prop · FU0315 · 1971-12-31 00:00:00 — Föreskrifter i den civilrältsliga lagstiftningen hindrar i och försig inle förekomsten av otillbörliga avtalsvillkor. För alt den enskilde skallfå det skydd sora en sådan lagstiftning syftar tiU måste han normalt i detsärskilda fallet angripa villkoret med rättsliga raedel. Om lagstiftningenskall bli effektiv måste del sålunda föratsättas all konsumenterna i gemenverkligen är beredda alt utnyttja den genom atl fullfölja sina rättsanspråkinför domstol. Denna utväg har emellertid använts bara i myckelbegränsad utsträckning. Det finns inte anledning tro atl någon raera betydandeändring härvidlag skuUe inträda, även om raan genomför ett förenklaträttegångsförfarande något sora i och för sig bör övervägas och vidgarraöjUgheterna till rättshjälp. Tilldel sagda koraraer alt raan får svårt atl raed hjälp av en civilrällsliglagstiftning snabbi komraa frara till en auktoritativ rättsbUdning på orarådet.Tanken atl konsuraenlorabudsraannen skulle föra fastslällelsetalan infördoraslol står i strid raot nuvarande grundsatser för vår rättegångsordning. Ensådan talan kan f. ö. inte föras in abslraclo ulan raåste anknytas tUl ettvisst faU och den enskildes medverkan måste alltså påkallas. Man frågar sig hururvalet skall ske av de konsumenter som här skall behöva ställa upp för altraan skall få fram lämpliga prejudikat. Anknytningen till enskilda fall också svårt alt få till stånd principiellt vägledande avgöranden, eftersomomständigheterna i del särskilda fallet måste spela in för dorastolarna, soraf. ö. traditionellt är obenägna all göra principuttalanden raed räckvidd utöverden aktuella tvisten. Härtill koraraer alt det lar avsevärd lid alt föra entvist genora tre instanser för atl få frara ell prejudikat. Och den rättsbUdningsom på så sätt komraer till stånd skulle inte raed säkerhet slå igenom hos allaberörda företagare förrän . I detta sammanhang förtjänaranmärkas alt det finns företagare sora än använder avlalsforraulär raedvillkor sora inle ens slår i överensslämraelse med gällandetvingande bestämmelser i lagen om avbetalningsköp. Motbakgrand av dessa omständigheter anser jag atl man inte kan nöja sig raed enrent civilrällslig reglering. Somfraragår av det anförda är den avgörande svagheten i elt civil-rätlsligl syslemall de privaträttsliga reglerna måste ta sikte på de enskUda fallen och intekan ulnylljas sora instrument all skydda konsumentkollektivet sora sådanteller i varje faU inle får en sådan skyddsverkan förrän på raycket lång sikt.En dylik verkan kan däreraot uppnäs genora en näringsrätlslig reglering somger möjlighet till förebyggande ingripanden redan innan avtalen koraraer tillstånd. En sådan lagstiftning kan väntas få stark effekt när det gäller althindra lillkorasten av vUlkor sora typiskt sett frarastår som otillbörliga. Enklar majoritet bland reraissinslanserna har som nämnts gett sin principiella anslulningtill tanken på en näringsrätlslig lagstiftning av i huvudsak det slag sora departeraentsproraemorianinnehåller. Också för egen del vill jag förorda en lagstiftning av denna art. Mot eltomedelbart genomförande av proraeraorieförslaget i dess nuvarande utformninghar vissa remissinstanser även sådana som gett sin principieUa anslutning lilltanken på en näringsrätlslig lagstiftning riklat två huvudinvändningar. Denförsta går ul på atl en lagstiftning enligt promemorians förslag skulle medföraatl raan fick en diskrepans mellan den näringsrätlsliga och den civilrättsligaregleringen som inte kan anses godtagbar och atl alltså förslaget i varje fallinte bör genomföras förrän de förmögenhetsrältsliga generalklausulerna harreviderats och anpassats till den nya syn på bedömningen av tillbörlig-hetsfrågansora koraraer tUl ullryck i promemorian. Detskall inle bestridas all del här finns ett saraordningsproblera. Problemet hari själva verket också redan uppraärksamraals genora alt en utredning föröversyn av de förmögenhetsrältsliga generalklausulerna har tillsatts.Visserligen