prop · FV035 · 1972-12-31 00:00:00 — Maj:t i statsrådet eller av regeringsrätteneller försäkringsdomstolen skall kunna föras endast om avgörandet har upphävtseller ändrats. I fråga om behörig domstol för prövning av mål omskadeståndsskyldighet för det allmänna utgår kommittéförslaget från somhuvudregel, att skadeståndstalan skall väckas vid allmän underrätt. Undantaggörs emellertid i fråga om anspråk med anledning av domares eUer domstolsbeslut. Enligt 8 § andra stycket kommittéförslaget skall i sådana faU skadeståndstalantas upp av den domstol som är eller varit behörig i fråga om åtal förämbetsbrott. Detta innebar vid den tid då kommittéförslaget lades fram atttalan med anledning av högsta domstolens eller regeringsrättens avgörandenskulle väckas vid riksrätt, att talan om anspråk med anledning avhovrättsavgöranden och avgöranden av vissa förvaltnings- och specialdomstolarskulle väckas i högsta domstolen och att i de övriga faU som omfattas av 8 §första stycket kommittéförslaget talan skulle väckas i hovrätt. Meningarna har varit delade under remissbehandlingen.Majoriteten av remissorganen har anslutit sig tiU kommitténs ståndpunkt. Rösterhar emellertid höjts för att skadeståndstalan utan undantag skall väckas vidallmän underrätt. Å andra sidan har vissa remissinstanser förordat att bestämmelseni 8 § andra stycket kommittéförslaget görs tillämplig också i fråga omåtminstone vissa anspråk med anledning av felaktigt administrativt beslut. 380 Kungl Maj.ts proposition nr 5 år1972 För egen del anser jag den principiella utgångspunktenböra vara att den normala instansordningen så långt möjligt skall lämnasorubbad. Avsteg bör göras endast om speciella skäl påkaUar det. Hänsjm till själva instansordningen påkallar tydligen inteatt man gör några sådana avsteg när det gäUer skadeståndskrav med anledning avbeslut av administrativ mjmdighet eller sådana judicieUa avgöranden av förvaltningsdomstoleller specialdomstol som inte överprövas av allmän domstol. För sådana fall bördärför som huvudregel gälla att skadeståndstalan skall väckas vid allmänunderrätt. Särskilda synpunkter gör sig dock gällande beträffande Kungl. Maj:ts i statsrådet och regeringsrättens avgöranden samt beslut av justitiekanslemeller riksåldagaren. Jag skall strax återkomma till dessa frågor. Det uppkommer specieUa problem när det gällerskadeståndskrav med anledning av sådana judicieUa avgöranden av allmän domstoleUer specialdomstol som överprövats av hovrätt och högsta domstolen. Det ärinte överensstämmande med grunderna för instansordningen att en lägre instansskall kunna pröva riktigheten av de högre instansernas avgöranden, om ocksåbara prejudiciellt. Reglerna i 2 kap. 2 § och 3 kap. 3 § RB om s. k. forumprivilegiatum för bl. a. domare vid de allmänna domstolarna och vissa specialdomstolarfår också ses som ett uttryck för denna tankegång. När det gällerskadeståndsansprålc mot staten med anledning av dessa domstolars avgörandensynes man därför i forumfrågan böra följa den ordning som enligt nämnda lagrumgäller i fråga om ansvars- och skadeståndstalan mot de domare som har forumprivilegiatum. Det är i och för sig naturligt att en skadeståndstalan motdet allmänna med anledning av tjänstemans åtgärd eUer underlåtenhet i tjänstenprövas i samma ordning som åtal för ämbetsbrott eller enskilt anspråk på grundav sådant brott. Det blir också resultatet med den huvudregel om behörighet förallmän underrätt som jag angav, om man bortser från några specialfall somjag strax skaU beröra. Men också processtekniska och processekonomiska skältalar för att samma instansregler gäUer för prövningen av ett ersättningskravmot staten med anledning av en tjänstemans fel eller försummelse och förprövningen av ett mot tjänstemannen själv riktat skadeståndskrav. Väcks talanmot både staten och den enskilde tjänstemannen bör möjligheter finnas atthandlägga målen gemensamt. Detta blir emellertid omöjligt om det gäller olikaregler beträffande instansordningen. Man löper då den risk för