prop · FU0310 · 1971-12-31 00:00:00 — Utredningenunderstryker det i olika sammanhang framförda önskemålet 0111 effektiviseringav förundersöknings- och åtalsförfarandet rörande skattebrott samt behovet avökad utbildning av polismän och åklagare i gällande skatterätt. Information m. m. Motbakgrunden av de sålunda konstaterade reformbehoven redovisar utredningen ikapitel 6 (s. 132133) sina synpunkter på en breddad infor- Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 77 mations-och upplysningsverksamhet samt förbättrade service- och rådgivningsåtgärder. Utredningen anser attmånga av de fel, missförstånd och bristfälligheter i övrigt som kommer tillsynes i samband med baskattningan över huvud och i deklarationssammanhang isynnerhet har sin grund i okunnighet både om beskattningens allmänna funktion isamhällslivet och om innehållet i gällande beskattningsregler. I vanliga fallbedrivs mycket liten upplysningsverksamhet som riktar sig till den ajsakkunnige på detta område. Möjligheterna att på ett rationellt ochtidsbasparanda sätt kunna ta del av författningsbestämmalserna ärförhållandevis små. Blankattar, anvisningar och vägledningar med sina rutor,kolumner och ofta finstilta text synes ofta inte tillrättalagda för en bredallmänhets behov. Det ligger lika mycket i myndigheternas som i daskattskyldigas intresse att informationen får en sådan utformning att den madsäkerhet når fram till alla. Utredningen anser det därför vara av vikt attsamhället genom sina organ och befattningshavare vidtar och kontinuerligtupprätthåller en på bred front upplagd informations- ochupplysningsverksamhet, service- och rådgivningsaktivitet. Måletför informations- och upplysningsverksamheten på skatte- och avgiftsområdetbör enligt utredningens mening vara att ge en allmän insikt om beskattningansfunktion, ändamål och fördelning. I anslutning härtill bör man presentera den verksamhetinom den offentliga sektorn som beskattningen möjliggör. Härigenom erhållerinformationen och upplysningen en positiv inriktning. Metoderna för sådaninformation och upplysning måste, för att följa med i den snabba utveckling somäger rum, omprövas tid efter annan. Effekten blir menar utredningen beroende av att man uppställer lämpliga mål för verksamheten och väljer deriktiga arbetssätten. Utredningenanser att det finns goda skäl att överväga ytterhgare utrymme iskolundervisningen för att ge kunskaper om skatte- och avgiftsområdet.Informations- och upplysningsverksamhet till vuxna medborgare är i särskildgrad angelägen inför viktigare och mer genomgripande ändringar i systemet. typografiskautformningen i broschyrer och andra trycksaker bör varieras och anpassas tillmottagarens bekvämlighet och dagens standard. Illustrationer och praktiskaåskådningsexempel kan fylla en väsentlig uppgift. Även om det är an lovvärdambition att kostnaderna hålls nere måste produktens praktiska användbarhet ochläsvänlighet enligt utredningans uppfattning ges en viss prioritet. Enriktig utformning av blanketter och formulär anser utredningen vara avutomordentligt stor betydelse. Denna bör ske i nära samarbete mellanskatterättslig sakkunskap och fackmän på det psykologiska och pedagogiskaplanet. En praktisk åtgärd som här kan komma i fråga är att förhandstestablanketter och anvisningar på ett representativt urval personer före denslutliga utformningen. 78 KungL Maj:ts proposition nr 1971 Detbör även undersökas om inte nya hjälpmedel för allmänhaten kan införas.Utredningen nämner som exempel en "deklarationskalender" i vilkendan skattskyldiga kan samla alla de uppgifter om inkomster ochkostnader m. m., som han behöver ha till hands vid daklara-tionstillfället. Ensådan kalender kan lämpligen distribueras tillsammans madpraliminärskattesedeln. kunde kombineras med lättfattlig information somden enskilda kan ha praktisk nytta av, exempelvis om möjligheterna attfrivilligt rätta en felaktig uppgift eller att fyllnadsinbetala preliminärskatt. Den talrika förekomsten avtillfälliga privata