prop · FU0330 · 1971-12-31 00:00:00 — Kommittén framhåller att man inom ramen för elt system medallmän tillståndsprövning bör utforma dispensvillkoren så, att behandlingen avdispensansökningar kommer att ske så smidigt som möjligt. Vidare bör dehuvudsakliga grunderna för meddelande av prövningstillstånd preciseras så klartsom möjligt i lagtexten. Kommittén anser emellertid att hänsyn också måste tastill intresset av att dispensreglerna inte utformas alltför steU. Engrundläggande fråga är, om det vid sidan av prejudikat- och intressedispensbör finnas ytterligare dispensgrunder som motsvarar bestämmelsema i 54 kap. 10§ 2 om ändringsdispens m. m. Behovet av en regel omändringsdispens hänger enligt kommitténs mening samman med kvaliteten av denrättsliga prövning som står till buds på planet under regeringsrätten. Om detfinns möjlighet till kvalificerad prövning i en förvaltningsdomstol underregeringsrätten, förlorar skälen för att ha en bestämmelse om ändringsdispens åtskilligt av sin bärkraft. Maj.ts proposUion nr 30 år1971 vill emellertid inte gå så långt att den högsta instansensuppgift begränsas till att väsentligen avgöra principfrågor. Enligt kommitlénsmening bör man avvakta erfarenheterna av utbyggnaden avkammarrätts-organisationen. Kommittén anser det vidare ej tillrådligt att heltbryta traditionen att medborgare som »går till kungs» i förvaltningsfrågorskall kunna få också andra än principiellt viktiga frågor prövade. Kommitténsslutsals blir därför att utrymme bör finnas för prövningstiUslånd även utanförområdet för prejudikat- och intressedispens. Dessa tillståndsregler bör dockavfattas snävare än bestämmelserna om ändringsdispens i högsla domstolen. Kommitténs överväganden utmynnar i atl prövningstillståndskall meddelas dels om det är av vikt för enhetlig lagtolkning ellerrättstillämpning att talan prövas av regeringsrätten (prejudikaldispens) ellerparten visar att det skulle vara av synnerlig betydelse ulöver det aktuellamålel alt saken prövas av regeringsrätten (intressedispens), dels om det medhänsyn till målets svårbedömlighet, dess allmänna vikt eller omständigheterna iövrigt förekommer synnerliga skäl till atl besvären prövas av regeringsrätten. Kravet på prövningstillstånd föreslås gälla endasl mål därbesvären avser kammarrätts beslut med anledning av dit fulUöljd ellerunderställd fråga. I vissa grupper av mål skall endast prejudikat- ochintressedispens kunna meddelas. Detta gäller dels sådana mål där kammarrättenhittiUs har varit sista instans (familjebidrags- och socialhjälpsmål, vissaanmärkningsmål m. och vissa med dem besläktade mål (mål om allmänna barnbidragoch mål om bidragsförskott), dels taxeringsmål under de föreslagnabeloppsgränserna. Kommittén bar tagit upp frågan om att lätta regeringsrättensarbetsbörda genom att helt eller delvis engagera organ eller befattningshavareutanför regeringsrätten för dispensprövningen. Kommittén har emellertid kommiltill slutsatsen att detta inte är någon godtagbar utväg. Kommittén utgår frånatt dispensprövningen i regeringsrällen skall fullgöras av avdelningarbestående av tre regeringsråd. Kommittén redovisar utförliga beräkningar över hurdispensregler av den typ kommittén tänker sig skulle inverka påregeringsrättens arbetsbörda. Beräkningarna visar att det föreslagna systemet,även om det i viss utsträckning förutsätter dubbla föredragningar, kan antasmedföra en betydande sammanlagd vinst och arbete vid jämförelse med ettsyslem, som inte alls eller bara i ringa mån innefattar dispensprövning.Kommittén framhåller atl dess förslag lämnar endasl mindre utrymme förprövningstillstånd utanför prejudikat- och intressedispensens område och attföredragningen på dispensavdelning i flertalet fall torde kunna göras koncentreradoch summarisk. Att döma av hittiUsvarande erfarenheter torde det, fortsätterkommittén, ofta från början vara tydligt att ett mål saknar Kungl.Muj:ts proposition nr 1971 21 prejudikatintresseocb att inte heller omständigheterna i övrigt