mot · FW02879 · 1973-01-25 00:00:00 — angående försöksverksamheten med fastighetsregisterreformen, m. m. beslutade (prop. 1968:1, bil. 4, punkt A12), att i riket skulle införas ett nytt, enhetligt fastighetsregistersystem. På grundval av inskrivningskommitténs betänkande av framlades 1970 (prop. 1970:1, bil. 4, s. 74) förslag till vissa riktlinjer för en reform av inskrivningsväsendet. följde i båda fallen i stort framlagda förslag. Beslutet om ett förnyat fastighetsregister togs således av innan utredningen var färdig med inskrivningssidan. De två förslagen byggde bl. a. på olika ADB-teknisk metodik. har dessa skillnader minskat. ingår förslagen i praktiken i ett gemensamt reformarbete. Följande citat ger några av de motiveringar, varpå byggde sitt beslut : Kostnaderna för omläggningen beräknas till ca 7,5 milj. kr. Arbetet med att lägga upp det nya registret beräknas kräva . Driftskostnaderna exklusive personalkostnaderna som beräknas bli lägre än f. n. och investeringskostnader beräknas till om en central anläggning anskaffas. De årliga driftskostnaderna för det nuvarande registret beräknas till ca 5,6 milj. kr. Ingen vet kostnaden för fastighetsregister- och inskrivningsregisterreformerna. I motion 1972:284 av () m. fl. uppskattades de totala uppläggningskostnaderna till minst 180 milj. kr. behandlade motionen i betänkandet CU 1972:5. Inte heller utskottet intog någon ståndpunkt visavi nämnda belopp eller andra uppskattningar av reformernas kostnad utan konstaterade: Kostnaderna för genomförandet av reformerna av fastighetsregistrering och inskrivningsväsende är uppenbarligen svåra att överblicka i detta skede av försöksverksamheten. Utskottet har dock förutsatt att en översiktlig, preliminär kalkyl läggs fram för och utan att avvakta ett senare definitivt finansieringsförslag. Skäl finns inte att nu' begränsa pågående arbete med hänsyn härtill. visade således förståelse för svårigheterna. () har till uppgift att förbereda uppbyggnad av de centrala fastighets- och inskrivningsregistren. CFD har till chefen för insänt utredningen , teknik och rationalitet, utvärdering av 3 sami Nr 879 databanksförsöket i C-län. Denna skrift innehåller en bilaga med Analyser av intäkter och kostnader för en hela riket omspännande fastighetsdatabank. En bidragande orsak till att har så dåligt kostnadsunderlag för dessa reformer utgör otvivelaktigt regeringens handläggning av nämnda promemoria, som för så vitt den snabbt utsänts på remiss för kontrollräkning kunnat medföra ett betydligt mer fylligt underlag för fortsatta kostnadsöverväganden. Den utsändes visserligen på remiss direkt från till vissa instanser men endast som bilaga till annan promemoria. Kostnadspromemorian blev en bilaga till en bilaga om vilken CFD var tacksam få synpunkter. Ingen remissinstans har i praktiken gått igenom siffrorna. Det borde ha varit självklart att statens centrala rationaliseringsorgan statskontoret borde fått den för kontrollräkning. Veterligt har så inte skett. Inte heller har fått promemorian på remiss. Fastighetsbeskattningen är ju i hög grad intimt förbunden med fastighetsregistreringen. harju även en unik erfarenhet av regional databehandling. Det föreligger även en del kostnadsuppgifter i CFD:s förslag för driftsystem 1 av . Dessa siffror gäller inte reformen för hela riket utan endast det driftsystem 1 som omfattar 0,8 milj. av totalt 3,8 milj. fastigheter. Denna skrivelse sändes däremot på remiss till statskontoret, som skriver i sitt yttrande: I en kalkyl över en reformerad registrering av fastighetsdata bör medtas dels de kostnader och intäkter, som är direkt hänförliga till de organ som utför fastighetsregistrering och -inskrivning, dels de kostnader och intäkter som uppstår för andra av registreringen berörda verksamheter. Det remitterade materialet innehåller ingen komplett kostnadsuppställning ens vad avser själva registreringen av fastighetsdata. Tre fjärdedels år borde ha räckt till för att framlägga den av civilutskottet efterlysta översiktliga