prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — I flertaletfall inträder eUer ackumuleras emeUertid skadeverkningarna efter hand som tidengår. Den passivitetsregel som jag föreslår utgör i sådana fall enligt minuppfattning ett tilhäckUgt incitament för den enskilde att begagna rättsmedel.Och i de situationer där ett avgörande av en lägre instans inte går attöverklaga kan i aUmänhet passivitetsregeln väntas leda tUl att den skadelidandeutnyttjar sina möjligheter tUl rättelse genom att använda särsldlt rättsmedel.Jag vill också framhålla, att möjligheten för en skadelidande, som har underlåtitatt överklaga en dom eller ett beslut, att få ersättning för skada genombeslutet på den grund att han har haft annan gUtig anledning till sinunderlåtenhet, är avsedd att tUlämpas med återhållsamhet. Ersättningsfall avdet slaget kommer därför att utgöra sällsjmta undantag från en klar huvudregel.Om denna regel upprätthåUs med konsekvens och avsteg görs bara när speciellaförhållanden föreUgger, behöver man inte räkna med något större antal fall dåersättningsanspråk med anledning av de lägre instansernas överklagbaraavgöranden kommer under sakUg prövning. Inte heller behöver man befara någonsådan spekulation från medborgarnas sida i skadeståndsmöjUgheterna som tar siguttryck i att de avsiktligt underlåter att överklaga domar eller beslut som gårdem emot i hopp om att i stäUet bU kompenserade skadeståndsvägen. 348 Kungl Maj:ts proposition nr 5 år1972 Med den ståndpunkt som jag här har intagit kommer somnämnt skadeståndsanspråk i princip att kunna riktas mot det allmänna också medanledning av domar eller beslut, som över huvud taget inte kan överklagas. Närdet gäller sådana avgöranden av en lägre instans som inte kan överklagas pågrund av särskilda bestämmelser för beslut av en viss typ, finns det ingenanledning att reglera ersättningsfrågan på annat sätt än när det gäUer sådanaöverklagbara beslut som medför skadeverkningar oberoende av om de angrips medrättsmedel eller inte. En regel om att ett avgörande av en sådan instans intefår överklagas är nämligen regelmässigt betingad av behovet att med hänsyntill sakens särskilda beskaffenhet tUlgodose speciella motstående, aUmännaeller enskilda intressen, men grundar sig däremot inte på en värdering som gårut på att den enskilde i de aktuella faUen inte skulle vara förtjänt av derättssäkerhetsgarantier som fullföljdsrätten enligt den vanligainstansordningen är avsedd att tillgodose. Läget är i viss mån ett annat, när det gäUer avgörandensom inte kan överklagas, därför att de har meddelats av det högsta judicieUaeUer administrativa organet enligt den gäUande instansordningen. Här har detfullfölj dsinstitut och den instansordning som det aUmänna av rättssäkerhetsskälstäUer till förfogande kunnat utnjrttjas fuUt ut. Behovet av en reserv-möjUghet att vinna rättelse via skadeståndsreglerna kan allmänt sett sägas vararinga i dessa fall. Erfarenhetsmässigt hör det till undantagen, att det i dessainstansers rättsskipande verksamhet begås fel av så aUvarUg beskaffenhet attett skadeståndsansvar för det allmänna enligt de regler som jag föreslår skullekunna komma i fråga. Också vissa andra skäl skuUe kunna motivera speciellainskränkningar i skadeståndsansvaret i dessa faU. Det kan hävdas, att det medhänsyn bl. a. till de högsta instansernas rättsska-pande verksamhet är särsldltangeläget att deras auktoritet och medborgarnas förtroende för demupprätthålls och att man därför bör vara återhållsam, när det gäller atttiUåta angrepp på deras verksamhet som grundas på påståenden om fel ellerförsummelse i denna. För egen del anser jag dock inte, att dessa sjmpunktermotiverar en genereU regel om att rätt tiU ersättning inte skaU föreUgga medanledning av de högsta instansernas avgöranden eUer bestämmelser om attsärskilda förutsättningar för skadeståndsansvaret skaU gälla i dessa faU. Attfel eller försummelse i de högsta instansernas verksamhet säUan förekommer,ger anledning anta att man knappast behöver befara några ölägenheter av att enskadeståndsrätt föreUgger, när misstag trots aUt någon enstaka gång begås. Enfristående skadeståndstalan blir dessutom inte så ofta aktueU ens i sådanaundantagsfall, eftersom den passivitetsregel som jag förordar i principförutsätter, att den skadelidande har utnyttjat möjligheten att begagnasärsldlt rättsmedel. Vissa av dessa instanser, främst högsta domstolen och regeringsrätten i fråga om Kungl. Maj :t i statsrådet hänvisar jag tiU Maj.