bet · FW01KU19 · 1973-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1973 KU 1973:19 betänkande med anledning av propositionen197333 med förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m., jämtemotioner. propositionen1973:33 har Kungl. dels för prövning i grundlagsenlig ordning förelagtriksdagen förslag till 1. ändringar i tryckfrihetsförordningen, dels föreslagit att antaga förslag till 2. datalag, 3. lag om ändringi lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmännahandlingar, 4. godkänna att encentral förvaltningsmyndighet med de uppgifter på datateknikens område somdepartementschefen angett i propositionen inrättas , 5. bemyndigaKungl. Maj:t att vid myndigheten inrätta en ordinarie tjänst för ordförande ochchef för myndigheten med beteckningen r, 6. tillDatainspektionen för /74 under andra huvudtiteln anvisa ettförslagsanslag av . I propositionen föreslås delsändringar i tryckfrihetsförordningen (TF), dels en datalag. Förslagen bygger pådet betänkande som lades fram av offentlighets- ochsekretesslagstiftningskommittén (). Förslaget till ändringar i TF syftar till att undanröjaden oklarhet som har rått i frågan hur offentlighetsprincipen, dvs.allmänhetens rätt att få tillgång till det material som finns hosmyndigheterna, skall tillämpas på ADB-upptagningar och andra upptagningar avteknisk natur, t. ex. mikrofilm och fonogram. Förslaget innebär att sammaregler som f. n. gäller om handlingar så långt möjligt skall tillämpas också påtekniska upptagningar. Vissa särskilda regler föreslås dock när det gäller påvilket sätt myndigheterna skall tillhandahålla sådana upptagningar som äroffentliga. Upptagningarna skall alltid tillhandahållas i läsbar resp.avlyssningsbar form, vilket i fråga om ADB-upptagning innebär att upptagningenmåste antingen visas på bildskärm eller tillhandahållas i utskrift så att denkan läsas. Detta slag av tillhandahållande skall i princip 1 1973.4 saml. alltid ske utan avgift för den enskilde. Den enskildeskall vidare ha rätt att mot avgift erhålla en särskild utskrift av tekniskupptagning. Myndigheterna skall däremot, såvitt gäller ADB-upptagningar, intevara skyldiga att lämna ut kopia av själva datamediet, t. ex. magnetbandet. Förslaget till datalag syftar till att skydda den enskildemot sådant otillbörligt intrång i den personliga integriteten som kan bliföljden av den alltmer utbredda dataregistreringen av personuppgifter.Förslaget innebär att dataregister som innehåller personuppgifter i principinte får inrättas eller föras utan tillstånd av en särskild myndighet, kalladdatainspektionen. Vissa speciella regler föreslås dock i fråga om register sominrättas genom beslut av Kungl. I samband med attdatainspektionen beviljar tillstånd till ett personregister skall den ocksåmeddela alla de föreskrifter som behövs för att förebygga otillbörligt integritetsintrång.Datainspektionen skall vidare utöva tillsyn över registren och kunna ingripa iefterhand med nya eller ändrade föreskrifter. I sista hand skall inspektionenkunna återkalla meddelat tillstånd. För att ytterligare tillgodose denenskildes intressen föreslås bl. a. att han skall ha rätt att pä begäran fäupplysning om de uppgifter som finns om honom i ett visst dataregister. Sådanupplysning skall kunna erhållas en gång och skall i princip ske utankostnad för den enskilde. Förslaget till datalag innehåller också vissa bestämmelserom straff och skadestånd. Den som ansvarar för ett personregister skall varaskyldig att ersätta sådan skada som uppkommer genom att registret innehålleroriktig uppgift. Skadestånd utgår även om skadan inte har uppkommit genomvållande hos den som ansvarar för personregistret. Datainspektionen föresläs bli inrättad den 1 juli 1973.Under sitt' första verksamhetsår skall den emellertid ha endast begränsadearbetsuppgifter. Sålunda föreslås att tillståndssystemet för personregisterinte skall börja gälla förrän . Särskilda övergångsbestämmelserföresläs beträffande sådana register som har tagits i drift före dennatidpunkt. I princip skall emellertid även befintliga register underkastasdatainspektionens tillståndsprövning. Inrättandet av datainspektionen föranleder vissa ändringari sekretesslagen. Lagförslagen är intagna i propositionen s. 312. 