prop · FU0330 · 1971-12-31 00:00:00 — tvinga domstolen atl ägna en slor del av sina krafter åtandra frågor än dem som parterna har fört fram i målel och därigenora belastaförvaltningsdorastolarna i en utsträckning som inte kan anses rimlig. Del kanvisserligen sägas att en sådan ordning syftar lill atl åstadkomma materiellttillfredsställande resultat i det enskilda fallet. Emellertid begränsar sig dennaeffekt till den erfarenhetsmässigt lilla andel av förvaltningsärendena somförs vidare lill förvaltningsdomstol, medan någon molsvarande granskning inteskulle ske i övriga ärenden. Härtill kommer risken för att förtroendet fördomstolens opartiskhet kan rubbas, om den tar upp även frågor som parterna inteönskat föra under dess prövning. Jag vill också peka på svårigheterna attåstadkomma en objektiv och fullständig utredning i frågor som domstolen tarupp på eget initiativ. A andra sidan kan raan knappast tänka sig atl förförvallningsdom-slolamas del gå till den andra ytterligheten. Det är enligt minmening önskvärt atl dorastolen inte är alllför bunden av bur den enskildeul-forraat sin talan för alt åstadkomraa ell från hans synpunkt raateriellttillfredsställande avgörande. Jag vill härvid erinra ora vad jag harsagt ora de garanlier för den enskildes rättssäkerhet sora förvaltningsdomstolsinstitutionenär avsedd att ge och om att införandet av förvaltningsprocesslagen inte börförsämra den enskildes möjligheter alt få sin rätt tillvaralagen. Vad jag nu har anfört leder mig lill slutsatsen all detsom huvudregel bör gälla att förvaltningsdorastols avgörande inte får gå utövervad som har yrkats i målet. Avsteg från denna regel bör kunna förekoraraa barai enskild parts intresse. Det bör således inte komma i fråga att domstolen påeget initiativ gör ändring lill nackdel för enskild part. Ett sådant förbudmot reformatio in pejus ligger helt i linje med grundtanken om förvaltningsdomstolarnasom organ för den enskildes rättsskydd. De uttalanden som har gjorts lidigareora att reformatio in pejus inte är utesluten i raönsterskyddsraål m. m. börsåledes inte vara vägledande såvitt angår förvaltningsdomstols prövning. I denraån möjlighet härtUl kan föreligga får den begränsas till atl gälla prövningeni underliggande instanser, som inte är avsedd atl regleras av förevarande lag. En regel att domstolen inte får gå utöver yrkandena imålet innebär beträffande besvärsprövande instans atl den är bunden inte baraav de yrkanden som har framställts där utan även av yrkandena i underliggandeinstanser (instansordningsprincipen), Skälen är däremot inte lika starka för att upprätthållaett absolut förbud för domstolen att ulan yrkande göra ändring lill enskildparts fördel (reformatio in ). Synpunkten att förvaltningsdomstolensuppgift är atl vara en garanti för den enskildes rättsskydd talar tvärlora föratt öppna viss möjlighet härtill. Jag tänker här på sådana fall då rätlenfinner uppenbart alt den enskilde blivit för strängt bedömd i den underliggande Maj:ts proposition nr 1971 581 Möjligheten atl göra reformatio in böremellertid inte vara obegränsad. Del bör således i regel inte komma i fråga atlrätten vid misstanke om atl någol fel eller någon felbedömning bar förekommit,som inte omfattas av parts yrkande, tar initiativ till ytterligare utredning imålet. Möjligheten till reformalio in bör givelvis inte få begagnas tillraen för motstående enskilt intresse. Jag vill stryka under att förekomsten av möjligheten tillreformatio in naturligtvis inte får uppfattas som elt åliggande förrätten att ex officio överpröva raålet i alla delar. Rätten skall t, ex, itaxeringsraål inte behöva förvissa sig om att någon felräkning inte har sketttill den skattskyldiges nackdel. Endast uppenbara eller uppenbarade fel börnorraalt rättas raed stöd av regeln ora reforraalio in raelius, över huvudtaget bör reforraatio in ses sora en extraordinär åtgärd som baramotiveras av särskilda skäl. Det kan anlas all möjligheten får störst betydelsei