bet · FU01KU50 · 1971-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1971 KU 1971: 50 Konstitutionsutskottetsbetänkande i anledning av motioner angående parlamentarisk medverkan i detstatliga planeringsarbetet. I detta betänkande behandlas motionen 1971: 112 avherr m. fl. (fp) i viss del (hemställan under andra att-satsen) ochmotionen 1971: 1150 av m. fl. (fp). i motionen 1971: 112 i häraktuell del: »att i skrivelse till Maj:t hemställer-- atten parlamentarisk utredning tillsättes om hurriksdagens inflytande över planeringsprocesserna kan öka också vid de tidigaurvalen av planeringsalternativ»; samt imotionen 1971: 1150: »att i skrivelse till Kungl. Maj:t begär att enparlamentarisk utredning tillsätts för att utarbeta modeller förparlamentarisk insyn i och påverkan på planeringsprocesser redan vid de tidigareurvalen av planeringsalternativ». Tidigarebehandling av angränsande fråga 1970: 97 beredde Kungl. Maj:t riksdagentillfälle att yttra sig över ett nytt system för planering och budgetering inomförsvaret, för vilket redogörelse lämnades i propositionen. Idetta nya system, vilket förberetts , läggs ökad vikt vidlångsiktigheten, varvid särskild uppmärksamhet riktas mot att precisera delångsiktiga målen för försvaret. Utgångspunkt för planeringen är s. k.miljöstudier med olika tidsperspektiv och inriktning, vilka syftar till attskissera den internationella utvecklingen i olika avseenden. Systemet innebären planering av alternativa utvecklingar i fråga om försvarets omfattning ochsammansättning i stort. Planeringsarbetet sammanfattas i s. k. perspektivplanersom är avsedda att sträcka sig . För handlandet på kortsikt upprättas femåriga rullande programplaner som redovisar försvaretsutveckling materiellt, organisatoriskt och personellt . Härtill kommer s. k. systemplaner, vari redovisas särskiltresurskrävande objekt, t. ex. nya vapensystem. Propositionen om det nya planeringssystemet förförsvaret behandlades av statsutskottet, som tillstyrkte förslaget (SU 1970:203). följde utskottet (rskr 1970: 420). I samband med propositionenbehand- lades motionen 1970:1: 1261 av (), varihemställts att i skrivelse till Kungl. Maj:t skulle beg"ärautredning om och parlamentarikers roll i det nya planeringssystemetinom försvaret. uttalade följande i anledning av motionen1970:1: 1261 (SU 1970: 203 s. 6-7): Den fråga om ochparlamentarikers roll i det nya planeringssystemet som tas upp i motionen 1:1261 är av stort intresse vid bedömningen av det nya planeringssystemet. Dettasynes medge en god parlamentarisk insyn såväl i grundläggande säkerhetspolitiskaoch för svarspolitiska frågor och valsituationer som beträffande den planeringsom har direkt samband med försvarets resursbehov och effektivitet. Utskottetanser att dessa möjligheter bör tas till vara. 1 motionen antyds två möjligheter för att deltai planeringssystemet. Tidiga parlamentariska försvarsutredningar sägs vara enmöjlighet, förstärkt utskottsbehandling för att följa miljöstudier ochper-spektivplanearbete en annan. Motionen utmynnar i förslag om en särskildutredning av frågan. Uppdraget sägs eventuellt kunna ges till den nu arbetandeförsvarsutredningen. skall enligt sina direktiv ta del avdet material som kommer fram genom miljöstudier, perspektivplanering och programplaneringoch bl. a. på grundval av detta material överväga inriktningen av den svenskasäkerhetspolitiken och försvarspolitiken. Som utskottet i annat sammanhang harkonstaterat (SU 1970: 33) torde alltså det viktigaste materialet förförsvarsutredningen bli perspektivplanerna och det underlag i övrigt som kommerfram genom arbetet inom det nya planeringssystemet. Utskottet finner det vara lämpligt att roll idet nya