prop · FV0366 · 1972-12-31 00:00:00 — Även medhänsynstagande till beredningens förslag att ersättarna ofta kommer att utgöragruppersättare kan inte bestridas att en ordning som innebär att en ledamotsersättare skall hämtas från samma valkrets och samma listtyp som ledamotensjälv kan medföra att ersättaruppdragen sprids ut på en mycket stor kretspersoner, om ersättare skall finnas också vid så korta ledigheter som 15 dagar.Som synes förstärker de negativa verkningar som följer med metoden för utseendeav ersättare de olägenheter som enligt vad förut anförts är förenade medförslaget att ersättare skall träda i tjänst även vid mycket kortvarigaledighetsperioder. En av de remissinstanser - valtekniskautredning, - som är kritiska mot ordningen för utseende av ersättarehar i sitt yttrande fört fram en alternativ metod, som leder tUl att antaletersättare avsevärt begränsas. Förslaget går ut på att ersättarna utses på sammasätt som innehavarna av de utjämningsmandat som tUldelas partierna, dvs.ersättarna hämtas en efter en frän den valkrets där partiet i fråga vid varjetillfälle ligger närmast tUl att ta ytteriigare utjämningsmandat. Ersättare för talman och statsråd liksom för ledamot somär ledig skall dock enligt VTU:s förslag utses i ledamotens valkretsoch från hans listtyp. Som framgått av det anförda har den av beredningenföreslagna ordningen för utseende av ersättare den innebörden att ersättarenutses från samma valkrets och samma listtyp som den ledamot han ersätter.Enligt VTU:s förslag finns däremot ingen garanti för att ersättaren vidtjänstgöring hämtas från den typ av valsedel genom vilkenledamoten utsågs eller ens frän samma valkrets. Jag anser det vara mindretillfredsställande med en ordning som innebär att en grupp av väljare som genomatt förena sig om att använda viss valsedel lyckas placera en på denna valsedelupptagen kandidat i skulle kunna hamna i den situationen att dennaperson ersätts av någon som hämtats frän annan valsedelstyp och annan valkrets.Jag vill därför inte frångå beredningens förslag när det gäller metoden förutseende av ersättare. 1 stället bör övervägas, om inte den ledighet som skall fåföranleda att ersättare kallas in bör vara betydligt längre än vad somberedningen har ansett läinpHgt. En ändring av beredningens förslag i denriktningen skulle kunna leda till inte bara att ersättarnastjänstgöringsperioder förlängdes utan även att nackdelarna med den föreslagnaordningen förutseende av ersättare motverkades. 1 dettasammanhang bör även det s. k. kvittningssystemet uppmärksammas. Kvittninginnebär att en ledamot som inte kan närvara vid sammanträde efteröverenskommelse mellan partierna avräknas (kvittas) mot sådan ledamot avmotstående parti som befinner sig i samma situation eller som ändock avstårfrån att rösta. Syftet med kvittningen är att motverka att ledamots frånvarorubbar styrkeförhållandena mellan partierna. Kvittningsförfarandet harvisserligen sina begränsningar men det står klart att just vid tillfälligfrånvaro förfarandet visat sig ändamålsenligt. Sammanfattningsvishar jag beträffande ersättare för riksdagsledamot som inte är talman ellerstatsråd kommit till den uppfattningen att ersättare skall inträda omledamotens ledighetsperiod uppgår till minst en månad. Därvid har jag utgåttfrån att ersättaren skall utses från samma valkrets och samma listtyp somledamoten. En följd av min inställning till frågan om ledighetsperiodens längdär att jag inte heller är beredd att förorda en regel som innebär att ett visstminsta antal ledamöter skall kunna påkalla att ersättare kallas in vid kortareledighet. När riksdagsledamot beviljas ledighet på minst en månad, börersättare obligatoriskt kallas. Mitt ståndpunktstagande leder också till attjag ansluter mig till beredningens uppfattning att ersättare inte bör inträda i vice talmans ställe för tid då denne utövartalmansbefattningen. Till frågan om den lagtekniska utformningen av reglerna omersättare och om placeringen av dem återkommer jag i ett följande