bet · FW01KU7 · 1973-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1973 KU 1973:7 betänkande med anledning avmotioner angående den kommunala demokratin. I motionerna 1973:116 av . (fp), 1973:966 av m. fl. (c) samt 1973:970 av herrarKomstedt (m) och i (m) diskuteras olika förslag att stärka denkommunala demokratin. Förslagen kan sammanfattas under fyra rubriker -kommundelsråd, kommunala folkomröstningar, information m. m. samtförhållandet mellan staten och kommunerna. De i motionen 1973:116, hemställanpunkten 3, aktualiserade frågorna om insyn i kommunala bolag m. m. behandlasinte här utan i utskottets betänkande 1973:8. I motionen 1973:966 av m. fl. (c) upptas intenågra konkreta förslag i hemställan. I motionen föreslås i stället "medunderstrykande av det angelägna i att positiva åtgärder vidtas för att stärka den kommunala demokratin, som ett led i strävan mot ett decentraliseratsamhälle,- att hemställer hos Kungl. attmotionen överlämnas till utredningen om den kommunala demokratin för attbeaktas i dess arbete". De olika frågor som tas upp i motionen redovisasunder varje särskilt avsnitt nedan. Hemställan i övriga motioner tar direkt sikte påförhållanden som kan hänföras under en eller flera av de i det föregåendeangivna frågorna. De redovisas nedan med tillhörande motiveringar underifrågavarande rubriker. Överväganden om den kommunalademokratin har kommit till stånd vid skilda tillfällen. F. n. arbetar trestatliga utredningar med frågor med anknytning till den kommunala demokratin länsberedningen, som bl. a. har till uppgift att behandla frågan omsamhällsuppgifternas fördelning i stort mellan stat och kommun samtuppgiftsfördelningen inom den kommunala sektorn mellan primär- och sekundärkommunerna,kommunatekonomiska utredningen, som har att genomföra en allsidig utredning avkommunernas ekonomiska situation, samt utredningen om den kommunala demokratin.Konstitutionsutskottet presenterade utredningarna och direktiven till dessa isitt betänkande med anledning av motioner om den kommunala demokratin vid 1972års riksdag (KU 1972:9). I denna del hänvisas till betänkandet. 1 1973.4 saml. Frågan om möjligheterna förkommunerna att inrätta s. k. kommundelsråd behandlas i motionerna 1973:116 avherr m. fl. (fp), 1973:966 av m. fl. (c) samt 1973:970 avherrar Komstedt (m) och i (m). I motionen 1973:966 framhålls att man inte tänker sig attinföra en ny obligatorisk institution inom kommunerna. Man avser endast attskapa lagliga möjligheter för kommunerna att välja nya former för att lokaltförankra självstyrelsen. I motionen diskuteras två modeller av kommundelsråd.Motionärerna anför att det ur demokratisk synpunkt är mest tilltalande att låtakommundelsråden väljas av medborgarna i direkta val. Problem, som man i sådanafall måste lösa, är frågan om när valen skall ske under valår, t. ex. ianslutning till kyrkofullmäktigevalen, eller under mellanvalår. Med friståendeval uppkommer problem med valdeltagandet varför man eventuellt får tänka signågon form av spärregel. Direkt valda kommundelsråd skulle enligt motionärernanärmast vara opinionsorgan. Möjligheterna att decentraUseraförvaltningsuppgifter till kommundelsråden ökar i ett system med indirekt valdaråd. Dessa borde i så fall sammansättas i enlighet med valutslaget i respektivekommundel och inte återspegla fullmäktiges sammansättning i stort. Om man låterkommunfullmäktige välja kommundelsråd bhr dessa ett slags lokala nämnder frånkommunalrättslig synpunkt. Ett sätt att skapa en bredare representation av delokala intressena i kommundelarna i en sådan modell vore att komplettera dessamed företrädare för vissa föreningar, t. ex. idrotts- och hembygdsföreningar. I motionen 1973:116 hemställs "att hosKungl. Maj:t begär 1. att förslag skyndsamt framläggs om sådan ändring avkommunallagen, att kommunerna ges möjlighet att inrätta direktvaldakommundelsråd i enlighet med vad som anförs i motionen". Motionärerna anser att det bör ankomma på kommunernasjälva att besluta om att