prop · FU0330 · 1971-12-31 00:00:00 — Skulle han anse att den är ofullständig ellerinnehåller felaktigheter, kan han komplettera eller beriktiga utredningsmaterialet.Kommunikationen blir härigenom det vikligaste raedlet att skydda den enskildeoch främja ätt myndighetens avgörande vilar på riktig grund. Arbetsgmppenunderstryker dock all kommunikationen inte får ses som elt isolerat led ihandläggningen ulan måsle betraktas i relation till andra led. Grovt sett harman fyra koraponenler att arbeta med för alt skapa rätissäkerhetsgarantiergenom information till parten, nämligen kommunikation, interiraistiskl beslul,raotivering av slutligt beslut och besvär över sådanl beslut. Allt efler sakensbeskaffenhet, tillgängliga lidsmarginaler och resurser i övrigt kantyngdpunkten läggas på elt eller flera av dessa led. Ju mer sora satsas påexeraplevis kommunikation, desto enklare kan beslutsmotiveringen göras. Omväntkommer större krav alt ställas på beslutsmotiveringen, omkommunikationsmomenlet får stå tillbaka. Tydligt är också atl ju mindre avkomraunikation som ingår i handläggningen, desto raer förskjuls tyngdpunkten irältskyddet till besvärsstadiet. Arbetsgruppenfrarahåller vidare atl koraraunikationsprincipen bör slås fast i lagen intebara raed tanke på sådana fall då någon skall förpliktas Maj:ts proposition nr 1971 tillnågot, berövas en rättighet eller utsättas för en disciplinär åtgärd utan ocksåmed tanke på sådana ärenden där myndighet avslår enskilds ansökan om elttillstånd eller en förmån. Den sora drabbas av ell sådant avslagsbeslul lidervisserligen inte någon direkl ekonomisk förlusl. Beslut ora avslag på enansökan lar inte heller ål sig rättskraft i vanlig mening. Det står i regelsökanden fritt att göra en ny ansökan och åberopa malerial sora vederlägger deuppgifter som föranlett avslaget. Den enskilde har eraellertid i många fall eltväsentligt inlresse av att få det tillslånd eller den förmån han sökt. Så ärvanligen fallel när någon söker förlängning av ett tidsbegi'änsat tillstånd. Såförhåller det sig också när ett begränsat antal tillslånd beviljas och flerakonkurrerar ora tillstånden. Liktartat är läget vid ansökan om en Ijänst.Möjligheten att genora en ny ansökan få till stånd en omprövning avavslagsbeslulet kan i sistnäranda fall vara ulan praktisk betydelse.Koramunikation har enligt arbetsgruppens åsikt en given funktion i de berördatypfallen. Den beslutande myndigheien kan också vara obenägen att ändra ett lidigarefattat avslagsbeslul. En sökande befinner sig därför i elt sämre processuelltläge efter än före beslutet. Det förekoraraer vidare situationer då det somansökningen avser, t. ex. ett byggnadslov, ett körkort eller elt pass, tillmätsstor betydelse av den enskilde. Att göra skillnad mellan fall då den enskildekan sägas under vissa förutsättningar ha en rätt atl få tillståndet ellerförmånen och fall då författningen uppdrar åt myndigheien att besluta efterfritt skön kan inte vara rimligt. Arbetsgruppen anser därför att kommunikationsprincipenbör upprätthållas också i ansökningsärenden. Kommunikationsreglernabör enligt arbetsgruppens mening utformas med sikte i första hand påenpartsärenden. Det kan visserligen länkas att reglerna blir användbara ocksåi flerpartsärenden av vissa slag. Uppenbarligen kommer det emellertid attbehövas kommunikationsbestämmelser som är särskilt avpassade för sådana ärendeneller andra ärenden med långt driven processualisering. Förvaltningslagenskommunikationsregler bör vidare utfonnas med tanke på handläggning i såvälförsia instans som besvärsinstans. I en lag av förevarande slag finns inteanledning alt ha skilda regler om kommunikation för olika instanser. Reglernaom komraunikation bör enligt arbetsgruppens raening ingå blandförvaltningslagens särskilda bestämraelser. Reglema är av så »processuell»karaktär atl de bör ha tillärapningsorarådel begränsat lill de utpräglaträttsliga ärendena. Härigenom blir sakområdet homogent åtminstone så till vidasom utredning och beslut