prop · FU03173 · 1971-12-31 00:00:00 — Medborgarvittnena, somtjänstgör vid utredningsavdelningen och i centralvaktens personintagning, fåren god inblick i polisarbetets vardag och där uppkommande svårigheter. Polismästarenavstyrker förslaget om medborgarinflytande genom distriktspolisstyrelser ochanser att man bör behålla polisnämnderna och tUl-skapa nya regler för insyngenom medborgarvittnen. i tar också upp frågan om medborgarvittnenoch anser att denna goda möjlighet till insyn i polisverksamheten åtminstonebör prövas i ytterligare några polisdistrikt. I fråga om s'ättet för utseende av medborgarrepresentanter idistriktspolisstyrelse ansluter sig så gott som samtliga remissinstanser tilldet s'ärskUda yttrande som en av utredningens experter avgivit och som innebäratt primärkommunerna undantagslöst skall föreslå ledamöter i styrelsen. Fleraremissinstanser framhåller, att ett sådant tillvägagångssätt stämmer bäst medutredningens uttalade önskemål om starkast möjliga förankring hos primärkommunerna.Några remissinstanser, bl. a. landstingsförbundet, kommunförbundet ochlänsstyrelserna i , , och , anseratt den kommunala anknytningen bör markeras ytterligare genom att kommunernafår utse och inte bara föreslå medborgarrepresentanter idistriktspolisstyrelse. Utredningensförslag att skall föreslå medborgarrepresentanter om polisdistriktbestår av mer än en kommun lämnas utan erinran av bl. a. JK, RÅ, JO,, och i . Remissinstansemagodtar som regel utredningens förslag att antalet ledamöter idistriktspolisstyrelse bör bestämmas tUl sju. Enligt kommunförbundet är detmöjligt att fördela styrelseplatserna så att varje kommun (kommunblock) blirrepresenterad. Ett system med en ledamot för varje i polisdistriktet mgåendekommun är emeUertid otillfredssfäUande för kommuner med stort invånarantal. Enutökning av antalet ledamöter tUl högst elva bör därför enligt kommunförbundetkunna komma i fråga. Även statskontoret och några andra remissinstanser anser,att antalet ledamöter i vissa fall kan bestämmas tUl fler än sju. Många remissinstanserbehandlar frågan om polischef eUer annan styrelseledamot skall vara ordförandei distriktspolisstyrelse. ätter sig bestämt attpolischefen skall vara självskriven för detta uppdrag och anser att en sådanordning är i princip felaktig och strider mot målsättningen att skapa en beslutsstmktursom tillgodoser ett starkt medborgarinflytande. Uppdraget som ordförande bördärför som utredningen har föreslagit anförtros någon av medborgarrepresentanterna.Det bör dock inte vara den regionala polismyndigheten utandistriktspolisstyrelsen inom sig som utser ordförande och vice ordförande.Enligt förbundet bör polischefen inte ens vara ledamot av styrelsen utan baraföredragande med rätt att anmäla avvikande mening. ,i och några kommuner ger uttryck för sammauppfattning som kommunförbundet i dessa frågor. ,länsstyrelserna i , , , , ,, , , och , , ,, , , och länsamt ett stort antal kommuner har inte något att erinra mot utredningensförslag att den regionala polismyndigheten skall utse ordförande och viceordförande bland medborgarrepresentanterna. Flera remissinstanseranser, att uppdraget som ordförande bör anförtros polischefen. Enligtrikspolisstyrelsen blir polischefen som verkschef ansvarig för arbetetsbehöriga gång i polisdistriktet och bör därför vara självskriven somordförande. JO framhåller, att polischefen är den som är bäst insatt iförekommande frågor och att tyngdpunkten inom styrelsen normalt kommer attligga hos honom. anser, att de positiva effekterna av lekmannamedverkan ipolisens lokala ledning kommer att allvarligt äventyras om inte polischefenblir ordförande i styrelsen. Enligt är det förvånande att utredningensmajoritet inte har beaktat de uppenbara risker för dualism i polisledningen somföljer av deras förslag. Detta öppnar också väg för en politisering av polisensom är synnerligen olycklig. Enligt länspolischefsföreningen måste enordförande i distriktspolisstyrdse ha mycket ingående och på egen erfarenhetgrundad