mot · FU02228 · 1971-01-22 00:00:00 — av m. fl. angående den kommunala demokratin Den kommunala demokratin har grundläggande betydelse för det svenska samhället. Den utgör grundstenen och basorganisationen i folkstyrelsens hierarki. Den öppnar också de bästa och närmaste möjligheterna för de enskilda medborgarna att påverka det samhälle de lever i. Det måste därför vara ett vitalt intresse att slå vakt om den kommunala demokratin, särskilt i då kraven på ökat medinflytande för de enskilda gör sig allt starkare gällande på alla områden. Dessa krav är ett naturligt gensvar på de tendenser till centralisering och byråkratisering som präglat samhället. För , som ser ett decentraliserat samhälle som riktmärket för de politiska strävandena, är det naturligt att med särskild kraft värna om den kommunala demokratin. Att denna mött stora problem som en följd av utvecklingen är emellertid en sanning som knappast förnekas från något håll. De yrkanden om positiva åtgärder för att vända utvecklingen och förstärka den kommunala demokratin som framställts under en följd av år har emellertid inte mött det intresse de förtjänat. De beslut som fattats, främst om den nya kommunindelnmgsreformen och den gemensamma valdagen, har väsentligen gått i annan riktning. Partiernas vilja att gå från ord till handling då det gäller att åstadkomma en fördjupad demokrati sätts på särskilda prov på det kommunala området. har under en följd av år framfört krav på en förstärkning av den folkliga självstyrelsen genom en vidgad länsdemokrati och en fördjupad demokrati. Dessa krav står fast. Länsdemokratin har tagits upp i en särskild motion. I det följande behandlas frågan om åtgärder för att stärka den kommunala demokratin. Först tecknas i korthet dagsläget och bakgrunden. Genom den kommunindelningsreform som beslöts 1952 minskades antalet kommuner från omkring 2 500 till drygt 1 000. Målet för den nya reform, som beslöts i princip 1962 och som enligt nytt beslut skall vara genomförd 1974, är att ytterligare nedbringa antalet till 274. hade kommunsammanläggningarna hunnit så långt att mer än två tredjedelar av storkommunerna var klara. Antalet kommuner är nu 464. Den nya kommunindelningsreformen har varit föremål för politiska meningsmotsättningar. Den får emellertid nu betraktas som ett faktum och sålunda accepteras. Det har inte heller bestritts att den medför fördelar i form av förbättrat underlag och ökad bärkraft för den kommunala organisationen. Obestridligt och obestritt är emellertid att den även medför allvarliga problem för den kommunala demokratin. Reformens nackdelar ligger främst i det ökade avståndet mellan de enskilda kommunmedlemmarna och de styrande organen, Avståndet ökar både geografiskt och personligt. Det blir svårare för de enskilda att nå kontakt både med förtroendemännen och med de kommunala förvaltningarna. Ett konkret gripbart tecken på reformens avigsidor är minskningen av antalet förtroendemän. Kanske två tredjedelar av dessa blir »bortrationaliserade». Siffran 90 000 har nämnts. Det är självklart att också möjligheterna att föra en för de enskilda engagerande debatt minskas inom storkommunerna liksom att svårigheterna för en önskvärd information ökar. Det måste vara uppenbart att de problem för den kommunala demokratin som uppkommit, i kölvattnet till indelningsreformen, inte kan få bli obeaktade utan måste mötas med konkreta åtgärder. En minskad kontakt mellan människorna och de styrande, försämrade möjligheter för de enskilda att komma till tals och göra sina meningar gällande står i klar motsättning till de krav på ökat medinflytande som reses på alla håll både i vårt samhälle och i andra länder. Den gemensamma valdagens verkningar Den samordning av riksdagsvalen och kommunalvalen till gemensam valdag, som beslöts i samband med enkammarreformen, har ytterligare ökat svårigheterna att åstadkomma en verklig debatt. De kommunala frågorna har i än större utsträckning än tidigare kommit i bakgrunden för de rikspolitiska. Detta visades klart av valrörelse. Den gemensamma valdagens nackdelar för den kommunala demokratin har inte