mot · FV02294 · 1972-01-21 00:00:00 — Den bör vidare pröva hur lagstiftningen kan reformeras för att stärka de enskilda medborgarnas ställning och ansvar och vilka åtgärder som behöver vidtagas för att åstadkomma en produktionsstimulerande politik som ökar samhällets gemensamma resurser. Målsättningen för utredningen skulle sammanfattningsvis och principiellt bli att utreda vilka åtgärder på olika samhällsområden som erfordras för att skapa ett samhälle av enskilda människor i samverkan. att en utredning tillsätts med syfte att stärka den enskildes ställning i förhållande till den politiska och ekonomiska maktkoncentrationen i samhället. Utredningen bör bl. a. granska den offentliga sektorns expansion, föreslå besparings- och rationaliseringsåtgärder och klarlägga vad som behöver göras för att bryta den hittillsvarande automatiken i samhällsutvecklingen. Den bör fastställa hur politiken på olika områden kan läggas om genom att uppgifter som myndigheterna tidigare skött och betalats skattevägen överförs på enskilda. Den bör vidare pröva hur lagstiftningen kan reformeras för att stärka de enskilda medborgarnas ställning och ansvar. DEN EKONOMISKA POLITIKEN OCH NÄRINGSPOLITIKEN Den ekonomiska utvecklingen i har präglats av konjunkturväxlingar med ett växande avstånd mellan ekonomins topp- och bottenläge. Under högkonjunkturen 19641966 låg uppgången i konsumentpriserna vid 5 å ; under den högkonjunktur som kulminerade låg prisstegringarna en dryg procentenhet högre vid . Arbetslösheten under lågkonjunkturen 1966-1968 var högst , då antalet vid arbetsförmedlingen anmälda arbetslösa uppgick till 64 400; årsgenomsnittet var 40 100. Under förra årets lågkonjunktur underskreds genomsnitt inte ; då arbetslösheten tycks ha kulminerat var antalet vid arbetsförmedlingen anmälda arbetslösa i det närmaste 71 300. Därtill kommer att antalet personer, som var föremål för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, var väsentligt större 1971 än under den föregående lågkonjunkturen. Det totala antalet personer som var arbetslösa eller föremål för arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgick enligt statistik till ca 190 000 personer. Konjunkturväxlingarnas ökande styrka återspeglas också i betalningsförhållande gentemot utlandet. Försämringen av handels- och bytesbalansen och uttömningen av valutareserven och uppgången saknar motsvarighet i tidigare konjunkturväxlingar. En följd av denna utveckling har blivit att den ekonomiska politikens centrala mål hög tillväxttakt, full sysselsättning, stabila priser och balans i de utrikes betalningarna inte kunnat uppfyllas på ett tillfredsställande sätt. Produktionstillväxten i har varit lägre än i flertalet västeuropeiska länder. Detta framgår av tabell 1. En OECD-prognos (The Growth of Output 19601980, , ) visar att under innevarande decennium med denna utveckling kan komma att förlora sin ställning som rikaste land. I stället skulle komma att intaga den platsen. Också penningvärdet har i utvecklats på ett mindre tillfredsställande sätt, vilket framgår av tabell 2. Bland de länder som haft en större inflation återfinns , vars långvariga ekonomiska svårigheter är välkända, som också haft betydande ekonomiska problem och som tvingats till en devalvering, som likaledes devalverat, vars relativt stora konsumentprishöjning nästan helt är att hänföra till 1970 då en betydande moms-höjning genomfördes i samband med en omläggning av skattesystemet. Sysselsättningen har redan berörts och kommer att behandlas mer i det följande. Vad slutligen gäller balansen i de utrikes betalningarna, har denna utgjort ett permanent problem åtminstone . Detta kan illustreras som i tabell 3. och förra hälften av 1970 skedde en allvarlig uttömning av valutareserven. Tabell 1: Ekonomisk tillväxt i 12 Tabell 2: Konsumentprisernas ut Källa: veckling i 12 europeiska länder, långtidsutredning, konjunkturin- Källa: reviderade finans stitutets höstrapport samt plan och finansplan. 