kommer efter ett genomförande av proraeraorieförslaget attuppkomma en viss brist på överensslämraelse mellan den näringsrätlsliga och dencivilrättsliga regleringen. Verkningarna härav bör dock inle överdrivas. Jagvill här först erinra om vad jag har sagt om alt överläggningar bör komma lillstånd raed företrädare för näringslivet i syfte att åstadkomraa en lärapligutformning av forraulärrälten. I den raån sådana överläggningar leder tillavsett resultat, saknar en diskrepans raellan näringsrätlslig och civilrällsliglagstiftning praktisk betydelse. Vidare bör beaktas atl de nuvarande förraögenhetsrällsligageneralklausulerna i viss utsträckning ger doraslolama raöjlighet atl förarättsbildningen vidare. Gällande rält raedger alltså atl rältstillärapningen påförraögenhelsrättens område närraare anpassas lill de värderingar sora börligga lill grund för en raodern näringsrätlslig lagstiftning. Man kan ulgå frånall raotivutlalandena till en näringsrättslig lagstiftning koraraer all iavsevärd raån bli vägledande för dorastolarnas fraratida rättsbildning och altdenna också koraraer atl starkt påverkas av den rättsbildning som äger rumgenom den nya Redan lill följd av nu angivna orasländigheier förringasavsevärt riskerna för direkt raotstridiga avgöranden. Manhar också anledning räkna raed att näringsidkarna i geraen inte komraer attfinna det förenligt raed sina intressen alt försöka frara-ivinga motstridigaavgöranden enligt de båda regelsystemen. Har ett förbud utfärdats enligt dennya lagen lär det komraa all höra lill de rena undantagen att den sora direktdrabbas av förbudet eller någon av hans konkurrenter drar frågan oratillbörligheten av villkorels till-lärapning i ell enskUt fall inför aUraändomstol, eftersom han får räkna med en avsevärd risk atl han förlorar sin lalan.I all synnerhet gäller del sagda i fråga om avtal som har tillkommit efter detalt förbudet har meddelats. Utsikterna till framgång inför allmän domstol kanmöjligen tänkas vara större om det gäller ett äldre avtal. Också fall av detslaget måste emellertid bli ytterst fåtaliga och än mera sällsynt lär det bliall elt domstolsavgörande på ett entydigt sätt går på tvärs mot avgörandet iförbudsprocessen. Menäven om man skulle under en övergångstid få räkna med reella risker förmotstridiga avgöranden i några enstaka fall lorde motsättningen många gångervara raer skenbar än verklig. Prövningen i förbudsprocessen resp.civilprocessen avser nämligen två principiellt skUda frågestäUningar. Ettförbud enligt den nya lagen tar sikte på en typiserad bedömning av ora ettvisst avtalsvillkor kan anses vara otillbörligt raot konsuraenterna sedda somett kollektiv. Denna bedömning görs visserligen raot bakgranden av en konkretsituation men måste likväl ske ulan hänsynstagande till speciella omständigheteri enskilda fall och i fullt medvetande ora att ell villkor som stämplas såsomotillbörligt enligt den nya lagen inle nödvändigtvis måste underkännas i varjekonkret fall. Prövningen avser endast frågan ora det typiskt sett ärotillbörligt att påkalla alt villkoret överhuvudtaget las in i avtalen. Dencivilrättsliga prövningen däremot gäller frågan om det är otillbörligt alt i eltvisst fall, med beaktande av alla föreliggande omständigheter, tillämpavillkoret. Ett avgörande av den senare frågan kan endast i begränsadutsträckning verka prejudicerande för tillämpningen av en näringsrätlsliglagstiftning. Man torde också kunna ulgå från att högsta dorastolen knappast inågot fall skulle vara beredd att i en civilprocess göra principiella uttalandenora ett visst villkors tillbörlighet i allmänhet i direkt strid mol denbedömning som tidigare gjorts i förbudsprocessen. Motbakgrund av det nu anförda kan jag inte finna all risken för motsättningar i rätlstiUämpningmellan den näringsrätlsliga och civUrällsliga bedömningen utgör något bärandeskäl mot att redan nu genomföra en från allmänna synpunkter angelägennäringsrättslig lagstiftning. De olägenheter som i sämsta fall skulle kunnauppstå tUl