yttr · FV05FöU1 · 1972-12-31 00:00:00 — Försvarsutskottetsyttrande nr 1972 FöU 1972:1 y Genom beslut den 1 februari 1972har civikuskottet hemställt att försvarsutskottet avger yttrande över motionen1972: 1437 om ändring av civil- och militärområdesgränserna för ochKalmar län. Medanledning härav får försvarsutskottet anföra följande. I motionen erinras om att man, när principerna förtotalförsvarets regionala ledning fastställdes , hade som utgångspunktatt åstadkomma överensstämmelse mellan läns- och försvarsområdesindelning. Mangenomförde också indelningen enligt denna princip utom när det gällerGävleborgs och län, som är delade på två försvarsområden. Motionärernapåtalar de nackdelar som från totalförsvarssynpunkt är förenade med bristandeöverensstämmelse mellan militärterritoriell och civiladministrativ indelningoch hemställer att hos Kungl. Maj:t anhåller om förslag om sådanändring av civil- och militärområdesgränserna för och län attöverensstämmelse uppnås med länsgränserna. Yttranden har efter remiss från försvarsutskottet avgettsav överbefälhavaren, överstyrelsen för ekonomiskt försvar samt civilbefälhavarnai Södra, Östra och Nedre civilområden. Till remissvaren är iförekommande fall fogade yttranden från berörda organ. Innehållet iremissvaren redovisas i en bilaga till detta yttrande. Frågans tidigare behandling m.m. harlänsorganisationen varit föremål för ett omfattande utredningsarbete.Länsförvaltningen har granskats från delvis skilda utgångspunkter av bl. a.länsförvaltnings-, landskontors-och länsindelningsutredningarna samtlänsdemokratiutredningen. Länsberedningen, som tillkallades med stöd av Kungl.Maj:ts bemyndigande , har att göra en samlad bedömning av deolika förslagen innan de slutligen prövas av statsmakterna. Gällande organisation av totalförsvarets regionala ledninggrundar sig på ett beslut av riksdag (prop. 1964: 109, SU 1964: 189,rskr 1964: 362). En grundtanke i organisationen, som började genomföras den 1oktober 1966, är att totalförsvarets ledning i krig i den högre regionalainstansen skall kunna utövas enhetligt inom geografiska ansvarsområden, vilkasgränser är gemensamma för krigsmakten och det civila försvaret. Inom varjesådant område skall krigsmaktens verksamhet ledas av en militär chef(mililärbefälhavare) och den civila försvarsverksamheten inriktas och samordnasav en civil chef (civilbefälhavare). FÖU 1972:1 y 2 Till grund för propositionen omtotalförsvarets regionala ledning låg ett förslag av 1960 årsförsvarsledningsutredning. Som framgår av propositionen (s. 73 och 137) var man1964 i stort sett enig om alt samverkande militära och civila chefer bör hageografiskt överensstämmande ansvarsområden och att dessa så långt möjligt bör bygga på den civiladministrativa indelningen. De avsteg härifrån som berörsi motionen motiverades av operativa skäl. Departementschefen anförde (s. 138)härom bl. a. följande. Ehuru det liksom hittUls medall kraft bör eftersträvas att iaktta grundsatsen om överensstämmelse mellan militärterritoriell och civiladministrativ indelning, skulle det vara orealistiskt att förutsätta att dessa båda indelningar, för vilka delvis olikartade faktorer ligger till grund, i alla områden skulle kunna bringas att överensstämma. Även om det vid den militärterritoriella indelningen göres eftergifter i för hållande till vad som från operativa synpunkter kunde vara önskvärt, nödgas man dock konstatera att det kan finnas fall då det exem pelvis på grund av mUitärgeografiska förhållanden inte skulle vara försvarbart att driva sammanjämkningen hur långt som helst. Med anledning av att vissa remissinstanser så bestämthävdat, att varje ändring av den fredsadministrativa indelningen i krig medförbetydande nackdelar, vill jag tillägga följande. Under ett krig kan det pågrund av fiendens åtgärder bli nödvändigt att ändra gränserna för de militärachefernas ansvarsområden. Om totalförsvaret i en sådan situation skall kunnasamverka till ernående av största försvarseffekt, måste så