bet · FW01KU44 · 1973-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1973 KU 1973:44 betänkande med anledning avmotioner angående det statliga utrednings- och remiss väsendet. 1 motionen 1973:6 av iStockholm (fp) hemställs "att hos Kungl. Maj:t anhåller omutgivande av en årspublikation med översiktliga upplysningar om pågående stathgautredningar, som inte redovisas i riksdagsberättelsen och som tillsatts genomformligt beslut av departementschef eller ämbetsverk". Motionären erinrar om att i den i början av varje riksdagutkommande riksdagsberättelsen redovisas direktiv, verksamhet m. m. beträffandeen rad utredningskommittéer som tillsatts av regeringen. Däremot saknas någonmotsvarande översiktlig och periodisk sammanfattning över andra pågåendestatliga utredningar och deras uppdrag t. ex. arbetsgrupper för visstutredningsarbete inom departement eller ämbetsverk. Denna informationsbrist ärframhåher motionären särskilt för pohtiskt verksamma personer men även för t.ex. tjänstemän, press och allmänheten ganska kännbar och besvärande. Enligtmotionären borde det ges ut en informationsskrift innehållande kortaupplysningar om i varje fall viktigare utredningsverksamhet som bedrivs inomdepartement och ämbetsverk. I motionen 1973:365 av . (fp) hemställs "att beslutar tillsätta en arbetsgmpp medföreträdare för de politiska partierna med uppgift att utarbeta ett förslagtill regler för utredningsväsendet och undersöka remissväsendet i enlighet medvad som anförts i motionen". Motionärerna erinrar om att de offentliga utredningarna avtradition är ett centralt led i den demokratiska beslutsprocessen i vårt land.Rätt begagnade kan de bidra inte bara thl ett säkrare beslutsunderlag utanockså till att stimulera den offentliga debatten och öka förankringen avstatsmakternas beslut. har emellertid enligt motionenutvecklingen i fråga om utredningsväsendet fått drag som är i viss män oroande.Allt fler utredningar har thlsatts. Kostnaderna för utredningsväsendet harstigit. 1 motionen hävdas, att regeringens intresse för ett allsidigtkommittéarbete har avtagit. Ett uttryck härför är att andelen kommittéer medparlamentariskt inslag har minskat och att en allt större del avutredningsarbetet' numera sker inom departementen. Utredningsväsendet ärframhålls det i motionen othlräckligt samordnat och respekten förutredningarnas arbete har minskat tih föhd av att regeringen i vissa fall lagtförslag trots pågående utredning och i andra fall mte tagit hänsyn tillutredningarnas betänkanden. Enligt motionen bör sålunda möjligheterna att ge kommittéväsendet en fastare reglering Vidare anser motionärerna att i ökadutsträckning själv bör thlsätta utredningar. Den föreslagna arbetsgruppens uppgift bör enligt motionenvara att bl. a. behandla frågan om inflytande på utredningsväsendetoch formerna för offentliggörandet av faktamaterial under utredningsarbetetsgång. Arbetsgmppen bör även behandla remissförfarandet. 1 motionen 1973:373 av () och () hemställs "att som sin mening gerKungl. Maj:t thl känna vad i motionen uttalats angående tidsfristen föravlämnande av yttrande tih myndigheter". I motionen anförs att taxeringsmyndigheter och andramyndigheter i samband med att yttrande infordras utsätter mycket korttidsfrist, oftast , för avgivande av yttrande. Då det i många fallkrävs längre tidsfrist anser motionärema även om uppskov vid begäran häromvanligtvis beviljas - att svarstiden där så ske kan bör utsträckas till treveckor. 1 motionen 1973:969 av herrKarlsson i m. fl. (c) hemställs "att beslutar att hosKungl. Maj:t anhåha om åtgärder för att vid framläggande av utredningar, somkan väntas bh föremål för en mera omfattande debatt, i samarbete mellanutredningsorganet och företrädare för folkbildningsorganisationerna fram tas påutredningen grundat studiematerial, vilket kan föreligga vid utredningenspublicering". 