prop · FV0312 · 1972-12-31 00:00:00 — Genom besvärsprövning och, i vissa fall, prövning efter underställningav kommunala beslut utövas kontroll av att kommunen inte överskrider sinabefogenheter eller på annat sätt handlar i strid med vad som är föreskrivet ilag eller annan författning. Inom den specialreglerade kommunala förvaltningenomfattar besvärsprövningen och prövningen vid underställning också frågan omdet kommunala beslutet är i sak lämpligt. Inom vissa sektorer av den kommunalaförvaltningen utövar staten härutöver en effektivitetskontroll, dvs. en tillsynöver att uppgifterna fullgörs på ett tillfredsställande sätt, genom att lämnaråd och anvisningar, påkalla rättelse, förelägga kommunerna att förfara pävisst sätt eller besluta i kommunens ställe. Kommunernas handhavande avåtskilliga angelägenheter kan vidare styras genom föreskrift i statsbidragsförfattningatt statsbidrag till en verksamhet får beviljas bara om vissa villkorär uppfyllda. Statskontrollen har i stor utsträckning utformats dåden kommunala förvaltningen var väsentligt mindre utbyggd än f. n. I takt medden starka expansionen av den kommunala verksamheten har emellertid kommunernasförvaltningsorganisation blivit allt större och allt bättre utrustad.Kommunerna har därigenom fått väsentligt ökad tillgång till kvalificeradsakkunskap på olika områden. Den nu pågående kommunindelningsreformen, vilken ihuvudsak kommer att vara genomförd , har avgörande betydelseför denna utveckling. Den service som och lämnar sina medlemmar har också i avsevärd mån stärktförutsättningarna för effektivitet och enhetlighet i den kommunalaförvaltningen. Den antydda utvecklingen motiverar överväganden fråndelvis nya utgångspunkter om statens tillsyns- och kontrolluppgifter gentemotkommunerna. Flera initiativ till sådana överväganden har också tagils. Länsberedningen (C 1970:28), som har till uppgift att göraen allmän översyn av uppgiftsfördelningen mellan stal och kommun, skall enligtsina direktiv vid övervägandena om relationerna mellan stat och kommun bl. a.beakta alt kommunerna genom indelningsreformen kan väntas mera allmänt blirustade att bedriva sin verksamhet på sådant sätt att detaljerad tillsyn ochkontroll från statens sida kan minska. (K 1969:55) skallenligt sina direktiv bl.a. överväga en begränsning av den statligadetaljgranskningen inom planväsendel. Indelningsreformens fullföljande harvidare föranlett att relationerna mellan stat och kommun ägnas störreuppmärksamhet inom Kungl. Tillkomsten av bättre rustade kommunerger sålunda anledning att se över metoderna för och omfattningen av denstatliga tillsynen över kommunerna på skilda verksamhetsområden. En särskildenhet inom har till uppgift bl. a. att ta initiativ till ochsamordna en översyn inom berörda departement av statsbidragsförfatlningar isyfte all utmönstra onödiga delaljföreskrifter som kan försvåra den kommunalaverksamheten. Etl sådant arbete pågår nu inom flera departement. En promemoriamed förslag till åtgärder i angivet syfte inom skolsektorn som upprättats inomutbildningsdepartementet (Ds U 197 1:3) har remissbehandlats och bereds f. n.inom nämnda departement. Ett annat led i arbetet på att avveckla överflödigstatskontroll över kommunerna är den översyn av bestämmelserna omunderställning av vissa kommunala beslut som kommunalrättskommittén redovisat ibelänkandet (Ds C 1970:2) Kommuns och andra kommunala menigheters skyldighetatt underställa statlig myndighet vissa beslul. Översynen har enligt utedningensdirektiv varit begränsad till underställning av beslut enligt kommunallagarna -utom vissa finansiella beslul, bl. a. beslut alt la upp lån eller gå i borgen och av beslul om kommunala avgifter. Utredningen som praktiskt tagetgenomgående behandlats positivt av remissinstanserna visar att väsentligaförenklingar när del gäller statskontrollen står att vinna inom detta område. Reglemente för besvärsnämnd skall underställaslänsstyrelsens eller, i fråga om landstingskommunal