prop · FV03103 · 1972-12-31 00:00:00 — Majits proposition nr 1972 Prop. Maj:ts proposition angående ochförsvarsplaneringen; given . vill härmed, under åberopande av bilagdautdrag av slalsrådsprotokollet över försvarsärenden, bereda tillfälleatl avge yttrande över vad föredragande departementschefen anfört. Under Hans Maj:ls Min allernådigste Konungs och Herresfrånvaro: På grundval av försvarsutrednings betänkande (SOU1972:48) och försvarsplaneringen föreslås i propositionen att ettparlamentariskt dellagande i försvarets planering kommer lill stånd. Deltagandelföreslås få formen av insyn i planeringen genom alt utrikes- ochförsvarsutskott hålls underrättade om innehållet i anvisningar för viktigarestudie- och planeringsmoment och om de överväganden som har föregåttanvisningarna. Utrikes- och försvarsutskotten föreslås ocksä bli informerade omvissa studieresultat samt om innehållet i och ställningstagandena tillaktuella perspektiv- och programplaner. 1 saml Nr 103 Utdrag av protokollet över försvarsärenden, håUet införHans Kungl. Höghet Kronprinsen-Regenten i statsrådet på den 22september 1972. Närvarande: Statsministern , ministern för utrikesärendena , statsråden , , , , , ,, , , , , , . Chefen för försvarsdepartementet, statsrådet ,anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om riksdagenoch försvarsplaneringen och anför. beslöt Gfr prop. 1970:97, SU 1970:203, rskr1970:420) all ett nytt planerings- och budgeteringssystem för försvaret skulletillämpas fr. o. m. den 1 juU 1972. I samband med riksdagsbehand-Ungen avärendet aktualiserades i en motion (I 1970:1261) av frågan omriksdagens roll i systemet. Stalsutskoltet fann det lämpligt att riksdagensroll i det nya planeringssystemet närmare penetrerades och anförde all dettorde få ankomma på Kungl. Maj:t att bedöma hur detla skulle verkstäUas.Riksdagen beslöt i enlighet med vad utskottet hemställt. Maj:t uppdrog åt försvarsulredning'atl överväga roll i det nya systemet för planering och budgeteringinom försvaret. Utredningen har avlämnat betänkandet (SOU 1972:48)och försvarsplaneringen. Utredningen behandlar inledningsvis bl. a. några frågor ommetodiken i det fortsatta planeringsarbetet. För närmare kännedom om dessafrågor hänvisas till belänkandet (s. 10-18). I sina överväganden om pariamenlariskl deltagande iförsvarsplaneringen anför utredningen bl.a. att ett utmärkande drag i modernfolkstyrelse är alt avståndet mellan beslutsfattarna och medborgarna lenderaratt öka. Den främsta anledningen tiU detta är att samhällsverksamheten harblivit alltmer komplicerad, vUket gör all experter och tekniker får ett alll slörreintiylande. Det nya planerings- och budgete- 1 Ledamöterna av , ordförande,, , , och . ringssystemet för försvaret är enligl ulredningen i vissmån ett exempel på detla. Svårigheten för medborgarna att följa förberedelse-och beslutsprocess anses i delta fall vara särskilt olycklig, eftersomförsvaret i särskilt hög grad är en angelägenhet för den enskilde medborgarenoch efiersom försvaret lar i anspråk en så betydande del av budgeten.Medborgarnas svårigheter till insyn och överblick föreligger enligt ulredningenlill betydande del också för parlamentarikerna, som undet eget ansvar skallfatta de slutliga besluten. Utredningen påpekar angelägenheten av atl ålgärdersuccessivt vidtas för att i möjlig mån undanröja de nämnda olägenheterna i detnya systemet för planering och budgetering inom försvaret. Utredningenunderstryker alt ulvecklingen i detla avseende måste följas med sloruppmärksamhet. Försvarels problem bör göras levande för den stora allmänhelen.En så vid insyn som möjligl i förberedelse- och beslutsprocessen i fråga om deslora försvarsbesluten måste åstadkommas inom den ram som sekretessen medger. Ulredningenförutsätter atl erfarenheterna kommer atl möjliggöra en elasticitet i systemeti denna del och därmed också en ständigt fortgående omprövning. Ulredningen erinrar om alt införandet av del nyaplaneringssystemet syftade