prop · FU03173 · 1971-12-31 00:00:00 — Majrts proposition nr 1971 Prop. Kungl.Maj:ts proposition om vissa reformer inom polis- och åklagarväsendet; givenStockholms slott . Kungl.Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokolletöver justitieärenden, föreslå att bifalla det förslag om varsavlåtande till föredragande departementschefen hemställt. UnderHans Ma3:ts Min allernådigste Konungs och frånvaro Ipropositionen föreläggs förslag till allmänna riktlinjer för denframtida polis- och åklagardistriktsinddningen. Polisdistrikten bör enligtdessa riktlinjer göras så stora att kontinuerlig rörlig övervakning kananordnas i större utsträckning än vad som är möjligt och att personalen kanspecialiseras för utredningar av i vart fall de vanligast förekommandebrottstyperna. Det förordas vidare att indelningen i kommunblock liksom f. n.läggs till grund för polisdistriktsindelningen och att gräns för polisdistriktsom regel inte bör skära länsgräns. Avsikten är också att nå bättreöverensstämmelse mellan gränserna för rättsväsendets olika verksamhetsområden.I fråga om åklagardistrikten föreslås en anpassning tiU den nya polisdistriktsinddningenmed tillämpning av i stort sett de principer som gäller. Den nya polis- och åklagardistriktsinddningenavses bli genomförd successivt och i huvudsak vara slutförd av23 år. Denföreslagna polisdistriktsindelningen kommer att medföra att vissa län inte kanbehållas som verksamhetsområde för den regionala polisorganisationen. Ipropositionen föreläggs förslag till riktiinjer för en begränsadreform av den regionala polisverksamheten. Reformen anses inte föregripa ellerförsvåra statsmakternas framtida ställ- 1 1971.1 saml. ningstagandetill de frågor som f. n. utreds av länsberedningen. Den innebär att två ellermöjligen tre angränsande län i en del fall förs samman till ettverksamhetsområde och att i princip en enhetlig organisation införs i samtligalän. behåller sin ställning som högsta polismyndighet i länet.Länspolischefen blir liksom nu tjänsteman i men får ensjälvständigare ställning än f. n. De regionala indelningsändringarna avses bligenomförda successivt i samma takt som polis- och åklagardistriktsinddningen. Iövrigt föreslås den nya organisationen bli genomförd . Ipropositionen fördäggs vidare förslag tiU allmänna riktlinjer för enreform om ökat medborgarinflytande inom den lokala polisorganisationen. Denuvarande polisnämnderna avskaffas och er-s'ätts av polisstyrelser. Styrelsenskall enligt förslaget bestå av polischefen som ordförande och sex andraledamöter, vilka utses av kommun-fuUmäktige i de kommuner som ingår ipolisdistriktet eUer av ombud som dessa fullmäktige har valt. Polisstyrelse fåri princip samma arbetsuppgifter som lokal polischef nu har. Vissa viktigarefrågor, främst sådana som rör förhållandet mdlan allm'änheten och polisen,avgörs av styrelsen i plenum och andra ärenden av polischefen ensam. Ärendensom angår utövning av polisledning skall dock alltid avgöras av polischefenensam. Polisstyrelser avses bli inrättade på en gång i hela landet den 1januari 1973. Delagförslag som läggs fram i propositionen föreslås träda i kraft den 1 januari1973. Lagom vad som avses med polismyndighet m. m. Härigenomförordnas som följer. 1 §Med polismyndighet avses polisstyrelsen i distriktet, om ej annat följer av lag eller annan författning. om polisstyrelse meddelas av Konungen eller myndighet som Konungenbestämmer. Genom sådan föreskrift får befogenhet att besluta i fråga om frihetsberövandetilläggas endast högre polisbefäl. 