1 Preliminära uppgifter. skedde en återhämtning av valutareserven genom en betydande förbättring av bytesbalansen. Valutareserven uppgick till 5 475 milj. kronor. Det är värt att notera, att detta är mindre än , då valutareserven var 5 758 milj. kronor. hänsyn till importutvecklingen, motsvarade valutareserven 7 1/2 veckas import; motsvarade den 11 veckors import och 14 veckors import. Speciellt allvarlig är enligt vår uppfattning den otillräckliga produktionsutvecklingen. Med den automatik som den offentliga utgiftsexpansionen rymmer blir skattehöjningar oundvikliga även om några nya utgifter inte tillkommer, om tillväxten inte överskrider en viss gräns. Detta illustreras inte minst av budgetförslaget för /73, där statsutgifterna föreslås ökade med ca eller som blott eller enligt finansplanen motsvarar nya åtaganden. Om därtill den automatiska skatteskärpning som är en följd av progressionen i skattesystemet beaktas, kan det konstateras att årets finansplan innebär att mer pengar tas in genom automatisk skatteskärpning än som går till nya utgifter. Statens inkomstökning /73 är sålunda trots den automatiska Tabell 3: Överskott (+) eller underskott () i den svenska handelsbalansen (H) respektive bytesbalansen (B) 19501972. Källa: Nationalräkenskaperna samt finansplan. 56 57 58 59 66 67 68 69 70 71 skatteskärpningen inte tillräcklig ens för att finansiera utgiftsautomatiken, eftersom budgeten även förutsätter en statlig upplåning av . har haft en BNP-tillväxt, som legat under såväl OECD- som EEC-genomsnittet. En tillväxt av samma storleksordning som inom EEC skulle ha inneburit mer i volym . Hade en sådan tillväxt upprätthållits , hade bruttonationalprodukten i överstigit nu aktuella beräkningar med . Det hade för den offentliga sektorn inneburit ytterligare inkomster av storleksordningen 5 å 7 miljarder. Tillväxtmålet måste ägnas stor uppmärksamhet. Övriga mål har ett direkt samband med tillväxtmålet. Skall inte redan utgiftsautomatiken inom den statliga och den kommunala sektorn kräva en snabbt växande andel av de samlade resurserna med de konsekvenser på skattesidan detta medför, måste en snabbare produktionstillväxt åstadkommas. Detta betyder i sin tur att problemen kring investeringsutvecklingen, kredit- och kapitalmarknadernas funktionsduglighet och inte minst skattefrågorna måste stå i centrum. ekonomiska politik var förhållandevis stram och fick en klart återhållande effekt på den samlade efterfrågan i samhället. Denna politik framstår som direkt felaktig. Den finanspolitiska uppmärksamheten särskilt koncentrerades till betalningsbalansproblemen. Den förbättring av handels- och bytesbalansen liksom av valutareserven som åstadkoms torde till icke obetydlig del ha vunnits på bekostnad av den fulla sysselsättningen. Det görs i finansplanen gällande att någon kraftigare avmattning av konjunkturen vid ingången av 1971 inte framstod som det mest sannolika alternativet utan att ekonomin väntades fortsätta att karakteriseras av aktivitet på tämligen hög nivå. Redan i samband med att regeringen lade fram sitt stabiliseringspaket gjordes det emellertid från moderata samlingspartiet gällande, att de då föreslagna åtgärderna kom och att den efterfrågeinflation som hade präglat första hälften av 1970 var på väg in i en kostnadsinflation, vars verkningar skulle komma att kulminera under en väntad konjunkturavmattning 1971. I motion 1971:562 angående den ekonomiska politiken ifrågasattes från moderata samlingspartiet realismen finansplans kalkyler rörande investeringsutvecklingen och konsumtionsutvecklingen . Vi pekade också på ökningen av arbetslösheten och framhöll risken för ytterligare sysselsättningsproblem. I konsekvens härmed krävde vi i en gemensam reservation tillsammans med och (FiU 1971:1) ytterligare lättnader på kreditmarknaden och frisläppande av investeringsfonderna samt betonade behovet av en hög konjunkturberedskap. Dessa krav upprepades i vår motion nr 1480 angående det samhällsekonomiska läget och den ekonomiska politiken med anledning av den reviderade