mot · FW02984 · 1973-01-26 00:00:00 — av m. fl. angående kommunernas ekonomi. Kommunerna har fått kämpa med allt större ekonomiska problem. Utvecklingen inger betänkligheter från flera synpunkter. Kommunalskatterna har nått en sådan höjd att det måste ses som en angelägenhet av största vikt att förebygga ytterligare höjningar. står det emellertid klart att både statsmakterna och de enskilda människorna kommer att ställa ökade krav på insatser och service från kommunernas sida även . En ytterst viktig aspekt på problemen är också, att den kommunala självstyrelsen utgör en hörnpelare för vårt folkstyre. Det är ett vitalt intresse att garantera, att inte en levande demokrati kvävs av övermäktiga ekonomiska problem. Då med denna motion aktualiserar de kommunalekonomiska frågorna i hela deras vidd, är det på grundval av en bestämd uppfattning om statens ansvar inte bara för att problemen blir lösta utan också för att de alls uppkommit och nått den storlek de häri dag. I stor utsträckning har det varit så att kommunerna fått bära det ekonomiska huvudansvaret för reformer som beslutats på riksplanet. Att reformarbetet bedrivits utan långsiktig planering och utan klar insikt om de ekonomiska konsekvenserna står utom all tvekan. Den kommunala verksamheten och därmed de kommunala utgifterna har expanderat kraftigt , särskilt . Den årliga tillväxttakten, räknad med fasta priser, var . Den hade stigit till i början och till . Expansionen belyses kanske bäst med en jämförelse mellan staten och kommunen. De statliga konsumtions- och investeringsutgiftema uppgick till eller av bruttonationalprodukten (BNP). Motsvarande tal var för kommunernas del eller av BNP. , hade de statliga utgifterna stigit till , vilket motsvarade 11,av BNP. De kommunala utgifterna hade stigit till , motsvarande av BNP. I de sist redovisade talen ingår inte tranfereringar av skilda slag. Tar man med även dessa, finner man att kommunernas totala utgifter var 1960 och 1970. Räknar man i stället med fasta priser, blir sistnämnda tal och ökningen . Några uppgifter om de kommunala investeringarna får komplettera bilden. ökade bruttoinvesteringarna från cirka 2,3 till . Omräknat till fasta priser innebär detta en ökning . Flera orsaker har samverkat till att driva fram den här skisserade kostnadsutvecklingen hos kommunerna. En faktor av grundläggande betydelse är den starka urbaniseringen. Som ett mått på omfattningen av denna process kan nämnas att antalet människor som bor i tätorter ökade från 4,5 till 6 miljoner . Denna koncentration av människor till tätorter har medfört stora kostnader för kommunerna. Utgifterna för statsbyggnad, gator och vägar, fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning samt liknande verksamhet ökade från något till nästan . De snabba omflyttningarna har också lett till betydande ökningar av utgifterna för bl. a. barn-, ungdoms- och fritidsverksamhet. Andra huvudorsaker till kostnadsutvecklingen har varit att staten ålagt kommunerna nya eller vidgade uppgifter och att kommunerna måst göra större insatser för att möta de ökade krav på samhällelig service som ställts av medborgarna. Primärkommunerna har fått nya och kostnadskrävande uppgifter bl. a. på undervisningsområdet, genom grundskolereformen, kommunaliseringen av gymnasieskolorna och den påbörjade utbyggnaden av vuxenutbildningen. En sektor som krävt allt större kostnader är också den sociala. Barntillsynen har byggts ut liksom åldrings- och handikappvården, bostadstilläggen för pensionärer och barnfamiljer har höjts väsentligt, fritidsverksamhet för barn och ungdom har krävt ökade utgifter osv. Vissa kostnadsposter har också fallit bort, bl. a. för polisväsendet och lokalhållning för tingsrätterna. För landstingen är sjukvårdssektorn helt dominerande. Dess snabba utbyggnad har föranlett nästan hela kostnadsökningen. Från staten har övertagits mentalsjukvården, vården av psykiskt utvecklingsstörda och den öppna sjukvården. Kostnaderna för olika verksamhetsgrenar