광주지방법원-2019고단4753

범죄사실(2019고단4753) 피고인은 2018. 7. 25.경부터 2019. 1. 1.경까지 E시 F국장으로 근무하면서 공원녹지 조성·관리 등에 관한 사항과 민간공원 G 특례사업을 담당하는 H과를 비롯한 F국 소속 공무원들에 대한 지휘·감독 등의 업무를 담당한 사람이다. 피고인은 2018. 12. 20. 자신의 사무실에서 H과 주무관인 I이 기안한민간공원 특례사업 G 평가 시감사반영 최종평가 결과보고를 검토하면서 위 보고서 중 J 주식회사(이하 'J'이라고 함)에 대해 당초 평가인 2.5점을 0.5점으로 변경하는 것으로 되어 있는 '유사한 사업실적 인정 여부: 자체 결정' 항목 부분에 '감사위에서는 치유할 수 없는 문제점으로 지적'이라는 문구를 추가로 기재할 것을 I에게 지시하였고, I은 그 지시에 따라 그와 같은 문구를 넣은 후 피고인의 최종 결재를 거쳐 위 보고서를 완성하였다. 그러나 E시 감사위원회는 2018. 12. 10. 특정감사 결과를 통보하면서 유사사업실적 항목에 대하여 'J 등으로부터 실적자료를 추가로 제출받지 아니하고 제안심사위원회에 상정하지 아니한 채 평가한 것이 부당하다'고 지적하면서 위 항목을 제안심사위원회에 재상정할 것을 요구하였을 뿐 이를 치유할 수 없는 문제점이라고 지적한 사실이 없었다. 오히려 J은 2018. 12. 12. 감사결과에 대한 의견서를 제출하면서 위 항목과 관련하여 기존 평가점수인 2.5점이 타당하다는 것을 소명하는 추가 자료를 제출하였고, H과와 감사위원회도 2018. 12. 14. 제안심사위원회 3차 회의 이후까지는 J에 대하여 기존 평가점수와 같이 2.5점을 부여하는 결론을 그대로 유지하였는바, '감사위원회에서 치유할 수 없는 문제점으로 지적'하였다는 위 문구는 사실과 다른 것이었다. 이로써 피고인은 공무원으로서 행사할 목적으로 그 직무에 관하여 문서를 허위로 작성하였다. 증거의 요지(2019고단4753) 1. 피고인의 일부 법정진술 1. 증인 I, D, B의 각 일부 법정진술 1. B(제2회), D(제5회)에 대한 각 검찰 피의자신문조서 1. 각 특정감사 결과통보 1. 특정감사 결과통보문 1. 특정감사결과 반영한 제안심사위 보고사항 1부 1. 계량항목 재평가 및 제안심사위 상정(안) 1부 1. 특정감사결과 반영한 제안심사위 보고사항 및 상정안 각 1부 1. 민간공원특례사업 특정감사결과 1. 특정감사결과보고(증거목록 순번 453번) 1. 계량항목 재평가 및 제안심사위 상정 1. 시 감사 반영 최종평가 결과보고 1. 감사결과 처리 전말보고서 법령의 적용 1. 범죄사실에 대한 해당법조 및 형의 선택 형법 제227조(벌금형 선택) 1. 노역장유치 형법 제70조 제1항, 제69조 제2항 1. 가납명령 형사소송법 제334조 제1항 피고인 A 및 그 변호인의 주장에 대한 판단 1. 주장 피고인 및 그 변호인은 서류를 잘못 제출한 특정업체인 J에 대해서만 유사사업실적 추가서류를 받는 것은 제안서공고 규정 위반이 되므로, 피고인으로서는 감사위원회의 이 부분 감사결과가 최초 제안심사 당시인 11. 8.을 기준으로 한 유사사업실적 계량평가 오류에 대한 지적의견이고 사후적으로 이를 보완할 수 없다는 취지로 해석하여 괄호 안에 '감사위원회에서는 치유할 수 없는 문제점으로 지적'이란 피고인의 해석을 기재한 것으로서 이를 두고 진실에 부합하지 않는 내용을 기재하였다거나 피고인에게 허위 작성의 고의가 없었다고 다툰다. 2. 판단 가. 허위공문서작성죄에서 허위라 함은 표시된 내용과 진실이 부합하지 아니하여 그 문서에 대한 공공의 신용을 위태롭게 하는 경우를 말하는 것이고, 허위공문서작성죄는 허위공문서를 작성함에 있어 그 내용이 허위라는 사실을 인식하면 성립한다 할 것이다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2013도5752 판결, 대법원 2015. 10. 29. 선고 2015도9010 판결 등 참조). 나. 이 사건 민간공원 G 특례사업 제안요청서(이하 '이 사건 특례사업 제안요청서'라고만 함)에 의하면, '평가를 위해 최종 제출된 제안서 등 일체의 신청서류는 마감시간 전·후를 불문하고 수정 또는 보완할 수 없고(제14조 제2항), E시는 평가에 필요하다고 인정되는 경우 모든 제안자에게 새로운 서류를 추가로 제출하게 할 수 있다(제14조 제3항)고 규정되어 있다. 위 규정의 의미는 피고인 및 그 변호인이 제시하는 바와 같이 원칙적으로 제안사의 잘못으로 제출된 서류의 수정보완을 금지하되, 제안자에게 책임을 지울 수 없는 제안공고 등의 잘못으로 평가를 위해 필요하다고 인정되는 경우 모든 제안자에게 새로운 서류를 추가로 제출할 기회를 부여한다는 의미로 이해된다. 그렇지 않을 경우 자신의 과실로 서류를 잘못 제출한 제안사에 대해 특혜논란이 제기될 수 있고, 애초부터 제대로 된 서류를 제출한 제안사와의 형평성에도 반하는 것이기 때문이다. 그러나, 이 사건 특례사업 제안요청서 등 관련 규정과 H과의 질의회신 내용 및 발행 협회에 따라 실적증명서의 발급 내용에 차이를 보이는 점[뒤의 무죄부분의 Ⅱ. 2. 마. 3)의 가)항 참조]에 비추어 볼 때 대표사의 사업 참여비율이 기재되지 아니한 실적증명서를 제출한 J의 일방적 잘못으로 돌릴 수 없을 뿐 아니라, 이 법원이 적법하게 채택한 판시 각 증거들에 의하면, E시 감사위원회에서는 'H과는 ㈜K과 J의 경우 이 사건 제안요청서에 적합하게 관련 협회 등에서 발행한 실적증명서를 첨부했으나, 제출된실적증명서로서는 사업실적의 확인이 불가능해 평가를 할 수 없는 문제가 있으므로, △ 이 사건 제안요청서 제19조 제7항에 따라 해당 사항을 제안심사위원회에 상정해 평가의 기준을 결정한 후 평가하거나 △ 이 사건 제안요청서 제14조 제3항에 따라 모든 제안자에게 새로운 서류를 추가로 제출하게 하여 제출된 서류를 기준으로 평가해야 함에도, 제안심사위원회에 상정하지 않았고, 제안자에게 추가 서류 제출요구도 하지 아니한 채, 임의로 '사업실적'에 대하여 ㈜K에는 0.5점을, J(주)에는 2.5점으로 점수를 부여한 것'을 지적하면서 'E시장은 민간공원 특례사업(G) 우선협상대상자 선정에 대하여 감사위원회 감사 결과와 같이 부적정하게 평가된 항목에 대하여 제안심사위원회에 상정하고 그 결과에 따라 민간공원 특례사업(G) 우선협상대상자를 재선정하라'는 감사결과 처분 요구를 한 사실을 인정할 수 있을 뿐이므로, '감사위에서는 치유할 수 없는 문제점으로 지적'하지 아니하였음은 명확하다. 또한 '감사위에서는 치유할 수 없는 문제점으로 지적'은 그 문언상 '감사위원회에서 H과에 명시적으로 치유할 수 없는 문제점으로 지적한 사실'이 있다는 것으로 읽힐 뿐이지 피고인이 E시 감사위원회의 유사사업실적에 관한 감사 결과의 취지를 고려하여 자신의 의견 내지 해석을 기재한 것으로 읽히지 않을뿐더러, 유사사업실적에 관한 추가서류 제출을 인정하여서는 아니 된다는 피고인의 개인의견과 E시 감사위원회의 감사결과 또한 같은 취지로 볼 수도 없다. 위와 같은 이유로 피고인이 주무관인 I으로 하여금 위와 같이 문구를 추가기재하게 함에 있어 그 내용이 허위라는 사실을 인식하고 있었다고 봄이 타당하다. 따라서 피고인 및 그 변호인의 주장은 받아들이지 아니한다. 양형의 이유 피고인이 허위 작성한 서류는시 감사 반영 최종평가 결과보고전으로서 감사위원회의 감사지적 사항을 반영한 E시 H과의 평가결과 보고전이지 위 문서로 인해 비로소 우선협상대상자의 순위가 달라지는 원인이나 계기를 제공하는 문서는 아닌 점, 피고인이 사적 이익이나 부정한 이득을 취하기 위해 저지른 범행은 아닌 것으로 보이는 점, 피고인이 오랜 기간 공무원으로 재직하면서 장관 표창 및 E단체장 표창 등 여러 차례 표창을 수상할 정도로 성실하게 근무하였던 점, 이 사건 발생 이전까지 징계를 받은 전력이 없고 형사처벌 전력도 없는 초범인 점, 기타 피고인의 연령, 성행, 환경, 이 사건 범행에 이르게 된 경위와 범행의 동기 등 제반 양형조건을 참작하여 주문 기재와 같이 형을 정한다. 무죄부분 Ⅰ. 무죄 부분 전체 공소사실 2019고단4753(피고인 A) 1. 공무상비밀누설 피고인은 2018. 7. 25.경부터 2019. 1. 1.경까지 E시 F국장으로 근무하면서 E시에서 추진하는 민간공원 G 특례사업 업무를 담당하였다. 피고인은 2018. 11. 8.경 L, E시청에 있는 피고인의 사무실에서 위 사업의 공원지구별 우선협상대상자 선정 업무와 관련하여 위 사업에 참여하기 위하여 제안서를 제출한 업체들에 대한 항목별 평가 점수 및 합계 점수가 기재된 '제안서 평가결과 보고서'를 휴대전화로 사진촬영한 뒤 그 사진파일을 E시의회 의원 M에게 전송하였다. 이로써 피고인은 공무원으로서 직무상 비밀을 누설하였다. 2. 직권남용권리행사방해 및 업무방해 가. 전제사실 1) 민간공원 G 특례사업 우선협상대상자 선정 경과 E시는 도시공원 일몰제에 대비하여 2016. 7. 27. 민간공원 특례사업 추진계획을 수립하고, 민간공원 N 특례사업으로 4개 공원지구(O, P, Q, R)에 대하여 2017. 4. 26. 사업 공고를 한 후 각 지구별로 제출된 제안서를 평가하여 2018. 1. 12. 위 4개 공원지구에 대한 우선협상대상자를 각각 선정하였다. 위 N 사업이 진행되는 과정에서 공원 조성으로 지역 주민들에게 복지 혜택을 준다는 특례사업의 취지와는 달리 민간 건설업체에 과도한 이익이 돌아간다는 비판이 제기되자, E시는 2018. 4.경 S 협의체 회의, 2018. 5. 4. E시 도시공원위원회(이하 '도시공원위원회'라고 함) 회의를 거쳐 민간공원 G 특례사업에서는 공기업이 참여하기에 용이하도록 평가기준을 변경하기로 결정하였다. 이에 E시는 2018. 5. 11. 민간공원 G 특례사업 7개 공원지구(T, U, V, W, X, Y, Z)에 대하여 공고하면서 평가기준을 변경한 제안 요청서와 제안서 작성지침을 제시하였고, 2018. 6. 15. 업체들로부터 사업 참가의향서를, 2018. 9. 14. 업체들로부터 사업 제안서를 각각 접수하였는데, 6개 공원지구(Z지구 제외)에 대해 총 15개 업체가 사업 제안서를 제출하였다. AA공사(이하 'AA공사'라고 함)는 민간공원 N 특례사업 우선 협상대상자 선정이 종료된 2018. 1.경부터 민간공원 G 특례사업 참여를 준비하였고, E 시가 사업의 공공성을 제고하기 위해 위와 같이 평가기준을 AA공사에 유리하게 변경하자, 변경된 평가기준에 따라 T지구에 대한 제안서를 제출하였다. 2018. 11. 8. 제안 요청서 규정에 따라 사업제안서 평가 및 우선협상대상자 선정을 위해 구성된 제안심사위원회가 위 6개 공원지구에 대한 사업제안서 평가를 완료함으로써 각 지구별 우선협상대상자가 선정되었는데, 민간공원 G 특례사업에서 가장 수익성이 좋은 것으로 평가되는 T지구에서는 AA공사가, U지구에서는 J이 각각 선정되었다. 같은 날 제안서 제출 업체들에 대한 항목별 평가 점수 및 합계 점수가 위 1항 기재 경로를 비롯하여 여러 경로를 통하여 외부에 유출되었다. 2) 우선협상대상자 선정에 대한 이의제기 2018. 11. 8. 저녁 C는 피고인으로부터 위 '제안서 평가결과 보고서'의 사진 파일을 전송받은 직후, U지구에서 탈락한 업체인 주식회사 AB(이하 'AB'이라고 함)이 최대주주이고 AB 계열사들이 2, 3대 주주인 주식회사 AC(이하 'AC'이라고 함)의 보도국장 AD와 통화하면서 AB이 U지구 우선협상대상자 선정에서 탈락한 사실을 알려주었다. 2018. 11. 9. AD는 위 E시청에 있는 C의 AE부시장 사무실을 방문하여 C에게 '제안서 평가결과 보고서' 사본을 촬영한 사진파일을 제시하면서 위 사업의 우선협상대상자 선정 관련 세부 평가결과가 선정 당일 유출되었다는 사실을 알려주었고, 그 자리에서 C를 통하여 위 사업 실무를 담당한 H과 계장 D을 소개받았다. 2018. 11. 13.경 AD는 AB 소속 직원 AF, AG를 H과 사무실로 보내어 D에게 U지구에서 우선협상대상자로 선정된 J에 대한 평가내용을 달라고 요청하였고, 그 무렵 위 AF 등이 H과장 AH을 두 차례 찾아가 U지구의 제안서 평가자료를 보여달라고 요구하기도 하였다. 한편, 위 '제안서 평가결과 보고서' 사본을 촬영한 사진파일은 2018. 11. 8.경 위 사업의 T지구 우선협상대상자 선정에서 탈락한 주식회사 K(이하 'K'이라고 함) 관계자인 AI, AJ에게도 전달되었다. 위 사업과 관련하여 2018. 5. 11. 공고된 사업 제안 요청서에는 우선협상대상자 선정에 탈락한 업체는 이의제기를 할 수 없다고 명백하게 규정하고 있음에도, 2018. 11. 13. AB은 E시에 E시 민간공원 G 특례사업 AK공원 U지구 제안 접수 공고 및 제안서(사업능력평가서류) 검토 요청과 관련자료 공개 요청의 건이라는 공문을 제출하면서 U지구의 우선협상대상자 선정에 대해 정식으로 이의를 제기하였고, 2018. 11. 15. K은E시 민간공원 특례사업(G) AK공원 T지구 우선협상대상자 선정 처분 취소 요청의 건이라는 공문을 제출하면서 T지구의 우선협상대상자 선정에 대해 정식으로 이의를 제기하였다. 나. 직권남용권리행사방해 1) 피고인과 관련자들의 지위 C는 2018. 2. 20.경부터 E시 AE부시장으로 근무하면서 E시 행정기구 설치조례등에 따라 AL부시장의 소관 사항을 제외한 시 행정사무 전반에 관한 사항과 시장의 명을 받아 소속 직원을 지휘·감독하는 등의 업무를 담당하는 사람이다. B은 2018. 1. 15.경부터 위 조례 등에 따라 E시장 소속으로 설치된 E시 감사위원회(이하 '감사위원회'라고 함)의 위원장(이하 '감사위원장'이라고 함)으로 근무하면서 감사위원회 소속 공무원들을 지휘·감독하고, 직무능력 등을 평가하며, 일상감사, 특정감사 등의 절차를 통해 E시 소속 공무원들과 E시 및 E시 산하 공기업 등의 직무나 사업수행의 적법성과 적정성 등을 상시 감사하고, 감사결과에 따라 처분·징계 요구 등의 업무를 담당하는 사람이다. 피고인은 2018. 7. 25.경부터 2019. 1. 1.경까지 위 조례 등에 따라 E시 F국장으로 근무하면서 공원녹지 조성·관리 등에 관한 사항과 민간공원 G 특례사업을 담당하는 H과를 비롯한 F국 소속 공무원들에 대한 지휘·감독 등의 업무를 담당한 사람이다. 2) 민간공원 G 특례사업에 대한 특정감사 착수 C는 2018. 11. 13. 위 E시청에 있는 자신의 사무실에서 E시장(이하 '시장'이라고 함) AM과 통화하면서 AM 시장으로부터 J과 AB에 대한 언급과 함께 '감사위원장으로 하여금 민간공원 G 특례사업의 우선협상대상자 선정이 제대로 되었는지 살펴보게 하라'는 취지의 지시를 받았다. 이후 C는 같은 날 위 사무실에서 B에게 "J가 시장님의 뜻이다"라는 말과 함께 'J이 제출한 제안 서류에 업체명 표기 및 유사표기가 있는데 그 부분이 평가에 반영되지 않았을 거 같으니 살펴보라'고 지시하였다. 이에 B은 감사위원회 주무관 AN에게 지시하여 위 사업의 주무부서인 H과에서 J이 제출한 평가서류(평가서류는 제안서, 부속서류, 사업능력평가자료, PPT 자료로 구성됨)를 받아오도록 하였으나, H과 공무원으로부터 대외비 자료라는 이유로 이를 거절당하자, C를 찾아가 H과의 자료제출 거부 사실을 보고하였고, C는 H과 과장 AH에게 감사위원회에서 요구하는 자료를 전달하라고 지시하여, 같은 날 일과시간을 마칠 무렵 H과 공무원들이 B의 사무실로 J이 제출한 평가서류를 비롯한 U지구 관련 평가서류를 가져다주었다. 이후 B은 감사위원회 팀장 AO 등에게 'J의 서류에서 업체명 표기 및 유사표기 문제가 있다고 하니, 이를 집중적으로 확인하라'고 지시하였고, 위 AO 등은 같은 날 밤부터 다음날인 2018. 11. 14. 아침까지 J의 평가서류에 업체명 표기와 업체명을 유추할 수 있는 유사표기가 있는지 여부를 집중 검토한 후 2018. 11. 14. 오전 B에게 J이 제출한 평가서류의 사본에서 업체명 표기 4개와 유사표기 9개를 찾았다고 하면서 U지구 중 3순위 업체인 AP 주식회사를 제외한 채 1, 2순위 업체인 J과 AB의 H과의 최초 평가점수와 감사위원회의 검토결과 점수를 대조하고 J에 대해서는 업체명 표기(기존 2개 지적)에 대해 기존에 2점만 감점이 이루어졌으므로 추가로 발견된 업체명표기 및 유사표기에 대하여 감점의결이 필요하다는 취지의 보고서를 작성하여 보고하였다. J과 AB에 대한 최초 평가점수는 각각 88.3점, 87.6점(각각 소수점 둘째자리 반올림. 이하 점수는 필요한 경우 소수점 첫째자리까지만 표기함)으로서, 그 점수 차이가 0.7점에 불과하여 업체명 표기 및 유사표기에 대하여 추가로 감점을 할 경우에는 그 순위가 변경될 가능성이 매우 높았고, 위 AO 등의 보고서에는 이러한 J과 AB의 순위 변경 가능성에 대한 분석이 포함되어 있었다. C는 그 무렵 B로부터 위와 같은 내용을 보고받았고, B과 특정감사의 필요성에 대해 논의하면서 AM 시장에게 보고하여 특정감사를 실시할지 여부를 결정하기로 한 뒤, AM 시장에게 업체명 표기 및 유사표기 적발 사실 및 감사 착수 필요성을 보고한 다음 같은 날 오후 B에게 '시장 보고를 마쳤으니, G 사업 전체에 대해 감사에 착수하라'는 취지로 지시하였다. 그리고 C는 2018. 11. 15. 피고인과 H과 계장 D에게 '특정감사가 실시될 예정이니 감사가 끝날 때까지 모든 행정행위를 정지시킨다는 공문을 보내라'고 지시하였고, H과에서는 그 지시에 따라 같은 날 민간공원 G 특례사업에 제안서를 제출한 모든 업체에 '우선협상대상자 선정 과정에 대해 일부에서 심사과정의 공정성 및 관련 법규 준수 여부에 대해 이의를 제기함에 따라 관련 지침 및 제안 요청서 준수 여부 등에 대한 전반적인 감사를 실시하니, 민간공원 G 특례사업 행정행위를 감사 종료시까지 정지한다'는 내용의 공문을 발송하였다. 3) 특정감사의 결과 및 그 부당성 B은 위와 같은 경과에 따라 2018. 11. 16.부터 2018. 12. 초순경까지 감사위원회 직원들로 하여금 민간공원 G 특례사업 전체에 대한 특정감사를 실시하도록 하였는바, 특정감사 결과는 아래와 같이 평가점수가 바뀌어 결국 AB과 K이 이의를 제기한 T지구와 U지구의 우선협상대상자가 모두 변경되는 것이었다.그러나 감사위원회의 감사결과에서 지적한 내용은 민간공원 G 특례사업 제안서 심사에서의 규정 위반 여부 등을 객관적·중립적으로 점검한 것이 아니라 다음과 같이 제안요청서의 평가기준을 자의적으로 해석하거나 과도하게 적용하고 AB에 불리한 사항을 지적사항에서 제외하는 등 부당하고 편향된 것이었을 뿐만 아니라 제안심사위원회가 적법한 절차에 따라 선정한 우선협상대상자를 변경할 만한 하자에 해당한다고 보기 어려운 것이었다. 감사위원회는 AA공사가 토지가격 산정 기준으로 제출한 학술용역 보고서는감정평가 및 감정평가사에 관한 법률(이하 '감정평가법'이라고 함)에 따른 감정평가서가 아니어서 제안요청서 평가기준을 충족하지 못함에도 H과가 이를 제안심사위원회에 안건으로 상정하지 아니한 채 위 항목과 관련하여 AA공사에 5점을 부여한 것은 부당하고, 따라서 제안심사위원회에 다시 상정하여 AA공사의 탈락 여부를 결정하여야 한다고 지적하였다. 그러나 제안서 심사 규정에서는 '감정평가사 1개사' 이상의 평가 결과를 감정평가사의 직인을 필하여 제출하도록 하고 있을 뿐 감정평가법에 따른 감정평가서를 요구하고 있지 아니하고, AA공사가 제출한 학술용역보고서에는 이를 작성한 감정평가법인지사장의 직인이 날인되어 있어 제안서 심사 규정의 문언을 충족하고 있었으며, AA공사에 대해 경쟁업체인 K이 제출한 토지가액과 동일한 금액을 적용하더라도 기존 평가점수가 변경되지 아니하는 것이었으므로, 감사위원회의 지적은 명백히 부당한 것이었다. 감사위원회는 J이 제출한 유사사업 실적증명서 중 컨소시엄 사업 실적의 경우 J의 참여비율이 기재되어 있지 아니함에도 J에 추가 서류 제출을 요구하지 않고 제안심사위원회에 상정하지 아니한 채 사업실적을 인정한 것이 잘못되었다고 지적하였다. 그러나 제안요청서에는 공공기관 및 관련 협회가 확인한 제안사의 유사사업 시공실적을 제출하도록 규정하고 있을 뿐 제안사가 컨소시엄을 구성하여 시공한 실적에 대하여 제안사의 참여비율이 명시된 증명서를 제출해야 한다거나 참여비율을 명시한 실적만을 인정한다는 내용이 없었다. 또한, J은 위 규정에 따른 적법한 실적자료를 제출하여 제안서 심사규정을 준수하였으므로, 결국 이 부분은 명시적인 규정을 마련하지 않은 채 제안요청서를 공고하고 그에 따라 제안서를 평가한 E시의 과오와는 별개로 그에 대하여 참여업체인 J에 책임을 물을 수 있는 것은 아니었다. 감사위원회는 AA공사가 제출한 평가서류 중비공원시설 조성계획에서는 건폐율 16.44%, 용적률 219.67%로 기재한 반면,사업계획 및 비용평가 자료 등에서는 건폐율 60%, 용적률 220%로 기재하여 비공원시설의 건폐율, 용적률 기재가 서로 상이하므로, 제안심사위원회에 재상정하여 이들 항목에 부여된 점수(건폐율 4.5점,용적률 3점)를 0점 처리하여야 한다고 지적하였다. 아울러 직접 아파트 시공까지 하는 다른 업체와는 달리 AA공사는 택지를 조성하여 분양하는 내용의 택지개발방식(소위 '공영개발방식')으로 사업을 추진하였으므로, 그에 대해서는 추가 평가기준이 필요하다는 법률자문이 있었음에도 그대로 평가를 진행한 잘못이 있다고 지적하였다. 그러나 AA공사가 제출한비공원시설 조성계획에는 '예시도로서 추후 변경될 수 있다'는 취지가 명기되어 있어 심사주체를 속이려는 의사가 있었다고 볼 수 없고 그 변경 가능성도 언급하고 있었으며, 민간공원 G 특례사업에서는 비공원지역을 제2종 일반주거지역으로만 용도변경 할 수 있다고 명백하게 규정하고 있는 한편, AA공사가 제출한사업계획 및 비용평가 자료등에 기재된 건폐율과 용적률은 제2종 일반주거지역에서 허용되는 건폐율, 용적률 기준에 부합하게 기재되어 있었고,사업계획 및 비용평가 자료에 기재되어 있는 건폐율, 용적률을 AA공사에 적용하더라도 건폐율에서만 2.5점(4.5점→2점)이 감점될 사항(다만, 업체 간 연동이 되도록 규정된 평가기준에 따라 경쟁업체인 K은 건폐율, 용적률 합계 점수가 기존 8.5점에서 11점으로 2.5점 상향)이었을 뿐이므로, 기존 평가점수 7.5점을 전부 감점하여 0점 처리하도록 하여야 한다는 지적은 과도한 것이었다. 또한 AA공사가 택지개발방식으로 참여한 것은 도시공원위원회에서 공공기관이 택지개발방식으로 사업에 참여할 수 있도록 하기로 심의하였고, 그에 따라 제안 요청서에 그러한 심의 내용을 반영하여 관련 내용을 규정하였으므로, 단지 택지개발방식으로 사업 제안서를 제출하였다고 하여 이를 평가기준 위반이라고 할 수 없으며, 택지개발방식에 대해서는 추가 평가기준이 필요하다는 취지의 법률자문에도 불구하고 추가 평가기준을 마련하지 아니한 것은 E시이므로, 그 잘못에 관하여 참여업체 중 하나인 AA공사에게 책임을 물을 수 있는 것은 아니었다. 한편, 감사위원회 공무원들은 감사 과정에서 AB이 제출한 신용평가등급확인서가 2018. 1. 16. 발행된 것이어서 제안 공고일(2018. 5. 11.) 이후 발행된 자료를 제출하여야 한다는 제안서 작성지침을 명백히 위반하였음에도 그에 대하여 AB에 5점이 부여된 사실을 발견하였다. 위 AO 등은 AB에 부여된 위 5점을 감점 처리하여야 한다는 의견을 강력히 제시하였으나, 피의자 B은 별다른 법적 근거나 법률적 검토 없이 단순히 소송 가능성이 있다는 상임감사위원 AQ의 의견만 들은 채 AO 등으로 하여금 이를 감사지적사항에서 제외하도록 지시하였다. 이에 위 AO 등은 피의자 B의 지시가 부당하다고 생각하였으나, 그에 불응할 경우 인사상 불이익 등을 우려하여 피의자 B의 지시에 따라 위 지적사항을 감사지적사항에서 제외하였다. 또한, 제안서 작성지침에서는 사업능력평가자료는 재무상태표를 붙임자료로 제출하여야 하고 붙임자료의 제출을 누락하면 해당 항목에서 최하점수를 부여하도록 규정하고 있고, 제안사는 평가서류를 원본 1부와 사본 50부로 제출하되, 원본과 사본은 업체명 표기 및 유사표기를 제외(아울러 사본에서는 제외하여야 한다고 명시적으로 규정하고 있는 일부 서류들도 제외)하고는 동일하여야 한다고 규정하고 있는데도, AB이 재무구조·경영상태 평가에 관한 붙임서류인 재무제표(재무상태표)의 일부인 주석 부분을 원본에는 편철하고 사본에는 편철하지 아니하였음에도 이에 대해서는 아무런 지적을 하지 아니하였다. 이로써 AB은 사업능력평가자료의 일부를 평가서류 사본에 편철하여 제출하지 아니하고 평가서류 원본과 사본을 달리 제출하였으나, 그에 대해 아무런 불이익을 받지 않았을 뿐만 아니라 재무제표 주석을 평가서류 사본에 편철하지 아니함으로 인하여 재무제표 주석 부분에서의 업체명 표기 및 유사표기에 대한 지적도 원천적으로 받지 않게 되는 이익을 누리게 되었다. 4) 제안심사위원회 재심의 및 안건 상정 누락 B은 2018. 12. 9. 위 E시청에 있는 시장사무실에서 AM 시장에게 특정감사 결과를 사전 보고하고, 다음날인 2018. 12. 10. 위 E시청에 있는 감사위원회 사무실에서 감사위원회 회의를 개최하여 위와 같은 감사결과를 의결한 후 같은 날 오후 위 감사결과를 H과에 통보하면서 '민간공원 특례사업(G) 우선협상대상자 선정에 대하여 감사 결과와 같이 부적정하게 평가된 항목에 대하여 제안심사위원회에 상정하고 그 결과에 따라 우선협상대상자를 재선정'하는 처분을 요구하였다. C는 같은 날 피고인에게 '바로 제안심사위원회를 개최하라'는 지시를 하였고, 피고인은 H과 공무원들에게 '신속하게 제안심사위원회 개최 절차를 진행하라'고 지시하였으며, D 등 H과 공무원들은 이러한 지시에 따라 '2018. 12. 11. 10:00경 감사결과를 공개하고, 공개에 따른 의견서 제출기한은 2018. 12. 12. 18:00까지로 하며, 감사결과 공개장소에 참석하지 않을 경우 이의 없는 것으로 처리할 계획'이라는 취지의 공문을 각 제안서 제출업체에 발송하였다. H과 공무원들은 위와 같이 감사결과 공개 및 이의접수 절차를 진행하는 한편, 감사위원회의 감사결과 처분 요구에 따라 제안심사위원회 회의 개최 일정과 그 회의에 상정할 안건자료를 작성한 후 감사위원회에 보내어 검토를 받고 철야 작업을 통해 안건자료를 확정한 후 2018. 12. 13. 오전 제안심사위원회 회의(2차 회의)를 긴급히 개최하였다. 제안심사위원회 2차 회의에는 피고인과 H과 공무원들뿐만 아니라 AM 시장으로부터 참석지시를 받은 B을 비롯한 감사위원회 공무원들도 참석하였다. 위 회의에서는 제안심사위원회 위원들에게 업체명과 업체별로 감사결과를 반영한 새로운 평가점수가 기재된 자료를 제시하였고, B은 "감사위원회에서 모든 책임을 질 테니 여기서 결정해 달라"고 말하고, 피고인은 "저희가 자체적으로 정리하기 어렵다"고 말하는 등 기존 평가점수를 변경해줄 것을 강하게 요청하였으나, 제안심사위원회 위원들이 블라인드 평가의 취지와 달리 안건자료에 업체명과 새로 산정한 평가점수를 공개한 채 평가결과를 변경하여 달라고 하는 것은 부당하고 기존 평가결과를 뒤집는 것도 부적절하다는 의견을 표명하면서 반발하여, 아무런 결론을 내리지 아니하고 회의가 종료되었다. B은 2018. 12. 13. AM 시장에게 제안심사위원회 2차 회의가 위원들의 반발로 결론을 내지 못한 채 종료된 사실을 보고하였고, 피고인은 같은 날 오후 C에게 같은 내용을 보고하였으며, C는 피고인에게 다음날 개최될 제안심사위원회 3차 회의에 상정할 안건을 '컴팩트하게 작성하라'고 지시하였다. 이에 피고인은 2018. 12. 13. 오후 I 등 H과 공무원들에게 2018. 12. 13.자 제안심사위원회 2차 회의의 안건 중 유사사업실적 부분과 공원조성비용 부분을 H과에서 자체 평가를 하는 보고사항으로 분류하라고 지시하였다. 그러나 2018. 12. 10.자 감사결과 처분 요구에 따라 H과는 감사결과를 반영한 재평가안을 제안심사위원회에 안건으로 상정하여 다시 평가를 하여야 하는 상황이었고, 위와 같이 보고사항으로 분류된 2개 부분의 내용은 평가에 대한 판단을 요구하는 것이어서, 제안 요청서 규정에 따라 제안서 평가와 관련한 의견에 대하여 최종 결정권한이 있는 제안심사위원회의 결정을 받아야 하는 것이었을 뿐만 아니라, 그 내용에 따른 결과 또한 유사사업실적 부분의 경우 J에 2점의 감점이 부과될 수 있고(다만, 아래에서 보는 바와 같이 이 부분에 대해서는 2018. 12. 15. 이전까지 감점을 부과하지 않는 것으로 정하였음), 공원조성비용 부분의 경우 J에 0.5점의 감점이 부과되는 반면, AB에는 1점의 가점이 부여되는 것이었으므로, J과 AB 간의 순위 변동에 직접적인 영향을 주는 것이었기 때문에 반드시 제안심사위원회에 안건으로 상정하여야 하는 사항이었다. 그럼에도 불구하고 I 등 H과 공무원들은 피고인과 C, B의 직․간접적인 지시에 따라 위 2개 부분을 별도 보고사항으로 분류하면서특정감사결과 반영한 제안심사위 보고사항이라는 제목의 별도 문건으로 작성하고 그 표지에 '제안심사위원회 상정 대상은 아니나 점수 변동이 있는 항목'이라고 기재한 다음, 위 자료들을 같은 날 감사위원회에 보내어 검토를 받았고, 피고인은 같은 날 오후 C에게도 이를 보고하였으며, 다음날인 2018. 12. 14. 아침 일찍 C에게 재차 보고를 하여 승인을 받았다. 이어서 2018. 12. 14. 오전에 위 E시청에 있는 중회의실에서 개최된 제안심사위원회 3차 회의에는 피고인과 H과 공무원들, B을 비롯한 감사위원회 공무원들뿐만 아니라 C까지 참석하여 제안심사위원회 위원들에게 기존 평가결과를 변경하여줄 것을 요구하였으나, 위원들은 이를 거부하면서 기존 평가점수를 유지하겠다는 의견을 제시하였다. 이에 C는 "시에서 모두 책임지겠다. 직을 건다"고 말하고, B은 "정의의 문제다"라고 말하는 등 재차 강력하게 기존 평가결과의 변경을 요구하였고, 결국 제안심사위원회 위원들은 피고인과 C, B의 요구에 못 이겨 여러 안건 중 업체명 표기 및 유사표기에 대해서만 감점한도를 기존 2점에서 5점으로 확대하고 실제 감점을 얼마나 할지는 E시에 위임한다는 내용으로 변경 의결하는 타협적인 결정을 하였고, 다른 안건에 대해서는 감사결과에 따른 재평가안을 수용하지 않았다. 한편, 앞서 보고사항으로 분류하였던 유사사업실적 부분과 공원조성비용 부분에 대해서는 B은 "보고사항은 제안심사위원회에 상정하지 않고 H과에서 직권으로 평가할 수 있는 부분"이라고 발언하고, C는 "보고사항은 놔두라"고 하면서 제안심사위원회 위원들에게 전혀 보고하지 아니하였다. 더불어 C는 위 회의 도중 위원들 간 비공개 협의를 위해 회의장에서 나왔을 때 회의장 바로 옆 방송실에 들어가 그 곳 스피커를 통해 위원들의 비공개 협의 내용을 엿듣고, 위원들의 논의 내용에 따라 업체들의 점수가 어떻게 변동되는지, 그에 따라 우선협상대상자 순위가 변경되는지를 확인하기 위하여 H과 주무관 I에게 지시하여 방송실 바로 옆 소회의실(회의장인 중회의실의 반대편)에 노트북 컴퓨터를 설치하고 업체별 점수 집계표를 띄워두게 하기도 하였다. 위 제안심사위원회 3차 회의에서는 의결서류의 미비로 당일 위원들로부터 서명을 받지 못하여, 다음날 위원들을 방문하여 서명을 받기로 하였다. 이에 D 등은 2018. 12. 15. 위원 서명을 받기 위하여 출장을 나갔으나, 피고인으로부터 위와 같이 보고사항으로 분류하였던 유사사업실적 부분과 관련하여 J에 대하여 2.5점을 부여한 것을 0.5점으로 변경한 서류를 가지고 가서 위원들의 서명을 받으라는 지시를 받고 다시 사무실로 복귀하여 피고인의 지시대로 서류를 재작성한 후 이를 가지고 위원들의 서명을 받았으나, 위원들에게 이와 같이 변경된 내용을 제대로 설명하지 아니하였다. 위와 같은 과정을 거쳐 J은 원 평가점수인 88.3점에서 5.5점이 추가 감점(업체명 표기 및 유사표기 위반으로 3점, 유사사업실적 불인정으로 2점, 공원조성비용 기재 위반으로 0.5점)된 82.8점이 된 반면, AB은 원 평가점수인 87.6점에서 1점이 가점(공원조성비용 부분)된 88.6점이 되어, 결국 U지구의 우선협상대상자는 J에서 AB로 변경되게 되었다. 5) AA공사의 우선협상대상자 지위 반납 AA공사는지방공기업법및AA공사 설치 조례에 따라 택지개발, 분양, 관리사업, 도시 및 주거환경 정비사업 등을 효율적으로 운영해 지역사회 발전과 시민의 복지증진에 기여할 목적으로 설립된 지방공기업으로서, 법령 및 규정에 따라 E시장이 사장을 포함한 임원의 임면권, 업무의 관리·감독권을 갖는 등 E시로부터 광범위한 지휘·감독을 받을 뿐만 아니라E시 자체감사 규칙에 따라 감사위원회의 감사를 받는 기관이다. 피고인과 C, B은 2018. 12. 14. 오후 C의 사무실에서 같은 날 제안심사위원회의 결정으로 인하여 T지구의 우선협상대상자가 AA공사로 유지되고, 제안심사위원회의 결정을 배척하고 이를 변경하기 어렵게 되자, AA공사가 위와 같이 E시의 지휘·감독을 받는 점을 이용하여 AA공사로 하여금 우선협상대상자 지위를 반납하게 하기로 뜻을 모았다. 이에 C는 그 무렵 AA공사 사장 AR에게 연락하여 "감사위원회와 제안심사위원회의 의견이 상충되고 있어 시가 매우 곤란한 처지이니, AA공사가 민간공원 사업을 포기할 수 있느냐"고 말하였고, AR로부터 관련 내용을 문서로 달라는 요청을 받자, AR에게 공문을 보내주겠다고 답하였다. 그리고 C는 AA공사 사업이사 AS에게 연락하여 AA공사의 제안서에 지적사항이 많다고 질책하면서 'E시에서 조치를 취할 것이며 AA공사가 사업을 계속 진행하기가 어려울 것 같다'는 취지로 말하였다. 피고인과 C, B은 다시 모여 AA공사로 하여금 우선협상대상자 지위를 반납하도록 하기 위해 AA공사에 공문을 보내기로 하고, 감사위원회에서 직접 AA공사로 또는 H과가 단독으로 AA공사로 공문을 보내는 방안을 먼저 검토하였으나, 감사위원회와 H과 직원들의 반발이 우려된다는 이유로 결국 감사위원회에서 H과로 공문을 보내고 H과는 다시 AA공사로 공문을 보내기로 결정하였다. 이에 따라 B은 2018. 12. 17. 오전 감사위원회의 의결을 거치지 아니한 채 감사위원회 직원 AT이 기안한민간공원 특례사업(G) 추진감사결과 이행 및 조치결과 제출요구공문에 대한 결재 신청이 올라오자, '제안심사위원회가 감사위원회의 처분과 달리 제안서 작성지침을 위반하여 AA공사가 제출한 학술용역평가보고서를 아무런 근거 없이 임의로 감정평가로 인정한 것은 위법하니 적절한 조치를 취하여 기한 내에 회신하라'는 취지로 문구를 직접 수정하여 결재한 후 이를 감사위원회 명의로 하여 H과로 발송하도록 하였다. 피고인은 감사위원회의 위 공문이 H과에 접수되기 전에 AR에게 연락하여 '감사위원회 지적사항과 제안심사위원회 의결이 상충되어, 감사위원회에서 해결하라고 촉구하는데, 감사위원회가 H과로 공문을 보내면, H과가 AA공사로 공문을 보내겠다'는 취지를 전달하였고, 같은 날 오후 감사위원회의 위 공문이 H과에 접수되자, '감사위원회가 AA공사의 학술용역 감정평가의 부적절성을 지적하였고 이와 상충되는 제안심사위원회의 결정에 위법성 문제를 제기하고 있다'는 내용의 초안을 작성하여 I에게 주면서 I으로 하여금 위와 같은 내용이 기재된민간공원 특례사업(G) 추진 관련 감사결과 알림공문에 위 감사위원회의 공문을 첨부하여 기안하게 한 후 이를 결재하여 AA공사에 발송하도록 하였다. 위와 같이 C로부터 연락을 받고 H과로부터도 공문을 접수한 AA공사의 임직원들은 E시가 AA공사의 민간공원 특례사업 참여에 부정적이라는 사실을 인지하고 2018. 12. 18. H과의 공문 취지가 'T지구의 우선협상대상자가 AA공사가 아닌 다른 업체로 변경될 수 있다는 것인지, AA공사가 우선협상대상자 지위를 반납하는 것이 가능한지'를 묻는 내용의감사결과 알림에 따른 질의공문을 H과로 발송하였다. 이에 피고인은 위 공문이 접수되자, '감사위원회에서 감정평가 이외의 방법으로 토지가격을 평가한 것을 감정평가로 인정하여 결정하는 것은 명백히 위법하므로 이에 대한 적절한 조치를 요구하고 있다. 이에 따라 우선협상자대상자 재선정 작업을 진행 중이고 제안심사위원회 결과와 달리 우선협상대상자 순위변경이 발생할 수 있다. 자격의 철회 및 반납은 가능하고 이에 따른 문제나 후속조치는 없다'는 내용의 초안을 작성하여 I에게 주면서 I으로 하여금 위와 같은 내용이 기재된질의에 대한 답변공문을 기안하여 같은 날 이를 AA공사로 발송하게 하였다. 한편, 그 과정에서 감사위원회 직원 AT은 2018. 12. 14. 밤에 AA공사가 200억 원 이상이 투입되는 신규사업인 민간공원 G 특례사업에 제안서를 제출하면서 사전에 E시장에 대한 보고와 E시의회의 승인을 받지 않은 절차상 하자가 있으므로, 이로써 E시에서 AA공사에 대한 감독을 담당하고 있는 예산담당관실을 통해 AA공사의 임직원으로부터 경위서를 제출받은 후 감사위원회에서 AA공사에 대한 특정감사를 실시하는 방법으로 AA공사를 통제할 수 있다는 취지의 문건을 작성하여 B에게 휴대전화 메시지로 보고하였고, B은 그 무렵 위 문건을 C에게 'H과보다는 예산실이 더 적합할 듯합니다. 1단계로 불러서 구두로 설득하고 2단계로 경위서 요구하고 그래도 안 들을 경우 감사위에서 감사 청구해서 정리하면 될 듯합니다'라는 메시지와 함께 위 문건 파일을 전송하였다. 