prop · FW0373 · 1973-12-31 00:00:00 — Enligtrikspolisstyrelsens uppfattning bör endast rayndighet med särskildinköpsorganisation ha rätt att använda förhandlingsupphandling. BPA anser attdet nu är raotiverat att regler ora förhandlingsupphandling tas in iupphandluigskungörelsen. Detta får dock enligt bolaget inle innebära avstegfrån kraven på konkurrens, objektivitet och i övrigt opartisk handläggning.Sveriges industriförbund uttrycker liknande synpunkter. Enligt förbundets menmgbör förhandlingsupp-handhng användas restriktivt och endast då så ansespåkallat av klart Prop.1973: 73 37 De föreslagna ändringarna i den statliga upphandlingen fårinte heller tas sora intäkt för en uppluckring av besläramelserna om slutenupphandling, som även i fortsättningen bör vara det dorainerande förfarandet.Huvudprincipen i denna upphandlingsforra är att kontakter inte skallförekoraraa raellan rayndighet och anbudsgivare, innan anbud har antagits. Detär enligt förbundet väsentligt för upprätthållande av förtroende för systeraetatt denna princip strikt tillärapas. Koramitténsuppfattning att starka skäl talar för generell debitering av ränta på förskottdiskuteras av några reraissinstanser. RRV och fullmäktige i riksgäldskontorétuttalar sig i princip för räntebeläggning. RRV erinrar dock om att frågan omförskott och räntebeläggning av förskott f. n. prövas av budgetutredningen. FMVoch 57 anser att frågan ora ränta på förskott bör få lösas genoraförhandlingar från fall till fall. Båda frarahåller dessutora att en generellräntebeläggning raedför betungande adrainistrativt merarbete. Liknandesynpunkter framför , ochSvenska företagares riksförbund. 10 Riktlinjer för upphandling 10.1 Kommittén Komraitténkonstaterar ätt koraraunförbundens rekoraraendalioner lill koraraunerna attanta det s. k. norraalförslaget haft en låg genora-slagskraft. Fler an avantalet primärkorarauner saknade fasta regler för sinupphandling. Sora en av anledningarna härtill har frarahållits att raan villavvakta de förestående kora-munsararaanläggningama innan raan fattar beslut attanta upphand-lingsregleraente. Härutöver har bl, a, angetts attnorraalförslaget är alltför detaljerat för att passa koraraunerna. Förlandstingens del har rekoraraendationen hörsammats i större orafattning. Enligtkoraraitténs uppfattning frarastår det från allraän synpunkt sora angeläget attall offentlig upphandling sker enligt enhetliga regler raed hänsyn till dessstora sarahällsekonoraiska betydelse. Komraittén erinrar ora att vidett flertal tillfällen behandlat frågan med anlednmg av motioner, variföreslagits att den koraraunala upphandlingen underkastas sararaa regler soragäller för den statliga upphandlingen. Dessa raotionsyrkanden har genoragåendeavslagits raed motiveringen att denna fråga borde betraktas sora en koraraunalangelägenhet. uttalade dock i sitt utiåtande (BaU 1967: 56) överen raotion i äranet vid riksdag, alt om den rekommendation som utfärdatsav kommunförbunden att anta och tillärapa norraalförslaget inte fick önskvärdeffekt, borde en oraprövning av frågan ora forraema 1973: 73 38 förkommunal upphandling aktualiseras. Utlåtandet läranades utan erinran avriksdagen. Kommittén har enligt sinadirektiv haft att beakta möjligheterna att anpassa den komraunala upphandlingentill de statliga upphandlingsbestäraraelserna. Härvid kan enligt koraraitténtre vägar övervägas. Den första är att genora lagstiftning åstadkoraraaraotsvarande bestäraraelser för korarauner och landsting sora för staien. Såvälpraktiska sora tekniska skäl talar dock enligt koramittén mot en sådan lösningom andra vägar står till buds. En annan möjlighet är att som vUlkor för statsbidragtiU kommunerna exempelvis påfordra att den statiiga upphand Ungskungörelsenskall tillärapas vid upphandling för statsbidragsraedel. En sådan lösningskulle vara adrainistrativt enklare än lagstiflningsal-ternalivet raen harnackdelar från kontroUsynpunkt. En tredje raöjlighet är alt raan på frivilligväg får till stånd en överensstämraelse