bet · FV01KU39 · 1972-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 39 är 1972 KU 1972:39 betänkande i anledning av motionom den enskildes rättsskydd inom förvaltningen. I detta betänkande behandlasmotionen 1972:102 av m. n. (c). Hemställan avser: "att hemställer hosKungl. Maj:t om en parlamentarisk utredning om åtgärder för att stärka deenskildas rättsskydd inom förvaltningen, med beaktande av vad som anförts imotionen". 1 motionen redogörs inledningsvisför begreppet administrativt rättsskydd. Det hävdas, att en växande byråkratiär ägnad att försvaga detta rättsskydd, varvid särskilt framhålles det storaantalet anställda i offentlig förvaltning - omkring 600 000personer. Man pekar härvid på att svårigheter måste uppstå för tjänstemän,verksamma inom strängt avgränsade områden, att förvärva eller behålla en överblicköver lagstiftningsmaterien i stort. Beträffande förvaltningslagen (1971:290) gör motionärernagällande att alla oklara frågor, som är vitala särskilt för de enskildasrättsskydd i första instans, av olika skäl lämnats utanför förvaltningslagen;frågorna om kontradiktoriskt förfarande och det allmännas besvärsrätt, ommuntlig handläggning, om rättsligt biträde och kostnadsersättning, ombevisning, om rättskraft och verkställighet, om särskilda rättsmedel etc.Beträffande frågorna om en utsträckt tillämpning av kontradiktoriskt förfarandegenom partsrepresentant för det allmänna och om vidgning av det allmännasbesvärsrätt påminnes i motionen om att departementschefen i propositionen(1971:30) med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar m. m. uttalade,att dessa frågor bör bli föremål för en samlad bedömning och att han avsåg attsenare ta ställning till de former i vilka en sådan bedömning borde äga rum. Motionärerna framhåller som positivt att särskildaförvaltningsdomstolar med ökat inslag av lekmannamedverkan inrättats vidlänsstyrelserna. Ur rättssäkerhetssynpimkt är det däremot inte något framsteg,menar motionärerna, att den enskilde genom att regeringsrättens prejudikatbildandefunktion renodlats i huvudsak berövats sin rätt att gå till kungs och i ställetsom regel får nöja sig med kammarrätten som sista instans. I motionen pekas vidare på behovet av en vidgadsamhällsinformation och vikten av att myndigheterna fullgör sina skyldigheteratt hjälpa de 1 19 72. enskilda till rätta i förvaltningsärendena genominformation och anvisningar. Motionärerna framhåller också vikten av en effektiviseringav de centrala myndigheternas tillsynsskyldighet av underordnade myndigheteroch behovet av en förbättrad utbildning för förvaltningstjänstemän. Avslutningsvis understryks det i motionen att frågorna omde enskildas behov av ett förbättrat rättsskydd inom den ständigt växandebyråkratin bör skjutas i förgrunden för den rättspolitiska debatten på ett heltannat sätt än . I det läge som inträder efter 1970 partiellareformer finner motionärerna det mera naturiigt, att direkt tarinitiativ till en övergripande parlamentarisk utredning med uppgift att -utifrån en kartläggning av de enskildas rättsskyddsbehov och av brister inuvarande ordning - utarbeta riktlinjer för det framtida reformarbetet. I frågaom kravet att utredningen skall vara parlamentarisk pekar motionärerna på attparlamentarisk förankring saknats i lagstiftningsarbetet omförvaltningsförfarandet, vilket enligt motionärerna synes vara en väsentligdel av förklaringen till att detta 30-åriga arbete avsatt så ringaresultat. Frågans behandling vid 1970 och riksdagar Vid såväl 1970 som väcktes motioner i samma ämne som det förevarande och med i sakväsentligen samma innehåll som i nu ifrågavarande motion. 