prop · FU0330 · 1971-12-31 00:00:00 — 1fråga om tillämpningen i sakligt hänseende innebar besvärssakkuimigas förslagatt lagen om förvaliningsförfarandel skulle gälla vid handläggningen av vadsom kallades administrativa partsärenden. Arbetsgruppen påpekar att dettabegrepp har blivit mycket vittfaranande raed den definition det getts avbesvärssakkunniga. Det innesluter sålunda även de allra enklasteförvaltrdngsgöroraål och därjämte ärenden som avgörs genom beslut utanrättsverkningar. Vidare inryraraer det koramersiella ärenden, ärenden angåendeegendorasförvallning och andra ärenden som avgörs genom avtal eller s. k.partsbesked. Den allmänna uppfattningen bland remissinstansema är attbesvärssakkunniga härmed skjutit över målet. Det skulle enligt mångaremissinstansers raening vara varken behövligt eller lämpligt att i en lag omförvaliningsförfarandel reglera handläggningen beträffande andraförvaltningsärenden än sådana som angår enskildas rättigheter och skyldighetergentemot det allmänna eller inbördes och som avgörs Maj.ts proposition nr 30 år1971 genom bindande förvallningsbeslut. I stort sett skulletillämpningsområdet i enlighet härmed då begränsas till ärenden, i vilkaförvaltningsmyndigheterna i egenskap av organ för det allmänna och med stöd iförfattning ensidigt meddelar beslut som får bestämda rättsliga verkningar avpositiv eller negativ innebörd för den enskilde. Arbetsgruppen benämner sådanaärenden förvaltningsrättsliga partsärenden. Arbetsgruppen framhåller alt remissinstanserna i frågaframför allt synes ha haft sådana regler för ögonen som bestämmer detprocessuella skeendet, t. ex. regler om kommunikation, beslutsmotivering,beslutsdelgivning och besvärshänvisning, när de förordat en begränsning av tillämpningsområdettill de förvaltningsrättsliga partsärendena. Remissinstansema har inte velat sedessa centrala moment i handläggningen utformade med rättegång som förebild förandra än sådana ärenden. Enligt arbetsgruppens mening bör emellertid en förvaltningslaginnehålla åtskilliga andra bestäraraelser än sådana processregler. Där böråterfinnas regler av närmast ordningsteknisk natur, såsom regler om ingivandeav handling och om anförande av besvär. Vidare märks regler om parts ins)! Bland det, som inte hänför sig till det processuellaskeendet, nämner arbetsgruppen också frågan om jäv. Annat blir blandatarbetsmetodiskt och processuellt, t. ex. bestämmelsema om remissförfarandet.Dessa olika omständigheter gör att förvaltningslagen som helhet inte lämpligenbör få sitt tillämpningsområde begränsat till förvallningsrättsligapartsärenden. I stället bör lagen ges en allmän syftning mentillämpningsområdet för dess processregler begränsas i princip tillförvallningsrättsliga partsärenden. När det gäller förvaltningslagens omfattning tararbetsgruppen till en början upp frågan om lagen skall ges karaktär av enramlag som sätts i kraft sakområde för sakområde genora särskildalagstiftningsbeslut. För alt lagen skall bli tillämplig i barnavårdsärenden,taxeringsärenden eller personaladministrativa ärenden, fordras då enuttrycklig regel härom i lagstiftningen på resp. område. Denna teknik harobestridliga fördelar, fortsätter arbetsgruppen, och har begagnats t.ex. ifråga om allmänna verkssladgan (1965: 600). Om den skall väljas i förevarandesammanhang eller inte, blir emellertid helt naturligt beroende av hur passallmän tillämpning man uppställer som mål. Vill man täcka in större delen avdet svenska förvaltningsfältet, blir tekniken mycket opraktisk. Tänker man sigdäremot en tillämpning som begränsar sig tiU de mest betydelsefullasakområdena, är tekniken däremot överlägsen varje annan lösning. En lagstiftning med sådan utförlighet som den avbesvärssakkunniga föreslagna torde enligt arbetsgruppen inte kunna sättas ikraft mer än på ett begränsat antal områden, där myndigheterna har personellaoch andra resurser att rätt förstå och i praktiken omsätta sådana regler.Skulle den tänkta lagstiftningen