prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — ), om särskilda begränsningar av rätten till ersättningmed anledning av dom eller beslut (2.3.6.8.) samt om verkan av denskadelidandes »passivitet» i andra fall (2.3.6.9.). Frågan om skada påomhändertagen egendom behandlas i ett följande avsnitt (2.3.6.10.). Jag tardärefter upp frågor om det allmännas ansvarighet gentemot egna arbetstagare(2.3.6.11. ), om det speciella undantag som kommittén har föreslagit i fråga omskada som drabbar utländskt intresse (2.3.6.12.) samt om ersättning för skadauppkommen under krigs- och beredskapsförhållanden (2.3.6.13.). I det följandeavsnittet behandlas frågan om behovet av särskilda regler rörande skadeståndetsstorlek (2,3,6.14.) och i anslutning därtill frågan om verkan av skadelidandesmedvållande (2.3,6,15,), Slutligen diskuteras spörsmålet om förfarandet förprövning av skadeståndsanspråk mot det allmänna (2,3,6.16. »Standardregeln». Den huvudregel omersättningsansvar för det allmänna vid fel eller försummelse i offentligverksamhet som kommittéförslaget innehåller (1 §) förutsätter i princip culpahos den eller de funktionärer som genom felaktigt handlande ellerunderlåtenhet har orsakat skadan. Kommittén har emellertid ansett enytterligare begränsning med avseende på skadeståndsansvarets förutsättningarvara nödvändig. Den offentliga verksamheten företer enligt kommittén vissaolikheter jämfört med privat verksamhet. Den bedrivs sålunda till medborgarnasgemensamma nytta, inte i vinstsyfte. Verksamheten är kringgärdad avförfattnings-föreskrifter, ofta av detaljerat slag. Även mindre allvarligaöverträdelser av dessa kan medföra att den felande befattningshavaren ådömsansvar för ämbetsbrott och åläggs ersättningsskyldighet. Främst av dessa skälhar Maj:ts proposition nr 5 år1972 kommittén ansett sig böra föreslå en särskild bestämmelseav innebörd, att vissa typer av obetydliga fel inte skall ådra det allmännaskadeståndsansvar, även om sådant ansvar anses åvila den felande ämbets- eUertjänstemannen. Det avgörande kriteriet enligt en sådan bestämmelse bör enUgtkommittén vara, huruvida de krav som skäligen kan stäUas på verksamhetensutövning har blivit åsidosatta. Kommittén utgår dock från att ansvarighet skall kunnainträda också vid »anonyma» fel, dvs. när det är klart att ett fel har begåtts,som innebär åsidosättande av de handlingsnormer som den allmänna culparegelnbygger på, men det inte kan fastställas vem som är den felande. Skadeståndsansvarskall enligt kommittén också kunna inträda vid s. k. kumulerade fel, dvs. närflera funktionärer har medverkat till skadan genom smärre fel, som visserligeninte vart för sig innebär en sådan avvikelse frän hand-lingsnormema attculpaansvar kan göras gällande men som tillsammantagna framstår som ettculpöst åsidosättande av dessa normer. Med en bestämmelse om åsidosättande av »skälig standard»som förutsättning för ersättningsskyldighet avser emellertid kommittén attåstadkomma en begränsning av skadeståndsansvaret också i ett annat hänseende.Kommittén påpekar, att lag- och författningsbestämmelser, som gör det till entjänsteplikt för en befattningshavare i det allmännas tjänst att handla påvisst sätt, inte alltid är givna tUl de enskildas skydd utan kan avse att istället tillgodose enbart eller främst ett rent offentligt intresse. Närenskilt intresse, som inte kan anses åtnjuta skydd genom en sådan bestämmelse,likväl tUlskyndas skada genom att bestämmelsen åsidosätts, börskadeståndsansvar för det allmänna inte inträda utan vidare. Kommittén anserförsiktigheten bjuda, att detta kommer till uttryck i lagstiftningen, ochföreslår, att detta sker genom en sådan utformning av regeln om »skäligstandard» att den tar sikte pä de krav som »i förhållande tUl den skadelidande»skäligen kan ställas på verksamhetens utövning. Det rör sig här enligt min mening om två olika ochprincipieUt artskilda aspekter på skadeståndsansvarets förutsättningar. Den enatar sikte enbart på en bedömning av det förfaringssätt