prop · FU03122 · 1971-12-31 00:00:00 — Elt sådani verklighetsfrämmande:värderingssystem skulle förmodligen inle heller uppfattas som rättvist.Utredningen föreslår i stället atl kommunen och markägarna får en ömsesidigrätt atl inom viss lid efler den dag då detaljplan första gången faststäUts förelt område yrka på inlösen efler elt genomsnittspris för området. Systemetinnebär i korthet följande. Om en markägare ansei atl han har fåll för myckelmark för allmänna ändamål på sin lott, skall han kunna påfordra att kommunenlöser all hans mark efler genorasnillsvärdet. Kommunen skall å sin sida kunnaväcka talan mot markägare som har fått huvudsakligen tomtmark på sin lott medyrkande att få lösa denne markägares innehav inom planområdet lUlgenomsniltävärdet. Ett sådani syslem, som av utredningen kallas värdeuljämningsexproprialion,sägs medföra tre väsentliga fördelar. Alla markägare bin lika behandlade,spekulation i mark-värdestegringsvinsler försvåras och själva planläggningenfrigörs från ovidkommande hänsyn. Del nya institutet bör ingå i planeringen sometl av medlen för alt vid nybebyggelse skapa goda miljöbetingelser och motverkaöverexploatering. Dentid inom vUken ägare av mark som delaljplanlagts kan påfordra inlösen föreslåsbli , räknat från den dag då detaljplanen fastställdes. Talan skallväckas vid exproprialionsdomslolen och avse inlösen av all mark inomplanområdet som tillhör samme ägare. Den tid inom vilken kommunen kan påfordrainlösen föreslås vara lika lång sora den lid som gäller för markägare. Ävenkommunens lalan skall avse all mark inom planområdet ,5om lUlhör viss ellervissa markägare. För att inte kommunen och markägaren skall "ligga ochpassa på varandra" intill av den föreskrivna frislenföreskrivs all om kommunen eller någon markägare: har väckt talan inomföreskriven lid fristen för övriga taleberälligade förlängs . Detgenomsnittliga markvärde tUl vUket inlösen skall kunna äga rum bör enligtutredningen i princip motsvara planområdets totala värde förtätbebyggelseändamål fördelat lika per kvadratmeter mark inom området. Värdetomedelbart före planfaslslällelsen kan emellertid vara svårt all fastställa mederforderlig säkerhet, och det är även av andra skäl ovisst om resultatet av ensådan värdeberäkning skulle bli rättvist i alla situationer, eftersomförväntningarna i fråga om möjligheterna attutnyttja marken kan ha ställts antingen för högt eller för lågt. Rimligare ärenligt utredningen att räkna med den bebyggelserält som faktiskt kommer altföreligga enligl planen eller med andra ord alt verkställa utjämningen medhänsyn till det värde marken enligt exploateringskalkyl har efterplanläggningen. För denna ståndpunkt talar också att man numera praktiskttaget alltid i praktiken beräknar planernas ekonomiska utfall på della sätloch alt värderingsproceduren därför är välbekant för allaplanläggningslekniker. innebär en inte föraktiig garanli för attresullalet kommer all uppfattas som riktigt och rättvist. För atl inle ell stortantal processer skall uppkomma föreslås atl kommunen eUer enskUd sakägare redanföre planfastställelsen med bindande verkan skall kunna avslå från sin rättalt påfordra inlösen. Delta antas leda till alt kommunen i god lid föreanlagandel av planen träffar avlal med de olika markägarna om en lämpligreglering i ekonomiskt hänseende. Bestämmelsen förmodas därför få tUl följdatt slads-planeavtal kommer att träffas inte bara som med storexploatörerutan också med ägare av jämförelsevis små markområden. Även om kommunernaskulle underlåta all träffa sådana avtal är del enligt utredningen sannoliktalt antalet processer om inlösen inte blir särskilt betydande. Bara markägaresom har blivit påtagligt lidande på planutformningen antas ha anledning altväcka talan om skyldighet för komraunen atl lösa mark. Syftetraed värdeuljämningsexproprialion är inte alt åstadkomma en mera aUmän värdeutjamning inom tätbebyggda områden och man bör enligl utredningen inle hellerföreställa sig alt resultatet av utjämningen skall bli beslående för framtiden.