bet · FU01SfU11 · 1971-12-31 00:00:00 — Socialförsäkringsutskottetsbetänkande nr 1971 SfU1971:11 Socialförsäkringsutskottetsbetänkande i anledning av motion om allmänt ombud vid försäkringsdomstolen. I motionen 1971:714 av i Staffanstorpm. hemställes "att i skrivelse till Kungl. Maj;t ånyo måtteanhålla om prövning och förslag rörande inrättandet av ett allmänt ombud ellerannan instans med uppgift att vid försäkringsdomstolen tillvarataga främst denenskildes rätt." Försäkringsdomstolen inrättades som högstaprövningsinstans i socialförsäkringsmål. Domstolen började sin verksamhet den 1juli nämnda år. Den är högsta instans i mål om sjukförsäkring, folkpension,tilläggspension, yrkesskadeförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. Ledamöternai domstolen är dels lagfarna, dels icke lagfarna. För domförhet fordras närvaroav tre lagfarna och två andra ledamöter. I mål, vari uppkommer fråga avbetydelse för enhetlig lagtolkning eller rättstill-lämpning, får samtligaledamöter deltaga i avgörandet. Ettmål kan komma under domstolens prövning dels genom att besvär anförs över denlägre instansens avgörande, dels genom s. k. underställning. Sistnämndaförfarande innebär, att utnyttjar en möjlighet, somenligt 20 kap. 12 § lagen om allmän försäkring tillerkänts verket, nämligenatt underställa försäkringsdomstolen ett beslut av verket, om det för enhetliglagtolkning eller rättstillämpning är av synnerlig vikt att saken prövas avdomstolen eller eljest särskilda skäl finns för sådan prövning. Motsvarandemöjlighet till underställning finns inom arbetslöshetsförsäkringen i fråga ombeslut som fattats av i egenskap av tillsynsmyndighetför de erkända arbetslöshetskassorna (50 § förordningen om erkändaarbetslöshetskassor). Förfarandeti försäkringsdomstolen är icke reglerat i detalj, utan det har förutsatts, attdomstolen i viss utsträckning skall kunna på egen hand utbilda en ändamålsenligprocessordning. Genom hänvisningar i lagen gäller i tillämpliga delar vissabestämmelser i , bl. a. om domare och rättegångsombud, straffoch vite, omröstning och bevisning. Grunddragen i handläggningen reglerasdirekt i lagen, var- vidbestämmelserna i om handläggning av besvär i hovrätt tjänatsom förebild. Försäkringsdomstolen har emellertid ålagts en betydligt mer aktivroll i processen än de allmänna domstolarna. Försäkringsdomstolen skallsålunda verka för att utredningen i ett mål blir så fullständig som med hänsyntill målets beskaffenhet erfordras. Domstolen äger också föranstalta ombevisning. Förfarandet i domstolen är i princip skriftligt, men även muntlighandläggning kan förekomma varvid parterna kallas personligen. Liksomi förvaltningsprocessen i övrigt har part i mål vid försäkringsdomstolen ejrätt till ersättning för rättegångskostnader. Institutet fri rättegång finns eji förvaltningsprocessen. Mindre bemedlade kan erhålla fri rättshjälp genomrättshjälpsanstalt eller praktiserande jurist enligt avtal med vederbörandelandsting. Sådan rättshjälp står alltså i princip till förfogande vid processeninom socialförsäkringarnas område. I fråga om vittnen och sakkunniga, somhöres inför domstolen, gäller att enskild part får stå för kostnaden om hanpåkallat förhöret. Tidigareriksdagsbehandling av frågan om allmänt ombud m. m. Frågan om införandet av ett allmänt ombud isocialförsäkringsmål har i olika sammanhang behandlats under 1960-tal6t. Vidden genomförda omorganisationen av socialförsäkringens administrationbehandlades bl. a. spörsmålet om besvärsrätt för andra än enskilda parter. Idetta sammanhang diskuterades huruvida det borde finnas ett allmänt ombud. Detär emellertid att märka, att det allmänna ombudet inte var tänkt huvudsakligensom någon form av företrädare för de försäkrade utan huvuduppgiften för honomskulle vara att tillvarata det allmännas intresse mot de försäkrade som kräverersättning. I denna egenskap skulle det allmänna ombudet kunna överklagaavgöranden i ifrågavarande mål. Beträffande frågan i vad mån ett allmänt ombudi sin verksamhet skulle se även tUl de försäkrades intresse må erinras om ettuttalande av lagrådet i samband med tillkomsten av lagen om allmän försäkring.Lagrådet uttalade då, att det är självfallet, att det skulle