mot · FV021282 · 1972-01-26 00:00:00 — av i m. fl. Den allmänna debatten , särskilt i storstadsområdena, visar klart att politikerna måste ta ännu större hänsyn till miljösynpunkter, ge miljöplaneringen högsta förtur i den kommunala verksamheten liksom i den rikspolitiska. En övergripande målsättning för miljöpolitiken är att skapa och bibehålla handlingsfrihet . Det förutsätter bl. a. stor återhållsamhet med exploatering av naturresurser. Och naturresurser, det kan vara en tillämnad avloppsrecipient eller ett exploateringshotat grönområde. Men resonemanget gäller också miljötillgångar av annat slag, t. ex. en kulturmiljö i anslutning till ett nytt bostadsområde. Ökad handlingsfrihet kan vi också skapa genom att återställa skadade miljöer. Den kommunala miljövården är endast i begränsad utsträckning reglerad författningsmässigt. Vissa delar, framför allt den fysiska detaljplaneringen, är formellt väl etablerad i byggnadsnämndernas regi. Den översiktliga planeringen, generalplanearbetet, som vanligtvis leds av kommunstyrelsen, ibland inom ramen för ett särskilt generalplaneorgan, syftar främst till en markanvändningsplan och ett utvecklingsprogram. Någon form av vatten- och luftvårdsplanering förekommer ibland inom hälsovårdsnämnden. Mer avancerade former av miljövårdsplanering, såsom exempelvis antibullerplanering, markvårdsplanering och utveckling av lokala miljönormer förekommer endast undantagsvis. Några kommuner, t. ex. och , har gjort översiktliga miljövårdsplaner dock med i huvudsak teknisk-hygienisk inriktning. Enligt naturvårdslagen är naturvården en statlig och uppgift. Någon närmare reglering av den kommunala naturvården förekommer dock inte. Byggnads- och hälsovårdslagstiftningarna, miljöskyddslagen, den kommunala renhållningslagen osv. räcker uppenbarligen inte som styrmedel för en överordnad, allsidig och framför allt Det finns starka skäl att utveckla ett mer fulländat instrument med detta syfte. Miljöplaneringen berör många av de kommunala nämnderna och bör därför sammanhållas av ett övergripande organ. Antingen kan man inrätta en särskild kommitté för den här och andra uppgifter inom miljösektorn eller också lägga miljöplaneringen på det organ som sysslar med generalplanearbete och annan översiktlig planering. I det senare fallet får miljöplaneringen den nödvändiga centrala rollen i kommunens verksamhet, den förra lösningen kan ge ett starkare engagemang i sak från de berörda förtroendemännen. Som bakgrund till våra förslag om instrumenten för den kommunala miljöplaneringen gör vi här en genomgång av några väsentliga problemområden. Fysisk planering med miljövinkel Den fysiska planeringen i landet, markanvändningsplaneringen, sker i princip på fyra nivåer. Riksplan, regionplan, generalplan och detaljplan är resultaten. Den översiktliga riksplaneringen är inte lika långt utvecklad som den regionala och lokala planeringen. En markanvändningsplan måste ju bygga på mycket mer än den egentliga markanvändningen, miljöutformningen i vidare bemärkelse bl. Det är därför nödvändigt att den fysiska planeringen på alla nivåer sker med bred opinionsmässig förankring och ständig redovisning av alternativ. De kommunala planinstrumenten framstår som tämligen osmidiga och kringskurna medel i den lokala miljöplaneringen. Generalplanen har i praktiken inte blivit det instrument för ramplanering som lagstiftarna tänkt sig. Glesbebyggelserätt, utomplansbestämmelser, byggnadsplan och stadsplan ger en stelhet i sin praktiska tillämpning. Den sittande bygglagutredningen har alltså en angelägen uppgift att se över byggnadslagstiftningen. I dess direktiv finns antytt hur en framtida kommunplan kan ge större frihet att