prop · FU0389 · 1971-12-31 00:00:00 — Vidgat sekretesskydd hos statliga affärsverk anhöU i skrivelse den 28oktober 1970 om lagstiftningsåtgärder för att öka sekretesskyddet i fråga ompostbankens affärshandlingar. Sedan framställningen överlämnats liU med en promemoria i ämnet. Över promemorian inhämtades sedanyttranden av JK, postverket. () hemställde iskrivelse om förtydligande av bestämmelserna om allmännahandlingars offentlighet i syfte atl SJ i likhet med övriga företag inombranschen skulle kunna hemlighåUa vissa handlingar som har samband medaffärsverksamheten. Med anledning av framställningarnafrån postverket och SJ upprättades inom den inledningsvisomnämnda promemorian angående vidgat sekretesskydd hos statliga affärsverk. Som redovisats i föregående avsnitträknas enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen som allmänna handUngar allahandlingar som förvaras hos stats- eller kommunalmyndighet, vare sighandlingarna inkommit till myndigheten eller upprättals där. Med statsmyndighetförstås enligt 3 § bl. a. till statens förvaltning hörande myndigheter. Statensaffärsdrivande verk är alt hänföra till denna kategori. Sekretesslagen innehåller flerabestämmelser om undantag från offentlighetsprincipen i fråga omaffärshandlingar som förvaras hos myndighet. Vissa av bestämmelserna har tiUändamål alt skydda del allmännas behöriga ekonomiska intresse, andra att skyddaenskilds behöriga ekonomiska intresse. Bestämmelserna om skydd för detallmännas ekonomiska intresse i fråga om affärshandlingar finns i 34 §sekretesslagen. Paragrafen gäller följande slag av handUngar: 1. handlingar iärenden angående förvärv, avyttrande eUer upplåtelse av egendom eller annat sommyndighet äger förvalta; 2. handlingar iärenden angående transport som utförs av myndighet, 3. handlingar iärenden angående arbete som utförs för myndighets räkning på annat sätt ängenom dess egen eUer annan myndighets personal. Handling, som avses i 34 §, fårinte utan myndighetens tillstånd lämnas ul innan avtal slutits eller eljestärendet avslutats. ligger därtill kan myndigheten i fråga om visst ärendeförordna att handlingarna inte fär lämnas ut även efter det att avtal slutitseller ärendet slutförts. Sekretesstiden är dock maximerad i dessa fall. Beträffandehandling, som inte innehåller villkoren i ingånget avtal, får sekretesstideninte utsträckas från den dag avtalet slöts eller ärendetslutbehandlades. 1 fråga om handling, som innehåUer avtalsvUlkor, varierar denlängsta medgivna sekretesstiden beroende på vilken myndighet som slutit avtaletoch på vad avtalet gäller. Är avtalsparten på den allmänna sidan ett statensaffärsdrivande verk, är den längsta sekretesstiden . 1 annat fall är . Tidsperioderna räknas, om avtalet går ut på leverans av elektriskkraft, gas, vatten e. d. eller på försäljning av varor med vilka myndighetendriver handel i affärsmässiga former, från det avtalet fullgjorts eller upphörtatt gälla och i andra fall från det avtalet slöts. Beslut enligt 34 § om atthemlighålla handlingar även efter det att avtal slutits eller ärendet eljestslutförts skall med vissa undantag anmälas lill Kungl. Maj:t, som i sin turskall underrätta revisorer om anmälningarna. Bestämmelser till skydd för att enskilds affärshemligheterinte avslöjas vid affärsförbindelse med det allmänna finns bl. a. i 28 och 30§§ sekretesslagen. 1 28 § ges regler om handUngar som kommit in till ellerupprättats hos statlig eller och som avsersamfärdsel. Sådana handUngar får, såvitt de angår deras angelägenheter somanlitar eller eljest träder i beröring med anstalten, inte utan samtycke av denhandlingen angår lämnas ut till annan tidigare än efter handUngens datum.Enligt 30 § får handling, av vilken enskilds förhållande tUl postsparbankeneller postgirorörelsen framgår, ej utan dennes samtycke lämnas ut till annantidigare än efter handlingens datum, om inte Kungl. Maj:t för särskiltfall bestämmer annorlunda. De statliga affärsverken, till vilkahör bl. a. postverket vari postbanken ingår och SJ, har till stor delkommersiella uppgifter. Jämfört med andra myndigheter intar affärsverken enrelativt fristående ställning, utan alt de därför är självständiga juridiskapersoner. Affärsverken äger själva i inte obetydlig utsträckning att bestämmaöver sina ekonomiska förhållanden. För samtliga verk gäller emellertid attinvesteringsutrymmet fastställs av statsmakterna. 