춘천지방법원강릉지원-2016고단8

범죄사실(피고인 B, 피고인 E) [기초사실] 피고인 A는 피고인 B, 피고인 C, 피고인 D와 함께 2014. 8. 31.경 'J위원회' 명의의 주민투표 실시 방안을 논의하면서, K시와 L도의 예산에서 J위원회에 보조금을 지급하고, J위원회로 하여금 L도지사에게 기부금품의 모집을 등록하게 한 후 기부금품을 모집하게 하여 J위원회의 운영에 소요되는 비용을 충당하려는 계획을 수립하였다. 그러나, 이후 안전행정부 측에서 K시에 '국가의 정책에 반하는 주민투표와 관련하여 L도나 K시에서 보조금 예산을 지급할 수 없다는 등의 이유로 '시·도 예산 지원 불가' 입장을 통보해 옴에 따라, K시 및 L도에서는 그 지방재정으로 J위원회에 보조금을 지급할 수 없게 되었다. 또한 기부금품 모집등록을 하려는 경우에는 법인·정당, 그 밖의 단체인 경우 정관, 당헌 또는 회칙·규약과 정당등록증 사본 또는 단체신고증 등 해당 단체가 '공인된 단체'임을 증명하는 서류의 사본을 제출하여야 함에도(기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률 시행령 제3조 제2항 제4호), J위원회의 경우 최근 1년 이상의 공익활동실적을 증명할 수 있는 자료가 없어 비영리민간단체지원법에 따른 '비영리민간단체'로 등록될 수 없는 관계로 위 '공인된 단체'로 인정받을 수 없어 결국 L도지사에게 기부금품 모집 등록을 할 수 없는 상황이었다. 위와 같이 J위원회가 L도 또는 K시로부터 보조금을 지원받을 수 없으며 기부금품 모집등록도 할 수 없어 운영비 일체를 확보할 수 없게 되자, 피고인 D는 2014. 9. 17.경 M 변호사로부터 'J위원회가 소속 구성원인 위원으로부터 특별회비로 받은 금품은 기부금품법상 기부금품에 해당하지 않으므로, 기부자가 위원회의 특별위원으로 임명되어 특별회비를 납입할 경우 기부금품에 해당되지 않는다.', '단체 회원이 자발적으로 회비를 납부할 경우 기부금품의모집및사용에관한법률위반 문제가 발생하지 않는다.'는 취지의 변호사 의견서를 전달받고, 위 변호사 의견에 따라 '재정위원(재정봉사자, 특별위원) 추가 방안'을 토론·의결사항에 추가한 '2014. 9. 19.자 J위원회 회의자료'를 미리 작성하여 피고인 E에게 이메일 송부하였으며, 'J위원회 위원수를 기존의 14명에서 26명 이내로 변경하고, 재정봉사자 유형을 추가로 명시하는 내용'을 토론사항으로 기재한 '2014. 9. 19.자 의사진행 시나리오'를 작성하였다. 이에 따라 J위원회는 2014. 9. 19. 11:00경 J위원회 회의에서 피고인 D가 작성한 회의 자료에 따라 회의를 진행하면서, 그 위원수를 26명 이내로 늘리고 자원봉사자 유형에 '재정봉사자'를 추가하는 내용으로 정관을 수정의결하는 한편, 같은 날 K세무서에 'J위원회' 명의로 수익사업을 하지 않는 비영리법인 등록을 마치고 고유번호를 부여받고, 'J위원회' 명의로 농협 계좌(N)를 신규 개설하였으나, 위 계좌 개설 당일인 2014. 9. 19.경부터 2014. 9. 21.경에 이르기까지 3일간 위 계좌에는 전혀 금원이 입금되지 아니하였다. 1. 피고인 B 국가나 지방자치단체 및 그 소속 기관·공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 출자·출연하여 설립된 법인·단체는 기부금품을 모집할 수 없다. 피고인은 전항 기재와 같은 경위로 J위원회가 그 재정을 충당하는 데 어려움이 겪고 있다는 사정을 알고 K시 관내의 대규모 공사업체 대표들을 상대로 기부금을 모집하기로 결심하고, 공해배출·비산먼지발생 사업장 등에 대한 지도점검 및 행정처분 등 환경지도 업무 등을 총괄하는 K시 자치행정국 환경보호과장 O에게 지시하여, K시 관내에서 대규모 공사를 진행 중인 P 주식회사 Q건설본부장 R, 한국가스공사 S건설사업단장 T, 현대산업개발 주식회사 현장소장 U, 주식회사 포스코건설 현장소장 V을 각각 순서대로 피고인의 자치행정국장 집무실로 부르게 하였다. 가. 피고인은 2014. 9. 23. 10:00경 피고인의 집무실에서 그곳에 찾아온 W 건설공사를 시공하는 P 주식회사 Q건설본부장 R에게, R과 함께 방문한 위 주식회사 총무팀장 X 및 공사관리팀장 Y이 있는 자리에서 "주민투표에 대해 당초 계획으로는 K시 예산으로 주민투표를 치르려고 하였는데 시 예산을 지원하기 어렵게 되었다. 주민투표를 주관하는 단체에서 기부금 영수증을 발행해 줄 수 있는 단체로 지정된다면 기부금 처리라도 해 줄 수 있지만 그것도 어려운 실정이다. 그래서 K에서 가장 큰 기업인 Q가 협력사와 함께 재정지원을 해 줄 수 있는지 검토해 주기 바란다."라는 취지로 말하였다. 나. 피고인은 2014. 9. 23. 15:00경 피고인의 집무실에서 그곳에 찾아온 Z 건설공사를 시공하는 한국가스공사 S건설사업단장 T에게, T와 함께 방문한 팀장 AA이 있는 자리에서, "주민투표를 선관위에서 하지 못하고 민간단체에서 실시하다 보니 기부금으로, 경비를 충당하기에는 너무 많이 부족한 것 같다. 가스공사가 기부금을 내 줄 수 없느냐."라는 취지로 말하고, 이에 T가 "가스공사는 산업부 산하 기관이고 국가정책에 반하는 주민투표 행위에 대하여는 기부금 제공이 곤란하다."고 말하자, 재차 "개인 자격으로 기부금을 납부해 줄 수 없느냐."는 취지로 말하였다. 다. 피고인은 2014. 9. 24. 10:00경 피고인의 집무실에서 그곳에 찾아온 'AB' 공사를 시공하는 현대산업개발 주식회사 현장소장 U에게, "BA 유치찬반에 대한 주민투표를 하고 있는데 민간단체에서 주도를 하다 보니 재정적인 어려움이 있는 것 같다. J위원회에서는 재정 충당을 위원들이나 자원봉사자들의 회비로 충당하다 보니 재정적으로 어려움이 있는 것 같다. 소장님께서 줄 수 있다면 J위원회나 K시에 상당한 보탬이 된다. 뜻이 있으면 J위원회를 방문하여 자세한 내용을 들으면 된다."라는 취지로 말하였다. 라. 피고인은 2014. 9. 24. 15:00경 피고인의 집무실에서 그곳에 찾아온 'AC건설공사'를 시공하는 주식회사 포스코건설 현장소장 V에게, "원전유치 주민투표 관련하여 J위원회가 민간주도로 운영되고 있어 경제적으로 어렵다. 도울 수 있는 부분이 있으면 도와주면 좋겠다. 여건이 되면 도와 달라. J위원회에 찾아가서 어려운 부분을 도와주면 좋겠다."라는 취지로 말하였다. 이로써 K시 소속 공무원인 피고인은 R 등 4명에게 기부금품의 출연을 권유함으로써 기부금품을 모집하였다. 2. 피고인 E 1,000만 원 이상의 금액 이상의 기부금품을 모집하려는 자는 모집자의 성명, 주소, 주민등록번호 및 연락처, 모집목적, 모집금품의 종류와 모집목표액, 모집지역, 모집방법, 모집기간, 모집금품의 보관방법 등을 구체적으로 밝힌 모집계획, 모집비용의 예정액 명세와 조달방법, 모집금품의 사용방법 및 사용기한 등을 구체적으로 밝힌 모집금품 사용계획, 모집사무소를 두는 경우에는 그 소재지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기부금품의 모집에 필요한 사항을 적은 모집·사용계획서를 작성하여 안전행정부장관 또는 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사에게 등록하여야 하고, 기부금품 모집 등록을 하지 아니하고 기부금품을 모집하여서는 아니 된다. 그럼에도, 피고인은 2014. 9. 19.경부터 2014. 9. 21.경까지 사이에 J위원회 명의의 계좌로 금원이 전혀 입금되지 아니하는 등 재정적으로 어려운 상황에 처하자, 그 무렵 스스로 또는 J위원회 부위원장 AD등 위원들을 통하여 지인들에게 기부금품의 출연을 권고하거나 인터넷을 통해 홍보하는 등의 방법으로 기부금품을 모집하기로 마음먹었다. 이에 피고인은 2014. 9. 22.경 AE 정책위원 AF 등으로 하여금 페이스북에 '안녕하세요. J위원회 위원장으로 한 달간 봉사하는 E 문안드립니다. K선관위가 주민투표는 자기들 사무가 아니라고 하여 모든 것을 시민의 힘으로 해야 합니다. 대한민국 사람 누구나 자원 봉사할 수 있고(700명 필요), 성금을 내실 수 있습니다(농협 N J위원회). 널리 알려 주시기 바랍니다. 사무국 전화 : AG, 전자우편 : AH, 손과 발, 마음의 도움을 간청합니다. 투표일은 DB입니다. 평화를 빕니다.'라고 기재된 서신 내용을 게시글 형태로 올려 홍보하게 하고, 그 무렵 J위원회의 블로그(AI)에 J위원회 명의의 농협 계좌번호를 게시하고, J위원회 사무실 내에 성금 공고문을 부착해 두어 위 사무실을 왕래하는 사람들이 이를 볼 수 있도록 하는 등 불특정 다수를 상대로 모집행위를 하거나, J위원회 부위원장 AD으로 하여금 그의 지인인 AJ에게 '후원금 여유가 있으면 좀 지원해 주었으면 좋겠다. 예산이 1억 5,000만 원 정도 되는데, 돈이 지금 얼마 들어오지 않았다.'는 취지로 말하는 방법으로 재정적 지원을 요구하게 하여 위 AJ으로부터 J위원회 명의의 위 계좌로 2,000만 원을 송금받는 등의 모집행위를 하였다. 