prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — Eftersom även obetydliga fel och försummelser har ansettskunna ådra en befattningshavare straffansvar för ämbetsbrott ellerdisciplinärt ansvar, skall enligt kommittén inte varje fel eller försummelseunder alla omständigheter medföra skadeståndsskyldighet för det allmänna. Detkommer alltså enligt förslaget att finnas en grupp av fel, för vilka detallmänna inte bär skadeståndsansvar, oavsett om den vållandebefattningshavaren själv blir ansvarig eller inte. Som exempel på fall då ensådan »standardregel» får betydelse anför kommittén vissa dröjsmål och smärremisstag t, ex, vid lämnande av upplysningar o. 1. Sådant får allmänhetenfinna sig i utan rätt till ersättning av det allmänna. Kommittén anser detockså rimligt att fall av ärekränk-mng o. 1. från en offentlig funktionäi'ssida i allmänhet görs upp mellan funktionären och den förfördelade utan att detallmänna träder emellan och utger skadestånd. Även den omständigheten att detallmännas skadeståndsansvar utsträcks till att omfatta vållande av personersom inte är underkastade ämbetsansvar anser kommittén påkalla försiktighet.Men den understryker också att det allmänna sällan bör undgåskadeståndsskyldighet när en funktionär har gjort sig skyldig till misshandel itjänsten eller annat sådant övergrepp. Enligt kommittén bör det i övrigt lämnasåt rättstillämpningen att avgöra vad som på olika områden och i de särskildafallen skall krävas av det allmänna i fråga om »skälig standard», Ianslutning till standardregeln behandlar kommittén en annan begränsning av detallmännas skadeståndsansvar. Kommittén framhåller, att lag-ochförfattningsbestämmelser som föreskriver ett visst handUngssätt för enoffentlig befattningshavare ibland kan tillgodose ett intresse som åtminstonetill övervägande del är rent offentiigt, inte enskilt. Som exempel nämnsföreskrift om tystnadsplikt för miUtär personal rörande försvarshemligheter. Omöverträdelse av en sådan föreskrift skulle medföra skada för enskild person, ärdet enligt kommittén inte givet att denne har rätt till skadestånd. Också inomenskild verksamhet förekommer liknande fall, då någon som har tillfogat annanperson skada genom överträdelse av en ordningsföreskrift inte kan anses havarit vårdslös i förhållande till det skadade intresset och därför inte ärskadeståndsskyldig. Den som har kört bil utan körkort blir sålunda inte utanvidare skyldig att ersätta skada som han orsakar under körningen. Sådana situationer är emellertid inte alltför vanligaenligt gällande rätt. Kommittén antar att sedan det väl i ett visst fall harkonstaterats att ett Maj.-ts proposition nr 1972 259 ämbetsbrott föreligger, en domstol med stöd av 6 kap, 8 §SL (numera 20 kap, 8 § fjärde stycket RB) i tvivelsmål vill utgå från attenskilda som har blivit lidande genom ämbetsbrottet är skyddade av föreskriftsom bestämmer omfattningen av den försumlige befattningshavarens tjänsteplikt.Denne torde regelmässigt dömas att utge ersättning till den enskildeskadelidande. Om man nu inför ett generellt skadeståndsansvar för det allmännamed anledning av fel och försummelser i offentUg verksamhet, kan det enligtkommittén bli svårt för det allmänna att undgå skadeståndsskyldighet i dennasituation. Kommittén anser en viss försiktighet vara motiverad på denna punkt.Det är inte påkallat att skadestånd alltid skall utgå till enskildaintressenter, oavsett vad som avsågs när befattningshavarnas skyldigheter itjänsten fastslogs. Med hänsyn till fÖrhåUandenas växlande natur anserkommittén det inte möjligt att i lag ge närmare riktlinjer för hur de skadeståndsberättigadeskrets i praktiken skall begränsas. För att möjliggöra en lämplig begränsning irättstillämpningen har emellertid i 4 § av kommittéförslaget angetts, attskadeståndsansvaret förutsätter att de krav har blivit åsidosatta som iförhållande till den skadelidande skäligen kan ställas på verksamhetensutövning. På detta sätt säger man enligt kommittén tillräckligt tydUgt ifrån,att