som har orsakat skadanoch har nära släktskap med frågan om innehållet i de handlingsnormer som liggertUl grund för culpabedömningen. Den andra rör frågan om kretsen av deersättningsberättigade och avser faststäUandet av vilka ekonomiska intressensom skyddas av en åsidosatt handlingsnorm. Detta problem brukar bedömasfristående från spörsmålet om culpanormernas innehåll. Enligt min mening är detfrån både sakliga och systematiska synpunkter naturligt, att de båda frågornahålls isär och bedöms fristående från varandra också i det här sammanhanget. mån en särsldld reglering av dessa frågor anses påkallad bör den inte som ikommittéförslaget ske genom en enda »standardregel». Jag kommer därför i dettaavsnitt att uppehålla mig uteslutande vid frågan om kravet på åsidosättande av»skälig standard» som förutsättning för skadeståndsansvaret. Majtts proposition nr 1972 325 med frågan om kretsen av de ersättningsberättigadebehandlar jag i nästkommande avsnitt. Mot kommitténs ståndpunkt i fråga om förutsättningama forskadeståndsansvaret med avseende på beskaffenheten av de förfaranden som skallmedföra ersättningsskyldighet för det allmänna bar under remissbehandlingenriktats viss kritik. Besvärssakkunniga har hävdat, att man genom att erkännaansvar för anonyma och kumulerade fel avlägsnar sig från det krav på culpa somligger till grund för kommittéförslaget och att den objektiva bedömning somstandardregeln innebär är svårförenlig med culpaprincipen. Det har vidare framhållits,att huvudregeln om ansvar för fel och försummelse i den offentliga verksamhetenbUr alltför vag genom kravet på åsidosättande av skälig standard och att denföreslagna regeln är motsägelsefull. Flera remissinstanser, bl.a. Sverigesadvokatsamfund, LO och TCO, anser att standardregeln alltför mycket begränsarde skadeUdandes möjligheter att få ersättning, eftersom den innebär, att enskadeståndstalan skall kunna ogillas också i vissa faU, när fel ellerförsummelse faktiskt föreligger. De tankegångar som standardregeln bygger pähar emellertid vunnit anslutning i en del andra remissjrttranden. I fråga om de grundläggande förutsättningarna förskadeståndsansvaret enligt den huvmdregel om ansvar för skada vid utövning avoffentUg mjmdighet som jag föreslår kan jag i viss mån instämma i kritiken motkommitténs uttalande om att ansvaret förutsätter culpa hos den felande befattningshavaren,om nämligen därmed menas, att samtliga förutsättningar för att ålägga dennepersonUgt skadeståndsansvar skall vara uppfyUda. En sådan ståndpunkt ärknappast förenlig med tanken att ansvar skaU kunna inträda också vid anonymaoch kumulerade fel, en tanke som jag i sak vill ansluta mig till. Jag kandärför i princip biträda besvärssakkunnigas uppfattning att frågan huruvidaskadeståndsansvar föreUgger bör avgöras på grundval av en mer objektivbedömning av det förfarande som har orsakat skadan. Vid den bedömningen bÖr åandra sidan de handlingsnormer som ligger till grund för den allmännaculparegeln bUda utgångspunkt. Jag återkommer i specialmotiveringen tiU fråganhur dessa principer bör komma tiU uttryck i lagtexten (avsnitt 5.1.3.2. De skäl som enligt kommittén motiverar, att man på dettaområde dvs, enligt mitt förslag vid myndighetsutövning ställer upp ett särskiltkrav på åsidosättande av skälig standard som ansvarsförutsättning, finner jagövertygande. Vållandebegreppet i den allmänna skadeständsrätten har tänjts utpå ett sätt som har medfört att ensldlda företagare har blivit underkastadeett ofta mycket strängt skadeståndsansvar. Ett åsidosättande av enförfattningsbestämmelse t. ex. om arbetarskydd från företagarens eller hansanställdas sida anses av domstolarna nästan undantagslöst innefatta vållande.På den offentUga förvaltningens område är verksamheten i långt störreutsträckning än inom den ensldlda sektorn reglerad genomförfattningsföreskrifter. Maj:ts proposition nr 5 dr1972 tar sådana föreskrifter direkt eller indirekt sikte på attskydda ensldlda intressen. Mot bakgrund av