prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — Den regel omjämkning av oskäligt betungande skadestånd som jag har behandlat avsesvisserligen kunna tillämpas också i fråga om sådan skada. Men regeln blir i dendelen i stort sett verkningslös på den offentliga sektorn. Om man anser detnödvändigt att kunna begränsa det allmännas ansvarighet för renförmögenhetsskada, måste man därför finna någon annan lösning. Settur gällande rätts synvinkel är utgångspunkten här en annan än när det gällerintegritetskränkningar. Om man bortser från det fåtal fall då ersättning förren förmögenhetsskada i utomobligatoriska förhållanden kan åläggas med stöd avsärskUda lagbestämmelser t. ex. på immaterialrättens område inträder f. n.ersättningsskyldighet för sådan skada i princip bara när skadan har orsakatsgenom brott. Någon lagstiftning med syfte att ändra detta rättsläge är inteaktuell. Som jag har sagt tidigare (avsnitt 2,1.4,3,) utgår jag från att degrundsatser som f, n, anses gälla på området blir vägledande också i denframtida rättstillämpningen. I överensstämmelse med denprincipiella ståndpunkt som jag har intagit i det föregående kommer dessagrundsatser att bli tillämpliga inom den del av den offentliga verksamheten sominte avser myndighetsutövning. På det området finns det ingen anledning attinföra speciella regler om skadeståndsberäkningen vid ren förmögenhetsskada,vilka skuUe medföra att de offentligrättsliga rättssubjekten kommer attprivilegieras framför enskilda. Såtillvida torde min ståndpunkt i principöverensstämma med den som kommittén har intagit, I sak innebär detta, att detallmänna inom denna del av den offentliga verksamheten kommer att få utge fullersättning, när ren förmögenhetsskada har vållats genom brott i tjänsten avarbetstagare i det aUmännas tjänst. Detsamma gäller med aU sannolikhet, om ensådan arbetstagare i sin tjänst har orsakat ren förmögenhetsskada genom attöverträda någon sådan bestämmelse i speciallagstiftning som är förbunden med Maj.ts proposition nr 5 år1972 skadeståndssanktion, t. ex. om en tjänsteman i televerketbegår patentintrång. På den offentliga myndighetsutövningens område däremotkommer den lagstiftning som föreslås att innebära, att de offentligrättsligasubjekten kan åläggas ansvar för ren förmögenhetsskada i vidsträckt omfattningoch i princip oberoende av om skadan har orsakats genom brott låt vara attmed de nuvarande straffrättsliga reglerna den skadevållande tjänstemannen iåtskUliga fall kommer att kunna ådömas straffansvar. Det blh alltså här frågaom en reglering, varigenom det allmänna åläggs ett ersättningsansvar för renförmögenhetsskada som går utöver vad som följer av aUmänna skadeståndsregler.De offentligrättsliga subjekten försätts härigenom i en särställning iförhållande till enskUda. Under sådana omständigheter inger det inte sammaprincipiella betänkligheter att föreskriva särskilda begränsningar i fråga omansvarighetens omfattning som när det gäller integritetskränkningar. Fleraskäl talar för att sådana begränsningar är särsldlt påkaUade när det gäller renförmögenhetsskada. Skadornas omfattning är ofta mycket svår att beräkna påförhand men kan i enskilda fall uppgå till avsevärda belopp. Den offentiigaförvaltningen är i stor utsträckning inriktad just på en reglering avmedborgamas ekonomiska förhållanden. Inte säUan står stora ekonomiskaintressen på spel. Förluster för enskilda är ofta en typisk och omedelbarföljd av att ett fel begås i den judicieUa och administrativa beslutsverksamheten.Konsekvenserna av att det allmänna åläggs en ovillkorlig skyldighet att utgefull ersättning för ren förmögenhetsskada genom felaktiga myndighetsavgörandenskulle därför kunna bli mycket vittgående. I många hänseenden är situationen enannan på integritetskränkningarnas område. Här finns större möjligheter att påförhand göra en ekonomisk uppskattning av riskerna, en omständighet som bl. a.