prop · FV031 · 1972-12-31 00:00:00 — Dessa svårigheter är av naturligaskäl särskilt aktuella i starkt expanderande kommuner. På många områdenhar den kommunala utbyggnaden av service expanderat starkt och många kommuner ochbyggherrar har stora ambitioner att klara en tillfredsställandeserviceutbyggnad. Trots detta är enligtkommitténs mening servicestandarden i våra bostadsområden OtiUräcklig. Nödvändiga serviceanläggningar blir ofta uppfördaförst långt efter det att bostäderna är färdiga för inflyttning. Mångaanläggningar blir inte utbyggda i den omfattning som är nödvändig för attbostadsområdena skall kunna fungera väl. Skälen till denbristande serviceförsörjningen är enligt vad kommittén anför flera. För de renodladebostadsinvesteringarna har staten sedan längegaranterat goda upplåningsmöjligheter. Bostädernas kompletteringsinvesteringarmåste finansieras på många olika sätt utan motsvarande finansieringsgarantier. Staten bidrar ofta med lån och bidrag avbetydande omfattning lUl dessa investeringar, men någon direkt styrning avkapitalmarknaden för alt garantera investeringarnas utförande förekommer inte. Finansieringsformernahandhas av ell stort antal myndigheter och organisationer och berör olika, noggrant definierade typerav boendeservice. Den angelägnasamordningen beträffande planering och organisation av boendeservice hardärvid försvårats. Ofta har den splittrade statliga finansieringenenligt kommitténs inening medverkat också till den splittrade utbyggnaden av olika typer av boendeservice. Det har emeUertid funnits moliv för ensådan uppbyggnad av det finansieUa stödet.Behovet av stöd från statens sida har vuxit fram successivt liksommöjligheterna att tiUfredsstäUa detta behov. Detta har lett tUl att systemetför statens finansiering byggts upp av en rad delreformer. har emellertiddet totala statliga stödet blivit av så betydandestorlek och omfattar så många områden att det splittrade finansieringssystemetinte längre på ett tillfredsställande sätt uppfyller de 1972:1 BUaga 13 229 krav som man kan ställa. Kommittén anger som huvudmål förfinansieringssystemet att det skall geutrymme för samordning meUan olika former av boendeservice och meUanolika huvudmän. Ett viktigt steg i denna riktning är attantalet statiiga låne- och bidragsformer när det gäUer anläggningsstöd minskassamt att antalet låne- och bidragsbeviljandemyndigheter begränsas. Enligt kommitténs mening bör det långsiktiga målet på anläggningssidan vara att begränsa stödet till ett enda enhetligt lån. Det statligaanläggningsstödet bör vidare utformas så generellt som möjligt för attstimulera till en så generell utformning och användning av lokalema som möjUgt. Ett långsiktigt huvudmål är vidare attbostadskomplement samt andra anläggningar, som formar den del "av boendemiljönsom ligger utanför bostäderna, ges samma betydelse som bostäderna. Dettamedför beträffande finansieringssystemet att bostäder och bostadskomplementbör, så långt det är möjligt, få likartade finansieringsvillkor och infogas ilikartade planerings- och granskningssammanhang. Kommittén betonar att de uppstäUda måleninte kan nås . De åtgärder som föreslås bli genomförda omedelbartutgör emellertid steg på väg mot de långsiktiga målen. Vid behandlingen av frågan om vilkaändringar av finansieringssystemet som bör genomföras anför kommittén bl.a. att kraven på speciell utformning av lokaler för ett visst ändamål enligtkommitténs mening kan begränsas. Kommittén föreslår därför att krav på möjUghettill samordning och flexibilitet beträffande lokalanvändning successivt skrivs in som förutsättning för statliga lån ochbidrag till lokaler för olika ändamål. bör i samråd medberörda myndigheter föreslå närmare utformning av dessa krav och i vilkentidsordning de skall genomföras. Kommittén tar ocksåupp vissa informationsfrågor. På grund av att finansieringsmöjligheterna förboendeservice är splittrade på många finansieringsformer och statliga myndigheter