mot · FW021874 · 1973-04-13 00:00:00 — I lagtexten skulle den här föreslagna ordningen kräva intagande i 5 kap. av en särskild paragraf om de expeditioner som skall undertecknas av statschefen. I paragrafen bör markeras att själva beslutet är regeringens. Följdändringar erfordras i propositionens 5 kap. 1 §. Om som naturligt är expeditioner anmäls för undertecknande i samband med konselj, bör protokoll föras. Ändring erfodras också i 7 kap. 7 §, som handlar om expeditioner av regeringsbeslut. Däremot synes det ej nödvändigt att ändra flertalet övriga stadganden om regeringens beslut eller expeditioner. Bestämmelsen i 8 kap. 19 §, där det stadgas att beslutad lag skall utfördas av regeringen utan dröjsmål, kan kvarstå oförändrad. Det är regeringens sak att tillse att lagen föreläggs monarken för underskrift; om denna på grund av resa eller dylikt inte kan ges utan oskäligt dröjsmål, får statsministern utfärda lagen. Regeln i 10 kap. 1 §, där det stadgas att överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen, berörs icke. gäller stadgandena om regeringsbeslut i 11 kap. I propositionen finns regler om utseende av ställföreträdare för statschefen i vissa fall, då denne ej kan fullgöra sina funktioner eller då någon automatiskt inträdande statschef icke finns, samt om fullgörande av dennes uppgifter vid förfall för honom. Mot dessa regler kan invändningar riktas i två hänseenden. Det synes för det första otillfredsställande att frågan vem som är rikets statschef icke besvaras genom en formell statsakt. Så t. ex. förefaller det orimligt inte minst med hänsyn till statschefens internationella uppgifter att det vid särskild konselj inte konstateras, när annan inträtt som riksföreståndare enligt 5 kap. 3 §. Det synes heller ej lämpligt att, som föreslås i 5 kap. 6 §, regeringen utfärdar förordnande att vara statschef på samma sätt som vilket vikariatsförordnande som helst. Vi föreslår därför ett tillägg till 5 kap. av innebörd att anmälan vid särskild konselj skall göras när någon med tillämpning av kapitlets bestämmelser inträtt såsom statschef. För det andra förekommer i vissa lagrum (6 kap. 4 § och 10 kap 7 § regeringsformen samt 1 kap. 6 § riksdagsordningen; se även vårt förslag till ändrad lydelse av 5 kap. 2 § regeringsformen) regler om att annan än tillfällig riksföreståndare skall fullgöra statschefens uppgifter. Dessa bestämmelser kan te sig ologiska, då jämlikt reglerna i 5 kap. en statschef alltid finns, som skulle kunna fullgöra konungens åligganden vid förfall för denne. Emellertid avses i de nyssnämnda reglerna sådana situationer då förfallet är av så kort varaktighet eller eljest av sådan art att anledning saknas att förordna tillfällig riksföreståndare för att fullgöra de i regel brådskande åligganden som här är i fråga. Under hänvisning till vad ovan anförts föreslår vi att i 5 kap. regeringsformen efter 1 § intas en ny paragraf 2 samt att de följande paragraferna (2-7 §§) omnumreras till 3-8 §§. Den nya 2 § skall lyda: Lagar, förordningar, expeditioner av de övriga regeringens beslut som avses i 11 kap. 12 och 13 §§* denna regeringsform samt regeringens beslut om tillsättning av sådan statlig tjänst varom stadgas i särskild lag skall för att bliva gällande underskrivas av konungen med bekräftelse av statsministern eller annan ledamot av regeringen. Vid förfall för konungen underskrives de expeditioner som sagts av statsministern. att i 5 kap. 1 § regeringsformen orden När det behövs utbyts mot När rikets angelägenheter påfordrar det; att till 5 kap. 1 § regeringsformen tilläggs orden Vid konselj föres protokoll. * Dessa bestämmelser skall enligt våra förslag till 11 kap. omnumreras till 13 och att i 5 kap. 6 § första och andra styckena regeringsformen orden efter regeringens förordnande utgår; att i 5 kap. regeringsformen tilläggs en ny paragraf (9 §) med följande lydelse: Inträder någon enligt bestämmelserna i detta kapitel såsom statschef, gör man genast anmälan därom vid särskild