1 motionen erinras om att en omfattande studieverksamhetkommit till stånd omkring reformförslag som lagts fram av offentligautredningar. I denna verksamhet har främst folkbildningsorganisationerna och depolitiska partierna engagerat sig. Vissa svårigheter är emellertid enligtmotionen förenade med studieverksamheten. Grundligheten i utredningsmaterialetgör att det i många fall är omöjligt att utan bearbetning och komprimeringanvända utredningsbetänkanden som studiematerial. Studieförbunden och andrabildningsorgan har därför utarbetat en rad studieplaner och annat studie- ochundervisningsunderlag som använts i verksamheten. Sådana studieplaner taremellertid framhålls det i motionen att utarbeta, varför de i deflesta fall inte föreligger förrän efter betänkandetspubhcering. Organiserandet av en omfattande studieverksamhet kräver också tid.Detta gör enligt motionen att den offentliga debatten strax efter det enutredning framlagts inte kan bygga på eher utnyttja mer inträngande studier iämnet. En väg att åstadkomma en bättre ordning i detta avseendeär enligt motionen att vidta åtgärder för att säkerställa att pedagogisktuppbyggt studieunderlag finns tillgängligt med att en betydelsefullutredning framläggs. Detta torde kunna ske genom samarbete mellanutredningsorganet och framför aht folkbildningsorganisationerna, representeradeav sitt samarbetsorgan. Ett" lämpligt tillvägagångssätt är enligt motionenatt under utredningsarbetets slutskede expertis, utsedd i samverkan medsamarbetsorganet, knytes thl utredningens sekretariat med uppdrag att utarbeta pedagogiskt uppbyggdasammanfattningar av betänkandet och studieplaner i anslutning härtill. Imotionen erinras om att studieförbunden och deras samarbetsorgan ofta anlitassom remissorgan beträffande offentliga utrednmgar. Denna verksamhet skulleenligt motionen underlättas genom den föreslagna ordningen. 1 motionen 1973:979 av () hemställs "att hos Kungl. Maj:t anhåller att föreskrifter omremissbehandling utarbetas enligt motionens syfte". 1 motionen anförs att det är synnerligen angeläget attregeringen utfärdar föreskrifter, innebärande att departementen förremissbehandling beviljar generöst tilltagna remisstider detta så mycket mersom huvuddelen av remissbehandlingen på lokal nivå sker i två steg genom attlänsstyrelserna regelmässigt samordnar de lokala remisserna. Motionärernapekar på att i några av de senaste årens verkligt stora samhällsfrågor harkritik riktats mot för snålt thltagna remisstider. Angående motionernas innehåll iövrigt hänvisas rill de tryckta texterna. Gällande ordning m. m. Det offentliga utredningsväsendetoch remissförfarandet i samband härmed ingår som led i regeringsärendenasberedning. Vissa bestämmelser om beredningsförfarandet finns i § 10 nuvaranderegeringsform och 7 kap. 2 § i det av tidigare detta år som vilandeantagna förslaget till ny regeringsform. Sistnämnda stadgande somöverensstämmer med grundlagberedningens förslag i ämnet har föhande innehåll: Vid beredningen av regeringsärendenskall behövliga upplysningar inhämtas från berörda myndigheter. 1 denomfattning som behövs skall tihfälle lämnas sammanslutningar och enskhda attyttra sig. 1 propositionen beträffande detvilande grundlagsförslaget (prop. 1973:90 s. 288) erinrar departementschefen omatt utredningsväsendet uppmärksammats i (jfr KU 1970:24, 1971:18 och 1972:36) och att därvid önskemål framförts iskilda hänseenden, främst om en mera vidsträckt användning av parlamentarisktsammansatta kommittéer, om direktivens utformning och om större offentlighetoch insyn i utredningsarbetet. Departementschefen anför vidare, att grundlagberednhigeninte tagit upp frågan om det fristående utredningsväsendet till närmareövervägande och inte heller föreslagit att det i något avseende skallgrundlagfästas. Departementschefen uttalar sin anslutning till den uppfattningsom kommit till uttryck i grundlagberedningens betänkande och som innebär attformerna för det utredningsarbete som föregår regeringens avgörande inte skallgrundlagfästas utöver vad som sker genom de föreslagna reglerna om remissförfarandet.Liksom grundlagberedningen finner departementschefen