finansplanen och åter tillsammans med och i en reservation i finansutskottet (FiU 1971:30), där det bl. a. hette: Vad som främst oroar är ökningen av arbetslösheten. Med hänsyn till de säsongmässiga variationerna i arbetskraftsefterfrågan kan man befara att arbetslösheten blir mycket omfattande 1972, om inga särskilda åtgärder vidtages. Utskottet finner det därför angeläget, att den ekonomiska politiken får en mera sysselsättningsfrämjande inriktning än vad som förutsatts i den reviderade finansplanen. Det finns också anledning att påminna om att den optimism som präglade både finansplan och reviderade finansplan inte heller svarade mot de bedömningar, som gjordes av . 1 tabell 4 jämförs det beräknade utfallet med finansplans prognos och med prognos preliminära nationalbudget. I finansplanen hade som synes prognosen på en rad vitala punkter justerats uppåt i mer optimistisk riktning. Det är även värt att notera, att som gick in 1971 med en förhållandevis restriktiv ekonomisk politik, vidtogs , eller strax därefter, expansiva ekonomisk-politiska Tabell 4: finansplans prognos för utvecklingen ; prognosen enligt preliminära nationalbudget och det beräknade utfallet enligt finansplan. Volymförändring i % från föregående år statliga myndigheter och affärsverk -1,0 -10,9 -2,0 -,5,6 åtgärder i en rad andra europeiska länder , , , . Den ekonomiska politiken var alltså dåligt konjunkturanpassad och i alltför ringa utsträckning sysselsättnings- och produktionsstimulerande. Under högkonjunkturåren 1969 och 1970, då en restriktiv politik hade varit motiverad, fördes en expansiv politik, som bidrog till den kraftiga inflationen 1970 och till obalansen i de utrikes betalningarna. Både investeringarna och konsumtionen inom den offentliga sektorn ökade snabbare 1969 och 1970 än . Särskilt markant var denna utveckling på den kommunala sidan, där en investeringsuppgång 1970 på 1971 byttes i en investeringsminskning på . Det gäller emellertid även de statliga investeringarna som ökade i volym och 1971 med blott liksom för den offentliga konsumtionen i allmänhet, som ökade 1971. Den offentliga sektorns utgifter stod sålunda i uppenbar motsats till en aktiv konjunkturpolitiks krav. Mot denna bakgrund och med tanke på att BNP-tillväxten stannade vid kan konstateras att stimulans av den totala efterfrågan av storleksordningen hade varit motiverad och väl förenlig med samhällsekonomisk balans. De tre borgerliga oppositionspartierna lade vid höstriksdagens början fram förslag var för sig om sysselsättnings- och produktionsstimulerande åtgärder, avpassade efter det stimulansbehov som sålunda förelåg. De tre partierna föreslog senare i en gemensam reservation i finansutskottet (FiU 1971:47) bl. a. en sänkning av mervärdeskatten , ett borttagande av löneskatten samt särskilt stöd till inkomstsvaga grupper. Regeringens vidtagna selektiva stimulansåtgärder torde endast ha haft viss begränsad effekt på sysselsättningsutvecklingen . De får i stället sin tyngdpunkt förlagd till 1972. De av oppositionen föreslagna åtgärderna skulle ha lett till en mer omedelbar stimulanseffekt om de hade genomförts. Till skillnad från de selektiva åtgärder, som i stället genomfördes, hade de föreslagna generella åtgärderna också den fördelen, att de snabbare kunde avlyftas så snart en vändning i konjunkturen kunde iakttagas, och de skulle därigenom ha medverkat till att undvika en snabb överhettning av ekonomin. Vi delar alltså inte den syn på skillnaderna mellan selektiva och generella ekonomisk-politiska åtgärder, som redovisas i finansplanen och där det görs gällande att selektiva åtgärder klart är att föredra framför generella, därför att de snabbare skulle kunna lösa sysselsättningsproblemen för de grupper som blivit utan arbete. Det primära målet med generella åtgärder är att åstadkomma en sådan stimulans av ekonomin så att konjunkturbetingad friställning av arbetskraft minskar och så att redan friställd arbetskraft åter absorberas på arbetsmarknaden. Generella åtgärder är