prop · FU0310 · 1971-12-31 00:00:00 — godtar utredningens förslagom ett blandat judiciellt och administrativt sanktionssystem på skatte- ochavgiftsområdet och erinrar om att motsvarigheter till detta system finns både ivåra nordiska grannländer och flera västeuropeiska länder. Detta är enomständighet som med viss styrka talar för utredningens förslag.Riksrevisionsverket framhåller att avvikelserna vid taxeringen som är atthänföra till oriktiga eller ofullständiga uppgifter från de skattskyldiga f. n.uppgår till mycket stort antal medan de genom åtal och dom beivrade fallen ärringa. Det finns sålunda enhgt gällande straffbastämmelser formellt underlagför mångdubbelt fler åtal och ådömande av straff. De resurser som rimligtviskan ställas till rättsväsendets förfogande förslår emellertid inte för någonmer betydande utvidgning av handläggningen i judiciell ordning av skattebrotten.Utredningans förslag om införande av att administrativt sanktionssystem och omskärpning av straffen för brott som begås i uppsåt eller av grov oaktsamhet gerenligt verkets mening en god grundval för den differentiering och nyansering avsamhällets reaktion mot skattebrotten som utredningen eftersträvat. Hovrättenför övre erinrar om att ända sedan straff för oriktig uppgift tillledning för taxering infördes i svensk rätt straffet har stått i relation tilldet belopp som genom den oriktiga uppgiften undandras baskattning. Motiveringenhärtill har varit att deklarationsbrotten i särskild grad karakteriseras av ettvinningssyfte och att det därför kan vara angeläget att samhället reagerar motdenna brottslighet på sådant sätt att den brottslige inte endast går miste omvinsten av sitt brott utan därutöver tillfogas an kännbar ekonomisk förlust.Liknande 86 KungL Maj:ts proposition nr 1971 synpunktertorda emellertid kunna läggas på andra brott, t. ex. narkotikalangning, utanatt därför röster höjts för att införa någon speciell ekonomisk sanktion motdessa brott. Även om skälen härför således inta i och för sig är särskiltövertyganda, har dock inom skattastraffrätten ett system mad särskildaekonomiska sanktioner vunnit en så fast förankring i dat allmännarättsmadvatandet, att det masta betraktas som oklokt att gå ifrån att dyliktsystain. Hovrätten ansar därför, att systemet mad särskild ekonomisk påföljdbör bibehållas inom skattastraffrälten. Dat av utredningen föreslagnaadministrativa sanktionssystamet innebär, att danna princip bibahålls man attåläggandet av dan ekonomiska sanktionen överflyttas från judiciella tilladministrativa myndigheter. Hovrätten har inte någon erinran mot att detekonomiska sanktionssystemat i huvuddrag utformas på sätt utredningen föreslår.Vissarligan kommer, framhåller hovrätten, härigenom vissa avgöranden, somkanske helst bort ankomma på allmän domstol, att övarlämnas tillskattamyndighatarna. Utan tvekan uppnås emellertid an ankel, snabb och praktiskhandläggningsform. Vidare öppnas genom ett sådant system, såsom utredningenanfört, möjlighat att undanta bagatellartad skattabrottslighet och försaalsarav ordningsmässig natur från handläggning av åklagare och domstolar utan attfördenskull an reaktion mot överträdelse av skattereglerna uteblir. Halttillfradsställande hovrätten dat emellertid inta vara att skattabrottsom föranleder lagföring skall följas av påföljder, som åläggs i olikasammanhang. Att i vissa fall överföra fastställandet av skattatilläggat tilldomstol torde å andra sidan medföra ett så svårlöst tekniskt problem, atthovrätten anser sig böra godta dan angivna oläganhetan. Riksåklagaren anser atten administrativ sanktionsform för mera bagatall-artade fel är förenad medåtskilliga fördalar. Ett sådant förfarande blir mad rätt utformning enkelt ochsnabbt och medför att rättsorganen befrias från att handlägga an mängd bagatallmål. Enligt utradningens förslag skall skatta- ochavgiftstillägget tas ut aftar enkla och schabloniserade regler. Uppsåt ellaroaktsamhet i förhållanda till den oriktiga uppgiften skall i princip intabehöva