bet · FV01KU30 · 1972-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1972 KU 1972:30 betänkande i anledning av propositionen1972:66 med förslag till grundlagsändringar m. m., avseende ersättare förriksdagsledamöterna, samt följdmotioner. I detta betänkande behandlaspropositionen 1972:66 med förslag till grundlagsändringar m. m., avseendeersättare för riksdagsledamöterna, samt de med anledning av propositionenväckta motionerna 1972:1634 av (), 1972:1659 av m,fl, (m), 1972:1660 av m, fl, (fp), 1972:1662 av m, fl,(fp, m) och 1972:1663 av i (fp). förslag m. m. 1 en motion till riksdag(1928:1:54) föreslogs att för riksdagsledamot som av långvarigt laga förfaUblev förhindrad att fullgöra sitt uppdrag skulle kunna inkallas ersättare förviss riksdag med rätt för den ursprungligen valde ledamoten att åter inträdavid nästkommande riksdag. Motionen avstyrktes av utskottet och avslogs iriksdagen. Utskottet (KU 1928:3) fäste avgörande vikt vid den invändningen motförslaget att riksdagsmannasuppleanterna i aUmänhet inte skulle hinna förvärvaden erfarenhet och vana vid riksdagsarbetet ellej vinna det intresse föruppgiften, som erfordrades för att deras insats skulle bli av värde. 1 motionerna 1950:1:20 och 1950:11:20 hemstäUdes ånyo att ersättare skuUe kunna inkallas vid långvarigtförfall för riksdagsledamot. På hemställan av utskottet avslog riksdagenmotionerna (KU 1950:2), föreslog att ersättare skullefinnas för riksdagsledamöterna (6 kap. 1 § förslaget till regeringsform).Ersättare skulle enligt förslaget inte väljas särskilt utan utses genom"fortsatt sammanräkning". Detta innebar med författningsutredningensvalsystem att valkandidat, som inte erhållit mandat, skuUe bli ersättare förde på samma lista valda kandidaterna för samma parti. För den som valts ivalkrets inträdde ersättarna i ordning efter högsta personliga röstetal, ochför den som valts i region inträdde de i valsedelns ordningsföljd. Systemetinnebar att ersättarna inte var personliga. Enligt 1 kap, 20 § förslaget tillriksdagsordning skuUe talmannen, när riksdagsledamot beviljats ledighet frånriksdagsarbetet, inkalla ersättare, om så erfordrades. 1 1972.4 saml. mening borde det anses vara erforderligt att ersättareinträdde i de fall ledighet omfattade dag, då arbetsplenum hålls. Ledighetenslängd var i och för sig utan betydelse, 1 1 kap, 19 § förslaget tillriksdagsordning stadgades att ledamot efter ansökan kunde beviljas ledighetfrån riksdagsarbetet. Ledighet för skulle beviljas av talmannenoch av . Om ersättare inkallades till tjänstgöring,innebar det enligt författningsutredningen att han trädde i den ordinarie ledamotensställe vid riksdagssammanträde. Han borde dock inte utan vidare träda i dennesställe i utskott eller annat riksdagsorgan. För ersättare, som tjänstgjorde iriksdagsledamots ställe, skulle enligt 6 kap, 16 § förslaget till regeringsformgälla vad som var stadgat i fråga om ledamot. Avgick ledamot , skullehan efterträdas av förste ersättare inom samma parti. Enligt författningsutredningen var den grundläggandemotiveringen för ersättarinstitutionen att denna utgjorde en garanti för attmedborgarnas vid val uttryckta vilja återspeglades i beslut,oberoende av om någon eller några av de ordinarie representanterna varförhindrade att delta i besluten. Ett införande av suppleanter för riksdagensdel skulle stå i principiell överensstämmelse med den demokratiska samhällsordningen.Det förelåg enligt utredningen ett bestämt praktiskt behov av ersättare förriksdagsledamöterna. Sålunda kunde åtskilliga ledamöter till följd av bl, a,uppdrag i internationella sammanhang under långa perioder vara förhindrade attdelta i riksdagsarbetet. Utredningen framhöll vidare att rekryteringen tillriksdagen skulle underlättas om ersättare fanns som kunde lösgöra ledamot iriksdagen för viktigare egna angelägenheter, I ett särskilt yttrande av två ledamöter och två experteri författningsutredningen hävdades att mer preciserade villkor bordeuppställas för ledighet, som kunde