prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — Remonstration ligger enligt kommittén särskilt nära till hands när denskadelidande inser eller har bort inse att myndigheten misstagit sig om ettfaktiskt förhållande som han själv har bättre kännedom om, Å andrasidan bör enligt kommittén underlåtenhet att använda rättsmedel eller attpåkalla rättelse inte inverka på rätten till skadestånd om skadan inte hadekunnat undvikas eller minskas på detta sätt. Det är fallet t, ex, när ettbeslut genom att lända till efterrättelse medför skada oberoende avom det överklagas. Det måste med andra ord föreligga kausalitet mellanunderlåtenheten och skadan, för att rätten till ersättning skall gå förlorad.Om den skadelidande vinner rättelse genom att fullfölja talan eller begäraremonstration, bör detta på motsvarande sätt inte befria det allmänna frånskyldigheten att ersätta den skada som har uppkommit innan rättelse skedde.Vad särskilt angår kostnader, som den skadelidande har fått vidkännas för attkomma till sin rätt, får emellertid det allmänna normalt anses ha gjorttilhäckUgt genom att ge tillfälle till omprövning. Standardkravet i 4 § böraUtså kimna betraktas som uppfyUt, fastän den underordnade instansen genom feleller försummelse vid beslutets meddelande har föranlett att ärendet måst förasvidare. Kommittén erinrar i detta sammanhang om att man inte kan ställa sammakrav på underordnade myndigheter som på överinstanserna. Det kan dock givetvisförekomma att underordnad myndighets beslut är så undermåligt att ersättningbör utgå också fÖr kostnader i samband med överklagandet. Kommitténanser att den skadelidande i vissa situationer bör ha rätt till ersättningfastän han inte har utnjtjat sina möjligheter att vinna rättelse genom attöverklaga eUer söka remonstration. Som exempel anges fall av obefogadefrihetsberövanden, där man med hänsyn till klientelets personligaförutsättningar inte sällan torde finna att skadestånd bör utgå trots att denskadelidande försummat att överklaga beslutet om omhändertagande ellerkvarhållande. På grundav dessa överväganden har kommittén i 16 § av sitt lagförslag tagit upp enregel om att en skadelidande som har underlåtit att söka ändring i felaktigtbeslut eller att annars framställa erinran mot beslutet eller åtgärden, när detkan ske, inte har rätt att få ersättning för skada som därigenom hade kuimatundvikas, med mindre i det särskilda fallet uppenbart inte skäligen kundefordras att han iakttog vad nu sagts eller i övrigt synnerliga skäl föreliggeratt ersättning utgår, I fråga om sambandet mellan 8 och 16 §§ i förslagetuttalar kommittén, att den som vill framställa skadeståndsanspråk med anledningav felaktigt Maj:ts proposition nr 1972 267 domstolsbeslut i första hand måste se till att någon av dei 8 § angivna förutsättningarna för rätt att väcka talan är för handen. Omhinder mot skadeståndstalan inte möter enligt denna paragraf, finns utrymmeför tillämpning av 16 §, Den skadelidandes anspråk kan alltså mötas av invändningatt han underlåtit att fullfölja talan mot beslut eller att begära remonstration. Skada på omhändertagen egendom. Enligt dentidigare (avsnitt 1,1,1,3,) berörda lagen om ersättning av allmänna medel i vissa fall för skada som förorsakats av ämbets- eller tjänstemän m, fl. sva rar staten för skada som allmänheten lider genom förskingring av någon som är anställd i exekutionsväsendet eller av annan i lagen särsldlt angiven befattningshavare. Kommittén erinrar om att åtskillig kritik har riktats mot denna lag, vilket resulterat i att hos Kungl. Maj :t har begärt en översyn av lagen (avsnitt 1.3,1,), Härefter redogör kommittén i korthet för de i praxisutbildade regler som gäller i fråga om skyldighet för att utgeersättning för förlust av eller skada på egendom i vård och för detansvar för omhändertagen egendom som gäller för bl, a. postverket och Statensjämvägar. Det torde enligt kommittén inte råda någon tvekan om attdet allmänna regelmässigt