1 har intagits propositionens förslag (1) tilländringar i tryckfrihetsförordningen med vissa av utskottet föreslagnaändringar. Skillnaderna mellan propositionens och utskottets förslag framgår avnotanmärkningar. Beträffande övriga lagförslag hänvisas till propositio- I motionen 1973:240 av m. fl. (fp) hemställs: "1.att hos Kungl. Maj:t begär att en rådgivande grupp med parlamentarisk sammansättning tillsätts för att följa planering och genomförandeav nästa folk- och bostadsräkning, 2. att riksdagenhos Kungl. Maj:t hemställer om att alla i allmän regi upprättade och planeradedatasystem programmeras så att medborgarna kan utnyttja dem för att få ut deupplysningar om samhällets verksamhet som de har rätt till utan att hindras avonödiga tekniska och/eller ekonomiska svårigheter, 3. att ,enligt vad som framhålls i denna motion, begär att Kungl. Maj:t utfärdar sådanaregler för myndigheternas databanker att framför allt persondata förses medlämpliga kvalitetsmått, som förebygger felaktig användning av data, 4. att riksdagenhos Kungl. Maj:t begär en undersökning om hur rättegångsutslag skall formulerasför att databehandlingen av dem skall kunna fylla alla anspråk pä exakthet,fullständighet och lätthanterlighet och därmed tillgodose medborgarnas krav pårättssäkerhet, 5. att riksdagenhemställer att Kungl. Maj:t tar initiativ till internationellaöverenskommelser angående lagar om överföring av data från det ena landet tUldet andra, så att inte det ena landets lagar görs meningslösa genom åtgärdervidtagna i ett annat land". I motionen 1973:1636 av () och () hemställs: 1. "att måtte antagaförslaget tUl ändring i TF med den ändringen, att ur 2 kap. 8 § i Kgl. Maj:tsförslag borttages meningen 'myndighet vare ej skyldig att utlämna upptagningför automatisk databehandling på annat sätt än genom tillhandahållande avutskrift av upptagningen', 2. att måtte ge Kgl. Maj:t till känna vadi motionen anföres om dubbelkodsystem för personnummer". I motionen 1973:1637 av m.fl. (c) hemställs: "att vid sin behandling av Kungl. Maj:tsproposition 1973:33 beslutar att ge Kungl. Maj :t till känna vad i motionenanförts". I motionen 1973:1638 av . (fp) hemställs: "1. att med ändring av 2 § i förslagettill datalag beslutar att inrättandet av statliga dataregister i strid meddatainspektionens uppfattning endast kan ske genom beslut av , 2. attriksdagen med ändring av 7 § i förslaget till datalag beslutar attdatainspektionen skall meddela föreskrift beträffande personregister, såvidainte har meddelat föreskrift i samma hänseende, 3. att medändring av 18 § i förslaget till datalag beslutar att avvikelse från av datainspektionenmeddelade föreskrifter beträffande statliga dataregister endast får ske efterbeslut av , 4. att hos Kungl. Maj:t begär förslag ominrättande av en dataombudsman med uppgift att övervaka efterlevnaden av denkommande datalagstiftningen och därvid besvärsvägen tillvarataga den enskildesrätt till integritet". I motionen 1973:1639 av m. fl. (vpk)hemställs: "1. att uttalar att datainspektionen görs till ettriksdagens organ; 2. atti förslaget till datalag 4 § tredje stycket ges följande lydelse: 'Tillstånd att inrätta och föra personregister som innehåller uppgift om någonspolitiska eller religiösa uppfattning får ej meddelas. Vad som sagts nu gällerdock ej personregister som sammanslutning avser att föra beträffande sina egnamedlemmar, ej heller register för vetenskapligt bruk.' 3. atti förslaget till datalag 10 § ges följande lydelse: '10§. Den registeransvarige skall underrätta den registrerade omatt uppgifter om honom införts i personregister den registeransvarige ansvararför. På begäran av registrerad skall den registeransvarige säsnart det kan ske underrätta den registrerade vilka upplysningar om honom somingår i registret. Har underrättelse lämnats, behöver ny underrättelse ickelämnas till samme registrerade förrän därefter. Underrättelse enligt ovan skall lämnas utan kostnad förden registrerade. Föreligger särskilda skäl, får dock datainspektionen i frågaom visst slag av personuppgifter medge att avgift tages ut. Ingaregister får undantagas denna underrättelseskyldighet.' 