hittillsvarande rättstillämpning,inte bara när det gäller enskildas skadeståndsansvar utan också i fråga omstraff- och skadeståndsansvaret för ämbets- eller tjänstemän, finns detanledning räkna med att varje överträdelse av författningsbestämmelser avdetta slag kommer att anses som skadeståndsgrundande fel eller försummelse. Derättspolitiska skäl som kan åberopas för en regel om ersättningsskyldighet fördet allmänna vid brister i den offentliga förvaltningen motiverar emellertidinte ett obetingat ansvar i alla sådana situationer. Mindre dröjsmål på grundav bristfällig planering eller otillräckliga resurser, smärre förbiseenden ochmisstag på grund av brådskande förhållanden eller stor arbetsbörda osv. äroundvikliga företeelser i en ständigt expanderande offentlig förvaltning.Allmänheten kan inte rimligen kräva absoluta garantier mot de ekonomiskaföljderna av sådana händelser att de då och då leder till förluster förenskilda får ses som ett av de pris som medborgarna får betala för den njita dehar av en verksamhet som ytterst syftar till att tillvarata deras egnaintressen. Det är ett rimligt krav på den enskilde medborgaren att han tardessa skaderisker i beräkning och inriktar egna ansträngningar på att begränsaverkningarna av sådana företeelser, t. ex. genom att själv kontrolleramuntligen lämnade anvisningar eller upplysningar etc. Mot en »standardregel» kan invändas, att det allmännahärigenom bereds en förmånsställning som enskilda rättssubjekt inte har ochatt just den omständigheten att samhäUet utövar tvångsmakt mot medborgarnamotiverar ett långtgående skadeståndsansvar för de offentligrättsliga subjekten.Men jag vill då erinra om att den offentliga myndighetsutövningen företer ocksåandra särdrag som talar i motsatt riktning. Samhällsorganen befinner sig här iett tvångsläge, som i stort sett saknar motsvarighet på den enskilda sektorn.De kan inte undandra sig att vidta de åtgärder eller fatta de beslut somallmänheten begär av dem eller som i övrigt åligger dem enligt lag ellerförfattning. De är ofta hårt pressade av lagstadgade tidsfrister och kan inteavvika från de detaljerade regler som gäller för deras verksamhet. Det blirvidare inom den offentUga myndighetsutövningen fråga om ansvar för renförmögenhetsskada i en helt annan omfattning än i enskild verksamhet.Frekvensen av åtgärder och beslut som rör enskildas ekonomiska förhållanden ärstor, och även obetydUga misstag kan leda till avsevärda förluster. Denåterhållsamhet som präglar den allmänna skadeståndsrättens regler om ansvar förren förmögenhetsskada betingas bl. a. av nödvändigheten att hålla ansvaret inomrimliga gränser. Det är naturligt att detta behov tillgodoses genom särskildaregler, när ett sådant ansvar lagregleras på ett område där just den skadetypenär vanlig. En standardregel kan fylla en sådan funktion. Det är också främst ifråga om ren förmögenhetsskada som en sådan regel kan väntas få praktiskbetydelse. På integritetskränkningarnas område lär nämligen kraven på »skäligstan- Kungl.Maj:ts proposition nr 1972 327 dard»regelmässigt sammanfalla med den allmänna culparegelns handlingsnormer.Särskilt gäller detta när det är fråga om direkta ingripanden mot en personeller hans egendom. Däremot kan det finnas behov av en standardregel i fall dåperson- eller sakskada har vållats genom ett felaktigt beslut. Detskulle kunna göras gällande, att de synpunkter som jag nu har anfört till stödför en särskild standardregel kan tillgodoses inom ramen för denvållandebedömning som skall ske med tillämpning av allmänna grundsatser. Vidvarje bedömning, huruvida sådant vållande föreligger som är en förutsättningför skadeståndsansvar måste hänsyn tas till arten av och ändamålet för denverksamhet i vilken skadan har uppkommit, de förhållanden under vilka denutövas och liknande omständigheter. Det kan hävdas, att bedömningen i sådanahänseenden i själva verket innebär en prövning av huruvida kraven på »skäligstandard» har åsidosatts. Enligtmin mening kan man emellertid inte