prop · FU0310 · 1971-12-31 00:00:00 — Skatte-och avgiftsväsendets centrala roll för det allmännas finansiering återspeglasför den enskilde i den stigande andel som skatte- och avgiftsbetalning tar ianspråk av den privata ekonomin. Den enskilde individen får härigenom ett ökatansvar för det allmännas utgifter. Inom kollektivet finns emellertid alltid desom på olika sätt försöker dra sig undan sina skattemässiga förpliktelser. Någonexakt uppgift på storleken av det skatteundandragande som förekommer i vårtland finns inte tillgänglig. Inte heller anses någon tillförlitlig direkt metodföreligga för att mäta omfattningen av detta undandragande. Det finnsemellertid starka skäl att anta att skatteundandragandet i årligenuppgår till avsevärda belopp. har i sitt betänkandeSkattebrotten (SOU 1969:42) angett att enligt en beräkningsmetod den inkomstsom undanhållits från taxering av fysiska personer skulle ha nått enstorlek av , vilket skulle motsvara en undandragen skatt avuppskattningsvis . Med hänsyn till vissa andra beräkningar ärdet sannolikt att denna siffra är för lågt tilltagen. Redanförmodandet om ett skattesvinn av denna storleksordning ger en antydan om deproblem som skattelagstiftaren har att räkna med. Medborgarnas känsla avansvar inför fullgörandet av sina skyldigheter mot samhället är i hög gradberoende av det förtroende de kan känna för samhällets förmåga att befordrarättvisa och jämlikhet. Detta gäller inte minst fullgörandet avskattskyldigheten. Alldeles bortsett från politisk inriktning och olikheterna iåsikter om de ändamål beskattningen bör tillgodose gäller i ett demokratisktsamhälle att de utgifter som beslutats skall bestridas av medborgarna i denordning författningarna föreskriver. Maj:ts proposition nr 1971 dennaprincip kan upprätthållas i praktiken är en grundförutsättning för allskattemoral och ansvarskänsla inför skattesystemet. De medel som samhället hartill sitt förfogande för att åstadkomma efterlevnad av skattereglerna ochsålunda stärka skattemoralen är av olika slag. En viktig förutsättning ärgivetvis att skattelagstiftningen utformas så att medborgarna i gemen kantillgodogöra sig dess innehåll. Med hänsyn till den komplicerade strukturen avvårt samhälle är detta emellertid ingen lätt uppgift. Det är därför destoangelägnare att medborgarna får erforderlig service genom anvisningar ochblanketter samt genom upplysningsbroschyrer, möjligheter till rådfrågning hosskattemyndigheterna etc. På detta område sker en kontinuerligreformverksamhet. Jag vill peka på statsmakternas beslut att inrättariksskatteverket, som skall träda i funktion /71. Blandverkets huvuduppgifter kan nämnas skyldigheten att följa skattelagstiftningenoch dess tillämpning samt att få till stånd åtgärder för att på olika sättunderlätta för de skattskyldiga att fullgöra sina skyldigheter. En annan viktigförutsättning är att skatte- och taxeringsadministrationen är utrustad medsådana resurser att den kan fungera väl. På inkomsttaxeringens område harsedan länge rått överbelastning. Taxeringsnämnderna har att utföra stora mängder av arbete. Med hänsyn till den snabbaförändringen av lagstiftningen, tillkomsten av nya problem på skatteområdet m.m. kan det övervägas att grundligt reformera det nuvarandetaxeringsförfarandet. Jag är dock inte beredd att i detta sammanhang närmaregå in på denna fråga. En förstärkning av de lokala skattemyndigheternaspersonalresurser har emellertid redan beslutats som ett led i förbättringen avtaxeringsorganisationen. Vi är inne i ett skede när tidigare användaarbetsrutiner byts ut mot tidsenligare och rationellare metoder under utnyttjandeav den moderna kontorsraaskintek-niken. Sådana rationaliseringar kan såledesväntas komma skatte- och taxeringsorganisationen och därmed också deskattskyldiga till godo. Skatte- ochtaxeringskontrollen är ett betydelsefullt medel att stärka skattemoralen. De påsenare tid genomförda landsomfattande taxeringsrevisionerna har ådagalagtbetydande skattefusk. Även på mervärdeskattesidan har