bet · FV01FöU23 · 1972-12-31 00:00:00 — Försvarsutskottetsbetänkande nr 1972 FöU 1972:23 betänkande med anledning avpropositionen 1972:103 angående och försvarsplaneringen jämte motion. I propositionen 1972:103 har Kungl.Maj:t (försvarsdepartementet) berett rUcsdagen tillfälle att avge yttrande övervad departementschefen har anfört om och försvarsplaneringen. 1 motionen 1972:1727 av m.fl. (m) harhemstäUts att måtte besluta 1. att lämnaKungl. Maj:ts redovisning i proposition 1972:103 utan erinran, dock meduttalandet att metoden tills vidare endast bör tillämpas på försök, 2. att hos Kungl.Maj:t hemställa att Kungl. Maj:t måtte tillsätta en parlamentarisk kommitté medde uppgifter som i motionen anges. har i dettaärende inhämtat yttrande av och utrikesutskottet.Yttrandena fogas till betänkandet som bilagor 1 och 2. riksdagsbehandlmg m. m. Orientering om arbetet med ett nyttsystem för planering och budgetering inom försvaret lämnades i olikasammanhang - prop. 1967:110, 1968:110, 1969:1 (bU. 2 och 6), 1969:110 och1970:1 (bil. Genom propositionen 1970:97 beredde Kungl. Maj:t(försvarsdepartementet) tUlfälle att yttra sig med anledning av vaddepartementschefen hade anfört om införande av det nyasystemet. Propositionen redovisade bl. a. förslagen frän en särskildledningsgrupp, försvarsdepartementets programbudgetgrupp, och remissbehandlingenav dess betänkande (SOU 1969:25). Departementschefen uttalade attprogrambudgetgruppens förslag i allt väsentligt var ett lämpligt underlag fören övergång till att planera, budgetera och redovisa i programtermer inomförsvaret. a. överbefälhavaren och ansåg han attdet nya systemet för planering och budgetering borde kunna ge en effektökningsom mer än väl uppväger ansträngningarna för att införa systemet.Departementschefen uttalade vidare bl. a. att det nya systemet borde ge störrefrihet för myndigheterna att välja mellan olika sätt att lösa sina uppgifter,att systemet skulle komma att ge Kungl. Maj:t och rUcsdagen bättre underlag föratt bedöma försvarets resursbehov och effektivitet samt att administrativenkelhet måste eftersträvas vid systemets närmare utformning. Med anledning av propositionen1970:97 hemställdes i motionen till rUcsdag 1:1261 av () att i skrivelse tUl Kungl. Maj:t skuUe begära utredning omriksdagens och parlamentarikers roll i det nya planeringssystemet. I sittutlåtande 1970:203 (s. 6) anförde statsutskottet bl. a. följande: Utskottet har inte funnit någonanledning till erinran mot det föreslagna systemet eller dess uppbyggnad menhar uppmärksammat att införandet innebär en ansträngning av de personellaresurserna inom försvaret. Liksom departementschefen anser utskottet attadministrativ enkelhet bör eftersträvas i systemet. Den fråga om och parlamentarUiers roU i det nyaplaneringssystemet som tas upp i motionen 1:1261 är av stort intresse vidbedömningen av det nya planeringssystemet. Detta synes medge en godparlamentarisk insyn såväl i grundläggande säkerhetspolitiska och försvarspolitiskafrågor och valsituationer som beträffande den planering som har direkt sambandmed försvarets resursbehov och effektivitet. Utskottet anser att dessamöjligheter bör tas till vara. I motionen antyds två möjligheter för att deltai planeringssystemet. Tidiga parlamentariska försvarsutredningar sägs vara enmöjlighet, förstärkt utskottsbehandling för att följa miljöstudier ochperspek-tivplanearbete en annan. Motionen utmynnar i förslag om en särskildutredning av frågan. Uppdraget sägs eventuellt kunna ges till den nu arbetandeförsvarsutredningen. skaU enUgt sina direktiv ta del av detmaterial som kommer fram genom miljöstudier, perspektivplanering och programplaneringoch bl. a. på grundval av detta material överväga inriktningen av den svenskasäkerhetspolitiken och försvarspolitiken. Som utskottet i annat sammanhang harkonstaterat (SU 1970:33) torde alltså det vUctigaste materialet förförsvarsutredningen bli perspektivplanerna och det underlag i övrigt som kommerfram genom arbetet inom det nya