konselj. att 7 kap. 7 § regeringsformen får följande ändrade lydelse: Förslag till samt de expeditioner av regeringens beslut som icke jämlikt 5 kap. 2 § skall underskrivas av konungen skall för att bliva gällande skrivas under av statsministern eller annan ledamot av regeringen på dennas vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att tjänsteman i särskilda fall får underteckna expedition. Vårt förslag innefattar vidare den ändring i 10 kap. 1 § att till paragrafen fogas ett andra stycke av följande lydelse: Särskilt godkännande av sådan överenskommelse skall underskrivas av statschefen. 6 kap. regeringsformen föranleder inga anmärkningar. Som redan framhållits i det föregående innebär propositionen en markant förstärkning av statsministerns ställning. Detta kommer till uttryck i flera regler, som innebär en avvikelse från grundlagberedningens förslag, vilket mot bakgrund av grundlagsändringar i sig medförde en kraftig förstärkning av statsministerns befogenheter. Denne har icke blott formellt - övertagit flertalet av de befogenheter som regeringsform tilläde konungen. En sådan ordning kan förmodligen motiveras med praktiska skäl. Självklar är den emellertid inte. I stigande omfattning införs på andra områden av svenskt offentligt liv styrelser och nämnder med bestämda befogenheter vid sidan av tidigare ensamma beslutsfattare. En utbredd misstro mot personkult och maktkoncentration hos en enda person synes karakterisera de senaste årens samhällsutveckling. 1 propositionens motiv uttalar departementschefen (s. 171) att inte många i vårt land torde vara villiga att förorda ett system där en person även en vald president skulle vara centrum för en maktsfär vid sidan av och i viss konkurrens med den som har som sin medelpunkt. Även om statsministern får anses höra hemma i den senare maktsfären, kan knappast någon tvekan råda om att han genom sin makt över statsmaskineriet rent faktiskt kommer att inneha en position gentemot vilken icke torde få lätt att hävda sig i många frågor, som inte direkt gäller regeringens vara eller inte vara. Då statsministern vidare i en omfattning som torde vara ovanlig i demokratiska stater tillagts även flertalet av de formella befogenheter som där oftast åtminstone i stor utsträckning tillkommer statschefen, synes det i varje fall inte vara anledning att ytterligare stärka denna enda persons maktställning på det sätt som skett i propositionen. Grundlagberedningen föreslog i 6 kap. 4 § att regeringen icke skulle vara beslutför i ärenden där skilda meningar yppas om ej mer än hälften av ministrarna var närvarande; det föreskrevs vidare att omröstning skulle kunna begäras och att därvid flertalets mening skulle gälla - statsministern skulle ha utslagsröst. I 57 §§ föreslogs vissa, delvis ganska invecklade regler om protokollföring, bekräftelse och godkännande av protokoll samt om föredragandes och statsministerns rätt och plikt att bevaka beslutens och expeditionernas grundlagsenlighet. I propositionen har huvuddelen av dessa bestämmelser utgått. En beslutförhetsregel har upptagits i 7 kap. 4 §, där det heter att minst fem statsråd skall delta i regeringssammanträde. I 6 § stadgas att protokoll skall föras vid regeringssammanträde samt att skiljaktig mening skall antecknas i protokollet. I motiven (s. 186 och 291) uttalar departementschefen att någon speciell regel om förfarandet vid skiljaktiga meningar inom regeringen ej erfordras. Ett omröstningsförfarande skulle enligt statsrådet återspeglaen äldre tids syn på regeringsledamöterna som ämbetsmän och på regeringen som den högsta myndigheten inom byråkratin. En modern parlamentarisk regering skulle tydligen icke ha denna karaktär. Vilka egenskaper en sådan regering har utvecklas icke närmare. Statsrådet nöjer sig med att framhålla att arbetet inom en sådan församlig bygger på ömsesidigt förtroende mellan regeringsmedlemmarna. Avgöranden, där skiljaktiga meningar yppas, skulle därför utan särskild föreskrift uppskjutas