부산지방법원-2011초기107

본안사건의 개요 가. 공소사실의 요지 이 사건 공소사실의 요지는 아래와 같다. 피고인 A노동조합(이하 'A'라 한다)은 2007. 7. 1. 설립된 전국 단위의 ◇ 노동조합이고, 피고인 정A1은 A 위원장, 피고인 이A2는 A부산지역본부 ☆장이다. 부산광역시 ☆과 A부산지역본부 ☆는 2007. 12. 28. 단체협약을 체결하였는데, 그 단체협약 제3조 제1항은 '본 협약이 정한 기준은 ☆장이 정한 제 규칙, 규정, 조합원과 맺은 개별계약보다 우선한다'라고 정하고 있다. 이에 ★위원회는 ★장관의 2009. 6. 11. 요청에 따라 “단체협약 제3조 제1항은, 지방자치단체의 장이 법령 또는 조례가 위임한 범위 내에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 정한 모든 규칙, 규정보다 단체협약의 효력을 우선하여 인정한다는 것이므로, 단체협약의 내용 중 법령·조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례의 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서 효력을 가지지 않는다고 규정한 ◇의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제10조 제1항에 위반된다”고 의결하는 등 별지 기재와 같이 위 단체협약 중 총 22개 조항이 관련 법률에 위반된다고 의결하였다. 피고인 정A1, 이A2는 2009. 7. 16. 서울 성동구 동 에 있는 A 사무실에서, ★장관으로부터 위 2007년 단체협약 제3조 제1항이 ◇의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제10조 제1항에 위반되는 등 별지 기재와 같이 총 22개 조항이 관련법률에 위반되므로 2009. 9. 17.까지 시정하라는 내용의 시정명령을 받고도 이에 불응함으로써 공모하여 위법한 단체협약에 대한 노동위원회 의결을 얻은 행정관청의 시정명령에 따르지 아니하였다. 피고인 A노동조합은 위 일시경 피고인의 대표자인 위 정A1, 이A2가 피고인의 업무에 관하여 위와 같이 위반행위를 하였다. 나. 사건의 경과 검사는 위 공소사실에 관하여 각 노동조합 및 노동관계조정법 제93조 제2호, 제31조 제3항(신청인 A노동조합에 대하여는 노동조합 및 노동관계조정법 제94조도 적용)을 적용하여 신청인들을 약식 기소하여 2010. 9. 6. 부산지방법원 2010고약24632호로 약식명령이 발령되었고, 이에 대하여 신청인들이 정식재판을 청구하여 부산지방법원 2010고정5160호로 현재 제1심 재판이 진행 중이다. 2. 위헌제청신청 대상 법률조항 및 관계 법령 위헌제청신청 대상 법률조항 및 관계 법령은 별지 '관련법령' 기재와 같다. 3. 신청인의 주장 가. 이 사건 시정명령 조항(노동조합 및 노동관계조정법 제33조 제1항)에 관한 주장 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결하는 행위는 헌법 제33조 제1항이 보장하는 단체교섭권에 포함되는 것으로서 보호받아야 할 것인데, 이 사건 법률조항은 노사협의로 체결된 단체협약의 내용에 대하여 행정관청이 그 위법성을 심사하여 시정을 명하도록 하는 것으로서 노사 양측의 합의내용에 대하여 행정관청이 개입하여 그 내용의 변경, 수정, 삭제를 요구하는 것은 노사간의 분란과 대립을 조장할 뿐 이를 인정할 공익적인 필요가 없을 뿐만 아니라, 단체협약의 위법성 여부가 문제되어 구체적인 사건이 발생하기도 전에 단체협약의 실제 효력여부(단체협약이 강행규정에 위반한 것이라면 시정명령에 관계없이 이는 무효이다)와 상관없이 추상적인 규범통제와 같은 형태로 행정관청에 의하여 수행된다는 점에서 수단의 적합성도 결여되어 있으며, 단체협약의 내용과 관련한 노·사간의 분쟁은 사후적으로 노동위원회나 법원에 의한 구제절차로 해결이 가능함에도 분쟁이 발생하기도 전에 행정관청이 개입하여 단체협약 조항의 효력 유무를 좌우하는 것은 침해의 최소성 또는 법익균형성에도 반한다. 