har också ofta drivits i höjden genom bestämmelser, råd och anvisningar etc. från statliga myndigheter. Även kommunsammanläggningarna har bidragit till att öka de kommunala kostnaderna. Förvaltningsapparaten har sålunda vuxit kraftigt. Den nya kommunindelningsreformen har beslutats och genomförts av statsmakterna utan att de kommunalekonomiska konsekvenserna varit klarlagda. De första sammanläggningarna skedde 1967. Den senare var också, som redan nämnts, den period då de kommunala utgiftsökningarna var kraftigast. Staten har även på annat sätt ökat kommunernas kostnadsbörda. Mervärdeskatten och arbetsgivaravgiften är sålunda mycket stora utgiftsposter för både primärkommuner och landsting. De torde betyda cirka resp. per skattekrona. Som jämförelse kan nämnas att skatteutjämningsbidraget motsvarade per skattekrona. Som en följd av investeringarnas starka ökning har givetvis även kapitalkostnaderna skjutit i höjden. För att täcka amorteringar och räntor utdebiterade primärkommuner och landsting 1960 , motsvarande per skattekrona. hade dessa tal stigit till eller per skattekrona. hade kommunernas möjligheter att lånefinansiera sina investeringar begränsats. Utdebiteringen för direkt skattefinansiering av investeringar steg från till per skattekrona. Den här beskrivna utvecklingen har drivit fram kraftiga höjningar av kommunalskatten. Den lokala utdebiteringen för skatt till primärkommunerna och landsting steg från till per skattekrona. Om man beaktar det ökade skatteunderlaget i landet, finner man att kommunalskatten ökade räknat i fasta priser. För den enskilde skattebetalaren i vanliga inkomstlägen har utvecklingen medfört att kommunalskatten blivit betydligt mera betungande än den statliga inkomstskatten. Vid en utdebitering av per skattekrona väger kommunalskatten tyngre ännu vid en beskattningsbar inkomst på . Eftersom kommunalskatteuttaget är proportionellt, blir skatten särskilt betungande för de lägre inkomsttagarna. Att undvika ytterligare höjningar av utdebiteringen är därför angeläget bl. a. från jämlikhetssynpunkt. Statsbidragens utveckling och betydelse Statsbidragen svarade för 23,av primärkommunernas inkomster . Andelen var 1970, dvs. statsbidragen hade inte fått någon ökad betydelse trots att en så kostnadskrävande uppgift som gymnasieundervisningen förts över till kommunerna och dessa fått väsentligt ökade uppgifter i övrigt. För landstingens del har statsbidragens andel av omkostnaderna stigit från till . Denna blygsamma ökning uppväger emellertid ingalunda de kostnader som landstingen åsamkats genom nya uppgifter på sjukvårdsområdet som överförts till dem från staten. De statliga skatteutjämningsbidragen har trots de beloppsmässiga höjningarna fått minskad betydelse relativt sett. De bidrag som utgick ortsavdragsreform - motsvarade per skattekrona för primärkommunerna och för samtliga kommuner. De skatteutjämningsbidrag som utgick motsvarade för primärkommunerna endast per skattekrona och för samtliga 1* 1973. Då måste också beaktas att det nuvarande bidraget innefattar ersättning för vissa ganska betydande speciella bidrag som utgick tidigare men avvecklades i samband med att det nuvarande skatteutjämningssystemet infördes. Man bör i detta sammanhang också erinra om de tidigare nämnda statliga pålagorna i form av mervärdeskatt och arbetsgivaravgift. Man kan här tala om kommunbidrag till staten. Den statliga utredningen om kommunernas ekonomi Mot den här angivna bakgrunden har väckt motioner i om åtgärder för att förbättra kommunernas ekonomiska situation. vanns 1969 för en framställning till regeringen om en översyn av skatteutjämningssystemet och av kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Endast den förra frågan uppdrogs emellertid åt den utredning som regeringen tillsatte 1970, skatteutjämningsrevisionen. Efter förnyade motionskrav och ännu en framställning av tillkallades ytterligare en utredning om den kommunala ekonomin. Inte heller den nya kommittén har emellertid