mot · FV02839 · 1972-01-26 00:00:00 — av herrar och angående skattesystemets utformning. och anslöt sig vid genomförandet av skattereform till huvuddragen i propositionen. Vi reste emellertid starka invändningar mot vissa inslag i förslaget. Vi kritiserade bl. a. starkt att barnfamiljerna inte fick någon reell förbättring, att marginalskatterna skärptes väsentligt framför allt i mellaninkomstlägena, att de faktiskt sambeskattade inte omfattades av reformen om individuell beskattning, att hemmamakestödet inte utformades som bidrag och att inflationsskydd i beskattningen inte infördes. Vi betonade vidare att bidragssystemet och skattesystemet har klart samband med varandra och därför måste utformas så att det bildar en sammanhängande enhet. Vad som hänt har tydligt understrukit de svagheter som det 1970 införda skattesystemet är behäftat med och som mittenpartierna kritiserade vid dess tillkomst. Utöver de faktorer som var kända när beslutet fattades har dessutom ytterligare faktorer tillkommit. Därvid kan man bl. a. peka på att höjningarna av de kommunala skattesatserna fortsatt under både 1971 och 1972 och t. o. m. blivit större . Detta har medfört att den lättnad som reformen var avsedd att ge de lägre inkomsttagarna snabbt har gått förlorad. Flertalet av de skattebetalare som ställt in sig på att genom reformen få en totalt sett lägre skatt har fått bära en tyngre skattebörda . Bristen på samordning mellan den statliga och kommunala skattepolitiken och det sociala bidragssystemet har här framstått särskilt tydlig. Den bristfälliga utbyggnaden av stödet till barnfamiljerna har fört dessa in i en ytterst utsatt situation. Barnfamiljerna som inte uppbär bostadstillägg har fått vidkännas en direkt standardminskning. Marginalproblemen både i mellaninkomstlägena och lägre inkomstskikt har blivit ännu mer framträdande. Detta gäller inte minst för barnfamiljer och pensionärer som uppbär bostadstillägg. Marginalskatter på redan vid inkomster på . är klart otillfredsställande. Inkomstrelaterade bidrag måste ses i samband med skattesystemets utformning. Allt detta har lett till att systemet redan efter den relativt korta tid som förflutit i vissa betydelsefulla hänseenden framstår som föråldrat. Mot den bakgrunden framstår redan nu en ny revision av skattesystemet som nödvändig. beslöt också att hos Kungl. Maj:t begära att en parlamentarisk utredning tillsätts med uppgift att lägga fram förslag till sådana ändringar. Några preciserade riktlinjer för utredningsarbetet har dock inte lämnats. De i motionen föreslagna ändringarna kan inte genomföras i en enda etapp. Både kostnadsskäl och andra skäl talar för en successiv ordning. En genomgripande analys av de berörda problemen torde också kräva avsevärd tid för skatteutredningen. Vissa frågor där snabba justeringar är angelägna och som särskilt gäller skilda låg- och mellaninkomstgrupper torde emellertid utredningen utan svårigheter kunna behandla snabbt. förbättring av barnstödet, avskaffande av den faktiska sambeskattningen, införande av hemmamakebidrag, införande av inflationsskydd i skattesystemet, justering av marginaleffekterna i skatte- och bidragssystemet. Några drag i den skattepolitiska utvecklingen har stora förändringar ägt rum på skatteområdet. Ändringarna har både berört såväl uppbyggnaden av de olika delarna av skattesystemet som fördelningen mellan olika skattetyper och det totala uttaget av skatt. Till de mest karakteristiska dragen hör att de indirekta skatterna ökat kraftigt i betydelse. Särskilt har en ny typ av skatter, produktionsfaktorskatter, kommit att spela en allt viktigare roll. Dit hör bl. a. den allmänna arbetsgivaravgiften och energiskatten. Socialförsäkringsavgifterna har också stigit kraftigt i samband med utbyggnaden av socialförsäkringssystemet, främst ATP. Denna utveckling har inneburit en snabb stegring av det samlade uttaget av skatter och socialförsäkringsavgifter från företagen, dock utan att de personliga