bet · FU01CU11 · 1971-12-31 00:00:00 — CivUutskottetsbetänkande nr 1971 CU1971:11 CivUutskottetsbetänkande i anledning av motioner angående samhällets markpolitik m.m. Utskottethar behandlat motionerna nr 165 av m. fl. vari hemställs attriksdagen i skrivelse tiU Kungl. Maj:t anhåller om sådan ändring avförköpslagen att a. dens. k. obillighetsregeln (9 § 1 st. ges en sådan utformning att spekulation motverkas, b. tidenför kommuns ansökan om tUlstånd till förköp utsträcks , 1148 av m. fl. vari hemstäUs attriksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t begär förslag tUl lagstiftning,syftande till att ge kommunerna skyldighet att sälja mark till enskUda förbebyggelse, 1160 av i m. fl. vari såvitt motionen inte behandlas i utskottets betänkande CU 1971: 12 hemstäUsatt i skrivelse tiU Kimgl. Maj:t måtte hemställa om utredning ochförslag a. om att endastsamhällsägd mark får stadsplaneläggas, b. omändring av förköpslagen så att samhället ges rätt tUl prövning av det överenskomna markpriset vid övertagna köp, genom att särskUda markvärdesnämnder tillsätts i varje län, 1166 av ra. vari föreslås attriksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställer om en sådan översyn avförköpslagen som innebär hembudsskyldighet tiU kommun vid allfastighetsförsäljning. Gällandeordning m. m. Förköpslagen (1967: 868) och förköpskungörelsen(1967: 873) trädde i kraft . Bestämmelserna återförs tillstatsmakternas beslut (prop. 1967: 90, 3LU 54) och 1963 årsmarkvärdekommittés förslag (SOU 1966: 23 och 24). Förköpslageninnebär att kommun skaU ha förköpsrätt vid försäljning som omfattar sådan marksom med hänsyn tUl den framtida utvecklingen behövs för tätbebyggelse ellerdärmed sammanhängande anordning. I vissa fall får förköpsrätt inte utövas, t.ex. om försäljning- enavser fastighet med en areal under 3 000 m och att taxeringsvärdet lägst är . Förköpsrätt får inte heUer utövas om staten är säljare eller köpareeller om försäljningen äger rum mellan nära släktingar. Kommunen får förvärvaden egendom som köpet avser från säljaren på de vUlkor som avtalats mellandenne och köparen. Jämkning av villkor som avtalats mellan säljaren och köparenfår ske endast om det är oundgängligt med hänsyn tiU arten av köparensåtagande gentemot säljaren. Pörköpsrätten utövas genom att kommun underrättarköpare och säljare om beslut därom och anmäler beslutet tUl inskrivningsdomarensist på den inskrivningsdag som infaller närmast frånlagfartsansökan respektive ansökan om iörvärvstUlstånd. Omsäljaren eller köparen bestrider förköpsrätt är kommun skyldig att hos Konungensöka tillstånd tiU förköpet inom en månad från det bestridandet antecknades ifastighetsboken. TUlstånd skall vägras bl. a. om det är obilligt att förköpsker med hänsyn tUl förhåUandet mellan säljare och köpare eUer villkoren föreller omständigheterna vid försäljningen. Enundersökning rörande erfarenheterna av lagstiftningen om förköpsrätthar gjorts inom och redovisats i en promemoria (stencU,1971: 1). Undersökningen, som haft formen av en enl:ättUl länsstyrelser, inskrivningsdomare och kommunstyrelser, visar bl. a,följande. Antaletuppgivna fall där förköpsbeslut antecknats i fastighetsbok var 1968, 82år 1969 och 38 . Enhgt inkomna svar från kommuner hade degenom fullbordade förköp tillförts ca 1 550 ha mark med en beräknadgenomsnittlig areal per förvärv om ca 9 ha. Som jämförelse nämns att år 1968bevUjades över 160 000 lagfarter. Ifråga om anledningen tiU den ringa frekvensen förköp har ett tretr tiotalkommuner anfört att det förekommit försäljningar bara av peri-fera eller eljestointressanta omiåden. Åtta kommuner har funnit köpeskillingarna för höga, och45 k;ommuner uppger att de redan har tUl-räckliga markreserver. Några kommunerhar framhållit att kommunerna måste ges möjlighet att ta upp lån för att kunnamöta hastigt uppträdande förköpserbjudanden. Beträffande värdet av förköpslagstiftningenangavs det av 123 kommuner som mycket stort, av 205 som tämligen stort och av148 som obetydligt. 