따라서, 이 사건 시정명령 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 위헌이다. 나. 이 사건 처벌조항(노동조합 및 노동관계조정법 제93조 제2호)에 관한 주장 이 사건 처벌조항의 구성요건은, 단체협약 중 위법한 내용이 있는 경우 관할관청이 노동위원회의 의결을 얻어 시정을 명하였으나 이에 응하지 아니한 경우에 500만원 이하의 벌금에 처하는 것이다. 그런데 단체협약 중 위법한 내용을 특정하기는 사실상 불가능하고, 그에 대한 시정명령의 내용도 포괄적이고 광범위하므로, 위 법률조항만으로는 과연 처벌되는 행위가 무엇인지 전혀 예측할 수 없을 뿐만 아니라, 위 처벌조항은 '단체협약이 위법한 경우'라고만 규정하고 있어 수범자인 국민으로 하여금 막연히 '법질서 전체'에 대한 위반이라는 추상적인 의미 이외에 구체적으로 어떤 행위가 금지되는 것인가를 전혀 알 수 없도록 하고 있으므로, 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 위배된다. 또한 위 처벌조항은 그 구성요건의 실질적 내용을 법률에서 직접 규정하지 아니하고 이를 모두 행정관청이 발하는 시정명령에 위임하고 있어 죄형법정주의의 기본적 요청인 법률주의에 위배된다. 나아가 단체협약 중 위법한 내용이 포함되어 있는 경우에도 그 사안에 따라 위법성이나 가벌성이 다를 수 있음에도 위 처벌조항은 이를 가리지 아니하고 일률적으로 처벌하도록 함으로써 국가형벌권 행사의 정당성과 형평성을 현저히 일탈하였고, 처벌되는 대상행위 또는 행위자를 행정관청이 자의적으로 선별하여 법을 집행하도록 함으로써 법집행의 공정성을 해칠 우려가 농후하므로, 적법절차의 원칙과 과잉금지의 원칙에도 위배된다. 따라서, 이 사건 처벌조항은 위헌이다. 4. 재판의 전제성에 대한 판단 검사는 신청인들이 위헌이라고 주장하는 위 각 법률조항을 적용하여 공소제기 하였는바, 위 법률조항들의 위헌 여부에 따라 신청인들에 대한 유·무죄의 판단이 달라지므로, 위 각 법률조항은 이 사건 재판의 전제가 된다. 5. 위헌 여부에 관한 판단 가. 단체협약에 대한 시정명령 일반론 단체협약은 노동조합 등 근로자단체가 사용자 또는 사용자단체에 대한 단체교섭권을 행사하여 교섭을 하고 그 결과 교섭의 대상으로 삼은 근로조건에 관한 사항, 기타 노동관계에 관한 사항에 관하여 합의에 의하여 결정한 내용을 서면으로 체결하는 협정으로서, 개별적 노사관계 및 집단적 노사관계에 관한 기준을 설정함으로써 일정기간 노사관계를 안정시키는 기능을 한다. 단체협약의 내용으로는 근로조건의 결정에 관한 사항과 그 밖의 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 위하여 필요한 노동조합의 활동이나 단체교섭의 절차와 방식, 단체협약의 체결 등 근로조건의 결정에 영향을 미치는 기타 노동관계에 관한 사항(이른바 의무적 교섭사항) 뿐만 아니라, 노동관계법상의 강행규정에 위반하는 이른바 위법적 교섭사항에 해당하지 않는 한, 당사자 간 합의에 의하여 단체교섭의 대상으로 삼아 합의·결정된 사항(이른바 임의적 교섭사항)이 포함될 수 있다. 단체협약에 대하여는 근로자의 보호와 노사관계의 안정이라는 노동정책상의 이유에서 법률로 특별한 효력을 부여하고 있는바, 단체협약에 정한 근로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준에 위반하는 취업규칙 또는 근로계약의 부분은 무효로 하고(노동조합 및 노동관계조정법 제33조 제1항), 위와 같이 무효로 된 부분 또는 근로계약에 규정되지 아니한 사항은 단체협약에 정한 기준에 의하게 되며(같은 법 제33조 제2항), 하나의 사업 또는 사업장에 상시 사용되는 동종의 근로자 반수 이상이 하나의 단체협약의 적용을 받게 된 때에는 당해 사업 또는 사업장에 사용되는 다른 동종의 근로자에 대하여도 당해 단체협약이 적용되고(일반적 구속력, 같은 법 제35조), 하나의 지역에 있어서 종업하는 동종의 근로자 3분의 2 이상이 하나의 단체협약의 적용을 받게된 때에는 행정관청은 당해 단체협약의 당사자의 쌍방 또는 일방의 신청에 의하거나 그 직권으로 노동위원회의 의결을 얻어 당해 지역에서 종업하는 다른 동종의 근로자와 그 사용자에 대하여도 당해 단체협약을 적용한다는 결정을 할 수 있다(지역적 구속력, 같은 법 제36조). 