mot · FV021584 · 1972-04-06 00:00:00 — Motioner nr 15841586 är 1972 av m. fl. i anledning av Kungl. Maj:ts proposition nr 58 med förslag till förordning om skatt på annonser och reklam, m. m. Få offentliga utredningar har mötts av en så omfattande kritik som reklamutredningens betänkande Reklam 1. Beskattning av reklamen (SOU 1972:6). Kritikens omfattning belyses av att det i Kungl. Majits proposition nr 1972 med förslag till förordning om skatt på annonser och reklam m. m. befunnits erforderligt att påpeka att inte samtliga remissinstanser var på alla punkter negativa: Positiva röster saknas dock inte och flera remissinstanser har på åtskilliga punkter uttryckt sitt gillande av utredningens synpunkter och förslag. 1 direktiven till reklamutredningen anförde dåvarande kommunikationsministern, statsrådet , att utredningen inledningsvis borde söka bedöma frågan om reklamens verkningar från samhällsekonomisk och företagsekonomisk synpunkt samt från konsumentsynpunkt. Därefter skulle de sakkunniga uppmärksamma den betydelse reklamen har från hela samhällets synpunkt. Det framhölls vidare att en sociologisk belysning av reklamen vore viktig för att de sakkunniga skulle kunna skapa sig en föreställning om reklamens effekter. Direktiven torde alltså ha förutsatt att utredningen dels skulle samla underlag för en beskrivning av reklamens omfattning och utveckling i samhället, dels på basis av detta material presentera en överskådlig bild av reklamverksamhetens olika beståndsdelar och deras funktioner, dels precisera mallar och ramar för reklamverksamheten i samhället, dels överväga åtgärder i syfte att nå uppställda mål. lin uppläggning av detta slag, som torde stämma överens med praxis inom svenskt utredningsväsende, har emellertid reklamutredningen inte följt. Den förutsatta helhetsbedömningen av reklamens roll för samhälle och ekonomi har uppenbarligen inte gjorts och i varje fall inte redovisats. Någon egentlig analys av mål och verkningar ligger inte bakom utredningsmajoritetens förslag om införande av en reklamskatt. Utredningens minoritet har påtalat det otillfredsställande i att avge ett förslag om en reklam politisk åtgärd på sådana premisser. Det faktiska förhållandet är uppenbarligen, att det av reklamutredningens majoritet framlagda förslaget om en 10-procentig reklamskatt är ett renodlat beställningsarbete med den på förhand givna utgångspunkten att föreslå en skatt. Något uppdrag att utarbeta förslag till en sådan skatt ingick inte i reklamutredningens ursprungliga direktiv. Däremot talades det i Kungl. Maj.ts proposition nr 1971 om att reklamutredningen väntades lägga fram ett förslag om reklamskatt. Htt klarläggande av dessa förhållanden saknar inte intresse vid bedömningen av reklamutredningens betänkande och de avsnitt i proposition 1972:58 som berör de reklampolitiska motiven för införande av en reklamskatt. Utredningen har i detta avseende inte varit förutsättningslös. Värdet av utredningens och propositionens reklampolitiska argumentering till förmån för en skatt bör vägas med hänsynstagande till detta. Det är i propositionen det fiskala intresset för en reklamskatt står i centrum. Detta döljes heller inte i propositionen: 1 syfte främst att finansiera ett utökat statligt stöd åt dagspressen föreslås i propositionen, att den skatt på annonser, som infördes , utsträckes ... Det kunde mot denna bakgrund synas vara motiverat att inskränka diskussionen till huruvida en skatt, som till stor del betalas av dagspressen, är en lämplig metod för finansiering av ett stöd till dagspressen. Eftersom en annonsskatt kan få långtgående konsekvenser för ekonomin i dess helhet bör emellertid också de reklampolitiska argumenten granskas och uppmärksamhet ägnas åt de sannolika effekterna med hänsyn till samhällsekonomi, företag och konsumenter. De reklampolitiska ambitionerna bakom förslaget till reklamskatt är i Kungl. Maj:ts proposition 1972:58 väsentligt blygsammare än i reklamutredningens ovan nämnda betänkande. Finansministern frånkänner inte reklamen dess betydelse som ett både värdefullt och effektivt medel för