prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — Denmöjligen ökade risk för stridiga avgöranden som kan följa, om allmän domstolfår pröva även mål om skadeståndsskyldighet för det allmänna med anledning avmyndighets beslut, torde enligt kommittén inte vara av någon större betydelse.Beträffande regeringsrättens egna beslut har kommittén ansett sig kunna utgåfrån att skadeståndstalan med anledning av fel eller försummelse inte skallkomma i fråga. Om en underordnad instans har följt en av regeringsrättengodtagen praxis, måste man vid skadeståndsfrågans prövning självfallet tahänsjm till regeringsrättens uppfattning. För skadeståndsansvar enligtförslaget förutsätts ju i allmänhet culpa, och man kan enligt kommitténsvårligen påstå att den beslutande mjmdigheten i en sådan situation har gjortsig skyldig till fel eller försummelse. Detta gäller även om den allmännadomstol som avgör skadeståndsmålet skulle hysa en annan uppfattning änregeringsrätten. Kommittén erinrar vidare om att enUgt dess förslagersättning i regel inte skaU utgå för skada som hade kunnat undvikas genomadministrativa besvär (16 §). Den som anser sig lida skada tUl följd av ettförvaltningsbeslut föranleds därigenom att söka få beslutet undaiu'öjt iadministrativ väg, innan han framställer skadeståndsanspråk. Risk för stridigaavgöranden uppkommer huvudsakligen i sådana fall där skadan inträderomedelbart genom en underordnad myndighets beslut, t. ex. därför att det hargått i verkställighet eller därför att genom beslutet någon förmånhar undanhållits den enskilde. Mot tanken att man skulle söka undvika stridiga avgörandenoch förenkla förfarandet genom att låta den administrativa fullföljdsinstansenpröva också skadeståndsfrågan eventuellt med rätt för den skadelidande att isista hand föra talan vid allmän domstol gör kommittén följande invändningar.Prövning av skadeståndsfrågor måste sägas vara en t3i>isk domstolsuppgift.Det kan ifrågasättas om allmänheten vill nöja sig med att skadeståndsanspråkpå grund av felaktiga förvaltningsavgöranden bedöms inomförvaltningsorganisationen själv, ens om talan i sista instans skall prövas avförvaltningsdomstol. Att allmän domstol tar upp frågor av detta slag synesockså vara ett värdefullt komplement tUl den intema förvaltningskontrollen.Svårigheter att förebringa bevisning och annan utredning kan också uppkomma infören administrativ instans. Att införa skadeståndsfrågan i besvärsprocessenskulle vidare medföra praktiska olägenheter av olika slag, bl. a. genom att detallmänna måste få möjlighet att inträda som part och Kungl Maj:ts proposition nr 1972 275 genom att befattningshavare som beskylls för tjänstefelmåste få tillfälle att bemöta anmärkningarna. Olägenheten av att någon gångfrågan om lagligheten av ett förvaltningsbeslut kan bli föremål för prövningsamtidigt i besvärsförtarande och i skadeståndsmål vid allmän domstol kanväntas få ringa betydelse i praktiken, eftersom domstolen torde komma attförklara skadeståndsmålet vilande i avbidan på utgången av besvärsprövningen. Kommittén har övervägt att i förslaget ta upp någonmotsvarighet till en bestämmelse i österrikisk rätt om att allmän domstol,innan den prövar skadeståndstalan på grund av ett förvaltningsbeslut varsriktighet inte har bedömts av landets förvaltningsdomstol, skall inhämtabindande besked av förvaltningsdomstolen om beslutets lagUghet, Kommittén hardock ställt sig avvisande till denna tanke, delvis på samma skäl som harföranlett den att avböja förslaget att förlägga ersättningstalan tilladministrativ rättsväg. Det förekommer enligt kommittén bara undantagsvis i svenskrätt att allmän domstol i mål om skadestånd (eller om straff eller vite) ärskyldig att inhämta 3i;trande från annan myndighet beträffande grunden föransvarigheten och att ställa sig yttrandet tiU efterrättelse. Kommittén intar på grundval av dessa överväganden denståndpunkten att skadeståndstalan