1 vissa fall bestämmer verketsjälv sin pris- och taxepolitik, medan i andra faU bestämmanderätten i sådanafrågor ankommer på Kungl. Den ekonomiska målsättning som gäller förflertalet affärsverk innebär att verket skall med intäkter från rörelsen täckasina kostnader, inbegripet avskrivningar och förräntning på det bokförda statskapitalet. Utvecklingen under de senasteårtiondena har för vissa affärsverk medfört att de i högre grad än tidigarekonkurrerar med enskUda företag. Detla beror i första hand på att en och sammaprestation som en följd av den tekniska utvecklingen kan tillgodoses på fleraalternativa sätt, t, ex, biltransport i stäUet för järnvägstransport,eluppvärmning i stället för oljeeldning osv. Vidare betyder den höjdalevnadsstandarden att en större del av konsumtionen än tidigare hänför sig tUlumbärliga varor som konkurrerar om konsumlionsutrymmet. bedömning i betänkandet (SOU 1968:45) Affärsverken:ekonomi -konkurrens - effektivitet är del realistiskt alt räkna med attkonkurrensinslaget successivt kommer att bli ännu starkare. Föratl detta ökade konkurrensinslag skall medföra den önskvärda effektivitetsstimulansenkrävs emellertid enligt utredningens mening, att affärsverken får konkurreramed enskilda företag på så långt möjligt lika villkor samt att affärsverkensredovisning och finansiering utformas med tanke på att möjliggöra enmeningsfylld effektivitetsjämförelse mellan affärsverket och dess konkurrenter. Postbanken ingår i postverkets organisation. De närmarereglerna om bankens verksamhet finns i lagen (1969:732) om postbanken. 1huvudsak innebär lagen att det system av enhetliga rörelseregler som gäller förövriga bankinslilut är tillämpligt även på postbanken. Banken står sålundaunder tillsyn av bankinspektionen. För postbanken finns en särskUd styrelse.Sex styrelseledamöter är gemensamma för postbanken och kreditbank.Enligt riktlinjer för postbankens verksamhet, som antogs i samband med lagen ompostbanken, skall banken till statsverket utge bl. a. en motsvarighet tUl denstatliga inkomstskatten, som utgör av den redovisade vinsten. Vidtillkomsten av postbankslagen gjordes klara uttalanden om att avsikten var attge banken en ställning som skulle möjliggöra konkurrens på såvitt möjligt likavillkor med andra banker och kreditinstitut. SJ:s huvudsakliga rörelsegrenar är järnvägstrafik ochbusstrafik. De riktlinjer för den statliga trafikpolitiken som statsmakternaantog syftade bl. a. till att skapa förutsättningar för konkurrensmellan olika trafikmedel på så lika vUlkor som möjligt. 1 enlighet härmed harSJ:s järnvägsnät från ekonomisk synpunkt delats upp i två separata rörelsegrenar,affärsbanenätet och det ersättningsberättigade, olönsamma nätet. 1 fråga omaffärsbanenätet har SJ befriats dels från den tidigare gällandetransportplikten, dels från skyldigheten att likabehandla trafikanterna vidvagntilldelning och att offentliggöra genom separata fraktavtal medgivnataxened sätt ningar. Frågan om offentlighet ochsekretess beträffande affärsverkens affärshandlingar har behandlats ioffentlighetskommitténs betänkande (SOU 1966:60) Offentlighet och sekretess.EnUgt kommitténs förslag skulle offentlighets- och sekretesslagstiftningenläggas om bl. a. på det sättet, att även de materiella reglerna om undantagfrån offentlighetsprincipen skulle tas in i TF. TUl reglerna i TF om undantagfrän principen om aUmänna handlingars offentlighet skulle knytastillämpningsföreskrifter av lags karaktär, som närmare angav på vUka områdenundantagen skulle gälla. Bestämmelser om sekretess imyndighels intresse för dess affärshand-Ungar logs i förslaget upp i 2 kap. 12§ TF. Den föreslagna