raellan de koraraunala och statiigaupphandlragsreglema. Koraraittén har funnitövervägande skäl tala för sistnäranda lösning. Frågan ora geraensaramabestämmelser har därför tagits upp av kommittén med Svenska koraraunförbundetoch , sora även beretts tillfälle att underutredningens gång ta del av utredningsraaterialet. Vid dessa överläggningarhar det bedömts att väsentligt ökade förutsättningar för en enhetlig regleringpå frivillighelens väg numera torde föreligga bl. a. på grund av de beslutadekoraraunsam-manläggningarna. Bestämmelserna i det avkommittén utarbetade förslaget tUl ny upp-handlingskungörelse har avkoramunförbunden ansetts lämpliga även vid komraunal upphandling. Förbunden hardärför i en överenskommelse med kommittén och RRV utfäst sig att utarbeta ettnytt normalförslag tUl kommunalt upphandlingsregleraente raed anvisningar. Härvidskall eftersträvas att regleraentet och anvisningama med beaktande av de inågra avseenden speciella kommunala förhåUandena så nära som möjligt anslutersig till kungörelsen och till denna hörande anvisningar. Förbunden skallenligt överenskoraraelsen verka för att det nya regleraentet jämte anvisningarbörjar tillämpas då kungörelsen träder i kraft. Det förutsätts härvid attreglemente och anvisningar skall antas av fullraäktige i priraärkoramunerna ochav landstingen, överenskomraelsen och förslag tUl regleraente för koraraunalupphandling finns redovisade i bilagor till betänkandet. Förslagettill nytt regleraente innehåller 1 raotsats till norraalförslaget inte någonbestäraraelse ora att upphandling under viss beloppsgräns får ske utantillärapning av regleraentet. I fråga om upphandling från kora-munägt företagsåsom KAB och skiljer sig vidare det nya reglementet från nuvarandenorraalförslag bl. a. därigenora att upphandling från sådant företag får skeutan tUlärapning av reglementet endast under förutsättning att företaget i sintur tillämpat regleraentet. Prop.1973: 73 39 Koramunförbundenhar förklarat sig beredda ingå i den föreslagna delegationen förupphandlingsfrågor i ärenden som berör såväl staten sora kommunerna. Enighetföreligger ora att upphandlingen i friare förra raotiverar en mer intensivrevision av upphandlingsverksaraheten, RRV och kommunförbunden skall här delgevarandra sina erfarenheter av revisionsverksamheten. I överenskommelsenförklarar sig förbunden vilja medverka till att kommunerna lämnar sådanupphandlingsstatistik sora man koraraer överens ora. Upphandlingskommitténhar i enlighet med sina direktiv haft sararåd med dåvarandekommunalrättskomraittén sora från sina utgångspunkter tillstyrkt uppläggningenraed en överenskoraraelse ora enhetlig reglering på friviUighelens väg. Remissinstansernaär överlag eniga raed koraraittén ora att all offentlig upphandling så långtraöjligt bör ske enligt enhetliga regler. Kommitténs förslag att denna frågalämpligast bör lösas på frivillighelens väg genom en överenskoraraelse raedkomraunförbunden tillstyrks eller läranas utan erinran av flertaletreraissinstanser. Överenskoraraelsen hälsas med tillfredsställelse ochbetecknas av flera som ett viktigt frarasleg. I några reraissvar pekas dock påalternativa lösningar. Statskontoretanser att det finns ell så starkt intresse av enhetliga regler, alt det geranledning att överväga en ännu fastare förra för geraensara reglering ängenora överenskommelsen med komraunförbunden. En ny lag sora läcker både denstatliga och koraraunala upphandlingen är enligt statskontoret en av de utvägarsora skulle kunna koraraa i fråga. Statskontoret finner det dock svårt att meradefinitivt uttala sig för eller emot en lagstiftning och begränsar sig därförtill att understryka ätt lagstiftningsalternalivet bör tas upp tUl prövning.