bet · FU01KU34 · 1971-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1971 KU 1971: 34 Konstitutionsutskottetsbetänkande i anledning av granskning av statsrådens ämbetsutövning ochregeringsärendenas handläggning Jämlikt regeringsformen åligger detkonstitutionsutskottet att granska statsrådens ämbetsutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har till utskottetöverlämnats de protokoll, som förts i statsrådet . Utskottetlämnar först i två avsnitt dels en redogörelse för granskningsarbetetsuppläggning och organisation, dels en översiktlig redovisning avstatsrådsprotokollens innehåll m. m. Därefter redovisar utskottet i ett avsnittmed flera underrubriker den verkställda granskningen och dess resultat. Utskottets granskningsarbete har genomförts efterväsentligen samma principer som tillämpats . Granskningenhar sålunda främst inriktats på ett systematiskt studium av vissa frågor rörandeadministrativ praxis och ärendenas handläggning från rättsliga och vissaallmänna synpunkter. Detta överensstämmer med vad som uttalats vid denpartiella författningsreformen avseende bl. a. regeringsformen §§ 105107. Imotiven (KU 1968: 20 s. 40 f.) anfördes att utskottet under full enighet funnittiden vara inne för att genomföra nya grundlagsregler förgranskningsverksamheten, varvid huvudtanken var att granskningen skulle varaadministrativt och inte politiskt inriktad. För den rent politiska kontrollenstår numera det i regeringsformen § 107 nya insthutet misstroendeförklaringtill buds. Underåren 19671970 bereddes granskning av statsrådsprotokollen på tre avdelningarinom utskottet. Utvecklingen gick dock i den riktningen, att allt större delav arbetet förlades till en enda avdelning. Sedan den nya utskottsreformengenomförts, som för vidkommande medfört bl. a. attledamotsantalet nedgått till femton, har utskottet ansett det lämpligt att intearbeta på avdelningar. Granskningsarbetet har sålunda ägt rum in pleno iutskottet. KU 1971: 34 2 Vid årets granskning av statsrådens ämbetsutövningoch regerings ärendenas handläggning har utskottet dels undersökt praxis ivissa frågor som varit föremål för uppmärksamhet, dels tagitupp vissa andra spörsmål. Granskningen har i det förstnämnda hänseendetföranlett uttalanden rörande statsrådsprotokollens offentliggörande ochtillhandahållande, publiceringen av konselj beslut, utgivningen av Svenskförfattningssamling samt expedieringen av regleringsbrev. Beträffande andra frågeställningar som tagits upphar granskningen föranlett uttalanden rörande vissa allmännainformationsfrågor, Kungl. Maj:ts dispensgivning samt avlämnandet avpropositioner till . Härutöverhar utskottet granskat Kungl. Maj:ts handläggning av vissa ärenden avprincipiellt intresse, vilka redovisas i ett särskilt avsnitt av betänkandet. Översiktligredovisning av statsrådsprotokollens innehåll m. m. I de fyra senaste årens granskningsmemorial harutskottet lämnat tabellariska översikter av innehållet i de närmast föregåendeårens statsrådsprotokoll. En motsvarande tablå års protokollredovisas i bilaga 1. Av denna framgår att antalet konseljärenden efter ensuccessiv minskning med ett par tusen ärenden från 31 1966 till24 1969 åter ökat något och uppgått till 25 569. Ilikhet med de senaste årens memorial redovisar utskottet i bilaga 2 vissauppgifter om utvecklingen beträffande ärendefördelningen inbördes mellan deenskilda statsråden och mellan departementen. I denna bilaga upptas sålundadels de förordnanden att föredra särskilda ärendegrupper som under år 1970getts statsråd enligt § 5 regeringsformen, dels den omfördelning som underåret skett av ärenden mellan statsdepartementen. Bl.a. i de två senaste årens granskningsmemorial har utskottet lämnat vissaupplysningar om det pågående arbetet på decentralisering av beslutanderätt frånKungl. Maj:t i statsrådet till underlydande myndigheter. Detta arbete harhittills utförts av departementsutredningen. I särskilda bilagor till 1969respektive memorial har utskottet redovisat de promemorior med