prop · FV03109 · 1972-12-31 00:00:00 — Utredningenframhåller vidare atl lösningsrätt tUl statiig egendom f.n. finns enligt BL. Iallmänhet men inte alltid gäUer denna rätl till förmån för kommunen. Såvittgäller galumark och andra utrymmen för aUmänna ändamål innehåUer BL särskildabestämmelser som gör det möjligt att ta marken eller utrymmet i anspråk förändamålet under förhållandevis enkla former. Motsvarigheter tiU dessabestämmelser återfinns i utredningens förslag till ny expropriationslag och delförefaller enligt utredningens mening lämpligt att de får avse också denstatliga egendomen. Fören vidgad expropriationsrätt sägs vidare tala vissa skäl avinskrivningsrättslig natur. Även om det inte hör till vanligheterna att statensegendom är besvärad av inteckningar, kan sådana förekomma, t.ex. i fråga omfastighet som hör tiU aUmänna arvsfonden. Expropriation är då ett smidigt sättatt göra fastigheten gravationsfri. Vidare kan äganderättsförhållandena tillviss egendom vara särdeles komplicerade, vUket kan leda tUl att en förvärvareinte kan få lagfart. Som typexempel anför utredningen med utgångspunkt från dågällande bestämmelser viss kyrklig egendom. Också i sådana faU är enliglulredningens mening expropriation otvivelaktigt ett användbart institut. Sammanfattningsvisanser ulredningen alt de angivna omständigheterna talar för att förbudet motexpropriation av statens egendom upphävs. Något gmndlagsenligl hinder mot detfinns inte. Inle heller har några olägenheter kunnat förmärkas i de fall där lösningsrätt till Del föreslås därför att möjlighet generellt införs alt ifortsättningen expropriera statlig egendom. Det framlagda förslagel innefattarockså en lösning av frågan om expropriation av sådan statlig egendom som haranslagits för kyrkliga ändamål. Kommunala förvärv av statlig egendom tordeockså efter det att förbudet mot expropriation av kronojord har upphävts kommaatt i huvudsak ske enligt den förhandlingsordning som tiUskapades år 1967.Detta tillvägagångssätt torde nämligen komma att te sig både snabbare ochenklare än expropriationsförfarandet. Det synes därför osannolikt allexpropriationsalternativet kommer att väljas i andra fall av kommunala förvärvän när alldeles särskilda skäl talar för det, Ulredningen anförslutligen att, om expropriationsrätten vidgas på sätt som föreslås, anledningsaknas att behålla de nuvarande inskränkningarna i ExL mot expropriation självständig eUer osjälvständig av staten tillkommande särskUd rätt till fastegendom. Statens intressen i denna del torde f,ö, komma att tillgodoses genomatt tiUståndsmyndigheten enligt utredningens förslag tiUäggs viss möjUghet altmeddela förbehåU om beståndet av särskUd rätt, Utredningensförslag att det nuvarande förbudet mot expropriation av statiig egendom ochsärskild rätt som tiUkommer staten skall utmönstras ur den nyaexpropriationslagen tiUstyrks eller lämnas utan erinran av flertaletremissinstanser. Bland dem kan nämnas kammarkollegiet, domänverket,, två länsstyrelser och saneringsutredningen. Byggnadsstyrelsenoch fortifikationsförvaltningen är kritiska mot förslaget. Sålunda anserstyrelsen att den föreslagna utvidgningen av kommunernasexpropriationsbefogenhet inte är påkallad och att det inte heller torde finnasnågot behov för kommunerna att kunna expropriera statlig mark. De frågor avmera teknisk natur, t,ex. svårigheter att utreda äganderättsförhållanden ochönskemålet att fastigheten befrias från ansvar för inteckningar och andrainskrivningar, bör enligt styrelsens mening lösas i annan ordning och integenom expropriationsförfarande. anför atttillskapandet av den särskUda förhandlingsordning som gäller då kommun vUlförvärva statlig mark har medfört att kommunerna inte har samma behov somtidigare av alt kunna expropriera statlig egendom. uttalar att förhandlingsordningen visserligen i storutsträckning torde underlätta framtida kommunala markförvärv men atl det ändåär önskvärt att möjlighet öppnas för kommunerna atl ta statlig mark i anspråkgenom