수원지방법원평택지원-2022고합263

이 사건 공소사실 피고인 A은 제7회 전국동시지방선거에서 C정당 소속으로 D시장에 당선되어 2018. 7. 1. D시장으로 취임하였고, 2022. 6. 1. 제8회 전국동시지방선거에서 C정당 소속으로 D시장에 당선되어 현재 D시장으로 재직 중인 지방정무직 공무원이다. 피고인 B은 C정당 E 지역위원회 운영위원으로 피고인 A의 제18대 국회의원 시절(경기 E) 지역구 사무실 사무국장으로 일하였고, 제7회 및 제8회 전국동시지방선거에서 피고인 A을 보좌하며 대외홍보, 선거전략수립 등의 업무를 담당하였다. 피고인 A은 2022. 3.경부터 C정당 D시장 예비후보 검증위원회에 관련 서류를 제출하는 등 제8회 전국동시지방선거 D시장 후보로 재출마하기 위하여 준비를 하여 왔고, 지방자치법에 따라 C정당 소속 D시장 예비후보자로 등록하게 되면 피고인 A의 D시장으로서의 직무는 정지되게 된다. 가. 피고인 A의 단독범행(선거일전 60일 이후 행사개최 등으로 인한 공직선거법위반) 공무원은 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 선거에 부당한 영향력을 행사하는 등 선거에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니 되고, 지방자치단체의 장은 선거일 전 60일부터 선거일까지 특정일ㆍ특정시기에 개최하지 아니하면 그 목적을 달성할 수 없는 행사 등 공직선거법에서 규정하고 있는 경우를 제외하고는 행사를 개최하여서는 아니 된다. 피고인은 2022. 4. 5. 11:00경 F에 있는 G역 앞 광장에서 지역 주민 등 약 70명이 참석한 가운데 G역 아케이드 상가 해체공사 착공식을 개최하고, 위 착공식에서 ‘G역 주변을 전면적으로 재정비해 D시의 새로운 대표공간으로 거듭날 수 있도록 노력하겠다.’는 등의 축사를 하였다. 한편 D시는 2020. 5.경 D시의 구도심가로 낙후된 G역 광장을 복합문화공간으로 조성하고, 인근 성매매 집결지를 정비하는 등 G역 이미지 개선 및 상권 회복을 위하여 ‘H정비단’을 신설하였고, 2021. 3.경 복합문화공간 조성을 위하여 1975년에 준공된 G역 광장 아케이드 상가 2개동을 매입ㆍ철거하여 광장의 폭을 넓힐 계획을 수립한 후 아케이드 상가 정비사업 보상계획을 공고하였다. 그러나 D시는 상가 소유자 등에 대한 보상절차가 원활하게 이루어지지 않아 2021. 9.경 경기도지방토지수용위원회에 재결을 신청하였고, 2021. 12.경 주식회사 I과 아케이드 상가 해체공사계약을 체결한 다음, 2021. 12. 20. 아케이드 상가 해체공사에 착공하였다. 이후 D시는 위 상가 입주자들의 손실보상 문제가 해결되지 않아 2022. 1. 28. 해체공사를 중지하였고, 2022. 2. 21. 위 상가 토지에 대해 경기도지방토지수용위원회의 수용 결정이 내려져 30일의 이의신청기간이 경과하는 2022. 3. 23.부터 토지수용개시가 가능하게 되자, D시 H정비단은 2022. 3. 22. 피고인 A의 승인을 받아 2022. 4. 5.자로 G역 아케이드 해체공사 착공식을 여는 계획을 준비하고, 이에 따라 D시 H정비단은 2022. 4. 4. 아케이드 상가 해체공사에 대한 공사중지명령을 해제하고 재착공을 개시하였다. 하지만 2022. 4. 4. 재착공 당시에는 위 상가 입주자들 중 약 20%의 입주자들이 철거에 반발하며 영업을 계속하는 등 이주를 거부하고 있어 위 상가에 대한 전면 철거작업은 불가능하였고, 결국 아케이드 해체공사 계획의 1차분 공정 말기인 2022. 5. 24. 경 이후 위 상가 입주자들의 이주가 완전히 완료되어 2022. 5. 25.경 해체공사의 2차분 공정부터 위 상가의 전면 철거작업이 가능한 상황이었다. 이로써 피고인은 선거일전 60일부터 선거일까지의 기간 중 공직선거법에서 허용하지 않는 위 착공식 행사를 개최함과 동시에 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 선거에 영향을 미치는 행위를 하였다. 나. 피고인들의 공동범행(공무원의 업적 홍보로 인한 공직선거법위반) 공무원은 소속 직원 또는 선거구민에게 교육 기타 명목 여하를 불문하고 특정 정당이나 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함)의 업적을 홍보하는 행위를 하여서는 아니 된다. 피고인들은 2022. 3. 말경 D시민들이 상급 종합병원인 J병원 건립 사업과 G역 주변 정비사업이 제대로 진행되는 것인지 의구심을 갖고 있다며 위 두 사업이 원활하게 추진되고 있음을 D시민들에게 홍보할 방법을 논의하였고, 2022. 2. 21. 선거운동용으로 개통한 피고인 A 명의 휴대전화(전화번호 1 생략)를 이용하여 D시민들에게 문자메시지를 보내 위 사업과 관련한 피고인 A의 업적을 홍보하기로 공모하였다. 이에 따라 피고인 B은 2022. 4. 4. 위 휴대전화 번호로 문자발송 사이트인 ‘K’에 피고인 A 명의로 회원가입(공직선거용)을 하였고, 피고인 A이 관리하는 약 1만 명의 D 시민 연락처 엑셀 파일을 L을 통해 건네받았으며, 피고인 A은 2022. 4. 8. 