bet · FW01KU26 · 1973-12-31 00:00:00 — Skall allariksdagsmän väljas i direkta val eller skall en första kammare (eller del avenkammaren) fortfarande utses i indirekta val via landstingen? Skall väljarnakunna utse hela i ett enda val eller skall en regering som förloratett val kunna sitta kvar med hjälp av mandat från ett föregående val? Skallvalsättet så rättvist som möjligt spegla folkopinionen (med de spärrar som ärnödvändiga för att förhindra en uppsplittring i många småpartier) - eller börvalsättet förvränga valresultatet genom att överrepresentera det störstapartiet? arbetade under en följd av år för enenkammarreform, där samtliga riksdagsmän utsågs vid en och samma tidpunkt idirekta val genom ett så långt som möjligt rättvist valsätt. I valrörelserna1964 och 1966 blev striden om författningen en av de stora frågorna. Det varförst efter socialdemokratins nederlag som kraven på enkammarsystem ochett nytt valsätt kunde drivas igenom. Vi liberaler, som under ledning i årataldrev på för dessa reformer, kan omöjligt förstå hur propositionen kan påstå attden debatten i stort sett hade "lämnat frågorna om de bärande principerna för statsskicket". Den gällde i själva verket justnågra bärande principer för vår demokrati. Det är beklagligt att regeringen ochutskottet ännu inte uttryckligt vill erkänna den fördjupning av vårfolkstyrelse på riksplanet som genomfördes . Beträffande skyddet av medborgerliga fri- och rättigheteri grundlagen Särskilt yttrande av herrar i Luttra (c), () och Fiskesjö (c): Med tanke på de viktiga frågor dethär gäller och med tanke på det närmare tjugoåriga utrednings- ochberedningsarbete, som föregått förslagen till ny regeringsform och nyriksdagsordning, är det beklagligt att själva slutfasen av författningsarbetet,riksdagsbehandlingen, kommit att präglas av stor tidsnöd. Propositionen harkommit under slutskedet av en arbetstyngd vårsession, och utskottsbehandlingenav propositionen och de många och i vissa fall omfattande följdmotionerna harfått forceras starkt. Detta har bl. a. medfört att intehar kunnat ingå på en så omfattande prövning som varit önskvärd av en del av dealternativa förslag som lagts fram motionsledes. Detta gäller framför alltförslagen till en mera utförlig och mera långtgående reglering i grundlag av demedborgerliga fri- och rättigheterna och förslagen om övergripande stadgandenom målsättningen för den inrikes- och utrikespolitiska verksamheten. Utskottet har således härvidlag av tidsskäl varit nödsakatatt nöja sig med att i huvudsak biträda de förslag till grundlagsreglering, somursprungligen framlagts av grundlagberedningen, utan att nu företa en närmarerealbehandling av motionsförslagen. Men har utskottet ansett detangeläget att de viktiga frågor som motionerna aktualiserar blir föremål förfortsatt utredningsarbete. Vi har godtagit denna uppläggning med hänsyn till deomständigheter som rått och med hänsyn till att många av de förslag som förtsfram i motionerna är av sådan vikt och av sådan komplikationsgrad att de kräveren noggrann och omfattande prövning innan de läggs till grund för lagstiftning. 1 de motionsförslag som framlagts bl. a. från ochfolkpartiet har det krävts att de medborgerliga fri- och rättigheterna skalltillförsäkras ett utbyggt skydd i grundlag och att rättighetsområdet skallvidgas i förhållande till propositionens förslag. Det är angeläget attunderstryka, att utskottet klart framhåller att detta också skall vara syftetmed den föreslagna utredningen. Med hänsyn till detta och med hänsyn till attdet kan vara en fördel att hithörande frågor behandlas av utredningen i ettsammanhang, har vi avstått frän att nu framlägga säryrkanden även vad gällersådana delmoment i motionsförslagen som annars redan nu borde ha kunnat införasi grundlag som komplement till propositionsförslaget. Särskilt yttrande av herrar () och (): Tre vågor av författningsreformerhar inträffat . Den första skedde under de två förstaårtiondena och gäUde allmän och hka rösträtt samt