expropriation. bl.a.vid förvärv av nyttjanderätt tUl mark för kommunala kommunikations- eUerledningsföretag. Föreningen förvaltnings jurister anser attkommunerna får en gynnsammare förhandlingsposition gentemot slalen, omkommunerna ges rätt att expropriera statiig egendom. Kammarkollegietoch domänverket tar upp frågan humvida den antagnaförhandlingsordningen bör behållas vid elt upphävande av förbudet motexpropriation av statlig egendom. Enligt kollegiets mening måste övervägas ominte i enhetlighetens intresse frågan om viUkoren vid kommunala markförvärv förexpropriationsändamål bör, för den händelse parterna inte kan enas, prövas avdomstol vare sig marken ägs av staten, kyrkan eUer enskUd. Domänverketframhåller att den principiella gmnden för förhandlingsordningen rycks undan,om förbudet mot expropriation av statiig egendom upphävs. Enligt verkelsuppfattning har förhandlingsordningen i huvudsak haft indUekt betydelse sommotiv för parterna att åstadkomma en uppgörelse. Sannolikt kommerexpro-priationsmöjligheten att få samma effekt. Desenaste årtiondenas snabba utveckling i tekniskt, ekonomiskt och socialthänseende har, framhåUer utredningen, medfört att behovet av att kunna förvärvamark genom expropriation kommit att göra sig gäUande på nya områden, samtidigtsom en del äldre beslämmelser om expropriationsbefogenhet har förlorataktualitet. Som ett exempel på en efter nutida förhåUanden aUtför begränsadräckvidd i expropriations-befogenheten anför uttedningen bestämmelsen i 1 §första stycket 13 ExL om expropriation för oljeledning, vUken kan tUlämpas baranär det är fråga om ledning som är behövlig för ett företag av större gagn förviss ort men däremot inte när ledningen är avsedd att ingå i ett viktigtdistributionsnät. Som exempel på en bestämmelse som mer eUer mindre spelat utsin roll nämner utredningen bestämmelsen i 1 § första stycket 7 ExL omexpropriation av mark inom bebyggt område vid järnvägsstation m.m. Utredningenpekar också som tidigare redovisats på att bristen på systematisk uppbyggnad avändamålsreglerna i expropriationslagstift- De många ändringarna i ExL har fått till följd att densystematik som präglade lagen i dess urspmngliga skick uppluckrats väsentligt.Spridningen av expropriationsandamålen över flera författningar har dessutomgjort ämnesområdet svåröverskådligt. Den kasuistiska metod som tillämpats isamband med de många ändringarna och tUläggen har dessutom haft till resultat tUlsammans med spridningen av de många bestämmelserna att ett betydande måttav 'överlappning' förekommer mellan olika bestämmelser. De enskildaändamålsbestämmelsernas konstruktion förefaller enligt utredningens meningockså delvis ha tillkommit med tanke på vissa bestämda fall utan utblickar motandra, likartade situationer. Följden härav har blivit ett ständigt återkommandebehov av ändringar i och tUlägg tUl lagstiftningen. Behovet av ett samlat grepppå hela ämnet är därför stort. Utredningen finner del angeläget att i sambandmed en översyn av expropriationsandamålen undersöka möjligheterna attåtminstone ge lagens regler en något vidare avfattning. Utredningenanför att det otvivelaktigt skulle vara lill fördel att sammanföra alla debestämmelser om rätt tiU tvångsinlösen som finns spridda i olikaförfattningar till en lag. Fullt ut låter sig detta emellertid inte göras,ÅtskiUiga av de ifrågavarande författningarna är nämJigen uppbyggda på ettsådant sätt att deras systematik skuUe allvarligt rubbas om bestämmelserna omtvångsinlösen bröts ut. En närmare granskning av de olikaexpropriationsrättsliga bestämmelser som det i och för sig skulle vara önskvärtatt sammanföra inom ramen för en allmän expropriationslag ger enligtutredningen vid handen att man i stort setl kan urskUja två huvudgrupper,nämligen dels bestämmelser i sådana författningar vars föreskrifter om deträttsliga förfarandet vid tvångsförvärv i huvudsak överensstämmer med ExL:sregler, dels bestämmelser i författningar med väsentligen egna regler omförfarandet och