대전지방법원-2016고정418

공소사실의 요지 피고인은 2006. 8. 28.경 세종특별자치시 D 등에 있는 구 주식회사 E의 사용종료된 폐기물 매립시설 부지를 공개매각(경매)으로 취득하여 현재까지 소유하고 있는 사람이다. 관할관청의 설치승인을 받아 폐기물처리시설을 설치한 자는 설치한 폐기물 매립시설을 사용종료하거나 폐쇄한 경우 사후관리를 하여야 하며, 이를 제대로 하지 아니하여 관할관청으로부터 사후관리 시정명령을 받으면 이를 기간 내에 이행하여야 한다. 그럼에도 불구하고, 피고인은 2015. 11.초경 금강유역환경청으로부터 위 폐기물 매립시설에 대하여 빗물 배제시설 유지·관리, 침출수 처리 및 관리, 주변 환경영향 종합보고서 작성 등이 사후관리를 2015. 12. 16.까지 완료하도록 시정명령을 받았음에도 이를 그 기간 내에 이행하지 아니하였다. 무죄의 이유 1. 기초된 사실관계 이 법원이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 의하면, 주식회사 E은 1999. 11. 23. 금강유역환경청으로부터 폐기물최종처리업 허가를 받아 공소사실에 기재된 토지(이하 '이 사건 토지')에서 매립시설(이하 '이 사건 매립시설')을 운영하다가 2002. 2. 7. 사용종료신고를 마쳤고, 2002. 9.경 폐기물최종처리업을 폐업한 사실, 이 사건 매립시설은 2006. 8. 28. 공주세무서의 공매요청에 따른 자산관리공사의 공매절차를 통해 그 부지의 소유권이 피고인에게 이전된 사실, 그 결과 피고인은 이 사건 토지에 부합된 이 사건 매립시설의 소유권을 취득하게 된 사실이 인정된다. 2. 이 사건의 쟁점 가. 제1쟁점 피고인은 사후관리에 관한 시정명령을 이행하지 않았다는 공소사실로 기소되었는데, 관할청이 피고인에게 시정명령을 내리기 위해서는 피고인이 폐기물처리시설인 이 사건 매립시설에 관한 폐기물처리법상의 권리·의무인 사후관리의무를 종전 소유자인 주식회사 E으로부터 승계하였음이 먼저 인정되어야 한다. 구 폐기물관리법(2015. 1, 20. 법률 제13038호로 일부개정되기 전의 것) 제50조 제2항에 따라 폐기물처리시설 중 매립시설의 사용종료 신고를 한 자는 그 시설로 인한 주민의 건강 · 재산 또는 주변환경의 피해를 방지하기 위해 침출수 처리시설의 설치 등의 사후관리를 할 의무를 부담하고, 같은 조 제4항에 따라 환경부장관은 위와 같은 사후관리를 소홀히 하는 자에게 시정명령을 내릴 수 있다. 한편, 권리·의무의 승계와 관련한 규정으로, 피고인이 이 사건 토지를 경락받을 당시 시행되고 있던 구 폐기물관리법(2007. 4. 11. 법률 제8371호로 전부개정되기 전의 것) 제32조 제1항은 “. 폐기물처리업의 허가를 받은 자 또는 . 폐기물처리시설의 설치승인을 얻거나 신고를 한 자가 폐기물처리업 또는 폐기물처리시설을 양도(한) . 경우 . 그 양수인(은) . 허가.승인 또는 신고에 따른 권리.의무를 승계한다."라고 규정되어 있었다. 결국 이 사건의 제1쟁점은 위 제32조 제1항의 규정상 피고인과 같은 폐기물처리시설의 경락인이 폐기물처리시설의 허가·승인 또는 신고에 따른 권리·의무를 승계하는 양수인에 해당하는지 여부이다. 나. 제2쟁점 만일, 경락인이 위 규정의 양수인에 해당하지 않는 경우 아래의 제2쟁점이 문제가 된다. 2007. 4. 11. 법률 제8371호로 전부개정된 폐기물관리법에서는 위 제32조 제1항이 내용은 거의 동일하게 유지한 채 제33조 제1항으로 이동되었고, 이후 2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정된 폐기물관리법은 제33조 제2항에 “민사집행법에 따른 경매, .