skatterna därför har minskat. Ett annat viktigt drag i utvecklingen har varit den snabba höjningen av kommunalskatterna. Dessa höjningar hänger ytterst samman med att kommuner och landsting fått bära större delen av det ekonomiska ansvaret för 1960-talets reformverksamhet. Denna övervältring av uppgifter på kommunerna har tillsammans med ett minskat utrymme för kommunerna på kreditmarknaden och en fortgående snabb inflationsutveckling drivit kommunalskatterna i höjden på ett sätt som fått avsevärda fördelningspolitiska effekter. Det kommunala skatteuttaget överstiger numera det statliga hos det stora flertalet skattebetalare, och de lägre inkomsttagarnas skattebörda har genom denna utveckling snabbt ökat. skattebeslut innebar ett avgörande steg mot individuell beskattning. Den tidigare sambeskattningen av äkta makar ersattes av ett system där i princip varje individ beskattas för sig efter en enda skatteskala. Systemet innehåller emellertid fortfarande sambeskattningsinslag. Dit hör bl. a. det särskilda avdraget på skatten för makar av vilka bara den ene har inkomst, förvärvsavdraget, sambeskattningen av kapitalinkomster och för vissa kategorier den s. k. faktiska sambeskattningen framför allt för företagarfamiljer. Stödet till barnfamiljerna har efterhand byggts ut. Utbyggnadstakten har emellertid inte varit tillräcklig. Särskilt har ett stort antal barnfamiljer fått sin standard relativt sett försämrad. Barnstödet har desutom i betydande utsträckning gjorts selektivt. Det totala skattetrycket har snabbt skärpts i takt med att den offentliga verksamheten utökats på snart sagt alla områden och socialförsäkringarna byggts ut. De egentliga skatterna och socialförsäkringsavgifterna utgör numera tillsammans mer än halva nationalprodukten. Denna skärpning av det totala skattetrycket har trots att skatteuttagen från företagen fått ökad betydelse lett till att även inkomsttagare i lägre inkomstskikt måst påta sig en relativt stor skattebörda. Principen om skatt efter förmåga har därmed delvis urholkats. Progressionen i skattesystemet har i stor utsträckning koncentrerats till vissa mellaninkomstlägen. Det innebär att inkomstökningar i dessa lägen medför mycket kraftiga skatteökningar. Syftet med den reform av beskattningen för fysiska personer som genomfördes var att åstadkomma en förskjutning av skattetrycket från direkt till indirekt beskattning, en omfördelning av skattebördan till förmån för låginkomsttagarna och en individuell beskattning av arbetsinkomster. och anslöt sig vid reformens genomförande till huvuddragen i propositionen. Vi reste emellertid starka invändningar mot vissa inslag i förslaget. Vi kritiserade bl. a. starkt att barnfamljema inte fick någon reell förbättring, att marginalskatterna skärptes väsentligt framför allt i mellaninkomstlägena, att de faktiskt sambeskattade inte omfattades av reformen om individuell beskattning, att hemmamakestödet inte utformades som bidrag och att inflationsskydd i beskattningen inte infördes. Vi betonade vidare att bidragssystemet och skattesystemet har klart samband med varandra och därför måste utformas så att det bildar en sammanhängande enhet. Vad som hänt har tydligt understrukit de svagheter som det 1970 införda skattesystemet är behäftat med och som mittenpartierna kritiserade vid dess tillkomst. Utöver de faktorer som var kända när beslutet fattades har dessutom ytterligare faktorer tillkommit. Detta har lett till att systemet redan efter den relativt korta tid som förflutit i vissa betydelsefulla hänseenden framstår som föråldrat. Därvid kan man bl. a. peka på att höjningarna av de kommunala skattesatserna fortsatt under både 1971 och 1972 och t. o. m. blivit större . Detta har medfört att den lättnad som reformen var avsedd att ge de lägre inkomsttagarna snabbt har gått förlorad. Flertalet av de skattebetalare som ställt in sig på att genom reformen få en totalt sett lägre skatt har fått bära en tyngre skattebörda . Bristen på samordning mellan den statliga och kommunala skattepolitiken har här framstått särskilt tydlig. Den bristfälliga utbyggnaden av stödet till barnfamiljerna har för dessa skapat en ytterst utsatt situation. Barnfamiljer som inte uppbär bostadstillägg har fått vidkännas en direkt standardminskning. Bristen på samordning mellan skattereglerna och olika sociala förmåner har gjort att marginalproblemen både i mellaninkomstlägena och lägre inkomstskikt blivit ännu mer framträdande. Detta gäller inte minst för barnfamiljer och pensionärer som uppbär bostadstillägg. De inkomstprövade delarna av bostadstilläggen avtrappas i de inkomstlägen där marginalskatten är särskilt kraftig, och på så sätt uppnås en dubbel marginaleffekt. Den fortsatta penningvärdeförsämringen på vartdera av har likaså lett till att många skattebetalare fått vidkännas skatteökningar som går väsentligt utöver vad den reella inkomstökningen givit anledning till. Stora inkomstgrupper har därigenom trots de fortsatta inkomsthöjningarna fått vidkännas en minskning av realinkomsterna och levnadsstandarden . Allmänna riktlinjer för en utredning om skattesystemet Mot den bakgrunden framstår redan nu en ny revision av skattesystemet som nödvändig. beslöt också att hos Kungl. Maj:t begära att en utredning tillsätts med uppgift att lägga fram förslag till sådana ändringar. Några preciserade riktlinjer för utredningsarbetet har dock inte lämnats. Tyngdpunkten i utredningens arbete måste enligt vår uppfattning ligga på förändringar i den personliga inkomstbeskattningen. Utredningen bör emellertid också få möjligheter att göra ändringar inom och mellan olika delar av skattesystemet. Det bör därigenom kunna bli möjligt att inte bara uppnå den ändrade fördelning av skattebördan mellan olika inkomstgrupper som är nödvändig utan också att uppnå den samord ning mellan olika skatteformer och mellan skatt och bidrag som framstår som alltmera nödvändig. Utredningsarbetet måste givetvis bedrivas i nära samarbete med redan verksamma utredningar på skatteområdet, bl. a. utredningarna om företagsbeskattningen, realisationsvinstbeskattningen och den kommunala ekonomin. Revisionen måste ta sikte på att förverkliga intentionerna om en omfördelning av skattebördan till låginkomsttagarnas förmån. Inte minst avvägningen mellan statlig och beskattning och den fortsatta utvecklingen på kommunalskatteområdet är här av stor betydelse. De lägre inkomsttagarnas förhållanden måste i detta sammanhang särskilt beaktas. I mellaninkomstlägena måste särskilt de starka marginalskatteeffekterna uppmärksammas när det gäller såväl själva skattesystemet som avtrappningen mellan olika sociala förmåner. Marginalskatter på redan vid inkomster på . är klart otillfredsställande. Inkomstrelaterade bidrag måste ses i samband med skattesystemets utformning. Det särskilda problem som hänger samman med att en inflationsutveckling kan leda till ökat reellt skatteuttag måste analyseras noggrant. Målet bör vara att uppnå en rimlig ordning med ett i själva systemet inbyggt inflationsskydd, som omöjliggör att enbart kompensation för prisökningarna slår igenom i ökat skatteuttag. En huvuduppgift i detta sammanhang måste också vara att försöka åstadkomma förändringar, som ger barnfamiljerna en jämfört med icke barnfamiljer förbättrad ekonomisk ställning. Att jämförelser och förbättringar måste ske även horisontellt mellan barnfamiljer och icke barnfamiljer i samma inkomstlägen är självklart. Skatter och bidrag har traditionellt ett mycket nära samband, och de redan påtalade samordningsproblemen berör därför inte minst detta område. Samordningen mellan skattesystemet och olika delar av socialförsäkringssystemet måste som redan betonats ägnas stor uppmärksamhet. Därvid bör bl. a. övervägas att införa ytterligare inslag av bruttosystem inom socialförsäkringarna, dvs. ett system där förmånerna beskattas. Därigenom ökas jämförbarheten mellan olika inkomstsituationer och