besvärsnämnd, Kungl. Underställningsskyldighet föreligger numera inte i fråga om andra kommunalanämndreglemenlen. Kommunallagarnas bestämmelser för nämnder för oreglerad förvaltninggäller bara om annat inte föreskrivs i reglementet för besvärsnämnden. Kommittén anser all underställningsskyldigheten börbehållas. Frän rättssäkerhetssynpunkt finns del enligt kommittén ell behov avfasta och i huvudsak enhetliga normer för besvärsnämndernas verksamhet. Baratvå remissinstanser anser all underställningsskyldighelen bör slopas. Del ligger i sakens natur att det är angeläget attförfarandet hos besvärsnämnderna ger bästa möjliga garantier för materielltriktiga resultat och för rättssäkerhet i övrigt. I likhet med kommittén anserjag därför att det behövs fasta och i huvudsak enhetliga normer förverksamheten. Som förut sagts föreligger det inte någon skyldighet attinrätta besvärsnämnd. Att en besvärsnämnd inrättas medför inte att den enskildesmöjligheter att få sin talan prövad av statlig myndighet blir mindre. Jagansluter mig till vad anför om att besvärsnämndernasblotta existens har utgjort en garanti för att tjänste-tillsältningsärendenahandläggs grundligt och objektivt. Som förut sagts skall de flesta bestämmelserna iförvaltningslagen, vilken trädde i kraft , tillämpas i ärendehos besvärsnämnd. Det gäller bl. a. bestämmelserna om jäv, vilka är strängareän motsvarande bestämmelser i kommunallagsliflningen, samt bestämmelserna omrätt för pari all ta del av vad som har tillförts ärendet, kommunikation ochbeslutsmotivering. Genom att förvaltningslagen i huvudsak skall tillämpas hosbesvärsnämnderna tillgodoses lill stor del behovet av fasta och enhetliganormer för besvärsnämndernas verksamhet. Kompletterande bestämmelser ireglemente kommer fortfarande att behövas och en del av de ytterligarebestämmelser som kan behövas, t. ex. föreskrifter om beslutförhet ochomröstning, är av betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Enligt min meningfinns det emiellertid inte anledning att befara att en kommun ellerlandstingskommun som inrättar en besvärsnämnd inte skulle se till attreglementet för nämnden tillgodoser vad som krävs från rättssäkerhetssynpunkt.Av betydelse i detta saminanhang är det biträde som kan lämnas av resp. . Med slöd av vad jag nu har anfört förordar jag attskyldigheten för kommunerna och landstingskommunerna att underställa beslut omantagande av reglemente för besvärsnämnd resp. Kungl. Enligt 61 § KL krävs medgivande för allkommun skall fä placera penningmedel, som inte behövs för nära föreståendeutbetalningar, på annat sätt än som anges i paragrafen. Motsvarande bestämmelserfinns i 65 § KLS och 75 § FSL. 16 § KFL hänvisar till 61 § KL. Enligt 65 § LLkan landsting däremot utan underställningsskyldighet bestämma om placering avpenningmedel. Kommittén föreslår att de nuvarande placeringsreglerna iKL, KLS, FSL och LL ersätts med förenklade och enhetliga regler som angernormalförfarandet med överskottsmedel, nämligen insättning hos bank eller annanpenninginrättning, och som i likhet med nuvarande bestämmelser i ger debeslutande församlingarna rätt att utan underställning meddela andraplaceringsföreskrifter. Behovet av möjligheter till annan placering än sådansom f. n. får ske utan medgivande är enligt vad kommittén anförmycket begränsat. Kommittén anser emellertid alt stela och undantagslösaregler kan vara olämpliga samt all fullmäktige bör, utan att inhämta länsstyrelsensmedgivande, få meddela föreskrifter föi de förvaltande organensmedelsförvaltning. Enligt kommittén kan det inte antas alt länsstyrelsenskulle vara bättre skickad än fullmäktige att bedöma om en visspenningplacering är lämplig. Två remissinstanser ger ullryck för tveksamhet införförslaget alt underställningsskyldigheten skall las bort, medan de övrigalämnar kommitténs förslag ulan erinran. Jag ansluter mig till vad kommittén anför och förordar,såvitt gäller ändringarna i FSL, efter samråd med det statsråd som