åligga allmäntombud icke blott att bevaka det allmännas rätt utan även att övervaka attgällande bestämmelser tillämpades riktigt, varvid ombudet skulle tillse attjämväl försäkrads intresse blev tillgodosett. Beträffandedet närmare innehållet i diskussionen om allmänt ombud under åren 19601965får utskottet hänvisa i första hand till en utförlig redovisning i andralagutskottets utlåtande nr 1965. Ifråga om det i nämnda utlåtande (s. 8) anmärkta slutbetänkandet avbesvärssakkunniga (SOU 1964:27) må tilläggas, att de sakkunniga understrukitvikten av att särskilda partsrepresentanter för allmänna intressen i möjligastemån införs på sådana områden, där erfarenhetsmässigt behov gör sig gällande avmöjlighet att på initiativ av det all- mannafå en sak prövad i högre instans (s. 539). På grundval av betänkandet och deremissyttranden som avgetts över detta har en arbetsgrupp inomjustitiedepartementet utarbetat ett nytt lagförslag, som omfattar endast enkärna av 25 paragrafer. Den nya lagen föreslås heta förvaltningslagen. Den ärinte avsedd att tillämpas hos förvaltningsdomstolarna. Det finns dock skäl atti detta sammanhang hänvisa till ett avsnitt i det av en arbetsgrupp inomjustitiedepartementet framlagda betänkandet (SOU 1968:27 s. 231), som avserbesvärsrätt och som innehåller bl. a. remissyttranden över besvärssakkunnigasbetänkande. Av särskilt intresse är yttrandet av regeringsrättens ledamöter ochav JO (s. 235). För egen del uttalar arbetsgruppen, att den vittsyftande fråganom allmänna ombud m. m. uppenbarligen inte kan lösas inom ramen för denaktuella lagstiftningen utan att man i stäUet får gå fram områdesvis. Sedanarbetsgruppens förslag remissbehandlats har förslag till förvaltningslag ochförvaltningsprocesslag m. m. remitterats till lagrådet. Avremissen framgår bl. a. att i sitt remissyttrande överarbetsgruppens förslag behandlat bl. a. frågorna om ökad besvärsrätt för detallmänna och om allmänna ombud med uppgift att föra det allmäimas talan motmyndighets beslut. Chefen för uttalar i lagrådsremissenbl. a., att spörsmålen bör bli föremål för en samlad bedömning och attställning senare kommer att tas till frågan i vilka former en sådan bedömningbör äga rum. Vid1965 års riksdag yäcktes motioner med samma yrkande som i den nu behandlade.Motionerna innehöll dessutom yrkande om översyn av besvärs- ochunderställningsförfarandet vid försäkringsdomstolen. ansåg det dåbefogat att närmare granska de frågor som aktualiserats och förordade attproblemkomplexet i sin helhet blev föremål för en förutsättningslös utredning(2LU 1965:55). Därvid hänvisades till ett yttrande av försäkringsdomstolen,som innehöll bl. a. att sådana erfarenheter vunnits under domstolensverksamhetstid, att frågan om vidtagande av åtgärder i syfte att bättre kunnatillvarata såväl allmänna som enskilda intressen kunde prövas. Ianledning av interpellationer, som därefter väckts av ,har den aktuella frågan diskuterats vid två tUlfällen i förstakammare, liämligen och . Isvar på förstnämnda interpellation framhöll chefen för ,statsrådet , att den enskildes rättsskydd i socialförsäkringsmål hördenära samman med de större frågorna om kostnadsersättning för part och frirättshjälp i förvaltningsförfärandet över huvud taget. Statsrådet ansågdet inte lämpligt, att frågan om rättshjälp för enskilda parter togs uppsärskUt för försäkringsdomstolen. I sitt interpellationssvarden hänvisade statsrådet Asplingtill att chefen för tillkallat salckunniga för att utredafrågan om kostnaderna i förvaltningsförfarandet, om rättshjälp iförvaltningsärenden och om offentligt biträde åt part i sådana ärenden. Ävenvid riksdag väcktes motioner i ämnet. Motionerna avslogs på hemställanav andra lagutskottet, som i sitt utlåtande nr 22 anförde bl. tillsattes en utredning om rättshjälp iförvaltningsärenden. Utredningen skall bl. a. undersöka möjligheterna attinföra någon motsvarighet till den fria rättegången vid allmän domstol och attförordna offentligt biträde åt den som är part i ett förvaltningsärende.Resultatet av utredningens arbete kan väntas bli av väsentlig betydelse för attbevaka den enskildes rätt i socialförsäkringsmål. Utskottet förutsätter, attfrågan om tillvaratagandet av det