Ändamålet är bara att såvitt möjligt utjämna en del av de påtagliga orättvisorsora enligt sakens natur raåste inträffa i samband med förstagångsplanläggning.Otillfredsställande resultat skuUe kunna uppslå om en koraraun bedriverplanläggningsarbetet så att man planlägger den för enskilt bebyggande avseddamarken i en etapp och den mark som skall användas för allmänna ändamål i enannan etapp. Det åligger emellertid faslställelsemyndigheten att vaka över attinte bara allmänna ulan även enskUda intressen tillgodoses vid planläggningenoch utredningen anser del, särskilt efler införande av de skisseradeuljämningsreglerna, inte gärna tänkbart att fastslällelsemyndigheten skullemedverka till en plan som inle på ell rinUigl sätl tillgodoser bebyggelsensbehov av trafikleder, parker och allmänna imrättningar. Om del någon gångskulle inträffa alt fastställelse meddelas på en plan som upptar endast störreparker, flygfält, idrottsplatser och liknande större, för allmänt behov avseddaområden, så innebär inte detta atl markägaren får mindre betalt för områdena änhan enligt härskande uppfattning skuUe få vid tiUämpning av nu gäUandevärderingsregler. Enligtden föreslagna huvudregeln skall ell delområdes markbeskaf-fenhel inte lUlmälasnågon betydelse vid värdeutjämningen. Undantag görs dock för extrema fall.Ägare av vallenområde kan knappast ha haft någon förhoppning om elt meralönande användnragssäll, och det skuUe enligt utredningen vara stötandeom han fick della i värdeutjämningen och få betalt föi vattenområdet efler denormer som gäller beträffande mark i allmänJliet inom planområdel. Delsamma kannågon gång länkas gälla beträffande annat område, som uppenbarligen ärvärdelöst och kommer alt förbli del även efter planläggningen. Sådana områdenbör efler exproprialionsdomslolens bedömande uteslutas frånuljämningsförfarandel. Om och när de behöver tas i anspråk av kommunen fårdelta ske med åberopande av annan exproprialionsgrand. Om en byggnad ellerannan anläggning har sådani värde alt del inte framstår som lönande all skaffabort den för all genomföra nybebyggelse i enlighet med planen, bör iigareninle vara skyldig alt avstå marken för det genomsnittsvärde som tUlämpas viduljämningsförfarandel. Även i sådana fall bör efler exproprialionsdomslolensprövning visst eller vissa markområden inom planen uteslutas frånuljämningsförfarandel. Delta innebär bl. a. all förfarandet får ell alltmerabegränsat tillämpningsområde ju mera utvecklad bebyggelsen är inom planområdel.När det är fråga om alt la i anspråk ell i huvudsak obebyggt område förplanerad tätbebyggelse blir undantagen sällsynta. När del däreraot är fråga omen planläggning som i huvudsak endast avser att legalisera befintlig bebyggelseka.a det hända all bebyggelsen representerar ell så stort värde atl eltutjämningsförfarande i fråga om markvärden inte har någon större uppgift attfylla. Enmera speciell fråga gäller del fall alt endasl en del av fastighet ingår idetaljplanen och atl frånskiljande av det planlagda området raedför störreskada på restfastighelen än som kan kompenseras med del genomsnittligalälbebyggelsevärde efler vilket ersättningen skall beräknas. Med tanke bl. a.på sådana fall finner utredningen det angelägel all reglerna om undantagandeav områden från värdeuljämningsexproprialion får en avfattning som gerexpropriationsdomstolen tiUräckliga möjligheter att laga efter läglighet isyfte att undgå sådana oskäliga resultat sora kan uppkomma om värdeuljäraningsförfarandelfår omfatta områden raed speciella plus- eller minusvärden av betydelse. Sådanaallmänt hållna regler ställer stora krav på domstolarnas oradöme, menutredningen finner del lämpligare alt frågor av denna art löses från fall lillfall än all lagen belastas med etl stort antal detaljerade regler för alla despeciella situationer som kan tänkas uppkomma. Reglernaom värdeuljämningsexproprialion föreslås gälla endast vid första detaljplanläggning och alltså inte vid