bet · FU01KU66 · 1971-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsbetänkande nr 1971 KU 1971: 66 betänkande i anledning av motionom den enskildes rättsskydd inom förvaltningen. I detta betänkande behandlasmotionen : 532 av m. fl. (c). Hemställan avser: »att anhåller hos regeringenatt ett samlat, prioriterat handlingsprogram utarbetas för det reformarbete,som krävs för att förstärka den enskildes rättsskydd inom förvaltningen, medbeaktande av vad som anförts i motionen». Vid riksdag väcktes delikalydande motionerna I: 391 av m. fl. (c) och //. 438 av m. fl. (c) med hemställan »attriksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om skyndsam översyn ochplanläggning av åtgärder för att stärka det administrativa rättsskyddet ienlighet med vad som anges i motionen». Motionerna som i sak till stora delaröverensstämmer med den nu förevarande motionen, 1971: 532 behandlades avförsta lagutskottet under höstsessionen (ILU 1970: 54). Utskottets utlåtande,som är dag-tecknat , innehåller en fyllig recit. I dennaredogörs under särskild rubrik för innebörden av begreppet administrativträttsskydd och huvudprinciperna för uppbyggnaden därav i vårt land. Vidarelämnas i ett avsnitt med underrubrikerna Förvaltningsförfarandet, Rättshjälp iförvaltningsärenden. Förvaltningsrättskipningens organisation m. m.. Denstatliga länsförvaltningen i övrigt. Förvaltningspersonalen och Vissa andrautredningar en fyllig redogörelse för vissa för betänkandetsavgivande verkställda eller pågående utredningar m. m. i frågor av betydelseför det administrativa rättsskyddet. I dessa delar hänvisas till utlåtandet.För egen del yttrade utskottet enhälligt följande: Utskottet, som delar motionärernasuppfattning att frågan om det administrativa rättsskyddet fått en ökadbetydelse i det moderna samhället, vill till en början erinra om att en mycketstor del av det utredningsarbete som bedrivits under de senaste årtiondenaavsett frågor som direkt eller indirekt är av betydelse för detta rättsskydd.Utredningsarbetet har i många fall lett till lagstiftning eller till andrabeslut av statsmak- KU1971: 66 2 terna,exempelvis av organisatorisk art, som är ägnade att stärka rättsskyddet påförvaltningsområdet. Som motionärerna framhåller har emellertid på vissaområden förekommit ett djupgående och långvarigt utredningsarbete som intelett till något slutligt ställningstagande från statsmakternas sida. Dettagäller de omfattande och svårlösta frågorna om hur förvaltningsförfarandetskall gestaltas och förvaltningsrättskipningen organiseras. Sedan motionernaväcktes har det emellertid fattats vissa principbeslut och aviseratslagstiftningsåtgärder som innebär att dessa frågor nu står inför sin lösning.Som framgår av den ovan lämnade redogörelsen har ett förslag till enförvaltningslag remissbehand-lats. Utskottet har inhämtat att en lagrådsremisskommer att avlämnas med sikte på en proposition . Nästa års riksdag kommer också att få ta ställning till enproposition om förbättrad rättshjälp vari även frågan om rättshjälp inomförvaltningen kommer att behandlas. Innevarande års riksdag har fattatprincipbeslut om en omorganisation av länsstyrelserna, vilken innebär bl. a.att länsrätter och länsskatterätter inrättas. Vidare har tilllagrådet remitterats ett förslag till en reform av förvaltningsrättskipningen ide båda högsta instanserna. anförda förhållanden innebär att arbetet på attskapa en ny och enhetlig förvaltningsdomstolsorganisation, som är avsedd att iprincip vara uppbyggd , är i sitt slutskede. Nära sinlösning är också den för det korrektiva rättsskyddet betydelsefulla frågan omstatens och kommunernas skadeståndsansvar. Detta spörsmål har varit föremål förutredning , och en lagrådsremiss är att vänta . Underden tid som gått sedan motionerna väcktes har det sålunda blivit klart attflera av de mest betydelsefulla frågorna på området för det administrativarättsskyddet kommer att bli föremål för prövning inom en näraframtid. Som framgår av vad ovan anförts pågår också åtskilliga utredningar avbetydelse för rättsskyddet. Mot denna bakgrund är det enligt utskottets meninginte påkallat att tillsätta en utredning med uppdrag att göra en särskildöversyn av det administrativa rättsskyddet för att få till stånd en plan medangelägenhets-gradering av de reformer som bör företas. I enlighet med det anfördaavstyrker utskottet bifall till motionerna. Båda kamrarna biföll utan debatt utskottetshemställan