부산지방법원동부지원-2018고단419

범죄사실 피고인 A은 I군 군수로서 소속 지방공무원들에 대한 인사업무가 공정하고 적정하게 이루어지도록 지휘·감독할 수 있는 권한만 있을 뿐, 승진임용에 관하여 부당한 영향력을 행사하여서는 아니된다. 그럼에도 피고인 A은 2015. 7. 말경 부산 J에 있는 I군청 군수실에서 I군 인사실무 담당자인 피고인 B로부터 승진후보자 49명에 대한 보고를 받던 중 49번 K 등 17명의 이름 옆에 'V'표시를 하는 방법으로 5급 승진대상자를 특정하고, 피고인 B에게 인사위원회에서 위 특정한 사람들을 추천하도록 하였다. 이에 따라 피고인 B는 2015. 7. 말경 인사위원장인 부군수 L 등에게 피고인 A이 5급 승진대상자 17명을 추천한 사실을 보고하였고, 피고인 A이 특정한 17명이 승진대상자로 의결되도록 인사위원회 간사가 위 17명을 승진추천자로 호명하고 이에 따라 인사위원들이 결의하여 인사위원장이 확정 발표를 하는 시나리오를 사전에 작성한 뒤, 위 위원장 L과 간사인 M에게 건네주었다. 피고인 B는 2015. 7. 30. I군 인사위원회(이하 '이 사건 인사위원회'라고 함)에 서기로 참석하였고, 간사 M은 시나리오대로 "우리 군에서는 승진후보자 명부, 조직기여도, 업무실적, 경력 등을 종합적으로 고려하여 승진자를 추천하고자 합니다. 행정 5급 승진자 17명은 명부순위 1번 N, 3번 O, 4번 P, 5번 Q, 6번 R, 7번 S, 10번 T, 11번 U, 13번 V, 15번 W, 28번 X, 30번 Y, 33번 Z, 35번 AA, 37번 AB, 39번 AC, 49번 K를 추천합니다."라고 호명하였으며, 인사위원장 L은 '과장직위는 군정 운영에 있어 핵심적인 보직이므로 임용권자와 보조를 맞추는 것이 무엇보다 중요하다'는 취지로 발언하여 5급 승진 추천자가 군수인 피고인 A의 의사이므로 그대로 의결되어야 한다고 결의를 유도함으로써, 인사위원회에 참석한 AD 등 인사위원들로 하여금 승진후보자 명부의 순위와 달리 평가할 구체적인 근거가 없음에도 위와 같이 호명된 17명을 각 5급 승진자로 의결하도록 하였다. 이로써 피고인들은 공모하여, 부산 I군 소속 지방공무원 인사업무에 대한 군수인 피고인 A의 지휘·감독권을 남용하여 위와 같이 AD 등 인사위원회 인사위원들로 하여금 법령에 정한 절차를 위반하여 피고인 A의 의사에 따라 사전에 선정된 자들을 승진자로 의결하게 함으로써 의무 없는 일을 하게 하였다. 증거의 요지 1. 피고인들의 일부 법정진술 1. 증인 L, AE, M, AF의 각 법정진술 1. 피고인 B에 대한 각 검찰 피의자신문조서 1. AD에 대한 검찰 진술조서 1. AG, AH에 대한 경찰 진술조서 1. I군 인사위원회 회의록(2015. 7. 30.), 조직개편 관련 승진임용(안), 제안설명서, 2015. 5. 1. 인사위 관련 5급 행정직 승진임용(안), 2014. 6. 26.자 인사위원회 개최 서유 등, 2014. 12. 26.자 인사위원회 개최 서류 등, 2015. 5. 1.자 인사위원회 개최 서류 등, 2015. 7. 30.자 인사위원회 개최 서류 등, 2015년도 하반기 정기인사(승진·전보)예고 건의, 승진후보자명부, 인사위언회 개최알림, 1군인사위원회 회의록, 사전심의의결요구 및 사전심의의결요구서, 사전심의 의결결과 통보, 2015. 7. 30. 인사위원회 시나리오 및 제안설명서, I군 5급 승진예정인원 산정 도표, 심의자료 및 사전심의의결요구서 법령의 적용 1. 범죄사실에 대한 해당법조 및 형의 선택 피고인들: 각 형법 제123조, 제30조, 각 벌금형 선택 1. 노역장 유치 피고인들: 각 형법 제70조 제1항, 제69조 제2항 1. 가납명령 피고인들: 각 형사소송법 제334조 제1항 양형의 이유 피고인 A 피고인은 임용권자로서 근무성적평정뿐만 아니라 승진자 결정에 대하여도 부당한 영향을 미칠 수 있는 어떠한 행동도 해서는 안된다. 피고인은 평정에 대한 기초자료를 더욱 충실하게 수집하고, 평정표를 보다 구체적이고 상세하게 작성할 수 있는 방안을 마련하며, 승진자 결정에 대한 상세한 인사원칙과 기준을 수립하는 등으로, 인사위원회에서 객관적인 기준으로 공정하고, 합리적으로 승진자를 결정할 수 있도록 노력할 책임과 의무가 있을 뿐이고, 자신이 스스로 특정인을 승진자로 추천하는 방법으로 승진자 결정에 부당한 영향력을 미쳐서는 안된다. 그럼에도 피고인은 군수로서 소속 공무원에 대한 인사권을 가지고 있음을 기화로 승진자 추천(의견제시)이라는 형태로 사실상 승진자를 독자적으로 결정하고, 인사위원회에 영향을 미쳤다. 피고인의 행위로 지방자치단체의 장으로부터 독립하여 인사운영의 공정성, 객관성, 투명성을 확보하기 위해 마련된 인사위원회는 형식적으로 운영될 수밖에 없었다. 