bet · FV01FiU38 · 1972-12-31 00:00:00 — Maj:t tar initiativ till en samordnad verksamhetsplanering,vill utskottet anföra följande. En ökad sådan satsning på förebyggande åtgärderav ohka slag, som minskar behovet av exempelvis sjukvård och kriminalvård, ärmycket angelägen. Som exempel anför motionärerna ökade insatser för rekreationoch motionsidrott, hälso- 1 * 1912.5 saml. undersökningar, åtgärder för att öka trafiksäkerheten samtstimulans till vissa ungdomsorganisationer. Motionärerna förordar att mansystematiskt går igenom samhällsarbetet sektor för sektor för att se vilkeneffekt planerade aktioner av detta slag skulle kunna ge. Utskottet finner ensådan genomgång motiverad och förordar därför att initiativ härtill tas avregeringen. 1. beträffandeparlamentarisk utredning rörande ekonomisk planering med bifall till motionerna1972:399, 1972:401 och 1972:813, de båda sistnämnda såvitt nu är i fråga, hosKungl. Maj :t anhåller om skyndsam parlamentarisk utredning om formerna för denlångsiktiga samhällsplaneringen i enhghet med vad utskottet anfört; 2. beträffandesamordnad verksamhetsplanering med bifall till motionen 1972:401, såvitt nu äri fråga, hos KungL Maj.t anhåller om initiativ till en samordnadverksamhetsplanering i syfte att åstadkomma en ökad satsning på förebyggandeåtgärder och bättre hushållning med offentliga medel i enUghet med vadutskottet anfört." Yttranden över motionerna Statskontoret () I yttrandet behandlar statskontoreten del av de problem för den offentliga verksamheten som blivit en följd av denekonomiska utvecklingen och framhåller bl. a. att avtagande tillväxt med dekonsekvenser detta får för möjligheterna att absorbera de "automatiska"utgiftsökningarna betyder att man måste ställa ännu hårdare krav päprioritering . vill statskontoret understryka vad somanförts i motionen av m. fi. om riskerna att omedelbarautgiftsdämpningar leder till spänningar mellan olika områden. I övrigt behandlas i yttrandet framför allt de delar avmotionerna som har att göra med den långsiktiga samhällsplaneringen och denplanering specifikt för den offentliga sektorn som är nära knuten till denallmänna samhällsplaneringen. En av huvudsynpunkterna i sammanhanget är att manmåste ta hänsyn till samhörigheten mellan å ena sidan sättet att arbeta medlängsiktsfrågor inom samhällsplaneringen och inom planeringen för denoffentliga verksamheten och ä andra sidan uppläggningen av hela den politiskabeslutsprocessen. I botten för ställningstaganden till en rad av de frågor somberörts i motionerna måste ligga ställningstaganden också till andragrundläggande frågor om uppläggningen av den politiska beslutsprocessen. Statskontoretkonstaterar att utvecklingsbilden är svårbedömd exempelvis vad gällerriksdagens roll i planeringen för olika områden. Det måste återverka på denbedömning man i det här sammanhanget kan göra av det planeringssystem somskisseras i motionen av m. fi. om bättre offentlig hushållning. Överhuvud taget ligger en detaljgranskning av den organisation motionen förespråkari dag utom räckhåll. Ett annat för statskontoret väsentligt område är desynpunkter som ingår i samma motion och i en motion gemensam med omläggning av planeringsförfarandet som bl. a. innebär införandet avfemäriga rambudgetar inom den offentliga verksamheten. Statskontoret framhålleratt det åtminstone för vissa grenar av den statliga verksamheten kan finnasargument för att använda sädana rambudgetar eller andra budgetarrangemang medmotsvarande verkan som exempelvis någon form av bemyndiganden. finnsdet argument för att systemet med ettåriga budgetbeslut blir regel också ifortsättningen. Behovet av utrymme för omstruktureringar och punktvisabesparingar talar för det senare systemet. Ätt man för försvaret utvecklat ettplaneringssystem med starka långsiktiga inslag som bygger på ettårigabudgetbeslut är exempel på att man också i bedömningar från de senaste årenstannat för ettårsbudgetar. De synpunkter som framförs imotionen av m. fl. om sammanknytning mellan den ekonomiskaplaneringen för stat och kommun syftar till radikala ingrepp i den rådandeansvarsfördelningen. Det är frågor med sådan räckvidd att man i det härsammanhanget har svårt att överblicka alla konsekvenser. Förändringar i dessaavseenden måste enligt statskontorets bedömning ses som långsiktiga utvecklingsförlopp. 