bet · FW01JuU18 · 1973-12-31 00:00:00 — I fråga om verkställighet av beslut om avvisning ochutvisning avses utlänningslagens regler härom komma att gälla. Om utlänningenpåstår att han är politisk flykting och påståendet inte är uppenbart oriktigt,skall verkställighetsärendet underställas Kungl. Maj,t. För kontroll och övervakning av utlänning som enligtKungl. Maj:ts prövning bedömts tillhöra med lagen avsedd organisation ellergrupp men som på grund av politiskt flyktingskap eller annan särskild anledningtillåtits stanna kvar i landet, föreslås dels att Kungl. Maj:t skall kunnameddela föreskrifter med inskränkningar och villkor för hans fortsatta vistelsehär, dels att sådan utlänning under vissa villkor skall kunna bli föremål förbl. a, husrannsaken, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, brevkontroll ochtelefonavlyssning. Tvångsåtgärderna föreslås få tUlgripas om de är avbetydelse för att utröna om organisationen eller gruppen i fråga planerar ellerförbereder åtgärd som innebär hot mot allmän ordning eller säkerhet. Förtillstånd till brevkontroU och telefonavlyssning erfordras att domstol funnitsynnerliga skäl föreligga. Den särskUda lagen föreslås träda i kraft den 15 april1973 och gälla . Behovet av en särskild lagstiftning I inotionerna 1973:1604 och1973:1609 yrkas avslag pä propositionen. I motionen 1973:1605 yrkas attriksdagen dels avslår förslaget till den särskUda lagen, dels begär förslag tUlde ändringar i utlänningslagen, och , somerfordras för bekämpande av de våldsdåd propositionen avser, dels ock gerKungl. Maj :t tUl känna vad i motionen anförs om internationellaöverenskommelser och de rättsvårdande organens resurser. Motionärernaframhåller att enligt deras mening gällande lagar och förordningar ger stöd för erforderliga ingripanden motpresumtiva terrorister. I vart fall kan, enligt motionen 1973:1605, stöd försådana ingripanden erhållas genom begränsade lagändringar. 1 motionen 1973:1605anförs också att bör aktivt delta i försöken att åstadkommaöverenskommelser om internationella sanktioner mot terrordåd samt att här ilandet den viktigaste förutsättningen för brottsbekämpningen är att derättsvårdande myndigheterna erhåller tillräckliga resurser. 1 samtliga tre nunämnda motioner framförs vidare anmärkningar från rättssäkerhetssynpunkt motden i propositionen föreslagna särskilda lagen. Dessa anmärkningar behandlaslängre fram i detta betänkande i samband med de ändringsförslag beträffandesärskilda lagrum som framläggs i övriga motioner. Den oroande ökningen världen överav antalet politiska våldsdåd har inte lämnat oberört. Här må blotterinras om mordet på den jugoslaviske ambassadören och flygplanskapningen påBulltofta, Ett utmärkande drag i den intensifieradeterroristverksamheten är dess internationella anknytning; bakom aktionerna stårinte sällan internationellt vittförgrenade, välorganiserade grupper, och dådenutförs ofta utanför det land där den politiska konflikthärden finns och drabbarmånga gånger medborgare i utomstående stater. Ett mellanstatligt samarbete ärdärför nödvändigt om den internationella terrorismen skall kunna bekämpas.Ansträngningar har också gjorts på det internationella planet för att förebyggaframför allt våldsdåd av typen flygkapningar, tagande av gisslan,brevbombsattentat osv. Inom flygets område har bl. a. utarbetats årsTokyokonvention om brott och vissa andra handlingar begångna ombord påluftfartyg, för bekämpande av olaga besittningstagandeav luftfartyg och Montrealkonvention om olaga ingrepp motflygsäkerheten. Inom Internationella civila luftfartsorganisationen ()pågår ett arbete inriktat på att få till stånd nyainternationella överenskommelser rörande den civila luftfartens säkerhet. Deninternationella terrorismen var också ett huvudämne vid FN:s generalförsamlingstjugusjunde möte . FN-debatten i ämnet resulterade i tillsättandetav en kommitté med uppdrag att utarbeta förslag till lämpliga åtgärder. Utskottet anser i likhet med föredragande statsrådet attdet internationella