prop · FU0330 · 1971-12-31 00:00:00 — Mäj:t får befogenhet att förordna ordförandeockså i regeringsrällen och på dess avdelningar, låt vara att muntligförhandling inte kan väntas förekomma i samma utsträckning i regeringsrättensom i högsla domstolen. Alt enbart tjänsteåldern skall vara bestämmande i frågaom ansvarel för arbetsledningen finner komnuttén vara lika lilel lämpligt iregeringsrällen som i annan offentlig verksamhet. Den omständigheten atl lillordförande utses en annan ledamot än den i tjänsten äldste är enligt kommitténinte att uppfatta så, alt den sistnämnde skulle vara mindre framstående somjurist och domare än den som ulses. Vid valet av ordförande skall bl. a.fallenhet för praktiska och organisatoriska uppgifter tillmätas vikt. Ordförandeskapetbör inte medföra annan tjänsteställning i förhållande till övriga ledamölereller högre lön. Koinmitténpåpekar att dpn nuvarande ordningen med föredragande i regeringsrätten, vilkahör till de olika departementen, har förestavats av skäl som tillmättes storbetydelse vid tiden för regeringsrättens tillkomst. Då ansåg man del nämligenönskvärt alt bevara etl saraband mellan regeringsrätten och regeringen. Såskulle ske genom atl regeringsrältsmålen bereddes och föredrogs av tjänstemän ide olika departementen. På så sätt skulle erfarenheter från förvaltningen genombesvärsmålen komma departementen till godo. passar de synpunkter som gjorde sig gällande vid seklets början intein på dagens förhållanden. Visserligen är regerings-rättsföredragandena,frånsett föredragandena i skattemål, inordnade i departementensbefordringsgång, men i övrigt har utvecklingen skapat en viss klyfta mellanregeringsrältsbyråerna ä ena sidan och den övriga deparlementsorganisationen åden andra sidan. Endast ett fåtal regeringsrättsärenden rymmer frågor av sådanbeskaffenhet att de kräver att ärendena också anmäls i departementsberedning.Den dubbla inriktning hos departemenlstjänstemännen på konseljärenden ochregeringsrätts-mål, som man eftersträvade när regeringsrätten inrättades, harmed något undanlag (vissa byggnadsärenden) inte kunnat vidmakthållas. Vidövervägandena hur beredningen och föredragningen i regeringsrätten framdelesbör organiseras har kommittén gjort en jämförelse med den ordning som gäUerför högsta domstolen. Målen i högsta domstolen föredras avrevisionssekreterare. Revisionssekrelerarna bildar tillsammans ett särskiltämbetsverk, nedre justitierevisionen, som reellt slår i nära beroende av högstadomstolen. Revisionssekrelerarna rekryteras i första hand bland hovrättsdomareraen också bland doraare i underrätt. Kommitténredovisar härefter etl betänkande angående nedre justitie- Kungl.Maj.ts proposition nr 1971 29 revisionensorganisation som avgavs av en särskild utredningsman (SOU 1962: 20).Enligt delta är förklaringen till justjUerevisionens ställning som elt,formellt sett, självständigt ämbetsverk alt söka i historiska förhållanden.Utredningsmannen fann atl den nuvarande utformningen ibland lägger hinder ivägen för elt rationellt anordnande av skilda arbetsmoment. a. med hänsynlill den långvariga traditionen ansåg han sig emellertid inte kunna förorda enså genomgripande reform som det skulle innebära atl omvandla den självständigajustitierevisionen till ett kansli, som var anslutet till högsta domstolen. Vidremissbehandlingen av betänkandet var meningarna delade om den lämpUgaorganisationsformen för beredning och föredragning av mål i högsla domstolen.De som var kritiska raot den nuvarande ordningen anförde bl. a., all detframför allt föreföll oriktigt alt ett annal organ än högsla domstolen lar handom processmalerialet och lägger fram det för domstolen i bearbetat skick.Domstolens ledamöter borde självklart vara principieUt skyldiga att la del avprocessmalerialet i original och bära det slutliga ansvaret för altskyldigheten fullgjordes. Kommitténpekar i sararaanhangel också på kansliorganisationen i kammarrätten liksom ihovrätterna och försäkringsdomstolen. Någon fristående föredragandestab