mot · FU021204 · 1971-02-09 00:00:00 — av m. fl. i anledning av Kungl. Maj :ts proposition nr 10 med förslag till skattebrottslag, m. m. I propositionen 1971:10 föreslås en reform av påföljdssystemet i fråga om överträdelse av skatte- och avgiftsförfattningar. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Det nuvarande skatte- och avgiftssystemet förutsätter kännedom från beskattningsmyndighetens sida om den skattskyldiges ekonomiska förhållanden. Denna kännedom grundas i princip på uppgifter som den skattskyldige själv är skyldig att lämna. Beträffande inkomst- och förmögenhetsskatterna sker uppgiftslämnandet en gång genom den allmänna självdeklarationen. Samhället kräver av medborgarna att uppgifter i deklarationsblanketten lämnas efter bästa förstånd. Har oriktig uppgift lämnats av grov oaktsamhet, ägnad att leda till för låg skatt, kan enligt nuvarande bestämmelser dömas till böter eller fängelse. Med hänsyn härtill är det viktigt att deklarationsförfarandet inte är av högre svårighetsgrad än att medborgarna, under utnyttjande av tillgänglig information och med en rimlig grad av noggrannhet, kan uppfylla de krav som ställs på dem. För de flesta skattskyldiga är deklarationsförfarandet ytterligt komplicerat. Förutom att den årliga självdeklarationen omfattar en mängd olika blanketter är reglerna för ifyllandet endast ofullständigt angivna på dessa. Arbetet med att sätta sig in i regelsystemet försvåras dessutom kraftigt av att deklarationsförfarandet från till ett annat ofta genomgår betydande förändringar. De kunskaper om skattesystemet som allmänheten besitter erhålls i stor utsträckning från massmedia och den broschyr som medföljer preliminärskattesedeln. Enligt skattestrafflagutredningens betänkande Aspirationer, möjligheter och skattemoral (SOU 1970:25) finns det anledning att förmoda att kunskaperna på detta område är ganska fragmentariska. Detta påstående styrks av de undersökningsresultat som redovisas i betänkandet. Kunskapstesten rörande deklaration av inkomster och avdrag röjer luckor beträffande de mest elementära bestämmelser. Enligt utredningen upplever deklaranterna tydligen också stor osäkerhet inför deklarationsarbetet. av de tillfrågade ansåg att man kan aldrig känna sig helt säker på att man fyllt i deklarationsblanketten rätt. Undersökningen visade vidare att visste att skuldränta på en bil är avdragsgill och att detsamma gäller ränta på kvarskatt. Det framkom också att för mer än 600 000 deklarationer fick sänkt taxering efter granskning i taxeringsnämnd. Det är dock här endast fråga om fel som upptäckts. Bakom dessa döljer sig med all sannolikhet ett betydande antal fel såväl till deklaranternas fördel som till deras nackdel. Det är dock inte endast de skattskyldiga utan även i hög grad taxeringsnämnderna som har brist på kunskaper om skattesystemet. I en skrivelse till civilministern lämnar justitieombudsmannen en redogörelse för de erfarenheter han samlat av taxeringsnämndernas arbete. Han säger bl. Det intryck jag fått av taxeringsnämnderna måste betecknas som nedslående. Till en början må nämnas, att jag i åtskilliga fall kunnat iaktta att uppenbara fel i deklarationerna lämnats orättade. Detta gäller såväl fel till den skattskyldiges nackdel - t. ex. underlåtenhet att begära avdrag för sjukförsäkringsavgift som fel till hans fördel. Rent groteska fall har stundom påträffats. 1 sitt arbete begår taxeringsnämnderna vidare, enligt vad jag kunnat konstatera, ej sällan själva uppenbara fel. Det är sålunda icke ovanligt, att nämnd genom kryssning i fel ruta på deklarationsblanketten medger den skattskyldige för lågt eller för högt ortsavdrag. Av andra fel som jag iakttagit kan nämnas rena additionsfel, försummelse att alls beakta framställt yrkande om avdrag och uraktlåtenhet att på föreskrivet sätt avrunda avdrag uppåt till närmaste helt hundratal kronor.» Det inger allvarliga betänkligheter att oriktiga deklarationer förekommer i en sådan omfattning som skattestrafflagutredningens undersökningar ger vid handen. Den alltmer ökande skattebrottsligheten har statsmakterna dock icke ansett sig kunna bemästra på annat sätt än genom en fortgående åtstramning på skattestrafflagstiftningens område. Sålunda antogs nya straffbestämmelser på området 1943 vilka sedan ytterligare skärptes . Tidpunkten anses nu mogen för en ny skärpning. Med anledning