prop · FW0391 · 1973-12-31 00:00:00 — Enligt JK ärbefogenheten att utdela ordnar en "rättighet för Konungen i denna hansegenskap", och den kan därför ändras bara genom ändring i RF. Efteren ingående historisk utredning finner ordenskanslersämbelet för sin del att är ett statsorgan, sannolikt en offentligrättslig stiftelse.Ämbetet framhåller vidare alt synnerligen olika meningar om beslutanderättenoch beslutsformerna i fråga om ordensväsendet har framförts under tidigareöverväganden av frågan. Ett av dessa synsätt innebär att medverkanbehövs för ett förverkligande av det aktuella förslaget med hänsyn tiU attriksdagen dels har godtagit författningen om Serafimer-, Svärds- ochNordstjärneordnarna, dels har gett sitt medgivande till inrättandet avVasaorden. A andra sidan har den uppfattningen uttryckts att mte harnågot med ordensväsendet all skaffa. Prop.1973: 91 21 hängi yttrandet förklaras att ett "förbud för statschefen alt som de svenskaordnarnas överhuvud taga befattning med ordensutdelning till svenska medborgarekräver ett uttryckligt ställningstagande av lagstiftaren" och att ensådan ändring bör "komma till klart uttryck vid fastställandet av nyregeringsform". Ämbetets egen uppfattning i lagstiftningsfrågan synesemellertid närmast vara att ett genomförande av de aktuella förslagen, medhänsyn även till ämnets vikt och den förutsatta ändringen av Ordens offentiigrättsligastatus, rimligen kräver medverkan, dock inte grundlagsändring. Densärskilda frågan huruvida Ordens handlingar är allmänna eller inte har tagitsupp av tre instanser. Skånska hovrätten anser att till Kungl, Maj:ts Ordeninkomna och där upprättade handlingar är allmänna, uttalar den motsattauppfattningen, nämligen att offentlighetsprincipen inle är tillämplig påordenssällskapens handlingar, eftersom dessa sällskap inte anses sommyndigheter. Myndigheternas handlingar i ordensärenden måste däremot enligtkommitténs mening anses offentliga, Ordenskanslersämbelet anser sig inte utanvidare kunna vitsorda promemorieförfattarnas uppfattning att handlingama inteär alhnänna. Ämbetet uppger att frågan aldrig har varit föremål för rättsligprövning. Deorganisatoriska frågorna i samband med ordensutdelandet berörs bara av tvåremissinstanser, nämligen Skånska hovrätten och ordenskanslersämbelet.Hovrätten anser det omotiverat att behålla ett ordenskapitel, omordensväsendet avskaffas såvitt rör svenska medborgare, eftersom ärenden omorden åt utlänning enligt hovrätten bör kunna handläggas helt inom utrikesdepartementet.Man kan emellertid inle bortse från att ett avskaffande av ordensväsendet fårpraktiska och ekonomiska konsekvenser som man får la ställning till i förväg.Hovrätten finner det sålunda vara statsmakternas skyldighet alt bestämma, hurman skall förfara t, ex, med ordnarnas egendom, med de anställdas förhållanden,med ansvaret för utfästa pensioner och med eventuellt fortsalt återfordrande avordenstecken efter innehavarens död, Ordenskanslersämbelet finner det säregetom Kungl, efter att ha förvandlats till ett privaträttsligtsubjekt skulle fullgöra en rent statlig uppgift. Det finns enligt ämbetet ingetexempel från något annat land på att en enskild sammanslutnings utmärkelseleckenpå en regerings föranstaltande genom dess förmedling tilldelas personer i andraländer som uttryck för en stats uppskattning och erkänsla. En förändring av deninnebörden promemorian avser i fråga om tilldelandet av ordnar tiU utlänningaraktualiserar även problemen rörande organisationen och finansieringen av dennaverksamhet. Utlänningar har inte haft att erlägga någon avgift försvenskt ordenstecken. De bidrag av statsmedel som vanUgtvis har utdelats harendast läckt kostnaderna för själva ordenstecknet men inte för administrationenoch verksamheten, anför ordenskanslersämbelet. Prop.1973: 91 22 Så gott som alla de remissmstanser, som särskilt haryttrat sig i fråga om förslaget lill förenkUng av reglema för de statligamedaljerna, har tillstyrkt förslaget i denna del eller lämnat det utan erinran.Bland