prop · FV03109 · 1972-12-31 00:00:00 — Medanledning av vad som anförts i ett par remissyttranden från landstingshåll ochvad som anförts års riksdagsbehandling av ändringar i ExL vill jagframhålla att vad jag nu har anfört om primärkommunerna har motsvarandetillämpning på landstingskommun eller kommunalförbund i fråga om åtgärd somfaller inom sådan menighets kompetens. Enlagregel av nu ifrågavarande art bör enligt utredningen täcka också vissa andraexpropriationsbehov. Sålunda bör exempelvis Uksom f.n, utrymme församlingslokaler av olika slag kunna exproprieras, oberoende av om anläggningeneller verksamheten handhas av etl allmänt eller enskilt subjekt. torde man här liksom i andra sammanhang i sista hand ha att fallatillbaka på måttet av det allmänintresse som talar för att expropriation börfå komma till användning. TUl detta uttalande kan jag liksom i aUmänhetremissinstanserna ansluta mig. Den avgränsning av bestämmelsens räckvidd somkrävs torde få tillräckligt uttryck om i överensstämmelse med utredningensförslag anges i lagtexten all den verksamhet till vars förmån expropriation fårske skall vara av väsentlig betydelse för riket eller orten eller för vissbefolkningsgrupp. IExL ges vissa bestämmelser av allmän natur om fömtsättningarna för attexpropriation skall få ske. Enligt 1 § första stycket krävs att Kungl, Maj:t'prövar det nödigt' att fastighet exproprieras. Är mer än ett område tjänligtför det avsedda ändamålet, får eiUigt 5 § andra stycket expropriation inte ägarum beträffande område, vars avstående eller upplåtande medför större olägenhetän vad som är nödvändigt. Vidare föreskrivs i samma lagrum, att vidtiUståndsgivningen skall tUlses att ändamålet med expropriationen utan oskäligkostnad för den exproprierande vinns med minsta intrång för annan. Någramotsvarande bestämmelser tas inte upp i utredningens förslag. Utredningen anseratt de angivna principerna är tämligen självklara och att det knappast finnsanledning att lagfästa dem. Utredningen diskuterar också vissa andra frågor somrör prövningen av expropriationsbehovel men anser sig inte böra föreslå någralagregler för lösningen av dem. Jagvill inte bestrida atl vissa grundläggande principer för expropriation i ochför sig kan anses ganska självfallna medan det kan vara svårt att ge uttryckför andra i lagtext. Del torde dock inte sakna betydelse atl vissa allmännariktlinjer slås fast i lagen i överensstämmelse med vad som redan nu gällerenligl ExL och tillämpas i Kungl, Maj:ts praxis, framslår också sompåkallat med hänsyn lill att expropriationsandamålen i förslaget fått en meragenerell utformning än i ExL och att rätten att påkalla expropriation utvidgatsinom områden där expropriation endasl indirekt är av allmänt intresse. Avbetydelse är i det senare hänseendet framför aUt att expropriationsbefogenhetenkan tUlkomma även annan än representant för det allmänna, t.ex. i fråga omexpropriation för näringsverksamhet. Ifråga om rätten alt utöva expropriation kan till en början konstateras attexpropriationsinstitutet inte är avsett att tillgripas i alla situationer därett företag som avses i lagen behövs. I praktiken kommer expropriation ocksåsom regel tiU användning bara när andra utvägar att nå det avsedda målet ärstängda. I de flesta fall torde den enskilde vara beredd att frivUligt överlåtamarken på skäliga villkor tUl den som vill tillgodose ettexpropriationsändamål. Möjligheten till frivillig uppgörelse bör därför förstundersökas. Ett sådant krav kan dock inte göras undantagslöst. Om t.ex, en vägskall dras fram genom ett område med etl stort anlal ägare, som var och enendasl äger ett mindre markområde, kan del från rättvisesynpunkt och frånpraktisk synpunkt vara lämpligast att domstol får pröva samtliga överlåtelser. Dettorde vidare kunna krävas alt den som begär expropriation i första handutnyttjar egen mark som enligt plan eller av annat skäl är lämplig förändamålet. Förhållandel kan också vara det att del område somexpropriationsansökningen