motstridigaavgöranden rörande identiska frågor som det i och för sig råder full enighet omatt man bör så långt möjligt undgå. Av sådana processuella skäl som jag nu har anfört anserjag att den särskilda forumregel, som skall ges beträffande skadeståndsanspråkmed anledning av sådana judicieUa avgöranden som överprövas av allmän domstol,bör helt och hållet anpassas till reglema om forum privilegiatum. Det innebär,att forumregeln bUr tillämpUg också beträffande skadeståndstalan med Majtts proposition nr 1972 381 anledning av justitiekanslerns och riksåklagarens beslut,fastän hänsynen till instansordningen i dessa fall inte i och för sig påkallarnågon avvikelse från huvudregeln om behörighet för allmän underrätt i fråga omanspråk med anledning av administrativa beslut. En sådan särskUd forumregel bör ges det innehållet attskadeståndstalan mot staten med anledning av dom eller beslut av hovrätt,allmän underrätt, expropriationsdomstol, vattendomstol eller krigsrätt skallväckas vid den domstol som enUgt 2 kap. 2 § eller 3 kap, 3 § RB är behörig attta upp mål om ansvar eUer enskilt anspråk på grund av ämbetsbrott av domare vidden domstol som meddelat domen eller beslutet. Talan med anledning av besluteller åtgärd av tjänsteman som anges i nämnda lagrum i skallväckas vid den domstol som är behörig att ta upp mål om ansvar eller enskiltanspråk på grund av ämbetsbrott av sådan tjänsteman. Särskilda överväganden i forumfrågan är påkallade när detgäUer ersättningsanspråk med anledning av avgöranden av Kungl. Maj:t i statsrådet,, högsta domstolen eller regeringsrätten. Enligt vad jag förut har utvecklat (avsnitt 2.3.6.8. )skall visserligen anspråk med anledning av avgöranden av detta slag varatUlåtna endast i fall då avgörandet har upphävts eller ändrats. Det betyderpraktiskt sett att anspråk av detta slag över huvud taget kan bli aktuellabara i mycket sällsynta undantagsfall. Lagstiftningen bör emeUertid innehållaregler om förfarandet för prövningen också i sådana faU. På grund av desärskUda grundlagsbestämmelserna om ordningen för att beivra ämbetsbrott avjustitieråd, regeringsråd eUer ledamot av statsrådet skulle emellertid entiUämpning av principen om samordning med reglerna om forum privilegiatummedföra, att en skadeståndstalan mot staten i hithörande fall skall väckas vidriksrätt. Av skäl som jag har anfört i det föregående (avsnitt 2.3.6.8.) kan ensådan ordning inte godtas. Å andra sidan bör det i enUghet med vad jagtidigare har sagt om hänsynen tiU instansordningen inte komma i fråga att underdomstolarnaprövar huruvida fel eUer försummelse har begåtts i högsta domstolensverksamhet. Sådana hänsyn påkaUar visserUgen inte någon avvikelse frånhuvudregeln om aUmän underrätts behörighet, när det gäUer ersättningsanspråkmed anledning av regeringsrättens, regeringens eller avgöranden.Det är dock naturligt att de högsta instanserna i detta sammanhang behandlasenligt samma regler. Regeringsformens bestämmelser om åtalsprövning införriksrätt när det gäller ämbetsbrott av regeringsledamot eller regeringsråd kandessutom sägas vara uttryck för att frågor om fel eller försummelse i dessainstansers verksamhet bör prövas i särskild ordning och i varje fall inte kommaunder de lägsta domstolsinstansernas bedömande. Under dessa förhållanden stårknappast någon annan lösning tUl buds än att tillägga högsta domstolenbehörighet att pröva ersättningsanspråk med anledning av dess egna,regeringsrättens, regeringens eller avgöranden. En bestämmelse härombör tas upp i anslutning tUl Maj:ts proposition nr 5 år1972 den angivna särskUda forumregeln. Jag skall i slutet av förevarande avsnitt ta upp vissaunder remissbehand Ungen berörda frågor om vilket eller vilka organ som skaUföreträda det allmänna i skadeståndsmål enligt den nya lagstiftningen ochvilken under rätt som skall vara behörigt forum för skadeståndstalan mot detaUmänna i fall då sådan talan enligt vad jag har sagt i det föregående skallväckas vid allmän underrätt. Helt oberoende av hur förfarandet