skattemål, I och för sig är del dock länkbart att den kan fylla en funktionockså i andra mål, t. ex. i etl körkortsmål där körkorlsinnehavaren har yrkatförkortning av återkallelsetiden raen kararaarrätlen eller regeringsrättenfinner att körkortet inte alls skulle ha ålerkallals. Att rätten utan yrkande kan besluta lill det bättre förenskild part innebär självfallel också all rällen under saramaförutsättningar blir befogad att besluta i överensslämmelse med ell yrkandesora går ulöver det till vilket den lägre instansen har hafl att ta ställning. Sora har påpekats av en remissinstans bör rättens möjUghetatt besluta till det bättre inte vara beroende av att enskild part står somyrkande part i målet. Även i mål, som har kommil under rättens prövning påtalan av allmän part, bör rätten kunna besluta till det bättre för den enskildei förhållande till vad som gäller enligt det överklagade beslutet. Det får antas alt det framför allt blir länsrätter ochskatterätter som får anledning atl utnyttja en möjlighet lill reformatio inraelius. Även hos karamanätt torde det finnas behov av atl tillämpaen sådan regel, bl. a. raed tanke på att kararaarrätlen i ett flertal lyper avmål är försia domsiolsinslans. För regeringsrättens del är naturligtvis behovethärav ringa med hänsyn till dorastolens ställning som prejudikalinstans. Jagvill emellertid inte hålla för uteslutet all det i någol enstaka fall kanfraraslå sora riraligl att även den högsta instansen bar en möjlighet till reforraatioin . Såsora en reraissinstans har påpekat kan det i sociala målvara vanskligt att avgöra vad som är till det bättre för den enskilde. Härtillvill jag frarahålla att prövningen i sociala mål vanligen inte är bunden avyrkandena på samraa sätt som i de flesta andra raål. Därför har den härföreslagna möjligheten att besluta till del bättre för enskild över huvudtaget inte samma betydelse i de sociala målen som i andra raål. Frågan huruvida domstolen bör vara bimden även av degrunder som Maj.-ts proposition nr 1971 parternahar åberopat i målet är betydligt mera komplicerad att lösa generellt förförvaltningsprocessens del. Detsamma gäller frågan huruvida det skall varatillåtet för part alt ändra sin lalan genom all åberopa annan grund. Del starkaofficialprövningsintressel i vissa typer av mål hos förvaltningsdomstol, t,ex. målen om administrativa frihetsberövanden, talar för att det beträffande endel målgrupper bör råda ganska stor frihet i dessa hänseenden. I förvaltningsprocesslagenhar liksom i departementspromemorians förslag inte tagits med några regler iförevarande ämne utöver en regel ora principiellt förbud att i raål hosregeringsrätten, för vilka prövningstillstånd behövs, åberopa nyaomständigheter (37 §). I och för sig kan anföras skäl för all hithörande frågorregleras närraare i förvaltnings-processen. Mycket talar emellertid för att deinte kan lösas generellt för alla typer av mål i förvaltningsdomstol utan i stället får tänka sig en reglering oraråde för område. Härför behövs docknärmare ulredning. Med hänsyn härtill har jag avstått från atl i dettasararaanhang föreslå några regler i äranet. Ienlighet raed del anförda har i en försia punkt i 28 § lagits in en bestämmelseom att rättens avgörande ej får gå utöver vad som har yrkats i målet. I andrapunklen har föreskrivits att rätten, om det föreligger särskilda skäl, dockäven utan yrkande får besluta till del bättre för enskild, när det kan ske utanmen för motstående enskilt intresse. Paragrafenreglerar rättens avgörande av raålet. Den motsvarar 30 §departementspromemorians lagförslag. Enligt 28 § kammarrättsstadgan sker kammarrättens avgörande av sakengenom utslag, medan annal kamraanältens avgörande träffas genom beslul. Beslut,varigenom kammarrätten annorledes än genom utslag skiljer saken från sig, ärslutligt beslut. Utslag och slutligt beslut skall innehålla de skäl, somavgörandet grundas på. Enligt92 § taxeringsförordningen skall parterna undenättas om