mot · FV021359 · 1972-01-26 00:00:00 — av m. fl. om översyn av organisation och regler för statlig affärsverksamhet. Den statliga affärsverksamheten har ökat kraftigt i omfattning. Den har också alltmer kommit att stå i förgrunden för den politiska debatten. Avsikten med denna motion är inte att ta upp någon diskussion om de statliga engagemangens berättigande eller deras större eller mindre framgång. Syftet är i stället att rikta uppmärksamheten på vissa frågor av allmän natur rörande affärsverksamhetens organisation och företagsformer samt de regler som gäller för verksamheten. Statlig affärsverksamhet bedrivs i olika former, främst genom de affärsdrivande verken och genom aktiebolag. Den förra gruppen omfattar domänverket, förenade fabriksverken, luftfartsverket, postverket, , och vattenfallsverket. De är inte självständiga rättssubjekt utan delar av statsförvaltningen men har större frihet i ekonomiska frågor och personalfrågor än vanliga myndigheter. Aktiebolagen däremot är självständiga juridiska personer. Deras verksamhet regleras av aktiebolagslagen. Flertalet av 1e statsägda bolagen har ställningen av dotterbolag till eller till affärsdrivande verk. Det senare innebär att ägaransvaret utövas av vederbörande verk för statens räkning. Affärsverksamhet bedrivs också i större eller mindre omfattning av flera verk som inte är i teknisk mening affärsdrivande utan väsentligen har myndighetsfunktioner. Exempel härpå är och . Frågor om hur den statliga affärsverksamheten bäst bör organiseras och vilka normer som bör gälla för den har varit oavbrutet aktuella under en följd av år. En kort överblick över viktigare utredningar m. m. lämnas i ett avsnitt i det följande. Frågorna har fått särskild aktualitet bl. a. genom förändringarna i ledningen för och industridepartementets anmälan till JK rörande vissa förhållanden vid förenade fabriksverken. En kort redogörelse härför lämnas i ett andra avsnitt i det följande. Det bör understrykas att avsikten inte är att rikta kritik mot enstaka missgrepp och felbedömningar. I stället är vår utgångspunkt att bästa betingelser måste skapas för att verksamheten skall kunna bedrivas på effektivaste möjliga sätt. Det gäller att dra slutsatserna av de erfarenheter som vunnits. En sådan slutsats synes vara att en allmän översyn skyndsamt bör komma till stånd rörande lämplig organisation och regler för den statliga affärsverksamheten. Regeringen tillsatte 1953 en utredning rörande de statliga företagsformerna. Efter förslag från denna (SOU 1956:59) ombildades statens reproduktionsanstalt 1962. Däremot genomfördes inte ett förslag om att ombilda (SOU 1957:26). I sitt slutbetänkande (SOU 1960:32) uttalade utredningen, att den i fråga om övriga affärsdrivande verk funnit särskilda skäl av social, försvarspolitisk eller annan natur tala mot bolagsbildning. I stället föreslogs vissa ändringar i fråga om organisation och befogenheter som mera markerade affärsverkens ställning i förhållande till statsförvaltningen i övrigt. I fråga om de statliga bolagen förordades bl. a. en samordning genom inrättande av ett industridepartement. Vissa förslag på grundval av betänkandet framlades i statsverkspropositionen 1962 (bil. 2 s. 3236) och bifölls av . Särskilda utredningar har behandlat företagsformen för tre av de affärsdrivande verken. (SOU 1962:52) övervägde inte postverkets ombildning till aktiebolag men förordade i princip att en helt ny företagsform skulle tillskapas. Denna tanke fullföljdes inte av statsmakterna då de 1964 beslöt om ändrad organisation av postverket. Statens skogsföretagsutredning (SOU 1964:7) hade som väsentliga uppgifter att överväga företagsformen för domänverket och dess samordning med AB Statens skogsindustrier. Den föreslog bl. a. att statens skogsbruk skulle bedrivas i bolagsform och att domänverkets uppgifter beträffande statens jordbruk skulle överföras till lantbruksstyrelsen. Vid statsmakternas beslut om domänverkets organisation 1968 ändrades inte företagsformen. (SOU 1966:34) diskuterade möjligheten att ändra luftfartsverkets företagsform genom att bilda ett halvstatligt bolag med flygtrafikföretagen som delägare för driften och administrationen av trafikflygets markorganisation samt uppdra de rena förvaltningsuppgifterna till en särskild luftfartsmyndighet. Detta alternativ avvisades dock av utredningen. 