bet · FW01NU22 · 1973-12-31 00:00:00 — Näringsutskottetsbetänkande nr 1973 NU 1973:22 betänkande i anledning av motionerangående AB Allmänna förlaget. 1 detta betänkande behandlas motionerna 1973:1490 av m. (m), vari hemställs att hos Kungl. Maj;t hemställer att Kungl. Maj:tskyndsamt måtte framlägga förslag om upphävande av statliga organs skyldighetatt i vissa fall anlita Allmänna förlaget, 1973:1506 av herrar () och Mundebo (fp), varihemställs att hos Kungl. Maj:t hemställer att Kungl. Maj:tskyndsamt framlägger förslag om upphävande av statliga organs skyldighet att ivissa fall anlita AB Allmänna förlaget, att till Kungl. Maj:t uttalar att statligautredningsbetänkan-den vid försäljning till allmänheten bör åsättas lägrepriser enligt de riktlinjer som skisserats i motionen, att till Kungl. Maj:t framhåller värdet av attstatliga utredningsbetänkanden förses med index. I motionen 1973:1490 redogörs ikorthet för de undersökningar av AB Allmänna förlaget som verkställts avriksrevisionsverket. Att myndigheterna ålagts skyldighet att anlita Allmännaförlaget har lett till fördyringar och irritation, säger motionärerna. De menaratt detta obligatorium, som av förre industriministern betecknades somtemporärt, nu med anledning av förlagets svårigheter att uppfylla målet för sinverksamhet alltmer tycks övergå till att bli något bestående. Härav följerfördyringar, anförs det, som i sista hand drabbar skattebetalarna. Irationaliseringssyfte borde Allmänna förlaget ges samma villkor som övrigaförlag. invändning när samma förslag framfördes (se nedan s. 6) finner motionärerna inte bärande. De betonar avslutningsvis attett företag med AUmänna förlagets uppgifter behövs och att en utredning omförlaget bör ta stor hänsyn tiU dettas fortsatta drift. 1 motionen 1973:1506 hävdas att ett upphävande av Allmännaförlagets monopolställning skulle kunna medföra att produktionen avutredningsbetänkanden och andra statliga trycksaker förbUligades ochförenklades. Motionärerna åberopar dels , delsandra icke närmare redovisade uttalanden. åsätts utredningsbetänkandena - och på vilka ett antalexempel ges i motionen sägs medföra alltför kännbara kostnader för enskildapersoner, ideella organisationer etc. som önskar följa med inom ettintresseområde. Priset till allmänheten borde, menar motionärerna, baseras påmerkostnaderna för att trycka den del av upplagan som går till försäljningutöver "den nödvändiga delen av upplagan", avsedd för myndigheter,remiss etc. I motionen beklagas också att många utredningsbetänkanden blirmindre lätthanterliga därför att de inte försetts med index. Uppgifter i anslutning till motionerna Riktlinjer för Allmänna förlagets verksamhet AB Allmänna förlaget inrättades1969 efter beslut av riksdag på grundval av en proposition (1968:62)angående organisationen av den statliga publiceringsverksamheten. 1 ettbetänkande i detta ämne hade statskontoret föreslagit att statliga myndigheter utom departementen och de affärsdrivande verken - skulle vara skyldiga attanlita två nyinrättade förlag (ett allmänt förlag respektive ettläromedelsförlag) för sin publicering. Dessa skulle överta de uppgifter somdittills åvilat statskontorets tryckeriexpedition. Enligt en kungörelse år 1937förelåg skyldighet för myndigheter att inhämta statskontorets anvisningarbeträffande tryckningsarbete om tryckningskostnaderna översteg . En statenstryckerisakkunnig med rådgivande uppgifter hade funnits . 