marknadsföringen av varor och tjänster m. m. både på den svenska marknaden och på exportmarknaderna. Han tillägger att han redan i debatten kring annonsskatten framhöll att reklamen har en sådan omfattning och tillväxttakt att åtgärder med en dämpande effekt är motiverade. Det sägs vidare att det är från konsumentsynpunkt önskvärt att man genom beskattning eller på annat sätt kan förbättra reklamens kvalitet och styra den så att den ger konsumenterna information av större värde än som ofta är fallet. emellertid föremål för utredningens fortsatta arbete. Det i propositionen framlagda förslaget till reklamskatt har inga andra reklampolitiska ambitioner än att begränsa reklamvolymens tillväxt. Möjligheterna att förbättra reklamens kvalitet skjuts . Detta illustreras inte minst av att propositionen inte innehåller det av reklamutredningen föreslagna befrielseinstitutet. Några närmare motiv för en begränsning av reklamvolymens tillväxt redovisas inte. Det sägs blott att målet att dämpa reklamvolymens tillväxt är ett självständigt intresse oberoende av om man kan använda skatten också för att styra reklamens innehåll. Det kan förmodas att motiven för en begränsning av reklamvolymens tillväxt härvid är desamma som de som anförs av Reklamulredningens främsta argument till förmån för en dämpning av reklamvolymens tillväxt är en allmän motvilja mot reklamen som informations- och konkurrensmedel. Enligt utredningsmajoritetens mening är en förhållandevis intensiv reklaminsats, ofta i strid med konsumenternas berättigade intressen, ett mindre väl tjänligt informa tionsmedel till konsumenterna. Det är i stället ett påtryckande säljmedel. En mycket stor reklaminsats, sägs det vidare, fyller samhällsekonomiskt inte någon egentlig uppgift i den mån den används för att öka avsättningen av en bland flera synonyma och prismässigt ungefär likvärdiga - varor på de övrigas bekostnad. För det andra menar reklamutredningens majoritet, att höga reklaminsatser kan bidraga till att varupriserna blir högre än vad som eljest skulle vara fallet. För det tredje menar den, att reklamen i reklamintensiva branscher har en tendens att användas som ersättning för priskonkurrens under det att det ur samhällsekonomisk synpunkt är priskonkurrensen som främst bör stödjas. För det fjärde görs det gällande att reklam gynnar stora, kapitalstarka och väletablerade säljare på bekostnad av mindre med åtföljande risker för en monopolistisk utveckling. Mot reklamen som konkurrensmedel hävdas slutligen att säljarens bedömning av vad som är en lämpligt avvägd reklaminsats inte alltid baseras på ingående kalkyler utan i stället följer enkla tumregler. Detta talar, menar utredningen, mot att reklamen skulle spela den centrala roll i konkurrensekonomin som i vissa fall görs gällande. Reklamens volym och volymutveckling spelar alltså en framträdande roll både för reklamutredningens majoritet och för den reklampolitiska argumenteringen i proposition 1972:58. Det är mot denna bakgrund anmärkningsvärt och beklagligt att redan reklamutredningens beräkningar av den faktiska reklamvolymen och dess utveckling är förenade med en hög grad av osäkerhet. Beräkningarna grundar sig framför allt på reklamkostnadernas utveckling och består i huvudsak av en framräkning i tiden av den därvid observerade tendensen. Häremot har gjorts gällande att reklamkostnadernas utveckling stagnerat efter 1967 och att utredningens beräkningar sålunda överskattar den faktiska reklamutvecklingen. Den kraftiga tillbakagång i fråga om inte minst dagspressannonseringen, som inträffade under , kan därtill mycket väl få bestående effekter under även sedan konjunkturen vänt. Det kan sålunda mycket väl tänkas att den fördröjning av reklamvolymens trendmässiga tillväxt med ett eller , som reklamutredningen tror skall bli följden av en 10-procentig punktskatt, redan nu är ett faktum. Som kontrast mot vad som från reklamutredningens majoritet göres gällande, att höga reklamkostnader kan bidraga till att reklampriserna blir högre, är det intressant att notera att varor med hög reklamintensitet ökar långsammare i pris än genomsnittet. De varugrupper, som enligt reklamutredningens undersökning hade reklamintensiteter , ökade med blott . Även från utlandet har motsvarande iakttagelser redovisats. majoritet synes inte i tillräcklig utsträckning ha beaktat sambandet mellan pris- och reklamkonkurrens. 