bet · FV01KU19 · 1972-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1972 KU 1972:19 betänkande i anledning av motionerom översyn av JO-institutionen. I motionen 1972:618 av herrAdamsson (s) föreslås mot bakgrund av ökningen av antalet klagomål "attJO-institutionens stäUning och funktioner bUr föremål för förnyade övervägandenmed utgångspunkt riksdagsbeslut i ämnet och med beaktande av vad somanförts i motionen". Motionären uttalar att den av honom begärda översynenbör verkställas av en utredning som tUlsätts av talmanskonferensen. Utredningenbör vara förutsättningslös utom i så måtto att grundtankarna bakom 1967 årsbeslut inte bör överges utan starka skäl. Enligt motionären är den viktigastefrågan hur man skall kunna genom organisatoriska åtgärder säkerställa attombudsmännen verkligen får möjlighet att ägna sig åt de väsentliga ärendena.Motionären erinrar vidare om att ambetsansvarskommitténs förslag kan komma attändra grunderna för ombudsmännens verksamhet, 1 motionen 1972:801 av herrStrömberg (fp) hemstäUs "att beslutar göra en översyn avprinciper och praxis inom ". Motionären uttalar bl a, att det idagens läge med inträffad stark ökning av antalet utifrån anhängiggjordaärenden finns anledning att överväga en personell förstärkning av JO-ämbetetoch att denna fråga bör bli föremål för en ingående prövning från riksdagenssida. Enligt motionären finns det vidare anledning att förutsättningslöstgranska JO:s åtalsfunktion. Även förhållandet mellan 30 och JK bör, sägermotionären, ses över. För närmare detaljer hänvisas till motionerna. Ärendeutvecklingen hos ombudsmän 19671971 1 sammansatt konstitutions-ochförsta lagutskotts betänkande 1967:1 lämnades på s, 34 vissa uppgifter omarbetsutvecklingen vid JO-och MO-ämbetena åren 19541966, Vidare redogjordesdär för de åtgärder som JO vidtagit i förekommande ärenden ettvart av åren1957 1966, I dessa delar hänvisas till det berörda betänkandet. Nedan lämnas motsvarande uppgifter för åren 1967 (resp.1968) -1971. 4 saml Nr 19 Arbetsutvecklingen hos ombudsmän 1967-1971 TiU följande år balanserade Avser tiden 1,1 - 27,3,1968 **Avsertiden 28,3-31.12,1968 (det gemensamma ombudsmannaämbetet) Av ombudsmän vidtagna åtgärder i ärenden somförekommit ettvart av B.Inspektions- och övriga initiativärenden _. Avgjordaefter utred n, utan slutlig anledning till kritik Framställn.till Rik.sdagen eller Kungl, Maj:t 1967 beslöts väsentliga reformer ifråga om ombudsmän (1967:1, rskr 1967:382, SFS 1967:928),Huvudinnebörden av reformerna var att de tidigare JO- och MO-ämbetenasamordnades till en gemensam institution, ombudsmannaexpedition, medtre ombudsmän, envar kaUad JO, vilka själva fastställer en arbetsfördelningmellan sig med iakttagande av vissa riktUnjer som beslutat. Det viktigaste motivet för omorganisationen var att JO:sarbetsbörda ökat mycket kraftigt och att detta medfört en starksnedbelastning mellan JO och MO. Detta kom särskilt väl tUl uttryck genomklagomålens antal Dessa var hos JO 1957 och 1 1967, hos MOomkring 100 . För att komma till rätta med problemenbeslöt successiva personalförstärkningar och medgav dessutom attdubblering fick ske under vissa tider genom att ställföreträdaren tjänstgjordesamtidigt med ombudsmannen. På denna väg hade man i realiteten redan några årföre reformerna 1967 kommit fram tiU en ordning med tre ombudsmän. I samband med att antog den nya organisationenförde utskottet ett ingående resonemang om ombudsmannainstitutionens ställningoch funktioner i dagens samhälle. Det framhölls att den föreslagna reformeninte borde bygga bara på uppgifter om ärendemängd etc, utan ge uttryck förriksdagens principieUa syn på institutionen. Den nya organisationen skulle geden ram som enligt mening erfordrades för att ombudsmännen skullekunna fullgöra de uppgifter som de funnits böra ha. Det underströks att JO ären extraordinär garanti för de enskildas rättssäkerhet och att institutioneninte bör fä utvecklas tiU ett ämbetsverk. Då tre