utgår från rättsliga rekvisit med rättsliga följder. Ifråga om krelsen av komraunikalionsberälligade uttalar arbetsgruppen alt dendefinition av begreppet part som ges i 4 § gruppens lagförslag leder till altett krav på kommunikation koraraer atl gälla endasl i ärenden sora avgörs genombeslut vilka riktar sig till någon narangiven person. Kungl.Maj:ts proposition nr 30 är 1971 449 ansesdels denne, dels annan som beslutet eljest uppenbarligen kan komma all angånära, dels slutligen den som enligt särskild bestämmelse får föra lalan iärendet. Normbeslutsärendena behöver till följd härav inte tas raed iberäkningen. Här kommer kravet på kommunikation inte all gälla, om ärendet ärav renodlat allmän nalur, efiersom då ingen finns som uppfyllerförutsättningarna all betraktas som part. Belräffandeden närmare utformningen av komraunikalionsreglerna erbjuder sig tvåhuvudallemativ frarahåller arbetsgruppen vidare. Det ena är en fixeradhuvudregel med särskilda undantag, det andra en allmänt hållen regel sora görkommunikationen beroende av en relativt fri prövning enUgt elt rekvisit avtypen »om det behövs», vilket kan byggas ut med vägledande riktlinjer.Besvärssakkunniga valde det förra alternativet och det lämnades ulan erinran avflertalet remissinstanser. Efiersom det senare allernalivel ger varken enskildaeller myndigheter några fasta hållpunkter och någon egentlig förrättssäkerheten i jämförelse med gällande rätt knappast skulle uppnås, förordararbetsgruppen atl det första alternativet väljs. Kravetpå komraunikation bör enligt arbelsgruppt ns mening upprätthållas bara närbeslut går part eraot. Vid bifall till en fraraställning i alla delar, vidupphävande av betungande beslut eller vid annat odelat gynnande av beslutetsadressat saknas anledning att föreskriva kommunikations-plikt. Det kaneraellertid finnas företrädare för motstående iniressen, sora lider förfånggenom beslulel. Beträffande dem bör komraunikalionsskyldighet föreligga i denraån de intar ställning sora part. Arbetsgruppen förordar med hänsyn till detanförda atl väl ell gynnande men inte elt hell eller delvis missgynnandebeslut skall kunna meddelas ulan komraunikation. I lagen bör detta uttryckasså att ett beslut, sora går part eraot, inte får meddelas utan kommunikation.Vid bedömningen av om ett beslut går någon emot helt eller delvis skall hänsynlas till samtliga oraständigheter i fallel. Ett till det yttre ofördelaktigtbeslut, t.ex. etl rivningsföreläggande eller en höjd fastighetstaxering, kan irealiteten objektivt sett vara etl gynnande beslut. Del kan också vara så attparten är införstådd raed beslulel. Den som avger självdeklaration är t. ex.införstådd med att han påförs taxering och debiteras skatt raed ledning avdeklarationen. På samma sätt kan en fastighetsägare förklara sig fullt på detklara med att ett hälsovårdsföreläggande e. d. meddelas honom. Besluten måstedock likafuUt anses gå part emot. Ikommunikationsskyldighelen bör enligt arbetsgruppens raening vidare föreskrivasbegränsning lill beslul, varigenora rayndigheterna skiljer ärendet från sig,dvs. Det skulle leda lill orimliga konsekvenser att generelltföreskriva att beslut under förfarandet får meddelas först efter kommunikation.En särskild typ av beslut under förfarandet är interimistiska och prelirainärabeslut, dvs. beslul genom vilka myndigheter proviso- Maj:ts proposition nr 1971 riskllar ställning i själva saken. Ett sådant beslut kan visserligen vara av slorvikt för den mot vilken det riktas i synnerhet när det träder i omedelbartillämpning. Ju mer ingripande och betydelsefullt ett sådant beslut är lillsina reella verkningar, desto angelägnare kan det i och för sig synas atl delinte meddelas utan komraunikation. måste raan emellertid erinra sigatt syflel med elt interimistiskt beslul ofta är alt möjliggöra ingripande utanförvaming för all förebygga alt den enskilde omintetgör ingripandet. Vidare inleriraistiska eller prelirainära beslutet ofta ses närraast sora enåtgärd som också delvis fullgör