planeringssystemet närmare penetreras. Om detta skall ske genomytterligare direktiv till försvarsutredningen eller om erforderlig utredningskall ske på annat sätt får ankomma på Kungl. Maj:t att bedöma. ståndpunkt bör ges Kungl. Maj:t till känna. hemställde i dennadel att som sin mening skulle ge Kungl. Maj:t till känna vadutskottet anfört om roll i det nya planeringssystemet. Riksdagenföljde utskottet (rskr 1970; 420). Den är 1970 tillkallade nya utredningen rörande delmilitära försvarets och civilförsvarets utveckling m.m. (Fö 1971: 16) hargenom till-läggsdirektiv fått i uppdrag att övervägariksdagens roll i det nya systemet för planering och budgetering inomförsvaret. Förslag härom skall lämnas i sådan tid att frågan kan underställas1972 års riksdag. I gnmdlagberedningens uppgifteringår bl. a. vissa frågor rörande statens budget. I direktiven i denna delerinrar föredraganden, chefen för , om attförfattningsutredningens förslag till KU 1971: 50 3 bestämmelseri regeringsformen om den staUiga utgiftsregleringen frånsett ett stadgandesom rör löpande budgetår endast behandlar den utgiftsreglering, som äger ruminom statsbudgetens ram för det närmast följande budgetåret. 1 praxis haremellertid utan stöd i grundlag ansetts äga befogenhetatt fatta utgiftsbeslut, som avser eller kan avse än närmastföljande budgetår. Med hänsyn till de starkt föråldrade bestämmelserna omfinansmakten som vår nuvarande regeringsform innehåller, är det uttalas det idirektiven förklarligt att denna befogenhet inte ansetts behövanågot positivt stöd i grundlag. Detta skäl för en praxis vid sidan avgrundlagen bortfaller enligt direktiven, om en modern grundlag kommer tillstånd. 1 en sådan grundlag synes man därför inte kunna underlåta att skapa enförfattningsmässig grundval för en i praktiken så viktig befogenhet som det härgäller. Enligtgrundlagberedningens direktiv skulle beredningen även pröva om vissabestämmelser på budgeträttens område borde meddelas i annan lag än grundlag,och om så befanns lämpligt, utarbeta förslag till sådan lag. De frågor somdärvid avsågs gällde bl. a. budgetens uppställning och utformning,anslagstyperna, investeringsstater och investeringsplaner, avskrivning ochredovisning samt budgetutjämningsfonden. Är1969 tillkallades en utredning för översyn av det statliga budgetsystemet,budgetutredningen. I direktiven för denna utredning erinrar föredraganden,chefen för , om de frågor rörande statens budget, som skulleutredas av grundlagberedningen. Efter att ha samrått med chefen förjustitiedepartementet uttalar föredraganden bl. a. att frågor beträffandestatsbudgeten liksom endast bör grundlagfästas i den mån de har direktsamband med regeringens och befogenheter. Vid utarbetandet avförslag till sådana grundlagsbestämmelser bör beredningen ochbudgetutredningen samråda. Spörsmålet om en rättslig reglering i annan form avvissa budgetfrågor bör naturligen anstå tills dessa frågor prövats i sittbudgetpolitiska sammanhang inom budgetutredningen. Dessa frågor bör därförundantas från grundlagberedningens arbete. Idirektiven för budgetutredningen erinras vidare bl. a. om det arbete som undersenare år inletts på en ny budgeteringsteknik inom statsverksamheten, vilkenfått benämningen programbudgetering. Detta arbete har i första handtagit sikte på att utveckla ett ekonomiskt-administrativt system förmyndighetsnivån, som syftar till att få till stånd ett effektivt utnyttjande avtillgängliga resurser och möjliggöra rationella val mellan olikahandlingsalternativ. Det hittillsvarande arbetet med programbudgetering harfrämst bestått i utredningsarbete och försöksverksamhet rörandeprogrambudgetering på myndighetsnivå. 