mot · FU021367 · 1971-04-13 00:00:00 — Mot bakgrund av sådana kolonialistiska beteenden ter sig samernas önskan om en domstolsprövning av samernas rätt mycket naturlig. På grund av den behandling, samerna fått röna, har samerna en fordran mot det allmänna. Lagstiftningsvapnet får icke begagnas mot samerna i rättskämpen. I direktiven redovisas, att riksförbundet i skrift anhållit om översyn av bestämmelserna på renskötselns område. Departementschefen uttalar, att han i likhet med samernas egen organisation och vissa myndigheter anser, att en översyn av renbeteslagstiftningen och därmed sammanhängande frågor är påkallad. Direktiven erkänner alltså riksförbundet såsom den organisation, som för talan för samerna. Enligt direktiven skall en utgångspunkt för utredningen vara renbeteslagens huvudsakliga innehåll rörande samernas särskilda rättigheter i förhållande till kronan och andra rättsinnehavare. Enär renbeteslagen själv syftar tillbaka på awittringen och besluten om odlingsgränsen, faller alltså tolkningen av awittringsutslagen och nämnda beslut inom området för utredningen. Detta synes utredningen icke ha tillräckligt beaktat. Departementschefen uttalar, att samerna bör i all den utsträckning, som är möjlig, själva bestämma rörande renskötselns rationella organisation. Samerna har uppenbarligen behov av bestämmanderätt, icke blott på samebyplanet, utan även på riksplanet med den större överblick, som där erhålles. Icke heller detta synes utredningen ha tillräckligt beaktat. Samerna bör enligt departementschefen i samma utsträckning som övriga svenska medborgare sköta sina egna ekonomiska angelägenheter. Lappfonden bör enligt direktiven behålla sin nuvarande ställning. På denna punkt har alltså utredningen varit bunden av direktivens anvisning. Sedan utredningen nu avgivit sitt betänkande, är samerna emellertid givetvis obundna och äger rätt att påyrka en annan ordning. Genom beslut har regeringen förordnat, att JO:s skrivelse till regeringen skall överlämnas till rennäringssakkunniga för att beaktas vid fullgörande av utredningsuppdraget. Det är påfallande, att utredningen i betänkandet endast återgivit brottstycken av JO:s skrivelse med dess inträngande behandling av samernas rättsliga frågor. JO:s skrivelse är intagen i protokollet från riksförbundets landsmöte XXII 1967, avdelningen Samernas vilja s. 22. Här intages de delar, som borttransumerats i betänkandet: Jag övergår härefter till den inledningsvis antydda frågan om beho vet av författningsändringar i syfte att trygga de renskötande samernas rätt att icke utan tvingande skäl och utan rimlig gottgörelse tåla intrång i sin hävdvunna näring. På grund av sedvanerätt, vilken mera fullständigt kodifierats först genom 1886 och renbeteslagar och därefter i den nu gällande lagen i ämnet av , äga de renskötande samerna speciella rättigheter i förhållande till kronan och andra rättsinnehavare. Till sitt innehåll äro dessa rättigheter mest omfattande inom och läns lappmarker ovan odlingsgränsen och inom å renbetesfjällen, vilka områden i princip äro upplåtna till de renskötande samernas uteslutande begagnande. I fråga om tiden och graden av nyttjande är deras rätt mindre vidsträckt utanför ifrågavarande områden. Enligt senast gjorda beräkning uppgår det antal svenska samer, som f. n. ägna sig åt renskötsel, med familjemedlemmar och anställda till omkring 2 000. De rättigheter, som sålunda tillkommer samerna, avse i första hand rätten till renskötsel, varmed enligt 1 § 2. första stycket renbeteslagen avses befogenhet för same att, enligt vad i lagen sägs, å de trakter där han äger uppehålla sig använda land och vatten till underhåll för sig och sina renar. Vidare lämnas i 2124 §§ bestämmelser om samernas flyttningar med sina renar, varigenom samerna bl. a. tillförsäkrats rätten att använda av ålder nyttjad flyttningsväg. I 55 § regleras den samerna sedan gammalt tillkommande rätten till jakt och fiske. Även i övrigt innehåller renbeteslagen bestämmelser om samerna tillkommande