bet · FU01KrU26 · 1971-12-31 00:00:00 — Kulturutskottetsbetänkande nr 1971 KrU 1971:26 Kulturutskottetsbetänkande i anledning av motion om en skyddslagstiftning för kulturhistorisktvärdefulla bebyggelser och miijöer. I motionen 1971: 832 av m. fl. (m, s,c, fp och vpk) har hemställts att i skrivelse till Kungl. Maj:t begärtillsättande av en expertgrupp med representanter förslagsvis frånbostads-styrelsen, , , ,statens planverk och minst en expert med praktisk erfarenhet av bevarande ochiståndsättning av äldre stadsbebyggelse och kännedom om modern europeiskbyggnadskulturvård med uppgift att utreda frågan om en skyddslagstiftningavseende kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer, att framläggas iså god tid att proposition i ärendet kan föreläggas riksdag. Enligt motionärernas sammanfattning av motionenavser denna ändring och utökning av lagar, stadgor och kungörelser för attetablera skydd för och garantera bevarande och iståndsättning av kulturhistorisktvärdefulla och intressanta bebyggelser och miljöer genom införande exempelvisav skyddsområden och bevaringsplaner. Motionärerna har särskilt uppehållit den franska lagstiftningen på området, den s. k. , men samtidigtuttalat att även andra former av skyddslagstiftning givetvis kan tänkas i denmån de leder till likartat resultat. Imotionen omnämnes att den statliga expropriationsutredningen föreslagit enviss lättnad i fråga om utverkande av expropriationstillstånd för inlösen avhistoriskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse eller av byggnader som äreller kan väntas bli föremål för grov vanvård. I propositionen 1971: 122 somavlämnats till efter att motionen väcktes har i anslutning tillutredningen numera föreslagits slopande av 44 a § i byggnadslagen, den s. k.Lex , och en viss omformulering av 1 § första stycket 12 iexpropriationslagen av innebörd att expropriation får äga rum för att bevarahistoriskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse eller märklig fastfornlämning eller för att bereda erforderligt utrymme däromkring. Frågan omvidsträcktare möjligheter till expropriation för kulturella ändamål har däremotansetts böra tagas upp först i ett senare sammanhang. Beträffandeinnehållet i övrigt i motionen 1971: 832 hänvisas till denna. Utskottet har inhämtat yttrandenöver motionen från , , ,, statens planverk, musei- och utställningssakkunnigasamt . Alla remissinstanserna har tillstyrkt utredningmen endast en av dem, nämligen , har ansett det lämpligtatt utredningen uppdras åt en expertgrupp av det slag som motionärernaangivit. har inte tagit ställning till frågan om lämpligtutredningsorgan medan förklarat sig inte kunna bedöma omutredningsarbetet kan inordnas i någon nu arbetande utredning. Övriga fyraremissinstanser anser att utredningsarbetet bör samordnas med pågåendeutredningsarbete inom bygglagutredningen, saneringsutredningen och 1965 årsmusei- och utställningssakkunniga och närmast anförtros åt sistnämndautredning, som dock själv förordar att den i så fall, bl. a. för atttillgodose behovet av politisk förankring, i detta sammanhang får ställningsom expertorgan åt de parlamentariskt förankrade bygglag- ochsaneringsutredningarna. I några av yttrandena betonas att utredningsarbetet börbedrivas skyndsamt varjämte musei- och utställningssakkunniga uttalat attförslag efter hand bör kunna läggas fram om interimistiska åtgärder.Beträffande det huvudsakliga innehållet i övrigt i remissyttrandena hänvisastill bilaga till detta betänkande. Som motionärerna framhållit är viför närvarande inne i en period då olika omständigheter, framför alltekonomiska och tekniska, snabbt aktualiserar genomgripande omdaningar avbebyggelsen i städer och tätorter omdaningar som i många fall genomförts, iandra är under genomförande eller planeras och som ofta är så genomgripande attäldre miljöer helt ersätts av nya. Omdaningarna har många effekter som ligger iöppen dag, exempelvis förändringar i trafiksituationen, förbättringar ibostadsstandarden, förvandling