av det ökade antalet för sent avgivna självdeklarationer säger departementschefen följande: Det nuvarande bötesstraffet för försummelse att avge självdeklaration inom föreskriven tid har visat sig inte vara ett tillräckligt praktiskt och verksamt medel för att ge eftertryck åt skyldigheten att avge självdeklaration i rätt tid eller åtminstone begära anstånd. Något försök att närmare klarlägga de bakomliggande orsakerna till det ökade antalet för sent ingivna deklarationer görs inte. Den inställning till straffet som det enda verksamma medlet mot ökad brottslighet som här läggs saknar motsvarighet på andra områden inom strafflagstiftningen. Även om en skärpning av straffen för skattebrott i vissa fall kan vara erforderlig torde i det stora flertalet fall andra åtgärder vara betydligt mera effektiva. I propositionen 10 har man helt inriktat sig på att vidga sanktionerna. Bortsett från att en sådan åtgärd är rent negativ finns det ingenting i förslaget som tyder på att man därigenom skulle få någon bättre deklarationsmoral. De fall man vill komma åt kan ehuru omständligt för staten nås med hjälp av nuvarande regler. Här har kostnaderna och de administrativa svårigheterna att behandla fallen lett till att man fått lov att släppa ett antal i och för sig åtalbara deklarationsförsummelser. Risken för straff har emellertid funnits, och för den som drabbas av åtalet har risken för hårt straff varit större än vad som skulle följa enligt propositionen 10. Skillnaden jämfört med nuläget ligger mer på det planet att skattetilläggen kommer att drabba ett mycket stort antal personer utan att någon undersökning av deras uppsåt eller större eller mindre grad av oaktsamhet kommer att göras. Enligt propositionen skall skattetillägget i princip utgå vid alla konstaterade oriktigheter, oberoende av s. k. subjektiva rekvisit, dvs. oberoende av om uppsåt eller slarv förelegat. Beslut om avgift fattas på handlingar av lokala skattemyndigheterna. Sådant beslut skall »lämpligen» tillställas den skattskyldige för yttrande. Enligt den föreslagna lydelsen av TF 116 e § skall den skattskyldige få tillfälle yttra sig innan beslut om avgift fattas om hinder ej möter häremot. Beträffande taxeringsnämnds kommunikation med den skattskyldige anför justitieombudsmannen i ovannämnda skrivelse: Bestämmelserna i taxeringsförordningen och taxeringskungörelsen om förfarandet i taxeringsnämnd eftersatts i mycket stor utsträckning. Vid flerfaldiga tillfällen har jag haft anledning påtala, att taxeringsnämnden icke såsom 65 § taxeringsförordningen föreskriver berett den skattskyldige tillfälle att yttra sig när anledning förekommit att åsätta taxering med avvikelse från självdeklaration. Kommunikation med den skattskyldige är icke något självändamål. Bestämmelsen i 65 § taxeringsförordningen har tillkommit för att det i 1 § uppställda kravet på likformiga och rättvisa taxeringar skall kunna i möjligaste mån uppfyllas. Jag har sett åtskilliga exempel på att uraktlåten kommunikation medfört att taxeringen blivit uppenbart felaktig. Det har således förekommit, att inkomst enligt kontrolluppgift hänförts till orätt person, att kontrolluppgift från föregående år lagts till grund , att delägare i ett dödsbo som bort taxeras för en del av dödsboets inkomst och förmögenhet taxerats för boets hela inkomst och förmögenhet osv. I sitt remissvar med anledning av förslaget till avgifts- och skattetillägg ifrågasätter bl. a. om de praktiska fördelarna med förslaget är så betydande att de uppväger de nackdelar som från rättssäkerhetssynpunkt och av andra skäl är förenade med detta. Även vi anser det rätt allvarligt att tillägget skall utgå alldeles oberoende av subjektiva rekvisit. Rättssäkerhetskravet har här fått ge efter alldeles för mycket för förenklingskravet. Såsom visats ovan har en stor del av de skattskyldiga inte de insikter i skattelagstiftningen som egentligen är nödvändiga. Det är därför en naturlig förstahandsåtgärd att, innan man lägger på skattetillägg o. d., samhället ser till att dess information fungerar, det må vara genom bättre broschyrer, TV- och radioprogram etc. Samhället måste med gott samvete kunna säga att det gjort vad det kunnat för att undervisa och informera på detta område, innan man övergår till att tillämpa sanktionsformer av föreslagen karaktär. Detta informationsarbete kommer enligt