är detenUgt kommitténs mening ofta svårt för kommunala myndigheter och byggherrar all överblickaalla dessa möjligheter. Splittringen beträffande normer och rekommendationer i anslutning tillfinansieringsvillkoren är nära nog lika stor som beträffandefinansieringsformer och kapitalkostnadsviUkor, Även granskningen i anslutning till dessa normer och rekommendationer blirsplittrad. Kommittén föreslår därför som ett första steg alt gällande finansieringsmöjligheter, kvalitets- ochbehovsnormer samt rekommendationer avseende utformningen av lokaler ibostadsområden ställs samman i en informationsskrift. Skriften bör fåkaraktären av en handbok i två delar, denena avseende finansieringsmöjligheterna och den andra avseende de kvalitets- och behovskrav som stäUs pålokaler för boendeservice, Bostadsslyrelsen bör i samråd med berördamyndigheter få ansvaret för Prop.1972:1 BUaga 13 230 den del som rör finansieringsmöjligheterna, medanhuvudansvaret för att StäUa samman kvalitets- och behovsnormer faller påplanverket, I särskih yttrandeanför ledamoten bl, a, att det mot bakgrund av de ringainsatser som har gjorts är värdefuUt om olika åtgärder vidtas föratt för boendeservice nödvändiga lokaler från belåningssynpunkt skaU blibehandlade på ett med bostäder mera likformigt sätt. Det är dock ovisst om detta är tillräckligt för attsnabbt åstadkomma den snara satsning på samlade boendeserviceprojekt som ärnödvändig. Någon form av differentieringav lånevillkoren för bostadsdelen bordeinföras så att de som satsar på projekt med en utvecklad och samladboendeservice för bostadsdelen kunde erhålla något förmånligare villkor. Särskilda stimulansåtgärder i den riktningen börenligt övervägas. Mot bakgrund avangelägenheten att snabbt få till stånd ökat utvecklingsarbete inom boendeserviceseklornlägger kommittén fram förslag till statiigaåtgärder fÖr att främja ett vidgat ulvecklingsarbete inom serviceområdeti form av särskilda utvecklingsprojekt. Kommittén menar att utmärkande för dagenssamhällsplanering är att medvetna experiment saknas, om man av sådana kräversystematisk uppföljning av och erfa:renhetsinsamling från utformningar somavviker från praxis. I flera sammanhang säger sig kommittén hakonstaterat att uppenbara svårigheter föreligger när kommuner och byggherrarönskar genomföra utvecklingsarbete somavser byggnadsutformning och byggnadsorganisation om projektet avvikerfrån de lösningar som förutsatts i normer, rekommendationer ochfinansieringsregler. Kommittén har vidare funnit att byggherrar ibland avslårfrån alt närmare penetrera möjligheten attskaffa erfarenheter genom ett mer långsiktigt utvecklingsarbete medmotiveringen att sådant innebär en administrativ och ekonomiskbelastning saml förskjutningar i lidplaneringen som man inte har möjUghet altacceptera. Behovet av utvecklingsarbete finns enligt vad kommittén påpekar inteenbart inom nybebyggelsen utan också i höggrad när det gäUer att finna former för omdaning och funktionskompletteringav befintiig bebyggelse. Därför föreslår kommittén att särskildaåtgärder vidtas för att utvecklingsprojekt skaU komma till stånd och för atterfarenheter av sådant arbete snabbt och isystematisk form skall komma till nytta i den rutinmässiga samhälls- och byggnadsplaneringen. I enlighet med direktivenbegränsar kommittén sina förslag till bostadssektorn med tyngdpunkten ilokaler och anläggningar för boendeservice. Arbetsuppgifterna isamband med utvecklingsprojekt inom serviceområdet bör enligt kommittén avse planering, projektering,byggande, för- Prop.1972:1 BUaga 13 231 valtning och bruk samt systematisk insamling,redovisning och utvärdering av erfarenheter av byggnad eller anläggning förserviceändamål. TUlblivelseprocess, utformning eller användning skall avvika frånpraxis på sådant sätt attsärskilda åtgärder är befogade. Genomförandet av projektet skall dessutom bedömas ge erfarenheter av avsevärt värde för utvecklingen. Kommittén menar att de krav