prop · FV0321 · 1972-12-31 00:00:00 — Föredragningen börinte vara fasUagd långt i förväg utan bör kunna anpassas till målensbeskaffenhet och till hur brådskande dessa Det bör ankomma på avdelningarnas ordförande att med biträde avkanslichefen planera arbetet och anvisa föredragningstid så långt i förväg somlämpligen låter sig göra. Desakkunniga anser det önskvärt att HD:s ledamöter får insyn i målens behandlingredan på förberedelsestadiet. Sålunda måste det bl.a. vara en klar fördel omavdelningsordförandena och övriga ledamöter får bättre överblick än f.n. överdet aktueUa arbetsläget och därigenom erhåller ökade möjligheter att planerasitt arbete och anpassa sessionerna till antalet och beskaffenheten av de målsom hör tUl varje avdeliung. Härtill kommer att det i vissa specieUa fall t.ex.då avgörandet av en fråga om rättegångshinder kan göra föredragiungen av måleti övrigt onödig är betydelsefullt att föredraganden kan i förväg inhämta en ledamotsmening angående möjligheten att begränsa föredragningen. Denu angivna synpunkterna kan enligt de sakkunnigas mening tillgodoses, om manvid lottrungen av målen arUcnyter rotlarna till HD:s ledamöter så, att varjerotel innehas av en ledamot. Vid ett sådant system uppkommer emellertid vissatekniska svårigheter, bl.a. när det gäller att se till att arbetsbördanfördelas jämnt mellan ledamöterna. Vidare kan ett brådskande mål komma atttilldelas en rotel som ledamoten tillfälligt är fri fråntjänstgöring. Ledamöterna kommer också alt på ett mycket markant sätt få ansvaretför målen redan när de kommer in. Den åsyftade avvägningen mellan ledamöternasoch revisionssekreterarnas skyldigheter kommer därigenom att rubbas. De sakkunnigaanser därför att man bör undersöka om ledamöternas ansvar för målen påberedningsstadiet kan komma till uttryck 1 andra former än genom att målenlottas direkt på ledamotsrotlar. En utgångspuiUct för denangivna undersökningen är, framhåller de sakkunniga, att det måste ansesföreligga behov av referent i målen i ungefär samma utsträckning som hittills.Vad som däremot kan undvikas är att mål anknyts till bestämd ledamot redaninnan behov av referent uppkommit det gäller här främst det stora flertaletmål som bereds för tillståndsprövning. Målen bör emellertid redan genom lott-ningenpå viss rotel bli fördelade mellan avdelningarna. Redan härigenom kan detsägas ligga ett ansvar på avdelningens ordförande att målens beredning sker påett ändamålsenligt sätt och att målen tas fram tiU föredragning i den ordningsom bäst främjar avdelningens arbete. Den angivna kontrollen bör emellertidinte läggas på ordföranden ensam, utan han bör kunna utse en eUer fleraledamöter på sin avdelning att biträda honom i detta hänseende. I vilkenutsträckning detta bör ske torde inte behöva regleras närmare. En konsekvens avatt man lägger större vikt vid avdelningsordförandens kontroU och planeringsynes vara attmålen som regel bör föredras och avgöras på den avdelning dit roteln hör, någotsom inte bör hindra alt mål kan företas på annan avdelning med godkännande avordförandena på de avdelningar som berörs. Om man låter ledamöternasansvar för målen på förberedelsestadiet och deras kontroU överberedningsarbetet utövas genom en tiUsyn i de angivna formerna, kommertillsynen att hänföras även till specialrotlar. Detta strider i viss mån motprinciperna att det inte bör finnas några ledamöter med speciell behörighet ochinte heUer någon avdelning som har karaktären av specialavdelning. Detta böremellertid på lämpligt sätt kunna undvikas. Om specialmålen av viss typ ärtillräckligt många, bör sålunda rotel för sådana mål finnas på allaavdelningar. För andra kategorier av specialmål bör rotel med jämna meUanrumflyttas över från en avdelning tiU en annan. Vidare bör ses till att inte sammaledamot har tillsyn över visst slag av specialmål. Somframgått av det föregående utgår de sakkunniga från att systemet med utseendeav referenter bibehålls. Referent bör förordnas när ett mål skaU avgöras i sak,vare sig