bet · FU01FiU29 · 1971-12-31 00:00:00 — Finansutskottetsbetänkande nr 1971 FiU 1971:29 betänkande i anledning av motioner om parlamentariskbesparingsutredning m. m. 1 detta sammanhang har utskottet behandlat följande motioner 1971:458 av m. fl. (c) vari hemställts 1. att riksdagenhemställer hos Kungl. Maj:t om en parlamentarisk besparingsutredning enligt vadsom anförts i motionen, 2. att riksdagentillkännager för Kungl. Maj:t som sin mening vad som anförts i motionen om a) analys avpersonalutvecklingen inom statsförvaltningen, b) utredning omdecentralisering av statsförvaltningen, c) utarbetande avlångsiktiga planer för olika delar av den statliga verksamheten, d) samordning och förstärkning av den statligarationaliserings- och revisionsverksamheten och om redovisning för av verksam hetens resultat, e) intensifiering av arbetet med programbudgetering och omriks dagens insyn vid programbudgetsystem, 197 1:561 av herrar Antby (fp) ochJonsson i (fp) vari hemställts att i skrivelse tUl Kungl. Maj:tmåtte hemställa, att en parlamentarisk utredning tillsätts för en översyn avstatens uppgifter i syfte att främja kostnadsbesparingar samt studium avbehovet av ändrade prioriteringar på vissa områden, 1971:562 av m. fl. (m)vari såvitt nu är i fråga hemstäUts att i skrivelse tUl Kungl. Maj:tmåtte hemstäUa att Kungl. Maj:t måtte tillsätta en parlamentarisk utredning meduppgift att genomgå det allmännas utgiftsprogram samt föreslå åtgärder ägnadeatt begränsa den offentliga sektorns expansion och öka den offentUga sektornseffektivitet, 1971:566 av herrar () ochHelén (fp) vari såvitt nu är i fråga hemställts att beslutar att iskrivelse till Kungl. 1. hemställa atten parlamentarisk utredning tillsätts med uppgift att utarbeta riktUnjer för enekonomisk planering i enUghet med vad som anförts i motionen 1971:565, samt 2. begära att enparlamentarisk utredning tillsätts för en översyn av statens uppgifter i syfteatt främja kostnadsbesparingar, 1971:1480 av m.fl. (m) vari såvitt nu är ifråga I-Riksdagen 1971. hemställts att i skrivelse till Kungl. Maj:tmåtte hemställa, att Kungl. Maj:t vidtar åtgärder i enlighet med i motionenpunktvis uppställda krav, innefattande 1. begränsning avden offentliga sektorns tillväxt, 2. rationaliseringaroch besparingar inom den offentliga verksamheten, samt 3. begränsning avden kommunala utgiftsexpansionen. 1971:1483 av herrar () ochHedlund (c) vari såvitt nu är i fråga hemstäUts att i skrivelse tiUKungl. Maj :t anhåller om tillsättande av en parlamentarisk beredning meduppgift att kartlägga den offentliga sektorns behov av arbetskraft, kapital ochandra resurser med särskild hänsyn till produktivitetsutvecklingen i samhälleti enlighet med vad som har anförts i motionen. Enligt vad som anförs i motionen1971:458 har det ekonomiska läget nu utvecklats därhän, att risken för enstatsfinansiell tvångssituation med åtföljande reformstopp inte kan förbises.Liknande gäller för kommunerna. För att skapa handlingsfrihet för det framtidareformarbetet är det inte möjligt att sätta sin lit endast till den ekonomiskatillväxten utan man måste också genom besparingar inom statsverksamhetenfrigöra resurser som är bundna. Myndigheternas årliga äskanden prutas hårtmen granskningen inriktas i första hand på begärda anslagsökningar medanomprövning av utgifter som verkställs enligt tidigare beslut av statsmakternaföretas endast i mindre omfattning. Tiden är enligt motionärerna nu inne föratt tillsätta en övergripande parlamentarisk utredning med uppgift attundersöka vilka besparingar som kan nås genom en systematisk genomgång avstatsbudgeten och en samlad avvägning och prioritering av de olikautgiftsbehoven. Man syftar inte till sådana ingående detaljundersökningar somämbetsverken utför utan en generell, översiktlig besparingsutredning av sammatyp som . Utredningen bör syfta till en samladbesparingseffekt av någorlunda betydande storlek och bedrivas med sikte på attförslagen skall kunna beaktas vid arbetet statsverksproposition. I