bet · FW01FöU22 · 1973-12-31 00:00:00 — Försvarsutskottetsbetänkande nr 1973 FöU 1973:22 betänkande med anledning av motion omen samordning i samhällsplaneringsarbetet m. m. från totalförsvarssynpunkt. I motionen 1973:1122 av herrarPettersson i (c) och i (c) om en samordning isamhällsplaneringsarbetet m. m. från totalförsvarssynpunkt har hemställts attriksdagen beslutar att hos Kungl. Maj:t begära åtgärder för att få till stånden samordning i samhällsplaneringsarbetet, mdustri- och jordbrukspolitiken, därman mera väger in effekten från totalförsvarssynpunkt av oUka åtgärder. 1 motionen betonas det mUitäraförsvarets samhällsekonomiska betydelse och nödvändigheten att finna vägar attbegränsa försvarskostnaderna utan att därför försvarseffekten försvagas. Omman skall kunna hålla försvarskostnaderna på en rimlig nivå utan attminska försvarseffekten, anser motionärerna det nödvändigt att göra enöversynav försvarets utformning och funktion sett från totalförsvarssynpunkt.Försvarsfrågan är framhåller motionärerna inte bara en fråga om det militäraförsvaret, en kanske minst lika viktig del i detta komplex utgörs av vårallmänna beredskap för en krissituation exempelvis i fråga omlivsmedelsförsörjning, industriproduktion, energiförsörjning och kommunikationer.En hög beredskapsnivå och en förutseende planering av sarnhäUet i fredstid isyfte att göra oss mindre sårbara för angrepp måste vara viktiga beståndsdelari vår framtida försvarsplanering. Motionärerna tar upp de strukturella förändringarna isamhället och de konsekvenser dessa fått för vår försörjningsberedskap.Utvecklingen såväl inom jordbruket som inom näringslivet i övrigt har inneburitatt vi i högre grad än tidigare är beroende av import. Koncentrationen tillfärre och större produktionsenheter har också gjort oss mycket mera sårbara.Problemet accentueras ytterligare av att stora och viktiga industrier oftast ärförlagda till områden som även av andra skäl kan betraktas som förstahandsmålför en angripare. 1 totalförsvaret ingår jordbruket som en mycket viktiglänk. Vår självförsörjningsgrad när det gäller Uvsmedel är f. n. Det är enligt motionärerna kanske ändå intesjälva livsrnedelsimporten som väger tyngst. Den faktor som pä ett allvarligaresätt kan bidra till att försvåra vår livsmedelsförsörjning är vårt storaberoende av importerade förnödenheter gödningsmedel, fodermedel, drivmedel,maskiner och reservdelar. Detta beroende gör att vår produktionskapacitet perenhet i ett avspärrningsläge skulle försämras mycket kraftigt. En god beredskappå detta område liksom bevarandet av jordbruksenheter över hela landet är därför en grundläggande förutsättning för en acceptabellivsmedelsförsörjning i ett avspärrningsläge. De svårigheter som blivit följdenav strukturrationaliseringar och koncentrationsprocesser innebär enligtmotionärerna inte att alla strukturella förändringar är av ondo. Det är inteheller fråga om att i så hög grad planera vårt samhälle för funktionsdugligheti krig eller vid avspärrning att det inte kan fungera tillfredsställande ifredstid. Vid planering och utformning av kommunikationer, industrUokalisering,jordbrukspolitik, energiförsörjning, sjukvård och alla andra samhällsfunktionersom är av betydelse i detta sammanhang måste man emellertid ta hänsyn till deolika alternativens för- eller nackdelar från försvarspolitisk synpunkt. Motionärerna anser det ostridigt att en decentraliseradsamhällsstruktur har stora fördelar från försvarssynpunkt, även omdecentraliseringen framför allt syftar till att skapa goda livsmiljöer förmänniskorna, att ge dem möjlighet att bo och arbeta där de önskar och attundvika de sociala problem som ofta visat sig bU följden av en starktkoncentrerad samhällsstruktur. Det ligger enligt motionärerna inte någonkonflikt mellan dessa syften och önskemålen om att i planeringen även väga ineffekterna för totalförsvaret av alternativa planeringsmodeller. Tvärtom är endecentraliserad samhällsstruktur, ett livskraftigt jordbruk över hela landetoch