prop · FV03111 · 1972-12-31 00:00:00 — Serviceorternas situation analyseras sålunda avprofessorn , som framhåller att diskussionen om ortsstorlekar rörsig på tre nivåer: 1) minsta storstadsstorlek med tillräckligastorstadsfördelar och med ett minimum av mUjönackdelar, 2) minsta ortsstorlekför en företags- och arbetsmarknadsmiljö som tillåter en självgenererandeekonomisk utveckling, 3) minsta ortsstorlek som underiagsgaranti för minimiuppsättningav service. Det betyder enligt att man i tur och ordning talar om orter,som har ca 100 000-200 000 invånare, 30 000-50 000 invånare och 2 0005 000invånare. De regionala variationerna i ortemas storleks-stmktur kan sägasUlustrera och uttrycka den regionala obalansen i ekonomin. För skogslänengäller sålimda bl. a. att de har av landets befolkning som derasandel av den befolkning som bor i orter med minst 30 000 invånare är . Mot bakgrund av att södra ochmellersta har av de 3,4 milj. invånare som bor i orter med vad somofta uppfattas som gynnsamma ekonomiska miljöer stäUer frågan hur manskaU kunna skapa sådana miljöer i att de kan konkurrera medbefolkningsagglo-merationerna i södra och och då främststorstadsområdena som är de som dommerar. SkUlnaden mellan tätortsstrukturen iskogslänen och övriga exkl. storstadslänen är inte så stor. SkUlnadenbhr dock mer utpräglad i större ortsstorlekar. föreslår att ytterligareinsatser sätts in framför allt i / Härnösandområdet ochPiteå//Bodenområdet för att skapa bättre konkurrenskraft förnorrlandslänen. Inom dessa områden torde underiag finnas för snabba kollektivatransportmedel som kan skapa enhethga arbets- och serviceregioner trots attavstånden kan komma att uppgå tih 4-6 mU. För inland ärpendlingsfömtsättningama enligt vad betonar starkt begränsade. DettaiUustreras genom cirklar med 3 mils radie runt tätorter med minst 2 000invånare . Traktiskt taget hela utanför skogslänen ellerstödområdet täcks av cirkelytorna. I inland är täckningen långtifrånfullständig. Glesbygdsproblemen där kan sålunda inte lösas med pendling tillorter med mer än 2 000 invånare, dvs. i huvudsak till kommuncentra. Avslutnmgsvis framhåller attmånga orter i södra och meUersta ligger nära varandra och stjälresurser från varandra, som skulle kunna frigöras och som inlandsaknar. För en sådan omfördel- Prop.1972:111 BUaga I InrUcesdepartementet 395 ning krävs emellertid starka styrmedel och som det bästamedlet för att skapa en förbättrad, regionalt mer välbalanserad tätortsstrukturbetecknas en förändring av kommunikationsmöjligheterna. I professorn inlägg diskuteras effekterna av sådana förändringar. Är 1960 fanns enligt iSverige ca 150 000 kontaktberoende befattningshavare. Ar 1965 hade antalet ökatrih närmare 200 000 och till ca 250 000. Mot bakgrund av att antaletkontaktberoende befattningshavare sålunda har ökat med under1960-talet antas att en ytterligare ökning med åtminstone kommer attinträffa under de närmaste 10 a 20 åren. tillföhsysselsättningsökningen i första hand de tre storstadsregionema. Hur denantagna sysselsättningsökningen på kommer att fördelas mellan ohkastadsregioner torde tih viss del bero på den regionalpolitik som kommer attföras i . Även den intemationeha utvecklingen kantänkas påverka fördelningen inom landet. I uppsats visas hurkontaktmöjligheterna för olUca A-regioncentra har utvecklats i under1960-talet. Dessa redovisningar av det svenska kontaktlandskapets utveckhngbildar bakgrund för en rad modehförsök där effekterna på kontaktmöjligheternaav olUca regionala fördelningar av de kontaktberoende befattningshavarnastuderas. Modellförsöken visar att regional koncentration av kontaktberoendeverksamheter medför ökad effektivitet i det nationeha kontaktsystemet. Koncentrationenav kontaktintensiva befattningshavare till i första hand leder tihökade kontaktmöjligheter inte bara för dem som arbetar i huvudstaden utan ocksåför de befattningshavare som finns i andra stadsregioner runt om i landet.Decentralisering av