prop · FV0366 · 1972-12-31 00:00:00 — Ett ytterligareskäl att stärka talmannens ställning inom aUa politiska grupper i ärenligt beredningen att det finns anledning räkna med att beredningens fortsattaarbete på regeringsbildningens problematik skall leda fram till att talmannen ien eller annan form kommer att få en mera framträdande roll vidregeringsbildningen än den talman har . Med den ordningen att talmannen inte deltar i omröstningarökar skälen starkt för att förse honom som riksdagsledamot med ersättare.Beredningens slutsats blir också att ersättare skall finnas, som utövartalmannens mandat i . 1 fråga om de vice talmännen uttalar beredningen att derasställning i inte kan likställas med talmannens. Det är därför enligtberedningen fullt försvarligt att göra den skUlnaden mellan talman och vicetalman att den senare men inte den förre får delta i omröstning när hanfungerar som talman. Får vice talman delta i omröstning, saknas skäl att antaen bestämmelse om ersättare i för vice talman under tid som denneuppehåller talmanssysslan. En motsatt regel skuUe f. ö. ge upphov till en delpraktiska svårigheter. 2.4 Ersättare för statsråd Flera skäl kan enligt beredningens mening anföras för attdet skall finnas ersättare för riksdagsledamot som är eller utses till statsrådoavsett om statsrådet har förhinder att närvara i eller ej. Ettsådant är hänsynen till representativiteten och arbete. Ett statsrådkan av naturliga skäl inte särskilt ta sig an de lokala intressen som är knutnatill hans valkrets. Ett statsråd kan vidare inte delta i det betydelsefullautskottsarbetet, och hans aktivitet i är, om man bortser från att handeltar i voteringar, även i övrigt begränsad. För att det skall finnas ersättare för riksdagsledamot somtillhör statsrådet kan vidare åberopas att rutingöromålen i riksdagsarbetetutgör en belastning för statsråden. Det är etiligt beredningen angeläget attstatsrådens hårt ansträngda arbetstid reserveras för regeringsarbetet och depolitiska huvudfrågorna i . Härtill kommer, anför beredningen, att även jävssynpunkteri viss mån talar för att införa ersättare för riksdagsledamöter som ingår iregeringen. Beredningen anser de anförda skälen sammantagna har sådantyngd att regler om ersättare för statsråd bör införas. Reglerna härom bör varaenkla och lättfattliga. Av det skälet avvisar beredningen tanken på att utformareglerna så att ersättaren får träda tillbaka för "sin" regeringsledamotvid omröstning eller val, om denne anmäler att han vill delta i omröstningeneller valet. Beredningen förordar i stället att ersättare obligatoriskt och ialla hänseenden skall inträda i stället för riksdagsledamot som är statsråd.Det är självfallet så att ett genomförande av denna ordning inte skall hindraatt en regeringsledamot skall kunna väljas till ledamot i . Han skallockså kunna inta sin plats i så snart han frånträderstatsrådsämbetet. 2.5 Metoden för utseende av ersättare Den metod som beredningen föreslår för utseende aversättare överensstämmer i princip med den som används för utseende avsuppleanter till landstingsmän och kommunfullmäktige. Metoden möjliggör attledamot till ersättare får personer som inte bara representerar samma parti ochvalkrets utan också tillhör samma meningsriktning inom partiet. En vägledande synpunkt för beredningen har varit attuppdragen att tjänstgöra som ersättare bör förbehållas en mindre grupp personersom genom återkommande tjänstgöring förvärvar erfarenhet av riksdagsarbetet.För att åstadkomma detta föreslår beredningen att endast s. k. ospaltadevalsedlar, dvs. valsedlar där namnen förekommer i en följd under varandra och särskildaersättarnamn inte finns, skall få användas. Med denna ordning kommerkandidaterna närmast efter den sist utsedde riksdagsledamoten att fungera somgruppsuppleanter, dvs., de från en och samma lista valda riksdagsledamöternafår samma ersättare. Antalet namn på valsedeln skall enligt förslaget få varahögst dubbelt så många som antalet fasta valkretsmandat i valkretsen. Har valkrets bara ett fast mandat, får dock valsedeln ha fyra namn och fem namn omkretsen har två mandat. Enligtförslaget skall inom varje listtyp lika många ersättare utses som partiet fåttmandat i valkretsen. Minst tre ersättare skall dock alltid utses för varjeledamot. Går partiet fram med flera valsedelstyper, kommer därför både antaletgrupper av ersättare och det totala antalet ersättare inom varje parti att öka.Ersättarna kallas i princip in tUI tjänstgöring i den ordning de utsetts. 