prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — Kommitténerinrar om att den ansvarighet för det allmänna som rättspraxis har erkäntbygger på culpa hos något organ och att ansvar på rent objektiv grund harerkänts bara i fråga om vissa skador i miUtära förhållanden. Tanken på ettgenerellt skadeståndsansvar för stat och kommun med anledning av fel ellerförsummelse av offentUga funktionärer har inte trängt igenom i lag ochrättspraxis på samma sätt i som i bl. a. , och är rättsläget hos oss inte tillfredsställande. Kommittén diskuterar frågan om skadeståndsansvar för detallmänna från oUka synpunkter. Till en början framhåller kommittén, att denskade lidandes intresse av gottgörelse för skadan i regel är lika beaktansvärtnär skadan har vållats i det allmännas verksamhet som i andra fall. EnUgt kommitténhar den offentiiga verksamhetens expansion på skUda områden medfört attfrekvensen av skador i det allmännas verksamhet har ökat. Möjligheten attkräva ersättning av en försumlig befattningshavare ger inte något betryggandeskydd, eftersom denne ofta saknar betalningsförmåga. Från reparationssynpunktfinns det därtör goda skäl för att det allmänna skall svara för skador som dessfunktionärer vållar. Kommittén tror att rättskänslan ganska aUmänt kräver attdet allmänna träder in i sådana fall. Kommitténs majoritet anser det inte befogat att ianslutning tUl vissa utländska teorier göra någon sådan principieU åtskillnadmeUan skadeståndsansvar i enskUd och offentiig verksamhet som innebär att detallmännas ansvarighet ses som ett slags social försäkring tUl förmån för denenskilde. Enligt kommittén bör huvudregeln också för den offentligaverksamheten vara att ansvaret förutsätter fel eller försummelse från detaUmännas sida. Kommittén finner det välgrundat att de föreskrifter som gällerför myndighetemas handlande kompletteras med ett ekonomiskt ansvar för detallmänna. Frågan om ersättning med anledning av fel eller försummelse i denoffentiiga verksamheten bör inte vara en sak mellan vederbörande tjånste- Kommittén använder uttrycket «det allmänna» för attgemensamt beteckna staten och fcommunema samt uttrycket »oflentlig verksamhet»för verksamhet som utövas av staten och kommunema samt av vissa SärskUdaoffentUga inrättningar som förslaget skuUe bU tiUämpligt på. Med »offentligfunktionär» avser kommittén aUa som handlar på det allmännas vägnar eUer som iövrigt är sysselsatta i den offentUga verksamheten (tjänstemän, ledamöter avkommnnala nämnder, värnpliktiga, arbetare m. fl,), Maj:ts proposition nr 1972 251 man och den enskilde, utan det allmänna bör ikläda sig enskälig ekonomisk garanti och därigenom bidra till en mer tUlfredsstäUandeordning. En ledamot av kommittén, professor , har i enreservation hävdat en något avvikande syn på det allmännas skadeståndsansvar.Han anknyter delvis till sådana försäkringssynpunkter som jag berörde.Även Strahl anser emellertid, att en generell regel om rent objektivt ansvarskulle bli för svårtiUämpad och har stannat för en huvudregel om våUande somförutsättning för skadeståndsskyldighet. Kommittén finner det svårt att bedöma hur stor betydelseskadeståndets preventiva funktion har för frågan om en utvidgning av detallmännas skadeståndsansvar. Det är enligt kommittén inte uteslutet, att ettökat ansvar kan bidra tUl större omsorg och bättre förutseende från detallmännas sida. Man kan finna det lönsamt i längden att hålla olika anordningarpå en högre nivå, att utarbeta noggrannare instruktioner osv. Vidare betonar kommittén det samband som det allmännasskadeståndsansvar har med det personliga skadeståndsansvaret för de offentligafunktionärerna. Att dessa skall utge fullt skadestånd också vid ringa feleller försummelse ter sig ofta hårt vid en jämförelse med vad som gäller i deflesta andra länder och med den ordning som brukar tillämpas i enskild tjänst.En utvidgad ansvarighet för det allmänna mot tredje man skulle göra det möjligtatt lindra tjänstemännens skadeståndsskyldighet utan att man träderutomståendes berättigade intressen för nära. Enligt kommittén kan man knappastfästa avgörande vikt vid faran för att den enskilde tjänstemannens aktsamhetskall slappna. 