prop · FU03155 · 1971-12-31 00:00:00 — Remissinstanserna har påså gott som samtliga punkter godtagit förslagen i promemorian. 4.1.2 Överflyttning av utvisningsärenden från länsstyrelsetill länsrätt De grunder på vilka en utlänning kan utvisas ur Sverigeanges uttömmande i 29 § utlänningslagen. Utvisning kan ske om utlänningenyrkesmässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga ärligenförsörja sig eller om han är hemfallen åt alkoholmissbruk och till följd däravbefinns vara farlig för annans personliga säkerhet eller föra ett grovtstörande levnadssätt. Utlänning kan vidare utvisas om han av tredska elleruppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrager sig att uppfylla sinaförpliktelser mot det aUmänna eller mot enskild person eller om han underloppet av de senast förflutna fem åren utomlands genom dom som äger laga kraftblivit dömd till frihetsstraff för brott, varför utlämning får ske enligtsvensk lag, eller undergått honom ådömt frihetsstraff för sådantbrott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheterkan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här. Vid bedömande av om utlänningen bör utvisas skall hänsyntas till hans levnads- och famUjeförhållanden och tiU längden av den tid hanvistats här. Om han har bosättningstillstånd eller om han är bosatt här sedanminst får utvisning ske endast om det föreUgger synnerliga skäl.Prövningen av utvisningsärenden åvUar f. n. länsstyrelserna. I departementspromemorian föreslås i enlighet med detställningstagande statsmakterna redan tidigare gjort att utvisningsärendenaöverflyttas från länsstyrelserna till de nybildade länsrätterna. Förslagetförestavas främst av rättssäkerhetsskäl. Det har biträtts av samtliga remissinstanseroch jag föreslår för egen del att en sådan överflyttning kommer till stånd. F. n. gäller att skall understäUautvisningsärendet statens invandrarverk för avgörande i de fall utlänningenpåstår att han är politisk flykting. Frågan huravida denna ordning borde bibehållasäven vid en överflyttning tiU länsrätterna behandlades utförligt av bl. a. JKoch invandrarverket vid remissbehandling av civUdepartementets nyssnämndapromemoria. JK föreslog att länsrätten skulle pröva även frågan om politiskt flyktingskapmen först efter att ha inhämtat yttrande från invandrarverket. Även verketansåg att det borde övervägas om inte länsrätten borde pröva även dessautvisningsärenden men då med bortseende från påståendet om politiskt flyktingskap. Frågan härom skulle därmed komma att prövas först påverkställighetsstadiet. I promemoria har den linje följtssom angivits av invandrarverket. Promemorieförslaget innebär således attärende, där påstående gjorts om politiskt flyktingskap, inte längre skall underställasinvandrarverket. Länsrätten skall pröva ärendet med hänsyn till gällande utvisningsgrander,oavsett påstående om politiskt flyktingskap. Prövning av sådant påstående skaUenligt förslaget anstå till dess utvisningsbeslutet skall verkställas. Enligt gällande regler handhar länsstyrelsenverkställigheten av utvisningsbeslut. Påstår utiänningen att han är politiskflykting och är påståendet inte uppenbart oriktigt skall ärendet underställasinvandrarverket. Underställning skaU dock inte ske om påståendet redan är prövatenligt det beslut som förekommer till verkstälUghet. Förslaget i promemorianinnebär således att påstående om politiskt flyktingskap, om det inte äruppenbart oriktigt, alltid kommer att prövas av invandrarverket i samband medverkställigheten. Som skäl för den föreslagna ordningen anges i promemorian atten prövning av påstående om politiskt flyktingskap hos förvaltningsdomstolarnaskulle m.edföra en mera tungrodd och tidskrävande handläggning. Det framhållsockså att ett sådant påstående kan vara mycket svårbedömt. Enligt promemorianfår avgörande betydelse fästas vid invandrarverkets särskilda kompetens vidbedömande av frågor om politiskt flyktingskap. Det anses därför lämpligast