är sådana atl talan bör prövas.Liksom i högsta domstolen lär ibland dispens kunna meddelas »påtrycket», dvs. på grundval av det skriftliga sammanfattande material somföredraganden i förväg tillställer de domare som tjänstgör pådispensavdelningen. Närmareom prejudikat- och intressedispens Detförsta ledet i den av kommittén föreslagna bestämmelsen om prejudikat- ochintressedispens alt talans prövning är av vikt för enhetlig lagtolkning ellerrättstillämpning eller att parten visar att regeringsrättens prövning av sakenskulle ha synnerlig betydelse utöver det aktuella målet är avsedd att markeraregeringsrättens uppgift att sörja för rältsenbeten påförvaltningsrättskipningens område. Kommittén framhåller att en omsorgsfulloch klargörande prejudikalbildning är av väsenllig betydelse för attförvaltnings- och domstolsapparalen som helhet skall fungera på ett förrättslivet tillfredsställande sätl. Genom atl prejudikat kommer till ståndbefrias myndigheterna från tvister som annars skulle komma atl belasta dem, kanskeunder en lång följd av år. De kan därigenom ägna mera tid och omsorg åt deandra frågor som blir föremål för deras prövning. Den enskilde slipper varaoviss om tolkningen av principiella frågor och behöver inte lägga ned arbeteoch kostnader på alt föra upp dem genom instanserna. Kommitténframhåller att det ligger i sakens natur att någon beloppsspärr inte bör gällaför meddelande av prejudikat- eller intressedispens. Vid bedömningen enligt deifrågavarande dispensgrunderna saknar det vidare betydelse om det ler sigsannolikt atl kammarrättens utslag kommer att ändras. mening motiverar rättsfallsmaterialels speciella struktur iregeringsrätten atl prejudikaldispens beviljas redan när latans prövning är»av vikl» för enhetlig lagtolkning och rättstillämpning i stället för, somföreskrivs i rällegångsbalken och taxeringsförordningen, »av synnerlig vikt».Kommittén framhåller att den administrativa rättskipningens ämnesområde har enmycket skiftande karaktär och är svårt att överblicka. Behovet av prejudikatfår därför allraänt sett anses större där än på de allraänna domstolarnasområde. För att regeringsrätten skall kunna hålla den erforderliga kontaktenmed hela sitt rättsområde och med god överblick leda rättstillämpningen i linderinstansernakan det vidare vara behövligt att släppa fram inte bara enstaka raål avsärskilt juridiskt intresse från olika rältsavsnitt till domstolen ulan ävenserier av mål, som tUlsammans kan belysa föreliggande problem. Kommittén anseralt den jämkade formuleringen ger goda möjligheter att tillgodose detta behov. Komraitténerinrar om att det, när beloppsspärr för vissa skattemål infördes ,inte ansågs tillrådligt atl helt utesluta möjligheten att med- Maj:ts proposition nr 1971 delaintressedispens, även om behovet av sådan dispens syntes mindre utpräglat.Enligt vad kommittén har erfarit har möjligheten till intresse-dispens intehaft några kännbara verkningar på regeringsrättens arbetsbörda, och den tordeendast sällan ha blivit använd. Kommittén anser att möjligheten tillintressedispens bör finnas kvar i ett system med allmän tillståndsprövning menatt dispensgrunden bör tillämpas restriktivt. Det sistnämnda markerar kommitténgenom beslämmelsen alt talans prövning skall visas ha synnerlig betydelseutöver det föreliggande målet. De återverkningar av utgången i ett mål somregeln om intressedispens lar sikte på skall vara rent rättsliga. Som exempelpå sådan verkan nämner kommittén att regeringsrättens avgörande i ettskattemål får betydelse för utgången i ett mål vid allmän domstol angåendefalsk eller vårdslös deklaration. Däremot anser kommittén att intressedispensinte bör komma i fråga när det gäUer en sådan faktisk återverkan av måletsutgång som t. ex. att fastställandet av kammarrättens utslag i ett skattemålskulle medföra att den skattskyldige kommer i ekonomiska svårigheter eller attavgörandet i ett disciplinmål eller i ett mål om behörighet att utöva visstyrke spelar roll för vederbörandes