피고인의 이와 같은 행동들이 인사 행정에 대한 전문성 부족 및 인사 절차의 공정성에 대한 감수성 결여에 따른 것이라고 하더라도 직업공무원제도의 근간을 흔들 수 있으므로 그 불법성이 결코 작다고 볼 수 없다. 다만, 위와 같은 행동이 자신의 권한을 남용하는 것으로 위법한 것이라는 인식이 크지는 않았던 것으로 보이는 점, 승진예정인원 결정도 적절치 못한 측면이 있는 것으로 보이지만, 피고인에 대한 형사책임은 승진예정인원 결정의 위법성에 대한 것은 아니고, K의 승진 그 자체에 대하여는 소속 공무원들 사이에서도 큰 문제제기가 있었던 것은 아닌 것으로 보이는 점, 피고인의 행동이 개인적인 이익 또는 대가를 목적으로 이뤄진 것으로 볼만한 정황은 없는 점, 관행처럼 행하여진 인사위원회에 대한 의견제시 조차도 위법한 것일 수 있다는 선례가 거의 없었던 상황에서 피고인을 표본삼아 엄중한 형벌을 부과하는 것은 다소 과하다고 보이는 점, 이 사건 인사 이후에는 피고인이 승진인사에 대한 어떠한 의견도 제시하지 않고 있는 것으로 보이는데, 위법성을 확인하여 선언하는 것만으로도 피고인에 대한 엄중한 경고가 되었을 것으로 보이고, 피고인이 재범할 위험성도 낮아 보이는 점 등을 고려한다. 그 밖에 피고인의 나이, 환경, 성행, 범죄전력(초범), 범행의 수단 및 결과, 범행 후의 정황 등 모든 양형조건을 종합적으로 고려하여 주문과 같이 형을 정한다. 피고인 B 피고인은 인사 실무자로서 피고인 A의 권한남용에 가담하였다. 피고인의 전반적인 태도를 보면, 실무자로서 피고인 A의 지시에 대하여 다른 행동을 할 수 없었다고 주장하는 것 같다. 그러나 피고인은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 지는 공무원이다(헌법 제7조 제1항), 피고인 A의 위법·부당한 지시에 응할 의무가 없고, 오히려 위법·부당함을 지적하고, 바로잡을 의무가 있을 뿐이다. 피고인은 개인적 이익 또는 불이익(보직, 평정, 승진 등에 있어서)을 생각한 나머지 피고인 A의 위법한 지시를 반성적 고려 없이 실행한 것으로 보인다. 다만, 피고인 역시 위법성에 대한 인식의 정도가 크지는 않았던 것으로 보이는 점, 피고인 A과 비교하여 책임이 무겁다고 보기 어려운 점, 재범의 위험성은 낮아 보이는 점 등을 고려한다. 그 밖에 피고인의 나이, 환경, 성행, 범행의 수단 및 결과, 범행 후의 정황 등 모든 양형조건을 종합적으로 고려하여 주문과 같이 형을 정한다. 직권남용권리행사방해죄를 유죄로 인정한 이유 1. 피고인들 및 변호인들 주장의 요지 가. 피고인 A 피고인이 승진대상자 17명의 이름 옆에 표시를 한 것은 승진심의 과정에서 임용권자인 군수의 의견을 표시하는 하나의 절차로 생각하고 한 것이지, 특정한 사람을 승진시키려는 의도로 지시한 것이 아니다. 관례에 따라 의견을 피력하였을 뿐이다. 또한, 피고인은 자신이 추천한 사람들을 그대로 승진 의결시키기 위해 인사위원들에게 부당한 영향력을 행사하거나 결의를 유도한 사실이 없다. 결국 이 사건 인사위원회에서 호명된 사람들이 그대로 승진의결된 것은 인사위원회 회의를 통한 결과였지, 피고인 A이 부당한 영향력을 행사했기 때문이 아니다. 나. 피고인 B 피고인은 피고인 A과 공모한 사실이 없고, 피고인 A의 지시에 따라 실무자로서 맡은 일을 수행했을 뿐이며, 피고인 A의 지시가 위법하다는 인식도 없었다. 2. 관련법리 가. 직권남용죄는 공무원이 그 일반적 직무권한에 속하는 사항에 관하여 직권의 행사에 가탁하여 실질적, 구체적으로 위법·부당한 행위를 한 경우에 성립하고, 그 일반적 직무권한은 반드시 법률상 강제력을 수반하는 것임을 요하지 아니하며, 그것이 남용될 경우 직권행사의 상대방으로 하여금 법률상 의무 없는 일을 하게 하거나 정당한 권리행사를 방해하기에 충분한 것이면 된다(대법원 2004. 5. 27. 선고 2002도6251 판결 참조). 나. 형법 제123조의 직권남용권리행사방해죄에 있어서 '직권의 남용'이란 공무원이 일반적 직무권한에 속하는 사항을 불법하게 행사하는 것, 즉 형식적 외형적으로는 직무집행으로 보이나 그 실질은 정당한 권한 이외의 행위를 하는 경우를 의미하고, 직권남용에 해당하는지 여부는 공무원의 구체적인 직무행위가 그 목적과 그것이 행하여진 상황에서 볼 때 필요성 상당성이 있었는지, 직권 행사가 허용되는 법령상의 요건을 충족하였는지 등의 제반 요소를 고려하여 결정하여야 한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2013도6570 판결 참조). 