mot · FU021511 · 1971-11-02 00:00:00 — av m. fl. i anledning av Kungl. Maj:ts proposition nr 122 med förslag till lag om ändring i lagen (1917: 189) om expropriation, m. m. Maj:ts proposition 1971:122 föreslås vidgade förutsättningar för expropriation för tätbebyggelseändamål, i syfte att möjliggöra en aktivare markpolitik. Häri ingår en ny expropriationsgrund, värdestegringsexpropriation, med vars hjälp det allmänna skall kunna tillgodogöra sig värdestegring, som beror på samhällets egna insatser. Sistnämnda syfte skall också främjas genom ändrade ersättningsbestämmelser, vilka dessutom förutsättes få en allmänt dämpande verkan på markvärdestegringen. Till grund för propositionen ligger expropriationsutredningens betänkande Expropriationsändamål och expropriationsersättning m. m. (SOU 1969:50). I väsentliga avseenden har regeringen emellertid frångått betänkandet och inom låtit utarbeta nya förslag. I vårt samhälle måste ställas stora krav på att utformningen av tätortsområdena sker på sådant sätt att, från trafiktekniska, sociala och andra synpunkter, goda miljöer kan skapas. Förutsättningen härför är i första hand en aktiv markpolitik. Såsom statsmakterna i tidigare sammanhang uttalat bör den kommunala markpolitiken inriktas på förvärv av mark i så stor omfattning att kommunerna får dominerande inflytande över de marktillgångar som inom överskådlig tid kan beräknas bli tagna i anspråk för samhällsbyggandet. Med en god markberedskap skapas gynnsamma förutsättningar för ett rationellt bostadsbyggande och en ändamålsenlig bebyggelse- och anläggningsverksamhet i övrigt. Det är angeläget att kommunerna har mark tillgänglig för nyexploatering och sanering, så att alternativa byggnadsprojekt kan skapas utan tids- och kostnadsför Kommunala markförvärv, som genomförs , underlättar dessutom bebyggelsens planläggning genom att ägandesplittringen reduceras. Kommunerna får därmed större möjligheter att ur samhällsintressets synvinkel bestämma utbyggnadsriktningar och detaljplanernas lämpliga utformning, bl. a. med hänsyn till de viktiga boendemiljö- och boendeservicefrågoma. Detta bör också leda till att allmänheten kan beredas större insyn och inflytande i fråga om bebyggelseplaneringen, vilket är angeläget från den kommunala demokratins synpunkt. Skall kommunerna kunna hålla god markberedskap, måste de ges tillräckliga hjälpmedel lagstiftningsmässiga och ekonomiska. I sistnämnda syfte har möjligheter öppnats till markförvärvslån och tomträttslån. De svåra ekonomiska problem som kommunerna nu har att bemästra är dock ofta mycket svårforcerade hinder för önskvärd aktivitet i markpolitiken. Lika viktig är utgångspunkten att kommunerna måste ha lagstadgad företrädesrätt till mark, som skall bli föremål för tätbebyggelseåtgärder. Givetvis skall markpolitiken i första hand och i huvudsak vara inriktad på frivilliga förvärv. Men när frivilliga uppgörelser om markförvärv över huvud taget eller på rimliga villkor, t. ex. beträffande markpriset, inte kan träffas, måste expropriation kunna tillgripas. Expropriationsbestämmelsema måste vara så utformade att de kan trygga förverkligandet av samhällets intentioner på i fråga om bebyggelseutveckling och markutnyttjande. Erfarenheterna från nuvarande utformning har otvivelaktigt visat att kommunerna ofta inte haft möjlighet att i tillräckligt god tid skaffa sig rådighet över den tätbebyggelsemark som behövs för att de skall kunna fullgöra sina mark- och bostadspolitiska uppgifter. Det är därför angeläget att kommunerna får vidgade förutsättningar att expropriera för tätbebyggelseändamål, så att samhällsbyggandet på såväl råmarksområden som områden med befintlig tätbebyggelse kan planeras och genomföras på ett tillfredsställande sätt. En sådan utvidgning av expropriationsmöjlighetema ställer å andra sidan ökade krav i fråga om rättssäkerheten, dvs. den enskildes möjligheter att hävda sin rätt. Förslagen i den förevarande propositionen har det riktiga syftet att främja en aktiv markpolitik och motverka oförtjänt markvärdestegring. Men såsom vi närmare utvecklar i det följande finns det mycket allvarliga invändningar att göra i fråga om rättssäkerhet och konsekvenser Därtill kommer, att propositionen på väsentliga punkter är opreciserad och oklar i konturerna. Den föreslagna nya expropriationsgrunden värdestegringsexpropriation finner vi välmotiverad, då man därigenom bör kunna förhindra att oskäliga