dessa instanser kan nämnas , de fyra länsstyrelserna, ordenskanslersämbelet,TCO och SF. Sålunda anför exempelvis TCO att reglerna för belöningar tUlstatsanställda bör ändras så, att belöningar efter viss kvalifikationslid kantilldelas alla statligt anställda oberoende av lönegradsplacering. De nuvarandebestämmelsema om åldersgränser bör enligt TCO:s mening slopas, I några yttranden anläggs särskilda synpunkter. Skånskahovrätten varnar sålunda för möjligheten alt medaljerna kan komma tiU användningpå ett nytt sätt och i stegrad omfaltning så att man efter någon lid kan ha ettmedaljsystem som är minst Uka omfattande och otillfredsställande som detnuvarande ordensväsendet. Hovrätten anser att den valrätt som sedan något århar gällt utmärkelsen bildarett starkt skäl att nu helt avskaffa medaljerna. Man bör i stället kunna tänkasig att vidga valrätten till att omfatta även andra föremål än armbandsur. Attnumera de flesta föredrar armbandsur framför medalj är inget bevis för attdenna form av belöning är ändamålsenlig. Hovrätten föreslår därför altmottagaren i stället skall kunna välja även andra hedersgåvor, t, ex, konst,konsthantverk, böcker eller resor. Även heraldiska nämnden anser att man börskapa en större valfrihet än den som gäller. Nämnden förordar att man gördet möjligt att välja en kontant gratifikation i stället för medalj ellerklocka. Det system för belöning av olika samhällsinsatser som nutillämpas av staten eller upprätthålls under statUg medverkan är resultatet aven lång historisk utveckling och återspeglar en gången tids samhäUsvärderingar.Även rent organisatoriskt bygger systemet på äldre tiders förhåUanden. När de fyra svenska s. k. riddarordnarna under medverkanav ständerna tUlkom , skedde det delvis efter utländska förebUder.Detla torde vara förklaringen bl. a. till att ordensväsendet formelltorganiserades genom sammanslutningar av ordensinnehavare med ordenskapitletsom högsta beslutande organ och att beslut om ordensutmärkelse meddelas avkungen i ordenskapitlet, således inte i den ordning som gäller för regeringsärenden. 1973: 91 23 torja visar emellertid också att avsikten redan från början var alt skapa ettsystem för belöning i huvudsak av insatser på högre poster inomstatsförvaltningen och att ge dessa belöningar karaktären av erkänsla från detallmännas sida. Detta har kommit till uttryck i det förhållandet att förslagentill ordensutmärkelser avgelts av statliga myndigheter och att det reellaavgörandet av ärendena legat hos regeringen eller underordnade statligamyndigheter. Den fortsatta utvecklingen, särskilt från mitten av 1800-talel,har förstärkt den för det svenska ordensväsendet ganska särpräglade inriktningenpå de offentligt anställda. Flertalet dekorationer inom de svenska ordnarnadelas numera ut för innehav av offentlig tjänst. Detta sker efler striktaregler som är så utformade, att de automatiskt och utan antalsmässiga restriktionergynnar de högsta tjänstemännen och helt utesluter dem som innehar tjänst ilägre lönegrad. På annan grund än offentlig anställning utdelas s. k. friaordnar huvudsakligen inom . De fria ordnarna har under senare årkommit att utgöra en allt mindre andel av det totala antalet ordensutmärkelser.Uppskattningsvis utgör utnämningarna inom f. n. av allaordensutmärkelser. Somett slags ersätining för ordensutmärkelser instiftades redan i början av1800-talet för lägre statsanställda en rent statlig tjänsle-medalj medbeteckningen "För nit och redlighet i rikets tjänst". Denna tillfallernormalt efler beslut av Kungl. Maj:t i statsrådet den som har varitanställd hos staien , som är minst och som högst är placeradi lönegrad A 30 eller har motsvarande avlöning. Medaljen får numera bytas utmot armbandsur. Delta sker i nästan samtliga fall. Anställda i lägre lönegradän A 25 tilldelas bara utmärkelsen och tjänstemän i högre lönegrad än A 30 bara orden, medan förtjänstemän i lönegraderna A 2530 medalj eller orden kan komma i fråga. Dethistoriskt framvuxna belöningssystemet innebär