mot · FW021874 · 1973-04-13 00:00:00 — Motion nr 1973 Mot. av m. fl. i anledning av Kungl. Maj:ts proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m. Maj:t nu framlagt propositionen 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning har att ta ställning till resultaten av ett snart 20-årigt utredningsarbete i syfte att ersätta vår nuvarande, alltjämt i huvudsak härrörande författning med nya grundlagar. Det föreliggande förslaget bygger främst på grundlagberedningens betänkande (SOU 1972:15 och följande), som utarbetats . Vi vill i detta sammanhang erinra om att vid de överläggningar mellan riksdagspartierna som föregick grundlagberedningens tillsättande enighet nåddes om behovet av en total författningsreform. Partierna blev också ense om att som uttalas i grundlagberedningens direktiv den nya författningen skulle bygga på folksuveränitetens grund och att parlamentarismen skulle komma till uttryck i grundlag. Det innebär bl. a. att den i konstitutionell praxis rådande principen att konungen saknar självständiga maktbefogenheter skulle inskrivas i konstitutionen. Enigheten om den framtida författningens huvudlinjer består alltjämt. Vi erinrar vidare om att riksdagspartierna kunde enas om vissa grundsatser beträffande statschefens ställning, innebärande bl. a. att rikets statschef allt framgent skall vara en konung, att denne skall vara ordförande vid sammanträden med regeringen, s. k. konseljer, fortlöpande skall hållas underrättad av statsministern om rikets angelägenheter, presidera vid utrikesnämndens sammanträden, förklara sammanträden öppnade samt föra ordet vid särskild konselj, där regeringsskifte äger rum. Däremot skall konungen ej taga befattning med regeringsbildningen; befälet över krigsmakten skall utövas av regeringen. Även av dessa principer anser vi oss bundna. Överenskommelsen om att en fullständig författningsreform erfordras en ståndpunkt som på sina håll kritiserats - innebär icke att det skulle brådska med reformen. Det är, som framhållits från flera håll under arbetets gång, bl. a. av moderata samlingspartiets företrädare i grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 335 f.), av statsrådet i propositionen (s. 155) och senast av statsminister i samband med propositionens offentliggörande, väsentligt att en grundlag uppfyller högt ställda krav; dess lösningar måste vara så genomtänkta att tidiga och täta ändringar inte måste vidtas. Grundlagen bör, för att citera statsministern, vara en trygghetsfaktor i ett snabbt föränderligt samhälle. Mot denna bakgrund vill vi beklaga att grundlagberedningens arbete, sedan de praktiskt mest angelägna reformerna genomförts , forcerats i så hög grad som blivit fallet. Enligt beredningens direktiv skulle den bl. a. till räckvidd och innebörd klarlägga och precisera den vittförgrenade konsitutionella praxis, som under tidernas lopp utvecklats. En dylik redovisning av historiska utvecklingslinjer och aktuell praxis förekommer varken i beredningens betänkande eller i propositionen. Någon tidsnöd eller några trängande behov, som skulle kunna rättfärdiga att man på detta sätt vid utformningen av en för hela samhället grundläggande lagtext försummar att utnyttja samlade erfarenheter, föreligger inte i ärendet. En följd av den opåkallade brådska med vilken utredningsarbetet bedrivits i sina slutfaser är också att man i förslaget saknar fördjupad analys på en rad väsentliga punkter. Ehuru förslaget tillkommit under lugna och gynnsamma yttre förhållanden, har det därför i själva verket en betydligt mer forcerad och experimentell prägel än som kunde förutskickas när partierna enades om de grundsatser som uttryckts direktiv till grundlagberedningen. Ett par exempel på grundläggande frågor, som förtjänat en fördjupad analys, skall lämnas. Den gällande författningen byggde i huvudsak på idén om en maktdelning mellan motstående, ungefär jämnstarka statsorgan. Demokratins och parlamentarismens genombrott och därmed sammanhängande konstitutionell praxis