2 §Förekommer i lag eller annan författning bestämmelse som åläg ger polischef viss uppgift, får Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer föreskriva, att uppgiften skall i polischefens ställe fullgöras av annan tjänsteman inom polisväsendet. Dennalag träder i kraft , då lagen (1964: 317) om vad som avsesmed polismyndighet skall upphöra att gälla. Lagom upphävande av lagen (1964:320) om polisnämnder Härigenomförordnas, att lagen (1964: 320) om polisnämnder skall upphöra att gälla vidutgången av . Löpandetjänstgöringstider för ledamöter och suppleanter i polisnämnd samt för ombudoch suppleanter upphör vid utgången av . Utdragav protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans Kungl. Höghet Kronprinsen-Regenteni statsrådet på Närvarande:Statsmiiustern , ministern för utrikes ärendena , statsrådenSTRÄNG, , , , , , ,, , , , , , Chefenför , statsrådet , anmäler efter gemensam beredningmed statsrådets övriga ledamöter fråga om vissa reformer inom polis- ochåklagarväsendet och anför. Polisväsendetfick sin nuvarande organisation genom beslut vid 1962 och riksdagar isamband med förstatligandet av bl. a. polis-och åklagarväsendet. Isin anslagsframställning för /69 togrikspolisstyrelsen upp frågan om indelningen i polisdistrikt. Antalet distriktborde eidigt styrelsens mening nedbringas från nuvarande 119 till 80. Genom ensådan reform skulle förutsättningarna för en effektiv verksamhet ökas ochkostnaderna nedbringas. Styrelsen framhöll att ett genomförande av dess förslagi fråga om den lokala organisationen måste få konsekvenser för den regionalaindelningen. Ävenfrågan om indelningen i åklagardistrikt togs upp tUl diskussion hösten 1967.Riksåklagaren framhöll i sin anslagsframsfällning för /69 attdet från åklagarsynpunkt är önskvärt att indelningen i åklagardistrikt ochpolisdistrikt stämmer överens. Han framhöll också att några av de befintiiga åklagardistriktenär för små och därför bör läggas samman med andra distrikt. Motbakgrund av och riksåklagarens framställningar erhöll minföreträdare bemyndigande att tUlkalla sakkunniga meduppdrag att göra en översyn av indelningen i polis- och åklagardistrikt och avden regionala polisorganisationen. De sakkuimiga, som antog namnet 1967 årspolisutredning, avlämnade »Statssekreteraren , ordförande, ledamöterna av Per Bergmanoch , justitierådet samt ledamöterna av riksdagenLars Schött och . den30 befänkandet (SOU 1970: 32) Polisen i samh'ället. Betänkandetinnehåller inte några förslag i fråga om indelningen i polis-och åklagardistrikti och men behandlar i övrigt samtiiga defrågor som uppdragits åt utredningen. Tillbetänkandet har fogats dels reservationer av ordföranden och ,dels särskUda yttranden av vissa experter. Efterremiss har yttranden över betänkandet avgetts av justitiekanslern (),riksåklagaren (), hovrätten för , ,överbefälhavaren, civUförsvarsstyrdsen, ,statskontoret, justitieombudsman (JO), samtliga länsstyrelser,samtliga civUbefälhavare, civilbefälhavar-utrednuig, . (), akademikers centralorganisation (),Föreningen . Föreningen , FöreningenSveriges polismästare och Föreningen . RAhar överlärrmat yttranden från vissa åklagarmyndigheter. Länsstyrelserna harbifogat yttranden från samtiiga polischefer samt från vissa kommuner ochpolisnämnder. 1Den lokala polisorganisationen 1.1 Polisdistriktsindelningen Rikspolisstyrelsenutövar som central förvaltningsmyndighet det högsta inseendet överpolisväsendet. Styrelsens uppgifter är i huvudsak av inspekterande, rådgivandeoch samordnande karaktär. På vissa områden har styrelsen emellertid tiUerkäntsbefogenhet att meddela föreskrifter om hur polisverksamheten skaU drivas ochatt leda denna verksamhet, t. ex. i fråga om trafikövervakning som berör tvåeller flera län, bevaknings- och säkerhetsarbetet vid statsbesök samt riksomfattandespaning vid vissa aUvarliga brottstyper. Styrelsen har också omfattandeadministrativa uppgifter. Inom länen har länsstyrelserna, i egenskap av högstapolismyndighet ansvaret för och ledningen av polisverksamheten.Länspolischefen, som är tjänsteman i , fullgör i stor utsträckningde uppgifter som åligger . lokala planet lederpolischefen, som är underställd , verksamheten i sitt distrikt.Stockholms, och polisdistrikt är i fråga om den operativapolisverksamheten undantagna från länspolischefens verksamhetsområde.Polischeferna i dessa städer har alltså i operativt h'ånseende