prop · FU0330 · 1971-12-31 00:00:00 — Beslämmelsen bör ges en sådan uiformning att det framgår attutredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika typer av mål. Den ideparte-menlsproraemorian använda formuleringen, att rätten tillser alt måletblir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet kräver (7 § andra ledet),uppfyller väsentUgen dessa krav. Som en remissinstans påpekat kan dock ordet»fiUlständigt» utgå. Enligt min mening finns del annars risk för attutredningsansvaret tolkas som alltför långtgående. I enUghet med det sagda har som ett försia stycke i 8 §lagils in en bestämmelse, att rätten tillser att mål blir så utrett som dessbeskaffenhet kräver. Departeraentspromemorian innehåller dessutom en föreskriftom att rätten leder parts ulredning. Föreskriften har kritiserats i flera reraissytlranden,bl. a. för att den kan ge anledning till den raisslolkningen atl part kan Maj:ts proposition nr 30 dr1971 förhålla sig relativt passiv i processen i förlitan på attmålet ändå blir tillfredsslällande utrett genom rättens försorg. Även om rätten ytterst har ansvaret för att raålet blir såutrett som dess beskaffenhet kräver, måste det i slor utsträckning ankomma påparterna själva att skaffa fram utredningen. Med hänsyn härtill bör rättensinitiativ i utredningshänseende norraalt ha den formen att rätten ger partbesked om att hans talan behöver kompletteras. Som har påpekats vidremissbehandlingen måste rätlens aktivitet på detta område växla, beroende påbl, a, vad för slags mål del är fråga om, ora det finns offentlig motpart imålet och ora enskild part har ombud i raålet. Sålunda ligger det i sakensnatur att rätlen i allraänhet bör ägna särskild uppraärksamhet åtprocessledningen när en enskild part inte har ombud i ett enpartsmål och delframgår alt parten har svårigheter att ta till vara sin rätt. När rätten fuUgör sin processledande uppgift måste dengivetvis vinnlägga sig om all dess anseende för objektivitet och opartiskhetinte koraraer i fara. Processledningen bör sålunda ske fullt öppet iförhållande till den vägleddes motpart, när sådan finns, och inriktas främst påuppenbara brister och förbiseenden i enskilds talan, I allmänhet är utrymmetför processledning större i enpartsmål än i exempelvis skattemål, där denenskilde har en allmän motpart. Vidare gäller naturiigen att behovet avvägledning normall är stöne i underinstansema än i överinstanserna. Mot bakgnmd av vad nu sagts har det ansetts lämpligast attuttrycka rätlens uppgift i fråga om processledningen på det sättet, att rättenvid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras. Härav framgår alt detfrämst ankommer på parterna att skaffa fram utredning i målet. En bestämmelseav del här antydda slaget utesluter givetvis inte att domstolen själv vidtarålgärder som ligger närmast till för den, exempelvis skaffar in upplysningaroch annat material från andra myndigheter. Som påpekats av hovrätten över och allmän domstol ha en möjlighet att avvisa överflödigutredning som part vill förebringa. Det torde visserligen vara förhållandevissällsynt att det vid förvaltningsdomstol finns behov av att utnyttja en sådanmöjlighel. I de fall där den behövs kan den emellertid vara till nytta sommedel att motverka att processen blir onödigt vidlyftig och långdragen. Intressetav snabbhet och effektivitet bör naturligtvis tillmätas stor betydelse också iförvaltningsprocessen. En uttrycklig bestämmelse om möjlighet för rätten attavvisa överflödig utredning har därför sitt berättigande, Beslämmelsen kanlämpligen ges en allmän utformning. Del bör framhållas att det i praktikenknappast kan bli aktuellt att avvisa skriftlig ulredning som part sänder intill domstolen. I enlighet med det anförda har i andra stycket avförevarande paragraf tagits in en bestämmelse om all rätten vid behov anvisarhur uiredningen bör kompletteras och avvisar överflödig utredning. Maj:ts proposition nr 30 dr 1971 531 § Paragrafen innehåller regler öm när förfarandel iförvaltningsdomstol skall vara muntligt