bestritts från något håll. Tvärtom framhölls de mycket uttryckligt både i direktiven för grundlagberedningen 1966 och i utlåtande om den partiella författningsreformen 1968. Nackdelarna fick tas för att nå fördelarna av ett förbättrat parlamentariskt system på riksplanet. Lösningen kan emellertid inte godtas som slutgiltig, och de problem den medfört måste mötas med positiva åtgärder. initiativ rörande den kommunala demokratin Redan i propositionen om kommunindelningsreformen 1961 framhölls att problem skulle uppkomma för den kommunala demokratin och utfästes att dessa skulle noga uppmärksammas. En särskild arbetsgrupp tillsattes för detta ändamål 1962. Denna kom emellertid inte att få någon större betydelse. De konkreta reformförslag som förts fram och förverkligats är få. tog upp frågorna om den kommunala självstyrelsens lokala förankring i ett delbetänkande 1965. Det enda förslag som framfördes avsåg emellertid att något vidga möjligheterna att delegera beslutanderätt. Detta förslag genomfördes . I anslutning till att en lag antogs om kommunindelningsreformens fullföljande 1969 genomfördes också vissa smärre reformer av betydelse för den kommunala demokratin. Viktigast var att kommunerna fick rätt att ge de politiska partierna ekonomiskt stöd till deras kommunala informationsverksamhet. Vidare öppnades möjligheter att öka antalet fullmäktige i kommunerna och att införa suppleanter för fullmäktige. De reformer som sålunda genomförts är klart otillräckliga för att möta den kommunala demokratins problem. Vid varje riksdag har därför motioner väckts från centerhåll om en allmän översyn av den kommunala demokratin och framställts konkreta förslag om åtgärder för att förbättra den kommunala självstyrelsens arbetsvillkor. a. har krävts en fördjupad lokal och medborgerlig förankring genom kommundelsråd och liknande organ samt en minskning av den statliga styrningen av kommunernas handlande. Även de grundläggande frågorna om uppgifts- och kostnadsfördelningar mellan staten och kommunerna på olika nivåer har tagits upp i en rad motioner. Utredning om den kommunala demokratin yrkanden om åtgärder för att stärka den kommunala demokratin mötte länge ett ringa gensvar. Om man i detta sammanhang bortser från att kraven på en utbyggd självstyrelse på det regionala planet ledde till att länsdemokratiutredningen tillsattes 1964, kan man konstatera att något positivt resultat inte kom till stånd . Visserligen hade redan i samband med den partiella författningsreformen 1968 vunnits för en framställning till regeringen, men denna ledde först till att en utredning tillsattes. Det initiativ som omsider tagits av regeringen kan inte betraktas som tillräckligt. En granskning av direktiven för den nya utredningen visar att de krav och synpunkter som framställts inte blivit tillgodosed da utan att utvecklingen på området även fortsättningsvis måste följas med oavlåtlig uppmärksamhet. Man fäster sig vid att direktiven innehåller en utförlig argumentering om fördelarna med de reformer som beslutats, däribland den nya kommunindelningen, men däremot inte närmare utvecklar de negativa konsekvenser som berörts i det föregående och som är huvudskälet till att utredningen blivit nödvändig. Det sägs endast helt allmänt att kommunernas omvandling motiverar en översyn av formerna för medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten. Det faller också i ögonen att direktiven inte på någon punkt redovisar ett positivt ställningstagande eller pekar på något reformalternativ som angeläget att överväga. I stället avvisas tanken på kommunala folkomröstningar, och attityden till kommundelsråd är närmast negativ. En brist är att utredningen inte får möjlighet att ta upp grundläggande frågor om uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Dessa frågor skall i stället övervägas av en annan utredning. Den begränsning av uppdraget och den bristande samordning som åstadkommits härigenom måste beklagas. En annan brist är att inte heller frågorna om den statliga tillsynen över kommunerna omfattas av direktiven. Dessa frågor är uppenbarligen av grundläggande