prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — Även om man kan konstatera att det har brustit i enmyndighets handläggning av ett visst ärende lär det vara omöjligtatt konstatera subjektiv culpa hos en bestämd befattningshavare. Det allmännabör det oaktat kunna åläggas att utge ersättning för skadan. Med dennautgångspunkt är det tydligt att det inte bör komma i fråga att begränsaansvarigheten till fall då någon befattningshavare kan ådömas ansvar förämbetsbrott en reglering som f. ö. är olämplig också med tanke på eneventuell avkriminalisering av tjänstefelen. Inte heller kan jag biträdaförslaget att skadeståndsansvar skall inträda bara när skada har vållats»uppsåtligen» eller av »oaktsamhet». Man får enligt min mening i ställetanvända ett neutralt uttryckssätt som tillåter en objektiv bedömning av detförfarande som har orsakat skadan. Jag anser i likhet med kommittén och iöverensstämmelse med vad jag har föreslagit i fråga om bestämmelsen i 3 kap. 1§ om principalansvar, att förutsättningen att culparegelns handlingsnormerobjektivt sett åsidosatts bör komma till uttryck i lagtexten genom att därtalas om skada som »vållas genom fel eller försummelse». Detär redan av lagtekniska skäl uteslutet att man i lagtexten skulle genom enuppräkning ange de kategorier av myndigheter, offentliga funktionärer ellerandra rättssubjekt för vilkas göranden och låtanden det allmänna skall svara.Den behövliga avgränsningen av tillämpningsområdet i det hänseendet kommer attske genom kravet att skadan skall ha vållats vid myndighetsutövning. Ettpar remissinstanser har tagit upp frågan om det allmännas ansvar för felaktigataxeringsbeslut. Som jag har framhållit i den allmänna motiveringen (avsnitt2.3.6.3.) bör rätten till skadestånd med anledning av felaktiga administrativabeslut och åtgärder omfatta också administrativa beslut o, d, i skatteärendeneller ärenden om »kronans varjehanda ingälder» e, d. Den omständigheten attordförande och andra ledamöter i taxeringsnämnd enligt 113 § regeringsformenåtnjuter ansvarsfrihet för taxeringsbeslut skall således inte hindra att feleller försummelse från deras sida ådrar staten 32Bihangtill protokoll 1972. Maj:ts proposition nr 5 år1972 Någon uttrycklig föreskrift häromtorde som jag tidigare bar nämnt inte vara behövlig. I 1 § förslag talas utan närmare precisering om»skada» (som vållas i offentlig verksamhet). För att tydligare markera attförevarande paragraf till skillnad från bestämmelsen i 3 kap. 1 §departementsförslaget om principalansvar omfattar såväl person- och sakskadasom ren förmögenhetsskada anser jag att alla dessa skadetyper bör uttryckligenanges i lagtexten. 1 enlighet med vad jag nu har anfört föreskrivs i förstastycket av förevarande paragraf, att staten eller kommun skall ersättapersonskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel ellerförsummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten ellerkommunen svarar. En grundläggande förutsättning för ansvar enligt denna bestämmelseär att skadan skall ha vållats vid myndighetsutövning. Vad som avses därmed harjag kort antytt i den allmänna motiveringen. Med hänsyn till den centralabetydelse begreppet myndighetsutövning har för bestämmelsens tillämpning villjag här gå något närmare in på dess innebörd. Det bör framhållas att begreppetinte bara får betydelse när det gäller frågan, om en skadelidande över huvudtaget har rätt till ersättning för ren förmögenhetsskada enligt nu förevarandebestämmelse i fall då rätt till sådan ersättning inte föreligger enligt lagensbestämmelser i övrigt eller enligt andra skadeståndsregler, utan också blhavgörande för tiUämpningen av vissa andra regler i kapitlet, nämligen»standardregeln» i 3 §, »passivitetsregeln» i 4 §, den särskilda bestämmelsen i5 § om inskränkningar i ansvarigheten för ren förmögenhetsskada, bestämmelsenom talerätt i 7 .