kalkylen. Statsverkspropositionen anger vissa kostnadsexempel, men dessa kan inte uppfattas som en kalkyl över hela reformen. Det gäller det föreslagna driftsystem 1 och i huvudsak endast de kostnader som berör CFD:s anslag. Det förekommer heller inga jämförelser i förhållande till nuvarande handläggningsförfarande. I detta läge bör begagna sig av den möjlighet utskotten har för egna initiativ. Med en snabb remissutsändning och en sen behandling av fastighetsregisterreformen under vårriksdagen skapas tillräcklig tidsutdräkt för en opartisk översiktlig kalkyl, exempelvis genomförd av statskontoret. CFD och även andra instanser kan också inkomma med motsvarande uppskattningar. 1.2 Behov av kalkyler Det föreligger över huvud taget anledning att diskutera orsaken till att man alls kräver in kalkyler av denna typ. Det blir gärna så att revisionssynpunkterna får en alltför dominerande plats. anförda citaten om en genomförandetid av till en investering av 7,5 milj. kr. ter sig för den icke initierade att stå på gränsen till det ovederhäftiga. Den ADB-tekniska utvecklingen har dock varit synnerligen snabb, och de som planerat fastighetsregister- och inskrivningsreformerna är ingalunda de enda som undervärderat ADB-teknikens ändringstempo. CFD skall heller inte vara det enda statliga verket utan rätt att begå misstag. Flera ADB-projekt även statliga har begått kostsamma misstag. Statsmakterna har ingen anledning att ifrågasätta att inte de ansvariga teknikerna , 1970 såväl som 1973 lägger fram förslag som bygger på bästa gissning om framtida utveckling. En så generös inställning måste dock paras med krav: att tidigare planeringar klart följes upp, att gjorda misstag och beslutade ambitionsförändringar klart dokumenteras och att alla blir informerade om dessa förändringar. Det är på den sista punkten som det allvarligt brustit i informationen till angående fastighetsregister- och inskrivningsregisterreformens utveckling. Det är här kostnadskalkylerna kommer in som ett hjälpmedel som underlättar beslut, förklarar orsakssammanhang och befordrar för samhället goda reformer. Det är fel att endast de väl initierade experterna skall förstå varför det föreligger acceptabla förklaringar bakom kostnadsökningarna. Att beloppet 7,5 milj. kr. är fel är däremot lätt visat. Följande slutsatser kan dragas för årets statsverksproposition angående kostnaderna för CFD:s driftsystem 1. Kostnaderna avser uppläggning av 805 000 fastigheter: överföringskostnader 10,5 milj. kr. beredning av fastighetsböcker m. m. 4,5 milj. kr. beteckningsreform 2,5 milj. kr. koordinatregistrering (härledd ur uppgiften om 0,7 milj. kr. för 234 000 fastigheter i ) 2,4 milj. kr. ledningsarbete 2,9 milj. kr. De sammanlagda kostnaderna för 805 000 fastigheter blir 22,8 milj. kr. Proportionerat till 3,8 milj. fastigheter skulle således investeringarna i enbart nytt register uppgå till 107,6 milj. kr. I den tidigare nämnda promemorian Analyser av intäkter och kostnader för en hela riket omspännande fastighetsdatabank omnämner CFD (s. 12) ytterligare en stor kostnadspost av investeringskaraktär: FRU (fastighetsregisterutredningen) föreslog att det reformerade registret skulle kompletteras med data för bl. a. samfälligheter och servitut. Den genomförda försöksverksamheten har klart bekräftat nödvändigheten av dessa registerkompletteringar. Enligt upprättade planer skulle denna registerkomplettering ske genom en successiv genomgång av akter och dokument i befintliga arkiv. En beräkning av LMS efter undersökning hos överlantmätarna gav som resultat att arbets 1* 1973. uppgiften skulle kräva ca 15 kalenderår med en årlig insats av . Med en kostnad av . per persondag skulle registerkompletteringen JR komma att kosta ca 54 milj. kr. har först FRU och därefter CFD antagit att ett enhetligt och felfritt register kräver dessa kompletteringar av underlaget. synes ansvariga ha den ståndpunkten att driftsystem 1 skall tas i bruk utan dessa kompletteringar. Annat vore också förmodligen