daklarationsbyråar veckorna före är enligtutredningens mening att bevis på att allmänheten behöver hjälp medupprättandet av deklarationer. En förstärkt rådgivningsverksamhet frånskattamyndighaternas sida skulle minska behovet av sådana byråer och på så sättbespara deklaranterna axtra kostnader. Få skattskyldiga torde känna till författningsenligt kan vända sig till taxeringsnämndsordförandan idistriktet för att få hjälp med deklaration. Information om detta bör ges. Utredningenanser avslutningsvis att upplysnings- och informationsverk-samhat samtförbättrade service- och rådgivningsåtgärdar på skatte- och avgiftsområdet böringå som ett lad i an allmän informationsverksamhet från samhällets sida. Utredningenkonstaterar att behovet av information och upplysning inte är begränsat enbarttill de skattskyldiga. I ett annat sammanhang (kapitel 12 s. 222) betonarutredningen att även befattningshavare inom polis- och åklagarmyndigheten, somi sin verksamhet sysslar mad skattabrottmål, i ökad omfattning bör informerasom skattelagstiftningen och dass tillämpning. Utredningenfinner vidare att befattningshavare vid skattamyndighetarna bör beradastillfälle att genomgå kurser angåanda skatterätt och skattabrott som enligtutredningen bör anordnas för polismän och åklagare. Det synes vara av stortvärde att samtliga utredare av skattebrott undervisas gemensamt och däriganomfår tillfälla att tillsammans diskutera frågor som är aktuella från olikasynpunkter. Utredningenförordar således att kurser anordnas gemensamt av ,riksåklagaren och polismän, åklagare och taxeringstjänstemänsom i sin verksamhet sysslar med skattebrottmål. Det nämns vidare att datsäkarligan skulle vara värdefullt, om även domarna vid da allmänna domstolarnakunde dalta i sådana kurser. Motbakgrundan av de konstaterade reformbehoven radovisas vidare i ha-tänkandat ikapital 6 (s. 130135) och i kapitel 7 (s. 139140) vissa allmänna synpunkterpå ett reformerat påföljdssystem. KungLMaj:ts proposition nr 1971 79 finnsmycket som ger stöd för antagandet att en tämligen omfattande underdeklarationföreligger inom hela skatta- och avgiftsområdet. Dat anges att flera faktorersamverkar härtill. En sådan av stor betydalsa ligger i själva konstruktionen avskatte- och avgiftssystemet. Sålunda görs gällanda att ba-skattningsraglernahar luckor, bristfälligheter och andra svagheter. En annan batydelsefullfaktor är enligt utredningen, att da kontrollerande organen inte ärtillräckligt rustade att fylla sina uppgifter effektivt. Dessa faktorer liggeremellertid utanför onirådet för kriminalpolitiska åtgärder och utredningen villmed dessa exempel endast understryka, att man inte löser alla madskatteundandraganda sammanhängande problem enbart ganom att reformera påföljdssystamet eller genom att konstruera enklare former för handläggning avdaklarationsbrottmål. Med hänsyn till att det råder att direkt samband mellandeklarationernas riktighet och möjligheterna till kontroll, understrykerutredningen därför bl. a. att en effektiv kontroll är ett viktigt led iuppdagandet av grövre och mar omfattande skattebrottslighet. Medhänvisning till resultaten av undersökningar som utredningen verkställtkonstateras att avvikelser från uppgifter i deklarationer liksom underlåtenhetatt avge deklarationer förekommar i mycket stor omfattning. Brister ochfelaktigheter i daklarationsmatarialet kan enligt utradningan vissarligan mångagångar förklaras av misstag, okunnighat aller andra liknande omständigheterman i många fall bastår felen däri, att direkt oriktiga uppgifter lämnats, attuppgift utelämnats utan att detta skatt av misstag ellar dylikt aller attdeklaration helt enkelt inte har avgetts. Utredningen har med utgångspunktfrån dessa undersökningar sökt klarlägga artan och omfattningen av oriktigheteroch försummelser och därvid funnit bl. a. följande. Sedande många fall bortsållats som är an följd av falräkningar aller felöverföringari deklarationsblankattan eller kan antas bero på missuppfattning avbeskattningsreglarna