또한, 위 죄에 해당하려면 현실적으로 다른 사람이 의무 없는 일을 하였거나 다른 사람의 구체적인 권리행사가 방해되는 결과가 발생하여야 하고, 그 결과의 발생은 직권남용 행위로 인한 것이어야 한다(대법원 2005. 4. 15. 선고 2002도3453 판결 참조). 다. 2인 이상이 범죄에 공동가공하는 공범관계에 있어 공모는 법률상 어떤 정형을 요구하는 것이 아니고 2인 이상이 공모하여 범죄에 공동가공하여 범죄를 실현하려는 의사의 결합만 있으면 되는 것으로서, 순차적으로 또는 암묵적으로 상통하여 그 의사의 결합이 이루어지면 공모관계가 성립한다. 3. 판단 가. 증거에 의하여 인정되는 사실 및 사정들 1) 피고인 A은 이 사건 인사위원회가 열리기 2일 전 즈음에 피고인 B에게 승진후보자 명단에 승진자 17명에 대한 표시를 하여 주었고, 피고인 B는 이를 기초로 인사위원회 시나리오를 작성하였으며, 피고인 B가 작성한 시나리오에는 피고인 A이 추천한 17명의 명단이 기재되어 있었다. 피고인 B는 이 사건 인사위원회가 열리기 전 인사위원회 위원장인 부군수 L, 간사 M에게 위 시나리오를 전달하였고, L은 시나리오에 기재된 17명이 군수가 추천한 사람이라고 인식하였다. 2) 이 사건 인사위원회에는 위원장 L(부군수), 위원 AF, AK, AH, AG, AD(이상 외부위원), AL, AE(이상 내부위원)이 인사위원으로 참석 하였고, M이 간사로, 피고인 B가 서기로 참여하였다. 회의가 시작된 후 AD가 '집행부에서 생각하고 있는 부분을 먼저 말해달라'고 이야기하자, M은 시나리오에 기재되어 있는 17명을 호명하였고, 이어서 AD는 명부순위 2번이 추천에서 제외된 이유를 묻고, 가급적 승진자와 명부순위가 일치되면 좋겠다는 발언을 하였으며, L은 '5급 과장의 직위는 핵심 보직이므로 임용권자와 보조를 맞추는 것이 중요하다'는 취지의 답변을 하였고, AG은 '군청 조직을 운영하하기 위해 군수님이 생각하는 사람이 명부순위에 있을 수도 있고 없을 수도 있는데 사실 일치하기는 쉽지 않은 일이다. 어렵게 결정한 일일텐데 추천대로 따라가는게 좋을 것 같다'고 발언하였다. AD는 더 이상 이의를 제기하지 아니 하였고, 호명된 17명은 별다른 논의 없이 승진자로 의결되었다. 3) AD는 검찰에서 '선순위자인 2번이 호명되지 않은 것을 분명히 알아듣고 의아하게 생각했다. 당시 내부위원 중 한명이 추천된 사람들이 군 정책을 잘 수행할 수 있는 사람들이라고 하니까 굳이 외부위원들이 토를 달지 않았던 것으로 기억한다.'고 진술하였고, AF는 이 법정에서 '참석해서 이야기 듣고 그대로 추인하는 형식으로 하는 거니까 머리 아프게 기억할 필요도 없고 잘 기억이 안난다. 사실 건성으로 보고 넘어가기 때문에 기억이 잘 안난다. 인사위원으로서 무책임한 이야기를 한다고 할 수 있지만 그렇게 신경을 쓰고 매달리는 사항들이 아니다. 그냥 인사위원회에 참석하라고 하면 가서 정족수 맞춰 주고, 서류 보고 교육 충족·미충족 이런거 보고, 개월 수나 한번 따져 봐주고 했다. 외부위원들이 누가 뭐라 한다고 해서 사안이 바뀌는 것도 아닐 것 같다.'고 진술하였으며, AK은 경찰에서 '외부위원들은 대상자들이 어떤 사람인지 전혀 알 수 없으므로 군에서 추천하는 사람들을 그대로 의결할 수밖에 없는 실정이다. 이 사건 인사위원회 당시 간사와 위원장의 말에 대해 군수의 의중으로 받아들였다. 5급 사무관은 군수와 함께 군정을 이끌어 갈 중요한 보직이므로 그 대상자들은 총무파트에서 사전에 군수가 추천을 하였거나 군수와 의논을 하여 추천을 한 사람들로 판단하여 그들에 대하여는 특별히 논의를 하지 않았다.'고 진술하였다. 또한 AE은 이 법정에서 '간사가 호명하니까 B가 군수님 의견을 받아서 부르는구나 생각했다.'고 진술하였고, M은 이 법정에서 '집행부에서 상정해서 올리면 위원들이 그대로 의결하는 것으로 느꼈고, 승진대상자가 이미 정해져 있는 것 같았다는 취지로 수사기관에서 진술한 사실이 있는데, 시나리오 순으로 그대로 다 진행이 됐기 때문에 그런 생각을 한 것이다.'고 진술하였다. 위 각 진술에 따르더라도, 인사위원회 심의는 매우 형식적으로, 개별 승진자에 대한 구체적인 논의 없이 진행된 것으로 보인다. 4) L은 이 법정에서 '인사위원회 개최 전 피고인 B로부터 추천자에 대한 보고를 받고 군수가 17명을 추천한 것을 알고 있었다. 군수의 추천이 없었다면 상당히 시간이 많이 걸리면서 하나하나 따져보면서 검토했을 것이다.'는 취지로 진술하였다. 2015. 7. 