resp. skriftligt. Den motsvarar 6, 17och 18 §§ departementspromemorians lagförslag. Förfarandet i förvaltningsdoraslol är iprincip skriftUgt. I 24 § kammarrättsstadgan föreskrivs att förfarandel ikammanätten är skriftligt men alt kammarrätten får sätta ut ell mål tillmuntlig handläggning, om del finns anledning till antagande alt parts ellerannans personliga närvaro i avsevärd mån kan gagna utredningen. Kammanättenfår begränsa handläggningen till den eller de frågor belräffande vilka utredningenanses bristfällig. Har enskild part begärt muntlig handläggning, skall sådanhållas om det med hänsyn till processföremålels värde och övriga förekommandeomständigheter anses kunna vara av vikl för parten. För prövningsnämnd gäller enligi 80 §taxeringsförordningen att muntUg förhandling skall hållas, om part begär det,dock ej om sådan förhandling uppenbarligen skulle vara utan gagn eller eljeslframstår som opåkallad. får förordna om muntlig förhandlingäven utan framställning från part. I 6 § departementspromeraorianslagförslag föreskrivs att mål utreds och handläggs skriftligen, om ej annatframgår av efterföljande bestämraelser i lagen. Paragrafen är ett uttryck förgrundsatsen att förfarandet hos förvaltningsdomstol normalt skall försiggå iskriftliga former. Enligt 17 § deparleraentspromeraorians lagförslag fårrätten förordna om muntlig förhandling i målet, om del kan anlas all partseller annans personliga närvaro avsevärt skulle gagna uiredningen.Förhandlingen kan begränsas till den eller de frågor varom utredningen ansesbristfällig. Om enskild part har begärt muntlig förhandhng skall sådan hållas,om inte processföremålels värde är ringa, förhandlingen är obehövlig ellereljest särskilda skäl talar däremot. I promemorian diskuteras om det beträffande enskild partsmöjlighet att påkalla muntlig handläggning bör gälla olika regler iregeringsrätten och i de övriga domstolama. Det framhålls att en prövning avbehovet av sådan förhandling under alla förhållanden måste ske och allprövningen får göras med utgångspunkt i utredningsläget. När ett mål nårregeringsrätten har det normalt passerat genom två domstolsinstanser. Om sakenkräver muntUg handläggning för atl bli tillfredsställande utredd, bör denna haägt rum redan i underliggande instans. Om en part begär muntlig förhandling hosregeringsrätten, är därför enligt promemorian presumtionen i regel att sådanförhandling inte behövs från utredningssynpunkl. Med hänsyn härtill bör sammaregel om förutsättningar för muntlighet utan olägenhet kunna uppställas förregeringsrätten sora för kararaarrätt, länsrätt och skatterätt. Genomundanlaget »om icke särskilda skäl talar däremot» tillgodoses de Maj:ts proposUion nr 1971 speciellasynpunkter sora kan göra sig gällande beträffande processen i regeringsrätten. I18 § departementspromemorians lagförslag har upptagits regler om muntligförberedelse. I mål, där rätten har förordnal om muntlig förhandling, skallden sålunda vid behov få bestämma att raålet skall beredas till sådanförhandling genora muntlig förberedelse inför rättens ordförande. Vid sådanförberedelse utröns vad som är oslridigl och vad sora är tvisligl saml vilkaomständigheter och bevis som vardera parten vill åberopa lill stöd för sin talanvid förhandlingen. Remissyttrandena.Den avvägning mellan skriftlig och muntUg handläggning, som innefattas i 6 och17 §§ i departementsproraemorians lagförslag, har i allmänhet fått etl gynnsamtmottagande. I flera yttranden betonas värdet av munllighet iförvallningsdomslolsprocessen. Hovrätten över och framhåller attdet för mången enskild part raåste vara betydelsefullt att få bli hördrauntligen i stället för att yttra sig skriftligen. Han kan därigenom bättreföra fram sin uppfattning om han saknar vana att uttrycka sig i skrift. Pågrund av förvaltningsrättskipningsmålens beskaffenhet måste dock det skriftligaförfarandet vara regel. Om enskild part begär att få bli hörd muntligen, skalltungt vägande skäl tala häremot för att hans begäran skall avslås. Hovrättenanser atl