prop · FU03115 · 1971-12-31 00:00:00 — Långtidsbudgetensutgiftsberäkningar visar att de beslut som statsmakterna redan fatlatföranleder en betydande utgiftsökning lill /73. Delresursutrymme som sålunda är inlecknat av dessa åtaganden innebär en snabbareökning av statens och den statsunderstödda verksamhetens efterfrågan på varoroch tjänster än den av långtidsutredningen beräknade tillväxttakten för dentotala produktionskapaciteten i ekonomin. Om denna efterfrågan skall kunnarealiseras måste alltså andra sektorer begränsa sina resursanspråk. Samtidigthärmed skulle enligt kalkylerna tolalbudgelen finansiellt försvagas. Jaghar i anvisnmgarna för myndighetemas anslagsframställningar för budgetåret1972/73 framhållit att synnerligen höga krav måste släUas påangelägenhelsgraden av nya ulgiftsanspråk som framförs. Nya utgifts-krav börkombineras med förslag tUl begränsningar inom mindre angelägna sektorer och befintligverksamhet måste omprövas. Ärels långtidsbudget ger anledning att ytterligareunderstryka dessa riktlinjer. Om utrymme skall kunna beredas för nya reformerinom angelägna områden måste pågående verksamhet omprövas och en prioriteringgöras mellan denna och de nya utgiftsönskemålen. En sådan omprövning ochprioritering måste fortsättningsvis ingå som en integrerad del imyndigheternas planeringsarbete. Fråganom den statliga budgetutvecklingen på måste bedömas mot bakgrundav de långsiktiga perspektiven för samhällsekonomin i stort. Jag återkommer idet följande till de awägningsproblem som akluaUseras i det sammanhanget. De politiska stäUningslagandena sker i vårt land på grundval av enomfattande och mångförgrenad utredningsverksamhet. Till en betydande del skerdenna inom statliga kommittéer, men även departement och verk har detta som endel av sina arbetsuppgifter. Långtidsbudgeten,vilken jag behandlat i det föregående, får ses som elt led i dennautredningsverksamhet. Samma sak gäller även långlidsul-redningama. Tidigareerfarenheter av dessa har gett vid handen att de utgör ett värdefullt underlagvid bedömiungar av den ekonomiska utvecklingen på . Genomnationalbudgeterna erhåUs visserligen elt successivt reviderat prognosmaterialpå vilket den ekonomiska polili- Kortsiktigheten i dessa beräkningar och inriktningen på dekonjunktureUa problemen nödvändiggör dock att man med vissa mellanrum lar uppoch behandlar den mer långsiktiga utvecklingen. Äveni etl land som hunnit till den utvecklingsnivå som vi nu har, gäller alt deekonomiska resurserna är knappa i förhållande till våra ambitioner påsamhällets olika områden. Elt centralt led i långtidsutredningarna blir därförall bedöma den framlida tillgången på produktionsresurser och atl diskutera deawägningsproblem som uppslår mellan olika resursanspråk om utvecklingenframöver skall uppfylla kraven på intern och extern balans. En grundläggandeförutsättning för all samhällsutvecklingen skall leda tUl ökat välstånd ärnämligen atl vi undviker balansrubbningar och håller efterfrågan på resurserinom de ramar som bestäms av resurstillväxten. Långtidsutredningarnabygger på nalionalräkenskapssyslemet, där bruttonationalprodukten (BNP) utgörett centralt begrepp. I detla ligger den styrkan all det är hela ekonomin sombelyses. Det vanliga är annars alt utredningar endast har till uppgift attbehandla sin bestämda och avgränsade del av samhällslivet. Vissa av deremissinstanser som uttalat sig om långtidsutredningen har velat ifrågasätta deberäkningstekniska grunderna för utredningens awägningsdiskussioner. Man bordeenligt dessa ersätta BNP-kalkylerna med andra mera socialt orienterade mått påden långsikliga välfärdsutvecklingen. Del är naturligtvis rikligt atlBNP-beräkningarna är ofullständiga och inle helt exakta saml vidare endastavspeglar en del av välståndsutvecklingen. Med kommer t. ex. inle väsenlligadelar av vad man brukar kalla de kvalitativa sidorna av utvecklingen. Jagerinrar här om vad både utredning och tidigare långtidsutredningaranfört i fråga om BNP-mållets begränsningar. DessaförhåUanden får emellertid inle las till intäkt för att den ekonomiska politikenkan föras oberoende av de restriktioner som gäller för resursförbrukningen.