planera inom vida ramar, bättre möjligheter för anpassning till de lokala förhållandena, mindre administrativt krångel och som slutprodukt en bättre miljö i överensstämmelse med kommuninnevånarnas ambitioner. Men redan nu måste eftersträvas en bredare förankring av planarbetet. Den pågående utredningen får inte hindra kommunerna från att vidareutveckla planeringsmetodiken. präglades det kommunala planeringsarbetet av hemlighetsmakeri för att man skulle hindra markspekulation. framförs kravet att endast mark i ägo skall planläggas. Planering i samråd med berörda markägare måste vara att föredra, eftersom det ger förutsättningar för öppenhet och val av bästa Markspekulation får angripas med andra medel såsom kommunalt förköp och expropriation. Av stort värde för en öppen plandebatt är de informella instrumenten översiktsplan och dispositionsplan. Ett vidgat remissförfarande, offentliga föredragningar och samråd, begripligare språk och symboler i planförslagen och allmänt sett bättre information ger möjlighet till opinionsförankring av planförslagen och därmed minskad risk för överklaganden och tidskrävande besvärshandläggning. En metod att ge lokal inriktning av miljöplaneringen är att utveckla lokala plannormer. De kan röra exempelvis högsta tillåtna buller i olika områdestyper, grönområden, fritidslokaler, trafikseparation och trafikflöden. De olika delarna av kommunens miljöplan måste givetvis samordnas och det ger en rad utgångspunkter för den fysiska planeringen. Framställning, distribution och förbrukning av energi leder ofta till konflikter med miljövården. Därför måste energiförsörjningen planeras som en del av miljöarbetet. kommer kommunernas formella ansvar för energiplanering troligen att öka kraftigt. Elektrisk kraft och värme är de vanligaste energiformerna av kommunalt intresse men även s. k. stadsgas och ibland vattenkraft kan räknas dit. Valet av metod för lokaluppvärmning ger stor återverkan på luftföroreningar, buller, trafikintensitet osv. Fjärrvärme ger fördelar i tätt bebyggda områden, elvärme i glesare bebyggelse. I tätorter där hushållsgas distribueras kan den utgöra ett intressant alternativ till olja för lokaluppvärmning. På kan ett fjärrvärmenät i tätbebyggelseområden bli lika naturligt som va-nätet är . Kärnkraftens förväntade genombrott kan leda till helt nya värderingar och möjligheter. Uppvärmning i stället för snöröjning på gator, vägar, flygplatser osv. kan bli ett sätt att nyttiggöra restvärme i kylvattnet från värmekraftverk. Luft- eller jordkabel för eldistribution är ofta en avvägning mellan ekonomi och miljö, liksom dragning av högspända kraftledningar. Energiförsörjningsplanen måste baseras på lokala värderingar av miljöfaktorer och en avvägning mot den ekonomiska verkligheten. Allmänt gäller naturligtvis att hög energiförbrukning ger svårare miljökonflikter. Sparstimulerande energitaxor är därför ett bra miljövårdsinstrument. Va-planering vattenvårdens A och O 1 den kommunala miljöplaneringen har vatten och avloppsfrågorna central betydelse. Rent vatten är inte ens i vårt vattenrika land längre en självklar tillgång. Det gäller att hushålla med resurserna, dvs. a. planera väl och att stimulera sparsamhet genom taxeutformningen. Trycket är orimligt även på skenbart oförstörbara recipienter som och . Den globala vattenförsörjningen ger verkligt hotfulla perspektiv. Ambitionen måste vara maximal takt i utbyggnaden av avloppsreningen. En radikalt effektiv metod vore att tvinga vattenförbrukarna att släppa ut sitt avloppsvatten uppströms vattentäkten, dvs. sätta återanvändningsprincipen i största möjliga direktfunktion. Men är vi då så långt därifrån? Avloppsrecipienterna