allmännas rätt i sådana mål och andra därmedsammanhängande problem som har visst samband med den fråga som berörs avutredningen tas upp av Kungl. Maj:t när utredningsresultatet föreligger. I en motion vid fjolårets riksdag hemställdes omförslag till bestämmelser om förordnande av offentligt biträde i ärendenangående administrativa frihetsberövanden. Första lagutskottet avstyrktemotionen i sitt av godkända utlåtande 1970:21. I utlåtandet erinradeutskottet om den genomgripande rättshjälpsreform, som justitieministernförutskickat statsverksproposition, och hänvisade till att denytterligare utredning, som måste föregå reformen, redan inletts inomjustitiedepartementet och till att utredningen enligt departementschefen även ifortsättningen borde bedrivas i samråd med utredningen om rättshjälp iförvaltningsärenden. behandlade en motion om utsträckt tillämpning iförvaltningsärenden av kontradiktoriskt förfarande genom partsrepresentant fördet allmänna och om utvidgning av det allmännas besvärsrätt i sådana ärenden. Isitt utlåtande 1970:52 erinrade utskottet bl. a. om det ovan återgivnauttalandet rörande frågan om allmänna ombud av den arbetsgrupp, som förberederlagstiftning om en reform av förvaltningsförfarandet. Utskottet pekade även påriksdagens gjorda begäran om utredning av frågan om inrättande avallmänt ombud vid försäkringsdomstolen. Utskottet ansåg att det borde ankommapå Kungl. Maj:t att avgöra om de fortsatta övervägandena i ämnet skulle skeinom en utredning, som avsåg hela förvaltningen, eller om spörsmålen bordelösas genom successiva reformer. Med hänsyn härtiU fann utskottet ej påkallatmed något initiativ i anledning av motionen. anslöt sigtill utskottets bedömning. Reformav rättshjälpen enligt riktlinjer statsverksproposition statsverksproposition (prop. 1970: 1bil. 4 s. 59) angav chefen för riktlinjer för engenomgripande reform av samhällets rättshjälp. Arbetet med rättshjälpsreformenhar i enlighet med dessa riktlinjer bedrivits inom departementet och lett framlagd promemoria med förslag till rättshjälpslag m. (stencil Ju 1970:14). Ipromemorian läggs fram förslag som innebär att rättshjälp i princip skall kunnaerhållas i fråga om varje rättslig angelägenhet där behov av rättshjälp finnsoavsett om ärendet behandlas av domstol eller förvaltningsmyndighet ellergäller rådfrågning eller biträde vid förhandlingar eller liknande. Förmånernavid rättshjälp skall enligt förslaget i huvudsak bestå i att kostnaderna förbiträde och utredning samt inställelse vid förhandling ersätts av allmännamedel. Ett betydelsefullt inslag i förslaget är att en kortare rådfrågning hosjurist skall lämnas mot en för alla överkomlig enhetsavgift om , somi speciella fall skall kunna nedsättas eller helt efterges. När rättshjälp iandra fall meddelas skall sökanden erlägga en avgift, som i princip skaUbestämmas med ledning av hans inkomstförhållanden. Enligtförslaget skall rättshjälpen administreras av regionala, statligarättshjälpsmyndigheter, i princip en i varje län. Vid rättshjälpsmyndighetenskall bl. a. finnas s. k. allmän advokatbyrå. Promemorians förslag har remissbehandlats. Denföreslagna utvidgningen av möjligheten till rättshjälp har därvid allmänttUlstyrkts. Även förslaget om inrättande av allmänna advokatbyråer hartillstyrkts av flertalet remissinstanser. Däremot har bl. a. den föreslagnaorganisationen av de administrativa arbetsuppgifterna i det nya systemetkritiserats under remissbehandlingen. Inomjustitiedepartementet pågår f. n. överarbetning av promemorians förslag pågrundval av remissyttrandena. Arbetet bedrivs med sikte på att en propositionmed förslag till lagstiftning i ämnet skall kunna föreläggas årets riksdag. Rättshjälpi förvaltningsärenden, m. m. Den tillkallade utredningen om rättshjälp iförvaltningsärenden skall enligt direktiven undersöka i vad månrättshjälpsanstalterna och de enskilda advokater, som lämnar rättshjälp enligtavtal med vederbörande landsting, har möjligheter att tillgodose mindrebemedlades behov av bistånd i förvaltningsärenden samt i mån av behov utarbeta reformförslag.De sakkunniga skall också utreda om och i vad mån rättegängshjälp motsvarandeinstitutet fri rättegång bör införas för ärenden