mot · FV021817 · 1972-11-17 00:00:00 — a. om de samhällsekonomiska och företagsekonomiska konsekvenserna av en lokalisering, som inte överensstämmer med den av industrin i första hand önskade, men naturligtvis också studier av vilka konsekvenser för miljön som lokalisering på en viss ort medför. Dessa industrier bör i regel lokaliseras till redan påverkade områden, vilka inte med nödvändighet behöver vara kustområden. Det kan tvärtom vara till fördel även från miljösynpunkt med inlandslokalisering. Det har hävdats att utsläpp i större recipienter skulle vara att föredra framför utsläpp i små. Man har resonerat som så att i den stora recipienten märks utsläppen inte så mycket som i den lilla. För vissa typer av utsläpp är detta riktigt genom att den större recipienten har bättre förmåga att bryta ned de förorenande ämnena. I andra fall kan det däremot vara en fördel med utsläpp i en liten recipient, som då visserligen kan bli svårt skadad men där man ändå har föroreningarna samlade och under bättre kontroll. Vissa områden måste alltså skyddas mot exploatering av kraftigt miljöpåverkande industri. Vi vill undstryka att dessa skyddsområden inte skall förhindras att få lokalisering av annan obetydligt miljöpåverkande industri. Tvärtom är det en angelägen samhällsuppgift att se till att de områden, som undantas från lokalisering av den begränsade del av industrin som är starkt miljöskadlig, ges kompensation. I propositionen anges att de s. k. obrutna kusterna, norra , norra läns och södra samt , utgör en särskilt skyddsvärd kategori, som helt bör skyddas mot etablering av kraftigt miljöpåverkande industri. I dessa områden bör även ny fritidsbebyggelse bedömas restriktivt. Vi delar denna uppfattning. Vi hade gärna sett att fler större sammanhängande, relativt opåverkade kustområden hade kunnat ges samma skydd, men tyvärr finns några sådana större sammanhängande, relativt opåverkade skyddsområden detta sedan nya områden öppnats för tung exploatering. Men givetvis måste ambitionen vara att längs hela kusten även mindre områden, som är relativt opåverkade, i den regionala och kommunala planeringen åsätts skyddsvärde. En annan kategori utgörs av de högexploaterade kusterna. Vi anser i likhet med regeringen att återhållsamhet måste gälla för lokalisering av miljöfarlig industri till dessa samt när det gäller utbyggnad av enskild fritidsbebyggelse. I dessa kustavsnitt, som ju ofta ligger i direkt anslutning till stora befolkningsområden, är det särskilt viktigt att bevara de få återstående områden som är lämpade för rörligt friluftsliv eller har en orörd karaktär. Även i fråga om övriga kustområden bör planeringen syfta till att skydda de områden som har speciella naturvärden. Av industrins utredningar framgår att det finns ett starkt önskemål att etablera miljöstörande industri vid . Ett tillmötesgående av alla dessa önskemål är av miljöhänsyn omöjligt. Det skulle även få regionalpolitiska effekter som är olämpliga. Endast ett mycket begränsat antal nyetableringar av denna typ av industri bör tillåtas på . De etableringar som ändå kommer till stånd bör hänvisas till redan öppnade industriområden. I propositionen utpekas ett antal orter längs kusterna som bör komma i fråga när det gäller lokalisering av miljöfarlig industri. För del innebär detta bara en anpassning till den verklighet som uppkommit som en följd av bristen på övergripande planering. Vi anser vidare att denna typ av lokalisering bör undvikas i bl. a. och att stor restriktivitet bör gälla för Bråvikenområdet. Vad beträffar är det viktigt att en handlingsberedskap finns och att, som föreslås i propositionen, mark reserveras i anslutning till befintliga tätorter. Att redan nu fastställa vilken industri som bör lokaliseras till vilken ort är inte möjligt. Tidsperspektivet är långt. Ytterligare studier bör som vi redan anfört genomföras kring effekterna vid alternativa lokaliseringsorter av olika industrityper. Lokaliseringsavgöranden kan emellertid inte ske helt från fall till