mot · FW02985 · 1973-01-26 00:00:00 — Motion nr 1973 Mot. av m. fl. om besparingar inom förvaltningen och en långsiktig reformplanering. Det statsfinansiella läget har länge varit ansträngt. Man kan inte räkna med att läget skall bli mycket bättre . Framtiden har redan intecknats hårt genom bl. a. kostnadskrävande utgiftsåtaganden och svällande administration. I detta läge är det oundgängligt att undersöka alla möjligheter till besparingar och rationaliseringar. Det går inte längre att lita uteslutande till den ekonomiska tillväxten. Det är inte heller möjligt att skjuta över hela ansvaret för sparsamhet och rationalisering på förvaltningsmyndigheterna. Mot denna bakgrund har funnit det angläget att upprepa sitt krav på ett övergripande politiskt initiativ i syfte att finna vägar till ett ökat ekonomiskt handlingsutrymme. Förslaget ges detta år en något annorlunda utformning än tidigare med hänsyn bl. a. till de synpunkter som framförts inom . Till dagens svårigheter har i hög grad bidragit att vi saknat en långsiktig reform planering. Denna brist påtalades i en partimotion av . Det finns anledning av aktualisera frågan på nytt. Även i detta avseende utformas förslaget något annorlunda detta år. Behov av ett besparingsinitiativ Betydelsen av de problem vi här tar upp lär inte bestridas från något håll. Över huvud syns en allmän enighet föreligga om det angelägna i att såvitt möjligt åstadkomma besparingar. Då det gäller metoderna för att angripa problemen har emellertid samstämmigheten varit ringa, för att inte säga obefintlig. Från sida har huvudkravet varit en övergripande parlamentarisk utredning för att efter en gemensam kartläggning och analys av problemen utforma konkreta handlingslinjer. I första hand skulle en sådan utredning anvisa metoder och praktiska möjligheter till nödvändiga om prioriteringar. Detta krav har framförts i partimotioner vid men har avvisats av den socialdemokratiska majoriteten i finansutskottet och avslagits av . Som huvudskäl hänvisas till den årliga budgetbehandlingen och till de ansträngningar som görs på myndighetsnivå. Det har sagts att varje års statsbudget kan sägas utgöra en kontinuerlig omprövning där äldre verksamhetsgrenar försvinner eller skiftar karaktär och där nya kommer i stället. Myndigheter med nya resursanspråk anmodas att bereda utrymme för den nya verksamheten genom att i stället inskränka eller helt mönstra ut äldre verksamhetsområden. En på detta sätt åstadkommen rullande omprövning av existerande program skulle i viss utsträckning motsvara vad vi efterlyst. Vi underskattar inte värdet av den noggranna granskning av myndigheternas förslag till nya utgifter, som föregår statsverkspropositionen. Självfallet hälsar vi också med tillfredsställelse att myndigheterna i ökad utsträckning åläggs att ompröva redan bedriven verksamhet för att skapa utrymme för nya aktiviteter. Åtgärder av denna art kan emellertid inte ersätta ett sådant politiskt initiativ som vi åsyftar. Detta beror bl. a. på att granskningen till följd av sakens natur i första hand inriktats på begärda anslagsökningar. En fristående omprövning av utgifter som verkställts enligt tidigare beslut av statsmakterna, förekommer endast i mindre omfattning. Detta gäller naturligtvis i än högre grad de besparingsförslag som förs fram av myndigheterna själva. De syftar främst till att skapa utrymme för nya aktiviteter av vederbörande myndighet själv, inte till att åstadkomma en nettominskning av statens utgifter. Som skäl mot en parlamentarisk utredning har även pekats på det kontinuerliga rationaliserings- och revisionsarbete som bedrivs av särskilda centrala statsmyndigheter, främst statskontoret och . Utan att vilja nedvärdera denna verksamhet måste vi konstatera att inte heller den utgör någon ersättning för ett parlamentariskt initiativ. Den måste i största utsträckning få karaktären av punktinsatser. Den måste också i huvudsak begränsas av den ram som statsmakternas beslut uppdragit. En sådan allmän översyn