medborgerliga anseende. Närmareom dispens med hänsyn till målets svårbedömlighet m. m. Kommitténframhåller att det inte är lätt att utforma en regel, som öppnar vissamöjligheter till dispens vid sidan av bestämmelserna om prejudikat- ochintressedispens men som inte tillåter en lika vid dispensgivning somrättegångsbalkens regler om ändringsdispens. Att ha rättegångsbalkensändringsdispenssystem är f. ö. inte praktiskt möjligt om regeringsrätten skallbli i stånd att ägna tillräcklig omsorg ål prejudikatbildning och över huvudtaget åt de viktigare målen inom sitt slora arbetsområde. tillgodoses genom möjligheten till prejudikatdispens i första handdet intresse av klarhet och av tydligt besked i viktigare rättsfrågor, somföreligger från samhällslivets synpunkt. Det är, framhåller kommittén, alltsåinte i första hand elt partsintresse utan ett allmänt intresse som kräver atti sådana fall ett mål kan prövas fullständigt i sak av den högstaförvaltningsdomstolen. Att tUlgodose detta allmänna intresse bör enligtkommitténs mening vara riktpunkten när man bestämmer förutsättningarna för attmål får tas upp till saklig prövning i regeringsrätten. I den måndispensområdet utvidgas, bör förutsättningarna för prövningstillståndformuleras så, att de på olika sätt kompletterar bestämmelsen omprejudikatdispens och därigenom samverkar till att ge förvaltningsrättskipningenfasthet och enhetlighet. Kommittén betonar att utrymme givetvis bör finnas förhänsynstagande till parternas egna viktiga intressen men att sådana intressenmåste vara av kvalificerad arl. En allmänt hållen regel som «5romständigheterna i målet till dispensgrund finner kommittén för vid. Kungl.Maj.ts proposition nr 1971 23 Detkan inte heller komma i fråga att låta den omständigheten att under-instansernai målet har kommit lill olika resultat uigöra anledning tiU dispens. I regelbör det, så långt som det är möjligt i en lagtext med vidsträckttillämpningsområde, tydligt anges vilka omständigheter som vid sidan avrekvisiten för prejudikat- och intressedispens skall utgöra förutsättningarför prövningstillstånd. Motdenna bakgrund har kommittén valt att knyta den dispensgrund, som den anserböra finnas för andra fall än prejudikat- och intressefallen, till att ett målär svårbedömligt eller har allmän vikt eller att andra omständighetermotiverar prövning. Härjämte skall gälla att det föreligger synnerliga skältill att talan prövas. Koramittén betonar att det här skall vara fråga om ettkvalificerat inlresse. Kriteriet svårbedömlighetblir enligt kommittén främsl tillämpligt på mål som saknar egentligtprejudikalinlresse men som rymmer komplicerade rättsliga frågor. På sätt ochvis kompletterar denna dispensgrund de villkor, som ställs upp för meddelandeav prejudikatdispens. Koramittén framhåller att ett mål givetvis kan varasvårbedömt också i rent sakligt hänseende, t. ex. på grund av attprocessmaterialet är vidlyftigt eller bevisningen omfattande och kanskemotsägelsefylld. Det kan inträffa att dispens är motiverad också i sådana fall. Kommitténpåpekar att kriteriet allmän vikt kan synas knyta an lillpre-judikatdispensfallet, därför att bakom meddelande av sådan dispens ju antasligga ett allmänintresse, nämligen behovet av klarhet i rättsliga tvistefrågor.Hänvisningen till allmän vikt fyller dock en mera självständig funktion.Meningen är att bestämmelsen skall öppna möjlighet för regeringsrätten att tillfullständig prövning i sak släppa fram mål, vari ulgången visserligen inteblir prejudicerande för bedömningen av andra fall men ändå av särskilda skälär betydelsefull. Rekvisitet,att med hänsyn till de i målet föreliggande omständigheterna synnerliga skältalar för att målet tas upp till prövning, är enligt kommittén avsett som enallmän reservbestämmelse, som tillåter ett visst hänsynstagande till andrafaktorer än dem som huvudsakligen skall beaMs enligt de förut angivnarekvisiten. Bestämmelsen gör det möjUgt för regeringsrätten att i påtagligtviktiga fall beakta de hänsyn