avser inte är det enda, som lämpar sig förexpropriationsändamålet. Den ledande principen för sådana fall bör vara att delalternativ skall väljas som vållar minst skada. Samma princip bör gälla ocksånär frågan om vilken mark som bör tas i anspråk kan påverkas av olika sätt attgenomföra det förelag som expropriaiionen avser. Sökanden bör aUtså inle hanågot ovUlkorligt anspråk på att erhåUa just del av honom begärda området,ifall dess avstående eller upplåtande skuUe medföra särskild olägenhet förägaren och ett annat område, som också motsvarar ändamålet, står tiU buds. Detmåste dock vid bedömningen av dessa frågor fasthåUas, att ansvarel för samhällsutbyggnadenvUar på det aUmänna. Det kan bara i rena undantagsfall komma i fråga attkommunens planinlentioner frångås. I anledning av ett remissyttrande av statensvägverk, som återgetts i avsnittet 3.3.3, viU jag framhåUa att sökandensjälvfallet inte skall behöva visa att det är uteslutet att förläggaanläggningen tUl annan plats utan endast att särskilda skäl talar för det valdaallernalivel. Ivissa fall bör expropriationsmöjligheten vara utesluten trots atl de olikarekvisiten för expropriation i och för sig är uppfyllda och den som villexpropriera behöver just den mark som ansökningen avser saml inte kan erhålladen på annat sätt. Är nämligen de motstående intressena, såväl enskilda somallmänna, av större slyrka, bör sökandens intresse av att la marken i anspråkfå vika. Hänsyn bör tas inle bara lill ekonomiska utan också tUl ideellavärden. Som exempel kan nämnas intresset för dem som bor inomexpropriationsområdet att få behålla sina hem, vare sig de är belägna ihyreshus eller egnahemsfastigheier. Vad angår de senare framhölls i 1971 årslagstiftningsärende (prop. 1971:122 s. 159, CU 1971:27 s. 16) i fråga omexpropriation av tätbebyggd mark, att det är naturligt alt kommunerna liksomtidigare i görligaste mån undviker atl ta i anspråk mark som är bebyggd medegnahemsfastigheier. Den hänsyn som sålunda enligt statsmakternas ståndpunktskall las bör få ett direki stöd i lagtexten. Påliknande sätt kan expropriationsanspråk få vägas mot andra intressen, t.ex. närmarken i fråga tiUhör ett industriföretag som inköpt den för att säkra sittbehov av utrymme för väntad framtida ulvidgning av förelaget. Självfallet måstedock också vid denna bedömning det aUmännas ansvar för samhällsutbyggnadenträda i förgrunden. Bl,a. kan erinras om att kommunen har företrädesrätt som är avsedd för tätbebyggelse även om fastighetsägaren själv är bereddatl genomföra den planerade bebyggelsen. Något avsteg från denna genom 1971 årsreform fastlagda princip kan inte komma i fråga. När det gäller hänsynen tUlmotstående allmänna intressen torde sådana göra sig gällande främst när enskilträttssubjekt ansöker om expropriation. I andra fall torde som regel allmänintressetha blivit beaktat redan före expropriationsansökningen. Tillståndsmyndighetenbör dock ha möjlighet att i samband med prövning av expropriationsansökningenväga också olika allmänna intressen, som t.ex. bebyggelse-, trafik-,naturvårds- och miljöskyddsintressen, mot varandra. Ensärskild fråga om avvägningen av motstående intressen gäller det fallet atttiUstånd lill expropriation söks av annan än den kommun inom vars områdeegendomen är belägen. Jag har tidigare berört den med avseende på expropriationför fritidsområde. Även i övrigt finner jag det vara en självklar princip attmarkkommunen måste ges medinflytande på expropriaiionsfrägan. Både i det falldå expropriationen berör planlagt område och då plan ännu inte har faststäUtsbör markkommunen alltid ges tiUfäUe att yttra sig i expropriationsärendet, ochkommunens åsikt bör frångås endast om mycket starka skäl talar därför. Ävenom det står klart att expropriationstUlstånd skaU ges, måste ocksåexpropriationsmedgivandets innehåU övervägas noga vid den aUmänna behovs- ochskälighetsprövningen. Detta gäller både frågan om Prop, 1972:109 220 vilketområde som skall få tas i anspråk och frågan