vinster uppstår på grund av åtgärder som vidtas från samhällets sida. Det är angeläget att få till stånd värderingsregler, som effektivt minskar riskerna för spekulation i höjda fastighetsvärden. Avsikten i propositionen att genom en generell lagutformning ge kommunerna möjligheter att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen kräves för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning är också i överensstämmelse med den målsättning vi ovan uttalat. Men mot detaljutformningen, såsom den angivits i propositionen, måste allvarliga erinringar göras. Det skall enligt propositionen utsägas i expropriationslagen, att expropriation inom tätbebyggt område får ske endast om det med skäl kan antagas att marken inom överskådlig tid kommer att beröras av byggnads- eller anläggningsåtgärd, som är av betydelse från allmän synpunkt. Med överskådlig tid skulle enligt expropriationsutredningen avses ett eller , vilket enligt propositionen skall kunna vidgas till mer än två decennier, om det är fråga om mycket omfattande saneringar, för vilka det redan finns väl konkretiserade planer. Motsvarande krav på bevisning om tätbebyggelseändamål har inte uppställts i fråga om expropriation av råmarksområden. Enligt expropriationsutredningen skulle för förvärv av råmarksområden inte krävas annat eller mera än att den aktuella egendomen förr eller senare kommer att behöva tas i anspråk för tätbebyggelse eller med andra ord att egendomen ligger inom kommunens utvecklingsriktning. En uppgift från kommunen om att den avser att upplåta mark med tomträtt bör i regel vara tillräcklig och onödiggöra övrig bevisning. Föredragande statsrådet har i propositionen anslutit sig härtill. Enligt den nu gällande expropriationslagstiftningen måste kommunen genom tillfyllestgörande utredning visa att marken behövs för tätbebyggelseändamål. vägen för att råmarksområden skall kunna exproprieras även på mycket lösa och osäkra grunder. Detta innebär risk för en tillämpning som kan åsidosätta rättssäkerheten och godtyckligt drabba enskilda markägare. Det är, såsom vi framhållit, nödvändigt att kommunerna kan förvärva mark, som behövs för tätbebyggelsen och därmed sammanhängande anordningar. Men det är lika angeläget att förhindra att en markreserv byggs upp, som delvis kanske inte kommer att behövas för tätbebyggelsen. Detta är angeläget även från näringspolitiska utgångspunkter, då en sådan utveckling skulle vara till hinder för jordbruket och dess rationalisering. Större markområden, vilka först i en oviss framtid skall exploateras, medför också betydande administrationsproblem. Vi finner det nödvändigt att det som villkor för expropriation i här avsedda fall även för framtiden måste gälla att det med erforderlig säkerhet kan förutses att marken kommer att behövas för tätbebyggelseändamål. Tillfyllestgörande bevisning rörande ändamålet måste sålunda vara ett grundläggande och från rättssäkerhetssynpunkt oundgängligt krav också i den framtida expropriationslagstiftningen. Tomträttsexpropriation skall enligt propositionen vara en separat expropriationsgrund. Men det framhålles att för tomträttsexpropriation skall gälla samma förutsättningar som för annan expropriation i avsedda fall, nämligen att marken med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordningar. Det finns sålunda ingen självständig motivering för den anmärkningsvärda tanken, att själva formen för markanvändningen efter förvärvet skulle utgöra särskild grund för expropriation. , som i många fall kan underlätta framtida ändringar i markanvändningen, trafiktekniska omläggningar m. m. kan enligt vår mening ha stor betydelse i en aktiv markpolitik. Det kan dessutom garantera att inträffande markvärdestegring till en del tillfaller kommunen. Men, om man som villkor för expropriation uppställer villkoret att marken skall upplåtas med tomträtt, binder man kommunen för en markanvändning, som kanske inte kommer att vara den mest ändamålsenliga. Tomträttsexpropriation bör inte utgöra separat expropriationsgrund. Värderings- och ersättningsreglerna skall enligt propositionen vara utformade från grundsatsen att, å ena sidan, ingen bör drabbas av ekonomisk förlust på grund av att hans egendom exproprieras men att, å andra sidan, en kommun, som exproprierar fastighet för tätbebyggelseändamål, inte skall behöva betala för en värdeökning, som kommunen själv åstadkommit och som har samband med