planeringssystemet. Utskottet finner det vara lämpligt att roll idet nya planeringssystemet närmare penetreras. Om detta skall ske genomytterligare direktiv tiU försvarsutredningen eller om erforderlig utredningskall ske på annat sätt får ankomma pä Kungl. Maj :t att bedöma. ståndpunkt bör ges Kungl. Maj:t tUl känna. Utskottet hemställde att riksdagenskulle som sin mening ge Kungl. Maj:t till känna vad utskottet hade anfört delsom roll i det nya planeringssystemet, dels om systemet som sådant.Riksdagen följde utskottet (rskr 1970:420). Maj;t uppdrog åt 1970 årsförsvarsutredning att överväga roll i det nya systemet för planeringoch budgetering inom försvaret. För att lämna förslag rörande den slutliga utformningen avdet nya systemet för planering och budgetering samt för att leda och samordnadet fortsatta utvecklingsarbetet finns en särskildledningsgrupp inom försvarsdepartementet. I motioner tiU riksdaghemställdes att skulle föreslå Kungl. Maj:t att tillsätta enparlamentarisk utredning om och parlamentarikers medverkan i detstatliga planeringsarbetet över huvud taget. Motionerna behandlades ikonstitutionsutskottets betänkande 1971: 50. Utskottet erinrade om attgrundlagberedningen, budgetutredningen och försvarsutredning hade attbehandla hithörande frågor och anförde vidare följande (s. 7): Med hänsyn till att det i motionernabehandlade frägekomplexet -vilket enligt utskottets mening är av störstabetydelse för en levande demokrati - kommer att behandlas i vissa pågåendecentrala parlamentariska utredningar som snart kommer att avslutas, och dåytterligare erfarenheter av nya utskottsorganisation också tordevara av värde för en allsidig belysning av detsamma, finner utskottet inteanledning att nu föreslå att ta initiativ till en särskild utredningom parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet. Utskottet hemställde att rUcsdagenskuUe förklara motionerna besvarade med vad utskottet hade anfört. I propositionen 1972:45 anmäldesför att chefen för försvarsdepartementet hade för avsikt att föreslåKungl. Maj:t vissa organisatoriska förändringar av betydelse förförsvarsplaneringen. Anmälan gällde dels ett sekretariat för säkerhetspohtikoch långsiktsplanering inom totalförsvaret som avsågs komma att inrättas inomförsvarsdepartementet , dels en beredning för långsiktigtotalförsvarsplanering som avsågs att inrättas inom Kungl.Maj:tskansU. I anslutning tUl anmälan uttalade departementschefen att engrundtanke i det nya planeringssystemet är att , särskUt dessförsvarsutskott, skall fä ett aUsidigt underlag för att ta ställning tillsäkerhets- och försvarspolitUcen. I motioner med anledning av propositionen 1972:45 hävdadesbl. a. att de tilltänkta åtgärderna borde anstå till dess att harbehandlat frågan om roll i försvarsplaneringen. Med anledning av propositionen och motionerna anfördeförsvarsutskottet bl. a. följande (FöU 1972:15 s. 4): roll iförsvarsplaneringen övervägs f. n. av försvarsutredningen. EnUgt vad utskottethar inhämtat är ett betänkande med förslag till system för medverkanatt vänta eller juni månad 1972. Den tilltänkta omorganisationen har anmälts för riksdagenmed antydan om dess betydelse för rfksdagens roll i det nya planeringssystemet.Utskottet anser att nu inte bör framföra erinran mot den avseddaomorganisationen. Med hänsyn tUl att studier måste påbörjas relativt snart börsekretariatet som planerat fä inleda sin verksamhet . Utskottetkan alltså inte biträda uppskovsyrkandena i motionerna 1972:1639 och 1972:1642.Utskottet förutsätter att sekretariatet främst blir ett organ för beredning avärenden om inriktning och samordning av studieverksamhet av ifrågavarande slagsom bedrivs av myndigheter och i särskilda utredningar eller referensgrupper. Utskottet fäster stor vikt vid frågan om roll idet nya planeringssystemet och förutsätter att omorganisationen inte medförnågon bindning i denna fråga. Ej heller förändras möjligheterna förför.svarsutskotlet att inhämta synpunkter från militära och civila myndigheter. 