föreligga. Som utredningen framhåller kommer förslaget att därigenommedföra an avsevärd ökning av antalet reaktioner för oriktiga deklarationsuppgifter.Det har beräknats att det i ca 360 000 fall föraliggar en objektivt oriktiguppgift avsaanda balopp . Dassa siffror sammanställda med att danföreslagna sanktionen skall gripa över ett vidsträckt område, innafattandaskilda försnmmalsar, gar anvisning om att den administrativa reaktionsformenkommer att träffa ett stort antal personer. Den torda därigenom få enväsentligt större pravantiv effekt än dat nuvarande straffsystemet förmotsvarande fall. Länsstyralsan i framhåller att skatternaliksom da allmänna avgifterna har fått allt större betydelse såväl för detallmänna som för de enskilda medborgarna. Skatteundandraganda åtgärdar ökarnaturligan med ökat skattatryck som det framstår som alltmer angelägetatt envar förmås att lojalt bära sin Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 87 Det är uppenbart att verkligt kraftfulla och effektivaåtgärder måste vidtas framför allt för att stävja kvalificerade skattebrott menäven för att motverka förfaranden i allmänhet, som kan medföra risk förundandragande av skatt allar allmän avgift. tillstyrkar därföratt utredningens förslag läggs till grund för lagstiftning. sägar sigdala utredningens uppfattning att dat nuvarande påföljdssystamat aj garmöjligheter att på att enkelt och enhetligt sätt beivra överträdelser. Detsynes kollegium riktigt att de alhnänna domstolarna avlastas da enklare målenoch att dat judiciella förfarandet begränsas till da allvarligare brotten.Länsstyrelsen i manar att utredningen synes ha anfört bärandeskäl till stöd för sitt förslag att inskränka dat nuvarande judiciellaförfarandet till att i fortsättningen tillgripas vid skattabrottslighet avallvarligare slag och att komplettera det judiciella förfarandet medsanktioner av typen skatte- eller avgiftstillägg. 1968 årsbrottmålsutredning ansluter sig till grundtanken i betänkandet att mindreskatte- och avgiftsöverträdalsar bör avföras från dat straffbara området och ejvidare ta de rättsvårdanda myndighaternas resurser i anspråk. En sådan reformsynas anligt brottmålsutradningan väl kunna förenas med införandet av ettsystem med skatta- och avgiftstillägg, som uttas i administrativ ordning vidöverträdelser mot gällande regler för deklarations- och uppgiftslämnandet.Detta förutsätter dock att särskilda åtgärder vidtas för att öka den enskildesmöjligheter att rätt kunna fullgöra sin deklarations- och uppgiftsskyldighet.Ökada insatser bör göras på den förebygganda sidan för att förhindrauppkomsten av felaktigheter på detta område. i Älvsborgslän tillstyrkar i princip förslaget om ett administrativt sanktionssystem, menmenar att utredningens motivering inte är tillfredsställande. Enligt danna motiveringframstår dan föreslagna sanktionen som ett led i att system där påadministrativ väg utmäts an påföljd för brott. Detta ter sig stötande särskilti de fall där det administrativa sanktionsförfarandet kommer till användningmen åtal ogillas. Utredningen synas inte i tillräckhg grad ha uppmärksammatväxelspelet mellan da båda formarna för repression mot skattefusk. Annorlundahade det ställt sig om utradningan i stället för att låta praktiska synpunkterbli avgörande mera uttryckligt bada förklarat att skattetillägget ej avser varaen påföljd för brott och att detta gäller även da fall, som går till åtal. Iutredningens värderingar saknas alltså motiv för att dat administrativasanktionssystemat skall tillåtas i vissa fall helt ersätta straff rättsligpåföljd och i andra fall komma till användning vid sidan av sådan påföljd. Ettsådant motiv kan emellertid återfinnas i "Förslag till effektivaretaxering" (SOU 1954: 24 s. 130). Länsstyralsanansluter sig till vad skattalagsakkunniga uttalat och anser därför ettadministrativt system i princip kunna godtas om det uttagna beloppet framstårsom en avgift för vållade kostnader. Maj:ts proposition nr 1971 jer,att det är viktigt att de skattskyldiga