tätbebyggelseutvecklingen. Detta är i överensstämmelse med den målsättning som vi inledningsvis angav. Men även i fråga om värderings- och ersättningsreglerna är detaljutformningen sådan, att den måste möta mycket kraftiga invändningar. Därtill kommer, att vissa punkter är så oklart utformade att ingen bestämd slutsats kan dras beträffande den praktiska tilllämpningen och dess konsekvenser. I överensstämmelse med vad som gäller föreslås tre olika ersättningsarter. De är i propositionen betecknade löseskilling, intrångsersättning resp. annan ersättning. Löseskillingen skall motsvara fastighetens marknadsvärde, dvs. det pris fastigheten vid tiden för expropriationsmålets avgörande (värdetidpunkten) sannolikt skulle betinga vid försäljning i den allmänna marknaden, men med de begränsningar som skulle följa av en särskild presumtionsregel om förebyggande av markvärdestegring. Den värdestegring som beror på förväntningar inför tätbebyggelseanvändning dvs. på samhällets egna åtgärder skulle därmed lämnas utanför. Intrångsersättning, som skall kunna utgå när del av fastighet exproprieras, skall efter påverkan av presumtionsregeln bestämmas till skillnaden i marknadsvärde före och efter expropriationen. Det stora och svåra problemet är att skilja den värdestegring som inte bör ersättas från sådan värdeökning som saknar samband med den väntade tätbebyggelseutvecklingen. Det har medgivits i propositionen att det i allmänhet är svårt att bestämt ange orsakerna till en uppkommen förändring av fastighetsvärdena och att det vid expropriation för tätbebyggelse ofta kan vara svårare än annars. För denna uppgift skulle alltså införas en presumtionsregel med presumtionstid från . Innebörden av presumtionsregeln skall enligt propositionen vara att vid expropriation för tätbebyggelseändamål den ökning av den exproprierade fastighetens värde som ägt rum från före -expropriationsansökningen, dock högst före talans väckande vid domstol, skall anses bero på expropriationsföretaget, om det inte blir utrett att värdestegringen beror på annat än förväntningar om ändring i fråga om markens tillåtna användningssätt. Det förutsätts i propositionen att presumtionsregeln skall kunna hindra eller motverka sådan värdestegring som beror på förväntningar inför tätbebyggelse. Presumtionsregeln tillgodoser enligt propositionen markägarens berättigade intresse av att inte drabbas av oskälig förmögenhetsförlust, eftersom presumtionen bryts, om utredningen ger vid handen att markvärdestegringen helt eller delvis saknar samband med den kommande ändrade markanvändningen, dvs. Vid ersättningsberäkningen skulle efter utredning beaktas förändringar i fastighetens skick mellan presumtionstidpunkten och värdetidpunkten. Sådana förändringar i fastighetens värde skulle kunna utgöra t. ex. nybebyggelse, ombyggnad, täckdikning, väganläggning och skogstillväxt. Presumtionsvärdet skulle därefter bestämmas med hänsyn till fastighetens skick vid värdetidpunkten. Därutöver skulle hänsyn även kunna tas till annan värdeökning, t. ex. rationalisering, som medfört förbättrade avkastningsmöjligheter. Den komplicerade och i propositionen knapphändigt preciserade presumtionsregeln torde få betecknas som den största avvikelsen från expropriationsutredningens förslag. Föredragande statsrådet har i propositionen uttalat att det är fråga om en annan teknik än den utredningen anvisat. Förslaget om presumtionsregeln har sålunda inte underställts remissinstanserna. Genom detta förslag får frågan om bevisbördans fördelning väsentligt ökad betydelse. I nuvarande ordning har bevisbördan ansetts åvila den exproprierande, om osäkerhet råder om verkliga värdet. förordade att parterna skulle anses principiellt likställda i bevisningshänseende. Vid remissbehandlingen uttalade bl. a. de båda domstolar som yttrat sig och expropriationsdomstolen i att gällande regler leder till godtagbara resultat, om de tillämpas på rätt sätt. Det framhölls i remisskritiken, bl. a. av hovrätten, att en markägare, som får sin fastighet exproprierad, befinner sig i processuellt underläge. Den exproprierande kommunen har stör re möjligheter att förfoga över utredningsmaterial än expropriaten. Föredragande statsrådet har i propositionen intygat detta men ansett att svårigheterna för fastighetsägaren att få fram material inte bör överdrivas. Propositionen innebär härvidlag anslutning till expropriationsutredningens förslag om