mot · FV021807 · 1972-11-17 00:00:00 — av m. fl. i anledning av Kungl. Maj:ts proposition nr lil angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten. Propositionen 1972:111 är både omfångsrik och betydelsefull. Den syftar till att dra upp riktlinjer för regionalpolitiken och för hushållningen med vårt lands mark- och vattentillgångar. Dessa riktlinjer kommer att i stor utsträckning bli vägledande för landets utveckling under återstoden av innevarande sekel. Till förslagen har knutits lagförslag som avser att ge statsmakterna nya och långtgående befogenheter med ingripande konsekvenser för både kommuner och enskilda. Förslagen har helt och hållet förberetts på departementsnivå och är alltså inte parlamentariskt förankrade. Den s. k. rapporten med mark och vatten kom och promemorian om de rättsliga åtgärderna först . Remisstiden blev med hänsyn till det stora materialets betydelse mycket kort. Den utgick , vilket i praktiken innebar att inga remissinstanser fick mer än på sig. Det är mot den bakgrunden inte förvånande att lagrådet, då dess yttrande sedermera inhämtats, förklarat sig på grund av den även då knappt tillmätta tiden inte kunnat göra sin granskning så ingående som hade varit önskvärt. Det nu föreliggande materialet rörande fysisk riksplanering omfattar cirka 600 sidor. Det blev först tillgängligt för ledamöter. Oppositionen har därefter haft på sig att gå igenom och ta ståndpunkt till materialet. Detta är en orimligt . Utskottsbehandlingen kommer alltså att tidsmässigt bli utomordentligt pressad. Enligt en av kammarkansliet utdelad promemoria kommer föredragning att ske , nämligen . Justeringar och reservationer skall sedan kunna ske fram till , varefter ärendet skall behandlas i kammaren . Regeringen har med rätta gjort gällande att de nu föreliggande förslagen är utomordentligt betydelsefulla. De kräver en ingående och noggrann prövning men kan nu komma att bli föremål för en närmast summarisk handläggning. Vi vill därför föreslå att ärendets avgörande uppskjutes till vårriksdagen. Riktlinjer rörande hushållning med mark och vatten Det råder allmän enighet i vårt land om nödvändigheten att hushålla med naturvärdena. De riktlinjer som framläggs i propositionen 111 rörande den framtida hushållningen med vårt lands mark- och vattentillgångar är ett resultat av denna enighet. Sådana riktlinjer kommer emellertid alltid att kollidera med olika intressen. Varje ställningstagande härvidlag för med sig konkurrens i fråga om handlingsfrihet och ekonomi för såväl berörda kommuner som markägare. Men en klok hushållning med vårt lands naturtillgångar är ett riksintresse, som kommuner och enskilda i många fall och i viss utsträckning måste underordna sig. En självklar riktpunkt för statliga ingripanden syftande till skydd av miljövärden måste emellertid vara att enskilda markägares rätt inte kränks och att den kommunala självbestämmanderätten inte inskränks mer än vad som är nödvändigt för att uppnå önskad effekt. I den mån markägaren genom sådana åtgärder tillfogas ekonomiska förluster skall han hållas skadeslös. För att kunna bedöma markens lämplighet för olika användningssätt krävs bl. a. kunskaper om hur marken är beskaffad och om hur den reagerar för ingrepp av skilda slag. Enligt vår mening är underlaget för med mark och vatten i detta avseende ofullständigt. Inte heller var de experter som drog slutsatserna av det i rapporten framlagda undersökningsmaterialet helt representativa. Sålunda deltog inga representanter för de i sammanhanget mycket viktiga ämnena marklära och limnologi. De befogenheter rörande markanvändningen i vårt land som propositionen vill lägga bl. a. i regeringens händer kan därför komma att i vissa fall från första början vila på ofullständiga vetenskapliga förutsättningar. Därmed riskerar man felaktiga planläggningsåtgärder längre fram. För att i möjligaste mån undanröja denna risk bör nu