förändrade radikalt dessa förutsättningar. Det hade varit värt att bl. a. med anlitande av internationell konstitutionell erfarenhet, som helt försummats under utredningsarbetets senare faser undersöka behovet av garantier mot det majoritetsförtryck som erfarenhetsmässigt kan bli en följd av den genomförda parlamentarismen, även i ett samhälle med den politiska struktur som kännetecknar det moderna . Det föreliggande förslaget innefattar formellt och reellt en högst betydande koncentration av politisk makt till en enda befattningshavare, statsministern. I då politisk personkult och maktkoncentration allt starkare ifrågasätts från olika håll och då kollegiala och decentraliserade beslutsformer vinner insteg eller åtminstone förordas i vidgad omfattning förefaller denna nya anordning i varje fall inte självklar. En ingående undersökning av vunna erfarenheter och hittillsvarande praxis hade varit i hög grad motiverad. Vi avser att här nedan återkomma till denna fråga. Med den dominerande plats i riksstyrelsen som förslaget tillerkänner regeringen, icke blott reellt utan också formellt, kan man inte bortse från risken att den svenska statsapparaten för medborgarna kommer att framstå såsom nära nog identisk med det härskande partiet. En politisering av den riksstyrelse som åtminstone formellt bedrivits under den neutrala beteckningen Kungl. Maj:t och därmed betecknats stå över partierna kan otvivelaktigt få konsekvenser för medborgarnas attityder, vilket med rådande styrkefördelning och politisk struktur skulle kunna innebära onödig splittring och fräta på lojaliteten Mer ingående undersökningar av sådana risker och av medel att motverka dem hade varit möjliga och lämpliga. Den onödiga brådskan under grunlagsarbetets slutfas har över huvud taget enligt vår uppfattning haft den menliga konsekvensen att man avstått från mer principiella överväganden om en ny konstitutions möjligheter och funktioner i dagens samhälle. Vilka samhälleliga problem i nutiden och den nära framtiden kan förväntas få sådan betydelse att det vore anledning att söka analysera och förekomma dem i en författning som skall ha utsikter att stå sig ? Förslaget har också här och var i debatten kritiserats för en viss torftighet. Ett illavarslande tecken är den påfallande brist på intresse som kommit grundlagsarbetet till del i den offentliga diskussionen. Det hade varit angeläget att genom bl. a. fördjupade undersökningar på t. ex. de punkter som angivits härovan söka på en gång få en klarare bild av opinionen och engagera medborgarna mer aktivt i de viktiga frågor som grundlagen avser. Trots dessa invändningar och de farhågor för grundlagsverkets framtid som de ger anledning till vill vi inte motsätta oss att författningsfrågan nu upptas. I det följande lämnas synpunkter på och framläggs vissa förslag beträffande propositionens enskilda stadganden. De ändringar som med avseende på detta kapitel införts i propositionen jämförda med grundlagberedningens förslag är väsentligen av redaktionell natur. Vi hälsar med tillfredsställelse den förändring som innebär att det i 1 § tredje stycket uttryckligen uttalas att den offentliga makten utövas under lagarna. Härigenom klargörs att även är bunden av gällande rätt. De hänvisningar till regeringsformen eller lagarna som i beredningens förslag förekom i 1 kap. 4 och 5 §§ blir också överflödiga. Vi finner att någon tvekan kan råda om formuleringen av 6 §, som omnämner domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Bestämmelsen synes alltför knapphändigt formulerad. I grundlagberedningens förslag förekom en något utförligare presentation, enligt vilken domstolarna avgör rättstvister, tillämpar strafflag och prövar eljest rättsfrågor enligt vad som angives närmare i 10 kapitlet. Om förvaltningsmyndigheterna hette det att de verkställer de beslutande organens föreskrifter. De invändningar mot denna beskrivning av gränsdragningen mellan domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas uppgifter som framförts