mot · FV021813 · 1972-11-17 00:00:00 — av m. fl. i anledning av Kungl. Maj:ts proposition nr lil angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten. Den fysiska riksplaneringen har länge varit starkt eftersatt. Det är därför viktigt att vi nu får en översiktligt riksplanering. Ett rationellt handhavande av landets resurser och en inriktning som ger alla människor en god livsmiljö på både kort och lång sikt innebär emellertid att den fysiska planeringen måste vidgas och samordnas med annan planering. Tillsammans med den regionalpolitiska utvecklingsplaneringen måste de fysiska och ekonomiska riksplaneövervägandena samordnas till en harmoniserande enhet, i vilken också måste ingå en social dimension. Först genom en sådan samordning kan samhällets reformpolitik få en i alla avseenden rationell inriktning. Propositionen 1972:111 bilagorna 2 och 3 bygger i allt väsentligt på de förslag som presenterades i Hushållning med mark och vatten (SOU 1971:75) och departementspromemorian Lagstiftning om fysisk riksplanering (Ds C 1972: 1). Dessa förslag har arbetats fram mot bakgrund av att det framstått som alltmer angeläget för samhället att resurserna används på ett rationellt sätt också på lång sikt. Urbaniseringen och industrialiseringen har inneburit att allt större konflikter uppstått när det gällt markens och vattnets användande. Alltför ofta har exploatörernas intressen fått gå före människornas behov av goda rekreations- och fritidsområden. Också andra motstridiga intressen i markanvändandet gör sig alltmer gällande, t. ex. tätortsexpansionen på våra mest produktiva jordbruksmarker. Den pågående utvecklingen kan inte tillåtas fortsätta. 1 stor utsträckning innebär den att vi skjuter över betalningen av vår nuvarande materiella välfärd till kommande generationer. De ekologiska störningarna kommer att få genomgripande konsekvenser för samhällets möjligheter att fungera och utvecklas. Mot bakgrund av den integrering som förekommer i naturen synes det alltmer uppenbart att utvecklingen måste mötas på så många nivåer som möjligt. För att få en kontroll av den yttre miljön och ett underlag för den fysiska planeringen är det viktigt att utveckla och systematisera informationsflödet om miljödata ekologiska data. Det är också väsentligt att kunna kontrollera förändringarnas omfattning och intensitet hos såväl miljöbefrämjande som miljöhotande aktiviteter och att skapa garantier för att miljön inom vattenvårds- och luftvårdssektorn är anpassad till det biologiska livet i naturen och till recipienternas Den inventering som ligger till grund för propositionen 1972: 1 11 är ett första led i strävandena att tillgodose dessa krav. Det måste emellertid poängteras att vi ännu bara befinner oss i ett inledande skede av denna inventering. Vi måste genom ytterligare forskningsinsatser få större kunskap om naturens orsakssammanhang för att i olika situationer kunna göra riktiga avvägningar. I en fysisk riksplanering måste bevarandesynpunkterna spela en framträdande roll. Vi har fortfarande mycket begränsade kunskaper om effekterna på lång sikt av de åtgärder som vidtas. Det är därför viktigt att i största möjliga utsträckning förhindra att åtgärder vidtas som kan innebära försämringar i nu rådande miljöförhållanden. De områden som inte varit föremål för omfattande miljöstörningar bör därför i största möjliga utsträckning bevaras. 1 andra områden är det viktigt att kraftfulla åtgärder sätts in för att begränsa effekterna av dessa. De geografiskt anknutna planeringsriktlinjerna i propositionen 1972: 111 behandlar främst de konflikter som uppstår i kustområdena. Vi finner det naturligt att man i första hand koncentrerat utredningsarbetet till dessa områden för att snabbt söka komma till rätta med förhållanden där konflikten i fråga om markens och vattnets utnyttjande för olika ändamål är störst. Indelningen i bevarandeområden och exploateringsområden medför givetvis att en del problem kan uppstå för sysselsättningen i bevarandeområdena