fått ett allsidigt utredningsuppdrag som svarar mot lägets krav. Mot direktiven måste också anmärkas att de fått en för kommunerna alltför negativ inriktning och att de ger en missvisande bild av bakgrunden till dagens situation. Finansministern framhåller i direktiven att den kommunala verksamheten undergått en mycket kraftig utökning under de båda . På framstår en fortsatt expansion av samma storlek som klart oförenlig med kravet på en balanserad samhällsutveckling. Kommittén har ålagts att överväga olika möjligheter för att nedbringa den kommunala utgiftsökningen till en nivå som står i bättre överensstämmelse med tillväxten i landets totala inkomster och produktionskapacitet. Det medges att den kommunala expansionen till viss del förklaras av att statsmakterna ålagt kommunerna nya uppgifter och även i övrigt fattat vissa beslut som haft återverkningar på de kommunala utgifterna. Emellertid har staten också, framhåller finansministern, tagit på sig en betydande del av ansvaret för finansieringen av de utgiftsökningar som kommunerna förorsakats. Den bild av statens ansvar och insatser, som tecknas i kommittédirektiven, är klart missvisande. Detta har framgått att vad som utvecklats här i det föregående. Det kan tilläggas att av de kommunala utgifterna går till ändamål som på ett eller annat sätt reglerats av staten men att staten inte bidrar till kostnaderna med mer än . 1 kommittédirektiven anförs att statsbidragen till kommunerna vuxit . En fortsättning av denna utveckling framstår inte som meningsfull, uttalar finansministern, eftersom finansiering genom statsbidrag i sista hand drabbar de medborgare som även är kommunala skattebetalare. I stället bör kommittén pröva frågan om en begränsning av den kommunala beskattningsrätten, begränsning av den kommunala expansionen genom fysiska regleringar eller en kvantitativ reglering av lånefinansieringen. Mot denna inriktning av utredningsarbetet kan flera invändningar resas. Frågan om begränsning av den kommunala beskattningsrätten är ytterst ömtålig. Denna rätt har alltid ansetts ha grundläggande betydelse för den kommunala självständigheten. Vi vill erinra om att frågan behandlats under arbetet på en ny författning. Både i remissyttranden och på annat sätt framfördes kritik mot att författningsutredningen inte berett grundlagsskydd åt kommunernas beskattningsrätt. Även länsdemokratiutredningen anförde denna mening i sitt betänkande Författningsfrågan och det kommunala sambandet (SOU 1965:54 s. 99). Den kommunala beskattningsrätten som innebär att kommunerna utan inblandning från statens sida äger fritt bestämma skattesatsernas höjd hade enligt utredningen i väsentlig mån bidragit till den kommunala självstyrelsens lyckosamma utveckling i och borde därför grundlagfästas. Dessa synpunkter föranledde dåvarande justitieministern att göra följande uttalande i direktiven för grundlagberedningen 1966: Kommunernas rätt att själva bestämma de kommunala skattesatsernas höjd är uppenbarligen av grundläggande betydelse för den viktiga del av vår demokrati, som bär den kommunala självstyrelsens namn. Frågan om grundlagsskydd för denna beskattningsrätt bör därför icke förbigås i det fortsatta arbetet på en ny grundlag. Samma befogenhet som justitieministern ville grundlagstrygga 1966 är alltså finansministern 1971 benägen att inskränka. Enligt vår mening finns inte motiv för en så kraftig svängning i uppfattningen. Ett ingrepp av denna djupgående karaktär bör i vart fall inte övervägas inom ramen för en utredning med rent ekonomiskt-tekniska uppgifter utan måste sättas in i ett större perspektiv. I detta sammanhang vill vi även något beröra ett uttalande som gjorts i kommittédirektiven om landstingen. Det kan inte uteslutas, anför finansministern, att den snabba landstingskommunala expansionen delvis är betingad av att man tillerkänt huvudmännen för i stort sett ett enda område, hälso- och sjukvården, en självständig beskattningsrätt. Kommittén bör därför undersöka vilka