mot · FU021281 · 1971-04-01 00:00:00 — Motioner nr 1281 1971 av m. fl. i anledning av Kungl. Maj ås proposition nr 27 angående stöd till dagspressen. Pressfriheten har gamla och förpliktande anor i . Censur har i huvudsak varit förbjuden . Lagbestämmelserna till tryckfrihetens skydd har getts grundlags helgd. Hindersam specialbeskattning av pressen har undvikits; den stämpelskatt på tidningar som utgick var i realiteten endast en postbefordringsavgift och som sådan inte särskilt tyngande. Exempel på skatter riktade mot pressen i dess helhet eller mot viss del av pressen är mycket fåtaliga i de demokratiska staternas historia. Ett i presshistorien välkänt exempel av detta slag är , där en annars i huvudsak fri press hölls kvar vid ytterst blygsamma upplagesiffror ända till in med hjälp av en stämpelskatt på varje tryckt tidningsexemplar och en nästan lika tyngande annonsskatt. Syftet med dessa var, som påvisats i of the Taxes on Knowledge, snarare politiskt än fiskalt: man ville begränsa kritiken mot regeringen. I historia finns två exempel på annonsskatt. 1 påbjöds en sådan skatt men undanröjdes . genomdrev dåvarande guvernören i en annonsskatt som träffade tidningar med en upplaga överstigande 20 000 exemplar. De tretton tidningar i staten som drabbades av skatten var alla oppositionella mot guvernören. Annonsskatten upphävdes av , som ansåg att dess diskriminerande karaktär stred mot konstitutionens tryckfrihetsprinciper. I domen hette det bl. a.: Intet av vad vi här sagt avser att säga att tidningsägare skulle vara skyddade från vanlig beskattning till statskassan. Men detta är inte en vanlig utan en särskild sorts skatt, med en lång historia av illasinnat missbruk mot tryckfriheten bakom sig . Det är inte därför att den tar pengar ur kärandens fickor som den ifrågavarande skatten är av ondo. Vore det allt skulle det vara en helt annan sak. Den är av ondo därför att den, i ljuset av sin historia och de aktuella omständigheterna, syns vara en avsiktlig och kalkylerad metod att medelst en särskild skatt begränsa spridningen av en information som allmänheten är konstitutionellt garanterad att erhålla. En fri press står som en av de stora förmedlarna mellan regeringen och folket. Att låta den fjättras är att fjättra oss själva. En med det senare exemplet till både utformning och intention besläktad beskattning av pressen återfinns i . Skatten är där utformad som importtull på tidningspapper. Skatten utgår endast på tidningar med en upplaga överstigande 25 000 exemplar och är till sin 1 -1971. 3 sami Nr 1281-1284 Ju populärare och därför större en tidning är desto högre blir skatten. Också denna skatt har ett klart politiskt syfte. Den regeringsvänliga pressen har genomgående mindre upplagor än oppositionspressen och undgår därför till stor del tullen på tidningspapper. Utöver denna skatt finns i också en annonsskatt. I begränsas möjligheterna att med fiskala eller andra medel genomföra mot pressen i allmänhet eller mot del av pressen diskriminerande åtgärder av regeringsformens § 86 och av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningens 1. kapital. I RF heter det: Med tryckfrihet förstås varje svensk mans rättighet att, utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder, utgiva skrifter .1 Till sin bokstav innebär varken detta eller bestämmelserna i något absolut hinder mot annonsskatt. Beträffande i förväg lagda hinder tänkes, enligt , grundlagar, i främsta rummet på den censur, som i äldre tider alla skrifter skulle undergå, innan de fingo tryckas. Den 1941 åvägabragta möjligheten att anordna förhandsgranskning (censur) och utfärda förbud mot skriftimport och utgivande av periodisk skrift, vilken nödvändiggjorde en modifikation i ordalagen i RF § 86, undanröjdes 1945, varvid även § 86 återfick sin förra lydelse. Klart står dock att i förväg lagda hinder även kan vara av annan art än förhandsgranskning, t. ex. ekonomiska hinder, som allvarligt försvårar utgivning av