bestämmelsen i 6 kap, 8 § SL (20 kap, 8 § RB), om den anses gå längre, intebehöver få analogisk tUlämpning på det aktueUa området. Olägenheterna av attbefattningshavarnas personliga ansvar kan tänkas sträcka sig utöver detallmännas skadeståndsskyldighet motverkas av en bestämmelse i 19 §kommittéförslaget om jämkning av offentUga funktionärers skadeståndsansvar. Frågan om ämbets- och tjänstemäns samt övriga arbetstagares skadeståndsansvarbehandlas särskilt i det följande (avsnitt 2.4. Kommittén påpekar i detta sammanhang att när det gällerren förmögenhetsskada det eventuella behovet av en särskild begränsning av deskadeståndsberättigades krets torde avsevärt minska genom den bestämmelse ikommittéförslaget som inskränker rätten till ersättning för utebliven vinst (15§). Ansvarigheten i kontroll-, upplysnings- ochserviceverksamhet. Den allmänna princip som har kommit till uttryck i 4 § ikommitténs lagförslag har närmare utförts i en särskild bestämmelse i 5 § omfel eller försummelse i sådan kontroll som är föreskriven till förebyggande avbrandfara eller risk för olycksfall eller av sanitära eller andra allmännaölägenheter. Sådan kontroll har enligt kommittén regelmässigt inrättats som envälfärdsanordning tUl det allmännas bästa, utan tanke på att stat eller kommunskulle garantera att kontrollen fungerar behörigt eller åta sigersättningsskyldighet mot den som lider skada vid brist i kontrollen. Försummelsei den sanitära kontrollen kan medföra att ett stort antal människor insjuknar.Det är enligt kommittén för mycket begärt att en sådan för- 260 Kungl Maj:ts proposition nr 5 år1972 summelse skall medföra skadeståndsansvar för det allmänna,oavsett omständigheterna. De enskilda företagare och andra som kontrolleras äri allmänhet själva i första hand ansvariga för skada som uppkommer i derasverksamhet. Ett obegränsat skadeståndsansvar vid brist i denoffentliga kontrollverksamheten skulle enligt kommittén kunna leda till attdet allmänna avskräcks från att ordna kontroll på ett nytt område, där manmåste pröva sig fram, ofta med en mer eller mindre bristfällig organisation.Vidare skulle de kontrollerande tjänstemännens försiktighet kanske stegras isådan grad att allmänheten blir lidande. Även om standardregeln i vissutsträckning skulle kunna användas också på detta område för att möta aUtförvittgående anspråk på ersättning, behövs det enligt kommittén vissa regler somtar dhekt sikte på kontrollverksamhet. Skadeståndsansvar i förhållande tUlallmänheten bör inträda bara under särskilda förutsättningar. Om den offentligakontrollen kan anses innebära ett åtagande från det allmännas sida att se tUlatt den kontroUerande verksamheten uppfyller viss standard, bör skadeståndsskyldighetinträda vid fel eller försummelse som är av betydenhet och i förhåUande tillden skadelidande innebär ett väsentligt avsteg från den trygghet som åsyftasmed kontrollen. Med denna utformning ansluter ersättningsregeln nära till denallmänna standardregeln. Kommittén är inte enhällig i sitt förslag i denna del.Ledamoten föreslår i en reservation i första hand att bestämmelsenutgår. Enligt är en sådan särregel överflödig vid sidan avstandardregeln i 4 §, om det i motiven görs klart hur denna paragraf börförstås i hithörande fall. I andra hand föreslår att 5 § får enformulering som innebär att fel eller försummelse i sådan kontroll somparagrafen avser inte medför ansvar för skada som kontrollen syftar till attförebygga, såvida inte felet eller försummelsen är av betydenhet och iförhållande till den skadelidande innebär väsentligt avsteg från den trygghetsom åsyftas med kontrollen. Tanken bakom detta förslag är attskadeståndsansvaret skall reduceras inte bara i förhållande till allmänhetenutan också gentemot den som är underkastad kontrollen. En annan reservant,ledamoten , har satt i fråga om fel eller försummelse vid kontroll somavses i 5 § bör medföra skadeståndsansvar i andra fall än då kontrollenallmänt uppfattas som betryggande. Ståndpunkten innebär att ansvarigheteninskränks ännu mer än enligt majoritetens förslag. Kommittén har övervägt att i förslaget ta upp en regelUknande den i 5 § för sådan verksamhet som går ut på handläggning av mål ellerärenden. Förvaltningsbeslut sträcker inte sällan sina verkningar ganska långt.Som exempel nämner kommittén att ett oriktigt beslut om avslag på en ansökan omimportlicens. för viss vara medför ekonomiska konsekvenser inte bara försökanden utan också för andra som är beroende av importören för att kunna fåvaran. Ett beslut varigenom ansökningen Kungl Maj.