mot · FV021762 · 1972-11-14 00:00:00 — av m. fl. i anledning av Kungl. Maj:ts proposition nr 109 med förslag till expropriationslag m. m. Lagstiftningsarbetet på det markpolitiska området har medfört betydande inskränkningar i den enskildes rätt att förfoga över fast egendom. I lagstiftningens skugga har kommunerna förvärvat tidigare enskild mark till belopp överstigande . Den skärpta markpolitiska lagstiftningen och andra markpolitiska åtgärder har kommit att ifrågasätta enskildas rätt att äga och förvalta fast egendom. Enligt vår uppfattning får de krav på markförvärv som samhällsbyggandet kan aktualisera icke tas till intäkt för en ren konfiskationspolitik och får inte leda till ett kommunalt markmonopol. Allmän enighet råder om kommunernas rätt att för samhällsbyggande förvärva, även tvångsvis, enskilt ägd mark. Vi uppfattar dock markförvärv inom expropriationslagstiftningens ram som extraordinära och anser att expropriation endast får tillgripas när det är av avgörande betydelse för samhällets utbyggnad och då endast under absoluta rättssäkerhetsgarantier. Den lagstiftning beträffande expropriation som gällde tillgodosåg, enligt vår mening, alla de möjligheter som var erforderliga för att tvångsvis förvärva enskilt ägd mark och fastighet. Utvidgade expropriationsgrunder och ändrade värderingsregler vid fastighetsinlösen de bägge huvudpunkterna i den nya expropriationslagstiftningen kan vi därför icke acceptera. Det är anmärkningsvärt att regeringen icke tagit hänsyn till vare sig remissopinion eller de förslag som framfördes vid riksdagsbehandlingen när man nu presenterar den nya expropriationslagen. Utformningen av grunderna för tätbebyggelseexpropriationen respektive presumtionsreglerna vid värdering var 1971 regeringens eget påfund och remissbehandlades anmärkningsvärt nog icke. Efter en riksdagsbehandling där dessa frågor skarpt kritiserades läggs ett lagförslag, som innehåller ytterligare utvidgade expropriationsgrunder och som inte heller blivit föremål för remissbehandling. Förslaget innebär, att bebyggda fastigheter får tvångsköpas av kommunerna på mycket lång sikt. Även om planerna på en förändring av bebyggelsen ligger mer än två decennier fram i tiden får ett tvångsövertagande ske. För att överföra bebyggda fastigheter i samhällets ägo kan expropriation tillgripas i syfte att lägga bebyggelsen under tomträtt. Detta får ske utan något bestämbart samband med planförändringar eller ombyggnadsbehov. Dessa regler leder till en sådan otrygghet för den enskilde i besittningen till hus och egendom, att förslaget enligt vår mening inte kan accepteras. Till skillnad från förköpslagens bestämmelser gör dessa tvångsregler inte heller halt för ett tvångsövertagande av egnahem. Inga areal- eller värdegränser finns t. ex. som skydd för egnahemsägarnas besittning till den egna bostaden. Att bebyggda fastigheter får överföras i samhällets ägo för förändringar av bebyggelsen i en mer eller mindre obestämd framtid leder till en allmän osäkerhet och ovisshet i fastighetsförvaltningen. Man riskerar en förslumning och vanskötsel av det äldre fastighetsbeståndet. Redan de erfarenheter av långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud som finns är avskräckande. De föreslagna expropriationsreglerna är ägnade att ytterligare öka dessa missförhållanden. Reglerna ger därför enligt vår uppfattning uttryck för en oriktig och olämplig intresseavvägning i lagstiftningen, eftersom de framkallar en misskötsel och förstörelse av befintligt fastighetskapital. När det gäller befogenheterna att expropriera för tätbebyggelse bör därför särskild aktsamhet iakttas från samhällets sida. Enligt vår mening bör reglerna i detta fall ge uttryck för att tvångsövertagande bara skall få förekomma i nära anslutning till planering. Tvångsövertagandet skall vidare framstå som nödvändigt för att genomföra en angelägen samhällsombyggnad. När det gäller egnahem bör kraven enligt vår uppfattning ytterligare skärpas, exempelvis så att ett tvångsförvärv framstår som oundgängligt för att genomföra en angelägen samhällsombyggnad. Den värdestegring inom ett område som kan bli följden av vidtagen expropriation skall enligt lagförslaget vara skäl till expropriation av även de fastigheter vilka anses få väsentligt ökat värde. Vi kritiserade denna bestämmelse mycket bestämt och föreslår att bestämmelsen nu utgår ur lagen. Värdestegring som expropriationsgrund kan vi icke acceptera, ej heller en