så att alla eller flertalet statsråd finge tillfälle att uttala sin mening. Vad som förbises är att den enligt gällande liksom framtida rätt faktiskt utgör den högsta myndigheten inom byråkratin. I stor omfattning avgör regeringen i sista instans rättsfrågor; även utnämningar, dispensfrågor och nådeärenden utgör i väsentlig omfattning rättstillämpning. I dessa till antalet högst betydande grupper av ärenden ter det sig från svensk offentligrättslig synpunkt främmande att ha ett helt oreglerat beslutsförfarande. Något effektivt utkrävande av individuellt ansvar kan vid ett dylikt förfarande knappast ifrågakomma. Självfallet har departementschefen rätt när han framhåller att de reella besluten i viktigare politiska frågor oftast tillkommer vid informella överläggningar. Det är vidare osannolikt att en parlamentarisk regering, i synnerhet en som utgår ur ett enda parti med hård åsiktsdisciplin, låter bristande enighet komma till synes i sammanträdesprotokollen. Emellertid måste grundlagen täcka även andra situationer. Ett behov av formellt omröstningsförfarande även i politiska frågor - kan tänkas föreligga inom flerpartiregeringar eller i eventuella expeditionsministärer. På grund av dessa överväganden och då ett omröstningsförfarande icke kan antas medföra någon nackdel i de fall där det ter sig onödigt att i lagtext särskilja dessa fall och undanta dem från regeln torde ej vara möjligt vill vi förorda att grundlagberedningens förslag om beslutförhet och omröstning vid oenighet (6 kap. 4 §) bibehålls. Bestämmelsen kan lämpligen såsom andra och tredje stycken fogas till propositionens 7 kap. 4 §. Däremot är vi beredda att godta de ändringar i förenklande riktning som propositionen innefattar beträffande protokollföring och expedition av regeringsbeslut. Vi föreslår således under hänvisning till vad ovan anförts att till 7 kap. 4 § regeringsformen fogas ett andra och ett tredje stycke av lydelse: Yppas vid regeringssammanträde skilda meningar i något ärende, får ärendet ej avgöras, såvida icke mer än hälften av statsråden är närvarande. Som beslut skall, om omröstning begäres, den mening gälla varom flertalet av de närvarande statsråden förenar sig eller, vid lika röstetal, den mening som statsministern biträder. Vi erinrar om att förslag till ändrad lydelse av 7 kap. 7 § regeringsformen lämnats härovan i samband med våra ändringsförslag till 5 kap. I propositionen har i huvudsak bibehållits grundlagberedningens ambitiösa, på radikalt genomförande av idén om parlamentarismens konsekvenser byggda reglering av olika typer av normer (lagar och förordningar). Denna reglering tillhör otvivelaktigt de delar av grundlagsarbetet som skulle ha vunnit på en mindre brådskande behandling och på en mer ingående analys av bl. a. de historiska förutsättningarna och gällande konstitutionell praxis; den har också utsatts för kritik i den statsrättsliga debatten (se särskilt i 1972 s. 530 ff.). Det har inte varit möjligt att inom ramen för en motion ta ställning till alla de komplicerade frågor som de föreslagna bestämmelserna ger upphov till. Skall författningsreformen komma till stånd , måste de föreslagna lösningarna i huvudsak accepteras trots den tvekan som gäller deras inre samband, praktiska förtjänster och förhållande till gällande rätt. Vi nödgas här nöja oss med att ge uttryck åt våra betänkligheter över den enligt vår mening alltför knapphändiga analys på vilken de föreslagna reglerna synes bygga. Härutöver begränsar vi oss till att uppta två frågor i propositionens 8 kap. regeringsformen. Den första avser folkomröstningsinstitutet, den andra gäller den i 8 kap. 6 § föreslagna regeln om rätt för de förenade finans- och skatteutskotten att i visst fall utöva beslutanderätt i skattefrågor. Moderata samlingspartiets företrädare i grundlagberedningen uttryckte i reservation (SOU 1972:15 s. 323 f.) synpunkter på folkomröstningsinstitutet, som vi anser ha behållit sin giltighet. I propositionen (8 kap. 4 §) stadgas