används ju i stor utsträckning som vattentäkter, fiskevatten och rekreationsmiljöer. Va-planeringen innefattar en inventering av kommunens vattentäkter, reservvattentäkter, recipienter, infiltrationsmöjligheter, avloppsförhållanden, reningsverk osv. På den inventeringen och på utvecklingsprognoser bygger sedan en plan för den framtida användningen och skyddet av vattentillgångarna, utformningen av avloppsnät, placering och utförande av reningsverk, verksamhetsområden för vatten- och avloppsförsörjning m. m. Lokala målsättningsfrågor blir t. ex. skyddsbestämmelser för vattentäkter, reningsgrad utöver föreskrivet minimum för avloppsvatten, avvägningar mellan få stora eller flera små avloppsreningsverk (i tunnlar renar man inget avloppsvatten), dagvattenrening och industrivattenrening. Den allmänna målsättning, som torde nås , är att alla tätorter skall omfattas av höggradig avloppsrening. Nästa utvecklingsfas är trestegsrening, som börjar införas framför allt vid större avloppsreningsverk. Planering, drift och underhåll av anläggningarna måste ges erforderliga resurser så att t. ex. driftavbrott och inläckning i avloppsnätet av grundvatten och dräneringsvatten begränsas. Väsentligt är också att glesbebyggelsens avloppsproblem inte försummas. De angelägnaste vattenreningsåtgärderna utöver behandling av vanligt avloppsvatten är dagvattenrening och industrivattenrening. Dagvatten, dvs. ytavrinning från bl. a. gator och vägar, är ofta starkt förorenat men släpps vanligtvis ut i recipienten utan någon egentlig behandling liksom bräddavlopp från det vanliga avloppsnätet. Vid kraftigt regn, då avloppsnätet kanske bräddar över och dagvattenmängderna är stora förs sålunda mycket stora föroreningsmängder ut i recipienten. Här bör nästa stora insats i den kommunala vattenvården bli aktuell. De största punktbelastningarna på våra recipienter svarar fortfarande Särskilt gäller detta skogsindustri och viss kemisk-teknisk industri med äldre produktionsutrustning. Miljöskyddslagen är ett effektivt instrument att komma till rätta med dessa problem. kan ibland som remissinstans i miljöskyddsärenden påverka utvecklingen i positiv riktning. Viktigare är dock kommunens långsiktiga planering som stimulansmedel för att ge goda förutsättningar för industrins vattenvård. Luften är bärare inte bara av luftföroreningar utan även av buller. Dessa båda miljöstörningar kan reduceras kraftigt genom kommunala insatser. En förutseende planering är naturligtvis grunden för miljövänlig lokaluppvärmning, styrning av trafikströmmar, luktfri avlopps- och avfallshantering, tystare bostadsområden osv. Men även ingrepp i de rådande förhållandena kan ge goda resultat. I har sålunda luftkvalitén förbättrats sedan lågsvavlig eldningsolja föreskrivits, rökgasrening införts, fjärrvärmenätet byggts ut, tomgångskörningsförbud införts för motorfordon och omlokalisering av industrier gjorts. Insatser för att stänga ute buller med bättre ljudisolering ger bättre bostads- och arbetsmiljöer. Naturligtvis bidrar också restriktiva bullernormer för sopbilar, bussar och anläggningsmaskiner till en lägre bullernivå. Slit-och-släng-mentaliteten sprider sig till allt fler områden med oerhört slöseri med naturresurser som följd. Avfallsmängderna ökar och koncentreras till färre och större behandlingsanläggningar. Ännu dominerar deponering och förbränning som behandlingsmetoder, vilket innebär att huvuddelen av avfallet undandras återanvändning och i stället skapar allt större miljöproblem. Den klassiska soptippen, ofta dåligt skött, ger lätt skador på grundvatten och ytvatten, medför lukt, råttor och andra sanitära olägenheter. Förbränningen sker ofta öppet och ger då