bet · FU01KU26 · 1971-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1971 KU 1971:26 betänkande i anledning av motionerangående den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation m. m. motionen 1971:86av () m. fl. i viss del(hemställan under B första att-satsen); motionen1971:115 av () m. motionen 1971:228 av () m. fl. i viss del(hemställan punkten 2); motionen1971:291 av () m. motionen1971:539 av i Nennesholm (c) m. fl. i motionen 1971:86 i här aktuell del; "att riksdagenuttalar att vid det kommande reformarbetet om den regionala förvaltningenalternativa förslag framläggs om överförandet av den regionalasamhällsplaneringen från länsstyrelserna till de folkvalda landstingen och attdärvid bl. a. synpunkterna i den här motionen beaktas;"; i motionen 1971:115; "att måtte 1) iskrivelse till Kungl. Maj;t anhålla att den parlamentariska beredningen avlänsförvaltningens uppgifter och organisation skall inriktas på vidgad och fördjupadlänsdemokrati i enlighet med motionens syfte; 2) uttala att den regionalasamhällsplaneringen i huvudsak bör formas till en kommunalsjälvstyrelseuppgift. i motionen 1971:228 i här aktuell del; "att riksdagenbegär hos Kungl. Maj;t att den pågående utredningen om den kommunala demokratinfår i uppdrag------ 2.att verkställa en allmän översyn av statsuppsikten överkommunerna och framlägga förslag som medför en minskning av den statligastyrningen av kommunerna. i motionen 1971 ;291; "att måtte uttala attväsentliga statliga förvaltningsuppgifter bör decentraliseras till regional ochlokal nivå. i motionen 1971:539; "att i skrivelse tillKungl. Maj.t måtte anhålla att vid den fortsatta beredningen av den regionalasamhällsförvaltningens uppgifter och organisation särskilt må övervägasmöjligheterna till samarbete och samverkan mellan landsting och primärkommuneri enlighet med motionens syfte." Pågående och avslutat utredningsarbete m. m. Länen är verksamhetsområden för enbetydande del av den statliga förvalning som decentraliserats till regionalnivå. Den statliga länsförvaltningen omfattar närmare tjugotalet olikamyndigheter och organ av vilka dock några är gemensamma för två eller fleralän. Länen är vidare i princip områden för denlandstingskommunala verksamheten. Från denna princip finns fr. o. m. i årendast tre undantag, bestående i att någon landstingskommun inte finns iGotlands län och i att och inte tillhör landstingskommunen iresp. och oavbrutet under praktiskttaget har ett omfattande utredningsarbete om länsorganisationenpågått. Olika utredningar har delvis från skilda utgångspunkter ~ behandlatfrågor, som tillsammantagna ställt hela den regionala samhällsförvaltningensnuvarande uppbyggnad .under diskussion. Det utredningsarbete som här åsyftas började medlänsindelningsfrågan. På begäran av riksdag tillkallades 1959 årslänsindelningsutredning, som utförde vissa förberedande undersökningar.Därefter fortsattes arbetet av den tillkalladelänsindelningsutredningeru som hade att göra en allsidig och förutsättningslösbedömning av frågan. Parallellt med sistnämnda utredning övervägdes också denstatliga länsförvaltningens organisation. som tillsattesår 1961 skulle göra sina överväganden för den statliga länsförvaltningen somhelhet och särskilt beakta frågan om samordning både inom olikaverksamhetsområden i länsförvaltningen och mellan dessa verksamhetsområden. Påförslag av denna utredning överlämnades sedermera frågan om skatteförvalningentill en särskild utredning, landskontorsutredningen, som började sitt arbeteär 1964. Frågan om landstingskommunernas organisation och verksamhetsformerutreddes av landstingsutredningen, som tillkallades . Förslag omutredningen låg till grund för beslut vid riksdag om vissa ändringar ilandstingslagen. 1 motioner till riksdag hemställdes att riksdagenskulle hos Kungl. Maj;t anhålla om en utredning av frågan om ersättande avgällande landstingslag med en lag om länsparlament ochsjälvstyrelseorganisation på länsplanet. 