prop · FU0330 · 1971-12-31 00:00:00 — Som påpekats under 1 och 2 §§ äger den intetillämpning i de fall då komraunal rayndighets beslut överklagas genomkommunalbesvär, se 77 § komraunallagen. Paragrafen innehåller regler om parts rätt till insyn idet material som har tillförts ärendet. Den motsvarar 6 § och 7 § försiastycket arbetsgruppens lagförslag. I fråga om rättegång vid allmän domstolgäller som en grundläggande regel att avgörandet skall grundas på vad somförekommit vid huvudförhandlingen i målet, se 17 kap. 2 § och 30 kap. 2 § RB.Eftersora part alltid skall kallas till förbandlingen, är han sålundatillförsäkrad rätt lill fullständig insyn i det malerial som domstolen läggertill grund för sitl avgörande. När mål avgörs utan huvudförhandling, skalldomen enligt nyssnämnda lagmm grundas på vad handlingama innehåller och eljeslförekommit i målet. Detta innebär bl. a. alt dorastolen är förbjuden att vidsilt avgörande ta hänsyn till sakraalerial som den fått kännedom ora i annatsammanhang än vid bandläggningen av målet. Någon uttrycklig regel som för nuavsedda fall garanterar parts rätt till insyn i utredningsmaterialet iskriftlig rättegång finns visserligen inte i RB. Part anses dock ha rätt attäven i sådana fall la del av det material på vilket domstolen grundar siltavgörande. För förvaltningsförfarandels del kan frågan ora vad somskall anses gälla beträffande parts rätt alt ta del av utredningsmaterialet iett ärende inte besvaras lika entydigt som i fråga om rättegång vid allmändomstol. Inom förvaltningen förekoraraer inte några samraanträden som direkt motsvararhuvudförhandling i rättegång. Muntlig handläggning vid sammanträde införförvaltningsmyndighet syftar vanligen bara till att komplettera den skriftligautredningen i ärendet. avgörande är sålunda inte såhårt knutet till vad som förekommit vid sådant sammanträde sora fallet är ifråga om allmän domstol. torde vidare i motsats tillallmän domstol vara oförhindrad att när den Maj.-ts proposition nr 1971 avgörett ärende ta hänsyn till uppgifter som den fått kännedom om i annat sammanhangän i det aktuella ärendet. Även det som framkommit vid informella, muntligakontakter behandlas i regel som utredningsmaterial. Någon skyldighet allanteckna sådana muntliga uppgifter finns endast undantagsvis föreskriven iförfattning. Med hänsyn lill del nu anförda torde frågan om parts rätt att tadel av utredningsmaterialet i ett förvaltningsärende för gällande rätts del fåbesvaras olika beroende på vilket slag av material frågan gäller. tryckfrihetsförordningen (TF) fastslagna rätten atl ta del av myndigheternasallmänna handlingar kan utövas av envar. Härav följer att den som är part i eltärende hos myndighet kan bereda sig tillgång till alla allmänna handlingar iärendet. Vilka handlingar hos myndighet som är att räkna som allmännahandlingar anges i 2 kap. 2 och 47 §§ TF. Rättenför envar all la del av myndighetemas allmänna handlingar kan enligt 2 kap. 1 §TF inskränkas med hänsyn lill vissa särskill angivna intressen. De begränsningari offentlighetsgrundsatsen sora har företagits med stöd av denna beslämraelseär upptagna i lagen (1937:249) om inskränkningar i rällen alt ulbekomraaallmänna handlingar (sekretesslagen) och i vissa till denna anslutandeförfattningar. Enligt 39 § första styckel sekretesslagen skall föreskrifterna ilagen inte lända till inskränkning i sökandes, klagandes eller andra partersrätt alt i mål och ärenden hos domstol eller annan myndighet utfå dom, beslutoch andra handlingar. I regeln förutsätts sålunda bl. a. att part i ellförvallningsärende har rätt alt ta del av allmänna handlingar som skall hållashemliga. Om det med hänsyn till allmänna eller enskilda intressen är avsynnerlig vikt att innehållet i annan handling än dom eller beslut inteuppenbaras, kan myndigheten dock enligt 39 § andra stycket sekretesslagen raedstöd av stadgande i lagen vägra atl lämna ul hemlig handling lill part. Lämnasdäremot sådan handling ul till parlen, skall