värderingen. Bestämmelser som huvudsakligen är förknippade medett rättsligt förfarande i enlighet med ExL:s regler finns utanför ExL intagnai BL, ellag, lagen om tvångsinlösen av vanhävdad jordbmksegendom, VLoch lagen om inlösen i vissa fall av rätt tUl gruva m,m, I viss mån kan hiträknas även bestämmelsema i lagen angående stenkolsfyndigheter m,m.Bestämmelser som förknippas med regler om förfarandet och värderingen vilkaväsentiigt avviker från motsvarande bestämmelser i förekommer i VL samtinom väg-, gruv- och vissa delar av den speciella försvarslagstiftningen, Ifråga om 1902 års ellag anför utredningen, att beslämmelser om expropriationför elektriska anläggningar finns både i denna lag och i ExL och att dettaframstår som mindre tillfredsställande från systematisk synpunkt. Utredningenfinner tanken att föra över expropriationsreglerna ellag tiU denallmänna expropriationslagen Visserligen är en sådan ordning förenad med olägenheten attfrågor om expropriation och koncession för elektriska siark-strömsanläggningarkommer atl regleras i ohka författningar. Ulredningen finner dock inte dennaomständighet vara avgörande. Frågor om expropriation som har samband medkoncessionsärende kan liksom handläggas av Kungl. Maj:t på grundval aven gemensam ansökan. Utredningen föreslår därför alt expropriationsreglerna i1902 års ellag bryts ut ur denna och förs över till den allmänna expropriationslagen. Ulredningenanför vidare atl lagen om tvångsinlösen av vanhävdad jordbmksegendom i alltväsentUgt följer de aUmänna bestämmelserna om inlösen i ExL. Också dennalagstiftning kan därför enligt utredningens mening utan svårighet arbetas in iden allmänna expropriationslagen. BLinnehåller åtskilliga beslämmelser om både rätt och plikt alt lösa in annantillhörig mark samt därjämte vissa bestämmelser om skyldighel all avstå markutan lösen. Ifråga om bestämmelserna om lösningsrätt i BL (18, 18 a, 41, 41 a och 47 §§)anför utredningen, att dessa genomgående har ett starkt samband med ExL:sregler om rätt tiU expropriation för samfärdsel-, Iransport-ochtätbebyggelseändamål. ÅtskiUigt skulle därför vara atl vinna om dessa kundearbetas samman i en aUmän expropriationslag. Något hinder mot att bryta ut deberörda reglerna ur BL torde enligt utredningens mening inte möta frånsystematisk synpunkt. Bestämmelsernaom lösningsplikt i BL ingår, anför ulredningen, i ett vidare komplex av reglermed huvudsakligen kompensativ innebörd, syftande till att bereda gottgörelse åtmarkägare för vilka planläggningsåtgärder medför särskilt ogynnsammaekonomiska verkningar. Bestämmelserna, som väsentligen grundas påbUlighetsskäl, är av två slag, dels sådana som föreskriver skyldighet församhället all inlösa mark som blivit onyttig för ägaren (18 a, 21, 41 a, 48 och83 §§), dels sådana som utan samband med inlösen föreskriver ersättning ålmarkägare för skada som uppkommit som en följd av samhällets åtgärder (22, 83och 84 §§), Utredningen framhåller, atl del mol denna bakgrund framstår sommindre lämpligt alt bryta ut reglerna om inlös-ningspUkt ur sitt sammanhang ochöverföra dem till en allmän expropriationslag. Deras samband medexpropriationsrätten betecknas av utredningen som mindre väsentiigt änsambandet med bestämmelserna om planläggning för bebyggelse. I fråga om BL:sbeslämmelser om skyldighet att avstå mark utan lösen (19, 20, 42, 43, 70, 112och 113 §§) anför utredningen, att knappast något torde stå att vinna med atlöverföra reglerna till en aUmän expropriationslag. Närdel gäller VL framhåller utredningen, att däri ges åtskilligainlösningsregler som helt eller delvis täcker bestämmelser i andra författningar,närmast ExL och BL. VL är emellertid i myckel stor omfattning uppbyggd efterandra principer än dessa författningar. Sålunda är VL i betydande utsträckningavsedd alt lillgodose enskilda intressen. Vidare är ersättningsreglerna i VL ivissa fall betydligt mera generösa än ExL:s molsvarande regler. Därtill kommerall om tvångsinlösen och tvångsförfoganderätl slår i intimt sambandmed