kunskap om polisväsendet och om den lagstiftning som reglerarverksamheten. Polischefen har en mycket själv- ständigStäUning inom polisväsendet och ett utpräglat personligt ansvar förverksamheten. Mot denna bakgrund hävdar föreningen att ordförandeskapetoundgängligen bör anförtros åt polischefen för att distriktspolisstyrelsenskall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt. Vidare motsätter föreningensig bestämt att polischefen bara blir föredragande i styrelsen, eftersom ettsådant arrangemang är oförenligt med hans ställning i organisationen. Av övrigaremissinstanser som uttalar sig för att polischefen skall vara ordförande idistriktspolisstyrelse kan nämnas JK, RÅ, hovrätten för , polismästarföreningenoch länsstyrelserna i , , , och Jämtlandslän. Utredningens förslag i fråga om distriktspolisstyrelsesarbetsuppgifter och uppgifternas fördelning mellan styrelsen i plenum ochpolischefen lämnas som regel utan erinran av remissinstanserna. Statskontoret anser, attde uppgifter som styrelsen kommer att fä i stort sett stämmer överens med denpraxis för lekmannastyrdser som har UtbUdats inom exempelvis den centralaförvaltningen. Polischefen bör dock som regel hänskjuta frågor av principiellart rörande polisverksamheten i dess helhet tUl plenum. harinte någon annan erinran mot förslaget än såvitt angår tjänstetillsättningar.Utredningens gränsdragning efter lönegrad är enligt styrelsen opraktisk, bl.a. med hänsyn till möjligheterna att ändra lönegraderna utan att tjänsternas karakfårändras. Gr'änsdragningen bör i stäUet göras med beaktande av tjänstensinnehåll. Distriktspolisstyrelse bör därför behandla ärenden angående tUlsättningav i huvudsak tjänster med ar-betsledarfunktion i plenum. i Uppsalalän ifrågasätter om inte distriktspolisstyrelserna bör tiUdelas de uppgiftersom trafiknämnder och trafiksäkerhetskommittéer nu har för att fä till stånden bättre samordning på trafiksäkerhetens område. Enligt iJönköpings län borde utredningen ha redovisat skälen för attpolismyndighetsärenden inte skall behandlas i plenum. Utredningensställningstagande är överraskande men kan förklaras av att dessa ärenden somregel är av brådskande natur. Frågor om allmän praxis i polismyndighetsärendenav principiell vikt bör dock enligt obligatoriskt hänskjutas tillplenum. Någraav de remissinstanser som har avstyrkt förslaget om inrättande avdistriktspolisstyrelser kritiserar också utredningens ställningstaganden ifråga om styrelsens arbetsuppgifter. i framhåller,att bestämningen av de frågor som skall avgöras i plenum inte kommer attinnebära någon egentlig beslutanderätt för distriktspolisstyrelsen utan baraen rätt att avge yttrande. Besluten kommer att fattas på ett högre plan. Iövrigt kommer tillsättningsärendena att kräva Systemet blir därför både dyrt och tungrott. Också polismästareni Stockliolms polisdistrikt anser, att distriktspolisstyrelsernas möjligheteratt utöva ett verkligt inflytande på polisverksamheten blir begränsade genomden föreslagna ärendefördelningen, eftersom de ärenden som skall avgöras iplenum i stor utsträckning är föremål för centrala direktiv. iVärmlands län ocli polismästaren i efterlyser en merastrikt gränsdragning mellan distriktspolisstyrelse i plenum och polischef ifråga om ställning och befogenheter i det utkast tUl polisinstmktion somutredningen har utarbetat. anser, att bestämmelsen är ägnad attinge medborgarrepresentanterna förestäUningar om befogenheter som de inte har. 2Den regionala polisorganisationen 2.1 Nuvarande förhåUanden Länsstyrelsenär högsta polismyndighet i länet och har i denna egenskap ansvaret för ochledningen av polisväsendet inom sitt län. I alla län utom finns enlänspolischef som är tjänsteman i och chef för arbetsenhetenlänspolischefens expedition. Huvudbestämmelsernaom åligganden och befogenheter på polisväsendets område finns i poUsinstruktionen(1965: 686, omtryckt 1971: 697). Länspolischefens ställning inom länsstyrelsenregleras i länsstyrelseinstruktionen (1971: 460). Länsstyrelsenskall