prop · FU0356 · 1971-12-31 00:00:00 — Majrtsproposition nr 1971 Prop. Kungl.Maj:ts proposition angående förbättrad samhällsinformation; given Stockholmsslott . Kungl.Maj:l vUl härmed, under åberopande av bilagda utdrag av slalsrådsprolokolletöver finansärenden, föreslå att bifalla de förslag om vars avlålandetill föredragande departementschefen hemställt. Ipropositionen läggs fram vissa förslag för alt förbättra samhällsinformationen. Sålundaföreslås ell särskilt anslag på 15 milj. kr. som skall användas i huvudsak förvidgad samhällsinformation. Vidareföreslås en särskild närand för samhällsinforraation. Nämnden skall verka förbl. a. saraordning av sådan samhällsinforraation sora behövs för alt täckaindividens samlade informationsbehov. Nämnden skall också verka för attsamhällets resurser för informationsverksamhet utnyttjas mera rationellt. Förall alla berörda medborgare skall nås av information om grundlägganderättigheter och skyldigheter föreslås all statliga myndigheter, i den mån deväljer dagspressannonsering sora elt raedel för all nå alla raedborgare, skallinföra annonser av i regel samma innehåll och format i samtliga dagstidningar.Riktar sig informationen lill befolkningen i elt visst geografiskt område,skall motsvarande gälla annonseringen i den regionala dagspressen. 1 1971.1 saml. Utdrag av protokoUet över finansärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på . Närvarande: statsministern , rainistern för utrikesärendena , statsråden , , , ASPLING, SVEN-ERICNILSSON, , , , , , , , ,, . Chefen för finansdeparteraentet, statsrådet ,anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga omförbättrad samhällsinformation och anför. 1971: 1 (bil. 9 s. 100) har Kungl. Maj:t föreslagUriksdagen atl, i avvaktan på särskild proposilion i äranel, lill Kostnader förviss statlig annonsering för /72 beräkna etl förslagsanslag av10 raUj. Vid rain anmälan av förevarande anslag förklarade jag att jagavsåg atl senare föreslå vissa åtgärder för att förbättra samhällsinformationen.Jag anhåller all nu få la upp dessa frågor. Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 25 maj 1967tillkallade dåvarande chefen för sakkunniga för atlutreda frågan ora vidgad samhällsinformation ra. De sakkunniga, vilka antognamnet Informationsulredningen, har avlämnat betänkandet (SOU1969: 48) Vidgad samhällsinformation. Efterremiss har yttranden över betänkandet avgelts av hovrätten över ochBlekinge, rikspolisslyrelsen, , lagberedningen,styrelsen för internationell utveckling (SIDA), totalförsvaretsupplysningsnämnd, , arbelarskyddsstyrelsen, ,postverket, statens vägverk, , statskontoret,, , centrala folkbokförings- ochuppbördsnämnden, statens personalutbildningsnämnd, universilelskanslersämbetet med bifogande av yttrande av rektorsämbetena i , , ,och , skol- ' Landshövdingen , ordförande, direktörenErik , statssekreteraren , kanslirådet ,kanslirådet , riksdagsledamoten och försteforskningssekreteraren . överstyrelsen,lanlbruksstyrelsen, , , statensinvandrarverk, statens planverk, , med bifogande av yttrande av De blindas förening , statens råd för samhällsforskning,statens lanlbmksinfor-raation, , länsstyrelserna iMalmöhus, med bifogande av yttrande av drätselkammaren i , länsnykterhetsnämndeni , läns landstings förvaltningsutskott ochHandikapporganisationernas centralkommitté i , ochÄlvsborgs län, utredningen om författningspublicering, radioutredning,AB Allmänna Förlaget (ALLF), , , Svenska komraunförbundel.Svenska landstingsförbundet, Försäkringskasseförbundel, (), . Svenska annonsörers förening. (), akademikerscentralorganisation (), (), ,, , public relations förening.Tidningarnas Telegrambyrå (TT) och (). Vidarehar yttrande inkommit från Svenska utbildningsförlaget och FöreningenSvensk fackpress. Utredningenanger två huvuduppgifter för samhäUsinforraationen, nämligen dels att göramedborgarna medvetna om sina rättigheter och skyldigheter, dels att möjliggöraför medborgarna att hävda sina idéer och intressen i den