bet · FU01KU37 · 1971-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1971 KU 1971: 37 Konstitutionsutskottetsbetänkande i anledning av revisionsutrednings betänkande»Statsrevisionen. Uppgift, organisation och verksamhet» jämte följdmotioner. 1 detta betänkande behandlas den avtalmanskonferensen tillsatta revisionsutrednings betänkande »Statsrevisionen.Uppgift, organisation och verksamhet», dagtecknat den 17 febraari 1971, samtde följdmotioner, som väckts i anledning av talmanskonferensens skrivelse tillkammaren med överlämnande av betänkandet, nämligen 1971: 1386 av fra iStockholm m. fl. (s-f c-f fp-|-m) och 1971:1387 av herrar Tobé (fp) och Grebäck(c). imotionen 1971:1386: »att §§7 och 18 i utredningens förslag till instraktionutgår» och imotionen 1971:1387: »att beslutar om sådan ändring i förslaget tillinstraktionen för statsrevisionen att de bestämmelser som rör den särskildadelegationen utgår». 1betänkandet lämnas följande sammanfattning av innehållet: Sedan vissa partiella reformer beträffanderiksdagens revisorers organisation och arbete genomförts enligt beslut avriksdagen 1967 och 1969, har förevarande utredning tillsatts avtalmanskonferensen på framställning av revisorerna. Utredningen har uppfattatsitt uppdrag så, att den haft att på grandval av de erfarenheter som 'vunnitsav reformerna 1967 och 1969 forma en lösning av revisorernasorganisationsfrågor på lång sikt. Utredningenhar inte funnit sk"äl att avvika från själva principerna i 1967 och 1969års beslut. Verksamheten betecknar utredningen som en idet väsentiiga positiv försöksverksamhet, vilken lagt grunden för en långsiktigvidareutveckling. Utredningenkonstaterar att en förstärkning av riksdagsrevisionen ligger väl i linje meddet allmänna konstitutionella reformarbetet och att någon begränsning avgranskningsrätten inte har satts i fråga. principen dubbel kontroll förekommer, dels genom organ som sorterar under Kungl.Maj:t, dels genom ett organ som tillhör , är en konsekvens av detparlamentariska systemet. Någon uppdelning av verksamhetsfältet mellan deskilda organen bör enligt utredningens mening inte göras, men en visssamordning av deras insatser bör som eftersträvas på det praktiskaplanet. Riksdagsrevisionens arbetsfält föreslås alltså även fortsättningsvisvara den statliga och statsunderstödda verksamheten, utan formell begränsning. Utredningenhar ägnat ingående uppmärksamhet åt frågan om granskningsverksamhetensomfattning och inriktning, särskilt de principer som skall ligga till grund förurvalet av granskningsobjekt. Utgångspunkten är att enligt 1967 årsriksdagsbeslut större frågor av principiell och generell innebörd börstuderas. Utredningen har försökt att analysera och precisera vad som börförstås därmed och har även i tio särskilda avsnitt gett exempel på frågor somsynes motsvara vad avsett. Utredningenföreslår att en närmare kontakt skapas mellan revisionen och det löpanderiksdagsarbetet genom att finansutskottet får befo genhet att föreslå attriksdagen ger revisionen uppdrag att verkställa särskilda utredningar. 1fråga om den yttre organisationen föreslår utredningen att revisorerna gesbenämningen statsrevisorer, vilken har gammal hävd, och att den organisationsom står under deras ledning kallas statsrevisionen. Antalet revisorer bör varaoförändrat tolv. De nuvarande tre avdelningarna bör avskaffas. I stället börinrättas en delegation med vissa beredningsuppgifter, framför allt igranskningsfrågor. Statsrevisoremashuvuduppgifter bör vara att fastställa gransknings-plan samt att fatta beslutom remisser av granskningspromemorior, om framställningar till Kungl. Maj:t ochriksdagen och om föredragningar, besök och resor såvitt gäller revisionen idess helhet. Även i administrativa ärenden av större räckvidd och principiellbetydelse bör bestämmanderätten ligga hos revisorerna. Ifråga om personalorganisationen föreslås att huvuddelen av det löpandeutredningsarbetet skall besörjas av fyra utredningsgrupper, envar bestående aven revisionsdirektör/avdelningsdirektör samt en byrådirektör/ förstebyråsekreterare. De båda nuvarande byråcheferna bör envar leda två sådanagrapper samt i övrigt biträda kanslichefen vid granskningsarbetets ledning ochplanering samt vid uppsökandet av granskningsobjekt. För sistnämnda funktionföreslås även en särskild tjänsteman i avdelningsdirektörs ställning stå tillkanslichefens förfogande. 