bet · FW01KU26 · 1973-12-31 00:00:00 — j. borttagande av finans- och skatteutskottens möjlig- 57-58 R 26 heter att då ej är samlad fatta temporära beslut angående den indirekta beskattningen k. stadgande att endast riksdagentår besluta om skatter 57-58 R 26 och avgifter till staten I. stadgande att förriket bindande internationell över- 66 F.30 enskommelsealltid skall kräva godkännande m.borttagande av möjligheter att överlåta beslutanderätt 67 R 32 tillmellanfolklig organisation, annan stat eller internationell domstol n.upphävande av successionsordningen 59-60 Fl o.angående debattrestriktioner i 80 R 49 1973:1882 av () angående borttagande av 57-58 F. 26 finans-och skatteutskottens möjligheter att dä ej är samlad fatta temporära beslut angående den 1 reservation (nr) eller särskilt yttrande (SYnr) i ut- i ut skottets skottets yttrande henistäl- på s. lan i p. 1973:1883av () angående rätt till ersätt- 47-54 C. ning vid expropriation 1973:1884av () med förslag om utred- 72 ning angående inrättande av av högre domare 1973:1885av () med yrkande om avslag 16, 29 A. på propositionens förslag och begäran om ny utredning 47-54 C. av grundlagsfrågorna m. m. 1973:1886 av () angående vissa särskilda 87 frågor rörandeinterpellationsinstitutet R 58 5 Sy 1973:1887av i Äkersberga (fp) angående 83 förlängning av motionstiden ivissa fall 1973:1888 av i Äkersberga m. fl. (fp) 86 angående utskottensrätt att sammanträda med kammaren 1973:1889av i (c) och fröken 27-28 () med förslagatt valbesvär skall prövas av regeringsrätten 1973:1890av herrar i (s) och (iadd 22-23 (s) angående direktiven för i propositionen omnämnd utredning angående personmomentet i valsättet m. m. 797.?.7597av () med förslag om utredning 47-54 C. angåendeutformningen av regeringsformens avsnitt om de medborgeriiga fri- ochrättigheterna 1973:1892av herrar i (m) och () 39-40 angående stadganden igrundlagen rörande de kyrkliga kommunerna 1973:1893av m. fl. (m) med förslag till 79 generell tidsbegränsning vid kammardebatter angående utskottsbetänkande Det svenska statsskicket vilarformellt ännu på den grund som lades 1809. Författningsutvecklingen eftertillkomsten av regeringsform (RF) har, framhålls det i propositionen,inneburit att statslivets tyngdpunkt gradvis har förskjutits mot ,som sammansättning har demokratiserats. Den verkställandemakten har successivt övergått från konungen till regeringen, som genomparlamentarismens framväxt för sin maktutövning har gjorts beroendeav förtroende. Denna utveckling mot politisk demokrati och ettparlamentariskt styrelseskick har skett såväl genom författningsreformer inomramen RF som genom framväxandet av en konstitutionell sedvanerättvid sidan av RF. I fråga om ställning och sammansättning harutvecklingen markerats av tillkomsten av riksdagsordning (RO),varigenom ståndsriksdagen avskaffades, samt de 1909 och 1918-1921 antagnabestämmelserna om rösträtt, vilka tillsammans innebar att allmän och likarösträtt genomfördes. Efter den politiska demokratins och parlamentarismensgenombrott kan enligt vad som uttalas i propositionen författningsdebattensägas i stort sett ha lämnat frågorna om de bärande principerna förstatsskicket. Den har i stället successivt kommit att inriktas på demokratinsverksamhetsformer. I debatten fördes sålunda mot bakgrunden av denna utvecklingfram krav på en effektivisering och modernisering av de demokratiskainstitutionerna. För att gå sådana reformkrav till mötes tillkallades i augusti1954 förfatiningsutredningen med uppgift att genomföra en samlad översyn avdemokratins funktionsproblem. Utredningens omfattande arbete utmynnade islutbetänkandet (SOU 1963: 16-19) statsskick, vari framlades förslagtill ny RF och RO. förslag blev föremål för enomfattande remissbehandling. Som framgår av de offentliggjordasammanställningarna av remissyttrandena (SOU 1964:38 samt 1965:2, 3 och 37)utsattes förslaget i vissa delar för hård kritik. a. mot den bakgrundenframstod ett vidare utredningsarbete som nödvändigt utom på vissa