전주지방법원-2016고단2003

공소사실의 요지 지구단위계획구역에서 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 맞게 용도를 변경하여야 한다. 전주시 완산구 D 지역에서는 2011. 11. 15.자 '전주 전통문화구역 지구단위계획(전주시 고시 제2011-131호)'에 의하여 중식 등 외국계 음식을 조리, 판매하는 음식점으로 용도를 변경할 수 없음에도 불구하고, 피고인은 2016. 5. 4.부터 2016. 11. 15.까지 위 전주시 완산구 D에 있는 건축물에서 'E'이라는 상호로 중식을 판매함으로써 위 지구단위계획에 맞지 아니하게 용도를 변경하였다. 2. 판단 가. 쟁점 1) 기록에 의하면 아래 사실이 인정된다. 전주 완산구 F(도로명 주소: 완산구 D, 이하 '이 사건 토지'라 한다) 위에는 1978년경 용도를 주택으로 한 건축물(이하 '이 사건 건축물'이라 한다) 건립되었고, 2010. 12. 2. 일반음식점으로 용도가 변경되었다(수사기록 11, 12쪽). G은 2011. 1. 5. 이 사건 건축물을 영업소재지로 하여 일반음식점영업(영업의 형태 일식)을 신고한 후 식품접객업을 영위하였고, 피고인은 2015. 5. 18. G의 영업자 지위를 승계하였다(수사기록 19쪽). 이 사건 토지는 2011. 11. 15. 고시된 도시관리계획 결정(변경)에 따라 전주 전통문화구역 지구단위계획구역의 전통문화지구에 포함되었다. 위 지구단위계획은 전통문화지구에서 건축물의 용도에 관하여 '허용되는 건축물', '한옥보전위원회 심의를 거쳐 허용되는 건축물', '불허용도(허용용도에 우선)'로 구분하면서 그 아래 세부적인 내용을 정하고 있다. 그 중 이 사건과 관련된 내용은 아래와 같다(수사기록 5, 14~17쪽). 피고인은 2016. 5. 4.부터 이 사건 건축물에서 중식을 판매하는 일반음식점을 영위하고 있다(수사기록 7, 24쪽). 2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다)은 제54조에서 "지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다."고 규정하고 있고, 제141조 제3호에서 '제54조를 위반하여 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축하거나 용도를 변경한 자'에 대한 형사처벌을 규정하고 있다. 3) 피고인이 이 사건 건축물을 중식을 판매하는 일반음식점의 용도로 사용하는 것이 지구단위계획에 적합하지 아니한 것은 명백하나, 국토계획법 제141조 제3호는 지구단위계획에 적합하지 아니한 '용도변경' 행위를 처벌하고 있으므로 과연 피고인이 '용도변경'을 한 것으로 볼 수 있는지가 이 사건의 쟁점이다.[검사는 건축물의 용도가 지구단위계획 결정 이전부터 지구단위계획에서 정한 불허용도이고 지구단위계획 결정 이후에도 건축물의 용도가 그대로 유지된 사안에서 국토계획법 제131조 제3호에 정한 용도변경에 해당하지 아니한다고 판단한 원심을 파기한 대법원 2011. 9. 8. 선고 2009도12330 판결을 들어 이 사건에서도 마찬가지로 지구단위계획에 적합하지 아니한 용도변경에 해당한다고 보아야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 위 대법원판결은 지구단위계획의 내용이 되는 건축물의 용도제한을 건축법령에서 열거하는 건축물의 용도 중에서 정할 수 있는 제한적, 한정적인 것으로 해석할 수 없다는 법리를 판시하면서 그와 달리 해석한 원심을 법리오해를 이유로 파기환송한 것일 뿐이므로, 비록 파기환송 후 하급심에서 해당 사안이 용도변경에 해당한다고 판단하였더라도 이 사건 쟁점이 위 대법원판결의 사정범위에 포함된다고 볼 수 없다. 건축물의 용도제한은 국토계획법의 용도지역, 용도구역, 지구단위계획구역 등의 지정·변경을 통해 수시로 변화할 수 있는데 종전에 적법하였던 건축물의 용도를 그대로 유지하는 행위를 규제 변화를 이유로 불법 용도변경으로 보는 것은 기득권 내지 신뢰를 침해하여 법적 안정성을 심대하게 저해하는 것으로서 받아들일 수 없는 해석이다.] 나. 용도변경 해당 여부 1) 국토계획법은 용도지역제를 통해 해당 지역에서의 토지 용도를 사전에 설정하고 획일적으로 적용하면서 건축법 시행령 에 규정된 용도별 건축물의 종류 기준에 따르도록 규정하고 있다. 