uppgifter i finansplanen att vid lämpligt tillfälle påbörjas av , men det kommer alldeles klart att ta förhållandevis innan det slår igenom. Innan informationsarbetet ens påbörjats och innan resultatet av detta kan överblickas bör en så omfattande reform av det skatterättsliga sanktionssystemet som föreslås inte komma till stånd. Beslut om en sådan reform bör fattas först sedan effekten av ett intensivt informationsarbete kan avläsas. För sedan lade statskontoret fram förslag om en tjänstemannataxering i första instans, vilken skulle kunna arbeta under . Det vöre möjligt att ge denna sådana resurser att den kunde handlägga även frågor av angiven karaktär. aktualiseras även frågan om en definitiv källskatt genom ett utredningsbetänkande. Om ett sådant förfarande genomförs, vilket i så fall knappast kan bli förrän framåt 1975, kommer det dels att ställa frågan om taxeringsorganisationen i första instans i en helt ny dager, dels att få konsekvenser för sanktionerna mot feldeklaration. Antalet deklarerande skattskyldiga kommer bl. a. att sjunka väsentligt, och kontrollen måste i främsta rummet inriktas på arbetsgivarna. En väsentlig skillnad skulle komma att föreligga mellan å ena sidan anställda, som bara haft sådan inkomst på vilket definitiv källskatt dragits, och övriga skattskyldiga (rörelseidkare, lantbrukare, hantverkare etc.), som skulle kunna drabbas av skattetillägg. Att införa ett skattetilläggsförfarande med alla de konsekvenser detta medför, innan principiell ställning tagits på riksdagsplanet till frågan om definitiv källskatt och frågan om tjänstemannataxering, anser vi vara mindre lyckat detta framför allt med tanke på de uppenbara brister och nackdelar som vidlåder taxeringen i första instans men även med tanke på lagrådets yttrande: Utan att ingå på några detaljer vill lagrådet erinra, att tillämpningen av de nya bestämmelserna torde komma att ställa avsevärda krav på de lokala skattemyndigheterna, som icke haft liknande uppgifter. En förutsättning för reformen är enligt lagrådets mening att dessa myndigheter erhåller kvalificerad personal och tillgång till biträden med juridisk utbildning. Det föreslagna sanktionssy t Förslaget om skatte- och avgiftstillägg är så till vida bättre än den gamla ordningen att smärre förseelser, som tidigare kunnat dras inför domstol, nu avkriminaliseras. Denna förbättring köps emellertid till priset av ett vidgat sanktionsförfarande som kommer att träffa årskilliga hundratusentals skattskyldiga. Det finns många invändningar mot det nya förfarandet. I första hand kan man peka på att det är alldeles för negativt inriktat. Vad som behövs är i första hand upplysningar. Många remissinstanser har ansett att man bör börja den vägen och tillämpa ett varningsförfarande innan man ingriper med ekonomiska sanktioner. Mot detta har departementschefen endast sagt att det är för besvärligt. Den andra huvudinvändningen är den att konstruktionen börjat med handläggaren. Man har alltså utgått ifrån att handläggningen skall ske rutinmässigt hos någon underordnad myndighet utan juridisk utbildning. Detta nödvändiggör schablonartade och stela regler. Den av alla sakkunniga, som sysslat med eftertaxering, välkända, utomordentligt svåra uppgiften att göra skillnad mellan oriktig sakuppgift och yrkande bör ligga i en kvalificerad tjänstemans hand. Faran för rättsförluster blir därför utomordentligt stor, och det kommer inte minst att drabba löntagare. I propositionen föreslås i stort sett de straff som gäller för bedrägeribrotten i BrB. Det förefaller därför ej helt konsekvent att vid brott mot skattebrottslagen, som förskyller fängelse, inte på samma sätt som vid bedrägeribrotten begagna sig av villkorlig dom. 1 allmänhet försöker man nämligen minska användningen av frihetsstraff vid ådöman de av påföljder för andra brott. I utredningsförslaget som ligger till grund för propositionen föreslås ett tillägg till bestämmelserna i med lydelse att talan mot prövningsnämndsbeslut och kammarrättens utslag om skattetillägg må föras genom besvär. Detta stadgande har i propositionen ersatts med talan mot lokal skattemyndighets beslut om avgift föres genom besvär hos prövningsnämnden i § samt med särskild talan rörande avgift som avses i 116 a eller 116 c § må komma under Kungl. prövning endast efter tillstånd som avses i 98 § 2 mom. tredje stycket. De