orimligt med hänsyn till den långa genomförandetiden . Såvitt kan utrönas av handlingarna har dock , i och med att man 1968 tog FRU:s förslag, även i princip accepterat dessa kompletteringar. Beloppet 54 milj. kr. bör därför tills vidare inräknas i de totala reformkostnaderna. har anledning att efterlysa ett klarare beslutsunderlag beträffande lantmäterisidans extrakostnader centralt och regionalt. Är exempelvis någon del av äskanden under rubriken (bil. 14, s. 20) kopplat till förslaget om driftsystem 1 och skulle i så fall dessa utgifter inbesparas i händelse av avslag? Den sista frågan gäller även tingsrätternas anslag (bil. 4, s. 70). Årets statsverksproposition anger även driftkostnaden . Räknat efter 3,8 milj. fastigheter blir driftkostnaderna 64,9 milj. kr. Häri räknas kostnader för ADB inklusive terminaler och telefonlinjer, blanketter och porto, utbildning av personal inom fastighetsregister-, fastighetsbildnings- och inskrivningsmyndigheterna samt personalkostnader för ajourföring av koordinatregistret. De totala driftkostnaderna utgör således ett större belopp, bl. a. saknas avskrivningar. Vidare görs uttalandet att driftskostnaderna per fastighet beräknas minska väsentligt i driftsystem 2. Detta förhållande talar ju för att man bör dämpa takten av överläggningen till driftsystem 1 och forcera fram det billigare driftsystem 2. Å andra sidan är det svårt att se hur väsentligt lägre kostnader skall uppnås med bibehållen ambitionsnivå.' Uttalandet skulle kunna bygga på det förhållandet att priserna på ADB-utrustning sjunker 10 å . Datorernas kostnadsandel är dock inte så stor i reformer av denna typ att den totala kostnadsbilden ändras. Mer sannolikt bygger uttalandet på att de delar av landet som ansluts i driftsystem 2 utöver driftsystem 1 endast belastas med kostnaderna för terminaler. Ett sådant förhållande strider å andra sidan mot departementschefens uttalande att alternativa lösningar bör undersökas. De nya undersökningarna blir ju inte förutsättningslösa, om man utgår ifrån att den nuvarande tekniska filosofin bibehålls. En lägre ambitionsnivå är en nödvändig förutsättning för att uppnå lägre kostnader. De anförda siffrorna är alla hämtade ur lättillgängligt material för den som önskar bilda sig en uppfattning om fastighetsregisterreformens kostnader. när var och en kan således konstatera att de inledningsvis anförda beloppet 7,5 milj. kr. numera inte längre gäller. Från regeringen till finns dock ännu inte någon anmälan som förklarar orsakerna till kostnadsökningen. 1.4 Kostnaderna för det nuvarande systemet Det är lärorikt att jämföra siffrorna ovan med kostnaderna för det nuvarande handläggningsförfarandet. CFD antar i promemorian Analyser av intäkter och kostnader för en hela riket omspännande fastighetsdatabank att den totala personalkostnaden uppgick till ca 23,6 milj. kr. Man uppskattar att ca 215 personer arbetar vid fastighetsregistren, vilket kan antas motsvara kostnaden ca 10 milj. kr. Utöver dessa belopp tillkommer kostnaderna för lokaler, expenser m. m. Man kan våga den gissningen att statens utgifter för fastighetsregistrering och inskrivningsväsende knappast överstiger 50 milj. kr. Mot en sådan bakgrund finns det alla skäl att fråga huruvida den applicerade filosofin utgör en adekvat lösning. Om man tänker sig en pott given för all statlig ADB-rationalisering, krävs det verkligen genomarbetade och övertygande svar för att visa att en så stor andel skall disponeras för fastighetsregister- och inskrivningsväsendet. Det är möjligt att fastighetsregistret är justitiesektorns mest angelägna ADB-system näst efter rättsväsendets informationssystem, men det kan knappast skattas så högt ur ett vidare perspektiv. 