mot · FV02295 · 1972-01-21 00:00:00 — av m. fl. om en parlamentarisk utredning om möjligheterna till besparingar och ökad effektivitet inom statsförvaltningen. Årets statsverksproposition beräknar statsutgifterna för nästa budgetår till . Detta innebär en ökning med . Endast avser emellertid nya åtaganden, dvs. av totalbudgetens omslutning. Det statsfinansiella läget är sålunda ytterst pressat. Situationen är än mera prekär för kommunerna trots betydande höjningar av kommunalskatterna. Man kan inte räkna med att läget skall bli mycket bättre . Framtiden har redan intecknats hårt genom kostnadskrävande reformer. 1 detta läge är det oundgängligt att undersöka alla möjligheter till besparingar och rationaliseringar. Det går inte längre att lita uteslutande till den ekonomiska tillväxten. Det är inte heller möjligt att skjuta över hela ansvaret för sparsamhet och rationalisering på förvaltningsmyndigheterna. Ett gemensamt politiskt initiativ framstår som alltmer nödvändigt. Mot denna bakgrund har funnit det angeläget att upprepa sitt krav på en övergripande parlamentarisk utredning i syfte att finna vägar till ett ökat ekonomiskt handlingsutrymme. Det gäller att förebygga att stat och kommun hamnar i en återvändsgränd. Förutsättningar måste också skapas för fortsatt reformarbete. Vårt förslag ges detta år en något annorlunda utformning än tidigare mot bakgrund av bl. a. långtidsutredningens rapport och de synpunkter som framförts inom . Behov av en parlamentarisk utredning Betydelsen av de problem vi här tar upp lär inte bestridas från något håll. Över huvud syns en allmän enighet föreligga om det angelägna i att såvitt möjligt åstadkomma besparingar. kompletteringsproposition underströk t. ex. finansministern (s. 30) som mycket angeläget att man skärper uppmärksamheten beträffande rationaliserings- och effektivitetsfrågorna inom den offentliga sektorn. Han framhöll också (s. 22) att om utrymme skall kunna beredas för nya reformer inom angelägna områden måste pågående verksamhet omprövas och en prioritering göras mellan denna och de nya utgiftsönskemålen. Årets finansplan ger nya signaler i samma riktning. Då det gäller metoderna för att angripa problemen har emellertid samstämmigheten varit ringa, för att inte säga obefintlig. sida har huvudkravet varit en övergripande parlamentarisk utredning för att efter en gemensam kartläggning och analys av problemen utforma konkreta handlingslinjer. I första hand skulle en sådan utredning anvisa metoder och praktiska möjligheter till sådana omprioriteringar, som finansministern i det citerade uttalandet framhållit som nödvändiga om reformarbetet skall kunna fortgå. Detta krav framfördes bl. a. i en partimotion till förra årets riksdag men avvisades då av den socialdemokratiska majoriteten i finansutskottet och avslogs av . De motiv som anfördes kan vi inte godta. Som huvudskäl hänvisades till den årliga budgetbehandlingen och till de ansträngningar som görs på myndighetsnivå. majoritet uttalade, att varje års statsbudget kan sägas utgöra en kontinuerlig omprövning där äldre verksamhetsgrenar försvinner eller skiftar karaktär och där nya kommer i stället. Myndigheter med nya resursanspråk anmodas att bereda utrymme för den nya verksamheten genom att i stället inskränka eller helt mönstra ut äldre verksamhetsområden. Finansministern underströk också kompletteringsproposition (s. 22) att omprövning och prioritering fortsättningsvis måste ingå som en integrerad del i myndigheternas planeringsarbete. En på dessa vägar åstadkommen rullande omprövning av existerande program skulle enligt utskottsmajoriteten i viss utsträckning motsvara vad vi efterlyst. Vi underskattar inte värdet av den noggranna granskning av myndigheternas förslag till nya utgifter, som föregår statsverkspropositionen. Självfallet hälsar vi också med tillfredsställelse att myndigheterna i ökad utsträckning åläggs att ompröva redan bedriven verksamhet för att skapa utrymme för nya aktiviteter. Åtgärder av denna art kan emellertid