bet · FU01KU54 · 1971-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkanden 1971 KU 1971: betänkande i anledning av motionerom ökat inslag av personval i valsystemet m. m. I detta betänkande behandlas motionerna 1971: 86 av m. fl. (fp) såvitt avser hemställanpunkt 1 och 2; 1971: 114 av m. fl. (m) såvitt avserhemställan punkt 1; samt 1971: 559av och (). i motionen 1971: 86 punkt 1: »att i skrivelsetill Kungl. Maj:t hemställer att grundlagberedningen får i uppdrag att såsnabbt som möjligt lägga fram alternativa förslag till hur personvalsmomentet idet svenska valsättet kan öka»; i motionen 1971: 86 punkt 2: »attriksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställer att grundlagberedningen fåri uppdrag att så snabbt som möjligt publicera undersökningar av hur de poUtiskapartierna nominerar sina kandidater inför riksdagsvalen»; i motionen 1971: 114 punkt 1: »attriksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte hemställa att Kungl. Maj:t gergrundlagberedningen i uppdrag att framlägga förslag om ökat inslag avpersonval i valsystemet»; i motionen 1971: 559 punkt 1: »attriksdagen hos Kungl. Maj:t måtte anhålla om direktiv till grundlagberedningenatt års val framlägga förslag till ett nytt valsystem som gerväljarna väsentligt utökade möjligheter att påverka personvalet»; samt i motionen 1971: 559 punkt 2: »attriksdagen hos Kungl. Maj:t måtte anhålla att grundlagberedningen snarastundersöker möjligheterna att få till stånd en offentlig redovisning avpartiernas kandidatnomineringar års riksdagsval». utredningar m. m. direktiv tillförfattningsutredningen anförs avslutningsvis i fråga om valsättet att det ärsynnerligen angeläget att undersöka i vad mån åtgärder kan vidtagas inom detproportionella valsystemets ram för att ge valen en mera markerad karaktär avpersonval. arbeteavslutades med betänkandena statsskick Del 14 (SOU 1963: 1619), varibl. a. ett nytt valsystem med bestämmelser som syftade till starkare inslag avpersonval föreslogs. Personvalsmomentet möttes i flertalet yttranden avkritiska synpunkter eller tveksamhet. Grundlagberedningen skall enligt sina direktiv behandlavalsystemets utformning och framlägga utarbetat förslag till ny vallag. Igrundlagberedningens förslag till partiell författningsreform (SOU 1967: 26)togs personmomentet inte närmare upp till behandling. Beredningen yttradedärvidlag (s. 139): »I samband med den fullständiga överarbetningen avvallagstiftningen blir det tillfälle att överväga bl. a. vilka åtgärder somskulle kunna vidtas för att förstärka personmomentet i valen.» behandlade förslaget till partiellförfattningsreform samt förslag till vissa ändringar i vallagarna och vissagrundlagsändringar jämte 50 motionsärenden i sitt betänkande 1968: 20. a.behandlades motionen 1968: II: 981av (mbs) med förslag till nytt valsystem som gynnar personval. Utskottetuttalade i denna del a<-U 1968: 20 s. 24): De nya grundlagsreglerna omvalsystemet kommer att på ett från principiell synpunkt betydelsefullt sättskilja sig från de nuvarande genom att de utgår från att valet i första hand ärett val av parti, inte ett val av person. De önskemål om ett ökat inslag avpersonval som ofta framförts har inte i detta sammanhang kunnat tillgodoses.Utskottet erinrar om att författningsutredningen nedlade betydande arbete påatt söka tillgodose dessa önskemål. Den reform som genomförs kommer snarastatt innebära ett steg i motsatt riktning. Emellertid kommer grundlagberedningenunder sitt fortsatta arbete, som bl. a. avser att utarbeta förslag till en heltny vallag, att pröva möjligheterna att åstadkomma ett större mått av personval.I motionen II:981 hemställs attriksdagen hos regeringen begär förslag till ett nytt valsystem med personval,lämpligen på grundval av författningsutredningens förslag. Under hänvisningtill vad sagts om grundlagberedningens arbete avstyrker utskottetmotionen. Nomineringsregler ochnomineringspraxis vid andrakammarvalen 1948 och 1952 har undersökts på uppdragav författningsutredningen