2 Motion av m. fl. ang. den långsiktigasamhällsplaneringen 2.1 Motionen Motionen ger en översikt över ettantal olika former för riksplanering som förekommer. Motionen kritiserar detsätt på vilket de ekonomiska långtidsutredningarna genomförts. Det heter därbl. a. att en ekonomisk långtidsutredning inte kan utföras på ett meningsfulltsätt utan anknytning till politisk reformplanering. Motionen pekar på svårigheterna att få en dämpning av deoffentliga utgifterna. En sådan dämpning, som långtidsutredningen ansett nödvändig,kan inte ske . Starka spänningar måste enligt motionärerna uppståmellan olika områden. Långtidsbudgeten visade 1971 att de åtaganden somstatsmakterna redan gjort, krävt en snabbare Ökning av statens och denstatsunderstödda verksamhetens efterfrågan på varor och tjänster än den avlångtidsutredningen beräknade tillväxttakten för den totala produktionskapaciteteni ekonomin. För den kommunala sektorn är situationen enligt motionenännu mera svårbemästrad. Den kommunala expansionen är i mycket hög gradlångsiktigt bunden genom tidigare riksdagsbeslut. På den grunden stårlandstingen inför ökade sjukvårdsutgifter, och primärkommunerna får ökade ochnya utgifter för t. ex. barntillsyn, undervisning m. m. Motionärerna anser att den nuvarande situationen uppkommittill stor del på grund av brist på en långsiktig politisk reformplanering. Den politiska långsiktsplaneringen bör ha formen avhandlingsprogram, riktlinjer för vissa tidsperioder, förslagsvis fem ochtioårsperioder. För olika delområden bör finnas underordnade och detaljeradehandlingsprogram, t. ex. för Jämlikhetspolitiken, miljöpolitiken,regionalpolitiken och näringspolitiken. 1 den samordnade reformplaneringen börresursanvändningen tidsplaneras för olika områden och prioritering ske mellanohka reformönskemål. måste planeringen vara smidigt anpassbar tillutvecklingen. Reformplaneringen bör därför omprövas ärligen den bör vara ens. k. rullande planering. bör få ta ställning till det politiskalångsiktsprogrammet genom att det framlägges i proposition, arbetsmässigtkanske lämpligast i samband med den s. k. kompletteringspropositionen. Reservationfrän ledamöter och planeringskommittén bör redovisas för . Med denna ordning kan man förutsätta att de olika politiska partierna kommer att motionsledes föra framalternativ till regeringens längsiktsprogram. Därmed skulle den politiskahelhetsdebatten stimuleras. En särskild parlamentarisk utredning bör enligtmotionärema skyndsamt tillsättas med uppdrag att pröva den lämpligaste formenför en långsiktig politisk reformplanering och för programförslagets behandlingi . Motionen slutar i en hemställan att hos Kungl. MaJ:tanhåller om skyndsam parlamentarisk utredning och formerna för en långsiktigreformplanering i enlighet med motionens syfte. 2.2.1 Prioriteringar och besparingsaktioner Enligt statskontoret ger motionenpå flera punkter en riktig bild i fråga om de grundproblem som bestämmer dennuvarande situationen för den offentliga verksamheten. Avtagande tillväxt medde konsekvenser detta får för möjligheterna att absorbera de"automatiska" utgiftsökningarna betyder att man måste ställa ännuhårdare krav på prioritering . vill statskontoretunderstryka vad som anförts i motionen om riskerna att omedelbarautgiftsdämpningar kan leda till spänningar mellan olika områden. De uttalandenfrån finansministern som citerats i motionen beträffande behovet att omprövapågående verksamhet och att göra prioriteringar mellan sådan verksamhet ochnya utgiftsönskemål är en av de självklara utgångspunkterna för den praktiskaplaneringen av den offentliga verksamheten och för de besparingsaktioner somunder kan bli aktuell. Fråga om hur man inom den statliga verksamheten med hjälpav mer realistiska och mera djupgående prioriteringar skall få bättre kontrollöver utgifterna och hur man i övrigt skall främja en pä besparingar inriktadrationalisering berörs i ett avslutande avsnitt. Där framhåller statskontoret bl. a. att de olikamyndigheterna inom statsförvaltningen för framtiden måste ta ett starkareansvar för de besparingsinriktade prioriteringarna. Det ligger också i linjemed uppläggningen av den statliga rationaliseringsverksamheten. Vad gäller den kommunala sektorn finns det all anledningatt erkänna de problem som motionen tar upp och den bedömning som där görs attde förefaller speciellt svårbemästrade. När det gäller att på kortare siktåstadkomma en utveckling till det bättre kan noteras att den överenskommelseom skattestopp som träffats leder till en delvis ny situation för kommunernas budgetbedömningar.Möjligheterna till mera långsiktigt verkande lösningar måste i hög grad bliavhängiga resultaten av en rad sittande utredningar där framförallt utredningenom kommunernas ekonomi kan fä central betydelse. En del frågor som den senare utredningenenligt direktiv kan komma in på har speciellt betydelse för möjligheterna attunderlätta en medveten prioritering av utgifterna. Som exempel kan pekas på deresonemang som ingår i direktiven om det relativt smala verksamhetsfältet för landstingen och dekonsekvenser detta för med sig för prioriteringarna mellan olika sektorer församhällets verksamhet. 2.2.2 Långtidsutredningar och reformplanering De synpunkter på långtidsutredningarnasroll i den centrala samhällsplaneringen som framförts i motionen har släktskapmed åtskilliga andra inlägg i debatten som förekommit efter den senastelångtidsutredningen. Också statskontoret har i sitt yttrande överlångtidsutredningen varit inne på liknande frågor. Det kan därför finnasanledning att här återge hela det avsnitt i statskontorets yttrande sombehandlar detta område (LU och övrig samhällsplanering): "Den nu föreliggande långtidsutredningen aktualiserarfrågor som rör organisationen av samhällsplaneringen i stort. Det är enligtstatskontorets bedömning angeläget att närmare klarlägga den ekonomiskaplaneringens roll i den totala samhälleliga planeringsverksamheten. På senaretid har i ohka sammanhang rests krav på mycket långsiktiga och övergripandeframtidsstudier. Framtidsforskare har betonat betydelsen av normativaprognoser, i vilka utgångspunkten för planeringen är beskrivningar av ettönskvärt framtida samhälle. Delvis har kraven på framtidsstudier framförts ipolemik mot traditionell ekonomisk prognos- och planeringsverksamhet av dentyp långtidsutredningen representerar. Enligt statskontoret står fiera vägar öppna när det gällerden fortsatta utvecklingen av den övergripande långtidsplaneringen. En modellär att utvidga de ekonomiska långtidsutredningarna till att omfatta grundligastudier av de kvalitativa sidorna av den ekonomiska utvecklingen (miljö,Jämhkhet m. En annan lösning är att höja ambitionsnivån inom övrigaplaneringsverksamheter så att dessa får en ställning som motsvarar dennuvarande ekonomisk-politiska planeringen. En samordnad framtidsstudieverksamhetkan då fä till uppgift att sammanställa och sammanväga olika planer ochprognoser (ekonomiska, sociala, tekniska, fysiska och regionala) till enövergripande framtidsbedömning. Den ekonomiska planeringen framstår i dennamodell som en delaktivitet i den totala samhällsplaneringen. Två huvudkrav ställs enligt statskontoret pålångtidsutredningarna om de skall kunna möta högre ställda ambitioner. För detförsta bör tillväxtbegreppet vidgas så att flera sidor av den ekonomiska ochsociala utvecklingen kommer att inrymmas i beräkningarna. BNP-kalkylen börsåledes kompletteras med en resultatredovisning även för kvalitativavälfärdskategorier som hälsa, trygghet och andra sidor av mänskligtvälbefinnande. För det andra bör målet om jämnare inkomstfördelning få en heltannan vikt i utredningsarbetet. Metoder och empiriska resultat