울산지방법원-2005고단311

범죄사실 피고인 A은 2002. 6. 13. E정당 후보로 울산 F구청장 선거에 출마하여 당선되어 같은 해 7. 1.부터 울산 F구청장으로 근무하는 자, 피고인 B은 울산 F구청장의 비서실장으로 재직하면서 구청장의 일정관리 및 업무조정 등의 업무를 담당하는 자, 피고인 C는 울산 F구청 경제사회국장으로서 사회복지, 지역경제 등 경제사회국 업무를 총괄하는 자, 피고인 D은 사회복지과장으로서 노인복지 및 사회복지과 업무를 총괄하는 자인바, 1. 피고인 A은 2004. 8. 25.부터 정부가 공무원노동조합을 인정하고 단결권, 단체교섭권은 제한적으로 보장하되 단체행동권은 금지하는 내용을 골자로 하는 '공무원의노동조합설립및운영에관한법률안'의 제정을 추진하자, 이에 반발하여 법외단체인 소위 G노동조합(위원장 H, 이하 'G노'라 함)이 같은 해 9. 초순경부터 공직사회개혁과 노동3권 보장을 위해투쟁기금 100억원 모금, 쟁의행위 찬반투표실시, 집회개최, 무기한 총파업등의 투쟁방향을 정하고 세부적인 지침을 수회에 걸쳐 G노 각 지역본부에 하달하고, G노 울산지역본부(본부장 I, 이하 '울산본부'라고 함)및 울산본부 F구지부(지부장 J, 이하 'F구지부'라고 함)가 G노의 위 투쟁방향 및 지침에 적극 동참함에 따라, 행정자치부 및 울산시에서는 2004. 9. 13. 및 같은 달 15. '불법 공무원단체의 불법파업기금 모집행위 관련지침', 같은 해 11. 6. 및 같은 달 9. 'G노 총파업 관련 징계업무 처리지침', 같은 달 10. 및 같은 달 12. 'G노 총파업관련 징계업무 추가처리지침'을 통해 'G노의 기금모금 행위는 공무원의 불법적인 집단행동이며, 총파업은 국가기능을 문란하게 하고 국가안위를 위태롭게 하는 중대한 사태로서 강행시 관련자들은 지방공무원법상의 집단행위금지위반, 복종의무위반, 직장이탈금지의무위반, 성실의무위반에 해당되므로 공무원 징계양정기준에 따라 전원 중징계조치하라'는 내용의 지침을 일선 자치단체에 시달하고, 행정자치부 장관 및 법무부 장관이 같은 달 4., 울 산시장, 울산지방검찰청 검사장, 울산지방경찰청장이 같은 달 12. 각 공동담화문을 통해 'G노의 총파업은 불법집단 행동으로 국기문란 행위이고 국민과 정부에 대한 도전이며 국가기능을 마비시켜 국민에게 엄청난 피해를 가져올 수 있는 중대한 사태이므로 파업참가시 사법조치 및 징계조치를 취할 것이다'라고 경고하는 한편, 위 각종 지침 및 담화문들이 울산 F구청 게시판 등에 게시되고 각 부서 회람을 통하여 정부의 방침이 소속 공무원에게 알려져 파업에 돌입하면 전원 중징계 되는 신분상 불이익이 있음을 알게 되었음에도 불구하고, F구지부장 J 등 공무원들이 같은 해 10. 3.부터 같은 달 22.까지 G노의 지침에 따라 공무원 389명으로부터 불법파업기금 3,980만원 상당을 모금하고, 같은 달 10. 'G노간부 결의대회', 같은 달 31. 'G노동조합 공공연대 총력투쟁 결의대회', 같은 해 11. 6. '공무원 노동3권 쟁취 결의대회'에각 참석하고, 같은 달 9. 및 같은 달 10. 파업찬반투표를 시도한 후, 같은 달 15. 무기한 총파업에 돌입하라는 G노의 지침에 따라 F구지부 공무원 312명을 포함하여 전국에서 G노 공무원 2,488명이 무기한 총파업에 돌입하자, 행정자치부와 울산시에서 같은 달 15.