mot · FV0251 · 1972-01-12 00:00:00 — av m. fl. angående den kommunala demokratin. Den kommunala självstyrelsen utgör basen för vår svenska demokrati. Den erbjuder också de bästa möjligheterna för de enskilda människorna att påverka det samhälle de lever i. Det är därför ett vitalt intresse att slå vakt om denna del av folkstyrelsen. För , som ser ett decentraliserat samhälle som ett övergripande politiskt mål, är det självfallet att värna om den kommunala självstyrelsen. Ett viktigt led i strävande på detta område är att verka för en förstärkt demokrati genom ett fördjupat medborgarinflytande och vakthållning kring de förtroendevaldas ställning i beslutsprocessen. Det är detta led den kommunala demokratin i trängre mening som tas upp i denna motion. Kommunsammanläggningarna och den kommunala demokratin Genom kommunindelningsreform minskades antalet kommuner från omkring 2 500 till drygt 1 000. Målet för den nya reform som genomförs nu är att ytterligare nedbringa antalet till 272. finns 464 kommuner. Den nya kommunindelningsreformen har varit föremål för politiska meningsmotsättningar men får nu betraktas som ett faktum. Obestridligt och obestritt är emellertid att den medför allvarliga problem för den kommunala demokratin. Reformens nackdelar ligger främst i det ökade avståndet mellan de enskilda kommunmedlemmarna och de styrande organen. Avståndet ökar både geografiskt och personligt. Det blir svårare för de enskilda att nå kontakt både med förtroendemännen och med de kommunala förvaltningarna. En enkel belysning av detta ger minskningen av antalet förtroendemän. Det har beräknats att antalet minskade från omkring 225 000 till omkring 125 000 genom den förra indelningsreformen och att det nu kommer att minska ytterligare till omkring 42 000. Som framhållits bl. a. i 1971 (s. 870) synes reduceringen särskilt gå ut över kvinnorna och de unga. Kontakterna med de enskilda kommunmedlemmarna kan också försvåras genom att storkommunemas förvaltning blir större och mera komplicerad liksom problemen blir svårare att överblicka. Nya problem kan även inställa sig då det gäller att hävda de förtroendevaldas ställning i beslutsprocessen. Ökade svårigheter uppreser sig också för en engagerande debatt och en önskvärd information. Den gemensamma valdagen och den kommunala demokratin Den samordning av riksdagsvalen och kommunalvalen till gemensam valdag, som beslöts i samband med enkammarreformen, har medfört att de kommunala frågorna har i än större utsträckning än tidigare kommit i bakgrunden för de rikspolitiska. Detta visades klart av valrörelse och har belysts genom undersökningar av 1966 och valrörelser. Det har visats bl. a. att partiernas budskap 1970, såsom de presenterades i valtalsreferaten i pressen, i stort sett uppvisade samma fördelning mellan lokala och rikspolitiska frågor som . Debatten på ledarsidorna hade emellertid ett klart mindre kommunalt inslag än förut. Likaså hade väljarnas kännedom om kommunala frågor blivit mindre. Den gemensamma valdagens nackdelar för den kommunala demokratin har inte bestritts från något håll. Tvärtom framhölls de mycket uttryckligt både i direktiven för grundlagberedningen 1966 och i utlåtande om den partiella författningsreformen 1968. Nackdelarna fick tas för att nå fördelarna av ett förbättrat parlamentariskt system på riksplanet. Den kommunala ekonomin och den kommunala demokratin En faktor av grundläggande betydelse för den kommunala demokratin är också det pressade ekonomiska läge i vilket de flesta kommuner har att verka. Den kommunala verksamheten har utvidgats kraftigt och särskilt . av samhällsutgifterna faller på kommunerna. Motsvarande andel var . Kommunernas sammanlagda utgifter var något mer än . De beräknas ha uppgått till . Att en så stor del av samhällsverksamheten handhas av kommunerna är naturligtvis i och för sig positivt från den kommunala demokratins synpunkt. Värdet minskas emellertid av en långtgående statlig styrning och av bristande ekonomiska resurser. av kommunernas utgifter avser uppgifter som påförts kommunerna av staten, men till finansieringen medverkar staten endast med knappt fjärdedelen. Utvecklingen har lett till kraftiga höjningar av kommunalskatterna. I böljan av låg den kommunala utdebiteringen per inkomstskattekrona något . Den hade stigit till inemot . 