möjliggöres ett rättvisare skatteuttag. En omläggning av skatte- och bidragssystemet av denna omfattning kan knappast åtminstone inte i nuvarande samhällsekonomiska läge genomföras på en enda gång. Utredningsarbetet måste därför grundas på förutsättningen att förslagen skall kunna genomföras i etapper. Vissa delområden av särskild betydelse i samband med utredningsarbetet Genom reform skapades ett i princip individuellt system. Betydande inslag av sambeskattning finns dock fortfarande kvar. naturligt att principen om individualitet efter hand får slå igenom ytterligare. Förutsättningen måste emellertid då vara att tillräckligt ekonomiskt skydd skapas för de inkomstsvaga och utsatta grupper som annars riskerar att hamna i ett sämre läge. Insatserna på olika områden utanför skatte- och socialförsäkringsområdet har här stor betydelse. På lång sikt finns det anledning att i ett samlat perspektiv granska avvägningen mellan förvärvsavdragen och det särskilda avdraget på skatten för vissa inkomsttagargrupper samt det direkta barnstödet och speciella insatser för låginkomsttagarna. Det av oss tidigare framförda förslaget att ändra det nu befintliga hemmamakeavdraget på skatten till ett hemmamakebidrag bör övervägas . Detta stöd är tillkommet för att kompensera familjer där ena maken av olika skäl har svårigheter att gå ut på arbetsmarknaden. Om den hemmavarande maken tar ett arbete utanför hemmet, avtrappas avdraget så att det är helt borta vid en taxerad inkomst på , dvs. Men hemmamakeavdraget förutsätter att den andra maken har så pass stora inkomster att det kan utnyttjas. Man måste emellertid förutsätta att den som är gift med en arbetslös eller en som är långvarigt sjuk eller som av annan anledning har mycket blygsamma inkomster bäst behöver stöd. Vi vill därför på nytt föreslå att avdraget omvandlas till ett bidrag som utbetalas direkt till den make som det varit avsikten att kompensera vid övergången till ett individuellt system. Bidragsmetoden har också den fördelen att den hemmavarande maken därigenom kommer att få ett belopp med egen dispositionsrätt. Vidare får man genom ett sådant bidrag som nämnts en mer konsekvent genomförd individuell beskattning. Företagarinkomsterna redovisas i det helt övervägande antalet fall hos den ene av makarna även när den andre utfört en betydande arbetsinsats i företaget. I inkomstlägen över ca . innebär detta en alltmer ökad skattebelastning jämfört med om makarna beskattas var för sig efter vars och ens arbetsinsats. Det är därför från både principiell och praktisk synpunkt angeläget att öppna möjligheter till någon form av individuell beskattning, om båda makarna varit verksamma i förvärvskällan i ej blott ringa omfattning. Det är orimligt att man i ett skattesystem, som bygger på den individuella principen, fortfarande sambeskattar makar som arbetar tillsammans i det egna företaget. Borttagandet av den s. k. faktiska sambeskattningen bör genomföras i en första etapp. Omläggningen av skattesystemet 1970 innebar bl. a. att skatteskalan konstruerades om. Detta ledde till en kraftig marginalskatteskärpning i mellaninkomstlägena. Storleken framgår av följande tabell. (Statlig inkomstskatt, inkomstskatt /utdeb. ; 1972: / folkpensionsavgift och sjukförsäkringsavgift). Årsinkomst Ensamstående Marginalskatt, procent Gift man, hustrun saknar inkomst 5 000 10 000 10 000 15 000 15 000 20 000 20 000 25 000 25 000 30 000 30 000 35 000 35 000 40 000 40 000 45 000 45 000 50 000 50 000 55 000 55 000 60 000 60 000 65 000 65 000 70 000 70 000 75 000 75 000 80 000 80 000 85 000 85 000 90 000 90 000 95 000 1 Gäller ej inom hela skiktet. Tabellen visar att skärpningarna redan 19701971 var särskilt markerade i inkomstlägena kring . och satte in redan vid familjeinkomster på . a. genom kommunalskattehöjningarna har marginalskatten sedan 19701971 ökat ytterligare. Det är särskilt viktigt att framhålla de totala effekterna vid en inkomstökning. Vad saken gäller är ju en