bet · FU01KU34 · 1971-12-31 00:00:00 — Den förutsätter giltiga, objektivt försvarbara skäl.Dispens kan inte beviljas mot en av regering och KU 1971: 34 10 riksdagsamfällt stiftad författning eller mot statsregleringen. Ej heller fårdispensgivning ske på bekostnad av enskild rätt. Blandexempel på typiska dispenser har i doktrinen nämnts äktenskapsdispens,körkortsdispens, dispens från kompetensvillkor för sökande av tjänst elleravläggande av examen, dispens från villkor för statsbidrag och dispens frånansökningstider. Det bör tilläggas att det i praktiken ofta kan vara svårt attdra gränsen mellan å ena sidan dispens från materiellaförfattningsbestämmelser och å andra sidan tillstånd av skilda slag somläranas med stöd av särskilda författningsbe-myndiganden. Ianslutning till den lämnade redogörelsen för innebörden av Kungl. Maj:tsdispensbefogenhet bör i sammanhanget erinras om att det enhgtuttryckliga författningsbestämmelser ankommit på regeringsrätten ochkammarrätten att underställa besvärsmål Kungl. Maj:ts prövning i statsrådet,om nämnda domstolar vid sin handläggning skulle finna, att något undantag frångällande stadganden skäligen bör medges trots att ansökan därom inte gjorts imålet. Maj:t har i den till årets riksdag avlämnade prop. 1971: 30 om enreform på förvaltningsrättsskipningens område behandlat hithörande spörsmål isamband med förslaget till lag om allmänna förvaltningsdomstolar. Ipropositionen anförs att den kommitté förvaltningsdomstolskommittén . påvars förslag (SOU 1966: 70) propositionen i stor utsträckning bygger inteföreslagit några motsvarande regler om underställning av dispensfrågor hosKungl. Maj:t i statsrådet från regeringsrättens och kammarrättens sida. skulle en sådan aktivitet från domstols sida vara mindre naturlig medhänsyn till de uppgifter de allmänna förvaltningsdomstolarna skall fylla iframtiden. Inte heller ansåg kommittén att några principiellarättssäkerhetshänsyn talade för att bestämmelserna skulle behållas. Man kundenämligen enligt kommittén "räkna med att parterna i dagens samhälleförstår att i den utsträckning som behövs bevaka sina intressen genom att tillsina besvär foga alternativa yrkanden om nåd, dispens eller liknandeåtgärd". Departementschefen har anslutit sig till kommitténs uppfattning idenna del. Maj:ts dispenspraxis har varit föremål förkonstitutionsutskottets intresse i samband med dechargearbetet. I 1969 årsgranskningsmemorial anmärkte sålunda utskottet, att man hade granskattillämpningen av regeringens befogenhet att dispensera från materiellaförfattningsbestämmelser. Emellertid fann utskottet, att materialet varotillräckUgt för att ge underlag för några uttalanden. Utskottet förutsatteemellertid, att frågan skulle bli föremål för fortsatt uppmärksamhet under kommandeårs granskningsarbete. Utskottet återkom till dispensfrågorna redan året därpåoch anmälde att granskning bl. a. hade avsett ärenden om dispenserfrån beslut om körkortsåterkallelse. Några säkra slutsatser om praxis på dettaområde KU 1971: 34 11 kundedock inte dras beroende på materialets ringa storlek. Det förutsattesemellertid, att frågan skulle undersökas närmare, vilket också numera skett isamband med årets granskningsarbete. Utskottet återkommer senare tillresultatet av denna undersökning. Somtidigare i olika sammanhang framhållits i detta betänkande torde det enligtutskottet vara av stort värde om man i större utsträckning än kundeta till vara de möjligheter som otvivelaktigt står till buds för att främja enmera allmän kännedom om medborgarnas möjligheter att i särskilda fall genomhänvändelse till Kungl. Maj:t i statsrådet erhålla lättnader av olika slaggenom dispens. Ett belysande exempel ur praxis kan redovisas i dettasammanhang. Enligt 5 § traktorskatteförordningen (1969:297) kanKungl. Maj:t medge nedsättning av eller befrielse från traktorskatt som eljestskall utgå. Med stöd av nämnda stadgande förklarade . Maj:t i beslut15.11.1969 efter ansökan av att begagnad,registrerad