under remissbehandlingen och vunnit bifall av föredragande statsrådet synes å andra sidan beaktansvärda. förefaller det väsentligt att de rättstillämpande myndigheternas roll och principiella självständighet understryks redan i regeringsformens inledande kapitel. Ett förslag till omformulering, som beaktar framkomna invändningar, lämnas här nedan. Vi vill slutligen beklaga att propositionen icke innehåller någon motsvarighet till 1 kap. 8 § grundlagberedningens förslag. Denna bestämmelse, som återgick på § 16 i den gällande regeringsformen och har vida äldre anor, inskärpte förpliktelsen för rikets myndigheter att styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och orätt samt skydda envar till liv, ära, personlig frihet och välfärd. Som framgår av det följande anser vi denna bestämmelse med viss utvidgande omformulering väl ägnad att utgöra portalbestämmelsen i det följande kapitlet, som avhandlar de medborgerliga fri- och rättigheterna. Med avseende på den föreslagna regeringsformens kapitel 1 yrkar vi att 6 § måtte få följande lydelse: Domstolarna avgör rättstvister, tillämpar strafflag och prövar eljest rättsfrågor. Statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter handlägger förvaltningsärenden och verställer de beslutande organens föreskrifter med tillämpning av gällande rättsregler. I propositionen har detta kapitel fått . Vi finner det vara ett principiellt framsteg att den framtida regeringsformen kommer att innehålla ett särskilt avsnitt, där de medborgerliga grundrättigheterna uttryckligen lagfästs i samlad form. Kapitlets utformning i propositionen ger emellertid anledning till kritik. Det synes överflödigt att här erinra om de långvariga överläggningar som under grundlagsförberedelsernas lopp ägt rum beträffande lämpligheten och den eventuella utformningen av en rättighetskatalog av det slag som förekommer i flertalet moderna författningar. Moderata samlingspartiet har verkat för att en sådan katalog skulle införas och för att den enskildes grundläggande rättigheter skulle få ett i möjligaste mån effektivt skydd, helst så utformat att inskränkningar i grundrättigheterna ej skulle kunna ske utan att iaktta de regler som gäller för grundlagsändring. Regeringspartiets företrädare har däremot motsatt sig sådana garantier för de grundläggande fri- och rättigheterna. Något effektivt skydd lämnar icke heller propositionen. Bärande skäl varför det skulle vara alltför krävande för den svenska demokratin att lagfästa och med särskild helgd omgiva de centrala, på historisk erfarenhet och bred internationell anslutning byggande medborgerliga fri- och rättigheterna har veterligen inte framförts. är genom flera internationella konventioner, om vilkas antagande allmän enighet rått, förpliktat att ge dessa fri- och rättigheter ett effektivt rättsligt skydd. Ett sådant ter sig också alltmer som en självklarhet i ett demokratiskt samhälle. Det utgör åtminstone ett korrektiv mot de risker för majoritetsförtryck som ovan berörts. En klart formulerad och väl skyddad rättighetskatalog kan också ha den ytterligare fördelen att hos medborgarna inprägla grundlagens ställning som central samhällelig trygghetsfaktor, som statsministern uttryckt saken, och därmed ge den en starkare förankring i den allmänna opinionen. Den tämligen framträdande brist på intresse för grundlagsfrågan som tycks återspeglas av den ringa debatt som förekommit i ärendet tyder på att en dylik effekt är i hög grad eftersträvansvärd. Uppgiften att på detta sätt förankra demokratins principer i medborgarnas medvetande borde vara en gemensam angelägenhet för alla de demokratiska partierna. Enigheten i sak torde vara betydande. Grundlagberedningens förslag innehöll icke något samlat avsnitt om medborgerliga fri- och rättigheter. Regler om sådana fanns däremot i författningsutredningens förslag av (SOU 1963:16). Hos grundlagberedningen återfanns emellertid på olika håll spridda bestämmelser av denna karaktär. De viktigaste stadgandena var 7 kap. 2 § samt 10 kap. 79 §§. Det förstnämnda lagrummet fastslog svensk medborgares yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings-, tros- och rörelsefrihet. Där stadgades vidare om skydd mot att myndighet tvingar någon att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna samt om skydd mot kroppsliga ingrepp, husrannsakan, ingrepp i brevoch telehemligheten samt mot hemlig avlyssning. I 10 kap. 7 § uttalades förbud mot retroaktiv strafflagstiftning, i 10 kap. 8 § mot landsförvisning av svensk medborgare och berövande av medborgarskap. Slutligen fastslogs i 10 kap. 9 § den i alla rättsstater och den i allmänna folkrätten väletablerade principen, att ersättning skall utgå vid expropriation av egendom. Ytterligare regler, t. ex. förbud mot extraordinära domstolar (10 kap. 1 §), kunde nämnas. Flertalet föreskrifter, i synnerhet de i 7 kap. 2 § uttalade (med undantag för tryckfriheten), led emellertid av den avgörande svagheten att de däri nämnda rättigheterna angavs gälla endast om ej annat stadgas i lag. Något reellt grundlagsskydd förelåg alltså inte. När som helst skulle genom vanlig lagstiftning kunna helt upphäva någon av eller alla de ifrågavarande rättigheterna. Innan vi övergår till att diskutera propositionens innehåll med avseende på medborgerliga fri- och rättigheter, är det anledning att peka på de tre grundläggande principfrågor som måste lösas vid en reglering av sådana rättigheter. Man måste för det första ta ställning till hur bestämmelserna skall utformas. 1 vissa konstitutioner förekommer omfattande rättighetsdeklarationer som endast har karaktären av programförklaringar; de däri upptagna rättigheterna kan inte göras gällande av medborgarna direkt. I motsättning härtill står bindande rättighetsregler, som kan åberopas inför och gentemot offentlig myndighet. Den gällande grundlagens § 16 hör närmast hemma i den förra gruppen. Den praktiska skillnaden mellan de båda typerna av regler är uppenbar. Diskussionen i samband med grundlagsreformen i och oppositionspartiernas strävanden att få medborgerliga fri- och rättigheter inskrivna i grundlag rör den senare typen av regler. Endast sådana ger medborgarna det eftersträvade effektiva skyddet. Med rätta framhåller föredragande statsrådet i propositionen 1973:32 (s. 90) att det i och för sig strider mot svenska 1* 1973. traditioner att i lag ha allmänna deklarationer, som icke är försedda med någon sanktion. Principiellt vänder vi oss mot oförbindande programförklaringar. Från medborgarnas synpunkt kan det inte utan fog sägas att sådana ger dem stenar i stället för bröd. En rättighet som inte kan göras gällande är värdelös för den enskilde. Programförklaringen kan väcka förhoppningar och vålla missförstånd, som kan få medborgarna att i besvikelse över den bristande överensstämmelsen med den samhälleliga verkligheten betrakta hela grundlagen som ett uttryck för hyckleri och tom retorik. Man bör inte underskatta de vådor för tilltron till och uppslutningen kring det demokratiska statsskicket som kan följa av sådana reaktioner, i synnerhet om de utnyttjas agitatoriskt. Regeringen har i förslagets andra kapital infört vissa bestämmelser av programmatisk karaktär. Trots vår principiella misstro mot sådana regler vill vi inte motsätta oss att de förekommer men endast under förutsättning att de förenas med tvingande reellt garanterade bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna. För att regler av jrogrammatisk karaktär skall kunna godtas som inledning eller komplement till de tvingande rättighetsreglerna bör de enligt vår uppfattning uppfylla följande villkor. De måste uttala allmänt godtagna, okontroversiella och i gällande rätt åtminstone i huvudsak förverkligade principer, inte omstridda eller oklara framtidsprogram. De måste kunna uttryckas på ett så konkret sätt att de över huvud taget kan ges en bestämd, förnuftig mening. Vidare måste de avse förmåner, skydd eller intressen som någorlunda likformigt angår alla medborgare, inte särskilda grupper