att partema skall vara likställda i bevisningshänseende. Lagrådet har i sitt yttrande över propositionen framhållit att den principiella likställighet i bevisningshänseende som eftersträvas lider en högst betydande inskränkning vid kommunens expropriation för tätbebyggelse, då tillämpning av paragrafen om presumtionsregeln ifrågakommer. Från lagrådets remissutlåtande kan följande återges: Sorn ett motiv för att i detta fall införa en presumtionsregel, som skall leda till att dylika förväntningsvärden ej ersätts, har anförts att det i allmänhet är svårt att bestämt ange orsakerna till en uppkommen förändring av fastighetsvärdena och att det vid expropriation för tätbebyggelse ofta kan vara svårare än annars att avgöra vad som orsakat en viss värdestegring. Om det alltså kan vara svårt för kommunen att visa i vad mån förväntningar om ändrad användning inverkat höjande på fastighetsvärdet, är det enligt lagrådets mening minst lika svårt för markägaren att visa att en värdehöjning beror av andra orsaker och därför är ersättningsgill. I den mån en värdestegring beror av åtgärder som markägaren själv vidtagit får han naturligtvis vara beredd att i expropriationsmålet prestera utredning om sina kostnader och det arbete som utförts. I andra fall kan det vara mycket svårt för honom att styrka tänkbara orsaker till en stegring, och i fråga om en i och för sig värdehöjande faktors närmare inverkan på det ifrågavarande fastighetsvärdet kommer merendels osäkerhet att råda. För att inte markägarens bevisskyldighet skall bli honom övermäktig är det av vikt att inte alltför stora krav ställs på styrkan av den bevisning som han har att tillhandahålla. Beträffande vissa förhållanden kan över huvud taget fullständig utredning inte vinnas. Och vid värdeuppskattning i allmänhet måste man i viss mån nöja sig med sannolikhetsöverväganden. Föredragande statsrådet har efter lagrådets yttrande medgivit att beviskraven i viss utsträckning måste anpassas till svårigheterna att prestera en fullt tillförlitlig utredning men fasthållit vid att endast i den mån presumtion motbevisas utgår ersättning för den markvärdestegring som inträffat. Presumtionen, som utgått från ett ofta mycket osäkert värde, skulle kunna brytas enligt den föreslagna lagtexten endast i den mån det blir utrett, att den (dvs. värdeökningen) beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Fastighetsägaren, som generellt befinner sig i processuellt underläge, måste bevisa den värdeökning som inte beror på förväntning inför tätbebyggelse. Såsom framgått av lagrådets yttrande kan det i många fall gälla värden, som det är mycket svårt och ibland närmast omöjligt att bevisa. Med den utformning som presumtionsregeln fått i propositionen kan den enligt vår mening inte godtas från rättssäkerhetssynpunkt. Egnahem, rörelsefastigheter m. m. Det kan med det föreslagna systemet med presumtionsregeln inträffa att expropriationsersättningen inte ger fastighetsägaren möjlighet att förvärva en fastighet som är fullt jämförbar med den han tvingats avstå från. Det heter i propositionen: kan ett sådant resultat av ersättningsregeln te sig stötande. Det är naturligt att egnahemsägama härvid kommer i blickpunkten. I propositionen har framhållits att kommunerna i görligaste mån bör undvika att ta i anspråk mark, som är bebyggd med egnahemsfastigheter. Det är all anledning att understryka detta. Men om egnahemsfastigheter dock måste exproprieras, har ägaren givetvis ett berättigat anspråk på att få en ekonomisk ersättning som ger honom möjlighet att skaffa en annan fastighet, som är i skilda avseenden jämförlig med den exproprierade. I sammanhanget innefattas även fritidshus. Hänsyn bör tas, framhåller föredragande statsrådet, inte bara till rent ekonomiska faktorer utan också till sådant som fastighetsägarens intresse av att få bo kvar i sin gamla miljö, om det är möjligt. Här skall enligt propositionen presumtionsregeln helt eller delvis sättas ur kraft och ersättas med en särskild regel, som uttryckligen säger, att löseskillingen ej i något fall får bestämmas till lägre belopp än som fordras för anskaffning av annan likvärdig bostadsfastighet. Som skäl för denna särskilda ersättningsregel har även anförts hänsyn till kreditgivningen till denna typ av bebyggelse. Det är nödvändigt att egnahemsägama lämnas betryggande garantier vid en expropriation. Men enligt vår mening kan det över huvud taget te