bet · FV01KU31 · 1972-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1972 KU 1972:31 betänkande i anledning av propositionen1972:97 med förslag till lag om närvarorätt vid sammanträde med ellerlandstingskommunal nämnd jämte motioner. I detta betänkande behandlas de/,?propositionen 1972:97, 1972:1702av m, fl, (fp), 1972:1703av fröken m. fl. (m), 1972:1704av m. fl. (vpk), 1972:1705av m. fl, (c), dels motionen 1972:376 av i m, fl,(s), vilken motion hänvisats till inrikesutskottet men överflyttats till konstitutionsutskottetenligt 42 § riksdagsordningen. Kommunens beslutanderätt utövasenligt 4 § kommunallagen (1953:753) av kommunfullmäktige medan förvaltning ochverkställighet ankommer på kommunstyrelsen och övriga nämnder. Beslutsfattandeutgör emellertid ofta ett led i förvaltnings- och verkställighetsuppgifterna.Nämnder fÖr specialreglerad förvaltning - t, ex, , byggnadsnämndoch nykterhetsnämnd har vidare genom specialförfattningar tillerkänts enomfattande beslutanderätt. Ledamöter och suppleanter i kommunstyrelsen ochövriga nämnder väljs av kommunfullmäktige (31 och 45 S§). Kommunfullmäktiges förhandlingar är i princip offentliga(27 §), Motsatsen gäller i fråga om sammanträden med kommunala nämnder. Förvisst sammanträde anse's nämnd dock kunna besluta att en utomståendefår vara närvarande och delta i överiäggningarna men inte i besluten. Ettsådant beslut anses fordra enhällighet, I specialförfattningar förekommer i endel fall bestämmelser som medger tjänstemän och sakkunniga rätt att delta inämndsammanträden och i överläggningarna även om de inte är ledamöter inämnden. Suppleant i nämnd har rätt att närvara vid nämndenssammanträden men inte rätt att yttra sig såvida han inte tjänstgör i ställetför ledamot (36 §). Nämnden anses emellertid kunna med enkel majoritet medgesuppleant yttranderätt. Beträffande närvarorätt vid sammanträden med avfullmäktige tillsatta särskilda beredningar eller kommitter (19 och 22 §§) gäller,att organet självt torde kunna besluta i frågan, om särskilda föreskrifter inte 1 1972.4 saml. meddelats i samband med att organet inrättades. Förkommunala nämnder föreskrivs vidare att ledamot och annan närvarande är skyldigatt avlägsna sig när ärende i vilket han är jävig behandlas (37 §). De ovan redovisade bestämmelserna för borgerligaprimärkommuner har i allt väsentligt sin motsvarighet för landstingskommuner. har vid åtskilligatillfällen haft att ta ställning till motioner som rörtföretagsdemokratin inom kommunala och landstingskomniunala förvaltningar. Vid1970 års riksdag förelåg sålunda dels en motion med begäran om sådanalagändringar att hinder inte skulle föreligga för representation frånpersonalorganisationerna i kommunala nämnder, dels en motion om sådanaändringar i kommunallagarna att försöksverksamhet med företagsdemokrati skullekunna genomföras inom de kommunala sektorerna. I sitt enhälliga utlåtande (KU1970:35) framhöll utskottet bl, a. följande: Som framgått av den föregåenderedogörelsen har kommunförbunden och de kommunanställdas organisationer år 1968träffat avtal om företagsnämnder och härefter inrättat två centrala råd församarbetsfrågor, ett för det primärkommunala och ett för det landstingskommunalaarbetsområdet. Av redogörelsen har även framgått att råden uttalat ett positivtintresse för försöksverksamhet med fördjupad företagsdemokrati. Det kan antasatt sådan försöksverksamhet snart kommer i gång i kommunerna. Det har vidareupplysts att inom råden pågår undersökningar rörande bl, a. frågan ombeslutanderätt för företagsnämnderna. De spörsmål som tas upp i motionerna är sålunda föremålför behandling av parterna på det kommunala arbetsområdet. Enligt utskottetsmening ligger det närmast till hands att avvakta resultaten av den väntadeförsöksverksamheten med fördjupad företagsdemokrati inom den kommunalaförvaltningen. Även resultaten av försöksverksamhet med fördjupadföretagsdemokrati inom statsförvaltningen torde vara av intresse isammanhanget. Något initiativ från sida synes därför inte erfordrasför närvarande. 