prövningsnämndensbeslul. Beslutet skall innehålla de skäl som det bygger på. Departementspromemorian.I 30 § promeraorians lagförslag las upp föreskrifter av innehåll attförvaltningsdorastols avgörande av mål skall grundas på det som handlingarna innehålleroch sora förekommit i övrigt i målet samt att skälen för avgörandet skallfraragå av beslulel. Enligtproraeraorian finns det knappast tiUräckliga skäl för atl i lagen fastställanågon bestärad terminologi belräffande förvaltningsdomstols avgöranden. Ensådan behövs i vart fall inte för lagens egen del. Om ett beslul, sorainnefattar ett slutligt avgörande i sak av etl mål, skall kallas dom, utslageller beslut bör kunna bestäraraas i adrainistrativ ordning. Vidare bör,framhålls det i promemorian, kammarrätterna själva få bestämma om det hos demskall skiljas mellan utslag och slulliga beslut. Kungl.Maj-.ts proposition nr 30 dr 197i 583 Delbör i lagen sägas ut alt rättens avgörande skall grundas på vad handlingarnainnehåller och vad som i övrigt bar förekommit i raålet. Vidare bör skälen föravgörandet fraragå av beslutet. I proraeraorian betonas att kravel på altskälen för avgörandet skall framgå av beslutet inte innebär att en särskildmoiivering alltid skall läranas. Kan skälen utläsas av sak-fraraställningen, t.ex. när del i den klargörs alt målet är otvistigt, behövs ingen motivering. Ombevisfrågan ulgör en springande punkt, bör beslulel, påpekas del i promemorian,ge besked om vad domstolen har funnit bevisat. Avslulningsvisuttalas i promemorian alt frågan om etl beslut skall återges i protokoll ellersärskilt uppsatt handling får besvaras utifrån vad som är rationellt. Någonbeslämmelse härom bör inte tas in i lagen. Remissyttrandena.Uttalandet i promemorian att någon terminologi för förvaltningsdorastolsavgöranden inte bör fastställas i lagen kritiseras av JK, sora raenar attpraktiska skäl talar för atl bestämda beteckningar på förvaltningsdomstolsavgöranden tas in i lagen. Alt domstolens avgörandeskall grundas på processraalerialet i dess helhet när rauntlig förhandling ochskriftlig handläggning förekoraraer i samraa raål finner iKristianstads län vara ganska självklart. Enligt raening bördärför föreskriften om alt avgörandet skall grundas på det som handlingarnainnehåller och som har förekommit i övrigi i målet kunna undvaras.Trafikmålskommittén ifrågasätter om det inte belräffande vissa raåltyper avhänsyn lill den enskildes rättssäkerhet bör införas en handläggningsform, däravgörandet i målet får grundas endast på vad som bar förekommit vidförhandling. Även iMalmöhus län uppehåller sig vid utforraningen av den föreslagna paragrafensförsta led och uttalar atl uttrycket »förekommit i övrigt i målel» geranledning till viss tveksamhet. Avgörandet får givetvis grundas även på deallmänna kunskaper och den erfarenhet, som kan finnas hos rätlens ledamöter. Treremissinstanser berör den föreslagna bestämmelsen all beslul skall raoliveras.Klart positiva till bestäramelsen är och . iJönköpings län är någol tveksam och erinrar om atl den i lidigare yttrandenbl. a. har vänt sig mol de då föreslagna ganska vidsträckta och tämligenkategoriska beslämraelserna ora motivering av beslut. Med förslagetsbegränsade tillämpningsområde har länsst5TeIsens erinringar emellertid i dennadel förlorat något av sin vikt. Länsslyrelsen tar fasta på uttalandet iproraeraorian alt särskild raotivering inte behöver läranas när t. ex. skälenkan utläsas av sakfraraställningen. Mera konkret tänker härvidinte minst på körkortsmälen, i vilka regelmässigt skälen för åtgärd(återkallelse eller varning) bör kunna anges genora uppräkning av de förseelserenligt domar resp, förelägganden som vederbörande har gjort sig skyldig till. Hovrättenöver och anmärker alt förslagel inte innehåller Maj:ts proposition nr 30 är 1971 någonbeslämraelse ora vera som skall skriva under ett särskilt uppsatt beslut.Hovrätten föreslår all beslul sora sätts upp särskilt skall skrivas under av delagfarna doraare som har