bet · FW01SfU12 · 1973-12-31 00:00:00 — Socialförsäkringsutskottetsbetänkande nr 1973 SfU 1973:12 betänkande i anledning avmotion om förbättrat rättsskydd i socialförsäkringsärenden. I motionen 1973:1143 av herrLarsson i m.fl. (c) hemställs att hos Kungl. Maj:t begäratt frågan om åtgärder för ett förbättrat rättsskydd för de enskilda isocialförsäkringsärenden skyndsamt tas upp till prövning, med särskiltbeaktande av förslaget i motionen om inrättande av ett särskilt organ meduppgift att tUlvarata de enskildas rätt i sådana ärenden. Motionärerna framhåller bl. a. attett allmänt ombud i socialförsäkringsmål lämpligen bör vara knutet tillförsäkringsdomstolen och ha till huvuduppgift att tillvarata de enskildas rättoch att verka för en enhetlig rättstillämpning. Det är enligt motionärerna intei första hand hos försäkringsdomstolen som rättssäkerhetsfrågorna aktualiserasutan det gäller främst handläggningen hos försäkringskassorna ochriksförsäkringsverket. Enligt motionärerna föreligger det stora skillnadermellan olika försäkringskassor vid gradering av bl. a. sådan invaliditet somberättigar till förtidspension eller sjukbidrag. Ett allmänt ombud bör därförfå tUl uppgift att övervaka tillämpningen av lagen om allmän försäkring så attden når större geografisk enhetlighet. Försäkringsdomstolen, sominrättades 1961, är högsta instans i mål om sjukförsäkring, folkpension,tilläggspension, yrkesskadeförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. Ett mål kankomma under domstolens prövning antingen genom att besvär anförs över beslut avriksförsäkringsverket, försäkringsrådet eller tillsynsmyndigheten för erkändaarbetslöshetskassor, dvs. , eller också genom attbeslut av eller underställs domstolen.Som förutsättning för underställning gäUer att det för enhetlig lagtolkningeller rättstUlämpning är av synnerlig vikt att saken prövas av domstolen ellereljest särskUda skäl finns för sådan prövning. Förfarandet i försäkringsdomstolen är inte reglerat idetalj utan det har förutsatts att domstolen själv i viss utsträckning skallutbilda en ändamålsenlig processordning. Vissa grundläggande bestämmelser gesemellertid i lagen om försäkringsdomstol. regler omhandläggning av besvärsmål i hovrätt har tjänat som förebild. Hänvisningargörs tiU vissa bestämmelser i , bl. a. om domare ochrättegångsombud, straff och vite, omröstning och bevisning. säkringsdomstolen har emellertid ålagts en betydligt meraktiv roll i processen än de allmänna domstolarna. Domstolen har sålunda attverka för att utredningen blir så fuUständig som erfordras med hänsyn tUlmålets beskaffenhet. Domstolen äger också föranstalta om bevisning. Förfarandeti domstolen är i princip skriftligt men även muntlig handläggning kanförekomma, varvid part kan kallas att instäUa sig personligen. Försäkringsdornstolen är domför med tre lagfarna och tvåicke lagfarna ledamöter. 1 mål, vari uppkommer fråga av betydelse för enhetliglagtolkning eller rättstillämpning, kan samtliga ledamöter delta i avgörandet(plenum). Liksom i förvaltningsprocessen i övrigt har part i mål vidförsäkringsdomstolen ej rätt till ersättning för rättegångskostnader.Institutet fri rättegång finns ej i förvaltningsprocessen. Mindre bemedlade kanerhålla fri rättshjälp genom rättshjälpsanstalt eller praktiserande juristenligt avtal med vederbörande landsting. Sådan rättshjälp står alltså i principtill förfogande vid processen inom socialförsäkringarnas område. 