av statliga utgifter och åtaganden som vi avser innefattande sålunda även omprövning av beslut som fattats av statsmakterna skall inte uppdras åt myndigheter. Det är en uppgift som måste genomföras i särskild ordning och under medverkan av de politiskt ansvariga. Mot vårt krav på en utredning har också anförts att statsverksverksamheten ingalunda har den snabba tillväxt som ibland görs gällande och att överhuvud utgiftsutvecklingen inom den statliga sektorn ofta överdrivs. Utan att ingå på någon närmare granskning av hur bilden bör tecknas vill vi endast konstatera att. problemen i vart fall är av sådan storlek att ett politiskt initiativ framstår som alltmer nödvändigt. Då statsutgifterna för nästa budgetår beräknas till , lär det vara uppenbart att alla möjligheter till besparingar måste prövas noga. Initiativ av den typ vi åsyftar har tagits tidigare, men det har skett med långa intervaller och senaste gången . En besparingsberedning som arbetade 19401943 gav bl. a. viktiga uppslag för det fortsatta rationaliseringsarbetet på myndighetsnivå. Vi erinrar vidare om 1958 års besparingsutredning som utöver att den lade fram förslag till utgiftsbegränsningar, kom att ingå i förarbetena omorganisation av den statliga rationaliserings- och revisionsverksamheten. Det har ofta påpekats att utredning ledde till ringa resultat. Mot detta argument kan naturligtvis invändas att den omständigheten att en utredning inte medfört önskade reformer mera sällan brukar anses som ett bärande skäl mot att tillsätta en ny utredning mer än ett decennium senare, då den fråga det gäller alltjämt är angelägen att lösa. Det är emellertid naturligt att anpassa själva metodiken efter erfarenheterna och redan från början söka skapa bästa möjliga förutsättningar för ett bättre resultat. Som vi framhöll i vår motion låg ett fel i uppläggningen av det tidigare utredningsarbetet sannolikt i att tidsperspektivet var för kort. Utredningens förslag borde enligt finansministerns direktiv kunna beaktas redan i den budget som skulle utarbetas året efter det att utredningen tillsatts. Ett sådant mål kan sägas ha varit mindre realistiskt. Av ett nytt utredningsarbete bör man förvisso inte vänta sig några plötsliga upptäckter av helt onödig verksamhet. Vad man däremot bör kunna uppnå är förslag till omprioriteringar mellan skilda ändamål och skilda sektorer. För att detta skall bli möjligt bör tidsperspektivet utsträckas till i första hand en femårsperiod. Även omprioriteringar på bör självfallet kunna föreslås. Vissa besparingar bör också kunna vinnas på kortare sikt. Självklara utgångspunkter för en utredning måste vara bl. a. följande. Den sociala välfärdsnivå som uppnåtts måste säkras. Bristande planering av utgiftsprogrammen kan medföra risker för en otillfredsställande ekonomisk utveckling och därmed hota ansträngningar att fullfölja välfärds- och trygghetssträvandena. En utredning borde vidare undersöka i vilken takt och i vilken inbördes ordning mellan olika reformer en höjning av nivån kan ske som är förenlig med kraven på en lösning av de ekonomiska balansproblemen. Från dessa utgångspunkter borde utredningen undersöka vilka omprioriteringar som kan tänkas ske av redan beslutade program, inom ramen för en successiv höjning av den genomsnittliga välfärdsnivån. Vi vill erinra om att finansministern tillkallat en utredning i syfte att begränsa den kommunala verksamhetens expansion. Vi skall inte i detta sammanhang diskutera den kommunala sektorn. Vi begränsar oss till att påpeka att staten styr den helt dominerande delen av kommunernas verksamhet, representerande av deras utgifter. Regering och riksdag bär därför en avgörande del av ansvaret för utgiftsökningarna och de skattehöjningar som dessa drivit fram. Att en utredning tillsatts om den kommunala ekonomin måste mot den här angivna bakgrunden anses som ett starkt skäl för en parlamentarisk utredning rörande den statliga sektorns ekonomi. Mot den bakgrunden kräver vi att själva grundproblemet