이와 같은 방법으로 피고인은 2014. 9. 22.경부터 2014. 10. 12.까지 사이에 별지 범죄일람표 기재와 같이 AJ 등 60명으로부터 61회에 걸쳐 J위원회 명의의 위 계좌로 총 77,963,000원을 송금받았다. 이로써 피고인은 L도지사에게 기부금품 모집 등록을 하지 아니하고 1,000만 원 이상의 기부금품을 모집하였다. 증거의 요지 1. 피고인 B, 피고인 E의 일부 법정진술 1. 증인 R, T, U, V의 법정진술 1. 피고인 B에 대한 검찰 제3회 피의자신문조서 1. 피고인 E에 대한 검찰 제1회 피의자신문조서 1. AK, AJ에 대한 각 검찰 진술조서 1. O, AD, AL에 대한 각 경찰 진술조서 1. 수사보고(피의자 E의 기부금품 모집행위 확인), 페이스물 게시물 출력 화면, 참고인 AM 전화통화 녹음 조사내용 녹취록 1. 수사보고(참고인 AN 진술 청취), 수사보고(J위원회 기부자 전화진술 청취) 1. 수사보고(J위원회 수정의결안 및 자치행정과 최종안 비교분석), J위원회 정관(수정의결안), J위원회 정관(자치행정과 최종안) 1. J위원회 기부금 출연자 명단 변호인들의 주장에 관한 판단 1. 피고인 B 부분 피고인 B의 변호인은, 피고인 B가 공사업체 간부들에게 J위원회에 자원봉사나 재정지원 등을 할 수 있는지 문의하여 보라는 취지로 말하였을 뿐 기부금품의 출연을 권유한 것이 아니라고 주장한다. 기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률상 '기부금품'은 명칭이 어떠하든 반대급부 없이 취득하는 금전이나 물품을 말하는 것인바(법 제2조 제1호), 판시 증거에 의하여 인정되는 피고인 B와 모집 상대방과의 관계, 피고인 B가 상대방을 만나 대화를 나눈 경위와 장소, 대화 내용 등에 비추어 보면 피고인 B가 R 등에게 기부금품의 출연을 권유하였음을 충분히 인정할 수 있다. 변호인의 주장은 이유 없다. 2. 피고인 E 부분 피고인 E의 변호인은, 피고인 E이 AD으로 하여금 AJ을 통하여 기부금을 받도록 지시하지 않았다. 피고인 E은 J위원회 블로그에 위원회의 계좌번호를 게시하거나 위원회 사무실 내에 성금 공고문을 부착한 사실이 없다. J위원회 위원으로 위촉된 AJ의 출연금 및 J위원회 재정 봉사자가 출연한 금액은 기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률 제2조 제1호 가목에 의하여 기부금품에서 제외된다고 주장한다. 먼저 위 , 주장에 관하여 함께 보건대, 판시 증거에 의하면, J위원회는 기부금품 모집등록을 하지 않은 사실, 피고인 E은 J위원회 위원장으로서 위원회의 업무를 총괄하는 지위에서 회의를 통해 기부금품의 모집을 독려하고, 그 모집 상황을 보고받은 사실, AM(2014. 10. 8. 50만 원을 기부함)은 수사기관과의 전화통화에서 J위원회 블로그에서 계좌번호를 보았다고 진술하였고(증거기록 15권 2947면), AD은 위원회 사무실 내부에 성금을 모금하기 위한 공고문을 게시하였다고 진술한 사실(증거기록 5권 474면, AD은 법정에 증인으로 출석하여 '위원회의에서 공고문을 게시하자고 결의하였는데, 나중에 알고 보니 사무국에서 실행하지 않은 것으로 밝혀졌다'는 취지로 진술하였고, J위원회가 사용하던 사무실에서 퇴거한 이후 수사가 진행되어 이 부분 진술의 진위를 객관적으로 확인할 수 있는 사진 등의 자료는 존재하지 아니한다. 그러나 J위원회에서의 지위 등에 비추어 볼 때 AD의 수사기관 진술의 신빙성을 쉽게 배척하기 어렵고, 가사 공고문 게시 방식의 기부금품 모집이 인정되지 않더라도 다른 방법의 기부금품 모집행위가 인정되는 이상, 피고인 E의 죄책에는 영향이 없다)이 인정되는바, 피고인이 특정인을 통하여 기부금품을 모집하라거나 기부금품의 모집을 위한 구체적인 방법을 제시하는 등의 행위를 하지 않았더라도 자신의 지휘에 따라 J위원회 위원이나 직원이 등록 없이 기부금품을 모집한 점에 대한 형사책임을 부담함이 상당하다. 다음으로 제주장에 관하여 살피건대, 판시 증거에 의하면, J위원회의 금품 모집은 불특정다수인을 상대로 이루어진 사실, AJ은 2,000만 원을 기부하면서 형식적으로는 위원 위촉절차를 밟았으나, 위원으로 활동할 의사가 없었고, 실제 위원회의에서 아무런 활동을 하지 아니한 사실, 재정봉사자 가입신청서를 작성하면서 금전을 J위원회에 납부한 사람들도 금전 납부 외에는 전혀 위원회 관련 활동을 하지 않은 사실이 인정된다. 한편 기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률 제2조 제1호 가목에서 단체의 소속원이 구성원의 공동이익을 위한 모은 금품을 적용대상에서 제외하는 취지는, 단체의 자율성을 보장함과 동시에 단체의 구조적 특성, 모금목적이나 모금대상 등에 비추어 금품의 모집이 무분별하게 이루어지지 않을 것으로 기대되기나 또는 적정한 사용이 담보될 수 있다고 보이기 때문이다(대법원 2016. 1. 14. 선고 2013도8118 판결 참조). 이러한 사실관계 및 입법취지를 종합하여 보면 금전 납부 외에 단체를 위하여 아무런 활동을 하지 않은 위 사람들에게 J위원회의 '소속원' 지위를 인정하지 않는 것이 타당하다. 변호인의 이 부분 주장은 모두 이유 없다. 법령의 적용 1. 범죄사실에 대한 해당법조 및 형의 선택 피고인 B: 각 기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률 제16조 제2항 제1호, 제5조 제1항(공무원으로서 기부금품을 모집한 점) 피고인 E: 기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률 제16조 제1항 제1호, 제4조 제1항(등록하지 않고 기부금품을 모집한 점, 포괄하여) 각 벌금형 선택(피고인 B의 경우, 범죄전력 없는 점, 기부금품 모집 행위에 의하여 심리적 압박을 느낀 상대방은 없는 것으로 보이고, 실제로 금품을 출연한 사람도 없는 점, 피고인 E의 경우, 출연자들의 자발적인 의사에 기하여 기부금품이 모집되었고, 이후 적정하게 사용된 것으로 보이는 점 등 참작) 1. 경합범가중(피고인 B) 형법 제37조 전단, 제38조 제1항 제2호, 제50조 1. 노역장유치 각 형법 제70조 제1항, 제69조 제2항 1. 가납명령 각 형사소송법 제334조 제1항 무죄 부분 I. 공소사실 중 피고인 A, 피고인 B, 피고인 C, 피고인 D의 직권남용권리행사 부분 [피고인들의 지위] 피고인 A는 2014. 6. 4. 실시된 제6회 전국동시지방선거 K시장 선거에 무소속 후보로 출마하여 'BA 백지화'를 공약으로 내세워 당선된 지방자치단체장으로, 2014. 7. 1. 제7대 K시장으로 취임하여 임기 4년 동안 K시를 대표하고 그 사무를 총괄하며 K시의 사무와 법령에 따라 K시장에게 위임된 사무를 관리·집행하고, 소속 직원을 지휘·감독하고 법령과 조례, 규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리하고, 'K시 리·통·반 운영규칙'에 따라 K시의 이·통·반장들을 감독하는 등 K시의 소관사무를 총괄 조정하거나 관리·감독하는 업무를 담당하는 자이다. 피고인 B는 1976년경 지방공무원(지방행정 9급)으로 임용되어 K시 등에서 근무해 왔고, 2012. 11.경 서기관으로 승진한 이후 AO협의회 사무처장으로 근무하였으며, 2014. 7. 1.경부터 2015. 6. 30.경까지 K시 자치행정국장(4급, 서기관)으로 근무하면서 K시장을 보좌하여 자치행정과·세무과·회계과·주민생활지원과·사회복지과·민원봉사과·환경보호과·관광정책과 등 자치행정국 소속 8개 과에 관한 업무를 총괄 조정하거나 관리·감독하는 업무를 담당하다가, 2015. 7. 1.경부터 현재까지 AP본부 해운항만과장으로 재직 중인 자이다. 피고인 C은 1977년경 지방공무원(지방행정 9급)으로 임용되어 2005년경 사무관으로 승진하여 K시 등에서 근무해 왔고, 2014. 3.경부터 K시 자치행정국 환경보호과장으로 근무하다가 2014. 8.경부터 2015. 6. 30.경까지 K시 자치행정과장(5급, 사무관)으로 근무하면서 K시장, 자치행정국장을 보좌하여 자치행정국 소관 업무를 종합 기획하고 조정하며, 자치행정·인사·후생복지·지식정보·정보통신 등 자치행정과의 소관 업무를 총괄 조정하거나 관리·감독하는 업무를 담당하다가, 2015. 7. 1.경부터 현재까지 K시 회계과장으로 재직 중인 자이다. 피고인 D는 1986년경 지방공무원(지방행정 9급)으로 임용되어, 2005년경 6급으로 승진하여 K시 등에서 근무해 왔고, 2013. 1.경부터 AQ면 면사무소 개발담당으로 근무하다가 2014. 8.