mot · FV021812 · 1972-11-17 00:00:00 — av m. fl. i anledning av Kungl. Maj:ts proposition nr 111 angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten. Bebyggelse, näringsliv och andra verksamheter har i allt större utsträckning koncentrerats till stora tätorter, främst de tre storstadsområdena Stockholms-, . Särskilt skedde en mycket kraftig centralisering. De tre storstadslänen, som 1960 hade 2 520 000 invånare (33,av landets folkmängd), ökade med nära 400 000 till 2 913 000 invånare (36,av folkmängden). var ökningen 280 000. De tre storstadslänen fick cirka två tredjedelar av folkökningen mot cirka hälften av 1950-talets folkökning. De s. k. skogslänen (Norrlandslänen samt och ) hade en folkökning med nära 65 000 från 1 734 1950 (24,av landets folkmängd) till 1 797 1960 (24,). Men minskades skogslänens befolkningssiffra med 55 000 till 1 742 1970 (21,av landets folkmängd). Genom utflyttning förlorade skogslänen nära 120 000 personer. En liknande utveckling som den i skogslänen har skett också i vissa delar av södra och . av landets befolkning bor nu i de tre storstadslänen, i skogslänen. Vi har fått en starkt centraliserad bebyggelse i vårt land. Man har i olika prognoser räknat med en fortsatt intensiv storstadskoncentration och motsvarande avfolkning av andra landsdelar. Viss koncentration i näringsliv och bebyggelse är givetvis nödvändig. Men det är uppenbart att centraliseringen nu gått så långt, att de negativa konsekvenserna för människor och samhälle tagit överhanden. Samhällets kostnader för t. ex. vatten och avlopp, gator och trafikanordningar är per individ väsentligt högre i storstäderna än i medelstora orter. Ekonomiska undersökningar har klargjort detta. Social- och sjukvårdskostnaderna är förhållandevis väsentligt högre i storstäderna. Industrins ökade benägenhet att flytta bort från de inre storstadskommunerna är besked om att koncentrationen även från företagsekonomisk synpunkt blivit ofördelaktig i viktiga avseenden. De uttunnade glesbygderna har fått ett ekonomiskt otillräckligt underlag för nödvändig service, t. ex. i fråga om kommunikationer, kulturaktiviteter, detaljhandel och verkstäder. Centraliseringen betyder alltså i de nämnda avseendena ett oekonomiskt utnyttjande av vårt lands resurser. Den kraftiga koncentrationen har också medfört stora regionala skillnader i fråga om såväl service som möjligheter till sysselsättning och inkomster. Dessa skillnader är enligt vår mening från jämlikhetssynpunkt oacceptabla. har centraliseringen av bebyggelsen starkt negativa miljökonsekvenser. I storstäderna finns de svåraste vatten- och luftföroreningarna, de största problemen med skadlig stress, de största sociala problemen. Miljöförstöringen har negativa verkningar för såväl den fysiska som den psykiska hälsan. I glesbygderna har på många håll folkminskningen försämrat förutsättningarna för kontakter och social gemenskap. Från ekonomiska, jämlikhetspolitiska och miljöpolitiska utgångspunkter har alltså den pågående centraliseringsutvecklingen starkt negativa följder. Vad vi ovan anfört leder till slutsatsen att en så långt möjligt decentraliserad bebyggelse måste eftersträvas. Instrumentet härför är en aktiv regionalpolitik. Det är enligt uppfattning ett viktigt mål att människor i olika landsdelar och bebyggelsetyper skall ha likvärdiga levnadsbetingelser. För tätorter och glesbygder måste eftersträvas likvärdig standard. Detta gäller såväl sysselsättnings- och inkomstmöjligheter som möjligheter till utbildning och vård, kultur- och fritidsaktiviteter och annan service. För detta krävs att näringsliv och bebyggelse fördelas över landet i ett nät av livskraftiga regioner och tätorter. Ett starkt centraliserat samhälle har stora regionala skillnader i sysselsättnings- och inkomstmöjligheter samt i serviceförmåner och kan inte tillgodose jämlikhetsmålsättningen. Ett mer decentraliserat samhälle ger människorna större valmöjligheter i fråga om arbete och bostadsort och möjliggör att välfärd och välstånd