mot · FV02401 · 1972-01-25 00:00:00 — av m. fl. om en bättre offentlig hushållning. Planering, sparsamhet, reformer Utgifterna och därmed skatterna för stat, landsting och primärkommuner ökar på ett oroväckande sätt. En arbetsgrupp inom har i en skrift Planering, sparsamhet, reformer pekat på detta allvarliga perspektiv.1 som alltså skattetrycket har blivit så högt att det inte finns förutsättningar att göra några väsentliga höjningar, finns det en rad reformer som väntar på att bli genomförda. Utrymme för dessa får alltså i första hand sökas i de automatiska inkomsthöjningar som tillförs stat och kommuner. Det allvarliga i situationen understryks av att också många utgifter har en automatiskt verkande faktor, som driver det totala utgiftsbehovet i höjden. Exempel på sådana utgifter är växande antal åldringar och fler som efterfråga utbildning. ur detta dilemma är, som arbetsgruppen påvisar, att för det första pröva redan existerande verksamhet på samma hårda och närgångna sätt som . Vidare måste bättre totalplanering bli en verklighet. Vi återkommer senare i motionen till detta område. I detta sammanhang vill vi understryka angelägenheten av samverkan mellan stat, landsting och primärkommuner för att effektivisera verksamheten och spara på utgifter som dessa organ har tillsammans. Det finns åtskilliga verksamhetsområden med starkt stegrade kostnader för det allmänna, där särskilda insatser är av nöden. Vårdområdet utvisar exempelvis en våldsam kostnadsökning. Stora insatser görs för att förbättra vården, inte minst sjukvården. Med den omfattning vårdsektorn fått och de kostnader den medför är det uppenbart, att en kraftig satsning behövs på rationalisering och effektivisering. Om inte detta kan åstadkommas, innebär det i sin tur att vårdkostnaderna kommer att ta så stor del av de samlade offentliga inkomsterna att situationen blir omöjlig att bemästra. Vissa försök till långtgående rationalisering har visat att stora värden finns att vinna. Det bör därför vara möjligt att dämpa kostnadsstegringarna och ge ökad personlig omvårdnad, vilket måste vara det centrala inom vårdsektorn. I många fall torde just den nuvarande ordningen, där t. ex. en patient ibland kan få intrycket av att vara ett 1 Ledamöter i arbetsgruppen var: riksdagsman , ordf., direktör , kommunalrådet , utredningschef , riksdagsmännen . Civilekonom har varit sekreterare. nummer som man inte ägnar så stor personlig omtanke, vara en av anledningarna till en missanpassning som försvårar ett snabbt tillfrisknande. Man fortsätter att vara sjuk och i behov av vård därför att vården inte är tillräckligt personlig. Betydande insatser på detta område skulle alltså kunna ge väsentlig utdelning. Men åtgärder av även annat slag behövs för att hålla vårdkostnaderna i schack. Det är sålunda uppenbart att förebyggande åtgärder i stor skala måste till för att undvika att människor behöver utnyttja den mest kostnadskrävande vårdsektorn. En rimlig avvägning av samhällets insatser skulle givetvis vara att satsa mycket mer på hälsovård. Stimulans till rekreation och motionsidrott, liksom hälsoundersökningar, kostar givetvis i och för sig inte oväsentliga belopp. Kan satsning på sådana åtgärder bidra till att stärka hälsan och förhindra att människor i samma utsträckning behöver komma i kontakt med vårdsektorn och därmed spara pengar är detta även samhällsekonomiskt motiverat. Denna sektor kostar så mycket mera per vårdinsats än andra delar av samhället att utgifter till förebyggande åtgärder medför flerdubbelt större direkta besparingar. Indirekta positiva resultat är att bortfallet i produktiva arbetsinsatser minskar. Liknande resonemang är giltigt för utgifter för att förebygga trafikolyckorna. Utöver de väldiga materiella skadorna förorsakar dessa stora personliga lidanden och bortfall av arbetsinkomster. Många trafikoffer behöver under sjukvård, vilket medför stora kostnader för samhället. Radikala ingrepp för att öka trafiksäkerheten kostar