bet · FV01JuU1 · 1972-12-31 00:00:00 — Justitieutskottetsbetänkande nr 1972 JuU 1972: 1 Justitieutskottetsbetänkande i anledning av propositionen 1971: 173 om vissa reformer inom polis-och åklagarväsendet jämte motioner. Genom en dagtecknadproposition, 1971: 173, har Kungl. Maj:t, under åberopande av utdrag avstatsrådsprotokollet över justitieärenden, föreslagit att dels antaga de vidpropositionen fogade förslagen till 1) lag om vad som avses medpolismyndighet m. m., 2) lag om upphävande av lagen(1964: 320) om polisnämnder, delsgodkänna de allmänna riktlinjer för en omorganisation av polisväsendet och föråklagardistriktsindelningen som departementschefen angivit i propositionen. I anledning av propositionen har väckts 15motioner. Motionsyrkandena anges nedan på s. 3437. Behandlingenav propositionen och motionerna har av riksdag uppskjutits tUlvårsessionen med riksdag. I propositionen föreläggs förslag tillallmänna riktlinjer för den framtida polis- och åklagardistriktsindelningen.Polisdistrikten bör enligt dessa riktlinjer göras så stora att kontinuerligrörlig övervakning kan anordnas i större utsträckning än vad som är möjligtoch att personalen kan specialiseras för utredningar av i vart fall devanligast förekommande brottstyperna. Det förordas vidare att indelningen ikommunblock liksom f. n. läggs till grund för polisdistriktsindelningen och attgräns för polisdistrikt som regel inte bör skära länsgräns. Avsikten är ocksåatt nå bättre överensstämmelse mellan gränserna för rättsväsendets olikaverksamhetsområden. I fråga om åklagardistrikten föreslås en anpassning tillden nya polisdistriktsindelningen med tillämpning av i stort sett de principersom nu gäller. Den nya polis- och åklagardistriktsindelningen avses bligenomförd successivt och i huvudsak vara slutförd av . Denföreslagna polisdistriktsindelningen kommer att medföra att vissa län inte kanbehållas som verksamhetsområde för den regionala polis- organisationen.I propositionen föreläggs förslag till riktlinjer för en begränsadreform av den regionala polisverksamheten. Reformen anses inte föregripa ellerförsvåra statsmakternas framtida ställningstagande till de frågor som f. n.utreds av länsberedningen. Den innebär att två eller möjligen tre angränsandelän i en del fall förs samman till ett verksamhetsområde och att i princip enenhetlig organisation införs i samtliga län. behåller sinställning som högsta polismyndighet i länet. Länspolischefen blir liksom nutjänsteman i men får en självständigare ställning än f. n. Deregionala indelningsändringarna avses bli genomförda successivt i samma taktsom polis- och åklagardistriktsindelningen. I övrigt föreslås den nyaorganisationen bli genomförd . Ipropositionen föreläggs vidare förslag till allmänna riktlinjer fören reform om ökat medborgarinflytande inom den lokala poUsorganisationen. Denuvarande polisnämnderna avskaffas och ersätts av polisstyrelser. Styrelsenskall enligt förslaget bestå av polischefen som ordförande och sex andraledamöter, vilka utses av kommunfullmäktige i de kommuner som ingår ipolisdistriktet eller av ombud som dessa fullmäktige har valt. Polisstyrelsefår i princip samma arbetsuppgifter som lokal polischef nu har. Vissaviktigare frågor, främst sådana som rör förhållandet mellan allmänheten ochpolisen, avgörs av styrelsen i plenum och andra ärenden av polischefen ensam.Ärenden som angår utövning av polisledning skall dock alltid avgöras av polischefenensam. Polisstyrelser avses bli inrättade på en gång i hela landet den 1januari 1973. Delagförslag som läggs fram i propositionen föreslås träda i kraft den 1 januari1973. Av propositionen återges i det följande endastlagförslagen och vad föredragande departementschefen anför i sin motivering förde i propositionen framlagda förslagen. Beträffande innehållet i övrigt fårutskottet hänvisa till propositionen. propositionen fogade lagförslagen är av följande lydelse. Lagom vad som avses med polismyndighet m. m. Härigenomförordnas som följer. 