särskilda rättigheter i fråga om uppförande av bostäder, upptagande av mindre odlingar, hållande av får och getter, tagande av virke m. m. I likhet med etc. (se betänkandet s. 6970) orsakas Vidare äger vederbörande länsstyrelse att å områden som anvisats för samernas uteslutande begagnande upplåta vissa nyttjanderätter även åt andra, varom stadgas i 56 § samma lag. Sådan upplåtelse kan bl. a. avse jakt och fiske, därest upplåtelsen ej medför fara för tillgången på vilt eller fisk och kan ske utan besvärande intrång för samerna. I nu angivna fall skall enligt uttrycklig bestämmelse i 56 § sjätte stycket höra de samer som äga uppehålla sig å området. Ett annat ingrepp kan avse samernas rätt att använda av ålder nyttjad flyttningsväg. Om ändring av sådan väg är av synnerliga skäl påkallad och kan ske utan väsentlig olägenhet för samerna, äger nämligen enligt 23 § renbeteslagen förordna därom samt anvisa ny, för samerna tjänlig flyttningsväg. Vid antagandet av etc. (s. 70) rätt och intressen. är renbeteslagstiftningen föremål för översyn av sakkunniga, som tillkallats jämlikt . Såvitt framgår av direktiven synes utredningen väsentligen ha till syfte att med utgångspunkt från renbeteslagens huvudsakliga innehåll rörande samernas särskilda rättigheter klarlägga behovet av ändrade driftformer och andra rationaliseringsåtgärder inom rennäringen. Sålunda skall utredningen avse frågorna om en rationell organisation av renskötseln såväl beträffande samerna själva som den regionala statliga administrationen, varjämte omprövning bör ske av formerna för det ekonomiska stödet till rennäringen. Däremot synas icke de speciella rättssäkerhetsproblem ha uppmärksammats, som jag i det följande skall beröra. Som förut framhållits tillkommer det enligt renbeteslagen vissa myndigheter att i administrativ ordning pröva huruvida förutsättningar föreligga för olika i lagen angivna åtgärder som äro ägnade att medföra intrång i samernas rättigheter. Denna prövning skall ske enligt vissa materiella regler, som för olika fall givits i viss mån varierande utformning. Prövningen skall i stort sett avse huruvida de allmänna eller enskilda intressen, som påkalla åtgärder i fråga, äro av den styrka att de vägda mot det intrång och de olägenheter i övrigt som åtgärden kan orsaka samerna framstå som objektivt befogade. Det är tydligt att denna intresseavvägning mången gång är av mycket grannlaga och intrikat natur och fordrar tillgång till noggrann utredning, ej minst i fråga om de olägenheter som den planerade åtgärden kan befaras medföra för samernas del. I betraktande av frågornas karaktär och betydelse böra därför, som jag i tidigare sammanhang framhållit, relativt höga krav ställas i fråga om de yttre förhållanden som betinga en rättssäker prövning. Detta betyder framförallt att organisationsväsendet för rennäringens handhavande, såväl i fråga om samernas egen organisation som med avseende å den statliga regionala organisationen, har en tillfredsställande utformning med avseende å samernas möjligheter att hävda sina rättsliga intressen och vidare vilket icke är minst viktigt att ändamålsenligt tekniska förfaranderegler finnas för frågornas upptagande, utredning och avgörande. Förutom dessa organisationsmässiga och processuella spörsmål synas ur rättssäkerhetssynpunkt böra uppmärksammas jämväl frågorna om de materiella regler, efter vilka prövning skall ske, samt fördelningen av de ersättningsbelopp eller avgifter som utgå. Som framhållits är organisationsfrågan föremål för utredning av sakkunniga ur synpunkten av rennäringens rationalisering. Vad jag i det följande härom anför har avseende på frågan sedd från rättssäkerhetssynpunkt. De förhållanden som framgå av handlingarna i ärendet synas mig klart utvisa, att samerna ha behov av organ, som i alla förekommande fall kunna bevaka deras rätt enligt renbeteslagen dels med avseende på rennäringen i dess helhet och dels ifråga om varje lappby för sig. Samerna äro för sin renskötsel i högsta grad beroende av