1 * 1972. vara en förutsättning för priskonkurrens, eftersom det huvudsakligen är genom reklam som en säljare kan meddela presumtiva köpare att han håller ett lågt pris eller har sänkt priset. Det har till exempel ofta varit genom massiva reklaminsatser som s. k. lågprisföretag lyckats uppnå den omsättning som är en av förutsättningarna för deras lägre priser. Utredningsmajoriteten har heller inte tillräckligt beaktat det konkurrensmedel som produktutveckling innebär. Även i detta fall har reklamen en betydande roll för att sprida kännedom om den nya eller förbättrade produkten. Det kan därför befaras att en reklamskatt som är tillräckligt hög för att framtvinga en mer omfattande nedskärning av reklamvolymen kan försvåra priskonkurrens och inte minst tillkomsten av nya lågprisföretag genom att det för företagen blir dyrare att informera köparna om att man säljer billigare. Det blir dyrare att informera om nya produkter, och detta kan få otillfredsställande konsekvenser på produktutvecklingen genom att verka dämpande på denna. Om en hög reklamskatt leder till en markant nedskärning av reklamvolymen, kan detta i motsats till vad reklamutredningens majoritet gör gällande i särskilt hög grad förväntas drabba mindre och medelstora företag liksom nyetablerade företag. Det har nämligen visat sig, att de mindre företagen i relativt sett väsentligt högre grad än storföretagen svarar för innovationer och nya uppfinningar inom näringslivet. Eftersom, såsom redan framhållits, informativ verksamhet genom annonsering och annan reklam är nödvändig vid introduktionen av nya produkter, kan alltså en reklamskatt icke obetydligt försvåra de mindre företagens verksamhet. En dämpning av reklamvolymen är med andra ord ett långt ifrån självklart remklampolitiskt mål. Det föreslagna medlet för att nå detta mål - en allmän reklamskatt är dessutom ett tveeggat svärd som kan förväntas leda till en rad icke önskvärda konsekvenser för svensk ekonomi och svenskt näringsliv. I vad gäller följderna i fråga om prisutvecklingen är naturligtvis dessa - som reklamutredningen också framhåller utomordentligt svåra att bedöma. En rad samverkande faktorer måste beaktas vid ett försök till bedömning. Risken för en långsammare produktutveckling har nämnts ovan liksom risken att lågprisföretag med den prisåterhållande verkan dessa har skall få svårare att etablera sig. Utvecklingen av företagens reklamkostnader på kort sikt blir inte minst beroende på reklamens priskänslighet. Om en tioprocentig höjning av priset på reklam skulle leda till en motsvarande tioprocentig sänkning av den efterfrågade reklamvolymen reklamutredningens majoritet synes inte stå främmande för att ett sådant samband skulle kunna föreligga, eftersom den menar att reklaminsatsernas omfattning bestäms genom enkla tumregler - förblir naturligtvis reklamkostnaderna ur företagens synpunkt oförändrade. Hur detta skulle kunna ha några positiva effekter på prisutvecklingen är svårt att inse. Ingen av här nämnda följder av en reklamskatt kan ur konsumentens synpunkt framstå som önskvärd. Det är också tvivelaktigt att en sänkning av reklamvolymen som sådan gör det. Om reklamkostnadernas andel aven varas pris åtminstone på kort sikt - inte förändras, blir resultatet av en reklamskatt att konsumenten för samma pris får en kvantitativt sämre information. Det finns här ingen anledning att närmare diskutera frågan om reklamens kvalitet. Att en kvalitetsförbättring kan vara önskvärd torde det i och för sig inte finnas delade meningar om. Däremot är det sannolikt så, att olika bedömare har olika meningar om vad som menas med kvalitet. I propositionen 1972:58 föreslås inte att det befrielseinstitut bör tillkomma som enligt reklamutredningens majoritet är en förutsättning för att reklamskatten skall bli ett verksamt medel att påverka reklamens innehåll. Vi delar i fråga om befrielseinstitutet den uppfattning som framförs av reklamutredningens minoritet att ett sådant saknar förankring i verkligheten, bl. a. därför att det inte är möjligt att fastställa de bedömningskriterier av generell natur, som krävs för att befrielseinstitutet skall kunna på rätt sätt fungera som styrmedel. 