bet · FV01JoU59 · 1972-12-31 00:00:00 — I skrivelse till landets byggnadsnämnder anför verketbeträffande medborgarinsyn i bebyggelseplaneringen: "I december 1969riktade planverket i en skrivelse till byggnadsnämnderna uppmärksamheten påbehovet av att vidga insynen i planeringen. Skrivelsen fick ett välvilligtmottagande i kommunerna. Meddelanden om nya kommunala åtgärder i syfte attvidga insynen har i stort antal nått planverket. För att lättare kunna följakommunernas verksamhet i detta hänseende tillsattess en särskildarbetsgrupp inom verket. I en promemoria har gruppen redovisat sinaerfarenheter. För det fortsatta arbetet inom verket med denna fråga är givetvisäven i fortsättningen meddelanden från kommunerna om åtgärder i syfte att ökamedborgarin-synen i planeringen av stort värde." Enligt sekretesslagens 8 § finns möjlighet för kommun atti viss utsträckning sekretessbelägga handlingar i stadsplaneärenden. Avsiktenmed denna bestämmelse var ursprungligen att förhindra skadlig markvärdesstegring.Att döma av de överväganden och diskussioner, som föregått offentlighetskommitténsarbete, anses allmänt tillräckligt starka skäl för att bibehållaplansekretessen ej längre föreligga. Frågan är emellertid för närvarandeföremål för fortsatt utredning av offentlighets-ochsekretesslagstiftningskommittén och kommer också enligt givna direktiv attbeaktas av bygglagutredningen. Någon ytterligare utredning av denna fråga tordedärför ej erfordras. Frågan om ett ökat medinflytande i beslut rörandeplaneringen är ett betydligt svårare spörsmål. Det är uppenbart, att mångasådana beslut berör enskilda och sammanslutningar, som ej har formell rätt attföra talan, samt att dessa har ett i och för sig förståeligt krav att i ökadutsträckning påverka besluten. Å andra sidan torde ibland intressenter av dentyp som exemplifieras i motionen vara att betrakta som sakägare i lagensmening. Frågan har närmare diskuterats av besvärssakkunniga som i sittslutbetänkande (SOU 1964:27) bl. a. lämnat uppgifter och synpunkter medföljande huvudsakliga innebörd: Talerätt tillkommer inte blott den, vars privaträttsligaeller medborgerliga rättigheter saken rör, utan även den, som har intresse isaken av annan natur, men regelmässigt krävs, att intresset skall varaväsentligt och erkänt eller eljest beaktat av den lagstiftning ellersedvanerätt, om vars tillämpning fråga är. Den närmare avgränsningen avsaklegitimationen i förvaltningsförfarandet framgår bäst av praxis ibesvärsrättsfrågor. Besvärsrätten bör förbehållas dem som kan åberopa avbeslutet berörda intressen, vilka tillika är möjliga att beakta vid sakensprövning, låt vara att bedömningen härav sker vidsynt och under hänsynstagandetill skilda intressen. Avgörandet av vilka intressen som kan och bör beaktas iärenden kan stundom vara vanskligt. Intressen förekommer, vilka visserligen ioch för sig kan beaktas inom ramen för myndighetens prövningskompetens menUkväl ej bör medföra besvärsrätt. Här avses sådana ofta förhållandevis mindretungt vägande, känslomässigt betingade intressen, såsom trivsel ochbekvämlighet. Tillräckliga skäl torde i regel ej föreligga att bereda dylikaintressen rättsordningens skydd medelst besvärsrätt. En särskild fråga är, ivad mån besvärsrätt bör tillerkännas ideell organisation för överklagande avbeslut, som förfördelar de ideella intressen, som organisationen företräder.Svaret på frågan bör vara beroende av den styrka, med vilken de ideellaintressena i fråga gör sig gällande i ärendet. Besvärsrätt torde sålunda inteböra tillkomma ideell organisation, vars intressen är av mer perifer natur vidärendets prövning. 