bet · FU01NU39 · 1971-12-31 00:00:00 — Näringsutskottetsbetänkande nr 1971 NU 1971:39 Näringsntskottets betänkande i anledning av motion angåendeett elektroniskt betalningssystem. I motionen 1971: 1090 av herrPettersson i m. fl. (s) hemställs att i skrivelse till Kungl.Maj:t skaU hemställa att en särskild utredning tillsätts med uppgift dels attgöra en totalbedömning av det s. k. , dels att närmare penetrerade olika problem som ett eventuellt införande av ett elektronisktbetalningssystem aktualiserar från samhällets synpunkt. Remissyttranden över motionen haravgivits av postbanken, , statskontoret, statistiskacentralbyrån, bankinspektionen, kreditupplysningsutredningen, offentlighets-och sekretesslagstiftningskommittén. Till det yttrande som de båda sistnämnda organisationernagemensamt avgivit har anslutit sig. Yttrandetåberopas i det följande såsom avgivet av »bankorganisationerna».Remissyttrandena avgavs marsjuni 1971. och träffade ettsamarbetsavtal, till vilket postbanken anslöt sig fr. o. m. den 1 juli 1970.Ett slutUgt, något reviderat avtal undertecknades av parterna i december 1970.Enligt avtalet skall parterna utreda förutsättningama för ett för bankväsendetgemensamt system för betalningsförmedling. Ett konsortium med namnet Sibol(Samarbete för integrerat betalningssystem on-line) har bildats av parterna föratt genomföra utredningen. Bankinspektionen följer arbetet genom en observatörsom är närvarande vid Sibols sammanträden. Kärnan i det planerade systemet är ett antal register, iprincip ett för varje deltagande bankinstitut, i vilka redovisas uppgifter omkundernas bankkonton. Kunderna skall med ett nytt betalningsinstrument, ettbankkort, kunna beordra överföring från sina konton. Härigenom uppnås attbetalning i ett flertal fall kan ske utan användning av kontanter, checkar etc.Med utnyttjande av ett datanät, som spänner över hela NU1971: 39 2 landet,skall transmission av betalningsuppdrag ske elektroniskt från terminaler påsamtliga bankkontor och i butiker m. fl. som anslutits tUl systemet. Ett sådantdatanät planeras av . I motionen lämnas en redogörelse förSibol-projektets bakgrund och innebörd och ges exempel på hurbetalningstransaktioner däribland automatisk debitering av återkommandeavgifter skall kunna utföras enligt Sibol-systemet. FuUt utbyggt kommer dettaatt sträcka sitt nätverk över varje del av det ekonomiska livet, sägermotionärerna och noterar att bankerna tänkt sig att utomstående dataregister,bl. a. vid , skaU vara ankutna till det kommande nyabetalningssystemet. Särskilt berörs planer att upprätta ett centraltdataregister för kreditupplysningar. Vissa uppgifter ges om kostnader förutredningsarbetet och om tidsplanen för projektet. Sibol-projektetinnebär, anföi- motionärerna, uppbyggandet av ett integrerat datasystem som isin viildiga omfattning är svårt att överbUcka och som kan tänkas öppnamöjligheter till missbruk av information. Endast samhället kan avgöra vilkakrav som måste ställas på säkerhet och integritetsskydd i olika delar avSibol-systemet. Motionärerna är kritiska mot att privata intressen får detdominerande ägarinflytandet över ett eventuellt elektroniskt betalningssystem;mest naturligt anser de det vara att staten ges samma roll i det nya betalningssystemetsom har på sitt område. Staten har enligt motionärernas mening intagiten passiv attityd gentemot . Bland frågor som den föreslagnautredningen skulle behandla nämns i första hand frågorna om integritetsskyddför den enskilde individen samt om ägande- och förvaltningsformer. I andra handnämns frågor om säkerhet, om och bankinspektionens roll inom ramenför ett nytt betalningssystem och om effekt på den framtidakonkurrensen mellan bankerna. Chefen för tillkaUade 1969dels offentlighets-och sekretesslagstiftningskommittén () (ordförande:direktör ), som skall utreda frågor om offentlighet ochsekretess beträffande allmänna handlingar, dels kreditupplysningsutredningen(KUU) (ordförande: landshövding ), som skall verkställautredning angående kreditupplysningsverksamhet m. m. Enviktig uppgift för är enligt direktiven att pröva frågor rörandeoffentlighetspruicipens tillämpning när det gäller informationsmaterial somlagrats genom automatisk databehandling (ADB). Hit hör bl. NU 1971: 39 3 fråganom vilka speciella behov av sekretesskydd som ADB-tekniken för med sig. Detpåpekas i direktiven att möjligheterna att med denna teknik föra samman storamängder information i en enda enhet och att därur göra sammanställningar ochanalyser har väckt oro för att övergången till ADB inom den offentligaförvaltningen kan bringa förhållanden som med konventionell teknik ipraktiken är fördolda och som också anses böra vara det. Framför allt nämnsrisker för opåkallade ingrepp i den personliga integriteten. Under senare tidhar också, anförs det, uppmärksamheten riktats mot att enskUda genom insamlingav offentligt material och bearbetning av detta med hjälp av datamaskin kanskaffa sig ingående kännedom om andra människors förhållanden. I vad månenskilda skall tillåtas att med hjälp av ADB-teknik göra sammanställningar ochanalyser på grundval av offentliga uppgifter kan emellertid inte, framhållsdet, lösas genom sekretessregler för offentlig verksamhet. Sistnämndafråga skulle KUU behandla enligt sina ursprungliga direktiv. Även i dessaerinras om att utvecklingen på ADB-området givit skyddet för enskUda personersintegritet allt större aktualitet. SärskUt gäller detta, anförs det, med hänsyntill att det synes föreligga planer från flera håll att på allvar utnyttjadatatekniken för att effektivisera insamling och sammanställning av olikauppgifter om enskilda personer och företag. Ett långtgående samhällsinflytandeöver den kommersiella kreditupplysningsverksamheten sägs vara det enda medletför att motverka att, tUl följd av kraven från kreditupplysningsföretagenskunder att få en allt utförligare information, utvecklingen drivs mot en situationdär allt mindre utrymme lämnas för hänsyn till den personliga integriteten hosdem som upplysningarna avser. Utredningen skall därför pröva två alternativ förreglering av kreditupplysningsverksamheten, nämligen dels ett monopolsystem,dels ett koncessionssystcm. Även företags insamling av information om enskUdapersoner och företag för eget bruk kan inge betänkligheter frånintegritetsskyddssynpunkt, KUU skall uppmärksamma hithörande problem, Imaj 1971 har beslutats om den ändringen i de båda utredningarnas direktiv attOSK med motsvarande begränsning i KUU:s uppgift fått i uppdrag att utredahela frågan om lagstiftning rörande person-orienterad ADB-information. I denmån behovet av grundlagsändringar medför att lagändringar ej kan genomförastillräckligt snart bör enligt tilläggsdirektiven även beakta behovet avprovisoriska ändringar med hänsyn till det arbete som redan pågår påADB-området. Utredningen rörande förhållandet mellan bankgirooch postgiro (sakkunnig: rättschefen ), som tillkallades ijanuari 1970, skall föreslå lämpliga åtgärder för att åstadkomma en rationellgirohantering i landet. Det kan, anförs i utredningens direktiv, sättas i fråga NU 1971: 39 4 omdet från samhällsekonomisk synpunkt är lyckligt att betalningsförmedlingen isamhäUet sker via två från varandra helt skUda girosystem och om inte dettamedför kostnader och svårigheter för den aUmänhet girorörelserna är avsedda attbetjäna. Två utredningar med omfattande uppgifter pådataområdet har tillkommit på grundval av Kungl, Maj:tsbemyndigande , Chefenför har tillkallat tolv sakkunniga för utredning avsamordning och kontroll av databanker m. m. Ordförande är direktör och övriga sakkunniga departementsråden och , t. f. överdirektören i statskontoret , planeringschefenhos , stadsdirektören i HansGustafsson, riksdagsman , driftdirektören i , organisationsdirektören hos försvarets rationaliseringsinstitutLennart , professorn vid ,direktören i Per samt tredjevice talman . Idirektiven sammanfattas den hittillsvarande