prop · FU03146 · 1971-12-31 00:00:00 — Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 Prop. Kungl.Maj:ts proposition angående krigsmaterielexport; given den 22oktober 1971. Kungl.Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet överhandelsärenden, inhämta yttrande över vad föredragandedepartementschefen anfört. UnderHans Maj:ts Min allernådigste Konungs och frånvaro: Ipropositionen redovisas principer för svensk export av krigsmateriel. 1 1971.1 saml. Utdrag av protokollet över handelsärenden, hållet införHans Kungl. Höghet Kronprinsen-Regenten i statsrådet på den 22oktober 1971. Närvarande: statsministern , ministern för utrikesärendena , statsråden , , , , ,, , , , , , , , . Chefen för , statsrådet , anmälerefter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om riktlinjerför krigsmaterielexport och anför. riksdag har begärt en utredning av principernaför den svenska krigsmateridexporten (mot. 1969:1: 1 och II: 1,I: 52 och 11:58, 1:248 och 11:286,1:402 och 11:466, UU 1969:3, rskr 1969: 225). Med anledning därav tillsattessamma år krigsmateridex-portutredningen. Utredningen har avlämnat betänkandet (SOU1970: 63) Svensk krigsmaterielexport. Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts avöverbefälhavaren, försvarets civilförvaltning, ,, dvilförsvarsstyrdsen, flygtekniskaförsöksanstalten, luftfartsverket, generaltullstyrelsen, statistiskacentralbyrån, kommerskollegium, sprängämnesinspektionen, patent- ochregistreringsverket, överstyrelsen för ekonomiskt försvar, granskningsnämndenför försvarsuppfinningar, , länsstyrelserna iÖstergötlands, och län, förenade fabriksverken, styrelsen förteknisk utveckling, internationella fredsforskningsinstitut ()i (LO), allmänna exportförening, och (). iVärmlands län har bifogat yttrande av AB projektilfabrik ochlänsstyrelsen i län yttranden av länsarbetsnämnden i länet, Karlskogastad, stad, handelskammaren för och . LO har bifogat yttrande av . ' Landshövdingen , ordförande, samtriksdagsledamöterna . Vidarehar yttrande inkommit från (). Bestämmelserom export av krigsmateriel meddelas av Kungl. Gällande bestämmelseråterfinns i kungörelsen (1949: 614) angående förbud mot utförsel från riket avkrigsmateriel (omtryckt 1966: 531, ändrad 1969: 465). Vilka varor som utgörkrigsmateriel anges i en bilaga till kungörelsen. Innehållet i bilagan återgespå s. 1214 i utredningens betänkande. Materiel som tillverkats ärundantagen från tillämpningen av kungörelsens bestämmelser. Kungörelsenshuvudregel är att krigsmateriel inte får utföras till utrikes ort utantillstånd. Undantag från denna regel gäller under vissa förutsättningar förskjutvapen för personligt bruk med tillhörande ammunition. Frågorom utförseltillstånd prövas enligt kungörelsen av chefen för handelsdepartementet.Avser ärendet utförsel i större omfattning eller är det eljest av större vikt,skall frågan understäUas Kungl. Enligt praxis prövar Kungl. Maj:tärenden som rör högre värde än . eller som är av principiell natur.Ärendena bereds av krigsmaterid-inspektionen inom . Deärenden som enligt kungörelsen prövas av chefen för handelsdepartementetavgörs av krigsmate-ridinspektören enligt bemyndigande. Beträffande jakt-,övnings- och tävlingsvapen finns särskUda bestämmelser, som medger ett enklareförfarande. Såvittangår tillverkning av krigsmateriel finns föreskrifter i förordningen (1935:395) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel m. m. (ändrad senast1964: 108). EnUgt denna förordning fordras Kungl. Maj:ts tUlstånd för krigsmateridtillverkning,och tillsyn utövas över rörelse som bedrivs med sådant tillstånd. Kronansfabriker, verkstäder och förråd är undantagna från tillämpningen avförordningen. Tillämpningsbestämmelsertill förordningen har meddelats i en särskild kungörelse (1949: 615, ändradsenast 1966: 532). Denna innehåller bl. a. bestämmelsen att samma varor somfaller under gäUande exportförbud, med vissa undantag, är underkastade tillverkningskontroll.Kontrollen utövas av krigsmateridinspektionen. Utredningenhar