§ och forumregeln i 9 ,§. Ett av de utmärkande dragen för myndighetsutövningen ärsom nämnt att det är fråga om beslut eller åtgärder som har rättsverkningar förden enskilde, vilka ytterst inträder i kraft av samhällets makt över medborgarna.Men det behöver inte vara fråga om beslut eller åtgärder som har formen avmaktspråk riktade mot den enskilde. Myndighetsutövming kan föreligga också närrättsverkningar inträder till den enskildes förmån. Karakteristiskt äremellertid att den enskilde medborgaren på visst sätt befinner sig i etttvångsläge. Är det fråga om ett beslut eller en åtgärd, som förpliktar honomatt fullgöra eller underlåta något eller att tåla ett ingrepp i hansintressesfär, måste han rätta sig efter beslutet, då han annars riskerar atttvångsmedel av något slag används mot honom. Denna effekt av myndighetsutövningenberor inte på att den enskUde genom avtal med det allmänna har åtagit sig attgöra eller underlåta något utan inträder direkt på grund av lag ellerförfattning av offentiigrättslig natur. När det återigen gäller ett beslut somgynnar den enskilde, t. ex. avser en ekonomisk för- Maj:ts proposition nr 1972 499 mån eller ett tillstånd av något slag, kommertvångssituationen tUl uttryck i den monopolställning som det allmänna intar ochsom innebär att den enskilde för att komma i åtnjutande av rättigheten ärtvungen att vända sig till samhällsorganen och är helt beroende av att dessa påett riktigt sätt tillämpar de offentligrättsliga författningsbestämmelser somgäller på det aktuella området. Det rör sig med andra ord också här ytterst omen maktutövning från det allmännas sida. Det ärett säreget inslag i den del av den offentliga verksamheten som avsermyndighetsutövning att den enskilde på detta sätt intar en beroendeställning iförhållande till det allmänna och dess företrädare, t. ex. vid beslut avdomstolar och förvaltningsmyndigheter liksom vid konkreta åtgärder av t. ex,polisen eller andra exekutiva organ. Det är bl. a. denna beroendeställning sommotiverar att den enskilde enligt förslaget får en fördelaktig ställning iskadeståndsrättsligt hänseende, när fel begås i verksamheten, genom att han fårekonomisk kompensation för skador som han i andra sammanhang skulle fåvidkännas själv framför allt då ren förmögenhetsskada. Bestämmelsenfår praktisk betydelse främst när det gäller skador som vållas genom sådanamyndighetsbeslut i statlig eller verksamhet som grundar förpliktelsereller rättigheter för enskUda eller offentliga rättssubjekt. Som typfaU kannämnas beslut av dömande, polisiära och exekutiva instanser samt av åklagareoch länsstyrelser, men hit hör också en mängd andra beslut inom denadministrativa verksamheten. Exempel ger inom den offentliga sjukvårdentvångsintagning på mentalsjukhus, inom militärväsendet beslut om inkallelseroch uppskov, inom skolväsendet antagning av elever eller beslut i övrigt rörandeelevernas förhållanden som medför rättsverkningar för dem, inbegripetdisciplinära åtgärder, tillämpning av ordningsföreskrifter o. d., inom områdetför väg-och gatuhållning beslut om avstängning av väg eller gata för visstrafik, på sjöfartens område beslut om föreskrift som meddelas med stöd avsjötrafikförordningen eller sjötrafikkungörelsen. Beslut som utgör ett led iobUgatorisk offentlig kontrollverksamhet beträffande t. ex. byggnader, hissar.Vattendrag, bilar, fartyg, livsmedel, läkemedel etc. utgör myndighetsutövning.Detta gäller vidare utfärdandet av legitimationshandlingar e. d., exempelvispass, och sådana registreringar som en myndighet författningsenUgt har attutföra. En del formlösa beslut av typen polismans tillsägelser till trafikanternahör också hit. Med polisverksamheten får i detta avseende jämställas sådanordningshållning av liknande slag som förekommer t. ex. i hamnar och påflygplatser av personal vilken är utrustad med polisbefogenheter. Att det skall vara fråga om beslut eller åtgärder medomedelbara rättsverkningar för enskilda eller andra rättssubjekt innebär attråd och upplysningar till allmänheten, liksom annan service som samhälleterbjuder medborgama att anlita om de så önskar, i princip inte är att hän- 500 Kungl Maj:ts