ej bibringas uppfattningen att frågaär om en form av straff eller någon slags skatt. Det uttagna beloppet bördärför aj kallas skattetillägg utan hellre förslagsvis taxeringsavgift (jämförindrivningsavgift). verk och myndigheter intar en försiktigare hållning till förslaget i dennadel. Till denna grupp hör bl. a. kammarrätten och utredningen om definitivkällskatt. Kammarrätten anknyter i sitt remissvar inledningsvis tillutredningens påpekande, att man inte endast genom skärpningar avstrafflagstiftningen kan komma till rätta med skattefusket, och anser att dengrundläggande frågan är en effektivare ordning i avseende påda-klarationsgranskningen och arbetet i första instans. Det kan enligt domstolensmening visa sig betydligt mer angeläget att ta de lokala skattemyndigheterna ianspråk för dessa uppgifter än för ett administrativt sanktionssystem.Utredningens förslag sägs emellertid vara intresseväckande och väl förtjäntaatt övervägas mot bakgrunden av den gällande ordningen. Kammarrättenunderstryker att dess invändningar hänför sig till att sanktionssystemetsäkerligen kommer att visa sig synnerligen tyngande i tillämpningen, särskiltför de lokala skattemyndigheterna, som i första hand bör engageras itaxeringskontrollen. Domstolen har dock ingalunda den uppfattningen att eneffektiviserad kontrollapparat skulle onödiggöra straft eller andra sanktionernär någon lämnar oriktiga uppgifter eller nonchalerar givnaordningsföreskrifter. Frågan om det administrativa sanktionssystemet börslutligt prövas mot bakgrunden av genomförda reformer på området förtaxeringskontrollen. Kammarrättansåsikt att en effektivare taxaringskontroll bör införas innan ändring avsanktionssystemet genomförs delas av andra remissinstansar, bl. a. utredningenom definitiv källskatt och brottmålsutredning. Länsstyrelseni vitsordar att det finns behov av ett enklareadministrativt förfarande, som ger möjlighet till en jämn och rättvis reaktionmot mera bagatellartade åtgärder eller underlåtna åtgärder, som innebär faraför att skatten eller avgiften undandras det allmänna. föreslåremellertid att skattetillägg i enlighet med utredningens förslag skall införasendast på mervärdeskattans område. Vad avser taxering till inkomst- ochförmögenhetsskatt förordas däremot en upptaxerings-metod som bygger på atttaxeringarna skall höjas mad vissa procentuella tillägg, uträknade på beloppsom undanhållits. Någrastatliga remissinstanser ställer sig helt avvisande till förslaget om skatte-och avgiftstillägg. Detta är fallet med , hovrätten för VästraSverige samt länsstyrelserna i HaUands och . hovrättanför att en reform är påkallad och finner att en administrativ sanktionsformsom den föreslagna innefattar åtskilliga fördelar och bl. a. innebär ett enkeltoch snabbt sätt att beivra den lindrigare skattebrotts- KungLMaj:ts proposition nr 1971 89 ligbatan.Hovrätten ansar emellartid att fördelarna med systemat inte uppväger nackdelarna.Enligt förslaget skall tillägg i princip utgå så snart objektivaförutsättningar är för handan. Det kan ifrågasättas, menar hovrätten, om ettsådant i stort sett automatiskt verkande system är lämpligt för alla degärningstyper som det här är fråga om. Ej heller synes den administrativaprocessen, som bygger på skriftlighat, vara lämpad för handläggning av maratveksamma påföljdsfrågor. För övrigt skulle enligt hovrättens meningåtskilligt av den med förslaget åsyftade enkelheten förloras vid en meringående och differentierad bedömning. Ho\Tätten ansar att dassa anmärkningarinte utan vidare synas kunna avhjälpas inom raman för det föreslagna systemet.Till det sagda kommer att i de fall då brottsligheten ej är ringa även straffenligt skattebrottslagen kan komma i fråga vid sidan av skatte- alleravgiftstillägg. Även i dessa fall ankommer uttagandet av till-lägg påskattamyndighetarna medan frågan om straff enligt skattabrotts-lagan är endomstolsfråga. Hovrätten ansar att man genom att på datta sätt splittra fråganom påföljden för ett och samma förfarande på skilda