om avslag på motionerna. Som redan nämnts överensstämmer den nu förevarandemotionen 1971: 532 i sak till stora delar med motioner om åtgärder föratt stärka det administrativa rättsskyddet. Utöver vad som anfördes i 1970 årsmotioner innehåller motionen 1971: 532 i huvudsak följande. Redogörelsen imotionen för frågor som varit eller är föremål för utredning har kompletteratsoch aktualiserats med uppgifter fram till motionens datum den 27 januari 1971.Vidare erinras om riksdagsbehandlingen av motioner. I anslutningdärtill uttalar motionärerna att behovet av ett sådant samlat, prioriterathandlingsprogram som efterlysts motioner kvarstår. Därvid anför deföljande: KU1971: 66 3 Av de reformer som kan överblickasframstår endast förstärkningen av förvaltningsrättskipningen på regional nivåsom ett klart steg framåt. Däremot kan det inte anses att frågan om en allmänförfarandelagstiftning står inför sin lösning på sätt utskottet förutsatte.Den starkt begränsade lagprodukt som är aktuell kan inte uppfattas som ettrimligt slutresultat av det kvartssekellånga utredningsarbetet. Fortsatta ansträngningarpå detta område är oundgängliga. Den aviserade rättshjälpsreformen kommer inteheller att genomföras inom den tid som utskottet förutsatte. Däremot är enutbyggnad av kammarrättsorganisationen aktuell. Detta förslag får naturligtvissakprövas då det framlagts, men det kan redan nu sägas, att man kanifrågasätta om inte de rätt dryga utgifter denna reform kostar borde läggas nedpå någon annan del av det administrativa rättsskyddets vidsträckta område. Något som saknas är också en avvägning av reformbehovet ifråga om det preventiva rättsskyddet och reformbehovet i fråga om det korrektivarättsskyddet. En fråga av hög angelägenhetsgrad är t. ex. förstärkning avförvaltningsutbildningen, främst genom en reformerad juristutbildning, sombättre tillgodoser förvaltningens behov, och en lösning av socialhögskolornasproblem med rekrytering av lärare i förvaltningsrätt. Det är av vikt att sättain kostnadskrävande reformer inom förvaltningsorganisationen och inomförvaltningsutbildningen i ett gemensamt handlingsprogram. Behov av ett samlat, prioriterat handlingsprogram Vi finner alltså anledning attupprepa vårt krav på ett samlat, prioriterat handlingsprogram på detadministrativa rättsskyddets område. Huvudsyftena är två, båda antydda i detföregående. Vi vill skjuta frågorna om den enskildes rättsskydd inomförvaltningen i förgrunden för den rättspolitiska debatten på ett helt annatsätt än . Intresset för dessa frågor, som är av central betydelse förde enskilda människorna, har varit alltför ringa och ambitionsnivån ireformarbetet alltför låg. Vidare vill vi få till stånd en samlad avvägning ochprioritering av de reformfrågor som anmäler sig på det preventiva och på detkorrektiva rättsskyddets område. Särskilt är vi angelägna om att framhållautbildningsfrågornas vikt och få dem beaktade vid den resursfördelning sornmåste ske. Med hänsyn till det knappa statsfinansiella utrymme som står tillbuds är det över huvud av utomordentlig vikt att en samlad överblick skapasöver detta vittförgrenade område, så att de resurser som kan tas i anspråksätts in där behovet är störst. Vad vi syftar till är inte att en utredning skalltillsättas utan i första hand att ett handlingsprogram skall utarbetas ochframläggas av regeringen, med beaktande av frågornas vikt och komplexitet. utredning är naturligtvis en väg för att åstadkommaett sådant program och ge de aktualiserade frågorna den förgrundsplats i denrättspolitiska debatten som de bör inta. Med hänsyn till att frågorna var försig är välkända bör emellertid den erforderliga samordningen och prioriteringenkunna nås på ett enklare sätt. Vi vill dock inte motsätta oss en utredning, omen sådan befinns önskvärd, men vill understryka, att den i så fall bör bedrivasskyndsamt, och ges en översiktlig och principiell karaktär, med uppgift attutarbeta riktlinjer för det framtida reformarbetet. 