prop · FU0330 · 1971-12-31 00:00:00 — Också statens avtalsverksätter i fråga om inte de nyssnämnda målen bör fullföljas direkt frånvederbörande verksmyndighet till regeringsrätten. Dels är målen brådskande ochdels framstår det som en avsevärd olägenhet alt riktigheten av kammarrättsavgörande inte kan komma under regeringsrältens prövning om domstolen upphävereller mildrar verksmyndighetens beslut. Särskill gäller detla om kammarrättsbeslut beror på att domstolen har bedömt en principiell fråga på ett annat sättän verksmyndigheten. Genom kommitténs förslag till instansordning för målen ifråga skulle således regeringsrättens möjligheter alt leda rättspraxis påområdet inte oväsentligt inskränkas. Regeringsråden , och föreslår attbyggnadsmålen och de i viss mån likartade målen enligt lagéh om enskilda vägarinte skall passera genom kammarrätt och inte heller kräva prövningstillstånd iregeringsrätten. De erinrar om att byggnadsmålen i regel är brådskande ochofta svårbedömda. Kommitléns förslag att kommunalbesvär inte skall anförashos länsstyrelse utan i stället hos kammarrätt och därifrån fullföljas tillregeringsrätten har tillstyrkts endast av några få men avstyrkts av det storaflertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan. Samtligaavstyrkande remissinstanser anser alt länsstyrelse bör behållas som förstainstans. Kritiken riktar sig framför allt mot kommitténs uppfattning attprövningens karaktär skulle göra det mindre nödvändigt att stårkvar i instanskedjan. De femton regeringsråden framhåller, att det härvisserligen är fråga ora en renodlad legalitetsprövning men att denna är avspeciellt slag och stundom komplicerad. Förtrogenhet med de kommunalainstansernas sätt all arbeta är därvid värdefull. Regeringsråden erinrar om altlänsstyrelserna av gammalt har erfarenhet av sådana mål och inte minst genomsitl arbete Maj.ts proposition nr 30 år1971 med lokalisering och annan översiktlig samhällsplaneringhar god kännedom om förhållandena i länets kommuner. Regeringsråden befarardärför, alt kommunalmålens bortkoppling från länsstyrelserna skulle innebäraatt man försämrar förutsättningarna för sakkunnig prövning av sådana mål.Liknande synpunkter framförs av bl. a. kammarrätten, ÖÄ och fleraläns-stgrelser. Kommunalråttskommittcn framhåller all del blandkommunalbesvärsmålen förekommer en del enklare och mera formellt betonade mål.Hit hör exempelvis mål angående procedurfel o. d., vilka både formellt ochreellt innefattar legalitetsprövning. Dessa mål har föga att betyda isammanhanget, även om de antalsmässigt dominerar. Utslagsgivande måste varavilken instansordning som ställer sig lämpligast för de betydelsefullaste ochsvåraste målen. Dessa utgörs ulan tvivel av målen om den fakultativa kommunalakompetensen enligt 3 § första stycket kommunallagen. Lagrummets karaktär avgeneralklausul, förarbetenas delvis allmänt hållna anvisningar för lagrummetstillämpning, speciallagstiftningens indirekta betydelse för tolkning avlagrummet samt rättstillämpningens uppgift att anpassa här avseddabefogenheter till samhällsutvecklingen medför att prövningen av dessa mål, somformellt är en ren legalitetsprövning, i verkligheten bättre kan betecknas somen kvalificerad lämplighetsprövning. I målen bedöms bl. a. den av kommunenbeslutade åtgärdens art och syfte, kommunintressets intensitet och i vissutsträckning även om åtgärden är behövlig. Målen är ofta av stor betydelse församhället och rör sällan enskild rätt i vedertagen bemärkelse. En annan invändning som riktas mot förslagel attlänsstyrelse inte skall pröva kommunalbesvärsmål är såsom kommittén ocksåförutsätter att vissa kommunala beslul skall underställas länsstyrelse ochalt beslut av myndighei som överklagas genom förvaltningsbesvär skallprövas av länsstyrelse som första besvärsinstans. i lånanmärker, att det för gemene man torde te sig högst besynnerligt atl besväröver kommunala beslut skall i första instans prövas av kammarrätt när detgäller kommunalbesvär men av länsstyrelse