avsnitt. Jag vill i detta sammanhang framhålla att innebörden avdet föreslagna ersättarsystemet, i fråga om talmannen och ledamot som ärstatsråd, blir att de inte får utöva de rättigheter som är förenade med detriksdagsmandat de innehar. På motsvarande sätt är givetvis talmannen ochledamot av statsrådet befriade från skyldigheter som beror av innehav av mandati . SjälvfaUet kommer statsråd även i fortsättningen att ha rätt attdelta i överiäggningar. Om talmannen eller statsråd lämnartalmansbefattningen resp. avgår som statsråd, återtar han automatiskt sittriksdagsmandat. Annan ledamot, som har ersättare på grund av att han ärledig, får inte tillfälligt återta sin funktion som ledamotgenom att t. ex. delta i överiäggningar eller i utskottsarbete. Enförutsättning för att ersättare skall kallas måste givetvis vara att ledamoteni behörig ordning har beviljats ledighet. Ledamoten återtar givetvis sin platsi när ledigheten upphör. En naturiig följd av att ersättare skall finnas förstatsråd som är ledamot av är att han inte blir berättigad tiUförmåner i form av arvode m. m. som följer med riksdagsmandatet. Dessa bör istället tillkomma ersättaren. För talmannen gäller redan nu en särskildarvodesregel i 3 § ersättningsstadgan (1971:1197) för ledamöter.Ersättningsstadgan innehåller också regler om avdrag på utgående ersättningför ledamot som är förhindrad att delta i riksdagsarbetet. Frågan huruvidaändrade bestämmelser i dessa hänseenden behövs torde, liksom frågan om arvode m.m. till ersättare, komma att tas upp av . Beträffande ersättares ställning när han tjänstgör iledamots ställe bör gälla att han i verkar i samma former och medsamma rättigheter och skyldigheter som varje annan ledamot. En särskildbestämmelse om detta bör, i enlighet med beredningens förslag, tas in i RO (jfr28 § i förslaget till ändring i RO). En särskUd fråga är om ersättare skall träda in på ersattledamots plats i utskott och andra organ till vilken den senare har blivitvald. I denna del vill jag endast hänvisa till vad beredningen anfört.Beredningen har sålunda ansett att ersättare inte bör automatiskt träda in iledamotens ställe i utskott eller annat organ. En annan sak är, framhållerberedningen, att ersättare, om han tjänstgör , t. ex. ,bör kunna väljas in i utskott eller annat organ. Har ersättaren tillträtt dåval förrättas, bör han under angivna förutsättning kunna väljas till ledamoteller suppleant i utskott. Men även i de fall då ersättaren kallas in tilltjänstgöring sedan utskottsvalet skett, bör han kunna tas i anspråk somsuppleant i utskott, om hans tjänstgöring beräknas komma att omfatta längre tidav riksdagsåret. Därvid bör han kunna knytas till det utskott där han på gmndav sin sakkunskap kan göra den värdefullaste insatsen oavsett om den ledamotsom han för tillfället ersätter tillhör detta utskott eller ej. 1 detta sammanhang vill jag slutligen ta upp frågan ominförandet av ett ersättarsystem i enlighet med vad som har hävdats av enreservant i beredningen och i några remissyttranden bör kombineras med en sänkningav ledamotsantal. 1 detta avseende kan till en början erinras omatt arbetsförhållandena i som har förflutit sedan enkammarreformengenomfördes kontinuerligt har varit föremål för debatt. Det har därvid förtsfram att ledamotsantal är för högt och att riksdagsarbetet inteminst därför är tungrott. Enligt min mening finns det inte anledning att kopplasamman ersättarfrågan med den större frågan om lämpligt antal riksdagsledamöter.Ersättarsystemet innebär endast att möjligheter att fungera med deti grundlag fastställda ledamotsantalet förbättras. Det finns heller inte någotpåtagligt stöd för att ett ersättarsystem i den utformning som jag har förordatkommer att få någon märkbar negativ effekt pä arbetsförhållandena i riksdagen.Jag vill till detta foga att frågan om lämpligt antal riksdagsledamöter varkenkan eller bör bedömas uteslutande eller ens huvudsakligen under hänsynstagandetill arbetsförhållandena i . Andra faktorer som t. ex. hänsynen