byggas upp så som besvärssakkunniga föreslagit. Kungl.Maj-.ts proposition nr 1971 253 bordeden därför ges karaktär av en ramlag. Stora värden skulle emellertid då gåförlorade genom att förvaltningsförfarandet förblev oreglerat på en mängdoraråden, där etl påtagligt behov föreligger inte av en omfattandeförfarandereglering men väl av ell anlal fasta hållpunkter för handläggningen.Lagen skulle därmed mer eller mindre förfela sitt syfle. Arbetsgruppen avvisardärför tanken på en ramlag. I valet mellan en lagstiftning som harförutsättningar alt tillgodose nämnda behov och som kan ges en i principaUmängUlig karaktär, å ena, och en lagstiftning som bara skulle beteckna enytterligare utveckling av förfarandet på ett begränsat antal områden därförhållandena ofta redan är i stort sett tillfredsstäUande, å andra sidan,finner arbetsgruppen övervägande skäl tala för det förra alternativet. Härtillkommer att ramlagsmetodiken inte går att tillämpa beträffande frågor orabesvärstid, handlings ingivande m. ra., för vilka en generell tillämpning påhela förvaltningsfällel är oundgängligen nödvändig. Arbetsgruppenerinrar i det följande om att del vid remissbehandlingen av besvärssakkunnigasbelänkande uttalades farhågor för alt en generell reglering avförvaliningsförfarandel skulle ställa sådana krav på myndigheterna att denskapade behov av större personella resurser och större drifts-anslag. Iremissyttrandena framhölls också atl många myndigheter saknade denadministrativt kvalificerade personal som behövdes för en riktig tillämpning avde sakkunnigas lagförslag. Vidare befarade man att förslaget skulle innebära enformalisering som gjorde det svårt för den enskilde att föra sin talan utanhjälp av juridiskt sakkunnig person. Arbetsgruppenfinner det självklart att lagsliflningen inte får utformas så att några onödigakrav slälls på bandläggningen. Belräffande varje ifrågasatt handläggningskravmåste prövas, om det verkligen är nödvändigt för rättssäkerheten. Man kanemellertid inte nöja sig med den prövningen. Det måste också stå klart attmyndigheternas resurser främst de personella förslår till etlförverkligande av det tänkta handläggningskravet. Reformen avförvaltningsförfarandet lorde nämligen i allt väsentligt vara hänvisad till attske inom ramen för redan tillgängliga personella ocb ekonomiska resurser. Arbetsgruppenförmodar alt remissinstansernas farhågor har föranletts redan av lagförslagetsvidlyftighel. En författning med 155 paragrafer blir svåröverskådlig och mindrelätt all hantera. Det kan synas mycket begärt att av landels allaförvaltningsmyndigheter kräva att de skall behärska elt så omfattandeförfattningsmalerial. I synnerhet gäller detla naturligtvis myndigheter medpersonal som har annan grundskolning än rent administrativ och juridisk. Ifråga om förvaltningslagens innehåll framhåller arbetsgruppen att redanbegränsningen till förfarandet hos förvaltningsmyndigheter medför en minskningav antalet regler i förhållande till besvärssakkunnigas lagförslag. Maj.ts proposition nr 30 år1971 cialreglerna om särskilda utredningsmedel hos domstolutgår sålunda. Enligt arbetsgruppen har emellertid de sakkunnigas förslag äveni andra avseenden tagit intryck av atl reglerna avsetts bli tillämpliga hosbåde förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Som exempel påbestämmelser, vilka saknar större intresse utanför domslolskretsen, nämnerarbetsgruppen reglema om omröstning, om formellt sammanträde för muntlighandläggning och om besvärsmyndighets utredningsbefogenheter. Sådana regler kanenligt arbetsgruppens mening utan Ivekan undvaras i en lag som inte skaU tillämpasav förvaltningsdomstolar. I fråga om de av besvärssakkunniga föreslagna reglema omsärskilda rättsmedel framhåller arbetsgruppen att det har hävdats att de är attbetrakta som föreskrifter vilka riktar sig till domstolarna, främst dåregeringsrätten (och högsta domstolen). Även om de också raåste anses habetydelse som vägledning till allmänheten