1 de likalydande motionerna 1970:1:391 och 1970:11:438 avherr m. fl, (c) och m. fl, (c) hemställdes "attriksdagen i skrivelse till Kungl, Maj:t mätte anhålla om skyndsam översyn ochplanläggning av åtgärder för att stärka det administrativa rättsskyddet ienlighet med vad som anges i motionen". Motionerna behandlades av förstalagutskottet (ILU 1970:54) som enhälligt avstyrkte bifall till desamina.Utskottets hemställan bifölls i båda kamrarna. Beträffande innehållet iutlåtandet hänvisas till detta, 1 motionen 1971:532 av m.fl. (c) hemställdes"att anhåller hos regeringen att ett samlat, prioriterathandlingsprogram utarbetas för det reformarbete, som krävs för att förstärkaden enskildes rättsskydd inom förvaltningen, med beaktande av vad som anförts imotionen". I sitt utlåtande över motionen redogjorde (KU 1971:66) under rubriken för den under vårriksdagen 1971 beslutadeförvaltningsreformen och i samband därmed antagna lagar av central betydelse påden offentliga förvaltningens område, nämligen lagen (1971:289) om allmännaförvaltningsdomstolar, förvaltningslagen (1971:290) ochförvaltningsprocesslagen (1971:291). Utskottet lämnade även kortfattaderedogörelser för väntade propositioner rörande dels skadeståndslag, delsrättshjälpsreform. Slutligen lämnade utskottet en översiktlig redovisning av pågående utredningar iutbildningsfrågor med anknytning till allmänna förvaltningsuppgifter. I dessadelar hänvisas till utlåtandet. För egendel anförde utskottet följande: Sedan förevarande motion väcktes,har fattat beslut om en omfattande förvaltningsrättsreform. Dennaavser såväl en väsentlig omorganisation av förvaltningsrättskipningen sominförande av allmänna förfaranderegler för förvaltningsdomstolar ochförvaltningsmyndigheter. I samband med reformförslagets framläggande aviseradedepartementschefen ett fortsatt utredningsarbete beträffande vissa betydelsefullaförfarandefrågor, som fortfarande kvarstod som oreglerade. Under innevarandesession väntas ett förslag till rättshjälpsreform komma att underställasriksdagen. Till lagrådet har remitterats ett förslag tillskadeståndslag, som bl, a, avser att reglera frågan om det allmännasskadeståndsansvar vid myndighetsutövning. Proposition i frågan kan väntas tillnästa års riksdag. Vidare pågår ett omfattande utredningsarbete som tar siktepå skilda områden av intresse i förevarande sammanhang. Bl, a, ärutbildningsfrågorna föremål för betydande uppmärksamhet. av förvaltningsrättskipningen har såledesnyligen beslutats av statsmakterna. Ytterligare reformförslag i syfte att ökaden enskildes rättssäkerhet väntas komma under prövning inom en näraframtid. I detta läge finner utskottet det inte vara påkallat med ett sådantinitiativ från sida, som begärs i motionen. På grund av det anförda hemställde utskottet om avslag åmotionen. I särskilt yttrande förklarade sig herrarna i och Fiskesjö (alla c) helt dela den mening som uttalats imotionen att ett samlat, prioriterat handlingsprogram bör ligga till grund förreformarbetet på det viktiga område det här gäller men ansåg sig i avvaktan påatt de betydelsefulla och kostnadskrävande förslagen till skadeståndslag ochrättshjälpsreform lagts fram kunna avstå från att reservera sig för en sådanframställning till regeringen som avsågs i motionen. Beslutade reformer och pågående utredningsarbete m. m. antog riksdagenskadeståndslag (1972:207). Lagen trädde i kraft . a. bestämmelser om skadestånd för det allmänna vidmyndighetsutövning. Enligt huvudregeln (3 kap. 2 §) skall staten eller kommunersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållats genom feleller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörandestaten eller kommunen svarar. Med kommun avses enligt lagen även landstingskommun,kommunalförbund, församling eller kyrklig samfällighet. Skadeståndsskyldigheten är enligt motiven till lagen ejavhängig av att fel eller försummelse konstaterats av viss tjänsteman. ansvar krävs visserligen att culparegelns handlingsnormerur objektiv synvinkel åsidosätts men skadestånd skall också kunna utgå på grundav anonyma eller kumulerade fel. Likaså kan skadestånd utgå när skadevålla-renkan åberopa sådana subjektiva ursäkter för sitt objektiva culpösa handlingssättsom fritar honom från personligt skadeståndsansvar. 