att så vitt möjligt ostört kunna begagna de rättigheter till renbete, flyttningsleder, jakt och fiske m.m., vilka tillkomma dem enligt renbeteslagen. Med hänsyn härtill framstår det som angeläget, att organ finnas för tillvaratagande av deras rättsliga intressen härvidlag. Samernas levnadsförhållanden ansluta visserligen allt mera till andra medborgares, och strävan är att efter hand bringa rennäringens villkor att överensstämma med vad som gäller för annan husdjursskötsel i fråga om möjligheter till ekonomiskt och annat stöd från samhällets sida. Men rennäringen utövas och torde väl komma att utövas under alldeles speciella förhållanden. Samhällsutvecklingen har lett till minskning av anledningar till konflikt mellan de renskötande samerna och den jordbrukande befolkningen, men den har å andra sidan medfört och kommer sannolikt att ytterligare medföra nya intressekollisioner med annan näringsutövning, turist- och fritidsliv m.m. Dessa rennäringens särskilda förhållanden samt den omständigheten, att staten påtagit sig ansvaret och kostnaderna för en genom lappväsendet utövad verksamhet till hjälp åt renskötseln, tala för att staten också bär kostnaden för de organ som enligt min uppfattning böra finnas för att bevaka samernas intressen och föra deras talan. Omfattningen och utformningen av en dylik ombudsmannaorganisation för de renskötande samerna torde vara beroende av, bl. a., vilken organisation och ställning lappbyarna erhålla . Den nuvarande regionala statliga organisationen för rennäringsfrågorna, vari jag inbegriper lappväsendets befattningshavare och vederbörande , utövar i viss utsträckning funktionen att gentemot eller inför andra myndigheter samt även i förhållande till enskilda företräda samerna och föra deras talan såvitt avser renskötseln och värnandet om samerna tillkommande rättigheter enligt renbeteslagen. har det ingått i och de till lappväsendet hörande tjänstemännens uppgifter att förutom befattningen med rennäringens och lappbyarnas inre administrativa frågor vara verksamma utåt för att samernas rättigheter skola respekteras och kompensation beredas samerna vid intrång däri. Skyldigheten för lappväsendets befattningshavare att tillvarataga samernas intressen har kommit till uttryck i olika bestämmelser i de för dem gällande instruktionerna. För del torde skyldigheten att framträda som målsman för samerna vara att grunda på de allmänna bestämmelserna i 4 § länsstyrelseinstruktionen samt på den omständigheten att lappväsendets tjänstemän lyda under . Omfattningen och innebörden av ansvar härutinnan är emellertid icke närmare bestämd i instruktionen och ej heller i renbeteslagen eller annan författning. En viss oklarhet råder sålunda på denna punkt. som det dock otvivelaktigt åligger och lappväsendets tjänstemän att tillvarataga samernas intressen och bevaka deras rättigheter, då intrång däri synes förestå eller skett, ha ifrågavarande myndighet och tjänstemän att, såsom remissinstans eller beslutande myndighet, i mångahanda ärenden taga ställning till frågor om företag ofta statliga eller eljest av stor samhällelig betydelse som medföra sådant intrång, eller om upplåtelser av begränsade nyttjanderätter till mark, upplåten till samernas uteslutande begagnande, såsom rätt till jakt eller fiske, grustäkt m. m. Det må i sammanhanget även erinras om att konsulent inom lappväsendet efter bestämmande kan ha att såsom föredragande eller eljest deltaga i handläggningen i av ärende berörande hans verksamhetsområde. och lappväsendets tjänstemän, främst förste konsulenterna, intaga sålunda en dubbelställning som kan vara ägnad att med rätt eller orätt hos samerna framkalla föreställningen att dessa myndigheter icke i allo förmå handla opartiskt eller med tillräcklig kraft och snabbhet hävda samernas intressen. Det kan därför ifrågasättas, om man inte borde göra boskillnad mellan å ena sidan uppgiften att tillvarataga samernas intressen och föra deras talan samt å den andra de allmänna administrativa uppgifter ifråga