1 övrigt synes emellertid naturiigt och ändamålsenligt attideell organisation tillätes föra talan i förvaltningsförfarandet tillfrämjande av sina syften. Härvid förutsattes, att organisationen erhållit enallmänt erkänd ställning att företräda det intresse, varom fråga är. Även när det gäller dem, som ej kan betraktas somsakägare, erbjuder gällande lagstiftning och rådande beslutsordning åtskilligamöjligheter att tillgodose de aktuella önskemålen. I 14 § byggnadsstadganföreskrivs sålunda, att den som upprättar förslag till plan därvid skaU samrådamed bl. a. sammanslutningar och enskilda personer, som kunna ha ett väsentligtintresse av frågan. Enligt 16 § samma lag skall förslag till plan, då detöverlämnas till eller statlig myndighet för antagande ellerfastställelse, vara åtföljt av bl. a. redogörelse för det samråd medmyndigheter, markägare och andra, som ägt rum vid utarbetande av förslaget. 14§ miljöskyddslagen innehåller bestämmelser om att koncessionsnämnden genomkungörelse i en eller flera av ortens tidningar eller på annat lämpligt sättskall bereda dem, som kan beröras av den miljöfarliga verksamheten tillfälleatt yttra sig samt att nämnden skall hålla sammanträde med dem, som saken angår Många av de anläggningar som prövas enligtmiljöskyddslag, naturvårdslag, byggnadslag eller andra lagar av betydelse förden fysiska miljön kan på ett helt annat sätt än förr få verkningar inomstora områden och beröra ett stort antal människor. Skäl kan med hänsyn härtillfinnas att utöka kretsen av sakägare. En sådan vidgning skulle i många falltillföra ärendena värdefullt material. Ur effektivitetssynpunkt är det å andrasidan alltid angeläget att begränsa antalet medverkande i beslutsprocessen. Med en formell utökning av i lagtexten angivna sakägareskulle den redan nu ofta omständiga handläggningsproceduren ytterligarekompliceras och handläggningstiden förlängas. Härtill kommer problem medbestämning av besvärstiden, om kretsen av sakägare ej är entydigt angiven. Ensådan precisering i lagtexten av vilka medborgargrupper, som generellt skallanses vara sakägare, synes med hänsyn till frågans art vara svår attåstadkomma. De framförda synpunkterna talar för att frågan om vilka,som skall betraktas som sakägare i ett ärende, bedöms från fall till fall. Delagregler som finns torde medge, att alla som i avsevärd mån berörs av ärendetockså bereds tillfälle att påverka handläggning och beslut. Gällandeförfattningar och tillämpad praxis synes också borga för attväsentliga intressen får framföras och att dessa också beaktas vidbeslutsfattandet. Ökad samhällsinformation och insyn i planeringen befrämjarockså ökat hänsynstagande till nya intressen, som manifesteras på olika sätt. De övriga, som ej berörs i avsevärd mån avdet enskilda ärendet men likväl har ett allmänt intresse av sakens utgång kanoch bör göra sina intressen gällande på annat sätt, t. ex. genom att väckaallmän debatt eller påverka sina politiska representanter. i (30.5.1972) anser att motioneninte bör föranleda någon annan åtgärd än att ger till kännavad i yttrande anförts rörande lämpligheten av föreskrifter omsamråd och information före ansökningar om tillstånd och dispens enhgt miljöskyddslagstiftningen. har i sittbetänkande 1972:20 i anledning av motion 1972:614 behandlat frågan om vidgatmedinflytande i vissa ärenden enligt byggnadslagstiftningen. Länsstyrelsenutgår därför från att remissen angående motion 1972:559 endast avser vidgatmedinflytande i vissa ärenden enligt miljölagstiftningen i enlighet medhemställan i motionen. Vidare utgår från att"miljölagstiftning" i detta sammanhang betyder detsamma som"miljöskyddslagstiftning" och att de ärenden som åsyftas utgörs avärenden hos förvaltningsmyndigheter, inte hos domstolar. Besvärsrätt för organisationer har behandlats avkonstitutionsutskottet (KU 1972:26). Utskottet har i upprättad promemoria fogadsom bilaga 6 tiU betänkandet redovisat vissa uppgifter om vilka regler somgäller beträffande