1 sitt yttrande över motionerna (KU1964:39) anförde utskottet att författningsdebatten dittills mest gällt decentrala statsorganen riksdag och regering. Utskottet delade motionärernasuppfattning att även de regionala och lokala organens ställning inomfolkstyrelsen borde prövas. Medan den primärkommunala självstyrelsensorganisation blivit föremål för statsmakternas beslut genomkommunindelningsreformerna hade den regionala förvaltningens organisationavseende såväl länsstyrelser som landsting ännu inte prövats. 1 anslutning till utskottets uttalande, som biträddes avriksdagen, tillsattes den s. k. länsdemokratiutredningen. Dessuppgift var bl. a, att utreda hur den regionala och lokala självstyrelsen ochdemokratin skulle på bästa sätt utformas. Genom denna utredning komövervägandena om länsorganisationen att utvidga.? även frågan om uppgiftsfördelningen mellan statliga ochkommunala organ i länen. och landskontorsutredningenredovisade sina uppdrag 1967 med sina respektive betänkanden "Den statligalänsförvaltningen" (SOU 1967:20-21) och ""(SOU 1967:22). 1 betänkandena föreslog utredningarna bl. a. att den översiktligasamhällsplanering som ankommer på olika statliga länsorgan skall ledas ochsamordnas av och att skall få en sammansättning ochorganisation som i väsentliga avseenden skiljer sig från den nuvarande. 1 dennya skall besluten i bl. a. viktigare samhällsplaneringsfrågorfattas av landshövdingen och tio lekmän. skall även i övrigtutrustas för att vara ett aktivt, initiativtagande och samordnande organ.Samhällsplaneringen blir enligt förslaget, jämte förvaltningsrättskipning samtallmän ordning och säkerhet, den dominerande uppgiften för den nyalänsstyrelsen. däremot föreslås övergå till andra organ. Defiskala uppgifterna inom denna verksamhet skall i varje län handhas av ettskatteverk, lydande under en föreslagen riksskattestyrelse, medan särskildalänsskatterätter inrättas för de dömande funktionerna. avgav sitt betänkande (SOU1967:23) med utredningarna om den statliga förvaltningsorganisationen.I betänkandet anlades principiella synpunkter på länsindelningsfrågan ochframlades ett konkret förslag till ny länsindelning. , som till skillnad frånlänsförvaltningsutredningen och landskontorsutredningen inte haft att utgåfrån oförändrad kompetensfördelning mellan statliga och kommunala organ,framlade 1968 betänkandet "Förvaltning och folkstyre" (SOU 1968:47).Utredningen framhåller i detsamma att många drag i samhällsutvecklingentenderar att minska det medborgerliga deltagandet i behandlingen avsamhällsfrågorna. Utredningens förslag syftar till att vidga folkstyrelsen ochatt öka den regionala förvaltningens effektivitet. Detta bör ske genom ettöverförande av regionala föivaltningsuppgifter till landstingen, vilkasarbetsuppgifter huvudsakligen faller inom sjukvärds-området.Behovet av regional översiktlig planering och samordning har ökat starkt undersenare är, och den nuvarande regionala förvaltningens organisation är medhänsyn härtill mindre tillfredsställande. Det är enligt utredningens meningnödvändigt att ge det demokratiska inflytandet en stark ställning i denregionala planeringen. 1 fråga om kompetensfördelningen mellan primärkommuneroch landsting hävdar utredningen, att landstingen bör åläggas de regionaltplanerande och samordnande funktionerna. De bör i vidgad utsträckning gesmöjlighet att komplettera primärkommunala åtgärder på olika områden. Förslagetinnebär, att åtskilliga av länsstyrelsernas uppgifter överföres till landstingenoch deras förvaltning. skall kvarstå som ett organ medhuvudsaklig uppgift att svara för administrativ rättsprövning medan landstingenskall bli beslutsmyndighet bl. a. i ärenden rörande tillämpning avbyggnads-lagen och naturvärdslagen. De skall också tilldelas uppgifter på socialvårdens område i samarbete med primärkommunerna.Utredningen föreslår fortsatta utredningar för att närmare övervägaprincipprogrammets tillämpning. De olika utredningsförslag som sålunda föreligger har ettklart inbördes