övervaka att allmän ordning och säkerhet upprätthålls i länet och attbehövliga åtg'ärder vidtas när den aUmänna ordningen hotas eller störs.Uppgiften att ansvara för och leda polisverksamheten i länet innebär i övrigtatt bl. a. skall ägna uppmärksamhet åt organisationsfrågor,tillse att verksamheten bedrivs rationellt och effektivt och i vissutsträckning svara för polisväsendets administration. Vidare skalllänsstyrelsen till avge förslag till beräknande avutgifterna för det lokala polisväsendet. Av övriga uppgifter kan nämnas attlänsstyrelsen handlägger ärenden om tjänstetUlsättningar och disciplin'ärbestraffning samt är besvärsmyndighet vid talan mot polischefs beslut. Länsstyrelsensuppgifter i fråga om polisväsendet fullgörs till största delen pålänspolischefens expedition. EnUgt länsstyrelseinstruktionen svararlänspolischefen för ärenden om polisens verksamhetsformer, polisens samarbetemed åklagarmyndigheter och polisnämnder, polisens informationsverksamhet,ledning av polisstyrkorna i länets polisdistrikt och av länstrafikgruppsverksamhet samt ärenden om rekrytering och polisförstärkning. Av de ärenden somi övrigt handläggs av länspolischefen kan nämnas ärenden angående ledning av.förundersökning i brottmål samt inspektions-, tillsyns- ochföretagsnämndsverksamhet. Ärendenangående polisv'äsendets organisation och administration, belöning eller ers'ättningför hj'älp åt polisman och de ärenden som i princip motsvarar polismyndighetsärendenapå lokalplanet handläggs på andra avdelningar eller enheter inom . Länspolischefensvarar pä vägnar för den operativa polisverksamheten. På dettaområde har han regelmässigt handlings-och beslutanderätt och kan vid behovdisponera över länets polisstyrkor, begära förstärkning frän annat län förtillfälligt uppdrag m. m. Hans operativa verksamhet är samordnande och inriktadpä polisiära aktioner som sträcker sig över polisdistriktens gränser och avserlänets eller åtminstone några distrikts gemensamma behov. En viktig operativ uppgiftär trafikövervakningen. Länspolischefen är chef för de polismän som ingår ilänstrafikgrupp. Han leder direkt sådan grupps verksamhet och samordnar desstjänstgöring med de lokala trafikenheternas. Länspolischefenssjälvständiga stäUning är i ett avseende begränsad. Landshövdingen kan vidutomordentliga förhållanden helt eller delvis överta polisledningen och fattabeslut om verksamhetens bedrivande. För att göra ett sådant övertagande möjligtskall länspolischefen fortlöpande hälla landshövdingen underrättad ompolisväsendets tillstånd. Sådant ärende får hänskjutas till iplenum endast om det rör allmänna riktlinjer eller anvisningar för polisensverksamhet. Somnyss nämnts handläggs vissa ärenden angående polisväsendet pä andra enheterinom än länspolischefens expedition. kan iarbetsordning bestämma att länspolischefen skall föredra dessa ärenden förlandshövdingen eller själv avgöra dem. Endetaljerad beskrivning av den regionala polisverksamheten lämnas i betänkandetpä s. 4346. Somförut nämnts finns inte någon länspolischef i . Länet utgör ettenda polisdistrikt, polisdistrikt, och det finns därför inte någotutrymme för en tjänst som länspolischef. behov av polisiärexpertis vid handläggningen av ärenden angående länets polisväsende tUlgodosesgenom att kan ålägga polischefen eUer polisintendenten i Visbypolisdistrikt att vara föredragande i dessa ärenden. Ensärreglering förekommer också i , och och Malmöhuslän. , och polisdistrikt är undantagna frånlänspolischefens verksamhetsområde och polischeferna i storstäderna har sammaställning som länspolischef i operativt hänseende. Enligtden ordinarie personalstaten för länspolischefens expedition finns i alla länutom en tjänst som länspolischef och en eller tvåbiträdestjänster. Biträdande länspolischef finns i fyra län. Utöver denordinarie personalstaten tjänstgör viss polis- och biträdespersonal påexpeditionen. Utredningenkonstaterar, att utvecklingen efter förstatiigandet har visat att vissa län ärför små som verksamhetsområden för den