om möjlighetema till rättelse iextraordinär ordning, synes de dock knappast höra hemma i en sådanförvaltningslag som arbetsgruppen föreslår. De har därför inte tagils med.Arbetsgruppen uttalar alt det behov av lagstiftning som här dock otvivelaktigtger sig till känna i stället skulle kunna tillgodoses genom en särskild lagmotsvarande den som gällde för rättegångsmålen före RB:s tiUkomsl. Arbetsgruppen framhåller att besvärssakkunnigas lagförslaginnehåller ytterligare ett stort antal paragrafer. Reglema i fråga harvisserligen i allmänhet inte utsatts för några allvarligare erinringar frånremissinstansema sida innehållsmässigt sett. Sammantagna ger de emellertidenligt arbetsgruppens mening ett massivt och arbelsödande intryck. Enbart engenomläsning av paragrafema för kontroll i elt ärende av att ingen obligatoriskåtgärd förbisetls skulle bli tidsödande och tynga handläggningen. Arbetsgruppen tar fasta på kritiken mot besvärssakkunnigasmålsättning att åsladkomma en så hög grad av utförlighet som är möjlig medhänsyn till de skiftande förhållandena i förvaltningen. Det gäller här en lag,som skall tillämpas på ett mycket stort fält, där inte bara sakfrågornas utanockså de ansvariga organens karaktär skiftar i oerhört hög grad. Vägledandeanvisningar om hur ärendena skall handläggas har sitt givna värde, men i mångafall kan det inte vara nödvändigt att ge dem i lag. Blir de för talrika i enlag och behandlar de alltför banala ting, undanskymmer de lätt de väsentligaoch centrala frågorna och kan motverka syftet med lagstiftningen. För attlagen skall få den rätta effekten bör den enligt arbetsgruppens meningbegränsas till de från rättssäkerhetssynpunkt essentiella spörsmålen. Arbetsgruppen nämner som exempel på bestämmelser ibesvärssakkunnigas lagförslag, som är självklara till innehållet och därföröverflödiga, bestämmelser om rådrum och ursäktlig underlåtenhet, om ärendesanhängighet oth framstäUning varigenom talan väcks, om allmänna grundsatser förärendes Maj.-ts proposition nr 1971 255 utredning, om vägledning och om utnyttjande av handlinghos myndighet samt om att ärende skall avgöras så snart det kan ske och ombevisprövningen. Arbetsgruppen anser alt sådana frågor utan olägenhet kan överlämnasåt praxis. Arbetsgruppenframhåller atl besvärssakkunnigas lagförslag på några punkter innehållerföreskrifter som närmast rör ordningsfrågor. Hit hör bestämmelser om protokolloch service, om felinkommen inlaga och om dokumentation av beslut. Sådanabestämmelser bör i stället tas in i instruktioner och liknande administrativaförfattningar. Som enallmän synpunkl inför de fortsatta övervägandena framhåller arbetsgruppenvikten av alt lagstiftningen blir kort, enkel och lättöverskådlig. Delta är enförutsättning för att lagverket skall kunna bli var mans egendom på denoffentliga förvaltningens alla disparata fäll och hos alla dess myndigheter avskilda slag. Det gäller enligt arbetsgruppens mening att i det nu aktuellalagstiftningsskedet så kort och kärnfullt som möjligt slå fast och pränta in deverkligt betydelsefulla grundsatserna för förvaliningsförfarandel och det somhänger nära saraman med dem. Sedan erfarenhet vunnits ora tillämpningen av enkort förfarandelag, kan övervägas om den bör byggas ut med ytterligare regler.Förekommande behov av allmänna anvisningar och central vägledning i andraförfarandefrågor än lagstiftningen behandlar kan i ställettillfredsställas genom administrativa föreskrifter o. d. Rättspraxis bartidigare fuUgjort en viktig funktion i delta hänseende och bör givetvis också iframtiden kunna göra det. Arbetsgruppenframhåller att det förda resonemanget inte är lika berättigat förbesvärsförfarandets del som för förfarandet i försia instans.Besvärs-förfarandet är raer homogent och tål en betydligt utförligare regleringän förfarandet i första instans. Hos besvärsorganen finns tjänstemän medjuridisk utbildning vilka är tränade i lagiillämpning. I och för sig skulledärför en tämligen