planändring. Inom äldre planområden ärregelraässigl så stora värden nedlagda i befintlig bebyggelse alt bestämmelserom räll och skyldighet till inlösen inte skulle kun- natillämpas i näranvärd omfattning och, om de tillämpades, skulle leda tillganska kuriösa resultat. Det skulle kanske kunnaifrågasättas ora del skisserade systemet är lämpligt när detaljplanläggningsker medelst byggnadsplan. Kommunen har då inte något direkt ansvar för planensgenomförande annat än såvitt angår vallenförsörjning och avlopp. Kommunenförutsätts emellertid leda planläggningsverksamheten och ha del avgörandeinflytandet beträffande frågan ora och när planläggning skall koraraa tillslånd. Det förefaller utredningen då inle vara elt alllför långtgående steg altkoramunen dessutom får uppgiften all på angivet sätt reglera värdebildningeninom byggnadsplaneområdena. Antalet processer om skyldighet för kommunen attlösa in mark torde bli ganska obetydligt redan av den anledningen altplanläggning medelst byggnadsplan oftast avser sammanhängande markområden i enägares hand avsedda för fritidsbebyggelse e. d. Vidare kan kommunen undvikaprocess genom alt träffa avlal om de viUkor som skall gälla beträffandeersättning för planskada och vägra alt anta planen innan sådan uppgörelse harträffats. Utredningen påpekar också att kommunen får elt direkt intresse avalt närmare studera planekonomin inom områden som ifrågasätts för planläggningmedelst byggnadsplan och inle släppa fram projekt som är ofullständigt genomtänkta.En tillämpning av systerael med värdereglering även på bygg-nadsplanernaerbjuder enligt utredningen därför vissa inle föraktiiga fördelar från allmänplansynpunkt, som det bereder markägarna garantier mol alllföruppenbara orättvisor. Det anses också från systematisk synpunkt mindretUlfredsstäUande all ha elt system med värdereglering beträffande del ena avde två existerande delaljplaneinslilulen men mle beträffande del andra. Bestämmelserom värdeutjämningsexpropriation har lagils upp i 2 kap. 2 § första stycket 3AExL. Regeln om värdering efter det genomsnittliga planvärdel och erforderligadelaljbesläramelser i övrigt har tagits upp i 4 kap. 2 §. Ett specielltproblera uppkommer om det i samband med planfaslslällelsen har meddelatsförordnande enligt 70, 73 eller 113 § BL angående skyldighet för ägare avstörre markområde alt avslå eller upplåta mark för galor, vägar, allmännaplatser ra. m. eller all bekosta ga-luanläggning eller utföra vallen- ochavloppsanläggning. Trots all de nämnda bestämraelserna har i viss män sammasyfte som värdeuljäm-ningsexpropriationen, nämligen atl verka för tillkomslenav exploateringsavtal, anses de inte lämpligen kunna upphävas av denanledningen att det skisserade systemet förverkligas. De går ju inte bara ul påatl få liU stånd en utjämning av värden inom planområdet ulan har dessutom denför kommunen fördelaktiga effekten atl kommunen befrias från vissa utgiftersom den annars skulle ha fått vidkännas. Det anses inle heller möjligt altgenomföra det skisserade systemet ulan särbeslämraelser för det fall atlförordnande har meddelats enligl någon av de åsyftade be- EiUigl utredningen skulle delta nämligen innebära att de förpliktelsersom har ålagts en ägare av ett större markområde därför att han beräknas göraen esploaleringsvinsl skulle fördelas på aUa markägare inom området. HärmedskuUe visserligen kommunens intresse bli tillgodosett, men förhållandet skulleknappast kunna betecknas som rättvist av de berörda markägarna. Den bästalösningen består enligt utredningen i att kommunen får välja mellan altutverka förordnande enligt något av nyssnämnda lagram i. BL eUer alt tUlämpavärdeutjämnings-expropriation. Markområden, vUka tillhör någon som har ålagtssärskUda förpliktelser med stöd av 70, 73 eller 113 § BL, undantas därför generelltfrån bestämmelserna om värdeutjämningsexpropriation. 