prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — Det råder knappast delade meningar om vad som bör vara denrättspolitiska målsättningen för reformarbetet: att tiUskapa ett sådantregelsystem för fördelningen bland medborgarna av de ekonomiska förlusterna iföljd av skadefall som tUlgodoser allmänt erkända krav på social rättvisa ochtrygghet och som leder till det mest rationeUa utnyttjandet avsamhällets och enskildas ekonomiska resurser. En given utgångspunkt för detta arbetemåste emeUertid också vara att ersättningssystem utformas så, att de främjarsträvandena att förebygga skador och att nedbringa antalet skadefall häråterkommer frågan om skadeståndsrättens preventiva funktion. Tydligt är att dessa mål inte kan nås i ett sammanhang påalla områden av samhällslivet och för alla grupper av skadeUdande. Desamhällsekonomiska resurserna sätter en gräns för möjUghetema att tillgodoseäven angelägna ersättningsbehov. Det måste ske enprioritering som leder till att vissa önskemål tillfälligt blir eftersatta tUlförmån för behov som av sociala, ekonomiska eller andra särskilda skäl bör gesföreträde. Jag kommer i det följande inte att i första hand uppehåUa mig viddessa priorite- Maj:ts proposition nr 5 år1972 Min avsikt är i stället att föra enprincipiell diskussion kring frågan vilka metoder som i första hand böranvändas för tiUgodoseende av olika reformbehov. Metodproblemen stäUer sig väsentligt olika när det gäller åena sidan personskada och å andra sidan sakskada eller sådanförmögenhetsförlust som jag i det föregående har gett beteckningen »renförmögenhetsskada». Vid personskador träder sociala och humanitära hänsyn iförgrunden, under det att mer renodlat ekonomiska överväganden måste bUavgörande på egendoms- och förmögenhetsskadornas område. I den månpreventionssyn-punkter bör tillmätas betydelse gäller detta framför allt ifråga om sak- och förmögenhetsskador. De praktiska möjligheterna attadministrera olika typer av ersättningssystem är inte heUer desamma på dessabåda huvudområden. Jag kommer därför i det följande att behandla de oUkaskadetyperna var for sig. Ersättning för personskada. Det finns i principfyra olika metoder att tiUgodose behovet av ersättning för personskada: l:ogenom generellt verkande, av det allmänna administrerade försäkringsanordningarav typ socialförsäkring (hos oss allmän försäkring och yrkesskadeförsäkring);2:o genom regler om skadestånd, eventueUt i kombination med friviUig ellerobligatorisk ansvarsförsäkring; 3:o genom privata, enskilda eUer kollektivaUv-, olycksfaUs- och sjukförsäkringar; 4:o genom direkta stödåtgärder från detallmännas sida. Socialförsäkringssystemet i den utformning det har fått ivårt land är genom sin konstruktion väl ägnat att tillgodose de krav som enUgtvad jag har. angett i det föregående bör stäUas på ett modernt ersättningssystem.Socialförsäkringen verkar genereUt och tiUgodoser därmed socialt motiveradeersättningsbehov utan diskriminering av den ena eUer andra gruppen avskadeUdande och utan differentiering av ersättningsrätten på grundval av sådanaför ersättningsbehovet ovidkommande faktorer som orsakerna tiU skadansuppkomst. Finansieringsmetoderna bygger på grundsatsen om fuUständigsoUdaritet meUan medlemmarna av försäkringskollektivet. Metodema leder tiU enfördelning av kostnaderna, som står i god överensstämmelse med de grundsatseroch värderingar som har varit vägledande för socialpolitiken på andra områdenoch för t, ex, skattepolitiken. De tar hänsyn till skUlnadema iekonomisk bärkraft mellan oUka medborgargmpper liksom också tiU variationerna ifråga om vars och ens potentiella nytta av systeniet. TiU skillnad frånflertalet andra ersättningsanordningar har sodalförsäkringen inbyggdamekanismer för att skydda förmånstagarna mot förluster tiU följd avpenningvärdeförsämring. Tek-niskt-administrativt fungerar systemet enklare änt. ex. kombinationen skadestånd-ansvarsförsäkring. Till följd av attersättningsbeloppen är schematiskt bestämda och att rätten till ersättning