inventeringar utföras av marken och dess beskaffenhet, i första hand i syfte att ge kommande generationer största möjliga handlingsfrihet i fråga om markens mest lämpliga användning. Den fysiska riksplaneringen, som är avsedd att lösa konflikter, kan komma att ge upphov till nya sådana. Inbördes konkurrens torde nämligen sällan kunna undvikas mellan företagsekonomiska, regionalpolitiska och miljöpolitiska värderingar. har de miljömässiga lokaliseringsgrunderna alltför ofta fått vika för de regionalpolitiska utan att intressekonflikterna klart redovisats och än mindre analyserats. Om man å andra sidan ensidigt låter de miljömässiga värderingarna dominera vid ställningstagande till industrilokalisering, kan statsmakterna tvingas använda regionalpolitiken som ett instrument för att eliminera negativa sysselsättningspolitiska följder av den fysiska riksplaneringen. I riksplaneskissens överväganden om en begränsning av den tunga basindustrins utbyggnad har också regionalpolitiska värderingar spelat en viktig roll. De regionalpolitiska motiven är emellertid inte övertygande. Inte heller har de samhällsekonomiska och företagsekonomiska konsekvenserna av de aktuella restriktionerna för den tunga basindustrins Underlaget för en regionalpolitisk prövning av etableringsärendena är sålunda otillräckligt. Innebörden av den i propositionen omtalade samordningen mellan regionalpolitik och fysisk riksplanering måste därför förtydligas. Om propositionen sålunda saknar en klar inställning i fråga om en statsmakterna åvilande samordningsuppgift, förordar den i stället statlig inblandning på en punkt där medborgarna borde få bestämma själva. Propositionen vittnar nämligen om en snäv inställning till enskilt fritidsboende. 1 stället vill den favorisera stora tättbebyggda fritidsbyar. Undersökningar visar att de allra flesta människorna i vårt land som vill ha fritidshus föredrar en spridd bebyggelse. Det är vidare klarlagt att uppförande av hårt exploaterade fritidsbyar ställer sig åtskilligt dyrare både för de enskilda ägarna och för berörda kommuner än spridd bebyggelse. Det kan här erinras om att glesbygdsutredningen föreslagits statlig långivning till upprustning av gamla hus på landet. Kollektiva former för fritidsboendet bör på intet sätt diskrimineras, men avsikten får inte heller vara att en stor del av svenska folkets önskemål om andra former för fritidsboendet eftersätts eller nonchaleras. Politikernas huvuduppgift måste här liksom på andra områden vara att möjliggöra för människorna att göra ett fritt val mellan olika alternativ. Även om behovet av mark för frilufts- och rekreationsändamål säkerligen är stort, får det inte överdrivas på sätt som skett i propositionen. Det är vidare angeläget att det för dessa ändamål reserveras huvudsakligen mindre produktiv mark samt att ekonomisk ersättning utges för värdeminskning på grund av hämmad produktiv användning. Vid de fortsatta avvägningarna mellan de areella näringarnas markbehov och konkurrerande anspråk på mark från andra samhällssektorer, vilka avvägningar berörs i propositionen, är det ytterst angeläget att företrädare för jord- och skogsbruk bereds tillfälle medverka i erforderlig utsträckning. Den fortsatta fysiska riksplaneringens uppgifter och organisation Den fysiska riksplaneringen är avsedd att ge direktiv för planeringen på regional och nivå. Genom de planformer som därvid används får riksplaneringen rättsverkningar för kommuner och enskilda. På grund av de många svåra avvägningsproblem och kollisioner mellan olika intressen som uppkommer vid den fysiska riksplaneringen liksom vid all markplanering är det ett absolut krav att planeringen bedrivs under parlamentarisk insyn och medverkan. Den inom utarbetade rapporten med mark och vatten var emellertid en ren expertprodukt. Det är nu departementschefens avsikt att den fysiska riksplaneringen även skall handläggas bakom kanslihusets