punkter, därriksdagen 1964 och 1 965 antog nya grundlagsregler (prop, 1964:140, KU 1964:19,KU 1965:1, rskr 1965:64). De av författningsutredningen uppdragna riktlinjernakom emellertid även i fortsättningen att tjäna som ett viktigt underlag iarbetet på ny författning. Vid partiöverläggningar i författningsfrågan mellanföreträdare för de fyra största politiska partierna, som därefter ägde rumvåren 1965-mars 1966, nåddes enighet om att en total författningsrevisionskulle företas och att den nya författningen skulle vila på folksuveränitetensoch parlamentarismens grunder. tillkallades grundlagberedningen för attfortsätta och slutföra det arbete på en total författningsreform som inletts avförfattningsutredningen. Direktiven för denna utredning godkändes i princip avföreträdarna för de fyra största partierna innan de fastställdes I grundlagberedningen ingick företrädareför de fyra största politiska partierna. Under utredningsarbetets gång höllsdärigenom fortlöpande kontakt med dessa partier. Den första etappen i grundlagberedningens arbeteavslutades , då beredningen lade fram betänkandet (SOU 1967:26)Partiell författningsreform. Förslaget lades till grund för proposition(1968:27) med förslag till ändringar i bl. a. RF och RO som antogs av 1968 och1969 års riksdagar (KU 1968:20 och 1969:1, rskr 1969:56). Grundlagsändringarna,som i sin helhet trädde i kraft , innebar bl. a. atttvåkammarriksdagen ersattes med en enkammarriksdag bestående av 350 ledamöter,som skulle utses genom direkta val för en valperiod . Frågan om ettvaltekniskt samband mellan riksdagsvalen och de kommunala valen löstes genomatt den ordningen infördes att dessa val skulle äga rum . Denpartiella författningsreformen innebar vidare att parlamentarismen inskrevs iförfattningen på så sätt att fick möjlighet att genom beslut ommisstroendeförklaring framtvinga regeringens eller enskilt statsråds avgång. avlämnade grundlagberedningen sittslutbetänkande (SOU 1972:15) med förslag till en total författningsreform.Betänkandet innehöll förslag till en ny RF och till en ny RO. Vidare föreslogsändringar i tryckfrihetsförordningen (TF) och successionsordningen (SO). Förhuvuddragen i betänkandet redogörs i propositionen i ett särskilt avsnitt (s.9098). Detta redovisar även de reservationer och särskilda yttranden somfogats till betänkandet. En fylligare redogörelse för beredningensställningstagande i olika frågor ges i ett särskilt avsnitt i propositionen (s.9815 2). Under de olika frågorna redovisas där även gällande ordning ochförfattningsutredningens förslag m. m. Beredningens slutbetänkande har gjorts till föremål för enomfattande remissbehandling. Remissyttrandena redovisas utförligt i denremissammanställning som fogats till propositionen som bilaga 3 (del 2, s.73-311). De förslag till ny RF och ny ROsamt till ändringar i SO och TF som framläggs i propositionen bygger pågrundlagberedningens slutbetänkande. En relativt omfattande formellöverarbetning av grundlagberedningens förslag, främst vad gäller förslagettill ny RF, har ägt rum, bl. a. till följd av påpekanden från olikaremissinstanser. I sak är emellertid ändringarna i förhällande tillgrundlagberedningens förslag relativt begränsade. Det förtjänar att omnämnasatt företrädare för de fyra största politiska partierna fortlöpande hållitsunderrättade om och beretts tillfälle att framföra synpunkter vid propositionensutarbetande. För det huvudsakliga innehållet i de i propositionenframlagda förslagen har redogjorts i det föregående i ett särskilt avsnitt (s.1-5), till vilket utskottet hänvisar. Propositionen har föranlett ett stort antal följdmotioner. undantag av en motion motionen 1973:1885 av herrLundberg (s) i vilken yrkas avslag på propositionen, avser följdmotionernaolika delar av de i propositionen framlagda förslagen. Huvudlinjerna i denföreslagna författningsreformen godtas däremot allmänt. De mest genomgripandeändringsförslagen i motionerna tar sikte på 2 kap. förslaget till RF omgrundläggande fri- och