eller liknande, återstår anligt verkställd undersökningca 360 000 fall i vilka objektivt sett oriktig uppgift avseanda balopp över 100kr. Oriktig uppgift av sådant slag har ansetts föreligga när inkomstallar naturaförmån inte alls deklarerats samt då yrkade avdrag upptagitsfelaktigt med för höga belopp. oriktiga uppgiften avsåg balopp ejöverstigande . i 196 000 fall, dvs. I 67 000 fall ()avsåg den oriktiga uppgiften balopp , i 53 000 fall (ca14 %) , i 41 000 fall () . och i 9 000 fall () överstag dan oriktiga uppgiften 5 000 kr.Mer än hälften () av alla fall av oriktig uppgift avsåg undanhålleninkomst allar ej deklarerad naturaförmån, däri inbegripet skönsmässigahöjningar av deklarerad inkomst. Antaletfall av underlåtenhat att i rätt tid avlämna deklaration daklara-tionsförsummelsa har utredningen inte kunnat beräkna, eftersomsärskild registrering inte sker av för sant inkomna deklarationer. Emellartidhar dat vid deklarationsundersökningen kunnat konstataras, att ca 70 000fysiska 80 KungL Maj:ts proposition nr 1971 personeråsatts taxering i hemortskommunen utan att deklaration avgetts. Taxering avaktiebolag och av fysisk person i annan kommun ingår inte i denna summa. Utredningenanser sig vidare kunna konstatera att brister av den art som angetts kanförutsättas föreligga i avsevärd utsträckning också beträffandearbatsgivaruppgifterna. Utradninganhar vid sin analys av en undersökning (den s. k. domsundersökningen) funnitatt åtalen för brott enligt SkSL till ungefär två tredjedelar avsåg löntagaremed relativt okomplicerade och därmed lätt kontrollerbara inkomstförhållandenoch att åtalen till övervägande del avsåg vårdslös deklaration. Ätalen förfalskdeklaration var däremot i markant minoritet. Dat undandragnaskattebeloppet var i flertalet fall av vårdslös deklaration relativt ringa.Även i fall som avsåg falskdeklaration ellar medverkan till sådant brott harbefunnits att de undandragna skattebeloppen vanligen var relativt låga. Beträffandedeklarationsförsummelsa på inkomst- och förmögenhetsbeskattningens områdekonstateras att ca 8 000 personer dömdas med tillämpning av 120 §första stycket TF. På arbetsgivaravgifternas område föreligger inte någonstatistik som direkt utvisar antalet åtal. Utredningen har emellertid inhämtatatt antalet sedan tilläggspensionaringens tillkomst varit ringa. Påskatte- och avgiftsområdet är förutom vitesinstitutet ett judicielltförfarande i form av åtal och lagföring eller i vissa fall strafföreläggande deenda medel som f. n. står till buds för att ge eftertryck åt skyldigheten attavge deklaration eller annan motsvarande handling och skyldighatan att lämna korrektaoch sanningsenliga uppgifter. Utredningen framhåller med hänvisning till denyss redovisade undersökningsresultaten att detta påföljdssystem f. n.fungerar mindre väl. som, å ena sidan, de rättsvårdande organen tasi anspråk för utredning och avgörande av bagatellartad brottslighet ochförseelser av ordningsmässig art, är det å andra sidan tydligt att sådanabrott och förseelser inte blir föremål för påföljd i den utsträckning sommeddelade bestämmelser i och för sig ger möjlighet till. Genom den sovring avifrågasatta åtalsanmälningar, som förste taxerings-intendenten av praktiskaskäl är tvingad att göra, uteblir i åtskilliga fall en reaktion på gämingen. Denpåtagligt bristande överensstämmelsen mellan antalet fall av konstaterade oriktigauppgifter i deklarationerna och antalet lagförda brott och förseelser anserutredningen alldeles klart visa, att det nu gällande påföljdssystemet drabbarojämnt och slumpvis. Utredningen finner att detta system måste ersättas med etteffektivare och jämnare system som bör öppna möjlighet till en ökaddifferentiering med hänsyn till gärningarnas olika art och svårhetsgrad. kunde enligt utredningen i och för sig vara att skärpa det nuva- Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 81 randereaktionssystemet som bygger på åtal och lagföring och sanktioner av ekonomiskart och något som är än viktigare verkligen