prop · FU034 · 1971-12-31 00:00:00 — Det torde inte vara någonöverdrift att anta att mer än hälften av byggnadsforskningsmedlen går tillforskningsområden med direkt värde för anläggningsverksamheten. Avproduktionsstatistiken från SCB redovisar utredningen bl.a. följande. Av 4 478företag som hade två eller fler årsanstäUda sysslade ca 2 700 företagmed enbart husbyggande, ca 1 000 företag med enbart anläggningsverksamhet, ca550 med både husbyggande och anläggningsverksamhet (kombinerad verksamhet) samlde övriga med enbart specialiserad verksamhet, t. ex. ställningsbyggande. Avde 30 största företagen sysslade praktiskt taget alla med kombineradverksamhet, vilket innebär att större delen av produktionen kom frånkombinerade förelag. Även inom konsullsidan läcker de större företagen såvälhusbyggande som anläggningsverksamhet. Utredningen finner det uppenbart attdessa förhållanden innebär att forsk- Maj:ts proposition nr 1971 ningoch utveckling avseende bebyggelseprocessens metodfrågor arbetsprocesser,systemfrågor, erfarenhetsåterföring m. m. bör samordnas, om utvecklingenskall få en maximal rationaliserande effekt på både husbyggnad ochanläggningsverksamhet. Desammanhållande faktorerna hos anläggningsområdets tre huvuddelar sägerutredningen knyta anläggningsforskning till dels teknisk forskning,dels byggnadsforskning. Utredningen har funnit att, om en förändring avanläggningsforskningen skall ske på finansierandeplanerande --samordnandenivå, detta bör ske genom anslutning lill det forskningsområde mot vilketkontaktytorna är störst, dvs. Byggnadsforskningenhar successivt utvecklats från att vara en bostadsbyggnadsforskning till attge erforderligt kunskapsunderlag för samhälls-byggandet, från översiktligplanering över detaljplanering, programmering, projektering ochbyggnadsproduktion till underhåll och drift samt ombyggnad, stadsförnyelseeller rivning. Byggandetsolika aspekter bör enligt utredningen tillhöra ett och samma forskningsråd,byggnadsforskningsrådet. I ett sådant mönster låter sig anläggningsforskningenutan väsentliga konflikter inordnas genom att den samordnas medbyggnadsforskningen. Detfinns enligt utredningen motiv för att en gemensam finansieringplaneringsamordning för husbyggande och anläggande leder till vinster i frågaom resultat och resursanvändning. Utredningen har inte haft att bedöma påvilken nivå den samlade byggnadsforskningsinsatsen bör ligga. Men ingenting hartalat för att insatserna skulle vara för stora. Tvärtom förefaller en fortsattexpansion vara önskvärd, vilket förstärker motiven för en effektivering avforskningsinsatserna. Anläggningsverksamhetenhar till stor del stat och kommun som huvudman och produktionen sker i höggrad i egen regi. Den är ofta förenad med omfattande underhållsverksamhet.Förutsättningarna för en rimlig effektiv forskning och utveckling finnerutredningen därför bättre än de var inom byggnadsverksamheten, närbyggnadsforskningen kom till. Det är uppenbart, uttalarutredningen, att vinster står att göra genom effektivare samordning av denanläggningsforskning som avser allmänna anläggningstekniska frågor såvälinbördes som med husbyggnadsforskning. bör man kunna få smidigafinansieringsformer för olika gemensamma insatser på anläggningsområdet. Dennuvarande byggnadsforskningen på områden som har direkt tillämpbarhet inomanläggandet material, konstruktion, geologi, produktion etc. skulle kunnafå fortsatt rimlig expansion. Beträffande de för olika anläggningsverksamheterhelt speciella och egna problemen är vinsterna av en samordning inte likauppenbara. Utvecklingsinsatser bör därför även fortsättningsvis göras via Kungl.Majtts proposition nr 1971 33 deolika statliga verken och finansieras genom särskilda anslag. Ä andra sidan harmöjligheterna till tvärtekniska kontakter betydelse. Gränsen mellan allmännaoch speciella problem, mellan anläggningsverksamhetens olika delar och mothusbyggandet är inte heller statisk. Utredningenanser det oklokt att föreslå en permanent