mot · FV021812 · 1972-11-17 00:00:00 — Det understryks att det är svårare att skapa goda rekreationsmöjligheter i storstadsområdena och att det ofta är lättare att tillgodose kravet på en god boendemiljö på mindre orter. Det heter: En lugnare tillväxt i storstadsregionerna ökar inte bara utrymmet för ekonomisk tillväxt i andra delar av landet. Det gör det också lättare för storstäderna att klara utbyggnaden av samhällsfunktionerna och bemästra miljöproblemen. Den viktigaste korrigeringen måste anses vara att man nu avskrivit tanken på ett litet antal s. k. storstadsalternativ, som skulle få huvuddelen av insatserna. Storstadsalternativen såsom de var skisserade skulle enligt vad det heter i den nya propositionen leda till en olämplig geografisk fördelning. De har tagits bort från den s. k. ortsklassificeringen. Vad ovan återgivits från propositionen borde leda till inriktning på att nu bryta centraliseringsutvecklingen. Men denna slutsats har inte dragits i propositionen. Det skall dock noteras, att man i propositionen räknar med som huvudalternativet för planeringen i län som har sysselsättningssvårigheter på grund av regional obalans att befolkningen där skall vara i stort sett oförändrad . Denna målsättning motsvaras inte helt av de befolkningsramar som presenteras i propositionen. Den totala målsättningen i propositionen för tiden är fortsatt centralisering. Räknat efter medeltalet i regeringens målsättningsramar skulle de tre storstadslänen 1980 ha av landets folkmängd (mot 1970) och skogslänen (mot 1970). Det skulle alltså betyda fortsatt stark koncentration till de tre storstadsområdena, vilket måste betecknas som anmärkningsvärt mot bakgrunden av vad som i propositionen uttalats i fråga om behovet av att dämpa storstadstillväxten. Centraliseringsutvecklingen har, såsom även redovisats i propositionen, medfört väsentliga nackdelar, främst från miljö- och jämlikhetssynpunkter. Fortsatt centralisering måste bedömas få till följd att svårigheterna ökas. Målsättningen i propositionen är därför en alltför låg ambitionsnivå såväl vad beträffar möjligheterna till sysselsättning och service i olika delar av landet som i fråga om möjligheterna att klara miljöproblemen, främst i storstadsområdena. Den regionalpolitiska riksplaneringen måste ange regionala befolkningsramar som riktmärken och målsättningar. Sådana ramar avseende 1980 ingick i Länsprogram , som legat till grund för den förevarande propositionen. I riksplan finns också målsättningsramar liksom nu i propositionen. En befolkningsmässig riksplanering för regional utveckling måste vara en ramplanering. På riksnivå skall ramar anges av för länen. Den detaljerade planeringen inom dessa ramar skall ankomma på den kommunala självstyrelsens organ i län och kommuner i den ordningen att svarar för en befolkningsmässig regionplanering med ramar för kommunerna, vilka sedan har att svara för den befolkningsmässiga kommunala planeringen. Befolkningsramarna i propositionen har angivits som riktpunkter. Men i motsats till ramarna i riksplan uttalas i propositionen, att man inte bör ha några fasta planer i fråga om befolkningens fördelning. Det har i den allmänna diskussionen, särskilt från regeringshåll, hävdats att befolkningsramar skulle betyda att man nu skulle fatta direkt beslut om hur befolkningen skall vara fördelad 1980. Så är det givetvis inte. Man kan i en demokrati och blandekonomi rimligtvis inte politiskt besluta var enskilda människor skall bo 1980. Men man kan och måste använda befolkningsramar som målsättningar och uttryck för önskvärd befolkningsfördelning. Sedan gäller det att skapa en regionalpolitik som kan förverkliga målsättningen. De i riksplan uppställda målsättningarna innebär i jämförelse med medeltalet i regeringens befolkningsramar att cirka 100 000 fler människor skulle få möjligheter att bo i skogslänen och att trycket på de tre storstadslänen skulle kunna minskas med cirka 120 000. Såsom framhållits betyder målsättning, att befolkningsfördelningen skall