till att bl. a. öka statsmakternas inflytande på deväsentliga momenten i försvarsplaneringen. Vid de inledande övervägandena avsystemet behandlades främst fördelningen av arbetsuppgifterna mellan å enasidan Kungl. Maj:l och ("statsmakterna") och å andra sidanmyndigheterna. Allteftersom systemet har utformats i detalj, har också fråganaktualiserats hur arbetsuppgifterna bör fördelas mellan Kungl. Maj:t ochriksdagen, eller med andra ord hur etl pariamenlariskl dellagande iplaneringsprocessen skall kunna åstadkommas. Med "parlamentarisktdeltagande" avser utredningen , riksdagsorgans,försvarsutredningars och enskilda parlamentarikers medverkan i planeringsprocessen.Uttrycket täcker även de fall då verksamheten från parlamentarisk sidainskränker sig lill all ulan ställningslagande ta emot information. Utredningen anför vidare att grundlagberedningen i sitthuvudbetänkande (SOU 1972:15) Ny regeringsform Ny riksdagsordning har laglfram författningsförslag som bl. a. ulgår från alt är det ceniralastatsorganet och som ger ullryck för dominerande ställning.Grundlagberedningens förslag i denna del bedöms lill sina allmänna principerkunna påräkna stöd från praktiskt taget alla politiska menings-riktningar. Ulredningenanser det därför ligga i linje med en allmän politisk viljeinriktning alt geriksdagen ökade möjligheter att delta i bl. a. försvarels långsikligaplaneringsprocess. Ulredningen påpekar att grundlagberedningen i sitthuvudbetänkande särskilt har behandlat frågan om dellagande i denlångsiktiga planeringen inom statsförvaltningen över huvud tagel. Beredningenhar inle ansett sig kunna kräva atl en alternativ planering redovisas men gervissa uttryck för all bör delta i de mera långsikliga, reelltstyrande besluten. Sålunda föreslås i riksdagsordningen en beslämmelse 1* 1972. 1 saml Nr 103 som praktiskt innebär att även "framtida kostnader förett föreslaget projekt" i görlig mån bör redovisas liksom också enbestämmelse som syftar till att Herårsplaner eller flerårssludier - om sådana löreligger-inte undanhålls , när begäran läggs fram om anslag för det närmastebudgetåret. Utredningen finner för sin del atl de förutsättningar förett pariamen-tariskt deltagande i planeringen, som grundlagberedningen har angett,talar för atl melodiska åtgärder bör vidtas i syfte att säkerställa ett sådantdellagande. Utredningen ulgår från att ambitionsnivån belräffande riksdagensdeltagande för försvarsplaneringens del bör kunna sättas högre än den som angesi grundlagberedningens nämnda uttalande om den långsiktiga planeringen inomstatsförvaltningen, bl. a. eftersom långsiktsplaneringen har hunnit längre iutveckling inom försvaret än inom andra sektorer. Utredningen understryker att en utveckling i enlighet meddet anförda bör ske med bevarande både av den fria ställning som myndigheteroch verk intar i den svenska statsförvaltningen och av möjligheterna förriksdagens vederbörande organ all inhämta information direkt frånmyndigheterna. Utredningen påpekar att den diskussion som har förts omriksdagens roll i det nya planeringssystemet för försvaret har gällt delplaneringssystem som är under införande för det militära försvaret och civUförsväret.Utredningen har emellertid vid sidan av det egentliga utredningsuppdragetöversiktligt granskat det förslag till planeringssystem för det ekonomiskaförsvaret som överstyrelsen for ekonomiskt försvar lämnat tillKungl. Därvid har utredningen kommil till den uppfattningen alt ettgenomförande av det föreslagna systemet inte skulle innebära några i principändrade förulsätlningar för bedömningen av frågan om roll i det nyaplaneringssystemet. När del har gällt att fastställa de planeringsmoment där pariamenlariskldeltagande är önskvärt, har framför aUt de tidiga planeringsavgörandenatilldragit sig intresse. Som viktiga i delta sammanhang framhåller utredningensådana moment i planeringsprocessen där de politiska bedömningarna väger tungtoch där avgörandena i slor utsträckning måste ligga