och redovisats i betänkandet Kandidatnominering vidandrakammarval (SOU 1958: 6). Undersökningen avsåg uteslutande att konstateradet faktiska tillvägagångssättet. En redogörelse för valsättet i vissa främmande länder(, , , , och samtför kandidatnomineringen vid de norska stortingsvalen) ingår i de av författningsutredningenpublicerade utredningarna Organisationer Beslutsteknik Valsystem (SOU1961:21). uttalade härefter som sin uppfattning, att det inte fanns behov av någon reglering genom lag av desvenska partiernas nomineringsförfarande. Utredningen anförde vidare (SOU1963: 17 s. 49 f): Att utredningen ej ansett sig kunnakonstatera några utbredda, väsentliga missförhållanden på nomineringsområdetoch att den ej heller ansett möjligt att ange allmänna riktlinjer för enönskvärd utveckling av nomineringsförfarandet, är emellertid icke liktydigt medatt frågan om nomineringsförfarandet skulle vara löst för vidkommande.Om demokratiens problem här liksom i många andra sammanhang gäller, att de överhuvud taget icke löses en gång för alla. Samma formella system kan i praktikenfungera både bra och dåligt, formellt skilda system kan ge ungefär samma resultat.I detta läge blir det väsentliga att uppmärksamt följa hur existerande systemfaktiskt fungerar. Den verkställda undersökningen av de svenska partiernasnomineringsförfarande torde redan i någon mån ha bidragit till att skärpauppmärksamheten inom detta område och genom sammanförda fakta ge uppslag tillreformer. För att främja en fortlöpande offentlig insyn rörande partiernaskandidatnomineringar har utredningen därutöver gjort en särskild framställningtill regeringen efter samråd med de politiska partierna. redovisadei Riksdagsmannavalen 195960, del II, kandidatnomineringen vid andrakammarvalet . Härvid lämnades enfyllig textkommentar till tabeller över partiernas medlemsantal, partiernasförfarande vid förnominering, beredning av förslag till kandidater ochfastställande av valsedlar, kvinnornas andel av valda och icke valdakandidater, antalet av partierna använda valsedelstyper och uppställdakandidater samt kandidaternas yrkesfördelning. I Riksdagsmannavalen 19611964del II redovisade statistiska centralbyrånkandidatnomineringen vid andrakammarvalet utan kommentarer. Tabellmaterialetgällde förfarandet vid förnominering och beredning och fastställande avvalsedlar samt antalet av partierna använda valsedelstyper och kandidaternasyrkesfördelning. har inte insamlatuppgifter om kandidatnomineringarna. I samband med val utfördes av den av destatsvetenskapliga institutionerna vid landets universitet tillsattakommunalforskningsgruppen en undersökning avseende partiernas regler ochpraxis vid nominering av kandidater vid kommunala val, såväl vid val tillkommunernas fullmäktigeförsamlingar som vid val till landsting. Resultatet avundersökningen har publicerats som nummer tre i serien Den kommunalasjälvstyrelsen med . Arbetet med personvalsfrågan förs inom grundlagberedningenefter två linjer. Dels prövas i vad mån personvalsfrågan kan angripas frånnomineringssidan, dels övervägs personvalsmomentets utformning i självavalsättet. Sistnämnda överväganden sker med de bestämmelser som gäller efterden partiella författningsreformen som grund. Inom beredningen görsbedömningar av de tekniska och politiska konsekvenserna ;* 1971. KU 1971: 54 4 avett system där väljaren, sedan han valt parti, på något sätt på valsedelnmarkerar den kandidat eller de kandidater som han röstar på. Härvid analyserasden påverkan på nomineringarna, valkampanjerna och valresultaten som enövergång till ett mera personvalsbetonat valsätt skulle medföra.Grundlagberedningen har i sitt arbete med valsystemet nära kontakt med 1965års valtekniska utredning. Kandidatnomineringarnahar av grundlagberedningen uppmärksammats bl. a. som ett led i behandlingen avvalsystemet. En undersökning utförs och skall främst av tidsskäl avse 1970 årsriksdagsval. Den omfattar samtliga valkretsar för de fem i riksdagenrepresenterade