bet · FW01KU26 · 1973-12-31 00:00:00 — Direktiven för utredningen bör medge denna stor handlingsfrihet.Det bör dock klart utsägas att syftet med arbetet skall vara dels att strävaefter att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- ochrättigheterna, dels att överväga frågan om en vidgning av rättighetsområdet iövrigt. Utskottets ställningstaganden i nu förevarande avsnitt börföranleda att motionerna 1973:1874 såvitt nu är i fråga, 1973:1876, 1973:1880, 1973:1881 såvitt nu är i fråga, 1973:1883, 1973:1885såvitt nu är i fråga, och 1973:1891 anses besvarade med vad utskottet i detföregående anfört och föreslagit. Enligt regeringsförslaget avskaffasbegreppet samfälld lag. blir ensam lagstiftare och den beslutar lag ivilket ämne som helst. I fråga om vissa ämnen är lagformen uttryckligenföreskriven, t. ex. i vad gäller föreskrifter av privaträttslig natur ochingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, däriblandföreskrifter om skatt till staten. Lagformen är också föreskriven för bl. a.bestämmelser om kommunernas befogenheter. Efter bemyndigande i lag skallregeringen genom förordning kunna meddela förskrifter angående skydd för liv,personlig säkerhet eller hälsa, näringsverksamhet, trafik eller ordning påallmän plats, undervisning och utbildning m. m. Regeringen får dock i principinte begränsa någon av de politiska fri- och rättigheter som nämns i 2 kap.Detta innebär bl. a. att regeringen inte får föreskriva frihetsstraff. Utansärskilt bemyndigande av skall regeringen med vissa begränsningar -vara behörig att genom förordning besluta dels föreskrifter om verkställighetav lag, dels föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av ,den s. k. restkompetensen. Dit hör bl. a. den administrativa lagstiftningen ochoffentligrättsliga föreskrifter av neutral karaktär. Det förutsätts att det somhittills skall finnas ett lagråd med uppgift att avge yttranden över lagförslagtill regeringen. Även riksdagsutskott får möjUghet att inhämta yttrande frånlagrådet. Beträffande den allmänna motiveringen hänvisas till propositionen (s.201212). Utskottet ansluter sig till de principer för normgivningsmaktensfördelning mellan riksdag och regering som propositionens förslag innebär. 1 motionen 1973:1865 av herrar () och () begärs vissa förtydliganden beträffande kompetensfördelningen mellan regeringenoch på normgivningsområdet: Det bör enligt motionen klart framgå attalla ingrepp i förhållandet mellan enskilda och det allmänna på ämnesområdensom anges i 8 kap. 7 § hänförs till det delegeringsbara området och attregeringens restkompetens enligt 13 § samma kapitel inte förhindrar riksdagenatt fatta principbeslut eller göra uttalanden utöver det primära lagområdet. Vad gäller den första frågan i motionen vill utskotteterinra om att regeringsförslaget är så utformat att ett och samma ämne till endel kan falla inom det primära lagområdet och till en annan del inomregeringens s. k. restkompetens. Det påtalade förhållandet är en nödvändigkonsekvens av att på det offentligrättsliga området endast föreskrifterinnebärande förpliktelser för enskilda har förts till det primära lagområdet.Enligt utskottet torde den i regeringsförslaget valda metoden inte medföranågra olägenheter. En utvidgning av det primära lagområdet så att det skulle fåsamma omfattning som i grundlagberedningens förslag skulle däremot få mindre önskvärda konsekvenser; bl. a. skulle alla bidragsförfattningar få beslutas som lagar. Det börtilläggas att är oförhindrad att gripa in beträffande vilket ämne somhelst inom normgivningsområdet. Detta slås uttryckligen fast i 8 kap. 14 §. Beträffande den andra frågan i motionen vill utskotteterinra om att det klart framgår av propositionen (s. 322) att även iframtiden skall kunna besluta framställningar och göra uttalanden. Någotuttryckligt grundlagsstöd för dessa typer av beslut har emellertid inteansetts erforderligt. Utskottet ansluter sig härtill. kompetens attfatta princip- och organisationsbeslut fastslås i 9 kap. 7 §. Med dessauttalanden får motionen 1973:1865 anses besvarad. Frågan om lagrådets framtida ställning tas upp imotionerna 1973:1874 (m) och 1973:1878 (c, fp). 