förslagom delegering av beslutanderätt, vilka framlagts 1.5.196730.4.1970.Dessa förslag tillsammans med tidigare framlagda innebär att Kungl. Maj:tskulle avlastas omkring 8 200 konseljärenden . I samband med åretsgranskningsarbete har utskottet erfarit att utredningen under tiden1.5.19701.4.1971 avlämnat ytterligare elva promemorior med förslag omdelegering av beslutanderätt. En förteckning över dessa lämnas i bilaga 3. Enligt utredningen skulle härigenom ytterligare ca 500 KU 1971: 34 3 totalt omkring 8 700 ärenden avlastas Kungl. har ianledning av utredningens förslag beslut fattats som innebär decentraliseringav ca 6 000 ärenden . Utskottethar inhämtat att utredningsarbetet om delegeringsfrågpr som bedrivitsav departementsutredningen i fortsättningen kommer att ske inomstatsrådsberedningen. Avsikten med denna omläggning är att skapa närmarekontakter mellan departementen och den personal som särskilt handläggerdelegeringsfrågor. Statsrådsberedningen avser att kontinuerligt bevakadelegeringsfrågor i anslutning till granskningen av propositioner,författningar m. m. Att departementen handlägger delegeringsfrågor gemensamtmed statsrådsberedningen har ansetts önskvärt för att praxis skall blienhetlig. 1.Statsrådsprotokollens offentliggörande och tillhandaliållande I granskningsmemorial förraåret (1970: 42) togs frågan om statsrådsprotokollens offentliggörande och vissadärmed sammanhängande frågor upp till särskild behandling. Efter enredogörelse för gällande rätt på området principen om allmänna handlingarsoffentlighet i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen samt bestämmelserna omstatsrådsprotokoll i 1 § sekretesslagen och den pågående allmänna översynenav sekretesslagstiftningen i offentlighets- ochsekretesslagstiftningskommittén (betr. direktiven se riksdagsberättelsen 1970s. 6671) framhöll utskottet, att uppmärksamhet ägnats frågan i vilkenutsträckning regeringen begagnat möjligheten att häva 2-årssekretessen ochsålunda förordna om protokollens omedelbara offentliggörande.Konstitutionsutskottet anförde vidare följande: Utskottet får till en början framhålla att fråganom en revision av sekretessbestämmelserna om statsrådsprotokoll i syfte attprotokollen skall bli i princip offenfliga ej bör utbrytas från pågåendeallmänna översyn av sekretesslagstiftningen. Vadhärefter angår tillämpningen av nuvarande bestämmelser om principiell sekretessunder för protokoll i ärenden, som ej angår rikets förhållande tillfrämmande makt, synes i praxis viss oklarhet råda huruvida sekretessen skallanses hävd endast i de fall då' uttryckligt medgivande ges att protokollen fåromedelbart offentliggöras eller om så kan anses vara förhållandet jämväl i defall då utan dylikt medgivande föreskrift lämnas om viss expediering avprotokollfört beslut. Det är enligt utskottets mening angeläget att berördaoklarhet i lämplig ordning undanröjs och att någon tvekan sålunda ej vidareskall behöva föreligga beträffande frågan i vilken utsträckning statsrådsprotokollär offentlig handling eller ej. Om sekretessen ansesgenerellt hävd i de fall föreskrift lämnas om att KU 1971: 34 4 vissexpediering skall ske ett uttalande av denna innebörd har gjorts istatsrådsberedningens skrivanvisningar för departementen synes finnasanledning överväga om inte sekretessen i princip bör hävas också beträffandedet relativa fåtal kvarstående ärenden, i vilka någon expediering ej sker ochuttryckligt medgivande ej heller lämnas om protokollens offentliggörande. Enomläggning av praxis i denna riktning skulle innebära att sekretess endastskulle gälla i de fall då ett sekretessintresse enligt de grunder som anges itryckfrihetsförordningen påkallar protokollens hemlighållande. Utskottet anseratt en sådan utveckling av praxis bör eftersträvas. Vidarefår utskottet, i anslutning till de gjorda iakttagelserna, framhållaönskvärdheten av att protokollen förs på sådant sätt att de i denutsträckning som de utgörs av offentliga handlingar kan utan svårighettillhandahållas i