mot · FV021586 · 1972-04-06 00:00:00 — av m. fl. i anledning av Kungl. Maj:ts proposition nr 58 med förslag till förordning om skatt på annonser och reklam, m. m. Reklamens roll och kvalitet I en decentraliserad ekonomi av svensk typ spelar masskommunikation i olika former en central roll. För att individen-konsumenten skall kunna utnyttja de valmöjligheter som ett stort och varierat varuutbud erbjuder måste han känna till dess existens. Ur denna synpunkt, som medel att informera konsumenterna om nya produkter, försäljningsställen, prisvariationer etc., är reklamen ett väsentligt inslag i marknadsekonomin. För företagen fyller reklamen likaledes en viktig funktion genom att bidra till att skapa avsättningsmöjligheter för de varor och tjänster som produceras. Detta innebär emellertid inte att reklamen skulle sakna brister och svagheter. 1 de konsumentpolitiska motioner som förelagt har vi pekat på några av dem och också föreslagit en rad åtgärder för att avhjälpa dem. 1 motion 1:215 till riksdag framhöll vi t. ex.: Det är uppenbart att reklamen är både önskvärd och nödvändig, men den tar sig ibland former som ej kan accepteras. I dess värsta former blir den direkt vilseledande. Man blåser upp obetydliga produktskillnader i striden om marknadsandelar. En del reklam, t. ex. från statliga företag, motverkar samhällets socialmedicinska strävanden t. ex. vad gäller sprit och tobak eller motverkar direkt en kostpropaganda för att höja folkhälsan. Åtskillig reklam domineras av jippon, suggestiva inslag och en jargong som är av föga värde. En del reklam orsakar alltså störningar i informationsflödet istället för att höja informationsnivån. och i motion nr 1551 till årets riksdag heter det bl. För att nå sitt syfte spelar reklamen gärna på statusvärderingar, betonar ytliga eller skenbara produktskillnader etc. Informationsinnehållet i reklamen är också tämligen begränsat och bestämt av utbudssidans önskemål att få sin produkt efterfrågad och såld. Det stora reklamutbudet skapar därför svårigheter för konsumenterna att orientera sig på marknaden och att rationellt planera sin konsumtion. Ett uttalat syfte med reklamskatten är att få till stånd en bättre reklam. Denna effekt av reklamskatten skall uppenbarligen uppnås på två vägar. Den väg, sorn synes föresväva departementschefen, är att mindre reklam automatiskt innebär bättre reklam. Några sakskäl för denna ståndpunkt har inte framlagts, och enligt vår mening finns det mycket litet som talar för att den minskade reklamvolymen i första hand skulle gå ut över vilseledande reklam, informationsfattig reklam etc. som först kommer att falla bort om reklamskatt införs är den minst säljande reklamen. Ingenting tyder på att den minst säljande också är den minst adekvata. å sin sida har tänkt sig ett s. k. och informationsrik reklam, dvs. dylik reklam skall kunna befrias från reklamskatt. Bortsett från den befogade kritik, som riktats mot förslaget från utredningsledamöter och remissinstanser, för byråkrati, godtycke etc. anser vi det vara en omväg för att skapa bättre reklam. Till bilden hör också att något förslag till utformning av befrielseinstitutet ännu inte föreligger. Även om man accepterar utredningens förslag och resonemang, skulle därför reklamskattens sanerande effekt träda i kraft först vid någon senare tidpunkt. Mot denna bakgrund finner vi det inte särskilt troligt att reklamskatten kommer att verka sanerande på reklamen. För detta fordras enligt vår mening andra och mer direkta åtgärder. Förslag till sådana åtgärder har vi tidigare förelagt i samband med våra konsumentpolitiska motioner. För att skydda konsumenterna mot vilseledande reklam och annan otillbörlig marknadsföring och motverka inriktningen på skenbara och för konsumenterna värdelösa produktdifferentieringar har föreslagit en konsumentskyddslag. Införandet av marknadsföringslagen har i stort sett tillgodosett detta krav. Som vi framhåller i motion nr 1551 är en stor del av