1 fråga om försvarsdepartementetsverksamhetsområde har dessutom be- KU 1971: 50 4 drivitsett utredningsarbete och ett övergripande planerings- och programbudgetsystemför hela området. Däremot har inte sambandet mellan programbudgetering ochutformningen av statsbudgeten blivit föremål för några närmareanalyser och överväganden. Föredragandenberör vissa ekonomisk-politiska krav som bör ställas på budgetsystemet. Detförhållandet att flertalet budgetbeslut har verkningar på lång sikt samtidigtsom möjligheterna till förändringar i olika verksamheter är relativtbegränsade på kort sikt medför enligt föredraganden krav på ökad långsiktigheti den statliga planeringen. Detta gäller både den övergripande planeringen förhela verksamhetsområdet och de enskilda myndigheternas planering. Utredningenbör därför beakta de krav på budgetsystemet som följer av en ökadlångsiktighet i beslutsprocessen. Vidare bör utredningen bl. a. mot bakgrundav erfarenheterna av den långtidsbudget som f. n. upprättas övervägametoden för en förbättrad finansiell planering. Idirektiven för den nya tidigare omnämnda försvarsutredningen erinras om attförsvarsbesluten fram var ettåriga och i huvudsak innebar att detmilitära försvarets krigs- och fredsorganisationer reglerades till omfattningoch innehåll. Denna avvägning i detalj övergavs detta år, då statsmakterna(prop. 1958: 110, SU B 53, rskr. B 83) övergick till ett flerårigtförsvarsbeslut. bör enligt direktiven inte ha till uppgiftatt få till stånd en uppgörelse mellan politiska partier om försvarsutgifternasstorlek . Den bör i stället överväga grundernaför den svenska säkerhetspolitiken och den långsiktiga inriktningen av våratotalförsvarsansträngningar. Underlaget för en sådan prövning bör hämtas frånden ordinarie studie- och planeringsverksamheten. Det understryks vidare, attbehovet av långsiktighet i försvarsplaneringen ställer särskilda krav påplaneringssystemets utformning. Den handlingsfrihet somstatsmakterna har velat försäkra sig om skall i fortsättningen vara analyseradmed hänsyn till vår avsikt att upprätthålla neutralitet och avhålla frånangrepp. Handlingsfriheten skall så långt möjligt vara kartlagd beträffandebeslutstidpunkter och handlingsalternativ. Av särskild vikt är att ökaduppmärksamhet ägnas åt framtida miljöer som utvecklingen kan leda till och åtde förutsättningar av skilda slag som kan komma att utgöra underlag förkommande beslut. Perspektivplanerna kommer att innehålla alternativaprinciplösningar, på vilka fortsatt forsknings- och utvecklingsarbete skallinriktas för att skapa långsiktig handlingsfrihet. Som tidigare nämnts harförsvarsutredningen även till uppgift att överväga roll i det nyasystemet för planering och budgetering inom försvaret. Blandandra utredningar som arbetar med samhällsplaneringsfrågor kan nämnas beredningenför regional planering, bygglagutredningen, utredningen beträffande fysiskriksplanering samt expertgruppen för regional utredningsverksamhet. KU 1971: 50 5 skall här något beröras de svenska långtidsutredningarna.Denna utredningsverksamhet bedrevs från början av särskilda för varje tillfälletillkallade expertkommittéer. utarbetas långtidsutredningarna inomfinansdepartementets sekretariat för ekonomisk planering. Beträffande syftetmed utredningarna uttalas bl. a. följande i huvudrapporten tiU 1965 årslångtidsutredning (SOU 1966: 1 s. 9): Främsta syftet med de svenska långtidsutredningarnaär liksom tidigare att kartlägga och analysera utvecklingstendenserna iekonomin. Avsikten är därvid inte att redovisningen av en sannolikutvecklings-bild och av problem som hänger samman med förändringar i ekonominskall mynna ut i något förslag till ett översiktiigt program för den svenskaekonomin. Utredningarna