다만, 단체협약이 노동관계법상의 강행규정에 위반하는 이른바 위법적 교섭사항에 해당하는 내용을 정하고 있거나, 단체협약에서 정한 근로조건 등의 기준이 근로기준법 등 법령에 규정된 강행법규나 선량한 풍속 기타 사회질서에 위반되는 내용이면 이는 상위의 법규범에 저촉되므로 무효라고 보아야 한다. 노동조합 및 노동관계조정법 제31조는 단체협약의 당사자는 체결일로부터 15일 이내에 행정관청에게 체결된 단체협약을 신고하여야 하고(제2항), 행정관청은 신고된 단체협약을 검토하여 위법한 내용이 있을 경우에 노동위원회의 의결을 얻어 이의시정을 명할 수 있도록 정하고 있다(제3항). 구 노동조합법(1996. 12. 31. 법률 제5244호로 폐지되기 전의 것)은 단체협약 중 위법한 내용뿐만 아니라 부당한 내용에 대하여도 노동위원회의 의결의 얻어 이의 변경 또는 취소를 명할 수 있도록 하였으나, 현행법은 시정명령의 대상이 되는 것은 단체협약 중 위법한 내용에 한한다. 시정명령은 당해 노동조합 대표자, 사업 또는 사업장의 사용자나 사용자단체에 통지하여야 하며, 이 통지가 도달한 때 명령의 효력이 발생한다. 그러나 시정명령이 있다고 해서 곧바로 해당 조항이 효력을 상실하거나 자동적으로 시정명령의 내용으로 변경되는 것은 아니고, 노동조합 등 시정명령의 상대방이 위 시정명령을 받아들이지 아니하였다고 하더라도 행정관청에 어떠한 집행력이 부여되는 것은 아니다. 다만, 이 사건 처벌조항에서 보는 바와 같이 시정명령을 이행하지 아니한 자는 형사처벌의 대상이 된다. 한편, 단체협약에 대한 시정명령은 체결된 단체협약의 내용 중 노동위원회가 위법하다고 인정한 내용에 대하여 행정관청이 구체적 사실에 관한 법집행으로서 노동조합 및 노동관계조정법 제34조 제3항에 정한 명령권을 발동하여 위법한 내용의 시정을 명하는 노동행정에 관한 행정관청의 의사를 단체협약 체결 당사자에게 표시하는 것이므로, 이는 행정소송법 제2조 제1항에서 정하는 행정처분에 해당된다. 따라서 시정명령을 고지받은 당사자는 그 고지일로부터 90일 이내에 위 시정명령의 절차, 내용 등에 있어 위법이 있음을 이유로 하여 법원에 시정명령의 취소를 구하는 소송을 제기할 수 있다. 나. 이 사건 시정명령 조항(노동조합 및 노동관계조정법 제33조 제1항)의 위헌 여부 노동조합 및 노동관계조정법은 헌법에 의한 근로자의 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 보장하여 근로조건의 유지·개선과 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하고, 노동관계를 공정하게 조정하여 노동쟁의를 예방·해결함으로써 산업평화의 유지와 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하고 있고(제1조), 그 제3장(제29조 내지 36조)에서 단체교섭 및 단체협약에 관하여 규정하고 있는바, 단체교섭 및 협약체결의 주체, 방식, 유효기간, 효력 등에 관하여는 이를 법에서 규정하면서도 단체교섭의 대상이나 단체협약의 내용에 대하여는 특별한 정함이 없다. 그에 따라 근로자와 사용자는 개별적 및 집단적 노사관계의 모든 사항에 관하여 특별한 제약 없이 자율적으로 교섭하여 단체협약을 체결할 수 있다. 