서울고등법원-2010초기598

신청의 경위 피고인들은, '피고인들은 2009. 7. 19. 16:00부터 같은 날 17:00까지 서울역 광장에서 '교사?공무원 시국선언 탄압 규탄대회'를 개최하고, 피고인 A, H, I은 단상에 올라가 그 중 피고인 A, H는 연설을 하고 피고인 B, C, D, E, F, G은 위 규탄대회가 진행되는 동안 서울역 광장 등지에서 구호를 제창하는 방법 등으로 위 규탄대회에 참가하였으며, 같은 날 17:00경부터 19:00경까지 서울역 광장에서 진행된 '민주회복, 민생살리기 2차 범국민대회'에도 피고인 A, H, I 등을 포함하여 이들이 각각 S으로 있는 전국민주공무원노동조합(이하 '민공노'라 한다), 전국공무원노동조합(이하 '전공노'라 한다), 법원공무원노동조합(이하 '법원노조'라 한다) 등 3개 공무원노조 소속 공무원들이 참가하여, 이로써 피고인들은 민공노, 전공노, 법원노조 및 전국교직원노동조합 소속 공무원들과 공모하여 공무 외의 일을 위한 집단행위를 하였다'는 범죄사실로 서울중앙지방법원 2010고합220호 사건에서 피고인 A, H, I은 각 벌금 200만 원을, 피고인 B, C, D, E, G은 각 벌금 150만 원을, 피고인 F는 벌금 100만 원을 각 선고받고 항소하여 이 법원 2010노2572호 사건으로 항소심 계속 중에 피고인들의 변호인이 이 사건 위헌법률심판 제청신청을 하였다. 2. 신청인들의 주장 가. 구 지방공무원법 제58조 제1항, 제84조, 구 국가공무원법 제68조 제1항, 제82조의 위헌 1) 죄형법정주의 및 명확성원칙의 위반 공무원노동조합에 의하여 적법하게 신고되어 휴일에 개최된 집회에 조합원인 공무원들이 참가하여 정부정책에 대한 평화적인 방법에 의한 비판적 의견표명 행위까지 위 조항의 '집단행동'에 포섭된다고 보는 것은 헌법 제12조 및 제13조가 규정하는 죄형법정주의 및 명확성 원칙에 반한다. 2) 표현의 자유 침해 공무원노동조합에 의하여 적법하게 신고되어 휴일에 개최된 집회에 조합원인 공무원들이 참가하여 정부정책에 대한 평화적인 방법에 의한 비판적 의견표명 행위에도 위 조항이 적용된다면, 이는 정치적 표현의 자유의 본질적 내용을 침해한다. 3) 결사의 자유 침해 개인적으로 얼마든지 할 수 있는 합법적 의견표명 행위가 단지 '단체'의 이름으로 신고된 집회에 참석하여 발표되었다는 것만으로 처벌할 수 있다고 보는 것은 결국 공무원으로 조직된 단체의 활동 자체를 위법시하는 것으로서 결사의 자유를 본질적으로 침해하는 것이다. 특히 공무원의 경우에도 헌법상 단결권이 인정되고 실제로 법률로 노동조합을 설립하여 운영하는 권리가 보장되어 있다는 점을 고려한다면, 그 침해의 정도는 더욱 크다고 할 것이다. 4) 직업선택의 자유, 평등권, 행복추구권의 침해 개인적이거나 집단적인 방법으로 사회 상황이나 정치 현실에 대한 의견을 표명하는 것은 민주사회의 시민이라면 누구나 충분히 누려야 할 기본적인 권리라고 할 수 있는데, 이러한 기본적 권리를 단지 그 직업이 공무원이라는 이유만으로 제한하고 나아가 본질적 내용까지 침해하여 형해화하는 것은, 결과적으로 근로자의 직업선택에 관한 의사 결정을 침해하는 것이다. 또한 합리적 이유 없이 허용된 범위를 벗어나 공무원의 권리를 제한함으로써 평등권을 침해하였다. 나아가 사회적 표현행위를 할 수 없게 되어 행복추구권을 침해하였다. 나. 구 공무원의 노동조합설립및운영에관한법률 제4조 1) 죄형법정주의 위반 위 법률조항은 별도의 처벌 규정이 없고, 이 사건 적용 법조항인 구 지방공무원법 제58조 제1항 및 구 국가공무원법 제68조 제1항에도 구 공무원노조법을 준용하는 조문이 없다. 