1 propositionen anförde chefen för attdet var angeläget att de centrala resurser som ställdes till förfogande i formav expertis på publicerings- och tryckerifrågor blev effektivt utnyttjade. Deföreslagna förlagen borde därför svara för så stor del av den statligapubliceringsverksamheten som var praktiskt möjligt. Från det obligatorium somföreslogs skulle dock vissa undantag kunna göras. Maj:t skulle kunnamedge myndigheter och institutioner att själva eller i annan särskUd ordninghandlägga sina publiceringsfrågor. Vidare borde obligatorium av praktiska skälinte gälla för publicering eller tryckning som medförde endast ringa kostnader.Det framhölls att syftet med den föreslagna ordningen var att ge statligamyndigheter och institutioner bättre service i fråga om utgivning avpublikationer och upphandling av tryckeriarbeten samt att skapa en bättreorganisation för distribution och marknadsföring av statligt tryck. I väcktes motioner med yrkande att myndigheteroch institutioner skulle ha rätt att utan dispens anlita annat förlag.Statsutskottet (SU 1968:97) anförde att det tiU följd av den statligapubliceringsverksamhetens storlek och vikt var betydelsefullt att allmänheten,enskilda företag och myndigheter fick större möjligheter till överblick över destatliga publikationerna. Detta borde kunna uppnås om dessa i största lämpliga omfattning kanaliserades över det allmänna De av departementschefen angivna skälen ansågstala för att det allmänna förlagets verksamhetsområde borde bli så omfattandesom var praktiskt möjligt. Utskottet avstyrkte därför motionsyrkandet, somockså avslogs av . Utskottet var dock inte enhälligt. Högerpartietsrepresentant i utskottet motsatte sig förslaget om förlagets inrättande.Centerpartiets och representanter reserverade sig till förmån förmotionsyrkandet. Även utan något tvång borde man enligt deras mening kunnaräkna med att myndigheterna till övervägande del skulle söka sig till detallmänna förlaget under förutsättning att dess tjänster blevkonkurrenskraftiga. En frihet att låta publiceringsverksamheten ombesörjas avdet förlag som kunde erbjuda de fördelaktigaste villkoren skulle, menadereservanterna, främja konkurrensen och ett ökat kostnadsmedvetande hosmyndigheter och institutioner. På grundval av beslut har Kungl, Maj:t utfärdaten kungörelse (1969:142), vari föreskrivs skyldighet för statlig myndighet ochannat statligt organ utom departement och affärsverk att, om Kungl, Maj:t ejföreskriver annat, anlita Allmänna förlagets tjänster vid framställning ochutgivning av publikation, blankett eller annat tryckalster. Denna skyldighetgäller dock ej om framställning och utgivning av tryckalstret beräknas kostahögst . Statliga kommittéer skall enligt kommittékungörelsen(1945:394, ändrad 1969:463) anlita Allmänna förlaget vid tryckning avbetänkanden, I en interpellation i första kammaren riktadeherr () tih chefen för industridepartementet, statsrådet ,frågan om vilka åtgärder denne avsåg att vidta för att upphäva AB Allmännaförlagets och :s monopolställning i fråga omframställning av statligt tryck (FK 1970:32 s, 8), Interpellan-ten hävdade attskyldigheten att anlita Allmänna förlaget för många statliga myndigheter hadelett till en ökning av tryckningskostnaderna , Den tillämpadeordningen stod enligt interpellanten i strid med de principer som enligtupphandlingskungörelsen gällde för upphandling på andra områden. Allmännaförlagets verksamhet subventionerades, och icke-statliga företag fick intemöjlighet att på lika villkor konkurrera med det statliga företaget, I interpellationssvaret (FK 1970:42 s, 5) ifrågasattes omdet var riktigt att beteckna den samordning av upphandlings- ochinköpsfunktionerna som kommit till stånd i fråga om statliga trycksaker som ettmonopol. Myndigheternas utgivning av publikationer och framställning av trycksakerhade, framhölls det, reglerats centralt i olika former i vart fall under desenaste 50 åren. Inrättandet av förlagen hade framför allt inneburit att ettsedan länge känt behov av samordning och effektivisering av den statligaupphandlingen av tryck hade kommit att tillgodoses i delvis nya former. Ennaturlig följd härav borde bli att en bättre marknadsöverblick skapades hosstatens upphandlare och att fler tryckerier än tidigare fick möjligheter attkonkurrera om det statliga trycket. Detta borde i sin tur innebära garanti föratt upphandling komme att ske på det för staten ekonomiskt fördelaktigastesättet. En del myndigheter hade visserligen 1* 1973. anmält att deras kostnader ökat på grund av skyldighetenatt utnyttja Allmänna förlaget