långt möjligt enanpassning ske till dessa ändringar även inom det civila försvaret. Dennaanpassning måste bli lättare att genomföra om man redan i fredstid kunnatplanlägga för den. I de fall som är aktuella talar operativa bedömningar föratt de fredsadministrativa gränserna inte kan bibehållas i krig, och det synesmig viktigt att redan i fred förbereda sig härför. Departementschefen förordade ienlighet härmed att delar av och skulle hänföras tillÖstra militär- och civilområdena. Han åberopade därvid attlänsindelningsutredningen med hänsyn till de militära skäl som anförts förklarat sig inte ha något att erinra mot försvarsledningsutredningens förslagi detta avseende. Bland dem som från början var emot en länsdelning varcivilbefälhavaren i dåvarande andra civilområdet. Sedan försvarsledningsutredningeni lagt fram förslag i sådan riktning, uppdrog civilbefälhavaren isamråd med i åt en särskild arbetsgrupp att motbakgrund av utredningens förslag närmare utreda förslagets återverkningar ifråga om civil beredskapsplanläggning och ledning inom . Syftetvar att söka klarlägga de samverkans- och ledningsproblem som en civil- ochmilitärområdesgräns tvärs genom kunde medföra. Resultatet avarbetsgruppens undersökningar redovisades i skrivelse till Kungl. Maj:t den 22maj 1967, vilken utmynnade i ett förslag att Kungl. kan fr. o. m. skulle på visst sättbesluta angående ledningen och ansvaret för den civila försvarsverksamheten iHudiksvalls och civilförsvarsområden. Skrivelsen överlämnades sedermera avKungl. Maj:t till civilbefälhavarufredning, som tagit upp frågan delsi skrivelse , dels i ett betänkande om krigsorganisation(Ds C 1971:5). Utredningen som ingående behandlar gränsindelningsfrågorna iGävleborgs och län anser att en omprövning av de högre regionalachefernas ansvarsområden måste omfatta även militärområdena. Förutsättningarnaför en fullständig mUitärterritoriell anpassning till länen har enligtutredningen ökat sedan indelningen fastställdes . De operativa skäl somdå tillmättes en avgörande betydelse anses inte längre väga lika tungt. 1 en skrivelse , ställd tillstatsrådet och chefen för försvarsdepartementet, har i länredovisat sina erfarenheter av länsdelningen. Länsstyrelserna har så många ochviktiga uppgifter i krig att länsindelningen bör ligga till grund förterritoriella indelningar i beredskapshänseende. Överförande i krig av områdefrån ett län till ett annat skapar så stora och besvärliga problem att detvore oklokt att därigenom ytterligare öka belastningen på länsstyrelserna,vilka i första hand bör ägna all kraft åt lösande av aktuella krigsuppgifter.Effekten av ett överförande utvinnes inte förrän efter så att motivendärför sannolikt blivit inaktuella. Byte av länstillhörighet i krigstid skaparlätt misstro och oro hos befolkningen inom området samt öppnar inkörsportar förmotståndarens psykologiska krigföring. hemställer attindelningen i civil- och militärområden ändras så att hela län kommeratt tillhöra södra civil- och militärområdena. Överbefälhavaren, som har ett samordnande ansvar förpågående och planerade utredningar rörande krigsmaktens organisation m. m. ilägre regional instans, har i skrivelse bl. a. föreslagitprinciper för inriktningen av det fortsatta arbetet. Enligt överbefälhavarenbör försvarsområde och län i princip alltid ha sammanfallande gränser.Härigenom elimineras många lednings- och samverkansfrågor. Där det nuföreligger skiljaktigheter är det enligt överbefälhavaren önskvärt attlänsgränsema successivt anpassas till de mUitära gränserna. I samma skrivelse föreslår överbefälhavaren att Kungl.Maj:t skall uppdra åt länsberedningen att vid fullgörande av sitt utredningsuppdragavseende vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifteroch organisation undersöka möjligheterna att dels skapa större civilaförvaltningsområden i regional instans, dels uppnå fullständig geografisköverensstämmelse mellan civil och militär indelning på regional nivå. It 1972.10 saml. FÖU 1972:1 y 4 