en lyckad avvägning har gjorts mellan kravel på snabb och enkelhandläggning och parts intresse av att få bli hörd inför domstolen. Enligt JK:smening förefaller de uppställda förutsättningarna för hållande av muntligförhandling väl avvägda för nuvarande förhållanden. JK framhåller att enmuntlig handläggningsform i de flesta fall väl ger bättre möjligheter attbelysa tvistefrågor än en skriftlig process. Den muntliga proceduren blir åandra sidan ofta vidlyftigare och den ställer större krav på parterna. Fraraförallt är den dyrare än skriftlig handläggning. Såvitt JK nu kan bedöraa tordedärför skriftlig handläggning också i fortsättningen bli den vanligaste vidförvaltningsdorastolarna, även om den muntliga handläggningsforraenotvivelaktigt koramer all vinna terräng. Förhållandena kan dock ändras ora deförslag som utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden kan komma attlägga frara medför atl del blir billigare för enskild part att begära muntligförhandling. Detla bör enligt JK:s mening beaktas vid bestämmelsens uiformning.Lånsstyrelsen i lån anser att länsrätten och länsskatlerätten måsletillämpa muntlig förhandling i stöne utsträckning än överinstanserna. remissinstanser förordar mindre snävt formulerade förutsättningar för atlmuntlig förhandling skall hållas. Hit hör länsstyrelserna i Blekinye ochVästmanlands lån samt RLF, och LO. Länsstyrelseni framhåller all länsstyrelserna i socialvårdsmål brukaranordna förhör, även om man inte på förhand är viss om alt förhöret behövs föratl ell rikligt avgörande skall koraraa till stånd. Av rättssäkerhetsskäl ansesförhör böra ordnas i så slor utsträckning sora Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 533 möjligt.Och även om förhöret i stort sett inte bringar något väsentligt nyttmaterial, har etl förhör där den enskilde får »prata ut» mången gång ellpsykologiskt värde såsom en möjlighel atl lägga lill rätta och förklara ochdärraed mildra spänningsförhållandet mellan den enskilde och myndigheterna.Enligt länsslyrelsens mening bör därför kravel på att parts eller annanspersonliga närvaro avsevärt skall gagna utredningen i raålet (17 § förstapunkten departemenlsproraeraorians lagförslag) inte tillämpas alltför strikt, ivarje fall inte i första domstolsinstans. En liknande uppfattning harlänsstyrelsen i och LO, som anser att ordet »avsevärt» bör ulgåur bestäramelsen. RLF och vänder sig mot bestämmelsen alt enskild parts begäran ommuntlig förhandling inte skall tillmötesgås om »särskilda skäl talar däremot».Undantaget synes huvudsakligen ha tm-kommit raed tanke på processen iregeringsrätten. Ett sådant undanlag är dock överflödigt för regeringsrättensdel raed hänsyn till domstolens blivande roll som renodlad prejudikatinstans.Undantaget föreslås eraellertid gälla generellt i samtliga instanser. Förbundenanser att enskild part i skattemål bör ha en oavvislig rätt lill muntligförhandling, om inte processföremålets värde är ringa eller förhandlingen ärobehövlig. Med den utformning ifrågavarande undanlag har fåll i lagförslagetkan det enligt förbunden inte uteslutas, att en framställning om muntlighetavvisas exempelvis i fall då förhandlingen är behövlig men besvärlig. viss mån restriktivare inställning till muntlig förhandling i förvaltningsdomstolkommer till uttryck i yttrande. I och för sig finner hovrättendel lämpligt alt muntlig förhandling blir vanligare än . Förslagel idepartementspromemorian kan dock enligt hovrättens raening leda lill altmuntlig förhandling på enskUd parts begäran hålls i större utsträckning än somär lärapligt och påkallat, särskilt med hänsyn till de ökade kostnader sommuntliga förhandlingar för raed sig. Fråganora sarama förutsättningar för atl anordna muntlig förhandling skall gälla isaratliga instanser behandlas av regeringsrättens ledamöter och hovrätten överSkåne och , vilka är kritiska raot att inte särskilda, restriktivareförutsättningar föreslagils beträffande regeringsrätten. Regeringsrättensledamöter framhåller att förslaget avviker