kombination av en rad faktorer i den samlade bild som skatteregler och det sociala välfärdssystemet utgör. En enskild inkomsttagare eller en familj upplever ju alltid en helhetsbild. Den naturliga frågan är: Vad blir det kvar av en inkomst Vilka blir de familjeekonomiska effekterna om t. ex. hustrun återupptar sitt förvärvsarbete utanför hemmet? Vad blir det kvar av inkomsten av ett extraarbete? De grupper som fick den kraftigaste höjningen av marginalbeskattningen vid skatteomläggningen 19701971 har också drabbats hårdast av de marginella skärpningar vid inkomstökningar som avtrappningsreglerna när det gäller bostadsbidrag och andra förmåner ger upphov till. Kommande åtgärder bör bl. a. undanröja de mycket låga ekonomiska nettoeffekterna för familjer vid en inkomstökning eller när den andre maken tar förvärvsarbete. Dessa förhållanden har givetvis stor betydelse för möjligheterna för kvinnor att inträda på arbetsmarknaden. De äldre skatteregler som var i kraft t. o. m. 1970 medförde ofta mycket stora marginaleffekter på folkpensionärernas extrainkomster när dessa höjdes över en viss nivå. Genom att avtrappningen av det kommunala bostadstillägget och reduktionen av avdraget för nedsatt skatteförmåga satte in vid ungefär samma inkomstläge, inträffade det ofta att en folkpensionär fick mycket litet utbyte av en inkomstökning. har en del av dessa negativa effekter eliminerats, men ändringarna är ändock inte tillräckliga. Även fortsättningsvis kan folkpensionärer med mindre arbetsinkomster komma att få avstå en mycket stor del av en inkomstökning till det allmänna genom ökade skatter och minskade bidrag. Att folkpensionärer med blygsamma extrainkomster i mycket stor utsträckning får en marginalbelastning på måste anses som helt otillfredsställande. Gällande skatte- och bidragsregler bör därför ändras i syfte att minska de starka marginaleffekterna vid inkomstökningar. En väsentlig svaghet i det nuvarande skattesystemet är som vi tidigare betonat att förändringar i penningvärdet medför ändrat skattetryck. Det innebär att inkomstökningen t. o. m. i mellaninkomstlägena ofta huvudsakligen går åt till att täcka högre priser och betala de automatiskt stigande skatterna. Skattesystemet får dämed i vissa situationer helt andra verkningar än vad som avsetts då fattat sina beslut. Det är enligt vår uppfattning angeläget att förebygga en sådan utveckling genom att någon form av inflationsskydd byggs in i skattesystemet. Annars försvåras eller omöjliggöres den höjning av levnadsstandarden som man på alla håll förklarat sig eftertrakta för låginkomsttagarnas del och som vi inom och anser bör vara vägledande för skattepolitiken. Denna värdesäkring bör gälla skatteskalor och i första hand grundavdraget. Det finns givetvis olika tekniska metoder att justera skatteuttaget med hänsyn till inflationen. Man kan sålunda tänka sig olika hög ambitionsgrad och automatiska justeringar eller justeringar med olika periodicitet. I detta sammanhang bör påpekas att frågan om indexreglering av skattesystemet är aktuell även i andra länder. Så har man t. ex. i infört ett sådant system . Från en auktoriserad översättning av den holländska regeringens proposition har vi hämtat nedanstående citat som vi menar på ett utmärkt sätt illustrerar vad ett system med indexreglering syftar till: Den företeelse mot vilken den i propositionen fastlagda ordningen riktar sig torde nu vara allmänt bekant. Det gäller det faktum att vid ökning av inkomsterna som åtföljes av stigande priser så att den reella inkomsten förblir densamma inkomstskattens reella tryck stiger även individuellt sett; vid sjunkande inkomster och priser minskar detta tryck. Denna följdverkan uppträder om skattetabellen inte ändras. Det är i strid mot den principiella grundvalen för uttaxering av inkomstskatt, som är en typisk skatt efter skatteförmåga. En sådan bör inte rätta sig efter nominell inkomst utan efter till inkomsten i fråga motsvarande skatteförmåga. Det