prop · FV03132 · 1972-12-31 00:00:00 — Verket finner att man eventuellt kundeställa upp krav på lagfarenhet och kanske även tillåta att icke lagfaren personsom godkänts av rättshjälpsmyndighet också skulle få fungera som offentiigtbiträde i utlänningsärenden. i delar utredningensuppfattning att även andra än jurister i vissa fall skall kunna utses tilloffentiigt biträde. anser dock att det i lagtexten bör komma tilluttryck att till offentligt biträde företrädesvis skall utses jurist. Härmeduppnås nära överensstämmelse med rättshjälpslagens regler. Sådan överensstämmelsebör enligt eftersträvas. Rättsskyddskravet på det offentligabiträdets verksamhetsområde torde bäst tillgodoses om till offentligt biträdehuvudsakligen förordnas jurist. erinrar om att föredragandedepartementschefen i propositionen tiU UtlL (prop. 1970: 30 s. 45) anförde, attdet till biträde bör förordnas advokat eller annan lämplig person. Av intressei detta sammanhang finner vidare vara, att JO i 1968 årsämbetsberättelse med hänsyn till rättsskyddsbehovet i ärenden angåendeomhändertagande för samhällsvård underströk vikten av juristmedverkan ibarnavårdsnänmden. Föreningen instämmer iutredningens påstående att även annan sakkunskap än juridisk kan vara avbetydelse för tillvaratagande av partens rätt. Föreningen påpekar emellertid idetta sammanhang att möjligheten att erhålla offentiigt biträde inskränks tillsådan handläggning som sker inför förvaltningsdomstol eller eljest irättegångsliknande former. Föreningen understryker starkt att biträde inte börkunna förordnas i situationer där frågan rör exempelvis medicinskabedömningar. I första hand skall biträdeshjälpen tillgodose rättssäkerhetssynpunkteroch föreningen anser mot bakgrund av det sagda, att frågan om behörighet föroffentligt biträde bör regleras på samma sätt som stadgas för biträde enligträttshjälpslagen. i finner befogatatt vissa garantier skapas för att biträdet har erforderliga kvalifikationerför sitt uppdrag eftersom det är en myndighet som skall utse biträdet ocheftersom statsverket som regel skall stå för kostnadema. Annan än jurist börenligt mening endast i undantagsfall kunna förordnas som biträdeoch detta bör enligt klart komma till uttryck i lagtexten.Rättshfälpsanstalten i har i huvudsak samma uppfattning. SR finner det anmärkningsvärt att förslaget inteinnehåller regler om kompetenskrav för offentligt biträde. Garanti måste enligtförbundet skapas för att den enskUde får stöd av sakkunnigt biträde. Denspeciella förvaltningsrätten består av ett stort författningsmaterial ochomfattande praxis. Det vore därför enligt förbimdet värt att överväga, om intekompetenskrav borde arbetas in i lagen. En direkt jämförelse med det judiciellaområdet visar, att endast advokat kan förordnas som offentlig försvarare med igranden likartade uppgifter som det offentliga biträdet inom det administrativaområdet avses få. i tar upp frågan ompersonvalet och ifrågasätter om inte förslaget bör kompletteras medtillämpningsbestämmelser som något mera ingående anger hur uppdragen skall fördelas.Länsstyrelsen anser att ett klargörande är på sin plats i fråga om någon formav turlista skall användas och vilka yrkesgrupper som i sådant fall skall vararepresenterade. 2.4Rättshjälp för utrednmgskostnader i förvaltningsärenden När det gäUer frågan om utredningskostnader iförvaltningsärenden bör omfattas av förmånema i rättshjälpssystemet har mot enutvidgning av rättshjälpsförmånerna tiU att omfatta även utredningskostnaderåberopats det förhåUandet att förvaltningsmyndigheterna i regel är skyldigaatt själva sörja för att utredningen i ärendena blir fullständig. Behovet fören part att förebringa egen utredning kan därför antas vara mindre ännär fråga är om mål eller ärenden vid allmän domstol. EmeUertid är det enligtutredningen tydligt alt förhållandena i förvaltningsärenden mycket ofta ärsådana att den enskUde måste aktivt verka för att få fram utredning avbetydelse för honom. Detta gäller vanligen i förfaranden