mot · FW02965 · 1973-01-26 00:00:00 — av m. fl. om vidgad länsdemokrati. Frågor om en fördjupad demokrati genom ökad insyn, vidgat medinflytande för de enskilda människorna och förstärkt lekmannastyre inom förvaltningen har alltmer trängt i förgrunden för den politiska debatten. Kraven i denna riktning får ses som en naturlig följd av samhällets alltmer invecklade struktur och de starka centraliserings- och byråkratiseringstendenser som gör sig gällande. Ett positivt gensvar på dessa krav förutsätter delvis djupgående förändringar i samhällsuppbyggnaden. Det är ofrånkomligt att dessa reformer i stor utsträckning måste inriktas på en förstärkning av den kommunala självstyrelsen på dess båda nivåer, den lokala och den regionala. Särskilt naturligt har det varit för , som betraktar ett decentraliserat samhälle som ett riktmärke för sina politiska strävanden, att värna om den kommunala självstyrelsen, vilken utgör den verkliga decentraliseringen i vårt samhällsliv. Krav på väsentlig utbyggnad av den folkliga självstyrelsen på det regionala planet har rests från centerhåll . Dessa strävanden mötte till en början ett positivt intresse. har emellertid utvecklingen tenderat att gå i motsatt riktning. Det är därför ofrånkomligt att upprepa de grundläggande kraven. Samhällsarbetet på länsplanet har fått allt större betydelse . Länet som administrativ enhet har blivit väsentligare. Detta visas redan av den mängd länsutredningar som förekommit . I centrum för intresset har stått samhällsplaneringen på den regionala nivån. Huvuddelen av samhällsuppgifterna på länsplanet handhas traditionellt av statliga förvaltningsorgan, främst och vid dess sida länsnämnderna och de s. k. länsexperterna. Länsnämnderna tillskapades främst i samband med att samhället fick nya och ökade uppgifter, bl. a. inom arbetsmarknadspolitiken, bostadsbyggandet och vägväsendet. De är lekmannanämnder, vilkas ledamöter utses av regeringen och/eller landstingen. Det senare har blivit allt vanligare. Den statliga länsförvaltningen har kommit att kännetecknas av en De olika sektorerna har endast i mycket begränsad utsträckning varit samordnade med varandra. Både länsnämnderna och länsexperterna har i första hand sorterat under olika centrala ämbetsverk, fått sina riktlinjer från dessa och som regel varit mera bundna vid dem än vid . Genom partiella länsförvaltningsreform gavs länsstyrelserna en starkare ställning. Ett huvudsyfte var att få till stånd en bättre samordning och skapa förutsättningar för en aktiv samhällsplanering på det regionala planet. Landstingen är den folkliga självstyrelsens organ på länsplanet. Deras befogenheter är enligt landstingslagen i princip vidsträckta men har i praktiken huvudsakligen kommit att avse hälso- och sjukvården. Av landstingens nettokostnader på driftbudgeten svarade hälsooch sjukvården för , undervisning och vård av psykiskt efterblivna för , undervisnings- och bildningsverksamhet för , social verksamhet för och övriga uppgifter (utöver egen administration) för . Frågan om att ge landstingen vidgade uppgifter har länge varit aktuell. överfördes mentalsjukvården dit från staten, och lagändringar genomfördes för att göra landstingen bättre ägnade för nya uppgifter. Behovet av kommunalt samarbete över kommungränserna har också ökat och ställt landstingen mera i förgrunden för debatten än tidigare, särskilt i storstadsområdena. Alla de gamla landstingsfria städerna har inträtt i landsting utom och , och på båda dessa håll pågår utredningar i detta syfte. i har genom speciallagstiftning fått vidare befogenheter än övriga och övertagit viktiga uppgifter som normalt handhas av primärkommuner, bl. a. kollektivtrafiken. En kort överblick bör i detta sammanhang göras över de viktigare av de länsutredningar som förekommit . Vissa förberedande undersökningar verkställdes av länsindelningsutredning och storstadsutredning. En närmare prövning av frågan om den framtida länsindelningen uppdrogs 1963 åt en ny utredning. Speciella utredningsuppdrag