prop · FU03122 · 1971-12-31 00:00:00 — N;lgon påanvändningssättet grundad saklig skillnad mellan sådan kvartersraark och markavsatt för enskilt bebyggande föreligger över huvud taget inte. Detförhållandet all statens och koraraunernas verksarahet endasl i begränsadomfattning ersätts genom avgifter och i övrigt bekostas av medborgarna skattevägenkan inte rimligen motivera att för verksarahelen avsatt mark skulle vara mindrevärd än annan byggnadsmark. Inte heller gatumark och mark avsatt för park,torg eller annan allmän plats kan enligt domstolen anses sakna påtätbebyggelse grundat värde. Sådan mark måste anses ha värde sora nödvändigtkorapleraent tUl kvarlersraarken. Från denna synpunkt är gatumarken specielllnära knuten till omgivande kvartersraark, vUkel ligger till grund förbestämraelserna om tomtägares skyldighet all betala gatumarksersältning. Eltriktigt handhavande av reglerna härom lorde medföra alt ett stadsplanesamhällei allmänhet inle behöver ha några beslående kostnader för förvärv av sådanmark. Vid utformningen av värderingsreglerna för nu avsedd mark måste ävenbeaktas, all denna i inte obetydlig utsträckning kan lämna avkastning genomupplålelse av parkeringsplatser, torgplatser och platser för kiosker m. ra. Dessutom är det åtminstone i inte ovanligt med upplålelseav utrymmen under markplanet för olika affärsändamål särskilt i anslulningtill tunnelbanans stationer men också i andra fall. Utnyttjandet av utrymmenunder markytan är en relativt ny företeelse, men utvecklingen torde leda tillatt sådant koramer att ske i aUl större omfattning, varvid även utrymmen underparker och torg torde komraa i fråga, bl. a. för parkeringsanläggningar ochlagerlokaler. Avslutningsvissäger exproprialionsdoraslolen att den värderingspraxis som har ulbUdals pågrandval av de nuvarande kompensations-reglerna i 21 och 48 §§ BL kan ansesinnebära en rimlig avvägning mellanmarkägarens och det allmännas intresse. Anledning tUl ändring i enlighet medutredningens föislag föreligger således inle. Samma förhållanden föreliggerbeträffande övriga korapensalionsregler i BL. Domstolen avstyrker därför all;förslaget i denna del upphöjs lill lag. raenaratt, eftersom enligt utredningens förslag den för det allmänna reserveradetomtmarken hädanefter skall kunna tvångsinlösas från ägaren för ell från allaförväntningar rensat värde, detla inte kan bli annat än jordbruksvärdet medtillägg för eventuellt glesbebyggelsevärde. En ordning varigenora stal ochkoraraun på detla sätt får tillgodose sitt behov av tomtmark för allmännabyggnader är enligt samfundet kränkande för rättskänslan och kan inte godtas.Kostnaden för sådan tomtmark bör skattevägen bäras av medborgarna gemensamt ochinle av den som råkar få sin mark utvald som särskilt lämplig. Samfundet anserinte heller alt någon tungt vägande kritik kan riktas mot den nu tillämpaderegeln atl galu- och parkmark inlöses efter råmarksvärdet. Värdet av dennamark kan inle anses ha "fallit bort". Del har genom planläggningentillförts ägarna av tomtmarken, vilka enligt regler i BL har alt utge ersättninghärför. Om ägarna lill galu- och parkmarken skulle tvingas avstå denna marktill ett lägre värde än råmarksvärdet, skulle detla visserligen i enlighet medutredningens intentioner medföia en viss förmån för kommunen eftersom allsådan mark mera sällan blir ersatt genom gatumarksersältning, men en sänkningav prisnivån för galu- och parkmarken skulle dessutom medföra en troligen inteavsedd och helt omotiverad yller ligare förmån för dem som har fått sin markutiagd till tomtmark. Det bör vidare observeras alt den mark det här gällerstundom lämnar kommunerna viss avkastning i form av t. ex. parkeringsavgifler. Advokatsamfundetuppehålleir sig också vid frågan om ianspråktagande av mark för trafikändamiU.Della kan efler planläggning ske enligl regler i BL. Men även ulan föregåendeplanläggning kan raark inlösas för Irafikändamål enligl r£;gler iväglagsliflningen eller i ExL. Alt värderingsreglema skall vara likartade,oavsett