skrifter. ersattes den tidigare omsättningsskatten med en mervärdeskatt. Därvid berövades dagspressen den förmån som frihet från omsättningsskatt på annonser hade inneburit. Denna konsekvens kunde givetvis diskuteras mot bakgrund av pressens ekonomiska situation. På intet sätt fanns det emellertid anledning att ifrågasätta dess förenlighet med principerna bakom tryckfriheten. När det däremot är fråga om en annonsbeskattning som direkt och speciellt påverkar de ekonomiska villkoren måste även denna aspekt beaktas. En annonsskatt som innebär ett allvarligt ekonomiskt hinder för utgivande av periodisk publikation måste sägas vara oförenlig med andan i TF och RF § 86 och sannolikt även mot den senares bokstav. En annonsskatt som även om den inte kan sägas utgöra ett allvarligt ekonomiskt hinder mot utgivande av tidskrift men som till sin utformning är diskriminerande mot viss typ av skrifter och viss typ av press måste ävenledes bedömas mot bakgrund av RF § 86 och TF och ej blott mot bakgrund av deras ordalydelse utan i deras anda. Kan det visas att en annonsskatt av detta senare slag enbart eller huvudsakligen kommer att lägga ytterligare bördor på press med viss politisk inriktning, kan skatten svårligen vara förenlig med tryckfrihetens principer. En adekvat internationell parallell skulle i det läget vara högsta domstolens i förbud mot annonsskatt av . Den av Kungl. Maj:t lagda propositionen med förslag till förordning om annonsskatt (nr 1971) uppdelar pressen efter fyra kriterier: Press som ges ut på främmande språk för spridning enbart 1 Kursiverat av motionärerna. utomlands befrias från annonsskatt; Press som är undantagen skatteplikt enligt 8 § 6 eller 7 förordningen (1968:430) om mervärdeskatt, dvs. medlemsblad, t. ex. fackförbundens tidningar, sådana periodiska publikationer som väsentligen framstår som organ för sammanslutning med huvudsakligt syfte att verka för religiöst, nykterhetsfrämjande, politiskt eller försvarsfrämjande ändamål eller att företräda handikappade medlemmar och slutligen personaltidningar, program eller kataloger befrias även från annonsskatt; Press av allmän nyhetskaraktär för vilka annonsskatt föreslås utgå av beskattningsvärdet och övrig press för vilken annonsskatt föreslås utgå av beskattningsvärdet; Press med större eller mindre annonsintäkter i det att den skattepliktige får göra avdrag från den skattepliktiga omsättningen för varje självständig publikation med för kalenderår. Mot de två första kriterierna finns från tryckfrihetssynpunkt mindre anledning att resa invändningar. Den föreslagna skattefriheten för där aktuella typer av publikationer innebär blott att staten inte lägger sådana bördor på intressorganisationer och ideella organisationer att deras kommunikation med medlemmarna försvåras. I många fall är föreningsbladet det ojämförligt viktigaste kommunikationsmedlet. Att staten inte kan skattebelägga annonsering avsedd enbart för utlandet torde vara självklart. I vad gäller det tredje diskrimineringskriteriet är större tveksamhet befogad. Dess utgångspunkt måste antingen vara att press av annan karaktär än allmän nyhetskaraktär har mindre betydelse för den fria debatten och opinionsbildningen och att det därför utifrån pressfrihetens principer är av mindre betydelse om denna press får ökade svårigheter eller att dess ekonomi i allmänhet är så god att risken för ökade svårigheter inte behöver beaktas. Det senare förhållandet är inte generellt för handen och gäller heller inte flertalet publikationer. I den vikande annonskonjunktur som är för handen brottas åtskilliga tidskrifter med avsevärda ekonomiska problem, och anställningsstopp råder här liksom inom dagspressen. Om å andra sidan anledningen till att press av annan karaktär än nyhetskaraktär föreslås beläggas med högre annonsskatt än den som avses gälla för dagspressen, dvs. att denna press bedömes ha mindre värde som informationsförmedlare än dagspressen, är detta ett ställningstagande med direkt anknytning