prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — Att en polismanunder sin fritid misshandlar en ovän kan visserligen inte föranleda skadeståndsansvarför staten enligt förevarande bestämmelse på den grund att polismannen i sintjänst är anförtrodd myndighetsutövning. Men om han på sin fritid med stöd avsin legitimation omhändertar en person för att trakassera denne eller trängersig in i en privatbostad för att verkställa »husrannsakan» och ta egendom i»beslag» för enskild persons räkning, är en motsatt bedömning naturlig. Det ärrimligt att den enskilde får gottgörelse av det allmänna i sådana fall, även omfunktionärens handlingssätt för en person med närmare insikt i gällanderättsregler skulle ha framstått som klart obehörigt. I begreppet myndighetsutövning ligger som jag redan harsagt att det skall vara fråga om beslut eller åtgärder med omedelbar rättsligverkan för andra rättssubjekt. Från en myndighets sida kan emellertid förekommaen mängd beslut och åtgärder som inte direkt i kraft av offentligrättsliga reglerpåverkar den enskildes rättsställning. Felaktiga interna beslut ellerinstruktioner rörande myndighetens verksamhet, inbegripet konkreta dhektivtill underordnade befattningshavare kan visserligen medföra skada för enskUda,när besluten eller direktiven efterföljs. Men sådana interna beslut elleråtgärder har i och för sig inte några rättsföljder för andra än funktionärernainom myndigheten, och de kan därför inte anses innefatta mjmdighetsutövning iförslagets mening i förhållande tUl utomstående. I överensstämmelse härmed kanen felaktig order av ett befäl i den militära verksamheten normalt inte helleranses innefatta myndighetsutövning gentemot tredje man situationen är fråndennes synpunkt likartad med den som föreligger, när order ges avarbetsledningen i ett vanligt industriföretag. Att det här kan vara fråga ommyndighetsutövning i förhållande tUl en underlydande eller annan till vilkenen intern befallning riktas är en sak för sig och bör inte föranleda attskadeståndsansvaret mot tredje man skall följa de regler som gäller förmyndighetsutövning. Det avgörande måste i varje enskilt fall vara, huruvidadet handlande som har medfört en skada från den skadelidandes synpunkt företersådana specifikt offentligrättsliga drag som jag har angett i det föregående. Ale bestämmelsens tillämpningsområde avgränsas till attomfatta skador som uppkommer vid myndighetsutövming innebär, att det inte fårnågon 506 Kungl Majtts proposition nr 5 år1972 självständig betydelse, vilket rättssubjekt som har fattatbeslutet eller vidtagit åtgärden i fråga. Det är å ena sidan inte givet attbestämmelsen skall tillämpas så snart ett skadefall inträffar till följd av feleller försummelse av en statlig eller mjmdighet ellerbefattningshavare. En beslutande församling t. ex. kan meddela beslutsom lika väl kan fattas av ett enskilt organ av liknande typ, t. ex. bestämmaatt ett bygge skall sättas igång, och i ett sådant fall blir det inte fräga omen tillämpning av bestämmelsen. Men en sådan församUng kan också utövaoffentlig myndighet, som när en stadsplan antas eller det kommunala vetotbeträffande rusdrycksutskänkning används eller avgifter beslutas för nyttjandeav allmän plats. Å andra sidan är det inte någon förutsättning för att manskall kunna tala om myndighetsutövning, att beslutet har fattats eller åtgärdenhar vidtagits av ett statligt eller kommunalt organ eller över huvud taget avnågon som kan sägas ingå i det allmännas organisation. Mjmdighetsutövning kanha anförtrotts andra offentliga eller enskilda rättssubjekt än staten ellerkommun. Även för skada som vållas i deras verksamhet för det allmännas räkningskall staten eller kommunen svara. Kommittén angående det allmännas skadeståndsansvardiskuterade ingående frågan vilka rättssubjekt som skall anses ingå i detallmännas organisation och sålunda ådra det allmänna skadeståndsansvar, ochproblemet uppmärksammades i flera remissjrttranden. Med den anknytning till begreppetmyndighetsutövning