mot · FW02365 · 1973-01-24 00:00:00 — av m. fl. angående det statliga utrednings- och remissväsendet. De offentliga utredningarna är av tradition ett centralt led i den demokratiska beslutsprocessen i vårt land. Rätt begagnade kan de bidra inte bara till ett säkrare beslutsunderlag utan också till att stimulera den offentliga debatten och öka förankringen av statsmakternas beslut. har emellertid utvecklingen i fråga om utredningsväsendet fått drag som är i viss mån oroande. Allt fler utredningar har tillsatts. Kostnaderna för utredningsväsendet har stigit. Regeringens intresse för ett allsidigt kommittéarbete har avtagit. Andelen kommittéer med parlamentariskt inslag har minskat. En allt större del av utredningsarbetet sker numera inom departementen. Utredningsväsendet är otillräckligt samordnat. Respekten för utredningarnas arbete har minskat till följd av att regeringen i vissa fall lagt förslag trots pågående utredning och i andra fall inte brytt sig om utredningarnas betänkanden. Möjligheterna att ge kommittéväsendet en fastare reglering bör prövas. bör i ökad utsträckning själv tillsätta utredningar. Vi föreslår att nu tillsätter en arbetsgrupp, med representanter från partierna, för att utarbeta förslag till regler för utredningsväsendet. Arbetsgruppen bör också undersöka remissförfarandet. Ett föremål för högaktning och kritik Det statliga kommittéväsendet är formellt ett led i beredningen av regeringsärendena före Kungl. Maj ds avgörande. I regeringsformen föreskrivs att vederbörande ämbetsverk skall höras innan ärendena föredras i konselj. Det åligger vidare departementens tjänstemän att bereda ärendena innan de föredras inför departementschefen. Vid sidan av detta beredningsförfarande har Kungl. ansetts ha möjlighet att bereda ärenden genom särskilt tillkallad kommitté eller utredningsman. Vissa generella bestämmelser om kommittéer är meddelade i kommittékungörelsen. Systemet med offentliga kommittéer har varit föremål för uppskattning men också för kritik. Kommittéslakt har varit ett ofta återkommande krav. Den aktuella kritiken är mer nyanserad. riktade revisorer en framställning till Konungen, innehållande kritik av kommittéväsendet och reformförslag. Framställningen inleds med följande beskrivning av kommittéväsendets konstruktion och uppgifter. För den svenska samhällsutvecklingen har kommittéväsendet varit av stor betydelse. Dess värde torde ha legat framför allt däri, att förutsättningar har skapats för en systematisk genomgång och bedömning av de frågor som aktualiserats av behovet att anpassa samhällsverksamheten efter ändrade förhållanden. Detta har i sin tur medfört att innehållet i det material som ställts till statsmakternas förfogande för att tjäna som underlag för deras beslut i berört avseende har kommit att präglas av saklighet och objektivitet, vilket skänkt det fortgående reformarbetet en fast grund. Genom att kommittéerna ofta haft ett parlamentariskt inslag har det vidare blivit möjligt att ge reformarbetet en bredare förankring och fånga in uppfattningar hos skilda medborgargrupper. Den beslysning av tillståndet inom olika samhällsområden som kommittébetänkandena i allmänhet förmedlat har också varit av värde, bl. a. från forskningssynpunkt. Samma tankegångar utvecklas i grundlagberedningens yttrande över revisorernas gran skningspro me moria. Förre statsministern, , framhöll i ett interpellationssvar i andra kammaren 1964 bl. a. följande: Det offentliga utrednings- och remissväsendet har i vårt land en omfattning och betydelse som i få andra länder. Den kan basera sina beslut och sina propositioner till på ett utförligt och gediget, ofta vetenskapligt sakmaterial, som samlats och bearbetats utanför . Detta är ur flera synpunkter utomordentligt värdefullt. a. torde oppositionspartierna i härigenom ha större möjligheter att få insyn i sakfrågorna och att påverka politiken än vad oppositionen i andra länder har. Ett vanligt tema i den aktuella kritiken är kommittéarbetets bristande