2016年及2017年香港政治制度改革

2015年特区政府宣传海报
2014年7月15日，行政长官梁振英宣布向全国人大常委会提出政改报告，正式启动政改五步曲的第一步。
2016年及2017年香港政治制度改革是项针对2016年香港立法会选举及2017年香港行政长官选举的产生方法的改革。
2014年8月31日，全国人民代表大会常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》（通称「831决定」或「831框架」），当中涉及「三落闸」，即提名委员会的人数、构成和委员产生办法须按照第四任行政长官选举委员会的人数（1,200人）、构成和委员产生办法而规定、不实行公民提名及政党提名，行政长官参选人须获得过半数提名委员会委员支持才能成为候选人，候选人数目限在2至3位，以及2016年香港立法会选举不实行变动。这实质上推翻了于2007年12月29日，十届全国人大常委会第31次会议通过了的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》。「831决定」是之后雨伞运动的直接导火线。香港立法会于2015年6月18日表决《行政长官产生办法决议案》，大批建制派议员在表决前突然离开会议厅，以致议案以8票支持、28票反对大比数否决。

**发展过程**

**背景**
根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，在1997年香港主权移交后，香港的选举制度应循序渐进向普选方向改革。香港特区政府曾相继提出过2007年及2008年香港政治制度改革以及2012年香港政治制度改革提议，其中后者落实了一部分改革措施，但尚未达到普选的目标。2007年12月29日，十届全国人大常委会第31次会议通过了《 全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定 date=20210702151623 》，宣布2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法；在行政长官由普选产生以后，香港特别行政区立法会的选举可以实行全部议员由普选产生的办法。
中央政府、香港特区政府和香港泛民主派及民间组织都提出在2016年立法会选举、2017年行政长官选举时落实普选的目标，但各方对这两次选举的具体机制具有不同意见。

**前期酝酿**
在特区政府正式展开咨询前，民间已有多个团体以抛出不同方案以促进讨论，以下是泛民主派组成的团体：- 占领中环运动：2013年，香港大学法律系副教授戴耀廷提出以商讨日、电子公投、公民抗命（即占领中环）等形式，争取2017年特首普选，并得到一个有公民授权的方案。- 真普选联盟：于2013年3月成立，成员有政党和学者，包括人民力量、社民连、工党、公民党、民主党、教协、香港社会工作者总工会、民协、街工、公共专业联盟、新民主同盟及民主动力，学者方面有城大政治系讲座教授郑宇硕和中大政政系副教授马岳。真普联提出了三个公民提名的真普选方案供讨论。- 学民思潮：在2012年成了反国教焦点的学生团体学民思潮，在反国教运动后，转为聚焦在政改方案上。2013年9月，就特首普选的提名机制，学民思潮在提出一份联署，邀请泛民政党签署，要求以「公民提名」为必要条件之一，但部分泛民政党对他们的声明有所保留。目前已于2016年3月20日解散。- 香港2020：由前政务司司长陈方安生领导的「香港2020」成立于2013年4月，声言会在年内提出建议方案。- 保衞香港自由联盟：2013年组成，发言人为韩连山，召集人为何芝君。

**中央政府立场**

**乔晓阳论普选行政长官条件**
2013年3月27日，香港中联办发稿，引述全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会主任委员乔晓阳与建制派议员会面时部分谈话，提出三点普选特首条件：- 第一，中央政府落实2017年普选的立场是坚定不移的，是一贯的，绝无拖延之意；- 第二，行政长官人选必须是「爱国爱港」人士的立场是坚定不移的，与中央对抗的人不能当特首是一条底线，这样讲不是为了从法律规定上排除谁，筛选谁，而是为了让将来的提名委员会委员和香港市民心中有杆秤，有个衡量的标准，自觉不提名这样的人，不选这样的人；- 第三，普选必须符合基本法和全国人大常委会决定的立场是坚定不移的。基本法和全国人大常委会有关决定对普选行政长官的规定是明白清楚的，已经解决了由谁提名、提名委员会如何组成和选举权普及平等问题，需要共识的主要是提名的民主程序问题。不要把简单问题复杂化，更不能离开基本法另搞一套。