inhämtat uppgifter om reglerna för krigsmaterielexport i 14 andra stater,nämligen , , , Förbundsre- publikenTyskland, , , , , , ,, , och . Uppgifter har inte kunnat erhållas omförhållandena i och utredningen bedömer det inte heller möjligtatt få upplysningar i fråga om övriga öststater. redovisning framgår att alla stater, om vilka uppgiftererhållits, har bestämmelser om export av krigsmateriel. Ett gemensamt drag idessa bestämmelser är att krigsmaterielexport får äga rum men endast eftersärskilt tillstånd. TUlståndsfrågor prövas i regel på regeringsnivå. Denärmare reglerna för tillståndsprövningen och praxis vid tiirämpningen varierarmellan de olika staterna. Det kan n'ämnas att flertalet stater, bl. a. ,och , i likhet med har en restriktiv praxis i fråga omexport till konfliktområden. Begreppetkrigsmateriel definieras olika i skilda länder. I regel anges i särskildaförteckningar vilken materiel som omfattas av begreppet. I kandock licens kr'ävas även för vara som inte är upptagen på krigsmateridförteckningen,om myndigheterna får kännedom om den planerade exporten och anser att den kantänkas få militär betydelse. En likartad bestämmelse finns i . Sombakgrund till sina överväganden redogör utredningen för neutralitetsrättsligaoch andra folkrättsliga regler för krigsmaterielexport. Utredningenanför att neutralitetsrättsliga regler blir tillämpliga endast när ett krighar brutit ut. De grundläggande reglerna om krigsmaterielexport från neutralstat till krigförande stater finns Haagkonventioner angåendeneutrala makters rättigheter och skyldigheter. Reglerna innebär att statliga ellerstatskontrollerade organ i en neutral stat inte får överlåta krigsmateriel tillnågon krigförande. Begreppet krigsmateriel är dock inte entydigt ikonventionerna. I fråga om enskilda medborgares export av krigsmateriel tillkrigförande stater har den neutrala staten inga kontrollskyldigheter. Det tordeemellertid ofta, anför utredningen, finnas skäl för en neutral stat att regleraeller helt förbjuda krigsmaterielexport till krigförande. Sådana restriktionermåste då tillämpas likformigt i fråga om de krigförande. Beträffandekrigsmaterielexport i fredstid finns enligt utredningen inga generellakonventioner, som förpliktar statema att iaktta restriktivitet. Deinskränkningar som de flesta länder tillämpar har således införts av politiskaskäl. Endast på ett speciellt område, nämligen beträffande kärnvapen, har genomicke-spridningsavtalet en överenskommelse kommit till stånd som har utsikteratt leda till en allmänrättslig förpliktelse att hindra export ägnad att biståen icke-kärnvapenmakt att skaffa sig detta vapen. Utredningenerinrar vidare om att och generalförsamling i en rad falluppmanat medlemmarna att avstå från och hindra vapenexport till vissa länder. Dessauppmaningar är emellertid rättsligt att uppfatta som rekommendationer. Endastbeträffande har säkerhetsrådet antagit bindande resolutioner. Sominledning till en allmän diskussion om principerna för svensk krigsmaterielexportnämner utredningen att denna export hade ett genomsnittiigtvärde av omkring 162 milj. kr. och utgjorde av Sverigeshela export. Den totala världsexporten av krigsmateriel uppgick tillmellan 28 och , varav förenta stater och Sovjetunionentillsammans svarade för . Den svenska andelen var omkring 0,5 %.Sveriges import av krigsmateriel och komponenter därtill är enligtutredningens bedömning större än motsvarande export. Utredningenanför att två alternativa principer synes kunna övervägas för den svenskapolitiken i fråga om krigsmaterielexport: antingen begränsad och kontrolleradexport eller totalt exportförbud. En tredje möjlighet, som skulle innebära attdenna export helt friges, anser utredningen sig kunna bortse ifrån. Problemenkring krigsmateridexporten måste enligt utredningen bedömas i samband medförsvarsfrågan i hela dess vidd. Den svenska neutralitetspolitiken föratsätteratt parter i en konflikt har tilltro till vår förmåga och vilja att stå utanförkonflikten, och