handläggerfrågor enligt nämnda lag att kommitténs förslag genomförs. beslul om indelning i valkretsar för val avlandstingsman och om del anlal landstingsman som skall utses för varje valkretsskall enligt 13 § LL underställas Kungl. I likhet med remissinstanserna ansluter jag mig tillkommitténs uppfattning att ett statligt inflytande på detta område framstår somsärskilt motiverat. ytterligare skäl att inte nu ändra gällande ordning äratt frågan om att införa ett nytt valsystem för landstingsvalen aktualiseratsgenom kommunalvalskommitténs belänkande (SOU 1971: 4) Kommunala val. Jag anserdärför liksom kommunalrättskommittén och remissinstanserna altunderställningsskyldigheten inte bör upphävas . När förbundsordning för kommunalförbund har antagils,skall den enligt 21 § KFL underställas prövning. Motsvarandeunderställningsskyldighet föreligger vid ändring av förbundsordningen (22 §).I och med fastställelsen övertas, som kommittén anför, en eller flera kommunalaangelägenheter av en specialkommun, det nybildade kommunalförbundet. anser jag att det är lämpligt att statlig myndighet medverkar närkommunalförbund skall bildas och att underställningsskyldigheten inte kananses innebära något onödigt intrång i den kommunala självstyrelsen. Jagansluter mig därför till kommitténs uppfattning att underställningsskyldighetenbör behällas. Gatubyggnadskostnadsbidrag och avgifter hos byggnadsnämnd En allmän översyn av byggnadslagstiftningen görs f. n. avbygglagutredningen. I väntan på resultatet av utredningens arbete saknasenligt min mening anledning att slopa skyldigheten att söka fastställelse avbestämmelser om skyldighet för fastighetsägare att bidra till kostnader för iord-ningsstäUandeav gata eller av sådana avgifter hos byggnadsnämnd som avses i 8 § förstastycket byggnadsstadgan. Jag ansluter mig alltså också på denna punkt tillkommitténs och remissinstansernas mening. Gatuhandels- och torgavgifter m. m. Kommunfullmäktiges beslul om nya eller förhöjda avgifter åden allmänna rörelsen för begagnande av de platser som har anvisats åt dennaeller de inrättningar som har gjorts för all betjäna den skall, för att vinnabindande kraft, underställas Kungl. Maj:ts prövning (74 § KL och 78 § KLS).Till avgifterna å den allmänna rörelsen hänförs numera torgavgifter, avgifterför busstationer på allmän plats samt hamnavgifter och vissa andra avgifter påsjöfartens område. Gemensamt för dessa avgifter är bl. a. alt de anses få läckakommunernas kostnader men inte ge något överskott. Av punkt 44 Kungl. Maj:lsresolution den följer att kommunerna är skyldiga att upplåtavissa avgiftsfria platser för torghandel. Torgavgifterna behandlas i detta avsnittoch övriga avgifter å den allmänna rörelsen i det följande. Enligt 2 § allmänna ordningsstadgan krävspolismyndighetens tillstånd bl. a. när allmän plats inom stadsplanelagt områdeav stad, eller annat samhälle, där byggnadslagens bestämmelser för stadgäller, skall användas för upplag eller avstjälpning eller tas i anspråk förförsäljnings-stånd, ställningar e.d. eller liknande plats som i vederböriigordning har upplåtits till allmän försäljningsplats får dock ulan sådant tillståndlas i anspråk för försäljningsändamål. För upplåtelse på sådan plats kankommunen med stöd av 74 § KL resp. 78 § KLS ta ut lorgav-gift. Om tillstånd som avses i 2 § allmänna ordningsstadganföreligger, får kommunen ta ut skälig avgift för upplåtelse av plats som slårunder kommunens förvaltning (1 § AvgL). Grunderna för avgifterna bestäms avkommunfullmäktige men för att vinna bindande kraft skall fullmäktiges beslutunderställas prövning (3 §). Avgifterna är inte bundna vidkommunens kostnader till följd av upplåtelsen. När avgifterna bestäms, fårenligt förarbetena lill AvgL (prop. 1957:157 s. 54) hänsyn tas till bl. a. denvinst som en rörelse av visst slag och på viss plats kan beräknas lämna. Manbör därvid utgä frän en objektiv beräkning av vad som för den avsedda platsenkan anses normalt för en rörelse