부터 같은 해 12. 1.까지 수회에 걸쳐 '징계처리 절차 및 이행촉구 지침 및 지시'를 통해 '파업참가자들에 대해 배제징계 의결요구를 조속히 하고 이를 이행하지 아니하는 것은 직무유기에 해당한다'는 내용의 지침 및 지시를 시달하였으면, 울산 F구청 공무원의 임용권자인 피고인으로서는 G노 총파업이 집단행위금지, 직장이탈금지, 복종의무, 성실의무 등을 규정한 지방공무원법에 위반한 것으로 국민과 정부에 대한 정면 도전으로 국가기능을 문란하게 하고 국가안위를 위태롭게 하는 중대한 행위이며, 행정자치부 및 울산시 등에서 공무원을 상대로 지침, 담화문 등을 통해 G노 총파업에 참가하면 지방공무원법위반으로 중징계 및 사법처리를 받는다고 수차에 걸쳐 사전에 경고, 설득하였으므로, G노 총파업참가 행위는 공무원징계양정기준에 따라 명백히 비위의 정도가 중하고 고의가 있는 중대한 징계사유에 해당하여 참가자에 대하여 지체 없이 징계의결을 요구하여야 할 직무상 의무가 있음에도 불구하고 이를 위배하여, ⚬2004. 11. 10. 울산 K 소재 E정당 울산광역시 당 사무실에서, 울산 L구청장인 공소외 M과 함께 '공무원노조 합법화 및 지방자치수호를 위하여'라는 제목으로 기자회견을 개최하여, '공무원노조의 노동3권은 보장되어야 하며 파업 찬반투표 행위도자율적인 판단에 맡겨야 하며 파업찬반투표 행위 자체를 현행범으로 다스리겠다는 것은 초법적인 조치로 부당하다'는 내용의 성명서를 발표하고, 같은 달 22. G노 울산본부 홈페이지에 '나를 고발하라'는 제목으로 '노동자들에게 단결권, 단체교섭권, 단체행동권이라는 3대 기본권이 있듯이 자치단체장인 나에게는 공무원을 징계할 권리, 징계하지 않을 권리가 있으며 나에게는 같은 노동자로서 노동3권을 보장하라는 지극히 당연하고 정당한 투쟁을 하는 공무원들을 지지하고 엄호할 권리가 있다'는 내용의 글을 게시하고, 같은 달 26. 서울 국회 본관 기자회견실에서 울산 L 구청장인 위 M과 함께 '지방자치권을 탄압하는 N 장관의 사퇴를 촉구한다'는 제목으로 기자회견을 열어 '공무원 노동자들의 노동3권을 보장해야 한다고 생각하고 그 권리를 지키기 위한 노동자들의 행동에 지지를 보냈으며 그것이 E정당의 강령이자 자신들의 소신이며 자치단체장에게 주어져 있는 징계권한을 침해하여 공무원에 대한 중징계요청을 강요하는 정부의 요구를 단호히 거부하며 N 장관의 사퇴를 촉구한다'는 내용의 성명서를 발표하고,⚬2004. 11. 16. 울산 O 소재 울산 F구청에서, 기획감사실 감사담당 직원인 공소외P가 기안하여 기획감사실장, 부구청장이 순차적으로 중간결재를 한 'G노 총파업 참가 F구청 공무원 312명에 대해 지방공무원법 제58조(집단행위금지), 제49조(복종의무), 제50조(직장이탈금지)를 위반하여 징계사유에 해당되므로 울산광역시 인사위원회에 전원 중징계 의결요구를 하고자 한다'는 내용의 기안문을 같은 달 17. 결재 상신받고도 이를 결재하지 아니하고 보류하고, ⚬2004. 12. 16. 울산 시청 프레스센타에서 울산 L구청장 위 M과 함께 '시민에게 드리는 글'이라는 제목으로 기자회견을 열어, '징계방침을 자체적으로 결정하겠다는 것이 현행법을 위반한다고 생각하지 아니하고 지방자치수호를 위해서 행자부의 부당한 지침을 거부하고 장관의 퇴진을 요구하였던 것이며, 그것이 실정법에 위배된다면 법적인 책임을 질 것이다'라는 취지로 발표하고, 같은 달 30. 