bet · FW01SkU29 · 1973-12-31 00:00:00 — Skatteutskottetsbetänkande nr 1973 SkU 1973:29 betänkande i anledning av motionerangående användning av skattesystemet som regionapolitiskt instrument, m. m. I detta betänkande behandlas dels följande vid början väckta motioner: 1973:225 av m. fl. (fp) vari hemställs att vid behandlingen av den regionalpolitiskastödverksam heten ansluter sig till de riktlinjer som i motionen framförts i syfte att stimulera sysselsättningen inom stödområdet, innefattande enätgärdska- talog i 13 punkter bl. a. med förslag tiU sänkning av den allmänna arbetsgivaravgiften, en särskild lokaliseringsfond och förmånligare av skrivningsregler inom stödområden; ' 1973:392 av m. fl. (m) vari hemställs att i skrivelse till Kungl. Maj:t som sin meningger till känna att större krav bör ställas på etablering inom stödområdet närföretagen utnyttjar avsatta investeringsfondsmedel; 1973:393 av m. fl. (m) vari hemställs attriksdagen beslutar att den allmänna arbetsgivaravgiften ej skall omfattaföretag belägna inom det allmänna stödområdet; 1973:395 av i Gäddvik rii. (m) varihemställs attriksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller om förslag om differentierad beskattning av flytande bränsle i syfte att motverka olika priser på bränsle iolika delar av landet; 1973:560 av m. fl. (m) vari hemställs bl. a.att beslutar att sänka den allmänna arbetsgivaravgiften inomstödområdet fr. o. m. den ; 1973:893 av herrar Stridsman (c)och i Holmgården (c) vari hemställs att hos Kungl. Maj:t anhåller om utredning ominrättande av utvecklingsfonder i syfte att stimulera företagsetableringar iNorrlands inland och i enlighet med vad som anförts i motionen; 1973:1016 av m. fl. (c) vari hemställs att hos Kungl. Maj:t anhåller om en allsidigutredning av skattepolitikens användning som regionalpolitiskt instrument ienlighet med vad som anförts i motionen; 1973:1027 av m. fl. (m, c, fp) varihemstäUs bl. a. att beslutar upphäva den allmännaarbetsgivaravgiften i 6 saml Nr 29 stödområdet med verkan från den ; dels följande i anledning av prop. 1973:1758 av m. fl. (m) vari hemställs bl. a.att den allmänna arbetsgivaravgiften skall fastställas till inom detallmänna stödområdet; 1973:1759 av m. f\. (c) vari hemställs bl. a.att hos Kungl. a. skyndsam prövning och förslag till undantagande frånskyldighet att erlägga allmän arbetsgivaravgift för företag i det inre stödområdet samt sänkning av avgiften från för företag i allmänna stödområdet i övrigt, b. skyndsam prövning och förslag till särskilda åtgärderinom t. ex. beskattningen för att möjliggöra ett för hela landet enhetligt pris på bensin och brännolja; 1973:1760 av m. fl., (fp) vari hemställs bl. a.att hos Kungl. a. att förslag föreläggs om en differentieringav den allmänna arbetsgivaravgiften i regionalpolitiskt syfte, b. att företagen ges rätt att av vinstmedel avsätta särskild lokaUseringsfond för investeringar inom stödområdet enligt samma regler som gäller för nuvarande investeringsfonder, c. att högre avskrivningsprocent på anläggningstillgångartillåts för företag inom stödområdet. Övriga yrkanden i motionerna1973:560 och 1973:1027 har behandlats av utskottet i betänkandet 1973:24.Motionerna 1973:225, 1973:1758, 1973:1759 och 1973:1760 har hänvisats tUlutskottet endast i ovan angivna delar. Frågans tidigare behandling m. m. Regionalpolitiskt stöd i form avlokaliseringsstöd, investeringsstöd vid utflyttningen av privat förvaltningfrån storstadsområdena, utbildningsstöd, sysselsättningsstöd ochflyttningsstöd till arbetskraft med kvalificerad utbildning samtlokaliseringsstöd och transportstöd utgör de särskilda medel som används iregionalpolitiken för att direkt påverka näringslivets regionala utveckling. För stödverksamheten finns ett allmänt stödområde, varsgränser fastställs av , och ett inre stödområde, vars gränser bestämsav Kungl. Det allmänna stödområdet omfattar , ,, och samt de delar av ,, , , och samt län somframgår av kungörelsen (1970:180) om statligt regionalpolitiskt stöd (ändradsenast 1972:831). Det inre stödområdet omfattar , Västerbottensoch , utom kommunblocken utmed kusten fr. o. m. kommunblock ochsöderut, samt , nordvästra och norra . 