전주지방법원-2018고단685

범죄사실 피고인은 2014. 7. 1.부터 현재까지 Q 소속 공무원의 임용권자인 R군수로 재직하고 있다. 피고인은 2016. 1경 Q 보건소장으로 근무하다가 Q 의료원장으로 파견근무 중이던 지방보건 사무관 W로부터 '내가 2017년 6월 말에 명예퇴직을 할 예정인데, 이번 인사에서 고향인 X 면장으로 발령을 내 달라.'라는 취지의 부탁을 받고, Q 행정지원과 소속 인사 업무 담당자인 지방행정주사보 T에게 'W을 X면장으로 보내고 후임 보건소장으로 지방행정사무관 S를 발령해도 되는지 검토해 보라.'고 지시하였다. 한편, 관련 법령에 따르면 임용권자인 R군수는 의사 면허가 있는 사람 중에서 Q 보건소장을 임용하되, 의사 면허가 있는 사람 중에서 임용하기 어려운 경우에는 보건·식품위생·의료기술·의무·약무·간호·보건진료 직렬의 공무원을 Q 보건소장으로 임용할 수 있도록 되어 있고, 지방공무원 임용권자는 지방공무원 임용령에 따라 소속 공무원을 해당 직위에 임용한 날부터 1년 6개월이 경과하여야 다른 직위에 전보할 수 있으나, 필수보직기간이 지나기 전에도 다른 직위로 전보하기 위해서는 기관장이 보직관리를 위하여 전보할 필요가 있다고 특별히 인정하는 경우 등 일정한 사유가 있어야 하고, 미리 해당 인사위원회의 심의를 거치도록 되어 있다. 이에 따라 위 T는 피고인에게 '보건소장으로 지방행정사무관 S를 발령할 경우 지역보건법 등 관련 법규에 위반되고 나중에 감사에서 지적을 받을 수 있다.'는 취지의 보고를 하였다. 그럼에도 피고인은 2016. 1. 19.경 R군수 사무실에서, U 부군수, V 행정지원과장, Y 행정담당, 위 T 등이 있는 자리에서 관련 법령을 위반하여 S를 Q 보건소장으로 전보임용하기로 결정하면서 후속 절차를 진행하도록 지시하였다. 이에 따라 위 T는 피고인의 지시를 받고 같은 날, 위 지방공무원임용령 규정에 따라 Q 주민생활지원과장으로 임용된 날로부터 1년 6개월이 경과하지 않은 위 S를 다른 직위인 Q 보건소장으로 전보임용하기 위해 2016. 1. 19.자 지방공무원 전보 사전심의·의결서를 기안하고, 필수보직기간 미경과자의 전보 심의 관련 인사위원회의 위원장 U, 위원인 V은 위 서류에 모두 찬성 표시를 하는 방법으로 서면으로 심의·의결 하였다. 그 직후, 피고인은 위와 같은 인사위원회 심의·의결 등을 바탕으로 관련 법령을 위반하여 위 S를 Q 보건소장으로 전보임용하였다. 이로써 피고인은 직권을 남용하여 위 T, U, V으로 하여금 의무 없는 일을 하게 하였다. 증거의 요지 1. 피고인의 일부 법정진술 1. T, Y, V, U, S에 대한 각 검찰진술조서 1. 수사보고(지방자치법, 지역보건법, 지역보건법 시행령, Q 행정기구 설치조례, Q 행정기구설치조례 시행규칙 등 첨부), 수사보고서(Q 2016년도 인사운영 기본계획 첨부) 1. 수사협조요청에 대한 회신, 보건소장 직위 부여 관련 회신-행정안전부 1. 지방공무원 전보 사전심의, 의결 법령의 적용 1. 범죄사실에 대한 해당법조 및 형의 선택 형법 제123조(벌금형 선택) 1. 노역장유치 형법 제70조 제1항, 제69조 제2항 1. 가납명령 형사소송법 제334조 제1항 유죄 판단의 근거 1. 