kontaktberoende verksamheter, t. ex. utflyttning avcentrala ämbetsverk, måste ske till priset av starkt försämrade möjligheter attupprätthåha direkta personkontakter. Med några få undantag får alla studeradeorter försämrade kontaktmöjhg-heter, även sådana orter dit kontaktberoendeverksamheter utlokaliseras från huvudstaden. Orsaken tUl de beskrivna effektemaav ändrad regional fördelning av kontaktbehovet i landet är enligt Tömqvist attde mehanregionala transportsystemen i liksom i många andra länder äranpassade efter behoven i ett starkt centrahserat samhälle. Transportsystemenkan beskrivas som ett hierarkiskt uppbyggdt nätverk med A-regioncentra som noder.Några noder storstädema och särskilt huvudstaden - har stor tillgängligheteller åtkomhghet i detta nätverk. De befattningshavare som befinner sig i dessanoder kan lätt nå varandra och de kolleger som befinner sig i andra noder isystemet. På grundval av modellförsöken visarTömqvist att en utbyggnad av den mehanregionala transportapparaten genomtvärförbindelser mellan större centra utanför storstadsregionerna leder till enavsevärd utjämning av skillnaderna mellan storstadsregionema och andra regioneri landet. Decentralisering av kontaktberoende verksamheter från tillett begränsat antal större centra i olika delar av landet kan enligt Törnqvistgenomföras utan försämringar av kontaktmöjligheterna under förutsätt- ning att det nuvarande mehanregionala transportsystemetsamtidigt förändras. Professorn tari sin artikel upp de mindre tätorternas problem. Han framhåller att Sverigesglesa bebyggelsestruktur inte är särskilt väl ägnad åt ett industri- ochtjänstesamhälle. En förändring i riktning mot viss koncentration synes varaofrånkomlig. Bland de medel som enligtHägerstrand bör komma i fråga för att skapa en ny centrumstruktur återfinns enöversyn av vad som kallas den förändringsabsorberande förmågan hos de miljöersom foUc redan leveri och antagligen inte vill överge utan tvingande skäl.Denna förmåga är god i stora orter. Det kritiska området och underkommande årtionden ligger enligt i storleksskalans nedre del, i dengränszon där de mindre tätorterna möter glesbygden. Om det ena steget i enpolitik för balanserad regional utveckhng är att bygga upp ett skelett av iviss mening storstadsmässiga (i de flesta hänseenden utom storlek)stödjepunkter i landsdelarna, är rimhgen det andra att sätta in åtgärder i de"halvtäta" zoner som stödjepunkterna är tih för att stödja. 1 den "halvtäta" zonen ärdet framför allt de personer som saknar tiUgång tiU bil som har problem, menarHägerstrand. Mycket skulle kunna vinnas både i effektivitet och ekonomi om manmer medvetet än analyserade hur transportutbudet bäst bör läggas ut iförhåUande tiU ortens och regionens verksamhetssystem som helhet.Persontransportresurser med vissa tids- och räckviddsegenskaper bör kunna varaett givet attribut tih vaqe bebodd ort. En uppbyggnad av transportsystemetefter en sådan linje skulle tillgodose det sociala målet att uriämna skillnadermellan grupper som har olika tillgång till fortskaffningsmedel. erinrar om att enligten allmän uppfattning tjänstesektorn kommer att vidgas. Mer rådgivning, mervård, mer utbUdning och information, mer kontroll, mer kollegialt deltagande ibeslut väntar medborgaren framåt i tiden, vilket innebär att vi blir merberoende av att komma i kontakt med varandra. Det är därför nödvändigt attinföra en delvis ny tidsorganisation för att klara dessa kontakter och samtidigtbehåUa de mindre orterna. Det kan bl. a. vara motiverat att frångå dagsrytmenför utbudet av vissa typer av tjänster. Veckan skuUe kunna vara en lagom långperiod för en uppdelning, så att några funktioner skötte sitt utåtriktadeprogram och övriga vissa andra dagar. En kollektiv fordonsparkskulle kunna användas till koncentrerade centralortsresor under ochmer spridda arbetsresor under andra. Storstädernas roll för utvecklingenav landets ortsstruktur har ägnats speciell uppmärksamhet inom ERU:sverksamhet. 