lagstiftning som på så oklara grunder möjliggör inlösen av enskild mark. Vi vänder oss också mot förslagets näringspolitiska konsekvenser, särskilt för bostadsbyggandets del. Enligt förslaget får ett tvångsövertagande också riktas mot den som är villig att använda fastighetstillgångar för att utveckla bebyggelse på skäliga villkor. Samhällsingripanden kan ske också mot företag som vill utveckla bebyggelse som det finns stor efterfrågan på från konsumenternas sida. Vi vill erinra om att kommunerna redan har ett mycket stort direkt inflytande över bostadsbebyggelsen. Enligt statistiken uppförde de kommunala företagen 45 200 lägenheter, vilket motsvarade inte av den totala bostadsproduktionen i landet. Förslaget om en företrädesrätt till all bebyggelsemark leder till att kommunerna får överta rollen som byggherrar också över hela den övriga delen av bostadsproduktionen. kommer i praktiken att underställas ett kommunalt byggherreskap, dvs. den får en helt osjälvständig ställning. Vid ett övervägande av lagförslaget måste man därför enligt vår uppfattning också bilda sig en uppfattning om konsekvenserna av ett kommunalt monopol över byggnadsmarken. Vilka verkningar detta får visar byggkonkurrensutredningen på ett åskådligt sätt. Denna utredning, vars förslag f. n. är föremål för prövning, behandlar nämligen problemet om hur kommunerna skall förfara med den byggnadsmark, som de blir ensamma om att förfoga över. förutsätter, att bebyggelse med statliga lån bara skall få uppföras på mark. av all bostadsproduktion berörs av detta förslag. Utredningen utgår ifrån, att tävlingar om markfördelningen av administrativa skäl bara kan få en begränsad omfattning. I stället måste därför marktillgångarna fördelas på politiska grunder. för enskild bebyggelse kommer enligt förslaget till större delen sannolikt att tilldelas efter en kontroll på grundval av handlingar, som i detalj reglerar bebyggelsens karaktär och utformning. Kommunerna väntas med andra ord överta kontrollen också över det enskilda byggandet. På den enskilda sektorn innebär detta att också de blygsamma flerfamiljshus, som uppförs i privat regi, kommer att förlora sin självständiga och balanserande roll på marknaden. 1 byggkonkurrensutredningen återfinns bl. a. följande beskrivning av denna utveckling (jfr SOU 1972:40 s. 62-63): Kommunens uppgifter och ansvar ökar väsentligt om anbudsunderlaget skall kompletteras med ritningar och beskrivningar som mer eller mindre fullständigt bestämmer bebyggelsens utformning. Om anbudsunderlaget omfattar färdiga handlingar har kommunen praktiskt taget helt övertagit byggherrens beställaruppgift. Att kommunerna i ökande utsträckning engagerar sig i byggherreuppgifterna på det sätt som vi här skisserat ger möjligheter till ett vidgat konsumentinflytande över bostadsbyggandet genom de politiska organen. Enligt vår uppfattning, är ett enbart politiskt ansvar för bostadsproduktionen och dess utveckling olycklig. Att odelat lägga allt inflytande hos de politiska församlingarna är inte rimligt. Det behövs också organisationer och företag med självständiga arbetsuppgifter på bostadsmarknaden. Det behövs också sådana, vilkas verksamhet beror av ett direkt ekonomiskt ansvar gentemot konsumenterna. Att marknaden uteslutande regleras av politiskt ansvariga räcker således inte, om konsumenternas inflytande skall kunna tillgodoses. En fri företagsamhet behövs som balanserande faktor på marknaden. Att överlåta ansvaret för hela bostadsproduktionens utformning på politiska organ får således enligt vår uppfattning olyckliga sociala konsekvenser. En administration kommer genomgående att ställas emellan producenter och konsumenter, med alla de risker för byråkratisk tröghet och bristande anpassning till utvecklingen, som detta innebär. Misslyckanden, som bostadsprojekt av typ i , i , , etc. representerar, är enligt vår uppfattning således inte enstaka exempel på felbedömningar, utan vittnar om inneboende brister i själva systemet. Vi har fått en felaktig rollfördelning i samhället, när den kommunala organisationen tilldelas uppgiften att ensam vara ställföreträdande konsument över hela bostadsmarknaden. För det politiska inflytandet över bostadsproduktionen räcker den detaljstyrning, som kan utövas inom ramen för det kommunala planmonopolet och kommunens ansvar för bostadsförsörjningen. Att också lägga hela den svenska bostadsproduktionen i övrigt under en detaljkontroll är en felaktig användning av de