parlamentarismensgenomförande. Den andra kom med enkammarreformen och det rättvisavalsättet. Den tredje sker nu med en ny regeringsform som uttryckligt slår fastfolksuveränitetens ide. Den ger en grundlag där man kan arbeta efterparagrafernas ordalydelse och inte som tidigare efter en mer eller mindre oklarpraxis. Den fjärde vågen av reformer av grundlagar bör,enligt vår mening, bl, a. gälla en fördjupning av den kommunala och regionalademokratin samt grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.På de första områdena kan vi hänvisa till motioner och inlägg om länsdemokratioch demokrati (se i detta betänkande bl. a. reservationen nr 41 omgemensam valdag). På det senare området -skyddet för fri- och rättigheterna -skall nu en särskild utredning tillsättas. Bakgrunden till den utredningen är en serie besvikelser.CJrundlagbered-ningen lyckades aldrig lägga fram något förslag tih fri- ochrättighetskapitel som ens liknade det skydd som tryckfrihetsförordningen gertryckfriheten. Man nöjde sig med att räkna upp några centrala demokratiskarättigheter som skulle gälla "om ej annat stadgas i lag" (förslagtill ny regeringsform, SOU 1972:15, 7 kap. 2 §). Bakgrunden till denna ledsammautredningsprodukt var en kohandel som grundlagberedningen själv beskrev så här: "De ledamöter som har önskat att de politiskarättigheterna skulle slås fast i grundlagen på ett sådant sätt att de inte kaninskränkas genom vanlig lag har sålunda avstått från sina krav i denna del. Deledamöter som har yrkat att grundlagen skall innehålla en programförklaring omvälfärdsstatens mål har å sin sida avstått från detta krav" (s, 107). Eller för att tala klartext: socialdemokraterna lade framförslag tih icke rättsligt bindande målsättningsparagrafer av social ochekonomisk natur medan de icke-socialistiska partierna strävade efter stadgandensom kunde vidga grundlagsskyddet för de politiska fri- och rättigheterna. Föratt bli eniga i grundlagberedningen släppte båda sidor sina resp. krav och vifick ett förslag där rättigheter i grundlag inte skyddades mer än att vanliglag kunde precisera, inskränka och upphäva dem. När propositionen lades fram uppstod ettliknande läge. Man räknade upp ett antal rättigheter, som dock kunde inskränkaspå sätt som anges i kapitel 8, dvs. genom vanlig lag (2 kap. 4 § ipropositionen). Dessutom hade man lagt tih tre stadganden med formuleringen "bör",dvs. målsättningar som på intet sätt är bindande. Ätt kritiken mot detta förslag blev hård i den allmännadebatten är inte förvånande. och två utredningar lyckades interegeringen lägga fram en proposition som gav grundlagsskydd åt de rättighetersom nämndes i kapitel 2. En arbetsgrupp inom och arbetade därför fram ett utkast till alternativträttighetskapitel, som presenterades som bilaga till en motion av herrar Helénoch (motion 1973:1880). Den tog upp en rad rättigheter sompropositionen mte nämnde, bl. a. hämtade ur internationella konventioner somSverige ratificerat, och gav de klassiska fri- och rättigheterna ett långtstarkare skydd än vad propositionen gjorde. Tyvärr var majoriteten i utskottet inte beredd att nugenomföra en radikal förbättring av regeringsformens rättighetsavsnitt. Eftervissa resonemang om innebörden av olika motioner skisserade man frånsocialdemokratisk sida i stället en överenskommelse där tyngdpunkten låg på ensärskild utredning. Moderata samlingspartiet har å sin sida intevisat något positivt intresse varken under motionsarbetet eller i utskottet att diskutera sig fram till ett rättighetskapitel med den uppläggning som finnsi motionen 1973:1880. Efter att socialdemokraterna visat sig beredda att nusläppa målsättningsparagraferna (2 kap. 1 och 2 §§ i propositionen) och göraparagrafen om expropriation bindande var moderata samlingspartiets företrädarei utskottet ointresserad av ytterligare förbättringar av rättighetsavsnittet idenna omgång. Vid sidan av utskottets arbete samlade vi in synpunkter påutkastet till lag i bilagan i motionen 