samordningsformer som är möjliga för att vid den primär- och landstingskommunala utdebiteringen åstadkomma en effektivare avvägning mellan olika kommunala konsumtionsändamål och en för hela det kommunala området överbryggande utgiftsprövning. Som vi framhållit i en annan motion står hela skrivningen om landstingen i strid med tanken på en utbyggd länsdemokrati, som det bör vara en viktig uppgift för länsberedningen att pröva. Oavsett detta måste man konstatera att direktiven även i denna del gått in på en ytterligt både ömtålig och tekniskt svår fråga som svårligen kan prövas inom ramen för detta utredningsarbete utan måste sättas in i ett större perspektiv. Man lär inte kunna finna ett system för en samlad utgiftsprövning utan att gå in på de övergripande frågorna om kommunernas ställning och uppgifter i Över huvud taget anvisar kommittédirektiven enligt vår mening inga framkomliga vägar till positiva lösningar av de aktuella problemen. Mot denna bakgrund har vi ansett det angeläget att på nytt aktualisera frågorna i hela deras vidd genom denna motion. Huvudfrågor i detta sammanhang En huvudfråga, som ofrånkomligen måste tas upp i detta sammanhang, gäller kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. har också både 1969 och 1971 särskilt begärt att detta frågekomplex skall bli föremål för prövning. Kommitte'direktiven innehåller emellertid ingenting härom utöver det förut citerade uttalandet att det inte syns meningsfullt att ytterligare öka statsbidragen. Som en utgångspunkt för all diskussion om dessa frågor bör gälla, att det är angeläget att begränsa utgiftsexpansionen inte bara hos kommunerna utan inom den offentliga sektorn i dess helhet. Håller man fast vid detta, finner man att problemen väsentligen innefattar fördelningsfrågor, vilkas lösning inte behöver få några avgörande samhällsekonomiska konsekvenser. Det gäller fördelningen av kostnaderna för samhällsverksamheten mellan stat och kommun, mellan kommunerna inbördes etc. En ändrad kostnadsfördelning kan få stor betydelse både för den kommunala demokratin och för jämlika levnadsbetingelser i skilda kommuner. Särskilt måste man uppmärksamma att de kommunala behoven ingalunda står i någon bestämd relation till skatteunderlaget. Till följd av befolkningsomflyttningarna har det tvärtom i stor utsträckning blivit så att särskilt stora behov uppkommit i kommuner med en från skattesynpunkt ogynnsam befolkningssammansättning. Det gäller både avflyttningskommuner i glesbygden och inflyttningskommuner kring storstäderna och på andra håll. Som exempel på utgifter för vilka staten snarare än kommunerna borde svara kan anföras de för bostadstillägg till pensionärer och de för barntillsyn och skyddade verkstäder. Även om kostnadsansvaret överförs på staten, bör naturligtvis ett lokalt och kommunalt inflytande över verksamheten finnas kvar. En ändrad kostnadsfördelning torde vara en förutsättning för att förbättra kommunernas ekonomiska situation på . Genom att utesluta dessa frågor har kommittédirektiven gett utredningsarbetet en inriktning som i bästa fall kan medföra att problemen inte förvärras och i sämsta fall kan leda till betydande nackdelar för den kommunala demokratin. Positiva lösningar av problemen torde vidare förutsätta att man går in på de viktigare kommunala verksamhetsområdena och granskar möjligheterna till besparingar på längre och kortare sikt. av de totala kommunala utgifterna för konsumtionsändamål avser de tre områdena utbildning, hälso- och sjukvård samt social omvårdnad. i det följande i särskilda avsnitt anföra synpunkter på ett vart av dessa områden. Ett kort avsnitt ägnas också frågorna om skatteutjämnings- och statsbidragssystemens utformning . Undervisningen är primärkommunernas största utgiftspost. Den svarar för omkring 1/4 av alla kostnader. Detta har blivit en följd av att kommunerna till stor del fick åta sig kostnaderna för 1950- och 1960-talets slutreformer. Totalkostnaden för elev och år fördelar sig ungefär lika på