regionala polisverksamheten.Brottslingamas ökade rörlighet kräver att det finns goda möjligheter attsamordna den uppdagande och förebyggande verksamheten och skapar också ettstörre behov av samlade aktioner i brottsbekämpande syfte. Länen 'är som regelför små som verksamhetsområden för en effektiv och rationell verksamhet avdetta slag och de har otUlräckliga resurser. Personalen kan inte specialiserasför regionala uppgifter i den utsträckning som är nödvändig. Detta gäller t.ex. i fråga om vissa tekniska undersökningar och utredningar av s. k. intellektuellbrottslighet. Även trafikövervakningsarbetet måste inriktas på störresamordnade insatser av personal och materiel, främst för längre sammanh'ängandeavsnitt av europa- och riksvägar med stark trafik. Genom föreskrifter avrikspolisstyrelsen har större insatser i huvudsak inriktade på vissatrafikantbeteenden i viss utsträckning möjliggjorts. Vid planeringen för dessainsatser har länen i regel förts samman till regioner som i stort settmotsvarar mUitär- och civilområdena (milo/civo). Insatserna kan emellertid inteledas enhetligt och övervakningsbehovet i stort har inte täckts genom dem.Länens resurser räcker ofta inte heller till för snabba, effektiva insatser förden allmänna övervakningsverksamhet som krävs vid speciella tUlfällen somdemonstrationer m. m. Vidare kräver den regionala inspektionsverksamheten tillgångtill specialister inom olika grenar av polisverksamheten. Detta krav kan inte tUlgodosesinom ramen för tiUg'ängliga resurser i den nuvarande regionala organisationen. Utredningenpåpekar, att den regionala polisorganisationen är oenhetlig och attledningslinjerna inom polisväsendet därför blir olika. Frågor som rörpolisväsendets organisation och administration handläggs på olika sätt ilänsstyrelserna. SkUlnader förekommer också i fråga om formerna för beredningav vissa ärenden som ankommer på länspolischef. Vid ledighet för länspolischefenkan vikariefrågorna inte lösas rationellt. Utredningen fäster mindre vikt vidde nu nämnda olägenheterna än vid de som hänger samman med attverksamhetsområdena är för små men framhåller att olägenheterna med dennuvarande organisationsformen kan accentueras i samband med en övergång tillprogrambudget och ett nytt informationssystem för rättsväsendet. Erfarenheternaefter förstatligandet visar alltså enligt utredningen att de regionalafunktionerna i många fall kräver avsevärt större områden än län och att dennuvarande organisationen i övrigt brister i flera avseenden. Härtill kommer dekonsekvenser som ett genomförande av den föreslagna indelningsreformen pålokalplanet innebär. Om reformen genomförs fullt ut, kommer två län att beståav vartdera ett polisdistrikt. femlän av två, sju län av tre, fyra län av fyra och övriga län av fem eller flerapolisdistrikt. Efter en sådan reform motiverar de regionala uppgifterna inte enorganisation i nuvarande form i flertalet län. En översyn av organisationen ärdärför nödvändig i dessa län.och krävs också för att reformen på lokalplanetskall få full effekt. Om en översyn inte görs, måste man enligt utredningenräkna med att i stället successivt förlägga en rad uppgifter till riksplanetoch förstärka den centrala myndigheten. Mot denna bakgrund harutredningen i första hand undersökt om det finns någon godtagbar lösning sombara innebär att den régionale polischefens verksamhetsområde utökas attomfatta flera län. Två lösningar är enligt utredningen tänkbara. Man behållerde nuvarande länspolischefsexpeditionerna och låter en länspolischef svara förtvå eller flera expeditioner. Han får ambulera mellan residensstäderna och ledaverksamheten på expeditionerna. Den andra lösningen innebär att en expeditionfår överta de uppgifter som ankommer pä expeditionen i ett eller flera andralän. I dessa län utgår expeditionen ur organisation.Utredningen anser, att det inte är möjligt att skapa en rationell organisationenligt någon av dessa modeller, i varje fall inte för områden som består avfler än två län, och föreslår i stället