tillmöjligheterna att bereda olika landsdelar allsidig representation i riksdagenmåste väga tungt i ett sådant sammanhang. Ett system med ersättare för riksdagsledamöter måsteförankras i grundlag. De grundläggande bestämmelserna har sin plats i RO. Somframgår av det följande har emellertid också en mindre ändring i RF funnitslämplig. Bestämmelserna i om ersättare kan vidare behöva kompletteras medstadgebestämmelser, som meddelas av . Enligt grundlagberedningens mening bör i RO inte tas innågon bestämmelse om när ersättare obligatoriskt skall kallas in för ledigledamot, dvs. enligt beredningens förslag när ledamot beviljats ledighet förminst . Beredningen anser att bör ha möjlighet att höja ellersänka denna tidsgräns med ledning av kommande erfarenheter. Detta kanåstadkommas om bestämmelsen får sin plats i riksdagsstadgan. I RO bör enligtberedningen föreskrivas att ledig riksdagsledamots befattning skall utövas aversättare i de fall föreskriver det. Däremot bör enligt beredningenminoritetsregeln, dvs. den regel i beredningens förslag som gör det möjligt förminst 10 ledamöter att begära att ersättare skall kallas in, ha sin plats i enförfattning som inte kan ändras genom ett beslut med enkel majoritet. De nunämnda bestämmelserna har i beredningens förslag fått sin plats i ett förstastycke i 28 § RO. 1 ett andra stycke i denna paragraf vill beredningen ta införeskriften att ersättare skall utöva ledamots befattning då ledamoten ärriksdagens talman eller tillhör statsrådet. Att talmannen kallar ersättareföreskrivs i den föreslagna paragrafens tredje stycke. Den av beredningen föreslagna fördelningen avförfattningsbestämmelserna mellan RO och riksdagsstadgan har kritiserats underremissbehandlingen. Regeringsrättens ledamöter har sålunda uttalat atthuvudregeln om de fall då ersättare för ledig ledamot obligatoriskt skallkallas in synes böra ges i RO. Till denna regel bör fogas bestämmelsen attersättare skall kallas in för ledig ledamot, om det i visst fall begärs. Jag delar beredningens uppfattning att regeln om närersättare obligatoriskt skall träda i ledig ledamots ställe inte bör ges i RO.För min del vill jag förorda att samtliga bestämmelser om ersättarestjänstgöring samlas i en särskild lag och att i RO endast föres in självaprincipen att ersättare skall finnas jämte en hänvisning tUl den särskildalagen. Därmed får möjlighet att - utan stor omgång göra demodifikationer i här föreslagna regler som kan påkallas av vunna erfarenheter. Bestämmelserna om hur ersättare skall utses hör naturiigthemma i vaUagen. VTU har i betänkandet (SOU 197 1:72) MaskineU teknik vid deallmänna valen föreslagit bl. a. ett nytt sammanräkningsförfarande. Ianslutning till detta betänkande har i en inom utarbetadpromemoria (Ds Ju 1971:24) lagts fram förslag till ny vallag. Beredningen avdessa förslag är inte avslutad. Eftersom metoden för utseende av ersättare ärett betydelsefullt led i det föreslagna ersättarsystemet, anser jag att maninte bör avvakta ställningstagandet i fråga om de sistnämnda förslagen utan istället redan nu klargöra de konsekvenser för vallagstiftningens innehåll somsystemet med ersättare får. Utgångspunkten får då bli den nu gällande lagen omval till . 1 enlighet med det nu och i det föregående anförda harinom upprättats förslag till 1) ändringar iregeringsformen och riksdagsordningen, 2) lag omersättare för riksdagsledamöterna, 3) lag om ändringi lagen (1920:796) om val tUl . 