bet · FU01JoU61 · 1971-12-31 00:00:00 — Jordbruksutskottetsbetänkande nr 1971 JoU 1971:61 betänkande i anledning av motionangående äganderätten till naturresurser under markytan. 1 motionen 1971:1050 av fruThorsson m. fl. (s) har hemställts att i skrivelse till Kungl. Maj:tbegär att naturvårdskommilldn genom tilläggsdirektiv får i uppdrag alt ävenutreda problemet om äganderätten lill naturresurser under markytan. Utskottet har inhämtat yttrandenöver motionen från , kommerskollegium ochnaturvårdskommittén. Se bilaga tUl detta belänkande. Enligt direktiven förnaturvårdskommitténs pågående översyn av naturvårdslagen skall de sakkunnigapröva om nuvarande skyddsformer är ändamålsenliga för att tillgodse behovet aven allsidig landskapsvård med hänsyn till den snabba omvandling som landskapetför närvarande genomgår. Härvid skall bl. a. beaktas den förändring som sker avlandskapet genom jordbrukets och skogsbrukets rationalisering. En samordningmellan naturvårds- och skogsvårdslagstiftningen bör eftersträvas. Vidare börprövas om nuvarande ordning för förvaltningen av säkerställda naturområden ärlämplig eller om behov föreligger av en bättre och mer samordnad förvaltning.En fråga som även bör övervägas är om inte naturvårdslagens och vattenlagensregler bör samordnas såvitt avser lillslåndstvång för läkt. Ersättningsfrågornaskall prövas i hela deras vidd. De sakkunniga kan också ta upp andra frågor somhör ihop med eller har nära samband med naturvårdslagen. Kommittén skall vidfullgörandet av sitt uppdrag samråda med bygglagutredningen,vattenlagsulredningen, grustäktskommiltén och sakkunniga för planering avturistanläggningar och friluftsområden m. m. 1 motionen 1971:1050 hemställs all naturvårdskommilléngenom tilläggsdirektiv ges i uppdrag att även utreda problemet om äganderättentill naturresurser under markytan. Motionärerna framhåller att äganderätten,oavsett om den gäller lös eller fast egendom, betraktas somuniversell, vilket bl. a. innebär att en jordägare har rätt att disponera översitt markområde till i princip obegränsat djup. I motionen erinras om att denförfoganderätt som detta medför i praktiken är underkastad åtskilligabegränsningar, motiverade av hänsyn till samhällets och enskildas berättigadeintressen. Beträffande sådant bruk av mark som behandlas i motionen, nämligenläkt av sten, grus, sand och lera föreskrivs sålunda i 18 § naturvårdslagentillståndstvång i annat fall än då läkt sker för markinnehavarens husbehov. Även om det kantyckas som om hithörande frågor skulle vara under tillfredsställandesamhällskoritroll kan enligt motionärernas mening en reglering avmarkutnyttjandet genom lagstiftning aldrig göras fullt tillfredsställande sålänge inte äganderätten till mark i princip begränsats i avseende på djupet.Motionärerna anser att samhällelig äganderätt till naturresurser under markytani princip bör fastslås. Den utredning som erfordras för att stadfästa dennaprincip och ange i vilka former detta bör genomföras är enligt motionärernasmening av en karaktär som ligger nära det uppdrag som anförtrotls naturvårdskommittén, 1 ärendet hörda remissinstanser har inte ansett sig böratillstyrka motionen och har därvid hänvisat bl, a, till att redan nuvarandebestämmelser till skydd för landskapsbilden ger möjlighet till långtgåendebegränsningar i rätten att exploatera naturresurser under markytan. UtskottetviU i och för sig inte bestrida att så är förhåUandet. Detta hindrar emellertidinte att utskottet i likhet med motionärerna finner skäl tala för attnaturvårdskommittén i samband med sina överväganden av möjligheterna atteffektivera skyddet av landskapsbilden jämväl förutsättningslöst prövar den imotionen 1971:1050 väckta frågan. Som framgår av naturvårdskommitténs yttrandeöver motionen har kommittén inte någon erinran mot att anförtros uppdraget attverkställa utredning av förevarande fråga, I överensstämmelse med det anfördaförordar utskottet för sin del att utredningsdirektiven kompletteras i