mot · FV02102 · 1972-01-18 00:00:00 — angående den enskildes rättsskydd inom förvaltningen. Ett av de mest utmärkande dragen i det modema samhället är den offentliga förvaltningens kraftiga och ständigt fortgående expansion. Denna utveckling har på ett djupgående sätt förändrat den enskilda människans situation. Ett vittförgrenat komplex av rättigheter och skyldigheter för de enskilda har utbildats. Medborgarna ställer större anspråk på det allmänna liksom det allmänna ställer större krav på medborgarna. Genom denna utveckling har nya rättssäkerhetsproblem uppkommit som välfärden ökat. Dessa problem rörande den enskildes rättsskydd inom förvaltningen måste inta en central plats inom rättspolitiken. Detta har emellertid knappast varit fallet i vårt land. vill vi aktualisera detta problemkomplex i hela dess vidd. Med administrativt rättskydd förstås vanligen den samlade effekten av alla de faktorer som inom olika områden av samhällsorganisationen verkar för att skydda medborgarna mot fel och misstag från myndigheternas sida. Man brukar skilja mellan preventivt och korrektivt rättsskydd, mellan sådana skyddsanordningar som tjänar till att förebygga felaktigheter och sådana som syftar till att rätta eller eljest avhjälpa begångna fel. På det preventiva rättsskyddets område möter t.ex. frågor om förvaltningspersonalens utbildning, rekrytering och rättsliga ställning, förvaltningsorganisationens uppbyggnad och utformning samt handläggningsförfarandet hos myndigheterna. Som element i det preventiva rättsskyddet ingår också utformningen av de materiella reglerna, författningsmaterialets tillgänglighet för allmänheten, principen om allmänna handlingars offentlighet samt kontrollen över myndigheterna. Av central betydelse på det korrektiva rättsskyddets område är möjligheterna att genom besvär få beslut överprövade. Här möter bl.a. frågor om domstolsprövning av förvaltningsbeslut och om förvaltningsrättskipningens organisation. Hit hör vidare bl.a. frågan om rätt för enskild att få skadestånd i anledning av fel eller förbiseende inom offentlig verksamhet. Förvaltningens expansion ökar rättsskyddsbehovet Behovet av åtgärder på de olika områden som är av betydelse för det administrativa rättsskyddet beror naturligtvis på arten och omfattningen av förvaltningens uppgifter. fram till det var dessa uppgifter i stort sett begränsade till att trygga vissa elementära medborgerliga krav på frihet och säkerhet. Denna begränsade verksamhet hade övervägande judiciell karaktär och kunde besörjas av en relativt liten kår tjänstemän. Genom samhällsutvecklingen under har dessa förhållanden radikalt förändrats. Den offentliga sektorn har expanderat kraftigt både på bredden och på djupet. Tyngdpunkten har alltmer kommit att ligga på vad man kan kalla aktiv samhällsomdaning, planering och produktion. Denna i stegrat tempo fortgående utveckling, som syftar till att förverkliga politiska mål om trygghet och välfärd för alla, kräver omfattande regleringar, som på ett alltmer inträngande sätt berör förhållandet mellan det allmänna och de enskilda medborgarna. Det omfattande lagstiftningsarbetet aktualiserar åtskilliga problem. Ett karakteristiskt drag är att förvaltningsverksamheten inte på samma sätt som förut ansetts kunna eller böra styras genom mera preciserade regler. I ökad utsträckning begränsar man sig i stället till att ange allmänna målsättningar och att använda rättsbegrepp av obestämt och flertydigt innehåll. som förvaltningsorganen ges allt större faktiska befogenheter blir de allt mindre bundna av formella regler och får friare utrymme att agera själva. Det är uppenbart att denna utveckling medför ökade risker för ojämnheter och godtycke i myndigheternas handlande. Själva förvaltningsapparatens ansvällning utgör det mest karakteristiska draget i den moderna utvecklingen. Den snäva traditionella myndighetsramen har för länge sedan genombrutits, och verksamheten bedrivs i helt nya organisationsformer. Antalet anställda i offentlig