som brukar åberopas för en regel omändringsdispens. Kommittén framhåller att den dock bör tillämpas återhållsamt.Dispens bör bl. a. komma i fråga när det föreligger sådana omständigheter somenligt 58 kap. kan leda till resning, t. ex. fall då etttidigare inte framlagt bevis åberopas och dess framläggande sannolikt skulle halett till annan utgång eller då den rättstillämpning som ligger till grund fördomen uppenbart strider mot lag. Det är mera ändamålsenligt att dispens medgesi sådana fall än att parten tvingas att lita till extraordinära rättsmedel.Också i andra fall kan enUgt kommittén speciella intressen av sådan styrkaföreligga att de motiverar 24 Kungl Maj:ts proposition nr 1971 prövningstillstånd.Del kan inträffa t. ex. när målet gäller betydande personliga eller ekonomiskaintressen. Kommitténframhåller atl del ligger i sakens natur att en högsla instans vidtillämpningen av regler som de föreslagna kommer att ba och även bör ha ganskastor frihet. Även om friheten i praktiken blir så vidsträckt atl det kundesättas i fråga atl lika gärna införa en regel om ändringsdispens, liknande déni men på lämpligt sätt begränsad, föredrar kommittén ändå densnävare beslämmelsen av främst det skälet att den synes stå i bättre samklangmed den inriktning på prejudikatbildning som regeringsrättens verksamhei börfå. Kommittén erinrar också om att man på grund av samhällsutvecklingen måsteräkna med atl antalet rättsligt färgade besvärsmål fortgående ökar och att detunder sådana omständigheter är anledning att undvika en regel som i principmedger ändringsdispens och som genom sin lydelse kan väntas uppmuntra till ettstort antal dispensansökningar, däribland många för vilka all utsikt tillframgång saknas. SärskUdaregler om fullföljd i vissa mål Kommitténanser att man för vissa mål bör avvika från den inslansordning som föreslås förmål i allmänhet. Därvid framhåller kommittén att i de fall då kammarrätt skjutsin i instanskedjan denna kommer, åtminstone formellt, att utökas med eninstans. När regeringsrätten f. n. är enda överprövningsinstans såsom vidbeslut om körkortsindragningar ter det sig enligt kommitténs mening som ennaturlig och nyttig utveckling, att en mellaninstans förs in mellan den försiabeslutsmyndigheten och den högsla förvaltningsdomstolen. Däremot kan denutökning av antalet klagoin-stanser från två till tre, som kammarrättensinskjutande i en del fall innebär, ibland synas medföra en onödigt långinstanskedja. Även om förlängningen till slor del är skenbar genom de beskurnamöjligheterna atl utverka prövning hos regeringsrätten, har kommittén funnitanledning att föreslå för-korlhing av instanskedjan i vissa fall. iförsta hand föreslår kommittén att ett antal målgrupper inte skall passerakammarrätt utan, liksom f. n., fullföljas direkt hos regeringsrätten. Dettagäller till en början mål som passerar patent- och registreringsverketsbesvärsavdelning. Med hänsyn målens natur och kvaliteten av den prövningsom sker i besvärsavdelningen synes det kommittén överflödigt att skjuta in endomstolsinstans mellan besvärsavdelningen och regeringsrätten. Förnågra grupper av mål anser kommittén en kortare inslanskedja än den normalamotiverad av att målen är av särskilt brådskande natur. Sådana grupper är målom riksdagsmannaval, kommunalval och val av ombud vid kyrkomöte samt en delvalmålen närslående mål och vidare mål enligt tryckfrihetsförordningen omutlämnande av allmän handling. Med hänsyn till be- KunglMaj:ts proposition nr 1971 hovetav snabba besked i dessa mål bör de få fullföljas direkt lill regeringsrätten.Samma inslansordning föreslås för besvär över förhandsbesked avriksskattenämnden. Vilka ofta rör prejudikatfrågor av brådskande nalur.Slutligen bör enligt kommitténs raening inte ské någon ändring i 103 § taxeringsförordningen,vari föreskrivs att regéririgsrätten skall pröva extraordinära taxeringsbesväröm taxeringen har prövats av kammarrätten eller regeringsrätten. 