그 후 B은 2018. 12. 18. E시 예산담당관이자 AA공사의 당연직 이사인 AU에게 "AA공사에 대한 감사 과정에서 발견한 사항이니 검토해 달라"는 말과 함께 위 문건 사진을 전송하였고, E시 예산담당관실 직원 AV는 그 무렵 AU의 지시에 따라 AA 공사 직원 AW에게 전화를 걸어 AA공사의 민간공원 특례사업 추진과 관련하여 위와 같은 절차상 하자가 있다고 지적하였다. 이와 같은 과정을 거치면서 AA공사 임직원들은 E시가 AA공사의 민간공원 특례사업 참여를 용인하지 않을 뿐만 아니라 T지구의 우선협상대상자 지위를 반납하더라도 E시에서 문제를 삼지 않을 것이라는 것을 명확히 인식하게 되었고, 2018. 12. 19. 예정되어 있던 AA공사 이사회에 민간공원 특례사업 관련 E시 감사결과에 따른 조치계획(안)을 긴급히 추가 상정하여 T지구의 우선협상대상자 지위를 반납하기로 의결하였다. 그 후 AA공사는 민간공원 특례사업과 관련하여 약 162억 원의 수익이 예상되고 약 2억 3,000만 원의 비용이 투입된 상황이었음에도 민간공원 G 특례사업의 T지구 우선협상대상자 지위를 반납한다는 내용의 공문을 H과로 발송하였다. 그에 따라 2018. 12. 27. T지구의 우선협상대상자는 AA공사에서 K으로 변경되었다. 6) 결론 이로써 피고인은 C, B과 공모하여 AE부시장, 감사위원장, F국장의 직권을 남용하여 D, I을 비롯한 H과 공무원들로 하여금 제안심사위원회에 안건으로 상정되어야 하는 사항을 보고사항으로 부당하게 변경하여 위 안건들을 제안심사위원회에 상정하지 못하게 하였으며, AE부시장과 감사위원장의 직권을 남용하여 AR를 비롯한 AA공사 임직원들로 하여금 T지구에 대한 우선협상대상자 지위를 반납하게 함으로써 각각 의무 없는 일을 하게 하였다. 다. 업무방해 위 2의 나. 4) 기재와 같이 피고인과 B 등이 2018. 12. 13. 제안심사위원회 2차 회의에 참석하여 위원들을 상대로 감사결과를 반영한 재평가안과 같이 평가점수를 변경해줄 것을 강하게 요청하였으나, 제안심사위원회 위원들이 이를 거부하여 아무런 결론을 내리지 못한 채 종료되자, C는 같은 날 오후 피고인에게 다음날 개최될 제안심사위원회 3차 회의에 상정할 안건을 '컴팩트하게 작성하라'고 지시하고, 피고인은 C의 지시에 따라 I 등 H과 공무원들에게 제안심사위원회 2차 회의의 안건 중 유사사업실적 부분과 공원조성비용 부분을 H과에서 자체 평가를 하는 보고사항으로 분류하라고 지시하였다. 그러나 앞서 살펴보았듯이 2018. 12. 10.자 감사결과 처분 요구에 따라 H과는 감사결과를 반영한 재평가안을 제안심사위원회에 안건으로 상정하여 다시 평가를 하여야 하는 상황이었고, 위와 같이 보고사항으로 분류된 2개 부분의 내용은 평가에 대한 판단을 요구하는 것이어서, 제안요청서 규정에 따라 제안서 평가와 관련한 의견에 대하여 최종 결정권한이 있는 제안심사위원회의 결정을 받아야 하는 것이었을 뿐만 아니라, 그 내용에 따른 결과 또한 유사사업실적 부분의 경우 J에 2점의 감점이 부과될 수 있고, 공원조성비용 부분의 경우 J에 0.5점의 감점이 부과되는 반면, AB에는 1점의 가점이 부여되는 것이었으므로, J과 AB 간의 순위 변동에 직접적인 영향을 주는 것이었기 때문에 반드시 제안심사위원회에 안건으로 상정하여야 할 사항들이었다. 그럼에도 불구하고 I 등 H과 공무원들은 피고인과 C, B의 직·간접적인 지시에 따라 위 2개 부분을 별도 보고사항으로 분류하면서특정감사결과 반영한 제안심사위 보고사항이라는 제목의 별도 문건으로 작성하고, 그 표지에 '제안심사위원회 상정 대상은 아니나 점수 변동이 있는 항목'이라고 기재하였다. 그리고 위 자료들을 같은 날 감사위원회에 보내어 검토를 받았고, 피고인이 C에게도 이를 보고하였으며, 다음날인 2018. 12. 14. 아침 일찍 C에게 재차 보고를 하여 승인을 받았다. 이어서 2018. 12. 14. 오전에 개최된 제안심사위원회 3차 회의에는 피고인과 B 뿐만 아니라 C까지 참석하여 제안심사위원회 위원들에게 기존 평가결과를 변경하여줄 것을 강력하게 요구한 결과, 결국 제안심사위 위원들은 여러 안건 중 업체명 표기 및 유사표기에 대해서만 감점 한도를 기존 2점에서 5점으로 확대하고 실제 감점을 얼마나 할지는 E시에 위임한다는 내용으로 변경 의결하는 타협적인 결정을 하였고, 다른 안건에 대해서는 감사결과에 따른 재평가안을 수용하지 않았다. 그 과정에서 앞서 보고사항으로 분류하였던 유사사업실적 부분과 공원조성비용 부분에 대해서는 B이 "보고사항은 제안심사위원회에 상정하지 않고 H과에서 직권으로 평가할 수 있는 부분"이라고 발언하고, C는 "보고사항은 놔두라"고 하면서 제안심사위원회 위원들에게 전혀 보고하지 아니하였다. 더불어 C는 위 회의 도중 위원들 간 비공개 협의를 위해 회의장에서 나왔을 때 회의장 바로 옆 방송실에 들어가 그 곳 스피커를 통해 위원들의 비공개 협의 내용을 엿듣고, 위원들의 논의 내용에 따라 업체들의 점수가 어떻게 변동되는지, 그에 따라 우선협상대상자 순위가 변경되는지를 확인하기 위하여 H과 주무관 I에게 지시하여 방송실 바로 옆 소회의실(회의장인 중회의실의 반대편)에 노트북 컴퓨터를 설치하고 업체별 점수 집계표를 띄워두게 하기도 하였다. 피고인은 다음날인 2018. 12. 15. D에게 위와 같이 보고사항으로 분류하였던 유사사업실적 부분과 관련하여 J에 대하여 2.5점을 부여한 것을 0.5점으로 임의 변경한 서류를 가지고 가서 위원들의 서명을 받으라고 지시하여, D 등은 그 지시에 따라 서류를 재작성한 후 이를 가지고 위원들의 서명을 받았으나, 위원들에게 이와 같이 변경된 내용을 제대로 설명하지 아니하였다. 이로써 피고인과 C, B은 공모하여 위계로써 제안서 평가에 관한 제안심사위원회 위원들의 업무를 방해하였다. 3. 허위공문서작성 피고인은 2018. 12. 18. 위 2의 나. 5) 기재와 같이 AA공사로부터민간공원 특례사업(G) 추진 관련 감사결과 알림에 따른 질의 공문이 접수되자, 같은 날 위 E시청에 있는 피고인의 사무실에서 H과 주무관 I에게 그에 대한 회신 공문을 기안하게 하면서 '감사위원회의 조치 요구에 따라 우선협상대상자 재선정 작업을 진행 중에 있으며'라는 문구를 기재할 것을 지시하였고, I은 그 지시에 따라 그와 같은 문구를 넣어질의에 대한 답변공문을 기안해서 피고인의 최종 결재를 받아 위 공문을 완성한 다음 그 즉시 이를 AA공사로 발송하였다. 그러나 앞서 살펴보았듯이 E시는 감사위원회의 처분 요구에 따라 2018. 12. 14. 제안심사위원회 3차 회의를 개최하였고, 그 회의에서 감사결과에 따른 재평가안의 대부분을 수용하지 아니함으로써 T지구의 우선협상대상자를 AA공사로 유지하기로 하는 결정이 있었고, 이러한 결정에 위원들의 서명까지 모두 받은 상태였으므로, E시는 감사위원회의 처분 요구에 따른 조치를 모두 이행하였고 추가로 조치할 사항이 남아 있지 아니하였다. 따라서 E시는 더 이상 제안심사위원회를 개최할 근거가 없었고, 다시 제안심사위원회를 개최할 것을 검토하지도 않았으며, 우선협상대상자 선정 처분에 직권취소의 사유가 있는지도 검토하지 않는 등 우선협상대상자 재선정을 위한 절차를 전혀 진행하지 않는 상황이었으므로, 위와 같이 '우선협상대상자 재선정 작업을 진행 중'이라는 문구는 사실과 다른 것이었다. 이로써 피고인은 공무원으로서 행사할 목적으로 그 직무에 관하여 문서를 허위로 작성하였다. 2020고단20(피고인 D, C, B) 1. 피고인 D의 공무상비밀누설 피고인은 2018. 8. 13.경부터 2018. 12. 22.경까지 E시 F국 H과 AX담당 계장으로 근무하면서 E시에서 추진하는 민간공원 G 특례사업 업무를 담당하였다. 피고인은 2018. 11. 8. 위 E시청에 있는 H과 사무실에서 위 사업의 공원지구별 우선협상대상자 선정 업무와 관련하여 위 사업에 참여하기 위하여 제안서를 제출한 업체들에 대한 항목별 평가 점수 및 합계 점수가 기재된 '제안서 평가결과 보고서'를 복사기로 복사한 뒤 그 사본을 E시의회 의장 AY의 보좌관인 AZ에게 건네주었다. 이로써 피고인은 공무원으로서 직무상 비밀을 누설하였다. 2. 피고인 C, 피고인 B 가. 전제사실 1) 민간공원 G 특례사업 우선협상대상자 선정 경과 E시는 도시공원 일몰제에 대비하여 2016. 7. 27. 민간공원 특례사업 추진계획을 수립하고, 민간공원 N 특례사업으로 4개 공원지구(O, P, Q, R)에 대하여 2017. 4.26. 사업 공고를 한 후 각 지구별로 제출된 제안서를 평가하여 2018. 1. 12. 위 4개 공원지구에 대한 우선협상대상자를 각각 선정하였다. 위 N 특례사업이 진행되는 과정에서 공원 조성으로 지역 주민들에게 복지 혜택을 준다는 특례사업의 취지와는 달리 민간 건설업체에 과도한 이익이 돌아간다는 비판이 제기되자, E시는 2018. 4.경 S 협의체 회의, 2018. 5. 4. E시 도시공원위원회(이하 '도시공원위원회'라고 함) 회의를 거쳐 민간공원 G 특례사업에서는 공기업이 참여하기에 용이하도록 평가기준을 변경하기로 결정하였다. 이에 E시는 2018. 5. 11. 민간공원 G 특례사업 7개 공원지구(T, U, V, W, X, Y, Z)에 대하여 공고하면서 평가기준을 변경한 제안 요청서와 제안서 작성지침을 제시하였고 2018. 6. 15. 업체들로부터 사업 참가의향서를, 2018. 9. 14. 업체들로부터 사업제안서를 각각 접수하였는데, 6개 공원지구(Z지구 제외)에 대해 총 15개 업체가 사업제안서를 제출하였다. AA공사(이하 'AA공사'라고 함)는 민간공원 N 특례사업 우선협상 대상자 선정이 종료된 2018. 1.경부터 민간공원 G 특례사업 참여를 준비하였고, E시가 사업의 공공성을 제고하기 위해 위와 같이 평가기준을 AA공사에 유리하게 변경하자, 변경된 평가기준에 따라 T지구에 대한 제안서를 제출하였다. 2018. 11. 8. 제안 요청서 규정에 따라 사업 제안서 평가 및 우선협상대상자 선정을 위해 구성된 제안심사위원회가 위 6개 공원지구에 대한 사업 제안서 평가를 완료함으로써 각 지구별 우선협상대상자가 선정되었는데, 민간공원 G 특례사업에서 가장 수익성이 좋은 것으로 평가되는 T지구에서는 AA공사가, U지구에서는 J 주식회사(이하 'J'이라고 함)가 각각 선정되었다. 같은 날 제안서 제출 업체들에 대한 항목별 평가 점수 및 합계 점수가 위 1항 기재 경로를 비롯하여 여러 경로를 통하여 외부에 유출되었다. 2) 우선협상대상자 선정에 대한 이의제기 피고인 C는 2018. 11. 8. 저녁 E시 F국장인 A으로부터 위 '제안서 평가결과보고서'의 사진 파일을 전송받은 직후, U지구에서 탈락한 업체인 주식회사 AB(이하 'AB'이라고 함)이 최대주주이고 AB 계열사들이 2, 3대 주주인 주식회사 AC의 보도국장 AD와 통화하면서 AB이 U지구 우선협상대상자 선정에서 탈락한 사실을 알려주었다. AD는 2018. 11. 9.경 위 E시청에 있는 AE부시장 사무실을 방문하여 피고인 C에게 '제안서 평가결과 보고서' 사본을 촬영한 사진파일을 제시하면서 위 사업의 우선 협상대상자 선정 관련 세부 평가결과가 선정 당일 유출되었다는 사실을 알려주었고, 그 자리에서 피고인 C를 통하여 위 사업 실무를 담당한 H과 계장 D을 소개받았다. AD는 2018. 11. 13.경 AB 소속 직원 AF, AG를 H과 사무실로 보내어 D에게 U지구에서 우선협상대상자로 선정된 J에 대한 평가내용을 달라고 요청하였고, 그 무렵 위 AF 등이 H과장 AH을 두 차례 찾아가 U지구의 제안서 평가자료를 보여달라고 요구하기도 하였다. 한편, 위 '제안서 평가결과 보고서' 사본을 촬영한 사진파일은 2018. 11. 8.경 위 사업의 T지구 우선협상대상자 선정에서 탈락한 주식회사 K(이하 'K'이라고 함) 관계자인 AI, AJ에게도 전달되었다. 위 사업과 관련하여 2018. 5. 11. 공고된 사업제안 요청서에는 우선협상대상자 선정에 탈락한 업체는 이의제기를 할 수 없다고 명백하게 규정하고 있음에도, 2018. 11. 13. AB은 E시에E시 민간공원 G 특례사업 AK공원 U지구 제안 접수 공고 및 제안서(사업능력평가서류) 검토 요청과 관련자료 공개 요청의 건이라는 공문을 제출하면서 U지구의 우선협상대상자 선정에 대해 정식으로 이의를 제기하였고, 2018. 11. 15. K은E시 민간공원 특례사업(G) AK공원 T지구 우선협상대상자 선정 처분 취소 요청의 건이라는 공문을 제출하면서 T지구의 우선협상대상자 선정에 대해 정식으로 이의를 제기하였다. 나. 직권남용권리행사방해 1) 피고인들과 관련자들의 지위 피고인 C는 2018. 2. 20.경부터 E시 AE부시장으로 근무하면서E시 행정기구 설치 조례등에 따라 AL부시장의 소관 사항을 제외한 시 행정사무 전반에 관한 사항과 시장의 명을 받아 소속 직원을 지휘·감독하는 등의 업무를 담당하는 사람이다. 피고인 B은 2018. 1. 15.경부터 위 조례 등에 따라 E시장 소속으로 설치된 E시 감사위원회(이하 '감사위원회'라고 함)의 위원장(이하 '감사위원장'이라고 함)으로 근무하면서 감사위원회 소속 공무원들을 지휘·감독하고, 직무능력 등을 평가하며, 일상감사, 특정감사 등의 절차를 통해 E시 소속 공무원들과 E시 및 E시 산하 공기업 등의 직무나 사업수행의 적법성과 적정성 등을 상시 감사하고, 감사결과에 따라 처분·징계 등을 요구하는 업무를 담당하는 사람이다. A은 2018. 7. 25.경부터 2019. 1. 1.경까지 위 조례 등에 따라 E시 F국장으로 근무하면서 공원녹지 조성·관리 등에 관한 사항과 민간공원 G 특례사업을 담당하는 H과를 비롯한 F국 소속 공무원들에 대한 지휘·감독 등의 업무를 담당한 사람이다. 2) 민간공원 G 특례사업에 대한 특정감사 착수 피고인 C는 2018. 11. 13. 위 E시청에 있는 자신의 사무실에서 E시장(이하 '시장'이라고 함) AM과 통화하면서 AM 시장으로부터 J과 AB에 대한 언급과 함께 '감사위원장으로 하여금 민간공원 G 특례사업의 우선협상대상자 선정이 제대로 되었는지 살펴보게 하라'는 취지의 지시를 받았다. 이후 피고인 C는 같은 날 위 사무실에서 피고인 B에게 "J가 시장님의 뜻이다"라는 말과 함께 'J이 제출한 제안 서류에 업체명 표기 및 유사표기가 있는데 그 부분이 평가에 반영되지 않았을 것 같으니 살펴보라'고 지시하였다. 이에 피고인 B은 감사위원회 주무관 AN에게 지시하여 위 사업의 주무부서인 H과에서 J이 제출한 평가서류(평가서류는 제안서, 부속서류, 사업능력평가자료, PPT 자료로 구성됨)를 받아오도록 하였으나, H과 공무원으로부터 대외비 자료라는 이유로 이를 거절당하자, 피고인 C를 찾아가 H과의 자료제출 거부 사실을 보고하였고, 피고인 C는 H과 과장 AH에게 감사위원회에서 요구하는 자료를 전달하라고 지시하여, 같은 날 일과시간을 마칠 무렵 H과 공무원들이 피고인 B의 사무실로 J이 제출한 평가서류를 비롯한 U지구 관련 평가서류를 가져다주었다. 이후 피고인 B은 감사위원회 팀장 AO 등에게 'J의 서류에서 업체명 표기 및 유사표기에 문제가 있다고 하니, 이를 집중적으로 확인하라'고 지시하였고, 위 AO 등은 같은 날 밤부터 다음날인 2018. 11. 14. 아침까지 J의 평가서류에 업체명 표기와 업체명을 유추할 수 있는 유사표기가 있는지 여부를 집중 검토한 후 2018. 11. 14. 오전 피고인 B에게 J이 제출한 평가서류의 사본에서 업체명 표기 4개와 유사표기 9개를 찾았다고 하면서 U지구 중 3순위 업체인 AP 주식회사를 제외한 채 1, 2순위 업체인 J과 AB에 대해 H과의 최초 평가점수와 감사위원회의 검토결과 점수를 대조하고 J에 대해서는 업체명 표기(기존 2개 지적)에 대해 기존에 2점만 감점이 이루어졌으므로 추가로 발견된 업체명 표기 및 유사표기에 대하여 감점의결이 필요하다는 취지의 보고서를 작성하여 보고하였다. J과 AB에 대한 최초 평가점수는 각각 88.3점, 87.6점(각각 소수점 둘째자리 반올림. 이하 점수는 필요한 경우 소수점 첫째자리까지만 표기함)으로서, 그 점수 차이가 0.7점에 불과하여 업체명 표기 및 유사표기에 대하여 추가로 감점을 할 경우에는 그 순위가 변경될 가능성이 매우 높았고, 위 AO 등의 보고서에는 이러한 J과 AB의 순위변경 가능성에 대한 분석이 포함되어 있었다. 피고인 C는 그 무렵 피고인 B로부터 위와 같은 내용을 보고받았고, 피고인 B과 특정감사의 필요성에 대해 논의하면서 AM 시장에게 보고하여 특정감사를 실시할지 여부를 결정하기로 한 뒤, AM 시장에게 업체명 표기 및 유사표기 적발 사실 및 감사 착수 필요성을 보고한 다음 같은 날 오후 피고인 B에게 '시장 보고를 마쳤으니, G 사업 전체에 대해 감사에 착수하라'는 취지로 지시하였다. 그리고 피고인 C는 2018. 11. 15. F국장 A과 H과 계장 D에게 '특정감사가 실시될 예정이니 감사가 끝날 때까지 모든 행정행위를 정지시킨다는 공문을 보내라'고 지시하였고, H과에서는 그 지시에 따라 같은 날 민간공원 G 특례사업에 제안서를 제출한 모든 업체에 '우선협상대상자 선정 과정에 대해 일부에서 심사과정의 공정성 및 관련법규 준수 여부에 대해 이의를 제기함에 따라 관련 지침 및 제안 요청서 준수 여부 등에 대한 전반적인 감사를 실시하니, 민간공원 G 특례사업 행정행위를 감사 종료시까지 정지한다'는 내용의 공문을 발송하였다. 3) 특정감사의 결과 및 그 부당성 피고인 B은 위와 같은 경과에 따라 2018. 11. 16.부터 2018. 12. 초순경까지 감사위원회 직원들로 하여금 민간공원 G 특례사업 전체에 대한 특정감사를 실시하도록 하였는바, 특정감사 결과는 아래와 같이 평가점수가 바뀌어 결국 AB과 K이 이의를 제기한 T지구와 U지구의 우선협상대상자가 모두 변경되는 것이었다.그러나 감사위원회의 감사결과에서 지적한 내용은 민간공원 G 특례사업 제안서 심사에서의 규정 위반 여부 등을 객관적·중립적으로 점검한 것이 아니라 다음과 같이 제안요청서의 평가기준을 자의적으로 해석하거나 과도하게 적용하고 특정업체에 불리한 사항을 지적사항에서 제외하는 등 부당하고 편향된 것이었을 뿐만 아니라, 제안심사위원회가 적법한 절차에 따라 선정한 우선협상대상자를 변경할 만한 하자에 해당한다고 보기 어려운 것이었다. 감사위원회는 AA공사가 토지가격 산정 기준으로 제출한 학술용역 보고서는 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률(이하 '감정평가법'이라고 함)에 따른 감정평가서가 아니어서 제안요청서 평가기준을 충족하지 못함에도 H과가 이를 제안심사위원회에 안건으로 상정하지 아니한 채 위 항목과 관련하여 AA공사에 5점을 부여한 것은 부당하고, 따라서 제안심사위원회에 다시 상정하여 AA공사의 탈락 여부를 결정하여야 한다고 지적하였다. 그러나 제안서 심사 규정에서는 '감정평가사 1개사' 이상의 평가 결과를 감정평가사의 직인을 필하여 제출하도록 하고 있을 뿐 감정평가법에 따른 감정평가서를 요구하고 있지 아니하고, AA공사가 제출한 학술용역보고서에는 이를 작성한 감정평가법인지사장의 직인이 날인되어 있어 제안서 심사 규정의 문언을 충족하고 있었으며, AA공사에 대해 경쟁업체인 K이 제출한 토지가액과 동일한 금액을 적용하더라도 기존 평가점수가 변경되지 아니하는 것이었으므로, 감사위원회의 지적은 명백히 부당한 것이었다. 감사위원회는 J이 제출한 유사사업 실적증명서 중 컨소시엄 사업 실적의 경우 J의 참여비율이 기재되어 있지 아니함에도 J에 추가 서류 제출을 요구하지 않고 제안심사위원회에 상정하지 아니한 채 사업실적을 인정한 것이 잘못되었다고 지적하였다. 그러나 제안요청서에는 공공기관 및 관련 협회가 확인한 제안사의 유사사업 시공실적을 제출하도록 규정하고 있을 뿐 제안사가 컨소시엄을 구성하여 시공한 실적에 대하여 제안사의 참여비율이 명시된 증명서를 제출해야 한다거나 참여비율을 명시한 실적만을 인정한다는 내용이 없었다. 또한, J은 위 규정에 따른 적법한 실적자료를 제출하여 제안서 심사규정을 준수하였으므로, 결국 이 부분은 명시적인 규정을 마련하지 않은 채 제안요청서를 공고하고 그에 따라 제안서를 평가한 E시의 과오와는 별개로 그에 대하여 참여업체인 J에 책임을 물을 수 있는 것은 아니었다. 감사위원회는 AA공사가 제출한 평가서류 중비공원시설 조성계획에서는 건폐율 16.44%, 용적률 219.67%로 기재한 반면, 사업계획 및 비용평가 자료 등에서는 건폐율 60%, 용적률 220%로 기재하여 비공원시설의 건폐율, 용적률 기재가 서로 상이하므로, 제안심사위원회에 재상정하여 이들 항목에 부여된 점수(건폐율 4.5점, 용적률 3점)를 0점 처리하여야 한다고 지적하였다. 아울러 직접 아파트 시공까지 하는 다른 업체와는 달리 AA공사는 택지를 조성하여 분양하는 내용의 택지개발방식(소위 공영개발방식)으로 사업을 추진하였으므로, 그에 대해서는 추가 평가기준이 필요하다는 법률자문이 있었음에도 그대로 평가를 진행한 잘못이 있다고 지적하였다. 그러나 AA공사가 제출한비공원시설 조성계획에는 '예시도로서 추후 변경될 수 있다'는 취지가 명기되어 있어 심사주체를 속이려는 의사가 있었다고 볼 수 없고 그 변경 가능성도 언급하고 있었으며, 민간공원 G 특례사업에서는 비공원지역을 제2종 일반주거지역으로만 용도변경 할 수 있다고 명백하게 규정하고 있는 한편, AA공사가 제출한사업계획 및 비용평가 자료등에 기재된 건폐율과 용적률은 제2종 일반주거지역에서 허용되는 건폐율, 용적률 기준에 부합하게 기재되어 있었고, 사업계획 및 비용평가 자료에 기재되어 있는 건폐율, 용적률을 AA공사에 적용하더라도 건폐율에서만 2.5점(4.5점→2점)이 감점될 사항(다만, 업체 간 연동이 되도록 규정된 평가기준에따라 경쟁업체인 K은 건폐율, 용적률 합계 점수가 기존 8.5점에서 11점으로 2.5점 상향)이었을 뿐이므로, 기존 평가점수 7.5점을 전부 감점하여 0점 처리하도록 하여야 한다는 지적은 과도한 것이었다. 또한 AA공사가 택지개발방식으로 참여한 것은 도시공원위원회에서 공공기관이 택지개발방식으로 사업에 참여할 수 있도록 하기로 심의하였고, 그에 따라 제안 요청서에 그러한 심의 내용을 반영하여 관련 내용을 규정하였으므로, 단지 택지개발방식으로 사업 제안서를 제출하였다고 하여 이를 평가기준 위반이라고 할 수 없으며, 택지개발방식에 대해서는 추가 평가기준이 필요하다는 취지의 법률자문에도 불구하고 추가 평가기준을 마련하지 아니한 것은 E시이므로, 그 잘못에 관하여 참여업체 중 하나인 AA공사에게 책임을 물을 수 있는 것은 아니었다. 한편, 감사위원회 공무원들은 감사 과정에서 AB이 제출한 신용평가등급확인서가 2018. 1. 16. 발행된 것이어서 제안 공고일(2018. 5. 11.) 이후 발행된 자료를 제출하여야 한다는 제안서 작성지침을 명백히 위반하였음에도 그에 대하여 AB에 5점이 부여된 사실을 발견하였다. 위 AO 등은 AB에 부여된 위 5점을 감점 처리하여야 한다는 의견을 강력히 제시하였으나, 피의자 B은 별다른 법적 근거나 법률적 검토 없이 단순히 소송 가능성이 있다는 상임감사위원 AQ의 의견만 들은 채 AO 등으로 하여금 이를 감사지적사항에서 제외하도록 지시하였다. 이에 위 AO 등은 피의자 B의 지시가 부당하다고 생각하였으나, 그에 불응할 경우 인사상 불이익 등을 우려하여 피의자 B의 지시에 따라 위 지적사항을 감사지적사항에서 제외하였다. 또한, 제안서 작성지침에서는 사업능력평가자료는 재무상태표를 붙임자료로 제출하여야 하고 붙임자료의 제출을 누락하면 해당 항목에서 최하점수를 부여하도록 규정하고 있고, 제안사는 평가서류를 원본 1부와 사본 50부로 제출하되, 원본과 사본은 업체명 표기 및 유사표기를 제외(아울러 사본에서는 제외하여야 한다고 명시적으로 규정하고 있는 일부 서류들도 제외)하고는 동일하여야 한다고 규정하고 있는데도, AB이 재무구조·경영상태 평가에 관한 붙임서류인 재무제표(재무상태표)의 일부인 주석 부분을 원본에는 편철하고 사본에는 편철하지 아니하였음에도 이에 대해서는 아무런 지적을 하지 아니하였다. 이로써 AB은 사업능력평가자료의 일부를 평가서류 사본에 편철하여 제출하지 아니하고 평가서류 원본과 사본을 달리 제출하였으나, 그에 대해 아무런 불이익을 받지 않았을 뿐만 아니라, 재무제표 주석을 평가서류 사본에 편철하지 아니함으로 인하여 재무제표 주석 부분에서의 업체명 표기 및 유사표기에 대한 지적도 원천적으로 받지 않게 되는 이익을 누리게 되었다. 4) 제안심사위원회 재심의 및 안건 상정 누락 피고인 B은 2018. 12. 9. 위 E시청에 있는 시장 사무실에서 AM 시장에게 특정감사 결과를 사전 보고하고, 다음날인 2018. 12. 10. 위 E시청에 있는 감사위원회 사무실에서 감사위원회 회의를 개최하여 위와 같은 감사결과를 의결한 후 같은 날 오후 위 감사결과를 H과에 통보하면서 '민간공원 특례사업(G) 우선협상대상자 선정에 대하여 감사 결과와 같이 부적정하게 평가된 항목에 대하여 제안심사위원회에 상정하고 그 결과에 따라 우선협상대상자를 재선정'하는 처분을 요구하였다. 피고인 C는 같은 날 A에게 '바로 제안심사위원회를 개최하라'는 지시를 하였고, A은 H과 공무원들에게 '신속하게 제안심사위원회 개최 절차를 진행하라'고 지시하였으며, D 등 H과 공무원들은 이러한 지시에 따라 '2018. 12. 11. 10:00경 감사결과를 공개하고, 공개에 따른 의견서 제출기한은 2018. 12. 12. 18:00까지로 하며, 감사결과 공개장소에 참석하지 않을 경우 이의 없는 것으로 처리할 계획'이라는 취지의 공문을 각 제안서 제출업체에 발송하였다. H과 공무원들은 위와 같이 감사결과 공개 및 이의접수 절차를 진행하는 한편, 감사위원회의 감사결과 처분 요구에 따라 제안심사위원회 회의 개최 일정과 그 회의에 상정할 안건자료를 작성한 후 감사위원회에 보내어 검토를 받고 철야 작업을 통해 안건자료를 확정한 후 2018. 12. 13. 오전 제안심사위원회 회의(2차 회의)를 긴급히 개최하였다. 위 제안심사위원회 2차 회의에는 A과 H과 공무원들뿐만 아니라 AM 시장으로부터 참석 지시를 받은 피고인 B을 비롯한 감사위원회 공무원들도 참석하였다. 위 회의에서는 제안심사위원회 위원들에게 업체명과 업체별로 감사결과를 반영한 새로운 평가점수가 기재된 자료를 제시하였고, 피고인 B은 "감사위원회에서 모든 책임을 질 테니 여기서 결정해 달라"고 말하고, A은 "저희가 자체적으로 정리하기 어렵다"고 말하는 등 기존 평가점수를 변경해줄 것을 강하게 요청하였으나, 제안심사위원회 위원들이 블라인드 평가의 취지와 달리 안건자료에 업체명과 새로 산정한 평가점수를 공개한 채 평가결과를 변경하여 달라고 하는 것은 부당하고 기존 평가결과를 뒤집는 것도 부적절하다는 의견을 표명하면서 반발하여, 아무런 결론을 내리지 아니하고 회의가 종료되었다. 피고인 B은 2018. 12. 13. AM 시장에게 제안심사위원회 2차 회의가 위원들의 반발로 결론을 내지 못한 채 종료된 사실을 보고하였고, A은 같은 날 오후 피고인 C에게 같은 내용을 보고하였으며, 피고인 C는 A에게 다음날 개최될 제안심사위원회 3차 회의에 상정할 안건은 '컴팩트하게 작성하라'고 지시하였다. 이에 A은 2018. 12. 13. 오후 I 등 H과 공무원들에게 2018. 12. 13.자 제안심사위원회 2차 회의의 안건 중 유사사업실적 부분과 공원조성비용 부분을 H과에서 자체 평가를 하는 보고사항으로 분류하라고 지시하였다. 그러나 2018. 12. 10.자 감사결과 처분 요구에 따라 H과는 감사결과를 반영한 재평가안을 제안심사위원회에 안건으로 상정하여 다시 평가를 하여야 하는 상황이었고, 위와 같이 보고사항으로 분류된 2개 부분의 내용은 평가에 대한 판단을 요구하는 것이어서, 제안 요청서 규정에 따라 제안서 평가와 관련한 의견에 대하여 최종 결정권한이 있는 제안심사위원회의 결정을 받아야 하는 것이었을 뿐만 아니라, 그 내용에 따른 결과 또한 유사사업실적 부분의 경우 J에 2점의 감점이 부과될 수 있고(다만, 아래에서 보는 바와 같이 이 부분에 대해서는 2018. 12. 15. 이전까지 감점을 부과하지 않는 것으로 정하였음), 공원조성비용 부분의 경우 J에 0.5점의 감점이 부과되는 반면, AB에는 1점의 가점이 부여되는 것이었으므로, J과 AB 간의 순위 변동에 직접적인 영향을 주는 것이었기 때문에 반드시 제안심사위원회에 안건으로 상정하여야 하는 사항이었다. 그럼에도 불구하고 I 등 H과 공무원들은 피고인들 및 A의 직·간접적인 지시에 따라 위 2개 부분을 별도 보고사항으로 분류하면서 특정감사결과 반영한 제안심사위 보고사항이라는 제목의 별도 문건으로 작성하고 그 표지에 '제안심사위원회 상정 대상은 아니나 점수 변동이 있는 항목'이라고 기재한 다음 위 자료들을 같은 날 감사위원회에 보내어 검토를 받았고, A은 같은 날 오후 피고인 C에게도 이를 보고하였으며, 다음날인 2018. 12. 14. 아침 일찍 피고인 C에게 재차 보고를 하여 승인을 받았다. 이어서 2018. 12. 14. 오전에 위 E시청에 있는 중회의실에서 개최된 제안심사위원회 3차 회의에는 A과 H과 공무원들, 피고인 B을 비롯한 감사위원회 공무원들뿐만 아니라 AM 시장으로부터 참석 지시를 받은 피고인 C까지 참석하여 제안심사위원회 위원들에게 기존 평가결과를 변경하여줄 것을 요구하였으나, 위원들은 이를 거부하면서 기존 평가점수를 유지하겠다는 의견을 제시하였다. 이에 피고인 C는 "시에서 모두 책임지겠다. 직을 건다."고 말하고, 피고인 B은 "정의의 문제다"라고 말하는 등 재차 강력하게 기존 평가결과의 변경을 요구하였고, 결국 제안심사위원회 위원들은 피고인들 및 A의 요구에 못 이겨 여러 안건 중 업체명표기 및 유사표기에 대해서만 감점한도를 기존 2점에서 5점으로 확대하고 실제 감점을 얼마나 할지는 E시에 위임한다는 내용으로 변경 의결하는 타협적인 결정을 하였고, 다른 안건에 대해서는 감사결과에 따른 재평가안을 수용하지 않았다. 한편, 앞서 보고사항으로 분류하였던 유사사업실적 부분과 공원조성비용 부분에 대해서는 피고인 B은 "보고사항은 제안심사위원회에 상정하지 않고 H과에서 직권으로 평가할 수 있는 부분"이라고 발언하고, 피고인 C는 "보고사항은 놔두라"고 하면서 제안심사위원회 위원들에게 전혀 보고하지 아니하였다. 더불어 피고인 C는 위 회의 도중 위원들 간 비공개 협의를 위해 회의장에서 나왔을 때 회의장 바로 옆 방송실에 들어가 그 곳 스피커를 통해 위원들의 비공개 협의 내용을 엿듣고, 위원들의 논의 내용에 따라 업체들의 점수가 어떻게 변동되는지, 그에 따라 우선협상대상자 순위가 변경되는지를 확인하기 위하여 H과 주무관 I에게 지시하여 방송실 바로 옆 소회의실(회의장인 중회의실의 반대편)에 노트북 컴퓨터를 설치하고 업체별 점수 집계표를 띄워두게 하기도 하였다. 위 제안심사위원회 3차 회의에서는 의결서류의 미비로 당일 위원들로부터 서명을 받지 못하여, 다음날 위원들을 방문하여 서명을 받기로 하였다. 이에 D 등은 2018. 12. 15. 위원 서명을 받기 위하여 출장을 나갔으나, A으로부터 위와 같이 보고사항으로 분류하였던 유사사업실적 부분과 관련하여 J에 대하여 2.5점을 부여한 것을 0.5점으로 변경한 서류를 가지고 가서 위원들의 서명을 받으라는 지시를 받고 다시 사무실로 복귀하여 A의 지시대로 서류를 재작성한 후 이를 가지고 위원들의 서명을 받았으나, 위원들에게 이와 같이 변경된 내용을 제대로 설명하지 아니하였다. 위와 같은 과정을 거쳐 J은 원 평가점수인 88.3점에서 5.5점이 추가 감점(업체명 표기 및 유사표기 위반으로 3점, 유사사업실적 불인정으로 2점, 공원조성비용 기재 위반으로 0.5점)된 82.8점이 된 반면, AB은 원 평가점수인 87.6점에서 1점이 가점(공원조성비용 부분)된 88.6점이 되어, 결국 U지구의 우선협상대상자는 J에서 AB로 변경되게 되었다. 5) AA공사의 우선협상대상자 지위 반납 AA공사는지방공기업법및AA공사 설치 조례에 따라 택지개발, 분양, 관리사업, 도시 및 주거환경 정비사업 등을 효율적으로 운영해 지역사회발전과 시민의 복지증진에 기여할 목적으로 설립된 지방공기업으로서, 법령 및 규정에 따라 E시장이 사장을 포함한 임원의 임면권, 업무의 관리·감독권을 갖는 등 E시로부터 광범위한 지휘·감독을 받을 뿐만 아니라 E시 자체감사 규칙에 따라 감사위원회의 감사를 받는 기관이다. 피고인들과 A은 2018. 12. 14. 오후 피고인 C의 사무실에서 같은 날 제안심사위원회의 결정으로 인하여 T지구의 우선협상대상자가 AA공사로 유지되고, 제안심사위원회의 결정을 배척하고 이를 변경하기 어렵게 되자, AA공사가 위와 같이 E시의 지휘·감독을 받는 점을 이용하여 AA공사로 하여금 우선협상대상자 지위를 반납하게 하기로 뜻을 모았고, 피고인 C는 AM 시장에게 AA공사가 우선협상대상자 지위를 자진해서 반납할 수 있도록 조치를 취하겠다고 보고하였다. 이에 피고인 C는 그 무렵 AA공사 사장 AR에게 연락하여 "감사위원회와 제안심사위원회의 의견이 상충되고 있어 시가 매우 곤란한 처지이니, AA공사가 민간공원 사업을 포기할 수 있느냐"고 말하였고, AR로부터 관련 내용을 문서로 달라는 요청을 받자, AR에게 공문을 보내주겠다고 답하였다. 그리고 피고인 C는 AA공사 사업이사 AS에게 연락하여 AA공사의 제안서에 지적사항이 많다고 질책하면서 'E시에서 조치를 취할 것이며 AA공사가 사업을 계속 진행하기가 어려울 것 같다'는 취지로 말하였다. 피고인들과 A은 다시 모여 AA공사로 하여금 우선협상대상자 지위를 반납하도록 하기 위해 AA공사에 공문을 보내기로 하고, 감사위원회에서 직접 AA공사로 또는 H과가 단독으로 AA공사로 공문을 보내는 방안을 먼저 검토하였으나, 감사위원회와 H과 직원들의 반발이 우려된다는 이유로 결국 감사위원회에서 H과로 공문을 보내고 H과는 다시 AA공사로 공문을 보내기로 결정하였다. 이에 따라 피고인 B은 2018. 12. 17. 오전 감사위원회의 의결을 거치지 아니한 채 감사위원회 직원 AT이 기안한민간공원 특례사업(G) 추진 감사결과 이행 및조치결과 제출요구공문에 대한 결재 신청이 올라오자, '제안심사위원회가 감사위원회의 처분과 달리 제안서 작성지침을 위반하여 AA공사가 제출한 학술용역평가보고서를 아무런 근거 없이 임의로 감정평가로 인정한 것은 위법하니 적절한 조치를 취하여 기한 내에 회신하라'는 취지로 문구를 직접 수정하여 결재한 후 이를 감사위원회 명의로 하여 H과로 발송하도록 하였다. A은 감사위원회의 위 공문이 H과에 접수되기 전에 AR에게 연락하여 '감사위원회 지적사항과 제안심사위원회 의결이 상충되어, 감사위원회에서 해결하라고 촉구하는데, 감사위원회가 H과로 공문을 보내면, H과가 AA공사로 공문을 보내겠다'는 취지를 전달하였고, 같은 날 오후 감사위원회의 위 공문이 H과에 접수되자, '감사위원회가 AA 공사의 학술용역 감정평가의 부적절성을 지적하였고 이와 상충되는 제안심사위원회의 결정에 위법성 문제를 제기하고 있다'는 내용의 초안을 작성하여 I에게 주면서 I으로 하여금 위와 같은 내용이 기재된민간공원 특례사업(G) 추진 관련 감사결과 알림공문에 위 감사위원회의 공문을 첨부하여 기안하게 한 후 이를 결재하여 AA공사에 발송하도록 하였다. 위와 같이 피고인 C로부터 연락을 받고 H과로부터도 공문을 접수한 AA공사의 임직원들은 E시가 AA공사의 민간공원 특례사업 참여에 부정적이라는 사실을 인지하고 2018. 12. 18. H과의 공문 취지가 'T지구의 우선협상대상자가 AA공사가 아닌 다른 업체로 변경될 수 있다는 것인지, AA공사가 우선협상대상자 지위를 반납하는 것이 가능한지'를 묻는 내용의감사결과 알림에 따른 질의공문을 H과로 발송하였다. A은 위 공문이 접수되자, '감사위원회에서 감정평가 이외의 방법으로 토지가격을 평가한 것을 감정평가로 인정하여 결정하는 것은 명백히 위법하므로 이에 대한 적절한 조치를 요구하고 있다. 이에 따라 우선협상자대상자 재선정 작업을 진행 중이고 제안심사위원회 결과와 달리 우선협상대상자 순위변경이 발생할 수 있다. 자격의 철회 및 반납은 가능하고 이에 따른 문제나 후속조치는 없다'는 내용의 초안을 작성하여 I에게 주면서 I으로 하여금 위와 같은 내용이 기재된질의에 대한 답변공문을 기안하여 같은 날 이를 AA공사로 발송하게 하였다. 한편, 그 과정에서 감사위원회 직원 AT은 2018. 12. 14. 밤에 AA공사가 200억 원 이상이 투입되는 신규사업인 민간공원 G 특례사업에 제안서를 제출하면서 사전에 E시장에 대한 보고와 E시의회의 승인을 받지 않은 절차상 하자가 있으므로, 이로써 E시에서 AA공사에 대한 감독을 담당하고 있는 예산담당관실을 통해 AA공사의 임직원으로부터 경위서를 제출받은 후 감사위원회에서 AA공사에 대한 특정감사를 실시하는 방법으로 AA공사를 통제할 수 있다는 취지의 문건을 작성하여 피고인 B에게 휴대전화 메시지로 보고하였고, 피고인 B은 그 무렵 피고인 C에게 'H과보다는 예산실이 더 적합할 듯합니다. 1단계로 불러서 구두로 설득하고 2단계로 경위서 요구하고 그래도 안 들을 경우 감사위에서 감사 청구해서 정리하면 될 듯합니다'라는 메시지와 함께 위 문건파일을 전송하였다. 