motionen anförs vidare vissa synpunkter påpersonalutveckling och decentralisering inom statsförvaltningen samtrationaUsering och förvaltningsrevision. En noggrann analys avpersonalutvecklingen inom vissa mera personalkrävande förvaltningsområden kanenligt motionärerna bilda grundval för en mera generell bedömning. Initiativ inågon form bör tas av Kungl. Enligt motionärerna går utvecklingen mot en ökadcentralisering inom statsförvaltningen. Kanslihusets centraldirigerande maktökar ständigt. bör så långt möjligt decentraUseras ochbeslutanderätten delegeras inom myndigheterna. En utredning härom bör enligtmotionärerna komma tUl stånd. Planeringeni den statliga verksamheten har fått en alltmer framskjuten roll , anser motionärerna. Vad som bristerär i första hand långsiktig planering och samordning av planeringen. a. börupprättas perspektivplaner . 1 fråga om den statliga rationaliseringen ochförvaltningsrevisionen påpekas den betydande utveckling som skett under senareår, såväl i fråga om organisationen som metoderna. Effektiveringsverksamhetenhar emellertid betydligt större omfattning på den privata än på den offentligasektorn. En samordning av och statskontoret bör prövas. Enredovisning av rationaliseringsarbetets resultat bör av Kungl. Motionärerna anser det vidare vara en brist att enomprövning av statliga åtaganden inte byggts in i det löpandeeffektiviseringsarbetet. Ett vidgat parlamentariskt inflytande anses natur-Ugt. Slutligen anförs i motionen att arbetet med att införaprogrambudgetering inom olika sektorer av statsverksamheten bör intensifieras.Det är av vitalt intresse att garanteras god insyn iplaneringsarbetet. 1 motionen 1971:561 hänvisas enligt motionärerna allmänt omfattad uppfattning att den offentliga sektornsverksamhet skulle kunna rationaliseras på många områden med betydandeeffektivitetsvinster och besparingar som följd. Det är, menar motionärerna,heller inte självklart att alla uppgifter, som det offentliga nu utför och somi många fall tUlkommit med motiv i en gången tids förhållanden, är meraangelägna än de uppgifter som på grund av resursknapphet och gjordaprioriteringar inte kommit tUl utförande. I motionen 1971:562 pekas på att deoffentliga inkomsternas andel av bruttonationalprodukten mellan och1970 ökat från till 50,. Motionärerna refererar och citerar valdadelar av långtidsutredning som uttryck för behovet av återhållsamhetinom den offentliga sektorn. a. nämns utbildningspolitiken, sjukvården ochmiljövården. I motionen 1971:566 (1971:565)hävdar motionärerna som sin mening att produktionen måste få en förhållandevisstörre andel av tillväxten av våra resurser. Det offentliga reformarbetet ärsamtidigt stort. I det läget framstår det som nödvändigt att statsmakternavisar återhållsamhet med de offentliga utgiftsökningarna. Möjligheterna tUlbesparingar inom den statliga verksamheten bör undersökas för att på så sättskapa ökat utrymme för verksamhetsgrenar som pä sikt får anses mera väsentliga.Likaså bör rationaliseringsverksamheten inom den offentliga sektorn påskyndas isyfte att uppnå en ökad produktivitet inom denna produktionssektor. I motionen har vidare förts fram synpunkter på denstatliga planeringen. Denna skall enligt motionärerna sammanfattningsvisinnefatta väl underbyggda prognoser, klarlägga olika handlingsalternativ ochderas konsekvenser samt främja en samordning av olika offentliga åtgärderrespektive av den statliga och icke-statliga sektorns handlande. Som viktigainslag i denna planering anges en rambudget, som skall innehålla huvuddra- 1-* 1971. gen i den reformpolitik som regeringen planerar, enarbetskraftsbudget av typ nationalbudget i arbetskrafttermer samt en utbyggdregional planering, som bl. a. skall ge berörda parter möjlighet att studerade regionala effekterna av statliga beslut. Dessa krav har upprepats i motionen1971:1483 av samma motionärer där ytterligare anförs att den offentligasektorns behov av arbetskraft, kapital och andra resurser med särskild hänsyntill