angivenriktning. alt som sin mening gerKungl, Maj:t till känna vad utskottet i det föregående anfört i anledning avmotionen 1971:1050, Vid detta ärendes slutbehandling har närvarit: herrar Hanssoni Skegrie (c), Mossberger (s)*, i (s)*, Antby (fp). (), (), ()*. Krönmark (m), (), herrar i (c). (vpk)*, ()*, herrLeuchovius (m)* och (), * Ej närvarande vid justeringen. av herrar (),Antby (fp), (), Wirte'n (fp). Krönmark (m), i Borrisy (c) ochLeuchovius (m), som anser att utskottets yttrande fr, o, m. det stycke sombörjar med "1 ärendet" och utskottets hemställan bort ha följande lydelse: "I ärendet----- (lika med utskottet)---- undermarkytan. Natur vårdsverket framhåller sålunda att de täktplaner som kan krävas - vilket numera också regelmässigt sker - innebär noggrann bestämning av bl. a. tillåtet täktdjup och av återställningsåtgärder. Kommerskollegiet ut trycker i fråga om bergshanteringen den åsikten, att några på den praktiska verkligheten grundade skäl knappast kan anföras för ett överförande till samhället av äganderätten till naturresurser under mark ytan. Genom inmutnings- och koncessionsförfarandet förfogar det of fentliga enligt kollegiets uppfattning över tillräckliga medel för att styra utnyttjandet av dessa naturresurser i en för hela samhället önskvärd riktning. induslriförbud erinrar om att rätten att utnyttja fast egendom som motionärerna redovisat är reglerad genom ett stort antal, delvis mycket olikartade, regelsystem och speciallagstiftningar; exempelvis följer rätten att idka gruvdrift helt andra regler än rätlen att utvinna olja eller gas. Ett beslut att generellt överföra alla resurser under markytan i samhällets ägo måste därför enligt förbundets mening föregås av en översyn och revision av praktiskt taget all lagstiftning på detta område något som i och för sig går att tekniskt genomföra men kommer att ta mycket i anspråk. Förbundet framhåller att en sådan genomgripande lagrevision uppenbarligen inte kan igångsättas utan att utomordentligt starka skäl härför framlagts. Även de av kommers kollegiet i ärendet hörda handelskamrarna och Lantbrukarnas riksför bund ställer sig starkt kritiska mot del i motionen framlagda förslaget. Utskottet finner för sin del svårt att förståmotionärernas bristande tilltro till de möjligheter all skydda landskapsbildensom ges med nuvarande lagstiftning. Som enstämmigt framhålls avremissinstanserna innebär redan nuvarande regler i naturvårdslagen och inomramen för bl. a. gruv- och expropriationslagstiftningen betydande begränsningari fråga om markägarens förfoganderätt över sin mark, I vad gäller sistnämndalagstiftning viU ulskoltet även hänvisa lill de förslag till ytterligareinskränkningar i den enskildes förfoganderätt som framlagts för innevarandeårs riksdag.,Det skydd som är berättigat från landskapsvårdande ochnaturvårdande synpunkter synes sålunda i stor utsträckning vara tillgodosettgenom särskild lagstiftning. I den mån det kan finnas några luckor i dennalagstiftning bör dessa kunna täppas till genom mindre genomgripandeförändringar i redan existerande lagregler. Åtskilliga förslag till revision avhär ifrågavarande lagar föreligger redan i av särskilda sakkunniga utarbetadebetänkanden, som också varit föremål för remissbehandling och som sannoliktinom en nära framlid kommer att resultera i förslag till . Sålundaframlades är 1969 ett förslag lill ny gruvlag. Är 1970 tillkom ett ytleriigarebelänkande med förslag till gruvrättslig speciallagstiftning, som behandlar demineral, som omfattas av slenkolslagen och uranlagen, och som däriämte tarsikte på en erforderlig anpassning av lagstiftningen på området till de ändradeförhållanden, som bl. a. uppstått genom pågående undersökningar efter olje-,gas- och saltfyndigheter, 1 sammanhanget må vidare erinras om att 1*-1971. geologiutredning i elt avgivet betänkandeföreslagit att ett centralt organ inrättas för handläggning av ärenden gällandegrus- och sandtäkter, varvid bl. a. naturvårdsaspekten skall beaktas. Enligt