samma ställningsom länspolischef. I finns inte någon länspolischef. Polischefen iVisby polisdistrikt har därför vissa regionala uppgifter. , Riket är indelat i 119 polisdistrikt. Omfattningen av varje distrikt anges ikungörelsen (1970: 589) om rikets indelnuig i polisdistrikt. Polisdistriktenutgör den lokala polismyndighetens verksamhetsområde. De är uppbyggda kring env'älbelägen huvudort av ej alltför ringa storlek och omfattar huvudorten ochdennas naturliga omland, dvs. de områden som näringsgeografiskt och förvaltningsmässigtgraviterar mot orten i fråga. Distrikten har med några få undantag ett så stortbe-folkningsimderlag och en sådan struktur att polisarbetet bereder sysselsättningät en poliskår om minst 20 ordinarie polismän. Polisdistriktensgränser skär inte i något fall länsgräns och inte heller gräns för kommimblockarmat än i de fall då kommunblock har bildats över länsgräns. Indelningen ikronofogde- och åklagardistrikt bygger helt på polisdistriktsindelningen ochett kronofogde- eller åklagardistrikt omfattar aUtid ett eller flerapolisdistrikt. Polisdistriktens gränser stämmer i stor utsträckning överensmed gränserna för domkretsar, fögderier och civilförsvarsområden. Ifråga om organisationen inom ett polisdistrikt kan n'åmnas följande. I varjepolisdistrikt finns en polischef med tjänstebenämningen polismästare. Denneleder verksamheten inom distriktet och utövar chefskapet över tjänstemän sominte har avdelats för riksomfattande eller regional verksamhet. De tjänstemänsom är stationerade i kansliorten och som inte har avdelats för nämndverksamhet bUdar distriktets huvudstyrka. I nästan samtiiga polisdistrikt ärviss personal stationerad utanför kansliorten och ingår i arbetsenheter sombenämns arbetsgrupper eller polisposteringar. Polisdistriktenär territoriellt indelade i arbets- och ansvarsområden, s. k. vaktområden. Det vaktområdesom omfattar kansliorten benämns centralvaktområde. Övriga vaktområden inompolisdistriktet ben'ämns lokalvaktområde. I , och Malmöpolisdistrikt är centralvaktområdet indelat i vaktdistrikt. Denpersonal som ingår i ett polisdistrikts huvudstyrka svarar i princip för allpolisverksamhet inom centralvaktområdet och dessutom för vissa betydelsefullauppgifter inom lokalvaktområdena. Förvaltnings-göromålen inom polisdistriktenfullgörs vid en s'årskUd arbetsenhet, polischefens kansli. Enligt denorganisation som har börjat genomföras fr. o. m. den 1 jidi 1971 delashuvudstyrkan i ett normaldistrikt in i en ordningsavdelning och enkriminalavdelning. Ordningsavdelningen kan delas in i en övervakningssektionoch en trafiksektion. Kriminalavdel-tungen kan delas in i flera rotiar, enspanings-, en allmän utrednings-och 13 brottsrotlar. Rotlama kan bestå av flerakommissioner. Flera distrikt är emellertid så små att avdelningarna inte harkunnat delas in i sektioner eller rotiar. I de minsta distrikten har ej ens enuppdelning på olika avdelningar ktmnat genomföras. I , och Malmöpolisdistrikt avviker organisationen på väsentliga punkter från organisationeni ett normaldistrikt. Isamband med polisväsendets förstatiigande minskades antalet polisdistrikt från554 tUl 119. Trots deima kraftiga minskning av distriktens antal, uttaladesunder förarbetena att många distrikt var alltför små och att arbetsorganisatoriskaskäl troligen skulle tvinga fram en översyn av polisdistriktsindelningentämligen snart. Frågan om de 3540 minsta distrikten kunde behållas borde då iförsta hand prövas. Polisutredningenkonstaterar, ätt farhågorna för att de minsta distrikten inte skulle fungeraeffektivt i stort sett har besannats. Distriktens resurser kan inte utnyttjasrationellt. Personalen kan inte specialiseras i den utsträckning som ärönskvärd och hjälpmedel kan inte användas i den omfattning som teknikenmedger. Bristen på kvalificerad personal i de små distrikten försvårar planeringoch samordning av verksamheten. TiUfälliga toppbelastningar i form av ökatbrottsflöde eller anmälda grövre