återspeglas i att försäkringsgivarna anser sig kunna meddela i princip genereUförsäkring mot ansvarighet för person- och sakskada men bara undantagsvis motskadeståndsansvar för ren förmögenhetsskada. Att person- eller sakskadainträffar till följd av fel eller försummelse i den offentliga verksamheten ärmera säUan en typisk eller nödvändig konsekvens av ett begånget misstag. Det ärofta att uppfatta som en mer tillfällig och oturlig biverkan av enmyndighetsutövning, som primärt inte är inriktad på en reglering av ekonomiskaförhållanden utan tillgodoser andra ändamål. Integritetskränkningar av detslaget torde därför också vara lättare att förebygga, i synnerhet som det lärfinnas en särsldlt stark obenägenhet hos människor att handla så att deriskerar att tillfoga andra människor skada till person eller egendom. Det börvidare framhåUas, att sociala och humanitära hänsyn inte gör sig gällande vidförmögenhetsförluster på samma sätt som vid personskador. Detsamma kanvisserligen sägas också om sakskador. Behovet att begränsa ansvarighetens omfattningvid sakskada kan emellertid tillgodoses genom den tidigare be- Kungl Maj.-ts propositioii nr 1972 373 Den regeln kan däremot inteanvändas för att sätta ned ersättning för ren förmögenhetsskada. På nu anförda skäl ansluter jag mig till kommitténsprincipiella ståndpunkt, att en särskild regel om begränsning av det allmännasansvarighet för ren förmögenhetsskada bör tas upp i den nya lagstiftningen.Behovet av en sådan regel framträder emeUertid inte med nämnvärd styrka när detgäller andra förluster än sådana som har samband med den skadelidandesnäringsverksamhet. När ett felaktigt myndighetsbeslut leder till intrång i rentprivatekonomiska förhållanden eller i icke-ekonomisk verksamhet, tordeförlusterna regelmässigt hålla sig inom jämförelsevis snäva gränser. Det blirnärmast fråga om att gottgöra utlägg som har blivit onyttiga och kostnader föröverklagande av beslutet. Endast aktualiseras ersättning förvärdeminskning eller utebliven vinst, t, ex. när beslutet har medfört hinderför den skadelidande att sälja viss egendom. Som kommittén funnit bör därför ensärskild begränsningsregel gälla bara i fråga om skada till följd av intrång inäringsverksamhet. Som kommittén har framhåUit gör sig behovet av en sådanregel gäUande framför allt i fråga om förluster i form av utebliven vinst.Enligt min mening bör man dock gå något längre. I normala faU är detvisserUgen skäligt att en näringsidkare får full ersättning för utlägg ochkostnader, t. ex. i form av investeringar, arvoden o. d., som blir onyttigatill följd av att han genom ett felaktigt avgörande av myndigheterna hindrasatt bedriva sin verksamhet så som han planerat. Men det kan förekomma fall dådet är rimligt att också denna del av ersättningen sätts ned. Ett exempel ärnär någon har planerat att anordna en offentlig tUlstäUning och för detta ändamålinvesterat påfallande stora belopp i arvoden, lokalutgifter o, d. Särskilt närman har anledning tro att ett sådant projekt inte skulle ha gått ihop ekonomisktkan det te sig stötande att låta det allmänna bära förlusten. Att drivanäringsverksamhet innebär alltid ett visst mått av risktagande, och när särskUtstora risker har tagits är det inte rimligt att låta skattebetalarna bära dessarisker enbart på den grund att någon oaktsamhet har förekommit i en verksamhetsom ytterst syftar tUl alla medborgares bästa. De möjligheter som en domstolhar att avvisa mycket långtgående anspråk med tUl-lämpning av grundsatser omadekvat kausalitet och av regler om jämkning på grund av medvållande ärknappast tillräckliga. Hänvisar man domstolarna att i fall av den bär artenträffa sina avgöranden med utgångspunkt enbart i de traditionella adekvans- ochmedverkansreglerna, kan därför resultaten ibland bli otillfredsställande. Mannår en bättre ordning om man öppnar möjligheter för domstolarna att görauppskattningar enligt friare normer. Jag vill därför förorda, att den nuaktuella bestämmelsen görs tilllämplig på ren förmögenhetsskada över huvudtaget utan annan begränsning än att skadan skall ha uppkommit tUl följd avintrång i näringsverksamhet, Maj:ts