av bostadskvarter till affärs- och kontorscentram. m. men också andra som tidigare uppmärksammats mindre men numera allt oftareställs under debatt. Motionärerna har enligt utskottets mening med all rättpekat på vad kontinuitet i bebyggelsemiljön kan betyda för många människorskänsla av trivsel och trygghet i tillvaron och samma synsätt kommer fram iflera av de remissyttranden som avgivits över motionen. Som exempel vUlutskottet erinra om att i sitt yttrande betonat betydelsen förmånga människor av möjlighet till närkontakt med sådan miljö som bevarats frångångna generationer och dess kultur. I av rationaliseringar och snabbaförändringar i samhällsstrukturen torde behovet av relativt oföränderligareplipunkter i miljön vara stort, framhåller styrelsen. KrU 1971:26 - 3 Utskottet ser i motionen ett av många tecken på attsynen på bevarandet av äldre bebyggelser och miljöer vidgats. Vid sidan av dekulturminnesvårdande intressen som tidigare dominerade har man efterhand fästallt större vikt vid miljösynpunkter. Förskjutningen i synsättet innebär ocksåatt behovet av åtgärder blir annorlunda . Den svenskabyggnadsminneslagstiftningen ger inga möjligheter till effektiva åtgärder förbevarande av hela miljöer, den är helt inriktad på skydd av enstaka byggnader.Utskottet är ense med motionä-r rerna och remissmyndigheterna om att frågan omskydd för hela bebyggelsemiljöer nu bör tas upp till ingående överväganden.Samtidigt är utskottet på det klara med att denna fråga kan och bör ses urmånga aspekter. Manmåste analysera vilka kriterier som bör föreligga för att en miljö skall ansesså värd att bevara att särskilda åtgärder bör tillgripas och likaså vad manvill uppnå med bevarandet. Man måste söka mot varandra väga de olika intressensom kan komma att hävdas i bevarandefrågorna. Det allmänna intresse av enkontinuitet i miljön som utskottet inledningsvis betonat kan i uppkommandeaktuella fall tala för åtgärder i en riktning, medan bostadspolitiska ochsociala synpunkter kan ge anledning till andra bedömningar av samma fall. Vadgäller bostadsområden måste man ha blicken öppen för de problem som kan uppkommaför dem som bor inom områden som man vill bevara och som därför förutsattes bliföremål för särskilda åtgärder. Enavvägningsfråga av stor praktisk betydelse är vilket inflytande som skalltillmätas de statliga organens miljö- och kulturminnesvårdande synpunkter, omdessa strider mot den uppfattning som företrädes av kommunerna. Avavgörande betydelse när det gäller att bevara äldre miljöer är vidare deekonomiska förutsättningar under vilka lagstiftningen skall verka. Utan ettgenomtänkt och i praktiken fungerande finansieringssystem riskerar varjelagstiftning med ifrågavarande syfte att bli utan effekt. Medden syn på bevarandefrågorna som här angivits är det enligt utskottets meningofrånkomligt att bedömningen av dessa frågor får ingå som en viktig del ibebyggelseplaneringen. Det utredningsarbete som utskottet anser erforderligtbör bl. a. sikta till en samordning av olika författningskomplex så att de avutskottet i detta betänkande framhävda synpunkterna också blir beaktade inämnda planering. Det bör i utredningsarbetet också övervägas hur man skaU fåfram nödvändiga ekonomiska förutsättningar för en förbättrad vård avbebyggelsen. Motionärernahar hemställt att för genomförande av den i motionen angivnautredningen hos Kungl. Maj:t skall begära tillsättande av en expertgruppbestående av representanter för vissa angivna ämbetsverk och därutöver enfristående expert med praktisk erfarenhet KrU 1971: 26 4 Utskottet finner det emellertid angeläget med hänsyn tillarten av de många olika, ovan delvis antydda frågeställningar som kommer attaktualiseras i det utredningsarbete som utskottet förordat att detta anförtrosåt en kommitté med parlamentarisk förankring och med tillgång till därutövererforderlig expertis. Medhänsyn till vad utskottet anfört om det nära sambandet mellan bevarandefrågornaoch den fysiska planeringen skulle utskottet finna det