ovanför myndighetsnivån,dvs. Särskilt viktiga från denna utgångspunkt ärenligtutredningen de planeringsmoment som innebär meddelande av anvisningar förmiljöstudier och studier av del svenska samhällets förändring. Dit hör ocksåmeddelande av anvisningar för perspektivplanering vilka bygger bl. a. påmiljöstudiernas resultal och förutsätter kunskap om detta samt meddelande avanvisningar för programplanering som avses bygga på perspektivplaneringensresultat och förutsätter kunskap härom. De nämnda planeringsmomenlen innebär enligt utredningen iolika avseenden överväganden om och ställningstaganden till säkerhets- ochförsvarspolitikens inriktning. Etl parlamentariskt deltagande i dessa momentföreslås därför komma lill stånd. Det sistnämnda momentet har dessutom ensärskild karaktär genom att det bl.a. innebär angivande av ekonomiskaramvillkor för programplaneringen. Även om etl angivande av en flerårigplaneringsram inte innebär ett beslul om årliga utgiftsramar, har det enligtutredningen slor betydelse för planeringsarbetet. Utredningen förutsätter atlriksdagen skall besluta om det miUtära försvarets och civilförsvarelsutgiftsramar nästkommande budgelår och alt i samband härmed även tarställning lill av Kungl. Maj:t föreslagna femåriga planeringsramar förprogramplaneringen. I fråga om sådana moment i planerings- och budgeleringsprocessensom innebär medelsanvisning påpekar utredningen alt roll är konslilulionelllfastlagd. Andra momenl är sådana att de ligger inom ramen för Kungl. Utredningen förutser inga förändringar i dessaavseenden och finner inte anledning alt närmare behandla dessa moment. Ulredningen anför vidare atl ävenfortsättningsvis bör uttala sig om och ta ställning lill av regeringenföreslagna riktlinjer för säkerhets- och försvarspolitiken. Detla kan enligtutredningen lämpligen ske i samband med atl ungefär vari fjärde år behandlaren ny perspeklivplan. Etl problem som enligt utredningen träder i förgrunden omriksdagen eller något av dess organ engageras i planeringsarbetet är i vilkenform ett sådant deltagande skall ske. Alternativen härvid är att riksdageneller något av dess organ ges insyn i planeringsarbetet eller att deltagandeldessutom innefattar elt formUgt beslut eller annan opinionsyttring omplaneringen. Med ell insynsförfarande vinns enligl utredningen att etl anlalriksdagsledamöter blir väl insalta i de problem som har förelegal vidplaneringen, de alternativ som utarbetats och de val som kan ha träffats mellanolika alternativ. Framför allt kan de ledamöter som mera kontinuerligt ägnarsig åt de väsentliga planeringsfrågorna skaffa sig en betydande erfarenhet pådetta område. Utredningen anser att det från allmän politisk och parlamentarisksynpunkt framslår som belydelsefullt atl sådan erfarenhet finns inom olikapartier. En sådan erfarenhet anses också viktig därför att planeringsprocessenlöper på sådanl sätt alt många betydelsefulla planeringsmoment även i riksdagenmåste behandlas under en tämligen hård lidspress. Väsentliga intressen kanalltså enligt utredningen tillgodoses med etl insynsförfarande. Ett förfarande som utvidgas atl omfatta även någon form avparlamentariskt godkännande - lyst eller uttryckligt - skapar däremol enligtutredningen vissa svårigheter. Planeringsprocessen är förhållandevis kontinuerlig.Under denna kan behov uppkomma av snabba ställningstaganden från Kungl. Det kan enligl ulredningen inte anses praktiskt att vid varje sådant lillfällebehöva underställa sådana frågor och avvakta dess ställningslagande, såvida inte konstitutionellaskäl gör det nödvändigt. Ulredningen förordar därför att eller dessorgans medverkan i planeringsprocessen i princip sker genom ettinsynsförfarande. Motsvarande föreslås även gälla om elt nyll permanent organskulle inrättas. För all möjliggöra del parlamentariska deltagandet iplaneringsprocessen kan man enligl ulredningen överväga att utnyttja olikaorgan. 