av del slag det gäller. Avgifterna får intesättas i relation till omsättningen eller lönsamheten i det enskilda fallet. Kommittén anför att den skillnad som f. n. görs mellan gatuhandelsavgifteroch torgavgifter har skapat en konstlad gräns mellan två likartadehandelsformer och gett upphov lill gränsdragningsproblem. Enligt kommittén harvidare uttalandena i förarbetena till AvgL om skälighetsbedömningen i fråga omgatuhandelsavgifterna lett lill tillämpningssvårigheter. Kommittén föreslår att 1 § AvgL ändras så att den kommeratt omfatta också torgavgiflerna samt att det föreskrivs att avgift förupplåtelse som avses i paragrafen får tas ut med belopp som kan anses skäligtmed hänsyn till ändamålet med upplåtelsen, nyttjarens fördel av upplåtelsen,kommunens kostnader med anledning av upplåtelsen och övriga omständigheter.Grunderna för beräkning av avgifterna skall enligt förslaget bestämmas av kommunfullmäktige. Förutsatt attresultatet av en rörelse väsentligen beror på försäljningsplatsens läge skallhänsyn också kunna tas till omsättningen eller brutlovinsten. Underställningsskyldighelenföreslås slopad liksom skyldigheten för kommunerna att avgiftsfritt upplåtavissa försäljningsplatser på salutorgen. Remissinstanserna är i huvudsak positiva lill förslagetatt torgavgifterna skall regleras i AvgL och att enhetliga regler i principskall gälla för torgavgifterna och gatuhandelsavgifterna. Enligt min meningföreligger det inte längre sådana skillnader mellan torghandeln och gatuhandelnatt det framstår som motiverat alt helt skilda regler gäller för de tvåhandelsformerna. Jag vill erinra om att 1 § AvgL avser inte bara gatuhandelsavgifterutan också t. ex. avgifter för upplåtelser för ickekommersiella ändamål. Inteheller kan del anses motiverat att behålla skyldigheten för kommunerna attupplåta vissa försäljningsplatser på salutorgen utan avgift. Jag förordardärför alt förslaget, att torgavgifterna skall inordnas under 1 § AvgL och alltsåinte längre regleras av bestämmelser i resp. KLS, genomförs liksomförslaget all punkt 44 Kungl. Maj:ts resolution skallupphävas. anser jag att det i lagtexten bör gesexempel på olika omständigheter som bör beaktas, när kommunfullmäktige bestämmergrunderna för avgiftssältningen. Flertalet remissinstanser tillstyrkerkommitténs förslag på denna punkt. Enligt förarbetena till AvgL fär hänsyn lastill bl. a. den beräknade vinsten av rörelsen. Man skall därvid utgå från enobjektiv beräkning av vad som kan anses normall för en rörelse av det slag detgäller och inte från del verkliga utfallet av rörelsen. Avsikten är således skall kunna la hänsyn till den fördel .som det innebär för en rörelseidkare att få la en vissförsäljningsplats i anspråk men däremot inte till den vinstökning som beror avhans egna prestationer. I princip anser jag att denna ordning bör tillämpasäven i fortsättningen. I praktiken kan det emellertid vara nästan omöjligt attgöra en sådan objektiv beräkning som avses i förarbeten till AvgL. Kommitténs förslag att hänsyn skall få tas lill bl. a. nyttjarensfördel av upplåtelsen innefattar möjlighet all ta viss hänsyn lill omsättningeneller bruttovinsten i det enskilda fallet. På denna punkt är nägra remissinstanser,nämligen handelskammare. gatukök & kiosknäring.Svenska pressbyrån och , kritiska. a. att förslaget ger utrymme för helt godtyckliga bedömningar och attförslaget kan leda till att avgifterna bestäms till en viss procent avomsättningen och utan hänsyn lill om denna beror på försäljningsplatsens lägeeller är en fiukt av rörelseidkarens prestationer. I den mån det är möjligt attberäkna den fördel det kan innebära att få ta i anspråk en plats med ett frånförsäljningssynpunkt gynnsamt läge är det enligt min mening inte mer än rimligtall fördelen beaktas, när grunderna för avgifterna bestäms. Det är också klartatt omsättningen eller brutto-vinsten ofta kan ge god vägledning, när detgäller att bedöma i vilken mån upplåtelsen innebär en sådan fördel. om