mot · FW021942 · 1973-04-26 00:00:00 — av m. fl. i anledning av Kungl. Majrts proposition 1973:97 med förslag till lag om ändring i reglementet (1959:293) angående allmänna pensionsfondens förvaltning, m. m. Regeringens proposition om AP-fonderna är från flera inte minst samhällsekonomiska och näringspolitiska utgångspunkter principiellt av stor räckvidd. Detta har framhållits av såväl statsministern som finansministern. Det förslag regeringen nu presenterat är i princip ett helt nytt förslag som i flera utomordentligt väsentliga avseenden skiljer sig från kapitalmarknadsutredningens förslag. Propositionen innehåller på s. 31 och 32 en sammanfattning av kapitalmarknadsutredningens grundsyn i vad gäller AP-fondens placeringsregler, varur följande stycke särskilt förtjänar att här citeras: Utredningen har för sin del inte funnit anledning att frångå pensionskommittés uttalande, att fonden inte borde åläggas att uppfylla ekonomisk-politiska eller socialpolitiska mål vid sina placeringsbeslut. Utredningen betraktar AP-fonden således som en kapitalförvaltande institution med uppgift att bidra till en effektiv fördelning av kapitalresurserna i samhället. Det i det följande framlagda förslaget om en vidgning av AP-fondens placeringar till att omfatta också aktier grundas på överväganden av näringslivets finansiella betingelser och de tänkbara effekterna på aktiemarknaden att ett tillskott av riskvilligt kapital på denna väg. Utredningen har således inte sett som sin uppgift att ta ställning till vägar att uppnå ett ökat samhälls- och löntagarinflytande i näringslivet. En implicit grundsyn är dock att AP-fonden, fastän den förvaltar allmänna medel, i sin egenskap av kapitaiplacerande institution inte kan bära ett sådant politiskt ansvar som förbindes med ett ökat samhällsinflytande i näringslivet. Regeringen har emellertid gått ifrån dessa principer. Den har i sitt förslag tagit bort alla inslag av demokratisk kontroll, allt som skulle befrämja insyn och kunna förhindra förstatliganden utan att får säga sitt: Borta är spärren vid av röstvärdet i de företag där aktieköpsfonden går in. Borta är rätt att bestämma när och om man skall gå utöver 500 milj. kr. Borta är tanken att värdesäkra pensionerna genom att höja avkastningen i själva AP-fonderna. De pengar man tjänar vid lyckade köp skall inte gå tillbaka till pensionsfonderna utan användas för nya placeringar. Borta är revisionskontroll och årliga prövning av placeringspolitiken. Genomförs förslaget kommer det uppenbarligen att få mycket vittgående konsekvenser. Det är också tydligt att frågan är starkt politiskt kontroversiell. Väljarna bör därför ges möjlighet att säga sin mening innan propositionen antas eller förkastas av . Alldeles oavsett hur man bedömer förslagets innebörd och effekter skulle det vara utmanande om en minoritetsregering drev igenom en så vittsyftande lagstiftning bara några få månader före ett val. Till detta kommer att arbetsbelastningen i under återstoden av vårsessionen är mycket pressad. Samtliga dessa skäl väljarnas rätt att säga sin mening, behovet av en allsidig remissbehandling samt redan ansträngda arbetssituation talar klart för att den föreliggande propositionen behandlas först av höstriksdagen. Genom näringsutskottets försorg kan propositionen bli föremål för en omsorgsfull remissbehandling. 1968 tillsattes en särskild utredning, kapitalmarknadsutredningen, för att granska problemen med bl. a. industrins kapitalförsörjning och lägga fram reformförslag. Ett delbetänkande presenterades om möjligheter för AP-fonderna att placera en del av sina tillgångar i aktier. I bakgrunden ligger att företagens självfinansiering gått ner kraftigt , framför allt som en följd av sjunkande vinst- och sparandenivå inom företagssektorn. Utredningen anser att en fortsatt utveckling i denna riktning kan få ogynnsamma följder för industrins investeringsaktivitet och för den allmänna ekonomiska utvecklingen. (, SOU 1972:63.) har AP-fonderna