vilken lagstiftning som tiUärapas, fraraslår sora ett självklart önskemål,vilket lagstiftaren bör sträva efler att tillgodose. Genom utredningens förslagtill ändringar i BL tiUskapas en tidigare inle förefintlig och inte godtagbardisharmoni i värderingsreglerna. Enligtlantmäteristyrelsen skuUe de föreslagna kompensationsreglerna skjutabestämmandet av glesbebyggelsevärdet i förgrunden vid elt flertal inlösenfall.Glesbebyggelse skulle nämligen ofta utgöra det från värdesynpunkt bästa"förut tillåtna användningssättet". Rätten att få disponera sin markför glesbebyggelse liksom rätlen alt få ersättning så snart väsentligareingrepp sker i denna rätt lorde komma alt behandlas både av bygglagutredningenoch utredningen för översyn av naturvårdslagstiftningen. Det kan därför synasmindre lämpligt alt nu införa ersätt- ningsregler,som i praktiken ofta skulle anknyta till en användningsmöjlighet sora manöverväger all förändra. Mot en revision av kompensationsreglema lalar även allde föreslagna reglerna synes kräva alt också värdeutjämningsexpropriationengenomförs. Mol denna kan emellertid enligt styrelsen allvarliga erinringarframställas. Bankinspektionen lar uppfrågan ora vilken inverkan förslaget om kompensation för planskada har frånkreditgivarsynpunkt. Inspektionen har under hand tillfrågat ett anlalbankinslilut av olika slag i vilken utsträckning dessa brukar belåna ickeplanlagd råraark under beaktande av eventuella förväntade tätbebyggelsevärden.Från bankhåll har därvid svarats alt enstaka större krediter av denna karaktärvisserligen kan förekomma men att sådan belåning dock spelar en tämligenunderordnad roll. Anledningarna härtill har uppgells vara flera. För delförsta utgör kommunerna (inkl. kommunala bolag och stiftelser) i allmänhet dehelt dominerande markägarna inom storstadsregionerna. För del andra har fleraav de större byggnadsföretagen egna resurser av sådan storlek alt de mångagånger är oberoende av bankkredit för sina markförvärv. I de relativt fåtaligafall då större krediter av delta slag förekoramer känner man ofta genomkontakter med vederbörande komraun till hur den blivande planläggningen av denaktuella raarken kommer att gestalla sig. Om detta inte är faUet brakarbankinstituten iaktta försiktighet och inte beakta förväntadetätbebyggelsevärden. Om vad som sålunda har framkommit är representativt förbankinstitulen och iakttagelser vid inspektionens undersökningsverksamhettyder härpå torde utredningens förslag om kompensation för s. k. planskadainle korama all innebära några större risker för faslighelskredilen. Inspektionenvill därför från de synpunkter den närmast har all beakta inle motsätta sig attförslaget i denna del genomförs. Kommunförbundetberör frågan om den översiktliga planläggningens inverkan på markvärdena. Dennafråga bereder ofta särskilda bekymmer. Den översiktliga planläggningen måsteenligl sakens natur ske på ell myckel tidigt stadium och med beaktande av olikalänkbara alternativ. kan det visa sig att mark sora i sådan översiktiigplanläggning har reserverats för olika slag av enskilt bebyggande behöver tasi anspråk för annat ändamål. I praxis har domstolarna visat stor benägenhetatt fästa avseende vid den översiktliga planläggningen trots att dennaregelmässigt saknar den officiella sanktion som ligger i antagande ellerfaslstäUelse. Det har förekommit att man i expropriations-sararaanhang tUlmälttidigare, redan övergivna generalplaneöverväganden betydelse vid bestämning avmarkvärdet. Förbundet anser detta klart OtillfredssläUande. Med hänsyn tUl atlinte minst den översiktiiga planläggningen med dess olika alternativaöverväganden måste ske Öppet kan raan heller inle räkna med alt arbetet härmedskall eller bör hemlighållas. Enligt förbundets uppfattning är det därför avstort värde allde allmänna principer för värdering av mark som utredningen har fört fram ochsom i främsta rummet anknyter till detaljplaneringen får raotsvarandetillämpning beträffande den översiktliga planläggningen. Detta skulle leda lillalt