인정사실 이 법원이 적법하게 채택하여 조사한 증거들을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. Q의 인사제도 1) 정기인사 및 수시인사 Q은 매년 1월 및 7월에 정기인사를 하고, 상당 규모 이상 또는 주요보직에 인사요인이 발생하여 업무공백이 심화되는 등의 문제가 발생하는 경우 수시인사를 한다. 2) 정기인사 절차 통상 정기인사는 아래와 같은 절차로 이루어진다. 가) 우선 인사담당 실무자가 전보 요인을 바탕으로 정기인사에 대한 계획을 수립하고, 본청에서 읍·면으로 전출자원 및 읍·면에서 본청으로 전입자원을 확정지은 다음, 확정된 인원을 가지고 결원 부서에 인력배치를 하기 위한 기초자료를 만든다. 나) 인사담당 실무자가 만든 기초자료는 결제라인을 따라 행정팀장의 1차 검토, 행정지원과장의 2차 검토, 부군수의 최종 검토를 거친다. 부군수의 최종 검토를 마친 인사초안이 군수에게 보고되고, 최종적으로 인사담당 실무자, 행정팀장, 행정지원과장, 부군수, 군수가 군수실에 모여 인사초안의 내용을 확정한다(수사기록 제283, 327,365면). 다) 확정된 인사초안 중 인사위원회의 심의가 필요한 것은 인사위원회의 심의를 거치게 되고, 군수가 최종적으로 결제를 하여 인사안을 확정한다. 3) 필수보직기간 미준수와 인사위원회의 심의 가) 지방공무원 임용령(2016. 12. 30. 대통령령 제27718호로 개정되기 이전의 것) 제27조 제1항은, 임용권자는 원칙적으로 소속 공무원을 해당 직위에 임용한 날부터 1년 6개월이 경과하여야 다른 직위에 전보할 수 있도록 규정하고 있다. 나) 다만 위 임용령 제27조 제2항은 위와 같은 필수보직기간에 제1호부터 제12호까지 예외사유를 규정하고 있다. 그 중 제12호는 '기관장이 보직관리를 위하여 전보할 필요가 있다고 특별히 인정하는 경우'에 필수보직기간이 지나기 전에도 다른 직위로 전보할 수 있도록 규정하고, 위 임용령 제27조 제2항 후문, 제9조의4는 제12호의 사유로 필수보직기간 이전에 전보를 할 경우 인사위원회의 심의를 거치도록 하되, 인사위원회는 서면으로 심의·의결할 수 있도록 하고 있다. 다) Q 인사위원회는 총 8명으로 구성되어 있는데, 부군수는 당연직 인사위원장이고, 기획실장, 행정지원과장은 당연직 위원이다. 나. 2016. 1. 19. 정기인사 이전 사정 1) 피고인은 2014. 6. 지방선거에서 R군수로 당선되어 2014. 7. 1.부터 R군수로 재직하고 있다. 2) Q 소속 보건직렬 사무관 W은 Q 보건소장으로 근무하다가 2015. 11. 1.부터 Q 의료원장 직무대리로 파견근무를 하고 있었다. W은 2016. 1.경 피고인에게 '내가 2017년 6월 말에 명예퇴직을 할 예정인데, 이번 인사에서 고향인 X 면장으로 발령을 내 달라.'라는 부탁을 하였다. 3) 이에 피고인은 Q 행정지원과 소속 인사담당 실무자인 지방행정주사보 T에게 W을 X면장으로, 지방행정사무관으로 주민생활과장으로 근무하던 S를 Q 보건소장으로 각 전보하는 것이 가능한지 확인하였다. 