1 fråga omvittnen och sakkunniga, som hörs inför domstolen, gäller att enskild part fårstå för kostnaden om han påkallat förhöret och att kostnaden eljest skall utgåav allmänna medel. Talan mot beslut av allmän försäkringskassa i ärendeangående allmän försäkring förs genom besvär hos . Beslutsom fattats i pensionsdelegation skall, även om beslutetinte överklagats, prövas av , om delegationens ordförandeeller föredraganden anmält från beslutet avvikande mening. Verket äger äveneljest, utan att talan förs, ta upp ärende angående försäkring till prövning. har även tillagts befogenheten attutöva tillsyn över de allmänna försäkringskassorna, som har att ställa sigverkets anvisningar till efterrättelse. F'ör detta ändamål finns hos verket ensärskild tillsynsbyrå, som genom inspektioner och bevakning av avgörandenutövar verkets tillsyn samt genom en särskild utbildningssektion anordnarkurser och annan utbildning för försäkringskassornas personal. Försäkring enligt lagen om yrkesskadeförsäkring äger rum iriksförsäkringsverket. Mot verkets beslut i ärende angående sådan försäkringfår talan föras hos försäkringsrådet genom besvär. Rådet äger, även om talaninte förts eller ansökan inte gjorts, tiU prövning uppta ärende omyrkesskadeförsäkring. En genomgripande förvaltningsrättsreform har genomförtsunder 1971. Tre nya lagar av central betydelse på den offentliga förvaltningensområde har stiftats, nämligen lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, somreglerar rättskipningen i regeringsrätten och kammarrätterna,förvalt-ningsprocesslagen, som innehåller regler om förfarandet i mål hosregeringsrätten, kammarrätterna, skatterätter och länsrätter, samt slutligenförvaltningslagen. 1 förvaltningslagen regleras förfarandet hosförvaltningsmyndigheter. Utanför lagens tillämpningsområde faller bl. a,försäkringsdomstolen och försäkringsrådet. Lagen är avsedd att utgöragrundvalen för förvaltnings- myndigheternas handläggning av ärenden. Lagen syftarenligt departementschefen främst till att stärka den enskildes rättssäkerhet ihans mellanhavanden med myndigheter. Vid utformningen av lagen har lagtssärskild vikt vid att den skall tillgodose behovet av förfaranderegler i förstainstans, att reglerna skall vara så enkla och lättUlgängliga som möjligt samtatt lagen inte får äventyra kravet på snabbhet och effektivitet iförvaltningen. Förfarandereglerna i förvaltningslagen är uppdelade i tvåhuvudavsnitt. I det första ingår sådana regler som kan tUlämpas i stort sett ialla slag av förvaltningsärenden. Hit hör bl. a. regler om jäv, enskilds rättatt anlita ombud eller biträde, myndighets skyldighet att vägleda den som hargjort en ofullständig ansökan e. d. och ordningen för anförande av besvär övermyndighets beslut. Det andra huvudavsnittet i förvaltningslagen innehållersådana bestämmelser som är av särskild betydelse i ärenden där det är fråga ommyndighetsutövning mot enskild, dvs. när myndighet utövar befogenhet att förenskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet eller annat jämförbartförhållande. Under begreppet "förmån" faller bland annat förmånerfrån den allmänna försäkringen. 1 detta avsnitt finns bl, a. bestämmelser omrätt för sökande, klagande eller annan part att ta del av utredningsmaterialeti ett ärende, myndighets skyldighet att underrätta part om detta material,parts rätt att muntligen lämna uppgift i ärende, myndighets skyldighet att angeskälen för sina beslut och att underrätta part om innehållet i beslut och omvad han skall iaktta vid klagan över beslutet. Förvaltningsreformen har medfört följdändringar i enmångfald författningar. Som en konsekvens av ett av syftena medförvaltningslagen - att åstadkomma enhetliga och generellt tillämpliga reglerför förfarandet hos förvaltningsmyndigheter har de förfaranderegler somfunnits i olika specialförfattningar i stor utsträckning