mot · FW02966 · 1973-01-23 00:00:00 — av m. fl. angående den kommunala demokratin. Den kommunala självstyrelsen utgör basen för vår svenska demokrati. Den erbjuder också de bästa möjligheterna för de enskilda människorna att påverka det samhälle de lever i. Det är därför ett vitalt intresse att slå vakt om denna del av folkstyrelsen. För , som ser ett decentraliserat samhälle som ett övergripande politiskt mål, är det självfallet att värna om den kommunala självstyrelsen. Ett viktigt led i strävanden på detta område är att verka för en förstärkt demokrati genom att fördjupa medborgarinflytandet och slå vakt om de förtroendevaldas ställning i beslutsprocessen. Det är detta led den kommunala demokratin i trängre mening som tas upp i denna motion. Kommunsammanläggningama och den kommunala demokratin Genom kommunindelningsreform minskades antalet kommuner från omkring 2 500 till drygt 1 000. Målet för den nya reform som genomförs nu är att ytterligare nedbringa antalet till omkring 270. För vår del har vi motsatt oss beslutet om tvångssammanläggning av kommunerna. Den nya kommunindelningsreformen har varit föremål för politiska meningsmotsättningar men får nu betraktas som ett faktum. Obestridligt och obestritt är emellertid att den medför allvarliga problem för den kommunala demokratin. Reformens nackdelar ligger främst i det ökade avståndet mellan de enskilda kommunmedlemmarna och de styrande organen. Avståndet ökar både geografiskt och personligt. Det blir svårare för de enskilda att nå kontakt både med förtroendemännen och med de kommunala förvaltningarna. En enkel belysning av detta ger minskningen av antalet förtroendemän. Det har beräknats att antalet minskade från omkring 225 000 till omkring 125 000 genom den förra indelningsreformen och att det nu kommer att minska ytterligare till omkring 42 000. Reduceringen synes särskilt gå ut över kvinnorna och de unga. Kontakterna med de enskilda kommunmedlemmarna kan också försvåras genom att storkommunernas förvaltning blir större och mera komplicerad liksom problemen blir svårare att överblicka. Nya problem kan även inställa sig då det gäller att hävda de förtroendevaldas ställ ning i beslutsprocessen. Ökade svårigheter uppreser sig också för en engagerande debatt och en önskvärd information. Den gemensamma valdagen och den kommunala demokratin Den samordning av riksdagsvalen och kommunalvalen till gemensam valdag, som beslöts i samband med enkammarreformen, har medfört att de kommunala frågorna har i än större utsträckning än tidigare kommit i bakgrunden för de rikspolitiska. Detta visades klart av valrörelse och har belysts genom undersökningar av valrörelser. Den gemensamma valdagens nackdelar för den kommunala demokratin har inte bestritts från något håll. Tvärtom framhölls de mycket uttryckligt både i direktiven för grundlagberedningen 1966 och i utlåtande om den partiella författningsreformen 1968. Nackdelarna fick tas för att nå fördelarna av ett förbättrat parlamentariskt system på riksplanet. Den kommunala ekonomin och den kommunala demokratin En faktor av grundläggande betydelse för den kommunala demokratin är också det pressade ekonomiska läge i vilket de flesta kommuner har att verka. Den kommunala verksamheten har utvidgats kraftigt och särskilt . Detta är naturligtvis i och för sig positivt från den kommunala demokratins synpunkt. Värdet minskas emellertid av en långtgående statlig styrning och av bristande ekonomiska resurser. av kommunernas utgifter avser uppgifter som påförts kommunerna av staten, men till finansieringen medverkar staten endast med knappt fjärdedelen. Utvecklingen har lett till kraftiga höjningar av kommunalskatterna. låg den kommunala utdebiteringen per inkomstskattekrona något . Den hade stigit till inemot . Det hårt ansträngda ekonomiska läget har förvärrat den kommunala demokratins redan förut svåra situation. Utrymmet för initiativ har begränsats allt hårdare. initiativ rörande den kommunala demokratin Redan i propositionen om