om de regionala problemen i de tre storstadsområdena gavs 1962 beträffande , 1964 beträffande och slutligen beträffande , sedan staden och nått enighet om ett samgående. En översyn av den statliga länsförvaltningen i dess helhet uppdrogs 1961 åt länsförvaltningsutredningen. Ur denna utbröts frågan om skatteförvaltningen 1964 till en särskild landskontorsutredning. vidgades till att även omfatta den kommunala självstyrelsen på regional nivå. tillkallades 1962 för att pröva landstingens organisation och verksamhetsformer. fick efter riksdagsbeslut i uppdrag att, med anknytning till den allmänna författningsfrågan, dra upp riktlinjer för hur den regionala och lokala självstyrelsen och demokratin borde utformas på bästa sätt. Slutligen bör även erinras om frågan om ändrad primärkommunal indelning, kommunalrättskommitténs utredningsuppdrag rörande bl. a. den kommunala kompetensen och de specialutredningar som förekommit på olika sektorer av samhällsverksamheten, bl. a. om polisväsendets förstatligande och om överförande av provinsialläkarväsendet och mentalsjukvården till landstingen. En viktig beslutssituation inträdde 19671968 i och med att länsindelnings-, länsförvaltnings-, landskontors- och länsdemokratiutredningarna framlade sina slutbetänkanden. Fortsatt utredningsarbete bedrivs genom länsberedningen. Kommunförankring eller länsdemokrati? De grundläggande principfrågorna rörande den regionala förvaltningens framtida utformning ställdes på sin spets genom länsförvaltningsutredningens och länsdemokratiutredningens förslag. De följde två olika linjer. Det första innebar att den statliga länsförvaltningen skulle ges en viss förankring. Det andra innebar att huvuddelen av samhällsuppgifterna på det regionala planet skulle överföras till en självstyrelseorganisation. förslag innebar att skulle bli huvudman för den översiktliga samhällsplaneringen för länet och ledas av en styrelse bestående av, förutom länschefen, tio ledamöter. Av dessa skulle sex utses av och fyra av regeringen. val av ledamöter skulle ske efter det regeringen utsett ledamöter. Härigenom skulle förebyggas »risken för att en av avsedd balans i politiska och andra avseenden rubbas i efterhand» (SOU 1967: 20 s. 157). Som ett alternativ hade utredningen prövat att låta utse samtliga tio ledamöter. var, till skillnad mot länsförvaltningsutredningen, inte bunden vid gällande uppgiftsfördelning mellan stat och kommun. Kärnpunkten i dess förslag var som nämnts att huvuddelen av samhällsuppgifterna på länsplanet, framför allt planeringsuppgifterna, skulle förås över till landstingen eller motsvarande regionkommun. Denna länsdemokratiska tanke hade första gången framförts i centermotioner 1963 av och i Kårby m. fl. De upprepades i mera utarbetad form 1964 av väsentligen samma motionärer och föranledde då ett riksdagsbeslut om utredning. Detta beslut fattades enhälligt. skulle enligt länsdemokratiutredningens förslag vara obligatoriskt ansvarigt för en översiktlig länsplanering. Bland de statliga förvaltningsuppgifter som skulle överföras till landstingen må nämnas de statliga länsorganens funktioner inom skolväsende, bostadsförsörjning och socialpolitik. , länsskolnämnd, länsarkitekt m. fl. skulle föras in under . Vidare skulle lokaliseringsfrågorna, naturvårdspolitiken och fastställelse av byggnadsplaner enligt byggnadslagen bli landstingsfrågor. Däremot skulle vissa uppgifter, i fråga om vilka riksintresset dominerar, t. ex. arbetsmarknadspolitiken, förbli statliga, liksom rättsvårdande uppgifter skulle kvarstå. Grundtanken bakom förslaget om vidgad länsdemokrati är att vidga den folkliga självstyrelsen, trygga ett från demokratiska synpunkter tillfredsställande medborgarinflytande och över huvud tillse att handhavandet av väsentliga samhällsuppgifter sker under demokratisk kontroll och direkt politiskt ansvar inför medborgarna i val. Lekmannamedverkan i framstår väl från denna utgångspunkt som ett framsteg i förhållande till tidigare ordning men inte som någon