där enskUda parterstår mol varandra, t. ex. hyresnämndsärenden. Men även när den enskUde agerarensam inför myndigheten ankommer det ofta på honom att tUlhandahåUa nödvändigutredning. Myndigheternas skyldighet i detta avseende har sin naturligabegränsning och kan i många fall inte täcka den enskildes intressen. På samma sätt är den enskUde i ett förfarande vidförvaltningsdomstol, exempelvis i en skatteprocess, vanligen hänvisad tUl attsjälv förebringa utredning som han kan vilja åberopa. Utredningskostnader avdessa olika slag måste anses tillhöra sådant som bör omfattas av förmånerna iett utbyggt rättshjälpssystem. Utredningen föreslår därför attutredningskostnader i förvaltningsärenden skall i princip omfattas avrättshjälpen och kunna ersättas av allmänna medel. Utredningen anser att regler om utredrungskostnaderi förvaltningsärenden inle bör anknyta tUl reglerna om ersättning förutredningskostnader i mål eller ärende vid allmän domstol. Sistnämnda reglerär avpassade till RB;s bestämmelser om rättegångskostnader och kan intelämpligen appliceras på förvaltningsområdet. I stället torde man få anknytatill de bestämmelser som skall gälla i fråga om kostnader för utredning iangelägenhet som inte handläggs vid domstol. Detta innebär att förmånen avkostnadsersättning i slort sett görs beroende av att biträde har förordnats iförvaltningsärendet och då endast kan utgå när biträdet har beslutat omutredningen. Sådant beslut skall få meddelas endast om utredningen är skäligenpåkaUad för att den som har rättshjälp skall kunna tillvarata sin rätt. Utredningen ifrågasätter emellertid om inte iförvaltningsärenden vissa ytterligare garantier bör uppställas för attkostnaden hålls inom en nödvändig ram. Eftersom i förvaltningsärendenmyndigheterna har viss skyldighet att sörja för utredningens fullständighet,bör biträdet ej införskaffa utredning när denna lika väl kan anskaffas genommyndighetens försorg. I allmänhet torde i ärendena utan svårighet kunna bedömasvilken medverkan som man i detta avseende kan räkna med från myndigheten. Ifall av tvekan bör emellertid biträdet i första hand vända sig tUl myndighetenoch begära dess medverkan till att utredningen införskaffas. Med hänsyn till de skiftande förhållandena på olikaförvaltningsområden och svårigheten att överblicka de oUka slags kostnader somdet kan bU fråga om bör enligt utredningen en ytterligare garanti uppställasför att kostnaderna skall hållas Uiom rimlig gräns. På det fastighetsrättsligaområdet Uksom ofta när det gäller tekniska frågor, t. ex. i patentmål, kan enutredning medföra högst betydande utgifter, inför vilka manhar anledning tveka om de verkligen skaU kunna ersättas inom etträttshjälpssystem. Utredningen föreslår därför en ytterligare regel av innehåUatt biträdet, innan han fattar beslut om utredning som kan antas medföra merabetydande kostnad, har att inhämta godkännnande av vederbörande regionalaadministrativa organ. Regeln torde bli tUlämplig endast undantagsvis. Det gällerhär fall där det med tanke på biträdets ansvar för kostnadens nödvändigheteller storlek bör vara i hans intresse att ha en återförsälcrmg hos detregionala administrativa organet. Den närmare innebörden av uttrycket"mera betydande belopp" torde enligt utredningen kunna belysas genomanvisning, utfärdad i administrativ ordning, förslagsvis av centralmyndighetenför rättshjälpen. Anledning torde enligt utredningen inte föreliggaatt behandla utredningskostnaderna olika om de uppkommer i ett hos förvaltningsmyndighetanhängigt ärende eller i angelägenhet som ännu inte har lett till förfarandehos myndighet. I båda fallen torde samma bestämmelser kunna tillämpas. Om sakenännu inte är före hos någon förvaltningsmyndighet bör biträdet, innan ulredningeninförskaffas, överväga om utredningen kan komma att på senare stadiumförebringas genom myndighets försorg och i sådant fall om utredningen kananstå till dess. Utredningens förslag i denna del tillstyrks eUerlämnas utan erinran av nästan samtliga