-ts proposition nr 1972 261 oriktigt bifalls kan orättvist gynna importören ochdärigenom skada konkurrenterna osv. Kommittén tror att skadestånd i åtskilligafall av denna art inte kommer i fråga redan därför att skadan anses orsakadendast medelbart, men den anser att problemet ändå har praktisk betydelse. Manskulle enUgt kommittén kunna anknyta till den förvaltningsrättsliga besvärsrättengenom en regel om att bara »den som i egenskap av sakägare ägt föra talan imålet eller ärendet» har rätt att kräva skadestånd. Kommittén har dock stannatför att inte föreslå någon sådan bestämmelse. Den verkan som åsyftas kan enligtkommittén i stort sett uppnås redan genom att enligt standardregeln de krav somskäligen kan ställas på verksamhetens utövning skall ha åsidosatts »iförhållande till den skadelidande». En anknytning till det mångtydigasakägarbegreppet skulle kunna vålla missför stånd och göra kretsen av deskadeståndsberättigade alltför snäv. Kommittén föreslår vidare en särbestämmelse om detallmännas ansvar för fel i sådana upplysningar som stat och kommun i olika sammanhangtillhandahåUer allmänheten, t, ex, genom gravations-, taxerings-ochvidimationsbevis, rådgivning i form av kuratorsverksamhet, yrkesvägledning,sexualupplysning etc. Att det allmänna generellt skall svara för fel i sådanaupplysningar anser kommittén uteslutet. Eftersom något kontraktsförhållande iregel inte kan antas föreligga mellan det allmänna och den som fårupplysningen, måste enligt kommittén ett skadeståndskrav med anledning av fel ideima i stället grundas på förslagets allmänna regel om ansvar för fel ellerförsummelse i den offentliga verksamheten. Vägledande för bedömningen börhärvid vara i vad mån den som tar emot en upplysning skall ha rätt att förlitasig på denna. Den som lämnar upplysningen har ibland ingen anledning räkna medatt han skaU bära något ansvar för riktigheten av upplysningen, om dennabegagnas av annan än mottagaren. I enlighet med dessa överväganden harkommittén i 6 § i sitt lagförslag tagit upp en bestämmelse av innebörd attfelaktig upplysning inte skall medföra skadeståndsansvar, med mindre den harlämnats i vederbörligt bevis eUer i övrigt under sådana omständigheter attmottagaren uppenbart hade rätt att förlita sig på upplysningen samt dennadessutom har använts för det ändamål som den var avsedd för. Beträffande felinom inskrivningsväsendet i fråga om fastighet, tomträtt och vattenfallsrätt hänvisar kommittén till den reglering som lagberedningen väntadesföreslå i sitt kommande förslag tUl jordabalk (jfr numera 19 kap. 19 § i dennya jordabalken). Enligt gällande rätt är staten eller kommun inte ansvarigför fel av krono-eller hamnlots under lotsning. För skada som orsakas av lotsgenom fel eller försummelse i tjänsten svarar emeUertid redaren enligt 8 §sjölagen. Enligt 16 § lotsförordningen (nr 330) är befälhavarenansvarig för manövreringen trots närvaro av lots. Kommittén antar att fartygsom är av den storleksordning att lotshjälp kommer ifråga och last på Maj:ts proposition nr 5 år1972 sådant fartyg regelmässigt är försäkrade, fastänförsäkringen ofta inte täcker hela skadan eller skador av alla slag. Denomständigheten att lotslvång råder i viss utsträckning behöver enligt kommitténi och för sig inte leda till att skadeståndsskyldighet för kronan med anledningav fel under lotsning bör föreligga. Kommittén drar slutsatsen att man inte börgå ifrån gällande rätts ståndpunkt ifråga om det aUmännas