får i stället ses som ett informerande och vägledandeinstrument för de instanser politiska organ, ledningar för offentliga ochprivata verksamheter etc. som har att praktiskt forma de långsiktigahandlingslinjerna. De kan i viss mening sägas fylla samma uppgift i samband medden långsiktiga ekonomiska politiken som nationalbudgeten har i fråga omkonjunkturproblemen. Ettsådant orienterande och vägledande instrument, som långtidsutredningen skallutgöra, behövs såväl inom offentiiga som privata verksamhetsområden. Arten ochdetaljrikedomen i den information som därvid krävs varierar dock starkt olikasådana områden emellan. I den översiktliga form som är mer eller mindreofrånkomlig för en långtidsutredning kan givetvis inte alla sådana skiftandebehov tillgodoses. Problemen måste naturligtvis väljas och perspektivenbegränsas utifrån en föreställning om vad som i första hand de centralapolitiska instanserna kan behöva för sin långsiktiga planering. Utan att självvara ett program bör under sådana förhållanden en långtidsutredning redovisaoch diskutera förhållanden och problem som bedöms vara relevanta förstatsmaktemas beslut i frågor som bestämmer den långsiktiga ekonomiskautvecklingen. Karaktärenav och betingelserna för statsmakternas planering och möjligheter att styradenna utveckling blir därmed en viktig utgångspunkt för arbetets uppläggningoch för urvalet av de problem som behandlas. Båda motionerna har samma syfte. I motionen 1971:1150 lämnas en ganska utförlig motivering till yrkandet om en utredningbeträffande parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet. a. att en ökad långsiktsplanering inom den statliga sektorn ärstarkt motiverad. Planeringssystemens syfte måste vara att avgörande skallkunna träffas med bättre underlag . Enligt motionärerna gäller detatt undvika beslut som tidigare än nödvändigt eliminerar skilda alternativ,dvs. planeringen skall öka beslutsfattarnas rörelsefrihet. Förutsättningenhärför är att skilda delsbeslut kan kartläggas. Lika viktigt är att prognoseroch framtidsstudier ger en bild av den miljö i vilken verksamheten i frågaskall ingå. Denna fördjupade planering skall, framhålls det i motionen, syftatill anpassning och rörelsefrihet men också till ökad KU 1971: 50 6 möjlighetför de beslutande organen att handla konsekvent och medvetet, »att styrautvecklingen». Imotionen hänvisas till det nya planeringssystemet för försvaret, vilket enligtmotionärerna är det mest avancerade som förekommer inom den offentliga sektorn. Motionäremaframhåller att det finns många tecken på att planeringssystem liknandeförsvarets kommer att aktualiseras på andra områden. Metodiken är enligtmotion'ärema tillämpbar på all ekonomisk verksamhet, där man vill ge tidigainformationer om framlida valsituationer. I motionen nämns i sammanhangetvägplaner, sjukvårdsplaner, bostadsbyggnadsprogram, socialvård etc. Motionärernauppehåller sig kring frågan om och parlamentarikernas rolli planeringsprocessen. a. hävdas, att om kommer in på ett försent stadium i planeringen blir besluten i realiteten bundna av urval avplaneringsalternativ i tidigare instanser. Det är sålunda helt uteslutet attbegränsa inflytande till närmast förestående budgetår, omplaneringen innebär målsättningar och resursinriktningar . Debeslutande organen och allmänheten bör vidare föreläggas flera alternativ,annars begränsas rörelsefriheten. Det är enligt motionärerna sannolikt att detparlamentariska inflytandet på tidiga planeringsavgöranden kan ske på olikasätt för olika områden. I motionen skisseras följande lösningar som tänkbara: a) Propositioner bör teckna långsiktiga alternativinnan urval skett och bör få tillfälle att uttala sig