utförlig reglering kunna länkas för besvärsförfarandet.Arbetsgruppen har av flera skäl inte valt den vägen. Besvärsförfarandet hosförvaltningsdomstolarna kommer alt regleras i en eller flera särskUda lagar omprocessen hos dem. De regler som tas in där lämpar sig i betydande omfattningför analogisk tillämpning hos administrativa besvärsmyndigheler. En särskildreglering av förfarandet hos dem skulle därför i mångt och myckel te sig somdubbelarbete. Ytterligare framhålls atl besvärsförfarandet redan i praxisvunnit sådan stadga att behovet av kodifiering inte är särskilt påtagligt. Detsynes utan fara för rättssäkerheten också kunna vara oregleral i sinadetaljer. Även i fråga ora besvärsförfarandet bör raan därför enligtarbetsgruppen kunna begränsa sig lill de från rättssäkerhetssynpunktviktigaste frågorna vid regleringen i förvaltningslagen. Enligt arbetsgruppens mening innehåller besvärssakkunnigaslagförslag vissa regler, som är tämligen invecklade till sin natur men av vilkanågot mer påtagligt behov inte tycks göra sig gällande. Maj:ts proposition nr 1971 depå lagen på etl sätt som inte står i rimligt förhållande lill den fördel somkan dras av dem. Arbetsgruppen anser därför atl de inte bör tas med i en lag,som skaU lända till aUmän efterrättelse på förvaltningsfältet, utan i ställeti mån av behov tas in i specialförfatlningarna. På denna grund bortfaUerbestämmelser om parts- och processbehörighel samt om fullmakt, om förfarandeviteoch om påföljd vid ordningsförseelse, om föreläggande för part, om verkan avparts lystnadsplikt, om handlings privata karaktär, om parts rätt att vägramedverkan, om sakkunnig och om syn. Arbetsgruppenkonstaterar att det efler den företagna genomgången av lagförslaget i stortsett återstår bestämmelser i ämnen, som får anses vara av central betydelse,nämligen frågor om jäv, rätl att föra talan genom ombud eUer med hjälp avbiträde, inlaga, delgivning, parts medverkan vid utredningen,parlsoffenllighet, kommunikation, anteckning om muntlig uppgift, avvisande ochavskrivning, underlag för ärendes avgörande, besluts avfattande ochmoiivering, besvärshänvisning, tillkännagivande av beslut, tidpunkt förbesluts ikraftlrädande, rättelse av oriktighet i beslut, normbeslul, besvär ochbesvärsförfarande samt kostnad. En del av dessa ämnen bör enligt arbetsgruppensåsikt inte regleras i detta sararaanhang. I betänkandet erinras särskilt om attfrågan om kostnad brutits ut till särbehandling och att den 1 mars 1968tillkallats särskilda sakkunniga med uppdrag alt ulreda frågoma om kostnadernai förvaliningsförfarandel, om rältshjälp i förvaltningsärenden och omoffentligt biträde åt part i sådana ärenden. Det påpekas också att frågan omdelgivning i förvaltningsförfarandet lagits upp till särskild reglering. Föratt reglera de handläggningsfrågor rörande försia instans som sålunda återstårbehövs enligt arbetsgruppen inte något större antal paragrafer. De blir intefler än att de utan svårighet kan införlivas med det kunskapsstoff som entjänsteman i övrigt måste besitta för att kunna handlägga ett förvaltningsärende.Man behöver därför inte hysa någon oro för att förekomsten som sådan av enförvaltningslag skulle komplicera förvaltningsarbetet i första instans överhövan. Vad gäller besvärsförfarandet vänder sig reglema till en relativtbegränsad krets av myndigheter, som i allmänhet har tjänstemän med juridiskskolning, för vilka frågeställningarna står levande vare sig de regleras i lageller ej. Däreraotkan naturligtvis innehållet i bestämmelsema våUa större eller mindrekomplikationer såväl i första instans som i besvärsinstans, framhåUerarbetsgruppen vidare. Det gäller framför allt de krav på handläggningen som kanställas genom regler om kommunikation, beslutsmotivering och beslutsexpeditionsförseende med besvärshänvisning. Reglema får naturUgt-vis inte utformas så att handläggningenav abstrakta rättssäkerhetshänsyn omgärdas med formaliteter, som i det storaflertalet fall inte tjänar