prop · FU03173 · 1971-12-31 00:00:00 — Övergångstiden bör göras så kort som möjligt för att undvikaatt olägenheter uppstår för verksamheten. Personalplaneringsarbetet bör därförpåbörjas utan dröjsmål och åtgärder bör vidtas för att tjänster som blir vakantainte återbesätts med ordinarie innehavare. Reformeninnebär att antalet chefstjänster inom den regionala polisorganisationenminskar med 11 och att antalet kansliorter minskar från 23 till 8.Pensionsavgångar kommer inte att inom rimlig tid ske i sådan omfattning attchefstjänstemännen alltid kan beredas plats inom den regionalapolisorganisationen. Dessa problem kan lösas genom frivUlig omplacering tillannan tjänst inom polisväsendet eller till annan statlig tjänst. För dessatjänstemän och även för de tjänstemän som kan beredas plats inomorganisationen aktualiseras emellertid flyttning från den nuvarande stationeringsorteni ganska stor omfattning. Utredningen anser därför att extraordinära åtgärderbör övervägas för att lösa problemen för äldre befattningshavare om det visarsig behövligt. Ifråga om distriktsåklagarorganisationen anser utredningen, att riksåklagarenbör svara för att organisationsplaner görs upp för de åklagardistrikt somberörs av de föreslagna indelningsändringarna. Möjligheterna att beredaåklagar- och biträdespersonalen plats inom organisationen bedöms som mycketgoda. Vissa komplikationer kan emellertid uppstå för personalen. Vidsammanslagningar förlorar chefsåklagaren i det distrikt som upphör sinställning som administrativ chef och i många fall aktualiseras ett byte avbosättningsort. Övergången till den nya organisationen kan emellertid görassmidig genom övergångsanordningar av det slag som har angetts i fråga om denlokala polisorganisationen. Personal- och lokalproblemen kan troligen i deflesta fall lösas betydligt snabbare än när polisdistriktsindelningen skalländras. Mot denna bakgrund förordar utredningen att personalstaterna faststäUsså snart som möjligt och att omorganisationen om möjligt påbörjas den 1 juli1971 och avslutas . De av utredningen förordade principerna förgenomförandet av indelningsreformen har som regel godtagits avremissinstanserna. Från en del häll påpekas emellertid att det inte torde varamöjligt att börja genomföra reformen vid den av utredningen angivna tidpunkten. Någraremissinstanser tar i motsats till utredningen ställning till om indelningsändringarnabör genomföras successivt eller på en gång. dessaremissinstanser anser så gott om samtliga, bl. a. ochlänspolischefsföreningen, att reformen bör genomföras successivt. Med hänsyntill de omfattande organisatoriska förberedelser som måste vidtas och tillpersonalens intresse av en mjuk och smidig övergång till den nya organisationenär det enligt länspolischefsföreningen uppenbart att reformen inte kan geriomföraspå en gång i hela landet. I flera remissyttrandenframhålls vikteii av att statsmakterna i samband med reformens genomförandevisar en betydande generositet mot den berörda personalen. För att främja enpositiv attityd tiU rationaliseringsverksamheten inom statsförvaltningen måstedet enligt anses ligga i arbetsgivarens eget intresse att ta stor h'änsyntill de 'äldre tjänstemännens förhållanden. TCO förutsätter att man under övergångstidenhåller en nära kontakt med personalorganisationerna och uppmärksammarlönekonsekvenserna av de föreslagna ändringarna samt vidtar åtgärder för enintensifierad behandling av anställningsfrågor i de lokala och regionalaföretagsnämnderna. påpekar, att reformen kommer attmedföra att minst 29 polis-mästartjänster faller bort och att möjligheterna attfå en sluttjänst som polismästare minskar avsevärt. Inte minst frånrekryteringssynpunkt är det därför enligt föreningen nödvändigt attpolisintendenttjänsterna i de större polisdistrikten får karaktären av sluttjänster. Av de remissinstanser som har ställt sig positivatill utredningens förslag om ett ökat medborgarinflytande inom den lokalapolisorganisationen har så gott som samtliga anslutit sig till