utvecklingen påvisatbehovet och värdet av revisioner. Med hänsyn till det ansträngda läget påpersonalsidan inom skatteförvaltningen har skatte- och taxeringskontrollen intekunnat genomföras i den omfattning som varit önskvärd. Genom inrättandet avriksskatteverket, som avses få en avdelning för kontroll och revision, bör enbehövlig förstärkning komma till stånd också på detta område. Vidsidan av kontrollen ingår sanktioner som det viktigaste medlet för attåstadkomma efterlevnad av reglerna på skatte- och avgiftsområdet. Det är minavsikt att i förevar ande sammanhang närmare ta upp hela detta fält till skärskådande.Som framgår av den tidigare lämnade redogörelsen Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 197 finnspå detta område en mängd olika bestämmelser om påföljd vid åsidosättande avföreskrivna skyldigheter. För de svåraste och mest typiska försummelserna finnsdock bestämmelser samlade i en särskild författning, skattestrafflagen (SkSL).Denna lag är tillämplig för flertalet av de vanligast förekommafide skatte- ochavgiftsformerna. Vissa skatteområden ligger emellertid utanför. a. gäller dettade skatter och avgifter som tas ut vid import. Även brott mot författningar påsocialförsäkringsområdet regleras i bestämmelser som ligger utanför SkSL liksomförseelser i fråga om käll-skatteuppbörden. Gemensamt för alla här åsyftadesanktionsbestämmelser är emellertid att de, som jag i korthet redan har antytt,är avsedda att till-lämpas av åklagarmyndigheterna och de allmänna domstolarna. Kravet på en översyn avsanktionssystemet på skatte- och avgiftsområdet i dess helhet har så småningomblivit aktuellt. Nuvarande ordning har kritiserats från skilda utgångspunkter,inte minst under framhållande av bristen i systematik och likformighet. Man haräven ifrågasatt sanktionssystemets effektivitet. Ett flertal uppmärksammadefall av skatteundandragande till avsevärda belopp har riktat allmänhetensintresse på frågan om samhällets möjligheter att komma till rätta medskattebrotten, har undersökt åtalsfrekvensen ochantalet fällande domar i förhållande till antalet avvikelser som gjorts vidtaxering till inkomstskatt. Resultatet av denna undersökning, för vilket jagredogjort i det föregående, tyder på att det föreligger stora svårigheter atttillämpa det nuvarande sanktionssystemet. Orsakerna till det torde vara många.Den kanske främsta orsaken torde vara att söka i bristen på personellaresurser. Men även utformningen av sanktionssystemet måste sägas vara mindreändamålsenlig när det gäller att komma till rätta med såväl allvarliga fall avskattebrott som de ofta förekommande bagatellförseelserna. Jag kommer i detföljande att utförligt gå in på svagheterna i det nuvarande sanktionssystemet.Här kan jag, för att belysa min inställning i stort, lägga fram två exempel påvad jag har i tankarna. Det första gäller den omständigheten att de centralaskattebrotten falskdeklaration och vårdslös deklaration förutsätter attbehörig deklaration avlämnats. Därmed uppkommer svårigheter att effektivtkomma åt sådant skattefusk som skett på basis av underlåtenhet att avgedeklaration eller genom deklaration som inte undertecknats eller somundertecknats av obehörig person vilken således inte kan göras ansvarig fördeklarationens innehåll. Det andra exemplet gäller begreppet grov oaktsamhetoch den nuvarande vida tolkningen därav i praxis. Det är lätt att se denkonflikt som måste uppstå i tillämpningen då det gäller att å ena sidanutnyttja sanktionsformerna så effektivt som möjligt, å andra sidan finna enmöjlighet att i mer bagatellartade fall få en sanktion som inte medför denchikan för den enskilde som ett åtalsförfarande och i synnerhet en fällande dominnebär. Skattestrafflagutredningenhar i det betänkande jag berört. 