경부터 현재까지 K시 자치행정국 자치행정과 자치행정계장(6급, 주사)으로 근무하면서 선거 및 투표, 각종 행사, 읍면동장 복무관리, 여론동향 및 지역안정대책, 행정구역 및 기관·단체 현황 관리, 이통반장 업무 및 반상회 운영 등의 시정 업무를 총괄 조정하거나 관리·감독하는 업무를 담당하는 자이다. E은 AR협회 이사장 및 AS 이사장으로 재직하는 자로, 피고인 A의 부탁을 받고 'B 유치찬반 주민투표'(이하 '이 사건 주민투표'라 한다) 실시를 위하여 출범한 민간단체인 'J위원회'(이하 'J위원회'라 한다)의 위원장으로 취임하여 J위원회를 대표하고 그 소관업무를 총괄하였던 자이다. [기초사실] 1. 2010. 12. 16. K시의 BA 유치신청 정부는 2008. 8. 27.경 안정적, 효율적, 환경친화적 에너지 수급 구조 실현을 위한 20년 단위 장기 에너지전략을 수립하면서 에너지 관련 다른 계획들에 대해 원칙과 방향을 제시하는 에너지 분야 최상위 계획으로서, 전체 발전설비 중 원자력발전소(이하 '원전'이라 한다) 설비의 비중을 26%(2007년도)에서 41%(2030년도)까지 제고하는 내용을 포함한 '제1차 국가에너지기본계획'을 확정하였다. 한국수력원자력 주식회사(이하 '한수원'이라 한다)는 위 제1차 국가에너지기본계획에 따른 원전 설비 비중 확대를 위하여 2012년경까지 신규 원전 부지를 확보한다는 방침을 세운 다음, 2008. 11.경부터 2009. 11.경까지 사이에 신규 원전 입지확보 정책수립종합 연구용역을 실시하여 예비후보지들을 도출한 후 예비후보지를 대상으로 한 자율유치공모 방안을 추진하기로 하고, 2010. 11. 26.경 예비후보지 중 부지여건이 우수한 후보지의 지방자치단체(K시, AT군, AU군 및 AV군)를 상대로, 부지위치도 및 시·군의 회 동의 여부를 확인할 수 있는 자료를 첨부한 원전 건설부지 유치신청서를 2011. 2. 28.경까지 제출할 것을 요청하였다. 이에 당시 K시장(AW)은 지역경제 활성화를 목적으로 'AX 원자력발전소 유치 동의안'을 K시의회에 제출하였고, K시의회는 2010. 12. 14.경 제143회 K시의회 제3차 본회의에서 위 동의안을 재적의원 8명 전원의 만장일치로 가결하였으며, K시는 2010. 12. 16.경 위 K시의회의 원전유치 동의안 처리결과 및 부지위치도를 첨부한 원전 건설부지유치신청서를 한수원에 제출하였다. 2. 2012. 9. 14. 지식경제부 장관의 전원개발사업 예정구역 지정고시 한수원은 원전 유치신청기한인 2011. 2. 25.까지 원전유치신청서를 제출한 K시, AT군, AY군에 대하여, 부지선정위원회(2010. 12. 14. 구성)를 통하여 부지 적정성, 환경성, 건설 적합성, 주민 수용성 등을 종합적으로 검토한 다음 2011. 11. 10.경 후보부지평가를 완료하고, 2011. 12. 22.경 AT군과 K시를 신규 원전 부지로 선정하여 발표하고, 2012. 3. 23.경 지식경제부(현 산업통상자원부)에 전원개발사업 예정구역 지정신청을 하였다. 지식경제부는 2012. 4. 5.경 한수원으로부터 사전환경성검토서 초안을 제출받아 AZ 중앙일간지 등에 이를 공고하고, 2012. 5. 25.경 구 환경정책기본법(법률 제10911호) 제25조의5에 따라 사전환경성검토서 초안 주민공람 및 설명회를 주관·개최하는 등 주민 등의 의견수렴 절차를 거쳐 사전환경성검토를 실시하고, 2012. 6.경부터 2012. 9.경까지 사이에 안전행정부 외 10개 정부 부처 등 관계 중앙행정기관 간 협의를 진행하였으며, 2012. 9. 11.경 전원개발사업추진위원회 회의를 개최하여 BA 전원개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다) 예정구역 지정안에 대하여 심의·의결하였다. 이후 지식경제부 장관은 2012. 9. 14.경 전원개발촉진법 제11조에 근거하여 전원개발사업자를 한수원으로, 전원개발사업 예정구역의 명칭을 'BA 건설사업 예정구역'(이하 '이 사건 사업 예정구역'이라 한다)으로 하여 K시 BB 외 1,266필지 3,178,292m²를 전원개발사업(BA) 예정구역으로 지정고시하였다(지식경제부 고시 BC). 3. 이 사건 사업예정구역 지정고시 이후의 사업 진행 상황 K시 BB 외 1,266필지 3,178,292m²(이하 '이 사건 사업 부지'라 한다)는 이 사건 사업예정구역 지정고시에 의하여 신규 원전 부지로 확정되었으며, 이에 따라 이 사건 사업예정구역은 건축물의 신축·증축 또는 개축, 토지의 형질변경 등에 관한 허가나 처분 등을 하려는 경우 산업통상자원부 장관과 협의를 거쳐야 하는 등 토지 이용에 관한 제한을 받게 되었다. 그리고 위 사업예정구역 지정고시로 인하여 위 사업예정구역의 토지소유자들에게 전원개발사업자인 한수원에 대한 토지 등의 매수청구권이 발생하게 되었으며, 2015. 6. 26.까지 위 사업예정구역 내 1,267필지 중, 사유지 171필지 및 K시 소유의 시유지 135필지 합계 306필지에 대하여 매수청구가 이루어져 그 중 303필지에 대한 물건조사 및 감정평가가 완료되었다. 또한 한수원은 2013. 3. 14.경 K시에 이 사건 사업예정구역 내 출입 허가를 신청하여, 2013. 3. 25.경 K시장으로부터 그 출입기간을 2013. 4. 1.부터 2014. 1. 16.까지로 정한 출입허가를 받은 다음 위 사업예정구역에서 지적현황 측량 및 지장물 실태조사업무를 시작하였고, 2014. 1. 16.경 K시장으로부터 위 허가의 출입기간을 사업종료시까지로 연장받아 그 업무를 수행해 왔다. 한편, DB BA 유치찬반 주민투표 실시 이후 피고인 A는 2014. 10. 29.경 한수원에 대하여, BA 유치찬반 주민투표 결과 원전유치 반대의견이 압도적으로 높아 원전건설사업이 더 이상 진행되기 어렵다는 등의 이유로 위 출입허가를 취소함으로써 한수원으로 하여금 위 사업예정구역 내 지적현황 측량 및 지장물 실태조사업무를 진행할 수 없게 하였으나, 이에 한수원이 2015. 1. 23.경 춘천지방법원 강릉지원에 피고인 A를 상대로 위 출입허가 취소처분 취소 등의 소를 제기하여 2015. 5. 21.경 위 지원에서 '지역주민대다수가 그 사업의 추진을 반대한다는 등의 사정을 들어 이미 확정된 공익사업의 준비를 위한 출입허가를 취소할 수 없다.'는 등의 이유로 승소판결을 선고받고, 2015. 6. 19.경 그 판결이 확정되었다. 4. 2014. 1. 14. 제2차 국가에너지기본계획의 확정 정부는 2014. 1. 14.경 국무회의 심의를 거쳐 2035년까지의 에너지정책을 담은 제2차 국가에너지기본계획을 확정, 발표하였고, 제2차 국가에너지기본계획에 의하여 원전설비 비중(2012년 기준 26%)은 에너지 안보·온실가스·감축·산업 경쟁력 등을 고려하여 제1차 국가에너지기본계획에서 정한 41%(2030년 기준)보다 축소된 규모인 29%(2035년 기준)로 결정되었다. 위 제2차 국가에너지기본계획에 따라 당시 건설 중이거나 건설계획이 확정된 36GW 규모의 원전설비를 제외하고도 7GW 규모의 신규 원전 건설이 추가로 필요하게 되었으며, 추가로 건설되어야 할 원전 기수 등 세부 내용은 전력수요, 운영허가 만료 원전의 계속운전 여부, 건설·운영 여건 등을 고려하여 국가에너지기본계획의 하위 계획인 제7차 전력수급기본계획에서 확정하기로 하였다. 5. 주민투표법에 의한 주민투표 대상 주민투표법은 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민의 직접참여를 보장하기 위하여 지방자치법 제14조의 규정에 의한 주민투표의 대상·발의자·발의요건·투표절차 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방자치행정의 민주성과 책임성을 제고하고 주민복리를 증진함을 목적으로 제정되었다. 주민투표법은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항에 대하여 주민투표에 부칠 수 있게 하되, 주민투표의 남발을 방지하기 위하여 국가의 권한 또는 사무에 속하는 사항, 이른바 국가사무에 대하여는 주민투표에 부칠 수 없도록 정하고 있다. 지방자치법은 원자력개발 등 지방자치단체의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사무를 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무로 정하고 있고, 원전 시설의 입지·건설에 관한 사항은 원자력개발사업으로서 국가사무에 해당하고, 특히 이 사건 사업은 K시의 원전유치 신청에 기초하여 이 사건 사업예정구역 지정고시가 이루어져 이 사건 사업 부지가 신규 원전 부지로 확정되어, 관계법령에 따른 토지매수 청구 등 전원개발촉진법에 의한 전원개발사업의 절차가 진행되고 있어 주민투표법에 의한 주민투표의 대상이 될 수 없으며, 더욱이 위 사업예정구역 지정고시의 해제 등 원전 백지화를 목적으로 BA 건설에 대한 찬반 또는 K시의 종전 원전유치 신청의 철회에 대한 찬반을 묻는 주민투표는 주민투표법 등 법령을 위반한 것으로 허용되지 아니한다. K시는 2013. 6. 5.경 산업통상자원부 원전산업정책과에 '전원개발사업 예정구역 지정 등을 포함한 원전 시설의 입지·건설에 관한 사항이 국가의 권한 및 사무에 해당되는지 여부'를 질의하여 2013. 