prop · FV03111 · 1972-12-31 00:00:00 — Detta belyses av mina förut lämnadeuppgifter att de gjorda lokaliseringspolitiska insatserna beräknas geca 23 000 nya arbetstillfällen, av vilka ca 14 000 hade kommit till stånd vidutgången av , och att utnyttjandet av investeringsfonderna iregionalpolitiskt syfte beräknas medföra ca 4 000 nya sysselsättningstillfälleninom stödområdet. Enligt min uppfattning ger detta resultat ett översiktligtmätt på vad som över huvud taget har kunnatåstadkommas med direkt sysselsättningsskapande investeringsstöd. Jag kanupplysa om att inte någon seriös ansökan om lokaliseringsstöd har avvisatsunder perioden i brist på medel. Det är sålunda tillgången pålokaliseringsbara sysselsättningstillfällen som är huvudproblemet. Dettaproblem har ökat genom de senaste årens tillbakagång av den totalaindustrisysselsättningen. Man kan inte räkna med någon radikal förändring iindustrisysselsättningen . Prop.1972:111 BUaga 1 InrUcesdepartementet 463 Mot den bakgrund som jag här harskisserat går de krav som framförs bl. a. i länsprogrammen på att genomsysselsättningsökning lösa olika regional politiska problem längre än våraresurser medger. Flertalet länsstyrelser begär en allmän förstärkning avnäringslivet för att t. ex. ge bättre underlag för service och kräver ökning avantalet sysselsättningstillfällen för att förbättra differentieringen inomnäringslivet och sysselsättningsmöjligheterna för kvinnorna. Vidare påpekarlänsstyrelserna att de strukturella skUlnader som finns mellan utbud ochefterfrågan på arbetskraft, särskilt i fråga om utbildning, utgör ett problemäven i relativt stora orter i länen. Självfallet är det angeläget att sådanabrister avhjälps genom att sysselsättningstUlfällena ökar så långt detta ärmöjligt. Men också andra utvägar måste prövas. Jag vill särskilt nämnaarbetsmarknadsutbUdningens stora betydelse när det gäller att överbryggaklyftan mellan den utbildning som arbetskraften har och den som arbetsmarknadenefterfrågar. Det är också nödvändigt att företagen, bl. a. genom en förbättradarbetsmiljö, kan bredda sin rekrytering så att kvinnor kan beredassysselsättning i tidigare traditionellt manliga yrken. Svårigheterna att på kort sikttillgodose behovet av regionalpolitiska insatser kan också illustreras med etträkneexempel som belyser vilket arbetskraftsutbud vi skulle få omyrkesverksamhetsgraden, dvs. andelen yrkesverksamma i ohka åldrar, skulle liggaungefär lika högt överallt i riket som genomsnittet för Stockholmsregionen.Enligt ERU:s beräkningar (SOU 1971:16, s. 23) skulle då ytterligare ca 130 000personer behöva sysselsättas. Eftersom dessa siffror har beräknats på grundvalav uppgifter i folkräkningen, där de arbetslösa räknas som förvärvsarbetande,bör tih nyssnämnda siffra läggas den registrerade arbetslösheten, som imedeltal uppgick till ca 40 000 personer. Tillsammansger detta ett utbud på ca 170 000 personer. Sysselsättningsbristen är ojämntfördelad över landet. av arbetslösheten återfinns i allmänheti skogslänen. Också låg yrkesintensitet är särskilt framträdande iglesbygdsområdena. Det senare är särskilt allvarligt eftersom människorna idessa områden f. n. har sin huvudsysselsättning inom jord- och skogsbruket, somenligt långtidsutredningen beräknas minska sin sysselsättning med ca 1 3 000per år under börian av . Undersamma tid beräknasindustrisysselsättningen minska med ca 11 000 personer , medansysselsättningen inom servicesektorn beräknas öka med 46 000 personer . Genom regionalpolitiska ocharbetsmarknadspohtiska åtgärder bör den redovisade bristen påsysselsättningstillfällen kunna elimineras i många orter och regioner. 