lyckta dörrar. Det kan inte accepteras att en för hela folket så betydelsefull fråga blir en för regeringen och dess tjänstemän exklusiv angelägenhet. Departementschefen säger sig visserligen ämna överväga någon form av mera allmänt organ för diskussion och informationsutbyte mellan de parter som har intressen vilka i särskild grad berörs av fysisk riksplanering. Ett sådant organ, som enligt departementschefen skulle vara av den typ som representeras av lokaliseringsberedningen och , är dock helt otillräckligt, eftersom ju all beslutanderätt ändå stannar i kanslihuset. I propositionen har inte närmare redovisats hur organisationen för den fortsatta fysiska riksplaneringen skall vara uppbyggd liksom inte heller de nödvändiga kompetensgränserna mellan regering, riksdag, länsstyrelser och centrala verk. Ett på dessa punkter preciserat förslag måste därför med beaktande av ovan anförda synpunkter framläggas. Länsstyrelserna skall enligt propositionen spela en betydelsefull roll i den fysiska riksplaneringen. Vi vill härvidlag under hänvisning till vårt ställningstagande i annat sammanhang förorda att den regionala planeringsfunktionen i stället åläggs landstingen. Det direkta inflytandet över den regionala planeringen skulle på så sätt få en förankring bland väljarna i länet. Lagstiftning i anslutning till fysisk riksplanering Av lagförslagen berör bara två avsnitt riksplaneringsfrågor i egentlig mening, nämligen förslagen om att generalplanering skall kunna ske för att tillgodose riksplaneintressen respektive förslagen om koncessionsprövning direkt av regeringen i fråga om vissa industrietableringar. Lagstiftningsdelen innehåller härutöver förslag om inskränkningar i den nuvarande glesbebyggelserätten. Detta kommer att innebära att tillståndsgivning i en eller annan form kommer att erfordras för praktiskt taget all bebyggelse. Det är här fråga om förändringar som rör kommunernas handlingsfrihet och begränsningar av enskilt rättsskydd på byggnadsområdet, där riksplaneintressen sannolikt sällan är berörda. En i viss utsträckning utvidgad generalplanering inom kommunerna synes motiverad för att tillgodose riksplaneintressen. Naturvårdsintressena däremot fordrar strängt taget inga förändringar i lagstiftningen, eftersom riksintressen mycket väl kan skyddas genom förordnanden enligt den nuvarande naturvårdslagen, något som statens planverk också påpekat i sitt remissvar. Över huvud taget torde det kunna göras gällande att redan den nuvarande lagstiftningen mycket väl skulle kunna räcka för att tillgodose riksplaneringens behov. En förstärkt generalplanering är emellertid önskvärd, bl. a. för industrins möjligheter att planera för framtiden. Det är synnerligen viktigt att den kommunala planeringen anpassas till en fortgående utveckling av dess förutsättningar. I propositionen föreslås att generalplan under vissa förutsättningar skall helt eller delvis kunna fastställas av Kungl. Med fastställda generalplaner riskerar man emellertid en låsning till ett visst planeringsläge. plan måste vara levande och smidigt kunna anpassas till förändrade förutsättningar och till utvecklingens krav. Den fysiska översiktsplaneringen måste därför vara kontinuerlig, inte enbart i så måtto att den med vissa intervall revideras, utan även så att den fungerar som en ständigt pågående planeringsprocess. Det är därför tillfredsställande att propositionen begränsar fastställelsefallen till sådana, då det är oundgängligen nödvändigt för att tillgodose riksplaneintressen. I de fall generalplan är motiverad enbart för att tillgodose riksplaneintressen bör kostnaderna för planens upprättande stanna på statsverket. 