prop · FU0330 · 1971-12-31 00:00:00 — Hananser också, att det föreslagna syslemet kan väntas medföra störreprocesskostnader för den rätlssökande allmänheten och att en ofta framhållenfördel hos förvaltningsprocessen framför den allmänna domstolsprocessen,nämligen att kostnaderna för de klagande är små och att man inte riskerar attvid avslag få betala Kungl.Maj:ts proposUion nr 1971 45 denandra parlens rättegångskostnader, i belydande grad går förlorad om komraitténsförslag genomförs. Hän anser nämligen de föreslagna dispensreglerna såsvårbedömbara och abstrakta all de i allmänhet tvingar de klagande i regeringsrättenatt anlita advokat för att ha en rimlig möjlighet atl få sina mål sakprövade. Blandde målgrupper, som de fyra regeringsråden anser böra flyttas bort frånregeringsrätten, nämner de först och främsl körkortsmålen. De anser också attdet kan övervägas alt flytta bort även vissa mindre målgrupper, framför alllmål om löner och bidragsförskott. Uppfattningen att regeringsrätten inte börvara högsta instans i körkortsmålen delas av kammarrätten, ,, länsstyrelserna i , och samt SACO.Hovrätten över och , kommerskoUegium, ,hantverks- och industriorganisation samt Motorbranschens riksförbundföreslår alt fråga om återkallelse av körkort sora har samband med ansvarslalanvid allmän domstol skall prövas i ansvarsmålet vid den allmänna domstolen. Statskontoret,, kommerskollegium och i lånföreslår en närraare undersökning av möjligheterna all flytta bort ytterligaremålgrupper från regeringsrätten. anser att del finns skäl att överväga att bryta ut skattemålentill behandling av en särskild högsla skattedomstol. De fyra regeringsråden ochregeringsrådet Klackenberg anför till förmån för införandel av en särskildfullföljdsavgift för den som vill föra talan i regeringsrätten, att en sådanavgift av måttlig storlek måste antas få parterna atl länka efter om del finnstillräckliga skäl att klaga. Kravet på fullföljdsavgift skulle enligt derasmening sannolikt i avsevärd mån hejda tillflödet av mindre vikliga mål. Deanser att fullföljdsavgift dock inte bör komma i fråga i mål om administrativafrihelsberövanden och i disciplinmål. De sätter också i fråga ora inteundantag bör föreskrivas för mål om sociala förmåner. 1flera yttranden framhålls viklen av en förstärkning av instanserna underregeringsrällen. ÖÄ, länsstyrelserna i , , ,och samt länsförvaltningsutredningen och landskontorsutredningenm. anser att ett genomförande av länsför-valtningsutredningens förslag ibetänkandet (SOU 1967: 20), som bl. a. går ut på medverkan avmedborgerliga representanter i länsstyrelsernas förvaltningsrättskipande verksarahet,har betydelse i sammanhanget. Flera remissinstanser hävdar bestämt, att enombildning av prövningsnämnderna till skatterätter i enlighet medlandskontorsutredningens förslag i betänkandet (SOU1967:22) måste genomföras som eller i god lid innan förslaget om enallmän tiUståndsprövning vid fullföljd av talan i skatlemål tillregeringsrätten förverkligas. De femton regeringsråden framhåller alt det fåranses vara en förutsättning Maj:ts proposition nr 1971 för att en allmän tillståndsprövning skall kunna omfattaockså skattemålen, att förslaget om inrättande av länsskatteräller i någon formkommer till utförande. Samma uppfattning kommer till uttryck i yttrandena frånbl. a. ÖÄ, lånsstyrelserna i , , , Skaraborgsoch , handelskamrarna i , och , samt en lång rad organisationer med anknytning tillnäringslivet och jordbruket. Ett stort flertal remissinstanser, bland dem de femtonregeringsråden, kammarrätten, de flesta länsstyrelserna, Sverigesadvokatsathfund och många näringslivsorganisationer, tillstyrker kommitténsförslag om att kamraarrält skall bli allmän mellaninstans. KammarrättenframhåUer att det ligger nära till hands alt la fasta på de värden som ligger iatl det inom dorastolen under dess flerhundraåriga verksamhet som landetsstörsta riksdomstol har utbildats fasta rättstraditioner och samlats ett storterfarenhetsmaterial. Av