bet · FV01KU50 · 1972-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1972 KU 1972:50 betänkande i anledning av motionangående den kommunala lånerätten. I detta betänkande behandlasmotionen 1972:793 av herrar i Trobro och Komstedt (båda m). Hemställan avser: "att hos Kungl. Maj:themställer om förslag till sådan ändring av kommunaUagens § 58 som i motionenföreslås". I motionen anförs bl. a. att kommunernas möjligheter attunderställ-ningsfritt uppta kortfristiga lån är ett väsenthgt inslag i denkommunala självstyrelsen. Motionärerna erinrar om att de nu gäUande bestämmelsernasom begränsar lånerätten till ett belopp motsvarande en utdebitering av femkronor tillkommit då den kommunala utdebiteringen varväsentligt lägre än . Motionärerna föreslår mot bakgrunden härav att denunderställningsfria lånerätten i stället regleras med en procentsats av utdebiteringen. Gällande rätt m. m. De nuvarande reglema för denkommunala lånerätten härstammar och återfinns i 58-60 §§ ikommunallagen (1953:753) samt i kungörelsen (1962:581) med vissa bestämmelserangående kommuns upptagande av lån m, m. Den i förevarande sammanhangifrågasatta bestämmelsen återfinns i kommunallagens 58 §, vUken 1969 (SFS 1969:765) lyder: Kommun äger upptaga lån intiU ettsammanlagt belopp motsvarande för varje å kommunen belöpande skattekrona enligtden under nästföregående år fastställda taxeringen en utdebitering av sjukronor, såvitt angår kommun som ej tillhör landstingskommun, och enutdebitering av , såvitt angår annan kommun. Lån, som här avses, skaUvara ställt att återbetalas och, därest lånetiden är ,att avbetalas; dock må kommun vid förvärv av intecknad egendom övertagabetalningsansvar även för sådan i egendomen intecknad gäld, som är ställd attbetalas eller i annan ordning. Kommun äger ock upptaga lån, vilket enhgt uttryckhgtbeslut skah användas för att gälda äldre lån och återbetalas inom debetalningsterminer, som gälla för det äldre lånet. Med län avses i denna paragraf även borgen. För nutida förhållanden tordesyftet med den statliga lånekontrollen som i ohka former förekommit sedan tillkomsten av 1862 års kommunalförordningar kunna anges i huvudsak vara delsatt åstadkomma ett skydd för den kommunala förmögenheten, dels att beredastatsmakterna möjligheter till överbhck och samordning på det ekonomiskaområdet. Enhgt uttalanden vid tidigare gjorda lagändringar skaU denunderställningsfria lånerätten tillgodose både kommunernas behov av kassaförlagoch av medel för finansiering av företag av viss varaktighet. Bland deviktigaste ändringarna vid reform var att det tidigare beroendet avutdebiteringens höjd togs bort och att kommunerna fick möjlighet att användafondmedel utan att den underställningsfria lånerätten skulle anses vara tagen ianspråk (prop. I samband med att nya budgetsystem och ändraderedovisningsmetoder införts i kommunerna har kritik framförts från bl. a. kommunernas sida mot de nuvarande lånerättsbestämmelserna.Även kommunalrättskommittén har i sitt betänkande nr VII, Kommunala bolag (SOU1965:40, särskilt s. 90-126) föreslagit att kravet på underställning skah tasbort och lånerättsbestämmelserna inpassas i det moderna budget- ochräkenskapssystemet. Dessa förslag har emellertid ej föranlett ändradlagstiftning. Sakkunniga med uppdrag att utredakommunernas ekonomi tillkaUa-des av chefen förfinansdepartementet. I direktiven (statsrådsprotokoU )uttalar departementschefen bl. a. att takten i den kommunalautgiftsexpansionen måste nedbringas tUl en nivå som står i bättreöverensstämmelse med tUlväxten i landets totala inkomster ochproduktionskapacitet. En allsidig utredning om kommunernas ekonomiskasituation anses motiverad och bör avse såväl den