11 § första stycket i lagförslaget bör erhålla ett tillägg i överensstämmelse härmed. I propositionen föreslås att vissa industrietableringar skall prövas av regeringen. Det gäller i första hand industrier, som uppräknas i en kungörelse, som förutsätts skall utfärdas särskilt av regeringen. Prövningen omfattar enligt förslaget bl. a. järn- och stålverk, pappersmassefabriken kemisk och petrokemisk industri m. m. Förslagen innebär att betydande nyetableringar inom den tunga industrin skall prövas direkt av regeringen. Den prövning av anläggningstillstånd som utförs av får på detta sätt underordnad betydelse. Hela miljöskyddslagen stöps om. nedsjunker till att bli en remissinstans. Lagtexten talar i förevarande hänseende om industrier av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar och begränsar alltså prövningsfallen till dem, då riksplaneintressen berörs. Departementschefen anför däremot i sina motiv att vid valet av plats för den sökta etableringen skall alla synpunkter beaktas i sammanhanget och att samhället därigenom får möjlighet att från både riksplane- och regionalpolitiska utgångspunkter styra lokaliseringen av den aktuella etableringen. Regeringens prövning blir att döma av departementschefens ord en politisk prövning där man i förväg inte vet vilka förusättningar regeringen kommer att beakta. Man är därmed farligt nära en faktisk om också partiell etableringskontroll, där miljövårdsintressen ingalunda blir tillbörligt beaktade vid tillståndsgivningen. De befogenheter som enligt propositionen skall tilläggas regeringen att jämsides med naturvårdssynpunkter beakta regional- och sysselsättningspolitiska intressen föreligger emellertid redan enligt miljöskyddslag. I samband med att riksplanearbetet fortsätter kan man förvänta att översiktliga bedömningar på regeringsnivå konkretiseras i form av riksplanerestriktioner för olika områden i landet. Sedan dessa infogats i kommunernas generalplaner kommer företagen att få säkrare utgångspunkter för sina investeringsplaner. De svårigheter att göra sådana bedömningar som kan sägas föreligga, är därför av övergående natur. Den föreslagna lagstiftningen är sålunda överflödig och bör därför inte komma till stånd. c) Planeringskrav beträffande glesbebyggelse Förslagen innebär i princip att bekräftar sitt beslut om kontroll över all bebyggelseutveckling, häri inbegripet glesbebyggelse s. k. spridd bebyggelse. I en motion med anledning av propositionen 1971:118 ifrågasatte vi det lämpliga och från rättssäkerhetssynpunkt försvarliga i att, som då föreslogs, ur bygglagutredningens betydelsefulla utredningskomplex utbryta vissa delar för provisorisk reglering. 1 propositionen föreslås nu att kravet på detaljplanering i vad avser uppförandet av enstaka byggnader inte längre skall hävdas strikt. Den lokala skall i stället i samband med byggnadslovsprövningen ges möjlighet att mot bakgrund av översiktliga markhushållningsprogram bedöma i vad mån glesbebyggelse bör få komma till stånd. Det förutsätts att planverket skall få i uppdrag att utveckla lämpliga former för upprättandet av markhushållningsprogram. Det är därvid angeläget att starkt framhålla att dessa anvisningar utformas på så sätt att de främjar en översiktlig markdisposition i enkla former på småskaligt kartmaterial och utan att ge upphov till tyngande byråkrati. I de fall det är fråga om uppförande av enstaka byggnader för permanent bosättning eller för fritidsboende i direkt anslutning till befintlig jordbruksbebyggelse bör självfallet kunna meddela byggnadslov, även om markhushållningsprogram inte finns upprättat. Mot propositionens förslag rörande glesbebyggelsens framtida utvecklingsmöjligheter synes inga andra väsentliga erinringar kunna resas. Däremot kan det inte godtas att ersättning till de markägare som genom markhushållningsprogram mister möjligheten till glesbebyggelse inte skall utgå. Förslag om grunderna för sådan ersättningsskyldighet måste därför framläggas. De föreslagna ändringarna i byggnadsminneslagen har såsom lagrådet påpekat föga samband med den fysiska riksplaneringen. Konsekvenserna av de nya reglerna är otillräckligt utredda och belysta. Då