-ts propositiöh nr 1972 349 vad jag har anfört i föregående avsnitt (2.3.6.7.) intaremellertid en sådan särställning, att det synes påkallat att införa specieUaregler i fråga om deras avgöranden. Kommitténhar visserUgen tänkt sig att några särskilda regler inte skaU gäUa för dessainstansers avgöranden, men dess förslag förutsätter å andra sidan, attskadeståndstalan skall kunna föras bara när ett sådant avgörande har upphävtseller ändrats, dvs. när det har undanröjts efter begagnande av särsldlträttsmedel. I ett sådant fall skaU emeUertid enligt förslaget talan förasinför riksrätt. utgår kommittén på goda grunder från att en sådanersättningstalan om den aUs är möjlig kan föras bara om åtal ägerrum eUer skadeståndstalan i övrigt biträds av vederbörande åklagare, dvs. avjustitiekanslem eller justitieombudsman. Den praktiska innebörden av en sådanreglering lär emellertid vara densamma som om man tar bort skadeståndsrätten.Om man anser, att en rätt tiU ersättning bör finnas och också bör ha ett reelltinnehåll, måste man därför godta, att prövningen sker inför aUmän domstol. Detär dock enligt min mening inte lämpligt att anförtro underrätter och hovrätterdenna prövning, i all sjrnnerhet inte när det gäller högsta domstolensavgöranden. Det bör inte heller komma i fråga att högsta domstolensmöjligheter att pröva sina egna avgöranden vidgas utöver vad som följer avbestämmelserna om resning och besvär över domviUa. Vad angår regeringsrättensavgöranden är betänkligheterna mot en domstolsprövning kanske inte likaallvarliga. Att behandla högsta domstolens och regeringsrättens avgörandenenligt olika regler är å andra sidan av uppenbara skäl varken lämpligt ellersakligt befogat. Det skulle dessutom te sig i viss mån inkonsekvent att ha enskadeståndsrätt i fall då fel eller försummelse har förekommit vidregeringsrättens prövning av ett överklagat administrativt beslut, samtidigtsom man inte erkänner en motsvarande rätt till ersättning, när fel har begåttsvid prövningen hos Kungl. Maj:t i statsrådet av en administrativ myndighetsbeslut. Av nu anförda skäl bör skadeståndstalan enligt den nyalagen med anledning av felaktigt avgörande av högsta domstolen ellerregeringsrätten i princip inte få föras. Det synes mig dock inte inge någrabetänkligheter att en sådan talerätt finns i faU då ett sådant avgörande harupphävts eller ändrats efter besvär över domviUa eUer ansökan om resning. Dettaöverensstämmer f. ö. i sak med vad kommittén har föreslagit. Av skäl som jagredan har angett bör emellertid prövningen av ett skadeståndsanspråk i dessafall inte ankomma på riksrätt. Det rör sig här om faU då högsta domstolen resp.regeringsrätten redan i förväg har undanröjt avgörandet och kan därförluiap-past resas några erinringar mot att skadeståndsmålet handläggs av allmändomstol. Ett undantag motsvarande det nu angivna bör göras ocksåför avgörande av försäkringsdomstolen, som i tredje och sista instans prövarmål enligt socialförsäkringslagstiftningen. Maj:ts proposition nr 5 år1972 Ett beslut av en underordnad instans kan som jag tidigarehar påpekat få ekonomiska verkningar för enskUd part oberoende av om hanfullföljer talan eller inte. Det lär emellertid vara en nödvändig konsekvens avde regler om undantag från rätten att föra skadeståndstalan som jag har föreslagiti fråga om beslut som Kungl, Maj :t meddelar som högsta administrativabesvärsinstans och i fråga om avgöranden av högsta domstolen, regeringsrätteneller försäkringsdomstolen, att någon rätt att föra