stat och kommun. Den senaste långtidsutredningen har räknat med att de kommunala nettokostnaderna kommer att öka för och för gymnasieskolan med 6,. Detta beror väsentligen på ökat elevantal men också på höjd ambitionsnivå, främst i fråga om elevvård och läromedel. Ovanpå dessa kostnader kommer de för den starkt expanderande vuxenutbildningen. Det är uppenbart att man måste följa kostnadsutvecklingen på denna sektor mycket noggrant om man skulle kunna komma till rätta med kommunernas ekonomiska situation. Höga krav måste ställas på förutseende planering i fråga om elevantal, lokalisering, byggnadsutformning etc. Vid denna planering framstår det som särskilt viktigt att prioritera mindre skolenheter. Den pågående centraliseringen till stora enheter är olycklig från flera synpunkter, bl. a. kommunalekonomiska. Den medför t. ex. ökade kostnader för skolskjutsar och specialinsatser av skilda slag, som stannar på kommunerna utan möjlighet till statsbidrag. Stora enheter medför inte heller någon god skolmiljö för eleverna. Vid planeringen av nya bostadsområden och nya skolor måste man eftersträva att lokalerna skall kunna utnyttjas kontinuerligt. Ett större mått av integration mellan skolor och andra lokaler bör kunna uppnås. Flexibla lästider och en starkare förankring av yrkesutbildningen direkt på arbetsplatserna bör prövas. Man bör också så långt som möjligt ta till vara möjligheterna att utnyttja befintliga skolor så att gjorda investeringar inte blir onyttiga. Andra viktiga synpunkter är bl. a. följande. De brant stigande läromedelskostnaderna kräver ökad uppmärksamhet . Vidare bör man beakta att kostnadsutvecklingen på området i väsentlig mån drives på av att kommunerna har att följa en mängd kostnadskrävande bestämmelser som utfärdats inom departement och ämbetsverk. Synpunkter på hälso- och sjukvårdssektorn Denna sektor svarar för mera än av landstingens utgifter. fyrdubblades samhällets nettokostnader för hälso- och sjukvård. Kostnaderna steg från 1960 till 1970. Detta berodde till stor del på en tidigt fastlagd hög ambitionsnivå. Hälso- och sjukvården speglar olika brister i samhället, t. ex. brister i arbetslivet och i boendemiljöerna. Av grundläggande betydelse är därför att samhället anpassas till människornas fysiska och psykiska förutsättningar. Åtgärder måste vidtas på en rad områden för att minska vårdbehovet. Över huvud taget måste den långsiktiga satsningen vara av förebyggande karaktär. Arbetsmiljöerna måste förbättras, arbetarskydd och företagshälsovård måste byggas ut, effektiva informationskampanjer måste bedrivas i syfte att ge ökade kunskaper om hygien, kostfrågor, motion osv. Av betydelse i detta sammanhang är också skärpta säkerhetskrav inom trafiken, förbättrade försäkringsanordningar som täcker vårdkostnaderna vid olyckor etc. Sjukvårdens organisation och uppbyggnad kan säkert utformas på ett mindre kostnadskrävande sätt . Det finns anledning att ompröva sjukhusens organisatoriska och administrativa uppbyggnad. Särskilt gäller detta storsjukhusen. Angeläget är också att man noga följer personalutvecklingen, som visar en hastigt uppåtgående tendens inte minst vad gäller administrativ personal. Samhället måste satsa på öppen vård för att förebygga orimlig kostnadsutveckling för sjukhusvård. Givetvis måste en samordning ske mellan öppen vård och sjukhusvård. Målet måste vara att det finns en allmän läkarstation/vårdcentral i varje kommunblock. Förutom att detta är ekonomiskt riktigt innebär det en angelägen närservice för människorna. Hemsjukvård, kompletterad med rehabiliteringsverksamhet, är en vårdform som bör byggas ut . Den är både lämplig och mindre kostnadskrävande än sluten vård. Samarbetet mellan primärkommuner och landsting måste utvecklas på vårdsektorn i stort. Sambandet mellan olika vård- och hjälpformer måste uppmärksammas. Att närliggande verksamheter har skilda huvudmän får inte leda till onödiga kostnader. Synpunkter på den sociala sektorn De direkta omsorgerna om människorna