bet · FU01SkU43 · 1971-12-31 00:00:00 — Skatteutskottetsbetänkande nr 1971 SkU 1971.43 betänkande i anledning av motion angåendestatens vattenfallverks redovisningsprinciper I motionen 197 1:626 av herrarPetersson i Gäddvik (m) och () hemställs att i skrivelsetill Kungl. Maj:t begär förslag till ändring av statens vattenfallsverksredovisningsprinciper i enlighet med affärsverksutredningens i november 1968avgivna betänkande Ekonomi, konkurrens och effektivitet (SOU 1968:45) med denändringen, att vattenfallsverkets gäldränteavdrag begränsas till högst tvåtredjedelar av det bokförda värdet, innebärande att en tredjedel såväl avkommande tillskott av statskapital som av redan befintliga tillgångars värdeskall räknas som verkskapital. 1 motioner vid riksdagyrkades bl. a., att i särskilda anvisningar till kommunalskattelagen måttefastställas, att föreskriften om fördelning av gäldränta på olikaförvärvskällor (supplenientärregeln) ägde den betydelsen beträffande av statenbedriven verksamhet att beloppet av det i varje förvärvskälla nedlagdaupplånade kapitalet skulle stå i samma förhållande till den totala statsskuldensom värdet av de i förvärvskällan nedlagda tillgångarna till sammanlagda värdetav alla statens tillgångar. Särskilda utskottet vid riksdag anförde(utlåtande nr 1) med anledning av nämnda motioner följande: Med den omfattning, i vilken statennumera bedriver företagarverksam-het, finner utskottet den redan gällanderegeln, att staten blir skattskyldig för inkomst, principiellt riktig. Detbefogade i denna uppfattning torde framstå desto klarare vid det förhållandet,att, om i stället vederbörande företag innehades av enskilda företagare,respektive kommuner skulle i desamma hava ofta mycket betydandebeskattningsföremål. Det synes ej blott med hänsyn till kommunernasbeskattningsrätt utan även för att erhålla en riktig uppfattning om företagensräntabilitet vara lämpligt, att staten i sådana fall där staten uppträder såsomkonkurrent med enskilda företag, får vidkännas kommunalskatt i huvudsakliglikhet med de enskilda företagarna. intager emellertid staten så till vidaen undantagsställning, att framför allt de företag, som falla undervattenfallsstyrelsens förvaltning, i huvudsak drivas på skuld, medan ettenskilt företag i liknande fall skulle i regel drivas även med eget kapital,vars avkastning koninie att beskattas såsom inkomst i vederbörande kommuner.Det synes därför utskottet synnerligen rimligt, att det så anses, som om statennedlagt visst eget kapital även i sådana fall, där detta ej varit händelsen.Såvitt utskottet kan finna, bör följaktligen någon [-1971. regel givas för hur stor del av statsskulden som ibeskattnmgsavse-ende skall, med beaktande av att staten antages i varje företaghava nedlagt även visst eget kapital, anses belasta olika grenar av statensförvärvsverksamhet och tillika någon norm bestämmas för i vad mån vederbörandeverksamhetsgren anses amortera den gäld, som vilar å densamma. Utskottet äremellertid icke berett att nu taga ställning till denna frågas detaljer somtorde erfordra en mångsidig och ingående prövning, utan stannar vid attföreslå, att i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställer om utredning avberörda spörsmål och förslag i ämnet till . Det är önskvärt att dettaförslag framlägges . Sedan 1928 års riksdag hemställt omutredning av frågan, tillkallades särskilda sakkunniga, som sedermeraföreslog att endast supplenientärregeln skulle tillämpas beträffande staten.Statens samtliga skulder skulle fördelas på dess samtliga tillgångar iförhållande till tillgångarnas värde. Skulderna skulle fördelas inte bara pätillgångarna i statens skattepliktiga förvärvskällor utan även på tillgångarnai de för staten icke skattepliktiga förvärvskällorna (kapital m. samt påstatens improduktiva egendom. De statens verksamhetsgrenar, som varunderkastade inkomstbeskattning, skulle alltså anses vara belastademed de andelar i den totala statsskulden som proportionellt belöpte pä dem. Förden skuld som