uppdelning av anläggningsområdet såatt vissa delar av speciell karaktär faller utanför ett samlatfinansieringsplanerings- och samordningsansvar på forskningsområdet. Istället bör möjligheter skapas för samordning och effektivering över helafältet som redan existerande insatser på problemområden som ärspeciella för olika anläggningsverksamheter utan störningar kan fortsätta inomresp. statliga verk och andra organ. Utredningen föreslår därför attforskningsavgift tas ut även på anläggningsverksamhet och att statens råd förbyggnadsforskning får ansvaret för finansieringplaneringsamordning. Om förslaget godtas börenligt utredningen övervägas om inte antalet ledamöter i rådet bör ökas för attge utrymme att täcka det breddade ansvarsområdet. Det ökade ansvarsområdet börbeaktas också vid tillsättningen av existerande platser. Antalet ledamöter börkunna begränsas till tio utöver ordföranden. Denmera principiella kritik som har riktats mot det nuvarande systemet för uttagav byggnadsforskningsavgiften har främst avsett den omständigheten attföretagens lönekostnader utgör underlag för avgiften, anför utredningen.Tendensen till minskning av den andel byggföretagens lönekostnad utgör avbyggnadskostnaden kan för det samlade byggandet väntas bestå. Som en följd aven successiv rationalisering i branschen kan man vänta en kontinuerlig menlångsam förändring. Vill man behålla byggnadsforskningsavgiften vid en vissrelativ andel av branschens produktionsvärde kan denna utveckling leda tillatt man tid efter annan får höja procenttalet för avgiftsuttaget. Men så vittutredningen kan bedöma torde det dröja avsevärd tid innan lönekostnadsandelensminskning i och för sig kan påverka lönekostnadernas användbarhet som underlagför avgiftens uttagande mera pår lagligt. Lönekostnadsandelensvariation med region, hustyp och objektstorlek är betydande.Arbetskraftsinsatsen i antal arbetare varierar också och entotal minskning uppstår som nettoresultat av en serie ökningar och minskningar.Den utomordentligt stora spridningen fördelas i regel så att 3Bihang tillriksdagens protokoU 1971. småobjekt har de högsta värdena och stora objekt de minsta. Man kan anta att deminsta objekten i stort sett finns utanför de expansiva tätortsregionerna ochuppförs av mindre byggföretag med förhållandevis låg mekaniseringsgrad. Byggproduktionmed hög förtillverkningsgrad redovisar låg arbetskraftsinsats. Samma effektuppkommer vid ökat anlitande av underentreprenörer. Spridningen i lönekostnadblir mindre genom motverkande skillnader i inkomstutfall mellan expansivatätorter och andra områden. En annan utjämnande faktor är att s. k.industrialiserat byggande allmänt antas ha högre kostnader för tjänstemän ochtekniker genom den mer avancerade ledning sådant byggande kräver. Enrelativt sett större avgiftsbelastning ligger således på små objekt, dvs. småbyggherrar och små företag. Enligt utredningens mening är denna snedbelastninginte så allvarlig eftersom avgiften f. n. är låg. Den balanseras också av attstörre byggherrar och företag gör utvecklingsinsatser vid sidan av den avgiftsfinansieradeforskningen. Den mest framträdandesvaghet som följer med nuvarande system finner utredningen vara attavgiftsunderlaget beror av i vilken utsträckning förtillverkade elementanvänds vid byggandet. Förtillverkningsgraden är inte något mått pårationalitet utan anger endast ett val av byggmetod. Låg forskningsavgift kandärför komma att kombineras med låg rationalitet. Den variation iavgiftsbelastning som har uppstått genom att delar av det traditionellabyggplatsarbetet i vissa fall har överförts till fast industri har f. n.knappast någon styrande bieffekt. Vid fortsatt utveckling av förtillverkningsindustrinoch höjning av byggnadsforskningsavgiften uppkommer en ständigt ökadsnedbelastning. Inom anläggningsverksamhettorde problemet med förtillverkningsgrad inte föreligga i samma utsträckning.Normalt är där varukostnadsandelen mindre än i husbyggandet.Mekaniseringsgraden varierar