kommit att svara för en allt större andel av det totala sparandet. - 1973 förvaltade AP-fonderna tillgångar till ett värde av . Fonderna växer snabbt med nära 10 miljarder och de kommer att ha en dominerande ställning på den svenska kreditmarknaden. Enligt vissa prognoser kommer AP-fondernas andel av kreditmarknaden att 1975 uppgå till av det totala utbudet, vilket kan jämföras 1965. Innebörden i det kompromissförslag som kapitalmarknadsutredningen enades om framgår av följande korta utdrag ur betänkandets sammanfattning: Utredningen föreslår att kanalisering av riskvilligt kapital från AP-fonden till näringslivet prövas genom inrättande av en fjärde delfond vid sidan av de tre befintliga. Utredningen föreslår att den nya placeringsverksamheten inleds med ett belopp på att kanaliseras till fjärde fonden under en icke angiven tidsperiod. Uppburna utdelningar på fjärde fondens placeringar inlevereras till de övriga fonderna i proportion till dragningarna i dessa. Härigenom kan fjärde fonden sägas indirekt bidra till pensioneringen. Placeringar i penningförvaltande institutioner som banker och försäkringsbolag skall inte komma i fråga. Investmentbolagens speciella ställning medför att också dessa skall undantas från engagemang. Utredningen finner det sannolikt att fonden främst kommer att engagera sig inom kretsen av börsnoterade företag, i första hand inom industrin. Utredningen förutsätter att AP-fonden bibehåller sin nuvarande ställning som väsentligen kapitalplacerande institution. För den särskilda näringspolitiken finns andra instrument som handhas av politiskt ansvariga instanser. Fonden skall få förvärva aktier i svenskt aktiebolag upp till den gräns att röstetalet för aktierna utgör högst av röstetalet för samtliga aktier. Fjärde fondens styrelse skall utses i samma ordning som de befintliga fondstyrelserna och liksom dessa bestå av nio ledamöter. Revision och siffergranskning av fjärde fondens förvaltning skall ske på samma sätt som för övriga fonder. Då AP-fondens medel används på ett nytt och oprövat fält och på grund av placeringarnas speciella karaktär, bör enligt utredningens mening den formella revisionen kompletteras med någon form av återkommande sakgranskning inrymmande dels en bedömning av företagna dispositioner gjord av ekonomisk expertis, dels någon form av godkännande av den förda placeringspolitiken. Till frågor som bör bli föremål för utlåtande av granskningsorganet hör om fondens grad av risktagande och riskspridning varit rimliga och om fondens agerande medfört störningar på aktiemarknaden. Placeringarnas natur och det förhållandet, att Konungen och tillsammans förutsätts fastställa rambeloppet, motiverar enligt utredningens mening att fjärde fondens verksamhet blir föremål för en återkommande riksdagsbehandling i fasta former efter inhämtande av granskningsorganets yttrande. kan därvid exempelvis anhålla hos Kungl. Maj :t om en översyn av vissa delar av fondens verksamhet. Granskningsorganet föreslås få fem ledamöter varav två skall utses av vardera fullmäktige i och . Ordföranden föreslås vara justitieråd eller hovrättspresident. Regeringen har, som vi redan konstaterat, gått ifrån kapitalmarknadsutredningens förslag. Man har ändrat syftet med aktieköp och tagit bort de spärrar som utredningen föreslagit i frågor som den framtida utvecklingen, kontroll och insyn, begränsningen av aktieköpsrätten, undantaget för investmentbolagen samt revisionen. Vi avser i det följande granska de av regeringen anförda främsta motiven för aktieköpsrätt samt ange vår syn på de därav föranledda problemen. Ett huvudskäl för regeringen liksom för kapitalmarknadsut redningen anges vara att aktieköpsrätt skulle stimulera industrins investeringsvilja. Finansministern anför i propositionen att tillväxttakten i näringslivets investeringar inte varit tillfredsställande. Detta är ett helt riktigt konstaterande. År har regeringen förklarat att en ökning av industriinvesteringarna är angelägen, och år