1förslaget kopplas reglerna om utseende av ersättare och av efterträdare tillavgången riksdagsledamot samman så att till efterträdare utses någon som varitersättare till den avgångne ledamoten. Beredningen framhåller att enligtgällande regler om utseende av efterträdare, skall efterträdare utses pågrundval av de valsedlar som gällde för den avgångnes namn. Finns det på dessavalsedlar inte namn på någon som kan inträda i den avgångnes ställe, tillförsmandatet partiet i annan valkrets, där partiet deltagit i fördelningen av defasta valkretsmandaten, och besätts i den valkrets där parti har sitt störstakvarstående jämförelsetal. Enligt beredningens mening är det mest konsekventatt man - innan man vänder sig tUl annan valkrets för att utse ersättare ellerefterträdare - först tar i anspråk kandidater från eventuellt förekommandeannan lista för partiet inom den valkrets som ledamoten valts för, även om hansnamn inte förekommer på listan. Beredningen föreslår därför att, om det intefinns tillräckligt många namn for val av ersättare på de valsedlar som upptarledamotens namn, så får en, men endast en, ersättare utses från andravalsedlar. Först när samtliga namn för partiet inom kretsen är uttömda, taskandidat för partiet i annan valkrets i anspråk. Även i detta fall får endasten ersättare utses. Den föreslagna ordningen medför, framhåller beredningen,att det kan föreskrivas att till efterträdare skall utses närmast i tur ståendeersättare och räkna med att alltid åtminstone en ersättare står tillförfogande. Behovet av ersättare för talmannen och statsråd bör också rimligenvara garanterat. Att annan ledamot i något sällsynt undantagsfaU kan bli utanersättare får enligt beredningen godtas. Gällande sammanräkningsregler medför att proceduren förutseende av ersättare delas i två etapper, en som förläggs till länsstyrelsernaoch en som föriäggs till centrala valmyndigheten. Gången blir enligt beredningensförslag denna. Sedan bestämt ordningen mellan namnen påpartiernas valsedlar, bestämmer - i princip efter nya sammanräkningar- för varje kandidat som kan tänkas gå in på ett mandat, ordningen mellannamnen på valsedlarnas förutseende av ersättare. Protokollet sänds tillcentrala valmyndigheten som fördelar mandaten och fastställer vilkakandidater, som skall bli ledamöter på mandaten. För varje ledamot utser sedanmyndigheten föreskrivet antal ersättare bland de kandidater som placeratsfrämst i ordningen för ersättare till ledamoten. Därvid bortses givetvis fränkandidat som har valts till ledamot. Samtliga remissinstanser godtar eller lämnar utan erinranberedningens förslag att det skall finnas ersättare för riksdagsledamöterna.Regeringsrättens ledamöter och i menar dock attinförandet av ett ersättarinstitut ter sig som en reform av begränsat värde. VTUframhåller att den inte tagit ställning till den grundläggande frågan om detskall finnas ersättare för riksdagsledamöter utan endast granskat förslagetfrån teknisk synpunkt. Beredningens förslag till utformning av institutet har -om man bortser från metoden för utseende av ersättarna - i stort gått frittfrån kritik. På ett par punkter har några remissinstanser dock förordat andralösningar än dem beredningen föreslagit. Regeringsrättens ledamöter finner detsålunda i sak tveksamt om inkallandet av ersättare vid kortare ledighet än 15dagar lämpligen kan knytas till viUkoret att 10 ledamöter begär det. Det framhåUsdärvid