bet · FU01UU21 · 1971-12-31 00:00:00 — utrikesutskottetsbetänkande nr 1971 UU1971: 21 betänkande i anledning av Kungl. Maj:tsproposition angående krigsmaterielexport jämte motioner. Genom propositionen 1971:146,dagtecknad. , vill Kungl. Maj;t bereda tillfälleatt avge yttrande över vad i propositionen anförts om riktlinjer förkrigsmaterielexport. I propositionen redovisas gällande riktlinjer för svenskkrigsmaterielexport, krigsmaterielexportutredningens betänkande. samtremissyttrandena över detta. Departementschefen framlägger några allmänna övervägandensamt nya riktlinjer som avses gälla för krigsmaterielexporten. Dessutomredovisas departementschefens synpunkter på frågan om en rådgivande nämnd förkrigsmaterielexportärenden samt frågan om lämpligheten av ändringar i dennuvarande förteckningen över krigsmateriel. I det följande redogöres förgällande riktlinjer liksom för vissa avsnitt av propositionen, som synes varaav särskilt intresse med hänsyn, till innehållet i de väckta motionerna, samtför de preciserade riktlinjer som fortsättningsvis avses gälla. I övrigthänvisas till propositionens text. Enligt kungörelsen (1949: 614)angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel är huvudregeln den attkrigsmateriel inte får utföras från utan tillstånd. Frågor omutförseltillstånd prövas av chefen för . Avser ärendetutförsel i större omfattning eller är det eljest av större vikt, skall fråganunderställas Kungl. Med krigsmateriel avses i kungörelsen sådana varor som ärupptagna i bilaga till kungörelsen. Denna varuförteckning upptar i principsådan materiel som är utformad för militärt bruk. Beträffande riktlinjer för tillståndsgivningen angavdåvarande statsministern i ett interpellationssvar att densvenska regeringen i allmänhet har tillämpat principen att över huvud taget vägralicenser för export av krigsmateriel till stater, som för tillfället ärinvecklade i akuta internationella konflikter eller i vilka inbördeskrig är rådande eller där det internationella eller det internaläget är så hotande att fara för oroligheter eller krig föreligger. riksdag begärde enutredning om principerna för de svenska krigsmaterielexporterna (UU 1969: 3,rskr 1969: 225). Med anledning därav tillsattes samma årkrigsmaterielexportutredningen.i Utredningen har avlämnat betänkandet (SOU1970: 63) Svensk krigsmaterielexport. Efter en redogörelse för utländsk rätt, för neutralitets-och andra folkrättsliga regler för krigsmaterielexport samt för sina synpunkterav utrikes-, försvars- och arbetsmarknadspolitisk karaktär kommer utredningeni sitt betänkande fram till bl. a. följande slutsatser; Viss krigsmaterielexport gagnar svenska försvarsintressenoch bör därför få förekomma även i fortsättningen. Denna export bör dock enligt.utredningen endast få ske under dels starkt aktgivande på de utrikespolitiska,ofta snabbt växlande förhållandena, dels strikt kontroll från statsmakternassida. Exporten bör därför även i fortsättningen ha karaktären av undantag frånen huvudregel, som förbjuder export av krigsmateriel. Denna konstruktionmöjliggör en stark begränsning av undantagen. Ekonomiska och arbetsmarknadspolitiska övervägandenstärker enligt utredningen argumenteringen för en viss, begränsadkrigsmaterielexport. Utredningen framhåller bl. a. att nackdelarna avojämnheten i beställningar från det svenska försvaret kan motverkas avtillgång till export-order. Utredningen finner att mera preciserade riktlinjer förkrigsinateriel-export än de nu tillämpade är önskvärda, bl. a. av hänsyn tillde exporterande företagens planering. Riktlinjerna bör ange vilkaomständigheter som kan föranleda totalt exportförbud eller inskränkningar ellersärskild försiktighet vid licensgivning. Exempel anges på olika situationer, där ovillkorligtexportförbud bör råda eller där export av viss materiel bör vara tillåten. Utredningen föreslår bl. a. tillsättandet av en rådgivandenämnd, som skall ge råd i mera betydelsefulla ärenden, särskilt