78 kommuner ansåg sig på grund av ringa erfarenhet avlagens tUlämpning inte kunna avge något omdöme i frågan. Ett femtiotalkommuner har framhållit att lagen enligt deras uppfattning underlättarfriviUiga överenskommelser om markförvärv. 30 kommuner har ansettlagstiftningen dämpande på prisnivån medan minst lika många dock hävdat att deninte haft någon inverkan eller t. o. m. en höjande inverkan på markprisnivån. Expropriationslagen (1917: 189, därefter ändrad)ger möjlighet att tvångsvis mot ersättning ta i anspråk fastighet m. m. förvissa ändamål. Expropriationslagen öppnar möjlighet för kommuner tiU expropriationbl. a. om Kungl. Maj:t finner det nödvändigt för att säkerställa att mark påskäliga viUkor är tUlgänglig för tätbebyggelse och därmed sammanhängandeanordningar eller för att eljest i kommuns ägo överföra mark, som inte ärtätbebyggd, för upplåtelse med tomträtt. Expropriationsutredningenhar i sitt huvudbetänkande (SOU 1969: 50 och 51) föreslagit att kommunernasmöjlighet att expropriera vidgas i flera hänseenden. En sammanfattning av förslagethar tagits in i tredje lagutskottets utlåtande : 22. Enligt vadcivUutskottet erfarit torde proposition i ämnet bh avlämnad under irmevarandeår. Byggnadslagen(1947:385, därefter ändrad) och byggnadsstadgan (1959:612, därefter ändrad)innehåller bl. a. regler om kommimens befogenhet att bestämma var tätbebyggelsefår uppkomma samt hur den skall vara utformad, det s. k. kommunalaplanmonopolet. Enligt 5 § 2 st. byggnadslagen fömtsätts för att mark skaU fåanvändas tUl tätbebyggelse, att den vid planläggning enligt lagen prövats frånaU-män synpunkt lämpad för ändamålet. Bestämmelserna om zonexpropria-tionåterfinnes i byggnadslagen och innebär att Kungl Maj:t kan medge kommun att förgenomförande av större stadsplaneregleringar lösa viss mark inom tätbebyggtområde. En föratsättning är att området med hänsyn till den allmännasamfärdseln eUer kravet på ändamålsenlig bebyggelse finnes vara i behov avgenomgripande ombyggnad som inte lämpligen kan ske annat än i ett sammanhang. har i sitt utiåtande 1970:22 i anledning av motioner ombegränsning av stadsplaneläggning till samhällsägd mark lämnat en redogörelseöver därtill anknytande lagstiftning m. m. Härmed sammanhängande frågor harvidare behandlats i tredje lagutskottets utiåtanden : 57 och 1969: 13. I det förslagskomplex som lades fram för riksdageni anslutning tUl proposition 1967: 100 angående riktiinjer för bostadspolitikenm. m. ingick bl. a. riktlinjer för kommunernas markpolitik. Statsmakternas beslutinnebar bl. a. rekommendationer till kommimerna att inrikta denna politik påförvärv av mark i så stor utsträckning att kommunema får dominerande inflytandeöver de marktUlgångar som inom överskådlig tid kan beräknas bli tagna i anspråkför samhällsbyggandet. Kommunerna bör ha en markberedskap som innebär att markär säkerställd byggande. Till kommunernas förfogande i derasmarkpolitiska verksamhet står bl. a. det i byggnadslagstiftningen givna kommunalaplanmonopolet, den kommunala förköpsrätten, expropriationsrät- ten,regler om försäljning av statlig och kyrklig mark, markprisprövningen isamband med beviljande av statliga bostadslån, lagstiftningen om tomträtt, markförvärvslånenoch tomträttslånen. HärtUl anknyter vidare beskattningsreglerna samtbåtnadsbidragen enligt bl. a. byggnadslagen, m. m. Förköpslagenssyfte är att förbättra kommunernas möjligheter att på ett tidigt stadiumförvärva maik som behövs för samhällsutvecklingen och därigenom åstadkomma endämpning av prisutvecklingen i fråga