1960 och blir . Det härt ansträngda ekonomiska läget har förvärrat den kommunala demokratins redan förut svåra situation. Utrymmet för initiativ har begränsats allt hårdare. initiativ rörande den kommunala demokratin Redan i propositionen om kommunindelningsreformen 1961 framhölls att problem skulle uppkomma för den kommunala demokratin. utfästes att dessa skulle noga uppmärksammas. Den arbetsgrupp som tillsattes för detta ändamål fick emellertid inte någon större betydelse. De reformförslag som förts fram och förverkligats är få. tog upp frågorna om den kommunala självstyrelsens lokala förankring i ett delbetänkande 1965. Dess enda förslag avsåg emellertid att något vidga möjligheterna att delegera beslutanderätt. Detta förslag genomfördes . I anslutning till att en lag antogs om kommunindelningsreformens fullföljande 1969 genomfördes också vissa reformer av betydelse för den kommunala demokratin. Viktigast var att kommunerna fick rätt att ge partierna ekonomiskt stöd till deras kommunala informationsverksamhet. Vidare öppnades möjligheter att öka antalet fullmäktige i kommunerna och att införa suppleanter för fullmäktige. Dessa reformer är självfallet otillräckliga för att möta den kommunala demokratins problem. Vid varje riksdag har därför motioner väckts från centerhåll om en allmän översyn av den kommunala demokratin. I andra centermotioner har framförts krav på en vidgad självstyrelse på det regionala planet och på utredning om den kommunala ekonomin, bl. a. om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Utredningar som berör den kommunala demokratin har och regeringen fattat beslut om vissa utredningar av betydelse för den kommunala demokratin. Dessa beslut får ses som positiva resultat av i första hand initiativ på området. Inget av dem har emellertid utformats eller fullföljts på ett tillfredsställande sätt. Önskemålen om en utbyggd regional självstyrelse ledde 1964 till att länsdemokratiutredningen tillsattes. Dess principförslag 1968 har emellertid inte förts vidare. Steg i motsatt riktning markerar besluten om tvångsmässigt genomförande av kommunindelningsreformen och 1970 om en partiell länsförvaltningsreform. Det fortsatta reformarbetet har uppdragits åt den tillsatta länsberedningen. Denna har bl. a. att överväga de från kommunaldemokratisk synpunkt centrala frågorna om förhållandet mellan stat och kommun och mellan primärkommuner och landsting. Två väsentliga brister i direktiven för länsberedningen måste påpekas i detta sammanhang. Den har inte fått i uppdrag att, i enlighet med länsdemokratiutredningens alternativ, pröva frågan om överförande av uppgifter från statligt till kommunalt huvudmannaskap. Den har inte heller ålagts att utreda möjligheterna att minska den statliga styrningen av kommunerna. Det sägs visserligen i direktiven att kommunerna genom indelningsreformen kan mera allmänt väntas bli rustade att bedriva sin verksamhet på sådant sätt att detaljerad tillsyn och kontroll från statens sida kan minska. Uttalandet fullföljs emellertid inte med några konkreta direktiv, utan tvärtom ger den fortsatta skrivningen närmast vid handen att den statliga ledningen i stort avses öka. Kraven på en utredning om den kommunala ekonomin ledde 1969 till att begärde en översyn av skatteutjämningssystemet och av kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Med anledning härav tillsattes 1970 skatteutjämningsrevisionen. I direktiven uttalades att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun inte borde tas upp till prövning förrän länsberedningen löst frågorna om uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Med anledning av bl. a. en ny motion av beslöt 1971 att begära en