1* 1971. Beslutadereformer och pågående utredningsarbete m. m. Under vårriksdagen 1971 fattades beslut om en omfattandeförvaltningsrättsreform (prop. 1971:30, KU 1971:36, rskr 222). I sambanddärmed antogs tre nya lagar av central betydelse på den offentligaförvaltningens område, nämligen lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,förvaltningslag (1971: 290) och förvaltningsprocess-lag (1971: 291). Dessainnebär att rättskipningen i regeringsrätter och kammarrätt omorganiseras samtatt allmänna förfaranderegler införs för förvaltningsmyndigheter ochförvaltningsdomstolar. Reformen bygger på det utredningsarbete som redovisas idet ovan berörda utlåtandet ILU 1970: 54 under rubrikernaFörvaltningsförfarandet och Förvaltningsrättskipningens organisation m. m. Genom den nya lagstiftningen flyttas tyngdpunkten i dendomstols-mässiga besvärsprövningen i förvaltningsärenden från regeringsrättentill kammarrätt. Kammarrätt får ställning av allmän förvaltningsdomstolnärmast under regeringsrätten med i stort sett samma målområde som denna. Isamband därmed byggs kammarrättsorganisationen ut kraftigt.Kammarrättsavdelningarna skall vara organiserade efter hovrättsmönster med enkammarrättslagman som ordförande och i princip ordinarie kammarrättsråd somövriga ledamöter. För regeringsrättens del innebär den nya lagstiftningenatt domstolen huvudsakligen får ställning av prejudikatinstans. Mål, somfullföljs från kammarrätt till regeringsrätten, skall prövas av regeringsrättenbara om denna meddelar prövningstillstånd. Tillstånd skall meddelas, om det ärav vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas av regeringsrätteneller om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att resningannars skulle kunna ha beviljats. Grundläggande regler om förfarandet i mål hosregeringsrätten och kammarrätt meddelas i förvaltningsprocesslagen. Denna blirtillämplig även hos länsrätt, länsskatterätt och mellankommunala skatterätten.Syftet med lagen är bl. a. att underlätta för den enskilde att själv föra sintalan vid förvaltningsdomstol. Förfarandet i förvaltningsdomstol skall i princip varaskriftligt. Muntlig förhandling skall kunna ingå i handläggningen, när det kanantas vara till fördel för utredningen. Part får viss möjlighet att påverkafrågan huruvida muntlig förhandling skall komma till stånd. Enskild part, sominställer sig vid muntlig förhandling, skall kunna få ersättning av allmännamedel för sin inställelse, om rätten finner att han skäligen bör ersättas förinställelsen. För förvaltningsdomstol skall gälla uttryckligt förbud attgå utöver vad som har yrkats i målet. Möjlighet skall dock finnas för domstolatt utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det föreligger KU 1971: 66 5 särskildaskäl och det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. Förvaltningslagenär avsedd att bilda grundvalen för förvaltningsmyndigheternas handläggning avsina ärenden. Lagen syftar främst till att stärka den enskildes rättssäkerhet ihans mellanhavanden med myndigheterna. Vid utformningen av lagen har lagtssärskild vikt vid att den skall tillgodose behovet av förfaranderegler i förstainstans, att reglerna skall vara så enkla och lättillgängliga som möjligt samtatt lagen inte får äventyra kravet på snabbhet och effektivitet iförvaltningen. Förfarandereglernai förvaltningslagen är uppdelade i två huvudavsnitt. I det första ingår sådanaregler som kan tillämpas i stort sett i alla slag av förvaltningsärenden. a. regler om jäv, enskilds rätt att anlita ombud eller biträde,myndighets skyldighet att vägleda den som har gjort en ofullständig ansökan e.d., myndighets befogenhet att anlita tolk och ordning för anförande av besväröver myndighets beslut. De flesta av reglerna är nya som allmänna föreskrifterbetraktade. Några av reglerna, t. ex. reglerna om besvärstid, ersätter däremotnuvarande lagstiftning i ämnet. Detandra huvudavsnittet i förvaltningslagen innehåller sådana bestämmelser som ärav särskild betydelse i ärenden där det är fråga om myndighetsutövning motenskild, dvs. där myndighet utövar befogenhet att för enskild bestämma omförmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbartförhållande. Sålunda ingår bl. a. bestämmelser om rätt för sökande, klagandeeller annan part i ett ärende att tal del av utredningsmaterialet i ärendet,myndighets skyldighet att underrätta part om detta material, parts rätt attmuntligen lämna uppgift i ärende, myndighets skyldighet att ange skälen för beslut,varigenom den avgör ärende, och att underrätta part om innehållet i sådantbeslut och om vad han skall iaktta vid klagan över beslutet. Samtligabestämmelser är nya som allmänna regler betraktade. Ettstort antal konsekvensändringar till lagen om allmänna förvaltningsdomstolar,förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen genomfördes samtidigt.