4. att i förslaget till ändringar itryckfrihetsförordningens 8 § fjärde stycket ges följande lydelse: 'Den som önskar--------- hållas hemlig. Myndighet har ej rätt att utlämnaupptagning för automatisk databehandling. Ej heller vare myndighet skyldig---- tillhandahållas på stället". I motionen 1973:1640 av i (c) hemställs: "att vid behandlingen avförslaget till datalag beslutar införa tillståndskrav också vid sammankopplingav personregister i enlighet med vad som anförts i motionen". I motionen 1973:1641 av fruKristensson m. fl. (m) hemställs: "att mätte besluta attbestämmelserna om att personregister icke får inrättas eller föras utantillstånd av datainspektionen även skall gälla personregister vars inrättandebeslutas av Konungen eller ". Motionen 1973:240 har väckts . Övriga motioner har väckts med anledning av propositionen.Beträffande motiveringarna hänvisas till motionerna. Flera offentliga utredningararbetar f. n. med olika frågor på dataområdet. Samarbetsorganet (Ju 1968:59}för ADB inom rättsväsendet bereder frågor om omläggning av rutiner inomrättsväsendet för automatisk databehandling och därmed sammanhängande frågor.Data-arkiveringskommittén (U 1968:48) utreder arkivfrågor för den modernainformationsbehandlingens databärare m. m. (Il 971:02) utreder näringspolitiska åtgärder på detdatatekniska området. (Fi 1971:03) utreder frågorrörande samordning och kontroll av databanker, m. m. Informationsbehandling med hjälp avautomatisk databehandling (ADB) har visat sig vara av stor betydelse för denindustriella och samhälleliga utvecklingen inom både den offentliga och denenskilda sektorn. Genom införande av ADB har betydande rationaliseringar kunnatgenomföras. Vidare skapas genom utvecklingen av den automatiskadatabehandlingen möjligheter till ett fylligare och tillförlitligare underlagför planering och beslutsfattande i olika sammanhang. Det kan antas attdatatekniken kommer att kunna begagnas på allt flera områden ochdärmed få en ännu större betydelse. Utvecklingen inom ADB-området har på mänga hällväckt oro och farhågor i olika hänseenden. Inte minst gäller det risken förkränkning av den enskildes personliga integritet om uppgifter om människorspersonliga förhållanden som lagrats och sammanförts med hjälp av ADB utlämnasutan urskUlning. En annan risk som påtalats är att mer avancerade ADB-systemskulle kunna medföra en centralisering av beslutsfattandet på olika områden,vilket i sin tur kunde få till följd icke önskvärda maktförskjutningar isamhället. har bedrivits en omfattandeutredningsverksamhet beträffande olika problem som hör samman medADB-utvecklingen. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén () harövervägt de problem som ADB-tekniken fört med sig när det gäller tillämpningenav allmänhetens grundlagsskyddade rätt att fä del av det material som förvarasav myndigheterna, den s. k. offentlighetsprincipen. Vidare har övervägtfrågor om ADB-tekniken och den enskildes anspråk på skydd för personligintegritet. OSK:s förslag i dessa delar, som redovisats i betänkandet Data ochintegritet, ligger till grund för den nu aktuella propositionen. Inom andra delar av ADB-problematiken pågårutredningsarbetet. Sålunda arbetar f. n. bl. a. samarbetsorganet (Ju 1968:59)för ADB inom rättsväsendet, dataarkiveringskommittén (U 1968:48),dataindustriutredningen (I 1971:02) och datasamordningskommittén (Fi 1971:03).Den sistnämnda utredningen skall bl. a. mot bakgrund av dagens situation ifråga om etablerade eller planerade databanker och med hänsyn till denöverblickbara tekniska utvecklingen