sålunda till skillnad från de selektiva i högre grad förebyggande. De utesluter fördenskull inte selektiva åtgärder som naturligtvis måste vidtagas för att bereda sysselsättning åt de grupper som på längre eller kortare sikt inte kan beredas arbete trots allmänna stimulansåtgärder. De selektiva åtgärder, varom höstriksdag fattade beslut, kommer att ha verkningar och även , även om en konjunkturomsvängning skulle bli märkbar redan omkring . Åtgärder av typen moms-sänkning eller borttagande av löneskatten kan däremot avvecklas med mycket kort varsel, om konjunkturutvecklingen så erfordrar. Investeringsutvecklingen måste betraktas som otillfredsställande. Näringslivsinvesteringarna ökade och därav industriinvesteringarna . Enligt finansplanen har därmed industriinvesteringarna i vårt land hållits uppe bättre än vad som varit vanligt under tidigare avmattningsperioder, och detta skulle tyda på att man inom det svenska näringslivet med tilltro ser på den ekonomiska utvecklingen i vårt land. Den senare slutsatsen synes emellertid mindre övertygande mot bakgrund av konstaterandet i den preliminära nationalbudgeten, att investeringsökningen varit ojämn; endast de större företagen som är mindre beroende av den inhemska utvecklingen ökade sina investeringar, och uppgången faller vidare till stor del på statliga företag. Privata industriföretag beräknas ha ökat sina investeringar , dvs. blott en dryg tredjedel av industriinvesteringarnas ökning. Industriinvesteringarnas utveckling är otillfredsställande mot bakgrund av den 12-procentiga uppgång som förutspåddes finansplan liksom mot bakgrund av behovet av en utbyggd industriell kapacitet. förutsatte en årlig total investeringsökning 19701972 på . Enligt nu föreliggande kalkyler stannar den årliga ökningen vid . För femårsperioden 19701975 skulle industriinvesteringarna öka . Ökningen 1970 1972 av dessa stannar vid blott . Detta innebär 19721975 att än större krav ställs på utvecklingen av industrins investeringar. Finansplanen gör gällande att industriinvesteringarna och ökat totalt med . Den korrekta siffran är snarare . Det är emellertid en missvisande siffra eftersom den utgår från ett bottenläge ur investeringssynpunkt. Utgår man i stället , befinnes industriinvesteringarna inte ha ökat med , dvs. i genomsnitt bara ett par procent . Tabell 5 visar den totala investeringsutvecklingen i ett antal länder och länderområden . Investeringarna har som synes utvecklats långsammare i än inom EEC och inom i dess helhet. 1971 mäste alltså beskrivas som ett dåligt år för det svenska folkhushållet. Den stagnation som präglat den ekonomiska utvecklingen kan endast delvis förklaras som en följd av den internationella konjunkturavmattningen. Vi har snarare exporterat än importerat Tabell 5: De totala investeringarnas utveckling i några länder och ländergrupper 19641971. Index: 1964 = 100. Källa: 1972. arbetslöshet: exporten har fortsatt att öka om än i en långsammare takt än eller ; importen har däremot gått tillbaks . Oron på den internationella valutamarknaden har i realiteten lett till en devalvering av den svenska kronan i förhållande till våra viktigaste konkurrentländer. Prisstegringarna i har med bortseende från moms-höjningen varit mindre än genomsnittet för och . Sysselsättningssvårigheterna och den långsamma produktionsutvecklingen måste alltså till betydande del tillskrivas den restriktiva ekonomiska politik som fördes under en betydande del av 1971. Den förbättring av betalningsförhållande gentemot utlandet och den måttliga inflationen är mot den bakgrunden en följd av och ett mått på den felaktiga politiken, även om förbättringen i för sig är glädjande. Det kan emellertid inte förväntas vara fråga om någon varaktig förbättring, vilket också medges i finansplanen. Konjunkturutvecklingen är svårbedömd. Några entydiga tecken på en nära förestående konjunkturuppgång är inte för handen. Om än en konjunkturuppgång i synes sannolik, är tendenserna i mer splittrade. Det är emellertid inte uteslutet att