primärkommunala som denlandstingskommunala verksamheten. En av kommitténs uppgifter anges vara attsöka bedöma efterfrågeutvecklingen på de olika områden som har ett kommunalthuvudmannaskap och att genomföra en analys av vilka reala resurser som skullebehöva tas i anspråk för att tUlgodose de kommunala tjänsterna.Statsbidragssystemets konsekvenser på kommunernas efterfrågan bör belysas. Iuppdraget ingår vidare en bedömning av den framtida kommunalafinansieringssituationen, varvid utvecklingen av de skildafinansieringskällorna skall bedömas var för sig. Beträffande skattefinansieringenuttalas att det framstår som helt klart att utrymmet för fortsattstegring av den kommunala utdebiteringen är ytterst begränsat. Kommittén börmot denna bakgrund redovisa konsekvenserna för de kommunala utgiftsprogrammenav en i huvudsak oförändrad genomsnittlig utdebiteringsnivå. 1detta sammanhang framhålls, att kommittén alternativt bör pröva frågan om enbegränsning av den kommunala beskattningsrätten, en begränsning av denkommunala expansionen genom fysiska regleringar eller en kvantitativ regleringav lånefinansieringen. I direktiven berörs också möjligheten att samordna denprimär- och sekundärkommunala utdebiteringen. har berettstinfälle att avge yttrande över förevarande motion. I sitt yttrande, vilket ism helhet återges i bilaga tih detta betänkande, vidhåller förbundetsammanfattningsvis sin vid tidigare rillfällen framförda uppfattning attunderställningstvånget i låneärenden bör och kan avvecklas. Enligt gällande bestämmelser ägerkommun underställningsfritt uppta lån intUl ett sammanlagt belopp, sommotsvarar en utdebitering för varje skattekrona av , respektive förkommun som ej ingår i landsting . I motionen föreslås att denunderställningsfria lånerätten i stället skah regleras med en procentsats,lämpligen , av utdebiteringen. I motiveringen framhålls att denunderställningsfria lånerätten härigenom skuhe i viss mån anpassas tUl den undersenare år höjda kommunala utdebiteringen i landet. Utskottet anser i likhet med motionärerna att kommunernasmöjhgheter att understäUningsfritt uppta kortfristiga lån är ett väsentligtmslag i den kommunala självstyrelsen. Utskottet har redan i tidigare sammanhangframhållit att det är väsenthgt att den kommunala självstyrelsen inte i onödanbinds av statlig styrnmg och kontroll. Senast vid vårriksdagen 1972 tillstyrkteutskottet sålunda (KU 1972:11) vissa initiativ, som tagits av Kungl. Maj:t tihavveckling av överflödig statskontroll över kommunerna. Utskottet vidhåUerdenna principiella uppfattning rörande den kommunala självstyrelsen. Med hänsyntUl det utredningsarbete som pågår i första hand i utredningenom kommunernas ekonomi kan utskottet emeUertid inte tillstyrka att nutar ett SärskUt initiativ i den av motionärerna aktualiserade frågan. Denna börenligt utskottets mening inte ses isolerad, utan bedömas i ett störresammanhang. attriksdagen avslår motionen 1972: 793. Närvarande: herrar i TroUhättan (s), iLuttra*(c), (), Hernehus (m), (), herrar (),i (c), , , i (s), i EskUstuna(s), (), i (s). i (fp), Schött(m), Wictorsson (s) och i (s). * Ej närvarande vid justeringen. Bilaga Yttrande av 21.4.1972 Sedan Svenska kommunförbundetberetts tiUfälle att avge yttrande över motion 1972:793 angående den kommunalalånerätten får förbundets styrelse anföra följande. AUtifrån tiUkomsten av kommunalförordningar harfunnits såväl underställningsfri som underställningskrävande lånerätt.