väsentlig betydelse är också kammarrättensförtrogenhet med utbildningen av unga jurister för insatser inom detadministrativa rättsväsendet. Endast ett par remissinstanser ifrågasätter om det inteborde finnas skilda domstolar för skattemål resp. för övriga förvaltningsmål. ,, i lån, JO och avstyrker införandet av enallraän mellaninstans i förvaltningsrättskipningen. JO framhåller att enutökning av instanskedjan är förenad med vissa mycket allvarliga olägenheter.Redan den nuvarande förvaltningsapparaten är tung, och den har växt fram efterhand utan att det har skett någon allmän organisatorisk översyn. JO finner detredan från mera allmänna rationaliseringssynpunkter föga tilltalande att byggaut systemet med ytterligare en instans. Enligt JO:s uppfattning är det framförallt från rättssäkerhetssynpunkt viktigt att instanskedjan inte förlängs.Betydelsen av att ha tillgång till en säkert men långsamt och omständligtarbetande instanskedja får alltså inte överbetonas. För den enskildemedborgaren är det och måste det vara ett huvudintresse all kunna komma tillsin rätt inom rimlig tid och att inte behöva föra en sak genom alltför mångainstanser. Olägenheterna av en lång instanskedja betonas också av patent- ochregistreringsverket och trafikmålskommittén. Vidare berörs de av JK, Sveahovrätt, , , kammarrätten,, länsstyrelserna i , och Västerbottenslän, domstolskommittén, landstingsförbundet och TCO. förslag till regler omprövningstillstånd har föranlett delade meningar bland remissinstanserna.Förslaget lämnas utan erinran av bl. a. , ,statskontoret, allmänna Maj.ts proposition nr 1971 47 ombudet hos mellankommunala prövningsnämnden, femtonlänsstyrelser, , , , hantverks- och industriorganisation, SAF, HAO ochSvenska bankföreningen. Vidare godtar kommerskollegium och JO de föreslagnareglerna såvitt gäller skattemål. Någraremissinstanser uttalar sympatier för restriktivare regler om prövningstillståndän kommittén har föreslagit och är därvid inne på tanken att göraregeringsrätten till en raer eller mindre renodlad prejudikalinstans. Hovrättenöver och anser att det kan övervägas om inte denna synpunkt bördrivas så strängt atl dispens på annan grund än prejudikatintresse i allmänhetinte bör kunna ges. Därigenom borde antalet regeringsråd efter hand kunnaminskas till ungefär det som fanns från början. Liknande synpunkter kommer tilluttryck i trafikmåhkommitténs och domstolskommitténs yttranden. Fleraremissinstanser vill ha generösare regler om prövningstillstånd än kommitténhar föreslagit när del gäller annat än prejudikat- och intresse-fall. En del avdessa remissinstanser uttalar sig för en ordning med ändringsdispens av sammaslag som i . Hit hör bl. a. JK, kammarkollegium,länsstyrelserna i och . Föreningen , , ,lantbruks förbund, , RLFoch TCO. JO anser alt ändringsdispens skall kunna meddelas i sådana mål sominte är skattemål. Enligt JO:s förslag skall dessa mål inte passera kammarrätt. Som skälför att ändringsdispens bör ingå i systemet anförs i allmänhet att anledningsaknas att göra rätlen lill materiell prövning snävare i regeringsrätten än ihögsta domstolen och att kommittén har överdrivit den ökade arbetsbelastningför regeringsrätten som skulle bli följden av en ordning med ändringsdispens.JK finner det betänkligt att inte ha regler om ändringsdispens, som motsvararrättegångsbalkens, med hänsyn till den utomordentligt stora betydelse somutgången i skatte- och andra förvaltningsmål kan ha för den enskilde. Sverigesadvokatsamfund framhåller att samma möjlighet att få talan prövad i högstainstans bör finnas i administrativa mål och i rättegångsmål inte bara ilikformighetens intresse utan också och inte minst från rättssäkerhetssynpunkt.Det skulle vara föga tilltalande ora regeringsrätten av formella skäl saknademöjlighet att meddela prövningstillstånd i mål vari en ändring av detöverklagade utslaget framstår som i hög grad sannolik. pekar påatt den tilltänkta kammarrättsorganisationen skall tillföras ell stort antalnya