utvecklingen av automatiskdatabehandling (ADB) i och framhålls att kommer att präglasav nya bearbetningsformer, i vilka ADB-processen mera påtagligt ingår som ettdirekt moment i det administrativa arbetet. En redogörelse lämnas förkarakteristiska inslag i den tekniska utvecklingen på ADB-området, såsomförändrad inläsningsteknik, ökad minneskapacitet och nya former fördatatransmission. En revolutionerande förändring i ADB-tekniken sägs blimöjlig. Så kan t, ex, via terminaler ställas frågor om uppgifter som finnslagrade i dataanläggningens direktminnen och svar erhållas inom någrasekunder. Flera datamaskiner kan kopplas samman till ett arbetande system. Deterinras om att en utredning pågår inom rörande utbyggnaden av ettsärskUt datanät, I ett avsnitt med begreppsdefinitioner berörs bl. a. uttrycketdatabank, dvs. ett systematiskt register eller vanligare flera delregister somär tUlgängliga för datamaskinen bearbetning, och uttrycket direkt uppdateringeller uppdatering on-line, som innebär att olika uppgifter via terminalermatas in direkt från källan och via telenätet införs till datamaskinen, däranalys av uppgifterna, val av dataprogram, erforderlig bearbetning avuppgifterna samt uppdatering av registret äger rum, allt . Härefterredogörs i direktiven för redan förekommande samt planerade databanker inomolika samhällssektorer. Inom den statliga sektorn märks bl, a.fastighetsregistreringen, rättsväsendets informationssystem ochfordonsregistreringen samt ADB-system för exekutionsväsendet och för denallmänna försäkringen. Ett centralt personregister förbereds. Inom den privata sektorn har, framhålls det, bankernahunnit långt när det gäller planeringen av stora databanks- ochinformationssystem. Flera av de större affärsbankerna utvecklar avanceradeADB-system, och inom sparbanksväsendet pågår konstruktion av ett gemensamt datasystem,i vilket bl. a. beräknas ingå ca 2 000 terminaler. En redogörelse lämnas så förSibol-projektet, som sägs vara ett av de mest omfattande ADB-system somhittills presenterats i vårt land. Ett mycket stort antal organ tänks bUanslutna till systemet, framhålls det; bl. a. förutsätts bankerna genomterminalförbindelser kunna få tillgång till informationer, som är lagrade i desamhäUeliga databankerna. Departementschefen erinrar om att den skisserade tekniskautvecklingen och det pågående arbetet med uppbyggnaden av databanker har väcktfarhågor dels om risker för den personliga integriteten, dels beträffande dencentralisering av informationen som ADB-utveckUngen skulle kunna medföra.Problemen sammanhänger med möjligheterna att skapa ett nät av integrerbarainformationssystem och med konstaterade strävanden att utnyttja dessamöjligheter, främst i syfte att få till stånd övergripande informationssystemför samhällsplaneringen i vid bemärkelse. Det betecknas som angeläget att mankan formulera kraven på vilka databanker som skall finnas och hur dessa skallorganiseras. I detta sammanhang betonas vikten av att bibehålla handlingsfrihetför framtiden i fråga om integration av olika informationssystem. Olikaintegrationsnivåer anges, varvid påpekas att on-line-samköming av databankerrepresenterar en relativt hög grad av integrering. Samordning sägs varaerforderlig dels i vad gäller lösandet av antydda tekniska och dataorganisatoriskafrågor, dels i vad gäller exempelvis definitioner och terminologi,datakvalitet, sekretesskydd och andra säkerhetsfrågor samt dokumentation. Efter att ha hänvisat till pågående aktiviteter hos olikamyndigheter och institutioner uttalar departementschefen att verksamheten nuhar fått en sådan omfattning att det framstår som angeläget att få tiU stånd ensamordning av det utredningsarbete som pågår, i första hand inom den statligasektom men även i viss utsträckning mellan den statliga sektorn å ena sidansamt den kommunala och den enskilda sektom å den andra. Ett särskUt organ, början den nu aktuella kommittén, bör därför få i uppdrag att följa pågåendeutrednings- och