彬龙会议

亚瑟·博顿利
彬龙会议 （Panglong Conference）一般指称1947年2月一个历史上的会议，举办在缅甸掸邦的彬龙镇。这个会议主要参与者为掸族、克钦族、钦族代表与缅甸当时的临时政府领袖翁山，在此会议中签署了《彬龙协议》，内容主要为少数民族地区享有充分自治、联邦对边区须提供财务援助、且各少数民族地区享有民主国家的各项公民权利与特权。签署此协议的目的是为了联合缅甸本部以及掸联邦、克钦邦、钦邦等少数民族地区，从英国殖民统治中争取独立，同意建立统一的缅甸联邦。

**历史背景**

**英国殖民统治前的族群关系**
1872年，英国在缅甸的殖民政府开始针对缅甸做出族群调查，将当时境内的少数族群分为14种，尽管当时的调查方法根据的是不同种「母语」的使用人口统计，忽略了实际上的文化内涵、族群认同等等的族群划分问题。
就1931年的调查结果来看，当时缅甸的主要族群为缅族，其他主要的少数族群包括若开族、孟族、掸族、克钦族、钦族、克伦族等等。其中人数最多的就属缅族，在历史上还建立了三个王朝，尽管其军事力量胜过其他族群，缅族王朝却不曾动用武力征服所有周围的少数族群，与某些族群之间的关系更不属于统治与被统治者。简言之，英国殖民前的缅甸，在统治模式上不只是区域还未整合为一，在族群之间的往来上也是散漫无章，基本上某些族群还保有内部的政治运作模式以及领导人6-25。
*缅族：约西元九至十一世纪进入缅甸地区，成为第一批并且定居在上缅甸平原的族群，拥有较早进入缅甸地区定居及其自给自足的生产模式上的优势，随后发产成人口与武力上远胜于其他族群的强势势力。
*若开族：定居于缅甸西部阿拉干地区，自西元十三世纪至十八世纪享有长期的独立政权，直到西元1784-1785年被缅族占领，并且派驻政府统治。自若开族政权瓦解后，部分的若开族人离开家乡，迁居至缅族居住的地区，融入当地社会，而部分的族人则是留在缅甸西部，拥有强烈的若开族认同意识并且坚持反缅和反印度。
*孟族：定居于下缅甸三角洲，自西元十一世纪被缅族征服后，长期与缅族维持敌对的关系，两族之间的战争更持续至西元十八世纪。尽管两族之间的战争持续，但缅族征服孟族所开启的交流，借由互相通婚、文化融合的趋势也导致两族间的隔阂在一定程度上的消失。
*掸族：定居于缅甸北部的平原与山区交接处，平原区的掸族人多与缅族人融合，与缅族接触较少的山区掸族人，则是保有自己的领导人、完整的社会与政治组织以及文化，直到西元1604年被缅族征服前，长期与缅族呈现相互对抗的状态。缅族征服掸族后，与掸族当地的酋长合作施行间接统治，掸族酋长必须将自己的儿子派至缅族皇室表示效忠，在这样微妙的关系下，掸族依然保有自己的文化与生活模式。
*克伦族：克伦族的部落以散居的方式分布在平原与三角洲区，生活方式被英国殖民者形容较为原始，在族群区别上缅族人将他们视为较次等的人，并且有意的避免两族人的融合。
*克钦族、钦族、克耶族：由于定居的地区分布在缅甸的北、西、东部山区，与平原区的关系不甚密切，三者对于缅族来说常作为屏障中国、印度、暹罗三个地区的武力，或者将三族族人笼络至王朝充当军力，实际上与缅族在文化上的交流相当的少，与缅族王朝也几乎没有建立支配关系。

**英国殖民时期的族群政策**
1885年第三次英缅战争结束后，英国占领了整个缅甸地区，英国政府承继过去缅甸王国的统治方式，直接统治缅甸本部（Burma proper），而间接统治其他的边境地区（Frontier area）。26 英国在统治策略上采「分而治之」政策，这样的政策不但没加强或造成这个国家的统一反而强调了不同族群间的差异和间接影响之后的分离主义。