argumenteringen i reklamen mera allmänt suggestiv än direkt vilseledande. Det är därför osannolikt att man skapar en bättre reklam enbart genom en konsumentskyddslag. Det kan visa sig nödvändigt att också vidta åtgärder för att få till stånd en mer informationsrik reklam. Konsumentupplysningen utgör visserligen ett informativt komplement till reklamen, men dess möjligheter är med tanke på reklamens volym och genomslagskraft ändå tämligen begränsade. I första hand bör företagen själva känna ett ansvar för att reklamen i större utsträckning tillgodoser konsumenternas informationsbehov. Ett annat alternativ är att ge konsumentombudsmannen (KO) möjlighet att föra förhandlingar med företagen inte bara om vederhäftigheten utan också om informationsmängden i reklamen. Marknadsföringslagen erbjuder vissa möjligheter till detta, men dessa bör i så fall byggas ut. För att förse konsumenterna med saklig information om varor och tjänster måste även åtgärder, som ej direkt berör reklamen, tas till. En väg, som för sin del förordat i olika sammanhang för att förse konsumenterna med objektiv och standardiserad varu- och tjänsteinformation, är en utbyggnad av varu- och tjänstedeklarationssystemet. bör, enligt vår mening, deklarationsplikt införas för ur konsumentsynpunkt viktigare varor och tjänster. Förslag i denna riktning har förelagts årets riksdag. En utbyggnad av deklarationsverksamheten förutsätter dock att deklarationerna görs mer lättlästa och lättillgängliga, t. ex. genom att de får karaktären av bruksdeklarationer, som på ett enkelt sätt talar om varans egenskaper och i vilka sammanhang den bör användas. För både reklamutredningen och regeringen är ett uttalat syfte med reklamskatten att åstadkomma en minskning av den totala reklamvolymen i samhället. I ett eller annat avseende förekommer det således, enligt reklamutredningens och regeringens uppfattning, för mycket reklam. Till att börja med kan då konstateras att stor osäkerhet råder om reklamens nuvarande omfattning. De siffror, som reklamutredningen redovisar, bygger på enkla trendframskrivningar och är därmed mycket osäkra. Som några av utredningens ledamöter och åtskilliga remissinstanser påpekat finns det mycket som tyder på att tillväxten i reklamen stagnerat efter 1967. De av utredningen redovisade siffrorna för den totala reklamvolymen skulle därmed vara för höga. Vad som däremot med större säkerhet kan fastställas är, att reklamvolymen, relativt sett, varierar kraftigt mellan olika branscher. För enstaka varugrupper inom t. ex. den kemisk-tekniska sektorn kan man notera en så hög reklamintensitet, kvoten mellan reklamkostnader och omsättning, som , medan posten i livsmedelskonsumtionen som t. ex. ägg, mjölk och charkuterier har en reklamintensitet på 0,2 . Det rör sig emllertid här om extremvärden. För konsumentvarusektorn som helhet uppgår reklamintensiteten till . Önskan att åstadkomma en minskning av reklamvolymen generellt sett måste, som framhållits ovan, bygga på uppfattningen att reklamen i ett eller annat avseende fått alltför stor omfattning. Olika skäl kan och har åberopats för en sådan ståndpunkt. Ett skäl, som bl. a. använts av reklamutredningen, är, att reklamen tar i anspråk för stor del av samhällets resurser och innebär en dålig resursanvändning. Det är emellertid knappast möjligt att uttala sig om, huruvida en för stor eller för liten andel av samhällets resurser utnyttjas för reklamändamål och huruvida reklamen innebär ett gott eller dåligt utnyttjande av resurserna, utan att granska förhållandena bransch för bransch. För att kunna bedöma den ur samhälls- och företagsekonomisk synpunkt optimala storleken på reklamvolymen är det, enligt vår uppfattning, nödvändigt att se reklamen i sitt sammanhang som en nödvändig del av produktionsprocessen i vid bemärkelse. Reklamens betydelse i förhållande till pris-och produktutveckling, försäljningsformer etc. måste analyseras och beaktas. Det är vidare nödvändigt att ta hänsyn