vad utskottet mot bakgrund av det anförda kunnatfinna är det inte omsorgen om landskapsbilden som är den väsentliga grundentill förevarande motionsyrkande, I sådant fall skulle det vara obehövligt. Vadsom egentligen avses är i själva verket ett överförande av äganderätten tilldet aUmänna beträffande våra naturresurser under markytan. Motionen syftarsåledes mot ingenting mindre än en direkt socialisering av våranaturtillgångar. a. anfört är de tankegångarsom motionärerna givit uttryck åt helt främmande för svensk rättsuppfattningoch strider mot hela den lagstiftning som reglerar den enskildes rätt. Man behöveri detta sammanhang endast fästa uppmärksamheten på de allvarliga följder somett genomförande av motionärernas förslag skulle kunna innebära för exempelvisegnahemsägarna och ägarna till fritidshus när det gäUer möjligheterna tUlgrundvattenförsörjning. Kreditvärdigheten för dessa fastigheter skulle ocksåallvarligt undergrävas. Ett så långtgående förslag till ingrepp i den enskildaäganderätten som motionärerna tänkt sig kan givetvis ej heller bedömas som enbegränsad miljövårdsfräga. Riksdagsbeslut bör inte baseras på så bristfälligmotivering som i motionen redovisats. Utskottet får under hänvisning till vad i det föregåendeanförts hemställa attriksdagen avslår motionen 1971:1050." Yttranden över motionen 1971:1050 Enligt naturvårdsverketsuppfattning finns skäl att i samband med naturvårdskommitténs prövning aversättningsbestämmelser m. m. ta upp frågan om koncessionslagstiftning förtäklverksamhet. anför i samband härmed följande. Naturvårdslagens bestämmelser tillskydd för landskapsbilden, främst 18 §, ger möjlighet till långtgåendebegränsningar i rätten att exploatera naturresurser under markytan. Detäktplaner som kan krävas - vilket numera också regelmässigt sker - innebärnoggrann bestämning bl. a. av tillåtet täktdjup samt av återställningsåtgärder.Allmänt kan sägas att läkt ner till I m över grundvattennivån brukar tillåtas.En annan princip är att läkt medges till ett sådant djup att en grundvattensjökan bildas. Någon samtidig prövning med hänsyn till vattenlagens bestämmelserom skydd för grundvatten görs inte. 1 ett eventuellt täkllillstånd erinras dockom dessa bestämmelser. Med hänsyn till direktiven till naturvårdskommitténsynes emellertid en samordning av naturvårds- och vattenlagens bestämmelserkunna emotses. Möjligheterna att tillämpa naturvårdslagstiftningen t. ex.för att helt undanta områden som ur naturvårdssynpunkt bör bevaras frånexploatering, är beroende av de medel som ställs till förfogande förersättningar och förvärv samt av gällande ersättningsbestämmelser. Desakkunniga för översyn av naturvårdslagen har fått i uppdrag att med förturbehandla ersättningsfrågorna i hela deras vidd. 1 direktiven framhålls attavsättningen av värdefulla naturområden redan rnedfört betydande kostnader förstaten, bl. a. i form av ersättningar till markägare. Det hänvisas också tillexproprialionsutredningens förslag lill vissa begränsningar i byggnadslagensersättningsbestämmelser. Täktfrågor behandlas också av de sakkunniga för utredningav frågan om samfälligheter för läkt av grus m. m. Utredningen har föranletlsav att de rättsliga medel, som slår till förfogande, inte är tillräckligaför att genomföra en lämplig lokalisering och samordning av täktvérksamhetenhär det gäller fyndigheter som sträcker sig över flera fastigheter, Idirektiven hänvisas bl, a, lill sådana bestämmelser om tvångsanslutning somåterfinns i lagstiftning av typen lag om vissa gemensamhetsanläggningar. Andra svårigheter av praktisk art återstår dock.Naturvårdsmyndigheterna har sålunda relativt små möjligheter att påverkafrågan om brytningens utsträckning i tiden. En markägare eller exploatör medsmå tekniska och ekonomiska resurser'kan komma att dra ut på täktvérksamheten,med därmed sammanhängande men för landskapsbilden under en lång följd av år, kommerskollegium (30.4.1971) Kommerskollegiel anför följande. Motionärernas motiv för