그 후 피고인 B은 2018. 12. 18. E시 예산담당관이자 AA공사의 당연직 이사인 AU에게 "AA공사에 대한 감사 과정에서 발견한 사항이니 검토해달라"는 말과 함께 위 문건 사진을 전송하였고, E시 예산담당관실 직원 AV는 그 무렵 AU의 지시에 따라 AA공사 직원 AW에게 전화를 걸어 AA공사의 민간공원 특례사업 추진과 관련하여 위와 같은 절차상 하자가 있다고 지적하였다. 이와 같은 과정을 거치면서 AA공사 임직원들은 E시가 AA공사의 민간공원 특례사업 참여를 용인하지 않을 뿐만 아니라 T지구의 우선협상대상자 지위를 반납하더라도 E시에서 문제를 삼지 않을 것이라는 것을 명확히 인식하게 되었고, 2018. 12. 19. 예정되어 있던 AA공사 이사회에민간공원 특례사업 관련 E시 감사결과에 따른 조치계획(안)을 긴급히 추가 상정하여 T지구의 우선협상대상자 지위를 반납하기로 의결하였다. 그 후 AA공사는 민간공원 특례사업과 관련하여 약 162억 원의 수익이 예상되고 약 2억 3,000만원의 비용이 투입된 상황이었음에도 민간공원 G 특례사업의 T지구 우선협상대상자 지위를 반납한다는 내용의 공문을 H과로 발송하였다. 그에 따라 2018. 12. 27. T지구의 우선협상대상자는 AA공사에서 K으로 변경되었다. 6) 결론 이로써 피고인들은 공모하여 AE부시장과 감사위원장의 직권을 남용하여 AO을 비롯한 감사위원회 공무원들로 하여금 부당하게 특정감사에 착수하도록 하고 AB의 신용등급평가확인서에 대한 감점을 제외하도록 하는 등 U지구의 우선협상대상자인 J에게는 불리하고 2순위 업체인 AB에게는 유리하도록 부당하게 특정감사 결과를 도출하도록 하였고, A과 공모하여 AE부시장, 감사위원장, F국장의 직권을 남용하여 D, I을 비롯한 H과 공무원들로 하여금 제안심사위원회에 안건으로 상정해야 하는 사항을 보고사항으로 부당하게 변경하여 위 안건들을 제안심사위원회에 상정하지 못하게 하였으며, AE부시장과 감사위원장의 직권을 남용하여 AR를 비롯한 AA공사 임직원들로 하여금 T지구에 대한 우선협상대상자 지위를 반납하게 함으로써 각각 의무 없는 일을 하게 하였다. 다. 업무방해 위 2.의 나. 4) 기재와 같이 피고인 B과 A이 2018. 12. 13. 제안심사위원회 2차 회의에 참석하여 위원들을 상대로 감사결과를 반영한 재평가안과 같이 평가점수를 변경해줄 것을 강하게 요청하였으나, 제안심사위원회 위원들이 이를 거부하여 아무런 결론을 내리지 못한 채 종료되자, 피고인 C는 같은 날 오후 A에게 다음날 개최될 제안심사위원회 3차 회의에 상정할 안건을 "컴팩트하게 작성하라"고 지시하고, A은 피고인 C의 지시에 따라 I 등 H과 공무원들에게 제안심사위원회 2차 회의의 안건 중 유사사업실적 부분과 공원조성비용 부분을 H과에서 자체 평가를 하는 보고사항으로 분류하라고 지시하였다. 그러나 앞서 살펴보았듯이 2018. 12. 10.자 감사결과 처분 요구에 따라 H과는 감사결과를 반영한 재평가안을 제안심사위원회에 안건으로 상정하여 다시 평가를 하여야 하는 상황이었고, 위와 같이 보고사항으로 분류된 2개 부분의 내용은 평가에 대한 판단을 요구하는 것이어서, 제안 요청서 규정에 따라 제안서 평가와 관련한 의견에 대하여 최종 결정권한이 있는 제안심사위원회의 결정을 받아야 하는 것이었을 뿐만 아니라, 그 내용에 따른 결과 또한 유사사업실적 부분의 경우 J에 2점의 감점이 부과될 수 있고, 공원조성비용 부분의 경우 J에 0.5점의 감점이 부과되는 반면, AB에는 1점의 가점이 부여되는 것이었으므로, J과 AB 간의 순위 변동에 직접적인 영향을 주는 것이었기 때문에 반드시 제안심사위원회에 안건으로 상정하여야 할 사항들이었다. 그럼에도 불구하고 I 등 H과 공무원들은 피고인들 및 A의 직·간접적인 지시에 따라 위 2개 부분을 별도 보고사항으로 분류하면서특정감사결과 반영한 제안심사위 보고사항이라는 제목의 별도 문건으로 작성하고 그 표지에 '제안심사위원회 상정 대상은 아니나 점수 변동이 있는 항목'이라고 기재하였다. 그리고 위 자료들을 같은 날 감사위원회에 보내어 검토를 받았고, A이 피고인 C에게도 이를 보고하였으며, 다음날인 2018. 12. 14. 아침 일찍 피고인 C에게 재차 보고를 하여 승인을 받았다. 이어서 2018. 12. 14. 오전에 개최된 제안심사위원회 3차 회의에는 A과 피고인 B 뿐만 아니라 피고인 C까지 참석하여 제안심사위원회 위원들에게 기존 평가결과를 변경하여줄 것을 강력하게 요구한 결과, 결국 제안심사위원회 위원들은 여러 안건 중 업체명 표기 및 유사표기에 대해서만 감점한도를 기존 2점에서 5점으로 확대하고 실제 감점을 얼마나 할지는 E시에 위임한다는 내용으로 변경 의결하는 타협적인 결정을 하였고, 다른 안건에 대해서는 감사결과에 따른 재평가안을 수용하지 않았다. 그 과정에서 앞서 보고사항으로 분류하였던 유사사업실적 부분과 공원조성비용 부분에 대해서는 피고인 B이 "보고사항은 제안심사위원회에 상정하지 않고 H과에서 직권으로 평가할 수 있는 부분"이라고 발언하고, 피고인 C는 "보고사항은 놔두라"고 하면서 제안심사위원회 위원들에게 전혀 보고하지 아니하였다. 더불어 피고인 C는 위 회의 도중 위원들 간 비공개 협의를 위해 회의장에서 나왔을 때 회의장 바로 옆 방송실에 들어가 그 곳 스피커를 통해 위원들의 비공개 협의 내용을 엿듣고, 위원들의 논의 내용에 따라 업체들의 점수가 어떻게 변동되는지, 그에 따라 우선협상대상자 순위가 변경되는지를 확인하기 위하여 H과 주무관 I에게 지시하여 방송실 바로 옆 소회의실(회의장인 중회의실의 반대편)에 노트북 컴퓨터를 설치하고 업체별 점수 집계표를 띄워두게 하기도 하였다. A은 다음날인 2018. 12. 15. D에게 위와 같이 보고사항으로 분류하였던 유사사업실적 부분과 관련하여 J에 대하여 2.5점을 부여한 것을 0.5점으로 임의 변경한 서류를 가지고 가서 위원들의 서명을 받으라고 지시하여, D 등은 그 지시에 따라 서류를 재작성한 후 이를 가지고 위원들의 서명을 받았으나, 위원들에게 이와 같이 변경된 내용을 제대로 설명하지 아니하였다. 이로써 피고인들은 A과 공모하여 위계로써 제안서 평가에 관한 제안심사위원회 위원들의 업무를 방해하였다. Ⅱ. 판단 1. 피고인 A, D의 공무상비밀누설 가. 이 부분 공소사실의 요지 피고인 A은 2018. 7. 25.경부터 2019. 1. 1.경까지 E시 F국장으로, 피고인 D은 2018. 8. 13.경부터 2018. 12. 22.경까지 E시 F국 H과 AX담당 계장으로 각 근무하면서 E시에서 추진하는 민간공원 G 특례사업 업무를 담당하였다. 피고인 A은 2018. 11. 8.경 L, E시청에 있는 피고인 A의 사무실에서 위 사업의 공원지구별 우선협상대상자 선정 업무와 관련하여 위 사업에 참여하기 위하여 제안서를 제출한 업체들에 대한 항목별 평가 점수 및 합계 점수가 기재된 '제안서 평가결과보고서'를 휴대전화로 사진촬영한 뒤 그 사진파일을 E시의회 의원 M에게 전송하였다. 피고인 D은 2018. 11. 8. E시청에 있는 H과 사무실에서 위 사업의 공원지구별 우선협상대상자 선정 업무와 관련하여 위 사업에 참여하기 위하여 제안서를 제출한 업체들에 대한 항목별 평가 점수 및 합계 점수가 기재된 '제안서 평가결과 보고서'를 복 사기로 복사한 뒤 그 사본을 E시의회 의장 AY의 보좌관인 AZ에게 건네주었다. 이로써 피고인들은 공무원으로서 직무상 비밀을 누설하였다. 나. 판단 1) 관련 법리 형법 제127조는 공무원 또는 공무원이었던 자가 법령에 의한 직무상 비밀을 누설하는 것을 구성요건으로 하고, 같은 조에서 '법령에 의한 직무상 비밀'이란 반드시 법령에 의하여 비밀로 규정되었거나 비밀로 분류 명시된 사항에 한하지 아니하고, 정치, 군사, 외교, 경제, 사회적 필요에 따라 비밀로 된 사항은 물론 정부나 공무소 또는 국민이 객관적, 일반적인 입장에서 외부에 알려지지 않는 것에 상당한 이익이 있는 사항도 포함하나, 실질적으로 그것을 비밀로서 보호할 가치가 있다고 인정할 수 있는 것이어야 하고, 본죄는 비밀 그 자체를 보호하는 것이 아니라 공무원의 비밀엄수의무의 침해에 의하여 위험하게 되는 이익, 즉 비밀 누설에 의하여 위협받는 국가의 기능을 보호하기 위한 것이다(대법원 2012. 3. 15. 선고 2010도14734 판결 등 참조). 2) 직무상 비밀 여부에 관한 판단 가) 비공지의 사실 여부 검사가 제출한 증거들에 의하면, 피고인 A이 휴대전화로 사진촬영 뒤 E시의회 의원 M에게 전송해준 사진파일상의 '제안서 평가결과 보고서'와 피고인 D이 유출한 문서인 '제안서 평가결과 보고서' 사본은 [별지1] 기재제안서 평가 결과 보고문서(이하 '이 사건 평가결과 보고서'라 한다)와 완전히 동일한 내용과 형태의 문서이다. 이 사건 평가결과 보고서에는 공원지구별로 제안서를 제출한 업체들에 대한 각 계량평가 점수와 비계량평가 점수, 제안심사위원회에서 의결감점을 한 점수 및 위 각 항목별합계 점수가 기재되어 있다. 그런데, 이 사건 특례사업 제안요청서에 의하면, 심의과정은 공개와 비공개를 병행할 계획이며, 평가내용 등에 대하여는 공개하지 않는다(제19조 제1항)고 규정되어 있고, E시의 2018. 10. 22.자 민간공원 특례사업제안서 접수 현황 및 평가계획에서도 '평가·심사위원 명단과 평가결과표는 비공개'라고 되어 있다. 실제로 E시도 외부에는 각 지구별 우선협상대상자 선정 업체만을 공개하거나 공고하였고, 항목별 평가점수와 탈락된 업체들의 평가 점수 등은 공개하지 않았으며, 해당 업체들에 대하여도 제안심사위원회의 심사 완료 당일 우선협상대상자 선정 여부 및 그 업체의 총점만 알려주었던 것으로 보이고, 우선협상대상자 선정공고도 누설 시점으로부터 4일 뒤인 2018. 11. 12.에 하였다. 따라서 이 사건 평가결과 보고서의 내용은 일응 비공지의 사실로 볼 수 있기는 하다. 나) 직무상 비밀 여부 그러나 위와 같은 사실 및 사정들만으로는 아래에서 보는 바와 같은 관련 법령의 규정과 기록에 의하여 알 수 있는 사실 및 사정들에 비추어 이 사건 평가결과보고서의 내용이 직무상 비밀에 해당한다고 보기 어렵다. 관련 법령의 규정 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정하고 있는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '지방계약법'이라 한다)은 지방자치단체가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약 등에 대하여 적용되고(제2조), 그 계약의 성질이 사법상 계약인지 공법상 계약인지와 상관없이 적용되며(대법원 2020. 12. 10. 선고 2019다234617 판결 참조), 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있다(제4조). 또한, 지방계약법 제43조 및 지방계약법시행령 제124조에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자로 하여금 발주계획, 입찰공고, 개찰의 결과, 계약체결의 현황 등을 인터넷 홈페이지에 공개하도록 규정하고 있다. 한편, 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 '정보공개법'이라 한다) 제3조에서는, 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다고 규정되어 있고, 제9조 제1항 제5호에서는 입찰계약 등에 관한 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보가 아닌 한 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다고 규정하고 있다. 한편, 이 사건 민간공원 특례사업 제안요청서에서도 그 컨소시엄 구성 자격과 관련하여 지방계약법의 적용을 받도록 하고 있다(제12조 제2항). 이 사건 우선협상대상자 선정절차의 경우 그 자체가 직접적으로 입찰과정이라고 볼 수 없다 하더라도 우선협상대상자 선정 과정에 비추어 보면, 입찰 과정과 상당히 유사한 측면이 있으므로 민간공원 특례사업의 우선협상대상자를 선정하는 절차를 진행하는 지방자치단체로서는 위 지방계약법 및 정보공개법의 관련 규정들을 준수하고 존중할 필요가 있다. 한편, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 물품ㆍ용역계약을 체결할 때에 계약이행의 전문성·기술성·창의성·예술성, 공공시설물의 안전성 등의 이유로 필요하다고 인정되는 경우에는 다수의 공급자들로부터 제안서를 제출받아 평가한 후 협상절차를 통하여 추정가격에 부가가치세를 더한 금액(예정가격을 정한 경우에는 예정가격) 이하로 입찰한 자 중에서 해당 지방자치단체에 가장 유리하다고 인정되는 자와 계약을 체결할 수 있고(지방계약법시행령 제43조 제1항), 제1항의 평가를 위한 계약이행능력 심사는 해당 계약을 체결하려는 자의 이행실적, 기술능력, 사업수행계획, 재무상태 및 입찰가격 등을 종합적으로 고려하여 행정안전부장관이 정한 기준에 따라 지방자치단체의 장이 정한 세부 심사 기준 및 절차에 따르도록 하고 있으며(지방계약법시행령 제43조 제8항), 제1항에 따라 제출받은 제안서를 평가하기 위하여 지방자치단체에 제안서평가위원회를 설치하고, 제안서를 평가하는 경우에는 제안서평가위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있다(지방계약법시행령 제43조 제9항, 제10항), 위 지방계약법시행령 제43조 제8항에 따라 마련된 지방자치단체의 입찰시 낙찰자 결정기준[행정안전부 예규 제48호, 2018. 11. 8. 일부 개정, 2018. 12. 1. 시행]에 의하면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제안서평가위원회 개최 후 아래 [별지 제1호 서식]에 따라 평가위원별 세부평가점수를 공개해야 한다고 규정하고 있다.위 규정 역시 이 사건 우선협상대상자 선정절차에 직접 적용되는 규정은 아니라 할지라도 이 사건 우선협상대상자 선정과정에서 H과에서 계량평가(정량평가)를 하고, 제안심사위원회를 구성하여 그 제안심사위원회에서 비계량평가(정성평가)를 하는 등의 절차가 위 지방계약법시행령이 정한 입찰절차와 그 구조에 있어 비슷한 측면이 있으므로 참여 업체의 점수 공개에 대하여 참고하고, 존중할 필요가 있다. 다른 지방자치단체의 경우 민간공원 특례사업을 추진 중인 E시 및 다른 주요 지방자치단체의 평가결과에 대한 자료 공개의 범위는 아래 표와 같다(수사기록 제2320~2322면 참조).한편, BH시는 2017. 9. 26. 민간공원 특례사업 다수제안서 평가 결과(피고인 A 변호인 제출의 증 제1호증 참조)를 아래와 같이 공고한 바 있다.위에서 본 바와 같이 민간공원 특례사업 제안서 평가결과의 공개 범위는 각 지방자치단체별로 다르기는 하나, BA시의 경우 총점과 순위를 공고하고, BH시의 경우 이 사안에서처럼 각 제안사별 계량평가 및 비계량평가 점수와 가점 점수, 그리고 합산 점수까지 모두 공개하였다. 실질적으로 보호가치가 있는지 여부 - 외부에 알려지지 않은 것에 상당한 이익이 있는 사항으로 실질적으로 비밀로서 보호할 가치가 있고, 누설로 지방자치단체의 기능에 위협을 받았다고 볼 수 있는지 - 위 피고인들이 유출한 이 사건 평가결과 보고서에 의하여 각 공원지구별로 참여한 업체들의 계량평가 및 비계량평가 점수의 차이 및 합산 점수의 차이를 알 수 있고, 특히 점수 차이가 많이 나지 않는 공원지구의 탈락한 후순위 업체나 계량평가에서 앞서면서도 비계량평가에서는 뒤져 우선협상대상자에서 탈락한 후순위 업체의 경우 사업자 선정에 대한 공정성 시비가 불거질 수 있고, 실제로 이 사건의 경우 T, U지구에서 우선협상대상자로 선정되지 않은 AB과 K에 의해 공정성 시비 및 이의신청으로 이어져 지방자치단체인 E시의 민간공원 특례사업의 원만한 진행에 지장을 초래한 측면이 있기는 하다. 그러나 이는 어디까지나 우선협상대상자로 선정되지 아니한 업체의 반발을 불러 향후 민원 제기 및 행정소송으로 이어질 가능성을 차단하기 위한 행정편의적인 규정으로서 비공개하기로 한 제안심사규정 등을 위반한 징계책임은 별론, 실질적인 비밀로서 보호할 가치가 있다고 보기 어렵다. 한편,시청이 이전될 도시계획시설이 결정된 사실과 동 이전부지 위치를 지득하게 되었음을 기화로 일부 피고인들이 친구나 일부 피고인에게 각 시청이전 결정지를 알려주어 그들이 부동산 투기에 나아가게 하여 전매차익을 얻게 한 사안에서, 대법원은 가결된 도시계획시설 결정은 그것이 법 소정의 절차를 거쳐 일반에게 공고 또는 고시 등에 의하여 공개되기 전에 관계공무원이 이를 미리 특정인에게 누설하는 경우, 부동산 투기를 조장하여 특정인에게 부당한 이익을 줄 염려가 있는 한편, 선량한 시민에게 부당한 피해를 주어 도시계획의 건전한 발전을 저해하는 요소로 작용될 수 있는 사항이라 할 것이므로, 비록 도시계획사업을 규율하는 도시계획법 등에 도시계획 시설결정 사실을 비밀 사항으로 규정한 바 없다 하더라도 판시와 같은 도시계획 시설결정 사실은 실질적으로 비밀성을 지녔다 할 것이므로 이를 특정인의 이익을 도모하여 정당한 이유없이 누설함은 형법 제127조 소정의 공무상 비밀누설죄에 해당한다고 봄이 상당하다(대법원 1982. 6. 22. 선고 80도2822 판결 참조)고 판시한 바 있다. 이 사건에서도 검찰이 지적한 대로 일반에 공개되기 전에 각 사업지구별로 선정된 우선협상대상자 명단이 미리 유출되는 경우 우선협상대상자로 선정된 건설업체의 주가상승이나 지분상승, 그리고 브랜드 파워가 있는 아파트 시공업체가 우선협상대상자로 선정된 경우에 있어 그 사업지구 주변 토지의 시세에 영향을 줄 가능성도 있어 보인다. 그러나 기록에 의하면, 제안심사위원회의 심사 종료 후 계량평가와 비계량평가 등의 점수를 합산한 제안심사위원회의 의결이 있고 난 후 AX담당 주무관이 H 과장 등 상부에 보고하기 위해 이 사건 평가결과 보고서가 작성된 사실, E시 H과는 같은 날 18:30경 제안서 평가결과에 대한 보도자료를 배포하였으며, 그 보도자료에 기해 각 언론사에서는 그 직후 각 공원지구 별로 민간공원 G 우선협상대상자로 선정된 업체를 보도한 사실(평가결과에 대한 최초 보도는 2018. 11. 8. 18:42경 보도한 BK인 것으로 보인다. 피고인 A 변호인 제출의 증 제2호증 참조)을 인정할 수 있는데, 피고인 A은 언론 보도자료 배포 및 언론사들의 보도가 나가고 난 이후인 같은 날 18:59경~19:00경 무렵에 이 사건 평가결과 보고서 사진 파일을 M 의원에게 전송하였고, 피고인 D은 언론 보도자료 배포 직전인 같은 날 18:10경에 이 사건 평가결과 보고서 사본을 E시의회 의장 보좌관인 AZ에게 교부한 것으로 보인다. 따라서 위 피고인들이 이 사건 평가결과 보고서 상의 평가내용을 누설한 시점 무렵에는 이미 각 지구별 우선협상대상자 선정업체라는 정보는 이미 공개되었거나 공개 직전으로서 유출된 정보를 한정적으로 취득한 사람들에 의한 주식 매수나 토지 매수 등 부작용의 우려는 없어 보이고, 그 밖에 달리 E시의 행정기능에 미치는 영향은 없었다고 보인다. 3) 소결 이상에서 살펴 본 바와 같은 지방계약법 및 지방계약법시행령과 행정안전부령인 지방자치단체의 입찰시 낙찰자 결정기준, 정보공개법의 관련 규정의 입법취지와 민간공원 특례사업을 추진 중인 다른 지방자치단체의 평가 결과의 공개 범위, 그리고 위 피고인들의 이 사건 평가결과 보고서 사본이나 그 촬영본의 유출 시점과 사업지구별 우선협상대상자로 선정된 업체에 관한 보도자료 배포 및 언론 보도 시점 등을 종합하여 보면, 이 사건 평가결과 보고서 상의 평가결과 내용(사업지구별 업체의 각 항목별 평가 점수 및 합계 점수)이 실질적으로 보호할 가치가 있는 직무상 비밀이라거나 그 평가 내용의 누설에 의하여 E시의 기능이 위협받았다고 볼 수 없다. 2. 피고인 A, B, C의 직권남용 권리행사방해 및 업무방해 가. 민간공원 G 특례사업 진행 경과 이 법원이 적법하게 채택한 증거들에 의하면, 아래와 같은 사실이 인정되다. 1) 헌법재판소는 1999. 10. 21. 97헌바26호로 도시계획시설 결정 집행지연으로 인한 재산권침해 등을 이유로 구 도시계획법 제4조(1971. 1. 19. 법률 제2291호로 전문개정되어 1991. 12. 14. 법률 4427호로 최종개정된 것)에 대해 헌법불합치결정을 하였고, 이에 따라 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되어 2022. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제41조는 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정 고시일로부터 20년이 경과될 때까지 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 도시계획시설결정이 효력을 상실하도록 하였고, 부칙 제10조 제3항에서는 기존의 고시된 도시계획시설에 대하여는 2020. 6. 30.까지 도시계획시설사업이 시행되지 아니할 경우 그 효력이 상실되도록 하는 '도시공원 일몰제'가 도입되었다. 2) E시는 도시공원 일몰제에 대비하여 2016. 7. 27. 민간공원 특례사업 추진계획을 수립하고, 민간공원 N 특례사업으로 4개 공원지구(O, P, Q, R)에 대하여 2017. 4.26. 사업 공고를 한 후 각 지구별로 제출된 제안서를 평가하여 2018. 1. 12. 위 4개 공원지구에 대한 우선협상대상자를 각각 선정하였다. 3) E시는 민간공원 G 특례사업 6개 공원(AK, V, W, X, Y, Z)에 대해 우선협상 대상자 선정 절차, 평가기준 등을 포함한 사업계획을 수립하는 과정에서, 위와 같은 장기미집행 도시공원 일몰제를 대비하고, 재정 상황 등을 고려하면서 기본적인 도시공원 기능 존속을 위하여 시 예산 부지매입, 민간공원 조성 등 현실적인 실천방안을 논의하는 협의체로서 전임 BL 시장 시절인 2017. 8.경 'S'라는 협의체(AE부시장을 위원장으로 하고, 외부위원 10명을 포함하여 총 16명으로 구성)를 구성하였다. 위 'S' 협의체는 민간공원 특례사업(10개소) 투명성과 공공성 확보를 위한 추진방향 검토 및 대응방안을 마련하고, 비공원시설 입지에 따른 예상되는 문제점을 검토하며, 각종 인·허가 절차 등을 협의하는 것을 주요 논의대상으로 하였다. 4) 2018. 4. 13.과 2018. 4. 27. 각 개최된 S 8, 9차 회의에서는 공공기관의 공영개발방식에 대한 논의가 있었으나 도입 여부에 대한 결론은 도출하지 못하였다. 한편, S 9차 회의에서 '민간공원 특례사업을 다수 제안방식으로 추진하되 AK공원은 2개 지구로 분리하고, 제안자는 1개 공원만 참여(단독 또는 컴소시엄)하기로 하며, 비원공시설 면적을 평균 10% 미만으로 대폭 축소 지정하고, 용도지역을 제2종 일반주거지역으로 국한하며, 우선 협상대상자 선정 평가부분 항목 및 점수 등의 일부 수정 보완이 논의되었다. 5) E시는 2018. 5. 4. 도시공원위원회를 개최하여 민간공원 G 특례사업 제안서 평가표 등을 심의·의결하였는데, 제안서 평가표 주2) '사업시행의 안정성'(소유면적 및소유금액 비율) 계량평가를 추가하여 배점 3점을 부여하고, 비공원시설의 건폐율 배점을 당초 7.5점에서 4.5점으로 조정하며, 공공기간이 참여할 경우 공영개발방식도 가능하다는 내용을 제안서에 명시하는 것으로 의결되었다. 6) E시는 2018. 5. 11. 6개 공원 7개 지구(T, U, V, W, X, Y, Z)에 대하여 민간공원 특례사업(G) 협상대상자 선정을 위해 제안서 접수 등 추진계획의 주요 내용을 공고하면서, 그 제안서를 작성함에 있어 제안자 자격 및 제출서류, 평가기준 및 평가방법, 협상대상자 산정 및 취소, 제안서 요청서 등 세부적인 사항을 담은 민간공원 특례사업 제안요청서를 E시 홈페이지에서 다운로드를 받을 수 있다고 공고하였다. 7) 한편, 7개 공원지구에 총 183개의 업체들(일부 업체들 중복 참여)이 2018. 6. 11. 민간공원 G 특례사업의 사업 참가의향서를 제출하였다. 8) E시는 2018. 7. 11. E시 홈페이지에 사업 참가의향서 제출 업체들이 E시 H과에 질의한 총 79건에 대한 답변 내용을 '민간공원 특례사업(G) 제안 접수 공고와 관련 질의 답변'(이하 '질의회신'이라고만 한다)이란 제목으로 게시하였다. 9) E시는 2018. 7. 19. 참여 의향서 제출업체의 질의 등을 토대로 관련부서 협의 등을 통해 민간공원 특례사업 제안 요청서의 일부 내용을 수정하거나 추가하는 수정공고를 하였고, 2018. 9. 4. 제안서 제출 장소 변경 및 제안요청서 상의 비공원시설 부지에 대한 개발계획 일부 조항을 삭제 및 추가하는 내용의 2차 수정공고를 하였다(다만, 1, 2차 수정공고 내용은 이 사건과 직접 관련되어 있지는 않다). 10) E시는 2018. 9. 14. Z지구를 제외한 6개 공원지구에 대해 총 15개 업체로부터 사업 제안서를 접수받았다. 11) E시는 2018. 10. 22. 민간공원 특례사업(G) 제안서 평가 및 일정 등 안내 공고를 통해 시민심사단과 제안심사위원회의 평가일자와 평가장소, 제안설명 감점 규정과 평가제외 등 제안심사위원회 결정사항 등의 내용을 공고하고, 위 공고문을 첨부하여 각 제안업체에 평가회 개최 일정 등을 고지하였다. 12) E시는 2018. 11. 7. 시민심사단의 사전평가회를 개최하고, 다음날인 2018. 11. 8. 제안심사위원회(이하 '제안심사위원회 1차 회의'라 한다)를 개최하여 위 6개 공원지구에 대한 사업제안서 평가를 완료함으로써 각 지구별 우선협상대상자가 선정되었는데, 민간공원 G 특례사업에서 가장 수익성이 좋은 것으로 평가되는 T지구에서는 AA 공사가, U지구에서는 J이 각각 선정되었다. 13) E시는 2018. 11. 12. 위와 같은 우선협상대상자 선정결과를 공고하였는데, 그 공고 전인 2018. 11. 8. 제안심사위원회 1차 회의 심사 종료 직후 제안서 제출 업체들에 대한 항목별 평가 점수 및 합계 점수가 기재된 '제안서 평가결과 보고서'가 여러 경로를 통하여 외부에 유출되었다. 14) U지구에서 탈락한 AB은 2018. 11. 13. E시에 E시 민간공원 G 특례사업 AK공원 U지구 제안 접수 공고 및 제안서(사업능력평가서류) 검토 요청과 관련자료 공개 요청의 건이라는 공문을 제출하면서 U지구의 우선협상대상자 선정에 대해 정식으로 이의를 제기하였고, T지구에서 탈락한 K은 2018. 11. 15.E시 민간공원 특례사업(G) AK공원 T지구 우선협상대상자 선정 처분 취소 요청의 건이라는 공문을 제출하면서 T지구의 우선협상대상자 선정에 대해 정식으로 이의를 제기하였다. 15) 피고인 C는 2018. 11. 13.경 감사위원장인 피고인 B에게 U지구 참여업체의 제안서 등 관련서류에 문제점이 있는지 여부 등을 살펴보라는 E시장 AM의 지시를 전달하였고, 이를 전달받은 피고인 B이 감사위원회 소속 직원으로 하여금 H과로부터 건네받은 U지구 관련 업체들의 자료를 검토한 결과 J에 관한 제안서의 여러 곳에서 업체명 유사표기 등이 발견되었다. 16) E시장은 2018. 11. 15. 제안서 제출 업체들에게 '우선협상대상자 선정 과정에 대해 일부에서 심사과정의 공정성 및 관련 법규 준수 여부에 대해 이의를 제기함에 따라 관련 지침 및 제안 요청서 준수 여부 등에 대한 전반적인 감사를 실시하니, 민간공원 G 특례사업 행정행위를 감사 종료시까지 정지한다'는 내용의 공문을 발송하였다. 17) 감사위원회는 2018. 11. 16.부터 2018. 12. 초순경까지 감사위원회 직원들로 하여금 민간공원 G 특례사업 전체에 대한 특정감사(이하 '이 사건 특정감사'라 함)를 실시하였고, 2018. 12. 10. 감사위원회 회의를 개최하여 감사결과를 의결한 후 같은 날 이 사건 특정감사 결과를 H과에 통보하면서 '민간공원 특례사업(G) 우선협상대상자 선정에 대하여 감사 결과와 같이 부적정하게 평가된 항목에 대하여 제안심사위원회에 상정하고 그 결과에 따라 우선협상대상자를 재선정'하라는 처분을 요구하였다. 18) E시는 2018. 12. 11. 제안업체들에게 자체 감사결과와 이에 따른 평가내용 등을 공개하고, 다음날 18:00까지 감사결과에 대한 의견제출을 받았으며, 감사결과 반영을 위해 2018. 12. 13. 10:00에 제안심사위원회 제2차 회의를 개최하여 재심의하고, 다음날 08:00 다시 제안심사위원회 제3차 회의를 개최하여 재심의하였다. 위와 같은 제안심사위원회의 재심의결과 T지구에서는 AA공사의 순위가 그대로 유지되었으나, U지구에서는 AB과 J의 순위가 변경되었다. 19) AA공사는 2018. 12. 19. AA공사 이사회에서 T지구의 우선협상대상자 지위를 반납하기로 의결하였으며, 그에 따라 2018. 12. 27. T지구의 우선협상대상자는 AA 공사에서 K으로 변경되었다. 20) 한편, E시는 2018. 12. 20. 제안서 제출업체들에게 위 특례사업 행정행위 정지 해제를 알리고, J에 대하여 우선협상대상자 지위를 취소하는 처분의 사전통지를 하고 그에 대한 의견을 받은 후 2019. 1. 21. J에 대한 우선협상대상자 지위를 취소하였고, 다음날 U지구의 우선협상대상자가 J에서 AB로 변경된 사실을 공고하였다. 나. 직권남용 권리행사방해죄의 법리 직권남용권리행사방해죄는 공무원이 일반적 직무권한에 속하는 사항에 관하여 직권을 행사하는 모습으로 실질적, 구체적으로 위법·부당한 행위를 하여 현실적으로 다른 사람이 법령상 의무 없는 일을 하게 하였거나 다른 사람의 구체적인 권리행사를 방해하는 결과가 발생하여야 하고, 그 결과의 발생은 직권남용 행위로 인한 것이어야 성립한다. '직권남용'이란 공무원이 일반적 직무권한에 속하는 사항에 관하여 그 권한을 위법·부당하게 행사하는 것을 뜻한다. 직권남용에 해당하는지는 구체적인 공무원의 직무행위가 본래 법령에서 그 직권을 부여한 목적에 따라 이루어졌는지, 직무행위가 행 해진 상황에서 볼 때 필요성·상당성이 있는 행위인지, 직권행사가 허용되는 법령상의 요건을 충족했는지 등을 종합하여 판단하여야 한다. 공무원이 한 행위가 직권남용에 해당한다고 하여 그러한 이유만으로 상대방이 한 일이 '의무 없는 일'에 해당한다고 인정할 수는 없다. '의무 없는 일'에 해당하는지는 직권을 남용하였는지와 별도로 상대방이 그러한 일을 할 법령상 의무가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다. 직권남용 행위의 상대방이 일반 사인인 경우 특별한 사정이 없는 한 직권에 대응하여 따라야 할 의무가 없으므로 그에게 어떠한 행위를 하게 하였다면 '의무 없는 일을 하게 한 때'에 해당할 수 있다. 그러나 상대방이 공무원이거나 법령에 따라 일정한 공적 임무를 부여받고 있는 공공기관 등의 임직원인 경우에는 법령에 따라 임무를 수행하는 지위에 있으므로 그가 직권에 대응하여 어떠한 일을 한 것이 의무 없는 일인지 여부는 관계 법령 등의 내용에 따라 개별적으로 판단하여야 한다. 행정조직은 날로 복잡·다양화·전문화되고 있는 현대 행정에 대응하는 한편, 민주주의의 요청을 실현하는 것이어야 한다. 따라서 행정조직은 통일된 계통구조를 갖고 효율적으로 운영될 필요가 있고, 민주적으로 운영되어야 하며, 행정목적을 달성하기 위하여 긴밀한 협동과 합리적인 조정이 필요하다. 그로 인하여 행정기관의 의사결정과 집행은 다양한 준비과정과 검토 및 다른 공무원, 부서 또는 유관기관 등과의 협조를 거쳐 이루어지는 것이 통상적이다. 이러한 협조 또는 의견교환 등은 행정의 효율성을 높이기 위하여 필요하고, 동등한 지위 사이뿐만 아니라 상하기관 사이, 감독기관과 피감독기관 사이에서도 이루어질 수 있다. 이러한 관계에서 일방이 상대방의 요청을 청취하고 자신의 의견을 밝히거나 협조하는 등 요청에 응하는 행위를 하는 것은 특별한 사정이 없는 한 법령상 의무 없는 일이라고 단정할 수 없다. 결국 공무원이 직권을 남용하여 사람으로 하여금 어떠한 일을 하게 한 때에 상대방이 공무원 또는 유관기관의 임직원인 경우에는 그가 한 일이 형식과 내용 등에 있어 직무범위 내에 속하는 사항으로서 법령 그 밖의 관련 규정에 따라 직무수행 과정에서 준수하여야 할 원칙이나 기준, 절차 등을 위반하지 않는다면 특별한 사정이 없는 한 법령상 의무 없는 일을 하게 한 때에 해당한다고 보기 어렵다(대법원 2020. 1. 30. 선고 2018도2236 전원합의체 판결, 대법원 2020. 12. 10. 선고 2019도17879 판결 참조). 한편, 행정작용은 행정질서를 형성하는 기능으로서 광범위한 재량이 부여되어 있는 경우가 많고, 특히 현대 행정은 나날이 복잡·다양화되고 고도로 전문화되어 있으므로, 이에 따른 행정기관의 전문적인 판단과 식견은 존중될 필요가 있다. 아울러 행정행위에 대한 사법적 심사가 가능하더라도 행정행위에 대한 지나친 사법적 개입 내지 통제는 적극행정을 위축시킬 우려가 있고, 더욱이 형벌의 최후 보충성이라는 헌법적가치를 고려하면 공무원의 직권남용을 형법상 직권남용권리행사방해죄로 포섭하여 형벌을 부과하는 것은 엄격하게 제한될 필요성이 있다. 따라서 어떤 공무원 또는 행정기관의 법률해석이나 내부 기준, 업무상 지침 등의 해석에 따른 행정행위가 사후에 수사기관 또는 법원의 해석과 다르다거나 행정소송 등의 방법으로 취소될 수 있다고 하여 그 공무원 또는 행정기관 담당자의 행위를 형법상 직권남용권리행사방해죄로 처벌하는 것은 신중을 기할 필요가 있다. 다. 피고인 B, C의 감사위원회 소속 공무원들에 대한 직권남용권리행사방해 1) 이 부분 공소사실의 요지 피고인 C가 2018. 11. 13.경 피고인 B에게 'J가 시장님의 뜻이다. J가 제출한 제안서류에 업체명 표기 및 유사표기가 있는지 검토하라'라며 소위 표적감사를 지시한 이후 피고인 B이 감사위원회 소속 공무원들에게 J가 제출한 제안서류에 대한 검토 지시를 하였고, 이후 감사위원회 감사 과정에서 감사위원회 소속 공무원들로 하여금 AB의 신용등급평가확인서에 대한 감점을 제외하도록 하는 등 U지구의 우선협상대상자인 J에게는 불리하고 2순위 업체인 AB에게는 유리하도록 부당하게 특정감사 결과를 도출하도록 함으로써 피고인들이 공모하여 각 AE부시장과 감사위원장의 직권을 남용하여 감사위원회 공무원들로 하여금 위와 같이 의무 없는 일을 하게 하였다'는 것이다(검사는, 감사위원회 소속 공무원들에 대한 직권남용권리행사방해는 J과 AB이 경합한 U지구에 대한 것으로만 공소사실을 특정하였다). 2) 피고인 C의 직권 인정 여부 가) 법리 어떠한 직무가 공무원의 일반적 직무권한에 속하는 사항이라고 하기 위해서는 그에 관한 법령상 근거가 필요하다. 법령상 근거는 반드시 명문의 규정만을 요구하는 것이 아니라 명문의 규정이 없더라도 법령과 제도를 종합적, 실질적으로 살펴보아 그것이 해당 공무원의 직무권한에 속한다고 해석되고, 이것이 남용된 경우 상대방으로 하여금 사실상 의무 없는 일을 하게 하거나 권리를 방해하기에 충분한 것이라고 인정되는 경우에는 직권남용죄에서 말하는 일반적 직무권한에 포함된다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2011도1739 판결, 대법원 2020. 2. 13. 선고 2019도5186 판결 등 참조). 나) 관련 규정 및 해석 구 지방자치법(2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부 개정되기 전의 것)에 의하면, 특별시·광역시 및 특별자치시에 부시장, 도와 특별자치도에 부지사 등을두고, 부시장과 부지사 등은 해당 지방자치단체의 장을 보좌하여 사무를 총괄하고, 소속직원을 지휘·감독하며(제110조 제1항, 제5항), 지방자치단체의 장이 궐위된 경우 등에 있어 부지사·부시장 등이 그 권한을 대행하도록 규정되어 있다(제111조 제1항). 구 지방자치법 시행령(2021. 12. 16. 대통령령 제32223호로 개정되기 전의 것) 제73조에서는 행정부시장·행정부지사는 시·도의 사무를 총괄하고 소속 공무원을 감독하도록 규정되어 있다. 한편, E시 행정기구 설치 조례에 의하면, 시의 행정사무를 관장하기 위하여 E시장 밑에 AE부시장과 AL부시장을 두되, AE부시장은 AL부시장의 권한에 속하는 사무를 제외한 시 행정사무 전반에 관한 사항과 시장의 명을 받아 소속 직원을 지휘·감독하는 사항을 분장하는 것으로 규정되어 있다(제4조 제1항, 제2항). E시 사무전결처리 규칙 제3조 제2항에 의하면, 부시장 전결사항으로 주요업무계획의 입안 및 수립, 장기적인 정책·목표·방침에 관한 세부계획의 수립 및 집행, 국·과장의 업무수행에 필요한 조정·감독, 주요 인·허가사항의 합법성 정밀검토 등을 규정하고 있다. 위의 규정들을 종합하여 보면, 피고인 C는 E시 AE부시장으로서 AL부시장의 권한에 속하는 사무를 제외한 시 행정사무 전반에 관한 사항과 시장의 명을 받아 소속 직원을 지휘·감독하는 등의 권한을 보유하고 있다. 