bet · FV01KU12 · 1972-12-31 00:00:00 — Genom det föreliggande förslagethar i begränsad utsträckning tillgodosetts framställda önskemål omomlokalisering i form av utflyttning av delar och funktioner inomstatsförvaltningen. Vi vUl med detta yttrande framhålla att i det fortsattautredningsarbetet särskUt beaktas möjligheterna till decentralisering i sådanform och de fördelar i regionalpoUtiskt hänseende som därigenom kan vinnas.Därvid bör man i samråd med länsberedningen också söka ta tUl vara demöjligheter som kan föreligga att överföra statliga funktioner tUl kommunalaoch landstingskommunala organ, I ett annat särskilt yttrande (nr 5s, 98-99) anförde (vpk) beträffande omlokalisering av funktioneroch delar av centrala verk följande: I motionen 1971:1327 harföreslagits att hos regeringen begär att vid fortsatta övervägandenom utlokalisering metoden att flytta funktioner och delar inom centrala verkges ökat utrymme. Även om det vid den utlokalisering som är aktuell delar avstatliga verk föreslås bli omlokaliserade, exempelvis en avriksförsäkringsverkets enheter till , en filial till arbetsmedicinskainstitutet till och del av till , svarar dennaomlokalisering inte mot de möjligheter som föreligger. Som framhåUs i motionen är en gradvis, långsiktig ochplanmässig decentralisering av befogenheterna inom olika verk från bl. a,personalpolitiska och organisatoriska synpunkter smidigare och effektivare änutlokaliseringen av hela verk. Utskottets skrivning på denna punkt har fått en sådanutformning att jag inte ansett mig ha anledning att framstäUa särskUt yrkande,men anser det angeläget att understryka vad som i åberopade motion anförts idenna del. följde utskottetshemstäUan beträffande de nu nämnda motionerna. Vid årets riksdag har väcktsmotioner som rör utredningsverksamheten i omlokaliseringsfrågorna, I två avdessa (1972:204 av m. fl, -fp - samt 1972:587, yrkande nr 2, av herrBohman m, fl, - m) aktualiseras ånyo frågan om decentralisering ochbeslutsdelegering som ett alternativ tUl omlokalisering av hela verk ochmyndigheter. Motionerna behandlas av inrikesutskottet i dess betänkande InU1972:5. (Ju 1964:58) Kungl, Maj:t uppdrog den 5 juni1963 åt dåvarande statsrådet att utreda statsdepartementens utom organisation och arbetsformer(departementsutredningen). Sedan beviljats entledigande frånuppdraget, tillkallades enligt Kungl, Maj:ts bemyndigande den 3 februari 1967kanslirådet för uppdragets fullgörande. Departementsutredningensfrämsta uppgift har varit att medverka till flyttning av mindre betydelsefullaärenden från Kungl, Maj:t till underlydande myndigheter för att därigenombereda bättre plats i statsdepartementen för uppgifter av planeringskaraktäroch andra väsentliga frågor. Det hette härom i direktiven att departementenhuvudsakligen bör syssla med frågor som rör de större och viktigareriktlinjerna för verksamheten och samordningen av denna, medan den meralöpande förvaltningsverksamheten i allt väsentligt bör ankomma pä de centralaämbetsverken och andra organ utanför departementen. lade fram sammanlagt 133promemorior med förslag om decentralisering av ärenden. Utredningen avslutadesitt uppdrag med framläggandet av en sammanfattande rapportöver decentraliseringsarbetet, TiU rapporten har som bilaga fogats ensammanställning av de av utredningen avgivna promemoriorna med angivande ivarie särskilt fall av den eller de åtgärder som vidtagits i anledning avpromemorian. Av rapporten framgår att det samlade resultatet av alltdelegeringsarbete är att det årliga antaletkonseljärenden har minskat från ca 35 000 () till ca 25 000 ().Det sägs vidare i rapporten att om man också tar hänsyn till det förväntaderesultatet av pågående prövning av vissa promemorior från departementsutredningen,vUka inte avgjorts slutligt ännu, kommer man fram till en minskning av det årligaantalet regeringsärenden med i det närmaste 12 000 ärenden. Det är enreducering jämfört med vad läget var vid den tid närdepartementsutredningen började sitt