Ändringarna går bl. a. ut på att i olika specialförfattningar föra inuttryckliga bestämmelser om huruvida besvär skall anföras hos Kungl. Maj:teller hos förvaltningsdomstol. Som en konsekvens av ett av syftena medförvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen att åstadkomma enhetliga ochgenerellt tillämpliga regler för förfarandet hos förvaltningsmyndigheter resp.hos förvaltningsdomstolar har vidare de förfaranderegler som finns i olikaspecialförfattningar i stor utsträckning utmönstrats. Avsikten är att arbetetmed anpassningen av specialförfattningar till förvaltningslagen ochförvaltningsprocesslagen skall fortsätta. Dennya lagstiftningen trädde i kraft , såvitt angårförfaranderegler för länsrätt, länsskatterätt och mellankommunala skat- KU 1971: 66 6 terätten,samt träder i övrigt i kraft . Isamband med reformen bör ses den tidigare under vårriksdagen beslutade och den1 i kraft trädda lagen (1971: 52) om skatterätt och länsrätt (prop.1971: 14, CU 1971:9, rskr 52). Denna lag innebär ett fullföljande för förvaltningsrättskipningensvidkommande av riksdagsbeslut om. riktlinjer för en partiellomorganisation av den statliga länsförvaltningen (prop. 1970: 103, KU 1970: 34,SU 1970: 132). Beteckningen skatterätt används i lagen som en gemensam beteckningpå dels länsskatterättertla vilka ersätter prövningsnämnderna, dels denmellankommuala skatterätten vilken ersätter den mellankommunalaprövningshämnden. Länsskatterätt och länsrätt har organisatoriskt knutits tilllänsstyrelsen medan den mellankommunala skatterätten knutits tillriksskatteverket. Lagen innehåller bestämmelser om skatterätts och länsrättskompetensområden, om domförhet, om omröstning samt om ledamöter i skatterättoch länsrätt. Vidskatterätt skall handläggas i huvudsak de mål som tidigare handlagts vidprövningsnämnd. Länsrätts kompetensområde omfattar vissa av de målgrupper somtidigare handlagts på landskansliet, i huvudsak mål enligt barnavårdslagen ochnykterhetsvårdslagen samt körkortsmål. Skatterätt och länsrätt skall bestå avlagfaren ordförande och nämndemän. Ipropositionen (1971: 30) med förslag till förvaltningsrättsreform uttaladedepartementschefen (, s. 399), att frågorna om det allmännas besvärsrättoch om utsträckt tillämpning av kontradiktoriskt förfarande genom partsrepresentantför det allmänna i förvaltningsärenden bör bli föremål för en samlad bedömning.Departementschefen förklarade att han avser att senare ta ställning tillformerna härför. I detta sammanhang bör erinras om att departementschefen ipropositionen underströk att förvaltningslagen representerar en minimistandardi fråga om handläggningen av förvaltningsärenden. Efter att ha utvecklat skälenför att förvaltningslagen endast bör behandla sådana frågor som det frånrättsskyddssynpunkt framstår som väsentligt att lösa och som har påtagligpraktisk betydelse förklarade departementschefen att det av honom i denna delanförda självfallet inte uteslöt att lagen sedan erfarenhet vunnits omtillämpningen av den senare byggdes ut med ytterligare regler. Därviderinrades om att frågorna om rättshjälp och offentligt biträde åt partövervägdes inom och att frågan om offentligt biträde varföremål för särskild utredning. Förslagtill skadeståndslag m. m. Den19 beslöt Kungl. Maj:t om remiss till lagrådet av ett förslag tillskadeståndslag. Förslaget innehåller bl. a. bestämmelser som avser att reglerafrågan om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning. Enligtförslagets huvudregel i denna del (3 kap. 2 §) KU 1971: 66 7 skallstaten eller kommun ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskadasom vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet förvars fullgörande staten eller kommunen svarar. Vissa begränsningar skall dockgälla enligt andra föreslagna bestämmelser. a. skall ersättningstalan intefå föras med anledning av beslut av Konungen i statsrådet eller ellerav högsta domstolen, regeringsrätten eller försäkringsdomstolen, om intebeslutet upphävts eller ändrats. Enligtden av statsrådsberedningen upprättade förteckningen över propositioner somavses föreläggas årets riksdag under dess höstsession skall proposition frånjustitiedepartementet angående rättshjälp avlämnas till den 1december 1971. Remiss till lagrådet av förslag i denna del, bl. a. ett förslagtill rättshjälpslag, beslöts av Kungl. Ettav huvudmotiven för tillkomsten av utbildningsutredning (U 68) varbehovet av en planering över de organisatoriska gränser som f. n. finns inomden eftergymnasiala