traktor som vid utgången av fanns i lager hos yrkesmässigsäljare av traktorer skulle vara befriad från traktorskatt för tid intill desstraktorn såldes till förbrukare eller uttogs från lagret för användning isäljarens verksamhet. Som villkor härför föreskrevs att skriftlig anmälan ominnehavet skulle vara registreringsmyndigheten, dvs. vederbörandelänsstyrelse, tillhanda senast . Beslutet tillställdes och överlämnades i avskrift till samtliga länsstyrelser ochriksrevisionsverket. Ianmälan till i anhöll ägaren avLeges , som bedrev handel med begagnade traktorer, att 14specificerade traktorer som fanns i lager inte skulle påföras traktorskatt för1970. Sökanden framhöll därvid att något tillkännagivande om möjligheten att ivissa fall undgå skatt för lagerhållna traktorer inte utfärdats och attsökanden som inte var medlem i därför saknatkännedom därom. 1 skrivelsen till förklarade sökanden sig vidareåterkalla tidigare av honom gjorda anmälningar om avregistrering av sammatraktorer. Genombeslut 25.2.1970 förklarade att skrivelsen inte föranledde någonlänsstyrelsens åtgärd, eftersom ansökningen om befrielse från traktorskattskulle ha ingetts till senast samt att länsstyrelseninte lagligen kunde utan ansökan om återregistre-ring införa reservregistreratfordon i bilregistret. Ägarenav motorbolaget besvärade sig hos Kungl. Maj:t och framhöll bl. a. att han pågrund av bristande kännedom om beslutet 15.11. 1969 i slutet av december 1969låtit överföra de 14 traktorerna till reservbilregistret. Syftet därmed hadevarit att slippa betala traktorskatt för lagerhållna traktorer. Åtgärdenmedförde emellertid att försäljning av traktorerna allvarligt försvårades medhänsyn till den besiktning som reservregistrerat fordon måste undergå. När ägarenav motorbolaget gjorde sin ansökan om avregistrering, hade han inte känt tilldetta besiktningskrav. Det hade nämligen tidigare inte varit vanligt attavregistrera dylika fordon. Besiktningsfrågan hade därför inte aktualiserats.Traktorerna var mellertid av sådan årsmodell att besiktning krävdes föreåterregistrering. Då bestämmelserna om traktors utrustning skärpts. skulle ett försättande av traktorerna iregistreringsgiltigt skick leda till ekonomiskt bakslag för företaget. Innan besvären hade slutbehandlats gjorde ägaren avmotorbolaget en JO-anmälan mot . Han klagade därvid bl.a. på att Kungl. Maj:ts beslut 15.11.1969 om undantag från eljest gällandebestämmelser om traktorskatt inte bragts till allmän kännedom. Länsstyrelsenfick klagomålen på remiss och anförde i denna del följande. Genomcivildepartementets organisationsmeddelande nr 16 den 25.7.1969 hadelänsstyrelsen erfarit, att man inom hade för avsikt att vialämpligt massmedium föra ut information om traktorskatten till dem som blevskattskyldiga. hade därför inte utfärdat länskungörelse ellerannonserat i tidningarna i större utsträckning än som varit föreskrivet. Isitt svar påpekade även att klaganden vid muntlig förfrågan hoslänsstyrelsen före dess beslut fått det beskedet att inte tordeha stöd i författning att tillmötesgå klagandens önskemål om skattebefrielse. Maj:ts beslut med anledning av motorbolagsägarensbesvär meddelades (gemensamt finans- och kommunikationsärende, nr A34: o). 1 detta medgav Kungl. Maj:t dels med stöd av dispens-bemyndigande i77 § tredje stycket vägtrafikförordningen (1951: 648) att traktorerna fickupptas i bilregister utan besiktning, dels med stöd av 5 §traktorskatteförordningen (1969: 297) att sålunda återregistrerad traktorskulle vara befriad från traktorskatt tills den såldes till förbrukare elleruttogs från lagret för användning i sökandens verksamhet, dock längst tillutgången av . Beslutet var ställt till i Västernorrlandslän och överlämnades i avskrift till och sökanden. Maj:t meddelat sitt beslut, förklaradeklaganden till JO att han numera inte hade anledning att vidare diskuteraärendets behandling hos . JO (stf. JO ) avskrevärendet genom beslut 25.11.1970. I beslutet uttalade JO bl. a. att han