beträffandemålsättningen för de projekt som skaU omfattas av utvecklingsverksamheten avnaturliga skäl inte kan ges en alltför precis innebörd. De viktigaste kravenbör vara att projektet skall ha ell klart ullalat socialt mål. Kostnader ochhyror får inte bli så höga att en snedinkomst- och socialgruppsfördelning i bostadsområdeterhåUs. Projektet skall när det gäller nybebyggelse syfta till en tidsmässigt väl samordnad utbyggnad avbostäder och service. Boendeservicenbör vara väl integrerad med den bostadsbebyggelse den skall betjäna. Vidare börboendeservicen vara planerad så alt ett samordnat utnyttjande avlokaler kan uppnås. Sociala fördelar i förening med god ekonomi i såväl tillkomstskedet som driftskedet skall kunna påvisas. Som villkor bör normalt ställas att utvecklingsprojektenhandläggs av ett speciellt organ som bör tillskapas på central nivå med uppgiftatt initiera och/eller pröva förslag till utvecklingsprojekt, utforma förslagtiU viUkor för uppföljning, motta och analysera erfarenheterna samt medverka till spridning av information om dessa.Detta speciella organ föreslås skola inrättas som en liUbostadsstyrelsen knuten delegation bestående av representanter för berördaämbetsverk och forskningsråd samt . Anknytningen lill lokala myndigheter samt tiU producenter ochkonsumenter m. fl. bör för varje projekt tUlvaratas av en referensgmpp. Delegationen bör få möjligheter attföreslå undantag från utvecklad praxis samt från gällande normer ochbestämmelser, även när sådana knutits till SlalUga lån och bidrag. Kommittén anser altutvecklingsverksamheten kan ske inom ramen för de resurser som står liUbostadsbyggandets förfogande och de därmedförknippade kompletteringsinvesteringarna. En viktig uppgift för delegationenblir i sammanhanget att medverka till tidsmässig samordning av deinvesteringar som finansieras med olika statiiga lån och bidrag och som i enlighet därmed faller inom olikainvesteringsramar. Delegationens uppgift blir att föreslå de eventueUaändringar i turordningen som möjliggör projektets genomförande. Antalet projekt somomfattas av verksamheten bör enligt kommittén begränsas tiU högst fem , främst för att projektensedan skall kunna följas upp. Med en genomsnittlig genomloppstid av fyra årför ett projekt kommer delegationens arbetevid fullt utbyggd verksamhet att omfatta 20 projekt. Eventuellamerkostnader för projekterings- och utredningsarbete bör Prop.1972:1 BUaga 13 232 täckasinom ramen för ordinarie finansieringsformer. Kommittén menar att uppföljningen av hur nya lösningarfungerar bör ligga inom ansvarsområdet för statens råd för byggnadsforskning.Anslag för uppföljningsarbete av forskningsmässig karaktär bör därförkunna erhållas från rådet. Även andraforskningsråd bör enligt kommittén kunna ställa resurser tillförfogande. Kommittén föreslåratt ansvaret för det arbete med projektanalys och projektredovisning, som i enlighet meddirektiven har utförts av kommitténs sekretariat, överförs på delegationen. har anfört om målen förboendeservicen och den långsiktiga målsättningen för det statligafinansieringssystemet har vunnit stor anslutning bland remissinstanserna.Behovet av utvecklingsprojekt har strukits under starkt. Även om remissinstansernasålunda har anslutit sig tiU huvudlinjema i betänkandet har några av dem pekatpå att utbyggnaden av boendesenäce ytterst är en fråga om tillgång på ekonomiska resurser, inte minst när det gällerfinansieringen av driftkostnadema. Vidare har vissa invändningarriktats mot några av förslagen beträffande finansiering och åtgärder förfrämjande av utvecklingsprojekt. Flertalet av deremissinstanser som har yttrat sig i de av kommittén behandlade målfrågorna ansluter sig tiUde av kommittén angivna riktlinjerna för boendeservicens roU isamhällsutvecklingen. , några länsbostadsnämnder, statensplanverk, , länsstyrelserna i , samt , socialutredningen, konsumentutredningen, , TCO, , , HSB m. fl. betonar värdet av att kommittén har