한편,공공감사에 관한 법률에 의하면, 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관(이하 '중앙행정기관등'이라 함)에는 자체감사기구를 두고, 중앙행정기관등은 관계 법령, 조례 또는 정관으로 정하는 바에 따라 자체감사기구를 합의제감사기구로 둘 수 있으며(제5조 제1, 2항), 자체감사를 전담하는 자체감사기구를 두는 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장은 감사기구의 장을 개방형 직위로 임용하도록 규정되어 있다(제8조). E시 감사위원회 구성 및 운영 조례 제2조에서는 공공감사에 관한 법률 제5조에 따른 자체감사업무를 전담하기 위하여 E시장 소속으로 E시 감사위원회를 두고(제2조), 위원회는 위원장 1명을 포함한 3명 이상 7명 이하의 위원으로 구성하되(제4조 제1항 본문), 시장은 위원장을 개방형으로 임용하도록 규정되어 있다(제2항).E시 감사위원회 구성 및 운영 조례제15조에 의하여 준용되는공공감사에 관한 법률제19조에서는 감사기구의 장은 자체감사 대상기관에 대한 감사계획을 수립하여 자체감사를 하여야 하고(제1항), 제1항에 따라 하는 자체감사의 종류, 감사계획의 수립, 자체감사 대상기관에 대한 감사계획 통보 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 되어 있다(제2항). 공공감사에 관한 법률 시행령에서는, 중앙행정기관 및 지방자치단체의 자체감사 대상기관의 장은 일상감사 대상업무가 아닌 업무로서 '인·허가 등 규제 관련 업무'나 '중앙행정기관 및 지방자치단체의 장 또는 해당 감사기구의 장이 규제 개선 등을 위하여 필요하다고 인정하는 업무 등'의 수행에 앞서 해당 감사기구의 장에게 일상감사를 신청할 수 있고(제13조의2 제1항 제1호, 제3호), 자체감사 대상기관의 장으로부터 위 일상감사를 신청받은 감사기구의 장은 대상 업무 처리에 대한 적정한 의견을 자체감사 대상기관의 장에게 통보하여야 한다(제13조의2 제2항)고 규정되어 있다. 위 각 법령의 규정들을 종합하여 보면, E시장은 자신의 소속으로 설치된 E시 감사위원회의 감사위원장인 피고인 B에 대한 임용권을 가지고 있고, 자체감사 대상기관의 장으로서 '인·허가 등 규제 관련 업무'나 '규제 개선 등을 위하여 필요하다고 인 정하는 업무 등'의 수행에 앞서 감사위원장에게 일상감사를 신청할 수도 있으며, 감사위원장은 시장에게 대상 업무 처리에 대한 적정한 의견을 통보하여야 할 의무가 있다. 다) 소결 - 피고인 C의 직권 인정 감사위원회가 비록 관련 법령에서 감사업무와 관련하여 시장 등으로부터 지시나 간섭을 받지 않는 등 독립성을 보장받고 있다 하더라도, 위의 관계 법령 및 관련 규정들을 종합하여 알 수 있는 E시장과 AE부시장, E시장과 감사위원장의 관계 및 지위에 비추어 보면, E시장을 보좌하는 AE부시장인 피고인 C는 피고인 B을 비롯한 감사위원회 소속 직원들에 대해 일반적 직무권한을 가지고 있다고 봄이 타당하다. 실제 이 사건에서도 피고인 C는 AM 시장의 지시 내지 승인 하에 피고인 B에게 이 사건 특정감사를 명하였다. 따라서 피고인 C의 직권이 인정되지 않는다는 피고인 C 및 그 변호인의 주장은 받아들이지 아니한다. 3) 피고인 B, C의 감수 착수 과정에서의 직권남용권리행사방해 여부 가) 감사 착수의 경위 등(목적의 부당성 여부 및 필요성·상당성 여부) 주장 검사는 피고인 B, C가 U지구의 우선협상대상자를 J에서 AB로 변경시키려는 부당한 의도 및 목적 하에 이 사건 특정감사에 착수하였다고 주장하는 반면, 위 피고인들 및 위 피고인들의 변호인들은 이 사건 특정감사 착수 과정에 어떠한 위법 내지 부당한 목적이 없었다고 다툰다. 인정사실 이 법원이 적법하게 채택한 관련 증거들에 의하면 아래와 같은 사실이 인정된다. AC은 AB이 최대주주이고, AB 계열사들이 2, 3대 주주로서 AB 그룹이 전체 주식의 39.59%를 보유하고 있는 방송사이다. 피고인 C는 BM행사에 참석 중이던 2018. 11. 8. 저녁 A으로부터 '제안서 평가결과 보고서'의 사진 파일을 전송받은 직후, AC의 보도국장 AD와 통화하면서 AB이 U지구 우선협상대상자 선정에서 탈락한 사실을 알려주었다. AD는 2018. 11. 8. 20:19경 유출된 '이 사건 평가결과 보고서' 사진 파일을 E시 BN에게 보내주며, '시민평가단과 전문가 평가단의 J와 AB 점수를 알아봐 달라'는 내용의 문제메시지를 보냈다. AD는 다음날인 2018. 11. 9. 오전 E시청에 있는 AE부시장 사무실을 방문하여 피고인 C에게 '이 사건 평가결과 보고서' 사본 사진파일을 제시하면서 위 사업의 우선협상대상자 선정 관련 세부 평가결과가 선정 당일 유출되었다는 사실을 알려주었고, 피고인 C는 위 사업 실무를 담당한 H과 계장인 D을 불러 유출 경위를 확인하고 질책한 후 이후 일정으로 사무실을 나갔고, 그 사이에 AD와 D은 명함을 교환하면서 AD는 D에게 '한 번 전화드리겠습니다'라고 말하였다. AD는 2018. 11. 12.경 D에게 전화하여 '사무실로 회사(AB)에서 사람이 갈 것이니 잘 좀 해달라'는 취지로 이야기하였으며, AB은 2018. 11. 13.경 소속 직원인 AF, AG를 H과 사무실로 보내어 D에게 U지구에서 우선협상대상자로 선정된 J에 대한 평가내용을 알려달라고 요청하였으나, D은 이를 거절하고 위 직원들은 그냥 돌아갔다. AB의 직원 AF 등은 그 무렵 H과 과장 AH에게도 2번 정도 찾아가 평가서류를 보여달라고 하였으나, AH은 비공개자료라 보여 줄 수 없다고 거절하였다. 이 사건 평가결과 보고서 사본을 촬영한 사진파일은 2018. 11. 8.경 위 사업의 T지구 우선협상대상자 선정에서 탈락한 K 관계자인 AI, AJ에게도 전달되었다. AB은 앞서 본 바와 같이 2018. 11. 13. E시에E시 민간공원 G 특례사업 AK공원 U지구 제안 접수 공고 및 제안서(사업능력평가서류) 검토 요청과 관련자료 공개 요청의 건이라는 공문을 제출하면서 U지구의 우선협상대상자 선정에 대해 정식으로 이의를 제기하였고, K은 앞서 본 바와 같이 2018. 11. 15.E시 민간공원 특례사업(G) AK공원 T지구 우선협상대상자 선정 처분 취소 요청의 건이라는 공문을 제출하면서 T지구의 우선협상대상자 선정에 대해 정식으로 이의를 제기하였다. 한편, AB 회장 BO은 AM E시장의 동생인 BP과 2018. 11. 12. 14:27경 1분 53초간 통화하고, AM 시장은 2018. 11. 13. 14:01:05경 동생 BP과 1분 51초 가량 통화 후 같은 날 14:06:16경 AB BO 회장과 03:52가량 통화하였다. AM 시장은 위 통화 후 14:10:31경 피고인 C와 2분 19초 가량 통화하였다. 피고인 C는 2018. 11. 13. 자신의 집무실에서 AM 시장과 통화하면서 AM 시장으로부터 '우선협상대상자 선정 과정에 있어 불공정 시비가 있으니 감사위원장으로 하여금 민간공원 G 특례사업의 우선협상대상자 선정이 제대로 되었는지 살펴보게 하라'는 취지의 지시를 받았다. 피고인 C는 같은 날 위 집무실에서 피고인 B에게 시장의 위 지시사항을 전달하면서 업체명 유사표기 등을 거론하며 J이 제출한 제안서류를 한 번 살펴보는게 좋을 것 같다고 하였고, 피고인 B은 피고인 C로부터 위 지시를 받은 후 자신이 작성한 업무일지 사본(수사기록 제5699, 5700면 참조)에는 아래와 같이 각 기재되어 있다. 이에 피고인 B은 감사위원회 주무관 AN에게 지시하여 위 사업의 주무부서인 H과에서 J이 포함된 민간공원 특례사업과 관련된 서류를 받아오도록 하였으나, H과 공무원으로부터 대외비 자료라는 이유로 이를 거절당하자, 피고인 C를 찾아가 H과의 자료제출 거부 사실을 보고하였고, 피고인 C는 H과 과장 AH에게 감사위원회에서 요구하는 자료를 전달하라고 지시하여, 같은 날 일과시간을 마칠 무렵 H과 공무원들이 피고인 B의 사무실로 J이 포함된 U지구 관련 평가서류를 가져다주었다. 이후 피고인 B은 감사위원회 팀장 AO 등에게 '업체명 표기 및 유사표기 문제가 있다고 하니, 그 부분을 집중적으로 확인하라'는 조사(이하 '예비조사'라 한다)를 지시하고, 위 AO 등은 같은 날 밤부터 다음날인 2018. 11. 14. 아침까지 U지구 참여 업체들의 평가서류에 업체명 표기와 업체명을 유추할 수 있는 유사표기가 있는지 여부를 집중 검토한 후 2018. 11. 14. 오전 B에게 J이 제출한 평가서류의 사본에서 업체명 표기 4개와 유사표기 9개를 찾았다고 하면서 1, 2순위 업체인 J과 AB의 H과의 최초 평가점수와 감사위원회의 검토결과 점수를 대조하고 J에 대해서는 업체명 표기(기존 2개 지적)에 대해 기존에 2점만 감점이 이루어졌으므로 추가로 발견된 업체명표기 및 유사표기에 대하여 감점의결이 필요하다는 취지의 보고서를 작성하여 보고하였다. 피고인 C는 그 무렵 피고인 B로부터 위와 같은 예비조사 결과를 보고받았고, 피고인 B과 특정감사의 필요성에 대해 논의하면서 AM 시장에게 보고하여 특정감사를 실시할지 여부를 결정하기로 한 뒤, AM 시장에게 업체명 표기 및 유사표기 적발 사실 및 감사 착수 필요성을 보고하고 AM 시장의 승인을 받은 후 같은 날 오후 B에게 '시장 보고를 마쳤으니, G 사업 전체에 대해 감사에 착수하라'는 취지로 지시하였다. 피고인 C는 2018. 11. 15. H과 계장 D에게 '특정감사가 실시될 예정이니 감사가 끝날 때까지 모든 행정행위를 정지시킨다는 공문을 보내라'고 지시하였고, 이에 따라 앞서 본 바와 같이 H과에서는 민간공원 G 특례사업 행정행위를 감사 종료시까지 정지한다'는 내용의 공문을 업체들에게 발송하였고, 감사위원회 직원들은 2018. 11. 16.부터 2018. 12. 초순경까지 민간공원 G 특례사업 전체에 대한 이 사건 특정감사를 실시하였다. 판단 (가) 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 바와 같이, 민간공원 G 특례사업 우선협상대상자 선정 직후부터 지속된 AC 보도국장 AD 및 AB 관련자들의 J 관련 세부적인 평가점수 및 평가 서류의 확보 시도와 우선협상대상자 선정 과정의 불공정성에대한 이의제기, 예비조사 착수 직전의 AM 시장과 BO AB 회장 간의 통화 사실, 그 통화 이후 우선협상대상자 선정과정을 살펴보라는 AM 시장의 지시 및 이에 따른 피고인 C의 피고인 B에 대한 업체명 표기 및 유사표기 등에 대한 예비조사 지시, 그 과정에서 작성된 피고인 B의 업무일지 사본(상, 하단 박스 메모)의 내용, 피고인 B의 감사위원회 직원들에 대한 예비조사 지시 내용과 과정, 예비조사 결과 보고 내용 등에 비추어 보면, 피고인 C, B이 AM 시장의 지시를 받아 처음부터 예비조사 및 특정감사를 통해 U지구의 우선협상대상자를 J에서 AB로 변경하려는 의도와 목적이 있지 않았을까 하는 의심이 드는 것도 사실이다. (나) 그러나 검사가 제출한 일부 증거들 및 증인 BQ, AO, BR, B, A의 각 일부 증언에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 및 사정들[피고인 B의 업무일지 상의 '시장님의 뜻 반영 여부(J) → J가 시장 뜻이다'는 의미 관련 판단 포함]에 비추어 보면, 검사가 제출한 일부 증거들이나 위에서 본 바와 같은 사실 및 사정들만으로는 피고인 C, B에게 예비조사 및 이 사건 특정감사를 통해 U지구 우선협상대상자를 J에서 AB로 변경하려는 부당한 의도나 목적이 있었다고 단정하기 어렵고, 그 밖에 이를 인정할 증거가 없다. 이 사건 민간공원 특례사업 우선협상대상자 선정 직후인 2018. 11. 8. 18시 이후 D, A에 의해 제안서 제출 업체들에 대한 항목별 평가 점수 및 합계 점수가 기재된 '이 사건 평가결과 보고서'가 외부에 유출되었고, 외부에 유출된 이 사건 평가결과 보고서는 여러 경로를 통해 T, U지구에서 탈락한 AB이나 K을 비롯한 여러 관련자들에게 입수되었는바, 이 사건 평가결과 보고서에 의할 경우 AB은 J보다 정량평가에서는 앞서나 정성평가에서 뒤졌고, 정량평가 점수 또한 J과의 차이가 크지 않아 AB에서는 자체적으로 우선협상대상자 선정 과정에 있어 공정성에 상당한 의심을 품은 것으로 보인다. 피고인 C는 우선협상대상자 선정 직후 AC 보도국장인 AD와의 전화통화 당시, 세부적인 평가점수를 알려 줄 수 있는지 문의하는 AD에게 세부적인 평가점수 등 평가내용은 대외비라는 취지의 직원의 얘기를 듣고서는 위와 같은 AD의 요구를 거절하였다. BS경찰청 정보관 BR과 정보팀장인 BT은 2018. 11. 9. 오후경 피고인 C의 집무실로 찾아와 피고인 C에게 'G 특례사업 우선협상대상자의 심사와 관련하여 항간에 로비가 치열했다는 이야기가 들리고, 심지어 제안심사위원회 인력풀이 유출되었다는 말도 있다. 그래서 경찰청에서 예의주시하고 있고, 경우에 따라서는 수사가능성도 배제할 수 없다'는 취지로 말하였으며, BR은 이후 AM 시장에게도 가서 위와 같은 취지로 얘기하였다. BR은 이 법정에서도 제안심사위원회의 위원들이 일부 건설사로부터 로비를 받았다는 제보를 받은바 있다고 증언하였으며, 자신이 피고인 C에게 위와 같은 취지의 얘기를 하였을 때 피고인 C는 위원 명단이 유출될 리 없다면서 당황하고 불쾌하게 받아들였다고 증언하였는데, 만일 피고인 C가 탈락된 AB에 대해 순위변경을 하려는 불순한 의도가 있었다면 위와 같이 당황하고 불쾌하게 받아들였으리라고 보이지 않는다. 이 사건 우선협상대상자 선정 과정에서 비계량평가(정성평가)를 담당하였던 제안심사위원 중 한 명인 BQ도 이 법정에서 참여 업체들로부터 전화가 많이 오고 전화를 받지 않아도 업체들이 사무실에도 찾아오곤 하였다는 취지로 증언할 만큼 업체들의 제안심사위원 후보자들에 대한 로비도 치열했던 것으로 보인다. 한편, 이 사건 민간공원 특례사업 제안요청서에는 우선협상대상자 선정에 탈락한 업체는 이의제기를 할 수 없다고 규정(제19조 제1항)되어 있으나, 이는 행정편의적인 규정일 뿐 탈락 업체의 이의제기를 법적으로 금지하는 효력은 없으므로, AB의 이의제기가 부적법하다고 볼 수 없다. 무엇보다도 피고인 C, B의 경우 AB이나 AB 관계자들과 개인적인 이해관계나 친분관계가 전혀 없는 것으로 보이며, 위 피고인들이 AB에 특혜를 줄 개인적 동기나 이해관계가 기록상 보이지 아니한다(특히, 피고인 C는 자신의 명함 및 핸드폰 연락처에도 AB 측 인사와 관계된 것이 전혀 없다고 변소하고 있다). AD는 당시 AC의 대표이사이기도 한 AB 회장 BO에게 일일정보보고를 하였는데, AD가 제안심사위원회 제2차 회의 개최 전날인 2018. 12. 12. 16:06경 BO에게 보낸 카카오톡 메시지에는 관련 공무원들의 현재 입장과 관련하여 "B 감사위원장은 AK공원 U지구는 AB과 J 사이에 갈등하고 있는 분위기입니다. C 부시장 : 어느 쪽 편도 들고 있지는 않지만, 잘못된 평가 결과를 바로잡아, 확실한 행정의 투명성을 밝히(려)고 합니다."라고 되어 있다. AO 팀장 등 감사위원회 직원들이 예비조사를 진행하면서 U지구의 우선협상대상자 변경 가능성을 검토하여 피고인 B에게 보고하고 피고인 B이 이를 다시 피고인 C에게 보고하였다 하더라도, 이는 예비조사를 진행하는 감사위원회 입장에서 J에 대한 업체명 표기 및 유사표기가 상당수 발견된 이상 그로 인해 우선협상대상자가 변경되는지 여부는 주된 관심사항이 될 수밖에 없고, 상부의 보고를 위해 당연히 검토하고 판단할 수 있는 사항으로 보인다. ⑩ 피고인 B의 업무일지 상의 '시장님의 뜻 반영 여부(J) → J가 시장뜻이다'는 의미 관련 판단 ▷ 앞서 본 바와 같이 피고인 B의 업무일지에서 나온 두 개의 메모 중 상단 박스 메모는 피고인 B이 부시장실에서 부시장이 자신에게 하는 말을 급하게 기재하였던 것으로 보이고, 하단 박스 메모는 자신의 방으로 와서 기억을 더듬어 풀어쓴 메모로 보인다. ▷ 피고인 B은 검찰 6회 조사 당시 검사의 앞서 본 상단 박스 메모 상의 '市長님 뜻 여부'라는 메모가 나오는데, 이 역시 부시장이 한 말을 옮겨 적은 것이냐는 취지의 질문에 "당시 부시장님이 하는 말을 듣고 부시장님이 하신 말씀을 그대로 메모한 것입니다"라고 진술하고, 앞서 본 하단 박스 메모를 제시하며 당시 "2. 시장님의 뜻 반영 여부(J) → J가 시장 뜻이다"라는 메모 역시 부시장 C가 한 말을 기재한것이냐는 질문에도 "C 부시장님이 저에게 J가 시장님의 뜻이다라는 말씀을 하신 것으로 기억합니다. 다만 당시 C 부시장님이 어떤 의미로 위와 같은 말씀을 하셨는지 제가 구체적으로 알지는 못합니다"라고 진술하고, 이후 재차 이어진 질문에 대해서도 "C 부시장님이 J가 시장님의 뜻이다라는 말씀을 하셨고, 또한 J가 제출한 제안서류에 평가과정에서 누락한 업체명 및 유사표시 부분을 확인해 보라는 말씀을 하신 것도 사실입니다. 그런데 시장님의 뜻 반영 여부라는 문구를 제가 어떤 의미로 기재하였는지는 잘 모르겠습니다"라고 진술하였다. 한편, 피고인 B은 이 법정에서 위 각 메모를 작성한 사실은 인정하면서도 '시장님의 뜻 반영 여부(J) → J가 시장 뜻이다'라는 부분은 어떠한 의미로 기재하였는지, 실제 피고인 C가 그런 말을 했는지 잘 기억나지 않고 자신의 생각이 좀 투영된 것 같으며, 자신의 집무실에 와서 옮겨 적어서 부시장의 진짜 생각인지 자신의 생각을 정리한 것인지 헷갈린다는 취지로 증언하고 있다. ▷ 검사는 B이 작성한 위 업무일지상의 '시장님의 뜻 반영 여부(J) → J가 시장 뜻이다'라는 기재는 피고인 C가 'J의 우선협상대상자 선정 과정의 적정성에 대한 감사를 착수하여 그 결정을 번복'시키는 것이 시장의 의사'이며, 감사위원회 차원에서 위와 같은 시장의 뜻을 반영할 수 있는 방안을 검토하라는 취지를 직접적으로 또는 적어도 피고인 B이 충분히 그와 같이 인식할 정도로 발언하였다는 점을 뒷받침한다고 주장한다. 그러나 피고인 B의 이 법정 및 검찰에서의 일부 진술과 피고인 C의 이 법정 및 검찰에서의 각 진술, 증인 BR의 법정 진술, AM, BO에 대한 각 검찰 진술 등 관련 증거들에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 검사의 위와 같은 주장을 그대로 수용하기 어렵다. ▶ 위 메모의 문언 자체로 보면 'J가 시장의 뜻이라는 것'에 그칠 뿐 더 나아가 J을 탈락시키라든가 AB로 우선협상대상자를 변경하는 것이 시장의 뜻이라는 기재로는 볼 수 없다. ▶ 피고인 B의 이 법정 및 검찰에서의 진술에 의하더라도 피고인 C가 어떤 의미로 J가 시장의 뜻이라는 말을 하였는지, 자신이 어떠한 의미로 기재하였는지는 잘 모르거나 기억이 나지 않는다고 하였는데, 이 부분은 피고인 B의 일관된 진술이다. ▶ AE부시장은 시장의 명을 받아 소속 직원을 지휘·감독하는 권한이 있으나, 감사위원회는 업무의 독립성이 보장되어 있고, E시장의 직속기구로서 감사위원장의 임명권자 역시 E시장이므로, 감사위원장인 피고인 B로서는 AE부시장의 지시사항이 E시장의 지시사항인지 여부를 확인하기 위한 문답과정에서 작성된 것일 수 있다. ▶ 피고인 C는 피고인 B에게 AM 시장의 말을 전하면서 어떻게 평가결과가 유출될 수 있는지 유출 경위를 살필 필요가 있고, 업체간의 경쟁이 치열했으며 경찰청에서도 현재 업체 선정 과정의 공정성에 대한 수사 착수도 검토하고 있다고 얘기하면서 자신이 부시장 임명 전 재난 안전 관련 업무나 통신망 업무와 관련하여 업체 선정 관련 업무 경험이 있는데, 통상 업체들이 업체명 표기 또는 유사표기 방식으로 심사위원들과 유착하는 경우를 보아왔고, 이러한 이유로 이 사건에서 해당 부분을 중점적으로 살펴볼 필요가 있다는 취지로 말하였다고 진술하거나 변소하고 있는데, 실제 위 피고인들이 당시 나눈 대화의 개괄적인 내용은 두 피고인들 사이에 상당 부분 일치한다. ▶ 피고인 C는 자신의 위 행정경험에다가 실제 J의 경우 유사표기 방식으로 감점이 된 사실을 이 사건 평가결과 보고서를 통해 이미 알고 있었으며, BS경찰청 BT 경감으로부터 업체명 유사표기 평가에 문제가 있다는 취지의 얘기를 들었고(BR은 이 법정에서 당시 BT 경감이 피고인 C에게 업체명 유사표기 평가에 문제가 있다는 취지로 얘기하는 것을 들었다는 취지로 증언한 바 있음), T, U지구의 경쟁이 치열하였으므로, J을 예로 들며 업체명 유사표기 평가에 문제가 있을 수 있으니 검토해 보라는 취지로 이야기하였을 수도 있어[피고인 B의 업무일지 사본에도 '※ 감점 – J 1개 표기(감점 2점)'으로 기재되어 있다], '피고인 C가 J이 제출한 제안서 및 평가서류에 유사표시가 있음에도 평가에 반영되지 않은 것 같다' 는 취지로 얘기하였다는 B의 진술만을 가지고 E시장이나 피고인 C가 J에 대한 표적감사를 지시하였다고 보기 어렵다(실제 AB의 이의제기 취지는 J의 징계가 평가에 반영되지 않았다는 것이고, 피고인 C가 제안서평가에 직접 관여하지 아니한 이상 피고인 C로서는 J이 제출한 제안서 및 평가서류에 유사표기가 추가로 더 있는지 여부를 알 수는 없으므로, 만일 피고인 C가 그런 이야기를 하였다면, BS경찰청 BT 경감으로부터 들었을 가능성이 있다). ▶ AM 시장과 BO AB 회장은 예비조사 전인 2018. 12. 13. 전화통화를 하였는데, AM 시장은 검찰 조사에서 BU 조성 사업 건으로 통화한 것으로 기억한다고 진술하였다. BO 또한 검찰에서 'AB이 2018. 9.경 BU 조성 프로젝트의 우선협상대상자로 선정되었는데, AB 차원에서 2018. 11.경 위 BU 조성프로젝트의 우선협상대상자 지위 포기를 내부적으로 결정하여 그 의사를 E시에 전달했는데, 시장이 직접 자신에게 전화하여 대승적 차원에서 계속 진행하여 E에 투자 좀 해달라고 부탁하는 취지'의 통화였을 뿐 이 사건 특례사업과 관련된 전화통화는 아니었다고 진술하였다(실제로 E시에서 AB이 숙박시설의 운영주체가 되어야 한다는 주장을 굽히지 않아 AB은 2019. 1.경 최종적으로 BU 조성사업의 우선협상대상자 지위를 포기하였다). 그런데 위 통화시기는 AB이 이 사건 특례사업 우선협상대상자 선정과정 및 결과의 공정성에 대한 의문을 지속적으로 제기하고 있던 터라 BO 회장 또한, AM 시장에게 이 사건 특례사업 우선협상대상자 선정 과정 및 결과에 있어 공정성 문제를 제기하였을 가능성은 충분히 있어 보인다. 그러나 AM 시장 또한 BS경찰청 정보관 BR을 비롯한 여러 루트로 G 특례사업 우선협상대상자의 심사와 관련된 항간의 로비 의혹 및 수사가능성에 대한 얘기를 들었던 것으로 보이고, 위와 같은 사정을 더하여 보면, BO 회장이 AM 시장에게 이 사건 특례사업 우선협상대상자 심사 과정에서의 공정성 문제를 제기하였다고 하여, 이를 부정청탁이라 볼 수 없고, 더 나아가 BO 회장이 AM 시장에게 U지구 우선협상대상자를 J에서 AB로 변경해 달라는 취지의 부정청탁을 하였다는 점을 인정할 만한 증거가 없다. 소결 위에서 살펴 본 바와 같은 예비조사 경위 및 예비조사 결과를 바탕으로 이 사건 특정감사에 이르게 된 경위에 비추어 볼 때에 피고인 C, B에게 예비조사 및 이 사건 특정감사를 통해 U지구 우선협상대상자를 J에서 AB로 변경하려는 부당한 의도나 목적이 있었다고 볼 수 없다. 나) 감사 착수에 있어 법령상 요건 준수(충족) 여부 및 의무 없는 일을 하게 하였는지 여부 관련 규정 E시 감사위원회 구성 및 운영 조례 제4조(구성) 위원은 비상임으로 하되, 위원회 심의·의결 기능 강화 등이 필요할 경우 5급 상당의 상임위원 1명을 둘 수 있다. 제15조(준용) 이 조례에 정하지 아니한 사항은공공감사에 관한 법률과지방공무원법을 적용한다. 공공감사에 관한 법률 제19조(자체감사계획의 수립·실시) 감사기구의 장은 자체감사 대상기관에 대한 감사계획을 수립하여 자체감사를 하여야 한다. 제1항에 따라 하는 자체감사의 종류, 감사계획의 수립, 자체감사 대상기관에 대한 감사계획 통보 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 공공감사에 관한 법률 시행령 제10조(자체감사의 종류) 법 제19조 제2항에 따른 자체감사의 종류는 다음 각 호와 같다. 다만, 중앙행정기관 등의 업무 특성에 따라 달리 구분할 수 있다. 2. 특정감사 : 특정한 업무·사업·자금 등에 대하여 문제점을 파악하여 원인과 책임 소재를 규명하고 개선대책을 마련하기 위하여 실시하는 감사 제13조의2(신청에 의한 일상감사) 중앙행정기관 및 지방자치단체의 자체감사 대상기관의 장은 제13조제2항에 따른 일상감사 대상업무가 아닌 업무로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 업무의 수행에 앞서 해당 감사기구의 장에게 일상감사를 신청할 수 있다. <개정 2019. 12. 31> 1. 인·허가 등 규제 관련 업무 2. 규제 관련 법령의 해석에 대한 이견 등으로 인하여 발생한 민원 업무 3. 그 밖에 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장 또는 해당 감사기구의 장이 규제 개선 등을 위하여 필요하다고 인정하는 업무 판단 앞서 본 바와 같은 예비조사 및 이 사건 특정감사 착수 경위에 관한 사실관계에 비추어 보면, 예비조사의 필요성이 인정되고, 예비조사를 통하여 J이 제출한 제안서에 업체명 표기 및 유사표기가 상당수(14개) 발견되었다. 그런데, 이 사건 특례사업 제안요청서에 의하면, 우선협상대상자 선정에 있어서 제안자가 제출하는 서류의 사본 및 PPT자료, 제안자를 인지할 수 있는 특정 표기가 불가하고[제안요청서 제13조 제1항 주1)], 제출 서류에 업체 명기 및 유사표시를 한 경우 경중에 따라 제안심사위원회에서 협의하여 감점 또는 무효로 할 수 있다(제안요청서 제15조 제2항)고 되어 있다. 또한, 제안자는 제안심사위원회 운영시 제안자별로 10분 이내의 PPT자료를 작성하여 설명할 수 있고, 설명은 블라인드 방식으로 진행하며, 설명 자료에는 제안자를 인지할 수 있는 특정 색채나 기타 어떠한 표기도 불가하고, 이를 어겼을 경우 평가 대상에서 제외하도록 되어 있다(제안요청서 제19조 제2항). 이는 제안심사위원들이 담당하는 비계량평가(정성평가)에 있어서 업체명 표기 및 유사표기가 있는 평가서류가 배부되어 제안심사위원들이 제안자를 인지가능한 상태에서 평가하는 등 평가의 공정성을 심히 해칠 우려가 있는 사안이고, 더욱이 당시 제안서 심사의 불공정성 시비가 있는 상황이었다. 더욱이 이 사건 민간공원 특례사업의 경우 도시공원 일몰제 시한(2020. 6. 30.)에 맞춰 사업을 진행하기 위해서는 위법사항을 시정하고 미확인된 위법사항을 밝혀 위법성 시비나 불공정성 시비 문제를 조속히 해소할 필요성이 있었을 것으로 보인다. 따라서 피고인 C, B이 예비조사 결과를 바탕으로 특정감사의 필요성에 대해 논의하면서 AM 시장에게 보고하여 승인을 받은 후 감사위원회 소속 공무원들에게 이 사건 민간공원 G 사업 전체에 대한 이 사건 특정감사 착수를 지시하고, 이에 기하여 감사위원회 소속 공무원들이 이 사건 특정감사에 착수하여 진행한 것은 위 관련 규정에 따른 것으로서 적법하고, 감사위원회 소속 공무원들로 하여금 이 사건 특정감사에 착수하게 한 것을 두고 의무 없는 일을 하게 한 것으로 볼 수 없다. 4) 피고인 B, C의 감사 진행 과정에서의 직권남용권리행사방해 여부 가) 피고인 C의 공모·가담 여부 검사는 피고인 C가 피고인 B과 공모하여 U지구 우선협상대상자를 J에서 AB로 변경하려는 의도나 목적이 있었다는 전제하에 감사위원회 소속 공무원들로 하여금 표적감사 내지 청탁감사를 하게 하였으므로 그 감사 과정에서 문제가 된 AB이 제출한 신용평가등급확인서 관련 지적사항 누락이나 AB의 평가서류 원본 및 사본의 불일치에 따른 지적을 하지 않은 감사행위에 대하여도 피고인 B과 공모관계가 존재한다고 기소하였다. 그러나 피고인 C에게 이 사건 특정감사를 통해 U지구 우선협상대상자를 J에서 AB로 변경하려는 부당한 의도나 목적이 있었다고 볼 수 없고, 피고인 C, B이 예비조사 결과를 바탕으로 특정감사의 필요성에 대해 논의하면서 AM 시장에게 보고하여 승인을 받은 후 감사위원회 소속 공무원들에게 이 사건 민간공원 G 사업 전체에 대한 특정감사 착수를 지시하고, 이에 기하여 감사위원회 소속 공무원들이 특정감사에 착수하게 한 것을 두고 감사위원회 소속 공무원들로 하여금 의무없는 일을 하게 한 것으로 볼 수 없다고 하였음은 앞서 본 바와 같다. 한편, 이 사건 특정감사 착수 이후 감사과정에 피고인 C가 개입하였다거나 감사 진행 과정을 수시로 보고받았다는 아무런 증거가 없고, 관련 증거들에 의하면, 피고인 C는 감사위원회의 이 사건 특정감사 결과 발표가 있을 무렵에서야 이 사건 특정감사 결과를 안 것으로 보인다. 사정이 이와 같다면, 피고인 C는 공고일 이전 발행된 AB에 대한 신용평가등급확인서에 대한 감사위원회 내부의 논의나 감사지적 사항에서 제외된 경위, 평가서류 원본과 사본의 불일치 문제 등에 대하여는 전혀 몰랐던 것으로 보인다. 따라서 감사위원회에서 감사 지적 사항으로 지적하지 않은 위의 각 항목에 관련된 일련의 행위들에 있어 피고인 C가 여기에 공모·가담하였다고 볼 수 없다. 나) AB에 대한 지적사항 제외 관련 피고인 B의 직권남용 여부 등 신용평가등급 확인서 관련 (가) 당사자들의 주장 검사는 감사위원회의 이 사건 특정감사가 처음부터 특정업체 간의 순위 변동을 목적으로 한 소위 '청탁감사'였다는 점을 전제로, 피고인 B이 AB이 제출한 신용평가등급 확인서가 제안요청서 기준에 위배된다는 사실을 잘 알고 있었고, 특히 위 신용평가등급 확인서 관련 지적사항은 AB과 J 간의 순위 변동에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 감사 지적사항에 해당하여 '합의제 의결 기구'인 감사위원회 회의에 안건으로 상정하여 감사 지적사항으로 할 것인지 여부를 결정하였어야 함에도 단지 상임감사위원이 구두로 제시하는 의견만을 근거로 감사위원회 상정 대상에서 제외한 것은 그 자체로 부당하고, 다른 감사 지적사항과 비교하여 볼 때 형평성도 인정되지 아니하며, 따라서 감사과정에서 J에 불리한 사정은 적극적으로 지적하면서도 AB에 대한 불리한 위 신용평가등급과 관련 사항을 지적사항에서 누락한 것은 이 사건 특정감사가 U지구에서의 순위변동을 목적으로 한 청탁감사 내지 표적감사였음을 방증하는 것이라고 주장한다. 반면, 피고인 B은 당시 AB이 추후 행정소송 등으로 다툴 것이 우려 된다는 AQ 상임 감사위원의 의견 등을 청취하고 감사 지적사항에서 제외한 것일 뿐 의도적으로 AB에 대한 지적사항을 누락한 것은 아니라고 다툰다. (나) 인정사실 이 법원이 적법하게 채택한 일부 증거들에 의하면, 아래의 사실이 인정된다. J 컨소시엄이 제출한 각 기업신용평가등급 확인서에는 각 채무결산기준일이 각 2017. 12. 31.로, 각 등급평가일이 2018. 5. 28., 2018. 6. 29., 2018. 6. 14.로, 각 등급유효기간이 '2019. 5. 27.', '2019. 6. 28.까지', '2019. 6. 13.까지'로 기재되어 있다. AB이 제출한 기업신용평가등급 확인서 사본에는 '재무결산 기준일이 2016. 12. 31., 등급평가일이 2018. 1. 16., 등급유효기간이 2018. 6. 30.'로만 기재되어 있고, 기업신용평가등급 확인서 원본에는 '일련번호'와 '교부번호 : BV', 발급기관인 'BW(주)'가 기재되어 있고, 재무결산 기준일 및 등급평가일, 등급유효기간은 위 확인서 사본과 동일하게 기재되어 있다. 검찰에서 AB에 대한 위 기업신용평가등급 확인서 발급기관인 BW(주)에 문의한 결과, 위 교부번호에 비추어 AB의 기업신용평가등급 확인서의 작성일은 2018. 1. 16.로 확인되었다. 그런데, AB은 제안서를 제출하면서 따로 공고일 이전 발행된 위 기업신용평가등급 확인서를 제출하는 것이 불가피하다는 사유서를 제출하지는 아니하였다. 감사위원회 소속 감사반원인 AT은 감사기간 동안 발견된 지적사항을 반영하여 특정감사결과보고서를 수정하여 팀장인 AO 등에게 보고해 왔는데, AT이 2018. 11. 19.경 최초 작성한 보고서에 의하면, 재무구조·경영상태 평가 항목 중 '신용도' 평가항목에서 AB과 BX(주)의 경우 공고일 이전 발행한 증명서 제출하면서 사유서를 미제출하여 제안하였는데, 제안심사위원회에 미상정한 채 임의로 AB에 5점을, BX에 1점의 점수를 부여하였다는 취지로 기재되어 있다. AT이 작성한 위 보고서 파일에 의하면, 위 내용은 AT이 2018. 12. 4. 작성한 '특정감사 결과10' 파일까지도 감사 지적사항으로 유지되다가, 같은 날 수정된 '특정감사 결과11' 파일부터는 재무구조·경영상태 중 '신용도' 항목에 대한 AB 5점 감 점 및 BX 1점 감점에 관한 위 지적사항이 '특이사항 없음'으로 기재되어 지적사항에서 사라졌다. 이 사건 제안심사의 계량평가를 담당한 H과 직원 I은 2018. 12. 1. 감사위원회에서 조사를 받으면서 'AB과 BX의 경우 공고일 이전에 신용평가등급 확인서가 발급되었고 그 사유서도 제출하지 않아 평가가 불가하여 0점으로 처리하여야 하나, 평가 당시 발급한 날짜까지는 인지하지 못하였고 공고일 기준으로 유효기간 내에 있는 신용평가서로 인정하였다'는 취지로 진술하였다. H과 지방시설사무관 BY는 2018. 12. 3. 감사위원회의 조사에서 "각종 증명서는 언제 발행된 것이 유효합니까?"란 감사반원의 질문에, "공고일 기준 이후 발행한 것만 유효하고 불가피한 경우에 사유서를 제출하면 된다고 생각합니다. 질의 답변과정에서 상기 기준을 변경한 것은 심의를 받지 않았으며 경미한 사항이라 심의 대상이 아니라고 생각하였습니다"라고 진술하였다. 감사반원인 AT은 검찰에서감사 초기에 AB의 신용평가등급 확인서에 발행일자가 표기되지 않고, 공고일 이전자료임을 감안하여 감사결과에 포함시켰으나, AB이 제출한 위 신용평가등급 확인서에 유효기간이 2018. 6. 30.로 기재되어 있었고, 제안서 작성지침 39쪽을 보면, '신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률 제4조 제1항 제1호 또는 제4호의 업무를 영위하는 신용정보업자가 입찰공고일 기준으로 유효기간 내에 있는 회사채에 대한 신용평가등급을 기준으로 평가'한다고 기재되어 있어, 이에 대해 AQ 상임위원에게 법률자문을 구해보니, 감사로 지적할 경우 추후 논란의 소지가 있다고 답변을 해줬고, 감사위원장도 그 의견에 동조하여 감사 지적사항에서 제외를 하였다는 취지로 진술하였다. AQ은 변호자 자격을 가진 자로서 BZ도청 법무실에서 4년 정도 근무하였고, 2017. 8.경부터 E시 감사위원회에서 상임감사위원으로 근무하고 있었는데, 검찰 조사에서 아래와 같은 취지로 진술하였다. 감사위원회에서 상임 감사위원은 감사반원들이 감사활동을 통해 수집한 지적사항 등을 감사위원회에 안건으로 상정하기 전에 사전 검토를 하고, 사전 검토 과정에서 감사위원회에 정식 안건으로 상정할지 여부를 판단하며, 감사위원회에 해당 안건이 상정되면 사전심의를 하여 검토보고서를 작성한 뒤에 감사위원회 회의 당일 감사위원들에게 안건에 대해 설명한 후 감사위원회에서 의결한다. 감사팀장인 AO이 2018. 12. 초순경 감사위원장인 피고인 B과 배석한 자신에게 특정감사 결과를 보고하였는데, 보고 이후 자신이 생각해 보니 특정감사 결과 중 신용평가등급확인서 관련 지적사항은 논란의 여지가 있다는 생각이 들어 AO 팀장을 사무실 앞에서 우연히 만난 자리에서 '신용평가등급확인서 관련 지적사항은 검토할 필요가 있다'는 취지로 이야기하였다. 이후 감사팀장 AO을 비롯한 감사반원들이 2018. 12. 4. 감사위원회 중감사장에서 감사위원장 및 상임감사위원인 자신에게 정식으로 특정감사결과 보고서 초안을 가지고 보고하였는데, 당시 AO 팀장은 AB 제출의 신용평가등급확인서 부분의 지적사항이 맞다는 입장을 고수하였고, 자신은 제안사가 재심의 신청할 가능성이 많은 지적사항이니 확실한 것만 지적해야 한다는 의견을 제시하였고, 피고인 B은 이를 고민하다가 상임감사위원의 의견대로 하자고 하여 감사지적사항에서 제외하는 것으로 결정되었다. 상임감사위원인 AQ이 검찰 조사 당시 AB의 신용평가등급확인서를 감사지적사항에서 제외해야 한다는 자신의 판단 근거로 아래와 같이 진술하였다. - 신용평가등급확인서는 사업제안 공고 당시 제안사의 재정상태 등을 확인하는 서류인데, AB이 제출한 신용평가등급확인서가 공고 당시 당시 유효기간 내에 있었고, 제안서 작성지침 제1조 제5항을 문언적으로 해석할 때 '증명서'에 한정되지 '확인서'는 적용되지 아니하며, 또한 교부번호만 기재되어 있고 발행일의 기재가 없는데, 교부번호의 기재 부분을 발행일로 볼 수 없기 때문에 위 규정 적용될 여지가 없다. - 제안요청서 제3조 제2항에 의하면, 제안 공고와 관련하여 공고문, 제안요청서, 질의회신이 상이할 경우 질의회신서, 제안요청서, 공고문 순으로 우선 해석하다고 규정되어 있는데, 이 사건 질의회신 15번에 의하면, 등급 유효기간 신용평가 등급이 여러 개일 경우 제안서 제출일 전까지를 기준으로 최근에 가장 높은 등급 제출을 인정한다고 되어 있기 때문에 질의회신 15번이 제안서작성지침 제1조 제5항보다 우선한다. - 위와 같이 질의회신이 우선한다고 판단한 근거는 H과 지방시설사무관 BY에 대한 2018. 