1glesbygderna är emellertid den nuvarande och väntade bristen påarbetstillfällen så stor att det inte är realistiskt att räkna med att bristenkan hävas genom en ökning av industrisysselsättningen under 1970-talet.Dessutom är det inte möjligt att omlokalisera ett så betydande antalarbetstillfällen från andra områden, vilka själva väl behöver nuvarandesysselsättningstillfällen. Inte heller kan servicenäringarnaslokalisering påverkas i den utsträckning som behövs för att täcka denföreliggande sysselsättnings- Prop.1972:111 BUaga I 464 Visserligen växer sysselsättningen snabbt inomdessa näringar, i synnerhet i de större tätorterna. Det är emellertid endast sådanserviceverksamhet som inte har anknytning till dessa orters lokalaserviceförsörjning som kan omlokaliseras. Denna typ av service, som främst ärav riks- och landsdelskaraktär, behöver ett stort befolkningsunderlag och godakommunikationer med det område som skall försörjas. Dessa fömtsättningarföreligger endast på ett begränsat antal orter. Mot bakgrund av den bild jag hartecknat i det föregående är det väsentligt att genom näringspohtiska insatseroch genom att systematiskt bevaka möjligheterna att utnyttja tUlväxten inom denoffentliga sektorn främja utvecklingen av en ändamålsenhg ortsstruktur. Jag övergår så till frågan hur denregionala struktur bör vara utformad som står i överensstämmelse med decentrala ekonomiska målen och svarar mot de krav som de enskildamänniskorna ställer på arbetsmarknad, service och miljö. En god lokal arbetsmarknad vill jagi anslutning till vad jag har anfört helt allmänt karakterisera så,att den bör kunna erbjuda människorna goda sysselsättningsmöjligheter som gerutrymme för ett val med hänsyn till yrkesinriktning och utbildning och som gergoda inkomster. Erfarenheter visar att de mindre arbetsmarknaderna härvidlagkan ge vissa problem, i synnerhet om de domineras av ett enda stort företag. kan visserligen i allmänhet bereda arbete åt människor medskiftande yrkesinriktning och utbildning, men det ger en arbetsmarknad som ärkänslig för både konjunktursvängningar och strukturförändringar. Ofta minskarkänsligheten hos en sådan arbetsmarknad genom att den ingår i en störrearbetsmarknad inom pendlingsavstånd. Om en liten arbetsmarknad domineras avmånga smärre företag i olika branscher, förbättras motståndskraften motkonjunkturförändringar, eftersom dessa oftast drabbar branscherna olika i tidoch styrka. Däremot bhr inslaget av styrande, informationsbehandlande och annankvalificerad verksamhet oftast liten. Härtill kommer att småföretag ofta har enmycket lokal avsättning för sina produkter och därför är känsliga för ett vikandebefolkningsunderlag. Därför är en småföretagsdominerad liten arbetsmarknad iett tillbakagående område trots att den i och för sig kan innehåha mångaföretag - känslig för stmktureUa förändruigar. De omständigheter som jag härhar redogjort för visar att den lilla arbetsmarknaden, om den inte haranknytning till en större arbetsmarknad, har dåhga fömtsättningar att mötaflera av de krav som bör ställas på en god arbetsmarknad. En något större arbetsmarknad harotvivelaktigt fördelar i viktiga avseenden. Med hänsyn till att den pågåendeomvandlingen inom näringslivet medför betydande risker för den enskildesanställningstrygghet är det uppenbart att kraven på en god arbetsmarknadlättast kan tillgodoses på en arbetsmarknad som är så stor att byte avarbetsplats eller yrke kan ske utan flyttning till annan ort. En sådanarbetsmarknad ger också större valfrihet med hänsyn till yrkesinriktning ochutbildning. Inslaget av välbetalda arbeten är vidare i regel stort. Prop.1972:111 BUaga I InrUcesdepartementet 465 Av detta skäl bör vi sträva efteratt så nära de mindre arbetsmarknaderna som möjligt och därmed också nära deenskilda människornas nuvarande bostadsorter utveckla ett antal mera robustaarbetsmarknader som ger valmöjligheter och som tål de påfrestningar somstrukturförändringarna för med sig. Människorna får ökade möjligheter attstanna kvar i sin hemtrakt och om befolkningsomflyttningar blir nödvändiga, kande ske över kortare avstånd. En sådan inriktning av regionalpolitiken ligger ilinje med uttalande att man i varie län bör få till stånd ivarie fall minst en stadsregion med framtida spontan tillväxtkraft. Många större arbetsmarknader är välägnade att ta emot sådan verksamhet som f. n. är lokaliserad