8.1 Regeringsformen och riksdagsordningen 8.1.1 R egeringsform en Som förut har nämnts måste ett system med ersättare förriksdagsledamöterna förankras i grundlag. Grundlagberedningen anser att någonändring i RF inte behövs. En annan uppfattning har emellertid framförts avregeringsrättens ledamöter. De finner i sitt remissyttrande att 49 § I mom. RF,som innehåller de grundläggande bestämmelserna om statsrättsligaställning, bör förses med ett tillägg som utsäger att det skall finnasersättare för riksdagsledamöterna samt att närmare bestämmelse om ersättarnameddelas i RO. Jag delar den uppfattning som regeringsrättens ledamöter gettuttryck åt och förordar att den nämnda paragrafen i RF förses med det avledamöterna föreslagna tillägget. Förslaget tiU ändringar i RO berör 1, 3, 4, 16, 18, 20-23,26, 28, 29, 32, 44, 49, 53 och 73 §§. Dessutom innebär förslaget att en nyparagraf förs in i stället för den tidigare upphävda 27 §. I dessa paragrafer föreslås i enlighet med gmndlagberedningensförslag bestämmelser som innebär att det skall finnas ersättare förriksdagsledamöterna och som anger grunderna för hur de skall utses. En konsekvens av ändringen i 3 § första stycket blir attnär det i RF och RO talas om "val till " i fortsättningenavses val av både ledamöter och ersättare. 1 förevarande paragraf föreskrivs att riksdagsman, medvisst undantag, inte får förmenas att utöva sin riksdagsmannabefattning.Grundlagberedningen har föreslagit att det i ett nytt andra stycke skall tasin en erinran om att ledamots befattning kan utövas av ersättare. Som skälhärför anför beredningen att de bestämmelser om ersättare som föreslåsannars kan uppfattas som stridande mot föreskrifter som finns i paragrafen. Regeringsrättens ledamöter framhåller att denomständigheten att ersättare kallas in vid ledighet för ledamot självfalletinte kan anses innebära att ledamoten förmenas utöva sin befattning. De sätterdärför i fråga om inte det föreslagna andra stycket borde begränsas tUl attinnehålla föreskrift att under tid då riksdagsledamot är talman eller tUlhörstatsrådet skall hans befattning utövas av ersättare, vilken föreskrift beredningenföreslagit placerad som ett andra stycke i den föreslagna 28 §. Enligt min mening har föreskriften att talmans ochstatsråds riksdagsmandat skall innehas av ersättare inte sin naturliga plats iförevarande paragraf. En sådan föreskrift bör i stället föras samman med övrigabestämmelser om ersättare. Jag kan alltså inte ansluta mig till vadregeringsrättens ledamöter har framfört. Jag anser emellertid att det i den häraktuella paragrafen i ett nytt andra stycke bör tas in en erinran om vad som i28 § sägs om ersättare. I enlighet med grundlagberedningens förslag förordar jagatt 2 mom. tredje stycket i förevarande paragraf får den lydelsen att för varjemandat som ett parti har fått skall utses en riksdagsledamot och ersättare fördenne enligt föreskrifter som meddelas i vallagen. har på förslag av beredningen orden "i vederbörande valkrets" fått utgå ur Skälet härtill är att ersättare för ledamot någongång kan komma att utses från annan valkrets än den där ledamoten har blivitvald Ofr 85 § 3 mom. andra stycket ValL). Som har nämnts och närmare skall utvecklas i detföljande (se 59 § fjärde stycket ValL) bör endast ospaltade valsedlar - dvs.valsedlar utan särskilda ersättar- eller efterträdarnamn - tillåtas när ett ersättarsysteminförs. Detta föranleder en redaktionell ändring av denna paragraf. 20, 22, 26 och 32 §§ Grundlagberedningen föreslår sådana ändringar iförevarande paragrafer som jämställer ersättare med ledamot när fråga är omfullmakt (20 §), fullmakts giltighet intill dess val efter besvär har gjorts om(22 § andra stycket), valbarhets- och behörighetsvillkor (26 §), granskning avfullmakt (32 § I mom.) och prövning av behörighet (32 § 2 mom.). Enligt beredningens förslag skall fullmakt utfärdassärskilt för varje person som blivit utsedd till ledamot eller till ersättare.Enligt beredningen bör som fullmakt kunna godtas behörigen undertecknat utdragut protokoll eller annan handling från den förrättning, vid vilken ledamoteller ersättare blivit utsedd. om detta har beredningen föreslagitskola tas in i ValL (90 § tredje stycket). Regeringsrättens ledamöter har inte något i sak attinvända mot förslaget att protokollsutdrag eller annan handling skall kunnagodtas som fullmakt. Ledamöterna erinrar emellertid om att själva beteckningenfullmakt har behållits i förslaget, uppenbariigen i syfte att undvika en annarsnödvändig omarbetning av vissa bestämmelser i . De sätter i fråga om det