proposition nr 5 år1972 I övrigt delar jag kommitténs principiella uppfattning,att bestämmelsen inte bör utformas som en jämkningsregel utan som en regel omersättning på grundval av en skälighetsprövning. Det bör således ankomma på denskadelidande att förebringa omständigheter som positivt talar för att han fårersättning. En sådan konstruktion rimmar enligt min mening bäst med deöverväganden som föranleder att ersättningsansvaret för ren förmögenhetsskadapå myndighetsutövningens område över huvmd taget begränsas. Särsldlt med hänsyntill att bestämmelsen utvidgas till att omfatta också andra ekonomiskaförluster än utebliven vinst anser jag det emeUertid inte befogat att inskränkaersättningsrätten tUl fall där det föreligger »synnerliga» skäl. Skadeståndbör utgå, om och i den mån det är skäligt. Till frågan, vilka kriterier som skall vara bestämmandevid skälighetsprövningen och hur olika omständigheter bör inverka, återkommerjag vid min behandling av de enskilda bestämmelserna (avsnitt 5.1.3.5. Verkan av den skadelidandes medvållande.Kommittén bar med hänsyn bl. a. tiU passivitetsregeln i 16 § i dess förslagansett det lämpligt att föreslå en allmän bestämmelse om betydelsen av denskadelidandes medvållande (17 §). Bestämmelsen avviker från den allmännamedvållanderegeln i 6 kap. 1 § andra punkten SL bara i redaktionellt hänseendemen har försetts med ett tillägg av innebörd att som medvåUande skall ansesockså att den skadelidande har försummat att, när det har varit påkallat, pålämpligt sätt övervaka åtgärd som har föranlett skadan. Jämkning avskadeståndet kan enligt kommittén i sådana fall i viss utsträckning ske medstöd av den aUmänna medvållanderegeln, men kommittén har funnit en uttryckUgföreskrift lämpUg. Få remissinstanser har särsldlt uttalat sig om förslaget idenna del. Två remissorgan har emeUertid betecknat den föreslagna bestämmelsensom obehövlig, eftersom den inte utsäger annat eller mera än som följer av allmännaskadeståndsregler. För egen del ansluter jag mig till dessa remissinstansersståndpunkt. I sak delar jag visserligen kommitténs uppfattning attmedvåUanderegeln i 6 kap. 1 § SL skall vara tiUämplig också inom den nuaktuella lagstiftningens område. Lagtekniskt kan emellertid detta åstadkommasutan någon särbestämmelse. Jag återkommer tUl den frågan i det följande(avsnitt 3,3,). När det gäller verkan av den skadelidandes underlåtenhet attövervaka åtgärd som har föranlett skadan kan jag inte finna, att speciellaförhållanden på myndighetsutövningens område påkallar några avvikelser frånallmänna grundsatser. Dessa torde nämligen här som på andra områden medge entillämpning av den allmänna medvållanderegeln som beaktar särprägladeomständigheter i det enskilda fallet. Hit hör sådana av kommittén anmärktaförhållanden som att den skadelidande genom författningsföreslcrif-ter harålagts att lämna handräckning, när offentlig kontroll utövas, eller Kungl Maj:ts proposition nr 1972 375 att skadan har uppkommit i samband med en åtgärd som skeri den skadelidandes eget intresse. Jag förordar således, att i den nya lagstiftningen intetas upp någon bestämmelse motsvarande 17 § i kommitténs förslag, Förfarandet för prövning av skadeståndsanspråk.1 den mån det allmänna f, n, bär ersättningsansvar enligt allmännaskadeståndsregler kan talan om ersättning prövas av allmän domstol. Enligtvissa författningar utgår ersättning av allmänna medel på annan grund.Förfarandet för prövning av ersättningsanspråken är då ofta ordnat på annatsätt, t, ex. som ett administrativt ansökningsförfarande. Domstolsprövning är isådana fall utesluten eller ifrågakommer endast som en subsidiär väg som denenskilde kan anlita först sedan han uttömt möjligheterna att få ersättningenligt det speciellt reglerade förfarandet. I vissa främmande länder bl. a, prövasskadeståndstalan mot det allmänna enligt en särskild administrativprocessordning. Kommittén angående det allmännas skadeståndsansvar diskuterarutförligt, om ersättningsanspråk enligt den nya lagstiftning