utvecklingsarbete, initiera kompletterande utredningar samttillhandahåUa statsmakterna ett relevant beslutsunderlag. Den grundläggandeuppgiften för kommittén blir att mot bakgrund av dagens situation i fråga ometablerade eller planerade databanker och med hänsyn till den överblickbaratekniska utvecklingen belysa vilken samordning främst inom den offentUgasektorn men även i övrigt som är möjlig och önskvärd inom olikatidsperspektiv. Ett visst ställningstagande i samordningsfrågor kan, framhåUsdet, få betydande konsekvenser på i stort sett alla aktivi- NU 1971: 39 6 teterinom ADB-området när det gäUer bl. a. standardiseringsfrågor,kommunikationslösningar, säkerhets- och sekretessfrågor samt driftsorganisation. Denandra av de nytillkomna utredningarna är en av chefen för industridepartementettillkallad utredning om näringspolitiska åtgärder på det datatekniska området(ordförande: direktör ). Jämsides med det nyssnämndautredningsarbetet skall denna kommitté utreda behovet av åtgärder som syftartill att främja dels den svenska dataindustrins konkurrenskraft, dels detövriga näringslivets konkurrenskraft i form av ett bättre ianspråktagande avdatatekniska hjälpmedel. I direktiven anförs att beträffande näringslivetsanvändning av sådana hjälpmedel huvudprincipen bör vara att introduktion ochanvändning av datateknik skall underlättas i den utsträckning som är motiveradfrån samhällsekonomisk synpunkt rned hänsyn tagen till medborgarnas personligaintegritet och andra cillmänna intressen. De sakkunniga skall bl. a. bedömaangelägenheten av att staten stöder sådant forsknings- och utvecklingsarbetesom avnämarna av datatekniska hjälpmedel bedriver rörande dessas användning. Bankorganisationerna anför inledningsvis att denbild av Sibol som lämnats i motionen inte är rättvisande. De missuppfattningarsom motionen anses vittna om torde enligt organisationerna delvis kunna förastillbaka på olika antaganden och preliminära uttalanden under Sibol-arbetetsinledande stadium. Sibolär, framhåller organisationerna, icke något beslutat projekt. Arbetet ärbegränsat till en utredning av förutsättningama för ett system för förmedlingav betalningar i första hand inom kretsen av de berörda kreditinstituten. Olikaresultat av utredningen, bl. a. gemensamma standards för kontonummer ochkundnummer, förutsätts bli till betydande nytta även om Sibol inteförverkligas. Om utgångspainktema för utredningen anförs: Det diskuterade nya betahiingssystemet är i linjemed kreditinstitutens strävanden att rationalisera sina rutiner, nedbringakostnadema, underlätta en beräkning av kostnaderna för olika transaktionersamt skapa ett företagsekonomiskt bättre underlag för prissättningen. Ensnabbare och säkrare registrering av betalningstransaktionerna skulle innebäraen förbättrad kundservice och även ett ökat skydd mot bedrägerier och andramissbruk. EttSibol-system är ej tänkt att onödiggöra nuvarande betalningsinstrument, såsompengar och checkar, utan skall vara ett komplement till sådana betahiingar. Engrundförutsättning för Sibol är att ingen bankkund skaU tvingas in i ett nyttbetalningssystem. Önskemål från detaljhandehi eller andra enheter utanförkreditväsendet om en anslutning till ett Sibol-system NU1971: 39 7 skall givetvis prövas positivt. skallsålunda klarlägga förutsättnmgama för ett betahiingssystem, uppbyggt förkommunikation i första hand meUan olika kreditinstitut men så utformat att ävenav olika kundkategorier önskade externa anknytningar kan successivt etableras. Såsom en riktpunkt vid utredningen gäller vidare att varjekreditinstitut skall ha valfrihet att ansluta sig till systemet eller intesamt att Sibol ej skaU påverka konkurrensen mellan instituten. Det kommunikationssystem,som är föremål, skall bli lika konkur-rensneutralt somnuvarande telenät och därtill anslutna telefoner. Partema skall, sägerbankorganisationema, när är klar bestämma om och i vad månett integrerat betalningssystem skaU genomföras. Någon