den översiktiiga planläggningens inverkan på markvärdena bedömdessynnerligen restriktivt. Även planverket säger sig förutsätta att översiktligaplaner inle skall läggas lill grund för värderingen i vidare mån än vadutredningen har föreslagit beträffande detaljplaner. Enligt ärdel uppenbart atl om ändringar motsvarande dem som utredningen föreslår görs inaturvårdslagens ersältnings-besläraraelser utrymmet för ersättningar enligldenna lag skulle minska avsevärt. Med hänsyn härtill förordar verket alt sådanaändringar genomförs. Av de remissinstanser som närmare har berörtförslaget om värdeuljämningsexproprialion är del endast ell raycket litetantal, däribland i , sora helt hartiUstyrkt förslagel. anser det från rättvisesynpunkt angelägelall förslaget genoraförs och påpekar alt det synes kunna fräraja lillkorastenav saraexploaleringsavlal. Deflesta av de övriga reraissinstanser som har yttrat sig anser all syftet medförslaget är gott, eftersom de föreslagna värderingsreglerna fördelaljplanlagda områden är ägnade all skärpa olikslällighelen mellan ägare tUlmark avsedd för bebyggelse och ägare av mark som har avsatts lUl andra ändamål.De anser emellertid att förslaget inte kan läggas lill grand för lagstiftning isin nuvarande form ulan bör överarbetas. motsätter sigförslaget under hänvisning lill all så få ändringar som möjligt bör vidtas iBL. uttalar sin tvekan inför tanken att kommun genom ettvärdeutj ämnings-institut skulle bli skyldig att ersätta värden som den självdelvis har skapat genom alt anta plan. Frågan hur värdeutj amning skall kunnaske inom planområden bör enligl verkels mening prövas närmare avbygglagulredningen. Länsstyrelseni finner de föreslagna värdeutjämnings-reglerna välbehövliga förmöjligheten all genomföra planer särat för alt undanröja den för bådemyndigheter och enskUda besvärande sekretess som av ekonoraiska skäl nuförekomraer i plansararaanhang. Det bör dock inte vara möjligt all exproprieraoraråde på denna grund såvida det inte har visats vara nödvändigt från allraänsynpunkt. Expropriationsdomstoleni anser elt värdeuljäraningsin-slitut önskvärt, oavsett orautredningens förslag lill ändring av 21 och 48 §§ BL genoraförs eller inte.Eftersom kommunen har möjlighet att expropriera redan innan planen fastställsföreligger emellertid behov av ett utjämningsinstilut bara i fall då komrauneninle önskar förvärva denför enskilt bebyggande avsatta marken inom planområdel. Den föreslagnautformningen raed skyldighet för koramunen all inlösa marken medför enligldomstolen risk för att kommunen för all undvika inlösen antingen utförplanläggningen på sådant sätl, all ingen av de berörda fastighetsägarnaberäknas bli missnöjd, vilket lätt kan leda till en från planleknisk synpunktolämplig utforraning av planen, eller onödigtvis fördröjer planläggning ochplanfaslställelse raed påföljd all del kan uppstå brist på planlagd mark så atlen icke önskvärd prisstegring på sådan raark koraraer lill stånd. Enligtdomstolens mening borde i Stället undersökas, ora uljäraningsinstitulel kundeutforraas sora ell skifte mellan ägarna till de fastigheter som ingår i planområdet.För enskUt bebyggande avsatt mark borde fördelas mellan ägarna i förhållandelill fastigheternas värde före planfaslslällelsen men under iakttagande av altnybildad tomt inte delas mellan olika ägare. Ett sådant institut kundelämpligen kombineras med en utvidgning av lill-lämpningsorarådel för 70 och 113§§ BL. Advokatsamfundetframhåller att en god tillgång på planlagd mark obestridligen är en av de mestbetydelsefulla av de faktorer som kan medverka tiU atl förhindra onormalaprisstegringar på sådan mark. Med hänsyn härtill fiimer samfundet detbetänkligt atl utredningen nu vill införa regler, som ålägger koraraunerna allmot sin vilja inlösa mark, för vilken detaljplan första gången fastställs.Dessa regler raedför enligt sarafundet risk för alt koraraunerna i många fallkomraer all hålla tillbaka planfaslställelse för alt undgåinlösningsskyldighelen. Samraa mening redovisar . Samfundet fästeruppraärksarahelen på alt även tätbebyggd raark omfattas av förslaget i sådanafall då tätbebyggelse tUlkommit ulan alt plan blivit fastställd. Områden avdetla slag förekommer bl. a. i äldre stadsdelar. Näringslivetsbyggnadsdelegation anser alt ett alternativ som bör övervägas är atl kommuneninlöser endasl mark ägd av parter, som inte ansluter sig till en exploateringinom viss lid efler planfaslslällelsen. Samfundetför fastighetsvärdering anser del vara principiellt tveksamt om värdeuljämningskall åsladkoramas genom all koramunen löser in mark som berörs av planen. Omkomraunen har intresse av alt förvärva raarken synes det rimligt förutsättaatl kommunen löser in den innan planen fastställs, Enligl samfundelsuppfattning synes det riktigare all försöka lösa del problem som utredningenberört genom exempelvis lagregler om samexploatering. Även andra möplighelerkan finnas och frågan måste yllerligare övervägas. ställer sigtveksamt till vissa uttalanden utredningen gjort beträffande inslilulelspraktiska effekter. Kommunerna befinner sig ofta i lidspress när det gällerdetaljplanering. Delta gör all man knappast kan vänta sig all rådrura försladsplaneavlal kommer alt finnas inågon större utsträckning. Det är vidare en öppen fråga om ägare medjämförelsevis små markområden skulle vara lika benägna som storexploatörer attträffa avlal. Vid förhandlingar med markexploatörer är ju koraraunensutgångsläge etl annat. Planorarådenas avgränsning varierar i avsevärt störreutsträckning än som förutsatts av utredningen, beroende bl. a. på tidspressen.Då ell akut behov av bosläder måste tillfredsställas är del vanligt meden sådan "etappvis" fastställelse som utredningen förutsätter altfaslställelsemyndigheten skall förhindra. I sådana lägen är möjligheterna förfaslställelsemyndigheten inte stora. Man måste således räkna med atl markägaresom känner sig missgynnade komraer atl begära inlösen. Man kan även befara allantalet överklaganden i planärenden kommer all öka. Vidare kan framför alltdefinitionen av den mark som skall undantas vid värderingen bereda tolkningssvårigheler.Risker finns även atl koramunerna komraer alt iaktta en icke önskvärdrestriktivitet raed planläggning raed hänsyn lill tänkbara lösenkostnader ochatr. de därför söker lösa planproblemen dispensvägen. Utredningensförslag om värdeutjäraningsexproprialion torde enligt domänverket få deneffekten, alt koramun genom all lägga detaljplan över visst område kan undandramarkägarna varje möjlighet all själva exploatera sin mark. All på delta sätttillerkänna koraraunerna en monopolställning såsom markexploalörer finnerverket inle vara en från samhällssynpunkl rationell ordning. Reglernaom värdeutjämningsexpropriation är enligl RLF oöverskådliga. Del framgår redanav utredningens motiveringar all man nödgals göra konstruktioner, som medförundanlag från huvudregeln, och atl det ingalunda kan bli lätt för vare sigparter eller domstolar att till-lämpa bestämmelserna. Tvärtom synes deskisserade reglerna direkt inbjuda liU tvister och från praktisk synpunkt kandella inle anses tillfredsställande. De skisserade reglerna måste enligtförbundet medföra betydande risker för orättvisor (jlika markägare emellan ochrättsförluster i raånga fall. Vad utredningen anfört om alt de föreslagnareglerna skulle kunna raedverka till friviUiga överenskommelser kan inle varagenerellt riktigt. Del motsatta förhållandel torde tvärtom vara all vänla. Lantmäteristyrelsenär kritisk mot förslaget om värdeuljämningsexproprialion i bl. a. följandehänseenden. Molden principieUa konstruktionen av värdeutjämningsexpropriationen kan anmärkasalt det knappast kan vara rationellt att låta kommunen fungera soravärdeuljämnare meUan enskUda markexploalörer i del fall kommunen inle har någotsjälvständigt intresse av alt förvärva marken inom planområdel. Och någotsådant intresse lorde inle föreligga då värdeutjämningsexpropiiation kanifrågakomma. Man torde näraligen kunna förutsätta, alt kommunen exproprierarmarken före