mot · FU02532 · 1971-01-27 00:00:00 — Mot 1971: 532 av m. fl. om den enskildes rättsskydd inom förvaltningen. Ett av de mest utmärkande dragen i det moderna samhället är den offentliga förvaltningens kraftiga och ständigt fortgående expansion. Denna utveckling har på ett djupgående sätt förändrat den enskilda människans situation. Medborgarna ställer större anspråk på det allmänna liksom det allmänna ställer större krav på medborgarna. Ett vittförgrenat komplex av rättigheter och skyldigheter för de enskilda har utbildats. som välfärden ökat har nya rättssäkerhetsproblem uppkommit. Dessa problem rörande den enskildes rättsskydd inom förvaltningen måste inta en central plats inom rättspolitiken. Detta har emellertid knappast varit fallet i vårt land. vill vi aktualisera detta problemkomplex i hela dess vidd. Mot bakgrunden av en precisering av vad som bör innefattas i administrativt rättsskydd och en översikt över utvecklingstendenser och reformfrågor upprepar vi vårt krav på ett samlat handlingsprogram på detta för de enskilda människorna centrala område. Med administrativt rättsskydd förstås vanligen den samlade effekten av alla de faktorer som inom olika områden av samhällsorganisationen verkar för att skydda medborgarna mot fel och misstag från förvaltningens sida. Man brukar skilja mellan preventivt och korrektivt rättsskydd, mellan sådana skyddsanordningar som tjänar till att förebygga felaktigheter och sådana som syftar till att rätta eller eljest avhjälpa begångna fel. På det preventiva rättsskyddets område möter t. ex. frågor om förvaltningspersonalens utbildning, rekrytering och rättsliga ställning, förvaltningsorganisationens uppbyggnad och utformning samt handläggningsförfarandet hos myndigheterna. Sorn element i det preventiva rättsskyddet ingår också utformningen av de materiella reglerna, författningsmaterialets tillgänglighet för allmänheten, principen om allmänna handlingars offentlighet samt kontrollen över myndigheterna. Av central betydelse på det korrektiva rättsskyddets område är möjligheterna att genom besvär få beslut överprövade. Här möter bl. a. frågor om domstolsprövning av förvaltningsbeslut och om förvaltnings Till området hör vidare bl. a. frågan om rätt för enskild att få skadestånd i anledning av fel eller förbiseende inom offentlig verksamhet. Förvaltningens expansion ökar rättsskyddsbehovet Behovet av åtgärder på de olika områden, som är av betydelse för det administrativa rättsskyddet, beror naturligtvis på arten och omfattningen av förvaltningens uppgifter. fram till det var dessa uppgifter i stort sett begränsade till att trygga vissa elementära medborgerliga krav på frihet och säkerhet. Denna begränsade verksamhet hade övervägande judiciell karaktär och kunde besörjas av en relativt liten kår tjänstemän. Genom samhällsutvecklingen under har dessa förhållanden radikalt förändrats. Den offentliga sektorn har expanderat kraftigt både på bredden och på djupet. Tyngdpunkten har alltmer kommit att ligga på vad man kan kalla aktiv samhällsomdaning, planering och produktion. Denna i stegrat tempo fortgående utveckling, som syftar till att förverkliga politiska mål om trygghet och välfärd för alla, kräver omfattande regleringar, som på ett alltmer inträngande sätt berör förhållandet mellan det allmänna och de enskilda medborgarna. Det omfattande lagstiftningsarbetet aktualiserar åtskilliga problem. Ett karakteristiskt drag är att förvaltningsverksamheten inte på samma sätt som förut ansetts kunna eller böra styras genom mera preciserade regler. I ökad utsträckning begränsar man sig i stället till att ange allmänna målsättningar och att använda rättsbegrepp av obestämt och flertydigt innehåll. som förvaltningsorganen ges allt större faktiska befogenheter blir de allt mindre bundna av formella regler och får friare utrymme att agera själva. Det är uppenbart att denna utveckling medför ökade risker för ojämnheter och godtycke i myndigheternas handlande. Själva förvaltningsapparatens ansvällning utgör det mest karakteristiska draget i den moderna utvecklingen. Den snäva traditionella myndighetsramen har för länge sedan genombrutits, och verksamheten bedrivs delvis i helt nya organisationsformer. Antalet anställda i offentlig förvaltning beräknas nu uppgå till inte mindre än 600 000. Denna växande byråkrati, i förening med förvaltningsorganens nya uppgifter och karaktär, är otvivelaktigt ägnad att försvaga det administrativa rättsskyddet. Det kan vara svårt för tjänstemän, som är verksamma på strängt avgränsade områden, att förvärva eller behålla en överblick över lagstiftningsmaterian i stort, att inte tillägga