talan om ersättning inteheller skall föreUgga, när till grund för en sådan talan åberopas fel ellerförsummelse vid ett beslut av lägre myndighet, mot vilket talan har fullföljtsutan att beslutet upphävts eller ändrats. Det återstår slutligen att ta ställning till frågan, omdet av andra skäl än dem som sammanhänger med rättskraftsinstitutet eller hänsynentill instansordningen kan vara påkallat att generellt eller för vissa slagsavgöranden göra rätten att föra skadeståndstalan med anledning av felaktigtbeslut av domstol eller administrativ myndighet beroende av att åtal förämbetsbrott äger rum eller att åklagaren biträder skadeståndstalan. Kommittén har motiverat sitt förslag i denna del vilketavser endast ersättningsanspråk med anledning av innehåUet i domstols ellerdomares beslut med en erinran om den sedan gammalt rådande praxis, att en person,som anser sig oriktigt behandlad av domstol, anmäler domaren förjustitiekanslem eller justitie (mUitie-) ombudsmannen och att denne, om hanfinner anmälan vara befogad, i samband med att ansvarstalan för tjänstefelväcks mot domaren yrkar åläggande för denne att betala skadestånd, om dettainte har skett frivilligt. Det framgår inte helt klart av vilka skäl kommitténhar ansett det naturligt att i anslutning tiU denna praxis föreslå den nuaktuella begränsningen av talerätten eUer att göra en sfidan begränsning bara ifråga om domstolsavgöranden. Under alla förhåUanden är det tydligt, att detanförda skälet med den bärkraft det kan ha kan åberopas också i fråga omadministrativa beslut eller andra förvaltningsakter, eftersom den beskrivnapraxis lär upprätthållas också vid åtal mot andra ämbetsmän än domare. Det ärockså i konsekvens härmed som bl. a. vissa remissorgan har föreslagit, attregeln utvidgas tUl att avse även administrativa beslut. I detta sammanhanghar man bl. pekat på föreskriften i 22 kap. 8 § RB av innebörd att talan omenskUt anspråk på grund av ämbetsbrott av vissa högre ämbetsmän inte får väckasav målsägande, om inte åtal för brottet äger rum eUer talan biträds avvederbörande åklagare. För egen del anser jag emeUertid en begränsning av dettaslag av rätten att föra skadeståndstalan mot det allmänna inte vara påkalladeUer ens lämplig i fråga om vare sig domstolsavgöranden eUer administrativabeslut. Den praxis som kommittén har hänvisat tUl kommer sannolikt åtminstonemed nuvarande regler om ämbetsansvar att leda tiU att i många fall enersättningstalan mot staten, när en sådan över huvud taget blir aktuell, försi samband med att åtal för ämbetsbrott äger rum, men denna praxis kan knappastanföras som ett självständigt skäl för att göra talerät- Maj:ts proposition nr 1972 351 ten beroende av åklagarens ställningstagande. De farhågorsom bl. a. justitiekanslem har uttalat för att dé nya skadeståndsreglerna skaUleda till ett stort antal obefogade rättegångar eUer till attersättningsanspråk mot det allmänna i stor omfattning skall förknippas mednedsättande uttalanden om myndigheterna och deras befattningshavare tror jag äröverdrivna. Erfarenheterna från andra länder, där en skadeståndsrätt erkännsutan sådana begränsningar som här ifrågasatts, har veterligt inte varit oroandei det hänseendet. Den passivitetsregel som jag föreslår kommer dessutom medall sannolikhet att utgöra en tiUräckligt effektiv spärr mot att antaletuppenbart ogrundade anspråk skall bU besvärande. För övrigt kan vissaprincipiella erinringar riktas mot justiliekanslerns ståndpunkt, I den mån mananser det nödvändigt att begränsa medborgarnas rätt att fritt öva kritik motmyndigheterna, bör det nämUgen enUgt min mening i första hand ske genomgenerella inskränkningar i yttrandefrUieten, inte genom regler som beskär denenskildes möjligheter att hävda privaträttsliga anspråk. Det är visserligen riktigt att det i gällande rättalltjämt och sedan gammalt finns bestämmelser som gör rätten att väckaersättningstalan mot vissa högre ämbets- och tjänstemän på grund av ämbetsbrottberoende av att åtal för brottet äger