1. I군으로 부임한 부군수이자 인사위원장인 L이 피고인 A의 추천이 없었을 경우 이 사건 인사위원회에서 군수가 추천한 17명을 스스로 승진자로 추천하지는 않았을 것임은 분명해 보인다. 5) 이 사건 인사위원회 심의과정에서 위원들 사이에 승진후보자들의 자질이나 직무수행능력, 결격 내지 부적격 사유 등에 관한 실질적 논의가 전혀 이뤄지지 않았고(순번 2번 제외), 승진에서 탈락한 선순위자들에게 어떠한 승진 결격 내지 부적격 사유가 있는지, 승진자로 추천된 후순위자들은 어떠한 이유로 승진자로서 더 적합한 사정이 있는지 알 수 있을만한 자료도 제공되지 않았다. 6) 피고인 B는 검찰에서 '인사예고 이후 군수가 AM 계장이 미래전략과장으로 근무하면 좋을 것 같으니 AM의 승진희망 의사를 확인하라고 하였다. 군수가 승진자 17명에 대한 V 표시를 하면서 5급 승진 대상으로 추천하라고 하였다. 2015. 5.경 5급 승진인사에서도 군수가 승진자 2명을 호명해 주었다. 추천하는 방식으로 실질적으로 군수가 5급 승진자를 결정하고 있다. 관행적으로 군수가 승진할 사람을 특정하는 것이 당연하다고 생각했다. 그 이전에도 추천대로 의결되었기 때문에 이 사건 인사위원회도 큰 걱정을 하지 않았다. 군수가 추천한대로 의결되지 않은 적은 없다. 군수가 자신의 사람들을 승진시키기 위해 승진자를 특정하다보니 실질적 논의가 이뤄질 수 없다. 인사위원들이 공정하게 인사의 결을 할 구조가 사실 되어 있지 않다. 이전 인사에서도 군수가 추천한 사람들 그대로 승진시켰듯이 본건 인사도 군수가 관례대로 승진시킬 사람을 지목한 것이고, 시나리오를 적어서 인사위원회에서 군수가 지목한대로 승진의결 되도록 한 것뿐이다. I군에서는 5급 승진자는 군수가 지정한 사람이 승진하여 왔고, 군수가 지정하지 않는 사람이 5급으로 승진한 적이 없다.'고 진술하였고, 이 법정에서는 '군수가 추천자를 지정해 줬고, 추천된 사람이 인사위원회에서 그대로 의결된다. 형식적이라고 생각했었지만 내가 컨트롤 할 수 있는 상황도 아니었고, 군수가 추천하는 승진예정자에 대해서 안된다고 하거나 다른 사람을 추천할 수 있는 것이 아니다. 군수가 추천하는 사람이 그대로 될 수밖에 없다는 생각에서 시나리오를 작성한 것이고, 의결된 것이다. 군수가 항상 추천을 했고, 그대로 의결이 되었다. 군수가 AM 계장이 일을 잘 하는데, 이번에 과장 자리가 많은데 미래전략과장으로 할 의향이 있는지 물어보라고 했다. 2014. 12. 인사에서도 군수가 3명을 추천하였고, 그대로 의결되었다.'고 진술하였다. 위 진술에 따르면, 피고인 A은 적어도 2014. 12. 26., 2015. 5. 1., 2015. 7. 30. 열린 각 5급 승진을 위한 인사위원회에 승진자를 추천하였고, 특정인에게 특정 보직까지 염두하고 승진의 향을 확인하기도 하였으며, 승진의결 결과를 통보받고 승진 발령을 명하는 과정 등을 통하여 자신이 추천한 사람들이 모두 승진의결이 되었다는 것을 알고 있었음을 인정할 수 있다. 7) 피고인 A은 17명을 특정하게 된 이유와 관련하여, 구체적이고 설득력 있는 설명을 하지 못하고 있고, 피고인 B에게 그 이유를 설명하여 주지도 않았다. 또한 피고인 A은 수사기관에서부터 이 법정에 이르기까지 수차례 '승진의결은 인사위원회의 권한'임을 잘 알고 있었다는 취지로 진술하였다. 피고인 A은 승진자 모두가 자신이 특정한대로 인사위원회에서 의결되었으므로, 자신의 추천으로 인사위원회의 권한이 침해되었고, 침해될 수 있다는 것을 미필적이나마 인식하였던 것으로 보인다. 8) 피고인 B는 피고인 A이 승진자를 특정하여 추천하면 실질적 논의 없이 그대로 의결될 것을 예상하고도 인사위원장인 부군수 L에게 피고인 A이 추천한 승진자에 대하여 보고하였고, 인사위원회 시나리오 역시 그에 맞춰서 작성하였다. 피고인 B는 그 동안 인사위원회가 형식적으로 운영되어 왔으므로 이 사건 인사위원회에서도 마찬가지로 인사위원들은 피고인 A이 특정한 사람들을 승진자로 의결할 것임을 알고 있었다고 보인다. 나. 결론 1) 인사위원회 제도는 인사운영의 공정성, 객관성, 투명성을 확보하기 위해 마련된 것이다. 지방공무원법상 인사위원회제도는 지방자치제가 실시되면서 지방공무원이 행정여건의 변화에 동요되지 아니하고 신분상 안정감을 가지고 근무에 전념할 수 있도록 하기 위하여 기능이 점차 강화되어 왔는데, 이는 정실 인사, 보복성 인사 등 인사권 남용을 방지하여 인사의 공정성을 높이고, 신분보장 등 직업공무원제도를 더욱 확고히 하기 위한 것이다(동일한 취지로 공무원의 근무성적평정과 관련해서도 임용권자와 평정권자 확인권자를 분리하고 있음). 