betydelse för en livskraftig demokrati. Redan de svagheter som i korthet påpekats här visar att förnyade initiativ är nödvändiga på detta område. Dessa bör i första hand inriktas på de båda centrala frågekomplexen om den kommunala självstyrelsens lokala förankring och om den statliga tillsynen över kommunerna. Av grundläggande betydelse är också den kommunala informationen. Den kommunala självstyrelsens lokala förankring De frågor som sammanhänger med den kommunala självstyrelsens lokala förankring utgör otvivelaktigt själva kärnpunkten i den problematik som aktualiserats av kommunindelningsreformen. Det gäller att inom de nya storkommunerna skapa bästa möjliga former för kontakt mellan de enskilda kommunmedlemmarna och de styrande organen. Den av regeringen tillsatta utredningen skall som nämnts i första hand pröva formerna för medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten. Från denna utgångspunkt är det anmärkningsvärt att några positiva direktiv inte getts i de här berörda frågorna. Olika möjligheter att bredda och fördjupa den kommunala självstyrelsens lokala förankring diskuterades av kommunalrättskommittén i dess förutnämnda betänkande 1965. Det konkreta alternativ som stått i förgrunden för de förda diskussionerna är att inrätta särskilda kommundelsråd. Debatten härom uppkom först i , där en sär skild stadsdelsrådskommitté tillsattes . Åtskilligt utredningsarbete finns redan utfört i denna fråga, som tagits upp i en rad senare sammanhang, bl. a. i motioner från centerhåll i . För att föra diskussionen om den kommunala självstyrelsens lokala förankring framåt till positiva resultat synes det lämpligt att tills vidare koncentrera den till frågan om kommundelsråd. Därmed är emellertid ingalunda sagt att andra vägar och lösningar inte skulle vara varda att prövas. Av stor vikt är t. ex. att själva förvaltningsapparaten såvitt möjligt decentraliseras så att avståndet mellan kommunmedlemmarna och de kommunala förvaltningarna minskas. I fråga om kommundelsråd bör först några viktiga distinktioner göras. En fråga av grundläggande betydelse är om sådana råd bör väljas direkt av medborgarna eller indirekt av kommunfullmäktige. Det förra alternativet kräver lagstiftning medan det senare kan förverkligas inom gällande kommunallagars ram. Det framstår som tydligt att direktvalda råd har bestämda fördelar. Endast därigenom får man en garanti för att rådens sammansättning verkligen kommer att återspegla den lokala opinionen. Det är också naturligt att anta, att intresset för kommundelsråd blir väsentligt större om de väljs direkt av medborgarna än om de utses av fullmäktige. Det står alltså klart att lagstiftningsåtgärder är nödvändiga om man vill på allvar pröva möjligheter att förstärka den kommunala självstyrelsens lokala förankring genom kommundelsråd. En sådan lagstiftning bör därför utformas av den nya utredningen. Den bör enligt den lagstiftningsteknik, som av hävd begagnas på det kommunala området, innefatta möjlighet men inte tvång för kommunerna att inrätta kommundelsråd. En annan viktig distinktion gäller kommundelsrådens uppgifter. De kan konstrueras som opinionsorgan med yttranderätt och förslagsrätt. Man kan också överväga att ge dem förvaltningsuppgifter. Skillnaden är av väsentlig betydelse från både praktiska och formellt kommunalrättsliga synpunkter. Decentralisering av förvaltningsuppgifter till kommundelsråd innebär en djupgående ändring i den kommunala organisationen och kräver omfattande överväganden. För att inom rimlig tid nå ett positivt resultat bör man därför tills vidare hålla en sådan decentralisering utanför diskussionen. Möjligheterna att uppdra förvaltningsuppgifter åt kommundelsråd bör emellertid prövas i en senare utredningsetapp. Om man av här anförda skäl tills vidare begränsar kommundelsråds befogenheter till att avge yttranden och förslag, bör emellertid särskilt understrykas att både yttranderätten och förslagsrätten bör göras vidsträckt. I den diskussion som förts har kommundelsråd ofta förutsatts ta befattning bara med sådana frågor som direkt och i begränsad mening angår