när det gäller förvaltningsbesvär.Distinktionen mellan kommunalbesvär och förvaltnings-besvär är i regel heltokänd för den stora allmänheten, och den föreslagna instansordningen torde ibörjan kunna skapa förvirring och medföra en viss fara för rättsförluster,anser länsslyrelsen. I andra yttranden framhålls vidare, att det i praktikenkan finnas ett nära samband mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär, I åtskilliga yttranden hävdas, att rätten att föra talan ikommunalbesvärsmål alltför starkt beskärs genom kommitténs förslag. a,lånsstyrelserna i , , och samt Älvsborgslån framför denna uppfattning. Bland dem som i enlighet med det anförda är kritiska motatt utesluta Maj:ts proposUion nr 1971 55 ur inslanskedjan råder emellertid delademeningar om handläggningen av kommunalbesvärsmålen ovanför länsstyrelsenivån.Kammarrätten och kommunalrättskommittén förordar att nuvarandefullföljds-ordning behålls. Förslaget att besvär i fastighetstaxeringsmål från helalandet skall tas upp av kammarrätten i finner ochriksskattenämnden inte övertygande. a. talar önskvärdheten av att syn kan hållasutan alltför stora kostnader mot att koncentrera målen till en enda kammarrätt. I två remissyttranden, som berör förslaget om att vissasällsynta mål inte heller i fortsättningen skall gå genom kammarrätt, kommerolika uppfattningar till uttryck. Sålunda finner hovrätten över ochBlekinge de föreslagna undantagen från den ordinära instansordningen onödiga,medan kammarkollegiet förordar att ytterligare målgrupper förs till kretsen avundantagna mål. Närmare om regeringsrättens organisation och arbetssätt Ledamotsantal, domförhet och arbetsorganisation Kommitléns förslag om antalet ledamöter och avdelningarsamt om domförhet i regeringsrätten har med ett par undantag uttryckligengodtagits eller lämnats utan erinran i remissyttrandena. Likaså har kommitténsuttalanden i fråga ora regeringsrättens arbetsorganisation inte mött gensagavid remissbehandlingen. De femton regeringsråden anser det angeläget att dennuvarande utökningen av regeringsrätten till fyra avdelningar inte får bestå.De framhåller att det redan med tre avdelningar märks en viss svårighet attupprätthålla enhet och konsekvens i bedömningen och att det f. ö. fär ansesligga i sakens nalur alt en högsta instans också av andra skäl inte bör beståav ett alltför stort anlal domare. anser också att en betydandeökning av regeringsrådens antal inte bör ske. Antalet avdelningar bör medhänsyn till kravet på enhet och konsekvens i dömandet inte vara fler än tre.SACO anser det otillfredsställande att nuvarande organisation och detarbetsschema som har upprättats med utgångspunkt däri inte lämnar någramarginaler för sjukdomsfall. Det påpekas att det inte heller ger marginalerför tjänstledigheter, t. ex. för viktiga enskilda angelägenheter eller fördeltagande i utlandskonferenser o. d. stryker under att missförhållandetsnarast bör rättas till och att antalet ledamöter i regeringsrätten, vilkenställning och vilka uppgifter dorastolen än ges, bör bestämmas så att de erforderligamarginalema erhålls. Hovrätten över och betonar särskilt viktenav att den nuvarande målbalansen arbetas av. De nödvändigaförstärkningarna i det syftet bör därför komma till jämsides med reformensgenomförande i övrigt och i sådan omfattning att den inte fördröjs alltförmycket. Maj:ts proposition nr 30 år1971 uttrycker vissa betänkligheter mot altöka anspråken pä tillgången av domarpersonal. Med 19 regeringsråd och 25ledamöter i högsta domstolen skulle det sammanlagda antalet domare i landetstvå högsta instanser bli 44, vilket för ett land av storlek måsteanses vara alltför många. Varje möjlighet att minska behovet bör därför enligtdomstolskommiltén tas till vara. LO uttalar sig för att, i förhållande tillkomraitléförslaget, höja antalet regeringsråd som tjänstgör i regeringsrättenmed etl till 18, all låta domstolen arbeta på fyra avdelningar och föreskrivaatt mål skall prövas av fyra ledamöter, allt för att minska