**一立场三符合**
2014年3月6日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长、中央港澳工作协调小组组长张德江，出席港区全国人大代表小组会议，提及普选问题，张德江指出，普选行政长官关系到香港长期繁荣稳定，国家主权、安全和发展利益。中央对香港的政改，持「一个立场、三个符合」，即坚定不移支持香港循序渐进，发展民主的立场不变，普选特首要符合本港实际情况、基本法及人大常委会规定，行政长官要符合「爱国爱港」标准，有代表引述张德江说，普选不能照抄西方一套，否则水土不服，可能有灾难后果。

**咨询期**
2013年10月17日，行政长官梁振英宣布成立政改咨询专责小组（俗称政改三人组），由政务司司长林郑月娥、律政司司长袁国强和政制及内地事务局局长谭志源三人组成，就政改咨询作好准备。
香港政府于2013年12月4日正式宣布就2016年立法会选举和2017年行政长官产生办法展开咨询，为期五个月。
12月14日，政制及内地事务局局长谭志源形容，2017年特首选举的提名委员会组成，是政改咨询的重中之重。谭志源重申，首轮政改咨询希望集思广益，认为社会暂毋须对2017年特首选举的提名委员会组成及提名程序过早下定论。期望在为期5个月的咨询期内，各界能求同存异，最终能得出共识方案。他还指，政府的角色是居中协调，希望各界在法律基础上找到融合点，而由于中央有特首任命权，特区政府亦要照顾中央的立场和顾虑。

**重点议题**
2017年行政长官产生办法的重点议题如下，详情请参见 特区政府咨询文件 摘要部分date=20140310233916 
# 提名委员会的人数和组成 
# 提名委员会的选民基础 
# 提名委员会的产生办法 
# 提名行政长官候选人的程序
# 普选行政长官的投票安排 
# 任命行政长官的程序与本地立法的衔接
2016年立法会产生办法的重点议题如下：
# 立法会的议席数目和组成 
# 功能界别的组成及选民基础 
# 分区直选的选区数目和每个选区的议席数目

**陈弘毅方案**
2013年11月29日，基本法委员会委员兼香港大学法律学院教授陈弘毅在明报撰文，表示考虑过李飞提出的基本原则后，提出特首普选方案，建议扩大提名委员会的选民基础，提委会的机构提名程序应设有两个关卡：参选人先要取得一定分额的委员个人提名，最后由委员一人一票选出最多5名人选，方能正式「入闸」成为候选人；再以公民党立法会议员汤家骅建议的「排序复选制」由全民选出特首人选，最后由中央决定是否任命。
陈弘毅表示，他是以个人身分提出方案。他在文章指，方案是综合不同社会人士方案而成，事前未有向中联办推销，但强调新方案是符合《基本法》和有民主成分。
陈弘毅方案如下：

