prop · FV03109 · 1972-12-31 00:00:00 — IcivUdepartementets promemoria (Ds C 1972:1) Lagstiftning om fysiskriksplanering föreslås att presumtionsregeln skall tUlämpas när staten ellerkommun exproprierar, oavsett för vilket ändamål det sker och därvid blitillämplig också vid expropriation av särskUd rätt tUl 'fastighet, Ipromemorian anförs följande om expropriationsandamålen som bakgrund lUlförslaget om en utvidgning av presumtionsregeln. Expropriation kan i aUmänhetske endast tUl förmån för kronan, kommun eller vissa andra offentiigarättssubjekt, I en del faU föreligger emeUertid expropriationsrätt även förenskUda rättssubjekt. Expropriation kan ske både för företag som medför ökadavkastning av marken och för företag som medför att avkastningen minskar eUerkanske byts i underskott. Någon strikt uppdelning av de olikaexpropriationsandamålen på dessa båda kategorier är inte möjlig. Expropriationför tätbebyggelse kan t.ex. avse både mark för höghusbebyggelse och mark fördärmed sammanhängande fritidsonuåden. I många fall är det emellertid klart attmark exproprieras för ändamål som kommer alt medföra att den inte vidare gernämnvärd avkastning ulan i slällel kanske enbart ådrar ägaren kostnader, t.ex,när marken exproprieras för att bevaras som nationalpark eller för att tjänasom skyddsområde kring atomenergianläggning. EnskUda rättssubjekt kan tänkas fåexpropriera mark för ändamål som medför en väsentligt ökad avkastning. Somexempel nämns i promemorian att expropriation får äga rum för att beredautrymme åt näringsverksamhet av större betydelse för riket eller orten ellerför viss befolkningsgrupp. 1promemorian anförs vidare att marknadsvärdet av en fastighet med vissförenkling kan sägas bero av två faktorer, dels fastighetens förmåga att gefortsatt avkastning för det ändamål den f,n, används tiU, t,ex, jordbruk eUerskogsbruk, dels förväntningar om att fastighetens användningssätt skall kunnaändras så att fastigheten ger högre avkastning, t.ex. genom att obebyggd markutnyttjas för tätbebyggelse. Värdestegring på gmnd av förväntningar omtätbebyggelse uppkommer inte bara i fråga om mark som enligl vad det slutiigenvisar sig efter planläggning kommer till användning för tätbebyggelse. Innanplanläggningen skett och det inte med säkerhet kan bedömas vUka områden denkommer att omfatta, är förväntningarna utspridda över ett område, där detkanske framstår som klart atl viss del måste komma atl bebyggas medan det ärmera osäkert var återstoden av bebyggelsen kommer att förläggas. I fråga om deområden där en sådan osäkerhet föreUgger slås värdet av den kommandebebyggelserätlen, diskonterad tUl nuvärde, ut över området i dess helhet. Densom köper en del av området är beredd att betala för de utsikter han sålundafår att använda marken för tätbebyggelse, mer om utsikterna ter sig tämligensäkra, mindre om utsikterna är osäkra. Bortfaller förväntningarna på atttätbebyggelse skall komma till stånd genom planläggning eller expropriation förannat ändamål än tätbebyggelse, förlorar fastigheten också sitt förväntningsvärde.Det går inte att på den allmänna marknaden sälja fastigheten för dess tidigarepris. Enligt promemorian är det då inte heUer befogat att samhället, varsplanläggning är den avgörande förutsättningen för att tätbebyggelse skall kommatill stånd, skall behöva betala för att de förväntade värdena inte kanreaUseras när planläggningen uteblir. Däreftertas i promemorian upp frågan om en utvidgning av presumtionsregeln att gäUaoavsett expropriationsändamål, Presumtionsregeln innebär en inskränkning i denaUmänna ersättningsregeln atl faslighetens marknadsvärde skall ersättas.Inskränkningen avser emellertid endasl expropriation för tätbebyggelseändamålsamt värdestegringsexpropriation i samband med tätbebyggelse, I det hänseendetsyftar presumtionsregeln tUl att den exproprierande inte skaU behöva ersättavärdestegring som uppkommit på gmnd av förväntningar om ändring i markenstiUåtna användningssätt. Värdestegring