intekunde finna fog för klagomålen angående bristande information frånlänsstyrelsen. Enligt utskottet visar detåtergivna fallet tydligt vikten av information om gynnande undantagsreglerfrån vad som eljest gäller. Visserligen klarades den ifrågavarandetraktorhandlarens problem genom Kungl. Maj:ts dispensbeslut 3.4.1970.Emellertid kan den frågan ställas, om måhända inte andra traktorhandlare befannsig i samma situation. Dispensbeslutet synes inte ha bragts till meraallmän kännedom. En enkel åtgärd i detta syfte hade varit att tillställasamtliga länsstyrelser och avskrift av beslutet. Som tidigare nämnts har en undersökning av Kungl. Maj:tsdispenspraxis i ärenden rörande återkallelse av körkort företagits. En promemoriai ämnet har upprättats av f. kanslichefen . Denna promemoriafogas som bilaga 5 till detta betänkande. Av promemorian framgår att undersökningen avsettdispenspraxis i sådana ärenden dar besluten om körkortsåterkallelse grundats pårattfylleri, rattonykterhet, onykterhet utan samband med förande av motorfordon samt vårdslöshet i trafik. KU 1971: 34 13 nämUgenvisat sig förekomma i det helt övervägande antalet fall då dispens meddelatsunder den tid undersökningen omfattat, nämligen åren 19681970. Sammanlagtbeviljades drygt ett trettiotal dispenser. Ipromemorian genomgås till en början vilka bestämmelser som gäller om utfärdandeoch återkallelse av körkort m. m. Därefter följer en redovisning avkörkortsmyndigheternas praxis och Kungl. Maj:ts dispensbefogenheter på områdeti fråga. Vissa statistiska uppgifter om dispensärenden och dispensgivningbeträffande körkortsåterkallelse lämnas också i promemorian. Efter enredogörelse för de dispensärenden som särskilt granskats avslutas promemorianmed vissa sammanfattande synpunkter på riktlinjerna för dispensgivningen ochspörsmål som i anledning härav aktualiseras. I sistnämnda hänseende diskuterasi promemorian informationsbehovet sett i relation till antaletdispensansökningar och beviljade dispenser. Mot bakgrund av att bortåt10 000 återkallelsebeslut i körkortsärenden meddelas är antalet dispensansökningarringa. har det rört sig om ett hundratal ansökningar . Dispensgavs i drygt ett tiotal fall . Förklaringentill att dispens ej sökts i större utsträckning än som varit fallet antas ipromemorian bero på att det stora flertalet personer som får sina körkortåterkallade saknar kännedom om möjligheterna att dispensvägen utverka ändring ikörkortsmyndigheternas beslut. I promemorian understryks att det självfalletbör stå alla berörda personer till buds att anlita dispensförfarandet. Härföreligger det enligt promemorian tydligen behov av ökad information. A andrasidan pekas i promemorian på risken för en kraftig stegring av antaletdispensansökningar, om en effektiv information om föreliggandedispensmöjligheter lämnas. Det kunde rent av befaras att dispensvägen skullekomma att bli det normala förfarandet och inte besvär över körkortsmyndigheternasbeslut. I anslutning härtill diskuteras i promemorian möjligheterna att genomlagstiftningsåtgärder eller ändring av praxis komma till rätta med dettaproblem. Även synpunkter på förfarandet i dispensärenden lämnas i promemorian. Ilikhet med vad som anförts i anledning av ovan refererade fall om dispens fråntraktorskatt torde enligt utskottet den företagna undersökningen av Kungl. Maj:tsdispenspraxis i ärenden rörande återkallelse av körkort visa att ett stortinformationsbehov föreligger även på detta område. Som tidigare uttalats tordeförutsättningar föreligga att bättre än hitills tillgodose detta behov.Insatser i riktning mot ökad information om praxis i dispensärenden börsjälvfallet inte i och för sig få påverkas av risken för ökad tillströmning avdispensansökningar hos Kungl. Att begränsa medborgarnas hävdvunna rättatt söka dispens hos Kungl. Maj:t i statsrådet synes alltså inte böra komma ifråga. KU 1971: 34 14 Enannan sak är att utvecklingen av dispenspraxis på ett visst område kanaktualisera en översyn av gällande