prop · FV0358 · 1972-12-31 00:00:00 — Inom utredningen fördes vidare den meningen fram,att en reklampålaga skulle kunna användas som ett medel för att påverkareklamens utformning och kvalitet. Utredningenanger att dess motiv för att ta upp frågan om en reklampålaga varit andra ändem som föranlett tillkomsten av annonsskatten. Utredningen har också ansettsig böra beakta de uttalanden som gjorts i proposhionen med förslag tillannonsskatten och vid riksdagsbehand- 1972: 58 22 lingenav denna fråga. Med hänsyn härtill har utredningen funnit det angeläget attredovisa de motiv som bör tillmätas särskild vikt vid fortsatta övervägandenom en reklampålaga. Ifrågan om de reklampolitiska övervägandena har utredningen inte varit enig. Deolika synpunkter som förts fram av utredningens majoritet och minoritetredovisas i betänkandet i olika avsnitt. Synpunkterna har utvecklats mycketutförligt. I nu förevarande sammanhang behandlas de allmänna resonemang somförts mycket kortfattat med tonvikt på de delar därav som är av särskiltintresse i skattefrågan. I övrigt torde kunna hänvisas tiU betänkandet kap. 4och 5. Enutgångspunkt för majoriteten vid dess överväganden har varit att reklamen i enmarknadsekonomi av typ skall bedömas som ett i och för sig legitimtoch nödvändigt medel för att främja avsättning av varor och tjänster. Gällandemarknadsrättsliga och civUrättsliga regelsystem förutsätter bl. a. att säljareoch köpare är i princip jämspelta parter. Köparna skall i varje läge varavälinformerade och tillfredsställa sina anspråk och behov i fråga om varoreller tjänster på ett förnuftsstyrt sätt. Vidare skall köparnas preferenserförmedlas till säljarna utan att styras av dessa. De angivna förutsättningarnaär enligt majoriteten i aUmänhet ej uppfyUda. I enperfekt fungerande marknadsekonomi skall, framhåller majoriteten, priserna ochproduktionens sammansättning bestämmas av ett samspel meUan utbud ochefterfrågan, där ingen enskild säljare eller köpare har kontroll övermarknaden. I verklighetens marknadsekonomi är detta inte fallet. På mångamarknader där reklamen har stor omfattning dominerar ett fåtal säljare.Reklamen har i stor utsträckning blivit ett medel i konkurrensen ommarknadsandelar mellan stora säljare eller mellan säljare av märkesvaror ochmärkestjänster. Denstatliga konkurrenspolitiken har inriktats på att förbättra betingelserna föri första hand pris- och kvalitetskonkurrens. I den mån reklamen genom sittinformativa innehåll förstärker sådan konkurrens har den en från dessautgångspunkter positiv funktion. En betydande del av den nuvarande reklamenanses dock snarare som en störande faktor i förhållande till den egentligakonkurrensen. Det anges därvid vara en allvariig brist, särskilt hos märkesvamreklamen,att prisargumentering inte spelar den framträdande roll som dess vikt förkonsumenten och som konkurrensmedel motiverar. del av den information i vidsträckt mening om varor och tjänster somställs till konsumenternas förfogande består av reklam. Detta innebär attinnehållet i och omfånget av informationen kan bestämmas av säljaren.Konsumenten kan därför nödgas fatta beslut på grundval av partisk information. Prop.1972: 58 23 Frånvaronav en väl fungerande information i säljareris reklam medför att det behövskompletteringar och kortektiv tUl den information reklamen faktiskt förmedlar.Reklamen bör därför bedömas i ett större informationssammanhang. Av särskildbetydelse är härvidlag sambandet mellan reklam och konsumentupplysning.Majoriteten har i detta hänseende funnit att det frän samhällsekonomiskautgångspunkter inte förefaller rimligt att två dyrbara informationssystembestår sida vid sida och att huvuduppgiften för det ena konsumentupplysningen är att balansera och motverka det andra reklamen. Under fömtsättning attreklamen ges ett mer informativt innehåll kan den vamcentrerade konsumentupplysningeninriktas exempelvis på mer översiktlig, jämförande information. Såvälsäljarens marknadsföringsintresse som konsumentens intresse av att