belysa vilken samordning som är möjlig ochönskvärd såväl som . En annan huvuduppgift för utredningenär att följa pågående utrednings- och utvecklingsarbete, initierakompletterande utredningar samt tillhandahålla statsmakterna ett relevantbeslutsunderlag för den politiska styrningen av utvecklingen inom ADB-omrädet. Propositionen 1973:33 innehållerbl. a. förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen (TF) och en datalag.Förslaget tUl ändringar i TF syftar I*1973. tiU att klarlägga hur offentlighetsprincipen skalltillämpas på ADB-upptagningar och andra upptagningar av teknisk natur.Förslaget innebär att samma regler som f. n. gäller om handlingar så långtmöjligt skall tillämpas också på tekniska upptagningar. Vissa särskilda reglerföresläs dock. Förslaget till datalag syftar till att skydda den enskilde motsådant otillbörligt inträng i den personliga integriteten som kan bli följdenav den alltmer utbredda dataregistreringen av personuppgifter. Förslagetskärnpunkt är att dataregister som innehåller personuppgifter i princip inte fårinrättas eller föras utan tillstånd av en särskild myndighet, kalladdatainspektionen. Datainspektionen skall meddela i sammanhanget nödvändiga föreskrifteroch utöva tillsyn över registren. Beträffande grunddragen i förslaget i övrigthänvisas till vad som ovan anförts under rubriken propositionens huvudsakligainnehåll. Huvudlinjerna i propositionens förslag godtas i stort setti följdmotio-nerna. I flertalet motioner understryks att förslagen fårbetraktas som ett första steg på ett nytt lagstiftningsområde. Vidare framhållsatt en rad frågor på ADB-området kvarstår olösta. I motionen 1973:1638 (fp)framhålls sålunda att antagandet av en datalag bara är början till ett skyddför den personliga integriteten i dataåldern. Liknande synpunkter anförs imotionen 1973:1641 (m). I motionen 1973:1637 (c) uttalas vidare, att det i nulägetär svårt att med säkerhet kunna avgöra om varje enskildhet i datalagsförslagetfått en lämplig utformning. Enligt motionärerna är det därför nödvändigt attmed uppmärksamhet följa lagens tillämpning och därvid särskilt se efter omlagen i tillräcklig grad skyddar mot otillbörligt intrång i den personligaintegriteten och om den demokratiska kontrollen och informationen tUlallmänheten kan anses tillfredsställande. Skulle det visa sig att lagen inteuppfyller dessa krav måste man, säger motionärerna, skyndsamt kunna ingripamed ytterligare skärpta regler. Motionärerna understryker betydelsen av attden tekniska sidan av utvecklingen följes med uppmärksamhet. De anser därföratt datainspektionen bör samarbeta med datasamordningskommittén (DASK). Vidareuttalar de att fördelar kan vinnas från integritetssynpunkt med regionaltbaserade dataenheter. De önskar att frågan uppmärksammas av datainspektionenvid dess kommande arbete. Redan i remissbehandlingen av OSK:s betänkande om data ochsekretess betonades att den föreslagna lagstiftningen fick ses som provisoriskoch att det var ofrånkomligt att göra en ny genomgång av frågeställningarna ochvidta behövliga justeringar och kompletteringar sedan man fått någon tidserfarenhet av verksamheten. Även departementschefen framhåller i propositionenatt varje reglering som införs på det under stark utveckling varandedatahanteringsomrädet måste ses som ett provisorium. I den mån erfarenhetenvisar att regleringen i något avseende blir onödigt betungande eller hämmandeför utvecklingen måste enligt departementschefen ändringar och kompletteringarkunna genomföras. mening är det grundläggande för bedömningen av de framlagda förslagen pä ADB-området att klart slå fast attde är förstlingsverk på ett nytt och komplicerat lagstiftningsområde. Redan medhänsyn härtill är det uppenbart att erfarenheterna av tillämpningen får visa omlagstiftningen tillgodoser de olika anspråk som måste ställas på den. Detprimära syftet måste vara att tillgodose den enskildes behov av skydd för denpersonliga integriteten. måste lagstiftningen värna