till principerna om pressfrihet. Den innehållsmässiga skillnaden mellan en stor del av veckopressen och därmed besläktad press och dagspressen är snarare en gradskillnad än en artskillnad. Den typ av information som förmedlas via denna veckopress återfinns också i dagspressen om än i relativt sett mindre omfattning. Veckopressen kan sägas ha specialiserat sig på viss typ av information det kan gälla ekonomi, mode hushåll, teknik osv. I särskilt hög grad gäller detta givetvis den rena fackpressen, vilken också föreslås bli belagd med högre annonsskatt i den utsträckning den inte klassificeras som medlemsblad. 1 några avseenden kan man inte ens säga att gradskillnader 1*-1971. Så är t. ex. dagstidningarnas söndagsbilagor av ren veckopresskaraktär såväl innehållsmässigt som i fråga om utgivningsfrekvens. Enligt den i förslaget till annonsskatt angivna definitionen på allmän nyhetstidning av dagstidningskaraktär klassificeras 17 tidningar, som utkommer en gång , som dagstidningar. Det är här fråga om veckotidningar av dagstidningskaraktär med lokal spridning. 7 av tidningarna beskrivs i TS-statistiken som opolitiska och 10 som centerpartistiska. Ingen av dessa tidningar torde ha annonsintäkter överstigande , varför annonsskatt här inte kommer i fråga. Till skillnad från andra veckotidningar i likartad ekonomisk situation erhåller däremot samtliga dessa tidningar presstöd enligt Kungl. Maj:ts proposition angående stöd till dagspressen (nr 27 1971). Presstödsfrågan behandlas vidare nedan. Det fjärde kriteriet, som tar hänsyn till annonsintäkternas storlek, innebär att ju större annonsintäkter en tidning har desto hårdare drabbas den av annonsskatten. Tidningar med annonsintäkter understigande befrias helt från annonsskatt genom att detta belopp får avdragas från den skattepliktiga omsättningen. Ju större en tidnings annonsintäkter är desto mindre betyder detta avdrag. Vi har tidigare gjort gällande att den annonsskatt som huvudsakligen lägger bördor på press med viss politisk inriktning svårligen kan förenas med pressfrihetens bärande principer. Att beskattningen till sin utformning är generell saknar vid denna bedömning avgörande betydelse. I själva verket var beskattningen generell i samtliga ovan från utlandet hämtade exempel, där den politiska avsikten att försvåra utgivningen av oppositionspress är helt klarlagd. Beskattningens utfall är avgörande. 1 tabell 1 nedan har ett försök gjorts att skatta hur de som annonsskatten på dagstidningar beräknas ge statskassan betalas av pressen med avseende på partipolitiska sympatier. Kalkylen är i hög grad approximativ men torde ändå ge fördelningen i dess huvuddrag. I kalkylen har endast beaktats i TS-statistiken upptagna dagstidningar. Dagstidningar med i huvudsak samma redaktionella innehåll har räknats som en tidning. Tabell 1: Annonsskattens fördelning på tidningar efter partitillhörighet 5 500- 6 500 2 000- 3 600 1 300- 2 500 Mest markant är att den press som sympatiserar med kommer att betala väsentligt mer än vad som svarar mot folkpartitidningarnas andel av det totala antalet dagstidningar. Markant är också att den socialdemokratiska pressen, centerpressen och den opolitiska pressen kommer att betala väsentligt mindre än som svarar mot deras andel av det totala antalet dagstidningar. Den moderata pressen och folkpartipressen kommer sannolikt att tillsammans inbetala mellan av annonsskatten. Anledningen härtill är naturligtvis att dessa tidningar genomsnittligt är större. De har större upplagor och större annonsintäkter. Centerpressen kommer att betala en försvinnande liten del av annonsskatten därför att, som ovan framhållits, 10 av dess 19 tidningar utkommer blott en gång , och övriga tidningar är förhållandevis små, varför annonsintäkterna inte överstiger . Annonsskatten och dagspressens ekonomiska situation Förslaget om annonsskatt synes bygga på antagandet att upplagemässigt större tidningar med förhållandevis större annonsintäkter generellt