har man i efterhand kunnat konstatera att regeringspolitiken misslyckats. Den sannolikt främsta orsaken till den otillfredsställande ökningstakten är den bristande lönsamheten inom industrin. Företagen har därigenom inte i tillräcklig utsträckning kunnat finansiera sina investeringar med egna vinstmedel. Det är ett känt faktum att detta särskilt går ut över de riskfyllda offensiva investeringarna. I stället inriktas investeringarna i alltmer ökad utsträckning på rationaliseringar, vilket i och för sig kan vara befrämjande för konkurrenskraften. Vad som behövs är emellertid en utbyggnad av produktionskapaciteten och offensiva investeringar för att återvinna förlorade marknadsandelar och vinna nya. För detta behövs en tillfredsställande lönsamhet och rimliga lönsamhetsförväntningar. Särskilt de betydelsefulla mindre och medelstora företagen har drabbats hårt av de senaste årens utveckling. aktieköp medför ett direkt kapitaltillskott till företagen endast i den mån dessa aktieköp resulterar i nyemissioner, som annars inte hade kommit till stånd. aktieköp skulle således, enligt regeringens tankegång, verka stimulerande på företagens nyemitteringskalkyler. Detta är ett diskutabelt antagande. Också här spelar lönsamhetsförväntningarna en avgörande roll. Den höjda kursnivå som aktieköp kan förväntas resultera i är i sig inte ett uttryck för ett bättre resultat eller förbättrade lönsamhetsutsikter. Vad beträffar de av finansministern diskuterade riktade emissionerna är läget något annorlunda. Här kan man tänka sig att aktieägarna är villiga att avstå från sin företrädesrätt, då AP-fonden är villig att acceptera sämre villkor än aktieägarna eller då företagens allmänna läge är sådant att inga andra köpare uppträder. I det första fallet innebär AP-fondens köp en faktisk subventionering av företagens kapitalkostnader, i det senare fallet kan det innebära en satsning av löntagarnas pensionspengar på tvivelaktiga projekt. Sammanfattningsvis torde man kunna konstatera att nytillskottet av aktiekapital endast i begränsad utsträckning kan ersätta sparade vinstmedel som stimulans för kraftfulla offensiva investeringar. Dessa synpunkter har anförts i en lång rad remissvar, vilka också redovisats i propositionen. Men propositionen tar lätt på denna kritik och försöker inte föra någon övertygande motbevisning. Regeringens politik har emellertid konsekvent siktat till att pressa lönsamheten. Den fördubblade löneskatten har naturligtvis verkat i denna riktning. På det sättet har regeringen genom den ekonomiska politiken motarbetat strävandena att öka investeringarna. I stället för att stimulera näringslivet över hela linjen på ett sätt som kommer också mindre och medelstora företag till godo går man in för ett system som till sin natur är starkt selektivt och vars stimulanseffekter är i hög grad diskutabla. Den skall emellertid enligt regeringens uppfattning icke enbart vara en kapitalplacerande institution. Den skall utvecklas till ett näringspolitiskt instrument. Regeringen har därmed helt gått ifrån kapitalmarknadsutredningens intentioner på denna punkt. Några närmare preciseringar av syftena härvidlag sker dock inte i propositionen. Det är här emellertid nödvändigt att se förslaget i dess sammanhang med de riktlinjer för näringspolitiken som antogs av den socialdemokratiska partikongressen. I denna skisserades en synnerligen omfattande statlig näringspolitisk planering, där industrins investeringar skulle styras av staten. I första hand skulle man därvid ta fasta på de investeringar som är avgörande för den totala utvecklingen, såväl branschmässigt som regionalt, men gränsdragningen mellan sådana investeringar och andra måste med nödvändighet bli synnerligen godtycklig. Finansministern uttalade på den socialdemokratiska kongressen: står vi inför uppgiften att via fonderna skaffa samhället direkt inflytande i företagen. Samma tankegång har utvecklats av LO i organisationens olika skrivelser i frågan. Att regeringen