인사위원회 제도의 목적을 달성하기 위해서는 인사위원회의 독립된 운영이 반드시 필요하고, 인사위원들은 임용권자로부터 독립하여 심의하고, 의결할 의무가 있다. 2) 인사위원회제도의 취지에 비추어 보면, 임용권자가 특정 공무원을 추천하는 방법으로 인사위원회에 개입해서는 안된다고 할 것이고, 특히 인사위원회의 구성, 운영, 논의형태 등에 있어서 인사위원회가 이미 임용권자에 의해 장악되어 있거나, 실질적인 논의를 하지 못하고 있는 상태라면 임용권자가 인사위원회에 특정 공무원을 추천하는 것은 그 자체로 인사업무의 정당한 지휘·감독을 벗어난 목적·방법 등이 위법하고 부당한 권한의 행사라고 보아야 하며(임용권자가 인사위원들을 임명·위촉하는 것과 인사위원회 운영의 현실적 한계까지 고려하면 더욱 그러함), 추천행위 자체가 인사위원회 인사위원들로 하여금 의무 없는 일을 하게 하는데 충분한 것으로 봄이 상당하다. 이는 인사위원회 의결 당시 위원들에게 강제력의 행사가 없었다거나 의결을 강요하는 강압적인 분위기가 아니었다고 하여 달리 볼 것이 아니고, 직권을 남용하여 인사위원들의 의사결정에 영향을 미친 이상 인사위원들이 스스로 의무 없는 일을 하였더라도 죄의 성립을 방해하지 않는다. 3) 위 각 사실 및 사정들을 종합하여 보면, I군 인사위원회는 5급 승진에 대한 심의·의결을 함에 있어서 이 사건 인사 이전부터 형해화 상태였던 것으로 보이고, 피고인들 역시 그와 같은 사실을 충분히 알고 있었던 것으로 보인다. 그럼에도 피고인 A은 피고인 B에게 추천자를 지정해 주었고, 피고인 B는 인사위원회 위원장인 부군수 L에게 전달하였으며, L은 군수의 추천대로 의결될 수 있도록 분위기를 조성하여 위원들로 하여금 군수가 정한 사람을 승진자로 의결하도록 하였다. 이는 사실상 피고인 A이 승진자를 단독으로 결정하는 것과 다를 것이 없다. 4) 결국 피고인들은 공모하여(피고인 B는 피고인 A의 지시에 따르지 않을 수 없었다기보다는 피고인 A의 직권남용에 가담하고, 실행행위를 분담하였다고 봄이 상당하고, 위법성 인식의 결여에 정당한 이유가 있다고 보기도 어려워 '공모'와 관련된 피고인 B의 주장도 받아들이지 않음), 인사업무에 관한 피고인 A의 일반적 직무권한에 속하는 지휘·감독권을 남용하여 정당한 권한 이외의 행위를 하였고, 이러한 행위로써 인사위원회 인사위원들로 하여금 피고인 A이 선정한 사람들을 승진자로 의결하도록 하여 의무 없는 일을 하게 하였다. 무죄부분 1. 공소사실 피고인 A은 2010. 7. 1.경 I군수에 취임하여, I군수로 재임하고 있는 선출직 공무원이다. 피고인 B는 2014. 7. 15.경부터 2015. 8. 2.경까지 I군청 총무과 총무계에서 인사실무를 담당했던 6급 공무원으로, 2017. 4. 13.경부터 부산 AN 도서관에서 도서관정책팀장으로 근무하고 있다. 지방공무원법 제26조, 제39조 제3항, 제30조의4 제4항, 제41조 제2항, 지방공무원임용령 제8조의2 제1항 제1호, 제2항, 제9조 제2항, 제27조의3 제1항 제2호, 제38조 제3항, 제38조의5, 지방공무원 인사분야 통합지침 등(이하 '인사 관련 법령'이라 함)에 따라 지방 5급 공무원을 승진임용할 때에는 임용하려는 결원에 대하여 승진후보자 명부의 높은 순위에 있는 사람부터 차례로 승진임용 범위에 해당하는 사람 중에서 임용하여야 하고, 임용권자는 보직관리 기준 및 승진·전보 임용 기준을 소속 공무원이 알 수 있게 인터넷 홈페이지에 올리는 등의 방법으로 반드시 예고하여야 한다. 또한, 지방공무원 임용권자는 특별한 사정이 없으면 소속 공무원의 승진임용을 위한 인사위원회의 사전심의 또는 승진의결 결과에 따라야 한다. 가. 위계공무집행방해 피고인 A은 2015. 6.경부터 같은 해 7.경까지 부산 이하 불상지에서 I군의회 의장 AO로부터 I군 의회사무과 소속 6급 K에 대하여 인사에 신경을 써달라는 취지의 청탁을 받고, 위 K를 승진대상자로 지시하는 등의 방법으로 승진시키기로 마음먹었다. 피고인 B는 2015. 7.경 I군청 총무계 인사실무 담당자로서 I군청 조직개편과 연계하여 실시한 2015년 하반기 정기인사(승진·전보(이하 '이 사건 인사'라고 함)와 관련하여, 행정 5급 승진예정인원을 산정함에 있어 위 인사 관련법령에 따라 승진예정인원에 대하여 결원자 2명, 결원예정인원 3명, 행정기구 개편에 따른 증원예상인원 11명 등 합계 16명으로 산출한 후 I군수인 피고인 A의 결재를 받아 2015. 7. 21.경 5급 승진예정인원을 16명으로 인사예고를 하였다. 이어 피고인 B는 2015. 7. 말경 부산 J에 있는 I군청 총무과에서 위 인사 관련법령에 따른 5급 승진예정인원 16명에 기초하여 산출된 승진후보자(산정 방식 : 승진예정인원 10명 초과 1명당 2배수 + 35명) 순번 47명 명부 등이 포함된 '조직개편 관련 승진임용[안]', 5급 승진후보자 명부 등을 작성한 뒤, I군수실에서 군수인 피고인 A에게 보고하였고, 피고인 A은 5급 승진후보자 명부에 승진대상자를 체크하던 중 5급 인사예고 된 승진예정인원인 16명에 대한 법정 승진후보자 명부 순번 47번 내에 들지 못하였으나 I군의회 의장 AO로부터 승진 청탁을 받은 순번 49번 K를 승진시키기 위하여 '5급 승진예정인원을 1명 더 늘리라'는 지시를 하였다. 