kan fördelas så att jämlikhet uppnås mellan olika delar av landet i fråga om såväl materiell levnadsstandard som social och kulturell service. fäster stor vikt vid att samhället utformas så att alla människor kan få så goda livsmiljöer som möjligt. Miljöerna kring hemmet, skolan, arbetsplatsen och fritiden måste formas efter människans fysiska och psykiska förutsättningar och behov. Bomiljöerna måste vara sådana att rekreationsvärden och social gemenskap tillgodoses. Betydelsen av goda arbetsmiljöer måste särskilt understrykas. En starkt koncentrerad bebyggelse medför stora och i vissa fall oövervinnliga svårigheter att skapa tillfredsställande livsmiljöer. Många människor har svårt att finns sig till rätta och uppnå social gemenskap i storstadsmiljöerna. Den skadliga stressen är såsom framgått främst ett storstadsproblem. I de koncentrerade bebyggelserna är vatten- och luftföroreningarna särskilt svårbemästrade och där är det också svårare att få tillgång till naturens rekreationsvärden. En mer decentraliserad bebyggelse ger de bästa möjligheter att tillvarata viktiga miljövärden. Det gäller den fysiska miljön med bättre tillgång till naturlandskap och till rent vatten och ren luft. Det gäller också en social miljö, som kan ge goda förutsättningar för personlig utveckling och för gemenskap människor och samhällsgrupper emellan. För människans fysiska och psykiska hälsa och trivsel måste en hård bebyggelsekoncentration med olika slag av trängselproblem så långt möjligt undvikas. Ett samhälle med jämlikhet och god miljö förutsätter decentralisering av bebyggelse och näringsliv. Men det finns, såsom framgått, också ekonomiska skäl. En hårt koncentrerad bebyggelse innebär en felaktig användning av samhällets kapital, dels genom att samhällskostnaderna blir särskilt höga i koncentrationsområdena, dels genom att det nödvändiga ekonomiska underlaget för bl. a. samhällets service rycks bort i glesbygderna. Den centraliserade bebyggelsen medför också en hårdare exploatering och förbrukning av naturresurserna. Även från försvarspolitiska utgångspunkter måste en decentraliserad bebyggelse eftersträvas. Målet för regionalpolitiken måste sålunda vara att skapa förutsättningar för en så långt möjligt decentraliserad lokalisering av boplatser och arbetsplatser. Detta är en viktig del i arbetet för ett decentraliserat samhälle. Centraliseringen i bebyggelse och näringsliv var såsom framhållits särskilt kraftig . Den påskyndades av en regeringspolitik, som måste betecknas som centraliseringspolitik. Kring 1960 började regeringen satsa alltmer på s. k. geografisk rörlighetspolitik eller flyttningspolitik. Man inriktade sig på att flytta arbetskraft från de sysselsättningssvaga områdena till framför allt storstadsområden. utvecklades också en lokaliseringspolitik för nya arbetstillfällen i sysselsättningssvaga områden. Viktigast var lokaliseringsreformen 1964, då ett företagsstöd i form av lokaliseringslån och lokaliseringsbidrag infördes. Men flyttningspolitiken var alltjämt den primära satsningen, vilket direkt fastslogs i riksdagsbeslutet . Man flyttade arbetskraft från skogslänen och motsvarande områden främst till storstadsområdena i väsentligt större utsträckning än man genom lokaliseringspolitik sökte skapa nya arbetstillfällen i sysselsättningssvaga områden. Mot bakgrunden av den kraftiga regionala obalansen och en växande opinion för förstärkt lokaliseringspolitik gjorde regeringen i statsverkspropositionen 1969 uttalandet att man måste inrikta sig på att dämpa den starka tillväxten i de nuvarande storstadsområdena något, och en viss förstärkning av lokaliseringspolitiken beslutades . Men någon ändring i avvägningen mellan flyttningspolitiken och lokaliseringspolitiken skedde därmed inte. Framför allt inriktade man sig på att satsa på nya storstäder i form av s. k. storstadsalternativ. Enligt lokaliseringspropositionen 1970 måste insatserna koncentreras till ett relativt litet antal orter. I en promemoria från 1971 preciserades detta