prop · FV0333 · 1972-12-31 00:00:00 — a. undersöker möjligheterna att genomföra sådanabegränsningar i den kommersiella reklamen som kan motiveras med omsorg omfolkhälsan eUer andra lika viktiga skäl. Sedanden gäller en ny lag (1971: 238) om hemförsäljning m. m. Deninnebär att konsumenten har rätt att under vissa förat-sättningar frånträda ettköpeavtal inom ("ångerveckan"). Deköplagssakkunniga behandlar f. n. frågan om att införa tvingandecivilrättsliga regler till konsumenternas skydd i en särskild konsu- 1972: 33 58 mentköplag.Utredningen kommer bl. a. att ta upp olika frågor om vilka rättigheterkonsumenterna bör ha då varan är behäftad med fel. En viktig fråga i dettasammanhang är formerna för prövning av tvister i samband med köp och tUlhandahållandeav varor. När det gäller reklamationstvister är allmänna reklamationsnämndensverksamhet'av stor betydelse. Nämnden har på försök inrättats avkonsumentrådet. Inom pågår arbete med ett förslag om ettförenklat rättegångsförfarande vid tvister om mindre värden. Förslaget syftartill att ytterligare förbättra rättsskyddet, främst för konsumenterna. utreds den rättsliga regleringen av avbetalningsköp ochandra former av konsumtionskredit. har därvid att i förstahand beakta konsumenternas intressen. Resegarantiutredningenföreslår i betänkandet (Ds H 1972: 1) Ny re-segarantUag att den nuvarandetidsbegränsade lagen görs permanent och att skyddet för sällskapsresenärerutvidgas. m. gäller en ny livsmedelslag (1971: 511) med grundläggandebestämmelser om livsmedels beskaffenhet, hantering, märkning och saluhållande.Lagens väsentliga syfte är att på olika sätt tillgodose konsumenternasintressen. svarar för lagens tillämpning. Slutligenkan nämnas sådana konsumentpolitiska åtgärder som har till huvudsakligt syfteatt sprida upplysning om egenskaperna hos olika varor och tjänster på grundvalav vad som kommer fram genom undersöknings- och provningsverksamhet. Flerainstitutioner arbetar med hithörande frågor. verkar föratt arbetsförhållanden i enskilda hem och kollektiva hushåll rationaliserassamt att produktion och konsumtion inriktas på goda och ändamålsenligakonsumentvaror. följer konsumentforskning ochkonsumentupplysning samt stöder och organiserar frivilligt samarbete mellanforskningsintressenter. Vidare främjar rådet initiativ till forskning ochupplysning som är till nytta för konsumenterna. Rådet bedriver också egenverksamhet i samma syfte. VDN verkar med statligt stöd för användning avupplysande varudeklarationer. Somett viktigt komplement till den nu berörda upplysningsverksamheten bör nämnasden del av SPK:s utrednings- och informationsverksamhet som rörkonsumentpriser. Konsumentpolitikenmåste utgå från en viss uppfattning om individernas roll och ställning iekonomin. Under har flera faktorer i grunden förändratmedborgarnas levnadsförhål- Prop.1972: 33 59 landen.Några karakteristiska drag i vårt nuvarande ekonomiska system har särskildbetydelse för konsumenternas situation. Konsumenternaställs inför ett mycket stort utbud av varor och tjänster. Detta bestårav hundratusentals olika produkter och produktvarianter. Detta utbud förändrasmycket snabbt. Nya eller i olika avseenden ändrade produkter introducerasständigt på marknaden, som gamla försvinner. De nya produkternakännetecknas ofta av en ökad förädlingsgrad, vilket betyder att allt mer avhushållens arbete övertas av industriell eller liknande verksamhet. Denhär antydda utvecklingen har från många synpunkter varit av stort värde förkonsumenterna. Den är ett uttryck för att den materiella nöd som utmärktegårdagens samhälle i stor utsträckning har försvunnit. Konsumenterna harmöjlighet att välja bland ett mycket varierande utbud av produkter. Detförhållandet att hushållen numera kan köpa allt mer av hel- eller halvfabrikathar vidare varit en orsak till att båda makarna nu kan förvärvsarbeta utanförhemmet. Denekonomiska miljö, där denna utveckling försiggår, är vad som brukar benämnas enmarknadsekonomi. Enligt den ekonomiska teorin fungerar