rättigheter. Därutöver berörs åtskilliga andra frågor i förslageni övrigt. Till ändringsförslagen återkommer utskottet i det följande. Utskottetbehandlar därvid även ett antal motioner i skilda författningsfrågor som väcktsunder den allmänna motionstiden. Enligt utskottets mening bör propositionens förslag läggastill grund för prövningen av frågan om en ny författning. Utskottet avstyrkerdärför motionen 1973:1885, såvitt därigenom yrkats avslag på propositionen. Utskottet avser att vid sin behandling avförfattningsärendet i huvudsak följa dispositionen i regeringsförslaget.Beträffande de frågor där delade meningar inte råder om förslagen lämnas somregel ingen närmare redogörelse. Det sagda innebär att utskottet i huvudsakendast kommer att närmare behandla frågor som aktualiserats i någon motioneller beträffande vilka utskottet av annan orsak funnits skäl att avvika fråneller göra tillägg till den bedömning som kommit till uttryck i lagtext ochmotivering. Om annat inte sägs tillstyrker utskottet de i propositionenframlagda förslagen. Som departementschefen uttalat är det angeläget att enförfattningsreform kan genomföras med en bred anslutning i grundläggandefrågor. Författningsarbetet har också bedrivits med detta för ögonen. Grundlagberedningensarbete präglades sålunda av en stark vilja att nå politisk enighet. Som förutberörts förekom under propositionsarbetet upprepade överläggningar medföreträdare för de stora politiska partierna i samma syfte. Också utskottet sin behandling av ärendet strävat efter att nå enighet i grundläggandefrågor. På en del punkter där meningarna ursprungligen brutit sig har enighetkunnat uppnås. Den första frågan som aktualiseras i detta sammanhanggäller grundlagarnas funktion och innehåll i stort. En utgångspunkt förgrundlagberedningens arbete och för de nu framlagda förslagen har varit attgrundlag bör innehålla bestämmelser som anvisar formerna för samhällsorganensverksamhet och som reglerar hur besluten i samhällsfrågor skall tillkomma ochförverkligas. Författningsarbetet har också präglats av strävan att i grundlagbereda skydd för vissa i ett demokratiskt styrelseskick grundläggandemedborgerliga fri- och rättigheter. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om vissagrundläggande värderingar utifrån vilka grundlagberedningen bedrev sitt arbeteoch om vilka enighet rådde inom beredningen. De avsåg det representativasystemet, parlamentarismen, de politiska partierna, organisationerna och depolitiska fri- och rättigheterna. Huvudpunkterna kan anges sålunda. Vad gäller det representativa systemet framhölls att dettaär nödvändigt för handläggning av rikets gemensamma angelägenheter. De valdarepresentanterna svarar politiskt för följderna av de beslut de fattar. handlar offentligt och deras handlande kan granskas. Genomdet representativa systemet kan vidare sambandet mellan olika beslutupprätthållas. I fråga om parlamentarismen var utgångspunkten denpartiella författningsreformen, som innebar att regeringens beroende avriksdagen kom att framstå klarare . I en ny grundlag bordeemellertid parlamentarismen befästas ytterligare. Ett system med krafter sombalanserar varandra skulle därför inte längre vidhållas. I stället skulle gällaatt regeringen för att kunna fungera måste åtnjuta fortroende elleri varje fall tolereras av denna. Statschefen skulle inte längre ha någonpolitisk makt. Regeringen skulle, så länge den tolereras av och inomden ram beslut bildar, kunna handla med den kraft och snabbhet somfordras i ett utvecklat samhälle som vårt. dominerande ställningskulle tydligt uttryckas i grundlagen. Beträffande partierna var den givna förutsättningen förarbetet att den politiska verksamheten i även skulleförsiggå främst genom partier. Det framhölls att en lagreglering av partiernasorganisation eller arbetsformer kan utgöra ett ingrepp i yttrande- ochföreningsfriheterna. Skulle otillfredsställande förhållanden uppstå var detden offentliga debatten och kritiken man i första hand fick lita till. Endastom