med arbetets art och de fysiska förutsättningarna,vilket ger stark variation i lönekostnadsandel. Den ligger dock inom sammaintervall som i husbyggandet och utredningen anser att man får acceptera denom lönen kvarstår som grund för avgiftsunderlaget. Om någon styrande bieffektskulle uppstå kan den bedömas verka i positiv riktning. Utredningen avvisar tankenatt ta ut avgiften på alla lönekostnader i den fasta industri som medverkar somleverantör till byggande och anläggande. Ett bättre sätt anser utredningen varaatt sträcka ut avgiften till vissa urskiljbara och betydelsefulla förtillverkningsområdent. ex. tillverkning av monteringsfärdiga byggnader och byggnadsstommar. Man kanemellertid vänta sig att förtillverkningen alltmer riktas in på dyra byggdelarsom installation, kompletteringsdelar m. m. Att peka ut viss industri gerdärför sannolikt upphov till en ny skevhet iavgiftsbelastningen. Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 35 bli nödvändig om man skall komma till rätta med de skevheter som utveck- kontinuerliganpassning av det avgiftsbelagda området kommer därför att bli nödvändig om manskall komma till rätta med lingen i riktning mot ökad förtillverkning ledertill. Utredningenerinrar om att det f. n. i praktiken är arbetets art som är styrande föravgiftsuttaget, medan näringsgrensindelningen används som ett sätt attdefiniera avgiftsplikten. Utan att införa någon ny princip kan därförverksamhet vid fast industri, som i förädlingsprocessen från råvara till färdigbyggnad motsvarar hela eller delar av grupperna 401 och 403 utan att därför skepå byggplats, beläggas med avgift. Snedbelastning framträder endast isituationer då en del byggföretag köper färdiga element medan andra utförmotsvarande arbete på byggplatsen. När köp av förtillverkad vara har blivitden dominerande metoden minskar problemet för att falla bort när tillverkningpå arbetsplatsen i ifrågavarande del har upphört. Undan för undan somytterligare komponenter förs över från platsframställning till mer regelmässigförtillverkning skulle avgiften därför kunna slopas för framställningsmomentetutan att balansen rubbades. Anpassningenav det avgiftsbelagda området kan enligt utredningen ske på olika sätt. Man kansålunda från tid till annan ändra de författnings-bundna avgränsningsreglerna.Men man kan också göra anpassningen till en adrainistrativ tillämpningsfräga.Efter övervägande av dessa båda alternativ har utredningen funnit övervägandeskäl tala för att ändring av det avgiftsbelagda området bör ske genomförfattningsändring. Utredningenföreslår, under förutsättning att det nuvarande systemet för avgiftsuttagbehålls, att avgift oberoende av företagets näringsgrenstillhörighet skall tasut på löner som avser tillverkning av monteringsfärdig byggnad eller del avbyggnad, bl. a. monteringsfärdiga rum för olika ändamål, monteringsfärdiga stom-och väggelement av betong, stål, trä eller annat material samtmonteringsfärdiga ventilationssystem. Förslaget avser inte att medföra ändringi nuvarande praxis att inom gruppen byggnadshantverk viss tillverkning iverkstad avgiftbeläggs, t. ex. plåtslageri- och glas-mästeriarbeten. Med monteringsfärdigdel av byggnad avses större eller sammansatt element, som har åstadkommitsgenom tillverkning som annars skulle ha skett på byggnadsplatsen. Tillverkningav murblock av tegel eller betong och normala byggnadssnickerier fönster,köksinredningar och liknande ingår alltså inte. Detnuvarande förfarandet förutsätter en deklaration från arbetsgivaren om tillvilken del dennes verksamhet är avgiftspliktig. Som framgår av det föregåendeger detta anledning till gränsdragningsfrågor särskilt beträffande företag sombedriver både avgiftspliktig och inte avgiftspliktig verksam- Maj:ts proposition nr 1971 het.Utredningen påpekar att dess förslag till ändring av avgiftsförordningen ökarantalet sådana företag. Ändringen medför också nya kontrollproblem ochtolkningssvårigheter i gränsfallen. Detta är emellertid en olägenhet