om lappbyarnas organisation m. m. och vissa nyttjanderättsupplåtelser som åvila eller kunna komma att åvila och lappväsendet. Den förstnämnda uppgiften skulle då anförtros åt den av mig tidigare antydda särskilda organisationen. Bortsett från en specialföreskrift i 56 § rörande hörandet av samer i vissa fall, saknar renbeteslagen bestämmelser om förfarandet vid handläggningen av ärenden som beröra samernas rättigheter. Det finns följaktligen inga föreskrifter som reglera när, i vilken ordning och på vems initiativ sådana ärenden skola upptagas liksom ej heller hur själva utred ningen av ärendena bör gestaltas och vad som i övrigt ingår i den processuella handläggningsordningen. Sett mot bakgrunden av vad tidigare anförts rörande ärendenas ofta svårbedömbara beskaffenhet och deras betydelse för samerna framstår denna avsaknad av förfarandereglering som en mycket allvarlig brist, helst som någon ur rättssäkerhetssynpunkt godtagbar praxis icke heller synes ha utbildat sig. Vad som förekommit och upplysts i de med klagomålen avsedda fallen torde också ur vissa synpunkter klart belysa angivna brister. Som ett viktigt led i utredningen av ärenden, vari samernas rättigheter beröras, ingår bl. a. att tillfälle beredes samerna själva, d. v. s. i allmänhet vederbörande lappby, att yttra sig i ärendet. Att så sker framstår som en ofrånkomlig förutsättning för att få befarade olägenheter av planerat ingrepp allsidigt belysta och därmed erforderlig grundval för en objektiv bedömning av föreliggande avvägningsspörsmål. Som förut framhållits innehåller renbeteslagen härom endast uttrycklig föreskrift i 56 §, avseende fall av upplåtelse av bete, slåtter, grustäkt o. d. samt upplåtelse av jakt och fiske. Det kan ha sitt intresse konstatera, att samerna lag tillädes absolut vetorätt i fråga om förstnämnda slags upplåtelser och att sådan rätt tidigare av . föreslagits skola tillkomma dem även i fråga om upplåtelser av jakt och fiske. Även om införande av vetorätt numera knappast bör komma i fråga, är vad sålunda tidigare föreslagits och gällt uttryck för den riktiga uppfattningen att betydande avseende bör fästas vid samernas egna synpunkter. Frågan om samernas hörande och beaktandet av deras synpunkter är självfallet icke begränsad till de nyttjanderättsupplåtelser av ofta begränsad omfattning, varom i 56 § talas. Av än större vikt är givetvis denna fråga när det gäller förslag om undantagande av renbetesområden eller andra åtgärder, som på ett vida allvarligare sätt kunna medföra intrång i samernas möjligheter att driva sin näring. Spörsmålet om en ändamålsenlig författningsmässig reglering i fråga om formen och ordningen för samernas hörande i dessa ärenden synas därför förtjäna särskild uppmärksamhet. Huruvida förfarandereglerna i nu avsedda ärenden böra anknytas till vad som gäller i fråga om expropriationsrättsliga ingripanden eller hur de eljest böra utformas avser en fråga som jag saknar anledning att närmare ingå på. Spörsmålen härom böra upptagas till förutsättningslös prövning. Jag vill endast framhålla att man för fall, då fråga är om jämförelsevis obetydliga ingrepp i samernas rättigheter och lätt kompenserade olägenheter, givetvis bör eftersträva en enkel och smidig handläggningsordning, som ej onödigtvis belastar myndigheter och parter. Denna synpunkt torde kräva särskilt beaktande i fråga om handläggningen av den mångfald rutinärenden rörande upplåtelse av jakt och fiske, som förekommer. En viss förenklad ordning i fråga om t. ex. samernas hörande i dessa ärenden synes påkallad och möjlig utan eftersättande av rättsäkerhetens krav. Lösningen av hithörande frågor måste naturligtvis i viss mån bli beroende på hur organisationsväsendet omdanas. De i det föregående avhandlade spörsmålen ha otvivelaktigt sin stora betydelse för att samernas rätt skall kunna behörigen tillgodoses. Det avgörande ur denna synpunkt är emellertid att själva prövningen av uppkomma intressekonflikter sker på ett materiellt riktigt sätt. Som tidigare erinrats