1 slutet av 1961 tillkallades affärsverksutredningen för att överväga riktlinjerna för affärsverkens pris- och taxepolitik m. m. I sitt betänkande Affärsverken ekonomi, konkurrens, effektivitet (SOU 1968:4546) förklarade utredningen bl. a. att den utgått från att dess förslag skulle rymmas inom den konstitutionella formen för affärsverken. Utredningen gjorde dock (nr 45 s. 21) reflexionen, att verksformen kan försvåra ett affärsmässigt handlande och ville därför rent allmänt ge till känna den uppfattningen, att det föreligger anledning överväga en övergång från verksform till bolag för de affärsverk, som ur marknadssynpunkt även skulle kunna passa att arbeta i aktiebolagsform. Efter en analys av brister i nuvarande ordning framlade utredningen ett förslag till paketlösning med en rad delkomponenter. Betänkandet har ännu inte föranlett någon åtgärd från regeringens sida. har tagit upp den av utredning framförda tanken på att ombilda verket till ett aktiebolag. En utredning med förslag härom överlämnades av verket till regeringen . Regeringen har ännu inte tagit ställning till detta förslag. I de senaste årens statsverkspropositioner har redovisats önskemål från verkets sida om vidgade befogenheter i fråga om bl. a. borgensåtaganden och förvärv av fastigheter och bolag. Dessa önskemål har biträtts i viss utsträckning. tillsatte regeringen företagsdelegationen med huvudsaklig uppgift att föreslå riktlinjer för den långsiktiga vidareutvecklingen av de statliga företagen och att pröva formerna för organiserat samarbete mellan olika företag och inom gruppen som helhet. I direktiven anfördes också att det torde vara lämpligt att överväga i vilken omfattning affärsverkens organisatoriska form borde förändras i syfte att öka deras effektivitet. I sitt betänkande (stencil I 1969:1) föreslog delegationen främst att ett förvaltningsbolag skulle bildas för att leda och samordna de statliga bolagen och att en särskild delegation skulle inrättas som kontakt- och samordningsorgan för bolagen och affärsverken. Några överväganden om ändrad företagsform för affärsverken redovisades inte. På grundval av betänkandet beslöt statsmakterna 1969 att bilda och att inrätta affärsverksdelegationen. I en motion vid riksdag väcktes förslag bl. a. om att ombilda i första hand förenade fabriksverken och domänverket till aktiebolag. I remissyttranden tillstyrkte det förra men avstyrkte det senare verket en utredning i ämnet. anförde att det slutliga valet av företagsform för de båda verken borde anstå i avvaktan på de erfarenheter som det pågående utvecklingsarbetet inom de statliga aktiebolagen och affärsverket kunde ge. avslog motionen (SU 163). Vid riksdag väcktes ånyo en motion om förenade fabriksverkens ombildning till aktiebolag. 1 remissyttrande anförde verket, att en ny företagsform borde tillskapas . (nr 48) avstyrkte motionen under hänvisning till pågående överväganden i kanslihuset. Det bör nämnas att affärsverksdelegationen låtit genomföra en organisationsutredning rörande detta verk. Samtliga här nämnda utredningar och förslag har uttalat kritik mot affärsverksformen som mindre ändamålsenlig för statlig affärsverksamhet. De reformer som föreslagits har varierat mellan ändringar inom ramen för gällande företagsform och övergång till bolagsform. Alternativet med en helt ny företagsform - en mellanform mellan aktiebolag och affärsverk har också övervägts. Denna möjlighet avvisades kortfattat av utredning. Flera remissinstanser beklagade att utredningen inte närmare behandlat frågan om en ny, för statlig affärsverksamhet speciellt anpassad företagsform (prop. 1962:1, bil. 2 s. 20). LO framhöll att möjligheter därmed saknades att