1 rapporten att leva i tar tre författare uppstorstadsproblematiken. Professorn hävdar sålunda att en orsak tiUden snabba befolkningsökningen i är att de som har flyttatin dh har haft en ofullständig information om de verkliga kostnadema förinflyttningen. Till en del sammanhänger detta med att kommunerna harlånefinansierat en stor del av sina investeringar. På tenderardetta att öka de kommunala skatterna. De inflyttande har inte sällan kommitatt grunda sina 1972:111 BUaga 1 InrUcesdepartementet 397 beslut på en överskattning av fördelarna av inflyttning,etablering och utvidgning. Vad som från analytisk synpunkt är det väsentliga idetta omdöme kan enhgt illustreras av följande tankeexperiment. Antag att hadevarit ett enda företag under enhetlig ledning med en överblick som deindividuella beslutsfattarna nu saknar. Klart är då att inte bara de positivafaktorerna utan också både de negativa externa effekterna och kostnaderna förde offentliga investeringarna på ett annat sätt än som har varit falletskulle ha tagits med i de kalkyler som har påverkat "företagets",dvs. Inte minst lånefinansieringens långsiktiga följderpå kostnadssidan skulle ha kommit med i bilden. De mera kostnadsrealistiskakalkylerna skuUe i sin tur ha inneburit en viss hämsko på tillväxttakten, somdärmed med all sannolikhet skulle ha blivit samhällsekonomiskt mera rationell.Med hänsyn tih de belysta sammanhangens art är det enligt enhalvsanning att säga, såsom ofta sker, att tiUväxten inte har varit följden avcentrala beslut eller målsättningar. Man kommer sanningen närmare genom attsäga att myndigheterna åstadkommh att blivit oekonomisktdimensionerad såsom tätort genom sin underiåtenhet att korrigeramarknadsmekanismen på de förut berörda punkterna. Också professorn medel för styrning av storstädernas tillväxt. framhålleratt striden inte gäher huruvida storstädernas tUlväxt skall dämpas utan medlenoch möjhghetema att göra detta. Ofullständiga kunskaper om de regionalpohtiskamedlens effekter har bidragit tiU att skilda uppfattningar har förts fram ommöjhghetema att dämpa storstädernas tillväxt. Statistik över betalrungsströmmarnamellan regioner för att bättre kunna överblicka totaleffektema av olUcaselektiva åtgärder är enhgt ett nödvändigt hjälpmedel för att fåfram effektiva styrmedel. Ohka undersökningar i utlandet tyder på att effektemapå köpkraft, sysselsättning etc. av finansiella transfereringar tillexempelvis låginkomstregioner är mycket små. Orsakerna härtiU är att enförhållandevis stor andel av dessa medel "spiller över" till andraregioner. För att möjliggöra effektivstyrning av regional utveckling krävs vidare mer detaljerad statistik överantalet sysselsatta efter funktion. En sådan statistik skuhe göra det möjligtatt bättre kunna beskriva regionala strukturförändringar och deras innebörd. Sammanfattningsvis hävdarKristensson att erfarenheter såväl i som i utlandet tyder på attstyrnmg av den regionala utvecklingen med hjälp av bostadsbyggandetiUdelning,andra infrastrukturtiUdelnmgar och betalningsströmmar inte är tillfyllest.Dessa är ofta ett villkor för en utveckling men skapar inte denna. För att nåregionalpohtiska effekter som dels verkar snabbt, dels har förhållandevis småicke önskvärda bieffekter rekommenderar insatser av olUcaselektiva åtgärder. Som exempel på sådana åtgärder anger han kraftigt stöd tillpersonliga transporter i glesbygder, "paketöverenskommelser" medindustriföretag, utlokalisering av driftsenheter inom multiregionala företag m.m. Även professorn diskuterar problemet medstäders ut- 1972:111 Bilagal InrUcesdepartementet 398 veckling över tiden. Han framhåher att regionemasutveckhng och tUlväxt bl. a. tar sig uttryck i en uppbyggnad dels avrealkapitalstockar, som avger strömmar av kohektivriänster, gator, broar ochandra infrastrukturtjänster, dels av kunskapsstockar samt kompliceradeinformationssystem. Önskan att tiU låg eUer ingen omedelbar kostnad få ta delav dessa stockar, som