prop · FU03173 · 1971-12-31 00:00:00 — Detär inte ägnat att förvåna att en sä allmänt hållen princip har lett till mycketvarierande distriktsbildningar, i synnerhet som det inte har funnits någothinder mot att bUda Större distrikt eller att i utpräglade glesbygdsområdenunderskrida gränsen 20 har inte hållit fast vid denna princip och har inteheller på annat sätt angett vilka personalresurser som ett distrikt bör ha föratt kunna bestå. Utredningen bar emellertid framhåUit, att bristerna inom denlokala polisorganisationen 'år s'ärskUt framträdande i fråga omövervakningsverksamheten, främst genom att allmänhetens berättigade krav påkontinuerlig övervakning inte kan tUlgodoses i de mindre distrikten därför attsådan övervakning är relativt personalkrävande. Detär inte bara i som problem av detta slag finns. I har enutredning lagt fram förslag om ändringar i polisdistriktsindelningen (betaenkningnr 605/1971). Förslaget bygger främst pä principen att det på en plats inom varjedistrikt skall finnas en poliskår som har tillräckliga resurser för att underhela dygnet kunna svara för alla löpande uppgifter i hela distriktet. Enligtden danska utredningen kräver en effektiv kontinuerlig övervakning att ordningsavdelningenvid huvudstyrkan består av minst 23 polismän. Med hänsyn till övriga uppgiftervid denna avdelning bör huvudstyrkan i ett distrikt normalt sett ha minst 40polismän avdelade för övervakningsverksamhet om organisationen skall ansesvara bärkraftig. Den danska utredningen har lagt stor vikt vid att det angivnakravet på bärkraft blir uppfyllt men har betonat att fördelarna medkontinuerlig övervakning försvinner om utryckningsavstånden blir så långa attbefolkningen i ytterområdena inte kan betjänas pä ett tillfredsställande sättfrän kansliorten. Eneffektiv övervakningsverksamhet är nödvändig för att ordningsstörandehändelser av olika slag skall kunna bemästras och är dessutom enbrottsförebyggande faktor av mycket stor betydelse. Det är av vikt attpolisdistrikten har sådana resurser att polisstationen på kansliorten kan varabemannad dygnet runt och att en god utryckningsberedskap kan upprätthållas. JagvUl särskUt rikta uppmärksamheten på de fördelar som det innebär förallmänheten att snabbt kunna få kontakt med polisen och att polis utan Tängredröjsmål kan komma till platsen, t. ex. när ett grovt brott har förövats elleren allvarlig trafikolycka har inträffat. För polispersonalens del är det ocksåen stor fördel om de löpande uppgiftema i de flesta fall kan lösas utan behöver kommendera in den personal som har beredskapstjänstgöring i hemmeteller är tj'änstefri. I likhet med polisutredningen anser jag d'ärför att önskemåletom kontinuerlig övervakning i distrikten bör skjutas i förgranden när det gäUeratt ta ställning till en sammanläggningsåtgärd. Medhänsyn till de geografiska förhållandena i värt land har jag emellertid fullförståelse för att polisutredningen inte har gått tillväga pä samma sätt somden danska utredningen. Om kravet på kontinuerlig övervakning skall kunnatillgodoses i alla distrikt; måste sammanläggningar ske i sådan omfattning attantalet distrikt nedbringas till unge- färhälften av det nuvarande antalet. Detta skulle i många fall leda till mycketstora verksamhetsområden och långa utryckningsavstånd. Även om allmänhetenskrav pä en effektiv utryckningsberedskap är väsentiigt, måste därför intressetav att kunna "anordna kontinuerlig övervakning få vika i sådana fall dåbefolkningen i vissa områden inte kan betjänas på ett tillfredsställande s'ättfrån kansliorten. Med hänsyn härtill finner jag i likhet med utredningen, attdet inte tjänar något egentligt syfte att försöka ställa upp en allmän principom att ett visst antal polismän måste kunna avdelas för övervakningsverksamhetför att ett distrikt skall få bestå. Det är tUlräckligt att nu slå fast, bör sträva efter att effektivisera övervakningsverksamheten genom att läggasamman ett polisdistrikt som inte har resurser att anordna kontinuerligövervakning