mot · FV02101 · 1972-01-18 00:00:00 — av m. fl. angående det statliga utredningsväsendet. Dc offentliga utredningarna har grundläggande betydelse för statsmakternas beslut. Våra traditioner på detta område är gamla, och vårt utredningsväsende har länge varit av mycket hög klass jämfört med flertalet andra demokratiska staters. Allsidighet och grundlighet ibland en väl långt driven grundlighet har ansetts som kännetecknande drag för de svenska kommittébetänkandena. Häri ligger ett värde som det är angeläget att slå vakt om. har emellertid utvecklingen fått drag som, särskilt mot bakgrunden av våra traditioner på området, får anses i viss mån oroväckande. har därför ansett det angeläget att aktualisera hithörande frågor från mera allmänna utgångspunkter. Utredningarna i den demokratiska beslutsprocessen Vid sin prövning av motioner i detta ämne 1970 karakteriserade (1970: 24) utredningsväsendet som »ett led i beredningen av ärenden före regeringens avgörande». Eftersom grundlagberednir.gen kommer att överväga bl. a. beredningen av regeringsärendena, gick utskottet inte närmare in på frågorna. Så till vida är karakteristik formellt berättigad som utredningsmaskineriet väsentligen ligger i regeringens händer och naturligtvis bildar en grundval för regeringens ställningstaganden i viktiga frågor. I praktiken är det emellertid som regel lika befogat att se utredningarna som ett led i beredningen av ärenden före avgörande. Frågor som är av sådan vikt, att de föranleder en särskild utredning, blir normalt underställda . I många fall sannolikt flertalet har också tillsättandet av en utredning föregåtts eller rent av direkt föranletts av riksdagsuttalanden i den berörda frågan. Över huvud är det av vikt att understryka utredningarnas betydelse som ett centralt led i den demokratiska beslutsprocessen på högsta nivå. Rätt begagnade kan de bidra inte bara till ett säkrare beslutsunderlag utan också till att stimulera den offentliga debatten och förbättra den allmänna förankringen av statsmakternas beslut. Huruvida detta resultat nås blir beroende av hur utredningarna sammansätts och hur deras arbete inriktas och bedrivs. Det är i första hand frågor med anknytning härtill som vi funnit anledning att aktualisera. har, som redan sagts, en avgörande betydelse som initiativtagare och impulsgivare till offentliga utredningar. Med hänsyn till de parlamentariska principer som är grundläggande för vårt politiska system är det ofrånkomligt att kräva att önskemål respekteras. Självfallet behöver inte en utredning begränsas till de frågor och alternativ som särskilt pekat på. Lika självklart kan varken eller en parlamentarisk kommitté binda regeringens handlingsfrihet och frånta den »dess ansvar och dess skyldighet att självständigt granska och pröva framkomna förslag», för att citera förre statsministern i ett interpellationssvar 1964 (AK nr 41 s. 107). Själva den utredning som begärt bör emellertid komma till stånd, utan dröjsmål och med beaktande av de synpunkter som framförts. Åtskilliga exempel ges dess värre från senare år på att regeringen inte accepterat den uppfattning som utvecklats här. Som belysande fall skall pekas på frågan om en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun, en fråga som under en följd av år drivits främst av . beslöt 1969 att begära en utredning om den kommunala skatteutjämningen och om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Endast den förra frågan uppdrogs åt den utredning som tillsattes , medan den senare uttryckligen avfördes i direktiven. Sedan 1971 upprepat sin begäran, har en ny utredning tillsatts om den kommunala ekonomin. Inte heller direktiven till denna har emellertid tagit upp frågan om kostnadsfördelningen utan visar en närmast negativ attityd i detta avseende. Likaså ges flera exempel på att beställningar inte effektuerats förrän efter avsevärt dröjsmål. Den pressutredning som begärdes 1966 tillsattes först . I samband med beslutet om den partiella författningsreformen begärde en arbetsgrupp med företrädare för de politiska partierna och de kommunala förbereda och planlägga en allmän översyn av den kommunala självstyrelsens problem. Någon arbetsgrupp kom aldrig till stånd, och ett utredningsinitiativ dröjde till och fick då en annan utformning än avsett. Vi vill i detta sammanhang framhålla att det bör vara likgiltigt om i ett läge av minoritetsparlamentarism riksdagsmajoriteten fattat ett beslut mot regeringsminoriteten. Ett exempel på detta ger riksdagsbeslutet om en allmän översyn av skattesystemet. Som förut sagts bör själva utredningen komma till stånd, regeringen obetaget att ta de ytterligare initiativ och de ståndpunkter till utredningsresultatet som den kan finna befogade. Utredningar bör som regel vara parlamentariska En annan konsekvens av det parlamentariska betraktelsesättet och över huvud av utredningarnas betydelse för den demokratiska beslutsprocessen är att alla viktigare reformförslag bör förberedas av parlamentariska utredningar. Detta krav har framförts , bl. a. i den interpellation som låg till grund debatt. Det framfördes också av revisorer i deras skrivelse till regeringen med vissa förslag rörande utredningsväsendet. De ville »stryka under angelägenheten av att de kommittéer som tillkallas för att utreda frågor som inte är av speciellt teknisk karaktär får ett tillräckligt starkt inslag av riksdagsledamöter och förtroendemän över huvud taget». De framhöll också att »effektiviteten i den offentliga utredningsverksamheten är i hög grad beroende av att kommittéerna lyckas vinna en bred parlamentarisk förankring för sina förslag». Dåvarande statsministern framhöll i sitt interpellationssvar 1964 att regeringen »i stor utsträckning tillsatt parlamentariska utredningar när det gällt viktigare frågor» men att det »måste avgöras från fall till fall om en expertutredning eller en parlamentarisk utredning är att föredra». Han ville därför inte generellt »deklarera att alla väsentliga reformförslag skall baseras på parlamentariska utredningar». Naturligtvis kan det förekomma fall där undantag kan vara motiverade. Huvudprincipen måste emellertid vara den som angetts här, och avvikelser måste kunna motiveras med starka skäl. Två omständigheter gör det angeläget att understryka dessa synpunkter. För det första har det varit en klar tendens till ett minskat parlamentariskt deltagande i utredningsarbetet. Detta är inte en politisk bedömning utan har belagts genom statsvetenskapliga undersökningar. Det har t. ex. visats (professor . i Scandinavian Political Studies 1969 s. 109) att av utredningarna var parlamentariska med av utredningarna . För det andra förekommer en lika klar tendens att överlåta viktiga utredningsuppgifter till interna arbetsgrupper och liknande inom departementet. Ett uppmärksammat exempel på ett sådant förfarande gav låginkomstutredningens nedläggning . Dess uppgifter uppdrogs i stället åt en arbetsgrupp i kanslihuset. En utveckling i denna riktning är naturligtvis särskilt betänklig, eftersom offentlig insyn och debatt försvåras väsentligt. Ett än mera drastiskt exempel ger förarbetena till skattereform i detta fall framlades inte ens en departementspromemoria innan propositionen avgavs. Även där formen av offentlig utredning behållits har det byråkratiska inslaget kommit att dominera alltmer. Mot försvagningen av det parlamentariska deltagandet står främst en väsentlig ökning av antalet tjänstemän bland ledamöterna i dc statliga utredningarna. Deras andel av det totala ledamotsantalet har ökat (samma källa) från . Till förmån för en ökad tjänstemannamedverkan anförs ibland att problemens svårighetsgrad och tekniska komplexitet ständigt ökar. Detta förhållande gör det emellertid mera angeläget än tidigare att säkra lekmanna- och parlamentarikerinflytande på ett tidigt stadium i beslutsprocessen. Sakkunniga tjänstemän och andra