mot det allmänna utan undantag skall prövasav allmän domstol. Det ankommer härvid på domstolen att avgöra frågan om detomtvistade beslutets laglighet enligt vanliga regler med ledning bl. a. avregeringsrättens prejudikat och de upplysningar som kan inhämtas genomyttranden från det centrala ämbetsverk till vars förvaltningsområde beslutethör. Kommittén är inte enhällig på denna punkt. LedamotenHerlitz har i en reservation ifrågasatt en annan ordning i detta avseende änkommitténs majoritet har förordat. Det är enligt HerUtz betänkligt attöverklagbara beslut av en administrativ myndighet skall kunna bli prövade avallmän domstol i skadeståndsväg. När ett sådant beslut länder tillefterrättelse eller i varje fall oberoende av om det har vunnitlaga Itraft och beslutet till följd därav vållar skada, har den skadeUdandeenligt majoritetens förslag möjlighet att välja mellan besvärstalan ochskadeståndstalan vid allmän domstol. framhåller risken av att om enoch samma sak bringas inför två olika myndigheter dessa kan komma till olikaresultat. Såvitt angår beslut som i sista instans prövas eller kan prövas avförvaltningsdomstol är det enligt önskvärt att ett avgörande av denna domstolom beslutets riktighet läggs tiU grund för prövningen av klagoberättigadsskadeståndsanspråk. Det fitms olika sätt att genomföra en sådan ordning.Herlitz delar kommittémajoritetens uppfattning att en på lagen grundadskadeståndstalan, med hänsjm till arten av de frågor som kommer upp tiUbedömning, bör prövas av allmän domstol. Emellertid sätter han i fråga, om intede aktuella skadeståndsanspråken på något sätt skulle kunna delas upp mellanförvaltningsdomstol och allmän domstol. Man kunde tänka sig att allmän 276 Kungl Maj.ts proposition nr 5 år1972 domstol skall vara bunden av ett besked som har inhämtatsfrån regeringsrätten eller annan förvaltningsdomstol som är högsta instans rörande ett åberopat förvaltningsbesluts laglighet. En annan utväg, som HerUtzantyder och som går ut på att regeln i 8 § byggs ut till att omfatta också anspråkpå ersättning med anledning av innehållet i ett beslut som i sista hand kanöverklagas hos regeringsrätten har jag berört i det föregående (avsnitt2.3.2.5.). HerUtz diskuterar emeUertid ji;terligare en tänkbar ordning förprövning av skadeståndsanspråk på grund av felaktigt förvaltningsbeslut. Denskadelidande skulle hänvisas att i första hand söka gottgörelse för skada somhan har Udit genom ett icke lagakraftvunnet beslut i samband med att han ibesvärsväg för talan mot beslutet. skulle ges genereUbefogenhet att besluta om ersättning enligt de nya skadeståndsreglerna, närden finner att ett överklagat beslut har vållat skada. Mot vad som i sistainstans har beslutats i besvärsväg skulle talan om skadestånd få föras vidallmän domstol. Att skadeståndstalanmot det allmänna skall prövas av allmän domstol innebär enligt kommitténnaturligen inte något binder mot att de administrativa organen får reglerauppkommande ersättningsanspråk utan rättegång. Möjlighet härtiU bör stå tiUbuds. I anslutning tiU dessa uttalanden har kommittén lämnat en redogörelseför den ordning som tUlämpades i fråga om frivillig skadereglering inomstatsförvaltningen, när kommittén lade fram sitt förslag. I dendelen hänvisar jag tUl betänkandet (SOU 1958: 43 s. 117). Jag har i detföregående redogjort för vad som f. n. gäller i det avseendet (avsnitt2.3.1.3. Statens sakrevision har i skrivelse till Kungl. Maj :t den9 föreslagit en viss omorganisation av den statligaskaderegleringsverksamheten. Förslaget innebär i huvudsak följande. De affärsdrivande verken och försvarets civilförvaltningbör fortfarande handha skadereglering för sina respektive områden. Allskaderegleringsverksamhet inom den civila statsförvaltningen i övrigt börsamlas till väg-och vattenbyggnadsstyrelsen (numera statens vägverk).Skaderegleringen bör så mycket som möjligt utövas i samma former som hosförsäkringsbolagen. De