mot · FW021874 · 1973-04-13 00:00:00 — Systemet med krav på kvalificerad majoritet har fördelar även från de rättstillämpande myndigheternas synpunkt. Som framhållits såväl i grundlagberedningens motiv som av departementschefen (propositonen s. 200 f.) råder enighet om att den i praxis utformade rätten för regeltillämpande myndigheter att pröva författningars grundlagsenlighet (och förenlighet med andra författningar av högre konstitutionell valör) skall bestå allt framgent. Uppkommer i rättstillämpningen fråga om huruvida en inskränkning av grundlagsfäst fri- eller rättighet är förenlig med regeringsformen, är svaret givet i alla de fall där antagit den avsedda inskränkningen med acklamation. Endast där spörsmålet upptagits under riksdagsbehandlingen, har de rättstillämpande myndigheterna anledning att ingå i närmare prövning; denna kan då ske med ledning av bl. a. det material som framkommit under överläggningar i frågan. Det torde knappast behöva befaras att grundlagstolkning skulle ifrågasättas i andra än helt exceptionella fall. En ytterligare förstärkning av skyddet för de medborgerliga rättigheterna skulle det innebära att regeringen vore skyldig att i proposition som innefattar förslag om inskränkning i viss fri- eller rättighet uttryckligen ange sin ståndpunkt i frågan huruvida kvalificerad majoritet erfordras. Detta synes icke kräva någon uttrycklig lagbestämmelse. Det är den sist framlagda lösningen som förordas i denna motion. Från kravet på kvalificerad majoritet måste göras undantag, som möjliggör att vanlig straffrättslig, straffprocessuell och socialrättslig lagstiftning kan ske med enkel majoritet. Vi övergår nu till att granska regeringens förslag till 2 kap. regeringsformen. Kapitlet inleds med en första paragraf, enligt vars första stycke samhället skall verka för rättvisa och jämlikhet mellan medborgarna; i andra stycket uttalas att varje medborgare bör ha rätt till utbildning, arbete och social trygghet. Den föreslagna 2 § lyder: Arbetstagare bör genom lag eller avtal vara tillförsäkrad inflytande över ledningen och fördelningen av arbetet och andra frågor som berör honom nära i hans anställning. Han bör genom lag vara skyddad mot uppsägning som är sakligt ogrundad. Förslaget 3 § har följande lydelse: Enskild bör vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Härefter följer i 4 § den egentliga rättighetskatalogen, vars omfattning berörts ovan. Som framgår av ordet bör avses de tre första paragraferna ha programmatisk, icke tvingande karaktär. I motiven (propositionen s. 236) upprepar departementschefen också för var och en av de båda första paragraferna att de givetvis inte kan tillerkännas rättsligt bindande verkan (resp. inte har rättsligt bindande karaktär). Om expropriationsregeln uttalar statsrådet, under hänvisning till vissa lagrum, att det i gällande rätt finns fall där kontant ersättning ej utgår vid visst ianspråktagande av mark. De fall som avses är sådana där markägaren kan anses kompenserad på annat sätt. Statsrådet fortsätter: Det är enligt min mening angeläget att grundlagsföreskriften om expropriation m. m. inte får en utformning som gör att den utesluter bestämmelser av det slag som jag nu har pekat på och därmed kommer i konflikt med gällande lag. Detta skulle vara skälet till att regeln getts en mer allmänt hållen utformning än i beredningens förslag. Slutligen tillägger statsrådet att regeln om ersättning vid expropriation bör liksom förskrifterna i närmast föregående paragraf ha rekommendationskaraktär. Inte med ett ord berörs att rätten till ersättning vid exproriation till skillnad från programförklaringen i 2 § är uttryckligen skyddad av internationella texter av vilka är bundet (artikel 1 i första tilläggsprotokoll). Denna förpliktelse kan inte infrias genom en programmatisk bestämmelse i bör-form. Inte heller lämnas något stöd för det underförstådda påståendet att grundlagberedningens förslag skulle ha