1sak påverkas riksdagsordningens bestämmelser om revisorema föga av utredningensförslag. Vissa ändringar, företrädesvis av formell natur, anses dock önskvärda.Bl. a. bör revisionens uppgift ges en mera tidsenlig precisering och de föreslagnanya benämningarna införas. Ett utkast till nytt grundlagsstadgandepresenteras, men det föratsätts att det kommer att prövas vidare i samband medarbetet på en författningsreform. Övrigaförslag bör enligt utredningens mening genomföras . Utredningenframlägger ett förslag till ny instraktion och har också utarbetat ett förslagtiU ny kungörelse om skyldighet att tillhandahålla statsrevisionen handlingar,uppgifter och upplysningar m. m., avsedd att ersätta den nu gällande kungörelsen,som utfärdades och är föråldrad. Iövrigt hänvisas till det i 2 saml. Motionen 1971: 1386 är undertecknad av bl. a.revisorernas ordförande, förste vice ordförande och andre vice ordförande. Imotionen anförs, att ledamöter i den nuvarande revisionen befarar attsvårigheter kommer att uppstå för revisorema att tillräckligt tränga in iärendena om man slopar avdelningssystemet. Efter beslut om attgranskningen skall vara av mer generell och principiell innebörd krävs, sägsdet, att ledamöterna får tillfälle till en grandligare genomgång av ärendena.Med en beredning på fem personer i stället för de nuvarande avdelningama blirdet enligt motionärerna svårare att engagera alla ledamöter av revisionen igranskningsarbetet. Motionärerna anser att det bör kunna ankomma på revisorernasjälva att i arbetsordning anta bestämmelser för arbetets fördelning även blandledamöterna. Bestämmelser rörande frågan om arbetet skall fördelas påavdelningar eller om en beredning skall inrättas enligt utredningens förslagbör, säger motionärerna, därför inte införas i instruktionen. Äveni -motionen 1971: 1387 kritiseras utredningens förslag om inrättande av en särskildberedningsdelegation. Enligt motionärerna är det onödigt att skapa tre graderav revisorer, »presidiet, meniga delegationsledamöter och övriga revisorer».Presidiet bör i stället kunna utföra de särskilda beredningsuppgifter som kanbli aktuella. revisorer och deras verksamhet blev 1967och 1969 föremål för betydelsefulla reformer (KU 1967:60, BaU 1967:63, BaU1969: 49). I anslutning till reformerna antogs ändrad lydelse av riksdagsordningens stadgande om revisorema, RO § 72, som trädde i kraft 1971.Vidare utfärdades en ny instruktion för revisorerna med giltighet från den 1januari 1968. Huvudinnebördeni de berörda reformerna kan sammanfattas sålunda. Den samlade berättelsen övergranskningen av statsverket, som tidigare skulle lämnas varjeår, avskaffades. I stället slutförs numera varje ärende för sig, varigenom enjämnare arbetsrytmi vinnes. För sina slutliga beslut i granskningsärendena fickrevisorerna en tredje handlingsmöjlighet utöver avskrivning och redovisning förriksdagen, nämligen framställning till Kungl. Maj:t. Revisorerna fick ocksåbefogenhet att själva inhämta remissyttranden och förklaringar över upprättadegranskningspromemorior. uttalade sig vidare för ett mindre antalärenden och en mera bestämd inriktning på frågor av generell och principiellkaraktär. I fråga om revisorernas ställning fastlade en principielllikställdhet med riksgäldsfullmäktige. 