198 KungL Maj:ts proposition nr 1971 brotten,lagt fram ett förslag till ett reformerat påföljdssystem på skatte- ochavgiftsområdet. En strävan har varit att effektivisera påföljdssystemet ochgöra det mer differentierat och nyanserat. Enligt utredningen bör detta ske bl.a. genom tillskapandet av en ny påföljdsform, ett s, k. skatte- eller avgiftstillägg.Denna sanktion är avsedd att användas av skattemyndigheterna och således intehandläggas i vanlig judiciell ordning. Därmed kan man få en förenkladhandläggningsform främst för de många fallen av bagatell karaktär. Mentillkomsten av ett sådant administrativt påföljdssystem skulle innebära ävenatt åtals- och domstolsförfarandet kunde i huvudsak begränsas för denallvarligare skattebrottsligheten. Dennärmare innebörden av utredningens förslag har jag redovisat i det föregående.Jag avser att diskutera det mer i detalj i det följande. I detta sammanhangvill jag endast beröra det allmänna omdömet om utredningens förslag och minegen inställning till det. Remissinstansernahar i mycket stor utsträckning varit överens om att åtgärder behövs för atteffektivisera skattekontrollen och beivrandet av skattefusket. Man har allmäntansett att ett administrativt påföljdssystem av i princip den karaktärutredningen föreslagit är ett praktiskt instrument för uppnåendet av dettasyfte. Invändningar av olika slag har dock framförts. Vissa farhågor förrättssäkerheten har uttryckts. Även den frågan har ställts huruvidaskattemyndigheterna vid sidan av sina egentliga uppgifter bör betros med enuppgift av den art som avses. Detta spörsmål sammanhänger i viss mån medresurserna i personellt hänseende. Vissa tvivel har sålunda uttryckts i frågaom möjligheterna att inom ramen för den nuvarande organisationen påskatteområdet kunna bemästra de tilltänkta uppgifterna. Föregen del vill jag framhålla följande, förslaginnebär såvitt avser skatte- och avgiftstillägget en betydande nyhet försvenskt rättsväsen. Ett påföljdssystem av denna art är emallertid inte oprövat.Liknande system finns sålunda i åtskilliga andra länder. Särskilt kan härnämnas förhållandena i våra nordiska grannländer, där det helt övervägandeantalet fall av skattefusk föranleder enbart administrativ påföljd, I Danmarkhar den administrativa påföljden karaktär av böter, I påförsadministrativa tillägg av beskattningsmyndigheterna jämsides med straff förskatteförsnillning, som utdöms av allmän domstol. har ett sanktionssystemsom liknar det finländska, dvs, det stora antalet fall av försummelser påskatteområdet föranleder endast administrativ sanktion. De finländska ochnorska systemen har tillämpats i åtskilliga decennier och synes fungeratillfredsställande. Ävenom det enligt sakens natur vid införandet av ett nytt system måste uppkommafrågor av principiell natur jag avser att diskutera dem ytterligare i detföljande har ingen remissinstans framfört så allvarliga betänkligheter ellerså grava invändningar mot systemet i princip att jag hy- Kimgl.Maj:ts proposition nr 1971 199 sertveksamhet mot att föreslå dess införande även här i landet. Otvivelaktigafördelar står nämligen att vinna. För det första kan de redan nu hårtansträngda åklagar- och domstolsorganen befrias från en mängd ärenden, som ärav mindre betydelsefull art från kriminalpolitisk synpunkt sett, och tas i anspråkför viktigare uppgifter. Dessutom vinner man den fördelen att myndigheter medspeciell kännedom om de ofta komplicerade skatte-och taxeringsreglerna får handom bedömningen även i påföljdshänseende. Den sakkunskap som finns inom skatte-och taxeringsorganisationen blir således utnyttjad i bästa niöjHga mån. Jag ärmedveten om att kritiska röster kan höjas inför detta resonemang och göragällande att just häri skulle ligga faror för rättssäkerheten. Man står häremellertid inför alternativet att vissa delar av skattebrottsligheten heltundgår påföljd till följd av det nuvarande systemets brist på effektivitet.Som jag utvecklat i det föregående inverkar detta förhållande negativt påskattemoralen, och det kan raed fog hävdas att ett ineffektivt påföljdssysteminnebär större faror i rättssäkerhetsavseende än det hot mot rättssäkerhetensom skulle ligga i risken för felaktiga beslut om skatte- och avgiftstillägg.Felaktigheter av sistnämnda art