tillstorstadsområdena. Härför krävs dock ett ökat inflytande över företagenslokalisering, eftersom den nuvarande spontana utvecklingen inom näringslivetantyder alt antalet goda arbetsmarknader med stabilitet och valmöjligheterutanför storstadsområdena annars skulle komma att bli relativt litet. För attvi skall kunna driva en sådan politik krävs att tillväxttakten istorstadsregionerna dämpas så att utrymme bereds för expansion också på andrahåll. Det är angeläget att kontaktberoende, informationsbehandlande, styrandeoch annan kvalificerad verksamhet vinner insteg också på andra arbetsmarknaderän storstadsområdenas. Att åstadkomma en sedan utveckling var det främstasyftet med beslutet att omlokalisera central statlig verksamhet från Stockholm.Vad jag nu har sagt innebär inte att syftet är att tillskapa nya storstäder medde problem av skiftande slag som förekommer där. Större orter ute i landet hari allmänhet visat sig attraktiva ur företagens synvinkel. Denna värdering frånföretagens sida bör utnyttjas när det gäller att bygga upp de mera robustaarbetsmarknader som jag har nämnt i det föregående. Självklart kan emellertidinte all expansion inom näringslivet ske till denna typ av orter. Det finnsmånga företag som har sådan karaktär att de med fördel kan lokaliseras tilleller utvecklas i mindre orter. I fråga om serviceförsörjningen ärsituationen att serviceutbudet är knutet främst till tätorter av olikaslag. Dessa är ojämnt fördelade över landet. Befolkningsunderlagets storlek ärgrundläggande för serviceutbudets omfattning. Det gäller i synnerhet denkommersiella servicen. Vissa servicefunktioner behöver särskilt stortbefolkningsunderlag på grund av att de utnyttjas ganska sällan eller har högakostnader för sin produktion. De inventeringar av serviceutbudet i kommunernasom jag har redovisat i del föregående visar att dagligvaruservice, som behöverförhållandevis litet befolkningsunderlag, ligger tätt och service som utnytriasmera sällan förekommer glest, 1 fråga om serviceutbudet är tätorternagrupperade på olika nivåer och kompletterar varandra. Det är en självklarhet att demänniskor som bor på en ort med många servicefunktioner får bekvämare tillgångtill service än andra. Dessa skillnader kan minskas genom att godakommunikationer anordnas till de orter som har service. Olikheterna kanemellertid aldrig utiämnas helt. 1 större delen av landet ligger den behövliga servicen inom acceptabla Prop.1972:111 BUaga 1 InrUcesdepartementet 466 avstånd för konsumenterna, vilket framgår avlänsprogrammen och glesbygd.sutredningens inventeringar. Det finns emellertidområden som har en klart otillfredsställande serviceförsörjning. Med nuvarandeutvecklingstendenser ökar risken för att dessa områden får större geografiskutbredning. Enstaka servicefunktioner kan iframtiden möjligen få mera spridd lokalisering än hittiUs. Som jag skallåterkomma till gäller det t, ex. delar av sjukvården. Men i fråga om flertaletservicefunktioner medför ökade kostnader, större kvalitetskrav ochstordriftsfördelar att det befolkningsunderiag som behövs för att service avolika slag skall kunna tillhandahållas ökar successivt. Detta kan antas ledatill ökad geografisk koncentration vilken förstärks i många områden av attbefolkningsunderlaget minskar. Möjligheterna att genom ändradbefolkningsutveckling förbättra underlaget för serviceaktiviteter av skildaslag i sådana områden är begränsade. Från samhällets sida har betydandeinsatser redan gjorts för att förse människorna där med en tillfredsställandesocial och kulturell service. Jag ser det emellertid som nödvändigt attytterligare åtgärder vidtas för att människorna i sådana områden skall fåtillgång till en rimhg service. Jag återkommer till denna fråga. Av vad jag nu anfört framgår attett mycket glest boende inte bör vara riktmärkte för den långsiktiga politiken.Samtidigt visar emellertid bl. a. den nämnda inventeringen att vissgrundläggande service finns att tillgå på betydligt mindre orter än som kanutgöra underlag för en arbetsmarknad