och för miljön i exploateringsområdena. Det finns därför all anledning att understryka departementschefens uttalande om att det kan vara nödvändigt att i bevarandeområdena göra särskilda regionalpolitiska insatser för att rädda sysselsättningen och att i exploateringsområdena göra stora satsningar på reningsanordningar åt ortsbefolkningen m. m. Det är viktigt att miljön i människornas närmaste omgivning utformas så att den dagliga situationen i miljöhänseende blir bra. Mot bakgrund av det material låginkomstutredningen presenterat om låginkomstgruppernas möjligheter att tillgodogöra sig avlägsna rekreations- och fritidsområden framstår denna uppgift som speciellt angelägen. Vi vill därför betona att när det gäller att göra insatser på miljöpolitikens område måste de största insatserna göras där människorna befinner sig. 1 detta sammanhang finns det skäl att påpeka att en kraftig koncentration av den i propositionen omnämnda industrin kan utgöra ett hinder för att skapa drägliga miljöförhållanden och rekreationsområden i närheten av den direkta boendemiljön. Det är angeläget att lokaliseringen av denna industri inte koncentreras i större utsträckning än vad bevarandeintressena i den fysiska riksplanen förutsätter. I propositionen anges att i första hand bör som lokaliseringsalternativ väljas platser som ligger i anslutning till orter som utpekats som primära eller regionala centra i den regionalpolitiska planeringen. Enligt vår mening bör i princip alla kommuner kunna bli föremål för prövning beträffande lokalisering av sådan industri om det inte strider mot miljökraven. bör ge Kungl. Maj :t till känna denna uppfattning. De planöverväganden som gjorts i propositionen bygger givetvis på nu kända produktionsmetoder och reningsteknik. Det bör emellertid noteras att förändringar i produktionsmetoder och reningsteknik kan innebära att förutsättningar skapas för helt nya planöverväganden. Det är angeläget att metodutvecklingen sker så att vidgade möjligheter öppnas för miljöplaneringen. Det framstår därför som viktigt för samhället att stimulera forskningen så att nya produktionsmetoder och reningsmetoder utvecklas, vilka kan svara mot höga krav i miljöhänseende. Vi kan mot bakgrund av det som ovan anförts i stort sett ansluta oss till den av departementschefen gjorda avvägningen av bevarandeområden. Vissa justeringar kan dock visa sig nödvändiga. Lantbrukets roll för rekreation, friluftsliv och glesbebyggelse I det urbaniserade samhället ställs stora krav på rekreations- och fritidsområden. Det förevarande lagstiftningsförslaget tar i stort sikte på att trygga tillgången på sådana områden, vilket måste ses som positivt. Det är en förutsättning för vårt samhälles sociala utveckling och en grundförutsättning i de jämlikhetspolitiska strävandena att alla människor skall ha tillgång till en god miljö i sin närmaste omgivning och kunna tillgodogöra sig de rekreativa värden som en ostörd natur utgör. Det måste i det sammanhanget poängteras att för att fritidsintressena skall kunna bli tillgodosedda är det en förutsättning att landskapet hålls öppet genom att marken utnyttjas för jordbruksproduktion och att där finns en bofast ortsbefolkning som kan ha en tryggad utkomst. I proposition 1972:111 har departementschefen accepterat detta förhållande. Vi kan emellertid inte finna att denna utgångspunkt har gjort sig gällande när det gällt den konkreta planeringen. bör därför ge Kungl. Maj:t till känna att jordbruket måste tillmätas en ökad betydelse i det fortsatta planeringsarbetet av fritids- och rekreationsområden. Det är viktigt att skapa goda naturliga fritidsområden, vilka skiljer sig från den miljö storstäderna erbjuder. Propositionens resonemang är i för hög grad inriktad på ett fritidsboende i kollektiva fritidsbyar. Naturligare vore att fritidsbebyggelsen utvecklades så att den utgjorde ett naturligt komplement till den bofasta ortsbefolkningens byar. a. kan genom byggande av fritidshus i anslutning till jordbruksbebyggelsen