remissinstanser. ochlänsstyrelsen i är dock kritiska. fömtsätter att särskild, avbiträde föranstaltad utredning endast skall behövas undantagsvis och föreslåratt biträde i förekommande fall alltid skall inhämta rättshjälpsnämndensmedgivande härtUl. i anför att motförslaget att utvidga förmånerna i rättshjälpssystemet till att omfatta ocksåutredningskostnader i förvaltningsärenden kan åberopas attförvaltningsmyndigheterna är skyldiga att se till att utredningen i mål ochärenden blir fullständig. Behovet fÖr den enskUde att själv förebringautredning får därför anses vara förhållandevis ringa. En viss garanti för attinte onödig och dyrbar utredning verkstäUs på det allmännas bekostnad skulle enligtförslaget erhållas genom att förmånen görs beroende av att biträde förordnatsoch att biträdet ansett utredningen påkallad. EnUgt uppfattnmgär emellertid denna förutsättning inte tUlräcklig för att undvika missbruk, somleder till mycket stora, onödiga utgifter för statsverket. Den föreslagnabestämmelsen om att ifråga om utredning som kan medföra mera betydande kostnad,biträdet skall inhämta godkännande av vederbörande rätlshjälpsnämnd ger inteheller tUlfredsstäl-lande garantier för att kostnaderna stannar inom rimligagränser. betydandekostnad" är enligt ett vagt uttryck med helt olika innebördinom olika delar av samhällslivet. Även de remissinstanser som tiUstyrker utredningensförslag, bl. a. kammarrätten i , lantmäterist}'relsen ochlänsstyrelserna i och , finner nödvändigt att detallmännas kostnader för utredning inte blir onödigt höga och att rätten attföranstalta om utredning därför bör begränsas. De nämnda myndigheterna finneremellertid utredningens förslag i denna del ge erforderliga garantier för attutredning skall komma till stånd endast då verkligt behov härav föreUgger.Länsstyrelsen i fömtsätter därvid att förmånen av fria kostnaderendast skall omfatta mindre utredningar såsom intyg. Ett par remissinstanser tar upp frågan om arrende-och hyresnämndemas samt hyresrådets ställning i rättshjälpssystemet. Statenshyresråd hänvisar till en inom upprättad promemoria medförslag liU ändringar i hyreslagstiftningen m. m. (Ds Ju 1972; 5). I promemorianföreslås bl. a. att nämndema får behörighet att avgöra pre-liminärfrägor, somdet nu ankommer på domstol att pröva. Förslaget innebär också att nämndema gesmöjlighet att ta upp muntlig bevisning i form av förhör med vittne under edeller med part under sannings-försäkran. De föreslagna ändringarna beträffandearrendenämnds och hyresnämnds kompetens innebär att nämndens stäUning somprövningsorgan i viss mån blir en annan än vad den nu är. Man torde få anseatt om förslaget genomförs arrendenämnd och hyresnämnd blir att betrakta sommed domstol jämställda prövningsorgan. finner det angeläget att detklart utsäges vUka bestämmelser angående rättshjälp som skall gälla för dessanänmder och hyresrådet. Genomförs de i promemorian Ds Ju 1972: 5 föreslagnaändringarna beträffande arten-denämndernas och hyresnämndernas kompetens, anserhyresrådet att arrendenämnd och hyresnämnd bör vara jämställda med allmän domstol.Även om hyresrådet efter genomförande av den föreslagna ändringen beträffandearrendenämndernas och hyresnämndernas kompetens kommer att i fortsättningeninta en annan ställning än dessa nämnder, synes det olämpligt att ha olikaregler beträffande ersättning av allmänna medel for biträde och utredning ihyresregleringsmål och andra mål som handläggs av hyresnämnd. för anför att arrende-och hyresnämnd ifråga om rättshjälp enligt det nya systemet får vara attbetrakta som förvaltningsmyndighet. Det torde inte vara erforderligt att f. n.ta upp särskUda regler för arrende- och hyresnämnd i rättshjälpslagen. Nänmdenframhåller emellertid att begreppet nödvändig utredning inte får tolkas så attutredningsskyldigheten anses kunna åvila nämnden. Processen vid arrende- ochhyresnämnd äger mm i domstolsmässiga former, och tvisterna är av dispositivnatur, varav följer att utredningens- Utredning vid