12. 3.자 감사위원회와의 문답에서의 BY의 위 답변('각종 증명서는 공고일 이후 발행한 것만 유효하고 불가피한 경우에 사유서를 제출하면 되는데, 질의 답변과정에서 상기 기준을 변경하였다'는 취지의 진술)과 질의 내용에 그 기간에 관한 질의가 없었는데도 그 기간을 제출일 전일까지로 명시하여 제안자나 평가자 모두 변경된 기준에 의해 제출일 전일까지 유효기간 내에 있는 신용평가등급확인서에 대해 평가를 인정하는 게 정당하다. (다) 이 사건 특례사업 제안요청서 및 질의회신 등 관련 규정 <이 사건 특례사업 제안요청서> 제12조(민간공원 추진예정자 자격조건 및 제출서류 등) 민간공원사업 신청 자격조건 3. 컴소시엄의 대표사 또는 단독법인은 금융위원회에서 신용평가업을 인가받은 신용평가업자가 평가한 다음의 신용평가등급 중 하나를 만족하여야 함. - 회사채 BBB- 이상, 기업어음 A3- 이상, 기업신용평가 BBB- 이상 <이 사건 특례사업 제안요청서 [붙임 1] 제안서 작성지침> 제1조(적용원칙) 각종 증명서는 공고일 이후에 발행된 것만 유효함. 단 공고일 이전의 것으로 제출함이 불가피한 경우에는 그 사유서를 첨부하여야 함. 제2조(일반사항) ⑫ 제안자가 이 작성지침을 위배 또는 허위사실을 기재하여 제출서류를 작성한 경우, 서류심사에서 감점 또는 제안 무효 등 평가대상에서 제외할 수 있다. <이 사건 특례사업제안요청서 [붙임 3] 제안서 평가(심사)표 상의 주1)'채무구조․ 경영상태' 계량평가 항목에서는 아래와 같은 내용으로 규정됨><2018. 5. 11.자 민간공원 특례사업(G) 제안 접수 공고> 3. 참가 자격 참가 자격 - 단독 또는 컨소시엄 대표사가 다음 신용 평가 등급 중 하나를 만족하여야 함 회사채 BBB- 이상, 기업어음 A3- 이상, 기업신용평가 BBB- 이상 ※ 자본시장과 금융투자법에 관한 법률에 따른 금융위원회에서 신용평가업을 인가받은 신용평가업자가 신용평가등급, 등급평가일 및 등급 유효기간 등을 명시하여 작성한 신용평가등급 확인서를 증빙서류로 제출하여야 함(라) 감사 관련 규정 <E시 행정기구 설치 조례> 제85조(E시 감사위원회) 지방자치법제116조와 공공감사에 관한 법률제5조에 따라 E시 감사대상 기관에 그 기관에 속한 자의 모든 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증하고 그 결과를 처리하는 행위를 수행하기 위해 시장 소속하에 그 직무에 관하여 독립된 지위를 가지는 E시 감사위원회를 설치한다. 제86조(위원장) 감사위원회에 위원장을 두며 감사위원장은 소관 사무를 총괄하고 소속 공무원을 지휘·감독한다. 제87조(소관사무) 감사위원장은 다음 사항을 분장한다. 1. 감사정책 및 감사계획 수립·조정 2. 종합·특정·재무·성과·복무감사 실시 3. 감사 결과에 따른 처분 및 징계 요구 9. 일상감사에 관한 사항 10. 계약심사에 관한 사항 16. 그 밖에 감사업무에 관한 사항 <E시 감사위원회 구성 및 운영 조례> 제1조(목적) 이 조례는 공공감사에 관한 법률제5조 제2항 및 제6조, 같은 법 시행령 제4조에 따라 공정하고 투명한 감사행정을 실현하기 위해 합의제 감사기구인 감사위원회 도입에 따른 구성과 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제3조(기능) 위원회의 심의·의결사항은 다음 각 호와 같다. 1. 위원회의 감사정책 및 주요감사계획 2. 회계 관계 직원 등에 대한 변상명령 처분 요구 3. 징계 및 문책 등 신분상 처분의 요구 4. 시정·주의, 개선 요구 5. 통보, 권고, 고발 등 6. 적극행정 면책 심사 7. 재심의 처리 8. 감사의 생략 9. 감사사무의 대행 10. 그 밖에 위원장이 회의에 부치는 사항 위원회의 위원장은 제1항 제4호부터 제7호까지의 사항 중 회의 운영규정에 정해진 바에 따른 경미한 사항을 직권으로 처리할 수 있다. 제4조(구성) 위원회는 위원장 1명을 포함한 3명 이상 7명 이하의 위원으로 구성한다. <중략> 위원은 비상임으로 하되, 위원회의 심의․의결 기능 강화 등이 필요할 경우 5급 상당의 상임위원 1명을 둘 수 있다. 제8조(위원장) 위원장은 위원회를 대표하고 위원회의 사무를 총괄한다. 제9조(회의) 위원장은 위원회의 회의를 소집하고, 그 의장이 된다. 위원회의 회의는 재적위원 과반수로 요구하거나 위원장이 필요하다고 인정하는 경우에 소집한다. 제12조(의안의 작성 등) 위원회 소속 직원 중에서 위원장의 지명을 받은 사람은 의안을 작성하고, 위원회의 회의에 출석하여 의안을 설명하며, 의견을 진술하고, 회의에 관한 사무를 처리한다. 의안과 관계된 위원회 직원은 위원회의 승인을 얻어 위원회의 회의에 출석하여 의견을 진술할 수 있다. 상임위원은 의안심의 의결 전 제출된 안건을 사전심의하고 검토하여 보고서를 제출·설명해야 한다. <E시 감사위원회 회의 운영 규정> 제11조(위원장이 처리할 사항) 조례 제3조 제2항에 따라 위원장이 처리할 경미한 사항은 다음 각 호와 같다. 1. 시정·주의·권고·통보사항 등 관계자간에 다툼이 없는 것으로서 다음 각 목의 어느 하에 대항되지 아니한 사항 가. 신분상·재산상의 제재 또는 불이익을 내용으로 하는 사항 나. 변상명령처분 요구 사항 다. 감사대상기관의 주요 시책이나 법령·제도 등의 변경 등을 필요로 하는 사항 라. 시민의 일상생활에 부담·불편 또는 권리의무를 제한하는 사항 2. 1천만원 이하의 재정상 조치(과다설계 제외) 3. 재심의 신청의 처리 중 각하 또는 취하 4. 적극행정 면책심사 사항 중 각하 또는 취하 제1항 이외에 위원장이 처리할 사항은 다음 각 호와 같다. 1. 감사원 등 외부기관으로부터 처분이 요구된 사항 2. 검찰, 경찰 통보사항 등과 E시 지방공무원 징계양정에 관한 규칙에 정해져 있는 사항 3. E시 주민감사청구심의회, E시 공직자윤리위원회 등에서 심의 결정한 사항 제1항 제1호 또는 제2호에 따른 위원장 처리 사항은 감사위원회에 보고한다. <E시 자체감사 규칙> 제24조(감사결과의 보고) 감사반장은 해당 감사를 마쳤을 때에는 특별한 사정이 없으면 감사를 마친 날부터 1개월 이내에 다음 각 호의 사항을 포함한 감사결과보고서를 시장에게 보고하여야 한다. <중략> 1. 감사목적 4. 감사총평 5. 중점감사사항 6. 지적사항 또는 처분을 요하는 사항 10. 건의 또는 개선을 요하는 사항 제34조(감사실무심의회) 각종 감사결과에 대한 처분요구나 조치사항 결정은 감사실무심의회(이하 "심의회"라 한다)의 심의를 반드시 거쳐야 한다. 심의회의 위원장은 감사위원장이 되고, 위원은 감사위원회 내 사무관으로 임면하며, 회의는 위원 3분의 2 이상의 참석으로 개의하고 안건은 과반수 이상의 찬성으로 처리한다. 심의회는 필요하면 관계공무원·이해관계인 또는 전문가를 참석하게 하여 의견을 들을 수 있으며, 결정된 사항에 대한 재심의, E시 적극행정 면책 및 공무원 경고 등 처분에 관한 규정 제7조에 따른 면책심사, 자체 감사활동 평가결과, 감사결과의 공개 등도 심의회에서 결정·처리한다. (마) 판단 AB의 신용등급평가 확인서의 유효 여부 제안서 작성지침에 의하면 '각종 증명서는 공고일 이후에 발행된 것만 유효하고, 공고일 이전의 것으로 제출함이 불가피한 경우에는 그 사유서를 첨부하여야 하는데(제1조 제5항), 위에서 살펴본 바와 같이 AB은 BW(주)가 발급한 기업신용평가등급 확인서를 제출하였는바, 그 발급일자가 기재되어 있지 아니하고 다만 그 발급일자를 추정할 수 있는 발급번호만이 기재되어 있으며, 실제 발행일 또한 2018. 1. 16.이다. 한편, 이 사건 질의회신 15번은 이 사건 특례사업 제안요청서 제12조 상의 민간공원사업 신청 자격조건으로서 '컴소시엄의 대표사 또는 단독법인은 금융위원회에서 신용평가업을 인가받은 신용평가업자가 평가한 회사채 BBB- 이상, 기업어음 A3- 이상, 기업신용평가 BBB- 이상의 신용평가등급 중 하나를 만족하여야 한다'는 규정과 이사건 민간공원 특례사업(G) 제안 접수 공고 상의 제안사 참자가격 규정인 '단독 또는컨소시엄 대표사의 경우 회사채 BBB- 이상, 기업어음 A3- 이상, 기업신용평가 BBB- 이상의 신용평가등급 확인서를 증빙서류로 제출하여야 한다'는 규정의 질의에 대한 답변으로서 위 제안서 작성지침 제1조 제5항과의 관계를 고려하여 보면, 위 질의회신의 취지는 '공고일인 2018. 5. 11. 이후 발급된 신용평가등급 확인서가 여러 개일 경우 그 중 제안서 제출인 2018. 9. 14. 전까지를 기준으로 가장 높은 등급의 확인서를 제출해도 된다'는 것으로 해석함이 타당해 보인다. 따라서 AB이 제출한 신용등급평가 확인서를 유효하다고 보고 이를 감사 지적사항에서 제외하는 것은 위 제안서 작성지침 및 이 사건 질의답변 등에 대한 해석을 잘못한 것으로 보인다. 피고인 B의 직권 남용 여부 그러나 피고인 B이 위와 같은 해석을 잘못하여 AB이 제출한 신용등급평가 확인서에 대해 감사 지적사항에서 제외하였다고 하더라도 아래와 같은 이유로 피고인 B이 직권을 남용하였다거나 직권 남용의 범의가 있었다고 단정하기 어렵다. 이 사건 특정감사 착수 과정에서 피고인 B에게 U지구 우선협상 대상자를 J에서 AB로 변경하려는 의도나 목적이 있다고 단정하기 어렵다고 하였음은 앞서 본 바와 같다. 또한, 피고인 B에게 우선협상대상자를 변경하려는 의도나 목적이 AB에 대한 신용평가등급 확인서를 감사 지적사항에서 제외할 무렵이나 그 시점에 있어서 새로이 생겼다고 인정할 만한 증거는 없다. AB이 제출한 신용평가등급확인서는 공고일 기준으로 유효한 확인서인데, 상임감사위원인 AQ이 검찰 조사에서 밝힌 AB의 신용평가등급확인서를 감사 지적사항에서 제외해야 한다는 판단 근거로 주장한 사정들 중 특히 이 사건 질의회신 15번과 관련하여서는 그 질의 내용으로만 보면 '등급 유효기간'으로 되어 있어 일응 공고일 기준으로 신용평가등급확인서가 유효하면 된다는 취지로 오해할 염려가 있으며, 계량평가를 담당한 H과 지방시설사무관 BY 또한 2018. 12. 3.자 감사위원회와의 문답에서 비슷한 취지로 답변하였다. 이 사건 특례사업제안요청서 [붙임 3] 제안서 평가(심사)표 상의 주1) '채무구조·경영상태' 계량평가 항목에서는 신용도 평가기준 다음에신용정보의이용 및 보호에 관한 법률제4조 제1항 제1호 또는 제4호의 업무를 영위하는 신용정보업자가 입찰공고일 기준으로 유효기간 내에 있는 회사채에 대한 신용평가등급을 기준으로 평가'한다고 기재되어 있어 위 규정 또한 신용평가등급 확인서의 발급일자와 유효기간에 관한 혼동을 초래한 측면도 있어 보인다(다만, 검찰 조사에서 AT은 AQ 상임위원에게 위 규정에 대해 법률자문을 구해보니, 감사로 지적할 경우 추후 논란의 소지가 있다고 답변을 해줬다고 진술하였으나, AQ은 검찰 조사에서 '위 규정은 심사자가 계량평가를 함에 있어 준수해야 하는 평가기준을 정한 것으로서 제안서작성지침 위배 여부와는 논의의 평면을 달리하는 것'이라고 진술하였다). 날로 복잡·다양화·전문화되고 있는 현대 행정에 있어서 행정조직은 통일된 계통구조를 갖고 효율적으로 운영될 필요가 있고, 행정목적을 달성하기 위하여 긴밀한 협동과 합리적인 조정이 필요하며, 그로 인하여 행정기관의 의사결정과 집행은 다양한 준비과정과 검토 및 다른 공무원, 부서 또는 유관기관 등과의 협조를 거쳐 이루어지는 것이 통상적이고, 이는 복잡하고 중요한 사안에 대한 감사 진행과정에서도 마찬가지라 할 것이다. 그런데, 피고인 B은 자신이 독단적으로 감사 지적사항에서 제외한 것이 아니라 감사팀장인 AO과 감사반원인 AT, 그리고 변호사 자격이 있는 상임감사위원 AQ이 있는 자리에서 감사 지적사항으로 유지해야 한다는 AO과 감사 지적사항에서 제외해야 한다는 AQ 사이에 토론 과정을 거쳤고, 그 과정에서 피고인 B은 상임감사위원인 AQ의 의견을 채택하여 감사 지적사항에서 제외하기로 하였다. 한편, AQ이 AB과 개인적 이해관계가 있거나 AB로 우선협상대상자를 변경하려는 의도나 목적이 있었다는 점을 인정할 만한 아무런 증거가 없으며, 이 사건 민간공원 특례사업은 일몰제 사업이라 신속히 그 절차를 진행될 필요가 있었는데, 피고인 B은 AB 측에서 추후 행정소송을 제기하는 등 문제를 삼을 경우 사업절차가 신속하게 진행되지 못할 것을 염려하였던 것으로 보인다. E시 행정기구 설치 조례, E시 감사위원회 구성 및 운영 조례, E시 자체감사 규칙 등 관련 조례 등을 살펴보더라도 감사반원들이 작성하는 감사보고서 상에 감사 지적사항을 넣어 안건으로 상정할지 여부를 결정할 권한이 누구에게 있는지는 명확하지 않아 보인다. 다만, E시 행정기구 설치 조례에 의하면, 감사위원장은 소관 사무를 총괄하고 소속 공무원을 지휘·감독하며, 감사정책 및 감사계획 수립·조정, 종합·특정·재무·성과·복무감사 실시, 그 밖에 감사업무에 관한 사항 등을 소관사무로 분장한다(제86조, 제87조)고 되어 있고, E시 감사위원회 구성 및 운영 조례에 의하면, 위원장은 감사위원회에 심의·의결사항을 부의할 수 있으며(제3조 제1항 제10호), 위원장은 위원회를 대표하고 위원회의 사무를 총괄하고(위 조례 제8조), 위원회 소속 직원 중에서 위원장의 지명을 받은 사람은 의안을 작성하고, 위원회의 회의에 출석하여 의안을 설명하며, 의견을 진술하고, 회의에 관한 사무를 처리한다고 규정되어 있다(위 조례 제12조 제1항). 또한, 상임위원과 관련하여서는, 위원회의 심의·의결 기능 강화 등이 필요할 경우 5급 상당의 상임위원 1명을 둘 수 있고(E시 감사위원회 구성 및 운영 조례 제4조 제3항), 상임위원은 의안심의 의결 전 제출된 안건을 사전심의하고 검토하여 보고서를 제출·설명해야 한다(위 조례 제12조 제3항)고 규정되어 있다. 한편, AQ은 앞서 본 바와 같이 검찰에서 '감사위원회에서 상임 감사위원은 감사반원들이 감사활동을 통해 수집한 지적사항 등을 감사위원회에 안건으로 상정하기 전에 사전 검토를 하고, 사전 검토 과정에서 감사위원회에 정식 안건으로 상정할지 여부를 판단하며, 감사위원회에 해당 안건이 상정되면 사전심의를 하여 검토보고서를 작성한 뒤에 감사위원회 회의 당일 감사위원들에게 안건에 대해 설명한 후 감사위원회에서 의결한다'고 진술하여, 통상 E시 감사위원회에서는 상임위원이 감사위원회에서 심의할 안건에 대한 상정 여부를 검토 및 확정해 온 것이 관례로 보인다. 위와 같은 각 조례 규정과 E시 감사위원회의 감사 절차에 관한 관례에 비추어 볼 때에 감사보고서 상에 감사 지적사항을 넣어 안건으로 상정 내지 부의할지 여부를 감사위원장이 또는 감사위원장과 상임감사위원의 협의로 결정하였다고 하여 이를 두고 곧바로 위 조례 규정을 위배하였다고 보기 힘들다. 한편, E시 자체감사 규칙에 의하면, 각종 감사결과에 대한 처분요구나 조치사항 결정은 감사실무심의회의 심의를 반드시 거쳐야 하고, 결정된 사항에 대한 재심의,E시 적극행정 면책 및 공무원 경고 등 처분에 관한 규정 제7조에 따른 면책심사, 자체 감사활동 평가결과, 감사결과의 공개 등도 심의회에서 결정·처리하며(제34조 제1, 3항), 심의회의 위원장은 감사위원장이 되고, 위원은 감사위원회 내 사무관으로 임면하며, 회의는 위원 3분의 2 이상의 참석으로 개의하고 안건은 과반수 이상의 찬성으로 처리한다고 규정되어 있다(제34조 제2항). 그런데, 'AB의 신용평가등급 확인서에 대한 감사 지적사항에 대한 제외 여부', 즉, 감사 지적사항을 감사보고서에 반영하여 감사위원회의 안건으로 상정할지 여부가 '감사결과에 대한 처분요구'나 '조치사항 결정', '자체 감사활동 평가결과'라고 볼 수 있는지 의문이어서 감사실무심의회의 심의를 반드시 거쳐야 하는 사항으로 보기 어렵고, 설령 감사 지적사항 제외 여부를 감사실무심의회의 심의를 반드시 거쳐야 하는 사항으로 본다 하더라도, 앞서 본 바와 같이 상임 감사위원과 감사팀장인 AO, 감사반원인 AT 등이 있는 자리에서 공론 과정을 거쳐 감사 지적사항에서 제외하기로 결정되었으므로, 결정적인 하자 내지 위법 사항이 있다고 보기 어렵다. 감사위원회 공무원들에게 의무 없는 일을 하게 한 것인지 여부 앞서 본 , 와 같은 이유로 피고인 B이 감사팀장인 AO 등 감사위원회 소속 공무원들로 하여금 AB의 신용평가등급 확인서에 대해서 감사 지적사항에서 제외하도록 감사보고서를 작성하게 하였다고 하더라도 이를 두고 의무 없는 일을 하게 하였다고 볼 수 없다. 재무제표(재무상태표)의 원본과 사본의 불일치 미지적 관련 (가) 인정사실 이 법원이 적법하게 채택한 일부 증거들에 의하면, J은 사업능력평가 서류 중 재무상태표(재무제표)에 인용된 주석을 원본 뿐 아니라 사본에도 그대로 첨부한 사실, J의 사업능력평가서류 사본에서 발견된 총 14개의 업체명 표기 또는 유사표기 중 총 11개가 위 재무상태표(재무제표)에 인용된 주석 부분에서 발견된 사실, AB이평가서류로 제출한 재무상태표에는 주석을 인용하고 있으며, 그 재무상태표 말미에 '첨부된 주석은 본 재무제표의 일부입니다'라고 기재되어 있는 사실, 그런데 AB은 평가서류로서 제출한 재무상태표 원본에는 위와 같이 인용된 주석이 제출되어 있는 반면, 그 재무상태표 사본에는 주석이 제출되어 있지 아니한 사실이 인정된다. (나) 이 사건 특례사업 제안요청서 중 관련 규정 제13조(제출서류) 제안신청시 제출하는 서류는 다음과 같으며, 자세한 사항은 [붙임 1] 제안서 작성지침을 참고한다.[붙임 1] 제안서 작성지침 제4조(부속서류 작성요령) 제안서 평가와 관련하여 지침서 제16조(평가분야 및 배점기준 등)를 참조하여 필요한 부속자료를 제출하여야 하며, 사업능력 평가관련 자료는 회계법인의 확인을 받아 별권(<서식16>)으로 제출하여야 한다. 부속서류 내 인감날인 누락, 열거된 항목의 기재 누락, 붙임자료의 제출 누락 등의상황 발생시, 공정한 평가를 위하여 해당 평가요소에 대해 최하점수(등급) 처리한다. 단, 부속서류 등 사본의 경우 업체 명기 및 유사표시 등을 하지 않는다. 제5조(제안서에 포함되는 내용) 계량평가에 필요한 근거자료는 부속서류 서식에 없더라도 제안심사 평가를 위해 반드시 포함하여야 한다. <서식 17> 요약 재무상태표의 주) 6. 요약 재무상태표에 기재된 대차대조표(재무상태료)를 붙임서류로 제출할 것. (다) 판단 위 인정사실 및 이 사건 특례사업 제안요청서 관련 규정에 의하면, 재무제표의 주석은 재무제표의 일부이기 때문에 함께 제출하여야 하고, 이 사건 특례사업 제안요청서 규정상 평가서류 사본은 명시적으로 그 사본에서 제외한다고 규정(즉, 서식 규정 등에 별도로 '원본서류에만 첨부할 것'이라는 기재가 있는 경우)된 서류와 업체명 표기 및 유사표기 등만 삭제하여야 할 뿐 그 원본과 동일하여야 한다. 그럼에도 AB은 평가서류 사본에 재무제표 주석을 첨부하지 아니하여 위 관련 규정에 위배되었다고 볼 수 있다. 그러나 피고인 B은 이 사건 특정감사 당시 감사반원들이 H과로부터 평가서류 사본만을 확인하여 평가하여 AB의 경우 재무상태표(재무제표)의 원본에는 주석이 첨부되어 있고, 그 사본에는 주석이 첨부되어 있지 아니한 사실을 인지하지 못하였다는 취지로 변소하고 있는데, 감사팀장 AO 또한 검찰에서 자신을 비롯한 감사위원회 직원들이 감사과정에서 AB의 평가서류 사본에 재무상태표의 일부인 주석을 제출하지 않은 사실을 인지하지 못하였다고 진술하고, 감사반원 AT도 검찰에서 감사반원들이 위 사실을 간과한 것 같고 자신 역시 이를 인지하지 못하였다고 진술하여, 피고인 B의 위 변소 취지에 부합한다. 그리고 달리 검사가 제출한 증거들만으로 피고인 B이나 그 감사반원들이 이 사건 특정감사 당시 AB이 제출한 제무제표 원본에는 주석이 첨부된 반면, 그 사본에는 주석이 첨부되어 있지 아니한 사실을 인지하였다거나 확인하였다는 점을 인정할 만한 아무런 증거가 없다. 따라서 위와 같은 미지적 사항에 대해 감사 진행 과정에서 피고인 B이나 그 감사반원이 이를 발견하지 못한 과실이 있을지언정 고의로 이를 누락하였다고 볼 수는 없다. 그렇다면 피고인 B이 이 부분에 있어 직권을 남용하였다고 볼 수 없다. 라. 피고인 A, B, C의 H과 공무원들에 대한 직권남용권리행사방해 및 제안심사위원회에 대한 업무방해 1) 이 부분 공소사실의 요지 피고인들이 그 직권을 남용하여 감사위원회를 통해 특정업체를 위한 표적감사를 진행하여 2018. 12. 10. 그러한 목적에 끼워 맞춘 감사결과를 도출하였고, 피고인들이 신속히 제안심사위원회를 개최하여 위와 같은 감사결과에 따라 우선협상대상자를 변경하려 하였으나, 이에 대한 제안심사위원들의 반발로 2018. 12. 13. 제2차 제안심사위원회의 회의가 파행되자, 다음날인 2018. 12. 14. 곧바로 제3차 제안심사위원회를 개최하면서, 제안심사위원들의 반발을 최소화하여 안건을 통과시키되, 일부 항목은 임의로 점수를 변경할 수 있도록 하여 U지구의 탈락업체 AB이 반드시 우선협상대상자가 될 수 있도록 할 의도로, H과 소속 공무원 D, I으로 하여금 안건으로 상정하여야 할 감사위원회 지적사항 중 유사사업실적과 공원조성비용 중 공원조성비 2개 항목을 보고 사항으로 변경하도록 하여 안건에서 제외하게 하고, 피고인들은 제안심사위원들에게 위 보고사항은 H과가 직권으로 판단하는 항목이라고 허위보고함으로써 제안심사위원들에 대한 설명을 고의로 누락하였으며, 그 다음날인 2018. 12. 15. 최종 점수를 산정하면서, 위 보고사항 중 J의 유사사업실적 항목에 대한 점수를 임의로 2점 추가 감점하는 등 점수를 조작하여 U지구의 우선협상대상자를 J에서 AB로 변경함으로써 D, I 등 H과 공무원들에게 의무 없는 일을 하게 하고, 피고인들이 공모하여 위와 같이 위계로써 제안서 평가에 관한 제안심사위원회 위원들의 업무를 방해하였다는 것이다. 2) 인정사실 이 법원이 적법하게 채택한 증거들에 의하면 아래 사실이 인정된다. 가) 감사위원회 감사결과 감사위원회는 민간공원 G 특례사업과 관련하여 2018. 11. 16.부터 2018. 12. 7.까지 이 사건 특정감사를 실시하였고, 2018. 12. 10. E시 H과에 감사결과 지적사항을 별첨 자료로 첨부하여 'E시장은 G 민간공원 특례사업 우선협상대상자 선정에 대하여 E시 감사위원회 감사결과와 같이 부적정하게 평가된 항목에 대하여 제안심사원회에 상정하고, 그 결과에 따라 민간공원 특례사업(G) 우선협상대상자를 재선정하라'고 감사결과 처분 요구를 하였다. 감사위원회가 작성한 민간공원 특례사업(G) 특정감사 결과에 의하면, 토지가격 산정 기준 부적정, 제안서 평가 부적정, 제안서 평가결과 보고서 유출 부적정을지적하였는데, 그 중 '토지가격 산정 기준 부적정'과 계량평가 항목에 관한 '제안서 평가 부적정'과 관련 지적사항은 아래와 같다. (가) 토지가격 산정 기준 부적정 관련 지적사항 민간공원조성 특례사업 시행을 위한 길라잡이 성격의 국토교통부의 민간공원조성 특례사업 가이드라인(이하 '국토부의 가이드라인'이라고만 한다) 제안서 평가(심사)표에 의하면, 국토교통부는 2017. 9. 29. 토지가격은 공시지가 방법으로 산출하도록 그 기준을 제시하면서 이를 수정하여 적용하려는 경우 도시공원위원회의 심의를 거치도록 하였는데, H과는 도시공원위원회의 심의를 거치지 않고 임의로 토지가격을 감정평가 방법으로 산정하도록 하여 국토부의 가이드라인에서 정한 절차를 위반해 업무를 처리하였다. 토지가격(토지보상비)은 공원조성비용 평가와 관련이 있으며, 평가 세부기준에 의하면 고정비용[사업면적이 동일하면 제안자(시설내용)에 관계없이 토지가격은 일정]인 토지가격이 높게 산정된 제안서가 낮게 산정된 제안서에 비해 상대적으로 높은 점수를 받을 수 있도록 되어 있으므로, 고정비용인 토지가격이 평가에 영향을 미치지 않도록 특정된 토지가격(또는 그 산정 방법)으로 제안토록 하거나 제안자간 토지가격에 차이가 있더라도 상대평가 방식으로 보정했어야 함에도 이에 대한 적절한 보완대책을 마련하지 않은 채 평가업무를 수행하였다. (나) 제안서 평가 부적정 관련 지적사항 사업 수행능력(10점) 중 사업실적(2.5점)과 관련하여 K과 J이 제출한 CA협회 증명서로는 평가자가 제안자의 사업실적 확인이 불가함에도 제안자에게 서류의 추가 제출도 요구하지 않고, 제안심사위원회에 상정하지도 않은 채 임의로 사업실적에 대하여 K에는 0.5점, J에는 2.5점의 점수를 부여하였다. 비공원시설의 종류 및 규모(12점) 중 비공원시설의 건폐율(4.5점), 용 적률(7.5점)과 관련하여, AA공사가 제출한 평가서류 중 제안서 상의비공원시설 조성계획에서는 건폐율 16.44%, 용적률 219.67%로 기재한 반면, 첨부서류인사업계획 및 비용평가 자료등[<서식30>, <서식32>]에서는 건폐율 60%, 용적률 220%로 기재하여 비공원시설의 건폐율, 용적률 기재가 서로 상이하므로, 제안심사위원회에 재상정하여 이들 항목에 부여된 점수(건폐율 4.5점, 용적률 3점)를 0점 처리하여야 함에도 제안 심사위원회에 상정하지 아니한 채 임의로 위 점수를 부여하였다. 아울러 직접 아파트 시공까지 하는 다른 업체와는 달리 AA공사는 택지를 조성하여 분양하는 내용의 택지 분양 방식(소위 '공영개발 방식')으로 사업을 추진하였고, 그에 대해서는 추가 평가기준이 필요하다는 법률자문이 있었음에도 제안심사위원회에 상정하지 아니한 채 그대로 평가를 진행한 잘못이 있다. 공원조성계획(10점) 중 공원조성비용(5점)과 관련하여, 공원시설 외의 비용이 포함되어 공원시설비가 많게 산정된 제안서가 우수 평가되는 부당한 결과를 초래하는데, J, AB 등 5개 제안사의 경우 공원시설 외의 비용을 공원시설비에 포함하여 제안하였음에도 제안자가 제출한 공원시설비를 그대로 인정하였으므로, 공원시설비에서 공원시설 외의 비용을 제외하고 재평가를 실시하여 J은 5.0→ 4.5점, AB 4.0→5.0 점, ㈜CB 4.0→3.5점, CC 3.5→3.0점으로 변경하라고 지적하였다. CB은 토지가격 산출근거인 감정평가서를 제출하지 않아 감정평가서 미제출(제안내용 미신뢰, 결격사유) 위반으로 제안심사위원회에 상정하여 5점 감점 처리하였음에도 토지가격을 적정한 것으로 인정해 공원조성비용 항목에 대하여 4.0점을 부여하였는데, 토지가격을 신뢰할 수 없으므로 공원조성비용 평가항목에 대하여도 0점을 부여했어야 함에도 위와 같이 4.0점을 부여하였다. AA공사가 토지가격 산정 기준으로 제출한 학술용역 보고서는 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률(이하 '감정평가법'이라고 함)에 따른 감정평가서가아니어서 제안요청서 평가기준을 충족하지 못함에도 H과가 이를 제안심사위원회에 안건으로 상정해 탈락 여부를 결정하여야 함에도 그러지 아니한 채 위 항목과 관련하여 AA공사에 5점을 부여한 것은 부당하고, 따라서 제안심사위원회에 다시 상정하여 AA공사의 탈락 여부를 결정하여야 한다고 지적하였다. 나) 제안심사위원회 제2차 회의 개최 및 진행 경과 피고인 C는 감사결과가 통보된 2018. 12. 10. 피고인 A에게 감사결과에 이의가 없으면 '바로 제안심사위원회를 개최하라'는 지시를 하였고, 피고인 A은 H과 공무원들에게 '신속하게 제안심사위원회 개최 절차를 진행하라'고 지시하였으며, D 등 H과 공무원들은 이러한 지시에 따라 '2018. 12. 11. 10:00경 감사결과를 공개하고, 공개에 따른 의견서 제출기한은 2018. 12. 12. 18:00까지로 하며, 감사결과 공개장소에 참석하지 않을 경우 이의 없는 것으로 처리할 계획'이라는 취지의 공문을 각 제안서 제출업체에 발송하였다. H과 공무원들은 위와 같이 감사결과 공개 및 이의접수 절차를 진행하는 한편, 감사위원회의 감사결과 처분 요구에 따라 제안심사위원회 회의 개최 일정과 그 회의에 상정할 안건자료를 작성한 후 감사위원회에 보내어 검토를 받고 철야 작업을통해 안건자료[증거목록 순번 454번의 '계량항목 재평가 및 제안심사위 상정(안)이다]를 확정한 후 2018. 12. 13. 10시경 제안심사위원회 2차 회의를 긴급히 개최하였다. 제안심사위원회 2차 회의에는 피고인 A과 H과 공무원들뿐만 아니라 AM 시장으로부터 참석 지시를 받은 피고인 B을 비롯한 감사위원회 공무원들도 참석하였다. 제안심사위원회 2차 회의 당시 논의된 주요 내용은 아래와 같다. 참석한 제안심사위원들에게 업체명과 업체별로 감사결과를 반영한 새로운 평가점수 등이 기재된 위 상정안(유사사업실적 인정여부/ 비공원시설의 종류 및규모와 관련된 건폐율, 용적률/ 토지가격 산정기준 위반/ 토지가격 산정 부적정 관련 공원조성비용/ 순공원시설비 관련 공원조성비용/ 업체명표기 및 유사표기 위반의 6개 항목)을 배포하면서 F국장인 피고인 A의 개략적인 감사결과 보고가 이루어졌으며, 일부 위원들은 정량평가가 잘못 되었으면 시에서 책임지고 H 부서에서 해야지 왜 제안심사위원회에 책임을 떠넘기느냐 식의 발언을 하였다. 또한 일부 위원은 블라인드 방식이 아닌 업체의 실명과 점수변동 및 순위변동이 나타나는 자료 제시에 대한 불만과 정량평가는 보고사항이라 시에서 블라인드로 정량평가 결과를 보고해야 한다는 식으로 발언하였다. 상당수 위원들은 우선협상대상자 순위 변동, 즉 결과 번복에 대한 후폭풍이나 관련 업체들의 이의제기 등을 염려하였고, 일부 위원들은 계량평가 부분을 시에 위임하자는 얘기도 하였다. 일부 위원은 오전에 회의를 하고 그 제안심사위원회 결과를 오후 2시에 발표할 생각(당초 2018. 12. 13. 오후 제안심사위원회 결과도 함께 발표하려 하였으나, 실제로는 피고인 C와 B이 특정감사 결과 언론브리핑만 함)으로 성급하게 취재진을 부른 것에 대한 질책을 하기도 하였다. 회의 후반부에 지역업체 참여비율이나 CA협회 발행 실적증명서 관련 유사사업실적, 제안서와 평가자료 상의 건폐율, 용적률이 다른 문제, 택지개발 방식(공영개발 방식)의 적법성 내지 적절성, 각종 금융비용, 부대비용, 설계비, 감리비 등의 공원조성비용과 관련된 개략적 설명이 있었고, 위원들 사이의 짤막한 논의는 있었으나 심도 있게 논의되지는 못하였다. 당시 충분한 시간을 갖고 토론 및 회의를 하자는 의견이 있었고, 당일 오후에 일정 있는 바쁜 위원들이 많았으며, 이미 회의장을 빠져 나간 위원들도 있고 하여 아무런 결론을 내리지 아니하고 다음날 08:00에 제안심사위원회 개최하기로 하고 회의를 마쳤다. 다) 제안심사위원회 2차 회의 후 3차 회의에까지 이르게 된 경위(유사사업실적 항목 및 순공원조성비 항목을 보고사항으로 변경하게 된 경위) 피고인 B은 2018. 12. 13. AM 시장에게 제안심사위원회 2차 회의가 위원들의 반발 등으로 결론을 내지 못한 채 종료된 사실을 보고하였고, 피고인 A은 같은 날 오후 피고인 C에게 같은 내용을 보고하였으며, 피고인 C는 A에게 다음날 개최될 제안심사위원회 3차 회의에 상정할 안건은 '컴팩트하게 작성하라'고 지시하였다. 피고인 A은 2018. 12. 13. 오후 I 등 H과 공무원들에게 2018. 12. 13.자 제안심사위원회 2차 회의의 안건 중 유사사업실적 부분과 순공원시설비 관련 공원조성비용 부분을 H과에서 자체 평가를 하는 보고사항으로 분류하라고 지시하였다. 한편, 피고인 B은 같은 날 퇴근 무렵 AO 팀장을 불러 '당초 평가 결과, 감사위원회 지적 사항, H과 의견, 제안심사위원회 의견 식으로 서식을 잡아주고, 제안심사위원회에 올릴 안건에는 이 서식대로 했으면 좋겠다'는 취지의 의견을 제시하였다. I 등 H과 공무원들은 피고인들의 직·간접적인 지시에 따라 위 2개 부분을 별도 보고사항으로 분류하면서특정감사결과 반영한 제안심사위 보고사항이라는 제목의 별도 문건(증거목록 순번 288번)으로 작성하고 그 표지에 '제안심사위원회에 상정해야 할 안건과 상정 대상은 아니나 기존 평가항목의 점수 변동이 있는 항목은 보고사항으로 하여 순위 변동시 우선협상대상자 재선정'이라고 기재한 다음 위 자료들을 같은 날 감사위원회에 보내어 검토를 받았고, 피고인 A은 같은 날 오후 피고인 C에게도 이를 보고하였으며, 다음날인 2018. 12. 14. 아침 일찍 D 계장과 함께 피고인 C에게 재차 보고를 하여 승인을 받았다. 라) 제안심사위원회 제3차 회의 개최 및 진행 경과 2018. 12. 14. 08:00경 개최된 제안심사위원회 제3차 회의에는 AM 시장의 지시로 피고인 C가 출석하여 회의를 진행하였으며, 제안심사위원들 중 11명이 참석하였고, 위원들에게 블라인드 처리된 상정안건(증거목록 순번 287번)과 보고안건(증거목록 순번 288번)을 배포하였다. 제안심사위원회 제3차 회의의 주요 내용은 아래와 같다. 위원들이 주로 상정안에 대한 재심사 및 결과 번복의 부담감을 토로하고, 업체들의 순차 이의제기 등 우려를 토로하면서 부시장인 피고인 C에게 업체들이 이의제기를 하지 않는다는 확약서를 받아 달라는 얘기를 하는 위원도 있었다. 피고인 A이 위원들에게 1호 안건(CD사, AA공사)의 토지가격산정기준 위반 – 학술용역보고서 문제, 2호 안건, 공원조성비용(CB사, CB 감정평가서 미제출하여 공원조성비용 0점 처리, CD사, AA공사는 학술용역보고서라 감정평가로 인정되지 않음에 따라 마찬가지로 0점 처리 요망), 3호 안건, 비공원시설 종류 및 규모(건폐율,용적률) 관련 CD사, CB사 0점 처리(AA공사는 비공원시설 조성계획과 평가서류에 건폐율과 용적률 차이), 4호 안건, 업체명 표기 및 유사표기 위반(J 추가 14건 등 발견) 등 4건의 상정안건을 설명하였다. 피고인 A은 위 상정안건에 대한 설명 후 보고안건을 설명하려 하였으나 업체명 유사표기에 대한 감점 논의로 인한 피고인 C의 가지고 있어 보라는 보류지시로 보고하지 못하였고, 이후 위 유사표기 감점 논의를 진행하던 중 피고인 C는 심사위원들에게 "보고안건도 마저 보고 드릴까요?"라고 얘기하였고, 위원 중 1명이 "보고할 거 더 있어요?"라고 질문하자 피고인 C는 "보고안건이 있긴 있는데, 심의안건."이라 답하고, 다시 위원이 "뭔 내용이에요?"라고 물어보자 피고인 B은 "보고안건은 우리 H과에서 직권으로 평가할 수 있는 부분입니다. 제안심사위원회에 상정하지 않고"라고 말하고, 다시 위원 중 1명이 "핵심적인 것만 우리가 보고 해야지, 그거까지 다 보고 하지는 않고"라고 진술하였고, 그러자 피고인 C는 "그래요. 보고안건은 놔두시고"라고 말하였으며, 위원 중 1명이 "약속이, 일정이 있어서."라고 말하여 결국 보고안건은 실제 회의 당시 설명하지는 못하였다. 위원들은 피고인 C 등 시관계자를 퇴장시키고 위 안건을 논의하였으며, 피고인 C 등 시관계자들이 다시 참여한 가운데 회의 중간에 2명의 위원이 가고 9명의 위원이 남은 상태에서 상정된 1~3호 의안 중 2호 의안인 CB의 공원조성비용 부분만 4점에서 0점으로 감점처리 의결하고, 나머지는 제안심사위원회 1차 회의 당시 평가를 그대로 유지하며, 4호 의안인 업체명 표기 및 유사표기 항목에 대하여는 –5점 범위 내에서 E시에 위임하는 것으로 의결하였다. 피고인 C는 회의 말미에 위와 같은 4건의 상정안에 대한 정리 발언을 하면서 '위 상정안에 대해 저희들(E시)에서 받아들이되 혹시 명백히 실정법 위반 사항이 있으면 다시 위원들에게 개별적으로든지 회의를 하든지 하는 형태로 다시 한 번 설명할 기회를 전제로 하면서 4개의 상정안에 대해 회의 내용대로 의결한다'는 취지로 얘기하였고, 이에 대해 CF 위원이 "그것도 없이 올해 이제 더 이상 . 안할 겁니다. 실정법상에도 상관없이 사법적인 책임을 질 거니까 그냥 그렇게 제출해 주세요"라고 말하였으며, 피고인 C는 다시 "일단은 그런 우리 CF 교수님 의견도 있습니다만, 실정법이 명확할 때 그런 부분에 대해서는 어쩔 수 없는 것이죠. 법을 위반할 수 없으니까"라고 발언한 후 회의를 종료하면서 회의 진행 도중 개인사정으로 먼저 간 2명의 위원에 대하여는 나중에 서명을 보완하기로 하였다. 제안심사위원회 제3차 회의를 마치면서 남은 참석 위원 9인은 4개의 상정안건 중 3개 안건인 토지가격 산정기준 위반 안건, 공원조성비용 안건, 비공원시설의종류 및 규모(건폐율, 용적률)에 대한 각 의결서에 당일 서명하였다(회의 도중에 퇴실한 2인 중 1인은 추후 서명을 보완한 것으로 보인다. 이상의 각 의결서는 증거목록 순번 463번의 시감사반영 최종평가 결과보고 참조, 수사기록 제13권 p.604~606). 한편, 피고인 C는 위 회의 도중 위원들 간 비공개 협의를 위해 회의장에서 퇴정한 후 회의장 바로 옆 방송실에 들어가 그 곳 스피커를 통해 위원들의 비공개 협의 내용을 엿듣고, 위원들의 논의 내용에 따라 업체들의 점수가 어떻게 변동되는지, 그에 따라 우선협상대상자 순위가 변경되는지를 확인하기 위하여 H과 주무관 I에게 지시하여 방송실 바로 옆 소회의실(회의장인 중회의실의 반대편)에 노트북 컴퓨터를 설치하고 업체별 점수 집계표를 띄워두게 하기도 하였다. 