bör svara för egendom som i behörig ordning haromhändertagits av dess organ, vare sig tvångsvis eller efter frivilligtöverlämnande. Kommittén drar vissa paralleller med den vårdnadsplikt som gällervid deposition enligt 12 kap, 2 § handdsbalken och som innebär, att om godsetförsvinner eller skadas, depositarien anses skyldig visa att detta inte harberott på vållande av honom själv eller någon för vilken han svarar. Enligt kommittén bör vad som sålunda gäller angåendeenskilt förvar tillämpas i fråga om förutsättningarna för rätt till ersättningav det allmänna, när egendom som på det allmännas vägnar har tagits om händerför exekutiv åtgärd eller förtullning eller av annan orsak skadas eller förkommer.Kommittén anser det önskvärt att en regel av detta innehåll tas upp i den nyalagen. En bestämmelse i ämnet har i enlighet härmed införts i 12 § ikommittéförslaget. I anslutning härtill förordar kommittén att lagupphävs. Dess förslag i den delen berörs i det följande (avsnitt 4.1.1,), Skadeståndsansvaret mot egna arbetstagare.Kommittén anser att en lagstiftning om det allmännas skadeståndsansvar bör innehålla bestämmelser om de offentliga funktionärernas stäUning, bl. a. såvitt gäller deras rätt till ersättning enligt de nya reglerna. Till offentliga funktionärer räknar kommit tén alla som handlar på det allmännas vägnar eller i övrigt är sysselsatta i den offentliga verksamheten såsom arbetstagare, innehavare av allmänt för troendeuppdrag, värnpliktiga m. fl. En offentlig funktionärs rätt till ersättning för skadasom drabbar honom 268 Kungl Maj.ts proposition nr 5 år1972 i tjänsten bestäms enligt vad kommittén framhåller i vissomfattning genom anställningsvillkor eller reglementariska föreskrifter (t. ex.avlöningsreglementen). Ersättning som utgår till en anställd eller tiU envärnpliktig enligt yrkesskadeförsäkringslagen resp.mUitärersättningsförordningen kompletteras i vissa fall av skadestånd frånarbetsgivaren. Detta bestäms enligt de regler som gäller för privata arbetsgivarei motsvarande situationer. Dessa innebär att arbetsgivaren svarar för vållandeav förman eller av arbetare som har satts att fullgöra en från risksjmpunktsärskilt ansvarsfull uppgift. Kommittén är tveksam, om denna grundsats ärgenerellt tillämplig inom alla områden av statlig eller verksamhet.Men det kan enligt kommittén anses fastslaget att den gäller när fråga är omskada som har drabbat personal i mUitärtjänst eller arbetare i statens tjänstoch när skada i verksamhet har åsamkats personal i hamnrörelse, deanställda vid affärsverken eller andra kommunalanställda arbetare. Kommittén anser det naturligt att man på denna punkt inteavviker från den allmänna skadeståndsrättens grundsatser i fråga omprincipalansvaret. Den tänker sig därför att den nya lagens bestämmelser om detallmännas ansvar för fel eller försummelse i offentiig verksamhet i principskall tillämpas också när skadan har drabbat personal i det allmännas tjänst.Detta skall dock gälla endast om felet eller försummelsen ligger överordnad,förman eller någon därmed jämställd tUl last. Kommittén har i sitt förslagtagit upp en bestämmelse av denna innebörd (18 §). Dess avsikt är att det allmännasansvar mot den egna personalen skall bli av i huvudsak samma omfattning somenskild arbetsgivares ansvarighet i förhållande till de egna arbetstagarna, Skada på utländskt intresse. Kommittén harsärskilt övervägt frågan huruvida utlänningar i större eller mindre omfattningbör undantas från rätt till skadestånd enligt den nya lagstiftningen, t, ex,genom att rätten görs beroende av ömsesidighet. Men det skulle enligt kommitténstå i mindre god överensstämmelse med de grundsatser för meUanfolkligsammanlevnad som vi bekänner oss tUl att utländska medborgare som skadas här ilandet skall inta en sämre ställning i ersättningshänseende än svenskamedborgare. I åtskilUga avseenden, bl. a. när det gäller frihetsberövanden,torde om de mänskliga rättigheterna vila på grundtankenatt