detta system så, attutbudet på marknaden visserligen initieras av producenterna men att det ärkonsumenternas fria val, som avgör utbudets innehåll och sammansättning. Engrundläggande förutsättning för att marknadsekonomin skall fungera på det sättsom avses är att konsumenterna har full överblick över och är orienterade om deolika utbudens reella innebörd och inbördes värde samt handlar rationellt på grundvalav dessa kunskaper. Uppenbartär att påtagliga brister föreligger i dessa hänseenden. Konsumentens möjUgheteratt överblicka utbudet och värdera olika alternativ är nämligen begränsade. Dettorde exempelvis vara svårt för en enskild konsument att bedöma nyttan av attskaffa maskinell utrustning till hushållsarbetet eller av att utföra vissauppgifter själv i jämförelse med att köpa tjänster utifrån. Dessutom påverkaskonsumenten i sin valsituation av företagens reklam, som ofta brister i frågaom informativt innehåll. Värdetav det ökande utbudet är inte entydigt från konsumentsynpunkt. Visserligen harkonsumenterna numera rika möjligheter att tillfredsställa långt mer än sinaprimära behov. Men det är inte givet att utbudet på marknaden avspeglar densammansättning av levnadsstandarden, som skulle bli resultatet av ett frånproducentintressen fritt och självständig val, grundat på konsumenternasbedömning av hur denna standard på något bör vara för att leda tUlstörsta möjliga behovstillfredsställelse. Marknaden förmår med andra ord inteatt registrera konsumenternas önskemål och bedömningar på annat sätt än genomett konstaterande i efterhand om en viss produkt köps eller ej. Introduktionenav en ny produkt har i många fall föregåtts av stora 1972: 33 60 investeringari produktion och marknadsföring, vilket i sin tur leder till att ett s. k.köpmotstånd möts med ytterligare ansträngningar att bryta ner detta motstånd,dvs. att övertyga konsumenterna om att produkten svarar mot deras behov. Detkan därför hävdas att behov ofta uppstår eller skapas genom produktutvecklingeller produktförnyelse och att konsumenterna inte getts möjlighet att avvägadessa behov mot andra. Samtidigtkan produktförnyelsen eller produktförändringen innebära att vissa produkterinte längre tillhandahålls, därför att de inte längre efterfrågas i tUlräckligtstor skala eUer därför att lönsamheten av de nytillkommande produkterna bedömsvara större. Detta gäller för såväl varor som tjänster. Vadjag nu sagt kan innebära att en del av våra produktionsresurser används tillsådant som endast marginellt eller inte alls ökar människornas välfärd. Denprivata konsumtionen ökar visserligen ständigt, men det är inte därmed givet,att konsumenterna upplever en i varje avseende motsvarande standardstegring. Enannan sida av marknadsekonomin är att den kan sägas innebära visst slöseri medtillgångar i såväl producent- som konsumentledet genom att åtskUliga produkterutvecklas och saluförs utan framgång eller med uppenbara brister frånkonsumentsynpunkt. Konkurrensen mellan företagen på marknaden resulterar imånga fall också i till synes meningslösa produktskillnader. Debrister och svagheter som från konsumenternas synpunkt otvivelaktigt vidlådermarknadsekonomin får emeUertid inte undanskymma det faktum, att detta systemför organisation av produktion och konsumtion ändå innebär stora fördelar förkonsumenterna i fråga om effektivitet och valfrihet. Konsumentpolitikensuppgifter bör därför utformas mot bakgrund av att den skall bedrivas i ettmarknadssystem, där besluten om produkter, priser och konsumtionsval fattas avett stort antal individer och under starkt skiftande förutsättningar. Inteminst bestäms konsumentpolitikens uppgifter av det förhållandet, att vårekonomi är öppen gentemot utlandet. Ungefär en fjärdedel av den totalaförbrukningen i vårt land består av utifrån köpta produkter. Jaghar tidigare angett några av de sammanhang där konsumenternas möjligheter attstyra utvecklingen allvarligt begränsas under rådande förhållanden. Ensjälvklar utgångspunkt för politiken är att konsumenterna