helt falla tillbaka på sådana allmännaprinciper. Frågan om skälig standard kommer som jag har nämnt upp framför alltnär skada har orsakats genom felaktigt beslut. Förhållandena är i sådana fallinte helt jämförliga med dem som föreligger vid skadefall i rentutomobligatoriska förhållanden på den enskilda sektorn, Vål-landebedömningensker då enligt avsevärt friare normer och utifrån allmänna värderingar utanför arbetarskydds- och trafiklagstiftningens områden mera sällan pågrundval av en detaljerad reglering av handlingsnormerna. LiksomvåUandebedömningen vid åsidosättande av kontraktsenliga förpliktelser intesällan är strängare än i utomobligatoriska förhållanden, får man räkna med ensträng vållandebedömning när författnings-föreskrifter om myndighetsutövninghar överträtts. Den rättspraxis som rör t, ex, företagares skadeståndsansvarvid åsidosättande av offentligrättsliga skyddsföreskrifter av olika slagbekräftar, att det finns fog för ett sådant antagande. Jag finner detangeläget att det genom en uttrycklig bestämmelse markeras, att en sålångtgående objektivering av det alhnännas skadeståndsansvar inte är åsyftad. Det är mot bakgrund avdessa sjnipunkter som jag inte heUer är beredd att förorda en reglering motsvarandeden som har skett i den nya norska lagen och som innebär, att standardregelngjorts tillämplig också i fråga om enskild arbetsgivares skadeståndsansvar.Åtminstone för svensk rätts del skulle en ordning som den norska kunna fåkonsekvenser som inte är avsedda. Det kan befaras, att en sådan standardregelleder till en ändrad och mer återhållsam praxis vid våUandebedömningen i enskUdverksamhet. Om en sådan effekt alls anses önskvärd, bör den grundas på medvetnarättspolitiska överväganden och i varje fall inte åstadkommas genom enbestämmelse som främst tar sikte på att reglera skadeståndsansvaret vidoffentlig myndighetsutövning. Men följden av en reglering i överensstämmelsemed den norska lagen kan också bli en sådan urholkning av standardregelnsinnehåll, att dess rättspolitiska syften förfelas. 328 Kungl Maj.ts proposition nr 5 år1972 tid betona, att den formella skiljaktighet mellan dennorska och den svenska lagen som uppkommer på denna punkt inte nödvändigtvis kommeratt motsvaras av materiell rättsolikhet. Utgångspunkterna är inte desamma i debåda länderna, bl. a. med hänsyn till att man i norsk rättspraxis har gåttlängre än hos oss när det gäller att erkänna rent objektivt skadeståndsansvarför företagare och att de norska domstolarna därför sannolikt inte har haftanledning att förskjuta gränserna mellan vållande och icke-vållande på det sättsom har skett i . Mot en standardregel har slutligen invänts, att den kanleda till stötande resultat i fall då det allmänna befrias frånskadeståndsansvar med stöd av denna regel, under det att den enskildebefattningshavare som har vållat skadan åläggs ersättningsskyldighet. Jag villinte bestrida, att problemet existerar och kräver en lösning. Som jag kommer attutveckla i det följande vid min behandling av frågan om arbetstagaresskadeståndsansvar (avsnitt 2.4.5.) kan och bör det emellertid lösas genomregler om jämkning av tjänstemännens personliga skadeståndsansvar. I samma månsom detta ansvar jämkas eller bortfaller i hithörande situationer blirvisserligen resultatet, att förlusten i stället får bäras av den enskildeskadelidande. Som jag också skall beröra närmare i det följande är emeUertidden konsekvensen inte så stötande som det jrtligt sett kan förefalla. Denrimmar i själva verket väl med de överväganden som enligt det föregående överhuvmd taget motiverar en standardregel. Jag vUl slutligen erinra om, att problemeti praktiken kommer att helt försvinna, om ämbetsansvarskommit-téns tidigareomnämnda förslag till avkriminalisering av tjänstemännens fel i tjänstengenomförs och därmed möjligheterna att ålägga enskilda tjänstemän ansvarighetför ren förmögenhetsskada begränsas till fall av så allvarliga försummelser,att kravet på skälig standard under alla förhållanden