**真普选联盟「三轨制」提名方案**
2013年12月8日，工党在周年党员大会后，提出以「三轨制」提名特首候选人，加入政党及公民提名特首候选人，分区直选总得票达5%的政党或联合政党有权提名，公民提名门槛就订于3万人，提名委员会的功能只在确认提名。行政长官选举上倾向采取两轮选举制。工党要求在2016年取消立法会分组点票制度，并且透过一次过立法，在2016和2020年分两阶段达致普选立法会。
2013年12月8日，民主党及工党分别提出普选方案，并同样建议2017年普选特首「提名三轨制」，即市民只要循公民、政党或提名委员会任何一个中，取得足够有效提名便可入闸，同时容许特首有政党背景，但工党建议的公民提名的门槛只订于3万人，较民主党方案少一半。《苹果日报》消息指，真普选联盟主流党派也支持三轨制，方案极有可能成真普联主流意见。
2014年1月8日，真普选联盟（真普联）公布2017年行政长官选举方案，提出2017年行政长官选举三轨提名方案，参选人可透过三种方法取得提名参选，方案除了基本法第45条规定的提名委员会外，亦包括公民联署提名和政党提名。召集人郑宇硕强调，这是「全面完整方案」，重申取走公民提名、政党提名、提名委员会任何一者，都不是真普联方案。
真普联「三轨制」方案如下：
提名需经提名委员会确认，真普联认为提委会难以不确认得到公民支持的人「入闸」，又反驳建制派认为，会削弱提委会的质疑。方案没有为候选人数上限，真普联建议采用两轮决选法，若首轮投票，未有人取得过半数选票，就进行第二轮投票，高票者当选。
三轨制提名是否缺一不可，民主党及人民力量意见严重分歧。真普联召集人郑宇硕承认，由于在讨论过程中，有成员对「缺一不可」的讲法感到不舒服，所以真普选联盟决定不采用「缺一不可」字眼，以便有足够论述空间。郑宇硕表示，目前所有成员在政府公布政改方案前，都全力推动真普联的唯一方案。
1月11日，行政会议召集人林焕光表示，期望政改三人组可仔细研究。行会成员张志刚出席电台节目时，认为三轨提名方案仍然有妥协空间。

**香港2020方案**
2014年3月20日，前政务司司长陈方安生担任召集人的组织「香港2020」提出政改方案，建议改革提名委员会，但没有提出「公民提名」。
陈方安生表示，方案原则是给予市民真正的选择，不设不合理限制，不排斥不同政见人士。
香港2020方案如下：
陈方安生指出，方案未有提及「公民提名」，是为了达成共识，各方要有妥协的准备。她说，「政党提名」及「公民提名」完全符合《基本法》第45条所规定民主程序，他们的看法是没有改变，而现时提出的政改方案，目的是希望收窄目前社会严重分歧，建立共识。虽然他们提出的提名委员会组成建议，不是十全十美，但他们仍然推介这个方案予港人，作为踏出迈向2017年真普选特首重要一步。

**18学者公民推荐方案**
2014年4月2日，来自6间大学和大专院校共18名学者，包括前立法局主席黄宏发、港大法律学院首席讲师张达明、港大社会工作及社会行政学系副教授罗致光、教院亚洲及政策研究学系助理教授方志恒等，共同发表特首普选建议方案，方案建议提委会参照目前选举委员会四大界别，但将公司及团体票改为个人票，另外又建议引入「公民推荐」为法定程序。
18学者联署方案如下：

**特区政府立场**
2014年3月3日，政务司司长林郑月娥署名文章《让普选行政长官讨论回归〈基本法〉》中，担心如各方继续坚持己见，不愿回归到《基本法》的法律基础，又不愿接受政治现实需要的话，2017年普选行政长官这个目标，恐怕只会变成「镜中花、水中月」。她认为，提名委员会的组成，倘若参照目前已具有广泛代表性的选举委员会四个界别的组成框架，在法律上及政治上都有较高机会过关。她又表示，《基本法》第四十五条明确规定提名权属于提名委员会。任何绕过或削弱提名委员会实质提名权的建议，在法律上都难以过关。她表示，与其虚耗时间和精力在一些难以达到共识的建议方案上，倒不如务实地在《基本法》的基础上讨论。她说按目前情况来看，要成功落实普选行政长官前景的确不容乐观。她恳请社会各界，展开更多有建设性的讨论，特别是就提名委员会的组成和提名程序、选举办法等具体议题作更全面、更深入的讨论，寻找符合《基本法》和最切合香港实际情况的普选方案。
2014年1月29日，律政司司长袁国强于本地多份报章刊登的署名文章「公民提名与政党提名」，指「公民提名」或违基本法︰基本法第四十五条清楚指出，唯一拥有实质提名权的机构只有提名委员会。任何建议偏离法律基础，都有可能违反基本法，等同违宪。2月23日强调自己早前撰文是提供不同观点予社会人士参考，让各界人士讨论政改可更全面和理性。他又指特区政府会坚持法律观点，即基本法及人大有关决定，并会在咨询期完结后表达清晰的立场。
2014年3月3日，政制及内地事务局局长谭志源出席一个政改座谈会时表示，提名权只属于提名委员会，公民提名、政党提名等其他提名方法都「名不正言不顺」。谭志源举例，区议会选举过程中，参选人能找支持的人签支持同意书，若说未来市民能参照此方式，签名表态支持某一名候选人，一并交由提委会考虑，增加市民参与程度，则可以考虑，只要不影响提委会作为唯一提名机构，不妨碍提委会行使唯一实质的提名权的话，他相信有空间再讨论。