äroberoende av skadeorsa- Maj:ts proposition nr 1972 85 ken är nämUgen kriterierna för ersättningsrätten ochersättningens storlek avsevärt enklare att fastställa. De improduktivautgifterna för systemets administration torde därför vara relativt sett lägreän i ett skadeståndsrättsligt system. Det är under dessa förhållanden naturligt och följdriktigtatt vårt socialförsäkringssystem kontinuerligt har byggts ut och förstärktsväsentligt, så att det spelar en mycket viktig roll som trygghetsfalctor.Dess främsta uppgift är emellertid att bereda medborgarna ett grundskydd motekonomiska förluster vid sjukdom och skadefall. Det hindrar visserligen inteatt det också sker en vidareutveckling av systemet som medförhöjningar av ersättningsnivån. Tvärtom finns anledning räkna med att successivaförbättringar kommer att genomföras i den takt tillgängUga ekonomiska resursermedger det. I och för sig skuUe det givetvis också från administrativasynpunkter vara en fördel om ett ökat antal skadefall kunde i sin helhetregleras inom socialförsäkringens ram, eftersom den dubbla skadereglering somnu sker dels i socialförsäkringen, dels på skadeståndsrättslig grund innebären dyrbar och tidskrävande omgång. Jag räknar alltså med att socialförsäkringen i framtidenkommer att spela en aUtmer framträdande roll när det gäller att lösapersonskade-ersättningsproblemen. Hur långt man kan nå påsocialförsäkringsområdet är å andra sidan ovisst och beror av en mångfaldfaktorer. Hithörande frågor fär prövas kontinuerligt i belysning avsamhällsutvecklingen och särskilt med beaktande av resultatet av sådanarättssociologiska undersökningar som jag har berört i det föregående. Det äremeUertid inte heller nödvändigt att i detta sammanhang närmare preciseramålsättningen i detta hänseende. Ty även om den fortsatta utvecklingen kanväntas leda till att behovet av kompletterande skyddsanordningar efter handblir aUt mindre, är det inte någon realistisk tanke, att socialförsäkringeninom överskådlig tid skall utvecklas därhän att den täcker de behov som idagtiUgodoses genom skadeståndsrätten. Man måste således räkna med att det vidflertalet skadefall även kommer att finnas poster som inte tUl fulloersätts av socialförsäkringen. Detta gäller inte bara i fråga om direktakostnader eller utgifter i följd av skadefallet och de inkomstförluster dettaför med sig utan även och kanske framför allt de poster vilka brukar betecknassom ickeekonomisk eller ideell skada, dvs. sveda och värk samt lyte ellerannat stadigvarande men. Det kan på goda grunder hävdas, att skadeständsrättenutgör ett ofuUkomUgt instrument när det gäller att med utgångspunkt i den rättspolitiskamålsättning jag förut har angett åstadkomma ekonomiskt skydd vidpersonskadefall. Vad först angår den del av det skadeståndsrättsliga systemetsom omfattas av den allmänna culparegeln kan de mest framträdande bristerna ikorthet sammanfattas i följande punkter. 1 :o Genom culparegelns anknjrtning till annan personsvållande som ska- Maj:ts proposition nr 5 år1972 deorsak kommer skadestånd att utgå slumpartat och utanhänsyn till det konkreta ersättningsbehovet. Regeln ger ingen lösning alls i detalrika fall då skadeorsaken är en ren olyckshändelse eller när skadan ärsjälvförvåUad. Detta medför en från sociala rättvise- och trygghetssynpunkterotillfredsstäUande ordning. Det finns ingenting som säger att änkan efter enbrandman typiskt sett har ett mindre ersättningsbehov om mannen omkommit tiUföljd av att han under släckningsarbete faUit ned från taket på ett övertänthus, än om han skadats till döds vid fall i en trappa som fastighetsägarenförsummat att underhålla. 2:o Culparegeln bygger på grundsatsen att det skall ske entotal överflyttning av förlusten från den skadelidande till den skadevållande.Regeln ger sålunda den skadelidande höginkomsttagaren rätt tUl full ersättningav den skadevållande, även när denne är en mindre välsiluerad person, förvilken skadeståndsutgiften kanske betyder ekonomisk ruin. Regeln är följaktUgeninte användbar som instrument för att åstadkomma en socialt rättvis ochsamhällsekonomiskt rationell fördelning av förlusterna genom skadefaU. 