samarbetet trots vissa framsteg inte kan förväntas inomöverskådlig framtid komma att leda till en slutlig lösning på deninternationella terrorismens problem. Under alla förhållanden måste enligtutskottets mening internationella överenskommelser kompletteras med konkretaåtgärder från de enskilda staternas sida, 1 vårt land har vissa sådana åtgärderredan vidtagits. På lagstiftningssidan kan vid sidan av ratificerandet avTokyo- och Haagkonventionerna erinras om 1970 års lagstiftning om särskildkontroll på flygplats, införandet av en särskild bestämmelse i omstraff för flygplanskapning och skärpningen av straffen för olaga innehav avskjutvapen och explosiva varor. Vidare bör nämnas förra åretsriksdagsbeslut på det kriminalpolitiska fältet som innebär att vissa lagöverträdare som dömts tilllångvariga frihetsstraff, däribland åtskilliga internationella förbrytare,underkastas en strängare behandling än tidigare i fråga om permissioner,placering på öppen anstalt och villkorlig frigivning. Den senaste tidens händelser inte minst de våldsdåd vifått bevittna inom vårt eget lands gränser - visar emellertid att vårlagstiftning trots de beskrivna åtgärderna inte ger önskvärt skydd motterroristaktioner av det slag det här är fråga om. Ytterligare åtgärder måstevidtas om inte samhällets självklara skyldighet att skydda befolkningen motvåld och övergrepp skall uppges. Som föredragande statsrådet närmare utvecklar möteremellertid bekämpandet av terroristaktioner stora svårigheter vilkasammanhänger såväl med gärningsmännens fanatism, hänsynslöshet ochkallblodighet som med den fria rörligheten över nationsgränserna. Grundläggandedemokratiska principer sätter också en gräns för vUka medel och metoder vi kantillåta oss att använda. Hur angeläget det än är att vi bekämpar våldet kan detinte komma i fråga att ingripa med åtgärder som kan äventyra fri-ochrättigheter som utgör grundvalen för vår rättsordning. Tyngdpunkten i Kungl. Maj:ts förslag ligger på en särskUdlag, vars primära syfte är att hålla terrorister borta från vårt land. Lagentar sikte enbart på utlänningar som tUlhör eller verkar för sådanaterroristgrupper och -organisationer som genom sin tidigare verksamhet harvisat att de systematiskt använder främmande område som skådeplats för våldsaktionermed politiska syften och därför kan befaras göra det även i . I den allmänna debatten och delvis också i de motionervari yrkas avslag på propositionen har gjorts gällande att lagstiftningenskulle innebära en diskriminering av utlänningar och stå i strid med degrundläggande principer på vilka vår utlänningslagstiftning vilar. Påståendenatorde enligt utskottets mening bygga på en felaktig uppfattning om innebördenav gällande och föreslagen lag. Utlänningar som vistas här med vederbörligttUlstånd kommer i princip i åtnjutande av samma fri-och rättigheter som svenskamedborgare. I överensstämmelse med folkrättens regler och internationell praxisgäller emellertid för varje utlänning att han inte har någon oviUkorlig rättvare sig att resa in eller uppehålla sig i vårt land. I princip skaU enindividuell lämplighetsprövning ske i varje särskUt fall. Utlänningars rätt attkvarstanna här är i allmänhet beroende av tillstånd.Lagstiftningen uppställer också åtskUliga vUlkor för att denna rätt skallbestå. Hit hör bl. a. att utlänningen inte begår allvarliga brott eller för ettasocialt liv. Ett åsidosättande av vUlkoren kan medföra att han tvångsvisavlägsnas från vårt territorium. Mot denna bakgrund står klart att de föreslagnaavvisnings- och utvisningsreglerna, som enbart riktar sig mot personer sombedöms utgöra en fara för svenska medborgares och - kanske särskilt - utländskainvandrares trygghet i vårt land, inte innebär något avsteg från grundtankarna i vår utlänningslagstiftning. HärtUl kommer att det varken i kommissionens eller Kungl. Maj:ts förslag sätts i frågaatt reglerna skulle begränsa den vidsträckta asylrätt som vi traditionelltmedger politiska flyktingar. Även den som omfattas av den nya lagensbestämmelser