fåerforderlig information anses i och för sig berättigade. Om det föreligger enmotsättning mellan dessa intressen, anses dock i princip konsumentintressetböra tilläggas den större vikten. Resursåtgången för reklamanges vara ett allvarligt problem i de branscher, där reklamen svarar för enmycket betydande del av säljarnas totala kostnader. Det rör sig i flertaletfall om fätalsmarknader, där ett begränsat antal företag konkurterar inbördes, tUlstor del genom reklaminsatser. Enligt majoritetens mening kan det ocksåkonstateras, att en förhållandevis intensiv reklaminsats, ofta i strid medkonsumenternas berättigade intressen, tycks i mindre grad tjäna sominformationsmedel till konsumenten än som påtryckande säljhjälpmedd. Enmycket stor reklaminsats fyller samhällsekonomiskt inte någon egenthg uppgift iden mån den används för att öka avsättningen av en bland flera synonyma ochprismässigt ungefär likvärdiga varor på de övrigas bekostnad. I branscher,där betydande reklamansträngningar sätts in på att försvara eller ökamarknadsandelar för etablerade produkter, skulle insatserna av reklam kunnaminskas utan att efterfräge-förddningen påverkades. Majoriteten finner vidareatt säljarens bedömning av vad som är en lämpligt avvägd reklaminsats intealltid baseras på ingående kalkyler utan i stället följer enkla tumregler.Detta talar mot att reklamen spelar den centrala roll i konkurrensekonomin somi vissa fall görs gällande. Reklamen gynnar ofta , kapitalstark och väl etablerad säljare på bekostnad av en mindre säljareoch är därigenom ett konkurrensmedel som kan förstärka tendenser tillstordrift och företagskoncentration med åtföljande risker för en monopolistiskutveckling. I reklamintensivabranscher synes reklamen, enligt majoriteten, ha en tendens att användas somersättning för priskonkurrens. Från samhällsekonomisk synpunkt är priset detkonkurrensmedel som främst bör stödjas. I den mån reklamen motverkar dessasträvanden måste den höga reklamintensiteten värderas negativt. Högareklamintensiteter kan, framhåller majoriteten, av flera skäl bidra till att vamprisernablir högre än som eljest skulle vara fallet. Majoriteten anser dock, att det iallmänhet bör bedömas positivt om reklamen ersätter andra, resurskrävandemarknadsföringsmedel, t. ex. personlig försäljning. TUlgänghga uppgifter ansesdock inte tyda på högre grad av utbytbarhet. Sådan kan dock i många fallföreligga på mellan fabrikanternas reklam och detaljhandelnspersonalinsatser. Ett ofta anfört exempel på detta är, att betydandereklaminsatser från fabrikanternas sida bidragit till attsjälvbetjäningssystemet införts inom dagligvaruhandeln. Reklamensvolym för viss vara är inte relaterad till konsumentemas behov av informationom just den avsedda varan utan tiU säljarnas intresse av att söka påverkakonsumenterna till förmån för varan. Majoritetenövergår därefter tUl att behandla frågan om åtgärder påreklamensområde. F. n.finns bestämmelser, som reglerar användning av utomhusreklam i bl. a. naturvårdslagen(1964: 822) och väglagen (1971:123). Naturvårdslagens bestämmelser har tUlkommitför att landskapsbUden skall skyddas. Väglagens bestämmelser är motiveradefrämst av trafiksäkerhetshänsyn. Därutöverfinns normer i form av handlingsdirektiv till sändare av reklam och, i vissutsträckning, även till dem som medverkar vid tillkomsten eller sändningen.Flertalet normer tar sikte på reklamens innehåll, på reklam såsomkommunikationsmedel. Den centrala författningen härvidlag är lagen (1970: 412)om otillbörlig marknadsföring (). EnligtMFL kan marknadsrådet förbjuda näringsidkare att vid marknadsföring av varaeller tjänst företa "reklamåtgärd eller annan handling, som genom attstrida mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig mot konsumentereller näringsidkare". Förbud kan meddelas även anställd hos näringsidkareoch annan som handlar på näringsidkares vägnar samt var och en som i övrigtväsentligt bidragit till handlingen. Därutöver finns specialbestämmelser sombehandlar särskilda