sett är ekonomiskt mer bärkraftiga än mindre tidningar. Så behöver emellertid inte vara fallet. En liten, en till utkommande, dagstidning kan mycket väl vara en god affär, under det att en utkommande tidning kan brottas med avsevärda ekonomiska svårigheter. Den mindre tidningen har sannolikt inte en beskattningsbar omsättning överstigande och kommer alltså inte att belastas av annonsskatten. För de större tidningarna kommer annonsskatten däremot att bli en kännbar realitet, som kommer att öka deras ekonomiska problem. Om det antages, annat oförändrat, att den efterfrågade annonsvolymen mätt i kronor inte påverkas av införandet av en annonsskatt och att inte heller fördelningen av denna annonsvolym mellan olika tidningar påverkas, blir resultatet att de små tidningarnas ekonomiska situation inte förändras, under det att den alltmer förändras till det sämre för större tidningar, ju mer deras skattepliktiga omsättning överstiger . Detta gäller i än högre grad veckotidningar och liknande publikationer än dagstidningar för vilka annonsskatten föreslås utgå i stället för . Såsom framgick av tabell 1 är det sålunda bland dagspressen den moderata pressen och folkpartipressen som under dessa förutsättningar kommer att få ökade svårigheter. Det är emellertid osannolikt att annonsvolymens fördelning inte kommer att påverkas av införandet av en annonsskatt. Om de mindre tidningarna avstår från att söka ta ut ett högre annonspris, vore en möjlig omfördelning av annonsvolymen en ökad annonsering i de tidningar som inte belastas med annonsskatt. Bleve det resultatet, skulle försämringen av de större tidningarnas situation accentueras. Genomförandet av en annonsskatt skulle i det läget än mer direkt gynna den socialdemokratiska pressen och centerpressen. Det är emellertid långtifrån klart att en sådan omfördelning kommer Troligt är att efterfrågan på annonsutrymme, mätt i utnyttjat spaltutrymme, har en efterfrågeelasticitet som ligger nära 1. Det innebär att en ökning av annonspriset med t. ex. kommer att minska det efterfrågade annonsutrymmet med . Anledningen härtill är att företagen vid fastställandet av sina annonseringskostnader i stor utsträckning arbetar med fasta ramar. Annonseringskostnaderna tycks t. ex. ofta fastställas i procent av omsättningen. Detta skulle innebära att genomförandet av en annonsskatt skulle minska pressens nettoannonsintäkter. Det är därtill troligt att det skulle ske viss övergång till andra icke skattebelagda typer av annonsering och reklam såsom butiksannonsering, annonsering via reklamblad osv. Detta skulle medverka till att ytterligare minska pressens nettoannonsintäkter. Det är vidare troligt att denna nedgång i nettoannonsintäkterna i mindre grad skulle drabba de viktigaste annonsorganen, dvs. i fråga om riksannonsering den största dagstidningen med riksspridning och i fråga om regional annonsering de största regionala dagstidningarna. En liknande omfördelning av annonseringen i veckopressen och likartad press är också trolig. De ökade annonskostnader som införandet av en annonsskatt innebär kommer sålunda sannolikt att få betalas även av den press som blott i mindre grad berörs direkt av skatten. Den press som avses bli hjälpt genom förslaget till presstöd, vilket närmare diskuteras nedan, kan t. o. m. bli den som hårdast drabbas av skatten därför att annonsörerna i större utsträckning söker begränsa och koncentrera annonseringen till de tidningar som bedöms vara de effektivaste annonsorganen. Det måste också konstateras att förslaget om annonsskatt kommer på en för pressen olycklig tidpunkt. Den vikande konjunkturen och har inneburit ett stort inkomstbortfall för pressen i dess helhet. Det rör sig om en minskning av annonseringen av storleksordningen . Denna minskning torde ha accentuerats redan genom förslaget om annonsskatt och blir sannolikt än allvarligare den dag en annonsskatt vore genomförd, om inte en markant konjunkturförändring ägt rum. Man kan inte utesluta att