det så kallade sakägarbegreppet och rätten att anföra besvärm.m. konstaterar att den lämnade redovisningen i promemorian avKungl Maj :ts praxis beträffande besvärsrätt för organisationer inte föranlettnågot särskilt uttalande från utskottets sida. Motionärerna torde syfta till en lagstiftning ompartsbegreppet (sakägarbegreppet) i miljöskyddsärenden och att dettapartsbegrepp därvid skuUe ges en vidare innebörd än praxis har givitdet. Mot denna bakgrund får anföra följande. Från och med gäller förvaltningslagen (1971:290)som generellt reglerar handläggning av ärende hos förvaltningsmyndighet ochsålunda täcker även handläggning av miljöskyddsärende hos sådan myndighet.Förvaltningslagen innehåller inte någon definition av begreppet part. Ordetnämns dock på vissa ställen i lagen. Definitionsfrågan har livligt diskuteratsi förarbetena till lagen. Sålunda föreslog besvärssakkunniga i sitt betänkande"Lag om förvaltningsförfarandet" (SOU 1964:27) att part skulledefinieras enligt följande: "Part i ärende angående en sak kan den vara,som saken rörer, så ock sammanslutning, som har att tiUvarataga sina medlemmarsintressen i visst i stadgarna angivet hänseende, i den mån saken rörer medlem isådant avseende" (s.21 3 kap I § och s. 181-189). Vid remissbehandlingenav betänkandet gjordes flera invändningar mot definitionen och behovet avdenna. På grundval av besvärssakkunnigas betänkande och de remissyttranden somavgetts över detta utarbetades inom en promemoria benämnd"Förvaltningslag" (SOU 1968:24). I denna promemoria föreslogs enannan definition av begreppet part, nämligen: "part: envar till vilken detslutliga beslutet kan komma att ställas eller vilken detta eljest uppenbarUgenkan komma att angå nära, samt den som enligt särskild bestämmelse får föratalan i ärendet." (s.9, 4 § och s. 85-87). I promemorian angavs vidare attde besvärssakkunnigas förslag om part- ställning för fackorganisationer inte fördes vidare pågrund av den kritik som riktats däremot. Även promemorians förslag tillpartsdefinition mötte kritik av flera remissorgan. I prop 1971:30 biträderföredragande departementschefen vad bland annat regeringsrättens ledamöterförordat i frågan, nämligen att definitionen av partsbegreppet skulle utgå urförslaget till förvaltningslag, (s. 144 f). Vid riksdagsbehandlingen gjordesinte någon ermran på denna punkt. (KU 1971:36, rskr 1971:222). Partsbegreppet (sakägarbegreppet) har vidare behandlats avnågra offentliga utredningar med inriktnmg på miljöfrågor. syftarhär på flygbullerutredningen, immissionssakkunniga ochexpropriations-utredningen. (SOU 1961:25) framhöh detotillfredsställande i gähande begränsning av kretsen sakägare när det gälldeexpropriation för flygplatser, nämligen att kompensation kan utgå endast om denbullerstörda fastigheten tiU åtminstone någon del tagits i anspråk förflygplatsändamål. Utredningen ansåg att samtliga intressenter som kan beräknasbli bullerstörda utöver ett visst mått beredas tillfälle att begära ersättningi expropriationsmålet. Uttalandet ledde inte till någon ändring avkompensationsreglerna. Immissionssakkunniga (SOU 1966:65), som gjort en allmänutredning om utformningen av lagstiftningen om immissioner, berörde utan attförorda någon lösning en utvidgning av sakägarbegreppet i fråga omexpropriation. De sakkunniga fann att expropriationsutredningen borde övervägadenna fråga. (Jfr prop 1969:28 s. 247). (SOU 1969:50) anfördebeträffande sakägarbegreppet bland annat följande: "Såsom det iföregående framskymtat har försök att i lag bestämma sakägarkretsens omfångibland mötts med skepsis och principiella avståndstaganden. Det är ocksåotvivelaktigt klart att en lagtext i ämnet måste bh ganska allmänt hållen föratt därunder kunna rymmas alla de olika faU när en person har berättigadeanspråk på