detta sker efter huvudförhandling eUer efter föredragtung på fullsuttenavdelning. I motsats till vad som i allmänhet sker f.n. bör sålunda referentutses även för behandUngen av besvärsmål och ärenden som anhängiggjorts genomextraordinärt rättsmedel. Liksom bör referent vidare kunna utses, omdet i undantagsfall föreUgger särskild aiUedning härtill på beredningsstadiet.Uppkommer behov av referent i samband med beredningen, börrevisionssekreteraren ha att anmäla detta till den som utsetts att utövatillsyn över hans rotel eller för avdelningens ordförande. EnUgt de sakkunnigasmening finns det inte skäl att behålla den nuvarande regeln att i allmännhet endastde yngsta ledamöterna utses tUl referent. I stället bör referenlskapen såvittmöjligt fördelas jämnt på samtliga ledamöter utom avdelningarnas ordförande,något som inte utesluter de avvikelser från grundregeln som kan påkallas avsärskilda skäl. Enligtde sakkunnigas mening bör sådana uppgifter för målens beredning som nuankommer på revisionssekreterarna vidtas självständigt av dem även efter detatt nedre justitierevisionen upphört som särskilt verk. Därvid synes det dockinte finnas något bärande skäl att bibehålla en regel om att vissa ärendenskall kräva medverkan av tre revisionssekreterare. Dessa ärenden bör ifortsättningen lämpligen avgöras av endast föredraganden. Harreferent utsetts i ett mål, är det dock, anser de sakkunniga, av principiella skäl mindre tillfredsställande om denne harmindre befogenheter än revisionssekreteraren. Referenten bör därför kunnaöverta revisionssekreterarens beslutanderätt i frågor som angår målsberedning. Domförhetsreglerna i 22 § regeringsformen kan inte anses utgörahinder häremot, eftersom målens förberedande behandUng uppenbarligen inte börbetraktas som ett utövande av Kungl. De sakkunniga anser att huvuduppgiften för kanslichefenvid HD bör vara att närmast under HD:s ordförande leda och fördela arbetet inomkansliet. Kanslichefen skall således ha ansvar för arbetets behöriga gångbeträffande såväl föredragande som övrig personal. Han skall indelaföredragandena och övrig personal vid kansliet till tjänstgöring med till-lämpningav de allmänna gmnder som ledamöterna kan ha antagit och de anvisningar sömavdelningarnas ordförande meddelar särskilt. Det bör i regel ankomma på honomatt avgöra administrativa frågor. Över huvud taget bör han avlasta både HD:sordförande och dess övriga ledamöter arbetet med administrativa göromål. Det är uppenbart, fortsätter de sakkunniga, att krävandeadministrativa uppgifter kommer att åvila kanslichefen och att innehavaren avdenna tjänst bör vara en framstående kraft med organisatorisk faUen-het.Generellt sett måste det vara en fördel, om kanslichefen har erfarenhet avföredragning inför HD. Något uttryckligt krav i detta hänseende synes dock inteböra uppställas. Kanslichefen bör inte anses inneha tjänst somrevisionssekreterare och således inte ens formellt ha skyldighet att såsomföredragande medverka i rättskipningen. De sakkunniga framhåller att beräkningen av det behövligaantalet revisionssekreterare i hög grad hänger samman med frågan hur målbelastningenvid HD kommer att påverkas av fullföljdsreformen. Det är dock inte möjligt attnu med någon säkerhet bedöma i vilken utsträckning de nya reglerna kommer altminska domstolens arbetsbörda. Föredragandekårens storlek blir också beroendeav effekten av de lättnader i fråga om föredragning och promemorieskrivning somföreslås. Med hänsyn till de nämnda ovissa faktorerna anser de sakkunniga detmindre lämpUgt att i förevarande sammanhang söka göra någon beräkning av detbehövliga antalet revisionssekreterare. Enligt de sakkuniugas mening är det angeläget att söka fåtill stånd en mindre kompUcerad orgarusation av målbehandlingen än f.n. Dennuvarande uppdelningen på arbetsenheter medför att näraliggande uppgifter oftafår utföras genom olika enheters försorg. 