inte ersätta en sådan parlamentarisk beredning som vi åsyftar. Detta belyses redan av de siffror vi redovisat i det föregående. Den otvivelaktigt hårdhänta prutning av myndigheternas äskanden, som föregick årets statsverksproposition, har minskat utgiftsökningarna från tio till - men likafullt är utrymmet för nya reformer begränsat till . Detta beror bl. a. på att granskningen till följd av sakens natur i första hand inriktas på begärda anslagsökningar. En fristående omprövning av utgifter, som verkställts enligt tidigare beslut av statsmakterna, förekommer endast i mindre omfattning. Detta gäller naturligtvis i än högre grad de besparingsförslag som förs fram av myndigheterna själva. De syftar, i enlighet med finansministerns ovan citerade uttalanden, främst till att skapa utrymme för nya aktiviteter av vederbörande myndighet själv, inte till att åstadkomma en nettominskning av statens utgifter. Som skäl mot en parlamentarisk utredning har även pekats på det kontinuerliga rationaliserings- och revisionsarbete som bedrivs av särskilda centrala statsmyndigheter, främst statskontoret och . Utan att vilja nedvärdera denna verksamhet måste vi konstatera, att inte heller den utgör någon ersättning för ett parlamentariskt initiativ. Den måste i största utsträckning få karaktären av punktinsatser. Den måste också i huvudsak begränsas av den ram som statsmakternas beslut En sådan allmän översyn av statliga utgifter och åtaganden som vi avser innefattande sålunda även omprövning av beslut som fattats av statsmakterna kan över huvud inte uppdras åt myndigheter och deras tjänstemän. Det är en uppgift som måste genomföras i särskild ordning och under medverkan av de politiskt ansvariga. Mot vårt krav på en utredning anförde finansutskottets majoritet också att statsverksamheten ingalunda har den snabba tillväxt som ibland görs gällande. Staten tar i anspråk lägre andel av bruttonationalprodukten än för sedan. Expansionen av den offentliga verksamheten faller, framhöll utskottsmajoriteten, huvudsakligen på kommuner och landsting. Dessa förhållanden är oss naturligtvis inte obekanta, men de kan enligt vår mening inte anföras som skäl mot en utredning om besparingar inom den statliga sektorn. Problemen där är av sådan storlek att ett parlamentariskt initiativ framstår som alltmer nödvändigt. Vi vill också erinra om att finansministern tillkallat en utredning i syfte att begränsa den kommunala verksamhetens expansion. Vi skall inte i detta sammanhang diskutera den kommunala sektorn. Vi begränsar oss till att påpeka, att staten styr den helt dominerande delen av kommunernas verksamhet, representerande av deras utgifter. Regering och riksdag bär därför en avgörande del av ansvaret för utgiftsökningarna och de skattehöjningar som dessa drivit fram. Att en utredning tillsatts om den kommunala ekonomin måste mot den här angivna bakgrunden anses som ett starkt skäl för att bifalla vårt yrkande om en parlamentarisk utredning rörande den statliga sektorns ekonomi. Vi kan sålunda inte finna att något bärande skäl anförts mot att pröva den av oss anvisade metoden för att komma till rätta med de problem, som följer av de ständiga ökningarna av statsutgifterna. Tvärtom syns det än mera angeläget än tidigare att ett initiativ kommer till stånd. En samlad översyn innefattande en granskning av prioriteringarna mellan olika ändamål över hela fältet - kan enligt vår bedömning endast genomföras av en parlamentarisk utredning, vid sidan av det ordinarie budgetarbetet hos myndigheter, regering och riksdag. Att parlamentariska utredningar tillsatts för betydligt mera begränsade och mindre angelägna uppgifter behöver inte utvecklas. Vi skall i några avsnitt närmare utveckla våra synpunkter på uppgifterna för den begärda utredningen. 