förvaltning beräknas nu uppgå till inte mindre än 600 000 personer. Denna växande byråkrati, i förening med förvaltningsorganens nya uppgifter och karaktär, är otvivelaktigt ägnad att försvaga det administrativa rättsskyddet. Det kan vara svårt för tjänstemän, som är verksamma på strängt avgränsade områden, att förvärva eller behålla en överblick över lagstiftningsmaterian i stort, att inte tillägga fack- och effektivitetssynpunkter överdriven vikt och att över huvud på ett objektivt sätt pröva frågor som rör kollisioner mellan allmänna och enskilda intressen. I all synnerhet gäller detta om som ibland görs gällande tjänstemännen bör på sina verksamhetsområden så starkt engagera sig för den av en politisk majoritet utstakade kursen, att de framstår som parter i målet och företräder ett aktivt samhällsintresse gentemot den enskilde. Också i andra hänseenden är ett stort förvaltningsmaskineri med en stark organisatorisk splittring ägnat att medföra olägenheter från allmänhetens synpunkt. Allt starkare krav gör sig gällande bl.a. på information om den samhälleliga verksamheten och på snabb behandling av brådskande ärenden. Huvuddrag i det hittillsvarande reformarbetet De genomgripande förändringar som skett ställer helt andra krav än tidigare på det administrativa rättsskyddet, både det preventiva och det korrektiva. Ända har krav på förstärkning av rättsskyddet förts fram i vid upprepade tillfällen. En lång rad utredningar har också tagit upp olika delar av det vittomfattande frågekomplexet. Något samlat grepp har emellertid aldrig tagits på problemen. I stor utsträckning har inte heller de utredningar som verkställts avsatt några resultat. Först har vissa reformer av mera generell räckvidd genomförts eller förutskickats. En kort överblick skall här göras över sådana led i utredningsarbetet som har mera väsentlig betydelse i dagens läge. Frågan om en allmän lagstiftning om förvaltningsförfarandet har intagit en central plats i reformarbetet. begärde en utredning . En förberedande undersökning presenterades i ett betänkande 1946. En närmare utredning verkställdes av besvärssakkunniga, som i sitt slutbetänkande framlade ett förslag till en utförlig lag om förvaltningsförfarandet. tillsattes en arbetsgrupp inom för att vidare bereda frågan. Denna framlade ett starkt begränsat lagförslag 1968, som i huvudsak genomförts 1971. Även frågan om förvaltningsrättskipningens organisation har varit aktuell i stort sett oavbrutet . Från början inriktades arbetet på speciella domstolar. Ett förslag till lag om socialdomstol framlades t.ex. 1960, och i anslutning till ATP-reformen inrättades försäkringsdomstolen. har regeringsrätten, kammarrätten och länsstyrelserna stått i förgrunden. Efter utredning 1966 beslöts 1971 en reform, som gjort regeringsrätten väsentligen till en prejudikatinstans och kammarrätten till allmän förvaltningsdomstol med i huvudsak samma behörighetsområde som regeringsrätten. En ny kammarrätt har inrättats i . kommer flertalet besvärsmål att avgöras av kammarrätt som sista instans, med starkt begränsade möjligheter att fullfölja hos regeringsrätten. har efter särskilda utredningar även rättskipningen på regional nivå reformerats. Länsrätter och länsskatterätter har inrättats vid länsstyrelserna. Till årets riksdag har framlagts förslag till en väsentlig utbyggnad av samhällets rättshjälp. Sådan hjälp skall kunna ges i varje ärende där behov yppas, alltså oberoende av om det handläggs av domstol eller av förvaltningsmyndighet. En 1968 tillkallad utredning om rättshjälp i förvaltningsärenden har 1971 framlagt ett betänkande om offentligt biträde och kostnadsersättning i förvaltningsärenden. Frågan om det allmännas skadeståndsansvar har varit aktuell . Den övervägdes av utredningar 19521958 och 19591964. Ett förslag till skadeståndslag, som behandlar bl.a. denna fråga, har aviserats till årets riksdag. Krav på en vidgad samhällsinformation, bl.a. en effektivare information till medborgarna om deras rättigheter och