inneburit att ersättning för expropriation alltid skulle kräva kontant betalning. I något syfte har regeringen sålunda velat koppla den klara, i gällande rätt erkända, i bindande internationella överenskommelser uttryckta och i alla demokratiska länders folkrätt vedertagna principen om ersättning vid expropriation med en till sin innebörd oklar, inte lagfäst och på arbetsmarknaden kontroversiell princip om medinflytande samt med en uppsägningsregel. Båda reglerna har fått programmatisk, icke bindande karaktär. Denna lösning kan vi inte godta. Regeln om ersättning vid expropriation måste få karaktären av tvingande rätt. Beträffande medinflytande och anställningsskydd vill vi hänvisa till vad ovan sagts om de krav som oavvisligen måste ställas på programmatiska stadganden, om sådana nu trots allvarliga betänkligheter skall införas i grundlagen. De måste avse alla medborgare och ha åtminstone rimlig konkretion. Även av detta skäl är den av regeringen företagna sammankopplingen mellan medinflytande och anställningsskydd å ena sidan och expropriationsersättning å den andra fullständigt förfelad. Expropriationsregeln rör alla småstugeäga ren lika väl som lantbrukaren eller ägaren av en hyresfastighet. Det är ett livsviktigt medborgerligt intresse som tillgodoses. Den av regeringen föreslagna 1 § tillgodoser heller inte de anspråk som vi funnit självklart att ställa även på sådana grundlagsregler som har karaktären av oförbindande programförklaringar. Den är på en gång alltför obestämd och otillräcklig. Att samhället bör verka för rättvisa är i och för sig en självklarhet, men formuleringen är alltför torftig. Här kunde lämpligen intas den traditionella regel som återfinns i § 16 gällande regeringsform och som förekom i 1 kap. 8 § grundlagberedningens förslag. Hänvisningen till jämlikhet uppfyller inte rimliga krav på bestämdhet. Den utgör ett gott exempel på en programförklaring, vars otydliga innebörd och kontroversiella karaktär i enskilda tillämpningsfrågor kan göra den till en belastning i det framtida politiska livet. Ett politiskt parti må hålla till godo med en sådan fras i sitt program; i en grundlag för hela nationen duger den inte. Vad slutligen beträffar den föreslagna regeln i 1 § andra stycket torde visserligen principiell enighet råda om att samhället bör sträva efter att tillförsäkra medborgarna utbildning, arbete och social trygghet. Å andra sidan synes det väsentligt att en sådan uppräkning av mål för det samhälleliga arbetet görs så konkret och fullständig som möjligt, om man skall hålla sig med dylika oförbindande regler. Det synes t. ex. naturligt att understryka den enskildes anspråk på en människovärdig miljö. Det ter sig vidare väsentligt att ge programförklaringen en utformning som betonar att samhället bör respektera den enskildes valfrihet, t. ex. i fråga om utbildningsvägar och vårdformer, hans frihet att idka yrke eller näring liksom hans privat- och familjeliv. Endast om detta klart uttalas, kan bestämmelsen omfattas med den enighet som en grundlagsregel kräver. Under hänvisning till vad här anförts föreslår vi att 2 kap. regeringsformen i stället för den av regeringen föreslagna texten får följande lydelse. Rikets alla organ skall styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och orätt samt skydda envar till liv, ära, personlig frihet och välfärd. Rikets organ skall verka för att tillförsäkra alla medborgare utbildning, arbete, bostad, barna-, sjuk- och åldringsvård, social trygghet i övrigt samt en människovärdig miljö. Vid förverkligandet av dessa mål skall samhället respektera den enskildes valfrihet, hans frihet att idka yrke eller näring samt hans privat- och familjeliv. Om egendom som någon har förvärvat tages från honom genom expropriation eller annat sådant förfogande, skall ersättning utgå enligt grunder som bestämmes i lag. Varje medborgare skall vara tillförsäkrad: 1. yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter, 2. rätt till information: rätt att mottaga uppgifter, upplysningar och meningsyttringar, 3. religionsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till trossamfund och att utöva sin religion, 4. mötesfrihet: frihet att anordna och deltaga i fredliga möten, 5. demonstrationsrätt: rätt att ensam eller i grupp framföra åsikter på allmän plats, 6. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till förening, 7. facklig frihet: frihet att genom facklig sammanslutning förhandla om löne- och andra arbetsvillkor samt att i samband därmed vidtaga sedvanliga fackliga stridsåtgärder, 8. rörelsefrihet: frihet att röra sig inom riket, att lämna riket samt att återvända dit. Varje medborgare skall skyddas mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna. Han skall också skyddas mot att myndighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyssning. Om begränsningar av dessa fri- och rättigheter och detta skydd gäller vad som är föreskrivet i 8 kap. Om begränsningar av tryckfriheten och rätten att taga del av allmän handling gäller dock vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen. För sammanhangets skull intas här jämväl förslag till de följdändringar i andra grundlagsstadganden som erfordras. att i 8 kap. regeringsformen infogas en ny paragraf (18 §) efter bestämmelsen om ändring av riksdagsordningen, vilken i enlighet med vårt förslag under 8 kap. här nedan bör erhålla nummer 17, samt att de nuvarande 17-19 §§ numreras 1921 §§. Den nya 18 § skall lyda: Annan lag än grundlag eller riksdagsordningen stiftas genom endast ett beslut, om icke annat följer av vad som föreskrives i 10 kap. 5 §. För beslut om lag som avses i 3 § och som begränsar de fri- och rättigheter, eller det skydd i övrigt, som enligt 2 kap. 4 § tillkommer svensk medborgare, fordras att minst två tredjedelar av de röstande instämmer däri eller att den ordning iakttages som i 15 § är föreskriven för stiftande av grundlag. Utan hinder av vad som sägs i andra stycket äger genom beslut i den ordning sorn anges i 4 kap. 5 § meddela 1. föreskrift om häktning, anhållande eller gripande av den som är misstänkt eller dömd för brott eller om reseförbud för sådan person; 2. föreskrift om frihetsstraff eller omhändertagande av annan anledning än missbruk av yttrande- eller tryckfriheten, rätten till information, religionsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten eller den fackliga friheten; 3. föreskrift om åtgärder mot sjukdom; 4. föreskrift om förbud mot att utlämna allmän handling eller om förbud mot att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under fullgörande av tjänsteplikt. Kapitlet om i grundlagspropositionen föranleder endast några anmärkningar. Dessa gäller antalet ledamöter av , utlandssvenskarnas rösträtt samt tiden för riksdagsval. Vad först beträffar antalet riksdagsledamöter vill vi hänvisa till den reservation som under grundlagberedningens arbete avgavs av moderata samlingspartiets företrädare (1972:15 s. 325). Erfarenheten synes ha bekräftat farhågorna för att ett antal om 350 är så högt att arbete blir onödigt tungrott och tidskrävande och att effektiviteten i riksdagsarbetet menligt påverkas. Det föreligger risk för att behovet av strängare restriktioner i fråga om debattinläggen i kammaren också får menliga verkningar. De regler som antagits såsom vilande angående ersättare för riksdagsmännen förstärker dessa synpunker. Den rätta tidpunkten för en ändring måste vara när en ny grundlag antas. Vi förordar att antalet riksdagsledamöter sänks till 299. I propositionen (3 kap. 2 §) föreslås stadgat att rösträtten för svenska medborgare som är bosatta utom riket skall regleras genom särskild lag. I grundlagberedningens betänkande hänvisades till valtekniska utredningens arbete, som borde avvaktas innan frågan upptas till prövning. Även departementschefen hänvisar i propositionen till denna utredning. Någon som helst anledning