prop · FV03111 · 1972-12-31 00:00:00 — Jag kan inte förorda en politik medden innebörden. Bortsett från att den inte kan förenas med strävan tillfortsatt ekonomisk tillväxt, skulle den förutsätta en hård central styrning avekonomin. En så kraftig fastlåsning av den regionala strukturen skulle dessutombli så resurskrävande att utrymmet för andra väsentliga pohtiska strävandenskulle reduceras avsevärt. Samlade insatser med regionalpolitisktsyfte förutsätter att man inom skilda samhällssektorer har ett gemensamtunderlag för bedömningar vid lokaliserings- och dimensioneringsbeslut. 1 denöversiktliga planeringen på både och statlig nivå är fortfarandebefolkningsutvecklingen en naturlig och viktig utgångspunkt. Men självklartberor levnadsnivån i en bygd inte endast på det antal människor som bor där.Det finns visserligen många undersökningar som visar starka samband mellaninvånarantalet i en region och positiva värden på inkomst, sysselsättning,servicenivå etc. Men ibland betyder förändringar i befolkningsunderlaget mindreför möjligheten att upprätthålla och utvidga t. ex. serviceverksamhet änförändringar i människornas standardkrav. konstaterar bl.a. att stigande krav på kvalitet i fråga om service och behov av ökat underlagför serviceverksamhet kan påverka möjligheterna att upprätthålla service iglesbygderna mer än vad befolkningsminskningen i dessa områden gör. Det kanockså noteras att t. ex. förändringar i Prop.1972:111 BUaga I 471 hushållsbildning och i bostadssaneringens omfattning kanbetyda mer än befolkningsomflyttningar för omfattningen av bostadsbyggandet. Av vad jag har sagt framgår attbefolkningstal som vägledning för samhällsplaneringen är ett grovt ochofullständigt instrument, som måste kompletteras med många andra bedömningar,vilket också sker inom den regionala utvecklingsplaneringen. Något annat underlagför den långsiktiga planeringen finns emellertid inte f. n. Det är önskvärt att planeringen isamhället kan baseras på en så klar uppfattning som möjligt om den framtidautvecklingen. är det angeläget att planeringen utformas så att möjligheterfinns att välja en annan utveckling av den regionala strukturen änden som på grundval av nuvarande beslutsunderlag ter sig rationell ochändamålsenlig. Vi bör därför försöka utveckla den regionala strukturen så attden kan vara lämplig också i ett framtida samhälle där värderingar och prioriteringarkan vara andra än dem vi gör . En förbättrad planeringsmetodik och ökadekunskaper om framtiden kan leda till att de mål vi nu ställer upp måstemodifieras. En utvecklad framtidsforskning är härvid betydelsefull. Jag villerinra om det diskussionsunderlag om framtidsstudier, (SOU 1972:59) Att väljaframtid, som har lagts fram. På gmnd av osäkerheten iframtidsbedömningarna på regional nivå bör de problem som kan uppkomma till följdav en felaktigt vald planeringsnivå uppmärksammas. Jag har framhållit attservicefunktionernas dimensionering endast delvis beror avbefolkningsunderlaget samt att förändringar i standardkraven kan spela storroll. En något för hög planeringsnivå kan leda till en snabbare standardökningän som har varit förutsedd i planeringen, medan en för låg planeringsnivå kanleda till köproblem eller liknande svårigheter. Måttliga sådana avvikelsermellan planeringsnivå och verklig utveckling torde ganska lätt kunna korrigerasinom en acceptabel tidsrymd. Svårigheter uppstår emellertid vid storadifferenser mellan planeringsnivå och verklig utveckling. Detta gör detangeläget att man på olika administrativa nivåer haren planeringsberedskap föratt möta sådana problem. En särskild osäkerhetsfaktor närbefolkningsramar skall anges är sysselsättningsutvecklingen. Planeringsunderlagi form av befolkningstal kan med hänsyn till de samhällsförändringar som kanväntas inte innebära garantier för att en viss sysselsättningsnivåskall kunna upprätthållas. Jag vill i anslutning härtill betona att jag bedömertillgång till sysselsättning som något så primärt att lokala och regionalasysselsättningsproblem