denna tilltro förutsätter att har ett tillräckligtstarkt försvar. Utredningenfinner det därför vara av betydelse att industriella resurser för militärproduktion vidmakthålls inom landet. En fortsatt allians-fri och obundenpolitik underlättas, anför utredningen, om vi i fråga om väsentlig materiel kanvara oberoende av utländska leverantörer. I ett litet land med begränsadeekonomiska och personella resurser blir det emellertid successivt svårare atttäcka breda fält inom teknologin. Den alltmer avancerade tekniken resulterar ikrav på en långtgående specialisering, som medför behov av ökat handelsutbytemed andra länder. Förhållandet gäller generellt men är särskilt utpräglat inomförsvarssektorn, eftersom de moderna vapensystemen tenderar att bli allt merinvecklade och kostsamma. Detta innebär att vi bl. a. måste importera visskrigsmateriel liksom vissa komponenter eller delar till vår egen tUlverkningav krigsmateriel. Föratt kunna få tillgång till utländska erfarenheter, konstruktioner ochkomponenter måste vi enligt utredningen vara beredda att delge andra länderresultat av vårt eget studie-, forsknings- och utvecklingsarbete. Det är då nödvändigtatt en viss export av krigsmateriel tillåts. Genom exportmöjligheten kan vividare följa utveckUngen i utiandet. It 1971.1 saml. vilketär av stor betydelse inte minst för att göra riktiga värderingar vid inköp. Utredningenanför vidare att kvalitetskraven på svenska produkter skärps genom den hårdakonkurrensen på exportmarknaden. Vi tvingas därigenom ha en välutrustad ochkvalificerad forsknings- och utvecklingsorganisation, som också är nödvändigför att vi skall kunna köpa bästa möjliga materiel. Det kan 'även görasgällande, att våra möjligheter att på ett tidigt stadium få inblick i ochpåverka utformningen av ett nytt utländskt vapensystem i en riktning, somsvarar mot våra behov, är avhängiga av vårt militärteknologiska kunnande. Somytterligare skäl för en viss export av krigsmateriel anför utredningen att enviss överkapacitet inom krigsmaterieUndustrin behövs i fred för att behoven iett avspärrningsläge skall tryggas. Utredningensslutsats är att viss krigsmaterielexport gagnar svenska försvarsintressen ochdärför bör få förekomma även i fortsättningen. Denna export bör dock enligtutredningen endast få ske under dels starkt aktgivande på de utrikespolitiska,ofta snabbt växlande förhållandena, dels strikt kontroll från statsmakternassida. Exporten bör därför även i fortsättningen ha karaktären av undantag frånen huvudregel, som förbjuder export av krigsmateriel. Denna konstruktionmöjliggör en stark begränsning av undantagen. Beträffandeden utrikespolitiska bedömningen av frågor om tUlstånd till krigsmaterielexportbör enligt utredningen alltjämt gälla de huvudlinjer som redovisats i ettinterpellationssvar av statsministern i första kammare den 25 april1956. I detta interpellationssvar angavs att den iallmänhet har tillämpat principen att över huvud vägra licenser för export tillstater, som för tillfället är invecklade i akuta internationella konfliktereller i vilka inbördeskrig är rådande eller där det internationella ellerinterna läget är så hotande, att fara för oroligheter eller krig föreligger. Medhänvisning till att i utrikesutskottets utåtande : 3 påpekas att det i ettstort antal länder finns befrielserörelser, som ofta ser sig tvingade attanvända väpnat våld i sin kamp mot de styrande diktaturre-geringama, tarutredningen upp frågan om svensk krigsmaterielexport till dessa rörelser. Somargument för sådan export har enligt utredningen anförts bl. a. attbefrielserörelserna i många fall riktar sig mot regimer som v'äl förtjänar attstörtas och att det är olyckligt att rörelser av detta slag hänvisas till attskaffa krigsmateriel från länder som söker säkra sig politiskt inflytande. Utredningenanser emellertid avgörande skäl tala mot svensk krigsmaterielexport till dessarörelser. En sådan export skulle stå i strid mot. principen att export intetillåts till orosområden. Vidare