그런데, 단체협약으로 정할 수 있는 내용이 광범위한 관계로(단체협약은 조합활동, 임금 및 퇴직금, 근로시간, 휴가, 산업안전 및 재해보상, 인사, 교육 및 복지후생, 단체교섭, 노동쟁의, 경영협의 등 노사간에 문제될 수 있는 사항을 폭넓게 다루고 있는 것이 보통이다) 단체협약 체결 과정에서 단체협약의 내용이 법률에 위반되지 여부에 대한 검토가 충분히 이루어 지지 못하여 노동관계법령이나 기타의 법령을 위반하게 되거나 심지어 사회상규에 어긋나는 내용이 포함될 가능성을 배제할 수 없다. 물론 단체협약에서 정한 근로조건 등의 기준이 근로기준법 등 법령에 규정된 강행법규나 선량한 풍속 기타 사회질서에 위반되는 내용이면 이는 행정관청의 시정명령을 기다릴 필요 없이 무효라고 보아야 할 것이나, 단체협약이 체결되면 위에서 본 바와 같이 규범적 효력 및 일반적 · 지역적 구속력을 갖는 관계로, 위법한 단체협약의 시행으로 말미암아 부당하게 근로자(경우에 따라서는 사용자)의 권리가 제한되거나 의무가 부과될 수 있고, 단체협약에 대외적인 내용이 포함된 경우에는 제3자와의 이해관계가 형성될 수도 있으며, 경우에 따라 이미 시행된 사항에 대하여 원상회복을 구하기가 어렵거나, 원상회복이 가능하더라도 그 과정에서 새로운 혼란이나 갈등을 초래하여 노사관계의 불안요소로 작용하게 될 가능성도 없지 아니하다. 이 사건 시정명령 조항은 이미 체결된 단체협약에 대한 신고를 수리하는 과정에서 행정관청이 단체협약의 내용 중 위법한 내용을 발견한 경우에 노동위원회의 의결을 얻어 협약체결 당사자에게 시정을 명할 수 있도록 하는 것으로서, 단체협약의 내용 중 위법한 부분을 명확히 하여 이로 인한 선의의 피해자가 생기는 것을 미연에 방지하는 동시에, 위법한 단체협약의 사후 교정과정에서 발생할 수 있는 노사간의 혼란이나 갈등을 예방하여 궁극적으로 산업평화의 유지와 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하는 것이므로 그 목적의 정당성이 인정되고, 행정관청이 그 신고단계에서 단체협약 중 위법한 사항에 대하여 당사자에게 시정을 명할 수 있도록 하는 것은, 위와 같은 예방적 기능을 고려할 때, 그 방법에 있어서도 적절한 수단으로 판단된다. 또한 행정관청으로서는 관할 노동위원회의 의결을 얻어 비로소 시정명령을 할 수 있고, 노동위원회의 결정과 다른 명령을 할 수는 없으므로, 단체협약의 위법심사 과정에서 행정관청의 자의가 개입될 여지가 크다고는 볼 수 없다. 그 뿐만 아니라, 이 사건 시정명령 조항은 구 노동조합법이 '위법·부당'한 단체협약의 내용에 대하여 단체협약의 '변경·취소'를 명할 수 있도록 한 것과는 달리 '위법'한 단체협약의 내용에 대하여만 이의 '시정'을 명할 수 있도록 할 뿐이고, 위에서 본 바와 같이 시정명령이 있다고 해서 곧바로 해당 조항이 효력을 상실하거나 자동적으로 시정명령의 내용으로 변경되는 것도 아니며, 노동조합 등 시정명령의 상대방이 위 시정명령을 받아들이지 아니하였다고 하더라도 행정관청에 어떠한 집행력이 부여되는 것도 아니라는 점에서 위 시정명령으로 인한 단체협약체결권에 대한 제한 정도가 그리 현저하다고 할 수도 없다. 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 시정명령 조항은 국민의 자유와 권리를 제한할 수 있도록 한 헌법 제37조 제2항에 근거한 것으로서 위와 같은 공공복리 등의 정당한 입법목적을 달성하기 위하여 필요하고도 합리적 제한이라 할 것이므로, 신청인의 주장과 같이 이 사건 시정명령조항 자체가 기본권 제한의 한계인 과잉금지원칙에 위배된다고 보기는 어렵다[다만, 시정명령 불이행을 이유한 처벌조항이 헌법에 위반됨은 아래에서 보는바와 같다]. 따라서 신청인의 이 부분 주장은 이를 받아들이지 아니한다. 다. 