skyndsam parlamentarisk utredning om kommunernas ekonomiska situation med beaktande av frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. I den sista konseljen 1971 har regeringen därefter tillsatt en utredning om kommunernas ekonomi. Även i direktiven för den kommunalekonomiska utredningen måste ett par brister påpekas. Till en början innehåller de inga konkreta uttalanden om en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. I stället anförs att en ökning av statsbidragsgivningen inte framstår som meningsfull. Vidare har frågornas kommunaldemokratiska aspekter helt förbigåtts. I stället har kommittén ålagts att pröva olika vägar för att begränsa den kommunala beskattningsrätten och den kommunala verksamhetens expansion genom regleringar av skilda slag. De särskilda kraven på en utredning om den kommunala demokratins problem i trängre mening ledde 1968, i samband med den partiella författningsreformen, till att avlät en framställning till regeringen. Först tillsattes en utredning om den kommunala demokratin. Den arbetsgrupp med företrädare för partierna och de kommunala förbunden som begärt för planeringen av utredningsarbetet kom inte till stånd. Man fäster sig vid att utredningens direktiv innehåller en utförlig argumentering om fördelarna med de reformer som beslutats däribland den nya kommunindelningen men inte närmare utvecklar de negativa konsekvenser som berörts i det föregående och som är huvudskälet till att utredningen blivit nödvändig. Det sägs endast helt allmänt att kommunernas omvandling motiverar en översyn av formerna för medborgarinflytande över den kommunala verksamheten. Det faller också i ögonen att direktiven inte på någon punkt redovisar ett positivt ställningstagande eller pekar på något reformalternativ som angeläget att överväga. I stället avvisas tanken på kommunala folkomröstningar, och attityden till kommundelsråd är närmast negativ. En brist är också att direktiven helt förbigår frågorna om den statliga tillsynen över kommunerna. Varken länsberedningen eller kommunaldemokratiutredningen har alltså fått i uppdrag att behandla denna för en livskraftig självstyrelse centrala problematik. Bilden av utredningsarbetet på det kommunala området bör fullständigas med omnämnandet att regeringen även tillkallat en expertkommitté för lagteknisk översyn av kommunallagarna. I anslutning till de fem statliga utredningarna bör också erinras om den kommunala forskning som bedrivs f. n. inleddes vid landets universitet omfattande undersökningar om den kommunala självstyrelsen. Forskningen bedrivs inom de statsvetenskapliga institutionerna. Dessa har tillsatt ett gemensamt organ kommunalforskningsgruppen för att leda och samordna verksamheten. Denna finansieras med anslag från . Kommunindelningsreformema utgör bakgrunden till forskningsprojektet. I presentationen av forskningsprogrammet påpekas att relativt liten uppmärksamhet ägnades åt reformernas konsekvenser för den kommunala demokratin i de utredningar som föregick statsmakternas beslut. Ett huvudsyfte är att belysa denna problematik. har tre böcker och 23 stencilerade avhandlingar publicerats som resultat av den bedrivna forskningen. Här förtjänar nämnas böckerna Medborgarna informeras och Partierna nominerar samt avhandlingar om informations- och kommunikationssystem, om förtroendemannakåren och om kommunalbesvärsinstitutets användning i praktiken m. m. Pågående undersökningar avser bl. a. den statliga styrningen av kommunerna på olika områden. Behov av ett samlat grepp Att den kommunala självstyrelsen mött ständigt ökande problem är uppenbart och torde inte bestridas från något håll. Redan de olika utredningsinitiativ som tagits från statsmakternas sida ger klart belägg för detta. Granskningen av dessa initiativ ger anledning till ett par anmärkningar av mera allmän natur. Till en början företer utredningsarbetet på det kommunala området bilden av en betydande splittring. Detta står i klar strid med de önskemål framförde 1968 i samband med