införa kommundelsråd. Starka skäl talar för attkommundelsrådens funktion bäst säkras om råden utses i direkta val. Kommunernabör också få besluta om tid för val av råd, antalet råd och antalet ledamöterper råd. Kommundelsråden bör i första hand behandla planfrågor rörande den egnakommundelen. Råden bör också ha förslagsrätt i frågor som är exklusiva för denegna kommundelen och också ha möjlighet att väcka motioner i fullmäktige.Vidare bör övervägas i vilka frågor kommundelsråden skall ha beslutanderätt. I motionen 1973:970 hemställs "att iskrivelse till Kungl. Maj :t måtte anhålla om en utredning syftande tillåtgärder för en vidgad demokrati". I motionen diskuteras frågan att skapa möjligheter forkommunerna att i samband med de allmänna valen tillsätta kommundelsråd. uppgift bör vara "att 1. informerakommunmedlemmarna om kommunens framtidsplanering och åtgärder som kan väntasvidtagas och beröra medlemmarna i kommundelen, 2. informerakommunfullmäktige om kommundelens medlemmars synpunkter och önskemål, 3. anordnadiskussionsmöten för att aktivera kommundelens medlemmar i viktigaresamhällsfrågor, 4. utgöraremissinstans vid frågor av sådan art att ett remissförfarande kan varatillämpligt. Sammansättning och arbetsformer för kommundelsråden börbli föremål för närmare utredning och överväganden innan tarställning till frågan." Frågans behandling vid riksdag Formerna för att tillgodose delokala intressena inom en kommuns olika delar har diskuterats vid samtligariksdagar . Vid riksdag togs frågan om kommundelsråd upp iflera motioner 1972:51 (c), 1972:52 (fp), 1972:390 (m), 1972:806 (m).Utskottet avstyrkte de i dessa delar framställda motionsyrkandena medhänvisning till det arbete som pågick inom utredningen om den kommunalademokratin. Utskottet anförde i sitt yttrande (KU 1972:9): Utskottet vill erinra om attkommunerna inom ramen för gällande lagstiftning kan inrätta lokalaopinionsorgan knutna till det kommunala beredningsförfarandet. Frågan ominrättande av direktvalda kommundelsråd med fakultativ karaktär övervägs, somframgått av det föregående, av utredningen om den kommunala demokratin. Fråganär betydelsefull och bör därför göras till föremål för noggranna övervägandenpå grundval av erforderligt faktamaterial. I detta syfte har utredningen bl. a.genomfört en enkätundersökning, som omfattat landets samtliga kommuner.Därigenom har en kartläggning kommit till stånd av vidtagna åtgärder ikommunerna. Enhgt vad utskottet erfarit, avser utredningen att pä grundval avinsamlat material påbörja behandlingen av den berörda frågan. Med hänsyn tilldet anförda finns det enligt utskottets mening inte tillräckliga skäl attpåskynda utredningens ställningstaganden eller eljest ta något initiativ frånriksdagens sida. Utskottet avstyrker därför ifrågavarande motionsyrkanden. I en reservation (3 c, 2 m, 2 fp)föreslogs att i skrivelse till Kungl. Maj:t skulle begära attutredningen om den kommunala demokratin fick i uppdrag att och ommöjUgt års val framlägga förslag som möjUggör för kommunerna attinföra kommundelsråd. Reservanterna framhöll bl. a. följande: Införande av kommundelsråd harlänge diskuterats och ohka alternativ har framförts. Frågan behandlas förnärvarande av utredningen om den kommunala demokratin. Det är önskvärt attdetta utredningsarbete bedrivs med största skyndsamhet och om möjligt avslutasföre val, så att det därigenom ges möjligheter för de kommunpartiersom så önskar att före valet tillkännage sin avsikt att undermandatperioden verka för införandet av kommundelsråd. Frågan om utformningen av råden och om tidpunkten för valav dem samt om dessa vals eventuella sammankopphng med valen av kommunfullmäktigebör prövas av utredningen utifrån de synpunkter som återfinns i motionerna ochmed målsättningen att söka vidga medborgarnas inflytande över den kommunalabeslutsprocessen. Kommundelsråden bör vidare ges sådana befogenheter att debidrar till att stimulera lokal poUtisk aktivitet. avslog motionsyrkandena ienlighet med