1* 1971.4 saml. nyainstruktionen fastslogs att huvuddelen av det förberedande arbetet skulle skeinom ramen för ett avdelningssystem med tre avdelningar. Vissapersonalförstärkningar beslöts 1967 och 1969. I anslutning till riksdagsbeslutet1969 om personalorganisationen övergick revisorerna till att bedriva sinverksamhet på grundval av en bestämd granskningsplan. 1970års revisionsutredning tillsattes , sedan revisoreri skrivelse till talmanskonferensen den 26 febraari 1970 påkallat en allmänöversyn av revisorsinstitutionens konstitutionella ställning och uppgifter samtav ])ersonalorganisationens utformning. Utredningen konstaterar i sittbetänkande »Statsrevisionen. Uppgift, organisation och verksamhet» att dessförslag i huvudsak innebär ett fullföljande av 1967 och reformer pågrundval av de allmänna värderingar som kom till uttryck i 1967 årsriksdagsbeslut. Ibetänkandet föreslår utredningen bl. a. en ny lydelse av RO § 72. Dessutformning har påverkats av ställningstaganden av utredningen i fråga om bl. a.revisorernas benämning, antal och organisation. Vidare framlägger utredningenförslag till ny instraktion och ny kungörelse, avsedd att ersätta den nugällande kungörelsen (1949: 357) angående skyldighet att tillhandahållariksdagens revisorer vissa handlingar och upplysningar m. m. a. införande av ett stadgande, enligt vilket statligt revisionsorgan ärskyldigt att verkställa de undersökningar som revisorer särskiltbegär. Betänkandet innehåller även förslag till ny personalorganisation, sombl. a. innebär en utökning av den nuvarande organisationen med fem tjänstemänmed handläggande uppgifter. Utredningens förslag till ny instruktion innebären genomgripande ändring i revisorernas nuvarande arbetsformer. Utredningenföreslår sålunda att avdelningssystemet skall avskaffas. För vissaberedningsuppgifter bör i stället enligt utredningen inrättas en särskilddelegation, bestående av fem ledamöter och med revisorernas ordförande somsjälvskriven ordförande (7 och 18 §§ i utredningens instruktionsförslag).Sistnämnda förslag godtas inte i följdmotionema. prövning av ärendet har allmän enighet rått om att revisorerutgör ett viäsentiigt led i kontrollmakt, som man bör slå vakt om.Enligt utskottets mening är de principer som legat till grund för 1967 och 1969års reformer riktiga. De bör också vara väl ägnade att utgöra grunden för envidareutveckling mot en förstärkning av kontrollmakten. Avvad utredningen anför i betänkandet framgår enligt utskottets mening attrevisorernas nuvarande personalorganisation är i behov av ytterligareförstärkning. De förslag därom som betänkandet innehåller (s, 27-31) finnerutskottet väl motiverade och lämpliga aU nu genomföra. Utskottet tillstyrkerdärfö:r utredningens förslag till ny personalorganisation för riksdagensrevisorer. De konkreta förslag iövrigt som framläggs i betänkandet är enligt utskottetsmening delvis sådana att ställning tiU dem under alla förhållanden måste tasvid en översyn av gällande grandlagsstadgande om revisorema. Frågan omriksdagens revisorer bör ha befogenhet att utöva viss ledningsfunktionbeträffande de under Kungl. Maj:t lydande revisionsorganen berör även dengrundlagsreglerade uppgiftsfördelningen mellan Kungl. Maj:t och riksdagen.Grandlagberedningen avser att framlägga förslag till en nyriksdagsordning. Som ett led i sitt arbete i denna del måste beredningen ocksåkomma in på frågan om utformningen av grundlagsstadganden om riksdagensrevisorer. Enligt utskottets mening talar starka skäl för att idetta läge inte nu bör ta sfälhiing till revisionsutredningens förslag i desshelhet utan bör avvakta grandlagberedningens fortsatta arbete på en nyriksdagsordning. Därvid kan de berörda frågorna bedömas i ett störresammanhang, vilket torde vara värdefullt. Ett dylikt uppskov med en slutligbedömning bör enligt