bet · FW01FöU19 · 1973-12-31 00:00:00 — Försvarsutskottetsbetänkande nr 1973 FöU 1973:19 betänkande med anledning av motion omlekmannastyrelser inom försvaret. 1 motionen 1973:22 av herrGustavsson i m.fl. (s) om lekmannastyrelser inom försvaret har hemstäUtsatt beslutar att hos Kungl. Maj:t begära utredning och förslag omlekmannastyrelser inom försvaret. Utskottet har inhämtat yttrande över motionen fränöverbefälhavaren, försvarets civilförvaltning, fortifikatiorisförvaltningen,. i (LO),(TCO-S),(), akademikers centralorganisation() och styrelserepresentationsutredningen. Utvecklingen på förvaltningsområdethar lett till att allt fler myndigheter försetts med lekmannastyrelse somhögsta beslutande organ. Med lekmän avses då personer som ingår i myndighetensstyrelse men som inte är anställda hos myndigheten. Samtliga affärsdrivandeverk och flertalet centrala ämbetsverk har styrelserepresentation. Lekmannastyrelser förekommer också inom försvaret. Vissaav de centrala förvaltningsmyndigheterna m. fl. leds redan nu av styrelser. Såär fallet med , , ,försvar (nämnd), försvaretsrationaliseringsinstitut, flygtekniska försöksanstalten, (nämnd),och modellkammaren i , försvarets gymnasieskola samtförsvarets hundskola. Av dessa ingår , försvaretsforskningsanstalt, , och modellkammaren i Karlskronasamt försvarets gymnasieskola i krigsmakten. Myndigheter inom försvaret som saknar lekmannastyrelse ärt. ex. försvarets civUförvaltning, försvarets sjukvårdsstyrelse,fortifikationsförvaltningen, , värnpliktsverket,mUitärpsykologiska institutet och krigsarkivet. Enligt uttalanden ipropositionen 1973:1 bilaga 6 (s. 3 och 30) skall vissa av dem bli föremål förorganisationsöversyn. Det gäller försvarets civilförvaltning, försvaretssjukvårdsstyrelse och värnpliktsverket. har beslutat om vissaändringar i fortifikationsförvaltningens organisation. De berör dock inteverksledningen (prop. 1973:75, FöU 1973:16, rskr 1973:195). Styrelseformen förekommer inte i de militära staberna. Enöversyn av försvarets centrala stabsorganisation är emellertid också aktuell.Frågan anmäldes i proposition första gängen 1972 (prop. 6 s. 27). I årets statsverksproposition (bil. 6 s. 30) sägs bl, a, att enöversyn bör kunna påbörjas åren 19741975. Det anges också (s. 119) att möjligheternaatt samordna denna översyn med en översyn av militärområdes-staberna börövervägas. Det finns vissa organ för kontakt mellan försvaret ochsamhället i övrigt, som är av betydelse i detta sammanhang. Kontaktpunkter påhög nivå är försvarsrådet, totalförsvarets chefsnämnd och totalförsvaretsupplysningsnämnd. För vissa sakområden finns nämnder t. ex. försvaretspersonalvårdsnämnd, försvarets skolnämnd och inskrivningsnämnder förhandläggning av främst principiella ärenden. I dessa nämnder är det civUasamhället representerat. Lokalt finns samarbets-nämnder för samordning avmUitär och civil verksamhet m. m. inom kommunerna. Frågor angående representation för de anställda i statligamyndigheters styrelser och andra högsta beslutande organ utreds av den s. k.styrelserepresentationsutredningen, som lagt fram ett betänkande (SOU 1973:28)med principförslag i ämnet. Motionärerna erinrar om detlekmannainflytande som redan finns inom den svenska förvaltningen. De finnerdet naturligt att verka för ett ökat sådant intlytande och konstaterar attstörre delen av det militära försvaret, den mest betydelsefulla delen från bådeekonomisk och personell synpunkt, saknar lekmannarepresentation istyrelseform. Inom de centrala staberna (försvarsstaben, arméstaben,marinstaben och flygstaben) är resp. chef personligen ytterst ansvarig förverksamheten. Detsamma gäller militärområdesstaber, försvarsområdesstaber ochregementen. Om decentrala staberna anför motionärerna ytterligare: Försvarsstabens