bet · FV01FiU38 · 1972-12-31 00:00:00 — Finansutskottetsbetänkande nr 1972 FiU 1972:38 betänkande i anledning av motionerangående den ekonomiska planeringen. I motionen 1972:399 av . (c) hemställs att hos Kungl. Maj:t anhåller om skyndsamparlamentarisk utredning om formerna för en långsiktig reformplanering ienlighet med motionens syfte. I motionen 1972:401 av m. fl (fp) hemställssåvitt nu är i fråga att dels begär att Kungl. MaJ:t uppdrar åt enparlamentarisk utredning att lägga fram förslag till förbättrad och utbyggdstatlig ekonomisk planering, dels begär att Kungl. Maj:t tar initiativet samordnad verksamhetsplanering, där väsentliga vinster skulle uppstå genomstörre satsning på förebyggande åtgärder, bättre hushållning och sparsamhet påområden med gemensamma uppgifter för stat, landsting och primärkommuner. 1 motionen 1972:813 av herrar () och ()hemställs såvitt nu är i fråga med hänvisning till motiveringen i motionen1972:812 att beslutar att hos Kungl. MaJ:t hemställa att enparlamentarisk utredning tillsätts med uppgift att utarbeta riktlinjer för enekonomisk planering i enlighet med vad som anförts i motionen 1972:812. I motionen 1972:399 av . understryks det angelägna i att införa ett system med långsiktigpolitisk reformplanering. Denna bör ha formen av handlingsprogram medriktlinjer för vissa tidsperioder, förslagsvis 5- och 1 O-årsperioder. Förolika delområden bör finnas underordnade och detaljerade handhngsprogram, fört. Jämlikhetspolitiken, miljöpolitiken, regionalpolitiken och näringspolitiken.I den samordnade reformplaneringen bör resursanvändningen tidsplaneras förolika områden och prioritering ske mellan olika reformönskemäl. För att smidigtkunna anpassas till utvecklingen bör reformplaneringen omprövas . Detövergripande långsiktsprogrammet bör lämpligast utarbetas i enplaneringskommitté med representanter för de politiska partierna och möjligenäven andra organisationer. Nära kontakt med expertarbetet i den ekonomiskalångtidsutredningen bör förutsättas. bör få ta ställning till det ekonomiskalångtidsprogrammet genom att det läggs fram i proposition, kanske lämpligast isamband med den s. k. kompletteringspropositionen. 1 motionen 1972:401 av m. fl. skisseras - motbakgrund av bl. a. norska erfarenheter hur en utbyggd ekonomisk planering i enligt motionärernas uppfattning bör se ut. Detsägs där (s. 22) att ett väsentligt mål för en sådan planering är att förbättraförutsättningarna för konsekvens i det långsiktiga reformarbetet och mellanstatens, landstingens och primärkommunernas verksamhet. Planeringsarbetet som skall ske i intim samverkan med den icke-statliga sektorn förutsätter ettcentralt planeringsorgan. Förslagsvis bör därför långtidsutredningens kanshpermanentas och utvidgas. Till tjänst för det centrala planorganet måstesärskilda arbetsenheter fungera. Dessa behöver i regel inte inrättas. I ställetgäller det att få till stånd en rationell samordning mellan redan befintligaorgans långsiktiga planering. Motionärerna nämner i detta sammanhang vikten avatt planmässigt bygga in regionalpolitiken och energipolitiken. Även detekonomiskt-sociala råd, som de föreslagit i samband med kraven på enstabiliseringskonferens (se FiU 1972:1) vore att se som en sådan fastundersektion till planorganet men med en självständigare ställning än deövriga. Dessutom förefaller det nödvändigt att knyta arbetsgruppen för denfysiska riksplaneringen samt en sektion för jordbrukspolitiken och miljövårdentill planorganet. Man borde vidare lägga stor vikt vid att dra inplaneringsinstanserna hos länsstyrelser och primärkommuner i planeringsarbetet. Det centrala planeringsorganet skall leda och samordnaplaneringsarbetet och utarbeta flerårsplaner för den statliga sektorn samt förden förutsatta eller önskade utvecklingen inom den icke-statliga sektorn. Föratt dessa planer inte skall bli inaktuella och otympliga måste de successivtomarbetas. Det förefaller rimligt att detta sker och presenterasi som regeringens handlingsprogram för