sådana somavgöres av Kungl. Maj;t. Utredningen framhåller att den allmänna debattenom.enskilda krigsmaterielexportärenden kan bli ofullständig och missvisandetill följd av att ärendena ofta innehåller uppgifter och beslutsgrunder, sominte kan offentliggöras. Det är av stor vikt att besluten i dessa ärenden ärföremål för fortiöpande kontroll och insyn. Den konstitutionella kontroll somsker genom granskning är enligt utredningens åsiktinte från alla synpunkter tillräckligt effektiv, främst därför att ' Landshövdingen ,ordförande, samt riksdagsledamöterna . densker i efterhand. För att öka den allmänna insynen i denna typ a\ ärenden ochgöra insynen aktuell föreslår utredningen att en rådgivande parlamentarisknämnd tillsätts. Krigsmaterielexportutredningensbetänkande har remissbehandlats. Under rubriken allmänna överväganden diskuterardepartementschefen de skäl som talar för och emot svensk export avkrigsmateriel. Sammanfattningsvis är det hans bedömning att beredskapshänsynenutgör ett vägande skäl för att även i fortsättningen tillåta en viss export. Deberedskapsskäl som sålunda talar för svensk krigsmaterielexport måste ställasmot de utrikes- och neutralitetspolitiska skälen som talar emot sådan export. Departementschefenframhåller att en huvudlinje i svensk utrikespolitik är att aktivt verka fören fredlig lösning av internationella konflikter och för internationellaöverenskommelser om nedrustning. Internationell handel med krigsmateriel stårallmänt sett i principiell motsättning till dessa politiska mål. Handel med rent defensiva vapen bör t. ex. i regel vara förenligmed de angivna målen. Vidare bör beaktas att olika stater i legitim strävanatt bygga upp ett försvar kan vilja köpa krigsmateriel i en neutral och frånpolitiska och militära blockbildningar fristående stat. Neutralitetsrättsligaregler om krigsmaterielexport finns , vilka närmareredovisats i krigsmaterielexportut-redningens betänkande. Dessa regler, sominte avser annan export än den som sker från statiiga eller statskontrolleradeorgan, gäller dock endast i fall av krig. För krigsmaterielexport i fredstidfinns inga generella folkrättsliga regler. Emellertid kan det uppenbarUgenvara i en neutral stats intresse att begränsa exporten av krigsmateriel även omdet inte föreligger krig. Neutralitetspolitiskaskäl kan emellertid också anföras till stöd för svensk krigsmaterielexport. Densvenska neutralitetspolitiken förutsätter att har ett starkt försvaroch i den mån krigsmaterielexporten bidrar till att vidmakthållaförsvarsberedskapen har den sålunda ett värde från neutralitetssynpunkt. Departementschefendelar uppfattningen att krigsmaterielexporten även med beaktande av dessbegränsade omfattning bidrar till att upprätthålla en störreproduktionskapacitet än som krävs för det svenska försvaret i fredstid. Dennakapacitet behövs för att behovet i ett avspärrningsläge skall kunna tryggas. Ekonomiskaoch arbetsmarknadspolitiska överväganden stärker argumenteringen för en visskrigsmaterielexport, men de bör inte i och för sig anses avgörande. Departementschefen framhåller atttillämpningen av nu gällande principer för krigsmaterielexport har medförtproblem, framför allt på grund av svårigheterna att bedöma om "fara föroroligheter eller krig föreligger". Det politiska läget inom en viss stateller en grupp av stater kan ibland förändras mycket snabbt, och deninformation som finns är inte alltid tillräcklig för en tillfredsställandebedömning av situationen i det konkreta fallet. Tillkomsten av nya stater ochen delvis ny typ av konflikter bidrar också till att försvåra bedömningen.Detta talar enligt departementschefens uppfattning för en ännu störrerestriktivi-tet än som tillämpats vid prövningen av frågan till vilkamottagarländer svensk krigsmateriel skall få exporteras. Nya och preciseraderiktlinjer bör i detta syfte ställas upp för prövningen. Preciserade riktlinjer är angelägna också därför att deunderlättar för de