komrau-nikalionens funktion alt ge partenlillfälle alt ta till vara sina intressen före det slutliga avgörandet. Meddetta belraklelsesäll vore det oegentligt atl generellt begära koramunikation,innan beslutet meddelas. Vadgäller komraunikationskravels innehåll erinrar arbetsgruppen till en början omatt kommunikationens primära syfle är alt höra den som direkt berörs avrayndighetens beslul. Delta bör visserligen inte fattas bokstavligt så attkoraraunikationen inte anses fullbordad utan atl denne verkligen yttrat sig,raen underrättelsen bör ändå gå lill så alt han får en reell möjlighel atl görasin röst börd. Med denna utgångspunkt talar övervägande skäl för att regelninriktas på en komraunikation, som består inte bara av underrättelse om eltmalerial ulan också av lämnande av tillfälle lill yttrande. Frånrällssäkerhetssynpunkt måsle denna ordning anses ändamålsenlig underförulsättning att den tillämpas inte bara när man önskar yttrande från partenulan över huvud laget när materialet är relevant. Från praktisk synpunkt är detockså fördelaktigt med en enhetlig form för kommunikation. Ingen lid behöverdå ödas på överväganden om visst utredningsmaterial bara skall tillställasparten eller om lillfälle dessulom skall lämnas all yttra sig över det.Arbetsgruppen förordar därför ett imderrättelseförfarande som innefattar tvåmoment: inforraation och läranande av tillfälle till yttrande. Endaslsådant material som tillförts ärende på annal säll än genom parten själv börenligt arbetsgruppens mening kommuniceras med honom. Materialet måsteemellertid vara av betydelse för ärendets avgörande för attkora-munikationsplikt skall föreligga. Delta bör komma fram i etl undantag soragår ut på alt kommunikation får underlåtas när åtgärden inte behövs. Härigenomframhävs alt allt material från annan än parten själv i princip skallkommuniceras raed . Arbetsgruppenfrarahåller att det i första hand är skriftligt material som skall korarauniceras,t, ex, remissytiranden, skriftliga upplysningar, skrifter från annan part,kontrakt, intyg och liknande bevis, I en följande exemplifiering avkomraunikationspliktens räckvidd i olika typer av ärenden påpekar gruppenbelräffande ansökningsärenden bl, a. att konkurrerande parter torde få ansessakna rätt lill koramunikation av varandras ansökningshandlingar redan på denformella grunden att handlingama enligt Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 451 vedertagetbetraktelsesätt visserligen rör samma sak men bildar skilda ärenden. Också påsaklig gmnd bör tanken på kommunikation avvisas i sådana fall.Ansökningshandlingarna är f. ö, som regel offentliga och sökandena kan därförpå eget initiativ la del av varandras handlingar. Delta ger en tillräckligkonlroUmöjUghel för en raedsökande när det gäller raalerial som rör barakonkurrentens egna förhållanden. När en sökande lill stöd för egen lalanåberopar någol sora rör en konkurrerande sökandes personliga eller sakligakvalifikationer, uppkommer däremot vägande sakliga skäl för komraunikation meddenne. Materialet bör inte få användas raot honom utan all han haft tillfälleatl beraöta det. Beträffande kommunikationav muntliga upplysningar anför arbetsgruppen väsentligen följande. När muntligutredning förekommer i elt förvallningsärende, anses del höra till god ordningatt göra anteckning härom i handlingama. Någon allmän skyldighet härtill finnsdock inte föreskriven i författning. är inte heller påsamma sätt som domstol förhindrad atl la hänsyn lill vad den fått reda på iannal sammanhang än i det ärende som föreligger lill bedömande. Den ordning somsålunda råder i nu berörda hänseenden anser arbetsgruppen i princip inte börarubbas. Gruppen avvisar följaktligen tanken på att i förvaltningslagen ta inbestämraelser molsvarande dem som besvärssakkunniga föreslagit i fråga omskyldighet för myndighet att anteckna muntliga uppgifter, som är av betydelseför ärendes avgörande, och all grunda silt avgörande på vad handlingama innehålleroch vad som eljest förekommit