demokratiska processenoch därmed påverka samhällsutvecklingen. Behovetav information om rättigheter och skyldigheter påverkas av bl. a. den offentiigasektorns tillväxt. Samhällsorganen har vidgat sina insatser inom traditionellaområden sora samhället har engagerat sig i en rad nya frågor. Denoffentliga verksamheten har också blivit allt mera servicebelonad, dvs. den harinriktats på all ge medborgarna hjälp, råd och andra tjänster. Detla har ställtökade krav på samhällsinformationen som enligt utredningen inle alltid har uppfyllts. Enannan faktor av betydelse för behovet av information är den snabba föränderligheleni samhället. Det allmännas insatser måste snabbt och smidigt anpassas till nyalägen och nya målsällnmgar. formationen bör sättas in med att, eller helstinnan, nya samhällsingripanden kommer till slånd. Det har enligt utredningenhänt atl regering och riksdag genom lagstiftning lagt nya skyldigheter på medborgarnautan att sörja för information om konsekvenserna av lagen. Del har kanske inleens funnits någon rayndighel som varit behörig att lämna sådan upplysning deladministrerande organet kan ha inrättats först då lagen trätti kraft. De berörda medborgarna har därför inte informerats förrän en lid efterlagens ikraftträdande. Förutsättningarna för samhällsinformationen har förändratspå gmnd av befolkningskoncentrationen lill tätorterna. Möjligheterna att nå allmänheteni storstäderna och i glesbygderna blir olika, behovet av inforraationutvecklas också olika. Masskommunikation har blivit viktigare än personligkontakt. Förutsättningarna för samhällsinformation har vidare påverkals av denadministrativa rationaliseringen och dalatekniken. Denna har bl. a. lett tillatt man kunnat finna former sora har minskat informationsbehovet. ex. bidrag i olika syften kan sålunda automatiseras, dvs. ske ulan särskildansökan från de förmånsberältigade. Också schabloniseringar av bestäraraelserbeträffande såväl rättigheter som skyldigheter minskar behovet av informationsåtgärder. Beträffande den information som krävs för att medborgarenskall kunna fungera i den demokratiska processen gäller alt den raåste förraedlakunskap om hur samhällets olika funktioner och institutioner verkar ochsamverkar. Endasl genom kunskap om hur han kan påverka samhällsutvecklingen ochutöva sin medbestämmanderätt kan medborgaren förväntas hävda sina idéer ochintressen på del sätt som demokratin kräver. I detla sammanhang har skolan engrundläggande betydelse. Det överordnade målet för samhällets utbUdningsverksamhethar förändrats i etl i della sararaanhang viktigt avseende. Istället för att främst lära ut fakta är man nu mera inriktad på att öka elevernasförmåga all samla, kritiskt bearbeta och sammanställa information. Detla är enlångtgående ambition som kan förväntas få stor betydelse för medborgarensförutsättningar atl spela en aktiv roll i den demokratiska processen. I den debatt om lösningar av samhällsfrågor som ständigtförsiggår i en demokrati spelar de politiska partierna ochorganisationsväsendet den avgörande rollen. Givelvis är arbetet på samhäUetsomdaning och den fortiöpande politiska debatten av grundläggande betydelse församhällsinformationen i dess vidaste bemärkelse. Utredningen påpekar attpartierna och organisationerna blivit massrörelser, till vilka en stor del avmedborgarna är knutna som aktiva medlemmar. Bland sina medlemmar bedriverpartierna också, ofta i samarbete med folkligt förankradebildningsorganisationer, en orafaltande Studieverksarahel i sara-hällsfrågor. Idetla saramanhang understryker utredningen också den roll som dagspress,fackpress, radio och TV har, inle minst genom rapportering från olikaverksamhetsfält i samhället. Utredningenhar med hänvisning lill sina direktiv avgränsat sill uppdrag till alt gällainformation som är en följd av statsmakternas, landslingens och kommunernasbeslut. Myndigheterna kan inle utöver sina inslmklioner tUldelas någon aktivroll som opinionsbildare i sin informa-lionsverksarahet, som alltsåhuvudsakligen