valutauppgörelsen särskilt på det psykologiska planet kan få sådana konsekvenser, att en konjunkturuppgång påskyndas. Vissa bedömare drar dock av den blott preliminära uppgörelsen andra slutsatser. Vi utesluter dock inte finansplanens bedömning att en förbättring av konjunkturen kan bli märkbar . Den osäkerhet som föreligger fordrar emellertid att en beredskap upprätthålls både för en tidigare och en senare vändning av konjunkturen. Förväntningar om en högre ekonomisk aktivitet under /73 ställer krav på en förhållandevis stram budget. Detta fordras inte minst därför att de selektiva, sysselsättningsstimulerande åtgärder som regeringen valde att tillgripa , fortfarande kommer att ha återverkningar på ekonomin samt även . Därtill kommer att konsumtionen, som hölls tillbaka , och den måttliga investeringsutvecklingen kan tänkas vändas i en väsentligt högre konsumtionsbenägenhet, sedan konjunkturen vänt och ett behov av ökade lagerinvesteringar åter kommer att göra sig gällande. 1 ett sådant läge torde industrin snabbt nå sitt kapacitetstak. Mot denna bakgrund kan finansplanens budgetförslag för /73 knappast bedömas som stramt. Det beräknade budgetunderskottet är visserligen mindre än det sannolika underskottet för innevarande budgetår men väsentligt större än i den budget som presenterades finansplan, vilket endast delvis förklaras av att statstjänstemännens löneökningar kunnat inkalkyleras. Om konjunkturerna är stigande under nästa budgetår finns det inte anledning att förvänta att det framlagda budgetförslaget skall leda till någon nämnvärt bättre konjunkturanpassning av finanspolitiken än vad som var fallet under högkonjunkturen 1969/70. Finansplanen antyder att det skulle finnas en beredskap även för de fall att en omsvängning i konjunkturen kommer tidigare eller senare än beräknat. En konjunkturuppgång, som kommer långsammare än förutsett, torde i detta sammanhang inte innebära några oöverstigliga svårigheter för finanspolitiken. Konjunkturbilden kan förväntas klarna , och om en uppgång då fortfarande tycks avlägsen, får i samband med behandlingen av årets kompletteringsproposition ta ställning till en fortsatt expansiv politik. I fall av en snabbare konjunkturuppgång finns däremot inte samma möjligheter. De selektiva stimulansåtgärder som vidtagits kan, som tidigare framhållits, inte avlyftas utan skulle fortsätta att ha expansiva effekter under konjunkturuppgångens första fas. Avsaknaden av en reell beredskap för en tidigare konjunkturuppgång innebär en betydande fara. Även om en konjunkturuppgång dröjer eller t. o. m. finns en betydande risk att de ekonomisk-politiska problem som satte sin prägel på högkonjunkturen 1969/70 kommer att återkomma och förvärras. Nästa konjunkturuppgång startar från ett läge med relativt stark pris- och lönestegring. Det är som ovan framhållits sannolikt inte minst mot bakgrund av den svaga investeringskonjunkturen inom industrin att industrin relativt snabbt når sitt kapacitetstak med inflatoriska prisstegringar och löneglidning som följd. Detta kan medföra att industrins produktion och exportvolym bromsas upp snabbare än i tidigare högkonjunkturer, vilket i sin tur snabbare än tidigare leder till obalans i handels- och bytesbalansen. Därtill kommer att det förhållandevis stora underskottet i budgeten i förening med den lättare kreditpolitiken har lett till en icke obetydlig likviditetsuppladdning inom näringslivet. Detta kan leda till att penningpolitiken utsätts för mycket hårda påfrestningar och att ur synpunkt en än hårdare kreditpolitik blir nödvändig än /70. Följden därav skulle i sin tur bli att den nödvändiga industriella investeringsexpansionen åter uteblir. Det finns mot denna bakgrund anledning att befara, att det ekonomiska läget kan bli sådant, att finansplanens prognos om en uppgång i näringslivets investeringar på inte låter sig realiseras. En osäkerhetsfaktor är inte minst handelns investeringar, som beräknas öka med , under det att ökningen av industrins investeringar skall stanna