mot · FV02290 · 1972-01-21 00:00:00 — av m. fl. om ökad decentralisering och stärkt lekmannainflytande inom förvaltningen. Den moderna välfärdsstaten kräver för sin funktion en vittförgrenad förvaltningsorganisation och omfattande regleringar. Denna administrativa apparat växer i takt med reformarbetet. Liksom detta präglats av stegvisa och punktvisa insatser på skilda områden utan större mått av samordning och långsiktsplanering, har både myndighetsorganisation och författningsreglering kommit att kännetecknas av splittring och svåröverskådlighet. Detta har naturligtvis varit oundvikligt. Utvecklingen har emellertid medfört problem som alltmer börjar upplevas som påtagliga av de enskilda människorna. Starka tendenser till centralisering och byråkratisering har länge gjort sig gällande i vårt samhälle. Till avigsidorna hör att avståndet ständigt ökar mellan de enskilda människorna och makthavarna inom politik och förvaltning. För att säkra förtroendet för den offentliga makten är det angeläget att så långt som möjligt söka motverka denna uteckling samt åstadkomma förbättrad medborgerlig insyn i den offentliga verksamheten och medborgerlig förankring för de beslut som fattas. Allmänna frågor om förvaltningsapparatens utformning har emellertid mera sällan tagits upp till prövning och debatt. Detta utgör en klar brist med hänsyn till både de maktbefogenheter som utövas och de kostnader som nedläggs inom förvaltningen. Särskilt i ett läge med bristande ekonomiska resurser för fortsatt reformarbete är det naturligt att föra fram principfrågor om samhällsapparatens utformning. Mot denna bakgrund har aktualiserat skilda frågor av övergripande och principiell natur beträffande den offentliga förvaltningen. Till de allmänna målen för denna hör bl. a. att garantera demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. I syfte att skapa en vidgad demokratisk förankring för väsentliga delar av förvaltningen har bl. a. rest krav på en utbyggd länsdemokrati. I syfte att stärka rättssäkerheten har partiet bl. a. begärt en övergripande utredning om åtgärder för att stärka den enskildes rättsskydd inom förvaltningen. I syfte att åstadkomma ökad effektivitet har bl. a. rests krav på en utredning om möjligheter till besparingar och omprioriteringar m. m. inom den statliga verksamheten. 1 denna motion framförs två andra frågor av generell och principiell karaktär: möjligheterna till ökad decentralisering och förstärkt lekmannainflytande inom förvaltningen. Frågan om centralisering eller decentralisering är för en fråga av grundläggande betydelse. Målet att uppnå jämlikhet och trygghet på alla områden och en livsmiljö, som är anpassad efter människans förutsättningar och behov, kan enligt uppfattning endast nås i ett decentraliserat samhälle. Detta innebär bl. a. att strävar efter en ändrad struktur för själva samhällsbyggnaden. Förvaltningen bör så långt möjligt decentraliseras från statlig byråkrati till folklig självstyrelse, från centrala myndigheter till regionala och lokala etc. Inom förvaltningens område kan flera olika typer av åtgärder betecknas som decentralisering. Dessa bör hållas isär om diskussionen skall bli meningsfylld. Från formell synpunkt kan man peka främst på fyra vägar att åstadkomma decentralisering. Den starka koncentrationen av den centrala statliga förvaltningen till är självfallet ett klart uttryck för centralisering. Statsmakternas beslut att som ett led i regionalpolitiken omlokalisera viss sådan verksamhet till andra delar av landet medför sålunda en geografisk decentralisering. En delegation inom kanslihuset överväger ytterligare åtgärder i samma riktning. Som framhölls i ett särskilt yttrande till inrikesutskottets betänkande innebar beslut, att önskemålen om omlokalisering av central statlig förvaltning tillgodosetts i begränsad utsträckning. Dessa önskemål har framför allt förts fram från sida. I det nämnda yttrandet underströks att i det fortsatta utredningsarbetet bör särskilt beaktas möjligheterna till decentralisering i form av utflyttning av delar och funktioner inom statsförvaltningen och de fördelar som kan vinnas därigenom i regionalpolitisk! En annan väg för att åstadkomma