författningsbeslutet om gemensam valdag m. m. I betänkande (KU 1968:20 s. 1214) redovisades de utredningar som då pågick, främst genom kommunalrättskommittén och länsdemokratiutredningen, och uttalades som ett starkt önskemål att man får till stånd en samordning av utredningsarbetet på ifrågavarande område. Utskottet noterade att krav på en övergripande, samlad utredning av den kommunala självstyrelsens problematik i syfte att stärka den kommunala demokratin hade framställts i motioner . Trots önskvärdheten av en samordning fann sig emellertid utskottet inte kunna föreslå att en övergripande utredning av den kommunala demokratins problem skulle tillsättas eftersom en sådan åtgärd skulle ytterligare komplicera utredningsläget. Det var emellertid angeläget att man skyndsamt igångsatte förberedelserna för ett större initiativ och drog upp riktlinjerna för en samlad översyn av den kommunala demokratin. godkände enhälligt utskottets betänkande. emellertid blivit motsatsen till vad som åsyftades. I stället för den övergripande utredning som önskades och i stället för de två utredningar som pågick 1968 har det blivit fem olika utredningar. Det är ofrånkomligt att splittringen av utredningsarbetet utgör en negativ faktor. Man löper en uppenbar risk att helhetsperspektivet går förlorat och att viktiga delfrågor kommer bort i hanteringen genom oklara kompetensgränser mellan utredningarna, som kan leda till att den ena hänvisar till den andra etc. Frågan om förhållandet mellan staten och kommunerna, en av kärnfrågorna för den kommunala demokratin, ger ett särskilt gott exempel på detta, såsom visats i det föregående. Det allmänna problemet för den kommunala demokratin är hur man skall kunna åstadkomma en så god medborgaraktivitet och ett så starkt lekmannainflytande (förtroendemannainflytande) som möjligt. Det krävs ett komplex av åtgärder för att nå detta mål. Man måste få bukt med de ökade avstånden. Den kommunala handlingsfriheten måste få tillräckligt utrymme. Detta kräver både ekonomiska resurser och frihet från onödig statlig styrning och detaljreglering. Information och insynsmöjligheter måste förbättras till stöd för en aktiv kommunalpolitisk debatt. De kommunala bolagen måste öppnas för ett vidgat medborgarinflytande. Planeringsfrågorna måste föras ut i en mera öppen debatt. Förtroendemännens arbetsvillkor måste förbättras. Informations-, utbildnings- och ersättningsfrågor kommer in i bilden osv. Att problemen och de möjliga lösningarna på detta sätt hänger så intimt samman talar naturligtvis till förmån för tanke 1968 på en övergripande, samlad utredning. Den pågående kommunalforskningen bör kunna ge ett gott underlag för en sådan utredning. 1 det läge som faktiskt föreligger lär det emellertid inte vara realistiskt att föra fram ett krav på en sådan samordning av utredningsarbetet. bör emellertid i en framställning till regeringen upprepa sina synpunkter om önskvärdheten av överblick och ett samlat grepp och understryka det angelägna i att helhetsperspektivet inte går förlorat. Andra huvudfrågor i detta sammanhang Även om man bortser från de nackdelar som kan följa av utredningsarbetets splittring har man anledning till flera starkt kritiska synpunkter på de utredningsinitiativ som tagits. Granskningen av direktiven har gett vid handen att åtskilliga brister förekommer, delvis av grundläggande karaktär. Ett allmänt intryck är att de kommunaldemokratiska aspekterna mötts av ointresse och att önskemål om statlig styrning dominerar. Mot denna bakgrund är det uppenbart att kraven på en förstärkning av den kommunala självstyrelsen och demokratin måste upprepas. De utredningar som tillsatts har inte gjort förnyade initiativ opåkallade utan kan tvärtom inge farhågor om fortsatt utveckling i ogynnsam riktning från de synpunkter som varit grundläggande för initiativ på området. Denna motion begränsas som nämnts till de kommunaldemokratiska frågorna i trängre mening. Från denna utgångspunkt blir huvudfrågorna tre: den kommunala självstyrelsens