kommer, om han är politisk flykting och behöver skydd motförföljelse i annat land, att tUlåtas komma in i och få stanna här. I fråga om de i propositionen föreslagna tvångsmedlen villutskottet här endast framhålla att de kan tUlgripas enbart mot presumtivaterrorister som drabbats av avvisnings- eller utvisningsbeslut men ändocktillåtits stanna i därför att de är politiska flyktingar eller av andrasärskilda skäl. Antalet sådana fall kan förutsättas bli ytterligt ringa. Från rättssäkerhetssynpunkt innebär det enligt utskottetsmening en uppenbar fördel att de föreslagna åtgärderna upptas i en särskild lagmed begränsad giltighetstid. Härigenom kommer lagens provisoriska karaktärtydligt till uttryck, och får, därest Kungl. Maj:t finner deterforderligt att lagen förlängs, tillfälle att pröva huruvidaförhållandena är sådana att lagen oundgängligen erfordras. Enbetydelsefull rättssäkerhetsgaranti ligger också däri att vid ensådan prövning får förutsättas erhålla en utförlig redogörelse för deerfarenheter som vunnits av lagens tUlämpning. Även de tillämpandemyndigheternas beslut i varje särskUt fall kommer härigenom att bliunderkastade en särskUd granskning vid sidan av den som utförs av JO och JK.Vidare har som närmare framgår av det följande garantier mot godtycklig elleralltför vidsträckt tillämpning byggts in i beslutsprocessen. Med hänsyn till vad sålunda anförts anser utskottetsärskild lagstiftning nödvändig för att bekämpa den internationellaterroristverksamheten i vårt land samt godtar lagstiftningens utformning istort. I enlighet härmed avstyrker utskottet bifall tUl motionerna 1973:1604,1973:1605 och 1973:1609 i vad därigenom yrkats avslag på propositionen. Övrigayrkanden i motionen 1973:1905 ger mot bakgrund av vad ovan anförts inteanledning till vidare yttrande. Enligt 1 § första stycket i förslagettill den särskilda lagen skall utlänning, som ankommer tUl riket, avvisas omdet finns grundad anledning anta att han tUlhör eller verkar för organisationeller grupp som på grund av vad som är känt om dess verksamhet kan befaras häri riket använda våld, hot eller tvång för politiska syften. I 1 § andra stycketstadgas att i enlighet med föreskrifter som meddelas avKungl. Maj:t skall upprätta förteckning över utlänningar som enligt vad iförsta stycket sägs skall avvisas. När det gäller frågan om vilka krav som bör ställas påbevisning rörande de omständigheter som skall föranleda att en utlänninghindras komma in i vårt land framhålls i motionen 1973:1606 att "det börav motiven framgå att det skall krävas att det verkligen föreligger tillfredsställandeskäl för att antaga att en inte tolerabel anknytning till viss organisationföreligger". I lagtexten bör enligt motionärerna anges att för avvisning skall erfordras att det föreligger sannolika skäl anta att utlänning tillhör eller verkar för organisationen, attorganisationen måste befaras komma att här i riket begå våldsdåd samt attutlänningen kan befaras komma att deltaga i denna verksamhet. Beviskravet tasupp även i motionen 1973:1608. Motionären hemställer att endast utlänning somuppenbarligen tillhör eller verkar för organisationen skall komma i fråga föravvisning. Ytterligare krävs i motionen som villkor för avvisning att detskäligen kan misstänkas att utlänningen kommer att utöva eller medverka ivåldsdåd, I motionen 1973:1607 påpekar motionärerna att Kungl. Maj:ts förslagger utrymme för ingripanden mot enskUda personer på aUtför godtyckliga grunder.Enligt motionärerna måste ett beslut om avvisning eller andra åtgärder grundaspå kännedom om eller starka misstankar att vederbörande tUlhör vissorganisation och för organisationens räkning har begått eller kommer att begåpolitiska våldsdåd. Enligt yrkandet bör rekvisiten för avvisning vara dels attutlänningen tUlhör eller verkar inom organisation eller grupp som avses i 1 §,dels att han personligen kan misstänkas vara beredd att här i landet bedrivaverksamhet av terrorkaraktär för politiska syften. Liktiande synpunkter framförs till stöd föravslagsyrkandena i motionerna 1973:1604, 1973:1605 och 1973:1609. I motionen1973:1604 påpekas att möjligheten att få rättelse i myndighets beslut avsevärtförsämras genom de vaga formuleringarna i lagtexten. 