delegeringsarbete. Avsikten är attdelegeringsarbetet skall fortsätta. Detta arbete har inordnatsi statsrådsberedningen, U(:skottet har 1967 och 1969 i samband med redovisningenav arbetet med granskningen av statsrådsprotokollen understrukit vikten av detav departementsutredningen initierade arbetet med decentralisering av ärendenfrån Kungl, till verk och myndigheter (KU 1967:34 s, 8 och1969:18 s, 4; se även KU 1970:42 s,l f, och KU 1971:34 s. 2 f.). Riksdagsbehandlingen av motion om stärkande avlekmannarepre-sentationen i ämbetsverkens styrelser Frågan om lekmannarepresentationeni de centrala ämbetsverkens styrelser aktualiserades i en motion 1971, 1motionen 197 1:1152 av m, fl, (c) hemställdes sålunda attriksdagen måtte besluta att i skrivelse tUl Kungl, Maj:t hemställa om åtgärderi syfte att stärka lekmannarepresentationens ställning i de centralaämbetsverkens styrelser i enlighet med vad som anförts i motionen, I motionen förordades dels att systemet medlekmannarepresentation skulle utvidgas till fler ämbetsverk, dels attlekmannarepresentanterna skulle ges en starkare ställning. I det senareavseendet angavs som möjliga lösningar att låta verkschefen fungera somföredragande alternativt som ledamot men inte ordförande i styrelsen. Motionenbehandlades under höstsessionen av civilutskottet (CU 1971:25), som avstyrkteden med följande motivering: Från tiden omkring harUtveckUngen gått mot ett ökat lekmannadeltagande i de centrala ämbetsverkensviktigare beslutsfunktioner. En verksorganisation med lekmannastyrelseuppfattas nu som den normala. Denna organisationstyp dominerar också tillantalet. Som anförs i motionen har motiven för lekmannadeltagandet varitskiftande. De växlande och ofta diffust uttryckta motiven för en vissorganisation av beslutsfunktionerna har prövats endast från fall tUl fall.Försök tiU samlade bedömningar förekommer sparsamt såväl inom politiskideologisk debatt som inom statsvetenskapen. Enligt utskottets mening har den av motionärernaaktualiserade frågan stor betydelse. Utskottet har dock, med hänsyn bl, a, tiUden pågående utvecklingen, inte ansett sig böra föreslå ett riksdagensinitiativ i enlighet med vad som förordats i motionen. Därvid har dockutskottet förutsatt att det grundläggande intresset för en demokratisering avde centrala statsorganen även fortsättningsvis får leda utvecklingen, 1 enlighet med utskottets hemställan avslog riksdagenmotionen. Pågående utredningar om företagsdemokrati inom denstatliga sektorn arbetar två statligautredningar med frågor om företagsdemokrati inom den statliga sektorn. Äldst ärden tillkallade delegationen (Fi 1969:64) för försöksverksamhet medfördjupad företagsdemokrati i de statliga aktiebolagen. Den andra, somtillkallades , är delegationen (Fi 1970:67) för förvaltningsdemokrati.Dess uppgift är att utreda frågor om försöksverksamhet med fördjupadföretagsdemokrati inom statsförvaltningen. Enligt direktiven bör iförsöksverksamheten bl, a, prövas förutsättningarna för och resultaten av bl,a, viss omfördelning av beslutsbefogenheten från nuvarande organ eller nivåertill andra organ eUer nivåer inom myndigheten, där de anställdas erfarenheteroch synpunkter kan få göra sig gällande i högre grad än . Försöken bör avsevarierande grader av inflytande för de anställdas intressen i skilda delar avbeslutsprocessen, I direktiven i denna del sägs det vidare: Sådana frågor rörande verksamhetensallmänna inriktning, ekonomiska och organisatoriska förutsättningar m, m.,vUka nu avgörs av myndighetens styrelse eller motsvarande ledningsorgan, börinte principiellt undandras försöksverksamhet. Det bör sålunda kunna prövas omt, ex, kortsiktig och långsiktig planering, beslut om anslagsframställning,aktuella verksamhetsplaner o, d, kan ske under utvidgat representativtinflytande frän personalen. Principiella frågor av personalpolitisk art börvidare kunna omfattas av försöksverksamheten. För den löpande verksamheten i den mån denna väsentligeninnebär tillämpning av givna