1973:1880. Förbättringar ochförtydliganden kunde därvid göras, och en ny, överarbetad version överlämnadestill de andra partierna. Men efter en vädjan från oss att på grundval av dettaarbete nå fram till en lösning redan nu fann vi att något stöd för detta integick att nå. En egen alternativ lagtext för stora delar av regeringsformen ireservationens form från två av utskottets femton ledamöter skulle i detta lägevara mindre meningsfull. Vi koncentrerade oss därför på att uppnå sä mångaförbättringar som möjligt inom ramen för en överenskommelse mellan de fyrastora partierna. De omedelbara förbättringarna i förhållande till den delav regeringens lagtext som är rättsligt bindande är fyra: 1) Kravet påersättning vid expropriation m. m. görs tvingande. Ordet "bör" ipropositionen bytes ut mot "skall" (8 kap. 1 § sista stycket iutskottets förslag). 2) Rätten tillfackliga stridsåtgärder, som regeringen hade "glömt bort", förs in ien särskild paragraf (2 kap. 5 §). 3) Förbud atthindra svensk medborgare att återvända till riket införs i regeringsformen (8kap. 1 §). 4) Förbudatt införa dödsstraff införs i regeringsformen (8 kap. 1 §). Dessa tillägg, som slutligen kunde uppnås, känner vi stor glädje inför. Deåterfinns alla i motionen 1973:1880. Men frän vårsida uttryckte vi också vid enrad tillfällen i själva utskottet och under förhandlingar vid sidan avutskottets vanliga arbete - önskemål om skydd för ytterligare rättigheter redannu. Vi förde därvid fram rättigheter som i bilagan till motionen 1973:1880nämns i I, 3, 7, 8, 11, 12 och 15 §§. Det gick tyvärr inte att uppnå stöd frånen majoritet för att nu införa sådana stadganden. Vi finner det fortfarandeobegripligt varför majoriteten i utskottet t. ex. vägrat införa meningen"Ingen får utsättas för tortyr eller för grym, omänsklig eller förnedrandebehandling eller bestraffning" i den nya regeringsformen; den återfinns iEuropakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Vi beklagar också atträttighetskapitlet uttryckligen gäller endast svenska medborgare; kravet attinfoga 15 § i mittenpartiernas utkast ("Utlänning åtnjuter här i riketfri- och rättigheter i likhet med svensk medborgare, såvitt ej annat ärsärskilt stadgat i grundlag eller lag") avvisades, Vi hoppas dock attdessa och andra förslag pä ett positivt sätt kommer att behandlas av denkommande utredningen. Denna utredning skall, vilket framgår av utskottetsmotivering, arbeta så att den kan lägga fram förslag under första halvåret1975. Det bör klart sägas ut, säger utskottet, att "syftet med arbetetskall vara dels att sträva efter att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag för depolitiska fri-och rättigheterna, dels att överväga frågan om en vidgning avrättighetsområdet i övrigt" (s. 53). Också på flera andra punkter harutskottet velat ge utredningen en inriktning som vi sympatiserar med. Särskiltviktigt är självfallet att se till att i en kommande regeringsform (fr. o. m.1977) inte centrala demokratiska fri- och rättigheter kan inskränkas genomvanligt majoritetsbeslut i vanlig lag vid ett och samma tUlfälle. Förslag tillfördjupningar av skyddet återfinns i motionen 1973:1880. Vi har kunnat medverkai överenskommelsen då vi blivit förvissade om att utskottets motivskrivning omutredningens inriktning och uppgifter blir grundvalen för utredningensdirektiv. Genom överenskommelsen om fri- och rättigheter kommer denregeringsform, som vi nu skall besluta om, endast att bli provisorisk i dessaavsnitt. Avgörande för de förbättringar som skall beslutas blir,enligt vår mening, hur stark press som den allmänna debatten och opinionen kansätta på de politiska partierna. Vi måste förhindra att enförfattningsutredning än en gång kompromissar bort grundlagsskyddet för fri-och rättigheterna på det sätt som skedde i grundlagberedningen. Från liberalthåll önskar vi inget hellre än att i samverkan med andra pohtiska krafter bildaopinion för en genomgripande reform av regeringsreformens rättighetsavsnitt. Skyddet för de