Civilbefälhavarutredningensförenämnda skrivelse har överlämnats till överbefälhavaren ochlänsberedningen för att av dem beaktas vid deras fortsatta utredningsarbete. Debåda skrivelserna från i län och från överbefälhavaren överlämnats till länsberedningen för att till den del de kanberöra beredningens arbetsområde beaktas vid fullgörandet av dessutredningsuppdrag. För den högre regionala ledningenav totalförsvaret är vårt land indelat i dels sexmilitärområden för det militära försvaret, dels sex civilområden för det civilaförsvaret. Till det civila försvaret hänförs civilförsvaret, det psykologiskaförsvaret och det ekonomiska försvaret samt sjukvården och polisväsendet m. m.Ledningen för vart och ett av militär- och civilområdena utövas av enmilitärbefälhavare resp. en civilbefälhavare. På lägre regional nivå finns för det militära försvaret enindelning i försvarsområden. Inom det civila försvaret motsvaras dessa av länsorganisationen. Vid utformningen av ledningsorganisationen på regionalnivå har man strävat efter att åstadkomma en sådan indelning av riket attsam.-verkande militära och civila chefer har geografiskt överensstämmandeansvarsområden och att dessa så långt möjligt bygger på denciviladministrativa indelningen. Militärområden och civilområden har också heltsammanfallande gränser. På den lägre regionala nivån finns däremot vissaavvikelser från den angivna principen och ett par av dessa har tagits upp imotionen 1972: 1437. Gränsen mellan å ena sidan Nedre militär- ochcivilområden och å andra sidan Östra militär- och civilområdena är dragen påså sätt att och försvarsområde delas ungefär mitt itu.Länsstyrelsen och försvarsområdesbefälhavaren sorterar därmed under två olikachefer på högre regional nivå. tvingas att för vissaledningsuppgifter planera för organiserande av ett särskilt"krigslän" i den ena hälften av . Mellan Södra och Östra militär- resp. civilområdena ärgränsen dragen på så sätt att norra delen av län tillhör Östramilitär-och civilområdena. Den större delen av länet faller inom Södra militär-och civilområdena. Indelningen i försvarsområden ansluter dock i detta falltill den högre regionala indelningen. Vid bestämmandet av gränserna för militärområden ochcivilområden ansåg man sig av operativa skäl nödsakad att i några fall låtacivilområdenas gränser avvika från länsgränserna. Man var som redogörelseni det föregående visar redan från början medveten om de FÖU 1972:1 y 5 svårigheter som detta skulle leda till för berördalänsstyrelser i och län. som gått sedan den regionalaindelningen fastställdes har konsekvenserna på länsplanet ytterligare markeratsoch ett par berörda instanser har genom framställningar till Kungl. Maj:triktat uppmärksamheten på de problem som hänsynen till de operativa kravenmedför för den civila sidan. Den bristande överensstämmelsen mellan militärterritorielloch civiladministrativ indelning medför enligt vad utskottet kunnat finnavissa nackdelar från totalförsvarssynpunkt. Länsstyrelserna i de delade länenhar att samarbeta med två civilbefälhavare vardera och krigsorganisationeninnebär för deras del en regional splittring av verksamheten. Motionen 1972:1437 tar upp de praktiska svårigheterna för berörda länsstyrelser och hänvisari detta sammanhang till civilbe-fälhavarutredning, vilken undersöktkonsekvenserna av en länsdelning i krig och som för sin del anser överförandetav ett område från ett län till ett annat som orealistiskt. Av remissvaren får man en entydig bild avmotsatsförhållandet mellan å ena sidan kraven på den militärterritoriellaindelningen och å andra sidan de praktiska konsekvenserna av bristandeöverensstämmelse mellan militärterritoriell och civiladministrativ indelning.Från civilt håll betonas önskvärdheten av att och län odeladevar för sig tilldelas samma militär- och civilområden. Enligt överbefälhavarensuppfattning vore det oklokt att nu vidta sådana ändringar i denmilitärterritoriella indelningen som medför påtagliga operativa nackdelar. Den operativa