myndigheter skapar enavsevärd risk för motstridiga avgöranden. Denna risk är desto störra som deadministrativa organen skall bedöma gärningarna eftar delvis andra grunder ände allmänna domstolarna. Det ifrågasätts om de praktiska fördelarna medförslaget är så betydande att de uppväger de nackdelar som frånrättssäkerhetssynpunkt och av andra skäl är förenade med datta. I vart fallanser hovrätten att innan slutlig ställning tas till förslaget det bör närmareundersökas om inte åtskilliga av dessa fördalar kan vinnas på annat sätt. Attutan alltför tyngande former beivra skattabrottslighet av lindrigare art är,framhåller hovrätten, endast en del av det större problemet att finna smidigahandläggningsformar för enklare brott över huvud. Att så kan ska inomdomstolsorganisationans ram visar förutom systemet med strafföreläggande reformerna om parkaringsbot och ordningsbot. Det förtjänar undersökas om intaäven den enklare skattebrottslighetan kan behandlas i likartade former.Hovrätten säger sig åtminstone f. n. inte beredd att tillstyrka skatte- elleravgiftstillägg i den föreslagna forman. Bristeri det föreslagna administrativa systemet föreligger även anligt hovrätten för VästraSverige, som avstyrker att förslaget i danna del läggs till grund förlagstiftning. De föreslagna reglerna är enligt hovrättens mening inte endastotillräckliga som garanti för den enskildes rättssäkerhet utan skulle, om dalagfästas, fastmer utgöra ett markant avsteg från vad som med hänsyn tillrättssäkerheten ansetts självklart vid tidigare genomförda förenklingar avhandläggningsformerna på det straffrättsliga området. Hovrätten anser att datnaturliga remediet mot den otillräckliga reaktionen mol skattebrott i självaverket torde vara en ökning av resurserna hos de organ som har att handläggaärenden om skattebrott och en översyn av deras arbetsformer. Länsstyrelseni anser det inte vara en lycklig lösning att på Maj:ts proposition nr 1971 sättsom föreslagits belasta administrativa myndigheter och skattedomstolar, vilkashuvuduppgifter är av halt annan karaktär, med fastställande av sanktioner avdenna art. Den eljest allmänt upprätthållna skiljelinjen mellan förvaltandeoch dömande verksamhet som regeringsformen bygger på kommer härigenom attgenombrytas i allt fall i första och andra instans. Om denna skiljelinje skallupprätthållas är dat nödvändigt att samtliga förseelser och brott motskattelagstiftningen handläggs av rättsvårdanda organ. Genom utvidgning avområdet för strafföreläggande synes de påtalade svårigheterna med en alltförhård belastning av domstolarna och åklagarorganisationen i väsentlig mån kunnaundvikas. Sådana förelägganden begagnas redan nu i stor utsträckning i vadavser förseelser mot ordningsföreskrifter av typen deklarationsförsummelse m.m. I fråga om de grövre brotten, som under alla förhållanden blir föremål fördomstols prövning, synes eventuellt beräknande och fastställande av straffskattinte medföra någon väsentlig ökad arbetsbörda för domstolen. ärmed hänsyn härtill tveksam om vad utredningen anfört kan anses utgöratillräckliga skäl att införa det föreslagna administrativa sanktionssystemet.Liknande synpunkter framförs av bl. a. i lån, sommenar att baskattning och straff skall hållas isär. framhålleratt man inte kommer ifrån problemet genoin att kalla sanktioner förskattetillägg, och att skattamyndigheternas ställning kommer att försämras, omförslaget genomförs. Utredningens förslag tillskatte- och avgiftstillägg godtas i princip av även bl. a. följandeicke-statliga remissinstanser, nämligen LO, Föreningen ,Föreningen , Föreningen ,. och av dessa organisationer ansar dock att förslaget bör kompletteras alleröverarbetas. LO uttalar attorganisationen i princip delar utredningans överväganden beträffanderiktlinjerna för en reform på skattestrafflagstiftningens område.Skattabrottslighet av allvarligare natur skall anligt LO naturligtvis beivras idomstolsväg undar det att förseelser av lindrigare art lämpligen kan behandlasi administrativ ordning. Förslaget om skatte- och avgiftstill-lägg somsanktionsmedel för sistnämnda fall utgör därför en lämplig lösning. Dennasanktionsform bör även i likhat med vad utredningen föreslår komma tillanvändning jämsides med straff för skattebrottslighet av normal och grov natur.