myndigheten göra erforderligaförbehåll. Bryter någon mot sådant förbehåll, kan han enligt 41 § dömas tillböter eller i vissa fall till fängelse. Sekretesslagenanger inte närmare vera som vid tillämpningen av 39 § skall räknas sora»sökande, klagande eller annan part». I praxis har partsbegreppet getts ennågol snävare innebörd än den krets av intressenter i elt ärende som harbesvärsrätt, se RÄ 1960 ref. 45. VarkenTF eller annan författning reglerar i vad mån part har rätt ta del av andrahandlingar i ett ärende än sådana som är all anse som allmänna handlingar, t.ex. minnesanteckningar och arbetspromemorior. Några förfatlningsföreskrifier iämnet finns inte heller beträffande annat utredningsmaterial än handlingar, t.ex. föremål, som är av betydelse från bevissynpunkt, och muntliga uppgifter,sora läranas till myndighet vid sammanträde eller i annal sammanhang. I vilkenutsträckning part har rätt att ta del av material av nu nämnda slag fårbetecknas sora oklart. Kungl.Maj:ts proposition nr 30 är 1971 425 Urförarbetena till sekretesslagen. I det belänkande raed förslag till ändradebestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet som avgavs avsärskilda sakkunniga berördes bl. a. frågan ora parts rätt tiu aklinsyn. Enligt38 § i den av de sakkunniga föreslagna lagen ora förbud raot vissa allmännahandlingars utlämnande från myndighet skulle föreskrifterna i lagen utom ivissl undanlagsfall inte lända lill inskränkning i sökandes, klagandes ochandra parters rätt att i raål och ärenden hos domstol eller annan myndighetutbekomma protokoll och andra handlingar. I motiven lill beslämraelsen framhöllde sakkunniga all införandel av regeln i lagen föranletts av allmänna process-och förvallningsrällsliga principer. De anmärkte vidare all undanlag frånregeln föreslagils bara beträffande ell särskilt ömtåligt specialfall (SOU1935: 5 s. 41). Denav de sakkunniga föreslagna regeln togs i huvudsak oförändrad upp i 39 § i denår antagna sekrelesslagen (prop. 1937: 107 s. 103). Fråganora parts rätl lill aktinsyn aktualiserades på nyll i saraband med införandetav RB. 1944 avgivna betänkande raed förslag till lag ora införande avnya RB ra. föreslog processlagberedningen bl. a. viss ändring i 39 §sekrelesslagen. Ändringen hängde saraman raed alt beredningen samtidigtföreslog ett tillägg lill 38 § samraa lag, enligt vilket dorastol gavsbefogenhet atl förordna om hemlig handlings tillhandahållande åt domstol ellerförundersökningsledare för bevisändaraål. För att de iniressen sekretessenavsåg alt skydda såvitt möjligt skulle kunna tas lill vara, även när domstolenförordnal ora tillhandahållande av heralig handling, föreslog beredningen atlvissa begränsningar skulle gälla i parts rätt att få ut handlingar. Bortsettfrån protokoll, beslut och dora, lill vilka handlingar part skulle ha tillgångutan begränsning, borde det enligt beredningens raening lillkorama domstoleneller myndigheten atl pröva, om en hemlig handling skulle göras tillgänglig förpart. Tillslånd därtill borde lämnas bara om det kunde ske utan fara förmissbruk. Härvid borde göras erforderliga förbehåll (SOU 1944: 10 s. 167). Denav processlagberedningen föreslagna ändringen i 39 § sekrelesslagen togsoförändrad upp i en inom upprättadpromemoria med förslag till ändring i sekretesslagstiftningen. I promemorianframhölls bl. a. atl vissa betänkligheter kunde anföras mot den av beredningenförordade begränsningen i parts rätt all få ul andra handlingar än protokoll,dom eller beslut. Det kunde synas otillfredsställande atl part inte i fullutsträckning skulle få ul handlingar, på vilka avgörandet i mål eller ärendegrundats. Även om parten under förhandlingen fått del av vad sora åberopatssora bevis i raålet, kunde för bedöraande av fråga om fullföljd och förförberedande av lalan i högre rätl vara av vikt för parten att äga tillgångtill handlingama. A andra sidan skulle dock partens intresse alt få uthandlingen i stor utsträckning kunna tillgodoses genom Maj.ts proposition nr 