따라서 수범자인 일반 국민들로서는 구 지방공무원법 제58조 제1항 및 구 국가공무원법 제68조 제1항 위반이 된다고 예견할 수 없어 형벌 법규 명확성의 원칙에 위배되거나 형벌 법규를 지나치게 확장·유추하는 것으로서 죄형법정주의에 반하여 허용될 수 없다. 2) 표현의 자유 침해 공무원 노동조합 및 그 조합원에 대하여 정치활동을 금지한 위 법률조항이 공무원노동조합에 의하여 적법하게 신고되어 휴일에 개최된 집회에 조합원인 공무원들이 참가하여 정부정책에 대한 평화적인 방법에 의한 비판적 의견표명 행위에도 적용된다고 해석하면, 이는 공무원 개인의 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해하고 형해화하여 그본질적 내용을 침해한다. 3) 직업선택의 자유, 평등권, 행복추구권의 침해 위 법률조항의 '정치활동'에 '정부정책을 비판하는 내용의 정치적 의견 표명'도 포함된다고 하여 공무원에게 전혀 허가되지 않는다고 보는 것은, 그 직업이 공무원이라는 이유만으로 기본권의 본질적 내용까지 형해화하는 결과를 가져와 직업선택의 자유를 침해하게 되며, 합리적 이유 없는 차별에 해당한다. 또한 '인격을 형성하는 개인적 가치인 자기실현의 수단임과 동시에 사회구성원으로서의 평등한 배려와 존중을 기본원리로 공생 · 공존관계를 유지하고 정치적 의사결정에 참여하는 사회적 가치인 자기 통치를 실현하는 수단'인 표현의 자유를 침해함으로써 행복추구권도 침해하였다. 3. 이 사건 위헌법률심판제청신청 대상 법률조항 구 국가공무원법 (2010. 3. 22. 법률 제10148호로 개정되기 전의 것) 제66조 (집단행위의 금지) 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다. 제84조 (벌칙) 제44조, 제45조, 제65조 또는 제66조를 위반한 자는 다른 법률에 특별히 규정된 경우 외에는 1년 이하의 징역 또는 300만 원 이하의 벌금에 처한다. 구 지방공무원법 (2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정되기 전의 것) 제58조 (집단행위의 금지) 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다. 제82조 (벌칙) 제42조, 제43조, 제57조 또는 제58조를 위반한 자는 다른 법률에 특별히 규정된 경우 외에는 1년 이하의 징역 또는 300만 원 이하의 벌금에 처한다. 구 공무원의 노동조합설립및운영에관한법률(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되기 전의 것) 제4조 (정치활동의 금지) 노동조합과 그 조합원은 정치활동을 하여서는 아니 된다. 4. 판단. 가. 구 공무원노조법 제4조에 관한 판단 법원이 어느 법률의 위헌 여부의 심판을 제청하기 위하여는, 당해 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판을 하기 위한 전제가 되어야 하는바, 여기에서 재판의 전제가 된다고 함은, 구체적 사건이 법원에 계속 중이어야 하고, 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 그 법률이 헌법에 위반되는지의 여부에 따라 당해 사건을 담당하는 법원이 다른 판단을 하게 되는 경우를 말한다(대법원 2007. 12. 28.자 2007아46, 2007두16820 결정, 대법원 1998. 4. 10.자 97카기24 결정 등 참조). 그런데 이 사건 공소사실에 적용되는 법률조항은 구 국가공무원법 제66조 제1항, 제84조 및 구 지방공무원법 제58조 제1항, 제82조에 한정되고, 구 공무원노조법 제4조는 검사가 이를 적용하여 이 사건 공소를 제기하지 않았으며, 원심법원 역시 위 규정을 적용하지 아니하였으므로 이 사건의 당해 사건인 이 법원 2010노2572호 사건의 재판에 적용되는 법률조항이라 할 수 없다. 따라서 위 법률조항 부분에 대한 위헌법률심판제청신청은 재판의 전제성이 없으므로 부적법하다. 나. 구 국가공무원법 제66조 제1항, 제84조, 구 지방공무원법 제58조 제1항, 제82조에 관한 판단 1) 재판의 전제성 유무 위 조항들이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 피고인들에 대한 이 법원 2010노2572 사건의 판결 주문이 달라지므로 재판의 전제성은 인정된다. 2) 위 조항들의 위헌 여부에 관한 판단 가) 죄형법정주의 원칙, 명확성원칙 위배 여부 위 조항에서 규정하고 있는 '공무 이외의 일을 위한 집단행위'라 함은, 언론 · 출판 · 집회 · 결사의 자유 등을 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원 및 지방공무원법의 입법취지 및 국가공무원법상의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려할 때, 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것이 아니라 '공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위'를 의미하는 것으로 한정 또는 축소 해석되어 왔다(대법원 2005. 