2* 1972. anseratt envar av HD:s avdelningar bör ha ett särskilt avdelningskansU. Detta börbestå av två kvalificerade biträden, som för avdelningens räkning ombesörjer dehuvudsakliga göromål som är uppdelade på protokoUsavdelningen ochexpedieringsavdelningen. Registratorsexpedi-tionens nuvarande uppgifter bör övertasav en aktuarieenhet till vilken HD:s expedition blir förlagd. Till aktuarieenhetenbör arkivet vara organisatoriskt knutet så att aktuarien har tillsyn även överdetta. Lott-ningen av målen bör i regel kunna under kanslichefens inseendeskötas vid aktuarieenheten för varje mål sedan det kommit in. Handläggningenoch beredningen av personaladministrativa, ekonomiska och kamerala ärenden börkoncentreras till en särskild administrativ enhet. En handläggare från enhetenbör bl.a. ha överinseende över avdelningskansliernas arbete. Liksom f.n. bördet slutiigen finnas en skriv-enhet. Tjänstenför kanslichef bör enligt de sakkunnigas mening tillsättas av Kungl. Maj: tutan ansökningsförfarande. När det gäUer ordinarie tjänst förrevisionssekreterare har inte ifrågasatts annat än att sådan tjänst lUtsomövriga ordinarie domartjänster skall tillsättas av Kungl. Frågan omförordnande för annan revisionssekreterare än ordinarie hänger samman med den stäUningdet avsedda kommer att få i förhållande till den icke ordinariedomarpersonalen i övrigt. Övriga tjänster vid kansliet bör tiUsättas av HD. Vidutformningen av regler för administrationen bör utgångspunkten enUgt desakkunnigas mening vara att betungande uppgifter inte läggs på HD:s ordförandeeller annan av dess ledamöter. De sakkunniga anser att man bör räkna med treformer för ärendenas handläggning, nämligen avgörande i plenum, beslut av HD:sordförande och beslut av kanslichefen. Antaletärenden som skall handläggas av HD samfäUt bör bU ytterst begränsat och iförsta hand avse sådana frågor som också erUigt gäUande ordning ankommer påsamtliga ledamöter. Frågor av denna art är fastställande av gmnder föravdelningarnas sammansättning, målens fördelning och ledamöternastjänstgöring. Också andra viktigare ärenden angående organisationen ellerarbetsordningen bör ankomma på plenum. Övrigaadministrativa ärenden bör ankomma antingen på HD:s ordförande eller påkanslichefen. När det gäUer arbetsfördelningen meUan dessa gör sig främst tvåsynpunkter gällande. Ä ena sidan bör ordföranden i egenskap av domstolens högstechef kunna fatta beslut i aUa frågor som inte skall behandlas i plenum. Ä andrasidan framstår det som särskUt angeläget att man i största möjligautsträckning begränsar den administration som ankommer på ordföranden, så att han ejhindras i utövningen av sitt domarämbete. De sakkunniga anser att man når enlämplig avvägning med en föreskrift att ärende som ej skall avgöras i plenumavgörs av HD:s ordförande, om det är av sådan vikt att prövningen bör ankommapå ordföranden eUer denne av annat skäl förbehållit sig att fatta beslutet.Häremot bör svara en skyldighet för kanslichefen att hålla ordförandenunderrättad om viktigare frågor inom sitt verksamhetsområde. Den föreslagna regleringen innebär attrevisionssekreterarna formellt inte medverkar vid behandlingen avorganisationsfrågor. Det ligger emellertid i sakens natur att kanslichefen iärenden som berör föredragandena bör ha att samråda med dem. Antalet avdelningar inom HD m.m. Så länge HD har minst 19 ledamöter i dömande verksamhet,är det enligt de .sakkunnigas mening naturligt att domstolen är delad på tre avdelningar.Om antalet ledamöter i enlighet med vad som fömtsätts vid lagstiftningnedbringas ytterligare, kan emellertid från olika synpunkter diskuteras hurorganisationen bör vara utformad. EnUgt de sakkunnigas mening bör antaletledamöter på varje avdelning inte understiga sex. Detta torde vara enförutsättning för att Uksom f.n. någon av ledamöterna på avdelningen sikallkunna vara fri från sammanträden för bl.a. förberedande arbete ochdomsskrivning. De sakkunniga lämnar för sin del öppet om det behövs någonautomatiskt verkande regel eller om man kan låta en föreskrift attavdelningarna skall vara tre stå kvar tills behov av ändring