prop · FW0317 · 1973-12-31 00:00:00 — På marknadenIntroduceras ett alltför stort antal produkter och tillgången på toxikologiskoch annan expertis är alltför knapp för att ett generellt tUlståndstvång iförening med förhandsprövning skall kunna införas. Härtill kommer enligtutredningen att införandet av ett sådant omfattande system knappast skulle varasakligt motiverat. Det stora flertalet av de produkter som når ut tillaUmänheten är enligt utred- ningensannolikt relativt ofarliga ur miljöskyddssynpunkt. I varje faU ärmöjligheterna att nå visshet om deras verkningar i miljön ofta så begränsadeatt en officieU förhandsprövning inte skulle vara meningsfull. Dessutom areffekterna från en produkt beroende av omständigheter som ofta inte kanförutses eller beaktas vid en förhandsprövning av produkten, bl. a. sådanaförhållanden som användningsområdet och användningssättet för produkten.Inverkan från flera i produkten ingående substanser eUer samtidiginverkan av andra miljöfaktorer minskar också möjligheten att bedöma effektenfrån produkten. Utredningen framhåller emellertid som önskvärt att nya grupperav varor efter hand läggs under sådant tvång. Möjligheter måste därför ges atti administrativ ordning införa registreringstvång eller annan form av tUlståndstvångi förening med förhandsprövning beträffande varor eller varugrupper för vUkasärskild tillsyn kan vara påkallad. Utvidgnmgen av det förprövningspliktigavarusortimentet får enligt utredningen bli beroende bl. a. av de personellaoch materiella resurserna hos en tillsynsmyndighet samt de krav i fråga omkontrollen som en allt mer ökad kunskap om effekterna av kemiska substanser kanställa. Utredningenföreslår i enlighet med det anförda att Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl.Maj:t bestämmer får, om det är påkallat från hälso- eller miljöskyddssynpunkt,föreskriva att hälso- och miljöfarliga varor samt visst slag av ämnen ellerberedningar bland vilka sådana varor förekommer får Importeras eUer hanterasendast efter tUlstånd av myndighet som Kungl. Utredningen påpekar att ett tillståndstvång kanavse inte blott en individuell förhandsprövning av en bestämd vara och dånärmast få formen av ett registreringssystem utan även viss eller vissahanteringsformer för en vara eller varugmpp, t. ex. framställningen, handelneller det yrkesmässiga användandet. I sistnämnda fall är det inte varan utanden som utövar hanteringen som blir föremål för prövning. På bekämpningsmedelsområdetgäller t. ex. för de mest riskabla bekämpningsmedlen båda formerna avtillståndstvång; själva varan är underkastad individuell förhandsprövning ochbeträffande handel, överlåtelse och användande av den vid prövningen godkändavaran gäUer ytterligare bestämmelser om tillståndstvång. På gmnd av de långtgående konsekvenser som etttillståndstvång beträffande en vara eller hanteringen av varan kan få främstför den enskilde näringsidkaren bör enligt utredningen befogenheten attförordna om tillståndstvång ligga hos Kungl. Maj:t och således som regel intedelegeras tUl myndighet. Utredningen anför att i ett tillståndstvångssystemI förening med förprövning kan ett ämne eller en beredning som på grund avegenskaper och användning inte anses böra saluföras helt stoppas vid denadministrativa behandlingen. Även beträffande andra kemiska varor än sådana somanses böra underkastas tUlståndstvång kan ett så långt gåendeingripande vara motiverat på grund av varans hälso- och mUjö-farlighet. gäller detta särskilt då varan kan medföra risk för allmänhälsofara eller allvarlig miljöskada. Som exempel anger utredningen varor sompå kortare eller kan befaras vara cancerframkallande,fosterskadande eller ärftlighetsändrande. Dit hör också varor innehållandeämnen som inte direkt utgör ett hot mot människans hälsa men som i miljön kanmedföra olägenhet av allvarlig art. En del av dessa varor är enligt utredningensådana som är att anse såsom farliga först då de släpps ut i naturen I störremängd eller då människan exponeras för dem och med storfrekvens. Utredningen föreslår i enlighet härmed att Kungl.Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj :t bestämmer skall kunna förbjuda importeller hantering av viss hälso- och miljöfarlig vara eller föreskriva att visstämne inte får ingå i eller överskrida viss mängd i beredning eller annan varasom importeras eller hanteras. Förslaget innebär enligt utredningen att förbudkan införas mot tillverkningen, försäljningen och hanteringen i övrigt av ettämne eller av beredning som är hälso- och mUjöfarligt eller mot att ett ämneutnyttjas vid tUlverkningen eller behandlingen av en beredning eller annanvara. Fömtsättningen för ett ingripande bör enligt utredningen vara att det ärav särskUd betydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Vidare bör Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl.Maj:t bestämmer enligt utredningen få bemyndigande att för förhindrande ellermotverkande av skada från hälso- och mUjöfarliga varor meddela särskUdaföreskrifter och villkor för hanteringen eller importen av sådan vara eller avvisst slag av ämnen eller beredningar bland vilka sådana varor förekommer.Föreskrifterna bör avse såväl helt allmänt hållna regler om aktsamhet vidhandhavandet, förvaringen, transporten, oskadliggörandet och hanteringen iövrigt som speciella bestämmelser i fråga om de skUda hanteringsformerna. Somexempel på mera speciella föreskrifter nämner utredningen skyldighet att vidtasärskilda anordningar vid hanteringen. För förvaringen kan i den mån bestämmelserinte kan förväntas bli utfärdade med stöd av arbetarskyddslagstiftningen gesföreskrifter om för-varmgslokalerna, om anordningar för förhindrande av skadagenom spUl eller utsläpp vid fyllning, tappning och liknande åtgärd samt omskyldighet att handha emballage och redskap så att kvarvarande rester avprodukten inte kan förorsaka skada. I fråga om förvaringen kan också gessärskilda föreskrifter för att förhindra att förväxling sker med andraprodukter och att obehöriga kan komma åt varan. Många produkter är såsammansatta att vid oskadliggörandet av dem genom t. ex. förbränning riskeruppkommer för skada på människors hälsa eller omgivningen. I produkteningående ämnen kan förgasas eller bUda nya substanser och spridas tillomgivningen. omsättet för destruktionen eller konverteringen bör enligt utredningen utarbetasav myndigheten och en närmare kontroU över verksamhet med olika former avoskadliggörande genomföras. Ett viktigt led i strävandena från samhäUets sidaatt förebygga skada från hälso- och miljöfarliga varor är enligt utredningenatt tillse att dessa vid hanteringen är försedda med lämplig märkning. Dennaskyldighet bör i första hand åvila den som lämnar ut varan för användning. Detär emellertid av vikt, att också från myndigheternas sida Ingående och klaraanvisningar lämnas om innehållet i och utformningen av denna märkning. Syftetmed märkning är, påpekar utredningen, att den enskUde vidhanteringen skall bli medveten om riskerna med varan så att han kan vidtalämpliga åtgärder för att undgå skador. Men märkningen skall också ha denfunktionen att allmänheten och därmed också tUlverkaren och säljaren genom denupplysning märkningen ger skall bli varnad och söka sig till mindre skadligaprodukter. I fråga om transport anmärker utredningen atträtten och skyldigheten för en myndighet att i detta hänseende utfärdaföreskrifter med stöd av lagen om hälso- och miljöfarliga varor kan komma attbegränsas på grund av utfärdad särskild lagstiftning om transport.Utredningen angående befordran av farligt gods på väg m. m. har lagt framförslag tiU bestämmelser som omfattar transport av bl. a. ämnen och beredningarhänförliga till hälso- och miljöfarliga varor. För det fall att dessabestämmelser kommer att omfatta samtliga de varor som kan hänföras till hälso-och miljöfarliga varor och avse transport med samtiiga färdmedel kan enligtmiljökontrollutredningen en fullständig kontroll över transporten av hälso- ochmiljöfarliga varor genomföras med stöd