한편, 지역보건법 시행령 제13조 본문은 보건소장을 원칙적으로 '의사 면허가 있는 '사람'으로 임용하도록 규정하고, 다만 같은 조 단서는 의사 면허가 있는 사람 중에서 임용하기 어려운 경우에 '지방공무원 임용령 별표 1에 따른 보건·식품위생·의료기술·의무·약무·간호·보건진료 직렬의 공무원'으로 임용하도록 규정하고 있다. T는 피고인에게 위와 같은 지역보건법 시행령 규정을 근거로 'W을 X면장으로 발령하는 것은 가능하지만, 행정 직렬인 S를 보건소장으로 발령하는 것은 관련 법규에 위반되고, 다른 시·군에서도 유사한 사례로 감사 등에서 지적을 받은 적이 있다'고 답변하였다. 다. 2016. 1. 19. 정기인사 인사초안 확정 경과 1) 정기인사일인 2016. 1. 19. 인사초안 확정을 위하여 부군수 U, 행정지원과장 V, 행정담당 Y, 인사실무 담당자 T가 피고인의 집무실에 모이게 되었다. 2) 피고인은 그 자리에서 다시 W을 X면장으로, S를 보건소장으로 전보하는 문제를 이야기하였고, T는 행정 직렬인 S를 보건소장으로 전보하는 것은 관련 법규에 위반된다고 재차 이야기하였다. 3) 그러나 피고인은 T의 의견에도 불구하고 W을 X면장으로, S를 보건소장으로 전보하겠다고 결정하고 후속절차를 진행하도록 지시하였다. 4) 한편, S는 2015. 7. 27. 주민생활지원과장에 임명되어 2016. 1. 19. 당시 필수보직기간이 경과하지 않은 상황이었다. 피고인은 S의 필수보직기간이 경과하지 않아 S를 보건소장으로 전보하기 위해서는 인사위원회의 심의·의결이 있어야 한다는 사정을 알고 있었다. 라. 필수보직기간 미경과자 전보 관련 인사위원회 심의 1) 피고인이 S를 보건소장으로 전보하기로 결정한 후, T는 필수보직기간 미경과자에 대한 인사위원회 서면 심의·의결을 위한 '지방공무원 전보 사전심의·의결서'를 기안하면서 피고인의 지시에 따라 S를 보건소장으로 전보하는 내용을 포함시켰다. 2) T는 작성된 사전심의·의결서를 가지고 인사위원회 위원 중 U(부군수), AA, V(행정지원과장), AB, AC, AD, AE등 7인을 개별적으로 방문하여 의결서에 서명을 하도록 하였고, 인사위원회 위원들은 모두 찬성의사를 표시하였다. 마. 2016. 1. 19. 정기인사의 실시 T는 피고인에게 인사위원회에서 원래 인사안대로 의결이 이루어졌다고 보고하였고, 이후 피고인이 인사안에 대하여 최종 결제를 하여 S를 보건소장으로 전보하는 것을 포함한 2016. 1. 19.자 정기인사가 이루어졌다. 2. 판단 가. 일반법리 1) 직권남용권리행사방해죄에서 '직권의 남용'이란 공무원이 '일반적 권한'에 속하는 사항을 불법하게 행사하는 것, 즉 형식적, 외형적으로는 직무집행으로 보이나 실질은 정당한 권한 외의 행위를 하는 경우를 의미하고, 남용에 해당하는지는 공무원의 구체적인 직무행위가 그 목적 및 그것이 행하여진 상황에서 볼 때 필요성·상당성 여부, 직권행사가 허용되는 법령상 요건을 충족했는지 등 제반 요소를 고려하여 결정하여야 한다. 그리고 어떠한 직무가 공무원의 일반적 권한에 속하는 사항이라고 하기 위해서는 그에 관한 법령상의 근거가 필요하지만, 명문이 없는 경우라도 법·제도를 종합적, 실질적으로 관찰해서 그것이 해당 공무원의 직무권한에 속한다고 해석되고, 남용된 경우 상대방으로 하여금 사실상 의무 없는 일을 행하게 하거나 권리를 방해하기에 충분한 것이라고 인정되는 경우에는 직권남용죄에서 말하는 '일반적 권한'에 포함된다고 보아야 한다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2011도1739 판결 등 참조). 