utredningensuppfattning att reformen bör genomföras . Fleraremissinstanser anser emellertid att utredningen har varit alltför optimistiskvid bestämningen av tidpunkten för distriktspolisstyrelsernas inrättande. Av redogörelsen i det föregående har framgått, att en klarmajoritet av remissinstanserna bestämt avvisar att en så genomgripande reformav den regionala polisverksamheten, som utredningen har föreslagit, genomförsinnan resultatet av länsberedningens arbete föreligger. De remissinstanser somanser att reformen bör genomföras utan att beredningens ställningstagandeavvaktas har genomgående godtagit de av utredningen förordade principerna fören övergång tUl den nya organisationen. Organisationsfrågorinom polis- och åklagarväsendet har ända ägnats storuppmärksamhet. Polis- och åklagardistriktens omfattning har övervägts vidflera tUlfällen, senast i samband med polisväsendets förstatligande den 1januari 1965. Den reform som dä genomfördes innebar bl. a. en genomgripandeändring av distriktsindelningen. Antalet polisdistrikt minskades frän 554 tUl119 och antalet åklagardistrikt från 383 till 90. Motbakgmnd av att bara har förflutit sedan denna omfattande reformgenomfördes, är det naturligt att en del remissmstanser nu anser attorganisationen inte har prövats tillräckligt och att frågan om nyaIndelningsändringar därför är för tidigt väckt. Av min redogörelse i detföregående framgår emellertid att reform enligt mångas mening integick tillräckligt långt i indelningsfrågan. Polisberedningen framhöll att enomprövning av polisdistriktsindelningen kunde bli aktuell efter relativt korttid, varvid frågan om att behålla de 3540 minsta distrikten i första handborde prövas. Föredragande departementschefen (prop. 1964: 100 s. 47) fann detförsvarligt att gå fram med viss försiktighet och att lägga de praktiskaerfarenheterna till grund för eventuella ändringar i den nya indelningen. Hanunderströk också nödvändigheten av att indelningsfrågan ägnades fortlöpandeuppmärksamhet. Det låg därför helt i Unje med de uttalanden som gjordes vid tUlkomstenav den gällande polisdistriktsindelningen att , som noga följtutvecklingen efter förstatligandet, föreslog attpolisdistriktens antal borde ytterligare nedbringas. Styrelsen ansåg atterfarenheterna gav vid handen att den lokala polisorganisationen inte varrationellt utformad och att bristerna främst kunde hänföras till de mindrepolisdistrikten. har utförligt redovisat deorganisatoriska brister som enligt dess mening föreligger och funnit attbristerna är väsentiiga. Under remissbehandlingen har så gott som samtligaremissinstanser vitsordat riktigheten av utredningens uttalanden i dessahänseenden. Även jag kan i allt väsentligt ansluta mig tUl den uppfattning somutredningen har gett uttryck för. Det är nödvändigt att nu vidta alla tänkbaraåtgärder i syfte att rationaUsera och effektivisera polisverksamheten, isynnerhet som man kan befara att den omfattande brottsligheten,trafikutvecklingen och urbaniseringsprocessen kommer att medföra att bristernai den nuvarande organisationen undan för undan blir alltmera framträdande. Denomständigheten att en omfattande reform genomförts får därför intelägga hinder i vägen för strävandena att komma till rätta med de brister somuppenbarligen finns. 4 1971.1 saml. Polisutredningenhar framhållit, att sammanläggningar av polisdistrikt bara är en av de åtgärdersom kan vidtas för att skapa en effektivare polisverksamhet. En omorganisationav den regionala polisverksamheten är en annan åtgärd som tjänar detta syfte.Enligt utredningen kan man också komma till rätta med en del brister genom atti viss utsträckning flytta funktioner såväl inom polisdistriktets organisationsom mellan olika instanser inom polisväsendet. Några remissinstanser harifrågasatt om distriktssammanläggningar ger nämnvärda rationaliseringsvinsteroch menat att bristerna inom den lokala polisorganisationen bör avhjälpasgenom att de mindre distrikten tillförs personella förstärkningar. Dennauppfattning kan