Även kommerskollegium aktualiserar lagstiftningsalternalivet för det fall attdet föreslagna kommunala reglementet inte skulle antas i tUlfredsstäUandeomfattning, NOställer sig myckel tveksam tUl komraitléns förslag ora en frivilligöverenskoraraelse och finner inte koraraitténs arguraentering raot lagstiftningövertygande. NO förordar alt upphandlingsreglerna görs bindande förkoraraunerna och frarahåller att lagstiftningsvägen inle bör ses som ettingrepp i den komraunala självstyrelsen utan snarare sora ett tillgodoseende avett väsentligt koraraunalt intresse. Ävenvissa organisationer har uttalat sig i frågan. , sorariktar kritik raot det sätt på vilket upphandling i vissa faU bedrivs,säger sig inte sätta alltför stora förhoppningar till raöjligheterna att pådet föreslagna sättet åstadkoraraa snabba konkreta resultat. SHIO fraraförlikaledes kritiska synpunkter på den koraraunala upphandlingen men utgår från altden överenskoraraelse raed koraraun- 1973: 73 40 förbunden,sora redovisas i betänkandet, koraraer alt innebära att förslaget tillregleraente för koraraunal upphandling kan börja att till-lämpas inomkommunerna. LO menar att ett gemensarat regleraente för statiig och koraraunalupphandling borde vara alt föredra fraraför den överenskoraraelse omrekommendation som slutits med koraraunförbun-den. uttrycker förhoppningen att det initiativ soranu tagits av koramittén och komraunförbunden skall resultera i ökad användningav enhetliga regler inom hela den offentliga sektorn. Eftersora det fortfarandekoraraer alt slå varje kommun fritt att anta eller underlåta att anta deföreslagna reglerna anser föreningen dock att komraunala arbeten, för vilkautgår statsbidrag helt eller delvis, skall upphandlas enligtupphandlmgskungörelsens regler. Liknande synpunkter anför . finner det värdefullt alt all offentlig upphandling, medhänsyn till dess stora samhällsekonomiska betydelse, sker enligt enhetligaregler. Förbundet kommer under förutsättning att en ny statligupphandlingskungörelse utfärdas i huvudsaklig Överenssläraraelse raedkoraraitténs förslag alt utarbeta ett nytt förslag till kommunaltupphandlingsregleraente med anvisningar och därvid efterstäva att reglementetoch anvisningama så nära som möjligt ansluter sig till den statliga kungörelsenoch till denna hörande anvisningar. framhåller att redan den omständigheten att man inom denoffentliga sektorn kunnat enas om regler för upphandlingen i alternativasmidiga former koraraer att gagna affärsförbindelserna med näringslivet.Samtidigt ställer det krav på de handläggande myndigheterna i fråga oraurskiljning och objektivitet. Kraven på revisionen koraraer även att blistörre. RRVuttalar tUlfredsställelse med att kommunförbunden engagerat sig för att få tillstånd regler för landstingens och kommunernas upphandling, soraöverensstäraraer raed raotsvarande bestäramelser för statliga myndigheter.Verket understryker vidare betydelsen av att i överenskomraelsen raedkoraraunförbunden särskilt frarahålls att de föreslagna ökade raöjligheternatill upphandling i friare förra motiverar en mer intensiv revision avupphandlingsverksamheten och alt RRV och koraraunförbunden koraraer att delgevarandra sina erfarenheter av re-visionsverksaraheten. Ifråga ora förslaget till koraraunalt upphandlingsregleraente pekar NO på en däriintagen undantagsregel innebärande att bestämmelserna i reglementet inte gälleri fråga ora upphandling från annan koraraun eller från förelag som ägs av eneller flera kommuner eller samraanslut-ning av korarauner, under förutsättningatt företaget vid sin egen upphandling tillärapat samma regler som anges iregleraentet. NO håller det inte för uteslutet att komplikationer kan uppstånär det gäller garantier 1973: 73 41 föratt den angivna förutsättningen för befrielsen uppfylls. Helt bortsett härifrånanser NO emellertid att någon undantagsregel i detta sararaanhang inte ärbefogad. NO avstyrker därför i första hand alt någon undantagsregel av härberört slag tas in i bestäraraelser för koraraunal upphandling, I andra handföreslår NO att regeln forrauleras ora så att den inte blir lika kategorisk somenligt den lydelse sora föreslagits i betänkandet. 