Även om de varor och tjänster som BNP-måtlel omfattar endasl utgör en del avdet totala välståndet, måste dock den ekonomiska politiken föras så allresurseflerfrågan inte överstiger vad som finns tillgängligt i fråga omarbetskraft och produktionsmöjligheter. Om man i den ekonomiska politikenbortsåg från dessa restriktioner, skulle de sociala och fördelningspoliliskasträvandena äventyras. BNPhar inle utgetts för att vara en mätare av den totala välfärden och jag villhävda alt begreppet inle uppfattats så vid utformningen av den ekonomiskapolitiken och vid andra poUtiska beslut. Vid dessa sker den slutligavärderingen och avvägningen mellan olika aspekter av samhällsutvecklingen inteenbart på grundval av rent ekonomiska kalkyler utan även överväganden av envidare välfärdspolilisk arl spelar en myckel framträdande roll. Del räcker atli sammanhanget peka på utformningen av skattepolitiken, arbetsmarknads- ochregionalpolitiken saml hela sjukvårds- och socialpolitiken. utredningar som föregår statsmakternas slällningslaganden belyses redan nui ökande omfattning från skilda utgångspunkter olika sidor av vad somförknippas med välfärd. Inle sällan konkretiseras i dessa sammanhangvälfärdsaspekterna i form av siffermässiga tal som exempelvisarbetslöshetsprocent, boendenormer, mått på servicestandard, utbildningsnivå,kullurutbud etc. Man erhåller vad som med etl nytt ord kallas sociala indikatorer. Delär naturligtvis inle möjligt att registrera alla tillvarons kvalitativaaspekter. Många av dem kan inle göras till föremål för några rimligakvantifieringar. I de fall då uppskattningar kan göras måste kalkylerna för altbli användbara vid de politiska besluten utarbetas i nära anslutning lillreformpolitiken. Densenaste långtidsutredningen har redovisat sitt material i en huvudrapport (SOU1970: 71) och en rad bilagor. Utredningen har varit föremål för en omfattanderemissbehandling och en livlig offentlig debatt. I bilaga 3 redovisashuvudresullalen av långtidsutredningens arbete och i samband därmed redogörsäven i stort för remissinstansernas bedömning. Jagkommer i del följande all i anslulning lill della material beröra vissa problemoch utvecklingslinjer i den svenska ekonomin. Arbetskraften.När del gäller all bedöma vår framlida produktionskapacitet är tillgången påarbetskraft av grundläggande betydelse. Arbels-kraftsfrågorna får emellertidinte enbart ses i samband med den ekonomiska tillväxten utan måste ävenbetraktas ur den vidare aspekt som kommer till uttryck i samhällets successivtökade ambitioner all bereda medborgarna en tryggad och meningsfullsysselsättning. Jag ämnar i del följande återkomma till den vidgade synen påsysselsätlningsmålet och dess samband med inkomslfördelningsfrågorna och deregionala balansproblemen. har antalet personer i arbetskraften beräknats öka med ca90 000 liU 1975 och uppgå llll 4 mUjoner personer vid periodens slut.Även för senare räknar man med att ökningen blir av sammastorlek. Jämfört med innebär dessa kalkyler en något lägre takt iarbetskraftens tillväxt. Delta hänger huvudsakligen samman med all debefolkningsmässiga förändringarna blir mindre gynnsamma under 1970-lalel.Förvärvsinlensilelen väntas däremot genomsnittligt sett forlsälla all öka ochge tillskoti lill arbetskraften av ungefär sammia storlek som . Hela nelloökningen av arbetskraften väntas fram till1975 beslå av gifta kvinnor. Antalet män och ej gifta kvinnor i arbetskraftenförutses fortsätta att minska något beroende främst på en ökad sludiefrekvensi yngre åldersgrupper men också på en viss tendens hos äldre alt lämna arbetslivettidigare än . Sedanhänsyn tagits till arbetstidsförkortning, det ökade inslaget av deltidsarbetebland gifta kvinnor osv. beräknas arbelskraftslillgången, mätt i limmar, minskamed 19701975. Genomsnittligt betyder del en minskning