bestämmelser. Frågan huruvida ett sådantbehov föreligger beträffande reglerna om körkortsåterkallelse torde i dettasammanhang inte kunna besvaras med hänsyn till att antalet dispensansökningaroch beviljade dispenser enligt vad undersökningen visat är för litet för attge underlag för en sådan bedömning. Det torde enligt utskottet kunnaförutsättas att Kungl. Maj:t följer utvecklingen och föreslår erforderligalagstiftningsåtgärder om så skulle behövas. Det bör anmärkas atttrafikmålskommittén f. n. utreder vissa frågor om påföljdssystemet vidtrafiköverträdelser, bl. a. frågan om kör-kortsåterkallelser (seriksdagsberättelsen 1971 s. 33). Utöverhittills behandlade dispensfrågor befrielse från traktorskatt ochmöjligheten att dispensvägen återfå återkallat körkort har vid granskningenav statsrådsprotokoll uppmärksammats en rad skilda ämnen där dispensförekommit. Mot bakgrund av vad som framkommit beträffande nämnda särskiltredovisade ärenden om bristande information om föreliggande dispensmöjligheterhar det befunnits lämpligt att söka kartlägga andra områden där Kungl. Maj:tför särskilt fall medgett undantag från eljest gällande regler. Som bilaga 6till detta betänkande fogas sålunda en sammanställning av vissa dispensärendendepartement för departement. Några ärendegrupper som förekommer i fleradepartement har redovisats gemensamt. Det bör som tidigare framhållitsanmärkas, att gränsen mellan dispens- och annan tillstånds-givning ofta är svåratt dra. Detta förhållande har emellertid i detta sammanhang ansetts vara avunderordnat intresse. Någon djupgående analys har därför inte gjorts i dettahänseende. I sammanställningen har sålunda medtagits även vissa gränsfall därdet kanske mera varit fråga om rättstillämpning är dispens i egentlig mening. Detkan anmärkas, att flera av de ärendegrupper som angetts i sammanställningenbehandlats av departementsutredningen, varvid förslag framlagts om delegeringav beslutanderätt från Kungl. Maj:t till underlydande myndigheter. är det av värde om sådan delegering kan genomföras för att på såsätt åstadkomma lättnader i arbetsbördan inom Kungl. Utskottetvill vidare understryka att sammanställningen av dispensärenden inte göranspråk på att tjäna som underlag för en säker bedömning av praxis. Den börendast uppfattas som en katalog över vissa ärenden som faktiskt förekommitunder . Det har således inte varit utskottets avsikt att ge allmänhetendet intrycket att en fast dispenspraxis utbildat sig på de områden somredovisats i sammanställningen. Det bör även i sammanhanget hållas i minnet attdispensen till sin natur är en extraordinär åtgärd. Somförut anförts har den av utskottet företagna granskningen av dispensfrågor avskilda slag gett vid handen att kännedomen om Kungl. Maj:ts befogenheter ochpraxis i många fall kan antas vara begrän- KU 1971: 34 15 sadtill en relativt fåtalig krets. Häri ligger onekligen en risk för att enmedborgare som befinner sig i samma situation som en annan behandlas olikaberoende på att den ene men inte den andre fått kunskap om möjligheten tilldispens. Detta är givetvis inte tillfredsställande från rättvisesynpunkt. Avden anledningen har utskottet i samband med årets granskningsarbete velattrycka just på angelägenheten av ökade ansträngningar i syfte att förbättrainformationen om Kungl. Maj:ts beslut i statsrådet i frågor av principielltintresse. I lagen (1894: 44 s. 1) angående tiden för allmännaförfattningars trädande i kraft finns bestämmelser om från vilken tidpunktlagar och andra författningar i () skall gälla.Har inte viss bestämd dag för ikraftträdandet angetts i författningen träderden i kraft efter den dag den utkom från trycket. Enligt kungörelsen(1928: 1) angående bör författning, om intesärskilda omständigheter föreligger, utkomma från trycket i så god tid att denkan vara vederbörande myndigheter tillhanda innan den träder i kraft. Konstitutionsutskottethar tidigare vid ett flertal tillfällen uppmärksammat att betydandeförseningar förekommit