utskottets hemställan. Utredningen om den kommunala demokratin Utredningen om den kommunalademokratin har genomfört en undersökning av vilka kommuner som inom ramen förgällande lagstiftning infört kommundelsråd med rådgivande och informerandefunktion. En översiktlig redovisning av resultaten har publicerats iutredningens delbetänkande "Rapport angående information m.m." (SOU 1972:52). Inom utredningen arbetar man f. n. vidare på att utvecklaohka modeller för självstyrelsens lokala förankring. Man har bl. a. påbörjatpraktiska undersökningar i några kommuner angående i vilka slags kommunalaärenden det skulle vara möjligt att överföra beslutanderätt till kommundelsråd.Utskottet har inhämtat att utredningen räknar med att lägga fram förslag idessa frågor senast . I motionen 1973:116 framhålls attden nuvarande kommunallagen inte ger möjlighet för kommunerna att anordnafolkomröstningar. Motionärerna framhåller att ett kommunaltfolkomröstningsinstitut skulle vara ett bra komplement till den representativademokratin bl. a. i frågor som berör boendemiljön. Motionärerna anser attdirektiven för utredningen om den kommunala demokratin överbetonar problemenmed rådgivande folkomröstningar och hemställer att hos Kungl. Maj:tbegär "2. att förslag skyndsamt framläggs om sådan ändring avkommunallagen, att kommunerna ges möjlighet att anordna rådgivande kommunalafolkomröstningar". Frågans behandling vid riksdag Även frågan om kommunalafolkomröstningar har aktualiserats vid ett flertal tillfällen i . Enredovisning av tidigare initiativ finns i betänkandemed anledning av motioner i frågan 1972 (KU 1972:9). Vid riksdag togsfrågan upp i motionerna 1972:52 (fp), 1972:103 (fp) och 1972:390 (m). I sittyttrande (KU 1972:9) framhöll utskottet att frågan berörs i direktiven förutredningen om den kommunala demokratin och att den skulle komma attövervägas i samband med andra åtgärder för att tillgodose intresset av ökadmedborgerlig förankring av den kommunala självstyrelsen. Utskottet avstyrktedärför motionsyrkandena angående införandet av ett kommunaltfolkomröstningsinstitut respektive tilläggsdirektiv i frågan till utredningen. I en reservation (2 m, 2 fp) föreslogs att utskottetskulle hemställa att "i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställeratt kommunaldemokra-tiutredningen ges i uppdrag att framlägga förslag om sådanändring av kommunallagen att möjlighet öppnas för kommunerna att anordnarådgivande folkomröstningar". I motiveringen framhöll reservanterna: Den kommunala självstyrelsen i vårtland vilar på det representativa systemet. Det är emellertid inte tillräckligtatt inflytandet över kommunalpolitiken endast kan utövas en gång vart tredjeår då man vid fullmäktigevalet avgör vilka personer som skall styra kommunen. För att stärka människors inflytande över och intresse förkommunalpolitiken måste den representativa kommunala demokratin på olika sättkompletteras. Ett sätt att öppna en ny kanal mellan styrda och styrande är attge kommunerna rätt att anordna rådgivande kommunala folkomröstningar i vissafrågor. I direktiven till utredningen rörande den kommunala demokratinbehandlas folkomröstningsalternativet mycket snävt. Det är väsentligt attutredningen får möjlighet att pröva denna fråga pä ett mera positivt sätt. Utredningen om den kommunala demokratin Frågan om kommunalafolkomröstningar behandlas som redan framgått i direktiven för utredningen omden kommunala demokratin. Det framhålls där att de sakkunniga i första hand böröverväga andra åtgärder som på ett effektivare och med en representativdemokrati bättre förenligt sätt tillgodoser intresset av en ökad medborgerligförankring av den kommunala självstyrelsen. Utskottet har inhämtat att utredningen avser att behandlafrågan om kommunala folkomröstningar längre fram i sitt utredningsarbete. information m. m. I motionen 1973:966 (c) framhållsatt informationsfrågorna är av grundläggande betydelse för den modernademokratin. Motionärerna anser att de undersökningar av valrörelserna 