inte har utvecklat dessa tankegångar närmare i propositionen får antas höra samman med en politisk-taktisk huvudregel som finansministern också utvecklat: statens allt hårdare grepp om företagen skall ske utan ostentativa utspel. Mer rejäla klarlägganden om vart den socialdemokratiska näringspolitiken i dessa avseenden syftar antas uppenbarligen oroa väljarna. Det torde emellertid stå helt klart, såväl av propositionens knapphändiga formuleringar som av den hittillsvarande debatten, att regeringen avser att omvandla den till ett näringspolitiskt instrument, som skall utnyttjas för att dirigera företagen i enlighet med de kanslihusframställda planerna. Detta framgår bl. a. av att regeringen mot utredningens förslag säger att avkastning och eventuella kursvinster normalt inte skall användas som bidrag till pensioneringen utan bindas i fjärde fonden. Mot denna bakgrund måste man också bedöma frågan om vem eller vilka som egentligen kommer att få inflytande genom fondens verksamhet. Regeringen talar om löntagarinflytande. Men i praktiken kommer den vanliga löntagaren inte att få något nämnvärt inflytande och medbestämmande på sin arbetsplats genom propositionens förslag. Enligt de bakomliggande planerna skall ju fonden förverkliga den statliga näringspolitiken. Det måste bli regeringen som direkt eller indirekt kommer att styra fonden. Efter kommer fonden att ha en utomordentlig maktställning i det svenska näringslivet, och det är självklart att regeringen då inte kan vara passiv. Avgörande för utvecklingen är vilken typ av styrning man vill ge placeringspolitiken. Vill man styra oberoende av marknadskrafterna dvs. avkastningsförväntningarna för att uppnå olika politiskt uppställda mål ger man sig in i ett administrativt, politiskt styrt ekonomiskt system. AP-fonderna blir här en jättelik dirigent av näringslivet, och det är uppenbart att regeringen då kommer att kräva det avgörande inflytandet över fonderna. Det kan inte överlåtas till andra grupper. Om man däremot främst är intresserad av att stimulera en investeringsutveckling i enlighet med marknadens villkor, begränsas möjligheterna att denna väg styra företagen. Genom förslagets konstruktion i propositionen fråntas allt vidare inflytande. Det blir regeringen som ensam avgör när fonden skall ges nya medel att förfoga över, utöver startbeloppet på 500 miljoner och utöver avkastningen samt realisationsvinsterna. Det blir regeringen som granskar fondens verksamhet. Kommer då en sådan koncentration av den ekonomiska beslutsmakten till kanslihuset att främja full sysselsättning, löntagarnas trygghet och näringslivets dynamik? Den frågan måste besvaras bl. a. med ledning av de senaste årens erfarenheter. Regeringens politik har präglats av alltmer ökande inslag av selektiva åtgärder. Koncentrationstendenserna i vad gäller de ekonomiska besluten har stärkts. Effekterna av denna politik har varit föga gynnsamma. Tvärtom har otryggheten för de många löntagarna ökat. Detta sammanhänger naturligtvis med internationella konjunkturförhållanden men också med regeringens faktiska politik. Beroendet av den inhemska politiken blir givetvis alltmer påtagligt då regeringen skärper den statliga dirigeringen. Erfarenheterna av den stora satsningen på direkt statligt företagande har varit allt annat än goda. I grunden är detta givetvis en principiell fråga. Den socialdemokratiska näringspolitiken går ut på att pressa företagens vinster och i stället söka dirigera företagen uppifrån. Den social-liberala näringspolitiken går ut på att uppställa vissa ramar för företagens verksamhet men att inom dessa ramar stimulera i stället för att dirigera. Medan den socialdemokratiska politiken i hög grad går ut på att koncentrera inflytandet i samhället till toppen, vill vi sprida och decentralisera makten och ansvaret. Det är också därför vi så hårt arbetat för och kommer att arbeta för att löntagarna ges medbestämmande i företagen i sin egenskap av anställda. I en motion om