vara i stort sett oförändrad 1980, medan målsättningen i propositionen innebär fortsatt centralisering. Då samhällets bas- och serviceorganisation genom den regionalpolitik som förts formats för en mer centraliserad bebyggelse, tar det tid att vända utvecklingen till ett mer decentraliserat samhälle. En viss storstadstillväxt måste ske på grund av investeringar, som redan påbörjats i näringsliv, bostadsbyggande och samhällsservice. Men befolkningsfördelningen bör alltså kunna hållas oförändrad och gjorda befolkningsförluster i tidigare avfolkningslän i stort sett kunna återvinnas . Med de uppställda befolkningsramarna har angivit vad som bör vara möjligt att åstadkomma i strävan till en så långt möjligt decentraliserad bebyggelse. Centraliseringen kan och måste brytas . Vi finner det därför nödvändigt, att antar de i riksplan angivna befolkningsramarna för länen 1980 som målsättningar för planeringen av verksamheten i länen. Ramarna anges i följande tabell: Av angivna befolkningsramar för länen 1980 Län Befolkningsramar 1980 Det skall framhållas att vid dimensioneringen av ramarna hänsyn inte tagits till de justeringar av länsgränserna, som kan väntas i anledning av den pågående kommunindelningsreformen. I den i propositionen förordade planen för utveckling av den regionala strukturen anges fyra ortstyper: storstadsområden, primära centra, regionala centra och kommuncentra. De s. k. storstadsalternativen har tagits bort från klassificeringen som särskild typ. Vid sidan av storstadsområdena redovisas 22 primära centra, som i stort sett karakteriseras av att de är centralorter för hela län, i några fall centra åtminstone inom någon samhällssektor även för en hel landsdel. Regionala centra redovisas till ett antal av 72. De är orter, som skall ha betydelse i fråga om sysselsättningen och serviceförsörjningen inte bara för den egna kommunen utan också för en eller flera omgivande kommuner. Övriga huvudorter i kommunerna enligt den snart genomförda kommunindelningen betecknas kommuncentra. Det framhålls i propositionen, att avsikten är att bygga upp orter av olika karaktär som inbördes kompletterar varandra så att de tre välfärdsfaktorerna arbete, service och miljö - skall bli tillgängliga för alla människor. Detta är givetvis en riktig målsättning. I propositionen redovisas i sammanhanget de svårbemästrade problem som storstadsområdena brottas med. Den snabba befolkningstillväxten där har medfört köproblem inom vissa servicesektorer, särskilt inom sjukvårds- och kommunikationssektorerna. För stora delar av befolkningen blir arbets- och serviceresorna påfrestande på grund av ökade reseavstånd, köbildning m. m. Olägenheter från miljösynpunkt i form av avgaser, buller o. d. har blivit alltmer uttalade. Det framhålls, att en mera dämpad utveckling skulle ge de områden som har otillräcklig kapacitet i fråga om service- och kommunikationsanordningar möjlighet att lösa sina stockningsproblem. Men såsom ovan påvisats innebär målsättningen i propositionen dock, att storstadsområdena skall få en väsentligt ökad andel av landets folkmängd. Huvuddelen av de offentliga investeringarna och i stor utsträckning också de lokaliseringspolitiska stödåtgärderna skall enligt propositionen koncentreras till de angivna primära centra och regionala centra. I första hand inriktar man sig uppenbarligen på ett antal primära centra, vilket framgår av vissa formuleringar i propositionen. Någon närmare precisering av ortsval och koncentrationsgrad lämnas emellertid inte. Det är en viktig och självklar målsättning i propositionen, att kvalificerad arbetsmarknad och service skall kunna erbjudas i de skilda länen. Departementschefen framhåller emellertid att det inte är möjligt att utveckla alla primära centra så att de härvidlag blir verkliga alternativ till storstäderna. Den troliga framtida befolkningen skulle inte räcka tili för detta, inte heller behövliga resurser av annat slag. Härav torde framgå, att avsevärda koncentrationer avses. Primära centra bör