målgrupper, som är främmande för tjänstemännen i den nuvarandekammarrätten. Med hänsyn härtill ter det sig vanskligt från rätlsskyddssynpunklatt inte öppna möjlighet till ändringsdispens i regeringsrätten. Andra remissinstanser vill inte göra dispensreglerna såvida som rätte- 48 Kungl Maj:ts proposition nr 1971 gångsbalkensregler om ändringsdispens men förordar likväl vissa utvidgningar i förhållandetill komraitténs förslag. De femton regeringsråden anser alt de av kommitténföreslagna reglerna är förhållandevis hårda. De fram håller alt redan omsorgenom prejudikatbildningen kräver all antalet mål som släpps fram till sakprövninginte blir för litet, eftersom man annars riskerar att regeringsrätten intebehåller tUlräcklig kontakt med olika rättsområden. De vill vidare någotstarkare än kommittén betona regeringsrättens uppgift att ge en kvalificeradslutprövning i de viktigaste målen. Deras överväganden utmynnar i alt detillstyrker kommitléns förslag till dispensregler med tillägget alt målelsbetydelse för klaganden eller någon som han företräder införs som särskUlkriterium för prövningstillstånd vid sidan av kriterierna måletssvårbedömlighet, dess allmänna vikt och övriga omständigheter. Som motiveringför tillägget anför de alt bland de mål som regeringsrätten har att avgörafinns många, vilkas utgång kan bli hell avgörande för partens eller ibamavårdsmål hans barns livsöde eller för hans ekonorai. Elt tillägg avdenna innebörd förordas också av kammarrätten, ÖÄ, i Stockholmslän, landskontorsutredningen och . ifrågasätter om inte den omständigheten attunderinstanserna har kommit till olika resultat borde utgöra dispensgrund. Kammarrättenförklarar sig endast med tvekan godta att möjlighet till ändringsdispens inteskall finnas. Detta leder till snävare fullföljdsbegränsningar iförvaltningsprocessen än i den allmänna processen. Kammarrättens avgörandensynes dock normalt inte avse frågor av mindre betydelse för den enskilderättssökande än hovrätternas avgöranden. Inte heller kan det antas atlkammarrätten genom en upprustning enligt kommitléns förslag får sådana resurseratt behovet av en allmän bestämmelse om ändringsdispens väsentligen upphör.Kammarrällen godlar likväl kommitténs förslag, därför att mindre långtgåendeåtgärder skulle vara otillräckliga för all råda bot på det synnerligenolillfredsslällande arbetsläget i regeringsrätten. Om det inrättas flerakammarrätter med skilda domsområden, måste det dock enligt kammarrättensmening övervägas om man kan undvara en ordning med ändringsdispens. Inågra yttranden anförs kritiska synpunkler på de föreslagna dispensvill-korenutan att några bestämda ändringsförslag framförs. anser detsvårt att bedöraa vilken verkan de omfattande dispensreglerna kan få i detpraktiska domstolsarbetet, bl. a. för utformningen av kammarrättensbesvärshänvisningar. Det är angeläget att bestämmelserna blir så entydiga ochenkla som möjligt. i finner det tveksamt, oratillståndsprövningen bör formbindas i den utsträckning som blir följden av deföreslagna dispens villkoren, och vill förorda »någol friare former» förfullföljden. En liknande uppfattning framförs av ÖÄ och iStockholms län. Någraremissinstanser lar upp frågan om fullföljden lill regeringsrätten i Kungl.Maj.ts proposition nr 1971 49 deandra mål än faslighelslaxeringsmål som kammarrätten f. n. avgör i sistainstans. Kammarrätten anser att förutsätlnirigarria för prövningstillstånd börvara lika för alla mål. Också de aktuella målen, vari enligt kommitténs förslagendast prejudikat- och Lntressedispens skulle komma i fråga, kan ibland vara avsynnerlig vikl för den enskilde, och det kan också förekomma domvilla ellernya bevis i dem. Om man inskränker möjligheterna till prövningstillstånd iraålen, skulle regeringsrättens erfarenhet av dem bli så liten att domstolensprejudikatbildning försvåras. Även i ochdomstohkommittén anser att ingen särskild begränsning bör gälla vid fullföljdlill regeringsrätten av mål sora nu stannar i