1966 och1970 som gjorts inom ramen för den pågående kommunalforskningen gett vid handenatt både informationen och debatten om de kommunala frågorna varit mycketbristfälliga. Byalagsrörelserna har visat att de enskilda medborgar- na upplever brister i information och kommunikation medförtroendemännen även mellan valtillfällena. Informationsproblemen måste iförsta hand, framhålls det i motionen, lösas av kommunerna själva och avpartierna genom en målmedveten satsning på informationsverksamheten och på attbereda förtroendemännen förbättrade arbetsvillkor. Det borde dock vara enviktig uppgift för utredningen om den kommunala demokratin att konstruera ohkamodeller för informationssystem i kommuner av ohka struktur. I motionenframförs också uppfattningen att frågorna om förbättrad information närasammanhänger med frågan om ett förstärkt förtroendemannainflytande. Det ärdärför önskvärt att de kommunala förtroendemännens arbetsvillkor och uppgifterblir föremål för ytterligare undersökningar. Informationen till medborgarna i kommunala frågoruppmärksammas även i motionen 1973:116 (fp). Motionärerna framför olika förslagatt skapa större öppenhet i den kommunala verksamheten genom t. ex. offentligasammanträden i vissa nämnder, offentliga utfrågningar av tjänstemän ochexperter och särskilda informationsmöten för medborgarna. Motionärerna anseratt det bör vara väsentligt att i det pågående statliga utredningsarbetetbeakta möjligheterna att genom legala förändringar skapa större insyn i detkommunala arbetet. Frågans behandling vid riksdag Frågan om åtgärder för attförbättra den kommunala informationen och förtroendemännens arbetsvillkorbehandlades av vid riksdag i anledning avmotionerna 1972:51 (c) och 1972:52 (fp). Även frågan om information från ochoffentlighet i kommunala nämnder och styrelser behandlades i två motioner -1972:52 (fp) och 1972:390 (m). Med anledning av motionerna anförde utskottet: En väl utvecklad kommunalsjälvstyrelse förutsätter, att medborgarna ges möjligheter till medverkan ochinsyn i den kommunala verksamheten. I strävandena att skapa en levande ochvital demokrati är därför förekomsten av ömsesidig information mellan beslutsfattareoch medborgare av avgörande betydelse. Utskottet vill understryka vikten avatt dessa frågor ägnas största uppmärksamhet på olika nivåer i den kommunalabeslutsprocessen. Flera initiativ har tagits och på olika håll pågårutredningsarbete. De politiska partierna fyller i berörda avseenden enväsentlig funktion. Tillkomsten av det kommunala partistödet har därvidförbättrat möjligheterna för partierna att stimulera intresset förkommunalpolitiska frågor och att göra skilda informationsinsatser. Kommunernasegna åtgärder och kommunförbundens utvecklingsarbete är vidare av stor vikt. Deför den kommunala verksamheten gällande offentlighetsreglerna möjliggör därtillför massmedierna att kontinuerligt nyhetsbevaka de kommunala arbetsområdena.Vidare kan nämnas att som resultat av informationsutredningens betänkandeinrättades efter beslut av - från Nämnden församhällsinformation. I denna, som bl. a. har till uppgift att verka för vidgadsamhällsinformation om medborgarnas rättigheter och skyldigheter, har och Svens- ka kommunförbundet representation. Det anförda uteslutergivetvis inte, att ytterligare åtgärder av olika slag kan vidtas för att förbättraden kommunala informationen till förtroendemän och medborgare. Flera statliga utredningar har i uppdrag att i olikahänseenden behandla informationsfrågorna. En central fråga för utredningen omden kommunala demokratin är att pröva förslag rörande åtgärder om förbättradinformation såväl till förtroendemännen som till allmänheten. Genom dentidigare nämnda enkätundersökningen har en kartläggning av nuläget gjorts. Medutgångspunkt från detta material avser utredningen -enhgt vad utskottetinhämtat - att påbörja behandUngen av informationsfrågorna.Bygglagutredningen kommer att överväga frågan om former för vidgad insyn ochdebatt i planeringsarbetet. Av