6. 19.경 '전원개발사업 예정구역 지정 등을 포함한 원전 시설의 입지·건설에 관한 사항은 전원개발촉진법(제11조, 제5조 제1항 등), 원자력안전법(제10조 제1항, 제20조등) 및 지방자치법(제11조 제7호) 등에 의거한 원자력 개발사업으로 국가사무에 해당된다.'는 회신을 받았으며, 2013. 11. 21. 안전행정부 선거의회과에 '전원개발사업 예정구역 지정 등을 포함한 원전 시설의 입지·건설에 관한 사항의 국가사무가 주민투표 대상인지 여부'를 질의하여 2013. 12. 4.경 '국가사무에 속하는 사항은 주민투표법에 따른 주민투표의 대상이 아니다.'라는 회신을 받음으로써, 전원개발사업 예정구역으로 지정고시된 BA의 유치 찬반에 관한 주민투표를 실시할 수 없음을 확인하였다. 6. 피고인 A의 주민투표법 제7조에 따른 주민투표의 추진 경위 피고인 A는 제6회 전국동시지방선거 K시장 선거에 'BA 백지화'를 내세워 무소속 후보로 출마하면서, 언론 인터뷰 등을 통해 수차례에 걸쳐 "당선 즉시 주민투표를 실시하고 당선되면 즉각 주민투표를 실시할 생각이다. 주민투표를 실시한 결과를 가지고 (주)한국수력원자력, 산업통상자원부에 가서 원전유치 백지화 선언을 하겠다."는 등의 발언을 하고, '원전건설'과 '원전건설 관련 주민투표 실시 여부'에 관한 찬반 여론조사 및 BA 건설에 대한 찬반 주민투표를 즉시 실시하겠다는 내용을 포함한 'BA건설 백지화 추진 4단계 'BA건설 백지화 추진 4단계' 공약사항을 기재한 선거공보를 배포하는 등 BA 백지화 공약을 제시하여 2014. 6. 4. K시장 선거에서 당선되었다. 피고인 A는 2014. 7. 1.경 K시장으로 취임한 이후 주민투표 실시를 추진하면서, K시 미래전략국 미래전략과에 법률자문을 받아 적절한 안건 제목을 정하여 주민투표 실시 동의안을 작성하도록 지시하고, 2014. 8. 중순경 K시 자치행정국 자치행정과에 K시선거관리위원회와 주민투표 사무일정에 대한 협의 진행을 각각 지시하였으며, 2014. 8. 19.경 K시의회에 '주민의 복리·안전에 영향을 미치는 BA 유치신청 철회에 관한 주민의견 수렴을 위한 주민투표(이하 'BA 유치신청 철회에 관한 주민투표'라 한다) 실시 동의안'을 제출하면서 같은 날 K시선거관리위원회에 주민투표 실시계획을 통보하였고, K시의회는 2014. 8. 26.경 제171회 K시의회 임시회를 개최하여 위 동의안을 만장일치로 가결하였다. 한편, K시선거관리위원회는 2014. 8. 19.경 피고인 A로부터 주민투표 실시 계획을 통보받고, 2014. 8. 21.경 산업통상자원부에 'BA 유치신청 철회와 관련된 사무가 주민투표법 제7조 규정에 의한 국가사무의 범위에 포함되는지 여부' 및 같은 날 안전행정부에 'BA 유치신청 철회에 관한 주민투표가 주민투표법 제7조의 규정에 의한 주민투표에 해당하는지 여부'를 각각 질의하였으며, 2014. 8. 25. 산업통상자원부로부터는 '전원개발사업 예정구역 지정 등을 포함한 원전 시설의 입지·건설에 관한 사항은 원자력개발사업으로서 국가사무이고, BA 유치신청 철회와 관련된 사무는 이러한 국가사무의 범위에 포함되는 것으로서, 주민투표법 제7조 제2항 제2호에서 규정한 국가의 권한 또는 사무에 속하는 사항'이라는 취지의 회신을, 같은 날 안전행정부로부터는 '주민투표법 제7조의 규정에 따른 주민투표의 대상이 아니다.'라는 취지의 회신을 각각 접수하였다. 또한 산업통상자원부는 BD경 'BE'이라는 제목의 보도자료를 통해 'BA 유치신청 철회와 관련된 사무는 국가사무의 범위에 포함되는 것이므로 BA 유치신청 철회에 관한 주민투표는 주민투표법 제7조에 따른 주민투표의 대상이 아니며, 이를 K시선거관리위원회에 통보하였다.'는 입장을 표명하였고, L도선거관리위원회도 BF경 보도자료를 통해 "K시선거관리위원회는 주민투표의 대상에 관한 최종 유권해석기관인 안전행정부의 법해석을 근거로 'BA 유치신청 철회'가 주민투표법 제7조에 따른 주민투표의 대상에 해당되지 않는 것으로 판단한다."는 입장을 표명하였다. 피고인 A는 위와 같이 주민투표법의 주민투표 대상이 아님을 알면서도, BA 유치찬반 주민투표를 강행하기로 마음먹고, 2014. 8. 29.경 BA 유치신청 철회에 관한 주민투표의 취지 및 이유 등 주민투표의 요지를 공표하고 이를 K시선거관리위원회에 통지하면서 주민투표 사무에 대한 협조를 요청하는 공문을 발송하였다. 주민투표법 제3조는 주민투표공보의 발행, 투·개표관리 등 주민투표사무의 효율적 처리와 객관성·공정성을 제고하기 위하여 주민투표에 관한 사무는 관할선거관리위원회가 담당하도록 정하고 있고, K시선거관리위원회는 2014. 9. 1.경 K시에 'K시가 주민투표를 실시하고자 하는 사안은 주민투표법에 따른 주민투표의 대상이 아니라는 안전행정부의 유권해석에 따라 주민투표를 실시하지 아니하기로 결정하였다'는 내용으로 '주민투표 실시 공표사항 통지에 대한 결정 통보' 공문을 회신하였다. 7. 피고인 A 등의 불법 주민투표 실시계획 수립 피고인 A는 위와 같이 BA 유치신청과 관련된 주민투표는 국가사무에 해당하여 주민투표법상의 주민투표 대상이 아니라는 점을 산업통상자원부, 안전행정부의 유권해석을 통하여 확인하였고, 주민투표법상의 주민투표에 관한 사무를 관리하는 기관인 선거관리위원회에서도 주민투표의 대상이 아니라는 입장을 표명한 사실을 확인한 상황이었음에도, K시장 선거에서 핵심 공약으로 제시한 주민투표 즉시 실시 등 BA 백지화 4단계 공약 등을 이행한다는 명목으로, 주민투표법상 절차를 무시하고 독자적인 주민투표를 실시하고 이를 근거로 2014. 10. 14. 'K시민의 날' 행사에서 BA 백지화에 대한 의지를 선언하면서 관계 부처를 상대로 원전건설 백지화를 요청하는 등의 방법으로 2014. 12.경으로 예정되어 있던 제7차 전력수급기본계획의 확정 이전에 이 사건 사업을 무산시키기로 마음먹었다. 이에 따라, 피고인 A는 피고인 D로 하여금 2014. 8. 29. 11:00경 서울 서초구에 있는 BG 대표 M 변호사의 사무실에서 자체 주민투표 실시 가능 방안에 대하여 협의하게 한 후, 피고인 D로부터 변호사 협의 결과를 보고받고 주민투표법상 주민투표 사무관리기관인 선거관리위원회를 대신하여 별도의 민간단체를 구성하여 주민투표를 실시하기로 하고, 이에 따라 'J위원회'라는 민간단체를 조직하여 출범시킨 후 J위원회 명의로 주민투표를 실시하고 K시가 J위원회로부터 주민투표 진행과 관련된 협조대행 요청을 받아 이를 협조·지원하는 형식을 취하면서, 실질적으로는 K시가 J위원회의 조직·구성·운영·투표사무 관리 등의 주민투표사무 전반을 관리함으로써 탈법적인 주민투표를 강행하기로 하였다. 이후 피고인 A는 K시선거관리위원회로부터 주민투표 불실시 통보 회신(2014. 9. 1.)을 받기 이전인 2014. 8. 31.경 K시청에서 대책회의를 열고 그 자리에 참석한 피고인 B, 피고인 C, 피고인 D와 논의하여, J위원회를 조직하여 'BA 건설 찬반'에 대하여 찬성 또는 반대 중 택일하는 형식의 주민투표를 실시하게 하기로 결정하고, 나아가 J위원회의 위원장은, 피고인 A가 미리 전화로 자체 주민투표를 위한 민간단체 구성 계획을 알리고 그 민간단체의 위원장직을 맡아 줄 것을 부탁하여 이를 승낙한 E AS 이사장으로 정하고, 그 위원들은, 변호사·교수·정당인 등의 외부인사 및 종교단체 지도자·도의원·BH대 K캠퍼스 교수 등의 지역인사로 구성하고, J위원회 산하에 주민투표사무절차 이행, 자원봉사자 모집, 투·개표사무의 진행 관리, 홍보 블로그 운영, 투표인 명부 작성, 주민투표 지원, 예산집행 등의 업무를 담당하게 할 사무국 및 이하 세부조직을 두고, K시가 관리하는 BI 6층 공간을 J위원회 사무실 용도로 제공하고, 운영비는 K시의 보조금 예산, 원전반대단체가 모금한 후원금 등으로 충당하고, 사무국의 종사원 및 투개표종사원은 J위원회 명의로 전국에서 자원봉사자를 모집하여 충원하되 자원봉사신청자가 부족할 경우 전국공무원노조 출신 퇴직공무원, 인근 봉사단체 등에 협조를 구하거나 K시청 공무원들로 대체하기로 하는 등 주민투표법상 규정된 절차를 무시하고 민간단체 주도 형식을 가장하여 불법적인 주민투표를 실시하는 내용으로 구체적 실시계획을 수립하였다. 8. K시의 사전 준비 작업에 따른 J위원회의 출범 피고인 A는 위와 같이 2014. 8. 29.경부터 같은 달 31.경까지 사이에 이미 민간기구 구성 및 운영 방안 등 세부적인 주민투표 실시계획을 수립한 상황에서, K시선거관리위원회가 2014. 9. 1.경 K시에 'K시에서 사무 위탁관리를 요구하는 주민투표는 주민투표법상 주민투표의 대상에 해당되지 않는다.'는 내용의 공식 회신을 보내오자, 이에 즉각 대응하여 '선거와 투표에 관한 법률적 판단과 해석권한을 가진 헌법상 독립기관인 선거관리위원회가 원전건설의 당사자인 행정부의 의견에 따라 주민투표사무 관리를 포기하였다. K시민들이 자발적으로 민간단체를 조직하여 주민투표를 자체적으로 실시하려 하고 있으므로 사회단체·종교단체 대표들을 포함한 K시민들이 이에 적극 동참하여 달라.'