mot · FW021707 · 1973-04-03 00:00:00 — av m. fl. i anledning av Kungl. Maj:ts proposition 1973:55 angående omlokalisering av viss statlig verksamhet. I motion till riksdag (1971:291) föreslog att väsentliga statliga förvaltningsuppgifter borde decentraliseras till regional och lokal nivå. Motiven för en sådan decentralisering av arbetsuppgifter och delegering av beslutanderätt var att minska avståndet mellan beslutsfattande myndighet och de människor som berörs av besluten och att få en jämnare fördelning av arbetstillfällen inom den statliga förvaltningen. beslutade i annat sammanhang om en avsevärd utflyttning av ämbetsverk från . Majoriteten av riksdagsgrupp biträdde det beslutet. Vi upprepade emellertid i det sammanhanget vårt krav på en belysning av decentralisering av den statliga förvaltningen och framhöll att den metoden torde innebära större regionalpolitiska effekter än utlokalisering (1971:1296). I motionen krävdes vidare att det fortsatta utredningsarbetet måste genomföras i samverkan med berörda myndigheter och personalorganisationer och ge utrymme för principiell diskussion och inträngande analys. Vi krävde därför att det fortsatta utredningsarbetet borde få en parlamentarisk förankring. I motion till riksdag (1972:204) utvecklades syn på dessa ting. Där preciserades de direktiv som vi menade borde ligga till grund för en utredning om verkens möjligheter att sprida sin verksamhet över landet. Alla dessa motionskrav har avslagits av riksdagsmajoriteten. Regeringen har för lagt fram sitt förslag om en andra etapp av utflyttning av statliga verk från . Trots de krav som förts fram från samt från andra partier och organisationer för att få decentraliseringsalternativet belyst, har regeringen inte heller den här gången villfarit dessa önskemål. Det kan inte skyllas på tidsbrist eftersom önskemålen härom framförts enträget . Brister i regeringens förslag Det är en mycket allvarlig brist i regeringens förslag till utflyttning av statliga verk, att inte decentraliseringsalternativet tas upp till behandling. Det är emellertid inte den enda bristen. a) Kostnaderna för utflyttningen har belysts utomordentligt rapsodiskt. Med hänsyn till kostnadernas storlek är det förvånande att regeringen så lätt skilt sig från den uppgiften. Mycket talar för att de totala kostnaderna för hela samhällsekonomin vida överstiger de utgifter som redovisas i propositionen. 1 1973.3 sami. b) Utsikterna för den personal som inte kan följa med utflyttningen att erhålla annat likvärdigt arbete har inte redovisats. Inte heller har frågan om vilka möjligheter medföljande familjemedlemmar har att få arbete på den nya bosättningsorten besvarats. c) Till de mycket allvarliga bristerna i propositionen hör vidare att den påverkan som utflyttningen får på effektiviteten i förvaltningen inte belysts. De stora förändringar som en omlokalisering av ett verk innebär borde föranleda att möjligheterna till rationalisering, sammanläggning och utbyggt samarbete mellan olika enheter utreds. d) Den första etappen av utflyttningen av statliga verk kommer att ge erfarenheter som det från alla utgångspunkter är värdefullt att avvakta, innan fattar beslut om en mera omfattande utflyttning av hela ämbetsverk. Mot denna bakgrund föreslår vi att uppskjuter sitt ställningstagande om ytterligare utflyttning av statliga verk till dess de frågor som ovan berörts utretts mera ingående och den samlade erfarenhet som genomförandet av första etappen ger kan läggas till grund för beslut. Decentralisering av central statlig förvaltning Decentralisering av verksamheter och beslutsfunktioner inom statlig förvaltning är ett medel att sprida arbetstillfällen jämnare i landet. I begreppet decentralisering lägger vi då in såväl geografisk fördelning av arbetsuppgifterna, i syfte att komma närmare dem som efterfrågar service eller berörs av besluten, som överförande av beslutanderätten till regionala och lokala instanser. Ett minimikrav borde vara att alltid undersöka möjligheterna