att förslaget innebär att de tios begäran inte behöver avse ersättareför ledamot i samma parti utan den kan avse ersättare för vilken ledamot somhelst. att lägga det i talmannens hand att avgöra om ersättare skallinkallas har beredningen-- med fog enligt ledamöterna avvisat. Inte hellerhar beredningen velat förorda att varje ledamot skulle få initiativrätt,eftersom det kunde innebära risk för att ersättare inkallas även i fall då manmed fördel kan nöja sig med kvittning. Frågan ställs om denna risk eliminerasgenom att höja kravet tUl 10 ledamöter vilka som helst. Som en möjlig lösningpå problemet anges att varje grupp riksdagsledamöter som valts under en ochsamma partibeteckning skulle äga att utse en ledamot vid början, påvilken det skulle ankomma att på gruppens vägnar hos talmannen begära attersättare kallas in för ledamöter i gruppen, som är lediga. Länsstyrelseni finner att 15 dagars ledighet är för att ersättareobligatoriskt skall kallas in. Någon större möjlighet för en ersättare attunder så få erfarenhet av riksdagsarbetet finns knappast.Länsstyrelsen menar - i likhet med reservanten i beredningen att ledamotsledighet bör vara minst för att ersättare obligatoriskt skall kallasin. SSU anser i motsats till beredningen att ledamot, somberäknar att han inte kan delta i riksdagsarbetet än 15dagar, själv skall kunna begära hos talmannen att ersättare kallas in. Enligt SSU:suppfattning kommer ersättarna då att uppleva riksdagsarbetet som mera värdefulltoch partierna få bättre möjligheter att bedöma ersättarens kapacitet ochintresse för riksdagsarbetet. Mot beredningens förslag att det skall finnas ersättareför talman men inte för vice talman anför i att detbör finnas ersättare även för vice talman, när denne fungerar som talman. Depraktiska svårigheter som är förenade med en sädan ordning utgör enligtlänsstyrelsen inte tillräckliga skäl att i detta hänseende behandla vicetalmannen annoriunda än talmannen. Ersättare för vice talman bör inkallas närtalmannen inte kan tjänstgöra . bortovaro för talmannen får man försöka klara sig med kvittningsöverens-kommelsereller med den fakultativa minoritetsregeln. SSU säger sig inte kunna instämma i beredningens uttalandeatt talmannen bör befrias från den belastning det kan innebära att vidomröstningar deklarera politisk ståndpunkt. Eftersom talmannen är utsedd avriksdagen och vald till ledamot på grund av de politiska åsikter hanrepresenterar, skall han enligt SSU:s uppfattning naturiigtvis inte varaförhindrad att uttrycka politiska åsikter i olika situationer. Frågan om ledamotsantal bör sänkas när ett ersättarinstitutinförs, tas upp av några remissinstanser. Länsstyrelserna i ochGotlands län samt SSU går på beredningens linje och förordar att erfarenheternaav enkammarriksdagens arbete avvaktas innan frågan tas upp till prövning. Regeringsrättensledamöter erinrar om'att de i sitt yttrande över grundlagberedningens förslagtill enkammarriksdag framhöll att beredningen i sitt förslag inte tillmätt densynpunkten tillbörlig vikt att huvudsynpunkten vid avgörandet av antaletledamöter i borde vara att närma sig det optimala antalet ledamöterför en effektivt arbetande riksdag. 1 yttrandet ifrågasattes om det varpåkallat att gä ifrån författningsutredningens förslag om 290 ledamöter.Beredningens resonemang i det nu framlagda förslaget innebär i praktikenlikgiltighet för den anförda synpunkten. Det föreliggande föreslaget föranlederendast den reflexionen från regeringsrättsledamöternas sida att det är nu somstatsmakterna har tillfälle att utan olägenhet åtminstone så långt beaktasynpunkten att personkretsen inte ökas ytterligare. En framtida minskningföranleder helt andra svårigheter. Införandet av ett ersättarinstitut medför, erinrarlänsstyrelsen i , ett faktiskt tillskott av omkring 15 ledamöteri . Det är uppenbart, uttalar , att detta kommer attförsvåra arbetsförhållandena i enkammaren. Enligt mening bördärför frågan om en