med en sådan proportionering belöpte på tillgångarna i statensskattepliktiga förvärvskällor skulle ränta enligt de sakkunnigas förslag drasav efter en för staten genomsnittligt beräknad räntefot. Tekniskt settutformades förslaget så, att avdrag för skuldränta skulle beträffande varjeförvärvskälla ske av tillgångarnas värde, oavsett huruvida eller tillvilket belopp ränta utgått för de olika förvärvskällorna. Förslaget överlämnades till kommunalskatteberedningför att tas i övervägande vid fullgörande av beredningens uppdrag. skattesakkunniga, som erhöll i uppdrag att ivissa delar fortsätta kommunalskatteberedningens arbete, konstaterade i ett år1945 framlagt betänkande (SOU 1945:35), att statens ekonomiska ställningundergått en radikal förändring sedan 1929 års sakkunnigas förslag framlades.Den totala statsskulden vid utgången av /43 uppgick till omkring8 320 milj. kr., och värdet av statens tillgångar vid nämnda tidpunktuppskattades till omkring 6 245 milj. kr. Tillgångarna understeg sålundaskulderna och motsvarade inte av dessa. Denna proportion hadedärefter genom ökad skuldsättning förskjutits i ofördelaktig riktning. Entillämpning på staten av supplementärregeln utan några modifikationer betyddedärför att man praktiskt taget befriade staten från inkomstskatt.Räntan på den skuld, som skulle hänföras till de skattepliktigaförvärvskällorna, blev så betydande, att någon nettointäkt av dessaförvärvskällor i regel inte uppkom. Förhållandet blev i stort sett detsamma omstatsskulden på sätt sakkunniga föreslagit fördelades också på statensmycket betydande improduktiva tillgångar. Den av sakkunniga föreslagnametoden för fördelning av statens skuldräntor kunde därför inte utgöra någotbidrag till lösning av den föreliggande frågan om statens likställande med enskilda beträffande avdrag för ränta. En tillämpning av supplementärregelnpå staten med antydda konsekvenser syntes med gällande ordning inte kunna kommai fråga, eftersom utredning om den skuld, som i skattelagarnas mening nedlagtsi statens förvärvskällor, alltid kunde och borde förebringas vid taxeringarnaoch föranleda tillämpning av huvudregeln. Den efterstävade jämlikheten mellan staten och enskildakunde enligt skattesakkunnigas förmenande inte åstadkommas genom att enbarttillämpa supplementärregeln på staten. Man borde i stället utgå från denskuldsättning, som i allmänhet förekom beträffande privat förvärvsverksamhetoch söka avväga statens ränteavdrag med hänsyn till en dylik inom det enskildanäringslivet nomial skuldbelastning. För att staten skulle bli beskattad påsamma sätt som de enskilda var det nödvändigt, att staten inte fick åtnjutaränteavdrag i större utsträckning än som motsvarade den inom privata företagvanligen förekommande skuldsättningen. Som mått för skuldsättningen kunde enligt deskattesakkunniga lämpligen användas den till en förvärvskälla hänförligaskuldens storlek i förhållande till de i densamma nedlagda tillgångarnas värde.Den genomsnittliga skuldsättningen för enskilda företag, räknad i procent avtillgångarnas värde, borde lämpligen tjäna till ledning för utformandet avstatens ränteavdrag. Vid anpassningen av detta avdrag efter de privataföretagens allmänna skuldnivå syntes två möjligheter föreligga. Antingen kunderänteavdrag obligatoriskt utgå i förhållande till en skuldsumma, som bestämdesefter en fast procent av de i varje föi-värvskälla nedlagda tillgångarnasbokförda värde, oavsett hur stor den till förvärvskällan hänförliga skulden varenligt den gällande huvudregeln, eller också var det möjligt att endastfastställa en övre gräns i förhållande till samma värde för den skuldsättning,vara ränta fick avdragas. De sakkunniga ansåg att det senare alternativet varatt föredraga. Genom att den gällande huvudregeln i detta fall kunde tillämpasintill den fastställda maximigränsen, blev de synpunkter, som låg till grundför begäran om utredning av spörsmålet angående statens ränteavdrag,bäst tillgodosedda. På detta sätt skulle också staten beträffande