effektivitet. Kritiken gäller också utredningsväsendets kvalitet. a. har påståtts att snäva direktiv, som förhindrar ett förutsättningslöst införskaffande av fakta, blivit allt vanligare. Vidare har påtalats att och intresseorganisationernas representation i kommittéerna minskar som alltfler utredningar verkställs internt inom departementen. Bland de kritiska observationerna i övrigt kan nämnas att remissförfarandet missbrukas eller förbigås och att remissinstansernas opinion negligeras. Det grundläggande arbetet rörande det statliga kommittéväsendet är . Det statliga kommittéväsendets utvecklingslinjer 1954 samt nuvarande funktion och arbetsformer. har i en uppsats i Scandinavian Political Studies 1969 utvidgat en del av avhandlingens kvantitativa undersökningar. Antalet kommittéer är under de av behandlade femtio åren ungefär fem gånger större än under närmast föregående femtioårsperiod. Utvecklingen har emellertid inte skett jämnt och successivt. Under 1920och 1940-talen skedde ökningen språngvis. Antalet nytillsatta utredningar har fortsatt att öka något efter 1954. Det ligger nu mellan 70 och 80 . Stegringen efter 1920 kan inte sägas stå i någon klar proportion till den statliga verksamhetens expansion över huvud. som antalet utredningar successivt har ökat, har antalet propositioner minskat. Antalet avgivna propositioner och antalet tillsatta utredningar påverkas naturligtvis av en mängd faktorer: förändringar i den offentliga sektorns storlek, uppgiftsfördelningen mellan stat och kommuner, ärendenas ökade komplexitet, den ökande samlade kunskapsmängden etc. Trots detta hade man kanske väntat att det ökande antalet utredningar skulle motsvaras av ett ökande antal propositioner. Att så inte är fallet förklaras delvis av utredningarnas förlängda arbetstid. Under den av studerade perioden var det vanligast att utredningarna arbetade mellan ett och . är det vanligaste att utredningarna arbetar . Detta gäller numera för mer än hälften av utredningarna. har det främst varit andelen ettårsutredningar som minskat. Den ökande kommittéverksamheten avsätter naturligtvis också ett ökande antal betänkanden. har dessutom en ökning av antalet utredningar inom departementen ägt rum. Dessa redovisas oftast i s. k. departementspromemorior. Fr. o. m. 1963 redovisas dessa i riksdagsberättelsen. Det totala antalet utredningsrapporter var då ungefär propositioner. Sedan har både antalet departementspromemorior och antalet betänkanden ökat så att summan nu är något högre än antalet propositioner. Departementspromemoriornas andel av utredningsrapporterna har blivit större. Inom gjordes 1972 en undersökning beträffande omfattningen av å ena sidan den utredningsverksamhet som bedrivs genom särskilt tillkallade kommittéer utanför departement och ämbetsverk och å andra sidan det utredningsarbete som utförs av arbetsgrupper o. d. inom departementen. Man konstaterade att de publicerade departementspromemoriorna är färre än publicerade betänkanden, vilket också redovisats ovan. På basis av denna information kan man emellertid enligt vår mening inte uttala sig om huruvida utredningsarbetet fortfarande i huvudsak äger rum utanför departe En rad exempel visar dock att betydelsefulla frågor ofta bereds av departementsutredningar eller arbetsgrupper inom departement och ges offentlighet först när proposition föreläggs . Det ökande antalet utredningar skulle möjligen kunna förklaras av att allt oftare begär utredningar och att dessa önskemål faktiskt tillgodoses. Av 151 motioner under allmänna motionstiden med begäran om tillsättande av utredning eller överlämnande till utredning har 23 behandlats positivt. Utskotten har därutöver föreslagit tillsättande eller överlämnande till utredning i nio fall. I ännu större utsträckning väcktes emellertid förslag om utredning eller dylikt utan närmare angivande av formen för utredningen. 1 dessa motioner synes tanken i allmänhet ha varit att utredningen skulle ske inom verk eller departement. 