i ärendet (8 kap. 23 § och 11 kap. 2 §besvärssakkunnigas lagförslag). Enligt gruppens raening får man i stället väljaandra medel för att förebygga atl förvaltningsmyndigheter gmndar sinaavgöranden på okontrollerade eller ovidkommande, inte redovisade uppgifter,önskar man skapa garantier häremot måste också ses till all de inte innebärrisker för en tyngande eller meningslös dokumentation av raer eller raindreuppenbara förhållanden. Man bör därför inte genora en generell regel hindramyndighet atl ta hänsyn till annat än handlingarna i ärendet och sådant sommyndigheien eljest har inhämtat under handläggningen av detla. En rimligaremetod är enligt arbetsgruppens mening att behandla muntlig ulredning och del someljesl tillförs ärendet på annat sätt än genom handlingar enligt samraa principersom skriftlig utredning och genom förvaltningslagens bestämmelser omkommvmikation hindra myndigheterna atl på grundval därav fatta beslut som gårpart eraot, utan all parten har fått tillfälle att yttra sig över det som talarlill hans nackdel. En sådan regel föreskriver inte uttryckligen någonanteckningsskyldighet men får ändå till följd alt myndigheten som regel blirtvungen alt se till att underhandsupplysningar, iakttageker vid »privat» synoch annal »privat» vetande än rayndighetens egen allmänna erfarenhelsfondantecknas. Sker inte delta och bringas de individuella fakta inte heller påannat sätt till partens kännedom, blir Maj:ts proposition nr 1971 myndigheteni regel förhindrad atl med beaktande av sitl vetande i dessa delar fatta ettbeslut som går parten emot. Fråganom skyldighel att verkställa anteckning ora inhämtade upplysningar torde varasärskilt brännbar i tjänsletillsältningsärenden och andra ärenden där detgäller att bedöraa personliga kvalifikationer, framhåller arbetsgruppen vidare.Den förordade ordningen leder emellertid till att det i sådana fall blirnödvändigt att göra anteckning och kommunicera endast då upplysningarna föranledermyndigheten att fatta ett annal beslut än det som innehållet i den skriftligautredningen motiverar, t. ex. då upplysningarna ger underlag för ett valmellan flera som eljest är jämställda. uttryckUgt stadgande står det ocksåklart all en fullständig redovisning av de muntligen inhämtade upplysningarnainte är nödvändig. Elt ordagrant återgivande av vad som bar inhämtats eller vadrayndigheten har sig bekant om en person som söker befordran skulle kunna blibetungande och dessulom i vissa fall vara onödigt sårande för den sökande. Detbör räcka alt upplysningen redovisas lill sin art och sill huvudsakligainnehåll. Det viktiga är att del som kan vara avgörande för prövningen ocksåbringas till partens kännedom. Mot bakgmnd av vad sålundaanförts föreslår arbetsgruppen att huvudregeln om myndighetskommunikaiionsskyldighei ges det innehållet att slutligt beslul, som går partemot, inte får raeddelas ulan alt myndigheien underrättat parten om upplysning,yttrande eller annat, sora tillförts ärendet genora annan än honom själv samtlämnat parten tillfälle att yttra sig över det (15 § försia stycket förstapunkten arbetsgruppens lagförslag). Regeln innebär att myndigbeten inte fåravgöra ärendet utan att vara förvissad om att parten är underrättadpersonligen eller genom surrogatdel-givning, om sådan är medgiven. Bevisning omatt en postförsändelse nått adressaten kan myndigheten i regel skaffa sig genomatt skicka försändelsen som rekommenderat brev med mottagningsbevis.Koraraunikalions-handlingarna kan också tillställas adressalen i lösbrev raedåläggande för honom atl, vare sig han har något alt anföra eller inte, påsärskild blankett teckna erkännande om mottagandet och sända in detla lillmyndigheten. Från oraråde lill område får prövas vilken metod som är den raestända-raålsenliga när det gäller all åsladkorama den erforderliga övertygelsenom att parten underrättats. Koramer försändelse varigenom part underrättats omutredningsmaterialet tillbaka outlöst, är kommunikationen ofullbordad. Myndighetenhar då att pröva