rum eller att talan biträds av åklagaren.Bestämmelserna har väsentligen sin grund i behovet att skydda dessa befattningshavaremot obefogade anspråk. Men även bortsett från att de ensldlda ämbets- ochtjänstemännen inte skyddas av någon passivitetsregel och därför, åtminstoneteoretiskt sett, oftare kan bli utsatta för ersättningskrav, är det tydligt attett motsvarande skyddsbehov inte alls framträder med samma styrka, när det ärfråga om ersättningsanspråk mot det allmänna. Det är från den enskUdeämbetsmannens sjmpunkt en väsentiig skillnad meUan att själv stå somsvarandepart i en rättegång, där anklagelser för fel eller försummelse itjänsten kommer att riktas direkt mot honom själv, och att på sin höjd kallassom vittne i ett mål där det allmänna är part, låt vara att prövningen även dåkommer att avse hans eget handlande. Inte heller kommittén sjmes f. ö. hafunnit det nödvändigt att de enskUda ämbetsmännen bereds samma skydd mot attbli indragna i en rättegång mot det aUmänna som de f. n. åtnjuter mot attsjälva bli utsatta för ersättningsanspråk, eftersom enligt dess förslagskadeståndstalan i åtskiUiga faU skall kunna väckas mot t. ex. staten medanledning av fel eller försummelse av bl. a. domare, utan att åtal väcks elleratt talan biträds av åklagare. En invändning som kan resas mot det aktuella förslagetsammanhänger med justitiekanslerns och justitieombudsmännens verksamhet. har påpekat är det ofta dessa åklagare som prövar åtalsfrågan närdet gäller ämbetsbrott. De utövar emellertid traditioneUt och i ganska vidsträcktomfattning en diskrelionär prövning, huruvida åtal skall anställas i detensldlda faUet. Att under sådana förhåUanden göra den skadelidandes talerätt iskadeståndsfrågan beroende av justitiekanslerns eUer justitieombudsmännensställningstagande kan inte vara tUlfredsstäUande. Maj-.ts proposition nr 5 år1972 betänkligt är det att ge justitiekanslem ett inflytande pårätten att föra skadeståndstalan. Eftersom det här i övervägande antalet faUkommer att röra sig om anspråk mot staten, skuUe nämligen en sådan ordning isjälva verket innebära, att man tUlägger en företrädare för den ena parten i encivilrättslig tvist en vetorätt i frågan, huruvida motpartens anspråk överhuvud taget skaU få underkastas rättslig prövning. En sådan ordning är enligtmin mening oförenlig med grundläggande principer för vår rättsordning. Det ärvisserligen sant, att den skadelidande alltid har möjligheten att i ställetvända sig tiU justitieombudsmännen. Men en ordning, enligt vUken en fråga somen gång har prövats av justitiekanslem skaU kunna vria skadeståndsreglerna bliunderkastad en förnyad prövning av justitieombudsmännen, bör i varje fall intefrämjas genom lagstiftningen. Mot förslaget kan emeUertid också resas andra invändningarav principiell natur. De överväganden som ligger tUl grund för reglerna om ämbetsbrottoch de synpunkter som motiverar ett civilrättsligt skadeståndsansvar för detallmänna sammanfaller inte nödvändigtvis, över huvmd taget synes man böra hållaisär de straffrättsliga och de skadeståndsrättsliga aspekterna påmjmdighetsutövningen, sakligt såväl som rättstekniskt. Visserligen torde f, n,förutsättningama för straffrättsligt ansvar för en felande tjänsteman i alltväsentligt överensstämma med betingelserna för att det allmänna skall kunnaåläggas ersättningsskyldighet med anledning av hans förfarande enligt deregler som jag föreslår. Men det är inte alltid fallet. Det är i det avseendettillräckligt att erinra om vad jag har sagt om ersättningsskyldighetför det allmänna vid s. k. anonyma eUer kumulerade fel (avsnitt 2.3.6.4. I det härsammanhanget måste man också beakta det förslag om en ganska långtgåendeavkriminalisering av tjänstemännens fel i tjänsten som ambetsansvarskommitténhar lagt fram. Om detta förslag genomförs, skulle den nu diskuteradebestämmelsen leda tUl att det allmännas skadeståndsansvar underkastas mycketlångtgående inskränkningar, som sakligt inte kan motiveras och som inte heUervare sig kommittén