skyldigheter på olika områden, har framställts i flera sammanhang . De föranledde utredning och vissa reformer 1971. Bland andra aktuella lagstiftningsfrågor förtjänar nämnas de om ämbetsansvar och disciplinärt ansvar i offentlig tjänst och om allmänna handlingars offentlighet. Den förra uppdrogs 1966 åt en utredning, som avgett ett principbetänkande 1969. För den senare tillsattes först en utredning , som avgav slutbetänkande . Därefter har frågan 1969 överlämnats till en ny utredning. Det bör även nämnas att frågor som berör förvaltningsutbildningen aktualiserats inom 1968 års utbildningsutredning (U 68) och socionomutbildningsberedning. Den förra har bl.a. tillsatt arbetsgrupper för att överväga utbildningen till administrativa yrken. På förslag av den senare har genomförts en utbyggnad av resurserna för socionomutbildningen. Även om alltså vissa förbättringar genomförts och andra förutskickats, måste det konstateras att det för äldre förhållanden avsedda rättsskyddssystemet inte anpassats efter samhällsutvecklingen utan företer betydande brister. Åtskilliga frågor av central betydelse återstår att lösa. över huvud företer reformarbetet bilden av en stark splittring och en otillräcklig ambitionsnivå. Vad man saknar är främst en samlad analys av de problem som utvecklingen medfört från de enskildas rättsskyddssynpunkt. över huvud bör det observeras att flera av de initiativ som berörts i översikten frammanats av andra synpunkter och att åtskilliga resultatlösa utredningar och riksdagsinitiativ utelämnats här därför att de saknar direkt betydelse i dagens sammanhang. Centerinitiativ 1970 och 1971 Vid riksdag framlade en partimotion med krav på en skyndsam översyn och planläggning av åtgärder för att stärka det administrativa rättsskyddet. Det framhölls att de flesta och viktigaste frågorna fortfarande var olösta, trots den råd initiativ och utredningar som framkommit sedan reformarbetet inleddes tidigare. Med hänsyn till de ökade krav på rättsskydd för medborgarna som samhällsutvecklingen medfört måste arbetet bedrivas med större planmässighet och kraft än som utmärkt verksamheten . rättspolitisk bedömning förutsätter emellertid, framhölls det vidare, att de många invecklade och heterogena frågorna sätts in i ett gemensamt perspektiv. Det gäller lagstiftningsfrågor, informationsfrågor, utbildningsfrågor m.m. Särskilt efterlystes en prioritering av frågorna efter angelägenhetsgrad och med hänsyn till de resurser som står till förfogande. Motionen avstyrktes (1LU 1970:54) under hänvisning till det reformarbete som pågick på olika delar av det berörda området och avslogs av . Kravet upprepades i en ny partimotion vid riksdag. Det underströks att huvudsyftena var två. Dels ville skjuta frågorna om den enskildes rättsskydd inom förvaltningen i förgrunden för den rättspolitiska debatten på ett helt annat sätt än dittills, dels var det ett angeläget önskemål att få till stånd en samlad avvägning och prioritering av de skilda reformfrågorna, något som syntes i hög grad väsentligt med hänsyn till det knappa statsfinansiella utrymmet. Även denna motion avstyrktes (KU 1971:66) och avslogs av under hänvisning till pågående utredningar etc. I ett särskilt yttrande framhöll utskottets centerrepresentanter att de anslöt sig till motionens syn på frågorna men avstod från att reservera sig, därför att ett förslag till rättshjälpsreform var att vänta , enligt vad som aviserats, samt att ett förslag till skadeståndslag kunde förväntas 1972. har ännu inte tagit ställning till de båda reformer som det särskilda yttrandet hänvisade till, men det torde ske . Härefter kan en första reformetapp sägas vara avslutad. Denna har, som antytts genom det redan sagda, inte medfört sådana framsteg att ett uppehåll kan göras i arbetet. I stället finns det starka skäl för att nu ta upp det av resta kravet på en samlad översyn av problemen och söka åstadkomma en bättre planmässighet för det framtida reformarbetet än som kännetecknat det hittillsvarande. Detta