eller kategorier. Det är slutligen en fördel om man vid formuleringen av programmatiskt utformade rättighetsregler kan knyta an till traditionella och beprövade lösningar. Programförklaringar, som inte uppfyller de tre första härovan nämnda villkoren, hör inte hemma i grundlag. Det må stå de politiska partierna fritt att införa dem i sina program. Den andra principfråga som måste lösas är omfattningen av "katalogen över tvingande rättighetsregler (och över programmatiskt utformade rättigheter, om man nu trots ovan uttalade betänkligheter vill ta med sådana). Vad beträffar programförklaringar framgår det av vad som anförts att man i sådana lämpligen bör söka ta med sådana förmåner eller sådant skydd som är av intresse för alla, oberoende av grupptillhörighet, som kan accepteras såsom legitim av alla, som har särskilt stor betydelse för medborgarna men som inte låter sig fixera i tvingande rättighetsregler. När det gäller de tvingande reglerna måste de uppenbarligen ha en sådan bestämdhet att det över huvud taget är möjligt att tänka sig konkreta situationer, där de kan åberopas inför eller mot offentligt organ. Ovan nämndes grundlagberedningens lista i 7 kap. 2 § beredningens förslag. Samma rättigheter och skydd mot samma typer av myndighetsingripanden figurerar nu i 2 kap. 4 § propositionen. och internationell erfarenhet pekar också på att dessa rättigheter är de som bäst låter sig konkretisera och som oftast visat sig behöva skydd mot offentliga makthavare. Man kunde i och för sig överväga att i en rättighetskatalog inta de regler som förekommer i 1 kap. 7 § propositionen (skydd mot diskrimination), i 8 kap. 1 § (skydd mot landsförvisning och retroaktiv strafflagstiftning), i 3 kap. 2 § (rösträtt), i 11 kap. 2 och 7 §§ (skydd mot högre myndighets ingripande i pågående mål eller ärende) och i 11 kap. 3 § (rätt till prövning vid laga domstol). Då det skydd som lämnas i angivna lagrum är sakligt tillfredsställande och då ifrågavarande regler står i nära samband med omgivande bestämmelser, vill vi emellertid inte förorda att de utbryts ur sitt sammanhang och införs i rättighetskapitlet. På två punkter har vi övervägt om icke katalogen i propositionens 2 kap. 4 § borde utökas. Det ena fallet avser skydd för privat- och familjelivet. I konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna förekommer ett uttryckligt stadgande på denna punkt (art. 8), som sålunda förpliktat sig att respektera. Europarådsorganens praxis torde också göra det möjligt att åtminstone delvis konkretisera bestämmelsen. I detta sammanhang kan också erinras om artikel 2 i första tilläggsprotokollet till . Enligt denna bestämmelse är staten, när den utövar funktioner på uppfostrans och utbildningens område, förpliktad att respektera föräldrarnas rätt att sörja för att uppfostran och undervisning står i harmoni med deras egen religiösa uppfattning och övertygelse. Artikel 12 i själva konventionen fastslår också rätten för giftasvuxna män och kvinnor att ingå äktenskap och bilda familj. Liknande, mer preciserade regler förekommer i om de mänsliga rättigheterna samt andra internationella överenskommelser G fr föredraganden i proposition 1973:32 s. 103). Svårigheterna att formulera tvingande rättighetsregler av tillräckligt bestämd innebörd, som ger skydd åt alla de viktiga intressen som knyter sig till familjelivet, är emellertid betydande. En reglering av enstaka punkter skulle kunna tolkas så, att andra lika viktiga men mer svårdefinierade rättigheter skulle vara oskyddade. Vi har därför funnit att dessa intressen lämpligen bör beaktas i en bestämmelse av programmatisk karaktär. Den andra punkt där vi finner att propositionen uppvisar brister avser rätten till fackliga förhandlingar och stridsåtgärder. Visserligen föreslås föreningsfriheten lagfäst i 2 kap. 4 §, men denna rätt kan icke anses omfatta förhandlingsrätten och den rättsligt skyddade möjligheten att vidta normala och rimliga fackliga stridsåtgärder. Även denna rätt skyddas av internationella