naturligt om denutredning som utskottet förordat av Kungl. Maj:t inordnades i den översyn avlagstiftningen om den fysiska planeringen som f. n. pågår inom bygglagutredningen.Denna utredning skulle i så fall i fråga om denna nya arbetsuppgift dels kunnaanlita musei- och utställningssakkunniga som expertorgan, dels arbetai nära kontakt med saneringsutredningen som har att överväga frågor om saneringav kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Den närmare preciseringen avarbetsfördelningen mellan nämnda utredningar bör ankomma på Kungl. Imotionen har förutsatts att en blivande utredning skall arbeta så snabbt attproposition i ärendet kan föreläggas riksdag. Eftersom motionenbehandlas av utskottet först vid årets höstsession torde motionärernas önskemåli denna del knappast vara möjliga att uppfylla. Utskottet vill emellertidunderstryka angelägenheten av att utredningsarbetet bedrives skyndsamt. Underarbetets gång bör förslag, om så be-dömes lämpligt, kunna läggas fram omprovisoriska åtgärder, exempelvis i fråga om förstärkning av skyddet motrivning av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Under åberopande av detanförda hemställer utskottet att i anledning av motionen 1971: 832 iskrivelse till Kungl. Maj:t anhåller att Kungl. Maj:t låter verkställa den utredningav frågan om skydd för vissa bebyggelser och miljöer som utskottet förordat. Stockholmden På kulturutskottets vägnar Närvarande:herrar i Lane-Herrestad (c). i (s), iVänersborg (s), Källstad (fp), (), i Agnas (m), fruBerglund (s), (), (), (), fruMogård (m), herrar (), i Ulfsbyn (c), (vpk) ochfröken (). Samhällsutvecklingens krav på den fysiska miljönhar under medfört radikalt förändrade betingelser fördess bebyggelsestruktur från äldre tider. Bevarandeproblematiken gällandesåväl enskilda byggnader som samlade bebyggelsemiljöer har därmed kommit attuppmärksammas i allt vidare utsträckning. Iobruten tradition från sekelskiftets upptäckt av det förindustriella samhälletskulturhistoriska och estetiska miljövärden har försvaret for den äldrebebyggelsens vidmakthållande länge förts främst eller enbart ur kulturminnesvårdandesynpunkter. Bevarandemålen har i anslutning därtill koncentrerats till ettstarkt begränsat urval enskilda byggnader eller homogena bebyggelsemiljöer avsärskilt framträdande kulturhistoriskt eller estetiskt värde. Samtidigthar de medel som stått till kulturminnesvårdens förfogande för att uppnå dessabegränsade bevarandemål varit föga verksamma. Alltjämtär de legislativa förutsättningarna för en aktiv byggnadskulturvårdotillräckliga och de ekonomiska resurserna alltför knappa för att ens medgefullföljande av åtgärder som gällande lagstiftning i och för sig ger rum för. Synenpå bevarandefrågorna har emellertid genomgått väsentliga förändringar under desenaste åren. Parallellt med en fördjupning av de traditionellakulturminnesvårdande aspekterna har sociala och ekonomiska överväganden förtfram till en breddad och intensifierad miljö-och saneringsdebatt. Under dennadebatt har bevarandemålen vidgats. Målinriktningens nyansering är koncentreratuttryckt redan genom begreppsförändringar i debatten. Hävdvunna begrepp somkulturminnesvård och byggnadsminnesvård har alltoftare ersatts med begrepp som byggnadsvård och stadsvård. Bevarandet av äldrebebyggelse betraktas sålunda inte längre som enbart eller ens främst enkulturhistorisk angelägenhet utan som en självklar del av samhällsbyggandetssträvanden att skapa eller bibehålla en god miljö. Iorganisatoriskt hänseende leder detta synsätt till krav på att kulturminnesvårdenintegreras i samhällsplaneringen och därvid ges en vertikal uppbyggnad ianalogi med den decentralisering av beslutanderätt och ansvar som gäUer församhällsplaneringen och byggandet i stort. Ilegislativt hänseende leder samma synsätt till en principiell preferens föratt tillgodose det allt starkare behovet av en lagstiftning inriktad påbevarande och upprustning av äldre bebyggelseområden inombyggnadslagstiftningens i stället