som fyller kraven på stabilitet ochvalmöjligheter. Å andra sidan har områden med godarbetsmarknad ofta problem med serviceförsörjningen främst inom den offentligasektorn. En snabb befolkningstillväxt har särskilt i storstadsområdena medförtköproblem och otillräcklig kapacitet i förhållande till efterfrågan när detgäller viktiga funktioner som sjukvård och social omvårdnad. En mera dämpadutveckling skulle ge de områden som har otillräcklig kapacitet i fråga omservice- och kommunikationsanordningar möjlighet att lösa sinastockningsproblem. I de förarbeten som har gjorts tillden fysiska riksplaneringen har tillgången och efterfrågan på väsentligamiljökvaliteter kartlagts. De slutsatser i fråga om hushållningen med mark ochvatten som redovisas på gmndval härav ligger i linje med det regionalpolitiskamålet att åstadkomma bättre balans i utvecklingen mellan norra och södraSverige, Den koncentration av vissa industrityper till som skymtar inäringslivets planer kan inte accepteras ur regionaipolitisk synvinkel. Ensådan utveckling måste avvisas också av miljöpolitiska skäl, vilket chefen förcivildepartementet kommer att utveckla närmare senare denna dag i samband medanmälan av frågan om fysisk riksplanering. Även med den regionala struktur somjag har förordat kommer befolkningsomflyttningar att utgöra ett naturiigtinslag i samhällsutvecklingen . över en längre tidsperiod harbefolkningsomflyttningen varit relativt i förhållande tilltotalbefolkningen. Under ett normalt år är det enligt befolkningsstatistiken över 700 000 Prop.1972:111 BUaga I InrUcesdepartementet 467 människor i som flyttar, dvs. Inom församUngarna sker ytterligare ett antalbo.stadsbyten som inte registreras som flyttning i statistiken. Av den därregistrerade flyttningen stannar inom den egna kommunen eller länet.Denna flyttning är därför uttryck för en lokal och regional anpassning tilländrade familje-, arbets-, bostads- och utbildningsförhåhanden. Till sammakategori hör också en stor del av mellanlänsflyttningarna, nämhgen flyttningarsom sker mellan kommuner på ömse sidor om länsgräns. De långväga flyttningarna överlänsgräns omfattar av de flyttande. Större delen av dessaflyttningar sker mellan områden, där arbetsmarknaden är i balans eller däröverefterfrågan råder, bl. a. mellan storstadsområdena. av den totalalångväga omflyttninger av personer sker från län med brist påsysselsättning. Det är framför allt denna typ av flyttnmg som bör nedbringasgenom regionalpolitiska insatser. Ett typiskt drag ibefolkningsomflyttningen är att de som flyttar är unga människor, 80 ä äryngre än . Speciellt i de långväga flyttningarna är inslaget av ungamänniskor stort. Detta är ett allvarligt problem därför att en fortlöpandeförsämring sker av åldersfördelningen i områden med stortutflyttningsöverskott. Det är å andra sidan en fördel i den meningen att ungamänniskor i många fall har lättare än äldre att anpassa sig till ändradeförhållanden. Som jag kortfattat har nämnt i detföregående har undersökningar gjorts inom om förändringari inkomstförhållandena för dem som flyttade under år1969. Av undersökningarna framgår att de som flyttade i allmänhet hade relativtgoda inkomstförhållanden redan i hemlänet. Sålunda hade i fråga omflyttningarna från av männen i åldern mer än30 . i inkomst mot riksgenomsnittligt . Efterflyttningen hade denna inkomst mot i hela landet år 1970.Motsvarande förhållande gällde . Det framgår vidare attde som flyttade tUl storstadsområdena fick större inkomstförbättring ängenomsnittet av de flyttande. De som flyttade inom visade enriksgenomsnittlig inkomstbUd både före och efter flyttningen. Bland det totala antalet flyttandemän enligt norrboltensundersök-ningen fanns en grupp, , som föreflyttningen helt saknade eller hade mycket låg inkomst. Efter flyttningen hadeendast av flyttande sådana inkomstförhållanden. För denna gmpphar flyttningen i många fall troligen varit framtvingad. Inkomstförbättringarnaför det stora flertalet flyttande antyder emellertid att flyttningen