intresse är också radioutredningsställningstaganden beträffande möjligheten att öka sändningsutrymmet iljudradion för opartisk och saklig information rörande bl. a. den kommunalasektorns verksamhet. Utskottet utgår ifrån, att de i motionerna berördainformationsproblemen blir föremål för noggranna överväganden i bl. a. denämnda utredningarna. Med hänvisning till det ovananförda ansåg utskottet att något särskilt initiativ från sida ejvar erforderligt och avstyrkte de framställda motionsyrkandena. Riksdagenbeslöt i enlighet med utskottets förslag. Utredningen om den kommunalademokratin har ägnat en stor del av sitt arbete åt informationsfrågorna.Utredningen har i sitt tidigare omtalade delbetänkande (SOU 1972:52) redovisatresultaten från en enkätundersökning omfattande informationsarbetet i samtUgasvenska kommuner. F. n. pågår en kartläggning av erfarenheterna av den ganskaomfattande försöksverksamhet som pågått i olika kommuner för att skapa ökaddebatt och insyn i planfrågor. Förhållandet mellan staten och kommunerna I motionen 1973:966 (c) framhållermotionärerna betydelsen för den kommunala demokratin av att kommunerna hartillräcklig handhngsfri-het för att göra självständiga insatser på förmedborgarna väsentUga områden. Motionärerna anför att kommunindelningsreformenbör skapa större förutsättningar för en minskning av den statligadetaljkontrollen av kommunernas verksamhet. Flera omständigheter tyder dock påen utveckhng i den andra riktningen. Som exempel anför motionärerna direktivenför den kommunalekonomiska utredningen, vilka pekar på möjhgheter att begränsaden kommunala beskattningsrätten och den kommunala verksamhetens expansion. Frågans behandling vid riksdag m. m. Förhällandet mellan staten ochkommunerna har behandlats av såväl 1971 som 1972. I sitt betänkande1971 (KU 1971:26) gav utskottet en utförlig presentation av tidigareutredningsarbete angående den regionala och lokala samhällsverksamhetensorganisation, till vilken hänvisas. Vid riksdag behandlades i ettsammanhang dels propositionen 1972:12 med förslag till lag om ändring ikommunallagen bl. a. innebärande viss begränsning i kommunernas skyldighet attunderställa sina beslut Kungl. Maj:t eller annan statUg myndighet, delsmotionen 197 2:51 (c), i vilken bl. a. hemställdes att till Kungl.Maj:t skulle tillkännage att det pågående statliga utredningsarbetet skulleinriktas på en väsentlig minskning av den statliga styrningen av kommunerna.Utskottet redovisade i sitt betänkande (KU 1972:11) de initiativ som enligtdepartementschefens redogörelse i propositionen vidtagits för att avveckla motbakgrund av kommunindelningsreformens genomforande överflödig statskontrollöver kommunerna. Utskottet anförde vidare: Enligt utskottets mening är detväsentligt att den kommunala självstyrelsen inte i onödan bindes av statligstyrning och kontroll. De olika initiativ som tagits till avveckling avöverflödig statskontroll hälsar utskottet därför med tillfredsställelse. Medhänsyn till vad departementschefen anfört i frågan och det pågåendeutredningsarbetet anser sig utskottet kunna förutsätta att strävandena i dennariktning kommer att fullföljas utan att något särskilt riksdagsinitiativ skallbehöva tagas. I en reservation (3 c) yrkades attriksdagen borde ha tillkännagivit "för Kungl. Maj:t som sin mening att detpågående utredningsarbetet på det kommunala området bör i fråga omstatsuppsikten över kommunerna inriktas på en väsentlig minskning av denstatliga styrningen av kommunerna". I motiveringen anförde reservanternabl. Statens styrning och kontroll avden kommunala verksamheten tar sig mänga uttryck. I vissa avseenden har undersenare år reformer genomförts i avsikt att minska statsuppsikten. Ett exempelhärpå utgör den i förevarande betänkande behandlade propositionen 1972:12, sominnebär att underställningsskyldigheten för vissa kommunala beslut upphävs.Delreformer av detta slag hälsas med tillfredsställelse. kan dock på väsentligasamhällsområden konstateras en