komraer all omfatta information om rättigheter och skyldigheter. Samhällsinformationensuppgifter kan emellertid inle inskränkas till all gälla enbart förmedling av"neutrala" kunskaper om rättigheter och skyldigheter. Syftet måsteofta vara all genom kunskapsförmedling förändra eller förslärka medborgarnasegna värderingar och beteenden. Exempel härpå är förebyggande åtgärder motnarkotikamissbruk eller mot balansproblem på arbetsmarknaden. Medhänsyn lill atl etl enormt informationsutbud utgör en belastning för denenskilde medborgaren framhåller utredningen all strävan bör vara all minimerabehovet av löpande informationsåtgärder genom atl beakta informationsbehovet påell tidigt stadium i del löpande reformarbetet. Informationsproblera kan oftalösas antingen genom särskilda informationsåtgärder, vilket medför vissakostnader som bör ses som en del av kostnaden för reformen, eller genom en ökadgrad av "automatisering", vilket också kan leda lill ökadekostnader. Vid denna avvägning bör önskeraålel om all begränsainformationsbehovet medföra atl "automatiska" lösningar eftersträvas. Utredningenpekar härvidlag på de möjligheter som öppnats genom nya metoder och hjälpmedelför insamling och bearbetning av dala. som svarar för någon typ av service till allmänheten stårnödvändigtvis i kontakt med denna allmänhet. Med allmänhet förslås då inleenbart fysiska personer ulan även förelag, organisationer, utbildningsanstalteretc. Dennakontakt kan vara personlig, t. ex. vid telefonsamtal, brevväxling eller direktsammanträffande. Närdet gäller kontakt med en större grupp människor måste man tillgripakontaktformer av mera indirekt natur, dvs. information distribuerad via press,radio, TV, masskorsband, affischering, fUm, utställningar ra. Vidval av kontaktform, eller avvägning mellan olika kombinationer, bör enligtutredningen bl. a. beaktas all personUg kontakt i allmänhet kräver en störreinsats av lid och andra uppoffringar såväl för den enskilde som förmyndigheten. Andra faktorer sora bör beaktas är t. ex. arten av upplysningarsom skall förmedlas, antalet mottagare, deras kunskaper,utbildning, erfarenheter, mediavanor och geografiska spridning. Jumera allmängiltiga och okomplicerade upplysningarna är och ju fler mottagaresom skall nås av informationen desto bättre lämpar sig den indirektakontaktformen. Om myndigheten väljer den personliga kontaktformen spelar ijänsleraäimenspersonliga kompetens en väsentlig roll. För att svara på en fråga krävs oftastor kunskap och överblick över hela verksamhetsområdet. Denpersonliga kontakten är därför ofta en dyr kontaktform utan alt för den skullalltid vara överlägsen andra former. Utredningen påpekar atl myndigheternakraftigt prioriterat personlig kontakt uppenbarligen mera på grund avtradition än på grund av systematiska överväganden. SamhäUsutvecklingen hargjort sådana traditionella kontaktformer föråldrade i många samraanhang. Enraera systematisk bedömning av informationsfrågorna bör kunna leda tUluppenbara rationaliseringsvinster. Den indirekta kontaktformen kan t. ex.utnyttjas för alt utjämna säsongvariationer i arbetsbelastningen som annarskomplicerar personaldiraensioneringen. Mängden inforraation kan då nämligenvarieras kanska kraftigt inom ramen för en fast personaluppsättning. Undersenare år har man allt starkare betonat, att myndigheternas verksamhet måstevara konsumentinriktad, dvs. anpassad till allmänhetens behov och önskemål.För atl åstadkomma delta måste beslut och åtgärder kunna grundas på ettfortlöpande och ömsesidigt utbyte av information mellan medborgarna och de offentiigaorganen. Väsentligt j sammanhanget är också atl den enskilde skall kunnaefterfråga information, dvs. själv kunna bestämma tidpunkten för alt erhållaupplysningar. Myndigheterna måste därför, som elt led i det normala informationsarbetet,vara beredda att besvara allraänhetens frågor. Denna beredskap kan i många fallbeslå i alt hålla standardbrev, broschyrer etc. tillgängliga. Oftaär del emellertid