1 första hand aktuella blir därvid eller något av dess organ,tillfälliga försvarsutredningar eller något nytt, för ändamålet skapatpermanent organ utanför . eller något av dess organ måste enligt ulredningenunder alla förhållanden få insyn i planeringsprocessen eUer delar av denna föratt få nödvändigt underiag för de beslut om säkerhets-och försvarspolitiken somkonstitutionellt måste fallas av efler beredning inom utskott. Delhar därför enUgl utredningen framstått som naturiigt atl för en ytteriigarevidgad pariamentarisk insyn så långt möjligl utnyttja de riksdagsorgan somskall befalla sig med dessa frågor. Ulredningen har dock övervägt ominrättandet av ett nytt riksdagsorgan för här aktuella frågor skulle kunnaerbjuda fördelar utöver de som existerande riksdagsorgan kan ge. FörebUden förett nytt organ kunde härvid vara lönedelegation eller utrikesnämnden.De uppgifter som enligt utredningen skulle kunna komma i fråga för ennyinrättad nämnd eller annat organ får emellertid anses mer eller mindre ingå iberedningsansvaret för vederbörande utskott. Ett nytt organ skullesåledes inte erbjuda några fördelar i förhållande till befintlig organisalion.Utredningen räknar därför inle med della altemativ. Ulredningen anför i anslutning härtill att under begränsadtid arbetande försvarsutredningar under de senasle 10-15 åren har spelat enviktig roll vid ulformningen av säkerhets- och försvarspolitiken. De har somförutsättning haft bl. a. alt planeringsprocessen i motsvarande delar varitkoncentrerad lill avgränsade perioder. Vid en granskning av hur planeringsmomenlen infaller iliden enligt det nya planeringssystemet kan man enligt utredningen konstaleraall dessa återkommer tämligen ofla ulan alt visa någon utpräglad koncentrationtill vissa år. Mol denna bakgrund anför ulredningen alt en ordning med försvarsulredningarinfogade som ett reguljärt led i det pariamenta-riska deltagandet iplaneringsprocessen visseriigen innebär etl aktivt parlamentariskt dellagande idenna men,kan vålla vissa svårigheter. Ulredningen utesluter dockinte all pariamentariska försvarsutredningar även kan komma atlbehövas tid efter annan. Behovet bedöms emellertid i viss mån bli beroende avhur övriga åtgärder, främst engagerandet av och dess organ, kommeratt utfalla. Iinligt ulredningen kan del vidare länkas att man i vissasituationer tillkallar en försvarsutredning för atl relativt fristående frånövrigt planeringsarbete penetrera allmänt övergripande, viktiga frågor, t. ex.grundläggande mål-sättningsfrågor. Om ytterligare försvarsulredningar skulle tillkallas,understryker utredningen atl dessa bör ges arbetsuppgifter som gör del möjligtför dem att slutföra arbetet inom en begränsad lidrymd. Detta gäller särskiltutredningar som avses påverka den aktuella planeringsprocessen. Ulredningen har också övervägt möjligheten atl skapa ettnytt permanent organ utanför för parlamentariskt deltagande iplaneringen. Med hänvisning till de betänkligheter som alltid föreligger mot atlinrätta organ som i realiteten kan begränsa regeringens parlamentariska ansvarhar ulredningen inle ansett sig böra föreslå alt något sådant organ inrättas. Utredningen anför vidare att de riksdagsorgan som i förstahand kan bli aktuella för det av utredningen förordade insynsförfarandet ärutrikesutskottet och försvarsutskottet. skall enligl riksdagsstadgans 15 § beredafrågor bl. a. om rikels förhållande till och överenskommelser med främmandestater och mellanfolkliga organisationer, i den mån frågorna inte tillhör annatutskotts beredning. Utrikesulskotlet är enligt utredningen del organ som inomriksdagen har ansvaret för överblicken av del säkerhetspolitiska fältet, ävenom huvudansvaret för vissa frågor inom detta kan ligga på annal utskott. skall enligt riksdagssladgans 1 6 §bereda frågor om militärl försvar, civilförsvar, psykologiskt försvar,ekonomiskt försvar, vapenfri tjänst och värnpliktigas ekonomiska förmåner.Utskottet har därmed beredningsansvaret för all den verksamhet som avses meddet nya planeringssystemet och dessutom för frågor om