som departementsförslaget bygger på får emellertid en sådandiskussion med utgångspunkt i organisatoriska kriterier inte något intresse närdet gäller att avgränsa tillämpningsområdet för bestämmelsen. Spörsmålet i vadmån ett ansvar ifrågakommer för skada vållad av sådana rättssubjekt som avseshär får i stället bedömas utifrån de sjrn-punkter som jag har angett tidigare.Det avgörande blir sålunda huruvida det beslut eUer den åtgärd det är fråga omskulle ha utgjort ett naturligt led i en motsvarande, av staten eller en kommunbedriven verksamhet, och huruvida det i så fall skulle ha varit fråga ommyndighetsutövning. Ansvar bör med andra ord inträda, när det kan anses varafråga om en delegation från statens eller en kommuns sida av myndighetsutövningtill funktionärer ulan-för den statliga eller kommunala organisationen. Somexempel kan nämnas de dömande funktioner som ombesörjes av en dispaschör härär det fråga om en verksamhet som lika väl skuUe kunna utövas avbefattningshavare inom den statliga domstolsorganisationen och staten börföljaktligen svara för fel eller försummelse av dispaschör i sådan verksamhet. Särskilt när det gäller uppgifter som fullgörs avrättssubjekt som står helt utanför det allmännas organisation kan tvekanuppkomma hur avgränsningen av tillämpningsområdet bör ske. Ett exempel utgörde fall då enskilda personer i viss egenskap kan meddela beslut med rättsligverkan för andra men trots detta framstår mera som uppdragstagare hos enskildaän som offentliga funktionärer. Har vederbörande utsetts utan myndighets Maj:ts proposition nr 1972 507 medverkan, såsom i aUmänhet är fallet beträffande skiljeman,bör det allmänna inte svara för hans fel eller försummelser, övervägande skältalar för en motsvarande bedömning också i fråga om skiljeman som utses avöverexekutor. Detsamma gäller i fråga om skiftesman, konkursförvaltare ochvissa andra med liknande funktioner. Att en viss prövning sker av vederbörandeskvalifikationer kan inte i och för sig anses innebära att det har skett endelegering av myndighetsutövning. Annorlunda torde man få bedöma exempelvisfall då personundersökare eller övervakare enligt har vållatskada under fullgörande av sitt uppdrag. Här är det fråga om uppgifter somnaturligen kan synas ankomma på befattningshavare vid domstol eller annanmyndighet och som har mycket nära anknytning till domstolsverksamheten. I dessafall bör därför det allmänna svara för skador, som sådana personer vållargenom att brista i fullgörandet av de uppgifter som samhället har anförtrottdem. Andra svårbedömda situationer avser fall då skada harvållats i den verksamhet som bedrivs av allmänna försäkringskassor och erkändaarbetslöshetskassor. Särskilt i fråga om försäkringskassorna kan det medhänsyn bl. a. till den i viss mån självständiga finansförvaltningen synastveksamt om staten bör svara för fel eller försummelse i verksamheten. Å andrasidan innefattar både försäkrings- och arbetslöshetskassornas verksamhetotvivelaktigt myndighetsutövning i här angiven mening. Deras verksamhet harmycket nära anknytning till den statliga verksamheten på socialförsäkringensområde, vartill kommer att kassomas beslut kan överklagas direkt till statligamyndigheter. Enligt min mening bör därför staten svara för skada somfunktionärer vid kassorna vållar i sin tjänst. När det gäller verksamhet som bedrivs av enskildarättssubjekt skall givetvis staten eller kommun svara enligt förevarandebestämmelse bara för skador uppkomna i den del av verksamheten som verkligenavser myndighetsutövning. I den mån rättsverkningarna av ett beslut av ettsådant rättssubjekt inte inträder på grund av en offentligrättslig regleringutan beror av ett föreliggande uppdrag eller annat avtal med den skadelidandeeller av innehållet i sådana stadgar för en förening eller annan sammanslutningsom har karaktären av privaträttsliga föreskrifter, blir förevarande paragrafinte tillämplig. Om t. ex. styrelsen för felaktigtutesluter en ledamot på grund av förment underlåtenhet