samband. Länsförvaltnings-, landskontors- ochlänsindelningsutredningarna arbetade parallellt. Deras förslag är anpassadetill varandra och i viss mån beroende av varandras genomförande.Länsdemokratiutred-ningens förslag bör däremot väsentligen ses som ettalternativ till länsförvaltningsutredningens förslag. Remissbehandling av förslagen har ägt rum. Den tillgick päså sätt att länsförvaltningsutredningens, landskontorsutredningens ochlänsindelningsutredningens betänkanden remissbehandlades med en gemensamremisstid. När därefter länsdemokratiutredningens betänkande förelåg blevremissinstanserna i syfte att nå en samordnad bedömning uppmanade att isina yttranden över detta betänkande ange de synpunkter på de övrigautredningsförslagen som då kunde vara att tillägga. Remissinstanserna kan efter sina ställningstaganden istort sett delas upp i följande/yra huvudgrupper. Den första gruppen utgörs av instanser som anser att destatliga länsorganens uppgifter alltjämt bör vara statliga och som tillstyrkeren omorganisation av den statliga länsförvaltningen som helt eller tillväsentliga delar överensstämmer med länsförvaltningsutredningens förslag.Denna grupp utgörs av statskontoret, , statens vägverk,, lantbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen, ,, kammarkollegiet, kommerskollegium, kontrollstyrelsen,centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU), överstyrelsen förekonomiskt försvar, , samtliga länsstyrelser,departementsutredningen, skogsbruksutredningen, rennäringssakkunniga,i (LO), . , Motororganisationernas samarbetsdelegation,, ,, , ,, , hälsovård.Statstjänstemännens riksförbund (), akademikers centralorganisation(), (), Länsplanerarnas förening.Svenska teknologföreningen samt 74 kommuner av de sammanlagt 263 kommuner somyttrat sig. Till en andra grupp kan föras några instanser som inteheller de ifrågasätter ändring i huvudmannaskapet men som av andra skäl exempelvis tveksamhet om uppgiftsfördelningen mellan centrala och regionalastatliga organ eller länsindelningen anför starka betänkligheter motlänsförvaltningsutredningens förslag. Denna grupp utgörs av statens planverk,, . Den tredjegruppen innefattar de instanser som i princip förordar ett ändrat huvudmannaskap för de statligaplaneringsuppgifterna i länen och som av den anledningen avstyrkt eller avståttfrån att yttra sig över länsförvaltningsutredningens förslag. Denna gruppbestår av , landstingskommunerna med undantag avKalmar läns södra landstingskommun och landstingskommunerna i ochVästernorrlands län - , och samt av 140 kommuner. instanser i denna grupp har dock inte haft något atterinra mot vissa provisoriska åtgärder. Till den fjärde gruppen kan räknas de remissinstanser som.inte har ansett sig kunna ta någon ställning till vare sig huvudmannaskap ellerorganisation, förrän dessa frågor blivit ytterligare utredda, nämligen statensnaturvårdsverk, kommunalrättskommittén, , länssödra landstingskommun och landstingskommunerna i och Västernorrlandslän. , hantverks- och . Även vissa instanser inom denna grupp tillstyrker dock partiellaändringar. Det kan tilläggas att reservationer fogats till flertaletkommunala remissinstansers (landstings och primärkommuners) yttranden medannat ställningstagande än majoritetens. Under remissbehandlingen underströks starkt detföreliggande sambandet mellan utredningsförslagen. Praktiskt taget allaremissinstanser delade den uppfattning som även länsförvaltningsutredningen ochlänsdemokratiutredningen varit eniga om, nämligen att den befintligaförvaltningsorganisationen behövde reformeras. Den övervägande delen av remissinstansernafann vidare behov föreligga av en samlad bedömning av de olika förslagen i formav fortsatt utredningsarbete. Efter regeringens bemyndigande den 20 mars 1970tillkallade chefen för , statsrådet , den 29 april1970 sakkunniga med uppgift att bereda frågor om den regionala samhällsförvaltningensuppgifter och organisation. De sakkunniga antog namnet länsberedningen. I direktiven erinrar departementschefen