utmönstrats. Blandannat har ändringar gjorts i lagen om allmän försäkring och lagen omyrkesskadeförsäkring. riksdagsbehandling av frågan om allmänt ombud m.m. Frågan om införande av ett allmäntombud i socialförsäkringsmål har behandlats av upprepade gånger under1960-talet. I samband med att förslaget om inrättande avförsäkringsdomstolen framlades för berördes, såväl i propositionen(1961:45) som i motioner, väckta i anledning av denna, frågan om tillskapandeav ett allmänt ombud i socialförsäkringsmål. Denne var inte i första handavsedd att vara företrädare för de försäkrade utan huvuduppgiften för detallmänna ombudet skulle vara att tillvarata det allmännas intressen, låt varaatt avsikten också var att ombudet skulle bidra till att skapa en enhetligpraxis inom socialförsäkringsområdet. Departementschefen uttalade emellertidbetänkligheter mot att införa en särskild partsrepresentation för detallmänna. Han förklarade sig inte övertygad om att den av bland annat lagrådet förordade anordningen med entjänsteman hos som allmänt ombud innebar en lämpliglösning av frågan om partsrepresentation för det allmänna. Han hänvisade istället till möjligheten för att underställa sinaavgöranden försäkringsdomstolens prövning. Sedan andra lagutskottet förklaratsig dela departementschefens uppfattning (2LU 1961:45), avslog de imotionerna framställda yrkandena om inrättande av ett allmänt ombud. Vid behandling avförslaget till lagen om allmän försäkring m. m. 1962:90) avslogs på nyttmotioner om inrättande av allmänt ombud. Beträffande frågan om vilken uppgiftett allmänt ombud skulle ha kan erinras om ett av lagrådet i detta sammanhanggjort uttalande. Lagrådet framhöll att det självfallet skulle åligga allmäntombud inte bara att bevaka det allmännas rätt utan också att övervaka attgällande bestämmelser tUlämpades riktigt, varvid ombudet skulle tillse attjämväl de försäkrades intressen blev tillgodosedda. Vid 1963 och riksdagarväcktes på nytt motioner med krav på inrättande av ett allmänt ombud.Motionerna innehöll dessutom yrkanden om översyn av besvärs- ochunderställningsförfarandet vid försäkringsdomstolen. riksdag ansåg detbefogat att närmare granska de frågor som aktualiserats och tillstyrkte attproblemkomplexet i sin helhet blev föremål för en förutsättningslös utredning(2LU 1965:55), Därvid hänvisades till ett yttrande av försäkringsdomstolen, sominnehöll bl. a. att sådana erfarenheter vunnits under domstolensverksamhetstid, att frågan om vidtagande av åtgärder i syfte att bättre kunnatillvarata såväl allmänna som enskilda intressen kunde prövas. 1 anledning av interpellationer till chefen försocialdepartementet diskuterades den aktuella frågan iriksdagens första kammare, nämligen och . I svar på förstnämnda interpetlation framhöll chefen försocialdepartementet, statsrådet , att frågan om den enskildesrättsskydd i socialförsäkringsmål hörde närs: samman med de större frågorna omkostnadsersättning för part och fri rättshjälp i förvaltningsförfarandet överhuvud taget. Han ansåg det inte lämpligt, att frågan om rättshjälp för enskildaparter togs upp särskUt för försäkringsdomstolen. I sitt interpellationssvar hänvisadestatsrådet till att chefen för tillkallatsakkunniga för att utreda frågan om kostnaderna i förvaltningsförfarandet, omrättshjälp i förvaltningsärenden och om offentligt biträde åt part i sådanaärenden (utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden). Även vid riksdag väcktesmotioner i ämnet. Motionerna avslogs på hemställan av andra lagutskottet, som isitt utlåtande nr 22 bl, a, hänvisade till den föregående år tillsattautredningen. Vid riksdag motioneradesom