att erläggamedlemsavgifter till samfundet, bör inte staten göras ansvarig för de ekonomiskaförluster som kan orsakas av det förlorade medlemskapet. Det bör däremot iprincip bli fallet, när sådan uteslutning sker med stöd av 8 kap. 7 § RB ochalltså grundar sig på de maktbefogenheter i den allmänna rättsvårdens intressesom har anförtrotts samfundet. Och om föreskrifter meddelats om rätt att föratalan i administrativ ordning mot beslut av enskild undervisningsanstalt fårsådana beslut men inte andra avgöranden av anstalten anses innefattamyndighetsutövning. Vid tillämpning av förevarande bestämmelse uppkommer iåtskilliga fall Maj:ts proposition nr 5 år1972 frågan huruvida staten eller kommun skall bära ansvaretför skada som har vållats vid utövning av offentlig myndighet. Detta gällerinte bara när verksamheten i fråga som i de fall jag har berört haranförtrotts ett formellt fristående rättssubjekt, ulan också närförvaltningsuppgifter har lagts på kommunala organ, fastän verksamheten intetjänar bara den kommunala menighetens intresse. Enligt lagtexten skall fråganbesvaras på grundval av en bedömning huruvida det är staten eller en kommun somsvarar för verksamhetens fullgörande. Denna bedömning kan inte ske enbart med utgångspunkt i endistinktion mellan »statlig» och »» verksamhet. Inte heller kan manlåta det bli utslagsgivande, vilket intresse verksamheten tjänar, eftersom allutövning av offentlig myndighet ytterst kan sägas vara i samtliga medborgaresoch därmed i hela samhällets, dvs. Man får i stället användaen pragmatisk metod och fästa stort avseende vid de ändamålssynpunkter som harvarit bestämmande för funktionsfördelningen. Vägledning för bedömningen börsökas i flera olika anknytningsmoment, såsom om det tillkommer staten eller enkommun att tillsätta befattningshavare i de organ som skall handha och ledaverksamheten, om denna finansieras av staten eller med kommunala medel, om detankommer på staten eller kommunerna att fastställa regler för och kontrollerahur verksamheten skall bedrivas etc. Offentlig verksamhet som avser mjmdighetsutövning är iregel tämligen ingående reglerad genom bestämmelser som statsmakterna meddelar,även när den bedrivs i regi. Utrymmet för kommunalt självbestämmandeär därför ofta begränsat. Det kan dock inte enbart på denna grund anses att detär staten som svarar för verksamheten. Det kan t. ex. inte råda tvekan om atten kommun skall anses svara för den verksamhet som dess byggnadsnämnd bedriver.Den omständigheten att en viss verksamhet i realiteten helt eller tUl störstadelen finansieras genom statsbidrag, såsom är fallet inom socialvården och påundervisningsområdet, bör i regel inte heller ensamt föranleda att staten ansessvara för verksamhetens fullgörande. När kommunen utser beslutsorganensledamöter, tillsätter och avlönar tjänstemän samt beslutar om verksamhetensbudget och har ett reellt inflytande på hur verksamheten skall bedrivas, är dettydligt att det är kommunen som i här angiven mening svarar för attverksamheten fullgörs. Vissa kommunala tjänster tillsätts av statliga organ. Detgäller i fråga om t. ex. lakar- och lärartjänster. Staten får emellertid intehärigenom ett sådant inflytande över verksamheten att staten enbart av dettaskäl kan anses svara för att den fullgörs. Omvänt kan det inte anses att enkommun får sådan kontroll över en verksamhet att kommunen bör anses svara förden enbart genom att den har att utse ledamöter i det beslutande organet,såsom är fallet i fråga om exempelvis taxeringsnämnd. Här får det således trotsdenna ordning anses klart med hänsyn bl. a. till verksamhetens Maj-.ts proposition nr 1972 509 art och ändamål att det är staten som svarar för dessfullgörande. Motsvarande gäller givetvis den dömande verksamhet i vilkenkommunalt valda nämndemän medverkar. Det nu sagda kan i grova drag sammanfattas sålunda, attkommunerna får svara för myndighetsutövning inte bara inom ramen för denkommunala självstyrelsen utan också vid den s. k. kommunala självförvaltningenmen