lokala förankring, den kommunala informationen och förhållandet mellan staten och kommunerna. Den kommunala självstyrelsens lokala förankring Den kommunaldemokratiska utredningen skall som nämnts i första hand pröva formerna för medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten. Inga positiva direktiv har emellertid getts i dessa frågor. Olika möjligheter att bredda och fördjupa den kommunala självstyrelsens lokala förankring diskuterades av kommunalrättskommittén i dess förutnämnda betänkande 1965. Det konkreta alternativ som stått i förgrunden för debatten är att inrätta kommundelsråd. Denna debatt uppkom först i , där en särskild stadsdelsrådskommitté tillsattes . Frågan har tagits upp i en rad senare sammanhang, bl. a. i motioner från centerhåll i . För att föra diskussionen om den kommunala självstyrelsens lokala förankring framåt till positiva resultat synes det lämpligt att tills vidare koncentrera den till frågan om kommundelsråd. Därmed är inte sagt att andra vägar och lösningar inte skulle vara värda att prövas. Av stor vikt är t. ex. att förvaltningsapparaten såvitt möjligt decentraliseras så att avståndet till kommunmedlemmarna minskas. Beträffande kommundelsråd bör först slås fast, att frågan aldrig gällt att införa en ny obligatorisk institution inom kommunerna. Vad frågan gäller är endast att öppna lagliga möjligheter för kommunerna att välja nya former för att lokalt förankra självstyrelsen och skapa förbättrade kontakter med de enskilda medlemmarna. Utredningens uppgift bör alltså endast ses som att utforma förslag till erforderliga lagändringar och att analysera alternativa utformningar. Valet mellan olika alternativ skall tillkomma kommunerna själva. Från denna utgångspunkt kan man precisera två huvudfrågor. Den ena gäller valsättet. Den andra gäller uppgifter och befogenheter för kommundelsråd. I vad gäller valsättet möter först frågan, om kommundelsråd bör väljas direkt av medborgarna eller indirekt av kommunfullmäktige. Från principiella, demokratiska synpunkter är direktvalda råd att föredra. Detta förutsätter lagstiftning. Särskilda överväganden måste därvid göras om förläggningen av valen. Ett alternativ är att samordna dem med övriga val på den gemensamma valdagen. Denna lösning förutsattes i den gemensamma reservationen av folkpartister och moderater till betänkande i ämnet (nr 20) 1971. I den centermotion som låg till grund för reservationen av utskottets centerrepresentanter hade i stället förordats fristående val. Övervägande skäl synes tala för den senare ståndpunkten. Valen till kommundelsråden skulle otvivelaktigt komma helt i skymundan på den gemensamma valdagen. är det uppenbart, som underströks centermotion, att fristående val av kommundelsråd ställer särskilda krav på partierna att genom aktiva insatser verka för ett högt valdeltagande. Det står alltså klart att den gemensamma valdagen komplicerar genomförandet av direktvalda kommundelsråd. Detta bör dock inte föranleda att reformtanken får falla. Det får emellertid ankomma på utredningen att mot varandra väga de alternativ som anvisats i fråga om valens förläggning. Eventuellt får alternativa lagförslag framläggas. Att direktvalda kommundelsråd förordas i första hand bör inte medföra att möjligheten av indirekt valda råd förs ut ur bilden. Då valfrihet skall föreligga för kommunerna, skall de naturligtvis ha rätt att välja även denna form, om de så önskar. Redan inom ramen för gällande lagstiftning föreligger möjlighet för kommunfullmäktige att utse kommundelsråd. Denna befogenhet har också begagnats på flera håll. En viktig brist är emellertid att sådana råd kommer att återspegla partisammansättningen i fullmäktige och inte väljarkårens sammansättning i den representerade kommundelen. Utredningen bör utarbeta förslag till lagstiftning, som undanröjer denna brist. Kommundelsrådens uppgifter kan bestämmas på skilda sätt. Råden kan konstrueras som opinionsorgan med yttranderätt och förslagsrätt. Man kan också överväga att ge