fall. Det måste alltid finnas bakgrundskunskaper som ger hjälp vid avgöranden om t. ex. en annan industrityp än den som aktualiseras för tillfället måste ges företräde, när resurserna och föroreningsutrymmet är begränsat. Vid sidan av kustområdena utgör fjällområdet vår största naturtillgång. Detta gäller för såväl friluftsliv som vetenskaplig naturvård. I ett alltmer urbaniserat samhälle ökar behovet av områden där människorna kan få uppleva skönhetsvärden, orörd natur och tystnad. Att de sista vildmarkerna bör skyddas måste rimligtvis vara en allmän uppfattning. Erfarenheterna från RitsemKaitum-kampen visade dock att så inte är fallet. Vi vill här understryka att återstående vildmarksområden måste bevaras. Skyddet bör inte enbart gälla högfjällsområden utan även lågfjällsområden och områden i övergången mellan fjäll och skogsland. Det är också angeläget att samordna den svenska planeringen med den finska och den norska så att större sammanhängande skyddsområden skapas. Vi kan inte finna att avgränsningen av vad som är vildmark och speciellt skyddsvärt behöver vara särskilt besvärlig. Behovet av nya vägar i kärnområdena bör vara uppfyllt när nu påbörjade projekt färdigställts. Snöfordonstrafiken måste begränsas. Nya vattenbyggnadsprojekt bör inte komma till stånd i kärnområdena. fågelskyddsområde och Kaitumområdet måste ges ett starkare och varaktigt skydd. Vissa områden, som saknar vandringsleder och övernattningsstugor, bör inte heller på detta sätt exploateras ytterligare. Det gäller t. ex. Sarek och det inre av norra . Det är mycket viktigt att den pågående fjällplaneringen byggs ut och prioriteras. I propositionen föreslås att de opåverkade huvudälvarna med biflöden undantas från kraftverksutbyggnad. Departementschefen vill dock inte bestämma sig när det gäller älv. Det är givetvis tacknämligt att det nu slås fast att någon utbyggnad inte kommer att ske i samt i och älvar. Vi anser dock att riktlinjerna för den fortsatta fysiska riksplaneringen bör innefatta att oexploaterade älv- och sjösystem inte får byggas ut. Någon utbyggnad av älv bör alltså inte komma till stånd. Med oexploaterade älvoch sjösystem bör förutom de opåverkade älvarna avses den del av ett vattensystem som ligger ovanför det översta utbyggnadsområdet i utbyggda älvar, outbyggda biflöden och längre sammanhängande outbyggda delar av i övrigt utbyggda älvar. Med det senare avses bl. a. Mellanljusnan och . De skäl som i propositionen anges mot en utbyggnad av de opåverkade huvudälvarna gäller även för dessa . Som vi framhållit krävs ytterligare utredningar och inventeringar för att ge ett bättre underlag för det fortsatta planeringsarbetet. Huvuddelen av dessa måste ske på regional och nivå. Men härutöver vill vi understryka betydelsen av att några mer målinriktade undersökningar kommer till stånd. Vattenanvändningen ökar kraftigt, och redan föreligger brist i delar av landet. Man har tvingats leda vatten från avlägsna vattentäkter med stora kostnader som följd. Kunskaperna om tillgång och kvalitet på grundvatten är otillräckliga, men man vet att det i flera områden är brist på grundvatten. Förorening av grundvatten förekommer också på en del håll. Därför bör enligt vår mening en inventering av landets vattentillgångar komma till stånd och en plan för vattenhushållningen utarbetas. Särskild uppmärksamhet måste därvid ägnas åt grundvattenfrågorna. Behovet av grus har lett till att åtskilliga grusåsar nu helt exploaterats, speciellt i närheten av de stora befolkningsområdena. att krossat berg i regel kan ersätta gruset. Även om förtjänstfulla utredningar har gjorts i länen saknas den övergripande planeringen. Här bör ytterligare inventeringar göras och planer för grusanvändningen utarbetas. Naturvårdsinventeringarna är som vi tidigare påpekat ojämna till omfattning och standard. Det är ytterst väsentligt att dessa inventeringar byggs ut på ett systematiskt sätt såväl geografiskt som i fråga om typinriktning. Här måste även lämpliga exkursionsområden för skolans behov inventeras. Vidare måste kustinventeringarna byggas ut, vilket föreslagits av till årets riksdag. Härutöver krävs ett fortsatt metodarbete. Vi vill särskilt understryka behovet av en utbyggd ekologisk forskning. De storprojekt beträffande och barrskogslandskapet som påbörjats eller planeras måste fullföljas. a. sida har i begärts anslag för denna typ av forskning. Årets riksdag anvisade också mer medel än vad som föreslagits av regeringen. Dessa forskningsprojekt kan ge värdefullt underlag för det fortsatta riksplanearbetet. 