uppkommer. Ansesen automatisk regel böra införas, bör den ha det innehållet att HD skall varadelad i tre avdelningar så länge antalet justitieråd som inte tjänstgör ilagrådet överstiger 17. Härigenom garanteras att alltid minst sex ledamöter kanfinnas i tjänst på varje avdelning. De indelningsgrunder som är lämpliga fördet fall att antalet ledamöter i dömande verksamhet går ned till 17 bör HDsjälv få besluta om. De sakkunniga ifrågasätter om principen om ledamöternascirkulation meUan de olika avdelningarna bör drivas så långt att nytjänstgöringsindelning måste fastställas . Enligt desakkunnigas mening kan principiella hinder knappast möta mot att indelningenändras endast två gånger eller en gång . Även i detta hänseende bör emeUertidfrihet lämnas åt HD att fastställa lämpliga grander. De sakkunniga framhåUer att omorganisationen inte kanantas medföra några ökade kostnader utan endast överflyttning av medel frånett anslag till ett annat. Skäl saknas därför att knyta ikraftträdandet tUlnytt budgetårs inträde. Eftersom organisationsformerna lämpUgen bör läggas 1972: 21 20 omi så nära anslutning som möjligt till de ändrade reglerna om fuUföljd av talantill HD, föreslår de sakkunniga att den nya organisationen genomförs den 1januari 1972. Desakkunniga anser att regleringen av HD:s verksamhet blir alltför komplicerad,om den liksom nu är uppdelad på gmndlag och två lagar och det dessutomtillkommer en instruktion. Det synes naturligast att de bestämmelser som börvara meddelade i lag förs samman och då lämpligen inflyter i RB. som f.n. har karaktären av lag torde härvid kunna överflyttas instruktion, vilken dessutom bör innehålla bestämmelser som ersätter nedre justitierevisionensarbetsordning och i huvudsak behandlar administrativa frågor. Genom en regleringav detta slag nås också överensstämmelse med den reglering som avses skolagälla för regeringsrätten (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 699). Vidavfattandet av författningsförslagen har de sakkunniga inte tagit hänsyn tillkonsekvenserna av det planerade inrättande. De sakkunnigapåpekar att ett genomförande av domstolsverksutredningens förslag kan kommaatt påkalla ett flertal ändringar i olika författningar som berördomstolsväsendet. Dessa ändringar bör göras i ett sammanhang. Desakkunniga föreslår att i 3 kap. RB tas in bestämmelser om antalet justitieråd,förordnande av ordförande i och på avdelning, antalet avdelningar ochavdelningarnas Uka behörighet, avgörande i plenum, jäv vid behandling avresning eller besvär över domvilla i mål som avgjorts av HD samt domförhet vidbehandling av fråga om prövningstiUstånd eUer av nådeärende. När det gäUerantalet avdelningar bör i RB föreskrivas endast att HD skall vara delad i tvåeller flera avdelningar. I 3 kap. RB bör dessutom tas in bestämmelser att dethos HD skall finnas lagfarna revisionssekreterare och ett kansli. Slutligen börkapitlet innehålla bemyndiganden för Kungl. Maj:t att dels bestämma i vilken omfattningåtgärd, som avser endast måls beredning, får vidtas av ledamot eller av tjänsteman,dels meddela närmare bestämmelser om och verksamhet. Förslagetatt avskaffa justitierevisionen som en särskild myndighet och inordna dessföredragande- och kansliorganisation i tiUstyrks eUer lämnas utan erinranav så gott som alla remissinstanserna. HD:s flesta ledamöter betonar emeUertidatt revisionen visat sig väl fylla sin uppgift att bereda mål och ärenden föravgörande i HD och att härför inte minst den klara ansvars- ochfunktionsfördelningen meUan ledamöter och föredragande har varit av betydelse.Då det emellertid i och för sig bör vara möjligt att med en integreradkansliorganisation i allt väsentligt bevara den nuvarande ordningens praktiskafördelar, anser sig HD:s flesta ledamöter inte ha anledning avstyrka attrevisionen avskaffas, förutsatt att man vid en omorganisation särskilt slårvakt om det värdefulla i den nuvarande ordningen. I det sammanhanget framhållerledamöterna bl.a. det utomordentligt angelägna i att kåren av