skadereglerande ämbetsverken bör alltså tillerkännasbestämmanderätt utan begränsning till beloppen, och befattning medfastställande av livräntor bör upphöra. bör avskaffasoch skaderegleringsmyndighetema i stället hänvisas att enligt de principer somgäller för försäkringsbolagen inhämta utlåtande av trafikförsäkringsanstalternasnämnd och ansvarighetsförsäkringens personskadenämnd. Härigenom befrämjas enenhetlig praxis. För att främja sakkunnig behandling av skaderegleringsärendenabör i övrigt vidtas vissa anordningar i fråga om de beslutande organenssammansättning vid handläggning av Kungl Maj:ts proposition nr 1972 277 Ett särskilt anslag bör ställas tillvägverkets förfogande för reglering av skador som uppkommer inom andra verksförvaltningsområden. Sakrevisionens förslag vilar i iavbidan på det slutliga resultatet av kommitténs utredningsarbete. Kommittén delar sakrevisionens uppfattning att åtgärderbör vidtas för att underlätta uppgörelse utan rättegång mellan staten och demsom lider skada genom den statliga verksamheten. Maj :ts och riksdagensbefattning med skaderegleringen bör enligt kommittén upphöra. De affärsdrivandeverken bör handlägga frågor om utgivande av ersättning inom sina resp.verksamhetsområden. Kommittén ifrågasätter om inte generaltullstyrelsen bör idetta hänseende jämställas med de affärsdrivande verken. bör som centralt handlägga ärenden om ersättninginom försvaret. Kommittén går inte närmare in på frågan huruvida försvaretsskaderegleringsnämnd bör behållas. I fråga om den civila statsförvaltningen i övrigt biträderkommittén sakrevisionens förslag, att frågor om ersättning tiU följd avmotorfordonstrafik som enligt kommittén säkerUgen utgör den övervägande delenav ersätt-ningsfaUen inom denna förvaltning sammanförs till statens vägverk.MöjUgen bör vederbörande få reglera sådana mindre ersättningsbelopp som rymsinom verkets omkostnadsanslag eller för vilkas täckande verket i övrigt harmedel tiU sitt förfogande. övriga skadeståndsfrågor inom den civilastatsförvaltningen skall enligt kommitténs förslag handläggas av det verk inomvars område skadan har uppkommit, vare sig det gäUer skadestånd med anledningav myndighets felaktiga beslut eller ersättning för »faktisk skada», t. ex.skada på en patient under operation. Om så finnes lämpligt kan verket begärabiträde hos eller annan myndighet med erfarenhet på området Verken bemyndigasatt med anlitande av omkostnadsanslag eller annat för ändamålet lämpat anslagsjälva betala ut ersättning för skada som inte uppgår till mera betydandebelopp. Om verket inte har eget anslag för skadans täckande börutbetalningsbeslutet godkännas av statskontoret för att kunna verkställas.Statskontoret betalar det godkända beloppet från ett för den civilastatsförvaltningen gemensamt anslag. Kommittén föreslår att undantag görs fråndenna ordning för vissa fall, nämligen dels då särskilda bestämmelser harmeddelats beträffande ansökan om ersättning (t. ex. i fråga om ersättning åtoskyldigt häktade m. ), dels då fråga är om ersättning med anledning avdomares tjänsteutövning. I de sistnämnda fallen bör enligt kommittén frågan omgodvillig uppgörelse lämpligen handläggas av justitiekanslem och av honomgodkända belopp utbetalas av statskontoret. Till ledning vid bedömandet aversättning för invaliditet m. m. kan enligt kommittén vederbörande verkinhämta utlåtande av trafikförsäkringsanstalternas nämnd resp.ansvarighetsförsäkringens personskadenämnd. 