arrende- och hyresnämnder bör alltså irättshjälpshänseende vara helt likställd med bevisning vid domstol. Qmförslaget i departementspromemorian Ds Ju 1972: 5 genomförs torde arrende- ochhyresnämnd inte längre kunna hänföras till gmppen förvaltningsmyndighet. Dettorde då bli nödvändigt att specialreglera sådan nämnds ställning i rättshjälpshänseende. Endast i begränsad omfattnmg ges möjUghet förenskild part att få ersättning av aUmänna medel för sina kostnader iförvaltningsförfarandet. Också bestämmelser om kostnadsersättning meUan tvåeller flera enskilda parter är sälllsynta men i praxis har sådankostnadsersättning ansetts kunna utdömas i viss utsträckning. Utredningen framhåller att den främst har inriktatsig på sådana kostnader som uppkommer för en enskild i hans mellanhavanden medmyndighet. Dessa kostnader är i stort sett kostnader för biträde, för utrednmgoch för instäUelse. Hämtöver kan givetvis förekomma en del smärre kostnader,såsom för skrivpapper, porto m. m. Sådana kostnader får dock anses tillhöranormala utgifter för vilka särskild ersättning inte kan påräknas. Vidare kan iförvaltningsärenden förekomma speciella avgifter. Utredningen berörfrågan om expeditionsavgiften för bevis om förvärv av svenskt medborgarskapoch taxeavgifterna vid lantmäteriförrättning. Något förslag till ändring avgällande bestämmelser läggs emellertid inle fram. Utredningen slår fast att en gmndläggande regel vidbedömningen av kostnadsersättningsfrågan måsle vara att den enskilde i förstahand har att själv stå för sina kostnader i förvaltningsärenden. Detta följerredan av medlemskapet i ett samhälle. Den enskilde kan inte agera som om han ärav samhället oberoende, med anspråk på ersättning för de olika utgifter somsamhällstillhörigheten kan medföra. I de fall då dessa kostnader blir av merabetydande storlek sammanhänger de ofta med egendomsinnehav. Man måste räkna medatt ett mera komplicerat egendomsinnehav i regel är förenat med koslnader avförevarande slag, utan att därför någon rätt tUl ersäUning kan anses given. Utredningen erinrar i sammanhanget om denskyldighet myndigheterna har att tiUhandagå allmänheten med råd ochupplysningar. Enligt 8 § FL gäller att, om ansöknings- eller besvärshandlingeller annan handling från någon som saken angår är ofullständig och bristen kanavhjälpas på ett enkelt sätt, myndigheten skall vägleda honom, om det behövsför att han skaU kunna ta till vara sin rätt. Enligt servicecirkuläret (1946;680) tiU statsmyndigheterna skaU myndighet på begäran lämna upplysningar frånakter samt diarier, register och andra hand- lingarsom är tillgängliga för allmänheten i den mån det kan ske med hänsyn tUlarbetets behöriga gång. Myndighet skaU också i övrigt i lämplig utsträckning gåallmänheten till hända med upplysningar i frågor som rör myndighetensverksamhetsområde. Utredningen framhåller att statsmyndighetema utövar enbelydande upplysningsverksamhet och att även kommunala myndigheter i storutsträckning torde biträda allmänheten med upplysningar inom sina områden. Medhjälp av den service som sålunda lämnas finns det enligt utredningen godamöjligheter för den enskilde att själv ta tUl vara sin rätt i inte alltförkomplicerade ärenden. Utöverdenna serviceverksamhet har myndigheterna regelmässigt att sörja för entillfredsställande utredning i ärendena. Detta sker genom att behövligaupplysningar införskaffas, ofta i form av expertutiåtanden, genom remiss tUlolika sakkunniga instanser. Med visst fog kan sägas att om den enskilde väljeratt själv anlita biträde och förebringa utredning, när denna annars skulle hakunnat förebringas genom myndighetens försorg, det inte kan vara det allmännassak att ersätta kostnaden. Av det sagda torde också framgå att det inte ärmöjligt att i förvaltningsärenden betrakta den enskUde och det allmänna som tvåmotstående parter i en process, där den tappande regelmässigt har att ersättaden vinnande hans kostnader. Utredningenkonstaterar att frågan om kostnadsersättning genom rättshjälpsreformen