마) 제안심사위원회 제3차 회의 후 제안심사 위원들의 평가의결서 최종점수 확인서에 서명하기까지의 경위와 과정 위 제안심사위원회 3차 회의에서는 업체명 유사표기 부분이 최대 5점 감점으로 하여 E시에 위임한 상태로서 아직 5점 감점 조치가 실질적으로 이루어지지 않는 등 총점 점수 합산이 어려운 관계로 '평가의결서 최종점수 확인 동의서' 및 엄체명 표기 및 유사표기 위반사항에 대한 '제안심사위원회의 E시 위임사항'(수사기록 제13권 p.603, 607)에 대한 서명을 받지 못하여, 2018. 12. 15.과 12. 16. 양일간 H과 직원들이 위원들을 방문하여 서명을 받기로 하였다. 피고인 A과 D, I 등 H과 직원들은 2018. 12. 15. 아침 전원회의를 통해 점수표 만들었는데, 피고인 A이 J의 유사사업실적 부분에 대하여 기존 2.5점을 0.5점으로 수정을 해야 하지 않냐는 의견을 개진하였으나, D 계장은 감사위원회에서 지적도 않고 이미 순위변경도 이루어졌는데 굳이 손댈 필요가 있겠느냐고 하여 결국 당초 제안심사위원회에 보고안대로 J에 대한 유사업실적 부분 점수를 2.5점으로 하여 제안서 평가결과(변경)표를 작성하였다. D 계장은 J의 유사사업실적 항목 배점이 2.5점으로 된 제안서평가결과(변경)표를 첨부하여 제안심사위원 중 1인인 CF 위원으로부터 서명을 받았으나, 그 직후 D 계장 등은 피고인 A으로부터 보고사항으로 분류하였던 J의 유사사업실적 부분 점수를 2.5점에서 0.5점으로 변경하라는 지시를 받고 다시 사무실로 복귀하여 제안서 평가결과(변경)표 중 J의 유사사업실적 항목 배점을 2.5점에서 0.5점으로 수정하였다. 이후 D과 I, CG 등 H과 직원들은 위와 같이 수정된 제안서평가결과(변경)표를 작성한 후 3차 회의 참석위원 중 CF 위원을 제외한 나머지 제안심사위원들의서명을 받았는데, D 등 H과 직원들이 위 제안심사원들로부터 '평가의결서 최종점수 확인동의서' 및 '제안심사위원회의 E시 위임사항'에 대하여 각 서명을 받을 당시 제안심사위원들에게 제안서평가결과(당초)와 제안서평가결과(변경)표를 첨부하였고[제안심사위원 CH은 평가의결서 최종점수 확인 동의서에 서명할 당시 제안서평가결과(당초)와 제안서평가결과(변경) 부분의 큰 종이서류를 보고 서명한 것으로 기억한다고 증언하였고, CF 위원 또한 엑셀표로 작업한 합계표를 보고 서명한 기억이 난다고 증언하였다], 위 제안서 평가결과(변경)표에는 J의 유사사업실적 점수를 비롯하여 점수가 변동된 부분이 빨간색으로 기재되어 있었다. 3) 유사사업실적 및 공원조성비용(순공원조성비) 항목에 대한 감사위원회 지적의 부당성 여부 가) 유사사업실적 관련 이 사건 특례사업 제안요청서 등 관련 규정 판단 (가) 검사는, 이 사건 특례사업 제안요청서 등에 '제안사의 참여비율에 따른 실적'만을 인정하거나 '참여비율이 명시된 실적증명서'를 제출해야 한다는 취지의규정이 없고, <서식 23>의 '주) 3. 대표사의 사업실적만 제출'에서 대표사는 이 사건 민간공원 특례사업에 컨소시엄으로 참여한 업체 중 대표사(제안사)만을 의미한다고 할 것임에도, 감사위원회에서 임의로 '제안사 참여비율 명시'를 전제로 한 평가결과 지적은 부당하다고 주장한다. (나) 그러나, 이 사건 특례사업 제안요청서 등 위 관련 규정과 관련 증거들에 의하면, 감사위원회의 위 지적사항이 부당하다고 보기 어렵다. 유사사업실적은 계량평가 항목 중에서 사업 수행능력 평가 항목 중 하나로서 이 사건 민간공원 특례사업에 참여하는 업체의 공원시설 및 아파트 등 비공원시설의 설치 역량을 평가하기 위함이다. 그런데, 이 사건 특례사업에 컨소시엄으로 참여한 대표사(제안사)가 종전에 다른 공원조성 사업 및 아파트 등 비공원시설 사업(유사사업)에서 컨소시엄 형태로 참여하였을 경우 그 참여 지분이나 비율을 고려하지 않은 채 그 다른 공원조성 사업 등의 사업실적을 전부 인정할 경우 대표사(제안사)에 대한 정확한 평가를 하기 어렵다. 특히 유사사업실적의 경우 그 사업실적 액수에 따라 점수 배점이 달라지는데, 가령 어떤 대표사(제안사)가 종전의 다른 공원조성 사업이나 아파트 등 비공원시설 사업에 컴소시엄 형태로 참여하였으나 그 참여비율이 극히 낮은 경우에 있어 그 다른 사업의 준공실적 전부를 인정받는 것은 유사사업실적 평가 취지에 부합하지 않는다. 실적증명서는 그 발행 협회에 따라 기재된 내용이 상이한 것으로 보이며, CI협회 발행 실적증명서에는 대표사가 참여한 사업 참여비율이 기재되어 있으나, CA협회와 CK협회에서 발행된 실적증명서에는 대표사의 사업 참여비율이 기재되어 있지 아니한 것으로 보인다. 그러나 위 CA협회와 CK협회도 대표사(제안사)가 참여비율 명시를 요구할 경우 참여비율을 명시하여 발급해 주는 것으로 보이고, 실제로 감사 이후 J은 사업참여 비율이 명시된 CA협회의 실적증명서를 제출하였다. 실제로 이 사건 민간공원 G 특례사업에 제안서를 제출한 업체들 중 AB을 비롯한 9개 업체는 사업 참여비율이 기재된 CI협회 실적증명서를 제출하였으나, K과 J의 경우 사업 참여비율이 기재되지 않은 CA협회 실적증명서를 제출하였는데[AP은 CK협회의 실적증명서를, ㈜CL은 CA협회 실적증명서를 각 제출하였고, AA공사는 자체 제출하였으며, BX(주)는 시공실적이 아예 없으며, 감사위원회에서는 대표사의 사업실적 확인이 안 되나 평가에 영향이 없는 AP, ㈜CL은 감사 지적사항에서 제외함], 위와 같이 사업 참여비율이 기재된 실적증명서를 제출한 9개 업체와 사업참여 비율이기재되지 아니한 실적증명서를 제출한 K 및 J 사이에 그 사업실적 인정 여부에 있어 형평성에도 문제가 있다. 따라서 <서식 23>의 '주) 3. 대표사의 사업실적만 제출'의 의미는 감사위원회가 지적한 대로 이 사건 민간공원 특례사업 참여 컨소시엄의 대표사(제안사)가 다른 공원조성 사업 및 아파트 등 비공원시설 사업(유사사업)에서 컨소시엄 형태로 참가하였을 경우 그 사업의 참여비율이 명시된 사업실적을 제출해야 한다고 해석함이 위 항목의 평가 취지에 부합한다. (다) 한편, 검사의 주장대로 <서식 23>의 '주) 3. 대표사의 사업실적만 제출'에서 대표사는 이 사건 민간공원 특례사업에 컨소시엄으로 참여한 업체 중 대표사(제안사)만을 의미하고, 이 사건 특례사업 제안요청서 등에 '제안사의 참여비율에 따른 실적'만을 인정하거나 '참여비율이 명시된 실적증명서'를 제출해야 한다는 취지의 규정 이 없어 참여비율이 명시되지 않은 실적증명서를 제출한 업체에게 불이익을 주어서는 안 된다고 하더라도, 감사위원회에서는 J 등으로부터 추가서류를 제출받아 평가하던지 제안심사위원회에 상정하여 평가하라고 하였을 뿐이므로 J에 불이익을 주었다고 볼 수 없고, 추후 H과에서 J에 배점된 2.5점을 0.5점으로 감점한 조치와 관련하여서는 제안사인 J의 입장에서 위법하거나 부당하다고 느낄 경우 행정쟁송 등의 방법으로 다투면 될 것이고, 위와 같은 감사위원회의 지적사항 자체가 명백히 부당하다고 볼 수만은 없다. 나) 공원조성비용(순공원조성비) 관련 관련 규정 이 사건 특례사업 제안요청서 [붙임 3] 제안서 평가(심사)표 이 사건 특례사업제안요청서 상의 붙임 상의 서식 <서식 28> '본 사업의 총비용'에서는 공원시설의 사업비를 '도로 및 광장, 조경시설, 휴양시설, 유희시설, 운동시설, 교양시설, 편익시설, 공원관리시설, 그 밖의 시설'로 구분하여 산정하도록 되어 있고(표 생략), 비공원시설 사업비로 '조사비, 설계비, 공사비, 부대비, 제세공과금 등의 비용을 구분 작성'하도록 되어 있음. <서식 30> '공원 사업현황'에서도 공원시설 및 비공원시설의 사업비를 위 서식 <28>에서와 같은 항목으로 구분하여 사업비를 기재하도록 되어 있으며, <서식 33> '총사업비 산정표'에서는 보상비, 공사비, 조사·설계비, 기타비용(일반관리비, 마케팅/분양경비, 제세공과금, 예비비 등), 금융비용으로 나누어 총사업비를 산정하도록 되어 있음. 국토교통부의 도시공원·도시자연공원구역 및 녹지 관련 질의·회신 사례집 44-1에 의하면 민간공원 조성 특례사업 가이드라인의 [서식1] 사업의 총비용 2. 공원시설사업비 항목은 공원의 각 시설에 대한 순사업비 현황을 파악하기 위한 것으로서 질의한 '공원설계비, 감리비, 각종 평가비용'은 (공원시설사업비에) 포함될 수 없음 판단 이 사건 특례사업 제안요청서의 규정과 붙임 서식 등에 의하면, 공원조성비용은 '공원시설비 및 토지보상비'이고, 공원시설 사업비로 '도로 및 광장, 조경시설,휴양시설, 유희시설, 운동시설, 교양시설, 편익시설, 공원관리시설, 그 밖의 시설'로 구분하여 산정하도록 규정되어 있는 이외에 공원시설비로 인정되는 비용과 그렇지 않은 비용, 즉, 공원설계비, 감리비, 각종 평가비용 등이 공원시설비로 인정될 수 있는 것인지 여부에 관한 명확한 기준이 없는 것은 사실이다. 그러나 위 국토교통부의 질의·회신 사례집 44-1에서 보는 바와 같이 공원시설비 항목은 공원의 각 시설에 대한 순사업비 현황을 파악하기 위한 것으로서 공원설계비, 감리비, 각종 평가비용이나 금융비용 등의 공원시설 외의 비용이 포함되어공원시설비가 증액되면 공원조성비용 평가 점수가 높아지는 부당한 결과가 초래될 수 있다. 아울러 위 국토교통부의 질의회신 사례집의 취지에 따라 공원조성비용 중 순공원시설비로 볼 수 없는 항목을 제외하여 공원조성비용을 평가하는 것은 공원조성비용 산정 기준을 제시하는 것일 뿐으로 제안서 제출 업체 모두에게 일률적·공통적으로 적용되는 것이고, 특정 업체에 특혜를 주거나 차별을 하는 것이 아니다. 따라서 감사위원회가 위 국토교통부의 질의·회신 사례집 44-1에 의하여 J과 AA공사 등 일부 제안사에 대하여 순공원시설비로 볼 수 없는 설계비, 관리비, 부대비용 등을 제외한 순공원시설비로만 공원조성비용 항목을 평가하라는 감사위원회 지적사항이 부당하다고 볼 수 없다. 4) 제안심사위원회의 지위와 권한 가) 관련 규정 <도시공원 및 녹지 등에 관한 법률> 제21조(민간공원추진자의 도시공원 및 공원시설의 설치·관리) 민간공원추진자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조제5항에 따른 도시·군계획시설사업 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가를 받아 도시공원 또는 공원시설을 설치·관리할 수 있다. 제21조의2(도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례) 민간공원추진자가 제21조 제1항에 따라 설치하는 도시공원을 공원관리청에 기부채납(공원면적의 70퍼센트 이상 기부채납하는 경우를 말한다)하는 경우로서 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설(녹지지역·주거지역·상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 "비공원시설"이라 한다)을 설치할 수 있다. 1. 도시공원 전체 면적이 5만 제곱미터 이상일 것 2. 해당 공원의 본질적 기능과 전체적 경관이 훼손되지 아니할 것 3. 비공원시설의 종류 및 규모는 해당 지방도시계획위원회의 심의를 거친 건축물 또는 공작물(도시공원 부지의 지하에 설치하는 경우에는 해당 용도지역에서 설치가 가능한 건축물 또는 공작물로 한정한다)일 것 4. 그 밖에 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정하는 기준에 적합할 것 <도시공원부지에서 개발행위 특례에 관한 지침> (국토교통부 훈령 제1217호, 2019. 8. 22. 일부 개정 및 시행) 제1장 총칙 제1절 목적 1-1-1 이 지침은 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제21조의2(도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례)에 따른 도시공원조성에 관한 절차 등을 정하는데 그 목적이 있다. 제3절 적용범위 및 다른 규정과의 관계 1-3-2. 특별시장·광역시장~시장 또는 군수(이하 "시장·군수" 라 한다)는 행위특례의 효율적인 추진을 위하여 법 및 이 지침에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 별도의 지침을 마련하여 운용할 수 있다. 제2장 행위특례 적용의 일반 기준 제2절 행위특례 적용 2-2-3. 행위특례의 추진절차는 공정성과 객관성을 확보할 수 있도록 3-3-3에 따라 대상공원을 선정하고 제안서를 제출받는 방식 또는 4-2-1에 따른 공모에 의한 방식을 우선 적용하도록 한다. 제3장 제안에 의한 행위특례사업 시행절차 제3절 제안서 제출 3-3-3. 시장·군수가 법 제21조의2에 따라 도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례로 공원을 조성하고자 하는 경우에는 대상 공원을 선정하여 제안서를 제출받을 수 있다. 이 경우 아래 각 호의 사항의 사항을 포함하여 관보 및 공보, 지자체 홈페이지 등에 게시하여야 한다. 대상 공원의 명칭 및 소재지 공원부지의 토지현황(국공유지/사유지, 지목별 면적) 제안서평가표 3-3-5. 시장·군수는 3-3-3에 의해 접수된 제안에 대하여 제안심사위원회의 심사를 거쳐 협상대상자를 선정할 수 있다. 3-3-6. 제안심사위원회는 20인 이내의 위원으로 구성하고, 해당 도시공원위원회 및 지방도시계획위원회의 위원과 건축·회계·법률 등 관련 전문가로 구성하여 운영할 수 있다. <이 사건 특례사업 제안요청서> - 제안요청규정과 [붙임 1] 제안서 작성지침, [붙임 2] 사업대상구역 위치도, [붙임 3] 제안서 평가(심사)표, [붙임 4] 42종의 서식으로 구성 일반 ■ 제안요청서 제1장 사업의 개요 제3조(적용범위) 제안 공고와 관련하여 공고문, 제안요청서, 질의회신이 상이할 경우 질의회신서, 제안요청서, 공고문 순으로 우선 해석한다. 본 요청서에 관하여 E시와 신청자가 해석을 달리하는 경우에는 상호 협의하여 결정하고, 협의가 이뤄지지 않으면 E시의 의견에 따른다. 제15조(제안신청 무효) 다음 각 호의 1에 해당하는 제안신청은 무효로 하고, 평가에서 제외한다. 제13조에 따른 제출서류에 업체 명기 및 유사표시를 한 경우 경중에 따라 제안심사위원회에서 협의하여 감점 또는 무효할 수 있다. 제출한 자료가 부정한 방법이나 허위로 작성되었음이 확인된 경우 제3장 제안서의 평가 제16조(평가분야 및 배점기준 등) 제안서 평가는 "재무구조·경영상태", "사업시행의 안정성", "사업 수행능력","비공원시설의 규모", "공원조성 계획", "사업시행 계획" 등 6개 분야로 구분하여 총점은 100점(가점 미포함)으로 평가하며, 평가에 대한 세부사항은 사업제안서 작성지침 제안서 평가(심사)표에 의한다.제18조(제안심사위원회 구성 및 운영) 제출된 제안심사서를 평가하여 협상대상자를 선정하기 위해 20인 이내의 제안심사위원회를 구성하며, 이 경우 제안심사위원회는 E시가 선정한 관련 분야 전문가로 구성한다. 시민 사회단체 및 지역주민을 대상으로 시민심사단 구성(약 30인 이내) ※ 제안심사위원회 구성 및 구성 인원, 시민심사단 구성 등에 대해서는 변경될 수 있으며 추후 결정하여 공고할 계획임. 제19조(심사과정) 제안자는 제안심사위원회 운영시 제안자별로 10분 이내의 PPT 자료를 작성하여 설명할 수 있으며, 설명은 블라인드 방식으로 진행하고, 설명자료에는 제안자를 인지할 수 있는 특정 색채나 기타 어떠한 표기도 불가하며, 이를 어겼을 경우에는 평가 대상에서 제외한다. 평가에 필요한 자료를 제출하지 않았거나, 자료를 제출한 경우라도 점수를 부여할 수 없는 경우에는 제안심사위원회의 협의를 통해 "0점"으로 처리할 수 있음. 평가방법 및 절차 등에 대하여는 E시가 따로 정하여 운영한다. 기타 의사결정 및 평가와 관련하여 의견이 있는 경우 제안심사위원회에서 결정하여 평가한다. 제4장 협상대상자 선정 및 취소 제22조(협상대상자 등 지정 취소) 다음 각 호 중 어느 하나에 해당되는 행위를 한 경우, E시는 협상대상자 선정을 취소할 수 있다. 이때 협상대상자는 이의를 제기할 수 없다. 9. 허위내용 또는 중대한 오류가 있는 제안서 및 부속서류를 제출한 경우 [붙임 1] 제안서 작성지침 제1조(적용원칙) E시는 제안자가 본 작성지침을 위배하여 제안서를 작성한 경우 평가대상에서 제외할 수 있다. 제2조(일반사항) 제안서 평가 및 선정 등과 관련된 사항은 제안심사위원회의 심의 결과에 따라 결정한다. ⑫ 제안자가 이 작성지침을 위배 또는 허위사실을 기재하여 제출서류를 작성한 경우, 서류심사에서 감점 또는 제안 무효 등 평가대상에서 제외할 수 있다. 제4조(부속서류 작성요령) 부속서류 내 인감날인 누락, 열거된 항목의 기재 누락, 붙임자료의 제출 누락 등의상황 발생시, 공정한 평가를 위하여 해당 평가요소에 대해 최하점수(등급) 처리한다. 단, 부속서류 등 사본의 경우 업체 명기 및 유사표시 등을 하지 않는다. <E시장의 2018. 10. 22.자 제안서 평가 및 일정 등 안내 공고> - 시민심사단 및 제안심사위원회의 (정성)평가 일자 및 평가 장소, 선정방법, 당일 심사과정 등을 담은 내용 1. 제안서 평가회 개최 가. 평가 개요 나. 평가 내용 : 제출 제안서 비계량평가 ※ 제안심사위원회에서 계량 및 비계량 평가점수 최종 합산 다. 평가자 : E시에서 구성한 시민심사단과 제안심사위원회 ※ 시민심사단 및 제안심사위원회 위원장은 E시 H과장(심사 미실시) 4. 평가제외 등 제안심사위원회 결정사항 가. 업체 명기 및 유사표시, 제안자 인지할 수 있는 특정표기의 경중에 따라 평가 제외 1) 제안서·부속서류·사업능력 평가자료 사본 2) PPT 설명자료와 PPT 전산파일 3) PPT 제안설명 및 질의 답변 과정 등 나. 제출한 자료가 부정한 방법이나 허위로 작성되었음이 확인된 경우 다. 제안서 일반적 작성지침을 위반하거나 사업규모 등을 사실과 다르게 임의 조정하여 제안한 경우 제안심사위원회에 그 내용을 상정해 탈락 여부 결정 나) 판단 앞서 본 관계 법령 및 국토교통부의 지침과 이 사건 특례사업 제안요청서의 내용 및 공고 등을 종합하여 보면, 제안서 평가와 관련되어 제안서평가표 상의 재무구조·경영상태와 사업시행의 안정성, 유사사업실적 등의 사업수행능력, 비공원시설의종류 및 규모로서 건폐율과 용적률, 공원시설의 설치비용 및 면적과 관련된 공원조성계획 등에 관한 계량평가 항목 및 가점 평가 항목은 담당부서인 E시 H과가 담당하고, 공원조성계획 및 사업시행계획에 관한 비계량평가는 제안심사위원회(공원조성계획 중 일부는 시민심사단)가 담당하되, H과는 위에서 본 계량평가 항목에 대한 계량평가 이 외에 부속서류 내 인감날인 누락, 열거된 항목의 기재 누락, 붙임자료의 제출 누락 등의 상황 발생시, 공정한 평가를 위하여 해당 계량 평가요소에 대해 최하점수(등급) 처리를 할 수 있는 권한이 있다. 그리고 제안심사위원회는 위와 같은 비계량평가에 관한 권한 이외에도 업체명 표기 및 유사표기에 있어서 제안서를 무효로 하거나 그 감점기준을 정하는 경우, 계량평가 항목이라도 그 기준이 명확하지 않은 경우에 있어 그 평가기준을 정하거나 계량평가 항목이더라도 담당부서에서 의견이 일치되지 않아 상정된 안건에 대하여 결정할 수 있는 권한이 있으며, 아울러 제안자가 제출한 자료에 문제가 있으면 탈락 여부를 결정하고, 제안자가 자료를 제출하지 않으면 협의를 통해 0점 처리를 할 수도 있는 등 제안서를 평가하는 기준을 심의하여 결정하는 권한을 보유하고 있다. 여기에 더하여 제안심사위원회는 계량 및 비계량평가 점수를 최종 합산하여 최고득점자를 우선 협상대상자로 선정할 수 있는 1차적 권한을 보유하고 있다 할 것이다. 그러나 제안심사위원회에서 계량 및 비계량평가 점수를 최종 합산하여 최고득점자를 우선협상대상자로 선정하였다 하더라도, 국토교통부 훈령인도시공원부지에서 개발행위 특례에 관한 지침에서는 시장·군수는 접수된 제안에 대하여 제안심사위원회의 심사를 거쳐 협상대상자를 선정할 수 있다고 되어 있으며, E시는 제안자가 제안서 작성지침을 위배하여 제안서를 작성한 경우 평가대상에서 제외할 수 있고(제안서 작성지침 제1조 제2항), 제출한 자료가 부정한 방법이나 허위로 작성되었음이 확인 된 경우에는 제안신청은 무효로 하며(이 사건 특례사업 제안요청서 제15조 제3항), E 시장은 허위내용 또는 중대한 오류가 있는 제안서 및 부속서류를 제출한 경우에는 협상대상자 선정을 취소할 있는 점(이 사건 특례사업 제안요청서 제22조 제1항 제9호)에 비추어 볼 때에 E시장은 제안심사위원회에서 선정된 우선협상대상자라도 위와 같은 사유 등으로 그 우선협상대상자를 취소할 수 있어 민간공원 특례사업 우선협상대상자를 선정할 최종적이고도 종국적인 권한은 E시장에게 있다고 봄이 타당하다. 5) 직권 남용 여부 및 의무 없는 일을 하게 한 것인지 여부 가) 유사사업실적 및 순공원조성비용 항목의 보고안건으로의 변경 관련 피고인 C, B의 공모·가담 여부 피고인 C, B은 유사사업실적 및 순공원조성비 항목의 보고안건으로 변경 과정에 공모·가담한 사실이 없다고 주장하나, 기록에 의하여 알 수 있는 피고인들의 각 지위와 관계, 그리고 앞서 본 제안심사위원회 2차 회의 후 3차 회의에까지 이르게 된 경위(유사사업실적 항목 및 순공원조성비 항목을 보고사항으로 변경하게 된 경위)에 비추어 보면, 피고인 A이 위와 같이 2건의 상정안건을 보고안건으로 변경함에 있어 피고인 C, B은 암묵적·순차적으로 공모하였다고 봄이 타당하다. 목적의 부당성 여부 감사위원회의 예비조사 경위 및 그 예비조사 결과를 바탕으로 특정감사에 이르게 된 경위에 비추어 볼 때에 피고인 C, B에게 특정감사를 통해 U지구 우선협상대상자를 J에서 AB로 변경하려는 의도나 목적이 있었다고 볼 수 없음은 앞서 본 바와 같고, 뒤에서 보는 바와 같이 피고인 A은 H과 직원들을 지휘·감독하는 F국장으로서 이 사건 특정감사 당시 감사를 받는 위치에 있었을 뿐, 이 사건 특정감사에 어떤 식으로든 관여한 적이 없다. 또한, 피고인 A이 AB 및 AB 관계자와 상당한 친분이 있거나 이해관계를 같이 할 만 한 어떤 증거도 없으며, 기록상 피고인 A에게 U지구의 우선협상대상자를 J에서 AB로 변경하고자 할 만한 특별한 동기나 이유도 찾기 힘들다. 따라서 피고인 A에게 위와 같은 2건의 상정안건을 보고안건으로 변경함에 있어 그 부당한 의도나 목적이 있었다고 볼 수 없다. 필요성 및 상당성, 법령상의 요건 준수 여부 앞서 살펴본 사실관계 및 기록에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 및 사정들에 비추어 보면, 피고인들이 유사사업실적 항목 및 공원조성비용 중 순공원조성비 항목을 제안심사위원회 상정안건에서 보고안건으로 변경한 행위가 제안심사위원회의 심의권한 등을 침해하였다고 볼 수 없고, 그 밖에 보고사항으로 변경할 필요성 및 상당성이 없었다거나 법령상의 요건을 준수하지 아니하였다고 볼 수 없다. 즉, 위 2개의 상정안건을 보고안건으로 변경한 피고인들의 행위가 위법하다거나 부당하다고 볼 수 없다. (가) 유사사업실적 항목 및 공원조성비용 중 순공원조성비 항목에 관한 감사위원회의 감사 지적 사항이 부당하지 않음은 3)의 가). 및 3)의 나). 에서 본 바와 같다. (나) 유사사업실적 항목 및 공원조성비용 중 순공원조성비 항목 자체는 계량평가 항목으로서 그 소관부서가 E시 H과이고, 따라서 각 계량항목의 평가가 잘못되었을 경우 그 잘못된 사항을 바로잡아 수정할 권한 또한 H과에게 있다고 봄이 타당하다. 다만, 계량평가 항목이라 하더라도 그 평가의 기준이 명확하지 않은 경우에 있어서는 제안심사위원회의 심의를 거쳐 그 평가기준을 정하고, 그 평가기준에 따라 H과에서 계량평가를 하면 될 것이지만, 애초부터 잘못된 계량평가의 결과(즉, 제안심사위원회 1차 회의 당시 보고된 계량평가의 결과) 자체를 그대로 유지할지 아니면 수정할지 여부를 제안심사위원회가 결정할 권한이 있다고 볼 수는 없다(H과는 각 제안사들이 제출한 방대한 자료를 상당한 시간과 노력을 들여 계량평가 영역에 관한 점수를 부여하는 것이 주된 역할이자 권한인데, 잘못된 계량평가 항목에 대해 H과로 하여금 수정할 수 없도록 하게 하는 것은 H과의 위와 같은 계량평가 권한을 침해한다고 볼 수 있고, 제안심사위원회에서 사실상 계량평가까지 담당하였다고 평가할 수 있기 때문이다). (다) 감사위원회의 유사사업실적 관련 지적 취지는 일부 제안사의 경우 제출된 실적증명서로는 사업실적의 획인이 불가능해 평가를 할 수 없으므로, 제안심사위원회에 상정하여 평가기준을 결정한 후 평가하거나 또는 모든 제안자에게 새로운 서류를 추가로 제출하게 하여 제출된 서류를 기준으로 평가하라는 것이었다. 그리고 H과는 위와 같은 감사 지적사항을 첨부한 감사결과처분요구서를 받고난 후 2018. 12. 12. J 등 일부 업체들로부터 대표사의 사업참여 비율이 기재된 유사사업실적 및 증빙자료를 제출받았다. H과로서는 위 추가 증빙자료에 의하여 대표사가 종전 다른 사업에 컨소시엄 형태로 참여한 경우에 있어 그 사업 참여비율 확인이 가능하여 곧바로 평가가 가능하고, 제안심사위원회에서 그 기준을 제시할 필요가 없다. 따라서 제안사들로부터 추가 증빙자료를 제출받아 평가를 실시할 경우 이는 순전히 계량평가 영역에 관계된 것으로서 H과의 소관사항이므로 반드시 제안심사위원회에 안건으로 상정하여 심의를 받을 필요가 없다. (라) 감사위원회의 공원조성비용 중 순공원조성비 항목 관련 지적 취지는 국토교통부의 질의·회신 사례집 취지에 맞추어 순공원시설비로 볼 수 없는 설계비, 관리비, 부대비용 등을 제외한 순공원시설비로만 공원조성비용 항목을 평가하라는 취지로서, 감사위원회에서는 감사결과보고서에 H과가 각 제안사별로 제외하여야 할 비용항목 및 액수와 그 액수를 제외한 순공원조성비용으로 평가할 경우의 각 업체의 변동점수(J의 경우 5.0점에서 4.5점, AB의 경우 4.0점에서 5.0점)까지 구체적으로 적시하였으므로, 이는 제안심사위원회에 안건으로 상정하여 그 평가기준을 제시받을 필요가 없다. (마) 피고인 A을 비롯한 H과 공무원들이 당초 위 2건의 지적사항에 대해 제안심사위원회 2차 회의에 상정안건으로 올린 것은 아마도 감사위원회가 감사결과처분요구서에 조치사항으로 "E시장은 민간공원 특례사업(G) 우선협상대상자 선정에 대하여 E시 감사위원회 감사결과와 같이 부적정하게 평가된 항목에 대하여 제안심사위원회에 상정하고 그 결과에 따라 민간공원 특례사업(G) 우선협상대상자를 재선정하기 바람"이라고 기재하여, 그 조치사항의 이행을 위한 것으로 보인다. 그런데 제안심사위원회 2차 회의 당시 상당수 위원들은 우선협상대상자 순위변동에 대한 후폭풍을 염려하면서 위 상정안건에 대한 논의를 회피한 반면, 일 부 위원들은 정량평가가 잘못 되었으면 시에서 책임지고 H 부서에서 해야지 왜 제안심사위원회에 책임을 떠넘기느냐 식의 발언을 하였고, 일부 위원은 업체의 실명이 기재된 순위변동 자료 제시에 대한 불만과 함께 정량평가는 보고사항이라 시에서 블라인드로 정량평가 결과를 보고해야 한다거나 또 일부 위원들은 계량평가 부분을 시에 위임하자는 얘기도 하였다. 따라서 업체 순위 변동을 원하지 않는 상당수 제안심사위원들 또한 위 2건의 안건이 계량평가 영역에 관한 것으로서 H과에 있음을 피력하였다고 볼 수 있다. H과 공무원들로 하여금 의무없는 일을 하게 한 것인지 여부 H과 공무원들은 지방공무원법상 소속 상관의 직무상 명령에 복종할 의무가 있는바, 위에서 본 바와 같이 유사사업실적 및 공원조성비용 중 순공원조성비 항목은 그 평가기준의 설정이 필요 없는 순수한 계량평가 영역으로서 제안심사위원회의 심의권한 등을 침해한다고 볼 수 없고, 위 2개의 항목에 대한 제안심사위원회 상정안건을 보고안건으로 변경한 경위와 그 보고안이 감사위원회의 실질적인 감사지적 취지를 반영하여 작성된 점에 비추어 보면, 계량평가를 담당하는 H과의 과장이 부재한 상태에서 H과의 계량평가업무의 총괄책임자인 피고인 A이 H과 담당공무원들로 하여금 위 2개의 상정안건을 보고안건으로 변경시킨 행위를 두고 H과 담당공무원들에게 의무 없는 일을 하게 하였다고 볼 수 없다. 나) J에 대한 유사사업실적 점수를 2.5점에서 0.5점으로 변경한 행위 이 부분에 대한 피고인 C, B의 공모·가담 여부 먼저, 피고인 A의 이 법정 및 수사기관에서의 진술을 비롯하여 검사가 제출한 증거들을 모두 살펴보아도, 피고인 A이 제안심사위원회 3차 회의 당시 보고안으로 올린 J에 대한 유사사업실적 항목의 점수 2.5점을 3차 회의 후 0.5점으로 변경한 행위에 대해 피고인 C, B이 공모하였다거나, 위와 같은 피고인 A의 행위에 대해 본질적 기여를 통한 행위지배를 하는 등으로 가담하였다는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다(더욱이 J에 대하여는 유사사업실적 부분의 감점이 없더라도 제안심사위원회의 유사표기 감점 위임으로 이미 J에서 AB로 순위 변동이 예정된 상태였다). 검사는 피고인 B의 경우 H과가 2019. 2. 19. 유사사업실적 항목에 대해 J에 0.5점을 부여했다는 내용을 포함한 감사결과 처리전말 보고서를 감사위원장에게 공문으로 발신한 사실이 있고, 만일 위와 같은 감점사실을 모르고 있었다면 이때 감사위원회의 지적과 배치되는 처분을 한 것을 지적해야 함에도 그러지 아니한 점에 비추어 공모하였다고 주장하나, 이때는 유사사업실적 부분에 대한 점수변경 행위로부터 2달 이상 지난 시점으로서 이미 U지구에 대한 우선협상대상자가 AB로 변경, 확정된 상태였으므로, 단순히 피고인 B이 위와 같은 지적을 하지 아니하였다 하여 사전에 공모·가담하였다고 볼 수 없다. 피고인 A의 직권 남용 범의 인정 여부 (가) 법리 형법 제123조의 직권남용 권리행사방해죄에 관한 주관적 구성요건으로서의 범의에는 권리행사를 방해한다는 인식 이외에 직권을 남용한다는 인식도 포함되므로 행위자에게 '상대방으로 하여금 법령상 의무 없는 일을 하게 한다'는 인식이 없는 경우에는 단지 자신의 범행에 대한 위법성의 인식이 없었던 것에 불과한 것이 아니라 애초부터 직권을 남용하여 의무 없는 일을 하게 한다는 구성요건에 대한 고의 자체가 없는 것이어서 직권남용 권리행사방해죄가 성립하지 않는다고 할 것이다(대법원 1993. 7. 26.자 92모29 결정, 대법원 2015. 12. 23. 선고 2015도3468 판결 참조). (나) 판단 피고인 A이 이 사건 특정감사 이후 감사위원회의 감사지적 취지에 따라 J으로부터 지분비율이 명시된 추가서류를 제출받아 J의 유사사업실적을 평가하여 당초의 2.5점을 유지하는 내용으로 제안심사위원회 3차 회의에 보고안으로 제출한 후 제안심사위원들로부터 '평가의결서 최종점수 확인동의서'에 서명을 받기 전 감사위원회의 지적 취지와는 다르게 H과 공무원들로 하여금 J에 대한 유사사업실적 점수를 0.5점으로 수정, 감점처리하게 한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나, 앞서 본 사실관계 및 기록에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정들, 비록 제안심사위원회 3차 회의에 J에 대한 유사사업실적점수가 2.5점으로 기재된 보고안이 첨부되어 있기는 하였으나, 아직 제안심사위원들이 평가의결서 최종점수 확인동의서에 서명하기 전으로서, 업체명 표기 및 유사표기 등 감점조치 등이 실질적으로 반영된 H과의 계량평가가 아직 확정되지 아니한 상태에 있었던 점, 이 사건 특례사업 제안요청서 제14조 제3항에 'E시장은 필요하다면 모든 제안자에게 새로운 추가서류를 제출할 기회를 부여할 수 있다'고 규정되어 있기는 하나, 피고인 A은 위 규정은 명백히 제안공고가 잘못 되었을 경우 등에 적용되는 예외적인 규정으로 J 등 서류를 잘못 제출한 업체를 처음부터 참여비율이 기재된 서류를 바르게 제출한 업체와 같이 취급하는 것은 형평에 어긋난다는 생각에 '일체의 신청서류는 마감전후를 막론하고 수정보완할 수 없다'는 이 사건 특례사업 제안요청서 제14조 제2항의 원칙 규정을 근거로 최초 제안심사일 시점의 자료를 가지고 평가해야 된다고 생각하고, J의 유사사업실적 점수를 제안서 작성지침 제4조 제4항의 부속서류 내 인감날인 누락, 열거된 항목의 기재 누락, 붙임자료의 제출 누락 등의 상황 발생시, 공정한 평가를 위하여 해당 평가요소에 대해 최하점수(등급) 처리한다는 규정에 의거하여 최하 점수인 0.5 점을 부여하여야 한다는 생각을 가지고 있었던 점, 피고인 A과 D, I 등 H과 직원들은 제안심사위원회 3차 회의 다음날인 2018. 12. 15. 아침 전원회의를 통해 점수표 만들었는데, 피고인 A이 위와 같은 이유로 J의 유사사업실적 부분에 대하여 기존 2.5점을 0.5점으로 수정을 해야 하지 않냐는 의견을 개진하였으나, D 계장은 감사위원회에서 지적도 않고 이미 순위변경도 이루어졌는데 굳이 손댈 필요가 있겠느냐고 하여 결국 당초 제안심사위원회에 보고안대로 J에 대한 유사업실적 부분 점수를 2.5점으로 하여 제안서평가결과(변경)표를 작성하였던 점, 피고인 A은 위와 같은 이유로 고민을 거듭하다가 차후 행정소송 제기 우려나 감사원 감사에서의 지적을 우려하여 H과 공무원들로 하여금 J의 유사사업실적 점수를 2.5점에서 0.5점으로 변경하라는 지시를 하여 제안서평가결과(변경)표 상의 J의 유사사업실적 항목 배점을 2.5점에서 0.5점으로 수정하였던 점, 위와 같이 J의 유사사업실적 항목 점수를 변경할 당시 H과 담당공무원들이 피고인 A에게 특별한 이의를 제기하거나 강한 반대 의사를 표시하지는 않았던 것으로 보이는 점, 당초 제안심사위원회 3차 회의에 보고안으로 첨부된 유사사업실적 점수는 J 뿐만 아니라 K의 경우에도 추가 증빙자료 제출로 인한 사업실적을 인정하여 당초의 0.5점에서 2.5점으로 변경하는 것으로 되어 있으나, 피고인 A은 위 에서 본 바와 같은 이유로 K의 경우에도 유사사업실적 점수를 다시 0.5점으로 감점하는 수정 지시를 하였던 점과 아울러 피고인 A은 AB 및 AB 관계자와 상당한 친분이 있거나 이해관계가 있지 아니하며, 피고인 A에게 U지구의 우선협상대상자를 J에서 AB로 변경하고자 할 만한 특별한 동기나 이유도 없는 점을 고려하여 보면, 비록 감사위원회에의 지적사항과 달리 추가서류를 제출한 J 등 업체들의 유사사업실적을 인정하지 않고 최하점인 0.5점을 부여하여 감사위원회의 조치사항을 이행하지 않음에 따른 책임을 질 수 있음은 별론, 계량평가 담당 부서인 H과의 총괄책임자인 피고인 A에게 F국 장으로서의 직권을 남용한다거나 H과 공무원들로 하여금 법령상 의무없는 일을 하게 한다는 인식이 있었다고 단정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 한편, 피고인 A의 위 에서 본 해석과 달리, 제안서 제출 업체인 J의 입장에서 <서식 23>의 '주) 3. 대표사의 사업실적만 제출'에서 대표사는 이 사건 민간공원 특례사업에 컨소시엄으로 참여한 업체 중 대표사(제안사)만을 의미하고, 이 사건 특례사업 제안요청서 등에 '제안사의 참여비율에 따른 실적'만을 인정하거나 '참여비율이 명시된 실적증명서'를 제출해야 한다는 취지의 규정이 없어 애초에 참여비율이 명시되지 않은 실적증명서를 제출하였다고 하여 추가서류의 제출을 인정하지 않고 불이익을 주어서는 안 된다는 주장을 할 수 있고, 만일 J의 입장에서 H과의 위와 같은 감점조치가 부당하다고 느껴 E시장을 상대로 행정쟁송 등의 방법으로 우선협상대상자 선정을 다툴 수 있다 하더라도 그와 같은 사정만으로는, 앞서 본 바와 같은 사정들에 비추어 피고인 A에게 직권남용의 인식이 있었다거나 H과 공무원들로 하여금 의무없는 일을 하게 하려는 인식이 있었다고 볼 수는 없다. 6) 제안심사위원회에 대한 업무방해 성립 여부 가) 제안심사위원회 또는 제안심사위원의 제안심사 업무의 종료 시기 피고인 C 변호인은 제안심사위원회의 업무는 사실상 제안심사위원회의 3차 심의의결이 이루어진 3차 회의 종료 무렵 종료되었다고 주장한다. 그러나 이 사건 특례사업 제안요청서 및 공고 등 관련 규정과 앞서 본 사실관계에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 제안심사위원회는 H과로부터 계량평가 점수를 통보 내지 전달받고 제안심사위원회가 평가한 정성평가(비계량평가) 점수를 합산해서 최종 점수를 합산하여 그 확인서명을 하여 우선협상대상자를 선정하는 절차로 진행되는 점, 그런데 2018. 12. 14. 제안심사위원회의 제3차 심의 종료 당시 2명의 위원은 중간에 회의장에서 퇴장하여 각 의결서에 서명을 하지 못하고 그 중 1인에 대하여는 추후 서명보완을 받은 것으로 보이는 점, 업체명 유사표기 부분은 최대 5점 감점으로 하여 E시에 위임한 상태로서 아직 5점 감점 조치가 실질적으로 이루어지지 않았고, 그 적법 여부는 별론, 피고인 A은 3차 회의 다음날인 2018. 12. 