följd av diskrepansen mellan näringsrätt och civUrält är i varjefall utomordentligtsmå i jämförelse raed de nackdelar det skulle innebära för konsuraenterna i geraenalt tr\ sanering av slandardkontraklen fick anstå i avbidan på ett civUrättsligtutredningsarbete som kan väntas ta avsevärd tid. Denandra huvudinvändningen mot elt genoraförande av proraeraorieförslaget haravseende på själva det sakliga innehåUet i proraeraorian. Det hävdas altutredningsunderlaget är alltför bristfälligt och alt de värderingar och bedöraningarsora görs i proraeraorian av olika villkorslyper saknar fast underlag oeh dessutorager en alltför bristfällig vägledning för den fraratida lillärapningen och attförslaget därför är ägnat att sätta rättssäkerheten i fara. För atlkunna bedöraa behovet av fortsatt utredning raåste man först göra klart för sighur en näringsrältslig lagstiftning lärapli-gen kan och bör byggas upp. I proraeraoriandiskuteras raöjligheten alt i detalj reglera under vilka orasländigheier vissa vUlkorinle får användas. Del anses eraeUertid vara myckel svårt att i lagtextkonkret ange var gränsen skall gå raellan det tillåtna och det otillåtna. VissavUlkor kan framstå som otillbörliga i ell fall eller i en bransch raen kan iandra fall eller andra branscher le sig godtagbara. En nackdel raed en detaljregleringanses vidare vara att det kan befaras atl en del företagare försöker utnyttjaluckor i lagen tiU att handla i strid raot lagens syfte. En detaljregleringbedöms därför inte vara möjlig. I proraeraorian förordas i stället, all manefter raönster av lagen ora otillbörlig raarknadsföring bygger på engeneralklausul. Underreraissbehandlingen har rått allmän enighet om alt en näringsrättsliglagstiftning bör ha den allraänna uppbyggnad sora föreslås i departeraentsproraeraorian.För egen del har jag sarama uppfattning. Självavalet av ell syslem raed en generalklausul i stället för en detaljregleringgenom specialbestäraraelser är här liksom på andra oraråden, därgeneralklausuler förekomraer i vår lagstiftning som exerapel kan nämnas detidigare berörda förmögenhetsrältsliga generalklausulerna uttryck för altlagstiftaren ansett sig varken kunna eller böra på förhand bindarättsutvecklingen ulan funnit det bäst förenligt med sina rätts-politiskasyften alt överlämna huvudansvaret för rättsbildningen lill de lagtillärapandeorganen. Det är givet atl en lagstiftning byggd på en generalklausul raåsteledsagas av vägledande raotivutlalanden sora anger de principiella riktlinjer sorabör följas i tUlärapningen för alt lagstiftarens allraänna intentioner skallförverkligas. Men del är lika uppenbart alt dessa raotivutlalanden inte bör gesen så utförlig och preciserad utforraning atl lagregelns karaktär avgeneralklausul i själva verket urholkas och man i stället på en om'äg införnågot av en sådan detaljreglering sora raan fullt avsiktligt velat undvika.Del skulle ju innebära att lagstiftaren underkände sitt eget val av lagstiflningsraetod. Delär raot denna bakgrand sora frågan ora behovet av fortsatt ul- För egen del har jag den bestämda uppfattningen att detutredningsmaterial sora nu finns tillgängligt utgör ett fullt tillräckligtunderlag när del gäller alt utforma de allraänna och vägledande riktlinjer för laglillämpningensora jag har talat om. Delta raaterial består av ell stort antal formulär sorahar saralats in av köplagssakkunniga , den på dettamaterial grundade värdering av vissa avtalsvillkor som gjorts i departemenlsproraeraorianoch reraissinslansernas uttalanden raed anledning därav saral en delupplysningar om nytillkomna formulär sora korarait frara under reraissbehandlingen.Härutöver slår lill förfogande elt antal forraulär som samlades in av statenspris- och kartellnämnd . Den forraulärsaraling sora sålundafinns lUlgänglig lorde som statens pris- och karteilnämnd har uttalat ge enförhållandevis god bild av vilka forraulärvillkor sora f. n. förekoraraer på raarknaden.Jag anser det osannolikt att den allraänna bilden av det rådande