med annat distrikt. I fräga omkriminalpolisverksamheten är det andra faktorer som måste bli avgörande. Här ärkravet pä specialisering särskilt framträdande. Utredningen och ett flertalremissinstanser har framhållit, att de mindre polisdistrikten har storasvårigheter att fullgöra utredningsuppgifterna beträffande den alltmerkvalificerade brottsligheten och att betydande fördelar nås omspecialiseringen vid kriminalsektionerna kan drivas längre än vad som ärmöjligt. I debatten på detta områdehar man gått betydligt längre än vad utredningen har gjort och ansett attkravet på arbetsspecialisering är så väsentiigt att huvuddelen avutredningsverksamheten bör koncentreras till särskilda enheter under detregionala polisorganets direkta ledning. Härigenom anser man att det skapasutrymme för rutinmässig handfägg-ning, erfarenhet, utbildning ochmetodutveckling. Brottslighetens utvecklingsådan den avspeglar sig i statistiken över tiU polisens kännedom komna brotthar varit oroande . Arbetsbalanserna vidkriminalsektionerna har stigit i en omfattning som inte kan accepteras. har framhållit, måste målsättningen för utredningsverksamhetenvara att brott, som kommer till polisens kännedom bUr utredda så snabbt sommöjligt. Den nyssnämnda lösningen att utredningsuppgifterna skall fullgörasvid stora regionala enheter skapar givetvis goda föratsättningar för en långtdriven arbetsspecialisering. Mellan utredningsverksamheten ochpolisverksamheten i övrigt finns emellertid ett mycket starkt samband.Polisarbetet inom den lokala polisorganisationen förutsätter samordning ochsamverkan mellan de olika arbetsenheterna. Enligt min mening skulle detinnebära uppenbara olägenheter för verksamheten att bryta detta samband genomatt föra över en betydande del av den lokala polisorganisationensarbetsuppgifter till regional nivå. En sådan åtgärd är f. ö. inte möjlig utan entotal omprövning av såväl den lokala som den regionala ledningsorganisationensutformning. Lösningen blir också svår att genomföra med hänsyn till lokalfrågoroch andra praktiska frågor, önskemålet om bättre arbets- specialiseringbör därför inte tUlgodoses genom att den lokala polisorganisationens nuvarandebrottsutredande uppgifter fullgörs vid regionala enheter utan genomdistriktssammanläggningar. Kriminalsektionerna i vissastörre polisdistrikt 'är dimensionerade för att vid behov kunna biståmindre distrikt med svårare brottsutredningar och vid tillfälligatoppbelastningar, s, k. stödjande verksamhet. Denna form av verksamhet börbestå för speciella fall. Vid bedömningen av om det är nödvändigt attrationalisera kriminalpolisverksamheten i ett polisdistrikt genom ensammanläggningsåtgärd bör man aUtså inte kr'äva att distriktet har tiUgång tillspecialister för alla slags utredningar för att få bestå. Som en allmänriktlinje för reformen bör i stället gälla att ett polisdistrikt som inte hartillräckliga resurser att specialisera personalen för utredningar av devanligast förekommande brottstyperna bör upphöra genom sammanläggning med annatdistrikt. Liksom i fråga om övervakningsverksamheten vill jag understryka, atten sammanläggningsåtgärd inte bör vidtas, om det kan befaras att befolkningeni vissa områden av det nya distriktet vid en samlad bedömning får sämre polisiärservice än vad den har . harframhållit, att måls'ättningen i fråga om den allmänna serviceverksamheten börvara att polisen dygnet runt kan betjäna allmänheten och myndigheter ienlighet med vad som är föreskrivet i författningar och andra bestämmelser.Serviceverksamheten, som till stor dd avser handläggning av s. k.polismyndighetsärenden, torde kunna drivas effektivare om personalenspecialiseras i större utsträckning än vad som är möjligt i de mindrepolisdistrikten. De fördelar som man kan nå i fråga om denna verksamhet genombättre arbetsspecialisering är emellertid enUgt min mening inte sä stora attde bör tillmätas avgörande betydelse vid bedömningen av om en sammanläggningsåtgärdär lämplig. Däremot är det givetvis