rekreativa värden av större betydelse skapas, som man därigenom ökar förståelsen mellan människor som har sin dagliga verksamhet i olika miljöer. Ett sådant inordnande av fritidsbebyggelsen skulle på ett verksamt sätt bidra till att minska eventuella motsättningar mellan stad och land. Enligt vårt förmenande är det angeläget för samhället och människorna att bebyggelseplaneringen över huvud taget tar sikte på att vidgade valmöjligheter skapas. är tillämpningen av gällande 1* 1972. bestämmelser sådan att kompletteringar av bebyggelse i anslutning till befintlig jordbruksbebyggelse ofta är nära nog omöjliga. Vi finner det vara angeläget att vidgade möjligheter för denna typ av bebyggelse ges. Samhället måste bidra till att enkla planeringsmodeller utvecklas. Det lagstiftningsförslag som har förelagts har mycket stor räckvidd och medför omfattande förändringar i nu gällande lagstiftning. Lagrådet påpekar i sitt yttrande att förslagen upptar spörsmål av delvis svårbemästrad natur från rättslig synpunkt och att de innehåller omfattande detalj bestämmelser. Lagrådet har haft så till sitt förfogande för granskning av förslaget att man särskilt påpekar att granskningen inte har kunnat göras så ingående som varit önskvärt. Mot bakgrund av att utredning och lagstiftningsförslag inte har haft någon parlamentarisk förankring innebär detta att möjlighet att tillfredsställande pröva förslaget reduceras. Vi finner det vara mycket oroande att ett så omfattande lagstiftningsarbete inte kunnat bli föremål för ingående prövning i lagrådet. Det är viktigt att den lagstiftning som skall hävda riksplaneintentionerna ges en god förankring på det kommunala planet. I allmänhet strider inte riksplaneringen mot de bedömningar som görs i kommunerna, varför riskerna för konflikter mellan riksintresse och kommunintresse inte bör överdrivas. Vi finner det därför vara lämpligt att, som Kungl. Maj:t gjort, välja hävda riksintressena. har i sitt remissvar på promemorians förslag bestämt avvisat att Kungl. Maj:t skulle kunna ålägga kommun att upprätta generalplan för visst område och med visst innehåll samt att denna plan skulle kunna bli föremål för fastställelse. Vi noterar med tillfredsställelse att departementschefen har tagit intryck av denna uppfattning vid utarbetandet av lagförslaget. Som ovan angivits finns i allmänhet en stor överensstämmelse mellan kommunintresset och riksintresset. Vi förutsätter därför att Kungl. Maj:ts föreläggande för kommunerna att upprätta generalplan sker med stor restriktivitet. Ett aktivt kommunalt engagemang är förutsättningen för ett snabbt genomförande av det skisserade planeringsarbetet. Med stöd av redan befintligt inventeringsmaterial, hittillsvarande planering och beslut angående den fysiska riksplaneringen bör det vara kommunernas initiativ att i kommunala beslut förankra sin plan och få den fastställd till de delar som anses erforderligt. Propositionens skiss till planeringsarbetets genomförande ger länsstyrelserna stort inflytande redan på det kommunala programstadiet. Ett sådant inflytande bör komma i fråga endast i de säkerligen mycket få fall där kommunerna vägrar att i sin planering ta hänsyn till riksintresse och regionala intressen. Samråd med länsorgan, som företrädare för riks- och regionalintresse, under planeringsarbetet bör ge klarhet i vilka speciella intressen som behöver tillgodoses i respektive kommuns planering. Genom att lägga ansvaret för och initiativet till planeringsarbetet på kommunerna har man möjlighet att få till stånd den dialog mellan företrädare för kommunintresse och riksintresse som förutsätts mynna ut i vad som sammantaget kan kallas en riksplan. bör ge Kungl. Maj:t till känna denna mening om kommunernas roll i det fortsatta planeringsarbetet. Medel att åstadkomma lämplig glesbebyggelseutveckling Den föreslagna ändringen i BL § 1 innebär att någon generell glesbebyggelserätt inte skall finnas. Samhället får i alla situationer en möjlighet att pröva lämpligheten av