新竹县市合并

新竹县市合并，又称竹竹合并、竹竹升格、大新竹升格，是蔡英文政府于2021年下旬起推动的行政区划改编方案。此方案建议将台湾省境内新竹县及新竹市等两个县、省辖市级别行政区合并，并脱离台湾省升格为中华民国第七个直辖市。

**背景**
台湾日治时期时，当局于1901年在新竹地区设新竹厅及苗栗厅，其后于1920年废苗栗厅，将原苗栗厅的地域均分至新竹州及台中州管辖。当时的新竹州辖境包含现时的新竹县市、苗栗县及桃园市。第二次世界大战结束后，国民政府接收台湾，将新竹州改为新竹县，析市区部分为省辖市，设新竹市。1950年，随着行政区划改编，新竹县拆出桃园县及苗栗县两县，省辖新竹市降格为新竹县的县辖市。1982年，新竹市与香山乡同时合并、升格为省辖市，制度沿用至今。
在1982年7月以前，新竹县辖有15乡镇市，新竹县当时的族群分布以新竹市、香山乡等2乡镇市为闽南人为主，其余平地11乡镇市则为客家人为主，五峰乡、尖石乡等2山地乡为原住民为主。新竹县族群分布当中，客家人人口比例稍多于于闽南人，因此历届新竹县长皆为（本省、半山）客家人担任，新竹市、香山乡及其余乡镇市的闽南籍政治人物则因县内族群比例较少而从未当选过县长而只能退而担任县议会议长。1950年重新划设之新竹县与邻近之桃园县（今桃园市）虽同为境内有客家、闽南族群比例数量相近之县，然新竹县因境内客家人族群比例从来多于闽南人、外省人比例相对稀少于桃园县，使得中国国民党未如同桃园县建立客闽轮政担任县长之政治惯例，而是于1950年起形成县长由客家人担任、议长由闽南人担任之客闽分政惯例。又因客家籍邱泉华于1981年当选新竹县议长，打破客闽分政惯例而因此种下后续县市分家近因。新竹县市「分家」乃是由施性忠于1981年11月的新竹市第9届县辖市市长选举中提出，并于当选县辖市新竹市长后推动，其政纲以「建立制度、铲除特权、争取升格、争产护产」为纲领。因新竹市仅具县辖市地位，导致财源不足且无法自主规画大型建设、进行都市计划，因此台湾省议员蓝荣祥于省议会提出新竹市合并香山乡并同时升格为台湾省管辖之省辖市的提案。  1982年7月1日，新竹市、香山乡脱离新竹县，合并升格为省辖市。
在政治版图方面，新竹地区一向为「蓝大于绿」，被视为蓝营的「铁票区」，国民党籍的政治人物在各级选举皆有优势。然则自新竹县市1982年分家后，县民不满新竹县人口减少、实质地位下降，使得台湾省政府从此忽视对新竹县的规划、建设而让县民有产生落后之感，导致1989年县市长选举时实现新竹县第一次政党轮替。党外人士范振宗于前述该届地方选举当选新竹县县长 ，而后于县长任内加入民主进步党，此后于1993年连任县长。1997年由同党籍林光华成功接任，2001年林光华于县长选举连任失败，败选于时具国民党籍的郑永金。郑永金结束民进党连续12年于新竹县的执政，开启国民党再次于新竹县的执政而延续21年至今。  新竹市方面，首任市长施性忠为党外身份，之后的历任市长为国民党籍，至1997年才由蔡仁坚代表民进党首度夺得新竹市市长席位，但蔡仁坚于2001年连任失败后，市长一职再度由国民党执政，至2014年起才由林智坚执政至2022年。值得注意的是，自从新竹市与香山乡合并升格省辖市后，只有第二届市长任富勇与第七届市长林智坚等两位市长是出生于原新竹县香山乡地区的新竹市长。历届省辖市新竹市长不分党派皆出身而仅重视于原县辖市（1990年后原县辖市地区一分为二新设东区、北区）区域之发展、忽视原香山乡（1990年在原香山乡地区新设香山区），造成现今香山区部分市民对合并升格省辖市后原香山乡地区被历届多任市长忽视造成的落后、边缘、无建设的忽视感到不满，而感到后悔脱离新竹县管辖后已失去选举乡长、乡民代表之乡镇市层级地方自治权力。
在法源依据方面，1999年以前原台湾省境内县市若要做行政区划更动需依照《省县自治法》 进行，然而台湾省作为地方自治团体地位已于1998年冻结，适用省级之相关法律于该年之后逐步废止，因此全国所有各级行政区划至此开始完全依循地方制度法。立法院于2009年4月3日三读通过《地方制度法》修正案，让县及市可单独改制升格为直辖市，或某县（市）可以与其他直辖市或县（市）合并改制升格为直辖市。 相关县（市）政府在有意合并升格后，须共同拟订改制计划，并经县（市）议会同意后，由内政部报请行政院核定。然则，若某些县市只合并而不升格的话，《地方制度法》规定，县市之新设、废止或调整，需要依「法律规定行之」，但作为台湾省境内县市合并相关法律规定的《省县自治法》已于1999年废除，而《行政区划程序法》尚未立法，因此现行并无任何法源可作为依据进行县市合并之法定程序。