Även om vissa befrielsegrundar införs såsom frivillig rättelse ochringa försummelse framstår emellertid enligt LO:s mening systemet som alltförstelt. Ett inte obetydligt antal förseelser som enligt gällande rätt alls intedrabbas av några sanktioner skulle nu komma att göra det. Visserligen torde enbättre efterlevnad av lagstiftningen på skatteområdet vara i högsta gradeftersträvansvärd, men en utvidgning av det sanktionsbelagda området i denomfattning förslaget leder till synes Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 91 knappastangelägen eller sakligt grundad. LO förordar därför att systemet medskattetillägg kompletteras med ett system mad skriftlig varning, vilket skullekomma till användning i sådana fall där tillägg vore an för stark reaktion,men där förseelsen inte framstår som så ringa att åtgärd över huvud kanunderlåtas. TCO tillstyrker attutredningens förslag läggs till grund för lagstiftning. Även om det kan sägasvara ett behov att avlasta domstolarna enklare mål får detta inte leda till enalltför summarisk behandling. Prövningen av de olika omständigheter som kanmedföra att t. ax. skattetillägg skall få eftergivas är en typisk domstolssaksom bör behandlas i ett domstolsförfarande. F. n. tar mål i kammarrätten, som inormalfallet blir sista instans, åtskilliga år innan dom föreligger. TCO villstarkt betona vikten av att da mera bagatellartade brotten får enhandläggningsform som innebär att de kan avgöras utan alltför stortidsutdräkt. Föreningen uttalar att straffsanktion inte bör förekomma där det önskaderesultatet lika väl eller bättre kan nås med andra sanktionsformer och finnerdet ställt utom allt tvivel, att en bättre efterlevnad av skattelagstiftningenbäst kan erhållas genom en kombination av administrativa och straffrättsliga sanktioneri huvudsaklig överensstämmelse med utradningens förslag. Genom den föreslagnaanordningen, som föreningen anser tilltalanda även från kostnadssynpunkt,uppnås en klarare åtskillnad än f. n. mellan allvarliga och mindre allvarligaöverträdelser på skattalagstiftningans område. advokatsamfundtillstyrker dat föreslagna administrativa systemet under uttryckligförutsättning att förslaget kompletteras i vissa angivna hänseenden varigenomdan enskildes rättssäkerhet bättre kan tillgodoses än enligt förslaget. Föreningen och stadsdomare, KF, SR och har i mer eller mindre positivanda uttalat sig om utredningens huvudprincip. Föreningen och stadsdomare delar utredningens uppfattning att mindreallvarliga förseeisar bör medföra en administrativ påföljd i stället för attleda till åtal. Vid dessa bedömningar utgår föraningen från att an lag om detadministrativa förfarandet kommer att beslutas och att särskildalänsskattadomstolar inrättas. KF ställer sig i princip inte avvisande tillförslaget. Förbundet ifrågasätter emellertid starkt, om ett sådant system somdet föreslagna är möjligt att genomföra på ett tillfredsställande sätt mednuvarande organisation inom taxeringsväsendet. Förbundet anser därför att ettgenomförande av förslaget bör anstå till dess nuvarande taxeringsorganisationfått en härför mer lämplig utformning. framhåller att inom andrarättsområden vidtagits åtgärder i syfte att avlastadomstolarna och åklagarmyndigheterna från handläggning av bagatellbrott ochmenar att förslaget ligger väl i linje med denna utveckling. En givenförutsättning för en övergång till ett admi- Maj:ts proposition nr 1971 nistrativtförfarande måste enligt vara att rättssäkarhetan inte eftersatts. SRanför liknande synpunkter angående skattesystemets utformning och framhåller,att administrativa sanktioner synes ägnade att avlasta oväsentliga uppgifterfrån rättsväsendet och ändå bli tillräckliga i avsedda fall. I självasmidigheten och