt sett täckerkostnaderna innebär detta att det är intäkterna av andra rörelsegrenar somläcker både tidningsrörelsens särkostnadsunderskotl och dess uteblivna bidragtill samkostnaderna. Det är i första hand brevrörelsen som får täcka dessakostnader. 4.4 Utveckling av avgifter och volym i tidningsrörelsenunder senare år I enlighet med tidningstaxeulredningens förslag - som iprincip godtogs av vid behandlingen av prop. 1970:112 harförhandlingarna om tidningsavgiftema för tiden haft som mål delsatt avgiftshöjningarna varie år skall täcka särkostnadsökningen och därutöver medge en successiv avtrappning av särkostnadsunderskotteti tidningsrörelsen, dels att inom denna ram åstadkomma en taxa som är mera kostnadsföljsamän den tidigare. 1 sistnämnda hänseende har man inriktat sig på att få en ökadandel av totalavgiften på exemplaravgiften och att för viktavgiften åstadkommaen differentiering med hänsyn till tidningarnas spridning, dvs.transportavståndet. När del gäller avgiflsomfördelningen har en sådanåstadkommits genom att en större andel av avgiften numera hänför sig lillexemplaravgiften. Medan exemplaravgiftema svarade för avde totala intäkterna i tidningsrörelsen, beräknas motsvarande procenttal år1973 till drygt 60. Det procenttal som enligt tidningstaxeutredningen bordeeftersträvas var 65. Beträffande differentieringen av viktavgiften efter transportavståndettUlämpas fr. o. m. en zontaxa för tidningar som utkommer med minst tvånummer . För dessa tidningar tillämpas 20 olika viktavgifter beroendepå längden av resp. tidnings medeltransportavslånd. När det gäller den totala avgiftsnivån har denna främstpåverkats av de kraftiga personalkostnadsökningarna i postverket. För perioden1971 1973 slöts mellan postverket och tidningsutgivarna ett avtal som innebaratt postverket skuUe få kompensation för de årUga särkostnadsökningar-na.Dessutom skulle avgiftema medge en viss reducering av särkostnadsunderskottet.Genom treårsavtalet och de inom ramen för detta avtal följande årligaförhandlingarna har de genomsnittliga avgifterna i tidningsrörelsen höjts med10,, och . Trots dessa avgiftshöjningar har underskottet itidningsrörelsen inte minskals utan tvärtom har en viss ökninginträffat. Det är flera faktorer utöver de kraftigt ökade personalkostnaderna som bidragit till denna utveckling. har slutfört en med vissa års mellanrumåterkommande revision av kostnadsberäkningarna, vilken visat all de tidigareredovisade kostnaderna i tidningsrörelsen varit något undervärderade. Den gällande förhandlingstekniken innebär atttill grund för avgiflsförhandlingarna för ett visst år läggs konstateradekostnadsökningar till förhandlingstillfäUel, dvs. rill året före avtalsåret,och konstaterad tidningsvolym före förhandlingslUlfället, dvs. tvåår före avtalsåret. Eftersläpningen i systemet har bidragit tUl attmålsättningen om viss reducering av underskottet inte har kunnat uppfyllas. En ytterligare anledning lill del försämrade resultatet ärall de prognoser som vid förhandlingarna gjorts förtidningsvolymen under avtalsåret visat sig ligga något för högt. Detta gäller särskUtför . Eftersom avgifterna för avtalsåret grundar sig på ett visstantagande om volymen detta år, har detta lett till att intäkterna blivit lägreän som beräknats. Genom alt kostnadema i viss mån är trögrörliga har ävenresultatet försämrats. nämndes all lidningsrörelsen är en betydanderörelsegren i postverket trots att de senaste årens utveckling har inneburitatt tidningsrörelsen successivt har minskat. I nedanstående tabell visasantalet post-distribuerade tidningsexemplar (utgivarkorsband) under åren1969-1972, fördelat på tidningar med minst två nummer (dagspress) ochtidningar med mindre än två nummer (övrig press). Är Antal postbefordrade tidningsexeinplar,milj. Dagspress Övrig pres.s Summa Som framgår av tabellen har antalet distribueradedagspressexemplar gått ner från ca 265 milj. tUl ca 213 milj. , vUketrepresenterar en nedgång med . När det gäller övrig press ärsom framgår av tabeUen antalet exemplar i stort sett samma som tre årtidigare. 