proposition nr 5 år1972 föra tiU myndighetsutövning i förslagets mening, I vissafall kan man emellertid tänka sig en skadeståndsskyldighet grundad på endirekt eller analogisk tillämpning av kontraktsrättsliga regler, t, ex. närdet gäller felaktig rådgivning av en befattningshavare vid enrättshjälpsanstalt, och ansvar kan då inträda också för ren förmögenhetsskada. Fel eller försummelse vid myndighetsutövning kan föreliggaockså när en myndighet eller befattningshavare i strid med givna föreskrifterhar underlåtit att meddela ett beslut eller vidtaga en åtgärd av det slag somjag har angett i det föregående. Hit hör sålunda oförsvarligt dröjsmål att taupp ärenden till behandling, förseningar vid deras handläggning, försummelseatt utföra författningsenlig inspektion eller annan kontroll, t. ex. från enöverförmyndares sida, samt underlåtenhet att ingripa mot missförhållanden vidföretagen kontroll. Att ett avtalsförhållande föreligger mellan staten elleren kommun samt den skadelidande utesluter i och för sig inte en tillämpning avförevarande bestämmelse. Är det fråga om en »maktutövning» som sker uteslutandei kraft av avtalsvillkor eller avtalsrättsliga regler, föreligger emellertidinte myndighetsutövning i paragrafens mening, och frågan om skadeståndsansvaretblir då att bedöma enligt de skadeståndsregler som gäller för kontraktstypen ifråga. Gränsdragningen kan få betydelse bl. a. när det gällerförhållandet mellan staten eller kommunerna och deras anställda. När stateneller en kommun i egenskap av arbetsgivare fattar beslut rörande en tjänstemani en fråga, varom avtal kan träffas enligt 3 § statstjänstemannalag,resp. 2 § kommunaltjänstemannalag, är det inte fråga om myndighetsutövningi lagens mening. Har fel eller försummelse begåtts vid beslutet, kan denskadelidande tjänstemannen visserligen tänkas bli berättigad till skadestånd,men det får anses grundat på kontraktsrättsliga regler, och hans'ersättningsrält blir inte underkastad de särskilda begränsningar som föreskrivsi förevarande kapitel i fråga om skadestånd vid myndighetsutövning, t. ex.standardregeln eller passivitetsregeln. Annorlunda torde man emellertid fåbedöma vissa beslut rörande förhållanden som inte kan regleras genom avtalenligt de nämnda lagrummen. Det kan nämligen här vara fråga om befogenheter förstaten eller kommunen som vilar på samhäUets makt över medborgama och inte påanställningsförhållandet. Exempel erbjuder beslut om disciplinstraff och omuppsägning, avstängning eller förflyttning av tjänsteman. Det är tydligt attmyndighetsutövning måste anses föreUgga i sådana fall. Detta förhållande haremellertid varken års lagstiftning om de offentliga tjäristemänneneller därefter ansetts utesluta att man anlägger étt kontraktsrättsligtbetraktelsesätt t. ex. när en tjänsteman har uppsagts utan fog. Han kan då föraskadeståndstalan vid domstol under åberopande av anställningsförhållandet.Lagen avser inte att inskränka de befogenheter han har i dettaavseende. Liksom i andra sammanhang skall alltså den skadelidande, enligt denallmänna princip som Maj:ts proposition nr 1972 501 framgår av 1 kap. 1 §, vid sidan av lagens bestämmelserkunna åberopa regler om skadestånd i avtalsförhållanden till stöd för sittersättningskrav. På liknande sätl får man bedöma situationen vid andraavtalsförhållanden. Om en kommun ingår ett abonnemangsavtal om leverans avelektrisk ström eller sluter ett entreprenadavtal och skada vållas genom attkommunen inte uppfyller sina skyldigheter enligt avtalet föreligger i regelinte mjmdighetsutövning, även om skadan uppkommit som följd av myndighetensbeslut, Också när det gäller förhållandet mellan det allmänna och elever vidolika gymnasieskolor och andra läroanstalter inom det frivilligaundervisningsväsendet får man anlägga ett motsvarande betraktelsesätt. Ettbeslut rörande elevens förhållanden kan visserligen ibland anses vila påoffentligrättsliga maktbefogenheter t, ex. när det gäller disciplinäraåtgärder och det är då fråga om myndighetsutövning