decentralisering är att flytta uppgifter frän central nivå till regional och lokal. Det innebär alltså en omfördelning av funktioner inom förvaltningsorganisationens ram. Till skillnad mot den geografiska decentraliseringen, som fyller ett regionalpolitisk! syfte, innebär åtgärder av denna art att besluten flyttas närmare de människor som berörs. Från denna synpunkt är det en fördel att komplettera omlokaliseringen av centrala funktioner med decentralisering på denna väg. Möjligheterna till ökad decentralisering av detta slag skall prövas av länsberedningen. Denna skall enligt sina direktiv bl. a. pröva uppgiftsfördelningen inom den statliga sektorn mellan centrala och regionala organ. Härvid skall övervägandena innefatta principiella frågor rörande lämplig decentralisering inom den statliga förvaltningen och de regionala organens ställning i förhållande till regeringen och centrala förvaltningsmyndigheter. Som vi tidigare framhållit bör målet för beredningens arbete vara ett decentraliserat samhälle. En mera långtgående form av decentralisering är att överföra uppgifter från staten till landsting eller kommuner, kommunalisering. På denna väg kan väsentligt större fördelar vinnas än genom omfördelning av uppgifter mellan centrala och regionala organ. Kärnpunkten är att demokratisk insyn och kontroll samt ett större mått av självständigt beslutsfattande kommer till stånd. Härigenom flyttas tyngdpunkten i verksamheten, även om denna i och för sig bedrivs på samma nivå som förut. Även där uppgifterna kommer att ligga kvar på samma nivå men överförs från statligt till kommunalt huvudmannaskap t. ex. från länsstyrelse till landsting måste åtgärder av detta slag betecknas som en decentralisering. Grundtanken i länsdemokratiutredningens principförslag 1968 varatt större delen av de statliga uppgifterna på regional nivå skulle föras över till landstingen, dvs. Utredningens betänkande utgör ett av de mycket få exemplen på att en central och vittomfattande förvaltningsproblematik verkligen tagits upp till förutsättningslös prövning. I en särskild motion har upprepat sitt krav att utredningens principförslag skall fullföljas av länsberedningen. En fjärde väg att åstadkomma decentralisering inom förvaltningen är att flytta beslutsfunktioner inom samma myndighet från en högre beslutsnivå till en lägre. Genom sådan beslutsdelegering kan man inom en alltför starkt centraliserad förvaltning nå betydande besparingar och förenklingar av det administrativa arbetet. Man kan med andra ord vinna ökad effektivitet. strävan efter ett decentraliserat samhälle bygger också på uppfattningen, att ett sådant samhälle även i trängre mening är mera effektivt än ett centraliserat. Det är angeläget att framhålla denna administrativa sida av deceni.aliseringskravet, eftersom det inte aktualiserats inom ramen för någon av de utredningar som tillsatts. Frågan om decentralisering genom beslutsdelegering berördes av flera remissinstanser i ärendet om utflyttning av central statlig förvaltning från . Det framgick klart av yttrandena, att det finns stora möjligheter att vinna administrativa fördelar genom sådana åtgärder. Frågan togs emellertid inte upp av statsmakterna i det ärendet, eftersom de regionalpolitiska motiven stod i förgrunden och dessa inte kan tillgodoses på denna väg. Departementschefen underströk emellertid att det är angeläget att möjligheterna till ökad delegering tas till vara. Liksom borde myndigheterna själva ta initiativ till sådana förändringar. Enligt vår mening talar flera skäl för att tar ett särskilt utredningsinitiativ. Ett sådant skäl är frågans praktiska räckvidd och ekonomiska aspekter. Man kan knappast räkna med att myndigheterna själva har vare sig tid eller resurser för att genomföra förutsättningslös prövning. Denna uppgift bör i stället anförtros utomstående. Fördetta talar också att den allmänna frågeställningen är densamma för skilda sektorer. Frågan bör inte heller ses uteslutande från snävt administrativa synpunkter utan bör sättas in i ett större perspektiv. Vi har här pekat på fyra huvudvägar att åstadkomma decentralisering inom förvaltningen. Det har framhållits att redan besparings- och