förfaranden. MFLkompletteras av författningar som berör vissa varor eller tjänster, t. ex.livsmedel, läkemedel och bekämpningsmedel. Enligtmajoritetens bedömning är reklamen, så som den nu ter sig, inte tiUräckligteffektiv vare sig såsom säljhjälpmedd eller såsom informationskälla förkonsumenten. Föratt tUlgodose konsumentens intresse av adekvat information bör man länka inreklamen på en mera informativ linje. Därvid kan man direkt korrigerareklamens brister genom att dels få till stånd en minskning av resursinsatserpå inadekvat reklam, dels påverka innehållet i reklamen så att den blir meradekvat. Majoritetenredovisar översiktligt de åtgärder, utöver en reklampå- Prop.1972: 58 25 laga,som den överväger att föreslå i dämpnings- eller styrningssyfte. Vad som enligtmajoritetens mening fordras är styrmedel, t. ex. i form av enspeciallagstiftning om övervakning, av reklamen och ingripanden mot överdrivetbruk av reklam eller om särskild skyldighet för säljare att lämna vissinformation efter ett fastställt system. De slutliga övervägandena rörandedessa åtgärder kommer att redovisas i ett senare betänkande. Majoritetenanser sig dock redan nu kunna konstatera att reklamen bör nedbringas, lämpligenmed hjälp av en generellt verkande finanspolitisk åtgärd, en allmänreklampålaga. Grunden för denna bedömning är att reklamvolymen bäst påverkasgenom medel som är ägnade att inverka på de ekonomiska bedömningar vUka liggerbakom användande av reklam. I förening med andra nyssnämnda åtgärder kan en pålaga väntas bli ett verksamt medel för att påverkareklamens innehåll. Detta förutsätter dock bl. a. att till pålagan fogas ettbefrielseinstitut. Utredningen överväger att senare lägga fram förslag härom.För att en sådan ordning skall kunna verka på åsyftat sätt krävs sannolikt enhögre skattesats än den nu föreslagna, som är 10 "la. Majoriteten anserdet angeläget att lägga fram förslag om en reklampålaga och finner det ocksåmöjligt att göra detta utan att avvakta utredningens slutliga ställningstagandetill vare sig ett till pålagan fogat befrielseinstitut eller övriga tänkbaraåtgärder för att minska reklamens volym och göra den mera adekvat vad beträffarinnehåll och utformning. Utredningens majoritetföreslär därför att en allmän reklampålaga med skattesatsen 10 "la införsden och då ersätter den nuvarande annonsskatten. Det betonas dockatt majoritetens förslag utgör ett första försök att komma till rätta med denväxande volymen av reklam. Majoriteten tänker sig att, allteftersomerfarenheter vinns på området, pålagan kan omformas och utvecklas steg försteg. Med hänsyn till atterfarenheter av en allmän reklampälaga saknas finner majoriteten önskvärt attden föreslagna beskattningsformen, punktskatt, och det senare påkoppladebefrielseinstitutet blir föremål för omprövning och eventuellrevision, förslagsvis efter skattens införande. I fråga om pålagans storlekoch effekter konstaterar majoriteten att en reklampålaga åtminstone på längresikt får en ned-åtriktande effekt på den samlade volymen av reklam. Det ansesinte möjligt att mera exakt förutse verkningarna på reklamvolymen. a. av reklamefterfrågans priskänslighet. Underlaget för uppskattningav denna anges vara bristfälligt. Tillgängliga databeträffande reklamanvändningen i olika företag synes dock inte tyda på en höggrad av utbytbarhet mellan reklam och andra påverkansmedel, t. ex. personligförsäljning. 1972: 58 26 olikakonkurtensmedel ofta varandra. De uppskattningar, som gjorts beträffandevolymeffekter, har därför baserats på antaganden om relativt låg priskänsligheti genomsnitt för samtliga företag. Det understryks, att stora variationer ifråga om priskänsUghet kan föreligga, särskilt mellan mindre, speciaHseradeföretag, för vilka varje enskUd reklamkampanj svarar för en betydande del avreklambudgeten. I företag med stort sortiment och snabb produktförändringstaktär en möjlig effekt att antalet produktlanseringar begränsas och att därvidinsatserna av såväl reklam som andra påverkansmedel minskas. Enpålaga, som