1 vår motion framhöll vi att liknande initiativ tagits tidigare men att det skett med långa intervaller och senaste gången . Vi pekade på den besparingsberedning som arbetade 19401943 och som bl. a. gav viktiga uppslag för det fortsatta rationaliseringsarbetet på myndighetsnivå. Vi erinrade vidare om 1958 års besparingsutredning som, utöver att den lade fram förslag till utgiftsbegränsningar, kom att ingå i förarbetena omorganisation av den statliga rationaliserings- och revisionsverksamheten. Vårt konkreta förslag innebar att en ny besparingsutredning av modell skulle tillsättas. Om en ny besparingsutrednings arbete och uppgifter anförde vi följande, i nära anslutning till direktiven utredning. Arbetet borde inte bindas av snäva direktiv utan borde avse att förutsättningslöst undersöka och komma med förslag till besparingsmöjligheter över hela budgeten. Det ligger i sakens natur, framhöll vi, att rörelsefriheten blir mera begränsad på vissa områden än på andra. Huvudsyftet borde vara att öka den finanspolitiska rörelsefriheten nu och . Utredningen borde därför sikta på en samlad besparingseffekt av någorlunda betydande storlek. Även förslag av mindre räckvidd borde emellertid kunna föras fram. Det var också väsentligt att kartlägga riskerna för en fortsatt snabb, mer eller mindre automatisk utgiftsexpansion och föreslå åtgärder för att begränsa denna. Arbetet borde, liksom den föregående utredningens, bedrivas skyndsamt, med sikte på att förslagen skulle kunna beaktas vid arbetet statsverksproposition. majoritet anförde bl. a. att utredning ledde till ringa resultat. Mot detta argument kan naturligtvis invändas att den omständigheten, att en utredning inte medfört önskade reformer, mera sällan brukar anses som ett bärande skäl mot att tillsätta en ny utredning mer än senare, då den fråga det gäller alltjämt är angelägen att lösa. Det är emellertid naturligt att anpassa själva metodiken efter erfarenheterna och redan från början söka skapa bästa möjliga förutsättningar för ett bättre resultat. Ett fel i uppläggningen av det tidigare utredningsarbetet låg sannolikt i att tidsperspektivet var för kort. Utredningens förslag borde enligt finansministerns direktiv kunna beaktas redan i den budget som skulle utarbetas året efter det att utredningen tillsatts. Ett sådant mål kan sägas ha varit mindre realistiskt. Mot bakgrunden av den utveckling som skett i fråga om budgetarbetet, rationaliserings- och revisionsverksamhet m. m, kan man naturligtvis finna fog för utskottsmajoritetens bedömning 1971 att staten knappast bedriver verksamhet som en besparingsutredning plötsligt skulle finna vara helt onödig. Av ett nytt utredningsarbete bör man förvisso inte vänta sig några plötsliga upptäckter av helt onödig verksamhet. Vad man däremot bör kunna uppnå är förslag till omprioriteringar mellan skilda ändamål och skilda sektorer. För att detta skall bli möjligt bör tidsperspektivet utsträckas till i första hand en femårsperiod. Även omprioriteringar på bör självfallet kunna föreslås. Vissa besparingar bör också kunna vinnas på kortare sikt. Över huvud måste man hålla fast vid att syftet är att skapa ökat utrymme för det framtida reformarbetet. Mot värdet av nya reformer får alltså vägas värdet av skilda aktiviteter som bedrivs . Det syns i hög grad angeläget att inte bara myndigheterna utan också de politiska instanserna finner en metodik för att skapa utrymme för nya verksamhe ter genom att inskränka eller helt mönstra ut äldre. Detta framstår som en gemensam uppgift för samtliga partier, särskilt som en betydande politisk enighet numera råder om huvuddragen i välfärdspolitikens inriktning. Som självklara utgångspunkter för en parlamentarisk utredning angav reservanterna i finansutskottet bl. a. följande. Den sociala välfärdsnivå som uppnåtts måste säkras. Lättvindighet i utgiftsprogrammen skulle medföra risker för en otillfredsställande ekonomisk utveckling och därmed hota ansträngningarna att fullfölja välfärds- och trygghetssträvandena. Utredningen borde vidare undersöka i vilken takt och i vilken inbördes ordning mellan olika reformer en höjning av nivån kan ske som är förenlig med kraven på en lösning av de ekonomiska balansproblemen. Från dessa utgångspunkter