sin kanskemest betydelsefulla förvärvskälla, kraftverksrörelsen, bli ställd i samma lägesom de privata företagen. Dessa fick ju dra av räntan på det lånade, iförvärvskällorna faktiskt nedlagda kapitalet och drev i allmänhet inte sinverksamhet med lånat kapital i större omfattning än som motsvarade den maximigräns,vilken borde gälla för staten. Vid beräkningen av den högsta avdragsgilla räntan ansåg desakkunniga det försvarligt och lämpligt att ta hänsyn till statensränteutgifter och helt bortse från räntesatserna för de privata företagens lån.Detta var inte ägnat att i nämnvärd grad motverka den åsyftade likformigheten ibeskattningen av staten och enskilda, eftersom räntesatserna för privata lånoch statslån i stort sett anslöt sig till varandra. I fråga omavdragsprocenten anförde de skattesakkunniga: I syfte att erhålla en uppfattningom proportionen mellan eget och främmande kapital inom den privata förvärvsverksamheten samt med 1*-1971. ledning därav kunna föreslå en maximisiffra för statensgäldränteavdrag hava de sakkunniga verkställt vissa undersökningar beträffandeett antal privata företag. Av desamma framgår, att det främruande kapitaletinom de privata elektricitets- och kraftverksföretagen igenomsnitt uppgick till av tillgångarnas värde samt att detfrämmande kapital, vara ränta utgått, utjyorde av nämndavärde. För ett 40-tal trämasse- och andra skogsindustriföretag voro enligt vadde verkställda undersökningarna givit vid handen motsvarande procenttal 48 och36 samt 45 och 32 . Till jämförelse har utretts denskuldsättning, vara gäldränta beräknats för . Det iräkenskaperna redovisade främmande kapitalet uppgick i detta fall för nämndaår till av tillgångarnas värde. Det har synts de sakkunniga vara lämpligt att utgå från engenomsnittlig skuldsättning inom den enskilda förvärvsverksamheten å 40 av tillgångarnas värde och anpassa begränsningen av statens gäldränteavdragefter sådan nivå. Vid valet av den genomsnittliga räntefoten för statens lån,efter vilken räntan å det enligt sådana grunder begränsade lånekapitalet istatens förvärvskällor skall beräknas för erhållande av det högsta medgivnaränteavdraget, hava de sakkunniga utgått från den effektiva medelräntefoten förden fonderade statsskulden 1 935 1 944. Räknar man med medeltaletför dessa år, vilket är , kommer man vid en begränsning avskLildsättniiigen till av tillgångarna till en avdragsprocent å 1,52och vid en begränsning till av tillgångarna till en avdragsprocent å1,90. Med räntefoten å , vilken är den lägsta förtioårsperioden, och med en begränsning av skuldsättningen till 40 procenterhålles en avdragsprocent å 1,39. Med räntefoten å ,vilken är den högsta , och 50 procents begränsning avskuldsättningen blir avdragsprocenten 2,10. Då av praktiska skäl endastavjäninade tal synts kunna komma i fråga, hava de sakkunniga varit hänvisadetill att överväga procenttalen 1,5 och 2,0. De sakkunniga stannade för attföreslå en avdragsprocent på 2. Rörande valet av procentsats yttrade desakkunniga: Valet av procentsats måsteemellertid i viss mån bliva avhängigt av den tid, för vilken densamma skallgälla. En sådan procentsats som den här ifrågavarande kan fastställas för ettår i sänder eller för en period av år eller ock intagas i skattelagarna för attgälla tills vidare. Huru luan skall förfara i detta avseende är beroende avhuruvida några större förändringar kunna förväntas i de förhållanden, vartillhänsyn tages vid procentsatsens bestämmande. Större förskjutningar beträffandeden privata förvärvsverksamhetens gäldbundenhet torde, såvitt nu kan bedömas,knappast komma att inträda . Med hänsyn till detrådande ekonomiska läget synas några mera betydande förändringar i den allmännaräntenivån icke heller vara att vänta. De sakkunniga hava därför icke ansettdet behöva väcka några betänkligheter, om avdragsprocenten fastställes för enlängre period framåt i tiden genom ett särskilt stadgande ikomnuuialskattelagen. Vid detta förhållande har det emellertid synts önskvärtatt med