vid utgivningen av SFS och i anledning häravunderstrukit vikten av att författning utkommer i vederbörlig tid. Utskottethar emellertid kunnat konstatera att en förbättring inträtt.Arets granskning har gett vid handen att tre författningar utkommit efterikraftträdandet samt att ett stort antal författningar kommit ut mycket korttid före ikraftträdandet. Utredningenom författningspublicering har i betänkandet (SOU1970: 48) i likhet med funnit, att förhållandenaförbättrats men att dessa fortfarande inte är tillfredsställande. Utredningenhar härvid ställt upp vissa krav och föreslagit åtgärder för att tillgodosedessa. är det absoluta minimikravet att författning i SFS skall hautgivits innan den träder i kraft, vilket kan ses som ett rättssäkerhetskravoch ett uttryck för den statsrättsliga principen att lagen ej får bindandeverkan, förrän åtminstone möjlighet skapats att vinna kännedom om dessinnehåll. Kravet på utgivning innebär, enligt utredningen, att författningenföre ikraftträdandet skall föreligga klar till försäljning i läsbart skick, såatt press och allmänhet kan ta del av den. Vidare anser utredningen attförfattning skall vara abonnenterna tillhanda före ikraftträdandet,om ej trängande hinder härför föreligger, och att författningen bör bringastill allmänhetens kännedom genom press, radio och TV. Utredningen har ocksåframhållit vikten för lagstiftningens effektivitet av att verkställandemyndigheter, näringsliv och allmänhet får tillräcklig tid för att förbereda siginför nya regler. Utredningen föreslår vissa författningsändringar beträffandeutgivningen av SFS samt snabbare tryckeribehandling, tätare utsändningar ochett övergivande av den ofta använda metoden att bestämma ikraftträdandet tilldagen efter utkomstdagen. Utredningens förslag övervägs f. n. av Kungl. Maj:t. Ienlighet med beslut av chefen för harstatsrådsberedningen föreskrivit vissa tekniska förändringar i fråga omutformningen av SFS fr. o. m. årgång 1971, varvid beslutats attordinarie utsändning skall ske varje helgfri tisdag. Dessutom har förutsattsatt extrautsänd-ning skall äga rum, då så anses påkallat. Vid årets granskningsarbete har som tidigare framgåttsärskild vikt fästs vid de allmänna offentlighets- och informationsfrågorna närdet gäller Kungl. Maj:ts beslut i statsrådet. Från denna utgångspunkt harutskottet även gjort en närmare undersökning av det samlade författningsarbetetunder , varvid speciellt intresse ägnats de ovan berörda frågorna omtiden för författningarnas ikraftträdande och publicering. Som inledningsvisnämnts har utskottet bl. a. konstaterat att i några fall författning utkommitfrån trycket efter det den trätt i kraft. Detta gäller exempelvis ändring avkungörelsen om antidumpingtull på hydrogenperoxid (nr 886). I jämförelse medtidigare år har en påtaglig förbättring ägt rum. Däremot har under år 1970inemot fyrahundra av sammanlagt drygt ett tusental författningar satts i kraftmindre än efter utgivningsdagen, vilket i praktiken inneburit, att dei betydande omfattning varit okända för ikraftträdandet.Utredningen om författningspublicering har i detta avseende föreslagit, att maninte, utom i trängande fall, sätter författningarna i kraft förrän en veckaefter utgivningsdagen. Av en inom statsrådsberedningen verkställd granskning avunder utfärdade författningar, som gäller fr. o. m. ochden , framgår att det i ca 70 "/o av dessa fall förflutitmer än från trycklovsdagen till dagen när författningarna kom ut fråntrycket, medan motsvarande andel för var drygt 40 o/o. Dettaunderstryker enligt utskottet vikten av att en snabbare tryckeribehandling avförfattningarna kan komma till stånd. I detta sammanhang har även uppmärksamhet ägnatsutgivningen av register till författningssamhngen. Enligt kungörelsen om SFSskall senast i med undantag av januari utgivas kronologisktregister över de under nästföregående månad från trycket utkomna författningarna.Dessutom skall utgivas alfabetiskt register över dittills utkomnaförfattningar. Senast