har finansierats av både tidigare och nuvarandegenerationer, blir då ett starkt incitament för immigration till städer medstora sådana stockar i förhållande till efterfrågan för de tjänster depresterar. Dessa kapitalstockar har begränsad kapacitet, menkapacitetsgränserna är ofta diffusa speciellt ur potentieha inflyttaressynvinkel. För individen kan det trots kapacitetsgränserna vara rationeUt attflytta. Nettoinflyttning till regionerna medför ökat kapacitetsutnyttjande ochköbildning om inte stockarna byggs ut. Artle menar mot denna bakgrund att detär mera meningsfullt att tala om optimal stadstiUväxt än om optimalstadsstorlek. Allt större vikt bör enhgt flera avförfattarna läggas vid samhähsekonomiska kalkyler som möjhggör en bedömning avförutsättningarna för en decentraliseringspohtik. Speciellt bör därvid demedelstora städernas roll vid utvecklingen av landets ortsstruktur studeras. Iprofessorn avsnitt diskuteras dessa regioners utveckhng ochbehovet av en ny modellteknik när det gäller regional samhällsplanering.Godlund framhåller att den allt starkare exogena stymmgen av eller bindningeninom såväl den privata som den offentliga sektorn medför bl. a. att näringshvs-och befolkningsprognoser som helt eller till övervägande del bygger på demografiskadata eller framskrivningar av trender, såsom dessa kan avläsas regionalt ellerlokalt, förlorar i betydelse. 1 stället gör sig troUgen behovet alltmergällande av en metodik som innehåher bl. a. ett betydande mått av sannolikhets-och riskbedömningar i fråga om beslut och strukturförändringar t. ex. inomindustrisektom och den statliga eher landstingskommunala förvaltningen ochde därav orsakade effektema på de regionala och lokala nivåerna. Godlund anför att man, trotskomplexitet, viktnings- och summeringsproblem, skulle kunna utarbeta ett slagssystem av säkerhets- eller riskindex (eller styrke/svaghetsindex) för olikaorter och lokala arbetsmarknadsområden. Värdefull hjälp kan därvid troligenbli simuleringstekniken. Denna innebär i korthet att man med hjälpav tiUgänghga data, sannolikhetsbedömningar och vissa regler söker skaffa sigen uppfattning om hur en framtida situation kan gestalta sig. Det råder enligt Godlund ingentvekan om värdet av de stora insatser som myndigheterna har gjort och gör närdet gäller att möta följdema av strukturomställningarna i samhället. Dettagäller även för den stad -- vars utveckling särskilt diskuteras iuppsatsen. En metodutveckling i fråga om prognos- och planeringsmodeller somförut antytts anknyter till den s. k. selektiva arbetsmarknadspolitiken ochförutses bli av betydelse när det gäher att söka bygga upp en förebyggandeverksamhet, "signalanordning" eller handlingsberedskap på detregionala och lokala planet inför emotsebara strukturförändringar, som kankomma att slå hårt i vissa orter. Prop.1972:111 BUaga 1 InrUcesdepartementet 399 Behovet av samhällsekonomiskakalkyler vid utvärderingar av möjhghetema att omlokalisera företag tas uppockså av generaldirektören , som i sin uppsats behandlar denfysiska riksplaneringen som samordningsinstrument. framhåller att vissaområden kräver mindre investeringar i infrastruktur i form av vägar,järnvägar, pipehnes, vattenöverföring, kraftförsörinmg etc. än andra. Det äringen oöverstiglig uppgift att konstruera ett datorprogram som kan sätta indexför sådana investeringsbehov på vaqe ekoruta och ta fram en Sverigekarta överinvesteringslandskapet. Programmet kan ta hänsyn till existerande infrastrukturoch utbyggnadsbehov med olika teknologier, såväl kända som presumtiva. Det ärsannolikt att de kustlägen som har pekats ut i promemorian (SOU 1971:75)Hushållning med mark och vatten får det lägsta investeringsbehovet, men det ärockså sannolikt att det uppstår flera punkter med lågt sådant behov, både vidkusten och i inlandet, där intressekoUisioner inträffar. Några kommer attkollidera med skyddsintressen av natur- och kulturvårdskaraktär. Andra kommeratt koUidera med centralortens