finnsinte i kammarrätt eller hovräll utan föredragning sker av ledamöter ochfiskaler. Föredragandeorganisalionen i försäkringsdomstolen företer särskildadrag men överensstämmer såtillvida med kammarrättens och hovrätternas somföredragandena är knutna till domstolen. En sådan ordning anserkommittén ägnad att främja såväl domstolens processledning som ett rationelltanordnande av olika arbetsmoment, från beredning till kontrolläsning av mål. Dessutom erinrar kommitténom förfatlningsutredningens förslag atl reglerna om beredning avregeringsrältsmål inte skall ingå i en ny grundlag. Därigenom blir entidsenligare organisalion på områdel möjlig. Vidare pekar kommittén på att dethar väckt kritik från principiell synpunkl alt den högsta förvaltningsdomstolenoch regeringen bar gemensaral kansli. Kommittén uttalar också vissa farhågorför att den nuvarande ordningen kan komma att medföra rekryleringssvårigheler. Kommitténfinner del naturligt och lämpligt atl regeringsrätten liksom andra domstolarfår en egen kansliorganisation. Att nedre justitierevisionen av historiska skälbar kommit atl fortleva som självständigt ämbetsverk är en faktor som inte börtillmätas betydelse när det gäller uppbyggnaden av kansliet för en annan högstainstans. Omföredragandestab och administrativ personal knyts direkt till regeringsrätten,blir rekryteringsförutsättningarna helt nya. Eftersom kammarrättsbanan enligtkommitténs förslag koraraer att erbjuda allsidig utbildning påförvaltningsrättskipningens pUka områden, finner koraraittén det naturligt attdet stora flertalet regeringsrättsföredragande hämtas frånkammarrätten, företrädesvis bland assessorerna. Maj:ls projtosition nr 30år 1971 Det framtida behovet av föredragande i regeringsrättenberäknar kommittén till ca 15 regeringsrättssekrelerare eller några däröver.Under den första tiden, då regeringsrätten ännu kommer att besväras av sinstora arbets-balans, kommer ytterligare föredragande att behövas. Somföreståndare för kansliet bör det finnas en tjänsteman i kanslichefs ställning. För attinte domstolens ordförande skall betimgas för mycket med administrativauppgifter anser koraraittén att det lämpligen bör uppdras åt något annatregeringsråd med intresse och fallenhet för sådana uppgifter att utöva närmaretillsyn över planläggning m. m. av kansliarbetet. Denne domare borde i ställetkunna få något minskad skyldighet att delta i sammanträden. Kommittén påpekar att ordningen med elt kansli förregeringsrätten inte kan genomföras förrän 25 § RF har ändrats. Närmare om kammarrättens organisation och arbetssätt Beräkning av storleken av den framtidakammarrättsorganisationen Kommittén föreslår att nuvarande organisationsform förkammarrätten i huvudsak behålls. Domstolen föreslås sålunda även ifortsättningen arbeta på avdelningar (divisioner) bestående av sex ledamöteroch en föredragande fiskal. Enligt kommitténs mening finns det inte helleranledning att ändra den nuvarande huvudregeln att kammarrätten är domför medtre ledamöter. Huvuddelen av målen skall liksom föredras av ledamöteri domstolen. Antalet i kammarrätten avgjorda mål uppgick till10 392 och till 10 548, vilket motsvarar en avverkning av ca 1 200 målper division och år. Kommittén beräknar för ledamot, som inte är ordförandeeller vice ordförande, att han normalt har en arbetstid av ,att därav utgör sessionstid och tid för kontroll av fiskalsmål samt attföredragningstiden utgör tre och . Utifrån dettaräknar kommittén för sådan ledamot fram en tidsproportion av 9: I mellan å enasidan beredning av egna mål och kontrolläsning av andra ledamöters mål samt åden andra föredragning av egna mål. Kommittén beräknar att kammarrätten genom den föreslagnareformen kommer att tiUföras ytterligare 2 300 mål . Under i övrigtoförändrade betingelser skulle för handläggning av dessa mål fordras två nyadivisioner. Av skilda anledningar anser kommittén det dock inte försvarligt atträkna med oförändrade arbetsbetingelser för kammarrätten efter den genomgripandereform som