liksom måste lösas med både långsiktiga regionalpolitiskaoch kortsiktiga arbetsmarknadspolitiska insatser. Omsorgen om den enskildemedborgaren gör att det i sådana fall kan bli nödvändigt att godta flyttning,även om den i vissa fall måste ske ut från det egna länet. Självklart kanbefolkningstalen i en region inte hållas uppe genom att människor hålls kvardär arbetslösa eller undersysselsatta. Planeringsramar i form avbefolkningstal måste givetvis utformas med utgångspunkt i de förutsättningarsom den nationella politiken ger, bl. Prop.1972:111 BUaga 1 InrUcesdepartementet 472 den ekonomiska tillväxten. För att befolkningsramar skallbli meningsfulla krävs dessutom att de utformas med realistiskt beaktande avutvecklingsmöjligheter och utvecklingstendenser i de skilda regionerna och medhänsyn till tillgängliga regionalpolitiska medel. Att inriktasamhällsplaneringen på en utveckling som det saknas medei att förverkliga ärsamhällsekonomiskt oförsvarligt. Det är också vilseledande för enskildas,konimuners och företags beslut rörande dispositioner för framtiden. Som jag redan har angett är ettprimärt mål för den regionala utvecklingsplaneringen att skapa förutsättningarför en utveckling som leder till mera likvärdiga förhållanden i skilda delar avlandet. 1 det följande skall jag skissera en plan för utvecklingen av enregional struktur som har detta syfte. Denna struktur måste återspeglas i debefolkningsramar som skall vara vägledande för samhällsplaneringen och börkunna leda till att de ofrånkomliga befolkningsomflyttningarna i störreutsträckning än f. n. sker inom länen. Drastiska förändringar ibefolkningsutveckhngen bör därigenom kunna undvikas under den planeringsperiodsom nu kan överblickas. 1 detta sammanhang är emellertid derent demografiska faktorerna i utvecklingen svårbedömbara. Födelsetalenvarierar både över tiden och regionalt på ett sätt som är svårt att förutse. Enannan svårprognostiserad demografisk faktor är invandringen från utlandet. Förmånga län med befolkningsökning har invandringen från utlandet betytt mer änden inrikes omflyttningen. Detta gäller t. ex. , ,, , , , , , ochVästmanlands län, vUka hade utflyttningsöverskott avsvenskar men en så stor invandring att totalutvecklingen för dessa län ändåblev positiv. Invandringen till var nästan likastor som det inrikes inflyttningsöverskottet, medan invandringen tillGöteborgs och län var större än det inrikes flyttningsnettot.Även skogslänen hade invandringsöverskott . 1 etträkneexempel som i sina befolkningsprojektioner hargjort över uivandringen fram antas en invandring om ca 20 000personer , vilket är lägre än genomsnittet för , Eninvandring av denna omfattning ger, om hänsyn tas även till övrigaförändringsfaktorer, en totalbefolkning om ca 8,5 milj. personer och ca8,7 milj. . Det finns emellertid anledning att anta att invandringenblir lägre än som sålunda antagits och att de framräknade folkmängdstalendärför bör betraktas som maximivärden. Jag vill i anslutning härtill erinra omuttalandet i prop. 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m. m.,att vi i första hand måste ägna omsorg åt den arbetskraft som finns i landet.Bl. a. framhålls att möjligheterna att bereda sysselsättning åt de äldre, dehandikappade, de gifta kvinnoma och andra undersysselsatta gmpper i samhälletmåste ha prövats, innan arbetstillfällen ställs till förfogande förnyinvandrande utländsk arbetskraft. 