omoffentlighetsprincipens tillämpning också på ADB-området. Målet måste vara attpå ett riktigt sätt tillgodcse och mot varandra avväga dessa olika intressen.Såvitt nu kan bedömas synes propositionens förslag allmänt sett utgöra enlämplig lösning härvidlag, som utskot':et anser sig kunna tillstyrka. Därvidförutsätter utskottet emellertid att utvecklingen på området kommer attnoggrant följas av de organ som är eller kommer att bli verksamma därpå. Såvältekniska som rättsliga och ekonomiska synpunkter måste beaktas i sammanhanget.Nödigt samarbete mellan de olika organen måste givetvis komma till stånd. Maj:t måste ankomma att pä grundval av arbetet inom övriga organ på områdetta de initiativ tUl ytterligare utrednings- och lagstiftningsåtgärder som kankomma att visa sig erforderliga. Givetvis måste också tillses att det nyaorganet pä området, datainspektionen, erhåller tillräckliga resurser för attkunna på bästa sätt fullgöra sina betydelsefulla funktioner. Propositionens förslag tilländringar i TF tas upp i tvä motioner, 1973:1636 (2 fp) och 1973:1639 (vpk).Båda behandlar frågan om tillhandahållande av upptagning. Enligt propositionensförslag skall myndighet ej vara skyldig att utlämna upptagning för ADB på annatsätt än genom tillhandahållande av utskrift av upptagningen. En uttryckligföreskrift med detta innnehäll föreslås införd i 2 kap. 8 § fjärde stycket TF.De båda motionerna kritiserar detta från olika synpunkter. Enligt vad somanförts i motionen 1973:1636 tillgodoser propositionens förslag intetillräckligt offentlighetsprincipen. Motionärerna begär därför att detifrågavarande stadgandet i 2 kap. 8 § fjärde stycket TF skall utgå. I motionen1973:1639 begärs i stället en skärpning av stadgandet, så att det skall avseförbud mot att utlämna upptagning för automatisk databehandling. Bakgrundensynes vara önskemål om förstärkt integritetsskydd. Det föreslagna stadgandet enligt vilket myndighet inte ärskyldig att utlämna upptagning för ADB pä annat sätt än genom tillhandahållandeav utskrift av upptagningen överensstämmer med OSK:s förslag. Enligt fannsdet nämligen risk för att, om myndighet alltid skulle behöva lämna ut kopia avdatamediet, de bestämmelser till skydd mot integritetsinträng till följd av ADBsom föreslogs i annat sammanhang skulle kunna kringgås genom att det utlämnadedatamediet användes i strid mot skyddsbestämmelserna. Departementschefen haranslutit sig till denna uppfattning. Han understryker i sammanhanget attstadgandet inte hindrar myndighet att lämna ut kopia av datamediet i sådanafall då det står klart för myndigheten att det inte föreligger risk förotillbörligt integritetsintrång genom sådant utlämnande. Utskottet finner för sin del attpropositionens förslag till lagreglering av frågan om utlämnande avADB-upptagning får anses utgöra den i dagens läge lämpligaste avvägningenmellan de delvis motstridiga intressen som här är aktuella. Uppenbarligen ärrisken för otillbörligt integritetsintrång genom ADB särskilt stor om enuppgift lämnas ut i form av kopia av datamedium. En lagfäst generell rätt förmyndighet att vägra att lämna ut sådan kopia är därför betydelsefull frånintegritetsskyddssynpunkt. Från offentlighetssynpunkt är det å andra sidanväsentligt att sådant utlämnande inte är förbjudet. I sådana fall därutlämnande kan ske utan olägenhet för myndigheten och där det kan bedömas attrisk inte föreligger för otillbörligt integritetsinstrång bör därför, somdepartementschefen uttalat, myndigheten på begäran utlämna kopia av datamediet. Sedan erfarenheter vunnits av den nya lagstiftningenstillämpjiing kan det givetvis här liksom eljest - bli aktuellt med enomprövning av den nu föreslagna lagregleringen. Den tekniska utvecklingen kanockså medföra att en omprövning måste göras. Med hänsyn tUl vad utskottet sålunda anfört anser sigutskottet böra, med avstyrkande av yrkandena i motionerna 1973:1636 och1973:1639 såvitt nu är i fråga, tillstyrka propositionens förslag i aktuelldel. Datalagsförslaget har