givetvis pengar men är en utgift som lönar sig även rent ekonomiskt sett. Ett tredje område är kriminalvården, där kostnaderna också stiger på ett oroväckande sätt. Insatser för t. ex. stimulans till ungdomsorganisationerna för rekreation och fritid kostar förhållandevis lite pengar. Sådana insatser bör därför stödjas på ett bättre sätt även med motiveringen att de kan verka positivt när det gäller att hålla brottsligheten nere. Rationellare former för statsbidrag är ett annat område, där effektivitet och sparsamhet står att vinna. Perspektivgruppen har visat på detta genom att ta upp förhållandena inom skolsektorn. I en motion från vårt håll föreslås också nya och till dagens samhällsplanering bättre anpassade bestämmelser för statsbidrag till skolbyggnader. Statsbidragsbestämmelserna bör vara så utformade att de stimulerar mottagaren till sparsamhet vid användandet av medlen. Detta kan uppnås bl. a. genom att det kommunala organet får behålla åtminstone en betydande del av de belopp som sparas. Om både givare och mottagare tjänar på effektivitet och sparsamhet med skattebetalarnas medel kan man hoppas på bättre resultat än med nuvarande system. Vi föreslår att begär att motionen överlämnas till den nya utredningen om kostnadsfördelningen mellan stat och kommuner. Här har som exempel nämnts några samhällssektorer där kostnaderna redan är stora men där nya utgifter i själva verket sammanlagt kan leda till besparingar med de offentliga utgifterna. Vi förordar att man systematiskt går igenom samhällsarbetet sektor för sektor för att se var planerade aktioner av detta slag skulle kunna ge utdelning. Ofta handlar stat, landsting och primärkommuner utan en gemensam plan, vilket också leder till halvdant och halvhjärtat arbete. bör därför begära att regeringen tar initiativet till en inventering av områden där en samplanering skulle kunna ge utbyte av såväl mänskliga som ekonomiska skäl. Bättre planering ett sätt att spara Motiv för bättre planering Om man ser en utbyggd ekonomisk planering som ett sätt att spara är det i och för sig inte nödvändigt att ange flera motiv. Även om kravet på bättre ekonomisk planering kan verka okontroversiellt vill vi dock i det här sammanhanget erinra om det motstånd eller snarare den tröghet som den socialdemokratiska regeringen visat i frågan. Jämfört med flera västeuropeiska länder ibland med socialdemokratisk ledning som kommit långt på vägen mot en avancerad ekonomisk planering har kommit på efterkälken. Det synes som om planering åtminstone för den äldre generationen socialdemokrater har uppfattats liktydigt med socialistisk planhushållning. Efter att vid valet ha lidit nederlag efter en lång och intensiv debatt, där socialdemokraternas planhushållningstänkande ställts mot socialliberalismens ramhushållning, har man inte vågat ge sig in på att bygga upp en modell för långsiktig ekonomisk planering. Finansminister avvisade så sent som i den ekonomiska debatten års vårriksdag kravet på bättre ekonomisk planering med formuleringar som tyder på att han ännu ser alternativet till den nuvarande ordningen i en mer eller mindre klart formulerad planhushållning. Det har rått stor olust inför tanken att behöva precisera och offentliggöra sina planer på lång sikt. Man har velat undvika en debatt, inte minst inom det egna partiet. År-för-år-planering har därvid varit ett medel att slippa en litet obehaglig debatt med renläriga socialister inom de egna leden. Det ligger naturligtvis en politisk risk för ett regeringsparti i att ställa upp klart formulerade mål för sin verksamhet och anvisa hur man tänker nå dem, vilket kan ske i ett av regeringen publicerat plandokument. Men bör det påpekas att ett av de viktigaste motiven för i den ekonomiska planeringen är att den driver fram en öppen debatt om anspråk och utvecklingsalternativ. Detta är väsentligt med tanke på närdemokratins krav på god information till väljarna. Mål för bättre planering Ofta har det viktigaste motivet ibland