nästkommande riksdagsperiod.Den mera avancerade typ av långtidsplanering som motionärerna förordar skulleinnehålla långsiktiga analyser och trendframskrivningar (), medellångaplaner (5 är) som får formen av rambudgetar och den vanliga ettårsbudgeten. I motionen 1972:813 (812) av herrar och Helénnämns utöver de nu behandlade kraven ytterligare några ting som motionärernabetraktar som viktiga inslag i den långsiktiga samhällsplaneringen, nämligenrambudget, arbetskraftsbudget, utbyggd regionalplanering och utvidgadalternativplanering. Remissyttranden m. m. Utskottet har inhämtat yttrandeöver motionerna från statskontoret och . Dessayttranden är fogade som bilagor till detta betänkande. Vidare har utskottet haftöverläggningar med representanter års långtidsutredning ochexpertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU). Den långsiktiga planeringen harökat starkt i omfattning . Det gäller såväl i somutomlands. Det gäller för staten, kommunerna och inom det privata näringslivet.Till en del förklaras detta av att beslutsfattarna i dagens samhälle i störreutsträckning än tidigare möter valsituationer där ställningstagandet har konsekvenserlångt in . Men det torde också till en del förklaras av att man merallmänt kommit till ökad insikt om de långsiktiga följderna av beslutsfattandetpå olika områden. Behovet av långsiktigt beslutsunderlag har därigenom blivitstörre. har kraven på konsekvens och samordning av planering ochbeslutsfattande inom samhällsekonomin skärpts. En översikt av långsiktiga planeringsaktiviteter pä ohkaområden i ges i det betänkande "Ätt välja framtid" som nyhgenavgavs av en arbetsgrupp för frågor om framtidsstudier (SOU 1972:59, s. Långsiktiga planeringsfrågor har på senare tidaktuahserats i en rad olika sammanhang. Försvaret är den sektor där denstatliga långtidsplaneringen är mest utvecklad. Här tillämpas fr. o. m. den 1Juli 1972 det nya planerings- och programbudgeteringssystem varom riksdagenfattade beslut (jämför prop. 1970:97, SU 1970:203). En redogörelse förinnebörden av det nya planeringssystemet återfinns försvarsutredningsbetänkande om och försvarsplaneringen (SOU 1972:48 och prop.1972:103). Den pågående budgetutredningen har enhgt sina direktiv attbeakta de krav på budgetsystemet som följer av en ökad långsiktighet ibeslutsprocessen och bl. a. mot bakgrund av erfarenheterna avlångtidsbudgeten - överväga metoder för en förbättrad finansiell planering.Utredningen har lagt fram en rapport där den redovisar sinapreliminära förslag vad gäller programbudgetering på statsmaktsnivä och utformningenav budgetsystemet. Rapporten har gått ut på remiss till ett hundratalmyndigheter för att dessa skall kunna få framföra sina synpunkter innanutredningen slutligen utformar sina förslag. I rapporten framläggs bl. a.förslag om ett integrerat system för sektorvis planering för den civila delenav statsverksamheten. Enligt vad utskottet erfarit beräknar utredningen att kunnalägga fram sina definitiva förslag . Utöver de långtidsutredningar, som med femårsintervallutförts , presenteras numera en särskildlångtidsbudget för den statliga verksamheten under de kommande fem budgetåren ianslutning till kompletteringspropositionen. Syftet med långtidsbudgeten är iförsta hand att kartlägga de statsfinansiella konsekvenserna pä avredan fattade beslut och gjorda åtaganden. Grundmaterialet är de långtidsbedömningarsom olika myndigheter gör i samband med sina årliga anslagsframställningar.Dessa bedömningar granskas och Justeras därefter inom Kungl. Detär viktigt att understryka att inga försök görs att förutse konsekvenserna avde nya beslut som kan komma att fattas under den kommande femårsperioden.Långtidsbudgeten blir därför varken ett fullständigt handlingsprogram eller enrealistisk prognos. I detta sammanhang vill utskottet peka på att en börjantill alternativplanering på myndighetsnivå gjorts i samband med åretsbudgetarbete. Enligt anvisningar för anslagsframställningarför /74 har nämligen myndigheterna ålagts inte