konventioner med för förpliktande verkan. Att regeringen i sitt förslag helt underlåtit att nämna så väsentliga och elementära rättigheter som förhandlingsrätten och rätten att vidta fackliga stridsåtgärder är så mycket märkligare som den i 2 kap. 3 § i en visserligen programmatisk regel velat stadfästa en betydligt mer speciell, kontroversiell, oklar och obestämd rätt för anställda till medinflytande. Det finns enligt vår mening intet bärande skäl varför rätten till fackliga förhandlingar och stridsåtgärder inte skulle förekomma i katalogen i 2 kap. 4 §. Den svåraste principfrågan i samband med en tvingande rättighetskatalog är hur det speciella grundlagsskyddet skall säkras utan att nödiga inskränkningar blir alltför svåra att genomföra. Flera olika tekniska modeller har diskuterats under grundlagsarbetets gång. Som framhållits ovan innebar grundlagberedningens förslag (7 kap. 2 §) i realiteten att de viktigaste fri- och rättigheterna saknade speciellt grundlagsskydd. De kunde åsidosättas genom vanlig lagstiftning. Regeringens förslag innebär på denna punkt ingen reell förbättring. Det stadgas i 2 kap. 4 § tredje stycket att det närmare innehållet i de frioch rättigheter och det skydd i övrigt som avses i paragrafen angives i den ordning som föreskrives i 8 kap. dvs. genom vanlig lagstiftning. Uttryckssättet är vilseledande. Att det närmare innehållet bestäms genom vanlig lag innebär att även de mest långtgående inskränkningar kan företas av en enda riksdag. Man kan tänka sig att grundlagsskyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna görs absolut, dvs. att varje inskränkning måste bestämmas i den för grundlagsstiftning stadgade ordningen. En sådan reglering kan av praktiska skäl inte gärna komma i fråga. En andra utväg är att i själva grundlagstexten inta de tillåtna inskränkningarna i grundrättigheterna, inte i detalj men tillräckligt preciserat för att rättstillämpande myndigheter skall få erforderlig ledning när de har att ta ställning till frågan om viss bestämmelse i den vanliga lagstiftningen hör hemma bland de tillåtna undantagen eller ej. På många sätt ter sig en dylik ordning som den mest tilltalande, även om den riskerar att tynga och förlänga grundlagstexten. är det uppenbart att den utformning av de enskilda rättighetsreglerna som denna lösning skulle erfordra är förhållandevis tidsödande och tekniskt krävande. Vi ser oss därför nödsakade att nu avstå från förslag i denna riktning. Som en tredje modell framstår regler av innebörd att sådan vanlig lagstiftning som innebär inskränkning i de skyddade grundrättigheterna kräver viss kvalificerad majoritet. Härigenom undgås det dröjsmål som det skulle innebära att kräva grundlagsändringsform för inskränkande lagstiftning, som möjligen kan brådska. Lagtexten tyngs inte över hövan. Det kan inte betraktas som orimligt att kräva en kvalificerad majoritet för inskränkningar i de grundrättigheter som anses självklara i demokratiska samhällen. Regler om kvalificerad majoritet förekommer också redan i propositionen (8 kap. 16 § om ändring i riksdagsordningen och 10 kap. 5 § andra stycket om överlåtande av rättskipnings- eller förvaltningsuppgift på internationell organisation eller dylikt). Inte heller synes det tekniska förfarandet vålla särskilt stora svårigheter. Gången av lagstiftningsärenden, där fråga är om inskränkning av grundlagsfäst rättighet eller grundlagsfäst skydd som avses i 2 kap. 4 §, skulle bli att vederbörande riksdagsutskott i sitt betänkande uttalar sin uppfattning i frågan om beslut med kvalificerad majoritet erfordras. Talmannen har på detta underlag att i vanlig ordning ta ställning till spörsmålet hur proposition skall ställas. Krav på kvalificerad majoritet skall enligt tilläggsbestämmelse 5.5.1 i propositionen till riksdagsordning särskilt anges. Bestrids talmannens bedömning inom , får ärendet hänskjutas till , som slutligt avgör huruvida kvalificerad majoritet erfordras eller ej (2 kap. 9 § riksdagsordningen enligt propositionen).