1.5 Sammanfattning av kalkylfrågan Fastighetsregisterreformen har tillfört grundläggande erfarenheter som kan underlätta arbete med andra stora ADB-system. Erfarenheterna kan sammanfattas i följande punkter. Rationaliseringsförslag måste alltid kalkyleras som förändringar i relativt etablerad handläggningsordning Rationaliseringsförslagen skall alltid kalkyleras; det är bättre att lägga fram successivt allt bättre kalkyler än att vänta på de kompletta beräkningarna. Synnerligen komplexa reformer såsom fastighetsregisterreformen kan knappast kalkyleras komplett, och det är i så fall bättre att år för år erhåller reviderade kalkyler och prognoser så länge systemutvecklingsarbetet pågår. Även när beloppen inte är kända är det viktigt att de olika delrubrikerna åtminstone markeras i kalkylerna. Petitaanvisningarnas föreskrifter angående avskrivningar, ränteberäkningar m. m. kan med fördel även tillämpas för systeminvesteringar. När en myndighet inte klarar av kalkyleringsproblemen på egen hand, bör exempelvis statskontoret eller kopplas in på ett tidigt stadium. Reformens fördelar och ambitionsnivåer FRU:s betänkande skisserade hur ett centralt fastighetsregister skulle kunna användas för samhällets planering. av intäkter och kostnader för en hela riket omspännande fastighetsdatabank framtonar en självfinansieringsfilosofi genom dels ökade inkomster från försäljning av registerutdrag och dels genom en direkt avgiftshöjning. Med ett sådant synsätt finns inte på samma sätt anledning att noggrant pröva extrautgifter. Om systemet på ett eller annat sätt på egen hand kan finansiera den ökade kostnaden för exempelvis ett terminalnät, så finns det ju ingen större anledning att motsätta sig de fördelar som följer. Den viktigaste vinsten består i att expeditionstiden av lagfarter m. m. förkortas till . Ingen av de tre inkomst-källorna kan ingå i realistiska beräkningar. Planeringsuppgifterna kommer snarare att handhas av kommuner och länsstyrelsernas planeringsenheter än av CFD. Dessutom kan fastighetsbeskattningsbanden kompletterade med koordinater leverera planeringsunderlag. Förslaget om höjda avgifter har CFD-numera gått ifrån. Det finns ingen anledning att räkna med några större inkomster från ökad försäljning av registerutdrag. I och med detta bör statsmakterna modifiera hela synsättet på fastighetsregisterreformen: samhället behöver vissa hävdvunna funktioner för att bevilja lagfart och utfärda inteckningar m. m. Dessa funktioner skall reformeras till lägsta kostnad i stället för att reformeras för mest avancerade ambitionsnivå. Det föreligger intet samhälleligt krav att sänka expeditionstiden från formellt . Däremot förekommer allvarliga problem i nuvarande system, nämligen det att den formella expeditionstiden vid alltför många tingsrätter i praktiken är fyra. För att undgå detta problem kan man dock tänka sig betydligt billigare tekniska hjälpmedel än ett centraliserat terminalsystem. Statskontoret skriver i sitt remissvar angående driftsystem 1: Ett alternativ som enligt statskontorets mening bör prövas utgår ifrån att den nuvarande två veckors expeditionstiden bibehålies. I ett sådant alternativ bör undersökas om det är möjligt att tillfredsställande lösa registrering av fastighetsdata med hjälp av mindre komplicerad datamaskinutrustning och mikrofilmsteknik, dvs. ett alternativ som innebär decentraliserad registeradministration. Om ett sådant alternativ med hjälp av enklare tekniska hjälpmedel och system visar sig funktionsdugligt torde det vara möjligt att nedbringa investeringskostnaderna. Om det förhåller sig så som statskontoret hävdar, finns det inte längre någon anledning att bygga datasystem för en dags expeditionstid. Det kan för del heller inte vara onaturligt att revidera ett beslut , 1973 visar sig medföra för höga kostnader. Billiga administrativa reformer är dessutom angelägnare . () har i uppdrag att utreda de mer principiella frågorna kring statens ADB-rationalisering. Staten har dock redan de s. k. länsdatakontoren och de praktiska utvecklingsfrågorna kan inte vänta på kommitténs betänkande. Detta gäller speciellt driftsystem Även om själva datorerna är fullt moderna, så kan inte länsdatakontoren försvinna åtminstone framåt. De många skatterutinerna är exempelvis utvecklade för nuvarande driftadministration. Man