1 fråga om utomnor-diska medborgareregleras invandringen genom krav på arbetstillstånd. Prop.1972:111 Bilagal InrUcesdepartementet 473 Med hänsyn till den långsiktiga arbetsmarknadsutvecklingenmåste tillståndsgivningen bli restriktiv. begränsar den gemensammanordiska arbetsmarknaden möjligheterna att i övrigt styra invandringen. Länsstyrelserna har i länsprogram1970 angett planeringsnivåer för länen i form av befolkningstal, som harutgjort utgångspunkten för deras problemanalyser och åtgärdsförslag. Dessabefolkningstal tar i allmänhet sikte på utvecklingen fram t. o, m. , inågot enstaka fall t. o, m. , Med vissa justeringar byggerplaneringsnivåerna på resultatet av länsplanering 1967, Summerade för helalandet uppgår länsstyrelsernas planeringstal för till ca 9 milj,invånare och överstiger alltså det nämnda maximivärdet för landet med 0,5milj. Denna skillnad mellan summan av länsstyrelsernas föreslagnaplaneringsnivåer och riksutvecklingen är med hänsyn till det relativt kortatidsperspektivet så stor att talen måste räknas ner om inte planeringen skallkomma att ligga på en orealistiskt hög nivå i vissa län. Länsplanering 1967 och länsprogram1970 har varit olika inslag i en första omgång av regional utvecklingsplaneringsom har tagit ansenlig tid i anspråk. Planeringsperioden har med hänsyn tillden tid som redan har förflutit minskat till . Eftersom ett genomarbetatmaterial i länsprogrammen saknas för tiden , finns f, n. mte förutsättningaratt ange planeringstal för en senare tidpunkt. Med hänsyn till osäkerheten iplaneringstalen bör, som jag har utvecklat i det föregående, på skilda nivåerfinnas en planeringsberedskap för att möta de problem som uppstår omutvecklingen tar andra vägar än talen visar. Detta motiverar attplaneringstalen anger det intervall, inom vilket den troliga utvecklingen kanväntas ligga och som alltså bör täckas in i planeringen. De regionalpolitiska insatser somkan väntas bli möjliga medger enligt min uppfattning, att huvudalternativet förplaneringen i län som har uttalade regionala obalansproblem kan grundas påen i stort sett oförändrad befolkning . Detta är med hänsyn till rådandeutvecklingstendenser en hög planeringsambition. Liksom bör huvuddelenav de regionalpolitiska insatserna förbehållas de delar av landet som omfattasav det allmänna stödområdet. Planeringen i länen utanför dessa delar börinriktas på vad en rimlig prognos för utvecklingen kan innebära utan insats avspeciella tillväxtfrämjande åtgärder. Det utesluter inte att särskilda åtgärderliksom bör kunna komma i fråga för att lösa akutasysselsättningsproblem också i dessa delar. 1 fråga om storstadsområdena utgårjag från att dämpningen av tillväxttakten i dessa områden och en något lägreframtida invandring medför att inflyttningen dit i absoluta tal räknat per årunder återstoden av blir lägre än genomsnittet för åren 1966-1970.Som underlag för bedömningarna i övrigt ligger analyser och beräkningar som hargjorts inom . På grundval av det material och desynpunkter som jag nu har redovisat förordar jag att de befolkningsramar somanges i följande tabell läggs som underlag för planeringen i länen, 1 tabellenhar medtagits även 1972:111 BUaga 1 InrUcesdepartementet s, k. befolkningsframräkning utan flyttningsantaganden,vilken har gjorts inom med användande av i stort settsamma antaganden om dödlighet och nativitet som hartillämpat i den förut nämnda riksprojektionen. Vidare redovisas länsstyrelsernasprognoser och förslag till planeringstal enligt länsprogram 1970. För att någotundanröja nackdelarna med den korta planeringsperioden vill jag tillägga, attde utvecklingstendenser som de i tabellen angivna talen visar för resten av1970-talet tills vidare bör vara vägledande för planeringen även för början av1980-talet. Som jag återkommer till avses en ny länsplaneringsomgång pågå underåren 1973-1974. En översyn av de här redovisade planeringstalen blir ettnaturligt inslag i denna planering. Befolkningsramar för planeringen i länen. ' S. k. kommunblockslän Plan för utveckling av den regionala strukturen Ett samhälle vars mål är att gemedborgarna mera likvärdiga levnadsförhållanden i skilda delar av landet kaninte godta att planeringen inom de olika regionerna återspeglar vitt skildavärderingar i fråga om 1972:111 BUaga 1 InrUcesdepartementet 475 utvecklingen av den regionala strukturen. Fördelningen avresurser i form av t. ex. samhällsservice har därför i i storomfattning skett efter enhetliga normer över hela riket. Såväl avlänsprogrammen som av de analyser som har redovisats i det föregående framgåratt problemen varierar både mellan och