för den kulturhistoriska speciallagstiftningensram. Mot bakgrund av dettasynsätt betraktar också KrU 1971: 26 6 fråganom bevarande och vård av äldre bebyggelseområden som primärt en kommunalangelägenhet. Tillbelysande av frågan om behov av och former för en utredning om den rättsligaregleringen inom byggnadskulturvårdens område vill anföraföljande. Fråganom tillsättandet av utredningar rörande möjhgheterna till utvidgat skydd förkulturhistoriskt värdefulla miljöer och därmed förenade finansieringsfrågorhar upptagits i ett flertal motioner i . Ar1967 väcktes en motion om inrättande av ett kulturhistoriskt ser-vitut underhänvisning till byggnadsminneslagens begränsade räckvidd och att därmedhuvuddelen av de kulturhistoriskt värdefulla byggnaderna och miljöerna saknadelagligt skydd (II: 453). Motionen utmyimade i hemställan att enutredning skulle tillsättas. Ar1969 väcktes två likalydande motioner om åtgärder till skydd för den medeltidamiljön i (I: 799 och II: 919) samt vid samma riksdagytterligare två likalydande motioner i samma fråga (l:S16 och 11:918). Såvällagstiftnings- som finansieringsproblematiken behandlades i motionerna somutmynnade i hemställan om att en utredning skulle tillsättas. Ar 1970 togsfrågan om statlig medverkan vid saneringen av i upp i tvåmotioner (I: 266 och II: 303). Såvällagstiftnings- som framför allt finansieringsproblematiken behandlades. Motionernautmynnade i hemställan att måtte uttala sig för statlig medverkantill restaureringen av . väcktes en motion om skydd förkulturhistoriskt värdefull bebyggelse med utgångspunkt i problematiken iGränna. Motionen utmynnade i hemställan om en särskild utredning. Samtliganu nämnda motioner har i sak behandlats positivt av remissinstanserna liksom iriksdagen men samtliga hemställanden om tillsättande av utredningar haravslagits under hänvisning tiU en eUer flera av de tre sittande utredningarna1965 års musei- och utställningssakkunniga, bygglagutredningen samtsaneringsutredningen. Byggnadsstyrelsenhar den 23.8.1966 i yttrande och förslag i anledning av dendepartementspromemoria av den 27.6.1966 som framlades till grund för styrelsensden genomförda omorganisation bl. a. anfört följande. En ändamålsenlig utveckling av landetskulturminnesvård förutsätter sålunda en grundlig reform av dess rättsligareglering, som bör baseras på ett ingående studium av de faktiska processernasåväl inom planläggning och byggande som i fråga om byggnadskulturvårdenssamlade verksamhet. Därvid bör särskild uppmärksamhet ägnas åt frågan om enkoordination av byggnadslagstiftningens stadganden och de specialbestämmelsersom reglerar kulturminnesvården. Möjligheterna att vid en revision avbyggnadslagstiftningen kunna där direkt tillgodose KrU 1971: 26 7 vissaav byggnadskulturvårdens intressen synes böra närmare övervägas. En omprövning av byggnadskulturvårdens rättsligareglering bör medföra en samordnad översyn av dess funktionsformer och organisation. Genom tilläggsdirektiv den har åt 1965års musei- och utställningssakkunniga uppdragits att utföra en sammanfattandeutredning om målsättning och organisation för samhällets kulturminnesvård. Enligtvad styrelsen erfarit från de sakkunniga har dessa med utgångspunkt idirektiven inte ansett sig kunna ingå på en mera genomgripande saklig revisionav den gällande lagstiftningen. De sakkunniga har sålunda huvudsakligeninriktat sig på en modernisering och förenkling av gällande författningar medanpassning till en föreslagen ny organisation. Etiligt styrelsens mening förutsätter emellertid enkorrekt utvärdering av förutsättningar och resursbehov för genomförandet avuppställda mål, att såväl funktionsformer och organisation som rättsligreglering i deras egenskap av medel blir allsidigt belysta. Fördelningen inom samhället av det ekonomiskaansvaret för byggnadskulturvården eller byggnadsvården om man så vill utgör ett av de mest aktuella spörsmålen inom detta område. Frågan ärnära relaterad såväl till den rättsliga regleringen inom byggnadskulturvårdensområde