tidtabell för enigångsättning föreligger inte. SkuUe Sibol förverkligas, torde starten kunnaske tidigast . Motionäremas uppgift att dels den planeradeupplysningscentralen, dels andra utomstående register skulle anknytas till detdiskuterade betalningssystemet är enligt bankorganisationerna inte riktigutifrån dagens förutsättningar. Ett särskilt datanät för Sibol planerades påett tidigare stadium. Över detta datanät skuUe kreditinstituten stå iförbindelse med bl. a. de offentUga databankerna och den planeradeupplysningscentralen. Om sedermera framlagda planer på ett allmäntdatanät förverkligas kommer kreditinstitutens förbindelse med de offentligadatabankerna och med en upplysningscentral att gå över detta datanät. Anknytningenmellan kreditinstituten och de offentliga databankerna samtupplysningscentralen blir med en sådan ordning icke längre en fråga för Sibol. Några speciella register för personinformation avses överhuvud taget inte ingå i Sibol-systemet, uppger bankorganisationema. Sibolsiktar till ett kommunikationssystem och inte till ett informationssystem. Deninformation som skulle passera ett integrerat betalningssystem av Sibols typskulle icke vara av annat slag än den information om betalningar som redan nuförekommer inom bankväsendet och som skyddas av den lagstadgadebanksekretessen. Under uppmärksammas, anförbankorganisationerna vidare, i vad mån särskilda åtgärder påkallas för attskydda banksekretessen och den personliga integriteten. En speciellsäkerhetsgrupp har denna uppgift på sitt program. Även flera andra avSibol-konsortiet tillsatta arbetsgrupper sysslar med oUka säkerhetsfrågor somdet diskuterade betalningssystemet kan aktualisera. Motionärernas uppgift om kostnaderna för Sibol-arbetetunder 1970 korrigeras av bankorganisationerna, som meddelar att utredningenunder tiden oktober 1969december 1970 kostade totalt . Bankorganisationema vänder sig också mot motionen såvittdenna ger intryck av att Sibol-konsortiet skulle bli ägare till en mycket om- fattande utrustning, beträffande vilken statligt ägarskapskulle kunna ifrågasättas. De enda delar av ett eventuellt Sibol-system sominte skulle ägas av skulle, uppges det, bli terminaler och eneventuell Sibol-central (clearingcentral). Terminalerna anses inte kunnajämföras med telefoner, eftersom de i varje speciellt fall måste anpassas tillden rutin och den omgivning där de skall användas. I fråga om den eventuellaclearingcentralen anförs att det knappast kan betraktas som en uppgift förteleverket att handha rutiner för avräkning mellan kreditinstituten. Bankorganisationerna bestrider motionärernas uppfattningatt staten intagit en passiv attityd gentemot Sibol. Om relationema mellanSibol och statliga myndigheter anförs; följande: ledning har vid enföredragning för finansministern redogjort för det pågående arbetet. Allaprincipiella beslut rörande Sibol fattas av en särskild styrelse utsedd avparterna. I styrelsens sammanträden deltar en observatör från bankinspektionenoch denne deltar även i ovannämnda säkerhetsgrupps arbete. Det ligger i sakensnatur att bankinspektionen i sitt arbete i samband med Sibol kommer att anlitade experter, som inspektionen må finna påkallat att använda. Sibol samarbetarvidare nära med olika andra statliga myndigheter och organisationer och haräven erbjudit sig att hålla orienterad om arbete. Det diskuterade betalningssystemet kommer, om detförverkligas, att ingå i de berörda kreditinstitutens rörelser och kommersåledes liksom dessa rörelser över huvud att stå under bankinspektionenstUlsyn. Skulle Sibol-systemet aktualisera kompletteringar av rättsordningen,kan bankinspektionen och Sibol: s styrelse förutsättas ta initiativ tillåtgärder för att åvägabringa sådana kompletteringar. Bankorganisationerna anser att detinte föreligger skäl för att bifalla motionsyrkandet.Sibol-utredningen sker och kommer fortsättningsvis att ske under full insynfrån det allmännas sida och i nära kontakt med alla berörda