i många sammanhanghar en svag ställning i förhållande till producenter, distributörer ochmarknadsförare. Härtillkommer, att den enskUde konsumenten som part i köp- och avtalsförhållanden imånga situationer behöver samhäUets stöd för att hävda sin rätt och skyddas mototillbörliga affärsmetoder och andra liknande företeelser av skilda slag. Oftakrävs lagstiftning för att få till 1972: 33 61 ståndett bättre konsumentskydd. Jag har i det föregående lämnat exempel på attsamhället gripit in med sådan lagstiftning. Målet för den del avkonsumentpolitiken som jag här avser att behandla är att stödja konsumenternaoch förbättra deras ställning på marknaden. I första hand kan detta ske genomatt hushållens möjlighet att planera den egna verksamheten förbättras. Dettakan ske bl. a. genom att hushåUen förses med bättre information om marknadensutbud och om olika sätt att tUlgodose de egna behoven. Det är också viktigt attinformationsflödet i den andra riktningen, nämligen från konsumenterna tillproducenterna, utökas och förbättras så att produktionen påverkas på ett sättsom innebär en bättre anpassning till konsumenternas behov. börstörre krav ställas på producentsidans egen informationsverksamhet ochunderlaget för producentsidans beslut om urval, utveckling och marknadsföringav produkter. Betydelsefulla insatserför konsumenterna har gjorts bl. a. av de myndigheter, som f. n. verkar på detkonsumentpolitiska området, och av konsumentkooperationen. Den verksamhet somsamhället bedriver på detta område bör emeUertid på grundval av de allmännariktlinjer, som angetts, byggas ut och förnyas. Behovet av en aktiv konsumentpolitikomfattar i hög grad de konsumenter som från olika synpunkter har sämre resurserän flertalet. Sålunda har låginkomst-utredningen visat att stora gruppermänniskor är ekonomiskt, socialt och utbildningsmässigt svaga. Det kan antas,att dessa människor också har svårt att hävda sig som köpare, bl. a. på grundav att de inte förmår tillgodogöra sig det stöd som samhäUet ger konsumenterna.Även sådana grupper som invandrare och handikappade kan ha svårt att få sinabehov tillgodosedda. Konsumentpolitiken bör därför i högre grad än f. n.inriktas på att tillvarata dessa svaga gruppers intressen. I det följande kommer jagatt ange några huvuddrag i den framtida konsumentpolitiken. Jag kommer därvidatt använda vissa begrepp som torde kräva en närmare precisering. harbegreppen forskning och upplysning använts för den verksamhet som bedrivs avkonsumentinstitutet och konsumentrådet. Benämningarna utredning och informationär emellertid vidare och täcker därför bättre den kommande inriktningen. Detär sålunda inte fråga främst om forskning utan om utrednings- ochundersökningsverksamhet över huvud taget beträffande konsumenternasresursutnyttjande. Genom att införa begreppet information markeras, att detinte bara gäller den hittillsvarande upplysningen till konsumenter utan äveninformation till producenter och distributörer, i utbildningssammanhang m. m.Med begreppet producenter avser jag slutligen de företag och institutioner,både enskUda och offentliga, som svarar för utbudet av varor och tjänster påmarknaden. Häri inbegrips således även marknadsförare och distributörer. 1972: 33 62 Föratt den av utredningen föreslagna konsumentpolitiken skall kunna förverkligasföreslås att verksamheten ges en bred inriktning. Frågor om konsumenternas köpoch användning av varor och tjänster berör endast en begränsad del avkonsumentpolitiken. Konsumenternas val mellan olika varianter av en vissprodukt kan enligt utredningen i viss mån betraktas som ett sistaförhållandevis okomplicerat steg i en invecklad beslutsprocess. Andra beslutssituationerkan ställa konsumenterna inför svårare och mera betydelsefulla avgöranden.Konsumentpolitiken måste därför utgå från konsumenternas hela situation.Utredningen anser att konsumentpolitiken måste utgå från hur hushållen fungerari samspel med andra enheter i samhällsekonomin. Ett konsumentpohtiskt problemföreligger