försökt att anlägga enhelhetssyn på boendemiljön och delarkommitténs principiella uppfattning om boendeservicens roll för att nå sådanasociala mål som ökad trygghet, gemenskap och jämlikhet. LO och TCOkonstaterar att kommitténs målformulering stämmer väl överens med vad resp. organisation har uttalat i sinfamiljepolitiska rapport. finner atts<!rvicekommitténs uppfattning stämmer överensmed vad verket har uttalat i annat sammanhang. Fleraremissinstanser som ställer sig positiva till servicekommitténs målformuleringar anser det nödvändigt attdessa konkretiseras för att kunna omsättas i praktiskt handlande. Sådanasynpunkter förs fram av bl. a.bostadsstyrelsen, statens råd för byggnadsforskning, , ochSvenska byggnadarbetareförbundet. anser att de synpunkter och förslagsom servicekommittén har fört fram i målavsnittet är så generella alt fåinvändningar kan resas 1972:1 BUaga 13 InrUcesdepartementet 233 Liknande påpekanden görs av andraremissinstanser. Några remissinstanser har understrukitatt frågor om huvudmannaskap, organisationav driften av skilda verksamheter samt fördelning av kostnadsansvaret mellanstat, kommun och konsument är nödvändiga att lösa, om de uppställda målen skaU kunna nås. Sålunda framhåller att boendeservicen måste inordnas i den totala kommunala planeringen och där vägas mot andraönskvärda förbättringar, allt motbakgrunden av tillgängliga resurser. anser det nödvändigt attkommitténs principiella resonemang kombineras med konkreta StäUningstaganden tiU omfattningen av utbyggnadenav olika serviceverksamheter, olikaboendekategoriers anspråk på service samt utbyggnaden vid olikatidpunkter, finner det naturligt att deallmännyttiga bostadsföretagen tar ett betydande ansvar för anläggning ochdrift av boendeservice. Därvid bör dock uppmärksammas att hyrorna inte fårbelastas med kostnader som samhäUet bör ståför. är, menar , ansvars- och kostnadsfördelningsfrågornaoklara. framhåller att servicekommillén inte har preciserat vilkenform av vård man räknar med som ingående i boendeservicen. Eftersom kommitténinte har berört huvudmannaskapsfrågan ellerorganisatoriska och finansiella problem som hänger samman med den, vill förbundet inte nu ta ställning tillkonkreta förslag angående målsättningen. , och Näringslivets byggnadsdelegation betonar att enfortsall utbyggnad av samhällets service är en angelägen uppgift. Klarhet böremellertid skapas i fråga om grunderna för den ansvarsfördelning som skall gälla för olika former avservice och en överblick ges av deekonomiska och praktiska konsekvenserna av olika lösningar. Innan denna uppgift har fullgjorts förefaller det fögameningsfullt alt lägga fram synpunkter på olika tänkbara former avsamhälls-och boendeservice på det sätt somservicekommillén har gjort. Den vidgningav service begreppet som kommittén villinföra har vunnit anslutning från många remissinstanser, däribland statensnaturvårdsverk, statens råd för byggnadsforskning, statens institut förbyggnadsforskning, , , , , och . dock att det kan finnas en viss risk att ge begreppet service enså vid innebörd som kommittén gör inför den mycket komplexaefterfrågesituation det här är fråga om. understryker att vidgningen avservicebegreppet leder till krav på enbättre samordning av fysisk, ekonomisk och social planering. LO förklarar sig i preciseringarna avservicebegreppet sakna sådant som bostadsområdets inre och yttrekommunikationer, gångavstånd, es- 8* 1972. 1 saml Nr 1. 