enlighet med tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Isamband med frågan om statsrådsprotokollens offentliggörande har vidgranskningen vissa iakttagelser gjorts rörande ordningen för protokollensfärdigställande. Härav framgår att expediering av protokollfört beslut ejsällan synes ske redan innan protokollet anses formellt färdigställt. Fråganom hur statsrådsprotokoll lämpligen bör granskas och godkännas för att ansessåsom upprättad handling enligt tryckfrihetsförordningen synes vara att bedömasåväl från rättsliga som från politiska synpunkter. Utskottet kan i denna delbegränsa sig till att fästa uppmärksamheten vid spörsmålet. Ianslutning till vad nu sagts om protokollens färdigställande och expedieringvill utskottet vidare framhålla att det givetvis är angeläget att berördaåtgärder vidtas utan längre dröjsmål och att upprättat protokoll i den måndet ar offentlig handling alltid blir tillgängligt inom den tid efterkonseljbeslutet som påkallas av omständigheterna i det särskilda fallet.Utskottet avser att i fortsättningen ägna förhållandena uppmärksamhet. Principenom allmänna handlingars offentlighet är av fundamental vikt för vårkonstitutionella rätt och för rättssäkerheten i samhället. Enligt utskottetsmening är det önskvärt att principen ej inskränks genom specialregier förstatsrådsprotokoll. I avvaktan på resultatet av pågående utredningsarbete börenligt utskottet offentlighetsprincipen därför så långt möjligt inom ramenför nuvarande lagstiftning tillämpas även i fråga om protokollen istatsrådet. Utskottet anser i enlighet härmed att de spörsmål som berörts härovan bör tas upp till noggrant övervägande. Med anledning av uttalandenlät statsrådsberedningen inhämta expeditionschefernas synpunkter på dessafrågor. De svar som därvid lämnades har i samband med årets granskningsarbeteställts till utskottets förfogande. Av svaren framgår att utskottets påpekandeni huvudsak ej gett anledning till erinran. Sammanfattningsvis kan konstaterasatt expeditionscheferna ej ansett hinder föreligga mot den av utskottetförordade ändringen av praxis, dvs. att sekretessen i princip hävs beträffandealla, ej i särskild ordning sekretesskyddade ärenden. Denna princip har i storutsträckning redan tillämpats. Det har härvid anmärkts, att den i ingressentill statsrådsprotokollet regelmässigt KU 1971: 34 5 användafrasen " och tillika föreskriva om den expediering som av beslutetframgår" ansetts innebära, att protokollen blivit offentliga, i vart fallom de ej innehåller annat än själva expeditionen. påpekanden rörande ordningen för protokollens färdigställande harpraktiska skäl ansetts tala för att expediering av beslut och därmedoffentliggörande sker, allteftersom protokollfört beslut blir färdigställt ochinnan hela protokollet formellt upprättats och underskrivits. Härigenom har manansett, att allmänna önskemål om snabbt offentliggörande av varje enskiltbeslut kan tillgodoses. Ävenom sålunda praxis numera synes överensstämma med vad konstitutionsutskottetansett önskvärt torde likväl med hänsyn till innehållet i 1 § andra stycketsekretesslagen för att undanröja varje oklarhet beträffandestatsrådsprotokollens offentlighet enligt utskottet böra övervägas, om inteprotokollen på lämpligt sätt kunde förses med en särskild föreskrift omomedelbar offentlighet. Medutgångspunkt i önskvärdheten av att statsrådsprotokollen i principoffentliggörs i omedelbar anslutning till upprättandet är det enligt utskottetav största vikt att protokollen förs på sådant sätt att de utan svårighet kantillhandahållas i enlighet med tryckfrihetsförordningens bestämmelser, I detsammanhanget bör anmärkas att utskottet vid flera tillfällen tidigareuppmärksammat dröjsmål med statsrådsprotokollens färdigställande ochunderstrukit vikten av att dessa blir klara utan onödig tidsutdräkt. Dennafråga behandlades exempelvis de-chargememorial (1965:27 s. 2).Utskottet redovisade därvid i en särskild bilaga vid vilka tidpunkterprotokollen inkommit till utskottet och konstaterade