1 fråga om en reklamskatt som medel att finansiera ett utvidgat stöd till pressen är detta enligt vår uppfattning en illa vald inkomstkälla. Vi utvecklade i motion nr 1971 vår kritik mot annonsskatten med anledning av Kungl. Maj:ts proposition nr 1971 med förslag till förordning om annonsskatt. Kritiken avsåg därvid dels de tryckfrihetsrättsliga aspekterna på annonsskatten och dels dess effekter på pressens ekonomi. I regeringsformens § 86 heter det: Med tryckfrihet förstås varje svensk mans rättighet att, utan några av den offentliga maklin i förväg lagda hinder, utgiva skrifter . . . . Vi påpekade att i lörväg lagda hinder inte bara behöver vara t. ex. förhandsgranskning utan även kan vara av ekonomisk art, t. ex. en beskattning som allvarligt försvårar utgivning av skrifter. Vi påtalade också i ovannämnda motion att en annonsskatt, som även om den inte kan sägas utgöra ett allvarligt ekonomiskt hinder mot utgivande av tidskrift men som till sin utformning är diskriminerande mot viss typ av skrifter och viss typ av press, ävenledes måste bedömas mot bakgrund av RF § 86 och TF. Kan det visas att en annonsskatt huvudsakligen kommer att lägga ytterligare bördor på press med viss politisk inriktning, kan skatten knappast anses förenlig med tryckfrihetens principer och med andan i tryckfrihetsförordningen. I motionen visades, att annonsskatten skulle komma att erläggas till mellan av moderat och liberal press som denna press svarade mot mindre än hälften av dagstidningar. Vi påvisade också, att kombinationen annonsskattpresstöd gjorde skatten i än högre grad tryckfrihetsrättsligt diskutabel, eftersom det stöd som finansierades med annonsskatten till skulle gå till socialdemokratisk press och centerpress och därigenom ytterligare accentuerade diskrimineringen av den liberala och moderata pressen. Vi gjorde också gällande, att även den diskriminering av veckopress och annan periodisk press i förhållande till dagspressen, som föreslogs i propositionen nr 1971 - dagspressen föreslogs betala en annonsskatt på och övrig press på var ur tryckfrihetsrättslig synpunkt tvivelaktig, inte minst därför att flera en gång utkommande tidningar klassificerats som press av allmän nyhetskaraktär och som sådan skulle betala den lägre annonsskatten. Enligt moderata samlingspartiets bedömning har dessa tryckfrihetsrättsliga invändningar giltighet även sedan annonsskatten föreslås utvidgad till en allmän reklamskatt. Vi anförde också i vår motion nr 1971 att en annonsskatt var ägnad att försämra pressens ekonomi genom att medverka till en minskning av annonsvolymen. Vi menade också att en sådan minskning i första hand skulle gå ut över de s. k. andratidningarna, eftersom annonsörerna kunde förväntas koncentrera sina reklaminsatser till de dagstidningar, som bedömdes vara de mest effektiva annonsorganen. Utvecklingen har inte vederlagt dessa bedömningar utan tvärtom bekräftat deras bärkraft. Det är visserligen förenat med stora svårigheter att renodla effekterna av annonsskatten från effekterna av den generellt vikande annonskonjunkturen . Oberoende av vilken tyngd dessa faktorer skall tillmätas var och en för sig, torde det emellertid vara odiskutabelt att annonsskatten ytterligare skärpt den vikande annonskonjunkturen och därigenom fått ur pressekonomisk synpunkt olyckliga konsekvenser. Det torde också vara odiskutabelt, att de s. k. andratidningarna hårdast drabbades av den sjunkande annonsvolymen. Införandet av en annonsskatt var därför ett olyckligt beslut. En utvidgning av annonsskatten till en allmän reklamskatt eliminerar visserligen den diskriminering av pressannonseringen i förhållande till annan reklam som annonsskatten medförde. Härav följer emellertid inte att