1 nunämnda fall föreslås att regeringsrätten skall ta upp målen utanprövningstUlstånd.' Kommitténhar också övervägt om inte kammarrätten kunde uteslutas ur instanskedjan förbarnavårds- och alkoholislmålen, där behovet av snabba avgöranden ocksä gör siggällande. Något förslag därom läggs dock inte fram. Anledningen därtill är ättkammarrätt anses väl ägnad alt pröva överklaganden i sådana mål oCh all detkan antas atl muntlig förhandling relativt ofta kommer atl vara påkallad idessa mål. Del är uppenbarligen lämpligare all denna mera tidsödande handläggningsformi första band kommer till stånd i kamraarrält och inte i regeringsrällen. Kommitténhar också' prövat möjligheten att förkorta instanskedjan genom alt uteslutanågon besvärsprövande instans under kammarrättens nivå. Övervägandena har docklett fram till att det inte går för sig i det stora flertalet målgrupper.Beträffande en målgrupp, kommunalbesvärsmålen, anses on förkortning dockmöjlig. I dessa mål har besvärsprövningen enligt kommitténs mening karaktärenav en ren legalitetsprövning, som lämpligen redan i försia besvärsinslans börkunna göras av en administrativ domstol. tillsynsverksamhet inomdenna sektor åv kommunalverksam-hetcM är begränsad, övervägande skäl synesdärför tala för att utgår ur inslanskedjan i kommunalbesvärsmålen.Koraraittén framhåller att kammarrätterna och regeringsrätten, om kommitténsorganisationsförslag genomförs, får sådana resurser för en snabb handläggning,att man kan undvika den från olika håll påtalade eftersläpningen i kommunalbesvärsmål. Enannan avvikelse från den allmänna insiansordningen för besvär föreslås i frågaom fastighétSläkeringsmålen, som enligt vad som lidigare har sagts f. n. lillstörsta delen avgörs av kammarrätten såsom sista instans. För dessa mål ansesden lösning som enligt vad förut har sagls föreslås beträffande övriga målvari kamraarrätlen är slutirislans, nämligen fullföljd till regeringsrätten ochmöjlighet lill prövning för den händelse förutsättning för prejudikat- ellerintressedispens föreligger, inte lämplig. Fastighelstaxe-ringsmålen angårväsentligen rena värderingsfrågor och bör därför enligt kommitléns mening äveni fortsättningen stanna i kammarrätt. För att säkerställa en enheUigtillämpning av grunderna för fastighetsvärderingen bör emellertid dessa målinte delas på flera kammarrätter. Kommittén föreslår att sådana mål samlas hoskammarrätten i oavsett varifrån de kommer. 26 Kungl Maj:ts proposifion nr 30 är1971 I sammanhanget erinrar kommittén om att kammarrätt ävenhar att behandla mål rörande skatteplikt för fastighel. Dessa mål fårfullföljas till regeringsrätten. Eftersom värderingsfrågor och frågor omskatteplikt ofta är sammanflätade med varandra och det över huvud taget intekan anses lämpligt att splittra handläggningen av fastighetstaxeringsmål påkammarrättsplanet, föreslår koramittén att alla besvär angåendefastighetstaxering skall prövas av kammarrätten i . Utöver nämnda avvikelser från den allmännainstansordningen föreslår kommittén att ett antal mål av ålderdomlig nalur, somf. n. handläggs av regeringsrätten, också i fortsättningen skall prövas av dendomstolen med förbigående av kammarrätt. Eftersom dessa mål snart torde kommaatt försvinna helt, ter det sig enligt kommitténs raening onödigt att för dessaändra gällande instansordning. Som exempel på mål som avses här kan nämnas målom beslut av kommunalstämma i ärende, som endast angår i mantal salt jord,skattläggningsmål och jordeboksmål. Närmare om regeringsrättens organisation och arbetssätt Ledamotsantal, domförhet och arbetsorganisation Kommittén föreslår att antalet ledamöter, som tjänstgör iregeringsrätten, bestäms till 17 och att domstolen skall arbeta på treavdelningar. Med de två ledamöter, som kommittén beräknar skall tjänstgöra ilagrådet, skulle det sammanlagda antalet regeringsråd bli 19. Enligt kommitténbör fullständig prövning av mål i sak som regel företas av fem regeringsråd.Den nuvarande möjligheten alt låta mål avgöras av endast fyra ledamöler börsåledes i allmänhet