bet · FV01KU11 · 1972-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1972 KU 1972:11 betänkande i anlednmg avproposition med förslag till lag om ändring i kommunallagen (1953:753) m. m.jämte motion om minskad statlig styrning av kommunerna. I detta betänkande behandlaspropositionen 1972:12 med förslag tUl lag om ändring i kommunallagen (1953:753)m. m. ävensom den under allmänna motionstiden väckta motionen 1972:51 av herrFälldin m, fl. (c) i den del som avses med hemstäUan under punkten 3 (minskadstatlig styrning av kommunerna). Under åberopande avstatsrådsprotokollet för civilärenden har Kungl. dels föreslagit att antaga vid propositionenfogade, inom upprättade förslag till 1) lag om ändringi kommunallagen (1953:753), 2) lag om ändringi kommunallagen (1957:-50) för , 3) lag om ändringi lagen (1961:436) om församlingsstyrelse, 4) lag om ändringi landstingslagen (1954:319), 5) lag om ändringi lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser åallmän plats, m, m,, dels berett tillfälle att avge yttrande över ettvid propositionen fogat, inom upprättat förslag till 6) kungörelseom ändring i brandstadgan (1962:91), De i propositionen framlagdaförslagen innebär att skyldigheten för kommun att underställa sina beslutKungl. Maj:t eller annan statlig myndighet skall begränsas. Det föreslåssålunda att underställningsskyldigheten skall slopas i fråga om reglemente förbesvärsnämnd och kommuns beslut om placering av penningmedel, som inte behövsför nära förestående utbetalningar, samt i fråga om vissa offentligrättsligaavgifter, nämligen torgavgifter, gatuhandelsavgifter m. m,, parkeringsavgifteroch sotningsavgifter. Enligt vad som föreslås i propositionen skall vidaretorgavgifterna, som inte får utgå med högre belopp än sommotsvarar kommunens kostnader för upplåtelsen, liksom avgifter för gatuhandelm, m. få bestämmas till belopp som är skäligt med hänsyn till bl, a, nyttjarensfördel av att plats upplåtits åt honom. Reformenföreslås träda i kraft . Författningsförslagen återges intei detta betänkande. Av motiven har nedan endast intagits departementschefensuttalanden i propositionen 1 1972.4 saml. under mbriken AUmänna synpunkter (s. 43 i.). I övrigthänvisas till propositionen. Propositionen har inte föranlett någon följdmotion. Staten utövar i stor utsträckningkontroll över den kommunala verksamheten. Statsuppsikten tUlgodoser skUdasyften och sker i olika former. Genom besvärsprövning och, i vissa fall,prövning efter underställning av kommunala beslut utövas kontroll av attkommunen inte överskrider sina befogenheter eller på annat sätt handlar i stridmed vad som är föreskrivet i lag eller annan författning. Inom denspecialreglerade kommunala förvaltningen omfattar besvärsprövningen ochprövningen vid underställning också frågan om det kommunala beslutet är i saklämpligt. Inom vissa sektorer av den kommunala förvaltningen utövar statenhärutöver en effektivitetskontroll, dvs, en tillsyn över att uppgifternafullgörs på ett tillfredsställande sätt, genom att lämna råd och anvisningar,påkalla rättelse, förelägga kommunerna att förfara på visst sätt eller beslutai kommunens ställe. Kommunernas handhavande av åtskUliga angelägenheter kanvidare styras genom föreskrift i statsbidragsförfattning att statsbidrag tUlen verksamhet får beviljas bara om vissa villkor är uppfyllda.Statskontrollen har i stor utsträckning utformats då den kommunalaförvaltningen var väsentligt mindre utbyggd än f. n. I takt med den starkaexpansionen av den kommunala verksamheten har emellertid kommunernasförvaltningsorganisation blivit allt större och allt bättre utrustad.Kommunerna har därigenom fått väsentligt ökad tillgång till kvalificeradsakkunskap på olika områden. Den nu pågående kommunindelningsreformen, vilken