svåra luftföroreningar till följd. Industriavfall, som kan vara giftigt och svårnedbrytbart, behandlas ofta på samma sätt som hushållsavfall eller har redan från början formen av luft- eller vattenföroreningar. Föroreningarna av våra kustvatten orsakas i mycket stor utsträckning av flytande industriavfall, särskilt från äldre skogsindustrier. kännetecknas alltså avfallsbehandlingen av naturresursförbrukning och miljöförstöring. Forskning och tekniskt utvecklingsarbete kring avfallsbehandling är eftersatta. Kommunerna är hänvisade till egna Det av bl. a. staten och ägda Svensk avfallskonvertering AB () har numera underkastats kortsiktiga lönsamhetskrav och kan därför inte längre bidra med utvecklingsinsatser som ger ekonomisk lönsamhet först på lång sikt eller som är miljöbetingade. I detta läge trädde § 4 i den kommunala renhållningslagen i kraft med stora utvidgningar av kommunernas skyldigheter inom avfallsområdet. Allt hushållsavfall, både skrymmande och svårbehandlat, innefattas i det utvidgade renhållningsmonopolet. Även industriavfallet får tas in i renhållningsmonopolet, något som dock torde vara möjligt endast i de största kommunerna innan regionala behandlingsanläggningar upprättas. Kommunerna har också ålagts sistahandsansvaret för renhållning i naturen. Avloppsslam och latrin är avfall, vars mängd ökar med utbyggnad av reningsverk och centraliserad latrinhantering. Insikten att avfall är naturresurser tvingar sig på. Med återanvändningsprincipen som ledstjärna konstaterar vi att avfallet måste nyttiggöras, dels för att miljöförstöringen skall begränsas, dels därför att vi inte har råd att förslösa naturresurser. Hushållsavfall, avloppsslam och latrin är i huvudsak restprodukter av sådant som utvunnits vid jord- och skogsbruk. Det här avfallet bör återföras i ett kretslopp, dvs. efter behandling, t. ex. samkompostering, användas som jordförbättringsmedel och gödslingsmedel. Eljest hotar en utarmning av våra jordar, framför allt är det de mullbildande ämnena som dras undan med moderna, kortsiktigt rationella brukningsmetoder. Av avloppsslammet innehåller slam efter fällning med kalk torde också viss neutralisering kunna ske av den svavelsyra som regnar över oss efter spridning genom eldning med svavelhaltig olja. Naturligtvis är samkompostering och återanvändning inte någon problemfri metod för avfallsbehandling. Tunga metaller och andra spårämnen, sjukdomsalstrande bakterier, parasiter och svampar kan ge begränsningar i användningen vid vissa odlingar. Rent tekniskt kan behandlingsmetoden användas i både stor och liten skala. Vid Kovik i utanför pågår en lovande försöksverksamhet i stor skala, och minianläggningar som Multrum och Mullbänken finns redan i serieproduktion. Det går alltså att säga nej till den traditionella soptippen och till förbränning av sopor och avloppsslam. I stället kan man välja miljömässig, tekniskt och sannolikt också ekonomiskt riktigare metoder för avfallsbehandlingen. Kostnadstäckande taxor och avgifter är en självklarhet i det här sammanhanget eftersom en del sopabonnenter inte betalar inkomstskatt i den kommun där deras fastighet, t. ex. fritidshus eller industrifastighet, är belägen. Även själva transporten av avfallet erbjuder väsentliga miljöproblem. Sopbilar som sprider skräp omkring sig är en styggelse, snitslade vägar till soptipparna är alltför vanliga. Bullrande sopbilar är en allvarlig miljöstörning i bostadsområden, särskilt . Mycket avfall hamnar i naturen om inte samhället erbjuder en fullödig service. Nedskräpningsförebyggande åtgärder, såsom informationskampanjer (Håll rent), papperskorgar i tätorter, sop- och toalettanordningar för vägtrafikanter och utövare