1973:50, som hänvisats till inrikesutskottet,föreslås bl. a. en vidareutveckling av det angivna regionalpolitiska stödet ochen ram på . för detta stöd . I denföreslagna ramen ingår inte medel för transportstöd. Transportstödet kommer attbehandlas i en särskild proposition. Skattelagstiftningen innehåUer intenågra regler som syftar till att främja lokaliseringspoUtik, miljöpolitik ellerdylikt. De principiella synpunkterna på användningen av skattesystemet sominstrument för lokaliseringspolitiken har närmare utvecklats av 1968 årslokaliseringsutredning (In 1969:20) som i betänkandet LokaUserings- ochregionalpolitik (SOU 1969:49) anförde bl. a. följande: Teoretiskt vore det givetvismöjligt att ha en lägre statsskatt för företag inom vissa delar av landet, menutredningen är inte beredd att framlägga förslag i denna riktning. En sådan"regional" skattepolitik är förenad med så stora komplikationer, attden redan ur tekniska synpunkter synes svår att genomföra. Vidare ärmöjligheterna till avskrivningar på anläggningstillgångar och nedskrivning avvarulager samt avsättningar till investeringsfonder så stora, att beskattningenav ev. företagsvinster knappast är något av de största problemen vidlokalisering till stödområdet. Det andra slaget av skattestimulans - särskildaskatteförmåner för företag vid deras investeringar i stödområdet synes i ochför sig lättare att genomföra och skulle troligen också ha större effekt.Företagen kan ju nämligen i detta fall från början beräkna värdet avskattestimulansen, då detta värde inte är beroende av den framtidavinstutvecklingen i det nya företaget. En skattefördel av detta slag skulle kunna konstrueras så,att företaget fick rätt att använda obeskattade vinstmedel vid investeringar ivissa av statsmakterna bestämda regioner. Starka skäl synes kunna anföras föratt skapa en sådan ordning. Då utredningen trots detta inte är beredd attföreslå åtgärder i denna riktning, är skälet helt enkelt det, att den anser detinte nödvändigt med dylika bestämmelser. Nuvarande bestämmelser om avsättningtill och användning av investeringsfonder torde nämligen helt kunna tillgodosede syften en speciallagstiftning av ovan antydd art skulle främja. Under sådanaförhållanden synes det onödigt att ytterligare komplicera vårskattelagstiftning med bestämmelser av angiven innebörd. som utredningen inte vill förorda någonspeciallagstiftning vill den dock understryka angelägenheten av attinvesteringsfonderna i all utsträckning som är möjlig används somlokaliseringspolitiskt styrmedel inom stödområdet. Det synes inte uteslutetatt betydande resultat härigenom skall kunna nås. På grundval av detta betänkande ochett betänkande av expertgruppen för regional utredningsverksamhet framlades iprop. 1970:75 förslag om den fortsatta regionalpolitiska stödverksamheten medväsentliga förstärkningar av de regionalpolitiska medlen. Beträffandebeskattningen som ett medel i regionalpolitiken anförde chefen för finansdepartementetbl. a. att det i skilda sammanhang hävdats, att ett medel att påverka den industriella utvecklingen skulle vara att minska elleravskaffa arbetsgivaravgiften i de norra delarna av landet och höjaavgiften i vissa expansiva regioner i andra delar av landet. För att fåtillräcklig genomslagskraft skulle en sådan åtgärd behöva omfatta större delenav näringslivet. Departementschefen ansåg emellertid att det underlag som stod tillbuds för att bedöma åtgärdens effekter var alltför ofullständigt. Ettställningstagande i denna fråga borde därför anstå. Detsamma gällde vissa andraavgifts- och skattefrågor som lokaliseringsutredningen disku.s-sionsvis förtfram. Beträffande investeringsfondernas utnyttjande i regionalpolitiskt syftegav gällande bestämmelser liksom den praxis som utvecklats goda möjligheter atttillgodose regipnalpolitiska synpunkter. Möjligheterna att utnyttja