이에 따라 피고인 B는 같은 날 위와 같은 피고인 A의 지시대로 5급 승진예정인원을 1명 더 늘리기로 마음먹었으나, 2015. 하반기 및 2016. 상반기 인사 전까지 결원예정인원이 없자, 2015. 하반기 정기인사로부터 정년이 1년 11개월 가량 남아있던 2017. 6. 30. 정년퇴직 예정자 AP, AQ이 2016. 7. 1.경 공로연수 예정이라는 이유로 임의로 그 중 AP 만을 결원 내지 결원예정인원으로 삼아 승진예정인원을 1명 더 추가하여 17명으로 산정한 후, 순번 49번(K)까지로 최종 승진후보자 순위를 피고인 A에게 보고하였고, 피고인 A은 피고인 B에게 위 K를 포함한 17명을 5급 승진대상자로 체크하여 지정하여 주었다['승진 예정인원 = 결원 + (결원예정인원(정원 × 최근3년간 5급이상 공무원의 연평균퇴직률)} + 증원예상인원 - (공개경쟁임용예정인원 + 특별임용예정인원 + 공개경쟁승진시험예정인원)'을 의미함]. 그러나 위 인사 관련법령에서 승진예정인원 산정 방식에 대해 정하고 있으므로, 임의로 승진예정인원을 늘리거나 줄일 수 없고, 위 지방공무원법 제41조 제2항, 지방공무원임용령 제27조의3 제1항 제2호에서 정년이 될 때까지 남은 근무기간이 1년 이내인 사람이 연수하게 된 경우 지방자치단체장이 공로연수 파견을 명하면 파견기간 중 그 파견자의 직급에 해당하는 정원이 따로 있는 것으로 보고 '결원'을 보충할 수 있도록 되어있으므로, 위 AP는 공로연수 파견근무를 명받은 사실이 전혀 없어 '결원'으로 산입될 수 없었으며, 지방공무원임용령 제8조의2 제2항에 따라 2014. 12. 26. 공개된 I군 인사기준인 '2015년도 인사운영 기본계획'에 따라 '정기인사는 12월 말 정년(명예) 퇴직 등 결원 발생에 따른 7월 중 정기인사(전보 등) 실시'하고, 인사예고를 통하여 '6급 이하 직원 신뢰도를 제고하고 불필요한 오해를 예방'하고자 하였으므로, 공로연수를 원인으로 한 결원예정인원은 위 정기인사에 맞추어 1년 2번 상·하반기 단위로 산정하여야 하며, AP는 위 AQ과 함께 I군의 '2016년도 인사운영 기본계획'에 따라 2016. 인사의 공로연수를 원인으로 한 결원예정인원 내지 결원에 산입될 수 있을 뿐, 2015년 하반기 정기인사의 '결원예정인원'에 산입되어 승진예정인원 증원을 할 수 있는 근거가 될 수 없었다. 그럼에도 피고인들은 위와 같이 5급 승진임용예정인원을 17명으로 허위로 산정하여 승진후보자를 47번에서 49번 K까지 임의로 확대시킨 후 2015. 7. 30. 위 I군청 부군수실에서 열린 인사위원회에 피고인 B가 서기로 참여하고 그가 작성한 시나리오에 따라 간사 M을 통하여 K가 포함된 승진추천자 17명을 호명 추천하도록 하고, 부군수인 위원장 L은 과장직위(5급)는 임용권자와 보조를 맞추어야 함을 강조하여, 위와 같은 허위 산정 사실을 모르는 I군 인사위원회 인사위원들로 하여금 인사예고에 따른 승진후보자가 아닌 K가 포함된 17명에 대하여 승진대상자로 의결하도록 하였다. 이로써 피고인들은 공모하여 "위계"로써 5급 공무원 승진임용에 관한 승진의결을 담당하는 AD 등 인사위원회 인사위원들의 정당한 공무집행을 방해하였다. 나. 허위공문서작성 및 허위작성공문서행사 피고인들은 위 가.항과 같이 인사 관련법령, I군 2015년도 인사운영 기본계획 등에 따라 이미 2015. 7. 21. 5급 승진예정인원을 16명으로 인사예고를 하였으므로, 승진예정인원을 임의로 변경하여서는 아니되고, 인사로부터 정년이 1년 11개월 가량 남아있던 2017. 6. 30. 정년퇴직 예정자 AP, AQ이 2016. 7. 1. 공로연수 예정이라는 이유로 임의로 그 중 AP 만을 2015년도 하반기 정기인사의 결원 내지 결원예정인원으로 산입하여 승진예정인원 증원할 수 없음에도 승진후보자 순위 49번(K)까지 배수범위를 확대하고 5급 행정직 승진예정인원을 17명으로 하는 허위 공문서를 만들어 행사하기로 공모하였다. 1) 사전심의 의결 요구' 허위공문서 작성 및 행사 피고인들은 2015. 7. 말경 위 부산 I군청에서, 사실은 2015. 7. 21.