effektivitetsskäl talar starkt för att man prövar dessa vägar. Härtill kommer fördelar i form av minskat avstånd mellan de enskilda och beslutsfattarna samt förbättrad demokratisk insyn och kontroll. Önskemålen om decentralisering inom förvaltningen har emellertid också en annan sida. Om man skall vinna de fördelar vi pekat på här, är det inte tillräckligt att flytta funktioner från centrum. En sådan decentralisering kan lätt visa sig skenbar och i realiteten dölja en faktisk centralisering. Det avgörande är vilket mått av självständigt beslutsfattande som överlämnas och vilket mått av styrning som utövas från centralt håll. Till den moderna byråkratins mest framträdande avigsidor hör den ständigt växande djungel av administrativa föreskrifter av skilda slag, som utfärdas av regeringen och av centrala förvaltningsmyndigheter. Det kan knappast råda delade meningar om att denna reglering gått till övermått och åstadkommit väsentliga nackdelar för både enskilda och tjänstemän. Vanliga människor som kommer i kontakt med förvaltningsmyndigheter saknar möjligheter att överblicka och ta sig fram genom den snårskog av administrativa regleringar som utvecklats på skilda områden. Likaså är det obestridligt att denna ordning gjort arbetet inom olika sektorer av förvaltningen onödigt tungrott och byråkratiskt. Det nu sagda gäller både i förhållandet mellan staten och kommunerna och i förhållandet mellan högre och lägre myndigheter inom den statliga sektorn. gjorda kartläggningar har emellertid främst avsett den statliga styrningen av kommunerna. Vissa undersökningar presenterades av länsdemokratiutredningen och andra sker inom ramen för den pågående kommunalforskningen. framhöll i sitt remissyttrande över länsdemokratiutredningens betänkande, att dess undersökningar starkt underbyggde slutsatsen att den statliga tillsynen kan radikalt begränsas. Detsamma kan med säkerhet sägas om åtskillig central styrning inom den statliga sektorn. Det framstår som en angelägenhet av stor vikt att en samlad översyn av denna problematik kommer till stånd. En sådan kan endast genomföras av en parlamentarisk utredning. På grund av frågornas nära sakliga samband bör denna utredning även anförtros den prövning av möjligheterna till decentralisering inom förvaltningen som vi uttalat oss för i det föregående. Vi föreslår sålunda att en parlamentarisk utredning ges i uppdrag att verkställa en samlad översyn av möjligheterna att åstadkomma en ökad decentralisering inom förvaltningen och en minskning av den alltför omfattande centrala styrning och reglering som förekommer . Denna utredning bör självfallet hålla erforderlig kontakt med länsberedningen och delegationen för omlokalisering av central förvaltning. Dess huvuduppgifter kommer emellertid inte att kollidera med dem som uppdragits åt dessa båda utredningar. I nära samband med de här berörda frågorna om decentralisering inom förvaltningen står de om lekmannainflytande inom förvaltningen. Sambandet är delvis rent praktiskt. Decentralisering genom överförande av uppgifter från stat till kommun och från central till regional nivå inom den statliga sektorn medför ett ökat deltagande av lekmän. Sambandet är också principiellt och ideologiskt. Ett av huvudsyftena med decentralisering är, som redan framhållits, att åstadkomma en förbättrad demokratisk insyn och kontroll samt ett minskat avstånd mellan de enskilda och beslutsfattarna. Detta syfte kan också befrämjas genom ett förstärkt lekmannainflytande. Vid varje diskussion om dessa frågor är utgångspunkten, att önskemålen om ett vidgat lekmannainflytande självfallet inte bygger på uppfattningen att lekmän generellt skulle vara bättre skickade än tjänstemän att handha beslutsfunktioner inom förvaltningen. Genom den administrativa apparatens kraftiga expansion både på bredden och på djupet har emellertid funktioner tillkommit, som lämpligen bör utövas med deltagande av lekmän, och ett allmänt behov framkommit av ökad demokratisk insyn och kontroll. Själva beteckningen lekmän för de utanför förvaltningshierarkin stående personer, som tillförs administrationen, är också ofta i hög grad missvisande. En annan viktig aspekt på detta