somutredningen bedömer som ofrånkomlig med nuvarande system. Den utgör enligtutredningens mening inte tillräckligt skäl att avstå från den av principiellaskäl starkt önskvärda utsträckningen av avgiftsplikten till vissförtillverkningsindustri. Antaletarbetare i förtillverkningsindustrin, definierad som cement- ochbetongfabriker, byggnadssnickerifabriker och trähusfabriker, var 21 1960och ökade till 29 1967 eller , erinrar utredningen. Gruppenutgör grovt räknat av totala antalet sysselsatta arbetare i byggnads- ochanläggningsverksamhet. Med utredningens förslag skulle emellertid helaförtillverkningsindustrin inte avgiftsbeläggas. Ökningen av nuvarande inkomstertill byggnadsforskningsfonden bedömer utredningen som så måttlig att den intebör föranleda sänkning av uttagsprocenten, innan närmare erfarenhet harvunnits av hur utfallet blir. F.n. tas byggnadsforskningsavgift inte ut på fristående konsultverksamhet somavser projektering m.m., medan sådan verksamhet inom ett byggföretagavgiftsbeläggs. Den förra typen av verksamhet anser utredningen vara kvantitativtdominerande. Enligt statens pris- och kartellnämnds utredning om byggkonsulter(kartellfrågor nr 5 s. 67) fanns ca 1 600 friståendekonsultföretag med en omsättning av ca 800 milj. kr. Projekteringens andel avkostnaderna varierar starkt med såväl byggnadstyp som fysiska förutsättningari det enskilda fallet stadsplan, miljökrav, geologi etc. För typiseradebyggnader eller byggnader med stark upprepning kan den vara av storleken ,medan den för speciella byggnader i krävande miljö kan uppgå till mer iblandbetydligt . Variationen torde i många fall följa den variation ilönekostnadsandel som finns i produktionsledet, även om inverkan av förtillverkningsgradenreduceras enligt utredningens redovisade förslag. Löneandelen är myckelstor i konsultverksamhet. Avgift även på konsultverksamhet skulle därför ökaspridningen i avgiftsbelastningen i stället för att minska den. Samtidigtskulle antalet avgiftsbelastade företag öka. Av dessa skäl har utredningenfunnit att projektering genom fristående konsultföretag även i fortsättningenbör vara undantagen från avgiftsplikt, om avgiften tas ut med lönen somunderlag. 5.4.4 Möjligheteratt förenkla avgiftssystemet Byggnadsforskningsavgiftenär anknuten till underlaget för avgiften till yrkesskadeförsäkringen. Reglernaför detta underlag tar utredningen inte Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 37 Eventuella förenklingar måste enligt utredningen ta siktehuvudsakligen på del särskilda förfarande som debiteringen av byggnadsforskningsavgiftger anledning till. Under förutsättning att kodifieringefter näringsgren kommer alt göras vid debitering av yrkesskadeförsäkringensarbetsgivaravgift skulle enligt utredningen kunna övervägas att byggnadsforskningsavgiflautomatiskt påförs arbetsgivare som hänförs till näringsgrenen byggnadsverksamhet.Utsträcks avgiftsskyldigheten till anläggningsverksamhet faller en av deomständigheter som har försvårat genomförandet av ett sådant systembort. Med hänsyn till praxis i fråga om åsättande av näringsgrensbeteckningskulle följden emellertid bli att likartad verksamhet skulle i avgiftshänseendebehandlas olika i större utsträckning än som sker f. n. Vidare förutsättersystemet att yrkesskadeavgifterna differentieras efter skaderisk. Blir dessaavgifter enhetliga försvinner förutsättningarna för ett automatiskt verkandesystem även om kodifiering av arbetsgivarna efter näringsgren behålls. Ettverkligt automatiskt system skulle enligt utredningen kunna åstadkommas endastom byggnadsforskningsavgiften slogs ut på samtliga arbetsgivare som betalaravgift t. ex. till yrkesskadeförsäkringen. Möjligheternaatt tillämpa den nu angivna metoden ligger enligt utredningen i öppen dag ochfordrar inte särskilt utredningsarbete. Utredningen har begränsat sinaundersökningar lill vad som kan och bör göras under förutsättning atl avgiftenalltjämt skall las ut på ett mer begränsat underlag. Utredningendiskuterar