5.5 Den fortsatta riksplaneringen Som vi redan anfört bör det nu inledda riksplanearbetet fullföljas och byggas ut. De markreservationer som krävs för att säkra värdefulla naturområden måste komma till stånd. Riksplaneringsarbetet måste genomföras på riksnivå, regional nivå och nivå. Det parlamentariska inflytandet över det fortsatta riksplanearbetet måste garanteras. Från sida har vi starkt kritiserat att arbetet med förberedelserna för den fysiska riksplaneringen skedde utan insyn. Ett parlamentariskt inflytande borde ha funnits i förberedelsearbetet. Ett mer öppet arbete hade sannolikt kunnat medverka till en vidgad debatt. får nu möjlighet att uttala sig om vissa allmänna riktlinjer för det fortsatta arbetet och att fastställa lagar i anslutning till dessa. Vidare anges att nya riktlinjer under hand kommer att ställas under prövning. Detta är enligt vår mening inte tillräckligt. Det är visserligen riktigt att en del av riksplanearbetet är av administrativ karaktär, men åtskilligt t. ex. anvisningsarbetet är av den karaktären att ett parlamentariskt inflytande är motiverat. Departementschefen har antytt att behandlingen på regeringsnivå kunde gagnas av en diskussion och ett utbyte av information med något organ av typen lokaliseringsberedningen och . Vi anser att riksplanefrågorna är så viktiga att de kontinuerligt bör beredas i ett särskilt parlamentariskt organ. Ett sådant organ skulle kunna ge regeringen en betydligt vidgad syn på förekommande problem och stärka innehållet i riksplanebeslutet. Vi föreslår därför att en parlamentarisk nämnd utses för att närmare följa det fortsatta riksplanearbetet. Nämnden skulle kunna verka som förslagsställare och rådgivare. Riktlinjer, tillämpningsföreskrifter etc., som inte föreläggs , skulle diskuteras i nämnden, som också skulle kunna medverka till att riksplanedebatten hålls levande och att de synpunkter som kommer fram får påverka arbetet. Beträffande organisationsfrågorna på riksnivån är vi givetvis medvetna om de samordningsproblem som kommer att föreligga såväl inom och mellan departementen som mellan de statliga verk som berörs. Det är viktigt att får en central roll i det fortsatta arbetet. I övrigt ankommer det på Kungl. Maj:t att ta ställning till arbetsfördelningen mellan statsdepartementen. En svaghet i förslaget är att den regionala fysiska planeringen ställts åt sidan. I åtskilliga fall berör ett visst planeringsområde flera kommuner, län eller landstingsområden. Samordningsansvaret kommer enligt förslaget att vila på länsstyrelserna. Som vi framhållit i inledningen till motionen anser vi att ansvaret för regional planering i princip bör ligga på ett förtroendevalt organ. Detta kan vara landsting eller kommunförbund eller för mycket stora planeringsområden något särskilt inrättat representativt organ, t. ex. regionplaneförbund. Sådana typer av regional planering förekommer bl. a. i , i kommunerna i och i de sydliga länen. Det finns flera problem på detta område. Insynen i verksamheten måste garanteras. Möjligheter till påverkan måste finnas. Att redan nu lägga över riksplanearbeten på landstingen skulle medföra stora svårigheter. Landstingen saknar i regel personal och andra resurser för ändamålet. Nödvändigheten av att snabbt uppfylla de aktuella planeringsbehoven talar också mot en sådan förändring. Vidare måste sambandet planeringgenomförande belysas ytterligare. Dessa frågor studeras av bygglagutredningen och länsberedningen. Försöken