perår, vilket i storl sett innebär en fortsättning på den utveckling som råttsedan 1960-talels mitt. Denna nedgång hänger till största delen samman medsänkningen av medelarbetstiden i samband med den arbetstidsförkortning från42,5 till 40 limmar som enligl statsmakternas beslut skall varagenomförd . Innebörden av denna kalkylär alt långtidsutredningen ställt en prognos för tillgången på arbetskraftunder 19.70-lalet fömtsatt all en rad bakomliggande förutsättningar i frågaom politik och utvecklingstendenser realiseras. I sina yttranden lar endel remissinstanser i samband med arbetskraftskalkylerna upp frågan om deoutnyttjade arbetskraftsreserverna och möjligheterna alt tillvarata dessa.Därvid ifrågasätts om det inle med hjälp av vidgade samhällsinsatser är möjligtalt reducera den dolda arbetslösheten snabbare än som förutsätts ilångtidsutredningens kalkyl. Vikten av sådana åtgärder betonas med hänsyn bådelill den snabbare tillväxt som därigenom skulle uppnås och lill attförvärvsarbete har ell självständigt värde som den viktigaste vägen för denenskildes självförverkligande. Antaletpersoner som inte ingår i arbetskraften enligtarbetskraftsundersökningarnas definition uppgår lill något mer än 1 miljon omde studerande frånräknas. Av dessa var ca 100 000 intagna för anslaltsvårdeller betecknades som arbelsoförmögna. Av den resterande delen utgjorde mänoch ej gifta kvinnor ungefär 200 000, varav något mer än hälften var . Den stora gruppen utanför arbetskraften utgjordes av gifta kvinnor,vars anlal uppgick lill drygt 700 000. Det är också tUl denna grupp somdiskussionen om en dold arbetslöshet främst har koncentrerats. Frågan är hurstor andel av dessa människor som önskar gå ut på arbetsmarknaden saml i vilkenomfallning och hur snabbt olika hinder för att ta förvärvsarbete kan elimineras. I långtidsutredningensprognos har man räknai med all ytterligare 130 000 gifta kvinnor, dvs. närmare1/5 av de gifta kvinnoma utanför arbetskraften, kommer ut på arbetsmarknadenfram till 1975. Detla tillskott är något mindre än vad som noterades för andrahälften av 1960-lalet. En avsaklande ökningstakt bedöms av utredningen troligeftersom de gifta kvinnomas yrkesverksamhelsgrad nu uppnått en sådan nivå atlen fortsatt mycket hög stegringstakt efter hand torde möta ökade svårigheter.Samhällets ålgärder har målmedvetet riktals in på att undanröja hindren förövergången till förvärvsverksamhet. Jag viU erinra om den genomfördaskallereformen och de vidgade resurserna för alt tillgodose familjernas servicebehov. För all förverkligas kräver den förutsattaökade förvärvsverksamheten bland de gifta kvinnorna enligt långtidsutredningensbedömning kraftigt ökade samhällsinsatser. Del är enligl min mening viktigt allsådana kommer lill slånd. En fortsatt utveckling av boendemUjöns planering kanåstadkomma önskvärda lättnader för kvinnornas förvärvsarbete. Men vid sidan avatt olika praktiska hinder avlägsnas fordras även all allilyderna gentemotkvinnornas förvärvsarbete förändras såväl hos kvinnorna själva och deras omgivningsom hos arbetsgivarna. Glädjande framsteg i detta hänseende har gjorts, men delär av vikt alt utvecklingen går vidare. Osäkerhetenkring beräkningen av arbetskraflstillgången är stor. Någon möjlighet all påett helt tUlfredsstäUande sätt ange storleken av de potentiellaarbetskraftsresurserna bland främst gifta kvinnor föreligger inte. Del ärmöjligt alt antalet gifta kvinnor på den svenska arbetsmarknaden kan ökasnabbare än långtidsutredningens prognos, men del är tveksamt om tillskottetfram till 1975 kan bli väsentligt större med tanke på de hinder som föreligger.Med hänsyn till jämslälldhelssynpunkler och llll del värde elt förvärvsarbetehar för personlighelsutvecklingen har jag betonat angelägenheten av att dessahinder successivt avlägsnas. I hur snabb takt detla kan ske beror på eltflertal förhållanden. De största problemen i detla hänseende torde dock hängasamman med den regionala obalansen i fråga om arbetstillfällen