3.3.Reservation och särskilda yttranden Utredningensledamöter är överens om de föreslagna reglerna om expropriationsersättningen utompå en punkt. Ledamoten biträder inle majoritetens förslagall jämkning av löseskillingen med hänsyn lUl penningvärdeförändringar skallske endasl under föratsättning atl mera betydande ändringar har inträffat iallmänna prislägel och att jämkningen finnes påkallad. Han har i och för siginte något alt erinra mot en relativt tidig värderingslidpunkt när del gälleratt bestämma löseskiUing eller intrångsersättning, men han anser att ensjälvklar konsekvens härav bör vara atl kompensation skall utgå för varjeändring i allmänna prislägel som inträffar därefter. ExpertenMichael Hernmarck anför i sill särskilda yttrande synpunkter på reglerna omvärderingstidpunkt, på ersättningsreglerna i BL och på förslaget beträffandevärdeuljämningsexproprialion. Utredningensförslag rörande värderingstidpunklen bygger enligt Hernmarck på att denexproprierande inle skall behöva betala ersättning för den värdeökning som vidgenomförande av stadsplan och i liknande exproprialionsfail uppkommer på markinom planområdel. Något underlag för påståendet att överkompensation enligtgällande ordning förekommer i sådan utsträckning atl en så ingripande reformoundgängligen behövs redovisar utredningen inte. Det är enligt Hemmarckbetänkligt att skapa en så generellt verkande föreskrift som den föreslagna,vilken får betydelse inom elt vidsträckt lagsliftningskomplex, endasl för atttillgodose del nu angivna särpräglade inlresset. Del bör utredas i vad månersättningsregler förekommer i författningar sora inle hänvisar till ExL och påvad sätt olikheter kan uppkomma vid ersättningsberäkningen som medför en inleönskvärd olikslällighet sakägare emellan. Hernmarck framhåUer vidare all enfaslighels värde kan förändras av många skäl som inte hai något samband medåtgärder vidtagna av kommunen. Han påpekar också atl priset vid förvärv avobebyggd mark sätts med beaktande av den. tid som återstår innan exploatering kanske och alt markens värde således ökar successivt . Om dennalöper från ansökan fram till tidpunkten för ersättningens bestämmande, görexpropriaten med utredningens förslag en direkt förlust. Det kan knappastgodtas atl i stället döma ut ersältningsgUl ränteförlust som personligersättning, eftersom räntekostnaden före utbyggnaden av eltmarkområde är helt integrerad i markvärdet och därmed i löseskillingen. Det äri dessa fall fråga om storleken av del diskonterade värdet av marken vilket,inom ramen för marknadspriset, framkommer i förhållande tUlförverkligandet av utbyggnaden. Enligt Hernmarck kan huvudprincipen omexpropriatens oförändrade ställning inle upprätthållas om utredningens förslaglagfästs. Vadgäller frågan om ersättning för penningvärdeförändringar är förslaget enliglHernmarck uppbyggt på sådant sätt att det faktiska resultatet för expropriatenkan bli både imderersättning och överersättning beroende på förhåUandena i delenskUda fallel. Det föreslagna systemet slår därför inte i samklang med annarsgodtagna expropriationsrällsliga gmndsatser. Hernmarckanför vidare all de föreslagna reglerna kommer all leda till utomordentligasvårigheter med avseende på själva värderingsförfarandet. Gränsen mellanlöseskiUing eller intrångsersättning resp. personlig ersättning är ofta svårall dra och de olika ersällningsarlerna har ofta ell nära samband medvarandra. Skilda värderingstidpunkter för dessa ersältningstyper kan därförleda till komplikationer. Med hänsyn till bl. a. de redovisade betänkligheternaanser Hernmarck all de nuvarande reglerna om värderingslidpunkt är att föredraframför utredningens förslag. Förslagetlill ersättningsregler i BL innebär enligt Hernmarck att markägarenfortsättningsvis skall berövas lälbebyggelsevärdet i planläggningsfaUen men fårbehålla del i övriga faU. innebär all om expropriation äger rum t. ex.enligl 2 kap. 3 § AExL marken skall ersättas efter sitt lälbebyggelsevärde. Hardäremot samma mark genom fastställd generalplan eller stadsplan undantagilsfrån enskUt bebyggande, kan markägaren få nöja sig raed