till decentralisering när expansion av en verksamhet planeras eller nya enheter skall byggas upp. En ständigt pågående decentraliseringssträvan skulle sannolikt innebära större avlastning av trycket på än att lyfta ut stora enheter i ett sammanhang. Därtill kommer att det skulle vara lättare att harmoniskt väva in denna typ av utflyttning i såväl som de mottagande kommunernas och verkens planering. Redan i motionen 1972:204 konstaterade vi bl. a. av denna anledning att de kostnadsmässiga och effektivitetsmässiga analyser som flera verk gjort tyder på att det metodiska greppet bakom beslut icke bör upprepas. Decentraliseringen av arbetsuppgifter till lägre nivåer innebär vidare att länsstyrelser och andra länsmyndigheter samt förvaltningar i större utsträckning ombesörjer den regionalt inriktade servicen och primärkommunerna den lokalt inriktade. Genom centralt utfärdade generella anvisningar och statsbidragsbestämmelser kan beslutsfattandet delegeras utan nämnvärda risker för ojämn kvalitet i serviceutbudet. Där överföring av arbetsuppgifter från centrala till regionala och lokala myndigheter inte är möjlig bör respektive verk undersöka möjligheterna att bygga upp eller utvidga egna regionala och lokala enheter som ersättning för en expanderande central förvaltning. Investeringsbehovet för lokalanskaffningen i inflyttningsorterna för andra etappen har schablonmässigt beräknats till 420 milj. kr. Kapitalinvesteringarna förutsätts i propositionen liksom i utredningen inte representera någon egentlig merkostnad utan en tidigareläggning och geografisk omfördelning av investeringar, som ändå skulle komma till stånd . Ur ekonomisk synvinkel är det inte utan betydelse att det kommer att bli fråga om tidigareläggningar av investeringsutgifter. En dylik tidigareläggning innebär i och för sig alltid en merkostnad i jämförelse med det läget att samma investering skulle kommit till utförande . Merkostnadens storlek kan enklast mätas genom att beräkna de två i tiden skilda investeringarna i nuvärde. En tidigareläggning med av det i andra utflyttningsprogrammet ingående nyinvesteringsprogrammet innebär en merkostnad vid jämförelse med nuvärdena (diskonterade efter ränta) av storleksordningen 200 milj. kr. Det kan i detta sammanhang vara befogat att erinra om att i sin lokalförsörjningsplan 1971 beräknade kostnaderna för planerade investeringar i med byggstart avseende förvaltningslokaler samt statens bakteriologiska laboratorium till ca 250 milj. kr. Investeringsutgifterna för lokalanskaffning åt utflyttningsmyndigheterna uppgår till sammanlagt 956 milj. kr. Därtill bör läggas de investeringar som ändå måste ske för lokalanskaffning i . Investeringarna för lokalanskaffning för den första etappen beräknades i utredningen och propositionen till ca 280 milj. kr., exkl. markkostnader. I beloppet var inte inräknat kostnaderna för försvarets utbildningsanstalter i . beräknar investeringarna till 535 milj. kr., exkl. markkostnader. I beloppet ingår inte lokalkostnader för , och skogshögskolan. Kostnaderna för försvarets utbildningsanstalter i är frånräknade. Lokalanskaffningskostnaderna, sådana de nu med mera fullständigt material kan beräknas, visar sig således bli avsevärt högre än vad som angavs i utredningen och propositionen vid riksdagsbeslutet. Flera omständigheter tyder på att också de i nu föreliggande proposition angivna kostnaderna för utflyttningen är starkt underskattade. Det är icke möjligt att inom ramen för en motion företa en fullständig genomgång av kostnadsberäkningarna. Som exempel på att kostnaderna sannolikt kommer att bli vida större än vad de nu presenterade siffrorna utvisar kan dock nämnas att FOA i sitt remissyttrande uppskattar de direkta förlusterna vid flyttning till ca 200 milj. kr. Då har beaktats kostnader för flyttning, intrimning av utrustning, produktionsbortfall härigenom och genom kompetensförluster, löpande fördyringar samt investeringskostnader. De samhällsekonomiska förlusterna uppskattar FOA till belopp av minst samma storlek. 