planens fastställande i de fall komraunen önskar förvärva raarken.Man synes därför kunna förvänta atl koramunen i stor omfallning kommeratt utnyttja möjligheten att avlalsvägen sälla reglerna om värdeutjämningsexpropriationur kraft. Enligt lantmäteristyrelsens mening bör man i samband raedexploatering skilja mellan markägarnas rättigheter och skyldigheter genteraotkoramunen och deras inbördes krav på rättvis fördelning av den vinst som kanuppkomma vid exploatering. Rättigheterna och skyldigheterna mol kommunen börregleras inom ramen för byggnadslagstiftningen och ske på sådant sätl altexploateringen inte medför oskäliga vinster genom all exploatören övervältrarkostnadsansvar på koramunen och enskilda tomlköpare. En inbördes fördelning avden vinst sora anses böra förbehållas exploatörerna bör ske genora enlagstiftning om samexploatering. Flera frågeställningar vid uppbyggnaden av ensådan lag synes vara sådana all de ingående behandlats vid detlagstiftningsarbete som föregått förslaget om ny fastighelsbildningslag ochlagen om vissa gemensamhelsanläggningar. Exempel härpå ärvinslfördelningsproblemaliken och frågan om tilldelning i mark eller pengar. Saneringsulredningenanser sammanfattningsvis att del är angelägel atl uppnå det syfte somexproprialionsutredningen bl. a. avsett medvärdeutjäraningsexproprialionsreglerna, nämligen alt i likhet med 70 och 73 §§BL tjäna som underlag för avlal rörande plangenomförande. Saneringsulredningenanser sig emeUertid inle kunna tillstyrka den utformning som dessa regler harfått. Fortsatt utredning behövs varvid oklara problemställningar rörande bl.a. värderingsreglerna bör närmare studeras. Vidare bör utredas i vilkenutsträckning regler raed angivet syfte kan bli tillärapliga på all mark förtätbebyggelse. Utredningen hemstäUer alt sådan fortsatt utredning av frågansnarast utförs. Utredningen anför bl. a. följande tiU slöd för sin uppfattning. Förslagelbeträffande värdeutjämningsexpropriation har fått en utformning som synesinedföra en mängd återverkningar på andra områden såsom t. ex. reglerna oragalumarksersällning i BL. Kommunen kan dessutom genom de nu föreslagnalagreglerna riskera all tvingas inlösa galu- och parkmark till priser som kankomma all överstiga priset enligl gällande rält. Vidare ifrågasätts om inlevissa oklarheter finns rörande sarabandet med föreslagen bestämmelse i 4 kap. 4§, mot vilken saneringsulredningen i och för sig inte har någon erinran. Uijämningsexpropriationsynes få begränsad praktisk betydelse eftersom den endast föreslås blitillämplig vid förstagångsplanläggning. Som nedan sägs finns behov av enavtalsbakgrund rörande plangenomförande även inom bebyggda områden med äldreplaner. Inom finnsstora arealer, som bl. a. är bebyggda enligt äldre stads-, avstycknings- ochbyggnadsplaner och som är belagda med byggnadsförbud. Områdena utgörpotentiella förtätnings-områden av stora mått. Kommunerna har eraeUertid inlemöjlighet att verka för en bättre planering och elt effektivare utnyttjande pågrund av brist på effektiva juridiska, tekniska och ekonomiska instrument. Rådandemarkpriser är även en försvårande faktor. Kostnaderna för erforderligastadsplaneanläggningar med anledning av en ny plan faller med dagens lagreglerhuvudsakligen på kommunen medan vinsten därav tillfaller fastighetsägarna.Kommunen kan , när förutsätt- ningarhärför föreUgger, tillgodogöra sig även vinsten genom all till-lämpazonexpropriation och denna möjlighet utvidgas i expropriationsulredningensförslag. Det stora antalet fastigheter och de omfattande arealer saml högamarkpriser, som det här är fråga om, gör emellerlid att expropriation medhänsyn till tiUgängliga ekonoraiska resurser inte synes vara något generelltverksamt instrument för vittomfaltande insatser i syfte atl genomföra enplanmässig utbyggnad av förbudsområdena inom överblickbar lid. Sannolikt kommerproblem med likartade områden all aktualiseras inom andra län. komplement till plangenomförande mol bakgrund av en aktiv komraunalmarkpolitik och