sålunda en kategoriuppdelningmellan högre och lägre statsanställda. Att denna uppdelning är uttryck förolika värderingar av arbetsinsatserna på grundval av personalenstjänsteställning framgår klart. Också inom den kategori av statsanställda somfår ordensutmärkelser finns en långt driven differentiering avbelöningssystemet med hänsyn till de anställdas tjänsteställning. Äveninom den offentliga sektorn i övrigt har det nuvarande belöningssystemetutformats med hänsyn till tjänsteställning. Högre anställda hos kommun ellerlandstingskommun har sålunda under statlig medverkan tUldelatsordensutmärkelser, medan arbetsgivarna själva fått svara för eventuellabelöningar till den stora mängden anställda. Defria ordnarna har i stor utsträckning kommit alt få motsvarande funktion påden privata arbetsmarknaden. Efter förslag av statliga myndigheter har ordensutmärkelser där tilldelats förelagsägare och -ledaresamt anställda på högre tjänster inom företagen. Andra anställda har intekommit i fråga. Attdetta belöningssystem strider mot en vitt utbredd mening om vad som är enrättvis bedömning av olika arbetsinsatsers värde står klart. Detla har kommit tUluttryck bl. a. i det förhållandet att i stor utsträckning personer som enligtgällande regler är berättigade till ordensutmärkelser har avböjt alt ta emotsådan utmärkelse. Samma slutsats måste dras av en jämförelse med debelöningssystem som kommunala och privata arbetsgivare allmänt tiUämpar. Fråganom reformering av belöningssystemet har vid olika tillfällen behandlats bl, a,i . Är 1969 uttalade sig för att hela tjänsleordenssystemetskulle avvecklas. uttryckte därvid en förväntan att det skulle visasig möjligt att efter samråd med personalorganisationerna finna lämpliga ochmer demokratiska former än ordnar för belöning av offentlig tjänst. Vidde överläggningar med personalorganisationerna som påbörjats redan innanriksdagens uttalande i frågan gjordes och som därefter fullföljts har enighetrått om behovet av ändring i det nuvarande systemet. Vid överläggningarna harframkommit tre alternativ till ändring. Det första innebär att varje form avtjänsteutmärkelse från statens sida slopas. Det andra innebär attordensväsendet utsträcks till att omfatta alla personalkategorier och attutdelningen sker oberoende av tjänsteställning. Det tredje alternativet innebäratt en utmärkelse av samma slag som den nuvarande statliga utmärkelsenanvänds för alla statligtanställda efter enhetliga regler och att utdelningen av tjänsteordnar understatens medverkan upphör. Frånpersonalorganisationernas sida uttrycktes viss sympati för det första altemativet.Med hänsyn tih den uppskattning av den nuvarande utmärkelsen i form av armbandsursom man ansett sig kunna konstalera bland de anställda och tUl förekomsten avtjänstebelöningar på den kommunala och privata arbetsmarknaden förordadeorganisationerna dock att ett belöningssystem bibehålls även för de statsanställda. Detandra alternativet saknade förespråkare vid överläggningarna. De bådaorganisationer SF och TCO som företräder det klart övervägande antaletstatsanställda ställde sig helt avvisande till detla alternativ. I ställetförordades bestämt det tredje alternativet. yrkades att all statligbefattning med ordensväsendet skulle upphöra . SR anslöt sig i sak tilldenna uppfattning. Vidsamråd med kommunförbundet och landstingsförbundet klarlades att dessaorganisationer anslöt sig till tanken att statens befattning med tjänsteordnarpå det kommunala området skulle upphöra Prop.1973: 91 25 ochatt kommuner och landstingskommuner fortsättningsvis själva skulle svara förbelöningarna till alla sina anstäUda. På gmndvalav vad som framkommit vid samrådet med personalorganisationerna och dekommunala arbetsgivarnas organisationer upprättades i statsrådsberedningen ochfinansdepartementet en promemoria med förslag till ändring avbelöningssystemet. Förslaget motsvarar det tredje alternativet. Promemorieförslagethar tUlstyrkts eller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser,däribland