ansvarighet för skadagenom fel vid lotsning, I enlighet härmed har kommittén i sitt lagförslag tagitupp en bestämmelse om att ersättning enligt lagen inte utgår med anledning avfel eller försummelse av lots med avseende på lotsning (7 §), I detta sammanhang görs i förslaget också undantag förskada i viss annan serviceverksamhet. Enligt nämnda paragraf skall nämligenskadeståndsansvar inte heller inträda för fel eller försummelse av annan somstår till förfogande för att på begäran bistå näringsidkai'e eller andra ideras verksamhet. Kommittén syftar här på sådan personal som t, ex, instruktöreroch täckdikningsförmän m, fl, befattningshavare hos lantbruksnämnd ochinstruktörer hos hushåUningssällskap, Det förutsätts att vederbörande hartillkallats frivilligt, medan det avgörande inte är hur han får ersättning försitt arbete. Dessa befattningshavare torde enligt kommittén avlönas av detallmänna, som i regel uppbär ersättning av den som fått hjälpen. Veterinäreroch distriktssköterskor omfattas enligt kommittén inte av stadgandet. I frågaom hemvårdarinnor lär allmän lag bli tillämplig enligt 20 § i kommitténsförslag, Frågor om undantag för skada genom beslut av dehögsta statsorganen. Kommittén diskuterar särskilt frågan om man bör på någotsätt inskränka möjligheterna att föra skadeståndstalan mot staten med anledningav beslut av de högsta statsmaktema. När det gäller statens skadeståndsansvar med anledning avbeslut eller åtgärder av regeringen skulle det enligt kommittén i och för sigkunna göras gällande, att en bedömning av regeringens åtgärder bör äga rumendast i den ordning som föreskrivs i 106 och 107 §§ regeringsformen (RF),Kommittén påpekar emellertid att domstolarna i och sedan längehar haft befogenhet att pröva lagenligheten av regeringens handlingar, utan attdetta, såvitt man kan bedöma, har medfört några komplikationer eller menligaverkningar. I båda dessa länder finns liksom i regler omkonstitutionellt ansvar för regeringens ledamöter och möjlighet till riksrättsåtali sista hand. Vidare framhåller kommittén att de allmänna domstolarna iSverige redan enligt gällande rätt kan komma att pröva laglighe-ten av vissaregeringsbeslut. Som exempel nämner kommittén att domstol lär kunnaåsidosätta en författning, som kränker ensldld rätt, såsom grundlags- ellerlagstridig. Detsamma torde enligt kommittén gälla i fråga om ett olagligtregeringsbeslut om åläggande av vite. Kommittén anser inte att man härigenomhar kommit ;L2 3. Maj:ts propositiöh nr 1972 263 i motsättning till grundlagsbuden om statsrådenskonstitutionella ansvar. Mot ett generellt skadeståndsansvar för regeringenshandlingar skulle möjligen kunna åberopas, att vissa verksamhetsområden bör pågrund av sin natur hållas utanför domstolsprövningen. Kommittén tänker här påregeringshandlingar på det försvarspolitiska eller diplomatiska planet, isynnerhet när de direkt berör utländska intressen. Ett undantag för dessa verksamhetsområdenskulle dock enligt kommittén troligen sakna praktisk betydelse. Kommitténframhåller vidare att ett oriktigt regeringsbeslut kan bero av fel ellerförsummelse i vederbörande departement. Det kan enligt kommittén knappastanföras något sakligt skäl varför staten inte skulle svara härför enligt de allmännaförutsättningar för skadeståndsansvar som förslaget anger. Staten bör sålundaenligt kommittén svara även för skada genom fel eller försummelse vid besluteller åtgärder av regeringen. Enligt kommittén har det också ifrågasatts att frånstatens ansvarighet bör undantas skador som kan uppkomma genom riksdagensbeslut. Kommittén kan dock knappast tänka sig något praktiskt fall då statenbör göras ansvarig med anledning av åtgöranden och har därför inteansett någon uttrj-cklig undantagsregel motiverad, Särskilda begränsningar av rätten till ersättningmed anledning av dom eller beslut m. m. Enligt kommittén faUer aU statUg ochkommunal verksamhet inom ramen för den nya lagstiftningen. Med statUg verksamhetavser kommittén sådan verksamhet som utövas av regeringen