ettöverförande av äganderätten till samhället synes vara av principiell natur.Utan att här närmare gå in på dessa värderingsfrågor vill kollegiet uttryckaden åsikten att vad gäller det av kollegiets verksamhetsområden som främstberörs i detta sammanhang, nämligen bergshanteringen, kan knappast några på denpraktiska verkligheten grundade skäl anföras för elt sådant överförande aväganderätten till samhället. Genom inmutnings- och koncessionsförfarandelförfogar det offentliga över tillräckliga medel för att styrautnyttjandet av dessa naturresurser i en för hela samhället önskvärd riktning.Begränsningarna i styrningsmöjligheterna uppkommer snarare genom alt ansvarigamyndigheter inte förfogar över de personella och ekonomiska resurser somerfordras för alt i full utsträckning kunna utnyttja förefintliga styrmedel.Detta betyder självfallet inte alt man får bortse från all samhällets medelfortlöpande måste anpassas efter förändringar i behoven. Kollegiet har därföri sitt yttrande över gruvrättsulredningens slutbetänkande "Gruvrättsligspeciallagstiftning" (SOU 1970:45) givit uttryck för den åsikten attinmutnings- och koncessionsförfarandena nu bör bli föremål för en allmänöversyn. Till nu redovisade yttrande harfogats av kollegiet inhämtade yttranden från ,samt handelskamrarna i , och . avstyrkermed hänvisning till i det följande angivna synpunkter förslaget att iskrivelse till Kungl. Maj:l begär att naturvårdskommittén genomtilläggsdirektiv får i uppdrag att utreda problemet om äganderätten tillnaturresurser under markytan. Motionärerna synes vilja grunda sininställning till den behandlade frågan på ett principiellt resonemang.Samtidigt som man pekar på att väsentliga inskränkningar i den friaförfoganderätten till mark återfinns i olika lagar, synes man ur teoretiskaresonemang vilja konstruera någon art av samhällelig äganderätt, som hittillsej varit känd i svensk lagstiftning, ,Motionärerna framhåller att det är uppenbart att en intressekollision oftainträffar mellan allmänintresset och de privata intressena då fråga uppkommerom tillgodogörande av produkter under markytan. Man tillägger att det verkarsom om äganderättsprincipen oftast väger tyngst om man erinrar om de mängastenbrott, grustag och andra takter som inte endast allvarligt förfularlandskapsbilden utan också kan fullständigt förstöra den. Slutsatsen blirföljaktligen enligt motionärerna alt en principfråga av betydande räckvidduppslår därigenom all någon begränsning nedåt av äganderätten till mark aldriginförts. Enligt motionärerna blir den praktiska konsekvensen uppenbarligen den,alt om tillstånd en gång givits till viss läkt, en fastighetsägare eller denperson, till vilken han upplåtit nyltjanderätten lill marken, kan exploateraresurserna under markytan lill på det hela tagel obegränsat djup. Vad motionärerna sålunda angivit strider mot vad somfaktiskt förekommer. Sålunda gäller enligt naturvårdslagen att länsstyrelsernalämnar tillstånd lill olika takter och därvid också föreskriver hur ullagenskall ske. a. föreskrives tillåtna uttagsdjup, varjämte bestämmes vilkaanordningar som skall vidtas till skydd för bl, a. landskapsbilden. Del ärsåledes redan nu sörjt för att någon okontrollerad verksamhet ej skall fåbedrivas. Ur den synpunkten finns ej behov av några ytterligare restriktioner. Motionärernas uppfattning är av mera vittgående slag. Mananger således alt samhället bör äga de resurser som ryms under markytan och altden privata äganderätten lill mark som inköpts för brukning eller bebyggelse ejbör få avse exploatering av sådana resurser för privata intressen eller privatvinst. Vad som således avses är i självaverket ett förslag till överförande av äganderätten till del allmänna. Detankegångar som motionärerna givit uttryck åt är helt främmande för svensk rättsuppfattningoch strider mot hela den lagstiftning som reglerar den enskildes rätt, Innebörden av motionen är någotoklar såtillvida som denna å ena sidan uppenbarligen har en rent ideologiskbakgrund