tillämpa det i den utsträckningsom bestämmelserna ger möjlighet till. Detta skulle emellertid, uttalarutredningen, medföra en avsevärt ökad belastning på polis, åklagarmyndigheteroch domstolar. Utredningenställer frågan om det är ändamålsenligt att alla förseelser motskattelagstiftningen handläggs av rättsvårdande organ och, i princip,föranleder påföljder av straffrättslig karaktär. Denna fråga anses befogad ävenmed hänsyn till att såväl upptäckten av brott och förseelser på skatteområdetsom i väsentlig del undersökningen av misstänkta ärenden sker hosskattemyndigheterna själva. Dessa myndigheters insyn i ärendena blir därigenomså avgörande, att det kan ifrågasättas om det inte skulle vara mest rationelltatt också fastställandet av någon form av sanktion överlämnas till dam. Utredningen påpekar attdet i övriga nordiska länder finns system med bl. a. administrativt utdömdapåföljder vid olika former av försummelser på skatteområdet. Dessa system, somtillämpats , visar enligt utredningen att det är möjligt attkonstruera förfaranden med påföljder av ekonomiskt slag i form av enadministrativ avgift för att främja främst det riktiga fullgörandet avdeklarationsplikten och likartad uppgiftsskyldighel. Utredningen anser att detvärdefulla med en sådan ordning bl. a. är att man får en ekonomisk sanktion som utan att vara av straffrättslig karaktär dock innebär ett tryck på deskattskyldiga att iaktta de åligganden som föreskrivs i skatte- ochavgiftsförfattningar. Ett sådant administrativt system skulle, påpekarutredningen, öppna möjlighet att från handläggning i judiciell ordning undantavissa som lindrigare ansedda skattebrott, vilka f. n. handläggs av domstol,utan att sådana gärningar för den skull undgår reaktion. Utredningen ansernämligen, att systemet bör kunna utformas så att det blir tillräckligt som endakorraktionsmedel mot fel och försummelser av ordningsmässig ellerbagatellartad natur. Underlåtenhet att lämna deklaration eller annan förbeskattning avsedd uppgift inom föreskriven tid eller att i sådana handlingarlämna felaktiga uppgifter av mindre allvarlig art nämns som exempel. Ett administrativtförfarande kunde enligt utredningen bli snabbare, enklare och mindrekostnadskrävande för det allmänna än handläggning hos judiciella myndigheter.Den enskilde medborgaren skulle slutligen kunna besparas kostnader och besvär.Det judiciella förfarandet med åtal och lagföring kunde reserverashuvudsakligen för medelsvåra och grova fall av skatteundandraganda. Även idessa fall anses dock att den administrativa ekonomiska sanktionen börtillämpas. Utredningenframhåller att ett skatte- och avgiftstillägg måste uttas efter enkla ochschabloniserade regler. Det föreslås att tillägg som regel skall utgå Maj:ts proposition nr 1971 närvissa yttre konstaterbara fakta föreligger, oberoende av subjektiva förutsättningari form av uppsåt eller oaktsamhet. Danförenklade handläggningsforman sägs kunna komma i fråga endast om det kanskapas tillräckliga garantier för att materiellt riktiga avgöranden träffas.Skatte- och avgiftstillägget bör följaktligen omgärdas med föreskrifter somtillgodoser datta krav. En fördel från rättssäkerhetssynpunkt föraligger enligtutredningen om skatte- och avgiftstillägget kan gas en så enkel utformning, attdat i dat särskilda fallet kan avläsas i en tabell allar på annat jämförligtsätt. Möjlighat erna att tillämpa bestämmelserna på ett rätt sätt underlättasdäriganom. Vidare bör anvisningar för bastämmalsar-nas tillämpning meddelascentralt. Innan påföring av tillägg beslutas bör vidare enligt iitradningensmening om möjligt kommunikation ske med dan skatt- eller avgiftsskyldige, somgivetvis också skall ha besvärsrätt övar beslutat. Utredningenhar i princip reserverat de straffrättsliga påföljderna för allvarligareöverträdelser av skatte- och avgiftslagstiftningen. Straffbestämmalserna fördessa gärningar har så gott som undantagslöst samlats i en nyspecialstraffrättslig lag skattabrottslagen som avsas ersätta dan