prop · FW0337 · 1973-12-31 00:00:00 — Det är med andra ord i praktiken fråga om snävt begränsadeåtgärder mot ett fåtal personer som skulle kunna utsätta ett stort antaloskyldiga människor i värt land för fara tUl liv och hälsa. Som kommissionen har påpekat gäller redan enligt värnuvarande lagstiftning att utländska medborgare inte har någon ovillkorlig rättatt vistas i . Med hänsyn till de faror som hotar från den internationellaterrorismen måste det anses rimligt att en utlänning inte får vistas inom våragränser om han tillhör en terroristgrupp eller -organisation av det slag somhär är aktuell. Om man har denna utgångspunkt blir nästa fråga vilket mätt avbevisning som skall krävas för att vederbörande verkligen hör hemma i en farliggrupp eller organisation. De uppgifter som skall kunna läggas till grund förett eventuellt avvisnings- eller utvisningsbeslut måste naturligtvis varakontrollerade. Men beviskraven måste anpassas till vad som är möjligtatt uppnå om man över huvud taget menar att lagstiftningen bör ha en praktiskeffekt. På den punkten är remissinstanserna också helt ense med kommissionen.Under remissbehandlingen har den av kommissionen föreslagna utformningen av denya avvisnings- och utvisningsreglerna allmänt godtagits. synpunkt att lagen blir tiUämplig ävenpå en utlänning som tUlhör eller verkar för en svensk organisation som harväldet som politiskt medel kan betraktas som en invändning av uteslutandeformell karaktär. Det finns åtminstone f. n, inte någon svensk organisation somi handling har dokumenterat sin farlighet i den kvalificerade mening det här ärfråga om. Svenska politiska organisationer med revolutionära program är överhuvud taget inte aktuella i detta sammanhang. Det är heller inte som ibland har påståtts i denallmänna debatten förslagets avsikt att befrielserörelser skall föras inunder lagen på grund av att de för en väpnad kamp i sitt hemland eller ev, videnstaka tillfäUen riktat angrepp mot ett utländskt intresse. Som jag redantidigare sagt är lagen avsedd att tillämpas uteslutande på sådana grupper ochorganisationer som genom sin verksamhet i det förflutna visat att desystematiskt använder våld även mot oskyldiga i främmande land och därför kanbefaras göra det också i . Det är risken för våldsdåd i som viskall skydda oss mot. Det primära syftet med den föreslagna lagen är att denskall hjälpa oss att hälla terrorister borta från värt land. Prop, 1973:37 22 utgått ifrån att de nya avvisnings- och utvisningsreglernai praktiken måste komma att begränsas av asylrätten. Även en terrorist måstetillåtas att komma in i eller få stanna här om han är politisk flyktingoch behöver skydd mot förföljelse i annat land. Asylrätten har kommissioneninte velat begränsa ens i de fall då starka nationella säkerhetsskäl skullekunna tala för att vederbörande borde avvisas eller utvisas. Remissinstanserna har genomgående godtagit kommissionensståndpunkt att asylrätten även i ett spänt läge bör bevaras oinskränkt. Inteens när våra konventionsförplUctelser och allmänt erkända folkrättsliga principeri och för sig skulle medge det, bör avsteg göras från den vidsträckta asylrättsom är svensk tradition. För min del anser jag detta utomordentligtväsentligt. Men då måste vi i gengäld rimligen ha en ordning som gör detmöjligt för oss att effektivt övervaka sådana politiska flyktingar som på grundav att de tillhör terroristorganisationer utgör en fara för svenska medborgaresoch utländska invandrares trygghet i vårt land, 1 34 § utlänningslagen finnsredan nu bestämmelser som innebär att sådana personer kan få sin rörelsefrihetbegränsad t. ex. genom föreskrifter beträffande val av bostad och arbetsplats.Vad som behövs är dels att förutsättningarna för att meddela frihetsinskränkandeföreskrifter anges tydligare än f. n,, dels att bestämmelserna i ämnetkompletteras med vidgade möjligheter för polisen att bedriva en effektivbrottsförebyggande spaning. De tvångsmedel som enligt står tillförfogande för polisen vid misstanke