kommundelen i fråga. En sådan inskränkning är emellertid varken nödvändig eller ens sakligt motiverad. Visserligen måste ett huvudsyfte med kommundelsråd vara att bringa opinionen i lokala frågor till uttryck. Men de bör också ses som ett instrument för att i allmänhet inhämta den medborgerliga opinionen i kommunala frågor och som ett forum för kontakt och information i kommunens angelägenheter i allmänhet. Vid en planerad utbyggnad inom en del av kommunen kan det vara av värde att inhämta erfarenheter från en annan utbyggd kommundel; vid lösningen av miljöproblem på ett håll kan synpunkter förtjäna inhämtas från andra håll etc. Vid den tekniska utformningen av kommundelsråds yttranderätt och förslagrätt finns flera detaljfrågor att överväga. Sannolikt bör man, trots vad sagts om att yttranderätten bör vara vidsträckt, inte införa sådana formella regler om obligatoriskt inhämtande av yttranden som kan leda till tungroddhet och byråkratisering av det kommunala arbetet. Man bör också överväga om kommundelsråds initiativ bör kunna ställas direkt till fullmäktige och bli anhängiga där eller om de bör ställas till kommunens styrelse och nämnder. Det senare är ägnat att motverka en alltför stark belastning av fullmäktige, men det förra synes vara att föredra för att ge råden en erkänd och auktoritativ ställning. Det bör understrykas att inrättande av kommundelsråd inte bör uppfattas som en nedvärdering av de insatser som görs av byalag, lokala föreningar och liknande och inte heller skulle vara ägnat att minska möjligheterna till aktivitet i andra former på det lokala planet. Tvärtom är det naturligt att uppfatta kommundelsråd som ett stöd och en aktiverande faktor för lokala insatser i allmänhet. Särskilda överväganden måste göras om valen till kommundelsråden. Så länge sammankopplingen av riksdagsvalen och de allmänna kommunalvalen består är det omöjligt att förlägga valen av kommundelsråd till som fullmäktigevalen. Den naturligaste lösningen synes vara att välja råden före eller efter fullmäktige men för lika lång mandatperiod. Fristående val av kommundelsråd ställer naturligtvis särskilda krav på partierna att genom aktiva insatser verka för ett högt valdeltagande. Att en fristående valförrättning kommer till stånd utan rikspolitiskt samband framstår emellertid som ett värde i sig. Den kan ge en belysning av den gemensamma valdagens problem och bidra till att minska de negativa effekterna därav. Avslutningsvis bör framhållas att diskussionen om kommundelsråd förts och att åtskilligt utredningsarbete redan har utförts. Mot denna bakgrund är det angeläget att statsmakterna nu klart markerar en positiv vilja att pröva detta alternativ. Det bör ske genom att den nya utredningen får i uppdrag att skyndsamt utarbeta ett förslag till lagstiftning som möjliggör direktvalda kommundelsråd. lagstiftning kan till en början göras provisorisk men bör genomföras i sådan tid att val kan förrättas . Genom att på detta sätt öppna möjlighet till en försöksverksamhet bidrar man också till att skapa ett bättre erfarenhetsunderlag för den pågående utredningen. Informationsproblemen är av grundläggande betydelse för den moderna demokratin. De utgör i viss mån själva kärnpunkten i debatten om en fördjupad demokrati. Utan en förbättrad information om de alltmer svåröverskådliga och komplexa problem som möter är det svårt att uppnå någon mera väsentlig förstärkning av demokratin. Det måste uppmärksammas att frågan gäller information i två riktningar: dels till de förtroendemän som skall bära upp självstyrelsen, dels till de enskilda människorna i samhället. Betydelsen av dessa problem för kommunerna har länge varit erkänd. I direktiven för den nya utredningen framhålles också att åtgärder bör övervägas för att förbättra informationen både till förtroendemännen och till medborgarna om den kommunala verksamheten under olika skeden av beslutsprocessen. Några konkreta förslag framförs dock inte. I mycket gäller det också frågor som i första hand måste lösas av kommunerna själva och av partierna genom en målmedveten satsning på informationsverksamhet och på