mot · FU02458 · 1971-01-27 00:00:00 — av m. fl. om en parlamentarisk besparingsutredning, m. m. Dagens situation präglas av ett ansträngt statsfinansiellt läge. Utrymmet för nya reformer i vårt samhälle är hårt begränsat av krassa ekonomiska realiteter. I detta läge är det oundgängligt att undersöka alla möjligheter att genom besparingar och rationalisering inom statsverksamheten skapa ökade resurser för den fortsatta samhällsomdaningen. Genom ett oavlåtligt reformarbete har vårt samhälle under undergått genomgripande förändringar. Det måste emellertid konstateras att det ekonomiska läget nu utvecklats därhän, att risken för en statsfinansiell tvångssituation med åtföljande reformstopp inte kan förbises. Liknande gäller för kommunerna. Framtiden har redan intecknats hårt genom kostnadskrävande reformer. Det läge som uppstått har delvis berott på brister i fråga om långsiktig planering och samordning av reformarbetet på skilda samhällsområden. Det framstår som en uppgift av hög angelägenhetsgrad att förebygga, att stat och kommun hamnar i en återvändsgränd, och att skapa handlingsutrymme för det framtida reformarbetet. Det är inte möjligt att sätta sin lit endast till den ekonomiska tillväxten. Man måste också pröva vägen att genom besparingar inom statsverksamheten frigöra resurser som är bundna. En hårdhänt prutning av myndigheternas äskanden föregår statsverkspropositionens framläggande . Denna granskning inriktas emellertid till följd av sakens natur i första hand på begärda anslagsökningar. Omprövning av utgifter, som verkställs enligt tidigare beslut av statsmakterna, företas endast i mindre omfattning. Det bör därför finnas möjligheter att nå fram till besparingar genom en samlad översyn av statsutgifterna vid sidan av det ordinarie budgetarbetet. Enligt vår mening är tiden nu inne för att tillsätta en övergripande parlamentarisk utredning med uppgift att undersöka, vilka besparingar som kan nås genom en systematisk genomgång av statsbudgeten och en samlad avvägning och prioritering av de olika utgiftsbehoven. Liknande initiativ har tagits tidigare. Det har emellertid skett med långa intervaller, och den senaste utredningen företogs . En besparingsberedning arbetade 19401943 och medförde en mängd fruktbara uppslag. sorn en permanent institution fullfölja vissa led i arbetet. Ett nytt initiativ togs 1958, då en allmän besparingsutredning tillsattes. Dess betänkande följande år innefattade förslag till rätt betydande utgiftsnedskärningar och till begränsningar av den statliga utgiftsexpansionen på lång sikt. Det ingick också i förarbetena på den omorganisation av den statliga rationaliserings- och revisionsverksamheten som beslöts av 1960 och som fullföljts genom nya reformer . I direktiven till besparingsutredning framhöll finansministern, att det statsfinansiella läget var pressat och kunde förutses förbli så . Det var därför av vikt att rensa bort utgifter till ändamål som minskat i aktualitet och angelägenhet och som till följd därav borde lämna plats för andra och mer trängande utgifter. Detsamma kan med än större fog sägas . Vi är, som framgått av det sagda, medvetna om att väsentliga reformer genomförts för att förstärka den statliga rationaliseringsoch revisionsverksamheten. Vad vi avser är emellertid någonting annat än en sådan granskning som kan utföras på myndighetsnivå. Ämbetsverken närmast och statskontoret kan i princip bara utreda och granska inom ramen för statsmakternas politiska beslut. En sådan allmän översyn och omprövning av statliga utgifter och åtaganden, som vi åsyftar, kan inte uppdras åt myndigheterna och deras tjänstemän. Det är en uppgift som måste genomföras i särskild ordning och av politiker. Vad vi syftar till är inte heller sådana ingående detaljundersökningar, som verken utför, utan en generell, översiktlig besparingsutredning av samma typ som de förut nämnda . Om en ny besparingsutrednings arbete och uppgifter vill vi ytterligare anföra följande, i nära anslutning till direktiven utredning. Arbetet bör inte bindas av snäva direktiv utan bör avse att förutsättningslöst undersöka och komma med förslag till besparingsmöjligheter över hela budgeten. Det ligger i sakens natur att rörelsefriheten blir mera begränsad på vissa områden än på andra. Huvudsyftet bör vara att öka den finanspolitiska rörelsefriheten nu och . Utredningen bör därför sikta på en samlad besparingseffekt av någorlunda betydande storlek. Även förslag av mindre räckvidd bör emellertid kunna föras fram. Det är också väsentligt att kartlägga riskerna för en fortsatt snabb, mer eller mindre automatisk utgiftsexpansion och föreslå åtgärder för att begränsa denna. Arbetet bör, liksom den föregående utredningens, bedrivas skyndsamt, med sikte på att förslagen skall kunna beaktas vid arbetet statsverksproposition. över huvud syns det angeläget att komma fram till en ordning, där beslut om nya, kostnadskrävande reformer kombineras med en omprövning av tidigare utgiftsbeslut och där reformverksamheten bedrivs enligt en långsiktig, samordnad planering. Det initiativ vi föreslår bör framstå som angeläget att förverkliga för alla partier. För är det av särskild vikt från flera synpunkter. I första hand är vi naturligtvis angelägna att värna om att det finns resurser för att tillgodose våra egna reformkrav. Därtill kommer som nämnts att även kommunernas handlingsfrihet blivit starkt beskuren till följd av det ekonomiska läget och en rad betungande ålägganden från statsmakternas sida. En ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun ser vi som en förutsättning för att på lång sikt kunna behålla en vital självstyrelse. En sådan reform kräver i sin tur ett ökat statsfinansiellt utrymme. Rent allmänt är också vår uppfattning, att statliga insatser måste kunna sakligt motiveras på varje område och . Ett par speciella problem bör också tas upp i samband med vårt krav på en allmän besparingsutredning. Ett sådant är personalutvecklingen inom statsförvaltningen. har antalet statstjänstemän ökat från 227 668 till 268 852. Detta innebär en ökning . De beräkningar som redovisats av långtidsutredning visar (SOU 1970: 71 s. 73 och 79), att antalet sysselsatta inom sektorn offentliga tjänster kommer att öka med ca 185 000 personer , medan den totala ökningen av arbetskraften endast kommer att bli ca 90 000 personer. Redan dessa uppgifter visar att det blir en alltmer angelägen uppgift att följa och analysera personalutvecklingen inom den statliga verksamheten och söka få fram möjligheter att minska personalökningen. En väg är en sådan successiv omprövning av äldre statliga åtaganden som vi förut uttalat oss för. Det syns emellertid nödvändigt att därutöver ägna dessa frågor speciell uppmärksamhet. Det skulle vara önskvärt att få till stånd en noggrann analys av personalutvecklingen inom vissa mera personalkrävande förvaltningsområden som grundval för en mera generell bedömning. Vi vill lämna öppet om sådana speciella undersökningar, som vi avser här, bör uppdras åt den föreslagna besparingsutredningen eller om de bör genomföras i särskild ordning, eventuellt genom . Vi finner emellertid angeläget att initiativ tas i någon form och föreslår därför, att uttalar sig för att åtgärder vidtas av Kungl. Ett annat viktigt problem som bör tas upp i detta sammanhang gäller centralisering och decentralisering inom statsförvaltningen. Utvecklingen har från denna synpunkt varit oenhetlig , men uppenbart är att ökad centralisering varit huvudlinje. uppgifter lagts på kommunerna liksom beslutanderätt överflyttats från Kungl. till myndigheterna och inom dessa från centralt plan till regionalt eller lokalt och från högre tjänstemän till lägre etc. Dessa drag i bilden ändrar emellertid inte huvudintrycket av utvecklingen. Där decentralisering skett, har den vanligen kombinerats med att beslutsfattandet gjorts till föremål för en långtgående styrning genom specialförfattningar, anvisningar, tillsyn och liknande. Särskilt gäller detta i förhållandet mellan stat och kommun, men även inom den statliga förvaltningen förekommer en stark centraldirigering. Belysande är förhållandet mellan Kungl. pågår arbete på att decentralisera beslutanderätt från Kungl. Det har också avsatt beaktansvärda resultat i form av en betydande minskning av antalet konseljärenden. Ingen lär emellertid vilja bestrida att den centraldirigerande makt som utövas från kanslihuset ständigt okar. Frågan om centralisering eller decentralisering är för en fråga av grundläggande ideologisk betydelse. Målet att uppnå jämlikhet och trygghet på alla områden och en livsmiljö, som är anpassad efter människans förutsättningar och behov, kan enligt uppfattning endast nås i ett