1 * 1972. Vad utskottet har anfört medanledning av propositionen i denna del samt motionerna 1972:1639 och 1972:1642bör ges Kungl. Maj:t tiU känna. följde utskottet (rskr1972:184). Sekretariatet för säkerhetspolitik och långsiktsplaneringinrättades . För studier av den internationella utvecklingenbedrivs arbete inom särskilda referensgrupper. I statsverkspropositionen 1972(bil. 6) och i propositionen 1972:75 angående försvarets fortsatta inrUctningm.m. Maj:ts förslag till långsiktig inriktning och till anslaginom försvarsdepartementets verksamhetsområde med utnyttjande av det nyaplaneringssystemets indelning av verksamheten i program m. m. Vidutskottsbehandlingen anförde försvarsutskottet med anledning av propositionen1972:75 och väckta motioner bl. a. följande (FöU 1972:17 s. 38); Utskottet anser att det ännu är förtidigt att bedöma hur förväntningarna på det nya planeringssystemet kommer attinfrias. Klart är att de första programplanerna, för perioden /73 1976/77, av flera skäl inte ger sådant underlag för flerårsplanering ochbudgetering som kommande programplaner bör komma att ge. har vid överlämnande av sitthuvudbetänkande anmält att den i anslutning tUl sitt arbete medtUläggsuppdraget om roll i det nya systemet för planering ochbudgetering avser att behandla vissa i utredningsarbetet aktuaUserade frågor ommetodiken i det fortsatta planeringsarbetet. Sådana frågor behandlas även i ensärskild ledningsgrupp inom försvarsdepartementet. Ett planeringssystem för detekonomiska försvaret håller på att utarbetas. EnUgt utskottets mening finns detgoda skäl som talar för att inte närmare behandlarplaneringsmetodiken och resursåtgången för det nya planeringssystemet förränförsvarsutredningen har slutfört sitt arbete och ytterligare erfarenhetervunnits. (ledamöterna avrUcsdagen , ordförande, , , , och ) har redovisat resultaten avsitt tiUäggsuppdrag genom att lämna betänkandet (SOU 1972:48) ochförsvarsplaneringen. TiU betänkandet har fogats ett särskilt yttrande av AUanHernelius. Utredningen har inledningsvis redovisat huvuddragen i detnya planeringssystemet och behandlat några frågor om metodiken i det fortsattaplaneringsarbetet. 1 ett särskilt avsnitt lämnas synpunkter på sekretessfrågan.För närmare kännedom om vad utredningen har anfört i dessa delar och ominnehållet i det särskilda yttrandet hänvisas till betänkandet (s. 10-18, 29och 31). Vid sina grundläggande överväganden beträffandeparlamentariskt deltagande i försvarsplaneringen har försvarsutredningen bl. a.tagit hänsyn till den syn på rUcsdagens ställning i vårt statsskick som har kommit tiU uttryck i grundlagberedningens huvudbetänkande(SOU 1972:15) Ny regeringsform Ny rUcsdagsordning. Utredningen anser att detförefaller att ligga i linje med den allmänna politiska viljeinriktningen ilandet att ge ökade möjligheter att delta i bl. a. försvaretslångsiktiga planeringsprocess. Ett parlamentariskt deltagande i planeringsprocessen anserförsvarsutredningen vara önskvärt främst i fråga om några av de tidigamomenten under processen, nämligen när anvisningar ges för miljöstudier ochstudier av det svenska samhäUets förändring, när anvisningar ges förperspektivplaneringen och när anvisningar ges för programplaneringen. Deuppgifter rUcsdagen hittiUs haft i fråga om riktlinjer för säkerhets- ochförsvarspolitUcen, fleråriga planeringsramar, budgetårsanknutna utgiftsramaroch medelsanvisning tUl visst ändamål förutses inte bli ändrade. Deltagandet i de angivna tidiga momenten avplaneringsprocessen bör enligt utredningen i princip ske genom insyn iplaneringen, inte genom medverkan i planeringsbesluten. Genom ettinsynsförfarande kan ett antal rUcsdagsledamöter ur olika partier bli välinsatta i planeringsfrågorna. Utredningen anser detta önskvärt för att dessaledamöter på ett riktigt sätt skall kunna fyUa sina uppgifter när de päplaneringsresultaten grundade förslagen sedermera kommer under riksdagensprövning. Det parlamentariska deltagandet i planeringsarbetet börenligt försvarsutredningen ske