jag för min del inte ansluta mig till. Av naturliga skäl kanbara en ringa del av de förstärkningar som polisväsendet åriigen tUlförs kommade mindre polisdistrikten tUl godo. Dessa distrikt är redan nu - somutredningen har framhållit överdimensionerade i fråga omkansliorganisationen. För att komma tUl r'ätta med bristerna i fråga om elasticitet,specialisering m. m. i de mindre distrikten skulle krävas så betydandesatsningar att det inte torde råda någon tvekan om att de skuUe leda till överdimensioneringaräven inom andra grenar av verksamheten. Från ekonomisk synpunkt är det inteförsvarligt att gå till väga på detta sätt. Det är inte hellertillfredsställande att låta intressen som anses ha hög prioritet ståtillbaka för en i många avseenden osäker satsning på vissa mindrepolisdistrikt. I något fall kan naturligtvis en blygsam förstärkning leda tillatt organisationen blir bärkraftig. Förstärkningsåtgärden bör då övervägas somett alternativ tiU åtgärder av annat slag. Antalet sädana fall är dock mycketbegränsat. Som nämnts harutredningen funnit att de ökade krav som ställs pä effektivitet och samordninginom polisväsendet bör mötas med bl. a. att verksamhetsområdena utökas. Dettaär inte förvånande. Även inom andra statliga verksamhetsgrenar har det undersenare år visat sig nödvändigt att skapa störte organisatoriska enheter än tidigare.De synpunkter som därvid har varit vägledande, t. ex. att en störreorganisation är mer elastisk och ger bättre förutsättningar för en rationeUarbetsfördelning och för ett ekonomiskt utnyttjande av teknisk utrastning, harockså utredningen anfört som skäl för att föra samman mindre enheter tillstörre. Utredningen har dessutom på ett övertygande sätt påvisat att vissa förpolisverksamheten speciella fördelar skulle kunna vinnas genomsammanläggningar av polisdistrikt. I likhet med utredningen och ett stort antalremissinstanser anser jag att behovet av en reform på lokalplanet främst börtillgodoses genom att den nuvarande polisdistriktsindelningen ändras. Därvidbör organisatoriska och administrativa synpunkter tilläggas stor betydelse. haransett att det ligger nära tUl hands att överv'äga en genomgripandeindelningsreform med hänsyn till de väsentliga bris- ternai den lokala polisorganisationen och till önskemålet om en långsiktig lösningav de organisatoriska problemen. Målsättningen skulle då vara attpolisdistrikten ges en sådan organisation att de i princip alltid blirsjälvförsörjande i fråga om personal. För att förverkliga denna målsättningkrävs enligt utredningen att antalet polisdistrikt minskas till omkring 30. Enså långtgående reform innebär att den regionala polisorganisationen kan undvarasoch att uppgifter för ledning och samordning måste ökasväsentligt. Utredningen har ansett, att en sådan centralisering av uppgifternai polisverksamheten inte bör komma i fråga och att det också blir svårt attskapa ett lokalt förankrat medborgarinflytande i så stora polisdistrikt. Enrationell organisation inom polisväsendet bör enligt utredningen i stället åstad-koiumasgenom ett begränsat antal sammanläggningar av polisdistrikt i förening med enomorganisation av den regionala polisverksamheten. Under remissbehandlingenhar bl. a. och polismästarföreningen kritiserat dettaställningstagande och framhållit, att hur stark man än gör en regionalorganisation sä kan denna likväl aldrig kompensera en lokal organisation sominte är bärkraftig. har utförligt angett de principersom en långtgående indelningsreform enligt föreningens mening bör bygga på ochansett att den tanke att göra länen till polisdistrikt, som en av utredningensledamöter har uttalat sig för, tangerar en realistisk utvecklingslinje. Jaghar viss förståelse för den synpunkt som dessa remissinstanser har framfört.Utredningens ställningstagande måste emellertid ses mot bakgrund av attutredningen har gjort en fullständig översyn av polisdistriktsindelningen ilandet och sålunda i varje särskilt fall gjort en bedömning av polisdistriktenslämpliga storlek. TUl