på gmnd av förvänt- ningarom ändring i markanvändningen är emellertid, anförs i promemorian, ett problemäven när mark tas i anspråk för andra ändamål än tätbebyggelse. Också i sådanafall kan tidigare uppkomna förväntningar på att tätbebyggelse skall komma lUlstånd ha medfört en ökning av fastighetens marknadsvärde, I rätispraxis har sålundaförekommit, alt vid inlösen på grund av faststäUd generalplan marken harvärderats med hänsyn till förväntningar om rätt till tätbebyggelse som harförelegal för generalplanens faststäUande men som enligt generalplaneninte blivit förverkligade. Det är alltså samma typ av förväntningsvärden somsamhället enligt expropriationslagsreform i princip inte skaU ersätta,eftersom de uppkommit genom samhällets egna insatser. När sådana förväntningarinte ersätts i de fall tätbebyggelse kommer tUl stånd och förväntningarnasålunda faktiskt slagit in, finns enligt promemorian så mycket mindre skäl attsamhället skall behöva ersätta dem när de inte infrias, I promemorian anförsvidare, atl vad som sålunda sagts om värdestegring på grund av förväntningar omtätbebyggelse har motsvarande tillämpning i fråga om värdestegring somuppkommer på grund av förväntningar om kommande glesbebyggelse eller andraförväntningar om ändrad markanvändning, I fråga om glesbebyggelse ärvisserligen de förväntningsvärden som kan komma i fråga regelmässigt lägre, menå andra sidan kan förväntningarna vara utspridda över ett betydligt störreområde. Särskilt inom fritidsområden kring expansiva storstadsområden kan detbU fråga om inte obetydliga förväntningsvärden. Ipromemorian erinras om att i samband med ändringar ibyggnadslagstiftningen uttalade (CU 1971:26 s. 5) alt ersättning för vägradrätt till glesbebyggelse frånsett vissa övergångsförhållanden inte bör utgå ifortsättningen, I linje med detta uttalande och ändringar i ExLligger, anförs i promemorian, atl förväntningar om ändring i markens tillåtnaanvändningssätt oavsett vad förväntningarna avser frånsettövergångsförhållanden inte bör ersättas i något sammanhang när samhäUetexproprierar. Presumtionsregeln i ExL är utformad så, att ökning avfastighetens marknadsvärde ersätts endast om det blir utrett attden beror på annat än förväntningar om ändring i markens tiUåtnaanvändningssätt. En sådan regel kan tUlämpas också på värdestegring som berorav förväntningar på kommande tät- eller glesbebyggelse eller andra ändringar imarkanvändningen som fallit bort genom det företag för vilket fastighetenexproprieras, t.ex. en nationalpark eller en skyddszon, I de fall där någonvärdestegring inte inträtt blir å andra sidan presumtionsregeln över huvudtaget inte tiUämplig, I enlighet med det anförda bör enligt promemorianpresumtionsregeln tillämpas vid expropriationsvärdering oavsett för vilketändamål expropriationen sker. Ipromemorian diskuteras vidare frågan om den utvidgade presumtionsregelnstillämpning bör vara förbehållen fall när staten eller kommun exproprierar.Syftel med presumtionsregeln är bl.a. att det aUmänna inte skaU behöva ersättavissa värden som skapats genom dess egna insatser. I det fall närpresumtionsregeln f.n. kan tUlämpas, nämligen vid expropriation förtätbebyggelse och värdestegringsexpropriation, är det endast kommunen och ifräga om värdestegringsexpropriation staten som får expropriera. Om enskilträttssubjekt tUlåts expropriera, saknas enligt promemorian anledning att låtaen värdestegring på grund av förväntningar om ändrad markanvändning, somuppkommit före expropriationen och som realiseras genom densamma, tillfalla denexproprierande och inte fastighetsägaren. Och även när enskUt rättssubjektexproprierar för ändamål som medför att värdestegring på grund av förväntningarom ändrad markanvändning utsläcks, föreligger enligt promemorian inte tiUräckligaskäl alt låta den exproprierande undgå att betala fastighetens marknadsvärdeinkl. Också om presumtionsregelns tillämpningsområdeutvidgas att omfatta samtliga expropriationsändamål