om brott är enligt min mening intetillräckliga i detta sammanhang. Redan de upplevelser vi haft avterroristverksamhet i värt land utgör en bekräftelse på detta. Problemen kanefter vad jag har funnit inte lösas på ett tillfredsställande sätt enbart genombegränsade ändringar i . Kommissionens förslag om utvidgadebefogenheter för polisen pä denna punkt innebär ett avsteg frän den tUlämpadeordningen beträffande handhavande av tvångsmedel. Men jag kan för min del intese att det är ett avsteg som skulle kunna få långtgående konsekvenser i någothänseende, 1 denna fråga har jag alltså en något annan uppfattning än RÅ mensamma uppfattning som både och flertalet av deremissinstanser som har att utifrån sin erfarenhet och sakkunskap särskiltbevaka rättssäkerhetssynpunkter. Det är givet att rättssäkerhetssynpunkterna mäste fäsärskild betydelse vid utformningen av en lagstiftning av det slag det här ärfråga om. Det gäUer både utformningen av avvisnings- och utvisningsreglerna ochformuleringen av förutsättningarna för att meddela frihetsinskränkande föreskrifteroch använda tvångsmedel i spaningssyfte. Rättssäkerheten har ocksä i hög grad stått i förgrundenunder kommissionens arbete. Garantier mot alltför vidsträckt eller godtyckligtillämpning av lagen har byggts in både i beslutsprocessen och i särskildaregler som skall ge underlag för kontroll av hur lagen hanteras. De viktigastebesluten har förbehållits regeringen. Så t. ex. kan ingen person komma attutvisas annat än efter beslut som regeringen i varje särskilt fall fattat under konstitutionellt och parlamentariskt ansvar. Frågorom politiskt flyktingskap skall alltid prövas av regeringen. och tvångsmedel kan komma till användning uteslutande motpersoner som drabbats av avvisnings- eller utvisningsbeslut som inte kanverkställas. När det gäller kontrollen av regeringens och myndigheternashandlande torde det viktigaste skyddet mot missbruk ligga i begränsningen avlagens giltighetstid tUl ett är. En förlängning av lagen förutsätter attriksdagen fär ta ställning på nytt. I en ev. proposition om förlängning bör enförhållandevis utförlig redogörelse kunna lämnas för de erfarenheter somvunnits. Redogörelsen får förutsättas innehålla bl. a uppgifter om antalet avvisnings-och utvisningsbeslut, antalet faU då frihetsinskränkande föreskrifter ochtvångsmedel använts, särskild redovisning i fräga om telefonavlyssning ochbrevkontroll etc. 1 viss utsträckning bör även förutsättningarna föringripanden i enskilda fall kunna redovisas. Under ärendets beredning i harundersökts i vad män det är möjligt att ytterligare förstärka garantierna motmissbruk och rättsövergrepp. Därvid har särskild uppmärksamhet ägnats ät tvångsmedlen. Den viktigaste begränsningen när det gäller tvångsmedlenligger i att de kan tillgripas endast mot den som har ett avvisnings- ellerutvisningsbeslut på sig men tillåtits stanna i därför att han ärpolitisk flykting eller av andra särskilda skäl. I botten ligger alltså i varjesärskilt fall en bedömning av regeringen att vederbörande utgör ensäkerhetsrisk på grund av sitt samröre med en lerroristorganisation eUer-grupp. Det är emellertid inte meningen att vederbörande nödvändigtvis skallstå under ständig övervakning. Tvångsmedlen skall komma tUl användning endastnär myndigheterna misstänker att ett politiskt våldsdåd eller annan åtgärd somhotar allmän ordning och säkerhet planeras av en terroristorganisation eller-grupp som personen i fråga har anknytning till. Telefonavlyssning ellerbrevkontroll skall enligt förslaget få tillgripas endast om domstol finnersynnerliga skäl för detta. Förutsättningen för användning av tvångsmedlen synes kunnauttryckas något tydligare än som skett i kommissionens förslag, I administrativthänseende bör garantierna mot missbruk av telefonavlyssning och brevkontrollkunna förstärkas genom att framställningarna om sädana åtgärder centraliserastill och besluten till en enda tingsrätt, förslagsvisStockholms tingsrätt. Framställningarna om