myndigheter, hävdarorganisationerna. Det finns, menar de, ingen anledning att befara att den pågåendeutredningen inte tUl fullo kommer att beakta samhällets önskemål. Om parternasedan utredningen färdigställts skulle bestämma sig för genomförandet av ettintegrerat betalningssystem väntas ett ytterligare samarbete med berördamyndigheter bli nödvändigt. Postbanken betonar i likhet medbankorganisationerna att Sibol-konsortiet, där postbanken deltar, endast hartiU uppgift att utreda förutsättningarna för ett gemensamt elektronisktbetalningssystem. Det gäller, framhåller postbanken, att undersöka omutvecklingen på det elektroniska området kan nyttiggöras Jor enkostnadsbesparande rationalisering av betalningstransaktionerna; där dehävdvunna betalningsformerna lämpar sig bäst skall dessa bibehållas. Postbankenpåpekar att för beslut NU 1971: 39 9 avkonsortiet enligt konsortialavtalet krävs att alla huvudmännen är eniga. Vadbankorganisationerna anfört i fråga om det pågående utredningsarbetetsuppläggning och praktiska betydelse, tidsplan och kostnader bekräftas iväsentliga delar genom postbankens yttrande. Postbankendelar motionärernas uppfattning att ett framtida förverkligande av ettelektroniskt betalningssystem kan visa sig ha sådan räckvidd att det bör bliföremål för samhällsorganens intresse. Frågan härom anses emellertid inte böratas upp förrän längre fram; om det visar sig att den studie som görsutfaller positivt. Denna tekniskt och ekonomiskt inriktade utredning liggerenligt postbankens mening inom ramen för penninginstitutens egna resurser ochutvecklingsansvar. Om det visar sig att förstudierna talar för ettförverkligande av projektet i större skala, förefaller det postbanken naturligtatt även en samhällelig bedömning måste komma till stånd. Det skulle bl. a.kunna visa sig att investeringar med statsmedel erfordras och att lagändringarblir nödvändiga på grund av det nya systemets krav. Den samhälleliga bedömningen,liksom avgörandet i vilken form den bör ske, kan emeUertid, anser postbanken,anstå något tills det pågående tekniska utredningsarbetet på föranalysstadiethar fullföljts. redogör för det samarbete i tekniskafrågor som etablerats mellan och . Företrädare fördetta sökte på ett tidigt stadium ett sådant samarbete, meddelar ,varvid de bl. framhöll att projektet skulle kräva ett synnerligen omfattandespeciellt datakommunikationsnät. Om sina ställningstaganden och åtgärder anförteleverket: Vid den aktuella tiden, , avslutadesinom en utredning angående lämpligheten av att införa ett nytt frånde nuvarande telefon- och telexnäten skilt allmänt dataöverföringsnät. Utredningen,som påbörjats , hade föranletts av den iakttagna trendenmot s. k. privata datanät, dvs. från fast förhyrda datanät, »skräddarsydda»för vissa större kunder. Trenden mot privata nät hade sin förklaring i att s.k. realtidsdatasystem började införas i större skala. I ett sådantrealtidssystem bearbetas över telenätet insända data av den centraladatorn, och det bearbetade resultatet går omgående tillbaka till sändaren.Realtidssystemen ställer krav på telekommunikationer, som de allmänna telefon-och telexnäten ej kan uppfylla. Exempel på sådana krav utgöres av mycket snabbauppkopplingstider och höga överföringshastigheter. , som i viss månvar oroat av den aktuella trenden mot många ej samverkande privata nät villeutreda möjligheterna att skapa ett nytt allmänt nät, som var speciellt anpassattill datakundernas krav. Härigenom skulle förutsättningar för samtrafikmöjligheter skapas, med bl. a. bättre utnyttjning och därmed möjlighettill lägre taxor som följd. Vidare skulle förutsättningar skapas för enönskvärd standard ifråga om terminaler, procedurer osv. Planer på införandetav ett allmänt datanät fanns även inom flera utländska teleförvaltningar. NU1971: 39 10 framhåUer att det sedan televerkettagit del av Sibols planer stod klart att de under utredning varande planernapå ett aUmänt datanät fått kraftigt ökad aktuaUtet.