samma slags regler om tvångsdelaktighet i vissa företag samt att reglernaom förfarandet utformats hell olika i VL och ExL. Ulredningen finner det medhänsyn till dessa omständigheter ogörligt att bryta ut deexpropriationsliknande bestämmelserna ur VL utan atl kraftigt rubbaVL:s hela systematik och uppbyggnad. I avvaktan på den pågående översynen av VLmåste därför enligt utredningens mening t.v. accepteras att denna lags reglerpå vissa punkter hell eUer delvis täcker bestämmelser i den allmännaexpropriationslagen. I två fall, nämUgen i fråga om rätt att i vissasituationer dra fram kraftledning över annans mark (2 kap. 18 §) samt i frågaom rätt för kronan atl lösa strömfall m.m. (4 kap. 9-12 §§), hänvisas i VL tillde aUmänna reglerna om inlösningsförfarandet i ExL, Även dessa faU äremellertid enligt utredningens mening så intimt förknippade med VL:s uppbyggnadoch systematik att de inte utan olägenhet kan brytas ut ur denna lag. Vadangår lagstiftningen om allmänna vägar anför ulredningen, all det knappastframstår som möjligt att överföra institutet vägrätt, som i stor utsträckningtUlgodoser behovet av tvångsupplåtelse av vägmark, lill den allmännaexpropriationslagen. Inte heller de bestämmelser om ianspråktagande av mark somfinns i lagstiftningen om enskilda vägar bör enligt utredningens mening förasöver tUl den allmänna expropriationslagen. Gruvlagstiftningenhar byggts upp efter ell system som markant avviker frän den allmännaexpropriationslagstiftningens. Där har tillskapats en särskild begränsadsakrätt, benämnd gruvrätt, vilken principiellt har karaktären av lös egendom.Ett inarbetande av gruvlagstiftningens tvångsrätter i den allmännaexpropriationslagen skulle enligt utredningens uppfattning vara förenat medåtskilliga svårlösta problem och sannolikt ogenomförbart utan att gruvrättenshela systematiska uppbyggnad fick göras om från grunden. CivUförsvarslagen(1960:74) (CfL) samt allmänna förfogandelagen (1954:279) och rekvisitionslagen(1942:583) innehåller åtskiUiga bestämmelser om inlösen av annans egendom,såväl fast som lös. Gemensamt för alla de fall då den ifrågavarandelagstiftningen kan tillämpas är att del måste vara fråga om utomordentligasituationer, föranledda av krig eller krigsfara, då annans egendom kan behövatas i anspråk ulan tidsutdräkt. Det kan enligt utredningen knappast komma ifråga atl i större omfattning söka inarbeta denna speciallagstiftning i denallmänna expropriationslagen. Enannan fråga som utredningen tar upp är hur detaljerade bestämmelserna i dennya expropriationslagen lämpligen bör vara. Ett radikalt grepp skulle enligtutredningen vara att efter mönster från fransk expropriationslagstiftningersätta alla delaljbestämmelser om olika expropriationsändamål med engeneralklausul av innebörd att inlösen får ske så snart ändamålet tjänar'allmänt gagn' e.d. Den andra ytterligheten är en detaljerad uppräkningsmetod,sådan som den f.n. tUlämpade. Utformningenav gäUande beslämmelser om expropriationsändamål har enUgt utredningen i ochför sig vissa fördelar. Bl.a. torde den leda till att tillämpningen avbestämmelserna i allmänhet inte vållar några slörre problem eftersom det iflertalet fall relativt lätt kan avgöras om ell åberopat ändamål låter siginrymmas under lagens beskrivningar. Metoden innefattar också garantier för attnågra utvidgningar av expropriationsrättens tUlämpning inte kommer till ståndutan att de lagstiftande organen får tiUfälle att ta ställning lill frågan omlämpligheten av den ifrågasatta utvidgningen. Det är emellertid, anför utredningen,tydligt att den begagnade lagstiftningsmetoden också är behäftad medolägenheter. Redan uppgiften att uttömmande beskriva alla de mångskiftandesituationer i vilka expropriation bör få komma lill användning är förenad medbetydande vanskligheter. Än mera svårlöst blir problemet om man dessutom syftartill att bestämmelserna inte skall behöva ändras alltför ofta. Att å andrasidan helt övergå till en allmänt hållen regel skulle enligt utredningensuppfattning