국세징수법,관세법 또는 지방세기본법에 따른 압류재산의 매각, 그 밖에 이에 준하는 절차에 따라 폐기물처리업자, . 폐기물처리시설의 설치승인을 받거나 신고를 한 자 또는 폐기물처리 신고자로부터 폐기물처리시설을 인수한 자는 허가.승인 또는 신고에 따른 권리.의무를 승계한다.”라고 하여 경매·공매절차의 경락인에게도 권리·의무를 승계토록 하는 규정이 신설되었는데, 그 부칙에 위 규정과 관련한 별다른 경과규정을 두지 않았다. 이 사건의 제2쟁점은 위 전부개정에 따른 폐기물관리법 제33조 제2항의 시행 이전에 피고인과 같이 폐기물처리시설을 경락받은 사람이 위 제33조 제2항의 시행에 따라 폐기물처리시설의 허가·승인 또는 신고에 따른 권리·의무를 승계하는 자에 해당하는지 여부이다. 3. 제1쟁점에 대한 판단 가. 폐기물관리법상 "양도"의 의미 일반적으로 "양도"라 함은 당사자의 의사, 즉 법률행위에 의한 소유권의 이전을 의미한다(F. G, 물권법(민법강의Ⅱ), 33면; 민법 제188조 내지 제190조 참조). 이는 경매·공매와 같이 법률의 규정에 따른 소유권의 이전과는 구분된다. 그러나 각 법률마다 '양도' 및 그에 관련된 '양도인', '양수인'의 의미가 일률적으로 동일하게 사용되지는 않고, 경매·공매의 경우도 양도에 포함된다고 보는 법률도 있다. 예컨대, 주택임대차보호법 제3조 제4항의 임대인의 지위를 승계한 것으로 보는 양수인에는 경매절차의 경락인도 포함되고(대법원 1987. 2. 10. 선고 86다카2076 판결; 대법원 1992. 7. 14. 선고 92다12827 판결 등 참조), 소득세법상 양도소득세와 관련된 양도는 자산에 대한 등기 또는 등록과 관계없이 그 자산이 유상으로 사실상 이전되는 것으로 경매·공매에 의한 소유권의 이전도 포함된다(소득세법 제88조 제1항 참조). 따라서 폐기물관리법의 규정에 들어있는 '양도'가 매매 등 법률행위에 의한 소유권의 이전만을 의미하는지, 아니면 널리 경매·공매 등 법률의 규정에 의한 소유권의 이전까지 포함하는지 여부는 사전적 의미만으로 판단할 수는 없고, 관련 규정의 입법목적, 입법연혁, 유사법률과의 비교, 관할청의 태도 등 제반사정을 고려하여 판단할 필요가 있다. 나. 제반사정의 검토 1) 입법목적 및 제도의 취지 폐기물관리법은 "폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생된 폐기물을 적정하게 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지함을 목적으로" 한다[구 폐기물관리법(2007. 4. 11. 법률 제8371호로 전부개정되기 전의 것) 제1조 참조]. 또한, 위와 같은 폐기물관리법의 입법취지를 구현하기 위해 폐기물처리시설의 사후관리를 가장 적절하게 할 수 있는 자는 현재의 소유자라는 전제 하에, 시설물의 양수인 등에게 사후관리의무를 승계하도록 하는 것으로 보인다. 이러한 입법목적 등에 비추어 보면 폐기물처리시설이 매매 등의 법률행위를 통해 이전된 경우는 물론이고 경매·공매를 통해 이전된 경우에도 새로운 소유자가 폐기물처리시설과 관련한 폐기물관리법상의 권리·의무를 승계토록 하여 지속적인 사후관리가 이뤄질 수 있도록 하는 것이 폐기물의 적정한 처리를 통한 환경보전과 국민생활의 질적 향상이라는 입법목적에 부합할 것이다. 2) 입법연혁 폐기물관리법상 양도라는 용어가 최초로 사용된 때는 1995. 8. 4. 법률 제4970호로 일부개정된 것부터이다. 이때에 최초로 제32조 제1항에서 폐기물처리시설의 양도가 있는 경우 그 양수인에게 폐기물처리시설과 관련한 권리·의무를 승계하도록 하였다. 