det här rör sig om byggnader skulle begreppet pågående markanvändning enligt lagrådet få en annan innebörd än i övriga förslag. Även på andra punkter är de föreslagna ändringarna bristfälligt underbyggda. Närliggande frågor är under utredning i bygglagutredningen. De nu föreslagna ändringarna i byggnadsminneslagen bör därför anstå till behandlingen av bygglagutredningens förslag. Propositionen föreslår principiellt viktiga inskränkningar i den enskildes rättsskydd mot missgynnande vid myndigheternas tillståndsgivning. Ingen ersättning skall i princip längre utgå när enskilda byggnadslovssökande blir olika behandlade av myndigheterna. Ersättning föreslås bara utgå när pågående markanvändning avsevärt försvåras. Detta innebär i bebyggelsesammanhang att endast förbud som begränsar möjligheterna att fortsättningsvis utnyttja redan bebyggda fastigheter kan bli ersättningsgrundande. Ersättningsmöjligheterna begränsas inte bara när det gäller bebyggelseförbud. Även andra restriktioner i fastighetsanvändningen t. ex. förbud mot plantering av skog, trädfällning m. m. kan utfärdas ersättningsfritt. Vad som kan rymmas i uttrycket pågående markanvändning är oklart, och grunderna för myndigheternas kompensationsskyldighet är därmed obestämda. De ändrade ersättningsreglerna kommer att gälla vid generalplaneförordnanden enligt byggnadslagen samt vid förordnanden enligt naturvårdslagen. Också restriktioner mot bebyggelse m. m. som meddelas enligt väglagstiftningen regleras på samma sätt. De nya ersättningsgrunderna skrivs dessutom in i byggnadsminneslagen, vilket innebär att också äldre bebyggelse ersättningsfritt kan förses med kraftiga restriktioner. Lösensskyldighet föreslås uppstå endast när åtgärd medför synnerligt men för ägaren. Den fysiska riksplaneringen motiveras med samhälleliga, dvs. Konsekvensen härav borde då vara att kostnaderna delas av alla samhällsgrupper. Enligt propositionen skall emellertid riksplaneringen åstadkommas på bekostnad av en enda grupp, nämligen de människor som äger fastighet. En revidering av byggnadslagstiftningen i dess helhet har uppdragits åt en särskild utredning, bygglagutredningen. Denna har enligt tilläggsdirektiv till uppgift att med utgångspunkt i resultatet av det nu aktuella lagstiftningsarbetet och med ledning av erfarenheterna av en fysisk riksplanering överväga hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda. De föreslagna ändringarna av reglerna om ersättning och inlösen är dock ingen nödvändig följd av de övriga ändringarna av byggnadslagstiftningen. De partiella förändringar som de innebär avviker från de principer på vilka gällande lagstiftning vilar och som i vissa delar skall fortfara att gälla. Huvudprincipen vid expropriation är att fastighetsägarens förmögenhetsställning efter expropriationen skall vara densamma som före ingreppet. Principen har varit att fastighetens marknadsvärde skall vara avgörande för intrångsersättningens respektive löseskillingens storlek. Marknadsvärdet betingas av hur fastigheten används och hur den kan komma att användas . Kan det antas att fastigheten kan bli föremål för bebyggelse, ökar värdet regelmässigt. Detta innebär att en presumtiv köpare av fastigheten är beredd att vid köpet betala även för det värde som ligger i möjligheten att senare bebygga fastigheten. Marknadsvärdet omfattar alltså förväntningar om att kunna utnyttja fastigheten på ett annat sätt än det för tillfället aktuella. ändringar i expropriationslagen utgår vid tätbebyggelseoch värdestegringsexpropriation inte ersättning för värdet av förväntan om framtida bebyggelse. Denna inskränkning i huvudprincipen motiverades med att detta förväntningsvärde kan anses vara resultat av kommunens egna åtgärder för bebyggelseutvecklingen i form av planläggning och gemensamma anordningar för bebyggelsen. Propositionen innebär dels att ersättningsrätten över lag inskränks till att endast