attprövningen sker på verkställighetsstadiet. Därmed vinns också överensstämmelsemed vad som i praktiken gäller vid förvisning. Så gottsom alla remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget i denna del utanerinran. JK och kammarrätten uppehåller sig utförligt vid frågan. Prövningen avom politiskt flyktingskap föreligger är enligt JK närmast enverkställighetsfråga och det avgörande är naturligen huruvida politiskt flyktingskapföreligger då verkställigheten aktualiseras. Det är ej uteslutetatt förändringar i den ena eller den andra riktningen kan inträffa i fråga om flyktingskapetunder tiden mellan ärendets anhängiggörande och utvisningsbeslutetsverkställande. Å andra sidan synes det inte ekonomiskt att ett utvisningsärendeskall kunna handläggas i kanske flera instanser, trots att det äruppenbart att utvisning inte kommer att kunna verkstäUas. Beaktas bör ocksåatt den omständigheten att det föreligger ett utvisningsbeslut kan medförasvårigheter för utlänningen att skaffa sig sin bärgning och att över huvud föraen dräglig tillvaro i vårt samhälle. Emellertid talar enligt JK redan denomständigheten att det rör sig om en verkställighetsfråga för att prövningenbeträffande poUtiskt fl5'ktingskap förläggs till verkställighetsstadiet liksomövriga faktorer som påverkar verkställbarheten. Efter övervägande av skälenför och emot de båda lösningarna anser sig JK kunna tillstyrka promemorians förslag på förevarande Enligtkammarrätten torde frågan om politiskt flyktingskap inte sällan varasvårbedömd. Det synes inte sannolikt att det hos förvaltningsdomstolarnakommer att finnas sådan expertis representerad, att de kan på ett tillfredsställandesätt självständigt bedöma spörsmål av detta slag. En centralutlänningsmyndighet måste finnas och ges ett avgörande inflytande. Avsiktenmed ett förfarande som leder till domstolsbeslut bör rimligen vara att dettabeslut skall verkställas om inte något extraordinärt tillkommer. Från dennasynpunkt kan det synas otillfredsställande att frågan om politiskt flyktingskaptill en början lämnas å sido för att i stället prövas först på verkstäUighetsstadiet,varvid det rättsliga bedömandet kan bli utan intresse. Frågan kan därförställas, menar kammarrätten, om det välmotiverade i att belastaförvaltningsdomstolarna, i kanske flera instanser, med bedömanden som kananses väsentligen likgiltiga med hänsyn tUl att politiskt flyktingskap av annanmyndighet sedermera konstateras föreligga. För den enskUde kan det te sig otUlfredsställandeoch svårbegripligt att det för honom mest betydelsefulla om han får stanna ilandet eller ej inte blir bedömt från alla aspekter viddomstolsbehandlingen. Man lär dock inte enligt kammarrättens mening kunnaundvara en ordning enligt vilken den centrala utlänningsmyndigheten kaninskrida på verkställighetsstadiet för att förhindra utvisning och dettaoavsett om samma myndighet tidigare tillkännagivit en annan uppfattning somdomstolen följt. Förhållandena eller förutsättningarna för bedömandet kan haändrats. Man kommer inte ifrån en ordning enligt vilken ett slutligtdomstolsbeslut kan bli korrigerat i avseende på sin yttersta effekt. Vidare kangöras gällande att frågan om vad som läggs någon till last som skäl förutvisning bör ges en rent domstolsmässig behandling vid vUken den eventuella förhandenvaronav politiskt flyktingskap ej skall inverka. Efter prövning av dessa och andraanförda synpunkter för och emot promemorians förslag har kammarrätten, om änmed tvekan, funnit sig böra godtaga förslaget i inrikesdepartementetspromemoria. i har däremot motsatt sigförslaget och anser att den av JK i remissyttrandet över civildepartementetspromemoria förordade ordningen, att det skall ankomma på länsrätt att efterinvandrarverkets hörande pröva påstående om politiskt flyktingskap, börövervägas ytterligare. Även SAF har framfört kritiska synpunkter pålämpligheten av den gjorda avvägningen och finner att det med avsevärt störrestyrka kan