en mera genomgripande reform av denregionala polisorganisationen. Utredningendiskuterar tvä olika organisatoriska lösningar, som betecknaslänsstyrelsealternativet och polisstyrdsealternativet. Båda lösningarnainnebär att länen förs samman till polisregioner och att enhetenlänspolischefens expedition utgår ur organisation. Länsstyrelsealternativetinnebär i princip en återgång till den organisation som gäUde före förstatiigandetav polisväsendet. Var och en av de länsstyrelser som ingår i regionen behällersin ställning som högsta polismyndighet i länet. Regionpolischefen blir intetjänsteman i någon av länsstyrelserna men knyts som föredragande till dem påsätt som gäller för vägdirektör. I operativt hänseende får regionpolischefensamma ställning som länspolischefen nu har. Han skall aUtså ledapolisverksamheten inom regionen och ensam besluta i operativa ärenden.Landshövdingen behäller sin rätt att vid utomordentliga förhållanden helteller delvis överta ledningen av polisstyrkorna och meddela föreskrifter omderas användning. Regionpolischefen skall underrätta landshövdingen omförestående polisuppgifter av väsentiig vikt och om h'ändelser som fordrarextraordinär verksamhet från polisens sida. Alla ärenden som handläggs pälänspolischefens expedition förs över till regionpolischefen och hanspersonal. Dessutom förs ett relativt stort antal ärenden, som i huvudsak angårpolisväsendets administration och organisation, över tUl regionpolischefen.Vissa ärenden som är av betydelse för ställning som högstapolismyndighet blir dock kvar i Täns-styrdsen. Regionpolischefen skall varaföredragande i de ärenden som inteskiftas ut och som avser anslagsbehov för den lokala polisorganisar tionen,indelningsändringar och andra väsentliga administrationsfrågor. Länsstyrelsenkan dessutom i viss utsträckning utnyttja regionpolischefen som polisiärexpert genom ett remissförfarande i de ärenden som inte omfattas av hansföredragningsskyldighet. Enligt utredningen kan man med relativt stor säkerhetfastslå att minst 90 "lo av den totala arbetsbördan för länspolischefenoch hans personal förs över till region-polischefen och hans personal. Endetaljerad redovisning av ärendefördelningen mellan ochregionpolischefen lämnas i bilaga 2: 12 till betänkandet. Denreform av den statiiga länsförvaltningen som trädde i kraft den 1 juli 1971innebär bl. a. att medborgarrepresentanter har knutits till länsstyrelserna.Enligt utredningen kan emeUertid en sådan medborgarrepresentation inte skapaett tUlräckligt lekmannainflytande inom den regionala polisorganisationen. Avde frågor som bör föranleda samråd med medborgarrepresentanter är en väsentligdel gemensamma för det regionala verksamhetsområdet och kan inte behandlas påett för verksamheten meningsfullt sätt i plenum i de olika länsstyrelserna. I länsstyrelsealternativetbör därför enligt utredningen en för hela polisregionen gemensam nämnd,regional polisnämnd, inrättas för samråd i viktigare frågor. Ipolisstyrelsealternativet upphör den regionala polisverksamhetens nuvarandeorganisatoriska anknytning till länsstyrelse. Polisstyrelsen blir högstapolismyndighet inom regionen och får den befattning med polisväsendet som länsstyrelsennu har enligt bestämmelserna i polisinstruktionen ochlänsstyrelseinstruktionen. Organisationen får ett starkare lekmannainflytandeän i länsstyrelsealternativet. Lekmannarepresentationen bör i princip ordnaspå det sätt som gäller för centrala verk i allmänhet, dvs. Deregionala polisuppgifterna blir liksom i länsstyrelsealternativet i principoförändrade. Alla ärenden som handläggs på länspolischefens expedition försöver till polisstyrelsen. I fråga om övriga ärenden förs ett större antal överän enligt länsstyrelsealternativet, t. ex. alla ärenden angående polisväsendetsorganisation och administration. Den bestämning av polisstyrelsensarbetsuppgifter som har gjorts leder enligt utredningen tUl en klargränsdragning mellan länsstyrelses och polisstyrelses verksamhet. Endetaljredovisning av ärendefördelningen