avseende å avdragsprocentens storlek erhålla en viss marginal, somborgar för att staten icke heller kommer i en sämre ställning än de enskildaskattsyldiga. De sakkunniga hava med hänsyn härtill stannat vid att föreslå enavdragsprocent av 2,0. Delta procenttal torde vara av den storlek att det ickeens vid en höjning av den nuvarande räntenivån med någon procent skullefraiustå såsom anmärkningsvärt lågt. Det föreslagna procenttalet är avsett attgälla icke blott rörelse, på vilken förvärvskälla närmast tagits sikte vid taletsbestämmande, utan även jordbruksfastighet och annan fastighet. Beträffande debåda sistnämnda slagen av förvärvskällor torde en dylik begränsning av statensgäldränteavdrag vara av mycket liten betydelse. Procenttalet 2,0 synesemellertid vara tillräckligt högt även för de relativt få fall. då begränsningenskulle inverka på beskattningen av statens faslighetsinkomster. Frågan om statens rätt tillskuldränteavdrag har även berörts av norrlandskommittén i dess den 11 december1948 avgivna principbetänkande (SOU 1949:1). Efter att ha erinrat om attNorrlands naturtillgångar till mycket stor del ägdes av staten, som genoruderas utnyttjande direkt tillfördes betydande belopp , harnorrlandskommittén anfört följande: Den kommunalskatt, som därviderläggs, är dock pä det hela taget jämförelsevis blygsam. Enligt vad kommitte'ninhämtat brukar från sin årsvinst göra avdrag blandannat för beräknad ränta å hela det av staten investerade kapitalet, och dettaoavsett att en ganska betydande del av kapitalet återburits till staten i formav vinst överstigande normal ränta. Härigenom har vattenkraftsrörelsen i stortsett undgått att betala annan kommunalskatt än fastighetsskatt. Att vederbörandekommuner på nu antytt sätt förhindras att utnyttja sin rätt att beskattarörelseinkomster, har kommittén funnit föga tilltalande. Om ett enskilt företagbedriver motsvarande verksamhet, vilken som regel tillstor del torde grundas påaktier, äger företaget härvid icke att frän rörelsevinsten göra avdrag förutdelning å aktierna. Ur en annan synpunkt sett kan det ifrågasättas om. däreststatens vattenfallsverk av sociala skäl och till fördel för företag som äroberoende av elektrisk kraft, hålla taxorna låga - en fördel som härvid kommerhela landet till godo - detta bör leda till minskade skatteintäkter för dekommuner, varifrån vattenkraften hämtas. Det av skattesakkunnigaframlagda förslaget om begränsning av statens ränteavdrag överlämnades till 1950års skattelagssakkunniga för omprövning i samband med skattelagssakkunnigasöversyn av kommunalskattelagen. 1 ett överlämnat betänkandemed förslag angående den kommunala beskattningen av kraftverk (stencilerat)föreslog de sakkunniga bl. a. viss begränsning av statens rätt till avdrag förränta vid beräkning av statens inkomst av kraftverksrörelse.Skattelags-sakkunniga ansåg den av skattesakkunniga föreslagna begränsningenav statens ränteavdrag schematisk och schablonartad och knappast ägnad attåstadkomma rättvisa för i jämförelse med vissa privataföretag med skuldbelastning av samma storleksordning som vattenfallsstyrelsens.Skattelagssakimniga yttrade bl. 1 själva verket synes skillnadernai gäldbelastning mellan särskilda enskilda kraftföretag vara större än mellanvattenfallsstyrelsen, å ena sidan, och vad som i genomsnitt gäller för de ickestatliga företagen, ä andra sidan. Då det icke torde vara möjligt attbeträffande de enskilda företagen genomföra en generell utjämning av rätten attvid taxeringen tillgodogöra sig gäldränteavdrag, måste viden begränsning av dess rätt i detta avseende otvivelaktigt bli sämre ställd änvissa enskilda företag med liknande kreditmöjligheter. En anpassning avvattenfallsstyrelsens gäldränteavdrag till samma relativa storlek som gällerför de med styrelsen i lånemöjligheter närmast likställda företagen skulle uppenbarligen icke leda till någon effektiv begränsning av styrelsens avdrag. Den lämpligaste metoden att genomföra en begränsning avvattenfallsstyrelsens avdragsrätt synes vara att endast tillåtagäldränteberäkning å viss del av de i rörelsen nedlagda tillgångarnas värde. Ienlighet med vad som tidigare anförts synes denna del kunna bestämmas till 2/3.Det torde vara nödvändigt att markera, att denna del av tillgångarnarepresenterar ett maximum vid beräkning av gäldränteavdragen och inte innebär,att staten i alla förvärvskällor har någon obetingad rätt att beräkna gäldränteavdragpå en så stor del av tillgångarnas värde. 