lekmannainflytande är också att det är angeläget med klara ansvarsförhållanden, både gentemot myndigheten och gentemot uppdragsgivaren. Önskemålen om ett vidgat lekmannainflytande inom förvaltningen har vunnit terräng under . Detta gäller bl. a. de centrala ämbetsverken. Flertalet av dessa har numera fått lekmannastyrelser. Motivet har i första hand varit att öka den medborgerliga kontrollen, insynen och medbestämmanderätten i olika förvaltningsgrenar. har man mera uttalat eftersträvat att tillföra verket speciell sakkunskap utifrån eller åstadkomma en personalunion mellan myndigheter med närbesläktade uppgifter. I speciella fall har önskemål funnits att bereda representation för intressen och grupper, som direkt berörs av myndighetens verksamhet. Som exempel kan nämnas att en del av arbetsmarknadsverkets styrelse utses på förslag av arbetsmarknadens olika organisationer. Direkt partsrepresentation förekommer i de speciella myndigheter som har domstolskaraktär. Enligt vår mening är lekmannarepresentation i verksstyrelserna av stort värde för att garantera medborgerlig insyn i förvaltningen och åstadkomma ett mera allmänt demokratiskt inslag vid verkställigheten av olika politiska beslut. Systemet bör också kunna utvidgas till fler ämbetsverk. Även på det regionala planet har ett ökat lekmannainflytande kommit till stånd. För åtskilliga av de nya samhällsuppgifter som tillkommit har lekmannanämnder inrättats, s. k. länsnämnderna. Genom reform fick länsstyrelserna lekmannastyrelser samt länsrätter med lekmannainslag. Även på detta område är det emellertid av vikt att skilja mellan form och realitet. Den avgörande frågan är vilket inflytande lekmännen erhåller inom förvaltningen. Mycket talar för att de långtifrån kommit att spela den roll i myndigheternas verksamhet som avsetts. Vissa undersökningar rörande länsnämnderna redovisades av länsdemokratiutredningen och anfördes som ett huvudskäl för dess förslag att överföra uppgifterna till självstyrelse genom landstingen. Inom de statliga nämnderna hade lekmännen svårt att hävda sin ställning, och frånvaron av självständigt, politiskt ansvar hade lett till svag aktivitet. Liknande observationer har gjorts beträffande verksstyrelserna. I ett utlåtande uttalade t. ex. JO att lekmannaledamöterna i ett verk visserligen betraktas som parlamentariska ledamöter därför att de till största delen utses bland riksdagsmännen. Emellertid förordnas de av regeringen, och härtill kommer att en ledamot i ett verks styrelse av naturliga skäl erfarenhetsmässigt mer eller mindre solidariserar sig med verket. Den insyn de erhåller kan därför enligt JO knappast karakteriseras som någon extern kontroll. Vissa av dessa frågor aktualiserades i en enskild centermotion . Den avsåg åtgärder för att stärka lekmannarepresentationens ställning i verksstyrelserna. Som möjliga vägar pekades på att avskaffa nuvarande ordning med verkschefen regelmässigt som ordförande. underströk frågans stora betydelse men avstyrkte ett initiativ från sida under hänvisning till den pågående utvecklingen mot ökat lekmannadeltagande. Utskottet förklarade sig därvid förutsätta, att det grundläggande intresset för en demokratisering av de centrala statsorganen även fortsättningsvis får leda utvecklingen. Vad vi i första hand vill fästa uppmärksamheten på är frågans så att säga reella sida: lekmännens faktiska inflytande och funktionssätt. Mot den bakgrund som tecknats ovan framstår det för oss som en angelägen uppgift att få till stånd en allmän utvärdering av nuvarande system och söka vägar för att förstärka lekmännens ställning och förbättra deras möjligheter till medverkan och insyn. På grund av det nära samband, som enligt vad vi ovan påpekat föreligger mellan frågorna om decentralisering och lekmannainflytande, finner vi det naturligt att även denna uppgift anförtros den utredning vi föreslagit. Av de skäl som anförts i det föregående får vi föreslå att hemställer hos Kungl. om en parlamentarisk utredning om åtgärder för ökad decentralisering och förstärkt lekmannainflytande inom den offentliga förvaltningen i enlighet med vad som anförts i motionen. () i Glömminge () i Bäckmora . () i Skegrie () i Luttra