1 §Med polismyndighet avses polisstyrelsen i distriktet, om ej annat följer av lag eller annan författning. om polisstyrelse meddelas av Konungen eller myndighet som Konungenbestämmer. Genom sådan föreskrift får befogenhet att besluta i fråga omfrihetsberövande tilläggas endast högre polisbefäl. 2 §Förekommer i lag eUer annan författning bestämmelse som åläg ger polischef viss uppgift, får Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer föreskriva, att uppgiften skall i polischefens ställe fullgöras av annan tjänsteman inom polisväsendet. Denna lag träder i kraft , dålagen (1964: 317) om vad som avses med polismyndighet skall upphöra att gälla. Lagom upphävande av lagen (1964:320) om poUsnämnder Härigenom förordnas, att lagen (1964: 320) ompolisnämnder skall upphöra att gäUa vid utgången av . Löpandetjänstgöringstider för ledamöter och suppleanter i polisnämnd samt för ombudoch suppleanter upphör vid utgången av . Vid propositionens avlåtande anförde föredragandedepartementschefen, statsrådet , bl. a. följande. Organisationsfrågor inom polis- och åklagarväsendethar ända ägnats stor uppmärksamhet. Polis- ochåklagardistrik-tens omfattning har övervägts vid flera tUlfällen, senast isamband med polisväsendets förstatligande . Den reform som dågenomfördes iimebar bl. a. en genomgripande ändring av distriktsindelningen.Antalet polisdistrikt minskades från 554 till 119 och antalet åklagardistriktfrån 383 tUl 90. Motbakgrund av att bara har förflutit sedan denna omfattande reformgenomfördes, är det naturligt att en del remissinstanser nu anser attorganisationen inte har prövats tillräckligt och att frågan om nyaindelningsändringar därför är för tidigt väckt. Av min redogörelse i detföregående framgår emellertid att reform enligt mångas mening integick tillräckligt långt i indelningsfrågan. Polisberedningen framhöll att enomprövning av polisdistriktsindelningen kunde bli aktuell efter relativt korttid, varvid frågan om att behålla de 3540 minsta distrikten i första handborde prövas. Föredragande departementschefen (prop. 1964: 100 s. 47) fann detförsvarligt att gå fram med viss försiktighet och att lägga de praktiskaerfarenheterna till grund för eventuella ändringar i den nya indelningen. Hanunderströk också nödvändigheten av att indelningsfrågan ägnades fortlöpandeuppmärksamhet. Det låg därför helt i Hnje med de uttalanden som gjordes vidtillkomsten av den gällande polisdistriktsindelningen att ,som noga följt utvecklingen efter förstatligandet, redan på hösten 1967föreslog att polisdistriktens antal borde ytterligare nedbringas. Styrelsenansåg att erfarenheterna gav vid handen att den lokala polisorganisationeninte var rationellt utformad och att bristerna främst kunde hänföras till demindre polisdistrikten. har utförligt redovisat deorganisatoriska brister som enligt dess mening föreligger och fuimit attbristerna är väsentliga. Under remissbehandlingen har så gott som samtligaremissinstanser vitsordat riktigheten av utredningens uttalanden i dessahänseenden. Även jag kan i allt väsentligt ansluta mig till den uppfattning somutredningen har gett uttryck för. Det är nödvändigt att nu vidta alla tänkbaraåtgärder i syfte att rationalisera och effektivisera polisverksamheten, i synnerhetsom man kan befara att den omfattande brottsligheten, trafikutvecklingen ochurbaniseringsprocessen kommer att medföra att bristerna i den nuvarandeorganisationen undan för undan blir alltmera framträdande. Den omständighetenatt en omfattande reform genomförts får därför inte lägga hin- deri vägen för strävandena att komma till rätta med de brister som uppenbarligenfinns. Polisutredningenhar framhållit, att sammanläggningar av polisdistrikt bara är en av de åtgärdersom kan vidtas för. att skapa en effektivare polisverksamhet. En omorganisationav den regionala polisverksamheten är en annan åtgärd som tjänar detta syfte.Enligt utredningen kan man också komma till rätta med en del brister genom atti viss utsträckning flytta funktioner