12:00경 울산 Q 소재 R식당에서 S언론, T언론 등 중앙지 기자 5명과 오찬을 하면서 'G노 파업은 징계사유가 되지 않으며 파업참가 공무원 징계는 자신이 구청장으로 있는 한 불가하다'는 취지의 발언을 하는 등, 울산 F구청 파업참가 공무원 312명에 대하여 울산시 인사위원회에 징계의결 요구를 하지 아니함으로써 정당한 사유 없이 직무를 유기하고, 2. 피고인들은, 피고인 A이 2004. 11. 22.부터 같은 해 12. 14. 사이에 애로사항 청취 등의 목적으로 경로당 50곳을 순회방문하면서 과일 2박스씩을 제공한 것과 관련하여 F구선거관리위원회(이하 F구선관위)로부터 기부행위 혐의로 선거법위반에 대한 조사를 받게 되자, 피고인 A은 2005. 1. 12. 오전경 구청장실에서 피고인 D 및 노인복지계장 공소외 U, 총무계장 공소외 V 등에게 "나는 과일을 돌린 것을 모르는 것으로 해라"고 지시하고, 곧이어 피고인 B은 구청장실 밖 비서실에서 위 D, U, V 등과 함께 대책을 논의하던 중 "구청장이 모르게 사회복지과에서 과일을 돌린 것으로 서류를 만들어 선관위 조사에 대응하자"고 말하고, 위 D, U, V 등이 이에 동의함으로써 각자 업무를 분담하여 관련계획서 및 경리관련 공문서를 허위로 작성한 후 이를 선관위에 제출하기로 결의하고, 위 B, U, V은 경제사회국장 피고인 C를 찾아가 이러한 결의내용을 보고하여 허락을 받는 방법으로 순차로 결의·공모하여, 가. 사실은 구청장의 경로당 방문시 과일을 제공하는 내용이 포함된 '11. 1.자 구청장 경로당 순회방문계획'이 전자문서로 이미 작성되어 있음에도 불구하고, 행사할 목적으로, 2005. 1. 12. 오후경 울산 O 소재 F구청 사회복지과 노인복지계 사무실에서 노인복지 담당 주임 W으로 하여금 그곳에 비치되어 있는 컴퓨터를 이용하여 구청장이 경로당을 방문할 때는 과일을 제공하지 않은 것처럼 '11. 16.자 구청장 경로당 순회방문계획서'를 작성하고, 연이어 사회복지과에서 경로당을 점검방문하면서 과일을 제공한 것처럼 '10. 29.자 경로당 점검방문계획서'를 작성한 후 결재란에 서명하게 하고, 위 U, 피고인 D, C는 각 자신의 결재란에 서명을 한 다음 피고인 B에게 전달하고, 다음 날 오전경 피고인 A은 위 B의 보고를 받고 '11. 16.자 구청장 경로당 순회방문계획서'에 서명함으로써 허위내용의 공문서 2장을 각 작성하고, 나. 같은 달 13. 오후경 사회복지과 사무실에서 위 U으로 하여금 F구 선관위 조사 계장 X에게 피고인 A의 선거법위반의점에 대한 조사를 받으면서, "F구청장이 경로당을 순회방문할 때는 과일을 돌리지 않고, 사회복지과 직원들이 경로당을 점검방문하면서 과일을 돌렸다"는 취지의 허위진술을 하면서 위와 같이 허위로 작성된 '11. 16.자 구청장 경로당 순회방문계획서' 및 '10. 29.자 경로당 점검방문 계획서'를 마치 진정한 문서인 것처럼 동인에게 제출하게 하여 이를 각 행사하고, 3. 피고인 B, C, D은 위와 같이 작성된 '10. 29.자 경로당 점검방문계획서'의 내용에 부합하지 않는 기존의 '구입과 지출결의서'를 파기하고 그 내용에 부합하는 새로운 '구입과 지출결의서'를 작성하여 선관위에 제출할 것을 공모하여, 가. 