demokratiska rättigheterna är alltså enfråga som bör föras ut till bred debatt. Överenskommelsen i utskottet fårinte försvaga utan tvärtom stimulera den diskussionen. Därför har vi funnit detnödvändigt att i detta yttrande ge vår syn på vad som uppnåtts och inteuppnätts i överläggningarna inom utskottet. Medborgarna har rätt att veta varde politiska partierna står och hur de agerat i frågor som är av centralbetydelse för den svenska folkstyrelsen. Beträffande direktiv till utredning av riksdagensarbetsformer Särskilt yttrande av (): Den svenska arbetsformerär på väsentliga punkter oförändrade . 1 likhet medflera andra länders parlament innebär detta, att proceduren innehållerålderdomliga och onödigt tyngande inslag. Tillkomsten av enkammarsystemet harförstärkt de negativa effekterna härav. Det tycks nu inom råda enbetydande enighet om att arbetssituationen inte är tillfredsställande. Dettagår i stor utsträckning tillbaka på dels det stora antalet ledamöter ikammaren, dels regeringens brist på hänsyn till arbetsförhållanden. Utskottsförslaget innehåller vissa smärre förbättringar idetta avseende, t. ex. i fråga om propositionstiderna, men det kvarstår likvälett obestridligt behov av att förbättra arbetsförhållandena i . Dettaär motiverat dels av hänsyn till ledamöternas personliga förhållanden, dels ochframför allt av hänsyn till möjligheterna att ge ledamöterna mera tid tillinformation, orientering och överblick och därmed skapa ett bättre underlag förbeslutsfattandet. Utskottet har understrukit vikten av att ledamöterna gesmöjlighet att hålla god kontakt med samhällslivets olika delar. I syfte att bl.a. eliminera vissa onödigt tyngande procedurinsfag och därmed vinna tid åtledamöterna för att hålla kontakt med samhällslivet i övrigt har i bl. a.motionerna 1973:2, 1973:4 och 1973:1886 pekats på möjliga förändringar avriksdagens arbetsordning. En förenkling av proceduren i riksdagsarbetet skulle t.ex. kunna åstadkommas om bestämmelsen att interpellation skall godkännas avriksdagen slopades. Sådant beslut skulle då i stället fattas av talmannen.Samma regler kom då att gälla för interpellationer och enkla frågor. En annanåtgärd har föreslagits i motion 1973:2. Där föresläs, att ett skrifriigtmaterial under vissa förutsattnjngar skah kunna få intagas i riksdagensprotokoll utan att det har framförts muntligen i kammaren. Härigenom skulle kammarledamöternafä möjlighet att föra in i protokollet ett för ärendet betydelsefulltfaktamaterial som vederbörande med hänsyn till debattsituationen i kammarenicke anser det nödvändigt tynga kammaren med genom att föredra i sin helhet.Motsvarande regler finns i vissa andra länders parlament. Utskottet har kortfattat avfärdat dessa förslag. Detskulle emellertid enligt min mening vara till nytta för den föreslagnautredningen om arbetsformer att pröva även dessa uppslag. Enligt minmening borde utskottet därför ha föreslagit en något vidare ram förutredningens arbete, och inriktat sig mera pä arbetstekniken i stort än påårsrytmen i riksdagsarbetet. För att icke onödigtvis åstadkomma en låsning avpositionerna i det kommande utredningsarbetet har jag emellertid avstått frånatt påyrka förändringar i utskottets motivering för den föreslagna utredningeneller dess uttalanden med anledning av vad som föreslagits i de ovan nämndamotionerna. Beträffande utformningen av 1 kap. förslaget till RF m. (hemställan punkterna , 3, 5 och 6 samt G I) Reservation av herrar i Luttra (c), (), (), i (m) och Fiskesjö (c): I det första kapitlet i förslagettill ny regeringsform anges kortfattat en rad grundläggande moment i detsvenska styrelsesystemet. I de följande kapitlen i regeringsformen och iriksdagsordningen utvecklas och regleras sedan mera utförligt de huvudprincipersom fastlagts i det inledande kapitlet i regeringsformen. Ett portalkapitel av det slag det här gäller börsjälvfallet vara kortfattat och formuleringarna bör vara så pregnanta sommöjligt. är det av stor vikt att kapitlet får en sådan