1 propositionen (1972:5)påpekar departementschefen att det i fråga om det allmännas skadeståndsansvarmånga gånger lär vara omöjligt att konstatera subjektiv culpa hos en bestämdbefattningshavaren även om man kan konstatera att det brustit i en myndighetshandläggning av ett visst ärende. Det allmänna bör det oaktat kunna åläggas attutge ersättning. Förutom kravet på fel eller försummelse förskadeståndsskyldighet gäller även vissa andra begränsningar i det allmännasansvar; så t, ex. utgår ej ersättning för skada som kunnat undvikas genom attden skadelidande fört talan om rättelse eller använt särskilt rättsmedel ochhan utan giltig anledning underlåtit att föra sådan talan. Ersättningstalan fårheller inte föras med anledning av beslut av Konungen i statsrådet ellerriksdagen eller av högsta domstolen, regeringsrätten ellerförsäkringsdomstolen, om inte beslutet upphävts eller ändrats. antog den 24 maj 1972Kungl, Maj:ts förslag till rättshjälpslag (prop, 1972:4, JuU 1972:12, rskr1972:205), Lagen skall träda i kraft . Den nya lagstiftningeninnebär i huvudsak följande. Rättshjälp skall i princip kunna lämnas var och en i varjerättslig angelägenhet där behov av bistånd föreligger, oberoende av om fråganbehandlas vid allmän domstol, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndigheteller av skiljemän. 1 rättshjälpslagen, som innehåller reformens grundläggandebestämmelser, skiljs härvidlag mellan allmän rättshjälp, rättshjälp åtmisstänkt i brottmål och rådgivning. Vissa begränsningar i tillämpningsområdetskall gälla. 1 fråga om den allmänna rättshjälpen föresläs sålunda att andrajuridiska personer än dödsbon inte skall kunna få rättshjälp. För angelägenhetsom har samband med den rättssökandes näringsverksamhet skall rättshjälp endastlämnas i undantagsfall. Begränsningar skall också gälla för den som är bosattutomlands samt för självdeklarationer och andra liknande massärenden. Vidareskall personer i de högsta inkomstlägena vara uteslutna från allmän rättshjälpmen ha möjlighet att utnyttja de allmänna advokatbyråer som enligt lagen skallinrättas. Vid allmän rättshjälp skall staten betala kostnaderna iden rättsliga angelägenhet som rättshjälpen avser. De viktigasteersättningsgilla kostnaderna är kostnaderna för biträde, för inställelse viddomstol eller annan myndighet och för utredning. Den rättssökande skall självefter förmåga bidra till kostnaderna. Kostnadsbidraget beräknas i förstahand efter årsinkomst och underhållsskyldighet enligt vissaschabloner i en progressiv skala. Beträffande organisationen gäller bl. a. att i varje länskall inrättas allmänna advokatbyråer med staten som huvudman. I första hand ärmeningen att rättshjälpsanstalterna skall omorganiseras till sådana byråer. framlade idecember 1971 sitt slutbetänkande Ämbetsansvaret II (SOU 1972:1), En av målsättningarna i betänkandethar, uttalar kommittén inledningsvis, varit att söka åstadkomma ett för alloffentlig verksamhet enhetligt system, där som motiv för sanktionerna uppställsmedborgarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkommande hänsynfullgörs på ett riktigt sätt. Enligt förslaget kommer ämbetsansvaret att gälla envarverksam såväl inom traditionella myndighetsformer som i annan offentligverksamhet, exempelvis genom privaträttsligt bildade organ. åsyftarförslaget en avsevärd inskränkning av området för straffbara förseelser inomoffentlig verksamhet. Den nuvarande kriminaliseringen avses delvis ersättas avett utomstraffrättsligt disciplinansvar. Förslaget syftar till att dra upp enklarare gräns än mellan områdena för straff-respektivedisciplinpåföljd. För de offentliga tjänstemännens del innebär förslaget inteendast att deras straffrättsliga särställning i det väsentliga avskaffas utanäven att de i arbetsrättsligt