1 motionen 1973:1605framhålls att bestämmelserna ej ger möjlighet att undanta en person, som tUlföljd av ålder eller andra omständigheter är oförmögen att begå våldsbrott. Imotionerna 1973:1604 och 1973:1605 anförs också att det vid förteckningensupprättande kan vara olämpligt att förlita sig på uppgifter från vissa länderspolismyndigheter. Utskottet vill tiU en början framhålla att de ipropositionen i 1 § angivna beviskraven, även om de genom hänvisningen i 3 §också gäller vid utvisning, främst torde aktualiseras i samband medavvisningsbeslut. Genom avvisning förhindras utlänning att över huvud tagetkomma in i . Regeln härom kan enligt utskottets mening inte rimligen vUapå kriterier som knyter an till vad som är klart dokumenterat för myndigheternaom den enskilde utlänningens vandel och hans allmänna inställning tillvåldsdåd. Är han tidigare dömd till frihetsstraff och kan det skäligen befarasatt han här fortsätter sin brottsliga verksamhet, kan han redan med stöd avutlänningslagens regler avvisas. För dessa fall erfordras alltså ej ytterligarelagstiftning. Är han däremot inte dömd tUl frihetsstraff tidigare, tordeupplysningar om hans person endast föreligga i sällsynta undantagsfall. Däremottorde myndigheterna här i landet och utomlands i viss utsträckning ha en allmänkännedom om vUka organisationer som står bakom internationella terrordåd. Genomdet internationella polissamarbetet kan vidare erhållas upplysningar om vilkapersoner som har anknytning till sådana organisationer. Mot denna bakgrund är det nödvändigt, om lagstiftningenskall få någon praktisk effekt, att låta frågan om en utlänning skall avvisaseller ej bli beroende av hans anknytning till en farlig organisation. Utskottetkan alltså inte ställa sig bakom de krav i motionerna 1973:1606, 1973:1607 och 1973:1608 som går ut på att för avvisning skall erfordras mer eller mindre fullständig utredning rörande utlänningensintentioner att här begå våldsbrott. Med hänsyn bl. a. till att de grupper som står bakom terrordådeni regel arbetar under hemliga och konspirativa former är de informationer somkan erhållas med nödvändighet ofta mycket osäkra och svåra att kontrollera. Detkan därför ifrågasättas om det är realistiskt att uppställa alltför stora kravpå bevisningen i fråga om utlännings organisationstillhörighet. 1 motionen1973:1606, vilken i fråga om kravet på bevisning är minst långtgående, krävsatt det skall föreligga sannolika skäl anta att utlänning tillhör eller verkarför organisationen. Uttrycket motsvarar vad som enligt 24 kap. 1 §rättegångsbalken erfordras i fråga om bevisning om brottslig gärning för atthäktning skall kunna ske. Enligt utskottets mening kan ett så högt beviskrav ejupprätthållas om de föreslagna åtgärderna skall få någon effekt. Än mer gällerdet sagda de i motionerna 1973:1607 och 1973:1608 förordade beviskraven. Vad nusagts får inte tolkas så att informationen från andra länder i alla fall utanvidare skall godtas. Uppgifterna bör i görligaste mån kontrolleras ochprövningen grundas på en samlad, objektiv bedömning. Att bestämma om enutlänning skall avvisas är en grannlaga uppgift, och utskottet anser detangeläget att sådana avgöranden i enlighet med Kungl. Maj:ts förslag förläggstill . Härigenom möjliggörs en enhetlig praxis och insyn avstyrelsens lekmannarepresentanter. Med stöd av det anförda avstyrker utskottet motionerna1973:1606, 1973:1607 och 1973:1608 i här berörd del. Frågan om vilka grupper som skall komma att omfattas avden föreslagna lagen tas upp i flera motioner och har av naturliga skäl äventilldragit sig stor uppmärksamhet i den aUmänna debatten. De organisationer eller grupper soin lagstiftningen riktarsig mot är ofta till sin natur vaga och konturlösa och verkar i regel utannågon utåt märkbar sammanhållning. Deras skepnad