inrättande av ett allmänt ombud eller annan instans "med uppgift att vid försäkringsdomstolen tillvarata främst den enskildes rätt".Socialförsäkringsutskottet anförde i sitt betänkande (nr 11) att den imotiveringen till motionen berörda frågan om den enskildes rättstrygghet isocialförsäkringsmål stod i nära samband med det större problemet omkostnadsfri rättshjälp i förvaltningsförfarandet över huvud taget. Dettaproblem torde enligt utskottet komma att lösas inom ramen för den genomgripandereform av samhällets rättshjälp, som förbereddes inom justitiedepartementet.Vidare hänvisade utskottet till att frågan om offentligt biträde i förvaltningsärendenvar föremål för prövning av utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden.Utskottet framhöll också att frågan om inrättande av allmänna ombud med uppgiftatt tUlvarata det aUmännas intressen i förvaltningsärenden hade aktualiseratsunder förberedelsearbetet med den nya förvaltningslagen och att frågan hadenära samband med ett annat i sammanhanget framfört förslag, nämligen om rättför det allmänna att överklaga sådana förvaltningsbeslut, som kunde ansesförfördela ett offentligt intresse. Utskottet hänvisade tiU lagrådsremissenangående förvaltningslag och förvaltningsprocesslag, i vilken justitieministernuttalade bl. a. att dessa spörsmål borde bli föremål för en samlad bedömningoch att stäUning senare skulle komma att tas till frågan i vilka former ensådan bedömning borde äga rum. Med hänsyn till att den i motionen upptagna frågan ingicksom ett led i ett större problemkomplex, varav åtminstone vissa och isammanhanget viktiga delar kunde väntas få en lösning inom en relativt snarframtid, ansåg utskottet att något förnyat initiativ från sida ianledning av motionen inte erfordrades. När frågan om ett allmänt ombud ånyoaktualiserades vid riksdag hänvisade socialförsäkringsutskottet (SfU1972:5) till den då aktuella rättshjälpsreformen. Utskottet framhöll bl. a. attdet - under förutsättning att denna genomfördes i huvudsak efter de ritningarsom angivits i prop. 1972:4 inte fanns anledning att inrätta något organ avdet slag motionärerna föreslagit. Utskottet underströk angelägenheten av attden enskilde bereddes möjlighet att erhålla hjälp och att den personal somhandlade ärenden vid försäkringskassorna var kunnig och omdömesgill och atträttstillämpningen så långt möjligt var enhetlig. Enligt det s. k. servicecirkuläret(KCirk . 1946) tUl de statliga förvaltningsmyndigheterna åligger detdessa att bistå sökande och andra parter med anvisningar, att lämna uppgifterfrån diarier o. d. och att även i övrigt tillhandagå allmänheten mederforderliga upplysningar i frågor inom respektive myndighets område. Vidarebör uppmärksammas den reform som genomförts på förvaltningsrättens område under1971. Förvaltningslagen, som är avsedd att utgöra grundvalen för förvaltningsmyndigheternashandläggning av ärenden, syftar främst till att stärka den enskildesrättssäkerhet i hans mellanhavanden med myndigheter och det har lagts särskildvikt vid att reglera förfarandet i första instans. 1 lagen ges regler om partsrätt att anlita ombud eller biträde, om rätt tUl insyn i det material somtillförts ett ärende, om kommunikation, om myndighets skyldighet att angeskälen för sina beslut, om skyldighet att underrätta part om innehållet i beslut och om vad han skall iakttavid anförande av besvär m. m. I fråga om förfarandet i socialförsäkringsmål kan ocksåerinras om skyldighet att utöva tUlsyn över de allmännaförsäkringskassorna och om verkets rätt att självmant ta upp ärenden angåendeförsäkring tUl prövning. Möjligheten att underställa försäkringsdomstolenbeslut