inom länen. En likartadvälståndsutveckling i de skilda länen förutsätter därför en avsevärddifferentiering av åtgärderna även inom resp. län. Den regionala planeringenbör därför inte grundas enbart på ramar för länen. En regional utjämningförutsätter att vissa typer av åtgärder kan knytas till särskilda orter ellerregioner. Det är vidare uppenbart att statens kostnader för t, ex,arbetsmarknadspolitiken och för utbyggnad av samhällsfunktionema varierarkraftigt beroende på vilken regional struktur som väljs. Utformningen av denregionala strukturen är med hänsyn härtill inte en fråga som det ankommeruteslutande på regionala och lokala myndigheter att avgöra. Den måste formasgenom ett samarbete mellan kommuner, länsmyndigheter och centrala myndigheter.Slutresultatet bör sedan värderas politiskt av statsmakterna. Som uttalades i prop. 1970:75 skallvi söka nå en planeringsteknik som i sig förenar så vidsträckt regional ochlokal handlingsfrihet som möjligt med sådan överblick på central nivå sombehövs för att en enhetlig regionalpolitik skall kunna bedrivas i hela landet.Med denna utgångspunkt förordades en planering där statsmakterna anger vilkafunktioner olika orts- och regiontyper bör fullgöra i regionala sammanhangfrån servicesynpunkt och med hänsyn till sysselsättningsmöjligheterna. 1planeringen borde härutöver ingå bedömningar av vilka åtgärder som behövervidtas för att de problem som är förknippade med resp. ortstyp skall kunnalösas. Erfarenheterna av länsprogram 1970 har bekräftat det berättigade idenna uppläggning av planeringen. Prioriteringar i fråga om behovetav insatser mellan de olika kommunblocken redovisades första gången avlänsstyrelserna i länsplanering 1967. Dessa prioriteringar fick stöd av enenhällig riksdagar 1969. Med utnyttjande av bl, a. de preciseringar av deregionalpolitiska målen som då redovisades samt forskningsresultat från ERU m.m, angav jag i prop. 1970:75 följande riktlinjer för utvecklingssträvandena närdet gäller den svenska tätortsstrukturen. En naturlig orts- ochregionkategori var storstadsområdena , och . Den starkatillväxten i dessa områden borde dämpas något. En del av expansionen där bordefördelas på växtkraftiga stadsregioner på skilda håll i landet. En näriiggandeortstyp var s. k. storstadsaltemativ, dvs. orter och regioner lämpade förlokalisering av verksamheter som hittihs har brukat vara förlagda tillstorstadsområdena. Orter av denna typ borde ligga på betryggande avstånd frånde nuvarande storstadsområdenas influensfält och ha så stortbefolkningsunderlag att de har eller med rimliga insatser kan få fömtsättningarsom är något så när likvärdiga med storstädernas i fråga om kommunikationer,differentierad arbetsmarknad, kvalificerad service m. m. På grund av debegränsade resurser som står till förfogande kunde bara ett relativt litetantal orter tänkas bli utvecklade till alternativa storstadsregioner. 1972:111 Bilagal InrUcesdepartementet 476 En ortstyp betecknades regionalatillväxtcentra. Dessa orter borde jämte storstadsalternativen fungera somhuvudorter för näringsliv och kvalificerad service. Till dem skulle huvuddelenav de offentliga investeringarna och de lokaliseringspolitiska insatsernakoncentreras. Flera länsstyrelser angav i länsplanering 1967 orter av dettaslag. Dessa prioriteringar fick med vissa modifieringar stöd av statsmakternaår 1969. Som en ytterligare orts- ochregiontyp angavs i propositionen orter som borde fungera som serviceorter iglesbygdsområdena. Sådana orter skulle utvecklas i områden där avstånden tillregionala tillväxtcentra är så stora att den service som erbjuds där inte finnsinom acceptabelt räckhåll för befolkningen. För övriga typer av orterförutsattes inga speciella åtgärder behöva anges i ett riksomfattande regionalthandlingsprogram. Insatserna borde i fråga om dessa orter utformashuvudsakligen på länsplanet. Det påpekades att de orter som det här var frågaom i regel är välbelägna i förhållande till regionala tillväxtcentra ellerandra större orter. Sedan dessa