föreslås. Kommittén nämner här att kammarrätten inte i sammautsträckning som kan komma att ägna sig åt huvudsakligen skattemål utantvingas att behandla mål av vitt skiftande slag. Det måste också beaktas, attkammarrätten till följd av de strängare villkoren för prov- Kungl.Maj.ts proposition nr 1971 31 ningstUlståndi regeringsrätten i högre grad än f. n. i realiteten får stäUning somslutinstans. Härav följer större krav på att avgörandena vilar på betryggandeunderlag och på noggrannhet över huvud taget. Det är enligt kommitténsuppfattning ofrånkomligt att ledamölerna i kammarrätten får mera tid för målensberedning och för domsskrivning. a. är det betydelsefullt att ledamölernahar tillräckligt med tid för att skriva utslagsmotiveringar. Vikten av att enkammarrätt med ställning sora allmän mellaninstans klargörande motiverar sinaavgöranden kan inte nog strykas ilnder. Det är inte mindre väsentligt attavgörandena grundas på elt så upplysande utredningsmaterial sora raöjligt.Kommittén anser därför att beredningstiden bör beräknas så, att ledamöterna harmöjlighet att ta initiativ för att komplettera utredningen i målen i de fall dådet behövs. Kommitténräknar med att ledamöterna för de nya målens beredning behöver 50 "/omera tid än man nu har i kammarrätten, dvs. 13 perföredragningstimme mot nuvarande 9. För all bereda en timmes föredragning avde hittillsvarande målen bör beräknas något . Det skulleinnebära en genomsnittlig tidsproportion för beredning och föredragning av 11till 1. Dennaändrade proportion mellan beredning och föredragning medför enligt kommitténsmening, att sessionstiden bör minskas från nuvarande 20 . Denminskning av föredragningsskyldigheten, som detta medför, bör fördelas så, attvice ordförandens föredragningsskyldighet helt bortfaller och att var och en avövriga fyra ledamöter får sin föredragningsskyldighet minskad med en kvartstimme. Om man utgår från att själva föredragningen i fortsättningen tar likalång tid per mål som är fallet, skulle med kommitténs förslag beträffandesessionstider m. m. en avdelning hinna med 1 080 mål . Enytterligare faktor som måste beaktas är antalet muntliga förhandlingar. Ävenom skriftlig handläggning fortfarande blir regel, är det enligt kommitténsmening av stor vikt att arbetsschemat inte är så knappt tillmätt att domstolentvekar att hålla muntlig förhandling när del ter sig påkallat. Åtskilliga av denya målen i kammarrätten, t. ex. mål som gäller frihetsberövande underavsevärd tid, är sådana att det ofta finns anledning att handlägga demmuntligt. F. n. håller kammarrätten bara ett tiotal muntliga förhandlingar omåret. Med hänsyn till skattetvisternas natur begär de skattskyldiga endastsällan muntlighet. Det finns dock anledning att för framtiden räkna med någotökad muntlighet också i skaltemål. I t. ex. barnavårds-, nykterhels vårds- ochdisciplinmål kan muntlig förhandling väntas bli ganska vanlig. Kommitténuppskattar att del sammanlagt kommer att bli omkring 400 muntliga förhandlingarom året. Eftersom muntlig procedur är ganska tidskrävande, måste det antas attden för föredragning tillgängliga sessionstiden härigenom minskas i inteobetydlig mån. Med hänsyn härtill och även till de många övrigaosäkerhetsmoment som finns i uppskattningar- 32 Kungl Maj:ts proposUion nr 1971 naav den nya organisationens kapacitet anser kommittén all man inte bör räkna medatl en avdelning hinner avgöra mer än ca 950 mål . Om den siffran tastill ulgångspunkt, skulle det behövas 13 sexmansavdelningar för att behandla de12 00013 000 mål som beräknas komma in till kammarrätt. Vidberäkningarna har kommittén inte ansett sig behöva ta hänsyn till den rådanderaålbalansen i karamarrätten. Vidsin beräkning bar kommittén förutsatt att ledamöterna kan påräkna viss ökadhjälp med beredning av mål och en viss omfördelning av arbetsuppgifterna inomavdelningarna. Kontrolläsningen av fiskalsmål bör sålunda enligt kommitlénsmening till huvudsaklig del läggas på ordföranden och vice ordföranden,varigenom övriga