prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — Dom eller slutiigt beslut av domstolkan i regel överklagas tiU högre instans. Detsamma gäller i vidsträcktomfattning administrativ mjmdighets avgöranden. Undantagsvis kan administrativmjmdighets slutliga beslut angripas genom talan till domstol, I fråga om dehögsta judicieUa eller administrativa instansernas avgöranden står dock endastde extra-ordinära eller särskilda rättsmedlen till buds, dvs, resning ellerbesvär över domviUa, ibland möjUgen s. k. nuUitetsbesvär. Vissa beslut av lägreinstans, vilka meddelas under förtärandet och aUtså inte har karaktären avslutUga beslut, kan inte överklagas eUer kan överklagas endast i samband medatt talan förs mot det slutliga avgörandet i ärendet, I de fall domstolsavgörande kan överklagas får det i regel inga rättsverkningar, förrän det harvunnit laga kraft. Detsamma gäller i viss utsträckning även administrativmyndighets beslut (jfr 13 § i förslaget till förvaltningslag, prop. 1971: 30,samt SOU 1968: 27, s. 238). Enligt kommittén angående det allmännas skadeståndsansvarmåste möjligheten för den enskilde att påkalla överprövning av dom eller besluttillmätas stor betydelse i fråga om det allmännas skadeståndsskyldighet medanledning av fel eller försummelse vid avgörandet. Underlåtenhet att begagnadenna möjlighet bör enUgt kommittén under vissa förutsättningar bedömas som enmedverkan från den skadelidandes sida, som inverkar på hans rätt tillskadestånd. Huvudregeln bör vara, att den som inte har utnyttjat talerätten gårmiste om rätten till ersättning. I princip bör detta gälla även i de merasällsjmta fall då enligt särskild föreskrift talan mot administrativ myndighetsavgörande skaU ske i annan ordning än genom begagnande av ordinärt rättsmedel,t. ex. efter stänming tiU allmän domstol. Underlåtenhet att använda rättsmedel bör enligt kommitténi princip inverka på ersättningsrätten endast i den mån skadan har kunnatundvikas 340 Kungl Maj:ts proposition nr 5 år1972 eUer minskas på detta sätt. En regel om att rätten tiUskadestånd går förlorad på denna grund bör vidare inte vara ovillkorUg. Om detuppenbart inte skäligen kunde fordras av den skadelidande att han överklagatavgörandet eUer om det i övrrigt föreligger sjmnerliga skäl, bör ersättningutgå. En sådan regel om en principiell skyldighet att överklagaett judicieUt eUer administrativt avgörande som kommittén i enUghet med dessaöverväganden har tagit upp i 16 § av sitt förslag kaUar jag i det följande för»passivitetsregel». Enligt kommittén möter särskilda problem, när det gällerdomstolarnas verksamhet. Ett av huvudsyftena med rättskraftsinstitutet är atttvisten skall bringas ur världen. Detta talar enligt kommittén för att enskadeståndstalan mot staten med anledning av ett förment fel i domen inte börtillåtas utan vidare. Den som anser sig förfördelad bör i stället söka resningeUer anföra besvär över domvilla. Har skada inträtt redan tUl följd av en intelagakraftvmnnen dom, bör dock enligt kommittén skadeståndstalan tillåtas,såframt domen har ändrats eller upphävts. Om talan om ansvar för ämbetsbrottförs mot en domare, brukar åklagaren yrka åläggande för den tilltalade attbetala skadestånd till ensldld målsägande, såvida inte ersättning har betalatsfrivilligt. Kommittén föreslår under hänvisning till dessa synpunkter ochförhållanden, att talan mot det allmänna om ersättning med anledning avinnehållet i domstols eUer domares beslut skall få väckas endast om beslutethar upphävts eUer ändrats eUer om domaren har åtalats för ämbetsbrott elleråklagaren biträder skadeståndstalan (8 § i kommittéförslaget). TiU domstolarräknar kommittén i första hand de organ som har huvudsakligen dömande uppgifteroch enUgt aUmänt språkbruk brukar ges denna beteckning. Men hit hänförkommittén också administrativa domstolar, såsom regeringsrätten, kammarrätten,försäkringsrådet m. fl., däremot inte t. ex. länsstyrelse, kammarkoUegium,patent- och registreringsverkets besvärsavdelning eller hyresnämnd. Med