i storutsträckning var ett fritt val som personer med relativt goda inkomsterträffade för att få det bättre. Denna slutsats sammanfaller i huvudsak medforskningsresultat som har lagts fram i ERU:s skrift Regioner att leva i.Resultaten ger vid handen att nära två tredjedelar av dem som flyttade från detre nordligaste länen flyttade spontant trots att de hade arbete. Prop.1972:111 BUaga 1 InrUcesdepartementet 468 De uppgifter jag nu har redovisatom befolkningsomflyttningarna motiverar enligt min mening en mera nyanseradinställning till frågan om den enskildes uppoffringar i samband med flyttningän som i allmänhet har kommit till uttryck i den offentliga debatten. Detkommer även att finnas ett betydande antal människor som har helalandet som arbetsmarknad. Vår politik måste ge utrymme för dessa människorsflyttningar. Å andra sidan bör de nackdelar som långväga flyttning utan tvivelinnebär även för dem som flyttar frivilligt begränsas genom uppbyggnad av enregional struktur i enlighet med vad jag har förordat. 13.4 Den regionala stmkturen Inom alla samhällssektorer söker vii dag komma till rätta med sådana regionala jämlikhetsbrister som för baranågra årtionden sedan betraktades som normala regionala variationer. Som jaghar påpekat i det föregående är teknisk och ekonomisk utveckhng ett medel attförbättra levnadsförhållandena för medborgarna även . somden ekonomiska tillväxten ger samhället möjligheter till ökade insatser påolika områden, skärps de krav vi har pä att förändra samhället. Det uppstår dålätt målkonflikter som tvingar fram prioriteringar mellan olika i och för sigbetydelsefulla önskemål om samhällsförbättringar. Ett karakteristiskt drag iutvecklingen är att samhällsåtgärder vidtas som berör allt större grupper avmänniskor. Ett annat typiskt drag är att besluten får allt vidare geografiskakonsekvenser. De anläggningar i form av t. ex. skolor och sjukhu.s som skulletillfredsställa de lägre standardkrav man tidigare hade var ofta små och varieanläggning påverkade befolkningen endast inom ett mindre område. De högre kravpä standard som ställs och nödvändigheten att hålla nere kostnaderna föratt tillfredsställa dem har lett till en koncentration av resurserna tillstörre anläggningar, som skall befiäna befolkningen inom relativt stora områden.Denna koncentration har ofta skett sektorsvis utan närmare beaktande av behovetav samordning mellan sektorerna och de regionala konsekvenserna. Brist på resurser och desamhälleliga investeringsbeslutens långtgående och långsiktiga konsekvenserbåde sektoriellt och regionalt har ökat behovet av insatser inomsamhällsplaneringen. Som exempel härpå kan nämnas den efter hand alltmerutbyggda långtidsutredningen, den regionala utvecklingsplaneringen, denkommunalekononiiska långtidsplaneringen (KELP) och den fysiskariksplaneringen. Den regionala utvecklingsplaneringen- länsplanering 1967 och länsprogram 1970 - har haft som främsta syfie attklarlägga behovet av insatser för att nå en mera balanserad regionalutveckling. Planeringen syftar vidare till att ange hur insatser i form avutbyggnad av samhällsfunktionema och stimulans till näringslivets utbyggnad börfördelas mellan olika kommuner. Prop.1972:111 BUaga 1 InrUcesdepartementet 469 bör tyngdpunkten i detta planeringsarbete ligga i länen.En viktig fråga är härvid hur planeringen skall utformas för att man i de olikalänen skall välja planeringsnivåer som motsvarar de resurser som totalt stårtill buds. En annan fråga gäller att skapa enhetliga värderingar för fördelningenav resurserna inom de skilda länen. Som medel i planeringen för att lösa dessafrågor har statsmakterna anvisat dels ramar för länens och de regionalastatliga organens verksamhet, dels en klassificering av orter eller regioner. Ramar för länens verksamhet Inom samhällsbyggandet är det ingennyhet att utnyttja sektorsramar som fördelas på län. Sålunda finns sedan fleraår investeringsramar för t. ex. bostadsbyggandet. För att regionalpolitiskahänsyn skall kunna tas i denna