om skadestånd ioffentlig verksamhet som kommittén föreslår böi, helt eller delvis efter sådanautländska förebilder, i någon omfattning prövas i administrativ väg. Kommitténbegränsar emellertid sin diskussion till att avse ersättningskrav på grund avfelaktiga förvaltningsbeslut. I fråga om anspråk på ersättning för person-eller sakskada som tillfogas genom direkta ingripanden eller i övrigt genomfysiska medel t. ex. av en enskild polisman i samband med gripande utgårkommittén från att prövningen skaU ske inför allmän domstol. Också när detgäller skada genom felaktiga domstolsavgöranden skall enligt kommitténskadeståndstalan prövas av aUmän domstol. När det gäUer skadeståndsanspråk med anledning avfelaktiga förvaltningsbeslut kan enligt kommittén till förmån för en prövningi administrativ ordning åberopas, att den administrativa processen är bUligareän processen vid allmän domstol. Vidare är det bara förvaltningsdomstolarnasom har den ingående kännedom om förvaltningens organisation och arbetssätt somkrävs i många hithörande fall. Ett annat argument sammanhänger med våradnunistrativa besvärsprocess. Den enskilde har enligt rådande ordning oftamöjlighet att överklaga ett förvaltningsbeslut till en högre administrativinstans, som inte sällan har karaktär av förvaltningsdomstol. Om man tilläggerallmän domstol behörighet att i skadeståndsmål pröva riktigheten avadministrativa beslut, uppkommer risk för att en och samma sak blir föremål förmotstridiga avgöranden. Kommittén vill emellertid inte tillägga dessa synpunkteravgörande vikt. Mot den ifrågasatta ordningen talar enligt kommittén bl. Kommittén påpekar också, att åtskilliga frågor somkommer 376 Kungl Maj:ts proposition nr 5 år1972 upp i mål om det allmännas skadeståndsansvar kommer underprövning också i vanliga skadeståndsmål, bl, a, i mål om skadeståndsansvar medanledning av ämbetsbrott. Det föreligger alltså redan nu en risk för domstolsavgörandensom strider mot administrativ praxis. Den s. k, passivitetsregeln i 16 §kommittéförslaget minskar i själva verket risken för att en och samma frågakommer under prövning både i administrativ besvärsprocess och inför allmändomstol. Att låta skadeståndsfrågan tas upp inom ramen för det administrativabesvärsförfarandet skulle enligt kommittén medföra praktiska olägenheter avflera slag. Kommittén anser därför att skadeståndstalan mot det allmänna börprövas av allmän domstol och i samma ordning som andra skadeståndsmål. Kommittén är emellertid inte enhällig på denna punkt.Såvitt angår överklagbara beslut av administrativ myndighet har ledamotenHerlitz avgett en reservation. Han åberopar de olägenheter som är förbundna medatt en och samma rättsfråga prövas av olika myndigheter, främst risken för motstridigaavgöranden, förordar en ordning som innebär att ett beslut av förvaltningsdomstol,i sista hand regeringsrätten, läggs till grund för prövning avskadeståndsanspråk mot det allmänna. Enligt kan detta ske antingengenom att förvaltningsdomstolens beslut på ena eller andra sättet blir bindandeför allmän domstol eller genom att administrativ besvärsmyndighet får genereUbefogenhet att besluta om ersättning enligt kommittéförslagets regler, när denfinner att ett överklagat beslut har vållat skada. I det senare fallet skulledock den skadelidande ha rätt att föra talan vid allmän domstol med anledningav vad den högsta instansen i besvärsprocessen har beslutat. Flertalet av remissinstanserna har anslutit sig tillkommittémajoritetens ståndpunkt eller har lämnat dess förslag i denna del utanerinran. Några remissorgan, bland dem justitiekanslem, har emellertid tagit uppoch ytterligare utvecklat ' invändningar mot förslaget. Det har därviduttalats betänkligheter mot att det via skadeståndsreglerna införs en domstolskontrollöver förvaltningen, och man har erinrat om att statsmakterna harställt sig avvisande till reformer i denna riktning. De ersättningsbestämmelser som jag nu föreslår vilar påskadeståndsrättslig grund. Det betyder, att prövningen av