uppgift i fred,utöver krigsoperativa förberedelser, är i stor utsträckning att samordna ochleda försvarsgrensstabernas verksamhet. De tre försvarsgrensstaberna är iförsta hand ansvariga för organisation, utbildning, utrustning, personaltjänstoch mobiliseringsarbete inom respektive verksamhetsområde. Inom exempelvisdessa staber finner man således flera områden som har sådan karaktär att skälenför en lekmannastyrelse är starka. Det kan enligt motionärerna finnasskäl att pröva frågan att slå samman de centrala militära staberna till enenhet i syfte att få bättre samordning och besparingar. De hänvisar i dettasammanhang till förslag som lagts fram av revisorer. Oavsett vilkenlösning man stannar för när det gäller de centrala staberna anser motionärernafrågan om lekmannastyrelse väsentlig. Formerna för och omfattningen av sådanastyrelser inom försvaret bör enligt deras mening bli föremål för utredning. LO, som för egen del avstår frånatt yttra sig, bifogar ett yttrande från som menar attfrågan om lekmannastyrelser inom försvaret bör prövas. Även TCO-S anser att enutredning bör komma till stånd, meddelar att organisationen inte har någotatt anföra i frågan. anser att frågan om lekmannastyrelseför dess vidkommande är avgjord genom fattade beslutangående verkets framtida organisation. Övriga fem remissinstanser diskuterar styrelseformensanvändbarhet över huvud taget inom försvaret. Överbefälhavaren och försvaretscivilförvaltning avstyrker en generell utredning om lekmannastyrelser inomförsvaret. Detsamma gör SR med hänvisning till ett yttrande från . ochstyrel-serepresentationsutredningen uttalar sig däremot i positiv riktning. 1 flera remissvar påpekas att krigsmaktens centrala ochregionala staber inte är myndigheter i egentlig mening utan beredningsorgan förvederbörande mUitära chefer, vUka har myndighets ställning och funktion. Redanav detta skäl kan - framhåller försvarets civilförvaltning -de militärt leddadelarna av krigsmakten inte utan vidare betraktas på samma sätt somförvaltningsmyndigheter och liknande organ, när man diskuterar frågan omlekmannastyrelser. Överbefälhavaren utvecklar den åtskillnad som måste görasmellan myndigheter vUkas främsta uppgift är av operativ art och övriga myndigheter.Myndigheter med huvudsakligen operativa uppgifter har i princip samma uppgift,ansvar och organisation i fred, under beredskapstillstånd och i krig och haratt redan i fred fatta beslut som har direkta konsekvenser för lösande avuppgifterna under beredskap och i krig. Övriga myndigheter byter vidkrigstillstånd antingen delvis funktion och inordnas i högkvarteret ellerupphör helt. Införandet av en styrelse innebär en uppdelning avbeslutsbefogenheterna på dels styrelsen, dels en verkställande chef. En sådanbeslutsform är enligt överbefälhavaren inte möjlig i krig. Han anserstyrelseformen olämplig även i fred för myndigheter som skaU verka i krig: Krigsmaktens verksamhet i fredsyftar till att förbereda verksamheten i krig. I denna verksamhet ingårutbildning till och av chefer. Grundläggande chefsfunktioner är att fattabeslut, prioritera samt samordna och kontrollera. Dessa funktioner är desamma ifred som krig. Grundläggande chefsegenskaper är likaså desamma - vilja ochförmåga att fatta beslut, handla och ta ansvar. En uppdelning av beslutsfunktionen ochansvarsförhållandena i fred äventyrar den nödvändiga träningen för utövande avchefsskap i krig bl. a, därför att de största och svåraste beslutenregelmässigt torde komma att hänskjutas tUl styrelser. Liknande synpunkter återkommer iSvenska officersförbundets yttrande till SR. anser det varaangeläget att försvaret har en god kontakt med det civUa samhället. Förbundetkan dock inte L n. bedöma om lekmannastyrelser fyller en funktion vid sidanav andra