att avvakta en teknisk utredning för att fastslå principen om utlandssvenskarnas rösträtt föreligger enligt vår uppfattning icke. Det bör tvärtom vara angeläget att redan nu grundlagsfästa denna. Vägande skäl mot att tillerkänna de ganska talrika utlandssvenskarna denna rättighet torde inte kunna anföras. I vad slutligen gäller tidpunkten för val till vill vi erinra om att moderata samlingspartiets företrädare bl. a. i grundlagberedningen (se beredningens PM Allmänna val ?, SOU 1970:27, samt reservation i SOU 1972:15 s. 328 f.) hävdat att starka sakliga skäl talar för att riksdagsvalen skulle äga rum . Vi framför emellertid icke här något yrkande utan kommer i det följande att hemställa om utredning av frågan om valdagen. Under hänvisning till vad sålunda anförts föreslår vi 1** 1973. att i 3 kap. 1 § andra stycket regeringsformen ordet trehundrafyrtionio utbytes mot tvåhundranittionio; att i 3 kap. 2 § första stycket regeringsformen första och andra punkerna får följande lydelse: Rösträtt vid val till tillkommer svensk medborgare. Om rösträttens utövande av svensk medborgare, som ej är bosatt i riket, finnes bestämmelser i lag. 4 kap. regeringsformen föranleder ej anmärkningar. Moderata samlingspartiet har under hela den tid förberedelserna för den nya regeringsformen pågått konsekvent hävdat att det svenska statsskicket skall vara monarkiskt även . Monarkin symboliserar den historiska tradition på vilken vårt samhälle bygger, den är föremål för en stark lojalitet hos en bred majoritet i samhället och den har visat sig väl skickad att fungera i en modern parlamentarisk demokrati såsom rikets över partierna höjda samlande symbol. Skall grundlagen kunna spela den roll såsom trygghetsfaktor som statsministern i ett anförande med rätta velat tillskriva den, är det inget tvivel om att monarkin bör utgöra ett levande inslag också i framtidens författning. Som anförts inledningsvis, torde det systematiska och uttryckliga lagfästandet av parlamentarismen, som innebär att riksdagsmajoriteten, även om den är knapp eller oenhetligt sammansatt, på ett vida mer markerat sätt än tidigare framstår som statsmaktens innehavare, kunna medföra påfrestningar på lojaliteten och samhörighetskänslan hos dem som kanske utgör den politiska minoriteten. Säkert kan monarkin såsom neutralt statsorgan i hög grad bidra till att motverka en sådan utveckling. Med hänsyn till vår bestämda uppfattning om monarkins värde har vi med tillfredsställelse tagit del av föredragande departementschefens uttalanden i propositionen (s. 172), att monarkin visat sig kunna fungera på ett från parlamentarisk synpunkt oklanderligt sätt och att konungadömets bevarande är en given utgångspunkt vid utformningen av en ny författning, om författningen skall få önskvärt stöd i och i folkopinionen. Det är med hänsyn till vad nu anförts också tillfredsställande att regeringsförslaget på ett pär punkter innefattar åtminstone formella förbättringar av monarkens ställning. Sålunda upptas i det föreslagna 5 kap. 7 § den enligt vår uppfattning självklara regeln att konungen ej kan åtalas för sina gärningar. Även bestämmelsen i 5 kap. 1 § om tidpunkten för hållande av konselj synes utgöra en viss förbättring. Grundlagberedningen hade (4 kap. 1 §) föreslagit ett system med kvartalskonseljer; i propositionen föreslås däremot att konselj skall hållas när det behövs. På denna punkt vill vi, som framgår nedan, föreslå endast en obetydlig redaktionell förändring. Det torde vara självklart (jämför propositionens motiv, s. 174), att statschefen och statsministern var för sig kan påkalla konselj. Av föredragande departementschefens uttalanden i propositionens motiv (s. 175 f.) framgår att den föreslagna grundlagstexten måste tolkas så, att det svenska statsskicket förblir monarkiskt även i det fall att det nuvarande konungahuset skulle utslockna och att en övergång till annat statsskick sålunda kräver en grundlagsändring. Denna