frånförvaltnings-domstolskoramitléns förslag, vilket går ut på skilda regler ommuntlig förhandling i kammarrätterna resp, regeringsrätten. Reglerna gerraindre utrymme för rauntlighet i regeringsrätten än i kararaarrätt,Ledaraöterna anser alt åtskilliga invändningar kan resas raotpromemorieförslaget. Visserligen gör lagtextens formulering det i och för sigmöjligt för regeringsrätten att i det stora flertalet fall avslå parts begäranom muntlig förhandling, men genom alt beträffande möjligheten all få tillstånd muntlig förhandling i regeringsrätten resp. i andra instanser en klaråtskillnad inte har gjorts i lagtexten, måste det för part framstå som möjligtatt inora 534 KungL Maj-.ts proposition nr 30 är1971 en förhållandevis vid ram kunna påräkna munUighet även iregeringsrätten. Regeringsrättens avslagsbeslul skulle kunna komma attuppfattas som om parten vägrades en rätt. Ledamöterna frarahåller vidare attregeringsrätten intar en särställning gentemot de andraförvaltningsdomstolarna. Dess prejudikalbildande uppgifter betonas också starkti det till lagrådet remitterade förslagel till lag om allmännaförvaltningsdomstolar. Kammarrältsorganisalionens uppgift blir däremot attbära huvudansvaret för att materiell rättvisa skipas i de enskilda fallen,medan regeringsrätten svarar för vågledande avgöranden i oklara eller tveksammarättsfrågor. Alt vid angivna förhållanden ställa upp samma regel för muntlighetöver hela linjen ter sig för ledamöterna motsägelsefullt, eftersom muntUghetenför regeringsrällen, med hänsyn bl. a, till att bevisfrågor i princip inteskall prövas där, inte kan väntas få samma betydelse som i de lägre instanserna.Av de anförda skälen bör enligt ledamöternas mening en särskild regel ges förregeringsrättens del och då närmast av den innebörden att muntlig förhandlingskall komma till stånd endast om regeringsrätten finner sådan erforderlig.Givetvis skall vid bedömningen härav beaktas om part har begärt muntligförhandling. Den föreslagna bestämmelsen om muntlig förberedelse (18 §i departementspromemorians lagförslag) berörs bara i ett par yttranden.Hovrätten över och är positiv till bestäramelsen. EnUgthovrätten är det av vikt att elt förberedelseinstilut skapas för att mål skaUkunna avgöras efter en enda muntlig förhandling. En förberedelse kan utgöraett viktigt komplement till det ordinära komraunikationsförfarandet. Det kanockså vara möjligt alt genom en förberedelse vinna klarhet om samstämmighetföreligger meUan parterna så alt ordföranden ensam i skatterätt eller länsrättkan avgöra målet. Lånsstyrelsen i lån hävdar belräffandesocialmål att en muntUg förberedelse endast skulle innebära en ökadarbetsbelastning och dessutom en extra onödig press på de oftast raycketolyckliga människor som saken rör. I fråga om såväl taxeringsprocessen somövriga mål bör enligt mening erforderlig förberedelse utan svårighetkunna ske skriftligen. Lånsstyrelsen i vill inte förneka atl muntligförberedelse inför rättens ordförande ibland kan vara lämplig förlänsskallerättens del även om systemet skulle vålla också denna rätt visstdubbelarbete. För länsrätterna ter sig förslaget mera diskutabelt. Dessa skallju inrättas för att möjUggöra medborgerlig insyn och medbestämmanderätt förlandstings-valda nämndemän med individuell rösträtt. Den lagtekniska utformningen i övrigt berörs i tvåyttranden. i påpekar atl 6 § harkaraktär av en huvudregel men anser att bestämmelsen som sådan är missvisandemed hänsyn till att det finns slort utrymme för muntiigt förfarande enligtandra bestäm- Maj:ts proposition nr 1971 535 melser i förslaget. i anseralt lagens disposition ger intryck av alt skriftlig öch rauntlig handläggningulgör alternativa handläggningsformer som utesluter varandra. Det bör heltligga i rättens hand att bestämma hur målet skall beredas till slutlighandläggning antingen skriftUgt eller muntligt eller eventuellt på bådasätten. Departementschefen.Avvägningen mellan skriftligt och muntligt förfarande är en av de centralafrågorna i förvallningsdomslolsprocessen. EnUgt