ersättning för en verklig länsdemokrati. Det blir i stället fråga om två alternativ. belyste genom en undersökning hur lekmännen i länsnämnderna fungerat dittills och visade att de, framför allt genom att både samband med partiväsendet och politiskt ansvarsutkrävande saknades, mera blivit passiva och registrerande än aktivt ledande och uttryck för ett verkligt medborgarinflytande. Den partiella länsförvaltningsreformen 1970 Vid remissbehandlingen reagerade som väntat de statliga myndigheterna i stort sett negativt och landstingen över lag positivt på länsdemokratiutredningens förslag. Den primärkommunala opinionen var delad, men flertalet kommuner ställde sig positiva. I Svenska kommunförbundets styrelse framkom delade meningar, varvid reservanterna ställde sig mera odelat positiva än majoriteten. Även denna förklarade sig emellertid beredd att medverka till det fortsatta utredningsarbete som länsdemokratiutredningen förutsatt. Att bedömningarna skiftade på primärkommunalt håll berodde väsentligen på olika uppfattningar om förslagets konsekvenser för förhållandet mellan landstingen och primärkommunerna. ville lämna den primärkommunala kompetensen obeskuren men ge landstingen övergripande planeringsfunktioner och ökade befogenheter att komplettera primärkommunala insatser. Utredningen framhöll att ett genomförande av dess förslag minskade skälen för den pågående kommunindelningsreformen och betonade att denna enligt beslut skulle genomföras på frivillig väg. Det fick därför uppfattas som ett ställningstagande i fel riktning från länsdemokratisk synpunkt, då riksdagsmajoriteten 1969 beslöt att frångå frivilligprincipen och genomföra indelningsreformen genom speciell lagstiftning. Inte heller den partiella länsförvaltningsreform som beslöts 1970 och genomfördes följde länsdemokratiutredningens principer. het med länsförvaltningsutredningens förslag gjordes länsstyrelserna till huvudmän för den regionala samhällsplaneringen, och lekmannastyrelser infördes. Emellertid följdes inte heller länsförvaltningsutredningens förslag fullt ut. Sålunda beslöts att fem ledamöter skulle utses av regeringen, varigenom den avsedda majoriteten för de landstingsvalda gick förlorad. Vidare blev ordningen för val av ledamöter i länsstyrelserna den omvända mot vad utredningen föreslagit. Genom att regeringen fått utse ledamöter efter har den risk för felaktig politisk sammansättning uppkommit som utredningen ville undvika. Man kan också i efterhand konstatera att regeringen utnyttjat den möjlighet att avgöra de politiska majoritetsförhållandena inom styrelserna som härigenom öppnats. Detta handlande har av civilministern försvarats med att regeringen har ett legitimt intresse att tillse att dess intentioner blir följda inom länsstyrelserna. Oavsett hur man ställer sig härtill får man konstatera att reformen avlägsnat sig inte oväsentligt från de länsdemokratiska principerna och t. o. m. från länsförvaltningsutredningens förslag. Önskemålen om statlig styrning har dominerat på den länsdemokratiska tankens bekostnad. , som anslutit sig till grundprinciperna i länsdemokratiutredningens betänkande, motsatte sig inte reform i och för sig utan bedömde den som i vart fall ett framsteg i förhållande till rådande ordning. efter det remisstiden utgått för länsdemokratiutredningens betänkande klargjordes vissa riktlinjer för det fortsatta handlandet i ett anförande av civilministern inför Svenska landstingsförbundets kongress . De olika utredningarna borde »sammanfattas, kompletteras och fullföljas genom någon form av fortsatt beredningsarbete». Det framgick att primärkommunernas förbättrade förutsättningar efter indelningsreformens genomförande och statsmakternas ansvar främst för den ekonomiska politiken skulle komma mera i förgrunden än de länsdemokratiska principerna. Detta har klargjorts genom direktiven länsberedning. Två utgångspunkter anges där för arbetet. Den första är att »primärkommunerna även skall svara för betydelsefulla samhällsuppgifter och i