ekonomiskl försvar, förvilket etl nytt planeringssystem är under utredning. Utredningen erinrar vidare om all organisationinnebär att de olika utskotten har ansvaret för var sitt sakområde. Enproposition skall i princip inte delas mellan utskott. Vid behandling avproposition om den långsiktiga försvarsplaneringen och dess säkerhetspolitiskaförutsättningar bedöms försvarsutskottet regelmässigt få huvudansvaret förberedningen före kammarens ställningstagande. Motsvarande gäller motionsvägenaktualiserade frågor av detta slag. I fråga om de säkerhels-politiskaförutsättningarna utgår utredningen från all samarbele sker mellanförsvarsutskottet och utrikesutskottet. Detta samarbete kan etableras påskilda sätt. En möjlighet är att försvarsutskottet begär yttrande avutrikesutskottet angående de utrikespolitiska bedömningar som har kommil tilluttryck i regeringens förslag. Denna form användes vid utskottsbehandlingen av1972 års försvarsproposilion. Också när det gäller att på vägnar ulan direki koppUngtill beredningsarbete av del slag som nämnts ta emot orienterandeinformation anser ulredningen att olika vägar är tänkbara för de två berördautskotten. Formerna bör väljas bl. a. med beaktande av atl uppgiften i deflesta fall är atl la emot information som senare skall tjäna som bakgrund tillutskottens beredningsarbete. Oberoende av vUken samverkansform som väljs gällerenligl utredningen atl ledamöter i både utrikesutskottet och försvarsutskottet behöver insyn istudie- och planeringsarbetet för atl kunna fylla sina uppgifler iberedningsarbetet. En form kan vara all de båda utskotten informeras vid gemensamlsammanträde. En annan form kan vara att de båda utskotten utser medlemmar i endelegation med uppgift all ta emot den informaiion som lämnas. Om frågor av i huvudsak säkerhetspolitisk naturaktualiseras genom proposition eller motion förutsätter utredningen all remisssker till utrikesutskottet. kan härvid finna det påkallat attträda i kontakt med försvarsutskottet, om försvarspolitiken berörs. Utredningen kommer till slutsatsen all försvarsutskottetoch utrikesutskottet bör få den orienterande insyn som utredningen harförordat. Formerna för denna insyn bör kunna anpassas lill de erfarenheter somgörs. Ulredningen erinrar slutligen om att utskott harinitiativrätt enligl riksdagsordningens 43 §. Denna rätl har förutsatts bliutnyttjad med varsamhet. Underlåtenhet all utnyttja initiativrätten kan därförenligt utredningen i fråga om försvarsplaneringen inte tolkas som ett godkännandeav redovisade planeringsåtgärder. Mot bakgrund av tidigare redovisade överväganden föreslårutredningen atl del parlamentariska deltagandet i planeringsprocessen anordnasenligt följande. a) Kungl. Maj:t bör föreskriva att riksdagensutrikesutskott och försvarsutskott genom försorg av chefen för försvarsdepartementet skall hållas underrättade om innehållet i av Kungl. Maj:t eller av chefen för försvarsdepartementet med stöd av Kungl. Maj:ls bemyndigande meddelade anvisningar för miljöstudier, för studier av hur utvecklingen av det svenska samhället påverkar försvarsplaneringen, för perspektivplane ring och programplanering och för de överväganden som har föregått meddelandet av anvisningarna. Underlåtenhet från utskottens sida atl la initiativ medanledning av erhållen information kan inte tolkas som elt godkännande avredovisade anvisningar. b) Kungl. Maj:l bör föreskriva alt utrikes- ochförsvarsutskotten genom försorg av chefen för försvarsdepartementet skaU håUas under rättade om innehållet i redovisade resultat av miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring. Underiålenhet från utskottens sida att ta initiativ medanledning av erhållen information kan inte tolkas som elt godkännande av vadsom redovisats. c) Kungl. Maj.t bör, när förslag föreläggs riksdagenrörande den långsiktiga inriktningen av försvaret, bereda lillfälle lill uttalan de om perspeklivplaneringens innehåU. Ulredningen förutsätter all utrikes- och