av dessa bestämmelser. Utredningen tar också upp frågan omrapporteringsskyldighet och anför att en på det kemiska området verksamtillsynsmyndighet bör för att kunna få tillfredsställande kontroll överspridningen av ämnen med hälso- och miljöfarliga effekter ha tillgång tilluppgifter om de kemiska produkter som kommer till användning i samhället, deraskemiska sammansättning och de toxikologiska-ekologiska egenskaperna hos produkterna.En vidsträckt skyldighet att tUl myndighet lämna rapport om kemiska produktersinnehåll och egenskaper skuUe enligt utredningens mening vara ett viktigt stegi strävan att vinna kontroll över de substanser och andra kemiska varor somkan vara farliga för människan och miljön. En bättre överblick skuUe erhållasöver förekomsten av hälso-och miljöfarliga varor på marknaden och störremöjlighet vinnas att ta ställning tUl huruvida en produkt behöver underkastaskontroll och hur denna i det enskilda fallet skall utformas. En effektivkontroll över riskema för den biologiska miljön kräver emellertid uppgifterinte blott om en produkts innehåll och egenskaper utan även för vissa fall omden mängd i vilken den används. Av särskUt intresse måste, säger utred- ningen,kvantitetsuppgifter vara beträffande ämnen med amikningsbe-nägenhet eller medstor användningsvolym eUer hög användningsfrekvens. Sådana uppgifter bör ocksåkunna få betydelse då det gäller för en övervakande myndighet att bedöma verkanav fastställda hanteringsföreskrifter eller, då en vara lagts undertillståndstvång jämte det särskUda vUlkor fastställts för hanteringen, attbedöma huruvida varan skall få användas fritt inom ramen för villkoren ellernågon form av behovsprövning skall införas. Utredningen föreslår därför attmyndighet som Kungl. Maj:t bestämmer får befogenhet att föreskriva skyldighetatt lämna rapport om en produkts kemiska sammansättning, egenskaper ochhantering. Syftet att hindra eller motverka skada eller olägenhet från ämnenoch andra kemiska produkter med hälso- och mUjöfarliga effekter kräver atttillsynsmyndigheten får ett grepp över hela det kemiska området.Rapporteringsplikten får därför inte begränsas tUl hälso-och mUjöfarliga varorutan bör kunna föreskrivas beträffande varje ämne eller beredning. Ett aktivtförebyggande skydd mot skadeverkningar genom kemiska produkter kräver att helavarugrupper blir, oavsett om samtliga eller blott en ringa del av varorna inomgruppen kan misstänkas vara skadliga, underkastade rapporteringsplikt.Förutsättningen för införandet av upplysningsskyldighet bör endast vara attuppgifterna är av betydelse för utredning om hälso- och miljöfarligheten.Utredningen understryker betydelsen av att bemyndigandet utnyttjas till attefter hand söka kartiägga det kemiska varuområdet. De till en övervakandemyndighet inkomna uppgifterna måste närmare granskas hos myndigheten. I förstahand behövs en bedömning, humvida den lämnade uppgiften är fuUständig och iövrigt godtagbar enligt de föreskrifter för uppgiftsskyldigheten somutfärdats. Uppgifterna skall därefter i allmänhet tolkas och systematiserassamt i övrigt bearbetas på sätt som ger myndigheten möjlighet att göra enbedömning av i vad mån varan bidrar till hälso- och mUjöfara. Handläggningen avdessa ärenden blir enligt utredningen sannolikt personalkrävande och kommer,såvitt gäller granskningen av uppgifter om produktsammansättning och effekter,att fordra relativt kvalificerad personal. Även om tUlsynsmyndigheten och ettdärtill knutet laboratorium skulle tUlföras goda resiurser, måste enligtutredningen bl. a. den bristande kunskapen om ämnens effekter utgöra enbegränsande faktor. Rapporteringsplikten får därför tUl en början koncentrerastill sådana gmpper av varor som bedöms särskilt betydelsefulla att kartlägga. Frågan huravida föreskrift om uppgiftsskyldighetskall avse tUlverkaren, importören, säljaren, förbrukaren eller annan får bliberoende av vad som man kan anse ändamålsenligt och praktiskt möjligt i det enskildafallet. Föreskriven rapporteringsskyldighet