kan knytas till utredningarna som experter, såsom också sker i allt större utsträckning. Som belysande exempel på hur bristande parlamentarisk förankring lett till magert utbyte av ett långvarigt utredningsarbete har i en centermotion om det administrativa rättsskyddet pekats på frågan om en allmän lagstiftning om förvaltningsförfarandet. De resultat som framkommit kan inte anses utgöra en rimlig slutprodukt av ett 30-årigt utredningsarbete. Det finns också anledning att fästa uppmärksamheten på att vissa utredningar getts en konstruktion som framstår som bakvänd från det här utvecklade synsättet. Som exempel kan nämnas utbildningsutredning (U 68). Samtliga ledamöter är statliga chef tjänstemän. Till utredningen har knutits flera referensgrupper, däribland en med företrädare för de politiska partierna. Enligt vår mening hade motsatsen varit det naturliga: en parlamentarisk utredning med bl. a. en referensgrupp med representanter för berörda myndigheter. Utredningarna bör belysa skilda alternativ För att utredningarna skall fylla sin uppgift som beslutsunderlag för statsmakterna och för övrigt naturligtvis också för att ge ett tillfredsställande underlag för remissinstansernas bedömningar krävs att de belyser skilda alternativ. I stor utsträckning blir detta inte fallet. Skälen till detta varierar. En huvudorsak är att direktiven ofta ger för snäva bindningar och mer eller mindre anvisar en enda lösning som bör övervägas. En annan huvudorsak är att utredningarna, sedan de väl tagit ståndpunkt, i alltför hög grad inriktar sig på att bygga under sitt eget förslag och skjuter andra alternativ åt sidan. Frågan har behandlats bl. a. av en arbetsgrupp inom statsrådsberedningen i en promemoria 1967 »med vissa synpunkter på utredningsbetänkanden, remissyttranden och propositioner». I denna riktas kritik mot att betänkandena i allmänhet utmynnar i ett enda förslag. Om alternativa lösningar över huvud diskuteras sker det mycket summariskt. Kritik riktas också mot att kostnaderna för genomförande av framförda förslag regelmässigt är dåligt belysta. Dessa förhållanden innebär enligt promemorian att det beslutsunderlag som tillhandahålls statsmakterna oftast är otillfredsställande. Arbetsgruppen rekommenderar därför att utredningarna i regel bör åläggas att utarbeta alter förslag och att väl belysa samtliga förslag kostnadsmässigt. Promemorian har veterligen inte föranlett någon åtgärd från regeringens sida. Det finns emellertid all anledning att understryka de anförda synpunkterna. De berör en av kärnpunkterna i fråga om utredningsväsendet. Om detta skall fylla sin uppgift i den demokratiska beslutsprocessen, är det nödvändigt att utredningarna i betydligt större utsträckning utarbetar alternativa förslag, så att en meningsfylld debatt möjliggörs och en reell handlingsfrihet skapas. Särskilt mot bakgrunden av de ständigt starkare kraven på vidgade möjligheter för de enskilda att påverka beslutsprocessen är det angeläget att inte avgörandet i realiteten kommer att gälla om man skall anta eller förkasta ett enda förslag, dvs. att antingen få en reform genomförd på ett visst bestämt sätt eller också inte få något uträttat alls. Särskilt angeläget är att även en minoritet inom en utredning får sina synpunkter och förslag till alternativa lösningar beaktade under arbetet. Sekretariatet bör självfallet stå till hela utredningens disposition och framställningar om tillkallande av särskild expertis bifallas, om inte särskilda skäl talar för annat. Dess värre kan åtskilliga exempel ges på att utredningar inte arbetat efter dessa principer. Utredningsarbetet bör präglas av större öppenhet Detta är ett krav som framställts i flera sammanhang . Det behöver därför inte utvecklas mera utförligt i detta sammanhang. Två huvudskäl delvis sammanhängande kan anföras för en större öppenhet i utredningsarbetet. För det första kan utredningarna därigenom bidra till att stimulera den