Ändringar i reglerna har skett bl. 1913, 1930, 1938 och 1953. De nuvarande reglerna härstammar och återfinns i5860 §§ KL, samt i kungörelsen (SFS 581) med vissabestämmelser angående kommuns upptagande av lån m, m. Syftet med den statliga lånekontroUen kan i huvudsak sägasvara dels att åstadkomma ett skydd för den kommunala förmögenheten, dels attbereda statsmakterna möjligheter till överbhck och samordning på det ekonomiskaområdet. Den underställningsfria lånerätten skulle enligt uttalanden vid 1937års lagändringar tillgodose både kommunernas behov av kassaförlag .som avmedel för finansiering av företag av en viss varaktighet. I samband med kommunallagsreform synes de bärandeprinciperna bakom lånereglerna ej ha diskuterats närmare. De viktigaste sakligaändringarna bestod i att man borttog beroendet av utdebiteringens höjd samtatt kommunerna fick möjhghet att nyttja fondmedel utan att denunderställningsfria lånerätten därför skulle anses vara tagen i anspråk (prop1953 nr 98). Ej heller synes någon mer allmän kritik frånkommunalt häll mot begränsningen av lånerätten såsom sådan ha förelegat. Lägetförändrades emeUertid , då ett annat budgetsystemoch nya redovisningsmetoder började införas i kommunerna. Mot bakgrund av bl. a. detta nya budgetsystem och detillämpade nya redovisningsmetoderna ingav - på förslag av kommunalafinansrådet de dåvarande tre kommunförbunden. och , engemensam skrivelse tih Kungl. Maj:t med anhållan om översyn av kommunallagarnaslånerättsbestämmelser. I skrivelsen framhölls följande. "har gällande lagregler omkommunernas lånerätt i skilda sammanhang ställts under debatt. Sålunda harhithörande spörsmål upptagits till särskild behandhng inom , som bl. a. har att beakta de kommunala finansförhåUandenasutveckhng och göra de framställningar rådet finner nödiga. Spörsmålen har ävenvarit föremål för överväganden inom kommunalrättskommittén vid behand- lingen av frågan om kommunalförbundens lånerätt. Vad somvid dessa diskussioner främst tiUdragit sig intresse har varit frågan omändamålsenligheten i den form av statsuppsikt, som underställningsinstitutetinnebär. En naturlig utgångspunkt har därvid varit, att den allmänna ekonomiskautvecklingen i kommunerna och icke minst den omfattandeinvesteringsverksamheten medfört, att man numera ej sällan på kommunalt hållanser den centrala lånekontrollen mindre tidsenlig, vilket dock icke betyder,att man skulle förneka, att den lånepraxis, som byggts upp under gångna år ochsom präglats av strävanden att åstadkomma en sund finanshushållning ikommunerna och en konsekvent och försiktig lånepohtik, varit värdefull. Kommunförbunden ansluter sig till de synpunkter, somanförts till förmån för en översyn av nuvarande lagbestämmelser om kommunernaslånerätt. Enligt förbundens mening kan man ifrågasätta, om det i dagens lägeöverhuvudtaget föreligger något behov av underställningsphkt i låneärenden ochhknande ärenden av finansieU natur. Underställningstvånget kan sägasrepresentera ett system, som tidigare haft fog för sig men numera ochframförallt kommit att framstå som föråldrat. Som särskUda skäl för ett upphävande av den centralalånekontrollen får förbunden i huvudsak åberopa följande förhållanden.Lånekontrollens betydelse med avseende på den kommunala kompetensen torde idagens läge vara tämhgen begränsad och främst gälla åtaganden, som innebär stödåt enskilt näringsliv, där emellertid en kompetensprövning kan åstadkommasgenom kommunalbesvär. Det aUmännas intresse av att den kommunala förmögenhetenskyddas bör kunna anses tillgodosett genom gällande lagbestämmelser och genomde nya regler för kommunernas kapitalredovisnmg, som utarbetats avkommunförbunden och som vunnit allmän tillämpning i kommunerna. Såsomett instrument för Kungl. Maj:t att påverka kreditmarknadsförhållandena tordeunder-ställningstvänget i vart fall i den situation, som rätt under senare är,knappast ha någon verklig uppgift att fyUa, vUket