utskottets mening inte heller föranleda några praktiskaolägenheter. En följd blir att nu gällande instraktion för revisorerna tillsvidare fortsätter att gälla och därmed även revisoremas nuvarande avdelningsindelning.Härigenom tillgodoses också det huvudsakliga syftet med följdmotionema iärendet. I den mån någon instraktionsändring skulle visa sig påkallad innanslutlig ställning tas i grandlagsfrågoma kan givetvis sådan ändring företas.Utskottet erinrar om att fråga därom - liksom övriga frågor i detta sammanhang- kan upptas av utskottet med begagnande av dess initiativrätt. Utskottetavser sålunda bl. a. att vid den översyn av riksdagsstadgan som utskottet skallföreta under höstsessionen föreslå att granskningen av revisorersberättelse - som ankommer på utskottet - skall överföras på finansutskottet. På grand av det anfördaanser utskottet att nu inte bör -utöver beslut om ändradpersonalorganisation för revisorers kansli - fatta annat beslut"än att anhålla hos Kungl. Maj:t om att utredningens betänkandeöverlämnas tUl grundlagberedningen för vidare prövning av i betänkandetbehandlade frågor av betydelse för utformningen av nya grandlagsstadganden omriksdagens revisorer eUer eljest av konstitutionell betydelse. 1) beslutar om ändrad personalorganisation i enlighet med vad som föreslås av 1970 årsre-visionsutredning i betänkandet »Statsrevisionen. Uppgift, organisation ochverksamhet», 2) anhåller hos Kungl. Maj:t att det ifrågavarandebetänkandet överlämnas tiU grandlagberedningen för vidare prövning av ibetänkandet behandlade frågor av betydelse för utformningen av nyagrandlagsstadganden om revisorer eUer eljest av konstitutionellbetydelse, 6 i reservationen står: () och i (m) 3) förklarar motionerna 1971:1386 och 1971:1387 besvarade med vad utskottet anfört. Närvarande:herrar i (s), i Luttra* (c), (), (), (), (), (), i (s).Mossberg (s), i (m), i (s), (),Non-by i Akersberga (fp), i (c) och Wictorsson (s). *Ej närvarande vid justeringen. avherrar i Luttra (c), (), (), i (m) ochOlsson i (c), vUka ansett att utskottels yttrande och hemställan bortha följande lydelse: revisorer och (= utskottet)- en bestämdgransk ningsplan. 1970års revisionsutredning tillsattes av talmanskonferensen , sedanriksdagens revisorer i skrivelse till konferensen påkallat en allmän översynav re>'isorsinstitutionens konstitutionella ställning och uppgifter samt avpersonalorganisationens utformning. Utredningen konstaterar i sitt betänkande»Statsrevisionen. Uppgift, organisation och verksamhet», att den haft attarbeta mot bakgrunden av de reformer som beslutats och avgrundlagberedningens arbete på en total författningsrefoim. I betänkandetsförsta avsnitt har utredningen fört en ingående diskussion avrevisorsinstitutionens ställning och av utredningsuppdragets innebörd. Syftethärmed har varit att klargöra de framlagda förslagens sammanhang med detidigare reformerna och att förebygga, att förslagen kommit i strid med ellereljest föregripit grandlagberedningens arbete. Betänkandet är enhälligt i dennadel utom på en mindre punkt, vilken skall beröras . Utredningenutvecklar de skäl, som talar för att man bör bevara och stärkarevisorsinstitutionen, och konstaterar, att strävanden i denna riktning liggerväl i linje med det allmänna konstitutionella reformarbetet. Den uttalarvidare, att den inte funnit någon anledning att avvika från de allmännavärderingar som kommit till uttryck i de tidigare riksdagsbesluten. Dessförslag innebär i huvudsak ett fullföljande av 1967 och reformer.Revisorernas arbete kan enligt utredningensbedömning betecknas som en i det väsentliga positiv försöksverksamhet, somlagt grunden för en långsiktig vidareutveckling. Utredningen har uppfattat sittuppdrag så, att det avsett att forma en lösning av revisorernasorganisationsfrågor på lång sikt. Utredningen