av och vissa andra avgöranden bör också framhållasi detta sammanhang. Genom sina avgöranden i sådana mål och i mål som fullföljtsav försäkrade fungerar försäkringsdomstolen vägledande för de lägreinstanserna, vilket bidrar tiU enhetlighet i rättstiUämpningen. Enligt utskottets mening bör detfinnas betydligt bättre möjligheter att tillgodose de försäkrades intresseninom ramen för en utbyggd rättshjälpsorganisation med allmänna advokatbyråer ivarje län än vad som skulle bU möjligt genom det av motionärerna föreslagna organet,som inte skulle kunna få samma geografiska spridning och inte vara likalättUlgängligt för de försäkrade. Det bör dock påpekas att en förutsättningför att den föreslagna rättshjälpen skall komma till användning i erforderligomfattning är att det ges information om de möjligheter till sakkunnigt biträdesom därigenom kommer att skapas. Det är också angeläget att de aUmännaadvokatbyråerna förses med sakkunskap även på socialförsäkringens område. godtog utskottets förslag om avslag på motionen. antog enproposition som innebar en genomgripande reform av samhällets rättshjälp(prop. 1972:4, JuU 1972:12, rskr. Rättshjälpsreformen träder i kraftden och innebär bl. a. att rättshjälp i princip skall kunna lämnasvar och en i aUa rättsliga angelägenheter där behov av bistånd föreligger,oberoende av om saken behandlats vid allmän domstol, förvaltningsdomstol,förvaltningsmyndighet eller av skiljemän. De nya reglerna, som i huvudsakupptagits i en ny rättshjälpslag och i , föreskriver rättshjälpi tre olika former: allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål ochrådgivning. Genom beslut av riksdaghar rättshjälpsreformen kompletterats i vissa avseenden. De nya bestämmelsernasom träder i kraft , innebär bl. a. att utredningskostnad iförvaltningsärenden kan ersättas inom ramen för rättshjälpen. Ersättning förparts inställelse skall också kunna utgå vid handläggning inför vissa förvaltningsmyndigheter. 1972:132 som innehöll förslaget till de nyabestämmelserna uttalade departementschefen i fråga om rättsskyddet inomsocialförsäkringsområdet följande: Med hänsyn tUl det stora anta!människor som berörs av socialförsäkringslagstiftningen och den betydelsehandläggningen av dessa ärenden har för den enskildes ekonomiska situation ärdet också naturligt att detta område särskilt uppmärksammas i den aUmännadebatten. tidigare framhållits har tanken på att inrätta ett allmänombud på socialförsäkringens område framförts vid upprepade tillfällen.Givetvis är ett tUlförlitligt rättsskydd på detta område av den störstabetydelse för den enskilde. I likhet med utredningen och nästan aUaremissinstanser anser jag emellertid att det behov av biträde som föreligger pådetta område är tUlgodosett genom rättshjälpsreformen. Den aUmänna rättshjälpeninnefattar möjlighet rill biträdeshjälp i alla socialförsäkringsärenden därbehov av sådan hjälp föreligger. Visserligen får den enskUde vid allmänrättshjälp själv bidra till kostnaderna men bidragsreglerna är så utformade attingen av ekonomiska skäl skall hindras från att anlita biträden. TUl deallmänna advokatbyråerna bör också finnas goda möjligheter att knyta tjänstemänsom får stor erfarenhet av denna typ av ärenden. Förevarande motion syftar tUl ettförbättrat rättsskydd i socialförsäkringsärenden, i första hand genominrättandet av ett aUmänt ombud eller särskilt organ, organisatoriskt knutettUl försäkringsdomstolen, med uppgift att tillvarata den enskUdes rätt i sådanaärenden. Motionärerna har särskUt understrukit att rättstillämpningen isocialförsäkringsärenden bör vara så enhetlig som möjligt. Som framgår av den inledningsvis lämnade