läget skulleförändras på något mera påtagligt sätt genom en mera omfattande kartiäggning. Detligger i sakens natur alt man vid utformningen av en lagstiftning byggd på engeneralklausul måste ägna rättssäkerhetssynpunkter särskild uppmärksamhet.Själva lagstiftningsmetoden förutsätter sora närants atl lagstiftaren avslårfrån all i lagen precisera dennas närraare innehåll och i stället i vidsträcktorafallning överlämnar rättsbildningen till de tUlärapande organen. Detta i sintur innebär raed nödvändighet att raöjlighelema alt bedöraa lagens sakligainnebörd och all föratse dess verkningar blir raer begränsade än när raan haratt göra raed en lagstiftning av traditionell typ raed detaljerade rättsregler raedentydigt angivna rekvisit. Med hänsyn härtUl koraraer det knappast heller ifråga hos oss att införa generalklausuler av det slag som det här gäller i rentstraff rättslig lagstiftning, dvs. all knyta straffrättsliga sanktioner direktlUl överträdelser av en generalklausul. Men del är inte heller innebörden av promemorieförsiaget.Den föreslagna lagstiftningen möjliggör inle ingripanden i efterhand raed någonförra av vare sig straffrättsliga eller civilrältsliga sanktioner raedanledning av redan ingångna avtal utan syftar endast till all sarahällsorganenraed stöd av generalklausulen skall kunna raeddela förbud för framtiden motett förfarande sora bedöms såsom otillbörligt. Del är sålunda sararaa konstruktionsora den vilken korarait till användning i raarknadsföringslagen. I dettaavseende har förslaget inle väckt några erinringar från reraissinslanserna,och jag anser detta vara en läraplig konstruktion av lagstiftningen. Oraförarbetena till lagstiftningen endasl innehåller allraänl hållna raotivutlalandensora anger de principiella riktlinjerna för lagtillärapningen, kan det varasvårt all i förväg bedöma, huruvida elt visst avtalsvillkor skulle komma att stäraplassom otillbörligt av det dömande organet i det 5 1971.1 saml. sararaanhangförelagaren avser att använda villkoret. Även ora den sanktion sora kan koraraai fråga endasl utgörs av förbud raot fortsatt användning av villkoret skulledel kunna göras gällande atl ovissheten ora hur del döraande organet kommer attställa sig trots allt kan vara besvärande, särskilt då för näringsidkarna. Närdel gäller all bedöma vilken betydelse som bör tillmätas den synpunkten måsteemellertid hänsyn tas till hur den föreslagna lagstiftningen bör fungera i denpraktiska till-lämpningen. Sorajag avser atl utveckla närraare i det följande, biträder jag proraeraoriansförslag all uppgiften att övervaka raarknaden och att på del ailraännas vägnarföra talan om förbud mot otillbörliga villkor skall anförtroskonsumentombudsmannen. Mitt förslag i den delen vilar också på förutsättningen,alt konsumentombudsmannen skaU kunna inle bara tillhandagå näringsidkarna medråd utan också eventuellt i samarbete med företrädare för konsuraenlintressena föra brett upplagda överläggningar raed olika branschorganisationer om slandardkonlraklensutformning och innehåll. Inomnäringslivet säger raan sig vara medveten ora atl en sanering av forraulärrälteni konsuraenlvänlig riktning är av behovet påkallad. I så fall bör del ocksåfinnas goda förulsätlningar för all konsuraenlorabudsraannen och förelagarna istor utsträckning skall kunna bli eniga ora del standardiserade innehåUet iolika kontraklsforraulär på konsum-tionsraarknaden. Genom förhandUngar och informeUauppgörelser kommer del i själva verket alt kunna växa fram en praxisinom raånga branscher rörande tiUbörligheten av skilda avtalsvillkor. Konsuraenlombudsmannenkomraer givetvis inte atl ingripa mol villkor som står i överensstämmelse raeden sådan branschpraxis, såvida inle nya orasländigheier eller andra särskUdaskäl föreligger. Konsument- och löntagarorganisationer har visserligen enligtmitt förslag raöjlighet atl föra talan vid det döraande organet raen det lordedock bli ganska sällsynt atl sådan lalan förs i fråga ora vUlkor sora konsuraenlorabudsraannenbedömt