försvarsutskotten begär atl en redogörelse genom chefens för försvarsdepartementet försorg lämnas för det närmare innehållet. d) Kungl. Maj:l bör, när förslag rörande anslagen förföljande budgetår föreläggs , redovisa innehållet i aktuellaprogramplaner och sina ställningstaganden lill dessa. Utredningen förutsätteratt försvarsutskottet, i vissa fall även utrikesutskottet, begär att enredogörelse genom försorg av chefen för försvarsdepartementet lämnas för detnärmare innehållet i planerna och för de överväganden som har föregått Kungl. Ulredningen framhåller avslutningsvis att vad den anförtom information från regeringens sida inle hindrar alt vederbörande utskottbegär och erhåller information också från berörda myndigheter. Ett sådant förfarandeUgger i linje med tidigare praxis och riksdagsordningens 47 §. I elt särskilt yttrande anför ledamoten bl. a. atlen tendens i fråga om försvarspolitikens inriktning nu synes vara attuppgifter, som har åvilat myndigheterna, i alll högre grad förs överpå deparle-menlala organ. Detta framgår enligt såväl av prop. 1972:45som av försvarsutredningens betänkande. Denna tendens kan komma alt leda politisering redan på elt tidigt stadium av förberedelsearbetet och kan fråndenna synpunkt betecknas som olycklig. Ofrånkomligt är vidare enligl Herneliusatt därmed synes följa en ökad sekretess, eftersom del departementala arbetet imindre grad än myndigheternas är tillgängligt för offentlig insyn och därmedockså för offentlig debatt. försvarsutredning har i sill betänkande Riksdagenoch försvarsplaneringen anfört bl. a. alt ett parlamentariskt deltagande iplaneringsprocessen är önskvärt främst i fråga om några av de tidigare momentenunder processen, nämligen när anvisningar ges för miljöstudier och studier avdel svenska samhällets förändring, för perspektivplaneringen och förprogramplaneringen. I fråga om de uppgifter har haft, t. ex.i fråga om det direkta anvisandet av medel lill försvaret, förordar utredningeninte några förändringar. Del parlamentariska deltagandet i de nämnda momenten avplaneringsprocessen bör enligt utredningen i princip ske genom insyn iplaneringen, inte genom medverkan i planeringsbeslulen. Genom eltinsynsförfarande kan ett antal riksdagsledamöter ur olika partier bli väl insattai planeringsfrågorna. Ulredningen anser della önskvärt för att dessa ledamöterskall kunna fylla sina uppgifter när förslag på grundval av planeringensedermera kommer under prövning. Det parlamentariska deltagandel i planeringsarbetet bör enliglulredningen ske inom ramen för verksamheten vid redan existerande riksdagsorgan,i första hand utrikesutskottet och försvarsutskottet. Deltagandet föreslås ihuvudsak ske genom atl utrikes- och försvarsutskotten genom chefens förförsvarsdepartementet försorg hålls underrättade om inne- hållet i de tidigare nämnda anvisningarna och om debedömningar, överväganden och ställningstaganden som har legal bakom dessa. Utskottenförutsätts också bli informerade om resultatet av miljö- och samhällsstudierna. Utredningen anser vidare atl bör beredas tiUfälleall uttala sig om innehållet i perspeklivplaneringen, när förslag om försvaretslångsikliga inriktning föreläggs . I samband därmed förulsätlsutrikes- och försvarsutskotten kunna begära en redogörelse för det närmare innehåUeti planeringen. bör enligt utredningen gälla även i fråga om innehållet ioch ställningstagandena tUl aktuella programplaner i samband medanslagspropositioner. Ulredningen anför vidare all vissa svårigheter föreliggeratt infoga parlamentariska försvarsutredningar i den nya planeringsprocessenmen utesluter inte att sådana utredningar även kan komma attbehövas tid efler annan. Däriämle nämns möjligheten att tillkalla enförsvarsutredning relativt fristående från pågående planeringsarbete för allbehandla allmänt övergripande, viktiga frågor. Beträffande de delar av försvarsutredningens förslag somberör Kungl. Maj:l eller Kungl. kan jag ansluta mig lill vadutredningen har förordat.