och å andra sidan uttryckligen uppges vara föranledd av problem isamband med "sådant bruk av mark som takter av sten, grus, sand ochlera", vilka enligt motionärerna medför att landskapsbilden förfulas.Någon motsvarande begränsning till ovannämnda slag av takter förekommer inle imotionärernas slutsats, som blir "att genom ändring i gällandelagstiftning samhällelig äganderätt till resurser under markytan skall iprincip fastslås", "Det väsentliga är", uttalar man vidare,"att eliminera det stötande förhållandel att den som äger eller inköperen viss markyta därmed skulle ha principiell rätt att exploatera resurserdärunder till obegränsat djup". Om man i likhet med motionärerna utgår fråntäktvérksamheten, blir den första frågan om gällande inskränkningar i rättenatt nyttja fast egendom tillgodoser de allmänna intressen som bör skyddas. Detakter som det härar fråga om regleras genom den tillkomna naturvårdslagen.Denna stipulerar inte endast tUlståndstvång och befogenhet att kräva täktplanutan även möjlighet - och det förbigås av någon anledning i motionen attmeddela föreskrifter om åtgärder så att företagets menliga inverkan pålandskapsbilden begränsas eller motverkas. Genom denna lagstiftning harsamhället redan instrument för att bl. a. tillgodose behovet av skydd förlandskapsbilden. När motionärerna föreslår en generell överföring isamhällets ägo av de resurser som finns under markytan förväntar man att ettsådant förslag skulle baseras på en utredning utvisande att gällande regler ärineffektiva eller att de ansvariga myndigheterna icke förmått lösa sinauppgifter på ett tillfredsställande sätt. Någon sådan utredning presenterasinte. Motionärerna inskränker sig i stort sett till dels en erinran om att detfinns takter som avsevärt förfular landskapsbilden ett förhållande somknappast någon torde bestrida och som bl, a. sammanhänger med att många taktertillkommit före naturvårdslagen - dels vissa vaga uttalanden om att det vidintressekollisioner mellan allmänintresse och privata intressen "verkarsom om äganderätlsprincipen oftast väger tyngst" (kursiverat här), Pä sålösa grunder kan uppenbarligen några riksdagsbeslut av den generella artmotionärerna tänkt sig inte baseras. Rätten att utnyttja fast egendom är som motionärernaredovisat reglerad genom ett stort antal, delvis mycket olikartade regelsystemoch speciallagstiftningar; exempelvis följer rätten att idka gruvdrift heltandra regler än rätten att utvinna olja eller gas. Elt beslut att generelltöverföra alla resurser under markytan i samhällets ägo måste därför föregås aven översyn och revision av praktiskt laget all lagstiftning på detta område-något som i och för sig går att tekniskt genomföra men kommer att ta mycketlång tid i anspråk. En sådan genomgripande lagrevision kan uppenbarligen inteigångsättas utan att utomordentligt starka skäl härför framlagts. En socialisering förutsätter vidare att staten lämnarsamtliga rättsinnehavare - som när det gäller resurser under markytan f. ö. ärganska många till antalet - ekonomisk ersättning. Från samhällsekonomiskutgångspunkt ter sig därför en överföring i samhällets ägo av dessa tillgångarlika oansvarig som åtgärden från andra utgångspunkter är opåkallad. finner påde skäl som anförs i det följande att förevarande motion bör lämnas utanåtgärd. Som motionärerna framhåller finnsdet åtskilliga begränsningar bl. a. genom gruv- ochexpropriationslagstiftningen - i markägarens förfoganderätt över sin mark.Beträffande takt av sten, grus, sand och lera föreskriver naturvårdslagentillståndstvång i annat fall än då läkt sker för markinnehavarens husbehov. För motionärerna är skydds- och vårdaspekter avgörande fördet föreslagna samhälleliga ägandet. Enligt Handelskammarens mening är dessasynpunkter i stora drag tillgodosedda genom nu gällande bestämmelser, även omdet kan medges att på vissa punkter förbättringar vore önskvärda. Det kanemellertid ej vara riktigt - som motionärerna gör -att föreslå en generellsamhällelig