kan växla dag från dag och nyaorganisationer bildas. Grupper som inte kunnat befaras utöva våld iSverige eller i andra helt utomstående länder kan plötsligt börja att därtillgripa terrormetoder som ett led i sin politiska verksamhet. På grund häravmåste myndigheternas möjligheter att ingripa anpassas till situationens krav.Det låter sig därför inte göra att i lagtext på ett mer uttömmande sätt ange degrupper eller organisationer som kan komma i fråga. Anledning kan emellertidfinnas att erinra om föredragande statsrådets uttalande i propositionen (s. 21)att det f. n. inte finns någon svensk organisation som i handling hardokumenterat sin farlighet i den kvalificerade mening det här är fråga om samtatt svenska politiska organisationer med revolutionära program över huvud tagetinte är aktuella i detta sammanhang. Med anledning av uttalanden i den allmännadebatten kan också understrykas att det är helt uteslutet att lagen kommer atttillämpas på medlemmar i frihetsrörelser på den grund att de för en väpnad kampi sitt hemland. Det kan tilläggas att statsrådet inför utskottet uttalat att f.n. endast två organisationer eller grupper kan anses omfattade av lagensbeskrivning. Bestämmandet av vilkaorganisationer eller grupper som kan befaras här i landet använda våld, hoteller tvång i politiska syften är som framgår av det föregående en uppgift somär av grannlaga natur och kan inrymma känsliga politiska överväganden. Det ärdärför naturiigt att de grundläggande ställningstagandena härvidlag ankommerpå Kungl. Att som föreslås i motionen 1973:1608 lägga beslutanderättenpå skulle innebära ett omotiverat avsteg från konstitutionell ordningoch också på ett olyckligt sätt bryta det av rättssäkerhetsskäl i lageninbyggda system, som innebär att de viktigaste besluten förbehållits regeringensamt att genom lagens tidsbegränsning får möjlighet att årligenkontrollera regeringens och myndigheternas handlande. Lösningen skuUe ocksåinnebära avsevärda praktiska nackdelar. Utskottet avstyrker därför motionen1973:1608 i denna del. Enligt 3 § skall utlänning, somuppehåUer sig i riket, få utvisas om det finns grundad arUedning anta att hantillhör eller verkar för organisation eUer grupp som på grund av vad som ärkänt om dess verksamhet kan befaras här i riket använda våld, hot eller tvångför politiska syften. Beslut om utvisning meddelas av Kungl. I ärende omutvisning skall yttrande inhämtas från invandrarverket om ej hinder möter pågrund av att ärendet är synnerligen brådskande. I motionen 1973:1606 föreslås att den nya lagenkompletteras med en bestämmelse som ger utlänning möjlighet att iutvisningsärende begära att de lagliga förutsättningarna för utvisning prövasav en domstolsliknande nämnd. Enligt motionärerna bör utvisning ej få ske omnämnden anser att de lagliga förutsättningarna härför saknas. Om nämnden kommertiU motsatt ståndpunkt, bör det ankomma på Kungl. Maj:t att avgöra om utvisninglämpligen bör ske. Motionärerna hänvisar bl. a. till lagen (1957:668) omutlämning för brott, enligt vilken Kungl. Maj:ts beslut i utlämningsärende fårmeddelas först sedan högsta domstolen efter utredning av riksåklagaren prövathuruvida utlämning lagligen kan beviljas. Om högsta domstolen funnit hinder motutlämning föreligga, får utlämning inte ske. I ärenden om s. k. politisk utvisning enligt 34 §utlänningslagen är beslutanderätten förbehållen Kungl. Med hänsyn tiOden nära släktskapen mellan dessa och föreslagna regler är det enligtutskottets mening naturligt att det slutliga avgörandet när det gällerutvisning av presumtiva terrorister enligt den nya lagen ankommer på Kungl. Maj:t.Besluten kommer härigenom i varje särskilt fall alt fattas underkonstitutionellt och parlamentariskt ansvar. Det bör understrykas att, även omden förteckning som enligt vad ovan sagts skall ligga till grund förförekommande avvisningsbeslut självfallet blir vägledande vid tillämpningen avden nya lagen, Kungl. Maj:t vid sin prövning inte är bunden av dess innehåll;det blir - till skillnad från