föranlett flera motionsyrkanden. Enligt propositionens förslag skalldatainspektionen inte pröva tillståndsfrågan beträffande personregister varsinrättande beslutas av Konungen eller . I tvä motioner tas frågan uppom dessa undantag från den eljest föreslagna regeln om att datainspektionenskall pröva tillåtligheten av personregister. I motionen 1973:1641 (m) yrkashelt slopande av ifrågavarande undantag, dvs. att även register som beslutas avKonungen och skall vara underkastade datainspektionenstillståndsprövning. I motionen 1973:1638 (fp) begärs att även register sombeslutas av regeringen skall ligga under datainspektionens tillståndsprövningoch att regeringen, om den önskar gä emot datainspektionens beslut, får göraframställning till i saken. Bakgrunden till motionernas yrkanden ärfarhågor för att de undantag frän datainspektionens tillståndsprövning som respektivemotionärer vänder sig emot kan försvaga den enskildes integritetsskydd. Huvudprincipen i propositionens förslag är, som framgåttav det föregående, att alla personregister, både inom den enskilda och denoffentliga sektorn, skall tillståndsprövas av datainspektionen. Departementschefenfinner det emellertid nödvändigt att särbehandla vissa statliga personregister.Enligt honom bör sålunda kunna besluta om inrättande avpersonregister för egen verksamhet eller verksamheten hos organ somär underställt . Departementschefen erinrar vidare om att det inomden offentliga sektorn förekommer personregistrering av sådan vikt från allmäneller enskild synpunkt, att det är nödvändigt att frågan om registrens förandeförbehålls statsmakterna själva. Som exempel nämns register på rättsväsendetsområde. Föreskrifter för registreringen ges då ofta i form av lag eller annan författning som meddelas av och Kungl. Maj:teller endera av dem. Med hänsyn till det sagda anser departementschefen attpersonregister vars inrättande beslutas av Kungl. Maj:t eller börundantas från datainspektionens tillståndsprövning. Vid utformningen av regelsystemet beträffandepersonregister som förs med ADB måste enligt utskottets mening frågan om denenskildes integritetsskydd tillmätas en mycket stor betydelse. Utan att dettaintresse får äventyras måste emellertid även andra synpunkter tillgodoses, t.ex. kravet på att den nya lagstiftningen inte leder till kompetenskonflikter. De undantag som enligt propositionen skall gällabeträffande personregister som beslutas av regeringen eller harenligt utskottets mening i realiteten en relativt begränsad räckvidd. Avbetydelse i sammanhanget är bl. a. följande omständigheter. Det kan, som departementschefen framhållit, förutsättasatt statsmakterna beslutar om inrättande av ADB-register endast i sådana falldå det är starkt motiverat med hänsyn till registrets betydelse eller medhänsyn till övriga omständigheter. Sådant beslut får enligt uttryckligföreskrift i 2 § andra stycket datalagsförslaget - inte fattas utan attyttrande först inhämtats frän datainspektionen. Som framhållits i propositionenbör datainspektionen i yttrande över tilltänkt register sä långt möjligtanlägga samma synpunkter som vid en tillståndsprövning. Datainspektionen harvidare alltid rätt att utöva tillsyn över att ADB inte medför otillbörligt intrångi personlig integritet. Tillsynsbefogenheten, till vilken knytes rätt attinspektera och erhålla erforderliga uppgifter, avser sålunda också register sombeslutats av regeringen eller . Även beträffande dessa register gällerreglerna om de registrerades insyn. Datainspektionen kan dessutom utfärdaföreskrifter som behövs till skydd för den personliga integriteten. Det endaundantaget är att sådan åtgärd inte får stå i strid med beslut av regeringeneller . Skulle datainspektionen finna behov av åtgärd, som den intesjälv kan besluta om, åligger det givetvis inspektionen att göra framställninghärom. På samma sätt bör datainspektionen, som departementschefen framhållit,göra framställning, om den anser att visst register inte längre bör få föras.