borde utredningen undersöka vilka omprioriteringar som kan tänkas ske av redan beslutade program, inom ramen för en successiv höjning av den genomsnittliga välfärdsnivån. Vi ansluter oss till vad som sålunda uttalades i reservationen. Ett par speciella problem bör också tas upp i samband med vårt krav på en parlamentarisk utredning. Ett sådant är personalutvecklingen inom statsförvaltningen. har antalet statstjänstemän ökat från 227 668 till 268 852. Detta innebär en ökning . De beräkningar som redovisats av långtidsutredning visar (SOU 1970:71 s. 73 och 79), att antalet sysselsatta inom sektorn offentliga tjänster skulle behöva öka med ca 200 000 personer enligt gällande planer, medan den totala ökningen av arbetskraften endast kommer att bli ca 90 000 personer. Utredningen har för egen del räknat med att den offentliga sektorn skall tillföras ca 185 000 personer . Redan dessa uppgifter visar att det är en angelägen uppgift att följa och analysera personalutvecklingen inom statsförvaltningen och söka få fram möjligheter att motverka personalökningen. Detta framhölls också i förra årets partimotion. Mot detta anförde finansutskottets majoritet, att en sådan analys sker , både i anslutning till statsverkspropositionen och i långtidsbudgeten. Detta är naturligtvis ingen nyhet och ligger vid sidan av vad vi avsett. För att komma till rätta med problemen fordras i första hand en samlad, närmare analys av utvecklingen under en inte alltför och en sammanställning av personaluppgifterna med uppställda mål och uppnådda prestanda. Det sist anförda leder över till ett annat och mera grundläggande problem vars existens och betydelse framgått av långtidsutredningens rapport, dock utan att utredningen försökt angripa det. Det gäller mätning av produktiviteten inom den offentliga sektorn. påpekar (s. 17, 83, 145) att den offentliga konsumtionen intas i beräkningarna av bruttonationalprodukten från kostnadssidan, med ett belopp som motsvarar summan av löner, omkostnader för förbrukade varor och tjänster samt viss schablonmässig avskrivning på realkapitalet i form av byggnader osv. Uttryckt på annat sätt innebär detta, framhåller utredningen, att någon höjning av de stats- och kommunalanställdas produktivitet inte inkalkyleras. Utredningen anmärker att det sannolikt pågår en produktivitetshöjning även för dessa kategorier. Den utesluter inte (s. 86) att den offentliga tjänsteproduktionen i realiteten har undergått betydande produktivitetsförbättringar . 1 denna riktning bör den allmänna rationaliseringsverksamheten och införandet av datateknik ha verkat. För långtidsutredningen innebär saknaden av produktivitetsmått främst, att den bild som tecknas av vår ekonomi blir skev. En stigande offentlig sysselsättningsandel kan, särskilt i den nu aktuella situationen med en vikande total arbetskraft, få effekten att sysselsättningen omfördelas från sektorer med högre till sektorer med lägre produktivitetsökningar. En annan aspekt på problemet är aktuell i nu förevarande sammanhang. Utan användbara instrument för att mäta produktiviteten i den offentliga verksamheten är det svårt att göra en verklig bedömning av behov och rationaliseringsmöjligheter inom denna verksamhet. Problemet har förbigåtts i flertalet remissyttranden över långtidsutredningens rapport men har understrukits i några, främst i dem av statskontoret, och . Statskontoret anför att man uppenbarligen möter avsevärda mätproblem och att det är osäkert om det går att konstruera ett enhetligt produktivitetsmått. Emellertid bör man enligt verkets mening genom fortsatt utvecklingsarbete kunna möjliggöra mera preciserade diskussioner om förändringar i produktivitetskapaciteten och om hur de administrativa insatserna bör sättas in för att nå största effektivitet. framhåller att de statistiska metoderna bör utvecklas så, att de ger en riktigare och mer jämförbar bild av produktivitetsutvecklingen inom offentlig tjänsteproduktion och dennas inverkan på andra sektorer. Liknande synpunkter