krigsmaterielexporterande företagen att planera och ger demmöjlighet att med större säkerhet förutse om exporttillstånd i det enskildafallet kan påräknas. Avsnittetom riktlinjer innehåller följande. Huvudregeln måste vara ett generellt förbud mot attexportera krigsmateriel utan tillstånd. Riktiinjerna avser att ge närmareledning för tillståndsprövningen. I vissa fall föreligger ovillkorligt hinder motkrigsmaterielexport. Detta kan vara fallet på grund av internationella avtal,beslut av eller folkrättsliga regler om export av neutralstat under krig. I dessa fall skall exporttillstånd vägras. Utrikes- och neutralitetspolitiska skäl saknar betydelse ifråga om krigsmaterielexport till de nordiska staterna och till de neutralastaterna i . Därför bör i fredstid tillstånd beviljas för export tilldessa stater. I fråga om andra stater måste från fall till fall bedömas om deutrikes- och neutralitetspolitiska skälen har så ringa vikt att export börtillåtas. Tillstånd bör inte beviljas för export till stat som befinner sig iväpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts ellerej, stat som är invecklad i internationell konflikt, som kan befaras leda tillväpnad konflikt, eller stat som har inre väpnade oroligheter. Vid tillämpningen av dessa regler bör man dock skiljamellan materiel av utpräglat defensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt.Allmänna utrikespolitiska skäl mot krigsmaterielexport har inte samma tyngd ifråga om defensiva vapen. Visserligen bör sådana vapen inte kunna exporterastill stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, men i övriga fallbör export av sådan materiel, som inte kan utnyttjas för att påverka denföreliggande krissituationen, kunna tillåtas. Starka utrikespolitiska skäl talar mot att Sverigeexporterar krigsmateriel, som kan bli utnyttjad för att undertrycka mänskligarättigheter. Även om denna princip redan nu kan sägas vara vägledande förpraxis i tillståndsärenden, är det angeläget att det uttryckligenslås fast som en grundläggande regel att export inte kan medges i dessa fall.Regeln avses medföra ökad restriktivitet i fråga om urvalet av mottagare försvensk krigsmaterielexport i överensstämmelse med det allmänna syfte som förutangetts för de nya riktlinjerna. Regeln bör uttryckas så, att tillstånd inteskall ges för export av krigsmateriel till stat, som på grund av deklareradeavsikter eller rådande politiska förhållanden kan antas använda materielen föratt undertrycka mänskliga rättigheter som anges i . Reservdelar till tidigare exporterad materiel bör fåexporteras oavsett förhållanden som enligt de föreslagna riktlinjerna angivitssom hinder för export. Ovillkorliga exporthinder gäller dock även i dettafall. Med den stränga restriktivitet som propositionen förordar för urvalet avde stater till vilka krigsmaterielexport skall medges är det osannolikt atttveksamhet uppstår i fråga om export av reservdelar till materiel, för vilkenlicens en gång lämnats. Skulle detta ändå inträffa, bör avgörande vikt fästasvid att reservdelarna är ett komplement till materiel, som exporterats medvederbörligt tillstånd. För att svensk krigsmate-rielindustri skall kunna verkapå exportmarknaden inom de ramar som anges i propositionen, är det angelägetatt köparna har goda garantier för att de får reservdelar till inköpt materiel. Utredningen och flera remissinstanser har betonat desvårigheter som uppstår i företagens planering, om påbörjade ellerkontrakterade leveranser måste avbrytas. Dessa svårigheter måste enligtdepartementschefens mening beaktas. Om krigsmaterielexport av viss omfattningskall tillåtas av beredskapshänsyn, bör man, anser departementschefen, ocksåbeakta de konsekvenser för sysselsättningen som kan uppstå, om en för exportutbyggd kapacitet plötsligt inte kan utnyttjas. Utfärdad exportlicens bördärför indragas, förutom vid ovillkorliga exporthinder, endast om denmottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inreväpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör indragning av licensenkunna underlåtas, om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna ochmottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt. Vid samarbetsavtal mellan företag i och i andraländer om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel bör sådan utförseltill det andra landet som föranletts av avtalet medges, oavsett förhållandensom tidigare angivits som hinder för krigsmaterielexport. Dock gäller även idetta fall de tidigare angivna ovillkorliga exporthindren. Avtal av detta slagförutsätter en mycket restriktiv prövning vid val av utländsk samarbetspartner.Departementschefen förutsätter att avtalen alltid skall underställas Kungl.Maj;t och att myndigheterna skall ha full insyn i den svenskasamarbetspartnerns verksamhet. Endaststatliga myndigheter eller av staten auktoriserade vapenimpor- törerskall godtas som köpare. Utländska köpare av svensk krigsmateriel bör, om detinte av särskilda skäl kan underlåtas, skriftligen förklara att materielenunder från köptillfället är avsedd för köparens egetbehov. Principenatt endast etablerade stater och av vårt land erkända regeringar eller derasombud skall kunna uppträda som köpare bör gälla generellt. Ifråga om export av krigsmateriel till befrielserörelser hänvisar departementschefentill den grundläggande principen, vilken bl. a. fastslagits i ett av riksdagengodkänt utlåtande från statsutskottet (SU 1969: 82), att ingen stat har rättatt ingripa i en annan stats inre angelägenheter. Departementschefenär inte beredd förorda att en parlamentarisk nämnd av rådgivande karaktärinrättas för krigsmaterielexportärenden. Han åberopar konstitutionella skäl fördenna ståndpunkt. Om en parlamentarisk nämnd kopplas in vid Kungl. Maj;tsavgörande av enskilda ärenden, skulle detta innebära en principiell nyhet somär främmande för vår författning. EnUgt denna har inte att befattasig med Kungl. Maj:ts beslut i enskilda ärenden på annat sätt än genom den igrandlagen föreskrivna granskningen. Inte heller finns behov av en sådan nämndför att Kungl. Maj:t i viktiga principfrågor skall kunna samråda medföreträdare för . Rätt forum för sådant samråd är enligtdepartementschefens mening utrikesnämnden. Departementschefen anser dessutomatt önskemålet att öka den allmänna insynen i ärenden om krigsmaterielexportinte tillgodoses genom den föreslagna nämnden, eftersom det med hänsyn tillärendenas art är uppenbart att insynen inte skulle utsträckas längre än tillnämndens ledamöter. Departementschefen delar uppfattningen att det t. o. m.finns risk att inrättandet av en nämnd av denna art kan leda till att den allmännapolitiska debatten i de berörda frågorna hämmas och att effekten således blirden motsatta mot vad som avsetts. Idetta sammanhang har utskottet behandlat delsmotionen 1971: 1568 av i (s) vari hemställes attvederbörande utskott vid behandlingen av propositionen 1971: 146 måtte beakta imotionen anförda synpunkter, delsmotionen 1971:1582 av m. fl. (s) vari hemställes att riksdagenuttalar att även en icke rättsligt bindande resolution från FN;s säkerhetsrådskall betraktas som ett ovillkorligt exporthinder, vilket stopparall utförsel av krigsmateriel och reservdelar, samt att reservdelsleveranseroch krigsmaterielutförsel i övrigt inte under några omständigheter skall sketill stat, som på grand avdeklararerade avsikter eller rådande politiska förhållanden kan antas användamaterielen för att undertrycka mänskliga rättigheter som anges i , delsmotionen 1971: 1583 av fröken och i (c) varihemställes att vid sin behandling av Kungl. Maj;ts proposition 146måtte uttala att vid överväganden om huruvida krigsmaterielexport skallbeviljas samma bedömningsgrand skall gälla för defensiv materiel som förkrigsmateriel i övrigt, delsmotionen 1971; 1584 av i m. fl. (vpk) vari, såvitt nuär i fråga, föreslås att i anledning av propositionen 146 hosregeringen hemställer