att hänsyn får tas till nyttjarens fördel av upplåtelsen får tillföljd att del blir tillåtet att använda omsättningen eller bruttovinsten som etlhjälpmedel vid bedömningen av nyttjarens fördel. En sädan föreskrift kandäremot inte åberopas till slöd för att också på annat sätl lägga omsättningeneller brutlovinsten till grund för avgiftssältningen. Jag ansluter mig därförtill kommitténs förslag att en sådan föreskrift skall las in i 1 § AvgL.Enligt min mening är det inte nödvändigt att, för alt förhindra altomsättningen eller bruttovinsten ges självständig betydelse, när grunderna föravgifterna skall bestämmas, föreskriva att omsättningen av bruttovinsten inteskall anses som sådana övriga omständigheter som enligt kommitténs förslagskall få beaktas vid sidan av de särskilt angivna omständigheterna. Mot förslaget att hänsyn vid avgiftssältningen skall fålas lill kommunens kostnader med anledning av upplåtelsen och lill ändamåletmed upplåtelsen finns enligt min mening inte anledning lill erinringar. Omförslaget genomförs, blir det liksom möjligt att differentieraavgifterna så alt avgift kan las ut efter olika grunder beroende på omupplåtelsen görs för försäljningsändamål eller för t. ex. byggnadsställningareller valbyråer. Det blir också möjligt att ställa upp skilda grunder beroendepå vilket slag av försäljningsändamål upplåtelsen avser. Som näringsfrihetsombudsmannenoch anför bör del beaktas omupplåtelsen är stadigvarande eller, som oftast är fallet vid torghandel,begränsad till eller . I detföregående har jag föreslagit att kommunernas skyldighet att upplåta vissa försäljningsplatserpå salutorgen ulan avgift skall upphävas. På många håll har det varit brukligt atttorgplalser upplåtils avgiftsfritt eller mot särskilt låga avgifter till sådanatorghandlare som huvudsakligen säljer produkter från egna odlingar. Ett upphävandeav kommunernas skyldighet att upplåta vissa avgiftsfria försäljningsplatser börenligt min mening inte leda till alt kommunerna blir förhindrade att i fräga omnyssnämnda och liknande kategorier upplåta torgplalser avgiftsfritt eller motsärskilt låga avgifter. Inte heller bör kommimerna vara förhindrade att, ienlighet med tillämpad praxis, anlägga sociala synpunkter på avgiftsfråganoch alltså t. ex. la viss hänsyn lill om en rörelse skall drivas av enpartiellt arbetsför person. Genom förslaget att vid avgiftssättningen hänsynskall få tas till, utöver vissa särskilt angivna omständigheter, också övrigaomständigheter blir det möjligt för kommunerna att beakta omständigheter avdet slag som jag nu har nämnt. I enlighet med kommitténs förslag föreslår jag därför attdel i 1 § AvgL föreskrivs all avgift för upplåtelse som avses i paragrafen fårtas ut med belopp som kan anses skäligt med hänsyn till ändamålet medupplåtelsen, nyttjarens fördel av upplåtelsen, kommunens kostnader i anledningav upplåtelsen och övriga omständigheter. Liksom bör grunderna förberäkning av avgifterna bestämmas av kommunfullmäktige. I frågan om underställningsskyldighelen bör tas bortföreligger delade meningar bland remissinstanserna. De flesta remissinstansersom yttrar sig på denna punkt tillstyrker kommitténs förslag och åberopar bl.a. intresset av förenkling av förvaltningsförfarandet och möjligheten alt anföra kommunalbesvär över fullmäktiges beslul.Riksförbundet gatukök & kiosknäring. Svenska pressbyrån, och handelskammare anser däremot attunderställningsskyldigheten bör behållas. De anför bl. a. att del kan befarasatt kommunernas handläggning av avgiflsärendena blir summarisk omunderställningsskyldigheten las bort, att det behövs en garanti mot missbrukav avgiftsrätten och att prövningen vid kommunalbesvär bara avser detöverklagade beslutels laglighet. I likhet med kommerskollegium anser jag att risken för attkommunerna skall komma all missbruka sin monopolställning och la ul oskäligaavgifter om underställningsskyldigheten slopas inte är påtaglig. I fråga ommånga kommunala avgifter föreligger