måste anses åsidosatt. I enUghet med vad jag nu har anfört förordar jag att i dennya lagen tas upp bestämmelse att ersättningsskyldighet för det allmänna med anledningav fel eUer försummelse vid mjmdighetsutövning skall inträda endast om »skäligstandard» i verksamheten har åsidosatts. Jag kommer att ytterligare berörafrågan om bestämmelsens utformning och innebörd vid min behandling av deenskUda bestämmelserna (avsnitt 5.1.3.3. Kretsen av de ersättningsberättigade. Vid minbehandUng av huvudgrunderna för en ny lagstiftning om skadestånd på grund aveget vållande har jag närmare berört bl. a, frågan om avgränsningen av kretsenav de ersättningsberättigade (avsnitt 2.1.4.3.). Jag har därvid framhållit, atten sådan avgränsning enligt allmärma grundsatser sker i två hänseenden. För detförsta gäller, att när person- eller sakskada eller ren förmögenhetsskada hartillfogats någon under sådana omständigheter att ersättningsskyldighet överhuvud taget föreligger, skadestånd i princip inte utgår till annan än den somhar lidit integritetskränkningen resp. den mot vilken det Kungl Maj:ts proposition nr 1972 329 skadegörande beteendet är riktat. Den som harlidit ekonomisk förlust som följd av att annan har tiUskyndats skada har medandra ord inte rätt att få skadestånd, om inte särsldld föreskrift härom finns,som t. ex, regeln i 6 kap, 4 § SL om ersättning till efterlevande, när någonhar blivit dödad. För det andra utgör det vid culpaansvar en förutsättning föratt rätt till skadestånd skall inträda, att skadan har drabbat ett intresse somkan anses skyddat genom den handlingsnorm av straffrättslig eller annan art som skadevållaren har överträtt. Dessa grundsatser har enligt min mening generellgiltighet vid allt skadeståndsansvar som direkt eller indirekt grundas påvållande. Som jag har nämnt vid behandUngen av standardregeln(avsnitt 2.3.6.4.) har kommittén angående det allmännas skadeståndsansvaransett försiktigheten bjuda, att grundsatsen om skadeståndsansvaretsbegränsning till »skyddade intressen» på förevarande område kommer till uttrycki lagtexten. De situationer där man säkert kan skilja ut vissa intressen, sominte är skyddade mot pliktöverträdelsen i det särskilda faUet, är enligtkommittén inte alltför vanliga. Bestämmelsen i 6 kap. 8 § SL (numera 20 kap. 8§ fjärde stycket RB), att målsägande är den mot vilken brott är begånget ellersom därav blivit förnärmad eller lidit skada, hör visserligen inte rimligentolkas så, att var och en som i någon form har Udit skada av att ett brottblivit begånget utan vidare har rätt tiU skadestånd. Men kommittén antar, attsedan det väl har konstaterats i ett visst faU att ett ämbetsbrott föreUgger,domstolen in dubio utgår från att även de ensldlda personer som blir lidandegenom brottet är skyddade av föreskrift som bestämmer tjänstepliktensomfattning. Den försumlige tjänstemannen torde på jrrkande åläggas att utgeersättning till ensldld skadelidande. Det är emellertid enligt kommittén intepåkallat, att skadestånd alltid utgår till enskilda intressenter, oavsett vadsom avsågs när befattningshavarens skyldigheter i tjänsten slogs fast. Det fåri huvudsak bU domstolarnas sak att genomföra den nödvändiga begränsningen pålämpligt sätt, men för att göra detta möjUgt har kommittén i 4 § i sitt förslagangett, att de krav skaU ha åsidosatts som »i förhåUande tiU den skadelidande»skäUgen kan ställas på verksamhetens utövning. I detta sammanhang har kommittén övervägt en särskildbestämmelse i samma riktning för skada i verksamhet som går ut på handläggningav mål eller ärenden där felaktiga avgöranden kan sträcka sina verkningar långtutanför den berörda personkretsen. Härvid skulle man närmast knytaan till den förvaltningsrättsliga besvärsrätten. Enligt kommitténs mening kandock samma verkan i stort sett nås genom en regel om att skälig standard skallha åsidosatts i förhållande till den skadeUdande- Grundtanken bakom kommitténs förslag i denna del, nämligenatt kretsen av de ersättningsberättigade bör