**缅甸本部**
英国1887年颁布的乡村管理法案（Village Regulation act），原本的乡村首长（thugi）成为了殖民中央行政体系在乡村的代理人，直接受到行政长官代表（deputy commissioner）管辖，而使地方领袖与殖民系统产生连结，各地区原有领袖的政治权力也因此终结。26
因应英国殖民地国会与行政改革的风潮，缅甸在1922年成立新的国会，其中克伦族获得保障席次。此外，在1935年通过的一项法案中则提到总督有保护少数族群权益的责任。在这个希望缅甸能够更加自主的改革中，无论殖民政府的目的为何，透过强调差异与减少多数族群的权力都增加了缅甸的族群差异与减少国家的统一性。28-29

**边境地区**
英国殖民政府为了达到能控制边境地区、尽量减少对其的干涉和确保此地区的贸易与和平，于是建立一个不同与缅甸本部不同的行政体系，而这个体系时直接受行政长官管辖（chief commissioner），而地方领袖拥有对社会、犯罪与税收事物管理的权力，而只受到最小程度的干涉。29 1922年，当英国政府在缅甸本部在进行行政体系的改革时，同时设立了与其分立的边境地区管理单位（Burma Frontier Service），使两者正式属于不同的行政体系，而行政官员也不能在两个体系兼任。这样分立的统治方式确保了两地区的分离。而1935年的新宪法也更加确立两个地区是不同的行政管理体系与方式。33- 克钦族与钦族地区
透过军事的探查，英国政府才使之后被认定是钦族与克钦族的地区接受管辖，也因此英国政府允许此地区延续其原有领袖拥有法律、传统惯习的权力，只要他们放弃奴隶制度与战争。29- 掸族地区
边境地区的统治原则一直没有改变，但是在1897年，英国政府将其中一位掸族领袖加入至总督的会议（Lieutenant Governor’s council），而加入所有会议的商议。1922年，当英国政府在引入双头政治、议会制度、选举进入缅甸本部时，也在掸族地区做了变革。在掸族地区产了两个掸族的联邦与联邦议会，而联邦议会由掸族领袖组成。而在1935年联邦议会被定位于直接与英国总督讨论所有该区的事务。而此年通过的新宪法也确保掸族是一个独立的省。30

**第二次世界大战期间**
第二次世界大战（以下简称二战）期间，对于国家统一有影响的有三股力量：日本入侵后的统治、缅甸当时的巴莫傀儡政府与反法西斯人民自由同盟（以下简称人自盟）的反抗运动（Resistance Movement）。51

**日本统治**
1941年日本发动太平洋战争，1942年日本军队即进入缅甸160 。 日本为了要拉拢缅甸各地的爱国主义人士，于是对于各地区自治的政府表达肯认，而且利用爱国主义人士的反英情绪来资助许多的反抗运动。而在1942年的8月，日本产生一个新的政府替代，而巴莫即为总理。59

**巴莫领导的缅甸政府**
巴莫领导的政府，在日本的支持下，组成当时缅甸唯一合法的政党—Dobama Asiayone。此政党来自于巴莫想要凝聚所有的爱国主义者，而且与之前政党不同的地方在于它开放所有缅甸的族裔参与，而且在活动中也有关于僧侣、妇女与青少年的部分。60

**人自盟的反抗运动**
由翁山、丹东、妙等人组织的反抗运动发生时间大约与日本开始掌握缅甸差不多，但是到1944年才有较大的影响力。1942-43年，在缅甸的反抗运动一开始是由各地方与各政党各自发动对抗日本的法西斯主义，诸如共产党、东亚年轻人联盟（the East Asiatic Youth League）、克伦族、掸族、克钦族、钦族......等等。但是直到1944年，成立人自盟后，才开始有整合的力量。而与巴莫政府呼吁的「一个血统、一个声音、一个领袖」的民族国家理念不同在于，他们则是向不同族群与政党的人民寻求他们的支持与一起加入。61
二战期间，巴莫政府与人自盟的反抗运动对国家统一的目标与理想不同，但这两者都必须要同时被考虑在促成缅甸国家统一的讨论。当时的缅甸政府提供了最初各民族在政治上合作的刺激，而反抗运动者将这个统一的精神转化成不论种族、信仰、政党都能参与与对于解放缅甸做出贡献。
两者的不同之处在于对于国族的讨论，缅甸政府认为所有人民都是一体的，而分离的政策与主张都是人为制造的，但是反抗运动者则接受种族与社会的不同，而必须要保护各族群的独特性与所有族群都能一起参与让缅甸能免于外来统治而获得自由的运动。再者，两者对于政治与政党的主张也不同，巴莫政府受到德国纳粹主义与俄罗斯共产党的影响，所以认为应该形成一个单一的政党来表达人民的声音与维持国家的统一。但是人自盟同样是建立了一个单一的组织，但是给予其中的各单位能够保持自身的文化认同，而组织也承诺保障少数族群的身份与权利。在战争期间与之后的几十年，国家与民族的议题并没有被解决，而让各地区自治与反抗的运动也并没有让所有缅甸的族群完全的合作，但是这些尝试的确让长期以来各地自治形成的区隔，开出一条能够互相合作而形成统一的一条路。62-63