bestämmelsen hade, såvitt nu är av intresse, följandelydelse: Driver myndighet affärsverksamheteller äger staten eller kommun del i bolag, förening eller annan sådansamfäUighet som driver affärsverksam-hel, skall, i fall som angivas itillämpningsförteckningen, allmän handling angående konstruktionsarbete,utredning, prov, prissättning eller affärshändelse som slår i samband medverksamheten hållas hemlig, om det kan antagas all utlämnande skulle på detallmännas bekostnad gynna någon, som driver likartad rörelse, eller eljestlända verksamheten till skada. Enligt förslaget tilltUlämpningsförteckning skulle den nu nämnda bestämmelsen i TF tillämpas påhandlingar, som inkommit till eller upprättals hos bl. a. de statligaaffärsverken. Kommittén framhöll i motiveringenlill den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 12 § TF, att vinstintresset inteaUlid var Uka avgörande för verksamhetens bestånd och framgång inom denoffentliga sektorn som inom privata företag. När en verksamhet bedrevs ienlighet med beslut av staten eller kommun och byggdes upp med allmänna medelkunde man i stället vinna en viss garanli för att verksamheten drevs effektivtgenom alt sörja för en öppen redovisning inför medborgarna. Öppenheten kundelikväl inte få sträcka sig så långt att alla detaljer om de allmänna företagensdagliga drift och planering för framtiden skulle offentliggöras. Om det skullevara möjligt för konkurrerande företag att utan begränsningar skaffa sigkännedom därom, kunde det befaras att staten och kommunerna över huvud tagel inteskulle kunna driva någon affärsverksamhet utom sådan som grundade sig påmonopol. Offentligheten skulle alltså, långtifrån alt vara en drivfjäder tillförnyelse och framsteg, hindra verksamheten eller göra denna omöjlig. Eftersomdet allmänna drev ekonomisk verksamhet i konkurrens med enskilda, måste manenligt kommittén godta en viss sekretess. Gränserna för sekretessen måsteemellertid dras upp så atl de blev tUlräckligt snäva för alt den stimulans somallmänhetens insyn innebar inte skulle utebli och tillräckligt vida för atl deaUmänna företagen inte skulle hamna i underläge. Sekretessregeln borde utformasså att den fick vidare tillämpning ju mer affärsbetonad den rörelse var som detgäUde. Konkurrensmomentet borde komma till ullryck i regelns ordalag. Vid remissbehandlingen rådde intenågra delade meningar om att del med hänsyn till konkurrensaspekten förelåg ettbehov av sekretesskydd för myndighels affärshandlingar. Däremot framkom i vissmån olika uppfattningar i fråga om hur långt elt sådani skydd borde sträckasig. Näringslivsdelegationen, som var ett av . Svenska petroleuminslitutet, , och köpmannaförbundgemensamt tUlsatt organ för remissens besvarande, ansåg att kommitténs förslag gav alltför vidsträckta möjligheter till sekretess. Delegationen framhöll all det i del allmännas affärsdrivandeverksamhet ofta ingår starka moment av myndighetsutövning, som gör att detaUmännas förelag har ett bestämt överlag i förhållande till de enskildakonkurrenterna. Eftersom affärsverksamheten bedrivs med allmänna medel, finnsett påtagligt behov av insyn, Enligl delegationens mening är ofta intresset avinsyn tyngre vägande än intresset av atl det allmänna under skydd av sekretessoch med hjälp av den gynnade stäUning som ägandeförhållandet kan ge får drivaverksamhet som konkurrerar med enskild företagsamhet. Delegationen fannkommitténs förslag till lagtext aUtför vag och förenlig med praktiskt tagetobegränsad sekretess. Enligt kommittén skulle sekretessregeln utformas så attden fick en vidare tillämpning ju mer affärsbetonad ifrågavarande rörelse var.Delegationen ansåg att kommitténs uttalande kunde förenas med lagtextensavfattning endast om orden "eller eljest lända verksamheten tillskada" logs bort. Delegationen ifrågasatte därför om inte det endakriteriet på de fall då hemlighällande skulle få ske borde vara, att utlämnandeskulle på det allmännas bekostnad gynna någon som drev likartad rörelse. En liknande uppfattning kom