utformning attinga betydelsefulla och grundläggande delar av styrelsesystemet förbigås. På grundval av förslag i motioner som väckts i anledningav prop. 1973:90 föreslår vi att några paragrafer i första kapitlet i förslagettill regeringsform i vissa avseenden får en annan lydelse än den somutskottsmajoriteten stannat för. Självstyrelsen på lokal och regional nivå har i vårt landen lång tradition och denna självstyrelse är enligt vår mening avutomordentligt stort värde. Den bör förstärkas och byggas ut och vi anser attdet är viktigt att den på ett otvetydigt sätt förankras i grundlagen. Detta börgälla självstyrelsen på såväl lokal som regional nivå. Majoritetens förslagtill lagtext är härvidlag inte tillfredsställande. I propositionens förslag hadeförsta punkten i 1 kap. 5 § följande lydelse: "I riket finnsprimärkommuner och sekundärkommuner". I utskottsmajoritetens förslag (1 kap. 6 §) har dettaändrats till: "I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. "Genom ändringsförslaget har utskottsmajoriteten markerat att propositionensterminologi vad beträffar det regionala självstyrelseorganet inte kangodtagas. Vi delar denna uppfattning. Begreppet "sekundärkommun"återfinns inte i kommunallagarna, det är otympligt och missvisande och saknarfolklig förankring. Men denna kritik har samma giltighet vad gäller begreppet"primärkommun". Självstyrelsens stora betydelse på såväl lokal somregional nivå gör att den självklart också på otvetydigt sätt skall omnämnas iregeringsformens första kapitel. De begrepp som härvidlag bör användas är"kommuner" och "landsting". De används allmänt i samhälleti övrigt, de har lång hävd och de inbjuder inte till missförstånd. Det är vidare av stor vikt att det av grundlagstextenklart framgåratt de beslutande församlingarna på olika nivåer utses genom(7///Hä/J«a val. I utskottsmajoritetens förslag tillgodoses inte detta krav ochvi föreslår därför förändringar av lagtexten i tillämpliga delar. I såväl propositionens som i utskottets förslag återfinnsett stadgande om rådgivande folkomröstning. Vi föreslår dessutom genomreservation nr 15 att beslutande folkomröstning på i reservationen angivnagrunder skall kunna anordnas i grundlagsfrågor. ärenligt vår mening av sådan betydelse att det bör omnämnas även i regeringsformens inledande kapitel som ett av de sätt på vilka folkstyrelsen förverkligas. På grundav det anförda hemställer vi att med anledning avmotionen 1973:1875 samt motionen 1973:1864, såvitt nu är i fråga, och medavslag på propositionen 1973:90 i motsvarande del antar följande lydelse av 1kap. 1-8 §§, 8 kap. 5, 9 och II §§,11 kap. 6, 7 och 9 §§, 12 kap. 6 § RF samt tilläggsbestämmelserna 4.6.1 och4.6.16 14 kap. RO: All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning ochpä allmän och lika rösträtt. Folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt ochparlamentariskt statsskick, genom självstyrelse i kommuner och landsting ochgenom folkomröstning. Denoffentliga tnakten utövas under lagarna. Regeringsformen, successionsordningen--- (=utskottet)------- utses genom allmänna valoch cir folkets främsta företrädare. stiftar lag, beslutar om skatt till staten ochbestämtner hur statens medel skall användas. granskar rikets styrelseoch förvaltning. - (=utskottetj-- I riket finns kommuner ochlandsting. Beslutanderätten i dessa utövas av församlingar som utses genomallmänna val. Kommuner och landsting får taga ut skatt för skötseln avsina uppgifter. För rättskipningen finns domstolaroch för den offentliga förvaltningen finns förvaltningsmyndigheter. Domstolar och-------- f=nttskottet)----- ellerförmögenhet. Grunderna för ändringar i riketsindelning i korntnuner och landsting samt grunderna för kommunernas ochlandstingens organisation och verksamhetsformer och för beskattningen ikommuner och landsting bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernasoch landstingens befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Utan hinder av 3 § kan