föreligger inte enighet staterna emellan omvilka rörelser som är befrielserörelser. Varjestöd utifrån utom rent humanitärt till någon sådan rörelse har hittillsansetts strida mot principen att ingen stat har rätt att ingripa i en annanstats inre angelägenheter. Det är främst de mindre statema som har intresse avatt denna princip upprätthålls. Undantag skulle öppna vida möjligheter förstater att försvara brott mot principen under åberopande av att biståndet äravsett för befrielserörelser. Svensk inblandning i inre väpnade konfliktergenom export av krigsmateriel till endera parten skulle vidare stå i dåligsamklang med neutralitetspolitiken och med det konsekventa svenska stödet åtfredlig lösning av konflikter. Utredningen förordar av dessa skäl att man intefrångår den hittUls tillämpade grundsatsen att endast etablerade staters avvårt land erkända regeringar eller deras ombud kan uppträda som köpare. Ekonomiska ocharbetsmarknadspolitiska överväganden stärker enligt utredningen argumenteringenför en viss, begränsad krigsmaterielexport. Utredningen framhåller bl, a. attnackdelarna av ojämnheten i beställningar från det svenska försvaret kanmotverkas av tillgång till exportorder. Särskild betydelse har dessa frågorför ett begränsat antal orter, där krigsmaterieUndustrin är dominerande. Påsådana orter kan redan en mindre skärpning av exportpolitiken få svåra följderför sysselsättningen. För landet som helhet har sysselsättningsfrågan isamband med krigsmaterielexport begränsad räckvidd. Antalet direkt sysselsattamed tUlverkning för sådan export har beräknats motsvara omkring 2 000 års-anställdai hela landet. Även om beräkningen är osäker, ger denna siffra en uppfattningom det ungefärliga antal anställda som skulle beröras avbegränsningar i exporten. Mera svåröverskådliga, anför utredningen, är deindirekta verkningar som sannolikt skulle uppstå, t. ex. genom attavsättningsmöjligheterna för svenska varor i allmänhet försämras på grund avminskad takt i den tekniska utvecklingen i landet. Utredningentar även upp frågan, huruvida nya stater skulle kunna bli mindre beroende avstormaktema, om de fick köpa krigsmateriel från obundna länder av typ.Utredningen finner, att detta kan vara fallet i vissa situationer, men anserdet inte troligt att svensk krigsmateriel skulle kunna exporteras till ettland i sådan omfattning, att den fick avgörande betydelse för detta landsförsvarsstyrka och därmed dess integritet. Slutligenställer utredningen frågan, om svensk krigsmaterielexport begränsar våramöjligheter att aktivt delta i de internationella nedrust-ningsförhandlingama.Enligt utredningens mening visar erfarenheten att detta inte är fallet. Det harinte heller visat sig att sådan export hindrar att aktivt stödjaförslag som framförts i FN om kontroll av den internationella vapenhandeln. Utredningenfinner att mera preciserade riktlinjer för krigsmaterielexport än de nutillämpade är önskvärda, bl. a. av hänsyn till de exporterande företagensplanering. Riktlinjerna bör ange vilka omständigheter som kan föranleda totaltexportförbud eller inskränkningar eller särskild försiktighet vid Ucensgivning. TUlen början påpekar utredningen att ovUlkorlig skyldighet att inskränka krigsmaterielexportkan följa av internationella avtal, beslut i ochfolkrättsliga regler om förbud mot export från neutral stat under krig. Utöverdessa fall skulle som hinder för krigsmaterielexport kunna anges t.ex.:krigshandlingar, internationeU spänning som berör ett visst land eller region,inre väpnade oroligheter, undantagstillstånd. Utredningen anser det dockväsentligt att flexibilitet finns vid licensgivningen även om dessa kriterier föreUgger. Somexempel anför utrednuigen att det kan vara lämpligt att tillåta export av vissmateriel, t. ex. materiel av utpräglad försvarskaraktär el-' ler jaktvapen sominte kan användas i inbördes strider. Härvid synes i varje enskUt fall behövabedömas, om ett vapen är av utpräglad försvarskaraktär. Kustartilleri, antiubåtsrobotar,elektronisk