kommunindelningsreformen 1961 framhölls att problem skulle uppkomma för den kommunala demokratin. Det utfästes att dessa skulle noga uppmärksammas. En särskild arbetsgrupp tillsattes för detta ändamål. Den fick emellertid inte någon större betydelse. De reformförslag som förts fram och förverkligats är få. tog upp frågorna om den kommunala självstyrelsens lokala förankring i ett delbetänkande 1965. Dess enda förslag avsåg emellertid att något vidga möjligheterna att delegera beslutanderätt. Detta förslag genomfördes . I anslutning till att en lag antogs om kommunindelningsreformens fullföljande 1969 genomfördes också vissa reformer av betydelse för den kommunala demokratin. Viktigast var att kommunerna fick rätt att ge partierna ekonomiskt stöd. Vidare öppnades möjligheter att öka antalet fullmäktige i kommunerna och att införa suppleanter för fullmäktige. Dessa reformer är självfallet otillräckliga för att möta den kommunala demokratins problem. Vid varje riksdag har därför motioner väckts från centerhåll om en allmän översyn av den kommunala demokratin. I andra centermotioner har framförts krav på en vidgad självstyrelse på det regionala planet och på utredning om den kommunala ekonomin, bl. a. om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Utredningar som berör den kommunala demokratin har och regeringen fattat beslut om vissa utredningar av betydelse för den kommunala demokratin. Dessa beslut får ses som positiva resultat av i första hand initiativ på området. Inget av dem har emellertid utformats eller fullföljts på ett tillfredsställande sätt. Önskemålen om en utbyggd regional självstyrelse ledde 1964 till att länsdemokratiutredningen tillsattes. Dess principförslag 1968 har emellertid inte förts vidare. Steg i motsatt riktning markerar besluten om tvångsmässigt genomförande av kommunindelningsreformen och 1970 om en partiell länsförvaltningsreform. Det fortsatta reformarbetet har uppdragits åt den tillsatta länsberedningen. Denna har bl. a. att överväga vissa från kommunaldemokratisk synpunkt centrala frågor om förhållanden mellan stat och kommun och mellan primärkommuner och landsting. Kraven på en utredning om den kommunala ekonomin ledde 1969 till att begärde en översyn av skatteutjämningssystemet och av kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Endast det förra ledet upptogs emellertid av regeringen, som 1970 tillsatte skatteutjämningsrevisionen. Denna avslutade sitt arbete 1972. Dess betänkande kommer att läggas till grund för en proposition till årets riksdag. Med anledning av bl. a. en ny motion av beslöt 1971 att begära en skyndsam parlamentarisk utredning om kommunernas ekonomiska situation med beaktande av frågan om kost nadsfördelningen mellan stat och kommun. Efter denna nya framställning fann sig regeringen nödsakad att tillsätta en särskild utredning om kommunernas ekonomi. De särskilda kraven på en utredning om den kommunala demokratins problem i trängre mening ledde 1968, i samband med den partiella författningsreformen, till att avlät en framställning till regeringen. Först tillsattes en utredning om den kommunala demokratin. Den arbetsgrupp med företrädare för partierna och de kommunala förbunden som begärt för planeringen av utredningsarbetet kom inte till stånd. Man fäster sig vid att utredningens direktiv innehåller en utförlig argumentering om fördelarna med de reformer som beslutats däribland den nya kommunindelningen men inte närmare utvecklar de negativa konsekvenserna, som berörts i det föregående och som är huvudskälet till att utredningen blivit nödvändig. Det sägs endast helt allmänt att kommunernas omvandling motiverar en översyn av formerna för medborgarinflytande över den kommunala verksamheten. Det faller också i ögonen att direktiven inte på någon punkt redovisar ett positiv ställningstagande eller pekar på något reformalternativ som angeläget att överväga. I stället avvisas tanken på kommunala folkomröstningar, och attityden till kommundelsråd är närmast