brott ställer stora krav på distriktenskapacitet och elasticitet. De små distrikten är särskilt känsliga för sådanastörningar och har inte tiUräckliga resurser för att utredningsverksamheten viddessa tillfällen skall kunna fungera utan att kraftiga övertidsuttag görs ellerhjälp lämnas från annat distrikt. Störningarna innebär också att denlångsiktiga planeringen förrycks och försvåras i distrikt som måste lämnahjälp. I fråga om övervakningsverksamheten framhåller utredningen, att det ären allvarlig brist i flera små distrikt att kontinuerlig rörlig övervakninginte kan organiseras inom områden som i och för sig kräver sådan övervakning medhänsyn till brottsfrekvens och behov av polisiär service i övrigt. Också ifråga om kansligöromålen gäller att de minsta distrikten skapar problem. Föratt dessa göromål skall kunna fullgöras på ett tillfredsstäUande sätt måstekansliet ha en viss minsta storlek. I de minsta distrikten är det svårt attutnyttja den specialiserade kanslipersonalen för andra arbetsuppgifter.Kanslierna blir därför oekonomiska genom att överkapacitet går förlorad. Utredningen anser att denu nämnda organisatoriska bristerna förelåg redan när reformgenomfördes. Genom den brotts- och trafikutveckling samt inflyttning tilltätorterna som därefter har ägt rum har bristerna blivit än mera framträdande.Enligt utredningen är det inte möjligt att lösa problemen inom ramen förnuvarande distriktsin-ddning och det ligger nära till hands att överväga engenomgripande reform, inte minst med hänsyn till att en långsiktig lösning ärtill stor fördel för den berörda personalen. Målsättningen skulle då vara attdistrikten ges en sådan organisation att de i princip alltid blir självförsörjandei fråga om personal. För att förverkliga denna målsättning måste antaletpolisdistrikt nedbringas tUl omkring 30. arbete har från olika håll framförts betänkligheter mot en reformsom går så långt. Det har särskilt framhållits att ensammanslagning av polisdistrikt kan medföra att allmänhetens krav på polisiärservice försämras i ett distrikt som inte kommer att bestå som självständigenhet. Enligt utredningen är sammanslagningar av distrikt bara en av deåtgärder som kan tillgripas för att skapa förutsättningar för en effektivarepolisverksamhet. Också genom en omorganisation av den regionala polisverksamheteneller funktionsförändringar såväl inom ett polisdistrikt som mellan lokal-,regional- och riksplanen kan man komma tUl rätta med vissa brister inompolisväsendet. Mot denna bakgrund har utredningen kommit fram till att enrationell organisation bör åstadkommas genom ett begränsat antalsammanslagningar av distrikt och en omorganisation av den regionalapolisverksamheten. Deprinciper som enligt utredningen bör gälla för en begränsad di-striktsinddningsreformär i huvudsak följande. Indelningen ipolisdistrikt skall främst ta hänsyn till de krav som samhället ställer påövervaknings-, utrednings- och allmän serviceverksamhet. Distrikten börorganiseras så att alla dessa verksamhetsgrenar kan drivas effektivt och tilllägsta möjliga kostnad. Poliskårerna måste byggas upp av lämpligt avpassadeoch bärkraftiga organisationsenheter för olika funktioner. Huvudstyrkanssammansättning är härvid av särskUd betydelse. Kraven på kontinuerligövervakning och specialisering kan i många fall tUlgodoses genom att distriktmed små huvudstyrkor sammanläggs. Detta gäUer i synnerhet om distriktet medhänsyn tUl avstånd och kommunikationer kan läggas samman med ett distrikt somhar stora personella resurser och är väl utrustat i tekniskt avseende. Den polisiäraservicen får inte försämras i någon del av ett polisdistrikt genom enindelningsändring. I varje särskUt fall måste man pröva hur denna service skallkunna tiUgodoses. Därvid skall särskild hänsyn tas tUl storleken avkansliorten i det distrikt som är tänkt att upphöra samt befolkningsutveckling,avstånd och kommunikationer inom distriktet. Nya polisdistrikt bör intebUdas utan hänsyn tUl