föredragande iHD får förbli lika kvalificerad som f.n., så att effektiviteten i HD:s arbeteinte försämras. I vad HD:s flesta ledamöter sålunda anfört instämmer justitierådetConradi. JKanser att utredningsarbetet sannolikt hade vunnit på en förnyad och samladbedömning av hela frågan om hur bör vara beskaffad ochatt det är tveksamt om i varje fall för ledamöternas del något står attvinna på ett genomförande av de sakkunnigas förslag i dess nuvarande form.Enligt JK:s mening skiljer sig den föreslagna ordningen alltför litet från dengamla. I stäUet för att, som de sakkunniga föreslagit, företa ändringar avövervägande formell natur borde man kunna ge omorganisationen ett mera positivtinnehåll. Trots de gjorda invändningarna tillstyrker JK att anordnas i huvudsak pä sätt de sakkunniga föreslagit.JK påpekar emellertid att man ännu saknar erfarenhet av de nya fullföljdbestämmelsemasinverkan på HD:s arbete, att de sakkunniga inte har kunnat ta hänsyn till konsekvensemaav det planerade domstolsverkels inrättande samt att en bebådad utredning om domamtbildningenoch domarkarriären ej har påbörjats. Med hänsyn till dessa förhåUandenifrågasätter JK om det inte tills vidare borde anstå med genomförandet av denföreslagna omorganisationen. framhåller att fråganom nedre justitierevisionens organisation och arbetsformer inte bör avgöras,förrän domarutbildningen och den därmed sammanhängande frågan om domarkårensrekrytering och utformning har behandlats. Om emellertid förslaget att inrättaett blir föremål för beslut, anser att reformen bör genomföraspå ett sådant sätt, att den i så ringa mån som möjligt föregriper kommande stäUningstagandentiU nyssnämnda frågor. Justitieråden ochUlveson framhåller som sin erfarenhet att rättegängstiderna hos HD i mångaenskilda mål är längre än vad som kan anses helt förenligt med en god processordning.ErUigt och Ulvesons mening föreligger det tydliga svårigheter att inomramen för nuvarande organisation för beredning av målen få tUl stånd en sådan planeringav verksamheten att kraven på tiUbörlig skyndsamhet beaktas i oUka typer avmål. Innan slutlig ställning tas tiU de sakkunnigas förslag, bör utredningenkompletteras genom att man söker utröna orsakerna till och finna lösningar pånyssnämnda problem. 'ivenhovrätten för anser att det i första hand bort 1972: 21 22 utredasom man inte med bibehållande av nedre justitierevisionen som självständigmyndighet hade kunnat åstadkomma en smidigare och effektivare organisation . Närdet gäller revisionssekreterarnas utbildning anser JK det värdefullt att revisionssekreterarnai vidgad omfattning skall ha att ge tiU känna sin mening och upprätta förslag tUlavgöranden. Samma åsikt förs fram av hovrätten för , hovrättenför och hovrättslagmannen . Även HD:s samtliga ledamöteroch nedre justitierevisionen biträder i princip de sakkunnigas förslag om att revisionssekreteramasmening i målen skall komma tiU uttryck i ökad omfattning. Ett flertal remissinstanserär kritiska mot de sakkunnigas förslag såvitt gäUer fördelningen av målen mellanrevisionssekreterarna. Sålunda anser HD:s samtliga ledamöter att det nuvarandelottrungssystemet i allt väsentligt får arbetet att löpa snudigt och att det föreslagnasystemet inte innebär sådana fördelar jämfört med det nuvarande att det börgenomföras. HD:s ledamöter tiUägger att en fördelning av målen på rotlarnaefter storlek och beskaffenhet i princip inte leder till en rättvis fördeliungav arbetsbördan mellan revisionssekreterarna, eftersom lottningen sker närmålen kommer in och det därvid inte kan beaktas i vad mån målen kommer attdispenseras. Enligt HD:s ledamöters mening bör principerna för målfördelningenövervägas ytterligare, varvid den största hänsyn bör tas tUl den uppfattning revisionssekreterarnasjälva har. Nedre justitierevisionen anser det inte vara möjligt att vid fördelrungenav målen med tiUför-litlighet kunna bedöma ett måls svårhetsgrad och den tidsom kan beräknas gå åt för dess beredande. I jämförelse med ett lottningssystem,uppbyggt enligt relativt invecklade grunder för beräkning av målstorlek,framstår det nuvarande systemet enligt revisionens uppfattning som merarationellt, bl.a. eftersom det i rent formellt hänseende innebär fuU Ukställighetmellan turindelade rotlar. Revisionen anser sålunda att den nuvarande turlistanbör bibehållas och att det inte finns anledning att upprätta den för kortaretid än . Enligt revisionens mening bör vidare lottningen göras avkanslichefen efter förhandsgranskning av målen av en rättsbUdad handläggare.