därför 1 * 1973. inte anledning att närmare gå in på de frågor om detfristående utredningsväsendet som aktualiserats i . Rent allmänt framhåller emellertid departementschefen attdet förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret förutformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för bör föramed sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredningbör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. På regeringen fårenligt departementschefen alltså hgga att avgöra sådana frågor som om utredningskall ske genom särskild kommitté eller anförtros annan från departementenfristående utredningsman och vidare att ange de riktlinjer efter vilka arbeteti så fall skall bedrivas.Avslutningsvis framhåller departementschefen att utredning genomparlamentariskt sammansatta kommittéer är ett utomordentligt värdefullt inslagvid beredningen av lagstiftningsfrågor och andra likartade viktigare ärenden.Liksom bör denna utredningsform enligt departementschefen utnyttjas ibetydande omfattning. Beträffande remissförfarandet anför departementschefen(prop. s. 287) att det är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag isvensk politisk beslutsprocess att yttrande i stor utsträckning inhämtas frånmyndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar som ett led iberedningen av regeringsärendena. Det är därför enligt departementschefennaturligt att ordningen med remisser från regeringen som ett led iberedningsarbetet liksom kommer till uttryck i grundlagen. Någon ändring eller särskilda uttalanden i anledning avpropositionens förslag i nu berörda avseenden gjordes inte underriksdagsbehandlingen. Enligt det vilande förslaget thl nyriksdagsordning förutsätts det att talmanskonferensen i likhet med vad nugäller får väcka förslag hos i fråga som gäller riksdagsarbetetsbedrivande. kan även i annat fall framlägga förslag förriksdagen i fråga som gäller eller dess organ, om förslaget grundarsig på utredning som talmanskonferensen har thlsatt på uppdrag.Bestämmelser härom har upptagits i en thläggsbestämmelse 3.8.2. i denföreslagna nya riksdagsordningens kapitel om ärendenas väckande hos . Propositionens förslag på denna punkt föranledde motionen1973:1849 (2 fp) i vilken begärdes att möjligheter att självtillsätta utredningar borde vidgas. Utskottet (KU 1973:26 s. 84) avstyrkte bifall tih motionenmed den motiveringen att motionens förslag skulle innebära en icke godtagbarutsträckning av befogenheter att föranstalta om utredning. Tvåreservanter (fp) anförde föhande: De offentliga utredningarna är ettcentralt inslag i den demokratiska beslutsprocessen i vårt land.Beslutanderätten i fråga om offentliga utredningar bör i första hand åvilaregeringen. Det är emellertid enligt vår mening också värdefullt att riksdagenunder vissa förutsättningar själv kan besluta om utredningar. harriksdagen fattat beslut om och själv tillsatt utredningar bl. a. i fråga omJO-ämbetets framtida utformning och om informationsproblem. För att icke i onödan begränsa möjligheter attsjälv tillsätta utredningar bör därför thläggsbestämmelsen till RO 3.8.2.utformas så att kan besluta att talmanskonferensen på riksdagensuppdrag får tillsätta utredning. beslöt i enhghet med utskottets förslag. Kommittékungörelsen m. m. Beträffande denutredningsverksamhet som äger rum som ett led i regeringsärendenas beredningföreligger som framgått inte någon närmare lagreglering. När en utredningthlkallas sker detta vanligtvis i form av ett bemyndigande av Kungl. Maj:t förvisst statsråd att tillkalla ett antal sakkunniga för att utreda viss fråga,att utse en av de sakkunniga att vara ordförande och att besluta om experter,sekreterare och annat arbetsbiträde åt de sakkunniga. Vidare brukar föreskrivasatt de sakkunniga får samråda med myndigheter samt begära uppgifter ochyttranden från dem. I direktiven till utrednmgen anges närmare utredningsarbetetsinriktning m. m. Detta sker formellt genom ett anförande tillstatsrådsprotokollet av det statsråd, som erhåller bemyndigandet att tillkallade sakkunniga. 