minskning av ledamotsantalet i tas upp ochgenomföras i detta sammanhang. Den del av förslaget som mött den starkaste kritiken ärmetoden för utseende av ersättare. Regeringsrättens ledamöter finner systemetför valet av ersättarna tungrott och opraktiskt och ifrågasätter om inte detföreslagna institutet med personliga ersättare för varje ledamot är meromfattande och komplicerat än som erfordras för att garantera att ett partiskall kunna mobilisera ett maximalt antal röstande till viss votering. Antaletersättare kommer att bli mycket betydande framhåller ledamöterna ochproceduren för deras utseende blir invecklad och arbetskrävande. Systemettorde i praktiken fordra att sammanräkningen i sin helhet kan verkställas genomautomatisk databehandling. Grunden till svårigheterna ligger uppenbarligen i attberedningen ansett sig bunden vid de principer, som gäller vid utseendeav efterträdare till avgången riksdagsledamot, och som går ut på att endast devalsedlar skall tagas i betraktande, vilka gällde för den avgångne då han Det kan emellertid ifrågasättas, om det ärnödvändigt att dessa principer strikt upprätthålles beträffande ersättarna. Enavsevärd förenkling kan vinnas, om ersättarnas behörighet bindes endast tilldet parti, för vilket vederbörande ledamot blivit vald, och icke till denspeciella lista på vilken ledamoten blivit invald. På det föreliggande materialet är det vanskligt att göranågot bestämt uttalande beträffande frågan, hur långt en förenkling av systemetmed ersättare lämpligen bör drivas. De praktiska svårigheter, som synesoupplösligt förbundna med beredningens förslag, synes dock motivera, att sakenblir föremål för ytterligare överväganden. VTU ifrågasätter om den av beredningen föreslagna metodenför utseende av ersättare tillgodoser synpunkten att uppdragen att tjänstgörasom ersättare skall förbehållas en mindre grupp personer som genom återkommandetjänstgöring får erfarenhet av riksdagsarbetet. VTU anser att både principiellaoch praktiska invändningar kan resas mot beredningens metod. Antalet ersättarekommer att bli betydande och flertalet av dem som kallas in till tjänstgöringkommer att tjänstgöra bara vid något enstaka tillfälle och under enförhållandevis att döma av den redovisning över ledamöternasledigheter som lämnas i betänkandet. Praktiskt sett innebär metoden attsammanräkningen med nuvarande sammanräkningsordning kan antas bli tidskrävandeoch öka länsstyrelsernas redan nu stora arbetsbörda. VTU erinrar isammanhanget om att den håller på att utforma ett system som skall göra detmöjligt att räkna rösterna maskinellt i datamaskiner. Går man över till ensådan teknik förlorar visserligen den nämnda praktiska invändningen väsentligensin tyngd. Det kan emellertid inte uteslutas, betonar VTU, att andrakomplikationer kan uppstå vid sammanräkningen. Mot bakgrund av sina erfarenheter av sammanräkningen av1970 års samtidiga val uttalar i som i och försig inte har något att erinra mot den föreslagna reformen - att det är svårtatt helt eliminera riskerna för slumpmässiga eller oönskade effekter av ett gruppsuppleantsystemav den utformning som beredning föreslagit. Går ett parti t. ex. fram med sammanamn i flera valkretsar kan den situationen uppstå att parti får avsevärtfärre ersättare än det normalt skulle ha haft. ifrågasätter omdet är lämpligt att helt förlita sig på att de politiska partierna genom sittagerande skall förebygga de olägenheter som kan bli följden av tekniskaofullkomligheter i vallagstiftningen. Vissa företeelser som kan inverka påvalutfallet som förekomsten av spränglistor och strykningar - ligger ocksåutanför de politiska organisationernas bestämmande. Ett sätt att undvikaolägenheter av antytt slag är, framhåller , att sätta antaletersättare i direkt relation till det antal ledamöter såväl inom som utomvalkretsen som varje ersättare har att tjänstgöra för. 4 Ett altemativt ersättarsystem Som har framgått av redogörelsen för remissyttrandena, där