att staten i flertalet fall får bära ansvaret när det är fråga om allmännaförvaltningsuppgifter utanför denna ram som av organisatoriska eller liknandeskäl har lagts på kommunerna men lika väl hade kunnat ombesörjas av centrala,regionala eller lokala statliga förvaltningsorgan. Denna beskrivming kan dock bara tjäna som allmänvägledning. Vissa gränsfall kan vålla svårigheter. Ett sådant utgör valnämnd.Nämndens ordförande utses av men dess ledamöter av kommunen. Dåhärtill kommer att det är kommunen som skall hålla med lokaler och bestridavalnämndens kostnader i övrigt synes övervägande skäl tala för att kommunenskall anses svara för valnämndens verksamhet. Fråga om ansvar för ekonomiskskada i sådan verksamhet lär dock sällan bli aktuell. Ett annat tveksamt fall gäller överförmyndare. Kommitténhar med utgångspunkt i sådana organisatoriska kriterier som enligt dessförslag skulle vara avgörande med en viss tvekan ansett att kommunerna börsvara för skador som överförmyndare vållar. Åtskilliga remissinstanser har emellertidförordat att staten får bära ansvaret i dessa fall. För egen del vill jag fästasärskUd vikt vid att överförmyndare utses av kommunen och att denna enligt 19kap. 13 § kan bestrida utgifterna för verksamheten, som intetill någon del finansieras av staten. Dessa faktorer väge;- enligt min meningtyngre än den omständigheten att det här är fråga om rättsvård och attkontrollen över verksamheten utövas av de statliga domstolarna. Jag kommerdärför på denna punkt till samma resultat som kommittén men vill påpeka attfrågan kommer i ett annat läge, om förmynderskapsutred-ningens nyligenframlagda förslag till omorganisation av överförmyndar-kontroUen (SOU 1970:67)förverkUgas. Frågor omansvarets fördelning mellan staten och kommunerna kan uppkomma ocksånär ett felaktigt beslut av en mjmdighet efter besvär ellerunderställning fastställs av högre instans, dvs. Skulleansvarsgrundande fel eller försummelse ha förekommit i båda instanserna någotsom bl. a. med hänsyn till standardregeln i 3 kap. 3 § departementsförslagettorde bli sällsynt bör kommunen vara ensam ersättningsskyldig för den skadasom kan ha uppkommit fram till dess besvären över det kommunalaorganets beslut har prö--vats. För skadan i övrigt synes staten ochvederbörande kommun böra bli solidariskt ersättningsskyldiga, underförutsättning att det kan anses föreligga adekvat kausalitet mellan det felsom begåtts av det kommunala orga-juet och den skada som uppkommit efter denhögre instansens beslut. Maj:ts proposition nr 5 år1972 slutliga inbördes fördelningen av ansvarigheten bör enligtallmänna grundsatser ske efter skälighet. Härvid får man beakta bl. a. hurpass allvarlig försummelsen på ömse håll ter sig med hänsyn till arten ochomfattningen av den högre myndighetens överprövning och till omfattningen avdet material som har varit tillgängligt för myndigheten. Mot bakgrund av vad jag i det föregående har anfört ombestämmelsens innebörd vill jag för några praktiskt viktiga typfaU ange hurfrågan om ansvaret för skada vid myndighetsutövning enligt min mening börbedömas. Den följande uppräkningen rör särskilt vissa fall då verksamhet somavser myndighetsutövning bedrivs av annat offentligt eller enskilt rättssubjektän staten eller kommunen. Den tar sikte på två olika gränsdragningsproblem,nämligen dels frågan om ett visst rättssubjekts verksamhet kan utgöramyndighetsutövning i paragrafens mening, dels frågan huruvida i så fallansvaret skall åvila staten eller en kommun. Det är självfallet inte fråga omnågon uttömmande uppräkning. Vidare bör påpekas, att flertalet av de härberörda rättssubjekt som kan anses utöva offentlig myndighet bedriver ocksåoffentlig verksamhet av annat slag eller enskild verksamhet. Den närmareavgränsningen av begreppet myndighetsutövning bör ske efter de riktlinjer somjag har angett i det föregående och skall inte närmare behandlas här. Jag villockså framhålla att en framtida ändring av vederbörande rättssubjektsoffentliga uppgifter