bara att somvanligt prioritera olika anslagsäskanden utan även att redovisa ett alternativsom innebär en reduktion av medelstilldelningen . Även ilångtidsutredningen fanns en ansats till alternativplanering, i det på vissa punkter presenterade en rad alternativ till grundkalkylen, bl. a.ett alternativ där Jämvikt i bytesbalansen skulle vara uppnådd 1973 i ställetför 1975. På två för den långsiktiga samhällsplaneringen centralaområden har regeringen förelagt förslag av stor räckvidd. Detgäller huvudlinjerna för den fysiska riksplaneringen och dess organisation samtett konkret regionalpolitiskt program för hela landet (proposition 1972:111).En ny länsplaneringsomgång med tyngdpunkten förlagd till befolknings- ochsysselsättningsutveckling avses komma att inledas och denårliga insamlingen av kommunernas långtidsplaner på investeringssidan (KELP)kommer att fortsätta. Vidare bör i sammanhanget nämnas att revisoreri skrivelse hemställde att Kungl. Maj:t måtte närmareöverväga planfrågornas ställning i den departementala organisationen och deprinciper som bör tillämpas vid fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter pädetta område mellan departement, ämbetsverk och länsstyrelser. (Se bilaga tillCU 1972:18.) Själva yrkandena i de här behandlade motionerna begränsarsig, som nämnts, till att hos Kungl. MaJ:t skall hemställa att enparlamentarisk utredning tillsätts med uppgift att utarbeta riktlinjer för enekonomisk planering. I moment 2 i motionen 1972:401 hemställs dessutom attriksdagen begär att Kungl. MaJ:t tar initiativet till en samordnadverksamhetsplanering hos stat, landsting och primärkommuner. Som framgått av vad som tidigare redovisats är de långsiktigaplaneringsfrågorna numera föremål för kontinuerlig uppmärksamhet inom , där flertalet departement har särskilda planerings- ochbudgetsekretariat. En stor del av det långsiktiga planeringsarbetet för olikasektorer av samhällsverksamheten förbereds inom det offentligautredningsväsendet, där det i politiskt centrala utredningar som regel finns enstark parlamentarisk representation. Inom sektorer, där såväl stat som kommunär verksamma, finns i flera fall gemensamma beredningsorgan, där kommunerna ärrepresenterade. Som exempel kan nämnas socialdepartementetssjukvårdsdelegation, lokaliseringsberedning ,länsberedningen, den kommunalekonomiska utredningen och inte minst de nyalänsstyrelserna. De ekonomiska långtidsutredningarnahar haft karaktären av expertutredningar inom eller i nära anslutningtill . långtidsutredning utgick frän de allmännaoch överordnade mål som statsmakterna fastslagit (full sysselsättning, snabbekonomisk tillväxt, regional balans, jämnare inkomstfördelning, rimligprisstabilitet och balans i utrikesbetalningama). När det sedan gällde dennärmare innebörden av och delaspekter på dessa mål var utredningen tvungen attlåta egna antaganden bilda utgångspunkt för analysen (SOU 1970:71, s. 28). anser i sitt yttrande övermotionerna det angeläget att klart hålla isär den ekonomiskalångtidsutredningen och det samhällspolitiska programmet. Den förra skall päett sä objektivt sätt som möjligt spegla den sannolika resursutvecklingen. Medledning härav skall statsmakterna kunna ta ställning till i vilken takt nyareformer kan inplaneras. Statskontoret åberopar i sitt yttrande vad kontoret i etttidigare sammanhang anfört beträffande långtidsutredningarnas roll i dencentrala samhällsplaneringen. Enligt statskontoret står flera vägar öppna närdet gäller den fortsatta utvecklingen av den övergripande långtidsplaneringen.En modell är att utvidga de ekonomiska långtidsutredningarna till att omfattagrundliga studier av de kvalitativa sidorna av den ekonomiska utvecklingen(miljö. m.). En annan lösning är att höja ambitionsnivån inomövriga planeringsverksamheter så att dessa får en ställning som motsvarar dennuvarande ekonomisk-politiska planeringen. En samordnadframtidsstudieverksamhet kan dä fä till uppgift att sammanställa och sammanvägaohka planer och prognoser (ekonomiska, sociala, tekniska, fysiska ochregionala) till en övergripande framtidsbedömning. Statskontorets utförliga remissyttrande utmynnar i att manbör ställa sig avvaktande till motionärernas krav på en parlamentariskutredning i ämnet. Vid en bedömning av planeringsfrågor är det enligtutskottets mening nödvändigt att klart skilja mellan prognos och program. 