näringspolitiken som avlämnats av oss anförde vi bl. Vi tror inte att den väldiga beslutskoncentration socialdemokratin här söker skapa är till gagn för vare sig demokratins fördjupning eller ekonomins utveckling. De vittomfattande planer som man enligt de socialdemokratiska näringsteoretikerna skall lägga till grund för beslut rörande enskilda företag kommer i praktiken att bli så diffusa och arbeta med så många målvariabler att besluten blir godtyckliga. Systemet kommer att lämna ett betydande utrymme för politiskt-administrativt myglande. Det är heller inte särskilt övertygande när man som i den socialdemokratiska rapporten försäkrar att vad man vill åstadkomma är en decentraliserad planhushållning, där statsmakternas beslut inskränker sig till de betydelsefullaste investeringarna. Liknande försäkringar har avgivits av förespråkare för socialistiska planekonomier, men i praktiken driver just bristen på klara beslutskriterier liksom marknadens försvagning fram centrala beslut och koncentration av makten till toppen. Allteftersom regleringarna och de centrala besluten blir allt viktigare ökar också informationsproblemen. De som skall fatta beslut i toppen av pyramiden kan inte ha samma kännedom om marknader och förutsättningar som de enskilda företagen har. Därmed ökar riskerna för ineffektivitet också när det gäller de olika sociala mål man vill uppnå. Vi anser det nödvändigt att i detta sammanhang erinra om dessa synpunkter. Regeringens förslag om AP-fonderna innebar en markant maktkoncentration. Genom hela den arsenal av olika selektiva medel som står till statsmakternas förfogande kommer fondens-kanslihusets påtryckningsmöjligheter att bli mycket goda. Förhandlingar och påtryckningar kommer att ske utan allmän insyn. Enligt vår uppfattning kommer detta inte att stärka löntagarnas trygghet, näringslivets effektivitet och den allmänna ekonomiska utvecklingen. Regeringens AP-fondsförslag innebär icke någon lösning av de fördelningspolitiska problemen. Enligt vår mening bör både de som tillskjuter kapital och de som tillskjuter arbetskraft fa andel i den kapitaltillväxt inom företagen som utgör resultatet av de gemensamma insatserna. Den kan genom sina aktieplaceringar få del i denna kapitaltillväxt, men den utgör ett anonymt, kollektivt ägande. För den enskilde löntagaren betyder den kapitalökning som där sker ingenting. Den bidrar inte ens till att öka de samlade pensionstillgångarna, eftersom avkastning och realisationsvinster icke skall återgå till de tre övriga fonderna utan utnyttjas för nya aktieköp. Enligt vår mening bör följande principer ligga till grund för den fortsatta politiken i vad gäller AP-fonderna, kapitalmarknaden, näringslivets utbyggnad och löntagarnas trygghet och medbestämmande: Den ekonomiska politiken skall syfta till att stimulera företagens investeringsvilja genom ett gott företagsklimat. Lönsamheten måste hållas uppe på en rimlig nivå. AP-fonderna bör även i fortsättningen stå som kapitalförsörjare för väsentliga samhällsåtaganden, bl. a. inom den kommunala sektorn samt bostadsbyggandet. AP-fondsmedel bör slussas ut till näringslivet i smidiga, decentraliserade former. Därigenom sprids makten, kapitalmarknadens funktionssätt underlättas och marknadens flexibilitet utnyttjas. bör i sitt fortsatta arbete allvarligt pröva hur detta lämpligen kan ske. Härvid bör man särskilt observera företagarföreningarnas möjligheter att slussa krediter. De mindre och medelstora företagens kapitalbehov måste särskilt uppmärksammas. bankens möjlighet att driva en aktiv penningpolitik och de alltmer dominerande AP-fonderna måste uppmärksammas. Utbyggnaden av realkapitalet inom företagen måste ske på ett sådant sätt att inkomst- och förmögenhetsfördelningen utjämnas. Löntagarna måste tillförsäkras andel i kapitaltillväxten. Detta bör ske i decentraliserade former. Löntagarna skall tillförsäkras medbestämmanderätt i arbetslivet i sin egenskap av anställda. Detta måste ske såväl lagstiftnings- som