**1945-1946年**
日本战败后到英国重新取得统治有五个月的空档期间，人自盟已经向许多民众宣传对国家独立与统一的理想。而当1945年10月总督回到缅甸时，人民已经对独立有很高的渴望，而且希望在解决经济问题前先解决政治问题而期待能有立宪会议以订定出新的宪法，也追求着不同文化、信仰与族群的保障与权利。人自盟极力争取少数族群的参与，承诺他们在新政府与新宪法的参与。而当时英国政府的主张则是根据英国1945年的白皮书（the White Paper）：先要重建缅甸的经济与社会，而后渐渐在英国国协的框架下走向自治。人自盟对于当时的主张不同意，也质疑总督对于边境地区的统治方式，同时，总督与人自盟也不断在国家行政会议的成员不断产生争执，而人自盟也透过得到军队的支持与不断在国内演说得到支持。64-66
然而，人自盟并没有在边境地区得到广泛的支持，事实上在1946年1月前，也很少有在边境地区的活动。而在1946年1月，缅甸的政府较稳定后，政府与人自盟的成员都纷纷到边境地区寻求对其的支持。在1946年的3月，举行第一次的彬龙会议在掸族地区，主要是讨论福利、贸易与文化的目标。而总督代表、人自盟代表均有参与，而掸族也邀请了克伦、克钦、钦族的代表一同在旁参与。总督代表重申英国白皮书的主张，认为边境地区必须维持分开治理，但最终也是要与缅甸本部结合。而在会议当中，克钦族的长者则反驳人自盟代表所说英国政府是在挑拨少数族群和缅族，而认为英国对于其的帮助更甚缅族之前的统治，若是要缅族与山谷族群统一，则缅族需要有所改变。长者所表达的是，少数族群要求的不只是对于他们文化与信仰的权利，也要求必须要得到与缅族一样的同等对待。85
1946年5月，人自盟开了一场盟内大会，对于英国有可能在缅甸贯彻白皮书的主张，使各边境地区成为分立的自治政府。会内重新声明缅甸与各族地区的独立和他们应该要组成一个会议以让各地区的代表讨论如何形成一个自由的缅甸联邦以对抗英国的帝国主义。86
而在同年的9月，一场政治经济的抗议提供人自盟的爱国主义者与缅甸政府谈判的条件。在9月5日，仰光市的警察为了自身的薪资与工作环境上街头抗议，而此游行得到许多很多人的支持，包含人自盟。而在9月23日，人自盟发起了一场更大的示威游行活动，很多工人与人民都参与了。在9月25日，当游行还在进行时，缅甸总督宣布要重新组成一个11人的行政会议组织（executive council），其中六人会是人自盟的代表。而此行政会议会享有在1935年法案下总督享有的权力，也能密切关注边境地区的情形，但是边境区域的权责还是暂时在总督身上。这一连串游行的后果，让人自盟取得很高的国家权力。91-92

**1946-彬龙会议前**
西元1946年，在缅甸AFPEL的指导下，强烈的建议边境地区与缅甸本部合作，加快与英国政府之间的独立脚步。当时作为英属缅甸的总理，翁山本人亲自拜访了边境地区的几个民族，寻求少数族群领导人的同意加入缅甸本部，成为脱离英国统治并且独立的主体。尽管大体来说翁山获得了支持，但部分的少数族群仍有反对的声音，甚至还有忽略某些族群的意见支持与否，像是克伦族的代表被排除在独立的讨论之外。翁山一味的在与英国召开独立会议前寻求少数族群支持，也忽视了一旦缅甸本部与边境地区的合并失败，缅甸该如何处理困境以及独立该以何种形式进行这方面的讨论，随后，翁山于1946年年底率领代表团前往伦敦，与英国首相艾德礼签署翁山—艾德礼条约，达成了英国在缅甸的殖民地独立原则的共识。92-103
此举在缅甸边境地区不意外地引起了争议，边境地区的意见不一，以及英国最后一方面同意缅甸独立，也刻意地承认缅甸境内不同的政治实体有权力选择加入缅甸本部与否，种种的分歧之下，才有了彬龙会议召开的契机。