15. J의 유사사업실적 부분에 대하여 추가로 2점을 감점하는 계량평가를 실시하였던 점에 비추어 보면, 2018. 12. 14. 제안심사위원회 제3차 회의 심의(회의) 종료 무렵에는 아직 H과의 계량평가 항목에 대한 점수가 확정되었다고 볼 수 없고, 위와 같은 계량평가 항목의 점수가 확정된 후 제안심사위원들이 위 계량평가점수에 정성평가(비계량평가) 및가감점 항목의 점수를 최종 합산한 후 자신들의 확인서명, 즉, 평가의결서 최종점수 확인동의서에 서명이 완료된 2018. 12. 16.경에 제안심사위원회의 심사 업무가 종료된다고 봄이 타당하다. 따라서 제안심사위원회의 3차 회의 종료 무렵 제안심사위원회의 제안심사업무가 종료되었다는 위 변호인의 주장은 받아들이지 아니한다. 나) J에 대한 유사사업실적 항목 점수 변경 행위에 대한 피고인 B, C의 공모·가담 여부 J에 대한 유사사업실적 점수 2.5점을 0.5점으로 변경한 행위에 대해 피고인 C, B이 공모하였다거나 위 행위에 가담하였다는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없음은 앞의 5)의 나). 에서 본 바와 같다. 다) 피고인들의 업무방해죄의 성립 여부 2개의 상정안건을 보고안건으로 변경한 행위 부분 먼저, 피고인들이 유사사업실적 항목 및 공원조성비용 중 순공원조성비 항목의 2개 안건을 제안심사위원회 상정안건에서 보고안건으로 변경한 행위가 제안심사위원회의 심의 권한을 침해하였다고 볼 수 없음은 앞의 5)의 가). 에서 본 바와 같다. 따라서 피고인들의 위와 같은 2건의 제안심사위원회 상정안건을 보고안건으로 변경하는 행위 자체는 제안심사위원회 또는 제안심사위원들의 심의업무를 방해하였다고 볼 수 없다. 나머지 행위 부분 (가) 업무방해죄에 있어서 '위계'의 의미(법리) 형법 제314조 제1항의 업무방해죄는 위계 또는 위력으로서 사람의 업무를 방해한 경우에 성립하는 것이고, 여기서의 '위계'라 함은 행위자의 행위목적을 달성하기 위하여 상대방에게 오인ㆍ착각 또는 부지를 일으키게 하여 이를 이용하는 것을 말한다(대법원 2005. 3. 25. 선고 2003도5004 판결 등 참조). 한편, 상대방으로부터 신청을 받아 상대방이 일정한 자격요건 등을 갖춘 경우에 한하여 그에 대한 수용 여부를 결정하는 업무에 있어서는 신청서에 기재된 사유가 사실과 부합하지 않을 수 있음을 전제로 그 자격요건 등을 심사ㆍ판단하는 것이므로, 그 업무담당자가 사실을 충분히 확인하지 아니한 채 신청인이 제출한 허위의 신청사유나 허위의 소명자료를 가볍게 믿고 이를 수용하였다면, 이는 업무담당자의 불충분한 심사에 기인한 것으로서 신청인의 위계가 업무방해의 위험성을 발생시켰다고 할 수 없어 위계에 의한 업무방해죄를 구성하지 않는다(대법원 2007. 12. 27. 선고 2007도5030 판결, 대법원 2008. 6. 26. 선고 2008도2537 판결 등 참조). (나) 판단 앞서 인정된 사실관계와 관련 증거들에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 검사가 제출한 증거들만으로는 피고인들이 보고안건으로 변경한 유사사업실적 및 순공원조성비 항목에 대하여 제안심사위원회 3차 회의에서 구두설명이 없었던 행위, 제안심사위원회 3차 회의 진행 도중 피고인 C가 위원들의 비공개회의 내용을 엿듣고 위원들의 논의 내용에 따라 업체들의 점수가 어떻게 변동이 되는 것인지를 알아본 행위, 이후 피고인 A이 제안심사위원회 3차 회의 당시 J에 대한 유사사업실적 항목의 점수를 2.5점으로 하기로 한 보고안에 반하여 3차 회의 후 유사사업실적 항목에 부여된 J의 점수를 0.5점으로 변경하여 제안심사위원들의 서명을 받은 행위가 제안심사위원들에게 오인ㆍ착각 또는 부지를 일으키게 하여 이를 이용하는 '위계'에 해당한다고 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 제안심사위원회 2차 회의 당시 F국장인 피고인 A은 참석한 제안심사 위원들에게 업체명과 업체별로 감사결과를 반영한 새로운 평가점수 등이 기재된 6개의 상정안(유사사업실적 인정여부/ 비공원시설의 종류 및 규모와 관련된 건폐율, 용적률/ 토지가격 산정기준 위반/ 토지가격 산정 부적정 관련 공원조성비용/ 순공원시설비 관련 공원조성비용/ 업체명표기 및 유사표기 위반의 6개 항목) 자료를 배포하면서 H과의 개략적인 감사결과를 보고하였으며, 비록 심도 있게 논의되지는 못하였으나, 2차 회의 후반부에 지역업체 참여비율이나 CA협회 발행 실적증명서 관련 유사사업실적, 제안서와 평가자료 상의 건폐율, 용적률이 다른 문제, 택지개발 방식(공영개발 방식)의적법성 내지 적절성, 각종 금융비용, 부대비용, 설계비, 감리비 등의 공원조성비용 중순공원조성비 항목과 관련된 개략적 설명이 있었고, 위원들 사이의 짤막한 논의는 있었으므로, 2차 회의에 참석한 제안심사위원들로서는 개략적이나마 6개의 상정안건이 무엇인지는 알고 있었을 것으로 보인다. 또한, 2차 회의 당시 일부 위원들은 정량평가가 잘못 되었으면 시에서 책임지고 H 부서에서 해야지 왜 제안심사위원회에 책임을 떠넘기느냐 식의 발언을 하였고, 일부 위원들은 계량평가 부분을 시에 위임하자는 얘기를 하기도 한 점에 비추어도 위원들은 개략적으로 계량 평가 항목 중 어떤 항목이 감사위원회에서 지적사항으로 지적되어 제안심사위원회의 안건으로 상정된 것인지를 알았음을 추단한 수 있는 사정이다. 제안심사위원회 제3차 회의 당시 참석한 제안심사위원들에게는 블라인드 처리된 상정안건(증거목록 순번 287번)과 보고안건(증거목록 순번 288번)을 각 배포하였는데, 그 보고안건의 표지에는 '특정감사결과 반영한 제안심사위 보고사항'이란 제목 아래에 '제안심사위원회에 상정해야 할 안건과 상정대상은 아니나 기존 평가항목의 점수 변동이 있는 항목은 보고사항으로 하여 순위 변동시 우선협상대상자 선정'으로 기재되어 있어, 보고사항 또한 기존 평가항목의 점수 변동이 있는 점을 명확히 하였으며, 그 보고안 내용 또한 유사한 사업실적 부분에서 당초의 평가와 관련하여 점수변동이 있는 업체와 공원조성비용 중 공원시설비 항목 부분의 점수 변동이 있는 업체를 블라인드 방식으로 표기하여 놓았으므로, 위원들로서는 상정안건 4건에 대한 토론과정과 배포된 위 보고안건을 확인하는 과정에서 전날 상정안건으로 상정된 2개의 상정안건이 3차 회의에서는 보고안건으로 변경되었음을 알 수 있었을 것으로 보인다. 피고인 A은 3차 회의 당시 위 상정안건에 대해 비교적 자세하게 설명하였으며, 이후 보고안건에 대해서도 보고하려 하였으나, 업체명 유사표기에 대한 감점 논의에 따른 피고인 C의 보류 지시로 보고하지 못하였고, 이후 유사표기 감점 논의를 진행하던 중 피고인 C가 보고안건을 보고하려 하였으나, 피고인 B의 H과 직권으로 평가할 수 있는 부분이라는 발언과 심사위원 중 1명의 핵심적인 것만 보고하라는 말에 보고안건은 결국 위원들에게 설명하지 못하였다. 보고안건 2건 또한 최초 평가 당시와 비교하여 점수변동이 있는 중요한 사항인데도 불구하고 위와 같은 경위로 제안심사위원들에게 보고안건을 구두로 설명하지 않는 것이 부적절하기는 하나, 그렇다 하더라도 앞서 본 바와 같이 보고안을 배포하였을 뿐 아니라 보고안건을 구두로 설명하지 못한 위 경위에 비추어 볼 때에 피고인들이 의도적으로 제안심사위원들에게 보고안건의 설명을 하지 않았다고 볼 수는 없다. 더욱이 피고인 A은 보고사항을 구두로 보고하려 하였으나, 피고인 C, B 및 일부 제안심사위원의 위와 같은 대화 이후 보고하지 못하였다. 피고인 C가 제안심사위원회 3차 회의 진행 도중 위원들의 비공개회의 내용을 엿듣고 위원들의 논의 내용에 따라 업체들의 점수가 어떻게 변동이 되는 것인지를 알아본 행위는 그 행위 자체의 부적절성은 별론, 위와 같은 행위가 제안심사위원들에게 위계를 행사하였다고 볼 수 없고, 또한, 위 행위 자체만으로 제안심사위원회 또는 제안심사위원의 심사업무를 방해하거나 어떠한 영향을 미쳤다고 볼 수 없다. 피고인 A은 제안심사위원회 3차 회의 당시 보고안과 달리 J에 대한 유사사업실적 항목의 점수를 2.5점에서 0.5점으로 변경하였는데, 이미 보고안건으로 변경되어 H과에서 직접 계량평가하기로 하였고, 비록 보고안으로 3차 회의에서 배포되기는 하였으나 아직 유사표기 감점 조치가 실질적으로 반영되지 않는 등 최종적으로 업체들에 대한 계량평가 점수가 확정된 상태는 아니었으며, 평가의결서 최종점수 확인 동의서에도 서명이 되기 전 상태였으므로, 피고인 A이 '일체의 신청서류는 마감전후를 막론하고 수정보완할 수 없다는 이 사건 특례사업 제안요청서 제14조 제2항의 규정을 근거로 최초 제안심사일 시점에서 평가해야 된다고 생각하고 J의 유사사업실적 점수를 0.5점으로 부여한 것(피고인 A은 역시 같은 이유로 K의 경우 2.5점을 0.5점으로 감점하였다)은 H과에서 J에 대한 유사사업실적 부분의 계량평가 점수를 0.5점으로 최종 부여하였다고 평가할 수 있다. J에 대한 유사사업실적 부분에서 2점의 추가 감점이 없더라도 이미 제안심사위원회 3차 회의에 참석한 제안심사위원들은 J의 유사표기로 인한 감점으로 인해 U지구의 우선협상대상자가 J에서 AB로 순위가 변경될 것이라는 점은 인지하고 있었고, 따라서 유사사업실적에 있어서 2점의 추가 감점으로 인하여 선정될 자격이 없는 업체가 우선협상대상자로 선정된다는 등의 우선협상대상자 선정 업체의 정당한 자격에 대하여 착오를 일으킬 위험성이 발생하였다고 볼 수는 없다 [검사는, AB의 신용평가등급확인서와 관련하여 5점을 감점한 상황을 전제로 한다면 피고인 A의 위와 같은 추가 감점 지시행위로 인해 순위 변동이 발생할 수 있다고 주장하나, AB에 대한 신용평가등급확인서는 이 사건 특정감사 진행 도중 피고인 B이 감사반원들 및 상임위원인 AQ 변호사와의 협의과정에서 감사위원회 지적사항에서 제외한 것일 뿐, 피고인 A이 위 신용평가등급확인서를 감사 지적사항에서 제외 할지 여부에 관하여 전혀 관여한 바 없을 뿐 아니라, 애초에 피고인들이 J에서 AB로 U지구의 우선협상대상자 순위를 부당하게 변경할 의도와 목적으로 공모하지 아니한 이상, 이와 관련하여 순위 변경에 있어서 AB의 위 신용평가등급확인서 관련 사항을 고려할 것은 아니다]. D 등 H과 직원들은 제안심사위원들로부터 '평가의결서 최종점수 확인동의서'에 대하여 서명을 받을 당시 제안심사위원들에게 제안서평가결과(당초)와 제안서평가결과(변경)표를 첨부하였는데, 위 제안서 평가결과(변경)표에는 J의 유사사업실 적 점수를 비롯하여 점수가 변동된 부분이 빨간색으로 기재되어 있어 첨부서류를 확인하면 J의 유사사업실적에 대한 계량평가 점수가 0.5점임을 충분히 알 수 있었을 것으로 보이고, 실제 일부 위원들은 위 각 첨부서류를 확인하고 서명하였다. 그리고 위와 같이 점수변동 부분이 빨간색으로 기재된 변경된 제안서 평가결과(변경)표를 첨부한 이상 서명을 하는 제안심사위원이 스스로 확인하고 의문이 있을 경우 직원에게 설명을 구하면 되는 것이지 H과 일부 직원들이 일부 위원들의 서명을 받을 당시 J의 유사사업실적 점수의 변경된 내용을 제대로 설명하지 않았다 하더라도 제안심사위원들에게 오인ㆍ착각 또는 부지를 일으키게 하여 이를 이용하였다고 볼 수 없다. 다만, D 계장은 J의 유사사업실적 항목 배점이 2.5점으로 된 변경 전 제안서평가결과(변경)표를 첨부하여 CF 위원으로부터 '평가의결서 최종점수 확인동의서'에 서명을 받은 다음, 피고인 A의 지시로 J의 유사사업실적 점수를 0.5점으로 변경한 후 수정된 새로운 제안서평가결과(변경)표를 첨부하여서 다시 CF 위원으로부터 서명을 받아야 함에도 그렇지 않은 것으로 보이고, 이는 위계에 의하여 제안심사위원인 CF 위원의 최종점수 합산 업무를 방해하였다고 볼 여지도 있으나, 피고인 A은 당시 D 계장이 이미 CF 위원으로부터 J의 유사업실적 2.5점(수정 전) 상태에서 서명을 받은 후 이후 0.5점으로 산정하여서는 다시 서명을 받지 않았다는 사실에 대하여는 몰랐다고 변소하고 있다. 마. 피고인들의 AA공사 임직원들에 대한 직권남용권리행사방해 1) 이 부분 공소사실의 요지 피고인 C는 AE부시장의 직권을, 피고인 B은 감사위원장의 직권을 남용하여, 피고인 A은 위 피고인들과 공모하여, 피고인들이 제안심사위원회 제2, 3차 회의를 통해 T지구의 우선협상대상자를 K으로 변경하려 하였으나, 제안심사위원들이 안건 중 일부만 제한적으로 수용하여 기존 우선협상대상자인 AA공사가 그 지위를 유지하게 되자, 2018. 12. 14. 제안심사위원회 제3차 회의가 종료된 직후 상호 긴밀한 의사연락을 통해 T지구의 우선협상대상자를 K으로 바꿀 방법을 논의하였으나, 제안심사위원회를 재개최하기 곤란하고 설사 재개최하더라도 자신들의 목적을 관철하기 어렵고, E시에서 우선협상대상자 선정처분을 직권 취소할 근거도 없어 달리 뜻을 이룰 방법이 없게 되자, 결국 AA공사에 대한 E시의 지휘·감독 권한과 감사권한 등을 이용하여 AA공사를 압박함으로써 AA공사로 하여금 우선협상대상자 지위를 반납하게 하기로 뜻을 모으고, 2018. 12. 14.부터 같은 해 12. 18.까지 AA공사에 압박 취지의 공문을 보내거나 AA공사 사장 AR에게 직접 전화하여 사업 포기를 종용하는 등의 방법으로 AA공사 임직원들을 압박하여 결국 AA공사로 하여금 2018. 12. 19. 이사회를 거쳐 T지구의 우선협상 대상자 지위를 자진 반납하게 하여 AR를 비롯한 AA공사 임직원들로 하여금 의무없는 일을 하게 한 것이다. 2) 피고인 C, B의 직권 인정 여부 가) 법리 어떠한 직무가 공무원의 일반적 직무권한에 속하는 사항이라고 하기 위해서는 그에 관한 법령상 근거가 필요하다. 법령상 근거는 반드시 명문의 규정만을 요구하는 것이 아니라 명문의 규정이 없더라도 법령과 제도를 종합적, 실질적으로 살펴보아 그것이 해당 공무원의 직무권한에 속한다고 해석되고, 이것이 남용된 경우 상대방으로 하여금 사실상 의무 없는 일을 하게 하거나 권리를 방해하기에 충분한 것이라고 인정되는 경우에는 직권남용죄에서 말하는 일반적 직무권한에 포함된다. 나) 판단 AA공사는 지방공기업법 제49조 및 AA공사 설치 조례 제1조에 의하여 E시가 100% 출자한 지방공기업으로서 AA공사는 택지개발 및 주택건설 등 도시개발사업과 E시장이 지정하는 공공시설물을 효율적으로 운영함으로써 지역사회발전과 시민의 복리증진에 기여함을 그 목적으로 하고(위 조례 제1조), 시장이 공사의 업무를 감독하며(위 조례 제40조 제1항), 장관과 시장은 공사의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있으며, 필요한 보고를 명할 수 있다(위 조례 제42조)고 규정하여 E시장에게 AA공사에 대한 광범위한 지휘·감독 권한을 보유하고 있다. 피고인 C는 E시 AE부시장으로서 AL부시장의 권한에 속하는 사무를 제외한 시 행정사무 전반에 관한 사항과 시장의 명을 받아 소속 직원을 지휘·감독하는 등의 권한을 보유하고 있음은 앞서 본 바와 같고, 더욱이 이 사건 민간공원 특례사업 우선협상대상자 선정업무에 관해서도 AE부시장으로서 일반적 직무권한을 보유하고 있으므로, E시 AE부시장인 피고인 C에게는 E시 산하 공기업으로서 이 사건 민간공원 특례사업에 사업 제안서를 제출한 AA공사의 임직원들에 대하여 일반적 직무권한을 가지고 있다고 봄이 타당하다. 한편, 피고인 B은 감사위원장으로서 E시 자체감사 규칙에 기해 E시가 설립한 지방공사인 AA공사의 업무에 대한 감사권한을 가지고 있고, 이 사건 민간공원 G 특례사업과 관련하여서도 감사위원회의 특정감사 권한에 기해 우선협상대상자 선정의 위법·부당성을 감사할 수 있는 일반적 직무권한을 보유하고 있으며, 그 권한에 의해 E시장의 지시를 받아 실제로 감사를 진행하였으므로, AA공사 임직원들에 대한 일반적 직무권한을 보유하고 있다고 할 것이다. 3) 피고인 A의 공동정범 성립 가능성 여부 형법 제30조의 공동정범은 공동가공의 의사와 그 공동의사에 기한 기능적 행위지배를 통한 범죄 실행이라는 주관적·객관적 요건을 충족함으로써 성립하는바, 공모자 중 일부가 구성요건 행위 중 일부를 직접 분담하여 실행하지 않는 경우라고 할지라도 전체 범죄에 있어서 그가 차지하는 지위, 역할이나 범죄 경과에 대한 지배 내지 장악력 등을 종합해 볼 때, 단순히 공모자에 그치는 것이 아니라 범죄에 대한 본질적 기여를 통한 기능적 행위지배가 존재하는 것으로 인정된다면 이른바 공모공동정범으로서의 죄책을 면할 수 없는 것이고, 이러한 법리는 공무원이 아닌 자가 공무원과 공모하여 직권남용권리행사방해죄를 범한 경우에도 마찬가지라고 할 것이다(대법원 2010. 1. 28. 선고 2008도7312 판결 참조). E시 F국장인 피고인 A은 AA공사나 그 임직원들에 대한 일반적 직무권한은 없으나, 이 사건 민간공원 특례사업 우선협상대상자 선정 업무를 관리·감독할 직무권한이 있고, AA공사가 이 사건 민간공원 특례사업 우선협상대상자로 선정되기 위해 제안서를 제출하는 등의 절차에 참여하였으므로, 피고인 A의 지위나 역할 등에 따라 본질적 기여를 통한 기능적 행위지배가 인정될 경우 직권남용권리행사방해죄의 공동정범의 성립이 가능하다. 4) 피고인들의 직권 남용 여부 가) 목적의 부당성 여부 이 법원이 적법하게 채택한 일부 증거들에 의하면, 부동산 컨설팅 회사인 CM 대표인 CN은 K 사장인 CO과 대학동기이자 이 사건 민간공원 G 특례사업을 담당한 K의 상무 AJ의 대학 선배로서, 2018. 10. 20.경 K 법무팀의 '민간공원 특례사업 관련 검토'를, 2018. 11. 19. K이 작성한 '우선협상대상자 선정처분 취소 요청' 공문을 각각 AJ으로부터 이메일로 전송받은 등 K의 민간공원 T지구 사업 참여에 대해 관여한 것으로 보이는 사실, CN은 2018. 11. 22.경 CP을 찾아가 AJ으로부터 건네받은 문건을 CP에게 건네주면서 이를 CP과 친분관계가 있던 피고인 B에게 전달해 달라고 부탁한 사실, 피고인 B은 같은 날 자신의 사무실에서 지인인 CP으로부터 K 측 의견을 검토해 달라는 부탁과 함께 'AA공사가 제안한 택지분양 방식이 위법하다'는 내용이 담긴 K 측 검토보고서를 건네받은 사실, 피고인 B은 K 측의 위 문건을 살펴본 후 '이런 위험한 물건은 가지고 다니면 안 된다며, AA공사의 택지개발 방식에 문제점이나 이런 것들은 우리가 알아서 검토할 테니 신경쓰지 마라'는 취지의 얘기를 한 후 CP으로부터 건네받은 문건을 파쇄기에 넣어 파쇄해 버린 사실, 감사위원회 직원 AN은 그 다음날부터 2018. 12. 11.까지 6회에 걸쳐 AA공사가 제안한 택지개발 방식은 위법하다는 취지의 검토보고서를 작성하여 감위위원회 직원들에게 배포한 것으로 보이는 사실, 이 사건 특정감사가 끝난 후인 2018. 12. 중순경 피고인 B을 비롯한 감사반원들은 CP의 동생이 운영하는 'CQ'에서 저녁식사를 한 사실이 있고, 그 저녁식사의 식사비용을 CP이 부담한 사실(피고인 B은 이 당시 식사비용이 16~17만 원 정도 나왔고, 기소되기 전에 20만 원을 주고 정리를 했다는 취지로 증언하였다), AC 보도국장 AD가 2018. 12. 12. AB 회장인 BO에게 일일정보보고 형식으로 보낸 카카오톡 메시지에는 '피고인 B이 T 지구에 대하여 K 편을 들고 있다'는 내용이 포함되어 있는 사실, 2018. 12. 14. 개최된 제안심사위원회 3차 회의에서 T지구에 관한 AA공사의 우선협상대상자의 지위가 유지되는 것으로 결정되었음에도 피고인들이 AA공사를 우선협상대상자로 선정하는 것은 위법하다면서 그 위법성 치유를 위해 AA공사로 하여금 우선협상대상자 지위를 반납하는 방식의 후속대책을 논의한 사실, 이후 뒤에서 보는 바와 같은 경위로 AA공사가 2018. 12. 19. T지구의 우선협상대상자의 지위를 포기하고 자진 반납한 사실이 인정되고, 위 인정사실에 의하면, 피고인들, 특히 피고인 B이 CP 등 K 측의 부정한 청탁 등을 받고 감사를 진행하면서 결국 AA공사로 하여금 우선협상대상자의 지위를 반납하게 하려고 하였던 것은 아닌지 의심이 들기는 하다. 그러나 기록에 의하여 알 수 있는 아래에서 살펴보는 바와 같은 사실 및 사정들에 비추어 보면, 피고인 B이 지인 CP이나 K 측 관계자들의 부정한 청탁에 의해 AA공사에게 불리하고 K에게 유리한 내용으로 특정감사를 실시하였다고 보기에 부족하고, 달리 피고인 B을 비롯한 피고인들에게 AA공사가 T지구의 우선협상대상자의 지위를 자진 반납하게 하여 K으로 하여금 T지구의 우선협상대상자로 변경되도록 할 부당한 목적이나 의도를 가지고 있었다고 인정하기에 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 피고인 B이 감사 진행 시기 자신의 사무실에서 CP으로부터 K 측 문건을 건네받아 이를 살핀 후 파쇄기에 넣어 파쇄한 사실 자체의 적절성 여부는 차치하더라도, CP이 그와 같은 문건을 건네주면서 검토해 달라는 부탁을 하였다 하여 그 자체로 부정한 청탁이라 보기 힘들고, '이런 위험한 물건은 가지고 다니면 안 된다며, AA 공사의 택지개발 방식에 문제점이나 이런 것들은 우리가 알아서 검토할 테니 신경쓰지마라'는 취지의 얘기를 하였다는 것이 CP의 청탁을 승낙하였다고 볼 수는 없다. 또한, CP이 특정감사 후 감사반원의 회식비용을 지급해 주었다 하더라도 그 회식비용의 액수에 비추어 CP의 청탁이 특정감사에 반영되었다고 보기도 어렵다. 피고인 B은 CN과 채권채무 관계가 있는 CP과 개인적 친분이 있을 뿐 K이나 K 측 관계자와의 이해관계나 친분이 있는 것으로 보이지 아니하며, AA공사나 AA공사 관계자와도 특별한 이해관계나 친소관계는 보이지 않는다. 피고인 B이 CP으로부터 건네받았다는 'AA공사가 제안한 택지분양 방식이 위법하다'는 내용이 담긴 K 측 검토보고서는 이미 K에서 2018. 11. 15. E시 H과에 T지구 우선협상대상자 선정 처분 취소 요청을 하면서 첨부한 문서이거나 그와 비슷한 내용으로 보이므로, 피고인 B을 비롯한 감사반원들은 CP으로부터의 위와 같은 부탁이 아니더라도 K 측이 제기한 택지개발 방식의 문제점을 충분히 인식하고 있었거나 검토하였을 것으로 보인다. 더욱이 감사위원회 소속 감사반원들은 AA공사에 대하여 택지개발 방식의 문제점 뿐만 아니라 토지가격 산정 기준과 관련된 감정평가 문제와 공원조성비용 중 건폐율과 용적률 관련 서류들 간의 불일치 문제도 검토하여 감사지적 사항에 반영하였다. 한편, 피고인 C는 이 사건 특정감사에 착수한 이후 이 사건 특정감사에 관여한 적이 없으며, 감사 진행 도중 감사위원장인 피고인 B 또는 감사반원들로부터 이 사건 특정감사와 관련된 어떠한 보고도 받지 아니하였다. 피고인 A은 H과 직원들을 지휘·감독하는 F국장으로서 이 사건 특정감사 당시 감사를 받는 위치에 있었을 뿐, 이 사건 특정감사에 어떤 식으로든 관여한 적이 없다. 피고인 A이 K 측의 이해관계인이라고 볼 수 있는 CN과 대학동기이자 친구 사이로서 종종 만나 식사를 하거나 가끔 골프를 치는 사이 정도인 것으로 보이는 이외에, 피고인 C, A의 경우 K이나 AA공사 관계자와 특별한 친소관계 내지 이해관계를 가지고 있다는 점을 인정할 만한 아무런 증거가 없고, 위 피고인들이 T지구의 우선 협상대상자를 AA공사에서 K으로 변경하고자 할 만한 특별한 동기나 이유를 찾기도 어렵다(오히려, CN은 K의 사업 탈락 이후 피고인 A에게 구두로 AA공사의 사업 참여의 문제점을 전달하였는데 별 반응이 없었다는 취지로 수사기관에서 진술하였다). AC 보도국장인 AD가 AB 회장 BO에게 일일정보보고 형식으로 보낸 2018. 12. 12.자 카카오톡 메시지에 의하면, AD는 BO에게 관련 공무원들의 현재 입장과 관련하여 앞서 본 바와 같이 피고인 B이 'AK공원 T지구에 K 편을 들고 있다'는 내용 이외에 'AK공원 U지구는 AB과 J 사이에 갈등하고 있는 분위기'라고 보고하고 있고, 피고인 C는 '어느 쪽 편도 들고 있지는 않지만, 잘못된 평가 결과를 바로잡아 확실한행정의 투명성을 밝히(려)고 한다'고 보고하였으며, 피고인 A은 '정보 유출자로 지목돼오명을 벗고자 발버둥입니다. AB과 J 순위가 뒤바뀌냐는 질문에 그럴 것이다라고 답변하였다'고 보고되었을 뿐, 피고인 A, C와 K과의 관련성은 전혀 나타나지 않는다. 나) 감사위원회의 AA공사 관련 감사 지적사항의 타당성 여부 AA공사와 관련된 감사지적 사항 감사위원회에서 이 사건 특정감사를 진행한 후 내린 지적 사항 중 AA공사와 관련된 지적사항은 앞의 라.의 2). 가). (나)에서 본 바와 같다. 토지가격 산정기준 위반 관련 (가) 검사의 주장 제안서 심사 규정에서는 '감정평가사 1개사' 이상의 평가 결과를 감정평가사의 직인을 필하여 제출하도록 하고 있을 뿐 감정평가법에 따른 감정평가서를 요구하고 있지 아니하고, AA공사가 제출한 학술용역보고서에는 이를 작성한 감정평가법인 지사장의 직인이 날인되어 있어 제안서 심사 규정의 문언을 충족하고 있었으며, AA공사에 대해 경쟁업체인 K이 제출한 토지가액과 동일한 금액을 적용하더라도 기존 평가점수가 변경되지 아니하는 것이었으므로, 감사위원회의 지적은 명백히 부당하다. (나) 이 사건 제안요청서 및 질의회신 관련 주요 내용 이 사건 특레사업 제안요청서에 의하면, 제안 공고와 관련하여 공고문, 제안요청서, 질의회신이 상이할 경우 질의회신서, 제안요청서, 공고문 순으로 우선 해석한다고 기재되어 있다(제3조 제2항). 이 사건 특례사업제안요청서 [붙임 3] 제안서 평가(심사)표 상의 주)2 '사업시행의 안정성 계량평가' 항목 및 위 제안서 평가(심사)표 상의 주)6 '공원조성계획' 계량평가' 항목에서는 "토지가격 : 최근년도 고시된 공시지가 적용, 공시지가가 고시되지 않은 토지인 경우 인접한 토지 중 가장 많이 접한 토지의 가격을 반영"이라고 각 기재되어 있음. 한편, 이 사건 특례사업제안요청서 붙임 <서식 20>의 토지 매입비 조서에는 "주) 1. 토지 매입비는 감정평가액과 동일 금액임"으로, <서식 21>의 지장물 조서에서는 "주) 1. 물건 매입비는 감정평가액과 동일 금액으로 산정함"으로, <서식 22>의 제안자 소유 토지 조서에는 "주) 1. 토지 매입비는 감정평가액과 동일 금액임"으로 각 기재되어 있다. 민간공원 사업 참여의향서 제출자들의 질의에 대한 H과의 2018. 7. 11.자 질의 회신 42, 43번에 의하면 아래와 같은 내용의 질의 및 답변이 있었고, 44, 47, 55번에서도 비슷한 내용의 질의에 대해 '43번 참조'라는 답변 내용이 기재되어 있다.(다) 감정평가법(2019. 8. 20. 법률 제16481호로 개정되기 전의 것)의 주요 규정 "감정평가"란 토지등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액으로 표시하는 것을 말하고(법 제2조 제2호), "감정평가업"이란 타인의 의뢰에 따라 일정한보수를 받고 토지 등의 감정평가를 업으로 행하는 것을 말하며(동조 제3호), "감정평가업자"란 제21조에 따라 신고를 한 감정평가사와 제29조에 따라 인가를 받은 감정평가법인을 말하고(법 제2조 제4호), 동법에서는 제2장에 '감정평가'라는 제목으로 감정평가의 기준과 감정평가서 등을 규정하고 있는데, 감정평가업자는 감정평가를 의뢰받은 때에는 지체 없이 감정평가를 실시한 후 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 감정평가 의뢰인에게 감정평가서를 발급하여야 하고(법 제6조 제1항), 감정평가서에는 감정평가업자의 사무소 또는 법인의 명칭을 적고, 감정평가를 한 감정평가사가 그 자격을 표시한 후 서명과 날인을 하여야 하며, 이 경우 감정평가법인의 경우에는 그 대표사원 또는 대표이사도 서명이나 날인을 하여야 하고(법 제6조 제2항), 감정평가업자는부동산 가격공시에 관한 법률에 따라 감정평가업자가 수행하는 업무(제10조 제1호), 부동산 가격공시에 관한 법률제8조 제2호에 따른 목적을 위한 토지등의 감정평가(제2호), 감정평가와 관련된 상담 및 자문(제6호), 토지등의 이용 및 개발 등에 대한 조언이나 정보 등의 제공(제7호), 다른 법령에 따라 감정평가업자가 할 수 있는 토지등의 감정평가(제8호), 제1호부터 제8호까지의 업무에 부수되는 업무(제9호)를 행하며, 감정평가사시험은 국토교통부장관이 실시하며, 제1차 시험과 제2차 시험으로 이루어지는데(제14조 제1항), 제14조에 따른 감정평가사시험에 합격한 사람은 감정평가사의 자격이 있으며(제11조), 감정평가사는 제10조에 따른 업무를 조직적으로 수행하기 위하여 감정평가법인을 설립할 수 있다(제29조). 한편, 구 감정평가에 관한 규칙(2021. 8. 27. 국토교통부령 제882호로 개정되기 전의 것)에서는 감정평가업자가 감정평가를 할 때에는 실지조사를 하여 대상물건을 확인하여야 한다고 규정되어 있다(제10조). (라) 판단 이 법원이 적법하게 채택한 일부 증거들 및 위에서 살펴 본 이 사건 특례사업 제안요청서 및 질의회신 관련 주요 내용과 감정평가법의 주요 내용을 종합하여 보면, 질의회신 42, 43, 44, 47, 55번에서 말하는 '감정평가사 직인 필'에서 말하는 감정평가사는 감정평가사 자격을 갖춘 감정평가사 개인을 의미하며, 토지가격은 감정평가법상의 '감정평가서'에 의한 감정가격을 의미한다고 해석함이 타당하다. 먼저, 참여의향서를 제출한 업체들이 위와 같은 질의회신을 하게 된 경위는 이 사건 특례사업제안요청서 [붙임 3] 제안서 평가(심사)표 상의 주)2와 주6) 부분에서는 토지가격을 '최근년도 고시된 공시지가'를 적용하는 것으로 기재되어 있으나, 이 사건 특례사업제안요청서 붙임 <서식 20>의 토지 매입비 조서 및 <서식 21>의 지장물 조서, <서식 22>의 제안자 소유 토지 조서에서는 토지 매입비와 물건 매입비를 각 '감정평가액과 동일 금액'으로 한다고 기재되어 있는 등 모순이 있어서 이에 대한 회신한 것이다. 그런데 위에서 각 규정 간 모순은 토지가격을 '공시지가'로 할지 아니면 '감정평가액'으로 할 지 여부에 관한 것이다. 이에 대해 E시 H과는 질의회신 42번에서 '토지가격의 적용기준을 사업의 안정성 등을 고려하여 감정평가를 실시, 작성하며 감정평가시 감정평가사 1개사 이상이며, 평가 시점은 제안 공고 이후를 기준으로 함(감정평가사 직인 필)'이라고 회신하였다. 위 회신 내용에 의하면 분명히 '감정평가'를 실시, 작성한다고 되어 있다. 그런데 감정평가법에서의 '감정평가'란 '토지등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액으로 표시하는 것'으로서, 감정평가업자는 '감정평가'를 의뢰받은 때에는 지체 없이 감정평가를 실시한 후 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 감정평가 의뢰인에게 감정평가서를 발급하여야 한다고 되어 있으며, '토지등의 이용 및 개발 등에 대한 조언이나 정보 등의 제공'은 감정평가라고 하지 않는다. 그런데, AA공사가 제출한 자료는 감정평가서가 아닌 학술용역보고서로서 그 표지에도 '부동산에 대한 조언·정보제공을 목적으로 하는 용역보고서'이며, 감정평가서가 아님을 명백히 하고 있다. 또한, 감정평가법에서의 '감정평가사'란 감정평가사시험에 합격한 개인을 의미하며, 감정평가를 수행하는 회사 내지 법인의 경우 '감정평가법인'이라는 용어를 사용하고, '감정평가사(社)'란 명칭은 사용하지 않는다. 그리고 감정평가사 개인과 감정평가법인을 합하여 통칭할 때는 '감정평가업자'(현재는 '감정평가법인등')란 용어를 사용한다. H과의 질의회신에서는 감정평가사의 직인을 날인하도록 되어 있는데, AA공사가 제출한 학술용역보고서에는 감정평가법인의 직인만이 날인되어 있고 감정평가사개인의 직인은 날인되어 있지 않다. 이 사건 T지구의 경우에도 실제로 실지조사를 수반하는 감정평가의 경우 1억 원 이상의 감정비용이 소요됨에 반하여, AA공사가 제출한 학술용역보고서의 경우 1,000만 원을 약간 상회하는 비용만이 소요되었다. 이 사건 민간공원 G 특례사업에 제안서를 제출한 15개 업체 중 감정평가서를 제출하지 않은 CB과 학술용역보고서를 제출한 AA공사를 제외한 나머지 13개 업체는 모두 H과의 질의회신 내용 중 '토지가격'은 감정평가법상의 '감정평가서'에 의한 감정가격을 의미한다고 이해하여 감정평가법 상의 감정평가서를 제출하였다. 국토부의 가이드라인에 의하면, 국토교통부는 2017. 9. 29. 토지가격은 공시지가 방법으로 산출하도록 그 기준을 제시하면서 이를 수정하여 적용하려는 경우 도시공원위원회의 심의를 거치도록 하였는데, H과는 도시공원위원회의 심의를 거치지 않고 임의로 토지가격을 감정평가 방법으로 산정하도록 하여 국토부의 가이드라인에서 정한 절차를 위반해 업무를 처리하였음은 앞서 본 바와 같고, 감사위원회에서도 이와 관련하여 토지가격 산정 기준 부적정이라는 항목에서 이를 지적하였으나, 위와 같은 국토부의 가이드라인에서 정한 절차를 위배하였다고 하여 H과의 질회의신 효력이 부인된다고 볼 수는 없다. 비공원시설의 건폐율(4.5점), 용적률(7.5점)과 관련 지적사항 (가) 제안서와 사업능력평가서류 사이의 건폐율과 용적률의 상이 이 법원이 적법하게 채택한 일부 증거들에 의하면, AA공사가 제출한 평가서류 중 제안서 상의비공원시설 조성계획상에는 비공원시설(공동주택)로 3개블록 총 3,352세대의 건축을 계획하면서 건폐율은 16.44%(1블럭 16.26%, 2블럭 A 16.32%, 2블럭 B 16.75%), 용적률은 219.67%(1블럭 219.89%, 2블럭 A 219.41%, 2블럭 B 219.56%)로 기재되어 있으나, AA공사가 제출한 평가서류 중 사업능력 평가서류 중 <서식30> AK공원(T지구) 사업현황과 <서식32> 사업계획 및 비용평가 자료에서는 각건폐율 60% (이하), 용적률 220% (이하)로 기재한 사실, 다만, 제안서에서는 '예시도로 추후 공동주택 계획시 변경될 수 있음'이라고 기재된 사실, 이 사건 특례사업제안요청서 상의 비공원시설의 건폐율, 용적률은 아래 ▣ 주5) '비공원시설의 규모'계량평가와 같이 평가하도록 되어 있는 사실, 그런데 H과는 최초 평가 당시 AA공사가 예시도면(제안서)에서 제시한 기준을 적용하여 건폐율 항목에서는 최고 점수인 4.5점을, 용적률 항목에서는 최저 점수인 2.0점을 부여한 반면, K에 대하여는 건폐율 항목에서 2,0점을용적률 항목에서는 6.5점을 부여한 사실을 인정할 수 있다. 한편, 이 사건 민간공원 G 특례사업은 제안공고를 하면서 비공원지역을 2종 일반주거지역으로만 용도변경할 수 있도록 하였고, 이는 택지개발 방식으로 사업을 진행하는 AA공사로부터 향후 택지를 분양받을 건설업체에도 적용되는 것인데, 2종 일반주거지역의 경우 건폐율은 60%이하, 용적률은 220% 이하로 제한되어 있다. 위와 같이 제안서 상의 비공원시설 조성계획과 사업능력 평가서류 중 <서식30> <서식32> 상의 비공원시설의 건폐율, 용적률 기재가 서로 상이하고, 비공원 시설 조성계획 상의 건폐율과 용적률은 어디까지나 예시도면에 불과하며, 택지개발 방식으로 참여한 AA공사의 경우에는 향후 AA공사로부터 그 택지를 분양받은 건설업체가 2종 일반주거지역의 제한을 받는 건폐율과 용적률 이하로 아파트 등 공동주택을 조성할 것이므로, 건폐율은 60%, 용적률은 220%로 하여 비공원시설의 건폐율과 용적률에 관한 점수를 부여함이 타당하다. 위와 같은 방법으로 점수를 부여하게 되면, 건폐율 및 용적률에 관한 계량평가에 있어서 최초 평가에 비하여 AA공사는 건폐율에서 2.5점의 감점이 있게 되는 반면, K은 2.5점의 가점이 있게 된다. (나) 공영개발 방식으로서 '택지개발' 방식의 위법성 여부 검사가 제출한 일부 증거들에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 공영개발은 '국가 및 공공단체가 사회·정책 목적에 따라 민간의 토지를 모두 매수하여 개발하고 개발한 상업용지나 주택용지를 민간에게 임대 또는 분양하거나 스스로 주택을 건축하여 분양 또는 임대하는 개발사업'으로서 '택지조성 후 토지소유권을 민간 주택건설사업자나 개인 실수요자에게 분양하고 이를 분양받은 자가 이미 정해 놓은 용도에 맞게 건축하게 하는 방법'으로서 소외 '택지개발 방식'을 포함하고 있는 점, G 민간 공원 특례사업의 경우 지방공기업이 참여하도록 하여 도시공원에 대한 개발이익을 지역 사회에 환원시켜야 한다는 요구가 있었고, S 회의에서도 이에 대한 논의가 있었던 점, 2018. 5. 4. 