andra vägar för delgivning med parten än den vanliga brevvägeneller att med stöd av undantagsbesläm-raelse i 15 § andra styckel underlåtavidare kommunikationsåtgärder. Enligtarbetsgruppens mening bör rayndighets underTättelseskyldighet kunna fullgörasformlöst. kan den mest ändaraålsenliga ordningen t.o.m. vara etttelefonmeddelande. Det bör inte heller möta någol hinder att parten ges del avmaterialet i samband med ett besök hos myndigheten. Kungl.Maj-.ts proposition nr 1971 453 vidett sammanträde, en syn, en inspektion e. d. bara iakttas att hanlämnas tillfälle all yttra sig över materialet, innan ärendet avgörs. Iallmänhet ligger dock skriftlig underrättelse närmast till hands somkom-raunikalionsforra. När part underrättas om utredningsmaterialet bör angesviss frist för avgivande av yttrande. Detla bör kunna avges såväl muntligen somskriftligen. Skriftlighet bör dock så långt raöjligt eftersträvas Arbetsgruppenföreslår i enlighel med det anförda all sora en andra punkt i 15 § förstastycket tas in en föreskrift om att underrättelse kan vara skriftlig ellermuntiig och bör anvisa tid och sätt för partens yttrande Arbetsgruppenframhåller vidare atl kommunicering innefallar arbetsmoment som är tids- ochpersonalkrävande. För atl få en konkret uppfattning om denna sida av saken harstatskontoret biträtt raed en undersökning av de praktiska konsekvenserna avinförande av kommunicerings-plikt°i militära ansländsärenden bos cenlralavärnpliktsbyrån. En promemoria rörande undersökningen har fogals som en bilagalill arbetsgruppens betänkande (SOU 1968: 27 s. 267), Arbetsgruppen finner avundersökningen framgå alt komraunikation raed tillämpning av rationella rutinerinte behöver innebära någon nämnvärd arbetsbelastning för rayndigheter raedraålllig ärendemängd. Åtgärderna är inte mer tidskrävande än atl de kan passasin i del dagliga arbetet ulan större tidsåtgång än detla kan bära, Merarbetetfaller mest på biträdespersonalen, även ora det blir fråga ora viss ökning avden handläggande personalens uppgifter. Ju raer schematisktkommunikationsförfarandet görs, desto mindre av kvalificerad arbetskraftbehöver myndigheterna sälla lill. Så snart någon form av värdering begärsrörande frågan ora kommunikation skall äga rum eller inte, måste dockkvalificerad arbetskraft anlitas för prövningen. Det kan därför hos myndighetermed stort flöde av handlingar tänkas vara mest rationellt atl inrättakommunikationen som ell renl mekaniskt raoraent före självabeslutsförfarandel. Att kommunikation härigenom kan komma atl ägarum även där den i och för inte behövs, t. ex. därför atl parlens lalan kommeratt bifallas, gör i så fall mindre. Arbetsgruppen erinrar ora atl, närkoramunikationsinslaget bedöms från personal- och arbetsekonomisk synpunkt,raot en arbetsökning hos beslutsrayndigheten skall ställas den arbetsminskningsora kommer besvärsinstansen lill godo genora den lägre besvärsfrekvens soratorde bli följden av alt besluten koraraer alt grimdas på ett raertillföriiilig och genoradiskuterat raalerial. Huvudregelnom kommunikation måste enligt arbetsgruppen förses med vissa undanlag.Malerial, som part enligt reglerna ora parts aktinsyn inte kan få ta del av (6§ arbetsgruppens lagförslag), kan inte heller kommuniceras med honom.Arbetsgruppen imderstryker emellertid att sekretessen skall hindra varje formav kommunikation för att sådan skall kunna underlåtas. Det räcker t, ex, intemed atl en handling som sådan inte kan kommuniceras. Det måste också fordrasall del inte heller går atl ersätta Maj:ts proposition nr 30 år1971 den skriftliga kommunikationen med en muntlig redogörelseför valda delar av handlingens innehåU, Men föreligger avgörande hinder motvarje form av information om visst utredningsmaterial, måste detta avskiljasfrån det komraunikationspliktiga materialet i ärendet, I arbetsgruppenslagförslag har detla kommit lill ullryck genom alt det komraunikationspliktigamaterialet definierats som det som tillförts ärendet genom annan än partensjälv