**政改三人组宣传**
行政长官梁振英上任初期偏重处理民生事务，不积极处理政改议题，其中他在首份《施政报告》中对政改咨询着墨不多，刘慧卿就此提出质问时仅获「我们还有时间」的超简短回复，令刘慧卿当场惊讶「O咀」。2013年12月4日，政务司司长林郑月娥宣布展开提出具体方案前的公众咨询，为期5个月，并会与律政司司长袁国强及政制及内地事务局局长谭志源合组「政改三人组」处理政改事宜。
有网民指出，咨询文件英文名称为「Methods for Selecting the Chief Executive In 2017」，当中使用「selecting（拣选）」而非「electing（选出）」，质疑反映2017年选特首的「钦点」性质不容改变，而其实「selecting」一字为跟随基本法英文原文。
政改首轮咨询以「有商有量，实现普选」为主题，三位官员以林郑月娥为首，网页、海报、宣传片等均见三人踪影，他们亦有落区宣传，同时咨询设Facebook专页收集意见，不少人均指宣传有如林郑月娥的「选举工程」。同时，政府在YouTube上载宣传片时却一度关闭评论功能，遭网民抨击态度虚伪，当局及后重启评论功能，容许网友发表意见。
2014年3月下旬，基本法委员会委员、北京大学法学院教授饶戈平在政改论坛上否定公民提名或推荐提名特首候选人，林郑月娥会后声言讲者发言有「一锤定音」的效果。

**首轮咨询后事件**

**「全民」公投与七一游行**
特区政府首轮咨询后，占领中环就三个含有「公民提名」元素的方案在2014年6月下旬发起6.22公投「全民」投票，有近80万（/750万）人参与，成为「占中派」及「公民提名派」的一次有力的民意授权，港府亦由公投开始前不断出言施压，到之后态度明显软化。2014年七一游行亦以争取真普选及公民提名为主题，之后更有学界代表发起「预演占中」，在遮打道道宵和平静坐留守，警方提早清场并拘捕共511人。相关事件引起社会对普选受占中实际操作的新一轮讨论，亦有不少外国媒体跟进报道。

**首轮咨询报告**
2014年7月15日，政府公布首轮咨询的报告，并同时启动政改首部曲，向中央提交报告。报告称特首人选要「爱国爱港」、提名委员会应参照选委会四大界别比例组成、提委会产生办法沿用现时选委会产生办法等为「主流意见」；泛民的提议则被政府形容为「一些意见」、「不少市民」等来引述。

**「831决定」**
2014年8月31日，全国人民代表大会常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》（所谓「831决定」或「831框架」），当中指出「提名委员会的人数、构成和委员产生办法须按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定」。即需要经过特首选举委员会指定人选，然后方可进行特首普选，有关政策被批评，进行「假普选」。「8·31决定」是之后雨伞运动的直接导火线。