bör därför dess tUlämpningvara förbehållen fall när staten eller kommun exproprierar. Ifråga om övergångsbestämmelser till den föreslagna utvidgningen avpresumtionsregeln erinras i promemorian om att presumtionsregelns tillämpningbakåt i tiden expropriationslagstiftning har begränsats till den Ijuli 1971. Även om tillämpningsområdet vidgas saknas enligt promemoriananledning att göra någon ändring i fråga om nämnda tidpunkt. Efter nämnda daghar funnits anledning räkna med atl värdestegring på gmnd av förväntningar omkommande tätbebyggelse inte ersätts vid en eventuell expropriation. För vilketändamål en expropriation faktiskt sker måste, anförs i promemorian, saknabetydelse från fastighetsägarens synpunkt. Värdestegring på grund avförväntningar om annan ändring i markanvändningen än för tätbebyggelse tordeunder tiden från den till offentliggörande av promemorian inte hakunnat uppkomma i sådan omfattning att det finns skäl atl ta särskild hänsyntill den vid utformningen av övergångsreglerna, Denföreslagna utvidgningen av presumtionsregeln tUlstyrks eller lämnas utanerinran av hovrätten för Nedre , ,lantmäteristyrelsen, länsstyrelsema i , och ,, , och , bygglagutredningen,, . elverksföreningen.Svenska kommunförbundet, . Svenska ochSveriges akademikers centralorganisation. Förslagetavstyrks av , bankinspektionen, handelskammare, för län. Lantbrukarnas riksförbund.Näringslivets byggnadsdelegation. Dekommuner och kommunblock som särskUt yttrat sig över förslagel tUl utvidgningav presumtionsregeln har regelmässigt godtagit det, I aUmänhet behandlar dockkommunema promemorians olika förslag rörande ersättning och inlösen i ettsammanhang, så att någon särskild ståndpunkt i frågan inte går att urskUja,Endast enstaka kommuner avstyrker den föreslagna utvidgningen avpresumtionsregeln, Lantmäteristyrelsenanser det vara naturligt, att ersättningsprinciperna vid expropriation av marktUl förmån för stal och kommun skall vara oberoende av expropriationsgrunden,alltså vare sig det är fråga om naturvård, tätbebyggelse eller annat ändamål.Styrelsen framhåUer dock att de praktiska konsekvenserna av förslagel i frågaom glesbe-byggelseförväntningar torde bli högst begränsade , eftersom de förväntningar som förelåg sannolikt harminskat med tanke ändringar i BL och de nu framlagda lagförslagen, LOanser att den föreslagna ändringen ökar samhällets möjligheter att komma tillrätta med oförtjänt markvärdestegring och förordar därför starkt en utvidgningav presumtionsregelns tillämplighet. Svenska kommunalarbetareförbundetunderstryker starkl promemorians synpunkter beträffandeexpropriationsersättningen och finner det framför allt helt riktigt attersättning inte utgår för förväntad markvärdestegring. Stockholmsläns landstings juridiska avdelning anför i ett av åberopat yttrandeatt motiveringen i promemorian för en utvidgning av presumtionsregeln ärotUlräcklig, I promemorian anförs i huvudsak att del framstår som så mycket merbefogat att ersättning inte utgår för inte infriade förväntningar som 1971 årsändringar i ExL innebär, alt förvänlningsvärde inte ersätts när förväntningeninfrias genom expropriationen. Denna tankegång beaktar inte att syftet med 1971års ändringar var att göra det möjUgt för kommun att förvärva mark tUl sådantpris att kommunen i sin tur kunde upplåta rätt till marken för bostad och andraändamål på skäliga viUkor, Om tonvikten läggs på det nu sagda, är denföreslagna utvidgningen enligt avdelningen oberättigad. ändringarsyftade emellertid också tUl atl påverka den allmänna prisnivån på marken.Promemorians förslag ligger i linje med detta syfte, vUket avdelningenbetraktar som det reeUa skälet tUl förslaget vid sidan aven allmän strävan att hålla stals och kommuns kostnader för expropriationsförvärv nere. Sveahovrätt avstyrker den föreslagna utvidgningen av presumtionsregeln medföljande motivering, som även avser de i departementspromemorian föreslagnanya ersättningsbestämmelserna i och NVL. Om