1 enlighet med utskottets hemställan avslog riksdagenmotionerna. En i detta sammanhang näraliggande fråga nämligendelegering av beslutanderätt till företagsnämnd behandlades senast vid1971 års riksdag i anledning av ett motionsyrkande om utredning i ämnet, 1 sittavstyrkande utlåtande (KU 1971:31) hänvisade utskottet till 1970 årsställningstagande (KU 1970:35). Fyra ledamöter (2 m, 2 fp) framhöll i en reservationangelägenheten av att statsmakterna skapar vidgade ramar för pågåendeförsöksverksamhet bl, a, genom att klarlägga och öka förutsättningarna fördelegering av beslutanderätt till företagsnämnd inom den kommunala sektorn.Reservanterna hemställde att den i motionen 1971:86 föreslagna utredningenborde komma till stånd. 1 enlighet med utskottets hemställan avslog riksdagenmotionsyrkandet. Vid årets riksdag hemställes imotionen 1972:157, att frågan om de legala förutsättningarna för delegering avviss beslutanderätt inom en given budgetram till företagsnämnd inom den kommunalasektorn utreds. Motionen kommer att behandlas under höstsessionen. En central överenskommelse rörandeföretagsnämnder träffades mellan de dåvarande tre kommunförbunden, åena sidan, samt , och till anslutnaorganisationer samt TCO-K, å den andra sidan. Mellan parterna skall enligtöverenskommelsen gälla Avtal angående företagsnämnder vid kommunala verk,sjukvårds- och övriga inrättningar - FÖN 68 i den mån avtalet inte strider motlag eller författning. Syftet anges vara att främja en ändamålsenlig utvecklingav den kommunala verksamheten samt att verka för ökad effektivitet, godsamarbetsanda och i övrigt goda förhållanden inom det kommunala arbetsområdet.För att avtalet skall få lokal giltighet måste överenskommelse träffas mellannågon av huvudorganisationerna på arbetstagarsidan och respektive kommun.Sådant särskilt kollektivavtal torde numera ha träffats för samtliga kommuneroch landstingskommuner. är enligt avtalet organ för informationoch samråd rnellan arbetsgivaren och de anställda. Det åligger nämnden, attupprätthälla fortlöpande samverkan, att bereda de anställda insikt i verksamhetensekonomiska, organisatoriska och tekniska betingelser samt drifts-ellerproduktionsresultat, att bereda de anställda insikt i de allmänna riktlinjernaför kommunens (förvaltningens) personalpolitik, att verka för de anställdastrygghet i anställningen samt för arbetarskydd, trivsel och i övrigt en godarbetsmiljö, att främja en god och allsidig personalutbildning, att främjaförslagsverksamheten samt att i övrigt verka för goda drifts-, produktions- ocharbetsförhållanden. överenskommelse om företagsnämnder av år 1957innebar, att reglerna ensidigt antogs av kommunerna. 1 förhållande till dennaöverenskommelse innebär avtalet en förstärkning av företagsnämndens ställningoch en utvidgning av dess uppgifter bl. a. genom att de anställda hartillförsäkrats rätt till insyn i kommunens personalpolitik och handläggning avpersonalfrågor, I anslutning till den centrala överenskommelsen rörandeföretagsnämnder antecknades följande att gälla mellan de centrala parterna: På grund av innebörden av bl.a. 3 1 och 43-45 §§ kommunallagen - motsvarande i landstingslagen och kommunallagen för - innefattar FÖN 68 icke någon befogenhet för företagsnämnd att fatta beslut om ersättning för förslag inom förslagsverksamheten eller andra ersättningar. Kommunförbunden förbinder sig emellertid att verka förtillkomsten av en sådan ordning, att dylik befogenhet kan tilläggasföretagsnämnd, 2, 1 syfte att främja företagsnämndernas verksamhet ochden lokala arbetarskydd.sverksamheten samt annan jämförlig lokal samrådsverk- samhet mellan kommunerna och de anställda, inrättas tvåcentrala råd för samarbetsfrågor, varav ett för det primärkommunala och ett fördet landstingskommunala arbetsområdet. Sådant centralt råd för samarbetsfrågor skall bestå avtolv ledamöter, av vilka sex utses av vederbörande kommunförbund, tre avSvenska kommunalarbetareförbundet, två av TCO och en av , Rådet skall med uppmärksamhet följa.utvecklingen på samarbetsområdet och i sådant syfte söka nära kontakt medmotsvarande organ för samarbetsfrågor på arbetsmarknaden i övrigt. De centrala råden gjorde i mars1970 vart för sig ett uttalande om behovet av försöksverksamhet med fördjupadföretagsdemokrati. Uttalandena har sakligt sett samma innehåll. 