ominriktningar. b) Utskotten bör få del av miljöunderlag m. m. innanmyndigheterna fått direktiv om planeringsinriktning. c) Parlamentariska utredningar bör få delta på etttidigt skede i stora planeringssystem. Eventuellt kan de upplösas närplaneringsmyndigheterna fått direktiven för ett antal alternativ, ty sedankommer ju in på nytt när det i sista hand gäller att välja mellan deomsider utarbetade alternativen. d) Parlamentarikerfår delta i hela planeringsprocessen; en lösning som dock kan ha praktiska svårigheter. e) Planeringsarbeteti varje huvudskede av processen bör ges full offentlighet. Motiveringentill motion 1971: 112, som finns i motionen 1971: 86 (s. 11), har sammainriktning som motionen 1971: 1150. I motionema behandlas vissa mycket centrala frågorsom hör samman med det parlamentariska systemet i vårt land. Ett uttryck fördetta system är bl. a. att företrädare för olika politiska rneningsriktningarredan på utredningsstadiet medverkar i den stadiga planeringsverksamheten.Detta förhållande, vilket internationellt sett är tämligen unikt, anses iSverige KU 1971: 50 7 varasynnerligen värdefullt bl. a. från den synpunkten att parlamentariker -riksdagsledamöter - i ett tidigt skede av planeringen får insyn i betydelsefullaplaneringsfrågor. Detär naturligt att det kan råda delade meningar om det parlamentariska inslageti planeringsprocessen verkligen bUr tilräckligt tiUgodosett. De väcktamotionema får ses mot den bakgrunden. Arbetetpå förslag tiU en genomgripande författningsreform pågår inom gmndlagberedningen.Det torde kunna fömtsätas att de frågor som berörs i motionerna kommer attbehandlas inom denna beredning. Vidare bör i sammanhanget erinras om denpartiella författningsreformen, som trädde i kraft fr. o. m. årets riksdag ochsom bl. a. inneburit uppbyggnad av en helt ny utskottsorganisation inomriksdagen. Denna nya ordning för riksdagsarbetet kan förväntas leda till störremöjligheter än tidigare till insyn i och inflytande på planeringsfrågor frånriksdagens sida. Denår 1969 tillkallade utredningen för översyn av den stadiga budgeten har enligtsina direktiv att beakta de krav på det statliga budgetsystemet som följer aven ökad långsiktighet i beslutsprocessen. Även denna utredning måste naturligenkomma in på de i mct'onerna aktualiserade frågeställningarna. Utskottethar inhämtat, att grundlagberedningen räknar med att framlägga sitthuvudbetänkande . betänkande beräknasföreligga i slutet av . Attstatsmakterna har sin uppmärksamhet riktad på de frågor som motionäremadiskuterar har på ett viktigt område, nämligen försvarsväsendets, tagit sigdet uttrycket att det åt den tillsatta nyaförsvarsutredningen uppdragits att överväga roll i planerings- ochbudgeteringssystemet inom försvaret. Förslag härom skall lämnas i sådan tid attfrågan kan underställas riksdag. Med hänsyn till att det imotionerna behandlade frågekomplexet -vilket enligt utskottets mening är avstörsta betydelse för en levande demokrati - kommer att behandlas i vissapågående centrala parlamentariska utredningar som snart kommer att avslutas,och då ytterligare erfarenheter av nya utskottsorganisation ocksåtorde vara av värde för en allsidig belysning av detsamma, finner utskottetinte anledning att nu föreslå att ta initiativ till en särskildutredning om parlamentarisk medverkan i det stadiga planeringsarbetet.Utskottet hemställer att förklarar molionen 1971: 112 såvittnu är i fråga samt motionen 1971: 1150 besvarade med vad utskottet anfört. KU 1971: 50 8 Närvarande:herrar i (s). * (s). (), fm Thunvall (s),herrar (). (), Wemer i (m), i (s),(). Fiskesjö (c). i Akersberga (fp), (), iSundsvall (c) och Wictorsson* (s). *Ej närvarande vid justeringen. , ,STOCKHOI.M I")?!