riktlinjer synes försöken inom en myndighet börabegränsas till ökad delegering, arbete i grupper, omfördelning avarbetsuppgifter o, d, i syfte att öka det personliga engagemanget i arbetet ochdärmed effektiviteten. Försöken bör avse olika typer av förvaltningsverksamhet.Försöksverksamheten bör omfatta endast befogenheter som klart tillhörmyndigheten ensam. Det skall enligt direktiven ankommapå de sakkunniga att inhämta Kungl. Maj:ts eller annan myndighets medgivandetill de avvikelser från gällande bestämmelser som kan behövas för försöksverksamheten.De sakkunniga bör successivt anmäla resultatet av försöksverksamheten. Förevarande motioner aktuaUserarfrågor om decentralisering, delegation och lekmannainflytande inom denoffentliga förvaltningen. Som decentralisering brukar man beteckna överflyttning avbefogenheter från högre förvaltningsnivå till lägre. En överflyttning avuppgifter från centrala statliga organ till regionala eller lokala kommunalaorgan hör således hit. Även överföring av befogenheter från centrala statsorgantill regionala eller lokala statliga organ utgör exempel på decentralisering. Som delegation brukar man beteckna en överflyttning avbeslutanderätt från högre till lägre nivå inom en myndighet. Delegation avbeslutanderätt innebär en avlastning av styrelse, chefer och andrakvalificerade befattningshavare. Frågor om centraUsering, dvs,överflyttning av befogenheter från lägre förvaltningsnivå tiU högre, ochdecentralisering betraktas ofta som ett effektivitetsproblem. Som fördelar meddecentralisering framhålls att förfarandet bUr enkelt, att lokal sakkunskap kananlitas, att besluten utformas med större beaktande av de av åtgärden direktberörda intressena samt att de centrala instanserna får större möjligheter attägna sig åt planering och översiktlig verksamhetsuppföljning. Till förmån förcentralisering brukar framför allt framhållas att en sådan ordning ger störreenhetlighet vid avgörande av likartade ärenden och därmed större rättssäkerhet.Därjämte åberopas t, ex. att en centralisering ger bättre ekonomiskamöjligheter att anlita och utnyttja expertis samt att revisionen underlättas, 1 diskussionen om centraliseringdecentralisering harunder senare tid frågan om medborgarinflytande och dess betydelse framhållitsallt starkare. Det betonas sålunda att möjligheterna tUl medborgarinflytandehar ett allmänt demokratiskt värde, inte minst genom att stimulera medborgarnasintresse för det allmännas verksamhet. Som en väsentlig fördel meddecentralisering anses därför att medborgarinflytandet därvid får lättare attgöra sig gällande. Frågan om medborgarinflytande inom förvaltningen haremellertid fått en vidare syftning och kommit att omspänna även den centralaförvaltningen. Den gamla tidens samhällsförvaltning hade huvudsakligenjudiciell natur. Den var också starkt ämbetsmannabetonad. Förvaltningen varstarkt centralt dominerad. Den utveckling mot ökad decentralisering och vidgatlekmannainflytande som därefter ägt rum har kanske mest påverkats av denkommunala självstyrelsens tillkomst och utveckling. Allt flera uppgifter harsålunda - särskilt under kommit att åvila kommunerna.Den kommunala verksamhetens totala omfattning har också ökat i betydligtsnabbare takt än den statliga. Utvecklingen mot ökad decentralisering inom förvaltningenhar även skett på andra vägar än genom kommunalisering. Omfattande befogenheterhar sålunda decentraliserats frän den centrala statliga förvaltningentill regionala och lokala statliga organ, 1 detta sammanhang bör nämnasinrättandet av de olika statliga länsnämnderna som påbörjades , Enannan mUstolpe i den berörda utvecklingen är beslut omregionalpolitiken, som innebar att tyngdpunkten i arbetet med regional- ochlokaliseringspolitiken förlades till länen. Väsentligt i sammanhanget är ocksåbeslutet om naturvårdspoUtiken . Även detta innebar att huvudansvaretför inventering och planering förlades till länsnivå. Ungefär jämsides med utflyttningen av uppgifter till deregionala statsorganen