den ytterstotillfredsställande lidsutdräkten med ärendenas avgörande i regeringsrätten.Kommitténs förslag till arbetsorganisation med tre avdelningar och en ökningav antalet ledamöter, som deltar i den slutliga prövningen av framsläppta mål,torde i sak inte medföra någon tidsvinst utan snarare motsatsen. En ordning sominnebär att endast fyra regeringsråd träffar avgörandena skulle enligt LO:suppfattning inte ge domstolens utslag någon minskad tyngd eller de klagandenågon sämre garanti för en allsidig och sakkunnig bedömning. Kommitténs förslag att alla regeringsråd skall varalagfarna har gett upphov till delade meningar vid remissbehandlingen.Flertalet remissinstanser motsätter sig förslaget. Förslaget tillstyrks bl. a. av regeringsråden Hegreliusoch , hovrätten över och , , SAFoch . Regeringsråden Hegrelius och framhåller att starkaprincipiella skäl talar för förslaget, särskilt med hänsyn till att renträttsliga bedömningar i fortsättningen kommer att dominera i regeringsrättenom kommitténs förslag i övrigt genomförs. De finner det f. ö. svårt att senågot skäl för att inte.ställa upp samma krav på juridisk grundutbildning förregeringsråds-ämbete som f. n. gäller för yrkesdomarna inom de allmännadomstolarna och, enligt stadgad praxis, för ledamöterna i kammarrätten. Förslaget avstyrks bl. a. av en majoritet avregeringsrättens ledamöter (regeringsråden Lorichs, Jarnerup, Nevrell, ,, , , , , , , ,, och ), JK, statskontoret, generaltullstyreisen,personalutbild-nirigsnäinnden, CFU, domstolskommittén, LO och TCO. Ganska mångaav de remissinstanser som tar ställning mot kommittémajoritelens förslag anslutersig till ledamöterna ståndpunkt. ; Den nämndamajoriteten av regeringsrättens ledamöter medger, att kommitténs ståndpunkt kanförefalla riktig från rent teoretisk utgångspunkt, men framhåller att juriskandidatexamen inte enbart garanterar djupare;insikter. Det är snarare denenskildes personliga läggning i förening med de erfarenheter Maj:ts proposition nr 1971 bl han har gjort i sin tidigare verksamhet som avgör om hanpassar till domare i förvallningsmål. Givelvis kan det vara en nackdel attsakna den teoretiska grundutbildningen men det finns inte anledning altutesluta möjligheten att utse lämpliga personer utan juris kandidatexamen tillregeringsråd. LO anseratt det avgörande vid bedömandet av en persons lämplighet för regeringsrådsämbetebör vara personens genom olika tjänster förvärvade erfarenhet och visadeduglighet. Förslaget att Kungl. Maj:t skall förordna ordförande iregeringsrätten och på dess avdelningar har berörts av samtliga regeringsrådutom regeringsrådet Klackenberg samt av hovrätten över och Blekinge.Hovrätten tillstyrker förslaget. Den framhåller att den nuvarande ordningenalt ledningen av domstolens avdelningar ankommer på de äldsta ledamöterna är såmycket mer olämplig som den tjänstéålder som beaktas räknas endast från utnämningsdatumi domstolen. Även om Kungl. Maj:t vid utseendet av ordförande i stort settföljer tjänsteålder, blir resultatet därav inte så slumpartal som vid enaulomalisk tillämpning. De nämnda regeringsråden sätter däremot i fråga omnågon ändring av den nuvarande ordningen behövs. De anser att den har visat siglämplig och bör kunna behållas. Kommitténs förslag angående föredragningsorganisationen iregeringsrätten har inte mött någon erinran i yttrandena. Förslaget tillstyrksuttryckligen av samtliga regeringsråd utom regeringsrådet Klackenberg,statskontoret, kammarrätten, i och SACO.Regeringsråden finner den föreslagna reformen påkallad och lämplig, särskiltmot bakgrunden av det nuvarande systemets olägenheter. De framhåller att denväsentligaste olägenheten, vid sidan av ökande rekryteringssvårigheter, är densplittrade organisationen. Den medför svårigheter och onödigt arbete vid planeringenav regeringsrättens arbete, försvårar den erforderliga överblicken över arbetslägetoch hindrar att föredragningsorganisationen utnyttjas ralioneUt. Eftersomregeringsrättens ledamöter givetvis inte kan