uttalanden ipropositionen hade godkänts av ålades länsstyrelserna att ilänsprogramarbetet beakta dessa jämte vad yttrade i anslutningdärtill. Det innebar bl. a. att länsstyrelserna fick i uppdrag att utarbetaförslag till ortsklassificering enligt de nämnda riktlinjerna. Förslagen ingåri de i det föregående redovisade länsprogram-inen. 1 syfte att förbättra underlagetför länsstyrelsernas, slutliga förslag gjorde en arbetsgrupp inominrikesdepartementet en överarbetning av länsstyrelsernas dåföreliggande preliminära förslag till ortsklassificering (Ds In 1971:7). Den idepartementet utarbetade skissen till ortsklassificering utgick frän ett någotmera utbyggt system än riksdagsbeslut förutsatte. Sålunda diskuteradessom ortstyp s. k. primära centra, bland vilka eventuella storstadsalternativborde väljas. Vidare särskildes tre olika typer av regionala centra, beroendeav läge och åtgärdsbehov, samt två skilda nivåer av serviceorter. Nästan alla länsstyrelser har ilänsprogranimen ställt sig positiva till en ortsklassificering som underlag förregionalpolitiska prioriteringar. Denna metod har fått ett huvudsakligenpositivt bemötande från de flesta håll också vid frågans behandling ilokaliseringsberedningen. Jag kan i anslutning härtill nämna att av deomkring 800 grupper som deltog i ett rådslag, som socialdemokratiska partietanordnade om bl. a. regionalpolitiken, var positiva till att huvudinriktningenav regionalpolitiken anges genom någon form av ortsklassificering. Vissa länsstyrelser har dock haftkritiska synpunkter. a. i anser att enortsklassificering representerar en alltför grov planeringsteknik. Det äremellertid karakteristiskt för all översiktlig planering att den bara i grovadrag anger förutsättningar och ramar. En mer förfinad teknik skulle enligt minuppfattning innebära avsevärt intrång i handlingsmöjligheterna i såväl län somkommuner. Kommunerna lämnar i sina yttrandenöver såväl länsstyrelsernas preliminära förslag till länsprogram somdepartementsskissen endast i Prop.1972:111 Bilagal InrUcesdeparteinentet 477 enstaka fall principiella synpunkter på den valda metodenatt prioritera. Den vanligaste invändningen bland de kritiska kommunerna är attortsklassificeringen kan uppfattas negativt och allvarligt påverka den spontanautvecklingen. Risker härför bör enligt min mening beaktas vid utformningen aven ortsklassificering. är det uppenbart att den funktionsbeskrivningsom en ortsklassificering innebär och de brister som i anslutning därtill kankonstateras i en ort eller region måste redovisas öppet, om lämpliga åtgärderskall kunna vidtas från statsmakternas sida. En i debatten framförd åsikt, atten differentiering av kommunerna med hänsyn till funktioner och åtgärdsbehovskulle få till följd att en ny kommunindelningsreform aktualiseras bygger på enmissuppfattning. Enligt min mening innebär en mer differentierad regionalpolitikän den vi har haft att planering och åtgärder kan utformas så attförutsättningar skapas att behålla den nu snart genomförda kommunalaindelningen. Jag vill i detta sammanhang betonaatt regionalpolitiken inte kan få ta formen av en fri tävlan mellan kommunernaom lokaliseringsobjekten. Det måste vara en statlig uppgift att på olika sättfrämja en lokalisering till de områden där behoven är störst. En sådanarbetsfördelning mellan stat och kommun i fråga om regionalpolitiken beslutadesav . Länsstyrelsernas preliminäraförslag till ortsklassificering fick, i samband med att de remitterades tillkommunerna före det slutliga ställningstagandet till klassificeringen, stöd aven majoritet av kommunerna, i en del län av en stor majoritet, 1 vissomfattning har länsstyrelserna i sina slutliga förslag tillmötesgått kritiskaremissynpunkter. Under förutsättning av vissa modifikationer ärlänsstyrelsernas förslag till ortsklassificering enligt min bedömning välägnade att ligga till grund för den plan för utveckling av den regionalastrukturen som förutsattes i prop. 1970:75 och som jag nu skall redovisa. Det är naturligt att i