om former och metoder för ett sådant besparingsarbete som vi åsyftar skall tas upp till allvarlig prövning. Över huvud är det i hög grad angeläget att inte bara myndigheterna utan också de politiska instanserna finner en metodik för att skapa utrymme för nya verksamheter genom att inskränka eller helt mönstra ut äldre. Detta framstår som en gemensam uppgift för samtliga partier, särskilt som en betydande politisk enighet numera råder om huvuddragen i välfärdspolitikens inriktning. Vi begränsar oss nu till att begära att dessa metodproblem blir föremål för övervägande. Vi erinrar om att budgetutredningen arbetar med konstruktionen av ett helt nytt budgetsystem, byggt på programbudgeteringens principer. 1* 1973. Utredningen har framlagt en rapport budgetsystem i vilken den redovisar preliminära överväganden om programbudgetering på statsmaktsnivå och utformningen av budgetsystemet. Rapporten har varit föremål för remissbehandling. Enligt vad finansministern upplyst i årets statsverksproposition kommer utredningen att framlägga sitt definitiva förslag . De frågor som vi tagit upp här har ett naturligt samband med budgetutredningens arbete. En hörnpunkt i detta är att skapa effektivare instrument för statsmakternas planering och styrning av den offentliga verksamheten. Det framstår därför som lämpligt att ge budgetutredningen ett tilläggsuppdrag att överväga de problem vi här tagit upp. Eftersom utredningens huvudarbete med budgetsystemet står inför sin snara avslutning, syns även tidpunkten lämplig. I detta sammanhang vill vi också, liksom i förra årets motion, peka på ett grundläggande problem som bör övervägas. Det gäller mätning av protuktiviteten inom den offentliga sektorn. Problemets existens och betydelse har framgått av långtidsutrednings rapport (SOU 1970:71), men utredningen har inte försökt angripa det. Den påpekar (s. 17, 83, 145) att den offentliga konsumtionen intas i beräkningarna av bruttonationalprodukten från kostnadssidan med ett belopp som motsvarar summan av löner, omkostnader för förbrukade varor och tjänster samt viss schablonmässig avskrivning på realkapitalet i form av byggnader osv. Uttryckt på annat sätt innebär detta, framhåller utredningen, att någon höjning av de stats- och kommunalanställdas produktivitet inte inkalkyleras. Utredningen anmärker att det sannolikt pågår en produktivitetshöjning även för dessa kategorier. Den utesluter inte (s. 86) att den offentliga tjänsteproduktionen i realiteten har undergått betydande produktivitetsförbättringar . I denna riktning bör den allmänna rationaliseringsverksamheten och införandet av datateknik ha verkat. För långtidsutredningen innebär saknaden av produktivitetsmått främst att den bild som tecknas av vår ekonomi blir skev. En stigande offentlig sysselsättningsandel kan, särskilt i den nu aktuella situationen med en vikande total arbetskraft, få effekten att sysselsättningen omfördelas från sektorer med högre till sektorer med lägre produktivitetsökningar. En annan aspekt på problemet är aktuell i nu förevarande sammanhang. Utan användbara instrument för att mäta produktiviteten i den offentliga verksamheten är det svårt att göra en verklig bedömning av behov och rationaliseringsmöjligheter inom denna verksamhet. Problemet har förbigåtts i flertalet remissyttranden över långtidsutredningens rapport men har understrukits i några, främst i dem av statskontoret, och . Statskontoret anför att man uppenbarligen möter avsevärda mätproblem och att det är osäkert om det går att konstruera ett enhetligt produktivitetsmått. Emellertid bör man enligt verkets mening genom fortsatt utvecklingsarbete kunna möjliggöra mer preciserade diskussioner om förändringar i produktivitetskapaciteten och om hur de administrativa insatserna bör sättas in för att nå största effektivitet. framhåller att de statistiska metoderna bör utvecklas så, att de ger en riktigare och mer jämförbar bild av produktivitetsutvecklingen inom offentlig tjänsteproduktion och dennas