underlåta att planera sill arbeteoch därvid samråda med cheferna för regeringsrättsbyråerna och övrigaföredragande, kommer i realiteten ett eller flera av regeringsråden att få tapå sig en funktion liknande den som juslitierevisionens ordförande har, dockulan att ha dennes befogenheter. Regeringsråden framhåller vidare att, så längenuvarande ordning behålls, man knappast kan vänta sig bättrerekryteringsmöjligheter, fastän föredragandena numera i lönehänseende harkommit i jämbredd med revisionssekreterarna. Föredragandenas möjligheter tillfortsatt karriär påverkas ju inte härav. Om den av kommittén föreslagnaordningen genomförs, försvinner dock de nämnda olägenhetema. Maj:ts proposition nr 30 är1971 sådan reform skulle sannolikt också bidra till all målenkan avgöras snabbare genom vinster i arbetsplaneringen m. m. Också kammarrätten framhåller ölägenheterna med detnuvarande systemet och särskilt svårigheterna att rekrytera en del avföredragandetjänsterna. Det tillämpade systemet har visat sig medförasvårigheter i rekryteringen på de områden där kammarrättens personal inteanlitas som föredragande. De departementstjänsteraän som har förordnats tillregeringsrättssekreterare har väsentligen förlorat kontakten med det egentligadepartementsarbetet och på grund därav haft vissa svårigheter atl hävda sig vidbefordringar inom departementet eller eljest. Detta har medfört atl ettförordnande som regeringsrättssekrelerare har kommit att te sig mindre lockandeoch förenat med risk att gå miste om en annars möjlig eller åtminstone snabbarebefordran. Kammarrätten finner det vidare naturligt alt dentillhandahåller det antal regeringsrättssekrelerare som fordras förföredragning av de mål vari kammarrätten kommer att vara mellaninstans. 1 såfall skulle man för alla dessa föredragande få en ordning motsvarande den som gäller för föredragande från kammarrätten i finansmål, dvs. att uppdragetsom regeringsrättssekreterare blir ett led i en sammanhängande karriär vidförvaltningsdomstolarna. De nuvarande rekryteringssvårigheterna skulle på såvis kunna övervinnas. De förut nämnda regeringsråden framhåller att naturligaförutsättningar skapas för att låta tjänstgöringen hos regeringsrätten ingå somelt led i domarutbildningen genom att assessorerna i överensstämmelse med vadsora gäller på den allmänna domarbanan skall stå kvar i kammarrättskarriären.Föredragandetjänsterna skulle då inte heller komma att framstå som sluttjänster.För alt undvika att så ändå sker bör tjänsterna göras sådana atl innehavarnajämsides behåller Ijänst i annat verk och kan återvända dit . Motbakgrund av detta resonemang finner regeringsråden det naturligt att hämtaföredragande också från länsstyrelserna, vilket har mött vissasvårigheter. Inte minst frän utbildningssynpunkt är det enligt deras meningmotiverat att av landskansliernas tjänstemän kräva någon tids tjänstgöring hosregeringsrätten för befordran till förste länsassessor. Ett sådant systemskulle också kunna medföra breddade möjligheter till karriär för landsstatenstjänstemän. Molsvarande resonemang skulle kunna föras i fråga ora verk medbesvärsprövande funktioner. Både de förut nämnda regeringsråden och kammarrätten anseratt kommittén har beräknat det behövliga antalet regeringsrättssekreterarealltför lågt. Regeringsråden framhåller att den nya ordningen kommer att ställastörre krav på föredragandena än f. n. i fråga om presentation av materialet,rättsutredningar o. d. Enligt kammarrättens mening behövs det i varje fallunder en inte obetydlig övergångstid avsevärt fler föredragande än kommitténhar räknat med. Det inverkar i sin tur på kammarrättens per-sonalläge undermotsvarande tid. Kungl Maj:ts proposition nr 1971 59 Närmare om kammarrättens organisation och arbetssätt Beräkning av storleken av den framtidakammarrättsorganisationen Kommitténs förslag att nuvarande organisationsform för dendömande verksamheten skall behållas tillstyrks av statskontoret ochkammarrätten. Med utgångspunkt i alt en avdelning skall