skillnad inte skall göras mellan egna medborgare och utlänningar. Kommitténtror det dock vara befogat att i viss utsträckning göra åtskillnad mellansvenska intressen och utländska. Det gäller närmast i situationer då ettfrämmande lands lagstiftning eller rättstillämpning i fråga om skada på svensktfartyg eller luftfartyg eller egendom som medförs ombord helt eller delvisutesluter den skadelidande från rätt till ersättning av staten eller kommun idet främmande landet. Det är enligt kommittén visserligen ett önskemål attsvenska och utländska intressen behandlas lika också i detta Maj:ts proposition nr 1972 269 avseende, men det kan vara alltför långtgående att erkännaskadeståndsskyldighet utan någon begränsning i fall då främmande stat friskriverdet allmänna från ansvar i en motsvarande situation. Även om hittillsvarandeerfarenheter inte har gett anledning till farhågor, har kommittén funnit detnaturligt att det öppnas möjlighet att i motsvarande mån inskränka skadeståndsrättenenligt svensk lag i förhållande till intressen som är hemmahörande i ettsådant land, I valet mellan olika alternativa lagtekniska lösningar harkommittén stannat för att en bestämmelse i detta hänseende inte bör tas uppdirekt i lagen utan att det i stället bör läggas i Kungl, Maj :ts hand attbestämma i vilken omfattning reciprocitet bör föreskrivas som förutsättningför rätt till ersättning för skada på utländska intressen. Kommittén föreslår i enlighet härmed en bestämmelse somger Kungl. Maj :t befogenhet att i fråga om skada på utländskt fartyg ellerluftfartyg eller egendom som medförs ombord förordna att ersättning enUgt denföreslagna lagen för skada på utländskt fartyg eller luftfartyg eller påegendom ombord skall utgå endast under förutsättning av ömsesidighet (21 §), Skada under krigs- eller beredskapsförhållanden.Kommittéförsla get avser inte att ta ställning tUl frågan i vad mån ersättning bör utgå under krigsförhållanden och andra utomordentliga förhållanden, t. ex. vid bered skapstillstånd. Enligt kommittén bör förslagets bestämmelser i stort sett kunna tillämpas också då, men kraven på det allmännas verksamhet kan modifieras genom tillämpning av standardregeln, I den mån förhållandena påkallar det kan särskilda inskränkningar i skadeståndsansvaret föreskri vas genom lagstiftning, Som jag harnämnt anser kom mittén att man i viss mån kan se det allmännas ansvar för sina befatt ningshavares fel och försummelser som en försäkring, där ersättning garan teras inom en av skälighetshänsyn bestämd ram. Enligt kommittén blir all männa skadeståndsregler i åtskilliga avseenden tillämpliga, när skadestånd skall utgå enligt förslaget. Men bl, a, de anförda försäkringsmässiga synpunkterna motiverar vissa begränsningar i skadeståndsskyldigheten. Det är enligt kommittén visserligen önskvärt att det mått av rättssäkerhet som med olika andra medel eftersträvas inom den offentliga verksamheten kom pletteras med att det allmänna garanterar ersättning när verksamheten inte når upp till den förutsatta standarden. Skadeståndsansvaret bör dock inte sträcka sig utöver måttliga gränser. Det allmänna bör också garderas mot alltför långtgående följder av den allmänna regeln om skadeståndsskyldig het för stat och kommun. Man får inte förbise att åtminstone staten är sol vent även för de största skadeståndsbelopp som man kan räkna med. För denskull, menar kommittén, har man anledning beakta att rätten till skade stånd kan komma att utnyttjas mera energiskt än annars. 