inledningsvis omdet ovan redovisade utredningsarbetet om länsorganisationen och remissyttrandenadäröver. Departementschefen anser i likhet med flertalet remissinstanser attde utredningar om länsproblematiken som frän skilda utgångspunkter verkställtsbör sammanfattas och kompletteras innan de slutligen prövas av statsmakterna.Departementschefen uttalar att förutsättningarna för att genomföra de olikautredningsförslagen i flera avseenden ändrats sedan förslagen lades fram. Hananser även att samordning bör ske med annat utredningsarbete, som ännu inte äravslutat, bl. a. socialutredningen och bygglagutredningen. Den sammanfattandebedömningen bör enligt departementschefen göras av en enda beredning medparlamentarisk sammansättning. Beredningen bör arbeta från två utgångspunkter;För det första bör primärkommunerna även svara för betydelsefullasamhällsuppgifter och i ökad utsträck- ning kunna aktivt medverka i samhällsbyggandet. Den andrautgångspunkten är att statsmakterna har ett självklart ansvar för denregionala utvecklingen. Mellan statsmakternas åtgärder och intentionerdärvidlag och den kommunala verksamheten måste förutsättas ett fortlöpandesamspel. Med dessa utgångspunkter bör beredningen övervägafördelningen i stort av samhällsuppgifter mellan stat och kommun. Från dekostnads-mässiga konsekvenserna skall bortses. 1 beredningens överväganden böräven ingå frågan om samverkan mellan staten och kommunerna. Staten bör därvidkunna påverka inriktningen i stort av den kommunala verksamheten medan kommunernabör ha en betydande frihet vid den närmare utformningen av olika åtgärder. Därefterbör beredningen ta upp tvä huvudfrågor; Den första huvudfrågan gäller uppgiftsfördelningen inomden kommunala sektorn mellan primär- och sekundärkommuner. Därvid kanförutsättas att det alltjämt kommer att finnas uppgifter som inte heller de nyakommunerna var för sig kan bemästra. Ändamålsenliga former för interkommunalsamverkan bör övervägas och också om uppgifter bör kunna överlåtas pålandstingskommunerna. Det bör undersökas om organisatoriska förändringar börgenomföras för att nå bästa möjliga samordning av primär- och sekundärkommunalverksamhet och verksamhetens finansiering. Den andra huvudfrågan avser uppgiftsfördelningen inom denstatliga sektorn mellan centrala och regionala organ. Därvid bör övervägaslämplig decentralisering inom den statliga förvaltningen och de regionalaorganens ställning i förhållande till regeringen och centrala förvaltningsmyndigheter.Samordningsbehovet såväl inom varje verksamhetsgren som mellan olikaverksamhetsgrenar bör särskilt beaktas. Som resultat av övervägandena bör beredningen lägga framförslag till organisation av samhällsverksamheten pä regional nivå. 1anslutning till detta bör beredningen ta upp frågan om lämpliga geografiskaarbetsområden för såväl den sekundärkommunala verksamheten som dendecentraliserade statliga förvaltningen. Beredningens arbete bör inte hindra att partiella reformerunder tiden genomförs på områden där sådana framstår som särskilt angelägna.Förutsättning härför är att statsmakternas framtida ställningstaganden inteföregrips eller avsevärt försvåras. I detta sammanhang bör ocksåerinras om den tillkallade utredningen om den kommunala demokratin.Kommitténs huvuduppgift är att undersöka möjligheterna till ett vidgat ochfördjupat medborgerligt engagemang i den kommunala verksamheten. a. frågor om den kommunala självstyrelsens lokala förankring studeras. Frågans behandling vid riksdag Genom beslut av riksdag(prop. 1970:103, KU 34, rskr 248, SU 132, rskr 308) antogs riktlinjer för enpartiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen. Med hänvisning tillbl. a. den regionalpolitiska verksamheten skall åtgärder vidtas i syfte att fätill stånd en förbättrad samordning av de statliga länsorganensplaneringsarbete. får en lekmannastyrelse med landshövdingen somordförande samt tio andra ledamöter, varav fem utses av och fem avKungl. Maj;t. Den nya får som huvuduppgift att