för rättslig prövning avskadeståndsanspråk mot det allmänna är ordnat är det angeläget att frivilligskadereglering främjas. Det finns därför anledning att här något närmareberöra de organisatoriska problem som sammanhänger med det allmännasskaderegleringsverksamhet. Kommittén har diskuterat hithörande problem, delvis ianslutning tUl en av statens sakrevision gjord framställning omviss omorganisation av statens skadereglerande verksamhet. Med utgångspunkt ien redogörelse för den ordning som vid tiden för kommitténs betänkande tillämpadesinom statsförvaltningen och för sakrevisionens framställning har kommittén lagtfram vissa konkreta förslag till organisatoriska föränd ringar. I fråga om dennu gällande ordningen för statens skadereglering hänvisar jag tUl minredogörelse i det föregående (avsnitt 2.3.1.3.). Kommitténs eget förslaginnebär i huvudsak följande. Maj:ts och befattning medskaderegleringen bör upphöra. Den skadelidande bör i första hand inledaförhandUngar med det ämbetsverk som enligt vad kommittén för olika fallförordar skall pröva frågor om ersättning. Leder förhandlingarna inte tiUuppgörelse, bör den skadelidande hänvisas att väcka talan vid domstol. De affärsdrivande verken bör vart och ett inom sittverksamhetsområde handha ersättningsfrågorna. börjämstäUas med de affärsdrivande verken. Ersättningsärenden inom försvaret börsom handläggas centralt av försvarets civilförvaltning. Inom den civila statsförvaltningen i övrigt bör frågor omersättning för skada till fÖljd av motorfordonstrafik med undantag möjUgenför vissa smärre skador sammanföras tUl statens vägverk. I övrigt börersättningsfrågorna, vare sig det gäUer ersättning med anledning av felaktigtbeslut eller vad kommittén kaUar »faktisk skada», handläggas av det verk inomvars område skadan har uppkommit. Verken bör bemyndigas att intill vissa beloppsgränserbetala ut skadestånd från omkostnadsanslag eller annat lämpligt anslag. Saknasför ändamålet avsett anslag, bör uppgörelsen godkännas av statskontoret ochutbetalning ske från särsldlt anslag som stäUs till statskontorets förfogande.I fråga om ersättning med anledning av domares tjänsteutövning bör dock enannan ordning gälla. Förhandlingar om friviUig ska- Maj:ts proposition nr 1972 383 dereglering bör i dessa fall föras av justitiekanslem ochersättning utbetalas av statskontoret. För samtliga fall gäller enligt kommitténs förslag attvederbörande verks eller myndighets beslut om ersättning inte bör fåöverklagas. I fråga om kommunemas skaderegleringsverksamhet harkommittén inte funnit anledning att föreslå särskilda föreskrifter, eftersomdenna verksamhet i regel synes bedrivas i tillfredsstäUande former. Åtskilliga remissinstanser har understrukit betydelsen avatt frivilliga uppgörelser underlättas. Kommitténs förslag har i sina huvuddragtillstyrkts av flertalet remissinstanser. a. statskontoret har emellertidpekat på den ökning av arbetsbördan för resp. verk som den föreslagna ordningenkan väntas medföra och anser ytterligare utredning påkallad. Statenssakrevision betecknar systemet som omständligt och befarar att domstolsförfarandeskall tillgripas oftare än som skulle vara nödvändigt. advokatsamfundförordar att all skadereglering inom den statUga förvaltningen anförtros åt ettenda organ med självständiga befogenheter. Justitiekanslem å sin sida föreslår,att en särsldld nämnd inrättas för att pröva frågor om frivillig uppgörelseinom den civila statsförvaltningen, utom såvitt angår trafikskador eller skadorpå det miUtära området, där kommitténs förslag bör godtas. Enligt magistraten iMalmö bör det övervägas att anförtro justitiekanslem uppgiften att varacentralt skaderegleringsorgan för den civila statsförvaltningen ochdomstolarna. Vad särsldlt gäller frågor om ersättning med anledning avfelaktiga förvaltningsbeslut anser statens sakrevision att anspråken bör prövasav domstol tUl dess en så omfattande praxis har hunnit utbUdas, att man harunderlag för en prövning av frågan om det