1 det sammanhanget hänvisar kommittén till det straffrättsligaämbetsansvaret, kompletterat av disciplinärt ansvar, och till risken förtjänstemannen att i sista hand få vidkännas skadestånd, även om en möjlighetatt jämka ersättningsskyldigheten införs. Man harenligt kommittén i svensk rätt aldrig ansett stat eller kommun vara som sådanafritagna från skadeståndsansvar. Såvitt angår förvaltningsbesluten påkallardock frågan om det allmännas skadeståndsansvar särskilt övervägande med hänsyntill vårt administrativa system. Kommittén påpekar, att flertaletförvaltningsbeslut kan överklagas i högre instans. De vinner också i vissutsträckning en rättskraft motsvarande den som tillkommer domstolslagakraftvunna dom. Betänkligheter har framförts mot att allmän domstol iskadeståndsväg skulle kunna konstatera fel eller försummelse vid administrativabeslut och med anledning därav ålägga det allmänna att utge skadestånd.Kommittén anser emeUertid inte att dessa betänkligheter är utslagsgivande.Även i andra länder kan administrativa beslut i större eller mindre omfattningangripas med rättsmedel. Men detta har inte ansetts hindra att frågan huruvidabeslutet var felaktigt prövas i en skadeståndsprocess. Hos oss kan detadministrativa förfarandet redan nu i vissa situationer bli föremål fördomstols bedömande, även när det gäller beslut som kan överklagas besvärsvägen.Kommittén erinrar om att befogenheten av ett för- 252 Kungl Mapts proposition nr 5 år1972 valtningsbeslut kan komma under granskning i samband medatt talan an gående straffrättsligt ansvar eller skadeståndsskyldighet väcks mot den tjänsteman som har ansvarat för beslutet. Vidare kan domstol i vissa fall åsidosätta ett förvaltningsbeslut, t. ex. vid prövning av fråga om utdömande av vite. Det äir inte något stort steg, om man tillåter att beslutets eller do mens rättsenlighet får prövas i mål om skyldighet för det allmänna att utge skadestånd. Enligt kommitténs mening blir antalet fall då beslut eller dom ger anledning till skadeståndstalan med all sannolikhet ringa, även om man har anledning räkna med att de skadelidande är mer benägna att rikta ska deståndsanspråk mot det allmänna än mot ensldlda tjänstemän. ' Mot bakgrunden av pågående utredningar om förbättringar idet administrativa förfarandet anser kommittén att man kan vänta en minskningav antalet fall då skadeståndsanspråk kommer att väckas. De ekonomiska konsekvensernaav att det allmännas skadeståndsansvar utvidgas tror kommittén inte kommer attbli så allvarliga som man möjligen kan befara. Här stöder sig kommittén påerfarenheter från och . Man erkänner i dessa länder redan nuett generellt skadeståndsansvar för det allmänna med anledning av fel ochförsummelser. Eventuella farhågor i fråga om kostnaderna minskar om man påsätt som kommittén föreslår iakttar en viss försiktighet och omskadeståndsskyldigheten begränsas på lämpligt sätt. Kommittén har stannat för att det är både önskvärt ochlämpligt att det allmännas ansvarighet vidgas. Den metod att på olika områdengenomföra en specialreglering av skadeståndsansvaret som hartillämpats hos oss anser kommittén vara förenad med uppenbara olägenheter, bl,a. en brist på följdriktighet, som dock inte kan undvikas. Denna metod bör därförenligt kommittén nu stå tillbaka för en mera generell lösning av frågan om detaUmännas skadeståndsansvar med anledning av fel och försummelser i den offentligaverksamheten. En sådan lösning har man redan valt i bl, a, och , I detta sammanhang påpekar kommittén, attoffentligrättsliga uppgifter i inte obetydlig omfattning anförtros andrarättssubjekt än staten eller kommunerna. Den föreslagna lagen bör görastillämplig på vissa offentliga inrättningar av denna typ, däremot inte påenskilda fysiska personer som anförtros uppgifter av offentligrättslig natur.Enligt