föranleda att ersättare inkallades. förslag om en ersättarinstitutionmottogs övervägande positivt av remissinstanserna. Endast ett av remissorganenavstyrkte förslaget. Ersättarfrågan prövades inte i samband medenkammarreformen . Utskottet (KU 1968:20 s, 15-16) berörde denemellertid vid diskussionen om den nya ledamotsantal. Utskottet framhölli sitt av godkända betänkande att en ersättarinstitution i viss månkan tillgodose samma intresse som ett högt ledamotsantal, nämligen attriksdagens folkliga förankring breddas genom att olika landsdelar och ortersamt skilda yrkes- och intresseriktningar får större möjligheter att blirepresenterade i . Utskottet tillade att det frånsett det sagda tordebli ofrånkomligt att ånyo överväga ledamotsantalet i den mån ersättare införs.Utskottet uttalade som ett önskemål att frågan om införande av ersättare förriksdagens ledamöter behandlades med viss förtur inom grundlagberedningen. Detframhölls att om prövningen skulle utfaUa positivt, detta kunde få konsekvenserbl, a, för planeringen av den nya . 1 två likalydande motioner tiU 1970års riksdag [1970:1:270 (s) och 1970:11:307 (s)] anhöUs att hosKungl. Maj:t måtte begära att förslag möjligt förelades ominförande av ett system med ersättare för riksdagsledamot i huvudsak i enlighetmed författningsutredningens förslag. Motionärerna åsyftade införande av ettersättar-system års vårsession. Även i motionen1970:11:140 (fp) aktualiserades frågan om ersättare för statsråden. Senareunder avlämnade grundlagberedningen sitt betänkande om ersättare förriksdagsledamöter (1970:17). Under hänvisning till innehållet i detta, somenligt utskottet i aUt väsentligt tUlgodosåg motionärernas synpunkter, och medförmälan att remissbehandling av förslaget avsågs ske hemstäUde utskottet (KU1970:40) att måtte förklara motionerna besvarade med vad utskottethemställt. Vid riksdag förelåg ett motionsyrkande [1971:290(s)] som berörde frågan om införande av ett system med ersättare förriksdagsledamot som är statsråd eller talman. Utskottet framhöll i sittavstyrkande yttrande (KU 1971:16) bl. a. följande: Utskottet vill understryka viktenav att ett förslag om ersättare för riksdagsledamöter, avseende inte endastersättare för riksdagsledamot som är statsråd eller talman utan även förfrånvarande riksdagsledamot i övrigt, framlägges före nomineringarnatiU val. Med hänsyn till vad som upplysts förutsätter dock utskottetatt förslag - efter sedvanlig remissbehandling såväl avseende ersättare förriksdagsledamöter som beträffande valförfarandet kommer att framläggas undervårriksdagen 1972 utan särskild framstäUning från . I enUghet med utskottets hemställanavslog motionsyrkandet. Under åberopande avstatsrådsprotokollet över justitieärenden har Kungl. dels förelagt för prövning i grundlagsenligordning ett vid propositionen fogat förslag till ändringar i regeringsformenoch riksdagsordningen, delsföreslagit att bifaUa vid propositionen fogade förslag till 1) lag omersättare för riksdagsledamöter, 2) lag om ändringi lagen (1920:796) om val till . Förslaget till grundlagsändringar ochförslaget till lag om ersättare för riksdagsledamöterframgår av bilagal resp. 2 till betänkandet. Beträffande förslaget till ändringi vallagen hänvisas till propositionen. I propositionen föreslås att detskall finnas ersättare för riksdagsledamot som är talman eller somtillhör statsrådet liksom för ledamot som är ledig. Under tid som ledamot ärtalman eller statsråd skall hans mandat innehas av ersättare. Beviljas ledamotledighet, för minst en månad skall ersättare kallas in för att tjänstgöra iledamotens ställe. Enligt förslaget skall ersättarna utses vid sammavalhandling som ledamöterna. Vid valet får endast s, k, ospaltade valsedlaranvändas. Ersättarna utses i princip enligt samma regler som f, n, gäller vidutseende av efterträdare till avgången ledamot, dvs, ersättarna skall utses förutom från samma parti - i samma valkrets och från samma listtyp somledamoten. För varje ledamot skall utses lika många