inte någon underställningsskyldighet ocherfarenheterna av den underställningsfria ordningen är goda. Vidare kan dethävdas alt del inte är konsekvent att kräva underställning vid upplåtelse avmark på allmän plats men inte vid upplåtelse av annan mark, som kommunendisponerar. Övervägande skäl talar enligt min mening för attunderställningsskyldigheten avskaffas. Parkeringsavgifter m. m. Kommittén föreslår att underställningsskyldigheten slopasi fråga om både parkeringsavgiflerna och avgifterna för upplåtelse av bussuppslällningsplatserpå allmän plats. Enligt förslaget skall sistnämnda avgifter inte längreregleras i kommunallagarnas bestämmelser om avgifter å den allmänna rörelsenulan genom särskilda bestämmelser i 2 § AvgL. Avgifts-rätten skall enligtförslaget omfatta särskilda uppställningsplatser på allmän plats för fordonsom brukas i linjetrafik för befordran av passagerare. Självkostnadsprincipenskall fortfarande gälla i fråga om avgifter för upplåtelse av sådana platser. Liksom delar jag kommitténsuppfattning att kommunerna själva bäst kan anpassa parkeringsavgiflerna medhänsyn till det trafikreglerande syftet. Det behöver knappast befaras attavgifterna bestäms till högre belopp än som behövs för att de skall fylla sinuppgift. Underställningsskyldigheten bör därför upphävas. Remissinstanserna har inte haft något alt invända motkommitténs förslag i fråga om avgifter för upplåtelse på allmän plats avsärskilda uppställningsplatser för fordon som brukas i linjetrafik för befordranav passagerare. I likhet med kommittén och remissinstanserna anser jag att underslällningsskyldighetenbör slopas, alt rätlen att la ut avgifter bör regleras genom särskildabestämmelser i 2 § AvgL, att självkoslnadsprincipen fortfarande bör gälla ifråga om dessa avgifter samt att avgifisrätlen bör omfatta inte barabussuppställningsplatser utan också uppställningsplatser för andra fordon, t.ex. personbilar. Enligt min mening saknas dock anledning att göra skillnadmellan linjetrafik och beställningstrafik. Jag anser därför alt rätten att la ulavgifter bör avse särskilda uppställningsplatser på allmän plats för fordonsom brukas i yrkesmässig trafik för personbefordran enligt förordningen(1940:910) angående yrkesmässig aulomobillrafik m.m., oavsett om fråga är om linjetrafikeller besläli-ningstrafik. Hamnavgifter m. m. Enligt kommittén framstår den nuvarande regleringen avhamnavgifterna som otidsenlig. ämnar i etl kommande betänkandebehandla frågorna om hamnavgifter och de övriga avgifter på sjöfartens områdesom f. n. hänförs till avgifterna å den allmänna rörelsen. Kommittén anser atten förenklad reglering, som ger utrymme ål en mera affärsmässig prissättning,bör eftersträvas. Ett visst statligt inflytande över kommunernas hamnpolilikkan enligt kommittén vara motiverat men det bör tillgodoses på annat sätt ängenom föreskrifter om underställning. I väntan på resultatet av hamnulredningensöverväganden föreslär kommittén att bestämmelserna om hamnavgifter och övrigaavgifter på sjöfarten tas bort ur 74 § KL och 78 § KLS samt all Kungl. Maj:tbemyndigas att bestämma när författningsändringarna i fråga om dessa avgifterskall träda i krafl. lämnar kommitténs förslag ulan erinran ochanför att det ger utredningen frihet att välja den lösning som kan visa siglämplig. Ställning i sak till frågan om den framtida regleringen avhamnavgifterna och övriga avgifter på sjöfarten kan inte tas i dettasammanhang. Om de förslag som jag har lagt fram i det föregående godtas, blirdessa avgifter de enda avgifter som fortfarande omfattas av begreppet avgifter äden allmänna rörelsen. Jag förordar att detta begrepp las bort ur 74 § KL och78 § KLS men att de nuvarande bestämmelserna om sådana avgifter alltjämt skallgälla för hamnavgifterna och de övriga avgifter på sjöfartens område som äri fråga. Kommittén föreslår att fullmäktiges beslut enligt 20 §brandstadgan att anta sotningstaxa inte längre skall behöva underställaslänsstyrelsens prövning.