11 Internationellt samarbete avseende offentlig upphandling Fråganom saraordning av reglema för den offentliga upphandlingen i olika stater ochtillärapningen av geraensararaa principer för denna har under senare årbehandlats i flera internationella organisationer. Äranet har tUhnätts ökadbetydelse bl, a, på grund av den expansion sora den offentliga sektorn undergåri raånga länder. Arbetet på att skapa ökad frUiet för den intemationellahandeln har alltiner inriktats på att avskaffa diskrirainerandeicke-tariffära handelshinder (dvs, andra handelshinder än tullar). Sora ett avdessa brukar den offentliga upphandlingen räknas, eftersora de upphandlanderayndighetema i raånga länder haft en tendens att föredra inheraska varor och ivissa fall även varit skyldiga att ge företräde för sådana. Vidare haroffentlig upphandling diskuterats inora raraen för intemationelltindustripolitiskt samarbete. Deenda förpliktelser till följd av internationeUt saraarbele, som iklättsig, är åtagandena i EFTA. I artikel 14 anges att deoffentliga företagen och myndigheterna skall avveckla eventuella bestäraraelsersom ger den inheraska produktionen skydd eller diskrirainerar raed hänsyn lUlnationalitet genteraot företag i andra medierasländer. Med "offentligaföretag" avses organ som staten har befogenhet att kontrollera. Såledesligger landsting och priraärkorarauner utanför begreppet. Staten skall dock"verka för" alt även myndigheter som står utanför dess kontrolliakttar EFTA-reglerna. Vid sidan av artikelns bestäraraelser har EFTA:srainisterråd i det s, k. Lissabonbeslutet gjort en tolkning avartikeln för den fortsatta tillämpningen, EFTA:supphandlingsbestäraraelser avser endast varor som är underkastade s, k,EFTA-behandling (andra varor än jordbruksvaror). Tjänster samt byggnads- ochanläggningsarbeten orafattas inle av bestäraraelsema. Upphandlande rayndighetfår dock inte i dessa fall införa villkor ora inköp av vissa varor i sarabandraed sådana uppdrag. Varjeraedlemsland får själv bestäraraa sina upphandlingsregler under förutsättningatt de inte är diskrirainerande genteraot andra raedlerasländer. Anbud skall iprincip prövas efter affärsraässiga grunder. 1973: 73 42 Undantaghärifrån får dock göras tUl skydd för väsentliga försvarsintressen, vUket inteendast inbegriper upphandlmg för militära ändamål utan även andra somoundgängliga bedömda försvarsändaraål. Frågan om rätt för myndighet att göraavsteg från principen om affärsmässighet av regionalpolitiska ellerekonomisk-politiska skäl har ännu inte slutgUtigt lösts. InomEFTA har erinringar gjorts mot beslut om tidigareläggningav beställningar i sysselsättningsfrämjande syfte. Kritiken har främst gälltbesluten om statsbidrag till kommunerna. Kommitténhar som tidigare nämnts analyserat förfarandet vid tidigareläggningen avindustribeställningar åren 19671968 och funnit att EFTA-förpliktelserna intesynes ha åsidosatts vare sig vid den statiiga eller den komraunalaupphandlingen. I sådana fall när utländskt företag läranat förraånligaste anbudhar beställning inle tidigarelagts. Koraraittén anser att detta förfarandeinte strider raot . Diskussionernai EFTA avseende de kommunala beställningarna har enligt koramittén inteklarlagt alt åtgärderna strider raot EFTA-reglerna, utan möjligen att de frånvissa synpunkter kan diskuteras. Det äi eraellertid enligt koraraitténsuppfattning angeläget raot bakgrand av dessa diskussioner att man frånsvensk sida verkar för att skingra den tveksamhet mot förfarandet som klartframkommit från flera medlemsländers sida. Isyfte att för komraun ytterligare klargöra karaktären av tidigareläggning börenligt koraraitténs raening sora villkor för statsbidrag i fortsättmngen därförgälla att kommun vid tilltänkt tidigareläggning inte får frångå de regler sorakomraunen norraalt tUlämpar vid sin upphandling. Anbud bör dessutom iallraänhet inhämtas genom annonsering. Ett genomförande av koraraitténs förslagtill enhetliga regler för den statliga och koraraunala upphandlingen bör vidareenligt komraittén få betydelse för att internationellt skapa förståelse förförfarandet vid tidigareläggning av koraraunala