1 respektiveuttalande anförs bl, a, följande: Vid rådets överläggningar harparterna uttalat ett positivt intresse för försöks- och experimentverksamhetinom detta område (fördjupad företagsdemokrati). Arbetet bör syfta till att gepraktiska erfarenheter av en rad former för utvidgad företagsdemokrati, vilkaofta omnämns i den allmänna debatten. Försöks- och experimentverksamheten kan innefatta olikaåtgärder. Väsentliga insatser för en fördjupning av företagsdemokratin kangöras inom företagsnämndsavtalets ram. Enligt rådets mening är det angelägetatt fä praktisk erfarenhet av sådana utvecklingsmöjligheter. Andra insatser fören utveckling av företagsdemokratin kan förutsätta åtgärder utanför detexisterande avtalssystemet. Det är angeläget att även sådana former blirpraktiskt utprövade. Rådet har enats om dels attförsöks- och experimentverksamheten bör ske på olika nivåer i förvaltningens(institutionen/förvaltningens) organisation med tonvikten lagd på den enskildearbetstagarens möjligheter till ökat inflytande, dels att experiment medvarierande grader av inflytande från de anställdas sida bör komma ifråga. Som exempel på sådan försöks- ochexperimentverksamhet anges i uttalandena medverkan av de anställda (enskildaarbetstagare och/eller de lokala fackliga organisationerna inom resp.förvaltningsområde) i följande avseenden: i rationaliseringsverksaniheten, vidpersonalpolitikens utformning, med samråd i olika former vid urval avarbetsledare, personalmän m, fl,, i olika former vid överiäggning medföretagsledning, genom representation i resp, förvaltningsstyrelse(styrelse/direktion) etc. Råden uttalar vidare att försöksverksamheten förutsätteratt lokala överenskommelser träffas mellan parterna efter överläggningar iföretagsnämnden. utgav de centrala råden vart för sigriktlinjer för försöksverksamheten med nya former för fördjupadföretagsdemokrati. Syftemålet anges vara, att få praktiska erfarenheter av ettorganiserat samarbete pä olika nivåer inom förvaltningen, alt uppnå möjligheterför den enskilde arbetstagaren och/eller de lokala fackliga organisationernatill ökat inflytande och engagemang i det egna arbetet saml att pröva skildagrader av inflytande på den egna förvaltningen från de anställdas sida. Beträffande handläggning ochorganisation uttalas, att centrala råden måste ges möjligheter att kunna följaupp försöksverksamheten. Som ansvarigt organ lokalt skall vederbörandeföretagsnämnd fungera. När det gäller kostnaderna förutsätts att landstingresp, primärkommuner svarar för dessa, 1 avsnittet om Kontakt med förvaltningschef,representation i förvaltningsstyrelse anförs följande: Den moderna beslutsprocessen ärvanligen uppbyggd av en serie överläggningar innan formellt beslut fattas. Oftablir en huvudfråga föremål för ett antal delbeslut innan slutligt beslutfattas. Detta innebär att uppenbara svårigheter föreligger att klart ochentydigt kunna avgränsa olika grader av infiytande före det slutliga beslutet.Det är emellertid av vikt att den enskilde arbetstagarens och/eller de lokalafackliga organisationernas intlytande kanaliseras i behöriga former ibeslutsprocessen. Överläggning och samråd med företagsledning/förvaltningschefförutsattes komma att ske regelbundet före beslut. Representation med politiskt ansvar i förvaltningsstyrelseeller liknande stöter f n på hinder av offentligrättslig natur. På grund avgällande lagar och förordningar bör försök göras med adjungering av arbetstagarre-presentanteri t ex förvaltningsstyrelserna. Försöksverksamhet med nya formerför fördjupad