bestyrkes redan därav, attkommunerna efter vederbörlig prövning medgivits lånetillstånd till högstavsevärda belopp utan möjhghet att genomföra en däremot svarande upplåning. Avutgången i det s. k. Njurundamålet (NJA 1960 ref 16) synes man kunna sluta, attkommunerna i reahteten kan ordna långtidsupplåning i andra former än dehittills med stöd av lagregler och praxis utbildade. Vidare har en viss tendens till minskning i nuifrågavarande statskontroll över kommunerna framkommit i lagändringar, vUkavidtagits , icke minst genom införandet av dengenerella befrielsen från underställningsplikt dels beträffande lån och borgenavseende bostadsförsörjningen, dels beträffande lån för vatten- ochavloppsanläggningar, vilka reformer medfört, att väsentliga delar avkommunernas låne- och borgensengagemang undantagits från den individuellatillståndsprövningen. Ett uttryck för en aUmän tendens att försöka minskastatsuppsikten finner man också däri, att frågan om begränsning av underställningsskyldigheten beträffande kommunalabeslut ligger under utredning inom kommunahättskommittén, vars uppdrag dockicke omfattar understäUningsphkten i låne-, borgens- och fondärenden. Det lärdessutom ej kunna bestridas, att i många kommuner utbildats den ordningen, attinhämtande av nådigt medgivande endast beslutas i faU, då kommunen medledning av sin kännedom om Kungl. Maj:ts praxis i underställningsärenden bedömer förutsättningarna för bifall vara goda; när en sådan ordning tillämpaskan man med visst fog hävda, att kommunerna uppfattar kravet på underställningsom en formahtet. Slutligen är det uppenbart, att ett slopande av den centralalånekontrollen skulle betyda en administrativ förenkhng med besparingar i tidoch arbete och alltså för kommunerna medföra påtaghga praktiska fördelar." Skrivelsenföranledde emellertid ingen åtgärd från Kungl. Sedermera har i sitt betänkande nrVII, Kommunala bolag, SOU 1965:40 ingående belyst frågorna kring kommunernaslånerätt. Kommittén redovisade ett förslag till reform, som innebar att kravetpå underställning borttogs och att lånerättsbestämmelserna inpassades i detmoderna budget- och räkenskapssystemet. Beträffande skalen för kommitténsförslag får styrelsen hänvisa till betänkandet, främst sid. 90-126. förslag föranledde heller ingenändring i lagstiftningen. I avgivna remissyttranden tillstyrkte dåvarandeSvenska stadsförbundet i här berörda delar och dåvarandeSvenska kommunförbundet ansåg inskränkningarna i lånerätten överflödiga. Förbundsstyrelsen är av den bestämda uppfattningen, attutvecklingen givit ytterligare belägg för attlånetillståndsprövningen knappast kan tillmätas någon betydelse som ekonomisktstyrmedel från statens sida. Sålunda har kommunerna sedan lång tid tillbakabevihats lånetillstånd i betydhgt större omfattning än vad kommunerna på grundav kreditmarknadsläget kunnat upplåna. Kommunerna har därför f. n. outnyttjadelånetillstånd till sammanlagt mycket betydande belopp. Utvecklingen efter 1965 har enligt styrelsens mening påintet sätt i övrigt ändrat grunden för den kritik som frånkommunalrättskommitténs sida riktades mot lånerättsbestämmelserna. Snarare harde faktorer som talade för ett slopande av understähningsreglerna växt istyrka. a. är eller blir de genom sammanläggningar bUdade större kommunernabättre rustade att mota sina finansieringsproblem såväl administrativt somresursmässigt. Vidare har kommunerna i allt större omfattning gått in för enmera långsiktig planering av sin ekonomi, vilket planeringssystem kommer attsuccessivt utbyggas och förbättras. Förbundsstyrelsen vidhåher därför den från förbundshålltidigare hävdade uppfattningen att underställningstvånget i låneärenden bör ochkan avvecklas.