i paragrafens mening. Mendetta hindrar inte att den skadelidande vid sidan härav kan tänkas ha en längregående ersättningsrätt enligt kontraktsrättsliga regler, eller tvärtom attsådana regler medför mera långtgående inskränkningar i hans ersättningsrätt änsom följer av skadeståndslagen. Förevarande bestämmelse kan bli tillämplig vid felaktigtförfarande från det allmännas sida i samband med ingående av avtal, t. ex. vidoffentlig upphandling e, d. Här är det ofta fråga om en tillämpning av sådanaoffentligrättsliga regler som har avseende på medborgarens rättsskydd vidsamhällsorganens myndighetsutövning. Motsvarande gäller när det allmänna genommissbruk av offentligrättsliga befogenheter tvingar eller förmår någon attingå ett oförmånligt avtal. Ett beslut eller en åtgärd kan ibland avsemyndighetsutövning i förhållande till endast en avgränsad krets av personer.Den nu förevarande bestämmelsen blh sålunda t. ex. i princip tillämplig i detallmännas förhållande till sådana personer som på grund av samhälletstvångsmakt är verksamma för det allmännas räkning, t. ex. värnpliktiga ochtjänstepliktiga, liksom också i relationerna tUl interner på anstalter ochskolpliktiga elever samt patienter som tvångsintagits på sjukhus. Saken fårpraktisk betydelse främst på det sättet att de som tillhör dessa kategorierblir berättigade till ersättning för ren förmögenhetsskada, när de liderekonomiska förluster tUl följd av att fel eller försummelse begås vid den makt-eller myndighetsutövning som sker mot dem. Som exempel kan nämnas att envärnpliktig felaktigt vägras familje- eller hyresbidrag eller att ett militärtaiteststraff åläggs utan laga grund. Typisk myndighetsutövning föreligger ocksånär disciplinära åtgärder företas med stöd av 68 § lagen (nr541) om behandling i fångvårdsanstalt eller när en patient på ett mentalsjukhusvägras permission eller utskrivning. Vid person- eller sakskada däremot blirdet i hithörande fall i allmänhet av mindre vikt att kunna avgöra ommyndighetsutövning föreligger eller inte, eftersom skadeståndsansvar ofta ändåskulle inträda på grund av en direkt eller analogisk tillämpning av principalansvarsbestämmelserna. 502 Kungl Maj:ts proposition nr 5 år1972 ora mjmdighetsutövning blir visserUgen de särskilda regleri förevarande kapitel som inskränker ansvarigheten i princip tillämpliga.Likheten med vanliga arbetsförhållanden utanför myndighetsutövningens områdegör emellertid att dessa regler knappast får någon betydelse i fall av dennaart. Standardregeln bör som jag har antytt i regel inte föranleda i dessa situationer gör någon avvikelse från vad som följer av entill-lämpning av de vanliga culpanormerna, och med den utformning som passivitetsregelnfår enligt mitt förslag blir det knappast något utrymme för en tillämpning avdenna regel, när person- eller sakskada har tillfogats genom direktaingripanden mot en person eller hans egendom. Under paragrafens tillämpningsområde faller inteuteslutande sådana beslut eller åtgärder som har omedelbara rättsverkningarför den enskilde ocb sålunda i sig själva innefattar mjmdighetsutövning, Ilagtexten talas om skada som vållas genom fel eller försummelse »vid» inte »genom» myndighetsutövming. Detta innebär att bestämmelsen omfattar åtskilliga besluteller åtgärder som ingår endast som led i myndighetsutövningen men som ärreglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsUgakonsekvenser för den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står iett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen. Hit hör till en början de enskilda momenten i denverksamhet som leder fram till det beslut eller den åtgärd som innefattarsjälva myndighetsutövningen, främst olika handläggningsåtgärder. Fel som begåspå det förberedande stadiet av t.ex. ett förvaltningsärende leder inte sällantill att enskUd lider skada även i fall då någon anmärkning inte kan riktas motden som träffat det slutliga avgörandet eller vidtagit den åtgärd som innefattarden egentliga myndighetsutövningen. a. vid