eller riksdageneller av organ som lyder under dem, (de statliga) domstolarna inbegripna.Fråga uppkommer emeUertid, om det allmänna skall svara för fel ellerförsummelse av var och en som tillhör dess organisation eller om någoninskränkning bör ske i detta avseende. Kommitténsprincipiella ståndpunkt är att riktigheten av myndigheternas avgöranden såväldomstols domar och beslut som beslut av administrativ myndighet skall kunnaprövas i mål om skadeståndsskyldighet för det allmänna. Talan omskadeståndsanspråk med anledning av ett förvaltningsbeslut skall enligtförslaget i princip alltid kunna väckas vid domstol, I fråga omdomstolsavgöranden föreslår emellertid kommittén vissa begränsningar italerätten. Därjämte föreslås vissa inskränkningar i ersättningsrätten vidsåväl domstolsavgöranden som förvaltningsbeslut. När detgäller domstolarnas verksamhet möter enligt kommittén vissa särskilda problem.Att en dom har vunnit laga kraft torde visserligen inte utgöra hinder mot attlåta en skadeståndstalan riktas mot staten på grund av påstått fel i domen. Menett av huvudsyftena med rättskraftinstitutet, nämligen att tvisten skallbringas ur världen, talar för att en sådan talan inte bör tillåtas utan vidare.Kommittén anser att tillvägagångssättet i stället regelmässigt bör vara attden som anser sig förfördelad begär resning eller anför besvär över domvilla.Men om skada har inträtt redan till följd Maj:ts proposition nr 5 år1972 av en icke lagakraftvunnen dom, bör skadeståndstalantiUåtas även i de fall då domen har upphävts eller ändrats, sedan ordinärträttsmedel använts. Kommittén påpekar vidare, att det sedan gammalt varitbrukligt att en person som ansett sig oriktigt behandlad av domstol har anmältdomaren för justitiekanslem, justitieombudsmannen eller militieombudsmannen.Denne har, om han funnit anmälningen grundad, i samband med ansvarstalan yrkatåläggande för den felande domaren att utge skadestånd, om inte ersättning harbetalats godvilligt. Kommittén finner det i anslutning till det anfördanaturligt att föreslå, att skadeståndstalan mot det allmänna med anledning avinnehållet i domstols eller domares beslut inte får väckas med mindre beslutethar upphävts eller ändrats eller också domaren åtalas för ämbetsbrott elleråklagaren biträder skadeståndstalan (8 § första stycket). Om inte någon avdessa förutsättningar är uppfylld, föreligger alltså rättegångshinder. Närskadeståndstalan är tillåten, skall den tas upp av den domstol som är ellervarit behörig i fråga om åtal (8 § andra stycket). Med domstol avses inte baraallmänna domstolar och sådana organ med huvudsakligen dömande uppgifter sombrukar betecknas som specialdomstolar utan även administrativa domstolar såsomregeringsrätten, kammarrätten, försäkringsrådet och , däremotinte t, ex. kammarkollegium, länsstyrelse eller organ förlantmäteriförrältning. Såvitt angår förutsättningen att beslutet skall haupphävts eller ändrats har kommittén övervägt att inskränka ansvaret till falldär upphävandet eller ändringen har skett efter begagnande av särsldlträttsmedel. En sådan ordning skulle vara motiverad av att det allmänna i andrafall kan anses ha gjort nog genom att ställa ordinärt rättsmedel tillförfogande, för att i den mån det är möjligt avvärja skada. Då emellertid deövriga nordiska ländernas kommittéer inte har velat vara så restriktiva ochsyftet med bestämmelsen inte direkt påkallar en sådan begränsning, harkommittén stannat för att skadeståndstalan skall vara tillåten, vare sigordinärt eller särskilt rättsmedel bar kommit till användning eller, i fall dådet kan ske, den beslutande instansen själv har upphävt eller ändrat sittbeslut. I detta sammanhang bör den reservation som ledamotenHerlitz har avgett beröras i vissa delar. Med utgångspunkt i sin allmännainställning, att man så långt möjligt bör undvika konflikter som består i attsamma eller likartade frågor bedöms olika av skilda myndigheter, diskuterarHerlitz alternativa möjligheter att eliminera risken för motstridigaavgöranden. Härvid