1 den förstnämnda motionenframhålls att lagrådsgranskningen utgör en väsenthg rättssäkerhetsgaranti ochatt varken principiella eller praktiska argument av avgörande styrka framförtsmot att lagrådsgranskningen skall vara obligatorisk beträffande allalagförslag, som regeringen framlägger för . I motionen 1973:1878framhålls att lagrådets granskningsfunktion utgör ett viktigt och nödvändigtled i lagstiftningsarbetet. 1 motionen föreslås att i grundlagen inskrivs ivilket fall lagrådets yttrande skall inhämtas. I princip bör enhgt motionenlagrådet medverka vid lagstiftning inom de i 8 kap. 2 och 3 §§ beskrivnaområdena med undantag för föreskrifter om skatt. Från lagrådets hörande böremehertid enligt motionen kunna undantas sådana lagförslag som är av ringabetydelse. I båda motionerna föreslås en grundlagsbestämmelse omlagrådets sammansättning. Genom beslut av 1970 och riksdagar avskaffadesden tidigare ordningen med obligatorisk lagrådsgranskning av vissa lagförslag, dvs.i princip lagstiftning enligt 87 § nuvarande RF. Utanför det obligatoriskagranskningsområdet föll t. ex. grundlag, kommunallag, vallag, sekretesslag ochskattelag. gällande regler innebär, att Kungl. Maj:t får avgöra omlagrådets yttrande skall inhämtas. I propositionen föreslås ingen ändring avdenna ordning. Enligt propositionen förutsätts vidare att riksdagsutskott kaninhämta yttrande från lagrådet även på förslag av en minoritet inom ett utskottsåvida inte utskottet finner att därmed förenat dröjsmål med ärendetsbehandling skulle leda till avsevärt men. Bestämmelser härom finns i förslagettill ny RO. Regeringsförslaget innebär i detta hänseende en utvidgning iförhållande till grundlagberedningens förslag enligt vilket inhämtade avyttrande från lagrådet krävde majoritetsbeslut. Vid behandlingen av frågan om upphävande av denobligatoriska lagrådsgranskningen inom vissa lagområden framhöllkonstitutionsutskottet (KU 1970:20) särskilt värdet av att lagrådsgranskningenkunde utsträckas till lagförslag utanför det obligatoriska området. hade det knappast funnits utrymme härför med den tidigare ordningen,vilket framstod som en brist inte minst med hänsyn till att enlagrådsgranskning inom andra områden i åtskilliga fall kunde vara enangelägnare uppgift än granskningen av vissa lagförslag inom den Utskottet vidhåller dennaståndpunkt hksom vad utskottet i övrigt anförde i frågan 1970. Med motionernasförslag, som går ut på granskning av i princip alla lagförslag som tidigaretillhörde det obligatoriska granskningsområdet, förloras enligt utskottet ipraktiken möjligheten att utnyttja lagrådet effektivt för de mest angelägnalagförslagen inom hela lagstiftningsområdet. Förslaget om rätt för utskott, och i förekommande fall enminoritet inom ett utskott, att få tUI stånd lagrådsgranskning anser utskottetvälgrundat. Härigenom skapas enligt utskottet ytterligare garantier för att delagförslag beträffande vilka lagrådsgranskning bedöms som särskilt angelägenockså blir föremål för sådan granskning. Med hänvisning till det anförda kan utskottet inte biträdade förslag om annan ordning beträffande lagrådsgranskningen som framlagts imotionerna 1973:1874 och 1973:1878. Motionsyrkandena i denna del avstyrkssåledes. Bestämmelser om lagrådets sammansättning finns i lagen(1965:186) om lagrådet. Enligt propositionen saknas anledning att i grundlagreglera lagrådets sammansättning. Utskottet ansluter sig till propositionensbedömning på denna punkt och avstyrker motionerna 1973:1874 och 1973:1878 äveni detta hänseende. Rätten att bestämma om inkomstertill staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut omutgifter, brukar sammanfattas under beteckningen finansmakten. Med hjälp avfinansmakten, som är ett av statsmakternas viktigaste instrument för att styrasamhällsutveck-hngen, fördelas