kan rättas till i ett besvärsförfarande. Som ytterligare en fördelav ett administrativt påföljdssystem kan nämnas att den chikan som mångaupplever vid ingripande från åklagarmyndigheternas sida försvinner i fall därdet kriminalpoUtiskt är meningslöst att ingripa med straffåtgärder. Därmed kanman åstadkomraa större differentiering vid bedömningen av de olika typer avförseelser som förekommer på onirådet. Vissa förfaranden, som inte omfattasav det allmänna rättsmedvetandet som brott i egentlig mening, kanavkriminaliseras, Å andra sidan brännmärks i högre grad svårare brottslighet.Man får på så sätt bättre relief på skattebrotten. Ettpraktiskt resultat av påföljdsreformen i dess helhet skulle bli att smärreövertramp inte kominer att leda till några påföljder alls. Vidare kommersanktionerna i de fall där försummelsen inte kan tolereras att träffa jämnareoch rättvisare än f. n. Dessutom koramer den verkligt grova brottsligheten attkunna beivras effektivare än vad som kan ske i dagens läge. Jag är emellertidmedveten om att systemet med ett mer eller mindre automatiskt skattetillägg ären nyhet för vårt land och innebär en radikal omläggning av vad som hittillsgällt. Detta manar till försiktighet både såtillvida att bestämraelserna börges en utformning som ger möjlighet att befria från avgift vid ursäktligförsummelse men också så att introduktionen av lagstiftningen i praktiskalivet görs så mjuk som möjligt. Jagvill erinra om att det här förda resonemanget gäller inte bara skatterna utanäven avgiftsområdet. Det är en påtaglig fördel att detta område, som vuxit iomfattning och betydelse , blir föremål för ökaduppmärksamhet vad beträffar garantierna för att skyldigheterna fullgörs påbehörigt sätt. Maj:ts proposition nr 1971 Detanförda föranleder mig till det övervägandet att skattestrafflagutredningensförslag bör läggas till grund för en reform av det skatterättsligasanktionssystemet. Jag avser i det följande att diskutera de olika delarna iförslaget var för sig. Innanjag går in på detaljerna i utredningens förslag om skatte- och avgiftstilläggvill jag närmare uppehålla mig något ytterligare vid de allmänna synpunkter somenUgt utredningens mening motiverar införandet av dessa särskilda avgifter. Utredningenhar låtit verkställa en undersökning av de ändringar som taxeringsnämndernagjort i deklarationerna för inkomst- och förmögenhetsskatt ,Felaktigheter till de skattskyldigas förmån som kan antas bero på felräkningareller missuppfattningar av beskattningsreglerna o, d, har uteslutits urmaterialet. En genomgång av materialet därefter visar bl. a., att 196 000 fallförelåg där felaktigheten avsåg belopp , i 67 000 fall avsåg felenbelopp , i 53 000 fall . och i41 000 fall belopp . I 9 000 fall översteg denorildiga uppgiften . Till de angivna siffrorna koraraer 70 000 fall därfysiska personer har åsatts taxering i hemortskommunen utan att de avgett deklaration.Dessa fakta skall ses mot bakgrunden av att t, ex. ca 5 000skattskyldiga fälldes för brott enligt SkSL och i dessa var det undandragnabeskattningsunderlaget högst . i ungefär hälften av fallen, samtidigtsom det visat sig att ungefär två tredjedelar av dessa avsåg löntagare medrelativt okomplicerade och lätt kontrollerbara inkomstförhållanden. Detuppgivna antalet fall av skönstaxeringar på grund av underlåtenhet att lämnadeklaration är inånga gånger större än åtal för motsvarande försummelse. sålunda visat ger mig anledning att instämma i dess påstående, attdet nuvarande påföljdssystemet för skattebrott beträffande inkomst- ochförmögenhetsskatt drabbar ojämnt och slumpvis. Det finns tillräckliga skäl förantagandet att missförhållanden av liknande slag gäller beträffande vissaindirekta skatter och åtskilliga avgifter. Remissinstanserna har inte haftnågot att invända mot det siffermaterial som utredningen har lagt fram. Utgångspunktenför reformförslaget har varit, att det nuvarande systemet på området börersättas med ett system som är mer effektivt och jämnare i tillämpningensamtidigt som