fondernasom ett regionalpolitiskt instrument borde även i fortsättningen tas till vara. Propositionen godkändes av (SU 1970:103, BaU1970:40), och i detta sammanhang framhöll bevillningsutskottet (BeU 1970:36)att i propositionen föreslagna åtgärder innebar en lämpligare form av stöd ände skatteåtgärder som förordats i vissa motioner. föreslogs i prop. 1970:101 en investeringsavgiftenligt tidigare mönster för vissa s. k. oprioriterade byggnadsarbeten. Imotsats tUl tidigare skulle emellertid avgift icke utgå för byggnadsarbeteninom stödområdet. Med anledning härav anförde bevUlningsutskottet (BeU 1970:37)följande: --------- Enligt utskottets mening kan erinringar riktasmot förslaget i denna del.Det finns otvivel ak t:igt även inom de län eller delar av län inom vUka avgiftenligt förslaget inte skall utgå områden där en dämpning avinvesteringsbenägenheteri framstår som angelägen. hartidigare upprepade gånger med godkännande ansett sig inte kunnabiträda motionsyrkanden om införande av bestämmelser som medger skatteförmånerendast inom vissa delar av landet. Att utskottet Ukväl ansett sig böraacceptera ett förslag som innebär ett avsteg från denna princip sammanhängermed att förordningen om investeringsavgift inte kan hänföras till den vanligaskattelagstiftningen, vars främsta uppgift är att skapa täckning för detallmännas utgifter, utan mera kan betecknas som en form av förbudslagstiftnihg. har vid upprepadetillfällen prövat och avslagit motioner som syftat till att användabeskattningen i lokaliseringspoUtiskt eller miljöpolitiskt syfte. I motionervid riksdag berördes bl. a. regionala utjämningar av priserna påbensin och olja, regional sänkning av energiskatten, regionala undantag frånskyldighet att erlägga allmän arbetsgivaravgift eller differentiering äv sammaavgift;-lättnader i den direkta beskattningen, avseende bl, a. rätt till högreinitialavskrivning på investeringar inom stödområden m. m. Några motionärerberörde frågan om investeringsfonderna och ansåg att dessa borde få användasgenerellt för att främja regionalpolitiska målsättningar. I en motionförordades ett system med industrietableringsfonder i syfte att stirriuleraföretagsetableringar i inland. (SkU 1971:53)avstyrkte, motionerna och anförde. har iolika sammanhang konsekvent avvisat motionsyrkanden av innebörd att vissaregioner, verksamheter, varor eller tjänster bör ges särskildaskattesubventioner. Därvid har i enlighet med uttalanden avbevillningsutskottet - framhållit, att de ändamål motionärerna velat främja -det kan ha gällt åtgärder på arbetsmarknadsområdet eller lokaliserings- ochmiljöpolitik - bättre tillgodoses genom statliga bidrag än genom lättnader vidbeskattningen. Även skatteutskottet anser vägande skäl tala mot enregional differentiering av skattebestäminelserna. Förutom att en sådandifferentiering klart strider mot det berättigade kravet på attskattebestämmelserna så långt möjligt bör vara konkurrensneutrala är den i höggrad ägnad att göra vår redan komplicerade skattelagstiftning än mersvårtillämpad. Vad särskilt angår frågan om temporära skatteförmåner vidnyinvesteringar i stödområdet anser skatteutskottet - i likhet medlokaliseringsutredningen - nuvarande bestämmelser om avsättning till ochanvändning av investeringsfonder väl tillgodose de syften som en sådanspeciallagstiftning skulle kunna främja, I sammanhanget vill skatteutskotteterinra om att investeringsfonderna i realiteten är fria istödområdet, även om kravet på ansökan om att få ta fonderna i anspråk formelltkvarstår. Även vid riksdag avslogsmotionsyrkanden på detta område enligt förslag av skatteutskottet (SkU1972:47). Utskottet vidhöll att skattebestämmelserna så långt möjligt bordevara neutrala även i detta hanseende. Därtill kom att en differentiering, som ihög grad torde kunna utnyttjas för ej avsedda skattelättnader utan att någotregionalpolitiskt syfte uppnåddes, skulle göra vår redan kompliceradeskattelagstiftning mer svårtillämpad. Vad särskilt angick frågan ominvesteringsfonderna framhöll utskottet