resurser mellan olika ändamål i samhället ochpåverkas inkomstfördelningen och samhällsekonomin i stort. Ett betydelsefulltinslag i finansmakten i traditionell mening utgörs vidare av den del avnormgivningen som reglerar skyldigheten att betala skatt och vissa avgiftertill staten. I åtskilliga fall regleras även statsutgifterna genom olika slagav normgivning. Budgetregleringen, dvs. den verksamhet som går ut på attfastställa innehållet i statens budget, och andra väsentliga funktioneravseende finansmakten ligger dock utanför normgivningen. Grundtanken i reglerna om finansmakten i nuvarande RF äratt ensam har bestämmanderätten över statens inkomster, utgifter ochförmögenhet. Grundlagsregleringen av finansmakten, som avsett en äldre tidsstatshushållningssystem, har i huvudsak förblivit oförändrad. Praxis haremellertid med tiden utvecklats i klar strid mot grundlagen och åtskilliga av1809 års bestämmelser har sålunda blivit obsoleta. I det nu framlagda förslaget till RF fastslås attriksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skallanvändas. De närmare bestämmelserna härom ges i 9 kap., som behandlar finansmakten,och i 8 kap., som avser normgivningsmakten. Hur statens medel skall användas för skilda behov skallriksdagen enligt förslaget i allmänhet bestämma genom budgetreglering,vilken normalt sker för närmast följande budgetår och iundantagsfall, om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. Genomatt utgiftsbeslut liksom i allmänhet fattas inom ramen fören budgetreglering säkerställs en helhetsbedömning som bl. a, innefattar enavvägning mellan olika utgiftsändamål och en samlad prövning av finansieringsmöjligheterna. Budgetårets tid regleras i förslaget inte i RF utan i ROoch skall enligt bestämmelserna där (3 kap. 2 §) fortfarande omfatta tiden 1juU30 juni. I kapitlet om finansmakten meddelas vidare bestämmelser omtilläggsbudget och om att kan besluta riktlinjer för vissstatsverksamhet än anslag till verksamheten avser. Det fastslåsockså att statens medel och dess övriga tillgångar i princip står tillregeringens disposition. Vidare stadgas att skall fastställa grunderför den statliga förmögenhetsdispositionen och att regeringen inte utanriksdagens bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiskförpliktelse. Utskottet ansluter sig till de allmänna grunderbeträffande finansmakten som angetts i propositionen vilken i denna del i alltväsentligt överensstämmer med grundlagberedningens förslag i ämnet. I ett betydelsefullt avseende avviker emellertidregeringsförslaget från grundlagberedningens förslag. Detta gäller beredningensförslag om vissa skattefullmakter för regeringen. Departementschefen, somhänvisar till vad som framkommit under remissbehandhngen, föreslår efter envägning av de skilda intressen som i denna fråga står emot varandra att istället för dylika fullmakter för regeringen får möjlighet att i lagbemyndiga finans- och skatteutskotten att vid gemensamt sammanträde under tiddå ej pågår i vissa fall besluta om annan skatt än skatt på inkomst,förmögenhet, arv eller gåva. Dylikt beslut av de båda utskotten, vilket endastfår fattas på förslag av regeringen, fattas på vägnar genom lag ochskall inom en månad frän början av närmast följande underställasriksdagen. Bestämmelserna härom har av skäl som departementschefen närmareutvecklat (prop. s. 214) intagits i RF 8 kap. 6 §. Beträffande de närmaremotiveringarna för förslaget hänvisas till propositionen (s. 213-220 och306-309). I detta sammanhang bör även observeras att i propositionen intagitsen uttrycklig bestämmelse som ger möjlighet att till regeringendelegera beslutanderätt i fråga om tullar och att till regeringen och tillkommun överlåta att bestämma om avgifter. Beträffande motiveringen för dettastadgande (8 kap. 9 § RF), vilket innebär en viss utvidgning av delegeringsbefogenheteri förhållande såväl till gällande rätt som till grundlagberedningens förslag,hänvisas till propositionen (s. 213-220 och 316-317). 