이 사건 처벌조항의 위헌 여부 적법절차의 원칙 및 과잉금지의 원칙 위반 (가) 이 사건 처벌조항(노동조합 및 노동관계조정법 제93조 제2호 중 '제31조 제3항의 규정에 의한 명령에 위반한 자'라고 규정한 부분)은 단체협약의 내용 중에 위법한 사항이 포함되어 있음을 이유로 행정관청이 노동위원회의 의결을 얻어 시정명령을 하였으나 이를 이행하지 않은 자에 대하여 500만원 이하의 벌금에 처할 수 있는 것을 규정한 형벌법규이므로, 단체협약 체결의 당사자인 근로자(또는 근로자단체) 및 사용자의 인격권과 재산권을 제한하는 내용의 법률규정이다. (나) 헌법 제10조는 "모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다."라고 규정하고, 제12조 제1항에는 "모든 국민은 신체의 자유를 가진다. 누구든지······ 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다."라고 규정하였다. 여기서 적법절차의 원칙이라 함은 절차뿐만 아니라 실체적 법률내용이 합리성과 정당성을 갖춘 것이어야 한다는 원리로, 우리 헌법재판소의 판례에서도 법률의 위헌여부에 대한 심사기준으로서 그 적용대상은 형사소송절차에 국한하지 않고 모든 국가작용 특히 입법작용 전반에 대하여 문제된 법률의 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 기준으로 적용되고 있다. 그러므로 형사처벌법규인 이 사건 처벌조항이 합헌이기 위하여는 그 실체적 내용이 우선 이러한 적법절차의 원칙에 합치하여야 한다. 그리고 헌법 제37조 제2항은 "국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수는 없다."라고 규정하여 입법상의 과잉금지의 원칙을 천명하였다. 이 과잉금지의 원칙은 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법활동을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙 내지 입법활동의 한계를 의미하는 것으로서 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 그리고 입법으로 인한 피해의 최소성 및 그 입법에 의하여 보호하려는 법익과 침해되는 이익의 균형성을 확보하여야 한다는 것을 의미하며, 그 어느 하나에라도 저촉되면 위헌이 된다는 헌법상의 원칙이다. 그러므로 위와 같이 국민의 기본권을 제한하는 입법을 함에 있어서 입법부가 이와 같은 과잉금지의 원칙에 위배되는 입법을 하였다면 이는 헌법에 위반되는 법률이라고 할 것이다. (다) 이미 우리 헌법재판소는 "행정형벌제도는 원칙적으로 행정명령에 대한 의무확보수단으로서 최후적 · 보충적인 것이어야 한다"고 판시한 바 있다(헌법재판소 1995. 3. 23. 선고 92헌가14). 즉 행정명령 불이행에 대하여 형벌을 과함은 불가피한 경우에 한하여야 한다는 것이다. 이 사건 처벌조항은 행정관청이 시정명령을 발한 경우에 그 행정관청이 정한 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하기만 하면 그 사유를 불문하고 그로써 곧바로 시정명령위반죄가 성립되어 처벌할 수 있도록 정하고 있다. 그런데 단체협약은 기본적으로 근로자와 사용자 간의 자율적인 영역에 속하는 문제이고, 단체협약에 위법한 내용이 정해져 있어 그 시정이 필요한 경우라고 하더라도 그 시정은 근로자와 사용자의 자율적인 교섭과 협의과정을 충분히 거쳐 이루어져야 함이 원칙이다. 이 사건 시정명령조항으로 달성하려는 이익은 위법한 단체협약으로 인하여 선의의 피해자가 생기는 것을 미연에 방지하는 동시에 위법한 단체협약의 사후 교정과정에서 발생할 수 있는 노·사간의 혼란이나 갈등을 예방하려는 것이고, 이 사건 처벌조항으로 달성하려는 이익은 행정명령인 시정명령의 신속한 이행확보이다. 그런데, 이 사건 시정명령이 발하여지는 단계에서 위법한 단체협약으로 인한 위험은 아직 현실화되지 아니한 장래의 추상적인 위험에 불과하여 그 의무이행을 시급히 확보할 필요성이 있는 경우를 상정하기 곤란하다. 