domareavser kommittén även ägodelningsdomare, konkursdomare, vattenrättsdomare ochinskrivningsdomare. I fråga om skadeståndsansvar med anledning av fel i dendömande verksamheten i högsta domstolen och regeringsrätten utgår kommitténfrån att en ersättningstalan mot staten skall kunna föras endast inför riksrättoch bara i samband med åtal mot vederbörande domare. Kommittén har visserligeninte någon bestämd mening i frågan, huruvida skadeståndstalan inför riksrättär möjlig enligt grundlagen, men anser det med hänsyn till frågans ringapraktiska betydelse inte nödvändigt att föreslå någon grundlagsändring i dettavanskliga ämne. På nu berörda punkter är kommittén enhällig. En av dessledamöter, professor , har emellertid i en reservation ifrågasatt enutvidgning av tiUämpningsområdet för den särskilda bestämmelsen om rätt till ersättningmed anledning av domstolsavgöranden. Maj:ts proposition nr 1972 341 Ugheter resas mot ett system, som medger en långtgåendedomstolskontroU över förvaltningen och som medför risk att domstol ochadministrativ myndighet kommer till skilda resultat i samma fråga. Som en avflera tänkbara lösningar på detta problem har föreslagit, att dennyssnämnda bestämmelsen i princip görs tillämplig också på administrativabeslut, som i sista hand kan överklagas hos regeringsrätten. Remissinstanserna har i allmänhet anslutit sig till de tankegångarsom ligger till grund för kommitténs förslag om en allmän passivitetsregel. Inågra jrttranden avstjrrks emellertid förslaget i denna del under hänvisningtUl att bestämmelsen är alltför sträng mot de skadeUdande och att den kanbefaras leda till en stegrad frekvens av överklaganden av administrativabeslut. och besvärssakkunniga har på delvis Uknande grunderförordat, att bestämmelsen i stället utformas som en jämkningsregel för faU dåden skadelidande utan skälig anledning har underlåtit att överklaga besluteller annat avgörande. Besvärssakkunniga har därjämte påpekat vissa speciellakomplikationer vid bl. a. kommunalbesvär. Det har under remissbehandlingen rått delade meningar omden av kommittén föreslagna regeln om särskilda begränsningar av rätten attföra skadeståndstalan med aidedning av domstols eUer domares beslut. Flertaletremissorgan har dock gett sin principieUa anslutning tiU förslaget. Besvärssakkunnigaanser emellertid att man får godta att en skadeståndstalan i viss mån fårkaraktären av extraordinärt rättsmedel och finner att någon spärr av detta slaginte behövs. Vissa andra instanser åter, bland dem justitiekanslem ochöverståthållarämbetet, har i anslutning tiU kommittéledamoten 'reservation tvärtom förordat att regeln byggs ut så att den kommer att omfattaaUa eller åtminstone vissa administrativa beslut. I en del jitran-den har denavgränsning av domstolsbegreppet som kommittén har gjort kritiserats. På grund av kommittéförslagets uppbyggnad bereder detvissa svårigheter att få en klar bild av dess reella innebörd i nu aktueUahänseenden. För att underlätta förståelsen av den följande diskussionen avkommitténs förslag och de alternativa förslag som har förts fram inom kommitténoch under remissbehandlingen skall jag därför bär ge en kort beskrivming av hurkommittéförslaget i praktiken skulle fungera i fråga om rätten tiU ersättningmed anledning av felaktiga domstolsavgöranden och administrativa beslut. EnUgt förslaget kan ett felaktigt avgörande av domstoleller domare föranleda skadeståndsansvar för det allmänna i följande fall: l:o När avgörandet har upphävts eller ändrats, antingenefter överklagande till högre instans eUer efter ansökan om resning ellerbegagnande av annat särskilt rättsmedel. 2:o När ett avgörande, som inte upphävts eller ändrats,har föranlett skadeverkningar som inte kunnat undanröjas eller minskas genom ett 342 Kungl Maj:ts proposition nr 5 år1972 överklagande, under förutsättning dock att åtal för ämbetsbrottäger rum eller skadeståndstalan i övrigt biträds av åklagare. 