288 motioner med sådant yrkande väcktes. Av dessa erhöll 35 en positiv behandling. Därutöver ansåg utskottet i ytterligare ett fall att någon form av översyn skulle företagas. Motioner med utredningsyrkanden utgjorde emellertid sammanlagt endast ca en tredjedel av samtliga motioner under allmänna motionstiden . Vi har inte haft möjlighet genomföra någon systematisk granskning om dessa utredningskrav i allmänhet beaktas. Denna frågeställning berördes i viss mån dechargememorial. redovisar ett antal fall, där det ifrågasätts om viljeyttringar blivit vederbörligen beaktade. Ett av dessa fall gäller en begäran av om viss utredning som utan närmare motivering avskrivits av Kungl. Av de yrkanden som framfördes i motioner under allmänna motionstiden har avslag i 481 fall motiverats med hänvisning till sittande utredning. Kommittéernas storlek och sammansättning Det totala antalet ledamöter i befintliga kommittéer var 1 498 vid början av 1972. Antalet hade samma storleksordning 1950 men fluktuerade betydligt mellan dessa år. Antalet experter har ökat kraftigt. av samtliga medverkande är män. En viss ökning synes ha skett både av andelen enmansuppdrag och av andelen stora utredningar . Denna tendens är emellertid inte påfallande stark. Andelarna varierar år . Ledamöterna indelades av i riksdagsmän, statstjänstemän och övriga. Till sistnämnda kategori hörde intressegruppsrepresentanterna. Denna grupp ökade från före till 1945-1954. 1955-1967 blev andelen och 1972 var den . Den minskade andelen övriga motsvaras av en ökande andel statstjänstemän. Riksdagsmännens andel av ledamöterna hade en topp på 1934. 1954 var den i genomsnitt och 1967 , en andel som också gäller för Även andelen kommittéer med riksdagsmän bland sina medlemmar gick länge ned. Ända fanns det riksdagsmän i av samtliga kommittéer. 1955 1960 sjönk andelen till och . Riksdagsmännen anlitas också i mindre utsträckning som ordförande. Bland den återkommande kritiken mot kommittéväsendet har märkts påståendet att alltför många uppdrag läggs på samma person. har i en nyligen publicerad studie av kommittéväsendet (Statens ostyriga utredande, SNS) gjort en genomgång av de medverkande i kommittéer som var i gång vid inträdet av 1972. Det visade sig att det fanns en person som hade 6 kommittéuppdrag. Antalet personer med 5 kommittéuppdrag var 13, vilket utgjorde mindre än en halv procent av medverkande. Detta antal var 2 865. Bland de 13 märks en statssekreterare som var ordförande i 5 kommittéer. Ytterligare 5 var departementstjänstemän. 52 personer hade 4 uppdrag och 123 hade 3. Det betyder att av de medverkande hade 3 eller 4 kommittéuppdrag. 392 medverkande eller av samtliga hade 2 kommittéuppdrag. Sammanlagt betyder detta att av alla medverkande hade mer än ett kommittéuppdrag. Rent kvantitativt karakteriseras kommittéväsende i allmänhet således ej av mångsyssleri. Att ett antal höga departementstjänstemän kombinerar sin ordinarie tjänst med flera tunga utredningsuppdrag, ibland som ordförande, kan emellertid karakteriseras som en skadlig uppdragskoncentration. De officiella redovisade kommittékostnaderna ökade från 1949/50 till 1971/72. Härvid bör också beaktas att kostnaderna för vissa kommittéer ej bestrids från kommittéanslag utan med andra medel. Ökningen av antalet kommittéer, den ökade tidsåtgången och ökningen av antalet betänkanden förklarar sammantaget den kraftiga kostnadsökningen i början och mitten av . Vad som kan förklara kostnadsökningen därefter är främst en stegring av antalet biträdande sekreterare och antalet experter bland vilka det finns ett starkt inslag av heltidsanställda. De offentliga kommittéerna har mycket olika uppgifter. Där finns expertgrupper som skall fullgöra biträdande uppgifter i den ordning departementschefen bestämmer och som inte har fått några särskilda direktiv. Där finns också översyn av rent tekniska frågor som verkställs av ett fåtal personer. Där finns tillfälliga ämbetsverk med förvaltningsupp gifter, som ibland utvecklas till permanenta. Av de 293 kommittéer som var i gång vid inträde hade nio uppgifter och status som departementsförstärkning. Sex av dem saknade särskilda direktiv. 