svårt för den enskilde all vela eller få reda på, vilkenmyndighet som är behörig i ell visst ärende. På senare lid har man därfördiskuterat olika uppslag rörande lokala informationscentraler eller centraltelefonservice för förfrågningar från allmänheten. Internationell erfarenhet,liksom också erfarenheterna från den på försök inrättade lelefonservicen"Fröken " i , tyder enligtutredningen på att behov av sådan service föreligger. Utredningen uttalardärför förhoppningen, atl idén raålte prövas i olika former på flera ställen ilandet. Del påpekas all allmänheten inte alltid kan skilja på ärenden somhandläggs av staten, korarauner resp. landstingen, varför del kunde varamotiverat med en samordnad verksarahet, kanske integrerad i en eventuellframlida regional och lokal konsumentverksamhet. Ambitionsnivåför olika typer av samhällsinformation Utredningen skiljer mellan två slag avsamhällsinformation, nämligen dels sådan sora på ell avgörande sätt berör denenskilde medborgaren, dels sådan som för den enskilde är av mindre betydelsemen där samhällets intresse av atl uppnå en viss effekt genom information ärstort. Del första slaget av samhällsinformation avser informationora rättigheter och skyldigheter saral om beslut och samhällsåtgärder i övriglsom varje berörd medborgare bör känna till. Som exempel på sådan informationnämns information ora sociala förmåner, rätt all della i allmänna val ochskyldighet att avge deklaration. För denna typ av information anserutredningen all kravet på samhället skaU ställas högt och principen bör vara atlalla berörda medborgare skall ges Ukvärdig information. Det andra slaget av samhällsinformation avser sådana falldå den enskilde inte riskerar all gå miste om någon förmån eller kunskap omnågon lagfäst skyldighet. Dessa fall kan i stället gälla risker för samhälletalt inle kunna genomföra vissa åtgärder utan effektiv medverkan frånmedborgarnas sida. Den typ av information som här avses kan t. ex. syfta lillatt tillfälligt nedbringa Irafikintensilelen på en viss vägsträcka eller åstadkoraraaen temporär minskning av vattenförbrukningen. För sistnämnda slag av samhällsinformation är del inlenödvändigt att ställa kravet på likvärdig information lill alla. Avgörande ärom den av samhället önskade effekten uppnås. I fråga om den samhällsinformation som orafallas av kravetpå likvärdig information gäller all konlaklåtgärderna måste differentieras medavseende på utformning, kanaler och frekvens. Endast härigenom kan medborgaremed olika beteende-, erfarenhets-, kunskaps- och ul-bildningsmässigaförutsättningar få elt likvärdigt utbyte av myndigheternas konlaklålgärder. Utredningen framhåller alt myndigheterna inte okritisktbör tillämpa de principer som gäller för reklamens val av media. För detta valgäller lönsarahelsawägningar av en art sora inte är relevant i offentlig,allmännyttig verksamhet. I reklamsammanhang har man endasl anledning atl pålasig kontaktkostnader per individ i förhållande lill del förväntade värdet av atllänkbara konsumenter nås med information. Åtskilliga människor som bör få del av samhällsinformationhar sådana massmediavanor att de inte kan nås lill låga kontaktkostnader perindivid. Människor i glesbygd läser t. ex. ofta bara en tidning med tätspridning men liten lotalupplaga. Miinga kan också genora utbildningshandikappeller andra omständigheter ha svårare all tillgodogöra sig informaiionen. Dessamänniskor kan: ofta vara i särskilt storl behov av del samhällsstöd som informaiionengäller. Utredningen framhåller all konlaklålgärder sora riktas till dessamänniskor givelvis måste tillåtas kostamer än vad som är fallet för den genorasnittlige medborgaren. Principen börvara atl myndigheterna ger samraa likvärdiga information även till människor soraav kostnadsraässiga eller mediatekniska skäl är svårtillgängliga. Utredningenunderstryker all detla är elt principiellt krav. I praktisk tillämpning tvingasraan av tekniska och ekonomiska skäl alt göra avsteg härifrån. Myndigheternamåste i