en sådanplan böa med storstadsområdena. Ca en tredjedel av rikets folkmängd bor i dessaområden. Härtill kommer att dessa regioner i vissa avseenden är centra för helaeller stora delar av landet. Storstadsområdena omfattar Stockholms- Göteborgs-och , Till resp, område bör hänföras inte endast storstadskommuneni regionen utan även de kommuner i övrigt som kan anses ingå i områdets lokalaarbetsmarknad. Arbetsmarknaden i storstadsområdenahar många positiva drag. För de flesta invånarna finns ett stort antalarbetstillfällen inom pendlingsavstånd. På grund av sin storlek blir storstadsområdenasarbetsmarknader J allmänhet mycket motståndskraftiga mot störningar. De motståri normala fall störningar på grund av företagsnedläggningar eller andrasysselsättningsproblem. Möjligheterna för människorna att välja mellan olikayrken är mycket goda, i synnerhet i , Ocksåsysseisäri-ningsmöjligheterna för kvinnor är goda. 1 ärsysselsättningsgraden för kvinnor visserligen lägre än i de andrastorstadsområdena men ändå högre än på de flesta håll i landet i övrigt.Samtidigt framgår bl. Prop.1972:111 BUaga I InrUcesdepartementet 478 av ERU:s redovisningar att kommunikationssvärigheter ochlänga restider minskar möjligheterna för många människor att välja arbete varsom helst i resp. region. Arbetsmarknaden i t, ex. är sålunda intelängre gemensam för alla invånare i regionen även om de centrala delarnas utbudav arbetstillfällen är tillgängligt för i stort sett hela regionens befolkning.Också serviceutbudet i storstadsområdena fyller i allmänhet högt ställda krav.Det finns ett brett och högt kvalificerat utbud i fråga om utbildning, sjukvårdoch annan samhällsservice. .Även den kommersiella servicen är väl utbyggd.Kommunikationerna såväl inom regionen som med övriga delar av landet och medutlandet är välutvecklade, i synnerhet i fråga om . Storstadsområdena brottasemellertid även med svårbemästrade problem. Den snabba befolkningstillväxtendär har medfört köproblem inom vissa servicesektorer, särskUt inom sjukvårds-och kommunikationssektorerna. För stora delar av befolkningen blir arbets- ochserviceresorna påfrestande på grund av ökade resavstånd, köbildning m. m.Olägenheter från miljösynpunkt i form av avgaser, buller o. d. har blivitalltmer uttalade. har det rått betydande bostadsbrist.Den höga takten i samhällsbyggandet har lett till storexploatering med risk försegregation i boendet. 1 vissa fall har mindre lämpliga markområden byggts ut.Länsstyrelsen i påpekar i sitt länsprogram att det finns risk,också vid ett något minskat bostadsbyggande i , att mindrelämpliga bostadsbyggnadsområden måste exploateras även . Grunden för expansionen inomstorstadsområdena har varit huvudsakligen den starkatillväxten inom servicenäringarna. Sysselsättningen inomtillverkningsindustrin minskar däremot . Kontaktberoende,informationsbehandlande och styrande verksamhet inom såväl privat som offentligverksamhet är koncentrerade tiU storstadsområdena. Förhållandena är emellertidnågot olika i områdena sinsemellan. 1 har nedgången iindustrisysselsättningen varit så stor att den fortsatta utvecklingen måsteägnas särskild uppmärksamhet. 1 fråga om präglassysselsättningsexpansionen av i första hand utvecklingen inom den tungaindustrin. Däremot är den administrativa sektorn och den lätta industrinunderrepresenterade där. Storstadsområdenas höga tillväxttaktunder en lång följd av år har minskat möjligheterna att åstadkomma enbalanserad utveckling i andra delar av landet. TUlväxttakten istorstadsområdena bör därför dämpas. En enhällig riksdag har gjort upprepadeuttalanden i denna riktning och har också beslutat om åtgärder för attåstadkomma en dämpning. Det finns som jag har framhållit ocksåmiljöpolitiska motiv härför. Däremot är det enligt min mening inte realistisktatt räkna med en uppbromsning av expansionen i så hög grad att en fortsattbefolkningsökning i dessa områden skulle helt förhindras. Om en sådanutveckling lades till grund för planeringen, skulle detta med störstasannolikhet