fack- och effektivitetssynpunkter överdriven vikt och att över huvud på ett objektivt sätt pröva frågor som rör kollisioner mellan allmänna och enskilda intressen. I all synnerhet gäller detta om, som ibland görs gällande, tjänste Mot 1971: 532 männen bör på sina verksamhetsområden så starkt engagera sig för den av en politisk majoritet utstakade kursen, att de framstår som parter i målet och företräder ett aktivt samhällsintresse gentemot den enskilde. Också i andra hänseenden är ett stort förvaltningsmaskineri med en stark organisatorisk splittring ägnat att medföra olägenheter från allmänhetens synpunkt. Allt starkare krav gör sig gällande på bl. a. information om den samhälleliga verksamheten och på snabb behandling av brådskande ärenden. De genomgripande förändringar, som skett , ställer helt andra krav än tidigare på det administrativa rättsskyddet, både det preventiva och det korrektiva. Ända har också krav på förstärkning av rättsskyddet förts fram i vid upprepade tillfällen. Praktiskt taget har olika aspekter av det vittomfattande frågekomplexet tagits upp till diskussion. har förbättringar genomförts på vissa punkter i lagstiftningstek niska och organisatoriska hänseenden. De allra flesta frågorna om det administrativa rättsskyddet är emellertid fortfarande olösta. Många har visserligen varit föremål för utredningar, men de förslag sorn framlagts har ännu ej lett till reformer. I andra fall åter har det tills vidare skjutits åt sidan eller över huvud inte aktualiserats genom reformkrav. Den samlade bilden av vad som förekommit under det gångna kvartsseklet på det administrativa rättsskyddsområdet ger alltså vid handen att trots det myckna arbete som nedlagts de flesta och viktigaste frågorna ännu väntar på sin lösning. Det för äldre förhållanden avsedda rättsskyddssystemet har inte anpassats efter samhällsutvecklingen utan företer högst betydande brister. Med hänsyn till frågornas centrala betydelse för de enskilda medborgarna framstår situationen som i hög grad otillfredsställande. Det är därför angeläget att överväga vad som kan göras för att råda bot på föreliggande missförhållanden. Därvid är det nödvändigt att först göra en inventering av vad som förekommit . Frågor som varit eller är föremål för utredning Frågan om lagstiftning om förvaltningsförfarandet har varit under behandling under . begärde en utredning . En sakkunnig tillkallades för att verkställa en förberedande utredning av frågan. tillkallades besvärssakkunniga för närmare utredning av besvärsinstitutet och därmed sammanhängande frågor. De sakkunniga avgav ett principbetänkande i ämnet. gavs de sakkunniga nya direktiv. Ett slutbetänkande med förslag till lag om förvaltningsförfarandet avgavs . Förslaget avsåg såväl vanliga förvaltningsorgan som förvaltningsdomstolar och innehöll en utförlig reglering, närmast jämförlig med . framlades ett inom utarbetat förslag till förvaltningslag. I detta förslag har regleringen i hög grad begränsats i förhållande till besvärssakkunnigas förslag. Den föreslagna lagen skulle sålunda inte vara tillämplig på förvaltningsdomstolar och ej avse åtskilliga oklara frågor av betydelse, t. ex. om muntlighet, om kontradiktoriskt förfarande, om det allmännas besvärsrätt, om rättskraft, om kostnadsersättning och rättshjälp m. m. Proposition kommer att föreläggas innevarande session på grundval av betänkandet. tillsattes en utredning om rättshjälp i förvaltningsärenden. tillkallades en särskild utredningsman för frågan om ersättning med anledning av oriktiga frihetsberövanden m. m. Enligt uppgifter i årets riksdagsberättelse beräknas utredningarna bli slutförda . I statsverkspropositionen 1970 aviserades en genomgripande rättshjälpsreform. Arbetet på denna har uppdragits åt en arbetsgrupp inom , som samrått med utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden. En promemoria med förslag framlades . Rättshjälp skall enligt denna kunna beviljas i varje ärende där behov yppas, oavsett om det handläggs av domstol eller av förvaltningsmyndighet. Proposition med förslag till lagstiftning har förutskickats till årets riksdag, men anslag till den förutsatta utbyggnaden av rättshjälpen har inte beräknats. Även frågan om förvaltningsrättskipningens omfattning och organisation, ett ämne som är av betydelse både för det preventiva och för det korrektiva rättsskyddet, har varit aktuell . tillkallades sakkunniga för att utreda frågan om ökade rättsliga garantier vid administrativa frihetsberövanden. De sakkunniga avgav ett betänkande med förslag till lag om socialdomstol. tillkallades en utredningsman för översyn av frågan om kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten. Han avlämnade sitt betänkande . tillkallades sakkunniga för utredning av den administrativa rättskipningens omfattning och organisation. Betänkande avgavs , innehållande bl. a. förslag om införande av ny mellaninstansorganisation och ändrade regler om kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och förvaltningsdomstolarna. Proposition i ärendet kommer att föreläggas under innevarande vårsession. Tre utredningar på länsförvaltningens område bör också nämnas i detta sammanhang. Den tillsatta länsförvaltningsutredningen avgav ett betänkande om den statliga länsförvaltningen, som bl. a. innehöll förslag om inrättande av särskilda rättsavdelningar inom länsstyrelserna. Den tillsatta landskontorsutredningen avgav ett betänkande om skatteförvaltningen med förslag om bl. a. inrättande av särskilda länsskatterätter. länsdemokratiutredningen avgav ett principbetänkande om förvaltning och folkstyrelse, enligt vilket åtskilliga uppgifter skulle avlyftas från länsstyrelserna, som därmed skulle kvarstå endast som regionala organ för administrativ rättsprövning. fattades principbeslut om en partiell omorganisation av länsstyrelserna. Reformen avses bli fullföljd under innevarande vårsession och träda i kraft . Den innebär bl. a. att särskilda länsrätter och länsskatterätter tillskapas. I fråga om utredningar inom övriga delar av det administrativa rättsskyddets område förtjänar erinras om bl. a. följande. tillsattes en kommitté för utredning angående det allmännas skadeståndsansvar. tillkallades sakkunniga för att utreda vissa skadeståndsrättsliga frågor, avseende bl. a. nyssnämnda ämne. En lagrådsremiss i ärendet är aktuell. tillkallades sakkunniga för översyn av lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet. Betänkande avgavs , varefter nya sakkunniga tillkallats för fortsatt utredning av ämnet. tillkallades sakkunniga för att utreda frågan om ämbetsansvaret och om disciplinärt ansvar i offentlig tjänst. Ett principbetänkande avgavs . tillkallades sakkunniga för att utreda frågan om vidgad samhällsinformation, avseende bl. a. effektiv information till medborgarna om de rättigheter och skyldigheter som lagstiftningen på olika områden innebär för dem. tillkallades en sakkunnig för att utreda frågan om publicering av författningar m. m., avseende bl. a. behovet av samlad dokumentation rörande det aktuella innehållet i författningar och andra allmänna föreskrifter. I fråga om förvaltningsutbildningen förtjänar nämnas att socionomutbildningsberedningen framlagt förslag om inrättande av tre nya socialhögskolor och att utbildningsutredning (U 68) tillkallat en expertgrupp för att utarbeta konkreta förslag för sektorn administrativa yrken. Frågor som ej omfattas av det aktuella reformarbetet Utöver de frågor som redan är föremål för uppmärksamhet finns det många andra som har betydelse för det administrativa rättsskyddet, men som av olika skäl ej aktualiserats eller som eljest förts åt sidan. Som redan nämnts går sålunda det aktuella förslaget till förvaltningslag inte in på flera mycket viktiga frågor, t. ex. om muntlighet, om kontradiktoriskt förfarande och om det allmännas besvärsrätt. Bland andra frågor av vikt från rättsskyddssynpunkt kan nämnas behovet av effektiviserad utbildning och forskning i förvaltningsrätt ett ämne som f. n. upptar en halv termin av nio i juristutbildningen av lämpligare ordning för rekrytering, tjänstgöring och karriär för jurister i allmän förvaltning och av effektivisering av den tillsyn över förvaltningen som utövas av JK och andra, till den ordinarie myndighetsorganisationen hörande organ. nämnda frågor torde vara av väl så stor eller kanske större betydelse för att stärka det administrativa rättsskyddet än flera av dem som är under övervägande på olika nivåer. riksdagsinitiativ och aktuella reformer Vid förra årets riksdag framlade en partimotion med krav på en skyndsam översyn och planläggning av åtgärder för att stärka det administrativa rättsskyddet. Det framhölls att de flesta och viktigaste frågorna fortfarande var olösta, trots den rad initiativ och utredningar som framkommit sedan reformarbetet inleddes . Med hänsyn till de ökade krav på rättsskydd för medborgarna, som samhällsutvecklingen medfört, måste arbetet bedrivas med större planmässighet och kraft än som utmärkt verksamheten . En rättspolitisk bedömning förutsätter emellertid, framhölls det vidare, att de många invecklade och heterogena frågorna sätts in i ett gemensamt perspektiv. Det gäller lagstiftningsfrågor, organisationsfrågor, utbildningsfrågor, informationsfrågor m. m. Särskilt