자 인사예고에 따라 5급 승진가능인원 16명, 법정승진후보자수 6×2 배수+35명=47명, 승진임용 예정자 현황 명부는 순위 1번 N부터 47번 AR까지 하는 내용의 '사전심의의결요구서'를 작성하여야 함에도, 그 무렵 피고인 B는 I군청 총무과 사무실에서 임의로 컴퓨터 한글프로그램을 이용하여 'AP'를 결원예정인원으로 삼아 5급 승진가능인원을 17명으로 산정하고, 법정승진후보자수 7×2 배수+35명=49명, 승진임용 예정자 현황 명부 순위 1번 N부터 49번 K까지 확대하는 내용의 '사전심의의결요구서'를 작성하여 출력하고, I군 인사위원회 위원장을 수신자로 하는 '사전심의 의결 요구'라는 제목의 공문에 첨부하여 기안하고, 피고인 A은 위와 같이 '사전심의의결요구서'가 첨부된 '사전심의 의결 요구'를 최종 결재한 다음, 이를 마치 진정하게 작성된 것처럼 인사위원회에 사전심의 의결을 요구하는 취지로 그 사실을 모르는 I군 인사위원회 위원장을 수신으로 하여 이를 관련 인사서류철에 비치하였다. 이로써 피고인들은 공모하여 행사할 목적으로 그 직무에 관하여 위와 같이 공문서인 '사전심의 의결 요구'를 허위로 작성하고, 이를 비치하여 행사하였다. 2) '심의자료' 허위공문서 작성 및 행사 피고인 B는 2015. 7. 말경 위 부산 I군청 총무과 사무실에서 인사위원회의 서기로서 인사위원회의 사무 처리를 보조하면서 위 나.의 1)항과 같이 피고인 A과 공모하여 허위 작성한 위 '사전심의의결요구서'를 출력하여 첨부한 5급 승진자 심의를 위한 I군 인사위원회의 '심의자료' 8부를 작성하였다. 이어 피고인 B는 2015. 7. 30.경 I군청 부군수실에서 마치 위 '사전심의의결요구서'가 첨부된 '심의자료'가 진정하게 작성된 것처럼 그 사실을 모르는 I군 인사위원회 위원 AD 등 8명에게 배포하였다. 이로써 피고인들은 공모하여 행사할 목적으로 그 직무에 관하여 위와 같이 공문서인 I군인사위원회 '심의자료'를 허위로 작성하고 이를 배포하여 행사하였다. 2. 관련법령 및 지침 3. 판단 가. 인사예고의 효력 1) 2015. 7. 21.자 인사예고의 근거 임용령 제8조의2 제2항에 따라 임용권자가 해야 하는 예고의 대상은 '보직관리 기준 및 승진·전보임용 기준'이고, 같은 조 제3항까지 더하여 보면, I군에서 2015. 7. 21. 실시한 인사예고는 임용령 제8조의2 제2항에 따라 실시된 것이 아니라, 2014. 12. 26.자로 발표한 '2015년도 인사운영 기본계획(인사예고제 시행으로 예측 가능한 인사체계를 확립하여 6급 이하 직원의 신뢰도 제고 및 불필요한 오해를 예방하겠다는 부분)'에 근거하여 승진 및 전보 인사 실시에 앞서 소속 공무원들에 대한 사전 안내를 목적으로 실시된 것이라고 보인다(위 기본계획이 임용령에 따른 예고로 해석됨). 2) 2015. 7. 21.자 인사예고에 따라 승진예정인원이 결정된 것인지 승진에 있어서 승진예정인원은 승진의결 대상을 결정하는 중요한 사항이다. 임용령 제38조 제3항, 제35조 제2항에 따르면, 승진예정인원은 5급 공무원의 연간 퇴직률, 증원 예상 인원 등을 고려하여 산정해야 하고, 구체적인 사항은 관련부처 장관이 정하도록 하고 있다. 이 사건 인사에 있어 법에 따른 승진예정인원이 몇 명인지 등에 대한 논의는 별론으로 하고, 2015. 7. 21.자 인사예고에 따라 승진예정인원이 결정된 것으로 볼 수 있을 것인지 문제된다. 그러나 위 인사예고는 소속 공무원들에 대한 사전 안내를 목적으로 하는 것에 불과할 뿐 법적 구속력을 갖는 것으로 볼만한 근거가 부족한 점(인사 전 인사예고가 항상 있었던 것도 아님), 임용령 제38조 제3항에 따르더라도, 이 사건 인사에 있어 인사예고와 달리 승진예정인원이 변동되었다고 하더라도 변동되었다는 그 자체가 문제가 있는 것으로 보기는 어려운 점, 위 인사예고에는 '승진예정인원이 직제개편 결과에 따라 변동 가능하다'는 취지의 기재가 있는데, 직제개편에 따른 변동만이 가능하고, 그 외 변동은 불가능하다고 할 정도로 변동 가능 사유에 대한 신뢰를 부여하고 있다고 보기 어려운 점, 실제로 위 인사예고 당시의 총 승진예정인원은 31명이었는데, 나중에 5급 승진예정인원을 포함한 총 승진예정인원이 41명으로 변경된 점을 종합하여 보면, 2015. 7. 21.자 인사예고에 따라 승진예정인원이 결정되었다고 볼 수 없다[오히려 조직개편 관련 승진임용(안)을 결재할 때나 인사위원회에 사전심의·의결 요구를 할 때 또는 임용령 제38조 제3항에 따라 인사위원회 개최일 3일 전인 승진의결대상 확정 시점에 승진예정인원이 결정된다고 볼 여지가 상당함]. 나. 승진예정인원을 17명으로 산정한 것으로 인사위원들의 정당한 공무집행이 방해되었는지 여부 1) 관련법리 위계에 의한 공무집행방해죄에 있어서 '위계'라 함은 행위자의 행위목적을 이루기 위하여 상대방에게 오인, 착각, 부지를 일으키게 하여 그 오인, 착각, 부지를 이용하는 것으로서, 상대방이 이에 따라 그릇된 행위나 처분을 하여야만 위 죄가 성립한다. 