3:o När det uppenbart inte skäligen kunnat begäras av denskadelidande att han utnjitjat överklagningsmöjligheten eller när det i övrigtföreligger synnerliga skäl att ersättning utgår, trots att avgörandet inte haröverklagats, under förutsättning dock att åtal för ämbetsbrott äger rum ellerskadeståndstalan i övrigt biträds av åklagare. Ett felaktigt administrativt beslut kan enUgtkommittéförslaget föranleda skadeståndsansvar för det allmänna i följande faU: 1 ro När beslutet har överklagats. 2 :o När beslutet inte kanöverklagas, 3:o När ett överklagbart beslut har föranlettskadeverkningar som inte kunnat undanröjas genom ett överklagande, 4:o När det uppenbart inte skäligen kunnat begäras av denskadeUdande att han utnyttjat överklagningsmöjlighelerna eller när det i övrigtföreUgger synnerliga skäl att ersättning utgår, trots att beslutet inte haröverklagats. Såväl kommitténs förslag som de alternativa förslag vilkahar förts fram i form av reservation till kommittéförslaget eller underremissbehandlingen och som syftar till en mer restriktiv reglering aversättningsrätten bärs upp av flera, delvis av varandra oberoende tankegångar.Dessa kan i stark förkortning sammanfattas på följande sätt: l:o En underlåtenhet från den skadeUdandes sida attutnyttja överklagningsmöj lighelerna för att på den vägen vinna rättelse kan ivissa fall ses som en medverkan från hans sida till den skada som hartillfogats honom genom ett felaktigt avgörande. 2:o Det står inte i överensstämmelse medrättskraftsinstitutet att tiU-låta en skadeståndstalan med anledning av ettlagakraftvunnet avgörande, som inte har upphävts eller ändrats efter ansökan omresning eller användande av annat särsldlt rättsmedel. 3:o Man bör i möjligaste mån undvika en ordning sominnebär avsteg frän reglerna om instansordningen och som medför ökade riskerför att motstridiga avgöranden träffas i en och samma sak av olika organ utanförfullfölj dsinstitutets och instansordningens ram. 4:o Det står i överensstämmelse med nuvarande praxis ifräga om justiliekanslerns och justitieombudsmännens befattning medersättningsanspråk mot domare med anledning av ämbetsbrott att tiUätaskadeståndsanspråk mot staten på grund av felaktigt domstolsavgörande, sominte har upphävts eller ändrats, bara när åtal väcks för ämbetsbrott eUer skadeståndstalani övrigt biträds av vederbörande åklagare. 5:o Risken för nedsättande eller i övrigt chikanerandeomdömen om myndigheterna i samband med skadeståndsanspråk motiverar att ersätt- Maj:ts proposition nr 1972 343 ningstalan med anledning av felaktiga avgöranden överhuvud taget tillåts bara om åtal för ämbetsbrott äger rum eUer skadeståndstalanbiträds av åklagaren. Jag kommer i det följande att behandla frågorna omersättning med anledning av felaktiga domstolsavgöranden och felaktigaadministrativa beslut i ett sammanhang. I likhet med majoriteten av remissinstanserna ansluter jagmig till kommitténs principiella ståndpunkt i fråga om verkan av denskadeUdandes underlåtenhet att använda rättsmedel. Oavsett vilken stäUning mantar till frågan, i vilken utsträckning och i vilka former man kan vara bereddatt godta en efterbandsprövming genom skadeståndsreglerna av domstolars ochadministrativa mjmdigheters verksamhet, är det uppenbarligen mest förenligtmed principerna för vår rättegångsordning och med förvaltningsrättsligagrundsatser, att lägre instansers avgöranden i första hand skall prövas i denordning som anvisas genom reglerna om fullföljds-förfarandet. Man kan interiskera en utveckling som innebär, att dessa grundsatser sätts ur spel genomatt överprövningen i vidsträckt omfattning i stället sker på en omväg i form aven judicieU eller administrativ prövning av skadeståndsanspråk mot detallmänna. Att en huvudregel om att klagorätten skall ha utnjrttjatsskulle kunna uppfattas som alltför sträng mot de skadelidande har jag svårt attförstå. Läget är ju f. n, det, att ett överklagande av en dom eller ett beslutav lägre instans, som har gått den enskilde emot, utgör hans enda möjUghet attvärna om sina intressen, ekonomiska såväl som andra. Redan genom