andra indelningar. Som regel skall distriktens gränser ejskära länsgräns. En uppdelning av kommunblock på två eller flera polisdistriktbör komma i fråga bara i de fall då block har bUdats över länsgräns. Det ärangeläget att gränserna för rättsväsendets olika verksamhetsområden stämmeröverens. Utredningen uppställer som ett oeftergivligt krav att polis- och åklagardistriktensgränser inte skär varandra samt framhåller att det är ett starkt önskemål attinte heller åklagardistriktens och domkretsarnas gränser gör det. Vidare börhänsyn tas till den samhörighet som näringsgeografiskt och kommunikationsmässigtsamt i fråga om kontaktinriktning i övrigt föreligger mellan olika bygder. Idetta hänseende kan kommunblocksanpassade A-regionerge viss ledning. Pågrundval av de nu redovisade principerna lägger utredningen fram ettdetaljerat förslag till ny polisdistriktsindelning. Enligt detta skall antaletpolisdistrikt minskas från nuvarande 119 tUl 90. Utredningen har inte begränsatsin undersökning tUl de fall som tog upp i sitt förslag utanhar gjort en fullständig översyn av polisdistrikts-indelnmgen i riket.Avvikelserna från förslag, som innebar en minsknmg avantalet distrikt till 80, är emellertid inte särskUt stora och beror främst påatt utredningen ännu ej har tagit ställning till hur indelningsfrågorna iStockholms län och bör lösas. Beträffandedet närmare innehållet i utredningens förslag hänvisas tUl en tabeUarisk uppstäUningsom torde få fogas till protokollet i detta ärende som bilaga. De närmaremotiven för indelningsförslaget redovisas i betänkandet på s. 6287. Utredningenframhåller, att indelningsändringarna inte får leda till en reell minskning avantalet tjänster. Det antal tjänster (årsarbetskrafter) som finns i områdensom enligt förslaget skall utgöra ett nytt distrikt bör i princip behållas idessa områden och inte flyttas till annat distrikt. Iövrigt går utredningen inte in på andra allmänna organisationsfrågor än de somsammanhänger med att viss ort upphör att vara kansliort. Denövervakningsverksamhet som bedrivs på en sådan ort måste även efter ensammanslagning i många fall utföras av personal som är stationerad där. Iglesbygdsområden bör man inte utan starka skäl flytta polismanstjänster från enort som upphör att vara kansliort. I andra områden kan antalet tjänster förövervakningsverksamhet reduceras i viss utsträckning. I fråga omutredningsverksamheten för utredningen ett liknande resonemang. Genom attändringarna i personaluppsättningen blir relativt små i distrikt som läggssamman med annat distrikt går de fördelar som anses vara förenade med smådistrikt person- och lokalkännedom inte förlorade. Enligt utredningen ärdet vidare väsentligt att kravet på service i polismyndighetsärenden, dvs.ärenden som innebär avgivande av yttrande eller meddelande av tillstånd, blirtillgodosett på ort som upphör att vara kansliort. I dessa ärenden tillämpasett skriftiigt förfarande. Även efter en distriktssammanslagning kanansökningar lämnas in och förfrågningar göras hos polisen i hemorten. Vidarebör föreståndaren för polisstyrkan på orten få en sådan ställning attbeslutanderätten i ärendena i stor utsträckning kan delegeras till honom. Utredningenframhåller, att förslaget om större polisdistrikt kommer att ge väsentligaarbetskraftsvinster. Vinsterna görs i första hand i lednings- ochsambandsfunktionerna men också genom att kamerala och kanslibetonade uppgifterkoncentreras tUl färre enheter. Eftersom utredningen inte lägger fram någotorganisationsförslag, kan vinsterna inte närmare anges och än mindre uttryckasi ekonomiska termer. formenger även andra vinster än arbetskraftsvinster. Inom den nya organisationen andra hjälpmedel tas i bruk i en omfattning som hittUls inte harvarit möjlig och bättre metoder kan användas i verksamheten. Inte heller dessavinster kan uttryckas i ekonomiska termer. ÖvergångentUl en ny polisdistriktsindelning medför enligt utredningen vissa kostnader avengångskaraktär. Kostnadema