deltagit i avgörandet. tillägg av detla innehållkan göras lill 30 §. Departementschefen.För många av förvaltningsdomstolarnas mål, t. ex. åtskiUiga sociala mål,framstår del enligt min mening som raindre lärapligt alt det beslut varigenoramålet avgörs kallas dom. Att generellt föreskriva att förvaltningsdorastolsavgörande skall kallas dom bör därför inte komma i fråga. Jag delar den ipromemorian framförda åsikten atl någon särskild terrainologi förförvaltningsdomstols avgöranden av olika slag inte behöver läggas fast iförvaltningsprocesslagen. Lagen bör innehålla enbeslämraelse ora alt rätlens avgörande skall grundas på vad handlingarnainnehåller och vad sora i övrigt har förekorarait i målet. En sådan bestämmelsefår givetvis inte uppfattas så att myndigheten inte skall få göra bruk av sinerfarenhets- och kunskapsfond. Bestäraraelsen har sin frärasta betydelse somgaranti för att avgörandet inte grundas på malerial som inte hör till måleteller annal material som ligger utanför partemas kontroll. Uttrycket »vadhandlingarna innehåller» behöver dock inte vara liktydigt med akten i målet.Rätten kan t, ex, ha gjort bmk också av inlånade akter och andra handUngar sorainte bevaras i målels akt. Av diarium eller dagboksblad e, d, måste i så fallframgå vilket material som har använls i målet. Jag kan därför inte dela den aven remissinstans framförda uppfattningen atl den föreslagna bestämmelsen kanundvaras, I övrigt kan jag hänvisa lill vad jag har anfört vid 18 §, Med anledning avtrafikmålskommitténs uttalande att i vissa mål muntlig förhandling bör varaexklusivt beslutsunderlag vill jag erinra om vad jag har anfört i motiveringenlill 9 § om munllighetens funktion i förvaltningsdomstolsprocessen. Häravfraragår att det knappasl kan komma i fråga all på delta område generelltföreskriva att avgörandet skall grundas uteslutande på vad sora harförekorarait vid muntlig förhandling. Om en sådan ordning behövs för en viss typav mål, bör den bestämmas i specialförfattning, Lagenbör vidare innehålla en bestämmelse om förvaltningsdomstols skyldighel altmotivera sina beslut. Beslämraelsen bör utformas i huvudsaklig överensstämmelsemed motsvarande föreskrift i promemorians lagförslag. Liksomhittills bör gälla att regeringsrättens beslut om att meddela eller vägraprövningstillstånd inte behöver motiveras. Detla är i viss mån också fallel medbeslut i frågor om resning och återställande av försutten och därmed jämförligafrågor. Någon särskild föreskrift härom synes med hänsyn till beslutens artinte behövlig. Fråganora vem eller vilka sora skall skriva under rättens beslut regleras lämpligen iadrainistrativ ordning. Ienlighet med det anförda har i 29 § lagils in föreskrifter om att rättens Maj.-ts proposition nr 30 är 1971 585 avgörande av mål skall grundas på vad handUngarnainnehåller och vad i övrigt har förekorarait i raålet samt att det av beslutetskall framgå vUka skäl som har bestämt ulgången. Paragrafen reglerar expedieringen av rätlens beslul,besvärshänvisning m. m. Den motsvarar i huvudsak 31 § departementspromeraorianslagförslag. Enligt 92 § taxeringsförordningen skallunderrättelse ora prövningsnärandens beslut tillställas parterna.Taxeringsintendenl behöver dock undenättas endast om beslutet har gått eraothonora. Underrättelsen skall innehålla upplysning om vad som skall iakttas vidanförande av besvär över beslutet. I fråga om kararaarrätlen gäller enligt 98 § 6 raora.taxeringsförordningen att, om besvär över kammarrättens utslag inte kan kommaunder Kungl. Maj:ts prövning utan prövningstillstånd, kamraanätlen skall i sambandmed besvärshänvisning upplysa ora delta. Därvid skall anges på vilka grundersådant lillslånd kan meddelas och de övriga villkor under vilka partsbesvärstalan kan prövas. klaganden anser atl karamar-rättens underrättelseär oriklig, får han i samband med besvär över utslaget påkalla prövning avfrågan. I 31 § första stycketpromeraorians lagförslag föreslås bestäraraelser ora att beslut