till att gälla tätortsregioner som redan i utgångsläget hade ett större lokalt befolkningsunderlag än 100 000 invånare och som låg på ett relativt stort avstånd från nuvarande storstadsområden. Det angavs 10 sådana orter, de flesta i , och det förutsattes, att storstadsalternativen skulle väljas ur denna grupp. Av särskilt stor betydelse är att samhällets bas- och serviceorganisation, dvs. fördelningen av samhällets resurser, formades för ett alltmer centraliserat samhälle. Resursfördelningen, som påverkar den s. k. infrastrukturen i olika områden, är avgörande för förutsättningarna för näringslivets utveckling och lokalisering och därmed också för människornas möjligheter att välja bostadsort. Järnvägar, busslinjer och andra viktiga serviceanordningar har dragits in i många områden. Bostäder, vägar och kommunikationer, vårdinrättningar, kultur- och fritidsaktiviteter har i stort sett formats och fördelats för ett mer centraliserat samhälle. Länsprogram 1970, som på regeringens direktiv gjorts av länstyrelserna, är utvecklingsprogram för fortsatt centralisering. Bakom centraliseringspolitiken har naturligtvis legat en uppfattning om att just denna politik skulle vara fördelaktig. Det hette t. ex. i riksdagsbeslutet om lokaliseringsreformen, att befolkningsomflyttningen i allt väsentligt är ett uttryck för rationaliserings- och expansionstendenser inom näringslivet som har stor betydelse för vårt lands ekonomiska framåtskridande. Mot denna bakgrund blev lokaliseringspolitiken endast en andrahandsåtgärd i syfte att tillse att befolkningsomflyttningen inte gick i snabbare takt än att bostäder, kommunikationer och andra serviceanordningar kunde byggas ut i koncentrationsområdena. Men centraliseringens negativa konsekvenser har visat, att regeringspolitiken legat fel. Det medges nu också i den föreliggande propositionen nr lil, att insatserna inte i önskvärd utsträckning har åstadkommit bättre regional balans. har hårt kritiserat den förda centraliseringspolitiken och krävt att man i stället i första hand bör satsa på en aktiv lokaliseringspolitik, som kan främja nya arbetstillfällen i områden som har brist på sysselsättning och som effektivt kan lätta på trycket i de överkoncentrerade storstadsområdena. Vid t. ex. lokaliseringsreformen 1964 krävde att en aktiv lokaliseringspolitik skulle sättas i främsta rummet, dvs. Man borde så långt möjligt flytta ut arbetstillfällen till människorna. Först om och i den mån lokaliseringspolitiska åtgärder inte var möjliga, borde rörlighetsstimulerande åtgärder tillgripas och då i första hand inriktas på rörlighet inom regionen, inte på flyttning till storstadsområdena. Det gällde att skapa och upprätthålla ett nät av livskraftiga tätorter och regioner över hela landet. Men i riksdagsbeslutet sattes flyttningspolitiken före lokaliseringspolitiken. År har krävt att skulle fastställa som mål för regionalpolitiken ett så långt möjligt decentraliserat samhälle och begärt en härför erforderlig förstärkning av lokaliseringspolitiken. har diskussionen inte minst gällt de s. k. storstadsaltemativen, mot vilken tanke framfört skarp kritik. En sådan regionalpolitik skulle ytterligare öka centraliseringens nackdelar från samhällsekonomiska, jämlikhetspolitiska och miljöpolitiska synpunkter. Skulle man koncentrera utbyggnadsresurserna på ett antal nya storstäder, skulle stora delar av landet bli utan tillfredsställande möjligheter till service och sysselsättning. Många av de nya storkommunerna skulle inte på sätt som förutsattes vid kommunblocksreformen 1962 kunna bestå som självständiga näringsgeografiska enheter. Även har avvisat de s. k. storstadsaltemativen. Det framhålls i den föreliggande propositionen nr 111, att det är en utomordentligt väsentlig uppgift att försöka få en så god kännedom som möjligt om människornas levnadsförhållanden och deras egen inställning till olika faktorer som har betydelse för trivsel och välfärd. Det är all anledning att understryka detta. Det har dock blivit alltmer