materiel för bevakning av kust och luftrum är exempel på vapen avdenna typ. Somytterligare exempel anför utredningen att export kan tUlåtas inom en vissbegränsad ram, t. ex. för att avsluta leveranser enligt tidigarebeställningar. Självfallet måste härvid särskild försiktighet iakttas vidbedömning av situationen i det aktuella landet. Ettspeciellt problem utgör garantier för obruten leverans av svensk krigsmaterielenligt ingångna avtal samt för leveranser av reservdelar tiU sådan materiel.Dylika garantier är särskilt aktuella i samband med försäljning av komplettavapensystem. Utredningen anser att en bedömning från faU tUl fall sannolikt ärnödvändig även här. Myndigheterna torde i förekommande fall behöva avgeförklaring om att avtalade leveranser kommer att fackas av exportUcenser sålänge inte den svenska neutralitetspolitiken och internationella förpliktelserlägger hinder i vägen. Sådana förklaringar har avgetts , YtterUgareen omständighet som enligt utredningen bör uppmärksammas i detta sammanhang äratt ett tidigare fattat beslut om undantagslöst exportförbud till ett visstland bör omprövas, när förhållandena medger det. Detta sker också förnärvarande. En svårighet i detta avseende är dock att tillförlitliga uppg'ifterom ändring av förhållanden i ett visst land hittUls inte aUtid erhållits medönskvärd snabbhet. Utredningenframhåller att den aUmänna debatten om enskilda krigs-materielexportärenden kanbli ofullständig och missvisande till följd av att'ärendena ofta innehåller uppgifter och beslutsgrunder, som inte kan offentiiggöras.Det är av stor vikt att besluten i dessa ärenden är föremål för fortlöpandekontroll och insyn. Den konstitutionella kontroll som sker genomkonstitutionsutskottets granskning är enligt utredningens åsikt inte från allasynpunkter tilh-äckligt effektiv, främst därför att den sker i efterhand. Föratt öka den allmänna insynen i denna typ av ärenden och göra insynen aktuellföreslår utredningen att en rådgivande parlamentarisk nämnd tillsätts. Dennarådgivande n'ämnd bör enligt utredningen ha till uppgift att yttra sig i merabetydelsefulla ärenden, innan beslut fattas. Särskilt bör nämnden följahandläggningen av och ge råd i ärenden, som avgörs av Kungl. Nämnden börkunna avge yttranden såväl på eget initiativ som på anfordran. Utredningenföreslår att nämnden får sju ledamöter, vilka utses av Kungl. Maj:t bland föruppdraget särskUt skickade ledamöter av . Det är enligt utredningenangeläget att det parlamentariska läget avspeglas i nämndens sammans'ättning påett s'ätt, som stärker det demokratiska samhällets förtroende förbeslutsprocessen. Utredningenbehandlar i betänkandet frågan vilka varor som skall anses utgörakrigsmateriel. Därvid finner utredningen att den nuvarande ordningen, enligtvilken de varor som anses utgöra krigsmateriel tas upp i en särskild bilagatill kungörelsen om förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel, börbehållas. Utredningen anser att den nuvarande utformningen av denna bilaga istort sett är lämplig. På vissa punkter föreslås dock justeringar av bilagansinnehåll. Beträffande dessa frågor kan hänvisas till betänkandet s. 5053. Detbör nämnas att utredningen i detta sammanhang tar upp förslaget i motionerna1969:1: 402 och II: 466 om att jämkningar iförteckningen över krigsmateriel bör göras, så att t. ex. produkter, som iförsäljningsstadiet kan anses som civila varor men som köparen lätt kanomändra till militärt bruk, även kommer att klassificeras som krigsmateriel. Utredningenfinner att med denna definition ett stort antal produkter, som praktiskt tagetuteslutande har civil användning, skulle komma att anses som krigsmateriel. Ensådan utvidgning av krigsmaterielbegreppet skulle inneb'ära ett stort ingrepp iden civila exporten. Fördelen skulle vara att exporten av ett fåtal produktersom skulle kunna få militär användning stoppades. Utredningen anser att dennaeffekt inte står i rimlig proportion till de nackdelar som måste bli följdenav en sådan omfattande utvidgning