till vad en mindre reklamvolym kan innebära i form av övergång till andra försäljnings- och marknadsföringsformer, vilkas reala resursutnyttjande är större än reklamens. Något material, som möjliggör bedömningar av detta slag, har, som bl. a. konsumentombudsmannen (KO) påpekat i sitt remissvar, inte framlagts av reklamutredningen. Inte heller har utredningen försökt bygga under sitt ställningstagande genom en analys av detta slag. Dess uttalande att reklamen generellt sen tar i anspråk för stor del av våra resurser måste därför anses vara dåligt underbyggt. En annan sak är att det finns goda skäl att anta, att reklamen i vissa branscher fått en alltför stor omfattning, som bidrar till att inrikta konkurrensen på snabba modellbyten och skenbara produktdifferentieringar. Som medel för att åstadkomma en minskning av reklamvolymen inom vissa branscher är emellertid, som flertalet remissinstanser starkt understrukit, en generellt verkande reklamskatt föga verkningsfull. och departementschefen har inte heller kunnat framlägga några skäl för att det skulle förhålla sig på det viset. Det finns tvärtom anledning anta, att en allmän reklamskatt, inom vissa gränser, har minst betydelse för de branscher, där reklamens betydelse som konkurrensmedel är störst och där reklamintensiteten därmed också är högst. En tänkbar väg för att uppnå en bättre reklamavvägning är att vidga () eller konsumentsombudsmannens (KO) möjligheter att genom förhandlingar med företagen efter modell av konkurrensbegränsningslagen och marknadsföringslagen få till stånd begränsningar av reklamens omfattning. Redan i sin nuvarande utformning ger konkurrensbegränsningslagen NO vissa möjligheter på det här området. I fall då en reklaminsats på ett från allmän synpunkt skadligt sätt påverkar prisbildningen inom en bransch eller om reklamen på samma sätt försvårar annans näringsutövning kan ingripande ske med stöd av konkurrensbegränsningslagen. Vad som reklamutredningen i sitt fortsatta arbete bl. a. bör överväga är om ingripanden även skall kunna ske i situationer, där direkta konkurrensbegränsande verkningar inte föreligger. En vidgning av nuvarande möjligheter förutsätter dock en noggrann precisering av de villkor, under vilka ev. ingripanden får ske. Sådana åtgärder måste också, i likhet med vad som gäller, föregås av ett omfattande utrednings- och undersökningsförfarande. I sammanhanget vill vi resa frågan, om det inte över huvud taget vöre önskvärt att mer kontinuerliga undersökningar gjordes om reklamens omfattning inom olika branscher och varugrupper. De sysselsättningsmässiga verkningarna av reklamskatten sträcker sig till flera olika branscher; i sammanhanget tas emellertid endast upp den bransch, som torde drabbas hårdast av reklamskattens införande, nämligen den grafiska branschen. Inom en stor del av denna bransch bedrivs verksamheten i närmast hantverksmässiga former, vilket sammanhänger med att den traditionella teknik, som fortfarande används, gör det svårt att erhålla några egentliga stordriftsfördelar. Den grafiska industrin karakteriseras därför av en mycket hög andel mindre företag. av företagen har mindre än 50 anställda. Branschen står emellertid av allt att döma inför betydande strukturomvandlingar, vilkas verkningar redan börjat bli kännbara. Bakom denna ligger framför allt framväxten av ny grafisk teknik, som förändrar produktionsbetingelserna och möjliggör väsentliga stordriftsfördelar. En annan bidragande orsak är den ökande internationaliseringen av trycksaksmarknaden, som innebär en skärpt konkurrens från utlandet. Enligt 1 långtidsutredning är det därför troligt att branschstrukturen kommer att förändras genom fusioner, företagsnedläggningar och en snabbare tillväxt av större företag. Mot denna bakgrund har chefen för industridepartementet funnit det nödvändigt att tillsätta en särskild branschutredning för att granska branschens svårigheter och föreslå lämpliga åtgärder. De första känningarna av den kommande omstruktureringen har redan blivit märkbara. uppmättes det högsta antalet registrerade arbetslösa inom branschen , mer än 600 personer. väntas ytterligare minskningar komma att ske bland såväl arbetare som tjänstemän. har varsel utfärdats för flera hundra anställda. Till detta skall läggas att det på sina håll förekommer en dold arbetslöshet. Arbetskraften är för stor i förhållande till arbetstillgången. t. ex. utnyttjade av företagen sin fulla kapacitet. 