kan medföra att delta blir att hänföra till en annan gruppän f. n., även om organisationen förblir densamma. De olika rättssubjektenanges inom varje grupp för enkelhetens skull i bokstavsordning. Aktiebolaget bUprovning, såvitt angår dessobligatoriska kontrollverksamhet. Allmän försäkringskassa (jämte därtill anknutnadelegationer och nämnder, t. ex. försäkringsnämnd och pensionsdelegation),Dispaschör, Erkänd alkoholistanstalt såvitt gäller dess maktbefogenheterenligt nykter-hetsvårdslagstiflningen. Förrättningsman som förordnats särskUt för att verkställalantmäteriför-räitning och liknande. Handelskammare i dess auktoriserande och tillståndsgivandeverksamhet, publicus i hans verksamhet vid växelprotester och liknandeförrättningar som enligt lag ankommer på honom. Ordningsvakt i den verksamhet han utövar med polismansbefogenhet. Parkeringsvakt i motsvarande mån som ordningsvakt. Personal videnskilda järnvägar (som i vissa avseenden har polismans befogenhet) imotsvarande mån som ordningsvakt. Polispersonal även när den ställs till förfogande förbevakning vid enskilda idrottsevenemang och liknande på arrangörens bekostnad, Maj.-ts proposition nr 1972 511 i (såvitt gäller kyrkobokföring,hindersprövming för äktenskap, vigsel och liknande verksamhet) samt präst iannat trossamfund (vid förrättande av vigsel enligt 4 kap, 2 §giftermålsbalken). Rättens ombudsman i konkurs. Skogsvårdsstyrelsesåvitt avser sådana beslut enligt skogsvårdslagstiftningen som medförskyldigheter eller rättigheter för enskilda. (t. ex. i frågor om disciplinärtingripande mot ledamot). , , övervakare enligtlagstiftning på kriminal- och socialvårdens områden. Ansvar för kommun Barnavårdsman även om han inte äranställd hos kommunen (t. ex. i hans utredande verksamhet vidfadcrskapsbestämning). Byggnadsinspektör (även icke kommunalanställd).Hälsovårdsinspektör (även icke kommunalanställd), Skorstensfejarmästare såvitt gäller kontrollverksamhet ochbeslut med anledning av brandsyn enligt brandlagen. Icke myndighetsutövning Boutredningsman, ing. God man som förordnas enligt ,Hypoteksinrättning, Konkursförvaltare, Offentlig försvarare. Skiftesman,Skiljeman, Studentkår, Studentnation. Något ansvar för det allmänna inträder inte heller, dåarbetsgivare och andra företagare begår fel med avseende på uppbördsverksamhetsom har anförtrotts dem, t. ex. vid uppbörd av källskatt. Bestämmelsen gäller som nämnts såväl person- och sakskadorsom ren förmögenhetsskada. Innebörden av sistnämnda begrepp har jag behandlati det föregående vid 1 kap. 2 § departementsförslaget (avsnitt 5.1.1.2. ).Frågan vad som är att hänföra till person- eller sakskada skall jag beröra vid5 kap. 3 resp. 5 § departementsförslaget (avsnitt 5.1.5.3. resp. 5.1.5.5.). Av5 kap. 2 § departementsförslaget följer, att förevarande bestämmelse blirtillämplig också i fråga om ersättning för sådan icke-ekonomisk skada som ärersättningsgiU enligt sistnämnda paragraf i förslaget, vilken närmastmotsvarar 6 kap. 3 § SL. Maj:ts proposition nr 5 år1972 Som jag har påpekat i den allmänna motiveringen (avsnitt2.3,6,8.) blir bestämmelsen tillämplig också när någon väcker anspråk påersättning för skada som han har lidit till följd av att han genom ett oriktigtbeslut har tvingats betala in för mycket skatt eller erlägga andra avgiftertill det allmänna, I första hand måste emellertid den enskilde i ett sådantfall utnyttja de möjligheter till restitution i administrativ ordning somgällande författningar ger honom. Detta följer av passivitetsregeln i 3 kap. 4§ departementsförslaget. Men om en restitutionstalan ogillas och den förlustsom har tillskyndats den enskilde beror på fel eller försummelse från det allmännassida, har han i princip rätt till skadestånd enligt förevarande bestämmelse Motsvarande gäller när någon har förvägrats en ekonomiskförmån som han författningsenligt har rätt till t. ex. folk- ellertilläggspension enligt lagen om allmän försäkring, ersättning till redareenligt 31 § sjömanslagen för utgifter