278 Kungl Maj.ts proposition nr 5 år1972 Verkens beslut om ersättning bör inte få överklagas,eftersom komplicerade situationer då skulle uppkomma. Om den skadelidande intenår uppgörelse vid förhandlingar med det ämbetsverk som i första hand prövaren framställning om ersättning, bör han hänvisas att väcka talan vid domstol. I fråga om kommunernas skaderegleringsverksamhet saknasdet enligt kommittén anledning att föreslå några särskilda föreskrifter.Verksamheten synes enligt kommittén bedrivas i tillfredsställande former.Kommittén erinrar i detta sammanhang om att kommunerna utan undantag trafikförsäkrarsina motorfordon och att följaktligen försäkringsbolagen ombesörjerskaderegleringen när det gäller skador i följd av motorfordonstrafik. I betänkandet »Skadestånd II» (s. 54 f) berör skadeståndskommittén fråganhuruvida de regler kommittén föreslår blir tillämpliga på stat och kommun.Kommittén går också in på frågan om förhållandet mellan dess förslag och detförslag till lag om skadestånd i offentlig verksamhet som kommittén angåendedet allmännas skadeståndsansvar lade fram (»Skadestånd II» s. 107 f). Skadeståndskommitténdiskuterar dessa frågor med utgångspunkt i antagandet att dess förslag läggstill grund för lagstiftning utan att frågan om det allmännas skadeståndsansvarsamtidigt blir löst. Dess bedömning av hur rättsläget i så fall blir saknar ioch för sig intresse i detta sammanhang, eftersom det enligt vad jag föreslårnu i ett sammanhang skall genomföras lagstiftning rörande både enskildarbetsgivares principalansvar och skadestånd i offentlig verksamhet. Jag villändå i korthet återge skadeståndskommitténs uttalanden till den del de belyserkommitténs inställning till vissa gränsdragnings- och samordningsproblem. Om förslag inte genomförs, kommer enligtskadeståndskommittén staten och kommunerna tydligen att svara enligt 1 § ikommitténs förslag även för de lägst anställdas våUande i sådan verksamheteller i fråga om sådan arbetsuppgift som avses i 20 § förslag. Ävenpå andra områden av den offentliga verksamheten får oinskränkt principalansvarenligt nämnda paragraf tillämpas, t. ex. inom militärväsendet och civilförsvaret.Det innebär bl. a. att staten får svara för värnpliktigas vållande. Inom detgränsområde som sjukvården representerar blir det enligt kommitténsuppfattning på motsvarande sätt fråga om en utvidgning av principalansvarettill att omfatta också de lägst anställdas vållande. Kommittén påpekar att detemellertid på detta område kan föreligga ett kontraktsansvar som utsträckereller inskränker principalansvaret. Kommittén utgår från att det allmänna redan nu bör åläggasskadeståndsansvar om någon överordnad person inom polisväsendet eller exekutionsväsendetvållar person- eller sakskada vid handgripligt förfarande för Maj.-ts proposition nr 1972 279 omhändertagande av person eller egendom. Om kommitténsförslag genomförs bör det allmännas principalansvar i sådana fall utan vidareomfatta vållande av befattningshavare i de lägsta graderna. Enligt kommittén bör dess förslag analogivis tillämpasbeträffande vållande till person- eller sakskada i offentlig verksamhet överhuvud taget, om inte i särskilda fall och på goda grunder annat kan anses följaav verksamhetens speciella natur. Det måste nämligen av teoretiska skäl varasvårt att i detta avseende upprätthålla en skillnad mellan offentlig och annanverksamhet. Men undantag kan enligt kommittén tänkas, t. ex. i fråga om feleller försummelse vid lotsning. Också i fråga om sådan tiUsjm eUer kontroll somdet allmänna utövar i vid omfattning (jfr 5 § förslag) kan det varatveksamt om försummelser alltid skall ådra det allmänna ansvar för person-eller sakskada. Det bör enligt kommittén överlämnas åt domstolarna attsjälvständigt bedöma huruvida bestämmelserna i kommitténs förslag börtillämpas analogiskt i olika grenar av det allmännas tjrpiskt offentligrättsligaverksamhet, I den mån principalansvarsreglerna i 1 och 2 §§ iskadeståndskommitténs förslag blir tillämpliga i den offentliga verksamhetenbör enligt kommittén också bestämmelsen i 3 § om jämkning kunna användas. SkältUl sådan jämkning lär emeUertid mera säUan föreligga. Kommittén understryker,att en sådan analogisk tillämpning av förslagets regler om principalansvar intebör gälla i fråga om ren förmögenhetsskada. De flesta remissinstansemahar lämnat huvudprinciperna i förslaget