något praktiskt syfte men som tynger handläggningenoch drar uppmärksamheten från sak- till procedurfrågor. En skyldighet att försevarje överklagbart be- Kungl.Maj:ts proposkion nr 1971 257 slut,som går någon emot, med besvärshänvisning kan t. ex. i många fall föranledatidsödande överväganden och diskussioner om besluts överklagbarhet ra. m. utanpraktisk nytta därför atl del när allt kommer omkring inte finns någon som ärintresserad av att anföra besvär. Det sagda gäller inte minst för de kommunalamyndigheternas del. Enligt arbetsgruppens mening har besvärssakkunniga på dennaoch åtskilliga andra punkter gått längre i sina krav på åtgärder raed uppgiftalt trygga rättssäkerheten än som är försvarligt med tanke på personal ocharbetsekonomi i dagens läge. Bestäraraelserna torde inte sällan kunna rajukasupp i flera hänseenden utan att några väsentliga rätlssäkerhetsinlressen blireftersatta men med betydande lättnader för det praktiska förvaltningsarbetetsom resultat. Arbetsgruppenframhåller vidare att praxis t. ex. i fråga om kommunicering och motiveringväxlar rayndigheterna emellan. finner del sin förklaring däri att enmyndighet har all behandla ett så slort antal ärenden inom så begränsad tid atthandläggningen måste förenklas radikalt för att myndigheten skall kunnabemästra sin förvaltningsuppgift. I andra fall torde förklaringen till att enrayndighet inte ägnar sararaa uppmärksamhet åt dessa frågor som andramyndigheter, vilka tillhör sarama kategori eller vilkas arbetsvillkor eljest ärjämförbara, vara att söka i bristande intresse eller känsla för saken ellerfelande kännedom om frågeställningarna. Har exerapelvis en regional myndighetlill följd av frånvaron av uttryckliga regler om beslutsmotivering underlåtitatl raed sina handläggningsruliner införliva raotivering av avslagsbeslut,blir följden av alt raotiveringsskyldighet införs på myndighetens sakområde,atl en ny handläggningsrutin tillkommer, som sannolikt i någon mån ökar tids-och arbelsåtgången. Om flertalet andra regionala myndigheter inora sammahierarki i jämförbara situationer funnit det möjligt atl inom ramen för sinaresurser fullgöra den handläggningsåtgärd det gäller, utgör det emellertid etlövertygande vittnesbörd om att kravel på åtgärden är rimligt och överkomligt.Det kan då inte gäma göras gällande att det obehörigen hämmarhandlingsfriheten, inkräktar på intresset av arbetsrationalisering eller eljestfrämjar rättssäkerheten på otillbörlig bekostnad av effektiviteten. Vadgäller riskerna för all en allmän reglering av förvaliningsförfarandel skulleleda till att den enskilde skulle nödgas anlita juridisk hjälp i störreutsträckning än f. n. erinrar arbetsgruppen om att utförliga förfaranderegleringarskett exempelvis på socialvårdens och skatteväsendets områden. Erfarenheternafrån tillämpningen där ger inte belägg för atl förekomsten av lagfästahandläggningsregler tvingat den enskilde att anlita juridiskt biträde för atlkomma till sin rätt. Reglema har i främsta rummet tUlkommit för att främja denenskildes rättsskydd och lorde snarare ha hafl den effekten att den enskildeerfarit mindre behov av den extra garanti som kan ligga i att biträdas av enegen, juridiskt sakkunnig, rådgivare. Det finns enligt arbetsgmppens meningingen anledning att anta att en allmän reglering av förvalt- Maj.-ts proposition nr 30år 1971 ningsförfarandet skulle verka på annat sätt i nuförevarande hänseende än dessa specialregleringar. Någon oro behöver därförinte hysas för all en förvaltningslag skall få lill följd all enskilda istörre utsträckning än nu erfar behov av juridisk hjälp för sina mellanhavandenmed förvaltningsmyndigheterna. Arbetsgruppen betecknar det sora en förutsättning för atten förvaltningslag skall kunna genomföras friktionsfritt atl den föregås avinformation ora sitl syfte och innehåll. I betänkandet läggs också särskildvikt vid alt tjänste-raännen äger tillfredsställande kunskaper oralagstiftningen när den träder i kraft. Med