om förslag om generellt förbud mot export avkrigsmateriel, delsmotionen 1971; 1585 av () vari hemställes att vidbehandling av propositionen 1971: 146 måtte i skrivelse till Kungl. Maj:tanhålla att de synpunkter som framförts i motionen vinner beaktande vidtillämpningen av licensgivning för svensk export av krigsmateriel. Utskottet finner att de preciserade riktlinjer somföreslås av departementschefen i propositionen 1971; 146 utgår från att enstörre, restriktivitet än skall tillämpas vid prövningen av frågantill vilka länder svensk krigsmateriel skall få exporteras. medgerriktlinjerna en viss flexibilitet beträffande export av vissa typer av varor,framför allt defensiv materiel. Dessutom är riktlinjerna så utformade att deger exportörerna vissa garantier mot indragning av licenser som en gång harutfärdats. Depreciserade riktlinjerna överensstämmer med den hittillsvarande grundsynen påsvensk krigsmaterielexport. Huvudregeln, som motiveras av utrikes- ochneutralitetspolitiska hänsyn, är sålunda att sådan export är förbjuden. Avberedskapshänsyn tillåts emellertid export i sådana fall, då utrikes- ellerneutralitetspolitiska skäl mot exporten saknas eller har ringa betydelse. Riktiinjernager inte svar på alla principfrågor som kan tänkas uppkomma i sambandmed.behandlingen av hithörande.ärenden. harföreslagit att en rådgivande parlamentarisk nämnd inrättas, vilken, skullediskutera mera betydelsefulla ärenden och yttra sig innan beslut fattas.Departementschefen anser att konstitutionella skäl talar emot inrättande av ensådan nämnd och hänvisar i detta sammanhang till utrikesnämnden som ett forumför samråd mellan Kungl. Maj:t och företrädare för . Utskottet förutsätter attviktiga frågor av utrikespolitisk natur som aktualiserasi samband med ärenden rörande svensk krigsmaterielexport blir föremål församråd med utrikesnämnden enligt RF § 54. Ettsärskilt problem som tilldragit sig uppmärksamhet är att ivissa väpnade konflikter använts krigsmateriel, som haft en sådan utformningatt den kunnat förväxlas med i tillverkad materiel. 1 allmänhet har detvarit fråga om utomlands tillverkade vapentyper, varav tillverkning ävenförekommer i på utländska företags tillverkningslicenser. I några fallhar i väpnade konflikter använts vapen av svensk modell som tillverkatsutomlands för utan tillstånd från ifrågavarande svenskaföretag. Endast i undantagsfall har använts materiel som tillverkats på svenskaföretags licenser. betänkande framgår att berörda svenskaexportföretag, trots att formell skyldighet därtill inte föreligger, kontaktarkrigsmaterielinspektören innan eventuell försäljning av tillverkningslicensäger rum. Företagen har därvid följt de råd som krigsmaterielinspektörenmeddelat om lämpligheten av att försäljning sker eller inte sker till visstland. Samarbetet har fungerat bra ur kontrollsynpunkt, och utredningen har inteansett att en skärpning av lagstiftningen torde fylla något praktiskt ändamål. 1propositionen betonas att samarbetsavtal mellan företag i och i andraländer om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel förutsätter enmycket restriktiv prövning vid val av utländsk samarbetspartner.Departementschefen förutsätter att avtalen alltid skall underställas Kungl.Maj:t och att myndigheterna skall ha full insyn i den svenskasamarbetspartnerns verksamhet. Utskottetutgår ifrån att vederbörande myndigheter kommer att begagna sina möjligheteratt förhindra att avtal om produktionssamarbete eller försäljning avtillverkningslicenser utnyttjas för ett kringgående av gällande förbud motkrigsmaterielexport. Motionen1568 tar upp frågan om precisering av vad som uttalas i propositionenbeträffande förbud mot export av krigsmateriel till stater, som kan antasanvända materielen för att undertrycka mänskliga rättigheter. Utskottet finneratt det vid tillämpningen av de föreslagna riktlinjerna på denna punkt inte ärfråga om att göra folkrättsliga tolkningar av internationellt