utvecklas av TCO. Som både långtidsutredningen och de nämnda remissinstanserna framhållit måste viss produktivitetsstegring rimligen ske även inom nu ifrågavarande verksamhet. Ett antagande om utebliven produktivitet måste, som reservanterna i finansutskottet uttalade , vara närmast förolämpande för alla i denna verksamhet sysselsatta. Den här berörda frågan innehåller otvivelaktigt ett kärnproblem för bedömningen av den statliga verksamheten och dess framtida utveckling. Den bör därför övervägas av den parlamentariska utredning som vi föreslagit. Man bör komma fram till tre metoder att mäta produktiviteten. På grundval härav bör mål för produktivitetsstegring bestämmas, vilka kan bilda utgångspunkt för beräkningar av personalbehovet inom både existerande och tillkommande verksamhet utan att kvalitetskraven beträffande tjänsteprestationerna eftersatts. Programbudgetering, förvaltningsrevision och rationalisering Det är inte möjligt att i detta sammanhang gå förbi det pågående arbetet med införande av programbudgetering och den så att säga ordinarie effektiviseringsverksamhet som bedrivs, i första hand av och statskontoret. Samtliga dessa aktiviteter befinner sig f. n. i ett organisations- och utvecklingsskede. Någon redogörelse härför behöver inte lämnas i detta sammanhang utan vi hänvisar beträffande programbudgetering till statsverkspropositionens bilaga 2 punkten 10 och beträffande förvaltningsrevision och rationalisering till vår motion . Vi begränsar oss här till att peka på uppgifter för den av oss föreslagna parlamentariska utredningen. Programbudgeteringen har ett visst samband med de frågor om personalutveckling och produktivitetsmätningar som vi tagit upp i det föregående. Det är därför ofrånkomligt att den förordade utredningen även går in på detta område. Dess uppgifter syns närmast bli två. Först och främst bör utredningen göra en utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering. Regeringen har uppdragit åt att med biträde av berörda myndigheter genomföra en sådan utvärdering. En första delrapport föreligger och har föranlett vissa positiva, om än mycket försiktiga slutsatser i statsverkspropositionen. Vi instämmer i finansministerns uttalande att både verksamheten och den inledda utvärderingen bör fullföljas. Enligt vår mening är det naturligt att den föreslagna parlamentariska utredningen tar del av rapporter och gör en egen utvärdering från de utgångspunkter som angetts i det föregående. Särskild vikt bör fästas vid att anslagsframställningar i programbudgettermerna ger ett gott underlag för sådana prioriteringar som bör ankomma på statsmakterna. Finansministern betonar att det finns utrymme för förbättringar i detta avseende, såvitt framgår av framkommet material. Utifrån en sådan utvärdering, som vi uttalat oss för här, bör utredningen göra en bedömning av programbudgeteringens möjligheter som styrningsmedel på . 1 statsverkspropositionen framhålls att försöksverksamheten inom den civila delen av statsverksamheten inte har belyst möjligheterna att använda programbudgeteringen som ett instrument för att fördela och styra samhällets resurser till olika ändamål och verksamheter inom större sammanhållna områden eller sektorer. Dessa möjligheter är uppenbarligen av central betydelse för den av oss föreslagna utredningen. Att döma av statsverkspropositionens uttalanden i denna del kommer det att dröja rätt länge innan man kan överblicka vilka fördelar i detta avseende som kan vinnas med programbudgetering. Detta understryker ytterligare det angelägna i vårt utredningskrav. Programbudgeteringen kan alltså inte inom nu överblickbar framtid ersätta en sådan utredning som vi föreslagit. Det är emellertid å andra sidan uppenbart, att utredningen bör göra en bedömning av programbudgeteringens utvecklingsmöjligheter i här nämnda avseenden. Även i fråga om förvaltningsrevision och rationaliseringsarbete före ligger ett klart behov av utvärdering. Sorn framhölls i förra årets motion är verksamheten ännu alltför