föreslagna metoden för utseende av ersättare för riksdagsledamöterna En av de kritiska remissinstanserna VTU har i sitt yttrande angett de allmänna riktlinjerna för en alternativ metod förutseende av ersättare. Metoden har de gäUandereglerna om mandatens fördelningmellan partierna till utgångspunkt (16-19 §§ RO) och bygger på principen attpartierna får sina ersättare i de valkretsar där de ligger närmast tUl att fåytterligare utjämningsmandat. Tekniskt innebär detta att man vidsammanräkningen fortsätter fördelningen av partiernas utjämningsmandat mellanvalkretsarna. Närmare utförd innebär VTU:s alternativa metod enligt yttrandetföljande. För varje i representerat parti utses medtillämpning av metoden för besättande av partiets utjämningsmandat ersättaretill ett antal som motsvarar en viss kvotdel av partiets mandat i riksdagen-förslagsvis 1/5. För att även små partier skall få ersättare i tUlräckligtantal för att möta uppkommande ledigheter bör denna regel kompletteras med enföreskrift att ett minsta antal ersättare alltid skall utses, förslagsvis 5.Har ett parti inte klarat 4 %-spärren men väl valkretsspärren på , utses förvarje ledamot hans efterträdare till ersättare för honom. Ersättarna kallas in tUl tjänstgöring i den ordning deutsetts, dvs. efter storleken av jämförelsetalen. Eventuellt kan det tillåtaspartiet självt att bestämma vilken ersättare som skall kallas in. VTU framhåller att det skisserade systemet inte garanteraratt ledamot, som är ledig, får en ersättare från ledamotens listtyp eller ensfrån hans valkrets. VTU säger sig vara medveten om att det i vissa fall t.ex. vid längre ledigheter - är angeläget att ersättare hämtas från sammavalkrets och listtyp som ledamoten. Detta önskemål kan emellertid tillgodoses,om systemet kompletteras med regler som gör det möjligt att till ersättare utseden kandidat som enligt valreglerna skall inträda som efterträdare på mandatet(särskild ersättare). För talman och statsrådsledamot, som är ledamot avriksdagen, bör alltid utses särskild ersättare. För att särskild ersättareskall kallas in för annan ledamot bör krävas att ett visst antal av partietsledamöter i (förslagsvis hälften) begär det eller att fråga är omledighet som beräknas vara viss , t. ex. minst en månad. Om särskildersättare inte hinner utses innan ledigheten inträder, så tjänstgör t. v. denersättare som annars skulle ha tjänstgjort. VTU anser att den skisserade metoden har från valtekniskaoch andra synpunkter flera fördelar. Dels kan antalet ersättare hållas på enrimlig nivå och bättre garantier skapas för att de utsedda ersättarna får denvana och förtrogenhet nied riksdagsarbetet som är en förutsättning för att deskall kunna göra en meningsfull insats. Dels blir sammanräkningsarbetetenklare. Metoden gör det också möjligt att kalla in ersättare vid varjeuppkommande ledighet. Den av beredningen föreslagna I 5-dagarsregeln skulle iså fall kunna undvaras. Grundlagberedningen har undersökt i vilken utsträckningledamöterna var frånvarande under 1967-1969 års riksdagar. Resultatet av dessaundersökningar har ställts samman i tre bilagor som fogats tiU betänkandet (ses. Inom har motsvarande undersökning gjorts . Dessa undersökningar visar följande. Antalet ledigheter omkortare tid än uppgick tUl 192. 8 ledamöter var lediga mellan 15 och29 dagar. 11 ledamöter, varav 7 på grund av sjukdom och 4 på grund avutlandsvistelse (FN-uppdrag), beviljades ledighet på mellan en och två månaderoch 3 - alla på gmnd av sjukdom - var lediga än . Det finns f. n. inte någon möjlighet att låta ersättareträda in i riksdagsarbetet i stället för riksdagsledamot. Frågan om att öppnasådana möjligheter har diskuterats i olika sammanhang. Därvid har hävdats attriksdagsledamot som är utsedd till talman eller som är statsråd inte harmöjlighet att i verka i de former som övriga riksdagsledamöter göroch att ersättare därför borde fylla hans funktion som riksdagsledamot. Vidarehar det framhållits