samarbetsorgan när det gäller att förbättra förhållandena inomförsvaret så att det angivna syftet nås. Enligt officersförbundet härrörsvårigheterna att bedöma detta bl. a. från de speciella förhållanden som råderinom försvaret. Förbundet anför härom ytterligare: I en mycket stor del av ärenden somrör försvaret fattas beslut pä departements- eller högre nivå. Storaprincipiella frågor kräver mycket omfattande förstudier, vilka i regel skerinom de militära staberna. Avgörandet träffas sedan på politisk nivå efterytterligare studier (bl. a. parlamentariska utredningar) och hänsynstagandetill andra än rent försvarspolitiska förhållanden. påcentral försvarsnivå (hos ÖB) måste i sådana frågor komma att inta en svårmellanställning mellan den mUitära expertisen och politiska instanser. En liknandemellanställning skulle en sådan styrelse komma att befinna sig i vid ev.handläggning av andra mer detaljbetonade frågor som avgörs av Kungl. Maj:t, t.ex. förhållanden som regleras i Tjänstgöringsreglemente för krigsmakten ochfredsorganisatoriska ärenden. Lekmannastyrelser är enligtofficersförbundet inte med säkerhet det bästa medlet för att försvaret skallkunna tillgodogöra sig sakkunskap och erfarenheter utifrån vid olikaställningstaganden. Förbundet anför vidare: Sådana styrelser kan komma i kompetenstvistmed redan existerande organ med liknande syfte på olika nivåer. De kan kommaatt tynga arbetet inom försvaret mer än vad fördelarna motiverar. De kan ocksåkomma att inta en motsatsstäUning tUl den anställda personalens krav påinflytande över verksamheten inom försvaret. Främst kanske dockansvarssituationen i förhållande till politiska instanser blir svårbemästrad ominte styrelsernas befogenheter starkt begränsas. Det finns, konstaterarofficersförbundet, redan möjlighet till ett brett inflytande i alla viktigafrågor. Lekmannastyrelser kan öka denna bredd men kan också komma att tyngaarbetet, så att en viss vinst inom ett område motvägs av en förlust på andraområden. Den fråga motionärerna tagit upp anses dock väl värd ett positivtbeaktande. Förbundet anser att Kungl. Maj t och överbefälhavaren bör närmarestudera hur de i motionen redovisade positiva effekterna skulle kunna uppnåsdels genom effektivare utnyttjande av redan befintliga samarbetsorgan m. m,,dels genom eventuellt införande av nya organ som komplement till dessa. anför många skäl somtalar för att styrelser inrättas i försvarsmyndigheterna och anser att politiskoch annan representation i sådana styrelser bör kunna bidra till att öka försvarsviljanoch skapa ökad förståelse för försvarets problem. Institutet finner det dockangeläget att en eventuell utredning om lekmannastyrelser noga klarlägger delsde ökade kostnaderna, dels den eventuella minskning av effektiviteten som kanuppkomma, exempelvis genom fördröjning av vissa beslut. gör åtskillnad mellanä ena sidan försvarsstaben och försvarsgrenarna och å andra sidan myndigheterutanför Såvitt gäller de sistnämnda är frågan om införandeav lekmannastyrelser inte principiellt ny. Den bör enligt institutet bedömasutifrån varje verks speciella förutsättningar och lämpligen tas upp i sambandmed organisationsöversyn. Tanken på styrelser i anslutning till staber ochförband är däremot principiellt ny, förvaltningsrättsligt komplicerad ochgäller alla nivåer. Institutet anser, att ett eventuellt införande där börföregås av en särskild utredning som bör få i uppgift att närmare pröva, vilkauppgifter en styrelse lämpligen kan få. Institutet anför vidare: Om frågan om lekmannastyrelser istaber och förband tas upp till övervägande kan man tänka sig att den behandlasi samband med utredningen om stabernas organisation. Om översynen av ledningsorganisationenbör inriktas på att snabbt pröva behovet av organisatoriska