när konsumenternas faktiska situation inte medger en godtagbaruppfyllelse av de mål som gäUer för samhällsarbetet. Remissinstansernaställer sig i allmänhet bakom tanken på att konsumentpolitiken i störreutsträckning skall inriktas på konsumenternas mera övergripandebeslutssituationer. Däremot anmäler flera instanser tveksamhet till att låtabegreppet konsumentpolitik omspänna så stor del av samhällsproblemen somutredningen avser. Föregen del anser jag att det ligger i linje med målen för konsumentpolitiken attverksamheten i större utsträckning än f. n. inriktas mot hushållens störreplaneringsfrågor. En sådan inriktning behöver emellertid inte innebära attkonsumenternas behov av stöd vid val mellan olika produkter eftersatts. Dettasammanhänger med inriktningen av informationsverksamheten, som jag återkommertill i det följande. Beträffandeavgränsningen av det konsumentpohtiska området ställer jag mig i likhet med fleraremissinstanser avvisande till att hänföra aUa samhällsproblem, där engodtagbar måluppfyllelse inte föreligger, till konsumentpolitiken. I och försig är detta en terminologisk fråga. Det avgörande är, som fleraremissinstanser påpekar, hur de konsumentpolitiska organens verksamhetinriktas. Den terminologiska frågan har emellertid en viss betydelse. Enalltför vidlyftig definition av konsumentpolitiken kan skapa förvirring i denpolitiska debatten. Attförverkliga de mål som uppställts för samhällsarbetet kräver insatser inomskilda områden. Konsumentpolitiken är ett av dessa områden. Begreppetkonsumentpolitik bör avse de problem som sammanhänger med konsumenternas köpoch användning av varor och tjänster, som bjuds ut på den privata marknaden ellerpå marknader som arbetar enligt likartade principer. En sådan avgränsninghindrar inte att man kan lägga konsumentpolitiska aspekter på många andrasamhällsproblem, men dessa aspekter bör bedömas inom resp. sektor av denoffentliga verksamheten. Att beteckna exempelvis miljövård och regio- Prop.1972: 33 63 nalpolitiksom konsumentpolitiska frågor skulle emellertid medföra begreppsförvirring. Denbreda inriktningen av konsumentpolitiken som utredningen förespråkar kommersärskilt till uttryck i den verksamhet som givits benämningenhushållsekonomiska undersökningar. Utgångspunkten för dessa är utredningensuppfattning, att konsumentpolitiken måste utgå från en bred analys avkonsumenternas hela situation. Utredningen anför att man måste analyserahushållens roll och problem i den samhällsekonomiska produktionskedjan med hushåUensom infallsvinkel. Utredningen anser att det i stor utsträckning saknas metoderför att göra sådana undersökningar. De systemanalytiska metoder som användsinom de ekonomiska vetenskaperna anvisas som en möjlig metod. Remissinstansernamotsätter sig i allmänhet inte att hushållsekonomiska undersökningar blir enutgångspunkt för det konsumentpolitiska arbetet. Några instanser tillmäterundersökningar av detta slag stor betydelse. Enligtmin uppfattning är det självklart att utgångspunkten för konsumentpolitikenmåste vara kunskap om konsumenternas faktiska situation. Att på olika sättinhämta sådan kunskap samt att aktivt försöka fånga upp konsumentproblem bl. a.genom en lokal konsumentpolitisk verksamhet ser jag som en naturligutgångspunkt för konsumentpolitiken. Begreppet hushållsekonomiskaundersökningar kan emeUertid avse olika typer av utredningar. Begreppet kan fördet första avse sådana undersökningar som syftar till att utröna hushållenssätt att fylla olika funktioner. Sådana utredningar har i en del sammanhangbenämnts hushålls-vaneundersökningar. För det andra kan begreppet stå försådana beräkningar som syftar till att klarlägga den hushållsekonomiska nyttanav olika varor och tjänster. Slutligen kan avses mera grundläggande forskningom hushållens roll och situation i samhällsekonomin. Konsumentutredningenlägger uppenbarligen huvudvikten vid den sistnämnda typen av undersökningar. Hushållsvaneundersökningaroch olika former av nyttokalkyler är enligt min mening