anspråk på inomregionala markresurser förfriluftsliv och fritidsbebyggelse den koUisionen förmodas bh systematisk.Ytterligare andra kohiderar inte med några etablerade intressen, inte ens medregionalpohtUcens behov av sysselsättnmgsförstärkning. Kartorna översysselsättningsbehov och lägen som är förmånliga från investeringssynpunkt lärknappast komma att likna varandra. Ändå blir det till slut dessa båda som måstejämkas ihop. 1972:111 BUaga 1 InrUcesdepartementet 400 11 Regionalpolitikens förutsättningar enligt långtidsutredningen Långtidsutredningarna (LU), somutarbetas inom sekretariat för ekonomisk planering, ärnumera ett regelbundet återkommande inslag i den ekonomisk-politiskaplaneringen. De upprättas och avstäms efter halvaplaneringsperioden mot den faktiska utvecklingen. Huvudsyftet med LU är att angede krav på den ekonomiska politiken som olika målsättningar ställer samt attkonfrontera dessa krav med de restriktioner i form av exempelvisarbetskraftstillgång och investeringsutrymme som kommer att göra sig gällandeunder planeringsperiodcn. En väsentlig uppgift för utredningarna är sålunda attange grunddragen i den ekonomiska politik som krävs för att uppnå ellervidmakthålla samhällsekonomisk balans. Ett andra syfte är att söka tUlgodosedet behov av information om en helhetsbild för den ekonomiska utveckhngen pålängre sikt som föreligger och som exempelvis enskilda kommuner eller företagsvåriigen själva kan åstadkomma. Denna uppgift att fungera som ettinformationsinstrument för övriga sektorer i samhället har blivit mer och merbetydande, vilket bl. a. kommer till uttryck genom de successivt utvidgadesektorsstudier som görs för t. ex. den offentliga sektorn och industrin. För att kunna bedöma de krav somohka sektorer ställer på samhällets totala resursutrymme krävs att LU tar delav den planering som kontinuerligt sker på olika områden. Detta sker bl. a.genom enkäter till industrin och olika offentliga sektorer rörandeproduktions-, investerings-och sysselsättningsplaner. De informationer som harerhållits via enkäterna bildar en första utgångspunkt för prognosarbetet.Därefter diskuteras vilka eventueUa justeringar som behöver göras för attbringa planerna i överensstämmelse med den förväntade totala resurstillväxteninom samhällsekonomin. Den senaste långtidsutredningenframlades i en rapport (SOU 1970:71) benämnd Svensk ekonomi1971-1975 med utblick mot 1990. Regeringens syn på LU:s resultat presenteradesi den till prop. 1971:1 fogade finansplanen. 1 LU har den metodiskauppläggningen i stort följt samma mönster som tidigare utredningar. En nyhetvar dock den ekonometriska modell som presenterades och med vars hjälp detömsesidiga beroendet mellan ekonomins olika delar har kunnat studeras. Ävenmöjligheterna att studera det årsvisa förloppet komhärigenom att öka. Vidare har de av utredningen täckta ämnesområdenautvidgats. Sålunda har speciellt miljövårdsfrågor, inkomstfördelningsfrågoroch regionala frågor blivit föremål för en utökad analys. För att få underlag för sinabedömningar har LU ägnat stort utrymme åt struktureha förskjutningar isamhällsekonomin. Utredningen konstaterar bl. a. att tillväxttakten i densvenska ekonomin var betydligt lägre 1972:111 BUaga I InrUcesdepartementet 401 under den senare än under denförsta. Bruttonationalprodukten (BNP) steg volymmässigt med per årunder mot under första delen av 1960-talet.Enligt utredningen var det i huvudsak tre faktorer som medförde ändradeförutsättningar för den ekonomiska tiUväxten under den andra hälften av1960-talet, nämhgen vikande tillgång på arbetskraft, mera påtaghga ochsvårbemästrade internationeha konjunktursvängningar samt ett betydandeunderskott i bytesbalansen. Även om hänsyn tas tUl genomfördaförkortningar av arbetstiden har tihgången på arbetskraft vuxit - om än istundtals relativt långsam takt under större delen av efterkrigstiden.Arbetskraftsutveckhngen har således normalt bidragit tiU produktionsökningen.Under andra