다만, 위와 같은 규정을 신설한 개정이유는 찾아보기 어렵다. 이후 1999. 2. 8. 법률 제5865호로 일부개정된 폐기물관리법 제24조 제5항에 “사업장폐기물배출자가 그 사업을 양도하거나 사망한 경우 또는 법인의 합병이 있는 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인은 당해 사업장폐기물과 관련한 권리·의무를 승계한다. 민사소송법에 의한 경매, 파산법에 의한 환가나 국세징수법, 관세법 또는 지방세법에 의한 압류재산의 매각 기타 이에 준하는 절차에 따라 사업장폐기물배출자의 사업을 인수한 자도 또한 같다.”라고 규정함으로써 사업장폐기물배출자의 사업이 양도된 경우에도 그와 관련한 권리·의무의 승계규정이 처음으로 도입되었다. 그 개정 이유는 "폐기물을 배출하는 사업자의 양수인 · 상속인·경락인 및 합병법인 등에게 폐기물에 관한 권리·의무도 함께 승계되도록 함으로써 방치되는 폐기물의 발생을 예방" 하기 위함이다. 특기할 것은 당시 양도만을 관련 권리·의무의 승계요건으로 규정하던 폐기물처리시설(제32조 제1항)과는 달리 사업장폐기물과 관련한 권리·의무 승계요건에는 양도, 합병 이외에 경매·공매의 경우도 모두 포함되었다는 것이다. 위와 같이 폐기물관리법이 1999. 2. 8.자 일부개정을 통해 사업자폐기물배출자의 사업이 이전되는 경우 양수인 이외에 경락인도 그 권리·의무를 승계하도록 명시하면서도, 폐기물처리시설의 경락인에 대해서는 별도로 권리·의무의 승계에 관한 규정을 만들지 않았다. 폐기물처리시설의 경락인에 대해서는 2010. 7. 23.자 일부개정을 통해서야 폐기물관리법 제33조 제2항에 폐기물처리시설에 관한 권리·의무를 승계하도록 규정이 생겼다. 여기에 대해서는 별다른 개정이유를 찾아보기 어렵다. 요컨대, 폐기물관리법상 1999. 2. 8.자 일부개정시 사업자폐기물과 관련하여서는 양수인과 경락인을 별개의 것으로 분명하게 규정하고 있었고, 폐기물처리시설과 관련한 권리·의무에 대해서는 1995. 8. 4.자 일부개정시 양수인에게만 그 승계를 규정하였다가, 2010. 7. 23.자 일부개정을 통해 제33조 제2항에서 경락인에게도 그 승계를 새로 규정하였다. 3) 유사법률과의 비교 구 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2015. 12. 1. 법률 제13527호로 일부개정되기 전의 것, 이하 '건설폐기물법') 제31조 제1항에서는 건설폐기물 처리시설의 양도가 있는 경우 그 양수인에게 건설폐기물 처리시설과 관련한 허가·승인 또는 신고에 따른 권리·의무를 승계하는 것으로 규정하여 현재의 폐기물관리법 제33조 제1항과 매우 유사한 규정을 두고 있었다. 건설폐기물법은 2015. 12. 1.자 일부개정을 통해 신설규정으로 제31조 제2항을 두었는데, 이는 경매·공매를 통해 건설폐기물 처리시설을 인수한 자는 이에 관한 권리·의무를 승계한다는 규정으로 현재의 폐기물관리법 제33조 제2항과 역시 유사한 규정이다. 건설폐기물법의 2015. 12. 1.자 일부개정의 이유는 "민사집행법에 따른 경매 등에 따라 건설폐기물 처리업자 등으로부터 건설폐기물 처리시설을 인수한 자는 건설폐기물 처리업 등에 따른 권리·의무를 승계받도록 하는 등 건설폐기물 처리업과 관련된 규제를 합리적으로 개선하려는 것"이고, 같은 법 부칙 제3조에서는 제31조 제2항의 개정규정이 개정법 시행 이후 경매 등을 통해 건설폐기물 처리시설을 인수하는 경우부터 적용됨을 명시하고 있다. 