decentraliserat samhälle. Detta innebär bl. a. att strävar efter en ändrad struktur för själva samhällsbyggnaden. Förvaltningen bör så långt som möjligt decentraliseras från statlig byråkrati till folklig självstyrelse, från centrala myndigheter till regionala och lokala etc. Från denna ideologiska utgångspunkt har vi i särskilda motioner vid årets riksdag bl. a. upprepat kraven på länsdemokrati och avveckling av den statliga detaljkontrollen över kommunerna. Strävan efter ett decentraliserat samhälle bygger också på uppfattningen, att ett sådant samhälle även i trängre mening är mera effektivt än ett centraliserat. Det torde också vara obestritt, att man inom den offentliga förvaltningen kan nå betydande besparingar och förenklingar av arbetet genom decentralisering och delegering av uppgifter från högre nivå till lägre, både mellan och inom myndigheterna. Det är denna administrativa sida av decentraliseringskravet vi vill skjuta i förgrunden i detta sammanhang. Det är redan av besparings- och effektivitetsskäl önskvärt, att man i största möjliga utsträckning tar tillvara de fördelar, som kan vinnas genom decentralisering inom statsförvaltningen och genom delegation av beslutanderätt inom de enskilda myndigheterna. Med hänsyn både till de starka centraliserings- och byråkratiseringstendenser, som gjort sig gällande under en lång följd av år, och till det ansträngda statsfinansiella läge, som råder och säkert kommer att prägla åtminstone den närmast överblickbara framtiden, anser vi det angeläget att en utredning kommer till stånd om de frågor vi här tagit upp. Det är viktigt att framhålla att verkningarna av en decentraliserings åtgärd är beroende av det sätt på vilket den genomförs, främst det mått av styrning som kommer att utövas av den myndighet, som lämnar ifrån sig uppgiften, eller av annat centralt organ. Det är inte bara i förhållandet mellan stat och kommun som man kan konstatera, att styrningen, detaljregleringen och tillsynen är alltför omfattande. Vi vill också framhålla, att det redan för vinnande av enhetlighet och likformighet inom förvaltningen är mera önskvärt med en generell normgivning, helst i lagform, än med den rätt vildvuxna flora av styrningsmedel som förekommer . En väl utarbetad lagstiftning om förvaltningsförfarandet skulle t. ex. vara ett gott medel att åstadkomma större reda och enkelhet. Vi förbiser självfallet inte att det finns gränser, utöver vilka man inte kan driva decentralisering och beslutsdelegation eller minska central styrning, om ökad effektivitet skall nås. Men det är vår bestämda övertygelse att åtskilligt inom vår omfattande och ständigt växande statliga centralbyråkrati kan avvecklas och att betydande besparingar kan nås därigenom. Även beträffande de frågor vi bär tagit upp hyser vi tvekan, om de bör uppdras åt den föreslagna besparingsutredningen. De undersökningar som krävs kommer säkert i stor utsträckning att bli mera omfattande och förutsätta mera ingående detaljstudier än besparingsutredningen bör ägna sig åt. Den bör emellertid kunna ta upp större principfrågor och peka på områden där närmare utredningar framstår som särskilt angelägna. Det vidare detaljarbetet bör upptas sedan besparingsutredningen avslutat sitt arbete. Vi vill emellertid redan nu markera frågans vikt och peka på betydelsen av att den uppmärksammas även under besparingsutredningens arbete, om än från mera övergripande och principiella synpunkter. Planeringen har fått en alltmer framskjuten roll även i den statliga verksamheten . Vad som ännu brister är i första hand långsiktig planering av verksamheten inom olika delar av förvaltningen och samordning av planeringen inom skilda sektorer. Som vi förut framhållit utgör bristfällig långsiktsplanering av det samlade reformarbetet i samhället en huvudorsak till den knapphet i fråga om resurser som inträtt. Det är alltså angeläget att planeringen inom den offentliga sektorns skilda sektorer utsträcks till att gälla längre tidsperioder än dem nuvarande planering normalt omspänner. I näringslivet har det blivit allt vanligare, att företagen upprättar långtidsplaner, s. k. perspektivplaner, som sträcker sig fram i tiden. Dessa har visat sig kunna vara till god nytta då det gäller att styra investeringsutveckling, markanskaffning m. m. Planer med delvis samma syfte skall upprättas inom