ersättare som partiet fåttmandat i valkretsen, dock minst tre. Reglerna innebär att ersättarna kommer attfungera som gruppersättare. Ersättare kallas av talmannen. Därvid skall talmannen iprincip iakttaga den mellan ersättarna bestämda turordningen. Denna får frångåsendast om särskilda skäl gör det motiverat, I propositionen föreslås vidare ändringar i reglerna omfullmakt för riksdagsledamot. Bl, a, föreslås att beteckning fullmakt byts utmot bevis. Avsikten är att de erforderliga grundlagsändringarna skallslutligt antas års riksdag och ersättarna finnas tillgängligaför tjänstgöring tämUgen därefter. Vissa av de föreslagna ändringarnai vallagstiftningen - bl, a, de som gäUer valsedels utformning -måste därförtillämpas redan vid ordinarie val. Propositionen bygger på ett av grundlagberedningen ibetänkande (SOU 1970:17) framlagt förslag. Beredningen har med endastsmärre jämkningar fört över sitt förslag om ersättare för riksdagsledamöternatill det förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning som beredningennyligen har offentliggjort (SOU 1972:1 5), Utskottet redogör i det följande närmare förpropositionens motiv m. m, i två avseenden, nämligen i fråga om metoden attutse ersättare och om antalet ledamöter i , 1 övrigt hänvisas tillpropositionen. Metoden att utse ersättare Den i propositionen föreslagnametoden att välja ersättare fördes fram redan i grundlagberedningens förslag1970, Beredningen föreslog sålunda att det för varje ledamot skall utses likamånga ersättare som partiet har fått mandat i valkretsen, dock alltid minsttre. Principen är att ersättare utses från samma parti, i samma valkrets ochfrån samma listtyp som den ledamot som skall ersättas. Eftersom förslagetförutsätter att endast ospaltade valsedlar skall få användas, kommer sammaperson att vara ersättare för flera ledamöter (gruppersättare), om partieterövrat flera mandat med listtypen i fråga. Ersättarna skall i princip kallasin till tjänstgöring i den ordning som de har utsetts. Den sålunda föreslagna metoden attutse ersättare kritiserades under remissbehandlingen av beredningens betänkandemed motivering att den kommer att leda till att ett alltför stort antalersättare utses. En av de remissinstanser som var kritiska mot metoden - 1965års valtekniska utredning förde i sitt yttrande fram en alternativ metod, somleder till att antalet ersättare avsevärt begränsas. Förslaget går ut på attersättarna utses på samma sätt som innehavarna av de utjämningsmandat somtilldelas partierna, dvs, ersättarna hämtas en efter en från den valkrets därpartiet i fråga ligger närmast till att ta ytterligareutjämningsmandat. Varje parti får "riksersättare" till ett antal somsvarar mot förslagsvis en femtedel av partiets mandat i , dock minstfem. Utredningen tänker sig i första hand att ersättarna kallas tilltjänstgöring i den ordning de har utsetts, Ersättare för talmannen och förstatsråd liksom för ledamot som är ledig skall dock enligtvaltekniska utredningens förslag utses i ledamotens valkrets och frän hanslisttyp (särskild ersättare). Chefen för förklarar i propositionenatt han anser det vara mindre tillfredsställande med en ordning som innebär atten grupp av väljare som genom att förena sig om att använda viss valsedellyckas placera en på denna valsedel upptagen kandidat i skulle kunnahamna i den situationen att denna person ersätts av någon som hämtats frånannan valsedelstyp och annan valkrets. Han vill därför inte frångågrundlagberedningens förslag när det gäller metoden att utse ersättare.Nackdelarna med den av beredningen föreslagna ordningen för val av ersättareanser han kunna motverkas genom den ändringen i förhållande till beredningensförslag att ersättare skall kunna kallas in endast vid ganska långvarigledighet för ordinarie ledamot minst en månad. En reservant i grundlagberedningen(m) hävdade att införandet av ett ersättarsystem borde kombineras med ensänkning av ledamotsantal. En annan ledamot i beredningen (fp)anslöt sig i ett särskilt