오전경 ‘문자메시지 발송을 위해서 문자메시지 발송사이트의 비용을 충전해 달라’는 피고인 B의 요청에 따라 비서 L에게 현금 110만 원을 교부하여 위 L으로 하여금 피고인 B이 지시하는 ‘K’ 사이트의 국민은행 계좌(계좌번호 1 생략)로 110만 원을 입금하게 하여 문자메시지 발송 비용을 충전하였다. 그러고 나서 피고인 B은 2022. 4. 8. 14:40경부터 15:30경까지 사이에 Q에 있는 지인의 사무실에서 컴퓨터를 이용하여 ‘K’ 사이트에 접속한 다음, 피고인 A 명의 위 휴대전화 번호를 발신자로 하여 “안녕하세요. D시장 A입니다.”,“✔ D시가 J병원 건립을 위한 이행협약서를 체결했습니다. D시민의 오랜 숙원인 종합의료시설 유치 실현으로 지역 내에서 중증환자치료 및 재활치료까지 폭넓은 의료서비스를 받을 수 있게 되어 기쁩니다. [관련보도] R언론, <S>, ​✔ G역 광장 아케이드 해체공사 착공식이 있었습니 다. G역 광장이 시민들이 소통할 수 있는 시민 중심의 복합문화광장으로 새로 태어날 것입니다. D시의 새로운 대표공간으로 거듭날 수 있도록 많은 기대와 응원 바랍니다. [관련보도] R언론, <T>”는 내용과 함께 피고인 A이 위 이행협약식과 착공식 행사에서 단독 연설하는 사진, D시장으로서 향후 포부와 다짐을 이야기하는 내용이 보도된 언론기사 2개를 첨부한 문자메시지를 약 7,000명의 선거구민들에게 발송하였다. 이로써 피고인들은 공모하여 제8회 전국동시지방선거 D시장 후보가 되고자 하는 피고인 A의 업적을 선거구민인 D시민에게 홍보하였다. 2. 선거일전 60일 이후 행사개최 등으로 인한 공직선거법위반의 점에 관한 판단 가. 공소사실에 관한 검사의 주장 요지 이 부분 공소사실에 관한 검사의 주장 요지는, 결국 D시는 이미 2021. 12. 20.경 G역 아케이드 상가 해체공사(이하 ‘이 사건 해체공사’라 한다)에 착공한 적이 있었고, 2022. 4. 5. 이 사건 해체공사 착공식이 개최될 무렵에는 상가 입주자들의 약 20%의 입주자들이 이주를 거부하고 있어 위 상가에 대한 전면 철거작업은 불가능하였으며, 2022. 5. 24.경 이후 상가 입주자들의 이주가 완전히 완료되어 2022. 5. 25.경 비로소 위 상가의 전면 철거작업이 가능한 상황이었으므로 설령 이 사건 해체공사의 착공식을 개최할 필요가 있었다고 하더라도 당초 해체공사 계약 체결 당시에 정한 착공일인 2021. 12. 20.경이나 입주자들의 이주가 완료되고 상가건물의 전면적인 철거공사가 시작된 2022. 5. 25.경 이후에 개최되어야 했고, 상가건물 철거 후 그곳에 ‘G역 복합문화광장’을 조성하는 사업이 주된 목적이었으므로 애당초 이 사건 해체공사 착공식을 개최할 것이 아니라 위 복합문화광장 조성공사의 착공식을 개최하는 것이 일반적이므로, 지방자치단체의 장인 피고인 A이 굳이 2022. 4. 5. 이 사건 해체공사 착공식을 개최한 것은 공직선거법 제86조 제2항 제4호에서 금지하고 있는 선거일전 60일부터 선거일까지 개최하여서는 아니 되는 행사를 개최한 행위이고 또한 공직선거법 제85조 제1항에서 금지하고 있는 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 선거에 영향을 미치는 행위라는 것이다. 나. 판단 1) 이 사건 해체공사 일정에 관하여 가) 인정사실 이 법원이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 의하면, 다음의 각 사실이 인정된다. ⑴ D시는 2020. 5.경 시청 소속 공무원들로 구성된 ‘H정비단’을 신설하였고, 2020. 9. 21.경 G역 광장 좌ㆍ우측에 있는 4층짜리 상가건물 2개동(아케이드 상가)을 철거하고 G역 광장을 랜드마크 복합문화 공간으로 조성하는 계획이 담긴 ‘G역 주변 정비방안 기본계획’을 발표하였다. ⑵ 이후 D시는 2021. 3. 23.경 ‘G역 광장 아케이드 상가 정비사업’ 관련 보상계획을 공고하고, 2021. 9. 28.경 경기도지방토지수용위원회에 ‘G역 광장 아케이드 상가 정비사업’ 관련 재결신청서를 제출하였다. ⑶ D시는 2021. 12. 13.경 주식회사 I과 ’G역 광장 아케이드 상가 해체공사(1차)‘에 관한 공사도급계약을 체결하면서 착공일은 2021. 12. 20.로, 준공기한은 2022. 3. 19.로 각 정하였다. ⑷ D시는 2022. 1. 27.경 ’손실보상이 미완료되었다‘는 이유로 위 ’G역 광장 아케이드 상가 해체공사(1차)’를 2022. 1. 28.자로 중지시켰다. ⑸ 경기도지방토지수용위원회는 2022. 2. 21. 수용개시일을 2022. 3. 23.로 정하여 수용결정을 하였다. ⑹ D시청 소속 H정비단은 2022. 4. 4.경 이 사건 해체공사에 대한 공사중지명령을 해제하고 재착공을 개시하며 준공기한을 2022. 5. 24.로 변경하였다. ⑺ D시가 2022. 10. 14.경 D경찰서의 수사자료 요청에 따라 회신한 ‘G역 광장 아케이드 상가 해체공사 사업 추진 경과’(수사기록 898쪽)에 따르면, 2022. 4. 3. 현재 ’총 29개소 중 19개소 이주’라고 되어 있고, 2022. 4. 4.부터 2022. 4. 17.