kan inte tänka sig annat än att den nuvarande regionala organisationen kommer att bestå. pekar departementschefen på flera fördelar av att använda länsdatorerna, exempelvis att ADB-registren för folkbokföring och uppbörd och fastigheter kommer att finnas tillgängliga för bearbetning i en och samma maskin. När man avvisat den regionala lösningen, har det dock inte varit länsdatorerna som sådana som medfört nackdelar. Det har i stället varit problemet att samla in data på ett tillräckligt billigt sätt och återdistribuera uppgifterna till registren utan en dyr och skrymmande pappershantering. Som statskontoret påpekar finns numera helt nya lösningar på detta område, exempelvis mikrofilmsteknik och mindre datorer med s. k. datakassettband Utan direktanslutna terminaler blir dock intervallet mellan registrens ajourföring längre än , kanske . Även om man således bibehåller expedition per postförskott, kan den nuvarande maximala expeditionstiden bibehållas. Det föreligger därför goda skäl att begära kompletterande utredningar på regional basis. Departementschefen anser i årets statsverksproposition att alternativa undersökningar bör ingå som ett led i arbetet på utvecklingen av ett nytt driftsystem. Man skall då observera att CFD inte beaktat regionala lösningar, eftersom man anser att 1968 och beslut direkt anbefaller att en central datorinstallation skall utnyttjas. Senast apostroferas denna tolkning i CFD:s anslagsframställning för /74 (s. 2 och 3). Riksdagsbesluten skall naturligtvis inte övertolkas på detta sätt. Följande resonemang visar att bör modifiera sina uttalanden på denna punkt. CFD:s driftsystem 1 bygger på terminalteknik. Från en terminal går telelinjer till en dator. Användaren behöver inte märka någon skillnad i den service som erbjuds från terminalen om teleförbindelserna slutar i länshuvudstaden eller om de slutar i . Vid fastighetsregistrering behöver nämligen de lokala användarna aldrig ställa frågor annat än till de egna distriktens register, så i detta fall medför regionaliseringen inte något problem. Även om sådana terminalfrågor över distriktsgränserna funnits, skulle dock den regionala lösningen kunna fungera i alla fall genom att datorerna fungerade hopkopplade i datanät. Denna tekniska utveckling visar att det kan vara olämpligt att för tidigt låsa systemutvecklingen för den ena eller andra tekniska lösningen eller rent av ett visst fabrikat. kan mycket väl intressera sig för dessa frågor, eftersom det ju även har regionalpolitisk betydelse var datacentralerna placeras. Det kan dock aldrig vara lämpligt att låsa sig innan kostnadskonsekvenserna är kända. Ännu mer olämpligt blir naturligtvis beslut, för så vitt det reellt hindrar att även regionala, terminallösa alternativ förutsättningslöst utreds och provas i den försöksverksamhet inför driftsystem 2 som Besluten och om att en central datorinstallation skall utnyttjas för fastighetsregistreringen bör därför ersättas av en ny formulering. Man bör då lämpligen hämta sin förebild från organisationen av skatterutinerna, där en central systemutveckling kombineras med en regional driftorganisation. Fastighetsregisterreformens datorprogram bör således utformas av en central systemgrupp i , medan först efter det att olika utredningar och försök slutförts kan bestämma huruvida driften i driftsystem 2 skall vara av central, regional eller lokal typ. Kombinationer av de olika möjligheterna är också tänkbara. Förslag angående lagstiftning om inskrivningsregister för inskrivningsväsendet enligt jordabalken kommer att föreläggas i vårriksdagen. skall inte heller den vägen binda upp försöksverksamheten för driftsystem 2 onödigt hårt genom att exempelvis i lagtexten förutsätta den expeditionstid och den ADB-tekniska lösning som driftsystem 1 innebär. Kommunala fastighetsregistermyndigheter finns f. n. i 37 kommuner. Enligt CFD:s anslagsframställning /74 (s. 11) medför en omläggning till ADB extra kostnader om 4,5 milj. kr. exklusive kostnader för avveckling av