1971 denav beredningen föreslagna möjligheten till utlämnande med förbehåll. Iblandkunde det vara möjligt att på sådant sätl bereda åtminstone advokai somföreträdde parlen tillgång till handlingen. Någon ändring i beredningensförslag förordades därför inte (prop. 1947: 260 s. 24). Vid remissbehandlingen avdeparteraentspromemorian uttalade hovrätten över och vissabetänkligheter beträffande de föreslagna inskränkningarna i parts rätt atl fåut hemliga handlingar. Hovrätten ansåg att förslaget innebar ett betydelsefulltavsteg från den dittUls gällande vikliga principen att part skulle äga att ifull utsträckning få del av handlingar, på vilka avgörandet i mål eller ärendegrundades. Även om det var påkallat atl ge domstolen befogenhet atl göra enavvägning mellan offentlighets- och sekrelessiniressel, syntes det hovrätten ivart fall angeläget alt sladgandel gavs en sådan formulering all däravframgick att beslut om handlings utlämnande skulle grundas inte bara påprövning av faran för missbruk utan även på en avvägning av sekretessintressetmot partens intresse att få ut bandlingen. Utlämnande borde enligt hovrättensraening fraraslå sora det norraala (prop. 1947: 260 s. 26). Chefen förjustitiedepartementet uttalade i prop. 1947:260 (s. 30) raed förslag tilländring i sekrelesslagen m. ra. alt de av hovrätten över och Blekingegjorda påpekandena i viss mån var berättigade. Det kunde dock inte bortses frånalt möjligheten atl i viss utsträckning begränsa partens rätt all få ulhandlingar kunde uigöra en väsentlig förulsättning för atl heralig handlingskulle kunna tillhandahållas rättskipningen. Det borde därför ligga i domstolseller annan myndighets hand atl göra en avvägning raellan parlens intresse atlfå la del av handlingen och sekretessintresset. Utlämnande till part bordedärvid framstå som det norraala. Dom eller beslut borde inte få undanhållasparten på grund av dess hemliga natur. När det av hänsyn till allraänna ellerenskilda intressen var av synnerlig vikt att innehållet i annan handling inteuppenbarades, borde däremot utlämnande till part få vägras med stöd avsekretessbestämmelse. Skillnad borde härvid inte göras raellan protokoll ochandra handlingar. Departementschefen framhöll emellertid att en sådanbegränsning av parts rätt alt få ut handlingar inte innebar någon inskränkningi domstolens eller rayndighetens skyldighel alt vid förhandling eller annanhandläggning låta parlen få kännedora om alla omständigheter sora åberopadeslill bevis. Del var tvärlora av vikl att denna princip noga iakttogs. Endast iden mån så skedde kunde raan bortse från de betänkligheter som kunde anförasmot all parlens rätt atl få ulhandlingar begränsades. Departementschefen föreslogatl 39 § sekretesslagen skulle utformas i enlighet med vad han sålunda anfört. Vid riksdagsbehandlingenav prop. 1947: 260 förklarade sig sammansatta konstitutions- och förstalagutskottet (KILU 1 s. 10) dela departementschefens uppfattning alt etttillhandahållande av hemliga handlingar som KungLMaj:ts proposition nr 1971 427 bevisi rättegång gjorde det nödvändigl raed en beslämmelse av den föreslagnainnebörden. Utskottet ansåg det böra starkt understrykas all utlämnande lillpart skulle vara det norraala, liksom att parten vid förhandling eller annanhandläggning ulan inskränkning skidle få kännedora om alla omständigheter somåberopades till bevis. Formuleringen av den föreslagna lagtexten borde enligtutskottets raening vara en garanti för en från rättssäkerhetssynpunkitillfredsslällande tillämpning. Ulskotlel erinrade vidare om att den föreslagna39 § inte bara reglerade utlämnandet av handlingar hos domstol utan även denmer omfattande frågan om parts rätt alt få ut handlingar hosförvaltningsmyndigheter. Inora utskottet hade yppats betänkligheter raot atl påföreslaget sätt generelll göra parts tillgång till heraliga handlingar beroendeav förvaltningsmyndigheters diskretio-nära prövning. Härvid hade särskiltframhållits all det i mål och ärenden hos sådana