att avsevärda förseningarförelåg. Utskottet påpekade även, att protokollen i betydande utsträckningöverlämnats obundna och anförde i anledning härav att det för bådedepartementen och utskottet var otillfredsställande att granskning måste skeav lösa handlingar. Vidårets granskningsarbete har utskottet upprättat en motsvarande förteckning övertider för överlämnandet av statsrådsprotokollen. Denna förteckning, vilkenfogas som bilaga 4 till detta betänkande, visar bl. a. att statsrådsprotokollenöver lag inkommit ännu senare än som var fallet 1965. Protokollen har även irelativt sett större utsträckning än 1965 överlämnats i obundet skick. Det ärenligt utskottet önskvärt, att statsrådsprotokollen överlämnas betydligttidigare än f. n. och i största möjliga utsträckning i bundet skick. 2.Publicering av konseljbeslut och vissa informationsfrågor I granskningsmemorial år1969 (1969: 18) anförde utskottet bl. a. följande rörande frågan ompublicering av vissa konseljbeslut: Inom det vidsträckta förvaltningsområdet föreliggerpå grund av lagstiftningens utformning och förhållandenas egen beskaffenhet imånga KU 1971: 34 6 fallett betydande utrymme för olika uppfattningar rörande tolkning och tillämpningav föreliggande bestämmelser. Det är angeläget att myndigheternas praxis idessa fall, en praxis som självfallet bör normeras genom avgöranden i högstainstans, blir så fast och enhetlig som möjligt. Förutsättningen härför äruppenbarligen att myndigheterna får kännedom om sådana beslut i högsta instanssom är av betydelse i detta hänseende. Allmänheten har också ett befogatintresse att få del av sådana beslut och därmed få möjlighet att i sittpraktiska handlande anpassa sig efter de bedömningsgrunder som kommit tilluttryck i praxis. Fråndessa synpunkter framstår det som mindre tillfredsställande att till skillnadfrån vad som gäller i fråga om beslut av andra organ som fungerar som högstainstans någon samlad, auktoritativ publicering inte sker av sådana beslut avregeringen, som är av intresse utöver det enskilda fallet och sålunda avbetydelse för rättstillämpningen på respektive förvaltningsområden. Med hänsyntill utvecklingen inom förvaltningen och till den vikt som bör tillkommaavgöranden i högsta instans synes frågan om publicering i lämplig ordning avkonseljbeslut inte böra förbises. Enligt utskottets mening ligger detta i linjemed de på initiativ tillsatta utredningarna om åtgärder för effektivareinformation om lagstiftningsarbetet och myndigheternas verksamhetöverhuvudtaget. Utskottet,som ansett sig sakna anledning att ingå på frågan om den lämpliga ordningen förifrågavarande publicering, får av anförda skäl framhålla önskvärdheten av attregeringen upptar ovan berörda spörsmål till närmare övervägande. a. med anledning av vad konstitutionsutskottetsålunda anfört upprättades inom statsrådsberedningen en promemoriamed riktlinjer för publicering av konselj beslut. I skrivelse den 30 december1969 till expeditionscheferna hemställde statsrådet attåtgärder för publicering av konseljbeslut i enlighet med promemorian snarastmöjligt skulle vidtas. Av denna promemoria framgår bl. a. att normalt följandetyper av avgöranden borde publiceras, nämligen avgöranden som 1. är rättsskapande genom att defyller ut luckor i givna generella bestämmelser, 2. slår fast tolkning av givnaföreskrifter, 3. är vägledande vid avvägningenmellan motstående intressen, i fall då klara direktiv i författning ellerförarbeten inte finns eller där fast praxis inte redan finns, 4. kan antas vara ägnade föranalogisk tillämpning på ett vidare område, 5. innebär ändring i praxis. Istatsrådsberedningens riktlinjer underströks vidare att det tordevara av värde, att publicering sker även i fråga om avgöranden som inte kansägas ge uttryck för ett mera principiellt ståndpunktstagande. Vidareframhölls att det ofta kunde vara av intresse att få kännedom om Kungl. Maj:tsavgöranden på ett visst område även när de enskilda avgörandena inte var avsådant intresse att de borde I