yttrande till tanken på ett lägre ledamotsantal ienkammaren men ansåg liksom beredningens majoritet att en bedömning bordeanstå till dess man fått större erfarenheter av den nya riksdagensarbetsmöjligheter. Några remissinstanser intog samma ståndpunkt somreservanten. Departementschefen erinrar i detta avseende till en början om attarbetsförhållandena i som har förflutit sedanenkammarreformen genomfördes kontinuerligt har varit föremål för debatt. Dethar därvid förts fram att ledamotsantal är för högt och attriksdagsarbetet inte minst därför är tungrott. Enligt departementschefens mening finns det inte anledningatt koppla samman ersättarfrågan med den större frågan om lämpligt antalriksdagsledamöter, innebär endast att möjligheteratt fungera med det i grundlag fastställda ledamotsantalet förbätt- 1 * 1972. Det finns heller inte, heter det vidare, någotpåtagligt stöd för att ett ersättarsystem i den utformning som har förordats ipropositionen kommer att få någon märkbar negativ effekt på arbetsförhållandenai . Departementschefen vill till detta foga att frågan om lämpligtantal riksdagsledamöter varken kan eller bör bedömas uteslutande eller enshuvudsakligen under hänsynstagande till arbetsförhållandena i . Andrafaktorer som t. ex. hänsynen till möjligheterna att bereda olika landsdelarallsidig representation i måste väga tungt i ett sådant sammanhang. i motionen 1972:1634: "attriksdagen vid behandlingen av Kungl, Maj:ts proposition nr 1972 måtte försin del besluta med bifall till propositionen att antalet ledamöter ienkammaren bestämmes till 175 samt hos Kungl. Maj:t hemställa om förslag tillde följdändringar i regeringsform och riksdagsordning som betingas av ettantagande av detta yrkande, varvid antalet utskottsrepresentanter dock börbestämmas till lägst 9"; i motionen 1972:1659: "attriksdagen, med avslag på Kungl, Maj;ts proposition 1972:66, hemställer attKungl, Maj:t förelägger vårriksdag nytt förslag om ersättare förriksdagsledamöter och om att skall bestå av 299 ledamöter"; i motionen 1972:1660: "att i samband med beslut om införande aversättarsystem beslutar om en sänkning av antalet ledamöter i från350 till 299 med ikraftträdande fr, o. rn, riksdag; att framlägger förslag tillerforderliga lagändringar i enlighet härmed; samt att under godkännande i övrigt av Kungl, Maj:tsförslag till Lag om ersättare för riksdagsledamöterna beslutar att meningen 'Omsärskilda skäl föranleda det, får talmannen dock frångå den sålunda bestämdaordningen,', utgår ur lagtexten"; i motionen 7972,M62.-"attriksdagen avslår prop. 1972:66 samt att-därest avslagsyrkandet icke vinnerriksdagens bifall det av valtekniska utredningen skisserade alternativaersättarsystemet tillämpas"; samt i motionen 1972:1663: "1, att beslutar om ett system medriksersättare med den utformning som föreslagits i motionen; 2, att framlägger förslag tillerforderliga lagändringar i enlighet härmed". 1 de motioner, vari yrkas ensänkning av ledamotsantal 1972:1634, 1972:1659 och 1972:1660 -framhålls att det nuvarande höga ledamotsantalet i kammaren har visat sig ogynnsamt påverkariksdagens arbetsduglighet. Genom det föreslagna ersättarsystemet, sommotionärerna i och för sig inte har något att erinra mot, skulle riksdagenreellt få ett tillskott av ledamöter och arbetsbelastningen i riksdagenytteriigare öka. 1 motionerna 1972:1659 och 1972:1660 betonas att den medledamotsantalet sammanhängande stora arbetsbelastningen på kammaren menligtbegränsar riksdagsledamöternas möjligheter att hålla kontakt med väljarna. Till stöd för förstahandsyrkandet i motionen 1972:1662 omavslag på propositionen åberopas följande. arbetsvolym skulle öka omersättare införs. En sådan konsekvens kan inte godtas, A andra sidan bör inteen sänkning av ledamotsantalet tillgripas enbart för att möta olägenheterna medett ersättarsystem; frågan om en sänkning bör bli föremål för en mera allsidigprövning. Motionärerna hävdar vidare att en följd av förslaget om ersättareskiiUe bli att regeringen får