negativ. En brist är också att direktiven helt förbigår frågorna om den statliga tillsynen över kommunerna. Varken länsberedningen eller kommunaldemokratiutredningen har alltså fått i uppdrag att behandla denna för en livskraftig självstyrelse centrala problematik. Bilden av utredningsarbetet på det kommunala området bör fullständigas med omnämnandet att regeringen även tillkallat en expertkommitté för lagteknisk översyn av kommunallagarna. I anslutning till de statliga utredningarna bör också erinras om den kommunala forskning som bedrivs f. n. inleddes vid landets universitet omfattande undersökningar om den kommunala självstyrelsen. Forskningen bedrivs inom de statsvetenskapliga institutionerna. Dessa har tillsatt ett gemensamt organ kommunalforskningsgruppen för att leda och samordna verksamheten. Denna finansieras med anslag från . Kommunindelningsreformerna utgör bakgrunden till forskningsprojektet. I presentationen av forskningsprogrammet påpekas att relativt liten uppmärksamhet ägnades åt reformernas konsekvenser för den kommunala demokratin i de utredningar som föregick statsmakternas beslut. Ett huvudsyfte är att belysa denna problematik. Flera böcker och ett stort antal stencilerade avhandlingar har publicerats som resultat av den bedrivna forskningen. Huvudfrågor i detta sammanhang Flertalet frågor inom området berörs sålunda på något sätt av pågående utredningar. Man kan emellertid inte slå sig till ro med att frågorna hamnat i utredningsmaskineriet. Det är nödvändigt att ständigt hålla den kommunaldemokratiska debatten levande och aktuell. Detta torde vara särskilt uppenbart detta år, då allmänna kommunalval för skall förrättas på gemensam valdag, i riksdagsvalens skugga. Särskilda skäl för att hålla frågorna aktuella ligger i det statliga utredningsarbetets uppläggning. Den starka splittringen utgör en negativ faktor. Det finns anledning att starkt betona frågornas sammanhang. Det allmänna problemet för den kommunala demokratin är hur man skall kunna åstadkomma en så god medborgaraktivitet och ett så starkt lekmannainflytande (förtroendemannainflytande) som möjligt. Det krävs ett komplex av åtgärder för att nå detta mål. Man saknar därför ett samlat grepp i det statliga utredningsarbetet. Inte heller har detta fått den klart positiva inriktning som krävs. Detta har belysts i det föregående i fråga om den kommunaldemokratiska utredningen och utvecklas i andra motioner beträffande länsberedningen och den kommunalekonomiska utredningen. Denna motion begränsas som nämnts till de kommunaldemokratiska frågorna i trängre mening. Från denna utgångspunkt blir huvudfrågorna tre: den kommunala självstyrelsens lokala förankring, den kommunala informationen och förhållandet mellan staten och kommunerna. Den kommunala självstyrelsens lokala förankring Olika möjligheter att bredda och fördjupa den kommunala självstyrelsens lokala förankring diskuterades av kommunalrättskommittén i dess förutnämnda betänkande 1965. Det konkreta alternativ som stått i förgrunden för debatten är att inrätta kommundelsråd. Denna debatt uppkom först i , där en särskild stadsdelsrådskommitté tillsattes . Frågan har tagits upp i en rad senare sammanhang, bl. a. i flera riksdagsmotioner . För att föra diskussionen om den kommunala självstyrelsens lokala förankring framåt i positiva resultat synes det lämpligt att tills vidare koncentrera den till frågan om kommundelsråd. sagt att andra vägar och lösningar inte skulle vara värda att prövas. Av stor vikt är t. ex. att förvaltningsapparaten såvitt möjligt decentraliseras så att avståndet till kommunmedlemmarna minskas. Det måste först slås fast, att frågan aldrig gällt att införa en ny obligatorisk institution inom kommunerna. Vad frågan gäller är endast att öppna lagliga möjligheter för kommunerna att välja nya former för att lokalt förankra självstyrelsen och skapa förbättrade kontakter med de enskilda medlemmarna. Utredningens uppgift bör alltså endast ses som att utforma förslag till erforderliga