äganderätt till naturresurser under markytan för att uppnå ett ökatmiljö- och naturvårdsskydd. Detta skydd kan förbättras genom lagstiftning utanförstatligande av markresurserna. En sådan överföring i statlig ägo avresurserna synes dessutom oförenlig med principerna bakom och utformningen avden svenska fastighetsrätten, I sammanhanget kan också konstateras all 1964 årsgeologiutredning i ett avgivet betänkande föreslår, att ett centraltorgan inrättas för handläggning av ärenden gällande grus- och sandtäkter,därvid bl. a. naturvårdsaspekten skall beaktas. Detta förslag synes ägnat atttillgodose de syften motionärerna eftersträvar. Även naturvårdskommitléns kommandeförslag till åtgärder på naturvårdsområdet torde komma att bidra härtill.Handelskammaren kan ej dela motionärernas uppfattning att problemet medifrågavarande äganderätt är av den karaktären att det skall upptagas ochbehandlas av kommittén. Handelskammaren i Göteborgavstyrker bestämt den föreliggande motionen och anför därvid. Den enskilda äganderätten till markär redan genom gällande lagstiftning i samhällets och allmänhetens intressenreglerad och begränsad i en mångfald avseenden. Vad särskilt gäller detallmännas och medborgarnas intresse av skydd för landskapsbilden mot störandeingrepp från enskilda markägares sida, har bestämmelser härom upptagits inaturvärdslagen . Såvitt kammaren kan bedöma ger dessa reglermyndigheterna tillfredsställande möjligheter att agera mot sådana ingrepp ilandskapsbilden som bl. a. påtalats i motionen. Motionärerna har emellertidäven, som skäl för sitt förslag, att samhället bör äga de resurser som rymsunder markytan anfört att naturen är en nationell tillgång och att den privataäganderätten till mark, som inköpts för brukning och bebyggelse, icke bör fåavse exploatering av dessa resurser för privata intressen och privat vinst.Undantag från denna allmänna regel bör göras endast för utnyttjande till detdjup, som är erforderligt för att bruka jorden samt för upptagande avvattentäkt. Handelskammaren vill för sin del bestämt avstyrka det imotionen framlagda förslaget. Del skydd som är berättigat ur landskapsvårdandeoch naturvårdande synpunkt har redan tUlgodosetts genom särskild lagstiftning,och i den mån det kan finnas några luckor i denna lagstiftning, bör dessa kunnatäppas genom mindre genomgripande förändringar i redan existerande regler.Argumentet att samhället bör vara ägare till alla resurser under markytan är enligtHandelskammarens mening föga relevant. För utvinning och nyttiggörande avtillgångarna under jord är, enligt kammarens mening, det enskilda initiativeten viktig faktor. Enskilt kapital och enskild initiativkraft kan enligtkammarens åsikt på ett långt smidigare och enklare sätt utnyttjadessa resurser, än vad som skulle bli fallet om all äganderätt till demöverfördes till staten. På lång sikt bör del även bli till gagn för folkhushålleti dess helhet, att utnyttjandet av de nämnda resurserna får ske undermarknadsmässiga förutsättningar. Härtill kommer, att en lagändring sådan som den föreslagnamåste bli ytterst svårgenomförbar i rent praktiskt hänseende och fåkonsekvenser på många olika områden. Rent tekniskt måste det således bliförenat med avsevärda svårigheter att fastställa gränserna för det utnyttjande,som även enligt motionen, skall vara tillåtet. Vidare kommer förslaget otvivelaktigtatt få svårbedömbara konsekvenser för fastighetskrediterna och den lagstiftningsom har samband därmed, handelskammare hemställeratt motionen inte måtte föranleda någon åtgärd och anför därvid. Motionen synes i första hand byggapå en missuppfattning av äganderättens innehåll, i den mån det gäller våranaturresurser. Enskild äganderätt till angivna resurser är ingalunda - såsommotionärerna uttrycker sig universell, eftersom den genom lagstiftningen ärunderkastad väsentliga inskränkningar. Men äganderätten kan såsom sådanlagligen icke berövas någon, med mindre ersättning utgår för den förlust somvederbörande ägare lider.