hävdas att det föreligger risk för en tungrodd och tidskrävandehandläggning, om förvaltningsdomstolarna först skall pröva utvisningsfråganutan hänsyn till påståendet om politiskt flyktingskap medan sistnämnda spörsmålskall prövas i en annan och särskild instansordning. För egen del vill jag anföra följande. omdet är lämpligt att införa en ordning som i vissa fall kan komma att innebäraatt ett utvisningsärende handläggs i flera instanser, trots att det äruppenbart att det föreligger hinder för verkställighet. JK föreslog, som jagnyss nämnde, vid remissbehandlingen av promemoria att ävenfrågan om politiskt flyktingskap skulle avgöras av länsrätten sedan yttrandeinhämtats från invandrarverket. Med en sådan ordning undgår man att ettutvisningsärende, kanske i onödan, prövas i högre instans. Enligt min uppfattningär dock även denna lösning förenad med nackdelar. Förhandlingen i förvaltningsdomstolarnablir mera tidskrävande. För att bedöma om politiskt flyktingskap föreUgger ochvilka risker för förföljelse det innebär krävs vidare ingående kännedom om förhållandenai ett stort antal länder. Dessa förhåUanden kan dessutom snabbt förändrasvarför man, som kammarrätten framhåller, inte kan undvara en ordning enligtvilken den centrala utlänningsmyndigheten kan inskrida på verkställighetsstadiet.Det synes då onödigt att belasta handläggningen i förvaltningsdomstol medprövning av dessa ofta svårbedömda frågor. Jag delar JK:s uppfattning att sakennärmast är en verkställighetsfråga och att förutsättningarna för bedömningenär bäst om frågan om politiskt flyktingskap och konsekvenserna därav avgörs påverkställighetsstadiet. Därtill kommer invandrarverkets särskilda kompetens vidbedömande av sådana frågor. På grund av vad jag nu anfört biträder jagpromemorieförslaget i denna del. Ettav meddelat utvisningsbeslut får enligt nu gällande ordning överklagashos invandrarverket. Talan mot invandrarverkets beslut får under vissaförutsättningar föras hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Enligt promemorieförslagetskaU i enlighet med vad som gäller enligt förvaltningsprocesslagen besvär överlänsrättens beslut föras hos kammarrätt och därifrån till regeringsrätten. Jagbiträder detta förslag, som inte har mött någon erinran underremissbehandlingen. Kammarrätten ifrågasätter i sitt remissyttrande om detinte bör införas en möjlighet för någon representant för det aUmänna attöverklaga beslut om att utvisning inte skall äga rum. Såsom föredragandedepartementschefen uttalat i anslutning tUl 11 § förvaltningslagen-(se prop.1971: 30 s. 399) bör spörsmål av detta slag bli föremål för en samlad bedömningoch jag anser mig därför inte nu böra gå in på en prövning härav. som handlägger ärenden om utlännings avlägsnande från riket kanenligt utiänningslagen förordna att utiänningen skall tas i förvar eller ställasunder uppsikt. I promemorian föreslås att sådan befogenhet skall tillkommaäven förvaltningsdomstol. I Ukhet med samtUga remissinstanser godtager jagförslaget härom. Är det risk för att utlänningen avviker har polismyndighetenrätt att vidtaga sådan åtgärd även om polismyndigheten inte handlägger själva avlägsnandeärendet.Som framhålls i promemorian bör den- namöjlighet finnas även i utvisningsärenden. Någon möjlighet för förvaltningsdomstolatt delegera beslutanderätten i fråga om tvångsåtgärder har inte föreslagits.