kammarrätten. Kommitténsförslag atl behålla en beloppsspärr, summa revisibilis, i skal*-temål harvunnil anslutning hos flertalet remissinstanser, däribland rege ringsrättensledamöter, riksskattenämnden och flertalet länsstyrelser. Flera av dessaremissinstanser vill dock ha kvar de nuvarande beloppsgränsema eller höja dem imindre grad än kommittén föreslagit. Hit hör bl. a. de femton regeringsrådenoch riksskattenämnden. JK, kammarrätten,, länsstyrelserna i och , , och vill hellslopa beloppsspärrarna. Kammarrätten anser att det skulle medföra större olägenheterän fördelar om man lar med regler om summa revisibilis i etl syslem med allmäntillståndsprövning. Skälen för en summa revisibilis i taxeringsmål ter sig heltannorlunda i den nya ordningen än i dagens som inte ställer upp någon annanbegränsning i fullföljden lill regeringsrällen. Mot en beloppsspärr talarflera skäl, bl. a. atl den kan göra kammarrättens besvärshänvisningar mycketinvecklade och svårläslai Defyra regeringsråden analyserar i silt yttrande kommitléns beräkningar av dentidsvinst i regeringsrätten som skulle uppstå genom det föreslagna systemet medtillståndsprövning. De kommer därvid till slutsatsen att systemet förskattemålens del skulle fordra än det nuvarande. De tror vidare atttidsvinsten för övriga mål blir relativt begränsad och ifrågasätter därför omkommitténs beräkningar i fråga om tidsvinst över huvud taget är hållbara. Närmareom prejudikat- och intressedispens Kommitténsförslag till uiformning av reglerna ora prejudikat- och intressedispens har iallmänhet godtagits av remissinstansema. Ifråga om prejudikatdispens påpekar de femton regeringsråden att den uppmjukningsom kommittén har föreslagit genora att i stället för »synnerlig vikt» krävabara »vikt» inte får leda till alt prejudikatdispens beviljas t. ex. enbartdärför alt kammarrätten i ett vissl fall har dömt i strid med något avgörande iregeringsrätten eller annars har gått ifrån den rådande uppfattningen ominnehållet i gällande rätt. I annat fall skulle man på en omväg införa enändringsdispens. Maj:ts proposition nr 30 år1971 I fråga om intressedispens påpekar de femtonregeringsråden att klagande i skattemål ofta åberopar som skäl förintressedispens att taxeringsfrågan återkommer . Enligtregeringsrådens mening bör intressedispens inte beviljas av detta skäl, och deförutsätter att någon ändrad innebörd inte är åsyftad med kommitténs förslag.Därmed anser de också klart att intressedispens i skaltemål kommer alt få ettmycket begränsat utrymme vid en allmän tillståndsprövning. Kammarrätten ifrågasätter om inte regeln ominlressedispens skulle kunna undvaras, eftersora de föreslagna beslämmelsernaom dispens med hänsyn tiu målets allmänna vikt och omständigheterna i övrigt iförsta hand torde tillgodose det praktiska behovet i de fall som regeln oraintressedispens tar sikte på. Det torde också vara svårt för allmänheten attförstå innebörden av ordalagen i bestämmelsen. Enligt kammarrättens erfarenhethar intressedispens, som redan nu finns enligt 98 § 2 mom. taxeringsförordningen,haft ringa eller ingen praktisk betydelse. Närmare om dispens med hånsyn till målets svårbedömlighetm. Den av kommittén föreslagna utformningen av reglerna omdispens med hänsyn till målels svårbedömlighet m. m. har i allmänhet intekritiserats av remissinstanserna på annat sätt än att en del av dessa förordatantingen restriktivare eller generösare regler på området. En allmänt kritisk inställning till utformningen avifrågavarande regler kommer till uttryck i domstolskommitténs yttrande.Komraittén framhåUer att den enda täraligen fasta hållpunkt som erbjuder signär det gäller att formulera en dispensregel, som går längre än en renprejudikat- och intressedispens men inte så långt som till ändringsdispens ifull omfattning, är att möjlighet till dispens bör finnas när det föreliggerett sådant förhållande som utgör grund för resning eller domvillobesvär. Denrestriktiva generalklausul som förvaltningsdomstolskommittén ställer