kommunala planeringsresurserna. Dessa bör inte inriktas på detaljfrågor, som man saknar praktisk möjlighet att överblicka. Det politiska inflytandet bör i stället koncentreras på de stora linjerna i samhällsbyggandet, t. ex. turordningen mellan olika större projekt, bevakningen av miljöutformning och naturskyddsintressen m. m. Enligt vår uppfattning får expropriationsreglerna därför inte utformas så att de syftar till ett samhällsövertagande av byggnadsmarken . Vi behöver i stället en ordning där det finns ett balanserat inflytande mellan olika parter på marknaden. Enligt detta synsätt kan någon tvångsrätt inte godtas mot parter som är villiga att medverka i samhällsutbyggnaden på skäliga villkor. Grunderna för kommunernas befogenhet att expropriera för tätbebyggelse bör alltså utformas under iakttagande av denna princip. Enligt 2 kap. 7 § skall expropriation av fastighet få ske inte endast när grov vanvård föreligger utan även när sådan kan befaras uppkomma. I och för sig har vi inget att invända mot att en bestämmelse av förevarande innehåll införes i lagen. Vi vill dock understryka vad föredraganden anfört om att förutsättningen för att expropriation skall få ske är att fastighetsägaren klart visat brist på intresse eller förmåga att hålla fastigheten i skick. För att i lagtexten ge klart uttryck för dessa principer vill vi föreslå, att i 7 § orden eller kan befaras uppkomma utbytes mot eller risk därför uppenbarligen föreligger. Vi vill också framhålla att avgörande för om expropriation skall få ske skall vara fastighetens skick och inte vem som är ägare till fastigheten. Enligt förslaget får ersättning vid tvångsförvärv grundas på 10 till priser. Den som utsätts för tvångsåtgärder riskerar bli sämre behandlad än andra medborgare, som fritt får sälja sina fastigheter till aktuella priser. Också i förhållande till andra tvångsingrepp t. ex. en kommuns förköp enligt förköpslagen får den som utsätts för expropriation en sämre behandling. Enligt vår uppfattning är en sådan olikhet i behandlingen av olika medborgare inför lagen obillig och står i strid mot de grundläggande principerna i en rättsstat. Den som blir föremål för tvångsköp skall inte behöva bli sämre behandlad än andra. Att bevisbördan vänds emot honom, så att gängse marknadspriser inte döms ut, är en orättfärdighet mot vissa enskilda, som får göra uppoffringar för det gemensamma bästa. Att vältra över hart när oöverkomliga bevissvårigheter på den enskilde, för att denne skall få full ersättning, är enligt vår uppfattning oförsvarligt. En sådan princip innebär nämligen att man samtycker till att enskilda får behandlas olika inför lagen. Ty presumtionsregeln innebär en prisreglering, som inte blir allmän utan som riktas enbart mot tvångsrättsfallen. Detta framgår också av propositionen (s. 230), där det bl. a. heter: Den s. k. presumtionsregeln utgör ett ytterligare principiellt och praktiskt betydelsefullt undantag från marknadsvärdeprincipen. Detta avsteg från principen om lika behandling av medborgarna inför lagen är oroande. Tyvärr är det heller inte det enda inslaget i aktuella lagförslag från regeringen, där en sådan utveckling kan konstateras. I proposition 1972:111, Hushållning med mark och vatten, föreslåst. ex. att befogenheterna att uppföra glesbebyggelse skall få avgöras på tämligen godtyckliga grunder. Likartade fastigheter kan bli helt olika behandlade från myndigheternas sida. Inga ersättningsregler kommer längre att finnas för att ge den som missgynnas vid myndigheternas behandling någon kompensation. Detta kan anföras som ytterligare ett exempel, där marklagstiftningen utvecklas mot ett system, där lagstiftningen kan sägas gå ut på att skapa en rätt för samhällsorganen att godtyckligt behandla de enskilda olika. Vi vill varna för en sådan utveckling av svenskt samhällsliv, där enskilda behandlas olika inför lagen. I sitt remissyttrande över detta förslag anmärker också föreningen för tingsrättsdomare (proposition 1972:111, bil. 2, s. 271): Byggnadsnämnder och andra får enligt föreningens uppfattning en farlig makt att helt skönsmässigt bestämma över byggnadsrättens fördelning mellan olika markägare. I förevarande fall har man sökt begränsa dessa vådor i värderingsreglerna. Såvitt möjligt skall nämligen egnahemsfastigheter undantas från en diskriminerande behandling. Det är visserligen tacknämligt, att man i någon mån försöker begränsa tvångslagstiftningens olägenheter för enskilda