ledamöler får ytterligare tid för målberedning. Belräffandevice ordföranden skapas förutsättningar härför genom att han befrias från egenföredragningsskyldighet. Kommittén framhåller atl vice ordföranden skall,utöver kontrolläsningen, tillsaramans med ordföranden svara för kontinuitetoch enhetlighet i rättskipningen. Omkammarrätten ökas med fyra avdelningar, talar allmänt organisatoriska skäl föratl dorastolen delas upp. Koraraittén anser alt en domstols-enhet med 13avdelningar blir allmänt tungrodd och besvärlig alt administrera. Domstolenspresident får svårt att fasl leda arbetet och atl i önskvärd omfattning vakaöver rekrytering, bandledning och prövning av aspiranler i domarkarriären.Även om en klyvning av kammarrätten inte hell saknar olägenheter, anserkommittén det lämpligl atl dela den tilltänkta kammarrätlsorganisationen. Ocksåandra skäl än organisatoriska talar för en uppdelning. Sålunda är del angelägetatt en dorastol inte ligger alltför avlägset i förhållande till parternasbosättningsområde. Framför allt med hänsyn till parternas tidsspillan ochkostnader bör långa resor i samband med muntliga förhandlingar såvitt möjligtundvikas. Förläggning av statlig verksamhet till orter utanför Slockholm liggervidare i linje med de allmänna målsättningarna beträffande lokaliseringen avstatliga myndigheter. Kommitténpåpekar att uppdelning av kammarrällen på flera domstolar i och för sig intebehöver medföra oöverstigliga svårigheter atl upprätthålla enhetlighet ochlikformighet i rättskipningen. Del finns t. ex. inte mindre än sex hovrätter.Kommittén anser att det bör vara lätt att arbeta ut ett system för utbyte avinformation mellan regionala kammarrätter vilket tillgodoser rimliga krav påsamordning i ungefär sararaa utsträckning som inom er» riksdomstol med 1015avdelningar. Det är eraellertid mycket viktigt att en kammarrätt utanförStockholm förläggs till en ort som kan antas vara så lockande, att en godtillströmning av jurister kan påräknas. Kommittén anser det såledesoundgängligt all välja en ort som har karaktär av betydande befolknings- ochförvaltningscenlrum. Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 33 Ioch för sig finner kommittén det tilltalande och i vart fall från aUmänservicesynpunkt lämpligt att dela upp kammarrätten på tre domstolar, en förhuvudsakligen med säte i , en för huvudsakligen Götaland ochförlagd till eller till någon plats i och en för . Ensärskild kammarrätt för skulle dock åtminstone till en början bliliten och omfatta bara två avdelningar. En så begränsad organisation anserkommittén inte lämplig för en mellaninstans. Koraraittén befarar också att detskulle bli svårt alt locka lärapliga aspiranter till en norrländskförvaltningsdomstol med så liten personal sora del skulle bli fråga om. Kommitténavvisar också tanken att inrätta en fUial lill stockholmskammarrätten iNorrland. Kommittén stannar för attföreslå endast två kammarrätter, den ena bestående av sju avdelningar och medsäte i samt den andra bestående av sex avdelningar och raed säte iGöteborg. Domsområdet för kammarrätten i skulle vara medundantag av samt och därjämte . Kamraarrätlen iGöteborg skulle ha återstoden av landet, dvs. ulora samtVärmland, som domsområde. Kommitténföreslår att alla de 78 ledamöterna i de nya kammarrätternas normalorganisation(13 sexmansavdelningar) skall vara ordinarie domare. Härvid erinrar kommitténom alt en hovrältsavdelning i princip beslår av endasl ordinarie ledamöter.Bakom sysiemel raed ordinarie ledamöter ligger tanken att en domare skall intaden självständiga och oberoende ställning som bara tjänstetillsättning genomfullmakt ger. Kommittén framhåller att det redan i nuvarande läge framstår somprincipiellt otillfredsställande all icke-ordinarie ledamöter ingår ikammarrättens normalorganisalion. Samma betraktelsesätt gör sig gällande medökad styrka, om kammarrätten byggs ut till allmän förvaltningsdomstol. Vidareanses det från rekryteringssynpunkt vara av stor vikt att tjänsl somkammarrättsledamot ligger