i bör vidare avvaktas. Även om vår principiella inställning alltså är klar, finner vi inte nu möjlighet att föreslå att de närmast föreliggande planeringsuppgifterna genomförs av andra organ än av dem som föreslås i propositionen. De viktigaste planeringsuppgifterna bör fortfarande liksom nu ligga hos kommunerna. Den fortsatta planeringen och arbetet med att ge substans åt de allmänt hållna principerna måste utformas i samverkan mellan kommunerna och staten. Enligt propositionen läggs också själva planeringsarbetet på kommunerna. Det är endast när en kommun åsidosätter riksintresset som statliga organ skall ingripa. I första hand avses därvid att länsstyrelserna genom samråd och som budbärare från regeringen skall medverka till att den kommunala planeringen passar in i sammanhanget. Någon egen direktivrätt ges däremot inte till länsstyrelserna. Beslutsrätten i konfliktfallen läggs helt hos regeringen, vilket i praktiken medför att befattningshavarna i får en mycket stark ställning. Farhågor har uttalats för att riksplaneringen i alltför hög grad skulle innebära inskränkningar i kommunernas självbestämmanderätt. Att riksplaneringen som sådan måste innebära vissa restriktioner för kommunerna ligger i sakens natur. Av skäl som vi inledningsvis diskuterat är det nödvändigt att riksintressen måste få göra sig gällande i viss utsträckning, t. ex. när det gäller att skydda värdefulla naturområden eller vid överväganden om lokalisering av miljöfarlig industri. Detta behöver dock inte innebära en konflikt mellan riksintressen och kommunala intressen. I åtskilliga fall är intressena sammanfallande. Men den fortsatta planeringen måste givetvis bedrivas med största hänsynstagande till kommunernas önskemål. Länsstyrelsernas arbete måste baseras på detta. I propositionen anges en tidsplan för riksplaneringens förverkligande, nämligen för programskrivning för de berörda kommunerna och därefter en färdig planering före . Tiden förefaller i många fall väl knapp. Flera av de berörda kommunerna är inte färdigbildade förrän . De kommunala organen i dessa kommuner har en rad problem att lösa utöver denna programskrivning. Det är inte klargjort vilka kommuner som inräknas i det använda uttrycket berörda kommuner, men det har antagits att de skulle vara ett drygt hundratal. Det är knappast troligt att alla, med så kort tidsfrist, kan åstadkomma det erforderliga underlagsarbetet, som delvis måste bestå av expertutredningar. Planeringsarbetet måste i stor utsträckning grunda sig på förhandlingar med intressenter och på politiska ställningstaganden i berörda kommuner. I dessa fall är en forcering knappast till fördel för ett gott resultat. Det kan därför ifrågasättas, om den angivna tidtabellen bör mjukas upp. Väsentligast är att de från rikssynpunkt viktigaste planfrågorna prioriteras. Därmed är inte sagt att det samlade riksplanearbetet onödigtvis får dra ut . Det är slutligen angeläget att det fortsatta planeringsarbetet på regional och nivå sker under stor öppenhet och under demokratiska former. Olika intressegrupper måste få information under arbetets gång men också möjlighet att påverka detta. Lagstiftning i anslutning till den fysiska riksplaneringen För att riksplaneringens intentioner skall kunna genomföras krävs ny och förändrad lagstiftning. Allmänna riktlinjer har inte i och för sig några rättsverkningar utan måste genomföras med hjälp av lagstiftning och planering. måste kunna reserveras för naturvårds- och friluftsändamål. Kommunerna måste ha goda möjligheter att planera för bebyggelse, näringsliv och rekreation. Ersättningsreglerna måste anpassas till denna nya situation. Först , efter riksplanerapporten, kom promemoria med förslag till lagstiftning om fysisk riksplanering. Remisstiden gick ut med riksplanerapportens, dvs. Vissa av de föreslagna lagändringarna utsattes för en hård remisskritik. På några avgörande områden har denna kritik fått påverka propositionens utformning. I denna föreslås nu ändringar i