föreslagna bestämmelserna i har enligt vår mening erhållit en mindre lyckad utformning, eftersom det inte klart sägs att besvär över prövningsnämnds beslut över huvud taget kan föras. Då detta ändå måste vara andemeningen i dessa bestämmelser bör dessa förtydligas. Skattemyndigheterna har undan för undan fått allt till sitt förfogande för sin handläggning. Enligt statskontorets rapport med förslag om taxering i första instans skall ytterligare utvidgas. Detta finner vi vara utomordentligt väl motiverat. Man kan emellertid även ifrågasätta om inte tidpunkten för avlämnande av självdeklaration borde tas upp till omprövning i ett sådant sammanhang, bl. a. med tanke på förslagets inverkan på deklarationsmedhjälparnas medansvar. Den nuvarande mycket korta tid som står till förfogande för medhjälparna betyder redan nu en oerhörd anspänning för t. ex. byråerna. Detta förhållande inger betänkligheter med tanke på att en kvalificerad medverkan är av största värde dels för en rättvis lagtillämpning, dels för att underlätta taxeringsmyndigheternas verksamhet. I samband med att frågan om taxeringen i första instans tas upp till behandling bör därför även frågan om tidpunkten för deklarationens avgivande omprövas. Beträffande mervärdeskatten är att märka att lagstiftaren inte uppmärksammat den väsentliga skillnad som föreligger gentemot andra skatter, nämligen att skattepåföringen i realiteten saknar betydelse för staten. Om t. ex. en plåtslagare gör installationer för en annan rörelseidkare som har full avdragsrätt i mervärdeskattehänseende, kommer staten inte att förlora något i skatt, oavsett om plåtslagaren beskattar tillhandahållandet med 3,9 eller . Genom att avdragsrätten är knuten till vad som uppgivits på fakturan kommer det alltid att gå jämnt ut för staten. Detta självklara faktum har inte ens antytts vara en grund som måste föranleda undantag. På liknande sätt förhåller det sig med övriga indirekta skatter. Skulle dessa statens uppbördsman göra ett misstag och inte debitera skatt gentemot kunden på grund av felaktig gränsdragning mellan två varor, får de i praktiskt taget alla fall där saken upptäcks ett utomordentligt hårt straff, bestående däri att de själva får stå för skatten och saknar möjlighet att ta ut den av kunden. Endast om handlaren i fråga tagit ut skatt av sin kund men inte levererat in den till staten, finns det anledning att ingripa. Inte heller denna självklara situation har uppmärksammats i propositionen. Vi anser därför att avgiftstilläggen då det gäller den indirekta beskattningen måste utformas på helt annat sätt än som skett. I detta sammanhang tvingas man konstatera att de skattskyldiga i många fall saknar möjligheter att erhålla förhandsbesked om vad som gäller. Bland annat på grund av tekniska ändringar och en stelbent och formalistisk tolkning av 3 § i den s. k. förhandsförordningen saknas möjligheter för de skattskyldiga att få uppgifter om vilket beskattningsvärde som gäller i olika fall. Innan påföljd av denna art över huvud taget övervägs, bör det vara sörjt för att de skattskyldiga genom kostnadsfria förhandsbesked kan få bindande uttalanden i alla gränsdragningsfrågor som rör den indirekta beskattningen. Detta är också desto viktigare från den synpunkten att det för upprätthållande av en på lika förutsättningar grundad konkurrens krävs att bestämmelserna tillämpas lika över hela fältet. Det framlagda förslaget till skattebrottslag m. m. är behäftat med allvarliga fel och brister. En del av dem har vi ovan redogjort för. Förslaget har dessutom inte inpassats i ett större sammanhang, vilket också är en allvarlig brist. Vi kan emellertid ansluta oss till huvudsyftet med propositionens förslag, nämligen att få till stånd en så riktig taxering som möjligt. Det kan därför finnas anledning att ta upp frågan om avgifts- och skattetillägg till prövning, framför allt i vad gäller de grova skattebrotten. En sådan prövning bör emellertid ske i samband med att frågan om taxering i första instans tas upp till prövning. Med stöd av vad ovan anförts hemställes att måtte besluta a) att i avvaktan på förslaget om taxering i första instans uppskjuta behandlingen av proposition 1971:10 till höstriksdagen, b) att, därest yrkandet under a) icke skulle bifallas, vidtaga de ändringar i förslaget till skattebrottslag m. m. som angivits i motionen. HANS () () () ()