**改制经过**

**早期升格讨论**
2009年4月，时任新竹市市长林政则及新竹市议会议长郑成光对「竹竹苗」合并升格为直辖市表示不赞同，认为人口少及都会型的新竹市一旦被并，将会影响市民的社福资源。而时任新竹县县长郑永金认为要先有完善的配套措施，以及咨询民意后才谈论合并的问题。
2017年5月，时任嘉义县县长张花冠提出嘉义县及嘉义市合并的提案。她指，基于资源共享的考量，她有意推动嘉义县市合并。她亦提出「蛋黄蛋白理论」，指县市两者乃是不可分割，令许多共通的公共事务（如公车、火葬场及国宅案例）等难以解决。当时，内政部指出县市合并没有法源依据，而嘉义县市合并升格直辖市，亦不符合《地方制度法》列明人口须达125万人的要求，因此建议她利用区域联合治理机制促进地方政府间的整体规划。
当时，嘉义县市合并的议题亦引发了新竹县市合并的讨论。当时，时任新竹县县长邱镜淳回应「乐观其成」，认为新竹县市同属生活共同圈，「原本就是一家人」。他亦指不论是单纯县市合并或合并升格，只要能争取更多财源及提升城市能见度，以及中央合理平均分配资源的话，新竹县会支持相关提案。邱镜淳方面亦认为在公共建设及区域治理上，合并会带来更多的好处。当时的民进党新竹市党部主委兼市议员曾资程指出，新竹市经历波折后才能升格为省辖市，忧虑贸然合并会引发磨合问题。他亦指新竹县市人口不到100万，与直辖市规模仍有落差，因此担心合并后所得到的资源，难以与其他直辖市平起平坐。
而当时的新竹市政府则表示，没有听过有新竹县市合并的讨论。