överenskomnatexter. Det som vid prövningen av tillståndsfrågan i dessa fall måste beaktasär huruvida det i vederbörande mottagarland förekommer systematisktundertryckande av mänskliga rättigheter i FN-deklarationens mening ochhuruvida svensk krigsmateriel kan komma att utnyttjas i sådana sammanhang.Förtryck av detta slag mot individer eller folkgrupper i förening medfrihetsberövanden och användning av väpnade enheter för att upprätthållaordningen torde vara den typiska situationen som avses med detta kriterium. I motionen 1568 yrkas vidare på ettklargörande av vilka stater som avses med beteckningen "de neutralastaterna i ". I propositionen förklaras att utrikes- ochneutralitetspolitiska skäl saknar betydelse i fråga om export av krigsmaterieltill de nordiska staterna och de neutrala staterna i . Utskottet anser att de stater som här avses tillhör demsom med all sannolikhet, såvitt nu kan bedömas, kommer att vara förskonade frånsådana krissituationer som utgör hinder för svensk krigsmaterielexport. Deutgör därför exempel på länder till vilka export av krigsmateriel kan ske. Medden utformning som de preciserade riktlinjerna i övrigt har synes någrasärskilda regler beträffande export till vissa stater inte behöva uppställas. I motionen 1582 föreslås att även icke rättsligt bindanderekommendationer av FN;s säkerhetsråd skall betraktas som ovillkorliga hinderför svensk krigsmaterielexport. Utskottet anser att liksomhittills självklart bör efterkomma även rekommendationer av säkerhetsrådet omförbud av export av krigsmateriel. Skulle tveksamhet råda beträffandetillämpningen av en rekommendation av detta slag, bör frågan bli föremål församråd med utrikesnämnden. I motionen 1582 behandlas även frågan omreservdelsleveranser i sådana fall, när köparlandet kan antas användamaterielen för att undertrycka mänskliga rättigheter. Det är osannolikt attsådana fall som motionärerna avser skulle inträffa i praktiken. Om så ändåsker, finns möjlighet att dra in licenserna. Att införa en särskild bestämmelsesom tar sikte på inskränkningar i fråga om reservdelsleveranser synes därförinte nödvändigt för att uppnå motionens syften. I motionen 1583 behandlas frågan om skillnaden mellandefensiv materiel och krigsmateriel i övrigt. Utskottet delar uppfattningen attgränsen mellan defensiv materiel och annan materiel är flytande och att leveranserav materiel som betecknas som defensiv kan innebära en förstärkning av dentotala krigspotential som mottagarlandet förfogar över och därmed kan påverkastyrkebalansen i en rådande eller hotande konflikt. Emellertid kan man urskiljaviss materiel, som kan exporteras på sådant sätt att den effekt sommotionärerna befarar inte inträffar. Utskottet förutsätter att nödvändigförsiktighet iakttas vid tillämpningen av riktlinjerna på denna punkt. I motionen 1971; 1584 yrkas, såvitt nu är i fråga, på ettgenerellt förbud mot krigsmaterielexport. Under hänvisning till vad som tidigareanförts avstyrker utskottet detta motionsyrkande. Över motionens övrigayrkanden torde yttrande avges av näringsutskottet, till vilket motionen jämvälhänvisats. 1 motionen 1585 framhålles att krigsmaterielexport bör skeför att bevara en nödvändig produktionskapacitet. Vidare förklaras att svenskvapenexport skulle kunna i vissa fall bidra till att stärka små län- dersoberoende och självständighet gentemot stormakterna. Dessa synpunkter striderinte mot tankegångarna i propositionen. Motionären yrkar inte på någon ändringav de riktlinjer som departementschefen föreslår. 1. avslår motionen 1971: 1584,såvitt angår generellt förbud mot export av krigsmateriel, 2. som sin mening ger Kungl. Maj:ttill känna vad utskottet har anfört med anledning av motionerna 1971: 1568,1971: 1582, 1971; 1583 och 1971: 1585, 3. godkänner i propositionenförordade riktlinjer för svensk export av krigsmateriel. Närvarande:herrar i (s), (), (), herrarBengtson i (c), i (s). (),(). (), (), Wirmark (fp), (), iÖrebro (s) och ().