om sådan mark. Motionerna nr 165, 1160 och1166 innehåller förslag som syftar tiU ändringar i förköpslagen. Förslageti motionen nr 1160 innebär att kommunens betalningsskyldighet vid utövande avförköp inte som i princip skall bestämmas till vad kontrahenterna avtalatutan få prövas genom särskilda kommunala markvärdenämnder i varje län.Motsvarande synpunkter anfördes även i motioner vid 1969 och riksdagar(3LU 1969: 13, 1970: 22). Bundenhetenvid säljarens pris togs upp även vid riksdagsbeslutet om förköpslagen (3LU1967:54, s. 70), då i motioner gjordes gällande att bestämmelsen (5 § 1 st.)att kommunens förköpsrätt skall utövas på de avtalade villkoren lämnadeutrymme för skenköp och att kommunens förvärv borde ske till ortens pris,bestiimt av en av tillsatt marknämnd. Tredje lagutskottetyttrade att förköpsinstitutet avsågs vara ett komplement tUl vanliga köp ochsåledes inte kunde väsentiigt skUja sig därifrån. I sådant fall förfelan;syftet med institutet, nämligen att det skall vara enkelt, snabbt och billigt. nänmda undersökningen har en kommun anfört att det pris kommunen skallbetala borde bestämmas genom opartisk värdering. En annan kommun anser attförköp bör ske till avkastningsvärdet. I undersökningen har vidare någrakommuner räknat med risken att skenköp ingås i syfte att driva upp prisi;t, bl.a. när det blivit känt att kommun är intresserad av att köpa mark inom ettvisst område. CivUutskottethar vid sin behandling av förenämnda yrkande funnit anledning stryka under dengrimdläggande bedömningen att förköpsinstitutet avser att öppna en väg förkommunerna att på ett enkelt, snabbt och bUligt sätt kunn£i träda in vidkonstaterade försäljningar. Med denna utgångspunkt bör eaexpropriationsliknande rätt att förvärva mark inte föras in i dessa lagregler,önskemålen att kunna förvärva mark till priser som bestäms enligt givnavärderingsnormer får tiUgodoses genom expropriationsregler, därförväivsförutsättningarna kan preciseras på ett annat sätt. RUisdagen tordesemare få tUlfälle att i anledning av bl. a. aviserad proposition om ändradeexpropriationsregler få ta stäUning till omfattningen av en sådan rätt l'örkommunerna. Med hänvisning tiU det anförda avstyrker utskottet motionen nr 1160i vad avser utredning och förslag om ändring av förköpslagen. I motionen 1166 föreslåsen sådan översyn av förköpslagen som in- nebärhembudsskyldighet vid all fastighetsförsäljning. Förslaget grimdas i huvudsakpå uppfattningen att lagen på grund av tidsknapphet för kommunerna, bundenhetenvid säljarens pris samt möjligheten tUl pris-uppdrivning genom skenkontrakteUer andra arrangemang inte kunnat utgöra den broms på markprisstegringen somåsyftats. FörköpslagenstiUämplighet är som ovan angivits knuten tUl fast egendom som med hänsyn tillden framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängandeanordning. I 3 § förköpslagen anges de fall då förköpsrätt inte får utövas:liten areal och lågt pris, viss släktskap mellan köpare och säljare, exekutivförsäljning m. m. Om förköpsrätten bestrids och tiUstånd söks skall enligt 9 §1 st. tillstånd vägras bl. a. om det är obilligt att förköp sker med hänsyntUl förhåUandet mellan säljare och köpare eller villkoren för elleromständigheterna vid försäljningen. Enbestämmelse om möjlighet tUl hembud ingår i 4 § förköpslagen. Om ägarenskriftligen erbjuder kommunen att köpa en fastighet till bestämt pris och på iövrigt angivna viUkor, skall kommun, om den viU anta erbjudandet, svarasäljaren . I annat fall kan kommun inte utövaförköpsrätt om inte priset är lägre eller viUkoren sammantaget avsevärtogynnsanamare än enligt hembudet. Denåberopade tidsknappheten för kommunerna torde närmast avse fristen för attefter meddelande och på grandval av fullmäktiges beslut underrätta säljare