inte begagnas. Kommittén erinrar om att regeringsrättenunder sina första år regelmässigt sammanträdde med fem regeringsråd. Om manvill starkt markera regeringsrättens centrala uppgift alt omsorgsfullt vårdarättsenheten på förvaltningsrättskipningens område är del enligt kommitténsmening följdriktigt att generellt ge domstolens utslag den ökade tyngd somföljer av att fem ledamöter har bedömt målen. Dessutom kommer de flesta mål somsläpps fram lill prövning på fullsulten avdelning alt bli av mera inveckladbeskaffenhet än f. n. Kommittén erinrar också om att i högsla domstolen minstfem ledamöler skall slutligt pröva och avgöra mål. Enligt kommitténs mening harregeringsrätten ett mera splittrat arbetsområde än högsta domstolen.Regeringsråden är dessutom rekryterade från vitt skilda områden. På grund häravbedömer kommittén det som så mycket mera påkallat att genom en höjning av deldomföra antalet ledamöter i regeringsrätten söka få bättre garanti för att såmångsidig sakkunskap som möjligt finns på en domstolsavdelning. I fråga om arbetsorganisationen anser kommittén attregeringsrådens arbete i viss utsträckning bör fördelas om, så att dennuvarande skyldigheten att delta i sammanträde minskas och mera tid i stäUetkan användas Kungl.Majits proposUion nr 30 dr 1971 27 förkontrolläsning av mål, rättssludier i invecklade fall och andra för döman-detskvalitet väsentliga uppgifter. Enligt kommittén är f. n. tiden särskilt knappför att ta ställning i de svårare målen, även om man bortser från detbesvärliga balansläget. Dessulom finns inga marginaler för sjukdomsfall blanddomarna. Kommitténföreslår att reglerna om behörighet till regeringsrådsämbete ändras så att allaregeringsråd, i likhet raed ledamöterna i högsta domstolen, skaU vara lagfarna.Som skäl härför anför kommittén, att domstolen i fortsättningen mer än nu avsesfå karaktären av prejudikatinstans, varigenom den rent rättsliga bedömningenkommer mera i förgrunden än . Regeringsrätten är den enda svenskadomslol med brett målregister, där inte juridisk utbildning krävs av deledamöter som förutsätts delta i alla sorlers mål. Sådan utbildning fordrastraditionellt i kammarrätten, varifrån de allra flesta målen hosregeringsrätten tänks komma. I målen hos regeringsrätten kommer så ofta uppinvecklade juridiska spörsmål att det måste vara en kännbar olägenhet att saknaden grundläggande rättskunskap och skolning i juridisk metodik som rättsligastudier ger. Möjligheten att utse icke-jurister till regeringsråd har ocksåutnyttjats i allt mindre mån. Kommittén anser att utöver juris kandidatexamenalltjämt bör krävas, atl ledamot av regeringsrätten skall ha förvaltat civilbeställning och däri ådagalagt insikt, erfarenhet och redlighet. LedamotenReuterswärd har, med instämmande av ledamoten , reserverat sig motförslaget att alla ledamöter av regeringsrätten skall ha avlagt juriskandidatexamen. De föreslår i stället att rekryteringen till regeringsrättenöver huvud tagel inte skall vara bunden av några formella meritkrav. Kommitténpåpekar att det f. n. inte finns några bestämmelser om ordförandeskap ochsammanträdesledning i regeringsrätten. Utan särskild föreskrift tillämpas dockden ordningen att den i tjänsten äldste ledamoten för ordet i domstolensplenum, och alt han dessulom är ordförande på en av domstolens avdelningar. Påde andra avdelningarna är de därnäst äldsta ledamöterna ordförande.Förhållandena i regeringsrätten skiljer sig från motsvarande ordning i högstadomstolen, där enligt 5 § lagen (1946: 879) om högsta domstolens sammansättningoch tjänstgöring Kungl. Maj:t utser både en ordförande för hela domstolen, somdessutom är ordförande på en avdelning, och ordförande på övriga avdelningar.När den ordningen infördes var skälet att större krav än förut skullekomma att ställas på arbetsledning, i fråga om såväl ledning avhuvudförhandling Muj:ls proposition nr 1971 somändamålsenlig disposition av arbetet i allmänhet. Samma skäl anser kommitténkunna åberopas för att Kungl.