såväl inom polisdistriktets organisationsom mellan olika instanser inom polisväsendet. Några remissinstanser harifrågasatt om distriktssammanläggningar ger nämnvärda rationaliseringsvinsteroch menat att bristerna inom den lokala polisorganisationen bör avhjälpasgenom att de mindre distrikten tUlförs personella förstärkningar. Dennauppfattning kan jag för min del inte ansluta mig till. Av naturliga skäl kanbara en ringa del av de förstärkningar som polisväsendet tillförs kommade mindre polisdistrikten till godo. Dessa distrikt är redan nu somutredningen har framhållit överdimensionerade i fråga omkansliorganisationen. För att komma till rätta med bristerna i fråga omelasticitet, specialisering m. m. i de mindre distrikten skulle krävas såbetydande satsningar att det inte torde råda någon tvekan om att de skulle ledatill överdimensioneringar även inom andra grenar av verksamheten. Frånekonomisk synpunkt är det inte försvarligt att gå till väga på detta sätt. Detär inte heller tillfredsställande att låta intressen som anses ha högprioritet stå tillbaka för en i många avseenden osäker satsning på vissamindre polisdistrikt. I något fall kan naturligtvis en blygsam förstärkningleda till att organisationen blir bärkraftig. Förstärkningsåtgärden bör dåövervägas som ett alternativ till åtgärder av annat slag. Antalet sådana fallär dock mycket begränsat. Somnyss nämnts har utredningen funnit att de ökade krav som ställs på effektivitetoch samordning inom polisväsendet bör mötas med bl. a. att verksamhetsområdenautökas. Detta är inte förvånande. Även inom andra statliga verksamhetsgrenarhar det visat sig nödvändigt att skapa större organisatoriskaenheter . De synpunkter som därvid har varit vägledande, t. ex. atten större organisation är mer elastisk och ger bättre förutsättningar för enrationell arbetsfördelning och för ett ekonomiskt utnyttjande av tekniskutrustning, har också utredningen anfört som skäl för att föra samman mindreenheter till större. Utredningen har dessutom på ett övertygande sätt påvisatatt vissa för polisverksamheten speciella fördelar skulle kunna vinnas genomsammanläggningar av polisdistrikt. I likhet med utredningen och ett stort antalremissinstanser anser jag att behovet av en reform på lokalplanet främst börtUlgodoses genom att den nuvarande polisdistriktsindelningen ändras. Därvid börorganisatoriska och administrativa synpunkter tilläggas stor betydelse. har ansett att det ligger näratill hands att överväga en genomgripande indelningsreform med hänsyn till deväsentliga bristerna i den lokala polisorganisationen och till önskemålet omen långsiktig lösning av de organisatoriska problemen. Målsättningen skulle dåvara att polisdistrikten ges en sådan organisation att de i princip alltid blirsjälvförsörjande i fråga om personal. För att förverkliga denna målsättningkrävs enligt utredningen att antalet polisdistrikt minskas till omkring 30. Enså långtgående reform innebär att den regionala polisorganisationen kanundvaras och att rikspoUsstyrelsens uppgifter för ledning och samordning måsteökas väsentligt. Utredningen har ansett, att en sådan centralisering avuppgifterna i polisverksamheten inte bör komma i fråga och att det också blirsvårt att skapa ett lokalt förankrat medborgarinflytande i så storapolisdistrikt. En rationell organisation inom polisväsendet bör enligt utredningeni stället åstadkommas genom ett begränsat antal sammanläggningar avpolisdistrihi i förening med en omorganisation av den regionalapolisverksamheten. Underremissbehandlingen har bl. a. och polismäs-tarföreningenkritiserat detta ställningstagande och framhållit, att hur stark man än gör enregional organisation så kan denna likväl aldrig kompensera en lokalorganisation som inte är bärkraftig. har utförligtangett de principer som en långtgående indelningsreform enligt föreningensmening bör bygga på och ansett att den tanke att göra länen tUl polisdistrikt,som en av utredningens ledamöter har uttalat sig för, tangerar en