ökad utsträckning kunna medverka i samhällsbyggandet». Den andra är »statsmakternas självklara ansvar för bl. a. den samhällsekonomiska balansen, för sysselsättnings-, lokaliserings- och näringspolitiken, för att medborgarna i olika delar av landet får leva under så långt möjligt likvärdiga förhållanden och därmed också för den regionala utvecklingen». Med dessa utgångspunkter bör beredningen »överväga fördelningen i stort av samhällsuppgifter mellan stat och kommun». Efter sådana principiella överväganden bör beredningen »gå 1* 1973. in på frågan om dels uppgiftsfördelningen inom den kommunala sektorn mellan primär- och sekundärkommuner, dels uppgiftsfördelningen inom den statliga sektorn mellan centrala och regionala organ». Det sist citerade uttalandet, vilket framstår som det mest konkreta uttrycket för beredningens uppgifter, kan föranleda tvekan om beredningen alls har befogenhet att föreslå egentliga förändringar i uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. I vart fall kan det anses tveksamt om länsdemokratiutredningens principförslag kommer att »kompletteras och fullföljas» för att citera det förutnämnda anförandet inom ramen för dessa direktiv. Det måste understrykas att länsdemokratiutredningen själv betonade att dess betänkande hade karaktären av ett principförslag och att ytterligare specialutredningar måste genomföras. Över huvud fäster man sig vid att landstingen knappast nämns i länsberedningens direktiv. Det medges att det trots primärkommunernas förstärkning »alltjämt kommer att finnas uppgifter som lämpligen bör ligga inom den kommunala sektorn men som inte heller de nya kommunerna var för sig kan bemästra». Det bör därför övervägas dels vilka former för interkommunal samverkan som är mest ändamålsenliga, dels om uppgifter bör kunna helt eller delvis överlåtas till landstingen. Frånsett att landstingen framhålls som ett slags tveksamt sistahandsalternativ bör det erinras om att länsdemokratiutredningen tänkte sig en utbyggnad av landstingen genom överförande av uppgifter från staten, inte från primärkommunerna. Vissa andra utredningsinitiativ m. m. Eftersom förhållandet mellan landstingens och primärkommunernas befogenheter visats vara en av kärnpunkterna i den länsdemökratiska problematiken bör det nämnas, att kommunalrättskommittén fick ett utredningsuppdrag som berörde denna fråga. Bakgrunden var den förut nämnda utvecklingen mot ett vidgat kommunalt samarbete i storstadsregionerna. I tilläggsdirektiven antecknades att frågan aktualiserats om inte landstingen skulle kunna svara framför allt för »planering och samordning i fråga om bebyggelsen, bostadsförsörjningen, vatten- och avloppsledningar, naturvården och lokaltrafiken». Kommittén borde därför undersöka om en befogenhet att vidta åtgärder, som hänför sig till en del av landstingskommunen, lämpligen kunde inrymmas i den landstingskommunala kompetensen. Kommittén har slutfört sitt arbete med betänkandet kompetens (SOU 1971: 84). I detta (s. 1920) har kommittén i den här aktuella delen hänvisat till den speciallagstiftning som genomförts för och till länsberedningens uppdrag samt förklarat att den »sett det som ändamålslöst att i betänkandet ingå på frågor om ändringar i den landstingskommunala kompetensen». Utan att gå närmare in på sakfrågan kan man konstatera att den ifrågasatta kompetensutvidgningen avsåg att göra landstingen mera funktionsdugliga för regionala samordnings- och planeringsuppgifter och att ett fullföljande av länsdemokratiutredningens principförslag förutsätter bl. a. en specialutredning om den primär- och sekundärkommunala kompetensen. Från denna synpunkt är det anledning att beklaga att utredningsuppdraget inte fullföljts. En huvudfråga för den kommunala självstyrelsen är den kommunala ekonomin. Med anledning bl. a. av centermotioner har 1969 och 1971 begärt utredning av hithörande frågor. Framställningarna har bl. a. lett till att en utredning om den kommunala ekonomin tillsattes . Det är av intresse i detta sammanhang