bihang C och för registerkartor. Motsvarande kostnad för statliga registermyndigheter uppgår till 30 milj. kr. Utvecklingen inom detta område har ökat de statliga insatserna, och det är sannolikt att antalet kommunala registermyndigheter kommer att minska. Driftsystem 1 medför ökade kostnader för kommunerna. Vissa kommuner kan tvångsvis anslutas därför att nuvarande planering räknar med en omläggning av hela län. Reformen skulle kunna planeras så att kvarvarande kommunregister förändras sist. Aktuell policy stadgar dock en omläggning länsvis. Dessutom berörs kommunernas register av förändringarna oavsett om de ansluts till ADB-systemet. bör därför uttala att kommunernas registerverksamhet bör ersättas för merkostnader orsakade av driftsystem. En fastighets läge anges med s. k. koordinater. Fastighetsregisterreformen har introducerat denna värdefulla nyhet. Indirekt blir även data med anknytning till personer lägesbestämda, genom integration mellan fastighetsregister och folkbokföringsregister. Statskontoret skriver i sitt remissvar: Koordinaterna kombinerade med andra uppgifter, exempelvis markanvändning, areal och ägare kan utnyttjas för samhällsplaneringsändamål. Möjligheterna till ett sådant utnyttjande är tills vidare begränsade till län och den där pågående försöksverksamheten. samhällsplaneringsändamål anses angeläget att utnyttja koordinaterna tidigare än vad avvaktandet av den föreslagna databanken förutsätter, bör man undersöka möjligheterna att kombinera koordinaterna med uppgifterna i fastighetsbeskattningsregistren. Koordinatsättningen kan fortsätta för övriga län utan att man avvaktar resultaten av försöksverksamheten i . Frågan om så bör ske eller inte bör enligt statskontorets uppfattning bedömas inte enbart utifrån fastighetsregistreringsbehov utan även med hänsyn till andra tänkbara utnyttjare, t. ex. länsstyrelserna. Koordinatsättningen kan genomföras utan anknytning till frågan om en fastighetsregisterdatabank. Lantmäterienheterna skulle kunna ansvara för datainsamlingen och länsdatakontoren för driften. Inga nya register behöver läggas upp, eftersom fastighetsbeskattningsregistrens magnetband redan innehåller reserverade platser för koordinater. Länsstyrelsernas planeringsenheter kan således om så befinns lämpligt - bygga sin regionplanering på uppgifter ur fastighetsbeskattningsregistren. Denna lösning ger i stort sett samma fördelar som det centrala fastighetsregistret skulle kunna ge. Det föreligger ändå i viss mån tvivel angående dessa koordinatvärdens nytta för länsplanerarna. Det saknas f. n. goda datorprogram som utnyttjar dessa koordinatvärden. Programmen måste enklare än komma till nytta vid länsstyrelsernas och kommunernas praktiska handläggning. Detta aktualiserar frågan huruvida inte koordinatreformen borde överföras från CFD till statens lantmäteriverk. Årets statsverksproposition (bil. 14, s. 109) anger att frågorna om den nya registerkartan i fortsättningen handläggs av lantmäteristyrelsen. Det borde i så fall vara naturligt att även koordinatsättningsfrågorna flyttades dit från CFD. Fastighetsregisterreformen är otvivelaktigt synnerligen komplex. Man kan emellertid finna en del rationaliseringar som tillgodoräknas det nya ADB-systemet men som kanske kunde genomföras tidigare. Det föreligger ju inte endast behov av rationalisering i län. Som det nu verkar kommer det att dröja länge innan den sista tingsrätten anslutits till datasystemet. En vardagsrationalisering är därför av betydelse. har exempelvis föreslagit att enklare mål skall kunna handläggas av lägre tjänsteman än domare. Försök med sådan förenkling borde kunna ske åtminstone vid några tingsrätter, lika väl som ADB-försök förekommer i län. har tidigare behandlat motioner som föreslagit att man slopar det särskilda gravationsbeviset. Det sista förslaget har visserligen avslagits, men det illustrerar ändå en typ av förenklingar som inte är otänkbar. Det vore olyckligt om de stora ADB-systemen minskade intresset för sådana mindre reformer.