1 * 19 73. Lokaliseringsdelegationen har begränsat sig till att redovisa en av FOA till FU-69 uppskattad flyttnings- och stilleståndskostnad om 30 ä 50 milj. kr. och diskuterar därutöver mycket flyktigt vissa investeringskostnader gällande FOA:s anläggningar. Delegationen går alltså inte in på någon närmare utredning och analys av de ekonomiska konsekvenserna för FOA vid den föreslagna och på fyra olika orter splittrade omlokaliseringen. Det finns ingen anledning förutsätta att FOA vid sina beräkningar av kostnadskonsekvenserna inte skulle ha någon saklig grund för sitt påstående. Detta kan därför inte utan vidare läggas åt sidan utan något som helst beaktande. Investeringsutgifterna för lokalanskaffningen för den första utflyttningsetappen visar sig såsom tidigare nämnts bli nästan dubbelt så stora som beräknades i samband med beslutet. Denna uppseendeväckande avvikelse ger anledning att ställa sig tvivlande till de kostnadsberäkningar som föreligger för den föreslagna andra utflyttningsetappen, även om dessa är gjorda med betydligt större omsorg. Finansministern går i propositionen inte närmare in på kostnadsberäkningarna, trots att de uppgifter som framkommit under remissbehandlingen rimligen borde ha gett anledning till en förnyad genomgång av kostnadssidan. Det bör därför finnas starka skäl för utskottet att vid sin behandling av ärendet låta företa en sådan genomgång. Det är statsmakternas skyldighet att ta all möjlig hänsyn till den enskilda människans krav vid byte av arbete och bostadsort som är framtvingat av statsmakternas egna beslut eller brist på beslut. En aktiv regionalpolitik skall syfta till att minska de ofrivilliga uppbrotten från arbete och bostadsort. Vi framför i annan motion våra förslag för att ytterligare förstärka statsmakternas möjligheter härvidlag. Utflyttningen av hela ämbetsverk kommer oundvikligen att innebära stora såväl sociala som ekonomiska påfrestningar för flera tusentals familjer och enskilda. För familjer, där båda makarna är förvärvsarbetande, kan det i många fall bli svårt att bereda medföljande make/maka arbete på den nya orten. Det är i hög grad förvånande att varken utredningen eller departementschefen gått djupare in på denna fråga. Man har icke ens ansett sig böra ta reda på hur många personer det gäller. Av de uppgifter som framkommit under remissbehandlingen kan man uppskatta antalet till mellan 5 000 och 6 000 personer. Svårigheterna härrör naturligtvis från det förhållandet att det blir fråga om ett förhållandevis stort antal som skall beredas sysselsättning på en ny ort. Riskerna är därför uppenbara att arbetsmarknaden på inflyttningsorten förvärras genom ett stort samlat utbud av arbetskraft (varav den dominerande delen kvinnlig). Risken för arbetslöshet bland nu förvärvsarbetande familjemedlemmar till omlokaliserade anställda är därför stor. Med nuvarande orättvisa mönster på arbetsmarknaden kommer detta till alldeles övervägande delen att drabba kvinnorna. Detta är också av samhällsekonomiskt intresse. För att illustrera detta kan vi anta att hälften av de nu förvärvsarbetande anhöriga icke kan beredas arbete efter utflyttningen. Med en genomsnittsinkomst av 30 000 å . är det fråga om ett samlat inkomstbortfall av ca 100 milj. kr. för år räknat. Skattebortfallet rör sig om ca 30 milj. kr. En väl planerad och genomtänkt decentralisering av arbetet i ett statligt verk medför att flera goda syften uppnås . Många människor upplever f. n. vanmakt inför möjligheterna att påverka beslut som fattas centralt i exempelvis Ett ökat lokalt inflytande och vidgad självbestämmanderätt är därför motiverat utifrån kravet på en fördjupning av de demokratiska arbetsmetoderna. Det torde dessutom vara till fördel för effektiviteten i förvaltningen och gynna arbetsatmosfär och arbetsglädje. Ett oavvisligt krav vid organisatoriska förändringar är att den administrativa effektiviteten icke skadas. Tvärtom bör målsättningen vara att höja