telefonavlyssning och brevkontrollbör inte bli fler än att samtliga fall kan redovisas av rikspolischefen införstyrelsens parlamentariska ledamöter. En centralisering av framställningar ochbeslut bör också kunna underlätta JK:s och JO:s övervakande verksamhet. Med de föreslagna justeringarna torde möjligheterna attytterligare säkerställa rättssäkerheten i stort sett vara uttömda, om man intevill göra förändringar som avsevärt minskar lagstiftningens effektivitet. Beträffande den av kommissionen föreslagna lagen har jag iövrigt inte annat att tillfoga än några förtydligande kommentarer och smärrekompletteringar av lagtext och motiv. Bestämmelsen i 1 § första stycket kan lämpligen utformasså att det av själva lagtexten framgår att frågan huruvida våldsaktioner i vårtland kan befaras från vederbörande organisations eller grupps sida skallbedömas på grundval av erfarenheterna beträffande organisationens ellergruppens tidigare verksamhet. Jag förordar därför att bestämmelsen får denlydelsen att avvisning skaU ske om det finns grundad anledning anta, attutlänningen tillhör eller verkar för organisation eller grupp som på grund avvad som är känt om dess verksamhet kan befaras här i riket använda våld, hoteller tvång för politiska syften. Den förteckning som skall upprättaenligt 1 § andra stycket blir hemlig enligt 10 § lagen (1937:249) ominskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (se JO:s ämbetsberättdse1967 s. 87 ff). I 7 § ges hänvisningar till ett stort antal bestämmelser iutlänningslagen. 1 2 § andra stycket utlänningslagen är angivet vad somskall förstås med politisk förföljelse. Även om denna bestämmelse ej görsdirekt tillämplig i ärenden enligt den nya lagen, är det uppenbart attbegreppet politisk förföljelse här har samma innebörd som enligtutlänningslagen. Av hänvisningen till 35 § utlänningslagen följer att närenligt 2 § andra stycket nya lagen ärende om avvisning skall underställas Kungl,Maj:t via invandrarverket och poUsmyndigheten underlåtit att ta utlänningen iförvar, beslut om förva.rstagande kan meddelas av länsstyrelse eller avinvandrarverket. Detta blir resultatet även om ärendet till skillnad från vadkommissionen antagit får anses vara under handläggning hos invandrarverkettill dess verket har avgett yttrande och först därefter kommer under Kungl. Hänvisningen i den nya lagen till 68 § utlänningslagen börgälla inte enbart i ärenden om avvisning eller utvisning eller verkställighetav sådan åtgärd utan även vid tillämpning av bestämmelserna i 10-13 §§ omanvändande av tvångsmedel m. m. Detta bör framgå av lagtexten. Hänvisningentill 69 a § bör utgå. Som kommissionen har anfört kan det tänkas attverkställighet av beslut om utvisning undantagsvis bör anstå även i andra fallän då utlänningen är poUtisk flykting, nämligen om det föreligger synnerligenstarka humanitära skäl. Eftersom förordnande enligt 8 § nya lagen bör meddelasäven i sådant faU, bör lydelsen av denna paragraf justeras i enlighet härmed. Bestämmelsen att frågan huruvida hinder mot verkställighetav beslut om avvisning eller utvisning består skall omprövas när det föreliggeranledning därtill bör utvidgas tUl att gälla även beslut om avvisning ochutvisning. Bestämmelsen bör tas in i ett andra stycke i 8 §. I gengäld börhänvisningen i 7 § till 51 § utlänningslagen utgå. Kroppsbesiktning bör ingå bland de åtgärder som kan företasmed stöd av 10 § första stycket. Vidare bör de i denna paragraf angivnaförutsättningarna för användande av de olika tvångsåtgärderna förtydligas ienlighet med vad jag har förutskickat. Det bör av lagtexten framgå att tvångsåtgärd fär vidtas endast om det är avbetydelse för att utröna om organisation eUer grupp som avses i 1 § planläggereller förbereder åtgärd som utgör hot mot allmän ordning och säkerhet. Under remissbehandlingen har föreslagits att i lagen tasin bestämmelse att fotografi får tas av utlänning som underkastats föreskrifterför sin vistelse i landet. Bestämmelserom fingeravtryck och fotografering av person som är föremål för myndighels åtgärdfinns i 28 kap. 14 § och kungörelsen (1947:950) omfingeravtryck m. m. Av intresse i förevarande sammanhang är föreskriften idenna kungörelse att fingeravtryck och fotografi skall tas av den som avmyndighet i riket tagits i förvar i anledning av att fråga uppstått om hansavvisning, förpassning, förvisning eller utvisning ur riket. Även ombestämmelsen i första hand tar sikte på avlägsnandeärenden enligtutlänningslagen torde den kunna tillämpas även i fall då fräga är om avvisningeller utvisning enligt den nu föreslagna lagen. 