naturliga led i detkonsumentpolitiska arbetet. Hushållsvaneundersökningar bör spela en väsentligroll för att kartlägga konsumenternas problem. Vidare bör i ökad utsträckningberäkningar göras av den hushållsekonomiska nyttan av olika varor och tjänster.Båda dessa slag av utredningar ligger väl i hnje med den inriktning mot mera övergripandefrågor som jag förordat i det föregående. Vad slufligen gäller den meragrundläggande analysen av hushållens situation delar jag utredningens ochflera remissinstansers bedömning att sådan verksamhet i stor utsträckning måstekomma att avse metodutvecklingsarbete av forskningskaraktär. Därför anser jagdet inte tillrådligt att nu göra det konsumentpolitiska arbetet beroende avsådana analyser, för vilka det ännu inte finns tillfredsställande metoder. Detär emellertid ett konsument- 1972: 33 64 politiskt,liksom ett allmänpolitiskt intresse att sådana metoder utvecklas. Forskning medsådan inriktning bör därför stödjas inom ramen för konsumentpolitiken. Utredningenanför att en bedömning av konsumentproblemen måste utgå från en uppfattning omkonsumenternas behov. Härvid åsyftas en normativ behovsbedömning. Behoven ärsåledes enligt utredningens uppfattning inte identiska med konsumenternasanspråk eller efterfrågan av olika produkter. Som exempel på detta förhållandeanför utredningen att många konsumenter har ett kosthåll som inte fyllerrimliga krav på näringsriktighet. Det understryks av utredningen att denangivna skUlna-den mellan behov och anspråk endast avser problemanalysen.Avsikten anges inte vara att beröva konsumenterna deras valfrihet. Detär främst de remissinstanser som på något sätt representerar producenterna somhaft synpunkter på utredningens överväganden i denna del. I aUmänhet ställersig dessa instanser kritiska till utredningens uttalanden. De menar attkonsumentpolitiken bör utgå från konsumenternas subjektiva behov. Undantagenhärifrån bör avse rena säkerhetsfrågor. Jaghar tidigare anfört att målet för konsumentpolitiken bl. a. är att stödjakonsumenterna och därmed tillvarata deras intressen. Jag har också anfört attkonsumentpolitiken bör inriktas på att fånga upp och analysera konsumenternasproblem. Vid denna analys måste självfallet en bedömning göras av vad som är ikonsumenternas intresse eller annorlunda uttryckt vad som är konsumenternasbehov. Vidare påpekade jag vissa brister i marknadsekonomins sätt att fungera.Härav följer att konsumentpolitiken inte kan arbeta under förutsättningen attkonsumenternas behov är identiska med den efterfrågan som kan registreras påen från många synpunkter ofullständig marknad. Analysen av konsumenternasproblem och förslag till åtgärder måste således i allmänhet innefatta ennormativ bedömning av behoven. Detär inte svårt att finna exempel på hur man inom konsumentpolitiken gjortnormativa bedömningar av medborgarnas behov. De riktvärden för ennäringsriktig kost, som används i kostupplysning, innebär en behovsbedömning.Samma slag av bedömningar förekommer också vid varuprovningar. Även de krav VDNställer för att tillåta varudeklaration av flytvästar innebär en normativbehovsbedömning. Det kan naturligtvis hävdas att sådana bedömningar påverkarproducenterna och därmed i viss mening begränsar konsumenternas valfrihet. Avde exempel jag lämnade torde dock framgå, att denna begränsning ar av denkaraktären att konsumenterna knappast kan uppleva den som minskad valfrihetutan snarare som en ökad möjlighet att undvika olämpliga produkter. Denna typav bedömningar kommer även att vara ett naturligt led i detkonsumentpolitiska arbetet. Det bör emellertid understrykas att en bedömning avbehoven även måste inne- Prop.1972: 33 65 fattaen bedömning av de kostnader som blir följden av olika krav på produktersutförande m. m. Utredningenframhåller att det blir nödvändigt i det konsumentpolitiska arbetet attanvända andra medel än upplysning och att inrikta informationsverksamheten påandra målgrupper än konsumenterna. Jag vill först ta upp frågan om informationtill