enligt propositionen i allmänhet kunna erbjuda i stort sett likartad service som storstäderna. Av propositionen framgår också att näringslivets krav på mera specifika fördelar, såsom specialutbildad arbetskraft, kvalificerade kommunikations- och serviceanläggningar, konsulter o. d., bör kunna tillgodoses i sådana orter. mentschefen redovisar, att ett inte oväsentligt antal företag, som har ansetts kräva så specifika fördelar som i regel finns bara i storstäderna, har lokaliserats till regioner med ett befolkningsunderlag på 60 000150 000 invånare och utvecklats positivt där. Det tyder på, framhåller departementschefen, att förutsättningarna att förlägga verksamhet av kvalificerat slag utanför de största regionerna troligen är större än vad en bedömning med utgångspunkt i hittillsvarande uppfattningar ger intryck av. De mera allmänna agglomerativa fördelarna står enligt gjorda undersökningar normalt att finna i regioner med 25 00030 000 invånare, i vissa fall i regioner med lägre befolkningstal. Detta talar för att specialiserade verksamheter inte såsom tidigare ansetts behöva vara lokaliserade till storstadsområden. Den uppenbarligen höga koncentrationsgrad, som i propositionen eftersträvas för de primära centra, har motiverats främst med de krav, som man anser böra ställas på en differentierad arbetsmarknad. Näringsliv och andra verksamheter skulle koncentreras så att framför allt kvinnor och arbetskraft med längre utbildning får ökade sysselsättningsmöjligheter. Man skulle därmed också uppnå att nödvändiga befolkningsomflyttningar i större utsträckning kan begränsas till flyttning inom länet eller i övrigt till kortare avstånd. Sådana goda eller robusta arbetsmarknader skulle skapas i primära centra främst genom utbyggnad av mera kvalificerade samhällsfunktioner i fråga om bl. a. kommunikationer, utbildning och sjukvård. Flera av de orter, som upptagits som primära centra, anses dock inte kunna byggas ut så att de får den eftersträvade arbetsmarknadsdifferentieringen. Vi fäster mycket stor vikt vid att goda arbetsmarknader med stabilitet och valmöjligheter kan skapas liksom vid att från arbetssynpunkt nödvändiga flyttningar så långt möjligt inte skall behöva överskrida länsgränserna. Livskraftiga länscentra är härvidlag otvivelaktigt en förutsättning. Efter varje läns olika förutsättningar bör ett eller flera sådana centra stimuleras. Men de goda arbetsmarknaderna kan rimligtvis inte koncentreras på det sätt som avses i propositionen. Det är ett krav som måste gälla för alla typer av regioner och orter. Den viktiga frågan om ökade sysselsättningstillfällen för den kvinnliga arbetskraften kan ju inte lösas genom koncentration till primärcentra. Man måste i lika hög grad inrikta sig på att skapa goda sysselsättningsmöjligheter för kvinnor i mindre orter och regioner. Det måste också vara fel att koncentrera arbetskraft med längre utbildning till primärcentra. En sådan uppdelning av näringslivet är orimlig. Det finns i propositionen inte heller redovisat något underlag, som kan styrka att de angivna målsättningarna skulle kräva den avsedda koncentrationen av arbetsmarknaden. Den i propositionen avsedda koncentrationen i länen och i vissa fall uppenbarligen från vissa län till annat län måste få konsekvensen, att stora områden drabbas av försämrade sysselsättnings- och servicemöjligheter. Det skulle uppstå stora luckor i servicenätet. Det är väsentligt att främja livskraftiga länscentra. Men det är lika viktigt att mindre orter och regioner kan fungera på grunden av bärande näringsliv och tillfredsställande service. Detta måste vara en utgångspunkt för regionalpolitiken och planeringen av den regionala strukturen. Denna fråga är också av mycket stor betydelse för kommunernas möjligheter att fungera. Enligt departementschefens uttalande i propositionen skulle kommunindelningsreformen ha stor betydelse för genomförandet av den regionalpolitik, som regeringen nu förordar. Det är knappast en realistisk bedömning. Enligt