vid trycksaksupphandlingen. På bordedock den samordnade upphandlingen medföra rationaliseringsvinster. Allmännaförlagets verksamhet bedömdes sålunda stå i överensstämmelse med den allmännaupphandlingspolitiken. Ett kostnadsbortfall borde successivt ske hosmyndigheterna genom minskat behov av personella och andra resurser förpubliceringsverksamheten. Under förlagens första verksamhetsår vore det dockinte rimligt att vänta sig några mera betydande vinster; verksamheten måsteunder delvis ha försökskaraktär. Avslutningsvis uttalades attskyldigheten för myndigheterna att anlita de båda förlagen inte bordebibehållas längre än som var nödvändigt för att tillgodose detsamordningsintresse i vilket de införts. Den betecknades som en temporär åtgärdför att så snabbt som möjligt bygga upp en rationell upphandlings- ochdistributionsordning för statliga trycksaker. Det borde vara en naturligsträvan för förlagen att söka få till stånd et i så förtroendefullt samarbetemed myndigheterna och en sådan utveckling av de statliga tryckningskostnadernatotalt sett att förlagens samordnande och kostnadsreducerande funktion så snartsom möjligt kunde fullföljas utan stöd av något obligatorium. Statsrådet sadesig ha för avsikt att när detta läge uppnåtts verka för obligatorietsundanröjande, en fråga som måste underställas . Samma avsiktdeklarerade statsrådet när ämnet i korthet berördes i eninterpellationsdebatt om de statliga företagen (RD 1971:53 s. 14och 20). ()ingångsatte en förvaltningsrevisionen undersökning frånkonsumentsidan av statliga myndigheters publiceringsverksamhet. Undersökningen,som utfördes av en konsult, omfattade enkäter och intervjuer i två etapper medstatliga myndigheter beträffande deras publiceringsverksamhet och produktion avblanketter. Resultatet av undersökningen framlades i en rapport den 20 juli1972. Som skäl för att undersökningen företogs efter denorganisatoriska omläggningen av den statliga publiceringsverksamheten hänvisadeRRV bl. a. till olika vittnesbörd om att samarbetet mellan vissa myndigheteroch Allmänna förlaget inte var friktionsfritt och till att flera myndigheterhade begärt ökade anslag under hänvisning till att publiceringsverksamhetenblivit fördyrad till följd av skyldigheten att anlita Allmänna förlagetstjänster. Konsultens synpunkter på grundval av enkät- ochintervjumaterialet efter den första etappen var kort sammanfattade följande.Den av statsmakterna eftersträvade samordningen av utgivningen av myndigheternaspublikationer och av prissättningen hade av allt att döma inte kommit tillstånd. Myndigheterna hade Inte i nämnvärd omfattning utnyttjat den service somsamarbetet med Allmänna förlaget skulle ha givit möjlighet till. Samplaneringoch rationell arbetsfördelning mellan myndigheten. Allmänna förlaget ochvederbörande tryckeri syntes inte ha kommit till stånd. Myndigheternas i huvudsak negativaattityd till Allmänna förlaget syntes i viss utsträckning ha berott på att deinte haft insyn i förlagets prispolitik och upphandlingsförfarande. Med anledning av de iakttagelser som gjorts vidutvärderingen av undersökningens första etapp sände RRV ut ettcirkulär till myndigheterna med vissa rekommendationer rörande samarbetetmellan myndigheterna och förlaget. I konsultens rapport över andra etappen anfördes isammandrag följande. Kostnadstäckningsgraden för utgivna publikationer var låg.Nästan hälften av myndigheterna saknade helt inkomst av utgivna publikationer,och tre fjärdedelar av myndigheterna hade en kostnadstäckning understigande . Långsiktiga överläggningar mellan myndigheterna och förlaget angåendeutgivnings- och prispolitik hade förekommit i blott ringa utsträckning.Flertalet myndigheter ansåg inte att det fanns behov därav. Allmänna förlagets"förlagsrörelse i vanlig mening" - en verksamhet som berörts ipropositionen 1968:62 - hade fått en blygsam omfattning. Förekomsten avskriftliga avtal mellan Allmänna förlaget och myndigheterna syntes inte iväsentlig grad påverka samarbetet i stort, t, ex, i