som till organisationen av och funktionsformerna förbyggnadskulturvården inom främst den statliga men även den kommunala sektorn. Dessaproblem bör ges en sammanfattande belysning. Enligt vad styrelsen erfarit kansaneringsutredningen och bygglagutredningen med hänsyn till sina respektivehuvudinriktningar inte förväntas uppta byggnadskulturvårdens speciellaproblemställningar tiU mera allsidig behandling. Mot bakgrund av vad nu anförts synes det styrelsensom om den angelägna frågan om byggnadskulturvårdens rättsliga reglering medtillhörande finansieringsfrågor varken har behandlats eUer torde komma attbehandlas i tillräcklig omfattning av någon av de nämnda utredningarna inomramen för sina nuvarande uppdrag. Medhänsyn till att var och en av dessa tre utredningar likväl har att behandlaproblem som nära sammanhör med och direkt påverkar huvudfrågan i dettasammanhang anser styrelsen dock att man bör undvika att tillsätta ytterligareen utredning på sätt som föreslås i motionen. Istället förordar styrelsen attnågon av de tre sittande utredningarna genom tilläggsdirektiv ges i uppdragatt genomföra en utredning av det slag som åsyftas i motionen. I första handbör enligt styrelsens mening övervägas att lämna detta uppdrag till 1965 årsmusei- och utställningssakkunniga att genomföras i direkt samarbete medsanerings- och bygg- KrU 1971: 26 8 De sakkunniga bör därvid tillföras erforderlig expertis. Enligtuppgift års musei- och utställningssakkunniga är dess utredningrörande kulturminnesvårdens målsättning och organisation under slutredigering.Med hänsyn bl. a. till att frågan om den rättsliga regleringen avbyggnadskulturvården i hela sin vidd bör bedömas i direkt sammanhang medmålsättning och organisation och vice versa bör det utvidgade utredningsuppdragetgenomföras med skyndsamhet. Motionärerna avser att få till stånd ändring ochutökning av lagar, stadgar och kungörelser för att dels etablera skydd för,dels garantera bevarande och iståndsättning av kulturhistoriskt värdefullbebyggelse och miljö. Som förebild härför nämner motionärerna vissa principerför skyddsområden och bevaringsplaner enligt fransk lagstiftning, den s. k.»». Motionärerna önskar få hithörande frågor utredda i enexpertgrupp, som skulle tillsättas för ändamålet, med representanter förslagsvisfrån , , ,, planverket och minst en fristående expert med viss särskildkompetens. Utredningen föreslås ske i så god tid att proposition kan föreläggas1972 års riksdag. Sommotiv för en särskild utredning i nuvarande läge anförs i motionen bl. a. attde kulturhistoriska och miljömässiga frågorna bör behandlas före den tekniskafrågan om modernisering. Enligt mening kan emellertid dekulturhistoriska och miljömässiga frågorna i samband med bevarandet av äldrebebyggelse och miljö inte behandlas fristående från hithörande rättsliga,ekonomiska, finansieringstekniska och i vid mening byggnadstekniska frågor.Även en rad andra frågor måste beaktas i sammanhanget, t. ex. avvägningenmellan statligt och kommunalt ansvar, fastighetsägarens förutsättningar ochvillkor, m. m. Härtill kommer att åtskilliga principiella frågor rörandebevarandet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse inte kan sägas haerhållit en bärande lösning. Bostadsstyrelsenkonstaterar att hithörande problem i skiftande utsträckning berörarbetsområdet för tre sittande utredningar, nämligen bygglagutredningen, 1965års musei- och utställningssakkunniga (MUS 65) och saneringsutredningen. Vidaretorde frågan i väsentliga avseenden ligga inom riksantikvarieämbetetskompetensområde. Bostadsstyrelsenfinner för sin del angeläget att frågan om skydd för kulturhistoriskt värdefullmiljö och bebyggelse inom rimlig tid blir föremål för utredning. Frågan blirnärmast att finna den för uppgiften mest ändamålsenliga utredningsformen. Styrelsenanser att en expertutredning av det slag som föreslås i motionen inte är denmest lämpliga utredningsformen. KrU 1971: 26 9 Med denna utgångspunkt är de andra alternativ somstår till