alla personalorganisationerna, samtriksdagens förvaltningsstyrelse. Vissaskäl talar onekligen emot upprätthållandet av ett system med belöningar förlängre tids anställning i statens tjänst. Med hänsyn till att de organisationersom företräder de statsanställda uttalat sig för ett tjänstebelöningssystem ochtUl att motsvarande system förekommer hos andra såväl offentliga som privataarbetsgivare anser jag dock att ett sådant system bör bibehållas även för destatsanställda. Enligtmin mening måste varje tjänstebelönrngssystem bygga på sådana normer förvärdering av de anställdas arbetsinsatser som är allmänt godtagna av deanställda. Det kan därför inte komma i fråga att staten upprätthåller ellermedverkar till ett tjänslebelöningssystem som av stora grupper anställdabetraktas som orättvist. Detta är, som framgått av överläggningarna medpersonalorganisationerna, fallet med det nuvarande systemet. Jag delarorganisationernas uppfattning att detta system med ordensutmärkelser till högretjänstemän och andra utmärkelser lill det stora flertalet statsanställda inlemotsvarar vår tids värderingar av olika personalkategoriers arbetsinsatser. Promemoriansförslag däremot uppfyller enligt min mening väl de krav som nutida förhållandenoch värderingar på arbetsmarknaden ställer på ett tjänstebelöningssystem.Förslaget svarar också mot praxis hos kommunala och privata arbetsgivare. Detförefaller mig uteslutet att staten som arbetsgivare i detta hänseende skulleavvika från vad som är allmänt vedertaget på arbetsmarknaden i övrigt. Jagförordar således alt det system för hedersbelöning som används förstatsanställda i högst lönegrad A 30, dvs. utmärkelse i form av medalj eller armbandsur,utvidgas tUl att omfatta alla statsanställda. Samma kvalifikationsregler börgälla för alla oberoende av tjänstenivå. Utmärkelsens båda former medalj ocharmbandsur bör vara jämställda. Erfarenheten visar, som jag redan har nämnt,att praktiskt taget alla anstäUda väljer armbandsuret. Om detta förhållandevisar sig bli bestående, torde skäl saknas att behålla medaljen. Maj:tbör efter samråd med personalorganisationerna kunna besluta i denna fråga.Under remissbehandlingen har den uppfattningen framförts att belöningsformernaborde göras mera differentierade för att ge den Prop.1973: 91 26 Praktiska skäl talar emellertid för restriktivitet i dettahänseende, och jag är inte beredd att förorda någon ändring i denna del. Omförutsättningar senare skulle visa sig föreligga, bör emellertid Kungl, Maj:tefter samråd med personalorganisationerna kunna besluta om andrabelöningsformer. Likaså bör befogenheten att besluta om belöning kunnadelegeras till myndighet. Underremissbehandlingen har från några håll den tanken framförts att jämsides meden enhetlig utmärkelse av typen "För nit och redUghet i riketstjänst" tUl alla statsanställda någon form av reformerat ordensväsendeskulle kunna upprätthållas för belöning även av offentlig tjänst. Detta är inteförenligt med personalorganisationernas inställning i frågan. Deras inställningförefaller mig naturlig. Ett s, k, reformerat ordensväsende kan nämligen ipraktiken inte utformas och tUlämpas på ett sätt som motsvarar detgrundläggande kravet på jämlikhet och enhetlighet i bedömningen av olikapersonalkategoriers arbetsinsatser. Ett kombinerat system av enhetligautmärkelser för alla statsanställda och ordnar för ett mindre antal av demskulle inte heller motsvara det önskemål som uttalade om attordnarna som belöning för offentlig tjänst skulle ersättas av lämpliga och merdemokratiska belöningsformer. Något system för ordensulmärkdser på grund avoffentlig tjänst bör således inte i fortsättningen upprätthållas under statligmedverkan. Pådet kommunala området betyder förslaget likaledes att tjänsleordenssystemetförsvinner och att det överlämnas åt de kommunala arbetsgivarna och derasorganisationer att utforma sina egna belöningssystem. Om denna ändring råderenighet med de kommunala ar-betsgivama och de anställdas företrädare. När det gäller