målsättningen och behovet att redan i fredbedöma sannolikheten av olika anfalisområden ifrågasätts inte av någon. Frånflera håll påpekas dock att man i fredstid inte med säkerhet kan fastställanågra operativa gränser, eftersom man vet mycket litet om eventuellaanfallsplaner mot vårt land och om hur de vid ett anfall skulle komma attutvecklas. Utskottet vill för sin del understryka nödvändigheten av att i fredinrikta planläggningen på hur bästa försvarseffekt skall kunna uppnås i demest troliga anfallsriktningarna. Det måste bli en avvägningsfråga, vilkenbetydelse de operativa kraven därvid skall tillmätas i förhållande tillfredsplaneringen. Erfarenheten visar emellertid att hänsynen till deoperativa kraven har fått negativa återverkningar för den civilaadministrationen och därmed för totalförsvaret som helhet. En delning av ettlän på olika civil- och militärområden medför svårigheter för berördalänsstyrelser att på ett tillfredsställande sätt planlägga för sin verksamhet ikrig. Det är också ett mycket komplicerat förfarande att av länsdelarna bildas. Enligt överbefälhavaren är nackdelarna inte så stora att deinte i enstaka undantagsfall kan godtas. Liksom civilbefälhavaren i Östracivilområdet anser utskottet det inte vara möjligt att helt gardera sig för alla de problem som ett framtida krigskulle kunna skapa för såväl myndigheter som enskilda individer. Utskottet vill i likhet med överbefälhavaren erinra om denosäkerhet som alltjämt föreligger om den framtida länsindelningen. Som framgårav den förut lämnade redogörelsen har indelningen i län och länsförvaltningensedan slutet av varit föremål för ett omfattande utredningsarbeteoch det ankommer på länsberedningen att göra en samlad bedömning av helaproblemkomplexet innan de framlagda förslagen tas upp till slutlig prövning avstatsmakterna. Liinsberedningen har därvid också att beakta de förslag rörandetotalförsvarets regionala indelning som redovisats i det föregående och somöverlämnats till länsberedningen. Enligt vad utskottet under hand har inhämtaträknar beredningen med att kunna lägga fram ett principbetänkande tidigastvåren 1974. Det kan konstateras att berörda instanser liksomcivilbefälhavar-utredningen ansluter sig till målsättningen för den regionalaindelning som fastställdes , nämligen att samverkande militära ochcivila chefer bör ha geografiskt överensstämmande ansvarsområden och att dessaså långt möjligt bör bygga på den civiladministrativa indelningen. Vid denframtida avvägningen mellan militärterritoriell och civiladministrativindelning kan man emellertid enligt utskottets mening inte bortse från detutredningsarbete som pågår på länsområdet. Utskottet vill erinra om attriksdagen tidigare i olika sammanhang inte ansett sig böra föregripalänsberedningens arbete. Det har gällt frågor om vidgad länsdemokrati (jfr KU1972: 8, rskr 1972: 24) och om den regionala polisorganisationen (prop. 1971:173, JU 1972: 1, rskr 1972: 19). Med hänvisning till länsberedningens arbeteavstyrker utskottet alltså för sin del bifall till yrkandet i motionen 1972:1437. Det finns ytterligare skäl att avvakta en allsidigutredning om länsgränserna. Som överbefälhavaren påpekar föreligger detbristande överensstämmelse mellan läns- och försvarsområdesindelningen äveninom andra områden än dem som nämns i motionen, exempelvis i Kungsbacka-,Norrtälje- och Älvkarlebyområdena. Överbefälhavaren har också i den skrivelse,som överlämnats till länsberedningen, föreslagit att beredningen bl. a. skallundersöka möjligheterna att uppnå fullständig geografisk överensstämmelse itotalförsvarshänseende mellan civil och militär indelning på regional nivå. Detankommer således på länsberedningen att pröva, om och i vad mån det miUtäraförsvarets krav bör få påverka den civiladministrativa indelningen. Av remissvaren framgår att det föreligger behov avsärskilda anvisningar för försvarsplanläggningen, om län i krig skall delas påsätt varom här är fråga. Särskilda föreskrifter erfordras också när