1970års mycket omfattande långtidsutredning kan i väsentliga hänseenden ses som enexpertprognos över resurstillväxten inom olika områden av den svenska ekonominåren 1971-75, kombinerad med en analys av tänkbara konflikter mellan olika målför den ekonomiska pohtiken, konflikter som utredarna bedömt som sannolika ochbetydelsefulla. De reformprogram och den reformplanering som berörs imotionerna avser däremot konkret utformade handlingsprogram på olika områden,handlingsprogram som regeringen har för avsikt att förelägga inom enviss tidsperiod. Sådana reformprogram baseras som redan nämnts ofta på förslagfrån offentliga utredningar. Ett aktuellt exempel härpå är det framlagdaregionalpolitiska programmet, som bygger pä ett mycket omfattandeutredningsarbete. Traditionellt har den statliga sektorns planering varitorganiserad som en fackplanering inom ganska snävt avgränsadeverksamhetsområden. Former för en långsiktig övergripande planering har dockbörjat utvecklas under senare är bl. a. genom att departementens ochämbetsverkens resurser för planering och samordning successivt byggts ut. Såsom utskottet ser saken kommer behovet av en politiskt samordnad samhällsplaneringatt göra sig alltmer gällande i takt med att beslutens långsiktiga karaktär ochinbördes beroende ökar. Idéer och program för det långsiktiga politiska handlandetförs i stor utsträckning fram av de politiska partierna och folkrörelserna. parlamentarisk demokrati har sedan i första hand regeringen ansvaret för attdet utformas konkreta handlingsprogram för olika områden som läggs fram förriksdagen och prövas i sedvanlig ordning. Själva utarbetandet av dessa konkretahandlingsprogram torde enligt utskottets bedömning även i fortsättningen ibetydande utsträckning komma att ske inom olika utredningar respektive inomKungl. Hur detta arbete bäst skall organiseras och koordinerastorde få ankomma på Kungl. MaJ:t att överväga. Utskottet vill i sammanhangeterinra om att arbetsgruppen för framtidsforskning i sitt tidigare omnämndabetänkande som ett första steg föreslagit inrättande av ett tillfälligt sekretariatknutet till statsrådsberedningen, vilket som en av sina uppgifter skulle haatt. undersöka förutsättningarna för gemensamma övergripande framtidsstudier. Enligt utskottets bedömning kommer det även i framtidenatt föreligga behov av totala resursprognoser av långtidsutredningarnas typ.Det är önskvärt att man söker åstadkomma en god sammanlänkning mellan dessaresursprognoser och den långsiktiga samhällsplanering som pågår inom andrainstanser. Värdefullt vore även om andra målkonflikter än de stabiliseringspohtiskableve föremål för mer av precisering och utförligare analys. De politiskabeslutsfattarna i första hand regering och riksdag kan beräknas fä ett ökatbehov av ett beslutsunderlag som belyser samband och målkonflikter mellan t.ex. ekonomisk tillväxt och strukturrationalisering ä ena sidan ochvälfärdsutjämning och miljövård å den andra. Det kan därför enligt utskottetsmening vara lämpligt att Kungl. MaJ:t i form av direktiv eller på annat sätt- preciserar de långsiktiga ekonomiska problem som framstår som politiskt mestrelevanta och i behov av utredning. Frågan om planeringsperiodernas längdliksom andra tekniska mät- och metodproblem, som motionärerna berör, tordeockså kunna prövas i detta sammanhang. Mot bakgrund av vad sålunda anförts finns det enligtutskottets mening ingen anledning att tillsätta en parlamentarisk utredning avdet slag motionärerna förordat. Den slutliga politiska prövningen ochkontrollen av samhällsplaneringen sker i . Utskottet avstyrker därförbifall till de i motionerna framförda förslagen om en