는 취지로 사전에 준비된 K시장 명의의 성명서를 발표하였다. 피고인 B, 피고인 C, 피고인 D는 2014. 9. 1.경부터 2014. 9. 11.경까지 사이에 피고인 A의 지시에 따라, M 변호사 등을 통해 외부 인사들을 추천받거나 또는 K시의 종교단체 및 사회단체 대표들에게 연락하여 위원직을 맡아줄 것을 부탁하는 등의 방법으로 원전반대인사, 원전찬성인사 및 종교계, 진보·보수단체 대표 등을 위원으로 선정하여 J위원회 위원진을 구성하고, K시가 관리하는 BI 6층 공실에 각종 사무용품 및 집기를 배치하고 컴퓨터와 전화기를 설치하는 등 J위원회의 사무실로 사용할 수 있도록 준비하고, J위원회의 설립 및 주민투표사무 관리에 필요한 'J위원회 정관', '주민투표 규정', '주민투표 관리규칙', '주민투표 사무일정' 등의 초안을 작성한 다음 M 변호사의 법률 검토를 받아 이를 완성하고, 특히 J위원회가 급조된 상태에서 방대한 주민투표사무를 자체적으로 진행하는 것이 불가능함을 예상하여, 예컨대 투표인명부 작성을 위한 개인정보제공·수집·이용동의서(이하 '개인정보동의서'라 한다) 징구 업무에 관하여는 K시 통·리·반장들에게 협조 요청을 하도록 하는 등 J위원회에서 주민투표 관련 각종 주요 사무를 행정기관 등에 협조(대행) 요청을 하여 진행하게끔 주요 협조·대행 요청 사무 및 그 협조·대행 기관 등을 정한 '행정기관 등 협조사항'을 작성하고, J위원회 명의의 출범식 보도자료를 작성한 다음 2014. 9. 12. 출범일자에 맞추어 보도될 수 있도록 미리 배포하는 등, J위원회의 조직·구성 및 운영 등에 필요한 사전 준비 작업을 수행하였다. 이후 피고인 A가 직접 또는 추천받아 선정한 위원장 E 등 14인의 위원들은 2014. 9. 12.경 K시에서 미리 마련해 놓은 위 BI 6층 소재 사무실에 모여 회의를 개최하고, 그 자리에 참석한 피고인 B, 피고인 C, 피고인 D로부터 자치행정과에서 미리 작성한 'J위원회 정관', '주민투표 규정', '주민투표 관리규칙', '주민투표 사무일정', '행정기관 등 협조사항' 등의 각 초안 내용에 관하여 설명을 들은 다음 위 각 초안을 거의 원안 그대로 의결하고, 위 BI 1층에서 현판식을 갖는 등 J위원회 출범식을 거행하였으며, 피고인 A는 위 J위원회의 출범을 환영하는 취지의 준비된 성명서를 발표하였다. [범죄사실] 1. K시 이·통장에 대한 직권남용권리행사방해 피고인들은 2014. 9. 초순경 J위원회 명의로 주민투표를 실시하는 형식을 취하는 이상 주민들로부터 개별적으로 개인정보의 제공·수집·이용에 관한 동의를 받아 개인정보를 취합한 후 이를 토대로 하여 투표인명부를 작성할 수밖에 없으며 J위원회에서 자원봉사자들을 모집하더라도 예정된 투표인명부 작성기간 내에 K시 유권자 약 61,332명을 상대로 일일이 개인정보동의서를 받는 것은 사실상 불가능하다는 점, 낯선 사람들이 주민들을 찾아가 개인정보동의서 작성을 요구할 경우 주민들이 이에 대한 거부반응을 보일 우려가 있다는 점 등을 고려하여, 'K시 리·통·반 설치 조례', 'K시 리·통·반 운영규칙' 및 'K시 이·통·반장 임명에 관한 규칙'에 따라 '이·통·반을 대표하며, 읍·면·동의 행정을 도와주는 기능을 하고, 행정시책 홍보, 주민의 애로·건의사항 행정기관 전달반영, 지역주민간 화합 단결 및 이해 조정에 관한 사항, 지역개발 사업추진 협조 및 지원 기타 그 밖에 법령에 따라 부여된 업무 및 리·통·반 행정수행에 필요한 사항 등의 임무를 수행함에 있어 직무상의 명령에 복종할 의무가 있고, 시장 및 읍·면·동장의 감독을 받으며, 읍·면·동장에 의하여 직권으로 교체될 수 있는' 지위에 있는 K시 이·통·반장들을 동원하여 그들로 하여금 주민들을 상대로 한 개인정보동의서 징구업무를 담당하게 하기로 결정한 다음, J위원회의 주민투표 규정에 "투표인명부의 작성을 위하여 통·리·반장에게 필요한 사항을 협조할 수 있으며, 이 경우 통·리·반장은 원전 유치 찬·반 활동을 하여서는 아니 된다."는 조항을 삽입하고, J위원회의 의결 대상인 '행정기관 등 협조사항' 초안에도 이를 포함시킨 다음, 2014. 9. 12.경 J위원회 회의에서 이에 대한 형식적인 의결을 거치도록 함으로써, 민간단체인 J위원회가 개인정보제공동의서 징구 업무에 관하여 K시 이·통·반장들에게 협조요청을 할 수 있는 근거 내지 명분을 마련하는 방법으로 개인정보동의서 징구 업무에 이·통·반장들을 동원하기로 모의하였다. 이후 피고인 B는 2014. 9. 12.경 피고인 A에게 K시 12개 읍·면·동의 각 이·통장들로 구성된 각 이 통장협의회를 대표하는 이·통장협의회장 12명을 소집하여 주민투표 관련 개인정보동의서 징구 업무에 관하여 설명하고 각 이·통장들에게 협조를 요청하는 형식의 시장 간담회를 개최할 것을 건의하고, 피고인 A는 이를 수용하여 이·통장협의회장들의 소집을 지시하였으며, 피고인 C은 그 무렵 BJ읍 이장협의회장 겸 K시 이통장연합회장 BK에게 전화하여 이·통장협의회장들을 K시청으로 모이게 하라고 지시하였다. 피고인들은 2014. 9. 15. 17:30경부터 같은 날 18:30경까지 사이에 K시 BL에 있는 K시청의 시장 집무실에서 BJ읍 이장협의회장 BK, BM읍 이장협의회장 BN, BO면 이장협의회장 BP, AQ면 이장협의회장 BQ, BR면 이장협의회장 BS, BT면 이장협의회장 BU, BV면 이장협의회장 BW, BX면 이장협의회장 BY, BZ동 통장협의회장 CA, CB동 통장협의회장 CC, CD동 통장협의회장 CE, CF동 통장협의회장 CG 등 12명이 모인 가운데 시장 간담회를 진행하였다. 위 시장 간담회에서, 피고인 A는 "일선에서 최고 고생하시는 이통장님들을 모시게 되었다. 주민들이 반대 의견이 많은데 지금 원전 문제 때문에 찬반으로 시민들 의견이 분열된 상태로, 이것이 찬성인지 반대인지 빨리 결론 내려야 되기 때문에 주민투표를 실시해야 한다. 선관위에서 못한다고 하니까 협의회장들이 고생이 많지만 지역 이통장님들께서 나서서 주민투표를 실시하게 된 배경을 잘 설명해 주고 주민투표를 위한 개인정보제공동의서를 받는데 적극적으로 도와 달라."고 모두 발언을 하며 이·통·반장들이 J위원회가 실시하는 개인정보동의서 징구 업무를 맡아줄 것을 요구하였다. 이에 BP는 "선거 당시에 선거 당시에 시장님의 공약을 위해서 원전을 막는다는 것에 대해 반대를 하지는 않는데, 저희 이장단은 국가에서 녹을 먹는데 저희가 어떠한 선거에도 개입을 하면 안 되지 않느냐. 공문서를 보면 공무원들은 절대 개입할 수 없다고 명시해 놓고, 말단이지만 똑같이 국가에서 급여를 받는 이통장협의회 임원들은 할 수 있다는 것은 잘못된 것 아니냐."라고 말하여 반대 의견을 제시하였고, 이에 피고인 C은, 사실은 이·통장들이 주민투표에 동원되는 것에 아무런 법적 문제가 없다는 어떠한 유권해석도 받은바 없음에도, "이번 투표는 국가가 아니라 지방자치행정으로 주민의 의견을 묻는 투표를 하는 것이니까, 다른 선거와 달리 이·통장이 적극적으로 동의받는 것에 참여해도 법적으로 아무 문제가 없다는 '유권해석'을 받았다."라고 말하여 이·통·반장들이 개인정보동의서 징구 업무를 맡아줄 것을 요구하였으나, BP는 재차 "법적으로 문제가 없다면, 공무원들이 직접 나서서 동의서를 받으면 되지, 급여도 많이 받지 못하는 준공무원인 이·통장협의회장들에게 이런 일을 부탁하면 되느냐, 엄연히 이·통·반장들이 선거에 개입하면 안 되는 것이 아니냐."라고 말하며 반박 의견을 제시하였다. 이에 피고인 A는 "자원봉사 형태로 업무를 추진하면 아무 문제가 없다. 원전 찬반 투표에 대한 의견이 아니라 단지 투표에 참여하는 주민들의 동의서를 받아서 투표인명부를 작성하는 것이기 때문에 법에 저촉을 받지 않는다. 지난 선거 당시 원전 반대를 공약한 만큼 K시민을 위해서, K시민의 의견을 물어 유치 여부를 명확하게 해야 한다."라고 말하였으나, 이때 BW가 "그러면, 원전 유치 찬성하는 사람이 어떤 식으로든 우리 이장단에 협조 요청을 해오면 그 쪽에도 도움을 줘야 하느냐."라고 말하며 반박하자, 피고인 A는 다시 "찬성이냐 반대냐 결정을 하는 것이 아니라, 단지 주민투표를 실시하기 위해서 필요한 주민동의서를 받는 것에 대하여 도와줄 수 있는지를 묻는 것이다. 찬성, 반대 어느 한 편을 도와주는 것이 아니고 찬성이든 반대는 관계없이 주민투표 관련 업무는 도와줘도 된다."라고 말하며 이·통·반장들이 개인정보동의서 징구 업무를 맡아줄 것을 재차 요구하였다. 이에 대하여, BN는 "여기 공문에 있는 내용은 공무원들이 투표운동을 할 수 없다고 해 놓았는데, 우리 이·통장들도 준공무원으로 선거 때마다 개입을 못하게 해 놓았는데 어떤 근거로 시장님이 법적으로 아무런 문제가 없다고 하는지 모르겠다. 그 근거가 있으면 알려 달라. 