hos förvaltningsdomstolar ochförvaltande myndigheter. En annan uppgift för utredningen är att undersökafrågan om. kostnadsersättning i vissa förvaltningsärenden. tredjearbetsuppgift har utredningen ålagts att ta upp frågan om offentligt biträdeinom förvaltningsrätten. Härom anförs i direktiven följande. Det finns skäl som talar för att i varje fall isådana förvaltningsärenden, som rör den enskildes personliga frihet, det börfinnas möjlighet att förordna offentligt biträde åt part. Även i vissa andraärenden på förvaltningens område kan det tänkas att det allmänna vid behov börsörja för att den enskilde förfogar över sakkunnigt biträde. De sakkunniga börundersöka på vilka områden det föreligger ett starkt framträdande behov avoffentligt biträde ät enskild part i förvaltningsärenden och under vilkanärmare förutsättningar sådant biträde bör förordnas. bör övervägasi vad mån den enskilde bör vara skyldig att till det allmänna återbetalakostnaderna för offentligt biträde. Under arbetet inom med denallmänna reformen av rättshjälpen har samråd ägt rum med utredningen omrättshjälp i förvaltningsärenden. En kortfattad redogörelse härför och för deriktlinjer, som dragits upp för gränsdragningen mellan den allmänna rättshjälpsreformenoch motsvarande reform på förvaltningsområdet, lämnas i den ovannämndapromemorian med förslag till rättshjälpslag m. m. (s. 137 f.) Av redogörelsenframgår bl, a. att utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden inte haranledning att i fortsättningen särskilt ta upp frågan om införande påförvaltningsområdet av en motsvarighet till institutet fri rättegång, eftersomdenna fråga redan lösts inom ramen för den allmänna rättshjälpsreformen.Beträffande frågan om offentligt biträde inom förvaltningsrätten erinras ipromemorian om att rättshjälpen enligt det föreslagna nya systemet kommer attomfatta bl. a. förmånen av biträdeshjälp. Enligt uttalande i promemorian bördäremot spörsmålet om behovet av särskilda regler om offentligt biträde förvissa slag av förvaltningsärenden lämpligen övervägas av utredningen omrättshjälp i förvaltningsärenden. Härom anförs vidare. Om behov av särskilda regler konstateras, tordesvårigheter inte föreligga att inordna dessa regler i det nya systemet. Deavvikelser från de allmänna bestämmelserna som kan bli aktuella synes ihuvudsak vara likartade dem som aktualiseras beträffande offentlig försvarareenligt . Förevarande motion syftar till inrättande av ett"allmänt ombud eller annan instans" med uppgift att vidförsäkringsdomstolen, som är högsta instans isocialförsäkringsmål, tillvarata främst den enskildes rätt. har behandlat motioner med samma syftebl. Dessa motioner innehöll även yrkande om översyn av besvärs- ochunderstäUningsförfarandet. I anledning av dessa motioner förordade i enlighet med förslag av försäkringsdomstolen i ett yttrande till andralagutskottet att problemkomplexet i sin helhet blev föremål för enförutsättningslös utredning. Liknande motioner vid riksdag avslogs medhänvisning till att resultatet av arbetet 1968 tillsattautredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden kunde väntas bli av väsentligbetydelse för att trygga den enskildes rätt i socialförsäkringsmål. Detförutsattes vidare att frågan om tillvaratagande av det allmäimas intressen isådana mål skulle tas upp av Kungl, Maj:t när utredningsresultatet förelåg. motiveringen till förevarande motion berörda frågan om den enskildesrättstrygghet i socialförsäkringsmål står enligt utskottets mening i närasamband med det större problemet om kostnadsfri rättshjälp i förvaltningsförfarandetöver huvud taget. Detta problem torde komma att lösas inom ramen för dengenomgripande reform av samhällets rättshjälp, som f. n. förbereds inomjustitiedepartementet, I en promemoria, som lades fram av enarbetsgrupp inom departementet, föreslogs bl, a, att rättshjälp i principskall kunna erhållas i varje rättslig angelägenhet, där behov av sådan hjälpföreligger, oavsett om ärendet behandlas av domstol ellerförvaltningsmyndighet. På grundval av promemorian och remissyttrandena överdenna bedrivs arbetet inom departementet med sikte på att proposition i ämnetskall kunna föreläggas årets riksdag, Iuppdraget för utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden ingickursprungligen bl, a, sådana frågor, som enligt det anförda kommer att få sinlösning inom ramen för den allmänna rättshjälpsreformen. Utredningen, varsuppdrag begränsats, i motsvarande mån, fortsätter emellertid att pröva fråganhuruvida enskUd part bör ges möjlighet att, även utan egen begäran, iförvaltningsärenden erhålla ett sakkunnigt biträde som utses genom detallmännas försorg, s, k, offentligt biträde. Utredningen beräknas kunnaslutföra sitt arbete . Fråganom inrättande av allmänna ombud med uppgift att tillvarata det allmännas intresseni förvaltningsärenden har aktualiserats inom Kungl, Maj;ts kansli underförberedelsearbetet med en ny förvaltningslag. Frågan har nära samband med ettaimat i sammanhanget framfört förslag, nämligen om rätt för det allmänna attöverklaga sådana förvaltningsbeslut, som kan anses förfördela ett offentligtintresse, I en nyligen avlämnad lagrådsremiss ångande förvaltningslag ochförvaltningsprocesslag m. m. uttalar justitieministern bl. a,, att dessa spörsmålbör bli föremål för en samlad bedömning och att ställning senare kommer att tastill frågan i vilka former en sådan bedömning bör äga rum. Av det sagda framgår att den i förevarande motionupptagna frågan ingår som ett led i ett större problemkomplex, varav åtminstonevissa och i sammanhanget viktiga delar kan väntas få en lösning inom en relativtsnar framtid. Med hänsyn härtUl och tUl vad utskottet i övrigt har anfört anserutskottet att något förnyat initiativ från sida i anledning avmotionen inte är erforderligt. attmotionen 1971:714 inte föranleder någon åtgärd. Närvarande:herrar i (c), (), i (fp),(), Ringaby (m)*, fröken (), herrar iNennesholm (c), i (s), (), herrar i (m), (), fröken (), i (vpk)*, frökenBergström (fp) och (). *Ej närvarande vid betänkandets justering. avherrar i (c), i (fp), Ringaby (m),i Nennesholm (c), i (m), fröken () ochfröken (), som ansett dels att utskottets yttrande från och med detavsnitt som börjar på s. 7 med orden "har" bort ha följandelydelse: "Motionermed samma syfte har 'behandlats av andra lagutskottet bl. I ettyttrande till utskottet tillstyrkte försäkringsdomstolen en utredning i ämnet.Domstolen uttalade därvid bl. a. att sådana erfarenheter vunnits underdomstolens verksamhetstid att frågan om vidtagande av åtgärder i syfte attbättre kunna tillvarata såväl enskilda som allmänna intressen kunde prövas.Utskottet ansåg det befogat att närmare granska de i motionerna aktualiseradefrågorna och förordade att hela problemkomplexet skulle förutsättningslöstutredas i enlighet med försäkringsdomstolens förslag. Med bifall tillutskottets hemställan beslöt att i skrivelse till Kungl. Maj:ttillkännage utskottets uppfattning. Riksdagensbegäran bör ses mot bakgrund av det förhållandet att målen vidförsäkringsdomstolen och i socialförsäkringsprocessen över huvud taget oftagäller frågor av avgörande betydelse för den enskildes möjligheteratt klara sin försörjning, som vederbörandes förmåga att själv kunnatillvarata sin rätt kan vara väsentligt nedsatt till följd av ålder eller avsjukdom eller annat handikapp. Dessa omständigheter markerar enligt utskottetsmening att det i dessa mål föreligger ett särskilt behov av ett allmänt ombudmed huvudsaklig uppgift att biträda enskilda parter i försäkringsdomstolen. Isamma riktning pekar även det av motionärerna påtalade förhållandet attriksdagens revisorer anmärkte på att försäkringskassornas bedömning avrätten till förtidspensionering uppvisade stora inbördes skiljaktigheter. Inteminst mot den nu angivna bakgrunden framstår det enligt utskottets mening somotillfredsställande att såsom framgår av Kungl. Maj:ts skrivelse tUlriksdagen 1971:3 riksdagsskrivelse i ämnet alltjämt är beroende avKungl, Maj:ts prövning. mening är det i hög grad angeläget att de i förevarande motionupptagna frågorna blir föremål för särskild prövning i enlighet med 1965 årsriksdagsbeslut. Vad utskottet anfört bör bringas till Kungl. delsock att utskottet bort hemställa "attriksdagen med bifall tUl motionen 1971:714 i skrivelse till Kungl, Maj:t somsin mening ger till känna vad utskottet anfört." AB Egneilska Boktryckeriet, 1971