och som han enligt 6 § kan få del av (15 § första styckel förstapunkten). i dröjsmål utgör ett ytterligare skäl förunderlåtenhet att kom inunicera, anför arbetsgruppen i det följande. Det äruppenbart atl kommunikation inte får uppehålla ett ärende när ett snabbtavgörande kräva för att avvärja hot mot liv, hälsa eller egendom. Hälsovården,brandskyddet och polisens verksamhet för upprätthållande av allmän ordning ochsäkerhet lämnar många exempel på situationer raed akut fara. Men hänsyn börockså kunna las till att ett beslut visserligen inte blir förfelat om det intemeddelas snabbi men ändå mister en god del av sin effekt. Inte bara elt allmäntinlresse utan också ett enskilt inlresse kan tala för alt större vikl fästs vidatt nå frara till avgörande snabbt än vad det kontradiktaloriska moment ihandläggningen som kommunikation representerar. En myndighet bör därför kunnaunderlåta all kommunicera inte bara när del är direkt fara i dröjsmål utanockså när dröjsmål är till påtagligt förfång för allmänt eller enskilt inlresseoch ett snabbt avgörande är angeläget. Som exempel på situationer dåkommunikation bör kunna underlåtas nämner arbetsgruppen bl, a, följande.Myndighet kan vara bunden av bestämda besluts frister, som inte läranarutryrame för kommunikation, eller tvingad att fatta beslut före viss tidpunktför att beslutet skall fylla sin funktion, t, ex, då elt ansökningsärende angårtillslånd till någol som skall äga rum viss dag eller anstånd med någol soraskall börja . Det kan vidare förhålla sig så, alt partsadress inte kan utrönas (jfr 7 § första siycket lagen ora bidragsförskott)eller alt hans uppehållsorl visserligen är känd men att det inte går att nåhonom där med delgivning. Vidare kan part vägra ta emot delgivning avutredningen, vare sig den erbjuds skriftligen eller muntligen. Ett förbud, t. ex. att lämna landet eller att distribueraviss vara, en ransonering, ett beslag, en inspektion, etl kvarhållande av ettfartyg eller annan liknande åtgärd kan mången gång bli elt slag i luften, omdet blir känt i förväg atl den övervägs, fortsätter arbetsgmppen. Det skullevara orimligt atl kräva kommunikation i ärenden, där beslutet måste kommaöverraskande för alt få avsedd effekt. Denna typ av fall skiljer sig från detidigare nämnda och bör därför behandlas för sig i lagtexten. Arbetsgruppentillägger alt huvudintresset i de sist behandlade fallen knyter sig till attett verkställbart beslul kommer till stånd ulan alt behöva föregås avkommunikalionsförfarande. För det ändamålet är det ofta tillräckligt Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 455 medett interimistiskt beslut. Möjligheten atl meddela sådant beslut bör därförutnyttjas i största möjliga utsträckning och ärendet inte fullföljas tillslutligt beslut ulan kommunikation. Härigenom vinns bl. a. atl parten intebehöver klaga i högre instans för att få rättelse utan kan få sådan till ståndsnabbt och enkelt hos beslutsrayndigheten, om del skulle visa sig all beslutetinte är sakligt hållbart. De sistnämnda tvåhuvudtyperna av undantagsfall har av arbetsgruppen sammanfattats i en regel i15 § andra siycket första punkten, enligt vilken komraunikation får underlåtas,om det av särskild anledning är nödvändigt eller underrättelse lill parlen kanmedföra fara för att beslutet inte blir genomfört. Arbetsgruppen betonar altarbelsraängden som sådan hos en rayndighet inte bör få betraktas som skäl förunderlåtenhet all kommunicera. Det är emellertid tydligt atl, om personalresursernaär under-dimensionerade i förhållande till arbetsvolymen, rayndigheteneraellanåt kan råka i elt läge, där det fraraslår sora mer angeläget alt ettärende avgörs utan vidare tidsutdräkl än att det avgörs först efterkommunikation. Indirekt kan arbetsmängden därför öva visst inflytande påkommunikationspraxis hos rayndigheten. Arbetsgruppen påpekar vidare att delademeningar kan göra sig gällande ora hur förfarandet bör balanseras när enmyndighet har alt handlägga ärenden i slora mängder (raassärenden).