varigenom målavgörs skall delges parterna i målet genom en expedition sora fullständigtåterger beslutet och skiljaktig raening, där sådan har förekommit, saml atlexpeditionen dessulom skall innehålla upplysning om vad den skall iaktta soravill anföra besvär över beslutet. Andra siycket upptar föreskrifter av innehåll attkararaarrätlen, om det för prövning av besvär hos regeringsrätten krävssärskilt tillstånd, dessutom skall ge besked härom och om de grunder, på vilkasådanl tillstånd kan erhållas samt att part, ora han anser atl beskedel ärorikligt, kan begära prövning av frågan ora sin rätt till fullföljd av lalan isaraband med besvär över beslutet i målet. Vare sig muntlig förhandling hålls i ett mål eller inteoch vare sig beslut avkunnas vid denna förhandling eller ej bör, framhålls deti promeraorian, gälla att doraslolens beslul skall delges genora en skriftligexpedition. Med hänsyn till den betydelse det kan ha för part atl ha kännedoraora innehållet i en skiljaktig raening, när han överväger ora det tjänar någottill alt överklaga, bör beslulsexpeditionen återge också den eller deskiljaktiga meningar som har förekommit. Med skiljaktig raening avses sådanskiljaktig mening som efter forralig oraröslning har antecknats i protokoll. Vissa avgöranden av länsrätt och länsskalterätt får inteöverklagas. Enligt promemorian bör beslulsexpedition innehålla upplysninghärom, s. k. negativ besvärshänvisning. Det framhålls atl regeringsrättengivetvis inte skall be- Maj:ts proposition nr 30 dr 1971 hövage en sådan hänvisning. Får avgörandet överklagas skall beslulsexpeditionen gebesked om delta liksom också om vad den skall iaktta som vill anföra besvär överbeslutet. Ipromemorian anraärks all det ligger i sakens natur att någon besvärshänvisninginte skall meddelas när part har fått fulll bifall och motpart inte finns.Något särskilt undantag behövs inte i lagtexten med tanke på detla och andrafall då besvärshänvisning inte har någon sora helst funktion att fylla. Detfår, betonas del i proraeraorian, anses höra till god ordning i endora-stolsprocess att båda parter rutinmässsigt får del av avgörandet i målet.Tillräckliga skäl kan inte anses föreligga att göra undanlag för beslut avskatterätt som inte går eraot taxeringsintendenl. Under förutsättning attdelgivningen anordnas på ell praktiskt säll, bör del förhållandet att intendentenskall undenättas även om sådana beslut inte behöva innebära någon nämnvärdbelastning vare sig för skatterätten eller intendenten. Remissyttrandena,Den föreslagna beslämmelsen om att parterna i målet skall delges en handUngsora inte bara återger beslutet ulan också skiljaktig raening, om sådan harförekommit, tillstyrks uttryckligen av och . Ävenregeringsråden Lorichs, , , , , , ,, , , Hamdahl och Reuterswärd godtar bestäraraelsen,låt vara raed viss Ivekan. De frarahåller att regeringsrättens ledamöler isilt yttrande över förslaget till förvaltningslag påpekade att part normaltinte kunde sägas ha någol befogat krav på att få del av skiljaktig mening utananfordran. Även om i promemorian knappast har anförts några nya skäl för denmotsatta ståndpunkten, vill ledamöterna, raed hänsyn till frågansförhållandevis ringa betydelse, inte motsätta sig förslaget alt skiljaktigameningar skall återges även i regeringsrättens expeditioner. RegeringsrådetKlackenberg tillstyrker under hänvisning lill förvallningsprocessens särart förslagel såvitt gäller de lägre instanserna. Däremot avstyrker han allbeslämmelsen görs tillämplig hos regeringsrällen. RegeringsrådenJarnerup, Nevrell, Hegrelius, , , och avstyrkerförslaget att part ulan begäran skall delges skiljaktig mening. De finner detsvårt att inse varför skiljaktig raening i det aktuella hänseendet skallbehandlas annorlunda vid förvaltningsdomstolarna än vid de allraännadomstolarna, för vilka någon skyldighel att delge part skiljaktig mening inteär föreskriven. Treremissinstanser kritiserar den effekten av förslaget atl skallerätts beslutskall