ihuvudsak kommer att vara genomförd den , har avgörande betydelseför denna utveckling. Den service som och lämnar sina medlemmar har också i avsevärd mån stärktförutsättningarna för effektivitet och enhetlighet i den kommunala förvaltningen. Den antydda utvecklingen motiverar överväganden fråndelvis nya utgångspunkter om statens tillsyns- och kontrolluppgifter gentemotkommunerna. Flera initiativ till sådana överväganden har också tagits.Länsberedningen (C 1970:28), som har till uppgift att göra en allmän översyn avuppgiftsfördelningen mellan stat och kommun, skall enligt sina direktiv vidövervägandena om relationerna mellan stat och kommun bl, a. beakta attkommunerna genom indelningsreformen kan väntas mera allmänt bli rustade attbedriva sin verksamhet på sådant sätt att detaljerad tillsyn och kontroU frånstatens sida kan minska. (K 1969:55) skaU enligt sinadirektiv bl, a. överväga en begränsning av den statliga detaljgranskningeninom planväsendet. Indelningsreformens fullföljande har vidare föranlett attrelationerna mellan stat och kommun ägnas större uppmärksamhet inom . TUlkomsten av bättre rustade kommuner ger sålunda anledning attse över metoderna för och omfattningen av den statligatillsynen över kommunerna på skilda verksamhetsområden. En särskild enhet inomcivildepartementet har till uppgift bl. a. att ta initiativ tiU och samordna enöversyn inom berörda departement av statsbidragsförfattningar i syfte attutmönstra onödiga detaljföreskrifter som kan försvåra den kommunalaverksamheten. Ett sådant arbete pågår nu inom flera departement. En promemoriamed förslag tUl åtgärder i angivet syfte inom skolsektorn som upprättats inomutbUdningsdepartementet (Ds U 1971:3) har remissbehandlats och bereds f. n.inom nämnda departement. Ett annat led i arbetet på att avveckla överflödigstatskontroll över kommunerna är den översyn av bestämmelserna om understäUningav vissa kommunala beslut som kommunalrättskommittén redovisat i betänkandet(Ds C 1970:2) Kommuns och andra kommunala menigheters skyldighet attunderställa statlig myndighet vissa beslut. Översynen har enligt utredningensdirektiv varit begränsad till underställning av beslut enUgt kommunallagarnautom vissa finansiella beslut, bl, a, beslut att ta upp lån eller gå i borgenoch av beslut om kommunala avgifter. Utredningen som praktiskt tagetgenomgående behandlats positivt av remissinstanserna visar att väsentligaförenklingar när det gäller stats-kontroUen står att vinna inom detta område. I den under allmänna motionstidenväckta motionen 1972:51 av m. fl. (c) angående den kommunalademokratin föreslås i hemställan under punkten 3: "att riksdagentillkännager för Kungl, Maj:t som sin mening att det pågående utredningsarbetetpå det kommunala området bör i fråga om statsuppsikten över kommunerna inriktaspå en väsentlig minskning av den statliga styrningen av kommunerna". Ifråga om motiveringen hänvisas tiU motionen. Vid riksdag väcktes ettmotionsyrkande med i huvudsak samma syfte som motionen 1972:51 i nu aktuelldel, nämligen motionen 197 1:228, hemställan under punkten 2, Hemställan i angivendel avsåg en begäran hos Kungl, Maj .t om att utredningen om den kommunalademokratin skulle verkställa en allmän översyn av statsuppsikten överkommunerna samt framlägga förslag medförande en minskning av den statligastyrningen av kommunerna. Motionsyrkandet behandlades av utskottet gemensamt medmotioner om den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation m,m, (KU 1971:26). Utskottet, som i reciten utförligt redogjort bl. a, förlänsberedningens pågående arbete, anförde i aktuell del följande: I motionen 1971:228 begärs attfrågan om statsuppsikten över kommunerna skall utredas av utredningen om denkommunala demokratin i syfte att minska den statliga styrningen av kommunerna.