uppenbart, att centraliseringspolitiken inte svarar mot det stora flertalet människors önskemål. En växande opinion har från främst miljö- och jämlikhetspolitiska utgångspunkter givit besked om detta. Samma resultat kan utläsas ur olika opinionsundersökningar. En SIFO-undersökning 1971 visade att inte av ungdomen upp till inte ville bo i en storstad. Två tredjedelar av storstadsungdomarna ville bort från storstadsmiljön. En SIFO-undersökning 1972 visade, att av det svenska folket önskar bo i villa, inte i höghus. I storstäderna var det som föredrog villa framför höghus. En annan undersökning har visat, att flertalet AMS-flyttare, som varit tvungna att flytta från sysselsättningssvaga områden till koncentrationsområdena, ville återvända till sin hembygd. En stor del av dem har gjort det. Sådana undersökningar kan var för sig naturligtvis inte tillmätas något absolut värde. Men sammantagna är de - om de visar samma tendens ett besked om människornas önskemål. Man räknar nu med att det finns 15 000-20 000 tomma lägenheter främst i höghus i bebyggelsekoncentrationer. Även detta bör uppfattas som ett uttryck för att centraliseringsutvecklingen inte stämmer bra med människornas önskemål. 1 * 1972. Kartong: S, 20, rad 11 Står: medverkande Rättat till: motverkande Riktlinjer för en aktiv regionalpolitik Det är enligt vår bedömning nödvändigt, att centraliseringspolitiken bryts nu och att utvecklingen vänds till ett så långt möjligt decentraliserat samhälle. Detta är förutsättningen för att en jämlikhetspolitisk målsättning skall kunna förverkligas, för att viktiga miljövärden skall kunna tillvaratas och för att samhällets resurser över huvud taget skall kunna utnyttjas på ett rationellt och ekonomiskt riktigt sätt. Då samhällsstrukturen nu genom den regionalpolitik som förts tyvärr är formad för ytterligare centralisering är viss ytterligare storstadstillväxt ofrånkomlig. En förändring till ett decentraliserat samhälle kan sålunda endast ske successivt under en följd av år. Det är nödvändigt att ta hänsyn till detta i den regionalpolitiska planeringen. regionalpolitiska riksplan, som fastställdes av partiets förtroenderåd , har befolkningsramar 1980 som målsättningar och riktmärken samt riktlinjer och handlingslinjer för regionalpolitiken. En utgångspunkt för denna riksplan är att folkavtappningen från de hittillsvarande avfolkningslänen skall kunna stoppas och att dessa län då i huvudsak skall få möjlighet att återvinna de befolkningsförluster, som gjordes . Befolkningsramarna, som fastlades redan vid riksstämman , har denna målsättning. Man har räknat med att landets folkmängd kommer att öka från 8,1 till 8,5 milj. invånare. Planen är inriktad på att samma befolkningsfördelning över hela landet skulle kunna uppnås som . De tre storstadslänen skulle 1980 ha av landets folkmängd och de s. k. skogslänen , dvs. i det närmaste exakt samma siffror som . Det är ett grundkrav att människor i olika orter och regioner skall ha god trygghet till arbete, inkomster och service. Detta förutsätter ett decentraliserat samhälle. riksplan är inriktad på en så långt möjligt decentraliserad bebyggelse. Det är regionalpolitikens uppgift att möjliggöra att planens målsättningar kan förverkligas. Regionalpolitiken måste i olika avseenden förstärkas väsentligt med inriktning på decentralisering och med hänsyn till olika branschers produktions- och avsättningsmöjligheter. I detta innefattar vi också en allmän näringspolitik med uppgift att skapa bättre näringspolitiska förutsättningar för befintliga och nya företag i olika delar av landet. Det är särskilt viktigt att skapa bättre utvecklingsmöjligheter för mindre och medelstora företag, som har stor betydelse för en positiv utveckling i sysselsättningssvaga områden. Regionalpolitiken måste inriktas på att livskraftiga regioner och tätorter skall kunna skapas och upprätthållas över hela landet. De närmaste huvuduppgifterna är att trygga de glesbygdsområden, som håller på att förlora sitt serviceunderlag, och att