1 tre motioner 1973:1874 (m), 1973:1881 (vpk) och1973:1882 av () yrkas avslag på förslaget i propositionen attriksdagen skall kunna delegera viss beslutanderätt rörande indirekta skattertill finans- och skatteutskotten. KU 1973:26 5 8 Utskottet finner för sin del attregeringsförslaget innebär en lämplig avvägning av de skilda synpunkter somframkommit under remissbehandlingen. Utskottet tillstyrker sålundapropositionen och avstyrker motionerna i motsvarande del. I motionen 1973:1879 av herrar Gadd (s) och iEskilstuna (s) hemställs att nu skall uttala att frågan omskattefullmakter kan komma att behöva prövas på nytt när budgetutredningen lagtfram sitt sakmaterial. (Fi 1970:64), som tillkallades 1969 föratt företa en bred översyn över det statliga budgetsystemet, har enligt sinadirektiv som en huvuduppgift att pröva vilka förändringar som bör vidtas föratt budgeten skall bli ett så effektivt instrument som möjligt i stabiliseringspolitiken.Såsom framgår av propositionen har utredningen i sitt remissyttrande ställt sigpositiv till grundlagberedningens förslag om skattefullmakter. Utredningen harvidare att ta ställning bl. a. till frågan om budgetårets förläggning.Utredningens förslag torde komma att redovisas i slutet av innevarande år ochdärefter bli föremål för remissbehandling och prövning i sedvanlig ordning. Medhänvisning härtill finner utskottet att utredningens förslag inte börföregripas genom ett uttalande av och avstyrker motionsyrkandet. Särskilda frågor i anslutning till förslaget till ny RF 1kap. I första stycket, somöverensstämmer med grundlagberedningens förslag, fastslås folksuveränitetensprincip genom orden "All offentlig makt utgår frän folket". I motionen 1973:1843 av () framhålls attlika viktigt som att den offentliga makten utgår från folket är att denkontrolleras av folket. Den inledande meningen i RF bör därför enligtmotionären kompletteras med orden "och kontrolleras av folket och dessvalda företrädare". I motionen 1973:1845 av i (c)sägs att ordet "makt" har en negativ värdeladdning och därför intebör begagnas i lagtexten. Det första stycket bör enhgt motionären i stället fåföljande lydelse: "Svenska folkets demokratiska rätt att styra sitt landutövas enligt denna regeringsform." Enligt motionen 1973:1881 (vpk) gäller att endast enmindre del av de offentliga rnaktorganen utgår från folket eller ärunderställda folkets kontroll. Motionärerna anser därför att det nu förevarandestadgandet bör ges karaktären av en målsättningsformulering och uttrycka ensträvan att den offentliga makten bör utgå från folket. motionärerna lyda: "All offentlig makt i Sverigeskall utgå från folket." I stadgandet i första stycket ligger inneslutetatt det är folket som kontrollerar den offentliga maktutövningen och som harmöjlighet att åvägabringa de förändringar som önskas. granskning avrikets styrelse och förvaltning omnämns särskilt i slutet av 1 kap. 3§'.Utskottet anser på grund av det anförda att det tillägg som förordas i motionen1973:1843 är onödigt och bryter stadgandets allmängiltiga karaktär. De invändningar som i motionen 1973:1845 framställs motbegagnandet av ordet "makt" i förevarande stadgande synes intebeakta att bestämmelsens innebörd är att det ytterst är folket som bestämmerhur det svenska samhället skall vara beskaffat och vilket innehåll denoffentliga verksamheten skall ha. Uttryck för den offentliga makten är intebara förbud och påbud av olika slag utan också t. ex. all offentlig sjukvård,social verksamhet, undervisning, bidrag och annat stöd som samhället lämnarolika medborgarkategorier. Mot denna bakgrund finner utskottet inte anledningatt tillstyrka det i motionen 1973:1845 framställda ändringsyrkandet. Med avstyrkandet jämväl av det i motionen 1973:1881 idenna del framställda ändringsyrkandet tillstyrker utskottet propositionensförslag, såvitt nu är i fråga. Andra stycket fastslår att densvenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och hkarösträtt. Det sägs att