av det rörliga friluftslivet, rejäla soprum för skrymmande avfall i flerfamiljshus och skrotbilsmottagning är kommunalekonomiskt lönsamma när nu kommunerna har fått ansvar för naturstädningen och tillsammans med för renhållning längs vägarna. I miljöplaneringen måste ingå en utbyggnad av kommunens avfallshantering så att dispenser från de obligatoriska åtgärderna inte längre skall vara erforderliga och så att alltmer av frivilliga åtgärder skall kunna tas med. En plan upprättas för sanering av äldre soptippar med dränering och pressvattenrening, landskapsvårdande åtgärder och förhindrande av smygtippning. Nya behandlingsanläggningar planeras så att största möjliga återvinning av jordförbättringsmedel kan ske ur hushållsavfall, avloppsslam och latrin. Regional samverkan för omhändertagande av industriavfall etableras. Kommunens sopservice byggs ut med bl. a. nedskräpningsförebyggande åtgärder. Informationen utvecklas så att allmänheten blir mer miljömedveten i sitt avfallsbeteende. Den allmänna naturvården kan delas in i social naturvård, vetenskaplig-kulturell naturvård och landskapsvård. Den måste beaktas i varje markanvändningsplan och har därför en central funktion i region- och generalplanearbetet. Även i detaljplanen kommer dessa naturvårdsaspekter in. I kommunens miljöplanering bör därför den allmänna naturvården utgöra ett viktigt avsnitt. Den sociala naturvården syftar främst till att skapa goda rekreationsmöjligheter och får därmed i viss mån övergripande karaktär. sjöar, ren luft, orörd natur, parker och grönområden fria från skräp är några inslag i en god rekreationsmiljö. Den sociala naturvården regleras i första hand i naturvårdslagen men även i byggnadslagen, hälsovårdsstadgan, kommunala renhållningslagen och olika statsbidragskungörelsen. Instrumenten för genomförandet av den sociala naturvården är naturreservat, strandskydd, parker, grönområden, friluftsområden och friluftsanläggningar, lekplatser, småbåtshamnar, fiskevatten, camping- och rastplatser för att nämna några exempel. Lämplig nämn- och förvaltningsorganisation samt ekonomiska resurser hör också till instrumenten liksom information om både skyldigheter och rättigheter (allemansrätten t. ex.). Ideella organisationer medverkar i stor utsträckning för att stimulera människorna att ta i anspråk de möjligheter till rekreation, som den sociala naturvården ger. Åtgärder mot igenväxning och nedskräpning och för bibehållandet av odlingslandskapet hör hemma inom den allmänna naturvårdens alla tre delområden. Till sådana övergripande åtgärder hör också viltvård och underhåll av dränering. Vetenskaplig-kulturell naturvård, som förankras i naturvårds- och fornminneslagen, syftar till vård och bevarande av flora, fauna, kulturmiljöer, representativa naturmiljöer etc. Nationalparker, vissa naturreservat, naturminnen, fågelskyddsområden, fridlysning av växter samt fomlämningsföreskrifter är exempel på instrument inom denna del av naturvården. har ett självklart kommunalt ansvar för en stor del av dessa. Bevarandet av exempel på forna tiders miljöförstöring, t. ex. tidig industriell verksamhet, kan något motsägelsefullt vara ett viktigt inslag i den kulturella naturvården. Landskapsvården utgör ett något oegentligt komplement till de två andra delarna av den allmänna naturvården. Den avser skyddet av landskapsbilden och landskapets karaktär i samband med exploateringar av olika slag såsom grus-, , torv- och matjordstäkter, skogsavverkning, vägbyggen, bostadsbyggande och anläggningsverksamhet. Det betyder att landskapsvårdande hänsyn måste tas när en del åtgärder för den sociala naturvården genomförts. Dessa åtgärder kan alltså ses som en form av