leda och samordnaden samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen. Iplaneringsfrågor av regionalpolitisk betydelse som handläggs av vissa andralänsorgan övertar beslutanderätten. Dessa organ skall delta ifrågornas beredning. Länsarkitektkontoret inordnas i . i blir organiserad medklarare åtskillnad mellan den fiskala och den dömande verksamheten. Vidareskall åtgärder vidtas för att förbättra förvaltningsrättskipningen. Enlänsskatterätt, i huvudsak motsvarande nuvarande prövningsnämnd, och enlänsrätt för annan förvaltningsrättskipning knyts till . Dessadomstolar skall bestå av en jurist som ordförande samt lekmän. avses bli organiserad med tre huvudenheter,nämligen en för samhällsplanering i vilken också ingår en organisation förberedskapsplanläggning, en för skatteförvaltning och en för allmän förvaltningoch förvaltningsrättskipning, till vilken länsrätten och länsskatterättenknyts. Vidare skall finnas en enhet för administrativ service samt länspolischefensexpedition. Frågan bereddes av , såvitt denavsåg ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. 1 sitt utlåtande (KU1970:34) behandlade utskottet även ett antal motioner (cp-motionerna 1:645 ochn:764 samt 1:1194 och 11:1402. fp-motionerna 1:1195 och 11:1401, motionerna 1;1197 och 11:1404 av tillhopa fyra cp-ledamöter samt vpk-motionerna 1:1200 och11:1403), vari begärdes ställningstagande till det fortsattaberedningsarbetet rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter ochorganisation. I sitt utlåtande anförde utskottet följande; 1 propositionen föreslås attriksdagen godkänner vissa riktlinjer för en partiell reform av den statligalänsförvaltningen. En utgångspunkt för förslaget är att ett definitivtställningstagande till frågan om den regionala samhällsförvaltningens uppgifteroch organisation en fråga som också berör uppgiftsfördelningen mellan statoch kommun - först skall ske efter sammanfattning och komplettering genom enparlamentarisk beredning av det föreliggande omfattande utredningsmaterialet idessa frågor. Med hänsyn härtill anges som en viktig förutsättning förorganisationsändringar i detta läge att statsmakternas framtida ställningstagandeninte därigenom föregrips eller avsevärt försvåras. Detta innebär enligtdepartementschefen bl. a. att principerna för uppgiftsfördelningen mellanstatliga länsorgan och landstingskommunerna inte bör rubbas i detta sammanhang. Utskottetkan helt ansluta sig till departementschefens bedömning att definitivt ställningstagande till frågan om den regionalasamhällsförvalt ningens uppgifter och organisation inte bör ske nu utan först efter ytterligare utredningsarbete. Utskottet noterar också med tillfredsstäl lelse att den i propositionen omnämnda beredningen med parlamentarisk sammansättning numera tillkallats för att göra en sammanfattande bedömning av dessa frågor. Sä länge beredningen av frågan pågår bör som departementschfen framhållit statsmakternas framtida ställnings taganden inte föregripas eller avsevärt försvåras. En konsekvens härav är att principerna för ansvarsfördelningen mellan den statliga länsförvalt ningen, å ena sidan, samt kommunerna och landstingskommunerna, å den andra sidan, nu inte bör rubbas. Utskottet konstaterar att propositionens förslag om en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen inte innebär någon ändring härvidlag. Såvitt gäller den till utskottet hänvisade frågan om ansvarsfördelning mellan stat och kommun har utskottet därför ingen erinran mot propositionens förslag och avstyrker sålunda det i motionerna 1:1200 och 11:1403 framställda avslagsyr kandet. I förevarande sammanhang har utskottet också att behandlayrkanden i motionerna 1:645 och 11:764, 1:1194 och 11:1402 samt 1:1200 och11:1403, vari med olika formuleringar begärs ställningstagande förlänsdemokratiutredningens förslag. Utskottet erinrar om att en av denparlamentariska beredningens huvuduppgifter är att bedöma dettautredningsförslag i samband med förslag av annan principiell