administrativaskaderegleringsförfarandet. Åtskilliga organisatoriska förändringar inomstatsförvaltningen har skett sedan statens sakrevision gjorde sin framstäUningoch kommittén presenterade sitt förslag. Förutsättningarna för dessa förslagär därför inte i alla avseenden oförändrade. Jag anser det därför inte börakomma i fråga att på grundval enbart av dessa förslag nu vidta någragenomgripande förändringar i den ordning som råder f. n. Om mer djupgåendereformer anses påkaUade, bör de föregås av ett förnyat utredningsarbete. Den nya lagstiftningen innebär enligt min mening intemateriellträttsliga reformer av sådan räckvidd att några vittgående anstalter ifråga om ska-deregleringsverksamhetens organisation är påkallade.Det är önskvärt att en framtida utredning av hithörande frågor kan skeförutsättningslöst. Det är också angeläget att man i utredningsarbetet kan dralärdom av någon tids erfarenheter av den nya lagstiftningens tillämpning. Denprincipiella utgångspunkten för mina fortsatta överväganden är därför att man isamband med att den nya lagstiftningen genomförs bör vidta endast sådanaorganisatoriska åtgärder som å ena sidan är nödvändiga för att fri- Majtts proposition nr 5 år1972 villig skadereglering inte försvåras och å andra sidaninte i onödan före* griper en framtida omorganisation. Det sjmes mig lämpligt att också i detta sammanhang påvisst sätt an knyta till den distinktion mellan person- och sakskada, å ena,samt ren förmögenhetsskada, å andra sidan, kring vilken mitt lagförslag delvisär uppbyggt. På integritetskränkningarnas område bär staten skadeståndsansvarenUgt allmänna skadeståndsregler inom en stor del av om inte hela denoffentUga verksamheten. Här förekommer alltså en omfattande skadereglering.Jag vill inte bestrida att det kan finnas skäl att se över den nuvarandeorganisationen i syfte att göra den både snabbare och mer effektiv. Menbristerna i systemet är inte framträdande. Reformer bör därför kunna anstå tilldess tiden är mogen att ta upp frågan om formerna för statensskaderegleringsverksamhet i hela dess vidd. Även om man i likhet med mig antar att staten redan i dagbär skadeståndsansvar enligt allmänna regler vid integritetskränkningar ocksåpå myndighetsutövningens område, får man räkna med att frekvensen av ersättningsanspråkökar något i och med att ansvarighetsreglerna blir lagfästa. Det kan bli frågaom ersättningskrav inom verksamhetsområden där sådana företeelser harvarit okända och där man alltså saknar erfarenhet av skaderegleringsfrågor.Men det kommer sannolikt mestadels att röra sig om vad kommittén har kallat»faktisk skada», dvs. skada genom direkta ingripanden mot person eller egendom,t. ex. inom poUs- och exekutionsväsendet, i kriminalvården osv. Det är härvanligtvis fråga om åtgärder »på fältet» av lägre befattningshavare. För dentypen av skadefall finner jag den av kommittén föreslagna ordningen förfriviUig skadereglering utan vidare kunna godtas tills vidare. Det möter ingabetänkligheter att låta förhandlingar i ersättningsfrågan skötas av dencentrala förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan haruppkommit. Som besvärssakkunniga har framhållit uppkommer här inte frågan omöverklagande av något myndighetens beslut. Antingen leder förhandlingarna tilluppgörelse, som resulterar i ett avtal. Eller också strandar förhandlingarna,men inte heller då föreligger något sådant beslut, eftersom vederbörande verkeller myndighet i förhandUngarna uppträder uteslutande som företrädare för enaparten i en civilrättsUg tvist. Enligt den nya lagstiftningen blir staten ansvarig ocksäför person- eUer sakskada som uppkommer genom felaktigt beslut av domare, domstoleUer administrativ myndighet. I vilken omfattning ett sådant skadeståndsansvaråvilar staten enligt gällande rätt är något ovisst men kan i detta sammanhanglämnas därhän. Även om skador av detta slag kan antas vara ganska ovanliga,måste man räkna med att ersättningsanspråk då och då framställs. Bedömningenav sådana anspråk inrymmer emellertid på ett helt annat sätt än när det gäller»faktisk skada» ställningstaganden i förvalt- Kungl Maj.