jordbruks- ellerglesbebyg-gelsevärdet. Hernmarck anser att så olika konsekvenser i ekonomiskthänseende mellan de beskrivna alternativen inle bör godtas. Medanledning av vad utredningen anför om alt expropriationsinsli-lulet kan tjänasom en varning för dem vUka i spekulativt syfte förvärvar mark lill överprispåpekar att ersättningsreglerna inte bör ha annat ändamål än atlersätta expropriat för den förlust han lider. Hernmarck framhåller vidare altdel ter sig oegentligt all den förutsatta varningsfunktionen skall rikta sigendasl mol de markägare vilkas mark genom planläggning undantas från enskiltbebyggande men inte mot övriga. Mången gång kan det vara svårt för enfastighetsägare atl i förväg vela om han tillhör den kategori som varnas avlagstiftaren eUer denkategori för vars spekulation i förväntningsvärdet ersättning tiUåts att utgå.Hernmarck framhåller vidare alt utredningens förslag, som innebär att endasldet lälbebyggelsevärde som hänför sig lUl mark med bebyggelserält enUgl planersätts vid tvångsinlösen enligt BL, ökar spännvidden mellan ersällningsrälleni planläggningsfallen och vid expropriation enligt övriga bestämmelser i 2kap. Om utredningens förslag ora värdeutjämningsexpropriation genomförsförtas den effekt som utredningen åsyftar i förevarande sammanhang, vUketinnebär alt även i planläggningsfallen mark;spekulalioner kommer att honoreras.Della följer av all del raarkpolitiska instrument som utredningen vill införaär "suspenderat" räknat från planfastställelsen. Marksom i plan har avsatts ][ör allmän byggnad ingår i byggnads-kvarter och platsenför allmän byggnad kan ofta väljas inom alternativa områden. Enligl fast praxisgäller f. n. att markägare vid expropriation skall ha rätt tiU ersättning l:örmarkens lälbebyggelsevärde. Detta ter sig enligt Hernmarck rimligt och riktigtmed hänsyn lUl att det här är fråga om byggnadskvarter med viss medgivenbebyggelserätt. Utredningens förslag synes innebära atl kommunenfortsättningsvis kan tvångsinlösa detta slags mark för exempelvisjordbruksvärdet och därefter bebygga den i kanske samma utsträckning som ärmedgiven för dun enskUda bebyggelsen inom planområdet i övrigl. Hernmarck anseratt en sådan ordning i rättssäkerhetens intresse inle bör godtas. Utredningens förslag alt162 § BL skall upphävas och alt del skall förordnas all de mera förmånligavärderingsreglerna skall gälla endast under vissa förutsättningar är enligtHernmarck ägnat att inge stora betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt. Detär här fråga om ett regelsystem av utomordentiigt komplicerad natur och det kaninle förutsättas all den enskUde markägaren kan överblicka det och vidta behövligaålgärder för all skydda sina intressen. Av förslaget framgår inle om kravet påinlösen skall omfatta hela fastigheten eller endasl de delar av den som genomplan har undantagits från enskilt bebyggande. I del senare fallet, som ansesmest sannolikt, uppkommer oöverskådliga svårigheter från bl. Hernmarck framhåller all utredningens strävan allavveckla de före den nya lagens ikraftträdande uppkomna lälbebyggelsevärdenainle får leda till sådana olägenheter sora har antytts och inle heller tillatt kravet på rättssäkerhet eftersatts i alllför hög grad. Beträffandebestämmelsen om värdeuljämningsexproprialion anför Hernmarck alt den enligtsin ordalydelse är tUlämplig även för det fall all all mark utom planområdelär i endast en ägares hand och all kommunens rätt atl expropriera inträder ävenom bebyggelserällen har fördelats jämnt mellan markägare och något behov avutjämning alltså inte föreligger. iLven om markägarna förklarar sig be- reddaatt inbördes företa utjämningen för alt få behålla dispositionen över markenkan de inte hindra att tvångsöverföring tUl kommunen sker. Detta gäller även omendast en obetydlig del av planområdet har avsatts för allmänt ändamål.Hernmarck anser alt lagtexten i alllför hög grad saknar samband med i motivenangivet syfte och att den kan leda till konsekvenser som inle har avsetts. Vad