viss bebyggelse. Enligt BL § 5 skall sålunda sådan prövning ske vid planläggningen och i samband med prövningen av byggnadslov då planläggning ej erfordras. Generalplanen skall enligt BL § 9 angiva grunddragen för marks användning till olika ändamål, såsom till tätbebyggelse, friluftsliv, viktigare trafikleder och andra allmänna platser. I detta sammanhang vill vi understryka civilutskottets yttrande i betänkande 1971:26. Där sägs att det generella plankravet inte får innebära att glesbebyggelse som sådan skall motverkas. Glesbebyggelse är och kommer att vara den enda lämpliga byggandeformen i stora delar av landet. Inte heller behöver principen medföra krav på betungande prövning. Mot den bakgrunden vill vi betona att plankraven för område som inte är avsett för tätbebyggelse bör vara mycket enkel och översiktlig. Det bör ankomma på respektive kommuner att själva bedöma vilken omfattning denna planering skall ha. Olika krav kan uppställas för olika kommuner beroende på deras geografiska karaktär. När det är fråga om komplettering av befintlig bebyggelse eller glesbebyggelse kan lokaliseringsfrågan avgöras om vid ansökan fogats en enkel situationsplan. Några ytterligare planeringskrav bör inte uppställas. Enligt vår mening skall byggnadslagens reglering av bebyggelsen i glesbygd vara inriktad på att främja en önskvärd glesbebyggelse i enlighet med vad som uttalades i CU 1971: 26. bör ge Kungl. Maj:t till känna denna uppfattning. I propositionen har pekats på möjligheten att kunna uppföra enstaka ny bebyggelse i anslutning till befintlig jordbruksbebyggelse. Enligt vår mening bör detta vara en normal bebyggelseutveckling. Denna form av byggande är synnerligen angelägen ur samhällets synpunkt. Därigenom skapas förutsättningar för ett vidgat serviceunderlag i glesbygderna och skapas bättre förutsättningar för en levande bygd. Användandet av generalplan eller annan översiktlig plan ökar förutsättningarna för att meddela dispenser från krav på detaljplanerna för enstaka byggnad i tätbebyggelseområden, vilka skall omfattas av sådana. Dessa dispenser skall t. ex. kunna ges för byggande i anslutning till befintlig jordbruksbebyggelse. Denna utveckling finner vi vara riktig, men enligt vårt förmenande bör det ankomma på kommunala myndigheter, närmast , att pröva dispensärendet. ligen i första hand vara en fråga för kommunala överväganden, vilken grad av planering som är erforderlig för att kunna bedöma bebyggelseutvecklingens lämplighet i olika avseenden. bör ge Kungl. Maj :t till känna en sådan uppfattning. Den föreslagna ordningen om kommunens möjlighet att besluta om undantag från detaljplaneringskravet ger kommunerna suveränitet att bedöma markens lämplighet för olika ändamål. Detta bör inte innebära några inskränkningar i naturvårdslagens nuvarande tillämpningsområde. I detta sammanhang kan dock noteras att den utvidgade användningen av generalplaneinstitutet och det faktum att allt fler generalplaner kommer att fastställas innebär att betydelsen av NVL:s inskränkningar reduceras. Det kommer att i större utsträckning än ankomma på kommunerna att via BL bevara värden i de områden som skyddas via NVL. Vi finner denna utveckling vara riktig. Bebyggelseutvecklingen måste i allt väsentligt grunda sig på kommunala överväganden och inte på instruktioner från en statlig myndighet. Vi förutsätter därför att inskränkningar i bebyggelserätten i fortsättningen endast i undantagsfall skall ske via NVL. Det ovan anförda får inte ändra principen att det är staten som skall utge ersättning för att skydda riksoch regionalintresse. De nya reglerna ställer krav på ytterligare planering. Den tid det tar att göra en sådan planering enligt propositionen bör den vara avslutad får inte innebära ett temporärt totalstopp för glesbebyggelse i stora delar av landet. I propositionen s. 323 säger departementschefen: Om byggnadsnämnd i avsaknad av översiktlig plan inte kan avgöra om byggnadsföretag får en från allmän synpunkt lämplig belägenhet, kan