i betydandegrad har frikopplats från sociala aspekter. I den mån sådana harkunnat anläggas på ersättningsfrågan tUlgodoses de på en enligt utredningenriktigare väg, genom den utvidgade rättshjälpen. I och med att rättshjälpenträder in och övertar kostnaderna för personer med låg inkomst bortfaller förderas del frågan om kostnadsersättning. För personer med något högre inkomstgäller väl inte detta fullt ut men genom att det allmännas bidrag tUl kostnadernautgår relativt högt upp i inkomstlägena minskar ersättningsfrågan iangelägenhetsgrad. För dem som inte eller i ringa mån kan få sina kostnadertäckta genom rättshjälpen kvarstår dock alltjämt frågan om de skall ha rättlill ersättning. Avbetydelse är härvid, framhåller utredningen, ärendenas mångskiftande karaktär.Merparten ärenden är enkla och inte förenade med några nämnvärda kostnader. AttskUja ut vissa ärendegmpper efter kostnadernas storlek är dock knappasttänkbart med hänsyn till den stora variation som föreligger även inom olikaärendegmpper. Utredningen går därefter in på frågan om på andragmnder vissa ärenden kan särskiljas. Utredningen påpekar därvid att en mycketstor del av förvaltningsärendena är sådana att någon oenighet inte föreUggermeUan myndigheten och den enskUde. Hit hör i allmänhet den stora gruppenansökningsärenden. Tydligt är att fråga om kostnadsersättning i denna typ avärenden sällan blir aktuell. motsatsförhållandeutvecklar sig mellan myndigheten och den enskilde kan läget bli ett annat. Ärfråga om en mera allmän värdering av hur myndigheten bort handla i ett slutförtärende lär en sådan värdering i regel inte kunna läggas till grand förkostnadsersättning på administrativ väg. Om däremot myndighetens beslut gmndarsig på en oriktig uppfattning av fakta eller rättsregler kan ett sådantförhållande bilda underlag för ett ersättningsanspråk. Detsamma kan vara faUetom det framstår klart att myndigheten inte gett tUlräcklig ledning elleranvisning i ärendet eller åsamkat den enskilde kostnader genom att begära inonödig utredning. Synpunkter av detta slag har föranlett utredningenatt överväga om inte, vid sidan av eventueUa specialregler omkostnadsersättning, kunde behövas en allmän regel av begränsad räckvidd. Dennaskulle gälla fall då genom myndighets åtgörande i förvaltningsärende enskildpart har ådragit sig betydande kostnad i ärendet och omständighetema är sådanaalt det framstår såsom oskäligt att parten skall bära kostnaden. Ersättning avstatsmedel skulle då kunna tUlerkännas honom för hela eller en del avkostnaden. Ärendena skulle prövas i administrativ ordning, förslagsvis avkammarrätt. Utredningen anför vidare att de åsyftadehandlingama innebär naturligt nog ofta fel från myndighetemas sida, fel ihandläggningen eller fel i bedömningen. Emellertid kan det också vara fråga omåtgöranden som ligger inom vad myndigheten i det givna läget kan ha haft anledningatt vidta. Först i efterhand kan det kanske konstateras att myndigheten harsträckt sina krav för långt. Man får komma ihåg att en utredning måste kunnabedrivas med viss marginal. Utredningen konstaterar att man här rör sig inomeUer på gränsen till området för skadestånd. I själva verket utgör juersättning för rättegångskostnad en form av skadestånd. Utredningen erinrar omatt enligt den föreslagna skadeståndslagen skall staten eller kommun ersättapersonskada, sakskada och ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel ellerförsummelse vid myndighetsutövning i verksamhet, för vars fullgörande stateneller kommunen svarar. Mot den bakgrunden menar utredningen att utrymmet för enaUmän regel om kostnadsersättning av det innehåll som utrednmgen har övervägtskulle bli begränsat. Vid sidan av de nya skadeståndsreglerna skulle den tillstor del innebära en dubblering av ersättningsmöjligheterna. I varje faU finnsenligt utredningen i detia läge anledning att tUls vidare awakta resultat avden nya skadeståndslagstiftningen och den praxis som på detta område kan kommaatt utbilda sig. Utredningen