까지 사이의 작업내용은 ’현장조사 및 철거 사전준비‘이고, 계속 작업 내역은 ’이주 일정 협의, 이주업소 집기 반출 및 폐기물 선별 / 석면조사, 인접 건물 균열, 경사 계측기 설치 협의‘ 등이 기재되어 있으며, 2022. 4. 18.부터 2022. 5. 3.까지 사이의 작업내용은 ’건물 내부 폐기물 선별 및 반출‘이고, 계속 작업 내역은 ’이주 일정 협의, 기 이주 업소 내부집기 및 인테리어, 외부간판 철거, 반출, 인접 건물 균열, 경사 계측기 설치 협의, 전기, 통신, 상수도 폐전 및 이전‘ 등이 기재되어 있으며, 2022. 5. 4.부터의 작업내용은 ’건물 내부 철거 및 본철거 준비‘이고, 2022. 5. 11. ’U클럽‘과 ’V여관‘의 이주를 끝으로 이주가 완료된 것으로 기재되어 있다. 나) 도시정비사업상 선보상규정의 신설 취지 일반적인 공익사업의 경우 재결에 따라 재결보상금의 지급ㆍ공탁이 이루어지면 토지소유자, 관계인, 그 밖의 권리자 등 피보상자는 수용개시일까지 해당 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하여야 하고, 사업시행자는 수용의 개시일에 토지나 물건의 소유권을 취득하며[공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제43조, 제45조], 도시정비사업의 경우 관리처분계획인가의 고시가 있은 때에는 그보다 이른 시점에 정비사업시행자로 하여금 종전자산을 정비사업을 위해 철거ㆍ사용할 수 있도록 하기 위하여 종전의 토지 또는 건축물의 소유자ㆍ지상권자ㆍ전세권자ㆍ임차권자 등 권리자는 이전고시가 있는 날까지 종전의 토지 또는 건축물을 사용하거나 수익할 수 없다고 규정하고 있다[도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제81조 제1항]. 위 도시정비사업에 관한 규정은 구 도시재개발법에 있던 조항으로서 정비사업의 효율적 진행을 위하여 조기에 소유자와 세입자(또는 임차권자) 등을 그 의사와 관계없이 사업구역 밖으로 내보내기 위한 법적인 근거로 활용되었으나, 적절한 보상 없이 세입자를 강제로 내쫓는 수단으로 남용된 측면이 있었기 때문에, 2009년 용산참사를 계기로 입법자가 반성적 고려에서 2009. 5. 27. 법률 제9729호 도시 및 주거환경정비법 개정 법률을 통해 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 경우에는 그 적용이 없다는 취지의 단서 규정을 신설하였고, 이에 따라 사업시행자가 위 규정의 본문에 근거하여 부동산인도를 청구하려면 토지보상법에 따른 손실보상으로서 토지ㆍ건축물ㆍ영업보상금을 먼저 지급ㆍ공탁하여야 한다는 법리가 확립되었다. 이러한 도시정비법 개정 경위 등을 고려하여 보면, 도시정비법이 도시재개발사업 내지 도시정비사업 과정에서 적정한 손실보상금액의 책정 외에 부동산의 인도 전에 보상금을 먼저 지급하도록 정한 것은 단순히 수용으로 인하여 상실되는 피수용자의 권리에 대한 보상의 적정성을 꾀하는 것만이 아니라 정비사업을 위한 철거 등에 반발하는 피수용자들의 입장과 그들의 안전한 이전 내지 이주를 함께 고려하라는 취지가 담겨 있다고 볼 수 있다. 다) 위와 같은 도시정비사업상 선보상규정의 입법취지와 앞서 인정한 사실관계를 종합하여 보면, 이 사건 해체공사는 2020. 9.경 발표된 ‘G역 주변 정비방안 기본계획’에 따라 ‘G역 광장 아케이드 상가 정비사업’의 일환으로 진행되어 온 것이고, D시는 2021. 12. 13.경 이 사건 해체공사에 관한 공사도급계약을 체결하였으나 2021. 9. 28.경 신청했던 토지수용 재결이 2022. 2. 21.에야 이루어짐에 따라 공사도급계약 체결 직후에는 수용보상이 이루어질 수 없어 사실상 입주자들로부터 상가를 인도받아 해체공사를 진행하는 것이 불가능하였고, 위 재결에서 정한 수용개시일인 2022. 3. 23.에 근접한 2022. 4. 4.경에야 비로소 해체공사에 착공한 것으로 보이며, 건물의 외벽과 구조물을 철거하는 작업은 2022. 5. 22.경에 이루어지기는 하였으나 2022. 4. 4.경 이후에도 잔류 입주자들의 이주는 물론 현장조사와 내부철거 및 해체공사 준비작업 등이 실제로 진행되었는바, 이 사건 해체공사의 재착공 시기는 이미 진행 중이던 ‘G역 광장 아케이드 상가 정비사업’의 계획된 일정에 따라 정해진 것이라고 충분히 수긍할 만하고 이와는 달리 합리적인 근거나 이유 없이 인위적으로 그 시기를 조정하였다거나 왜곡시켰다고 볼만한 아무런 증거가 없다. 2) 이 사건 해체공사 착공식의 기획 경위에 관하여 이 사건 해체공사 착공식은 2022. 4. 5. 11:00경 개최되었는데, 당시 H정비단의 단장으로 근무하던 Z은 수사기관에서 ‘2022. 3. 21. 수용재결이 재기가 되고 철거공사를 본격적으로 들어가기 전에 착공식을 할 필요가 있다고 제가 판단하였습니다. 그래서 제가 3. 17.경 착공식 계획서를 정비단 내 추진단에 있는 AA 주무관에게 기안하여 행사를 개최해보자고 말하였고 AA 주무관으로부터 3. 22.경 최종 기획서를 받아보아 결재(승인)하게 되었습니다.’라고 진술하거나(수사기록 137쪽) ‘제가 기안을 해보라고 말을 하여 AA 주무관이 계획서를 작성한 후 AB 팀장이 검토를 하였고 이후 제가 검토를 한 후 부시장 AC이 검토 후 시장인 피고인 A이 결재하였’다고 진술하였고, ‘2022. 