그럼에도 행정관청이 단체협약 중 위법한 내용에 대한 위험을 예고하고 그 시정을 명하는 것에서 나아가 그 의무이행을 강제하는 방편으로 단체협약의 당사자에게 벌금형이라는 형벌로써 그 인격과 재산에 고통을 가하는 것이 과연 타당한지 지극히 의문이 아닐 수 없다. 오히려 그러한 과잉된 강제수단으로 말미암아 충분한 노사협의과정을 생략한 채 시정명령의 이행에 급급하게 된다면 그로 말미암아 노·사간에 새로운 분쟁이 발생하게 될 수도 있어 노동관계를 공정하게 조정하여 노동쟁의를 예방·해결함으로써 산업평화를 유지하려는 노동조합 및 노동관계조정법의 입법목적에도 배치될 우려가 크다. 그러므로 이와 같은 시정명령의 불이행에 대하여 형벌을 과하는 입법례는 이를 찾아보기 어렵다. 설령 단체협약에 관한 시정명령에 대한 의무이행확보가 시급한 경우가 있을 수 있다고 하더라도, 이는 굳이 형벌이 아니라 과태료 등 행정질서벌이나 과징금 이행강제금 등 간접적 강제수단에 의한 방법으로도 충분히 의무이행확보가 가능한 것으로 보이고, 그 밖에 다른 방법(예를 들어, 시정명령을 불이행하는 경우에 위법한 단체협약 조항에 대하여 관할관청이 법원에 효력정지 가처분을 신청하게 하는 방법 등)에 의하여도 그러한 목적을 달성할 수 있을 것이다. 따라서, 이 사건 처벌조항은 행정명령의 이행확보수단으로서 형벌이 최후적 · 보충적이어야 하는 점에 비추어 볼 때 그 합리성과 정당성을 인정받기 어렵다 할 것이다. (라) 한편, 현행 노동조합 및 노동관계조정법은 사용자의 부당노동행위에 대하여 노동위원회가 발한 구제명령이라도 그것이 확정되기 전에는 사용자가 이를 불이행하였다고 하여도 그 사용자를 처벌할 수 없도록 하고 있으며, 확정되기 전 구제명령의 전부 또는 일부의 이행하라는 법원의 결정을 불이행한 경우에도 500만원 이하의 과태료에 처하도록 정하고 있을 뿐인바(노동조합 및 노동관계조정법 제85조, 제95조), 근로자의 생존권 등 노동기본권을 현재 직접적으로 침해하는 행위에 대하여 발령된 노동위원회의 구제명령이라도 그것이 확정되기 전에는 법원이 구제명령의 이행을 명한 경우에 있어서도 그 불이행에 대하여 형사처벌을 배제하고 있는 현행 노동조합 및 노동관계조정법의 입법태도에 비추어 보더라도, 단체협약에 관한 행정관청의 시정명령의 불이행을 이유로 일률적으로 벌금형으로 처벌하도록 한 이 사건 처벌조항은 그 체계적 균형성을 상실하였다고 하지 않을 수 없다. (마) 나아가, 이 사건 행정관청의 시정명령도 행정명령의 하나로서 이에 대하여 시정명령의 고지를 받은 상대방은 그 시정명령 자체의 절차 또는 내용의 위법을 이유로 법원에 항고소송을 제기할 수 있으며, 그러한 경우 법원은 시정명령의 위법성 유무와 그 정도를 심사하여 경우에 따라 시정명령을 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있다. 비록 행정관청이 시정명령을 함에 있어 준사법기관적 성격을 가진 노동위원회의 심사와 의결을 거친다고 하더라도 단체협약에 관한 노동위원회의 위법 여부의 심사가 반드시 적법하다고 단정하기 어렵고, 그 위법 여부에 대한 다툼이 있는 경우 그에 대한 최종적인 판단권한은 법원에 속하는 것이며, 실제로도 노동위원회의 의결을 거친 행정관청의 시정명령이 위법함을 이유로 법원에 의해 취소되는 경우가 없지 아니하다(대법원 2008. 12. 24. 선고 2006두15400 판결 등 참조). 그러나 이 사건 처벌조항은 적어도 그 문언상으로는 일단 시정명령이 발령되기만 하면 그 이행을 강제하고 이를 불이행한 경우에 처벌하는 것으로 규정하면서도, 시정명령에 대한 불복절차에 대하여는 아무런 정함이 없을 뿐만 아니라, 행정소송으로 시정명령에 불복하였더라도 시정명령의 효력이 정지되지 아니하므로 시정명령 이행기간이 경과하면 이를 이행할 의무가 발생하고 이를 이행하지 아니한 이상 나중에 행정소송에서 시정명령이 취소되더라도 시정명령 불이행죄의 죄책을 지게 된다고 해석될 여지도 없지 아니하다. 