3:o Även när konsekvenserna inte är så förödande förskadevåUaren kan regeln slå orimligt hårt, eftersom den inte tar hänsyn tiU attdet typiskt sett inte råder något samband mellan graden av vållande och skadansstorlek. En obetydlig försummelse av en flygtrafikledare kan leda tUlmångmiljon-förluster, under det att en dödsmisshandel kanske inte medförskadeståndsskyldighet för mer än begravningskostnaderna. 4 :o Det på culparegeln byggda ersättningssystemetsankytning till vållan-debegreppet innebär att de ekonomiska följderna av ettskadefall i princip skall bäras av samtUga som genom våUande medverkat tUlskadan, den skadeUdande inbegripen. Dennes ersättningsrätt kan med andra ordavsevärt inskränkas till följd av att han själv har visat oaktsamhet. EntiUämpning av denna s. k. medvällanderegel fär ofta konsekvenser som är oförenligamed kravet att ersättningssystemen i första hand bör tillgodose socialtmotiverade ersättningsbehov. 5:o Culparegeln ger inte i sig själv någon garanti för attersättningsbehoven bUr tillgodosedda. Dess effektivitet beror av en från denskadeUdandes synpunkt irrelevant faktor, nämUgen skadevällarensbetalningsförmåga. Detta är en särsldlt påfaUande brist i de fall då skada harorsakats uppsåtligen. Offren för våldsbrott blir regelmässigt ställda heltutan ersättning, eftersom våldsverkare sällan eUer aldrig kan betala skadeståndoch ersättning från en eventuell ansvarsförsäkring inte utgår i sådana fall.TUl det sagda kommer att ansvarsförsäkring över huvud taget torde ha relativtsett mindre utbredning bland de medborgargrupper som har svag ekonomiskbärkraft. 6:o Ett ersättningssystem byggt på de vaga handlingsnormersom ligger Maj:ts proposition nr 1972 87 till grund för culparegeln är ägnat att skapa rättsosäkerhet, 7 :o Ett sådant system är dyrbart att administrera,eftersom fastställandet av huruvida skadeståndsskyldighet föreUgger ofta är enmycket tids- och arbetskrävande procedur. Bristernahos culparegeln har tvingat fram den vidareutveckling av skadeståndsreglerna isyfte att göra dem effektivare som har skett under detta århundrade och som harinneburit att man lagstiftningsvägen eller genom domstolspraxis har genomförtolika former av objektivt ansvar. De verksamhetsområden där speciallagstiftningom objektivt ansvar gäller har det gemensamt att verksamheten betecknas somfarlig, antingen så, att risken för att skada skall inträffa är särskilt stor(t, ex, biltrafiken), eller så, att risken för att skadeverkningarna skall bliexceptioneUt omfattande, om en olycka inträffar, är framträdande (t, ex,atomenergiverksamheten). Detsamma gäller de områden där domstolarna hartillämpat rent objektivt ansvar. De mer generella regler om arbetsgivaresansvar för anställds vållande som har utbildats i praxis har däremot grundatspå tanken om ett slags identifikation mellan arbetsgivaren och den anställde. Denna utveckling av skadeståndsrätten har givetvis medförtförbättringar av skyddet för åtskilliga kategorier av skadelidande och enfortsatt utveckling i samma riktning skulle otvivelaktigt leda till att behovsom är särsldlt framträdande kunde bättre tillgodoses. Det kan likvälstarkt ifrågasättas om detta är den metod som på det mest effektiva sättetleder fram till det uppsatta målet. Åtskilliga av de invändningar som kanriktas mot den alhnänna culparegeln drabbar också regler om objektivt ansvar.Med sin anknytning till ett risk- eller farUghetskriterium innebär även sådanaregler att frågan huruvida rätt till ersättning föreligger avgörs under hänsynstagandetill skadeorsaken. Inte heller genom regler om objektivt ansvar kan manåstadkomma en socialt rättvis och samhällsekonomiskt rationell fördelning avförlusterna. Även inom ramen för reglerna om objektivt ansvar inverkar denskadelidandes medvållande, i princip på samma sätt som vid tUlämpning avculparegeln. Slutligen gäller också