개최된 E시 도시공원위원회에서 공공기관이 참여할 경우 공영개발방식도 가능하다는 내용을 제안서에 명시하는 것으로 의결된 점, 이 사건 특례사업 제안요청서 제12조에서는 민간공원사업 신청 자격조건 중 민간공원 추진예정자 사업주체는개인, 법인, 컨소시엄과 더불어국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제96조 제3항 및 제4항에서 규정한 관련기관 등을 규정하면서 '공공기관이 참여할 경우 공영개발 방식도 가능'이라고 기재되어 있는 점, H과는 민간공원 G 특례사업 추진 과정에서 E시 자문변호사 3인으로부터 공기업 참여시 택지개발사업(택지분양)을 내용으로 하는 공영개발 방식이 허용되거나 일정한 조건(비공원시설의 건폐율, 용적률에 대한 기준비율이 정해져야 하므로 지구단위계획이 포함되어야 한다거나 비공원시설의 종류 및 규모에 대한 평가를 위해 지구단위계획 및 택지공급계획이 제안서 상에 포함되어야 한다는 조건) 하에 허용된다는 자문의견을 받았던 점, 이 사건 민간공원 G 특례사업은 제 안공고를 하면서 비공원지역을 2종 일반주거지역으로만 용도변경할 수 있도록 하였고, 이는 택지개발 방식으로 사업을 진행하는 AA공사로부터 향후 택지를 분양받을 건설업체에도 적용되는 것인데, 2종 일반주거지역의 경우 건폐율은 60%이하, 용적률은 220% 이하로 제한되어 있는 점(앞서 본 사실)에 비추어 보면, AA공사가 택지개발 방식으로 민간공원 특례사업에 참여한 것 자체가 위법하다고 볼 수는 없어 보인다. 그러나 한편, 검사가 제출한 일부 증거들과 A 변호인이 제출한 일부 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 2018. 4. 13.과 2018. 4. 27. 각 개최된 S 8, 9차 회의에서는 공공기관의 공영개발방식에 대한 논의가 있었으나 도입 여부에 대한 결론은 도출하지 못하였고, 도시공원위원회의 2018. 5. 4.자 회의에서도 AR 위원은 '민간 건설사는 토지 전체를 매입하고 부지 조성하고 아파트까지 짓는 것을 총비용으로 하는데, AA공사의 경우 아파트를 짓지 않아 그 아파트 비용만큼 총비용이 줄어들어 공원조성비용이 큰 비중을 차지하고 따라서 민간 건설사는 AA공사가 참여할 경우 상대가 되지 않는다'는 취지로 비공정성의 문제를 제기하면서 '지구 단위할 때 용적률에 맞춰서 아파트 사업비를 단가에 맞춰서 아파트 건설비용까지 포함하여 총비용을 계산해줘야 한다'는 취지의 발언을 하기도 하였던 점, 이 사건 민간공원 G 특례사업의 제안 공고 이후 일부 언론이나 시민단체에서는 AA공사가 E시에 제안한 택지개발 방식은 민간공원으로 땅장사를 하는 것이라는 취지의 문제를 제기하기도 하였던 점, E시 H과의 질의에 대한 2018. 11. 2.자 국토교통부의 회신에 의하면, "민간공원조성 특례사업의 비공원시설은도시공원 및 공원녹지에 관한 법률제21조의2 제1항에 따라 도시공원을 조성하여 공원관리청에 기부채납(공원면적의 70% 이상)하는 경우 남은 부지에 설치할 수 있는 것으로 해당 지방도시계획위원회의 심의를 거친 녹지·주거·상업지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물로 정하고 있고, 해당 비공원시설의 설치는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 제5항에 따른 도시·군계획시설사업 시행자의 지정과 같은 법 제88조 제2항에 따른 실시계획의 인가를 받은 민간공원추진자가 설치하여야 하며, 따라서, 비공원시설 부지의 시설 설치는 위에서 열거한 공원녹지 관계법령 등을 충족하고 개발에 관한 개별법령에서 정한 바에 따라 추진될 사항임을 알려드립니다"라고 회신하여 택지개발 방식의 민간공원 사업 추진에 대해 다소 부정적인 뉘앙스의 회신을 하였던 것으로 보이는 점, 택지개발 방식으로 추진하는 경우 비공원시설 부지를 분양받은 다른 민간업체가 공동주택을 건설하는 관계로 아직 확정되지 않은 비공원시설에 대한 적정성 검토가 어려워 보이는 점, 민간공원사업을 추진한 CR시에 대한 감사원의 2021. 3.경 공익감사 결과에 의하면 감사원은 비공원시설 부지에 택지개발사업을 실하는 내용의 사업을 제안한 컨소시엄에 대하여 CR시가 제안서 평가대상에서 제외하지 않고 사업대상자로 선정한 것이 위법하다면서 사업대상자를 다시 공모하는 등의 조치를 취하여야 한다고 지적하였던 점, 이 사건 민간공원 G 특례사업은 그 사업시행 방식이 시장이 비공원시설에 대한 용도, 밀도 등을 정하지 아니하고도시공원 및 녹지 등에 관한 법률제21조의2에 따라 조성하고자 하는 대상공원을 선정·공고하여 다수의 민간공원 추진예정자로부터 제안서를 제출받는 방식이므로(이 사건 특례사업 제안요청서 제6조의 4. 사업시행방식 참조), 기본적으로 공원지구 별로 참여 업체의 경쟁을 유도하는 방식인데, 지방공사 등 지방공기업은 항상 기업의 경제성과 공공복리를 증대하도록 운영하여야 하며, 지방자치단체는 지방공기업을 설치ㆍ설립 또는 경영할 때에 민간경제를 위축시키거나, 공정하고 자유로운 경제 질서를 해치거나, 환경을 훼손시키지 아니하도록 노력하여야 하고(지방공기업법 제 3조), 지방공기업에 관한 법령, 조례, 규칙, 그 밖의 규정은 지방공기업법 제3조에 따른기본원칙에 따라야 하는바(지방공기업법 제4조), 이 사건 특례사업제안요청서 상의 제안서 평가(심사)표에 의하면, 계량평가 항목 중 재무구조·경영상태 항목의 경우 지방공사가 단독 참여할 경우 15점 만점을 부여하고, 사업수행능력 중 유사사업실적(시공실적) 항목과 관련하여서는 지방공사의 경우 시행실적까지 인정하며, 공원조성계획 중 공원조성비용 항목과 관련하여서도 아파트 등 비공원시설 설치비용이 총비용에 산입되지 않는 등 여러 항목에서 민간업체에 비해 절대적으로 유리한 위치에 있어서, 위와 같은 관련 규정들을 종합하여 보면, 민간공원 특례사업에 지방공사가 택지개발 방식으로 참여하는 경우 공정하고 자유로운 경쟁을 해치고 민간업체와 지방공사를 과도하게 차별하는 문제점이 있어 보이는 점, 택지개발 방식의 경우 AA공사가 택지를 분양하여 얻는 이익이 많을 경우 그 분양이익만큼 분양받은 민간 건설업체의 비용으로 전가되고, 그것이 추후 건설될 아파트의 분양가에 그대로 반영되어 분양가를 더욱 높일 가능성이 있는 등의 부작용 우려가 있는 점 등에 비추어 보면, AA공사가 택지개발 방식으로 민간공원 특례사업에 참여하는 것은 '수익의 지역사회 환원'이라는 공공성을 감안하더라도 부적절하다고 보인다. (다) 소결 위에서 살펴본 바와 같이 비공원시설의 건폐율, 용적률과 관련하여 AA공사의 제안서와 사업능력평가서류 사이에 건폐율과 용적률이 상이한 것에 대한 지적 사항은 타당하고, 순수 민간기업이 아닌 E시가 100% 출자한 지방공기업인 AA공사가 택지개발 방식으로 민간공원 사업에 참여하는 것의 부적절성을 감안하여 볼 때에 택지개발 방식의 사업 참여의 위법성에 대한 감사위원회의 지적 또한 그것이 심히 부당하다고만 보이지는 않는다. 다) 필요성·상당성 여부 및 법령상 요건 준수 여부 인정사실 기록에 의하면, 아래의 사실이 인정된다. 2018. 12. 14. 제안심사위원회 3차 회의가 AA공사의 우선협상대상자 지위를 유지하는 것으로 끝난 후 피고인 C는 피고인 B, A과 함께 그 날 오후에 2차례 회의를 하였는데, 그 회의에서 피고인 C는 '국토부 유권해석이 시에 불리하다', '택지개발 방식에 문제가 많다', '감정평가가 아닌 것을 감정평가로 인정하는 것은 잘못됐다'란 취지로 얘기하면서 AA공사의 우선협상대상자의 지위를 직권취소하는 방안, AA공사로 하여금 자진반납을 포함해서 스스로 결정할 수 있는 기회를 주는 방안, 다시 제안심사위원회 회의를 개최하여 안건을 재상정하는 방안을 피고인 B, A과 논의하였는데, 제안심사위원회를 다시 소집하는 것은 현실적으로 어렵고, 직권으로 취소하는 것은 E시와 AA공사에 모두 좋지 않다면서 최종적으로는 AA공사로 하여금 자진반납하는 기회를 주는 것으로 의견을 모았다(다만, 피고인 B은 검찰에서는 1차 회의 때 위와 같이 결정되었다고 진술하고 있고, 이 법정에서의 진술은 불분명하며, 피고인 A은 1차 회의 때는 각자 판단을 해보자는 정도였고, 2차 회의 때 AA공사에서 자진반납을 하는 것으로 의견을 모았다고 증언하고 있다). 피고인 C는 제안심사위원회의 3차 회의 종료 후 E시장에게 보고를 하고 나서, AA공사 사장 AR에게 '시가 어려운 입장에 처해 있다면서 감사위원회와 제안심사위원회의 의견이 상충되고 있으니, AA공사가 민간공원 사업을 포기할 수 있는지 여부'를 문의하였고, 이에 AR는 '잘 이해가 안 되니 공문으로 좀 보내 달라'는 취지로 답변하였다. 피고인들은 위와 같이 AA공사로 하여금 우선협사대상자 지위를 자진반납을 하게 하는 안으로 결정한 후 H과에서 AA공사에 공문을 보내기로 하였으나, 제안심사위원회 3차 회의 종료 직후라 H과 직원들이 부담스럽다고 하여 피고인 B이 감사위원회에서 AA공사로 공문 보내겠다고 했는데, 감사위원회 직원 AT 등이 감사위원회에서 AA공사로 직접 공문을 보내는 것은 부적절하다고 하여 이후 감사위원회에서 H과로 공문을 보내고, H과에서는 감사위원회의 공문을 첨부하여 AA공사로 공문을 보내기로 합의하였다. 위와 같이 공문을 보내기로 합의한 후 감사위원회에서 H과로, 다시 H과에서 AA공사로, AA공사에서 다시 H과로 순차 공문이 오갔는데, 그 주요 내용은 아래와 같다. 한편, 피고인 B은 2018. 12. 14. 20:48경 감사위원회 주무관인 AT으로부터 휴대전화 메시지로 문서를 전송받았는데, 그 내용의 요지는 '예산담당관실에서 지방공기업법위반으로 AA공사에 대한 통제가 가능하다면서, AA공사가 G 특례사업에 참여하기 전 거쳐야 하는 시장에 대한 보고 및 시의회의 의결 등의 절차를 거치지 않은 점이 지방공기업법 위반에 해당되므로, AA공사에 경위서 제출을 요구하고 특정감사를 실시하는 방법으로 통제할 수 있다'는 내용이었다. 피고인 B은 그 직후인 같은 날 21:04경 피고인 C에게 위 문서를 휴대전화 메시지로 전송하고 21:04경 "H과보다 예산실이 더 적합할 듯 합니다. 1단계로 불러서 구두로 설득하고 2단계로 경위서 요구하고 그래도 안들을 경우 감사위에 감사청구해서 정리하면 될 듯 합니다만"이라는 내용의 문자메시지를 전송하였다. 피고인 B은 AT으로부터 받은 위 문서를 2018. 12. 18. 10:47경 E시 예산담당관이자 AA공사 당연직 이사인 AU에게 휴대전화 메시지로 전송하였고, AU은 예산담당관실 공무원인 AV에게 AA공사에 전화하여 위 내용을 알아보라고 지시하였으며, AV는 AA공사 직원 AW에게 전화를 걸어 AA공사가 민간공원 특례사업 추진 과정에서 위와 같은 지방공기업법위반의 절차상 하자가 있다는 지적을 하자, AA공사 측(CS, AW)은 '제안서를 제출하는 단계에서는 시의회에 보고하는 것이 적절치 않다'라고 답변하였다. 피고인 A은 이와 별도로 2018. 12. 17.경 H과 직원 CT에게 'AA공사에 대한 우선협상대상자 직권취소가 가능한지' 여부에 관한 분석을 자문변호사에게 맡겨검토해보라는 지시를 하였고, CT는 2018. 12. 18.경 'AA공사 감정평가 관련 법률자문 의뢰서' 초안을 작성하였는데, 그 초안에는감사 처분과 다른 제안심사위원회의 심사사항이 위법한 사항인지?, 또한 이런 심사를 한 제안심사위원회의 활동이 업무방해에 해당되는지?, 제안심사위원회 심사가 위법하다면 현 시점에서 제안심사위원회 심사결과를 배제하고 E시에서 직권으로 제안서 제출업체의 가치평가 학술 용역을 평가대상에서 제외할 수 있는지?에 관한 법률자문을 의뢰하는 내용이었다. CT는 위와 같은 법률 자문의뢰서 초안을 작성한 후 D 계장을 비롯한 H과 직원들에게 보냈으나, 결국 AA공사가 우선협상대상자 지위를 반납함에 따라 법률자문을 받을 필요가 없게 되어 실제 법률자문을 받지는 못하였다. 한편, 피고인 C는 2018. 12. 14. 무렵 AA공사 사업이사인 AS 및 경영이사 CU과도 전화통화를 한 것을 비롯하여 AA공사가 우선협상대상자의 지위를 반납할 무렵까지 AR와 5회, AS, CU과 각 2회 가량 통화를 하였다. AA공사는 2018. 12. 17. 긴급 전략회의를 개최하여 민간공원 사업을 향후 어떻게 해야 할지에 대한 여러 가지 대응방안을 논의하였는데, 전반적인 분위기는 사업을 계속 유지하는 것이 어려울 것 같다는 것이었고, 전략회의 후 위 순번 3번의 질의공문을 보냈으며, H과로부터 위 순번 4번의 공문을 받았다. AA공사 기획조정팀은 2018. 12. 11.부터 12. 16.까지는 민간공원 특례사업을 2019년 핵심 추진사업으로 포함했지만, 2018. 12. 17.경 사업계획서 최종본을 작성하면서 2019년 핵심추진사업에서 제외하였다. AC 보도국장 AD는 AA공사의 민간공원 특례사업 담당자인 CS 처장으로부터 들은 정보를 바탕으로 2018. 12. 18. AB 회장 BO에게 'AA공사가 내일 오전 10시, 이사회 열고 AK공원 T지구 사업 포기 의결합니다. <중략> 포기가 무난히 의결될 것으로 보입니다"라는 문자메시지를 보냈다. AA공사는 2018. 12. 19. 오전 이사회를 개최하여 제1안(감사위원회와 제안심사위원회의 쟁점이 해소된 후 그 결과에 따라 대응방안 결정)과 제2안(대승적 차원에서 우선협상자 지위 반납)을 상정하여 논의하였는데, 그 논의 과정에서 외부이사인 CV가 비판적인 의견을 제시하기도 하였으나, 결국 제2안에 만장일치로 의결한 후 E시 H과에 위 순번 5번의 공문을 발송하여 우선협상대상자의 지위를 반납하였다. 판단 (가) 위에서 살펴본 바와 같이 피고인들이 제안심사위원회 3차 회의 종료 후 AA공사로 하여금 U지구의 우선협상대상자의 지위 반납을 유도하기로 뜻을 모은 후 피고인 C가 AA공사의 사장인 AR를 비롯한 사업이사인 AS 및 경영이사 CU과 여러 차례 통화를 하고, AR에게 AA공사가 민간공원 사업을 포기할 수 있는지 여부를 문의하기도 한 점, 또한 토지가격을 감정평가가 아닌 학술용역보고서로 제출한 것의 위법성을 지적하며 H과에서 감사위원회 공문을 첨부하여 AA공사에 공문을 보내고 AA공사의 질의에 대해 우선협상대상자의 지위반납이 가능하다는 공문도 보낸 점, 피고인 B이 감사위원회 직원으로 하여금 E시 예산담당관실을 통해 AA공사의 민간공원 특례사업의 지방공기업위반의 절차상 문제가 있는지 여부를 검토하게 하여 예산담당관실 관계자로 하여금 AA공사에 위 절차상 문제 여부에 대해 묻기도 한 점, AA공사의 일부 임직원들은 위와 같은 감사위원회와 H과의 입장으로 자신들이 더 이상 민간공원 사업을 추진하긴 어려울 것이라는 회의적인 분위기가 있었던 점 등의 사정들에 비추어 보면, AA공사 사장 AR를 비롯한 AA공사의 임직원들이 이 사건 민간공원 G 특례사업의 우선협상대상자의 지위 반납 여부에 관해 다소간의 심리적 부담 내지 갈등을 느꼈던 것으로 보이고, 특히 피고인 B이 예산담당관실을 통해 AA공사의 지방공기업법 위반 여부를 거론하게 하는 등의 행위는 상당히 부적절해 보이기는 하다. (나) 그러나 앞서 본 사실 및 기록에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 및 사정들에 비추어 보면, 피고인들이 AA공사로 하여금 우선협상대상자 지위를 포기 또는 반납하게 하는 행위나 AA공사 임직원들로 하여금 AA공사 이사회에 우선협상대상자 지위의 자진 반납안을 상정하게 한 행위를 두고 필요성 및 상당성이 없다거나 법령상의 요건을 준수하지 않아 직권을 남용하였다고 단정하기 어렵다. 피고인 B이 지인 CP이나 K 측 관계자들의 부정한 청탁에 의해 AA 공사에게 불리하고 K에게 유리한 내용으로 특정감사를 실시하였다고 보기에 부족하고, 달리 피고인 B을 비롯한 피고인들에게 AA공사가 T지구의 우선협상대상자의 지위를 자진 반납하게 하여 K으로 하여금 T지구의 우선협상대상자로 변경되도록 할 부당한 목적이나 의도를 가지고 있었다고 인정하기에 부족하다는 점은 앞서 본 바와 같다. AA공사 관련 감사위원회의 지적사항 중 상당 부분은 타당하고, 특히 AA공사의 우선협상대상자 선정 위법성의 주요 근거로 제시된 토지가격 산정기준 위반 사항 즉, 토지가격은 감정평가법상의 '감정평가서'에 의한 감정가격을 의미하는데 AA공사는 감정평가가 아닌 학술용역보고서를 제출하였고, 택지개발 방식의 사업 참여가 부적절한 측면이 있으며, 피고인들은 위와 같은 AA공사의 학술용역보고서의 제출이 이 사건 특례사업제안요청서 및 H과의 질의회신에 위반하여 위법하고, 택지개발 방식의 참여에 대한 위법성도 중하여 제안심사위원회의 AA공사의 우선협상대상자의 지위 유지 여부 결정에 상당히 문제가 있다고 인식하였다. 따라서 피고인 C는 제안심사위원회 3차 회의 말미에 '명백히 실정법 위반 사항이 있으면 다시 위원들에게 개별적으로든지 회의를 하든지 하는 형태로 다시 한 번 설명할 기회를 전제로 하면서 4개의 상정안에 대해 회의 내용대로 의결한다'거나 '실정법 위반이 명확할 때는 제안심사위원회의 결정을 번복할 수 있음'을 시사하였음은 앞서 본 바와 같다. 제안심사위원회가 정성평가를 담당하며, H과의 계량평가 항목에 있어서 평가기준이 불명확할 경우 평가기준을 결정하거나 유사표기 등 감점 사항에 대한 감점기준을 정하고, H과에서 산정한 계량평가 점수를 시민심사단 및 제안심사위원회의 정성평가 점수와 합산하여 제안심사위원회에서 우선협상대상자를 선정할 권한이 있다 하더라도, 허위내용 또는 중대한 오류가 있는 제안서 및 부속서류를 제출한 경우 E시장은 우선협상대상자의 선정을 취소할 수 있는 권한이 있는 등 최종적·종국적인 우선협상대상자의 선정 권한은 E시장에게 있음은 앞서 본 바와 같고, 따라서 피고인들이 위 항에서 본 위법성의 문제를 바탕으로 직권취소 방안을 비롯한 3가지 안 중 가장 현실적이라고 생각한 AA공사의 자발적인 우선협상대상자의 지위 반납 내지 포기를 유도하였다고 하여 직권을 남용한다는 인식과 의사가 있었다고 보기 어렵다. AA공사 사장 AR는 제안심사위원회 2차 회의 개최 전인 2018. 12. 12. 아침에 피고인 C를 만나 이 사건 특정감사 결과가 부당하다는 취지의 AA공사의 의견을 전달하였으며, 피고인 C로부터 AA공사의 의견서를 검토해 보겠다는 답변을 들었고, AR는 이후 같은 날 저녁 피고인 C로부터 AA공사의 의견이 받아들여지지 않을 것 같다는 의견을 전해 듣고서는 같은 날 밤 E시 BN을 만나 피고인 B에게 전화하여 AA공사가 제출한 의견이 수용되었는지 알아봐 달라고 부탁하였다. 이에 BN이 피고인 B에게 전화하여 위와 같은 취지로 묻었으나, 피고인 B로부터 AA공사는 감점이 너무 많고 사업시행 주체가 될 수 없어 AA공사의 의견 반영이 안 된다는 취지의 답변을 들었다. AR는 2018. 12. 13. 아침에도 E시청을 방문하여 피고인 C에게 감사위원장에게 AA공사의 입장을 잘 설명해달라고 부탁하였으며, 이후 업무보고를 위해 찾아 간 시장실에서 AM 시장으로부터 'AA공사의 제안서가 너무 부실하다'는 취지의 말을 듣고서는 AM 시장에게 죄송하다는 취지로 말하였다. 피고인 C가 3차 제안심사위원회의 회의 종료 후 E시장에게 보고를 한 후 AR에게 전화하여 민간공원 사업을 포기할 수 있는지 여부를 문의하였으며, AR는 이 법정에서 위와 같은 전화를 받을 당시 심리적인 압박은 전혀 받지 않았다고 진술하고 있다. 위와 같은 사실에 비추어 보면, AA공사 사장인 AR 등이 C 부시장의 사업 포기 여부 문의 등 여러 차례 전화를 받았다 하더라도 C로부터 부당한 압력을 받았다고 느꼈다거나 감사위원회와 H과의 공문 자체로부터의 압박을 느꼈다기보다는 AM 시장을 비롯한 E시의 입장이 AA공사가 민간공원 사업을 계속 진행하는 것에 대해 부정적인 견해를 가지고 있었다는 점을 확인하였다고 봄이 타당하다. 감사위원회 주무관 AN은 감사결과 발표 다음날인 2018. 12. 11. 'AA공사가 이 사건 민간공원 특례사업에 참여하기 위해서는 지방공기업법 제65조의3 제1항에 따라 신규투자사업의 필요성 및 타당성을 사전 검토하여 E시장에게 보고하고, 의회의 의결을 받아야 하는 점'을 검토한 후 감사팀장 AO과 감사반원인 AT에게 메일로 송부한 사실(수사기록 p.2430 참조)을 인정할 수 있어, 감사위원회에서는 이미 제안심사위원회 2차 회의 이전에 위와 같은 점을 검토하였음을 알 수 있다. 한편, 지방공기업법(2019. 12. 2. 법률 제16664호로 개정되기 전의 것) 제65조의3 제1항 및 지방공기업법시행령(2020. 3. 3. 대통령령 제30501호로 개정되기 전의 것) 제58조의2에 의하면, 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 및 특별자치도가 설립한 공사의 사장은 총사업비 200억 원 이상의 신규 투자사업을 하려면 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 사업의 필요성과 사업계획의 타당성 등을 검토하여 지방자치단체의 장에게 보고하고 의회의 의결을 받아야 하고, 신규 투자사업의 필요성 및 타당성을 검토할 때에는 신규 투자사업의 적정성 여부, 신규 투자사업별 수지분석, 재원 조달방법, 신규 투자사업이 지역경제에 미치는 영향에 대하여 전문기관에 의뢰하여 사전검토를 받아야 하도록 되어 있다. 위 관련 법령에서는 시장에 대한 보고 및 의회의 의결을 받아야 하는 시기에 대해서는 명확한 규정이 없으나, AA공사에서 추산한 이 사건 민간공원 G 특례사업 참여에 따른 예상수익이 약 162억 원 정도에 이른다는 것이고, 토지보상비 등 그 사업 참여에 따라 지출이 예상되는 비용만도 수천억 원에 이르며, 이미 우선협상대상자로 선정되기 위해 제안서 작성 용역비용 등으로 2억 3,000만 원 가량의 비용을 지출하였다. 또한, 우선협상대상자로 선정된 후 타당성 검증용역과 도시공원위원회의 자문, 그리고 공원위원회 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 협약 체결시까지는 상당한 시일이 소요될 것으로 예상되는데, 만일 우선협상대상자 선정 이후 어느 단계에서 지방의회의 의결을 받지 못할 경우 일몰제 시한이 있는 이 사건 민간공원 특례사업의 진행에 있어서 자칫 그 사업 진행시기를 놓쳐 E시에 큰 부담이 될 수도 있는 점을 고려하여 보면, AA공사로서는 이 사건 민간공원 특례사업에 참여하기로 결정한 이상 가급적 이른 시일 내에 E시장에게 보고하고 의회의 의결을 받는 것이 위 관련 법령의 취지에 맞는 것으로 보이므로(그것이 또한 민간공원 특례사업에 있어서 AA공사의 택지개발 방식의 참여에 대한 여론 악화나 위법성 시비 여부를 줄이는 하나는 방안이 될 수도 있을 것으로 보인다), 비록 E시 예산담당관실을 통해 위와 같은 점을 지적한 그 방법의 부적절성은 별론, 감사위원회에서는 충분히 이 부분도 지적하여 검토해 볼 수는 있는 사항으로 보인다. 라) AA공사 또는 AA공사 임직원으로 하여금 의무 없는 일을 하게 한 것인지 여부 법리 행정조직은 날로 복잡·다양화·전문화되고 있는 현대 행정에 대응하는 한편, 민주주의의 요청을 실현하는 것이어야 한다. 따라서 행정조직은 통일된 계통구조를 갖고 효율적으로 운영될 필요가 있고, 민주적으로 운영되어야 하며, 행정목적을 달성하기 위하여 긴밀한 협동과 합리적인 조정이 필요하다. 그로 인하여 행정기관의 의사결정과 집행은 다양한 준비과정과 검토 및 다른 공무원, 부서 또는 유관기관 등과의 협조를 거쳐 이루어지는 것이 통상적이다. 이러한 협조 또는 의견교환 등은 행정의 효율성을 높이기 위하여 필요하고, 동등한 지위 사이뿐만 아니라 상하기관 사이, 감독기관과 피감독기관 사이에서도 이루어질 수 있다. 이러한 관계에서 일방이 상대방의 요청을 청취하고 자신의 의견을 밝히거나 협조하는 등 요청에 응하는 행위를 하는 것은 특별한 사정이 없는 한 법령상 의무 없는 일이라고 단정할 수 없다. 결국, 공무원이 직권을 남용하여 사람으로 하여금 어떠한 일을 하게 한 때에 상대방이 공무원 또는 유관기관의 임직원인 경우에는 그가 한 일이 형식과 내용 등에 있어 직무범위 내에 속하는 사항으로서 법령 그 밖의 관련 규정에 따라 직무수행 과정에서 준수하여야 할 원칙이나 기준, 절차 등을 위반하지 않는다면 특별한 사정이 없는 한 법령상 의무 없는 일을 하게 한 때에 해당한다고 보기 어렵다(앞서 본 대법원 2020. 1. 30. 선고 2018도2236 전원합의체 판결, 대법원 2020. 12. 10. 선고 2019도17879 판결 참조). 관련 규정 <지방공기업법> 제1조(목적) 이 법은 지방자치단체가 직접 설치·경영하거나, 법인을 설립하여 경영하는 기업의 운영에 필요한 사항을 정하여 그 경영을 합리화함으로써 지방자치의 발전과 주민복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(적용 범위) 이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(그에 부대되는 사업을 포함한다. 이하 같다) 중 제5조에 따라 지방자치단체가 직접 설치ㆍ경영하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 기준 이상의 사업(이하 "지방직영기업"이라 한다)과 제3장 및 제4장에 따라 설립된 지방공사와 지방공단이 경영하는 사업에 대하여 각각 적용한다 7. 주택사업 8. 토지개발사업 9. 주택(대통령령으로 정하는 공공복리시설을 포함한다)ㆍ토지 또는 공용ㆍ공공용건축물의 관리 등의 수탁 제49조(설립) 지방자치단체는 제2조에 따른 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공사(이하 "공사"라 한다)를 설립할 수 있다. <후문 생략> 지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다. 제56조(정관) 공사의 정관에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 5. 임직원에 관한 사항 6. 이사회에 관한 사항 제58조(임원의 임면 등) 공사의 임원은 사장을 포함한 이사(상임이사와 비상임이사로 구분한다) 및 감사로 하며, 그 수는 정관으로 정한다. 제59조(임기 및 직무) 공사의 사장, 이사 및 감사의 임기는 3년으로 한다. 제62조(이사회) 공사의 업무에 관한 중요 사항을 의결하기 위하여 공사에 이사회를 둔다. 이사회는 사장을 포함한 이사로 구성한다. 이사회의 권한과 운영에 필요한 사항은 정관으로 정한다. <AA공사 설치 조례> 제1조(목적) 이 조례는 지방자치법 제146조 및 지방공기업법(이하 "법"이라 한다）제49조의 규정에 의하여 AA공사(이하 "공사"라 한다)를 설치하여 택지개발 및 주택건설 등 도시개발사업과 E시장(이하 "시장"이라 한다)이 지정하는 공공시설물을 효율적으로 운영함으로써 지역사회발전과 시민의 복리증진에 기여함 제2조(법인격) 공사는 법인으로 한다. 제7조(정관) 공사의 정관에는 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다. 5. 임원 및 직원에 관한 사항 6. 이사회에 관한 사항 제16조(이사회) 공사의 업무에 관한 중요한 사항을 심의 의결하기 위하여 이사회를 둔다. 이사회는 사장과 이시로 구성하며, 시의 관련부서 실·국장, 시 예산담당관, 회계전문가 및 세무전문가 등을 포함하여 11인 이내로 구성한다. 이사회 의장은 당연직이사를 제외한 비상임이사 중에서 호선하며, 선임된 비상임이사는 그 임기동안 의장이 된다. 의장은 이사회의 회의를 소집한다. <AA공사 정관> 제29조(임원) 공사의 임원은 다음 각 호에 해당하는 자로 한다. 1. 사장 2. 상임이사 3. 당연직 비상임이사 정수는 비상임이사의 3분의 1 이하로 하여 2명 이내로 제한하며 시 CW국장과 예산담당관으로 한다. 4. 당연직이 아닌 비상임 사외이사는 4인 이상으로 <중략> 공사 업무와 관련 있는 분야의 전문가 중에서 선임한다. 제42조(이사회의 설치 및 구성) 공사의 업무에 관한 중요사항을 의결하기 위하여 이사회를 둔다. 이사회는 사장을 포함한 이사 전원으로 구성한다. 제43조(의결사항) 다음 각 호의 사항은 이사회의 의결을 거쳐야 한다. 1. 공사의 사업계획 및 기본 방침에 관한 사항 제44조(소집 및 의장) 이사회는 의장이 필요하다고 인정하거나 이사 3인 이상의 요청이 있을 때 소집하며, 의장은 조례의 규정에 의해 정한다. 제45조(의결방법) 이사회는 재적이사 과반수의 출석으로 개회하고, 출석이사 과반수의 찬성으로 의결한다. 다만, 다음 각 호의 사항은 재적이사 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다. 1. 공사의 사업계획 및 기본 방침 결정에 관한 사항 판단 이 사건에 있어서 'AA공사 임직원들로 하여금 T지구에 대한 우선협상대상자의 지위를 반납하게 하여 의무 없는 일을 하게 하였다'는 것은 결국, 'AA공사 임직원들로 하여금 이사회에 우선협상대상자 지위 반납 안건을 상정하게 한 행위' 또는 '사장, 임원 등으로 구성된 AA공사 이사회로 하여금 우선협상대상자의 지위를 반납하는 의결을 하게 한 행위'라고 볼 수 있다. 그런데 제안심사위원회 제3차 회의 후 AE부시장인 피고인 C나 감사위원회, H과는 AA공사를 T지구의 우선협상대상자로 유지하는 제안심사위원회의 결정이 감사위원회의 감사결과를 반영하지 않아 문제가 있다고 판단하면서 AA공사 사장 등 관계자들에게 지속적으로 토지가격 산정기준 위반 등 위법성 문제를 구두 또는 공문 형식으로 제기하고 하였고, 이에 AA공사의 임직원들은 개인적으로 또는 긴급 전략회의를 거쳐 H과에 질의도 하고 그에 따른 회신 공문을 받기도 하였음은 앞서 본 바와 같다. 위와 같은 AA공사의 임직원들과 계량평가 소관부서인 E시 H과 사이의 공문을 주고받은 행위나 사장을 비롯한 AA공사 임원과 AE부시장인 피고인 C 사이에 전화통화를 주고받는 행위 등은 토지가격 산정 근거인 AA공사의 학술용역보고서 제출 등의 위법 여부 및 그 결과 우선협상대상자의 지위를 유지할 수 있는지 여부 등에 관한 E시(H과)와 AA공사 간의 의견교환 행위 또는 의견 청취 행위로 평가할 수 있다. 한편, AA공사 설치 조례 및 AA공사 정관에 의하면, 공사의 업무에 관한 중요 사항은 이사회에서 심의 의결하게 되어 있고(조례 제16조 제1항, 정관 제42조 제1항), 특히 공사의 사업계획 및 기본 방침에 관한 사항은 이사회의 의결을 거치도록 되어 있다(정관 제43조 제1항). 이 사건 민간공원 G 특례사업에 제안서를 제출한 AA공사로서는 위 특례사업의 우선협상대상자의 지위 유지나 지위 반납은 AA공사의 사업 계획 및 기본 방침에 관한 사항으로서 반드시 이사회의 의결을 거치도록 되어 있으므로, AA공사의 임직원들이 위와 같은 의견교환(공문 교환) 후 '일응 우선협상대상자의 지위를 유지하면서 관련 쟁점이 해소된 후 그 결과에 따라 대응방안을 결정하는 안'(제1안)과 '대승적 차원에서 우선협상대상자 지위를 반납하는 안'(제2안)을 AA공사의 정기 이사회에 상정하는 행위는 위와 같은 감사위원회 및 H과 등의 지속적인 위법성 문제 제기와 의견교환, 그리고 AA공사설치조례 및 AA공사정관의 관련 규정에 따라 이루어진 것으로서 이를 두고서 의무 없는 일을 하게 하였다고 보기 어렵다. 또한, AA공사는 이사회에서 이사들의 논의와 토론을 거쳐 그들의 판단하에 대승적 차원에서 우선협상대상자의 지위를 반납하기로 하는 2안을 의결한 후 우선협상대상자의 지위를 반납하였으므로 AA공사 이사회를 구성하는 임원들로 하여금 의무 없는 일을 하게 하였다고 볼 수도 없으며, 비록 AA공사 이사회를 구성하는 이사 중 당연직 이사로서 E시 소속 직원인 CE(E시 CW국장)와 AU(E시 예산담당관)가 포함되어 있다 하더라도 위 이사들 또한 자신들의 생각과 판단 하에 위 2안을 의결한 이상 달리 볼 것은 아니라 할 것이다. 3. 피고인 A의 2018. 12. 18.자 허위공문서작성 가. 이 부분 공소사실의 요지 피고인 A은 2018. 12. 18. AA공사로부터민간공원 특례사업(G) 추진 관련 감사결과 알림에 따른 질의 공문이 접수되자, 같은 날 위 E시청에 있는 자신의 사무실에서 H과 주무관 I에게 그에 대한 회신 공문을 기안하게 하면서 '감사위원회의 조치요구에 따라 우선협상대상자 재선정 작업을 진행 중에 있으며'라는 문구를 기재할 것을 지시하였고, I은 그 지시에 따라 그와 같은 문구를 넣어질의에 대한 답변공문을 기안해서 피고인 A의 최종 결재를 받아 위 공문을 완성한 다음 그 즉시 이를 AA공사로 발송하였다. 그러나 E시는 감사위원회의 처분 요구에 따라 2018. 12. 14. 제안심사위원회 3차 회의를 개최하였고, 그 회의에서 감사결과에 따른 재평가안의 대부분을 수용하지 아니함으로써 T지구의 우선협상대상자를 AA공사로 유지하기로 하는 결정이 있었고, 이러한 결정에 위원들의 서명까지 모두 받은 상태였으므로, E시는 감사위원회의 처분요구에 따른 조치를 모두 이행하였고 추가로 조치할 사항이 남아 있지 아니하였다. 따라서 E시는 더 이상 제안심사위원회를 개최할 근거가 없었고, 다시 제안심사위원회를 개최할 것을 검토하지도 않았으며, 우선협상대상자 선정 처분에 직권취소의 사유가 있는지도 검토하지 않는 등 우선협상대상자 재선정을 위한 절차를 전혀 진행하지 않는 상황이었으므로, 위와 같이 '우선협상대상자 재선정 작업을 진행 중'이라는 문구는 사실과 다른 것이었다. 이로써 피고인 A은 공무원으로서 행사할 목적으로 그 직무에 관하여 문서를 허위로 작성하였다. 나. 판단 앞서 살펴 본 사실관계에서 알 수 있는 바와 같이, 피고인 C는 2018. 12. 14. 개최된 제안심사위원회 3차 회의 말미에 '명백히 실정법 위반 사항이 있으면 다시 위원들에게 개별적으로든지 회의를 하든지 하는 형태로 다시 한 번 설명할 기회를 전제로 하면서 4개의 상정안에 대해 회의 내용대로 의결한다'거나 '실정법 위반이 명확할 때는 제안심사위원회의 결정을 번복할 수 있음'을 시사하였던 점, 제안심사위원회 3차 회의가 AA공사의 우선협상대상자 지위를 유지하는 것으로 끝난 후 피고인들은 그날 오후 '국토부 유권해석이 시에 불리하다', '택지개발 방식에 문제가 많다', '감정평가가 아닌 것을 감정평가로 인정하는 것은 잘못됐다'는 인식을 바탕으로 AA공사의 우선협상대상자의 지위를 직권취소하는 방안, AA공사로 하여금 자진반납을 포함해서 스스로 결정할 수 있는 기회를 주는 방안, 다시 제안심사위원회 회의를 개최하여 안건을 재상정하는 방안을 논의하다가 제안심사위원회를 다시 소집하는 것은 현실적으로 어렵고, 직권으로 취소하는 것은 E시와 AA공사에 모두 좋지 않다면서 최종적으로는 AA공사로 하여금 자진반납하게 하는 방안이 가장 모양새가 좋고 위법성을 스스로 치유할 수 있는 기회를 부여하는 것이 좋겠다고 의견을 모았던 점, 피고인 C는 위의 같이 결정된 사항을 AM 시장에게 보고하고 난 후 같은 날 AA공사 사장 AR에게 전화하여 민간공원 사업을 포기 여부를 문의하기도 하였던 점, 이후 H과는 2018. 12. 17. 감사위원회 공문을 첨부하여 제안심사위원회에서 감사결과와 상충되는 결정을 함으로써 감사위원회에서도 위법성 문제를 제기하고 있음을 알려주는 공문을 시행하였고, 같은 날 피고인 A은 H과 직원 CT에게 'AA공사에 대한 우선협상대상자 직권취소가 가능한지' 여부에 관한 분석을 자문변호사에게 맡겨 검토해보라는 지시를 하였던 점, AA공사는 2018. 12. 18.감사결과에 대한 제안심사위원회 결정사항과 감사위원회의 수용 여부 등을 알려주지 않아 의사결정이 곤란한 상황이므로, 제안심사위원회 결정과 달리 감사위원회의 조치요구에 따라 토지가격을 인정받지 못할 경우 우선협상대상자 순위가 변경되는지 여부와 공고 및 제안요청서에 지위반납 관련 규정 없음에도 현 시점에서 우선협상대상자 지위반납이 가능한지, 가능하다면 그에 따른 후속조치 등은 없는지 여부 등을 문의하는 공문을 시행을 하였던 점, H과 직원 CT는 2018. 12. 18.경 'AA공사 감정평가 관련 법률자문의뢰서' 초안을 작성하였는데, 그 초안에는 '제안심사위원회 심사가 위법하다면 현 시점에서 제안심사위원회 심사결과를 배제하고 E시에서 직권으로 제안서 제출업체의 가치평가 학술 용역을 평가대상에서 제외할 수 있는지 여부 등에 관한 법률자문을 의뢰하는 내용이었던 점, 우선협상대상자 선정에 관한 최종적, 종국적인 권한은 결국 E시장에게 있다고 할 것인데, 피고인 A이 기안 작성을 지시한 '2018. 12. 18.자 민간공원 특례사업(G) 추가관련 질의에 대한 답변' 작성 시점에서 아직 E시는 특정감사 착수 전 정지하였던 '민간공원 특례사업 행정행위'를 아직 해제하지 않은 상태였고, 우선협상대상자 선정결과 최종발표도 하지 않았던 점에 비추어 보면, 비록 제안심사위원회 3차 회의에서 T지구에 대한 우선협상대상자로 AA공사를 유지하기로 하였고, 그 최종점수를 합산한 평가의결서 최종점수 확인동의서에서 제안심사위원들이 모두 서명을 마친 상태였다거나, AA공사에 대한 직권취소의 적법 요건을 갖추었지는 여부는 별론으로 하더라도, '감사위원회의 조치 요구에 따라 우선협상대상자 재선정 작업을 진행 중에 있다'는 것이 허위의 사실이라고 단정하기 어렵고, 피고인 A에게 '우선협상대상자 재선정 작업이 진행 중'이라는 것에 대해 허위라는 인식을 가지고 있었다고 보기도 어렵다. Ⅲ. 결론 그렇다면 피고인들에 대한 무죄 부분 전체 공소사실은 모두 범죄의 증명이 없는 경우에 해당하므로 형사소송법 제325조 후단에 의하여 피고인들에 대하여 무죄를 선고하고, 형법 제58조 제2항에 따라 무죄 부분 판결의 요지를 공시한다.