parlamentarisk utredningrörande riktlinjerna för den ekonomiska planeringen. Vad slutligen beträffar yrkandet under 2 i motionen1972:401 att Kungl. MaJ:t tar initiativet till en samordnad verksamhetsplaneringvill utskottet anföra följande. Vadmotionärerna i detta sammanhang i första hand synes eftersträva är, som framgår av det inledande avsnittet av motionen, enökad satsning pä förebyggande åtgärder av olika slag, som skulle minska behovetav sjukvård och kriminalvård. Som exempel anför de ökade insatser förrekreation och motionsidrott, hälsoundersökningar, åtgärder för att ökatrafiksäkerheten samt stimulans till vissa ungdomsorganisationer. De förordaratt man systematiskt går igenom samhällsarbetet sektor för sektor för att sevar planerade aktioner av detta slag skulle kunna ge utdelning. De gör i dettasammanhang gällande att stat, landsting och primärkommuner ofta handlar utan engemensam plan, vilket leder till halvdant och halvhjärtat arbete. Såvitt utskottet förstår rör det sig här i första hand omkrav pä ändrad prioritering mellan olika offentliga utgifter. Detta är frågorsom faller inom ramen för den ärliga budgetbehandlingen och därför bästhanteras i anslutning därtill. Något särskilt initiativ från Kungl. MaJ:t ärenligt utskottets mening inte nödvändigt, eftersom själva budgetprocessen frånpetita till riksdagsbeslut innebär en successiv prioritering mellan olikautgiftskrav. Frågan om en samordning av statens och kommunernas budgetpolitikutreds av budgetutredningen. Med hänsynhärtill avstyrker utskottet motionsyrkandet i denna del. 1. beträffandeparlamentarisk utredning rörande ekonomisk planering med avslag på motionerna1972:399, 1972:401 och 1972:813, de båda sistnämnda såvitt nu är i fråga, somsin mening ger Kungl. Maj :t till känna vad utskottet anfört; 2. beträffandesamordnad verksamhetsplanering avslår motionen 1972:401 såvitt nu är i fråga. Närvarande: herrar (), (), Kristianssoni (c), i (s), (). (), i (s), Äsling (c), (), i (s), Fågelsbo (c), i (s). (), ()och i (fp). av herrar (),i (c). (), Äsling (c), Fågelsbo (c),Brundm (m) och i (fp) som anser att utskottets yttrande ochhemställan bort ha följande lydelse: "Som framhålls i motionerna1972:399 och 1972:401 har utvecklingen fört med sig ett ökat behov av ohkaformer av samhällsplanering och övergripande ekonomisk planering. Den allt snabbarestrukturomvandlingen, miljöproblemen och de ökade anspråken på den offentligasektorn är några faktorer, som ställer krav på en utbyggd översiktligplanering. För att den långsiktiga planeringen skall fylla sinuppgift måste planeringsåtgärder på olika områden och nivåer givetvis samordnastill en integrerad och sammanhållen helhet. Först då skapas förutsättningar fören effektiv hushållning med befintliga kapital- och arbetskraftsresurser, ökadtillväxt och en rimhg fördelning av produktionsresultatet. villemellertid utskottet, i likhet med motionärerna, starkt understryka, att denövergripande samhällsplaneringen måste ha formen av en ramplanering, sompreciserar rikthnjer, huvudmål och prioriteringar. Detta möjliggör i sin tur endecentralisering av själva beslutsfunktionerna. De politiska besluten får också en alltmer långsiktigkaraktär. Deras ökade inbördes beroende leder likaså till att de politiskabeslutsfattarna i första hand regering och riksdag ständigt får ett ökatbehov av beslutsunderlag, som belyser samband och målkonfUkter. Som exempel påvad som i viss mån kan vara sådana målkonflikter kan nämnas ekonomisk tillväxtoch strukturrationahsering å ena sidan samt välfärdsutjämning och miljövård åden andra. Behovet av ett utvidgat beslutsunderlag hänger ocksåsamman med den offentliga sektorns tillväxt. Detta har lett till attnäringsliv, kommunikationsväsen m. m. blivit alltmer beroende av politiskabeslut. ökade de offentliga investeringarna med 6 å 7 procentårligen och den offentliga konsumtionen med . Ökningen skeddesålunda i en takt, som väsenthgt översteg tillväxten av de samladeproduktionsresurserna. Inte minst den