mot · FU021097 · 1971-01-27 00:00:00 — av m. fl. angående de statliga företagens roll och utformning. I proposition 1969:121, som låg till grund för bildandet av det statliga förvaltningsbolaget, sades näringspolitikens främsta uppgift vara att skapa förutsättningar för full sysselsättning och snabb ekonomisk tillväxt genom att främja näringslivets strukturella omvandling och anpassning i former, som tillgodoser individens krav på trygghet och som medverkar till ökad utjämning av inkomster, förmögenheter och inflytande. Även om enighet torde råda i vad gäller uppgifterna i denna allmänna form för näringspolitiken är detta inte alltid fallet i fråga om den konkreta inriktningen av politiken. I den ovannämnda propositionen anges fyra näringspolitiska huvudlinjer: att bygga ut den näringspolitiska planeringen, att förbättra förutsättningarna för företagens kapitalförsörjning, att främja teknisk forskning och industriell utveckling, att förstärka den statliga företagsamheten. I denna motion diskuteras den fjärde huvudlinjen och över huvud frågan om statsföretagandets roll och utformning inom ramen för ekonomin. Utgångspunkten för en principiell diskussion av statsföretagandet måste vara en bedömning av den svenska biandekonomins funktionssätt. Den kritik som riktas mot det nuvarande biandekonomiska systemet avser såväl systemets ekonomiska effektivitet i traditionell bemärkelse som företeelser av annan natur. Det hävdas t. ex. att ett system med stort privat ägande och utnyttjande av vinsten som främsta kriterium leder till ett ineffektivt utnyttjande av de totala resurser som står till buds. Kritikerna pekar på att företagen investerar oberoende av varandra och utan hänsyn till samhällsekonomin i stort. Man pekar också på bristande regional balans, produktion av onödiga varor etc. En annan utgångspunkt för kritikerna är att företagen icke tar tillräckliga sociala hänsyn, t. ex. i förhållande till sina anställda. Kritiken har i flera avseenden sitt berättigande. I allmänhet torde det emellertid röra sig om svagheter och brister som främst bör angripas genom generella insatser, t. ex. lagstiftning och stimulansåtgärder. En dynamisk samhällsutveckling ger ofta staten anledning att förändra de ramar inom vilka företagen har att verka. har på en rad områden fört fram förslag som bl. a. syftar till att förändra dessa ramar för företagens agerande. Enligt vår mening är det alldeles uppenbart att den privata maktkoncentrationen i näringslivet inte bör bekämpas med att staten i stället går in som företagsägare i stor skala. Därmed ersätter man ju endast en sorts maktkoncentration med en annan. Maktkoncentrationen bör i stället bekämpas med väsentligt förstärkt medbestämmanderätt för de anställda, ökad insyn i såväl enskilda och kooperativa som statliga företag samt åtgärder för förstärkt konsumentinflytande. Vi har i annat sammanhang till årets riksdag pekat på de åtgärder som behöver vidtas. Vad som i detta sammanhang är intressant är emellertid frågan huruvida en ökad statlig företagsverksamhet eller socialisering av delar av näringslivet är en lämplig och önskvärd metod för att komma till rätta med biandekonomins svagheter. Frågan belyses bäst genom att man väljer ett exempel som innebär en långtgående socialisering, t. ex propåerna om socialisering av vissa nyckelbranscher. Enligt dessa propåer skall samhället styra de viktigaste1 investeringarna. Man skall därvid inte bara se till de olika företagens marknadsmässiga förutsättningar utan också till en rad andra målsättningar av mera allmänt slag, vilka inte lika väl kan regleras via allmän lag. Från förespråkarna för sådana socialeringsingrepp har inga konkreta besked lämnats om hur avvägningen skall ske mellan effektivitet å ena sidan och de andra målen å den andra. Detta förhållande är så mycket mer otillfredsställande som man i flertalet sammanhang ändå tänker sig ett bibehållande av ett blandekonomiskt system, där företagen arbetar med rörliga priser på en fungerande marknad. Även