avvikt att man vid bedömningen noga beaktar att polisens möjligheter att betjänaallmänheten och myndigheter inte försämras i något avseende. Utredningen haringående behandlat denna fråga och särskUt pekat på att föreståndare förpolisstyrka på ort som upphör som kansliort bör ges befogenhet att avgörapolismyndighetsärenden i stor utsträckning. I Ukhet med utredningen anser jagatt möjligheten att delegera beslutanderätten i dessa ärenden bör utnyttjas sålångt som möjligt. Allmänheten får då samma service som . Eftersom ansökningaräven efter en distriktssammanläggning kan lämnas in till polisen i hemorten ochförfarandet i ärendena är skriftligt, försämras allmänhetens möjligheter tiUservice inte heller i de ärenden som inte kan delegeras utan måste avgöras avpolismästaren i det nya distriktet. Polismästarenskansli måste ha en viss minsta storlek för att kansligöromålen skall kunnaskötas på ett tillfredsställande sätt. redningenär kansliorganisationen i de minsta polisdistrikten alltför stor i förhållandetill de kamerala och kanslibetonade arbetsuppgifterna och det är svårt attutnyttja den kvalificerade kanslipersonalen för andra uppgifter. Detta ledertill viss överkapacitet. Utredningen har också pekat på svårigheterna attrationalisera polisverksamheten i de minsta distrikten genom tekniskupprustning. Mot denna bakgrund har utredningen funnit, att sammanläggningar avde minsta distrikten med andra distrikt ger avsevärda rationaliseringsvinsterpå ledningsplanet och det administrativa området och att skälen för att låtadessa distrikt bestå inte i något fall är så starka attrationaliseringsintresset bör vika. Deminsta polisdistrikten har en så svag personalorganisation att huvudstyrkan somregel inte ens har kunnat delas upp på olika avdelningar. Det finnsarbetsgrupper som har betydligt större resurser än vissa av de minstadistrikten. Jag delar i princip utredningens uppfattning att starka skäl talarför att dessa distrikt bör upphöra som självständiga enheter. I många fallomfattar distrikten emellertid glesbygdsområden. De speciella problemen isådana områden måste enligt min mening tillmätas stor betydelse vid debedömningar som i varje särskUt fall skall föregå ett ställningstagande tillfrågan om en indelningsändring bör göras. Avvad jag nu har anfört framgår, att jag i likhet med polisutredningen och sågott som samtiiga remissinstanser fäster stort avseende vid att den polisiäraservicen vid en samlad bedömning inte försämras i någon del av ettpolisdistrikt vid en inddningsändring. Frågan om hur kravet på polisiär servicebör tillgodoses måste alltså prövas ingående i varje särskilt fall innan endistriktssammanläggning görs. Utredningen har framhållit, att man även efteren sammanläggning måste räkna med att den övervaknings- ochkriminalpolisverksamhet som bedrivs på ort som upphör att vara kansliort imånga fall kommer att utföras av personal som är stationerad där och attförändringarna i personaluppsättningen i de distrikt som läggs samman med annatdistrikt blir relativt obetydliga. Det är min bestämda uppfattning att polismanstjänsterbör föras över till kansliorten i det nya distriktet i minsta möjligaomfattning. I annat fall riskerar man att strävandena att effektiviserapolisverksamheten på den nya kansliorten kommer att träda i förgrunden ochmedföra att den poUsiära servicen blir eftersatt i det område som upphör somsjälvständigt distrikt. Enligtmin mening bör följande synpunkter vara vägledande vid bedömningen av omtjänster kan flyttas i samband med en distriktssammanläggning. Tjänsternai polischefskarriären utgår ur organisationen på ort som upphör som kansliort. Kansligöromålenkommer i stor utsträckning att fullgöras på den nya kansliorten. Detta kan ivissa fall motivera en överföring av tjänster till polismästarens kansli. Ifråga om övervakningsverksamheten är det av särskild vikt att tillse att enindelningsändring inte leder till försämrad bevakning i det område som upphörsom självsfändigt distrikt. Om den