만약, 그러한 행위가 구체적인 직무집행을 저지하거나 현실적으로 곤란하게 하는 데까지는 이르지 않은 경우에는 위계에 의한 공무집행방해죄로 처벌할 수 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2007도1554 판결 등 참조). 2) 판단 위법한 승진예정인원 산정으로(공소사실에 따른 '위계') 인사위원들의 직무집행이 방해된 것으로 볼 수 있는지 문제된다. 즉, 인사위원들에게 16명이 아닌 17명을 심의·의결하도록 하여 인사위원들의 정당한 직무집행이 방해되었는지가 문제된다. 살피건대, 인사위원회 인사위원은 법 및 임용령에 따라 승진임용의 사전심의 및 의결에 참여한다. 그러나 법 및 임용령의 제반규정에 따르더라도 승진예정인원 산정의 주체는 임용권자인 지방자치단체의 장이라고 해석되고, 인사위원회에서 승진예정인원 산정에 대한 당부를 판단할 권한 및 의무가 있다고 보이지 않는다. 인사위원회는 임용권자가 산정한 승진예정인원을 전제로 심의·의결하는 것이다. 승진예정인원이 위법하게 산정된 경우 인사위원들이 심의·의결할 대상자가 많아지거나 적어지게 될 수 있다. 이 사건에 있어서 보면, 승진예정인원이 1명 더 늘어나게 되어, 인사위원들은 2명의 승진의결 대상자를 더 심의해야 하고, 1명의 승진자를 더 결정해야 했다. 그러나 이로써 인사위원들의 업무가 조금 증가되는 것을 넘어서 승진의결 대상자들에 대하여 심의·의결을 하는 인사위원들의 구체적이고 현실적인 직무집행 자체가 방해되었다고 볼 수 없다. 즉, 승진예정인원 산정이 위법한 경우 인사위원회 업무의 적정성을 침해할 수 있지만, 인사위원들의 심의·의결 업무 자체가 방해된 것으로까지 볼 수는 없는 것이다. 승진예정인원이 위법하게 많이 산정된 경우 의결된 과인원은 결원 발생 시까지 승진대기자로 기다리게 될 것이고, 승진예정인원이 위법하게 적게 산정된 경우 결원발생에 맞춰 인사위원회가 다시 열릴 것이다. 다만 이로 인하여 승진후보자들에게 실질적 피해가 갈 수 있지만, 인사위원들의 직무집행이 방해되었는지를 판단하는 것과는 별개의 문제이다. 결국 임용권자가 위법하게 승진예정인원을 산정하였다고 하더라도 위법한 산정 그 자체에 대하여 책임을 추궁하는 것은 별론으로 하고(위법한 산정을 지시한 것에 대한 책임 등), 위법한 승진예정인원 산정으로 곧바로 인사위원들의 구체적인 직무집행이 저지되거나, 현실적으로 곤란하게 되는 것은 아니다(인사위원들이 승진예정인원 자체에 대한 검토를 하거나, 주의를 기울인 사실조차 없었던 것으로 보임). 따라서 피고인들이 승진예정인원을 17명으로 위법하게 산정하여 인사위원회 위원들로 하여금 17명을 심의·의결하게 하였더라도, 위계로써 인사위원들의 구체적이고 현실적인 직무집행이 방해되었다고 할 수는 없다. 다. 공소사실 나.항의 각 문서가 허위공문서에 해당하는지, 허위작성공문서를 행사한 것으로 볼 수 있는지 여부 1) 관련법리 허위공문서작성죄란 공문서에 진실에 반하는 기재를 하는 때에 성립하는 범죄이므로, 고의로 법령을 잘못 적용하여 공문서를 작성하였다고 하더라도 그 법령적용의 전제가 된 사실관계에 대한 내용에 거짓이 없다면 허위공문서작성죄가 성립될 수 없다(대법원 2003. 2. 11. 선고 2002도4293 판결 참조). 2) 판단 '사전심의 의결 요구' 및 '심의자료'의 문서형식 및 내용을 보면, 각 문서는 승진예정인원이 관계 법령의 규정에 따라 17명으로 산정되었다는 것을 증명하기 위해 작성된 문서가 아니다. 각 문서는, 결정된 승진예정인원을 기초로 인사위원회에 심의·의결을 구한다는 취지의 문서와 인사위원들에게 회의 자료로 제공하는 문서에 불과하다. 2015. 7. 21. 인사예고로 승진예정인원이 16명으로 결정되었던 것으로 볼 수 없으므로 16명으로 기재되지 않고 17명으로 기재된 것 자체를 허위로 볼 수 없다. 임용권자인 피고인 A이 승진예정인원을 최종적으로 17명으로 결정하였고, 그에 따라 승진예정인원을 17명으로 기재한 것이라면, 위 각 문서의 기재가 허위라고 볼 수 없고, 그 과정에서 산정 자체가 위법하다고 하더라도 그 위법행위에 대한 책임을 추궁하는 것은 별론으로 하고, 위 각 문서를 작성하여 행사한 행위를 허위공문서작성죄 및 허위작성공문서행사죄로 처벌할 수는 없다. 4. 결론 그렇다면 이 부분 각 공소사실은 범죄로 되지 아니하는 경우에 해당하므로 형사소송법 제325조 전단에 의하여 피고인들에 대하여 각 무죄를 선고하고, 피고인 A에 판결 중 무죄 부분의 요지는 형법 제58조 제2항에 따라 공시하고, 피고인 B에 대한 판결 중 무죄 부분의 요지는 형법 제58조 제2항 단서에 따라 무죄판결 공시의 취지를 선고하지 아니한다.