ombudsmannabefattningarinrättades borde dubbleringen med stäUföreträdare i princip upphöra. Tvågemensamma ställföreträdare skuUe utses, med uppgift väsentligen att träda invid ombudsmans bortovaro. SärskUd vikt lades 1967 vid att skapa bättre möjligheterför JO att ägna sig åt väsentliga frågor. Det framhölls att en aUtför starkbelastning med rutinmä-ssiga eller eljest mindre betydelsefulla uppgifter kanleda till att institutionen förlorar i saklig betydelse. Ett särskilt angelägetönskemål var att få till stånd en avsevärd utökning av inspektionsverksamheten.Bakgrunden var att erfarenhetsmässigt vid pass nio klagomål av tio inte ledertUl någon åtgärd och att det mål för inspektionsverksamheten som uppsatts1957, , aldrig kunnat nås till följd av klagomålens ökning.Det fastställdes nu utryckligen, att JO inte har någon skyldighet att sakprövaalla klagomål som kommer in, och i instruktionen gavs vissa föreskrifter om närsakprövning borde underlåtas. Enligt 8 § bör ombudsman "lämna klagomålutan åtgärd, om det från aUmän och enskUd synpunkt är av ringa betydelse attsaken prövas", och enUgt 9 § får fråga som väckts genom klagomål och är"av sådan beskaffenhet att den lämpligen kan utredas och prövas av annanmyndighet" överlämnas till denna myndighet för handläggning, 1* 1972. 4 saml Nr 19 Enligt 12 § instruktionen börombudsman, om förekommet fel ej är av aUvarlig beskaffenhet och särskilda skälinte föranleder annat, i stället för att väcka åtal eller göra anmälan tUlmyndighet med discipUnär bestraffningsrätt, låta bero vid erinran, vunnenrättelse, avgiven förklaring eUer vad som i övrigt förekommit. Bestämmelsensavfattning avsåg att bekräfta en tillämpad praxis enligt vilkenåterhållsamhet iakttogs i fråga om väckande av åtal, I betänkandet behandlades även bl. a. frågan omombudsmännens tUlsyn över kommunalförvaltningen. I detta sammanhangdiskuterades ombudsmännens inspektionsverksamhet på den kommunalaegenförvalt-ningens område och frågan om den kommunala affärsverksamheten skallstäUas under ombudsmännens tiUsyn. Någon ändring i gällande ordning föreslogsemeUertid inte av utskottet. 1 en reservation av fyra ledamöter (h) uttaladesönskemål om att också den ifrågavarande inspektionsverksamheten bordeintensifieras ävensom att den verksamhet som utövas i bolags-, förenings- ochstiftelseform borde stå under tiUsyn av ombudsmännen. För närmaredetaljer hänvisas tUl det berörda betänkandet. Riksdagsbehandlingen av en motion om översyn avJO-institutionen Vid riksdag väckte herrÄdamsson (s) en motion, vari hemstäUdes att JO-institutionens stäUning ochfunktioner gjordes tUl föremål för förnyade överväganden med utgångspunkt i1967 års rUcsdagsbeslut i ämnet, I sittutlåtande (KU 1970:47) anförde utskottet följande: Syftet med förevarande motion äratt slå vakt om grunderna reform. Uppgifterna i ombudsmännensämbetsberättelse 1970 har synts motionären ge anledning tUl vissa farhågor.Särskilt pekas på att antalet klagomål har ökat nästan lika mycketunder de två åren efter 1967 som mellan 1957 och 1967års reformer. Detta förhåUande har förtjänat uppmärksamhet därför att ökningenav antalet klagomål hos JO var ett av de viktigaste motiven årsreform. Även utskottet har funnit de uppgifter om utvecklingenefter , som motionären pekat på, vara förtjänta av noggrant studium.Utskottet är visserligen väl medvetet om och det är också motionären - inte kan dra mera långtgående slutsatser av endast sifferuppgifter.