**提出合并方案**

**林智坚提出方案**
2021年9月6日，新竹市市长林智坚召开记者会，提出新竹县市合并的倡议。他指，新竹县市在城市治理上密不可分，列举环境、水资源、垃圾问题及土地产权等问题，此外亦指出县市合并能促进半导体产业发展及城市外交，而林智坚亦呼吁改变新竹县市税收与统筹分配税款不均的状况。当时，内政部在回应议题时，重复2017年的论调，指出县市合并没有法源依据，新竹县市合并升格亦不符合人口要求。
当日，新竹县县长杨文科表态赞成，但指出合并的目标应该是升格为第七都，并列举统筹分配税款不均的问题。他建议内政部提出《地方制度法》修正草案，将升格为直辖市的人口数门槛降为100万人。杨文科在当时指出，他会邀请林智坚及新竹地区的立法委员商讨让修法速度加快的方法，并希望尽快实现升格为第七都。而民进党的立法院党团总召柯建铭表示，要下修《地方制度法》规定升格直辖市的人口规定为100万人并不复杂，可以赶上2022年的直辖市长及县市长选举。
2021年9月7日，林智坚拜会总统蔡英文，向修改《地方制度法》一事向她请益，并希望「新竹先行」，尽早完成县市合并。翌日，蔡英文在民进党中常会中请林智坚向各中常委介绍方案。蔡英文认为，新竹县市是国家战略产业重镇，乐见对地方有益的思考，希望各界审慎严谨地讨论议题及现行制度能否配合。同月12日，总统府及行政院的高层人士指出，县市合并案要成事，需要由行政院由上而下强力贯彻推动才能成局，包括落实修法，以及由内政部咨询地方意见，让地方提出县市升格的规划案，并开放让其他县市报名参与审查。

**国民党方面回应**
在杨文科表态支持合并升格后，国民党内部在初期保持观望态度。杨文科于2021年9月11日，邀请新竹县市及苗栗县三个县市的首长、议长及立法委员，参与研商会议。国民党、时代力量及台湾民众党籍的首长、议长及立法委员，多认同竹竹苗合并及慎重考量修法，并认为应整体规划，例如先修改《财政收支划分法》，他们对合并一事则乐观其成。

**县市合并讨论**
其后，媒体、地方及政治人物皆有跟进县市合并的议题。提出合并倡议的林智坚，在2021年10月起开始前往新竹县展开「请益之旅」，包括探访当地的商家、设计学院等。同时，以新竹县为基地的民进党郑朝方亦对合并倡议表示支持。而林智坚则在各媒体上，说明合并的正当性、必要性和急迫性。

**中央政府回应及推动**
2021年12月下旬，在四项全国性公民投票结束后，民进党开始讨论县市合并升格议题。同月19日，民进党的党政要员在总统府召开会议谈论此议题，与会者取得高度共识，支持新竹县市合并升格。同时，总统府援引疫后全球经贸局势变迁，指出台湾半导体产业是国家战略产业，必须掌握国际供应链重组的关键契机，因此支持新竹县市合并升格。
民进党党团总召柯建铭，于2021年12月20日提出《地方制度法》第4条修正草案，将该草案第一项「人口聚居达125万人以上，『且』在政治、经济、文化及都会区域发展上，有特殊需要之地区得设直辖市。」其中的「且」改成「或」。该草案获近50位立委连署，并预计最快于同月24日，在立法院院会付委审查。部分民进党籍委员撤签地方制度法修正草案，其中台南籍立委陈亭妃表示北、中、南一次讲清楚。在柯建铭提出草案后，民进党团自12月21日起连续四天三夜轮流值守议场，确保草案能顺利递案付委。
2021年12月24日，民进党党团成功将《地方制度法》修正草案排入立法院院会报告事项，并原拟将草案迳付二读，不经委员会审查，直接交由朝野协商。在立法院院长游锡堃宣读提案前，国民党籍的立法委员随即冲上主席台，阻止草案迳付二读。其后，经朝野协商后，民进党团同意撤回迳付二读案，经表决后交付内政、司法两委员会审查。民进党立法院党团总召柯建铭在同月27日指出，宣布修法的一周期间，他已作出超前部署，目的是「一步步出招让群魔现形」。他表示两个迳付二读、林智坚说「没有非要我选不可」、他在陈水扁电台节目表示「此事可以理性讨论」等是埋下伏笔的招数。然后，于在野党攻击修正案是「因人设事」后，柯建铭指就是要让各党、各派系现形，然后在林智坚正式宣布不参选后，让朱立伦、林为洲、杨文科等人直接面对新竹合并升格的问题。