ett väl utbyggt kommunikationsnät det lämpligaste alternativet frän såvälmUjö- som totalförsvarssynpunkt. Den" offentliga förvaltningenär i hög grad fackinriktad, vilket också kommer till uttryck i organisationen.Inom varje sektor av samhällslivet finns i regel statliga förvaltningsorgan påcentral och regional nivå. I kommunerna finns specialorgan för vissa sektorer,men där finns också genom den sammanhållna förvaltningen en naturlig samordningdem emellan. Arbetet inom den statliga regionala planeringen under senare århar inriktats på att förbättra samordningen och rum mellan de olikasektorerna (bostäder, kommunikationer, skolor, sjukvård, socialvård, miljövårdosv. I det följande ges en kortfattad beskrivning av nulägetinom samhällsplaneringen. Delar av totalförsvaret behandlas i ett senareavsnitt. De övergripande insatserna frånsamhällets sida följer i huvudsak tvä huvudlinjer. enmera samlad avvägning mellan olika regioner och orter i fråga om bl, a,fördelningen av resurser som är av betydelse för den ekonomiska utvecklingen,dvs, en samlad regional politik, bedömningaroch avgöranden lokalt, regionalt eller på riksplanet för att förebygga ellerlösa konflikter om utnyttjande av mark, vatten och andra naturresurser, dvs. enförstärkt översiktlig fysisk planering. har genom en rad besluttagit ställning till den regionalpolitiska planeringens mål och uppläggning.1964 års riksdag antog riktlinjer för en aktiv lokaliseringspolitik (prop.1964:185, BaU 1964:48, rskr 1964:408), som mycket starkt betonadesamhällsplaneringens betydelse för lokaliseringsutvecklingen i landet. fattade beslut om den fortsatta regionalpoUtiska stödverksamheten m. m.(prop. 1970:75, SU 1970:103, BaU 1970:40, rskr 1970:270 och 304). Hösten 1972har statsmakterna fastställt riktlinjer för den fortsatta regionalpolitiskaplaneringen (prop. l,InU 1972:28, rskr 1972:347). På grundval av beslut om en aktivlokaliseringspolitik och om den fortsatta regionalpolitiskastödverksamheten har en regionalpolitisk planering genomförts i länen i tväetapper -länsplanering 1967 och länsprogram 1970. Denna planerings främstasyfte är att tjäna som en grund för samordningen av de statliga myndigheternasbeslut om fördelning av utbyggnadsresurser meUan olika orter och regioner samtav lokaliseringsstödet till näringslivet. I enUghet med beslutligger tyngdpunkten i planeringsarbetet i länen. I det regionalpolitiska handlingsprogram som riksdagenantog slogs fast att en planering med i huvudsak den uppläggning somkännetecknar länsplanering 1967 och länsprogram 1970 bör bli ett beståendeinslag i samhällsplaneringen. De vunna erfarenheterna borde summeras och läggastill grund för den fortsatta regionala utvecklingsplaneringen. Den 5 juni 1973lämnade Kungl, Maj:t uppdrag till länsstyrelserna om fortsatt regionalutvecklingsplanering länsplanering 1974 (Ds In 1973:9). Genom statsmakternas regionalpolitiska handlingsprogramhar skapats underlag för en rullande regional utvecklingsplanering. Etthuvudmål för regionalpolitiken är att de successivt tiUgängliga resursernaskall utnyttjas så att tre väsentliga välfärdskomponenter arbete, service ochgod miljö blir tillgängliga för alla människor. Den plan för utveckling avden regionala strukturen och de angivna planeringsnivåerna för länen somriksdagen har godkänt utgör grunden för strävandena att nä detta huvudmål. I cirkulär till samtliga statsmyndigheter (1973:24) harKungl. Maj:t föreskrivit att statlig myndighet inom sitt verksamhetsområdeskall följa de antagna riktUnjerna för regionalpolitiken och verka för att deregionalpolitiska målen nås. Ett avmedlen att nå de välfärdspolitiska målen är fysisk riksplanering. påbörjades inom dåvarandekommunikationsdepartementet vissa förarbeten för en fysisk riksplanering. År1967 tillsattes en intern arbetsgrupp för att inledningsvis samla och sammanställamaterial. Gruppen flyttades i samband med departementsreformen övertill och inrättades en expertgrupp med uppgift attge råd och fortlöpande följa arbetet. En sammanfattning av arbetsgruppens material ochöverväganden pubUcerades i rapporten med mark ochvatten (SOU 1971:75). Lagstiftningen om fysisk riksplanering behandla- 1 * 1973. des vidare i en särskild promemoria (DsC 1972:1).Rapporten och promemorian samt ett omfattande remissmaterial låg till grund förstatsmakternas beslut om riktlinjer för hushållningen med mark ochvatten och lagstiftning för att främja sådan hushållning (prop. 2och3,CU 1972:35, rskr 1972:348). 