att ta del av vad direktiven för den senare utredningen innehåller beträffande landstingen. En huvuduppgift för utredningen blir att pröva frågan om »en begränsning av den kommunala beskattningsrätten», alternativt en »begränsning av den kommunala expansionen genom fysiska regleringar eller en kvantitativ reglering av lånefinansieringen». I detta sammanhang erinrar finansministern om att landstingen och primärkommunema var för sig har en självständig beskattningsrätt och pekar på att landstingens expansion svarat för en väsentlig del av den kommunala sektorns ökning . Det kan inte uteslutas, framhåller finansministern, att denna expansion delvis beror på »att man tillerkänt huvudmännen för i stort sett ett enda konsumtionsområde nämligen hälsooch sjukvården en självständig beskattningsrätt». Kommittén bör därför undersöka »vilka samordningsformer som är möjliga för att vid den primär- och landstingskommunala utdebiteringen åstadkomma en effektivare avvägning mellan olika kommunala konsumtionsändamål och en för hela det kommunala området överbryggande utgiftsprövning». Utan att heller på denna punkt gå närmare in på sakfrågan kan man konstatera att direktiven står främmande för den länsdemokratiska tanken. De utgår från landstingen som huvudmän väsentligen för hälsooch sjukvård och åsyftar att begränsa deras ekonomiska handlingsfrihet. Det bör framhållas att en av de viktigaste specialutredningar, som länsdemokratiutredningen förutsatte, skulle avse just den kommunala ekonomin. Om detta ges ingen antydan i de nu givna kommittédirektiven. Slutligen bör i detta sammanhang erinras om de initiativ till en aktiv regional samhällsplanering som tagits . En sådan planering förutsattes vid beslut om lokaliseringspolitiken. Detta följdes av beslut om fysisk riksplanering och regionalpolitisk! Det har förut nämnts att den partiella länsförvaltningsreformen 1970 hade till huvudsyfte att samordna och förstärka den regionala planeringen med de statliga länsstyrelserna som huvudmän. Vad som i detta sammanhang måste framhållas är planeringens be tydelse för den kommunala självstyrelsen. riktade redan på sin kongress en vädjan till statsmakterna att forma den regionala samhällsplaneringen till en självstyrelseuppgift. Om så ej sker, uttalade kongressen, »kommer det väsentliga element i det svenska folkstyret, som den kommunala självstyrelsen utgör, successivt att urholkas och på i väsentliga stycken gå förlorat». Uttalanden av samma innebörd har gjorts av bl. a. i remissyttrandena över länsförvaltnings- och länsdemokratiutredningarna. Riskerna för att den kommunala självstyrelsen kommer i kläm utvecklades också på kongressen 1969 av den socialdemokratiske förbundsordföranden : »Ju mer det reella inflytandet glider över på statlig nivå, desto mer försvagas det kommunala greppet inte bara över planeringen utan även över genomförandet liksom över investeringar, skatter och finanser, över huvud taget över möjligheterna till egna prioriteringar. Det är en trängande uppgift att finna formerna för att hävda de kommunala intressena.» Vid sin avgång vid kongressen upprepade än en gång, att de nya planeringsmekanismerna innebär risker för en konfrontation mellan rikspolitiska och kommunalpolitiska intressen och att den kommunala självstyrelsens innehåll och status då är i fara. Dessa uttalanden av och dess främsta företrädare är värda att hållas i minnet inte bara vid ställningstagandet till länsdemokratitanken som sådan utan också vid bedömningen av förbundets och primärkommunernas svar på länsdemokratiutredningens principförslag. Desamma som uttryckte betänkligheter inför att ge landstingen vidgade befogenheter har alltså uttalat lika starka farhågor inför den ökade statliga styrningen. Riksdagsmajoriteten för länsdemokrati 1972 Det finns alltså en rad omständigheter som pekar på att länsdemokratialternativet riskerar att komma åt sidan i det fortsatta reformarbetet: kommunindelningsbeslutet , den partiella länsförvaltningsreformen 1970, direktiven