그리하여 위법한 시정명령에 의해서도 형사처벌을 받게 될 위험성이 얼마든지 있고(이와 같은 사안의 경우 현실적으로 대부분 약식절차에 의하게 되는데 그 약식명령 과정에서 법원이 행정관청이 발한 시정명령의 적법 여부를 심사하는 것은 사실상 불가능하고 이미 발령된 약식명령에 대하여 피고인이 정식재판을 청구하지 아니하는 경우에는 약식명령이 그대로 확정되게 된다), 그럴 경우 위법·부당한 행정명령을 위반하였다는 이유로 형사처벌을 받은 것이 될 수 있어 정의에도 반하게 된다. (바) 위와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처벌조항은 행정명령의 이행확보수단으로서 형벌이 최후적 · 보충적이어야 하는 점에 비추어 합리성과 정당성이 없다 할 것이고 그 처벌과정에서 정의에 반하게 될 우려 또한 다분하다. 그 뿐만 아니라 위 처벌조항에 의하여 달성하려는 시정명령의 이행확보수단으로서도 적절치 못하며, 기본권 제한이 필요한 최소한도에 그쳤다고도 할 수 없을 뿐만 아니라 위 규정에 의하여 보호하려는 법익과 그로 인하여 제한되는 노동자 및 사용자의 기본권(인격권, 재산권) 사이에 균형을 갖추지 못하고 있다. 결국, 이 사건 처벌조항은 적법절차의 원칙에 반하고 과잉금지의 원칙에도 저촉된다고 판단된다. 죄형법정주의(명확성의 원칙) 위반 (가) "법률이 없으면 범죄도 없고 형벌도 없다."라는 말로 표현되는 죄형법정주의는 법치주의, 국민주권 및 권력분립의 원리에 입각한 것으로서 일차적으로 무엇이 범죄이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인가는 반드시 국민의 대표로 구성된 입법부가 제정한 성문의 법률로써 정하여야 한다는 원칙이고, 헌법도 제12조 제1항 후단에 '법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌을 받지 아니한다.' 라고 규정하여 죄형법정주의를 천명하고 있는바, 여기서 말하는 "법률"이란 입법부에서 제정한 형식적 의미의 법률을 의미하는 것임은 물론이다. 그리고 현대국가의 사회적 기능증대와 사회현상의 복잡화에 따라 국민의 권리·의무에 관한 사항이라 하여 모두 입법부에서 제정한 법률만으로 다 정할 수는 없어 예외적으로 하위법령에 위임하는 것을 허용하지 않을 수 없다 하더라도 그러한 위임은 반드시 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행해져야 한다. 그렇지 아니하고 일반적이고 포괄적인 위임을 한다면 이는 사실상 입법권을 백지위임하는 것이나 다름이 없어 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 것이 되며, 특히 법률에 의한 처벌법규의 위임은, 헌법이 특별히 인권을 최대한으로 보장하기 위하여 죄형법정주의와 적법절차를 규정하고, 법률에 의한 처벌을 특별히 강조하고 있는 기본권보장 우위사상에 비추어 바람직스럽지 못한 일이므로, 그 요건과 범위가 보다 엄격하게 제한적으로 적용되어야 한다. 따라서 처벌법규의 위임은 특히 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에 한정되어야 한다. 한편 죄형법정주의는 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있게끔 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구한다. 그러나 처벌법규의 구성요건이 다소 광범위하여 어떤 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 한다고 할지라도 그 점만으로는 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 반드시 배치되는 것이라고 할 수 없다. 결국 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌법재판소 1998. 3. 