på samma nivå som motsvarande tjänst i hovrätt. Ispetsen för sexmansavdelningarna bör liksom f. n. stå en ordförande och en viceordförande. På ordföranden ankomraer del att leda arbeiei på avdelningen ochsvara för kontinuiteten och enhetligheten såväl inom avdelningen som iförhållande till övriga avdelningar. Vid de flesta muntliga förhandlingarnapresiderar ordföranden. Hans arbetsuppgifter är följaktligen ansvarsfulla ochmaktpåliggande och höga kompetenskrav måste ställas på honom. Komraitténframhåller att ordförandena bör rekryteras bland de skickligaste av landetsförvaltningsrättsligt kunniga domare och tjänstemän. Tjänstens betydelse ochdet ansvar som följer med den är av sådan art atl den bör jämställas medlagmanstjänst i hovrätt. Också för att tjänsterna skall bli Maj:ts proposition nr 30 år1971 konkurrenskraftiga i förhållande till förvaltningens ochden allmänna domarbanans tjänster är det viktigt alt de inte sätts i lägrelönegrad än lagmanstjänsterna. Tjänstetiteln bör vara . Även vice ordföranden har en viktig uppgift påavdelningen. Han deltar i sammanträde alla sessionsdagar utom en och är självordförande . Med ordföranden delar han ansvaret för kontinuiteten ochenhetligheten i avdelningens rättskipning. Kommittén anser att lönen inte börväsentligt understiga ordförandens och inte vara lägre än den som tillkommervice ordförande i hovrätt. Kammarrättsråden bör liksom f. n. ha sammalönegradsplacering sora hovrättsråden. Enligt kommitténs mening bör del för behörighet somledamot i kammarrätt fordras lagfarenhet. Härutöver bör fordras praktiskerfarenhet av döraande verksamhet genom tingsmeritering eller likvärdigtjänstgöring på länsstyrelse, hos åklagare, kronofogde e. d. Också erfarenhetfrån dömande i överrätt bör som regel ingå bland meriterna. Kommittén anserdock att meritkraven bör formaliseras i minsta möjliga mån. Det är värdefuUl atttjänsterna hålls öppna åt olika håll, så att de kan rekryteras bland juristerfrån skilda verksamhetsfält inom förvaltningen och domstolsväsendet. Endast pådet viset får man den allsidiga sammansättning en domstol med elt så brettmålregister som den nya kammarrätten bör ha. När ett kammarrättsråd får tjänstledighet för att fullgöraett offentligt uppdrag raåste platsen fyllas med en annan domare. Vid kortareledigheter bör en fiskal kunna adjungeras. Under längre ledigheter bör däremotmera permanenta åtgärder vidtas. Härför erfordras ell antal extra ordinarieassessorer. Kommittén förordar att man härvid går över till det system sora nugäller i hovrätterna med extra ordinarie assessorer som reservdomare. Förutoraatt det ger lönemässig likställighet mellan kammarrätt och hovrätt är detlättare att administrera än ett vikariatssystem, som fordrar att tjänsternaledigförklaras etc. Det är vidare av stor betydelse för rekryteringen till kammarrättatt extra ordinarie assessorstjänster finns som befordringstjänster förfiskalerna. Kommitténs förslag till ny kammarrättsorganisation innebäratt antalet juristtjänster ökas med ungefär 25 "/o. Vid första påseendekan ökningen synas betydande. Den måste dock, framhåller kommittén, ses motbakgrund av den avsevärda överbelastning i förening med stark eftersläpning somsedan årtionden har bestått i både regeringsrätten och kammarrätten och somrimligtvis inte bör få fortsätta. Utvidgningen föranleds av dels de nya arbetsuppgifterna,dels behovet av ytterligare beredningstid för kammarrättens nuvarande mål. Avfyra nya avdelningar behövs närmare tre för de nya målen och resten som enallmän förstärkning, bl. a. med hänsyn till det väsentligt ökade antalmuntliga förhandlingar som kommittén räknar med. Det är inte fråga om en störreexpansion än som motsvarar de ökade krav Maj:ts proposition nr 1971 35 som den offentligrättsliga utvecklingen ställer på denadministrativa rättskipningen, och det gäller atl lillgodose under många årsamlade behov både i regeringsrätten och i kammarrätten. Kommittén tänker sig att drygt hälften av de 44 nyaledamotstjänsterna skall kunna rekryteras inom kammarrättens egna led.