att bh tillerkänd talerätt. Finare gränsdragningar måste sålundagenomgående överlåtas åt rättstillämpningen. Värdet av att i lag ha vissaahmänna rikthnjer uppdragna är emellertid så stort att man inte bör avståhärifrån. Otvivelaktigt måste det också betecknas som en betydligt mindrevansklig uppgift att bestämma sakägarkretsens omfång i expropriationsmål än vadfallet måste vara i t.ex. stannade emellertid för att inteförorda någon utvidgning av sakägarbegreppet i fråga om expropriation sådantdetta utformats med ledning av förarbeten och praxis. Vid de företagna ändringarna i expropriationslagenhar sakägarbegreppet lämnats utanför (SFS 1971:535). Vad härefter angår den gällande miljöskyddslagen, somträtt i kraft den , så skall ansökningar om tillstånd eller dispenskungöras i tidningarna, varigenom den som kan beröras av den miljöfarliga verksamhetenberedes tillfälle att yttra sig. Enligt 34 § miljöskyddslagen kan den som villframföra ersättningsanspråk eller annat enskilt anspråk på grund av miljöfarligverksamhet väcka talan vid fastighetsdomstol. Av motiven till lagen framgår attbesvärsrätt enligt lagen tillkommer sakägare och att lagen med avsikt inteinnehåller någon uttrycklig bestämning av sakägarbegreppet (prop 1969:28 s.189-190, 3LU 1969:37). konstaterar sålunda att partsbegreppet undersenare år varit föremål för överväganden i olika sammanhang utan att man funnitsig kunna definiera begreppet i lagstiftningen. Man har i stället valt att låtabegreppet bestämmas av rättstillämpningen. Beträffande partsbegreppet (sakägarbegreppet) i miljöskyddslag- stiftningen anser att tiUräcklig erfarenhetännu inte föreligger om begreppets omfång, då denna lagstiftning fårfortfarande anses vara relativt ny. förordar därför med hänsyndels till företagna utredningar, dels till att ytterligare erfarenheterbör avvaktas beträffande miljöskyddsärenden, att motionärernas hemställan ifrågan om en vidgning av partsbegreppet (sakägarbegreppet) tills vidare inteföranleder någon åtgärd. Det må dock framhållas att oavsett om partsbegreppetvidgas står det enligt gammal förvaltningsrättslig praxis var och en fritt attskriftligen eller munthgen söka påverka en myndighet och att väl underbyggdasynpunkter erfarenhetsmässigt ofta beaktas även om vederbörande ej har formellställning som part. Även beträffande motionärernas hemställan om utredning ochförslag om nya former för handläggning av miljöskyddsärenden, villlänsstyrelsen framhålla att erfarenheterna av den gällandemiljöskyddslagstiftningen inte hunnit att bh särskilt stora. De nuvarandehandläggningsformerna torde emellertid kunna sägas ha fungerattillfredsställande. I vart fall utgör erfarenheterna inte tillräcklig anledningför att nu tillsätta en särskild utredning med syfte att föreslå andrahandläggningsformer. Eftersom miljöskyddsfrågor i stor utsträckning hängersamman med byggfrågor finns det anledning att avvakta resultatet av bland annatbygglagutredningens arbete. Även resultatet av utredningen om den kommunalademokratin torde böra avvaktas. Emellertid vill fästa uppmärksamheten på attmiljöskyddslagstiftningen saknar föreskrifter om hur en ansökan om tiOståndeller dispens skall förberedas genom samråd och information. Exempel på sådanaföreskrifter som syftar på finns inom vattenlagstiftningen(Kungl kungörelse 24.4.1953 angående förberedelse av vissa företag enhgtvattenlagen). Även föreskrifterna om samråd vid utarbetande av planer enligtbyggnadslagstiftningen och väglagstiftningen förtjänar att omnämnas i dettasammanhang. Enligt mening skulle handläggningen av ärendenenligt miljöskyddslagstiftning vinna på att föreskrifter utfärdas om samråd ochinformation före ansökningar om tillstånd eller dispens. Det torde ankomma påKungl Maj :t att överväga om sådana föreskrifter skall