den förverkligas genom ett representativt ochparlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Det i motionen 1973:1864 av m. fl. (fp)framställda yrkandet rörande förevarande stadgande har behandlats i detföregående (s. 36 f.). I motionen 1973:1881 (vpk) föreslås att ordet"förverkligas" i stadgandet skall ersättas med ordet"uttrycks". Utskottet avstyrker detta yrkande. I tredje stycket fastslås att denoffentliga makten utövas under lagarna. Vidare anges att RF, SO och RF ärrikets grundlagar. Två ändringsyrkanden har framställts. I motionen 19 73:1846av () föresläs att uttrycket "under lagarna" skallutbytas mot "i enlighet med gällande lagar och övriga författningar".Det framhålls att någon ändring i sak inte är avsedd. I motionen 1973:1881(vpk) begärs att SO inte skall medtagas bland grundlagarna. Yrkandetsammanhänger med det i motionen framställda republikkravet, som utskottetbehandlat i det föregående (s. 29). Första punkten i förevarande stadgande innebär attsamtliga samhällsorgan är underkastade rättsordningens regler, dvs. inte baralagarna i rent teknisk bemärkelse och andra författningar utan även t. ex.sedvanerätt. Utskottet finner propositionens förslag bättre än det i motionen1973:1846 framställda ändringsyrkandet ge uttryck åt principen att ären rättsstat. Utskottet avstyrker därför motionen, såvitt nu är i ' 2 § ipropositionen.s för.slag. Mot bakgrund av utskottets ställningstagande tillfrågan om statschefen avstyrker utskottet jämväl motionen 1973 :188 1, såvittnu är i fråga. Beträffande tredje stycket har utskottet ansett detbefogat att angivandet av rikets grundlagar bör göras i ett särskilt stadgande.Utskottet föreslår sålunda att i 1 kap. 2 § stadgas att regeringsformen, successionsordningenoch tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar. Till följd härav bör deföljande paragraferna i kapitlet numreras om. 3 § {2 i propositionens förslag) Paragrafen fastslår att riksdagenär folkets främsta företrädare. I andra stycket anges viktigastefunktioner. Det sägs att stiftar lag, beslutar om skatt till statenoch bestämmer hur statens medel skall användas. Vidare uttalas att riksdagengranskar rikets styrelse och förvaltning. I motionen 1973:1846 av () erinras om attföreskrifter om skatt till staten enligt 8 kap. 3 § andra stycket och 6 §första stycket RF skall beslutas genom lag. Det föreslås därför att paragrafensbestämmelse om uppgift att besluta om skatt till staten skall förtydligasgenom att orden "genom lag" tilläggs efter ordet"beslutar". Enligt utskottets mening är det inte nödvändigt att idetta stadgande ange i vilken form beslutar om skatt till staten. Sommotionären framhållit framgår det av de ifrågavarande bestämmelserna i 8 kap.RF att detta skall ske genom lag. Något missförstånd torde inte kunna uppkomma.Utskottet avstyrker motionen 1973:1846, såvitt nu är i fråga. 7 § (6 § i propositionens förslag) Paragrafen innehåller ettgrundläggande stadgande om domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Enligtregeringsförslaget har paragrafen den lydelsen att för rättskipningen finnsdomstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunalaförvaltningsmyndigheter. I grundlagberedningens förslag angavs att domstolarnaavgör rättstvister, tillämpar strafflag och prövar eljest rättsfrågor enligtvad som närmare föreskrivs i kapitlet rättskipning och förvaltning samt attstatliga och kommunala förvaltningsmyndigheter verkställer de beslutandeorganens föreskrifter. 