3. 17.경 부시장과 시장에게 대면으로 “저희가 본격적으로 착공이 들어가기 전 시민들이 안전문제에 대해 걱정을 하니까 아케이드 해체공사 착공식을 4월 5일쯤 시행하겠습니다”라고 최초 보고했다’는 취지로도 진술하였다. 즉 이 사건 해체공사 착공식에 관한 기획은 H정비단의 단장 Z이 최초 발의하여 그의 지시에 따라 주무관 AA의 기안과 팀장 AB의 검토를 거쳐 기획서가 작성되었고 이후 위 기획서는 단장 Z과 부시장 AC의 검토를 거쳐 시장인 피고인 A이 최종 결재를 하였다는 것인바, 이러한 일련의 과정은 D시청 소속 공무원들로 구성된 H정비단의 통상적인 업무절차에 따른 것으로 보이고, 달리 그 기획 과정에 특이하거나 이례적인 원인이나 절차가 개입되었다고 볼만한 아무런 증거가 없다(검사는 해체공사를 담당한 시공사측의 요구가 없었음에도 D시가 임의로 이 사건 해체공사 착공식을 기획하였다는 점을 문제 삼고 있으나, 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 해체공사 착공식을 기획한 목적 내지 의도는 공사행위의 시작을 선언하고 기념하려는 것이 아니라 이 사건 해체공사를 홍보함으로써 주변 공간을 이용하는 시민의 안전이나 입주자들의 안전한 퇴거를 도모하는 것인데, 이러한 시민의 안전이나 안전한 입주자의 퇴거 등을 도모하는 과제는 정비사업 시행자인 D시에 맡겨진 책무라고 봄이 타당하고 이와는 달리 위 과제가 해체공사를 담당하는 시공사에게 배타적으로 맡겨진 업무라고 보기는 어려우므로 시공사측의 요구가 없이 D시 자체적으로 이 사건 해체공사 착공식이 기획되었다는 사정만으로 위 착공식이 이례적으로 기획된 것이라고 보기는 어렵다고 할 것이다). 3) 이 사건 해체공사 착공식을 기획한 목적 내지 의도에 관하여 가) 관련 공무원 등의 진술 내용 ⑴ 당시 H정비단의 단장 Z은 수사기관에서 착공식 행사를 기획한 목적 내지 의도에 관하여 ‘아케이드 상가가 오래되었고 안전문제에 대해 걱정하는 시민들이 많아 시민들에게 안전함을 알리는 행사가 필요하다고 판단되어 2022. 4. 5. 행사를 개최하게 되었다’고 거듭하여 진술하였다(수사기록 137, 145쪽). ⑵ 위 H정비단 팀장으로 근무한 AB은 수사기관에서 착공식의 목적에 관하여 ‘G역을 이용하는 시민들에게 홍보를 할 필요가 있다고 생각하였고 착공식을 개최한 이후 실착공을 함으로써 철거대상 건물에 노숙인, 행려자 등이 들어가는 것을 막고자 하는 안전상의 목적도 있었다’고 진술하였고(수사기록 2247쪽), 착공식을 개최할 당시 이주하지 아니한 상인들이 있었음에도 착공식을 개최한 이유와 관련하여 ‘착공식 이후로는 석면조사를 비롯한 현장조사 등 영업에 방해가 될 수 있는 해체공사 준비작업을 실시하겠다고 상인들에게 말씀을 드렸던 부분이라서 착공식 이후로는 상인들이 “이제 내가 정말 이주를 해야겠구나”라는 인식이 분명히 심어졌다고 생각한다’고 진술하였다(수시기록 2252쪽 이하). AB은 이 법정에 출석하여서도 ‘착공식을 한 게 어떤 일련의 세리머니보다는 시민들한테 공사의 취지나 시작을 정확하게 알리고자 한 목적이 훨씬 더 컸다. 착공식에서도 이 공사를 어떤 장비로 어떻게 철거할 거고 안전에 대한 대책은 어떻게 세울 거고 이런 부분들을 설명을 많이 할애하였다.’는 취지로 진술하였다. ⑶ 이 사건 해체공사의 시공사인 주식회사 I의 현장소장 AE은 증인으로 출석하여 해체공사가 중지되고 진행이 더뎌진 것의 주된 이유가 이주민들이 나가지 않고 영업을 계속했던 것이냐는 질문에 “예 맞습니다.”라고 대답하였고, 착공식 전후에 해체 공사와 관련하여 특별하게 달라진 점이 무엇이냐는 질문에 ‘일단은 착공식 하면서 이제 저희가 본격적으로 작업을 하겠다고 이주하지 않으신 분들한테 통보를 했습니다’라고 답변하였으며, ‘이주하지 않은 사람들이 착공식을 보고 “이제 본격적으로 일을 하는 구나.”라고 생각하며 이전과 의식이 달라졌을 것’이라는 취지로 증언하였다. 나) 이상에서 보는 바와 같이 Z, AB, AE 등은 모두 공통적으로 이 사건 해체공사의 착공식이 해체공사가 시작된다는 점 자체를 기념하려는 의도가 아니라 해체공사가 공식적으로 시작됨을 널리 알림으로써 당시까지 아직 이주하지 아니하고 있던 상가입주자들의 안전한 이전을 촉구하고 해체공사 중 발생할 우려가 있는 안전사고 등에 관한 시민들의 주의를 환기하고자 하는 의도로 기획하였다는 취지로 진술하고 있음을 알 수 있다. 다) 위 기획 의도에 관한 진술의 신빙성 ‘G역 광장 아케이드 상가 정비사업’은 다중이용시설인 G역 광장 아케이드 상가건물이 노후화되어 시민공공안전이 우려되고 D의 관문 역할을 하는 G역의 경관 및 보행환경을 저해하고 있어 이를 정비할 필요성이 있다는 D시의 판단에 따라 실시된 도시정비사업으로서 아케이드 상가건물 2동에 대한 보상과 철거를 그 사업내용으로 하고, 책정된 사업비 312억 원 중 22억 원이 공사비이고, 나머지 290억 원(약 93%)은 보상비로 책정된 점(수사기록 69쪽), ‘G역 주변 정비 사업 관련 간담회 등 개최 현황’(수사기록 1015, 1073쪽 이하)에 의하면, 2020. 6. 29.경부터 2021. 10. 13.