upp kan havissa fördelar, främst att regeringsrätten får ganska stor frihet att i fall dåsynnerliga skäl förelig- ger medge dispens, även om förutsättning saknas förprejudikat- eller intressedispens. Den allraänt hållna avfattningen avgeneralklausulen är emellertid inte ägnad att nämnvärt underlätta arbetet meddispensprövning, och det torde därför bli nödvändigt att för varje mål där detblir aktuellt att tillämpa klausulen göra en fuUständig om också summariskgranskning av målet för att se om synnerliga skäl till talans prövningföreligger. Detta kräver betydligt mer arbete än om dispensprövningen endastbehöver ta sikte på frågan om målet har prejudikalinlresse eller inte, och mankan därför räkna med att uppnå bara en ganska liten arbetslättnad viddispensprövningen genom att ersätta bestämmelse omändringsdispens med den förordade allmänna dispensgrunden. Domstolskomraitléntror inte heller att regelns restriktiva avfattning kommer all verka särskiltåterhållande på klagobenägenheten. Maj:ts proposition nr 1971 51 Av de särskilda kriterier för dispens, som anges i den avförvaltningsdomstolskommittén föreslagna regeln, har särskilt kriteriet måletssvårbedömlighet föranlett kritik. Hovrätten över och anser altden omständigheten att de rättsliga frågorna i målet är komplicerade inte kanvara ett skäl till dispens, om frågorna saknar prejudikatintresse. Det måsteinnebära en överskattning av regeringsrätten, om man vill hävda att det förekommerrättsliga frågor i målen som är så svårbedömda att endast regeringsrätten meninte kammarrätten kan bedöma dem tillfredsställande. Så är naturligtvis intealls fallet. Det är uteslutande när man måste välja mellan flera i och för siggodtagbara lösningar på ett rättsligt problem och valet kan vara vägledande förframtiden som regeringsrättens medverkan är nödvändig. Hovrätten anser inteheller att dispens på grund av målets svårbedömlighet skall kunna medges redanpå grund av processmaterialets vidlyftighet. Kammarrätten framhåller attflertalet klagande knappast torde kunna avgöra om ett mål är svårbedömligt.Ifrågavarande dispensgrund torde därför ge anledning till dispensansökningarsom inte har utsikt alt vinna bifall. Man kan också fråga sig om det frånallmän eller enskild synpunkt är mindre betänkligt om ett felaktigt avgörandesker i ett lättbedömt mål än i ett svårbedömt. Samma uppfattning kommer tilluttryck i domstolskommitténs yttrande. I frågaom dispensgrunden omständigheterna i övrigt framhåller kammarrätten attregeringsrätten rimligtvis bör ha en inte obetydlig frihet när det gäller atttiUämpa reglerna om prövningstillstånd. Som kommittén själv framhåUit har dockdenna dispensgrund karaktär av reservbestämmelse, och den måste användassparsamt. Om tillämpningen skulle bli sådan att den leder till uppfattningenatt man på en omväg infört ändringsdispens, är risken slor för attregeringsrätten skulle komma att belastas med alltför många dispensansökningar.Dessutom kunde den missuppfattningen vinna insteg, att regeringsrätten genomall avslå en dispensansökan ställt sig bakom underinstansens avgörande isaken. Särskilda regler om fullföljd i vissa mål Remissinstanserna utgår i allmänhet liksom kommittén frånatt man måste undanta vissa mål från den allmänna instansordningen och låta demfullföljas till regeringsrätten utan föregående prövning i kammarrätt. I stortsett råder enighet om att undantagen bör ha minst den omfattning som kommitténföreslår, men vidsträcktare undantag förordas från flera håll. De femtonregeringsråden, JK, statskontoret och lånsstyrelsen i lån godtaruttryckligen att den nuvarande ordningen behålls för vissa valmål, patentmål m.fl., och även finner komraitténs urval av sådana mål välavvägt. tiUstyrker förslaget alt mål om förhandsbesked itaxeringsfrågor liksom nu skall gå direkt till regeringsrfit-ten och finner detvälbetänkt att målen undantas från dispensprövning. Maj.ts proposition nr 30 år1971 Frågan om fullföljden i patentmål ocb vissa närslående måltas