den rentstatliga utmärkelsen , som tilldelatsfrämst konununala förtroendemän, råder också enighet med kommun- ochlandstingsförbunden om att belöning för insatser inom detta områdefortsättningsvis bör vara en angelägenhet för resp. uppdragsgivare ochorganisation. I fråga om den likaledes rent statliga utmärkelsen bör konsekvensen av det nya belöningssystemet bli att utmärkelsen i principinte utdelas på gmnd av tjänst eller uppdrag. Däremot bör dessa båda medaljerliksom kunna användas som belöning för mer allmänna samhällsinsatser. Äveni fråga om belöningar för samhällsinsatser utanför den offentliga tjänstenmåste enligt min mening en förutsättning för statlig medverkan vara attbelöningssystemet motsvarar allmänt accepterade värderingar av olikasamhällsinsatser. De fria ordnarna uppfyller inte denna förutsättning. Dettaframgår av den avvisande hållning till ordensutmärkelser som en betydande delav de i och för sig ordensberätligade medborgarna intagit. Därigenom harordensväsendet redan i avsevärd utsträckning förlorat den avsedda funktionensom belöningssystem för Prop.1973: 91 27 viktigasamhäUsinsalser av aUmän karaktär. Under remissbehandlingen har emellertid frånnågra håll hävdats att systemet med fria ordnar borde behållas och att detkunde revideras så, att det stämmer överens med nutida samhäUsvärderingar. Inom den privataarbetsmarknaden har, som redan antytts, systemet med fria ordnar kommit altbygga på i stort sett samma värderingar som inom den offentliga sektorn. Sammainvändningar som gäller tjänsleordnarna till de offentligt anställda är därförtillämpliga i fråga om de fria ordnamas användning inom den privataarbetsmarknaden liksom näringslivet i övrigt. Det är därför naturligt alt depersonalorganisationer, som under överläggningarna om tjänsleordenssystemetvänt sig mot detta system, även för de privatanställdas del krävt att statensbefattning med ordensväsendet i dess helhet skall upphöra. Underremissbehandlingen av departementspromemorian har också godtagit dennaståndpunkt. Av samma skäl som jag anfört i fråga om de offentligt anställdaanser jag det inte möjUgl att konstruera och praktiskt tillämpa ettordenssystem som inom den privata sektorn av arbetsmarknaden motsvarar nutidauppfattningar om jämlikhet i arbetslivet och likvärdig bedömning av olikaarbetsinsatser. ordenssyslem skulle få den allmänna anslutning inom detlaområde som är en förutsättning för alt ett belöningssystem skall fylla sin uppgift.Även utanför arbetslivets område finns i vida kretsar en sådan principielltavvisande inställning till varje form av ordensulmärkelse, alt reellaförutsättningar enligt min mening saknas för att genom en reform åstadkomma ettordensväsende som uppfattas såsom ullryck för allmänt godtagna samhäUsvärderingar. Sambandetmellan ordnar som belöning för offentlig tjänst och som utmärkelse för andrainsatser i samhällslivet har också prövats av grundlagberedningen vid dessbehandling av frågan om statschefens befattning med ordensväsendet. Enligtgrundlagberedningen, vars åsikt jag delar, föreligger ett sådant samband mellanolika ordnar för skilda former av samhällsinsatser alt den bedömning som görs ifråga om tjänsteordnarna blir tillämplig även på de fria ordnarna. Iöverensstämmelse med vad grundlagberedningen anfört och av skäl som jag iövrigt redovisat finner jag sålunda att även utanför den offentliga sektorn förutsättningarnumera saknas för ett under statlig medverkan utformat och upprätthålletordensväsende, I den mån särskUd utmärkelse för allmänna samhällsinsatseranses böra utdelas i någon form, synes detta som jag har anfört kunna ske genom användning av medaljerna "För medborgerlig förtjänst"och "", Ipromemorieförslaget görs på en punkt ett undantag från denna bedömning avordensväsendet, nämligen i fråga om utlänningar. Som skäl för detta undantaghar anförts den betydelse för förbindelserna mellan 1973: 91 28 Sverigeoch andra länder som ordnar till utlänningar fortfarande kan anses ha. Mot detföreslagna undantaget i fråga