저희는 국가에서 녹을 받고 근무하는 준공무원인데, 말씀과 같이 공무원이 개입해도 아무런 법적 문제가 없다면 이·통장이 아니라 시청 공무원이나 투표관리위원들이 직접 나서서 주민동의를 받으면 되는 것 아니냐. 우리 BM는 할 수 없다."고 말하며 이·통장들이 개인정보동의서 징구 업무에 관여할 수 없다는 뜻을 강력하게 피력하였다. 위와 같이 BP, BW, BN가 이·통장들을 개인정보동의서 징구 업무에 동원하는 데 반대한다는 의견을 제시하였으며, 그 자리에서 개인정보동의서 징구 업무에 적극적으로 나서자고 말하는 이·통장협의회장은 아무도 없었음에도, 피고인 A 등은 이장협의회장들에게 아무 문제가 없다는 취지로 말하면서 개인정보동의서 징구 업무를 맡아줄 것을 반복하여 요구하였다. 이처럼 피고인 A 등의 거듭되는 요구에 대하여 다른 이·통장협의회장들이 더 이상 반대 의견을 제시하지 아니하자, 이·통장연합회장 BK은 대부분의 이·통장들이 원전유치 찬반과 같은 민감한 사안에 대한 주민투표에 개입하는 것을 꺼려 할 뿐만 아니라 농번기 등으로 바쁜 시기에 마을 주민들을 일일이 찾아다니며 개인정보동의서를 징구하는 업무에 대하여 매우 부담스럽게 여길 것으로 생각하면서도 더 이상 피고인 A 등의 협조요청을 거절할 수 없다고 판단하고, 그 자리에서 거수표결과 같은 찬반 의사 확인 절차를 전혀 거치지 아니하였음에도, "반대 의견을 개진한 임원이 3명인데 그와 관련하여 시장님 등이 법적으로 유권해석을 받아 아무 이상이 없다고 하는데, 더 이상 반대의견이 없으면 찬성하시는 것으로 알겠다."라고 말하여 마무리 발언을 하였고, 뒤이어 피고인 D는 "적극적으로 이·통장협의회 임원 분들이 도와주시는 것으로 알고 만찬 장소로 이동을 하겠다."라고 말하였다. 이후 인근 식당으로 옮겨 진행된 만찬 자리에서, 피고인 C과 피고인 B는 그 자리에 참석한 이·통장협의회장들에게 수시로 술잔을 따라주며 "6. 4. 지방선거 때 시장님의 공약사항을 이행하기 위해서, 또 K시민의 의사를 반영하기 위해서 주민투표를 실시하려고 하고 그에 필요한 주민동의서를 받는 것이니까 많이 좀 도와달라."는 취지로 말하였다. 이와 더불어 피고인들은 위 시장 간담회가 개최된 날인 2014. 9. 15.경, '주민투표와 관련하여 우리 시에 협조요청한 다음 사항은 위원회에서 원활한 주민투표 실시를 위하여 행정기관 등에 대한 협조사항으로 의결한 사항으로 적극 지원하여 주시기 바랍니다, 가. 자원봉사자 모집공고문 첩부, 주민홍보 및 신청서식 비치배부 : 즉시, 나. 주민투표 공고문 첩부 및 홍보 : 즉시, 다. 투표인(거소투표인) 명부 작성을 위한 개인정보 수집이용제공 동의서의 읍면동사무소 민원실 비치 및 배부와 봉리반장에게 배부하고 회수 취합하여 위원회 송부 또는 통보 : 수시, 라. 거소투표신고서 비치, 배부 및 회수하여 위원회 송부 또는 통보 : 수시'와 같은 내용으로 'J위원회 협조사항 지원지시' 공문(자치행정과-3270, 2014. 9. 15. 시행)을 각 읍·면·동에 하달하였다. 위 공문 지시사항에 따라 BO면장 CH는 2014. 9. 17.경 BO면사무소에서 임시 이장회의를 개최하고, 그 자리에 모인 BP 등 38명의 이장들에게 '시에서 투표인명부 작성을 위한 개인정보동의서를 이장님들이 받아달라고 하니 협조를 해 달라.'는 등의 취지로 지시하고, 위 BP는 BO면 이장협의회장의 입장에서 어쩔 수 없이 '찬반투표는 자유니까 동의를 해야 하지 않냐. 민에서 하는 것이니까 아무런 문제가 안 된다고 하더라.'는 등의 취지로 말하는 등 그 곳에 모인 다른 이장들에게 각자 마을로 돌아가 주민들을 상대로 개인정보동의서를 징구하여 제출할 것을 요구하였으며, 이에 따라 위 BO면이장들은 위 BO면사무소의 이장 관물함에 비치되어 있는 개인정보동의서 양식을 가지고 돌아간 후, 그 무렵부터 2014. 9. 30.경까지 사이에 각각 직접 주민들을 세대별로 방문하여 개인정보동의서를 작성받거나 또는 소속 반장들을 통해 각 반 주민들로부터 개인정보동의서를 작성받게 한 후 이를 취합·제출하는 등의 방법으로 개인정보동의서 징구 활동을 하였다. 이를 비롯하여 K시의 각 읍·면·동장들은 2014. 9. 16.경부터 2014. 9. 19.경까지 사이에 위 공문 지시사항에 따라 각각 이·통장 임시회의를 개최하였고, 각 읍·면·동장 및 각 이·통장협의회장들은 그곳에 모인 이·통장들에게 각자 마을로 돌아가 주민들을 상대로 개인정보동의서를 징구하여 제출할 것을 요구하였으며, 이에 따라 각 이·통장 214명은 그 무렵부터 2014. 9. 30.경까지 사이에 별지 범죄일람표 기재와 같이 각각 주민들을 세대별로 방문하여 개인정보동의서를 작성받거나 또는 소속 반장들을 통해 각 반의 주민들로부터 개인정보동의서를 작성받게 한 후 이를 취합·제출하는 등의 방법으로 개인정보동의서 징구 활동을 하였다. 이로써 피고인 A, 피고인 B, 피고인 C, 피고인 D는 공모하여, K시장의 이·통·반장 등에 대한 지도·감독에 관한 직권을 남용하여 BP 등 K시 이·통장 214명에게 위법·부당한 지시를 하여 그들로 하여금 각 이 통의 주민들을 세대별로 방문하게 하고 주민들로부터 개인정보동의서를 징구받아 제출하게 하는 등 의무 없는 일을 하게 하였다. 2. K시 공무원들에 대한 직권남용권리행사방해 가. 개인정보동의서 징구 및 읍·면·동별 징구 실적 일일 보고 피고인들은 전항 기재와 같이 이·통장들로 하여금 주민들을 대상으로 투표인명부 작성을 위한 개인정보동의서를 징구하게 하면서, 이와 함께 각 읍·면·동사무소 서무들을 통해 위 개인정보동의서 징구 실적을 집계하여 파악한 결과 2014. 9. 19.경부터 2014. 19. 21.경까지 사이에 K시 유권자 61,332명의 6.14%에 불과한 3,765명의 개인정보수집 이용제공동의서만 징구된 사실을 확인하고, 주민투표 참여율을 높이기 위하여 K시청 소속 공무원들을 개인정보동의서 징구 등 주민투표 관련 업무에 동원하기로 공모하였다. 피고인들은, 2014. 9. 22.경 "첫째, 읍·면·동장은 읍·면·동 담당 실·과의 지원을 받아 마을담당 공무원을 지정하여 반 단위로 동의서 배부현황과 회수현황을 붙임 서식에 의거 매일 14시까지 보고하고, 둘째, 특정 통·리·반의 실적이 저조할 경우 읍·면·동장은 담당 실·과·소장과 협의하여 긴급 반상회를 개최하는 등 동의서 배부 및 회수에 특단의 조치 바람, 셋째, 투표에 참여하기 위한 개인정보 동의서는 통·리·반장을 통하여 배부 및 회수토록 하였으나 진행이 지연되어 투표일정에 차질이 우려되는바, 전 직원은 담당 마을을 방문하여 주민들에게 직접 투표 참여 절차를 설명하고 동의서를 배부 및 징구하여 해당 읍면동에 제출하여 주기 바람." 등과 같은 내용으로 K시장 명의의 '원전유치찬반 주민투표 개인정보제공동의서 배부 및 회수 협조 재강조 지시' 공문(자치행정과-3809, 2014. 9. 22. 시행)을 하달하고, 이어 같은 날, K시청 본청 전 공무원, 각 읍·면·동의 부읍·면장, 행정민원담당 및 각 사업소의 주무담당을 상대로, '2014. 9. 23. 09:10경 K시청 본관 4층 대회의실에서 개최되는 반상회 임석공무원 교육에 참석할 것'을 지시하는 내용으로 K시장 명의의 '반상회 임석공무원 교육참석 안내' 공문(자치행정과-3831, 2014. 9. 22. 시행)을 하달하고, 2014. 9. 23.경 "9월 정기 반상회를 2014. 9. 23. 저녁에 개최하니 읍·면·동장은 통·리·반장으로 하여금 반상회 개최와 K소식지 배부가 23일까지 완료될 수 있도록 조치하여 주시고 마을 담당으로 지정된 공무원들은 주민투표 취지를 충분히 숙지하시고 반상회에 참석하여 당면 시정역점추진사업인 'BA 유치찬반 주민투표' 설명 및 주민참여를 홍보하여 주시기 바랍니다."라는 내용으로 K시장 명의의 '9월 정기 반상회 개최 및 담당 공무원 참석 협조' 공문(자치행정과 3903, 2014. 9. 23. 시행)을 하달하면서 이와 함께 ' 2014. 9. 23. 저녁 반상회를 개최하되 동의서 제출이 미흡한 지역에서는 반상회를 반드시 개최할 것, 반상회에 임석하여 주민투표의 취지를 설명하고 개인정보동의서 양식을 배부 후 현장에서 징구하며, 아파트 등 반상회 개최가 어려운 지역에서는 호별방문을 하여 개인정보동의서를 징구할 것, 공무원증을 패용하고 개인정보동의서, 기소투표신고서, 펜, 인주 및 읍·면·동에서 개인정보동의서 미징구 세대(세대원 포함) 명단을 발췌하여 개인정보동의서 징구 활동을 을 할 것, 원전 찬성자, 직장출근자, 무관심자와 같이 개인정보제공 동의를 거부하는 경우, 반장이 협조하지 아니하는 경우 및 주민이 개인정보동의서 미제출 사실을 알고 찾아온 점에 대하여 항의할 경우 착안사항에 따라 적절히 대응할 것' 등의 내용이 기재되어 있는 '위 반상회 임석 및 개인정보제공동의서 징구 공무원 교육자료'를 첨부하여 하달함으로써, 공무원들에게 각각 지정된 담당 마을을 찾아가 반상회 참석 또는 반상회가 개최되지 아니할 경우 주민들의 각 세대를 방문하여 개인정보동의서를 징구할 것을 지시하고, 이와 함께 각 실·과·소별로 담당 읍·면·동 지역을 지정하여 하달하였다. 