fråga om samplanering.Allmänna förlagets service på det redaktionella området efterfrågades nästaninte alls. Direktkontakter mellan myndigheterna och tryckerierna förekom i storutsträckning. Endast ett par av myndigheterna sade sig ha fått minskadarbetsmängd för produktion och upphandling av trycksaker. Sammanfattningsvisanförde konsulten att samarbetsförhållandena mellan myndigheterna och förlagetpräglades av förlagsmässig ytlighet och betydande brister i fråga om såvällångsiktig och policyskapande planering som det mera kortsiktiga dagligasamarbetet. Som en principiell bedömning på grundval av bådautredningsetapperna anförde konsulten i huvudsak följande. Det sammanfattandeomdömet blev att myndigheternas erfarenheter var övervägande negativa och attinrättandet av Allmänna förlaget inte berett dem någon nämnvärdlättnad i deras publiceringsverksamhet. Detta tycktes i första hand bero intepå förlagets prispolitik utan på att ingendera parten i samarbetet hade sökt fåtill stånd en grundläggande analys och därpå följande överenskommelse när detgällde frågor som arbetsfördelning, samplanering och utgivningspolitik. Denömsesidiga informationen hade varit bristfällig, och de affärsmässigarelationerna mellan parterna hade lämnat åtskilligt övrigt att önska.Statsmakternas intentioner vid bildandet av Allmänna förlaget kunde knappastsägas ha blivit uppfyllda, RRV uttalade att det enligt dess mening inte hadeframkommit någonting som tydde på att konsultens bedömning var felaktig. RRVanslöt sig sålunda i allt väsentligt till konsultens slutsatser. Yttrande av Allmänna förlaget Allmänna förlaget avgav den 12september 1972 remissyttrande till chefen för över RRV:s undersökning. anförde att statsmakternas intentioner vid dess bildandesyntes ta sikte på att förlaget skulle vara ett allsidigt serviceföretag ipubliceringsfrågor och att utgivningen skulle vara decentraliserad, dvs, att deenskilda myndigheterna skulle ha huvudansvaret för utgivningen. Förlagetriktade från utredningsteknisk synpunkt stark kritik mot RRV:s undersökning ochuttalade att denna när det gällde uppläggning, genomförande och utvärderinghade så allvarliga brister att det redovisade resultatet inte kunde läggas tillgrund för en bedömning av huruvida förlaget uppfyllde statsmakternasintentioner. Förlaget lämnade en redogörelse för vad det gjort i detta syfte.Bl, a, anfördes följande. När Allmänna förlaget startade sin verksamhet valdes enintroduktion som medförde många problem. Förlaget hade emellertid varit lyhörtför berättigad kritik och fortlöpande gjort anpassningar som förbättrat dessrelationer till uppdragsgivarna. hade införts en ny debiteringsnormsom grundade sig som lades ned på varje projekt. Förlagets marginalvar enligt budget och enligt budget av dessfakturering inom den berörda sektorn. Dessa procenttal var dock inte mätare påfördyring, eftersom myndigheterna avlastades upphandlingsarbetet, fick tillgängtill gratis expertis och blev delaktiga i vissa kostnadsfördelar. Produktionenav trycksaker budgeterades till 60 milj. kr,, varav 25 milj, kr, påblankettsidan. Kunderna erbjöds olika slags service på detta område. Förlagetsambition har varit att bygga upp en allmän redaktion som komplement tillmyndigheternas fackredaktioner, I fråga om distribution och marknadsföringkonstaterades att i stort sett alla statliga prisbelagda publikationer m, m,utkommer på Allmänna förlaget. Förlaget bedriver katalogverksamhet i olikaformer och bearbetar dessutom marknaden med konventionella säljinstrument frånpersonlig bearbetning till annonsering. Överblick av olika kategorier avköpare av statligt tryck erhålls genom försäljningsstatistik och andrauppföljningsätgärder. Förlaget har byggt upp en distributionscentral förstatligt tryck som samordnats med Svenska reproduktions AB:s distribution,varigenom stordriftsfördelar åstadkommits. Den övervägande delen avmyndigheternas publikationer är för internt bruk och för gratisutdelning.Dagsläget erbjuder inte möjligheter till