tolkning är uppenbarligen den enda möjliga. En särskild fråga, som väckts under remissbehandlingen, är monarkens förhållande till försvarsmakten. Det torde vara det vanliga i det övervägande flertalet stater att högsta befälet över denna formellt tillkommer statschefen. Det kan dock hävdas att en sådan ordning icke är helt förenlig med en konsekvent genomförd parlamentarism. Vi vill därför inte motsätta oss den lösning som föreslås av föredragande departementschefen i propositionens motiv (s. 174), nämligen att monarken titulärt tillerkänns försvarets högsta grad. Denna bör automatiskt, utan särskilt förordnande, tillfalla honom vid trontillträdet. Vi förutsätter såsom självklart, inte minst med hänsyn till monarkens internationella uppgifter, att den svenske konungen på det sätt som är vanligt beträffande utländska statschefer behåller sin rätt till militära hedersbetygelser liksom rätt att, som överbefälhavaren uttalar, tilldelas en personlig stab och det formella chefskapet för vissa förband. När det mer generellt gäller de sedvanliga och traditionella förmåner och hedersbetygelser som tillkommer monarken i olika sammanhang utgår vi likaså från att någon ändring i rådande praxis ej avses och ej kan ifrågakomma som en konsekvens av att konungen uttryckligen fråntas de befogenheter som formellt tillhört honom. Det gäller t. ex. användningen av konungens bild i samband med myntprägling och frimärksutgivning, hans ställning som beskyddare av lärda samfund m. m. Det ter sig likså som en naturlig följd av propositionens allmänna ståndpunkt i dylika frågor att svenska myndigheter, verk och militära förband allt framgent använder beteckningen kunglig och andra liknande traditionella benämningar med i första hand symbolisk innebörd. När vi härefter övergår till att diskutera frågan om monarkens deltagande i statslivet vill vi först erinra om att vi för vår del anser oss bundna av de överenskommelser som träffats under lagstiftningsarbetets gång och som sammanfattas under punkt 1 i inledningen till denna motion. Från våra utgångspunkter utgör dessa överenskommelser i vissa delar mycket betydande eftergifter, som gjorts i enighetens intresse. Det är med hänsyn härtill endast frågor om ett formellt deltagande av monarken i vissa statshandlingar som vi anser oss nu kunna uppta. Under remissbehandlingen har från vissa håll framförts en enligt vår mening berättigad kritik mot det sätt på vilket monarken i grundlagberedningens förslag fullständigt avskurits från viktigare statshandlingar. Det är framför allt på två punkter som frågan om monarkens deltagande förtjänar att Den ena rör regeringsbildningen, den andra promulgation av lagar och undertecknande av andra viktigare expeditioner. Som hittillsvarande praxis utvisat och som vitsordats av föredragande departementschefen i propositionen är det otvivelaktigt möjligt att låta monarken delta i regeringsbildningen utan att parlamentarismens principer träds för när. Enligt propositionen skulle hans medverkan inskränka sig till att regeringsskifte försiggår vid konselj under hans ordförandeskap (6 kap. 4 § andra stycket). De uppgifter som enligt gällande konstitutionell praxis ankommer på konungen skulle däremot enligt förslaget fullgöras av talman, som också har att utfärda förordnande för statsministern på vägnar. Åtskilliga skäl torde kunna anföras till stöd för att låta det vara statschefen som undertecknar förordnande för innehavaren av rikets högsta ämbete. Härigenom skulle inte minst markeras att denne, när han tillträder sin post, är först och främst partiledare utan också ansvarig för den principiellt opolitiska statsapparaten och betrodd med en rad förvaltnings- och även rättstillämpningsuppgifter, som är och bör vara främmande för partipolitisk verksamhet. Med stor tvekan har vi emellertid ansett oss böra avstå från att nu framlägga ändringsförslag beträffande monarkens formella befattning med regeringsbildningen. Med