om man kunde ange riktlinjer för avvägning av olika mål måste man beakta att en kontinuerlig beslutsprocess sker i företag som arbetar på en fungerande marknad. Vill man införa väsentligt andra krav på företagen än effektivitetskriteriet och vad som är möjligt genom att ange generella ramar är det knappast längre möjligt att låta företagen behålla sin fulla frihet. I ytterlighetsfallet nödvändiggörs i stället ett slags plan för ekonomins utveckling. Ingripanden torde då bli nödvändiga ganska långt ned på företagsnivån. Osäkerheten om målavvägningen skulle bli stor, även om man eftersträvade en delegering av beslutsfattandet vilket är något annat än den liberala ekonomins decentralisering. Svårigheterna att inom ramen för en utpräglad planekonomi uppnå balanserad tillväxt är uppenbara. Slutligen bör särskilt framhållas att hänsynstagande till konsumenternas skiftande önskemål försvåras i den mån besluten om produktionens inriktning centraliseras. Av största betydelse i sammanhanget är också de mycket stora svårigheter som föreligger i planekonomierna när det gäller att effektivt och snabbt satsa på innovationer. En av marknadsekonomins största fördelar ligger just i att det intima samspelet mellan marknadsanalys, utvecklingsarbete och prisanalys stimulerar till djärva satsningar på nya produkter och nya produktionsmetoder. Genom konkurrensen skapas förutsättningar för kostnadspress och tillgodoseende av aktuella konsumentönskemål. Samma dilemma som i planekonomierna dvs. mellan särskilda samhällshänsyn och marknadsekonomins betingelser föreligger, ehuru i blygsammare skala, om man önskar driva statlig företagsverksamhet i väsentlig omfattning. Det gäller i synnerhet om statens företag skall styras av kriterier av icke-ekonomisk karaktär, som ej kan regleras genom allmänna bestämmelser och således icke återspeglas på ett generellt sätt i de enskilda företagens handlande. - mål och motiv Det finns skäl att först stanna vid några synpunkter på de övergripande målen för statligt företagande såsom de angivits av regeringen. I propositionen om det statliga förvaltningsbolaget sammanfattades motiven för statliga företaganden på följande sätt: skapa ökade möjligheter för statsmakterna att stimulera sysselsättning och ekonomisk utveckling i vissa regioner; främja teknisk utveckling inom produktionsområden, som är speciellt krävande på grund av t. ex. projektets storlek, risk eller långsiktighet; vidga statens möjligheter till initiativ för att åstadkomma en mer rationell företagsstruktur inom olika branscher; ge staten erfarenhet av företagandets villkor. Till denna lista kan fogas de många och blandade skäl som åberopats som motiv för den hittillsvarande statliga företagsamheten: statens ansvar för public Utilities; statens ansvar för ett rationellt utnyttjande av våra naturtillgångar; statens nykterhetspolitiska ansvar; statens fiskala ansvar; statens ansvar för den ekonomiska försvarsberedskapen; statens intresse av att påverka pris- och kostnadsutvecklingen på de områden, där staten själv uppträder som betydande köpare; behovet av samgående mellan privat och statlig företagsamhet på områden, där marknaden är för liten för konkurrerande företag eller där andra klara monopolfördelar finns. kunde man skönja en viss återhållsamhet från statens sida när det gällde att gå in i ny företagsverksamhet. Det fanns också en vilja att motivera denna verksamhet på ett specifikt sätt. Därefter har en klar omsvängning skett. Företagsdelegationen föreslog i sitt betänkande att målet för det statliga förvaltningsbolagets verksamhet skulle vara att under krav på lönsamhet öka den statliga företagssektorns effektivitet och konkurrenskraft och därmed dess inneboende expansionsförmåga. Förvaltningsbolaget borde dessutom ha en positiv inställning till att lösa sådana sysselsättnings-, försvarsberedskaps- och andra speciella uppgifter som kunde komma att anges av ägaren. Företagsdelegationen minskade således preciseringsgraden när det gällde att motivera statligt engagemang i företagsverksamheten. Följande formulering ansågs t. ex. tillräcklig för att motivera statligt företagande inom servicesektorn: Utvecklingen inom samhället går mot en snabb tillväxt av servicesektorn. Delegationen anser att den statliga företagsamheten skall ligga väl framme i denna utveckling. 