lagändringar och att analysera alternativa utformningar. Valet mellan olika alternativ skall tillkomma kommunerna själva. Utredningen har som nämnts inte fått några positiva direktiv i denna fråga. I ett försök att stimulera diskussionen och föra denna framåt mot konkreta resultat skall här helt kort skisseras två grundmodeller, en med direktvalda kommundelsråd och en med indirekt valda råd. Från demokratisk synpunkt är det mest tilltalande att låta kommundelsråd väljas av medborgarna i direkta val. En sådan ordning förutsätter lagändring. Redan inom ramen för gällande kommunallag kan kommunerna däremot inrätta kommundelsråd som utses av fullmäktige. Bortsett från den allmän-demokratiska synpunkten på valsättet är emellertid detta alternativ behäftat med svagheten att proportionaliteten i fullmäktige kommer att gälla i alla kommundelsråd oavsett partiförhållandena i kommundelarna. Vid direkta val får man utgå från att kommundelsråd måste inrättas i hela kommunen. Att inrätta råd för endast en kommundel eller vissa kommundelar är knappast möjligt. Det skulle leda till en organisatorisk snedhet som kan inge betänkligheter. Det är svårt att förlägga en fjärde valförrättning till den gemensamma valdagen. Om man likafullt gjorde det, skulle i allt fall valen av kommundelsråd komma så i skymundan att själva fördelen med valsättet skulle gå förlorad. Man får alltså tänka sig fristående val. Då uppkommer problem med valdeltagandet. Detta får förutsättas bli lägre än vad som anses acceptabelt i allmänna val. Detta kan öppna möjlighet för att lokala grupperingar utanför det egentliga partiväsendet får ett oproportionerligt inflytande. Detta skulle vara till skada både för partiväsendet och för det kommunala livet i allmänhet. Man måste därför tänka sig en spärregel. En sådan kan lämpligen säga att endast partier, som ställde upp i det senaste allmänna kommunalvalet och då nådde viss lägsta anslutning, får ställa upp i val av kommundelsråd. Man kan överväga att resa krav på att partiet skall vara representerat i kommunfullmäktige (om än inte nödvändigtvis från just den kommundel det gäller). Från demokratisk synpunkt är dock sannolikt en regel om viss andel av de röstande att föredra, eventuellt med en undantagsregel till förmån för lokala grupper som bara ställt upp i viss kommundel (jämför 4 %- och 12 %-reglerna i valsystemet för riksdagsvalen). Det måste finnas skäligt utrymme för rent lokal aktivitet. Med en spärregel av den skisserade typen skulle fristående val av kommundelsråd inte behöva inge farhågor ens vid lågt valdeltagande. Man kan med fog säga att det får ankomma på varje parti självt att genom aktivitet värna om sin egen ställning i kommundelarna. Om man tänker sig en treårig mandatperiod även för kommundelsråden, kan man förlägga valen antingen till som kyrkofullmäktigevalen eller till mellanvalsår. I det förra fallet kommer valperioden att sammanfalla med kommunfullmäktiges. I det senare fallet blir det en ettårig tidsförskjutning. Det är inte tilltalande att ha kommunfullmäktige och kommundelsråd som utgått ur val som förrättats skilda år. Någon avgörande invändning kan dock knappast resas mot en sådan ordning med tanke på att kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens mandatperioder inte sammanföll tidigare. Intill val gällde här just en ettårig förskjutning. Från partiernas synpunkt kan det vara mest attraktivt att få valen förlagda till som de allmänna valen. De kommer då att »åka snålskjuts» på den tidigare valrörelsen. Helt andra insatser krävs från partiernas sida under mellanvalsår. Från kommunaldemokratisk synpunkt är emellertid delvis just därför det senare att föredra. Det gäller ju att stimulera debatt och information. Direktvalda kommundelsråd borde närmast vara opinionsorgan. Allvarliga betänkligheter har i debatten framförts mot att ge sådana råd förvaltningsuppgifter. Det kan inte bestridas att det ligger en del i dessa synpunkter, särskilt från kommunalekonomisk synpunkt. Kraven