Återstoden bör besättas med jurister utanför kammarrätten med erfarenhet av denya målgrupper som skall föras till domstolsorganisationen. Rekryteringen från botten anser kommittén inte behöva mötanågra svårigheter i de nya kammarrätterna med deras vidgade arbetsfält samtförbättrade ekonomiska villkor och befordringsförhållanden. Kommittén anser atl av kammarrättens nuvarande mål ingaandra än fastighetstaxeringsmålen är sådana att en fackmannamedverkan skullevara till mera påtaglig fördel för rättskipningen. Däremot finner kommittén attsådan medverkan bör övervägas beträffande några av de tillkommandemål-gmpperna. En sådan målgrupp är barnavårds- och nykterhetsvårdsmålen. I dessa spelar vårdsynpunkter och allmänt sociala överväganden ensärskilt betydelsefull roll vid sidan av den rent juridiska bedömrungen. KommitténframhåUer atl även om det i och för sig finns större anledning att anlitaicke-jurister i första instans än i en besvärsinstans som kammarrätt så måstedet beaktas att särskilt under endast få avkammarrätternas ledamöter kommer att ha praktisk erfarenhet av socialt arbete.Den bristande kännedomen kan av praktiska skäl kompenseras bara i begränsad mångenom att företrädare för socialvården kallas in och hörs från fall till fall.Det är vidare mycket viktigt att kammarrätternas avgöranden möts medförtroende på delta nya och särskilt ömtåliga område. Under sådana förhållandenär det enligt kommitténs mening en näraliggande utväg att i de aktuella målenlåta företrädare för social erfarenhet ingå i kammarrätt vid sidan av juristledaraöterna.Framför allt kommer här i fråga socialförvaltningens tjänstemän ochledamöterna inom berörda kommunala nämnder och länsnämnder. Kommittén föreslåratt barnavårdsmål och mål enligt lagen om nykterhetsvård skall behandlas av trejuristledamöler och två särskilda ledamöter som är förtrogna med ämnena. De mål enligt socialhjälps- och barnavårdslagarna somkammarrätten avgör redan nu angår ekonomiska tvister. Visserligen kanmedverkan av socialt sakkunniga ibland behövas också i de målen men behovet ärinte lika genereUt som i målen om omhändertagande. Kommittén anser att det härbör stå domstolen fritt att besluta i vad mån socialsakkunniga ledamöter börtill-kaUas. F. n. står en särskild skogssakkunnig person och ensärskild bokförings- Moj:ts proposition nr 1971 sakkunnigperson till kammarrättens förfogande. Dessa sakkunniga får delta iöverläggningarna men inte i besluten. Kommittén föreslår att sådana fastasakkunniga skall förordnas också men stryker under att deras utlåtandenbör komma lill stånd på etl sådant sätt, skriftligen eller vid muntligförhandling, att parterna vet om dem och har möjlighet bemöta dem. Specialrollar,specialavdelningar, cirkulation m. m. Systemetmed specialrollar och specialdivisioner för vissa av kammarrättens nuvarandemål syftar lill atl säkerställa en enhetlig rättskipning på ifrågavarandeområden. Enhetlighet i bedömningen är givetvis särskilt angelägen när delgäller de mål vari kamraarrält dömer sora sista instans. Det innebär också enrationalisering att samla alla mål av en viss typ hos en eller ett parledamöter sora får specialisera sig på ifrågavarande rätlsoraråde. Samtidigtkan det inge betänkligheter att endast ett begränsat antal ledamöter fårerfarenhet av målen. Allmänt sett är det önskvärt all alla ledamöter skall varakompetenta att döma i alla typer av mål. Den negativa effekten avspecialro-telsystemet kan neutraliseras genom att ledamöterna cirkulerar mellanavdelningarna och specialrotlarna byter innehavare med jämna mellanrum. Efterhand som cirkulationen har fullbordats bör specialrotelsyslemel också kunnaavvecklas för åtskilliga målgrupper. Kommittén stryker under atl mål inte börbehålla egenskapen av specialraål längre än nödvändigt raed hänsyn till despeciella problem sora hänger saraman med omorganisationen. Principerna för fördelning av besvärsärenden mellan Kungl. Maj:t istatsrådet och förvaltningsdomstol