eller någon av remissinstanserna har ifrågasatt. Det lärnämligen under alla förhåUanden vara uteslutet, att man skuUe göra talerättenberoende av en åklagares ställningstagande också i fall då straffrättsligtansvar över huvmd taget inte kan komma i fråga. Det kan i anslutning härtUlpåpekas, att ambetsansvarskommittén inte ens har diskuterat möjligheten av attför de fall, då efter genomförandet av dess förslag skada orsakas genom enicke straffbar försummelse av en tjänsteman, den skadelidandes rätt att föraersättningstalan mot den felande skulle vara beroende av en åklagaresställningstagande eller över huvud taget vara underkastad några inskränkningar. Visserligen måste man vid utformningen av en lagstiftningom det aUmännas skadeståndsansvar tiUs vidare utgå från det nuvaranderättstillståndet. Men även om det är ovisst, i vad mån eller när en avkriminalisering Majtts proposition nr 1972 353 av tjänstemännens fel i tjänsten kommer till stånd, är detuppenbarligen inte lämpUgt att utan tvingande sakskäl nu genomföra en ordning,som med största sannolikhet måste radikalt förändras . Ochsom framgår av vad jag har sagt i det föregående anser jag sådana skäl inteföreligga att införa bestämmelser som gör rätten att föra skadeståndstalan motdet allmänna beroende av åklagares medverkan. Min slutsats av de överväganden som jag har gjort i detföregående blir, att rätten tiU ersättning med anledning av felaktigt avgörandeav domstol (domare) eller felaktigt beslut av annat administrativt organ änKungl. Maj:t i statsrådet inte bör underkastas andra särskUda begränsningar änsom följer av en sådan allmän passivitetsregel som jag här har förordat eUer avde speciella undantagsregler i fråga om beslut av vissa av de högsta instansernasom jag har berört i det föregående. Till frågan om den närmare utformningen avpassivitetsregeln och av dessa undantagsbestämmelser skaU jag återkomma vid minbehandling av de ensldlda bestämmelsema (avsnitt 5.1,3,4.). Jag kommer i detsammanhanget också att ta ställning till de speciella problem somtillämpningen av passivitetsregeln för med sig vid vissa typer av beslut, bl.a. sådana som kan föranleda kommunalbesvär. I detta sammanhang vill jag ta upp en speciell fråga somkommittén angående det allmännas skadeståndsansvar endast kortfattat harberört. Det gäUer kostnader som den skadelidande bar haft för att komma tUl sinrätt, när han efter en motgång i lägre instans överklagar och får ett felaktigtbeslut ändrat tUl sin fördel. Processkostnader av denna typ kan ersättas av denslutligen förlorande parten i tvistemål och mål om enskUt åtal samt i särskUdafall i vanliga brottmål. I den administrativa processen får däremot den enskUdenormalt svara för sådana kostnader själv. Utredning pågår emellertid sedan år1968 rörande frågorna om kostnaderna i förvaltningsförfarandet, om rättshjälpi förvaltningsärenden och om offentligt biträde åt part i sådana ärenden,vartUl kommer att hela frågan om en mer genomgripande reformering avsamhällets rättshjälp är under övervägande inom (prop.1971:1 bil. 4 s. 52). Kommittén angående det allmännas skadeståndsansvar haransett att när det gäller kostnader som den skadelidande har haft för att kommatUl sin rätt det allmänna normalt får anses ha gjort nog genom att ge tUlfälletUl en omprövning och att krav på ersättning för sådana kostnader då bör kunnaogUlas på grund av standardregeln, även om den underordnade instansen genom feleller försummelse vid beslutets meddelande har föranlett att ärendet måsteföras vidare. Kommittén tillägger att samma krav inte kan ställas påunderordnade mjmdigheter som på överinstanserna men att det givetvis kanförekomma så undermåliga beslut av underordnad mjmdighet att ersättning börutgå även för kostnader för fullföljd. 23 Bihang tiU protokoll 1972. 