innebörd. Ettställningstagande nu från sida i fråga om länsdemokratiutredningensförslag skulle sålunda innebära ett väsentligt föregripande av denparlamentariska beredningens arbete. Utskottet avstyrker därför ifrågavarandemotionsyrkanden. Jämväl det i motionerna 1:1197 och 11:1404 framställdayrkandet att den parlamentariska beredningen särskilt må överväga möjligheternatill samarbete och samverkan mellan landsting och primärkommuner är uppbyggt påställningstagande för länsdemokratiutredningens förslag. Som utskottet nyssanfört bör ett ställningstagande i denna del från sida nu inte kommai fråga. Därtill kommer att direktiven för den parlamentariska beredningensärskilt aktualiserar frågan om organisatoriska förändringar i syfte att nåbästa möjliga samordning av primär-och sekundärkommunal verksamhet. a. idetta sammanhang torde beredningen utan ytterligare direktiv få anledning attuppta frågan om samarbete och samverkan mellan kommuner och landstingskommuner.Utskottet avstyrker på anförda skäl förevarande motioner. I motionerna 1:1195 och 11:1401 begärs att till grund förden parlamentariska beredningens arbete skall lieea strävan till vidgat ochfördjupat inflytande över samhällsplaneringen för primär- och landstingskommuner.De frågor som i detta sammanhang aktualiseras i motionerna faller helt inom denparlamentariska beredningens uppdrag och kommer sålunda att övervägas av dennautan att något särskilt initiativ behöver tas. Även i detta fall skulle ettbifall till motionsyrkandet innebära ett föregripande av den parlamentariskaberedningens arbete, som utskottet inte kan tillstyrka. Utskottet avstyrkermotionerna, såvitt nu är i fråga. Sju ledamöter (4 fp + 3 c) ansåg ien reservation att i anledning av motionerna 1:645 och 11:764, 1:1194och 11:1402, 1:1195 och 11:1401 samt 1:1197 och 11:1404 skulle anhålla hosKungl. Maj;t att länsberedningens arbete skulle inriktas på vidgat ochfördjupat inflytande över samhällsplaneringen för primär- ochlandstingskommuner, vidgad och fördjupad länsdemokrati samt förbättrademöjligheter att utveckla samarbete mellan landsting och primärkommuner. de att utskottet borde ha uttalat bl. a. följande; De utredningar, som under1960-talet utförts rörande den regionala samhällsförvaltningen, har klargjort,att den nuvarande ordningen är otillfredsställande. Huvuddelen avsamhällsuppgifterna på länsplanet handhas av den statliga länsförvaltningen ochställs därmed i stort sett utanför väljarnas politiska kontroll. Från demokratins synpunkt är det angeläget, attmedborgarnas valda representanter får ökat inflytande över den regionalasamhällsplaneringen och samhällsförvaltningen, i former som gör det möjligt förväljarna att av dessa representanter utkräva ett direkt politiskt ansvar. Detpraktiska förverkligandet av denna målsättning sker enligt utskottets meninglämpligast genom att i omfattande utsträckning får överta uppgifter,som handhas av statliga länsorgan, och i viss mån även uppgifter fråncentrala ämbetsverk. bör sålunda utvecklas till en verkliglänskommun med uppgifter över ett brett fält, på samma sätt som primärkommunen.Den reform av länsförvaltningen, som framstår som allt nödvändigare, måstesålunda inriktas pä att överföra ansvaret för den regionala samhällsplaneringeni huvudsak på samt även i övrigt innebära en omfattandeöverflyttning av uppgifter från statliga organ till landstingskommunen. En vidgad och fördjupadlänsdemokrati bör öppna nya möjligheter för samverkan och samarbete mellanlandsting och primärkommuner, varigenom den kommunala demokratin kan stärkasäven på det primärkommunala planet. Såsom framhåUits i motionerna kan man räknamed att primärkommunerna får ökade uppgifter, bl. a. genom överföring frånstatliga länsorgan. Primärkommunernas inflytande bör också stärkas genom enväsentlig minskning av den statliga detaljkontrollen. Ett definitivt ställningstagande till frågan om denregionala samhällsförvaltningen kan ske först sedan den nya beredningenfullgjort sitt arbete.