allmänna debatten. För det andra kan de få bättre garantier för att de förslag som slutligen framläggs har tillräcklig förankring för att arbetet inte skall vara nedlagt förgäves. Det är självfallet att några allmängiltiga principer inte kan uppsättas, eftersom förhållandena växlar alltefter utredningsuppgifternas art. I vissa fall kan det rent av vara nödvändigt att arbetet sker utan förhandsinsyn i utredningens närmare överväganden. Värdet och behovet av öppenhet är naturligtvis också beroende av den tid utredningen tar i anspråk. Emellertid är det enligt vår mening ett viktigt önskemål att utredningar, som arbetar , efter hand offentliggör faktamaterial och tänkbara handlingsalternativ. Bättre samordning bör eftersträvas Ett av de väsentligaste problemen i fråga om utredningsväsendet är att åstadkomma en önskvärd samordning av det arbete som bedrivs inom skilda kommittéer. Frågans vikt belyses redan av den ökning av antalet utredningar som kan noteras under . Om man begränsar sig till endast de offentliga utredningarna och alltså bortser från de alltmera betydelsefulla utredningarna inom departe mentén och ämbetsverken finner man att 206 kommittéer var i arbete på enligt det årets riksdagsberättelse, 261 på och 293 på . Än mera belysande för frågans storlek är kommittékostnadernas utveckling. revisorer har i sin förutnämnda skrivelse visat att kostnaderna omkring tiodubblats . Av årets riksdagsberättelse framgår att kostnaderna under /71 beräknats till sammanlagt . Det är uppenbart att samordningsproblem måste uppkomma med en så omfattande utredningsapparat. Problemet gäller inte bara att undersöka dubbelarbete och onödiga kostnader. Lika viktigt är att inte överblicken över viktiga områden går förlorad och att en samlad avvägning och prioritering av de åtgärder som övervägs kommer till stånd. Oklara kompetensgränser mellan skilda utredningar kan också leda till att väsentliga sakfrågor kommer bort i hanteringen genom att den ena utredningen hänvisar till den andra etc. Ett flertal exempel kan ges på områden där flera utredningar är eller varit verksamma utan att erforderlig samordning kommit till stånd. Aktiebolags-, fondbörs- och samarbetsutredningarna har t. ex. arbetat med frågor rörande företagens redovisning. fick 1968 uppgifter som delvis sammanföll med expropriationsutredningens. Andra exempel kan hämtas från trafik- och konsumentpolitikens områden. Det bästa exemplet på bristande samordning ger måhända det kommunala området. Som redan nämnts begärde 1968 en samlad översyn av den kommunala självstyrelsens problem. Olika delar av detta frågekomplex har därefter anförtrotts inte mindre än fem utredningar: skatteutjämningsrevisionen, länsberedningen, den kommunaldemokratiska utredningen, en sakkunnig för teknisk översyn av kommunallagarna samt slutligen en utredning om den kommunala ekonomin. I nära samband härmed står utredningsarbetet om den regionala förvaltningens framtida utformning. Till följd av bristande samordning av de uppdrag som lämnades först länsförvaltningsutredning och därefter den på begäran 1964 tillsatta länsdemokratiutredningen inträdde en för både remissinstanserna och de politiska instanserna ytterst besvärande situation. Som särskilt de många kommunala utredningarna visar medför en splittring av utredningsinsatserna bl. a. en klar risk för att intentioner förfelas. Bristen på samordning kan medföra en olämplig maktförskjutning till regeringen och vederbörande departement, över huvud kan man inte undgå intrycket att insikt härom ibland medverkat till en uppsplittring på flera kommittéer inom i princip samma områden. Frågan om organisatoriska åtgärder för att åstadkomma en bättre samordning av utredningsväsendet har aktualiserats , senast av revisorer i deras skrivelse . Vi vill inte i detta sammanhang ta ställning till de förslag som förts fram i detta avseende utan inskränker oss till att fästa uppmärksamhet på frågan. Det