-ts proposition nr 1972 385 ningsrättsliga frågor, delvis av komplicerad beskaffenhet.Det blir i allmänhet fråga om en prövning, huruvida fel eller försummelse harbegåtts av befattningshavare i chefsställning vid en viss mjmdighet, t. ex. enlänsstyrelse eller ett centralt ämbetsverk. I dessa avseenden skiljer sigdessa skadefall avsevärt från dem jag har behandlat. Däremot företer delikheter med fall då det framställs krav på ersättning för förmögenhetsförlusttill följd av ett förment felaktigt avgörande av domstol (domare) eUer administrativmyndighet. Dessa senare fall saknar aktuaUtet f. n. I den delen medför därförden nya lagstiftningen, att frågan om formerna för den frivilligaskaderegleringen måste övervägas särsldlt. Jag anser det med hänsyn till nyssanmärkta förhållanden naturligt att man inriktar sig på en enhetligorganisation av skaderegleringen vid s. k. beslutsskador, vare sig det är frågaom person- eller sakskada eller om ren förmögenhetsskada. De frågorsom kommer under prövning i samband med skaderegleringen på detta område är avbäde skadeståndsrättslig och förvaltningsrättslig natur. Det är angeläget attde som skall företräda staten besitter erforderlig kunskap och erfarenhet pådessa områden. De centrala ämbetsverken har i allmänhet inte tillgång tillpersonal med sådana kvalifikationer. Det är å andra sidan av bådeorganisatoriska och ekonomiska skäl inte tänkbart att det vid vart och ett avde verk inom vars ämbetsområde skadefall av det här slaget kan inträffa skalluirättas särskilda tjänster för skaderegleringsuppgifterna. Det är f. ö. i höggrad angeläget att man uppnår enhetlighet i bedömningen av de skiftande ochibland sanno' likt svårbedömda rättsliga frågor som kommer upp. Detta talar moten decentraliserad organisation. Vidare kan det förväntas att allmänhetensförtroende för förhandlingsorganisationen på den statUga sidan kommer att berointe bara av de enskilda förhandlarnas sakliga och formeUa kompetens utan ocksåav i vilken mån de uppfattas som oberoende och opartiska, ökat förtroende för förhandlingsorganenlär i sin tur bidra tiU att de skadeUdande bara i undantagsfall väljer atthänskjuta ersättningsfrågan tUl domstols prövning. Alladessa omständigheter talar för att skaderegleringsverksamheten centraliserasoch förläggs till en myndighet som kan antas ha tUlgång tiU personal medtillräckliga kvalifikationer och som åtnjuter allmänhetens förtroende.Myndighetens nuvarande verksamhet bör också vara av sådan art att de aktuellauppgifterna på ett naturligt sätt och utan stora organisatoriska förändringarlåter sig infoga i verksamheten med bibehållna arbetsformer. Dessasynpunkter tillgodoses enUgt min mening på bästa sätt, omskade-regleringsverksamheten när det gäller »beslutsskador» anförtros justitiekanslem.Dennes uppgift att övervaka verksamheten inom hela statsförvaltningen görhonom väl skickad att ta ställning till de förvaltningsrätts- 25 Bihang till protokoll 1972. Maj:ts proposition nr 5 år1972 liga frågor som kommer under bedömande i samband medskaderegleringen. Justitiekanslem har vidare ställning som kronans ombudsmanmed uppgift att bevaka kronans ensldlda rätt. Det ligger helt i linje med denverksamhet han utövar i denna egenskap att han anförtros ocksä de nu aktueUa uppgifterna.Den personal justitiekanslem förfogar över är väl kvaUficerad för handläggningav sådana ärenden. Redan nuvarande organisation och arbetsformer är flexiblaoch kan utan svårighet anpassas efter bäde arten och omfattningen av deskaderegleringsfrågor som aktualiseras. Justitiekanslem åtnjuter anseende förobjektivitet och oväld. Det finns aU anledning tro att han skaU mötas avallmänhetens förtroende också i den förhandlingsverksamhet som det här gäller. Det krävs givetvis inte några lagstiftningsåtgärder föratt genomföra den organisation för skaderegleringsverksamheten som jag här harskisserat. Däremot påkallas vissa interna administrativa