betydande utvidgning av den myndighetsinitieradeförlagsproduktionen. Samplanering av utgivningen betraktas av förlaget som enförutsättning för ett gott resultat. Förlagets ekonomiska målsättning ochaffärsidé är att ge uppdragsgivarna så god service som möjligt samt att lämnaskälig avkastning på insatt kapital. Tyngdpunkten i målsättningen ligger påserviceaspekten. De områden som faller inom obligatoriet skall täcka sina egnakostnader. Behandling av obllgatoriefrägan vid riksdag En motion med samma innebörd sommotionen 1973:1490 väcktes vid riksdag i anledning av Kungl. Maj:tsskrivelse 1972:102 med överlämnande av årsredovisning för ,Motionen avstyrktes av näringsutskottet (NU 1972:54), som framhöll attskyldigheten för myndigheterna att anlita Allmänna förlaget hade införts isyfte att tillgodose behovet av samordning och effektivisering av den statligapubliceringsverksamheten. Det primära var alltså statsförvaltningens intressen,betonade utskottet, inte Allmänna förlagets. avmotionärerna åberopade rapport vars slutsatser med skärpa bemötts av Allmännaförlaget - var föremål för Kungl. Maj:ts prövning och borde enligt utskottetsmening inte tas till utgångspunkt för något uttalande av omavskaffande av obligatoriet. Allmänna förlaget hade existerat och de åsyftadebestämmelserna gällt blott . Det fanns, menade utskottet, godaskäl att, innan en ändring av de grundläggande förutsättningarna för denstatliga publiceringsverksamheten aktualiserades, avvakta ytterligareerfarenheter av denna och av AUmänna förlagets insatser på området.Folkpartiets och moderata samlingspartiets representanter i utskottetreserverade sig för bifall till motionen och anförde att det berördaobligatoriet från början hade framstått som onaturligt. Riktlinjer för prissättningen av statliga publikationer Principerna för prissättningen avstatliga publikationer behandlades i propositionen 1968:62 angåendeorganisationen av den statliga publiceringsverksamheten. Chefen förfinansdepartementet konstaterade där att det inte fanns några enhetligariktlinjer för prissättningen. Statskontoret hade i den utredning som låg tUlgrund för propositionen förordat att prissättningen i huvudsak skulle grundaspä självfinansieringsprincipen. Undantag skulle dock göras om dettamotiverades av t. ex. önskemålet om en stor spridning av publikationen. Ävenmyndigheter och institutioner emellan skulle man ta betalt för publikationerna.Remis.sinstanserna hade till alldeles övervägande del ställt sig positiva tillprincipen om självfinansiering av publikationerna. Flera remissinstanser hadedock understrukit att finansieringen måste vara en underordnad fråga och attdet väsentliga var syftet med utgivningen och den spridning av publikationernasom man ville uppnå. Departementschefen underströk att den statligapubliceringsverksamheten är mycket mångskiftande och i stor utsträckninggäller publikationer som inte är avsedda att finansieras i kommersiell meningutan ingår som en del i samhällsinformationen eller är avsedda att tjäna somunderlag för den offentliga debatten. Som exempel nämndes upplysningsbroschyrerom den allmänna försäkringen, trafiksäkerhet, självdeklaration, civilförsvaretc. Sådana publikationer måste, uttalades det, tUl-handahållas gratis,eftersom man ju här vill att innehållet skall bli känt av en stor allmänhet.Departementschefen ansåg det också naturligt att många publikationer måste blisubventionerade i den meningen att man inte kan få täckning för alla kostnadersom de medfört. Om man t. ex. lagt ner stora kostnader på ett statligtutredningsarbete är det helt naturligt, anförde han, att dessa inte i sin helhet kanbelasta priset på utredningsbetänkandet. Även om man alltså finge räkna med att finansieringen avstatliga publikationer i stor utsträckning måste ske med statsmedel, borde enökad självfinansiering kunna genomföras, sade departementschefen. Inte minsterfarenheterna från den förlagsverksamhet som redan bedrevs inom statsverket,främst genom och , ansågs visa attdetta