personal som fullgörövervakningsverksamhet inom ett distrikt även efter en sammanläggning ärstationerad i området och där utför sådan verksamhet, tillgodoses kravet på attbevakningen inte försämras. Denna lösning måste väljas om en sammanläggningbedöms som lämplig trots att utryckningsavstånden frän den nya kansliortentill distriktets ytterområden blir mycket långa. I glesbygdsområden bör polismanstjänsterför övervakningsverksamhet därför alltid behållas på ort som upphör somkansliort. I andra områden kan det vara till fördel för verksamheten i hela detnya distriktet att huvudstyrkans övervakningssektion förstärks. Jag delarutredningens uppfattning att det bör vara möjligt att i viss utsträckningflytta tjänster för övervakningsverksamhet från ort som upphör som kansliort tUlden nya kansliorten. Lämpligheten av ett sådant förfarande måste emellertidnoga övervägas i varje särskilt fall. Som regel torde det inte heller varalämpligt att föra över tjänster från arbetsgrupper i varje fall inte fränstörre sådana till den nya kansliorten. Ifråga om kriminalpolisverksamheten har utredningen fört ett liknanderesonemang. Enligt min mening är det emeUertid av större vikt att man på ortsom upphör som kansliort behåller personal för övervakningsverksamhet än förbrottsutredning. från allmänhetens synpunkt har det som regel inte någonstörre betydelse var utredningen utförs utan huvudsaken är att brottet såsnabbt som möjligt blir noggrant utrett. Vid distriktssammanläggningar börutredningsuppgifter därför i viss utsträckning kunna koncentreras till huvudstyrkanskriminalsektion. Detta motiverar att tjänster förs över till sektionen i enomfattning som svarar mot ökningen av arbetsuppgifterna. Härigenom skapar manförutsättningar för bättre arbetsspecialisering vid denna enhet. har framhållit bör emellertid särskUt avdelad utredningspersonalalltid finnas på ort som upphör som kansliort, om avståndet tUl den nyakansliorten är långt. Polisutredningenhar framhållit, att nya polisdistrikt inte bör bildas utan hänsyn till andraindelningar. I likhet med så gott som samtliga remissinstanser delar jagutredningens uppfattning att indelningen i kommunblock bör ligga tUl grund förpolisdistriktsindelningen och att det inte bör komma i fråga att dela upp ettkommunblock på två eUer flera polisdistrikt i andra fall än dä block harbildats över länsgräns. Åtgärden är dä en temporär företeelse i avbidan på attkommunindelnings-ändringen genomförs. Genomden föreslagna omorganisationen av den regionala polisverksamheten blirpolisdistriktsindelningen enligt utredningen inte så beroende avlänsindelningen att denna under alla förhållanden måste följas. Utredningenhar emellertid uttalat, att en samordning är önskvärd och att de nyapolisdistriktens gränser som regel inte bör skära länsgräns. Som jag redan harantytt kommer jag att föreslå en väsentligt mindre genomgripande omorganisationpä regionplanet än vad utredningen har gjort. Härav följer att mycket starkaskäl måste föreligga för att en avvikelse skall få ske från länsindelningen. Utredningenhar ansett, att det bör vara ett oeftergivligt krav att polis- och åklagardistriktensgränser inte skär varandra och att det är ett starkt önskemål att inte heller åklagardistriktensoch domkretsarnas gränser gör det. I remissyttrandena har man i allmänhet anslutitsig tUl utredningens uppfattning. Från några håll har dock framhållits att sambandetmellan domstolsväsendet och åklagarväsendet; bör tillmätas större betydelse änvad utredningen har gjort. I denna fräga instämmer jag i det uttalande som minföreträdare gjorde i samband med domkretsreformen. Han framhöll, att man börsträva efter att få gränserna för rättsväsendets olika verksamhetsområden attstämma överens men att det inte kan uteslutas att man i särskUda fall fåracceptera att indelningen i polisdistrikt, åklagardistrikt och domkretsar intesamman-faUer helt. Jag anser att man under det arbete som skall föregå ställningstagandettill detaljutformningen av de