komma att dra med sig så mycket av tiUämpningssvårigheter ochföljdbestämmelser att fördelarna i praktiken går förlorade. Målet måste därförenligt utredningen vara att ange expropriationsinstitutets räckvidd så klartatt de begränsningar i expropriationsbefogenhetens omfattning som lagstiftarenvelat uppställa blir iakttagna vid den praktiska tUlämpningen men såelastiskt att det inte blir nödvändigt att alltför ofta komplettera och fyllaut lagens uppräkning av expropriationsändamål. Utredningen förordar attändamålen anges så pass vidsträckt att likartade lösningsfall såviti möjligtryms under samma regel. Detta mål torde enligt utredningen i viss mån kunnauppnås om man tillämpar en modifierad uppräknings-metod. En sådan metod skulleinnebära att de fall där behov av tvångsinlösen föreligger sammanförs i olikahuvudgrupper alltefter ämnesområde samt att för varje grupp såvitt möjligt gesenhetliga inlösningsregler. Från nu angivna utgångspunkter kan enligt utredningen expropriationsandamålenlämpligen sammanföras i följande huvudgrupper. Expropriation för samfärdsel- och transportändamål Expropriation för drivkraft, vatten och avlopp m.m. Expropriation för viktig näringsverksamhet Expropriation för skydds- och säkerhetsområden m.m. Expropriation av vanskött egendom Expropriation för kulturella ändamål Expropriation för naturvård och fritidsändamål Expropriationmed anledning av väntad värdestegring m.m. Utredningen understryker att det äromöjligt att strikt indela alla föreliggandeinlösningsbehov i olika grupper utan att ämnesområdena kommer att på enstakapunkter täcka varandra. Om detta skall helt undvikas måste man nänUigentillgripa en så detaljerad uppräkning att lagens framställning avexpropriationsandamålen blir svåröverskådlig. Några mera beaktansvärdanackdelar med att de olika gruppernas ämnesområden i någon utsträckning täckervarandra finns emellertid inte så länge samtliga grupper ryms inom en lag medenhetiiga regler om förfarandet och värderingen. Det måste tvärtom enligtutredningens uppfattning ses som en klar fördel om varje gmpp för sig såfullständigt som möjligt rymmer alla företeelser inom det ifrågavarandeämnes-ontrådet även om någon av dem på det viset kan komma att hänföras tillflera grupper. Med denna metod kommer enligl utredningen lagtexten att kunnaskrivas betydligt enklare, klarare och mera lättöverskådligt än om varje regelmåste förses med undantag för specialsituationer som kan tänkas hänförligaunder flera gmpper, ExL innehåller i 76-115 §§ett stort antal detaljbestämmelser som anknyter tUl de oUkaexpropriationsandamålen. En stor del av dessa beslämmelser är av rentillämpningskaraktär. Detta gäller framför allt reglerna om innehållet iansökningshandlingar m.m. Dessa bestämmelser kan enligt utredningens meningutan vidare överföras tUl en kungörelse eUer liknande. Andra regier innehållerdetaljerade föreskrifter om vad Kungl, Maj:t har att iaktta i skildasituationer vid prövningen av ansökan om expropriationstillstånd. Dessa senarebeslämmelser anser utredningen genomgående vara sådana att de utan störreolägenhet kan utmönstras ur lagen, åtminstone så länge man håller fast vid attall tUlståndsgivning av betydelse skall ankomma på Kungl, Maj:t, Förutsättningarnaför en enhetlig rättstUlämpning i enlighet med lagstiftarens intentioner tordenämligen därvid kunna bedömas som så goda att behov av detaljerade föreskrifteri lagen saknas. Ulredningensförslag om expropriationsändamålens förteckning och uppdelning i grupper godtaseller lämnas utan eriiuan av flertalet remissinstanser. Enligt kammarkollegietsmening är det ett rimligt krav frånrättssäkerhetssynpunkt att lagstiftaren någorlunda klart anger de gränser inomvUka ivångsingripande skall kunna förekomma. i länfinner utredningens förslag tillfredsställande. Expropriationsmöjligheten utgören inskränkning av den privata jord-äganderätten och jordägaren bör ges vissmöjlighet all bedöma riskerna för all hans äganderätt måsle upphöra. Förslagelinnebär en