hänseende får i princip samma ställning somarbetstagare i allmänhet. Frågan om tjänstefel föreligger blir sålunda altbedöma som en fråga om avtalsbrott. Frågan om påföljden härför skall enligtförslaget processuellt prövas enligt samma regler som gäller på den privataarbetsmarknaden. Kommitténs förslag har remissbehandlats och propositionkan väntas föreläggas . Kungl, Maj:t har från den 1 juli1971 inrättat en särskild . Enligt instruktionenför densamma (SFS 1971:509) åligger det nämnden bl, a, att fortlöpande hållasig underrättad om myndigheters och andra offentliga organs informationsplaneroch ta de initiativ som nämnden finner nödvändiga med hänsyn till sin samordningsuppgift.Andra uppgifter för nämnden är att insamla och bearbeta erfarenheter påsamhällsinformationens område samt förmedla resultaten till dem som kan antasha nytta av dessa. Maj:ts cirkulär (1971:507) till statsmyndigheternaom information genom dagspressannonsering har vidare föreskrivits att statligmyndighet eller annat statligt organ, som använder dagspressannonsering försådan information rörande rättigheter och skyldigheter som är avsedd att näalla niedbor- gare, skall annonsera i samtliga dagstidningar. För nunämnda verksamhetsgrenar har under rubriken för /73 anvisats ettreservationsanslag å (rskr 1972:83). Vid riksdagsbehandlingen av propositionen (1971:56)angående förbättrad samhällsinformation anförde finansutskottet (FiU 1971:23)inledningsvis följande: Utskottet delar den grundläggandesyn på samhällsinformationen som framfördes av (SOU1969:48) och som även departementschefen ansluter sig till. Myndigheternasinformationsverksamhet skall vara ett medel att uppnå de mål som satts upp förrespektive myndigheters verksamhet. Inte bara på så sätt, menar utskottet, atten informationsverksamhet är nödvändig för att myndigheterna skall nåmedborgarna med sina tjänster eller anvisningar och sålunda är en förutsättningför en effektiv myndighetsutövning utan också - och framför allt därför attmedborgarna har rätt att kräva att bli informerade om lagar, förordningar,möjligheter och förmåner på rimliga villkor. Den utökade verksamheten hos statoch kommun och den enskildes ökade rörlighet i det moderna samhället medförlångt fler tillfällen då medborgaren behöver vara informerad om av det allmännapåbjudna bestämmelser och erbjudna förmåner. En särskilt viktig aspekt här ärsom utredningen påpekar att samhällsinformationen behövs för att möjliggöra förmedborgarna att hävda sina idéer och intressen i den demokratiska processen ochdärmed påverka samhällsutvecklingen. 1 vissa situationer måste samhället vidareförlita sig pä en frivillig medverkan från medborgarnas sida för att klara etttillfälligt bristläge utan alltför svåra återverkningar. Utredningen nämner t,ex, information om försämrade framkomstmöjligheter på en viss vägsträcka elleren minskning av vattentillgängen. En väl utvecklad rutin församhällsinformation krävs i sådana lägen. Avslutningsvis underströkfinansutskottet betydelsen av att man inom den offentliga förvaltningenverkligen strävade efter att ge massmedia och allmänheten en klargörande ochserviceinriktad information. 1 längden är detta, framhöll utskottet, en avförutsättningarna för en ytterligare fördjupad demokrati i vårt alltmerkomplicerade samhälle, I sammanhanget förtjänar även nämnas, attinformationsutredningen i sitt betänkande (SOU 1969:48) Vidgadsamhällsinformation föreslagit dels att pressombudsmannafunktionen skulleförändras, dels att ett tiotal tjänster som pressombudsmän skulleinrättas, I propositionen (1971 :56) förklarade sig departementschefenvisserligen finna utredningens synpunkter på pressombudsmannafunktionenbeaktansvärda. Han ansåg dock, att det närmast fick ankomma på myndigheternasjälva att ge pressombudsmannafunktionen det innehåll som bäst svarade motvederbörande myndighets behov. Departementschefen fann ej heller skäl