först inskränkningen till yrkesmässig byggnadsverksamhet.Inskränkningen utesluter från avgiftsplikt främst tre slag avbyggnadsverksamhet, nämligen industrins byggande genom egen personal,jordbrukets motsvarande byggande och sådan byggnadsverksamhet i fråga om egnahem och fritidshus där entreprenör ej anlitas. Närbyggnadsforskningsavgiften infördes diskuterades frågan om industrins byggandei egen regi. och föreslog att man skulleavgiftsbelägga även i egen regi byggande industrier, som regelbundetsysselsatte mer än 25 arbetare i byggnads- och anläggningsarbeten. Med hänsyn lillatt en sådan anordning skulle föranleda bl. a. specialredovisning frånarbetsgivarna och dessutom föra byggnadsforskningsavgiften in i ett flertalandra industrigrupper än byggnads- och metallindustri sköts emellertid dennatanke (prop. 1953: 163 s. 42). Attindustrins byggande i egen regi är undantaget från avgiftsplikt spelar enligtutredningen sannolikt i praktiken ingen roll när ett företag väljer mellan altbygga i egen regi och att anlita entreprenör. Avgiften ter sig obetydlig vidjämförelse med mervärdeskattereglernas möjliga inverkan på Maj:ts proposition nr 1971 upphandlingsstralegin.Som framhölls skulle avgiftsbeläggning av industrins egenregibyggandevidare medföra stora administrativa olägenheter. Äveni fråga om jordbrukare samt ägare lill egna hem och fritidshus anserutredningen praktiska skäl tala mot avgiftsbeläggning. Antalet avgiftspliktigaskulle öka starkt utan atl det sammanlagda avgiftsbeloppet skulle stiga i merabetydande utsträckning. En speciell situationföreligger dock beträffande ägare till egnahem och fritidshus, påpekarutredningen. Praxis i fråga om arbetsgivar- och arbets-tagarbegreppen inomsocialförsäkringen är sådan att det inte sällan är oklart om den som utförbyggnadsarbete är egen företagare eller arbetstagare i förhållande tillbyggherren. I det senare fallet är byggherren skyldig att betalaarbetsgivaravgift lill bl. a. yrkesskadeförsäkringen men, i fråga om egnahemoch fritidshus, i regel inte byggnadsforskningsavgift. Om begränsningen tillyrkesmässig byggnadsverksamhet tas bort, skulle man i dessa fall slippa ett ledi prövningen. Delta finner utredningen emellertid inte motivera ändring i frågaom kravet på yrkesmässighet. Utredningendiskuterar vidare möjligheten att undanta mindre arbetsgivare. I fråga omsådana arbetsgivare skulle man då slippa att pröva om yrkesmässigtbyggnadsarbete föreligger och om i och för sig avgiftsbelagt byggnadsarbete harutförts. Beträffandearbetsgivare 1967 har registrerats mindre än 5 årsarbetareredovisar utredningen följande sammanställning. » » 2 » »3 i> »4 » »5 Enbegränsning av avgiftspJikten med hänsyn till antalet årsarbetare ger anledningtill tröskelproblem. Utredningen anser emellertid att de administrativafördelarna är så betydande atl en minimigräns för uttaget avbyggnadsforskningsavgift bör införas, om nuvarande debiterings- och uppbördssystembehålls. Gränsen föreslås sättas vid tre årsarbetare. Av praktiska skäl börgränsen kunna uttryckas i en avlöningsumma. Det bör enligt utredningen ankommapå att fastställa den lönesumma som kananses genomsnittligt motsvara lönen för tre årsarbetare inombyggnadsindustrin. Kungl.Maj:ts proposition nr 1971 39 Förarbetsgivaravgiften till sjukförsäkringen, tilläggspensioneringen ochyrkesskadeförsäkringen, och därmed också för byggnadsforskningsavgiften,gäller begränsning av avgiftsunderlaget till basbeloppetför varje årsarbetare, dvs. Denna maximering är motiveradav att förmånerna inom de olika socialförsäkringsgrenarna är maximerade.Riksförsäkringsverket uppbär även den allmänna arbetsgivaravgiften. För dennagäller ingen motsvarande maximering utan avgiften beräknas på hela lönesumman.Lika litet som beträffande den allmänna arbetsgivaravgiften finns enligtutredningen i fråga om bygg nadsforskningsavgiflen något sakligt skäl för maximering.För hantering torde det inte spela någon större roll omman på denna punkt skulle avvika