den. Det är olyckligt om sådana åtgärder vidtas att verkens självständiga roll och inflytande försvagas. Det kan förstärka och påskynda den från flera synpunkter olyckliga tendensen till maktförskjutning från ämbetsverk till statsdepartementen. Resultatet därav kan bli ökad politisering av administrationen och ytterligare maktkoncentration i stället för spridning av reella beslutsfunktioner. I det utredningsarbete som har föregått det nu framlagda förslaget har ett flertal expertundersökningar gjorts av de offentliga organens kontaktberoende, bl. a. genom en särskild kommunikationsundersökning (KOMM71) och analyser av denna. Detta material tyder på att utlokaliseringen av hela centrala verk och myndigheter från kommer generellt att medföra en försämring av verkens och myndigheternas funktionsförmåga. Graden av försämringen kan vara varierande. Statskontoret framhåller i en rapport att de kontaktproblem som kan bli följden av en omlokalisering torde enligt samstämmiga bedömningar bli mycket kännbara i form av längre och tätare resor för att upprätthålla nödvändiga personkontakter. Något material föreligger inte som kan utgöra underlag för slutsatser om omfattningen av nedsatt funktionsförmåga i det enskilda fallet. Trots att sålunda vissa grundläggande och värdefulla expertstudier har gjorts inom ramen för den andra utredningsetappen saknas uttömmande utredning om vad en utflyttning medför för funktionsförmågan enskilt för det berörda verket. Det må medgivas att sådana avgränsade undersökningar skulle kompliceras av att funktionsförmågan för visst enskilt verk påverkas av lokaliseringen av övriga nu i befintliga verk. Men även ett mera ingående studium av det enskilda verket skulle, trots hypotesen att samtliga övriga verk skulle ligga kvar i , ha erbjudit ett mera konkret faktamaterial än vad som är fallet. Det måste därför konstateras att utredningsmaterialet a. på denna punkt fortfarande lider av allvarliga brister. Som en särskilt allvarlig brist i nu föreliggande utredningsmaterial är att närmare analys ej skett av myndigheternas kontaktnät utanför myndighetskretsen. Exempel på verklig decentralisering I anslutning till det uppdrag som statskontoret erhållit av delegationen för lokalisering av viss statlig verksamhet och som avser utredning av förutsättningarna att flytta vissa statliga verk eller delar av verk från har bl. a. presenterat preliminära resultat av verkets långsiktiga planering. Utgångspunkten för har varit den ogynnsamma kostnadsutvecklingen och sökandet efter effektiviseringsmöjligheter. Lösningen på problemet angavs i utredningsrapporten vara en tämligen långtgående utflyttning av arbetsuppgifter från centralförvaltningen till regionala och lokala enheter. har förklarat att det framstår som i högsta grad angeläget att de nödvändiga organisationsförändringarna härför genomförs, om en lugnare kostnadsutveckling och en större effektivitet skall nås. Verksledningen räknar med att, som en följd av en sådan omorganisation, personalstyrkan vid centralförvaltningen i skall kunna reduceras till hälften av den nuvarande. Också har i samarbete med statskontoret inlett arbetet med en omorganisation som genom decentralisering av arbetsuppgifter från till regional nivå skall öka effektiviteten. 1 en skrivelse från företagsnämnden vid sammanfattas syftet med detta arbete på följande sätt: Om intentionerna i denna omorganisationsutredning kan fullföljas skulle en gradvis omställning kunna ske till förstärkta regionala enheter. Resultatet blir då en reell decentralisering en decentralisering av funktioner. egna utvecklingssträvanden samordnas därigenom med de regionalpolitiska målen, sådana som de uttalats genom beslut. Man undviker också störningar i den pågående verksamheten och begränsar svårigheterna för den berörda personalen. Det borde vara angeläget att genomföra liknande undersökningar i andra verk. Vi föreslår därför att regeringen ger samtliga verk, som inte berördes av utlokaliseringsbeslut , i uppdrag