Även i dessa delar biträder jag promemorieförslaget. Enligtutlänningslagen kan beslut om förvarstagande inte överklagas. I stället gällerden ordningen, att fråga om att hålla utlänning i förvar än enmånad skall understäUas Kungl. Ingen får kvarhållas än tremånader, om inte Kungl. Maj:t finner synnerliga skäl föreligga. Innan beslut härommeddelas skall förhör hållas med utlänningen och yttrande inhämtas från utiänningsnämnden. Ipromemorian anförs att det synes mindre lämpligt att bibehåUa en understäUningsregelav denna karaktär, om utvisningsärendena överflyttas tiU förvaltningsdomstol.Domstolarna bör själva få besluta om förvarstagande även om tiden överstigeren månad. I materiellt avseende föreslås dock samma regler gälla som för Kungl.Maj:t i statsrådet. Utlänning får sålunda inte hållas i förvar under längretid än om inte synnerliga skäl föreligger. Innan domstolen fattarbeslut om att kvarhålla utlänning i förvar , skaU domstolenenligt promemorieförslaget hålla muntlig förhandling i ärendet. Beslutetföreslås, lUcsom Kungl. Maj:ts beslut, få en begränsad varaktighet av tremånader. Remissinstansernahar inte haft något att erinra mot vad som anförts i promemorian i dessa delaroch jag finner mig också kunna godtaga förslaget. Jag vill i detta sammanhangtillägga att någon skyldighet att höra inte föreslås förförvaltningsdomstolarna, vare sig i fråga om förvarstagande eller eljest. Dettasammanhänger med att förvaltningsprocesslagen innehåller bestämmelser om atträtten får inhämta yttrande över fråga, som kräver särskild sakkunskap, frånmyndighet, tjänsteman eller den som eljest har att gå tiU hända med yttrandei ärendet, eller annan sakkunnig i frågan. Med hänsyn härtill bör det såsomframhålls i promemorian inte särskUt åläggas förvaltningsdomstol att inhämtayttrande från . Denordning jag nu har förordat i fråga om förvarstagande i utvisningsärendenaktualiserar frågan om att införa besvärsrätt över beslut om förvarstagande isådana ärenden. Frågan om besvärsrätt tas upp i promemorian. Där påpekas attdet föreligger en allmän rätt enligt förvaltningsprocesslagen att föra talanmot länsrätts beslut. Det synes böra övervägas, heter det, om inte rätt tillbesvär över förvarstagande i utvisningsärenden bör införas i detta sammanhang.Väl kan det hävdas att förvarstagande förekommer även i avvisnings- och förpassningsärenden,där någon besvärsrätt inte heller finns f. n. Då är emellertid att märka att,såsom nämnts, förvarstaganden som sträcker sig över än en månadskall avgöras av Kungl. Maj:t i statsrådet. Detta innebär enligt promemorian iviss mån en ersättning för regler om Med den ordning som föreslås i fråga omutvisningsärenden synes det emellertid rimligt att införa besvärsrätt överbeslut om förvarstagande i utvisningsärenden och därmed uppnå samstämmighetmed förvaltningsprocesslagens bestämmelser härom. Liksom enligt förvaltningsprocesslagenbör talan få föras särskilt. Talan bör inte vara inskränkt tiU . Remissinstansernaär alla positiva till förslaget om införande av besvärsrätt över beslut omförvarstagande i utvisningsärenden och jag förordar för egen del att förslagetgenomförs. ifrågasätter i sitt remissyttrande om inte motsvarandebesvärsrätt bör införas även i avvisnings- och förpassningsärenden. Jag villmed anledning därav framhålla att en mera genomgripande omarbetning av utiänningslagstiftningenkommer att göras när utlänningsutredningen slutfört sitt arbete. Jag anserdärför att det är lämpligt att t. v. bibehåUa den nuvarande ordningen i avvisnings-och förpassningsärenden. Till undvikande av missförstånd vill jag slutligenanmärka, att förvarstagande i utvisningsärenden liksom i fråga om avvisningoch förpassning kan ske även på verkställighetsstadiet. Då har emellertidförvaltningsdomstolarna redan skilt ärendet ifrån sig och handläggningenförsiggår hos . Ait göra någon skillnad mellan olika typer av avlägsnandeärendensom handläggs hos synes mig inte böra övervägas i dettasammanhang. F. n. föreligger rätt för utlänning att påkalla förhör iutvisningsärende. Detta gäller dock inte ärende som efter besvär kommer undermyndighets prövning. I de fall rätt att påkalla förhör föreligger, harmyndigheten att underrätta utlänningen om detta. I princip är förfarandet vid förvaltningsdomstolarnaskriftligt, men muntlig förhandling kan hällas om part begär det och förhandlingeninte är obehövlig eller det eljest finns särskilda skäl som talar däremot.Denna regel gäller för både länsrätt och kammarrätt. Ä andra sidan har parten,till skUlnad från vad som gäller för