den vikande annonskonjunkturen tillsammans med den föreslagna annonsskatten om denna realiseras kommer att skapa ett akut behov av stöd för många tidningar. Om inte avsikten med annonsskatt och presstöd är att skapa ett instrument för påverkan av den svenska tidningsstrukturen, vilket inte kan anses förenligt med pressfrihetens grundläggande principer, bör staten i ett sådant läge avstå från åtgärder som lägger ytterligare bördor på pressen. En vital och rikhaltig press är av central betydelse för en fri opinionsbildning och informationsspridning i en demokratisk stat. En utveckling som innebär en fortlöpande koncentration av denna opinionsbildnings- och informationsverksamhet till ett allt mindre antal tidningar måste därför ses med oro. Inte minst för den kommunala demokratin har en livskraftig lokal press stor betydelse. Åtgärder som förbättrar pressens arbetsvillkor såväl ekonomiskt som i andra avseenden medverkar därför till att vitalisera demokratin. Samhälleligt stöd till pressen är både önskvärt och nödvändigt. Maj :ts proposition angående stöd till dagspressen återfinns en analys av dagspressens strukturutveckling, upplageutvecklingen, tidningsdödens orsaker och dagstidningarnas ekonomiska situation. I dess huvuddrag har vi intet att invända mot denna analys. Vi ställer oss därför positiva till en utvidgning av samhällsstödet till pressen. Tre krav måste ställas på utformandet av ett sådant stöd: Stödet måste vara generellt antingen så att det kommer samtliga tidningar till del i lika hög grad eller så att stödeffekten främst kommer mindre tidningar till del med en upplaga understigande visst tal och att stödet avtrappas för tidningar med upplagor överstigande detta tal. Stödet får inte vara diskriminerande i sådant avseende att det i främsta rummet är förmånligt för visst partis eller vissa partiers tidningar. Fri opinionsbildning förutsätter att läsarnas faktiska val av tidning accepteras av statsmakterna även om detta innebär att pressens politiska struktur blir en annan än den politiska strukturen i . Stödet får inte vara konkurrenssnedvridande. Konkurrensen mellan olika tidningar har betydelse för tidningarnas kvalitet. Konkurrensen måste därför ses som något positivt, och incitamentet att öka en tidnings upplaga genom att göra den bättre får inte bortfalla. Propositionen angående stöd till dagspressen uppfyller inte något av dessa krav. Det föreslagna stödet är selektivt och skall utgå endast till andratidningar och vissa tidningar som inte är andratidningar men där det med hänsyn till förhållandena inom tidningens hela spridningsområde är uppenbart att den har samma svårigheter som en andratidning. 1 ett läge med en starkt vikande annonskonjunktur är detta inte till fyllest. I bilaga 2 till proposition 1971:27 sammanfattas resultatet av en inom gjord undersökning av hur det föreslagna bidragssystemet verkar. I tabell 2 återges undersökningens resultat med hänsyn också tagen till de berörda tidningarnas partitillhörighet. Tabellen utvisar otvetydigt att stödet utfaller diskriminerande gentemot den moderata pressen och folkpartipressen. Tabell 2: Presstödets fördelning på tidningar efter partitillhörighet C i procent av stödberättigade Bidrag i 1 000tal kr F i procent av totalt bidrag Beaktas därtill betalningsfördelningen av den annonsskatt som föreslås finansiera presstödet, blir denna diskriminerande karaktär än mer markant. Tabell 3 sammanfattar tabellerna 1 och 2 i detta avseende. Tabell 3: Fördelning av annonsskatt och presstöd på tidningar efter partitillhörighet i 1 000-tal kr 5 500- 6 500 2 000- 3 600 1 300- 2 500 Det föreslagna presstödet är konkurrenssnedvridande. En bidragsberättigad andratidning kan komma i den situationen att om den framgångsrikt ökar sin upplaga blir den klassificerad som förstatidning och inte längre bidragsberättigad om det inte kan påvisas att den inte inom hela sitt spridningsområde uppenbart har samma svårigheter som en andratidning. En tidning