요컨대, 폐기물관리법과 입법목적 및 규정 형식이 유사한 건설폐기물법은 그 부칙과 입법자료 등을 통해 건설폐기물 처리시설과 관련한 권리·의무의 승계가 이루어지는 요건 중 "양도"는 "경매·공매"와 구분되고, 기존의 양도라는 요건에 경매·공매가 포함되지 않았음을 명확하게 하였다. 4) 관할청의 태도 금강유역환경청은 경매에 의해 주식회사 E이 이 사건 매립시설의 소유권을 상실한 이후 피고인에게 사후관리에 관한 시정명령을 내리고 그 미이행을 이유로 피고인을 고발하였으나, 대전지방검찰청은 2007. 8. 3. 공매로 이 사건 매립시설을 인수한 피고인에게 관련 권리·의무가 승계되지 않음을 이유로 혐의없음(증거불충분)의 불기소처분을 하였다. 그후 금강유역환경청이 이 사건 매립시설의 종전 소유자인 주식회사 E의 실제 대표자 H에게 지속적으로 시정명령을 내렸고, 이는 2010. 7. 23.자 일부개정을 통해 폐기물관리법 제33조 제2항에 경락인에게도 폐기물처리시설에 관한 권리·의무 승계규정이 신설된 이후에도 마찬가지였다. H은 2013. 6. 20. 대전지방법원에서 시정명령 미이행을 이유로 벌금 3,000,000원을 선고받았고, 위 판결은 그 무렵 확정되기도 하였다. 그러나 대전지방법원 2015. 8. 21. 선고 2014고단3830호 판결에 의해 '경매·공매에 의해 폐기물처리시설에 대한 소유권이 주식회사 E에서 피고인에게 이전된 이상 종전 소유자의 대표자인 H의 폐기물관리법상 권리·의무는 경락인인 피고인에게 승계되었다'는 이유로, H에 대한 시정명령 미이행으로 인한 폐기물관리법위반의 공소사실에 대하여 종전의 판결과 다르게 무죄가 선고되자, 금강유역환경청은 H대신 피고인에게 2015. 11.경 시정명령을 내리고 이를 이행하지 않았다는 이유로 피고인에 대한 수사를 의뢰하였다. 요컨대, 관할청인 금강유역환경청 역시 2015년 중반까지는 폐기물관리법 제33조 제1항의 "양도"에 "경매·공매"는 포함되지 않음을 전제로 종전 소유자였던 주식회사 E측에 이 사건 매립시설의 사후관리에 관한 시정명령을 하여왔다. 다. 판단, 폐기물관리법의 입법목적상 폐기물처리시설에 관한 종전 소유자의 폐기물처리법상 권리·의무가 승계되는 양도에 경매·공매도 포함되도록 보는 것이 그 입법목적을 충실히 달성하기에 보다 적합한 해석이기는 하나, 폐기물처리법이 양도와 경매·공매를 명확하게 구분한 입법형식을 취해왔던 점, 입법목적과 규정형식이 비슷한 건설폐기물법의 경우에도 건설폐기물 처리시설과 관련한 권리·의무의 승계와 관련하여 양도와 경매·공매를 분명하게 구분하여 취급하고 있는 점, 실무관행 역시 2010. 7. 23.자로 개정된 폐기물관리법의 시행 이전에 폐기물처리시설을 경락받은 자에게 폐기물처리법상의 권리·의무가 승계되지 않는 것을 전제로 이루어졌던 점 등을 종합하여 보면, 그 입법목적에 따른 필요만으로 폐기물관리법 제33조 제1항의 양도에 경매·공매가 포함된다고 할 수는 없고, 경매·공매는 2010. 7. 23.자 개정을 통해 신설된 같은 법 제33조 제2항의 시행 이후에야 폐기물처리시설에 관한 폐기물처리법상 권리·의무의 승계가 이루어지는 소유권이 전형식 중 하나로 포함되었다고 보아야 한다. 따라서 피고인이 공매절차로 이 사건 매립시설의 소유권을 취득할 당시에는 위 시설에 관한 폐기물처리법상 권리·의무를 승계하지 않았다고 봄이 타당하다. 4. 제2쟁점에 대한 판단 피고인이 공매절차로 이 사건 매립시설의 소유권을 취득한 이후 구 폐기물처리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 일부개정되기 전의 것) 제33조 제2항에 경매·공매로 폐기물처리시설을 인수한 자에게도 종전 소유자의 폐기물관리법상 권리·의무를 승계하도록 한 규정이 신설되었고, 이는 앞서 본 바와 같이 창설적 규정인데, 그 부칙에 이 규정과 관련한 별도의 경과규정은 없다. 