fördelningsprocess har länsstyrelserna undersenare år fått ökat ansvar VÖt fördelningen av utbyggnadsresurserna inom länen.Ramar av detta sliig omfattar f.n. perioder av upp till . För att kunnaanvändas i konjunkturpolitiskt syfte har de av planeringsperiodeni allmänhet karaktär av preliminära planeringsramar. Det är en allmänuppfattning att mera långsiktiga ramar av detta slag inte kan ges, bl. a. medhänsyn tUl konjunkturvariationerna. Svårigheternaatt fömtsäga utvecklingen gör prognoser och långsiktigaplaneringstal osäkra. Så är t. ex. den tekniska utvecklingen och invandringensomfattning faktorer som är svårbestämbara vid en framtidsbedömning.Utvecklingen i vårt land påverkas dessutom mer eller mindre Kraftigt avfaktorer som hänger samman med att vår samhällsekonomi har blivit allt merintegrerad i världsekonomin. Dessa förhållanden medför att det måste finnas utrymme för ett betydande mätt av flexibilitet i den ekonomiskaoch regionala planeringen. Det är därför inte möjligt att låsa den framtidautvecklingen i några fasta planer bl. a. i fråga oni befolkningens fördelning.Man bör i detta sammanhang också uppmärksamma att länen ofta inte är naturiiga näringsgeografiska enheter. 1 vissa fall kan det varatillfälligheter som avgör på vilken sida om en länsgräns som en utveckling sker. Jag är medveten om den osäkerhet som sålunda vidlåterlångsiktiga ramar för länens verksamhet. Men jag vill påpeka att riskerna föratt kommuner och län planerar för en med hänsyn till våra samlade resurserosannolik utveckling blir, med den planeringsteknik som tillämpas på skildanivåer, större om resp. enhet själv skall ta hela ansvaret förframtidsbedömningarna än om statsmakterna, bl. a. som vägledning församhällsfunktionernas utbyggnad och lokalisering, lämnar sin syn på vad somkan vara en rimlig regional utveckling. Vid övervägandet av ramar för den meralångsiktiga planeringen i länen har befolkningstal aktualiserats. Långt innanarbetet med den regionala utvecklingsplaneringen påböriades var det normalt attplanering av olika slag mer eller mindre uttalat hade prognoser för denframtida befolkningsutvecklingen som grund. Planeringstal i form avbefolkningssiffror är Prop.1972:111 BUaga I InrUcesdepartementet 470 fortfarande normala inslag i den kommunala planeringen.Detta gäller bl. a. de delar av denna planering som har direkt anknytning tillden statliga planeringen, t. ex. de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen. Länsplanering 1967 var avsedd attlägga grunden tiU en bättre samordning av de statliga myndigheternas beslut omfördelning av utbyggnadsresurser mellan olika kommunblock. För att tjäna dettasyfte måste planeringen ha en kvantitativ och konkret innebörd. Detta kravskulle tillgodoses genom planeringsunderlag i form av befolkningstal förkommunblocken. 1 planeringen angav länsstyrelserna enligt givna anvisningarbefolkningsramar för kommunblocken. Ramarna grundades på befolknings- ochnäringslivsprognoser och avsåg befolkningstalen . Talen fick betraktassom grova riktvärden för planeringen och borde justeras efter hand somförutsättningarna ändrades. Vid anmälan av länsplanering 1967 betonades att befolkningstal av detta slag inte kunde få bindandeeffekt. De skulle vara endast vägledande för samhällsplaneringen. Eftersominsatsbehoven var störst inom stödområdet, skulle åtgärder som syftade till attpåverka utvecklingen i positiv riktning i förhållande tUl prognosernaförbehållas i första hand detta område. Planeringen utanför stödområdet kundesom utgångspunkt ha en utveckling som i huvudsak stämde överens med deuppgjorda prognoserna. En enhällig riksdag anslöt sig till detta uttalande. a. vetenskapligt håh hargjorts gällande att befolkningstal som underlag för planeringen försvårar ensmidig samhällsutveckling och därmed den strukturomvandling som är enförutsättning för fortsatt välståndsutveckling. Denna mvändning är självfalletriktig om befolkningstalen innebär en låsning av utvecklingen, t.ex. tilloförändrad befolkningsnivå i kommunerna.