anför vidare, att den självfalleti första hand haft att arbeta inom gällande grundlagars ram, men att den intekunnat undgå att komma in på frågor som är reglerade i grandlag. I de senaredelarna är förslagen, framhåller utredningen, att uppfatta som synpunkter vilkafår överlämnas till grundlagberedningen. I betänkandet framläggs i enlighethärmed dels förslag till ny instraktion och ny personalorganisation, vUka avsesträda i kraft , dels utkast till nya grundlagsregler och till nykunglig kungörelse om revisionen, vilka avses bli föremål för vidare prövningav grundlagberedningen resp. av Kungl. Utskottetkan helt ansluta sig till vad utredningen sålunda enigt föreslagit. Utskottethar i flera sammanhang understrakit revisorers betydelse som ettled i kontrollmakt. Om det angelägna i att slå vakt om dennainstitution torde allmän enighet råda. Utskottet kan också på grandval av singranskning av revisoremas verksamhetsberättelser anslutasig till bedömningen, att huvudprinciperna bakom 1967 och reformer ärbärkraftiga och bör föras ut till en långsiktig lösning av revisorernasorganisationsfrågor. Med den utformning utredningens förslag erhållit kan deinte heller anses föregripa grundlagberedningens överväganden utan bör kunnagenomföras på sätt utredningen förutsatt. Ibetänkandets första avsnitt diskuteras också revisoremas gransk-ningsomräde.Utredningen konstaterar, att det inte från något håll ifrågasatts att begränsadetta område och att det inte är vare sig möjligt eller önskvärt att göra någonuppdelning av området mellan revisorerna och riksrevisionsverkel. Att i principen dubbel kontroll förekommer, dels genom organ som sorterar under Kungl.Maj:t, dels genom ett organ som tillhör , är, framhåller utredningen,en konsekvens av det parlamentariska systemet och inte märkligare än att JO ochJK har i huvudsak samma tillsynsområde. Även i denna del är utredningen enig,och utskottet ansluter sig helt till vad som anförts. Påen punkt har emellertid som redan nämnts meningarna varit delade. Majoritetenframhåller, att ökade granskningsmöjligheter för revisorema inom den statligaföretagssektorn »är en reformfråga, som kan förtjäna att tas upp till prövningi ett senare sammanhang». Mot detta uttalande har tre ledamöter reserverat sig.Med hänsyn till den försiktiga avfattning, som getts ifrågavarande uttalandeoch som inte inneb"är något ställningstagande i sak, kan utskottet för sindel ansluta sig till vad utredningsmajoriteten anfört. Ibetänkandets andra avsnitt diskuterar utredningen granskningsverksamhetensuppläggning och bedrivande. Utredningen erinrar bl. a. om ut- skottetsav godkända uttalande , att granskningen bör inriktas på »frågorav principiell och generell innebörd». Huvuddelen av avsnittet ägnas åt attkonkretisei-a och precisera vad som bör avses härmed. Utskottet finner dennaframställning högst värdefull och väl ägnad att ligga till grand för detframtida granskningsarbetet. Över huvud saknar utskottet erinran mot vad somutvecklats i detta avsnitt, om vUket utredningen varit enig. Det bör antecknasatt det här närmast g"äller interna frågor utan egentlig betydelse förgrandlagberedningens arbete. Någon mera djupgående förändring av revisionensarbetssätt åsyftas inte. Ibetänkandets tredje och fjärde avsnitt drar utredningen ut konsekvenserna avsina överväganden med avseende på den interna organisationen ocharbetsfördelningen mellan revisorerna och kansliet. a. föreslår utredningenatt det nuvarande avdelningssystemet skall avskaffas och att i stället ensärskild beredningsdelegation skall inrättas för den förberedandehandläggningen av granskningsärendena. Mot detta förslag riktas invändningar iföljdmotionema. Enligt utskottets mening bör det överlämnas åt revisoremasjälva att besluta om den ordning de finner lämpligast. Det bör inte ges någraföreskrifter