departeraenlspromemoriansförslag skall förfarandet i förvaltningsdomstol vara i princip skriftligt menraed möjligheter att helt eller delvis ersätta skriftUghelen med muntligtförfarande. Liksom remissinstanserna har jag samma principiella uppfattning. Kraven påatt förvallningsdomslolsprocessen skall vara snabb, billig och förhållandevisenkel för de rätlssökande talar för att raan i huvudsak använder sig avskriftligt förfarande. A andra sidan kan rauntUghelen vara ett värdefulltkomplement till det skriftliga förfarandet. Det är framför allt i tvåhänseenden som muntlig förhandling kan vara till fördel för utredningen i ettmål. Dels kan sådan förhandling behövas för förhör med vittne, sakkunnig ellerpart eller för de fall då part har svårigheter att utveckla sin talanskriftligen. Dels kan en muntlig förhandling behövas för att reda ut parternasståndpunkter i målet och eventuellt undanröja onödiga eller betydelselösatvistefrågor. I del senare fallel är förhandlingen typiskt sett av förberedandenatur. Innan jag går närmare in på utformningen avbestäraraelserna om skriftlig och muntlig handläggning, vill jag uppehålla mignågot vid frågan om vilken funktion den muntliga förhandlingen allraänt settbör ha i förvalt-ningsdorastolsprocessen. I deparleraentspromeraorianslagförslag behandlas skriftlig handläggning samt muntiig handläggning och syn iskilda avsnitt. Den muntliga förhandlingen enligt 17 § och den rauntligaförberedelsen enligt 18 § lagförslaget företer likheter med huvudförhandlingen(jfr W. a. 25 § lagförslagel) resp. den muntliga förberedelsen itvistemålsprocessen enligt RB. Som en remissinstans har framhållit ger den idepartementspromemorian föreslagna lagen intryck av atl skriftlig och muntlighandläggning utgör alternativa handläggningsforraer sora utesluter varandra. Såär eraellertid inte fallet och torde ej heller ha varit avsett iproraeraorian. Den muntliga handläggningsforraen iförvaltningsdomstolsprocessen är inte att se sora ett alternativ till denskriftliga utan som ett komplement till denna. Den fyller inte heller sararaauppgifter sora de muntliga handläggningsformerna i RB:s tvistemålsprocess. Därhar huvudförhandlingen bl.a. funktionen att utgöra exklusivt underlag föravgörandet i målet. Den muntliga förberedelsen i tvistemålsprocessen tjänarbl. a. syftet att målet därvid skaU kunna bli så förberett att alltbeslutsunderlag skaU kunna läggas fram vid huvudförhandlingen. Maj:ts proposUion nr 30 år1971 Den muntliga förhandlingen i förvaltningsdomstolsprocessensyftar inte lUl att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet.Tanken är, som redan har framhållits, i stället att den muntliga förhandlingenskall komplettera den skriftiiga handläggningen, så att målet blir utrett pålämpligaste sätt. Det finns därför inte anledning alt föreskriva att måletskall behandlas i sin helhel vid muntlig förhandling. Inte heller bör man påförevarande oraråde införa en ordning med muntlig förberedelse som skaU tjänasyftet att möjliggöra genomförandet av en regelrätt huvudförhandling i raålet, I enlighet härmed kan det i många fall vara lämpligl muntliga förhandlingen begränsas lill atl gälla bara en eller ett par av defrågor som är uppe i målel. Med delta vill jag inte ha sagt att del inte ivissa mål kan finnas skäl atl gå igenom målel i dess helhet vid en rauntligförhandling. Tvärtom kan delta ibland vara det naturliga och riktiga. Iförvallningsdomslolsprocessen är dock, som redan har nämnis, det sora harföre-korarait vid den muntliga förhandlingen inte det enda beslutsunderlaget.Det är sålunda möjligt alt lägga material som har kommit frara såväl före somefler en muntlig förhandling lill grund för avgörandet. Jag vill också stryka under att det kan vara en praktiskordning i förvallningsdomslolsprocessen atl hålla muntlig förhandling i syftealt få parternas ståndpunkter bättre preciserade. Men en sådan muntligförhandling fyller då i första hand syftet att underlätta målels fortsattahandläggning, inte att möjliggöra en ny muntlig förhandling