grund för dessa bedömningar har legat synpunkter pålokala förhållanden, som utredningen inhämtat från myndigheter ochorganisationer. Rationaliseringsintresset har alltså som förutsattes iutredningens direktiv vägts mot allmänna intressen av annan art. Detta harsäkert medverkat till att utredningens förslag om en begränsad distriktsindelningsreformhar vunnit så stor anslutning vid remissbehandhngen. Fråganom polisdistriktens storlek är i mycket hög grad en lämplighetsfråga. Debedömningar som ligger bakom utredningens ställningstagande för en begränsad distriktsindelningsreformär enligt min mening i de flesta fall välgrandade. Som utredningen harframhållit skulle en så långtgående reform som en indelning av landet i ett30-tal polisdistrikt medföra en total förändring av polisväsendetsorganisation. a. måste den regionala instansen utgå ur organisationen.Detta skulle troligen leda till att uppgifter för ledningoch samordning av polisverksamheten ökade i en omfattning som inte är förenligmed de allmänna riktiinjer som drogs upp för styrelsens verksamhet i sambandmed förstatligandet. Utredningen har också pekat på attdet blir svårt att åstadkomma ett lokalt förankrat medborgarinflytande omdistrikten görs alltför stora. Enligt min mening leder en indelning i ett30-tal polisdistrikt med nödvändighet till att medborgarrepresentanter måsteknytas till lägre organisatoriska nivåer i distrikten än polisledningen.Därvid måste man antingen göra klara organisatoriska och funktionella avgränsningarinom distriktet eller begränsa medborgarinflytandet till ett samrådsförfarande.Det är inte heller säkert att polisverksamheten kan drivas effektivt ochrationellt i alla avseenden inom mycket stora enheter. Mot denna bakgrundanser jag i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser att distriktsinddningsreformenbör inriktas på att eliminera de minst bärkraftiga polisdistrikten. Jag kommeri det följande att ange de riktlinjer som enligt min mening bör ligga tillgrand för en sådan reform. vill jag emellertid mycket kortfattatta upp frågan om en reform av den regionala indelningen. Polisutredningenshuvuduppgift har varit att göra en översyn av polisdistriktsindelningen. Av minredogörelse i det föregående har framgått, att utredningen även har ägnat denregionala polisverksamheten stor uppmärksamhet och föreslagit en ganskagenomgripande omorganisation på regionplanet. Erfarenheterna avlänspolischefsorganisationen efter förstatligandet har enligt utredningen visatatt de regionala funktionerna i mänga fall kräver avsevärt större områden änlän och att organisationen brister i flera avseenden. Vidare kommer distriktsinddningsreformenatt bidra till att de regionala uppgifterna inte motiverar en organisation inuvarande form i flertalet län. Eftersom utredningen av skäl som harredovisats inte har ansett sig kunna föreslå en så långtgående reform pålokalplanet att den regionala organisationen blir obehövlig, har utredningen istället inriktat sitt arbete på att åstadkomma de förbättringar på regionalnivå som ansetts möjliga. Utredningens satsning på den regionala organisationenbör därför inte enbart ses som ett försök att uppväga eventuella nackdelar avatt distriktsinddningsreformen har begränsats utan även som en enligtutredningens och åtskilliga remissinstansers bedömning angelägen åtgärd föratt avhjälpa befintliga brister inom den regionala polisverksamheten. Jag vill redan nu framhåUa,att den regionala polisorganisationen enligt min mening inte är rationelltutformad och att en ändrad distriktsindelning kommer att göra det nödvändigtatt vidta vissa åtgärder på regionplanet. Detta är desto merangeläget som jag är av den bestämda uppfattningen att vad som iittalades isamband med förstatligandet alltjämt bör gälla i fråga om det regionalaorganets ledning av polisverksamheten. Eftersom frågan om den regionalasamhällsförvaltningens uppgifter och organisation är föremål fÖr en sammanfattandebedömning inom länsberedningen, är det emellertid svårt