den offentliga insynen avskärmades eller kritiken stod maktlös införobestridliga missförhållanden kunde ett lagstiftningsingripande berörandepartiernas verksamhet te sig påkallat. Organisationernas betydelse i olika sammanhangunderströks. Därvid betonades särskilt deras medverkan i de statligautredningskommittéerna och under remissförfarandet. Grundlagberedningenframhöll att organisationerna Som sådana inte fick bli representerade iriksdagen eller de andra beslutande organen. En utveckling mot ett korporativtsystem var inte förenlig med den grundläggande principen att de beslutandeorganen skall sammansättas genom val med allmän och lika rösträtt. Om de politiska fri- och rättigheterna framhölls att dessakan betraktas som förutsättningar för vår samhällsordning. Därvid underströksatt de utgör grunden för partiernas och organisationernas verksamhet. Genom demsäkerställs medborgarnas möjligheter att ta ställning i samhällsfrågorna ochatt påverka de beslut som fattas. Propositionens förslag bygger på samma grundvalar.Utskottet delar de värderingar som enligt det anförda legat till grund för denu framlagda förslagen. I avsnittet nedan om medborgerliga fri- och rättigheterutvecklar utskottet närmare sin syn på de frågor som sammanhänger med deifrågavarande fri- och rättigheterna. I förslaget till ny RF uttalasklart att den politiska makten skall ligga förankrad hos medborgarna. Som ettled häri fastslås regler om allmän och lika rösträtt, om hemliga val, om ettrepresentativt system och om ett parlamentariskt styrelseskick. I likhet med departementschefen anser utskottet det vara en betydandevinning och ett väsentligt inslag i reformen att folksuveränitetens princip,såsom den vuxit fram i vår konstitutionella praxis, nu konsekventkommer till uttryck också i vår skrivna författning. Författningen kommer härigenomatt överensstämma med den politiska verkligheten. Departementschefen har som naturliga element i en nygrundlag sett regler om hur de högsta statsorganen skall bildas och i vilkenordning de skall verka. Till grundlagsområdet får sålunda föras de viktigastereglerna om bildande, såsom regler om storlek,huvuddragen av proceduren i och grunderna för val till . Igrundlag bör vidare, med utgångspunkt i ett parlamentariskt betraktelsesätt,behandlas regeringsbildningen och formerna för regeringsarbetet. Bestämmelsernaom statschefens ställning och befogenheter har enligt departementschefen ocksåsin givna plats i grundlag. På grundlagen ankommer därjämte att i grova dragfördela de offentliga funktionerna. Folksuveränitetens princip bör därvid, somgrundlagberedningen har framhållit, komma till uttryck genom att riksdagenklart ges ställningen som det centrala statsorganet. uppgift börsålunda vara att fatta grundläggande beslut genom lag och budgetreglering,medan det bör ankomma på andra organ - regeringen, domstolar ochförvaltningsmyndigheter att tillämpa lagarna och verkställa besluten. Denkommunala självstyrelsen, som utgör ett för vårt statsskick utmärkande drag,bör självfallet också komma till uttryck i grundlag. Inteheller i dessa delar har avvikande meningar framkommit. Innan utskottet i det följande närmare går in på deframlagda författningsförslagen vill utskottet allmänt understryka att denförfattningsreform varom nu är fråga inte bör betraktas som avslutad med deframlagda förslagen. Som utskottet återkommer till i det följande pågår f. n.utredningar av genomgripande betydelse för väsentliga delar av samhällslivet.Resultatet av utredningarnas arbete kan komma att påverka innehållet i intebara RO utan också RF och TF. Utskottet avser därvid i första handbudgetutredningen (Fi 1970:64), utredningen (C 1970:29) om den kommunalademokratin och massmedieutredningen (Ju 1970:59). Även andra utredningar kan fäsådan betydelse. Det bör i sammanhanget erinras om att i propositionenförutskickas tillsättande av en kommitté för översyn av valkretsindelningen ochutredning om personvalsmomentet i valsättet. Vidare föreslår utskottet i