4. 15. 선고 2003도2960 판결 등 참조). 따라서 위 법률조항은 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람에게는 구체적으로 어떠한 행위들이 금지되고 있는가를 미리 알려주고 그들이 불이익 처분을 받는 일을 하지 않도록 상당한 주의 경고를 하고 있는 것으로 볼 수 있으므로 일반적인 명확성의 원칙은 물론 적법절차나 죄형법정주의 원칙에서 요구되는 보다 엄격한 의미의 명확성의 원칙에 의한 판단기준에도 위배된다고 할 수 없다{헌법재판소 2007. 8. 30. 선고 2003헌바51, 2005헌가5(병합) 결정 등 참조}. 만약 신청인들의 주장이, 공무원노동조합에 의하여 적법하게 신고되어 휴일에 개최된 집회에 조합원인 공무원들이 참가하여 정부정책에 대한 평화적인 방법에 의한 비판적 의견표명 행위까지 위 법률조항의 '집단행위'에 포섭된다고 해석하는 것은 위헌이라는 취지라면, 헌법 제107조 제1항과 헌법재판소법 제41조 제1항은, 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 법원이 결정으로 헌법재판소에 위헌 여부의 심판을 제청한다고 규정하고 있고, 한편 구체적 분쟁사건의 재판에서 합헌적 법률해석을 포함하는 법령의 해석 · 적용 권한이 대법원을 최고법원으로 하는 법원에 전속되어 있는 점에 비추어 보면, 헌법재판소법 제41조 제1항이 정한 법원의 위헌제청의 대상은 오로지 법률조항 자체의 위헌 여부일 뿐이고 법률 조항에 대한 해석의 위헌 여부는 그 대상이 될 수 없는 것이므로, 법률조항을 "……라는 뜻으로 해석 · 적용하는 한 위헌"이라는 취지의 위헌제청신청은 그 법률조항에 대한 법원의 해석을 다투는 것에 불과하여 적법하다고 할 수 없다(대법원 2001. 4. 27. 선고 95재다14 판결, 헌법재판소 1995. 7. 21.자 92헌바40 결정 등 참조). 나) 표현의 자유 또는 결사의 자유 침해 헌법 제7조 제1항은 "공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 진다."고, 제7조 제2항은 "공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다."고 각 규정하고 있어 공무원은 특별한 신분상의 권리를 가지는 한편 국민전체의 봉사자로서 공공의 이익을 위하여 근무하는 특수한 신분과 지위에 따르는 의무를 부담한다. 그리하여, 공무원에게 적용할 인사행정의 근본기준을 확립하여 그 공정인을 기함과 아울러 공무원으로 하여금 국민전체의 봉사자로서 행정의 민주적이며 능률적인 운영을 기하게 함을 목적으로 제정된 국가공무원법 및 지방공무원법에는 공무원의 직무상 의무로서 성실의무(구 국가공무원법 제56조, 구 지방공무원법 제48조), 친절공정의 의무(구 국가공무원법 제59조, 구 지방공무원법 51조) 등의 여러 가지 의무를 규정하고 있다. 구 국가공무원법 제66조 제1항 및 구 지방공무원법 제58조 제1항에서 공무원의 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 금지하고 있는 것은 공무원의 집단행동이 공무원 집단의 이익을 대변함으로써 국민전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있기 때문이고, 그것은 공무원이라는 특수한 신분에서 나오는 의무의 하나를 규정한 것으로 이해된다. 