att avgörahur långt man skall gå, innan resultatet av beredningens arbete föreligger. Ilikhet med en klar majoritet bland remissinstansema anser jag att det inte börkomma i fråga att vidta sådana åtg'ärder som är ägnade att föregripalänsberedningens samlade bedömning av de regionala frågorna. Angränsande länbör dock i en del fall kunna föras samman till regionala verksamhetsområden. Omman går fram med viss försiktighet och i varje särskilt fall samråder medlänsberedningen, behöver man enligt min mening inte befara att framtidaställningstaganden till övriga regionala frågor försväras. Jag kommer senareatt utförligt redovisa de överväganden som ligger bakom mitt förslag till enreform av den regionala polisverksamheten. harfunnit det angeläget att skapa garantier för att allmänheten får en långtgåendeinsyn i polisverksamheten. Med hänsyn till verksamhetens art Och dess betydelseför medborgarna bör insynen enligt utredningen utövas på ett sådant sätt attmedborgarna får möjlighet att påverka de beslut som fattas. Utredningen hardärför ansett, att det i fråga om den lokala polisorganisationen inte är tUlfyllestatt vidta åtgärder inom ramen för polisnämndernas nuvarande funktion sområdgivande organ utan har föreslagit att nämnderna avskaffas och ersätts avpolisstyrelser med beslutanderätt i vissa frågor. Förslagethar vunnit stor anslutning vid remissbehandlingen. Några remissinstanser har emeUertidavstyrkt förslaget och därvid gjort gällande att det innebär en påtaglig riskför dualism i polisverksamheten. Enligtmin mening har polisutredningen gjort en mycket klar gränsdragning mellan defrågor som skall behandlas i plenum i polisstyrelsen och de som skallhandläggas av polischefen ensam. Utredningen har också framhållit, attpolischefen ensam skall besluta i alla ärenden som innebär utövning avpolisledning. Operativa uppgifter faller sålunda helt utanförbefogenhetsområdet för styrelsen i plenum även om uppgifterna i och för sigskulle kunna hänföras till någon av de angivna grupperna av pleniärenden. Denföreslagna avgränsningen av styrelsens uppgifter är enligt min mening utformadpå ett sådan sätt att farhågorna för dualism i beslutanderätten måste ansesvara överdrivna. Även om vissa tolkningsproblem kan uppkomma, behöver man intebefara att de blir av sådan art och omfattning att några nämnvärda olägenheter kommeiatt uppstå för polisverksamheten. Jagdelar utrediungens uppfattning att reformen är ägnad att stärka allmänhetensförtroende för polisen och främja polisverksamheten. Den leder också till attolika ortsintressen inom ett distrikt kan bevakas genom medborgarrepresentanteri ett beslutande organ, vilket är av särskild vikt med hänsyn till att störrepolisdistrikt kommer att bildas i många fall. Mot denna bakgrand ansluter jagmig till utredningens förslag att indelningsreformen bör kombineras med enreform som ger den lokala polisorganisationen en bättre förankring blandmedborgarna änvad den nu har genom de rådgivande polisn'ämnderna. I det följande kommer jagatt närmare behandla hur medborgarrepresentationen på lokalplanet börutformas. Utredningen har lagt storvikt vid att lekmannainflytandet blir starkt även pä regional nivå och harföreslagit att regionpolisstyrelser skall inrättas. I likhet med utredningenanser jag att man bör ha en fast medborgerlig förankring även på regionplanetoch kommer i samband med mitt ställningstagande till reformen att redovisa minuppfattning i frågan. Ändringarna ipolisdistriktsindelningen får konsekvenser inte bara för den regionalapolisverksamheten utan också för indelningen i åklagardistrikt. är det synnerligen angeläget att åklagardistriktsindelningenanpassas till den föreslagna polisdistriktsindelningen. Utredningen anser därvid bör tillämpa den nu gällande principen att ett åklagardistriktalltid skall omfatta minst ett polisdistrikt och att man bör sträva efter attbilda åklagardistrikt som ger arbetsunderlag för en myndighet med minst treåklagare. Under remissbehandlingen har så gott som