ochköpare samt anmäla beslutet till inskrivningsdomaren. I den inledningsvisnämnda undersökningen (s. 26) har ett femtontal kommuner hävdat att dennafrist är för kort. Ett par kommuner har framhåUit att lantbruksnämnd ochinskrivningsdomare bör åläggas att expediera vissa meddelanden tUl konamunersnabbare än som sker. En kommun har anfört att det finns möjlighet att förläggaköp så att tremånadersfristen omöjliggör ett fullmäktigebeslut. Beslutatt utöva förköpsrätt ankommer på fullmäktige. I ett tillståndsärende hadebeslutet i förköpsfrågan fattats av kommunalnämnden. Maj:ts beslututtalades att beslutet om utövande av förköpsrätten inte fattats av detbehöriga kommunala organet, nämligen kom-munalfuUmäktige. Denna fullmäktigesbehörighet har alltför vidsträckt tolkats så att besluten inte kandelegeras tUl annat kommunalt organ. Maj:t har dock fastställtStockholms stadsfuUmäkti-ges beslut att anta ändring ireglementet för stadens drätselnämnd, varigenom nämnden bl. a. bemyndigats attunder stadsfullmäktiges sommaruppehåll å stadens vägnar besluta i förköps-ochhembudsärenden intiU en beloppsgräns av . per förvärv.Regeringsrätten hade i remissyttrande över ansökningen uttalat att bemyndigandetinte föranledde någon erinran. Maj:t efter ett bestridande av förköpsrätt prövar kommunens ansökan omtUlstånd till förköpet skall enligt den s. k. obillighets- regelni 9 § 1 st. 3. förköpslagen tillstånd vägras om det är obilligt att förköp skermed hänsyn tUl förhåUandet mellan säljare och köpare eller viUkoren för elleromständighcterna vid försäljningen. I motionen nr 165 förordas en ändring idenna regel som syftar tiU att endast starka personliga skäl bör utgöra hinderför kommun att utöva förköpsrätt. Motionärerna anför att det nännast ärobillighetsregeln som lägger hinder i vägen för ett utnyttjande avförköpsrätten. Tillämpningen av regeln enligt de vid lagstiftningens införandeantagna grunderna anses ge möjligheter till skenavtal eller i vart fallköpavtal som inte återspeglar det reella innehållet i en överenskommelse ochsom kan grundas på t. ex. skatteskäl. Avden inledningsvis nämnda undersökningen framgår att den 1 januari196830 Kungl. i ett tiotal faU haft aU bedöma om ett förköpkunde anses obilligt eller inte. Ettbestridande av förköpsrätt skall (9 § 2 st.) anmälas hos inskrivningsdomarenför anteckning i fastighetsboken. Inskrivningsdomaren skall ofördröjligenunderrätta kommunen om bestridandet. Fristen för kommuns ansökan om tillståndtill förköpet hos Kungl. Maj:t har satts till en månad från det bestridandetantecknades (se prop. 1967: 90, s. 142). Beslut att utöva förköpsrätt ankonamersom anförts i princip på kommunens fullmäktige. .Lnsökan om tillstånd fordrarinte något nytt fullmäktigebeslut. Imotionen nr 165 förordas en ändring av denna regel så att tiden för kommunsansökan om tUlstånd utsträcks . Motionärerna framhåller attproblem kan uppkomma för kommunerna dels på grand av sen underrättelse, dels pågrund av de kommunala sammanträdenas förläggning t. ex. under semestertid. Förslageti motionen nr 1166 om hembudsskyldighet vid fastighetsförsäljning tordenärmast avse att effektivera tillämpningen så att kommunens bedömanden kankomma i ett tidigare skede och kombineras med förhandlingar. Det nänuida syftetatt effektivera tillämpningen och att undanröja avsedda svårigheter ilagstiftningens praktiska till-lämpning torde även ligga bakom de konkretaförslagen i motionen nr 165. Utskottet har föratsatt att den uppmärksamhet somKungl. Maj:t ägnat förköpslagstiftningen genom bl. a. den refereradeundersökningen fullföljs genom en bedömning av undersökningsresultaten och desynpunkter som framförts i motionerna och att Kungl. Maj:t därvid föreslårsådana ändringar som eventuellt kan visa sig påkallade. Motionernas