bedöma de nuvarande verksamhetsformernas ändamålsenlighet i jämförelse med andra tänkbara sådana. Liknande synpunkter anfördes av , generalpoststyrelsen, , postutredningen, och . framlade en skiss till sådan ny företagsform för postverkets del, ett fristående offentligrättsligt rättssubjekt. Flera remissinstanser ansåg att denna skiss borde läggas till grund för fortsatta överväganden, bl. a. LO, KF, , , affärsverksutredningen och tre proposition förklarade emellertid departementschefen, att fortsatta överväganden i ämnet borde anstå. Frågan har veterligen inte upptagits . Utredning om förenade fabriksverken m. m. I en skrivelse från industridepartementet till JK anfördes att förenade fabriksverken (FFV) utan vederbörliga bemyndiganden utlånat medel och ingått viss borgensförbindelse. Med en ny skrivelse överlämnades en rapport av () rörande granskning av internkontroll vid FFV. I rapporten framställde RRV en rad anmärkningar, bl. a. att FFV i strid med gällande normer bildat eller förvärvat aktiebolag, lämnat lån och ingått borgensförbindelser. FFV avgav yttranden och . JK meddelade sitt beslut . Det konstaterades däri, att en rad formella felaktigheter förekommit, främst i form av överskridanden av FFV:s befogenheter i förhållande till statsmakterna. Fastän vad verket låtit sig komma till last var av allvarlig beskaffenhet fann sig JK kunna låta bero vid sina uttalanden. Härvid beaktade JK bl. a. att verksledningens handlingssätt uppenbarligen förestavats av en stark strävan att uppfylla statsmakternas intentioner. Det sistnämnda har kommit till uttryck genom fortlöpande underhandskontakter med i första hand försvars- och industridepartementen och . 1 ett sammanhang, avseende Nyckelhus försäljnings AB, har även och varit inkopplade. Besked har i stor utsträckning lämnats muntligen eller i handbrev utan formell bekräftelse i efterhand. FFV har hävdat att verket inte borde klandras för kompetensöverskridande gentemot statsmakterna, då man handlat enligt besked som lämnats av behörig befattningshavare i kanslihuset, och att huvudansvaret för formalia gentemot både regering och riksdag åvilat kanslihuset. JK:s prövning har endast avsett FFV:s handlande. 1 detta sammanhang kan det givetvis inte komma i fråga att ta ställning i sak till någon av de frågor som aktualiserats. Det skulle också föra för långt att gå in på enskildheterna i ärendet. Anmälan till JK blev föremål för stor publicitet i press, radio och TV. Med anledning av synpunkter som framförts därvid gjorde industriministern ett uttalande till TT av bl. a. följande innehåll. Gränserna för affärsverkens befogenheter i fråga om att driva den kommersiella verksamheten är inte i alla delar så tydligt definierade. Skillnader föreligger också mellan olika verk. Anmälan hos JK borde ses mot denna bakgrund. De påtalade förhållandena hade uppmärksammats framför allt därför att det är av stor principiell betydelse att fastställa var gränserna går för affärsverkens befogenheter. Ftt sådant fastställande kan leda till en omprövning för att eventuellt vidga dessa befogenheter. Anmälan var inte riktad mot någon person, utan det hade ansetts värdefullt att få en analys av hithörande frågor av JK. I anslutning till att RRV:s rapport överlämnades till JK utfärdade (den nye) industriministern en kommuniké. Han erinrade om att syftet med anmälan var att få underlag för en bedömning av i vilka hänseenden gällande regler och praxis rörande affärsverkens kompetens i förhållande till andra myndigheter och till statsmakterna är i behov av en revison. Även RRV hade understrukit, framhöll industriministern, att gällande regler eller organisationsform bör ändras om de hindrar FFV att effektivt fullfölja sin målsättning. Utredningen i ärendet ger starka belägg för industriministrarnas mening, att det är värdefullt att få gällande ordning klarlagd och angeläget att pröva om ändringar är påkallade för att väsentliga intressen skall tillgodoses. Detta framgår redan av att JK slagit fast att FFV överskridit