samtliga remissinstanseranslutit sig till utredningens uppfattning att nu angivna principer bör liggatill grund för anpassningen av åklagardistriktsindelningen tiU den föreslagnaindelningen i polisdistrikt. Med hänsyn till det nära sambandet mellan de bådaverksamhetsgrenarna delar jag uppfattningen att vissa justeringar bör göras avden nu gällande indelningen i åklagardistrikt. Som flera remissinstanser harpåpekat bör också sambandet mellan domkrets- och åklagardistriktsindelningentillmätas stor betydelse. Sammanfattningsviskommer jag alltså i det följande att förorda vissa allmänna riktlinjer förpolis- och åklagardistriktsindelningen, för reformen i fråga om medborgarinflytandetoch för den regionala polisverksamheten. Riktiinjerna bör föreläggas riksdagenför godkännande. Avvad jag inledningsvis har anfört framgår, att jag ddar polisutredningensuppfattning att målet för en distriktsindelningsreform bör vara att komma tillrätta med bristerna i de mindre polisdistrikten. Innan jag behandlar de riktiinjersom enligt min mening bör ligga till grund för reformen vill jag fästauppmärksamheten på att utredningens förslag inte innefattar någotställningstagande till distriktsindelningen i och igöteborgsområdet. Utredningen har nämligen funnit, att de polisiära problemen idessa områden är speciella och att resultatet av en organisationsundersökning iStockholms polisdistrikt bör avvaktas innan något förslag tillindelningsändringar i dessa områden läggs fram. Organisationsundersökningenhar nu slutförts men utredningen bar ännu inte avslutat sitt arbete. Jag kommeratt ta upp frågan om den framtida polisdistriktsindelningen i länoch i ett senare sammanhang. Fråganom polisdistriktens storlek är som jag redan har framhållit i hög grad enlämplighetsfråga. Under remissbehandlingen har flera beaktansvärda påpekandengjorts om hur polisdistrikten bör utformas i detalj. Enligt min mening är detnödvändigt att i vissa fall göra särskilda utredningar om de lokalaförhållandena innan man kan ta ställning till utredningens förslag tUI nypolisdistriktsindelning. Myndigheter och organisationer som kan komma attberöras av indelnings-ändringar bör därvid beredas tUlfälle att yttra sig.Innan detta arbete påbörjas bör emellertid vissa grundläggande principer förden framtida polisdistriktsindelningen fastslås. Vid reform och vidden beslutade reformen på domstolsväsendets område har ett sådant tillvägagångssätttiUämpats. I samband med sistnämnda reform betonade min företrädare (prop.1969: 44 s. 218) att man inte kan ställa upp några absolut bindande normer utanbör sträva efter att ange vissa riktlinjer i stort för den nya indelningen. Vadsålunda anförts gäUer även i fråga om polisdistriktsindelningen. Vårtland är arealmässigt stort men befolkningsmässigt relativt litet. Diskrepansenmellan yta och folkmängd skärps ytterligare genom landets långsmala form. Denpågående urbaniseringsprocessen har redan medfört en betydandebefolkningskoncentration i större stadsregioner. Med hänsyn till dessaförhållanden måste man räkna med att inte ens de riktiinjer i stort som jag harför avsikt att dra upp i det följande kommer att kunna tiUämpas utan undantag.Praktiska synpunkter måste tillmätas stor betydelse vid den slutligabedömningen av verksamhetsområdenas lämpliga utformning och kan komma attföranleda avvikelser i de särskilda fallen. Jaghar i det föregående (1.1.2) redogjort för de principer som enligtpolisutredningen bör läggas till grund för en begränsad distriktsindelningsreform.Under remissbehandlingen har de av utredningen angivna principerna i stort settgodtagits eUer lämnats utan erinran. Även jag anser att ett ställningstagandetill grunderna för en ny polisdistriktsindelning bör ske i anslutning till deriktlinjer som utredningen har förordat. Dennuvarande polisdistriktsindelningen bygger främst pä principen, attpolisdistrikten skall ha så stor befolkning och sådan struktur att en poliskårom minst 20 och helst upp emot 50 ordinarie polismän bereds sysselsättning.