sig stötande, om expropriationsersättningen inte ger möjlighet till ett likvärdigt förvärv. Det kan gälla rörelseägare, t. ex. hantverkare eller verkstadsägare, som är beroende av sin näring för försörjningen. Frågan om den skada som en fastighetsägare lider vid expropriation genom att han nödgas lägga ner eller flytta sin rörelse har diskuterats ytterst summariskt i propositionen. Värderingen synes, heter det, eventuellt kunna ske på det viset, att själva fastigheten åsätts ett visst värde, till vilket läggs realisationsvärdet av tillbehören. Det som inte kompenseras genom löseskillingen skulle få gottgöras i form av annan ersättning. Några grunder härför anges inte. Även i fråga om rörelsefastigheter torde expropriationsersättningen vara av betydelse från kreditgivningssynpunkt. Ytterligare liknande fall berörs summariskt i propositionen, nämligen vissa typer av vårdanstalter, gudstjänstlokaler och andra samlingslokaler samt anläggningar för militära eller vetenskapliga ändamål. Om löseskillingen i sådana fall inte täcker den förlust fastighetsägaren lider, torde enligt propositionen särskild ersättning böra utgå. Några grunder för denna särskilda ersättning anges emellertid inte. Vad ovan anförts synes oss vara ytterligare belägg för att propositionen från rättssäkerhetssynpunkt inte kan godtas. Det är såsom vi framhållit, angeläget med en ändrad expropriationslagstiftning, som kan medverka till en aktivare markpolitik och effektivt motverka oförtjänt markvärdestegring. Men den förevarande propositionen bör, såsom framgått av vår redovisning, inte läggas till grund för lagstiftning. Den har stora brister från rättssäkerhetssynpunkt. På väsentliga punkter saknas grunder för en tillämpning. Många bestämmelser är oklara i avgränsningama och därmed alltför osäkra i fråga om konsekvenserna. Vissa betydelsefulla frågor har inte närmare belysts t. ex. värderings- och ersättningsreglernas betydelse från kreditgivningssynpunkt och frågan om hänsyn till ett förändrat penningvärde. Det framgår av propositionen hur nära samband t. ex. ersättnings- och bevisningsreglema måste ha med bestämmelserna om förfarandet i expropriationsmål. Men förfarandereglerna skall tas upp i det förslag till ny expropriationslag som aviserats till riksdag. Det har inneburit att man i den förevarande propositionen försökt anpassa t. ex. ersättningsreglerna till förfaranderegler som ännu inte utformats. Propositionen innehåller, såsom redovisats, till stor del förslag som tydligen under tidsnöd utarbetats inom sedan expropriationsutredningens förslag om en allmän expropriationslag skjutits åt sidan. Nyheterna, där särskild vikt måste fästas vid presumtionsregeln, har inte varit föremål för sedvanlig remissbehandling. Lagrådet har på denna punkt anfört: över utredningens förslag har yttranden inhämtats från en mängd särskilt sakkunniga myndigheter och organisationer, vilka gjort åtskilliga värdefulla påpekanden. Nyheterna i det därefter upprättade förslaget har emellertid ej varit föremål för en liknande granskning, vilket måste betecknas som en brist i utredningen av detta såväl ekonomiskt som tekniskt svårbedömda lagstiftningsärende. Det borde enligt vår mening vara självklart att expropriationsgrunder och ersättningsregler bör behandlas i sammanhang med förfarandereglema, dvs. i den till nästa års riksdag aviserade propositionen. I den förevarande propositionen har inte några skäl angivits för en partiell reform nu utöver det att vissa angelägna reformer bör genomföras möjligt. Om en riksdagsmajoritet skulle anse att en partiell reform dock bör beslutas , förutsätter vi, att hänsyn tas till de erinringar vi gjort i det föregående. Men alla skäl talar för uppskov med beslutet till det aviserade större sammanhanget . De i förevarande proposition ingående förslagen bör då kunna överarbetas och bli föremål för remissbehandling i vanlig ordning. Med stöd av vad som ovan anförts får vi hemställa att vid sin behandling av proposition 1971: 122 måtte 1. besluta, att nuvarande expropriationslagstiftning skall gälla i avvaktan på den till 1972 års riksdag aviserade propositionen om ny expropriationslag, samt 2. i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla, att i förevarande proposition ingående förslag enligt i motionen anförda grunder överarbetas för att efter sedvanlig remissbehandling kunna föreläggas i propositionen 1972. () () () . () () i Glömminge