fler företrädare i än som motsvararväljarunderlaget. Både i motionen 1972:1662 (andrahandsyrkandet) och imotionen 1972:1663 förordas att ersättarna skall utses med tiUämpning av denmetod som har förts fram av valtekniska utredningen. Som fördelar med dennametod framför den i propositionen föreslagna ser motionärerna bl, a, att denmedför att antalet ersättare kan begränsas och att ersättarna i störreomfattning kan få vana och förtrogenhet med riksdagsarbetet, I motionen1972:1663 åberopas härjämte att systemet med s, k, riksersättare gynnar enallsidig geografisk representation för partierna i och att det intetvingar partierna att förändra sitt valtekniska agerande. Till stöd för yrkandet i motionen 1972:1660 om slopande avden föreslagna befogenheten för talmannen att, om särskilda skäl föreligger,frångå den fastställda ordningen mellan ersättarna, åberopar motionärernavikten av att handläggningen av frågor som rör den parlamentariska demokratinssätt att fungera så långt möjligt låses i lagtext. Innebörden i motionärernasförslag är den att också ersättare, som är förhindrad att inställa sig, fåransöka om ledighet, varefter, om ledighet beviljas, näste ersättare kallas in, I övrigthänvisas beträffande innehållet i motionerna till texten i dessa. 1 förevarande proposition föreslåsinförande av en ordning med ersättare för riksdagsledamöterna. Förslaget byggerpå grundlagberedningens betänkande i frågan. Förslaget innebär att detför varje ledamot skaU finnas ersättare, som väljes med ledamoten.Ersättare skall utöva ledamotsbefattningen om ledamoten väljes tUl talman,utses till ledamot av statsrådet eller beviljas ledighet för minst en månad. Som framgår av propositionen nåddes vid remissbehandlingenav grundlagberedningens förslag en aUmän uppslutning kring en ordning medersättare. De skäl som talar för att ersättarebör finnas för talmannen och statsråden har en särskild styrka. Med hänsyn tUltalmannens särställning i är det naturligt att han befrias från denmed ledamotskap i förenade uppgiften att kontinuerligt ta ställning iolika politiska frågor. Statsrådens tid och arbetskraft måste i första handägnas åt regerings- och departementsarbetet och de politiska huvudfrågorna iriksdagen. Skall talmannen och statsråden kunna ges den befrielse från denormala ledamotsuppgifterna som sålunda framstår som befogad måste det finnasersättare. Redan på angivna grunder är det därför enligt utskottets mening ioch för sig påkallat att införa en sådan ordning, DärtUl kommer att ettersättarsystem öppnar möjlighet att låta ersättare tjänstgöra när ledamot intehar möjlighet att deltaga i riksdagsarbetet . Inte minst vidlångvariga sjukdomsfall eller längre frånvaro för tjänstgöring hosinternationellt organ torde detta vara värdefullt. Vid grundlagberedningens behandling av ersättarfråganväcktes tanken att införandet av ett ersättarsystem borde kombineras med ensänkning av ledamotsantal. Grundlagberedningens majoritet kom emellertidtiU slutsatsen att erfarenheterna av arbetsförhållandena i den nya riksdagenborde avvaktas innan frågan om ledamotsantalet tas upp till omprövning. Ävendepartementschefen avvisar tanken att koppla samman ersättarfrågan med fråganom lämpligt antal riksdagsledamöter. Utskottet kan för sin del ansluta sig tUlvad departementschefen i denna del anfört, inte minst vad gäller hänsynen tillmöjligheterna att bereda oUka landsdelar allsidig representation i . Enligt utskottets mening bör därför frågan om riksdagensledamotsantal inte i detta sammanhang upptas tUl prövning. Utskottet avstyrkersåledes de yrkanden som i denna del framställts i motionerna 1972:1634,1972:1659 och 1972:1660, Även yrkandet i motionen 1972:1662 om avslag på propositionenär i motiveringen bundet till frågan om ledamotsantalet. Utskottet avstyrkerockså detta yttrande. Som redan har nämnts skall enligt propositionens förslagersättare uppehålla ledig riksdagsmans befattning om ledigheten avser minst enmånad. Att kortare ledigheter inte bör föranleda inkallande