realistiskutvecklingslinje. Jag har viss förståelse för den synpunkt som dessaremissinstanser har framfört. Utredningens ställningstagande måste emellertidses mot bakgrund av att utredningen har gjort en fullständig översyn av polisdistriktsindelningeni landet och sålunda i varje särskUt fall gjort en bedömning av polisdistriktenslämpliga storlek. Till grund för dessa bedömningar har legat synpunkter pålokala förhållanden, som utredningen inhämtat från myndigheter ochorganisationer. Rationaliseringsintresset har alltså som förutsattes iutredningens direktiv vägts mot allmänna intressen av annan art. Detta harsäkert medverkat till att utredningens förslag om en begränsaddistriktsindelningsreform har vunnit så stor anslutning vidremissbehandlingen. Fråganom polisdistriktens storlek är i mycket hög grad en lämplighetsfråga. Debedömningar som ligger bakom utredningens ställningstagande för en begränsaddistriktsindelningsreform är enligt min mening i de flesta fall välgrundade.Som utredningen har framhållit skulle en så långtgående reform som en indelningav landet i ett 30-tal polisdistrikt medföra en total förändring avpolisväsendets organisation. a. måste den regionala instansen utgå urorganisationen. Detta skulle troligen leda tUl att rikspolisstyrelsensuppgifter för ledning och samordning av polisverksamheten ökade i enomfattning som inte är för- enligmed de allmänna riktlinjer som drogs upp för styrelsens verksamhet i sambandmed förstatligandet. Utredningen har också pekat på att det blir svårt attåstadkomma ett lokalt förankrat medborgarinflytande om distrikten görs alltförstora. Enligt min mening leder en indelning i ett 30-tal polisdistrikt mednödvändighet till att medbor-garrepresentanter måste knytas till lägreorganisatoriska nivåer i distrikten än polisledningen. Därvid måste manantingen göra klara organisatoriska och funktionella avgränsningar inomdistriktet eller begränsa medborgariirflytandet till ett samrådsförfarande. Detär inte heller säkert att polisverksamheten kan drivas effektivt ochrationellt i alla avseenden inom mycket stora enheter. Mot denna bakgrundanser jag i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser attdistriktsindel-ningsreformen bör inriktas på att eliminera de minst bärkraftigapolisdistrikten. Jag kommer i det följande att ange de riktlinjer som enligtmin mening bör ligga till grund för en sådan reform. vill jagemellertid mycket kortfattat ta upp frågan om en reform av den regionalaindelningen. Polisutredningenshuvuduppgift har varit att göra en översyn av polisdistriktsindelningen. Av minredogörelse i det föregående har framgått, att utredningen även har ägnat denregionala polisverksamheten stor uppmärksamhet och föreslagit en ganskagenomgripande omorganisation på regionplanet. Erfarenheterna avlänspolischefsorganisationen efter förstathgandet har enligt utredningen visatatt de regionala funktionerna i många fall kräver avsevärt större områden änlän och att organisationen brister i flera avseenden. Vidare kommer distriktsindel-ningsreformenatt bidra till att de regionala uppgifterna inte motiverar en organisation inuvarande form i flertalet län. Eftersom utredningen av skäl som harredovisats inte har ansett sig kunna föreslå en så långtgående reform på lokalplanetatt den regionala organisationen blir obehövlig, har utredningen i ställetimiktat sitt arbete på att åstadkonmia de förbättringar på regional nivå somansetts möjliga. Utredningens satsning på den regionala organisationen bördärför inte enbart ses som ett försök att uppväga eventuella nackdelar av attdistriktsindelnings-reformen har begränsats utan även som en enligtutredningens och åtskUliga remissinstansers bedömning angelägen åtgärd föratt avhjälpa befintliga brister inom den regionala polisverksamheten. Jagvill redan nu framhålla, att den regionala polisorganisationen enligt minmening inte är rationellt utformad och att en ändrad distrikts-indelning kommeratt göra det nödvändigt att vidta vissa åtgärder på