kommittén företer den offentliga verksamheten så beaktansvärda olikheterjämförd med privat verksamhet att man inte kan tillämpa helt likartade reglerpå de båda områdena. Dessa skillnader utgör också den sakliga grunderi tillatt domstolarna inte generellt tillämpar skadeståndsansvar för staten ochkommunerna på samma sätt som för enskilda vid privat verksamhet. Vid ett förutsättningslöstbedömande är det inte givet, att det allmänna alltid bör utge skadestånd, närdet som avses med dess verksamhet inte har fullgjorts. Kommittén erinrar om attde flesta grenar av offentlig verksamhet militärväsen, pölisväsen, sjukvård,socialvård etc, drivs till gemensam nytta Maj:ts proposition nr 1972 253 Detta kan motivera en viss begränsning avskadeståndsskyldigheten. Vidare är all offentlig verksamhet, i synnerhet sådansom innefattar myndighetsutövning i egentlig mening, kringgärdad avförfatt-ningsföreskrifter i en omfattning som saknar motsvarighet inom enskildverksamhet. Enligt kommittén skulle det föra alltför långt att låta det allmännasvara för all skada i följd av att dessa föreskrifter inte har iakttagits. Mendet allmännas verksamhet innefattar också i många fall utövning av tvång, somsaknar motsvarighet på den enskilda sektorn, I sådana fall kan enligt kommitténskadestånd i händelse av felsteg synas särskilt befogat. Deträttsskydd som följer av reglema för den offentliga verksamheten bör sålundaenligt kommittén byggas ut med en skyldighet för staten och kommunerna att inomrimliga gränser gottgöra skada som har uppkommit genom fel eller försummelse istatlig eller verksamhet. Med statlig verksamhet avser kommitténsådan verksamhet som utövas av regeringen eller eller underlydandeorgan, (de statliga) domstolarna inbegripna. Med kommun skall enligt kommitténi detta sammanhang förstås landskommun, municipalsamhäUe, , stad,landstingskommun, församling och annan borgerlig eller kyrklig kommunalförvaltningsenhet (1 § andra stycket). Kommunbör enligt kommittén inte svara för skada i verksamhet som staten har ålagtkommunerna att ombesörja, utan att något mera framträdande kommunalt intresseär knutet till verksamheten. I vissa uppräknade fall av detta slag skall därförenligt kommittéförslaget ansvarigheten i stället åvila staten (2 §). Medundantag endast för verksamhet inom har staten numera övertagitansvaret för samtUga de kommunala verksamhetsgrenar som kommittén här åsyftar.Det finns därtör inte anledning att närmare redovisa kommitténs överväganden idetta hänseende. För atten verksamhet skall anses som statlig resp, förutsätter kommittén attden handhas av statens resp, kommunens egna organ. Vilka myndigheter ochfunktionärer som skall anses tillhöra det allmännas organisation och vilka somfaller utanför är enligt kommittén svårt att fastställa. Vissa rättssubjektsom utövar offentlig verksamhet utan att kunna anses som statliga ellerkommunala organ bör enligt kommittén själva svara för skador som uppkommer ideras verksamhet. Det gäller enligt kommitténs förslag universitet, högskolaoch akademi samt skogsvårdsstyrelse, hushållningssällskap, sjömanshus ochannan sådan offentlig inrättning (3 §). Verksamhet som statliga ellerkommunala aktiebolag eller föreningar driver bör enligt kommittén regelmässigtfalla utanför den nya lagstiftningen. Denna lär däremot bli tUlämplig när etträttssubjekt som omfattas av de nya ansvarighetsreglerna, t. ex. staten, genomsin verksamhet har tillfogat annat sådant rättssubjekt skada. Inom en sådan allmän ram för lagstiftningenstillämpningsområde som Maj:ts proposition nr 5 år1972 nu angetts skulle i och för sig också falla sådanverksamhet som vid sidan av den mera typiskt offentligrättsliga drivs av detallmänna men är av sådan natur att motsvarande verksamhet drivs eller lika välkan drivas ocksä av enskUda. Som exempel nämner kommittén bl. a. att stateneller kommunerna driver verksamhet inom kommunikationsväsendet eller ärfastighetsägare. I vissa fall gäller särskild lagstiftning för skyldigheten