위 지시에 따라 K시청 도시디자인과 소속 행정6급 공무원 CI가 2014. 9. 24. 10:30경부터 같은 날 17:00경까지 사이에 출장을 신청하고, 2014. 9. 28. 09:53경부터 14:53경까지 사이에는 시간외근무를 신청한 다음 위 각 일시에 같은 도시디자인과 소속 공무원인 CJ, CK과 함께 BZ동 1통 소재 일반주택 밀집 지역에 이르러, BZ동 1통장과 함께 그곳 주민들을 무작위로 세대별 방문하여 주민들로부터 개인정보동의서 10매 내지 20매를 징구한 다음 이를 BZ동사무소에 제출한 것을 비롯하여, K시청 소속 공무원 98명은 그 무렵 별지 범죄일람표 기재와 같이 총 190회에 걸쳐 출장 또는 시간 외근무 신청을 한 다음 담당 지역을 방문하여 주민들을 상대로 세대별 방문하는 등 개인정보동의서 징구 활동을 하였다. 또한 위 지시에 따라 BM읍사무소 서무 CL, BJ읍사무소 서무 CM, BO면사무소 서무 CN, AQ면사무소 서무 CO, BR면사무소 서무 CP, BT면사무소 서무 CQ, BV면사무소 서무 CR, BX면사무소 서무 CS, BZ동사무소 서무 CT, CB동사무소 서무 CU, CD 동사무소 서무 CV, CF동사무소 서무 CW은 각각 2014. 9. 22.경부터 2014. 9. 30.경까지 사이에 매일 각 읍·면·동에 제출된 개인정보동의서를 취합한 다음 각 읍·면·동별 개인정보동의서 징구 실적을 인사계장 CX에게 이메일로 송부하는 등의 방법으로 자치행정과 인사계에 일일 보고하였다. 이로써 피고인 A, 피고인 B, 피고인 C, 피고인 D는 공모하여, K시장의 소속 공무원들에 대한 지휘감독에 관한 직권을 남용하여 CI 등 K시청 각 실·과·소 소속 공무원 98명에게 위법·부당한 지시를 하여 그들로 하여금 출장 또는 시간외근무 신청을 하고 담당 지역을 방문하게 하여 주민들을 상대로 개인정보동의서 징구 활동을 하게 하고, CV 등 각 읍·면·동 소속 서무담당 공무원 12명으로 하여금 개인정보동의서 징구 현황을 집계하여 자치행정과 인사계에 일일 보고를 하게 함으로써 각 의무 없는 일을 하게 하였다. 나. 투표인명부 작성 피고인들은 2014. 9. 중순경 J위원회 사무국장 AK으로부터 투표인명부 작성팀의 인원이 4명에 불과하고 작성 경험도 없어 사실상 투표인명부를 작성할 수 없으므로 투표인명부를 K시에서 작성하여 달라.'는 요청을 받고, K시 각 읍면동 소속 공무원들로 하여금 각 읍·면·동별로 취합한 개인정보동의서를 바탕으로 J위원회 명의로 실시되는 주민투표의 투표인명부를 작성하게 하기로 공모하였다. 이에 따라 피고인 D는 2014. 9. 22.경 BM읍사무소 서무 CL, BJ읍사무소 서무 CM, BO면사무소 서무 CN, AQ면사무소 서무 CO, BR 면사무소 서무 CP, BT면사무소 서무 CQ, BV면사무소 서무 CR, BX면사무소 서무 CS, BZ동사무소 서무 CT, CB동사무소 서무 CU, CD 동사무소 서무 CV, CF동사무소 서무 CW에게 내부망 이메일 등을 통해 각 읍·면·동별로 투표인명부 작성을 지시하면서 투표인명부 양식을 함께 송부하였다. 위 지시에 따라 CV 등 각 읍·면·동 소속 서무담당 공무원들은 그 무렵부터 2014. 9. 30.경까지 사이에 위와 같이 각 이·통장 및 공무원들이 징구하여 제출한 개인정보동의서에 기재된 성명, 생년월일, 주소 등의 인적사항을 위 투표인명부 양식 엑셀파일에 입력하는 방법으로 각 읍·면·동별 투표인명부를 작성한 다음 이를 J위원회에 제출하였다. 이로써 피고인 A, 피고인 B, 피고인 C, 피고인 D는 공모하여, K시장의 소속 공무원들에 대한 지휘감독에 관한 직권을 남용하여 CV 등 K시청 각 읍·면동 소속 서무담당 공무원 12명에게 위법·부당한 지시를 하여 그들로 하여금 각 읍·면·동별 투표인명부를 작성한 다음 이를 J위원회에 제출하게 함으로써 의무 없는 일을 하게 하였다. 다. 주민투표 당일 투개표사무 동원 피고인들은 2014. 8. 31.경 J위원회 명의의 주민투표 실시와 관련하여, 2014. 6. 4. 전국동시지방선거 당시의 전례에 따라 투개표 종사원이 398명 가량 필요하게 될 것으로 예상하고, J위원회 명의로 전국에서 자원봉사자를 모집하여 충원하되 자원봉사신청자가 부족할 경우 전국공무원노조 출신 퇴직공무원, 인근 봉사단체 등에 협조를 구하거나 K시청 공무원들로 대체하기로 하는 등의 내용으로 주민투표 실시계획을 수립하여, 2014. 9. 15.경 벽보, 현수막, K시청 홈페이지 및 J위원회 블로그 등을 통해 자원봉사자 모집 공고를 내었으나, 투개표사무원 종사를 희망하는 자원봉사신청자가 거의 없고 J위원회의 재정 부족으로 인하여 투개표종사원들에 대하여 수당을 지급할 여건이 되지 아니하여 주민투표 당일 투개표사무에 종사할 인원이 부족하게 되었다. 이에 피고인들은 2014. 9. 23.경 K시청 각 실·과·소·읍·면·동 소속 공무원들을 동원하여 주민투표 당일 투개표사무에 종사하게 하기로 마음먹고, 다만 공무원들이 자발적으로 민간단체에서 실시하는 주민투표의 투개표사무 종사자로 지원하는 것과 같은 형식을 취할 목적으로 자원봉사신청서를 제출하게 한 다음 그들로 하여금 투개표사무에 종사하게 하기로 공모하였다. 피고인들은 2014. 9. 23.경 K시청 각 실·과·소·읍·면·동 소속 공무원들에게, 'DB 실시하는 BA 유치찬반 주민투표와 관련하여, 투표 종사원(투표관리관, 투표사무원) 및 개표사무원을 다음과 같이 추천 요청하오니 바쁘시더라도 희망자를 접수받아 9. 24.(수)까지 제출하여 주시기 바랍니다. 가. 추천인원 : 붙임1 참조, 나. 대상 : 소속 공무원(자원봉사 참가신청자), 다. 추천내용 : 실·과·소 및 읍·면·동별 배정현황에 따른 투개표 사무원 추천, ※ 투표관리관 및 책임개표사무원은 일괄 지정함(자원봉사 참가신청서 작성안내), ※ 읍면동 민원담당자(1인), 서무, 부읍면장 및 행정민원담당 편성 제외, 라. 자원봉사 참가신청 여부 확인 후 미 신청자 신청 안내'의 내용으로 '투개표 종사원 추천요청' 공문(자치행정과-3910, 2014. 9. 23. 시행)을 하달하면서, 위 공문에 각 투표소 및 개표소에 필요한 인원수를 확인할 수 있는 '투개표소별 인원배치 현황'과, '읍·면·동사무소의 6급 계장들을 각 투표소의 투표관리관으로 미리 지정해 놓은 채 나머지 투표종사원들은 공란으로 비워둔 '투개표 종사자 명단 제출 서식'을 첨부함으로써, 사실상 DB 주민투표 당일 각 투표소 및 개표소에서 각각 투개표사무에 종사할 인원을 각 부서별로 배정하였다. 이어서 피고인들은 2014. 9. 25.경 K시청 각 실·과·소·읍·면·동 소속 공무원들에게, '투표인명부 작성을 위한 개인정보동의서 배부 및 회수 업무추진, 투·개표 사무 종사자에 대한 교육 참석 및 투표소 설치시에는 정식 출장 및 시간외 근무 조치를 하고, 투표일 투개표사무 종사시에는 시간외 근무를 적용하지 아니하고 자원봉사 형식으로 진행한다.'는 내용으로 '주민투표 관련 공무원 근무지침 시달' 공문(자치행정과-4092, 2014. 9. 25. 시행)을 하달하였다. 이에 따라 AQ면 제2투표소 투표관리관으로 지정된 당시 AQ면사무소 산업담당계장이었던 농업6급 공무원 CY은 DB 06:00경부터 같은 날 20:00경까지 사이에 CZ 소재 DA리 마을회관에 설치된 AQ면 제2투표소에서 주민투표를 하러 온 주민의 신분 및 투표인명부 등재 여부 확인, 투표용지 배부, 투표종료 후 투표함 봉인 및 투표함 인계 등 위 투표소의 투표사무 관리 업무에 종사하였다. 이를 비롯하여 K시 소속 공무원 255명이 투표사무원으로서 DB 06:00경부터 같은 날 20:00경까지 사이에 별지 범죄일람표 기재와 같이 각 투표소에 배치되어 투표사무에, K시 소속 공무원 116명이 개표사무원으로서 DB 20:00경부터 같은 날 투표종료시까지 사이에 별지 범죄일람표 기재와 같이 K실내체육관에 설치된 개표소에서 개표사무에 각각 종사하였다. 이로써 피고인 A, 피고인 B, 피고인 C, 피고인 D는 공모하여, K시장의 소속 공무원들에 대한 지휘감독에 관한 직권을 남용하여 CY 등 K시청 각 실·과·소·읍·면·동 소속 공무원 371명에게 위법·부당한 지시를 하여 그들로 하여금 위와 같이 DB K시 전역의 44개 투표소 및 K실내체육관에 설치된 개표소에서 주민투표의 투개표사무에 종사하게 함으로써 각 의무 없는 일을 하게 하였다. Ⅱ. 판단 1. 쟁점의 정리 형법 제123조의 직권남용권리행사방해죄에서 '직권의 남용'이란 공무원이 일반적 직무권한에 속하는 사항을 불법하게 행사하는 것, 즉 형식적·외형적으로는 직무집행으로 보이나 실질은 정당한 권한 이외의 행위를 하는 경우를 의미하고, 직권남용에 해당하는가의 판단 기준은 구체적인 공무원의 직무행위가 그 목적, 그것이 행하여진 상황에서 볼 때의 필요성·상당성 여부, 직권행사가 허용되는 법령상의 요건을 충족했는지 등 제반 요소를 고려하여 결정하여야 한다(대법원 2012. 1. 27. 