förhör enligt utlänningslagen, inte någonovillkorlig rätt att påkalla förhör i första instans. I promemorian föreslås til! en början att sammaterminologi används för utvisningsärenden som för andra ärenden vidförvaltningsdomstolarna. Termen förhör bör således för utvisningsärendenas delersättas med muntlig förhandling. I sak föreslås att utläntiingen i likhet medvad som gäller enligt förvaltningsprocesslagen får rätt ati påkalla muntligförhandling även i kammarrätt. bör enligt promemorian denovillkorliga rätten för utlänning att påkalla förhör i första instans kvarstå.Då denna regel går utöver vad förvaltningsprocesslagen innehåller, fordras attden särskilda bestämmelsen härom i utiänningslagen bibehålls även förutvisningsärenden. Promemorians förslag i dessa cidtir har mottagits positivtunder remissbehandlingen och jag ansluter mig för egen del till det. Enligt utlänningslagen har utiänning möjlighet att avge s.k. n ö j d -förklaring inför bl. a. , om han inte avser att klagaöver beslut om avvisning, förpassning och utvisning. I promemorian föreslås attsådan förklaring skall kunna avges även inför förvaltningsdomstol. Jagbiträder förslaget i denna del. Jag vill slutligen nämna att förslaget om överflyttning avutvisningsärendena tiU länsrätt föranleder ändring i lagen om skatterätt ochlänsrätt och lagen om polisregister. 4.1.3 Förfarandet vid handläggning av utlänningsärenden 1 samband med tillkomsten av förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagenändrades som jag tidigare nämnt ett stort antal specialförfattningar inomförvaltningsrätten så att reglerna om förfarandet inom resp. förvakningsområdei största möjliga utsträckning kom att överensstämma med den nyalagstiftningen. Arbetet med en sådan anpassning tUl det nyaförvaltningsförfarandet pågår alltjämt inom skilda områden och ambitionen äratt avvikande regler skall godtagas endast om särskilda förhåUanden geranledning till det. Den lagtekniska utgångspunkten för samordningen är att bestämmelsernai förvaltningslagen resp. förvaltningsprocesslagen blir gällande om det intefinns däremot stridande bestämmelser i specialförfattningarna. Vidare börbestämmelser i specialförfattningarna, som överensstämmer medförvaltningslagen resp. förvaltningsprocesslagen, utmönstras. I den inom utarbetade promemorian haren genomgång gjorts av utlänningslagen i syfte att åstadkomma den önskadesamordningen. Därvid har hänsyn tagits både tUl förvaltningslagen, som enligtvad jag tidigare nämnt gäller för förvaltningsmyndigheterna, och i fråga omutvisningsärendena till förvaltningsprocesslagen som gäller förförvaltningsdomstolarna. Bestämmelserna i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagenom partsinsyn, dvs. om rätt för sökande, klagande eller annan part att ta delav det som tiUförts ärendet, tillhör de ur rättssäkerhetssynpunkt mestbetydelsefulla. Partsinsynen har dock begränsats av sekretesskäl. Myndighetkan sålunda med stöd av bestämmelse i sekretesslagen vägra att lämna ut annanhandling än dom eller beslut, om det med hänsyn till allmänna eUer enskildaintressen är av synnerlig vikt att innehållet inte uppenbaras. Vidare fårmyndigheten under samma förutsättningar vägra att lämna ut annat material änallmän handling. Har myndigheten vägrat att lämna ut handling eUer annat somtillförts ärendet, skaU myndigheten upplysa parten om innehåUet i materialet iden mån det behövs för att han skall kunna tillvarata sin rätt och det kan skeutan allvarlig skada för det intresse som föranlett vägran att lämna F. n.saknas bestämmelser i utlänningslagen om partsinsyn utom för det fall att förhörhåUs med utlänningen. Om den myndighet som håUer förhöret finner deterforderligt, får myndigheten uppdraga åt polismyndighet eller åt särskiltutsedd person att vara allmänt ombud vid förhöret. Då allmänt ombud ärnärvarande skaU han bl. a. redogöra för den utredning som åberopas i ärendet. 