vad som skall gälla vid polismyndighets beslut omavvisning i varje särskilt fall fråga om en diskretionär bedömning om utvisning med hänsyn till deföreliggande omständigheterna lämpligen bör äga rum. Motionärernas önskemål omsärskilda rättssäkerhetsgarantier tillgodoses i betydande utsträckning genom deförfaranderegler som knutits till lagstiftningen. Sålunda skall enligt 14 §hållas förhör samt, om hinder ej möter på grund av att ärendet är synnerligenbrådskande, inhämtas yttrande från invandrarverket. Om utredning vid domstolanses erforderlig rörande omständighet av betydelse, kan Kungl. Maj:t förordnaatt förhör härom skall hållas vid aUmän underrätt. I ärendet skall - enligt detgenom propositionen framlagda förslaget till ändring i rättshjälpslagen -offentligt biträde förordnas, om det behövs för att tiUvarata utlänningensrätt. Under hänvisning till det anförda avstyrker utskottetmotionen 1973:1606 i denna del. Föru t sättningar för tvångsm edel Har utlänning avvisats ellerutvisats enligt den föreslagna lagen, men kan beslutet ej verkställas får, somdelvis berörts i det föregående, mot honom tillgripas vissa tvångsmedel. Sädanatvångsmedel föresläs även efter beslut av Kungl. Maj:t kunna komma tillanvändning mot presumtiv terrorist som skall avlägsnas ur riket med stöd avutlänningslagens regler men som på grund av verkställighetshinder tillåtskvarstanna. Som allmän förutsättning för tillgripande av tvångsmedlen skaUenligt 10 § gälla att åtgärden är av betydelse för att utröna huruvida organisationeller grupp som avses i lagen planlägger eller förbereder åtgärd som utgör hotmot aUmän ordning och säkerhet. Tvångsmedlen är husrannsakan, kroppsvisitation,kroppsbesiktning, telefonavlyssning samt kontroll av brev och andraförsändelser. Dessutom äger polismyndigheten ta fingeravtryck och fotografi. I motionen 1973:1608 framstäUs yrkande av innebörd atttvångsmedel skaU få tillgripas endast om det föreligger skälig misstanke att utlänningenplanerar eller förbereder åtgärd som utgör hot mot allmän ordning och säkerhet.Liknande synpunkter anförs till stöd för avslagsyrkandena i motionerna1973:1604 och 1973:1605. Utskottet delar i och för sig motionärernas uppfattningatt den föreslagna ordningen innebär ett avsteg från vad som i allmänhetgällt i fråga om tvångsmedel så till vida att användandet härav inteförutsätter att den mot vilken åtgärden riktas är misstänkt för visst brott.Det bör emellertid understrykas att det i förslaget ej är fråga om attgenerellt ge myndigheterna vidgade befogenheter att tillgripa telefonavlyssning,husrannsakan och andra åtgärder utan att förbättra polisens möjligheter attbedriva en effektiv brottsförebyggande spaning. Tvångsmedlen får enligtförslaget endast användas mot utlänning som efter bedömande av Kungl. Maj:t ivarje särskilt fall ansetts utgöra en så stor säkerhetsrisk att han ej bör fåvistas här men som på grund av politiskt flyktingskap eller av andra starkahumanitära skäl ändå tillåtits kvarstanna. Det är alltså fråga om åtgärder motpersoner som bedömts utgöra en fara för svenska medborgares och utländskainvandrares trygghet i vårt Ytterligare krävs att åtgärden anses vara avbetydelse för att utröna om den organisation eller grupp utlänningen ansettsknuten till planlägger eller förbereder åtgärd som utgör hot mot allmän ordningoch säkerhet. I fråga om användningen av telefonavlyssning och brevkontrollförutsätts vidare att rätten funnit synnerliga skäl föreligga för åtgärderna. Mot denna bakgrund anser utskottet att de betänklighetersom kan resas mot den föreslagna ordningen måste vika. Beträffande förslaget imotionen 1973:1608 bör härutöver framhållas att regler medgeratt tvångsmedel används mot personer som skäligen kan misstänkas förförberedelse eller stämpling tiU brottsliga gärningar av den grova art det härär fråga om. Beviskravet i motionen är således hän'idlag detsamma som irättegångsbalken. Önskemålen om ett sådant beviskrav innebär alltså attgällande regler om tvångsmedel anses vara tUl fyllest.