höjer prisnivån för reklam med omkring 10 "la torde, i ettnormalt konjunkturläge, för flertalet företag ge tämligen små ekonomiskaincitament att ändra reklamvolymen. I många fall kan dock själva införandet aven allmän reklampålaga leda till en omprövning av marknadsföringspolitiken meden minskning av reklamvolymen som följd. Volymeffekten av en 10-procentigpunktskatt har bedömts motsvara en fördröjning av reklamvolymens trendmässigatillväxt med ett till . Reklamkostnaderna skulle sålunda sänkasmed 100150 milj. kr. (46 "la), räknat priser. Vidhögre pälagesatser, t. ex. 2040 »/o, kan man med tämligen stor säkerhet räknamed en påtaglig minskning av den totala reklamvolymen och att i varje fall denhögre skattesatsen, om pålagan infördes i ett enda steg, skulle medföra enpåtaglig nedgång av reklamvolymens absoluta nivå. Pålagans införande skulledärigenom medföra betydande omställningsproblem för särskilt den grafiskaindustrin och andra reklamproducenter samt mediaföretagen. Småföretagenhar oftast låg reklamintensitet. En reklampälaga skulle därför få synnerligenbegränsad betydelse för dem. Detsamma torde gälla de kooperativa företagen. Ireklamintensiva branscher kan en reklampålaga försvåra nyetablering. Sådannyetablering har dock skett huvudsakligen av storaföretag. Detframhålls, att om en större del av reklamen lämnas utanför beskattningen detär troligt att minskningen blir betydande för sådan reklam som berörs avpålagan, medan den totala reklamminskningen får mindre omfattning. Man räknarmed att de reklamköpande företagen kommer att genom olika slag av omdispositioneranpassa sig inom reklambudgetens ram. Sådana omfördelningseffekter kan ocksåuppkomma, om undantagsregler gäller för vissa varianter inom ett reklammedel,t. ex. viss annonsplacering. Denslutliga fördelningen av en pålagas effekter mellan reklamens säljare ochköpare bestäms av förhåUandena på marknaden för leklam-tjänster. En avgörandefråga är i vad mån priserna på reklamtjänster (exkl. skatt) kan komma attsänkas som följd av det volymbortfall, som förorsakas av pålagan. Utbudetfrån reklamproducenter bedöms pä vara starkt 1972: 58 27 priskänsligt.För exempelvis den grafiska industrin torde det enligt majoriteten inte varamöjligt att i nämnvärd omfattning pressa priserna, om viss efterfrågan påreklamtryck bortfaller. Pålagan antas därför i huvudsak "övervältras"på reklamköparna i form av högre priser. Ejheller när det gäller mediaföretagen torde, vid nuvarande struktur påmediamarknaden, en nunskad efterfrågan eller en minskad ökningstakt hosefterfrågan påverka den långsiktiga prisnivån i någon högre grad. Förmediaföretagen, närmast då tidningarna, uppkommer dock även andra ekonomiskaverkningar av en reklampålaga. En minskad annonsvolym medför påtagligt sänktanettointäkter vid oförändrade priser. Detta beror pä den speciella prisbUdning,som råder på annons- och upplagemarknaderaa och vilken i sin tur sammanhängermed att tidningarnas fasta kostnader är tämligen givna, oberoende avannonsvolymen. Pålagans inverkan på pressens ekonomi behandlas av utredningeni ett särskilt avsnitt efter skatteförslaget. Enreklampålaga kan också i viss utsträckning komma att bäras av konsumenterna iform av högre varupriser. Om och i vilken utsträckning säljarna kommer attkunna eller vilja på konsumenterna övervältra kostnadshöjningar, orsakade aven reklampålaga, är dock svårt att bedöma. Vid en 10-procentig reklampälaga kanden genomsnittliga kostnadsstegringen för samtliga konsumentvamföretag antasmotsvara ca en promille av företagens totala kostnader. För säljare pä enstakamarknader med mycket hög reklamintensitet ligger samma andel omkring eller någotöver en procent. Effekten av en sådan pålaga på varupriserna blir knappastmärkbar i de flesta branscher. I de mest reklamintensiva varugrupperna skulleden förväntade prisstegringen i detta fall utgöra en halv till en procent. Denreklampålaga majoriteten föreslår, liksom åtgärder i övrigt som övervägs inomutredningen, kan enligt majoriteten