bör enligt utredningen kunna avseen varas benämning, dess sammansättning eller enbart innehåll av vissa särskUdaämnen inkl. föroreningar, dess användnlngs- 4 1973.1 saml. områdesamt importerad, tillverkad eller såld mängd av varan. För bedömning av varansfarlighet kan krävas uppgift om de ingående komponenternas toxiska verkningarpå människor, växter och djur vid såväl akut exponering som vidlångtidsexponering, om beständigheten hos komponenterna och deras nedbrytnings-eller omvandlingsprodukter i miljön, om upptagnings- och anrikningsförhållandeni växter, djur och människor, om varans eventuella ärftlighetsändrande,fosterskadande eller cancerframkallande effekter och om möjligheterna tUlmiljövänlig destruktion. Uppgifterna beträffande en varas egenskaper kan avseresultatet av utförda undersökningar av hälso- och miljöeffektema hos varaneller resultat som eljest är kända. Rapporteringsskyldigheten innebär, uttalarutredningen, att uppgifter skall lämnas utan anfordran, vid viss tidpxmkt ellervid vissa tidsintervaller eUer också i anslutning tUl att varan Importeraseller börjar hanteras. Vid utfärdandet av föreskrift om rapporteringsskyldighetmåste beaktas, att den rapporteringsskyldige kan vara i behov av att åtnjuta entidsfrist för att anpassa sig efter de nya kraven. Ett förordnande får därförfömtsättas innefatta övergångsbestämmelser beträffande redan ihandeln förekommande varor. Genomen successiv utvidgning av uppgiftsskyldigheten och ökad tillgång tUlinformation om kemiska varor kommer enUgt utredningen problemet om datatekniskaresurser för lagring av denna information att bli allt mera aktueUt. Frågan ärinte slutbehandlad av utredningen men utredningen överväger inrättandet av ettinformationssystem på mUjö-vårdsområdet, i vilket detaljuppgifter om kemiskavaror skall kunna tas in. När sådana resurser föreligger, bör kartläggningen avdet kemiska vamområdet kunna intensifieras. Tre ledamöter i utredningen reserverar sig motutredningsmajoritetens förslag i fråga om responsainstitutet. Ledamoten anför bl. a. följande. Utan tvivelmåste responsainstitutet i viss mån ändra karaktär, när det skall gäUa hälso-och mUjöfarliga varor i stäUet för som enbart gifter. Gränserna mellangifter, hälso- och miljöfarUga varor och enbart mUjöfarUga varor är givetvisflytande, och definitionerna ofta svåra att fastlägga exakt. Just därför är detviktigt, att möjligheten att få den eventuella farlighetsgraden hos ett ämneklarlagd inte i onödan inskränks till alltför få ämnen. Ett ämne är utan tvivelofta endast miljöfarligt under vissa omständigheter, i vissa koncentrationer,vid viss användning etc. Men däri skiljer det sig ju endast till graden, intetUl arten, från gifter i vanlig mening. Ett responsum bör alltså kunna vara Ukaflexibelt som saken kräver. Man kan säga: använt på detta och detta sätt,under de och de förutsättningarna, är ämnet icke mUjöfarligt. Andraanvändningssätt kan då lämnas därhän. Det är troligt, att om man börjar arbetapå detta sätt, själva begreppet responsum i viss mån uppmjukas och ändrar karaktär.Ett institut av den artjag antyder där i princip inte bara fabrikanter men även andra intresserade,t. ex. naturvårdsorganisationer, konsumentorganisationer etc. skulle hamöjlighet att få svar skulle utan tvivel betyda en press påtillsynsmyndigheten att utvidga sina resurser. Skall produktkontrolla-gen kunnafylla de förväntningar som ställs på den, måste dess resurser med tiden ökas,eftersom de miljöfarliga ämnenas antal Inte minskar utan tvärtom blir alltstörre. måste emellertid ha rätt att sålla bland de krav påresponsum (resp. något mindre bindande svar) som kan komma att ställas. Ledamöterna anför bl. a. EnfrivUlig formell förprövning som är responsainstitutets verkliga innebörd är ett viktigt led i det effektiva förebyggande miljöskydd som enligt direktiven var utredningens huvudsyfte. Det förefaller sålunda orimligt att en ambitiösoch laglydig tillverkare, importör eller hanterare av en produkt som kanmisstänkas