oriktiga beslut av kollegialtarbetande församlingar och nämnder torde ofta fel eller försummelse kunnakonstateras bara på förberedelsestadiet, däremot inte hos de ledamöter somfattar besluten. Om ett beslut, som i och för sig innebär myndighetsutövning,får ett felaktigt innehåll genom någon försummelse vid ärendets föredragningeller på grund av att ett yttrande i ärendet av annan myndighet eller av enfunktionär vid denna till följd av någon oaktsamhet har blivit oriktigt ellervilseledande, kan sålunda paragrafen bli tiUämplig. Men en förutsättning ärgivetvis att det på vanligt sätt föreligger adekvat kausalitet mellanförsummelsen och den skada som vållats genom beslutet. På samma sätt skallbestämmelsen tillämpas när andra felaktiga handläggningsåtgärder, såsomdelgivning, förelägganden, kallelser och underättelser ställda till part ellerannan, har orsakat skada. Detsamma gäller i fråga om skada vållad genom felvid protokollföring, registrering eller expediering av beslut. Om en myndighetlämnar upplysning angående myndighetsutövning inom det egna verksamhetsområdetfår själva upplysningen regelmässigt anses som ett sådant led i myndighetsutövningeneller åtminstone ha ett så intimt samband med denna, att skadeståndsansvar börkunna åläggas med Kungl Maj.-ts proposition nr 1972 503 slöd av förevarande bestämmelse, om skada vållas tillföljd av att upplysningen är felaktig. I varje fall gäller detta närupplysningen avser innehållet i ett beslut och lämnas i författningsenligordning, t. ex. i gravations- eller taxeringsbevis, i underrättelse omavvikelse från självdeklaration osv. Detsamma gäller när en beslutande instansmeddelar en felaktig fuUföljdshänvisning. Uraktlåter en myndighet att ge den enskilde sådanvägledning eller annan service som den författningsenligt är skyldig att ge,exempelvis i fråga om åtgärder för att avhjälpa smärre brister i ansökningshandlingare. d., kan paragrafen också tänkas bli tillämplig, I detta sammanhang kanerinras om de skyldigheter att tillhandagå allmänheten som föreskrivs i det s.k, servicecirkuläret av (SFS 1946: 680; jfr 8 § förslaget tiUförvaltningslag; prop. Den s.k. standardregeln i 3 kap. 3 §departementsförslaget medför dock att endast mera allvarliga försummelser avdetta slag kommer att medföra ansvar för det allmänna i fall av den art som jagnu har berört. Under bestämmelsen faller vidare vissa faktiska handlingarsom står i ett och naturligt samband med handläggning av ärendensom avser mjmdighetsutövning eller med verkställighet av beslut av dennakaraktär. Hit hör bl. a. handlingar som utgör ett direkt led i etttvångsingripande från det allmännas sida. Om en offentlig funktionär i kraft avsin maktställning tar hand om eller företar angrepp på egendom eller användervald för att beröva någon friheten, som t. ex. när en brandman hugger enbrandgata eller polisen griper en person, får själva ingripandet elleromhändertagandet anses som myndighetsutövning. Detsamma får anses gällaförsummelse vid vård av egendom som tvångsvis omhändertagits av det allmänna. Om skada vållas på en myndighets material med påföljd atten part eller annan lider ekonomisk förlust t. ex. om ett skriftligt beviseller annan handling förstörs eller förkommer eller om en fonetisk upptagningav ett vittnesförhör spolieras genom en befattningshavares slarv fårskadevål-landet anses ha så nära samband med den myndighetsutövning som denbeslutande verksamheten vid myndigheten avser, att bestämmelsen börtill-lämpas. Får en part i en process eller ett förvaltningsärende kännas vidsärskilda kostnader med anledning av det begångna felet, har ban alltså i principrätt till ersättning av det allmänna. Detsamma gäller när t. ex. en utmätningsmanpå grund av en förväxling sätter märke på annan egendom än den som avses medett utmätnings- eller kvarstadsbeslut. Även brott mot lagstadgad tystnadspliktkan bedömas som ett fel vid myndighetsutövning, om förseelsen har samband medhandläggningen av det ärende som tystnadsplikten