produktivitetsutvecklingen bör undersökas av en särskild parlamentariskberedning. Skälen till att en beredning av detta slag erfordras är enligtmotionärerna att det starkt kan ifrågasättas om snabbheten och styrkan itillväxten av arbetskraftsbehovet för offentliga tjänster så som den tecknas i1970 års långtidsutredning verkligen till alla delar står i överensstämmelsemed kraven på bästa möjliga utveckling av hela samhällsekonomin. Väsentliga förenklingar som motverkar en dyrbarbyråkratisering kan nås genom en målmedveten decentralisering av denadministrativa apparaten. Motionärerna inbegriper i denna decentralisering ettbeslutsfattande som undviker ett tidsödande "tjänstevägs-"system. I motionen 1971:1480 anförs att enbegränsning av den offentliga sektorn på är ofrånkomlig. En översynav redan existerande åtaganden bör komma tiU stånd. Samma krav påproduktivitetsförbättringar måste ställas på den offentliga sektorn som gällerför de varuprodu-eerande sektorerna. Motionärerna anser i fråga om enbegränsning av den kommunala utgiftsexpansionen att staten kan medverka till ensådan bl. a. genom en bättre ansvarsfördelning mellan beslutande ochdirektiv-givande myndigheter å ena sidan och de betalande verkställandekommunala myndigheterna å den andra. En översyn av existerande anvisningar frånstatliga myndigheter och verk bör företas. Möjligheter till betydandedämpningar av den kommunala utgiftsexpansionen ligger enligt motionärerna i enöversyn av den kommunala markpolitiken. 1 flera av motionerna begärs medskiftande motiveringar att en parlamentarisk utredning tillsätts med uppgiftatt se över statens uppgifter och/eller utgiftsprogram. I motionen 1971:458preciseras kravet till att avse en generell, översiktlig besparingsutredning avsarhma typ som på 1940-och 1950-talen. I motionen 1971:562 begärs attutredningen skall avse det allmännas utgiftsprogram i dess helhet och attutredningen skall syfta till att begränsa den offentliga sektorns expansion ochöka dess effektivitet. I motionen 1971:1483 begärs mot bakgrund av långtidsutredningenskalkyler att en parlamentarisk beredning tillsätts med uppgift att kartläggaden offentliga sektorns behov av arbetskraft, kapital och andra resurser medsärskild hänsyn till produktivitetsutvecklingen i samhället. För attförst beröra yrkandet i motionen 1971:1483 så utgör långtids- utredningen just en sådan kartläggning, som motionärernaefterlyser, av den offentliga sektorns behov av reala resurser, så som detkommer till uttryck i föreliggande planer och kalkyler. I utredningen har ocksåbelysts de avsnitt av den offentliga verksamheten som är mest expansiva. Dessautvecklingstendenser har därefter satts in i ett totalekonomiskt perspektiv föratt klargöra sambandet med produktionen och efterfrågan inom andrasamhällssektorer. Att en ny kartläggning skulle tUlföra analysen någotväsentligt nytt har utskottet svårt att tro. Vad som återstår att göra är attsöka lösningar på de problem som aktualiseras och att göra de ekonomisk-politiskaavvägningar som blir nödvändiga. Vissa sådana avvägningar har gjorts i denreviderade finansplanen. I den mån man utifrån sina värderingar vill göraannorlunda avvägningar bör dessa kunna presenteras i samband medriksdagsbehandlingen av statsverkspropositionen ochkompletteringspropositionen vilka ger möjlighet till en återkommande behandlingav de frågor som berör vår ekonomi. Utskottet anser därför ej att en särskildparlamentarisk beredning är påkallad. Motionärerna i motionen 1971:562 synes uttrycka en bestämduppfattning om en sådan annorlunda inriktning av resursinsatserna i vårt samhälle.Uppfattningen har ytterligare markerats i motionen 1971:1480 av sammamotionärer. Utskottet delar emellertid inte motionärernas uppfattning att enutredning om det allmännas utgiftsprogram i dess helhet och med syfte attbegränsa den offentliga sektorns expansion är erforderlig eller ens skullefylla någon förnuftig funktion. Utredningskravet bör därför avslås. I fråga om kraven på en allmän besparingsutredning