attersätta skada i sådan verksamhet. I övrigt har den allmänna skadeståndsrättensregler genom rättspraxis vunnit tillämpning på offentlig verksamhet av dettaslag. Också kommun har ibland på motsvarande sätt ansetts skadeståndsskyldigenligt allmänna skadeståndsregler därför att paralleller har kunnat dras medprivat verksamhet. Kommittén utgår från att den allmänna skadeståndsrättensregler alltjämt bör vara tUlämpliga i sådan offentiig verksamhet som kanjämställas med ensldld. I fråga om gränsdragningen mot den del av denoffentliga verksamheten där den särskilda lagstiftningen om det aUmännas skadeståndsansvarskall gälla uttalar kommittén, att någon skarp skUjelinje efter yttreorganisatoriska kännemärken inte bör eftersträvas. Med hänsyn bl. a. till attgränsen meUan offentlig rätt och privaträtt är flytande är det enligt kommitténinte heller lämpligt att man ger särskilda regler för privaträttsligaförhållanden. Kommittén har ansett att det i stället bör ske en jämförelsemellan den offentliga verksamhet som är i fråga och enskild verksamhet underhänsynstagande till alla föreliggande omständigheter. På denna grundval får detsedan bedömas, om sådan likhet föreligger att det är motiverat att tUlämpaallmän skadeståndsrätt. Vid en sådan jämförelse med enskild verksamhet hör manemellertid enligt kommittén inte fästa sig enbart vid om samma slagsverksamhet faktiskt drivs också i enskild regi. Även om verksamhet för justdetta ändamål som är i fråga utövas endast av det allmänna kan den vara attjämställa med verksamhet inom ett enskilt företag, t. ex. om den bedrivs påett affärsmässigt sätt. Även inom statlig och verksamhet som haroffentiigrättslig karaktär förekommer det enligt kommittén åtskilligaarbetsuppgifter som har sin motsvariet i enskild verksamhet, t. ex. i fråga ombyggnadsföretag, verkstadsrörelse o. 1. Allmän skadeståndsrätt bÖr enligtkommittén till-lämpas också i fråga om skadeståndsansvaret i samband med sådanarbetsuppgift, under förutsättning att det är fråga om en klart urskiljbaruppgift i den offentliga verksamheten. Till sådan offentlig verksamhet som är att jämställa medenskild hänför kommittén bl. a. statens affärsdrivande verk och kommunalaffärsdrift. Från vissa synpunkter kan dock enligt kommittén sådan verksamhetföras in under de bestämmelser som skall gälla för den typisktoffentligrättsliga verksamheten. Inom sådan offentlig verksamhet somväsentligen är att jämställa med enskild kan det nämligen enligt kommitténförekomma moment av maktutövning eUer andra typiskt offentUgrättsliga inslag. Maj:ts proposition nr 1972 255 bör enligt kommittén den särskilda lagstiftningen om detaUmännas skadeståndsansvar och inte allmänna skadeståndsregler tillämpas. Inom en viss sektor av den offentliga verksamhet som äratt jämställa med enskild bör enligt kommittén gälla strängare regler omförutsättningarna för det aUmännas skadeståndsskyldighet än som följer avaUmänna skadeståndsregler. Med hänsjm bl. a. till den omfattande mekaniseringenav väg- och gatuunderhållet, vilken har haft till följd att även maktpåliggandeuppgifter på detta område har överlåtits att utföras självständigt av underordnadpersonal, anser kommittén det naturligt att vägtrafikantema i fråga om sin rätttill ersättning med anledning av försummelse med avseende på underhåll ellertillsyn av vägbana eller väganordningar inte skall vara beroende av attöverordnads eller förmans övervakning har brustit eller att i övrigt fel harbegåtts av arbetsledningen. När det gäller brist i det allmännas väg- ellergatuhållning bör därtör staten resp. vederbörande kommun bli ersättningsskyldigockså när fel eller försummelse inte kan läggas överordnad, förman eller någondärmed jämställd person till last. I enlighet med dessa överväganden föreslår kommittén vissabestämmelser i den nya lagstiftningen om tillämpning av allmän lag beträffandedet allmännas skadeståndsansvar (20 § första och andra styckena). Enligt kommittén bör frågan om förutsättningama för detaUmännas