2) 그리고 '의무 없는 일을 하게 한 때'란 '사람'으로 하여금 법령상 의무 없는 일을 하게 하는 때를 의미하고, 직무집행의 기준과 절차가 법령에 구체적으로 명시되어 있고 실무 담당자에게도 직무집행의 기준을 적용하고 절차에 관여할 고유한 권한과 역할이 부여되어 있다면 실무 담당자로 하여금 그러한 기준과 절차를 위반하여 직무집행을 보조하게 한 경우에는 '의무 없는 일을 하게 한 때'에 해당한다(대법원 2012. 1. 27. 선고 2010도11884 판결 등 참조). 나. 피고인이 직권을 남용하였는지 여부 1) 피고인의 일반적인 직무권한에 해당하는지 여부 가) 지방공무원법 제6조는 '지방자치단체의 장은 이 법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명·휴직·면직과 징계를 하는 권한(이하 "임용권"이라 한다)을 가진다'고 규정하고 있다. 따라서 피고인은 Q 소속 공무원에 대한 임용권자다. 나) 앞서 본 사실관계에 의하면, 피고인은 T에게 S를 보건소장으로 전보하는 내용의 '지방공무원 전보 사전심의·의결서' 기안을, U, V에게 필수보직기간 미경과자 전보 관련 인사위원회에서 위와 같은 인사초안에 찬성할 것을 지시한 것으로 볼 수 있다. 다) 피고인은 Q의 인사권자로서 인사담당 공무원들에게 인사와 관련한 지시를 할 수 있는 일반적인 권한을 갖고 있다고 할 것이다. 나아가 인사위원회의 심의·의결 역시 인사권자가 인사권을 행사하는 과정에서 이루어지는 절차의 일부라고 볼 수 있다. 따라서 피고인이 인사담당 실무자 T에게 S를 보건소장으로 전보하는 내용의 '지방공무원 전보 사전심의·의결서'을 작성하도록 지시한 것은 피고인의 일반적인 직무권한에 속하는 것으로 볼 수 있다. 라) 한편 U, V은 Q 소속 공무원이자 지방공무원법 제7조에 근거하여 설치된 Q 인사위원회 위원으로서의 지위를 가지고 있다. 그런데 U은 부군수, V은 행정지원과장으로 인사 업무에 관여하는 공무원의 지위에서 당연직으로 인사위원회 위원이 된 것이고, 피고인은 이러한 당연직 위원들에 대한 인사권 및 일반적인 지휘·감독권을 가지고 있으므로, 피고인이 이들에게 인사와 관련하여 실무적인 업무에 관하여 지시하는 뿐 아니라, 인사위원회에서 인사권자의 의사대로 의결이 이루어질 수 있도록 의결권을 행사하도록 지시하는 것 역시 인사권자인 피고인의 인사권 행사의 일환으로 받아들이기에 충분한 외관을 가지고 있다(지방공무원법 제7조 제5항이 해당 지방자치단체의 공무원이 인사위원회 전체 위원의 1/2를 초과하지 못하도록 하는 것은, 이들이 인사권자의 영향력에서 자유로울 수 없다는 전제 하에, 해당 지방자치단체의 공무원들이 전체 위원 중 1/2을 초과할 경우 인사위원회가 유명무실화될 우려가 있기 때문인 것으로 판단된다). 