1 samband med bildandet av uppställde chefen för industridepartementet ett ännu vidare mål än företagsdelegationen. Enligt propositionen skall förvaltningsbolaget under krav på lönsamhet uppnå största möjliga expansion. Denna allmänna målformulering innebär tillsammans med den ovan angivna listan på motiv för statsföretagande - att fältet i princip är fritt för statligt företagande av obegränsad omfattning. Vi delar självfallet industriministerns uppfattning att det statliga företagandet bör effektiviseras. Men enligt vår uppfattning är en alltför stor maktkoncentration olämplig vare sig den samlas hos staten eller på annat håll. Det finns därför anledning att begära en principiell deklaration från regeringen om vart man syftar med talet om största möjliga expansion för statens företag. Statlig företagsamhet ur liberal synpunkt Det finns inga generella regler för när statsdrift är lämplig eller ej. Ett avgörande måste träffas från fall till fall. Enligt vår uppfattning bör därvid beaktas att statligt företagande inte skall vara ett självändamål utan ett näringspolitiskt medel att utnyttjas i vissa situationer; en ökning av statens andel av den totala företagsverksamheten ej eftersträvas i sig; statlig företagsverksamhet skall vägledas av strävan efter effektivitet och arbeta under konkurrens med annan företagsverksamhet på så lika villkor som möjligt; omfånget och inriktningen av statens företagsverksamhet skall göras till föremål för kontinuerlig prövning. På vissa områden är statligt företagande motiverat av den anledningen att realistiska förutsättningar för konkurrens saknas. Detta gäller i första hand den service som post, telegraf och järnväg svarar för, dvs. vad som brukar sammanfattas som naturliga monopol. stats- och enskilda företag med verksamhet som har nära anknytning till naturliga monopol, t. ex. inrättandet av ELLEMTEL, ställer vi oss positiva till. I övrigt föreligger mycket sällan skäl för statligt företagande på grund av monopolfördelar. Man kan vidare hävda att särskilda fiskala skäl kan motivera statligt företagande, som t. ex. Tipstjänst och . Detsamma gäller nykterhetspolitiska skäl som motiverar statligt företagande när det gäller viss del av alkoholhanteringen. I vissa fall är statligt engagemang motiverat när det gäller tekniska och industriella satsningar som är särskilt krävande på grund av storlek, risk eller långsiktighet. I första hand bör dock kapitalmarknaden organiseras så att också sådana projekt kan bedrivas i enskild regi. Staten bör i vissa fall kunna medverka i konsortier i vad avser projekt av betydelse för hela landet eller en större region. Ett huvudmotiv för statlig företagsamhet har angetts vara att stimulera sysselsättningen i vissa regioner. Vi vill i detta sammanhang erinra om bankoutskottets enhälliga utlåtande 1969:64, i vilket det bl. a. heter att en fortsatt utbyggnad av befintliga statliga företag och tillskapandet av nya sådana företag utgör alternativa och kompletterande åtgärder för att komma till rätta med de sysselsättningsproblem, som gör sig gällande på olika håll inom norra stödområdet. Då man bedömer statlig företagsamhet som regionalpolitiskt medel bör man dock beakta riskerna med företagande som kräver regelbundna driftssubventioner. Den årliga kostnaden för denna typ av sysselsättningsskapande åtgärder är nämligen liksom för beredskapsarbeten mycket hög, och även mycket stora lokaliseringspolitiska engångsinsatser bör anses som bättre. Mot bakgrund av de av SVETAB offentliggjorda planerna på en större skidfabrik i finns det anledning understryka hur orimligt det är att försöka lösa några sysselsättningsproblem genom att starta företag i branscher där inte de marknadsmässiga förutsättningarna finns för expansion. Försöken innebär bara att man bringar något annat företag till inskränkningar eller kanske rent av nedläggning. I det nu aktuella fallet finns det anledning att ställa frågan om man inte genom den planerade skidfabriken skapar en ohållbar konkurrenssituation för redan befintlig och lokaliseringsmässigt angelägen industri i . 