har dessa genomgått en organisatorisk utveckling, sominneburit att ett lekmannainflytande fått göra sig gällande i dem.Länsnämnderna hade sålunda från början en lekmannasammansättning,Lekmannainflytandet på ärenden, som avgörs av länsstyrelserna, inleddes genomplaneringsrådens tillkomst 1965 och fullföljdes genom 1970 års beslut om lekmannastyrelse i . Inrättandet avlänsrätterna 1971 bör också nämnas i detta sammanhang. I det föregående har berörts drag i utvecklingen sominneburit ökad decentralisering. har emeUertidockså ägt rum en utveckling av motsatt slag. Den centrala styrande ochplanerande funktionen har sålunda koncentrerats till regeringen medanämbetsverken skall svara för den löpande förvaltningen. Denna utvecklingkonsoliderades och godkändes av genom beslut om endepartementsreform, som gav departementen väsentligt utökade personalresurserm, m. innebar emellertid 1965 årsdepartementsreformsbeslut också börian till en omfattande decentralisering avförvaltningsuppgifter av löpande natur från departementen till ämbetsverkeneller andra organ utanför kanslihuset. Arbetet härmed har bedrivits av den s,k, departementsutredningen, som slutfört sitt uppdrag i börian av detta år.Avsikten är att verksamheten skall fortsättas under ledning av statsrådsberedningen, I vad gäller frågan om medborgarinflytande påförvaltningsavgörandena bör erinras om den utveckling mot lekmannastyrelser icentrala ämbetsverk och liknande statsorgan som ägt rum parallellt med ellersom en följd av motsvarande utveckling på den regionala nivån. 1946 var av ämbetsverken försedda med lekmannastyrelse; 1968 var omkring 2/3av dem utrustade därmed. De verk som fortfarande saknar lekmannastyrelse har enövervägande judiciell eller teknisk karaktär, I detta sammanhang bör också omnämnas, att de relativtfåtaliga fall av förstatligande av förut kommunala uppgifter som förekommitunder senare tid ofta efterföljts av införande av ett lekmannainflytande på deviktigare besluten. Ett exempel härpå utgör statsmakternas fattade beslutom inrättande av poUsstyrelser med beslutanderätt i vissa frågor.Polisstyrelserna skall bestå av polischefen som självskriven ledamot och iregel sex andra ledamöter, som utses av landstingen respektivekommunfullmäktige i kommuner utanför landstingskommun. Länsberedningen har till huvuduppgift att göra en allmänöversyn av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Den får i detta sammanhanganledning att ta ställning till frågor om överförande av uppgifter från statentill landsting och primärkommuner. Beredningen skall vidare bl, a, behandlauppgiftsfördelningen inom den statliga sektorn mellan centrala och regionalaorgan. Enligt direktiven bör övervägandena i denna del innefatta principiellafrågor rörande lämplig decentralisering inom den statliga förvaltningen och deregionala organens ställning i förhållande till regeringen och centralaförvaltningsmyndigheter. Därvid skall särskilt beaktas behovet av samordningsåväl inom varie verksamhetsgren som mellan olika verksamhetsgrenar. Utskottetförutsätter, att länsberedningen kommer att överväga väsentliga frågor omdecentralisering. Frågan om decentralisering inom förvaltningen, som tas uppi motionen 1972:290, är enligt utskottets mening väsentlig. De fördelar som kanvinnas med decentralisering har berörts i det föregående. också framhållits, att utvecklingen inneburit, attbetydande decentraliseringsåtgärder ägt rum inom förvaltningen. mening är det angeläget, att möjligheterna tUl ökad decentraliseringtas till vara. Särskilt gäller detta i de fall då en decentralisering innebärrationalisering, ökad effektivitet eUer förbättrad service för allmänheten. Avstörsta vikt härvidlag är också frågan om rättssäkerheten. En decentraliseringbör således inte äga rum om väsentliga rättssäkerhetsintressen talar emot ensådan åtgärd. Med hänsyn till de berörda omständigheterna är det angeläget attmyndigheterna själva undersöker möjligheterna till decentralisering och tar deinitiativ i denna del som kan behövas. Utskottet anser sig kunna förutsätta attarbetet därmed kommer att fortsätta under beaktande av statsmakternasintentioner i frågan, I nära samband med frågan om decentralisering står somframgått av det föregående frågan om medborgarinflytande inom förvaltningen, Imotionen 1972:290 uttrycks önskemål om stärkt lekmannainflytande inomförvaltningen. Utvecklingen har även på detta område lett till att betydandelekmannainflytande införts inom allt flera grenar av förvaltningen. Denmedborgerliga insyn i och kontroll av verksamheten, som därmed eftersträvats,framstår som en naturlig följd bl. a, av att förvaltningsavgörandena i storutsträckning inte längre har karaktären av tUlämpning av i detalj utformadeförfattningsregler, I stället är det i många fall fråga om att handla inom oftaganska vida författningsramar där avgörandena kan ha stor betydelse för denenskilde. Enligt utskottets mening är det ett väsentligt demokratiskt intresse,att medborgarinflytandet inom förvaltningsorganen fortsätter att öka. Formernaför detta måste emellertid nödvändigtvis skifta med hänsyn tUl de i hög gradvarierande förhållandena på olika områden, I motionen 1972:808 begärs, att Kungl, Maj:t tar initiativtill en utökning av lekmannastyrelserna för de viktigaste ämbetsverken så attde stora riksdagspartierna blir representerade i dem, FuUständig sådanrepresentation föreligger endast i ett fåtal ämbetsverk.Därutöver förekommer dock i ett stort antal ämbetsverk inslag avriksdagsledamöter. Mot bakgrund av vad utskottet anfört om de i hög gradskiftande förhållandena på olika områden och behovet att tUlgodose kravet påeffektivitet i förvaltningen är utskottet inte berett att tiUstyrka en sådangenerell rekommendation som föresläs i motionen. Utskottet förutsätteremellertid, att frågan om behovet av ledamöter med förankring i riksdagennoggrant prövas i varie särskilt fall. Frågan om delegation inom förvaltningen tas upp imotionerna 1972:290 och 1972:795, I motionen 1972:290 anges beslutsdelegeringsom en väg att åstadkomma decentralisering inom förvaltningen. Motionen1972:795 ser beslutsdelegering som en lämplig åtgärd i syfte att åstadkommaökad förvaltningsdemokrati. Mot denna bakgrund begärs att åtgärder skaU vidtasför att i vidgad omfattning delegera beslutsfattandet tUl lägre nivåer inomstatsförvaltningen. I motionen framhålls bl, a., att i den mån hinder för envidgad delegationsrätt finns i gällande författningar bör dessa hinderundanröjas. I vad gäller frågan om delegationkan till en början fastslås att det inom förvaltningen numera förekommer enomfattande delegation av beslutanderätt. Inte minst den allmänna tendensen ökande omfattning av förvaltningsavgöranden har bidragit till dennautveckling, GäUande myndighetsinstruktioner m, m, lämnar som regel vidamöjligheter till delegation av beslutanderätt genom beslut av myndigheten ifråga. Även på det kommunala området är delegation vanligen förekommande, t,ex, från nämnd till förvaltningschef eller annan befattningshavare.Här må t. ex, erinras om statsmakternas beslut att utsträcka de legalamöjligheterna att delegera nämnds beslutanderätt. En allmän iakttagelseär att delegation är vanligare förekommande ju större verket eller myndighetenär. Frågan om beslutsdelegering som ett medel att främja enfördjupad företagsdemokrati inom statsförvaltningen utreds somett led i arbetet inom delegationen för förvaltningsdemokrati. Med hänsynhärtill och till vad utskottet anfört om att gällande författningar lämnarvida möjligheter till beslutsdelegering samt att sådan delegering redan nu ärmycket vanlig inom den offentliga förvaltningen anser utskottet skäl inteföreligga för ett sådant initiativ från sida som begärs i motionen1972:795. HemstäUan i motionen 1972:290 avser att en parlamentariskutredning skaU tiUsättas om åtgärder för ökad decentralisering och förstärktlekmannainflytande inom den offentliga förvaltningen i enlighet med vad somanförts i motionen. Enligt utskottets