i fråga om regler om objektivt ansvar attde inte i sig själva innefattar någon garanti för att ersättning verkligenutgår. Även om man genom olika modifikationer i de nuvaranderegelsystemen skulle kunna göra det objektiva skadeståndsansvaret till etteffektivare ersättningssystem, kvarstår under alla förhållanden den hart näroöverstigliga uppgiften att finna allmängiltiga och från sociala synpunktergodtagbara kriterier för en avgränsning av de områden där ett sådantskadeståndsansvar skall gälla. Det traditionella farlighetskriteriet är påflera sätt otillfredsställande. »Farligheten» är inte möjlig att mäta mednågon exakthet. Gränsdragningen mellan »farlig» och »icke-farlig» verksamhetmåste bli godtycklig. AUvarUgare är dock, att kriteriet är helt irrelevant, omman Maj:ts proposition nr 5 år1972 anlägger sociala trygghetssynpunkter påersättningsprohlemen. Ser man till den enskilde skadelidandes ersättningsbehovär det likgiltigt, inte bara om en liden skada har »vållats» av annan personeller är resultatet av ett olycksfall, utan också om den har uppkommit i enverksamhet som är »farlig» eller inte. Socialt sett är det skadans art ochomfattning samt den skadelidandes ekonomiska situation som bör vara ensamtbestämmande för ersättningsrätten. Ä andra sidan är det inte tänkbart att generellt ersättaculparegeln med en regel om objektivt ansvar för alla och envar, dvs. åläggavarje person att ersätta varje personskada som han på något sätt orsakar. Ettsådant system skulle med all sannolikhet leda till att medborgarna i gementvingas att skydda sig genom ansvarsförsäkring, även om man inte inför någotobligatorium, eftersom det övervägande antalet av de skadefall som inträffartorde kunna sägas på något sätt ha orsakats av någon person. Ett allmäntobjektivt ansvar skulle därför i verkligheten innebära, att man på en krångligoch dyrbar omväg tagit sig fram till ett resultat, som på ett enklare sätt kanuppnås genom försäkringsanordningar som verkar direkt till de skadelidandesförmån. I försäkringssystem av det senare slaget har man nämligenbetydligt större möjligheter att undgå de begränsningar i skyddet för deskadelidande som i ett system med objektivt skadeståndsansvar följer av kravetatt skadeorsaker måste identifieras med stor exakthet. Man skuUe också i ettsystem byggt på objektivt ansvar hamna i nära nog oöverstigliga rätts-tekniskasvårigheter, när det gäller att i fråga om fysiska personer precisera det kravpå orsakssammanhang som brukar gå under benämningen »adekvat kausalitet» (jfravsnitt 1.1.1.1.) och som är nödvändigt för att ansvaret över huvud taget skallfå någon begränsning, om man uppger kravet på vållande. Redan av denna kortfattade analys av deskadeståndsrättsliga sj'stemens funktionssätt och verkningar framgår, attskadeståndsrätten som sådan aldrig kan bli ett effektivt och såväl från socialarättvise- och trygghets-synpunkter som ur samhällsekonomisk synvinkelgodtagbart instrument att lösa personskadeersättningsproblemen i stort. Bilden av skadeståndsrätten som ersättningssystem skulleemellertid inte bli vare sig fullständig eller rättvisande, om man inte toghänsyn till existensen av ansvarsförsäkring och till dess betydelse för attförbättra det osäkra skydd som skadeståndsreglerna i sig själva ger. Ansvarsförsäkring har som nämnts vunnit stor utbredningunder . Det är uppenbart att sådan försäkring är ägnadatt göra skadeståndsreglerna effektivare, eftersom försäkringen i de fall somden omfattar innebär en garanti för att ersättning utgår, oberoende av denskadeståndsskyldiges solvens. Från den synpunkten kunde det finnas skäl attgenom mera generellt verkande lagregler om försäkringsplikt säkerställa, attskadeståndsansvar oftare än f, n, är täckt av försäkring, An- Maj:ts proposition nr 1972 89 svarsförsäkringen leder också till en i och för sigönskvärd spridning av kostnaderna för gottgörelse av skador och neutraliserardärigenom vissa negativa verkningar av skadeståndsreglerna. Vid sidanav de ofullkomligheter som