syfte fårdärmed anses i väsentiiga delar tillgodosett. Isyfte att öka kommunernas möjligheter att lägga upp en långsiktig markreservoch tränga tillbaka den privata markspekulationen hemställs i motionen nr 1160om ett initiativ för att påkalla utredning och förslag om attendast samhällsägd mark får stadsplaneläggas. Motsvarande hemställanbehandlades senast vid rUcsdag. (3LU 1970: 22) hänvisade då till reformer ochexpropriationsutredningens huvudbetänkande och fann inte skäl tiUsätta en nyutredning för att pröva frågan om hur problemet med oförtjänt markvärdestegringskall angripas. Inteheller civilutskottet har funnit skäl tillstyrka den föreslagna utredningen.Utskottet har utom vad tidigare åberopats beaktat även bygglagutredningenspågående arbete och olämpligheten att till detta knyta med tidigare direktivsvårförenliga uttalanden. Imotionen nr 1148 har föreslagits att skall begära förslag tilllagstiftning, syftande tUl att ge kommunerna skyldighet att sälja mark tillenskilda för bebyggelse. Förslaget grundas på att småhuskonsumenterna bör haen reeU möjlighet till val mellan boende i eget hem med full äganderätt och iandra upplåtelseformer. Motionermed likartat syfte behandlades även vid riksdag. Tredje lagutskottet(3LU 1968: 57) anslöt sig då i fråga om ett val mellan full äganderätt ochtomträtt tUl av godkända rekommendationer. betonadevidare vikten av att kommunernas möjligheter att välja upplåtelseformbibehölls och inte begränsas genom föreslagen lagstiftning. Civilutskottethar inte funnit anledning tillstyrka motionen. Kommunerna bör mot bakgrund avstatsmakternas rekommendationer själva bedöma utbudet av såväl mark medäganderätt eller tomträtt som bostäder med äganderätt, hyresrätt eUerbostadsrätt. Utskottet har vidare noterat att en föreslagen lagstiftning skullemedföra inte bara ett ingrepp i de kommunala befogenheterna utan även avsevärdatillämpningssvårigheter. 1. beträffande utredning m. m. om ändring i förköpslagen(1967: 868) i syfte att införa prisprövning genom markvärdenämnder attriksdagen avslår motionen nr 1160 såvitt nu är i fråga, 2. beträffande översyn av förköpslagen (1967: 868)syftande till hembudsskyldighet att motionen nr 1166 icke föranleder någonriksdagens åtgärd, 3. beträffande begäran om ändring av 9 § första ochandra stycket förköpslagen (1967: 868) att motionen nr 165 icke föranledernågon åtgärd, 4. beträffande utredning om villkor förstadsplaneläggning att avslår motionen nr 1160 såvitt nu är i fråga. 5. beträffande lagstiftning om skyldighet att säljakommunägd mark att avslår motionen nr 1148. Stockholmden På civilutskottets vägnar Närvarande:herrar Grebäck (c), (). (), Tobé (fp), iÖrkelljunga (s), i (s), (), (), (vpk), Jadestig (s), i (c). (), Åkerfeldt (c).Ångström (fp) och (). 1. beträffande prisprövning genom markvärdenämnderm. m. av (vpk) som anser att delsdet stycke i utskottets yttrande på s. 4 som börjar med »har»och slutar med »av förköpslagen» bort ha följande lydelse: »Utskottetdelar den i motionen nr 1160 anförda synpunkten att samhällets åtgärder isyfte att förstärka den kommunala markberedskapen inte enbart tUlgodoses av dengenom den kommunala förköpsrätten skapade möjligheten för kommunen att ingå somköpare. Det är också nödvändigt att åstadkomma «;ffektiva medel varigenomhöjningar av markprisnivån kan stävjas. Speciellt inom tätortsområden med starkexpansion har en oavlåtlig stegi ing av markpriserna ägt ram. Vetskapen om kommunernasbehov av tomtmark föranleder kapitalstarka konsortier att förvärva storamarkområden enbart i spekulativt syfte. Även skenköp av mark förekommer. Den imotionen förordade åtgärden att inom varje län tiUsätta en markvärdenämnd medmöjlighet att pröva markpriset vid övertagna köp förutsätts endast komma tUlutnyttjande då