2) 피고인이 직권을 남용하였는지 여부 가) 보건소는 지역주민의 건강을 증진하고 질병을 예방·관리하기 위하여 설치하는 지역보건의료기관으로, 단순히 지역주민에 대한 진료, 건강검진 등 질병관리에 관한 사항만을 담당하는 것이 아니라, 지역보건의료정책의 기획, 조사·연구 및 평가, 감염병의 예방과 관리, 모성과 영유아의 건강유지·증진 등 지역주민의 건강 증진 및 질병의 예방·관리를 위한 다양한 업무를 수행한다(지역보건법 제11조). 나) 지역보건법 시행령이 보건소장의 자격을 의사 또는 지방공무원 임용령 별표 1에 따른 보건·식품위생·의료기술·의무·약무·간호·보건진료 직렬의 공무원으로 한정하는 것은 위와 같은 업무를 총괄해야 하는 보건소장이 반드시 갖추어야 할 전문성을 담보하기 위한 최소한의 기준이라고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 피고인은 위와 같은 지역보건법 시행령의 규정을 무시하고 S를 보건소장으로 전보하였다. 다) 나아가 2016. 1. 19. 정기인사 당시 굳이 보건소장이던 W을 X면장으로 전보하고, 공석이 된 보건소장직에 다른 공무원을 전보해야 할 필요성이 있었다고 볼 수 없음에도, 피고인은 W의 부탁을 들어주기 위하여 위와 같은 위법한 전보를 지시하였다. 라) 따라서 피고인이 위와 같은 행위는 정당한 권한 행사를 넘어 직무의 행사에 가탁한 부당한 행위라고 할 것이므로 직권남용에 해당한다. 다. T, U, V에게 의무 없는 일을 하게 하였는지 여부 1) T에 대한 판단 가) 지역보건법, 지역보건법 시행령, 지방공무원법, 지방공무원 임용령, Q 행정기구 설치조례 및 시행규칙, 2016년도 인사운영 기본계획 등에는 전보인사업무와 관련한 다양한 기준이 구체적으로 명시되어 있고, Q 인사담당 공무원은 직무수행 과정에서 위와 같은 기준을 준수해야 할 의무가 있다. 나) 앞서 본 바와 같이 Q에서는 인사담당 실무자가 전보 요인을 바탕으로 정기인사에 대한 계획을 수립하고, 본청에서 읍·면으로 전출자원 및 읍·면에서 본청으로 전입자원을 확정지은 다음, 확정된 인원을 가지고 결원 부서에 인력배치를 하기 위한 기초자료를 만들고, 이를 기초로 인사안이 만들어진다. 이와 관련하여 인사담당 실무자 T, 행정팀장 Y, 행정지원과장 V, 부군수 U은 모두 수사기관에서 본인들이 인사를 담당하는 동안 군수가 특정인을 전보하도록 지시한 적은 없다는 취지로 진술하였다(수사기록 제284, 327, 346, 365면). 그렇다면, T에게는 정기인사와 관련하여 직무집행의 기준을 적용하고 절차에 관여할 고유한 권한과 역할이 부여되어 있다고 인정된다. 다) 따라서 피고인이 지역보건법 시행령의 규정에 위반한 '지방공무원 전보 사전 심의·의결서'를 작성하는 방식으로 직무집행을 보조하게 한 것은 T에게 '의무 없는 일을 한 때'에 해당한다. 2) U, V에 대한 판단 가) U, V은 인사위원회 위원으로 인사위원회에 회부된 안건을 심의·의결함에 있어서 법률이 정한 바에 따라 적법한 절차와 기준에 따른 인사가 이루어지도록 할 의무가 있다. 나) 나아가 비록 S의 전보 인사가 인사위원회의 심의 대상이 된 이유가 필수보직기간을 초과하지 않은 S를 다른 직위로 전보하는 것이 '기관장이 보직관리를 위하여 전보할 필요가 있다고 특별히 인정하는 경우'에 해당하느냐를 심의하기 위한 것이지만, 그와 같은 전보가 법령에 위반되는 경우에는 위와 같은 요건 충족 여부와 무관하게 인사위원회 위원들은 해당 인사안을 반대할 수 있다고 할 것이다. 