att utreda förutsättningarna för att genom decentralisering av arbetsuppgifter och delegering av befogenheter minska den centrala förvaltningen i samt möjligheterna att inlemma detta i det inre effektiviseringsarbetet. De verk som omfattades av beslut torde vara så absorberade av arbetet med omlokaliseringen att de inte nu bör åläggas denna arbetsuppgift. De enheter inom t. ex. ett verk som är mycket kontaktintensiva behöver ligga i nära anslutning till motsvarande enheter i andra verk, kanslihus och organisationer. Det innebär därför ett erkännande av att det finns verksamheter inom verken för vilka alternativa lokaliseringar inte existerar eller är mycket olämpliga. De negativa verkningar som kan uppkomma genom att tvinga ut även dessa funktioner från undviks om man väljer decentraliseringsvägen. Närmare undersökning kommer sannolikt att visa att möjligheterna till decentralisering är större än vad som vid första påseende verkar troligt. Utredningsdirektiven bör uppta olika alternativ för graden av utflyttning från , t. ex. att efter en tioårsperiods slut ha , respektive kvar av det nuvarande antalet anställda i den centrala förvaltningen. Undersökningen bör vidare klargöra effekterna på förvaltningens effektivitet. Härigenom ges möjligheter att väga samman kravet på nedbantning av den centrala förvaltningen med kravet på bibehållen eller förbättrad effektivitet. I utredningsuppdraget skall också ingå en kartläggning beträffande personalens önskemål. Villigheten att flytta, vilka villkor som skall uppfyllas för att en förflyttning skall vara acceptabel respektive önskvärd, till vilket primärt centrum man helst vill flytta, när förflyttning lämpligast bör ske är frågor som personalen bör ges tillfälle att besvara. För att inte dessa utredningar skall dra ut bör uppdraget gå till respektive verk och institution i stället för till en enda kommitté. Samhällets regionalpolitiska ansträngningar bör inriktas på att öka människornas valfrihet i fråga om sysselsättning och bostadsort. Det måste då konstateras att målet om valfrihet i detta avseende för många människor betyder att få bo kvar på den nuvarande bostadsorten. En sysselsättningsstimulerande regionalpolitik är därför en nödvändighet, om valfriheten skall kunna ökas. Tillväxten av storstäderna har stannat av och t. o. m. vänts i viss minskning av folkmängden. Behovet av en effektiv och framsynt regionalpolitik är därför fortfarande lika starkt som förut. Vad det nu gäller är att motverka de faktorer som skulle kunna medföra en ny inflyttningsvåg till främst . Det har den dubbla positiva effekten att det möjliggör planeringen av en bättre storstad för de människor som redan bor där som det är nödvändigt för att inte utarma andra delar av landet. Både den för snabba och den för starka koncentrationen och den för hastiga och för drastiska avfolkningen skapar allvarliga problem som försämrar villkoren för människorna. I en motion i anledning av propositionen 1973:50 kommer att ånyo lägga fram sin syn på den regionalpolitiska stödverksamheten. Det regeringsförslag som här behandlas är emellertid också det motiverat främst av regionalpolitiska skäl. Det är angeläget att en geografisk spridning av den statliga förvaltningen också ses som ett regionalpolitisk! Det beslut som riksdag tog om att i varje län skapa ett primärt centrum förutsätter att där också skapas en allsidig arbetsmarknad. Det har därför varit i hög grad motiverat att i propositionen ingående behandla frågan om man för de medel som ställs till förfogande för utflyttning av ämbetsverk kunnat skapa fler arbetstillfällen genom andra åtgärder. Eller om man för en mindre kostnad kunnat få likvärdig effekt på sysselsättningen på de orter som föreslås bli mottagarorter för statliga verk. Kostnaderna i samband med omlokaliseringens andra etapp beräknas för uppförande av nya byggnader och för ökade driftkostnader första året uppgå till 535 milj. kr. För den summan förflyttas 3 700 tjänstemän från . Det är osäkert