från bestämmelserna för avgifter till yrkesskadeförsäkringen.Avskaffades maximeringen beträffande byggnadsforskningsavgiften skulle avgiftsbeloppetstiga något. Åtminstone för de arbetsgivare som redovisar mer än tioarbetstagare skulle emellertid följden bli att redovisningen komplicerasytterligare. Utredningen föreslår därför ingen ändring på denna punkt. Utredningensförslag att byggnadsforskningsavgift, som utgår för husbyggnad ochbyggnadshantverk, skall tas ut även för anläggningsverksamhet tillstyrks ihuvudsak av alla remissinstanser utom och , som hänvisar till kommunförbundets yttrande. Blandde tillstyrkande remissinstanserna framhåller statens vattenfalls-verk, statensråd för byggnadsforskning och Svenska , att det är angeläget, attanläggningsforskningen får ökade resurser och att samordning sker dels inomanläggningsforskningen, dels mellan denna och husbyggnadsforskningen. Rådelpåpekar dessutom, att samordning skulle kunna främja den fysiska, översiktligaplaneringen. Utvecklingen har enligt Ingenjörsuetenskapsakademien medfört enintegrering av husbyggnads- och anläggningsverksamhet till ett gemensamtsamhällsbyggande. Den ökade forskning som blir möjlig genom en utsträckning avskyldigheten att erlägga byggnadsforskningsavgift till anläggningsområdet ärväl motiverad och bör inte bedömas som en utgift utan som en god investering.KTH uttalar att den ökning av forskningsresurser som vidgat underlag föravgiften kommer att innebära möjliggör effektivare utnyttjande av de tekniskahögskolornas växande basorganisation. Högskolan anser att fiktiva gränsermellan husbyggnads- och anläggningsverksamhet har blivit allt mer hindrande för Maj:ts proposition nr 1971 Svårigheter alt f.n. få forskningsanslag för projekt inomanläggningsverksamheten påtalas av LTH. uppger, att forskningsverksamheten inominstitutet har kommit att i hög grad inriktas på frågor utanför det direkta husbyggandet.Sålunda har samhällsplaneringens problematik uppmärksammats och kommit attkräva allt större del av institutets budget. På motsvarande sätt harproduktionsprocessens olika moment studerats och de ekonomiska analys- ochkalkylfrågorna tagits upp till behandling. Dessa forskningsområden är inteknutna enbart till husbyggnadssektorn utan torde ha väl så stort intresse föranläggningssidan. Den forskning som bedrivs vid institutet inomsamhällsplaneringens område har i vad avser problem vidproduktionsbestämning huvudsakligen haft kommunernas planering somforskningsområde. Eftersom del väsentligen är kommunerna som står som huvudmänför kommunaltekniska anläggningar framstår en forskningsavgift på delta områdesom berättigad. Utredningsförslagetinnebär atl vissa gränsdragningsproblem mellan byggnadsverksamhet ochanläggningsverksamhet blir undanröjda yttrar och Svensk byggtjänst.Verket påpekar att detsamma torde vara förhållandet i fråga om redovisningen i arbetsgivaruppgiftenför de företag som driver kombinerad byggnads- och anläggningsverksamhet. Enutsträckning av avgiftsplikten kan enligt verket tänkas ge något bättre kon-trollmöjlighe ter. Somskäl för sitt avstyrkande åberopar att utvidgningenskulle medföra ett uppgiftslämnande för kommunerna som skulle erbjuda betydandesvårigheter och bli betungande på grund av den kommunala verksamhetensmångskiftande karaktär. Kommunernas anläggningsarbeten i egen regi har helt annanomfattning än deras relativt ringa egenregibyggande. Avgiften avser f. ö. inteendast nyanläggningsarbeten utan också reparationsarbeten. Fördelningen avkontorspersonalens löner på avgiftspliktig och inte avgiftspliktig verksamhetskulle bli elt besvärligt problem. Tillämpningen av bestämmelserna omavgiftsunderlagets beräkning lorde enligt kommunförbundet inte bereda ettbyggnads- och anläggningsföretag med ensartad verksamhet några störresvårigheter, men förhållandet är ett annat för kommunerna med deras blandadeverksamhet. Någraremissinstanser tar upp frågan vilka som bör vara avgiftspliktiga för sinanläggningsverksamhet.