följer redan av ansvarsförsäkringens anknytningtill skadeståndsreglerna har emellertid detta försäkringssystem andra brister.Från försäkringsskyddet måste av flera skäl göras åtskilliga undantag, bl, a,för de fall då skada har orsakats uppsåtligen, >'idare sker intefördelningen av kostnaderna för försäkringen enligt kriterier som ärgodtagbara från sociala synpunkter, I den mån det över huvud taget är möjligtatt differentiera premiesättningen för de oUka försäkringstagarna vilketknappast är fallet när det gäller ansvarsförsäkring för privatpersoner måstedifferentieringen ske på grundval dels av en uppskattning av sannolikheten föratt försäkringen skall tas i anspråk, dels en beräkning av skadans sannolikaomfattning. Det innebär att premiesättningen sker utan hänsyn tUl vare sig denenskilde försäkringstagarens förmåga att bära kostnaderna eUer storleken av deersättningsbelopp som tillkommer honom, ifall han själv råkar ut för en skada.Drastiskt uttryckt kan det sägas, att i viss omfattning den fattige får betalaför den rike. Så länge inte aUt skadeståndsansvar är täckt av ansvarsförsäkringmåste man f. ö. också räkna med att ersättning då och då utgår tUl personer,som själva inte har lämnat något som helst bidrag tiU ersättningssystemetsfinansiering. Man harunder dessa förhållanden anledning att ställa sig åtskilligt tveksam till enutveckling som innebär en väsentligt vidgad användning av regler om objektivtansvar i kombination med ansvarsförsäkring. På rissa avgränsadeverksamhetsområden, där skaderiskerna är särsldlt framträdande eller därverksamheten på grund av sin art erbjuder specifika skaderisker, kan det varalämpligt från både psykologiska och ekonomiska synpunkter att medborgarnaerbjuds den fullständiga trygghet som ett system med objektivt ansvar iförening med obligatorisk försäkringsplikt erbjuder. Men enligt min mening böråtgärder av det slaget komma i fråga endast i undantagsfall. Det är inte en vägsom bör beträdas när det gäller att på bred front och med tanke på de meraUdagliga skaderisker som de flesta av oss är utsatta för söka åstadkomma ökadekonomisk trygghet vid skadefall. Här bör reformarbetet koncentreras på enutveckling och förstärkning av andra ersättningsanordningar, som i likhet medsocialförsäkringen är bättre ägnade än skadeståndsrätten att tUlgodose kravenpå social rättvisa och en rationell fördelning av tiUgängliga resurser. Det kansålunda ifrågasättas, om inte reformarbetet bör drivas i en riktning somsnarare minskar än ökar skadeståndsrättens betydelse. I vilken mån ett reformprogram enligt dessa riktiinjer kanförverkligas beror i första hand på dels om de övriga ersättningsanordningarsom kominer i fråga kan ges en utformning som svarar mot de angivna kraven, Maj:ts proposition nr 5 år1972 dels i vad mån det kan säkerställas att dessa anordningarfår ett tiUräckligt vidsträckt användningsområde. Uppmärksamhet måste ocksåägnas frågan huruvida en successiv minskning av skadeståndsrättens betydelseger upphov till behov av andra regler med samma skadeförebyggande effekt somman åtminstone i allmänhet har tillerkänt skadeståndsreglerna. Med dessautgångspunkter vill jag först behandla privat liv-, olycksfalls- ochsjukförsäkring (i det följande brukas för enkelhetens skull endast termerna Uv-eller olycksfallsförsäkring). Sådan försäkring i form av ensldld ellerkollektiv försäkring, s. k. gruppförsäkring har stor spridningoch kan antas spela en viktig roll som ersättningssystem. I sin nuvarandeutformning utgör dock denna försäkringsform inte något fullgott instrument omman vUl få till stånd ett genereUt verkande ersättningssystem, som leder rättvis fördelning av kostnaderna och ett rationellt utnyttjande avresursema. Försäkringarna är regelmässigt så utformade, att ersättningama inteär direkt anpassade till det konkreta ersättningsbehovet. Uttallandeförsäkringsbelopp är till stor del schematiskt beräknade, och i princip väljerförsäkringstagarna själva omfattningen av det skydd de vill ha. Premiemabestäms