ge storstäderna så goda livsmiljöer som möjligt. Den hittillsvarande koncentrationen av kvalificerade sysselsättningar inom administration, förvaltning och service till storstäderna måste brytas. En allsidig yrkesstruktur med balans mellan olika sysselsättningar i alla landsdelar måste eftersträvas i regionalpolitiken. Viktiga näringsgrenar, främst jordbruket och skogsbruket, måste alltjämt vara utbredda över strängt taget hela vårt lands yta. I stora områden måste jordbruk och skogsbruk även för framtiden utgöra basnäringarna. Turist- och fritidsnäringarna måste också till stor del vara lokaliserade till landsbygd och glesbygder. Bestående glesbebyggelse måste alltså finnas över i stort sett hela landet. De människor som skall klara de viktiga glesbygdsnäringarna måste få levnadsvillkor som är likvärdiga med dem som erbjuds i tätare bebyggelser. Det är regionalpolitikens uppgift att möjliggöra ett tillräckligt underlag av näringsliv och en tillfredsställande servicetäckning över hela landet. De stora glesbygdsområdena, inland och liknande områden, tätorter, som är nödvändiga som serviceorter, håller på att avfolkas. Samhällets lokaliseringsstöd och servicepolitik måste inriktas på att sådana mindre och medelstora orter skall kunna fungera. De stora glesbygdsområdena, inland och ilknande områden, måste tillföras sysselsättningar i starkt ökad utsträckning. De gamla glesbygdsnäringarna, såsom jordbruk och skogsbruk med minskat arbetskraftbehov, räcker inte som underlag för tillfredsställande service. Med den centraliseringspolitik som länge förts är det ofrånkomligt att det måste ta innan sysselsättningar inom industri, service och administration kan skapas i erforderlig utsträckning i glesbygdsområdenas tätorter. och för vissa områden kanske även i fortsättningen behövs ett särskilt och förstärkt glesbygdsstöd. Särskilt i glesbygdsområden som har stora sysselsättningssvårigheter är det för att upprätthålla sysselsättningen nödvändigt att bevara kombinationen jordbruk och skogsbruk och att främja s. k. deltidsjordbruk, dvs. jordbruk och skogsbruk i kombination med andra sysselsättningar som industri, servicenäringar och turistnäringar. Det är nödvändigt att jordbrukspolitiken ändras så att en sådan inriktning medges och möjliggörs. Det är en huvudfråga för 1970-talet att skapa tillfredsställande miljöer i storstäderna, som är hårt överexploaterade. Allt fler människor finner de nuvarande storstadsmiljöerna otillfredsställande som bomiljöer. Bättre storstadsmiljöer är en miljöpolitisk uppgift men också en regionalpolitisk. Det är nödvändigt att genom regionalpolitiken lätta på storstadstrycket, så att utrymme ges för bättre miljöer. Den flyttningspolitik, som leder till ökad storstadskoncentration, måste upphöra. Det är sålunda en viktig uppgift för regionalpolitiken att skapa bättre livsmiljöer i storstadsregionerna. Det är härvid viktigt att arbetstillfällen decentraliseras och lokaliseras till ytterområdenas bostadsbebyggelse eller närheten därav. Den fortgående kontoriseringen i de inre stadsdelarna måste hejdas och det befintliga bostadsbeståndet i största möjliga utsträckning rustas upp. Vid bostadsproduktion i nya stadsdelar måste högexploatering av mark undvikas och tyngdpunkten läggas på produktion av småhus och andra markbostäder. Koncentration av utbyggnadsresurserna till nya storstäder skulle betyda ökade miljöproblem samt ökade brister på de underliggande tätortsnivåerna. Luckor skulle uppstå i tätortsnätet. Det skulle innebära att människor i andra områden skulle få sämre sysselsättnings- och servicemöjligheter. Detta kan inte förenas med den välfärds- och jämlikhetspolitiska målsättning, som regionalpolitiken måste ha. Det var en utgångspunkt kommunreform, att de nya kommunerna med centralort och inland skulle vara näringsgeografiska regioner, som skulle fungera som lämpliga enheter från t. ex. arbetsmarknads-, service- och kommunikationssynpunkt. De nya kommunerna skulle vara grunden för en stabiliserad