sådana fall kunde sammanfattandeöversikter ge värdefull information. Beträffande valet av publiceringsform angavs riktpunktenvara "att just de myndigheter och grupper av enskilda som kan ha intresseav ett visst avgörande nås effektivt". Varje departement borde sålundahålla sig underrättat om de tidskrifter som berör departementets verksamhetsområdeoch hålla kontinuerlig kontakt med de myndigheter, organisationer ochtidskriftsredaktioner, där intresse för publicering av Kungl. Maj:ts beslut kanföreligga. Förutom Förvaltningsrättslig regel avgörandenav allmänt förvaltningsrättslig eller administrativ natur borde publiceras och de speciella facktidskrifterna borde även uppmärksammas möjligheten attutfärda presskommunikéer i fall av mera allmänt nyhetsintresse. Enligt statsrådsberedningens promemoria borde vederbörandeexpeditionschef bl. "allmänt övervaka att publicering av Kungl. Maj:tsavgöranden sker i enlighet med de riktlinjer som angetts" samt "svaraför att behövlig kontakt hålls med myndigheter, organisationer och tidskriftsredaktionervilka ger ut publikationer som är lämpade för publicering av avgöranden". Från statsrådsberedningen har inhämtats attpubliceringsfrågorna ägnas fortlöpande uppmärksamhet och diskuteratsvid ett sammanträde med expeditionscheferna. De praktiska resultaten är dockenligt statsrådsberedningen begränsade. Det torde enligt utskottet kunna förutsättas attansträngningarna att vidga kännedomen om Kungl. Maj:ts beslut fullföljs ienlighet med de angivna riktlinjerna. Utöver vad som direkt framhållits i statsrådsberedningensriktlinjer kunde som en ytterhgare åtgärd i syfte att tillgodose behovet avinformation om Kungl. Maj:ts beslut övervägas att i samband med expediering avkonseljbeslut i ärenden av principiellt intresse även översända avskrifter avbesluten till sådana statliga eller kommunala myndigheter, organisationer m.m., som kan tänkas ha intresse av avgörandet inom sitt verksamhetsområde. Vad gäller den information beträffande konseljbeslut m. m.som lämnas allmänheten via massmedia kan anmärkas, att en successiv uppbyggnadav ett fastare informationssystem i statsdepartementen pågått sedan flera år.Efter hand har sålunda inrättats tjänster bl. a. som pressekreterare istatsrådsberedningen och informationssekreterare i vissa departement. Vidarehar bildats en särskild informationsgrupp med uppgift att samordnainformationsverksamheten. På uppdrag av statsministern har dennainformationsgrupp lagt fram vissa förslag till åtgärder. a. har föreslaghsatt i varje departement med undantag för UD, som sedan gammalt har en särskiltorganiserad pressbyrå, skall finnas minst en tjänsteman med primär uppgift attsvara för intern och extern information och hålla kontakt med massmedia.Informations- gruppens förslag har ännu inte fullständigt genomförts,men departementen har enligt uppgift i princip löst informationsfrågorna ienlighet med de riktlinjer som dragits upp. Beträffande den externa informationen kan anmärkas, attsåväl Tidningarnas Telegrambyrå som upprättat särskilda verksredaktionerinom kanslihuset. Dessa redaktioner bevakar bl. a. konseljärendena.Rutinmässigt får dessa redaktioner ta del av konseljlistorna före varje konseljoch bereds även tillfälle att studera handlingarna i ärendena. Ofta gerexpeditionscheferna eller andra departementstjänstemän muntliga kompletterandeupplysningar angående ärendena. På grundval av detta material utformas ochdistribueras nyhetsmeddelanden av olika slag. Departementen medverkar även inyhetsförmedlingen genom pressmeddelanden. Det kan gälla uppgifter om löpandekonseljärenden eller sammandrag av utredningsdirektiv, betänkanden, propositionerm. I fråga omden interna informationen inom departementen kan nämnas att vissa departementregelbundet utger särskilda informationsblad vilka i princip redigeras avvederbörande informationssekreterare. Det förekommer också att underlydandemyndigheter genom sådana informationsblad får del av aktuella frågor.Justitiedepartementet