om vilken rätt som skall ges denexproprierande. Som framgår av vad jag har anfört om t,ex, expropriation förledningar och expropriation för skydds- och säkerhetsåtgärder behöver egendomeninte alltid tas i anspråk med äganderätt. Det kan vara tiUräckligt atl denexproprierande får nyttjanderätt eUer servitutsrätt. får självfalletinte expropriationen begränsas så att den exproprierandes möjligheter attutnyttja egendomen för det avsedda ändamålet försvåras avsevärt, 1enlighet med vad jag nu har anfört bör i den nya lagen föreskrivas attexpropriationstillstånd inte skall meddelas, om ändamålet lämpligen börtUlgodoses på annal säll eller olägenheterna av expropriationen från aUmän ochenskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den, I en sådanregel ligger också att, om expropriationstiUstånd beviljas, hänsyn skaU tastill motstående intressen även vid utformningen av expropriationsmedgivandetsinnehåll. Synpunkter till ledning för hur dessa avvägningsfrågor skallbehandlas i praktiken har jag anfört i anslutning till vissa av de särskildaexpropriationsandamålen. ExLinnehåller inte någon generell begränsning av vilka rättssubjekt som kanbeviljas expropriation. TUl följd av flera särskilda föreskrifter kanexpropriation dock i allmänhet ske bara till förmån för staten, kommun ellervissa andra offentliga rättssubjekt. I några fall föreUgger expropriationsrättäven för enskilda. Bestämmelser om vem som får expropriera finns intagna iflera av de avsnitt med särskUda bestämmelser för olika expropriationsändamålsom avslutar ExL. Utredningens lagförslag innehåller, frånsett expropriationför tätbebyggelse och för väntad värdestegring, inte någon regel som begränsarrätten att expropriera tiU vissa rättssubjekt. Uppenbarligenmåste vid prövning av en expropriationsansökan noga övervägas, om det finnstUlräckliga garantier för all sökanden använder egendomen för det avseddaändamålet på ett stadigvarande sätt. Som jag kommer att föreslå i det följandebör det återlösningsinstitut som finns i ExL inte överföras tUl den nyaexpropriationslagen. Det är både från principiell och praktisk synpunkt atlföredra att expropriationstiUstånd meddelas endast den som på ett betryggandesätt kan svara för att den exproprierade egendomen används för det avseddaändamålet. Enligt min uppfattning är denna princip så viktig att den börlagfästas. Jag föreslår därför att i lagtexten tas in en regel av innehåU att,om inte annat framgår av lagen, expropriation får ske tUl förmån för stateneller kommun eller annan som på ett betryggande sätt kan svara för alt denexproprierade egendomen används för det avsedda ändamålet. Denföreslagna regeln avser i första hand att ge trygghet för att inte enskUträttssubjekt missbrukar rätten tUl expropriation. Om det råder minsta tvekan omenskild expropriationssökandes kvalifikationer, bör En viss säkerhet för atl ändamålet med expropriationen kan realiserastorde föreligga, när sökanden är en sådan sammanslutning som står underoffentlig kontroll och som kan antas äga varaktigt bestånd. Även andra enskildarättssubjekt, t.ex. ett aktiebolag i fråga om expropriation förnäringsverksamhet, skall dock kunna få expropriationstillstånd, om i detenskilda faUet förhållandena är sådana att den exproprierade egendomen medsäkerhet kan väntas bli använd för avsett ändamål. 8.3 TUlstånd till expropriation m.m. EnligtExL prövas frågor om expropriationstillstånd i princip alltid av Kungl, Maj:l.En av anledningarna härtill torde, som framhållits i promemorian, vara enönskan att skapa garantier för en enhetlig praxis i alla tillståndsärenden.Många ärenden är naluriigtvis också av sådan större allmän betydelse ellerinnefattar så ömtåliga lämplighetsavvägningar att avgörandet bör träffas avKungl. Deskäl som har gjort att prövningsrätten i expropriationsärenden har tiUagtsKungl, Maj:t äger enligt promemorian alltjämt sin giltighet. Jag delar dennauppfattning. Som anförts i promemorian bör man därför i princip hålla fast viden huvudregel om att Kungl, Maj:t prövar frågor om expropriationstUlstånd, Denfråga som här skall diskuteras är om man bör införa vissa undantag från dennahuvudregel. 