företagsdemokrati har igångsatts på olika håll. Detta gäller förVästernorrlands, , , , , läns landsting. Försöksverksamhet pågår vidare i åtta primärkommuner,nämligen , , , , , , Borlängeoch , Under åberopande avstatsrådsprotokollet över civilärenden har Kungl, Maj:t föreslagitriksdagen att antaga vid propositionen fogade förslag till lag om närvarorättvid sammanträde med eller landstingskommunal nämnd. Förslagettill lag framgår av bilaga I till detta betänkande, I propositionen föreslås sålunda, att Kungl, Maj :t genomen särskild lag ges befogenhet att på framställning av kommun ellerlandstingskommun medge, att eller landstingskommunal nämnd beslutaratt företrädare för de anställda får närvara vid nämndens sammanträden ochdeltaga i överläggningarna men ej i besluten. Syftet med den avseddalagstiftningen är, att denna form av ökad insyn och ökat inflytande för deanställda skall kunna prövas inom den försöksverksamhet med fördjupadföretagsdemokrati som pågår på det kommunala och det landstingskommunalaområdet. Den föreslagna lagen avses träda i kraft möjligt. Beträffandemotiven till lagen i övrigt hänvisas till propositionen. i motionen 1972:376: "att hos Kungl, Maj :tbegären översyn av gällande lagstiftning i syfte att öka personaldemokratininom primär-och landstingskommunerna"; i motionen 1972:1702: att antager det genompropositionen framlagda lagförslaget med den ändringen i 1 §, att bestämmelsenom att kommun och landstingskommun måste inhämta Kungl, Maj:ts medgivandeutgår; i motionen 1972:1703: "att måtte avslåpropositionen 1972:97"; i motionen 1972:1704: "att bifallerförslaget i prop, nr 1972 om Lag om närvarorätt vid sammanträde medkommunal eller landstingskommunal nämnd dock med utelämnande av 2 §"; i motionen 1972:1705: "att vid sinbehandling av Kungl, Maj:ts proposition nr 97 beslutar att representanter förkommunalt anställda skall kunna ges närvaro- och yttranderätt i kommunalanämnder på de villkor som anges i motionen". 1972:376 (s): Motionärerna anser,att frågan om de anställdas insyn och medinflytande inom företag och offentligaorgan blivit alltmera aktuell , 1 motionen hänvisas tillatt försöksverksamhet med personalinflytande i vissa styrelser förekommer pådet statliga området. De anställda inom landstingens och kommunernasverksamhetsområden bör beredas liknande möjligheter. Då de nuvarandelagreglerna inte tillåter detta begär motionärerna en översyn av lagstiftningeni syfte att bereda möjlighet för representanter för personalen att få insyn ochrätt till deltagande i sammanträden med olika organ inom .såväl primär-somsekundärkommuner, 1972:1702 (fp): Motionärernaframhåller att de anställdas rätt tillj medbestämmande och insyn också måsteomfatta offentliga organ. Det är värdefullt att förslag nu läggs fram som germöjlighet att vidga arbetsdemokratin inom den kommunala förvaltningen. Denförsöksverksamhet som härigenom möjliggörs bör kunna ge en viss vägledning förfortsatta arbetsdemokratiska reformer och bli av stor betydelse för bl. a.kommunaldemokratiutredningens överväganden angående formerna för de anställdasinsyn och medbestämmande. Därvid noteras med tillfredsställelse att den nämndautredningen även fått i uppdrag att se över de legala förutsättningarna för attge företagsnämnd beslutanderätt i vissa ärenden. Motionärerna yrkar,att kommunerna själva bör ges rätt att besluta om närvarorätt för de anställdavid sammanträde med eller landstingskommunal nämnd. 