hänsyn till det praktiska resultatet kan de båda lösningarna konungen eller talmannen som regeringsbildare te sig skäligen likvärdiga. Trots de starka skäl som kan åberopas för att låta statschefen spela en formell roll i detta sammanhang har vi därför ansett att intresset av enighet mellan partierna på så många punkter som möjligt väger tyngre än önskemålet att här markera konungens ställning och statsministerns förpliktelser som högste chef även för den opolitiska förvaltningsapparaten. Den andra fråga som vi ansett oss kunna uppta inom ramen för träffade överenskommelser avser monarkens befattning med promulgation av lagar och undertecknande av expeditioner. Icke blott traditionella skäl utan också principiella överväganden talar mycket starkt för att denna uppgift bör anförtros åt det opolitiska statsöverhuvudet snarare än åt en politisk ledare. Som redan flerstädes framhållits synes det angeläget att betona skillnaden mellan den över partierna höjda svenska statsapparaten, riket, och den eller de olika meningsriktningar som, kanske med knapp majoritet, innehar den politiska makten. Även om lagstiftningen till stora delar självfallet ger uttryck åt den i förhärskande majoritetens politiska uppfattning, skall den tillämpas i rättsstatlig ordning av opolitiska organ. Därom råder full enighet mellan partierna. Det synes då, inte minst av psykologiska skäl, lämpligt att viktigare statshandlingar formellt utgår från den opolitiske statschefen. Under remissbehandlingen har särskilt regeringsrätten och uppehållit sig vid frågan om statschefens undertecknande av viktigare dokument. Regeringsrätten föreslår bl. a. att konungen skall på detta sätt medverka vid promulgation av lagar och förordningar, vid ingående av överenskommelser med främmande makter, vid meddelande av nåd och i utnämningsfrågor sorn ankommer på regeringen. Med hänsyn till intresset av att tilldela monarken rimliga formella funktioner i statslivet och på grund av ovan anförda överväganden vill vi bestämt förorda en ordning av det slag som regeringsrätten föreslagit. Det ter sig lämpligt att särhålla å ena sidan lagar, förordningar, dispensbeslut enligt 11 kap. 12 § propositionen, beslut om nåd och abolition (11 kap. 13 §) samt vissa högre utnämningar dvs. statsakter som antingen sker på grund av beslut eller bemyndigande eller i fråga om vilka regeringen är ensam behörig å andra sidan lagförslag, som kan anses uttrycka de politiska makthavarnas strävanden och eventuellt inte vinna framgång i , liksom nyvalsförordnande och vissa mer brådskande beslut (t. ex. om vapenstillestånd enligt 13 kap. 8 §). Av praktiska skäl torde överenskommelser med främmande makter inte böra medtas. Endast i den förra av de båda ovan nämnda grupperna av ärenden synes statschefen böra medverka. Någon svårighet att särskilja de expeditioner som bör undertecknas av denne torde inte föreligga. Begreppen lag och förordning definieras med erforderlig klarhet i propositionens 8 kap., och övriga här nämnda expeditioner torde likaså vara avgränsade med tillräcklig tydlighet. Särskild lag torde erfordras för att bestämma vilka utnämningar som skall undertecknas av konungen. Det ter sig naturligt att i expeditioner som sålunda enligt grundlag skall undertecknas av monarken och vid omtalande av dessa använda den traditionella beteckningen Kungl. Maj:t för att beteckna den utfärdade myndigheten - regeringen i de fall där konungen undertecknar å dess vägnar och särskilja dessa expeditioner från andra regeringsbeslut. En regel bör finnas om att expeditionerna vid förfall för konungen får undertecknas av statsministern. Som departementschefen framhåller i propositionen (s. 173), har statschefen enligt gällande folkrättsliga regler vissa funktioner, bl. a. att ackreditera och ta emot sändebud. Det synes följdriktigt att ratifikationsinstrument avseende rikets överenskommelser med främmande makter också undertecknas av statschefen.