kommunblocksreformen 1962 skall de nya storkommunerna vara självständiga näringsgeografiska enheter, vilket ansetts vara en riktig förutsättning för att de skall kunna fungera som kommuner. Koncentration av resurserna till primära centra såsom avsetts i propositionen måste bli till förfång för övriga kommuner, vilket f. ö. också framhållit i en skrivelse till inrikesministern. Det är väsentligt att regionalpolitiken också inriktas på balans. Kommuncentra skall vara primära stödjepunkter för försörjningen med lokal service. I vissa kommuner, särskilt i skogslänens inland, är avstånden mycket stora. Där kan kommuncentra ensamma inte svara för en service med rimlig åtkomlighet. har framhållit att man därför får räkna med att upprätthålla sekundära serviceorter, vilka i princip skulle erbjuda samma service som kommuncentra. I många fall är det frågan om orter, som varit centralorter i de tidigare kommunerna. I propositionen framhålles, att den lokala servicen i sådana sekundära serviceorter bör tillgodoses t. ex. genom rörlig service och att det statliga glesbygdsstödet bör kunna avse även sådana orter. Det är anledning att understryka angelägenheten därav, liksom av att lokaliseringspolitiska insatser för ökade sysselsättningsmöjligheter också bör inriktas på sådana orter. Departementschefen har i propositionen uttalat, att det inte kan vara en realistisk uppgift för regionalpolitiken att i ett någorlunda rimligt tidsperspektiv skapa ett helt nytt samhälle med en radikal ändring av den nuvarande regionala strukturen. Enligt vår bedömning är uppgiften knappast att skapa en radikalt ändrad ortsstruktur utan i stället i stort sett att ge förbättrade förutsättningar för den nuvarande, varvid man särskilt måste uppmärksamma de svårigheter, som många mindre orter har. Den i propositionen förordade regionala strukturen, inriktad på stark centralisering av bebyggelsen i länen, torde innebära väsentligt större ändringar än den struktur vi ovan förordat. Den regionala utvecklingsplaneringen måste, såsom fastslogs redan vid lokaliseringsreformen 1964, ha sin tyngdpunkt i länen. Den regionala utvecklingsplanering som skett i form av länsplanering 1967 och Länsprogram 1970 har utförts av de statliga länsstyrelserna på direktiv av regeringen. Regeringen har sedan gjort åtskilliga ändringar i länsstyrelsernas planering, särskilt i fråga om ortsstrukturen i länen. chefen framhåller att det måste vara en statlig uppgift att på olika sätt främja en lokalisering till de områden där behoven är störst. Vår uppfattning är, såsom vi redovisat i det föregående, att ramar och riktlinjer för resursfördelning och utveckling måste fastställas av . Men inom dessa ramar bör den regionala utvecklingsplaneringen handhas av länskommunala organ. Det är väsentligt från demokratisynpunkt men också med hänsyn till att den länskommunala representationen, dvs. , med sin bättre kännedom om länets förhållanden måste anses ha väsentligt större förutsättningar att forma en för länet god och riktig utveckling än centrala beslutsfattare. Detta kan f. ö. sägas framgå av att departementschefen på åtskilliga ställen i propositionen måste hänskjuta sådana uppgifter till länsstyrelserna. Man kan från dessa utgångspunkter ifrågasätta om de korrigeringar, som regeringen gjort i de detaljerade länsprogrammen, är motiverade med hänsyn till önskvärd regional utveckling. Frågan om länsdemokrati är nu under utredning av länsberedningen. Det är angeläget att utredningsarbetet fullföljes skyndsamt, så att förslag till länsdemokratireform kan föreläggas . Ett sådant system kan naturligtvis inte hinna träda i funktion redan till nästa länsplaneringsomgång, som enligt propositionen skall pågå 1974. Det bör då förutsättas, att länsstyrelserna får genomföra nästa länsplanering med större självständighet än vad som gällde den tidigare. Med den förankring, som länsstyrelserna nu dock har i den kommunala demokratin, är detta en möjlig utväg i ett övergångsskede. Såsom departementschefen framhåller har