regionplanet.Detta är desto mer angeläget som jag är av den bestämda uppfattningen, att vadsom uttalades i samband med förstatligandet alltjämt bör gälla i fråga om detregionala organets ledning av polisverksamheten. Eftersom frågan om denregionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation är föremål för ensamman- fattandebedömning inom länsberedningen, är det emellertid svårt att avgöra hur långtman skall gå, innan resultatet av beredningens arbete föreligger. I likhet meden klar majoritet bland remissinstanserna anser jag att det inte bör komma ifråga att vidta sådana åtgärder som är ägnade att föregripa länsberedningenssamlade bedömning av de regionala frågorna. Angränsande län bör dock i en delfall kunna föras samman till regionala verksamhetsområden. Om man går fram medviss försiktighet och i varje särskilt fall samråder med länsberedningen,behöver man enligt min mening inte befara att framtida ställningstaganden tillövriga regionala frågor försvåras. Jag kommer senare att utförligt redovisa deöverväganden som ligger bakom mitt förslag till en reform av den regionalapolisverksamheten. PoUsutredningenhar funnit det angeläget att skapa garantier för att allmänheten får enlångtgående insyn i polisverksamheten. Med hänsyn till verksamhetens art ochdess betydelse för medborgarna bör insynen enligt utredningen utövas på ettsådant sätt att medborgarna får möjlighet att påverka de beslut som fattas.Utredningen har därför ansett, att det i fråga om den lokalapolisorganisationen inte är tillfyllest att vidta åtgärder inom ramen förpolisnärrmdernas nuvarande funktion som rådgivande organ utan har föreslagitatt nämnderna avskaffas och ersätts av polisstyrelser med beslutanderätt ivissa frågor. Förslagethar vunnit stor anslutning vid remissbehandlingen. Några remissinstanser haremellertid avstyrkt förslaget och därvid gjort gällande att det innebär enpåtaglig risk för dualism i polisverksamheten. Enligtmin mening har polisutredningen gjort en mycket klar gränsdragning mellan defrågor som skall behandlas i plenum i polisstyrelsen och de som skallhandläggas av polischefen ensam. Utredningen har också framhållit, attpolischefen ensam skall besluta i alla ärenden som innebär utövning av polisledning.Operativa uppgifter faller sålunda helt utanför befogenhetsområdet förstyrelsen i plenum även om uppgifterna i och för sig skulle kunna hänföras tillnågon av de angivna grupperna av pleniärenden. Den föreslagna avgränsningen avstyrelsens uppgifter är enligt min mening utformad på ett sådan sätt attfarhågorna för dualism i beslutanderätten måste anses vara överdrivna. Även omvissa tolkningsproblem kan uppkomma, behöver man inte befara att de blir avsådan art och omfattning att några nämnvärda olägenheter kommet att uppstå förpolisverksamheten. Jagdelar utredningens uppfattning att reformen är ägnad att stärka allmänhetensförtroende för polisen och främja polisverksamheten. Den leder också till attolika ortsintressen inom ett distrikt kan bevakas genommedborgarrepresentanter i ett beslutande organ, vilket är av särskild vikt medhänsyn till att större polisdistrikt kommer att bildas i många fall. Mot dennabakgrund ansluter jag mig till utredningens förslag att indelningsreformen börkombineras med en reform som ger denlokala polisorganisationen en bättre förankring bland medborgarna än vad den nuhar genom de rådgivande polisnämnderna. I det följande kommer jag att närmarebehandla hur medborgarrepresentationen på lokalplanet bör utformas. Utredningenhar lagt stor vikt vid att lekmannainflytandet blir starkt även på regionalnivå och har föreslagit att regionpolisstyrelser skall inrättas. I likhet medutredningen anser jag att man bör ha en fast medborgerlig förankring även påregionplanet och kommer i samband med mitt ställningstagande tUl reformen attredovisa min uppfattning i frågan. Ändringarnai polisdistriktsindelningen får konsekvenser inte bara för den regionalapolisverksamheten utan också för indelningen i