1 en särskhd kungörelse, den s. k. kommittékungörelsen(SFS 1946:394), ges vissa generella bestämmelser angående kommitté. En kommittédefinieras i kungörelsen som "kommitté, kommission eher sakkunnig, som förutredning av viss fråga av Kungl. Maj:t förordnats eller jämhkt Kungl. Maj:tsbemyndigande av departementschef eller myndighet tillkallats". Kungörelseninnehåller en rad bestämmelser om ersättning för kommittéuppdrag och därmedsammanhängande förhållanden. 1 kungörelsen föreskrivs vidare bl. a. attutredningsarbetet inte får medföra större kostnad för statsverket än som ärnödvändigt. Innan det egentliga utredningsarbetet påbörjas skall kommitté uppgöraen plan för utredningsarbetet, som skall inges thl vederbörandedepartementschef. TUl denne skall också inges anmälan, om kommitté finneranledning att i väsentlig mån frångå planen. Kommitté skall vidare tilldepartementschefen avge berättelse angående kommitténs arbete under detförflutna året. Förberedande undersökningar t. ex. av statistisk ellerhistorisk natur av mera omfattande eller kostsam art eller för vilka avses atti större omfattning inhämta uppgifter från enskilda personer, företag ellersammanslutningar fordrar särskilt medgivande av departementschefen. Som allmänregel gäller enligt kungörelsen att det vid avfattande av betänkande börtillses, att större vidlyftighet ej användes än ämnets natur gör oundgängligt.Mera omfattande betänkanden bör enligt anvisningarna innehålla en såfullständig sammanfattning av förslaget att den med behållning kan läsasoberoende av betänkandet i övrigt. Som framgått innehåller såvälden nuvarande regeringsformen som det tidigare detta år som vhande antagnaförslaget till ny regeringsform bestämmelser om remissbehandling som ett led iregeringsärendenas behandling. Några föreskrifter om remissinstanser eller tidför avgivande av remissvar föreligger inte. Frågor härom avgörs från fall tillfall av regeringen eller vederbörande statsråd. Frågan om remissförfarandet i anledning avutredningsförslag av stort lokalt eller regionalt intresse har i olikasammanhang diskuterats i . Som exempel härpå kan nämnas remissen avdepartementspromemorian (SOU 197 1:75) Hushållning med mark och vatten. 1 svarpå en interpehation och två enkla frågor (RDs 5) angåendedetta ärendes remissbehandling anförde statsrådet bl. a. föhande. Remissförfarandet är ett viktigtled i reformarbetet i vårt samhälle. Regeringen söker därför beräknaremisstiderna för offentliga utredningar och departementspromemorior så attremissinstanserna får tihräckhga möjligheter både för beredning och förhandläggning i ansvariga instanser. På grund av kommunernas viktiga roll i enmängd samhällsfunktioner och deras behov att behandla många remisser på flerabeslutsnivåer tas särskild hänsyn thl kommunerna när remisstiderna fastställs.Vid bestämmande av remisstider måste emellertid också beaktas att åtskhliga avde utredningar och förslag som remitteras berör ämnen i vilka dröjsmål medbeslut måste anses medföra betydande olägenheter. En avvägning mellan önskemålet om en lång remisstid ochangelägenheten att snabbt föra frågan till behandling har skett idet fall som interpellanten nämner som exempel, remissen av departementspromemorian(SOU 1971:75) Hushåhning med mark och vatten. Regeringen har bedömt det somangeläget att underställa årets riksdag förslag om riktlinjer, lagstiftning ochorganisation för en fortsatt fysisk riksplanering. En senareläggning avpropositionen skulle enligt regeringens bedömning medföra betydandeolägenheter genom att fördröja den fortsatta planeringen i län och kommuner ochen fortsatt central utredningsverksamhet. Vidare skulle en senareläggningallvarligt försämra möjligheterna till samordning med rikthnjerna förregionalpolitiken som utarbetas inom . Dethar bedömts möjligt att lägga fram en proposition om den fysiskariksplaneringen till höstriksdagen efter en remisstid på ungefär ett halvt år.För kommunerna är remisstiden