partierna. Huvudsyftet är därvid att belysa den enskildepartimedlemmens medverkan och inflytande eventuellt också den enskildesympatisörens. Grundlagberedningenavser att framlägga förslag i denna del . Frågan om ökat inslag av personval i valsystemet,vilken aktualiseras i förevarande motioner, behandlas av grundlagberedningen ienlighet med dess direktiv. Då frågan inte närmare togs upp i förslaget tillpartiell författningsreform, hänvisade beredningen till att den i samband medden fullständiga överarbetningen av vallagstiftningen skulle få tillfälle attöverväga vilka åtgärder som kunde vidtas för att förstärka personmomentet ivalen. Ävenfrågan om kandidatnomineringar inom partierna har uppmärksammats av grundlagberedningensom ett led i behandlingen av valsystemet. Utredningen har låtit utföra ochavser att publicera en ingående undersökning av nomineringarna inför1970 års riksdagsval. Enligtvad utskottet inhämtat kommer grundlagberedningen att redovisa sinaundersökningar och överväganden om valsystemet under första halvåret 1972.Utskottet finner därför inte erforderligt att nu föranstalta om ytterligareutredning av de i motionerna aktualiserade valfrågorna. 1) 1971: 86 såvitt avserhemställan punkterna 1 och 2; 2) 1971: 114 såvitt avserhemställan punkt 1; samt 3) 1971:559. KU 1971: 54 5 Närvarande:herrar i (s), i Luttra (c). (),(), (), herrar (), i (s),(), (), i (m), i (s),(), Fiskesjö (c), i * (s) och (). *Ej närvarande vid justeringen. av herrar () och () vilka ansettdels att utskottets yttrande bort ha följande lydelse: Frågan om ett ökat inslag av personval ivalsystemet har länge varit föremål för diskussion. Författningsutredningenframförde en intressant modell för personval i . I motion 1971: 86omnämns en annan möjlighet, som något påminner om det västtyska systemet, att ivalsystemet införa ett personvalsmoment. Några konkreta åtgärder för att ökaväljarnas möjligheter att påverka valet av person inom ett parti har dockhittills ej vidtagits. Det är nu viktigt, att man på allvar prövar olikamodeller för att förstärka personvalsmomentet i vårt politiska liv. Medhänsyn till grundlagberedningens tidsschema synes det icke vara möjligt att nupålägga beredningen denna relativt tidsödande uppgift. Én särskild utredningbör därför tillsättas med uppgift att pröva olika modeller för ett förstärktpersonvalsinslag och presentera dessa offentligt i syfte att stimulera debattenom personval. Utöveråtgärder avseende valsystemet kan personvalsinslaget i det politiska livetförstärkas också genom åtgärder på nomineringssidan. Frågor kringkandidatnomineringen kan därför med fördel prövas av samma utredning somundersöker personvalsinslaget i valsystemet. delsatt utskottet i stället för hemställan under 1 borde ha yrkat: att i anledning av motion 1971: 86 såvittavser hemställan punkterna 1 och 2 i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställer,att en särskild utredning tillsättes med uppgift att pröva möjligheterna ochlägga fram förslag till ett starkare personvalsinslag i valsystemet. Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1971 KU 1971:55 betänkande i anledning av motionom en översyn av ordningen för val till . I detta betänkande behandlasmotionen : 533 av i m. fl. (vpk). Hemställan avser: »att måtte uttala sig för enöversyn av valordningen i enlighet med denna motion samt i skrivelse till grundlagberedningenhemställa om förslag härom». Motionen upptar frågan omborttagande av den spärregel som utestänger partier som fått mindre än fyraprocent av rösterna att delta i mandatfördelningen. Gällande bestämmelser och deras tillkomst m. m. Beträffande fördelningen av de 310fasta valkretsmandaten i stadgas i riksdagsordningen (RO) § 16 mom.3: Endast parti, som fått minst fyraprocent av rösterna i hela riket, är berättigat att deltaga i fördelningen avmandaten. Parti, som fått färre röster, äger dock deltaga i fördelningen av defasta valkretsmandaten i valkrets, där partiet fått avrösterna. Vidare gäller enligt RO § 17 