statliga och kommunala expansionen varmycket kraftig. Det är inte sannolikt att statens och kommunernasexpansionsmöjligheter bhr lika stora , som de harvarit . Också detta reser krav på en utvidgad långsiktigekonomisk planering och en mera noggrann resursawägning. Mot denna bakgrund finner utskottet förslagen i motionerna1972: 399 och 1972:401 om en närmare analys av formerna för den statligalångsiktiga planeringen väl motiverade. Inom ramen för en sådan utredning bör iförsta hand de av motionärerna anvisade vägarna när det gäller att utveckla denövergripande långtidsplaneringen prövas. Utskottet vill också hänvisa till desynpunkter på långtidsplaneringens uppläggning, som kommit fram istatskontorets yttrande över motionerna. Idéer och program för det långsiktiga politiska handlandetförs i stor utsträckning fram av de politiska partierna och folkrörelserna. 1en parlamentarisk demokrati har sedan i första hand regeringen ansvaret för attdet utformas konkreta handhngsprogram för ohka områden, som sedan läggs framför och prövas i sedvanhg ordning. Det är emellertid av största värdeatt framtagningen av själva beslutsunderlaget kan ske på ett sådant sätt ochvara så tillgängligt, att även kommunernas, näringslivets, de fackhgaorganisationernas, de pohtiska partiernas och övriga berörda parters intressen tillgodoses. Frågan omden långsiktiga samhällsplaneringens uppläggning och mriktning bör därförprövas inom ramen för en parlamentarisk utredning. Utskottet anser det sålunda av vikt att särskiltunderstryka långtidsplaneringen som ett medel i ansträngningarna att ständigtsöka fördjupa demokratin. Genom att olika parter kan presentera klartformulerade mål för den verksamhet, som skall bedrivas under den närmaste tidenoch ange med vilka medel man vill söka nå dem, stimuleras en debatt omavvägningen mellan ohka resursanspråk. a. det syftet är det angeläget att i likhet med vadsom sker i initiera långsiktiga s. k. perspektivanalyser. Därigenom gesbättre kunskap om de strukturella förändringar, som samhället kan väntasgenomgå och vilka valsituationer som kommer att kräva politiska beslut. 1 enriktig hushållning med knappa resurser är detta ett viktigt hjälpmedel för atti tid upptäcka och beakta konsekvenserna av pågående eller övervägd verksamhet.Behovet av sådana analyser är särskilt stort inom vissa sektorer, bl. a. inomutbildnmgsväsendet, transportväsendet och energiförsörjningen. Inom den långsiktiga ramplanering, som utskottet förordar,bör vissa reformer komma till stånd som rör själva systemet att fördelaresurserna. En omläggning av statsbidragsgivningen till kommunerna är bl. a.angelägen för att tillförsäkra dessa reell självstyrelse. Det är vidarenödvändigt att se över ordningen för de statliga verkens petitaframställ-nmg.Utgångspunkterna för äskandena för närmast kommande verksamhetsår börpreciseras utifrån de avvägningar som gjorts i gällande långtidsprogram. Lika viktigt som att grundförutsättningarna för ekonominsmöjligheter ställs upp i samverkan med näringsliv ocharbetsmarknadsorganisationer är att den centrala planeringen för t. ex.regional- och milJöpoUtiken är förankrad hos de regionala och lokala organen. Iarbetet med att upprätta planer bör man därför lägga stor vikt vid attförstärka planeringsinstanserna pä de läns- och primärkommunala planen. Detarbete som utförts i länsstyrelser, landsting och kommuner påplaneringsområdet är i långa stycken ansatser till en ambitiösarelångtidsplanering och erfarenheterna från det arbetet måste därför tas tillvara. Utskottet finner det angeläget att i detta sammanhang även understrykavad revisorer framhållit i sin skrivelse till Kungl. MaJ:t ombehovet av en översyn av planfrågomas ställning i den departementala organisationenoch principerna vid fördelningen mellan departement, ämbetsverk ochlänsstyrelser. Likaså bör de erfarenheter som vunnits i samband med denkommunala långtidsplaneringen uppmärksammas. Vad slutligen beträffar yrkandet under punkten 2 imotionen 1972:401, att Kungl.