선고 2010도11884 판결 등 참조). 검사가 제출한 증거에 의하면, 공소사실 기재의 사실관계 즉, BA 건설에 반대하는 공약을 내세운 피고인 A가 2014. 6. 4. K시장에 당선된 후 주민투표법 제9조 제1항에 의하여 'BA 유치신청 철회에 관한 주민의견 수렴을 위한 주민투표' 실시를 추진하였으나, K시선거관리위원회가 안전행정부 등 중앙 부처의 질의회신 취지에 따라 주민투표 사무관리를 거부한 사실, 이에 피고인들은 공모하여 주민투표 사무를 관리할 민간단체를 출범시킨 뒤 K시의 행정지원을 통해 주민투표를 강행할 계획을 수립하고, 'J위원회'의 결성에 관여한 사실, 피고인들은 J위원회의 지원요청을 받아 K시 이·통장들에게 주민들을 방문하여 개인정보동의서를 작성·제출받도록 지시하였고, K시 공무원들에게 개인정보동의서 징구, 읍·면·동별 징구 실적 보고, 투표인명부 작성, 투개표사무 종사 업무를 하도록 지시하여, DB 'BA 유치에 관한 의견'을 묻는 주민투표(이하 '이 사건 주민투표'라 한다)를 마친 사실이 인정되고, 이러한 사정에 대하여는 피고인들도 다투지 아니한다. 그렇다면 사건의 쟁점은, 주민투표법상 주민투표를 실시할 수 없게 된 상황에서 이 사건 주민투표를 계획하고, 소속 공무원 및 이·통장을 통하여 행정지원을 한 피고인 A의 행위가 K시장으로서 정당한 권한 범위 내에 있는지에 달려 있고, 그 판단을 위하여는 주민투표법에 의하지 않은 이 사건 주민투표의 위법 여부, 이 사건 주민투표와 지방자치단체 사무와의 관련 여부, 이 사건 주민투표를 추진할 필요성과 상당성 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다(변호인들은 주민투표 사무관리를 거부한 K시선거관리위원회의 결정이 위법하다고도 주장하나, 안전행정부 등 중앙행정부처의 질의회신을 바탕으로 적법한 절차를 거쳐 내려진 위 결정에 중대하고도 명백한 하자가 있다고 볼 여지가 없는 이상, 그 결정의 위법 여부를 본 사건에서 판단할 이유가 있다고 보이지 아니한다). 2. 판단 가. 주민투표법에 근거하지 않은 이 사건 주민투표의 위법 여부 검사는, 주민투표법상 요건을 갖추지 못하여 관할 선거관리위원회로부터 사무관리를 거부당하였음에도 추진된 이 사건 주민투표는 그 자체로 주민투표법 등 법령을 위반한 불법행위라는 취지로 주장함에 대하여, 피고인들은, 이 사건 주민투표는 지방자치단체장의 원자력발전소 유치신청 철회 여부를 결정하기 위하여 추진된 주민의견 수렴절차로서 허용된다고 다툰다. '주민투표'는 일정한 지역의 구성원이 특정한 사항에 대하여 찬성이나 반대의 의사표시를 하는 행위라고 할 수 있고, 어떠한 공동체에 주요한 의제가 있는 경우 그 해결을 위하여 보편적으로 생각할 수 있는 의사결정수단이다. 다만 이를 제도적으로 보장할 것인지는 입법자의 형성권에 위임되어 있는바, 현행 주민투표법은 특정한 대상, 요건, 절차에 따라 이루어지는 주민투표와 그 효력 등에 관하여 규정하고 있다. 그러나 이러한 법률이 존재한다고 하여 오로지 주민투표법에 의해서만 주민투표가 이루어져야 한다고 볼 수 없고, 실정법상으로도 주민투표법에서 정한 것과 다른 형태의 주민투표를 금지하는 법률조항은 존재하지 아니한다(이하 주민투표법에 의한 주민투표를 '법정 주민투표', 그렇지 않은 주민투표를 '비법정 주민투표'로 구분하기로 한다). 비법정 주민투표는 공정하고 전문적인 선거관리업무가 이루어지기 어려워 그 결과에 대하여 소수집단이 승복하지 아니하거나 투표를 주도하는 세력에 의한 선동과 여론조작의 위험성이 있고, 본 사안과 같이 국가와 지방자치단체의 입장이 충돌하는 경우 그 갈등을 심화시킬 가능성이 있음은 부정할 수 없다. 하지만 비법정 주민투표에는 법률에서 부여하는 효력이 인정되지 않는 점, 자유민주주의는 대립하는 다양한 견해가 논리와 설득력의 경합을 통해 공동체적 다수의견을 형성해 가는 과정이고, 비법정 주민투표도 그러한 노력의 일환이라고 평가할 수 있는 점, 행정의 분권화와 지방의 균형 있는 발전을 위하여 보장되는 지방자치제도의 취지 등을 고려하여 보면, 앞서 본 우려를 이유로 지방자치단체장이 법정 주민투표를 시도하다가 실패한 뒤 추진한 비법정 주민투표가 곧바로 불법행위가 된다고 보기는 어렵다. 이러한 측면에서 볼 때 피고인들이 추진한 이 사건 주민투표가 주민투표법상 요건을 위반하였다는 이유로 위법하다고 단정할 수 없고, 지방자치단체장이 지방자치단체를 대표하는 의견 표명을 위하여 민간단체인 J위원회를 통해 주민의사를 수렴하는 행위로서 허용된다고 봄이 상당하다. 나. 이 사건 주민투표가 지방자치단체 사무와 관련되는지 여부 검사는 'BA 유치찬반'은 원자력발전소의 입지선정 및 건설이라는 국가사무와 관련된 것이고, 이미 K시 BO면 일대가 전원개발사업 예정구역으로 지정된 이상 이를 주민투표에 부칠 수 없는 사항이므로, 원자력발전소 유치에 대한 찬반의견을 묻는 이 사건 주민투표에 행정지원을 하는 것은 피고인 A의 권한 범위를 벗어난다는 취지로 주장한다. 지방자치법 제11조 등에 의하면 원자력발전소의 건설 업무 자체는 국가사무라고 보이고, 원전 건설부지 유치신청에 따라 2012. 9. 14.자 전원개발사업 예정구역 지정처분이 내려진 이상, 피고인 A가 위 유치신청을 철회한다고 하여 곧바로 BA의 건설계획이 취소되는 등의 효력을 발생한다고 볼 수는 없다. 그러나 전원개발사업자가 전원개발사업 실시계획을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받기 전까지는 원자력발전소의 건설 계획이 확정되었다고 볼 수 없고(전원개발촉진법 제5조 참조), 그 승인시까지 지방자치단체의 장이 유치신청을 철회하는 등의 의사표시를 하는 것은 국가의 정책결정과정에 사실상 영향을 미친다고 할 것인바, 그러한 유치신청 철회 여부를 결정하고, 철회의 의사표시에 설득력을 더하기 위하여 주민의 의견을 수렴하는 것은 지방자치단체의 사무에 속한다고 보인다. 나아가 전원개발촉진법 제5조 제4항은 산업통상자원부장관이 전원개발사업 실시계획을 승인하려는 경우 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 시장·군수·구청장 및 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 듣도록 규정하고 있는바(2006. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되면서 시장·군수·구청장에 대한 의견청취가 추가되었다), 이러한 의견청취절차를 준비하는 것도 지방자치단체의 사무에 해당한다. 다. 이 사건 주민투표의 필요성과 상당성 이 사건 주민투표에 대하여는, 비법정 주민투표가 특별한 법률적 효력을 가질 수 없어 행정력의 낭비에 불과하다거나, 원자력발전소 유치를 찬성하는 측에서 투표절차에 대부분 불참할 것이 예상되므로 민의를 제대로 반영하기 어려움에도 피고인 A가 원자력발전소 유치를 반대하는 세력을 결집시키려는 의도로 주민투표를 강행하였다는 비난이 있을 수 있다. 그러나 모든 정책적 판단에는 순기능뿐 아니라 역기능이 따르기 마련이고, K시의 사무를 총괄하여 정책을 수립·결정하는 피고인 A의 입장에서 주민의견 수렴 방법 등을 선택함에는 상당한 범위의 재량이 인정된다고 할 것인바, 기록에 의하여 나타나는 여러 사정, 즉 2011. 3. 발생한 동일본대지진 이후 원자력발전소 유치의 적법성과 적절성 여부를 둘러싸고 전임 시장에 대한 주민소환투표가 실시되는 등 K시민들 사이에 첨예한 의견 대립이 계속되었던 점(자세한 내용은 변호인 H의 2016. 4. 26.자 의견서 23면 이하 참조), 2014. 6. 실시된 K시장 선거의 최대 쟁점은 원자력발전소 유치 찬반 문제였고, 피고인 A는 BA 건설에 반대하면서 그에 대한 찬반 주민투표 실시 등을 공약으로 내세워 시장으로 당선되었는데, 시장 부임 직후 법정 주민투표를 추진하다가 좌절된 점 등 이 사건 주민투표 당시의 상황에 더하여 주민투표가 특정 현안에 대한 주민 의사를 확인하는 가장 직접적, 기본적인 수단인 점, 원자력발전소 건설과 관련한 국가정책 결정에 영향을 미치기 위하여는 관할 선거관리위원회의 선거관리 거부처분의 효력을 다투기 보다는 신속하게 주민의견을 수렴하고 이를 바탕으로 후속조치를 하는 것이 효율적이라고 볼 여지가 있었던 점 등에 비추어 보면, 피고인들이 이 사건 주민투표를 통하여 주민들의 의견을 수렴한 행위에 직무집행의 필요성과 상당성이 인정되지 않는다고 보기 어렵다. 라. 소결 결국 앞서 본 여러 사정을 고려하여 보면, 검사가 제출한 증거만으로 피고인 A의 행위가 K시장의 정당한 권한을 벗어난다고 단정하기 부족하고, 이 점을 전제로 하는 이 부분 공소사실은 범죄의 증명이 있다고 보기 어렵다. Ⅲ. 결론 따라서 피고인 A, 피고인 C, 피고인 D 및 피고인 B에 대한 공소사실 중 직권남용권리행사방해 부분에 대하여는 형사소송법 제325조 후단에 의하여 무죄를 선고하고, 형법 제58조 제2항에 따라 이 부분 판결의 요지를 공시한다.