领域：学术论文 · 社会科学

跨境并购中的反垄断审查与国家安全审查协同机制

 一、审查标准的冲突与协调
跨境并购的双重审查体系（反垄断审查与国家安全审查）常因标准差异引发合规困境。反垄断审查聚焦 “市场集中度”（HHI 指数）与 “竞争损害可能性”，而国家安全审查侧重 “关键领域控制权” 与 “供应链安全”，二者的核心冲突体现在三方面：
1. 审查范围的重叠与空白
根据《国务院反垄断委员会关于平台经济领域反垄断指南》，“数据集中” 可纳入反垄断审查；而《网络安全审查办法》将 “数据跨境” 列为国家安全审查重点。某跨国互联网企业收购中国社交平台时，因 “合并后市场份额达 35%” 触发反垄断审查，同时因 “掌握 1 亿用户生物信息” 被要求进行网络安全审查，导致同一交易面临两次审查，流程耗时延长 4 个月。反之，某些涉及 “非敏感技术但高市场份额” 的并购（如农用机械制造企业收购），因未落入国家安全审查范围，仅通过反垄断审查即完成交易，引发 “安全审查覆盖不全” 的争议。
2. 审查标准的实质性差异
反垄断审查中的 “相关市场界定”（如 “即时通讯服务市场”“云计算服务市场”）与国家安全审查中的 “关键领域划分”（如 “关键信息基础设施”“核心数据”）缺乏统一标准。例如，某半导体企业收购案中，反垄断机构界定相关市场为 “28 纳米以下芯片制造”，认定 “合并后市场集中度未达垄断阈值”；而国家安全审查机构将其归为 “核心元器件领域”，以 “可能影响供应链安全” 为由否决交易，标准冲突导致企业合规成本倍增。
3. 审查期限的衔接问题
《反垄断法》规定经营者集中审查期限为 30 日（初步审查）+90 日（进一步审查），特殊情况可延长 60 日；而《国家安全审查办法》未明确审查期限，实践中平均耗时 6-12 个月。某能源企业跨境并购案中，反垄断审查已通过，但国家安全审查持续 14 个月，导致交易因超过 “签约后 18 个月生效” 的条款而失效，企业损失定金 2 亿元。

二、审查豁免与例外情形的适用争议
两类审查均设有豁免条款，但适用条件的模糊性引发实践分歧：
1. “小额交易豁免” 的认定分歧
反垄断审查对 “交易额低于 4 亿元且各方市场份额低于 15%” 的交易可豁免审查，但国家安全审查无类似规定。某外资企业收购中国区域性连锁超市（交易额 3.8 亿元，市场份额 12%），虽符合反垄断豁免条件，却因 “涉及生鲜供应链数据” 被纳入国家安全审查，企业质疑 “小额交易不应触发安全审查”，但现行法规未明确排除。
2. “危机并购例外” 的适用空白
当目标企业面临破产时，反垄断审查可适用 “濒临破产企业抗辩”（如《横向合并指南》规定的 “若无并购则企业将退出市场”），但国家安全审查未设立类似例外。2023 年某国产芯片设计企业因资金链断裂拟被外资收购，反垄断审查以 “有助于维持市场竞争” 批准，而国家安全审查以 “技术外流风险” 否决，最终企业破产清算，引发 “安全审查是否应兼顾市场效率” 的讨论。
3. “国有资本并购” 的审查差异
国有企业跨境并购时，反垄断审查适用与民营企业相同的标准（如某央企收购海外能源公司因 “全球市场份额超 50%” 被附加剥离资产条件），但国家安全审查对 “国有资本控股” 的交易往往放宽标准，某国企收购境外港口企业时，因 “涉及关键基础设施” 本应从严审查，却以 “国有资本保障安全” 为由快速通过，被质疑 “审查标准双重化”。

 三、数字化背景下的新型审查挑战
数据资产与新兴技术的跨境流动，使两类审查面临协同难题：
1. 数据并购的双重审查困境
企业通过 “资产收购” 获取数据时，若数据量未达 “经营者集中” 阈值（如收购仅含 10 万用户数据的小公司），可规避反垄断审查，但可能因 “数据敏感程度”（如健康数据）触发国家安全审查。某跨境医疗 APP 收购案中，收购标的用户量仅 8 万（未达反垄断申报标准），却因 “包含 HIV 感染者数据” 被要求进行网络安全审查，企业因未提前预判而导致交易搁置。
2. “扼杀式并购” 的识别盲区
大型科技企业收购初创公司以消灭潜在竞争对手（即 “扼杀式并购”），可能不违反反垄断法（因初创公司市场份额低），但可能涉及 “核心技术流失”。某海外巨头收购中国 AI 算法初创公司（市场份额 0.3%），反垄断审查未予禁止，而国家安全审查以 “算法可用于军事仿真” 为由否决，凸显 “非竞争因素主导审查” 的新趋势。
3. 审查信息共享的障碍
反垄断审查机构需获取 “市场份额数据”“竞争影响分析”，国家安全审查机构需掌握 “技术敏感程度”“供应链依赖度”，但两类信息分属不同部门管理，且涉及商业秘密与国家秘密的界限。某汽车行业并购案中，反垄断机构要求共享国家安全审查中的 “技术评估报告” 被拒，导致无法全面评估 “合并对新能源汽车技术竞争的影响”。

 四、协同审查机制的完善路径
实践中已探索三类协同模式，但仍需优化：
1. “一案双报” 的流程整合
上海试点 “反垄断与国家安全审查联办窗口”，企业提交一套材料即可同时启动两类审查，审查期限按 “就长不就短” 原则（如国家安全审查耗时较长则以其为准）。某集成电路企业通过该窗口完成审查，总耗时较分开申报缩短 50%，但 “材料复用率” 仅 60%（因部分信息需分别适配两类审查要求）。
2. 审查标准的衔接清单
商务部发布《跨境并购敏感领域清单》，明确 “同时触发两类审查的领域”（如人工智能、生物医药）及 “优先适用安全审查的情形”（如涉及军事配套产业）。某生物制药企业并购案依据清单直接进入联合审查，避免了 “重复论证”，但清单未涵盖 “数据跨境 + 市场垄断” 的复合情形。
3. 争议解决的会商机制
设立跨部门会商小组，对标准冲突案件进行联合评审。2024 年某无人机企业并购案中，反垄断机构认为 “市场集中度未超标”，安全审查机构担忧 “飞控技术外流”，经会商后附加 “技术授权仅限民用领域” 的条件，促成交易通过，为类似案件提供了参考。


翻译考点：
考点 1:“《国务院反垄断委员会关于平台经济领域反垄断指南》” 必须译为 “Anti-monopoly Guidelines of the Anti-monopoly Commission of the State Council for the Field of Platform Economy”，固定译法
考点 2: “《网络安全审查办法” 必须译为 “The Measures for Cybersecurity Review”，固定译法
考点 3:“相关市场界定” 推荐译为 “relevant market definition”
考点 4:“《反垄断法》” 必须译为 “The Anti-Monopoly Law ”，固定译法
考点 5:“经营者集中” 推荐译为 “concentration of undertakings”，不能译为 “enterprise merger”，因为此处表示的不是“兼并”的意思
考点 6:“HHI ”必须译为“Herfindahl-Hirschman Index (HHI)”，固定译法，且首次出现应该用全称，之后再用简称
考点 7:“数据集中” 必须译为“data aggregation”。不能译为 “data concentration”，固定译法
考点 8:“技术外流风险” 推荐译为 “risk of technology outflow”