경까지 사이에 상가 임차인 간담회 3회, 상가 소유자 간담회 3회 및 상가업주 등과의 개별면담 6회를 포함하여 총 18회에 걸친 간담회 등이 개최된 점 등을 고려하면, 실제로 ‘G역 광장 아케이드 상가 정비사업’의 추진 과정에서 상가 소유자 및 임차인 등 상가 입주자들의 이전이 당면한 과제 중 하나였다고 보이고, 경기도지방토지수용위원회의 재결에서 정한 수용개시일인 2022. 3. 23.이 도과한 2022. 4. 3.에도 총 29개소 중 19개소만이 이주한 상황이었음은 앞서 본 바와 같으며, 당시는 광주 AF빌딩 붕괴사고와 광주 AG아파트 외벽 붕괴사고 등으로 인하여 공사현장에서의 안전사고에 대한 사회적 우려와 경각심이 고조된 시기였던 것으로 보이는 사정들을 함께 감안하면 이주하지 아니한 입주자들의 자발적 이전의 촉구와 시민의 안전에 관한 홍보를 위하여 행사를 기획하게 되었다는 Z 등의 위 진술들은 충분히 납득할 만하다. 4) 이 사건 해체공사 착공식이 공직선거법 제86조 제2항 제4호 나목에서 정한 ‘특정일ㆍ특정시기에 개최하지 아니하면 그 목적을 달성할 수 없는 행사’에 해당하지 아니하는지 여부 위에서 본 이 사건 해체공사의 일정과 이 사건 해체공사 착공식의 기획 경위 및 목적 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 이 사건 해체공사 착공식은 공직선거법 제86조 제2항 제4호 나목에서 정한 ‘특정일ㆍ특정시기에 개최하지 아니하면 그 목적을 달성할 수 없는 행사’에 해당한다고 봄이 타당하고, 달리 이러한 취지의 피고인 A의 변소를 뒤집을만한 증거가 없으며 이와 관련한 검사의 주장은 아래에서 보는 바와 같이 그 이유가 없다. 가) 검사는 당초 이 사건 해체공사 계약 체결 당시에 정한 착공일이나 입주자들의 이주가 완료되고 상가건물의 전면적인 철거공사가 시작된 때에 착공식을 개최했어야 한다는 취지로 주장하고 있으나, 이는 이 사건 해체공사 착공식이 공사의 착공행위 자체를 공표하며 기념하는 것을 목적으로 하는 행사라고 전제하였기 때문이라고 보이고 앞서 본 바와 같이 이 사건 해체공사 착공식을 기획한 의도나 목적이 입주자들의 자발적인 이주를 촉구하여 안전한 공사를 도모하려는 것이라면 이 사건 해체공사 계약에서 정한 착공일인 2021. 12. 20.경에 착공식을 개최하는 것은 아직 손실보상이 완료되기도 전에 입주자들의 이전을 촉구하는 것이 되어 도시정비법 제81조 제1항 단서를 규정한 취지에 부합하지 아니하고, 입주자들의 이전이 이미 완료된 후에 착공식을 개최하는 것은 위 목적이 이미 불필요해진 상황에서 하는 무용한 행사가 된다는 점에서 받아들이기 어려운 주장이라 할 것이다. 나) 검사는 AE의 진술을 들며 이 사건 해체공사 착공식 전후로 이주비 등 협상에 변동이나 진전이 없었으므로 이 사건 해체공사 착공식이 입주자들의 이주 등에 아무런 도움을 준 바가 없다고도 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 D시는 경기도지방토지수용위원회의 재결에서 정한 수용보상금을 지급하거나 공탁하면 수용개시일인 2022. 3. 23.에 토지 등의 소유권을 취득하게 되는데, 소유권을 취득한 D시는 이 사건 해체공사 착공식을 진행함으로써 시민들에게 안전을 홍보하고 남아있는 입주자들의 자발적인 이주를 촉구한 것으로 보이고, AE의 진술에 의하더라도 이 사건 해체공사 착공식을 개최함으로써 이주 여부에 관하여 입주자들의 인식에 변화가 있었다는 것이므로, 이 사건 해체공사 착공식이 아무런 역할을 하지 못하였다는 검사의 주장은 받아들이기 어렵다. 다) 또한 복합문화광장 조성공사 등과 같이 새로운 건물이나 시설 등의 건축이나 설치 등을 위한 공사에 관한 착공식은 그 행사개최를 통하여 도모하고자 하는 목적이 그 사업주체가 새롭게 신축될 건물이나 시설을 통하여 이루고자 하는 사업을 시작하거나 본격적으로 추진한다는 점 자체를 대외적으로 공표하며 기념하려는 데에 있다고 할 것인바, 이러한 개최 목적이나 그에 따라 예상되는 개최 시기 등을 고려할 때 상가건물의 철거 이후에 조성될 시설의 신축공사에 관한 착공식에는 이 사건 해체공사 착공식이 도모하고자 한 목적과 의도를 담기는 어렵다고 할 것이므로 이 사건 해체공사 착공식 대신 복합문화광장 조성공사의 착공식이 진행되는 것이 일반적이라는 검사의 주장 역시 받아들이기 어렵다. 5) 이 사건 해체공사 착공식의 개최가 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 선거에 영향을 미치는 행위에 해당하는지 여부 앞서 본 바와 같이 이 사건 해체공사의 (재)착공 시기는 기존의 ‘G역 광장 아케이드 상가 정비사업’의 일정에 따라 정해진 것이고, 이 사건 해체공사 착공식을 기획하게 된 일련의 과정 또한 D시청 소속 공무원들로 구성된 H정비단의 통상적인 업무절차에 따른 것이며 이 사건 해체공사 착공식의 방식이나 내용 역시 통상 예견 가능한 착공식의 방식과 내용으로 진행된 것으로 보이고 피고인 A의 업적을 홍보하거나 지지를 호소하는 등 이례적인 방식이나 내용이 포함되어 있었다고 볼만한 증거는 제출되지 아니한 점, 이 사건 해체공사 착공식의 개최 목적이 입주자들의 이전 촉구와 시민의 안전에 관한 홍보였고 당시 입주자들의 이전 상황이나 해체공사 현장의 안전에 관한 경각심이 고조된 사회적 분위기상 그 목적의 타당성이 충분히 납득이 되는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 해체공사 착공식의 개최는 통상적인 업무 행위의 일환일 뿐 선거의 공정을 해함으로써 선거에 영향을 미칠 우려가 있는 행위라고 평가하기 어렵다. 3. 