regeringenefter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om tull påinförsel av vara. Regeringen eller kotnmun och landsting kan efter riksdagensbemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 3 §annars skall meddelas av . Bemyndigar enligt dennaregeringsform regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne. kan riksdagendärvid medgiva att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet, kommun ellerlandsting att meddela bestämmelser i ämnet- /"'' -ö'" nu sagts kan också uppdraga åtförvaltningsmyndighet under att meddela sådana bestämmelser. Under regeringen------- (=utskottetj - - - underriksdagen. Förvaltningsuppgiftkan anförtros åt kommun och landsting. Förvaltningsuppgift kan------- (=utskottet)----- genom lag. fngen myndighet, ej hellerriksdagen eller heslutande organ i kommun och landsting, får bestämma, hur förvaltningsmyndighetskall i särskilt jåll besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskildeller mot kommun eller landsting eller som rör tillämpning av lag. Tjänst vid--------- (=utskottet) - - regeringenbestämmer. Vidtillsättning--------- (=utskottet)------ och skicklighet. Endast den som är svensk medborgare får inneha eller utövadomartjänst, ämbete som lyder under regeringen, tjänst eller uppdragsåsom chef för tjiyndighet som lyder under ellerregeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst iregeringskansliet närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud.Även i annat fall får endast den som är svensk medborgare inneha tjänst elleruppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsättes genom val av . Iövrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utövatjänst eller uppdrag hos staten eller hos kommun eller landsting uppställasendast i lag eller enligt förutsättningar som angives i lag. 12 kap. RF 6§ väljer-------- (=utskottet)------ /instruktionen. Ontbudsman får närvara vid domstols ellerförvaltningsmyndighets överläggningar och har tillgång till myndighetensprotokoll och handlingar. Domstol och förvaltningsmyndighet samt tjänsteman hosstaten eller hos kommun eller landsting skall tillhandagå ombudsman med deupplysningar och yttranden han begär. Sådan skyldighet åligger även annan, omhan står under otnbudsmans tillsyn. Allmän åklagare skall pä begäran biträdaombudsman. Närmarebestämmelser------ (utskottet)------- / riksdagsordningen. skall,utöver sina uppgifter enligt 4 §, bereda ärenden om lagstiftning ikonstitutionella och allmänt förvaltningsrätts-liga ämnen, ärenden om press-eller partistöd, lagstiftning om radio, television och film liksom andraärenden som angår yttrandefrihet, opinionsbildning och religionsfrihet, övrigaärenden om , ombudsman och myndigheter utomrikshanken, och revisorer, ärenden om medgivandefrän att väckta talan mot riksdagsledamot eller att ingripa i hanspersonliga frihet samt ärenden av allmän betydelse för självstyrelsen ikommuner och landsting. skall bereda ärendenom bostadspolitiken, hyresreglering, bebyggelseplanläggning, byggnadsväsendet,fysisk planering, expropriation, fastighetsbildning, lantmäteriväsendet, länsförvaltningenmed lokala skattemyndigheter och exekutionsväsendet, statistik, brandväsendetoch rikets administrativa indelning samt sådana frågor rörande kommuner ochlaridsting som icke tillhör beredning. Reservation av herrar () och (): Vi ansluter oss till huvudlinjernai det förslag till tagtext för kapitel I i regeringsformen som läggs fram ireservation nr 6 av i Luttra m. fl. Vi anser att den texten bättreoch enklare än utskottets förslag för fram betydelsen av och regionalsjälvstyrelse genom församlingar utsedda i aUmänna val. Vi föreslär däremot två tillägg i lagtexten pä punkter därutskottet och reservanterna är eniga. Inledningsorden i I kap. 1 § i utskottets förslag till regeringsform"All offentlig makt utgår från folket" sammanfattar mycket av detgrundläggande i demokratin. Lika viktigt som att den offentliga makten utgårfrån folket är dock att den kontrolleras av folket.