avtalsvägen. Vi har i många andra sammanhang klargjort vilka förändringar som krävs i den ekonomiska politiken. Vi skall här därför endast mycket kortfattat peka på några väsentliga uppgifter för en välawägd stimulanspolitik. Konjunkturpolitiken måste på ett helt annat sätt än smidigt anpassas till förändringar. De instrument som redan står till statsmakternas förfogande för att ge generella stimulanser respektive verka bromsande måste utnyttjas mer beslutsamt. Det gäller bl. a. skatter och avgifter. Nya konjunkturpolitiska instrument måste skapas. Särskilt viktigt är att kunna stimulera respektive bromsa stora lagerinvesteringar. AP-fonderna skall även kunna fungera som kapitalförsörjare för nödvändig utnyggnad inom den offentliga sektorn samt för bostadsbyggandet. Inte minst torde den kommunala sektorns behov av krediter kräva en bättre tilldelning än hitintills. Kommunerna har vissa perioder varit tillbakaträngda på kreditmarknaden, vilket tvingat fram en investeringsfinansiering via skattemedel. Det råder f. n. en kösituation i vad gäller företagens möjligheter att få obligationskrediter. Även om denna situation inte direkt förvärrats , torde det dock stå klart att den nuvarande situationen skapar onödiga problem för vissa företag. Här bör observeras den arbetsfördelning som råder mellan tillståndsmyndigheten, dvs. , och kreditgivaren, dvs. AP-fonderna, i vad gäller bedömningar av kreditvärdighet och samhällsekonomisk balans. Ett mer utvecklat samarbete torde behövas mellan dessa båda institutioner. De två mellanhandsinstitut, AB Industrikredit och AB Fö re tagskredit, som har till särskild uppgift att genom AP-medel förse de mindre företagen med krediter, kan f. n. inte utbetala redan beviljade lån på ca 250 milj. kr. på grund av brist på kapitaltillskott. Betydligt större summor än kan således slussas som lånemedel via dessa institut. De bör få ett tillskott som gör att de åtminstone kan klara redan beviljade lån. Det är mycket allvarligt om de mindre företagen inte kan bygga ut sin kapacitet inför högkonjunkturen därför att krediter inte finns tillgängliga när de behövs. All maktkoncentration bör motverkas detta är en liberal grundsats. Men det är ingen lösning på det problem som ekonomisk maktkoncentration utgör att i stället koncentrera alltmer makt, också över enskilda beslut i företagen, till staten. Det gör inte maktkoncentrationen mer acceptabel eller mindre allvarlig. Den enskilda maktkoncentrationen bör i stället motverkas med en rad andra åtgärder. Till det allra viktigaste hör att statsmakterna på olika sätt främjar konkurrensen. Ju mer de ekonomisk-politiska åtgärderna får en generell utformning och klara gränser upprätthålls mellan de ramar statsmakten har att dra upp för företagens verksamhet och företagens inre beslut, desto mindre blir riskerna för en mygelekonomi, där de största företagen lätt blir mest framgångsrika i kampen om statens gunst. De monopolövervakande insatserna behöver förstärkas, särskilt inom sådana branscher som är skyddade mot internationell konkurrens. I en särskild motion om näringspolitiken till årets riksdag har föreslagit en skärpt konkurrenslagstiftning. har begärt en utredning om de multinationella företagens ställning och agerande. En sådan har också tillsatts. Löntagarnas medbestämmande på alla nivåer i företagen, som var först av partierna med att kräva länge mot socialdemokratiskt motstånd - motverkar likaså maktkoncentration. Detsamma gäller en kraftfull konsumentpolitik. En rad förslag förs fram i dessa frågor, bl. a. i särskild folkpartimotion till årets riksdag. Från liberalt håll har bl. a. drivits krav på en aktiv prisövervakning. Våra förslag för att stimulera ett decentraliserat sparande i hushåll och företag skulle också bidra till maktspridning, liksom en liberal näringspolitik som stimulerade nyföretagande och förbättrade villkoren för de många mindre och medelstora företagen. De anställdas andel i företagens kapitaltillväxt