tilluttryck i yttrandet från . Föreliggande framställningar m. m. I postverkets framställningbetecknas skyddet för postbankens affärsmässiga verksamhet som mycketbegränsat. Frågan om ett utökat skydd har kommit i ett akut läge genom att dennya postbankslagstiftningen trätt i kraft . Denna går ut påatt postbanken och andra bankinslilut skall kunna konkurrera på lika villkor.Statsmakternas direktiv innebär vidare att postbanken och kredilbankskall samarbeta, och detta medför behov av samma sekretesskydd för postbankensom för . betecknar det som klartotillfredsställande, att uppgifter om postbankens verksamhet och rörelse medåberopande av offentlighetsprincipen i ett flertal fall kan krävas utlämnade,där postbankens intressen, särskilt tUl följd av dess konkurrensförhållandetill andra banker, kan skadas. Det allmänna informationsintresset bör vägas motintresset av konkurrens på lika villkor, och kravet på insyn från allmänsynpunkt tillgodoses genom bankinspektionens tillsyn. Enligt postverket skulle detförslag till sekretessbestämmelse till skydd för det allmännas ekonomiskaintressen som lades fram av offentiighets-kommittén ha lämnat elttillfredsställande skydd för postbankens del. Eftersom detta förslagsgenomförande nu framstår som ovisst, betecknas det som angeläget att postbankensskydd mot insyn regleras på andra vägar. Som exempel på handlingar som kanha sådant sakinnehåll alt de behöver komma i åtnjutande av kompletterande skyddnämns analyser av förändringar i omslutningen, anteckningar från sammanträden idirektion och andra organ, utvecklingsarbete på sortimentsområdet,marknads- undersökningar (egna och köpta), marknadsplanering, beslutom reklamkampanjer, avtal med underleverantörer, avtal med saniarbelspartners,rabatlavtal, överenskommelser med utländska banker, likviditetsbudgets,obligationsportföljens sanimansättning, nedskrivningsbehov rörande obligationsinnehav,prissättningskalkyler, bokföringssystem, system och program pådataserviceonirådet, kundregister, uppgifter om arbetsgivare med postlön,central rörelsestatistik i den mån den inte anses böra offentliggöras,kontoantal och kontofördelning, uppgifter om betalningsströmmarna ochinlåningens omfattning vid enskilda postanstaller, interna arbetsinstruktioner,telegramnycklar och blankettekniska förslag. 1 OSK.s promemoria med anledning avpostverkets framställning framhålls att det beträffande en del av de frånpostverkets sida uppräknade handlingarna (avtal, kundregister, uppgifter omarbetsgivare med postlön) torde kunna upprätthållas önskad sekretess enligt 30§ sekretesslagen med hänvisning till ett med de enskilda motparterna gemensamtsekretessbehov. nämner vidare bl. a. att sekretess med åberopande direkt avpostbankens egna intressen i någon utsträckning kan grundas på 34 §sekretesslagen. Det framhålls att paragrafen endast till ringa del täckerbankrörelse. framhåller att den nyalagstiftning rörande postbanken som trätt i kraft är avseddatt möjliggöra en mera varierad placeringspolitik från postbankens sida. Detsynes sannolikt, att insyn från konkurrenters sida i detta läge kanförväntas bli avsevärt mycket mera besvärande för banken än under tidigareskeden i dess utveckling. Nuvarande regler om sekretess till skydd för detallmännas ekonomiska intressen kan endast i begränsad utsträckning anses täckapostbankens behov. Intresset av sekretesskydd tordeenligt främst avse postsparbanks-rörelsen, men åtskUliga av de frånpostverkets sida anförda exemplen speciellt på utlåningssidan - berör ävenpostgirot, och med hänsyn till postbankslagens utformning synes det svårligenkunna göras någon skUlnad i sekretesshänseende mellan de olika rörelsegrenarna. uttalar som sin mening att såstarka skäl för postverkets framställning om lagändring föreligger, atlmöjligheterna för en sådan bör undersökas utan att en fullständig lösning förde affärsdrivande verken och det aUmännas ekonomiska verksamhet över huvudavvaktas. En ändring nu får givetvis betraktas som ett provisorium, som kanomprövas i