nämnden med stöd av 29 § BS i dess här förordade lydelse vägra byggnadslov innan plan upprättas. Denna formulering kan innebära stora begränsningar för glesbebyggelseutvecklingen , vilket inte kan accepteras. I avvaktan på att kommunerna hinner skapa översiktliga planer måste möjligheter finnas för visst byggande. Även bör den samhälleliga prövningen ske i samband med byggnadslovsprövningen. Denna tillämpning av bestämmelserna bör ligga till grund för planverkets instruktioner, och bör ge en sådan mening till känna för Kungl. I BL § 22 regleras hur ersättningen till markägare skall utgå. Den föreslagna principen innebär att ersättning skall utgå om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Uppkommer vid användningen av fastighet som marken tillhör synnerligt men är kommunen skyldig att lösa fastigheten. Enligt propositionen bör uttrycket pågående markanvändning ges en vid tolkning. De föreslagna bestämmelserna i övrigt om samhällets rätt och möjligheter att förfoga över marken för vissa ändamål måste sättas i samband med ersättningsbestämmelserna. nät att om ersättningar skulle utbetalas enligt nuvarande bestämmelser skulle det fram medföra en kostnad för samhället om . Det innebär i genomsnitt en överföring av ca . Vi finner inte beloppet oöverkomligt för samhället, men medger att vissa inskränkningar i gällande generella rätt till ersättning vid förlorad glesbebyggelserätt kan vara rimligt, särskilt i de fall alternativa lösningar till markval står till förfogande. Genom beslut om tätbebyggelsebegreppet gjordes en inskränkning av markägares möjligheter att använda sin fasta egendom. Upprepade förklaringar har getts att beslutet bara innebar en precisering av en vacklande praxis med hänsyn till samhällsutvecklingen. Det torde likväl vara obestritt att beslutet innebar en skärpning som medfört sänkta fastighetsvärden på många håll. Också den som ansluter sig till uppfattningen att beslutet var nödvändigt för att uppnå syftet med en fysisk riksplanering torde kunna göra samma konstaterande. Då förslag nu framläggs som för vissa fastighetsägare innebär att även resterna av en tidigare accepterad glesbebyggelserätt försvinner för att öka samhällets planeringsbefogenheter har Kungl. Maj :t godtagit riksdagsmajoritets inställning att denna enskilda rättsförlust övergångsvis bör ersättas med hänsyn till billighetsskäl och till allmän rättsuppfattning. Ett godtagande i princip av de värdesänkningar som beslut innebar bör göra dessa billighetsskäl än mer tungt vägande. I angiven avsikt att begränsa ersättningsrätten till de fall där glesbyggelserätten har en reell innebörd och inte endast utgör ett ovisst förväntningsvärde har som förutsättning för inlösen eller ersättning enligt övergångsreglerna uppställts krav på att fastighetsägaren vidtagit vissa påtagliga åtgärder före . Remissyttrandena i lagrådets yttrande och departementschefsanförandena ger belägg för svårigheterna att praktiskt göra den önskade avgränsningen. Det måste, som påpekats av flera remissinstanser, med förordade regler ofta bero på ren slump om en fastighetsägare kvalificerat sig för rätt till inlösen eller ersättning genom påtagliga åtgärder. Enligt propositionen kan markexploatörer, som köpt upp mark, bli tillgodosedda i ersättningshänseende i och med att de vidtagit påtaglig åtgärd för markens byggande. Det kan förutsättas att markexploatörer gjort detta i kraft av sin större ekonomiska styrka i avsevärt större utsträckning än småbrukaren som sålt eller kan väntas sälja en eller annan tomt för glesbebyggelse. Vi finner det vara orimligt att exempelvis småbrukarna ställs utan ersättningsrätt. Det orimliga framstår i speciell klarhet i de fall markägaren inte kan flytta sin förlorade glesbebyggelserätt till andra delar av sin fastighet. Vi vill i det sammanhanget påpeka att lagrådet i sitt yttrande förordat att begreppet pågående markanvändning skulle ändras till tillåten markanvändning, vilket skulle ge småbrukaren ökade möjligheter. Å