vara rimliga. Denerforderliga saneringen av forraulärvillkoren komraer alltså atl i storutsträckning åsladkoramas genom överläggningar raellan konsumentombudsmannenoch företagarna. Det dömande organels uppgift blir i huvudsak atl la ställningtill vikliga prejudikalsfrågor och alt avgöra fall där en positiv lösning inlekunnat uppnås genora överläggningar. Mol denna bakgrund är det enligt rain raeninginle ägnat att väcka några betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt atlförarbetena inle innehåUer några raer preciserade anvisningar för liUärapningenav generalklausulen. Enannan sak är alt del vid en lagstiftning av detta slag är särskilt angelägetall de döraande uppgifterna anförtros elt högt kvalificerat organ sora är välskickat för de specieUa uppgifter del här gäUer och sora kan väntastillvinna sig auktoritet och förtroende hos alla berörda parter. Till dennafråga får jag anledning återkomraa i det följande. Entredje invändning, som vid remissbehandlingen har framförts mot tanken atl nugenomföra en näringsrätlslig lagstiftning, går ut på alt delta skulle varaägnat all försvåra gemensamraa nordiska lösningar i arbetet med översyn avgeneralklausulerna inom civilrätten. Med anledning härav vill jag förstframhålla att det f. n. inte råder nordisk rättslikhet på näringsrätlensområde. Olikheter finns också på här aktuella oraråden raellan olika nordiskaländers civilrätlsliga lagstiftning. Så t. ex. ger norsk rätt större raöjligheterän svensk atl järaka eller ogiltigförklara otillbörliga avtalsvillkor.Emellertid finns det enligt min raening med hänsyn till de direktiv sora har läranatsför del pågående samnordiska utredningsarbetet rörande de förmögenhetsrältsligageneralklausulerna anledning räkna med alt blivande förslag lill revision avdessa klausuler i alla de nordiska länderna koraraer att gå i en riktning somharmonierar väl med de värderingar som avses ligga tUl grand för den nuaktuella svenska lagstiftningen. Ienlighet med vad jag har sagt i det föregående bör den nya lagstiftningenbyggas upp kring en generalklausul, som ger samhällsorganen raöjlighet altingripa med förbud mol otillbörliga avtalsvillkor. Härvid inställer sig till enbörjan frågan hur lagens tillämpningsorarå-d e bör avgränsas. Iproraeraorian förordas att lagen tar sikte på köp av varor och tjänster ellerupplåtelse av nyttjanderätt till lösöre sora den stora allraän-helen, dvs.konsumenterna, ingår med näringsidkare. En sådan avgränsning avtillämpningsområdet har godtagils av flertalet reraissinstanser. I någrayttranden hävdas emellertid att lagen i princip bör omfatta alla de fall då enavtalspart söker utverka villkor som är otUlbörliga mot den andra parten.Härvid påpekas bl. a. att raan, i varje fall utanför privatkonsuralionens oraråde,kan tänka sig situationer där det är köparen och inte säljaren som är denstarkare parten och sora därför kan diktera avtalets innehåU. proraeraorian föreslagna avgränsningen innebär att såväl avtal raellanprivatpersoner sora avtal näringsidkare eraellan läranas utanför raen givetvisockså alt privatpersoners försäljningserbjudanden lill näringsidkare undantas.Som jag inledningsvis har framhållit är det i första hand behovet av ettförstärkt rättsskydd för konsuraentema sora raotiverar en lagstiftning av denart det här gäller och sora gör det angeläget att lagstiftningsåtgärder vidtasulan tidsutdräkt. Det är med andra ord sociala skyddssynpunkter sora frärast skaUtillgodoses. Ett skyddsbehov av social karaktär föreligger framför allt på de orarådendär forraulär- 5t 1971.1 saml. Prop,1971:15 68 rätlenvunnit stor utbredning och där den ena parlen i kraft av sin ekonomiskaöverlägsenhet kunnat genomdriva för honom särskUl förmånliga villkor på denandra partens bekostnad med påföljd att den balans mellan parterna som närings-och avtalsfriheten förutsätter har rubbats. En lagstiftning sora syftar lillinskränkningar i denna frihet bör inle sträcka sig längre än sora är nödvändigtför all den rubbade balansen