270 Kungl Maj:ts proposition nr 5 år1972 rar i detta sammanhang också om att den allmännaskadeståndsläran i och rymmer vissa icke oväsentliga möjlighetertill begränsningar, bl, a. i fråga om ersättningens storlek vid personskada,som saknar motsvarighet i . Behovet av begränsningar anser kommittén vara ganskapåtagligt i fråga om åtskilliga grenar av allmän verksamhet. Den verksamhet somkommittén syftar på drivs till allas bästa och utan vinstsyfte. Den har idetta liksom i andra avseenden en särskild karaktär som skiljer den från privatverksamhet i allmänhet. Också från denna synpunkt är det motiverat att intelåta det allmännas skadeståndsansvar sträcka sig lika långt som det enskildaprincipalansvaret utan i viss mån anlägga mera försäkringsmässiga synpunkter. Enligt 6 kap. 2 § SL skall vid personskada full ersättningutgå för mistad arbetsförmåga. Kommittén anser att det på denna punkt har gettsig till känna ett behov av att i vissa fall kunna jämka utgående ersättningsbelopp,t. ex. när skadan har drabbat en person med extraordinärt hög arbetsinkomst.När den skadeståndsskyldige har förmåga att betala skadeståndet såsom näransvarigheten åvilar det allmänna är det angeläget att begränsa ersättningentill måttliga belopp. Kommittén föreslår därför en regel av innebörd attersättning för mistad inkomst inte får överstiga vad som med hänsyn tUl denskadades utbildning och arbetsförmåga samt omständighetema i övrigt kan ansesrimligt (13 § första stycket). Visserligen hör en sådan regel naturligen hemmabland bestämmelsema i 6 kap. SL. I avbidan på en allmän reform av dennainnebörd bör dock regeln enligt kommittén införas i en lag om skadestånd ioffentlig verksamhet. Det kan med hänsyn till att skattebetalarna slutligt fårbekosta skadestånden vara önskvärt att sträva mot en viss normalisering aversättningarna. Kommittén anser det inte otänkbart att regeln i praxis kanvinna efterföljd också inom den aUmänna skadeståndsrätten. Kommittén föreslår vidare en bestämmelse om att ersättningför annat lidande än sådant som avses i 6 kap. 2 § SL skall utgå endast om detföreligger synnerliga skäl (13 § andra stycket). Förebild för denna regel harvarit 4 § första stycket andra punkten lag om ersättning i vissafall åt oskyldigt häktade eller dömda m. fl. Rätten till ersättning för svedaoch värk samt lyte eller annat stadigvarande men däremot har enligt kommitténså fast förankring i den allmänna uppfattningen att det inte gärna kan kommaifråga att inskränka den. När det gäller egendomsskador har kommittén till en börjanuppmärksammat sådana mycket stora sakskador som i allmänhet helt eller delvisär täckta av objektsförsäkring. När sådana skador uppkommer i offentligverksamhet, aktualiseras i allmänhet det allmännas ansvar först genom ettregressanspråk från försäkringsgivaren. Kommittén erinrar om det nordiskasamarbete som har bedrivits i syfte att skapa en gemensam Maj:ts proposition nr 1972 271 utgångspunkt för statens och kommunernasskadeståndsskyldighet i förhållande till försäkrade intressen och somresulterat i de förslag till nya lagbestämmelser om försäkringsgivaresregressrätt (för del SOU 1958:44) för vilkas huvudsakliga innehåll jaghar redogjort i det föregående (avsnitt 1,2.2,), Kommittén påpekar, att denmöjlighet till nedsättning av skadestånd som dessa regler erbjuder inte skulleföreligga när i den offentliga verksamheten inträffar egendomsskador som inteär täckta av objektsförsäkring. Kommittén anser det emellertid påkallat att detallmännas risk kan begränsas på ett rimligt sätt i fall då stora sakskadorinträffar, t, ex, när smycken, antikviteter eller konstverk förkommer undertulivisitation eller i övrigt skadas eller går förlorade som följd av enunderordnad befattningshavares försummelse. Enligt kommittén stämmer det medlagförslagets allmänna uppläggning att begränsning av skadeståndsskyldighetenvid egendomsskada sker med hänsyn tiU vad det allmänna bör räkna med, när detdriver verksamhet av detta slag. Kommittén drar här vissa paralleller med debegränsningar av skadeståndsansvaret för transporterat gods som brukar gällainom frakträtten. En begränsningsregel är enligt kommittén också påkallad avbehovet att hindra obehörig samverkan mellan det allmännas befattningshavareoch mindre nogräknade personer i syfte att tillskansa sådana personerersättning Av dessa skäl föreslår kommittén en regel om attersättning med anledning av skada på egendom kan, om