är syftet med denna motion. Som en bakgrund skall i några avsnitt granskas dels några viktigare led i nu genomförda reformer, dels ett par områden som exemplifierar behovet av ytterligare insatser. Den förvaltningslag med vissa allmänna bestämmelser om förfarandet inom förvaltningen som trätt i kraft efter beslut har som nämnts föregåtts av jämnt tre decenniers lagstiftningsarbete. Detta har avsatt två lagprodukter, nämligen förutom den antagna lagen besvärssakkunnigas förslag 1964. Dessa markerar helt skilda ambitionsnivåer. Detta framgår redan av antalet paragrafer: mot besvärssakkunnigas 155 står förvaltningslagens 20. De sakkunniga syftade till att få till stånd ett slags motsvarighet till på förvaltningens område. Att de sköt över målet är otvivelaktigt. Lika klart är emellertid att den antagna lagen, som framhölls centermotion, inte kan anses som ett rimligt slutresultat av utredningsarbete. Som påpekades bl.a. i regeringsrättens remissyttrande över sista betänkandet, innebär den väsentligen en kodifiering av redan tillämpad praxis. Alla oklara frågor, som är vitala särskilt för de enskildas rättsskydd i första instans, har av olika skäl lämnats utanför: frågorna om kontradiktoriskt förfarande och det allmännas besvärsrätt, om muntlig handläggning, om rättsligt biträde och kostnadsersättning, om bevisning, om rättskraft och verkställighet, om särskilda rättsmedel etc. Flera av de frågor som nämnts här har tagits upp i motioner från centerhåll. Bland annat förtjänar nämnas en motion 1970 om utsträckt tillämpning av kontradiktoriskt förfarande genom partsrepresentant för det allmänna och om vidgning av det allmännas besvärsrätt i förvaltningsärenden. I propositionen 1971:30 uttalade departementschefen (del II s. 399) att dessa frågor bör bli föremål för en samlad bedömning och avsåg att senare ta ställning till de former i vilka en sådan bedömning bör äga rum. Det står alltså klart att antagandet av förvaltningslagen inte utgör en reform som är ägnad att medföra ökad rättssäkerhet. Belysande är att i sitt betänkande i ärendet (1971:36) inte gick närmare in på förslaget. Det är uppenbart att arbetet på detta område måste fullföljas. Reformerna på området omfattar, som framgått av det föregående, två skilda led, dels en förstärkning av rättskipningen på regional nivå, dels en omorganisation av rättskipningen i högre instans som berört regeringsrätt och kammarrätt. Gemensam för domstolarna på skilda nivåer är en ny förvaltningsprocesslag. Det står klart att inrättandet av särskilda förvaltningsdomstolar vid länsstyrelserna länsrätter och länsskatterätter innebär ett visst steg framåt från de enskilda parternas synpunkt, närmast genom det ökade inslag av lekmannamedverkan som införts i rättskipningen. Förvaltningsprocesslagens tillkomst markerar också en landvinning på ett helt annat sätt än förvaltningslagen. Reformerna beträffande rättskipningen i högre instans har i första and förestavats av önskan att nedbringa regeringsrättens alltför tyngande arbetsbörda och renodla dess prejudikatbildande funktion. För de enskilda parterna kan det däremot naturligtvis inte vara någon att en kammarrätt normalt blir slutinstans i stället för regeringsrätten. Fördelarna ligger på domstolssidan, inte på rättssökandesidan. De enskilda har i huvudsak fråntagits rätten att gå till kungs och får i stället som regel åtnöjas med prövning i en lägre instans. aktigt om kammarrätten kommer att uppfattas av de enskilda som mera auktoritativ än en länsrätt eller en länsskatterätt. Uppenbart är också att det kommer att ta åtskillig tid innan kammarrätterna förvärvat fullgod kompetens över hela sitt stora arbetsområde. Från den synpunkt som är grundläggande för denna motion innebär reformerna i vart fall inte något framsteg. Informationsfrågorna har grundläggande betydelse i dagens samhälle. De har varit föremål för uppmärksamhet , främst som led i debatterna om pressen och om den kommunala demokratin. Även låginkomstutredningen har