praktiskt taget alla yttringar av samhällsaktivitet betydelse för den geografiska fördelningen av näringsliv och befolkning. handlingsprogram måste alltså spänna över ett brett register av åtgärder. I riksplan ingår ett handlingsprogram för en så långt möjligt decentraliserad bebyggelse. Det i propositionen framlagda handlingsprogrammet är på åtskilliga punkter i överensstämmelse med centerprogrammet men otillräckligt för den målsättning vi angivit. För vissa områden lämnas endast rapporter från olika utredningar utan att någon viljeinriktning markeras. Särskilt brister det i fråga om utbyggnad av samhällsfunktionerna i mindre orter och regioner samt i fråga om näringslivsbetingelser i glesbygder med sysselsättningsproblem och miljöbetingelser i storstadsområdena. Då samhällets bas- och serviceorganisation fortsatt centralisering måste det ta tid innan en aktiv decentraliseringspolitik kan nå tillfredsställande resultat. I detta perspektiv är det desto nödvändigare att en decentraliseringspolitik sätts i kraft och genomförs. Centraliseringen har medfört stora regionala skillnader i sysselsättningsmöjligheter, inkomster och service. Man måste räkna med att sådana skillnader kommer att bestå framöver, tills en verklig decentraliseringsutveckling kunnat uppnås. har medfört att stora områden med sysselsättningssvårigheter fått en oförmånlig åldersstruktur med ett stort antal pensionärer i förhållande till yrkesverksamma. Det är skillnader, som från jämlikhetspolitiska synpunkter inte kan accepteras. Mot denna bakgrund får samhällets socialpolitiska insatser särskild betydelse för befolkningen i områden med otillräckliga sysselsättningsmöjligheter. Det är från dessa utgångspunkter angeläget att söka forma de socialpolitiska insatserna till ett system med garanterade minimiinkomster, som kan ge god grundtrygghet. Särskilt nödvändigt är det att en allmän arbetslöshetsförsäkring skyndsamt förverkligas. Regionalpolitiken måste skyndsamt inriktas på ett så långt möjligt decentraliserat samhälle. 1 alla delar av landet måste skapas grundläggande förutsättningar för näringsliv och bosättning. Det betyder att en aktiv lokaliseringspolitik för nya arbetstillfällen i sysselsättningssvaga områden tilldelas en primär uppgift och att samhällets bas- och serviceorganisation inriktas på decentralisering. En mer decentraliserad bebyggelse måste bedömas som ekonomiskt fördelaktigare än det centraliserade samhälle vi nu har fått. Samhällsbyggnads- och socialkostnader är väsentligt högre i ett centraliserat samhälle. Men övergången till ett decentraliserat samhälle kräver dock kostnader och måste därför genomföras successivt i den takt resurserna medger. Det är angeläget att på alla områden till buds stående möjligheter tas till vara. Särskilt viktigt är det att så skyndsamt som möjligt inrikta trafikpolitik och kommunikationssystem på en decentraliseringsutveckling, så att avståndsproblemen kan bemästras på ett effektivt sätt. Från de angivna utgångspunkterna förordar vi, att antar det i riksplan ingående handlingsprogrammet enligt följande. En mer decentraliserad bebyggelse måste från såväl sociala och miljömässiga som ekonomiska och näringspolitiska utgångspunkter vara målet för den bostadspolitiska planeringen och bostadsfinansieringen. Alla kommuner måste ges möjligheter till en långsiktig planering av bostadsbyggandet och dess finansiering så att denna målsättning kan förverkligas. Bostadspolitiken måste främja ökat småhusbyggande så att tillgången på sådana bostäder kommer i proportion till människornas önskemål och efterfrågan. Den trafikpolitiska planeringen skall inriktas på ett decentraliserat samhälle. Kommunikationerna måste snabbt upprustas i områden där trafikförsörjningen är otillfredsställande, så att befolkning och näringsliv får goda kommunikationsmöjligheter i alla regioner i landet. Järnvägsnätet måste upprustas för att kunna tillgodose de krav ett decentraliserat samhälle ställer. Målsättningen skall bl. a. vara att förbättra