myndigheter inte alltid varmöjligt atl sora departementschefen syntes förutsätta »vid förhandlingeller annan handläggning låta parten erhålla kännedora om alla deomständigheter sora åberopats lill bevis» i stället för att lärana uthandlingarna till honom. Den föreslagna regeln hade inte heller vid remissbehandlingenblivit föremål för granskning från förvaltningens synpunkter. Med hänsyn tillönskvärdheten av enhetliga regler för såväl förvaltningsmyndigheter somdomstolar fann sig utskottet dock kunna tillstyrka förslaget, underförutsättning att frågan om den riktiga avvägningen av parts rätt iifrågavarande hänseende blev tillbörligen beaktad vid den förestående allraännarevisionen av reglerna ora allmänna handligars offenllighet. Riksdagenföljde utskottets förslag (rskr 465), varigenom 39 § sekretesslagen fick sinnuvarande lydelse. Arbetsgruppen.Arbetsgruppen frarahåller inledningsvis all 39 § sekrelesslagen inte ger partnågon rätt atl i mål och ärenden ta del av dom, beslut eller andra handlingarulan att denna rätt följer av bestämmelser eller allmänna principer ommyndighelemas förfarande. Vad som gäller i detta hänseende är på åtskilligaområden oklart. Den osäkerhet som råder bör enligt arbetsgruppens meningskingras genom alt i förvaltningslagen tas in den grundläggande regel om partsrätt lill insyn i utredningsmaterialet, som förutskickas i 39 § första stycketsekrelesslagen men som inte komrait till samlat uttryck för förvaltningens del.En sådan grundläggande regel bör naturiigen göras så allmängiltig somraöjligt. Helst bör den få så allmän lillärapning alt den supplerar 39 § förstastyckel i aUa de typer av förvaltningsärenden, som detta gäller för. Den bördärför ingå bland förvaltningslagens allmänna bestämmelser. Arbetsgruppenbetonar att syftet med föreskriften är att reglera i vilken utsträckning partskall äga rätt att på eget initiativ ta del av utredningsmaterialet i ärendet.Hans rätt atl få del av raaterialet genom myndighetens försorg regleras ibeslämmelserna om kommunikation (15 § arbetsgruppens lagförslag). 428 Kungl Maj:ts proposition nr 1971 tilldet nu anförda föreslår arbetsgruppen alt i 6 § första styckel tas in en regelom att part på begäran skall få del av det som tillförts ärendet. Vad angår frågan om verasom i ell ärende skall anses ha ställning som part hänvisar arbetsgruppen tillden i 4 § gruppens lagförslag intagna definitionen av partsbegreppel. Enligtdenna skall med part förstås envar, lill vilken det slutliga beslutet kan kommaalt ställas eller vilken detta eljest kan komma att angå nära, saml den somenligt särskild bestämmelse får föra talan i ärendet. Definitionen behövsenligt arbetsgruppens uppfattning inte bara med tanke på reglerna öm aktinsynutan också för att fastställa rayndighets komraunikalionsskyldighet, motiveringspliki(16 §) och underrättelseplikt beträffande beslut (17 §). Beträffande de olikaleden i definitionen anför arbetsgruppen i huvudsak följande. För att förtjänaatt kallas part skall etl subjekt föra en lalan i ärendet, sora berättigar tillsaklig prövning, och inta en sådan ställning sakligt sett att fullaktinsyn bör raedges honom, atl utredningsmaterialet bör tillställas honom medrätt för honom att yttra sig över del samt att beslutet i ärendet bör delgeshonom. I de allra flesta fall är den som visar upp dessa kännetecken identiskmed beslutets adressat eller raed andra ord den, till vilken det slutligabeslutet kan komma atl ställas (första ledet). Även tredjeman bör i vissa fallfå ställning som part. Efter alt ha redogjort för olika situationer, därparts-ställning för tredjeman kan uppkomma, och betonat att del skulle föra förlångt att medge sådan person partssiällning i sararaa utsträckning sombesvärsrätt framhåller arbetsgruppen, att det av praktiska skäl inte kanfordras av en myndighet att den behandlar en Iredjeraan som part, om det inteligger i öppen dag atl denna person finns i ärendet och att saken angår honomså nära att han är sakligt meriterad