nuvarandeSkSL från är 1943. Förslagettill skattebrottslag berör flertalet skattar och allmänna avgifter samtdessutom de obligatoriska arbatsgivaravgifterna till socialförsäkringensfinansiering. Undantag görs för tullar samt andra skattar och avgiftar när datas ut vid import. Inte haller prisraglaringsavgifterna på jordbrukets ochfiskets område omfattas av lagförslaget. Förslagetsstraffbestämmalser avser att skydda myndigheternas verksamhat vid taxering,fastställande och uppbörd av skatt allar avgift. Två htivud-griipper av brottkan särskiljas. Denförsta gruppen innehallar oredlighatsangrepp mot taxarings- ochfast-ställelsebeslut. Straffbestämmelserna i denna grujjp skall ersätta deklarationsbrotteni SkSL. Brottskonstruktionerna innebär väsentliga ändringar i förhållande tillgällande rätt. En viktig nyhet är att det brottsliga handlandet inte begränsastill lämnande av oriktiga uppgifter i deklaration aller annan formbundenskriftlig handling. Alla osanna aller ofullständiga uppgifter skriftliga ochmuntliga som avges uppsåtligen ellar av grov oaktsamhet till ledning vidfastställande av skatt eller avgift och innebär fara för förmöganhetsförlustför dat allmänna skall i princip medföra ansvar. Dessutom skall vissa fall avuppsåtlig passivitet bestraffas som centralt skattebrott. Vidare föreslårutredningen väsenlliga straffskärpningar. Straffarterna skall varadagsböter och fängelse. Da normerade böterna och straffskattan skall utmönstrasur lagstiftningen. brott skall i regal inte Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 83 Utredningen avsar att ringa fall skall träffas endast avadministrativt skatte- ellar avgiftstillägg. Tilldan andra brottsgruppan har hänförts gärningar som riktar sig motuppbördsförfarandet. Gärningsbeskrivningarna för dessa brott har ined vissaredaktionella ändringar överförts från nuvarande 79 och 80 §§ UF. Bestämmaisarnahar uppdelats på tre paragrafer och galts särskilda brottsbeteckningar. Ävanhär föreslår utredningen straffskärpningar. fall har genomgåandeavkriminaliserats. Någon ny administrativ sanktionsform föraslås inte föruppbördsvarksamhatens dal. Här får man liksom lita till restavgiftenoch tilläggsavgiften enligt UF. Slutligeninnehåller skattebrottslagan an straffbastämmalse för den som åsidosätterskyldighet att föra aller bevara räkenskaper ellar anteckningar.Gärningsbaskrivningan är i huvudsak densamma som i nuvarande 121 § TF. Straffethar dock skärpts. Utredningenhar j-ttarligare föreslagit att man vid sidan av skattebrottslagen alltjämtskall behålla flertalet straffbestämmelser av ordningskaraktär som f. n. finnsi olika skatte- och avgiftsförfattningar. Gärningsbeskrivningarna ochstraffsatserna har dock moderniserats. Deundersökningar, som utredningen låtit verkställa och som bl. a. legat tillgrund för de olika förslagan i betänkandet, har uttryckligen aller utan erinrangodtagits av flertalet ramissinstansar. framhåller sålundaatt dat i betänkandet utförligt radogjorts för de omständig-hafer som legattill grund för utradningens förslag. Särskilt hänvisas till de omfattandestatistiska och sociologiska imdersökningar som utredningen låtit företa.Nämnden understryker att resultaten av dessa undersökningar förafallar välunderbyggda. Några remissinstansar, bl. a. , har vidbehandling av enskilda frågor i förslaget framfört anmärkningen attutredningen inta tillräckligt undersökt nuvarande förhållanden, exampalvisvilken omfattning försummelsen att avge självdeklaration i rätt tid har ochvilken kategori skattskyldiga som gör sig skyldig lill denna form avförsummelse. Flertaletremissinstanser som behandlar utradningens förslag mer fullständigt är enigamad utradningan om att det föreligger haliov av ganom-gripande reformer påskattastraffrättens område. Särskilt har man fäst sig vid resultaten av daolika statistiska och sociologiska undarsökningarna, som redovisats ibetänkandet. Man menar allmänt att det nuvarande sanktionssystemat träffarojämnt och slumpvis samt att antalet reaktioner är alltför