Även och hovrättslagmannen anser att det nuvarande systemet förmålens fördelning på rotlar bör bibehållas, att det är nödvändigt med enlångtidsplanering av föredragningen och att lottningen bör ankomma på kanslichefen. JK och Föreningen anser att kanslichefen bör ha ansvaret för målens fördelningmellan föredragandena, oavsett vUket lottningssystem som väljs. JK tilläggeratt det lottningssyslerfi som de sakkunniga föreslår verkar tilltalande urprincipiell synvinkel men att den nuvarande ordningen med fasta föredragningsdagar för de 1972: 21 23 allmännarotlarna har en viss, låt vara ofullkomlig, spärr mot att någon presterar förlitet. En motsvarande anordning synes enligt JK:s mening inte komma att finnasi det föreslagna systemet. Hovrätten för VästraSverige och hovrätten för delar de sakkunnigas uppfattning vinner en från arbelssynpunkt lämpligare fördelning av arbetsbördan mellan revisionssekreterarna,om målen fördelas efter storlek och svårhetsgrad. Hovrätten för emeUertid att det torde bli svårt att finna ett lottningssystem som gerfull rättvisa. Hovrätten för påpekar att hovrättemas lottningssystemkanske kan tjäna som förebUder. Även statskontoret anser att ett lottningssystembör tillämpas, erUigt vilket målen fördelas mellan rotlama i huvudsak efteromfång och beskaffenhet. Desakkunnigas uppfattning att man inte bör införa ett system, som innebär attvarje rotel innehas av ett justitieråd, delas av samtiiga remissinstanser somhar yttrat sig i frågan. Vad de sakkunniga i övrigt har anfört om HD:s ledamötersmedverkan på beredningsstadiet har fått ett blandat mottagande. Hovrätten förÖvre finner de sakkunnigas förslag på denna punkt väl avvägt, och ävenstatskontoret tUlstyrker förslaget. Enligt JK:s mening kan det antas att ettsystem som bygger på en tillsyn från varje avdelning, utövad av dessordförande med biträde av andra ledamöter, kommer att fungera. JK anser emeUertidatt det bör övervägas om inte en vidgad samverkan mellan ledamöter ochföredragande kan åstadkommas, exempelvis genom att ledamötema i störreutsträckning ger råd och anvisningar till föredragandena och genom att dethålls planeringssammanträden med deltagande av samtiiga jurister som är knutnatUl en avdelning. HD:s flesta ledamöter samtjustitieråden och säger sig inte ha någon invändning mot att rotiarnaprincipiellt knyts till viss avdelning, även om det är av största vikt attmålen inte binds hårdare än f.n. till en avdelning. Med en hårdare bindningskulle man enligt de nämnda ledamöterna förlora något av det fråneffektivitetssynpunkt värdefullaste i det nuvarande systemet, nämligen den flexibUitetsom möjliggör att man oavlåtligt gör de förflyttningar av föredragande och målmellan avdelningama som behövs för att det hela skall flyta jämnt. Ledamötemaanser att det kan behövas en tillsyn över i vUken takt och i vilken ordning somrevisionssekreterarna bereder målen och för fram dem till avgörande. Ansvaretför denna kontroll liksom för förflyttningen av föredragande och mål mellan avdelningamamåste emellertid i första hand åvila kanslichefen. I andra hand böravdelningsordföranden kunna utöva en viss kontroll över de rotlar som hör tiUavdelningen. Att han därvid vid behov skaU kunna anlita biträde av enskildledamot på avdelningen finns det ingen invändning mot. I den mån enskUd ledamotutses att biträda avdelningsordföranden i hans kontrolluppgift kan det varanaturligt att han också får svara för den särskilda rådgivning åt föredragandesom kan behövas.