1972:1703 (m): Motionärerna hävdar, att det ipropositionen fram- lagda lagförslaget åsidosätter de principer som bl, a,redovisats i direktiven till utredningen om den kommunala demokratin, nämUgenatt åtgärder för att vidga medborgarinsynen och förbättra medborgarinflytandetinte får ifrågasätta den demokratiska styrelseform och den representativaordning som etablerats i vårt land, 1 motionen framförs även kritik motärendets formella handläggning. Sålunda hävdas att frågan först borde habehandlats av den nämnda utredningen och efter remissförfarande förelagtsriksdagen. Motionärerna anför vidare, att propositionen framlagts för riksdagenvid en tidpunkt som enligt riksdagsordningen skall förbehållas endastsynnerligen angelägna propositioner. Då propositionens förslag strider mot degrundläggande principer som gäller för den kommunala självstyrelsen hemställsatt måtte avslå propositionen, 1972:1704 (vpk): Motionärernaanser, att stat och kommun bör vara föregångare när det gällerföretagsdemokrati och inflytande för de anställda. Det är otillfredsställandeatt dessa frågor ännu inte blivit lösta. Det framlagda lagförslaget betecknasdock som ett steg i rätt riktning och en åtgärd som utan tvekan är av betydelseför såväl primär-som landstingskommuner. Motionärerna finner det emellertidbetänkligt, att en begränsning görs i den föreslagna lagens 2 § till attnärvarorätten enbart kan komma att gälla handläggning av ärenden av visst slag.Om begränsningsmöjligheten blir allmänt utnyttjad anser man, att reformenseffekt reduceras. Dessutom innebär den ett visst uttalat misstroende ochnedvärdering av personalrepresentanternas omdöme, 1972:1705 (c): Motionärernaframhåller, att den kommunala självstyrelsen sedan gammalt är en politisksjälvstyrelse. Genom att de tidigare inslagen av särrepresentation i vissanämnder borttagits har man nått ett klart ansvarsförhållande, som möjliggör ettansvarskrävande i enlighet med den politiska demokratins regler. Det fastslås,att de kommunala organens uppgift är att på ett likvärdigt sätt beakta allakommunmedlemmars intressen. Den här aktuella lagens utformning ochmotiveringen till lagtexten anses inte ge underlag för någon säker uppfattningom hur lagen är avsedd att tillämpas, I flera avseenden anses attkompletteringar måste göras, I lagtexten bör sålunda klart anges, att deanställdas representanter skall kunna ges närvaro- och yttranderätt endast ifrågor som rör arbetsförhållandena eller andra frågor av särskild betydelse förjust de anställda. I motionen framhålls, att samma ansvarsregler måste gällaför de anställdas representanter som för nämndens ledamöter beträffandetystnadsplikt, tagande av muta och vad i övrigt kan vara tillämpligt.Motionärerna anser vidare att kommunerna själva bör ges rätten att inomlagstiftningens ram besluta om försöksverksamhet samt om verksamhetensutformning och omfattning. Beträffande motionen 1972:376 harSvenska kommunförbundet, , akademikerscentralorganisation (), () ochLandsorganisationen (LO) beretts tillfälle att avge yttrande. erinrar isitt yttrande om den pågående försöksverksamheten med nya former för enfördjupad företagsdemokrati inom såväl den landstings- som primärkommunalasektorn, I de av centrala rådet antagna riktlinjerna för denna anges som ettförsöksområde de anställdas kontakt med förvaltningschef och representation iförvaltningsstyrelse. Förbundet hänvisar till att det inom civildepartementetpågår utredningsarbete beträffande den aktualiserade frågan och anser därföratt ytteriigare åtgärder inte är erforderliga. Svenska landstingsförbundetframhåller, att erfarenheterna av den hittillsvarande försöksverksamheten talarför att legala förutsättningar skapas för de landsting, som deltar iförsöksverksamheten, att besluta om adjungering av arbetsfagarrepresentant fören . Denna bör högst motsvara aktuell mandatperiod. Förbundetanser vidare att beslut härom bör kunna fattas genom majoritetsbeslut, akademikerscentralorganisation uttalar i sitt yttrande, att frågorna rörandeföretagsdemokrati i första hand bör lösas genom överenskommelser mellanarbetsmarknadens parter. Då lagstiftningen lägger hinder i vägen förpersonalrepresentation i bl, a. kommunala och sekundärkommunala nämnder finnerSACO det angeläget, att Kungl, Maj:t gör en översyn av denna lagstiftning. Tjänstemännens centralorganisationnoterar med tillfredsställelse den i motionen gjorda hemställan och tillstyrkeratt hos Kungl, Maj:t begär en översyn av gällande lagstiftning, 