detföljande att en parlamentarisk utredning skall tillsättas för att övervägafrågan om utbyggt skydd i grundlag för medborgerliga fri- och rättigheter ochvissa andra frågor i anslutning därtill. Utskottet föreslår även att frågan omkommunal rösträtt för invandrare skall utredas i särskild ordning och att talmanskonferensenskall tillsätta en utredning för allmän översyn av arbetsformer.Utskottet vill betona att det över huvud taget är en naturlig följd av densnabba samhällsutvecklingen att en mer eller mindre fortlöpande översyn ägerrum också i fråga om förhållanden varom bestämmelser finns i grundlag. En väsentlig nyhet i propositionens förslag är att RO intelängre skall vara grundlag. I RO skall därför inte längre finnas sådanabestämmelser som är av grundläggande konstitutionell betydelse. föras över till RF. RO skall däremot innehålla de närmarebestämmelserna om inre organisation och verksamhetsformer. För attskydda minoriteter mot beslut som till deras nackdel skulle kunna ändraproceduren i skall för ändring i RO krävas kvalificerad majoritet tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter.Uppnås inte den föreskrivna majoriteten skall RO kunna ändras i samma ordningsom grundlag. Denna nyordning beträffande RO medför att ändringar i riksdagensarbetsformer som godtas av det stora flertalet riksdagsledamöter kan genomförasutan dröjsmål. En annan nyhet beträffande RO är att den föreslås varauppdelad i huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser. Tilltilläggsbestämmelserna har hänförts regler om riksdagsarbetet av den art somhittills reglerats i riksdagsstadgan. Dessa regler skall kunna ändras genom ettenda beslut med vanlig majoritet. Utskottet anser det vara värdefullt att möjligheter öppnasatt snabbare genomföra ändringar i RO och ansluter sig till de förslag som idenna del framlagts. Såväl grundlagberedningen som departementschefenförutsätter att de förslag som läggs fram skall behandlas av undervårsessionen 1973 och då antas som vilande. Under vårsessionen 1974 skallförslagen definitivt kunna antas. Utskottet har härvidlag ingen avvikandemening. Det angivna förfarandet innebär att den nya RF får kraft av grundlag ibönan av 1974 och att nuvarande RF och RO upphävs. Enligtpropositionens förslag, som härutinnan överensstämmer med grundlagberedningens,skall de dock med stöd av övergångsbestämmelserna i nya RF fortsätta atttillämpas till och med utgången av 1974. Den nya RF och den nya RO skallsålunda börja tillämpas först den . Bakgrunden till denna ordningär det omfattande förberedelsearbete som måste utföras . Ett stortantal följdförfatt-ningar måste sålunda utarbetas och prövas, inte minst medanledning av den omläggning av principer för normgivningsmakten som den nya RFinnebär. Även om en stor del av förberedelsearbetet kommer att åvila i förstahand de olika departementen måste också förutom att ta ställningtill av regeringen framlagda förslag till följdlagstiftning - i åtskilligahänseenden överväga att ta initiativ till följd författningar m. m. som tarsikte på riksdagsområdet. Utskottet erinrar om vad som anförs därom ipropositionen (s. 538, 568, 585, 587, 591 och 592). Med hänsyn till det anfördaframstår det inte som möjligt att - som begärts i motionen 1973:1857 av herrAhlmark (fp) - föreskriva att den nya RF och den nya RO skall böria tillämpastidigare än propositionen föreslår. Det sagda innebär att utskottet tillstyrkerpropositionen i denna del och avstyrker motionen. Utskottet vill erinra om att redan föregående årsom vilande antog förslag till ändringar i RF och RO och följdlagstiftning, somavser införande av ett system med ersättare för ledamöter (prop.1972:66, KU 1972:30, rskr 1972:204). Förslaget innebär i likhet med den ordningsom föreslås i propositionen att det för vae ledamot skall finnas ersättare som väljes med ledamoten. Ersättareskall utöva ledamotsbefattningen om ledamoten väljes till talman, utses tillledamot av statsrådet eller beviljas ledighet för minst en månad. Avsikten