ärlämpligt att ge en föreskrift i grundlag helt förändrat innehåll genombestämmelse i annan lagstiftning. Enligt ledamöternas mening är det lämpligareatt verkställa den nödvändiga omarbetningen. För min del finner jag beredningens förslag i fråga om vadsom skall kunna godtas som fullmakt i sak välmotiverat. Ges i vallagstiftningenbestämmelser som innebär att den nuvarande fullmakten kan ersättas med ettprotokollsutdrag eller annan handling bör emellertid, som regeringsrättensledamöter framhåller, beteckning fullmakt i riksdagsordningen ersättas av enannan och i sammanhanget mera adekvat beteckning. Jag förordar beteckningenbevis. Förevarande paragrafer har omarbetats i enlighet härmed. I övrigt harparagraferna utformats i enlighet med beredningens förslag. 21 och 29 §§ Som grundlagberedningen föreslagit bör även ersättarekunna avsäga sig sitt uppdrag under samma villkor och pä samma sätt somledamot. Oavsett hur den framtida sammanräkningsorganisationen utformas, bör avsägelse som inte sker hos göras hos centralavalmyndigheten. 1 21 och 29 §§ föreslås ändringar i enlighet med vad som harsagts. Som framgår av det föregående bör ersättarsystemet vara såkonstruerat att ledamöterna inom en och samma lista får samma ersättare.Avsägelse från uppdraget att vara ersättare bör följaktligen ha den följden attpersonen i fråga kan anlitas som ersättare för någon av deledamöter som utsetts från den listan. Den som avsagt sig uppdraget somersättare bör inte heller senare komma i fråga somefterträdare för avgången ledamot. Detta följer av att tUl efterträdare, enligtvad som föresläs, skall utses ersättare för den avgångne ledamoten. På sammasätt bör gälla att den som har avsagt sig att bli efterträdare till avgångenledamot också får anses ha fränträtt uppdraget som ersättare. Enligt beredningens förslag skall de regler om åtgärdermed anledning av riksdagsledamots avgång som finns i 28 § utgå ur RO ochersättas med bestämmelser i . Regeringsrättens ledamöter har i sittyttrande framhållit att de nämnda reglerna är av den betydelse att de alltjämtförsvarar sin plats i RO. Jag delar så till vida den av regeringsrättensledamöter framförda uppfattningen att jag anser att en regel omunderrättelseskyldighet beträffande riksdagsledamots avgång under session börbehållas i RO och tas in i ett andra stycke av 29 §. Regeln, som bör avse ocksåersättare, har i beredningens förslag sin motsvarighet i 88 § tredje stycket. 1 paragrafen föreslås i enlighet med grundlagberedningensförslag ett tillägg som markerar att ersättare äger rätt till arvode ochreseersättning. Paragrafen har fått en sådan utformning att den inte uteslutermöjligheten att ge bestämmelser som innebär att ersättare kan få ekonomiskaförmåner inte bara under tid då han utövar ledamotskap utan också i annan form,t. ex. som s. k. exspektansbidrag. Bestämmelser som här avses har sin plats iersättningsstadgan för ledamöter. 1 en ny 27 § bör, i enlighet med vad beredningen harföreslagit, tas in en erinran om att ledamot kan beviljas ledighet frän sinbefattning enligt de närmare bestämmelser som meddelar. 1 28 § bör, som förut har nämnts, i ett första mom. tas inen erinran om att bestämmelser om när ersättare skall kallas in ges i särskild,av Kungl. Maj:t och antagen lag. 1 ett andra mom. i paragrafen in en erinran om att bestämmelserna om ledamot också gäller ersättare som utövar befattning som ledamot. 1 detta sammanhang kan nämnas att regeringsrättens ledamöteri sitt yttrande har påpekat att termerna "riksdagsman" resp."riksdagsledamot" används omväxlande i olika lagmm i både RF och RO.Enligt ledamöterna bör till undvikande av missförstånd terminologin göraskonsekvent. Jag delar uppfattningen om det önskvärda i en enhetlig terminologi.Det är emellertid att förvänta att detta önskemål kommer att tUlgodoses i deförslag till ny RF och RO som grundlagberedningen kommer att läggafram. Med hänsyn tiU detta och då ett tillmötesgående av önskemålet fordrarjämkningar i åtskilhga paragrafer kan man enligt