exploatering. Detta motsatsförhållande belyser att miljövården inte får bli ett självändamål, den måste alltid baseras på värderingar. har dock dessa värderingar tenderat att få en snävt ekonomisk inriktning. är det hög tid att sätta ett mer rättvisande pris på god miljö. Miljövården syftar ju till att skapa sundare livsvillkor för människorna och därigenom minska riskerna för psykiska och somatiska sjukdomar. Därför kan miljövården ses som allmänt förebyggande hälsovård, vilket ger anledning till ett landstingsengagemang i miljövården, framför allt på det regionala planet. Här kan man peka på de mycket omfattande insatser som gör inom miljövårdssektorn: regionalplaneringen, miljövårdsberedningen, bidrag till Stiftelsen , till renhållning i skärgården, va-planering, friluftsberedningen m. m. Miljöhotet är naturligtvis stort i en expanderande storstadsregion, och det regionala samarbetet i har därför en stark inriktning på miljöplanering. Exemplet från , där nöden är som störst i miljöhänseende men där också mycket har gjorts, kanske kan tjäna som inspiration för initiativ till liknande rationella pådrivande och ambitionshöjande åtgärder i andra landsting. Regional miljövård kan också ske i mindre geografisk omfattning inom ramen för kommunalförbund och interkommunala avtal. Den vägen löses viktiga miljöproblem på många håll, t. ex. avseende vattenförsörjning, avloppsrening, avfallsbehandling och energiförsörjning. Eftersom kommungränserna ibland är ganska godtyckligt dragna, sedda i miljöperspektivet, är ett sådant praktiskt inriktat samarbete nödvändigt. Den långsiktiga fysiska planeringen i kommunerna bör ges en starkare inriktning mot miljöplanering, dvs. inte omfatta bara markdisposition utan även disposition av andra naturresurser såsom luft, vatten och natur. Kommunerna bör dörför åläggas att upprätta miljöplaner som lämpligen kan avse en planeringsperiod . Miljöplanen revideras lämpligen , varigenom anknytning kan erhållas till kommunfullmäktiges mandatperiod. Planen kan ge ramar för och utgöra en överbyggnad till verksamhetsplaneringen inom de berörda nämnderna. Den bör vidare ange bl. a. normer och målformuleringar för miljön i kommunen samt relateras till den allmänna utvecklingen i kommunen. Som ett konkret handlingsprogram för kommunens miljövårdsarbete bör vidare en miljövårdsplan upprättas. Den utgör en del av kommunens verksamhetsplanering och underordnas den ovan beskrivna miljöplanen. Miljövårdsplanen bör avse en planeringsperiod och förnyas . Den blir därigenom ett naturligt underlag för budgetarbetet. Miljövårdsplanen kan för varje sakområde lämpligen innehålla inventering av miljöförhållanden och miljövårdsobjekt, förslag till åtgärder, kostnadsberäkningar, tidplan, prioriteringar samt en informationsplan. Vid upprättandet av såväl miljöplan som miljövårdsplan kan konsulthjälp med fördel utnyttjas eftersom en bredare krets av experter därigenom kan stå till förfogande. Den beskrivna planeringsmodellen ansluter nära till den som många kommuner tillämpar för delar av sin verksamhet. För ekonovniplaneringen är t. ex. en rullande 5-årsplan föreskriven inom ramen för KELP. Den fysiska detaljplaneringen torde inte kunna bedrivas utan en generalplan med perspektiv. När den fysiska riksplaneringen börjar fungera kommer kraven att öka. Med hänsyn till miljöfrågornas allt större betydelse måste de även på det kommunala planet bli föremål för en systematisk planering och sättas in i ett långsiktigt perspektiv. Med hänvisning till det anförda föreslår vi att hos Kungl. Maj:t hemställer om utredning och förslag om instrument för långsiktig miljöplanering och miljövårdsplanering. () () KARL-ER1K () ()