av krigsmaterielbegreppet. Remissinstansernahar i allmänhet inget att erinra mot utredningens allmänna syn på principerna försvensk krigsmaterielexport, SSU underkänner dock helt utredningen och anseratt den inte bör ligga till gmnd för något regeringsbeslut. Utredningensuppfattning om behovet av en förstklassig inhemsk krigsmaterieUndustri, iförsta hand av beredskapsskäl, delas av de remissinstanser som berör frågan.Flertalet remissinstanser delar också utredningens uppfattning om betydelsenav att möjligheter till export f i n n s. a. överbefälhavaren, försvaretsmaterielverk, , flygtekniska försöksanstalten,överstyrelsen för ekonomiskt försvar, förenade fabriksverken, och instämmer i stort i utredningensredovisning av fördelarna av export. Flygtekniska försöksanstalten, och framhåller speciellt denutvecklingsfrämjande effekt som forsknings- och utvecklingsarbete inom krigsmaterieUndustrinhar inte enbart inom den egna sektorn utan på nationens allmänna industrinivå.Redan de nuvarande restriktionerna medför enligt exportföreningen och industriförbundeten försvårad och långsammare utvecklingstakt inom vissa industrier av centralbetydelse. Styrelsen för teknisk utveckling framhåller däremot, att en civilsatsning på forskning och utveckUng, som genomförs i samma omfattning och medsamma målmedvetenhet som inom försvaret, skulle leda till motsvarande stimulansav vårt näringsliv. överbefälhavarenframhåller att en högt utvecklad krigsmaterieUndustri torde vara endamöjligheten att trygga totalförsvarets försörjning i en avspärrnings- ellerkrigssituation. För att produktionskapaciteten skall kunna ökas med erforderligsnabbhet krävs att produktionsapparaten är i bruk. Det är därför önskvärt attkrigsmaktens ojämna beställningar kompenseras med en viss export avkrigsmateriel. anför att det jämnare resursutnyttjandesom export möjliggör kan vara en föratsättning för att ett företagöverhuvudtaget skall kunna upprätthålla sin krigsmateridtillverkning. Dennauppfattning delas av flygtekniska försöksanstalten, som bl. a. anför att ävenen försiktig bedömning tyder på att hittillsvarande svenska möjligheter attutveckla och tiUverka högvärdig flygmateriel till vid internationell jämförelselägre kostnader kan bestå med svenska försvaret som enda kund. överbefälhavaren,och pekar särskilt påbehovet av export för att hålla god kontakt med utvecklingen i omvärlden.Enligt materielverkets uppfattning är möjligheten till export en integrerad delav det informations- och materialutbyte med omvärlden som är en förutsättningför att svensk för- svarsindustrioch svenskt försvar skall kunna hålla sig på sådan nivå att det fyller de kravden svenska politiken ställer. anser att det frånförsvarssynpunkt vore önskvärt, att möjligheterna till export mera radikalt förbättrades.Verket accepterar dock utredningsförslaget med hänsyn tiU den mångfald andrasynpunkter som bör beaktas. Överstyrelsenför ekonomiskt försvar anför att överstyrelsen för att genomföra enplanläggning som tillgodoser behovet av krigsmateriel är beroende av att detfinns en krigsmaterieUndustri med betydligt större kapacitet än vad den svenskakrigsmaktens fredstida förbmkning kräver. Det är därför angeläget att krigsmaterieUndustrinhar möjlighet till export av sina produkter. Den minskning av krigsmaktensinhemska beställningar som pågår accentuerar detta ytterligare. Utredningensförslag kan enligt överstyrelsens mening möjliggöra den export av krigsmaterielsom 'är nödvändig för att krigsmateridtillverkning av lämplig storlek skallkunna upprätthållas inom landet. anser att såväl den nuvarande produktionsnivånsom exportvolymen ligger på en fiUfredssfäl-lande nivå. Länsstyrelseni anför att det torde vara ovedersägligt att exporten medliberalare regler skulle öka avsevärt och få nationalekonomisk betydelse.Länsstyrelsen i län anser att utredningen allt för litet berört denegativa effekter ett totalförbud skulle medföra för de orter där en väsentligdel av industrin sysslar med krigs-materidproduktion.