skadeståndsskyldighet i ytterligare ett hänseende underkastas ensärreglering med avvikelse från såväl huvudregeln om ansvar för skada genom feleUer försummelse i den offentiiga verksamheten som allmänna skadeståndsregler.Det gäller de fall då skada uppkommer på egendom som har tagits om händer pådet allmännas vägnar för exekutiv åtgärd eller förtullning eller av annanorsak. I sådana fall bör enligt kommittén tillämpas vad som gäller angåendeenskilt förvar (12 §). Den lagstiftning om skadeståndsansvar för det allmänna vidfel eller försummelse i den offentUga verksamheten som kommittén i enUghet meddessa överväganden föreslår blir enligt kommittén, utan uttryckUg föreskrift,tillämplig bara i utomobligatoriska förhållanden, däremot inte i kontraktsförhållanden.När det allmänna uppträder i privaträttsliga avtalsförhållanden skall sålundakontraktsrättens vanliga skadeståndsregler tillämpas. Utanför lagstiftningensram faller vidare krav mot det allmänna på fullgörande av sådana särskildaförpUktelser som kan bli föremål för fuUgörelse-talan, fastän de är avoffentligrättslig natur, t. ex. krav på folkpension. En talan avseende sådanaförpliktelser bör, understryker kommittén, hållas i sär från enskadeståndstalan mot det allmänna. Kommitténs lagförslag åsyftar inte heUer någon regleringav de rättsanspråk på lön eller tjänstepension enUgt tUlämpliga reglementensom tjänstemän och andra i den offentiiga verksamheten sysselsatta personerkan rikta mot det allmänna. Däremot inbegrips en funktionärs anspråk påersättning för skada till person eller egendom som har uppkommit under hanstjänstgö- ,256 Kungl. Maj:ts proposition nr 5 år1972 ring, trots att ett sådant anspråk kan vara att betecknasom inomobligatoriskt. Förslaget avser inte heller att reglera frågor omersättning med anledning av expropriation eller andra rättsenliga åtgärdereller frågor om skadestånd på grund av grannelagsförhållanden, Som redan har antytts anser kommittén att det med hänsyntill den typiskt offentligrättsliga verksamhetens natur och arten av de skadorsom kan uppkomma i denna föreligger behov av särskilda begränsningar i detallmännas skadeståndsansvar i sådan verksamhet. Ersättning bör sålunda enligtkommittén utgå bara om de krav som man skäligen kan ställa på verksamhetensutövning har blivit åsidosatta i förhållande till den skadelidande. Härigenomkvalificeras kravet på vållande på ett särskilt sätt. Vidare åstadkoms en vissbegränsning av kretsen av de ersättningsberättigade. Skadestånd med anledningav brister i viss kontroll-, upplysnings- och serviceverksamhet bör enligtkommittén utgå.bara under särskilda förutsättningar. De specieUa förhållandenainom domstolsväsendet påkallar inskränkningar i rätten att föraskadeståndstalan med anledning av domstols eller domares beslut. Kommittén villockså införa begränsningar av skadeståndsbeloppen, dels när det gällerersättning för mistad arbetsförmåga vid personskada och för psykiskt Udande,dels vid osedvanligt omfattande sakskada och dels i fråga om renförmögenhetsskada i form av utebliven vinst i näringsverksamhet. I detsammanhanget förordar kommittén även en regel om att vid dom eller beslut deöverklagningsmöjligheter eller andra möjligheter att begära rättelse(»remonstration») som finns i princip skaU ha utnyttjats, för att rätt tUlskadestånd skall föreligga. Kommittén anser vidare, att det aUmänna inte börbära skadeståndsansvar i förhållande till egna arbetstagare i vidare omfattningän som gäller enligt allmänna grundsatser om principalansvar i enskUdverksamhet för vållande av drifts-eller arbetsledningen. , att det allmännas ansvarighet för skada på vissa utländskaintressen skall kunna göras beroende av ömsesidighet. Med hänsyn till de begränsningar i fråga omskadeståndsberäkningen som kommittén sålunda förordar kan dess lagförslag,enligt vad kommittén uttalar, ses som en försäkring genom vilken det allmännainom en av skälig-hetshänsyn bestämd ram garanterar ersättning med anledning avdess