åtgärder. F. n. har endast vissa ämbetsverk behörighet att ingå förstaten bindande överenskommelser i skadeståndsfrågor och detta endast ibegränsad omfattning. Den organisation som jag föreslår förutsätter emeUertid,att ämbetsverken får genereUt bemjmdigande att inom en ganska vid beloppsramavgöra de skaderegleringsfrågor som de enligt mitt förslag skall handlägga. Närdet gäUer ersättningsbelopp som överstiger den åsyftade ramen, börersättningsfrågan understäUas justitiekanslem. Vad angår justitiekanslerns befattning medskaderegleringen vid »beslutsskador» och med ersättningsfrågor som enUgt vad jagnyss har sagt underställs honom av annan myndighet krävs inte några meringripande åtgärder. Frågan i vad mån personalförstärkning blir nödvändig inomjustitiekanslerns kansli vid sidan av de möjUgheter som finns att anlitatUlfällig arbetskraft (»extra föredragande») kan inte bedömas i detta sammanhangutan får prövas när man vmnnit någon tids erfarenhet av verksamheten. Justitiekanslem bör bemyndigas att träffa för statenbindande uppgörelser i frågor om ersättning av staten enUgt den nya lagstiftningen.Bemyndigandet bör av naturliga skäl inte avse obegränsade belopp. Beloppsramentorde dock kunna göras ganska vid. I fråga om ersättningsbelopp som överstigervad som Ugger inom ramen för det bemyndigande som lämnas justitiekanslem bördet ankomma pä Kungl. Maj :t att efter förslag av justitiekanslem avgöra omuppgörelse skall träffas eller orii saken skall hänskjutas tiU domstol. När detgäUer ersättningsbelopp av utomordentUg omfattning bör det åUgga Kungl. Maj :tatt begära godkännande. Det är inte nödvändigt att i det här sammanhanget taställning till aUa de organisatoriska eller budgetära frågor som häraktuaUseras. Det är min avsikt att före den nya lagstiftningensikraftträdande anmäla kon- Maj:ts proposition nr 1972 387 kreta förslag i dessa hänseenden. Därvid kommer jag ävenatt föreslå de författningsändringar som kan vara nödvändiga för att denföreslagna organisationen skall kunna genomföras. I fråga om kommunernas skadereglering delar jag kommitténsuppfattning att några särskilda organisatoriska åtgärder inte är påkallade.När det gäller skadestånd för person- eller sakskada bör således nuvarandeordning tills vidare kunna tillämpas som . Beträffande beslutsskadorfär det ankomma på de ensldlda kommunerna att vidta de åtgärder de kan finnalämpliga. Det kan emellertid bli anledning att återkomma till dessa frågorsedan man vunnit någon tids erfarenhet av lagstiftningen och i samband med attett utredningsarbete eventuellt sätts igång för den statliga verksamheten. Med den ordning för skaderegleringsförfarandet som jag härhar skisserat kommer det inte att erbjuda några problem att avgöra vilkenmyndighet som skall bevaka kronans talan i mål om skadestånd enligt den nya lagstiftningen.Den uppgiften får givetvis ankomma på den mjmdighet som har eller skulle haföreträtt staten vid förhandUngar i ersättningsfrågan. När det gäller s.k.beslutsskador i den statliga förvaltningen blir det sålunda i första handjustitiekanslem som bevakar kronans ratt i saken. Justitiekanslem bör docksjälvfallet ha möjlighet att i det särskUda fallet delegera uppgiften till t.ex. en central förvaltningsmjmdighet som har meddelat beslutet eller äröverordnad mjmdighet i förhållande tiU den beslutande myndigheten ellerbefattningshavaren. I övriga skadefall, dvs. när det gäller person- ellersakskada som har orsakats genom direkta ingripanden mot person eller egendomoch således inte genom ett domstolsavgörande eller ett egentligt förvallningsbeslut,ankommer uppgiften normalt på det verk eUer den myndighet inom varsförvaltningsområde skadan har uppkommit, om inte annat följer av de regler förskadereglering som tUlämpas f.n. När det gäller kommunerna torde hithörande frågor ipraktiken inte erbjuda några problem. Det naturUga torde vara att här som iandra fall en kommun företräds av kommunstjrrelsen. En annan ordning kan dockgivetvis etableras genom beslut av kommunfullmäktige.