사실은 구청장의 경로당 방문에 맞추어 업무추진비로 과일을 구입한 내용이 포함된 '구입과 지출결의서'가 이미 작성되어 있음에도 불구하고, 행사할 목적으로, 2005. 1. 12. 오후경 총무계장 V 및 총무과장 Y으로 하여금 허위로 작성된 '10. 29.자 경로당 점검방문 계획서'의 내용에 따라 그곳에 비치된 서류양식을 이용하여 2004. 11. 10.경 과일을 구입하여 납품받은 것처럼 기재하는 방법으로 '구입과 지출결의서'를 작성한 후 담당자란에 각 날인하게 하고, 위 W으로 하여금 위 서류 하단 물품수령란에 서명날인하게 함으로써 허위내용의 공문서 1장을 작성하고, 나. 같은 일시 장소에서 위 V으로 하여금 기존의 '구입 및 지출결의서'를 찢는 방법으로 파기하게 함으로써 공무소에서 사용하는 서류를 손괴하고, 다. 같은 달 13. 오후경 총무과 사무실에서, 위 Y으로 하여금 F구 선관위 조사계장 X에게 위 A의 선거법위반의 점에 대한 조사를 받으면서 "F구청장이 경로당을 순회방문할 때는 과일을 돌리지 않고 사회복지과 직원들이 경로당을 점검방문하면서 과일을 돌렸다"는 취지의 허위진술을 하면서 위와 같이 허위작성한 '구입 및 지출결의서'를 마치 진정한 문서인 것처럼 동인에게 제출하게 하여 이를 행사하였다. 증거의 요지 1. 피고인들의 일부 법정진술 1. 증인 Z, AA, AB의 법정진술 1. 피고인들에 대한 검찰피의자신문조서 1. Z, AA, AB, W, U, V, Y에 대한 검찰진술조서 1. 피고인 D, V, U의 진술서 1. 경로당점검방문계획서, 경로당순회방문계획서, 구입과지출결의서의 각 사본 법령의 적용 1. 범죄사실에 대한 해당법조 피고인 A : 형법 제122조(직무유기의 점), 제227조(허위공문서작성의 점), 제229조(허위작성공문서행사의 점), 제30조 나머지 피고인들 : 각 형법 제227조(허위공문서작성의 점), 제229조(허위작성공문서행사의 점), 제141조 제1항(공용서류손상의 점), 제30조 1. 형의 선택 피고인 A: 각 징역형 선택 나머지 피고인들 : 각 벌금형 선택 (가담정도, 직위와 역할, 전과관계 등을 참작하여 벌금형을 선택하고, 그 수액을 정함) 1. 경합범가중 각 형법 제37조 전단, 제38조 제1항 제2호, 제50조{형과 죄질이 가장 무거운 허위공문서작성죄에 정한 형에 경합범 가중(다만, 피고인 A의 경우 처단형의 하한은 직무유기죄에 정한 형의 그것에 의한다)} 1. 노역장 유치 피고인 B, C, D: 형법 제70조, 제69조 제2항 1. 집행유예 피고인 A : 형법 제62조 제1항 피고인 A의 주장에 대한 판단 1. 주장의 요지 피고인은, 지방자치단체 소속 공무원에 대하여 징계사유가 발생하였다고 하더라도 임용권자인 지방자치단체의 장이 인사위원회에 징계의결을 요구할지 여부는 자치단체장의 재량에 속한 사항으로서, 피고인에게 이 사건 파업가담 공무원들에 대한 징계의결을 요구할 작위의무가 있다고 볼 수 없으므로, 위 작위의무가 인정됨을 전제로 한 직무유기죄는 성립될 수 없다고 주장한다. 2. 판단 가. 지방공무원법 제69조 제1항은 "공무원이 1. 이 법 또는 이에 의한 명령이나 지방자치단체의 조례 또는 규칙에 위반한 때, 2. 직무상의 의무에 위반하거나 직무를 태만하였을 때, 3. 