inom ramen för verksamheten vid redanexisterande rUcsdagsorgan, i första hand utrUcesutskottet ochförsvarsutskottet. DeUagande föreslås i huvudsak ske i den formen attutrikesutskottet och försvarsutskottet genom chefens för försvarsdepartementetsförsorg hålls underrättade om innehållet i samt de bedömningar, övervägandenoch ställningstaganden som ligger bakom de nämnda anvisningarna. Utskottenförutsätts också bli informerade om resultaten av miljö- och samhäUsstudier. anför att vissa svårigheter föreliggeratt infoga parlamentariska försvarsutredningar i den nya planeringsprocessen,särskilt om de ges tidskrävande arbetsuppgifter. Utredningen utesluter dockinte att sädana utredningar även kan komma att behövas. Utredningennämner möjligheten av att man i någon situation tillkallar en försvarsutredningrelativt fristående frän pågående planeringsarbete för att behandla allmäntövergripande, viktiga frågor. Beträffande de delar avförsvarsutredningens förslag som berör Kungl. Maj .t eller Kungl, Maj:ts kansliansluter departementschefen sig tUl vad utredningen har förordat. Han anseraUtså att vederbörande utskott bör hållas underrättade om innehålleti anvisningar för miljöstudier, för studier av hur utvecklingen av det svenskasamhället påverkar försvarsplaneringen, för perspektivplanering och förprogramplanering samt om de överväganden som har föregått meddelandet avanvisningar- Vidare bör berörda utskott hållas underrättade ominnehållet i resultaten av miUöstudier och studier av det svenska samhälletsförändring. Departementschefen biträder också vad utredningen haranfört om tillfälle för att uttala sig rörande perspektivplaneringensinnehåll samt om redovisning för av innehållet i aktuellaprogramplaner och ställningstagandena tiU dessa i samband med anslagspropositioner, I detta sammanhang uttalar departementschefen att han ilikhet med försvarsutredningen inte utesluter att parlamentariska utredningarkan behöva tiUkallas för att utreda viktiga försvarsproblem av det slag sombehandlas i propositionen. Avsikten är att även inom övriga totalförsvarsgrenarinföra en planermg av samma slag som inom det militära försvaret ochcivilförsvaret. När sä blir fallet bör enligt departementschefen gesinsyn även i denna planeringsverksamhet. Insynen bör i princip kunna ske enligtsamma grunder som har förordats för det militära försvaret och civilförsvaret. I motionen 1972: 1727 uttalarmotionärerna att det nya planeringssystemet för försvaret försvåraranvändningen av den metod med periodiskt återkommande parlamentariskaförsvarsutredningar som har varit regel och som enligt deras meninghar haft stor betydelse. Försvarsutredningarna har medverkat till attförsvarsbesluten kunnat få större bredd och tUl att fuU enighet meUan dedemokratiska partierna i försvarsfrågan har kunnat upprätthåUas . De av utredningarna med lämnade betänkandenahar enligt motionärernas mening varit ett utmärkt underlag för allmänhetensinsyn i försvarets förhållanden och för den offentliga debatten om dessa. Beträffande angreppsfaUen som grund förförsvarsplaneringen hävdar motionärerna att regeringen genom att fastställasådana redan från början ger en styrning åt planeringen som kan inskränkariksdagens möjlighet till fri bedömning av de slutliga förslagen. Enligtmotionärerna kännetecknas systemet av att uppgifter som har åvilatmyndigheterna förs över på försvarsdepartementet. En sådan förändring ställerde sig tveksamma inför. Den kan leda till en politisering redan på ett tidigtstadium och till ett ministerstyre som är främmande för konstitution ochförvaltningspraxis. Den betecknas som olycklig även därför att den leder tillökat hemlighetsmakeri. Åtgärderna inom departementen är i långt mindre grad ände som vidtas av myndigheterna tillgängliga för insyn och offentlig debatt. Enligt motionärerna har det nya planeringssystemet sinaförtjänster främst på det teoretiska och tekniska planet. Erfarenheterna av denpraktiska tUlämpningen är avskräckande. Trots att regeringen själv faststäUde