**彬龙协议**

**缅甸独立与武装起义**
彬龙会议造就了《彬龙协议》的签订，为缅甸多元族群间的合作提供一个制度架构。缅甸随之在此架构为基础上于1947年制定了宪法并于隔年取得了独立。

但是彬龙会议的参与者并不包含所有族群，因此缅甸在独立后依然受到族群起义事件的威胁。克伦族由于拒绝参与彬龙会议，因此在和昂山的政党「反法西斯人民自由联盟」谈判时处于劣势，之后更是杯葛制宪会议。1949年，克伦民族联盟在一月份开始了武装起义，甚至占领了缅甸的几个重要的城市，虽然最后依然被缅军逼退。
孟族于1947年，基于缅甸首相吴努拒绝他们自治的要求，成立了孟族自由联盟，并在缅甸独立后参与了克伦族发动的武装起义。另外，克耶邦在1948年被纳入了缅甸，造成大量克耶族因为主权被侵犯也加入了克伦族的起义。

**后续影响**
长期来看，彬龙会议的条文内容，在签订后却大多没有被实践。昂山将军本人曾表示：「一个统一的、自由的缅甸梦一直萦绕着我，今晚在此聚会的所有人都在追求同一个梦，我们缅甸生活着克伦族、克钦族、掸族、钦族、缅族等等，其他国家也同样有许多原住民、种族。种族没有硬性边界，宗教是良心问题也没有障碍物。如果我们想要国家繁荣，就必须集中我们的资源、财富、技能等大家携手共进、有福共享。如果我们各自划分为克伦族、掸族、克钦族、钦族、缅族、孟族、若开族等，各往各自方向拉扯，联邦就会拉裂，我们就要犯错误而饮恨终生了。让我们一起携手合作吧！」
然而，大力提倡彬龙协议的翁山本人，在《缅甸联邦宪法》通过之前，于1947年的7月19日遭到缅族政敌暗杀。
1957年，彬龙会议十年期限满后，非缅族的当地原住民，大力批评主张大缅族主义的政客背叛彬龙协议，于民族院中举行抗争。

**军政府上台**
然而，抗争没有造成任何成效，更进一步的，1958年军事强人奈温上台后，将《缅甸联邦宪法》中的「两邦独立权」给搁置，进而导致各邦不满，开始与缅甸政府军对抗与交战，各族都组织了属于自己族群的军队，包含克钦独立军、克伦民族解放军、若开解放军、Shan State Army，展开了至今尚未止息的缅甸内战。
如上所述，彬龙会议没有实质成效的结果，进而造成缅甸内战的爆发，1960-1988是缅甸内战的巅峰时期，针对奈温政府废止联邦制的措施，克钦独立军的反抗最为激烈。1972年，奈温展开与叛军的第一次谈判，然而，由于奈温坚持军事独裁，拒绝叛军所提的「多党制」，使得动乱持续，而奈温的闭门锁国政策，也使得缅甸在1990年代几乎成为全世界最落后的未开发国家之一。

**2016彬龙会议**
2015年，缅甸国会改选，翁山苏姬领导的全民盟获得过半席次，全民盟的的总统候选人廷觉当选总统，翁山苏姬成为国家顾问，缅甸脱离军政府统治，完成政党轮替。

翁山苏姬在国会改选的政见为：与武装势力停战，创立保障民族平等的联邦制。2016年5月31日，缅甸政府宣布组成和平会议委员会，于8月31 – 9月3日邀请境内少数民族武装组织召开和平会议与协商。

虽然本次会议没有达成具体成果，也没有签订停火协议，交战仍然进行中，尤其又以政府军与克钦族独立军的冲突最为突出，2016年12月才在克钦邦中交火，但缅甸政府决定每六个月举办一次和平会议，希望以渐进的方式达成国家和平。