한편 용도지역제는 사전에 설정된 표준적 용도만을 인정하면서 사회·경제적 변화에 대응하여 토지 용도에 유연성을 확보하지 못하고 용도 역시 세밀하게 규제하지 못하는 한계가 있으므로 국토계획법은 이를 보완하기 위해 상세계획제의 일종인 지구단위계획 제도를 도입하였다. 2) 지구단위계획은 대상 구역의 기존 용도지역이나 용도지구를 세분하거나 변경할 수 있고, 세부적인 건축물의 용도 제한을 새로 설정할 수 있는데, 지구단위계획의 내용이 되는 '건축물의 용도제한'은 건축법 시행령 에서 한정적으로 열거하는 용도별 건축물의 종류 중에서 선택하여야 하는 것이 아니라 건축법 시행령에서 규정하지 아니하는 다른 용도까지 규정할 수 있다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009도12330 판결 참조). 3) 건축물의 용도변경은 건축물의 용도가 일정한 기준에 따라 분류되어 있음을 전제로만 가능한 개념이고, 용도변경 여부도 그 분류에 따라 판단할 수밖에 없다. 이 사건 지구단위계획에서는 건축법 시행령 '용도별 건축물의 종류'에 정한 분류를인용하면서도 그 분류에서 구분된 일반음식점에 관해서만은 별도로 조리, 판매하는 음식의 종류를 기준으로 한 분류를 추가하여 건축물의 용도를 규정 및 제한하고 있다. 4) 관건은 이 사건 지구단위계획에서 분류하고 있는 건축물의 용도 중 '일식, 중식, 양식 등 외국계 음식을 조리, 판매하는 음식점'이라는 부분이 '일식을 조리, 판매하는음식점'과 '중식을 조리, 판매하는 음식점' 등을 별개의 독립된 건축물의 용도로 구분하고 있다고 볼 수 있는지이다. 5) 아래와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 지구단위계획이 '일식을 조리, 판매하는 음식점'과 '중식을 조리, 판매하는 음식점'을 별개의 건축물의 용도로 구분한 것으로 보기 어렵다. 우선 '일식, 중식, 양식 등 외국계 음식을 조리, 판매하는 음식점'이라는 문언을 놓고 보면, '일식, 중식, 양식'은 외국계 음식의 예시라고 볼 것이어서 음식의 국적을불문하고 한식이 아닌 '외국계 음식을 조리, 판매하는 음식점'이 독자적인 건축물의 용도로 정해졌다고 봄이 타당하다. 국토계획법에 의하면, 지구단위계획은 도시·군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획이고(제2조 제5호), 도시의 정비·관리·보전·개발 등 지정 목적, 주거·산업·유통·관광휴양·복합 등 중심기능, 해당 용도지역의 특성 등의 사항을 고려하여 수립되며(제49조 제1항), 지정목적을 이루기 위해 지구단위계획에는 건축물의 용도제한에 관한 사항이 필수적으로 포함되어야 한다(제52조 제1항 제4호). 위와 같은 국토계획법의 규정 내용을 종합하면, 지구단위계획에서 건축물의 용도제한은 지구단위계획의 지정 목적, 해당 구역의 기능 등을 고려하여 정해지는 것이다. 이 사건 지구단위계획은 전통문화유산이 밀집된 지역 일대에서 전통문화를 보전함과 아울러 체계적으로 관리하여 문화·관광의 중심지로서 기능할 수 있도록 하는 데 그 지정목적이 있다고 보이고, 외국계 음식점과 그 아류인 외국음식과 결합된 퓨전형태의 음식점은 전통문화구역의 성격과 지정목적 달성에 나쁜 영향을 미칠 가능성이 높다는 이유에서 불허용도로 지정되었다고 보인다. 위와 같은 사정에 비추어 보면, 외국계 음식점을 하나의 범주로 설정하여 다른 용도와 구분되는 건축물의 용도로 정하면 충분하고, 음식의 국적별로 음식점을 구분하여 별개의 건축물의 용도로 분류할 별다른 이유가 없다. 음식의 국적을 불문하고 외국계 음식점을 하나의 용도로 파악하여 일식 음식점이 중식 음식점으로 변경하는 것을 허용하더라도 이 사건 지구단위계획구역 지정목적을 이루는 데 추가적인 저해 요소가 발생하는 것도 아니다. 이 사건 지구단위계획에서 '일식을 판매하는 음식점', '중식을 판매하는 음식점' 등을 구분하여 별개의 용도로 정한 경우를 상정하면, 실질적 내용에 별다른 차이가 없음에도 문언의 형식에 따라 용도변경 해당 여부가 달라지는 것은 불합리하다는 비판이 제기될 수도 있으나, 그러한 형태의 용도 구분에 의한 용도제한은 종전 외국계 음식점이 판매하는 음식의 종류를 변경, 확대하는 것마저 경우에 따라 금지되어 공익에 비해 영업의 자유, 재산권이 과도하게 제한되므로 행정계획의 형량하자로 판정될 가능성이 높다. 3. 결론 이 사건 공소사실은 범죄로 되지 아니하는 경우에 해당하므로 형사소송법 제325조 전단에 따라 피고인에게 무죄를 선고하고, 형법 제58조 제2항에 따라 피고인에 대한 무죄판결의 요지를 공시한다.