för denstatliga verksamheten, som framförts i motionerna 1971:458, 561 och 566, villutskottet erinra om att krav i denna riktning framförts vid varje riksdag desenaste åren. De har då avvisats under hänvisning till bl. a, det ringaresultat som besparingsutredningen uppvisade. De förslagutredningen kunde enas om var mycket begränsade och innebar till betydande delendast en övervältring av statens kostnader på andra subjekt. Inte heller dessaförslag kom att genomföras. I motionen 1971: 561 motiveras utredningskravet bl.a. med att vissa statliga uppgifter tillkommit mot bakgrunden av en gängentids förhållanden och inte nödvändigtvis är angelägnare än andra uppgifter somej kunnat rymmas i statens verksamhet. Motionen 197 1:458 innehåller likartaderesonemang. Utskol let vill också erinra om att statsverksamheteningalunda har den snabba tillväxt som motionerna kan ge intryck av. Staten tari dag i anspråk en lägre andel av bruttonationalprodukten än för ett decenniumsedan. Expansionen av den offentliga verksamheten faller huvudsakligen påkommuner och landsting. De i motionerna anförda resonemangen om behovet av enfortlöpande omprövning av skilda verksamheter äger i och för sig sin riktighet.Varje års statsbudget kan också sägas utgöra en sådan kontinuerlig omprövningdär äldre verksamhetsgrenar försvinner eller skiftar karaktär och där nyakommer i stället. Inte minst används i statlig verksamhet den metodiken attmyndigheter med nya resursanspråk anmodas att bereda utrymme för den nya verksamheten genom att i stället inskränka ellerhelt mönstra ut äldre verksamhetsområden. En sådan rullande omprövning avexisterande program torde i viss utsträckning motsvara vad motionärernaefterlyser. En mer övergripande omprövning sker sedan i den årliga sammanhållnabudgetprövningen. Vidare bedriver statskontoret och , vilkaunder omorganiserats och byggts ut väsentligt, ett kontinuerligt'rationaUserings- och revisionsarbete. Mot den bakgrunden finns det enligtutskottets uppfattning inte mycket som talar för att staten bedriververksamhet som en besparingsutredning plötsligt skulle finna vara helt onödig.Rationaliseringsarbetet och omprövningen av statens skilda uppgifter börbedrivas kontinuerligt. Kravet på en parlamentarisk besparingsutredning bör påanförda grunder avvisas. I detta sammanhang vill utskottet erinra om det omfattandearbete som pågår med att utveckla ett ekonomi-administrativt system för staten(SEA-systemet) med programbudgetering, vilket bl. a. innebär enkostnadsredovisning på myndighetsnivå. Detta omfattande arbete på enmodernisering av den statliga redovisningen skapar nya möjligheter förriksdagen att i sitt reguljära arbete finna lösningar för hur resurserna skallanvändas. Enligt utskottets mening är det främst i det reguljära riksdagsarbetet,som de av motionärerna aktualiserade frågorna om kostnadsmedvetande skallkomma till uttryck. Vad slutligen angår de särskilda frågor som tas upp imotionerna 1971:458 och 1971:1483 viU utskottet anföra följande. Motionärerna anför prognoser över antaletoffentliganställda för att motivera behovet av en särskildanalys av personalutvecklingen inom statsförvaltningen. För statsförvaltningensker en sådan analys, både i anslutning till statsverkspropositionenoch i långtidsbudgeten. Till cirka 4/5 kan de senaste årens personalökninparhänföras till rättsväsende (polisen), utbildning, forskning, skolväsende ochvuxenutbildning. Dessa områden har även personalmässigt ansetts böraprioriteras. I har upprepade krav rests på ytterligarepersonalökningar. Dessa har dock avvisats mot den bakgrund som motionärernasjälva skisserar. I fråga om decentralisering inom statsförvaltningen villutskottet i anledning av vad som anförts i motionen 1971:1483 påpeka att modernstatsförvaltning torde innebära mycket mindre av stela handläggningsformer och'administrativa oformligheter än vad som påstås. Mycket av vad som uppfattassom onödig byråkrati syftar till att garantera den enskildes rättssäkerhet ochoffentlig