1 cirkulär (1973:15) har Kungl. Maj:t anbefallt samtligastatsmyndigheter att beakta dessa riktlinjer som vägledande vid varje beslutsom är av betydelse för användningen av mark eller vatten. Samhällsplaneringen framstod längesom en i första hand angelägenhet. Staten har emellertid i växandeomfattning kommit att ta del i denna verksamhet, inte bara som lagstiftare utanockså som administrativ huvudman för olika åtgärder av praktisk natur. Antaletcentrala statsorgan som på olika sätt medverkar i arbetet med samhällsplaneringenär förhållandevis stort, vilket har gjort det angeläget att söka få till stånden samordning av de statliga insatserna. På regional nivå har skapats förutsättningar för en visslikformighet i handlandet genom beslut angående riktlinjer för enpartiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen (prop. 1970:103, SU1970:132, rskr 1970:308), Enligt instruktionen för länsstyrelserna (1971:460)skall dessa verka för att statlig, och landstingskommunal verksamheti länet samordnas och anpassas efter de regionalpolitiska målen för länet. a. att ta befattning med den regionalpolitiskaplaneringen, plan- och byggnadsväsendet, naturvärden och mUjöskyddet,har också viktiga uppgifter beträffande den civila försvarsberedskapen. är organiserad på tre avdelningar,nämligen en för samhällsplanering, en för skatteförvaltning och en för allmänförvaltning och förvaltningsrättskipning. Till avdelningen för samhällsplaneringhar förts personal och arbetsuppgifter bl. a. från de tidigare planerings- ochnaturvårdssektionerna, länsplaneringsverksamhetcn och länsarkitektkontoret. 1denna avdelning ingår också en försvarsenhet för beredskapsplanläggning. På central nivå är ansvaret för den statliga verksamhetenpä samhällsplaneringens område splittrat på ett flertal olika myndigheterunder skilda departement. Spridningen av ansvaret för det egentliga planeringsarbetetframgår av nedanstående sammanställning. ning m. m. CivU (Finans) Länsstyrelserna, som svarar för denregionala samordningen av samhällsplaneringen, sorterar undercivildepartementet. Även andra myndigheter medverkar på oUka sätt isamhällsplaneringen i egenskap av fackmyndigheter för avgränsade sektorer. Somexempel på sädana myndigheter kan nämnas (försvarsdepartementet), (), statensvägverk, postverket och (),(), lantbruksstyrelsen, produktkontrollnämnden tidigare giftnämnden och () samt överstyrelsen för ekonomiskt försvar(). Vissa frågor av betydelse för samhällsplaneringenhandläggs mer eller mindre direkt inom vederbörligt departement. I första handgäUer detta frågor inom , ochcivildepartementets ansvarsområden, I vissa faU har för beredningen av sådanaärenden inrättats särskilda beredningar, expertgrupper och liknande. Inom fungerar miljövårdsberedningensom ett rådgivande och informerande organ åt regeringen i mUjövårdsfrägor, Tillberedningens verksamhetsområde hänförs även frågor pä den fysiskasamhällsplaneringens område. Beredningen består av chefen för ,ordförande, samt f. n. Bland dessa märks personer knutna tillcentrala ämbetsverk med uppgifter som berör miljövården, till organisationerför näringslivet och dess anställda, till kommunala intressen samt till en radforskningsinstitutioner. Inom finns en lokaliseringsberedning,vars uppgift är att vara ett organ för samråd mellan regeringen, näringslivet,arbetsmarknadsorganisationer, kommunförbund och centrala ämbetsverk i frågorsom rör regionalpolitiskt betingad samhäUsplanering och lokaliseringsverksamhet. TiU är också knuten en