förändringar börenligt institutets mening viss försiktighet iakttas vad gäller alternativet attbehandla aspekter beträffande eventuella styrelser i samma utredning. Behovet avstyrelser vid utbUdningsförband och andra lokala enheter synes också behövauppmärksammas särskilt. Sädana enheter kommer inte att omfattas av denplanerade översynen av stabsorganisationen. Härtill kommer att frågan omlekmannastyrelser i anslutning tUl staber och förband är principiellt ny ochförvaltningsrättsligt komplicerad. Detta talar närmast för en speciellutredning. Styrelserepresentationsutredningenredovisar positiva erfarenheter av systemet med lekmannastyrelser ochtillstyrker att frågan om lekmannastyrelser vid myndigheter inom försvaret,som f, n, saknar sådan ledningsorganisation, utreds. Utredningen påpekar dockatt särskilda förhållanden kan visa sig föreligga som försvårar införande avlekmannastyrelse vid vissa självständiga myndigheter inom försvaret. Lekmannainflytande i form avstyrelserepresentation och pä annat sätt är ett vanligt inslag i den svenskaförvaltningen. Detta konstateras också i motionen 1973:22, som närmast tar uppfrågan om lekmannastyrelser inom försvaret. Formerna för och omfattningen avsådana styrelser inom försvaret bör enligt motionärerna bli föremål förutredning. Diskussionen om lekmannastyrelser är betingad av ensträvan att möjliggöra insyn, medinflytande och medbestämmanderätt i förvaltningen.Man vUl pä det sättet också tillföra administrationen erfarenhet från olikasamhällsområden. De lekmän som ingår i styrelserna kan vara politiker,representanter för intresseorganisationer eller sidoordnade verk ellerföreträdare för de anställda. Dessutom ingår departementstjänstemän i vissaverksstyrelser. Förekomsten av en styrelse med olika slag av lekmän kan såledesdels möjliggöra en mera allsidig bedömning, dels medföra ett stöd ätverkschefen saml förbättra myndighetens kontakter med samhället och därigenombidra till att det skapas ett ökat förtroende för dess verksamhet. Dessutom ären lekmannastyrelse i sig själv ett uttryck för fördjupad demokrati. Lekmannastyrelserförekommer som motionärerna påpekar även Det är dock f, n, endast inom de centralaförvaltningarna som lekmän i några fall har beretts tillfälle att delta ibesluten. Staber och förband saknar helt lekmannainflytande i form avstyrelserepresentation. Inom de centrala staberna, vid militärområdesstaber,försvarsomrädessta-ber och regementen är vederbörande chef personligen ansvarigför verksamheten. Det finns mänga skäl som talar för att gelekmannainflytandet ökad spridning inom försvaret. Försvarssektorn svarar, fören betydande del av de offentliga utgifterna. Många beslut har stor ekonomiskräckvidd och påverkar samhällslivet på olika områden. De manliga medborgarnahar till följd av den allmänna värnplikten att tjänstgöra inomförsvaret. Det är mot denna bakgrund och med hänsyn till försvarspolitikensbetydelse som en grundläggande trygghetsfaktor inom ramen för vårsäkerhetspolitik väsentligt att det hos allmänheten finns ett stort förtroendeför försvarets verksamhet. Ett vidgat lekmannainflytande bör kunna bidra tillatt öka försvarsviljan och skapa ökad förståelse för försvarets problem. Utskottet har i det föregående redovisat innehållet i deremissyttranden som har avgetts med anledning av motionen. Som framgår däravär flertalet remissinstanser klart positiva till ett ökat lekmannainflytandeinom det militära försvaret. Man gör dock en åtskillnad mellan centralaförvaltningsmyndigheter å ena sidan och krigsmaktens staber och förband å denandra. I motsats till vad som gäller de centrala förvaltningarna och liknandeorgan är tanken på styrelser i anslutning till staber och förband principielltny och förvaltningsrättsligt komplicerad. Vad