4.5 Erfarenheter av utvecklingen distribution av dagstidningar omfattar tillstor del tidningsexemplar som utdelas på medelstora och mindre orter pårelativt långt avstånd från tidningarnas utgivningsorter. har nämntsatt avgiften för befordran av tidningama mellan ulgivningsort och utdelningsortär avståndsdifferentierad. När det gäUer den del av avgiften som avser självautdelningen tUlämpas emellertid enhetstaxa. Detta innebär all avgifterna inommera tätbebyggda områden fär bidra till att täcka kostnaderna för denkostsammare distributionen inom mera glesbebyggda områden. Ett bortfall avförsändelser inom de tätbebyggda områdena innebär sålunda ett ytterligareförsämrat kostnadsläge. Den kraftiga volymminskningen när det gäller de postdistribuerade dagstidningarna motsvarasinte av nägon motsvarande minskning av den totala dagspressupplagan. Medan somnämnts de postdistribuerade exemplaren minskat , har dentotala dagspressupplagan ökat något. Detta gäller även om maninte räknar med kvällstidningarna, vilka i mycket stor utsträckning säljs somlösnummer. Tidningsföretagen har alltså i stor utsträckning övergåtttill andra distributionsformer. Dels har detta skett genom att förelagen självaövertagit distributionen, dels har distributionen övertagits av sådana dislributionsföretag,som i enlighet med beslut, senast med anledning av prop. 1972:59(KU 1972:29, rskr 1972:203), ombesörier samdistribution och i sammanhanget förmedlar s. k. samdistributionsra-batt. har kunnat konstatera att man förloratdistributionsuppdrag inte bara inom tätorterna utan även inom vissa närområdentill tätorterna, där utdelningen utförs av lantbrevbärare. Inte i något avverket känt fall har man då från tidningsföretagets sida övertagitdistributionen inom hela del aktuella området ulan endast valt ut abonnenter,som är gynnsamma från distributionssynpunkl, t. ex. genom all de Ugger i näraanslutning till befintliga bUlinjer för tidningslranspor-ter etc. Tidningartill andra abonnenter låter man postverket ta hand om. Den angivna utvecklingen som till stor del beror pä denenhetstaxa som tUlämpas för utdelningen har endast kunnatkonstateras när det gäller dagspressen. En liknande utveckling kan emellertid,enligt postverkets bedömning, förutses även för viss del av den övriga pressen.Postverket ifrågasätter om det kan vara samhällsekonomiskt lämpligt med ensådan utveckling som innebär en dubbelorganisation för tidningsdistribution.Postverkets distributionsorganisation måste upprätthållas för annanpostdistribution, och om trafikunderlaget successivt minskar kan detta innebärarisk för högre poslavgifter och sämre service inom övriga delar av den postalaverksamheten. anser att del nuvarande taxesystemet bör sesöver så att man får en taxa, som möjliggör en bättre marknadsanpassning avavgifterna. anser vidare att det är rimUgt med ett statligt bidrag iförsta hand för postverkets tidningsdistribution i glesbygd. I avvaktan på resultatet av en översyn av taxesyslemet börenligt postverket avgiftshöjningarna i tidningsrörelsen ske på sådant sätt attverkets ekonomiska intressen tillgodoses och att ett ytterligare för verketoförmånligt bortfall av tidningstrafik från postverket inte sker. I sammanhangetkan nämnas att i den taxa som fastställts för har införts en rabaltklausul,som ger en viss rabatt åt de tidningar som är beredda att träffa avtal medpostverket om att anlita verket i minst samma omfattning somunder . Rabattklausulen har införts för att motverka den utveckling somberörts. Om tidningarna utnyttjar rabatten, innebär taxan för engenomsnittlig avgiftshöjning med 12,. 4.6 Skrivelse från TU och FKP TU och FKP har i gemensam skrivelse den 29 oktober 1973gett sin syn på utvecklingen inom postverkets tidningsrörelse. TU och FKP har iprincip samma uppfattning som postverket när det gäller erfarenheterna av dengångna perioden. Tidningsutgivarna anser det vara en ur samhällsekonomisksynpunkt olycklig utveckhng om konstruktionen av tidningsavgifterna leder tillatt den postdistribuerade tidningsvolymen minskar. Liksom postverket ansertidningsutgivarna att staten bör bidra till kostnadstäckningen förtidningsdistributionen i glesbygd. Därigenom skulle möjligheter skapas förövergång till en mera marknadsanpassad tidningstaxa, och en utredning föreslås för att belysaeffekten av ett nytt laxesystem. 1970:112 (SU 1970:130, rskr 1970:294) redovisadejag de principer som i fortsättningen borde gälla för avgifterna i postverketstidningsrörelse. Principerna byggde på de förslag, som framlagts av den s. k. tidningstaxeutredningen.Mot bakgrund av del existerande underskottet i postverketstidningsrörelse förordade jag i propositionen alt det skulle eftersträvas ensuccessiv anpassning av avgifterna till de faktiska distributionskostnaderna.Med hänsyn lUl att en för snabb avtrappning av underskottet i tidningsrörelsenkunde skapa problem för vissa tidningar, fick dock anpassningen av avgifternaske på någon sikt varvid målsättningen dock borde vara klar. De avgifter somårligen faststäUdes borde därför förutom täckning av kostnadsökningen sedannärmast föregående avgiftshöjning - medge en påtaglig inhämtning avunderskottet. Inom ramen för den totala