med anledning av sjukdom,studiemedel och liknande förmåner. Det bör framhållas att i fall av denna artskadan långtifrån alltid kommer att exakt motsvara det belopp som denskadelidande har begärt att få ut från det allmänna. Den som t. ex. vägrasstudiemedel kan rimligtvis fä ersättning bara för den merkostnad som det kan hainneburit för honom att han måst finansiera sina studier på annat sätt. Å andrasidan är det tänkbart att skadan överstiger det belopp som ansökningen avsåg,t. ex. när ett begärt bidrag skulle användas i den skadelidandesnäringsverksamhet och han har lidit förlust genom bristen på likvida medel. Departementsförslaget innehåller i motsats till 1958 årsförslag inte någon uttrycklig regel om begränsning av kretsen av de ersättningsberättigade.Som jag har utvecklat i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.1.4.3. utgår jag från att en sådan begränsning följer redan av allmännaskadeståndsrättsliga grundsatseiyDen principiella utgångspunkten vidtillämpning av förevarande bestämmelse skall vara, att det allmännasansvarighet inte i detta hänseende sträcker sig längre än skadeståndsansvaret ienskild verksamhet eller sådan offentlig verksamhet som inte avsermyndighetsutövning. Det innebär bl. a. att förmögenhetsförlust som utgörföljdskada i förhållande till person- eller sakskada eller till renförmögenhetsskada i princip är ersättningsgiU endast när förlusten har drabbatden som själv har lidit den primära skadan./! det avseendet ger förslagetknappast upphov till några nya problem. Det sagda innebär emellertid också att ansvarighetföreligger bara för skada på något av de intressen som åtnjuter skydd av denhandlingsnorm som bar åsidosatts. Begränsningen i detta hänseende får störrebetydelse här än vid enskUd verksamhet genom att förevarande bestämmelsemedger ersättning för ren förmögenhetsskada i en omfattning som saknarmotsvarighet på den enskilda sektorn. Detta ger upphov till problem som mednuvarande rättsregler om det allmännas skadeståndsansvar knap- 5.1.3,2. Maj.-ts proposition nr 1972 513 past har haft någon aktualitet. Några konkreta anvisningarför hur problemen skall lösas i enskilda fall kan emellertid knappast lämnas,utan hithörande spörsmål får avgöras i rättstUlämpningen med utgångspunkt i deallmänna sjmpunkter som jag har angett i den allmänna motiveringen. När detgäller att på myndighetsutövningens område identifiera de intressen som skallanses skyddade av de offentligrättsliga regler som gäller för myndigheternashandlande, kan dock viss ledning hämtas från en redan existerandegränsdragning inom förvaltnings- och processrätten. Jag tänker här på de reglersom gäller i fråga om rätten att fullfölja talan mot myndighets beslut. Dessaregler torde ofta vara utformade under hänsyn till rättsskydds-sjmpunkterliknande dem som bör vara bestämmande när det gäller rätten att få skadeståndav det allmänna. Någon fullständig paralleUitet föreliggei dock inte. SärskUtmåste uppmärksammas att till grund för reglerna om kommunalbesvär ligger ocksåsynpunkter av annan art än sådana som är av betydelse i skadeståndsrättsligasammanhang. När besvärsrätten som här inte baseras på att beslutet i frågadirekt har berört just klagandens rättsliga intressen, kan den inte grundanågon presumtion för att var och en som har besvärsrätt också tillhör kretsenav de skadeståndsberättigade. Omvänt kan det väl tänkas fall inte minst närdet gäller kommunala beslut där rätt tiU skadestånd föreligger även för demsom saknar klagorätt. Som exempel kan nämnas att en söks avnågon som inte är kommunmedlem och att denne sökande tUlskjmdas skada genom attfel eller försummelse begås i tUlsättningsärendet. Skadeståndet skall i samtiiga de fall som omfattas avbestämmelsen utges av staten eller en kommun, alltså även i fall då skadan harvållats i verksamhet som bedrivs av annat offentiigt eller enskilträttssubjekt. Lagförslaget tar inte ställning till om skadeståndet i sådanafall också slutligt skall bäras av staten eller kommunen.