expertgruppför regional utredningsverksamhet (ERU) som biträder vid uppläggningen av denregionala utredningsverksamheten. Expertgruppens medverkan skall särskiltinriktas på uppgiftsfördelning samt metodologisk samordning och utveckling.Expertgruppen, som utöver ordförande har åtta ledamöter, skall också biträdaforskningsberedningen med att samla informationer om och föreslå koordineringav forskningsverksamheten samt definiera forskningsbehov i lokaliseringsfrägor. Som förut nämnts finns det en rådgivande expertgrupp förfysisk riksplanering, knuten till . Expertgruppen, som bestårav ordförande och åtta andra sakkunniga, har till uppgift att biträda vid den pågående utredningsverksamheten beträffande fysiskriksplanering, bl. a, avseende metodfrågor o. d. Den fysiska riksplaneringensyftar till att belysa vilka långsiktiga konsekvenser som nuvarandeutvecklingstendenser samt lokala, regionala och sektoriella planer kan fä närdet gäller bl. a. markanvändning, vattenanvändning och transportnät. Församhällssektorer och geografiska områden, inom vilka det saknas sådanplanering, skall göras långsiktiga bedömningar av anspråk på mark- ochvattentUlgångar, läge och mUjökvalitet. Den fysiska riksplaneringen skallvidare belysa tillgångarna (omfattning och läge) på efterfrågade fysiskaresurser. Vid statsrådsberedningen har inrättats etttillfälligt sekretariat för framtidsstudier under ledning av en särskilttillkallad sakkunnig. Sekretariatet har till uppgift bl. a. att bearbetaremissyttrandena över betänkandet Att välja framtid (SOU 1972:59), som avgettsav arbetsgruppen för framtidsforskning, och att föreslå former ochorganisation för den fortsatta verksamheten med framtidsstudier. Strukturomvandlingen och det ökadebehovet av en aktiv samhällsplanering har uppmärksammats av riksdagensrevisorer, som funnit det vara av intresse att närmare granska hithörandeförhållanden. Syftet därmed har varit att fä utrönt om fördelar kan vara attvinna genom att alla organisationsenheter som pä ämbetsverksnivå sysslar medsamhällsplanering hänförs till ett och samma departement. Resultatet harredovisats i en granskningspromemoria nr 16/1970. I promemorian konstateras att planeringen av samhällsutbyggnaden,vilken även innefattar dispositionen av naturtillgångarna, till följd av densnabba samhällsutvecklingen framståi som vårt allvarligaste problem.Samhällsplanering i betydelsen bebyggelseplanering är visserligen i huvudsak enkommunal angelägenhet. Det är dock staten som lagstiftningsvägen angerprinciperna för den kommunala planeringen och som även i stor utsträckningkontrollerar att gällande bestämmelser efterlevs. Därtill kommer att frågor somhänger samman med samhällsplaneringen i allt större utsträckning har visat sigvara av övergripande natur. Detta har medfört att den enskilda kommunen i mångafall blivit en alltför liten planeringsenhet. beslut om partiell omorganisation avlänsstyrelserna innebär konstateras det vidare i promemorian attmöjligheter tillskapats för en samordnad statlig samhällsplanering på detregionala planet. På det centrala planet saknas däremot organisatoriskaförutsättningar för en samordnad statlig samhällsplanering. Ett vidgat samrådsförfarandekan inte i någon större utsträckning undanröja olägenheterna. Dessa anses såväsentliga att de motiverar att frågan om planväsendets organisation ochdepartementala ställning tas upp till närmare övervägande. Enorganisationsreform bör emellertid begränsas till de myndigheter vilkasarbetsuppgifter antingen helt eller till någon klart avgränsad del avser samhällsplaneringen som sådan. Riksdagsrevisorerna har efter remissbehandling avgranskningspromemorian i skrivelse till Kungl. Maj:t den 24 februari 1972framhåUit, att de avhandlade frågorna är av den räckvidd och betydelse att desnarast bör bli föremål för närmare övervägande. Totalförsvaret omfattar, förutomdet militära försvaret, även det ekonomiska försvaret, det psykologiskaförsvaret och civilförsvaret samt ett flertal funktioner inom det