det öppnar möjlighet till en ökad differentiering av sanktioner.Utredningen har sedan den övervägt olika lösningar stannat för, att ett.skatte- eller avgiftstillägg som bestäms i administrativ ordning bör vara detlämpligaste medlet för att ge eftertryck åt föreskrifter om KungLMaj:ts proposition nr 1971 201 åliggandenpå skatte- och avgiftsområdet. Straffrättsliga påföljder föreslås gälla endastför allvarligare överträdelser av de ifrågavarande författningarna. Det heltövervägande antalet remissinstanser har godtagit den föreslagna lösningen iprincip. Dock betonar många av dem liksom utredningen vikten av att i detadministrativa avgiftssystemet skapas garantier som tillgodoserrättssäkerheten. Som framgått av vad jagtidigare uttalat anser jag att den principiella lösning som utredningen harförordat för de problem som föreligger här är i princip godtagbar. Det är f. n.en allmän strävan att förenkla det judiciella förfarandet. Sålunda har ådömandeav straff i stor utsträckning ersatts av föreläggande av bot och avstrafföreläggande, vilket innebär att domstolarna avlastas åtskilligt arbete medbagatellfall. Vad utredningen föreslagit om skatte- och avgiftstillägg innebären ytterligare förenkling av sanktionsformerna. Detta är möjligt genom attbeträffande skatter och avgifter det finns myndigheter och administrativadomstolar som är väl förtrogna med de materiella bestämmelserna på området. Denföreslagna ordningen torde få anses vara betydligt snabbare och billigare även för den enskilde än något annat system för förenkling av sanktionernamot försummelser och förseelser på skatte- och avgiftsområdet. Det blir möjligtatt bestämma avgiften i nära anslutning till taxering eller debitering, ochsystemet ger möjlighet att genomföra sanktioner i det stora antalet fall somdet här är fråga om, dvs. att åstadkomma en önskvärd jämnhet i tillämpningen. utsträckning det rör sig om fel av ordningsmässig eller eljestbagatellartad natur bör som utredningen har förutsatt saken få ett slut genomuttagande av administrativ avgift och således domstolsförfarande helt kunnaunderlåtas. Enligtmin mening är det från flera synpunkter en väsentlig fördel att man kan avståfrån domstolsförfarande för att komma till rätta med enklare förseelser avifrågavarande slag. Inte minst den skattskyldige måste ofta uppleva detnuvarande förfarandet som alltför omständligt och besvärande vidlyftigt ibagatellfall. Var gränsen skall gå mellan fall som bör föranleda endast skatte-eller avgiftstillägg och fall som dessutom bör gå till lagföring har närmastsamband med utformningen av straffbestämmelserna, som jag skall gå in på i detföljande. anser jag att den administrativa sanktionsformen bör tillämpas äveni det fallet att gärningen föranleder åtal. Frånsett att en annan ordningskulle bli administrativt otymplig får redan de väsentliga skillnaderna mellansanktionsformerna avgift och straff anses utesluta möjligheten att införa ettsystem där utdömande av straffpåföljd skulle utesluta påföring av skatte- elleravgiftstillägg. Jag vill erinra om att denna konsekvens inte är okänd inom dennuvarande lagstiftningen. Sålunda påförs restavgift och tilläggsavgift enligt58 § 1 mom. uppbördsförordningen (UF) bl, a, på grund av försening medinbetalning av källskatt där dock viss möjlig- 7t 1971.1 saml. Maj:ts proposition nr 1971 hettill befrielse eller nedsättning av avgifterna föreligger oavsett omför-suraraelsen medför åtal och dom enligt 80 § 1 mom. andra stycket förordningen.För fällande dom fordras helt naturligt att uppsåt eller grov oaktsamhetligger arbetsgivaren till last, vilket givetvis inte gäller som villkor förpåföring av avgift. Även om rekvisiten för påföring av skattetillägg måste fåen mer komplicerad karaktär än villkoren för uttagande av restavgift kan enviss parallellitet anses föreligga. Idetta sammanhang vill jag erinra om att frågan om en särskild avgift vidoriktig uppgift som bidrag till kostnaderna för taxeringskontrollen diskuteratstidigare men avvisats. Detta har