1 vissa fall kan emellertidtänkas att presumtiva terrorister som kan bli föremål för sådana tvångsåtgärdereller föreskrifter som avses i den föreslagna lagen inte har varit tagna iförvar och att fingeravtryck eller fotografi därför inle blir tagna. Enligt minmening bör polismyndighet kunna föranstalta om såväl fingeravtryck somfotografi så snart fråga har uppkommit om avvisning eller utvisning av enutlänning enligt den nya lagen eller om meddelande av föreskrifter enligt 9 §andra stycket nya lagen. En bestämmelse av denna innebörd bör därför tas uppsom en andra punkt i första stycket av denna paragraf. Kontrollav post- eller telegrafförsändelse m. m. enligt 11 § bör få avse även paket sominte utgör postförsändelse. a. avser jag sådana paket som befordras somfraktgods. I förordnande om rätt att kvarhålla försändelse som ankommer till befordringsanstaltbör rätten lämpligen ange vilka slags postförsändelser som skall kvarhållas, Postprenumereradetidningar och tidskrifter bör naturligtvis i regel inte omfattas av förordnandet. Handlingarrörande tillstånd tUl åtgärd som avses i 11 § bör självfallet - i likhet medvad som gäller handlingar enligt 27 kap. 16 § - vara sekretessbelagda.Detta förutsätter ett tillägg i 10 § sekretesslagen. I 12 § börinföras de tidigare förordade bestämmelserna om att ärenden omtelefonavlyssning och brevkontroll skall handläggas centralt avrikspolisstyrelsen resp. . I paragrafen bör vidare tas införeskrifter om att rättens avgörande sker genom slutligt beslut och attbeslutet går i verkställighet. Dessutom bör rörande förfarandet iparagrafen göras en hänvisning tUl de bestämmelser i somreglerar förfarandet när fråga är om åtgärd enligt 27 kap. 1 6 § i balken. Rätt tillsådan granskning m. m. som avses i 13 § bör föreligga, förutom för rätten,eller polismyndighet, även för åklagare. Straffbestämmelsen i 15 § 1. bör från systematiskasynpunkter och i Prop, 1973:37 26 tydlighetens intresse lämpligen utformas så attstraffansvar inträder för den som hjälper utlänning att inkomma i riketbeträffande vilken föreligger sådana omständigheter som avses i 1 § förstastycket. Kommissionen har föreslagit att straffmaximum i 65 och 66 §§utlänningslagen höjs till fängelse samt att i 71 § tas in enhänvisning till den nya lagen. Förslaget har lämnats utan erinran vidremissbehandlingen och bör genomföras. Detsamma gäller den ändring somföreslagits i rättshjälpslagen. Den nya lagstiftningen bör träda i kraft den 15 april1973. Giltighetstiden för lagen om särskilda åtgärder till förebyggande avvissa våldsdåd med internationell bakgrund bör begränsas t. o. m. den 14 april1974. Ändringarna i rättshjälpslagen, vilka är avhängiga av de i prop. 1972:132framlagda förslagen till ändringar i denna lag, bör dock inte träda i krafttidigare än dessa, dvs. enligt vad som föreslagits . Intill dessrättshjälpsreformen träder i kraft kan biträde förordnas med stöd avhänvisningen i den nu föreslagna lagen 7 § tiU 41 och 43 §§ utlänningslagen. Självfallet är det angeläget att det sprids en omfattandeoch adekvat information om den nya lagstiftningens syfte och innebörd. och invandrarverket förbereds i samarbete med arbetsmarknadensorganisationer sådan information. Som jag nämnt i det föregående innehåller kommissionensrapport förslag om att ytterligare initiativ skall tas för att stärka det internationellapolissamarbetet. Ett främjande av detta samarbete är naturligtvis avgrundläggande betydelse i kampen mot den internationella terrorismen. Frånsvensk sida har redan tagits olika initiativ för att förstärka Interpolsresurser. kommer att få i uppdrag att även i fortsättningenarbeta för att stärka det internationella polissamarbetet och öka desseffektivitet. När det gäller flygplatskontrollen framhåller kommissionenbetydelsen av att lämpliga ätgärder vidtas för att åstadkomma en kontroll somär så effektiv som möjlig och där behövliga insatser är samordnade på bästasätt. 