något kortare. Ätt kommunerna har fått kortare remisstid motiveras av attlänsstyrelserna bör känna till kommunernas bedömning när de avger sinayttranden. Denna arbetsgång, som jag generellt anser viktig, är i det här fahetav särskilt stor betydelse eftersom fullföljandet av den fysiskariksplaneringen i stora delar har föreslagits ske genom en samverkan mellankommuner och länsstyrelse. Det bör även från kommunernas synpunkt vara av stortvärde att de får möjlighet att presentera sina ställningstaganden förlänsstyrelserna. har anmodat länsstyrelserna att gekommunerna längsta möjliga remisstider. Förvaltningslagen (1971:290) gällerhandläggning av ärende hos förvaltningsmyndighet. Lagen är inte direkt tillämpligpå ärenden hos Kungl. Maj .'t. Det har emellertid i särskilda anvisningar somutfärdats av statsrådsberedningen uttalats att förvaltningslagen i möjligastemån bör följas även beträffande förvaltningsärenden hos Kungl. Förvaltningslagen innehåller vissa bestämmelser omförfarandet när myndighet genom remiss inhämtar yttrande från annat allmäntorgan eller från enskild. I 10 § föreskrivs bl. a. att myndighet om det ej ärobehövhgt skall ange i remissen i vhka avseenden och inom vilken tid yttrandeönskas. Enhgt 15 § får ett ärende inte avgöras utan att sökande, klagande ellerannan part underrättas om det som tillförts ärendet genom annan än honom självoch tihfälle beretts honom att yttra sig över det. Från denna huvudregel medgesett antal undantag bl. a. att ett ärende får avgöras utan kommunicering om ensådan åtgärd är uppenbart obehövlig. I specialförfattningarna förekommeråtskihiga bestämmelser som reglerar viss myndighets befogenhet eller skyldighetatt före ärendes avgörande inhämta yttrande från annat allmänt organ eher frånenskild. Exempelvis framgår det av 65 § taxeringsförordningen (1965:623), attden skattskyldige regelmässigt skall erhålla tillfälle att yttra sig därestfråga uppkommer att åsätta taxering med avvikelse från självdeklarationen. Varken förvaltningslagen eller specialförfattningarnainnehåller bestämmelser om remisstidens längd. Det ankommer sålunda på vederbörandemyndighet att bestämma sådan tid och även avgöra om förlängning av utsattremisstid kan medges. 1 Post- och Inrikes Tidningarpubliceras fortlöpande konsehbeslut beträffande utredningar som thlkallats.Vidare lämnas i den i början av varje riksdag utkommande riksdagsberättelsen enredogörelse för utredningsväsendet med uppgifter om direktiv, sammansättning,arbetsläge m. m. beträffande kommittéer som thlkallats av Kungl. Maj:t. Avriksdagsberättelsen framgår vidare vilka betänkanden som avgetts avkommittéer eher som upprättats inom departement. Beträffande sistnämndautredningsverksamhet de s. k. departementsutredningama genom exempelvisinterdepartementala arbetsgrupper innehåller riksdags-berättelsen däremot ejnågra uppgifter om direktiv, arbetsgruppers sammansättning etc. För förvaltningen i övrigt finns inte någon samladpubhkation beträffande pågående utredningsverksamhet. Däremot utger en radämbetsverk informationsmeddelanden av skilda slag. Ett exempel härpå . föreligger en förteckning över svenska statenstryckta publikationer benämnd Ärsbibliografi över offentligapublikatio- ner som ges ut av riksdagsbibhoteket. Uppgifter om utkomnapublikationer redovisas dessutom löpande genom särskilda listor som är avseddaatt komma ut en gång . Genom statsrådsberedningens försorg utsändsfortlöpande förteckningar över betänkanden som utkommit. Förteckningarnainnehåller även uppgifter om utredningsdirektiv och förändringar i kommittéerssammansättning m. m. I sammanhanget kan nämnas att i den statliga publikationenDepartementsnytt Faktasamling i samhällsfrågor som ges ut genom kanslihusetsförsorg bl. a. redovisas utredningsdirektiv, kommittébetänkanden ochdepartementspromemorior i sammanfattning eller notisform. Slutligen kan erinras om att 1971 inrättats en särskildstatlig . Nämnden har enligt sin instruktion(1971:509) thl uppgift bl. a. att verka för