för partsbehandling. Förhållandet kanuppenbaras för myndigheten antingen genom att tredjemannen i fråga ger sig tillkänna hos myndigheten och klargör arten och styrkan av sina intressen ellergenom att hans existens och intressen framgår direkt av utredningsmaterialet iärendet. Några särskilda efterforskningar skall myndigheten inte behöva göra.De personer sora enligt det nu anförda bör ges ställning som part kännetecknasenligt arbetsgruppen av alt beslutet uppenbarligen kan komma atl angå dem nära(andra ledet). Ulöver de berörda två kategorierna av parter har man enligtarbetsgruppen att räkna med dem som i specialförfattningarna pekats ut soraparter eller eljest som taleberättigade. Också på sådana specialparter börförvaltningslagens regler om parts rättigheter och skyldigheter underförfarandet göras tilllämpliga (tredje ledet). Ifråga om föremålet för parts aktinsyn erinrar arbetsgruppen bl. a. om att detför förvaltningens del inte är möjligt att dra en Uka skarp gräns mellanutredningen i ärendet och utanförliggande förhållanden som inom rättskipningen.Framför allt kan man inte tänka sig alt tjänstemännen hosförvaltningsmyndigheterna på samma sätt som domarna skall under- Kungl.Maj.-ts proposition nr 1971 429 låtaatt la hänsyn till den kunskap ora faktiska förhållanden sora de harskaffat sig i sitl arbete. Därför räcker del inte med en rätt till insyn iakten, utan också annat som fakiiski ulgör utredningsmaterial bör varatillgängligt för parten. Inte bara sakuppgifter utan även rättslig ulredningbör orafattas av bestämmelsen. Regelnora parts insyn i utredningsmaterialet bör enligt arbetsgruppen gälla inte baraför allmänna handlingar ulan även för annan ulredning, exempelvis föreraål somär av inlresse för ärendets avgörande. Sådanl material som tillkomraer hosrayndigheten faller också, även om del har skriftlig form, delvis utanförbegreppet allmänna handlingar. Promeraorior och andra uppteckningar, somtillkommer för ärendes föredragning eller beredande till avgörande, blir enligt2 kap. 4 § TF allmänna handlingar bara om de efter avgörandet tas om hand förförvaring. Flertalet andra handlingar som tillkommer hos rayndigheten ansesenligt 5 § i samma kapitel upprättade först när de expedierats eller, omexpedition inte äger rura, när ärendet är slutbehandlat av myndigheten. I denmån en sådan handling tillför ärendet sakligt material av betydelse föravgörandet, bör den vara tillgänglig för parten enligt samma grunder somgäller för allmänna handlingar. Arbetsgmppen finner det likväl uppenbart attparten inte kan kräva att den tjänsteman som skall föredra ärendet låter honorafå tillgång lill sina konceplanteckningar allt eftersom hans utredningsarbetefortskrider. Först när hans ulredning är avslutad och han lägger framsakuppgifterna för myndigheten, kan den anses färdigställd och tillförd ärendet.Den bör då också införlivas med akten. Arbetsgruppendiskuterar i det följande frågan vilka begränsningar som bör gälla i partstillgång till allmänna handlingar som skall hållas hemliga. Gruppen påpekar alldet ofta görs gällande att del på åtskilliga förvaltningsområden är nödvändigtall kunna fatta beslul på grundval av handlingar som hemlighålls för part. Manmenar att del är orimligt att en myndighet skall avstå från alt begagnabetydelsefullt material, därför all det är av den natur all part av sekretesskälinte kan tillåtas atl la del av det. En sådan ståndpunkt har underreraissbehandlingen av besvärssakkunnigas förslag inlagils av bl. a. vissaförelrädare för socialvårdsinlressen. De har fäst uppraärksaraheten påläkarintyg samt lakar- och sjukhusjournaler. De sakkunniga nämnde för egen deläven sådana upplysningar, som enskilda under förutsättning av anonymitet lämnarsåsom underlag för beslut om omhändertagande av alkoholister, sinnessjuka ra.fl. samt handlingar i ärenden om förfogande över enskild egendom i en krissituation. Avdet anförda finner arbetsgruppen fraragå atl myndigheter på vilt skilda områdenoch med olika