따라서 공무원이 국민전체에 대한 봉사자로서 지위를 갖는다는 헌법 제7조와 그에 따른 공무원의 기본적인 의무인 성실의무와 직무전념의무 등과의 관계에서 볼 때, 구 국가공무원법 제66조 제1항 및 구 지방공무원법 제58조 제1항에서 공무원이 공무 외의 일을 위한 집단행위를 하는 것을 금지하고, 이를 어긴 공무원을 구 국가공무원법 제84조 및 구 지방공무원법 제82조에서 처벌할 수 있도록 규정하고 있는 것은 입법목적이 정당하고, 그 수단도 적절하다고 판단된다. 한편, 표현의 자유 및 언론·출판·집회·결사의 자유는 인간이 그 존엄성을 지켜 나가기 위한 기본적인 권리이고 공무원에 대하여도 동일한 것이지만, 공무원의 경우 그 지위나 직무의 성질에 비추어 일반 국민보다는 제약의 필요성이 더 클 수 있으나 그 경우에도 그 공공성이나 필요성을 이유로 하여 일률적, 전면적으로 제한하여서는 아니되며 제한의 사유가 존재하는 경우에도 그 한계를 설정하여 제한되는 표현의 자유 및 언론·출판·집회·결사의 자유와 그 제한에 의하여 보장하려는 공익을 서로 비교, 형량하여 제한이 불가피하다고 판단되어 제한하는 경우에도 최소한의 정도에 그쳐야 할 것이고 그 권리의 본질적인 내용을 침해하여서는 아니되는 것이다. 위에서 본 바와 같이, 위 법률조항에 규정된 '공무 외의 일을 위한 집단행위'라고 함은, 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것이 아니라 언론·출판·집회·결사의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원법 및 지방공무원법의 입법취지, 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여 '공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위'라고 한정하여 적용되고 있다. 따라서, 구 국가공무원법 제66조 제1항 및 구 지방공무원법 제58조 제1항에 규정된 '공무 외의 일을 위한 집단행위'를 위와 같이 적용하는 한 최소침해성의 원칙과 비례성의 원칙을 충족한다 할 것이다. 그렇다면, 구 국가공무원법 제66조 제1항 및 구 지방공무원법 제58조 제1항이 공무원에게 공무 외의 일을 위한 집단행위를 금지하고, 이를 어길 경우 구 국가공무원법 제84조 및 구 지방공무원법 제82조에서 처벌할 수 있도록 규정하고 있는 것은 기본권으로 보장하고 있는 표현의 자유 및 언론·출판·집회·결사의 자유의 본질적인 내용을 과도하게 침해한다고 볼 수 없다 다) 직업선택의 자유, 평등권, 행복추구권의 침해 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 법의 적용 입법에 있어서 불합리한 조건에 따른 차별을 하여서는 아니 된다는 것을 뜻하고, 따라서 비록 차별적인 대우를 하는 경우에도 그것이 합리적인 근거에 의한 때에는 평등의 원칙에 어긋나는 것이 아니다(헌법재판소 2011. 12. 29. 선고 2011헌바284 결정 등 참조). 단순노무직에 종사하는 공무원이 아닌 공무원의 경우에는 일반적으로 그 직무의 성질이 고도의 공공성·공정성·성실성 및 중립성이 요구된다는 점을 고려하면, 위에서 본 바와 같이 국민 전체에 대한 봉사자라는 지위에 따른 요청으로서 공무 외의 일을 위한 집단행위를 금지한 것이 직업선택의 자유 또는 행복추구권의 본질적 내용까지 침해한 것이라고 할 수 없고, 일반 근로자 또는 사실상 노무에 종사하는 공무원의 경우와 달리 취급하는 것은 헌법 제33조 제2항에 그 근거를 두고 있을 뿐만 아니라 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로 헌법상 평등의 원칙에 위반되는 것도 아니라고 할 것이다. 3) 소결론 따라서 구 국가공무원법 제66조 제1항, 제84조, 구 지방공무원법 제58조 제1항, 제82조가 위헌이라는 신청인들의 주장은 이유 없다. 5. 결론 그렇다면 신청인들의 이 사건 위헌법률심판제청신청 중 구 공무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률 제4조에 대한 부분은 부적법하므로 각하하고, 구 국가공무원법 제66조 제1항, 제84조 및 구 지방공무원법 제58조 제1항, 제82조에 대한 부분은 이유없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 2012. 6. 21.