beställningar. Komraitténfrarahåller i detta sararaanhang att det svenska förvalt-ningssysteraet och densvenska upphandlingskungörelsens utforraning och tillärapning raedför att denstatliga upphandlingen vid en internationell jämförelse sker i uniköppenhet. Eventuella undantag från affärsraässig upphandling är offentliga. Saramanfattnmgsvisbör det enligt koraraitténs uppfattning vara raöjligt att inora raraen förvåra internationella åtaganden tillärapa det förfarande sora korarait tillanvändning vid tidigareläggning av statiiga och kommunala industribeställningari syfte att nå en snabb och sysselsättningspolitiskt betydande effekt. Det kanenligt koraraittén eraellertid inte uteslutas att i fraratiden även raeromfattande sysselsättningspolitiskt betingade upphandlingar måste företas därnormalt upphandlingsförfarande inte alllid kan iakttas. 1973: 73 43 Rorafördragetreglerar i motsats till inte särskilt den offentligaupphandlingen. En genteraot övriga medlemsländer i den Europeiska ekonoraiskageraenskapen diskriminerande offentlig upphandling i ett raedlerasland ansesdock oförenlig raed grundtanke, som bygger på principen om frikonkurrens och fri cirkulation av varor och tjänster raellan de i geraenskapeningående länderna. sökte därför på ett tidigt stadiura fåigång ett arbete för att lösa upphandlingsproblemen. Överläggningarna inomgeraenskapen på detta oraråde har pågått sedan förra hälften av 1960-talet.Svårigheterna alt uppnå enighet saramanhänger med att väsentliga ekonoraiskaintiessen berörs. En raycket stor andel av den offentliga upphandlingen harhittills tillfallit raedborgare och förelag i respektive raedlerasstat. Dettaförhållande har motiverats på skilda sätt. Eftersom upphandlingen finansierasav offentliga medel har skäl ansetts föreligga att ge företräde åt inheraskaanbud. har även betalningsbalanssvårigheter åberopats. Relativt ofta haräven rena inrikespolitiska överväganden lett till favorisering av inheraskaanbud. Ijuli 1971 antog dock ministerrådet två direktiv rörande dels avskaffande avdiskriminerande regler som inskränker raöjligheterna att delta i anbudsförfarandetavseende offentiiga arbeten, dels saraordning av reglerna för infordrande avanbud på offentliga arbeten. Tillärapningen av direktiven skall granskas av enrådgivande korarailté. Närdet gäller offentlig upphandling av varor utfärdade koraraissio-nen i december1969 ett direktiv i vilket närmare preciserades vilka nationelladiskriminerande inskränkningar som inte är tillåtna. Sora korapletleringhärtill fraralade koinraissionen för rådet i raars 1971 ett direktivförslag omharmoniseruig av förfarandet vid offentlig upphandling av varor (enhetligtpubliceringsförfarande, förbud raot diskrirainerande tekniska specifikationer,uppställande av objektiva urvalskriterier ra. ra.). Förslaget har ännu inlesluthgt behandlats av rådet. Enviktig fråga i detla samraanhang är de näranda direktivens räckvidd, dvs.vilka upphandlingsorgan sora orafattas av direktiven. Det är sålunda inte heltklarlagt ora ett raedleraslands saratliga lokala och regionala organ, t. ex.korarauner, skall anses orafattas. Det synes dock sora ora den kommunalaupphandlingen skulle underkastas direktivens bestämraelser. pågår och utveckling () överläggningar isyfte att uppnå geraensararaa regler eller geraensamraa prmciper avseendestatlig upphandlmg av varor. Någon bindande överenskoraraelse har dock inteträffats. I Allraänna tull- ochhandelsavtalet () finns f. n. inte några bestäraraelser sora direktförhindrar raedlerasstaterna att vid upphandling ge inheraska varorförraånsbehandling. Efter den s. k. Kennedyronden 1973: 73 44 beslötsatt ge industrivarakoraraittén inora organisationen i uppdrag att undersökamöjligheterna för en ytterligare liberalisering av handeln. När det gälleroffentiig upphandling har man dock beslutat avvakta resultatet avförhandlingarna i på detta oraråde. avläranade sitt belänkande har något väsentligt nytt inte inträffat ifråga om det internationeUa saraarbetet på