bevekelsegrunder anser sig behöva en möjlighet att avgöra ärendenpå grundval av malerial som hålls hemligt för part. Det är ä andra sidantydligt atl en sådan möjlighel måste reserveras för undan- Majits proposition nr 1971 lagssiluationer.Inte bara hänsyn till parten utan även kravet på att utredningen blir allsidigoch korrekt talar för en så vidsträckt insyn som möjligt för parten.Arbetsgruppen erinrar i samraanhanget bl. a. om alt det under förarbetena till39 § andra stycket sekretesslagen betonades atl den där intagna begränsningenav parts rätt att få ut handUngar inte innebar någon inskränkning irayndighetens skyldighet att vid förhandling eller annan handläggning låtaparten få kännedom om alla omständigheter sora åberopas till bevis ulan alt detvar av vikt att denna princip noga iakttogs. Arbetsgruppen påpekar vidare attde bestäraraelser som f. n. finns ora koramunikation av utredningsmaterial däribland allmänna handlingar skall tillämpas utan hinder av sekretesslagensbegränsningar av offentligheten. Sålunda skall bestämmelserna i 23 kap. 18 §RB om delgivning av vad sora har koramil fram under förundersökning tillämpasoberoende av atl förundersökningsprolokollet eller någol därav kan varahemligt. Likaså skall utredningen i elt brottmål eller elt tvistemålförebringas i parternas närvaro vid huvudförhandlingen, även om den omfattarhemliga handlingar. I barnavårdsärenden skall i regel den ärendet rör föreavgörandet underrättas om vad som har framkommit vid utredningen (19 § förstastycket barnavårdslagen). Delta är dock inte liktydigt med att parten får tadel av alla handlingar in extenso. Arbetsgruppenanser det vara angeläget alt förvaltningslagen så klart som möjligt anger i vadmån och på vad sätt partens insyn i utredningsmaterialet får begränsas. I vissutsträckning är det raöjligt alt bygga på de tankegångar sora ligger bakoraföreskrifterna i 39 § sekrelesslagen. Det bör sålunda klargöras, atl denomständigheten att en myndighet enligt andra siycket i paragrafen kan vägra altdelvis (jfr 2 kap. 8 § andra stycket TF) eller eventuellt helt lämna ul enhandling till parten inte utan vidare innebär att myndigheten också får hållahonom i ovelskap ora vad handlingen innehåller. Läget kan ofta vara det att densekretessgrun-dande faran ligger inte i att parten får kännedora om innehålleti handlingen utan i alt han får möjlighet att exempelvis sprida avskrifter avdenna till obehöriga. Beslämmelsen bör med hänsyn härtill enligt arbetsgruppensmening utformas så, att skillnaden mellan utlämnande av handling ochupplysning om dess innehåll framhävs. En första förutsättning för begränsningav skyldigheten att låta part ta del av allmän handling måste vara, att 39 §andra siycket sekretesslagen ger myndigheten rätl att vägra lämna ul handlingeller del därav. Det innebär att det för det försia skall vara fråga om annanhandling än dom eller beslut. För det andra måsle del av hänsyn lill allmännaeller enskilda iniressen vara av synnerlig vikt att innehållet i handlingeneller handlingsdelen inte uppenbaras. Men därutöver bör för vägran av varjeform av partsinsyn, dvs. också vägran att som ersättning för utlämnande geupplysning ora handlingens innehåll, krävas alt avgörande hinder mot sådaninformation föreligger med hänsyn Maj:ts proposition nr 1971 431 till rikets säkerhel eller annal allraänt eller enskiltintresse. Är så inte fallet, skall alltså myndigheten, om den finner sig böravägra atl lämna ut handingen till parten, på annal sätt upplysa honom om dessinnehåll. Som exempel härpå hänvisar arbetsgruppen lill vad parlamentariskanämnden i Wennerströmaffären anfört om s. k. säkerhetssamlal i personalkontrollärenden(SOU 1968: 4 s. 76). Som ytterligare exempel närans körkortsärenden därläkarjournaler lånals in, vilka enligt 14 § andra stycket sekrelesslagen intekan lämnas ut till parten i körkortsärendet. Begär parten få del avjournalerna, bör han såvitt möjUgt få del genom en muntlig redogörelse förinnehållet i dessa.