hur många tjänster som kan bli till ansökan lediga för dem som söker arbete på mottagningsorterna. Det beror på personalens benägenhet och möjligheter att flytta med från . Den direkta sysselsättningseffekten av en dryg halv miljard kronor kan emellertid antas röra sig om några hundratal nya tjänster. Det skall jämföras med resultatet av regionalpolitiken 1972. Enligt propositionen 1973:50 skulle effekten av den regionalpolitiska stödverksamheten vara att ca 18 000 nya arbetstillfällen skapats. Regionalpolitiken har haft 1,9 miljarder till sitt förfogande. Det är mot denna bakgrund troligt att man, med de medel som satsas på en flyttning av arbetstillfällen från en ort till en annan, kunnat skapa långt fler nya arbetstillfällen om medlen använts inom regionalpolitikens ram. I stället för en engångsreform som kostar mer än en halv miljard kan vi inleda arbetet på en successiv decentralisering som ger vinster för personalen, verken, mottagande kommuner och statskassan. Det skulle vara kortsiktigt att inte ta vara på en sådan möjlighet. Till denna slutsats har också de båda löntagarorganisationerna TCO och kommit. TCO konstaterar att utredningens rapport i väsentliga delar innehåller felaktiga eller i vart fall diskutabla uppgifter och att delegationens slutsatser i många fall inte är sakligt underbyggda. Ett genomförande av delegationens förslag kommer enligt TCO.s mening att få en menlig inverkan inte bara för verksamheten och effektiviteten inom de direkt av förslaget berörda myndigheterna utan även för den statliga verksamheten inom andra områden. TCO säger därför avslutningsvis i sitt remissvar: Ett kompletterande utredningsarbete bör ske på basis av en ingående analys av de erfarenheter som en utvärdering av den första omlokaliseringsetappen kan erbjuda. TCO anser att konsekvenserna för den berörda personalen blir så allvarliga att beslut om ytterligare utlokalisering av myndigheter inte bör fattas med mindre än att dessa konsekvenser är helt klarlagda. Inte heller enligt mening kan utredningens förslag till omlokalisering av statliga myndigheter läggas till grund för ett beslut i frågan. sammanfattar i sitt remissyttrande organisationens alternativ på följande sätt: I och för sig är en avlastning av Stockholms-området önskvärd, men delar inte utredningens uppfattning, att man genom en utflyttning av den statliga verksamheten enligt föreliggande förslag skulle uppnå de önskvärda fördelarna. anser i stället att man vid fortsatta överväganden i frågan förutsättningslöst bör utreda fördelar och nackde- " lar med att dels flytta ut delar av olika myndigheters verksamhet, dels öka delegeringen från den centrala till den regionala och lokala organisationen. Därvid bör man enligt mening också utarbeta preciserade förslag till lösning av personalens omställningsproblem ur såväl ekonomiska som andra aspekter i enlighet med vad organisationen ovan framfört. En viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet bör enligt bestämda uppfattning vara att även i fortsättningen skall vara landets administrativa centrum. Vårt förord för fortsatt utredningsarbete, som främst tar sikte på möjligheterna att decentralisera och delegera arbetsuppgifter, utesluter inte utflyttning av hela förvaltningsenheter. Det kan i vissa fall visa sig vara det klokaste alternativet. Det underlag som har för att bedöma frågan är emellertid otillräckligt. För att medverka till en utflyttning av hela verksamheter fordrar en utredning som visar att flyttningen är förenlig med: 1. rimliga kostnader, 2. hänsyn till personalen, 3. effektivitet i förvaltningen, 4. bättre statlig och planering. Om det vid inrikesutskottets behandling av regeringens proposition visar sig att ovanstående fyra huvudkrav i något fall är uppfyllda bör nu kunna fatta beslut om utflyttning. Då det är fråga om lokalisering av ny verksamhet bör självklart dessa krav kunna tillgodoses, om beslut därom fattas i detta sammanhang. Med hänvisning till det anförda hemställer vi