kommer praktiskt taget helt att utgöras av de särskUdaanordningar som kan behövas för att göra övergången mjuk och smidig för denberörda personalen. Utredningen räknar med att dessa kostnader, som tidigastkan överblickas när organisationen i de nya distrikten tar form, blir avbegränsad omfattning. Bristeri nuvarande organisation. Flera remissinstanser behandlar aUmänt frågan om denlokala polisorganisationen är behäftad med brister. Så gott som samtliga avdessa remissinstanser anser att så är fallet och att bristerna främst hänförsig till de mindre polisdistrikten. Rikspolisstyrelsenframhåller, att man kan fastslå att de minsta polisdistrikten inte ärrationella och att de 'år oekonomiska enheter. Urbaniseringsprocessen, denoroande brottsutvecklingen och de ökande trafikproblemen har eiUigt styrelsenytterligare belyst svagheten i den nuvarande organisationen såvitt avser dessadistrikt. RA påpekar, att erfarenheterna har visat att förundersökningar,särskilt i mål med häktade och andra förtursmål i små polisdistrikt medotillräckliga personalresurser, i många fall inte har kunnat drivas på etttillfredsställande s'ått. Endast större polisdistrikt med tillräcklig,välutbildad och specialiserad kriminalpolispersonal torde på ett från allmännar'ättsvårdssyn-punkter önskvärt sätt kunna ombesörja utredningsverksamheten beträffandeden alltmer kvalificerade brottsligheten. JO framhåller, att han upprepadegånger i samband med inspektioner av poUsmyndig-heter och i andra sammanhangnödgats konstatera att polisens resurser är otillräckliga. Eftersom det är avstor vikt för rättssäkerheten att polisens möjligheter att komma till rättamed den ökande och förgrovade brottsligheten förbättras, anser JO att alla tUlfällenatt rationalisera och effektivisera polisen måste tUlvaratas. Även övrigaremissinstanser ansluter sig med några undantag tUl utredningens uppfattningatt bristerna är betydande och att många polisdistrikt är alltför små för attpolisverksamheten skall kunna drivas rationellt. Länsstyrelseni anser, att allt inte är välbeställt inom polisväsendet men ifrågas'ätterom de av utredningen angivna bristerna genomgående har fäste i verkligheten.Utredningen har enligt läns- styrelsenutförligt men ensidigt uppehållit sig vid bristerna i de små distriktensorganisation och poängterat hur dessa kan övervinnas i stora distrikt. Däremothar utredningen inte aUs undersökt eller redovisat om de små distrikten harnågra fördelar eller om förhållandena i dessa distrikt erfarenhetsmässigt ärsådana att ett oavvisligt behov föreligger av exempelvis specialiseradutredningspersonal och kontinuerlig övervakning dygnet runt. Inte heUer harutredningen ifrågasatt att de stora distriktens organisation kan ha någranackdelar. Enligt finns det på erfarenhet väl gmndade skäl föruppfattningen att en mindre organisation också har fördelar och att någongenerell förbättring av polisverksamheten inte kan garanteras i små distriktsom införlivas med ett stort distrikt. Behovetav en distriktsindelningsreform. JK, RA, JO, , hovrätten förVästra , statskontoret, , länsstyrelserna i , ,, , , och ,länspolischefsföreningen, polismästarföreningen, så gott som samtligalänspolischefer, länsåklagare och polismästare samt åtskilliga kommuner ochpolisnämnder ansluter sig till utredningens uppfattning att en distriktsindelningsreformär nödvändig. JK framhåller, att organisatoriska åtgärder behövs för att effektiviserapolisens arbete och att sådana åtgärder framstår som desto mer angelägna somden starkt ogynnsamma brottsutvecklingen kan väntasfortsätta. JO anser, att de av utredningen föreslagna åtgärderna är väl ägnadeatt fylla syftet att göra polisverksamheten effektivare och rationellare. Fleraremissinstanser bedömer behovet av en distriktsindelningsreform endast medbeaktande av förhållandena inom sitt eget verksamhetsområde. Av dessaremissinstanser redovisar bl. a. länsstyrelserna i ,, och en positiv insfällning till enreform.