kanske det enda för en bättre ekonomisk planering angetts vara en snabbare ekonomisk tillväxt. Planeringen skall självfallet ha båda utgångspunkterna: ett sätt att bättre tillvarata befintliga resurser och ett sätt att snabbare skapa nya. Den metod med vilken man mäter tillväxten BNP avspeglar inte nödvändigtvis människornas värderingar eller behovet av en viss produktion. En fabrik och ett antal bostäder som kommer till som ersättning för fabrikslokaler och bostadsfastigheter som övergivits på annan ort kommer liksom kostnader för flyttlassen att räknas in i bruttonationalprodukten. Den tillväxt som beror av företagets genom flyttningen rationellare användning av produktionsmedlen och säkrare avsättning för produkterna kan sägas vara ett reellt tillskott i välfärdstillväxten. Kostnaderna för bostäder och flyttningstjänster uppfattas däremot inte med säkerhet som ett tillskott av människorna som berörs. Inte heller mäter BNP den kapitalförstörelse som övergivna fastigheter representerar. Det är bl. a. dessa faktorer som ligger bakom försöken till successivt förbättrad regionalpolitik. Denna är emellertid i inte insatt i det sammanhang som den borde vara dvs. som ett sätt att mera ekonomiskt tillvarata landets samlade realkapital. Ett målmedvetet utnyttjande av landets resurser i fråga om utbyggda samhällen och serviceinrättningar innebär ju att friställda resurser kan användas för andra ändamål. För att målen för den ekonomiska politiken skall kunna förenas med regionalpolitiken, den fulla sysselsättningens politik, utjämningspolitiken etc. krävs en långsiktig sammanvägning. Att i tider med balansrubbningar i t. ex. utlandsbetalningarna söka nå alla målen har bl. a. debatten efter den senaste långtidsutredningen visat det orimliga i. Målet för den ekonomiska planeringen skall inte endast vara att utföra verksamheten rätt utan också att utföra rätt verksamhet. En aldrig så rationellt skött verksamhet är i sig inte ett tillräckligt ambitiöst mål för den ekonomiska planeringen. Den av en djupgående planering framtvingade prioriteringsdebatten och de i plandokumentet presenterade målen skall också sörja för att verksamheten blir den som stämmer med de politiska värderingar som riksdagsmajoriteten fastlagt. Om inte t. ex. regionalpolitiken på ett tidigt stadium tvingas till en sammanvägning med den ekonomiska politiken finns det en uppenbar risk att dessa två verksamheter kommer att ledas av motstridiga målsättningar. Det får inte bli någon motsättning mellan det framåtskridande som utgår från människomas önskemål och en utbyggd ekonomisk planering som ger förutsättningar för en snabbare tillväxt i ekonomin. Att veta vart man skall fara men inte hur eller veta hur man vill färdas men inte vart är ungefär lika olyckligt. En medveten planering, som består i att sätta upp mål och välja medel, är det säkraste sättet att leda utvecklingen och att undvika att bli ledd av den. En välkänd effekt av publicerade planer är att de i sig blir styrande på Det är inte bara de beslutsfattare som är inblandade i själva planeringsprocessen som blir påverkade av den utvecklingsriktning som planerna anger. Även andra beslutsfattare kommer att mer eller mindre medvetet påverkas av den verklighet som planerna förutser eller anger som mål. Om t. ex. överskott förutses inom ett yrke kommer färre studerande att välja den utbildningsvägen eller om i planen regeringen förklarar sig villig att hålla hamnarna i öppna kommer näringslivets utbyggnadsplaner att påverkas därav. Regionplanearbetet är ett annat exempel härpå. Planerna i sig själva kommer alltså att ha en styrande effekt på utvecklingen. En viktig del i arbetet med en bättre ekonomisk långtidsplanering är att söka beräkna den uppkommande tillväxten i ekonomin såväl till följd av en allmän ökning av resurserna som till följd av produktiviteten. Ett villkor för att kunna sätta upp realistiska mål för planerna och att framgångsrikt uppfylla dem är att vinna näringslivets