beloppet väsentligtöverstiger vad som i allmänhet bör tas i beräkning inom verksamheten i fråga,sättas ned tUl vad som med hänsyn till omständighetema finnes skäligt (14 §). Somnämnts föreslår kommittén också en viss begränsning av det allmännasskyldighet att ersätta ren förmögenhetsskada. Kommittén anser det svårt attöverbUcka i vilken omfattning fel eller försummelse i offentlig verksamhet kanvålla förmögenhetsförluster. När det gäller ren förmögenhetsskada har kommitténansett att man bör vara varsam, så att inte den nya lagstiftningen leder tillmindre önskvärda konsekvenser. Den enskilde får räkna med att den omfattanderegleringsverksamhet som förekommer från det allmännas sida inte alltid kanfungera helt tillfredsställande och han får finna sig i vissa olägenheter avfel eller försummelser utan rätt till skadestånd av det allmänna. Om t, ex. enbyggnadsnämnd på grund av något förbiseende eller misstag oriktigt avslår enansökan om byggnadslov, finns det enligt kommittén i allmänhet inte skäl attålägga det allmänna att ersätta fastighetsägaren för hyresinkomster som han hargått miste om på grund av nämndens försummelse. Och när en affärsman förlorarhandelsvinst på grund av att en myndighet felaktigt har avslagit hans ansökanom importlicens eller annat sådant tillstånd, bör ersättning för förlust i allmänhetinte utgå. 1 all synnerhet gäller detta under kristid, då ofta improviseradeanstalter måste vidtas. Att ålägga det allmänna att undantagslöst utgeersättning med anledning av orättvis licensfördelning och liknande kan 272 Kungl Maj:ts proposition nr 5 år1972 enligt kommittén inte gärna komma i fråga. Det allmännasgaranti bör inskränkas till sådana fall som tydligt ligger utanför debesvärligheter som man får räkna med. kan enligt kommittén en skadelidanderäknemässigt påvisa en större eller mindre förlust i sin verksamhet på grund aven oriktig åtgärd, t, ex, obefogat avslag på en ansökan. Men i själva verkethar han kanske, när hinder uppstått att utnyttja en viss chans, i stället medframgång koncentrerat sig på ett annat uppslag, för vilket han har använttillgänglig arbetskraft och eventuellt ledigt kapital. En byggmästare, somtemporärt inte får utnyttja en viss tomt, har exempelvis utfört bygge på annathåll osv. Det skulle enligt kommittén ofta bli en olöslig uppgift för detallmänna att utreda sådana samband för att kunna vederlägga ogrundade men tillsynes motiverade skadeståndsanspråk. Kommittén har därför i 15 § av sitt lagförslagtagit upp en bestämmelse om att ersättning för utebUven vinst med anledning avatt näringsidkare eller annan lider intrång i sin förvärvsverksamhet på annatsätt än genom skada till person eller egendom inte skall utgå i vidare mån änsynnerliga skäl föreligger med beaktande av intrångets art och varaktighet samtomständigheterna i övrigt, Verkan av den skadelidandes medvållande.Kommittén har, med hänsjm bl. a. tiU den föreslagna särskilda bestämmelsen i 16 § om verkan av den skadelidandes passivitet, i sitt lagförslag tagit upp en allmän regel om verkan av den skadeUdandes medvåUande (17 §). Regeln avviker endast i redaktioneUt hänseende från den allmänna medvåUanderegeln i 6 kap. 1 § andra punkten SL, men den har av kommittén kompletterats med en före skrift att som medvållande skall anses också att den skadeUdande har för summat att, när det varit påkallat, på lämpligt sätt övervaka åtgärd som har föranlett skada. Kommittén tänker på sådana faU som då en enskild person t. ex. vid offentUg kontroU bör övervaka åtgärder som kanske sker i hans eget intresse men som likväl utsätter honom för vissa risker. Den en skilde har då enUgt kommittén att ge tiU känna sin mening och försöka av- stjrra att skada vällas. Kommittén tror att den föreslagna bestämmelsen kommer attfå särskild betydelse i det aUmännas upplysningsverksamhet. Så t. ex. kanenligt kommittén underlåtenhet att ange för vilket ändamål en upplysningbegärs inverka på rätten till skadestånd. Men därjämte