ersättningsanspråkskaU ske med tillämpning av allmänna skadeståndsregler, kompletterade av endastett fåtal särregler, som i olika hänseenden inskränker det aUmännas skadeståndsansvar.Redan häri ligger ett starkt skäl att anförtro prövningen åt de allmännadomstolarna, som i övrigt har oinskränkt behörighet att handläggaskadeståndsmål. Om man helt eUer delvis överför prövningen av ersättningskravenligt denna lagstiftning på administrativa organ, riskerar man att enoenhetUg praxis i skadeståndsrättsliga frågor utvecklar sig, allteftersomprövningen sker i administrativ eller i judicieU ordning. En sådan utvecklingbör i möjligaste mån förhindras. Kungl Maj-.ts proposition nr 1972 377 Men också andra skäl talar emot en prövning iadministrativ ordning av ersättningskrav enligt den nya lagstiftningen. Deförslag i den riktningen som har förts fram har tagit sikte uteslutande på falldå anspråk grundas på att ett förvaltningsbeslut har varit felaktigt. Det rådersålunda enighet om att en skadeståndstalan i alla övriga fall bl. a. när kravetföranleds av ett domstolsavgörande skall handläggas av allmän domstol, I fallav sistnämnda slag lär någon annan ordning inte heller kunna komma i fråga. Detbetyder å andra sidan, att en och samma lagstiftning kommer att administreraspå olika sätt för olika grenar av den offentliga verksamheten. Detta är i ochför sig en olägenhet. Gränsdragningen blir dessutom godtycklig. Åtskilliga avde ärenden som handläggs av domstol eller domare liknar i mångt och mycketadministrativa ärenden. Det gäller t, ex, vissa inskrivningsärenden. Men ocksåi många andra fall kommer frågor av likartad beskaffeiihet upp vid bådedomstolar och administrativa mjmdigheter. Det är under sådana förhållandensvårt att motivera varför ett ersättningsanspråk med anledning av ett felaktigtbeslut av en administrativ myndighet skall handläggas i annan ordning än ettanspråk som grundas på ett felaktigt avgörande av domstol. Det blir också endifferentiering inom den administrativa förvaltningens område som knappast kansakligt försvaras. Om t. ex. chefen för en fångvårdsanstalt fattar ettfelaktigt beslut om kvarhållande på anstalten av en intern, skall dennesersättningsanspråk enligt de aktuella förslagen prövas i administrativ ordning.Om däremot samma tjänsteman genom ett faktiskt ingripande fråntar en intern ennödvändig medicin i tro att det är narkotika och internen tUl följd därav insjuknar,skall enligt dessa förslag ersättningstalan prövas av allmän domstol.Åtskilliga andra liknande exempel skulle kunna anföras. Man övervinner knappast svårigheterna om man följerförslaget att ersättningskrav med anledning av ett felaktigt administrativtbeslut visserligen i första hand skall prövas av de administrativabesvärsinstanserna i samband med att beslutet överklagas men att den som inteblir tillgodosedd på den vägen skaU kunna väcka talan vid domstol medanledning av den högsta administrativa instansens beslut i ersättningsfrågan.Det är nämligen svårt att se, hur man därigenom undgår de ölägenheter som ärförenade med att administrativa myndigheter och aUmänna domstolar kan kommatill motstridiga resultat vid prövningen av samma sak. Man måste nämligen räknamed att det blir just i de tveksamma fallen som de administrativa instansernakommer att visa återhållsamhet i ersättningsfrågan och som den enskilde kanförväntas utnyttja sin möjlighet att få en förnyad prövning av domstol.Härtill kommer att en sådan ordning kan till-lämpas endast när det gälleröverklagbara beslut. Men de överväganden som har varit bestämmande för om ettbeslut skall kunna överklagas eller inte är inte nödvändigtvis desamma som börvara avgörande vid fastställande av ordningen för prövning aversättningsanspråk, när beslutet är Maj:ts proposition nr 5 år1972 Man står alltså också här inför en godtyckliggränsdragning. Ytterligare en olägenhet är förenad med en sådanuppdelning av skadeståndsrättens prövning som de aktuella förslagenförutsätter. Med nuvarande ämbetsansvarsregler får man räkna med