på grundval av dels försäkringsbeloppens storlek, dels enrisld>edöinning med hänsyn till försäkringstagarens kön, ålder,hälsotillstånd, etc. Det sker ingen differentiering efter betalningsförmåganhos de ensldlda medlemmarna i försäkringskollektivet. Däremot råder det ennära relation meUan storleken av å ena sidan vars och ens bidrag tiUförsäkringens finansiering och å andra sidan den förmån som bereds honom, omhan råkar ut för ett skadefall. Ytterligarebör påpekas, att gällande bestämmelser om förhållandet mellan skadestånd ochliv- eller olycksfsdlsförsäkring av sedvanUg typ, s. k, summaförsäkring, iblandleder till överkompensation. Summaförsäkring avräknas inte på ett eventuelltskadestånd, och försäkringsgivaren kan följaktUgen inte heller återkrävaförsäkringsersättningen från den skadeståndsskyldige. Det betyder, att den somhar en olycksfaUsförsäkring och lider en skada för vilken han kan få fulltskadestånd av annan person (t.ex. ur trafikförsäkringen) schematiskt uttrycktfår dubbel täckning för så stor del av skadan som motsvararolycksfallsförsäkringsbeloppet. Denna effekt är särskilt påfallande vidindividuella olycksfallsförsäkringar tiU höga belopp. Försäkringar av den typenförekommer av naturUga skäl framför allt bland höginkomsttagare,överkompensation uppträder således företrädesvis i fall där det är socialt settminst motiverat. Det förhåUer sig troligen t. o. m. så, att graden avöverkompensation står i omvänd proportion till ersättnings-behovet. Ätskilliga av de svagheter som vidlåder liv- ocholycksfaUsförsäkrings-systemet som ersättningsanordning är dock inte nödvändigtförknippade med systemet som sådant. Det är ingenting som hindrar attförsäkrings- Maj:ts proposition nr 1972 91 förmånerna anpassas närmare tUl de enskildaförsäkringstagarnas ersättningsbehov och att man sålunda helt eller delvisöverger den schemati-sering som i allmänhet tillämpas. I det hänseendet kanman ansluta nära till de beräkningsgrunder som tillämpas inomskadeståndsrätten. Särskilt bör påpekas att önskemål om ersättning föricke-ekonomisk skada väl kan tUlgodoses även i försäkringssystem av detta slag.Det torde visserligen av tekniska skäl förutsätta en långtgående schematiseringav ersättningsbeloppen. Detta utgör dock inte någon nyhet. De ersättningar förideell skada som f. n. utgår ur ansvarsförsäkring är starkt schabloniserade,och schablonerna torde utan svårighet kunna överföras till olycksfallsförsäkringen.De berörda formerna av överkompensation kan undanröjas eller i varje faUmotverkas genom att reglerna om förhåUandet mellan skadestånd ochsummaförsäkring ändras, så att utfallande försäkringsbelopp helt eller delvisavräknas på utgående skadestånd. Hithörande frågor är redan under övervägandeinom skadeståndskommitté och det finns därför anledning räkna med attde får en tiUfredsställande lösning. DemöjUgheter som sålunda finns att differentiera det privata personförsäkringssystemeti fråga om både ersättningsnivån och kostnadsfördelningen efter skiftandebehov och önskemål gör systemet som sådant vida överlägset skadeståndsrätten. Detligger emellertid i systemets natur att det förutsätter frivillig medverkaninte bara av försäkringsgivarna utan också från förmånstagarnas, dvs. depresumtivt skadelidandes, egen sida för att det över huvud taget skall träda ifunktion. Häri ligger uppenbarligen dess största svaghet. SjälvfaUet kan detinte konuna i fråga att lagstiftningsvägen ålägga enskilda personer att skyddasig mot skadefaU genom privat försäkring. Man frågar sig då om det över huvudtaget är meningsfyllt att i detta sammanhang räkna med en utveckluig av detprivata personförsäkringssystemet som ett realistiskt alternativ tillskadeståndsrättsliga reformer. Fråganlär få besvaras nekande, i den mån man har individuellt tecknade Uv- ocholycksfallsförsäkringar i tankarna. Men det är inte dessa försäkringar som böruppmärksammas i första hand. Det är de olika slag av gruppförsäkringar somredan har vunnit vidsträckt utbredning som är av intresse.