på fast och sammanhållen ledning av kommunernas ekonomi blir allt starkare. Farhågorna bör emellertid inte överdrivas. De bör inte hindra viss, begränsad decentralisering. Möjligheterna härtill ökar dock i ett system med indirekt valda råd. Väljer man en grundmodell med indirekta val, måste man garantera »rätt» partiproportionalitet i råden. Dessa bör sammansättas i enlighet med valutslaget i vederbörande kommundel och inte återspegla fullmäktiges sammansättning. Detta kräver lagändring. Inskränker man sig till att låta kommunfullmäktige välja kommundelsråden, blir dessa ett slags lokala nämnder från kommunalrättslig synpunkt. Något principiellt eller praktiskt hinder möter inte mot att sådana råd tillsätts för endast en del av men inte hela kommunens område. Som exempel kan nämnas det numera avskaffade »» i . Man kan emellertid i denna modell bygga ut rådén så att de ger en bredare representation av intressena i kommundelarna. Särskilda företrädare kan utses för vissa föreningar. Närmast kommer väl idrottsoch hembygdsföreningar i blickfältet. Det är svårt att avgränsa vilka slags föreningar som borde kunna bli representerade. Det bästa är att bestämma vem som skall utse föreningsrepresentanterna och överlåta till denna instans att fritt träffa valet. Två alternativ kan tänkas. Valet kan förrättas av fullmäktige. Då föreligger emellertid risk för att partiproportionaliteten ändras på en bakväg. Valen kan också anförtros åt de av fullmäktige valda ledamöterna i kommundelsråden, vilka alltså ges rätt att själva vidga sin krets. Då är majoritetsförhållandet tryggat. Detta senare alternativ synes vara att föredra. Antalet särskilda föreningsrepresentanter bör understiga ledamöter som valts av fullmäktige, och antalet bör vara jämnt. Det är som nämnts lättare att överlåta förvaltningsuppgifter åt kommundelsråden i denna modell än i den förra. gäller dock att särskild hänsyn måste tas till behovet av samlad och fast ledning av kommunens förvaltning, särskilt dess ekonomi. Man bör beakta möjligheten att samordna kommundelsråd och eventuella sociala distriktsnämnder enligt den sociala speciallagstiftningen. En sådan samordning skulle ge stadga och fast underlag åt rådens verksamhet. Vidare bör man kunna överväga att ge råden vissa uppgifter i fråga om stöd åt kulturliv, idrott och friluftsliv i respektive kommundelar. Avslutningsvis bör understrykas att organisatoriska reformer av detta slag inte ensamma kan lösa problemen med den kommunala självstyrelsens lokala och medborgerliga förankring. Särskilt bör erinras om de politiska partiernas viktiga roll i det kommunala livet. Man bör emellertid inte undervärdera demokratins formella institutioner. Liksom partiernas aktivitet kommer att påverka kommundelsrådens livskraft, kan sådana råd i sin tur verka stimulerande på partiernas lokala aktivitet. Informationsproblemen är av grundläggande betydelse för den moderna demokratin. De utgör i viss mån själva kärnpunkten i debatten om en fördjupad demokrati. I direktiven för den nya utredningen framhålls också att åtgärder bör övervägas för att förbättra informationen både till förtroendemännen och till medborgarna om den kommunala verksamheten under olika skeden av beslutsprocessen. Några konkreta förslag framförs emellertid inte. Utredningen har i ett delbetänkande 1972 redovisat en del material i frågan (SOU 1972: 52). Det måste understrykas att frågan gäller information i två rikt ningar: dels till de förtroendemän som skall bära upp självstyrelsen, dels till de enskilda människorna i samhället. De kommunala beslutsfattarna har genom kommunalvalet åtagit sig att verka för ett program. Det är naturligtvis deras uppgift att hålla medborgarna informerade om arbetet men också att kontinuerligt hålla sig underrättade om medborgarnas önskemål i olika frågor. Det måste alltså ständigt vara en dubbelriktad kommunikation, en dialog mellan valda och väljare. Partigrupperna i kommunerna och landstingen och i de lokala partiorganisationerna