alla de faktorer som de planerandemyndigheterna skulle arbeta med, t. ex. de angreppsfall som skulle kunna mötasoch de ekonomiska nivåer som de olika alternativen skuUe röra sig mellan, besluten hänsyn endast i ringa del tagits tiU planeringens resultat. Osäkerhetenoch bristen på underlag för beslut som måste fattashar ingen gång sedan modern planering infördes varit så stor som , menarmotionärerna. Det förefaller dem helt orimUgt att satsa mycket stora resurser ifråga om kostnader och framför aUt i fråga om högt kvaUficerad arbetskraft påen planering vars resultat sedan totalt nonchaleras. Sker inte en genomgripandeförändring i detta avseende bör hela systemet läggas om. Motionärerna utgår från att en omprövning av systemet underalla omständigheter mäste äga rum, men vUl i avvaktan pä detta tUlstyrka attKungl. Maj:t ger information och tillfälle till uttalanden på detsätt som anges i propositionen. De föreslår dock ett uttalande från riksdagenatt detta skall ske försöksvis. Motionärerna föreslår vidare att skall hemställahos Kungl. Maj:t om en parlamentarisk kommitté för att granska utfallet avplaneringsmetodiken för totalförsvaret och bedöma erfarenheterna av riksdagensroll i sammanhanget. Kommittén bör ges direktiv att avge utlåtande inom en vissbegränsad tidsrymd, förslagsvis . Det nya systemet för planering ochbudgetering inom det militära försvaret och civilförsvaret har införts.Gemensamt för planering och budgetering gäller bl. a. indelningen avverksamheten i program och produktionsområden. Anslagen i riksstaten samtuppdragen frän Kungl. Maj:t till centrala myndigheter och olika myndigheteremellan är anpassade tiU denna indelning. Delvis nya regler gäller förmyndigheternas ansvar, för ekonomiska relationer mellan oUka myndigheter ochför redovisning av prestationer och kostnadsutfall. Såvitt gäller ekonomisystemethar övergängen föregåtts av fleråriga försök medverksamhetsplanering, resursbudgetering, kostnadsredovisning m. m. vid bl.a.arméstaben och förband med särskild budget. Beträffande försvarsplaneringen är huvudelementen studierav den internationella miljön och av det svenska samhällets förändring, perspektivplanering,systemplanering och programplanering. Några av Kungl. Maj:t samordnade studierav det svenska samhällets förändring som underlag för försvarsplaneringen harhittills inte bedrivits. Några särskilda systemplaner finns ännu inte. Studier av den internationella miljön, perspektivplaneringoch programplanering har bedrivits för att ge underlag försvarsbeslut.Arbetet har som utskottet tidigare påpekat (FöU 1972:17 s. 37) i mångaavseenden haft karaktär av försöksverksamhet och delvis skett under stortidspress. Programplaneringenskall leda till konkreta handlingsprogram i form av femåriga programplaner. Nya programplaner skall görasvarje år och föreligger sådana för perioden /74-1977/78. Överbefälhavarenoch anmäler att dessa planer inte är tillräckligt genomarbetade.Med hänsyn tUl innebörden av statsmakternas beslut om försvarets fortsattainriktning har aUtför stått till förfogande för planering m.m. Läget i fråga om den mest långsiktiga planeringen för detmilitära försvaret och civilförsvaret är att grundläggande anvisningar förperspektivplaneringen har lämnats medan anvisningar för studier avden internationella utvecklingen har lämnats . För det ekonomiskaförsvaret fortsätter arbetet med utveckling av ett planeringssystem och medsärskilda studier av den internationella utvecklingen (senaste anvisningar ijuli resp. ). Genom perspektivplanering skall statsmaktema ochplanerande myndigheter få en uppfattning om vilka försvarsstrukturer som underolika ekonomiska och andra förhållanden kan bli aktuella i framtiden.Perspektivplaneringen avses även belysa hur alternativa handlingsvägar inverkarpå möjligheterna att förverkliga de oUka strukturerna samt konsekvenserna avdetta för programplaneringen. I anvisningarna av chefen för försvarsdepartementetrörande perspektivplaneringen avseende det militära försvarets