**特区政府宣传**
 2013年12月4日，政务司司长林郑月娥宣布展开提出具体方案前的首轮公众咨询，为期5个月，并会与律政司司长袁国强及政制及内地事务局局长谭志源合组「政改三人组」处理政改事宜。第1阶段以「有商有量，实现普选」为主题，三位官员以林郑月娥为首，网页、海报、宣传片等均见三人踪影，他们亦有落区宣传，同时咨询设Facebook专页收集意见，不少人均指宣传有如林郑月娥的「选举工程」。同时，政府在YouTube上载宣传片时却一度关闭评论功能，遭网民抨击态度虚伪，当局及后重启评论功能，容许网友发表意见。- 2014年8月，政府推出新一辑政改宣传片「有票 真系唔要？」，片段一开始剪辑了七一游行、示威者与警方对峙、反国教包围政总等场面，其后宣传片以黑底白字的大字及旁白问「想变？2017有得普选！有票 真系唔要？」宣传片一出，不少网民炮轰政府无耻，有人指短片令人不安，截至2021年2月中，片段负评数目已超过3,600。- 2015年4月22日，在审议政改方案决议前，特区政府发表了《行政长官普选办法公众咨询报告及方案》，使用「2017，一定要得！」（2017: Make It Happen!）作为宣传口号。

**香港社会意见**

**2015年**

**支持**
2015年5月9日，「保普选反暴力大联盟」一连九日，在全港多区设合共400个街站收集市民签名，不过有签名市民直言是「老板叫我签」、有股坛名嘴公开表态支持。大联盟代表周融强调不会笃数，表示对港人有信心。而广东社团总会动员超过500名长者，在添马公园举行「海陆空撑政改启动礼」，出动直升机在维港上空盘旋，再派出游艇、旅游巴接载来自各同乡会的长者往各区街站派传单、收集签名，呼吁全体立法会议员「顺应主流民意」支持政改。，发言人周融声称至5月16日晚有96万人签名，相信最终人数破百万；对于有关拍到义工签名造数有造假之嫌，他反驳不排除照片伪造。

**反对**
2015年5月9日，11个反对就人大8.31方案「袋住先」的专业人士团体，包括法政汇思、杏林觉醒、护士政改关注组等，在港铁沙田站发起首次宣传。泛民议员在5月17日则带同写有意大利文、法文及西班牙文的易拉架及宣传单张，到中环码头开设街站，向非华语市民宣传真普选。与此同时，民主党则获房屋署批准，在全港各公屋范围，派发和在信箱投寄近60万张反对袋住先的单张。
2015年6月14日，民间人权阵线联同多个民间团体和泛民政党举行「全民拒绝假普选」游行，但参与人数远逊早前预算的5万人。主办单位指有3500人参加；警方指高峰时有3140人参加。参加游行的市民当中，未见太多年轻人身影，主办单位之一「全民拒绝假普选」成员叶锦龙承认人数较预期有落差，反映市民有信心民主派会否决政改。

**建制选委拒承诺撑高民望者 符合界别利益为首要考虑**
2015年5月，多名选举委员会选委接受报章访问时，就未允承诺在2017年提名民望最高的参选者「出闸」成为特首候选人，均指「民意」不应是考虑谁出闸的唯一因素，选委关注民望最高的参选人会否损害界别利益，要重视发展经济、与中国发展扣连等重要元素，亦有人关注参选者操守，强调特首要「爱国爱港」。

**刘兆佳指普选特首结果 仅供中央参考**
全国港澳研究会副会长刘兆佳出席港大一个新书发表活动时致辞，强调本港政制发展的主导权在中央，港人与港府都不能自行规定民主化的「速度和幅度」，同时要考虑国家利益，直言本港的选举制度固然要体现公平、公正和公开原则，但「选举结果必须带有相当确定性同埋可预测性」，以确保由「爱国爱港」人士执政，避免一国两制无法实施或走上歪路。他又认为，《基本法》内规限港府和政党，不能透过在选举中胜出而大幅改变本港现状，强调「唔系有咗选举授权或者民众授权就可以为所欲为」，坦言泛民不接受《基本法》政治体制、不尊重中央权力，现阶段和可见将来都不会有执政机会。

**中央回应**
5月31日，包括部分民主派议员在内的54名香港立法会议员往深圳与京官会晤，中央在政改上寸步不让。全国人大常委会副秘书长、基本法委员会主任李飞表明这已是最佳的普选制度，人大常委会8．31决定没有时效，对以后各届特首普选都有效，未实施的决定不可能改，又明确表示「白票守尾门」不可行。他提醒泛民，政改方案是测试立法会议员支持还是反对「一国两制」和《基本法》的「试金石」。