공무원의 업적 홍보로 인한 공직선거법위반의 점에 관한 판단 가. 공소사실에 관한 검사의 주장 요지 이 부분 공소사실에 관한 검사의 주장 요지는, 피고인들은 2022. 3. 말경 피고인 A의 업적을 홍보하는 내용의 문자메시지를 선거구민들에게 보내기로 공모한 후 피고인 A은 피고인 B에게 평소 관리하던 D시민 연락처를 제공하고 문자메시지 발송 비용을 부담하였으며, 피고인 B은 2022. 4. 8. 선거운동용으로 개통한 피고인 A 명의의 휴대전화 번호로 약 7,000명의 D시민들에게 아래와 같은 내용의 문자메시지(이하 ‘이 사건 문자메시지’라 한다)를 발송하였는데, 이는 J병원 건립사업 및 G역 주변 정비사업의 추진에 관한 피고인 A의 공헌 내지 기여를 직접 알린 것이거나 적어도 이를 통해 선거구민인 D시민들이 위 2개의 사업을 피고인 A 개인의 업적으로 인식하였을 가능성이 충분하므로, 결국 피고인들은 D시장 후보자가 되려는 피고인 A의 업적을 홍보하는 행위를 하였다는 것이다. 나. 판단 1) 공직선거법상 후보자의 업적을 홍보하는 행위의 개념 공직선거법은 부정선거운동 규제의 일환으로 공무원 등의 직무의 정치적 중립성을 보장하고 선거의 공정 및 자유를 침해하는 관권선거의 폐해를 방지하기 위하여 공무원 등을 선거운동을 할 수 있는 주체에서 제외하고(제60조 제1항), 그 지위를 이용하여 선거운동을 한 공무원을 가중처벌하거나(제85조 제2항) 선거운동에까지 이르지 아니하였다고 하더라도 직무와 관련하여 또는 그 지위를 이용하여 선거에 영향을 미치는 행위를 금지하는 한편(제85조 제1항), 나아가 이러한 선거운동에까지 이르지 않았다 하더라도 선거의 공정을 해할 염려가 있는 행위들 중 일부 행위 유형을 정형화하여 직무와 관련이 없거나 지위를 이용하지 않더라도 선거에 영향을 미치는 행위로 규정하고 공무원 등 공적 지위에 있는 자들에 대하여 이를 금지하고 있으며(제86조 제1항), 그중 제86조 제1항의 경우 1 내지 4호는 부정선거운동의 일종으로 보아 공직선거법 제255조(부정선거운동죄)의 죄로 처벌함에 반하여 그와 성질을 달리하는 5 내지 7호는 제256조(각종제한규정위반죄)의 죄로 처벌하고 있다. 위와 같은 바탕 하에서 공무원 등 공적 지위에 있는 자들에 대하여 직무관련성이나 지위 이용을 요건으로 하지 아니하고 선거에 영향을 미치는 행위로서 금지하고 있는 ‘업적을 홍보하는 행위’의 개념에 관하여 살피건대, 공무원 등의 부정선거운동을 규제하려는 입법목적을 고려할 때 여기서 ‘업적’이란 선거에서 긍정적 평가자료가 될 수 있는 일체의 사회적 행위를 의미한다고 할 것이지만, 위에서 본 바와 같이 선거운동에까지 이르지 아니하나 선거에 영향을 미치는 행위로서는 금지되는 행위는 직무관련성이나 지위 이용을 그 요건으로 하는 반면에 ‘업적 홍보’와 같이 정형화된 일부 행위에 관하여는 직무와 관련하여 또는 공무원의 지위를 이용하여 한 행위가 아닐지라도 이를 금지하면서 그 위반행위를 처벌하고 있는 공직선거법 규정 체계를 고려하면 위 ‘업적’에 ‘긍정적 평가자료로 작용하여 선거에 영향을 미칠 우려가 있는 모든 내용’이 포함된다고 볼 수는 없고 그 문언에 따라 ‘이미 달성한 성과나 공적’만을 의미한다고 보아야 하며 이와는 달리 ‘앞으로의 계획을 밝히고 이를 실천할 것을 약속하는 내용’이나 ‘주어진 목표를 향후 달성하는 데에 적합하거나 미래의 전망에 부합되는 인물이라는 내용’ 등은 비록 그것이 선거에 긍정적인 평가자료로 작용하여 영향을 미칠 우려가 있다고 하더라도 ‘업적을 홍보하는 행위’에 포함된다고 보기 어렵다. 한편 헌법상 지방자치단체와 지방자치단체장은 별개의 헌법기관으로 규정되어 있고, 지방자치단체는 지방자치단체장과는 별개의 법인격을 가지는 법인이며, 공직선거법 제86조 제1항 제1호가 금지하는 대상을 ‘특정 정당이나 후보자의 업적을 홍보하는 행위’라고 명시하고 있는 반면, 공직선거법 제86조 제5항에서는 별도로 지방자치단체의 활동상황에 대한 홍보가 지방자치단체장의 업적 홍보로 이어지는 것을 막기 위하여 지방자치단체장이 지방자치단체의 활동상황을 홍보할 수 있는 횟수와 기간을 제한하고 있다. 