delges taxeringsintendent. i hävdar alt ilikhet raed vad som gäller delgivning med taxeringsintendent äröverflödig när beslutet stämmer överens raed intendentens slåndpunktstagande iraålet. Ifrågavarande bestäraraelse skulle, anser , medföraavsevärl merarbete för skatteavdelningen om den följdes Maj:ts proposition nr 30 dr 1971 587 strikt, eftersora varje enskilt prolokollsutdrag raåstegås igenom för kontroll av att inte länsskatlerätten har intagit en annanståndpunkt än taxeringsintendenten. framhåller att det hadevarit önskvärt med en närmare precisering av uttalandet i promeraorian atlnämnvärd arbetsbelastning bör kunna undvikas om delgivning medtaxeringsinlendenten anordnas på ett praktiskt sätt. Med en sådan preciseringskulle en likformig praxis för länsskalterätterna kunna åstadkommas.Länsstyrelsen i anser all man inte bör tvingataxeringsintendenten att läsa igenom alla expeditioner för att bland dessafinna det fåtal där beslutet avviker från hans yrkande. Del torde räcka med attlänsskatterälten tillställer taxeringsinlendenten expedition i de mål däravvikelse skell. I samma riktning uttalar sig i . anser att det inte bör föreskrivas någonskyldighel för förvaltningsdomstolarna att lämna s. k. negativ besvärshänvisning,EnUgt hovrättens mening bör därför bestämmelserna om besvärshänvisningformuleras om så att de i likhet raed motsvarigheten i 17 kap, 7 § sistastyckel RB avser endast de fall då beslutet går att överklaga. i lån konstaterar att paragrafeninte föreskriver någon tid, inom vilken beslut skall vara expedierat. Enligtlänsstyrelsens mening kan man fråga sig om avsikten är alt de allmännaföreskrifterna för statliga myndigheter angående tiden för expediering avbeslut skall lillämpas för förvaltningsdomstolarnas del eller ora man, närfrågan har reglerats i specialförfaltning, skall låta denna gälla. T, ex,taxeringsförordningen innehåller bestämmelser om justeringslid och tid förexpediering av beslul. Mot promemorians förslag atl parternaskall delges beslut och skiljaktig mening, när sådan förekommer, harframkomrait viss kritik i en del remissyttranden. Dels har del hävdats atlbestämmelsen inte bör gälla hos regeringsrätten. Dels har del frarahållits attpart norraall inte har någol befogat krav på alt få del av skiljaktig mening,om han inte uttryckligen begär det. I del sislnämnda hänseendet har erinrats omatt de allmänna dorastolarna inte är skyldiga att delge part skiljaktigraening. Vidare har del invänts att delgivning av länsskatlerälls beslut medtaxerings-intendent är överflödig och dessulom medför merarbete när rätlens avgörandeöverensstämmer med intendentens ståndpunkt i målet. Enligt min raening ligger det i sakens natur att den som ärpart i elt mål bör undenättas om beslut som meddelas. Någon inomvilken det skall ske bör dock inte föreskrivas i förvaltningsprocesslagen. Somhar framhållits i promeraorian bör parten därvid också få kännedom om den ellerde skiljaktiga meningar som har korarait fram i målet. En annan fråga är orahandling sora återger beslutet och eventuellt förekoraraande skUjakligaraeningar skall delges parten enligt delgivningslagens regler eller ora den kantillslällas honom på annat sätt. Med hänsyn till remisskritiken Maj:ts proposition nr 30 år1971 och i överensstämmelse med de synpunkter som jag haranfört vid 10 och 12 §§ beträffande formen för överbringande av ansökan,besvär, svar m. ra. anser jag att alternativa raöjligheter bör finnas. Av 47 §följer att det står rätlen fritt att använda delgivning för atl överbringarättens beslut. Delgivning skall således inte vara obligatorisk. Delta korameri förevarande paragraf till uttryck genom en föreskrift att beslut skalltillställas part. Därigenom blir del möjligt för rätten alt använda denunderrättelseform som den finner lämplig i det konkreta fallet. Om t. ex. parthar vunnit bifall till sin talan, framstår det som onödigt alt delge honombeslutet. Det bör kunna överbringas till honom på annat sätl.