27 kommittéer kan anses som tillfälliga ämbetsverk. Som exempel kan nämnas TRU, som drev en omfattande utbildningsverksamhet, och den organisationskommitté som förberedde startandet av det nya livsmedelsverket. Tre av dessa kommittéer saknade direktiv. I en del fall organiseras svenskt deltagande i internationella projekt som kommitté i den svenska kommittékungörelsens mening. Det finns en rad kommittéer, vilkas uppgift är att se över gällande bestämmelser utan att ifrågasätta principerna för dem. Till denna grupp kan hänföras 82 kommittéer vid ingång. Av dessa saknade 14 särskilda direktiv. Vidare kan urskiljas kommittéer vilkas uppgift är begränsade till en sonderande framtagning av fakta utan att värdera eller utarbeta förslag. Sådan kartläggning var den dominerande uppgiften för 16 kommittéer. Tillsammans var det 153 av de 293 kommittéerna som hade de ovan angivna uppgifterna. De drar nästan hälften av kommittéväsendets kostnader och utnyttjar nästan hälften av de medverkande. Ett utredningsuppdrag kan läggas på ett statligt verk eller utföras internt inom något departement. Det kan läggas ut på en fristående institution. En offentlig kommitté kan tillsättas för utredningen. En kombination av olika former kan också användas. Av de omkring 80 statliga kommittéer som regeringen tillsätter motsvarar bara ungefär hälften den officiella beskrivningen i kommittékungörelsen. Kommittéerna arbetar uppenbarligen på helt olika stadier i arbetet fram till en reform. Det finns kommittéer vilkas uppgifter inte verkar skilja sig från uppgifterna inom ett departement eller en myndighet. Andra kommittéer skall ta fram underlag för utformning av nya principer andra åter skall direkt diskutera och försöka utforma förslag till nya principer. Det går knappast att urskilja något system i detta, någon medveten kombination av olika typer av projekt inom kommittéväsendet, departementen och verken för att uppnå en effektiv samordning. En genomgång av direktiven visar att utredningsarbetet avgränsas olika. Det finns exempel på förutsättningslöst arbetande utredningar. Andra ges möjlighet att inom tämligen vida ramar avgöra utredningsarbetets inriktning. Vanligare är emellertid att direktiven utesluter förutsättningslöst utredningsarbete och anvisar var lösningen skall sökas. förhindrar man uttryckligt en utredning att granska vissa frågor och därmed finna riktiga alternativ. Åtskilliga direktiv ligger emellan ytterligheterna. Dessa direktiv anvisar i vilken riktning kommitténs förslag skall gå. arbete avslutades utan att procedurreglerna behandlats. Återstående delar av sakkunnigförslaget bearbetades i departementet och lades tillsammans med i en departementspromemoria redovisade procedurregler till grund för en proposition till riksdag. Att utredningsarbetet inte färdigställdes inom kommittén berodde på den brådska som regeringens krav på utredningens färdigställande medförde. är alltså exempel på en utredning som forcerats i slutskedet, varefter arbetet överförts på departementet. Utredningsarbetet på expropriationsrättens område är också exempel på bristande samordning mellan utredningar. Innan expropriationsutredningen avslutades tillsattes nämligen bygglagutredningen med delvis samma uppgifter. tillkallades för att utreda reklamens verkningar med särskild hänsyn till reklamsändningar i televisionen. statsverksproposition presenterades ett förslag till annonsskatt. Detta förslag föregicks inte av någon analys eller öppen diskussion. hade kunnat konstatera, genom intervjuer med företagsledare, att en annonsskatt drabbar de mindre tidningarna genom minskad annonsvolym. I propositionen om annonsskatten refererades att reklamutredningen räknade med att bli klar 1972. uttalade att redan nästa års riksdag kan väntas få ta ställning till förslag om allmän reklamskatt. fick för att fullgöra