och arbetsmarknadens parters stöd och instämmande i de grundläggande förutsättningarna. Arbetslöshet, valutakris och inflation är alla företeelser som bl. a. tyder på fundamentala balansrubbningar i resursutnyttjandet. Vi vill därför i det här sammanhanget erinra om vårt tidigare framförda krav på en stabiliseringskonferens för avstämning av berörda parters syn på det ekonomiska läget och på framtidsutsikterna. I flera förslag från arbetstagarorganisationernas företrädare har en ökad enighet märkts rörande innehållet i de överläggningar mellan staten, kommunerna och arbetsmarknadens parter som stabiliseringskonferensen skulle vara ett organ för. Till konferensens förfogande skulle stå ett ekonomisk-socialt råd med samma partssammansättning som konferensen och med uppgift att utarbeta det nödvändiga bakgrundsmaterialet för meningsfulla diskussioner på konferensen. Ett sådant råd skulle som kontinuerligt arbetande expertorgan vara av betydelse vid upprättandet av en ekonomisk långtidsplan. har man i haft en alltmer avancerad ekonomisk planering. Den utgörs för de statliga åtagandena av en plan och för den privata sektorn till största delen främst av en prognos. Planeringen har utvecklats i flera steg. Det senaste är att man utarbetat s. k. perspektivanalyser som söker bedöma arten av de strukturella förändringar samhället beräknas genomgå. I dessa perspektivanalyser inriktar man sig inte på att fastställa vad som skall göras på . I stället skall de ses som ett försök att klarlägga de valsituationer som väntar och vilka konsekvenser olika handlingssätt medför. Sådana analyser har presenterats för utbildningen, arbetsmarknadspolitiken, hälsovården, kriminalvården, energiförsörjningen, transporterna m. fl. områden som bilagor till den senaste fyraårsplanen. När planeringen är helt utbyggd är det emellertid meningen att dessa analyser skall publiceras före nästkommande fyraårsplan, så att debatten som följer därav och prioriteringarna som kan byggas därpå får bli vägledande för upprättandet av fyraårsplanen. Långtidsprogrammen har utförts för fyraårsperioder. Under den senaste borgerliga regeringens tid utvecklades dessa till att även bli långtidsbudgeter. Mot målen och prioriteringarna i långtidsprogrammen ställs finansieringen som knyter samman till ett aktuellt handlingsprogram. Den tillträdda socialdemokratiska regeringen har för innevarande period inte lagt fram någon sådan långtidsbudget, vilket uppges bero på tidsbrist och svåra awägningsproblem på skatte- och bidragssidan och inte på någon avvisande inställning till långtidsbudgeten som sty rningsinstrum ent. Fyraårsprogrammen har karaktären av regeringsprogram, vilket understryks genom att de presenteras i slutet av varje stortingsperiod, dvs. kort före varje stortingsval. Programmen föreläggs för debatt men inte för fastställande. Förslag till konkreta ställningstaganden föreläggs i delpropositioner under loppet av stortingsperioden. Programmen utarbetas inom men i intimt samarbete med andra departement. Prioriteringar och avvägningar görs alltså successivt under denna process. Det program som presenteras är därför i hög grad ett politiskt dokument, medan däremot det bakomliggande materialet endast presenteras i den mån det är nödvändigt för att förklara samband och avvägningar. Programmet innehåller till att börja med en analys av resurstillgången och hur regeringen tänker sig använda denna. Det är i långa stycken en tämligen konventionell framställning av internationella bakgrundsvariabler och beskrivning av det ekonomiska förloppet. Men framställningen knyts samman med ett investeringsprogram och därav följande produktionstillväxt samt uttalade mål om valutabalans. De avdelningar som rör den privata konsumtionen är en prognos utan egentliga värderingar. Balansen för arbetsmarknaden kan däremot utgå från regeringens investeringsprogram för den statliga sektorn. Det avsnittet kan därför avslutas med tämligen konkreta anvisningar för den