hälften av 1960-talet ägde däremot en inte obetydhg minskning avantalet arbetade timmar rum. Minskningen har uppskattsts tih . Av stor betydelse för den gynnsammaekonomiska utveckhngen i vårt land har varit att exporten och importen längevarierade relativt samstämmigt över tiden. Därigenom har mer betydandeunderskott i bytesbalansen kunnat undvikas och resultatet har blivit etttillfredsställande utrymme för ekonomisk expansion inom landet. Situationenändrades härvidlag senare hälft. Visserligen visadehandelsbalansen knappast någon påtaglig trendmässig försvagning, menutveckUngen av tjänste- och transfereringsnettot verkade i en ogynnsamriktning. Det bytesbalansunderskott som uppstod har följts avvarierande underskott samtliga år . Med den vikande arbetskraftstiUgångsom kännetecknade perioden 1970 var det endast tack vare betydandeproduktivitetsförbättringar som produktionen kunde öka som den gjorde. Dengenomsnitthga produktiviteten produktionsvolym per utförd arbetstimme - växteunder med , vilket är en snabb ökning, bådehistoriskt sett och jämfört med andra länder. TiU höjningen av produktivitetenbidrog bl. a. investeringar i realkapital, tiUämpande av ny teknik ochförbättrad utbildning av arbetskraften. Ett betydande bidrag tUlproduktivitetsstegringen torde ha uppkommit genom omfördelningen av arbetskraftoch kapital från lågproduktiva tiU högproduktiva företag, dvs. genom den s. k.strukturomvandhngen. Några av de mest uppmärksammade inslagen i denna processhar varit företagsnedläggningama samt fusionerna och samarbetsavtalen. Däri harockså ingått kapacitetsutbyggnad och nyetablering inom expansiva branscher. Omvandhngen avproduktionsstrukturen har enligt LU gått olika snabbt inom skildadelar av ekonomin. Den har i mindre grad berört exempelvis den offentligatjänstesektorn, bankema och de privata tjänsterna. Inom handeln och jordbrukethar förändringarna fortsatt i ungefär oförändrad hög takt. Inom industrin haromvandlingen gått påtaghgt snabbare . I vissa fah harstrukturomvandhngen skapat problem inom den svenska ekonomin. Medomstruktureringen har följt en koncentration av näringsliv och befolkning tiUexpansiva regioner vilken, som senare kommer att beröras, har varit kraftigareän vad som varit Prop.1972:111 BUaga 1 InrUcesdepartementet 402 förenligt med de regionalpohtiska målen. Mot bakgrunden av dels utveckhngenunder , dels de beräkningar som har kunnat göras för de närmastframförliggande åren har målet om balans i utrikesbetalningarna intagit endommerande ställning i långtidsutredningens diskussion om resursemas fördelningunder perioden 1975. LU har främst laborerat med två huvudalternativ.Det ena utgick från att bytesbalansmålet skuhe vara uppfyUt , det andrafrån att denna tidpunkt sattes , varefter en viss ytterligareförbättring av bytesbalansen skulle äga rum och . 1 tabeh 11:1redovisas försörjningsbalansens utveckling enligt det förstnämnda alternativet,som också benämns grundkalkyl. Statsmakterna har valt att stäha sig bakomdetta altemativ. En hög investeringstakt måste enhgt LU upprätthållas för attbytesbalansmålet skall kunna uppfyUas . För att erhålla en högreinvesteringstakt är det enligt grundkalkylen nödvändigt att tUlväxttakten förden offenthga och privata konsumtionen dämpas något under första hälften av1970-talet. Den offentliga konsumtionen antas öka medan denprivata konsumtionens tiUväxt måste begränsas tiU . I LU konstateras att vid sidan avden ekonomiska politikens mål andra mål har fått ökad prioritet. Det gäller bl.a. den regionalpolitiska utvecklingen och mUjövården. De ökade ambitionema påregionalpohtikens område uppfattar LU som en skärpning av kraven på fullsysselsättning och jämnare inkomstfördelning. I sin genomgång av sambanden mehande regionala och nationella målen tar LU fasta på de krav på en mera bundenplanering av ohka regioners utveckhng i form av vissa ramar förbefolkningstihväxt, investeringar etc. som har rests i den regionalpolitiskadebatten.