bör utvecklas såatt en klarare bild erhålls av hur hänsynen till inkomstfördelningsmålen kommerin i diskussionen av ekonomisk tillväxt. De regionalpolitiska frågorna kandelvis betraktas som en aspekt av fördelningsproblemet, och införlivas i den ekonomiskaplaneringen. Man kan också välja att gå en annan väg i utvecklingen avden övergripande samhälleliga planeringen. Den nuvarande långsiktiga planeringeninom olika fackdepartement skulle kunna intensifieras och integreras sä attandra planer får samma tyngd vid de politiska avgörandena som den ekonomiskaprognos- och planeringsverksamheten. Dessa planer avseende den sociala ellerregionala utvecklingen eller teknik och miljötillgängar - kan i en överordnadplaneringsinstans sammanställas till miljöbilder. Delar av underlaget för denya långtidsutredningar som enligt detta resonemang skulle komplettera deekonomiska utredningarna tas redan fram inom olika departement och myndigheter. Möjligheterna att tillskapa en social långtidsutredninghar redan berörts. De mätningar som gjorts bl. a. inom ramen förlevnadsnivåundersökningarna bildar därvid en naturlig utgångspunkt. Genom attlångsiktiga planer utformas på detta område kan hänsynen till den socialavälfärden och dess utveckling öka betydligt. Situationen för t. ex.låginkomsttagare, straffade och eftersatta grupper kan härigenom bli föremålför planering på samma nivå som de i snäv mening ekonomiska spörsmålen. Enligtstatskontorets bedömning är det sociala fältet ett av de områden där nyalångtidsutredningar förefaller mest angelägna, men där den formaliseradeplaneringsverksamheten ännu inte pä allvar hunnit ta fart. Ett planeringssekretariat skulle kunna sammanställa ochanalysera de inom olika departement framkomna långsiktsbedömningarna till framtidsbilderav det svenska samhället. Med detta synsätt blir frågan om framtidsforskningavdramatiserad utan att verksamhetens betydelse för den skull underskattas. Det bör enligt statskontorets bedömning övervägas vilkenlösning beträffande den ekonomiska planeringen som är att föredra. Ätt enambitiösare planering bör komma till stånd inom områden utanför dettraditionellt ekonomiska förefaller ofrånkomligt. Det bör däremot prövas omdessa nya planer (sociala, tekniska, fysiska, regionala osv.) bör betraktas somunderlag för den centrala ekonomiska planeringen eller om de på jämställd basisbör utgöra delar av underlaget för en nyinrättad samladframtidsstudieverksamhet. Enligt statskontorets bedömning är tiden nu mogen förinsatser pä det statliga framtidsstudieomrädet. Arbetsformerna för etteventuellt statligt framtidsstudieinstitut behöver utredas, och verksamheteninplaceras i ett administrativt och politiskt sammanhang." Mot bakgrund av de synpunkter statskontoret tidigareframfört men Också av andra orsaker ligger det nära till hands att i det härsammanhanget understryka att det finns skäl till en mer nyanserad syn pålångtidsutredningarna än motionen ger uttryck för. Den primära uppgiften för långtidsutredningar av den typsom förekommit i är att åstadkomma ett rimligt utgångsmaterialför den allmänna debatten och för bedömningar från de politiska myndigheternaoch andra samhällsorgan. Det finns många risker för felbedöm- ningar när det gäller att ställa samman ett sådantutgångsmaterial. Om man håller fast vid att det skall göraslångtidsutredningar av denna typ måste man vara medveten om att de verkligaproblemen kan ligga på områden som illustrerats i det föregående, att alltsålångtidsutredningarna ger bedömningar som uppfattas som auktoritativa ochdärmed blir styrande för den allmänna debatten som de på en gäng ärsvåra att verifiera och kanske vilseledande. Ätt de senare problemen existeraroch antagligen alltid kommer att existera för motsvarande utredningsarbetebehöver emellertid inte leda till slutsatsen att någon form av politiskstyrning av själva arbetet med långtidsutredningar skulle förbättrasituationen. Det kan likaväl vara tvärtom. Statskontoret tar med detta inte ställning för eller