av ersättaremotiveras i propositionen främst med hänsyn till att ersättaren bör kunna göraen meningsfull insats i och att det system som tiUämpas inte fårskapa svårigheter i riksdagsarbetet. Utskottet kan ansluta sig härtill och tillvad departementschefen i övrigt anfört i denna fråga. Enligt utskottets meningnås en lämplig avvägning mellan de olika intressen som bör beaktas, om denföreslagna regeln godtas. Utskottet vill därför tiUstyrka propositionensförslag också i denna del, 1 propositionen föreslås att ersättarna skall utses iprincip enligt samma regler som gäller vid utseende avefterträdare tiU avgången ledamot. Ersättarna skall alltså utses från sammaparti, i samma valkrets och från samma listtyp som ledamoten. För varje ledamotskall utses lika många ersättare som partiet fått mandat i valkretsen, dock De föreslagna reglerna innebär att ersättarnakommer att fungera som gruppersättare. 1 motionerna 1972:1662 - andrahandsyrkandet - och1972:1663 förordas i stället ett system med riksersättare, där ersättarnahämtas en efter en från den valkrets där partiet i fråga vid varje tillfälleligger närmast till att ta ytterligare utjämningsmandat. Systemet överensstämmermed ett förslag av denna innebörd, som under remissbehandlingen framfördes avvaltekniska utredningen. Departementschefen avvisar i propositionen dettaförslag, främst med hänsyn till att han anser det vara mindretillfredsställande med en ordning som innebär att en ersättare hämtas frånannan valkrets och annan valsedelstyp än ledamoten. Utskottet ansluter sig i fråga om ordningen för utseendeav ersättare på de av departementschefen anförda skälen till propositionensförslag och avstyrker motionerna 1972:1662 - i berörd del - och 1972:1663. Enligt propositionens förslag skall ersättare kallas avtalmannen. Därvid skaU talmannen i princip iakttaga den mellan ersättarnabestående turordningen. Om särskilda skäl föranleder det, får talmannen dockfrångå denna turordning, 1 motionen 1972:1660 yrkas att sistnämndaundantagsregel skall utgå. Därvid 'åberopar motionärerna vikten av atthandläggningen av frågor som rör den parlamentariska demokratins sätt attfungera så långt är möjligt formaliseras i lagtext. Den av motionärernaförordade ordningen innebär att, om också den ersättare som står i tur ärförhindrad att tjänstgöra, får denne ansöka om och beviljas ledighet, varefternäste ersättare inkallas. Enligt utskottets mening är det självklart att dentalmannen enligt propositionens förslag tillkommande befogenheten att isärskilda faU frångå den mellan ersättarna bestämda turordningen måste utövasmed yttersta försiktighet. Det kan dock förekomma situationer, där avsaknadenav sådan möjlighet kan te sig oläglig. Någon risk för missbruk torde inte varaatt befara. Utskottet har möjlighet att återkomma tiU denna fråga nästa är isamband med behandlingen av grundlagberedningens förslag och vill därför intenu motsätta sig införandet av den ifrågavarande bestämmelsen. Utskottettillstyrker därför propositionens förslag därom och avstyrker motionen1972:1660 i förevarande del. Vad gäller propositionens förslag i övrigt har utskottetinte funnit skäl tiU erinran. Utskottet vill dock göra följande aUmännauttalanden. Propositionens förslag innebär lagtekniskt dels vissaändringar i regeringsformen och riksdagsordningen, dels antagande av ensärskild lag om ersättare för riksdagsledamöter, dels vissa ändringar ivallagen. Förslagen har utbrutits ur den totala författningsöversyn som nyligenslutförts av grundlagberedningen. Av hänsyn till nomineringarna till valet 1973har det bedömts som nödvändigt att få ett ställningstagande frånstatsmakternas sida tiU frågan om införande av ett ersättarsystem som sådantoch tUl de valprinciper m, m, som skall tiUämpas därvid. Den av utskottet företagna prövningen av de nu framlagdalagförslagen bör ses mot den angivna bakgrunden. 1 grundlagberedningensslutbetänkande har beredningen i vissa hänseenden intagit ståndpunkter somavviker från vad som förordas.