Ärendena kräver naturligtvis högst växlande arbetsinsatser etc. Med hänsyn tillatt det rör sig om förhållandevis höga tal och om en begränsad tid, under vUkendessutom en personlig kontinuitet rått inom , måste man emeUertidkunna utgå från att talen för de olika åren är jämförbara. Även om man inte kanbilda sig någon uppfattning om ombudsmännens arbetsbelastning på grundval avendast statistiska uppgifter av denna art, måste dessa dock rimligen antas varaägnade att belysa utvecklingen mellan skilda år. Den bUd som talen ger av dennautveckUng har utskottet liksom motionären ansett så pass oroväckande, att ennärmare granskning framstått som nödvändig. Utskottet har därför inhämtatnärmare uppgifter från ombudsmännen och dessutom berett dessa tillfäUe attpersonligen inför utskottet redovisa sin bedömning av arbetsläget och av hur den nya organisationen fungerat ipraktiken. På grundval av vad som framkommit i ärendet får utskottet anföraföljande. Vad först beträffar tUlströmningen av klagomål syns enstagnation ha inträtt . har 1 934klagomål inregistrerats, vilket skaU jämföras med 2 708 , ManförefaUer alltså kunna räkna med en slutsumma som i vart fall inteöverstiger , I fråga om behandUngen av klagomålen har ombudsmännenuttalat, att de befogenheter att avskriva utan sakprövning och att överlämnatUl annan myndighet som anvisades 1967 varit tUl stor nytta i arbetet. Någraändringar i instruktionen har ombudsmännen inte funnit påkallade för att förbättraarbetsmöjligheterna. Utskottet har också av ombudsmännens redogörelser fåttuppfattningen, att de ifrågavarande befogenheterna ännu inte begagnats i sådanutsträckning att de möjligheter de ger är uttömda. Även om klagomålen återskulle öka i antal, syns aUtså några omedelbara farhågor inte behöva hysas föratt ombudsmannainstitutionens effektivitet skaU hämmas därigenom. Av stor vUct är med hänsyn till uttalanden 1957och 1967 inspektionsverksamhetens omfattning. Vilket utrymme som kan beredasdenna verksamhet utgör otvivelaktigt det bästa provet på organisationensfunktionsduglighet. Utskottet har tagit del av uppgifter om alla inspektionersom verkställts 1970. Antalet inspektionsdagarhar uppgått tUl omkring 100 för de tre ombudsmännen tUlsammans, Denna uppgiftkan sammanstäUas med önskemål 1957, att JO skuUe ägna omåret åt inspektioner. Det är uppenbart att detta mål nåtts, även om man beaktaratt den lämnade uppgiften även innefattar sådana inspektioner som tidigareverkstäUdes av MO, Det hade emellertid varit anmärkningsvärt om inte ens detmål som uppsattes 1957 hade nåtts, då det nu finns tre JO mot endast en 1957,Det bör därför tilläggas att inspektionerna numera, enligt vad ombudsmännenframhållit, genomförs med större effektivitet än tidigare, med hjälp av ettökat antal sakkunniga biträden etc. Som en följd härav kräver de också ettstörre efterarbete. Utskottet har på grundval av vad som framkommit gjortbedömningen, att utvecklingen i fråga om inspektionsverksamheten kan ansesgynnsam. Som glädjande har utskottet noterat att flera centralastatsmyndigheter varit föremål för inspektion. Allmänt har ombudsmännen uttalat att reform falUtut väl i praktiken och att man inte behöver hysa farhågor för att den dåuppdragna ramen skall sprängas. Utskottet har också konstaterat attställföreträdarna inte tjänstgjort i större utsträckning än som förutsattes1967, Motionären har hemställt om överväganden, vUka åtgärdersom kan anses påkallade för att grunderna reform inte skall behövarivas upp, men har lämnat öppet i vUken form detta bort ske. Då utskottet funnitmotionens syfte angeläget, har utskottet ansett det naturligt att i första handsjälvt göra sådana överväganden som motionären avsett. På grundval av denutredning som verkställts och vad ombudsmännen anfört har utskottet gjortbedömningen, att särskUda åtgärder inte är erforderliga för atttUlgodose motionens syfte. Även om sålunda den närmare granskningen undanröjtde farhågor, som syntes befogade vid ett första betraktande, är det emellertidtydligt att UtveckUngen bör följas med uppmärksamhet, I enlighet med utskottetshemställan förklarade motionen besvarad med vad utskottet anfört. I sitt betänkande över granskningav ombudsmäns ämbetsförvaltning 1970 (KU 1971:3) erinrade utskottetbl a, om riksdagsbehandlingen av motion om översyn avJO-institutionen, Utskottet uttalade att den av utskottet företagnagranskningen inte gett utskottet anledning att frångå den bedömning som dågjordes, I sitt betänkande över granskning