ocharbelskraflsutbud. Till denna fråga återkommer jag i samband med samhälletsregionalpolitik. Iarbetskraftsprognosen ingår ell antagande om en årlig neltoinvand-ring lillSverige på 20 000 personer av vilka ungefär hälften utgör ett tillskott tUlarbetskraften. Antagandet motsvarar i storl sett den genomsnittligainvandringen . Bland remissinstanserna har det rått delademeningar om realismen i detta antagande. I en del fall har man också ifrågasattom inle en viss styrning av invandringen på är nödvändig.Styrningen av nivån inom breda marginaler och en dämpning avvariationerna mellan olika perioder anges lämpligen kunna ta formen av elt ökatansvar för företagen när del gäller de kostnader som är förenade medinvandringen. problem i samband med invandringen är all många invandrarevid sidan av språksvårigheterna har en för svenska förhållanden bristfälliggrundutbildning. Detta leder lill omplaceringssvårigheter vidarbetslöshet. Jagvill här erinra om alt likabehandling av invandrare med övriga invånare är ettallmänt accepterat mål för den svenska invandringspolitiken. För alt detta målskall kunna uppnås fordras stora insatser av såväl del allmänna som avarbetsgivare och fackliga organisationer. Infören utveckling, där samhällets kostnader för invandrarnas anpassning ökarmycket snabbt, har från skilda håll rests krav på ett större ekonomiskt ansvarfrån förelagens sida för invandrarnas utbildning och anpassning.Invandrarutredningen kommer alt lägga fram ett förslagangående invandrarnas utbildning i . Vid prövningen av detta förslagkommer även finansieringen av ifrågavarande utbildning atl las upp lUlbehandling. Enfortgående och omfattande strukturförändring Inom näringslivet är eltframträdande drag i vår samhällsutveckling. Denna utveckling medför betydandeomställningsproblem på arbetsmarknaden. Särskilt bekymmersamma har problemenblivit för de äldre och handikappade. Frågan om all trygga deras sysselsättninghar alltmer trätt i förgrunden. Tillgänglig statistik visar alt de äldrearbetstagarna i särskilt hög grad är utsatta för risk att bli arbetslösa underlång lid om de mister sina anställningar. Av de arbetslösa i åldern ochdäröver hade 1970 enligl arbetskraftsundersökningama inemot en tredjedel gåttulan arbete i mer än elt halvt år. De äldre dominerar gruppenlångtidsarbelslösa. Alti statistiska redovisningar och i prognoser säkrare ange omfattningen av dessaproblem kan inte så lätt göras lill följd av all gränsdragningen meUanarbetslöshet och en tidig pensionering naturiigen blir ganska flytande i dessaåldrar. Jag vill i det sammanhanget erinra om ett par olika förhållanden ochtendenser. Serier över yrkesfrekvensen bland äldre visar som nämnts sjunkandetal sedan lång lid tillbaka. Detla kan sältas i samband med en fortgåendeminskning i företagarnas andel i arbetskraften för företagarna inom t. ex.jordbruk och handel har fre-kvenstalen i högre åldrar legat väsentligt högre änbland anställda. En annan faktor som här spelat in är de förbättradepensionsförhållanden som successivt skett genom utbyggd förtidspensionering,äldrestöd etc. I en annan riktning har de höjda ambitionerna och målen försysselsättningspolitiken verkat. Den vidgade omsorgen och stödet lill äldrearbetskraft har därvid inneburit att i registreringen av arbetslöshet blandäldre ingår elt stort anlal som tidigare inle skulle ha ingått i dennastatistik. Oavsetthur dessa olika tendenser skall vägas samman och värderas synes utvecklingenframdeles aktualisera fortsatt ökade insatser för den äldre arbetskraften.EnUgt långtidsutredningens bedömningar kommer strukturrationaliseringen altfortsätta i hög takt. ökar antalet äldre i arbetskraften. Därav måsteman dra slutsatsen alt insatserna för den äldre arbetskraften måste byggas ut,om denna skall kunna få sysselsättning i tillfredsställande utsträckning. Föratt förbättra bl. a. den äldre arbetskraftens sysselsättningsläge har skildaarbetsmarknadspolitiska insatser gjorts. Dessa ålgärder är i huvudsak av