utbildningen. I U 68:s arbete prövas möjligheten att delain den eftergymnasiala utbildningen i sektorer efter bl. a. yrkesinriktning.Inom varje sektor tänks utbildningen organiserad på utbildningslinjer förskilda ändamål. U 68 har tillkallat en expertgrupp med uppgift att utarbetakonkreta förslag för sektorn för administrativa och ekonomiska yrken. Dennagrupp behandlar bl. a. utbildning som ges vid samhällsvetenskaplig ochjuridisk fakultet och vid socialhögskolornas förvaltningslinje. Gruppen har ien promemoria analyserat den nuvarande utbildningen på detta område. U 68 hardärefter tillsatt en särskild arbetsgrupp för att överväga studieorganisationenför juristutbildningen m. m. Gruppen skall bl. a. ta upp frågan omutbildningen behöver differentieras, t. ex. för dels rättsvårdande uppgifter,dels allmänna förvaltningsuppgifter. Gruppen skall också undersöka behovet avjuridiska inslag i utbildning av huvudsakligen annan inriktning. Iavvaktan på resultatet av arbetet inom bl. U 68 har universitetskanslersämbetetansett det angeläget att den nuvarande juristutbildningen i vissa merbegränsade avseenden överses. Härför har ämbetet tillsatt en arbetsgrupp. Dessförslag skall i stort sett kunna genomföras inom ramen för nu gällandebestämmelser. Även i andra sammanhang är frågor rörande juristutbildningen förnärvarande föremål för uppmärksamhet. Maj:ts bemyndigande tillkallades 1970 årssocionomutbildningsberedning (U 1970: 57). KU 1971: 66 8 a. att överväga åtgärder som kunde underlätta lä-rarrekryteringen,särskilt i ämnen i vUka man med nuvarande behörighetsmall har svårt att finnalämpliga lärare. Dit hör socialhögskolornas tjänster för lärare i rättskunskap.I deima del avgav utredningen förslag, som övervägsinom . I motionen begärs att skall anhålla hosregeringen att ett samlat, prioriterat handlingsprogram skall utarbetas förreformer i syfte att förstärka den enskildes rättsskydd inom förvaltningen.Motionen ansluter till motionerna I: 391 och II: 438vid riksdag. Dessa motioner, som behandlades under höstsessionen,avstyrktes av första lagutskottet med hänvisning till att flera av de mestbetydelsefulla frågorna på området för det administrativa rättsskyddet skullekomma att prövas av och att åtskilligautredningar pågick av betydelse för rättsskyddet. I enlighet med utskottetshemställan avslog motionerna. Sedanförevarande motion väcktes, har fattat beslut om en omfattandeförvaltningsrättsreform. Denna avser såväl en väsentlig omorganisation avförvaltningsrättskipningen som införande av allmänna förfaranderegler förförvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter. I samband medreformförslagets framläggande aviserade departementschefen ett fortsattutredningsarbete beträffande vissa betydelsefulla förfarandefrågor, somfortfarande kvarstod som oreglerade. Under innevarande session väntas ettförslag tilll rättshjälpsreform komma att underställas . Till lagrådethar remitterats ett förslag till skadeståndslag, som bl. a.avser att reglera frågan om det allmännas skadeståndsansvar vidmyndighetsutövning. Proposition i frågan kan väntas till nästa års riksdag.Vidare pågår ett omfattande utredningsarbete som tar sikte på skilda områdenav intresse i förevarande sammanhang. a. är utbildningsfrågorna föremålför betydande uppmärksamhet. Omorganisationav förvaltningsrättskipningen har således beslutats av statsmakterna.Ytterligare reformförslag i syfte att öka den enskildes rättssäkerhet väntaskomma under prövning . I detta läge finnerutskottet det inte vara påkallat med ett sådant initiativ från riksdagenssida, som begärs i motionen. att avslårmotionen 1971: 532. KU 1971: 66 9 Närvarande:herrar i (s). (), (). * (s),* (s), herrar (), (), i (c),i (m), i (s), i * (s). Fiskesjö(c), Schött (m), () och (). *Ej närvarande vid justeringen. avherrar , i och Fiskesjö (alla c): Vi delar helt den mening, som uttalas i motionen,att ett samlat, prioriterat handlingsprogram bör ligga till grund förreformarbetet på det viktiga område det här gäller. I dagens läge är emellertidatt beakta, att förslag till en rättshjälpsreform är att vänta inom någraveckor och att ett förslag till en skadeståndslag kan förväntas till nästa riksdag.Båda dessa reformer är av stor betydelse och kräver inte oväsentliga kostnader.I avvaktan på att dessa förslag lagts fram har vi ansett oss kunna förnärvarande avstå från att reservera oss för en sådan framställning tillregeringen, som avses i motionen.