av 1971 (KU 1972:1) förklarade utskottet bl a, att det skuUemed uppmärksamhet följa UtveckUngen beträffande arbetsläget och överväga omsärskilda åtgärder krävs för att bemästra arbetsbördan. Utskottet erinradevidare om att det med hänsyn till nu förevarande motioner skulle få anledningatt närrmre återkomma till olika spörsmål som hör samman med ombudsmännensverksamhet, I en reservation av fyra ledamöter (2 m, 2 fp) föreslogs enannorlunda skrivning i viss del. För närmare detaljer hänvisas tillbetänkandet. Efter votering beslöt att lägga utskottetsbetänkande till handlingarna med gillande av vad utskottet anfört. Grundlagberedningen avlämnade imars 1972 sitt slutbetänkande "Ny regeringsform, ny riksdagsordning"(SOU 1972:15), Förslaget innebär i vad avser ombudsmän och derasuppgifter ingen saklig ändring i nu gällande ordning, 1 beredningens förslag finns bestämmelser om ombudsmännendels i 11 kap, 6 § förslaget tiU Regeringsform, dels i 8 kap, 11 § förslagettill Riksdagsordning, Under sistnämnda stadgande föreslås dessutom tre s, k,tUläggsbestämmelser, De berörda stadgandena har följande lydelse: 11 kap. 6 § ny RF väljer minst tvä ombudsmän att utöva tillsynöver tiUämpningen av lagar och författningar. fastställer instruktionför ombudsmännen. Ombudsman äger närvara vid domstolars ochförvaltningsmyndigheters överläggningar och har tUlgång till deras protokoUoch handUngar, Stats- och kommunaltjänstemän skaU tUlhandagå ombudsman med deupplysningar och yttranden han begär. Ombudsman äger väcka åtal i de fall somangives i instruktionen. Allmän åklagare skall på begäran bUräda honom. 11 § ny RO Val av ombudsman gäller för tidenfrån valet tiU dess nytt val har förrättats under fjärde året därefter. PähemstäUan av det utskott som granskar ombudsmännens verksamhetsberättelse ägerriksdagen dock entlediga ombudsman som ej åtnjuter riksdagensförtroende. Vid val med slutna sedlar av ombudsman tUlämpas förfarandet i 1 §andra stycket. Avgår ombudsman , skaU väljaefterträdare för ny fyraårsperiod. väljer erforderUgt antalställföreträdare för ombudsmännen. Vad som sägs i första och andra styckenaangående ombudsman skall ha motsvarande tillämpning på ställföreträdare. avgått , skaU ställföreträdare uppehålla hans ämbete tilldess att har valt efterträdare. TU läggs b estäm m elser 8,11,1 KonstitutionsutskottetskaU från det att utskottet har blivit tiUsatt utse endelegation, JO-delegationen, bestående av sex ledamöter i utskottet, för att dånågon av ombudsmän påkaUar det samråda med ombudsmännen omarbetsfördelningen eller arbetsordningen eller i andra frågor av organisatoriskart, Val avriksdagens ombudsmän och ställföreträdare för dem skall beredas avJO-delegationen, som därvid skall samråda med de av partigrupperna utseddaledamöterna i talmanskonferensen. 8,11,3 Avställföreträdarna äger den företräde tUl tjänstgöring som har utsetts försteller, om två eUer flera har utsetts , den äldste. (Ju 1967:63)tillkallades 1966 för att utreda frågan om ämbetsansvar och discipUnärt ansvari offentUg tjänst. Kommittén avgav 1969 principbetänkandet"Ämbetsansvåret" (SOU 1969:20), och i början av innevarande årslutbetänkandet "Ämbetsansvåret II" (SOU 1972:1), Kommittén föreslår att ämbetsansvåret ersätts av ettsanktionssystem utan straffansvar för vanliga tjänstefel. Ett närmande avsesdärvid ske mellan den offentliga och privata marknadens regelsystem.StraffrättsUgt ansvar skall enligt förslaget kunna utkrävas endast för missbrukav offentlig myndighet, för mutbrott och för brott mot tystnadsplikt. En av målsättningarna har varit att söka åstadkomma ettför all offentlig verksamhet enhetUgt system, i vilket motivet för sanktionerskall vara medborgarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkommandehänsyn fullgörs pä ett riktigt sätt , En annan utgångspunkt har varit att bryta det samband somfinns mellan rådande ansvarsregler och förbudet för stora funktionärsgrupperatt träffa avtal om sina tjänsteåligganden. Enligt