delssysselsättningsskapande, dels sysselsättningsstimulerande karaktär. Antaletarbetstagare eller däröver som kontinuerligt är föremålför arbetsmarknadspolitiska ålgärder överstiger 10 000. HärtUl kommer ett stortantal äldre som under kortare eller längre lid sysselsätts i beredskapsarbete,arbetsmarknadsutbildning, arbetsträning etc. Isitt remissyttrande har erinrat om riskerna för en ökadklyfta mellan olika typer av arbetskraft och risken för en uppdelning avarbetskraften i två kategorier, en sysselsatt på öppna marknaden och en utanfördenna. Styrelsen erinrar om alt verksamhet inletts i syfte att genom kontaktermellan arbetsförmedlingen och representanter för förelag och anställdaundersöka vilka åtgärder som bör vidtas för alt fler äldre och handikappadeskall kunna anställas. Iproposition lill årets riksdag har regeringen föreslagil förbättringar av deäldres sysselsättningsmöjligheter genom bestämmelser som ökar deras trygghet ibestående anställningar och vidgar möjligheterna för dem all få nyaanställningar. Enligt förslagel skall arbetstagare åtnjuta visslagligt fastställd uppsägningstid som ökar med åldern. Arbetstagarentillförsäkras enligl förslaget full lön , och likasåunder viss permilleringstid. I propositionen föreslås vidare ålgärder för allfrämja sysselsättningen av äldre arbetstagare på den öppna arbetsmarknaden. Regeringensförslag får ses mol bakgrund av alt det krävs snabba åtgärder på grund av deäldres svåra läge på arbetsmarknaden. Frågan om förbättrad anställningstrygghetutreds ur ett vidare perspektiv av en särskild utredning. I direktiven tUldenna betonas särskilt den äldre arbetskraftens svårigheter, menutredningsuppdraget gäller i princip alla arbetstagare. Som jag tidigare nämnl torde man kunna emotse en vissminskning i arbetskraftsresurserna under första hälften av 1970-lalel. Encentral fråga för bedömningen av produktionsutvecklingen blir i vilkenutsträckning denna minskning på ar-betskraflssidan kan vägas upp av attproduktivilelen växer snabbare. Produktiviteten inomflertalet delseklorer av ekonomin har uppvisat starka stegringar under1960-talel. Sålunda ökade produktionsvolymen per arbetad timme under dennaperiod genomsnittligt med 7 å inom industrin och skogsbruket och med6 ä inom jordbruket. Såväl historiskt sett som vid internationellajämförelser framstår del svenska näringslivets produktivitetsutveckling sommycket snabb. Fråganär nu om den snabba slegringstaklen kan väntas beslå även under 1970-talelsförsta hälft. Produktiviteten har under 1960-talel för flertalet sektoreruppvisat en stabil och av konjunktur- och arbelsmark-nadsförhållanden relativtoberoende Irendmässig utveckling. har bedömt altproduktivitetsutvecklingen för den kommande inom flertaletsektorer kommer alt ligga på samma nivå som under 1960-lalel. Inverkan härav påproduktivitetsutvecklingen för hela ekonomin motverkas emellerlid samtidigtnågot av en successivt ändrad näringsgrenssammansällning med ökat inslag avprivat och offentlig tjänsteproduktion. medför alt tillväxten i dentotala pro- duklivilelenberäknas bli ca en halv procentenhet lägre under den framförliggande periodenän under 1960-talel. Detbehöver inle särskilt understrykas all en betydande osäkerhet alllid ärförbunden med framlidsbedömningar av denna art. Några remissinstanser harsålunda anfört all olika skäl kan tala för en något mer pessimistisk bedömningav långtidsutredningens produklivilelsprognos. Andra remissinstanser hävdar detmotsatta. Jag bedömer det som gynnsamt om den trendmässiga ökning avproduktiviteten som långtidsutredningen kalkylerat med kan förverkligas.Prognosen bör dock kunna tjäna som en rimlig utgångspunkt för den långsiktigaekonomisk-politiska planeringen. Enväsentlig betingelse för den snabba produktivitetsstegringen under specielltden senare hälften av 1960-lalel synes ha varit den ökande takten i delsvenska näringslivets strukturomvandling. Företag har lagts ned i ökadomfattning och fusioner har lett till omorganisationer av produktionen. Iandra