köparen finner priset oskäligt och understäUer köpet nänandensprövning. Det ofta förekommande förhåUandet att kommunerna i ett tvångslägenödgas betala oskäliga markpriser skulle därigenom kunna förebyggas. Enförenkling och skärpning av expropriationslagstiftning-en, som kan utnyttjasvid fall då markägare vägrar sälja för samhäUe-liga behov erforderlig tomtmark,kan sålunda inte ersätta den av motionärerna förordade åtgärden. Utskottetfinner därför angeläget tillstyrka bifall tUl motionen nr 1160. Detgrandläggande syftet även i motionerna nr 165 och 1166 torde därmed varatillgodosett.» dels utskottets hemställan under 1 bort ha följandelydelse: »1. beträffande utredning rn. m. om ändring i förköpslagen (1967: 868)i syfte att införa prisprövning genom markvärdenämnder attriksdagen med bifall till motionen nr 1160 såvitt nu är i fråga som sin meningger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört,» 2. beträffande utredning om villkor förstadsplaneläggning av (vpk) som anser delsatt det stycke i utskottets yttrande på s. 7 som börjar med »Inte heller» ochslutar med »svårförenliga uttalanden» bort ha följande lydelse: »Ettytterligare verksamt medel i kampen mot markspekulationen och försäkerställandet av en social bostadspolitik finner utskottet vara det imotionen nr 1160 framställda förslaget om att endast samhällsägd mark fårstadsplaneläggas. Förslaget anknyter till tankegångar som formulerades redan iarbetarrörelsens efterkrigsprogram. I detta hävdas såväl ståndpunkten om ettgradvist överförande av hyreshusen i samhäUets ägo som kommunaUsering avtomtmarken. Genomförandet av förslaget om att endast samhällsägd mark fårstadsplaneläggas förutsätter givetvis ett överförande tUl samhället av sådanmark som erfordras för bostadsbebyggelse och annan samhällelig service såsomgator, parker etc. Det innebär därmed att samhället skaffar sig större resurserför att säkerställa genomförandet av en socialt inriktad bostadspolitik. Enviktig del härav är bekämpandet av markspekulationen, som starkt kan bidra tillatt sänka boendekostnaderna. Utskottet förordar därför ett bifall till det imotionen nr 1160 ställda yrkandet i denna del.» dels utskottets hemställan under 4 bort ha följandelydelse: »4. beträffande utredning om vUlkor för stadsplaneläggning attriksdagen med bifall till motionen nr 1160 såvitt nu är i fråga som sin meningger Kungl. Maj:t tiU känna vad utskottet anfört,» 3. beträffande lagstiftning om skyldighet att säljakommunägd mark av herrar () och () som anser att delsdet stycke i utskottets yttrande på s. 7 som börjar med »har»och slutar med »avsevärda tillämpningssvårigheter» bort ha följande lydelse: »Statsmakternastidigare ställningstaganden i fråga om markupplåtelser tUl enskilda innebäratt avgörandet ytterst skall ligga i kommunens hand. Dessa ställningstagandenhar uppenbart förutsatt att även enskilda kommuninvånares intresse att förvärvamark med äganderätt för egen bostad därvid tUlgodoses i rimlig utsträckning ochi relation tiU efterfrågan. Som anförs i motionen kan det dock konstateras attdetta intresse i vissa kommuner inte alls eller i alltför ringa utsträckningbeaktas. Ett statsmakternas klargörande av de avsedda granderna kunde tänkasske genom ett uttalande enligt motionens syfte. De faktiskaförhållandena och vikten av att markutbudet medger en reellvalfrihet meUan bostadsformerna talar dock för att detta ställningstagandegörs i form av lagstiftning. Maj:t bör enligt utskottets mening snarastutarbeta sådant förslag att föreläggas .» dels utskottets hemställanunder 5 bort ha följande lydelse: »5. beträffande lagstiftning om skyldighet att sälja kommunägd mark att mied bifall till motionennr 1148 som sin mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.» N. , Slockliolm 1971