uppmärksammats av några remissinstanser. Jagvill till detta framhålla att förhållandena nu är annorlunda. De argument somdå anfördes mot ett administrativt sanktionssystem har inte bärkraftbeträffande det föreliggande förslaget, som bygger på en samlad översyn avsanktionssystemet i dess helhet. Vidare har skett och kommer att ske enfortgående upprustning av de personella resurserna hos de myndigheter, delokala skattemyndigheterna, som avses i första hand skola tillämpa detadministrativa sanktionssystemet. Dessutom innebär systemet möjligheter tillbefrielse i ursäktliga fall. Det här aktuella systemet är således betydligt mernyanserat än det som har varit på tal. Jagframhöll fördelen med att skatte- och avgiftstillägg enligt förslagetskall bestämmas av de myndigheter som har bäst kännedom om själva de materiellabestämmelserna för skatterna eller avgifterna. Förhållandet kommer in i bildennär det gäller att bedöma frågan om vilka garantier som kan skapas för enriktig tillämpning av de föreslagna bestämmelserna. Förslaget har, som jagredan i korthet berört, kritiserats från synpunkten av rättssäkerhet. För egendel vill jag understryka att enligt min mening de myndigheter och domstolar somi sin dagliga gärning har att tillämpa de materiella bestämmelserna får ansesbesitta den bästa sakkunskapen för att avgöra frågor om"ursäkllighet" vid oriktiga uppgifter från skattskyldigs eller andrauppgiftslämnares sida. a. kommer ju här i fråga att bedöma i vad mån felethänför sig till en mer eller mindre känd eller svårtolkad författningsbestämmelse.Jag vill alltså göra gällande att en god kännedom om de materiella reglernamåste ge en god rättssäkerhet i fråga om avgiftspåföring. Vad jag nu sagt gördet givetvis inte mindre angeläget att bestäraraelserna utforraas med särskildvikt på att skapa tydliga gränser mellan fall där avgift skall utgå och sådanadär avgiftsplikt inte skall föreligga. Beträffandeområdet för avgifter av nämnda slag har utredningen utgått från attsanktionsformen bör få ett så vidsträckt tillämpningsområde som möjligt men åandra sidan framhållit att avgifter bör införas endast där ett praktiskt behovhärav föreligger, t. ex. inom de delar av skatte- eller avgiftsområdet därantalet uppgiftsläranare är mycket stort, kontrollintensiteten låg samtuppgiftsskyldigheten omfattande. Så är enligt utredningens mening Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 203 falletbeträffande inkomstskatt och förmögenhetsskatt, åtskilliga indirekta skattersamt arbetsgivaravgifterna på socialförsäkringens område. Skattetillägg föreslåssålunda inte beträffande t. ex. arvs- och gåvoskatt samt sådan stämpelskatt,som fastställs av annan myndighet än kontrollstyrelsen, liksom inte heller närdet gäller skatter och avgifter vid import, vilkat område utredningen iprincip inte har haft att behandla. Den föreslagna avgränsningen har iallmänhet godtagits av remissinstanserna och även jag ansluter mig tillförslaget i denna del, Bestämraelseroni de särskilda avgifterna föreslås skola införas i taxeringsförordningen(TF), förordningen om mervärdeskatt (MF), förordningen om förfarandet vid visskonsumtionsbeskattning (FF), stämpelskatteförordningen och förordningenangående uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring, m. m,(AVGF), Jag ämnar nu ta upp de grundläggande principerna i de föreslagnabestämmelserna. Detaljfrågor, särskilt sådana av teknisk natur, skall jagåterkomma till i en specialmotivering till de författningsförslag som harutarbetats inom . Skattetilläggskall enligt utredningens förslag utgå i fem fall, nämligen vidoriktigt meddelande i uppgift eller annan upplysning avgiven till ledning vidtaxering, dåsjälvdeklaration frångås med stöd av 21 § TF, dåsjälvdeklaration inte avgetts trots anmaning och inkomsten därför uppskattatsmed stöd av 21 § TF, vidförsummelse att avge självdeklaration inom den i 34 § 1 eller 2 mom. TFföreskrivna tiden, dåskattskyldig trots anmaning inte med underskrift fullständigat avlämnadsjälvdeklaration.