1 saml Nr 5 Maj:ts proposition nr 5 år1972 erinringar från endast en remissinstans, som förordar attden skadelidande får rätt att kräva sådana kostnader i skadeståndsmålet. För egen del kan jag inte ansluta mig till kommitténs uppfattningi denna fråga. Det torde inte vara möjligt att med stöd av en sådanstandardregel som jag föreslår ogUla den skadelidandes ersättningskravbeträffande en speciell post, om man anser det begångna felet i och för sigvara av sådan art att ersättnhigsskyldighet föreligger för det allmänna. Ocksåi sak anser jag kommitténs inställning diskutabel. När ett felaktigt beslutfattas av en mjmdighet och rättas tUl i högre instans, torde den skadelidandesförlust i många, kanske de alha flesta fall huvudsakligen bestå i att han harfått kännas vid utgifter med anledning av överklagandet. Även om det ofta rörsig om små belopp, skulle det medföra en väsentlig försämring av det rättsskyddsom reformen sjrftar tUl om de skadelidande förvägras möjligheter att fåersättning för dessa utgifter utom i speciella undantagsfall. Man kanvisserligen göra gällande, att frågan om ersättning för rättegångskostnader harprocessrättsliga aspekter och bör lösas helt inom ramen för det regelsystemsom gäller ersättning för kostnader för rättshjälp. Varken från rättstekniskaeller sakliga sjmpunkter kan emellertid enligt min mening invändningar riktasmot att ett skadeståndsansvar för det allmänna förekommer vid sidan av och somen komplettering tUl lagregler om processkostnader. Dessutom bör detunderstrykas att en ersättningsskyldighet enligt skadeståndsreglerna skuUekomma i fråga bara i sådana fall då ansvarsgrundande fel har begåtts av enmjmdighet. Jag har därför kommit tUl slutsatsen att ersättning förren förmögenhetsskada enligt den nya lagstiftningen bör inbegripa ocksåkostnader som den skadelidande har haft för att komma tUl sin rätt. Härviduppkommer naturligtvis vissa problem om samordningen med övriga bestämmelserom sådan kostnadsersättning, exempelvis när den skadelidande enligt RB:s reglerhar varit berättigad till ersättning men underlåtit att framstäUa jrrkandehärom i den högre instansen eller när enskUd motpart som har ålagts att utgeersättning i ett tvistemål visar sig vara insolvent. I den mån RB ger rätt tUlgottgörelse av allmänna medel (jfr 31 kap. 2 och 10 §§ RB) bör det inte finnasnågot hinder att den skadelidande i stället framställer motsvarande krav i ettsärskUt mål och grundar det på skadeståndslagen. Vad gäller det faUet attkostnadsersättning skulle ha utgetts av enskild motpart vill jag framhålla attmotsvarande fråga kan uppkomma , nämligen när ett oriktigtdomstolsavgörande har måst överklagas tUl högre instans och skadeståndstalanriktas mot domare som har begått felet. Jag anser mig inte ha anledning att härta ställning tUl hur delta problem skall lösas. Någon ändring i hittUlstillämpade principer på detta område avses under alla förhållanden inte. Jag vill slutligen ta upp ännu en fråga av principieUbetydelse, som inte har berörts närmare vare sig av kommittén angående detallmännas skade- Majtts proposition nr 1972 355 ståndsansvar eller av remissinstanserna. Med stöd av 5 §lagen (nr 804) om införande av nya ochav 10 kap. 26 § gamla (GRB) har förvaltningsmyndighet ansettsi regel vara tUldelad uppgiften att slutgUtigt besluta i frågor angående bl. a.»kronans varjehanda ingälder». Talan mot kronan om återfående av skatt elleravgift avvisas i enlighet härmed av allmän domstol. Det har härvid intetUlmätts någon betydelse att käranden utan att anföra annan grund för sintalan än att det administrativa beslutet varit i sak oriktigt åberopat t. ex.skadeståndsskyldighet (se särskilt NJA 1950 s. 333 och 1952 s. 248). Det synesemellertid förhastat att av dessa avgöranden dra den slutsatsen attbehörighetsregeln i 10 kap. 26 § GRB lägger hinder i vägen också för en sådanprejudiciell prövning av förvaltningsbeslut om skatter och avgifter e, d, somingår i prövning av en skadeståndstalan med anledning av oriktiga beslut. Somgrund för kravet åberopades i de nämnda rättsfallen endast att detadministrativa beslutet var objektivt oriktigt men inte att culpa förekommithos de tjänstemän som fattat beslutet.