expropriation fordras lagregler, sora även för annan raark änstörre obebyggda markområden ger underlag för plangenomförande där den somerhåller vinslen även får betala kostnaderna. Detla skulle somexproprialionsutredningen själv angivit kunna uppnås med slöd av lagreglersom hade samraa syfle sora 70 och 73 §§ BL. Som ovan nämnts ansersaneringsulredningen det angelägel alt nå detta syft;. Reglerna borde dessutomutövc" expropriationsulredningens förslag bli tillämpliga på redanplanlagd eller bebyggd mark oavsett ora området är i en ägares hand eller ej.Etl sådant inslilul skulle kunna blii ell legalt underlag för markägare allgemensamt i bolagsform eller annan form genomföra en exploatering så allvinster och förlusler av plainen kunde fördelas på lämpligt sätt.Värderingsregler baserade på sådana principer finns i förslagel till nyfaslighetsbUdningslag. Eventuellaproblem med icke saneringsmogen bebyggelse kan undvikas om man i planemainarbetar sådana byggnader. Avgränsning av avtalsområdet, samt reglering avkostnadema synes kunna lösas om planarbelel och avtalsförhandlingarnasammankopplades med fastighetsreglering. Ilikhet med saneringsutredningein anser kommunförbundet alt värdeuljämningsexproprialionskall gälla också vid planändring. ställer sig även i övrigttveksarat lUl det föreslagna institutets praktiska effekt. Man får enligtförbundet räkna med alt sådana markägare som i samband med plarUäggningen fårmark med ett värde understigande genomsnittet kommer all påkalla koraraunalinlösen av marken. För alt kunna korapensera sig härför måste kommunen då å sinsida aktualisera inlösen av sådan mark inom planområdet vars värde överstigerdella genomsnitt. Delta kan i vissa fall komma att medföra avsevärdapåfrestningar på den kommunala ekonomin. Visserligenhar exproprialionsutredningen tänkt sig all rällslvisler skulle kunna i stororafallning förebyggas genom raöjlighet för kommunen eller enskild sakägareall redan före planfaslslällelsen raed bindande verkan avstå från sin rält attpåfordra inlösen. Det är eraeUertid svårt all inse all en markägare som genomplanläggningen anser sig missgynnad kommer att vara beredd till ett sådantavtal. har också anvisat komraunen möjligheten altvägra att antaga planen intill dess sådan uppgörelse träffats. Emellerlidbefinner sig koraraunerna inle alltid i del läge atl full valfrihet föreliggerraellan allantaga en plan eller all låta anstå med anlagandel tills vidare. Ofta ställerbebyggelseutvecklingen inom orten sådana krav på planläggning alt i vart fallnågot längre rådrum icke slår lill förfogande. Förbundet anser all det börundersökas ora inte syftet raed värde- utjämningsinstilutetåtminstone delvis skulle vinnas genora ändring av de särskilda bestämmelsema i7073 §§ BL om marks avstående och iordningställande i vissa fall. ÄndringenskuUe förslagsvis ha den innebörden alt bestämmelserna icke endasl kantillämpas på oraråde i en ägares hand utan utsträckas till att avse även fleramarkägare inom samma område och mindre markinnehav än som förutsatts.Möjligt är också alt en modernisering av reglerna om gatukostnad, dvs. gatumarksersältningoch bidrag till galubyggnadskoslnad kan lösa en del av dessavärdeuljämningsfrågor. Utredningens förslag ivärderingsfrågan om all en beräkning av totalvärdet för ell oraråde skall skemedelst en exploaleringskalkyl är enligt lantmäteristyrelsenotillfredssläUande. De möjligheter som föreligger att raed en sådan kalkyl dranågra säkra slutsatser ora markens värde påverkas inle på något avgörande sättav atl beräkningarna genomförs på basis av en plan som är fastställd. Skulledel fortsatta lagstiftningsarbetet komraa all bygga på den föreslagnakonstruktionen synes en minimiregel böra införas sora innebär alt värdet avraarken inte får sällas lägre än del värde som gällde innan planenfastställdes. Enligt utredningens förslag skall del totala värdet av etlmarkoraråde fördelas på de olika fastigheterna efler areal oberoende av ommarken åtagit sig något förväntningsvärde eller ej.