att införa enprincipiell rätt till skadestånd av det allmänna vid fel eller försummelse imyndighetsutövningen förbättrar man avsevärt medborgarnas ställning. Man läggerinte någon ny börda på den enskUde, om man begär av honom att han som hittillsskall utnjrttja de möjligheter att vinna rättelse som fullfölj dsinstitutetger. Farhågorna att en regel av denna innebörd skulle leda till att framförallt administrativa beslut överklagas i större omfattning än kan jaginte heller dela. Det är ett verklighetsfrämmande antagande, att den som liderskada genom ett beslut som har gått honom emot underlåter att överklagabeslutet fastän han anser att skadeståndsgrundande fel eller försummelser harförekommit. Och i övriga faU lär klagorätten redan nu regelmässigt utnyttjas,så snart en förlorande part bedömer att han har reella utsikter att få ändringi avgörandet. kan visserligen ett överklagande vara ändamålslöst, t.ex. därför att skadeverkningarna inte kan undanröjas på den vägen, men som jagstrax skall utveckla bör en passivitetsregel inte heller gälla i sådana faU. Med den principiella syn jag har på förhåUandet mellan denjudicieUa och administrativa instansordningens funktion, å ena, samtskadeståndsreglernas roll, å andra sidan, kan jag inte biträda uppfattningenatt en be- 344 Kungl Maj.-ts proposition nr 5 år1972 stämmelse i ämnet bör utformas som en jämkningsregel.Utgångspunkten bör enUgt min mening vara, att överklagningsmöjUgheterna skaUvara uttömda, för att rätt tUl skadestånd skall föreligga, uite att det iprincip föreligger, en rätt tiU ersättning men att denna kan bortfaUa eUerjämkas, om den skadelidandes passivitet motiverar det. Kommittén har inte närmare berört frågan om skyldighetenatt söka ändring i felaktigt beslut bör avse också användningen av särskilträttsmedel. För egen del anser jag emeUertid det principieUt riktiga vara, attnär en sådan möjUghet att vinna rättelse finns, den skadeUdande bör hautnjrttjat den, innan han riktar skadeståndsanspråk mot det allmänna. De skäl som kan åberopas för en aUmän regel om att denskadeUdandes underlåtenhet att utnyttja rättsmedel skall gå ut över honom självmotiverar inte inskränkningar i ersättningsrätten också när ett överklagandeskuUe vara ändamålslöst i den meningen, att en ändring av avgörandet inte kanhindra eUer minska det felaktiga avgörandets skadeverkningar, eller närunderlåtenheten av andra skäl framstår som försvarlig. Situationer av detförstnämnda slaget kan inträffa dels när ett avgörande av en underinstansenUgt särskUda bestämmelser skaU lända till efterrättelse oberoende av att detinte har vunnit laga kraft, dels när på grund av sakens beskaffenhetskadeverkningar inträder , t. ex. när någon får avslag på en ansökanom näringstillstånd e, d. Men den skadelidande kan också ha haft annan gUtiganledning att inte söka ändring i det avgörande som har orsakat skada, t. ex.när det begångna felet har varit av sädan art att det inte kunnat upptäckasförrän efter klagotidens utgång eller när det på grund av särskildaförhållanden i det enskilda fallet inte rimligen kunnat begäras av honom atthan skulle iaktta fullföljdsreglerna eller på annat sätt angripa avgörandet.Framför allt när det gäller begagnande av särskilt rättsmedel kan man inteställa för höga krav på den enskUde, eftersom rätten att på den vägen få enomprövning av ett lagakraftvunnet avgörande är beroende av kriterier som inteär av uteslutande formell art utan inrymmer också bedömningar av rättsligafrågor eUer en värdering av sakförhåUanden. I motsats tUI kommittén anser jag det däremot inte finnasanledning att göra avsteg från passivitetsregeln genom att medge ersättning pågrundval av en skälighetsprövning i fall då den skadelidande inte kan anföranågon i objektiv mening gUtig anledning tiU sin underlåtenhet att begagnarättsmedel. Principen att fullfölj dsmöj lighelerna och särskilda rättsmedelskall utnyttjas i första hand bör upprätthållas utan andra inskränkningar änsom är oundgängligen nödvändiga för att tillgodose de skadeUdandes rättmätigaintressen. Att omständigheterna i enstaka faU kan vara så ömmande, att denskadelidande av biUighetsskäl bör ha ersättning, trots att han har försummatatt begagna sin talerätt, skall inte bestridas. Något rättsligt anspråk påskadestånd bör han emellertid inte ha i ett sådant fall. Maj.