redogörelsen harfrågan om ett allmänt ombud behandlats av vid ett flertal tUlfällenaUt-sedan förslaget om inrättande av försäkringsdomstolen framlades 1961.Frågan har därjämte dryftats under förarbetena tUl rättshjälpsreformen, varvidman dock konstaterat att strävandena att åstadkomma en förbättrad rättshjälp påsocialförsäkringsområdet i första hand bör inriktas på utbildning av personalhos försäkringskassorna samt på att mom den allmänna rättshjälpens ram tUlhandahåUalämpligt biträde för dessa ärenden. Såsom också motionärerna framhåUit aktuaUserasrättssäkerhetsfrågorna inte i första hand hos försäkringsdomstolen. Med hänsyntUl ärendemängden hos försäkringskassorna och då tyngdpunkten i rättstillämpningenkvantitativt ligger i de lägre instanserna kan det inte undgås att det i förstahand måste ligga på den enskUde att själv bevaka sina intressen. Mot bakgrundhärav anser utskottet det synnerligen betydelsefullt att de försäkrade genomrättshjälpsreformen fr. o. m. kommer att få möjlighet tillbiträdeshjälp i alla socialförsäkringsärenden där behov av sådan hjälpföreligger. Motionärerna har också påpekat att justitieombudsmannen iett beslut uttalat, att dubbla stäUning som bådetUlsyns- och besvärsmyndighet kan te sig stötande. Utskottet anser för sin delatt det knappast skulle kunna undvUcas att samma kritik riktades mot ett aUmäntombud knutet tiU försäkringsdomstolen. Även om ombudet arbetade självständigt iförhållande tiU försäkringsdomstolen skulle nämligen den försäkrade kunna finnadet egendomligt att ombudet inte var ett från de dömande myndigheterna heltfristående organ. Inrättandet av ett aUmänt ombud knutet tUlförsäkringsdomstolen skuUe i praktiken komma att innebära att tillsynsfunktioner ochbesvärsfunktioner fördes samman hos en instans även när det gälldeförsäkringsdomstolen. Utskottet är således inte övertygat om att tillskapandetav en till försäkringsdomstolen knuten ombudsmannaorganisation är rätta vägenatt förbättra rättsskyddet i socialförsäkringsärenden. Med hänsyn tUl att det imotionen aktualiserade spörsmålet om rättssäkerhet måste bedömas som en frågaav hög angelägenhetsgrad anser utskottet emellertid i Ukhet med motionärerna att olika möjligheter att stärka de enskildas rättsskydd isocialförsäkringsärenden bör prövas. Genom sina avgöranden i besvärsmål fungerarriksförsäkringsverket och i sista hand försäkringsdomstolen som vägledande förförsäkringskassorna. Det stora antalet mål hos försäkringsdomstolen måsteemellertid verka i viss mån hämmande på domstolens funktion som vägledande förförsäkringskassorna och som prejudikatsinstans. Utskottet har från inhämtat att maninom departementet planerar en översyn av den aUmänna försäkringensbesvärsregler. En sådan översyn skulle i första hand ta sikte på att stärkaförsäkringsdomstolens ställning som prejudikatsinstans men också berörariksförsäkringsverkets verksamhet som besvärs- och tUlsynsmyndighet. Det synesmed hänsyn till angelägenheten av att finna en lösning av de problem som härföreligger naturligt att frågan om åtgärder för ett förbättrat rättsskydd förde enskUda i socialförsäkringsärenden tas upp till prövning i dettasammanhang. Medhänvisning tUl det anförda hemställer utskottet att med anledning avmotionen 1973:1143 i skrivelse tUl Kungl. Maj:t begär att frågan om förbättraträttsskydd i socialförsäkringsärenden tas upp till prövning i samband med denplanerade översynen av den allmänna försäkringens besvärsregler. Närvarande: herrar (), iVikmanshyttan (c), (), fröken (), herrar Ringaby (m),i (s), i (s), Mundebo (fp), (),fröken (), herrar (), i (m), iNybro (c), fröken () och (vpk). GOTAB 73 3491 S 1973