försvaret enligt beslut av . Även de aktuella försöken med länsplanering och länsprogram förtjänar nämnas. Motsvarande åtgärder skulle enligt vår uppfattning vara av värde i första hand inom affärsverken men också inom t. ex. vissa delar av forskningsorganisationen och den centrala förvaltningen. Myndigheternas bedömning av verksamhetens inriktning, investerings- och personalbehov etc. skulle underlättas liksom också sådana totalbedömningar som görs av bl. a. långtidsutredningarna. översiktliga planer av den typ som här avses bör enligt vår mening upprättas med regelbundna intervaller, förslagsvis , och avse . Vi har i det föregående uppehållit oss vid mera generella och övergripande åtgärder för att åstadkomma besparingar och ökad effektivitet och planmässighet inom statsverksamheten. Det är emellertid svårt att i detta sammanhang helt förbigå det så att säga ordinarie effektiviseringsarbete som bedrivs, i första hand genom förvaltningsrevisionella verksamhet och genom statskontorets organisations- och rationaliseringsundersökningar. Som redan nämnts har denna verksamhet underkastats genomgripande reformer . Den har emellertid inga gamla anor inom den centrala statsförvaltningen. Som det egentliga startåret får man räkna 1943, då statens sakrevision och statens organisationsnämnd inrättades. Dittills hade i huvudsak endast en kameral räkenskapsgranskning bedrivits genom riksräkenskapsverket, om man bortser från vissa speciella eller tillfälliga organ. De förutnämnda reformerna 1960 innebar till en början att riksräkenskapsverket och statens sakrevision slogs samman till ett centralt verk för sakrevision, . Vidare sammanslogs det gamla statskontoret med statens organisationsnämnd till ett centralt verk för rationaliseringsarbete och allmän remissverksamhet som övertog namnet statskontoret. Under de år som följt har revisionsarbetet allt starkare inriktats på granskning av effektivitet och ändamålsenlighet. Genom beslut om organisationen av den statliga revisionsverksamheten har fastslagits, att skall ägna sig helt åt sådan verksamhet. En omläggning av den statliga redovisningen och revisionen genomförs i anslutning till detta riksdagsbeslut. Inte bara organisationen utan också metoderna har på detta område undergått en avsevärd utveckling . Särskilt bör erinras om det av utarbetade SEA-systemet: effektiviserad redovisning, förvaltningsrevision enligt nya principer samt planering och budgetering enligt programbudgetsystem har av verket utvecklats till ett ekonomi-administrativt system för statsdriften. Mot bakgrunden av den aktivitet, som sålunda förekommit och pågår på detta område, kan det i förstone synas som om initiativ från sida inte skulle vara påkallade. Det gäller emellertid förhållanden av utomordentlig betydelse både för samhällsapparatens funktionssätt och från statsfinansiell synpunkt. Det måste också konstateras att verksamheten ännu är alltför ny för att ha hunnit avsätta mera betydande resultat. Att ständigt ökade krav kommer att ställas på verksamheten är uppenbart. Detta framgår redan av långtidsutredningens förut återgivna kalkyler om personalutvecklingen. Man bör också beakta, att verksamhet som avser att tillhandahålla tjänster betraktas som svårare att effektivisera än produktion av varor. Allt tyder också på att effektiviseringsverksamheten har en betydligt större omfattning på den privata sektorn än på den offentliga. De förhållanden vi här pekat på torde vara tillräckliga för att klargöra, att det statliga rationaliserings- och revisionsarbetet förtjänar oavlåtlig uppmärksamhet från sida. Någon utredning i syfte att förstärka och bygga ut verksamheten anser vi oss dock inte böra föreslå , med hänsyn till den pågående omläggningen av den statliga redovisningen och revisionen. Vi vill emellertid redan nu peka på att vissa fördelar kan stå att vinna genom att samordna och statskontoret. Denna fråga bör tas upp till prövning vid lämpligt tillfälle. Vi vill också fästa uppmärksamheten på den effektiviseringsverksamhet som förekommer, och bör förekomma, vid sidan av de centrala verken, inom de enskilda myndigheterna. Det är ett känt faktum att förslagsverksamheten inte har samma omfattning inom den offentliga sektom som inom den privata. Vi anser det angeläget att på alla sätt sprida effektiviserings- och kostnadstänkande på alla nivåer