beträffar undantagetför mark som på grund av sin naturbeskaffenhet uppenbarligen inte kan komma ifråga för bebyggande anför Hernmarck alt det inte torde vara lätt alt ipraktiken dra klara gränser meUan sådan mark och mark som kan bebyggas.Hernmarck framhåller vidare all belägenhet inliU vatten mestadels höjerfastighetsvärdet, vare sig marken används för tätbebyggelse eller för annatändamål. Om sådan värdeinfluens påverkar löseskUlingen för den mark som lösesär det svårt atl inse varför vattenområdet skulle bli kvar i ägarens hand. Enföljd av undanlaget blir att ägaren till det värdeskapande vallenområdet ochden därinlill belägna värdefulla marken får delta i fördelningen av den totalalöseskillingen med en reducerad areal och all han därigenom får lägreersättning än ora vallenområdet hade räknats raed. Någon möjlighet för ägarenatt påfordra inlösen av ett undanlaget område enligt 21 eUer 48 § BL lorde iallmänhet inte föreligga, varför förslaget i sådant fall leder lilloliUfredsslällande äganderätts- och fas-tighelsbildningsförhåUanden. Del kaninte vara rimligt atl, sedan planen har genomförts, smärre områden inom denna,avsedda för allmänt ändamål som park, vattenområde e. d., framgent skall ägasav den enskUde, om komraunen inte anser sig böra inlösa dessa oraråden. Hernmarckframhåller vidare alt även undantaget raed avseende på oraråde vars ägare medhänsyn till bebyggelsens "värde eller beskaffenhet i övrigl uppenbarligenicke har intresse av planens utformning" kan medföra stora svårighetervid tillämpningen. De föreslagnainlösningsreglerna kan enligl Hernmarck komma atl influera på självaplarUäggningen lill nackdel för en rationell och av ekonomiska särintressen imöjligaste mån obunden planläggningsverksamhel. Den markägare som innehar delfrån bebyggelsesynpunkl värdefullaste området gör en förlust då han ersättsefler elt genomsnittsvärde, vilket innebär alt principen all hans ekonomiskaställning skall lämnas orabbad vid expropriationen inte kan upprätthållas.Eftersom värdeutjämningsexpropriation kan tillämpas endast vidförstagångsplanläggning genom stadsplan eller byggnadsplan konmner den inte altomfatta mark för vUken gäUer en inaktuell detaljplan och möjligeninle heUer områden med äldre avstyckningsplaner. Utanför lUlämpningsområdetfaller vidare fastställd generalplan, trots alt sådan annars har rättsverkanbåde i fråga om inlösenrält och inlösenpUkl. Hernmarck framhåUer vidare atltätbebyggelse i stor omfattning har reglerats genom byggnadsordningar, vilkanumera upphävts ulan atl ha ersatts av delalj- 4 1971.1 saml. plan.Då sådan tUlkommer blu- den föreslagna bestämmelsentillämplig, vUket formeUt; innebär att bebyggda fastigheter i städernas äldrecentrala delar kan exproprieras på denna grund, något som knappast torde havarit avsett. Eflerutgången av den föres;lagna sexmånadersfristen skall ersätl-nuig dömas ut pågrandval av den faktiska eUer tUlåtna användningen. Detla innebär alt markägaresom försummar preklusionsfrislen kan riskera atl göra avsevärda förlusteir.Hernmarck finner delta utomordentligt betänkligt från rätlssäkerhelsisynpunkt.De markägare som har kännedom om sin tidsbegränsade ersättningsrätt ställs ioch med planens fastställande inför svåra bedömningar och avgöranden. Detgäller därvid all utreda om inlösen ter sig fördelaktigt och i så fall atl fåfram underlag för den stämningsansökan med yrkande om löseskiUing som skaU gesin före sexmånadersfristens utgång. För bedömningen av dessa frågor tordesakkunniga behöva aiUilas i stor utsträckning. Kostnaderna för just della slagsutredningaj.' är erfarenhetsmässigt mycket höga. Tidsnöden ochulredningsarbetel: förstärker inte markägarens förhandlingsposition gentemotkommunerna. Deekonomiska återverkningarna på angränsande bebyggelse, t. ex. beträffandegatumarksersältning, bör enligl Hernmarck studeras närmare. Utredningensförmodan all friviUiga uppgörelser skall komma till stånd i praktiskt tagelalla fall är enligt hans raening mindre väl grundad.