위 제33조 제2항에서는 “경매 . 절차에 따라 폐기물처리시설 등을 인수한 자는 . 권리·의무를 승계한다."라고 되어 있으므로, 그 규정 형식상 권리·의무의 승계가 이루어지기 위해서는 경매·공매절차로 시설을 인수하는 행위가 필요하다. 또한 건설폐기물법의 경우 2015. 12. 1.자 일부개정으로 경매·공매절차를 통해 건설폐기물 처리시설을 인수한 자에게 관련 권리·의무를 승계하도록 하는 규정을 창설하면서 같은 법 부칙 제3조에서 위 신설규정이 개정법 시행 이후 경매 등을 통해 건설폐기물 처리시설을 인수하는 경우부터 적용됨을 명시하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 여기에 더하여 금강유역환경청 역시 2010. 7. 23.자 일부개정을 통해 폐기물관리법 제33조 제2항에 경락인에게도 폐기물처리시설에 관한 권리·의무 승계규정이 신설된 이후에도 경락인인 피고인이 아닌 H에게 사후관리에 관한 시정명령을 하였던 사정도 있다. 따라서 구 폐기물처리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 일부개정되기 전의 것) 제33조 제2항의 시행일인 2011. 7. 24. 이전에 이미 공매를 통해 소유권을 취득하여 인수행위를 마친 자에게 위 조항을 근거로 폐기물처리시설에 관한 폐기물관리법상의 권리·의무를 승계시킬 수는 없다고 봄이 타당하고, 위 제33조 제2항 시행 이전에 피고인이 이 사건 매립시설을 인수하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 피고인이 폐기물처리시설인이 사건 매립시설에 관한 폐기물관리법상의 권리·의무를 승계한다고 볼 수 없다. 비록 피고인이 승계규정에 관한 입법의 공백 때문에 이 사건 매립시설의 허가·승인 또는 신고에 따른 권리·의무를 승계하지 않는다고 하더라도, 피고인은 이 사건 토지의 소유자로서 그가 소유하는 토지의 청결을 유지하도록 노력하여야 하며, 특별자치시장 등이 정하는 계획에 따라 대청소를 할 의무를 부담하고(폐기물관리법 제7조 제2항), 특별자치시장 등은 피고인이 위와 같이 청결유지의무를 불이행하면 해당 지방자치단체의 조례에 따라 필요한 조치를 명할 수도 있으며(같은 법 제8조 제3항), 환경부장관은 사후관리 대상인 폐기물 매립시설이 폐쇄된 후 침출수의 누출 등으로 주민의 건강 또는 재산이나 주변환경에 심각한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정되면 그 시설이 있는 토지의 소유권을 가지고 있는 자에게 그 토지 이용에 관한 용도를 제한할 수도 있으므로(같은 법 제54조), 피고인이 이 사건 매립시설의 허가·승인 또는 신고에 따른 권리·의무를 승계하지 않는다고 해서 환경상의 심각한 위해가 발생하거나 관리 공백의 상태가 발생하여 폐기물관리법의 입법취지를 전혀 달성하지 못한다고 단정할 수도 없다. 5. 결론 피고인은 폐기물관리법상 이 사건 매립시설에 관한 허가·승인 또는 신고에 따른 권리·의무를 승계하지 않아 구 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 일부개정되기 전의 것) 제50조 제2항의 사후관리 의무를 부담하는 자가 아니고, 사후관리 의무를 부담하지 않는 피고인에게 내린 시정명령은 의무 없는 자에 내려진 행정처분으로 그 자체로 위법하고, 이에 응하지 않은 피고인의 행위가 위법하다고 볼 수 없다. 그렇다면, 이 사건 공소사실은 죄가 되지 아니하는 경우에 해당하므로 형사소송법 제325조 전단에 의하여 피고인에게 무죄를 선고한다. 이상의 이유로 주문과 같이 판결한다.