bl. a. byggnadslagen, naturvårdslagen och väglagen. Vi kommer här inte att gå in på enskildheter i lagförslagen utan uppehåller oss främst vid de förslag som rör generalplanering, glesbebyggelserätt, ersättningsfrågor och formerna för koncessionsprövning. Vi vill dock generellt understryka betydelsen av att de bestämmelser som direkt rör allmänheten tillämpas så att minsta möjliga byråkratisering och krångel uppstår. Det är mycket svårt för den enskilde att hitta rätt i det som han uppfattar som en djungel av bestämmelser på detta område. De allmänna riktlinjer som ställs upp inom ramen för den fysiska riksplaneringen skall fullföljas genom kommunernas planering. Markområden skall avsättas för friluftsliv, industribebyggelse etc. Det föreslås ske genom att generalplaner upprättas. Detta innebär en anslutning till den planeringstradition som gäller i vårt land. Departementschefen har anfört att generalplanering även fortsättningsvis måste ses främst som ett instrument för att under kommunalt huvudmannaskap styra den närmare planläggningen av kommunens ordnande och bebyggande. Vi vill instämma i detta. Men, som departementschefen också framhåller, det måste finnas möjligheter för regeringen att undantagsvis, om riksintressen så påkallar, föreskriva att generalplan skall finnas och att den skall tillgodose visst eller vissa riksintressen och att en sådan generalplan skall kunna fastställas. Detta är närmast en förutsättning för att riksplanering skall gå att genomföra. Regeringsförslaget innebär att det mer strikta generalplanetvång som föreslogs i promemorian från frångås. Den mjukare metod som skisseras i propositionen bör enligt vår mening ge tillräckliga möjligheter att hävda riksintressen. Övervägande skäl talar för att erfarenheterna från det planeringsarbete som påbörjas liksom bygglagutredningens kommande förslag bör avvaktas innan någon mer genomgripande förändring i planeringsformerna görs. Riksplaneintentionerna kan genomföras även med hjälp av andra planeringsinstrument och annan lagstiftning. Regional planering kan i åtskilliga fall vara ett lämpligt medel för planering av områden som innefattar flera kommuner. Vi förutsätter att, där så är lämpligt, regionplaneinstitutet eller annan typ av regionalplanering används som komplement till generalplan. För att genomdriva markreservationer för naturvårdsändamål, dvs. vad vi i det föregående har kallat att bevara eller säkra värdefulla naturområden, finns två medel. Generalplan kan användas för att förhindra exploatering genom industrialisering eller byggande i dessa områden. Vidare kan man med hjälp av naturvårdslagen säkra värdefulla områden. Nationalparker och naturreservat kan inrättas. Naturminnen kan fridlysas. Strandskydd och skydd för landskapsbilden kan föreskrivas. Skyddet innebär att viss verksamhet inte får äga rum inom dessa områden, vilket i sin tur kan ge upphov till ersättningskrav från markägarna. I det första fallet med generalplan kan kommunen bli ersättningsskyldig, i det andra genom naturvårdsingripanden staten. Vilken av de här tillämpliga lagarna som används blir alltså avgörande för vem kommun eller staten som skall betala. Man kan här hävda att naturvårdslagen i första hand bör tillämpas, eftersom det rimligen bör vara staten som blir ersättningsskyldig då restriktioner för markanvändning införs på grund av riksintresse. Bestämmelserna om naturreservat medger dessutom möjlighet till anvisningar om skötseln av området. En ökad användning av generalplanering minskar möjligheterna att tillämpa naturvårdslagen. Frågan rör alltså såväl fördelningen av kostnader mellan stat och kommun som frågan om de statliga organens inflytande över skyddet av naturområden. I propositionen hänvisas till att bygglagutredningen och naturvårdskommittén skall överväga hur samverkan mellan naturvårds- och planlagstiftning bör äga rum. 6.2 Prövning av lokalisering av miljöfarlig industri En av kärnfrågorna inom riksplaneringen är hur lokalisering av industri, som kräver särskilda naturresurser