t. ex. distribuerar en dylik tidskrift till domstolar,åklagarmyndigheter m. fl. Frågan om behovet av vidgad samhällsinformation överhuvud taget har aktualiserats vid årets riksdag. I statsverkspropositionenföreslog Kungl. Maj:t att, i avvaktan på särskild proposition iämnet, till Kostnader för viss statlig annonsering för /72 beräknaett förslagsanslag av 10 milj. kronor. I den sedermera till riksdagenavlämnade prop. 1971: 56 har Kungl. Maj:t i stället för nämnda anslagföreslagit ett särskilt anslag på 15 milj. kronor som skall användas tillförbättrad samhällsinformation. Förslaget bygger på informationsutredningensbetänkande Vidgad samhällsinformation (SOU 1969: 48). I sammanhanget föreslår Kungl. Maj:t att en särskild nämndför samhällsinformation inrättas. Denna nämnd skall verka för bl. a. samordningav sådan samhällsinformation som behövs för att täcka individens samladeinformationsbehov. Nämnden skall också verka för att samhällets resurser förinformationsverksamhet utnyttjas mera rationellt. För att alla berördamedborgare skall nås av information om grundläggande rättigheter ochskyldigheter föreslås att statliga myndigheter, i den mån de väljerdagspressannonsering som ett medel för att nå alla medborgare, skall införaannonser av i regel samma innehåll och format i samtliga dagstidningar. Riktarsig informationen till befolkningen i ett visst geografiskt område, skallmotsvarande gälla annonseringen i den regionala dagspressen. Förslaget har ännuinte slutbehandlats av . KU 1971: 34 9 Vad gäller publiceringen av lagar och andraförfattningar kan i sammanhanget erinras om att en särskild utredningtillkallats för att undersöka, hur man skall underlätta för myndigheter ochallmänhet att överblicka författningarna och hur en eventuelldokumentationscentral skall organiseras. Denna utredning har i ettdelbetänkande. (SOU 1970: 48), föreslagit vissaändringar i fråga om bl. a. utformningen och spridningen av denna publikation(SFS). Utredningen har också behandlat frågan om information om nyaförfattningar och i det avseendet ansett det angeläget att man tardagstidningar, radio och TV till hjälp för att sprida kunskap om vadförfattningarna innehåller. Det föreslås att man börjar med regelbundentidningsannonsering om viktiga författningar i SFS. uppfattning måste angivna åtgärder i syfte att förbättrasamhällsinformationen hälsas med tillfredsställelse. Den stora betydelsen avsådan information när det gäller konseljbeslut av allmänt intresse ligger iöppen dag. 3.Frågor rörande Kungl. Mot bakgrund av vad ovan anförts angående värdet avatt Kungl. Maj:ts beslut i statsrådet i principiellt viktiga frågor snabbt ocheffektivt når ut till allmänheten och myndigheterna har årets granskningsarbetebl. a. tagit sikte på att försöka belysa Kungl. Maj:ts praxis i s. k.dispensärenden. Informationsaspekten har helt naturligt ett stort intresse pådetta område. Dettorde till en början vara på sin plats att något beröra innebörden av Kungl.Maj:ts dispensmakt. Begreppet dispens har traditionellt definierats som ett avett offentligt organ meddelat gynnande beslut, varigenom ett undantag från enförfattningsbestämmelse medges för ett särskilt fall. Enligt konstitutionellpraxis har Kungl. Maj:t en vidsträckt dispensmakt. Till skillnad frånexempelvis benådningsmakten, som är uttryckligt grundlagsfäst genombestämmelserna i § 26, nämns inte dispensmakten i övrigt i vår nuvaranderegeringsform. har i doktrinen betecknats som ett utflöde avKungl. Maj:ts av ålder bestående "justitiehöghet". Man har ansettsig finna rättsgrund för Kungl. Maj:ts dispensbefogenhet bl. a. genomhärledning från bestämmelser i äldre grundlagar om Konungens rätt att beviljafriheter av olika slag. Trotsavsaknaden av formellt grundlagsstöd torde Kungl. Maj:ts rätt att i särskildafall medge dispens aldrig ha ifrågasatts i doktrin eller praxis. Saken haruttryckts så, att dispensmaktens konstitutionella rättsgrund ligger i dessfaktiska och oantastade existens. Dispensmaktenär dock inte oinskränkt.