inverkan på andra sektorer. Liknande synpunkter utvecklas av TCO. Som både långtidsutredningen och de nämnda remissinstanserna framhållit måste viss produktivitetsstegring rimligen ske även inom nu ifrågavarande verksamhet. Den här berörda frågan innehåller otvivelaktigt ett kärnproblem för bedömningen av den statliga verksamheten och dess framtida utveckling. Den bör därför övervägas av budgetutredningen i samband med att den granskar den besparingsproblematik vi tagit upp i det föregående. Behov av långsiktig reformplanering Utvecklingen har medfört ett starkt ökat behov av samhällsplanering i olika avseenden och på olika nivåer. En effektiv samhällsplanering är en förutsättning för att det samlade folkhushållet på bästa sätt skall kunna tillvarata resurser, forma miljöer och främja väsentliga mål som jämlikhet, frihet och en fördjupad demokrati. har olika planeringsfrågor tillvunnit sig ökad uppmärksamhet. Det har i första hand gällt den fysiska planeringen på olika nivåer och särskilt den regionala utvecklingsplaneringen. I dessa avseenden pågår en betydelsefull utveckling. Ett grundvillkor i planeringspolitiken måste emellertid vara att olika områdes- och nivåplaneringar samordnas till ett integrerat och helt program. Beslutsfattarna i samhälle och näringsliv måste kunna basera sina åtgärder på en långsiktig reformplanering, som är preciserad för en förhållandevis men flexibel och anpassningsbar till utvecklingen. I ett samhälle som vårt måste den övergripande samhällsplaneringen vara en ramplanering, som preciserar riktlinjer, huvudmål och prioriteringar men eftersträvar att så långt möjligt decentralisera beslutsfunktionerna. Det är enligt vår bedömning en stor brist att det i vårt land inte finns någon övergipande och sammanhållande samhällsplanering. För vissa avgränsade samhällsområden har statsmakterna fastställt riktlinjer eller handlingsprogram för bestämda tidsperioder, t. ex. i fråga om jordbruks- och lokaliseringspolitiken. Förra årets riksdag tog ställning till två nya riksplaneförslag, dels en fysisk riksplan, dels ett regionalpolitisk riksprogram. Det finns olika sektorsplaneringar, t. ex. för vägbyggandet och för bostadspolitiken. Dessa planeringsinsatser spänner över . Men de är inte samordnade och ger alltså inte någon helhetsbild. Statsverkspropositionen och finansplanerna, baserade på nationalbudgeten, är att betrakta som en riksplanering över hela det politiska fältet. Men de är i stort sett begränsade till det aktuella budgetåret. Finansplanerna är avgränsade till riktlinjer för den ekonomiska politiken, vilka underställts för beslut. Vissa centrala mål brukar härvid anges för den ekonomiska politiken. Några närmare preciseringar görs dock i allmänhet inte av målens konkreta innehåll och deras förhållande till varandra och, med undantag för det rent tekniska ekonomiska området, i stort sett inte heller av medel och metoder. En mera långsiktig bedömning görs i långtidsbudgetar och långtidsutredningar. Långtidsbudgeten utarbetas inom och redovisas för dock inte för ställnings tagande i form av en bilaga till den reviderade finansplanen, den s. k. kompletteringspropositionen. Denna budget utgår från det aktuella närmast framförliggande budgetåret och omfattar budgetutvecklingen under de därpå följande fyra budgetåren. Syftet är att ange konsekvenserna för den statliga budgetutvecklingen av de beslut statsmakterna redan fattat och de åtaganden som gjorts. Långtidsbudgeten är en bedömning på oförändrad ambitionsnivå inte någon politisk plan för budgetpolitiken och inte heller någon prognos för budgetutvecklingen. Långtidsutredningarna, som utarbetas inom sekretariat för ekonomisk planering, bedömer utvecklingstendenserna i svensk ekonomi . En sådan utredning presenteras alltså . Den senaste är långtidsutredning, avseende 1971 1975, med en summarisk utblick mot 1990. Ett centralt led i långtidsutredningarna är att bedöma den framtida tillgången på produktionsresurser och att diskutera de