ochcivilförsvarets utveckling efter är 1977 anges bl. a. attperspektivplaneringen skall genomföras i tvä faser. Redovisningen avplaneringen skall ske i tvä skilda dokument, perspektivplan del 1 ochperspektivplan del 2. Fas 1 utgör perspektivplaneringens idéskapande del ochskall tidsmässigt avse . Arbetet under denna fas skallinriktas främst mot att utveckla och pröva nya idéer till försvarsstrukturerför att möta olika framtida konfliktsituationer samt mot att ta fram alternativi fråga om avvägningsprogrammens uppgifter, inbördes samband och innehåll istort. Perspektivplaneringen under fas 1 skall ge statsmakterna underlag attvälja ett antal försvarsstrukturer för fortsatt analys. Perspektivplaneringen under fas 2 skaU med utgångspunkt ibefintlig organisation analysera alternativa handlingsvägar i ett kortaretidsperspektiv, varvid bl. a. möjUgheterna att nå de olikaförsvarsstrukturerna skall kartläggas. Syftet med perspektivplaneringen underfas 2 är att den skall ge direkt underlag för inriktningen avprogramplaneringen. Avsikten är att kunna inskränka arbetet med programplanertill en ekonomisk nivå. Verksamheten för att ta fram underlag m. m. inför nästastörre beslut om försvarets inriktning skall enligt anvisningarna utgå från attdetta beslut kommer att fattas . Följande tidsplan i stort gäller fördet fortsatta arbetet: Maj:t ger kompletterande underlag beträf- fande deninternationella miljön och kompletterande anvisningar för det fortsattaarbetet under fas 1 narperspektivplan del 1 för det militära försvaret resp. civilförsvaret tillKungl. Maj:tmeddelar sina ställningstaganden med anledning av perspektivplan del 1 och geranvisningar för arbetet under fas 2 4 kvartalet 1975 - Överbefälhavarenoch lämnar perspektivplan del 2 för det militäraförsvaret resp. civilförsvaret till Kungl. 1 kvartalet 1976 - Kungl. Maj:tmeddelar anvisningar för arbetet med programplaner för perioden /78-1981/82 narprogramplan 1977/78-1981/82 för det mUitära försvaret resp. civilförsvaret Utrednings- och studiearbetet fördet ekonomiska försvaret bedrivs frän förutsättningen att ett långsiktigtbeslut av skall kunna byggas på ett samlat underlagäven såvitt gäller försörjningsberedskapen. Propositionen bygger helt påförslagen års försvarsutredning och innebär ingen ändring av dengällande befogenhetsfördelningen på försvarets område mellan riksdag ochregering. skall alltså Uksom ta ställning tillsäkerhetspohtikens inriktning, till riktlinjer för försvaret på lång ochmedellång sikt, till resursramar för försvaret och till medelsanvisning förvisst ändamål. Regeringen skall bl. a. leda och inrikta studier, utredningaroch planering samt lämna förslag till beslut av . För att tillgodosede skäl som talar för en ökad parlamentarisk medverkan i försvarsplaneringenföreslås ett särskilt förfarande för orienterande insyn i samband med vissaviktiga moment i planeringsprocessen. De organ som inom har tilluppgift att bereda ärenden angående säkerhetspolitik och försvarspolitik,utrikes- och försvarsutskotten, föreslås bU mottagare av den särskildainformationen. Motionärerna godtar den föreslagna ordningen för medverkanav och för särskild insyn, att tillämpas försöksvis. Med hänvisningtill den hittillsvarande tillämpningen av det nya planeringssystemet förförsvaret föreslås i motionen att en parlamentariskt sammansatt kommitté skalltillkallas för att granska utfallet av planeringsmetodiken och bedöma erfarenheternaav roll i sammanhanget. (dess majoritet) har ingen erinranmot de förslag som har lagts fram i propositionen. Utskottet erinrar om attfrågan om arbetsformer och förhällandet mellan ochregeringen kommer att behandlas i samband med den proposition iförfattningsfrågan som kan väntas komma att föreläggas nästa års riksdag pågrundval av grundlagberedningens nu föreliggande förslag till ny regeringsformoch ny riksdagsordning. (enhälligt) finner det värdefullt att får insyn i planeringen för försvarets långsiktiga inriktning på detsätt som föreslås i propositionen.