det gälleradministration och ledning av verksamheten inom de länsdelar som i krig skallavskiljas från moderlänet. Eftersom det torde dröja innan FÖU 1972:1 y 7 denregionala indelningen kan tas upp till slutlig behandling av statsmakterna,förutsätter utskottet att närmare direktiv och anvisningar utfärdastill ledning för arbetet på regional nivå. Närvarande:herrar i Gäddvik (m), i EskUstuna (s), (c), Enskog (fp), i (s). Häll (s). (), i (s), i (s), (), KarlBengtsson i (fp), Äkerfeldt (c) och i (m). Bilaga till FöU yttrande 1972:1 y Yttranden över motionen 1972:1437 Yttranden har efter remiss frånförsvarsutskottet avgelts av överbefälhavaren, överstyrelsen för ekonomisktförsvar samt civilbefälhavarna i Södra, Östra och Nedre Norrlandscivilområden. Till remissvaren är i förekommande fall fogade yttranden frånberörda organ. Remissinstanserna anknyter i några fall till förslag somtidigare har lagts fram av civUbefälhavaren i Nedre civilområde iskrivelse , av i län i skrivelse den 19november 1969 och av civilbefälhavarutredning i skrivelse den 11 mars1971. Länsberedningen, som tillkallades med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigandeden , och dess arbete med länsindelningsfrågan uppmärksammas också. Det förhållandet att länsindelningsfrågan hänskjutits tilllänsberedningen talar enligt överbefälhavaren för att osäkerhet alltjämt föreliggerom den framtida länsindelningen. Han anser det oklart huruvida tyngdpunkten idet civila försvarels regionala verksamhet även kommer att ligga påden lägre regionala nivån. Med hänsyn härtUI vore det enligt överbefälhavarensuppfattning oklokt att nu vidta sådana ändringar i den militärterritorieilaindelningen, som medför påtagliga operativa nackdelar. De betänkligheter som civilbefälhavarutredningen anför motalt i krig föra över del av län till ett angränsande län anser överbefälhavarensig inte kunna bedöma. Han anför härom vidare. Jag har för min del intet atterinra mot att statsmakternas beslut omprövas på denna punkt. Om så bedömslämpligt anser jag emellertid att övriga av civilbefälhavarutredningendiskuterade alternativ skall tas upp till förnyad prövning i de fall denmilitärterritoriella indelningen av operativa skäl icke kan bringas iöverensstämmelse med den civiladministrativa indelningen. De betänkligheter somcivilbefälhavarutredningen anför mot att länsstyrelse skall kunna lyda undertvå civilbefälhavare beträffande olika delar av länet (eller vara underställden civilbefälhavare och lyda i vissa avseenden under en annan) synes mig ickeså allvarliga att de icke kan bemästras. Jag kan därför icke dela utredningensslutsatser på denna punkt. I konsekvens härmed anser jag också att nackdelarnamed bristande överensstämmelse mellan civilområdes- ochmilitärområdesindelningen icke är så stora att de icke i enstaka undantagsfallkan godtas. Den indelning i sex militär- ochcivilområden som genomfördes är 1966 bör alltjämt gälla, anseröverbefälhavaren. De motiv som anfördes av 1960 årsförsvarsledningsutredning för nuvarande milo/ civogränser mellan dels NedreNorrlands militärområde och Östra mi- FÖU 1972:1 y 9 litärområdet, dels Östra och Södra militärområdena ägeralltjämt giltighet. Den av motionärerna påtalade bristande överensstämmelsenmellan läns- och försvarsområdesindelningen föreligger framhåUer överbefälhavaren även inom andra områden än de i motionen påtalade, t. ex. i Kungsbacka-,Norrtälje- och Älvkarlebyområdena. Överbefälhavaren biträder för sin del statsmakternasställningstagande och delar den av civilbefälhavarutredningen uttaladeuppfattningen att samverkande militära och civila chefer bör ha geografisktöverenstämmande ansvarsområden och att dessa så långt möjligt bör bygga på denciviladministrativa indelningen. Det bör emellertid ske genom en successivanpassning av militärterritorieila och civiladministrativa gränser tillvarandra i samband med den översyn av länsindelningen som pågår genomlänsberedningens försorg. 