mom. 1att de fasta valkretsmandaten fördelas proportionellt inom varje valkrets. Vidfördelningen skall den s. k. uddatalsmetoden tillämpas med 1,4 som förstadivisor. Om utjämningsmandaten gäller enligt RO § 17 mom. 2 attdessa fördelas mellan de partier, som fått av rösterna ihela riket, på sådant sätt att fördelningen av samtliga mandat i medvisst undantag blir proportionell mot de i fördelningen deltagande partiernasröstetal i hela riket. I grundlagberedningens förslag till partiellförfattningsreform (SOU 1967: 26) uttalas efter diskussion av principen omriksproportionalitet följande (s. 149): I ett hänseende tvingas manemellertid att göra avsteg från principen om riksproportionalitet. Det ärnödvändigt att liksom i det nuvarande valsystemet ha vissa spärrar somutestänger mycket små partier från representation i . Det skulle kunnaäventyra det parlamentariska styrelseskicket, om man vid valen tillenkammarriksdagen tillämpade ett valsystem som gjorde det lätt för småpartieratt erövra mandat. Utländska erfarenheter visar att förekomsten ifolkrepresentationen av många små partigrupper i vissa lägen kan försvåralösningen av rege- ringsfrågan och minska möjligheterna att få enhandlingsduglig parlamentsmajoritet. Som underlag för diskussionerna omutformningen av valsystemet inom grundlagberedningen konstruerades tvåmodeller. Enligt den ena modellen, kallad A-systemet, skulle endast partier somfått av rösterna få delta i mandatfördelningen. Mot detta systemanfördes kritik bl. a. i fråga om småpartispärrarna, som ansågs kunna leda tilljämförelsevis starka tröskeleffekter. Enligt den andra modellen, kalladB-systemet, skulle vid fördelningen av de 25 utjämningsmandaten endast deltapartier som fått av rösterna i hela landet, medan vid den förstafördelningen fördelningen skulle ske utan procentspärr med tillämpning avjämkad uddatalsmetod med 1,4 som första divisor. Denna småpartispärr ansågsmedföra mindre risker för abrupta tröskeleffekter. Grundlagberedningen föresloghärefter den nu gällande spärregeln. I propositionen (1968: 27) med förslag tillförfattningsreform anförde departementschefen (s. 198): Problemen vid utformningen avproportionella valsystem sammanhänger till väsentlig del med att man inte kandriva det rättvisetän-kande som varje proportionell metod är uttryck för sålångt att andra värden i det politiska livet kommer i fara. En rättvisfördelning av mandaten i folkrepresentationen får inte köpas till priset av ettvalsystem, som uppmuntrar till partisplittring och därigenom riskerar attförlama handlingskraften hos de demokratiska institutionerna. Demokratinsarbetsduglighet är inte mindre viktig än rättvisan i valsystemet. Problemet ärhär hur man skall kunna förse ett proportionellt valsystem med lämpligtutformade spärrar mot småpartier. Utan någon spärr skulle det med ettriksproportionellt valsystem räcka av rösterna i landet för atterövra ett av mandaten i en riksdag med 350 ledamöter. I ett proportionellt valsystem med slutna valkretsar kanspärreffekten åstadkommas genom själva valmetoden eller genom en lämplig avvägningav valkretsarnas storlek eller genom båda dessa faktorer tillsammans. Om mananvänder en proportionell metod t. ex. den jämkade uddatalsmetoden medspärrdivisorn 1,4 i slutna valkretsar, blir valkretsarnas storlek avutomordentlig betydelse för spärreffekten. Spärr-effekten varierar kraftigt medantalet mandat i valkretsarna. I en valkrets med 8 mandat krävs det av rösterna för att ett parti skall kunna ta ett av mandaten medan det i envalkrets med 30 mandat räcker med av rösterna. Om valkretsarnainte görs någorlunda jämnstora, kommer verkningarna därför att bli godtyckligaoch slumpartade. I vissa valkretsar blir det mycket lätt att erövra mandat, iandra jämförelsevis svårt. Resultatet blir att små partier lätt blirunder-representerade men något effektivt sätt att hindra mycket små partierfrån att vinna representation i erbjuder inte systemet. En olägenhetär också att spärreffekten blir beroende av