civilasamhället. De senare brukar sammanfattas under begreppet Övrigt totalförsvar.Det ekonomiska försvaret innefattar bl. a. livsmedelsförsörjning mkl.livsmedelsindustriproduktionen, övrig industriproduktion, energiförsörjningoch transporter. Exempel pä funktioner som är att hänföra tUl Övrigttotalförsvar är hälso- och sjukvården, polisverksamheten, den kommunalaberedskapen och den för det civila totalförsvaret gemensamma regionalaledningsorganisationen. Maj:t och svararför totalförsvarets högsta ledning i såväl fred som krig. I fred är försvarsministerninom regeringen ansvarig för samordningen inom totalförsvaret. I krig övergårdetta ansvar till statsministern. För samordningen inom den högsta ledningen och mellandenna och den centrala ledningen har inrättats ett försvarsråd, där statsministernär ordförande. I försvarsrådet ingår de statsråd som statsministern kallar samtöverbefälhavaren, cheferna för de viktigaste civila totalförsvarsmyndigheternaoch en av civilbefälhavarna. Maj:t utövas den centrala ledningen av ettstort antal centrala verk och myndigheter, som leder verksamheten inom resp.ansvarsområde i såväl fred som krig. Överbefälhavaren har det operativaansvaret för det mUitära försvarets ledning och biträds av försvarsstaben.Civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomiskt försvar och beredskapsnämndenför psykologiskt försvar har till enda eller huvudsaklig uppgift att förberedadelar av totalförsvaret för beredskap och krig, medan de övriga , , statens jordbruksnämnd, ,koinmunikationsverken m. fl. - befattar sig med sådana totalförsvarsuppgiftersom har samband med deras fredsmässiga verksamhet. För samordning inom den centrala ledningen svarartotalförsvarets chefsnämnd som skall följa utvecklingen inom och utom landet påområden av betydelse för totalförsvaret och därvid ägna uppmärksamhet åt frågorsom kräver samordnande åtgärder. I chefsnämnden ingår cheferna för demyndigheter som ingår i försvarsrädet samt kabinettssekreteraren i och cheferna för vissa andra civila myndigheter m. fl. Överbefälhavaren är f. n. ordförande inämnden. MiUtärledningen som är ett samordningsorgan i fred har attöverlägga om för krigsmakten centrala frågor, att verka för samordning ochenhetlighet inom krigsmakten samt att främja samverkan med andra myndigheterinom totalförsvaret. TUl överstyrelsen för ekonomiskt försvar är knutet ett rådmed uppgift att verka för samordning av landets ekonomiska försvarsberedskap.Rådet för ekonomiskt försvar består av generaldirektören i överstyrelsen som ärrådets ordförande, cheferna för försvarsstaben, , statensjordbruksnämnd och samt ordföranden itransportnämnden. Chef för annan central myndighet, som fullgör särskildberedskapsuppgift på det ekonomiska försvarets område, skall beredas tillfälleatt delta i rådet vid behandling av ärende som rör myndighetens ansvarsområde. Totalförsvarets regionala ledning är uppdelad pä tvånivåer, en högre och en lägre. Den högre regionala ledningen utövas av sexmilitärbefälhavare och sex civilbefälhavare. MiUtärbefälhavarna leder underöverbefälhavaren försvarsförberedelser och i krig militära operationer inomresp. Civilbefälhavare har att i fred verka för samordnmg avtotalförsvarsförberedelserna och inriktar i krig den civila totalförsvarsverksamheteninom sitt civilområde. De oUka militär- och civilomrädena har sammanfallandegeografiska gränser. Den lägre regionala ledningen utövas främst avförsvarsområdesbefälhavarna (på mUitärkommandochefen) ochlänsstyrelserna. Andra mUitära chefer på lägre regional nivå är örlogsbascheferoch sektorchefer med ansvar för ledning av förband resp.flygvapenförband. Länsstyrelserna leder och samordnar civiltotalförsvarsverksamhet inom länen och svarar för verkställigheten inom ettstort antal funktioner. Landet är indelat i 26 försvarsområden och 24 län med ihuvudsak samma geografiska omfattning. Totalförsvaret kräver förberedelseroch insatser på många av samhäUs-Uvets områden. Som ett led isamhällsplaneringen sker