befattningshavares fel och försummelser. Kommittén anser, att bestämmelserna i en lagstiftning avdetta slag om utomobligatoriskt skadestånd i offentlig verksamhet utan särskildföreskrift blir tvingande för det allmänna. Det blir i regel inte möjligt fördet allmänna att genom en ensidig deklaration på förhand befria sig frånskadeståndsansvaret eller att begränsa detta mer än som skett genomlagreglerna. Detta gäller även om friskrivningen har fått formen av enförfattning, såvida inte denna har karaktären av civillag. På detinomobligatoriska området, som i stort sett inte omfattas av kommitténslagförslag, kan staten och kommu- Kungl Maj:ts proposition nr 1972 257 nerna lika väl som enskilda rättssubjekt avtala ombegränsningar av sin skadeståndsskyldighet. Kommittén anser det inte helleruteslutet att det allmänna kan inskränka sin ansvarighet inom vissagränsområden mellan inom- och utomobUgatoriskt skadeståndsansvar, t, ex, genomatt tillkännage under vilka villkor en viss inrättning får begagnas, I den månlagen ger rätt till skadestånd i anställningsförhållanden kan enligt kommitténgenom författning eller anställningsavtal ges bestämmelser som begränsarskadestånd med anledning av händelser som har samband med anställningen. Enligt kommitténs förslag skall skadeståndsanspråk mot detallmänna liksom andra skadeståndsmål prövas av allmän domstol, I det följande behandlas i särskilda avsnitt kommitténsnyss berörda förslag om speciella inskränkningar i det allmännasskadeståndsansvar samt de särregler i övrigt som enligt kommittéförslaget skallgälla för den offentUga verksamheten (avsnitt 2.3.2.2-11.). De avslutandeavsnitten innehåller kommitténs diskussion av frågan om förtärandet förprövning av ersättningsanspråk mot det allmänna (avsnitt 2,3,2.1213. »Standardregeln». Som nämnts anser kommittén attden offentliga verksamheten företer vissa beaktansvärda olikheter i jämförelsemed privat verksamhet, vilka motiverar att det allmännas skadeståndsansvarbegränsas. För den offentliga verksamheten har i stor utsträckning meddelatsmer eller mindre noggranna föreskrifter som de offentiiga funktionärerna skallfölja. Även när sådana föreskrifter inte har meddelats gäller enligt sakensnatur en allmän aktsamhetsnorm för vad som kan krävas av en funktionär. Varjeåsidosättande av en föreskrift behöver inte innebära fel eller försummelse somföranleder straffansvar eller disciplinärt ansvar eller skadeståndspåföljd.Kommittén framhåller att ett åsidosättande av en föreskrift i vissa fall kanvara berättigat av särskilda skäl, I andra fall kan avsteget vara ursäktligt, Iså fall föreligger inte culpa. Kommitténs förslag förutsätter, att fel eller försummelseskall föreligga för att skadeståndsansvar skall inträda för det allmänna (1 §),Under fel eller försummelse inbegrips också uppsåtligt ämbetsbrott. Felet ellerförsummelsen behöver inte ha legat en bestämd funktionär till last.Visserligen räknar kommittén med att man i allmänhet kan hänföra felet till enviss persons handlande eller underlåtenhet att handla. Men man kan enligt kommitténockså nöja sig med att konstatera att någon eller några som har handlat ellerunderlåtit att handla på det allmännas vägnar måste ha gjort sig skyldiga tillfel eller försummelse. Sådana s. k, anonyma fel grundar enligt förslagetskadeståndsansvar för det allmänna. Något liknande gäller också när flerabefattningshavare har medverkat till skada på sådant sätt att den framstår somculpöst vållad i verksamheten, utan att skadeståndsanspråk kan göras gällandemot någon av de medverkande personligen. 17 Bihang till protokoll 1972. Maj:ts proposition nr 5 år1972 dana s, k, kumulerade fel anses tillsammantagna kunnagrunda skadeståndsansvar för det allmänna. För skadeståndsansvarförutsätter emellertid kommittén dessutom att skäliga krav på verksamhetensutövning har åsidosatts (4 §), Denna standardbedömning är inte avsedd attinnebära någon större avvikelse från den aktsamhetsnorm som innefattas i denallmänna culparegeln.