ha myndigheterna härvid att mot varandra väga å ena sidan tyngden av de skäl, som ur allmän eller enskild synpunkt tala för visst ingrepp i samernas rättigheter, och å andra sidan betydelsen av de olägenheter som därav kunna beräknas följa för samernas del. Det gäller här att bedöma huruvida visst ifrågasatt projekt, med hänsyn till berörda intresseavvägning, överhuvudtaget bör komma till stånd eller om en annan, för samerna mindre ingripande lösning är möjlig. Hur denna prövning sker och utfaller kan bli av avgörande betydelse för berörda samers möjligheter att fortsättningsvis vinna utkomst i sin näring. Gällande renbeteslag innehåller också, såsom förut nämnts, vissa materiella regler, efter vilka prövningen skall ske. Dessa regler synas i stort sett innebära, att mycket tungt vägande skäl ansetts böra föreligga för att ingrepp i samernas rättigheter skall kunna godtagas. Det talas t. ex. om att det område, som undantages från samernas begagnande skall vara »oundgängligen erforderligt» eller att »synnerliga skäl» skola föreligga för ingrepp. Och det sägs vidare bl. a. att ingrepp av olika slag icke får ske om därav skulle följa »väsentlig» eller »besvärande» olägenhet för samerna. Med hänsyn till etc. (s. 70) fortsätta sin näring. Då renbetesområden undantagas från samernas begagnande eller då intrång eljest sker i samernas rättigheter, synas de vederlag som härför utgå av myndigheterna bestämda ersättningar eller uttagna avgifter eller av enskilda frivilligt erlagd gottgörelse i allmänhet icke tillkomma de samer, som lida skada genom intrånget, utan tillföres lappfonden. Härigenom torde visserligen utgående ersättningar i sinom tid komma rennäringen i dess helhet till godo, men alltså icke förbehållas dem som drabbats av intrånget. Denna ordning kan möjligen ha varit godtagbar i , då man knappast hade anledning räkna med att förekommande intrång skulle få mera menliga konsekvenser för de samer som berördes av åtgärden. Med hänsyn till utvecklingen torde emellertid berörda synsätt böra revideras. I likhet med vad fallet är i fråga om ersättningar som utgå i expropriationsrättsliga sammanhang synas jämväl nu ifrågavarande vederlag åtminstone i princip böra tillfalla de skadelidande. Jag kan inte undgå framhålla, att det för mig framstår som i hög grad stötande att t. ex. en lappby, som genom intrång i sin renskötsel kanske orsakas avsevärda direkta utgifter, ej får uppbära och disponera härför beräknad ersättning. En omprövning av förevarande fördelningsfråga synes fördenskull i samernas intresse påkallad. I detta sammanhang synes även böra övervägas huruvida icke samernas egna organ böra få inflytande på huru man skall disponera de medel, som även efter en omreglering av rätten till ersättning finnas böra tillföras lappfonden och användas till förmån för samerna. Sammanfattningsvis får jag anföra följande. Samernas hävdvunna rätt etc. (s. 37) finna framställ landsmöte konstaterar, att JO:s uppfattning om brister i rättssäkerheten för samerna sammanfaller med landsmötets egen. Landsmötet anförde, att landsmötet borde stå som mottagare av det av JO krävda statsstödet till samerna för tillvaratagande av deras rätt, enär landsmötet utgöres av valda representanter för landets 44 samebyar och 13 sameföreningar, organiserande hela den svenska samebefolkningen. Utan återgivande av JO:s motivering omnämner utredningen å s. 52 JO:s förslag om en särskild av staten bekostad ombudsmannaorganisation för samerna. Utredningen tar avstånd från förslaget under förmenande, att detta skulle innebära att en ny specialadministration efterträdde lappväsendet. Landsmötets förslag att ombudsmannen skulle utses av landsmötet, vilket skulle stå som mottagare av det av JO föreslagna statsstödet, omnämnes icke av utredningen, ehuru volymen vilja tillställts densamma. Som ovan anförts blir paralleller med andra i sanktionshänseende bättre utrustade grupper helt missvisande. Om någon ny specialadministration är icke fråga. Det gäller endast att