dem förvaltningsuppgifter. Från konstitutionella, kommunalrättsliga synpunkter är det lättare att delegera förvaltningsuppgifter till indirekt valda råd än till direkt valda. Svårigheterna bör emellertid inte överdrivas. Om man utesluter allmän beslutanderätt och begränsar sig till förvaltning och verkställighet (jfr 4 § kommunallagen), bör det emellertid vara möjligt att utrusta även direktvalda råd med vissa faktiska befogenheter vid sidan av uppgiften som opinionsorgan. Det framstår som angeläget att möjligheter öppnas för detta, eftersom det sannolikt skulle utgöra en verksam stimulans för rådens aktivitet. 1 den mån detta anses kräva mera omfattande kommunalrättsliga överväganden bör frågan emellertid uppskjutas till en senare utredningsetapp. Den bör inte få hindra positiva resultat inom rimlig tid. Kommundelsråds yttranderätt och förslagsrätt bör göras vidsträckta. I den diskussion som förts har det vanligen förutsatts att kommundelsråd bara skall ta befattning med frågor som direkt angår kommundelen i fråga. En sådan inskränkning är emellertid varken nödvändig eller ens sakligt motiverad. Visserligen är ett huvudsyfte med kommundelsråd att bringa opinionen i lokala frågor till uttryck. Men ett sådant råd bör också kunna fungera som ett instrument för att inhämta den medborgerliga opinionen i kommunala frågor och som ett allmänt forum för kontakt och information. Då man planerar en utbyggnad inom en del av kommunen, kan det vara av värde att inhämta erfarenheter från en annan, utbyggd kommundel; vid lösningen av miljöproblem på ett håll kan synpunkter förtjäna inhämtas från andra håll etc. Vid den tekniska utformningen av kommundelsråds yttranderätt och förslagsrätt finns flera detaljfrågor att överväga. Dessa kan förbigås här. Det bör understrykas att inrättande av kommundelsråd inte bör uppfattas som en nedvärdering av de insatser som görs av byalag, lokala föreningar och liknande. Inte heller bör sådana råd minska möjligheterna till aktivitet i andra former på det lokala planet. Tvärtom är det naturligt att uppfatta kommundelsråd som ett stöd och en aktiverande faktor för lokala insatser i allmänhet. Över huvud taget bör det understrykas att organisatoriska reformer av detta slag inte ensamma kan lösa problemen med den kommunala sjävstyrelsens lokala och medborgerliga förankring. Särskilt bör erinras om de politiska partiernas viktiga roll i det kommunala livet. Man bör emellertid inte undervärdera demokratins formella institutioner. Liksom partiernas aktivitet kommer att påverka kommundelsråds livskraft, kan sådana råd i sin tur verka stimulerande på partiernas lokala aktivitet. Avslutningsvis bör framhållas att diskussionen om kommundelsråd har förts och att åtskilligt utredningsarbete redan har utförts i flera kornmuner, särskilt i . Med hänsyn härtill och då den nya utredningens uppgift begränsar sig till att utforma alternativ, beträffande vilka kommunerna skall ha valfrihet, är det ett rimligt önskemål att utredningens arbete snabbt avsätter resultat. Informationsproblemen är av grundläggande betydelse för den moderna demokratin. De utgör i viss mån själva kärnpunkten i debatten om en fördjupad demokrati. I direktiven för den nya utredningen framhålls också att åtgärder bör övervägas för att förbättra informationen både till förtroendemännen och till medborgarna om den kommunala verksamheten under olika skeden av beslutsprocessen. Några konkreta förslag framförs emellertid inte. Det måste understrykas att frågan gäller information i två riktningar: dels till de förtroendemän som skall bära upp självstyrelsen, dels till de enskilda människorna i samhället. De kommunala beslutsfattarna har genom kommunalvalet åtagit sig att verka för ett program. Det är naturligtvis deras uppgift att hålla medborgarna informerade om arbetet men också att kontinuerligt hålla sig underrättade om medborgarnas önskemål i olika frågor. Det måste alltså ständigt vara en dubbelriktad kommunikation, en dialog mellan valda och väljare.