samband med OSK:s fortsatta arbete. En ändring av ifrågasatt slag börenligl OSK:s mening ske genom att 30 § sekretesslagen kompletteras så att dennatillåter sekretess inte bara till förmån för postbankens kunder utan ocksåomedelbart till skydd för postbanken själv. anför vidare att bestämmelsenklart bör ange, att ändamålet med den nytUlkomna sekretessen är att möjliggörakonkurrens på lika villkor, något som var målet även för det förslag, somoffentlighetskommittén lade fram, jämför offentlighetskommitténsgränsdragning kring de sekretessmöjUga handlingarna med det i 20 och 21 §§ sekretesslagen använda uttrycket att handling innehåUer "upplysningarom (enskUds) affärs- eller driftförhållanden" och anför i anslutninghärtill att både nämnda uttryck och det av offentlighetskommittén använda att"utlämnande kan antas på det allmännas bekostnad gynna någon som driverUkartad rörelse, eller eljest lända verksamheten till skada" är så obestämda(betr, 21 § sekretesslagen jfr prop, 1937:103 s, 73), att de måste förses medelt tUlägg som ger en lämplig avgränsning. Den av offentlighetskommitténföreslagna formuleringen avsedd att täcka all affärsverksamhet från detallmännas sida - är mindre väl anpassad till postbankens verksamhet. Det synesdäremot lämpligt att i anslutning till offentlighetskommittén särskiltframhålla konkurrensmotivel och därigenom inskränka sekretessen till fall, därden är motiverad av strikt affärsmässiga synpunkter. Sekretessen bör sålundabegränsas till fall där utlämnande skuUe på postbankens bekostnad gynna någonsom driver likartad rörelse. Detta medför dock inte att utlämning kan vägrasendast när den som begär den är konkurrent. Om handlingen lämnas ut lill annan,måste man räkna med att den genoin publicering eller på annat sätt kan kommatill konkurrents kännedom, OSK:s överväganden utmynnar iförslag att 30 § sekretesslagen kompletteras med en bestämmelse att allmänhandling, som inkommit lill eller upprättats hos postbanken och som angårbankens affärs- eller driftförhållanden, inte får utlämnas tidigare än 20 årfrän handlingens datum, om det kan antas att utlämnande skulle på postbankensbekostnad gynna någon som driver likartad rörelse, 1 remissyttrandena över godtogs genomgående att sekretesskyddet för postbankensaffärshandlingar byggdes ut på föreslaget sätt. framhöll i formellthänseende att postbanken är en integrerad del av postverket och attsekretesskyddets omfattning därför borde bestämmas så, att det avsåg handlingsom inkommit till eller upprättats hos postverket och angår postbankens affärs-eller driftförhållanden. 1 SJ.s framstäUning framhålls attverket driver sin verksamhet i utpräglad konkurrens med andra transportföretagoch att SJ därför har behov av att i likhet med övriga företag i branschenkunna hemlighålla vissa handlingar, som har samband med affärsverksamheten, föratt inte hamna i ett sämre konkurrensläge än dessa. Detta gäller delshandlingar som innehåller uppgifter om enskilda kunders förhållanden, t. ex.villkor i transportavtal, dels handlingar som behandlar konkurrensen mellan SJoch andra transportföretag eller handlingar varur slutsatser kan dras omkonkurrensläget i ett eller annat avseende, t. ex. kostnadsuppgifter förjärnvägsdriften. Det synes SJ som om 28 och 34 §§sekretesslagen ger en tillfredsställande garanti för att en enskild kund inteskall behöva känna mindre trygghet i en affärsförbindelse med SJ än i en medett privat företag. Däremot framgår inte uttryckligen om SJ som statligtaffärsverk är skyddat från insyn från konkurrenternas, kundernas och andraintresserades sida i handlingar som upprättats inom eller för SJ och som utan att innehålla uppgifter om enskilda kunder - behandlarallmänna konkurrensförhållanden, kostnader, prissättning, säljplaner och annatav karaktären affärshemligheter. Med hänvisning till det anförda hemstäUer SJ att iförtydligande syfte en bestämmelse med i huvudsak samma formulering somoffentlighetskommitténs förslag till TF 2:12 införs i sekretesslagen. 