**立法院审查**
2022年1月，《地方制度法》修正草案并未排进当月份的立法院临时会。因此，新竹合并案未能赶及于2022年九合一选举前实现。柯建铭指出，朝野有很多立委反对合并提案，对推进提案造成压力。

**各方合并提案**

**民意调查**

**对改制的观点**

**改制动机**
是次合并升格建议引发对民进党「因人设事」的争议。国民党于2021年12月的记者会指出，新竹县市升格为第七都，将分薄六都的统筹分配款，加上林智坚又能借助县市合并继续参选市长，因此批评合并案是为林智坚量身定做的政治操作，并破坏《财划法》制度。民众党立法院党团则呼吁蔡英文召开国事会议，以县市平权为原则作国土规划，县市合并升格应与行政区划及财政划分一并讨论，指出「因人设事的政治酬庸大可不必」。时代力量党团则指责国民党执政时期，推动错误的县市升格政策，导致台湾有六个直辖市及县市资源分配不平均的局面。该党认为县市升格应以废除直辖市与非直辖市之间的不平等制度，让财政收支划分妥善分配为基础，并呼吁民进党不要重复国民党政治升格的覆辙。
针对升格倡议引发的争议，林智坚指出他提出合并升格倡议从来没有包含苗栗，是基于新竹县市民众的期待，以及近6成民意支持。他是基于区域治理及大新竹是共同生活圈的考虑下，才提出升格倡议。同时，他亦指出修法过后，首任大新竹市长需要经过投票的选民洗礼，因此没有「因人设事」。2021年12月25日，林智坚指合并后的首任大新竹市长「没有非要我选不可」，他会交由市民决定，以及若民进党内有更获民信赖与托付的人选，他会接纳结果并为其辅选。2021年12月27日，林智坚宣布不参加新竹县市合并升格的市长选举。

**改制成效**

**半导体产业**
支持合并的人士，多认为新竹县市合并有助新竹科学园区的发展，有助台湾的半导体产业发展。林智坚指出，竹科是台湾半导体产业的重镇，大新竹合并升格将有助于台湾半导体产业的长远发展。同时，在全球经贸局势变迁下，半导体的供应链正在重组，他指出新竹也应该要重组。林智坚指，县市合并能提升城市治理的效率，提供更优质的交通、教育、医疗等环境，为台湾半导体人才及产业打造更宜居的生活环境。例如，他援引高雄市在合并升格后，积极招商及促成产业园区的经验，指出合并升格有助于科技产业的发展与整体规划。
行政院院长苏贞昌则指出，县市合并能扩大科学园区的基地，也符合大多数县市民众的期待，认为抢占先机将会令台湾的半导体产业在世界更有竞争力，提高在全球的市占率。

**土地产权问题**
新竹县市分家后，县市之间出现土地产权问题，即新竹县政府有许多土地在新竹市辖境内，以致对城市发展造成一定困扰。这导致新竹出现位于新竹市境内的建物及土地，被新竹县卖掉的状况，同时新竹市部分土地因没有管辖权而无法活化。例如，2019年新竹市政府曾规划在新竹市高峰路一带设公园，却因附近的空地皆为新竹县政府持有，因此向中央申请变更土地用途。然则，由于该等土地的价值约为3.8亿元，因此被新竹县政府反对，若土地被新竹市政府变更成功，将会令县政府少了3.8亿的「祖产」。

**地方建设问题**
支持合并的人士指出，新竹县市分立导致都市规画出现不良影响，例如在交通政策及地方建设上，往往因两府分立以导致改善工程延误或停摆。例如新竹县市政府于2017年合作推动智慧交通号志控制系统，改善每逢大雨时连接新竹科学园区及新竹县竹北市的经国大桥挤塞问题，但因县市分家导致进度延迟。此外，新竹市议员刘康彦指出，台68线断头桥、连接县政九路的跨县市桥梁，也是因为县市政府不同调而停摆。