ersättning förförväntningsvärden tas borl i de fall där sådan ersättning f.n. utgår, innebärdetta att kompensation ej skulle ges för fastighetens hela marknadsvärde.Förslaget härom låter sig inte motiveras med att förväntningsvärdena i dessafaU tillförts marken genom den exproprierandes egna åtgärder. Förväntningsvärdenavseende tätbebyggelse kan visserligen bero på samhäUets åtgärder men de kanockså ha uppkommit exempelvis genom etablering eller utvidgning av en industrie.d. Förväntningsvärde avseende glesbebyggelse kan endasl i undantagsfall ansesuppkomma som en följd av samhällets åtgärder. Något värde tillförs inte hellermarken genom expropriation för annal ändamål än tätbebyggelse ellervärdestegring, lika litet som genom begränsningar med stöd av BL, NVL och andralagar i markägarens möjligheter att förfoga över marken. I samtiiga dessa faUomöjliggörs i stället realiserandet av föreliggande förväntningar om en merlönande markanvändning än den pågående just genom expropriationen etc.Hovrätten anser därför att det skuUe strida mot den i 8 § ExL fastiagda gmndsatsenatt bortse från företagets inverkan på fastigheten vid ersättningensbestämmande, om man lät bli atl ersätta det förväntningsvärde som bortfallergenom företaget. Att ersättningen i dessa fall inte skulle komma att uppgå tillfastighetens marknadsvärde skuUe medföra osäkerhet på fastighetsmarknaden ochför fastighetsägaren framstå som godtyckligt och obilligt. Hovrätten åberoparockså att det från kommunalt håll har framhållits att det med presumtionsregelnförbundna förfarandet med två, ibland tre skilda värderingar av fastighetergör processen omständlig, tidsödande och kostnadskrävande (jfr en artikel avstadsjuristen i Förvaltningsrättslig tidskrift 1972 s. 20). Motdenna bakgrund anser hovrätten att det även från praktisk synpunkt kan varaolämpligt att utvidga presumtionsregelns tiUämpningsområde. BankinSp'ef:tionenanser att presumtionsregeln i 111 a § ExL innebär ett avsteg från vad somannars gäller i svensk rätt i det avseendet att bevisbördan angående orsakentiU inträffad värdestegring helt läggs på den som blir utsatt förexpropriationen. Skälet tiU denna omkastning av bevisbördan torde enligtbankinspektionen vara att vid tätbebyggelse värdet på fastigheten regelmässigtpåverkas av samhälleliga insatser. Vid expropriation i andra fall finns detenligt inspektionen inte något sådant regelmässigt samband. Det motiv somförelegal för en särskild bevisbörderegel vid expropriation för tätbebyggelseär sålunda i regel inte för handenvid annan expropriation. Enligl inspektionen torde dessuiom i dessa fall denexproprierande ha lättare än motparten att säkra bevis om egna insalser avbeskaffenhet atl påverka värdei. Av dessa skäl avstyrker inspektionen denföreslagna utvidgningen av presumtionsregeln. anser, att presumtionsregeln inle tUlgodoser markägarnasberättigade intresse utan att den tvärtom betonar det allmännas övertag, ettförhållande som ytterligare förstärks, om reglerna skall gäUa för flerarättsområden. I de faU expropriation sker för allmänna ändamål är detallmännyttan som tillgodoses. Det är då också enligt förbundets mening rimligtatl samhället i sin helhet påtar sig de ekonomiska konsekvenserna, vUket intekan anses ske, om förslagel genomförs. I och för sig är det därför enliglförbundet tUlräckligt att reglerna omfattar tätbebyggelseändamål ochvärdestegringsexpropriation och inte utvidgas tUl att avse värdestegring somuppkommer på grund av förväntningar om kommande glesbebyggelse eller andraförväntningar om ändrad markanvändning. Presumtionsregeln medför attmarkägarens StäUning i expropriationsmål blir mycket besvärlig eftersom hanmåste vara beredd att föra negativ bevisning. Näringslivetsbyggnadsdelegation anser att presumtionsregeln i 111 a § ExL inte utgör någonändamålsenlig lösning på värderingsproblemen vid tvångsförvärv och avstyrker enutvidgning. Delegationen anför att en utökad användning av presumtionsregelnkan