1 lagtexten bör därför markeras, attbestämmelsen orn begränsningen av gäldränteavdraget endast avser att bestämmadet högsta gäldränteavdrag, som kan tillåtas för staten. En bestämmelse påförevarande område bör givetvis varken beröva staten en självklar rätt att vidtaxeringen åtnjuta gäldränteavdrag eller ge staten en ovillkorlig avdragsrättför gäldränta, när en sådan rätt inte motiveras av det upplånade ochgäldräntekrävande kapitalets storlek. Skattelagssakkunnigas förslagrörande den här behandlade frågan har inte föranlett lagstiftningsåtgärder. 1963:84 med förslag till ändringar i reglerna förfördelningen mellan kommuner av det skatteunderlag som härrör frånkraftverksrörelse framhöll chefen för beträffande fråganom begränsning av vattenfallsverkets avdrag för skuldränta att den avskatte-lags.sakkunniga åsyftade ändringen av praxis på området kunde uppnåsutan lagstiftning genom en ändring av styrelsens redovisningsprinciper.Härigenom fick frågan en principiell karaktär, som berörde även andra grenar avden statliga affärsverksamheten. Eftersom den allmänna ekonomiska målsättningenför statens affärsverksamhet utreddes av den tillkalladeaffärsverksutredningen, var det enligt departementschefens mening naturligtatt ett ställningstagande till förslaget om nya principer förvattenfallsverkets redovisning av ränta på det i rörelsen investerade kapitaletfick anstå i avvaktan på resultatet av affär.sverksut-redningens arbete. Frågan om vad som kan anses vara en rimlig fördelningmellan eget kapital och lånekapital i affärsverk har tagits upp till diskussionockså i andra sammanhang. trafikutredning föreMog xå\unda för statensjärnvägars del att av det disponerade statskapitalet skulle motsvara lånatkapital i den bemärkelsen att ränta enligt normalräntefoten skulle inlevererastill statsverket före avskrivningar. 1 statens vattenfallsverks år 1967framlagda förslag till ändrad företagsform för statens vattenfallsverkrekommenderades - med hänsyn tagen till verkets förräntningsmöjligheter - attandelen eget kapital vid övergång till aktiebolag sattes till 25 fr. har numera iett avgivet betänkande (SOU 1968:45) framlagt förslag i frågaom riktlinjerna för affärsverkens ekonomiska målsättning och handlande.Avsikten ined förslaget har bl. a. varit att likställa de ekonomiskautgångspunkterna i affärsverken med dem som gäller för enskilda företag. Dettahar man sökt förverkliga så att en del av den med det disponeradestatskapitalet förknippade förräntningsplikten skall utgå som ovillkorligkostnadsränta på ett lån från statsverket. Det av affärsverken disponeradestatskapitalet skall uppdelas i en del eget kapital och en lånedel. Vidframtida tillskott av statskapital till bl. a. vattenfallsverket skall en tredjedelanses utgöra eget kapital (s. k. verkskapital) och två tredjedelar lån (s. k.statsverkslån). För redan investerat kapital skall i fråga om enfördelning mellan de båda ske så, att 1/6 av anläggningstillgångarnasanskaffningsvärde eller . räknas som verkskapital och 5/6 somstatsverkslån. Ränta på statsverkslånet bestäms med utgångspunkt från gällanderänteläge på statsobligationer. Upptagna statsverkslån konverteras efter 15 årtill då gällande ränteläge. 