andra sidan kan knappast någon invändning riktas mot önskemålet som sådant att från ersättningsrätt utesluta fall där skadan endast innebär att rent spekulativa förväntningar visat sig ha slagit fel. En annan väg att lösa gränsdragningsfrågorna i en övergångsregel är att knyta frågan om huruvida förväntningsvärdet är faktiskt eller ovisst till fastighetstaxeringen. Har samhället ansett sig kunna grunda anspråk mot den enskilde på att ett sålunda konstaterat marknadsvärde utöver t. ex. jordbruksvärdet föreligger skulle det vara stötande för allmän rättsuppfattning om ett sådant konstaterande inte skulle godkännas vid anspråk i motsatt riktning. De rena spekulationsintressena skulle kunna avgränsas om ersättnings- och inlösenrätt gavs till den som för varit mantalsskriven på brukningsenheten, till dödsbo efter person som vid frånfället varit där mantalsskriven och till successorer och följande innehavare av en sådan rätt. Enligt propositionen skall ersättning som nämnts endast avse den enligt beslut inskränkta glesbebyggelserätten. En på här föreslaget sätt till endast ortsboende knuten ersättningsrätt behöver inte av samhällsfinansiella skäl så exakt avgränsas från förluster av glesbebyggelserätt enligt tidigare regler. Med hänsyn även till att taxeringsvärdet skall understiga det bedömda marknadsvärdet borde ersättningsrätten kunna beräknas utifrån taxeringsvärde med avdrag för restvärdet. Däri ingående exploateringsvärde som härrör från förväntan om tätbebyggelse enligt äldre definition skall givetvis inte ersättas. Denna ersättningsrätts mer fördelningspolitiska och sociala inriktning i förening med även det bakomliggande önskemålet att främja möjligheten att bo kvar i området kan i och för sig väl förenas med en maximering av ersättningsbeloppet för varje part till förslagsvis . Vi föreslår därför att till de i propositionen föreslagna övergångsreglerna läggs alternativa övergångsregler av här förordad typ och att det läggs i den ersättningssökandes hand att avgöra vilken regel han önskar åberopa. Den nya paragrafen 136 a i byggnadslagen har varit föremål för en intensiv uppmärksamhet och kritik. För vår del vill vi mycket kraftigt understryka att prövningen i koncessionsnämnd och hos Kungl. måste gå snabbt och smidigt, som det bör poängteras att tillämpningen av denna paragraf inte får ge upphov till något administrativt godtycke. De prövningar och beslut det här är fråga om måste ske i ett intimt samarbete mellan koncessionsnämnd och Kungl. Tillämpas paragrafen strikt på det sätt propositionen anger och med den objektivitet och snabbhet i samarbetet vi poängterat kan vi inte finna någon anledning att förorda någon ändring i paragrafen. Med hänvisning till det anförda hemställes 1. att godkänner de riktlinjer för den fysiska planeringen som anges i motionen, 2. att i sitt yttrande över av civilministern angivna planeringsriktlinjer m. m. som sin mening ger Kungl. Maj :t till känna vad som anges i motionen beträffande a. att alla kommuner skall kunna bli föremål för prövning vid val av lokaliseringsort för den i den fysiska riksplaneringen behandlade industrin, b. vikten av att i det fortsatta planeringsarbetet för fritidsoch rekreationsområden tillmäta jordbruket större betydelse, c. angelägenheten av att lokalisera bebyggelse, såväl i form av fritidsbebyggelse som för fast boende, i anslutning till befintlig jordbruksbebyggelse, 3. att för sin del antar förelagda lagförslag och motiveringar med de ändringar som angivits i motionen beträffande a. kommunernas ökade roll i det fortsatta planeringsarbetet, b. kommunernas rätt att själva bedöma vilken omfattning i de olika fallen generalplanen eller annan översiktlig plan bör ha för att utgöra tillräcklig grund vid lämplighetsbedömning av bebyggelseutvecklingen, c. byggnadsnämndernas rätt att bevilja dispens från detaljplanekravet för viss tätbebyggelse, d. främjande av bebyggelse som åtgår för kommunerna att åstadkomma generalplaner eller andra översiktliga planer,