1 viss mån är naturligtvis arbetslösheten och det låga kapacitetsutnyttjandet ett resultat av lågkonjunkturen. Men mycket tyder på att situationen kommer att bestå även efter det att konjunkturen svängt uppåt. Vi har redan pekat på strukturomvandligen inom branschen. Mindre enheter kommer att läggas ner eller slås ihop; inom större företag kommer rationaliseringar att ske och mer automatiserade produktionsprocesser att införas. På branschhåll räknar man vidare med en ogynnsam utveckling av trycksaksvolymen . Det befaras t. ex. att den minskade utgivningen av skön- och facklitteratur kommer att ligga kvar på en låg nivå, att kommunernas ansträngda finanser resulterar i omfattande nedskärningar av anslagen till läromedel och att reklamtrycksvolymen samt fack-, firma- och medlemstidskrifternas tryckvolym stagnerar. Det är sålunda mot bakgrunden av en redan svår situation som reklamskattens verkningar för den grafiska branschen skall bedömas. Den för sysselsättningen inom den grafiska branschen intressanta effekten är den minskade efterfrågan på reklamtryck, som reklamskatten kan förväntas leda till. I första hand är denna naturligtvis ett resultat av den dämpning av reklamvolymen i allmänhet, som åsyftas med reklamskatten. Men också substitutionseffekter av olika slag, t. ex. övergång till icke skattebelagda förfaranden som stencilering, fotostatkopiering etc., ökat utnyttjande av personliga marknadsförings- och försäljningsmetoder, tryckning i egna kontorsoffsetpressar etc. kan medverka till en nedgång i efterfrågan på reklamtryck. Till detta kommer så den övergång till tryckning utomlands som man inom branschen förväntar kommer att ske. Hur stor minskningen för reklamtrycksaker kommeratt bli och vilka de sysselsättningsmässiga konsekvenserna av denna blir är naturligtvis svårt att ange exakt. Det bör dock vara möjligt att göra en ungefärlig uppskattning. har räknat med att en skattesats på kommer att minska den totala reklamvolymen . fördelar sig på olika media har dock inte redovisats. Mot bakgrund av vad som anförts ovan finns det dock anledning att anta att, som de grafiska arbetsgivar- och industriorganisationerna framhåller i sitt remissvar över reklamutredningen, minskningen för reklamtrycksaker framställda i blir större än det av utredningen beräknade genomsnittet för hela reklamvolymen. De grafiska arbetsgivar- och industriorganisationerna räknar för sin del med en minskning på . Något material som motsäger denna uppfattning har inte framkommit. En tioprocentig minskning av reklamtrycksvolymen skulle enligt branschens egna beräkningar leda till en omedelbar sysselsättningsminskning motsvarande ca 450 årsarbetare. De sysselsättningsmässiga verkningarna sträcker sig emellertid längre än så. För en mycket stor del av de mindre och medelstora företagen, som således utgör av antalet företag inom branschen, är starkt beroende av beställningar på reklamtryck. De utgör ett nödvändigt komplement till annan trycksaksframställning. En minskning av reklamtrycket kan därför för åtskilliga av dessa företag medföra att man helt tvingas upphöra med sin verksamhet. Och en nedläggning drabbar inte bara dem som är direkt sysselsatta med reklamtryck utan samtliga anställda. Sammanfattningsvis: reklamskatten kan komma att förvärra en redan svår situation för den grafiska branschen. Takten i strukturomvandlingen kan förmodas komma att öka med snabbare friställningar som följd. rycks grunden undan för den inom industridepartementet arbetande