emottankarna på någon form av politisk styrning för långtidsutredningarna. Vilkengrad och på vilket sätt en sådan styrning skall förekomma är självfallet heltoch hållet en politisk fråga. Statskontoret vill här bara understryka vad somsagts i motionen om att ett system med politisk reformplanering naturligtvisinte betyder att teknisk-ekonomiska långtidsutredningar kan undvaras. Det skall emellertid noteras att ett politiskthandlingsprogram, utformat som ett övergripande längsiktsprogram, och somenligt motionen bör utarbetas i en planeringskommitté med representanter förde politiska partierna, möjligen även andra organisationer, innebär något nytti svenskt samhällsliv. Det gör det svårt att överblicka de konsekvenserett genomförande av motionens tankar skulle fä. Av betydelse är specielltåterverkningarna för de politiska beslutsprocesserna och inte minst förrelationerna mellan regering och riksdag. Äv motionen får man således intrycketatt arbetet inom en sådan planeringskommitté kommer att vara förankrat iriksdagen som det politiska längsiktsprogram, som utarbetats avplaneringskommittén, skall framläggas av regeringen. Det är också frågor som inte minst har att göra med deninterna uppläggningen av arbete och med planer som finns att istörre utsträckning engagera utskott, t. ex. försvarsutskottet, ibehandhngen av långsiktiga planeringsfrågor. En annan fråga som likaså i förstahand har att göra med den interna uppläggningen av arbete är vilkaresurser för planerings- och utredningsuppgifter som skall stå till riksdagensförfogande. I det senare sammanhanget kan man notera att det under senare ärförts fram olika uppslag som just innebär att sädana resurser knyts till . Det senare är bara några exempel pä de osäkerhetsfaktorersom ingår i den aktuella utvecklingsbilden. Tillsammans gör de att man enligtstatskontoret har anledning att ställa sig avvaktande till kravet pä enutredning med Just den inriktning och avgränsning som angetts i motionen. 2.2.3 Konflikter mellan olika åtaganden Bland synpunkterna i motionen finnsdet i övrigt enligt statskontoret speciellt anledning att ta fasta pä vad somanförts om riskerna för konflikter mellan olika strävanden inom den offentligaverksamheten. Om det - för att anknyta till motionens exempel finnskonflikter mellan ekonomisk politik och regionalpolitik som den förs ärdetta till stor del en politisk bedömningsfräga, där svaret är beroende på vadman vill lägga in i regionalpolitiken. Men andra delvis liknande frågor kanockså diskuteras och analyseras utan att det förutsätter att man utgår frän enpolitisk värdering. Rent allmänt kan konstateras att sådana analyser avkonflikter och konfiiktrisker varit sparsamt förekommande och att maneventuellt har att göra med ett av utvecklingsområdena på vägen mot en meragenomtänkt planering av de offentliga åtagandena. 3 Motion av m. fl. Även denna motion tar inledningsvisupp kostnadsökningarna för stat, landsting och primärkommuner. a. pekas påvårdområdet som exempel på en snabb kostnadsökning. Vissa försök tilllångtgående rationaliseringar har visat att stora värden står att vinna, mendet bör även vidtas "förebyggande åtgärder i stor skala för att undvikaatt människor behöver utnyttja den mest kostnadskrävande vårdsektorn".Därvid nämns stimulans till rekreation och motionsidrott, hälsoundersökningarsamt förebyggande åtgärder ifråga om trafikolyckor, kriminalitet m. m.Rationellare former för statsbidrag är enligt motionen ett område däreffektivitet och sparsamhet står att vinna. Mot bakgrund bl. a. av en Jämförelse med den ekonomiskaplaneringen i skisseras ett förslag till utbyggd ekonomisk planering iSverige. Den viktigaste ingrediensen i en ekonomisk långtidsplan är enligtmotionen att presentera de konkreta avsikterna med den ekonomiska utvecklingen.När sädana mål formuleras utifrån ett brett upplagt prognosmaterial blir en delstatliga ingripanden av direkt dirigerande natur överflödiga. Flerårsplaner för den statliga sektorn bör utarbetas ochrevideras