avse intrång i den faktiska, pågående markanvändningen, dels att presumtionsregeln i 111 § expropriationslagen utvidgas till att omfatta samtliga situationer då staten eller kommun löser in mark. Om ersättning för förväntningsvärden tas bort, medför detta att fastighetsägaren i fortsättningen inte får kompensation för fastighetens hela marknadsvärde. Staten eller kommunen kommer med andra ord att kunna beröva honom egendom gratis. Det skall observeras att det inte är den exproprierandes egna åtgärder som gett upphov till eventuella förväntningsvärden. Sådana kan visserligen bero på samhällets åtgärder, men de kan ju lika väl ha åstadkommits genom etablering eller utvidgning av en industri e. d. När det gäller förväntningsvärden i samband med glesbebyggelse kan sådana bara i undantagsfall uppstå genom samhällets åtgärder. Till det sagda kommer att taxeringsvärden på obebyggd mark i stor utsträckning åsatts med hänsyn till nuvarande glesbebyggelserätt. Fastigheter har också förvärvats mot ersättning som beräknats med hänsyn till sådan rätt. Att utan vidare genom lagstiftning avskaffa värden som legat till grund för beskattning till det allmänna kan inte vara riktigt. Vidare har reglerna om rättegångskostnader i ersättningsärenden utformats på ett för den enskilde rättsägaren ogynnsamt sätt. Risk föreligger att markägare med ersättningsanspråk kommer att underlåta klagan mot beslut som gått honom emot. Om hans talan ogillas, innebär nämligen förslaget att han får betala inte bara sina egna rättegångskostnader utan i princip även motpartens. De nu framlagda förslagen kommer i då enskilt ägande mer än förut framstår som den bästa garantin inte bara för personligt oberoende i allmänhet utan även för en bibehållen materiell levnadsstandard. Förslagens yttersta syfte är utan tvivel att med ytterligare ett steg närma sig en total socialisering av all mark i vårt land. Genom successiva lagändringar under det gångna kvartsseklet har innehållet i den enskildes äganderätt undergrävts. De nu aktuella förslagen innebär inte bara att äganderätten ytterligare urholkas utan också att ett stort mått av rättsotrygghet kommer att vidlåda innehavet av mark och vatten. En sådan otrygghet innebär ett främmande element i ett rättssamhälle. I framtidsperspektivet framträder risken allt tydligare att äganderätten slutgiltigt degraderas till något slag av förfoganderätt och fastighetsägaren till en förvaltare av socialiserad egendom. Vi avstyrker därför förslagen. Med åberopande av vad sålunda anförts hemställes att 1. beslutar om uppskov med behandlingen av propositionen 1972:11 1 bilaga 2 och 3 Hushållning med mark och vatten, 2. ger Kungl. Maj:t till känna vad som anförts i motionen under punkt 1 angående riktlinjer rörande hushållning med mark och vatten och under punkt 2 angående den fortsatta riksplaneringens uppgifter och organisation, 3. avslår de i propositionen föreslagna ändringarna av 18a, 22, 83, 137-139 och 142 §§ byggnad slagen, 2528 och 36 §§ naturvårdslagen, 55, 6162 §§ väglagen, 102 § lagen om enskilda vägar, 2, 6, 9, 14, 33 och 35 §§ miljöskyddslagen och 5, 7, 11 och 12 §§ byggnadsminneslagen samt avslår förslaget såvitt avser 136a § byggnadslagen, 4. beslutar att 11 § första stycket i förslaget till lag om ändring i byggnadslagen skall erhålla följande lydelse Underlåter kommun att vidtaga erforderliga åtgärder för upprättande av generalplan, där sådan enligt av Konungen meddelad föreskrift skall finnas eller eljest erfordras, må Konungen förelägga kommunfullmäktige inom vilken sådan plan skall vara antagen. sig ej föreläggandet till efterrättelse, äger Konungen efter hörande av kommunfullmäktige låta på kommunens bekostnad upprätta generalplan, dock att kostnaden skall bäras av statsverket, därest generalplan upprättas endast till främjande av i 10 § första stycket omförmält syfte. N. () i Trobro PER () i Gäddvik G. () 72 1889 S 1972