이와 관련하여 U, V은 수사기관에서 피고인의 결정이 있었기 때문에 의사에 반하여 의결서에 찬성한다는 서명을 하였다고 진술하였다(수사기록 제357, 376면). 다) 따라서 피고인이 U, V에게 지역보건법 시행령의 규정에 위반한 '지방공무원 전보 사전심의·의결서'에 찬성하도록 지시한 것은 U, V에게 '의무 없는 일을 한 때'에 해당한다. 3. 결론 위와 같은 사정들을 종합하여 피고인은 직권을 남용하여 T, U, V에게 의무없는 일을 하게 하였다고 인정한다. 양형의 이유 불리한 정상: 앞서 본 바와 같이 보건소장의 자격을 제한하는 것은 지역주민의 건강 증진 및 질병의 예방·관리를 위한 다양한 업무를 수행하는 보건소장에게 필요한 전문성을 고려한 것이다. 지역보건법 시행령 제13조는 보건소장을 원칙적으로 의사 면허가 있는 사람에 한정하여 임용하도록 하고, 의사 면허가 있는 사람 중에 임용하기 어려운 경우 비로소 보건 등 직렬의 공무원을 보건소장으로 임용할 수 있도록 하되, 이 경우에도 반드시 5년 이상 보건 등의 업무와 관련하여 근무한 경험을 갖추도록 요구하고 있다. 그럼에도 불구하고 피고인은 X면장으로 전보해달라는 W의 부탁을 받고, 인사담당 실무자의 의견을 무시한 채 위와 같이 지역보건법 시행령의 규정에 위반한 전보를 하였는바, 위와 같은 사정에 비추어 이 사건 범죄의 죄질이 가볍지 않다. 나아가 위와 같이 사적인 부탁을 들어주기 위하여 법규에 위반한 전보를 한 피고인의 행위는 인사시스템 자체의 공정성에 의문을 제기하게 만들고, 이로 인하여 자신의 자리에서 묵묵히 일하는 공무원들이 불이익을 받게 된다면 공직사회의 정직성 내지 신뢰도에도 악영향을 끼치게 된다는 점에서 비난가능성도 작지 않다{위법한 인사로 Q 보건소장에 전보된 S는 수사기관에서 '전보가 있을 것이라고 생각을 전혀 하지 못하였고, 사령장을 받으러 오라고 하여 그때서야 보건소장으로 발령된 사실을 알게 되었으며, 전혀 해보지 않은 업무라 업무에 대한 부담이 있었다'고 진술하였다(수사기록 제395, 396)}. 유리한 정상: 피고인이 이 사건 범행으로 사적인 이득을 취하였다고 인정할 증거가 없다. 지역에 따라서는 보건소장에 임명될 수 있는 의사 또는 보건 등 직렬의 공무원이 없어서 행정 직렬 공무원이 보건소장 내지 의료원장에 임명되는 경우도 있고, Q 역시 보건 등 직렬 공무원이 충분하지 않은 것이 이 사건 범행의 한 원인이 된 것으로 그 경위에 다소 참작할 만한 사정이 있다. 피고인은 이 사건 이전에 아무런 형사처벌을 받은 전력이 없다. 나아가 이 사건과 같은 범행은 피고인이 과연 지방자치단체장으로서 Q을 이끌면서 지방자치행정의 민주적이며 능률적인 운영을 도모할 수 있느냐는 의문을 제기하는데, 피고인에 대하여 공소제기가 이루어져 이 사건이 공론화된 이후인 2018. 6. 13. 개최된 제7회 전국동시지방선거에서 Q 군민들이 다시 피고인을 R군수로 선출하여 주었다. 그 밖에 피고인의 나이, 성행, 환경, 직업, 가족관계, 범행의 동기와 결과, 범행 후의 정황 등 이 사건 기록과 공판과정에 나타난 여러 양형 조건들을 종합적으로 고려하여 주문과 같이 형을 정한다.