begränsas, har inte mött någraprincipiella erinringar under remissbehandlingen. Jag har inte heller själv Maj:ts proposition nr 1972 några erinringar att göra mot kommitténs ståndpunkt i sak.Men jag vill starkt ifrågasätta både behovet av och det lämpliga i att fråganom kretsen av de ersättningsberättigade lagregleras på detta speciella område,när man av skäl som jag har utvecklat i det föregående (avsnitt 2.1.4.3.) inte anser sig böra lagstifta i ämnet för den allmänna skadeståndsrättens del. Det måvara riktigt, att det ofta är svårt att fastställa, vilka intressen som enhandlingsnorm avser att skydda. Men detta är ett problem som möter inomskadeståndsrätten över huvud taget och inte är specifikt tör skada i offentligverksamhet eller skada genom myndighetsutövning. Att grundsatsen omansvarighetens begränsning till skada på intressen som skyddas avhandlingsnormerna hittUls praktiskt sett har fått aktualitet bara när detgäller straffbara gärningar beror som jag har nämnt på att culparegelnshandlingsnormer i regel ger ett oinskränkt skydd mot integritetskränkningaroch att svensk rätt i princip över huvud taget inte erkänner ett allmäntculpaansvar för ren förmögenhetsskada utanför området för brottsligahandUngar. Men därav kan inte dras slutsatsen att grundsatsen inte är avallmängiltig karaktär. Jag har i det föregående antagit, att principen hargiltighet inom tillämpningsområdet för bl. a. de immaterialrättsUga regler om ansvarför ren förmögenhetsskada som finns i svensk rätt. Enligt min mening är detrimligt att utgå från, att domstolarna tillämpar denna grundsats över helalinjen och alltså också i faU då genom lagstiftning eller rättsbildning ipraxis statueras ansvar för ren förmögenhetsskada i andra fall än dåansvarigheten grundas på att den skadegörande handUngen är straffbar. Med utgångspunkt i detta betraktelsesätt kan jag inte delakommitténs farhågor för att regeln i 20 kap. 8 § RB om vem som är målsägandeskall på det nu aktuella området komma att tillämpas på ett sätt som innebäratt man avviker från grundsatsen om ansvarighetens begränsning till »skyddadeintressen». Lagens formellt vidsträckta definition av målsägande har inteansetts hindra en tillämpning av denna grundsats när det gäller brott iallmänhet. Det är svårt att inse, varför domstolarna i fråga om just ämbetsbrottskulle inta en annan principiell ståndpunkt. En sak för sig är, att det ifrågaom ämbetsbrott eller över huvud taget fel eller försummelse vidmyndighetsutövning kan bereda särskilda svårigheter att bestämma gränsenmellan skyddade och oskyddade intressen. Men den svårigheten avhjälps integenom en regel som inte i sak säger något annat än just detta att ersättningutgår bara fÖr skada på intresse som åtnjuter skydd genom den handlingsnorm somhar överträtts i det särskilda fallet. Under dessa förhållanden anser jag det inte nödvändigt attdet i lagen ges direkt uttryck för denna grundsats, för att domstolarna skallha möjlighet att tillämpa den. Å andra sidan utesluter den omständigheten alten regel i ämnet är obehövlig inte i och för sig att en bestämmelse kan varaönskvärd i klarhetens intresse. Men rättstekniska skäl talar enligt min meningemot en lagreglering. Som jag har sagt är jag inte beredd att nuföreslå lagregler som löser problemet om kretsen av de ersättnings- Kungl.Majtts proposition nr 1972 331 berättigadeför hela den allmänna skadeståndsrätten. I det läget skulle en särregel för denoffentliga myndighetsutövningens område kunna verka vilseledande och inbjudatill oberättigade motsatsslut i fråga om rättsläget utanför detta område.Risken härför blir särskilt stor, om man som jag i det följande kommer attföreslå arbetar samman bestämmelserna om skadestånd på grund av egetvållande, om arbetsgivares principalansvar och om skadestånd vid utövning avoffentlig myndighet i en enda allmän skadeståndslag. Tilldet nu sagda kommer, att det bereder stora lagtekniska svårigheter att utformaen bestämmelse i ämnet på ett adekvat och entydigt sätt.