först förvaltningssidan beträffar vill utskotteterinra om att haft att behandlamotioner om lekmannainflytande inom statsförvaltningen. Berörda utskott hardärvid med hänvisning till den pågående utvecklingen på området inte funnitskäl att föreslå något initiativ (CU 1971:25, KU 1972:12, KU1973:9). , som anser att denna syn även bör gällaförsvarsförvaltningen, förutsätter att frågan om lekmannastyrelser inom dennadel av försvaret prövas från fall till fall i samband med att mytjdigheternablir föremål för organisationsöversyn. Utskottet behandlar härefter frågan om lekmannainflytandetvid militära staber och förband. Det kan vara anledning att då tUl en börjanpeka på några faktorer som enligt utskottets mening har betydelse vid enbedömning av ledningsorganisationens utformning. Det militära försvarets särart kommer till.uttryck i dessledningsorganisation på olika nivåer. Försvarsstab, för.svarsgrensstaber ochmilitärområdesstaber är inte myndigheter i egentlig mening utan endastberedningsorgan till överbefälhavaren, försvarsgrenschefer resp,militärbefälhavare. Myndighetsfunktionen utövas alltså av chefen ensam. Ettsystem med lekmannastyrelser i stabsorganisationen skulle innebära att chefensbeslutanderätt i vissa viktigare ärenden fördes över till ett kollegium, någotsom knappast är förenligt med stabernas nuvarande funktioner. Det ärredan i nuläget på olika sätt sörjt för insyn, kontroll och samverkan på försvarets område. Utskottet har i detföregående berört de kontaktorgan som finns på olika nivåer. Härutöver börerinras om den insyn som enligt beslut av riksdag (prop. 1972:103, FöU1972:23, rskr 1972:309) sker från sida vid viktiga planeringsmoment.Genom den ordning som gäller har öppnats nya möjligheter till insyn,speciellt i planeringsfrågor. En översyn av den centrala stabsorganisationen kommer somnämnts att verkställas. Även de regionala staberna kan komma att beröras avdenna översyn. Översynen torde få ses som ett led i besparingssträvandena inomförsvaret. Även revisorer har, efter granskning avstabsorganisationen i central instans (granskningspromemoria nr 2/1972), funniten översyn påkallad. Utskottet anser att det militära försvaret i mångaavseenden intar en sådan särställning att systemet med lekmannastyrelser inteutan vidare kan generellt tillämpas inom denna sektor av samhället. Liksomöverbefälhavaren anser utskottet att en beslutsform, som innebär en uppdelningav beslutsbefogenheterna mellan en styrelse och en verkställande chef, inte ärmöjlig i krig. Under fredsförhållanden, som det här är fråga om, bör detemellertid vara möjligt att i viss utsträckning ge rum för den insyn och detinflytande som en lekmannastyrelse skulle innebära. På central nivå finns det -som motionärerna påpekar - flera områden som har sådan karaktär att skälen fören lekmannastyrelse är starka. Utskottet anser att frågan om ett lekmannainflytande inom krigsmaktenscentrala staber bör prövas i samband med att stabsorganisationen ses över. Enviktig fråga att överväga är vilka uppgifter som i förekommande fall lämpligenbör läggas pä en lekmannastyrelse. Utredningen bör också ge besked om depraktiska konsekvenserna av lekmannainflytandet. Utskottet förutsätter att översynen också kommer attberöra den regionala nivån. Lekmannainflytandet på lokal nivå torde fåövervägas i annat sammanhang. Medhänvisning till vad ovan anförts hemställer utskottet att som sin mening gerKungl, Maj:t tUl känna vad utskottet med anledning av motionen 1973:22 haranfört om lekmannastyrelser inom det militära försvaret. På försvarsutskottets vägnar PER Närvarande: herrar i Gäddvik (m), iEskilstuna (s), i Stenkyrka (c), Enskog (fp), i (s), i (s). Häll (s). (), Glimnér (c),i (s), Virgin (m), i (s), (),i () och (). GOTAB 735225 S 1973