belyst människomas svårigheter att hävda sig i samhället, bl.a. till följd av svårigheter att erhålla och ta emot information. Den reform som beslöts 1971 innebär främst att en särskild nämnd har inrättats för att verka för samordning av samhällsinformationen och för ett rationellt utnyttjande av samhällets resurser för sådan verksamhet. Ett anslag på har beviljats, vilket bl.a. skall täcka kostnaden för annonsering i dagspressen. För sistnämnda ändamål hade i statsverkspropositionen preliminärt äskats . Från de rättskyddssynpunkter som tas upp i denna motion har reform endast begränsad betydelse. Den syftar som framgår redan av de nämnda beloppen främst till generella informationsåtgärder genom pressen etc. Viktigare i detta sammanhang är myndigheternas skyldigheter att hjälpa de enskilda till rätta i förvaltningsärendena genom information och anivsningar. Man kan peka på det s.k. servicecirkuläret, vars innehåll torde vara föga bekant inom stora delar av förvaltningen. En mera utvecklad förfarandelagstiftning och en vidgad tillämpning av kontradiktoriskt och muntligt förfarande synes utgöra vägar att komma åt problemen. Dessa är emellertid otvivelaktigt svårbemästrade. Detta ämne kan väljas som exempel på ett viktigt led i det administrativa rättsskyddssystemet, som i huvudsak förbigåtts vid det genomförda utredningsarbetet. och författningsmaterialets kraftiga utökning och tilltagande svåröverskådlighet hör till de mest utmärkande dragen för den moderna byråkratin. En effektiv rättskontroll över myndigheternas handlande är därför ett angeläget önskemål från preventiv rättsskyddssynpunkt. Sådan tillsyn har uppdragits dels åt centrala myndigheter som ett led i deras allmänt ledande funktioner inom respektive sakområden, dels åt ombudsmän () och regeringens justitiekansler (). Uppmärksamheten har nästan enbart riktats mot JO-institutionen. Denna har reformerats , främst 1956 1957 och 19671968. Som framhållits av vid upprepade tillfällen kan emellertid en förstärkning av detta extraordinära kontrollorgan endast få begränsad effekt för rättssäkerheten. Denna bör i första hand stärkas genom åtgärder av annat slag, framhöll utskott i samband med den senaste JO-reformen. Förbättring av lagstiftningens och förvaltningsmyndigheternas kvalitet är av grundläggande betydelse. En intensifiering av de ordinära tillsynsorganens verksamhet skulle också ha långt större verkan, uttalade utskottet vidare. Ett allmänt intryck är att den ordinära tillsynsverksamheten, vars betydelse utskott med rätta underströk, lämnar åtskilligt övrigt att önska i fråga om effektvitet. Om den aktiveras och utvecklas till en verksam rättskontroll kan den bl.a. öppna en möjlighet att komma till rätta med några av den moderna byråkratins värsta gissel: de långa handläggningstidema, det omständliga och ofta slentrianmässiga remissförfarandet och den ständigt växande massan av detaljanvisningar och tillämpningsföreskrifter från centrala myndigheter till regionala och lokala organ. En närmare utredning framstår som ett angeläget önskemål. De tidigare centermotionerna har understrukit vikten av en förbättrad förvaltningsutbildning. Det finns anledning att med eftertryck upprepa detta önskemål. De brister som föreligger är iögonenfallande. Framför allt synes juristutbildningen inte ha anpassats i önskvärd grad till samhällets förändringar. Studiet av förvaltningsrätt ägnas f.n. en halv termin av de nio som den juridiska grundutbildningen omfattar. Denna är alltjämt inriktad i främsta rummet på domar- och advokatutbildning och över huvud på den enskilda sektorns behov. För socialhögskolorna, som svarar för utbildningen av en viktig del av förvaltningstjänstemännen särskilt hos kommunala och lokala organ, har bristen på kompetenta lärare i förvaltningsrätt länge utgjort ett allvarligt problem. Hithörande frågor faller som nämnts inom det uppdrag som lämnats utbildningsutredning (U 68). Utredningen har tillsatt en expertgrupp med uppgift att utarbeta konkreta