upphandlingsorarådet. Den läranaderedogörelsen gäller därför fortfarande. Det bör dock näranas att vid Danraarksoch utträde ur EFTA avgetis deklarationer sora i praktikeninnebär en förlängning av raellan dessa båda länderoch bl, a. . Fråganora det internationella saraarbetet på upphandlingsområdet berörs av ett fåtalremissinstanser. anför att en relativt sträng diciplin pådetta oraråde torde vara en fördel för ett litet land sora raedbetydande export av produkter sora är föreraål för statlig och koramunalupphandling. Vid de överläggningar sora kollegiet fört raed industrinsbranscher i europaraarknadsfrågan har också frarakomrait att erfarenheterna avEFTA-saraarbetet i fråga ora offentlig upphandling är positiva. Särskilt frånverkstadsindustrins sida har frarahållits att EFTA-förpliktelserna inneburitraärkbara fördelar. Även om det enligt kollegiet kan hävdas att det i vissasituationer från ekonomisk-politisk synpunkt kan vara fördelaktigt förstatsmakterna att ha större rörelsefrihet vid insättandet av åtgärder avexempelvis sysselsättningsfrämjande karaktär anser kollegiet att Sverigeallraänt bör fortsätta strävandena att åstadkoraraa internationell disciplin påupphandlingsorarådet och att det dämd bör vara en angelägen uppgift att dragränser för de undantag från icke-diskriraineringsprincipen sora kan ansesnödvändiga. industriförbundpekar på att ställning genteraot utlandet i upphandlingshänseendekoraraer alt förändras genora att vissa EFTA-länder ansluts till den Europeiskaekonoraiska geraenskapen. Svenska exportföretag mister därraed enligt förbundetden förraånsställ-ning de haft enligt EFTA-saraarbelet. I samband raed Sverigesfrihandelsavtal raed geraenskapen har enligt förbundet franihåUils alt förhandlingari ett senare skede kan koraraa att föras raellan och på bUateralbas ora upphandlingsbestäraraelser. Tills dessa förhandlingar läranat ettpositivt resultat ur allraän liberal synvinkel anser förbundet det raindrelärapligt alt nu fastställa nya riktlinjer för den svenskaupphandlingspolitiken. kan inte ensamt företräda en öppen liberalinställning i upphandlingsfrågor ora inte raotsvarande öppenhet visas oss självafrån andra länder. Det finns därför enligt förbundets uppfattning anledning försvenska rayndigheter att närraare studera Prop.1973: 73 45 uppföljningenav hur upphandllngsförfarandet genoraförs i andra länder och vUka effekterhandläggningen har för svenska företag. politik påupphandlingsorarådet har enligt förbundet rönt stor uppskattning och det godaföredöraet kan ge effekter i riktning raot en ökad liberaUsering iinternationell handel. Eftersora emellertid skillnaderna i liberalism iupphandlingshänseende varierar torde föratsättningar fmnas för bilateralaöverläggningar med enskilda länder och grupper av länder med klart uttaladmålsättning att gemensarat och på samma villkor uppnå ökad liberalisering påhögre utbytesnivå. allmänna exportförening hänvisar tUl vad anfört. anser att kommittén synes vilja nedtona den handelspolitiskabetydelsen av en fast non-diskriminationsregel på upphandlingsområdet. Om manbedömer det vara ett mycket väsentiigt svenskt intresse att introducera ensådan regel i intemationella handelspolitiska saramanhang, raåste raan inte en sådan regel skall urholkas och bli utan praktisktvärde vara beredd att införa raycket restriktiva regler och kriterier försådana situationer, då avvikelser skall kunna koraraa ifråga. Förbundet anservidare att koraraittén inte allsidigt belyst de faktorer sora raåste beaktasvid avvägningen raellan arbelsraarknadspolitiska åtgärder på kortare sikt ochfastare nondiskrirainalionsregler raotiverade av sysselsätlningsskäl på någotlängre sikt. 12Översiktlig redogörelse för systemet med () iFörenta staterna Vissareraissinstanser har, sora tidigare redovisats, berört de åtgärder sora iFörenta staterna tillärapas för att bl. a. genora den federala upphandlingenstödja mindre företag. Jag vill därför ge en kort översikt över detta syslem. SBA,sora är ett federalt organ, grundades .