1 vissa undantagsfall kan det finnas anledning till statligt företagande för att söka skärpa konkurrensen inom en bransch, där den av olika anledningar försvagats till men för samhälle och konsumenter. I detta sammanhang bör det framhållas att det i i flera fall varit så att initiativ från den starka kooperativa rörelsen kunnat ersätta statliga ingrepp för att öka konkurrensen. Motivet att staten genom eget företagande erhåller ingående erfaren het av företagandets villkor kan vid första påseende verka bestickande. Vad man säger är endast att staten för att driva företagsverksamhet bör skaffa sig erfarenhet av hur sådan bedrivs. Man förutsätter därmed vad som skulle bevisas, nämligen att staten bör driva företagsverksamhet i stor skala. Argumentet har därför enligt vår uppfattning ingen som helst tyngd. Staten kan inhämta den önskade erfarenheten på annat sätt, bl. a. genom ökade kontakter med näringslivsrepresentanter och ökad rekrytering till statstjänst av personer med erfarenhet av arbete i näringslivet. Vi ställer oss avvisande till att statlig företagsverksamhet skulle bedrivas enbart med motivet att staten uppträder som betydande köpare. Ett sådant argument skulle fullt utfört leda till att stora delar av näringslivet socialiserades. Staten får i stället utnyttja sina i nämnda fall betydande möjligheter att påverka de inhemska leverantörerna eller använda sig av importkonkurrensen. Att ge statliga företag en särställning vid leverans till staten såsom nu fallet är med Allmänna förlaget finner vi synnerligen betänkligt. Med undantag för jordbruket är det endast i mycket speciella fall man av beredskapsskäl önskar upprätthålla en produktion som annars inte är lönsam. Det kan dock i sådana sammanhang vara motiverat med statlig tillverkning. Vår slutsats är att det finns ett antal motivtyper som kan föranleda att man överväger statligt företagande som ett näringspolitiskt medel. Statligt företagande bör emellertid tillgripas i den mån det kan göras sannolikt att detta medel i den speciella situationen är överlägset andra tänkbara insatser. Motiveringen för statligt företagande i varje särskilt fall blir därigenom av central betydelse. Mjöligheten måste förbättras för att på ett betydligt mer ingående sätt än få diskutera nyetablering av statliga företag. Denna fråga berör vi längre fram i motionen. I de fall statlig företagsamhet förekommer eller övervägs måste huvudprincipen vara att de resurser som tas i anspråk utnyttjas effektivt. Det innebär att lönsamhet måste vara en huvudprincip. På kort sikt kan dock principen om lönsamhet få ge vika för sysselsättningsönskemål. I den mån så är möjligt bör sådana lönsamhetsberäkningar redovisas att jämförelser med företagsamhet utanför den statliga sektorn möjliggöres. Sysselsättningsproblem kan inte lösas på ett långsiktigt sätt om inte marknadsmässiga förutsättningar föreligger för den produktion som sker. Om man för ett statligt företag ej kan emotse lönsamhet ens på , bör staten därför överväga att göra upp en plan, som för de anställda leder till alternativ sysselsättning i lönsam verksamhet inom eller utom den statliga sektorn. I den mån ägaren/staten vill ålägga ett företag särskilda sysselsättnings- eller lokaliseringspolitiska uppgifter, bör detta kunna av genom särskilda bidrag. I proposition 1969:121 anförde chefen för industridepartementet som övergripande mål för det statliga förvaltningsbolaget att under krav på lönsamhet uppnå största möjliga expansion. Ordföranden i anförde vid en konferens anordnad av delegationen för förvaltningsdemokrati (DEFF) bl. a. följande (enligt av DEFF utgivet tryck): De statliga företagen har inget profitintresse. Det är svenska folket som äger dem. Det synes vara något oklart vad som avsågs med profitintresse i detta sammanhang. Sannolikt var avsikten att rent allmänt skapa ett intryck av att de statliga företagen leds av särskilt höga principer och att deras verksamhet är mer social än enskilda företags. Faktum kvarstår att uttalandet markerar osäkerheten även på ledande håll om regeringens intentioner. Omprövning av statlig företagsverksamhet Regeringen tycks vara obenägen att acceptera att även statliga företag kan behöva läggas ned. De politiska påtryckningarna att hålla ett företag vid liv, även om det är förlustbringande, är starka. Det kan vara tillräckligt att i detta sammanhang peka på Durox. Resultatet kan bli att regeringen håller företaget i gång och döljer förlusten på olika sätt: företaget sägs vara nödvändigt för att trygga sysselsättningen eller för något annat socialt ändamål. De överväganden som därvid kan göras kan i själva verket stå i strid med en samhällsekonomisk bedömning. Från politiska utgångspunkter blir det centralt att visa upp goda resultat för den statliga sektorn, förhindra omställningar även om omdisponering av resurserna vore angelägen och nödvändig. Detta kan resultera i subventioner av betydande storlek eller den typ av dolda subventioner som det innebär att statliga företag får garanterat lönsam produktion genom uppköp av staten till den offentliga sektorns behov. Sociala och regionalpolitiska skäl kan motivera stöd åt statliga liksom åt enskilda företag. Sådant stöd bör emellertid redovisas öppet. Därutöver är det från samhällsekonomisk synpunkt felaktigt att driva statlig företagsamhet som på lång sikt inte är lönsam. Därför måste den statliga företagsamheten ständigt vara beredd på omprövning av nuvarande verksamhet i syfte att, så snart alternativa likvärdiga sysselsättningsmöjligheter kan erbjudas de anställda, avveckla den icke lönsamma verksamheten. Detta innebär ibland att statliga engagemang kan överföras i andra händer, ibland att nedläggningar blir aktuella. Emellertid bör ej enbart lönsamhetsaspekten beaktas. Även andra förändringar kan inträffa, vilka gör fortsatt företagsverksamhet i statlig regi inaktuell eller mindre angelägen. Villkoren för SVETAB:s verksamhet är av intresse i dessa sammanhang. Så snart det bedöms förenligt med SVETAB:s intressen skall företaget avyttra de aktieposter som man förvärvat. Detta kan exempelvis ske då den känsligaste fasen i ett nytt företag har passerats och verksamheten konsoliderats. Motsvarande situation kan inträffa då staten av en eller annan anledning tillfälligt ingripit med stödåtgärder för ett enskilt företag. När behov av stöd inte längre föreligger bör det statliga engagemanget avvecklas. Konkurrens på lika villkor En konkurrens på fullständigt lika villkor mellan statliga företag och företag med andra ägare är knappast möjlig att uppnå. Enligt vår uppfattning är det emellertid av stor betydelse att ett likvärdigt konkurrensläge eftersträvas. Till områden som här bör uppmärksammas hör bl. a. tillgången till forskningsresultat, villkoren för lokal- och markförvärv och statlig upphandling (t. ex. Allmänna förlaget). Speciellt framträdande är konkurrensskillnaderna när det gäller finansieringsvillkoren. Av denna anledning behandlas detta område mer utförligt än de övriga områdena inom vilka konkurrensskillnader föreligger. I vad gäller såväl det egna som det främmande kapitalet kan de statliga företagen i vissa fall ha en mera förmånlig position än vad som är normalt för övrigt företagande. a. upplevs statens ansvarskännande i bakgrunden som en säkerhet för upptagna lån. Skillnaderna i finansiella betingelser kan också ta sig uttryck i att staten kan välja att nöja sig med en lägre förräntning på det satsade kapitalet än vad ett enskilt företag skulle kräva för motsvarande projekt. De statliga företagens finansiella fördelar har dock mest inneburit att en