synas utgöra allvarliga ingripanden inäringslivets sätt att fungera. Härtill anmärks i första hand att åtgärderna iomfattning inte bör överdrivas. Man hyser också inom näringslivet viss tvekan,om reklamen i dess nuvarande former tillgodoser företagens syften på bästasätt. Den allmänna opinionen i mänga länder, inte minst i , uttrycker enökad misstänksamhet inte enbart mot förekommande uppenbara överdrifter ochövertramp i reklamen utan också mot den ofta knapphändiga och selektiva informationsom reklamen ger. Förbeslutsfattare inom näringslivet som ser problemen långsiktigt måste det varabetänkligt att ett konkurrensmedels effektivitet urholkas till följd av att detmister i aUmänt förtroende. måste hänsyn tas till det ständigt ökadeintresset för adekvat information till konsumenterna om varor och tjänster ochtill de krav som reses med anledning därav. Detföreligger inte någon nödvändig motsättning mellan konsumen- 1972: 58 28 temasberättigade anspråk på reklamen och säljarnas i och för sig berättigadeintresse av att använda reklam för att avsätta sina produkter. Visserligensynes ingripanden i ohka former, omfattande bl. a. en reklampålaga, varanödvändiga därför att förändringar av önskat slag är alltför ovanliga, då dehelt lämnas åt säljarnas egna initiativ. Mot bakgmnd av erfarenheter frånnärliggande områden anser dock majoriteten, att sådana åtgärder kan bliinledning till ett konstruktivt samarbete mellan berörda parter. Enav majoritetsledamöterna har i särskilt yttrande tagit avstånd frän tanken påett befrielseinstitut med syfte att påverka reklamens innehåll. Minoriteteni utredningen redovisar i betänkandet en annan uppfattning än majoriteten omde reklampolitiska grunderna för majoritetens förslag liksom om förslagen. Inledningsvisanförs att det är en väsentlig förutsättning för att marknadsekonomin skallkunna fungera tillfredsställande att alla kan fritt och utan konstlade hinderkommunicera med varandra. Friheten att kommunicera kan liksom all annan frihetmissbrukas. På reklamens område finns därför ett system med rättsliga och utomrättsligaregler, som med avseende på sitt innehåll fyller högt ställda konsumentkrav.Behov av att bygga ut normsystemet finns inte enligt minoriteten. Det görs gällande attvarje företag försöker välja just den kombination av konkurrensmedel pris,kvalitet, säljvillkor, service, reklam etc. som intresserar kundkretsen.Varje gång förutsättningarna för att begagna ett konkurrensmedel rubbas fårföretagen anledning att ompröva sin marknadspolitik. Försämras villkoren föratt bruka reklam inskränker sig inte effekterna tiU enbart reklamen. Insatsemaav andra konkurrensmedel reklamens substitut ökar, i regel till nackdel förkonsumenterna. Riskemaför att konsumenternas och säljarnas intressen kommer i konflikt på reklamensområde överdrivs, menar minoriteten, ofta starkt och är mestadels skenbara.Säljare- och konsumentintressen sammanfaller ofta, t. ex. inomkonsumentkooperationen. Detanses, framhåller minoriteten, alltid vara i säljarnas intresse att utformareklamen så att den blir begriplig för de avsedda mottagarna. Överdrifter ireklam motverkas av att reklamens offentlighet främjar saklig information ochav de reklamnormer som skapats. Ifråga om reklamintensiteten anför minoriteten att denna inte torde vara någotkonsumentproblem. Reklamihtensitetens inverkan på konsumentpriserna ärväsentligt mindre än de tal som framgår av utredningens undersökning eftersomdenna avser fabrikant- eller grossistledet. Deabsoluta belopp som ges ut på reklam är mycket viktigare från informationssynpunktän reklamintensitetema. Prop.1972: 58 29 sättningenför konsumentvarugrupper med högre reklamintensiteter än 5 o/o var 86 milj. kr.Motsvarande tal för varugrupper med reklamintensiteter om 1 "fa ellerlägre var 853 milj. kr., dvs. nära tio gånger störte. Reklamenanses i huvudsak.bidra tUl att främja priskonkurrens och betraktas som etthjälpmedel för rationalisering. Utvecklingen visar enligt minoriteten attvaror med högre