utan erinran eller har uttryckligenförklarat sig biträda dem. Det har antagits att det överensstämmer med en hosallmänheten utbredd uppfattning om rätt och bUlighet att frågan om ersättningför skador, orsakade i offentlig verksamhet, inte bör vara en sak enbart mellanden skadelidande och den befattningshavare som har vållat skadan. I många yttrandenhar också betonats intresset av att få till stånd en i väsentliga delarlikformig lagstiftning i . I allmänhet har remissorganen godtagit att det allmännasskadeståndsansvar i princip skall bygga på culpa. advokatsamfundanser visserligen att starka skäl kan anföras för att stat och kommun bör bäraett rent objektivt ansvar för skador till följd av det allmännas verksamhet mentillstyrker att man nu stannar för ett ansvar på grund av vållande och låterdet objektiva ansvaret avse endast vissa begränsade områden. Besvärssakkunniga däremot anser det mindre rationellt attavgränsa det allmännas skadeståndsansvar med utgångspunkt från huruvidavållande ligger funktionär till last. Det kan enligt de sakkunniga inte ansesrimUgt, i synnerhet inte när fråga är om betungande förvaltningsakter, att enenskild som drabbas av en uppenbart oriktig åtgärd skall vara tvungen att bäraden Maj:ts proposition nr 5 år1972 skada som uppstår därav. Då avsikten med åtgärden är attden skall vidtas av hänsyn till det gemensamma bästa, bör också det allmännasvara för åtminstone allvarligare misstag, i den mån sådana har förekommit. Förden enskilde skadelidande är det skäligen Ukgiltigt om skadan är att tillskrivafunktionärs vållande eller andra omständigheter. Hänsynen till det motsattaenskilda intresset, som motiverar inskränkning till culpa i den allmännaskadeståndsrätten, gör sig enligt de sakkunniga inte gällande med särskildstjrrka, när det är fråga om ersättning för offentligrättsliga åtgärder. Desakkunniga anser att man bör utgå från sådana objektiva omständigheter sombeslutets, åtgärdens eller underlåtenhetens felaktighet samt själva sakenskaraktär och inte från frågan om vållande ligger funktionär till last eller inte.Vissa begränsningar är emellertid nödvändiga. De sakkunniga tänker sig att maninskränker ansvarigheten till skador som beror av uppenbara fel. En annanmöjlighet är att man uppställer ett standardkrav som innebär attersättningsrätt skall föreUgga när fel har förekommit och ordinär standarddärigenom kan anses ha underskridits. De sakkunniga anser att en lag om detallmännas skadeståndsansvar bör bygga på de grunder som de anger i sittyttrande och kan därför inte tillstyrka lagstiftning på grundval av 1958 årsförslag. Delvis liknande synpunkter anförs av . Denframhåller, att eftersom det från den skadelidandes sida måste te sig i och försig ovidkommande om skadan beror på vållande eller inte, ansvaret bör bero påsådana objektiva kriterier som det oriktiga beslutets eller den felaktigaåtgärdens jiitre beskaffenhet. Styrelsen anser att man till förebild kan tarättsutvecklingen i , där man har medgett skadestånd på gmnd av uppenbartoriktiga offentliga beslut, utan att domstolarna har prövat huruvidavållande legat en tjänsteman tiU last. Också socialstjelsen tänker sig att mankan utforma en begränsning i skadeståndsansvaret på det sätt som kommittén hargjort genom standardregeln. Vissa remissinstanser har kritiserat kommitténs förslagatt utsträcka principalansvaret till vållande också av personal i underordnadställning. Hit hör statskontoret, juridiska fakulteten vid universitetsamt handelskamrarna i och . a. påtalas att utsträckningenkan komma att öva inflytande på den allmänna skadeståndsrättens innehåll,övriga remissinstanser har emellertid i allmänhet tillstjrkt förslaget i dennadel eller lämnat det utan erinran. Om de ekonomiska konsekvenserna av förslaget yttrar signågra instanser. Luftfartsstyrelsen befarar att skadeståndsanspråk kommer attframföras i fall där det förut har ansetts lönlöst med