om utlänningar har invänts att det skulle utgöraen inkonsekvens. Denna invändning synes närmast ha anförts som skäl för attbehålla ordensväsendet även i fråga om svenskar. Hänsyn till intresset avordensförbindelser med andra länder kan naturligtvis inte väga tyngre än debedömningar som görs av svenska samhällsförhållanden. Detta gäller särskilt somflera andra länder helt saknar ordenssystem i fråga om både egna medborgare ochutlänningar. Slutsatsen av uppfattningen om inkonsekvens borde därför närmastbli att ordensutmärkelser slopas även i fråga om utlänningar. Vissa skäl talaronekligen för en sådan slutsats. Något hinder mot det föreslagna systemet kandock inte anses föreligga. Det förutsätter emellertid att utdelningen avordnar till utlänningar, som en konsekvens av vad som föreslås i fråga omsvenskar, i princip sker endast på gmnd av personliga insatser för ochsvenska intressen och inte som följd av tjänsteinnehav e. d. Under dennaförutsättning anser jag övervägande skäl tala för att ordensutmärkelser fortfarandeanvänds för utlänningar. 9.2Formella och organisatoriska frågor. Omordensväsendets rättsliga ställning och om formerna för beslut angåendeordensväsendet har vitt skilda meningar uttalats såväl tidigare som i detaktuella ärendet. Detta är förklarligt med hänsyn tUl ordensväsendets högaålder och dess tillkomst efter utländska förebilder under helt andrakonstitutionella förhållanden än de nuvarande. Bilden kompliceras särskilt avstatschefens befattning med ordensväsendet. Reglema därom finns i ordensstatulerna.I RF finns däremot om ordensväsendet endast en regel i 39 § som anses innebäraförbud för regent att utdela ordnar, I förening med statsmyndigheternasbefattning med ordensärendena är emellertid statschefens medverkan i dessa ärendenägnad alt ge ordensulmärkelserna en officiell prägel i det allmännamedvetandet. Ordensväsendetsanknytning till statschefen gav riksdag anledning att hemställa omuppdrag åt grundlagberedningen att i samband med beredningens prövning avstatschefens befogenheter pröva även statschefens befattning medordensväsendet. Ett sådant uppdrag gavs också åt beredningen, och frågan har avberedningen behandlats i samband med det förslag tUl ny regeringsform somframgår av prop. 1973: 90. Idepartementspromemorian undvek man uttryckligen att ta ställning till frågan,om ordensväsendet är en statlig angelägenhet eller inte. Ett förslag tillavveckling av statens befattning med ordensvä- Prop.1973: 91 29 sendet delgavs grundlagberedningen. Enligt detta förslagskulle beslut om avvecklingen meddelas av konungen i statsrådet. Mot dettaförfarande har grundlagberedningen inte haft någon invändning. För egen delhar beredningen dragit slutsatsen att statschefens befattning medordensväsendet bör upphöra i samma utsträckning som statsmyndighetemasmedverkan i ordensärendena skulle upphöra enligt det framlagda förslaget. Från någothåll har under remissbehandlingen ifrågasatts, om inte förslaget kräver ändringi RF. Denna fråga har förut behandlats av som därvid senast funnitatt någon sådan ändring inte behövs. Inte heller grundlagberedningen haransett någon grundlagsändring behövlig. Enligt min mening har man all utgåfrån denna bedömning som riktig. Vidare harnågra remissinstanser menat att frågan bör underställas . Denna meninghar grundlagberedningen emellertid inte framfört, och har vidtidigare behandling av frågan om ordensväsendets avskaffande hävdat att dennafråga inte ligger inom beslutanderätt. har dock riksdagenansett sig ha rätt att ge uttryck för sin uppfattning i frågan. Meningsskiljaktighe-ternaangående beslutsformerna är emellertid i och för sig ett skäl att underställariksdagen frågan, även om detla inte är nödvändigt. Därvid är det naturligtatt oavsett uppfattning i ämnet ta särskild hänsyn till ordenskanslersämbetetsegen uppfattning om ordensväsen-dels rättsliga ställning. HärtUl kommer att ettlämpligt tUlfälle för att bedöma frågan synes föreligga i samband medprövningen av statschefens ställning.