falla under den nya lagen icke kan få ett formellt besked på dennapunkt av den ansvariga myndigheten. Det må vara, att en sådan"förprövning" inte kan ges den generella giltighet ett"responsum" hittUls må ha haft. Men myndigheten måste i varje fallvara beredd att ta ställning tUl konkreta och definierade situationer i vilkaen aktuell produkt kan uppträda och ange om den i dessa faU är att betrakta som"mUjöfarlig" eUer inte. En sådan förprövningsmöjlig-het är ettoeftergivligt krav från den som yrkesmässigt har befattning med presimitivtmUjöfarliga varor och blir självklart av särskUd betydelse för mindre företagsom inte har praktisk möjlighet att själva göra dylika värderingar. Också förallmänheten är det viktigt att dylika besked kan ges. De praktiska svårighetersom utredningsmajoriteten anför emot en frivillig förprövning Ulustrerar isjälva verket just nödvändigheten för en ambitiös tUlverkare att ibland skaffasig ett sakkurmigt besked innan han går vidare t. ex. i utvecklingen av enprodukt. Det vore orim-Ugt om inte myndigheten skulle ha skyldighet tillkännagesin värdering av förefintligt underlag och detta besked inte gavs temporärtbindande karaktär. Allmänt sett godtar remissinstanserna utredningensförslag tiU bestämmelser om försiktighetsmått vid hanteringen av hälso- ochmiljöfarliga varor och om kontroU från samhällets sida. På några punkter framförsdock kritik eller särskilda synpunkter. Mest kritiska är remissinstanserna motatt utredningen lagt fram förslag om att utvidga institutet med formelltresponsum till att omfatta även den speciella mUjöfarligheten hos en vara. Flera remissinstanser, bl. a. giftnämnden,understryker tiU en början att gmnden för en rimlig och effektivproduktkontroll måste läggas re- Det måste enligt dessa remissinstanser föreligga en primärskyldighet för tillverkaren, importören eller annan som svarar för varan att sålångt det kan anses skäUgt klarlägga vilka ämnen den av honom tillverkade ellerimporterade varan innehåller och vilka effekter för hälsan och miljön dessaämnen kan ha i förhåUande tUl varans avsedda eller beräknade användning. LOanser att den av utredningen föreslagna grundläggande bestämmelsen, att densom tillverkar eller importerar en vara själv skall bedöma vUkaskadeförebyggande åtgärder som behövs är ett steg i riktning mot säkrareförhållanden. Kravet att han så långt det kan anses skäligt skall klarläggavUka ämnen den av honom tillverkade eller importerade varan innehåller och vUkaeffekter för hälsan och miljön dessa ämnen kan ha i förhållande tlU varansavsedda eller beräknade användning bör enligt LO vara grundläggande i dessaavseenden. Utredningen diskuterar härvidlag de svårigheter som föreligger attklargöra dylika förhållanden. LO understryker i detta sammanhang starkt demycket stora krav på utrednings- och forskningsresurser liksom på möjligheteratt erhålla inter-nationeU dokumentation som dylika krav ställer ombestämmelsen verkligen skall bli effektiv. Här kommer givetvis de synpunkterin i bUden som det kommande betänkandet om informationsproblemen kommer attframlägga. Här kommer också de resurser in i bilden som står tUl myndighetensförfogande när det gäller forskning och utredning. Även TCO tar uppinformationsfrågan och anför att det betänkande om informationsfrågorna, vUketväntas under slutet av året, får ses som ett viktigt komplement till denframlagda utredningen. De möjligheter en enskild person har att skaffa sigkunskaper om olika kemiska varors egenskaper och effekter är starkt begränsade.Detsamma gäller i fråga om att skaffa sig kännedom om dessa ämnens uiverkan påmänniskan och miljön. Motsägelsefulla uttalanden från olika håll kan hos mångaskapa oro och osäkerhet. Det är därför enligt TCO nödvändigt attinformationsfrågan får en tillfredsställande lösning för att man skall uppnå entotal säkring inom detta problemområde. Det krävs därvid ett utbyggtinformationssystem i fråga om tiUförsel av nya ämnen, ett system förutvärdering av forsknings- och