vid vilken alllsora skaU ligga till grund för det kommande beslutet tas upp. På grund av vad sålunda har anförts bör bestämmelserna omskriftUg resp, muntlig handläggning utformas så, att det så klart som möjligtframgår dels alt den skriftliga handläggningsformen i princip skall användas,dels att muntiig handläggning i försia hand är ett komplement till skriftUghelen,Som JK har varit inne på i fråga om lagens disposition, bör man då intebehandla reglerna om när skriftlighet resp, muntlighet skall förekomma iskilda avsnitt av lagen. Huvudbestämmelserna härom kan i stället med fördeltas upp i samraa paragraf. Vidare behövs det inte någon särskild bestäraraelseom muntlig förberedelse. En beslämmelse om muntlig förhandling bör i ställetulforraas så, att sådan förhandling kan användas för alla de olika syften förvilka rauntUghelen i förvallningsdomslolsprocessen behövs. I enlighel med det sagda bör en beslämmelse i ämnet förstoch frärast slå fast huvudregeln att förfarandet är skriftligt. Första stycketi förevarande paragraf har avfattats i enlighet härmed. I andra stycket har reglerats när muntlig förhandlingskall kunna förekoraraa. För alt markera munllighetens funktion som ettkomplement till den normalt skriftliga handläggningsformen kan beslämraelsenlämpligen Maj.ts proposition nr 1971 537 utformas så, atl muntlig förhandling beträffande vissfråga fär ingå i handläggningen. Somförutsättning för att muntlig förhandling skall få förekomma bör i första handgälla att förhandlingen kan antas vara till fördel för utredningen i målet.Detla kriterium kan i ett fall innebära att rauntlig förhandling anordnas förhållande av parts- eller vittnesförhör i viss fråga och i ett annat fall attsådan förhandling sätts ut huvudsakligen för att klarlägga parternasståndpunkter i raålet. Det är också klart att nämnda kriterium koramer att hastörst betydelse i första instans. Självfallet växlar också behovet av muntligförhandling i olika typer av mål. I mål om administrativa frihelsberövandenoch i vårdnadsmål får del antas bli vanligt att muntlig förhandling hålls ilänsrätt. I mål som rör frihetsberövande enligt nykterhetsvårdslagen hålls f.n. muntlig förhandling inför länsslyrelsen i de flesta fall. Det är inte avsiktenatt den nya lagstiftningen skall leda till någon ändring av denna praxis.Däreraot får raan räkna raed att rauntlig förhandling blir relativt settmindre vanlig i länsskatterätt. I tredjestycket regleras i vad mån enskild part skall ha något inflytande på fråganhuruvida muntlig förhandling skall koraraa till stånd. I likhet raed vad sorahar föreslagits i proraeraorian och vad som har kommit till uttryck iremissyttrandena anser jag att man härvid bör la slor hänsyn tiU partsönskemål. Han kan emellertid knappast tillåtas att ha ett avgörande inflytandepå frågan. En tillfredsställande avvägning av de olika synpunkter som här kangöra sig gällande torde uppnås genom en bestämmelse all rauntlig förhandlingskall hållas, om enskild part begär det samt förhandlingen ej är obehövlig ochinte heUer särskilda skäl talar mot det. Frågan huruvida en rauntligförhandling är obehövlig eller ej bör i första hand bedömas mot bakgrund av denföreliggande utredningen i målet men även andra faktorer kan böra tillmätasbetydelse, t. ex. att målet är mycket viktigt för parten och att han genomförhandlingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det blivandeavgörandet i målet. Ett särskilt skäl mot alt anordna muntlig förhandling kanvara målets bagatellarlade karaktär eller alt kosinaderna för förhandlingen ärstora i förhållande till tvisleföremålels värde. Den särskilda möjligheten för enskild part att på begäranfå muntlig förhandling till stånd bör, som bl. a. regeringsrättens ledamölerhar framhållit, inte gälla i den högsla instansen utan begränsas till att avseförfarandet i kamraarrält, skatterätt och länsrätt. Detla bör uttryckligenfraragå av lagen. Paragraferna innehåller regler om skriftväxling. Demotsvarar 811 §§ departeraenlspromemorians lagförslag.