lågt och instämmer iutredningens uttalande, att en bättre efterlevnad av lagstiftningen på skatte-och avgiftsområdet är ett viktigt samhällsintrasse. industriförbundframhåller att förbundet helt delar utredningans upp- Maj:ts proposition nr 1971 fattningatt det är ägnat att inge allvarliga betänkligheter att oriktiga deklarationerförekommer i en sådan omfattning som utredningens undersökningar ger vidhanden. Sfcdnes handelskammare vitsordar att det nuvarande åtals-ochbestraffningssystemet inte är tillfredsställande. Hovrätten för övre Norrlandpåpekar att det utan tvivel är avsevärda belopp som undandrasstatskassan genom att oriktiga uppgifter lämnas i deklaration eller annanhandling till ledning vid fastställande av skatt eller avgift och att detframstår som i hög grad angeläget att åstadkomma en bättre efterlevnad avlagstiftningen på skatte- och avgiftsområdet. Flertaletremissinstanser har uppehållit sig vid informationens betydelse för såväldeklarationsskyldighetens riktiga fullgörande som skattemoralen i stort.Utredningens förslag och påpekanden i fråga om information och service påberörda områden mottas synnerligen positivt av remissinstanserna överlag.Hovrätten för övre framhåller, att enligt dess erfarenhet mångadeklarationsmål handlar om felaktigheter, som tillkommit på grund avbristfälliga kunskaper om gällande skattaragler eller misstolkning av deklarationsblanketten.Hovrätten instämmer därför halt i vad utredningen uttalat om behovet avinformation. Liknande synpunkter framförs av statskontoret, riksskattenämnden,Rfv, hörda länsstyrelser, brottmålsutredning. Föreningen , , , handelskammare, SR, Svensk industriförening.Svenska försäkringsbolags riksförbund. Svenska revisorsamfundet, , , , , TCO m. fl. Fleraremissinstanser såsom statskontoret, riksåklagaren, iSödermanlands län. Föreningen , Föreningen . Föreningen och brottmålsutredninguppehåller sig även vid dat av utredningen berörda problemet med utbildning ochspecialisering av polis och åklagare för handläggning av beskattningsmål ochbehovet av ökad kontakt mellan dessa befattningshavare ochtaxeringstjänstemännen. Remissinstansernadelar uppfattningen att påföljdssystemet inom skatte-och avgiftsområdet behöverreformeras. Meningarna går däremot isär när det gäller metoderna för att kommatillrätta med problemen. Flertalet remissinstanser anser sig i princip kunnagodta eller har inte något att erinra mot en lösning i enlighet medhuvudlinjerna i utredningans förslag att införa ett administrativtpåföljdssystem vid sidan av det judiciella påföljdssystemet. Åtskilligaremissinstanser anser sig kunna godta att ett administra- KungLMaj:ts proposition nr 1971 85 tivtsystem införs men anser att detta skall utformas efter något andra linjer änvad utredningen föreslagit. Även den synpunkten framförs att det bör anstå medgenomförandet av förslaget i denna del tills en ytterligare effektivisering avbeskattningsväsendet genomförts. Ett mindre antal remissinstanser motsättersig ett administrativt påföljdssystem. Flertalet av de statligaremissinstanserna godtar i stort sett utredningens förslag till skatte- ochavgiftstillägg. Kompletteringar ellar övararbetningar föreslås emellertid.Sålunda tillstyrks förslaget i princip av bl. a. statskontoret,generaltuUstyrelsen, , kontroUstyrelsen, riksskattenämnden,CFU, riksåklagaren, hovrätten för övre , , Rfv,kommerskollegium, länsstyrelserna i , , ,, och samt EON. Statskontoret har inta något atterinra mot huvudlinjerna i de av utredningen framlagda förslagen. Sålundaframstår enligt statskontoret behovet av en lättadmini-strerad påföljdsform förmindre allvarliga förseelser på skatte- och avgiftsområdet som uppenbart, ommöjlighet skall skapas för en praktisk tillämpning i den omfattning somomständigheterna ger anledning till. Även ur den skattskyldigas synvinkalinnebär förslaget i denna del en aj oväsentlig förbättring genom att han vidsmärre förseelser inte utsätts för det obehag som polisutredning ochdomstolsförhandling kan innebära.