utredningsgruppen. En viktig punkt i sammanhanget är de ytterligare negativa effekter på pressens ekonomiska situation som svårigheter för den grafiska branschen kan få. Många tidningsföretag bedriver en omfattande civiltrycksverksamhet och är ofta starkt beroende av denna. Genom att minska efterfrågan på reklamtryck kommer därför reklamskatten också indirekt att påverka pressens ekonomi. Hur reklamskatten kommer att påverka benägenheten att förlägga trycksaksbeställningar till utlandet är naturligtvis svårt att med någon exakthet uttala sig om. har de svenska tryckerierna i stort sett kunnat hävda sig väl mot konkurrensen från utlandet. För beställarna har fördelen av att anlita ett tryckeri inom landet övervägt. Inom den grafiska branschen finns emellertid nu betydande oro för att en pålaga på kommer att ge de utländska konkurrenterna sådana kostnadsmässiga fördelar att det kommer att vara svårt för många trycksak sbeställare att stå emot. Branschens oro sammanhänger med de svårigheter som kan uppstå i vad gäller att belasta importerade trycksaker med reklamskatt. Beträffande möjligheterna härtill har generaltullstyrelsen i sitt remissvar uttryckt följande uppfattning: Tillämpningen av en skatt på införsel av reklam trycksaker skulle möta stora svårigheter i såväl administrativt som fiskalt hänseende. Dessa avser inte så mycket varor som förvärvas mot vederlag för användning som reklam i importörens verksamhet, ehuru problemet med bipackningar kan göra sig gällande även i sådana sammanhang. I stället hänför sig svårigheterna i så mycket högre grad till gratisleveranser för nyssnämnda ändamål (det rör sig då i regel om införsel till återförsäljare av importerade varor). Dylika gratisleveranser torde på grund av vanskligheten att uppdaga bipackningar komma att i avsevärd utsträckning undandras beskattning. 1 den mån de likväl kommer till beskattning erbjuder det stora problem att erhålla ett tillförlitligt beskattningsvärde. Än större skulle svårigheterna bli att ta ut skatt på reklamtrycksaker vilka inkommer som direktreklam i brevförsändelser, och utredningen har själv funnit det nödvändigt att undanta sådana trycksaker från beskattning utom när det gäller massförsändelser. Styrelsen ställer sig även beträffande massförsändelser redan från här ifrågavarande synpunkter tveksam till möjligheten att finna en tillfredsställande form för uttagande av reklamskatt. Härtill kommer att internationella överenskommelser i avsevärd mån begränsar möjligheten att ta ut skatt vid import. Viktigast i detta sammanhang är konventionen för underlättande av import av varuprover och reklammaterial (SÖ 1955:23). Denna konvention utgör hinder för uttagande av skatt på direktreklam, även i form av massförsändelse, frånsett reklam som här i landet etablerade företag kan tänkas sprida från utlandet, (vår kursivering) Beträffande viss trycksaksimport föreligger det således inga som helst möjligheter att utan uppsägning av gällande konventioner ta ut reklamskatt. 1 vad gäller av svenska företag i utlandet beställda trycksaker som i brevförsändelser via utländska postanstalter tillställs adressater i menar reklamutredningen själv, att det inte föreligger några möjligheter att utta skatt vid enstaka försändelser eller mindre massändningar. Utredningen anser det dock till fyllest om man kan beskatta mer betydande massändningar. Den väg som enligt utredningen skulle möjliggöra ett uttagande av skatt är att postverket inte är skyldigt att här i landet distribuera posttrycksaker, som lämnats in i utlandet av person eller företag med hemvist i , om det gäller större antal eller inlämning skett i utlandet i syfte att dra fördel av lägre porton. Utredningen finner det emellertid uteslutet att skatten skall uttas av de enskilda adressaterna. I stället måste den enligt utredningen erläggas av avsändaren. Man kan därvid antingen utforma detta som en formell skyldighet för avsändaren att betala skatten eller så att