buds antingen att tillsätta en särskild utredning, eller också attgenom erfor derliga tilläggsdirektiv uppdra åt någon av de nämndautredningarna, d. v. s. bygglagutredningen, MUS 65 eller saneringsutredningen,att handlägga frågan. Det förra alternativet kan innebära svårigheter ifrågaom samordning och avgränsning av arbetsuppgifter, det senare kan medföraförändringar av arbetsområde med tidsmässiga förskjutningar av arbetsplanensom följd. Av vissa vid tidigare riksdagar väckta motioner med syftenäraliggande motionen 1971: 832 har en del hänskjutits till MUS 65, andra tillsaneringsutredningen. Med den uppläggning som föreslås i motionen syns frågan ihög grad inrymma rättsliga aspekter. Enligtvad styrelsen under hand erfarit kommer saneringsutredningen, som i höstavlämnar sitt huvudbetänkande, att i ett senare betäiikande behandla finansieringsfrågorrörande sanering av kulturhistoriskt värde full bostadsbebyggelse. MUS 65 läravse att under innevarande år avge förslag bl. a. rörande kulturminnesvårdenoch dess organisation. Bygg lagutredningen däremot torde först längre framkomma att avge några förslag. Motionen1971: 832 avser till mycket väsentlig del frågan om en skyddslagstiftning förkulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Denna fråga får anses ligga nära . o. m. inrymmas i ett av huvudområdena för MUS 65, nämligen frågan ommålsättning och organisation för samhällets kulturminnesvård enligt 1967 årstilläggsdirektiv till utredningen. Frågan om skyddslagstiftning liksom överhuvud frågan om lagstiftning med syfte att reglera befintlig bebyggelse utgör emellertid också ett väsentligt byggnadslagstiftningsproblem. Medhänsyn till förhandenvarande omständigheter vill i anledningav remissen för sin del föreslå, att frågan om en skyddslagstiftning förkulturhistoriskt värdefull bebyggelse och miljö, lämpligt avgränsad frånnärliggande problemkomplex, överlämnas tiU MUS 65 för utredning.Förutsättningar för en sådan utredning torde egentligen inte föreligga förränriktlinjer fastlagts för kulturminnesvårdens målsättning i stort. Om sammautredning väljs för dessa frågor bör dock, enhgt styrelsens mening, utredningav frågan om skyddslagstiftning kunna påbörjas . Förutsättningaratt utreda frågan så, att ärendet kan föreläggas riksdag, vilketföreslås i motionen, torde inte föreligga. delar motionärernas uppfattning attgällande lagstiftning otillräckligt skyddar kulturhistoriskt värdefullbebyggelse. Enligt planverkets mening bör lagstiftningen därför skyndsamt sesöver och kompletteras så att inte endast ett verksamt skydd mot rivning införsutan KrU 1971: 26 10 ävenså att förutsättningar skapas för en tillfredsställande vård av den skyddadebebyggelsen. Vård och underhåll av kulturbebyggelse är emellertid såkostnadskrävande att det enligt verkets mening är ofrånkomligt att det allmännatar på sig en betydande del av det ekonomiska ansvaret. Hur kostnaderna skallfördelas mellan stat, kommun och enskilda måste därför noga övervägas. Motionärernaförordar en skyddslagstiftning enligt utländsk förebild (). Enligtderas förslag skulle skyddet av kulturbebyggelse regleras i särskildlagstiftning. Enligt verkets mening bör emellertid skyddet av och vården omsådan bebyggelse ingå som en viktig del i bebyggelseplaneringen. Avvägningenmellan skyddsintressena och andra samhällsintressen samt mellan skilda graderav konservering och ombyggnad är frågor som bör ingå i de överväganden somläggs till grund för denna planering. Praktiska skäl talar därför för atträttsreglerna om skydd och vård av kulturbebyggelse tas in i den lagstiftningsom reglerar den fysiska planeringen. Lagstiftningenom fysisk planering ses över av bygglagutredningen. Enligt utredningsdirektivenåsyftas en genomgripande revision av gällande lagstiftning. Denna revision börenligt verkets mening även omfatta lagstiftningen om skyddet avkulturbebyggelsen. Fråganom kulturminnesvårdens organisation har genom tilläggsdirektiv uppdragitsåt musei- och utställningssakkunniga (MUS 65).