**王光亚反驳「袋住先」等于「袋一世」的说法**
6月17日，立法会审议政改方案决议案前夕，港澳办主任王光亚接受《文汇报》及《大公报》访问，反驳泛民主派指政府提交的政改方案「袋住先」（暂时接受，日后优化）等于「袋一世」（一辈子接受）的说法，指是歪曲和误导的说法，并且说「中央官员从来没有人这么说过」。他说法律制度不会一成不变，但香港特首普选制度将来是否需要、何时、怎样修改，要看香港社会的发展情况，包括社会共识形成及现行制度接受实践检验的情况。

**多年后形容为「外部势力」的「本地代理人」出面反对**
2023年8月2日，保安局长邓炳强于社交网站上载短片，指出2014年的政改由「外部势力」的「本地代理人」出面反对，继而引发「占领中环」。

**争议事件**

**高永文推销政改期间 突情绪失控**
食物及衞生局局长高永文、发展局局长陈茂波在5月2日分别到牛头角及秀茂坪派发宣传单张。有市民遇到高永文时大骂「呃细路」推假普选时，他不喜欢人「讲完就走」，即上前截停对方，双方在街头激辩，高其后抛下一句「讲完！」就转身离开。事后高永文承认自己一时无法控制情绪，希望市民谅解。在他落区时跟市民激辩后，民望支持率净值下跌9个百分点至66%。

**中学生参与游学团面试后 被社团组织要求录影表达撑政改**
2015年5月，广西社团总会在网上发放7名中学生发表支持政改言论的片段。参与广西社团美国游学团的申请者，于面试后被要求表达政改意见并被录影。其中两间中学确认片中涉及其校的学生，并引述学生对片段会被公开不知情，有学生更感「被误导」。学生由于在网上遭起底，情绪受困扰，两校已为他们提供支援及辅导。广西社团总会会长邓清河发声明，重申拍摄内容与游学团取录与否无关，拍摄前曾征得学生同意，表明会上网，涉事学生应亲身交代，「自己承担责任」。

**公司强制千员工赴会撑政改**
2015年5月，现代美容中心在本月5日发内部通告，要求全体员工参加「2017一定要得支持政改方案大会」，有关通告列明员工到场时须拍卡作出勤纪录，放假员工亦需参与，听取刘江华演讲，呼吁员工劝亲友和客户支持方案，历时近2小时。职工盟批评大会与员工的工作内容完全无关，员工有权拒绝出席该活动，现代美容的做法无耻；劳工处就指若活动属工作，雇主必须给放假的员工补假。

**传言北京派中间人向泛民议员开价3亿元 换取投票支持政改方案**
2015年6月11日，苹果日报指北京派中间人向泛民主派议员开价3亿元，换取泛民投票支持政改方案。香港中联办主任张晓明出席香港贵州联谊会监事就职晚会时主动回应，指此谣言非常荒唐可笑。他说，就算不想政改通过，也不应该采取这种卑劣的手法来恐吓泛民议员，抹黑中央政府。立法会议员梁国雄事后承认疑似中间人的一亿元开价只是为引起外界注意估计价目。

**民意调查**

**2015年**

**《行政长官普选办法公众咨询报告及方案》公布后**

**表决**
香港立法会于2015年6月18日表决《行政长官产生办法决议案》，大批建制派议员表决前突然集体离场，结果历史性地以8票支持、28票反对大比数否决，事后惹来中共不满，他们声称是因为要等刘皇发前来才一起投票，刘皇发为自己迟到一事道歉，其他亲共派政党议员也就此道歉。

**图集**

**参考文献**

**外部链接**
  行政长官普选办法date=20140106195018 

**参见**
 香港政治制度改革
** 2007年及2008年香港政治制度改革
** 2012年香港政治制度改革- 2016年香港立法会选举- 2017年香港特别行政区行政长官选举- 真普选- 提名委员会 (香港)- 「袋住先」- 让爱与和平占领中环- 五区总辞- 香港民主运动