insyn. Det åligger bl. a. och egnarevisorer att påtala fall där avvägningen mellan effektivitetskravet och dessaövriga krav inte förefaller vara väl genomförd. I fråga om geografisk decentralisering avstatsförvaltningen förtjänar påpekas att många stora statligaförvaltningsområden har huvuddelen av sina anställda regionalt väl fördeladeöver landet. Det gäller såväl den allmänna centrala statsförvaltningen(länsstyrelserna) som speciella grenar av denna (arbetsmarknadsverket,domänverket, m. fl.). hänvisas till det förslag till utflyttning frånStorstockholmsområdet av statliga myndigheter som just är föremål förriksdagens prövning. Motionärerna önskar långsiktiga planer för olika delar avden statliga verksamheten, bl. a. i form av perspektivplaner som sträcker sig10-15 år framåt. En långsiktig planering inom den statliga sektorn äreftersträvansvärd. är det vilket inte minst motionärerna självahävdar i avsnittet om besparingar - önskvärt med en hög grad av flexibilitet,varför långsiktiga bindningar över alltför stora områden bör undvikas. Imotsats tiU vad motionärerna synes mena finns enligt utskottets uppfattning enlångsiktsplanering av relativt avancerat slag inom de statUga affärsverken. Rationalisering och förvaltningsrevision har redan berörtsi det föregående. För att särskilt belysa dessa områden har utskottetdiskuterat revisions- och rationaliseringsfrågor med företrädare förstatskontoret och . Utskottet har därvid inte funnit bärandeskäl för att samarbetet mellan de båda verken bör drivas fram till ensammanslagning. En nära samordning i större frågor garanteras av attverkschefen i det ena verket är vice ordförande i det andra verketsstyrelse. Statskontoret avses vidare få lokaler i omedelbar anslutning tiUriksrevisionsverket, varvid ytterligare samarbetsformer kan utvecklas. Imotionen sätts i fråga om inte det rationaliseringsarbete ocheffektiviseringsarbete som statskontoret och bedriver iframtiden bör på ett annat sätt än nu ställas under parlamentarisk ledning.Utskottet vill erinra om att verkens styrelser har parlamentariskrepresentation. Samarbetet med och avgränsningen till eget kontroll-och revisionsorgan, revisorer, synes inte medföra några allvarligareproblem. En nära kontakt och viss skiljaktig inriktning avrevisionsverksamheten är här önskvärd. Det kan i sammanhanget finnas anledningstryka under det stora värde som ligger i att skilda sakområden på detta sättgenomlyses ur rationalitets- och effektivitetssynvinklar. Det finns dock i vissutsträckning tendenser till att revisionsorgan och myndighet invecklas i ettofruktbart ställningskrig kring de i revisionen framkomna synpunkterna. Det bördärför enligt utskottets uppfattning utvecklas fasta rutiner för hur deframkomna synpunkterna därefter skall beaktas hos de direktivgivande ochanslagsbeviljande myndigheterna. Utskottet vill inte avvisa tanken att en mer översiktligredovisning av rationaliserings- och revisionsverksamheten inomstatsverksamheten kan vara lämplig att ta in i bilaga tillstatsverkspropositionen. Det är en lämplighetsfråga som Kungl. I den mån en sådan redovisning kommer att lämnas bör den emellertidges en sammanfattande, översiktlig och metodologisk karaktär. Alltjämt börtyngdpunkten i redovisningen av rationaliseringsverksamheten läggas på deavsnitt i statsverkspropositionen där respektive sakområde redovisas. I fråga om programbudgeteringen, slutligen, har mycketomfattande redovisningar av försöksverksamheten kontinuerligt lämnatsriksdagen. Utskottet förutsätter att så även framgent blir fallet. det vara av vikt att arbetet med att införapro'grambudgetering inom oUka sektorer av statsverksamheten intensifieras.Utskottet vUl upprepa vad det anförde i betänkandet 1971:5, nämligen attprogrambudgetarbetet på stora sammanhållna områden måste gå fram stegvis. Inomförsvaret har samlats betydande erfarenheter av programbudgetarbete och /73 skall anslagsframställningarna lämnas i programbudgetform.