är ofrånkomligt att beröra även kommittéernas tidsplanering i detta sammanhang. Klagomål har framförts över att statliga utredningar tar alltför rundlig tid i anspråk. Det är också svårt att frigöra sig från intrycket att en del utredningar tillsätts mera för att temporärt begrava en fråga än för att nå positiva resultat. Självfallet får inte tidspress hindra ett allsidigt och grundligt utredningsarbete. Flera omständigheter talar emellertid för att kommittéernas tidsplanering måste ägnas ökad uppmärksamhet. En sådan är naturligtvis de snabba förändringar som vårt samhälle undergår och som lätt kan ändra förutsättningarna för ett pågående utredningsarbete. En annan är kommittékostnadernas kraftiga ökning, som till stor del beror på att en väsentligt vidgad personkrets knutits till utredningsarbetet. Med de kraftigt ökade både ekonomiska och personella resurser som ställs till förfogande bör man kunna ställa högre anspråk än tidigare på ett snabbt och effektivt utredningsarbete. revisorer har i sin skrivelse till regeringen påvisat väsentliga brister i fråga om utredningarnas planering. De infordrade bl. a. uppgift från de 286 kommittéer som arbetade på , om de avlämnat sådan plan för utredningsarbetet som föreskrivs i kommittékungörelsen. Av 277 svar framgick att 200 kommittéer inte avlämnat någon sådan plan. Olika skäl för detta i åtskilliga fall säkert godtagbara anfördes av 95 kommittéer medan 105 inte motiverade sin underlåtenhet. Årets riksdagsberättelse ger också vid handen att en lång rad kommittéer varit verksamma . Som enda exempel på en anmärkningsvärd tidsutdräkt skall nämnas utlänningsutredningen, som tillsattes . Frågan måste uppenbarligen ägnas ökad uppmärksamhet av regeringen. Ett viktigt önskemål är emellertid också att inte ett pågående utredningsarbete förrycks genom plötsliga underhandsdirektiv från regeringens sida om att arbetet måste vara slutfört , såsom skett i flera fall . Tidsplaneringen och övervakningen måste självfallet vara fortlöpande. Av det anförda har framgått att utvecklingen i fråga om det statliga utredningsväsendet företett flera drag, som är ägnade att inge betänkligheter, och att åtskilliga problem uppreser sig, som har anledning att ta ställning till. Den översikt över viktigare frågor som gjorts här är inte uttömmande. Då ämnet tidigare aktuali serats, sköt utskottet frågorna ifrån sig under hänvisning till grundlagberedningen. Denna har emellertid till uppgift att framlägga förslag till en ny författning, och det är varken antagligt eller lämpligt att närmare bestämmelser om offentliga utredningar intas i grundlag. En realistisk bedömning är därför att även grundlagberedningen kommer att skjuta dessa frågor ifrån sig. De bör emellertid bli föremål för prövning. Vi vill inte föreslå att begära en parlamentarisk »utredningsutredning», även om frågorna otvivelaktigt inte är mindre viktiga än åtskilliga andra som föranlett särskilda kommittéer. Inte heller synes det lämpligt att endast ger regeringen till känna vissa allmänna principer som bör följas. Vi har i stället stannat för att föreslå att en särskild arbetsgrupp tillsätts med företrädare för de politiska partierna för att översiktligt granska utvecklingen och utforma allmänna riktlinjer, till vilka regering och riksdag får ta ställning. Härmed åsyftar vi att, å ena sidan, åstadkomma en närmare kartläggning av frågorna och precisering av de principer som bör följas än vad som kan förväntas vid en vanlig utskottsbehandling och, å andra sidan, undvika att ta i anspråk en så stor apparat som en särskild utredning. Arbetsgruppen bör kunna slutföra sitt arbete . att hemställer hos Kungl. Maj:t att en parlamentarisk arbetsgrupp ges i uppdrag att granska det statliga utredningsväsendet och utforma allmänna riktlinjer för detta, i enlighet med vad som anförts i motionen. () () . () i Skegrie () i Luttra () i Bäckmora () i (c) i () () i () i Glömminge c) i N. , 1972