min mening t. v. låta den oenhetHgaterminologin bestå. Denna paragraf föreskriver f. n. i första stycket attvarken talmannen eller ledamot av statsrådet får delta i utskott som ledamot ellersuppleant. Införs ersättare för talmannen och statsrådsledamot behövs intedenna föreskrift. Första stycket i paragrafen kan alltså utgå. Som grundlagberedningen har påpekat följer av ersättarförslagetatt man inte uttryckligen behöver föreskriva att ledamot som utnämns tUlstatsråd skall lämna utrikesnämnden eller annat organ som väljer inomsig, eftersom hans befattning som riksdagsledamot då skall utövas av ersättare.Orden "eller som utnämnes till statsråd" bör därför utgå ur paragrafensförsta stycke. 1 enlighet med vad grundlagberedningen har föreslagit börbestämmelsen att ledamot av statsrådet, som inte tillhör , får deltai överläggningarna gälla även sådan statsrådsledamot som valts tillriksdagsledamot, eftersom hans mandat kommer att innehas av ersättare. Somberedningen framhållit framstår det som onödigt att särskUt framhålla attstatsrådsledamot som inte är riksdagsledamot inte får delta i besluten. Vad somi det avseendet nu sägs i paragrafen har alltså fått utgå. I den allmänna motiveringen har jag framhållit att derättigheter som är förenade med mandatinnehavet i fortsättningen inte tUlkommerledamot som är talman eller statsråd utan att dessa i stället tillkommer derasersättare. Talmannen eller ledamot som är statsråd får alltså inte, som framgårav det föregående, delta som ledamot eller suppleant i inom tillsattorgan. Vad gäller talmännen har de i praxis tillhörtkrigsdelegationens presidium. En av dem har varit dess ordförande. Enligtgrundlagberedningen bör denna praxis upprätthållas. Jag delar dennauppfattning och förordar att denna paragraf kompletteras med en bestämmelse atttalmannen skall föra ordet i delegationen. Uppdraget att vara ordförande bör bestätill dess nytt talmansval har ägt mm. Framhållas bör att föreskriften innebäratt talmannen visserligen skall föra ordet men att han - liksom i -saknar rösträtt. I sammanhanget kan vidare framhållas att beredningen anser atttalmannen inte skall delta i lönedelegationen vare sig som ledamot ellerordförande. Till denna uppfattning ansluter jag mig. 71 § RO har sålundalämnats oförändrad. 8.2 Lagen om ersättare för riksdagsledamöterna Som jag fömt har nämnt bör reglerna om när ersättare förriksdagsledamot skall kallas in ges i en särskild lag. Denna, som idepartementsförslaget fått rubriken ,bör innehålla två paragrafer. 1 1 § bör anges i vilka fall ersättare skallkallas in att utöva befattningen som riksdagsledamot. Som jag utvecklat i denallmänna motiveringen bör det ske när ledamot blir talman eller statsråd ellernär ledamot beviljas ledighet för minst en månad. Av paragrafen bör vidareframgå att ersättare skall tjänstgöra i ledamotens ställe så länge denneupprätthåller någon av de nämnda befattningarna resp. ledigheten varar. Som beredningen föreslagit bör ersättare kallas in tilltjänstgöring av talmannen. Denne skall därvid iaktta den mellan ersättarnabestämda ordningen. Om särskilda skäl gör det motiverat, bör dock talmannenkunna gå ifrån turordningen mellan ersättarna. Ett avsteg från turordningen kansålunda behöva göras om den ersättare som står i tur att inträda i ledamots ställeär eller kan antas bli förhindrad att inställa sig. 2 § i den föreslagna lagenbör utformas i överensstämmelse med vad jag nu har anfört. 8.3 Lagen om val till Som förut har påpekats föreslås med utgångspunkt inuvarande lag om val till de ändringar i vallagstiftningen som ett ersättarsystemmedför. Detta för med sig bl. a. att det blir nödvändigt att dela uppsammanräkningsproceduren i två etapper av vilka den ena förläggs tilllänsstyrelserna och den andra till centrala valmyndigheten. Förslaget till ändring berör 59, 76, 80, 81, 88 och 89 §§ ValL.Därjämte föreslås att två nya paragrafer införs i stället för de tidigareupphävda 82 och 90 §§. 59 och 80 §§ I 59 § föreskrivs hur valsedel skall se ut.