hänsjmtill den enskilde befattningshavarens oförmåga att betala. Även om verkligtstora skadeståndsbelopp måste bli sällsynta anser styrelsen dock att någon formav utredning om kostnadema bör göras. Också statskontoret samt handels-kamrarnai och påtalar att kostnadsfrågan är outredd. Maj:ts proposition nr 1972 281 Kommunalfullmäktige i kommun och i Bjuvs köpingbefarar att kostnaderna kommer att öka. i däremottror inte att konsekvenserna blir alltför kännbara, helst som kommittén hargått fram med försiktighet och försökt hålla skadeståndsskyldigheten inom rimligagränser. Liknande uttalanden görs av och stadsfullmäktige iHälsingborg. Magistraten i tror att det måste vara förenat med storasvårigheter att göra en beräkning av kostnadema och att resultatet härav under allaförhållanden måste bli synnerligen osäkert. Även statens sakrevision antar attdet f, n, inte kan bedömas med någon större grad av säkerhet vilka ekonomiskakonsekvenser en lagstiftning kan få. Den närmare avgränsningen i 1 § av lagförslagets tillämpningsområdehar mött viss kritik vid remissbehandlingen. Denna kritik är dock inte av principiellnatur utan riktar sig främst mot de tekniska lösningarna. Kommitténs förslag att staten skall svara för fel ellerförsummelse i verksamhet som den har ålagt kommunema att ombesörja harföranlett avstyr-kanden av statskontoret och statens sakrevision. I fråga om lagstiftningens tillämpning på inrättningar somutövar offentlig verksamhet utan att kunna anses som statiiga eller kommunalaorgan, kommenteras kommitténs förslag av flera remissinstanser. FöreningenSveriges stadsdomare anser att lagstiftningen bör avse endast stat och kommunoch att följaktligen 3 § i kommittéförslaget bör utgå. Föreningen hävdar attdet särsldlt vid sådan verksamhet som denna bestämmelse avser är svårt att dragränsen mellan området för den föreslagna lagstiftningen och det område inomvilket den allmänna skadeståndsrättens regler skall gälla enUgt 20 §.Kammarkollegium anser att 3 § bör slopas, eftersom dess räckvidd är alltför obestämd.Statskontoret och däremot tiUstjrrker förslaget idenna del. Samfundet anser emellertid att skadeståndsskyldigheten i de fallsom avses bör åvila staten eller den kommun som har anförtrott uppgiften åt detsärskilda rättssubjektet. Den skadelidande bör ha samma rätt mot staten ochkommunerna, vare sig det allmänna driver verksamheten eller uppgiften haranförtrotts ett särskilt tillskapat offentligrättsligt subjekt. Eftersom detallmänna i sista hand helt eller till stor del bekostar verksamheten anserstyrelsen det vara opraktiskt att den skadelidande i första hand skall behövarikta sitt skadeståndsanspråk mot det särskilda rättssubjektet. anser att det skulle vara mera i linjemed kommitténs tankegångar att föreskriva skadeståndsskyldighet försammanslutning o, 1, vars verksamhet avser offentligrättsliga uppgifter än attbegränsa kretsen av ansvariga rättssubjekt. Kommitténs förslag att allmänna skadeståndsregler skallgälla i fråga om det alhnännas skadeståndsansvar i sådan offentlig verksamhetsom är att jämställa med enskild (20 §) har föranlett åtskilliga uttalanden. Ett flertal remissinstanser, bl, a, hovrätten för NedreNorrland, försvarets Majtts proposition nr 5 år1972 civilförvaltning, kammarkollegium, lantmäteristyrelsen,komjnerskollegi-um, handelskamrarna i och , magistraten iHälsingborg, kommunalfullmäktige i , juridiska fakulteten vid Uppsalauniversitet, rektorsämbetet vid , Föreningen ,LO samt Statstjänarkartellen och anser attden föreslagna gränsdragningen mellan olika slag av offentlig verksamhet ellerolika arbetsuppgifter blir svår att tillämpa i praktiken. Juridiska fakultetenvid påpekar att begreppet affärsdrift år diffust och fögaägnat att läggas till grund för någon gränsdragning. Flera andra remissorgangör anmärkningar mot kommitténs uttalanden i olika detaljfrågor ellerhemställer om förtydliganden på olika punkter,