att ersättare bör kunna kallas in för riksdagsledamot somhar beviljats ledighet. Grundlagberedningen har under sitt arbete på enförfattningsreform kommit fram tUl att frågan om ersättare för riksdagsledamothar sådan betydelse att den bör tas upp till särbehandling i ett betänkande.Beredningen har föreslagit att det skall finnas ersättare dels för ledamot somär talman eller som är statsråd, dels för ledamot som är ledig. Remissinstanserna har allmänt godtagit eller lämnat utanerinran att det införs ett ersättarsystem med den omfattning som beredningenhar föreslagit. Några remissinstanser har - i likhet med en reservant iberedningen - förordat att införandet av ett ersättarsystem kombineras med ensänkning av ledamotsantalet i . Det har därvid framhållits att ettsystem med ersättare för med sig att personkretsen i ökar, vilket isin tur kan påverka arbetsförhållandena där negativt. De skäl som talar för att ersättare bör finnas är någotvarierande för olika kategorier av riksdagsledamöter. Talmannen intar ensärställning i . Han har till uppgift att leda och planerariksdagsarbetet och att företräda de mera allmänna riksdagsintressena. Det ären naturiig tanke att han befrias från den med ledamotskap i förenadeuppgiften att kontinueriigt ta ställning i olika politiska frågor. En sådanbefrielse, som alltså innebär att han inte kan utöva rösträtt, förutsätter attdet finns en ersättare som kan upprätthålla hans riksdagsmandat. Beträffande statsråden är det tydligt att deras tid ocharbetskraft i första hand måste ägnas åt regerings- ochdepartementsarbetet och de politiska huvudfrågorna i . Detta talar föratt ersättare mera permanent bör finnas också för statsråden. Även omstatsråden får ersättare kan man utgå från att kontakten mellan regeringensledamöter och upprätthålls i all den utsträckning som behövs. Beträffande annan riksdagsledamot än den som är talmaneller statsråd innebär beredningens förslag att ersättare för ledamoten skallträda in när han är ledig från arbetet minst . Enligt förslaget skallvidare gälla att 10 ledamöter av kan påkalla att ersättare går inäven i fall av kortare ledighet. Som skäl för sitt förslag har beredningensärskilt framhållit att med en sådan ordning den partimässiga balansen iriksdagen upprätthålls på ett bättre sätt än f. n. Beredningensförslag att det skall finnas ersättare också för riksdagsledamot som är ledigfrån riksdagsarbetet har, som redan har nämnts, vunnit allmän anslutning underremissbehandlingen. Inte heller jag har någon invändning i princip motförslaget. Men jag anser för min del att systemet med fördel kan ges en någotannan utformning än beredningen har föreslagit. En naturiig utgångspunkt förett ersättarsystem är att det bör utformas sä att det kommer till användning endastunder sådana förhållanden att ersättaren kan göra en meningsfull insats iriksdagen. Systemet får inte heller vara sådant att det skapar svårigheter iriksdagsarbetet. Från dessa synpunkter finner jag det angeläget att ersättareinte kan kallas in vid enstaka tillfällen för tjänstgöring under mycket korttid. Det finns ett nära samband mellan den nu diskuteradefrågan och spörsmålet hur ersättare för riksdagsledamöterna skall utses.Beredningen föreslår att det för varje ledamot skall utses lika många ersättaresom partiet har fått mandat i valkretsen, dock alltid minst tre. Principen äratt ersättare utses från samma parti, i samma valkrets och från samma listtypsom den ledamot som skall ersättas. Eftersom förslaget förutsätter att endastospaltade valsedlar skall få användas, kommer samma person att vara ersättareför flera ledamöter (gruppersättare), om partiet erövrat flera mandat medlisttypen i fråga. Ersättarna skall i princip kallas in till tjänstgöring i denordning som de har utsetts. Den föreslagna metoden för utseende av ersättare harkritiserats under remissbehandlingen med motivering att den kommer att ledatill att ett alltför stort antal ersättare utses.