mening torde emellertid tillsättandet aven ny utredning på området knappast vara ägnat att påskynda utvecklingen i denav motionärerna önskade riktningen, I stället kan det finnas risk för attföreliggande möjligheter till ytterligare åtgärder för ökad decentraUsering ochvidgat medborgarinflytande uppskjuts i avvaktan på resultatet av utredningensarbete. Utskottet kan med hänsyn härtill och till vad utskottet tidigare anförti frågorna inte tiUstyrka det berörda yrkandet i motionen 1972:290, 1, 1972:290, 2, 1972:795, besvarademed vad utskottet anfört, Närvarande: herrar i Luttra (c), (),(), * (s), herrar (), i (s),(), i (m), i EskUstuna (s), (), Fiskesjö*(c), Schött* (m), i (s), () och Wictorsson* (s). * Ej närvarande vid justeringen. av herrar i Luttra, och (alla c),vUka ansett dels att det stycke i utskottets yttrande som börjar på s.14 med orden "Frågan om decentralisering" och slutar på s, 15 medorden "intentioner i frågan" bort ha följande lydelse: De frågor om ökad decentraliseringinom förvaltningen och om ökat medborgarinflytande som tas upp i motionen1972:290 är enligt utskottets mening av mycket stor betydelse. Målet att uppnåökad jämUkhet och trygghet på oUka områden och en livsmiljö, som är anpassadefter människans förutsättningar och behov kan enligt utskottets mening endastuppnås i ett mera decentraliserat samhälle. SamhäUs-funktionerna bör över ettbrett register inriktas på att uppnå detta. Detta gäller inte minst de allt meromfattande förvaltningsfunktionerna inom den offentliga sektorn. Förvaltningenbör så långt möjligt decentraliseras från statlig byråkrati tUl folkligsjälvstyrelse och från centrala statliga myndigheter till regionala och lokalaorgan. Därmed ökar effektiviteten, och samhällets service till aUmänhetenförbättras. Genom en fortgående decentralisering av statligaförvaltningsfunktioner förbättras även möjligheterna till ökatlekmannainflytande och större rättstrygghet, dels att sista stycket i utskottets yttrande bort haföljande lydelse: Utskottet vill sammanfattningsvisuttala, att de i förevarande motioner aktualiserade frågorna omdecentralisering, beslutsdelegering och lekmannainflytande inom förvaltningenär förtjänta av stor uppmärksamhet. Utskottet viU understryka, att utskottetintar en positiv håUning till de framförda önskemålen om ökad decentralisering,vidsträckt tillämpning av beslutsdelegering och stärkt lekmannainflytande inomförvaltningen. Utskottet förutsätter med hänsyn tUl vad utskottet i detföregående anfört, att möjligheterna att tillgodose berörda önskemål noggrant övervägsav statsmakterna vad gäUer förvaltningen som helhet, dels att utskottet under punkt I bort hemställa 1, att beslutar attge Kungl, Maj:t till känna vad utskottet anfört i anledning av motionen1972:290. av herrar () och (): Frågan om decentrahsering avstatliga förvaltningsuppgifter är av stor principiell räckvidd och haranknytning tUl många olika områden. En decentralisering avförvaltningsuppgifter från central till regional och lokal nivå har bl, a,betydande regionalpolitiska konsekvenser. Vi vUl i detta sammanhang endastredovisa vår allmänna instäUning i fråga om decentralisering genom att hänvisatill att i motionen 1972:204 föreslagit, att alla statliga verk ochmyndigheter, som inte berördes av beslut om utlokalisering,skall ges i uppdrag att före inkomma med detaljeradeundersökningar av resp, verks möjligheter att under en tioårsperioddecentralisera sin verksamhet i syfte att avsevärt minska personalstyrkan iStockholm, Motionen har hänvisats tUl inrikesutskottet (InU 1972:5), 1 motionen framhåUs att decentraliseringen avarbetsuppgifter till lägre nivåer innebär att länsstyrelser och andralänsmyndigheter samt förvaltningar i större utsträckningombesörier den regionalt inriktade servicen och primärkommunerna den lokaltinriktade. Genom centralt utfärdade generella anvisningar ochstatsbidragsbestämmelser kan beslutsfattandet decentraliseras utan nämnvärdarisker för ojämn kvalitet i serviceutbudet.