i polisstyrdsealternativet lämnas ibilaga 2: 34 till betänkandet. Jämförtmed länsstyrelsealternativet innebär fördelningen av arbetsuppgifterna mellanlänsstyrelse och polisstyrelse i polisstyrelsealteraati-vet inte någon n'ämnv'ärdökning av uppgifterna för fackorganet. De arbetsuppgifter somregionpolischefen och hans personal får i fråga om pleniärenden torde enligtutredningen i princip kräva samma arbetsin- satssom de uppgifter som är förenade med föredragningsskyldigheten i länsstyrelsenoch samrådet med den regionala polisnämnden. Arbetsbördan för det regionalaorganet blir därför ungefär densamma i båda alternativen. Utredningenanser, att det samarbete mellan polis och andra samhällsorgan som förekommer istor utsträckning i den löpande verksamheten inte torde påverkas av attlänsstyrelsen i polisstyrelsealternativet förlorar sin ställning som högstapolismyndighet. Ifråga om kompetensfördelningen meUan polisstyrelsen i plenum och regionpolischefenframhåller utredningen, att regionpolischefen alltid skall besluta på egetansvar i frågor som g'äller den operativa ledningen av polisverksamheten. Hanbör dock ta upp allmänna policyfrägor till diskussion i styrelsen. Följandefrågor bör avgöras i plenum. Viktigare frågor om organisation, såsom ändringarav indelning i polisdistrikt, vaktområden eller vaktdistrikt, ändring itjänstetablå för arbetsgrupp eller ändring av stationeringsort i polisdistrikt. Viktigare frågor om arbetsordning, såsomfastställande av arbetsordning för polisstyrelsen eller för polisdistrikt iregionen. Frågor om förslag till beräknande av utgifter förden regionala och lokala polisorganisationen och andra frågor av störreekonomisk betydelse. Frågor om tillsättnuig av vissa tjänster vidpolisstyrelsen och i den lokala polisorganisationen. Till denna grupp hörbesvär över polischefs beslut i tillsättningsärende. Frågor beträffande tjänstemän inom polisstyrelsenoch i den lokala polisorganisationen om disciplinstraff, flyttningsskyldighet,avstängning frän tjänsten eller läkarundersökning. Frågor om belöningar ochersättning för hjälp åt polisman. Andrafrågor som regionpolischefen hänskjuter tUl plenum. Ärenden som inte skall behandlas i plenum avgörs av regionpolis chefen ensam. Vidvalet mellan de båda alternativen tar utredningen först upp frågan om det ärnödvändigt att behålla anknytningen av polisverksamheten till länsstyrelserna.Ett skäl för att behålla en sådan anknytning är det samband som finns mellanrättsväsendets olika aktiviteter och allmänna förvaltningsgöromål. Vid den sambäUsplaneringsom åligger länsstyrelserna måste behovet av insatser inom rättsväsendet likaväl som inom övriga grenar av offentlig verksamhet ingå i bedömningen. Länsstyrelsernasbefattning med frågor som hör till domstolarna, åklagarväsendet ochkriminalvården har numera praktiskt taget helt upphört. Utredningen anser, attdet nämnda behovet inte är mera framträdande när det gäller den polisiäraverksamheten än i fräga om övriga verksamhetsgrenar inom rättsväsendet. Ettannat skäl för att behålla anknytningen är att polisverksamheten ur denenskilde medborgarens synvinkelkan framstå som en form av maktutövning och att det därför kan finnas ett behovav insyn i och kontroll av verksamheten genom ett organ med allmännaförvaltningsuppgifter. Enligt utredningen tUlgodoses emellertid detta behovbäst genom ett starkt lekmannainflytande på den regionala organisationen.Vidare tUlgodoses intresset av att polisverksamheten har en god förankringbland allmänhet och förtroendemän ute i kommunerna bättre genom att lekmannainflytandetstärks på lokalplanet än genom att anknytning till polisväsendetbehålls. Mot denna bakgrund anser utredningen, att skäl inte längre föreliggerför polisväsendets anknytning till länsstyrelserna. Ilänsstyrelsealternativet kan behovet av klarhet i lednings- och ansvarsfrågorinte tUlgodoses och risk föreligger för att kompetenskonflikter uppstår meUanlänsstyrelserna inom regionen och även i förhällande tUI den regionalapolisnämnden.