varje enskUt fall avgöra hur långt kravet på likvärdig information bördrivas. mån myndigheterna väljer dagspressannonsering som etl led i en systematisktplanerad informationsåtgärd avsedd atl nå alla medborgare, bör man enligtutredningens mening annonsera i saratliga dagstidningar raed i regellikformiga budskap. Regeln får motsvarande tUlämpning regionall dåannonseringen avser befolkningen i ett visst geografiskt område. Med likformigtbudskap menas all budskapet skall ha samma innehåll och form i samtligadagstidningar. Huruvida samma format (storlek) skall användas bör avgöras medledning av undersökningar beträffande mottagarnas observation ochkunskapshämtning i förhållande lUl respektive annonsformal i skilda tidningar.På grund av nuvarande brister i beslutsunderlaget bör en formaldifferenlieringtillämpas restriktivt. Vidbedömningen av denna fråga har utredningen uteslutande utgått från denenskildes räll lill likvärdig information om rättigheter och skyldigheter samtom övriga sådana beslut och samhällsåtgärder som berör denne. Utredningen har inleanlagt pressekonomiska synpunkter på frågan. En konsekvens av principen ärlikväl all också mindre tidningar och s. k. andratidningar blir delaktiga avmyndigheternas annonsering. Myndigheternaär i allmänhet ålagda flera uppgifter med olika mål och ambitionsnivå. Förvarje uppgift utarbetar myndigheten någon form av arbetsprogram eller plan somutvisar vilka åtgärder som skall vidtas och hur dessa åtgärder skall samverka.Arbetsplaneringen bör omfatta beräkningar av åtgärdernas effekter ochkostnader. Konlaklålgärder behövs i allraänhel sora en komplettering lillandra åtgärder, raen kan också ofta ersätta andra åtgärder. De skall dockalltid samspela med övriga åtgärder för all på effektivaste vis uppnå givnamål. Utredningen framhåller all kontaktverksamheten därför bör planeras ochbudgeteras samordnat med de övriga åtgärderna. Åtgärdenall informera allmänheten och kostnaden för della måste avvägas raot andramålinriktade åtgärder inora varje verksamhet. Del framstår alltså som skäligenointressant all ställa informationsåtgärder inom olika program mot varandra ibudget- och planeringssamraan-hang. Med hänsyn härtill finner utredningen altdel inle går all göra någranorraativa uttalanden ora kostnaden för samhällsinformation utan atlla stäUning lill den totala verksamheten inora myndigheterna. Myndigheternaskonlaktveiksamhel skall förmedla kunskaper och därigenom ge sakligt underlagför den enskildes beteende. Utredningen framhåUer atl del är nödvändigt atl kommunikalionsmålanges som reaktionsmål, dvs. som mottagarnas åsyftade reaktioner tUl följd avden överförda informaiionen. Dessa reaktioner skall givetvis slå i samklang raeddel överordnade målet som gäller för ifrågavarande program. Måletför en viss kontaktålgärd bör alltså om möjligt anges i kvantitativa ellerkvalitativa mått på förändringsinriklning och förändrings-grad rörandebeteendet hos viss del av allmänheten. Även tidpunkten för den åsyftadebeteendeförändringen måste anges. Målformuleringar bör dokumenteras skriftligt. Som redan närants anserutredningen inle alt samhälleliga organ uteslutande kan bygga påerfarenheterna från näringslivets kontaktverksamhet. Samhällets organ måstedärför själva experimentera sig fram lill effektiva informationsvägar.Utredningen anser därför all del måste skapas resurser för bedöraning avmassmediernas roll och värden i myndigheternas kontaktverksamhet i långtstörre utsträckning än som skett. Sådana resurser bör direkt anknytas lUlmyndigheternas löpande kontaktverksamhet genom att man systematiskt mäter ochutvärderar effekterna av de konlaklålgärder som vidtas. Serier av mätningar beträffandeeffektskillnader i allmänhetens informalionsobservation, medvetenhet,kunskaper och värderingar vid användande av olika mediakanaler och olika utformningarav budskap bör ge en erfarenhetsmassa som väsentligt förbättrar möjligheternaall lill rimlig kostnad ge medborgarna likvärdig information. Vidare