bostadskonsumenter. Men är detta onekligen ett exempel på en ytterligare olikhet i behandlingen inför lagen enskilda emellan. Att skadeverkningarna i någon mån begränsas räcker således inte enligt vår uppfattning. Det är hela principen det är fel på. Vi kan således inte godta en ordning, där gamla fastighetsvärden läggs till grund för expropriationsvärderingen. Förslaget härom i 4 kap. 3 § bör sålunda avslås. Lagstiftningen måste i stället ge uttryck för att alla tvångsförvärv skall ske mot ersättning från samhällets sida efter gängse marknadspriser. Uppskov med betalning av tvångsköp Vid den s. k. nedre Norrmalms-regleringen i har regeringen utvecklat en praxis att medge kommunerna anstånd att fullfölja expropriation med behandling av ersättningsfrågan inför domstol. Vissa fastigheter exproprierades . Kommunen fick 1971 fortsatt anstånd till 1979 med att gå till domstol. I propositionen (s. 227) erkänns, att regeringens praxis medfört nackdelar och skadeverkningar. Om denna uppskovspraxis heter det nämligen: Det kan inte förnekas att det rådande systemet i vissa avseenden innebär olägenheter för fastighetsägaren. Redan beviljandet av expropriation medför naturligtvis ofta en osäkerhet för honom. I praktiken blir hans möjligheter att råda över sin egendom genom försäljning, nyttjanderättsupplåtelse eller bebyggande avsevärt inskränkta. Han kan också komma i en bekymmersam situation när det gäller att avgöra vilka underhålls- och förbättringskostnader som bör läggas ned på fastigheten. De olägenheter som uppstår genom expropriationstillståndet accentueras naturligtvis, om det förflyter fram till väckandet av talan. Eftersätts i sådant fall underhållet av fastigheten, kan skadeverkningar uppstå även för tredje man, t. ex. hyresgäster och panträttshavare. Enligt propositionen kan nackdelarna bemästras, om regeringen får ompröva långvariga expropriationstillstånd. Denna förändring torde dock mera bli en skenbar än en verklig förändring till det bättre. För detta talar inte minst, att de nya värderingsreglerna ger möjlighet att grunda ersättningen på fastighetsvärden vid långvarig expropriation. Uppenbarligen kommer därför en uppskovspraxis att fortsätta och t. o. m. utsträckas över hela landet. För fortsatt förlängning av betalningsanstånd krävs för övrigt bara enligt propositionen (s. 228), att det finns särskilda skäl för kommunens begäran. Som sådana särskilda skäl räknas bl. a. planeringssvårigheter i kommunen och kommunalekonomiska besvärligheter m. m. Någon yttersta gräns för förlängning av expropriationstillstånd föreslås heller inte. Nackdelarna med kommunala betalnings- och planeringssvårigheter kan därför utan någon som helst tidsgräns övervältras på de enskilda. Enligt vår mening innehåller således förslaget alltjämt alldeles för stora möjligheter till en obillig behandling av enskilda. Också de långvariga expropriationstillstånden utgör i själva verket ett exempel på att lagen kommer att lämna utrymme för myndigheterna att behandla enskilda olika. Somliga kommer nämligen att genast få betalt, medan andra får betalt först efter mycket . Uppskovsfallen drabbas av nackdelar, som andra parter slipper, och de får enligt ersättningsreglerna dessutom en sämre betalning. Också inom ramen för gällande tvångsrättslagstiftning innebär uppskovstekniken en diskriminerande behandling av vissa enskilda. När kommunerna enligt förköpslagen tvångsvis går in i köparens ställe för att överta en fastighet, måste köpet alltid likvideras till säljaren på normala köpevilkor, dvs. Det är obilligt, att kommunerna vid tvångsköp genom expropriation skall uppnå särskilda fördelar på den enskildes bekostnad. Expropriation utgör ett hårdare tvång än förköp, eftersom man här inte avvaktar en frivillig förändring på marknaden. Att just i dessa hårdare tvångssituationer medge myndigheterna ett förfarande, som innebär att de enskilda utsätts för en form av tvångskredit är oförsvarligt. Enligt vår mening måste tvångsköp likvideras på samma sätt som andra köp. Den enskildes trygghet tillgodoses bäst, om expropriationslagstiftningen ger enskilda parter möjlighet att senast efter expropriation påkalla expropriationsvärdering och betalning hos domstol. Vi föreslår att en regel av detta innehåll skrivs in i expropriationslagen. Lagrådet har tolkat förslaget till övergångsbestämmelser så (proposition s. 413), att enligt äldre rätt medgivna tillstånd inte kan förkortas med stöd av den nya lagstiftningen. Självfallet