att frågan omansvar för ämbetsbrott aktualiseras i åtskilliga av de fall som enligt den nyalagstiftningen ger rätt till skadeersättning. I praktiken betyder detta attfrågan huruvida fel eller försummelse har förekommit kommer att prövas parallellt,dels i administrativ ordning i samband med bedömningen av ersättningsanspråket,dels inför domstol vid prövningen av åtalet och ett eventuellt enskilt anspråkmot den tilltalade tjänstemannen. Här står man alltså inför en ny risk förmotstridiga avgöranden av administrativa och judicieUa organ, tillskapad genomen ordning som direkt syftar till att eliminera denna risk. Härtill kommer, attsystemet omöjliggör en gemensam handläggning av samtliga frågor omstraffrättsUgt och skadeståndsrättsligt ansvar med anledning av ett och sammabeslut. Dessa olägenheter reduceras visserligen, om ämbetsbrottenavkriminaliseras pä sätt som har föreslagits, men de försvinner inte helt. Den under utredningsarbetet framförda tanken, attersättningsanspråk visserligen skall prövas av allmän domstol men att domstolendärvid skall vara bunden av ett utlåtande av den högsta förvaltningsdomstolenangående beslutets laglighet, kan jag inte heller biträda. En sådan ordning ärför det första inte väl förenlig med de grundläggande principerna för vår rättegångsordning.Som kommittén påpekar förekommer det i svensk rätt bara undantagsvis, attallmän domstol i dispositiva mål ålagts att inhämta jrttrande från annanmyndighet och att ställa sig den myndighetens besked till efterrättelse. Detinger också betänkligheter att ålägga en förvaltningsdomstol att i annanordning än som är föreskriven för dess prövning av underordnade instansersavgöranden göra bindande uttalanden angående dessa instansers beslut. Detskisserade förfarandet är också opraktiskt och tungrott i de sannolikt talrikafall då frågan om det åberopade beslutets laglighet är uppenbar för domstolen. På grundval av dessa överväganden och med beaktande ocksåav de synpunkter i övrigt som kommitténs majoritet har uttalat i frågan har jagkommit till slutsatsen att man inte har något annat val än att tillägga deallmänna domstolarna exklusiv behörighet att pröva skadeståndsanspråk enligtden nya lagen. I likhet med ett flertal remissorgan, bl. a. besvärssakkunniga, tror jag inte att olägenheterna av en sådan ordning blirframträdande. Jag har redan tidigare (avsnitt 2.3.6.8.) utvecklat, att de falldå det blir fråga om en prövning i skadeståndsmål av de lägre administrativainstansernas beslut torde bli fåtaliga. I faU då ett sådant beslut redan harprövats av någon av de högsta administrativa instanserna dvs. när det ärfråga om ett beslut, vars skadeverkningar inte helt har kunnat Majtts proposition nr 1972 379 undvikas genom ett överklagande lär man kunna utgå frånatt de aUmänna domstolarna tar stor hänsyn till och regelmässigt följer denslutliga bedömning som har gjorts i besvärsärendet. Om en prövning av beslutetpågår i administrativ ordning, när skadeståndstalan väcks, kan man förväntaatt domstolen vUandeförklarar skadeståndsmålet i avbidan på att denadministrativa besvärsprocessen avslutas. Också i andra faU kan man räkna medatt den förvaltningsrättsliga praxis som de högsta administrativa instansernahar utbildat kommer att vara vägledande vid de aUmänna domstolarnas bedömningav de förvaltningsrättsliga frågoma. I mån av behov kan f. ö. domstolarnainhämta jrttranden i sådana frågor av de administrativa myndigheter som sitterinne med erfarenhet och sakkunskap. Som kommittén har påpekat förekommer redannu i viss omfattning en domstolskontroll över förvaltningen, främst genomdomstolarnas befattning med mål om ansvar och ersättningsskyldighet förenskUda ämbets-och tjänstemän. Erfarenheterna härav ger anledning tro attfarhågorna för att administrativa myndigheter och allmänna domstolar skallkomma till motstridiga avgöranden är överdrivna. Det bör också betonas attrisken härför avsevärt reduceras genom att enUgt mitt förslag skadeståndstalanmed anledning av ett avgörande av Kungl.