befolkningsmässig och ekonomisk utveckling. En koncentration av utbyggnadsresurserna på sätt som vi ovan kritiserat skulle emellertid innebära, att många av de nya kommunerna inte skulle kunna fungera som näringsgeografiska enheter, och det kan inte förenas med tankegången bakom kommunreformen. Den regionalpolitiska planeringen måste vara inriktad på att möjliggöra att livskraftiga regioner och tätorter skall kunna skapas och upprätthållas över hela landet. Nuvarande folkmängdsfördelning på olika orter kan därmed inte få utgöra klassificeringsgrund. Utslagsgivande för bestämningen måste i stället vara den roll orten bör anses spela för den regionalpolitiska målsättningen. Planeringen måste alltså bygga på en regionalpolitisk funktionsbestämning av orterna. Den regionala utvecklingsplaneringen skall, efter de riktlinjer och ramar som fastställs av , vara en länskommunal uppgift. Såsom vi framhållit måste en riktningsändring till en mer decentraliserad bebyggelse beslutas . Men den kan få mera betydande effekt först successivt efter , eftersom samhällets bas- och serviceorganisation är inriktad på en mer centraliserad bebyggelse. Sammanfattningsvis vill vi ange följande riktlinjer för regionalpolitiken. Samhällets bas- och serviceorganisation, dvs. fördelningen av kommunikationsmöjligheter, utbildningsmöjligheter, kultur- och fritidsaktiviteter, vårdinrättningar, social service etc., måste inriktas på decentralisering av bebyggelse och näringsliv. Särskilt angeläget är det att forma kommunikationerna så att avståndsproblemen så långt möjligt kan bemästras. Genom en effektivare skatteutjämning måste en väsentligt förbättrad resursutjämning ske mellan kommunerna för att likvärdiga förutsättningar skall kunna skapas i olika områden. Avvägningen mellan lokaliseringspolitiken och den arbetsmarknadspolitiska flyttningspolitiken måste ändras så att lokaliseringspolitiska åtgärder i första hand kommer till användning och flyttningspolitiska åtgärder endast i den mån lokaliseringspolitik inte är möjlig. Flyttningspolitiken får inte användas för ytterligare storstadskoncentration. Lokaliseringsstödet för nya arbetstillfällen i sysselsättningssvaga områden måste förstärkas väsentligt och differentieras så att det kan utgå med kraftig förstärkning i områden som främst behöver stöd, såsom i inland och motsvarande områden. Även stymingsåtgärder i form av investerings- eller etableringsavgif ter eller ett system med tillståndsgivning måste nu prövas för att motverka ytterligare koncentration till stockningsområdena. Sådana åtgärder bör även prövas i syfte att få till stånd en successiv omlokalisering och decentralisering av företag och arbetstillfällen inom storstadsregionerna, främst till lämplig närhet av bostadsbebyggelsen i ytterområdena. I propositionen nr 111 har framlagts förslag till regionalpolitisk! handlingsprogram m. m. Mot bakgrunden av regeringspolitikens tidigare inställning kan mycket i propositionen noteras som betydelsefulla korrigeringar och framsteg, som förtjänar positiva omdömen. Jämlikhetsoch miljövärdena har fått en väsentligt mer framträdande plats än i tidigare propositioner. Det heter t. ex. i propositionen: Regionalpolitiken måste vidareutvecklas till en välfärdspolitik för alla delar av landet. Hela samhällsverksamheten måste engageras i strävandena att åstadkomma större jämlikhet mellan människorna i olika regioner i fråga om både sysselsättning och service. Det framhålls, att insatser för att förbättra miljön i hög grad är ägnade att öka vår välfärd, även om de inte medverkar till ekonomisk tillväxt i traditionell mening. Regionalpolitiken bör, heter det, syfta till en sådan geografisk spridning av resurserna, att människorna i de olika regionerna kan få likvärdiga sysselsättningsmöjligheter, likvärdig service och en god miljö. Vidare framhålls i propositionen t. ex. att storstadsområdenas höga tillväxttakt under en lång följd av år minskat möjligheterna att åstadkomma en balanserad utveckling i andra delar av landet.