fall har nyetableringar skett. Denna utveckling har medfört atl ökadekrav ställts på arbetskraftens rörlighet. Viss del av arbetskraften har haftsvårt atl finna nya och fullvärdiga sysselsättningar, vilket föranlett enstark utbyggnad av samhällsinsatserna på närings-, arbetsmarknads- ochutbildningspolitikens område. Den kommande utvecklingen torde komma alt resakrav på en forlsättning av denna utbyggnad. Det måste understrykas atl, omproduktiviteten sektor för sektor skall utvecklas likasnabbi som under 1960-lalel, målmedvetna kraftfulla insatser krävs för alldriva fram rationellare produktionsmetoder, all skapa och introducera ny ochbättre teknik. En central uppgift blir atl utveckla den långsikliganäringspolitiska planeringen i syfte all effektivt utnyttja landels ekonomiskaresurser. Att målmedvetet främja teknisk forskning och industriell utvecklingblir etl allt viktigare led i samhällsplaneringen med hänsyn lillangelägenheten av all ytterligare stärka den svenska industrinskonkurrenskraft. Enförutsättning för den näringspolitiska planeringen är att samhället får god ochkonlinuerUg information om del aktuella lägel och kommande förändringar inäringslivet. förslag baserat på samarbetsul-redningens belänkande avsesföreläggas årets riksdag. Viktig information erhålls vidare genom de olikabranschutredningar som utförts. Olikaålgärder inom den offentliga sektorn har en klart produktivitetsfrämjandeeffekt. Detla gäller exempelvis insatserna inom arbetsmarknadspolitiken,utbildningen och forskningen. Det kan i detta sammanhang framhållas alt denstatliga poUtiken på framför allt utbildningens och forskningens område måsteutformas med beaktande också av de omedelbara produktivitetsvinster som kangöras. Under1960-talet har de största produktivitetsvinsterna kommit till stånd Inom devaruproducerande näringarna inom ekonomin medan produktivitetsstegringar harvarit myckel blygsamma inom tjänslepro- duklionen.Del är sannolikt inom della senare område som de största produktivilelsvinsternaär alt vänla i framliden. Del är emellerlid svårt att nu exakt bedöma vilkamöjhgheter som under 1970-lalel kommer atl finnas alt genom en rationaliseringav i första hand den offentliga verksamheten minska arbetsinsatsens tillväxtinom denna sektor utan all sänka tillväxten av dess faktiskatjänsleprestalioner. Jag ser det emellerlid som myckel angelägel alt manskärper uppmärksamheten beträffande rationaUserings- och effektivitetsfrågornainom den offentiiga sektorn. Väsentliga insatser har på olika områden gjortsför atl höja produktiviteten inom statlig verksamhet och betydandeutredningsarbete pågår inom detla område. Denämnda sannolika arbetskrafts- och produktivitetsförändringarna beräknas avlångtidsutredningen ge som resultat att bruttonationalprodukten skuUekunna öka med i volym åren 1971 1975, dvs. i storl sammatillväxttakt som under sista hälften av 1960-lalel. Denna ökningstakt liggervisserligen drygt en halv procentenhet lägre än det beräknade genomsnittet förVästeuropa och , men jag vUl betona att stegringen inationalprodukten, med hänsyn llll vår ogynnsamma utveckling av antaletyrkesverksamma, indikerar en hög tillväxttakt. Jämförelsen med andra länderutfaller betydligt gynnsammare om man beaktar atl en relativt storlevnadsstandardhöjning för vårt lands del kommer atl las ut i form av enarbetstidsförkortning. Om ingen förkortning av arbetstiden skulle vidtas underperioden 19701975, skuUe den årliga ökningen i bruttonationalprodukten bUomkring en procentenhet högre än den som bedömts komma lill slånd. Genom all vi vall all ta ul en vissdel av slandardökningen i form av ökad fritid, är del uppenbart alt kraven påen stark förbättring av standarden i andra avseenden inle kan tillgodosessnabbt och i stor omfallning. Innanjag närmare går in på frågorna rörande resursfördelning sedda I förhållandelill de mål vi satt upp för den ekonomiska poUtiken vill jag först beröra deproblem som reses genom underskottet i bytesbalansen.