1 fråga om statsverkslånet vid övergångstidpunkten-initiallånet - knyts räntan till den gällande statliganormalräntan. avskrivningar skall baseras påhistoriska anskaffningsvärden i stället för som - pååteranskaffningsvärden, och verket skall ha samma möjligheter som enskildaföretag att variera sina avskrivningstider inom den ram som föreskrivs iaktiebolagslagen och kommunalskattelagen. Vidare skall vattenfallsverket tillstatsverket inleverera en motsvarighet till aktiebolagens statligainkomstskatt. Denna skall beräknas till av redovisat överskott. Norm för utdelningen på verkskapitalet bör enligtutredningens förslag vara 5 och därefter . Om ett affärsverk kommer i den situationen att investeringsbehovetunder budgetåret är mindre än summan av avskrivning och fondering, skallöverskottet användas till en faktisk återbetalning av statsverkslån. förslag är f. n. föremål förKungl. Frågan om en begränsning av statensgäldränteavdrag har prövats av åren 1963, 1967, 1969 och 1970. 1 sittav godkända betänkande nr 38 framhöll bevillningsutskott vid bedömning av skäligheten i statens gäldränteavdrag borde beakta, attstaten vid beräkning av inkomst av kraftverksrörelse beräknade räntavisserligen pä huvuddelen av det i rörelsen investerade kapitalet men efter enförhållandevis låg räntefot (under taxeringsåren 1953-1961 varierande mellan3,). Räntan på de lån med vilka den icke statligakraftverksindustrin finansierat de senare årens investeringar torde i regel haberäknats efter väsentligt högre räntefot. I den mån de statliga ränteavdragenframstod som stora i förhållande till rörelsens omfattning finge detta ses isamband med den omfattande och långsiktiga investeringsverksamheten påkraftområdet. Allt efter det att investeringarna slutförts, skulle proportionenmellan intäkter och ränteavdrag komma att bli gynnsammare. Frågan om statensrätt till avdrag för skuldränta och om beräkningen av sådant avdrag tordeenligt utskottets mening inte kunna lösas enbart med utgångspunkt frånvattenfallsstyrelsens förhållanden. Är 1967 uttalade bevillningsutskottet i sitt av riksdagengodkända betänkande nr 56 att staten som kraftverksföretagare hade ett förstegframför privata kraftverksföretagare på grund av sina bättre upplåningsmöj- En undersökning av kapitalsammansättningen ivattenfallsverkets kraftverksrörelse gav vid handen att det gäldräntekrävandekapitalet kraftigt ökat, medan de medel som kunde jämställasmed eget kapital hos privata kraftverksföretag varit i stort sett oförändrade.Finansieringen av statens kraftverksrörelse torde i vart fall numera skepraktiskt taget helt med räntekrävande kapital. Att detta inneburit och innebarvissa problem förde kommuner, inom vilka staten hade mera betydandekraftverks- och kraftregleringsanläggningar, torde inte kunna bestridas. Ävenom de bidrag i skatteutjämnande syfte, som sådana kommuner numera kundeerhålla enligt bestämmelserna i förordningen om skatteutjämning, var ägnade attåstadkomma en utjämning av de ekonomiska olikheterna och därigenom indirekt avskillnaderna i skattetryck mellan dessa och andra kommuner, var det - menadeutskottet - inte uteslutet att skatteutjämningsbidragen stundom kunde varaotillräckliga för att i skälig mån kompensera kraftverkskommunerna för detskattebortfall som kunde bli följden av statens gäldränteberäkning. Utskottetkunde således i princip ansluta sig till syftet med motionerna. En omprövningav statens gäldränteavdrag var enligt utskottets mening önskvärd också medhänsyn till det berättigade kravet på att ekonomisk jämställdhet sä långtmöjligt borde råda mellan konkurrerande statliga och privata kraftverksföretag.Utskottet erinrade om att utredning rörande de statligaföretagsformerna i ett är 1957 framlagt betänkande "" (SOU 1957:26) uttalat, att kraftbolag med stigande kapitalbehov,vilka ville utnyttja lånemarknaden, om möjligt borde ha 1/3 av sittkapitalbehov täckt med eget kapital. Uttalandet, som gjorts i samband medutredningens överväganden av frågan, hur finansieringen av vattenfallsverketsverksamhet borde ordnas för det fall verket ombildades till aktiebolag, lågtill grund för skattelagssakkunnigas förslag om en begränsning avvatlenfallsverkets avdragsrält till att avse 2/3 av det bokförda värdet av dei kraftverksrörelsen nedlagda tillgångarnas värde. Vid riksdag framhöll bevillnmgsutskottet bl.