attföreslå inrättande av flera tjänster för pressombudsmän och pekade därvid bl.a. på att ett mycket stort antal myndigheter redan hade tjänster sompressombudsman eller som inbegriper pressombudsmanna- funktionen och att utbyggnad sker kontinuerligt. Så t. ex.fanns pressombudsman eller motsvarande vid , ,arbetarskyddsstyrelsen, , ,, universitetskanslersämbetet, ,konsumentinstitutet, statens pris- och kartellnämnd, ,styrelsen för teknisk utveckling m. fl. Även i nu berörda hänseende anslöt sig finansutskottettill departementschefens uppfattning. följde utskottet (rskr1971:182). 1 motionen begärs tillsättandet aven parlamentarisk utredning med uppgift att utarbeta riktlinjer för ettframtida reformarbete i syfte att skapa ett förbättrat rättsskydd för denenskilde. Motionen ansluter till motionerna 1970:1:391 och 11:438 samt motionen1971:532, Sistnämnda motion, som behandlades under höstsessionen 1971,avstyrktes av utskottet med hänvisning till bl, a, den under våren 1971beslutade förvaltningsreformen och till att frågor av betydelse för denenskildes rättsskydd, t, ex. det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövningoch en rättshjälpsreform, kunde väntas underställas . Sedan förevarande motion väcktes, har antagitdels skadeståndslag, dels rättshjälpslag. Skadeståndslagen innehållerbestämmelser om skadeståndsansvar vid myndighetsutövning, varom regler saknatsi förut gällande rätt. Rättshjälpsreformen, som skall träda i kraft den 1 juli1973, innebär bl, a,, att rättshjälp i princip skall lämnas var och en i varjerättslig angelägenhet, där behov av bistånd föreligger. Undantagna är vissaärendegrupper och personer med höga inkomster. Under vårriksdagen 1973 kanförslag väntas föreläggas rörande den framtida utformningen avämbetsansvaret. Slutbetänkande härom har under innevarande år avgivits avämbetsmannakommittén. Denna har enligt betänkandet som en av sina målsättningarhaft att söka åstadkomma ett för all offentlig verksamhet enhetligt systern,där som motiv för sanktionerna uppställs medborgarnas intresse av attoffentliga funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs pä ett riktigt sätt.Frågor om utbildning av förvaltningstjänstemän ingår i det omfattandeutredningsarbete som pågår inom utbildningsområdet. Grundlagberedningens betänkandelued förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning, som avgetts våren1972, innehåller bl, a, regler, avsedda att värna om medborgerliga fri- ochrättigheter, samt bestämmelser beträffande rättskipning och förvaltning.Grundlagberedningen har räknat med att förslag till ny författning skall kunnaföreläggas , Viktiga reformer har således beslutats ochytterligare reformförslag i syfte att öka den enskildes rättssäkerhet kanväntas föreläggas . Först när dessa reformervarit i kraft och erforderlig överblick kunnat ernås över deras effekt,kan det, enligt utskottets mening, finnas anledning övervägabehovet av en sådan utredning som den av motionärerna föreslagna. Utskottetfinner därför inte nu skäl föreslå någon åtgärd i anledning avmotionen. attriksdagen avslår motionen 1972:102. Närvarande: herrar i Luttra (c), (),Hemelius (m), (), i (s), (), ,, i (s), i (m), i (s), (). Fiskesjö (c), i (s), (), Wictorsson (s) ochOlsson i (s). av herrar i Luttra, och (alla c): Vi delar helt den mening somuttalats i motionen om behovet av en övergripande parlamentarisk utredning meduppgift främst att utarbeta riktlinjer för det fortsatta arbetet på att skapaett förbättrat rättsskydd för den enskilde. Innevarande år har emellertid tvåför den enskildes rättstrygghet väsentliga refomer genomförts - skadeståndslagoch rättshjälpslag. Ytterligare reformförslag i syfte att gagna det intressesom åsyftas med motionen kan väntas föreläggas inom en nära framtid.Vi finner oss därför f, n, kunna avstå från att reservera oss för en sådanframställning som avses i motionen. 72 1810 S 1972