Även denna fråga ingår i länsberedningens uppdrag som ett led i dess övervägande av fördelningen i stort av samhällsuppgifternamellan stat och kommun. Med hänsyn härtill och då beredningens arbete inteheller i denna del bör föregripas, avstyrker utskottet motionsyrkandet. I en reservation anförde femledamöter (3 c, 2 fp) att det för den kommunala självstyrelsen var av storbetydelse att kommunernas handlingsfrihet inte inskränks alltför mycket. Deansåg därför att möjligheterna att öka handlingsfriheten genom att lätta denstatliga regleringen av den kommunala verksamheten borde prövas i samband meden av dem begärd undersökning av överförande och decentralisering avstatliga förvaltningsuppgifter, I enlighetmed utskottets hemställan avslog motionsyrkandet. I förevarande proposition framläggsförslag som innebär att skyldigheten för kommun att underställa sina beslutKungl, Maj:t eller annan myndighet skall begränsas. Förslagen skall, enligt vaddepartementschefen anför i propositionen, ses mot följande bakgrund. Den nuvarande statliga kontroUen över den kommunalaverksamheten har i stor utsträckning utformats då denna verksamhetvar väsentligt mindre utbyggd än den är . Kommunernas förvaltningsorganisationhar emeUertid blivit allt större och allt bättre utrustad i takt med den starkaexpansionen av den kommunala verksamheten. Därigenom har kommunerna fåttväsentligt ökad tillgång till kvalificerad sakkunskap på olika områden. Den nupågående kommunindelningsreformen, som i huvudsak kommer att vara genomförd den1 , har avgörande betydelse för denna utveckling. Förutsättningarnaför effektivitet och enhetlighet i den kommunala förvaltningen har också iavsevärd mån stärkts genom den service som och lämnar sina medlemmar. Enligt departementschefen motiverar den antyddautvecklingen överväganden från delvis nya utgångspunkter om statens tillsyns-och kontrolluppgifter gentemot kommunerna. Målsättningen bör därvid vara attöverflödig statskontroll över kommunerna skall avvecklas, 1 propositionen redogör departementschefen för de oUkainitiativ i denna riktning som redan tagits vid sidan av propositionensförslag. Dit hör t, ex, det pågående arbetet inom länsberedningen ochbygglagutredningen. Länsberedningen, som har till uppgift att göra en allmänöversyn av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun, skall sålunda enligtsina direktiv vid övervägandena om relationerna mellan stat och kommun bl, a,beakta att kommunerna genom indelningsreformen kan väntas mera allmänt blirustade att bedriva sin verksamhet på sådant sätt att detaljerad tUlsyn ochkontroll från statens sida kan minska. skall enligt sinadirektiv bl. a, överväga en begränsning av den statliga detaljgranskningen inomplanväsendet. Vidare pågår inom departementen en översyn avstatsbidragsförfattningar i syfte att utmönstra onödigadetaljföreskrifter som kan försvåra den kommunala verksamheten. mening är det väsentligt att den kommunala självstyrelsen inte ionödan bindes av statlig styrning och kontroU. De olika initiativ som tagitstill aweckUng av överflödig statskontroU hälsar utskottet därför medtiUfredsställelse. Med hänsyn till vad departementschefen anfört i frågan ochdet pågående utredningsarbetet anser sig utskottet kunna förutsätta attsträvandena i denna riktning kommer att fullföljas utan att något särskUtriksdagsinitiativ skall behöva tagas. Propositionensförslag att minska kommunernas understäUningsskyl-dighet utgör sålunda enUgtutskottets mening ett steg i rätt riktning. Vad gäUer förslagens utformning harutskottet vid sin granskning inte funnit skäl tUl erinran. Propositionensförslag och vad utskottet i det föregående anfört bör enligt utskottets meninganses besvara det i motionen 1972:51 framställda yrkandet om etttUlkännagivande från sida att det pågående utredningsarbetet på detkommunala området bör i fråga om statsuppsikten över kommunerna inriktas på enväsentlig minskning av den statliga styrningen av kommunerna. 