ges. understryker attfrågan om hur ett ökat medborgarinflytande skall stimuleras och underlättasbör, inte minst med tanke på de ökade kostnader och tidsutdräkter som detta kanmedföra, studeras noga innan några ställningstaganden görs från statsmakternassida. Det synes naturligt att frågan i sin helhet behandlas inompågående bygglagutredning där hithörande problem för övrigt redan studeratsingående. Länstyrelsen uttalar vidare. Den ökade medvetenheten om denyttre miljöns betydelse för människornas välbefinnande som vuxit fram under1960-talet och det engagemang som visats från allmänhetens sida i hithörandefrågor är värden av största betydelse för samhällsplaneringen, som måstetillvaratagas med positiv inställning av närmast berörda politiker ochfackmän. erfarenhet är också att en öppen och positivinställning i allmänhet visats från de ansvariga planerarnas sida till ett ökatmedborgarinflytande. Informationer, utställningar, diskussionsaftnar m. m.kring plan- och miljöfrågor förekommer i ökad omfattning. initiativ antingen av kommunerna själva eller avintressegrupper eller organisationer. Politiker och fackmän har i dessasammanhang undantagslöst ställt upp beredvilligt och deltagit med sakliginformation och diskussion kring de önskemål och förslag till alternativalösningar som framförts. I flera fall har också detta lett till förnyelse iplantänkandet och till konkreta förbättringar. I många fall måste dockkonstateras att allmänhetens gensvar på kommunens initiativ tihmedborgarinflytande på tidigt stadium av planerandet givit magert resultat. Denstarka kritiken kommer in först på sent stadium när viktiga delar i planerandetredan bundits. Genom de snabba förändringar som sker på grund avmigrationen och den tekniska utvecklingen har samhällsplanerandet blivitalltmer komplext. Svårigheterna för kommunerna att smälta ochsammanväga alla de intressen och krav av olika slag som rätteligen bör beaktashar också vuxit. Mot önskvärdheten av ett fördjupat medborgarinflytande ställsdärför från kommunernas sida kravet på ställningstaganden i olika delfrågorinom rimlig tid för att inte samhällsmaskineriet i sin helhet skall bromsas.Avvägningar kan således inte göras enbart mellan olika alternativ med hänsyntill lämplighet och kostnad utan även i hög grad med hänsyn till tidsfaktorn. Motionen utmynnar i en hemställanom att hos Kungl. Maj:t anhåller om utredning och förslag om vidgningav sakägarbegreppet i och nya former för handläggning av ärenden enligtmiljölagstiftningen så att alla som berörs i avsevärd mån av ett ärende fårökade möjligheter att påverka handläggning och beslut. Av vad som tidigareanförts i motionen framgår att man avsett såväl ärenden enligt miljö- sombyggnadslagstiftningen. Motionärerna har tänkt sig ett ökat medinflytande genom envidgning av sakägarbegreppet i dessa ärenden. Som bekant har sakägarbegreppet igällande rätt inte fått någon allmängiltig bestämning utan kan till sininnebörd variera med hänsyn tih innehållet i de olika specialförfattningarna.Frågan diskuterades i samband med tillkomsten av förvaltningslagen.Departementschefen konstaterade därvid (prop. 1971:30, s. 399) att vidremissbehandlingen från några håll uttalats önskemål om att regeln ombesvärsrätt skulle förtydligas i olika hänseenden. En sådan precisering av debesvärsberättigades krets lät sig emellertid enligt departementschefen inte välförena med det av honom angivna syftet med en allmän besvärsrättsregel. Dennärmare bestämningen av de besvärsberättigades krets torde liksom fåankomma på rättstillämpningen. I den mån det skulle framstå someftersträvansvärt att lagstiftningsvägen närmare ange denna krets syntes dettaliksom böra ske i specialförfattningarna på olikaförvaltningsområden. Varken byggnads- eller miljöskyddslagstiftningeninnehåller några