avser. Också vissa handlingar som har ett än mer uttunnatfunktionellt samband med myndighetsutövningen kan falla under förevarande bestämmelser.Om en besiktningsman vid AB genom oaktsamhet Maj:ts proposition nr 5 år1972 under pågående inspektion skadar ett fordon (jfr NJA 1962s, 674) bör sålunda bestämmelsen bli tillämplig, och motsvarande gäller om enadvokat i egenskap av publicus ärekränker en rättssökande, för att nuta ett par exempel från några vitt skilda områden. I paragrafen uppställs inte något krav på att den som harvållat skadan därvid skall ha handlat »i tjänsten». Vid bedömande av om enskada har orsakats vid myndighetsutövning måste emellertid göras en bedömningsom i mycket påminner om och ibland sammanfaller med den som skall ske enligt3 kap, 1 § departementsförslaget i frågan huruvida en arbetstagare har handlat»i tjänsten». Delvis gör sig dock olika synpunkter gällande. Vidprincipalansvar blir det i högre grad fråga om att avgöra vad som från principalenssjmpunkt rimligen har kunnat förutses i verksamheten. Skadegörande handlingarsom framstår som alltför särpräglade och oberäkneliga faller utanförprincipalansvaret. Vid tillämpning av nu förevarande bestämmelse kan det mångagånger vara motiverat att i stället i första hand fråga sig, om denskadelidande får anses ha haft fog för antagande att skadevållaren handlatinom ramen för sina befogenheter, när han har företagit en handling som utåtframstår som utövning av offentlig myndighet. Den enskilde, som har tagitkontakt med en statlig eller funktionär i en angelägenhet där han ärberoende av ett offentligrättsligt beslut eller annan liknande åtgärd, skallinte behöva räkna med eller bli lidande på att funktionären utnjitjar sinmöjlighet till maktutövning på ett lagstridigt sätt. Om en myndighets ellertjänstemans åtgärd formellt framstår som ett utslag av myndighetsutövning bören skadeståndstalan inte ogillas enbart på den grund att tjänstemannen baröverskridit sin befogenhet eller sin behörighet. Inte ens när t. ex ettmeddelat beslut på sådan grund visar sig vara en nullitet, bör det allmänna kunnaåberopa den omständigheten till befrielse från skadeståndsansvar. En annan sak är, som också kommittén har framhållit, attden enskilde inom vissa gränser bör vara skyldig att förvissa sig om vad somgäller i fråga om funktionsfördelningen i den offentliga verksamheten, för atthan skall få förlita sig på en viss åtgärd, t. ex. en upplysning. Detta gälleri synnerhet när denna fördelning har offentliggjorts på ett ändamålsenligtsätt. En underlåtenhet från den enskildes sida att ta reda på vad som gäller idetta hänseende kan medföra att han anses ha medverkat till sin skada genomeget vållande och att skadeståndet på denna grund jämkas eller helt bortfaller. I överensstämmelse med dessa synpunkter anser jag, att detallmänna bör svara enligt förevarande bestämmelse för t.ex, skada till följd avatt en tjänsteman utan att ha behörighet härtiU har tagit egendom i beslageller i övrrigt har ingripit i den enskildes rättssfär, om han nämligen frånden enskildes sjmpunkt har tett sig som en behörig företrädare för detallmänna. Ifall pengar som skaU betalas in tiU en mjmdighet överlämnas till enkontorist vid denna, bör det allmänna inte heller kunna frita sig från ansvar Maj:ts proposition nr 1972 505 för kontoristens handlingar i tjänsten genom att åberopa,att han inte har haft något att skaffa med denna del av myndighetensverksamhet. I ett sådant fall kan det dock ofta bli fråga om en analogisktillämpning av de kontraktsrättsliga reglerna om depositaries ansvar och fråganom myndighetsutövning föreligger eller ej får då inte någon självständigbetydelse. En tillämpning av bestämmelsen är motiverad också i vissaandra situationer, när en funktionär utnjitjar sin möjlighet till maktutövningpå ett sätt som faller helt utom ramen för hans befogenheter, underförutsättning att det föreligger ett nära samband mellan hans ställning somföreträdare för det allmänna och den skadevållande handlingen.