avvägningsproblem som uppstår mellan olika resursanspråk, om utvecklingen framöver skall uppfylla kraven på intern och extern balans. Det mått som användes i långtidsutredningarna är bruttonationalprodukten (BNP). Det kvalitativa innehållet i utvecklingen, såsom miljövården, hälsa och trivsel, lämnas i stort sett utanför. Långtidsutredningarna har alltså inte gjort någon bedömning av den totala levnadsstandarden eller levnadsnivån. långtidsutredning utgick från vissa centrala eller överordnade mål i överensstämmelse med vad som diskuterats i finansplanerna full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt, jämnare inkomstfördelning, rimlig prisstabilitet och balans i utrikesbetalningarna. Enligt utredningen var det en komplikation att dessa mål och prioriteringen mellan dem inte är till fullo fastlagda och preciserade. För flera investeringsområden består avvägningsproblem et främst i en politisk värdering av olika mål och deras inbördes vikt. När det gällde den närmare innebörden av de centrala målen och delaspekter på dem måste utredningen låta egna antaganden bilda utgångspunkt för analysen. Enligt utredningens egen terminologi rörde det sig om hypotetiska målsättningar och tolkningar i preciserad riktning. Valet av de hypotetiska målen var, såsom också medgavs, påverkat av utredningens egen bedömning av vilken politik, som borde ha realistiska möjligheter att bli genomförd. Men detta skulle dock enligt principerna för långtidsutredningen inte få tolkas som några programmatiska rekommendationer. Detta förhållande visar enligt vår mening att en ekonomisk långtidsutredning inte kan utföras på ett meningsfyllt sätt utan anknytning till en politisk reform planering. Den nuvarande regeringen har inte heller något fastställt regeringsprogram. Regeringspolitikens inriktning på bestäms i stället av bl. a. olika programuttalanden från det socialdemokratiska partiet, främst handlingsprogram för olika delområden samt valmanifest, senast det s. k. Kramforsmanifestet . Resurserna framstår alltid som knappa i förhållande till den samlade efterfrågan och ambitionerna på olika områden. Resurserna skall fördelas på staten och kommunerna, näringslivet och den privata konsumtionen. Det kräver resurs- och reformplanering. Utvecklingsförloppet är otvivelaktigt ett bevis för detta. Allt större del av de ekonomiska resurserna har tagits i anspråk för den offentliga sektorn. Det har rått stor enighet om att ge staten och särskilt kommunerna en rad nya uppgifter. Den kraftiga kommunala expansionen har sin förklaring främst i att kommunerna tillförts uppgifter från staten genom direkta påbud eller stimulansåtgärder. Vårt välfärdssamhälle hade knappast kunnat byggas upp på annat sätt. Men det har inte funnits någon långsiktig politisk reformplanering till stöd för en ändamålsenlig avvägning mellan en angelägen expansion av den offentliga sektorn och andra angelägna efterfrågeområden. Möjligheterna att vidga den statliga och kommunala verksamheten är beroende av den allmänna framstegstakten och resurstillgången i samhället. Utbyggnaden och förnyelsen av industrin har sålunda eftersatts. Investeringarna har inte varit tillräckliga för att skapa kapacitet för en nödvändig exportproduktion och en hemmamarknadsproduktion som effektivt kan konkurrera med importen. Därmed har vi också fått minskade möjligheter till ökning av den service och konsumtion, som vi vill förverkliga via staten och kommunerna. Vad beträffar den offentliga sektorn förvärras situationen genom att man nu knappast i någon nämnvärd utsträckning kan finansiera angelägna reformer genom skattehöjningar. Såsom finansministern uttalat kan 1960-talets skattehöjningar inte fortsätta . En häftig bromsning av planerade vidgningar på olika delområden måste också förutsättas inverka menligt på produktiviteten inom den offentliga sektorn. har allstå uppvisat en resursfördelning i otakt. Orsaken måste till mycket stor del anses vara brister i den långsiktiga reformplaneringen. Det torde