befaras leda tUl osäkerhet på fastighetsmarknaden och försvåravärderingsarbetet. Med den föreslagna utvidgningen blir det enligtdelegationen vanskligt att bedöma hur andra förändringar avfastighetsanvändningen än bebyggelseutveckling egentligen skaU behandlas. generalplanebestämmelser kan uppstå en rad tiUståndskrävande inskränkningari fastighetsanvändningen, såsom i fråga om trädfällning, schaktning ochanläggande av upplag. Enligt promemorians förslag tUl ändringar i BL skalldessa inskränkningar kunna medföra rätt till ersättning, i vart fall om dentidigare oreglerade verksamheten påbörjats, när förbudet inträdde. Enligtpresumtionsregeln kan emeUertid värdetidpunkten mycket väl förskjutas så långttillbaka i tiden, att de gmndläggande värderings-fömtsättningarna hänför sigtill förhållanden då de tUlståndskrävande åtgärdema ännu inte hunnit påbörjas.En strikt tUlämpning av presumtionsregeln synes i sådana lägen kunna leda tillegendomligt resultal. Delegationen framhåUer vidare att presumtionsregeln i 111a § ExL enligt motiven är avsedd för tätbebyggelsefall och de värdeförändringar,som står i samband med bebyggelseplanering. Regeln är med andra ord särskUtanpassad tUl klart avgränsade bebyggelsefrågor, vilket enligt delegationen görden tämligen oanvändbar utanför dess egentliga tUlämpningsområdc, t.ex. vidinlösen för naturskyddsändamål. ökningunder presumtionstiden lorde enligt delegationen bl.a. i dessa fall sällan beropå åtgärder från samhällets sida. Bankföreningenframhåller att tidigare kritik mot presumtionsregeln kvarstår och får särskildtyngd i frågan om expropriation för nalurskyddsändamål. Värdestegring på sådanmark lorde enligt föreningen regelmässigt inte bero på samhäUets åtgärder.Föreningen anser alt den föreslagna utvidgningen strider mot lagstiftarensuttalande när presumtionsregeln infördes. Liknande synpunkter anförs avSveriges jordbrukskasseförbund, handelskammare och dess kommitté förKristianstads län. Länsstyrelseni , som inte funnit skäl till erinran mot den föreslagnautvidgningen av presumtionsregeln, åberopar elt uttalande av lagrådet (prop.1971:122 s. 255 ff) att det vid tUlämpning av presumtionsregeln är av vikt attinte alltför stora krav ställs på styrkan av den bevisning som markägaren haratt tUlhandahålla om orsaken tUl värdeökningen. Vid expropriation förnaturvårdsändamål synes enligt en inträffad värdestegring oftavara hänförlig till det faktum att området betraktas som naturskönt ellereljest attraktivt ur fritidssynpunkt. Det torde vara uppenbart atl avsevärdasvårigheter föreligger att visa att sådana faktorer varit avgörande för eninträffad värdestegring. Med hänsyn härtill anser att lagrådetsuttalande i bevisfrågan nu bör ytterligare understrykas. akademikerscentralorganisation framför liknande synpunkter. Fleraremissinstanser behandlar frågan om vUka rättssubjekt som skall få åberopapresumtionsregeln. anser att presumtionsregelns tUlämpning börvara förbehållen fall när stat eller kommun exproprierar, eftersom regelnssyfte bl.a. är att det allmänna inte skall behöva ersätta värden som skapatsgenom dess egna insatser. Del kan således enligt förbundet inte vara rirrUigtatl låta enskilda rättssubjekt komma i åtnjutande av regelns tUlämpning,Förbundet anser emellertid att regeln inte heller bör kunna åberopas, om statenexproprierar mark, eftersom de förväntningsvärden som presumtionsregelnavser att dämpa tiUskapas genom kommunala åtgärder. Även iStockholms län anser att presumtionsregeln inte bör tUlämpas när statenexproprierar mark och efterlyser etl klargörande uttalande om detta.Detta önskemål framförs även av åtta kommuner, bl.a, . Fråganom den i promemorian föreslagna begränsningen att presumtionsregeln inte skaUfå åberopas av enskild expropriant tas även upp av , lantbrukarnasriksförbund, , ,grustäktskommittén, vattenlagsutredningen och . Hovrättenåberopar den omständigheten, att den föreslagna utvidgningen av presumtionsregeln skulle leda tiU