eller medför betydande miljöstörningar, skall prövas. Som vi inledningsvis konstaterat har den nuvarande ordningen för lokaliseringsbeslut fått allvarliga konsekvenser från miljösynpunkt. Någon övergripande planering har inte funnits. Regeringen har inte kommit in förrän sent i beslutsprocessen när förväntningar har väckts på den tilltänkta lokaliseringsorten, när enighet redan funnits mellan den berörda kommunen och den aktuella industrin och när miljonbelopp kanske redan har lagts ned på förberedelsearbeten. Regeringen har fått pröva ärendet som sista instans enligt miljöskyddslagen eller genom fastställelse av plan för området. Hemlighetsmakeriet har fått frodas. Påtryckningsmöjligheterna har varit många. Frågan kan i praktiken redan ha varit avgjord när det blivit dags för regeringen att fatta det slutgiltiga avgörandet. har hävdat att en samlad bedömning av dessa lokaliseringsärenden bör komma till stånd. Bedömningen måste komma på ett tidigt stadium, innan regeringen blivit överspelad av diverse omständigheter. I förslaget från ingick en ny prövningsanordning för lokalisering av viss industri, som syftade till att regeringen skulle komma in med sin prövning. Propositionen har på denna punkt följt förslaget. Vi finner detta tillfredsställande. Det finns inte något annat organ som kan göra den avvägning som erfordras. Självklart måste miljöaspekterna spela en avgörande roll vid denna prövning. förslag innebär dock att prövningen av dessa lokaliseringsärenden i skulle inskränka sig till en efterprövning av villkoren i förslagsverksamheten. liksom senare en rad tunga remissinstanser, hård kritik mot detta förslag, som skulle innebära risk för att miljöskyddsaspekterna kom bort. Vi finner det tillfredsställande att regeringen frångått detta förslag. Enligt propositionen skall koncessionsnämnden medverka i beredningen av här aktuella ärenden fastän det slutliga avgörandet träffas av regeringen. Starka skäl talar enligt vår mening för att koncessionsnämnden även fortsättningsvis får spela en betydande roll. Vid nämndens prövning ingår bl. a. besök på lokaliseringsplatsen med förhandlingar, vid vilka olika intressenter kommer till tals. Det är en ordning som vi måste slå vakt om och utvidga. Vi har i tidigare sammanhang pläderat för en vidgning av sakägarbegreppet, vilket skulle innebära att fler människor, grupper och sammanslutningar skulle få komma till tals och påverka besluten. Detta sker enklast genom att koncessionsnämndens verksamhet utvidgas. Vi vill anlägga ytterligare några synpunkter på koncessionsprövningen. När ett lokaliseringsärende av den här aktuella typen kommer upp kan förutsättas att sökanden föreslår en viss lokaliseringsort. bör då ange vilka miljöeffekter lokaliseringen skulle leda till och även uppställa gränser för de utsläpp som kan tolereras. Men den bör också kunna pröva alternativa lokaliseringsorter och ange de krav som skulle ställas om någon sådan lokaliseringsort valdes. Konsekvenserna för miljön vid olika lokaliseringar skulle härigenom öppet anges. Vår principella uppfattning är att man då bör välja den lokaliseringsort som är lämpligast från miljösynpunkt. Om regeringen finner anledning att av andra skäl frångå denna, t. ex. företagsekonomiska eller regionalpolitiska, får man under alla förhållanden ett klarläggande av vilka extra miljöskador man kan tänka sig att acceptera av hänsyn till andra faktorer men också vilka kostnader för att undvika miljöskador som är förbundna med olika lokaliseringsalternativ. När koncessionsnämnden har att pröva ett enskilt projekt är det vidare nödvändigt att sätta in detta i sitt regionala sammanhang. En del problem har i detta avseende uppmärksammats. Det företag som hinner först fram har kunnat få ta i anspråk hela det recipientutrymme som finns. Det har lett till att andra projekt, som från olika utgångspunkter varit bättre, inte kunnat komma till stånd. Lokalisering av t. ex. kraftvärmeverk har genomförts utan någon enhetlig energiplan för regionen.