1972:1 BUaga 13 ][nrikesdepartementet 234 tetiskakvaliteter och behovet av trivsel över huvud taget. Även om det inte har ingåtti kommitténs uppdrag att närmare gå in på dessa områden har de enligt LO:suppfattning med de angivna målen att göra. Liknande synpunkter framför , som beklagar att kommitténs direktiv inte har gettden möjUghet att analysera hela boendemiljökomplexet och de komponenter som ingåri det. Även frågor som graden av förtätning, husens storlek, integrationenmellan arbetsplatser och bostäder, buUret inom bostadsområdena, graden avselektivt urval av uibyggare, den estetiska utformningen, de internakommunikationerna har enligt förbundet avgörande betydelse för individernasupplevelse och utveckling. Trafik- och kommunikationstrågornas närasamhörighet med frågor om boendeservicebetonas också av , länsbostadsnämnden i ,länsarkitekien i , i , Svenska riksbyggensamt GAKO. GAKO beklagar att kommitténinte har tagit in trafikplaneringen eller delar av den i sill ämnesområdeoch anför att en anal;'s av hela trafikproblemaliken med utgångspunkt iservicekommitténs intresseområde skulle på ett värdefullt sätt ha kunnat bidratill att lägga fast de fömtsättningar och villkor för trafiken som måste gällaför att åtgärder för den övriga boendeservicen skall få praktisk betydelse. Bostadsslyrelsen understryker attmålsättningen för serviceutbyggnaden inte kan ses oberoende av målsättningenför den totala planeringen. a. mot denbakgrunden framhåUer styrelsen vikten av all även kollektivtrafiken beaktas, eftersom denna är enmycket väsentlig servicefunktion. Av deremissinstanser som berört frågan om motiven för boendeservice delar flertalet servicekommitténs synsätt. De sociala effekternabetonas av bl. a. , , , länsstyrelserna iMalmöhus och län, socialulredningen, SAF, . Näringslivets byggnadsdelegation, HSB, socialkonsulenternai samt vissa kommunala organ. i anser detvara mycket angeläget alt genom boendeservice skapa ökade möjligheter tillvalfrihet för individen. Länsbostadsnämndeni län stryker under att boendeservice öppnar vägen för ökadvalfrihet för människorna och därmed gör det lättare för den enskilde individenatt forma det livsinnehåll han eftersträvar. LO framhåller att valfriheten måsteunderordnas kravet på jämlikhet och anför i anslutning till detta att valfrihetför alla ulan jämlikhet lätt leder till allredan starka grupper kan breda ut sina intressen ytterligare. blirvalfriheten innehållslös för alla som på grund av sina säin- Prop.1972:1 BUaga 13 235 revillkor omöjUgt kan utnyttja den. Inför varje krav på ökad valfrihet måste därför en analys göras av vilkakonsekvenser del får från jämlikhetssynpunkt. Behovet av boendeservice för denenskildes sociala anpassning betonas av flera remissinstanser. Invandrarnasoch den inom landet flyttandearbetskraftens anpassningsproblem berörs av bl a. , som anser att dessa problem delvisskuUe kunna avhjälpas genom en förbättrad boendeservice. hävdar att envälutvecklad boendeservice borde kunna systematiskt användas av samhället föratt medverka i att allmänt förebygga socialmissanpassning samt som ett led i rehabUiteringen av socialtunderprivilegierade individer och familjer. Boendeservicens möjligheter atttillgodose människors behov av kontakter och förebygga ensamhetskänsla och sociala handikapp understryksockså av länsbostadsnämnden iMalmöhus län, socialkonsulenterna i , drätselkammaren iÖrbro, m, fl. Styrelsen försocialförvaltningen i , som i stort delar kommitténs åsikter omboendeservicens sociala mål, påpekar att de sociala problem som nuuppträder främst i nybyggda bostadsområden inte kan återföras enbart på brister i den socialaservicen utan också på hyresnivån och fördelningen av bostäder. Styrelsenifrågasätter om det inte som ett normaltinslag i boendemUjön borde finnas ett gemensamt kontaktorgan för information om och förmedling avolika samhäUstjänster. 