efterlystes en prioritering av frågorna efter angelägenhetsgrad och med hänsyn till de resurser som står till förfogande. Motionen upptogs först och fick inte den ingående behandling som frågornas vikt förtjänade. hade också frågorna om förfarandelagstiftning och om reformering av förvaltningsrättskipningen, länsstyrelserna och rättshjälpen avancerat. Under hänvisning härtill fann utskottet inte påkallat »att tillsätta en utredning med uppdrag att göra en särskild översyn av det administrativa rättsskyddet för att få till stånd en plan med angelägenhetsgradering av de reformer som bör företas». Vi saknar i och för sig inte förståelse för utskottets bedömning och ställningstagande i den då föreliggande arbetssituationen, som karakteriserades av att ökad aktivitet i reformarbetet visats och att tidpunkten för ärendets sakbehandling var ogynnsam. Vi måste emellertid konstatera, att behovet av ett sådant samlat, prioriterat handlingsprogram, som vi efterlyst, kvarstår. Av de reformer som kan överblickas framstår endast förstärkningen av förvaltningsrättskipningen på regional nivå som ett klart steg framåt. Däremot kan det inte anses att frågan om en allmän förfarandelagstiftning står inför sin lösning på sätt utskottet förutsatte. gränsade lagprodukt som är aktuell kan inte uppfattas som ett rimligt slutresultat av det kvartssekellånga utredningsarbetet. Fortsatta ansträngningar på detta område är oundgängliga. Den aviserade rättshjälpsreformen kommer inte heller att genomföras inom den tid som utskottet förutsatte. Däremot är en utbyggnad av kammarrättsorganisationen aktuell. Detta förslag får naturligtvis sakprövas då det framlagts, men det kan redan nu sägas, att man kan ifrågasätta om inte de rätt dryga utgifter denna reform kostar borde läggas ned på någon annan del av det administrativa rättsskyddets vidsträckta område. Något som saknas är också en avvägning av reformbehovet i fråga om det preventiva rättsskyddet och reformbehovet i fråga om det korrektiva rättsskyddet. En fråga av hög angelägenhetsgrad är t. ex. förstärkning av förvaltningsutbildningen, främst genom en reformerad juristutbildning, som bättre tillgodoser förvaltningens behov, och en lösning av socialhögskolornas problem med rekrytering av lärare i förvaltningsrätt. Det är av vikt att sätta in kostnadskrävande reformer inom förvaltningsorganisationen och inom förvaltningsutbildningen i ett gemensamt handlingsprogram. Behov av ett samlat, prioriterat handlingsprogram Vi finner alltså anledning att upprepa vårt krav på ett samlat, prioriterat handlingsprogram på det administrativa rättsskyddets område. Huvudsyftena är två, båda antydda i det föregående. Vi vill skjuta frågorna om den enskildes rättsskydd inom förvaltningen i förgrunden för den rättspolitiska debatten på ett helt annat sätt än . Intresset för dessa frågor, som är av central betydelse för de enskilda människorna, har varit alltför ringa och ambitionsnivån i reformarbetet alltför låg. Vidare vill vi få till stånd en samlad avvägning och prioritering av de reformfrågor som anmäler sig på det preventiva och på det korrektiva rättsskyddets område. Särskilt är vi angelägna om att framhålla utbildningsfrågornas vikt och få dem beaktade vid den resursfördelning som måste ske. Med hänsyn till det knappa statsfinansiella utrymme som står till buds är det över huvud av utomordentlig vikt att en samlad överblick skapas över detta vittförgrenade område, så att de resurser som kan tas i anspråk sätts in där behovet är störst. Vad vi syftar till är inte att en utredning skall tillsättas utan i första hand att ett handlingsprogram skall utarbetas och framläggas av regeringen, med beaktande av frågornas vikt och komplexitet. En övergripande parlamentarisk utredning är naturligtvis en väg för att åstadkomma ett sådant program och ge de aktualiserade frågorna den förgrundsplats i den rättspolitiska debatten som de bör inta. Med hänsyn till att frågorna var för sig är välkända bör emellertid den erforderliga samordningen och prioriteringen kunna nås på ett enklare sätt. dock inte motsätta oss en utredning, om en sådan befinns önskvärd, men vill understryka, att den i så fall bör bedrivas skyndsamt och ges en översiktlig och principiell karaktär, med uppgift att utarbeta riktlinjer för det framtida reformarbetet. På anförda skäl får vi hemställa att anhåller hos regeringen att ett samlat, prioriterat handlingsprogram utarbetas för det reformarbete, som krävs för att förstärka den enskildes rättsskydd inom förvaltningen, med beaktande av vad som anförts i motionen. () () () i Luttra . () i Skegrie () i Glömminge () i Bäckmora