har här en nyckelposition. De undersökningar av valrörelserna 1966 och 1970 som gjorts inom ramen för den pågående kommunalforskningen har visat att både informationen och debatten om de kommunala frågorna var mycket bristfällig. Rikspolitiken dominerade liksom . Lokala sakfrågor fördes visserligen fram men fick underordnad roll i alla undersökta kommuner. Forskningsgruppens allmänna slutsatser om 1966 års val blev att det är tveksamt om partierna kunde klargöra för väljarna de skillnader som fanns i fråga om kommunalpolitiken. Valrörelsen kunde knappast leda fram till »en åsiktsrepresentativ förtroendemannakår». Vid val var dessa förhållanden, som redan sagts, än mer markerade. De kommunala beslutsfattarna har alltså ett bräckligt underlag för en kommunalpolitik enligt väljarnas önskemål. Om brister kännetecknat informationen vid valtillfällen, är det uppenbart att detsamma gäller i än högre grad om informationen mellan valen. Att dessa brister verkligen upplevs som kännbara av de enskilda människorna har byalagsrörelserna visat. Storkommunreformen kommer självfallet att öka informationsproblemens aktualitet. års val kommer reformen att vara helt genomförd. Det bör uppmärksammas att kommunerna nästan genomgående blir större än vad den statsvetenskapliga forskningen pekat på som den kommunaldemokratiska idealkommunen. Denna skulle bestå av 8 000 medlemmar. Medelstorleken kommer att bli drygt 15 000 medlemmar. Härtill kommer att, oberoende av indelningsreformen, de mycket stora kommunerna, främst storstäderna, har särskilt stora svårigheter att klara den dubbelriktade kommunikationen. Informationsproblemen måste naturligtvis i första hand lösas av kommunerna själva och av partierna genom en målmedveten satsning på informationsverksamhet och på att bereda förtroendemännen förbättrade arbetsvillkor. Den statliga utredningen kan emellertid lämna viktiga bidrag genom att analysera problemen och, här liksom i fråga om kommundelsråd, konstruera olika modeller för informationssystem i kommuner av olika struktur. Vid utformningen av sådana modeller för informationssystem, som åsyftas här, är det av vikt att skilja mellan löpande information och de speciella informationsinsatser som kan bli aktuella i frågor av särskild betydelse, t. ex. större plan- och miljöfrågor. Ett problem som måste uppmärksammas mycket noga är också att den kommunikation som uppnås verkligen får en bred förankring. Vissa undersökningar har pekat på risken av att man endast når mindre, särskilt aktiva grupper med goda förutsättningar att motta information. Andra grupper, som har svårt att föra fram sina åsikter, kan hamna i ett närmast ännu värre underläge . Avgörande betydelse har också förtroendemännens ställning och arbetsvillkor. Över huvud taget har man fog för åsikten att förbättrad information och förstärkt förtroendemannainflytande går hand i hand. Det står klart att de kommunala förtroendemännens ställning och arbetsförhållanden blivit förenade med allt större problem. Dessa har man sökt lösa bl. a. genom ökade heltidsengagemang. framhålls att risker för maktkoncentration kan vara förenade med ett sådant system. Rätt utformat och fungerande bör det emellertid inte medföra nackdelar av denna art utan tvärtom skapa förutsättningar för en förbättrad demokrati. Det är emellertid nödvändigt att förtroendemännens inte bara de heltidsengagerades uppgifter och arbetsvillkor klarläggs. Att detta är behövligt framgår bl. a. av de olika modeller som förekommer inom olika kommuner. Den statliga kontrollen över kommunerna Direktiven för den kommunaldemokratiska utredningen förbigår, som nämnts, frågorna om den statliga kontrollen över kommunerna. Detta är en väsentlig brist. Givetvis är det riktigt, som sägs i direktiven, att en levande demokrati förutsätter att den kommunala självstyrelsen omfattar frågor som är av väsentlig betydelse för medborgarna. Men det är lika självfallet att det inte är tillräckligt att frågorna som sådana är betydelsefulla.