avsändaren i eget intresse erbjuds att erlägga skatten i stället för adressaterna. Oavsett vilken lösning man väljer måste det komma att åvila utländska postanstalter att svara för uppbörden av reklamskatten. Att det härvidlag kommer att uppstå betydande praktiska problem är uppenbart, inte minst på grund av språksvårigheter och de gränsdragningsproblem, som undantagsbestämmelserna ger upphov till. Sanktionen mot en avsändare som inte erlägger reklamskatt är således enligt utredningens tankegång, som också accepteras av departements chefen, att försändelserna inte kommer att befordras till adressaterna. Som påpekats av flera remissinstanser kan det emellertid starkt ifrågasättas, om detta står i överensstämmelse med tryckfrihetsförordningen. Enligt denna får postverket ej göra inskränkningar i eller ställa villkor för tryckt skrifts spridande på grund av dess innehåll. Reglerna gäller även från utlandet avsända skrifter. Det är tveksamt om förslaget att postverket skall hindra befordran av tryckt reklamskrift för vilken skatt ej erlagts står i överensstämmelse härmed. Förslagen i proposition nr 58 innebär att den annonsskatt som infördes bibehålls, trots de klara nackdelar för pressens ekonomi som den inneburit. När förslaget om annonsskatt förelädes föregående års riksdag avvisades det klart av . Vår linje var .ja lill stöd åt tidningar som har det ekonomiskt svårt; nej till åtgärder mot tidningar som här sig. Invändningarna från vår sida gentemot annonsskatten var bl. a. följande, (för utförligare argumentation se motion 1971:1284) Det är oacceptabelt att lägga en ny specialbörda på tidningarna i ett läge där en betydande nedgång i annonseringen allvarligt försvagat alla tidningars ekonomiska situation. Effekten av en annonsskatt kan bli att andratidningarna drabbas hårdast genom att höjda annonskostnader föranleder många företag att begränsa annonseringen till den största tidningen i en viss region. En presspolitik som successivt vidgar stödbehovet och gör att allt fler tidningar kommer i behov av stöd ökar efter hand utrymmet för godtycke, otillbörlig påverkan och tvivelaktiga bedömningar från samhällets sida. Vår fortsatta avvisande hållning till annonsskatten framgår av den partimotion, nr 53, om annonsskattens slopande som tidigare förelagts . I denna konstaterar vi bl. a. att annonsskatten har minskat förstatidningarnas resurser på ett allvarligt sätt. Men har denna skatt också påtagligt försvagat andratidningarnas situation. Företagen har ofta minskat sin annonsering och då dragit in reklamen i andratidningen. Statistiken visar att annonserna i storstädernas förstatidningar julioktober minskat ; för andratidningar i samma kommuner är nedgången drygt dubbelt så stor eller . I landsorten har annonserna i genomsnitt minskat för förstatidningar och för andratidningar. Annonsskatten har således allvarligt försvårat situationen för alla sorters tidningar och bör därför avskaffas med del snaraste. 1 det föregående har vi sagt ett klart nej till införande av reklamskatt. Den är inget verksamt medel för att skapa bättre reklam eller dämpa reklamvolymen i de fall det är befogat; den har vidare negativa effekter på sysselsättningen inom den grafiska branschen, som redan tidigare är härt pressad. Det finns därför skäl alt i detta sammanhang erinra om skatteutskottets uttalande i samband med behandlingen av annonsskatten, nämligen att om ett förslag om reklamskatt inte framläggs eller om ett sådant förslag inte kan godtas, frågan om annonsskatten bör omprövas. (1971:30 s. 7) Ett nej till reklamskatten från sida bör därför också innebära ett ja till annonsskattens slopande. Det främsta syftet med reklamskatten är, enligt propositionen, att finansiera ett utökat statligt stöd åt dagspressen. Samma motiv anfördes när annonsskatten förelädes . Från sida anförde vi då, att det var helt orimligt att finansiera ett presstöd genom en ny punktbeskattning, som särskilt hårt drabbar vissa tidningsföretag.