äratt dessa grundlagsändringar skall slutligt antas i bönan av riksdagoch att ersättarna skall kunna inträda tämhgen därefter. Redan underår 1974 avses sålunda ersättare skola tjänstgöra inom ramen för bestämmelser inuvarande RO. Utskottet vill vidare erinra om att den nuvaranderiksdagsstadgan inte avses bli upphävd genom förslaget till ny RO. Det skall istället ankomma på att som ett led i följdlagstiftningen upphävastadgan från och med den tidpunkt då den nya RO börjar tillämpas. I vissa delartorde det vara möjligt och lämpligt att i stadgan införa bestämmelser,som ingår i den nya RO och som innebär ändringar i förhållande till nuvarandeordning. En förutsättning härför är att de nya bestämmelserna inte strider motnu gällande RO. Därigenom skulle den nya ordningen delvis kunna börja tillämpasredan före den . Utskottet avser att vidare överväga hithörandefrågor under höstsessionen 1973. Slutligen bör påpekas att propositionens förslag medavseende på statschefens ställning och befogenheter inte skall gälla så längeGustaf VI är konung. I denna delhänvisas till vad som anförs nedan under rubriken statschefen. och dess sammansättning m. m. Väsentliga inslag i den partiellaförfattningsreformen, som beslöts 1968 och 1969, var att tvåkammarriksdagenersattes av en enkammarriksdag med 350 ledamöter, att direkta val infördestill hela med kommunalvalen samt att ettriksproportionellt valsystem med spärrar mot småpartier genomfördes.Propositionen föreslår ingen annan ändring i dessa hänseenden än att antaletledamöter bestäms till 349. Syftet härmed är att minska riskerna för likaröstetal vid voteringar. En betydelsefull nyhet i propositionens förslag är attrösträttsåldern och anknyts till åldern på valdagen.Förslaget, som härrör från en i denna del enhällig grundlagberedning, harallmänt godtagits. Utskottet har härvidlag ingen avvikande mening. Frågan om ledamotsantal var senast aktuell isamband med att förslag till ändringar i RF och RO antogs som vilande 1972.Motionsledes väckta förslag om minskning av antalet ledamöter avvisades då avriksdagen (KU 1972:30). Frågan aktualiseras nu ånyo i några motioner. I motionen 1973:4 av () - som avserutredning -uttalas att det är möjligt att utan men för demokratin och arbetetsbehöriga fortgång reducera antalet ledamöter till förslagsvis högst 175. Imotionerna 1973:1858 av herrar () och () samt 1973:1874 (m)föreslås att antalet riksdagsledamöter skall sänkas till 299. I båda motionernauttrycks farhågor för att arbetet i skall bli tungrott om en minskning av antalet ledamöter integenomförs, särskilt när ersättarsystemet börjar tillämpas. Vidare framhålls imotionen 1973:1858 att riksdagsmännens möjligheter att göra politiska insatserutanför och att hålla kontakt med väljarna på önskvärt sättdärvid försvåras. 1 motionen 1973:1874 varnas för att ett alltför högt ledamotsantalkan framtvinga debattrestriktioner som får menliga verkningar. I likhet med departementschefen anser utskottet att deöverväganden i frågan om antalet riksdagsledamöter som gjordes 1972 i sambandmed behandlingen av ersättarfrågan inte rubbas av några nytillkomna faktorer.Därvid framhölls bl. a. att frågan om lämpligt antal riksdagsledamöter varkenkan eller bör bedömas uteslutande eller ens huvudsakligen under hänsynstagandetill arbetsförhållandena i . Andra faktorer, t. ex. hänsynen tillmöjligheterna att bereda olika landsdelar allsidig representation i ,väger tungt vid en sådan bedömning. I nu förevarande sammanhang hardepartementschefen därutöver understrukit att en större reduktion avledamotsantalet otvivelaktigt leder till en försämring av riksdagensrepresentativitet trots tillgången på ersättare. Han framhåller vidare attvissa möjligheter finns att på annat sätt än genom att minska ledamotsantaletförbättra arbetsförhållanden. Med hänsyn till det anförda ärutskottet inte berett att tillstyrka annan ändring i ledamotsantalet än densänkning till 349 som föreslås i propositionen. De berörda motionsyrkandenaavstyrks sålunda.