upp i patent- och registreringsverkets yttrande. Verket anser liksomkommittén att det inte är anledning att låta mål sora har avgjorts av verketsbesvärsavdelning passera genom kammarrätt. Däremol menar verket till skillnadfrån komraittén atl rätten att få sådana raål fullständigt prövade iregeringsrätten inte bör vara obegränsad. Verkel påpekar att handläggningen avpatentärenden till följd av ärendenas tekniska nalur skiljer sig avsevärt frånandra förvaltningsärenden och att kravet på domstolsmässighet vidbesvärsprövningen därför inte har samma innehåll på patentområdet som inomövriga delar av förvaltningen. ifrågasätter om inte bl. a. derationella och processekonomiska skäl som har väglett kommittén bör medföraatt man på nytt överväger om inte krav på prövningstillstånd bör gälla ocksåför målen från besvärsavdelningen. Verket pekar också på en annan möjlighet attminska regeringsrättens arbetsmängd, nämligen att låta besvärsavdelningen varasista instans, såsom nu är fallet i namnärenden. Man kan väl tänka sig attsamma ordning införs också för varumärkes-, mönster- och firma-ärenden. Besvär över patenlverkets beslut i aktiebolagsärenden ochi ärenden enligt lagen (1955: 383) om rätt för utländska bolag och föreningar attidka näring här i riket (den s.k. filiallagen)* bör enligt verkets mening inteanföras hos kammarrätten, som koramittén bar föreslagit, utan i stället hosverkets besvärsavdelning och vidare hos regeringsrätten. Det kan dock övervägasatt göra besvärsavdelningen till slutinstans också i dessa mål. I det storaflertalet fall rör det sig om bolags eller filials firma. Prövningen härvidlaghar mycket stor likhet och samhörighet med prövningen i varumärkesärenden, ochdet skulle vara olyckligt om olika fullföljdsvägar skulle gälla för sålikartade mål. Förslagel att från prövning i kammarrätt undanta mål omutlämnande av allmän handling kritiseras av i län.Länsstyrelsen anser att man bör överväga en förenkling av besvärsreglerna i 2 kap.tryckfrihetsförordningen på sådant sätt att en myndighets beslut att vägra attutlämna en allmän handling som regel skall prövas av kammarrätten i försiainstans, centrala myndigheters beslut dock undantagna. Mål om administrativa frihelsberövanden bör enligtregeringsrådet Klackenberg få fullföljas direkt från länsstyrelse tillregeringsrätten utan tillståndsprövning. Att låta dessa brådskande mål passerakammarrätt som mellaninstans skulle fördröja det slutliga avgörandet så attprövningen blev meningslös. Också ochTCO sätter i fråga om inte sådana mål bör undantas från prövning i kammarrätt. JK ställer sig mycket tveksam till den föreslagnafullföljdsordningen för barnavårds- och alkoholistmålen. Han erinrar om attkammarrätten f. n. ' Ersatt av lagen (1968:655) om rätt för utlänning ochutländskt företag att idka näring här i riket. Maj:ts proposition nr 1971 53 handlägger huvudsakligen ekonomiska mål, dvs. därprocessen gäller för-mögenhelsvärden, och att elt stort anlal av ide målgruppersom enligt kommittén skall överföras till kammarrätten också är av sådannatur. Barnavårds- och alkoholistmålen är däremot till karaktären helt olikade mål som förekommer i kammarrätten och för vilkas bedömande domstolensledamöter är speciellt utbildade. anser att de lägre instansernasorganisation i socialvårdsmål bör omprövas och bestämmas innan man tarställning till frågan om fullföljden och behandlingen av sådana mål i överinstanserna. TCO förordar att bl. a. mål om disciplinär bestraffningoch tvångsentle-digande likställs med de av kommittén som särskilt brådskandeansedda målen. JK anser att instansordningen i disciplinmål inte bör ändras numed hänsyn till pågående särskild utredning härom. Också prövningen av besväröver avstängning och skiljande från tjänst anses tills vidare böra vara kvarhos regeringsrätten och alltså inte föras över till kammarrätt. I varje fallbör talan mot beslut om avstängning eller skiljande från tjänsl sora harmeddelats av departementschef inte föras i kammarrätt.