1promemorian påpekas att expropriationsärendena utgör en inte obetydligbelastning på Kungl, och att åtskiUiga ärenden uppenbarligen inteär av sådan vikt att beslutanderätten ovUlkorligen bör tillkomma Kungl. Maj:t,Särskilt gäller detta, sägs det i promemorian, de ärenden där parterna är ellerfår antas vara överens i tiUståndsfrågan, I sådana fall kan det övervägas attlåta tillståndsfrågan liksom ersättningsfrågorna prövas av domstol, Ipromemorian avvisas emellertid detla alternativ, I stället föreslås att Kungl,Maj:ts beslutanderätt skall kunna delegeras i första hand tUl länsstyrelserna.Även annan underordnad myndighet, t.ex. kommerskollegium, bör enUgl promemoriankunna få pröva ansökan om expropriation. Vadsom sålunda föreslagits i promemorian har godtagits av övervägande antaletremissinstanser. I stort sett vänder man sig endast mot detaljer i hurdelegationsrätten skaU utformas. Några remissinstanser anser emellertid attfrågan om en delegering t.v, bör anstå eller alt det bör övervägas att låtatUlståndsprövningen ankomma på domstol. Från några håll anförs kritik motlänsstyrelserna som beslutande myndighet medhänsyn till de kommunala intressen som är företrädda där. Från länsstyrelsehåUanförs att delegationsrätten bör vara vidsträcktare än som föreslagits ipromemorian. Förmin del biträder jag promemorians uppfattning atl vissa expropriationsärendeninte är av sådan vikt att beslutanderätten ovillkorligen bör tillkomma Kungl,Maj:t, Som påpekats i promemorian gäUer delta särskUt de ärenden där parternaär överens i tiUståndsfrågan, Även i andra fall kan ärendena vara av så enkelbeskaffenhet eller ha så ringa allmänt intresse att det inte bör möta någrabetänkligheter atl låta tillståndsprövningen göras av annan än Kungl. Maj:t.Jag anser därför i likhet med del slora flertalet remissinstanser att endelegationsmöjlighet bör införas. När detgäller frågan till vUken myndighet delegation skall ske anser jag det till enbörjan klart att den behovs- och lämplighetsprövning som del här är fråga ominte bör ankomma på domstol. 1 stället bör prövningen anförtros administrativmyndighet. Det är härvid naturligt att, som föreslagits i promemorian, i förstahand välja länsstyrelserna. Enligt gällande ordning remitterasexpropriationsansökningar regelmässigt till länsstyrelserna, som har att görautredning och avge eget yttrande tUl Kungl. Länsstyrelserna harförvärvat en betydande erfarenhet i exproprialionsfrågor. Med den lokalkännedomoch den särskUda expertis som finns hos länsstyrelserna får de också iallmänhet anses vara väl skickade alt utföra den intresseavvägning som det härär fråga om. Av betydelse är naturligtvis vidare länsstyrelsernas egenskap avplanmyndighet. 1 planärenden fattar länsstyrelserna redan enligt gällandeordning beslut som har expropriativ verkan och som är mycketingripande för berörda sakägare. Att, som gjorts av vissa remissinstanser,ifrågasätta länsstyrelsernas objektivitet finner jag helt obefogat. Dejävsregler som finns i förvaltningslagen innebär också att den som är jävig iett visst ärende inte får delta i ärendets handläggning. Pågrund av det sagda anser jag atl Kungl. Maj:t i viss utsträckning bör kunnadelegera avgörandet av expropriationsärenden tUl länsstyrelserna. Som påpekatsi promemorian är del emellertid befogal att, främsl med tanke på ärenden somhar samband med koncessionsfrågor, öppna en möjlighet för Kungl, Maj:t atldelegera tUlståndsprövningen även till annan administrativ myndighet,exempelvis kommerskollegium. Närdet gäller frågan i vilken omfattning delegation till länsstyrelse skall få skeanförs i promemorian att delegation i första hand bör avse ärenden i vUkaansökan om expropriation medges eller lämnas obestridd. Därutöver börlänsstyrelsen enligt promemorian kunna pröva ärende som har lokal ellerregional anknytning. Är