i instraktionen om vare sig avdelningar eller delegation. Dettaöverensstämmer med motionäremas yrkande. I övrigt kan utskottet inte finnanågon anledning att avvika från utredningens förslag, som bl. a. irmebärnamnändringar och en inte oväsentlig förstärkning av personalorganisationen. Motdet framlagda instiuktionsförslaget har utskottet inte funnit fog för annaninvändning än som följer av vad sagts om avdelningar och delegation.Utkastet tiU grandlagsändring bör som utredningen hemställt överlämnas tillgrundlagberedningen. Utredningenhar även utarbetat ett utkast tUl ny kungörelse om skyldighet för myndigheteroch vissa andra att tillhandahålla revisionen handlingar, uppgifter,upplysningar m. m. I detta utkast har utskottet fäst sig vid en föreskrift omatt stadigt revisionsorgan skall vara skyldigt att verkställa de undersökningaisom revisionen särskilt begär. Vissa betänkligheter har yppats i anledning avdetta förslag. Avsikten torde inte ha varit att ändra förhållandet mellanriksdagsrevisionen och de Kungl. Maj:t underställda revisionsorganen. Mot dettatalar att utredningen föreslagit, att det i nuvarande instruktion intagnauttrycket att revisorer är en »statens överrevision» skaU utgå ochatt riksrevisions-verkets instraktion ålägger verket bl. a. att »tillhandagåriksdagens utskott och revisorer med upplysningar, räkenskaper ochhandlingar». Det kan emellertid finnas skäl att låta grandlagberedningenöverväga, förutom grundlagsregleringen av riksdagsrevisionen även frågan omförhållandet till övriga statUga revisionsorgan. Det får ankomma på Kimgl.Maj:t att ta ställning till om detta är befogat. Utgångspunkten måsteemellertid vara att riksdagsrevisionens nuvarande befogenheter inte skall Tillsist vill utskottet anteckna, att vissa detaljfrågor kommer att tas upp tillbehandling vid den översyn av riksdagsstadgan, som utskottet avser attgenomföra under höstsessionen. a. bör i enlighet med utredningens förslaghandläggningen av ärenden rörande revisionen inom överföras tUlfinansutskottet. 1) godkänner de principer för riksdagsrevisionensorganisation och verksamhet som framlagts av revisionsutredning i betänkandet»Statsrevisionen. Uppgift, organisation och verksamhet», i enlighet med vadutskottet anfört och med den ändring som följer av bifall till motionerna 1971:1386 och 1971: 1387, 2) antar det vid nämnda betänkande fogadeinstruktionsförslaget med ändringama, att 7 och 18 §§ utgår och att 8-17 och19-22 §§ som en följd därav benämns 7-16 och 17-20 §§, 3) beslutar om ändrad personalorganisation , 4) anhåller hos Kungl. a) att nämnda betänkande överlämnas tillgrandlagberedningen för beaktande i samband med beredningens övervägande avfrågan om nya grundlagsregler om revisionen, b) att den nya instruktionen utfärdas i Svenskförfattningssamling, c) att kungörelse angående skyldighet atttillhandahålla revisorer vissa handlingar och upplysningar m. m.ersätts med annan författning med beaktande av vad som anförts i förutnämndabetänkande. avherrar och i Akersberga (båda fp): revisionsutredning avsåg att dess förslagskulle utmynna i en ny instraktion för revisorer. Underutskottsbehandlingen har dock enighet nåtts om bibehållande av systemet medavdelningar inom revisionen samt om att frågan om revisionens ställninggentemot bör prövas i ett vidare sammanhang.Förutsättningarna för den av utredningen föreslagna instraktionen rabbashärigenom i sådan omfattning att en överarbetning av instruktionsförslaget ochdess motiveringar är nödvändig. Denna överarbetning kan som utskottetframhåller ske genom utskottets initiativrätt och i anslutning till grundlagberedningensarbete med de aktuella författningspunkterna. Vifäster stort avseende vid utskottets uttalande om en förstärkning av riksdagenskontrollmakt, i vilken revisionen utgör ett väsentligt led. sm« 712)65