erfarenhetsmaterial samt bedömning beträffandeför-bmkning och spridning av olika ämnen och produkter. Deav utredningen föreslagna gmndreglema, att en företagare måste vidta aktivaåtgärder för att förvissa sig om sammansättningen av sin vara och klarläggariskerna för eventuella miljöeffekter, att undersökningsskyldigheten skallomfatta aUa kända riskaspekter och sträcka sig så långt som undersökningsmetodikm. m. tillåter samt att den som tUlver-kar, importerar, saluför eller eljesthanterar en vara är skyldig att vidta de åtgärder och iaktta deförsiktighetsmått i övrigt som kan fordras för att motverka att varan fårskadliga verkningar anser vara utomordentiigttilltalande. uttalar attutredningens förslag innebär en långtgående undersökningsplikt för dem somyrkesmässigt hanterar kemiska produkter. Detta fordrar att företagarna delsmåste vara nöjaktigt insatta i problematiken kring hälso- och miljöfarlighet,dels inom det egna företaget eUer någon annanstans har tillgång till de dagsaktuellavetenskapliga kunskaperna och kanske även laboratoriemetoderna. Endast destörsta företagen kan tänkas besitta hela denna kompetens. Kemikontoretanser att utredningens ståndpunkt tUl undersökningsplikten i vissa avseendenInte är acceptabel. Enligt Kemikontorets mening är det obefogat och oskäligtatt ålägga alla kemiska varor en undersökningsplikt av den omfattning somutredningen redovisar. För att belysa de praktiska svårigheterna att möta deuppstäUda kraven på undersökning erinrar Kemikontoret om att ett medelstortsvenskt kemiskt företag kan ha en tillverkiung av ca 500 olika kemiska ämnenoch beredningar. Även för företag med ett mindre produktionsprogram är detenligt Kemikontoret en praktisk omöjlighet att inom överskådlig framtid heltleva upp tiU den ambitionsnivå utredningen ger uttryck för beträffandeundersökning av varors eventuella miljö- eller hälsoeffekt. Vidare vore detenligt Kemikontoret att bortse från prioriteringens betydelse på området, omden administrativa myndigheten med kort varsel krävde en redovisning av utförligadata över toxikologi eller varans avsaknad av eventuella genetiska,cancerframkallande och teratogena effekter, när det rör sig om produkter somsedan lång tid varit I praktiskt bruk. Det är snarare inledningsskedet för enny produkt som kan förtjäna särskUd uppmärksamhet. Vid prioriteringen måste mani första hand inrikta sig på nya varor som tillförs marknaden. Endast om senarerön framkommit som motiverar en undersökning bör resurser ägnas åt sedan längeintroducerade ämnen eller beredningar. Även i ett annat avseende är enligtKemikontoret utredningens krav på undersökningspUkt avseende alla kemiskaprodukter orealistiskt. Kemikontoret åsyftar här bl. a. att utredningen intebedömt humvida det finns allmänt erkända metoder för sådana prov ellerhuruvida det finns forskningsresurser kapabla att utföra dessa prov.Möjligheterna för såväl företag och myndigheter som forskare att fortlöpandefölja vad som sker på området för forskning och teknisk utveckling är redangenom det strida informationsflödet starkt begränsade, men denna fråga tordedock bli närmare behandlad i det betänkande utredningen avser avge senareimder året. Det är följaktligen inte möjligt att innan detta senare betänkandeavlämnats ta ställning till om praktiska förutsättningar över huvud finns atthär uppfylla utredningens krav. En annan viktig gränsdragningsfråga som utredningentyvärr inte utvecklat i erforderlig utsträckning är den om vad som iundersökningshänseende kan väntas åligga de olika personer och företag som i olikaled "hanterar" hälso- och miljöfarliga varor. janfrån råvara tiU färdig produkt måste naturligtvis ansvaret i varje ledinskränkas till att avse enbart de åtgärder som vidtas i resp. led. Ett ledmåste sålunda kunna stödja sig på de uppgifter som erhållits från närmastföregående led och därefter undersöka de hälso- och mUjöris-ker som eventuelltkan uppkomma genom egna åtgärder - ställt i relation tUl den normalaanvändning varan är avsedd för.