producentema. Motbakgrund av uppfattningen att konsumentemas köpval har en begränsad betydelseför företagens produktutveckling ser utredningen det som en huvuduppgift förkonsumentpolitiken att i samråd med producenterna försöka finna vägar för attnå en bättre konsumentanpassning av producenternas politik. Utredningenunderstryker att samarbetet inte skall bygga på någon direktivrätt för dekonsumentpolitiska organen. Någon invändning mot tanken att denkonsumentpolitiska verksamheten skall innefatta samarbete med producentsidanhar inte kommit fram vid remissbehandlingen. Detkan i anslutning härtill framhållas, att redan de nuvarande konsumentorganensverksamhet har påverkat producenterna. Jag vill erinra om konsumentinstitutetsprovningar av olika hushållskapitalvaror. Denna verksamhet har, vilket visatsi flera sammanhang, haft en direkt producentpåverkande effekt. Ett annatexempel utgör den färgteveunder-sökning som utfördes . Den genomfördesså att apparaterna kunde förbättras . Det samarbete med producentema,som utredningen uttalar sig för, kan således ses som en fortsättning av detsätt att arbeta som de konsumentpolitiska organen f. n. använder. Jag anslutermig till utredningens bedömning att en sådan producentpåverkan i många fall ärett effektivare konsumentpolitiskt medel än traditionell konsumentupplysning.Detta hänger samman med konsumenternas begränsade möjligheter att genom sittkonsumtionsval påverka företagens produktutveckling. Det kan i många fall vararationellt att de konsumentpolitiska organen vänder sig direkt tillproducenterna för att åstadkomma förbättringar av olika förhållanden. Ettsådant samarbete bör vara tUl fördel även för producenterna. Konsumentorganenkommer att ha värdefull kunskap om såväl konsumenternas förhållanden som olikaprodukters egenskaper. Producenterna kommer genom samarbete medkonsumentorganen att få tillgång till denna kunskap. Någraremissinstanser har förordat att de konsumentpolitiska organen skall utrustasmed särskilda påtryckningsmedel för att kunna påverka producenterna. KF-LO-TCOföreslår sålunda att producentpåverkan bör ske i samma former som används närsamhället ingriper enligt konkurrensbegränsningslagen. Enligt min uppfattning ärdet naturligt att i första hand försöka åstadkomma resultat genom ett frivUligtsamarbete med producenterna i obundna former. Först om det inte visar sig möjligtatt på detta sätt tillvarata väsentliga konsumentintressen bör andra formerövervägas. F. n. saknas också underlag för att bedöma i vilka frågordet kan vara aktuellt att närmare fastställa formerna för samverkan medproducentsidan. Beträffandeinformationen till konsumenterna anför utredningen att upplysningsverksamhetenbör inriktas på hushållens större planeringsfrågor. Information om olikaproduktvarianter bör i ökad utsträckning lämnas genom varudeklarationer.Utredningen föreslår att varudeklarationerna förbättras i olika avseenden. Ifråga om deklarationemas innehåll förordas, att bruksegenskaper skjuts iförgrunden. Utredningen fäster stor vikt vid utbildning i konsumentkunskap.Vidare anses att ett syfte med informationen bör vara att skapa debatt ikonsumentpolitiska frågor. Remissinstansernaställer sig i allmänhet bakom utredningens förslag angåendeinformationsverksamhetens inriktning. Några remissinstanser är dock tveksammatill tanken att prioritera varudeklarationsförfarandet framförkonsumentupplysning i andra former. Några instanser menar, att dessa olika sättatt informera konsumenterna inte kan ersätta varandra. Vidare pekas påsvårigheterna att åstadkomma bruksorienterade vam-deklarationer. Ingen instansförnekar dock att varudeklarationerna är ett viktigt konsumentpolitiskt medelsom bör vidareutvecklas. Flera instanser framhåller i likhet med utredningenvikten av utbildning. Innan jag övergår tUl attredovisa min syn på hithörande frågor vill jag erinra om att jag med stöd av Kungl.Maj:ts bemyndigande tillkallat en sakkunnig med uppgift att utreda vissaprincipfrågor i samband med varudeklarationer.