arbetsmarknadspolitik som regeringen tänker driva. Det intressantaste och från svensk ekonomisk planering mest avvikande avsnittet är det om den ekonomiska politikens medel. De medel som används kan sägas vara följande: den ekonomiska planeringen, statsbudgeten, skattepolitiken och kreditpolitiken. Som ett verksamt medel att uppnå de uppställda målen anges också själva tillkomsten av en långtidsplan. Denna styrande effekt blir naturligtvis mera markerad när man i tagit steget över till en direkt operativ detaljbestämd långtidsbudget. Kreditpolitiken framhålls som det kanske främsta medlet. Genom kreditfördclningen framgår prioriteringarna i investeringsprogrammet, genom den söker man styra lokaliseringen ut över landet, konjunkturcyklerna och verksamheten i kommunerna. En annan ingrediens i den norska planeringen är den ettåriga statsbudgeten. Det finns ingen annan anledning att nämna den här än att påpeka sambandet med fyraårsprogrammet. Vad som finns upptaget i statsbudgeten är naturligtvis avhängigt av den aktuella situationen men också av de mål och riktlinjer som är upptagna i fyraårsprogrammet. När man går att upprätta statsbudgeten är alltså en hel del förarbete undangjort genom den prioritering som finns i långtidsprogrammet. Ett karakteristiskt drag i den norska planeringen är den vikt man lagt vid regionalpolitiken. Genom att denna blivit en del av den ekonomiska planeringen kommer målen för den ekonomiska utvecklingen i landsdelar som inte har spontan positiv utveckling att vävas in bland de allmänna riktlinjerna och förutsättningarna. Regionalpolitiken skall dessutom ses som ett sätt att ta väl reda på de förutsättningar som har i naturtillgångar och ett tillvaratagande av befintligt realkapital. Som ett medel att nå därhän satsar man på en medveten decentraliseringspolitik som skall dämpa det annars besvärande trycket på . Skiss till utbyggd ekonomisk planering i En betydande orsak till balansrubbningar och ofullständigt utnyttjande av de samlade resurserna anser vi vara att stor osäkerhet råder om de samhälleliga målsättningarna och om den statliga politiken på . Den viktigaste ingrediensen i en ekonomisk långtidsplan är därför presenterandet av de konkreta avsikterna med den ekonomiska utvecklingen. När sådana mål formuleras utifrån ett brett upplagt prognosmaterial vari näringsliv, anställdas organisationer och övriga berörda parter medverkat blir en del statliga ingripanden av direkt dirigerande natur överflödiga. Den ekonomiska planeringen skall ske i intim samverkan med den icke-statliga sektorn, vilket inte betyder att planeringen skall syfta till ökad statlig detaljkontroll över den enskilda sektorn. Med en uppläggning i samförståndets tecken är det första syftet uppnått, nämligen att göra beslutsfattandet i samhällslivets olika delar effektivare och ställningstagandena mera välgrundade. Planeringsarbetet förutsätter ett centralt planeringsorgan. Förslagsvis bör därför långtidsutredningens kansli permanentas och utvidgas. Detta organ skall leda och samordna planeringsarbetet och utarbeta flerårsplaner för den statliga sektorn samt för den förutsatta eller önskade utvecklingen inom den icke-statliga sektorn. För att dessa planer inte skall bli inaktuella och otympliga måste de successivt omarbetas. Det förefaller rimligt att detta sker och presenteras i som regeringens handlingsprogram för nästkommande riksdagsperiod. En viss overlaping mellan planperioderna är dock nödvändig, vilket innebär att planperioden bör vara längre än tiden mellan revisionerna. Ett sådant regeringsprogram skulle kunna byggas på de långtidsutredningar som utarbetas. Dessa är knappast mer än prognoser utifrån vissa antaganden men innehåller det bakgrundsmaterial som är nödvändigt för att upprätta ett politiskt handlingsprogram. Fördelen med att som nu först presentera grundmaterialet är att debatten kan löpa fritt och vara till ledning för de politiska målformuleringar som skall ske på dess grund. Som framgått