går givetvis aldrig att bortse från att skattesystemet har en finanspolitisk uppgift. Skattesystemet bör dock inte vara så konstruerat att det reella skattetrycket automatiskt skärps och att skatternas fördelningseffekt ändras när penningvärdet försämras. Finanspolitiskt motiverade skattehöjningar bör liksom andra förändringar i beskattningen beslutas av i grundlagsenlig ordning. Motivet för en värdesäkring av skattesystemet är att neutralisera effekterna av inflationen. Beslut om skatter innebär ju alltid en avvägning av ett flertal komponenter. Utan ett inflationsskydd sätter inflationen hela denna avvägning ur spel. Samordning mellan skatter och bidrag Vi har redan understrukit de problem som hänger samman med bristen på samordning mellan skatter och bidrag. Det rör sig i detta fall om flera delproblem. Vissa är av mera teknisk natur, t. ex. de dubbla marginaleffekter som följer av att bostadstilläggen nedtrappas i de inkomstskikt där marginalskatten är högst. I andra fall har problemen rent fördelningspolitiska aspekter. Det hänger bl. a. samman med att skatteinstrumentet har sina givna begränsningar då det gäller att åstadkomma utjämnande och förbättrande åtgärder, särskilt i de lägsta inkomstskikten. När det gäller de problem som hänger samman med dubbla marginaleffekter vill vi särskilt peka på den möjlighet till förbättringar som införandet av ett bruttosystem för vissa socialförsäkringsförmåner skulle medföra. Det skulle innebära ett system med högre bidragsbelopp än nu men där förmånerna i stället i princip är skattepliktiga. Detta förhållande gäller redan beträffande folkpensionerna, och utredning pågår om att övergå till bruttosystem när det gäller sjukpenning och arbetslöshetsförsäkring. Bristen på samordning mellan skatter och sociala förmåner har många aspekter. har visat under vilka svåra förhållanden många lågavlönade lever. Standardskillnaderna ligger inte bara på det rent ekonomiska planet utan gäller också sysselsättnings- och arbetsförhållanden, fritids- och rekreationsförhållanden osv. Det är därför nödvändigt att här gå fram på bred front för att åstadkomma förbättringar. Skattelagstiftningen innehåller särskilda regler om extra avdrag vid taxeringen vid nedsatt skatteförmåga. Syftet med dessa bestämmelser är att trygga ett skattefritt existensminimum och att lätta skattebördan för grupper med låg skattekraft. Enligt vår uppfattning bör ett avdrag av denna typ inte exklusivt knytas till grupper, som på grund av sjukdom, arbetslöshet, särskilt stor försörjningsbörda och liknande omständigheter har nedsatt skattekraft, utan också kunna utnyttjas av fulltidsarbetande med särskilt låga inkomster. Den uppbyggnad som socialförsäkringssystemet nu har medför vissa risker för att samhällets stöd inte alltid kommer dem till godo som bäst behöver stöd. Ett oenhetligt system medför bl. a. informationsproblem och att risken för orättvisor blir stor. Principiellt viktigast är emellertid att ett sådant system inte heller kan täcka alla tänkbara behov eftersom dessa inte kan preciseras i förväg. Den socialpolitiska debatten i vårt land har visat på att brister fortfarande finns i vårt trygghetssystem. Inte minst har låginkomstutredningen visat detta. Trots det utbyggda trygghetssystemet riskerar många därigenom att varken komma i åtnjutande av den allmänna välfärdsstegringen eller den ekonomiska utjämningen. Anledningen är bl. a. att ATP-systemet och andra socialförsäkringar inte är tillräckligt avpassade för de lägsta inkomsttagarnas förhållanden. Svårigheterna att över huvud taget nå så heterogena grupper som det här i vissa fall är fråga om med specialdestinerade bidrag är uppenbara. Den situation dessa människor befinner sig i har ofta uppkommit genom en rad samverkande förhållanden, som var för sig inte berättigar till samhällelig hjälp. Den omständigheten att flera faktorer samverkar beaktas dessutom inte tillräckligt i det nuvarande socialförsäkringssystemet.