-ts proposition nr 1972 345 Det får i stäUet bli beroende på en biUighetsprövning avbehöriga myndigheter, huruvida eUer i vilken omfattning en begäran omgottgörelse skall tUlmötesgås i det enskUda faUet. Att man inte från de synpunkter som bär upppassivitetsregeln kan göra inskränkningar i skadeståndsrätten när användande avrättsmedel skuUe vara ändamålslöst eller den skadeUdandes underlåtenhet attbegagna rättsmedel framstår som invändningsfri, hindrar inte, att det av andraskäl än dem som sammanhänger med den skadelidandes passivitet i det ensldldafallet kan vara påkallat att föreskriva begränsningar av rätten att föra skadeståndstalani sådana fall. som en del remissinstanser har förordat vissasådana begränsningar. Kommittén har sålunda föreslagit, att ettdomstolsavgörande i princip skall ha upphävts eller ändrats, för attskadeståndstalan skaU få föras, och en reservant inom kommittén samt vissaremissinstanser har hävdat, att en motsvarande princip bÖr gälla också i frågaom vissa eller alla administrativa beslut. Dessa förslag har motiverats medbl. a. en hänvisning tiU rättskraftsinstitutet. Detta skäl anser jag emellertidinte vara bärande. Som jag har påpekat i annat sammanhang (avsnitt 2.3.6.3. )innebär ett bifall tUl en skadeståndstalan med anledning av ett felaktigtavgörande av en offentlig mjmdighet inte att avgörandet rivs upp eller överhuvud taget att det förlorar sina rättsverkningar i förhåUande tiU de personersom drabbas av avgörandets rättskraft inte heller den vinnande parten i skadeståndsmålet.Det är f. ö. ingen principieU nyhet, att förhåUanden som bUvit föremål förprövning i en rättegång, vilken resulterat i ett rättskraftigt avgörande,kommer under bedömande på nytt i en rättegång meUan andra parter. a. i fall då en skadeståndstalan väcks mot en domare medanledning av felaktigt handlande i tjänsten. Men det kan inträffa också i andrasammanhang, t. ex. när frågan om en gäldenärs betalningsskyldighet harfaststäUts genom en lagakraftvunnen dom men kommer under prövning i en nyrättegång mellan borgenären och en borgensman. Av större betydelse är de invändningar som går ut på bör undvika att rubba den ordning för överprövning av domstolars ochadministrativa mjmdigheters avgöranden, som har etablerats genom reglerna omfullföljdsrätt och om instansordningen, samt att riskerna för motstridiga avgörandeni en och samma sak utom ramen för denna ordning bör så långt möjligtelimineras. Synpunkter av detta slag skulle i och för sig bli fuUt uttillgodosedda genom en regel om att rätt att föra talan om skadestånd medanledning av ett felaktigt judicieUt eller administrativt avgörande över huvudtaget föreligger bara om avgörandet har upphävts eller ändrats. Med en sådanbestämmelse skulle emeUertid själva ersättningsrätten bli inskränkt på ett sättsom inte är förenligt med de bärande tankegångarna i den lagstift- Maj.-ts proposition nr 5 år1972 ning som jag föreslår. Varken kommittéförslaget eller dealternativa förslag som har förts fram i anslutning till detta går heUer sålångt, eftersom förslagen förutsätter, att skadeståndstalan skall få föras äveni vissa fall när det felaktiga avgörandet inte har upphävts eller ändrats.Enligt alla dessa förslag läggs det emellertid i åklagares hand att avgöra, omskadeståndstalan skall få föras eller inte, genom att det som viUkor förtalerätt föreskrivs, att åtal för ämbetsbrott äger rum eller att talan iövrrigt biträds av åklagare. Men detta är enligt min mening inte någon tillfredsstäUandemetod att lösa de problem som sammanhänger med instansordningen och riskernaför motstridiga avgöranden. Om man anser, att det av hänsyn tiU de skadelidandeär påkallat att för vissa fall av förevarande