공무원의 품위를 손상하는 행위를 한 때 중의 하나의 사유에 해당하는 행위를 한 때에는 징계의결의 요구를 하여야 하고 그 징계의결의 결과에 따라 징계처분하여야 한다"고 규정하고 있고, 지방공무원징계및소청규정 제2조 제1항은 "임용권자는 소속공무원이 지방공무원법 제69조 제1항 각 호의 1에 해당하는 사유가 있다고 인정될 때에는 지체 없이 당해 징계사건을 관할하는 위원회에 징계의결을 요구하여야 한다"고 규정하고 있는 등 그 문언이 "할 수 있다"가 아니라 " …하여야 한다"로 되어 있는 점, 인사위원회의 의결과 징계양정 등에 관한 지방공무원징계및소청규정 제8조와 울산광역시 F구의 징계양정에관한규칙 제2조 내지 제5조 등은 징계의결을 요구받은 인사위원회에서는 징계혐의자의 여러 가지 사정을 참작하여 구체적으로 어떠한 징계를 의결할 것인지를 정하고, 징계사유가 있더라도 일정한 경우에는 징계의결을 하지 아니할 수 있다고 규정하는 등, 징계여부 및 징계내용의 결정에 관한 권한을 인사위원회에게 부여하고 있는 점을 종합하여 보면, 소속공무원에게 지방공무원법 소정의 징계사유가 있다고 인정되는 경우 임용권자로서는 지체 없이 인사위원회에 해당 공무원에 대한 징계의결을 요구하여야 할 의무가 있다고 할 것이고, 한편 앞서 본 바와 같은 울산 F구청 소속 공무원 312명의 이 사건 파업 참가행위는 지방공무원법 제58조(집단행위금지), 제49조(복종의무), 제50조(직장이탈금지)를 위반한 것으로 지방공무원법 제69조 제1항이 정한 징계사유에 해당됨이 명백하므로, 위 파업참가 공무원들의 임용권자인 피고인으로서는 위 공무원들에 대하여 지체 없이 인사위원회에 징계의결을 요구하여야 할 작위의무가 있다고 볼 것이다. {징계의결 요구 여부의 결정이 임용권자가 이를 자유로이 정할 수 있는 재량행위라고는 해석되지 아니함은 앞서 본 바와 같으나, 설사 피고인의 주장과 같이 징계의결 요구 여부에 관하여 임용권자에게 재량의 여지가 있다고 하더라도, 이 사건 파업의 경위나 내용 등에 비추어 보면 이 사건 파업참가 공무원들에 대하여는 징계의결을 요구하여야 할 의무가 있다고 인정되고, 이러한 사정 아래에서 피고인이 자신의 소신을 이유로 파업참가 공무원들에 대한 징계의결 요구를 거부하는 것은 재량권의 한계를 넘는 것이라 아니할 수 없다} 이에 대하여, 피고인은 징계사유가 발생하더라도 임용권자가 사안의 내용을 살펴 인사위원회에 징계의결을 요구하지 아니하고 훈계 등의 처분을 하거나 아예 불문에 부치는 확고한 관행이 있으므로, 징계의결 요구 여부는 임용권자의 재량에 속한 사항이라고 주장하나, 이른바 훈계는 원칙적으로 징계사유에 이르지 아니하는 경미한 비위나 잘못에 대하여 각성을 촉구할 목적으로 할 수 있는 처분에 불과하고{공무원경고등처분에관한규정(1997. 8. 5. 개정 내무부훈령 제1203호) 참조}, 앞서 본 바와 같이 임용권자는 소속 공무원에 대하여 징계사유가 있다고 인정되면 지체 없이 인사위원회에 징계의결을 요구하여야 하고, 인사위원회가 여러 가지 사정을 종합하여 징계 여부나 징계의 종류를 정하여 의결하며, 임용권자는 위 의결대로 징계를 집행하도록 되어 있을 뿐이므로, 징계사유가 발생하였음에도 임용권자가 인사위원회에 징계의결을 요구함이 없이 훈계나 불문에 부칠 수 있다는 것은 위 관련 규정들에 반하여 인사위원회의 권한을 침탈하는 것으로서 근거가 없는 주장이고, 나아가 그와 같은 잘못된 관행이 있다 하더라도 이를 이유로 징계의결 요구에 관한 위 규정들의 성질을 달리 볼 수는 없으므로, 위 주장 역시 이유 없다. 