sina befogenheter gentemot statsmakterna och vägletts i sitt handlande av en stark strävan att följa statsmakternas intentioner. Det står också klart att även de övriga som deltagit i frågornas handläggning svävat i ovisshet om vilka formella regler som gällt. Avsevärd tyngd har t. ex. FFV:s påpekande, att vederbörande departement borde ha bevakat statsmakternas intressen vid de kontakter som förekommit. Det underhandsförfarande som förekommit är också svårt att förena med konstitutionella regler och intressen. Det är uppenbart att inte bara FFV utan samtliga som agerat i dessa sammanhang torde ha haft en annan uppfattning om vad som är ändamålsenligt än som svarar mot gällande rättsläge enligt JK:s tolkning detta får anses som en förutsättning för vad som förekommit. JK har för egen del inte uttalat sig om reglernas ändamålsenlighet utan bara om deras faktiska innehåll. Samtliga anmärkningar bygger på att FFV är ett ämbetsverk. Ingen av dem synes ha giltighet även mot en bolagsledning. som anmälan gjordes till JK genomfördes vissa förändringar i ledningen för det var massmedias sammankoppling av dessa frågor som ytterst föranledde industriministerns kommuniké. Ändringarna innebar bl. a. att man övergav den konstruktion beträffande den högsta ledningen av som genomfördes på grundval av företagsdelegationens förslag. Delegationen hade i första hand förordat, att ett särskilt konsultativt statsråd skulle vara ordförande i styrelsen för det nya förvaltningsbolaget. I andra hand hade pekats på möjligheten att statsmakterna anförtroddes uppgiften. Mot detta alternativ invände delegationen, att det skulle göra de politiska ansvarsförhållandena mindre klara. Detta alternativ förverkligades emellertid. 1 samband med bolagsstämman 1971 frikopplades ordförandeskapet från industridepartementet. Det bör tilläggas att osäkerhet förekommit i flera fall om vem som lämpligen bort utöva statens ägaransvar i förhållande till bolag som förvärvats. Detta har i viss utsträckning varit ofrånkomligt under Statsföretag-koncernens uppbyggnadsskede, men samtliga fall får knappast tillräcklig förklaring härigenom. Som exempel kan nämnas Linson instrument AB och Nyckelhus försäljnings AB, vilka förvärvades 1969 av ett dotterbolag till . Detta dotterbolag överfördes 1970 till ingav FFV en framställning till regeringen om att få förvärva Linson-bolaget. Frågan synes ännu inte ha avgjorts. Avsikten förefaller också ha varit att samordna Nyckelhus-bolaget med FFV:s överskottsförsäljning, men detta torde inte ha förverkligats. Riksdagsdebatten om utbrytningen av Svenska utvecklings AB ur belyser också dessa organisatoriska problem. Behov av en allmän översyn Redogörelsen har visat att tre allmänna utredningsuppdrag rörande de statliga företagsformerna lämnats . Den utredning, som arbetade 1953-1960, medförde endast begränsade reformer beträffande affärsverken. Den samordning av de statliga företagen som förordades kom till stånd först . , som arbetade 1961 1968, har ännu inte föranlett något ställningstagande av regeringen. På förslag av företagsdelegationen, som tillsattes 1968, tillskapades 1969 och inrättades affärsdelegationen, men någon sådan omprövning av affärsverksformen, som direktiven förutsatte, verkställdes inte av företagsdelegationen. Det har också visats att flera förslag lagts fram om ändrad företagsform för olika affärsverk. Endast i ett fall, statens reproduktionsanstalt, har en ny företagsform beslutats. Förslagen rörande domänverket, förenade fabriksverken, postverket och vattenfallsverket har endera avvisats eller ännu inte blivit föremål för prövning. Möjligheten att tillskapa en särskild, för statlig affärsverksamhet speciellt avpassad företagsform har även aktualiserats. En skiss framlades 1962 beträffande postverket. Den mottogs med positivt intresse inte bara av flertalet affärsverk utan också av bl. a. flera organisationer såsom LO, KF, lantbruksförbundet och . Tanken har emellertid inte fullföljts. Arbetet har alltså avsatt resultat som