det välutveckladeutbildningsväsende, som finns inom den offentliga förvaltningen, bör detenligt arbetsgruppen inte erbjuda några svårigheter att tillgodose detta intresse. Pågrundval av de nu redovisade övervägandena föreslår arbetsgruppen enförvaltningslag som utöver fem paragrafer om lagens tillämpningsområde endast beslår av tjugo paragrafer, vilka reglerar frågorna om handlingsingivande, parisinsyn, rätt att föra talan genom ombud eller anlita biträdevid talans utförande, handlingars fullsländigande, remiss, jäv, tolk,komraunikation av utredningsmaterial, beslutsmotivering, beslutsdelgivning ochbesvärshänvisning, rättelse, besluts överklagbarhet, besvärsräit, inhibition,besvärs anhängiggörande och besvärstid. Förfaltningsmalerialel är disponeratså att reglerna i princip är gemensamma för såväl första instans sombesvärsinstans. Arbetsgruppen anser del inte vara nödvändigt raed någonsärskild kapitelindelning men finner det ändamålsenligt med raeUanrubriker. Iett försia avsnitt (Inledande bestäraraelser) redovisas det som rör lagenstillämpningsområde. I ett andra avsnitt (Allmänna bestämraelser) ingår reglerom handUngs ingivande, partsinsyn, ombud, remiss, jäv m. m. Lagens utpräglatprocessuella föreskrifter, som är avsedda att tillämpas bara iförvaltningsrättsliga partsärenden, är samlade i etl följande avsniti (Särskildabestämmelser för vissa partsärenden). Slutligen redovisas föreskrifter ombesvärs anhängiggörande m. m. (Bestämmelser om besvärslid ra. m.). Arbetsgruppensförslag till förvaltningslag fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende sombilaga 1. I fråga om samordningen mellan förvaltningslagen ochspecialförfatlningarna föreslår arbetsgruppen alt lagens bestämmelser skallgälla endast i den mån annat inte är föreskrivet i lag eller annan författning.Dessutom skall genomförandet av lagen kombineras med en genomgång av de förfarandereglersom finns i olika specialförfattningar för att emå en önskvärd harmonisering.Även om detla arbete kan gå förhållandevis snabbi på grund av det begränsadeinnehåll som lagen har, kommer det dock alt kräva . Efiersom det frånrättsskyddssynpunkt är angelägel att förvaltningslagen sätts i kraft så snabbtsora möjligt, anser arbetsgruppen det inte lämpligt att lagens anlagande ochikraftträdande skjuts upp tills harmoni- Maj.-ts proposition nr 1971 259 bör fåtillfäUe att ta stäUning tm den nya lagen och av densamma föranledda ändringari de viktigaste specialförfatlningarna. Både lagen och ifrågavarandeförfattningsändringar bör träda i krafl . Arbetsgruppen har med tankehärpå gjort en preliminär genomgång av dessa specialförfattningar. Ändringarnai övriga specialförfattningar får göras undan för undan allteftersom översynenav dessa författningar hinns med. På grund av det begränsade innehåU somförfarandelagen har kan en sådan ordning inte vara förenad med några störreolägenheter utan är det mest rationella sättet för genomförande av enlagstiftning av nu ifrågavarande typ. Arbetsgruppens förslag har vid remissbehandlingen fått etti det stora hela gynnsamt mottagande. Det övervägande antalet remissinstanserär positiva till den lösning av lagstiflningsuppgiften som förslaget till förvaltningslaginnebär. JO anser atl förslaget i allt väsentligt fått en mycket lyckliguiformning. Enligt JK representerar förslaget elt realistiskt grepp på lagstiftningsuppgifteni fråga om tillämpningsområde, omfattning ocb utförlighet. Regeringsrättensledamöter uttalar alt förslaget kan sägas innebära en förkortad och tillraindre omstridda ämnen begränsad upplaga av besvärssakkunnigas förslag.Förslaget innehåller i det hela bara få regler, som inte redan i allraänhettillärapas i förvaltningen, men utgör å andra sidan en nyttig kodifiering ochunifiering av förvaltningsrältslig sedvana och av sådana förvallningsrättsligaregler, som f, n, är spridda på olika författrungar. Enligt raening är den företagnakoraprimeringen av förfaltningsmaterialet enbart av godo.