nya polisdistrikten bör ägna stor uppmärksamhetåt önskemålet att de olika verksamhetsområdena stämmer överens. Avmin redogörelse i det föregående (4.1) framgår, att polisutredningen inte hartagit stäUning till om distriktsinddningsreformen skall genomföras på en gång ihela landet eller successivt. Utredningen förordar, att personalstaterfastställs för de nya distrikten och att organisationenbör vara helt genomförd före . Sågott som samtliga remissinstanser som har tagit ställning tUl sättet för distriktsinddningsreformensgenomförande anser att ett successivt genomförande bör tillämpas. Även jag ärav den uppfattningen att man, främst av hänsyn till den berörda personalen menockså av praktiska skäl, bör gå fram etappvis med ett eller flera polisdistrikti varje etapp. Den takt i vilken ändringarna kan genomföras blir i första handberoende av hur snabbt arbetet med indelningens närmare utformning kan drivas.Personal- och lokalproblem kan i vissa fall medföra att tiden för övergångentill den nya organisationen måste utsträckas. Utredningensindelningsförslag och det omfattande remissmaterialet bör bilda utgångspunktför arbetet med detaljutformningen. Som utredningen har föreslagit bör detankomma på att upprätta organisationsplaner för de nyapolisdistrikten. I de fall dä det blir aktuelltatt göra särskilda utredningar beträffande berörda polisdistrikt börundersökningarna inriktas på frågan om polisutredningens förslag kan anseslämpligt med hänsyn till de lokala förhållandena inom det aktueUa området ellerom en annan lösning bättre svarar mot bygdens struktur och behov. Härvid böräven beaktas de regionalpolitiska strävanden som statsmakterna har uttalat sigför. När utredningsförslag föreligger, bör berörda myndigheter ochorganisationer få tillfälle att yttra sig över det. Det ankommer sedan på Kungl.Maj:t att besluta om indelningsändringarna. Initiativet tUl sådana ändringarbör ankomma på Kungl. Maj:t som också i övrigt bör svara för behövligautredningar. Personalfrågorna påkallarsärskild uppmärksarnhet vid övergången tiU den nya organisationen.Indelningsändringarna kan föra med sig vissa problem för personal som nutjänstgör på ort som kommer att upphöra som kansliort men knappast för annanpersonal inom området för ett nytt polisdistrikt. Som nämnts kommeremellertid förändringarna i personaluppsättningen som regel att bli mycket småpä ort som upphör som kansliort. Möjligheterna blir också som utredningen harframhållit - mycket goda att inom den lokala polisorganisationen den personal som tjänstgör på sådan ort rnen vars tj'änst måste dras ineller flyttas i samband med omorganisationen. De problem som kan uppstå hängersåledes nästan helt samman med att flyttning från den nuvarandetjänstgöringsorten aktualiseras i vissa fall. Av hänsyn till tjänstemännenspersonliga förhållanden bör man därför alltid tillse att en ändring i fråga omkansliort aviseras i så god tid som möjligt. I ärenden av detta slag bör samrådalltid ske med berörda personalorganisationer. Utredningensindelningsförslag bildar tillsammans med remissvaren ett sä omfattandegrundmaterial för det fortsatta reformarbetet att det bör vara möjligt att iflera fall snabbt ta ställning till om en indelningsändring bör genomföras. Deytterligare utredningar som behövs i vissa fall torde inte bli särskUttidskrävande. Jag vill också framhålla att en tillämpning av de riktlinjer förden framtida polisdistriktsindelningen som jag har förordat i det föregåendeinte torde komma att leda till att antalet polisdistrikt blir mindre än vadutredningen har föreslagit, 90 distrikt. Personalproblemen torde därför i vartfall inte bli större än vad utredningen har förutsatt. Jag vill också rikta uppmärksamhetenpä att hittillsvarande erfarenheter visar att det inte är nödvändigt att avvaktade nuvarande chefstjänstemännens avgång. Enligt min mening bör planeringeninriktas på att reformen i huvudsak skall vara genomförd av tvä . Undantag från denna regel kan emellertid redan nu