liksom i grundlagberedningens förslag (7 kap. 3 §) att föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket meddelas genom lag. Detta innebär att riksdagsmajoriteten på samma sätt som i fråga om andra beslut avgör om en folkomröstning skall komma till stånd. Det ligger i sakens natur att en majoritet ej ofta torde vara benägen att anordna en sådan omröstning. Inom grundlagberedningen ägnades folkomröstningsfrågan ingående överläggningar, som tämligen fullständigt redovisas i motiven (SOU 1972:15 s. 78 f.). Det skall icke förnekas att de tekniska och principiella svårigheter som är förknippade med en utvidgad användning av detta institut är betydande. Å andra sidan ter det sig i hög grad önskvärt att på detta sätt inbjuda medborgarna att direkt uttala sin mening åtminstone i för samhällets liv väsentliga frågor. Det kan icke bortses från att ställningstaganden i partival icke nödvändigtvis behöver återspegla den röstandes åsikter i enskilda viktiga spörsmål. Ej sällan torde medborgaren uppleva en stark känsla av maktlöshet över att inte kunna förse sin anslutning till ett visst partis allmänna linje med reservationer rörande bestämda delar av dess politik. Det är inte minst av detta skäl angeläget att söka i möjligaste mån genomföra den vidgning av den folkliga självstyrelsen som folkomröstningsinstitutet innebär. I anslutning till ett av författningsutredning framlagt förslag utvecklade moderata samlingspartiets företrädare i grundlagberedningen en lösning till vilken vi vill ansluta oss. Den innebär att beslutande folkomröstning skall kunna äga rum vid grundlagsändringar. Ett som vilande antaget förslag i grundlagsärende skall, om minst en tredjedel av ledamöter framställer yrkande därom, i samband med närmast följande riksdagsval underställas folkomröstning. Denna skall utformas som ett ställningstagande ja eller nej till det som vilande antagna förslaget. Detta förfaller, om flertalet av dem som deltagit i folkomröstningen svarar nej och om antalet nej-röster svarar mot mer än hälften av de röster som avgivits i det förrättade riksdagsvalet. I annat fall skall det vilande förslaget behandlas på vanligt sätt, dvs. tas upp till definitivt beslut av den nyvalda . Den föreslagna ordningen bör upptas i en särskild paragraf, bl. a. för att klargöra att när det på annat ställe i regeringsformen stadgas att viss lagstiftning skall ske i den för grundlagsändring stadgade ordningen hänvisningen icke omfattar folkomröstningsreglerna. I grundlagberedningens förslag innehöll 8 kap. 1 § andra och tredje styckena bestämmelser som innebar att skulle kunna i lag bemyndiga regeringen att enligt givna riktlinjer genom förordning i fråga om annan skatt än skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller gåva bestämma eller ändra skattesatser eller besluta att lagen skall börja eller upphöra att gälla. Sådan förordning skulle underställas för prövning. Mot förslaget reserverade sig moderata samlingspartiets och företrädare i beredningen (SOU 1972:15 s. 330). I propositionen (8 kap. 6 §) har i stället föreslagits en lösning som innebär att när ej är samlad finans- och skatteutskotten skulle kunna genom lag å vägnar fatta de beslut som ovan angivits. Vi finner att principiella skäl bestämt talar mot att beskattningsmakt i någon form delegeras under fredsförhållanden. Det får ankomma på regeringen att planera verksamheten så att något delegationsbehov ej uppkommer. Det kan icke rimligen göras gällande att inkallande av för att ta ställning till ett brådskande skatteändringsförslag skulle förorsaka större tidsutdräkt eller olägenheter i övrigt än motsvarande inkallande av enbart dess finans- och skatteutskott. Den öppna riksdagsdebatt som i det förra fallet kan komma till stånd utgör enligt vår mening ett väsentligt led i det förfarande som enligt svensk lag och praxis ansetts böra gälla vid ändringar i medborgarnas beskattning. Den föreslagna bestämmelsen i 8 kap. 6 § bör därför utgå. Av 1 kap. 2 § andra