hur ett parti har sina väljarespridda på olika valkretsar. I grundlagberedningens förslag är den väsentliga spärren,4 %-regeln, konstruerad som en riksspärr, dvs. den är satt i relation tillantalet rös- 7** 1971. teri hela landet. Jag kan i och för sig ge regeringsrättens ledamöter rätt när dei sitt remissyttrande påpekar att 4 %-regeln i vissa fall kan ge jämförelseviskraftiga tröskeleffekter tröskeleffekter är dock ofrånkomliga om manöverhuvudtaget vill ha några spärrar men jag kan inte hålla med dem om attspärren verkar för slumpartat. I jämförelse med spärrarna mot småpartier i ettvalsystem med slutna valkretsar har 4 %-regeln fasthet och konsekvens. Detmåste enligt min mening dessutom vara den i princip riktiga ordningen i ettriksproportionellt valsystem att även spärrarna mot småpartier ärriksproportionella. Endast därigenom kan man nå det åsyftade resultatet, attalla partier som vinner tillträde till blir inbördes rättvistrepresenterade. Fråganom riksspärren bör sättas vid eller vid något annat tal kan givetvis varaföremål för delade meningar. Flertalet remissinstanser har inte haft något atterinra mot grundlagberedningens förslag men några menar att spärren är förhård. För min del kan jag ansluta mig till den ståndpunkt somgrundlagberedningens ledamöter har enats om. Jag kan också godta det undantagfrån riksspärren som ligger i den föreslagna regeln att ett parti med mindreän av rösterna i hela landet skall kunna få mandat i valkrets där partietlokalt är så starkt att det samlat av rösterna i kretsen. Utskottet uttalade (KU 1968: 20 s. 21) i fråga omspärregeln mot småpartier: Den punkt i det föreslagna valsystemet som orsakatden största debatten är spärregeln mot småpartier. Delvis har kritiken motdenna byggt på missuppfattningar av förslagets innebörd jämfört med nuvarandevalmetod. Utskottet, som ägnat denna fråga särskild uppmärksamhet, skall härmed viss utförlighet uppehålla sig vid densamma. Ävendet nuvarande valsystemet innehåller spärrar mot småpartier. En spärr ärinbyggd i själva mandatfördelningsmetoden: uddatalsmeto-dens jämkning genominförande av 1,4 som första divisor åsyftar att försvåra för småpartier attvinna mandat. En lika viktig spärr ligger i valkretsarnas begränsade storlek:då mandatfördelningen sker i slutna valkretsar, medför valkretsarnas begränsademandatantal 23 av 28 har högst 9 mandat ett verksamt hinderför småpartiers representation. Av mandatfördelningen i slutna kretsar följerockså, att partiernas mandattilldelning blir beroende av hur rösterna är fördelademellan olika valkretsar: en jämnare fördelning ger mindre mandatutsikter förett litet parti. Av själva uddatalsmetoden följer vidare att ett partismandatutsikter påverkas av hur många partier som konkurrerar och hur rösternafördelar sig mellan de andra partierna. Det är mot denna bakgrund svårt attange valsystemets spärreffekt i procenttal. Vissa ungefärliga värden kan dockräknas fram. Enligt vad utskottet inhämtat från grundlagberedningen innebär dennuvarande ordningen, att ett parti normalt behöver av rösterna föratt ta ett mandat i en valkrets med 6 mandat. I en valkrets med 8 mandat blirmotsvarande siffra och i en valkrets med 30 mandat . Detnuvarande valsystemets spärreffekt mot småpartier karaktäriseras sålunda av enavsevärd ojämnhet. Enligt utskottets mening måste det anses vara en bestämdfördel med det nya systemet att man får en klar och enhetlig spärregel, varsinnebörd och konsekvenser är från början kända. Den nya regeln innebär att ettparti skall uppnå viss röstandel KU 1971: 55 9 föratt alls blir representerat och att alla partier som passerar gränsen blir heltlikställda och får mandat i direkt proportion till sina röstsiffror.Underrepresentation kommer inte längre att förekomma för parti som väl blivitberättigat att delta i mandatfördelningen. En nackdel med systemet är att enganska betydande tröskeleffekt kan uppkomma, teoretiskt 14 mandat. Det äremellertid en ofrånkomlig konsekvens som får vägas mot fördelen att