att bereda förtroendemännen förbättrade arbetsvillkor. I fråga om informationen till kommunmedlemmarna vill vi särskilt peka på de fördelar som ett system med kommundelsråd erbjuder. Genom sådana råd får kommunerna fasta, officiella organ för kontakter med invånarna i skilda kommundelar. Dessa organ kan verka som betydelsefulla centra för information både till och från förtroendemännen. Det är självfallet att kommundelsråd bör få ordentliga både personella och materiella resurser, genom lokaler, sekreterarhjälp, anslag, aktiva insatser av förtroendemännen etc. Detta behöver inte utvecklas närmare. Vad som bör understrykas är att förslaget om kommundelsråd innebär ett konkret bidrag till lösningen av de alltmer aktuella informationsproblemen inom kommunerna. Den statliga kontrollen över kommunerna Direktiven för den nya utredningen förbigår som nämnts frågorna om den statliga kontrollen över kommunerna. Detta utgör en kännbar brist som bör rättas till. En meningsfylld debatt om den kommunala demokratins problem kan inte förbigå detta frågekomplex. Det måste angripas med en positiv reformvilja om den kommunala självstyrelsens arbetsvillkor skall kunna nå en verklig förbättring. Det är givetvis riktigt som sägs i utredningens direktiv att en levande demokrati förutsätter att den kommunala självstyrelsen omfattar frågor som är av väsentlig betydelse för medborgarna. Men det är självfallet inte nog med att frågorna som sådana är betydelsefulla. Kommunernas handlingsfrihet, deras möjligheter att verkligen göra självständiga insatser, är av lika stor vikt. Uppgifter, som kommunerna handhar väsentligen som förvaltande och verkställande organ enligt beslut och normer från statsmakternas sida, kan inte stimulera det kommunala livet. vikt understryks ytterligare av de allt knappare ekonomiska ramar inom vilka kommunerna har att verka. Redan nuvarande kostnadsbörda och skattetryck lägger en viktig hämsko på de kommunala aktiviteterna. Att öka handlingsfriheten genom att lätta på den statliga regleringen är i detta läge en angelägen uppgift. Det ligger också i sakens natur att de storkommuner, som blir resultatet av kommunindelningsreformen, får sådana resurser och sådan kapacitet att behovet av statlig tillsyn och detaljkontroll minskar väsentligt. Detta utvecklades utförligt bl. a. i länsdemokratiutredningens betänkande (SOU 1968:47, främst i bilaga 2). Statlig styrning av kommunernas verksamhet sker i mångahanda former: genom speciallagstiftning, genom statsbidragsbestämmelser, genom underställningskrav etc. Vissa reformer har genomförts eller förutskickats för att minska statskontrollen. En rad speciella statsbidrag har avvecklats, bl. a. i samband med skatteutjämningsreformen; kommunalrättskommittén fick i uppdrag att överväga kommunallagarnas underställningskrav etc. Något försök att ta ett samlande grepp på problematiken har dock inte gjorts . Detta bör ske i samband med översynen av den kommunala demokratin. Två synpunkter bör särskilt beaktas då detta frågekomplex upptas till behandling. För det första måste man mot statens intresse av styrning och kontroll väga inte bara de kommunala förtroendemännens intresse av handlingsfrihet utan också angelägenheten över huvud att stimulera och stärka den kommunala demokratin. För det andra bör en rättslig kontroll, genom besvärsmyndigheter och liknande, i princip föredras framför en politisk styrning genom bidragvillkor, anvisningar etc. Med understrykande av det angelägna i att positiva åtgärder vidtas för att stärka den kommunala demokratin, som ett led i strävan mot ett decentraliserat samhälle, får vi hemställa att begär hos Kungl. Maj:t att den pågående utredningen om den kommunala demokratin får i uppdrag 1. att utarbeta ett förslag till lagstiftning om kommundelsråd enligt vad som anförts i motionen, i sådan tid att val till sådana råd enligt den nya lagstiftningen kan äga rum ; 2. att verkställa en allmän översyn av statsuppsikten över kommunerna och framlägga förslag som medför en minskning av den statliga styrningen av kommunerna. () . () () i Luttra () i Glömminge () i Bäckmora