boställningen bryta ut reklamskatten ur sitt sammanhang och fatta det beslut som förutskickats, sannolikt mot majoritetens ståndpunkter. Det förefaller klart att regeringen inte haft något intresse av att invänta reklamutredningens resultat och låta dennas arbete efter vanligt remissförfarande utgöra grunden för propositionen. Även när det gäller familjepolitiska kommittén har regeringen föregripit utredningens prövning. Delegationen för lokalisering av statlig verksamhet framlade 1970 ett förslag till utlokalisering av viss statlig verksamhet. Utredningen presenterade ingen analys av de olika frågeställningar som uppkommer i sammanhanget. Utredningen är framför allt exempel på en hårt styrd utredning, som presenterar sina förslag först och utredningsmaterialet i bästa fall . Länsberedningen tillkallades 1970 för att sammanfatta och överväga länsförvaltnings-, landskontors-, länsindelnings- och länsdemokratiutredningens förslag utan att statsmakterna i sak tog ställning till utredningarnas förslag. Denna beredning skulle lägga fram förslag till organisation för samhällsverksamheten på regional nivå. vårriksdag beslutade i enlighet med en reservation från fp, c, m att hemställa att länsberedningen får i uppdrag att inrikta utredningsarbetet på en utbyggnad av landstingen till regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl. a. den regionala samhällsplaneringen. hade också uppdrag rörande den kommunala självstyrelsen, som vilade i denna utredning tills de överfördes till utredningen angående den kommunala demokratin. och länsberedningen är exempel på hur man genom utredningsväsendet kan förhala politiskt kontroversiella frågor för att undvika ställningstaganden. Till yttermera visso förefaller det nu som om begäran inte kommer att påverka inriktningen av arbetet i länsberedningen. drev oppositionen igenom en begäran i om en ny skatteutredning. Tillsättandet av denna förhalades. När direktiven kom visade det sig att finansministern förhindrat utredningen att ingående och förutsättningslöst diskutera skattesystemet. I stället lade regeringen fram ett eget förslag utan utredning eller remissbehandling om sänkning av den direkta skatten och höjning av den indirekta m. m. När oppositionens motionskrav blivit kända, meddelade man att man i utskottet i stället skulle verka för en fördubbling av arbetsgivaravgiften. Detta förslag hade inte heller utretts, remissbehandlats eller varit föremål för allmän debatt. Det finns alltså fog för kritiken om bristande planering och samordning av det statliga utredningsväsendet. Det finns flera exempel på utredningar som arbetat utan att deras utredningsresultat kunnat läggas till grund för beslut. Det finns också flera exempel på utredningar, vilkas direktiv griper in i varandra utan att detta beaktats. Tre fjärdedelar av kommittéerna underlåter att avge föreskriven arbetsplan. Det är uppenbart att fler mindre viktiga och mindre kontroversiella problem numera tacklas genom kommittéväsendet, medan fler stora och kontroversiella problem utreds inom departementen. Vad som här har anförts om brister i det nuvarande utredningsväsendet gäller i viss mån även det statliga remissväsendet. Detta har stundom blivit ett självändamål. Remissorganen väljs inte alltid ut på rättvisande grunder, och ofta återges inte remissyttrandena i t. ex. propositioner på ett förutsättningslöst sätt. En översyn av remissväsendet ur dessa aspekter är önskvärd. En grund finns i dechargememorial 1972. Det är vidare av värde att få en bild av hur organisationer och institutioner behandlar de skrivelser och utredningar som de får på remiss. Ofta ställer sig en tung organisation bakom en viss lösning med några få kommentarer. Hur har denna fråga beretts och hur många står bakom bedömningen? går en statlig institution in för en linje genom ett remissyttrande som senare ständigt åberopas. Hur ingående bereds sådana frågor i centrala ämbetsverk, länsstyrelser, domstolar och andra liknande remissinstanser? Känner