따라서, 징계사유가 발생한 공무원에 대하여 인사위원회에 징계의결을 요구할지 여부가 자치단체장의 재량에 속하고 징계의결을 요구할 의무는 없다는 피고인의 위 주장은 이유 없다. 나. 나아가, 피고인은 이 사건 파업참가 공무원의 징계에 관한 중앙정부의 지침이 지방자치단체장의 권한을 근본적으로 부정하는 부당한 것이었기 때문에 이를 따를 수 없었고, 피고인은 정치적이고 정책적인 모든 사정, 특히 현재 합법화 되지 아니한 공무원노조의 활동도 언제인가는 합법화되어 조직과 활동이 보장될 것이 명백하고, 합법화된 이후에는 AC단체 등의 전례에서 볼 수 있듯이 징계를 당한 자들이 모두 사면·복권되고 복직될 것이므로, 이러한 사정까지 고려한다면 이 사건 파업참가 공무원 모두를 징계하고 추후 다시 그들의 복직이나 보상을 논하기 보다는, 차라리 이번에 그들을 징계하지 아니하는 것이 국민적 갈등을 최소화하고 공무원 조직 내의 분열과 대립을 최소화할 수 있는 길이라고 판단되어 위와 같은 조치를 취한 것이므로, 피고인이 직무를 의식적으로 방임하거나 포기한 것이 아니라고 주장한다. 그러나, 피고인에 대한 이 사건 공소사실은 피고인이 중앙정부의 지침을 따르지 않았다는 것을 문제 삼고 있는 것이 아니라, 피고인이 법령에 정하여진 작위의무를 수행하지 아니한 것을 문제 삼고 있는 것이고, 피고인이 그 주장과 같이 정치적이고 정책적인 고려 하에 앞서 본 조치를 취한 것이라고 하더라도, 앞서 인정한 바와 같이 피고인 스스로 그와 같은 일련의 행동이 지방자치법을 비롯한 관계 법령에 어긋난다는 사정을 잘 알고 있었던 것으로 인정되는 이상, 피고인이 직무를 의식적으로 방임하거나 포기한 것으로 인정함에 부족함이 없다. 다. 따라서, 피고인이 이 사건 파업참가 공무원들에 대하여 법령에 정하여진 징계의결을 요구하지 아니한 것은 직무의 의식적인 포기에 해당하고, 나아가 피고인의 위와 같은 행위로 인하여 국가기능이 저해되고 국민에게 피해를 야기시킬 가능성도 있다 할 것이므로, 피고인의 이 사건 행위는 직무유기죄에 해당한다 할 것이다. 피고인 A에 대한 양형의 이유 피고인이 구청장으로 당선된 이래 대과없이 직무를 수행하고 있었던 것으로 기록상 인정되는 점과 이 사건 범죄사실이 직무수행 중의 부정이나 비리에 관한 것이 아닌 점을 감안하더라도, 피고인이 법령에 정해진 징계의결 요구를 거부하여 해당 공무원들에 대 한 징계절차가 진행되지 못함으로써 그들에 대한 적정한 징계가 이루어지지 못하고 있고, 이로써 징계절차가 종료한 다른 자치단체 소속 공무원들과의 형평성 차원에서 문제가 제기되고 법적용의 통일성이 저해되는 문제가 야기되고 있는 점, 피고인은 피고인의 일련의 행동이 현행법에 위배되는 사정을 알면서도 자신의 정치적인 소신을 이유로 그 위법상태를 그대로 유지하고 있고, 피고인 스스로 위 위법상태를 해소할 가능성이 없다고 보이는 점을 종합하여 보면, 피고인이 그 직무에서 배제되는 결과가 초래되는 되더라도 징역형을 선택할 수밖에 없고, 다만 이러한 정상들을 모두 감안하여 형집행을 유예한다. 이상의 이유로 주문과 같이 판결한다.