borde vara möjligt. En ökad självfinansiering av pubhkationerna bordeenligt departementschefens mening även leda tiU att utgivaren i väsentligtstörre utsträckning än dittills skuUe ta ut ersättning för de publikationer sombeställdes av andra offentliga myndigheter och institutioner. I vilkenutsträckning gratisexemplar skulle lämnas ut finge avvägas på grundval av delsdet värde detta kunde ha från den utgivande myndighetens eller institutionenssynpunkt, dels kostnaderna härför. Sammanfattningsvis framhölls att avgörande förprissättningen av statliga publikationer borde vara syftet med utgivningen. Ivilken utsträckning statliga publikationer skulle helt eller delvis finansierasmed statsmedel finge prövas i samma ordning som medelsbehovet för den utgivandemyndighetens eller institutionens verksamhet i övrigt prövades.Självfinansiering borde dock tiUämpas i väsentligt större utsträckning äntidigare, och detta skulle gälla även myndigheter och institutioner emellan. Departementschefens uttalande i detta ämne lämnades utanerinran vid riksdagsbehandlingen. Prissättning av betänkanden i , m. m. Produktionen av serien Statensoffentliga utredningar (SOU) handhas av Allmänna förlaget enligt ett avtal medchefen för . Enligt avtalet beslutar vederbörandedepartementschef vilka betänkanden som skall tryckas och upplagans storlek.Förlaget får av vederbörande departement ersättning för sina kostnader isamband med produktionen av varje SOU-nummer. Av varje nummer skall förlagetleverera till vederbörande departement det antal exemplar som särskilt anges ibeslut om tiUstånd att trycka betänkande, till förvaltningskontor125 exemplar och tiU statsdepartementens SOU-lager återstoden av upplagan.Betänkandenas försäljningspris fastställs av förlaget. Förlaget marknadsförSOU och tillgodoräknar sig av försäljningspriset för sålda exemplar medskyldighet att av denna gottgörelse lämna återförsäljare dem tillkommandeprovision. Betänkandenas upplagor, omfång, pris och försäljning kanbelysas med följande statistiska uppgifter rörande SOU: totalt pris inkl. mervärdeskatt, kr. 1573:95 2 027:- 2 572:- mervärdeskatt, kr. mervärde.skatt, kr. pris inkl. mervärdeskatt, öre pris exkl. mervärdeskatt, öre Upplagan var 1972 i 49 faU (av 93)meUan 2 000 och 3 500 exemplar. I 16 fall var upplagan mindre än 2 000exemplar, i 13 fall 4 000 eller 5 000 exemplar, i 10 faU från 6 000 till 8 000exemplar och i tre faU 10 000 exemplar. Priserna (inklusive mervärdeskatt) betänkandenbelyses ytterligare av följande tabell. (antal sidor) Utöver de i tabellen upptagna fannsett mindre betänkande (32 s,, ,) och nio större (571 s., . ; 472, 478,486, 520, 707 resp. 720 s., aUa . ; 577 s., . ; 653 s., .) samtett med särskUt kostnadskrävande kartmaterial. avslog påutskottets hemställan en motion vari liksom i de nu aktuella motionernaställdes krav på avskaffande av skyldigheten för statliga myndigheter att ivissa fall anlita Allmänna förlaget. har enligt utskottets meninginte inträffat någonting som motiverar att detta ställningstagande ändras. Medåberopande av de ovan redovisade skäl som angavs när frågan behandlades förragången avstyrker utskottet förslaget att den ordning som gäUer för myndigheternassamarbete med Allmänna förlaget skall upphävas. I en av motionerna, 1973:1506, föreslås också attriksdagen skall rikta uttalanden till Kungl. Maj:t om att betänkandena i serienStatens offentliga utredningar (SOU) bör säljas till allmänheten till lägrepriser än och att större betänkanden bör förses med index. Utskottet har förståelse för syftet med motionärernas önskemålrörande prissättningen. Det bör emellertid påpekas att prisexemplen i motionenhänför sig till exceptionellt omfångsrika betänkanden. utskottets mening kan de priser som tillämpas och vidvilkas fastställande hänsyn måste tas till återförsäljarprovisionen intebetraktas som höga. Det förefaller inte sannolikt att en prisdifferentieringskulle leda tUl en väsentligt vidgad spridning av de publikationer det här ärfråga om.