åklagar-distrikt. är det synnerligen angeläget att åklagardistriktsindelningenanpassas tUl den föreslagna polisdistriktsindelningen. Utredningen anser därvid bör tillämpa den nu gällande principen att ett åklagardistriktalltid skall omiatta minst ett polisdistrikt och att man bör sträva efter attbilda åklagardistrikt som ger arbetsunderlag för en myndighet med minst treåklagare. Under remissbehandlingen har så gott som samtliga remissinstanseranslutit sig till utredningens uppfattning att nu angivna principer bör liggatill grund för anpassningen av åklagardistriktsindelningen till den föreslagnaindelningen i polisdistrikt. Med hänsyn till det nära sambandet mellan de bådaverksamhetsgrenarna delar jag uppfattningen att vissa justeringar bör göras avden nu gällande indelningen i åklagardistrikt. Som flera remissinstanser harpåpekat bör också sambandet mellan domkrets- och åklagardistriktsindelningentillmätas stor betydelse. Sammanfattningsviskommer jag alltså i det följande att förorda vissa allmänna riktlinjer förpolis- och åklagardistriktsindelningen, för reformen i fråga ommedborgarinflytandet och för den regionala polisverksamheten. Riktlinjerna börföreläggas för godkännande. Av vad jag inledningsvis har anfört framgår, attjag delar polisutredningens uppfattning att målet för endistriktsindelningsreform bör vara att komma till rätta med bristerna i demindre polisdistrikten. Innan jag behandlar de riktlinjer som enligt min meningbör ligga till grund för reformen vill jag fästa uppmärksamheten på attutredningens förslag inte innefattar något ställningstagande till distriktsindelningeni och i . Utredningen har nämligen funnit, attde polisiära problemen i dessa områden är speciella och att resultatet av enorganisationsundersökning i bör avvaktas innan någotförslag till indelningsändringar i dessa områden läggs fram. Organisationsundersökningenhar nu slutförts men utredningen har ännu inte avslutat sitt arbete. Jag kommeratt ta upp frågan om den framtida polisdistriktsindelningen i länoch i ett senare sammanhang. Fråganom polisdistriktens storlek är som jag redan har framhållit i hög grad enlämplighetsfråga. Under remissbehandlingen har flera beaktansvärda påpekandengjorts om hur polisdistrikten bör utformas i detalj. Enligt min mening är detnödvändigt att i vissa fall göra särskilda utredningar om de lokalaförhållandena innan man kan ta ställning till utredningens förslag tUl nypolisdistriktsindelning. Myndigheter och organisationer som kan komma attberöras av indelningsändringar bör därvid beredas tillfälle att yttra sig.Innan detta arbete påbörjas bör emellertid vissa grundläggande principer förden framtida polisdistriktsindelningen fastslås. Vid reform och vidden beslutade reformen på domstolsväsendets område har ett sådanttillvägagångssätt tillämpats. I samband med sistnämnda reform betonade minföreträdare (prop. 1969: 44 s. 218) att man inte kan ställa upp några absolutbindande normer utan bör sträva efter att ange vissa riktlinjer i stort för dennya indelningen. Vad sålunda anförts gäller även i fråga ompolisdistriktsindelningen. Vårtland är arealmässigt stort men befolkningsmässigt relativt litet. Diskrepansenmellan yta och folkmängd skärps ytterligare genom landets långsmala form. Denpågående urbaniseringsprocessen har redan medfört en betydandebefolkningskoncentration i större stadsregioner. Med hänsyn till dessaförhållanden måste man räkna med att inte ens de riktlinjer i stort som jag harför avsikt att dra upp i det följande kommer att kunna tillämpas utan undantag.Praktiska synpunkter måste tillmätas stor betydelse vid den slutUga bedömningenav verksamhetsområdenas lämpliga utformning och kan komma att föranledaavvikelser i de särskilda fallen. Jaghar i det föregående (1.1.2) redogjort för de principer som enligtpolisutredningen bör läggas till grund för en begränsad distriktsindelningsreform.Under remissbehandlingen har de av utredningen angivna principerna i stort settgodtagits eller lämnats utan erinran.