regler som närmare bestämmer sakägarbegreppet. Så är inteheller fallet i andra närliggande specialförfattningar. Frågan diskuterades bl,a. under förarbetena på fastighetsbildningslagen. Fastighetsbildningkommitténuttalade därvid, att det visserligen lät sig göra att beträffande vissa slagav fastighetsbildningsåtgärder uttryckligen ange vilka som är sakägare men atten sådan reglering i huvudsak skulle kunna avse enbart förhållanden somknappast behövde närmare klariäggas. Med hänsyn särskilt till desvåröverskådliga verkningar som en allmän bestämmelse skulle få fann kommittén det inte tillrådligt att införa en sådan regel ifastighetsbildningslagen. Under remissbehandlingen av kommitténs förslagframfördes önskemål om en närmare precisering av sakägarbegreppet. Departementschefenuttryckte förståelse härför men fann det liksom kommittén inte vara möjligt atti lagtexten ge en sådan bestämning och framhöll att den nuvarande ordningeninte syntes ha vållat några större olägenheter. Enligt styrelsens mening torde det vara förenat medbetydande svårigheter att på ett lämpligt sätt lagreglera sakägarbegreppet varesig detta skulle ske genom en allmängiltig regel eller genom föreskrifter i deolika specialförfattningarna. Frågan om vem som kan anses vara berörd av visstärende synes därför liksom hittihs böra få bedömas med hänsyn tillomständigheterna i de särskilda fallen. Denna bedömning har, såsom rättspraxisutvisar, fortlöpande gått i riktningen mot att utvidga sakägarbegreppet. Manbör därför även i fortsättningen kunna anförtro dessa bedömningsfrågor åträttstillämpningen. Att utvidga sakägarbegreppet ända därhän att det såsomföreslås i motionen skulle avse "alla som berörs i avsevärd mån av ettärende" torde kunna medföra betydande såväl praktiska som rättsligakomplikationer. Sålunda skulle exempelvis stora svårigheter kunna uppstå isamband med lagakraftvin-nandet av ett beslut. I betydande omfattning löperbesvärstiden från delgivning av beslutet med vederbörande besvärsberättigad (12§ förvaltningslagen). I den mån kungörelsedelgivning är möjlig att tillämpaeUmineras dock dessa olägenheter. Alldeles oavsett besvärsrätten har exempelvis genomsärskilda föreskrifter i byggnadsstadgan redan nu säkerställts ett visstmedinflytande för berörda intressenter vid handläggningen av planärenden.Sålunda skall enligt 14 § byggnadsstadgan den som upprättar förslag till plandärvid samråda med förutom angivna myndigheter även sammanslutningar ochenskilda personer som kan ha ett väsentligt intresse i frågan. Som bekant harstatens planverk genom skrivelse till byggnadsnämnderna riktatuppmärksamheten på behovet av att vidga insynen i planeringen. Denna fråga haräven i fortsättningen med uppmärksamhet följts av planverket. De formella besvärsbestämmelserna i 149 och 150 §§byggnadslagen har i praktiken icke utgjort något hinder för andra änbesvärsberättigade sakägare att hos planmyndigheterna framföra synpunkter påolika planärenden. Myndigheterna har därvid kunnat beakta även sådant materialsom framlagts vid opinionsyttringar från medborgare eller medborgargruppervilka icke velat eller kunnat komma till tals i vederbörligen fullföljdabesvär. Slutligen må också framhållas, att bygglagutredningen enligt sinadirektiv bl. a. har att behandla frågan om insyn i planeringen. Sålundaunderstrykes i dessa direktiv att det måste finnas garantier för att enskildapersoner, sammanslutningar samt statliga och kommunala myndigheter som har ettmera väsentligt intresse att bevaka bereds tillfälle att yttra sig överplanförslag m. m. Det vill alltså synas som om några ytterligare åtgärder ide av motionärerna angivna syftena icke i vart fall torde varapåkallade. Med hänsyn därtill får styrelsen hemställa att motionen icke måtteföranleda någon åtgärd. 72 1475 S 1972