också en planläggning för verksamheten underberedskapstiUstånd och krig. Ett flertal författningar som reglerar den civilaförsvarsverksamheten är utfärdade. Försvarsministern har som nämnts ett särskUt ansvar församordningen av totalförsvarets verksamhet i fred. För denna uppgift har han ensärskild samordningsavdelning i försvarsdepartementet. Avdelningen har trehuvuduppgifter, nämligen samordning av budgetarbetet, av den administrativaberedskapen samt av den operativa beredskapen och därmed sammanhängandeövningar och utbUdning. Sedan den I juU 1972 är en särskild beredning förlångsiktig totalförsvarsplanering knuten till försvarsdepartementet. Ledamöteri beredningen, som har till uppgift att samordna totalförsvarsplaneringen , är kabinettssekreteraren i ,statssekreteraren hos chefen för , statssekreterarna i vartoch ett av försvars- och handelsdepartementen och i statsrådsberedningen samtdepartementsrådet i försvarsdepartementets samordningsavdelning. Statssekreterareni försvarsdepartementet är ordförande i beredningen. Inom försvarsdepartementet finns också sedan den 1 juU1972 inrättat ett sekretariat för säkerhetspolitik och långsiktsplanering inomtotalförsvaret. Detta organ svarar för att statsmakterna får önskat underlagför att inrikta planeringen av totalförsvaret. Chefen för sekretariatetfungerar också som sekreterare åt den nämnda beredningen. En vägledande princip för vårttotalförsvar är att den som ansvarar för en viss för totalförsvaretbetydelsefull verksamhet i fred också skall ha ansvar för erforderligaförsvarsförberedelser för verksamheten. Härigenom säkerställs en smidigövergäng frän freds- till krigssamhäUe. Principen ger aUtså en god beredskapmen medför ett stort behov av samordning. Det ekonomiska försvaret skall trygga folk försörjningen idess vidaste bemärkelse för att vårt land skall kunna motstå ekonomiska påtryckningarutifrån, klara avspärrningskriser och neutralitetslägen samt få samhällsmaskinerietatt fungera under och efter ett krig. De åtgärder sorn vidtas i fred avser iförsta hand planläggning av krigsleveranser, av handelns verksamhet, avundanförsel, av krigsproduktion och av krigsimport samt planläggning ochanskaffning av beredskapslager och förberedelser för ransoneringar ochregleringar. Vissa försörjningsområden beaktas särskilt, såsom försörjningenmed livsmedel, kläder, bostäder, råvaror, maskiner, transporter, energi, post,tele, arbetskraft och betalningsmedel. Försörjningsberedskapen planläggs och leds i centralinstans av ett mycket stort antal myndigheter och organ. Ansvaret församordningen av planläggningen åvilar med något undantag överstyrelsen förekonomiskt försvar, som också har det direkta ansvaret för bl. a. bränsle- ochdrivniedelsförsörjningen, huvuddelen av industriproduktionen och handeln samtberedskapslagringen i fråga om flertalet varor och förnödenheter. Förplanläggning och ledning i krig av livsmedelsproduktionen (inkl.livsmedelsindustrin) och beredskapslagringen av livsmedel svarar statensjordbruksnämnd. Transportverksamheten planläggs och leds i krig avtransportnämnden och vissa kommunikationsverk, medan andra kommunikationsverksvarar för post- och teleförbindelser. Elkraftförsörjning, bank- ochförsäkringsväsende planläggs och leds av andra centrala myndigheter. Förprogramverksamheten på radio och TV svarar . På regional nivå leds och samordnasberedskapsplanläggningen inom det ekonomiska försvaret främst av länsstyrelseroch civilbefälhavare. På det lokala planet falleransvaret för beredskapsplanläggningen i fred främst på primärkommunerna. Liksombeträffande befolkningsskyddet har kommunerna också viktiga uppgifter när detgäller folkförsörjningen, I planläggningsarbetet för det ekonomiska försvaretdeltar även företag och sammanslutningar av olika slag. Det civila försvarets ledning Vid behandling avpropositionen 1964:109 angående ny organisation av totalförsvarets regionalaledning m. m. väcktes inom andra kammaren en motion (11:904), vari hemställdesatt hos Kungl.