snabbheten hos detta instrument kan dock ligga vissariskmomant, som måste föranleda särskilda åtgärder för att öka rättssäkerhetenför dan skattskyldiga. En ekonomisk sanktion mot en medborgare masta ansesvara att allvarligare steg än påföring av skatt. FöreningenSveriges polismästare är kritisk till förslaget, som enligt föraningens maninginnebär påföljd för objektivt felaktiga uppgifter oavsatt om den skattskyldigehandlat av uppsåt, oaktsamhet eller ren okunnighat. Detta anser föreningen intevara rimligt med hänsyn till gällanda minst sagt inte lätta skattelagstiftning. Skåneshandelskammare framhåller att dan inta motsätter sig ett modifieratsanktionssystam med skattetillägg after norskt mönster undar förutsättning atttillfredsställande garantier för rättssäkarhetens iakttagande uttryckliganstadgas. Såsom sådana garantier synas kunna övarvägas att sanktionsförfarandatförläggs till prövningsnämnden i stället för till lokala skattemyndighetan, attdet i allt fall äger rum under sådana former som tillämpas vid enkontradiktorisk skatteprocess, att tilläggen må anpassas efter gradan avvadarbörandes skuld samt att tilläggsskatt inte utdöms vid ursäktligt misstag. Såsomtidigare nämnts är näringslivets organisationer kritiska till förslaget.Sveriges industriförbund har i sitt yttrande, som åberopas av SAF, , allmänna exportförening, m.fl. organisationer inom näringslivet, framhållit att betänkandet har vissaprincipiella brister som det i många hänseenden är uppenbartolämpligt utformat och inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn tillförhållandena i det praktiska livet. Förbundet anför bl. a. att skattetillägganligt förslaget skulle komina att uttas i en rad fall där någon påföljdinta förekommer. Följden av utredningans förslag på detta område skiilla bliatt skattetillägg kommer att utgå såväl när straffrättsliga sanktioner kanförakomma som när någon grad av vårdslöshet övar huvud taget inta kan läggasden försumliga till last. Förbundet manar att diskussionen hade vunnit på omutredningen skilt på olika typer av försaalsar. Vissa av de fall därskattetillägg skall utgå är rena ordningsförsealser. Så är fallet med för sentavgiven deklaration. Denna typ av försaalsa bör inte sammanblandas mad oriktigtlämnande av uppgifter o. d. Förbundet menar att ett liknande avgiftstilläggvid oriktig deklaration föreslogs av skattalagssakkunniga i deras idat föregående nämnda batänkande. Datta tillägg skulle utgå utan prövning avdan skattskyldiges störra eller mindre skuld till dan oriktiga deklarationen.Detta förslag avstyrktas av praktiskt taget alla remissinstanser. Förbundetframhåller att de skäl som åberopades Kungl.Maj:fs proposition nr 1971 93 motskattelagssakkunnigas förslag i allt väsentligt fortfaranda gäller och inskränkersig till att i principiellt hänseende hänvisa till de remissyttranden, somredovisades i prop. 1955: 160 s. 168178. och hänvisar i yttrande till utlåtande av Lantbruketsskattedelegation. Dalagationan ansar att utredningen i betänkandet ingåendeanalyserat de straffrättsliga sanktionerna under dat att de administrativasanktionerna inte ägnats motsvarande omsorg, trots att de sistnämnda berör detstora flertalet deklarations- och uppgiftsskyldiga. Framlagda förslag omskatta- och avgiftstillägg är så onyanserade och bristfälliga att de inuvarande utformning inte kan läggas till grund för lagstiftning. Delegationenhar därför den bestämda uppfattningen att utredningsförslaget inte börföranlada lagstiftning vid datta års riksdag utan att reformen i ställetföreläggs nästa års riksdag så att kompletterande utredningkan göras och följas av ett förnyat remissförfarande. Det väsentliga måste varaatt rättssäkarhetskravan blir tillgodosedda. Datstora flartalat ramissinstansar dalar utradningens uppfattning att destraffrättsliga påföljderna i princip bör reserveras för mer allvarlig brottslighat.Denna inställning har också an del av de instansar, som är direkt avvisandeallar tveksamma till det administrativa sanktionssystemat.