avgiftsnivån förordade jag alttidningsavgifterna skulle göras mera kostnadsföljsamma . I enlighet med de angivna riktlinjerna har de förhandUngarom tidningsavgifterna som förts mellan postverket,() och Fack- och konsumenlpressens postkommitté(FKP) haft som mål dels att avgiftshöjningarna varie år skulle täcka särkostnadsökningenoch därutöver medge en viss successiv reducering av underskottet, dels att inomdenna ram åstadkomma en mera kostnadsföljsam taxa. En mera kostnadsföljsam taxa har åstadkommits bl. a. genomen differentiering för dagspressen av befordringsavgiftema mellan ulgivningsortoch utdelningsort. Med de avgiftshöjningar som skett har särkostnadsunderskottetdock inte minskat . Den postdistribuerade tidningsvolymen har de senaste årenundergått vissa förändringar. Antalet postdistribuerade tidningar av annankaraktär än dagspress var ungefär lika stort som . När detgäller dagspressen har dock en påtaglig minskning skett. Medan antaletdistribuerade dagspressexemplar var 265 milj., hade antalet år 1972gått ned till 213 milj., vilket innebär en minskning med på tre år.Samtidigt har den totala dagspressupplagan ökat något . Dettagäller även om man räknar bort kvällstidningarna, som i mycket litenutsträckning distribueras genom postverket. Tidningsföretagen har alltså i större utsträckning kommitatt välja andra distributionsformer. Dels har detta skett genom alt företagensjälva i växande grad övertagit distributionen, dels har tidningsföretagen iviss utsträckning övergått till distribution genom sådana distributionsföretag,som i enlighet med beslut, senast med anledning av prop. 1972:59 (KU1972:29, rskr 1972:203), ombesörier samdistribution och i sammanhangetförmedlar s. k. samdistributionsrabatl. En annan anledning tUl all tidningsföretagen delvisövergått till andra distributionsformer är de olägenheter som följer avkonstruktionen av taxan i postverkets tidningsrörelse. har nämnts atttaxan är avståndsdifferentierad när det gäller transporterna mellan olikaorter. När det gäller den del av avgiften, som hänför sig tUl självautdelningen, är denna dock enhetlig för hela landet. Den härav betingadeprisnivån i tätorterna i förening med avsaknad av möjlighet att i särskUda fallta av marknadsförhållanden betingade hänsyn i prissättningen har - närmast ifråga om dagspressen - lett lill bortfall av viss distribution i tätorterna.Distributionen på landsbygden har postverket i stort fått behålla genom atttidningsföretagen inte där kunnat finna alternativa billigare distributionssätt.Självfallet har den antydda utvecklingen lett tiU en relativ försämring avpostverkels koslnads/intäktssituation. Med hänsyn lill den angivna utveckUngen har i dentidningstaxa som faststäUts för införts en rabattklausul, som innebäratt en viss rabatt ges åt de tidningar som är beredda alt träffa avtal om alt anUtapostverket i minst samma omfattning som . , TU och FKP anser, alt det nuvarande taxesystemet i postverketstidningsrörelse bör ses över. För egen del anser jag med hänvisning tUl detanförda att en sådan översyn bör komma tiU stånd. Jag hartidigare denna dag fått Kungl. Maj:ts bemyndigande att tillkalla en sakkunnigför all se över de med postverkets tidningsrörelse sammanhängande problemen.Jag finner del lämpligt att i detta sammanhang redogöra för de direktiv somlämnats den sakkunnige. Enutgångspunkt vid översynen skall vara att postverket även har enviktig uppgift att fylla i landets tidningsdistribution. Med hänsyn härtill börett taxesystem och en prissättning eftersträvas som stimulerar till enfördelning av tidningsdistributionen som framstår som samhällsekonomisktrationell. Den sakkunnige skall utifrån ett sådant synsätt övervägapostverkels taxor. En naturlig grund är liksom f. n. en prissättning efterprincipen pris efter prestation. Möjlighet bör emellertid finnas för postverketatt i särskilda fall tUlämpa en prissättning som betingas av konkurrensförhållandenapå delmarknader inom tidningsdistributionen. Utrymmet och de närmare betingdsemaför en mera marknadsorienterad prissättning får ses mot bakgrund avunderskottet i postverkets tidningsrörelse och behovet att vidmakthålla och imöjlig mån öka sådan efterfrågan på postverkels tjänster, som positivt kanpåverka resultatet. Mot bakgrund av målsättningen om en samhällsekonomiskt rationeUfördelning av tidningsdistribulionen och med beaktande av de lönsamhetskravsom gäller för postverket skall den sakkunnige även göra en genomgång avprinciperna för postverkets kostnadsberäkningar och den härpå grundade prissättningen,såvitt avser tidningsrörelsen, och föreslå de förändringar häruli som kanfinnas påkallade.