samordning av de statliga organensinformationsinsatser "med utgångspunkt i individens samlade informationsbehovoch i syfte att samhähets resurser för informationsverksamhet Utnyttjaseffektivt". som remissinstans m. m. Det finns fr. o. m. den 1 juli 1972tio av staten godkända studieförbund av vilka de flesta har anknytning tillnågon folkrörelse. Samtliga dessa förbund har bhdat ett . Detta förbund anlitas i storutsträckning som remissinstans beträffande offentliga utredningar av olikaslag. Innan remissyttrande avges inhämtar förbundet regelmässigt synpunkterfrån medlemsorganisationerna. Den helt dominerande arbetsformen inom studieförbunden ärstudiecirkelverksamheten. Utformningen av denna verksamhet sker på grundval avuttalade behov hos mottagargrupperna och varje enskilt förbunds allmännamålsättning. Gemensamt för alla förbund är en strävan att medverka tillväsenthg information och utbildning inom olika avsnitt av samhället. Som exempelpå ämnen för kursverksamhet kan nämnas den nya skolan, kulturpolitiken,miljöfrågor, narkotikaproblemet, invandrarnas situation etc. Flera förbundlägger stor vikt vid fackliga, sociala och ekonomiska studier. Studiematerialetbygger i stor utsträckning på aktuella offentliga utredningar. revisorer har utförtundersökningar beträffande det statliga kommittéväsendet och remissförfarandet.Undersökningarna har redovisats i två granskningspromemorior (nr 13/1970 och nr4/1971). Sedan ett antal myndigheter och utredningar fått yttra sig överpromemoriorna har revisorerna i skrivelse thl Kungl. Maj:t den 27 maj 1971beträffande kommittéväsendet och beträffanderemissförfarandet föreslagit vissa rationaliseringsåtgärder. 1 fråga omkommittéväsendet föreslår revisorerna inrättandet av en till statsrådsberedningen knuten enhet för kommittéfrågor medbiträdande och betjänande uppgift. Revisorerna framhåller angelägenheten avdels att återhållsamhet iakttas vid bedömningen av förslag om tihsättandet avnya kommittéer, vilkas arbete kan väntas leda till ökade krav på statskassan,dels att de kommittéer som thlkallas för att utreda frågor som inte är avspeciellt teknisk karaktär får ett tillräckligt starkt inslag avriksdagsledamöter och förtroendemän över huvud taget. Beträffande remissförfarandet föreslår revisorerna attremissverksamheten ses över i rationaliseringssyfte enligt vissa angivnariktlinjer. Något beslut med anledning av revisorernas skrivelse harinte fattats av Kungl. Maj:t (se revisorernas verksamhetsberättelse 1972 s.118). 1 motionerna behandlas en radfrågor rörande det offentliga utrednings-och remissväsendet. Bättre informationom pågående utredningar efterlyses i motionen 1973:6. I motionen 1973:365begärs att tillsätter en arbetsgrupp med företrädare för de pohtiskapartiema med uppgift att utarbeta regler för det statliga utrednings- ochremissväsendet. Frågan om remisstidemas längd behandlas i motionerna 1973:373och 1973:979. I motionen 1973:969 slutligen begärs att folkbildningsorganisationernasarbete med utarbetande av studiematerial i anslutning tih offentligautredningar skah underlättas. Det offentliga utrednings- och remissväsendet som ett ledi regeringsärendenas beredning har i vårt land en omfattning och betydelse somi fä andra länder. För den svenska samhähsutvecklingen har det sålunda enligtutskottet varit av utomordentligt stort värde att statsmakterna som grundvalför sina beslut haft tillgång tih ett så fullständigt och allsidigtutredningsmaterial som möjligt. Genom att utredningskommittéerna i storutsträckning haft parlamentariskt inslag har det ofta varit möjligt attåstadkomma en bred pohtisk förankring inför viktiga samhähsreformer. Den gmndlighet och saklighet som traditionellt präglat detsvenska utredningsväsendet har enligt utskottet vidare varit av stort värde förden allmänna debatten kring samhällsfrågorna. Inte minst för folkbildningen ochden vetenskapliga forskningen inom ohka områden av samhällslivet har denoffentliga utredningsverksamheten haft en viktig uppgift att fylla.