1annat fall skall utiänningen eljest på lämpligt sätt få kännedom omutredningen. Det finns ingen motsvarighet tiU den begränsning av sekretesskälsom gäller enligt förvaltningslagen. Beträffandeutlänningsärenden i vilka förhör inte förekommer konstateras i promemorian attpartsinsyn redan nu förekommer i den utsträckning som föreskrivs iförvaltningslagen. Ipromemorian framhålls att det föreligger samma behov av att kunna sekretessbdäggavisst material i utlänningsärenden som i övriga förvaltningsärenden. Detföreslås därför att bestämmelserna om förhör i utlänningslagen ändras så att deinte avviker från förvaltningslagen. I Övrigt innebär promemorieförslaget atträtten till partsinsyn även formellt utvidgas till att gälla samtiiga ärendenenligt utiänningslagen. Remissinstansernahar samtliga varit positiva till promemorieförslaget i denna del med undantagför invandrarverket, som motsatt sig den föreslagna inskränkningen ipartsinsynen vid förhör. Förhör hålls enligt verket i praktiken uteslutande i avlägsnandeärenden.Dessa avgöranden kan vara av utomordentligt stor betydelse för den enskildeutlänningen och bör därför inte träffas utan att utlänningen fått del avsamtliga omständigheter som åberopas. Invandrarverketsuppfattning är enligt min mening värd allt beaktande. Det är emellertid attmärka att läget är ett annat än för tillkomsten av den nu aktueUabestämmelsen i utlänningslagen. I och med antagandet av förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagenhar statsmakterna tagit ställning till frågan om hur omfattande partsinsynenbör vara inom förvaltningsförfarandet och därvid gjort vissa undantag medhänvisning till bestämmelserna i sekretesslagen. Några särskilda förhållandensom bör medföra en annorlunda reglering för vissa ärenden enligtutlänningslagen än för övriga förvaltningsärenden föreligger enligt minuppfattning inte. Jag biträder därför promemorieförslaget vad det gäller rättenför part att ta del av material som tUlförts ärendet. Iföregående avsnitt har jag föreslagit att förhör i utvisningsärende hosförvaltningsdomstol skall ersättas med muntlig förhandling enligt förvaltningsprocesslagen.Vad jag anfört om inskränkning i rätten till partsinsyn vid förhör enligtutlänningslagen bör givetvis gälla även vid muntiig förhandling iutvisningsärenden. Enligtförvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen får med vissa undantag ett ärende inte avgöras utan att kommunikation avutredningsmaterialet skett med parten. Härvidlag gäller samma begränsning avsekretesskäl som i fråga om partsinsyn, Utiänningslagen innehåller bestämmelser om kommunikationendast för det fall att det hålls förhör i ärendet. Regeln är densamma sombeträffande partsinsyn. Ällmänt ombud skall således redogöra för den utredningsom åberopas i ärendet. Finns inte allmänt ombud, äger utlänningen eljest pålämpligt sätt få kännedom om utredningen. När det gäller ärenden, i vUka förhör inte hålls,kommuniceras i regel inte utredningsmaterialet i ärenden rörande visering, uppehåUs-ellerarbetstillstånd som söks före inresan tiU , Kommunikation sker inteheller i ärenden om bosättningstillstånd. Vad beträffar ansökan om uppehåUs-eller arbetstiUstånd, som inges efter inresan till , förekommer endastkommunikation av material som motsäger sökandens uppgifter och som harbetydelse för bedömningen, I övriga ärenden enligt utlänningslagen sker redannu kommunikation, 1 promemorian föreslås till en början att vad som sagts ombegränsning i partsinsynen av sekretesskäl bör gälla även i fråga om kommunikation. Vidare föreslås i promemorian undantag frånkommunikations-principen i vissa utlänningsärenden. Sålunda måste viseringsärendenofta avgöras med mycket kort varsel. Enligt promemorian torde de praktiskasvårigheterna att delge utlänningen utomlands i de flesta fall innebäraavsevärd tidsutdräkt, innan ärendet kan avgöras. Beträffande uppehålls- ocharbetstillstånd, som söks före inresan till , tilUcommer det förhåUandetatt utredningen ofta är ganska omfattande.