att dessa fonder tillkommit ikonjunkturpolitiskt syfte men att de i realiteten var fria i stödområden.Ytterligare lättnader i fråga om fondernas användning kunde få den avmotionärerna ej eftersträvade effekten att möjligheterna att styrainvesteringarna till stödområden och andra områden med särskilda problemrriinskar. samma är instämde inrUcesutskottet (InU 1972:28)vid sin behandling av det regionalpolitiska handlingsprogrammet i skatteutskottetsståndpunkt. Utskottet erinrade om att investeringsfondslagstiftningenär föremål för utredning inom företagsskatteberedningen (Fi 1970:77) och att deförslag som förts fram i länsprogrammen i fråga om fondernas användningöverlämnats tiU beredningen. inhämtade vidare attarbetsmarknadsstyrelsen under /72 medgett attinvesteringsfondsmedel på närmare 105 milj. kr. togs i anspråk förinvesteringar i stödområdet. Frågan om investeringsfondernas användning utgör i förstahand en fråga som behandlas av finansutskottet, som här hävdat samma uppfattningsom skatteutskottet (FiU 1971:27). I likhet med vad som skett under enföljd av år har vid början framställts olika motionsyrkanden medförslag tUl beskattningsåt- gärder i regionalpolitiskt syfte. Motionsyrkanden i dettahänseende upprepas också i vissa motioner, som väckts i anslutning tUl prop.1973:50 angående medlen i den fortsatta regionalpolitiska stödverksamheten ochhänvisats till skatteutskottet i denna del. Motionärerna anser, att den aUmänna arbetsgivaravgiftenbör slopas eller differentieras i det aUmänna stödområdet, att man börgenomföra förmånligare avskrivningsregler i stödområdet, af?investeringsfondsmedel bör få- utnyttjas inom stödområdet utan särskilttillstånd och utnyttjas inom andra områden endast under förutsättning atttUlstånd härtUI i större utsträckning än för när/arande kombineras med krav påinvesteringar också i stödområdet, att särskilda lokaUseringsfonder börtiUskapas för investeringar inom det inre stödområdet respektive Norrlandsinland och , att beskattningen av flytande bränsle bör differentierasför att motverka olika priser i landet, och att frågan om en allmän-'lokaliseringspoUtisk differentiering av företagsskatter i egentlig mening ochavgifter bör utredas. Bakgrunden tUl förslagen äi- bl. a. önskemålet attregionalpolitUcen i större utsträckning än bör inriktas pågenerella åtgärder. Att konsekvent tiUbakavisat yrkanden om särskildabeskattningsregler med regionalpolitisk inriktning beror inte på skildauppfattningar om behovet av generella regionalpoUtiska stödåtgärder utan pårent skattetekniska bedömningar. Så sent som fastlades ettregionalpolitiskt handlingsprogram (prop. 1972:111, InU 1972:28) medlångtgående åtgärder av såväl selektiv som generell natur. Bakgrunden tUl atten regionalpolitisk differentiering av beskattningen inte accepterats är attohka skatteregler i skilda delar av landet leder till snedvridande effekter ochtill betydande merarbete, inte minst i kontrollhänseende. Vidare måste åtgärderav detta slag i allmänhet medföra betydande skattebortfall, om regionalpoUtiskaeffekter skall kunna uppnås, som det är svårbedömbart i vilkenutsträckning regionalpolitiska fördelar uppkommer. Beträffande investeringsfondernas användning i regionalpolitikenvUl utskottet framhålla, att dessa fonder tillkommit i konjunkturpoUtisktsyfte, och att de bör få utnyttjas när detta är motiverat avkonjunkturpo-Utiska skäl. Detta hindrar emellertid inte att ävenlokaliseringspolitiska synpunkter beaktas vid tillståndsgivningen. Av tidigareriksdagsbehandling av denna fråga framgår, att investeringsfonderna ireaUteten är fria i stödområdet, även om kravet på ansökan för att få tafonderna i anspråk formeUt kvarstår. Som tidigare framhållits ingår investeringsfondslagstift-ningenoch därmed sammanhängande frågor i företagsskatteberedningensutredningsuppdrag, och de förslag som förts fram i de regionalpolitiskalänsprogrammen angående fondernas användning har överlämnats tUl beredningen.Med hänvisning till beredningens utredningsuppdrag och till att vidgademöjligheter tUl fondavsättning förutsätter en omprövning av helaföretagsbeskattningen har utskottet senast i sitt betänkande SkU 1973:13avstyrkt ändrade regler på detta område. I de nuförevarande motionerna har inte åberopats några omständighe- ter som inte varit kända tidigare. Med hänvisning tUl detanförda vidhåller utskottet därför sin uppfattning att regionalpoUtiken börfrämjas genom andra åtgärder än speciella förmåner vid, beskattningen ochavstyrker ifrågavarande motionsyrkanden. 