och att ta till vara de enskilda tjänstemännens möjligheter till uppslag. Ett angeläget önskemål gäller också redovisningen av de resultat till vilka förvaltningsrevisionen och rationaliseringsarbetet leder. Det är av uppenbar vikt, att man kan få en klar uppfattning om de besparingar och effekter i övrigt som uppnås. Både och statskontoret försöker att i sina årliga verksamhetsberättelser lämna en sådan redovisning, att man kan mäta betydelsen av de förslag som förs fram. Det är emellertid inte alldeles lätt för den utomstående att på ett enkelt sätt få en samlad överblick av resultaten. Härtill kommer att man av naturliga skäl inte kan ur verkens redogörelser läsa ut vilka effekter som faktiskt uppnåtts genom åtgärder av Kungl. Maj:t och andra myndigheter för att genomföra de framlagda förslagen. Enligt vår mening är det därför angeläget, att Kungl. Maj:t kompletterar verkens berättelser med en årlig redovisning i statsverkspropositionen. En sådan kan lämpligen tas in i bilaga 2, »För flera huvudtitlar gemensamma frågor», där bl. a. den pågående utrednings- och försöksverksamheten rörande programbudgetering behandlas i ett särskilt avsnitt. på ett enkelt och överskådligt sätt återge de förslag, som lagts fram av rationaliserings- och revisionsorganen, och de åtgärder, som föranletts av dessa förslag. Så långt som möjligt bör redovisningen kvantifieras, så att den samlade besparingseffekten kan utläsas. Detta avsnitt i statsverkspropositionen kan därefter granskas och bli föremål för utlåtande till av finansutskottet, till vars uppgifter bl. a. hör att bereda frågor om »förvaltningsrevision, statlig redovisning och rationalisering». Det måste också framhållas att den ständigt ökade betydelsen av det effektiviseringsarbete, som utförs av och statskontoret, kan leda till att det inte bör anses vara en uppgift i huvudsak för myndigheter och tjänstemän. Dess återverkan på statsutgifter och samhällsstruktur kan göra det naturligt med ett vidgat parlamentariskt inflytande över verksamheten. Det är sålunda en brist att sådana omprövningar av statliga åtaganden, som vi vill få till stånd genom den föreslagna besparingsutredningen, inte byggts in som ett normalt led i det löpande effektiviseringsarbetet. Det skulle kunna ske genom att verksamheten på ett annat sätt än nu ställs under parlamentarisk ledning. vill vi även något beröra det pågående arbetet med att införa programbudgetering. Genom ett sådant system underlättas planeringen på både central och lokal nivå, och såväl planeringen som utgiftsprövningen blir mera målinriktad. Detta medför också flera fördelar i det politiska arbetet. Riksdag och regering får större möjligheter att på ett sakligt och meningsfullt sätt väga olika alternativ mot varandra. Den politiska debatten kommer också närmare medborgarnas behov och nytta än när man diskuterar en mängd, ofta små kostnadsposter utan att veta klart vad en ändring egentligen innebär för resultatet av verksamheten. Vi anser det därför vara av vikt att arbetet med att införa programbudgetering inom olika sektorer av statsverksamheten intensifieras. En fråga av grundläggande betydelse bör tas upp , innan programbudgetsystem blivit genomförda och nått fasta former. Det är ett vitalt intresse att garanteras god insyn i planeringsarbetet. Särskilt är det självfallet ett krav, att de olika alternativ, som kommer fram vid programbudgetarbetet, redovisas öppet och på sådant sätt och i sådan tid att en meningsfull debatt kan föras. Det är angeläget att frågan om insyn blir föremål för särskild prövning på ett tidigt stadium av arbetet. På de skäl, som anförts i det föregående, hemställer vi 1. att hemställer hos Kungl. Maj:t om en parlamentarisk besparingsutredning enligt vad som anförts i motionen; 2. att tillkännager för Kungl. Maj:t som sin mening vad som anförts i motionen om a) analys av personalutvecklingen inom statsförvaltningen; b) utredning om decentralisering av statsförvaltningen; c) utarbetande av långsiktiga planer för olika delar av den statliga verksamheten; d) samordning och förstärkning av den statliga rationaliserings- och revisionsverksamheten och om redovisning för av verksamhetens resultat; e) intensifiering av arbetet med programbudgetering och om insyn vid programbudgetsystem. () () . () i Skegrie () i Glömminge () i Luttra () i Bäckmora