godtagbar kompromiss mellan kravel på skydd för den enskildesrättssäkerhet och strävandena att komma ifrån nuvarande oelastiska system. Delökade utrymmet för diskretionär prövning kommer emellertid enligt länsstyrelsenatl ställa slora krav på den lillståndsbe vil jande myndigheten. Liknandesynpunkter framförs av länsstyrelserna i samt och . Enligt är det ur den exproprierandes synvinkelen fördel atl expropriationsandamålen är strängt specificerade utanhar getts en slörre räckvidd, som inte bara läcker nuvarande behov av utvidgadexpropriationsrätt utan även kan inrymma kommande, ännu inle helt förutsebarabehövliga expropriationsändamål. Också anserförslagel medföra att expropriationsbestämmelsernas räckvidd ökas och blir meratillämpbara i etl samhälle med snabb utvecklingstakt. anseratt bestämmelserna om expropriationsandamålen har erhåUit en utformning som synes svara mot behovet att för allmänna ändamål kunna ta i anspråk markeller särskild rätt tUl fast egendom. Också bygglaguiredningen,saneringsutredningen och kommunförbundet finner den av utredningen föreslagnametoden vara att föredra framför nuvarande system. Mollagreglernas utformning framförs dock viss kritik. Enligt tordeden överlappning mellan olika exproprialionsgmnder som förslaget innebär iallmänhet inte behöva medföra olägenheter. Dubbleringar i förhållande tiUexpropriationsmöjlighet enligt andra författningar bör däremot om möjligtundvikas i högre grad än utredningen ansett godtagbart. SärskUt gäller dettafall när tvångsåtgärd enligt annan författning skall ske genom annat förfarandeoch efter andra värderingsnormer. Vidare kan enligt hovrätten förtjänaövervägas om inte i expropriationslagen bör införas en föreskrift med innebördatl, när expropriation är möjlig även enligt annan lag, denna skall uteslutandetiUämpas. Näringslivets byggnadsdelegation förordar att en modernisering avexpropriationsandamålen sker genom ändringar i nuvarande 1 § ExL. De olikaparagraferna i utredningsförslaget borde således överföras som särskildapunkter under I § ExL i stället för nuvarande regler. Bestämmelserna omexpropriationsgrunderna kunde på så sätt bli föremål för en välbehövligmodernisering och utvidgning på vissa punkter, t.ex. vad gäller industriellabehov. RiksförbundetLandsbygdens folk delar ulredningens uppfattning att övervägandeskäl talar för atl bibehålla systemet med uppräkning avexpropriationsandamålen. Härigenom skapas stadga och fasthet för bedömningen.Det är också en fördel atl bestämmelserna har systematiserats och förenklats.Förbundet kan emellertid inte till alla delar acceptera de olikaexpropriationsandamålen av den anledningen all vissa ändamål ej synes varanödvändiga och därför i aUt för hög grad skulle inverka på den enskUdeshandlingsfrihet. Lantmäteristyrelsen anser att förslagel släller särskUda kravpå klarhet i motivredovisningen för undvikande av rättsosäkerhet ellertiUämpningssvårigheter. FöreningenSveriges kommunala förvaltningsjurister anser atl den modifieradeuppräkningsmetod ulredningen föreslagit har medfört flera generellaformuleringar, som möjligen kan komma att medföra otillfredsställandevariationer i rättstillämpningen. Kommunerna har redan med gäUande lagstiftningfått erfara atl den praxis som liilämpas vid handläggning avexpropriationsansökningar varierar till synes enbart på grund av personskifteni departement eUer remissinstanser. Det slår klart att den nu föreslagnalagändringen i än högre grad möjliggör sädana variationer betingade av olikasynsätt i såväl formeUa som principiella hänseenden. Trots denna anmärkningkonsialerar emeUertid föreningen att den av utredningen förordade principen förangivandel av expropriationsändamål ändock framslår som den f.n. lämpligastelösningen på ett svårt laglekniskt problem. De uttalanden som gjorts avutredningen får anses ägnade atl bidra till en stabilisering av den praxis somskall utvecklas. Ytterligare förlydliganden i samband med det fortsattalagstiftningsarbetet synes emeUertid önskvärda.