art göra avsteg fråninstansordningen och att ta risken av skiljaktiga avgöranden, är en åklagaresställningstagande ett godtyckligt valt och sakligt knappast hållbartkriterium. Åklagarens bedömning kommer att bygga främst på överväganden avstraffrättslig art, vilka emellertid inte nödvändigtvis behöver sammanfalla medde synpunkter som bör vara bestämmande när man avgör frågan i vilkenomfattning man från här aktuella synpunkter bör eller kan medge enskadeståndstalan i hithörande fall. Den frågan måste rimligtvis avgöras medhänsyn till ä ena sidan de skadelidandes reparationsintresse och å andra sidanhur stora olägenheter som från allmänna process-eller förvaltningsrättsligasjmpunkter är förenade med att man pä detta sätt avviker från reglerna ominstansordningen och att samma sak kan komma att bli avgjord på oUka sätt avskilda organ. Härtill kommer, att en bestämmelse av detta slag i vissafaU får mindre önskvärda konsekvenser. Eftersom en enskUd part, som har liditskada genom ett felaktigt avgörande av en underinstans, inte pä förhand kanveta hur åklagaren kommer att ställa sig i åtals- eUer skadeständsfrågan, måstehan, för att vara på den säkra sidan, i första hand se till att han utnyttjaralla tiUgängliga rättsmedel. I åtskiUiga av de hithörande faU då ett avgörandeomedelbart medför skadeverkningar för den enskilde ter sig emellertid ettbegagnande av rättsmedel helt ändamålslöst. Om t. ex. en person har vägratstiUstånd att en viss dag ordna en offentiig tillstäUning och beslutet harmeddelats så sent, att en prövning i högre instans under inga förhållandenhinner ske förrän efter den dag tillståndsansökningen avser, är detuppenbarligen ingen mening med att han överklagar beslutet. Det kan f. ö.ifrågasättas, om klaganden över huvmd taget kan uppnå, att beslutet »upphävseller ändras», överinstansen lär nämligen i ett sådant fall inte gå in i någonsakprövning utan endast förklara, att besvären inte föranleder något yttrandeeUer någon åtgärd, eftersom ändamålet med ansökningen har förfalUt. I vissafall kan den skadelidande genom att begagna rättsmedel visserligen uppnå, attavgörandet upphävs eUer ändras, men åtgärden tjänar från hans sjmpunkt ändåinte något förnuftigt syfte. Någon har t. ex. begärt ett kompetensbevis för attkunna vid en viss tid- Kungl Maj:ts proposition nr 1972 347 punkt utföra ett bestämt uppdrag, och besvär över ettavslagsbeslut hinner under alla förhållanden inte prövas förrän efter denaktuella tidpunkten. Situationer liknande dem som jag nu har beskrivit kanföreligga också i mål inför domstol. Att i fall av denna art tvinga denskadelidande att fullfölja talan mot avgörandet eller att begagna särskilträttsmedel skulle innebära en misshushållning med de rältsvårdande organensresurser och är enligt min mening inte en försvarlig ordning. Man måstesålunda godta, att en skadeståndstalan i vissa fall skall kunna föras ocksåmed anledning av avgöranden som inte har upphävts eller ändrats. a., att lagakraftvunna avgöranden av underdomstolar och lägreadministrativa instanser kommer att kunna bli föremål för prövning i annanordning än reglerna om fullföljdsrätt och instansordning förutsätter. Detskall inte bestridas, att detta kan ge upphov tUl vissa problem. Men dessa böri varje fall inte lösas genom att man direkt eUer indirekt inskränker självaersättningsrätten. I den mån man anser det nödvändigt att vidta åtgärder föratt undanröja tänkbara ölägenheter av ett sådant system, bör det i stället skegenom att förfarandet för prövning av ersättningsanspråk ordnas på ett sätt somkan anses förenligt med de grundsatser på vilka vår rättegångsordning ochadministrativa besvärsprocess vilar. Frågan om behovet av särskilda åtgärder idet hänseendet kommer jag att behandla i ett följande avsnitt (2.3.6.16.). Jagvill emellertid redan här påpeka, att olägenheterna i praktiken inte torde bliframträdande. Fall då ett avgörande ger upphov tiU vissa skadeverkningar utanhinder av att det överklagas är visserUgen inte aUdeles ovanUga.