som är förstatidning på sin utgivningsort men konkurrerar med en tidning med samma eller annan utgivningsort kan finna det fördelaktigt att minska sin upplaga på utgivningsorten, t. ex. genom att skära ner på lösnummerförsäljningen för att därigenom komma att klassificeras som bidragsberättigad andratidning. En tidning som genomför en framgångsrik upplagekampanj på annan ort än huvudorten kan komma i den situationen att konkurrenten får presstöd till följd av denna kampanj. Mot denna bakgrund kan det stöd till dagspressen, som föreslagits i proposition nr 1971 inte accepteras. I proposition nr 1971 angående förbättrad samhällsinformation föreslås att skall bevilja ett särskilt anslag på att användas till samhällsinformation via dagspressannonsering. I den mån som statliga myndigheter väljer dagspressannonsering som medel för att nå alla medborgare föreslås att annonser av i regel samma innehåll och format införs i samtliga dagstidningar. Riktar sig informationen till befolkningen i ett visst geografiskt område, föreslås motsvarande gälla i den regionala dagspressen. Moderata samlingspartiet anser det vara riktigt att statliga myndigheter i ökad utsträckning skall betala för den information angående deras verksamhet som förmedlas via pressen. En sådan ökad samhällelig annonsering skulle innebära ett värdefullt ekonomiskt stöd till pressen. Vi anser det emellertid i hög grad betänkligt att finansieringen av en sådan ökad samhällsinformation satts i samband med annonsskatten. Annonsskatten har totalt beräknats inbringa , varav 26 miljoner skulle betalas av dagspressen och 22 miljoner av övrig press. Härav föreslås i proposition 1971:27 att anvisas för presstöd, och enligt proposition 1971:56 att anvisas till ökad samhällsinformation. Det är inte rimligt att pressen skall finansiera samhällsinformationen; det är än mindre rimligt att veckopressen, som inte torde komma i fråga som förmedlare av denna information, och oppositionspressen i främsta rummet skall finansiera den. Ökad samhällsinformation bör i stället betalas via de statliga myndigheternas ordinarie budgeter. Avslag på propositionen om annonsskatt innebär att staten får finansiera en ökad samhällsinformation på samma sätt som sker beträffande de statliga myndigheternas och verkens verksamhet, dvs. via de ordinarie statsinkomsterna. Det framtida samhällsstödet till pressen Ett nytt förslag till presstöd bör utarbetas i samarbete med pressens organisationer och föreläggas höstriksdagen så att stödet kan utgå för tid . Med tanke på ett sådant förfarande föreslår vi inte ett fullständigt alternativ till Kungl. Maj:ts proposition 1971:27 angående stöd till dagspressen. Moderata samlingspartiet vill emellertid ange de riktlinjer som samhällsstödet till pressen bör följa. En utgångspunkt är därvid de tre ovan nämnda kraven på ett sådant stöd: Det skall utgå generellt; Det skall inte vara partipolitiskt diskriminerande; Det skall inte vara konkurrenssnedvridande. Ökade lånemöjligheter via pressens lånefond. Otillräckliga ekonomiska resurser medför att en tidning har svårt att göra de satsningar som är ägnade att öka tidningens konkurrensförmåga eller sänka dess produktionskostnader. Det kan t. ex. vara fråga om övergång till ett modernare tryckningsförfarande, t. ex. offsetförfarande, som särskilt för mindre tidningar ställer sig ekonomiskt fördelaktigt framför högtrycksförfarande. En ökning av pressens lånefonds resurser skulle vara ett medel att medverka till en förbättring av pressens villkor. Höjning av samdistributionsrabatten för dagstidningar. Samdistribution ställer sig mest förmånlig för de mindre av de samdistribuerade tidningarna. En ökning av samdistributionsrabatten borde därför i främsta rummet ställa sig förmånlig för de mindre tidningarna. I propositionen angående stöd till dagspressen konstateras att vid utgången av deltog 103 tidningar i samdistribution, medan 73 dagstidningar som skulle kunna omfattas av systemet stod utanför.