1 skrivelse har överbefälhavarenhemställt att Kungl. Maj:t skall vidta åtgärder i detta syfte. Det har inom överstyrelsens för ekonomiskt försvaransvarsområde kunnat konstateras, att överflyttning av länsdelar i enkrissituation skapar så stora svårigheter för både avlämnande och mottagandelän samt för myndigheter och boende i berörda länsdelar att överstyrelsen finnerdet osannolikt att fördelarna för den militära planeringen kan uppväga demycket påtagliga nackdelarna för den civila sidan. Överstyrelsen ställer sigdärför positiv till motionen men föreslår att beslut i frågan fattas förstsedan en översyn av den militärterritoriella och civiladministrativaindelningen genomförts med beaktande av de synpunkter som 1964 årscivilbefälhavarutredning anfört i sitt betänkande om krigsorganisation förlänsstyrelserna. Civilbefälhavaren i Södra civilområdet (CB S) ansluter sigtill de förslag som förts fram av i län och 1964 årscivilbefälhavarutredning och som går ut på en anpassning av de militärafredsgränserna till nu gällande civiladministrativa sådana, så att fullöverensstämmelse uppnås mellan försvarsområde och län resp. militär- ochcivilområde. CB S vill särskilt understryka följande två faktorer. Det är ett mycket kompliceratförfarande att bilda s. k. "krigslän". De civila myndigheternasmöjligheter att understödja krigsmakten i ett allvarligt läge vilket måstevara det primära försvåras avsevärt. Det sämsta sättet att försöka lösalednings- och samverkansproblemen är att organisera "krigslän" ialla händelser då det gäller överförandet av delar av län till ett annat. Att de militära myndigheterna redan i fred bedömersannolikheten av olika anfallsområden är givetvis riktigt. Planläggningen ifred kan då inriktas på hur bästa effekt skall kunna uppnås i de mest troligaanfallsriktningarna. I ett krigsläge måste dock rimligtvis de "operativagränserna" grundas på hur fiendens anfall utvecklas. Om fiendensanfallsplan torde vi veta mycket litet i fredstid. FöU 1972:1 y 10 Enligt CB S torde den totalaeffekten bli störst om den för de direkta militära operationerna inom ettområde ansvarige chefen och där områdets gränser alltså måste rättas efterden aktuella stridssituationen kan bistås av redan i fred organiseradetotalförsvarsmyndigheter, som planlagt för olika situationer inom ettgemensamt ansvarsområde och där befattningshavarna genom planläggningen,övningar och annat har god kännedom om den gemensamma problematiken. Civilbefälhavaren delaröverbefälhavarens uppfattning att gränserna bör sammanfalla. Nuvarandelänsgränser kommer emellertid troligen att bestå (bortsett frånsmärre justeringar). "Operativa gränser" kan inte fastställas med säkerheti fredstid. Det kan däremot fredsgränserna. Ledningsproblemen på civil sidatorde vara betydligt mera besvärliga än för militära myndigheter, inte minstmed tanke på gällande administrativa lagstiftning. Civilbefälhavaren hävdardärför bestämt att "operativa skäl" inte får föranleda avsteg frånprincipen med i fred sammanfallande gränser mellan försvarsområde län ochmilitärområde civilområde. Av här direkt eller indirekt anförda skäl bör defredstida militära gränserna anpassas till de civiladministrativa och intetvärtom. Den bristande samstämmigheten igränsdragningen för olika myndigheters geografiska verksamhetsområden är tillklar nackdel för totalförsvarets verksamhet, hävdar civilbefälhavaren i Östracivilområdet (CB Ö). Mest framträder olägenheterna härav i händelse av krig menäven det fredsmässiga krigsplanläggningsarbelet försvåras. Principiellt börlänsindelningen enligt CB Ö så långt möjligt ligga till grund för allterritoriell indelning. Civil- och militärområdesgränser bör alltid varasammanfallande. Den lid som förflutit sedan gällande civil- ochmilitärområdesindel-ning fastställdes har gett vissa erfarenheter. CB Ö anförhärom följande. Det har visat sig att en delning avett län på två civil- och militärområden medför svårigheter för berördalänsstyrelser att på ett tillfredsställande sätt planlägga för sin verksamheti krig.