för länsberedningen , kommunalrättskommitténs betänkande och direktiven för den kommunaltekniska utredningen samt utvecklingen av en regional planering i statlig regi. Mot denna bakgrund har det framstått som angeläget att upprepa kraven på ett fullföljande av länsdemokratitanken. Vid riksdag vanns också riksdagsmajoriteten för dessa krav. Med anledning av bl. a. en partimotion av beslöt göra en framställning till regeringen om att länsberedningens arbete skall inriktas på en vidgad länsdemokrati. Regeringen har inte vidtagit någon annan åtgärd med anledning av framställning än att denna överlämnats till länsberedningen. Några nya direktiv har sålunda inte utfärdats. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att åter aktualisera frågan. Huvudfrågor i detta sammanhang Utarbetande av en länsdemokratisk modell förutsatte flera specialutredningar. Det finns anledning att peka på några av de viktigaste principfrågor som måste övervägas. En sådan gäller förhållandet mellan staten och landstingen. I debatten om länsdemokratin har vid olika tillfällen framskymtat farhågor för att en utökning av landstingens befogenheter skulle kunna medföra en utveckling i federalistisk riktning. utskottsbetänkande avvisades tanken på en sådan utveckling som orealistisk. Betänkligheter av denna art utgjorde alltså inget hinder för initiativ. fastslog också i sitt betänkande att sådana farhågor saknar grund (SOU 1968: 47, s. 129). I en till betänkandet fogad promemoria om offentligrättsliga konsekvenser av en vidgad länsdemokrati framhölls också (s. 292) att avståndstagande från federalistiska tankegångar måste sägas »vara något av en överloppsgärning med tanke på de starka krafter i samhället som verkar för en allt starkare centralisering». Utredningen redovisade de stymingsmedel som staten utarbetat för att påverka utvecklingen inom kommunerna och framhöll att möjligheterna till sådan styrning formellt sett är närmast obegränsade även i ett länsdemokratiskt system. Emellertid är det uppenbart att problemen blir helt andra inom ett sådant system än vid en ordning som den nuvarande, där makten över den regionala samhällsplaneringen ligger i statens hand. Det är därför angeläget att länsberedningen analyserar denna problematik och belyser vilka styrnings- och koordinationsmedel som kan bli aktuella i olika alternativ. Utgångspunkten bör givetvis vara att de kommunala organen skall ha en betydande frihet under sitt politiska ansvar och att generella medel bör föredras framför detaljreglering. Självfallet är också att det måste finnas en av regering och riksdag fastställd riksplanering av ramkaraktär. En annan fråga, som får ökad aktualitet i ett länsdemokratiskt system, gäller samordningen av samhällsplaneringen på regional nivå. Problemet är självfallet i hög grad aktuellt redan nu och blir det i varje system. Det gäller att åstadkomma en integration av planering som besörjs av skilda statliga, landstingskommunala, primärkommunala och enskilda organ och institutioner. Ett länsdemokratiskt system medför emellertid vissa skillnader, som det är angeläget att få analyserade från administrativa och offentligrättsliga synpunkter. Länsstyrelsernas planering omfattar inte samtliga aktiviteter på regional nivå arbetsmarknadspolitiken ligger t. ex. utanför. Detsamma kommer att gälla landstingens planering i ett länsdemokratiskt system. Detta angavs klart av länsdemokratiutredningen. Skillnaden mellan alternativet statlig länsstyrelse och statligt verk och alternativet landsting och statligt verk fordrar vissa överväganden. Länsförvaltningsreformen 1970 innebär bl. a. att besvärsmöjlighet hos regeringen öppnats för de fall då konflikter uppkommer mellan olika myndigheter (länsstyrelser och verk) om planeringen på det regionala planet. Frågan ar vilken lösning som bör väljas i ett länsdemokratiskt system. Ännu en principfråga av stor betydelse har redan berörts i det föregående, nämligen den om förhållandet mellan landstingen och primärkommunerna.