olika kompensationför fastighetsägarna aUteftersom stat och kommun eller annan exproprierar, somett skäl för att avstyrka förslagel över huvud taget. Lantbrukarnas riksförbundanser att promemorians ståndpunkt innebär ett erkännande av att det aUmänna ialla expropriationssammanhang har en förmånsstäUning och att i själva verketfrågan gäUer konfiskatoriska problemstäUningar, landsling framhålleratt förslaget i denna del kan vara olyckligt från den synpunkten attexpropriationsersättningarna inverkar på den allmänna prisnivån. Stockholmstingsrätt anser att även enskUda rättssubjekt bör få tUlgodoräkna sig denvärdestegring, tiU vUken den exproprierande själv är upphov. Tingsrätten anseratt obefogade skiUnader i ersättning annars kan uppkomma, om både enskUda ochdet aUmänna exproprierar, finner det besynnerligt att enskihrättssubjekt skulle tvingas utge högre ersättning än stat och kommun, eftersomden exproprierande i båda faUen företräder ett allmänt intresse. Sedanstatsmakterna bestämt sig för den lägre ersättningsnivå som anvisas ipresumtionsregeln, synes det kommittén utgöra en obehörig vinst för markägaren,om han skulle få ersättning för värdeökning ovanför denna nivå. SkUlnadenpresumeras ju bero på samhäUets insatser. Förekomsten av dubblaersättningsnivåer skuUe också enligt kommitién motverka ett av syftena med 1971års expropriationslagstiftning, nämligen att dämpa prisstegringen påfastighetsmarknaden. anser att det i samordningensintresse bör övervägas att låta den föreslagna presumtionsregeln slå igenomockså i VL, Om regeln görs tiUämplig i vattenmål, bör den enligt utredningen intefå gäUa bettäffande ersättningar i samband med kraftexploatering och företag ivatten med industriellt eUer privatekonomiskt syfte. Uttedningen framhåller attde värdestegringsproblem på vUka presumtionsregeln tar sikte inte torde hanågon större aktualitet i vattenrättsliga sammanhang, anser attäven enskUt rättssubjekt som exproprierar bör få komma i åtnjutande avpresumtionsregeln. Fråganom presumtionstidens längd tas upp av några remissinstanser. LO och framhåller atl den fysiska riksplaneringenintroduterar en samhäUsplanering med ett mer än tioårigt perspektiv. Härigenomåstadkommes en markvärdestegring som inte utiöses inom ramen av entioårsperiod, vUket gör den tioåriga presumtionsregeln OtUlräcklig. anser därför att vid värdering av mark som undergått enmarkvärdestegring beroende på riksplaneåtgärder en 25-årig presumtionsregelskall tiUämpas räknat från . Även Svenska anser borde pröva om inte presumtionsregeln i sådana fall borde förlängas tUl attmotsvara riksplaneringens tidsperspektiv. Den i promemorian föreslagna övergångsbestämmelsen att den utvidgadepresumtionsregeln skall tillämpas också på värdeökning som inträffat efterutgången av och fram tiU den nya lagens ikraftträdande kritiseras avSvea hovrätt, . Näringslivets byggnadsdelegation ochUddevalla kommun. Hovrätten framhåUer att presumtionsregeln vid sin tillkomst avsågsvinna tUlämpning endast vid expropriation för vissa begränsade ändamål och attdet då fanns allt fog för antagande att förväntningsvärden vid expropriationför andra ändamål skulle bli ersatta också i fortsättningen. Tingsrätten anseratt presumtionsregeln med den klara avgränsning den har i 1971 årsexpropriationslagstiftning inte rimligtvis kan ha fått en så vidsträcktinverkan på marknaden att värdestegringar uteblivit även för sådan mark sominte omfattas av presumtionsregeln i ExL, Delegationen kritiserar ett uttalandei promemorian att det måste sakna betydelse för fastighetsägaren för vilketändamål expropriation faktiskt sker. Enligt delegationen bör ersättning lämnasför sådana bebyggelsevärden som uppkommit fram tUl lagens ikraftträdande. Uddevallakommun anser att presumtionsregeln inte bör tUläggas retroaktiv verkan, av anser att markägarna bör ges sammagaranti som viUaägarna fått så att de får ersättning molsvarande vad det kostaratt skaffa likvärdig fastighet på annan plats.