stycket och av 8 kap. 3 § andra stycket samt 5 § torde i erforderlig omfattning framgå att beskattningsrätten tillkommer . Vi vill här peka på den logiska egendomlighet som ligger i att medan kompetens i 1 kap. 2 § andra stycket anges omfatta rätten att stifta lag, besluta om skatt till staten och bestämma hur statens medel skall användas stadgandet i 8 kap. 3 § andra stycket uttalar att sådana förskrifter (som enligt första stycket i samma paragraf skall meddelas genom lag) är föreskrifter om skatt till staten. I grundlagberedningen reserverade sig moderata samlingspartiets och representanter mot förslaget att regeringen skulle ha frihet att själv avgöra i vilka lagstiftningsärenden lagrådet skulle höras. Som framhållits i denna reservation har varken principiella eller praktiska argument av avgörande styrka åberopats mot den väsentliga rättssäkerhetsgaranti som lagrådsgranskningen utgör. Vi föreslår därför att obligatorisk sådan granskning återinförs. De av oss föreslagna ändringarna i propositionen föranleder vissa redaktionella jämkningar i 8 kap. Under hänvisning till vad sålunda anförts föreslår vi att till 8 kap. 4 § regeringsformen tilläggs ett nytt stycke av följande lydelse: Om folkomröstning i samband med grundlagsändring stadgas i 15 §. att 8 kap. 6 § regeringsformen erhåller följande lydelse: Svenska folkets rätt att sig själv beskatta kan, såvitt avser skatt till staten, utövas endast av . att efter 8 kap. 15 § regeringsformen inskjuts en ny paragraf (16 §) så att den nu i 16 § intagna bestämmelsen om ändring av riksdagsordningen erhåller paragrafnumret 17, att den ovan i anledning av 2 kap. föreslagna bestämmelsen om lagstiftning som inskränker grundläggande fri- och rättigheter får nummer 18 samt att de nu under nummer 1719 upptagna stadgandena numreras 1921. Den nya 16 § skall ha följande lydelse: Vilande förslag till grundlagsändring underställs folkomröstning i samband med närmast följande val till , om minst en tredjedel av ledamöter för beslutet om vilandeförklaring gjort framställning därom hos talmannen eller om regeringen fattat beslut därom . Vid folkomröstningen skall de vid valet röstberättigade tillkännage, om de instämmer i det vilande beslutet eller ej. Beslutet förfaller, om flertalet av dem som deltager i folkomröstningen, till ett antal motsvarande mer än vid valet avgivna och godkända röster, förklarar sig ej godtaga det. att 8 kap. 17 § regeringsformen, som föreslås erhålla paragrafnummer 19, ges följande lydelse: Lag får ej ändras eller upphävas annat än genom lag som beslutats i den ordning som gäller för lagens stiftande. Innefattar ändring eller upphävande av lag, som avses i 18 § andra stycket, att inskränkning i de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 4 § tillkommer svensk medborgare bortfaller, kan dock sådan ändring eller sådant upphävande ske genom beslut i den ordning som avses i 4 kap. 5 §. att 8 kap. 18 § regeringsformen, som föreslås erhålla paragrafnummer 20, ges följande lydelse: Innan regeringen avger lagförslag till , skall yttrande inhämtas av ett lagråd, i vilket ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsutskott får inhämta yttrande från lagrådet enligt vad som närmare angives i grundlag eller riksdagsordningen. Närmare bestämmelser om lagrådet meddelas i lag. 9 och 10 kap. regeringsformen föranleder inga anmärkningar. Beträffande 10 kap. 1 § hänvisas dock till förslag under 5 kap. ovan. I det kapitel som handlar om rättskipning och förvaltning företer propositionen en råd ändringar i förhållande till grundlagberedningens förslag. Vissa av dessa ändringar innebär redaktionella justeringar eller omdispositioner av texten. Sålunda har 10 kap. 7 och 8 §§ i grundlagberedningens förslag flyttats till 8 kap. i propositionen. Regeln i 10 kap. 9 § om ersättning vid expropriation har överförts till 2 kap. och diskuteras härovan. Diskrimineringsförbudet i grundlagberedningens 10 kap. 5 § andra stycket återfinns i propositionens 1 kap. 7 §. Mot dessa ändringar har vi ingen invändning. Härutöver har emellertid företagits icke obetydliga ändringar, i stor utsträckning syftande till att förenkla och förkorta texten, vilka kan ha viss saklig betydelse. 