reklamintensiteter ökar långsammare i pris än de med låga.Från 1960 tiU 1970 steg konsumentprisindex med 52 "lo. De varugmpper somenligt utredningens undersökning hade reklamintensiteter över 10 "la ökadeunder med blott 39 o/o. Minoritetenfinner vidare att effekterna av en reklampälaga torde bli att den totalareklamvolymen minskar under det att de totala reklam-ochmarknadsföringskostnaderna sannolikt stiger. Även marknadsföringens krav påreala resurser kommer att öka. En minskning av reklamvolymen frigör alltsåinte några nämnvärda resurser för andra ändamål. Enreklampålaga kommer enligt minoriteten troligen att påverka produktutvecklingentill nackdel för konsumenterna eftersom speciellt värdefulla nya produkterkräver särskilt mycket reklam. Enreklampålaga innebär att det svenska näringslivet diskrimineras i förhällandetill utländska konkurrenter. I den män en reklampålaga bromsar produktutvecklingenförsämras de svenska företagens konkurrensläge såväl hemma som i utlandet. Minoritetenbehandlar särskilt en reklampålagas effekter för småföretagen och den grafiskaindustrin. Det anges därvid att nyetablering av småföretag försvåras och attäldre företag gynnas i förhällande till nya. Vidare skulle småföretagen, somofta ingår i kedjor, få mindre reklamstöd och därför svårare att hävda siggentemot större företag. Dengrafiska industrin upplever en smärtsam strukturomvandling. Gjorda beräkningarvisar att varje tiotal procents minskning av reklam-trycksvolymen medför ett bortfaUav arbeten för den svenska grafiska industrin motsvarande närmare 50 mUj.kronors omsättning. Enligt tUlgänglig statistik kan varje årsarbetare inomgrafisk industri genomsnittligt sett sägas representera drygt 100 000 kronorsårsomsättning. Detta bortfall av arbetsuppgifter skulle därför, framhållerminoriteten, svara mot en sysselsättningsminskning motsvarande närmare 500årsarbetare. Därtill kommer effekten för de berörda företagens övrigaanställda. Effekternaför pressens del av en reklampälaga anges vara svära att bedöma. En minskningav reklamvolymen skulle, med hänsyn till annonsintäkternas stora betydelse förpressen, få allvarliga återverkningar på tidningarnas möjligheter att förmedlanyheter, åsikter och samhällsinformation. Varjereklamskattesats rubbar tidningarnas inbördes konkurrensläge. En huvudorsak äratt den icke kommersiella annonseringen, som enligt 1972: 58 30 utredningensförslag ej skall beskattas, varierar i omfattning mellan olika tidningar. Utredningensminoritet anser hänsyn till pressens vUlkor tala för att den nuvarandeannonsskatten avskaffas utan att ersättas av någon allmän reklampålaga. Minoritetentar också avstånd från tanken på ett befrielseinstitut, främst därför att detinte anses möjligt att nu fastställa generella kriterier för befrielse, menockså på grund av svårigheter att finna en tekniskt fullgod lösning avbefrielseförfarandet. Utredningenhar övervägt olika tekniska lösningar för att åstadkomma en beskattning avreklam. Sålunda framhåller utredningen möjligheten att åstadkomma en sådan beskattainggenom att slopa den nuvarande rätten till avdrag för reklamkostnader iinkomstskattehänseende eller att i mervärdeskattesystemet slopa rätten tillavdrag för s. k. ingående skatt på varor och tjänster för skattskyldigsreklam. Utredningenavvisar dock båda dessa lösningar och anser att reklampålagan bör ges ensjälvständig och fristående ställning i överensstämmelse med den principiellalösning som valts för annonsskatten. I enlighet härmed bör reklamskattentekniskt sett ges formen av en särskild indirekt skatt. Dennauppfattning delas av den minoritet inom utredningen som ställer sig heltavvisande till tanken på en särskild reklampålaga. Trots denna principiellainställning har även de fyra ledamöter som tiUhör minoriteten medverkat iarbetet med att utforma en reklampålaga frän rent tekniska utgångspunkter.Detta innebär, att allmän enighet förelegat inom utredningen beträffandeövervägandena och förslagen i fråga om reklampålagans tekniska utformning.