t. ex. organisationerna det ofta betungande att svara på för dem själva perifera utredningar? Är remisstiden tillräckligt lång för att t. ex. ge statligt verk och en organisation tillfälle till överväganden och samråd? Värdet av remissbehandlingen får ju inte urholkas genom oskäligt begränsade remisstider eller genom planering av remisstiderna till olämpliga tider . Hur kan man ge remissinstanserna större möjligheter att förankra sina remissvar i en opinion som bildas efter diskussion på ett bredare plan? Frågor av detta slag har belysts i en PM från revisorer. Denna PM bör med vissa kompletteringar kunna ligga till grund för en allsidig översyn av remissväsendet. slutsats var att när svensk politik har betecknats som kompromissens politik, beror detta i hög grad på den praxis som utvecklats inom kommittépolitik och kommittéarbete. Självfallet kan kritik mot enstaka kommittéer eller detaljer i utredningsväsendet vara berättigad. Kommittéväsendet har emellertid blivit ett väsentligt led i den demokratiska beslutsprocessen; en allmän och onyanserad kritik kan därför lätt bidraga till att nedvärdera det demokratiska statsskicket överhuvud. Utredningsväsendet har emellertid ändrat karaktär. Regeringen synes numera närmast benägen att använda kommittéväsendet som en förstärkning av departementen och i vissa fall för att dämpa den politiska debatten. När det passar regeringens syften låter man utredningarna hålla på länge och överlämnar deras betänkanden till en ny utredning som också får hålla på . Om utredningen blir för besvärande avslutas utredningen och uppgiften överförs på departementet, där insynen är mindre. När det å andra sidan är lämpligt att lägga fram ett konkret förslag kan regeringen göra det över utan utredning, samråd eller remissbehandling även om det rent av skulle sitta en utredning och fundera över frågan. Om utredningens förslag väntas kort därefter och kan väntas gå i en annan riktning spelar då ingen roll. Förslag från oppositionen eller enskilda riksdagsmän avslås emellertid ofta med motiveringen att det är nödvändigt att avvakta utredningarnas resultat. Kommittékostnaderna har stigit starkt. En del av denna ökning förklaras av de ökade personalkostnaderna. Om de ökade kostnaderna i övrigt motsvaras av förbättrat resultat är svårt att uttala sig om. I en av en arbetsgrupp inom statsrådsberedningen upprättad PM den 24.2.1967 framställdes vissa synpunkter på utredningsbetänkandena. Promemorian har inte föranlett någon åtgärd. Andra förslag till förbättrad effektivitet i utredningsväsendet har framförts från revisorer m.fl. Inte heller dessa har lett till åtgärd. Det är naturligtvis angeläget att möjligheterna att på bästa möjliga sätt utnyttja utredningsresurserna tillvaratas. Än viktigare är emellertid att utredningsväsendet omfattas med allmänt förtroende och att misstankar inte kan uppkomma om att utredningsapparaten används för att ta fram lämpliga fakta på bekostnad av andra. Inom det statliga utredningsväsendet måste finnas utrymme för ett förutsättningslöst insamlande av relevanta fakta. Redan av detta skäl är det viktigt att olika politiska grupperingar får insyn i så många utredningar som möjligt. Härför talar också att olika meningsriktningar kan ha olika uppfattning om vilka fakta som är viktiga och relevanta för ett visst ärende. Från dessa utgångspunkter måste utredningsväsendets utveckling anses vara beklagligt. I bok har bl. a. olika medverkande i kommittéväsendet intervjuats. Intervjuade och andra som har kommenterat bristen på samordning har betonat att tillsättandet av en kommitté är en bricka i ett politiskt spel. Direktiven är mycket ofta ett inlägg i den politiska debatten just vid det tillfälle de publiceras. Tillsättandet av en kommitté är ett politiskt utspel. urskilde tre huvudtyper av utredningar, nämligen ämbetsmannautredningen, den parlamentariska utredningen och den intresserepresentativa utredningen. En uppdelning skulle också kunna göras med utredningens syfte som grund.