ny för att ha hunnit avsätta mera betydande resultat. Tillräckligt har emellertid gått för att man skall kunna göra en bedömning av verksamhetens och arbetsmetodernas värde och utvecklingsmöjligheter. Angeläget är också att man får till stånd en årlig resultatredovisning, så att man kan läsa ut vilka effekter som uppnåtts genom åtgärder av regeringen och andra myndigheter för att genomföra framlagda förslag till effektivisering och rationalisering. Som vi framhöll i förra årets motion kan en sådan redovisning lämpligen lämnas i statsverkspropositionens bilaga 2. Förslaget avvisades inte av finansutskottets majoritet men förklarades innefatta en lämplighetsfråga som regeringen borde överväga. Denna mening kan vi inte dela. Den föreslagna parlamentariska utredningen bör sålunda verkställa en utvärdering av den nu bedrivna revisions- och rationaliseringsverksamheten samt utarbeta riktlinjer för en samlad årlig resultatredovisning. Även ett annat skäl talar för att den parlamentariska utredningen anförtros en sådan utvärdering som avses här. Som finansutskottet påpekade 1971 finns det tendenser till att revisionsorgan och myndighet invecklas i ett ofruktbart ställningskrig kring de i revisionen framkomna synpunkterna. Flera fall, där starka motsättningar förekommit, har tilldragit sig allmän uppmärksamhet . Därvid har inte bara det sakliga foget för framförda synpunkter bestritts utan kritik även riktats mot själva de principer och metoder som tillämpats. Vi kan peka på den debatt och motkritik som förekommit t. ex. med anledning av granskning av och av internkontroll vid Förenade fabriksverken samt dess yttrande över planverkets framställning om medgivande att meddela riktlinjer för planering med hänsyn till trafikbuller. Vi vill givetvis inte ta ställning i sak till någon av här berörda frågor detta bör särskilt understrykas men vi vill framhålla som önskvärt att den föreslagna utredningen som ett led i sin utvärdering tar del av materialet i ärenden av denna omdiskuterade art. Rent allmänt vill vi understryka det angelägna i att de politiska instanserna noga följer utvecklingen på dessa områden. Programbudgeteringen och det av utarbetade SEA-systemet ger exempel på viktiga nya metoder för centrala administrativa funktioner, som kan få väsentlig betydelse även för det politiska arbetet och som det måste vara ett vitalt intresse att kunna överblicka och värdera. Slutligen vill vi även understryka att den ständigt ökande betydelsen av det effektiviseringsarbete, som utförs av och statskontoret, kan leda till att det inte bör anses vara en uppgift i huvudsak för myndigheter och tjänstemän. Dess återverkan på statsutgifter och samhällsstruktur kan göra det naturligt med ett vidgat parlamentariskt inflytande över verksamheten. Det är sålunda en brist att sådana omprövningar av statliga åtaganden, som vi vill få till stånd genom den föreslagna besparingsutredningen, inte byggts in som ett normalt led i det löpande effektiviseringsarbetet. Det skulle kunna ske genom att verksamheten på ett annat sätt än nu ställs under parlamentarisk ledning. Mot bakgrund av det ansträngda ekonomiska läget och den statliga förvaltningens starka expansion har vi funnit angeläget att upprepa vårt krav på en parlamentarisk utredning om möjligheter till besparingar och ökad effektivitet. Vi vill understryka att vi inte tagit upp alla de aspekter som finns på dessa frågor. Vi har bl. a. lämnat åt sidan det viktiga problemkomplexet om en förbättrad långsiktig planering. Brister i detta avseende utgör otvivelaktigt en huvudorsak till det rådande läget. Emellertid bör uppgifterna för den utredning vi vill få till stånd inte göras alltför vidsträckta. Vi har därför lämnat frågorna om långsiktig planering utanför. Dessa frågor får aktualiseras i ett särskilt sammanhang. att hemställer hos Kungl. om en parlamentarisk utredning om möjligheterna till besparingar och ökad effektivitet inom statsförvaltningen i enlighet med vad som anförts i motionen. () i Glömminge