이와 같은 공직선거법 제86조 제1항 제1호, 제5항의 문언과 규정 형식, 지방자치단체의 사업추진실적이나 변화는 일반적으로 널리 알릴 필요가 있는 점, 지방자치단체의 사업추진실적은 지방자치단체의 모든 공무원들의 노력, 지역민들의 합심, 전국적인 여건 등 여러 사정들이 어우러져 이루어지는 것인 점 등에 비추어 볼 때, 지방자치단체장이 지방자치단체의 성공적인 활동상황을 홍보하였다는 사정만으로 그 행위가 바로 공직선거법 제86조 제1항 제1호에서 정한 후보자가 되고자 하는 자의 업적을 홍보하는 행위에 해당한다고 볼 수는 없고, 지방자치단체장이 지방자치단체의 성공적인 활동상황을 홍보하는 행위가 실질적으로 선거에서 후보자가 되고자 하는 지방자치단체장의 업적을 홍보한 것인지를 판단함에 있어서는, 지방자치단체의 성공적인 활동상황을 지방자치단체장 개인의 업적으로 연결할 수 있을 정도로 지방자치단체장이 구체적인 공헌 또는 기여를 하였는지 여부, 홍보 내용에 지방자치단체장의 구체적인 공헌 또는 기여 내용이 직접적으로 기술되어 있는지 여부, 홍보 내용에 지방자치단체장의 성명, 사진, 발언 등이 포함되어 있는지 여부, 사진에 담긴 지방자치단체장의 크기와 모습, 당시의 객관적 상황에서 볼 때 홍보를 접한 주민들이 그 내용을 선거에서 후보자가 되고자 하는 지방자치단체장 개인의 업적으로 인식하였을 가능성이 있는지 여부, 그와 같은 홍보가 이루어진 경위와 시점 및 홍보의 전체적인 내용과 맥락 등을 종합적으로 고려하여 판단함이 타당하다. 2) 이 사건 문자메시지가 피고인 A의 업적을 홍보한 것인지 여부 이 법원이 적법하게 채택하여 조사한 증거들에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정, 즉 피고인 A은 2022. 3.경 제8회 전국동시지방선거 예비후보자 등록을 위한 준비를 하고 있었고 피고인 B의 권유로 2022. 2. 21.경 제8회 전국동시지방선거에 대비하여 이 사건 문자메시지 발송에 사용된 핸드폰 번호를 개통하였던 점, 피고인들은 2022. 3.경 J병원 이행협약서 체결, 이 사건 해체공사 등을 D시민들에게 알릴 필요성에 공감하고 그 방법을 논의하였던 점, 이 사건 문자메시지가 발송된 연락처는 피고인 A이 제공하였고 문자메시지 발송 비용도 피고인 A이 부담한 점, 이 사건 문자메시지에는 피고인 A의 이름이 명시되었고, 그 내용 역시 피고인 A 본인이 자신의 페이스북에 올린 글의 일부였던 점 등을 종합하면, 피고인 A은 피고인 B이 다수의 D시민들에게 자신의 명의로 이 사건 문자메시지를 보낼 것이라는 점을 인식하면서 연락처를 제공하거나 비용을 부담하는 행위를 하였을 가능성이 큰 것으로 보이기는 한다. 그러나 설령 공소사실 기재와 같이 피고인들이 공모하여 이 사건 문자메시지를 보냈다고 하더라도 이 법원이 적법하게 채택하여 조사한 증거들에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 검사가 제출한 증거들만으로는 이 사건 문자메시지가 피고인 A의 업적을 홍보한 것이라고 보기 어렵다. 가) 이 사건 문자메시지 중 ‘D시가 J병원 건립을 위한 이행협약서를 체결하였다’는 부분에는 이행협약서 체결행위의 주체를 D시로 명시함으로써 협약서의 체결행위가 D시의 대표자로서의 행위일 뿐 피고인 A 개인의 행위가 아님을 명시하였으며, 피고인 A이 개인적으로 이행협약서 체결에 관하여 어떠한 기여를 하였다는 것인지에 관하여 구체적인 기술이 없다. 이 부분 문자메시지의 전체적인 취지도 D시민들이 원해오던 종합의료시설이 유치된 것에 대하여 D시민의 대표자로서 느끼는 기쁨을 표현하는 취지이고 피고인 A 개인의 노력이나 공헌으로 위 유치를 이뤄낸 것이라는 취지의 글은 아니다. 나) ‘G역 광장 아케이드 해체공사 착공식이 있었다’는 부분에도 이 사건 해체공사 착공식이나 위 공사 착공과 관련하여 피고인 A이 어떠한 기여행위를 하였다는 것인지에 관하여 구체적인 기술이 없으며, ‘G역 광장이 시민 중심의 복합문화광장으로 새로 태어날 것’이라거나 ‘새로운 대표공간으로 거듭’난다는 등의 내용은 이미 이뤄낸 과거의 업적에 관한 기술이라고 보기 어렵고 복합문화광장이나 D시의 대표공간으로 조성될 수 있도록 피고인 A이 현재 어떠한 노력이나 행위를 하고 있음을 암시하고 있는 내용이라고 보기도 어렵다. 이 부분 문자메시지의 전체적인 취지 역시 ‘이 사건 해체공사가 시작되었고 향후 G역 광장이 새로운 공간으로 조성될 예정이므로 관심을 가져달라’는 취지일 뿐 피고인 A 개인의 노력이나 공헌이 G역 광장 아케이드 상가 정비사업을 이끌어낸 것이라는 취지의 글은 아니다. 검사는 피고인 A이 아케이드 상가건물의 입주자들과의 갈등을 해결하고 상가건물을 철거할 수 있는 상황을 만든 ‘업적’이 이 사건 문자메시지에 ‘착공식 개최’라는 구체적인 공헌 내지 기여로 기술된 것이라는 취지로 주장하나, ‘착공식 개최’라는 표현만으로 그 문언에 따른 이 사건 해체공사 착공식의 존재 및 이 사건 해체공사의 진행이라는 의미를 넘어 이 사건 해체공사에 이르는 과정에서 피고인 A이 한 구체적인 공헌 내지 기여까지를 나타낸다고 보기는 어렵다. 다) 이 사건 문자메시지에 첨부된 기사 2개의 내용은 D시가 J병원 이행협약서를 체결하였고 이 사건 해체공사 착공식을 개최하였다는 것으로 피고인 A이 이행협약서 체결 및 착공식 개최에 공헌 또는 기여를 하였다는 내용은 기재되어 있지 않다. J병원 이행협약서 관련 기사에는 피고인 A, P대학교 총장, M 대표이사가 나란히 서서 이행협약서를 들고 있는 사진이 포함되어 있는데, 세 명의 인물이 각자 이행협약서를 들고 동일한 크기로 촬영되었고 피고인 A이 특별히 부각된 사진은 아니다. 