förutses. Jaghar redan inledningsvis anslutit mig till polisutredningens förslag attpolisnämnderna bör avskaffas och ersättas av polisstyrelser. Denna del avreformen utgör enligt min mening ett viktigt led i strävandena att behålla ochfördjupa det samband som av ålder har funnits meUan kommunerna och polisen. Enviktig förutsättning är dock att kommunerna får möjlighet att utöva ettverkligt inflytande när det gäller att utse medborgarrepresentanter ipolisstyrelse och att styrelserna får sådana arbetsuppgifter att de pä ettmeningsfyllt sätt kan verka för ökad förståelse från allmänhetens sida för polisenoch dess verksamhet. I det följ ande kommer jag att dra upp riktiinjerna förreformen och därvid främst behandla frågor om polisstyrelses sammansättning,uppgiftsfördelning mellan styrelsen i plenum och polischefen samt genomförandet.Jag anser att benämningen polisstyrelse är lämpligare än den av utredningenanvända benämningen distriktspolisstyrelse. harframhållit, att sammansättningen av polisstyrelserna bör bestämmas medutgångspunkt från att styrelserna måste vara funktionsdugliga organ som säallsidigt som möjligt kan tillgodose behovet av medborgerligt inflytande påverksamheten i polisdistrikten. Andra faktorer av betydelse i detta sammanhangär enligt utredningen önskemålen om att alla kommuner som ingår i ettpolisdistrikt blir representerade i styrelsen och att kommunerna får enrepresentation som står i relation till deras inbördes storlek. En fullständigoch proportionell representation kan emellertid i många fall tUlgodosesbara under förutsättning att ett relativt stort antal ledamöter ingår i styrelsen.Om styrelsen blir alltför stor, kan den enligt utredningen inte fungeraeffektivt. Utredningen har funnit att sju ledamöter är en lämplig avvägningoch har föreslagit att polischefen och sex medborgarrepresentanter skall ingåi styrelsen. Så gott som samtliga remissinstanser har anslutit sig tillutredningens förslag. Medborgarrepresentanternasallmänna erfarenheter och kunskaper kommer att bli ett betydelsefulltkomplement till polischefens fackkunskap. Enligt min mening är antaletledamöter av mindre betydelse. Det väsentliga är att kunna knyta lekmän medmoget omdöme och allmän livserfarenhet till organisationen. Sådana egenskaperkan uppenbarligen bli företrädda redan genom ett fätal lekmäns medverkan. Ocksåfrån organisatorisk synpunkt är det en fördel att antalet ledamöter i styrelseninte blir alltför stort. Jag delar utredningens uppfattning att önskemålen omen fullständig och proportionell representation, som i flera fallleder tUl mycket stora styrelser, måste vika för intresset av att skapa ettfunktionsdugligt organ. I likhet med utredningen och en klar majoritet avremissinstanserna anser jag, att en styrelse bestående av polischefen och sex medborgarrepresentanterinnebär en lämplig avvägning. Ifräga om sättet för utseende av medborgarrepresentanter i polisstyrelse harutredningen förordat, att representanter bör föreslås av kommunfullmäktige ompolisdistrikt består av en enda kommun och av ellerkommunfullmäktige i kommun utanför landstingskommun om tvä eller flera kommuneringår i distriktet. Ledamöterna bör sedan utses av den regionalapolismyndigheten som därvid skall vara bunden av förslagen. En av utredningensexperter har i ett särskilt yttrande framhållit, att den anknytning sompolisen har tUl den kommunala verksamheten bör bevaras och förstärkas genomatt primärkommunerna undantagslöst får avge förslag till ledamöter ipolisstyrelse. I distrikt som omfattar mer än en kommun bör därvid tillämpasett förfarande liknande det som gäller vid val av t. ex. ledamöter i lokal vägnämnd.Remissinstansema, som har ägnat denna fråga stor uppmärksamhet, har i, allmänhetanslutit sig till uppfattningen att primärkommunerna bör få ett betydligtstörre inflytande än vad utredningen har föreslagit. i kommun utanför landstingskommun utgör naturligavalkorporationer, som genom sin sammansättning återspeglar den partipolitiskaställningen.