är det enligt kommitténi många fall ett naturUgt krav att den som får en upplysning iakttar viss försiktighetvid dess begagnande. Förfarandet för prövning av skadeståndsanspråk.Kommittén diskuterar ingående frågan huruvida skadeståndsanspråk mot det allmänna bör i större eller mindre omfattning prövas i administrativ väg. Det före kommer hos oss i viss utsträckning att frågor om skadeersättning av all- Kungl Maj:ts proposition nr 1972 273 manna medel avgörs av andra organ än allmän domstol.Enligt kungörelsen den 23 aprU 1948 (nr 195) om ersättning och belöning avstatsmedel vid biträde åt ordningsmakten prövas frågor om ersättning åt den somskadas när han ingriper till polisens hjälp av länsstyrelse, vars beslut kanöverklagas hos regeringsrätten. Även frågor om ersättning för ingrepp enligtrekvisitions- eller epizootilagstiftningen bedöms av speciella organ, I vissafrämmande länder, där särskilda förvaltningsdomstolar har inrättats, t. ex, iFrankrike, har uppgiften att döma i enskildas skadeståndsmål mot stat ochkommun anförtrotts dessa domstolar. Tillförmån för att låta skadeståndsmål mot det allmänna handläggas avadministrativa organ brukar man enligt kommittén framhålla att den administrativaprocessen i aUmänhet är bilUg. Kommittén påpekar emellertid att ersättning förparts rättegångskostnad regelmässigt inte döms ut i administrativ process. Ettannat argument är att de skadeståndsmål som här diskuteras inte säUan kräveringående kännedom om förvaltningens organisation och arbetssätt. Kommitténanser inte dessa skäl böra tillmätas avgörande vikt. Enligt dess mening är detav betydande värde att man inte för särskilda fall av lämplighetsskäl går ifrånden viktiga regeln att den enskilde skall kunna få sin sak prövad av allmändomstol. Inte minst gäller detta när det allmänna är motpart.Förvaltningsprocessen är visserligen i allmänhet billigare ändomstolsprocessen, men den erbjuder inte samma rättssäkerhet. Mindre bemedladekan för övrigt i betydande utsträckning få fri råttegång vid aUmän domstol. Deallmänna domstolama prövar mål om åtal och skadeståndstalan mot tjänstemän medanledning av ämbetsbrott och tar då ställning till frågor om fel ellerförsummelser av praktiskt taget samma art som skulle komma under bedömning imål om skadeståndsansvar för det allmänna. Ett stort antal av de frågor somavses med kommitténs förslag är att helt jämställa med vanliga skadeståndsmål.Dessa kan självfallet inte undandras de allmänna domstolarnas kompetens.Kommittén erinrar i detta sammanhang om att de anglosachsiska länderna, liksomDanmark och , saknar förvaltningsdomstolar och att det i , därförvaltningsdomstolar har inrättats, är en grundlagsfäst ordning attskadeståndsmål mot stat eller kommun med anledning av tjänstemans fel skallprövas av allmän domstol. Kommittén påpekai- att det haren speciell utformning som innebär att förvaltningsbeslut i regel kanöverklagas till högre administrativ instans, i stor omfattning till organ somkan betecknas som förvaltningsdomstolar. Mot att låta allmän domstol prövaskadeståndstalan mot stat och kommun med anledning av förvaltningsbeslut haranförts att det föreligger risk för att högsta domstolen (eller allmän domstolöver huvud taget) och den högsta instansen i administrativa mål, regeringsrätten,kommer till olika resultat vid bedömningen av frågor om beslutens laglighet. 18 Bihang till protokoll 1972. 1 saml Nr 5 274 Kungl Maj:ts proposition nr 5 år1972 Häremot invänder kommittén att en risk för motstridigaavgöranden föreligger redan enligt gällande rätt, när allmän domstol bedömermål om straffansvar och skadeståndsskyldighet för en befattningshavare som äransvarig för ett omstritt förvaltningsbeslut. Regeringsrätten kan ha prövatbesvär över beslutet eller detta kan ha grundats på tidigare praxis av regeringsrätten.Också i andra slag av mål, t. ex. mål om ansvar för oriktig deklaration ellerom kommunala avgifter o, d,, kan en motsvarande situation uppkomma.