bestå av ordförande,vice ordförande, föredragande ledamöter och en fiskal finner kammarrätten,liksom kommittén, inte att något skulle vara att vinna med andra alternativ änsex ledamöter per avdelning. Den organisationen anses särskilt förmånlig ivissa specialsituationer, t. ex. när en dömande avdelning, alltså treledamöter, håller muntlig förhandling under en eller . Deåterstående tre ledamöterna kan då obehindrat fortsätta med den vanligadömande verksamheten. När omfattande målserier skall föredras på en och sammaavdelning kan avdelningen i realiteten dela upp sig på två av varandraoberoende dömande avdelningar. Kammarrätten har övervägt om inte beträffandedomförhet generellt borde gälla samma bestämmelser som för hovrätterna, dvs.att domfört antal ledamöter är fyra. Man har dock funnit atl del skulle föramed sig en utbyggnad av domstolsorganisationen som blir så kraftig att deninger betänkligheter från såväl kostnads- som rekryteringssynpunkter. En sådanregel skulle inte heller passa in i ordningen med sexmansavdelningar, vilkenhar visat sig fungera väl. Med utgångspunkten atl antalet dömande ledamöternormalt skall vara tre som f. n. anser kammarrätten det dock nödvändigt medvissa personalförstärkningar utöver dem som kommittén har föreslagit. I fråga om grunderna för kommitléns beräkning av denframtida kammarrättsorganisationens storlek framhålls från flera håll de mångaosäkerhetsmomenten. Kammarrätten anser alt kommitténs beräkningar är utomordentligtosäkra när det gäller arbetsvolymen av de målgrupper som skall överföras frånregeringsrätten till kammarrätten. Enligt kamraarrätlen måsle frågeteckensättas för vissa av de valda beräkningsförutsättningarna, för en del lämnadeuppgifter och för olika slutsatser. Under alla förhållanden torde det varavanskligt eller omöjligt att skaffa sig ett helt säkert underlag för attberäkna den framtida kammarrältsorganisalionens omfattning och uppbyggnad. Istället är det enligt kammarrätten väsentligt att man förutsättningslöst ochutan större hänsyns lagande till beräkningar med osäker tillförlitlighetförsöker bedöma hur kammarrätten bör byggas upp för atl klara sin tilltänktauppgift. Kammarrätten uttalar som sin allmänna uppfattning att dess nuvarandeorganisation måsle stärkas. Stora krav måste ställas på kammarrätten och dedomare som tjänstgör där, om man inför så stränga villkor för talans prövning iregeringsrätten atl kamraarrättens utslag i stor utsträckning blirslutgiltiga. Statskontoret uttalar allmänt att kommitténs beräkning avdet antal mål som en kammarrättsavdelning kan antas hinna behandla underden nya ordningen synes mycket löst grundad, något sora koraraittén själv har Maj:ts proposition nr 30 år1971 varit medveten om. Innan någon erfarenhet har vunnits avarbetet raed de nya målgrupperna torde det vara svårt att med någon större gradav säkerhel uppskatta berednings- och föredragningstidema. I några yttranden sätts i fråga om antalet mål i demålgrupper som redan nu behandlas av kammarrällen, huvudsakligen skattemål, kanväntas bli i stort sett oförändrat. Det hävdas från olika håll alt de målen kanbli avsevärt flera eller färre än f. n. Kammarrätten påpekar sålunda altantalet inkommande mål ökar avsevärt. JK, statskontoret, iSkaraborgs län och landskontorsutredningen antar att tillströmningen avskattemål till den nya kammarrätlsorganisationen kan väntas minska, omprövningsnämnderna ombildas till skatterätter. Vad beträffar kommitténs beräkning av förhållandet mellanberedningstid och föredragningstid i den nya organisationen anser statskontoretatt det är tveksamt om det finns anledning att räkna med en fullt så storökning av beredningslidcn som kommittén har tänkt sig. Statskontoret riktarvissa invändningar mot kommitténs avvägningar, I och för sig är det förklarligtatt tiden för förberedelse av mål och för domskrivning behöver ökas ut i kammarrättnär det gäller sådana målgrupper som skall flyttas över från regeringsrätten.Efter en övergångstid torde det dock