förutsättningarna för att långväga godstransporter skall kunna ske med järnväg. Nuvarande järnvägsnät måste alltså bibehållas. Vägnätet måste utvecklas så att så långt möjligt likvärdiga kommunikationsmöjligheter kan uppnås i olika delar av landet. Ökade insatser krävs för upprustning av länsvägarna, och bidraget till enskilda vägar måste förstärkas. Flyget måste byggas ut med sikte på att alla delar av landet skall få goda och snabba kommunikationer med varandra. Utbyggnader och förbättringar är särskilt angelägna för övre och inre samt . Utveckling av helikopterflyget är av särskild betydelse för skärgårds- och fjällområdena. Isbrytarberedskapen i de norrländska farvattnen måste stärkas så att norra tillförsäkras öppna hamnar året runt och därmed sjöfartsbetingelser som är likvärdiga med andra landsdelar. Ö- och skärgårdsbefolkningen måste garanteras en med den övriga befolkningen så långt möjligt likvärdig trafikservice. För stora delar av vårt land är det angeläget att i samarbete med våra grannländer förbättrade tvärförbindelser skapas. Ett system med maximitaxa måste införas för kollektivresor med tåg och flyg. För tåg bör avgiften maximeras till vad som gäller för resa om . Det regionala transportstödet bör förstärkas bl. a. genom slopande av minimiviktgränsen på och genom generösare avståndsgränser. Stödet bör utsträckas till att även gälla transporter av vissa råvaror och halvfabrikat in till stödområdet. Flygtransporter måste infogas i stödet. bör ett system med maximitaxa eftersträvas även för godsbefordran. Stödet till trafikväsendet bör baseras på samhällsekonomiska helhetsbedömningar och inriktas på upprätthållande av god trafikservice i landets olika delar. Särskilda åtgärder måste vidtas t. ex. inom beskattningen för att möjliggöra att ett för hela landet enhetligt pris på bensin och olja kan hållas. Avgiften för telefonsamtal bör vara lika för samtal av samma tidslängd, oberoende av avstånd inom landet. Kulturlivet bör ges en fastare regional förankring. Samhällets stöd bör utformas så att kulturlivets utveckling på regional bas främjas. Inom scenkonsten kan detta innebära stimulerande av s. k. kretsteatersystem inom regionerna, dvs. ensembler med fast scen och i övrigt turnéverksamhet inom regionen. Liknande utformning måste eftersträvas för andra aktiviteter inom kulturlivet. Verksamheten inom radio och TV bör decentraliseras så att en större del av programproduktionen sker vid regionala enheter. Utrymmet bör även ökas för regionala sändningar, dvs. sådana som rör den egna regionen och riktar sig i första hand till befolkningen inom regionen. Decentraliseringspolitiken inom den högre utbildningen måste målmedvetet fullföljas. Varje region bör erhålla en andel av utbildningsplatserna som svarar mot befolkningsunderlaget. För att utbildningsklyftan mellan den äldre generationen och de unga skall kunna överbryggas bör de vuxna erbjudas utbildning i olika former anpassade efter vuxnas förutsättningar och behov i eller på rimligt avstånd från hemorten. De möjligheter till decentraliserad utbildning som etermedia erbjuder måste tillvaratas och utvecklas. Gymnasieskolans utbyggnad måste ske på sådant sätt att onödig centralisering undvikes. Möjligheterna till inrättande av gymnasiefilialer måste utnyttjas. De mindre enheterna inom måste bevaras och ges möjligheter att utvecklas. Detta kan ske genom samarbete mellan förskola och lågstadium samt genom ett bättre utnyttjande av skolskjutsarna till förmån för glesbygden. En effektivare kommunalskatteutjämning är nödvändig för att likvärdiga förutsättningar skall kunna skapas mellan olika områden. Det statliga skatteutjämningsbidraget måste utformas så att alla kommuner garanteras en skattekraft motsvarande av medelskattekraften och så att kostnader som är tunga i glesbygdskommunerna särskilt beaktas. Det direkta lokaliseringsstödet till företag i form av lån och bidrag måste förstärkas väsentligt såväl i belopp som i utsträckning till rörelsekrediter och serviceföretag.