vid . I detta sammanhang är det värt att notera att den stora ökningen av handelns investeringar, även om den infrias, icke bidrar till att öka den svenska exportkapaciteten. Det är vidare möjligt att de inflatoriska tendenserna inom svensk ekonomi blir av sådan storleksordning att uppgången i prisnivån överstiger . Det är sannolikt att det s. k. prisstoppet, om det haft någon prisåterhållande effekt , därigenom skapat ett uppdämt behov av prisjusteringar uppåt. Dessa faktorer i förening kan i sin tur leda till att underskottet i bytesbalansen kommer att överstiga beräknade . Skulle de förväntningar på ett uppsving infrias, på vilket finansministern grundat statsverkspropositionen utgiftsavsnitt, finns det sålunda risk för att en överhettning i den svenska ekonomin redan under höstens lopp kan skapa betydande balansproblem. Detta gäller inte minst i fråga om byggnadsverksamheten. De sysselsättningsstödjande åtgärder som i det hänseendet beslöts av kommer mot slutet av innevarande år att skapa sysselsättning för nära 20 000 byggnadsarbetare. De s. k. oprioriterade byggnadsobjekten leder, vilket finansministern bekräftar, till hög aktivitet, som kan kulminera omkring . En viss eftersläpning i det för igångsättning tidigare anmälda bostadsbyggandet skulle möjligen också kunna tänkas öka efterfrågan. Om i ett dylikt läge tillräckligt utrymme skall kunna ställas till förfogande för direkt produktiva investeringar, vilket i hög grad överensstämmer med den långsiktiga planeringen för samhällsekonomin, är viss återhållsamhet, då det gäller årets igångsättning på bostadsbyggandets område, i hög grad motiverad. Även om en reducering i detta hänseende kan medföra vissa olägenheter, måste emellertid balansproblemen anses vara så betydelsefulla att dylika olägenheter bör kunna godtagas. Ett ytterligare motiv för en dylik åtgärd utgör det förhållandet att antalet tomma lägenheter på många håll är högst betydande. En viss dämpning av tidigare planerad verksamhet är ur den synpunkten motiverad. Som emellertid understrukits är läget svårbedömt. Inom åtskilliga industrisektorer kommer med sannolikhet viss strukturbetonad arbetslöshet att kvarstå. Hur stor denna blir är svårt att förutse. Konjunkturuppgången kan inträda senare än vad finansministern förutsatt. Det är alltså långtifrån uteslutet att även mot slutet av innevarande år och i början av nästa sysselsättningsstimulerande åtgärder alltjämt kan anses påkallade och att riskerna för en överhettning av ekonomin är mindre än vad som här och i finansplanen antagits bli fallet. En dylik mera pessimistisk konjunkturbedömning skulle alltså kunna leda till att det även under nästa budgetår kan anses påkallat med hög aktivitet på bostadsbyggandets område och att det i finansplanen beräknade underskottet icke behöver få de inflationsdrivande konsekvenser som här befarats inträda. Skulle så bli fallet kan ett budgetunderskott och ett statligt upplåningsbehov som ligger väsentligt över det i finansplanen nu beräknade vara acceptabelt och t.o.m. önskvärt. Det må erinras om att budgetunderskotten oavsett hög- och lågkonjunkturer uppgått till högst betydande belopp, nämligen i runda tal för /68 3 000 miljoner, 1968/69 3 400 miljoner, 1969/70 3 800 miljoner, 1970/71 3 200 miljoner och för /. Enligt vår mening bör alltså beslut om bostadsbyggandets omfattning avse ett lägenhetsbestånd som understiger det av regeringen föreslagna. Härigenom minskar underskottet på totalbudgeten med i runt tal . bör emellertid hög beredskap hållas. För den händelse behov av särskilda stimulansåtgärder skulle vara påkallade vid en annan konjunkturutveckling än den antagna, bör alltså åtgärder vidtagas för en uppskrivning av byggandet som ett element i den ändrade ekonomiska politik som då erfordras. Vi delar finansministerns uppfattning att den kommunala expansionen måste hållas tillbaka för att bereda ökat utrymme för expansion inom andra sektorer. Samma krav på återhållsamhet måste dock även ställas på den statliga sektorn.