5. motionen1973:560, i vad den behandlas i detta betänkande 8. motionen1973:1027, i vad den behandlas i detta betänkande 9. motionen1973:1758, i vad den hänvisats tUl skatteutskottet 10. motionen1973:1759, i vad den hänvisats tUl skatteutskottet 11. motionen1973:1760, i vad den hänvisats tUl skatteutskottet. Närvarande: herrar (), (). Josefson i Arrie (c), * (s), i (fp), (),(), i Trobro (m), StadUng* (s). i *(s), i * (c). (), () och fruNormark (s). * Ej närvarande vid betänkandets justering. av herrar Josefson i Arrie (c), i (fp),(), i Trobro (m), i (c). () och (), som Den regionalpolitik som drivits här i landet sedan 1964kännetecknas i hög grad av stöd till kapitaUnvesteringar, selektiva åtgärdermed subventioner av olika slag som kan utgå efter ansökan och en fortsattcentraldirigering och därmed ökad byråkratisering. Från vårt håll har hävdats -senast i motionerna 1973:1758, 1973:1759 och 1973:1760-att detregionalpolitiska stödet i ökad utsträckning bör inriktas på metoder somfrämjar sysselsättningen och på generella åtgärder som förbättrargrundsituationen i stödområdena och skapar större utrymme för enskildainitiativ. Dessa synpunkter har också lett till att den förda politUcenkompletterats med betydande åtgärder av generell natur, men framförda krav i detta hänseende är långt ifråntUlgodosedda. Vår inställning i dessa frågor redovisas närmare i nyssnämndamotioner. Ett av våra upprepade krav är att utnyttja skattesystemetsom ett regionalpolitiskt instrument. Detta krav har konsekvent avvisats avriksdagen. Som påvisats i moUonerna innehåller beskattningen tvärtom inslag,som kan antas förvärra den regionala obalansen genom att i form av löneskattmotverka den sysselsättning man vill främja i avfolkningsområdena. Endast iett avseende liar skattelagstiftningen om än i blygsam omfattning utnyttjats i regionalpolitiskt syfte, nämligen i fråga ominvesteringsfondsmedel, och detta styrmedel har då visat sig värdefullt. EnUgt vår uppfattning skulle exempelvis en differentieringav den för många företag otvivelaktigt betungande arbetsgivaravgiften kunnavara ägnad att främja regionalpolitiken. En annan metod är att mer allmäntutnyttja investeringsfondslagstiftningen i syfte att stimulera intresset förlokalisering i stödområdet och att bygga ut denna lagstiftning så att den kanutnyttjas även av andra än redan väletablerade och välkonsoliderade företag.Även andra förslag framförs i motionerna. Här kan nämnas differentieradenergibeskattning för att motverka olika priser på bränsle i skilda delar avlandet, förmånligare avskrivningsregler inom stödområdet, och andra lättnadervid beskattningen. De invändningar som riktats mot deframförda förslagen har i första hand varit av administrativ och tekniskkaraktär. Svårigheterna i dessa hänseenden bör inte överdrivas och kan enligtvår uppfattning inte heller bedömas på ett tillfredsställande sätt innan fråganblivit belyst av en aUsidig och förutsättningslös utredning. De skal sommotionärerna åberopat för en regionalpolitisk differentiering av beskattningenär vägande. Enligt vår uppfattning är det därför motiverat att skyndsamt utredaom och i vilken utsträckning en sådan reform bör genomföras. dels ansett att utskottet bort hemställa att i anledning avmotionerna 1973:225, 1973:392, 1973:393, 1973:395, 1973:560, 1973:893,1973:1016, 1973:1027, 1973:1758, 1973:1759 och 1973:1760 i skrivelse tUl Kungl.Maj:t begär skyndsam utredning av frågan om, en differentiering avbeskattningen i regionalpoUtiskt syfte. GOTAB 73 3740 S 1973