1 motionen 1973:1874 (in) hävdas att bestämmelsen äralltför knapphändigt formulerad. I motionen erinras om att grundlagberedningensförslag var utförligare utformat. Enligt motionen är dock de invändningar motbeskrivningen av gränsdragningen mellan domstolarnas ochförvaltningsmyndigheternas uppgifter som framförts under remissbehandlingenoch vunnit bifall av föredragande statsrådet beaktansvärda. Samtidigtförefaller det väsentligt att de rättstillämpande myndigheternas roll ochprincipiella självständighet understryks redan i regeringsformens I motionen läggs fram förslag tilllagtext av i princip samma innehåll som grundlagberedningens förslag. Som påpekas i propositionen är det inte bara domstolarnasom prövar rättsfrågor. Det gör också många förvaltningsmyndigheter. Då enförvaltningsmyndighets beslut överklagas hos förvaltningsdomstol, görförvaltningsmyndigheten och förvaltningsdomstolen samma prövning. I dessa ärendenintar sålunda förvaltningsmyndigheterna en lika självständig och oberoendeställning som domstolarna. Det är vidare inte bara förvaltningsmyndigheternasom verkställer de beslutande organens föreskrifter. Även domstolarnasrättskipande verksamhet utgör ett verkställande av föreskrifter som beslutasav eller regeringen. Med hänvisning till det anförda finner utskottet attpropositionens förslag inte bör frångås. Utskottet avstyrker följaktligenbifall till motionen 1973:1874, såvitt nu är i fråga. (7 § i propositionens förslag) Enligt det föreslagna stadgandetfår domstolar och förvaltningsmyndigheter inte utan rättsligt stöd särbehandlanågon på grund av hans personliga förhållanden. Såsom exempel på personligaförhållanden nämns tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder,nationalitet, språk, samhällsställning och förmögenhet. I motionen 1973:1866 av i () föreslåsatt i uppräkningen i andra meningen av personliga förhållanden som inte fårföranleda särbehandling skall tilläggas "inkomst" efter"samhällsställning" och före "förmögenhet". Enligt utskottets mening är den i stadgandet gjordaexemplifieringen mycket riklig och ger klart vid handen att till personligaförhållanden är att hänföra också vederbörandes ekonomiska förhållanden. Någotbehov av att tynga lagtexten med ytterhgare ett exempel kan knappast ansesföreligga. Utskottetavstyrker sålunda bifall till motionsyrkandet. Under denna rubrik har utskottetfunnit anledning att även behandla följande under den allmänna motionstidenväckta motioner angående kollektivanslutning till politiskt parti m. m. I motionerna 1973:3 av () och 1973:376 avherr () begärs lagstiftningsåtgärder mot kollektivanslutning. Imotionen 1973:3 föreslås att denna lagstiftning skall ske i grundlagsform ochäven omfatta religiösa samfund. 1 motionerna 1973:540 av herrar () ochLarsson i (c) och 1973:543 av i (fp) föreslås attriksdagen uttalar att kollektivanslutning till politiska partier bör upphöra. Motioner syftande till förbud mot kollektivanslutning harbehandlats och avslagits av vid ett flertal tillfällen, senast 1972.Även grundlagberedningen övervägde frågan. Beredningen tog därvid avstånd från tanken att i grundlag införa förbud mot kollektivanslutning till Även departementschefen har anslutit sig till denna uppfattning. Utskottet vidhåller sin intagna ståndpunkt attlagstiftningsåtgärder innebärande ett förbud mot kollektivanslutning tillpolitiskt parti inte bör vidtagas. Motionerna har inte heller i övrigt gettutskottet anledning att föreslå någon åtgärd. Utskottet avstyrkersålunda nu ifrågavarande motioner. Paragrafen behandlar frågor omriksdagens valperiod och dess första efter val. Enligt första stycketgäller att nyvald riksdag samlas på femtonde dagen efter valdagen, docktidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts. Huvudregelni propositionens förslag innebär en senareläggning (från tolftetill femtonde dagen efter valet) i förhållande till grundlagberedningensförslag. Ändringen har föranletts av bl. a. remissyttranden, som ifrågasattmöjligheterna att slutföra sammanräkningarna och kungöra valet i sådan tid attnyvald riksdag skall kunna samlas redan på den tolfte dagen efter valet. I motionen 1973:1786 av () uttalas att detunder särskilda förhållanden, t. ex. i krislägen, kan vara angeläget att dennyvalda samlas tidigare än som sägs i propositionens förslag.Motionärern föreslår därför att till paragrafens första stycke skall fogas:"Om särskilda förhållanden påkallar det får den samlas tidigare. Besluthärom fattas av talmannen."