1. antar de i propositionen 1972:12 för riksdagensbeslut framlagda lagförslagen (1-5), 2. i skrivelse tUI Kungl. Maj:t anmäler, att riksdageninte funnit anledning till erinran mot det för yttrande ipropositionen 1972:12 framlagda förslaget (6) tUl kungörelse om ändring ibrandstadgan (1962:91), 3. förklarar motionen 1972:51 i den del som avses medhemställan punkten 3 besvarad med vad utskottet ovan anfört och yrkat, Närvarande:herrar i Luttra (c). (), (), (), fruThunvaU (s), herrar (), i (s). (), Werneri (m), i (s), (), Fiskesjö (c), Gustavssoni (s), () och Wictorsson (s). av herrar i Luttra, och (alla c),vUka ansett dels att sista stycket i utskottets yttrande bort ersättasmed text av följande lydelse: En levande demokratiförutsätter, att den kommunala självstyrelsen omfattar frågor som är avväsentlig betydelse för medborgarna. Om självstyrelsen skaU bli meningsfullfordras dock samridigt, att kommunerna ges stor handlingsfrihet. Fråncenterpartistiskt håU har vid oUka tUlfällen med skärpa framhållits, att dettaär grundläggande principer för vårt lands styrelseskick. Senast vid yrkades i en centermotion, att kommunaldemokratiutredningen skuUe få iuppdrag att verkstäUa en allmän översyn av statsuppsikten över kommunerna.Riksdagen avvisade förslaget med motiveringen, att frågan skall övervägas avlänsberedningen. I direktiven ges emellertid inga närmare riktlinjer om hurförhållandet mellan stat och kommun skall utformas. Statens styrning och kontroU av den kommunala verksamhetentar sig många uttryck. I vissa avseenden har reformer genomförtsi avsikt att minska statsuppsikten. Ett exempel härpå utgör den i förevarandebetänkande behandlade propositionen 1972:12, som innebär att underställningsskyldighetenför vissa kommunala beslut upphävs. Delreformer av detta slag hälsas medtiUfredsstäUelse. kan dock på väsentliga samhällsområden konstaterasen utveckling i motsatt riktning. Sålunda torde exempelvis ett ökat statligtinflytande ha kommit tUl stånd över samhällsplaneringen. Detta förhåUande kanfå tiU följd, att den kommunala självbestämmanderätten i stor utsträckningbegränsas, I detta sammanhang finns också anledning erinra om direktiven förden tillsatta utredningen om kommunernas ekonomi, Iutredningsuppdraget ingår nämligen att pröva sådana frågor som möjligheten attbegränsa den kommunala beskattningsrätten och att genom regleringar styra denkommunala verksamhetens expansion. Mot denna bakgrund framstår behovet att göra en samladöversyn beträffande berörda frågor som högst angeläget. bör i principuttala sig för att överväganden kommer till stånd i syfte att minska denStatUga styrningen av kommunerna. En självklar utgångspunkt för detta arbetebör - med hänsyn tiU motiven bakom kommunindelningsreformen - vara, attkommunerna skall ges sådana resurser att behovet av statlig tillsyn minskareller blir överflödigt. Särskilt finns anledning framhåUa vikten av att statensstyrnings- och kontrollintressen vägs mot kommunala demokrativärden. En annanriktpunkt bör vara, att rättslig kontroU genom exempelvis besvärsmyndigheterprövas framför en politisk styrning genom bidragsvillkor, anvisningar ochliknande åtgärder, dels att utskottet under punkt 3 bort hemställa att med bifall tiUmotionen 1972:51 i den del som avses med hemställan punkten 3 tillkännager förKungl. somsin mening att det pågående utredningsarbetet på det kommunala området bör ifråga om statsuppsikten över kommunerna imiktas på en väsentlig minskning avden statliga styrningen av kommunerna.