skänka erkännande åt redan bestående organ. Samerna är i mycket starkt behov av detta erkännande. Målet om reglering av vattnets avrinning ur sjön är ett utomordentligt gott bevis för behovet av rättslig bevakning genom samernas egna organ. Den föreslagna samernas kulturfond gör icke samema mer oberoende av staten än de skulle bli vid ett genomförande av JO:s förslag. Kulturfonden skulle nämligen bli beroende av årlig anslagstilldelning från staten. I övrigt kan här blott hänvisas till den i sak mycket starka motivering, JO lämnat för sitt förslag. Vissa anteckningar till betänkandet Å s. 46 anger utredningen, att samebyn i vissa hänseenden är juridisk person (N.J.A. 1/1961 s. 444). Enligt överskriften till rättsfallet gäller detta fråga, huruvida sameby ägde föra talan om ersättning för intrång i renskötsel. Innebörden av rättsfallet torde vara, att samebyn är juridisk person. Något begrepp »juridisk person i vissa hänseenden» torde icke finnas. Samebyns egenskap att vara juridisk person fastslås i första stycket av Högsta domstolens slutliga beslut. Andra stycket gäller frågan, huruvida samebyn, ehuru den som sådan icke äger driva renskötsel, likväl fick föra talan om ersättning för intrång i renskötsel. ansåg, att samebyn fick föra dylik talan. Som också framgår av Altevatndomen, är samebyarna mycket gamla sammanslutningar med urgamla rättigheter. De befintliga samebyarna är menigheter. Utredningens förslag synes rätteligen böra fattas så, att dessa gamla menigheter nu ges en fast organisation med stämma, styrelse etc. Detta synes närmast kunna jämföras med de gamla sockenmenigheternas organiserande såsom kommuner. Vid redogörelsen för renskötselns arbetskraftssituation å s. 50 anför utredningen, att många av de i näringen yrkesverksamma är undersysselsatta i den meningen, att alltför många utför ett arbete, som lika väl kunde skötas av väsentligt färre personer. Utredningen synes här förbise betydelsen av topparna i arbetskraftsbehovet . Om kalvmärkningsperioden, sarvslaktperioden och skiljningarna oavvisligen kräver insättande av en betydande mängd arbetskraft i renskötseln, kan ejj uttunning av antalet renarbetare icke ske utan väsentligt förfång för näringen. Det blir därför föga träffande att föra statistiska resonemang utifrån begreppet årsarbetare. Detta är ett av exemplen på, hur vanskligt det är, att göra översiktliga framställningar angående rennäringen på ett otillräckligt underlag av utförda intensivundersökningar i vissa utvalda samebyar. har tidigare kommit i svårigheter av samma skäl, bristen på intensivundersökningar. av arbetskraftstoppama för en näring, som bedrivs i en alltmer uttunnad glesbygd, kan knappast överskattas. Intensivundersökningar måste här komma till, inriktade på att klarlägga de nuvarande förhållandena och på att föreslå åtgärder till minskande av topparna i arbetskraftsbehovet. Ojämn sysselsättning under årscykeln torde emellertid i viss mån vara ofrånkomlig i renskötseln. Desto större betydelse har då utnyttjandet av möjligheterna till kombinationsnäringsfång. Som orsaker till renskötselns eftersläpning anger utredningen, s. 51, en »viss konservatism hos åtskilliga näringsutövare» samt kapitalknapphet och bristande kännedom om andra metoder och hjälpmedel än de traditionella. Härtill torde kunna läggas den bristande upporganiseringen av samebyarna. Den gamla familjegrupprenskötseln har i övergivits till förmån för storgrupprenskötsel. Upporganiseringen av samebyarna med en stark styrelse i spetsen för byn borde ha genomförts som storgrupprenskötseln blev allmän. En sådan styrelse torde nämligen vara nödvändig för att kunna administrera storgrupprenskötseln. Det finns således goda förslag i betänkandet som exempelvis inrättandet av en stark styrelse för samebyn och möjligheten till en rättvis arbetsfördelning. Men betänkandet kan dock i många avseenden kritiseras. Några punkter skall här anges. Kritik av betänkandet: Det anges icke vem som är bärare av samernas rätt till land och vatten.