bör också äldre missförhållanden kunna rättas till. Vi föreslår därför, att den av oss föreslagna regeln blir tillämplig även på redan medgivna expropriationstillstånd. Inskränkningar i den enskildes skydd vid rättegången Enligt gällande rätt skyddas den enskilde vid tvångsköp genom regler om att den som begär tvångsåtgärder får svara för rättegångskostnader i första instans. I förslaget ändras dessa grundsatser. Domstolarna skall på ett tidigt stadium av målet få meddela utredningsbeslut om vilket processmaterial den enskilde lämpligen skall få framföra. Följs inte dessa direktiv, riskerar den enskilde få stå för rättegångskostnaderna. Förslaget har kritiserats vid remissbehandlingen inte minst från domstolarnas sida (propositionen s. 153-154). Också enligt vår uppfattning är detta förslag klart olämpligt. Missbruk av rättegångsförfarandet kan redan beivras enligt . Enligt förslaget måste domstolarna ta ställning till de enskildas processföring på ett så tidigt stadium, att risken för felbedömning är stor. Domstolen kan lätt få ett slags partställning, ägnad att äventyra tilltron till domstolarnas opartiskhet, vilket vore särdeles olyckligt i mål där samhället framfört tvångsanspråk mot den enskilde. Med tanke på att regeringsförslaget dessutom innehåller bevisbörderegler, som både komplicerar utredningen och försämrar den enskildes bevisbördeläge, är förslaget om ett försämrat skydd vid rättegången särskilt stötande. Vi föreslår därför, att den enskildes nuvarande skydd vid rättegången bibehålls och att förslaget om utredningsbeslut och inskränkningar i rätten att få kostnader i målet ersatta avslås förslaget 5 kap. 12 § samt 7 kap. 1 § andra stycket. Som tidigare nämnts, bör det slås fast, att missbruket med långvariga expropriationstillstånd inte får fortgå. Den nya lagen skall därför tillämpas också på äldre expropriationstillstånd. Vi har kritiserat, att grunderna för kommunens expropriationsbefogenheter till byggnadsfastigheter leder till otrygghet för den enskilde. a. i begärs expropriation av ett stort antal egnahem. Vi anser, att bebyggda fastigheter skall erhålla ett bättre skydd och att särskilda krav måste ställas på tvångsköp av egnahem. Reglerna lag fyller inte dessa krav. Vi anser därför, att redan nu ingivna ansökningar om expropriation bör prövas enligt de av oss föreslagna reglerna, så att de enskilda får en tillräcklig trygghet vid prövningen av Vi anser vidare, att övergångsreglerna bör undanröja varje verkan av de regler om tillämpning av gamla fastighetsvärden, som infördes lag och vars obillighet vi kritiserat. På vederbörande utskott torde få ankomma att utarbeta erforderliga författningsändringar. Åberopande det anförda hemställes att måtte besluta 1. beträffande expropriationsgrunderna a) att tvångsköp (expropriation) av bebyggda fastigheter endast får ske i nära anslutning till fysiska planeringsåtgärder för angelägen samhällsombyggnad, b) att egnahemsfastigheter bara får tas i anspråk när detta är oundgängligen nödvändigt för att genomföra angelägen samhällsombyggnad enligt fastställda planer, c) att expropriation ej skall förekomma mot den, som är villig att medverka till utveckling av bebyggelse på skäliga villkor, d) att förslaget om värdestegringsexpropriation i 2 kap. 11 § avslås, e) att expropriation vid befarad grov vanvård endast skall få ske om uppenbar risk därför föreligger; 2. beträffande expropriationsvärderingen att förslaget om användning av upp till 10 till fastighetsvärden vid betalning av exproprierad egendom (4 kap. 3 §) avslås; 3. beträffande uppskov med betalning vid expropriation att praxis med långvariga expropriationstillstånd helt avskaffas och att regler införs om rätt för enskilda att kräva betalning inför domstol senast från beslutet om expropriation; 4. beträffande den enskildes skydd vid rättegången att nuvarande regler om den enskildes skydd vid rättegång bibehålls och att förslaget om utredningsbeslut och begränsning av möjligheterna att få rättegångskostnader ersatta avslås; 5. beträffande övergångsbestämmelser a) att redan medgivna expropriationstillstånd begränsas enligt den av oss föreslagna lagstiftningens regler, b) att befogenheterna till expropriation av bebyggelsefastigheter regleras enligt de av oss föreslagna reglerna även då det gäller redan anhängiga ansökningar, c) att varje verkan av reglerna lag om tillämpning av gamla fastighetsvärden undanröjs. PER () i Gäddvik G. () N. () i Trobro