**社会住宅供应**
新竹合并升格的倡议引发民众讨论对房价的影响，林智坚表示虽然大新竹地区的房价持续正成长，但有别于其他城市，新竹市的人口也持续正成长。他认为，新竹合并升格能让大新竹政府有更多资源兴建社会住宅，减轻年轻人的购屋负担。

**修法问题**
民进党争取在2022年九合一选举前完成修法，以令人口不足125万的新竹县市可以赶及在选举前半年，公告选区各议员应选名额而合并。围绕修法问题，论者就是否值得为单一县市修改法令，以及修法或合并是否操之过急有所讨论。
在修改法令的内容上，社会出现对修法的适用对象有所讨论。由于是次合并需要下修《-{地制法}-》列明的直辖市人口门槛至100万人，多名跨党派立法委员认为修法不该只为了特定县市或对象，应该要全国性通盘检讨。民进党立委陈明文指出，他对新竹合并没有意见，但他质疑人数下修的科学依据，指出「如果可以修到100万，那是不是可以修成50万？」。国民党立委鲁明哲、林思铭亦质疑下修人口数的正当性，并认为应作通盘考虑，不应该针对单一县市讨论。
在修改时程方面，时代力量立委邱显智于2021年10月指出，修法非常仓促，显然是为2022年的县市长选举作准备，是一个充满选举考量、因人设事的提议。而国民党亦在同年12月召开记者会，指出应妥善把《财政收支划分法》、《公共债务法》等相关配套措施做好后，在2026年才推动新竹县市及苗栗整体升格，不能为了选举而仓促升格。

**对苗栗县的影响**
苗栗县出身的政治人物多认为若只有新竹县市升格，将会令台湾从台北市至台中市之间，经过的所有行政区皆为直辖市，只有苗栗县夹在众直辖市之间，有可能出现被边缘化的状况。出身苗栗的时代力量立委王婉谕认为，在大新竹市升格后，将严重压缩苗栗的资源和空间，甚至沦为「财政孤儿」。同时，《工商时报》社论指出，升格直辖市可能加剧「磁吸效应」，令更多民众迁移至社会福利好及工作机会多的都会区居住，令当地的房价继续上升。
但亦有意见认为，苗栗县的负债比新竹县市严重，苗栗县政府在2021年的负债为372亿，但新竹县市分别只负债97、98亿，若三县市合并，债务整合后高达567亿，负债额度将成为全国第四高。此举会压缩合并后的大新竹市的举债空间，认为在财务规划上弊大于利。同时，在批踢踢的新竹板及新竹在地粉专「我是新竹人」上，大量网民反对苗栗合并至新竹的设想，指出「负债国要来搭便车了」，以及指责「苗栗国」的政治风气腐败，担心苗栗的陈腐政治带入新竹。

**改制引发的政策讨论和事件**

**统筹分税款**
由于《财政收支划分法》的公式问题，直辖市会获得比非直辖的县市更多的统筹分税款及补助款。支持合并升格者多指出，现时的税款分配不公，指出新竹县市上缴的税收位处全国前列，但取得的分税款及补助款却处于全国末段的位置，因此需要透过升格获取财源。例如，新竹市在2019年的缴税为1216亿元，分到的款项为114亿元，但直辖市桃园市在2018年的缴税为1389亿元，却分得389亿元。
而部分人则针对缴税与所得不均的问题，提出应修改统筹分配款制度。前任考试委员张正修教授指出，随着社会工业化，人口出现由乡郊迁移至市区的状况，以致城乡差距扩大，但统筹分配款制度却让「贫者越贫，富者越富」，将财源倾斜至都市区之上。他提议改革应回归制度的基本面，从国土规划与正常的地方制度设计，规划新的地方制度，例如让直辖市与县市同级。
然则，《财划法》在陈水扁、马英九及蔡英文执政超过二十年间亦未能修改，主因为各县市政府与直辖市对于分配税款的公式没有共识。财政部部长苏建荣指出，每个县市都希望采用对自己最有利的公式，行政院曾经提出一个修法草案，立法院有多达25个版本。因此，修法草案在立法院多次闯关失败。