1 statsverkspropositionen 1973 (prop, 1973:1 bilaga 4 s, 5051) har medelberäknats för ytterligare femton polismanstjänster i de polisdistrikt där detre största flygplatserna är belägna, dvs, Märsta-, Göteborgs- ochMalmödistrikten. Några ytteriigare åtgärder är f. n. inte påkallade. Som kommissionen anfört är det angeläget att skärpa kontrollenvid uttagningen av invandrare ur flyktingläger i syfte att förhindra attpresumtiva terrorister tas emot i värt land. Enligt vad jag har inhämtat kanrikspolisstyrelsens medverkan i uttagningsprocedu-ren komma till stånd inomramen för tillgängliga personalresurser och med utnyttjande av medel som redanstår till förfogande. har också bekräftat att styrelsen kanställa tolkar till förfogande inom ramen för redan tillgängliga resurser. Denföreslagna ordningen bör genomföras. Några särskilda föreskrifter är intebehövliga. Vad angår den kriminalpolitiska behandlingen av presumtiva terrorister erinrar kommissionen om att detnumera enligt de riktlinjer som angetts i prop. 1972:67 skall gälla vissabegränsningar i fråga om permissioner, placering i öppen anstalt och villkorligfrigivning för brottslingar som dömts till fängelse eller internering i minsttvå är för brott av yrkesmässig, internationell karaktär. Enligt kommissionensmening bör dessa begränsningar vara tillämpliga ocksä när det gäller sådana förbrott dömda personer, som är hänförliga till kategorin presumtiva terroristeroch som finns upptagna pä särskilda förteckning. Detta börenligt kommissionen gälla även i fall då den ådömda påföljden är kortare än tvåår. Beträffandede av kommissionen föreslagna restriktionerna i fråga om permission ochvillkorlig frigivning av presumtiva terrorister som dömts för brott här i riketföreslår jag att de liksom vid andra internationella brott bör avse endastpersoner som ådömts frihetsberövande påföljd om . För dessapersoner bör gälla de riktlinjer för den kriminalpolitiska behandlingen som angettsi den nämnda propositionen. Jag vill i sammanhanget påpeka att personer påvilka lagen om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd medinternationell bakgrund är tillämplig, oavsett päföljdstidens längd, vidpermissioner eller villkorlig frigivning kan underkastas särskildarestriktioner i sin rörelsefrihet genom att regeringen meddelar föreskrifterenligt den nya lagstiftningen. Den avkommissionen väckta frågan om en översyn av vissa bestämmelser pä strafflagstiftningensområde kommer att bli föremål för övervägande inom inomen nära framtid. 1 enlighet med det anförda har inom justitiedepartementetupprättats förslag till l.lag om särskilda ätgärder tUl förebyggande avvissa våldsdåd med 2. lag om ändring i utlänningslagen (1954:193), 3. ändring i det förslag till lag omändring i rättshjälpslagen (1972:429) som lagts fram i Kungl. 4. lag om ändring i lagen (1937:249)om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. Förslagen torde få fogas till protokollet i detta ärendesom bilaga 2. Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslagen. Vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådetsövriga ledamöter hemställt bifaller Hans Maj:t Konungen. Rapport avgiven av kommissionen för förebyggande avpolitiska våldsdåd Prop, 1973:37 31 Genom beslut bemyndigade Kungl, Maj:tchefen för att tillkalla en kommission bestående av högsttio ledamöter jämte experter och sekreterare. Kommissionen, vars arbete skulleledas av statsrådet , skulle ha till uppgift att överväga vilka åtgärdersom borde vidtas för att förebygga politiska våldsdåd i värt land medinternationell bakgrund, förordnades som ordförande i kommissionenstatsrådet samt som ledamöter kabinettssekreteraren (t, o. m,), kabinettssekreteraren (fr. o. m. den 1oktober 1972), utrikesrådet , rättschefen ,rättschefen , ledamöterna av bostadsdirektören , förbundsjuristen , lantbrukaren ochdisponenten , rikspolischefen och generaldirektörenKjell . Som sekreterare förordnades hovrättsassessorn och sombitr. Kommissionen antog namnet kommissionen för förebyggande avpolitiska våldsdåd. Kommissionen har i sitt arbete biträtts av bitr,utrikesrådet , avdelningschefen och byråchefenHans . Kommissionen fär härmed överlämna sin rapport. Kommissionens uppdrag är därmed slutfört, I Bakgrunden till kommissionens överväganden 7 1 Kommissionensdirektiv ...................................... 7 2 Deninternationella terrorismen .......................... 8 3 Extremistgrupperoch politiska våldsdåd i 10 4 Internationelltsamarbete för bekämpande av terrorismen . 5 Svensklagstiftning av betydelse, m. m.................. ...... 15 5.2 Uttagning urutländska flyktingläger ........ 22 5.3 Strafflagstiftningen .................................... 23 5.4 Regler om straffprocessudlatvångsmedel 25 5.4.2 Vissa andralagar ............................. 27 5.5 Vissa regler omtvångsmedel av utomprocessuell karaktär 28 5.6 Kriminalpolitiskaåtgärder ......................... 29 6 Utlänningslagstiftningi vissa andra länder ........ 32 7 Nordisktsamarbete ............................................ 41 II Kommissionens överväganden .................. .... 43 8 Deninternationella bakgrunden ......................... 43 9 Internationellamotåtgärder .............................. 44 10 Nationella motåtgärder .................................... 46 10.1 Allmännasynpunkter ................................ 46 10.3 Nya grunder föravvisning ........................ 54 10.4 Nya grunder förutvisning ........................ 56 10.5 Förfarandet i avvisnings-ochutvisningsärenden ,,, 56 10.6 Detinternationella polissamarbetet .......... 57 10.7 Skärpt kontroll och övervakning av utlänningar i -. 10.8 Parlamentariskoch rättslig kontroll av den nya lagstiftningens tillämpning 62 10.9 Det lagtekniskagenomförandet av de nya bestämmelserna 62 10.10 Vissa frågor omden nya lagstiftningens administration 63 1 saml Nr 37 10.11 Den särskildaflygplatskontrollen.................. 64 10.12 Vissakriminalpolitiska frågor ...................... 65 10.13 Följdändringari annan lagstiftning............... 66 11 Specialmotivering ................................................ 68 12 Sammanfattning ................................................. 89 13 Lagförslag ........................................................... 92 I Bakgrunden till kommissionens överväganden l anförande till statsrådsprotokollet den 22 september1972 anmälde statsministern efter gemensam beredning med statsrådets övrigaledamöter fråga om tillkallande av en kommission för förebyggande av politiskavåldsdåd och anförde. I lever ett stort antal utlänningar. Antaletpersoner som invandrat till värt land uppgår tillungefär en halv mUjon. Invandrarna har anpassat sig väl och de gör enutomordentligt värdefuU insats i vårt samhälle. Men bland dem finns ett litetantal som här i landet ägnar sig ät politisk verksamhet som har sin grund imotsättningar i hemlandet. I denna verksamhet blottas ofta starka känslor avhat och öppen fientlighet, och flera våldsdåd har förekommit. Polisiäramyndigheter har länge haft sin uppmärksamhet riktad på detta. Uppsikten har päsenare år successivt skärpts. Åtgärder har vidtagits för att förebygga nyavåldshandlingar. Exempel på sådana ätgärder är de skärpta straffen för olagavapeninnehav samt bestämmelserna om flyg-platskontroll och flygplanskapning.Sedan en tid tUlbaka är en arbetsgrupp inom Kungl. sysselsattmed att undersöka vad som ytterligare kan göras i samma syfte. Händelserna på Bulltofta ger fråganökad aktualitet.