ärendel av störte omfattning eller annars av störreallmän betydelse, bör prövningen däremot ankomma på Kungl. Detsamma börenligt promemorian gälla, om expropriation skallske för verksamhel som kräver särskild koncession och sådan meddelas av Kungl.Maj:t. Molvad sålunda uttalats om det närmare utövandet av delegations-möjligheten harviss kritik riklats vid remissbehandlingen. Bl.a. har det anförts attpromemorians uttalanden är alltför oklara i konturerna och all man inle fårsläppa huvudprincipen alt prövningen i expropriationsärenden skall åvilaKungl. Vissa länsstyrelser förordar å andra sidan attdelegationsbeslämmelserna utformas så, att frågan om tillstånd tillexpropriation i första hand avgörs av länsslyrelsen men att ärendel i vissafall skall överlämnas tUl Kungl. Maj:ts prövning, bl.a. om det är av störreallmän betydelse. Enligtmin mening bör man i vart fall tills närmare erfarenheter har vunnits av dennya lagstiftningen hålla fast vid huvudprincipen att ärenden omexproprialionstillstånd skaU prövas av Kungl. Jag kan alltså intebiträda förslaget alt prövningen i första hand skulle åvila länsstyrelserna ochalt ärendena endasl i vissa fall skulle överlämnas till Kungl. I stället bör man t.v. ha en ordning som innebär att delegation frånKungl. Maj:t sker endast i undantagsfaU. Del kan emellertid finnas skäl att iviss utsträckning utvidga delegeringen, sedan den nya lagen har tUlämpats enlid och praxis i tillståndsärendena har stabiliserats. TUlde fall då delegation skall kunna ske bör i första hand höra faU dåexpropriationsansökningen medges eller lämnas obestridd. Även vissa andraärenden bör kunna överlämnas tiU prövning. Atl, som föreslagitsi promemorian, i princip alltid låta delegation äga rum, om ärendet har lokaleller regional anknytning, anser jag emellertid mindre lämpligt. Mol deltaförslag kan för det första invändas att de flesta expropriationer harväsentiigen lokal eller regional anknytning och att, om förslaget skuUe följas,delegation skuUe komma att äga rum i det övervägande antalet faU. Vidare kannaturUgtvis etl expropriationsärende som har endasl lokal eller regionalanknytning innefatta betydelsefuUa avvägningar meUan olika intressen. Det kanockså avse slora värden eller innebära myckel kännbara ingrepp i enskild rätt.Jag anser därför att i de fall då expropriationsansökningen har bestrittsdelegation bör kunna ske endast om ärendel är av mindre vikt från allmän ochenskUd synpunkt. När etl ärende skall anses ha sådan mindre vikt lorde iaUmänhet kräva prövning från fall tiU faU. Beträffande vissa typer av ärendenav enkel karaktär bör det dock vara möjUgt att besluta generellt atl de fåröverlämnas till för avgörande. I gränsdragningsfrågan delar jagden vid remissbehandlingen framförda uppfattningen att ettexpropriationsärende i princip inte kan anses vara av mindre vikt, om det helteller delvis avser äganderätten till fastighet där det bedrivsnäringsverksamhet av betydelse eUer som används för bostadsändamål. Vadsom nu har sagts om den omfattning i vUken expropriationsärenden bör delegerastill äger motsvarande tillämpning när det är fråga om delegationtill annan myndighet, exempelvis kommerskollegium. Även här bör del vara möjligtatt besluta generellt om delegation av vissa typer av ärenden, t.ex. sådana somgäUer expropriation av nyttjanderätt eller servitutsrätt till fastighet förframdragande av elektrisk ledning. Somanförts i promemorian bör Kungl. Maj:t själv pröva frågan om tiUstånd tiUexpropriation, om expropriationen skaU ske för verksamhet som kräver särskildkoncession och sådan meddelas av Kungl. Jagdelar den vid remissbehandlingen framförda meningen att det i den nyaexpropriationslagen bör på ett klarare sätt än i promemorians lagförslagframgå i vilken omfattning Kungl. Maj:ts delegationsrätt skall få utövas.Lagbestämmelsen bör ges det innehållet att Kungl. Maj:t kan överlämna tUllänsstyrelsen eller, när särskUda skäl föreligger, tUl annan myndighet attpröva fråga om tiUstånd till expropriation, om expropriationsansökningen intehar besttitts eller om ärendet är av mindre vikt från aUmän och enskUdsynpunkt. 