'HSB framhåller att, om önskade socialaeffekter skall kunna utvinnas ur en ökadboendeservice, det är nödvändigt att åtgärder för boendeservicekombineras med bostadspolitiska åtgärder, som möjliggör en tillfredsställandeintegration i boendestrukluren. Många remissinstanser framhåller, attutbyggnaden av boendeservice ytterst är enfråga om ekonomiska resurser. för byggnadsforskning, saml flerakommunala organ betonar all finansieringen av driftkostnaderna förboendeservice ofta innebär större problemän finansieringen av investeringarna, I anslutning till frågan om driftkostnader påpekar bl, a.länsstyrelsen i , drätselkontoret m. fl. kommunala organ iNorrköping och drätselkammaren iLindesberg de olikheter som råder mellan kommunerna när det gäUer ekonomiskaförutsättningar att nå de mål som har uppställts för boendeservicen. De remissorgan som har deklarerat sinanslutning till servicekommitténs övergripande målsättning ansluter sig tilleUer lämnar utan erinran vad kommitténanfört om behovet av och sättet för att göra en prioritering mellan olika servicefunktioner. menar attprioriteringsfrågor bör diskuteras men i så fall oberoende av annan samhällsserviceutanför när-miljön och i ett större samhällssammanhang. Prop.1972:1 BUaga 13 Jlnrikesdepartementet 236 n. råder på såväl ekonomiska resurser inom samhällsverksamheten som personella resurser inom vårdområdet.Målet att uppnå full behovstäckning inom närmiljöns servicefunktionerkan därför komma i konfUkt med behovet att läcka servicebehov utanförnärmiljön. Mer preciserade uttalanden iprioriteringsfrågan gör bl. a. bostads-styrelsen,statens , , iStockholms län och , vilka i stort sett ansluter sig till den prioriteringsom servicekommittén har gjort. Bostadsslyrelsen förordar dock att ocksåkollektivtrafiken hänförs till det område som samhället har största ansvaretför. anser all servicefunktionen fritidsverksamhet bör delas upp i tvågrupper, fritidsverksamhet för ungdom och övrig fritidsverksamhet. Den förstagruppen bör därvid föras till den högstprioriterade ansvarsgrappen. hävdar att samhäUsekonomiska vinster kan göras om samhället tar ansvaret för ungdomarnasfritidssysselsättning genom att åtgärder på detta område kan förebygga socialahandikapp. för samlingslokaler anser att kommunen måste la detavgörande ansvaret för alt verksamhet bedrivs i de fritidslokaler som finns ibostadsområdena. delar i principkommitténs uppfattning att samhället bör ta ansvar för boendeservice i den måndet behövs för alt garantera fundamentalavärden. Likaså har verket samma uppfattning som kommittén beträffandeprioriteringen av samhällsinsatser tiU förmån för de mest hjälpbehövandekategorierna. Verket menar dock all en generell tillämpning avprioriteringsreglerna inte ter sig helt självklar. I fall där t. ex. daglig varuförsörjning är hotad borde ett vidgatsamhälls-inflytande kunna övervägas. GAKO anser all erfarenheterna av enprioritering efter de linjer som kommittén har dragit upp inte är heltgynnsamma. Det förekommer att bostadskomplement finns med i den fysiskaplaneringen men ändå inte kommer till stånd därför alt de saknas i samhälletsverksamhetsplaner. Därför är det verksamheten som måste garanteras. Del kaninte ske på annat sätt än genom attansvaret för såväl planering och lokal-produktion som drift åvUarsamhäUet. Samhället kan sedan fullfölja dettaansvar på olika sätt i samarbete med övriga intressenter. tolkar vissa uttalanden av servicekommittén så att kommittén förutsättet ettunderutbud av service , vUket skulle göra det nödvändigt attransonera utbudet. Förbundet säger sig inte vara övertygat om riktigheten avdessa slutsatser beträffande i varje fall alla områden och menar att kommitténsuttalanden allvarligt riskerar att hämma de nödvändiga satsningarna på en ökadboendeservice. De av kommitténangivna huvudmålen för finansieringssystemet möjlighet tiU samordning, begränsning avantalet stödformer och inblandade myndigheter och önskemålet att den del Prop.1972:1 BUaga 13 237 avboendemiljön som ligger utanför bostäderna skall ges samma betydelse som bostäderna har vunnit stor anslutningbland remissinstanserna. Till deremissinstanser som godtar dessa mål hör , , ,bostadsslyrelsen, statens planverk, , ,länsstyrelserna i , , och ,samt Västernorr' lands län,, kommunstyrelserna i bl. a. , ochGöteborg, socialutredningen, bygglagutredningen, , , , , ,, GAKO saml så gott som samtliga länsbostadsnämnder. Riksrevisionsverketanser att samordning och minskning av antalet stödformer och antalet myndigbeter är rationell.