för han som en tänkbar lösning fram förslaget, att den avkommittén föreslagna regeln i 8 § första stycket byggs ut, så att anspråk påersättning med anledning av innehållet i ett beslut som i sista hand kanöverklagas hos regeringsrätten får göras gällande endast om det har upphävtseller ändrats eller också åtal för ämbetsbrott äger rum eller talan i övrigtbiträds av vederbörande åklagare. Enligt kommitténs förslag skall skadeståndstalan motstaten vara tillåten Maj:ts proposition nr 1972 265 också med anledning av fel eller försummelse i högstadomstolens eller regeringsrättens dömande verksamhet. Kommittén diskuterarnärmare frågan om en sådan skadeståndstalan. Fel som har begåtts avjustitieråd eller regeringsråd kan f. n, påtalas bara inför riksrätt i form avåtal mot vederbörande domare personligen, något som emellertid aldrighar förekommit. Enligt kommittén bör inte heller en skadeståndstalan motstaten på grund av ett sådant fel lämpligen få föras vid annat forum änriksrätt. Kommittén vågar emellertid inte uttala någon bestämd mening, huruvidaregeringsformen tillåter att en sådan talan tas upp inför detta forum i sambandmed åtal mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten. Eftersomfrågan kan antas bli aktuell ytterligt sällan, har kommittén inte ansett detnödvändigt att föreslå någon grundlagsändring i detta vanskliga ämne. Attutvidga möjligheterna att föra skadeståndstalan mot staten inför riksrätt tillatt omfatta andra fall än sådana då åtal och skadeståndstalan kan väckas motdomaren personligen anser kommittén uteslutet. Kommittén utgår från att för denhändelse fråga om ersättningsskyldighet för staten med anledning av fel ellerförsummelse av justitieråd eller regeringsråd blir aktuell, staten inte skallundandra sig att betala skadestånd enligt lagförslagets regler. Det behöverenligt kommittén inte möta några svårigheter att utan rättegång utreda de fallsom här möjligen kan tänkas förekomma. En begränsning, som avser både domstolsavgöranden ochförvaltningsbeslut, tänker sig kommittén utformad i en bestämmelse om attskadestånd i princip inte skall utgå, om den skadelidande har underlåtit attsöka ändring i ett felaktigt beslut. och beslut kan i regel överklagastill högre instans, och ibland kan administrativt beslut angripas även genomtalan vid allmän domstol. Möjligheten att på detta sätt använda rättsmedelmåste enligt kommittén tillmätas stor betydelse i fråga om det allmännas ansvarför fel eller försummelse vid beslutets meddelande. Underlåtenhet att begagnanormala rättelsemöjligheter kan enligt kommittén under vissa förutsättningarbedömas som en medverkan från den skadelidandes sida, som inverkar på rättentill skadestånd. Detta gäller särsldlt i fråga om förvaltningsbesluten. Detligger med vårt administrativa besvärsinstitut nära till hands att enskadelidande, som underlåter att söka avvärja skada av ett förvaltningsbeslutgenom att använda de medel som har ställts till hans förfogande i form avbesvärsrätt, inte skall få ersättning för skadan. Mera tveksamt är det enligt kommittén, huruvida denskadelidande skall förlora sin rätt till skadestånd därtör att han harunderlåtit att, i faU då ett förvaltningsbeslut kan angripas endast genom talanvid allmän domstol, begagna denna möjlighet. En sådan möjlighet finnsemeUertid bara i sällsynta fall. Det är enligt kommitténs mening inte förmycket begärt att den enskilde då vänder sig till domstol för att få rättelse.Däremot bör man inte kräva av en skadelidande att han prövar en oviss möjlighetatt utan författningsstöd vända sig till allmän domstol. Maj:ts proposition nr 5 år1972 Kommittén tänker sig att man emellanåt också skall kunnakräva av en skadelidande att han begär rättelse eller framställer erinran (s.k, »remonstration» ) hos den myndighet som har vidtagit en enligt hans meningoriktig åtgärd, för att därigenom försöka avvärja skada genom åtgärden, I åtskilligafall har en mjmdighet nämligen möjlighet att själv ändra eller upphäva sittbeslut.