또한 위 기사 2개에 모두 피고인 A이 단독으로 발언하는 사진이 포함되어 있기는 하나, 위 기사에는 이 사건 문자메시지에 기재된 내용이 그대로 피고인 A의 발언 내용으로 기재되어 있을 뿐인바 앞서 본 바와 같이 피고인 A의 공헌이나 기여에 대한 내용이 아니고, 지방자치단체장이 지방자치단체의 행사에 참석하여 그 대표자로서 인사를 하거나 추상적인 소감을 밝힌 것에 불과한 것으로 보이며, 전체적인 기사의 내용이나 형식 등이 지방자치단체가 지방자치단체의 사업 홍보를 위해 통상적으로 배포하는 보도자료의 내용과 형식 등을 벗어난 것이라고 보기 어렵다. 라) 만일 피고인 A이 평소 J병원 이행협약서 체결과 이 사건 해체공사에 관하여 관심을 쏟으며 그 사업을 주도하여 왔다거나 위 사업에 구체적인 공헌 또는 기여를 하여 왔다는 사실이 D시민들 사이에 이미 널리 알려져 있어서 시민들이 ‘J병원 이행협약서 체결’ 또는 ‘이 사건 해체공사 착공식’이라는 문구만을 접하더라도 그 내용을 사실상 피고인 A 개인의 업적으로 인식할 가능성이 있다면, 비록 이 사건 문자메시지에는 피고인 A의 구체적인 공헌 내지 기여 내용이 기재되어 있지 않더라도, J병원 이행협약서 체결과 이 사건 해체공사 착공식 개최 자체를 언급한 것만으로도 피고인 A의 업적을 홍보한 것이라고 볼 여지가 있을 것이다. 그러나 검사가 제출한 증거들만으로는 이 사건 문자메시지를 받은 시민들이 J병원 이행협약서 체결과 이 사건 해체공사 착공식을 피고인 A 개인의 업적으로 연결 내지 인식할 만한 객관적인 사정의 존재가 합리적 의심의 여지가 없을 정도로 입증되었다고 보기 어렵다. 즉 J병원 건립과 관련하여서는 비록 피고인 A이 제7회 전국동시지방선거를 통해 선출되어 재임 중이던 2019. 5. 15.경 ‘J병원 의료복합클리스터(대학병원 건립포함) 건립을 위한 2차 업무협약’을 체결하였고, 2022. 3. 31.경 이 사건 문자메시지에서 언급된 ‘J병원 건립을 위한 이행협약’을 체결하기는 하였으나, 위 사업은 피고인 A에 앞서서 제6회 전국동시지방선거를 통해 선출된 전임 시장이 재임 중이던 2018. 2. 12.경 ‘J 병원 등 건립을 위한 업무협약’이 체결되면서 시작된 사업이었던 점, 2019년 업무협약을 체결한 이후에도 코로나바이러스감염증-19 사태로 인하여 예정된 사업추진 일정에 차질이 빚어졌던 것으로 보이는 점, J병원이 들어설 예정지인 N 일원의 O 산업단지 조성사업이 공동시행자인 AJ공사와 AK 주식회사 사이의 의견 대립 등으로 인하여 원활하게 추진되지 못하고 있는 상황인 점 등을 종합하여 보면, 위 사업에 관한 시민들의 주된 인식이나 관심사는 ‘오래 전부터 추진된다는 말은 있으나 과연 좌초되지 아니하고 실제로 실현되는지 여부’라고 추측되고 2차 업무협약이나 이행협약의 체결이 위 사업이 좌초되지 않고 실현됨에 있어 결정적인 계기가 될 것이라고 보거나 위 사업을 피고인 A 개인의 공로로 보는 평가가 시민들 사이에 널리 퍼져 있는 상황이라고는 보이지 아니한다. 또한 G역 광장 아케이드 상가건물의 노후화로 인한 철거의 필요성은 피고인 A이 시장으로 재임하기 전부터 지속적으로 제기되어 온 문제였고, 이 사건 해체공사는 D시가 2020. 5.경 발표한 ‘G역 주변 정비방안 기본계획’에 따른 것인데 피고인 A이 이를 자신의 핵심 공약으로 내세웠다거나 위 기본계획 발표부터 이 사건 해체공사 착공시까지 사이에 위 공사를 성사시키기 위하여 개인적으로 어떤 공헌 또는 기여를 하였다는 등의 사정도 찾아보기 어려우며 일반 시민들 사이에 피고인 A의 공헌이나 기여에 의하여 해체공사가 실시된 것처럼 널리 알려진 상황이었다고 볼만한 증거도 없다. 마) 피고인들이 선거를 불과 2개월 앞두고 피고인 A 개인의 비용을 들여 이 사건 문자메시지를 보낸 것이 다소 이례적으로 보이기는 한다. 그러나 설령 피고인들이 주관적으로 선거를 염두에 두고 이 사건 문자메시지를 보냈더라도 이는 피고인들의 내심적 의사에 관계되는 것으로서, 이 사건 문자메시지의 내용이 객관적으로 피고인 A의 업적 홍보에 해당하는지의 여부와는 별개이다. 나아가 검사는 피고인 A이 D시의 시정활동을 홍보하고 싶었다면 D시청 홈페이지, D시 명의 카카오톡, 블로그 등을 활용할 수 있었음에도 자신의 업적을 홍보할 목적으로 이 사건 문자메시지를 발송하였다고도 주장하나, 단순히 피고인들이 메시지 전달에 이용한 수단이 D시의 통신매체인지 개인의 통신매체인지 여부에 따라 그 메시지의 의미와 내용이 달라진다고 평가하기 어렵고, 홈페이지 등과 같은 홍보수단은 모두 정보를 원하는 사람들이 인터넷 검색 등을 통해 접속하여야 하므로 홍보를 원하는 사람의 입장에서는 소극적인 수단인 반면, 문자메시지는 상대방의 선행행위를 요하지 않는 적극적인 수단이라는 차이가 존재하므로 같은 의미와 내용이 담긴 메시지라도 홈페이지 등과 같은 수단을 넘어 문자메시지라는 수단을 사용하여 전달할 동기나 이유가 존재하고, 이 사건 문자메시지를 보낸 비용을 피고인 A 개인이 부담하였다는 사정만으로 피고인 A의 업적 홍보의 목적이 추론된다고 단정하기 어렵다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 공소사실은 모두 범죄의 증명이 없는 때에 해당하므로 형사소송법 제325조 후단에 의하여 무죄를 선고하며, 형법 제58조 제2항에 따라 그 판결의 요지를 공시하기로 하여 주문과 같이 판결한다.