är mycket begränsade i förhållande till det reformbehov som på skilda håll ansetts föreligga. Vad som förekommit beträffande och förenade fabriksverken belyser svårigheterna att nå ändamålsenliga företagsformer och den osäkerhet som kännetecknar nuvarande ordning. Delade meningar kan inte råd om det angelägna i att åstadkomma klara normer och en ändamålsenlig organisation som möjliggör ett effektivt bedrivande av statens affärsverksamhet. Starka skäl talar för en sådan omprövning av gällande ordning som både den förutvarande och den nuvarande industriministern ifrågasatt i anslutning till JK-anmälan mot förenade fabriksverken. Den bör enligt vår mening inte begränsas till att avse enskildheter i gällande ordning beträffande affärsverken utan bör få formen av en allmän och förutsättningslös översyn av regler och företagsformer för den statliga affärsverksamheten. Mot bakgrunden av de överväganden och förslag som redan förekommit och det material som tagits fram i skilda sammanhang synes en sådan översyn inte behöva bli alltför tidskrävande. Att den bör anförtros en parlamentarisk utredning är uppenbart. Utredningen bör till en början klarlägga nuvarande ordning. Därvid bör den särskilt belysa skillnaderna mellan affärsdrift i bolagsform, i affärsverksform och i vanlig myndighetsform. På grundval härav bör utredningen förutsättningslöst pröva frågan om lämpligaste företagsform för den affärsverksamhet som förekommer i skilda former. Utredningen bör i samband härmed ta upp frågan om en ny, för statlig affärsdrift speciellt avpassad företagsform. Syftet bör vara att garantera å ena sidan ett effektivt handhavande av verksamheten, å andra sidan de speciella intressen som knyter an till sådan verksamhet i statlig regi. Vi vill erinra om de ofta diskuterade frågorna om revisionen och om insyn. Mot en övergårig till bolagsform och därmed till förmån för en ny företagsform talar svårigheterna att tillgodose bl. a. och revisionsorganens behöriga intressen. Efter dessa överväganden bör utredningen utforma klara och ändamålsenliga regler för varje särskild företagsform. förslag bör slutbehandlas liksom förslagen rörande förenade fabriksverken och vattenfallsverket. Utredningen bör bl. a. överväga om aktiebolagslagen är i alla delar ändamålsenlig för statsägda bolag och om någon speciell reglering bör gälla för bolag som har ställningen av dotterbolag till affärsverk. Vi vill erinra om att gjort en framställning till regeringen om rätt att granska bolag av sistnämnda typ. Utredningen bör vidare beakta de särskilda problem som kan aktualiseras vid affärsverksamhet genom en vanlig, inte i teknisk mening affärsdrivande myndighet. Särskild vikt bör fästas vid att skapa klara ansvarsförhållanden. Problemen har belysts genom vad som framkommit beträffande och förenade fabriksverken. Utredningen bör också gå in på konkreta frågor rörande den statliga affärssektorns organisation. Den bör se till att samtliga enheter inom denna sektor får en ändamålsenlig placering. Avslutningsvis vill vi än en gång understryka att avsikten inte är att dra upp missgrepp och felbedömningar i det förgångna. Dessa frågor bör enligt vår mening betraktas som slutdiskuterade, och det bör medges att såväl Statsföretag som förenade fabriksverken haft att genomgå ett vanskligt utvecklingsskede. Vad det nu gäller är att skapa förbättrade organisatoriska och formella betingelser för framtiden, och dessa problem är, som redogörelsen ovan visat, ingalunda begränsade till dessa båda enheter. Över huvud måste man uppmärksamma att utvecklingen gått fort på detta område och att den offentliga sektorns konstruktion och uppbyggnad endast långsamt anpassats efter de nya krav som ställts en iakttagelse som f. ö. kan göras även inom andra delar av denna sektor än dem som handhar affärsdrift. Få de skäl sorn anförts här får vi sålunda föreslå, att hemställer hos Kungl. Maj:t om en skyndsam översyn av organisation och regler för statlig affärsverksamhet enligt vad som anförts i motionen. H. ()