1yttrandet framhålls, att det måste skapas förutsättningar förde anställda tillinsyn i och inflytande på verksamheten på alla nivåer inom förvaltningen.Beträffande de anställdas inflytande i förhållande till de partipolitisktvalda myndigheternas ansvar och roll framhåller TCO att avsikten inte är attde anställda skall påverka eller ändra den partipolitiska sammansättningen avolika beslutsorgan. En utgångspunkt för ett inflytandesystem anges varadecentralisering av beslutsfattandet. Därvid betonas kravet att de anställdaskall kunna medverka pä samma villkor som myndighetens/förvaltningensföreträdare då det gäller att förbereda och/eller verkställa de politiskabesluten. Detta fordrar enligt TCO att beslutsfattande och ansvarsfördelningsker i andra former och efter ändrade principer än vad som gäller . hänvisar i sittyttrande till Svenska kommunalarbetareförbundets skrivelser till statsrådetoch chefen för , 1 dessa påpekas, att förbundets målsättningär att översätta de tidigare träffade överenskommelserna från den enskildasektorn av arbetsmarknaden till kommunerna. Av bl, a, kommunalrättsliga skälhar dock detta inte varit möjligt. De aktuella problemen löses enligt LO:smening mest ändamålsenligt på det sätt som kommunalarbetareförbundetföreslagit, LO förordar därför att i ett uttalande ger sitt stöd åtförbundets hemställan. Tilläggsdirektiv till utredningen om den kommunalademokratin Maj:t har med attden nu aktuella propositionen avlämnades beslutat vidga uppdraget förutredningen (C 1970:29) om den kommunala demokratin, I de därvid utfärdadetillägssdirektiven framhåller departementschefen, statsrådet , att enfördjupad företagsdemokrati är ett väsentligt medel för att nå bättreförhållanden för de anställda och därigenom öka arbetstillfredsställelsen ochsäkerställa ett gott arbetsresultat. De anställdas insyn i och inflytande överden verksamhet som bedrives på deras arbetsområde anses vara ett starktintresse även från allmän synpunkt. Frågan hur detta syfte skall nås erbjuderemellertid särskilda problem på det kommunala området, 1 direktiven erinrassålunda om att ledamöterna i de kommunala nämnderna är utsedda av kommunfullmäktigeresp. och har att behandla frågor som är av avgörande betydelseför alla kommunmedlemmar. Nämnderna måste vidare ta ställning tillfrågor som till övervägande del rör enskildas personliga eller ekonomiskaförhållanden och där fråga är om myndighetsutövning mot enskild. 1 dessa typerav ärenden anser departementschefen att anställningsförhållandet i regel intemotiverar någon högre grad av inflytande för de anställda än som bör tillkommaandra medborgargrupper, I direktiven hävdas därför att det inte finns skäl attöverväga en rätt för de anställda att t, ex, utse ledamöter i kommunala ochlandstingskommunala nämnder annat än i klart avgränsade frågor, som har direktoch speciellt intresse för de anställda. Beträffande uppdraget till utredningenframhåller departementschefen i tilläggsdirektiven följande: Jag förordar därför att det uppdrasät utredningen (C 1970:29) om den kommunala demokratin, som har tillhuvuduppgift att undersöka möjligheterna till ett vidgat och fördjupatmedborgerligt engagemang i den kommunala verksamheten, att utreda de frågor somaktualiseras genom kommunalarbetareförbundets skrivelser. Utredningen börsåledes överväga sådana författningsändringar som behövs dels för att kommunalaoch landstingskommunala nämnder genom majoritetsbeslut skall kunna medgerepresentanter för de anställda att närvara vid nämndens sammanträden och deltai överläggningarna men inte i besluten, dels för att kommunala ochlandstingskommunala nämnders beslutanderätt i vissa ärenden skall kunnaöverföras till företagsnämnd eller annat organ med arbetstagarrepresentation.Utredningen bör upprätta förslag till de författningsändringar som föranleds avutredningens ställningstaganden. Vid uppdragets fullgörande bör utredningenutöver de allmänna synpunkter jag förut anfört beakta följande.