förslagsvis . De bör presenteras i somregeringens handlingsprogram för nästkommande riksdagsperiod. Ett centraltplaneringsorgan bör skapas, enligt motionen exempelvis genom att långtidsutredningenskansli permanentas. Till det centrala planeringsorganets förfogande bör ståarbetsenheter, t. ex. för regionalpolitiken, den fysiska riksplaneringen m. m.I arbetet med att upprätta planer bör man också enligt motionen lägga stor viktvid att dra in planeringsinstanserna på de läns- och primärkommunala planen.Felet med den nuvarande regionala planeringen anser motionärerna vara att deninte infogas i en ekonomisk plan för hela landet. En parlamentarisk utredningbör tillsättas med uppgift att skyndsamt presentera förslag till enuppbyggnad av en svensk långtidsplanering. Den skulle kunna innehållalångsiktiga analyser och trendframskrivningar (), medellångaplaner () som får formen av rambudgetar och den vanliga ettärsbudgeten. Verkets planering bör anpassas till den övergripande långtidsplaneringen.Kraven från samma verk bör presenteras i flera alternativ medkonsekvensberäkningar. För den långtidsbedömning som skall följa petitanär utgångspunkten oförändrad ambitionsnivå. Enligt motionärerna bör"standardtrygghet" vara en riktigare utgångspunkt. Sammanfattningsvispåpekar motionärerna att petita- och budgetsystemet måste "tvinga fram enständig omprövning av gamla anslag och verksamheter". Mycket talardessutom för att man med jämna mellanrum ser över den organisation en vissverksamhet har. I motionen hemställs, såvitt här är i fråga, "att begär att Kungl. MaJ:t uppdrar åt enparlamentarisk utredning att lägga fram förslag till förbättrad och utbyggdstatlig och ekonomisk planering, att begär att Kungl. MaJ:t tar initiativet samordnad verksamhetsplanering, där väsentliga vinster skulle uppstå genomstörre satsning på förebyggande åtgärder, bättre hushållning och sparsamhet päområden med gemensamma uppgifter för stat, landsting och primärkommuner". 3.2.1 Planering, sparsamhet, reformer Statskontoret erkänner riktighetenav de synpunkter som anförts om utgiftsutvecklingen inom den offentligaverksamheten och som inte minst har sin bakgrund i automatiskt verkandefaktorer. På samma sätt som i anslutning till motsvarande synpunkter i motionenfrän m. fl. vill statskontoret också här betona svårigheterna attsnabbt åstadkomma några genomgripande förändringar i situationen. Vad gällermöjligheterna att genom den statliga rationaliseringsverksamheten påverkautvecklingen får statskontoret hänvisa till de resonemang som ingår idetavslutande avsnittet. De synpunkter motionen tar upp på behovet av förebyggandeinsatser som kan bidra till att de kostnadskrävande åtgärderna för samhälletinom exempelvis värdsektorn kan begränsas ligger enligt statskontoret mycket ihnje med de strävanden som finns företrädda på praktiskt taget allaområden av den offentliga verksamheten. Just vårdsektorn är ett av de områdendär betoningen av de förebyggande insatserna blivit allra mest markant idebatten . Det finns knappast möjlighet till någrahelhetsbedömningar av den utveckling som är pä väg och som rimligt att dömaunder alla förhållanden måste innebära en starkare betoning av de förebyggandeinsatserna från samhällsorganen. Delvis beror det på att man inte vet vilka nyaåtaganden med sådan inriktning som kan komma att aktualiseras. Den kommandeutvecklingen är också svårbedömbar därför att den till stor del handlar om ändrade arbetsmetoder, t. ex. i desociala myndigheternas verksamhet och är sammanlänkad med denmålmedeldiskussion som pågår bl. a. på socialvårdsområdet. Vad som ytterligare manar till försiktighet ibedömningarna när man diskuterar förebyggande insatser i stor skala utöver desom nu förekommer är att man knappast kan uttala sig om i vilken grad defaktiskt leder till avlastningar inom andra verksamhetsområden. Att vissainsatser rubriceras som förebyggande ger i och för sig inga garantier för når de åsyftade resultaten. Således framhåller motionen att vissa insatser,t.