26. 선고 96헌가20 등 참조) (나) 살피건대, 이 사건 처벌조항은 위법한 내용이 있는 단체협약에 대하여 행정관청이 발할 수 있는 시정명령의 형식이나 내용, 그 이행기간에 관하여 전혀 법률에 정하지 아니한 채 시정명령 자체에 모두 위임하고 있어 위 법률조항만으로는 시정명령의 상대방인 단체협약의 당사자가 자신에게 어떠한 형식과 내용의 시정명령이 발하여질지 그 시정명령을 언제까지 이행하여야 할지를 전혀 예측할 수 없도록 되어 있다. (다) 또한 시정명령을 위반하는 행위라는 것도 그것이 시정명령의 대상이 된 단체협약의 내용이 그대로 존치하게 되는 결과만을 의미하는 개념인지(이와 같이 해석하는 경우에는 시정명령을 무시하고 전혀 이행하지 아니한 경우뿐만 아니라, 시정명령에 따라 단체협약을 시정하기 위하여 단체협약의 당사자가 성실히 교섭에 임하였음에도 그 교섭이 결렬되어 시정명령의 이행기간이 경과하게 된 경우에 그 양 당사자나, 일방 당사자는 성실히 교섭하려고 하였으나 상대방 당사자가 교섭에 응하지 아니하여 시정명령의 이행기간이 경과하게 된 경우에 성실히 교섭하려 한 당사자도 시정명령위반죄의 구성요건에 포함되게 되는 불합리한 결과를 초래하게 된다) 아니면 시정명령의 이행과정을 포함하는 개념인지가 매우 애매하고 불분명하다. (라) 더욱이, 단체협약의 내용은 위에서 본 바와 같이 매우 광범위하고 다양하여 그것이 법령에 위반한 경우라는 것도 이를 특정하기 불가능할 정도로 범위가 넓고, 그 내용에 따라 법위반의 성격(강행규정 위반인지 단속규정 위반인지)이나 경중이 다를 수 있음에도, 이 사건 처벌조항은 이를 가리지 아니하고 행정관청이 발령한 시정명령을 불이행하기만 하면 일률적으로 이를 처벌할 수 있도록 정하고 있어 그 처벌의 범위가 지나치게 포괄적이고 광범위하다. 또한 행정관청이 정한 이행기간이 경과한 경우에는 그 이행기간 경과에 정당한 사유가 있는지 여부에 관계없이, 심지어 행정관청이 단체협약의 내용에 대하여 광범위한 시정명령을 발하면서도 그 이행기간을 부당히 짧은 기간으로 정한 경우라도, 모두 위 처벌조항의 구성요건에 해당하게 되어 있다{반면, 이 사건 처벌조항과 같은 조항에 규정되어 있는 노동조합의 규약 및 결의 또는 처분에 대한 시정명령 위반죄의 경우에는 법률로써 시정명령 발령의 요건을 제한하고 있고(규약에 관하여는 노동관계법령에 위반한 경우, 결의 또는 처분에 관하여는 노동관계법령 또는 규약에 위반한 경우에 한한다), 그 이행기간도 법률에 규정하며(30일), 정당한 사유가 있는 경우에는 그 기간을 연장할 수도 있도록 규정하고 있다(노동조합 및 노동관계조정법 제21조, 제93조 제2호)}. 이로 말미암아 법집행기관이 처벌대상인 시정명령 위반행위나 처벌대상행위자를 자의적으로 선별하여 법을 집행할 수 있는 여지를 제공함으로써 법집행의 공정성마저 해할 우려가 있다(본안사건에 있어서도 단체협약의 당사자 중 근로자의 대표자들만이 기소되었을 뿐 상대방 당사자인 ☆장 및 그 담당직원에 대하여는 기소는 물론 인지조차되지 아니하였다). (마) 위와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처벌조항은 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 위배된다고 판단된다. 6. 결론 그렇다면, 위헌법률신청 대상 법률조항 중 이 사건 처벌조항은 그 위헌 여부가 당해 사건의 재판의 전제가 될 뿐만 아니라 적법절차의 원칙과 과잉금지의 원칙 및 죄형법정주의에 위반하여 국민의 인격권과 재산권을 침해하고 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있으므로, 헌법재판소법 제41조 제1항에 의하여 이 사건 처벌조항에 대한 위헌여부의 심판을 제청하기로 하고, 신청인의 나머지 신청은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 2011. 3. 31.