sjunde dagen efter det den sista författningen i enårgång utkommit, skall utgivas kronologiskt och alfabetiskt register förårgången. KU 1971: 34 17 Vid genomgången av SFS för har konstateratsatt inte i något fall register utkommit i rätt tid. I endast två fall har förde kronologiska månadsregistren förseningarna understigit och i trefall har de uppgått . Sålunda har registret för juli, somförfattningsenligt skulle utkommit , utkommit först den 17september. Vidare kan nämnas att de båda obligatoriska årsregistren för år1970, som skulle ha utkommit , väntas utkomma från tryckettidigast . Sedvanligt alfabetiskt halvårsregister harutkommit . Ett tioårsregister avseende perioden 19601969har utkommit . Utredningenom författningspublicering har riktat åtskillig kritik mot de nuvaranderegistren och bl. a. framhållit att samtliga register utkommer för sent ochöver huvud taget är svårtillgängliga. Utredningen anser stort behov förehgga avett sammanfattande register över gällande författningar. Utskottet har erfaritatt statsrådsberedningen förbereder utgivning av en förteckning över samtligaunder utkomna och gällande författningarna medtillhörande ändringar, vilken förteckning är avsedd att förnyas ochges allmän spridning. Utskottetanser i likhet med utredningen om författningspublicering, att det bör finnasändamålsenliga register till SFS och att dessa blir tillgängliga utandröjsmål. Det är enligt utskottet av stort värde att statsrådsberedningentagit initiativ till utarbetandet av en samlad förteckning över en betydandedel av de gällande författningarna. 5.Avlämnandet av Kungl. I riksdagsordningen § 54 stadgas att Kungl. Maj:tspropositioner bör avlämnas till så snart sig göra låter. Bestämmelseninfördes i syfte att förhindra att propositioner avlämnades alltför sentoch att därigenom förebygga en eljest svår forcering av riksdagsarbetet månad. I bestämmelsen föreskrivs vidare att propositioner som avser statensinkomster och utgifter för nästkommande budgetår i princip skall avlämnas tillriksdagen från öppnande. För övrigapropositioner, som Kungl. Maj:t finner böra behandlas under riksdagensvårsession, gäller en motsvarande tidsgräns . Endast om Kungl.Maj:t prövar uppskov med framställningen lända riket till men eller eljestfinner synnerliga skäl föreligga för dess avlåtande må sådan propositionavlåtas . Proposition anses ej ha avlämnats till , förrän denanmälts av talmannen, vilket ej brukar ske förrän tryckt upplaga avpropositionen utdelats i . Vidgranskningen av avlämnandet av propositioner under vårsessionen 1970 harkonstaterats att inte mindre än 35 propositioner eller drygt 25 o/o av dettotala antalet och med ett sammanlagt omfång på drygt 3 000 sidor anmälts ikamrarna efter nittiodagarsgränsen. KU 1971: 34 18 harkonstaterats en kraftig anhopning av propositioner till vissa tider. Sålundahar exempelvis , efterpåskuppehållet, anmälts ett trettiotal propositioner och imitten av april drygt ett tjugotal propositioner. Att denna anhopning avavlämnade propositioner innebär stora olägenheter för riksdagsarbetet äruppenbart och har tidigare påtalats. Likaså har den allt störreförskjutningen i propositionsavlämnandet till den senare delen av vårsessionenvid flera tillfällen kritiserats i . Förutom de uppenbaraolägenheterna för de enskilda riksdagsledamöterna, vilka har att inombegränsad tid väcka motioner i anledning av propositionerna, liksom förutskottens beredning av ärendena, kan även i detta sammanhang framhållassvårigheterna att få en tillfredsställande redovisning i massmedia av en stormängd och koncentrerat behandlade frågor av allmänt intresse. Angivnaförhållanden är enligt utskottet otillfredsställande. Det är därför av storvikt att undersöka vilka möjligheter som står till buds för att åstadkomma enjämnare belastning i riksdagsarbetet. Det torde enligt utskottet kunnaförutsättas att grundlagberedningen kommer att ägna hithörande spörsmålerforderlig uppmärksamhet under sitt fortsatta arbete.