skall återställas. Med den utgångspunkten anserjag att det vid sidan av korrektiv sora bl. a. förraögenhetsrällsligageneralklausuler kan erbjuda inle är behövligt alt raed stöd av en näringsrältsligförbudslagstiftning ingripa mot avtal som ingås mellan privatpersoner eller raotförsäljningserbjudanden sora privatpersoner läranar näringsidkare. När detåterigen gäller köpeavtal sora ingås mellan näringsidkare skall det inlebestridas att formulärrätlen korarait all spela en viss roll och atl det kan förekoraraamissbruk av avtalsfriheten i fall då den ena partens ekonomiska underlägsenhetavsevärt försvårar för all hävda sina intressen. Till skUlnad från konsuraenterna varmed jag här åsyftar enskilda medborgare i deras egenskap av privatpersoner har emellertid näringsidkarna vissa möjligheter alt utan hjälp avlagstiftning komma lill rätta med probleraen. Flertalet näringsidkare är ellerkan bli anslutna till organisationer raed direkt uppgift alt bevaka raedlemraar-nasintressen i bl. a. nu aktuella hänseenden. En företagare sora skall göra inköpeller ingå andra avtal i oeh för den egna rörelsen har därför i realitetenstörre raöjligheter än den enskUde konsuraenlen all påverka avtalsvillkoren.Detta gäller även i fall då del rör sig ora en hantverkare, lantbrukare ellerannan näringsidkare raed begränsade ekonoraiska resurser. Härtill koraraer allen företagare normalt har större förutsättningar alt överblicka innebörden ochkonsekvenserna av de avtal han ingår i och för sin näringsverksarahel, där hanbesitter yrkeskunskap, än den enskilde konsumenten har när det gäller inköpsom han gör för sin privata konsumtion. Det sagda gäller vare sig förelagarenuppträder sora säljare eller sora köpare. Manbör också hålla i minnet all den tilltänkta lagstiftningen utgör en nyhet isvensk rätt och att redan detta är ett skäl för att till en början begränsa tillärapningsorarådettill de oraråden där ett klart dokuraenteral skyddsbehov föreligger. Jag vill eraeUertidinte utesluta att det kan bli anledning ta upp frågan ora en utvidgning av tillärapningsorarådettill förnyad prövning, sedan den nya lagen varit i kraft någon tid och en bedöraningav frågan kan göras i belysning av vunna erfarenheter. Ienlighet med det anförda biträder jag i princip det i proraeraorian fraralagdaförslaget all den nya lagen görs tilläraplig endasl på sådana villkor soraingår i näringsidkares försäljningserbjudanden till konsumenter. Till fråganhur denna avgränsning bör närraare återspeglas i lagtexten ålerkoraraer jag i specialraotiveringen. Enligtproraeraorian skall den nya lagen inte gälla i fråga ora köp avfast egendora eller upplåtelse av nyttjanderätt till sådan egendora.Hyresgästernas riksförbund har hävdat, alt det på hyresorarådet finns behov avåtgärder av det slag som förordas i proraeraorian. Det synes dock varaförbundets raening atl frågan bör lösas inora raraen för hyreslagstiftningen.Enligt rain raening bör den av förbundet väckta frågan inle behandlas iförevarande sararaanhang. Jag vUl sålunda godta förslagel, alt den nu aktuellalagen inle skall gälla såvitt avser fast egendora. I proraeraorian föreslåsvidare den begränsningen av lagens lill-lämpningsområde att verksamhet vUkenstår under tiUsyn av bank- eller försäkringsinspeklionen skall undantas. Förslagethar godtagits av de flesta av de remissinstanser sora har yttrat sig i frågan,däribland bankinspektionen resp. försäkringsinspeklionen. I elt par reraissyltrandenhar emellertid hävdals att lagen bör vara tilläraplig för sådan verksarahet. Därvidhar särskilt frarahållits, alt lagen ora otillbörlig raarknadsföring ochkonkurrensbegränsningslagen gäller också inora bank- och försäkringsväsendetsområden. Enligt bank- och försäkringsförfattningarnaär de speciellt inrättade tillsynsmyndigheterna behöriga all granska och raeddelaföreskrifter ora innehållet i avlalsforraulär som används i bankernas resp.försäkringsbolagens förbindelser raed allraänhelen. Sådan granskning skerockså f. n. i viss utsträckning.