**地方制度问题**
新竹县市合并一事亦反映不少台湾现存的地方制度问题。当中，直辖市与非直辖市的差别对待及剥夺感问题为不少讨论的核心。前台南县县长苏焕智指出，当前的地方制度在财源、组织及职等上，皆将直辖市放置于更高级的地位，例如直辖市会获得更多的财政分配、公务员职等与编制员额较多。此举造成在2010年五都改制直辖市时，县市因财政被剥夺感争相竞逐升格。同时，他亦指出「直辖市」制度，本来是威权体制为防止大城市首长属民选产生而冲击威权而设，因此以前的直辖市长为官派。他认为台湾社会在民主化后，不应继续维持不公平的「一国两制」直辖市制。
此外，新竹县市合并亦引发对国土规划的讨论。不少论者认为台湾应实施一致的行政区划，避免出现行政混乱及不划一的状况。嘉义县民进党籍立法委员陈明文认为，全国理应进行一致的行政区划与国土规划，认为六都成立之后对非直辖市造成严重冲击，人流、金流及企业流皆大量往六都移动，变相是掏空非直辖市的县市。他指出部分县市采取区长直接派任的二级政府制，部分县市续用乡镇市长民选的三级政府制，出现制度紊乱及权责不清的问题。例如《天下杂志》于2018年的文章提及，三级政府制导致「一县两制」的状况出现，民选乡镇长经常无视县市长的指令，而多数乡镇只着眼在自己选区，政治视野零碎，缺少整合思维。加上县府和乡镇非从属关系，因此造成县政难以贯彻的行政效率问题。
因此，陈明文建议中央政府进行整体规划，全面比照直辖市采行二级政府制，打造全国一致的行政区划。桃园市民进党籍立法委员郑运鹏则指，台湾可以实行「全直辖化」，让所有县市一同升格。对于全面改二级政府的提议，学者黄建铭认为，废除乡镇市可加快下达政令及灵活运用政策，但缺点可能令地方边缘化加剧，且无法按照原有的乡镇特性发展。

**基隆市升格**
2021年10月，基隆市市长林右昌主张推动「县市平权」，并提倡删除《-{地制法}-》的直辖市人口门槛，由中央主导基隆市、新竹市及嘉义市三个省辖市的区域整并升格。他提出将基隆市与新北市东北角及北海岸的七个行政区，升格成立大基隆市或「北海市」，或将基隆市、新北市汐止区与台北市整并成立大台北市。他认为，台北市被新北市团团包围，虽财政充裕，但腹地受限建设停滞。而新北市则是幅员太大，而且辖区被淡水河南北区隔，因此不利治理。他因此提出区域整并升格方案，意图创造「三市共赢」的局面。

**彰化县升格**
2021年12月27日，彰化县县长王惠美表示，新竹县市升格因涉及修改-{地制法}-而造成纷扰，唯彰化县升格并无此问题，他已于该日送件交由内政部审议。12月30日，内政部证实已收到公文，并由行政院发言人罗秉成表示，该案已符合聚居人口达125万人以上，但仍须按程序审查是否在政治、经济、文化及都会区域发展上，有特殊之需要。

**云林县嘉义县市升格或嘉义县市合并**
云林县县长张丽善表示，与其谈合并，不如实质深化区域合作、实质增加资源挹注、实质关心地方需求；中央做到合理分配资源，让每个县市均富、均强。只要中央有心，现在就可以做出改变。
*嘉义县县长翁章梁表示，合并升格对区域治理、财政及公务人力都有正面助益，这是重大议题，必然会产生冲击，还是要多听听各方意见。
*嘉义市市长黄敏惠指出，到目前为止，还没有看到具体的做法，但任何决策都要多考虑人民的感受。

**参见**
 2010年中华民国县市改制直辖市
*中华民国行政区划
**县 (中华民国)、市 (中华民国)、直辖市 (中华民国)
**中华民国大陆时期行政区划沿革