1 promemorian framhålls att 34 §sekretesslagen ger vissa möjligheter att förordna om sekretess beträffandehandlingar i konkreta ärenden men att det enligt sekretesslagen f. n. intefinns någon möjlighet att hemlighålla handlingar som gäller myndighetsaffärsverksamhet i allmänhet, t. ex. handlingar som innehåller marknadsundersökningar,prissättningskalkyler eller planläggning av marknadsföring eller prispolitikbeträffande myndighetens produkter och tiänster. Det föreligger emellertidenligt promemorian i många fall ett uppenbart behov av en sådan sekretess, ettbehov som blivit mera framträdande mot bakgrund av denutveckling som har ägt rum i riktning mot att förstärka den affärsmässigainriktningen i de affärsdrivande verkens verksainhet. Framställningarna frånpostverket och SJ ses som ett uttryck härför. 1 promemorian erinras därefter omoffentlighetskommitténs förslag beträffande den kommersiella sekretessen och omatt det vid remissbehandlingen inte rådde några delade meningar om att detförelåg ett behov av sekretesskydd även beträffande sådana handlingar hosmyndighet som gäller dess kommersiella förhållanden i allmänhet. Det påpekasockså att den kritik som riktades från näringslivshåll mot förslaget utmynnadei alt man förordade att sekretessmöjligheten begränsades till de fall dåutlämnande av handlingen skulle på det allmännas bekostnad gynna någon som drevlikartad rörelse. 1 promemorian redovisas härefterläget f. n. på offentlighels- och sekretesslagstiftningens område.Offentlighetskommitténs förslag har inte lett till lagstiftning. , som hartillkallats för att utarbeta ett nytt förslag i ämnet, har i första hand riktatin sitt arbete på att åstadkomma en provisorisk lösning av de problem somgäller offentlighets- och sekretesslagstiftningens tillämpning på ADB-lagradinformation. OSK:s huvudförslag, som kan förväntas innehålla en lösning även avfrågan om sekretess för myndighets affärshandling, beräknas inle kunnaföreligga i sådan tid att de grundlagsändringar, som förslaget får förutsättaskräva för sitt genomförande, kan beslutas redan vid 1973 och . En totalreform på offentlighets- och sekretesslagstiftningens områdekan således beslutas först därefter. Med det angivna tidsschemat som bakgrund bedöms det ipromemorian inte vara försvarligt att låta angelägna ändringar isekretesslagstiftningen anstå i avbidan på resultatet av . De av postverket och SJ begärda ändringarna måste anses somangelägna. framstäUning har sålunda i sak biträtts av , som medanledning av framställningen utarbetat ett förslag till ändring i sekretess- Förslaget har remissbehandlats och därvid i sakgodtagits av samtliga remissinstanser. Beträffande SJ framhålls i promemorianatt det är uppenbart att SJ bedriver en stor del av sin rörelse i konkurrensmed andra transportföretag och att SJ därför har behov av att kunna hemlighållahandlingar som innehåller uppgifter om företagets marknadsföringsplaner,konkurrensförmåga, prispolilik o. d. Härefter konstateras i promemorianatt det efter OSK:s förslag till vidgad sekretess har tillkommitframställningen från SJ samt att det bedrivs även annan affärsverksamhet imyndighets regi än de som avses med framställningarna från postverket och SJ.Enligt promemorian förefaller det därför ändamålsenligt att inle begränsa enprovisorisk ändring i sekretesslagen till att omfatta bara postverkets och SJ:sverksamhet. Ä andra sidan kan man knappast nu vidga sekretessmöjligheternatill atl omfatta ytterligare områden utan att ha närmare utredning om behovetinom resp. område. I detta läge synes det lämpligt att konstruerasekretessbestämmelsen så, att den omfattar verksamheten hos samtligaaffärsdrivande verk men att det görs beroende på Kungl. Maj:ts prövning förvarie verk för sig i vad mån bestämmelsen skall vara tillämplig på verketsverksamhet. Med hänsyn till att bestämmelsen är att anse som etl provisoriumbör den inte ges större räckvidd än vad som det kan anses ha förelegat allmänenighet om vid remissbehandlingen av offentlighetskommitténs betänkande.