utvidgningen till en allmän reklamskatt kommer att få positiva konsekvenser på annonsvolymen i pressen. Man kan visserligen tänka sig vissa substitutionseffekter till förmån för dagspressannonsering. Det är däremot långt ifrån givet att dessa effekter uppväger efterfrågeeffekterna av reklamskatten. En ökning av annonsvolymen i dagspressen torde knappast heller stå i överensstämmelse med de reklampolitiska ambitioner, som företräds av reklamutredningens majoritet. Moderata samlingspartiet bedömer det som sannolikt att en 10-procentig reklamskatt kommer att medverka till en långsammare utveckling av reklamvolymen. Vi bedömer det också som troligt att minskningen av den allmänna reklamvolymen kommer att få motsvarande återverkningar på annonseringen i dagspressen totalt och att den relativa nedgången av annonsvolymen kommer att bli mest kännbar för de s. k. andratidningarna. Reklamskatten kommer alltså att medverka lill en ytterligare försämring av dagspressens ekonomi. Eftersom reklamskatten enligt proposition nr 1972 föreslås i syfte främst att finansiera ett utökat statligt stöd åt dagspressen står dess syfte i direkt motsättning till dess effekt. Skatten kommer att öka pressens beroende av stöd genom att öka dess ekonomiska svårigheter. Om ett på grund av skatten uppkommet behov av ökat presstöd skall finansieras via en ytterligare ökad reklamskatt är en ond cirkel sluten, vars verkan på kommer att undergräva pressens ekonomiska självständighet. Det måste ur pressfrihetssynpunkt bedömas som djupt oroande, att den dagspress som har som sin främsta uppgift att granska och kritisera statsmakternas handlande blir direkt beroende av samma statsmakter. Denna oro för ett pressens ökade beroende av staten minskar inte om det beaktas att reklamutredningen uppenbarligen inte anser, att den föreslagna reklamskatten är tillräcklig för att uppnå de reklampolitiska målen. Vid en högre skattepålaga, t. ex. , kan man med tämligen stor säkerhet räkna med en påtaglig minskning av den totala reklamvolymen och att i varje fall den högre skattesatsen, om pålagan infördes i ett enda steg, skulle medföra en påtaglig nedgång av reklamvolymens absoluta nivå, framhåller utredningen. Reklamskatten och den grafiska industrin Också ur sysselsättningssynpunkt kan allvarliga invändningar riktas mot den föreslagna reklamskatten. Den grafiska industrin upplever en smärtsam strukturomvandling. De grafiska fackförbundens erkända arbetslöshetskassor redovisar ett betydande antal arbetslösa. Enligt beräkningar gjorda inom den grafiska branschens arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer anges varje tiotal procents minskning av reklamtrycksvolymen medföra ett bortfall av arbeten motsvarande närmare 500 årsarbetare. Det framhölls vidare att ett stort antal grafiska företag, de flesta mindre eller medelstora, i hög grad är beroende av reklamtrycksbeställningar. Om dessa beställningar minskar, kan åtskilliga av företagen tvingas upphöra med sin verksamhet. Härvid drabbas samtliga anställda, inte bara de som direkt är sysselsatta med reklamtryck. Det måste bedömas som i hög grad olämpligt att pålägga en bransch med svåra strukturomvandlingsproblem ytterligare bördor genom beskattning. Många andra branscher drabbas av motsvarande omställningssvårigheter, bl. a. textilbranschen, i fråga om vilken Kungl. Maj.t förelagt förslag om särskilda stödåtgärder för att mildra verkningarna av strukturomvandlingen (proposition nr 1972). Det skulle säkerligen ha betraktats som uppenbart orimligt om detta förslag till stödåtgärder kombinerats med en punktskatt på textilier. Lika orimliga blir konsekvenserna av den nu föreslagna reklamskatten för den grafiska industrin. Situationen inom den grafiska industrin är sålunda ytterligare ett vägande motiv mot införandet av en allmän reklamskatt. Mot bakgrund av det ovan anförda hemställes 1. att måtte besluta avslå Kungl. Majrts proposition nr 1972 med förslag till förordning örn skatt på annonser och reklam, m. m.; 2. att beslutar upphäva förordningen om annonsskatt . () () () () () () () N. () PER () G. ()