också vara en ofrånkomlig slutsats av den bristande reform planeringen att vissa delområden blivit förbisedda. Exempel på detta är vägupprustningen och den kollektiva trafiken, familjepolitiken och miljövården, särskilt arbetsmiljön. Långsiktig reformplanering och politisk helhetsdebatt förutsätter varandra. En återblick politiska debatt bekräftar den bild som här tecknats i anslutning till resursfördelningen. Bristen på en reformplanering som kunnat stimulera till en politisk helhetsdebatt måste ses som en orsak till att viktiga målangivelser fördröjts och i vissa väsentliga fall reformlinjer felriktats så att de kommit i konflikt med varandra. En egentlig målsättningsdebatt fördes i två avseenden, om jämlikhets- och miljöfrågor, men med engagemang från statsmakterna först . Först i finansplanen 1968 skrevs en jämnare inkomstfördelning in som ett centralt mål för den ekonomiska politiken. Beträffande miljöfrågorna kan konstateras att mera omfattande miljövårdsåtgärder sattes in först vid utgången av i stort sett kännetecknats av en kraftig miljönedslitning. Ett annat exempel på bristerna i reformplaneringen ger strukturpolitiken. Statsmakterna har varit i hög grad inriktade på att påskynda näringslivets strukturomvandling. Finansministern räknar i årets finansplan med att strukturomvandlingen skall fortsätta i samma forcerade takt. Mycket tyder på att denna strukturpolitik i väsentliga avseenden är en felinriktning. Regionalpolitiken har likaså i huvudsak varit inriktad på kraftigt ökad koncentration av näringsliv och bebyggelse till de tre storstadsområdena. De lokaliseringspolitiska insatserna för nya arbetstillfällen i undersysselsättningsområdena har varit jämförelsevis små. Denna avvägning har försvårat strävandena till samhällsekonomisk stabilitet, ökat svårigheterna att bygga ut nödvändig service i stortätorterna och medfört kapitalförluster i byggnader och utrustning i andra områden. Formellt har det fram till nu inte heller funnits något regionalpolitisk! handlingsprogram för riket. Den regionala utvecklingsplaneringen med Länsplan 1967 och Länsprogram 1970 har alltså fått arbeta utan några närmare preciserade riktlinjer i fråga om regionalpolitikens inriktning. Även i t. ex. frågorna kring den kommunala demokratin har planeringsbristen varit påfallande. Stora reformer har beslutats på området, främst kommunblockssammanläggningarna. Men de svårigheter som därmed åsamkades den kommunala demokratin kunde inte vinna större uppmärksamhet från statsmakterna förrän alldeles . Det är sålunda uppenbart att åtskilliga svårigheter i dagens samhällssituation har sin orsak i bristen på en långsiktig politisk reformplanering. Det finns, såsom visats, åtskilliga exempel på att väsentliga reformer och riktlinjer inte varit samstämda till en helhetssyn. Någon egentlig välfärdsbedömning har sällan gjorts av vidtagna åtgärder. Den ryckiga och delvis felriktade resursanvändningen har inneburit att resurserna inte kunnat utnyttjas på bästa sätt. Man har anpassat sig efter utvecklingen man har inte styrt den. Men syftet med samhällplaneringen måste vara att aktivt forma framtiden. Enligt vår mening är det angeläget att införa ett system med långsiktig politisk reform planering. Den slutsatsen bör även kunna dras av den senaste långtidsutredningens arbetssätt. Utredningen kunde inte stanna vid ekonomiska prognoser och framskrivningar på grund av redan fattade beslut och de opreciserade centrala mål som angivits i finansplanerna. Den satte i viss mån upp egna mål och gjorde bedömningar av sannolik framtida politik, som sålunda inte hade någon närmare anknytning till riktlinjer från regering och riksdag. Ett system med politisk reformplanering betyder naturligtvis inte att tekniskt ekonomiska långtidsutredningar kan undvaras. Tvärtom är ett sådant prognosarbete nödvändigt som underlag för en politisk reformplanering och bör vara samordnat med denna. Man bör kunna räkna med förbättrade möjligheter till sådant prognosmaterial.