kommitténs förslag skall JO och JK fortfarande hatUlsyn över offentliga funktionärer. Tillsynen skall enligt förslaget omfattafrämst alla litövare av offentlig myndighet, vare sig de är offentligtanställda eller ej, och därutöver även de personkategorier som omfattas av denav kommittén föreslagna disciplinlagen. Härigenom förs tiU tillsynsområdetexempelvis arbetstagare i sådana samhällsägda företag - aktiebolag,föreningar och stiftelser som' utövar mera väsentliga offentliga funktioner eller som innehar monopolställning. Vad angårformerna för tillsynens utövande bör enligt kommittén nuvarande regler därombibehåUas. Ätalsrätten föresläs omfatta varje brott varigenom någottjänsteåliggande åsidosätts. Av justitieombudsmännen väckt fråga om ändring av 8 § igällande instruktion Vid ett av justitieombudsmännenpåkallat samråd med JO-delegationen angåendeärendetiUströmning och arbetsba-lans hos ombudsmännen uttalades frånombudsmännens sida, mot bakgrund av den inträffade kraftiga ökningen av antaletklagoärenden, att det var önskvärt att möjligheterna att lämna klagomål utanåtgärd ytterligare underströks. Ombudsmännen föreslog som lämplig åtgärd idetta syfte följande ändring av 8 § i instruktionen (1967:928) för riksdagensombudsmän: Gällande lydelse Föreslagen lydelse Ombudsmanbör lämna klagomål Ombudsman bör lämna klagomål utan åtgärd, om det från allmän utan åtgärd, om han med hänsyn och enskUd synpunkt är av ringa tUl omständigheterna finner det betydelse att saken prövas, varaav mindre vikt att saken prö- Härvidskall särskilt beaktas, om möjlighet kvarstår för klaganden att vinna rättelsepå ordinär väg, om påtalad tjänsteåtgärd ligger tUlbaka i tiden,eller om klaganden icke är personligen berörd av påtalad tjänsteåtgärd. beslut om engenomgripande reform av ombudsman-naämbetena hade ett dubbelt syfte. Pågrundval av en precisering av principiella syn påombudsmannainstitutionens ställning och uppgifter i dagens samhälle angavs enram, inom vilken ombudsmännen avsågs skola kunna på lång sikt verka påtillfredsställande sätt. Genom en förstärkning av organisationen avsågs vidareatt avhjälpa de brister och arbetssvårigheter som yppats under senare år.Reformens huvudinnebörd har redovisats i det föregående. Utvecklingen efter genomförandet av reform harinneburit en fortsatt stark ökning av antalet klagomål hos JO. 1967 varsammanlagda antalet klagomål hos båda ombudsmännen 1810. Antalet ökade därefteri stort sett successivt (1968 2 120, 1969 2 708, 1970 2 606) till förra årets höga tal med totalt 3 149 klagomål Trots attantalet avgjorda ärenden kontinuerligt ökat har JO:s arbetsbalanser vuxit ärefter år. Enligt utskottets mening har arbetsbördan hos ombudsmännennu nått en sådan omfattning att svårigheter uppkommit för ombudsmännen attfullgöra sina uppgifter pä det sätt som förutsatts vid reformbeslut. Idetta läge måste, som framhåUits i de i ämnet väckta motionerna, särskUdaåtgärder övervägas, OUka möjligheter är därvid tänkbara, som måste vägas motvarandra. Utskottet anser att prövningen därvidlag bör uppdras ät en särskildparlamentarisk utredning, som tiUsätts av talmanskonferensen. Denna bör intenärmare bindas i sitt uppdrag utan kunna förutsättningslöst pröva såvälprincipiella frågor om ombudsmännens uppgifter och arbetsformer som praktiskaoch organisatoriska spörsmål. Utredningen bör sålunda kunna uppta samtligafrågor som aktuaUserats i de båda i ämnet väckta motionerna. Det är av vikt attutredningen arbetar skyndsamt. På grundav det anförda hemstäUer utskottet att i anledning avmotionerna 1972:618 och 1972:801 uppdrar åt talmanskonferensen att tillsätta enutredning med uppgift att överväga frågor om ombudsmäns uppgifteroch arbetsformer m, m. i enlighet med vad utskottet ovan anfört. den 11 aprU 1972 På konstitutionsutskottetsvägnar Närvarande: herrar i Luttra (c), (),(). (), (), herrar (), iTrollhättan (s). (), i (m), i (s),(). Fiskesjö (c), i (s), Schött (m) och (). 72 1317 S 1972