åligger i första hand kommunerna. Socialvårdens andel av de totala kommunala kostnaderna är . Ser man i stället till nettokostnaderna tar emellertid socialvården . har räknat med att kommunernas kostnader kommer att stiga , dvs. att de skall nästan fördubblas . Det är av största vikt att inriktningen av den sociala verksamheten blir sådan, att bästa möjliga effekt nås för de enskildas trygghet som kostnadsutvecklingen hålls inom rimliga gränser. Det är också ofrånkomligt att staten åtar sig ett större ansvar för den sociala grundtryggheten. Man bör t. ex. närmare undersöka möjligheterna att införa ett minimiinkomstsystem. Staten bör vidare bära kostnaderna för ett grundbelopp i de kommunala bostadstilläggen. Ett allmänt statligt vårdbidrag för barn bör införas. Staten bör också ta ett större ekonomiskt ansvar för barntillsynen. De kommunala kostnaderna påverkas av konjunktursvackor. Behoven av socialunderstöd ökar, och kommunerna får besörja beredskapsarbeten i betydande omfattning. Det är oriktigt att kostnader, som orsakas av konjunktursvårigheter, på detta sätt övervältras på kommunerna. Redan från kommunalekonomisk synpunkt får t. ex. en allmän arbetslöshetsförsäkring hälsas med tillfredsställelse. Även på den sociala sektorn är givetvis den framtida kostnadsutvecklingen avhängig av samhällsplaneringen i stort. En bättre planering med bättre boendemiljöer etc. minskar de sociala kostnaderna. Tunga poster, som kräver större insatser avser omsorger om de äldre och tillsynen av de yngsta. De äldres problem kräver ökad uppmärksamhet. Det är från både mänskliga och ekonomiska synpunkter riktigast att sträva efter att de gamla får bo kvar i sin hemmiljö. En väl utbyggd hemhjälpsverksamhet, dagvård, hemsjukvård m. m., är nödvändiga inslag i en sådan utveckling. Barntillsynen är redan nu en mycket kostnadskrävande verksamhet för kommunerna. Nettokostnaden per daghemsplats kan beräknas till , varav staten endast betalar ca . Emellertid är barntillsynen ännu långtifrån utbyggd så att den motsvarar det faktiska behovet. Vid den fortsatta utbyggnaden bör uppmärksammas att familjedaghem är en värdefull komplettering av barnstugeverksamheten. En allmän strävan måste också vara att skapa bättre valfrihet mellan arbete i hemmet och förvärvsarbete. Här har ett statligt vårdnadsbidrag stor betydelse. Det nuvarande skatteutjämningsbidraget ersatte fr. o. m. 1966 det tidigare utgående bidraget till skattetyngda kommuner samt vissa speciella statsbidrag. Efter framställning av har den förut nämnda skatteutjämningsrevisionen verkställt en allmän översyn av systemet. Dess förslag syns i det väsentliga innebära förbättringar. Vissa ytterligare jämkningar är emellertid befogade. Den nuvarande reduceringsregeln, som medför nackdelar för kommuner med låg utdebitering, bör avskaffas. Vidare bör alla kommuner, som inte når upp till medelskattekraften enligt förslagets regler, garanteras utfyllnad till denna nivå. Uppräkningen bör också ske för kommuner med ogynnsam befolkningsfördelning, långa avstånd, hårt klimat eller liknande särskilda förhållanden. Dessa frågor får tas upp närmare då propositionen framlagts på grundval av skatteutjämningsrevisionens förslag. Om statsbidragssystemet i övrigt vill vi framhålla följande huvudsynpunkter. De olika typer av statsbidrag som finns bör om möjligt ersättas med schablonmässiga bidrag. Dessa bör utformas som grundbidrag med skatteutjämningseffekt, och vid konstruktionen bör beaktas sådana faktorer som åldersfördelning, tätortsgrad etc. Ett sådant system skulle stimulera till bättre hushållning och dessutom ligga i linje med kraven på decentralisering och en stärkt självstyrelse. Man bör också särskilt beakta att statliga bidrag i form av s. k. stimulansbidrag utgjort en kostnadspådrivande faktor. Det är inte möjligt att utveckla och analysera de här upptagna frågorna närmare inom ramen för en riksdagsmotion. Avslutningsvis vill vi i korthet anföra ett par synpunkter av allmän karaktär.