presenteras inte bakgrundsmaterialet på detta utförliga sätt i , vilket måste försvåra oppositionens möjligheter att utarbeta avvikande flersårsprogram. Till tjänst för det centrala planorganet måste särskilda arbetsenheter fungera. Dessa behöver i regel inte inrättas. I stället gäller det att få till stånd en rationell samordning mellan redan befintliga organs långsiktiga planering. Vi vill t. ex. nämna vikten av att planmässigt bygga in regionalpolitiken och energipolitiken. Även det ekonomisk-sociala rådet skall ses som en sådan fast undersektion till planorganet men med en självständigare ställning än de övriga. Dessutom förefaller det nödvändigt att knyta arbetsgruppen för den fysiska riksplaneringen till planorganet samt en sektion för jordbrukspolitiken och miljövården. Utöver dessa fasta grupper kan temporära sådana behöva upprättas för andra områden. Över huvud taget är det självklart att arbetet med långtidsplaneringen i princip skall ingå som en del i den reguljära planeringsaktiviteten i departement och ämbetsverk. Det är den sammanfattande verksamheten som blir av avgörande betydelse. Långtidsplanen skall utöver de politiska målen också klart ange vilka medel man menar skall komma till användning för att nå dessa. Den ekonomiska planen kommer därigenom att utgöra ramen för den löpande ekonomiska politiken. Det är viktigt att planeringen är så utformad att den verkligen kan motsvara denna uppgift och att de konjunkturpolitiska åtgärderna kan inpassas i ett långsiktigt sammanhang. Det innebär också att det ettåriga budgetarbetet måste utgå ifrån och vara väl synkroniserat med arbetet på flerårsplanen. Lika viktigt som att grundförutsättningarna för ekonomins möjligheter ställs upp i samverkan med näringsliv och arbetsmarknadsorganisationer är att den centrala planeringen för regional- och miljöpolitiken är förankrad hos de regionala och lokala organen. I arbetet med att upprätta planer bör man därför lägga stor vikt vid att dra in planeringsinstanserna på de läns- och primärkommunala planen. Det arbete som utförts i länsstyrelser, landsting och kommuner på planeringsområdet är i långa stycken ansatser till en ambitiösare långtidsplanering, och erfarenheterna från det arbetet måste därför tas till vara. Felet med den nuvarande regionala planeringen är att den inte infogas i en ekonomisk plan för hela landet. Den färdigställda regionala planeringen som statsmakterna nu har att ta ställning till innebär ett välkommet steg framåt för just denna typ av planering. saknas dock sambandet med en för hela landet uttalad målsättning för det allmänna framåtskridandet. Här har endast kortfattat angivits några synpunkter på uppbyggnaden av en svensk flerårsplanering. Mycket finns att tillägga, men syftet har för vår del endast varit att påtala hur nödvändigt det är att arbetet med uppbyggandet av en sådan planering nu skjuter fart som ett led i ett uppfordrande arbete att bättre tillvarata landets resurser och effektivare använda skattebetalarnas medel. En parlamentarisk utredning bör tillsättas med uppgift att skyndsamt presentera förslag till en uppbyggnad av en svensk långtidsplanering. Den mera avancerade typ av långtidsplanering som vi här förordar skulle innehålla långsiktiga analyser och trendframskrivningar (), medellånga planer () som får formen av rambudgeter och den vanliga ettårsbudgeten. Den medellånga planen skulle därmed komma att innehålla väsentligt många fler upplysningar än den nuvarande långtidsutredningen. Den skulle ange vilka utgiftsramar som kommer att gälla för olika sektorer och vilka reformer (mål) i stora drag som ryms inom dem samt vilka medel som avses komma till användning. Det säger sig självt att den här skisserade långtidsplaneringen måste utgå från en helhetssyn på samhällets fortsatta utformning. Den kan därför inte röra sig endast med ekonomiska mått och storheter, men dessa kommer att vara den nödtvungna grunden och ramen för det fortsatta omdaningsarbetet.