har därför avstått från att lägga fram förslag omen sådan allmän kostnadsersättningsregel. Utredningen anser sålunda att behovet avkostnadsersättningsregler väsentiigt har reducerats genom rättshjälpsreformenoch den nya lagstiftningen om skadestånd. Likväl kan, framhållerutredningen, på vissaområden ett sådant behov fortfarande föreligga. Utredningen har gjort engenomgång av de områden av förvaltningen där kostnadsersättningsregler kan bliaktuella. Undersökningen redovisas tiU en början i de delar den avser områdendär offentligt bUräde skall kunna förordnas enligt utredningens förslag. framhåller är kostnaden för biträde vanligen den tyngsta postenbland de kostnader för vUka ersättning skulle kunna komma ifråga. En lösning avbiträdesfrågan har därför direkt betydelse för kostnadsersättningsfrågan. I fråga om kostnadema för att anlita biträdeframhåller utredningen att enligt dess förslag offentligt biträde skall på detallmännas bekostnad kunna förordnas i de viktigaste ärenden enligt resp.författningar. Sådant förordnande skaU meddelas utan någon prövning av partensekonomi. Härigenom är det sörjt för att den enskilde utan kostnad får biträde ide fall då det från rättssäkerhetssynpunkt föreligger särskilt starkt behov avsådan hjälp. Någon anledning att vid sidan härav införa bestämmelser omersättning av allmänna medel för biträdeskostnad i dessa ärenden finns enligtutredningen inte. När det gäller övriga ärenden enligt ifrågavarandeförfattningar är enligt utredningen den enskildes behov av biträde inte såstarkt framträdande att det finns skäl att införa regler om ersättning tillpart för kostnad som han har ådragit sig genom att anlita biträde i ärendet.Utredningen pekar i detta sammanhang bl. a. på att förfarandet hosmyndigheterna är föga formbundet och att det allmänna har ansvaret för attutredningen i ärendena blir så fullständig som deras beskaffenhet kräver. Detligger enligt utrednmgen närmast till hands att parten i dessa fall själv fårstå för biträdeskostnaden, i den mån inte ersättningen till biträdet utgår avallmänna medel enligt rättshjälpslagen. Utredningen föreslår inte heller några bestämmelsersom ger möjlighet till ersättning av allmänna medel för utredningskostnad påde områden där enligt utredningens förslag offentligt biträde skall kunnaförordnas. Utredningen erinrar om att den beslutande myndigheten har att setill att utredningen är så fuUständig som ärendets beskaffenhet kräver. Vidbehov kan komplettering av utredningsmaterialet ske. Parten behöver således istort sett inte vara verksam i utredningshänseende på annat sätt än att hanskriftligen eUer muntligen lägger fram sin egen syn på de problem som äraktuella och anger vUka omständigheter som han anser att myndigheten bör tahänsyn tUl när den avgör ärendet. Det bidrag till utrednmgen som parten lämnartorde inte vara förenat med några betydande kostnader. Utredningen föreslåremellertid att offentiigt biträde under vissa föratsättningar skall kunnabesluta om utredningsåtgärder på det allmännas bekostnad. I utiänningsärendenskaU enligt utredningens förslag återbetalnuigsskyldighet kunna åläggas denenskUde för sådan kostnad. Vidare skall enligt utredningens förslag ersättningav allmänna medel under vissa fömtsättningar utgå för utredning som beslutalsav biträdet enligt rättshjälpslagen. När det gäller kostnadsfrågor utom området däroffentligt biträde enligt utredningens förslag skall kunna förordnas anförutredningen följande. I ärenden hos försäkringskassa förekommer ipraktiken nästan aldrig muntlig förhandUng. Utredningen hos kassorna föranlederej heller några nämnvärda kostnader. Prövningen hos erkända arbetslöshetskassoroch kan visserligen medföra vissa kostnader för denenskUde men ej av den storlek att de motiverar införande av någon särskildersättningsregel. Förfarandet hos försäkringsrådet, socialförsäkringsbolagenoch hos är skriftiigt. I den mån muntiigförhandling äger rum sker denna inför domstol varvid särskilda ersättningsreglergäller.