annars nödvändig nedskärning av statligt företagande kunnat förhindras. De mest olönsamma statliga företagen har tillförts pengar genom s. k. finansiella rekonstruktioner. Betydande belopp har på detta sätt tillförts företag som , varvet och förenade fabriksverken. Kapitalengagemang - insyn, ansvar och befogenheter Statlig företagsamhet drivs traditionellt i huvudsak i två former, nämligen dels som affärsverk, dels som aktiebolag. Affärsverkens tillkomst är i allmänhet av gammalt datum. Verksformen innebär att det råder juridisk och finansiell identitet mellan verket och kronan. Detta kan försvåra ett affärsmässigt handlande, något som också framhålls i affärsverksutredningens betänkande. Mot bakgrund härav vore det naturligt att överväga en ombildning av i första hand förenade fabriksverken och domänverket till aktiebolag. Härigenom skulle man uppnå en bättre tillgångsvärdering motsvarande den i aktiebolagen. En övergång till aktiebolagsformen förutsätter dock att insynen i de statliga bolagen förbättras enligt vad vi föreslagit i motion nr 86 angående närdemokrati. De möjligheter till ekonomiskt samarbete mellan staten och enskilda som aktiebolagsformen medger har varit av avgörande betydelse vid de flesta halvstatliga bolagens tillkomst. Betydelse bör också tillmätas aktiebolagsformens möjlighet att medge deltagande av bredare intresseinriktningar vid relativt ringa aktieinnehav. Då staten valt aktiebolagsformen för en viss del av sin verksamhet, innebär detta till skillnad från vad som gäller beträffande de affärsdrivande verken att ett särskilt rättssubjekt av i främsta rummet privaträttslig natur skapats, vars handlingsområde i första hand begränsas av aktiebolagslagen och därtill anslutande författningar. De nackdelar som bolagsformen medför ur insynssynpunkt bör elimineras genom ökad insyn i företagen och genom utbyggd företagsdemokrati enligt vad som föreslagits i motion nr 86 av m. fl. Oavsett i vilken form statliga företag bedrivs är det ett krav att ansvar och befogenheter för statsmaktens resp. företagens handlande klart fastställs. I propositionen om förvaltningsbolaget upprätthåller man distinktionen mellan ägarfunktion (stora beslut) och företagarfunktion (den dagliga verksamheten) och förutsätter att endast ägaransvaret leder till politiskt ansvar. Distinktionen är naturligtvis intressant ur politisk synpunkt. Det betyder att statsmakten inte skall kunna ställas till ansvar för fel i de statliga företagens interna skötsel. Det kan ifrågasättas om en sådan distinktion är möjlig att upprätthålla. Medför inte ägaransvaret också ett ansvar för att mindre misstag i den dagliga skötseln korrigeras? Ansvarsfrågan kan inte lösas utan att också statsmaktens resp. företagens befogenheter fastställs. Härvid gäller det att göra en avvägning mellan önskvärdheten av affärsmässig handlingsfrihet för det enskilda företaget och kravet på insyn från ägarrepresentanterna. Normalt behöver denna avvägning inte vara svår att göra. Problemet försvåras dock när det rör sig om frågan om förändring i driftens omfattning genom nedläggning, fusion, uppköp eller nyetablering. Det är ett starkt allmänt intresse att kontinuerligt kunna följa sådana förändringar. De statliga företagen bör därför inte själva eller via förvaltningsbolag, investeringsbank eller liknande institutioner annat än i undantagsfall kunna genomföra sådana förändringar. Det borde kunna vara möjligt att för varje statligt företag ange ramar inom vilka företaget har handlingsfrihet men utom vilka kontakt med ägarrepresentanten krävs. Speciellt angeläget är detta i det läge som råder där såväl som Investeringsbanken besitter betydande finansiella resurser, vilka formellt utan vare sig regerings eller riksdags insyn kan satsas på vilka projekt som helst. Vi finner det angeläget att frågan om det politiska ansvarets karaktär och omfattning klargöres och att klara riktlinjer för de statliga företagens befogenheter dras upp. Dessa frågor har stark anknytning till de frågor