110 kap. 1 § grundlagberedningens förslag uppräknades instanserna i det allmänna domstolsväsendet och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Denna uppräkning återfinns ej i propositionens 11 kap. 1 §. Vi finner det nödvändigt att ett för medborgarnas rättssäkerhet så väsentligt inslag i samhällsskicket som domstolarnas instansorganisation förankras i grundlagen. Detta ter sig så mycket mer påkallat som den enda bestämmelsen om rätt till fullföljd som förekommer i regeringsformen är stadgandet att rätt att få talan prövad i högsta instans kan begränsas genom lag. Uppräkningen av domstolar innebär med andra ord det enda, låt vara indirekta skyddet för fullföljdsrätten. I propositionen stadgas i 11 kap. 1 § tredje stycket att undantag från regeln att i varje domstol skall finnas ordinarie domare kan göras genom lag. Undantaget gäller enligt ordalydelsen för varje domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål. Med denna generella formulering uppställer grundlagen inga som helst hinder mot upprättande av vilka specialdomstolar som helst utan ordinarie domare. Departementschefen har i motiven pekat på sådana speciella organ som arbetsdomstolen, och mellankommunala skatterätten (propositionen s. 381 f.). Härtill måste emellertid framhållas att som grundlagberedningen påpekat (SOU 1972: 15 s. 193) frågan om vad som utgör en domstol inte kan besvaras endast med hänsyn till dess beteckning. Strängt taget är det endast kravet på förekomsten av ordinarie domare som i den nya regeringsformen klart skiljer domstolar från andra organ. Åtskillnaden får betydelse när det sedan gäller att bestämma de olika myndigheternas kompetens. Regler härom förekommer i propositionens 11 kap. 3 §, där det stadgas att endast domstol får utan särskilt lagstöd avgöra rättstvist mellan enskilda samt att medborgarna har rätt att få vissa myndighetsingripanden prövade av domstol. Sistnämnda regler erfordras bl. a. för att uppfylla de krav som art. 5 mom. 3 och 4 samt art. 6 ställer. Uppluckras kravet på ordinarie domare på det sätt som sker i propositionens 11 kap. 1 § tredje stycket, innebär det att organ som icke har någon ordinarie domare kan anförtros de rättskipningsuppgifter som avses i propositionens 11 kap. 3 §. Detta skulle sannolikt stå i strid med nyssnämnda internationella förpliktelser, som innebär krav på oavhängighet hos domstolen. Vi kan därför icke acceptera den föreslagna bestämmelsen i 11 kap. 1 § tredje stycket. Av de myndigheter som departementschefen anför synes blott arbetsdomstolen ha sådana uppgifter som avses i 11 kap. 3 §. Det ter sig då riktigast att uttryckligen göra undantag för denna domstol, vars betydelse f. ö. är sådan att det är rimligt att den omnämns i grundlag. I propositionens 11 kap. 2 § finns intagen en bestämmelse som avses garantera domstolarnas självständighet i rättstillämpningen. sak likartad regel för förvaltningsmyndigheternas del återfinns i 11 kap. 7 §. De föreslagna stadgandena motsvarades av en för domstolar och förvaltningsmyndigheter gemensam bestämmelse i 10 kap. 5 § i grundlagberedningens förslag. Vi har ingen erinran mot de i propositionen företagna ändringarna, som innebär förbättringar i det att beträffande förvaltningsmyndigheterna även den faktiska myndighetsutövningens till skillnad från regeltillämpningens - självständighet betonas och de kommunala organen sidoställs med de statliga. Endast på en punkt vill vi föreslå ändring. 1 propositionens 11 kap. 7 § fastslås de administrativa myndigheternas självständighet i ärenden som rör tillämpning av lag. Med hänsyn till den administrativa sedvan erättens betydelse synes det riktigast att här använda samma uttryck som i 11 kap. 2 § används om domstolarna och tala om rättsregel i stället för lag.