inte vara nödvändigt att räkna med längreberedningstid för alla dessa mål än för dem som handläggs av kammarrätten,Kommitléns skäl för att avsätta mera tid än f. n. till beredning av de senaremålen finner verket inte helt övertygande. Det framtida antalet muntliga förhandlingar finner bådestatskontoret och kammarrätten svårt att beräkna. Kammarrätten antar att muntUghandläggning av mål kommer att öka betydligt om förvaltningsdomstolsreformengenomförs, men domstolen kan inte bedöma om de ca 400 förhandlingar somkominJtlén anger är en rimlig uppskattning. En rad oraständigheter somsvårligen kan förutses inverkar här. Kommitténs slutsats att den nya kammarrätlsorganisationenskulle behöva beslå av 13 avdelningar delas av S.4C0. Allmänna ombudet hosmellankommunala prövningsnämnden tillstyrker att kammarrätten förstärks iminst den omfattning som kommittén har föreslagit. strykerunder att de föreslagna personalförstärkningarna inte bör skäras ned vidstatsmakternas behandling av förslaget. Man bör tvärtom noga övervaka utvecklingenav den föreliggande målbalansen och vid behov tillsätta ytterligare personal.Föreningen förvaltningsjurister anser det osäkert omtillfredsställande snabbhet vid avgörandena kan uppnås med den föreslagnautökningen till 13 kammarrättsavdelningar. Det framhåUs att benägenheten attklaga över förvaltningsavgöranden synes öka saml att allmänheten alltmer fårkänning av myndigheternas ingripanden. Den nya kammarrältsorganisationen bördärför från början dimensioneras så att målen kan avgöras inom rimlig tid utanatt avkall behöver göras på prövningens grundlighet. i Alvsborgslän anser däremot att den ökning av Kungl.Maj:ts proposUion nr 1971 61 kammarrällensarbetsmängd, som den nya ordningen skulle innebära enligt kommitlénsberäkningar, inte är så stor att hela 13 avdelningar behövs, Förslagel atl tillhuvudsaklig del lägga kontrolläsningen av fiskalsmål på ordföranden och viceordföranden tillstyrks av kammarrätten. Statskontoret och kammarrättentillstyrker alt vice ordföranden befrias från egen före-dragningsskyldighel.Kammarrätten framhåller att arbetsbelastningen för vice ordföranden f. n. tordevara större än som kan anses rimligt. Det är, utom den egna föredragningen ochden avsevärda sammanträdestiden, framför allt vice ordförandens kontrolläsningav andra ledamöters mål som har visat sig tidskrävande. Inte sällan kankontrolläsningen av mål som har föredragils av yngre adjungerade ledamöterfordra lika mycket arbete som kontrolläsningen av fiskalsmål. Starka skäl talaralltså för att befria vice ordföranden från hans föredragningsskyldighet. Detinnebär också att han befrias från alt sköta och ansvara för en rotel. Detkan slutligen nämnas att åtskilliga remissinstanser mot bakgrunden av denpåtalade osäkerheten om verkningarna av den planerade reformen förordat ensuccessiv utbyggnad av kammarrätten. Hit hör kammarrätten själv, JK,statskontoret och . Kommitlénsförslag atl dela den tilltänkta kammarrättsorganisationen i två domstolar, denena i och den andra i , har gett upphov till delade meningar.Förslaget stöds av bl. a. de femton regeringsråden, , allmännaombudet hos mellankommunala prövningsnämnden, åtta länsstyrelser,handehkamrarna i , och , Svenska kommunförbundet.Svenska landstingsförbundet. De femton regeringsråden uttalar att det synes sannolikt atl enuppdelning av kammarrätten på två eller flera enheter är önskvärd till följd avden föreslagna utvidgningen av domstolens kompetensområde. Åtskilliga andraremissinstanser stöder förslaget om en uppdelning men framför skilda synpunkterpå antalet kammarrätter och domstolarnas lokalisering. Sålunda anförremissinstanser med anknytning till argument för all den nyakammarrätten förläggs dit i stället för till eller att utöverkammarrätten i inrättas en kammarrätt i . Likaså uttalar sigflera remissinstanser för alt en kammarrätt inrättas i . Detla gällerinte bara myndigheter och organisationer med anknytning till ulanäven andra, såsom riksskcritenänuiden och LO.