utveckling i motsatt riktning. Sålunda tordeexempelvis ett ökat statligt inflytande ha kommit till stånd översamhällsplaneringen. Detta förhållande kan få till följd, att den kommunalasjälvbestämmanderätten i stor utsträckning begränsas. I detta sammanhang finnsockså anledning erinra om direktiven för den tillsattautredningen om kommunernas ekonomi. I utredningsuppdraget ingår nämhgen attpröva sådana frågor som möjligheten att begränsa den kommunalabeskattningsrätten och att genom regleringar styra den kommunala verksamhetensexpansion. I enlighet med utskottets förslagbiföll propositionen och avslog motionsyrkandet. Den kommunala självstyrelsen utgören av grundvalarna för vårt lands demokratiska styrelseskick. Genom denna haromfattande samhällsuppgifter kunnat decentraliseras till landsting ochprimärkommuner som former skapats för ett starkt lekmannainflytande.Utvecklingen mot en alltmer omfattande självstyrelse och deadministrativa förändringar, som sammanhänger därmed, måste emellertidföranleda en anpassning av formerna för medborgarnas inflytande över ochdeltagande i den kommunala beslutsprocessen. tillkallades därförutredningen om den kommunala demokratin med uppdrag att undersöka möjligheternatill ett vidgat och fördjupat medborgerligt engagemang i den kommunalaverksamheten. Utredningen har bl. a. pubhcerat två delbetänkanden i vilkatagits upp frågan om minoritetsrepresentation i de kommunala nämnderna ochinformationsfrågorna i kommunerna. Utskottet har erfarit att utredningenarbetar med sikte på att klara av en betydande del av utredningsuppdraget isådan tid att eventuella lagförslag kan träda i kraft val. Frågor om medborgarnas möjligheter till deltagande i ochinflytande över den kommunala beslutsprocessen har behandlats av vidett flertal tillfällen . I motionerna 1973:116, 1973:966 samt1973:970 aktualiseras olika delfrågor i detta avseende. Gemensamt för dessa äratt de nära hänger samman med de frågor som övervägs inom utredningen om denkommunala demokratin. I motionen 1973: 966 yrkas också att motionen skall överlämnastill denna utredning för att beaktas i dess arbete. Utskottet anser med hänsyntill det anförda att yrkandena i motionerna bör övervägas i ett sammanhang. Frågan om kommundelsråd behandlas i motionerna 1973:116,1973: 966 samt 1973:970. I den förstnämnda motionen yrkas att förslag skyndsamtframläggs om en sådan ändring i kommunallagen att kommunerna ges möjlighet attinrätta direktvalda kommundelsråd. Motionen 1973:970 tar sikte på inrättande avkommundelsråd. I sitt yttrande med anledning av motionsyrkanden vid 1972års riksdag angående kommundelsråd erinrade utskottet om att kommunerna inomramen för gällande lagstiftning kan inrätta lokala opinionsorgan knutna tilldet kommunala beredningsförfarandet. fanns 28 sådanakommundelsråd inrättade i sammanlagt sju kommuner. Frågan om att ge kommunernamöjlighet att inrätta direktvalda kommundelsråd är, som utskottet framhöllföregående år, betydelsefull och bör göras till föremål för noggrannaöverväganden på grundval av erforderligt faktamaterial. Utskottet har erfaritatt utredningen om den kommunala demokratin arbetar med frågor omsjälvstyrelsens lokala förankring och räknar med att behandla bl. a. frågan omdirektvalda kommundelsråd års val. Utskottet anser med hänsyntill det anförda att det inte finns skäl att i denna del påskynda utredningensställningstagande eller i övrigt ta något initiativ från sida.Utskottet avstyrker därför nu ifrågavarande motionsyr- I motionen 1973:116 begärs att förslag skyndsamt framläggsom sådan ändring av kommunallagen att kommunerna ges möjlighet att anordnarådgivande kommunala folkomröstningar. Utskottet framhöll i sitt yttrande vid1972 års riksdag att frågan om rådgivande kommunala folkomröstningar omfattasav direktiven till utredningen om den kommunala demokratin och att frågankommer att behandlas i samband med andra åtgärder för att tillgodose intressetav en ökad medborgerUg förankring av den kommunala självstyrelsen.