förslag för sektorn för administrativa och ekonomiska yrken. Gruppen har i en promemoria analyserat den nuvarande utbildningen på detta område. Utredningen har därefter tillsatt en särskild arbetsgrupp för att överväga studieorganisationen för juristutbildningen m.m. Den skall bl.a. ta upp frågan om utbildningen behöver differentieras, t.ex. för dels rättsvårdande uppgifter, dels allmänna förvaltningsuppgifter. Den skall också undersöka behovet av juridiska inslag i utbildning av huvudsakligen annan inriktning. Det bör också nämnas att socionomutbildningsberedningen avlät en skrivelse till regeringen med förslag om att underlätta socialhögskolornas rekrytering av lärare i förvaltningsrätt genom en ökad dispensgivning. Med hänsyn till de ständigt ökande maktbefogenheter som den växande kadern förvaltningstjänstemän utövar gentemot de enskilda människorna är det i hög grad angeläget att verka för en förbättrad utbildning. Det kräver emellertid avsevärd tid att nå en utbildningsstandard i nivå med förvaltningsproblematikens betydelse för de enskilda. Skyndsamma reformer är därför av nöden. Detta gäller emellertid inte bara grundutbildningen. I detta sammanhang bör också pekas på betydelsen av en verksam vidareutbildning och av större rörlighet mellan skilda förvaltningskarriärer. En brist i det svenska förvaltningssystemet ligger i tjänstemännens starka bundenhet vid sina myndigheter, övergång från ett sakområde till ett annat förekommer i förhållandevis liten utsträckning. Detta leder till ensidighet och bristande orientering om samhället och förvaltningen i stort. Särskilda nackdelar med denna ordning har kommit till synes i samband med besluten om utlokalisering av statlig verksamhet. Behov av en samlad, övergripande utredning Det anförda torde, trots sin ofullständighet, visa bl.a. följande. Som positiva resultat av det bedrivna reformarbetet, från den rättsskyddssynpunkt som är ledmotivet för denna motion, har man enbart få saker att peka på: den utbyggnad av samhällets rättshjälp som föreslagits, den lösning av frågan om det allmännas skadeståndsansvar som förutskickats och i viss mån den förstärkning av förvaltningsrättskipningen på regional nivå som genomförts, övriga reformer, som beslutats eller förutskickats, är av mera ringa btetydelse från denna synpunkt. Åtskilliga frågor av väsentlig vikt för den enskildes rättsskydd har antingen inte berörts av reformarbetet eller lämnats olösta vid detta. Den förfarandelagstiftning som genomförts har knappast tillförts något nytt i sak utan har förbigått alla oklara och angelägna frågor. Tillsynen över förvaltningen har anförts som exempel på ett frågekomplex som knappast alls berörts av verkställda utredningar. Förvaltningsutbildningen är likaså eftersatt. Vissa delar av detta område prövas av U 68, vars resultat emellertid inte kan förutses i saknad av närmare direktiv på denna punkt. Andra delar ligger utanför utredningens uppdrag, främst vad som sammanhänger med förvaltningsorganisationen samt karriärer och vidareutbildning för förvaltningens tjänstemän, över huvud har det administrativa rättsskyddet kommit i bakgrunden vid det reformarbete som bedrivits. Detta har, sett ur denna synvinkel, saknat ett samlat grepp och en tillfredsställande ambitionsnivå och som en konsekvens härav avsatt skäligen magra resultat. Som förut sagts är det naturligt att anse en reformetapp avslutad, sedan frågorna om samhällets rättshjälp och om det allmännas skadeståndsansvar blivit behandlade av årets riksdag. Några utredningar pågår visserligen, men de har endast indirekt betydelse från den här aktuella synpunkten. Det framstår som i hög grad angeläget att reformarbetet utan avbrott fortsätter och att en större planmässighet och kraft kännetecknar nästa etapp. Frågorna om de enskildas behov av ett förbättrat rättsskydd inom den ständigt växande byråkratin bör skjutas i förgrunden för den rättspolitiska debatten på ett helt annat sätt än , som redan framhållits i 1970 och centermotioner.