undgå dennuvarande ordningens ojämna spärreffekt. Vad beträffar tolvprocentregeln måstedet uppmärksammas, att denna inte utgör en ytterligare spärr utan tvärtom ettundantag från den allmänna spärren. Även parti med mindre röstandel i riket än4 % kan enligt denna regel vinna representation. Redan av de siffror som redovisats i det föregåendehar framgått, att det inte kan hävdas att den föreslagna fyraprocentspärreninnebär en skärpning i förhållande till nuvarande ordning. För att få närmarebelyst hur det nya systemet kommer att verka i jämförelse med det gällandehar utskottet tagit del av vissa beräkningar som gjorts inom grundlagberedningen.Dessa avser hur många av andra kammarens 233 mandat som skulle ha tillfallitett parti som fått 3 resp. av rösterna i landet, om mandaten fördelatsenligt nuvarande metod, i tre alternativ. Dessa har för vinnande av åskådlighetkonstruerats sä, att ett bygger på en helt jämn fördelning av rösterna överlandet, medan de båda andra motsvarar röstfördelningen för två av rikspartiernai val. Ettparti av rösterna skulle enligt beräkningarna endast ha fått ett säkertmandat om rösterna varit jämnt fördelade över landet, ganska sannolikt två meninte flera. I ett av de andra båda alternativen hade det fått tre säkra mandat,ganska sannolikt två till och haft viss utsikt att få sex mandat men inteflera. I det sista alternativet hade partiet med säkerhet fått tre mandat ochganska sannolikt sex samt haft vissa utsikter att få ytterligare tre men i vartfall ej flera än nio mandat. Ett parti av rösterna hade vid jämnröstfördelning kanske inte fått något mandat men ganska sannolikt fått ett. Idet ena av de andra alternativen hade det fått ett säkert mandat och ganskasannolikt tre. I det sista alternativet hade partiet ganska sannolikt fått tremandat men kanske inte något mandat alls. Dessa beräkningar gällde alltså andra kammaren.Till desamma bör läggas att svårigheterna för ett litet parti att blirepresenterat i första kammaren är ännu mycket större, särskilt om det bara har3 % av rösterna. Medde siffror som här redovisats skall jämföras, att det nya systemet med enfyraprocentspärr skulle ge ett parti av rösterna minst 14 mandat ienkammarriksdagen, sålunda en väsentligt högre siffra än som ens undergynnsamma betingelser kan nås med nuvarande ordning. Ett parti avrösterna kommer att bli utan mandat, men siffrorna ovan visar attmandattilldelningen skulle bli mycket ringa, om ens någon, även med nuvarandesystem. Det nya systemet med en spärr på skulle ge ett parti med 3 %av rösterna 1011 mandat, dvs. flerdubbelt mer än de O3 mandat som med nuvarandesystem och dess spärrar mot partisplittring skulle tillfallit detta parti itvåkammarriksdagen. Motbakgrunden av det anförda har utskottet funnit det föreslagna valsystemet, intebara i vad avser riksproportionalitet utan även i fråga om spärreffekten motsmåpartier, innebära en väsentligt mera rättvis och därmed från principiellt demokratiska synpunkter meratillfredsställande ordning än den nuvarande. Utskottet tillstyrkte förslaget och avstyrkte väcktamotioner. Mot utskottets betänkande anfördes reservationer bl. a. ifråga om förslagets huvudprinciper av en ledamot (c), som beträffande valsystemetanförde: Mot valsystemet måste emellertidbestämda invändningar resas. Det är i och för sig värdefullt attriksproportionalitet eftersträvas. Valsystemets konstruktion medför emellertidnackdelar på flera sätt. Den viktigaste är att spärren mot småpartier ger enbetydande tröskeleffekt. Uppnår ett parti inte fullt av rösterna, får detinget mandat alls; lyckas det forcera spärren, är det garanterat minst 14mandat. Sådana verkningar måste enligt min mening betraktas som i hög gradotillfredsställande. Vidare reserverade sig en ledamot(fp) i fråga om fyraprocentspärren och uttalade: Det kraftiga hinder för småpartiersrepresentation i , som byggts in i förslaget till nytt valsystem genomkravet på av rösterna i hela riket för mandattilldelning, inger starkabetänkligheter.