Även för arbetsmarknadsområdet skall 1972/anslagsframställning ske iprogramtermer. Utfallet av dessa större steg inom programbudgetarbetet börnoggrant studeras. Det bör även erinras om att såväl grundlagberedningen sombudgetutredningen har att ta ställning till en rad frågor som aktuaUseras ocksåi programbudgetarbetet. att avslår motionerna1971:458, 561, 562, 566, 1480 och 1483, de fyra sistnämnda såvitt nu är ifråga. Närvarande: herrar (), (), (s) (), (), (), i (s), i (c), (), (), iHalmstad (s), ; i (s), Gadd (s), Fågelsbo (c) och (). av herrar (), (), (),i (c), (), Fågelsbo (c) och () somanser att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse: "Utskottet vill medtillfredsställelse konstatera att intresset är i stigande för de problem, somsammanhänger med den offentliga verksamhetens totala omfattning, avvägningeninom denna verksamhet av insatserna på olika delområden och inte minsteffektiviteten inom densamma. Den rad av motioner i som under enföljd av år tagit upp förhållanden med anknytning till dessa problem äruttryck för ett sådant intresse. Detsamma gäller de allt tydligare signalerna isenare års finansplaner och reviderade finansplaner icke blott om behovet aven skärpt angelägenhetsgradering beträffande nya offentliga utgifter utan ävenom förnyad prövning i viss mån av redan beslutade utgiftsprogram. I åretsreviderade finansplan understryks även vikten av ökad uppmärksamhet pårationaliserings- och effektivitetsfrågorna inom den offentliga sektorn. Således har från såväl som regeringens sida härberörda problem samstämmigt karakteriserats som alltmer betydelsefulla.Däremot har samstämmigheten varit svagare eller obefintlig när det gällt attanvisa de metoder varmed dessa problem framgångsrikt borde kunnaangripas. I riksdagsmotionerna, t. ex. i årets motioner, har hävdats att dettabäst kunde ske, i varje fall i stor utsträckning och när det gällde attuppdraga huvudlinjerna för lösningar, genom en parlamentarisk beredning. DärigenomskuUe såväl insyn som möjUgheterna för oUka politiskameningsriktningar att deltaga i arbetet förstärkas. Från annat håll har däremotofta hävdats att dessa avvägnings- och effektivitetsproblem borde behandlasuteslutande inom ramen för bl. a. det vanliga budgetarbetet och derationaliseringsorgan som står till regeringens förfogande. Utskottet vill för sin del påpeka att det givetvis harvarit efter den sistnämnda metodiken som dessa problem tUlbakabehandlats. är det klart att problemens allvarsgrad och svårigheternaatt finna lämpliga lösningar tUltagit. SärskUt läget under detkommande /73 skildras i den reviderade finansplanen som mycketbesvärligt. Det kan således konstateras att den hittUls tillämpade metodikenicke tillfredsställande förmått lösa problemen. Att då fortsätta med sammametodik finner utskottet vare sig lämpligt eUer förnuftigt. Utskottet vUldärför i stället förorda att metoden med en parlamentariskt sammansattutredning eller beredning beträffande huvudfrågorna nu kommer till användning.Dessa frågors vikt för en god samhällsutveckling kan inte anses som mindrebetydelsefull än problem inom många andra områden för vilkas undersökningparlamentariska utredningar ansetts vara den riktiga och normala metoden. Utskottet vUl ange några enligt utskottets meningsjälvklara utgångspunkter för en parlamentarisk beredning beträffande denoffentliga verksamhetens omfattning, inriktning och effektivitet. För det första måste den uppnådda genomsnittliga socialavälfärdsnivån säkras. Lättvindighet i utgiftsprogrammen skulle medföra riskerför en otiUfredsstäUande ekonomisk utveckling och därmed hota ansträngningarnaatt fullfölja välfärds- och trygghetssträvandena. För det andra bör utredningenundersöka i vUken takt och i vilken inbördes ordning mellan olika reformer enhöjning av nivån kan ske som är förenlig med kraven pä lösning av de väsentligaekonomiska balansproblemen. För det tredje bör undersökas vilkaomprioriteringar, inom ramen för en successiv höjning av den genomsnittligavälfärdsnivån, som kan tänkas ske av redan beslutade program.