8.3.2 Å terlösen a v exproprierad egendom Enligtgällande bestämmelser föreligger i vissa fall rätt tUl återlösen avexproprierad egendom. Återlösningsrätt kan göras gällande, om egendomen intehar kommit tUl användning eUer inte längre används för det avsedda ändamåletoch detta ändamål är att anse som övergivet. Vidare föreligger återlösningsrätt,om egendomen i väsentiig omfattning används för annat ändamål än del avsedda.Talan om återlösen skall väckas från det att expropriationenfullbordats. Värdet av egendomen får inte sättas högre än denexpropriationsersättning som har utgivits. SärskUda regler finns för det fallatt den exproprierande har uppfört byggnad eller annars lagt ned kostnad påfastigheten. Somhar påpekats såväl av expropriationsutredningen som i promemorian tordereglerna om återlösningsrätt inte ha tiUämpats i nämnvärd utsträckning. Det kandärför ifrågasättas om återlösnings-institutet bör behåUas.Expropriationsutredningen har för sin del ansett att reglerna om återlösen harett visst värde som medel att säkerstäUa att den exproprierade egendomenanvänds för sitt ändamål, EmeUertid bör enligt utredningen den nuvarandeobligatoriska återlösningsrätten utmönstras och ersättas med en rätt för Kungl.Maj:t att i förekommande faU förordna om rätt tiU återlösen ochpå vissa vUlkor. Ipromemorian har uttedningens förslag lagts till gmnd för vissa förslag omtiUämpningen av återlösningsinstitutet. Det framhålls dock att man först vidbehandlingen av kvarstående delar av utredningsförslaget börta ståndpunkt till frågan huruvida institutet bör behållas, I vissutsträckning, påpekas det i promemorian, hänger frågan om återlösningsrättensamman med spörsmålet i vad mån expropriation skall medges till förmån förenskilda. Vadjag tidigare anfört om expropriationsandamålen innebär att expropriation i vissutsträckning skall kunna medges tUl förmån för enskUda, Som jag har framhålliti avsnittet 8,2,12 bör emellertid i samtliga fall gälla att expropriation skallkunna ske endast tUl förmån för den som på elt betryggande sätt kan svara föratt den exproprierade egendomen används för avsett ändamål. Det ligger i sakensnatur att den prövning av den sökandes kvalifikationer, som sålunda skall ske itUlståndsärendet, blir särskilt ingående när sökanden är ett enskUt rättssubjekt.Man torde därigenom få tUlräckliga garantier för att expropriationstUlståndmeddelas endast om det är fullt klarlagt att sökanden avser att användaegendomen för det uppgivna ändamålet. Med hänsyn tUl det sagda anser jag attåterlösningsinstitutel inte behövs som sanktionsform för det faU att en sökandeskuUe ha uppträtt iUojalt i tUlståndsärendet. Frågan är då om institutet behövseUer är lämpligt som medel för att säkerställa att egendom som omfattas avexpropriationstillstånd verkligen kommer tiU avsedd användning efter expropriationen. Jagfinner tUl en början uppenbart att den nya expropriationslagen inte börinnehålla en så ovUlkorlig återlösningsregel som den nuvarande. Bl.a. torderegeln svårligen kunna tUlämpas när det gäller ett av de viktigasteexpropriationsfaUen, nämligen expropriation för tätbebyggelse. Vid sådanexpropriation kan det förflyta efter expropriationens fullbordandeinnan det blir klart hur marken skall användas. kan utnyttjandet t.o.m.dröja längre än den tid av inom vilken talan om återlösen skall väckas.Även med tanke på andra fall skulle man ha fått förse den nuvarandeåterlösningsregeln med åtskUliga undantag, om den skuUe överföras tUl den nyaexpropriationslagen. Enmöjlig utväg, om man vUl ha kvar återiösningsinstitutet, är naturligtvis att ienlighet med uttedningens förslag låta tillståndsmyndigheten i varje särskiltfall pröva om ett expropriationstUlstånd skall vara förenat med rätt tillåterlösen. Jag finner emellertid att flera invändningar kan resas mot återlösningsinstitutetäven i denna modifierade form.