anserutredningen all samhället bör satsa på generös differentiering av konlaktålgärdernasutformning, kanaler och frekvens så länge man saknar mycket av den kunskap sommöjliggör mer nyanserade avvägningar av resurser för kontaktverksamhet. Statligtkonsultorgan för rådgivning i informationsfrågor Utredningenföreslår all ell centralt statiigt organ för rådgivning i informationsfrågortill myndigheterna inrättas. Föratl en myndighet skall kunna handlägga sin kontaktverksamhet på ellsystematiskt och effektivt sätt krävs atl elt flertal experter engageras iverksamheten. Sådan personal kan inte kontinuerligt och lill full kapacitet utnyttjas av en enskild myndighet.Myndigheterna anlitar därför utomstående konsulter. En tämligen fylligredogörelse för annonsbyråmarknaden och dess funktionssätt lämnas avutredningen. I anslutning härtill anförs vissa kritiska synpunkter påreklambyråbranschen med avseende på dess möjligheter att tillgodosemyndigheternas behov av service. Denna kritik består bl. a. i att reklambyråbranschenoch olika mediaföretag inte i någon högre grad engagerat sig i att förbättrasill beslutsunderlag och informationsföretagens verksamhet bygger enligtutredningen alltjämt i hög utsträckning pä intuition i stället för pådokumentation. Det framhålls att samhället måste la egna initiativ för atlsäkerställa att rikligt beslutsunderlag tas fram. framförda uppslag atl inrätta en statligreklambyrå avvisas dock. 1 stället bör myndigheterna kunna välja bland helamarknadens utbud av konsulttjänster. Utbytet av de privata konsulternas rådgivning skulleemellertid enligt utredningen kunna vara större än del nu är. Orsaken tillförekommande brister återfinns i inte ringa utsträckning på kundsidan. Eltcentralt rådgivningsorgan skulle därför kunna hjälpa myndigheterna atl blirationella köpare av tjänster från den fria marknadens informationskonsul-ler. Utredningen föreslår att det centrala rådgivningsorganetfår formen av ell bolag, direkt underställt ett statsdepartemenl. Staten skallfrån början vara ensam aktieägare, men kommuner och landsting bör senareberedas möjlighet att genom sina förbund bli ägare till högst hälften avaktierna. Friheten atl köpa kreativa tjänster från vidaste möjligamarknad samraanhänger raed förmågan att kunna överblicka utbudet och samordnaolika kreativa tjänster lill homogena konlaklålgärder. Enligt utredningensmening bör upphandlings- och samordningsuppgifter utgöra den ena delen avbolagets service till myndigheterna. Den andra delen bör utgöras av rådgivningtill verksledningar och befattningshavare i övrigl med centralaplaneringsuppgifter. Denna rådgivning bör syfta till att få kontaktverksamhetenintegrerad i de överordnade verksamhetsprogram-raen redan på planeringsstadiet. De upphandUngstjänsler som utredningen tänker sig altbolaget skall erbjuda myndigheterna omfattar bistånd vid upphandling avkreativa konsulttjänster, produktion av informationsraaterial,undersöknings-tjänster (förprövningar och effeklmätningar) och även mediaulrymme.Bolagels medverkan bör omfatta planläggning, produktion, genomförande ochuppföljning av informationsprojekt. Om bolaget samordnar all extern medverkan imyndigheternas informationsprojekt bör myndigheterna kunna avlastasadministrativt, som bolagels specialkunskaper i informationstekniskafrågor bör kunna leda lill en bättre komraunikalionseffekt. En önskan hos myndigheterna att omsätta begränsadeinformationsanslag i största möjliga volym informationsmaterial har enligtutredningen inneburit atl myndigheterna i alltför liten grad utnyttjar förprövningaroch effektmätningar som medel att öka precisionen i kontaktverksamheten.Bolaget bör här kunna fungera som samordnande instans. Dels skulle kostnadernaför undersökningsinsatser härigenom kunna slås ut på flera kontaktåtgärdergenom alt t. ex. en intervjuundersökning innehåller frågor beträffande fleraområden, dels skulle bolaget löpande registrera kunskaper, värderingar ochhandlingsmönster som underlag för kontaktverksamheten.