香港空气质素指标

香港的空气质素指标（Air Quality Objectives）由《空气污染管制条例》（香港法例第311章）所确立，规定最少每五年检讨一次，以改善香港的空气污染问题。现时空气质素指标测量的污染物为二氧化硫、可吸入悬浮粒子（PM10）、微细悬浮粒子（PM2.5）、 二氧化氮、臭氧、一氧化碳和铅。
2014年1月1日生效的空气质素指标与上一次发布的空气质素指标更新，相距27年。
环境保护署现正就新的空气质素指标进行检讨，以世界衞生组织空气质素指引的中期和最终目标为基准，并于2017年10月举行了空气质素指标检讨公众参与活动，提出69项包括交通、能源及船舶的减排措施；2019年3月，环境保护署向环境咨询委员会及环保局局长提交报告，建议收紧部分污染物浓度标准，却增加微细悬浮粒子（PM2.5）的容许超标次数。有关注空气质素的团体提出质疑，政府未收紧指标已率先指出部分措施不可行，是本末倒置的做法 ，亦怀疑政府的修改容许超标次数是扭曲世卫的原意，用以合理化控制空气质素不力。

**现况**
截至2018年7月，香港的空气质素指标与世界卫生组织制定的最严格准则仍有一段距离。污染物当中，一氧化碳(CO)、铅(Pb)、二氧化氮(NO2)的全部标准，以及二氧化硫(SO2)的10分钟标准，均跟随世卫的最严格准则；而可吸入悬浮粒子(PM10)、微细悬浮粒子(PM2.5)和臭氧(O3)的标准只是跟随世卫的中期目标-1或2。下表显示香港空气质素指标与世卫最严格准则之比较：
在2019年2月，环境保护署因应法例要求，向环境咨询委员会以及环境局局长提交报告，建议收二氧化硫(SO2)的24小时标准以及微细悬浮粒子(PM2.5)的两个标准，同时放宽容许微细悬浮粒子(PM2.5)的24小时标准超标的次数，由9次变为35次。

**历史**
香港空气质素指标从订立至今已超过三十年，随着时代变迁、世界卫生组织订立指标以及社会压力，空气质素指标曾经修改一次。

**制订空气质素指标（1987年）**
政府在1983年制订《空气污染管制条例》，取代从前的《保持空气清洁条例》。至1987年，政府根据《空气污染管制条例》授权，订立空气质素指标。这个版本的空气质素指标，规定了二氧化硫、总悬浮粒子、可吸入悬浮粒子(PM10)、二氧化氮、一氧化碳、光化学氧化剂（以臭氧表示）和铅，在短时间和长时间的浓度限值，并列明容许超标次数，详见下表：
i 在298K（摄氏25度）及101.325千帕斯卡（一个大气压力）下量度。
ii 光化学氧化剂的数值纯粹根据臭氧测量数字厘定。

**两次检讨空气质素指标（1997、2007年）**
世界卫生组织于1987年（即本港订立空气质素指标同年）发表「空气质素指引」，且在2000年更新，供世界各国家、地区和城市参考，被视为这方面的国际标准。本港在1997年曾检讨空气质素指标，唯最后没有作出修订。在2004年立法会环境事务委员会讨论「管制空气污染的策略」时，绿色和平曾经去信表明意见，批评香港空气质素指标过于宽松。
政府在2006年检讨空气质素指标，无论是香港地球之友、绿色和平等环保团体，创立了「达理指数」的贺达理教授、黄子惠教授等学者，还是智库组织「思汇」（其创办人为陆恭蕙），都批评政府没有长年没有更新指标，当中香港地球之友和绿色和平更要求政府尽快采纳世卫的标准。然而政府在检讨过后，并无修订空气质素指标。指标在没有与时并进之下，低于多国水平。

**世卫发布指标与政府公众咨询（2006-2009年）**
在2006年10月，世卫公布了一套新的空气质素指引，说明各种空气污染物的浓度会引致各种相关疾病的风险增加，并且列明确保健康风险在安全水平的指标。在众多压力下，环境保护署在翌年开展检讨本港空气质素指标的研究，并在2009年年中完成。随即，政府建议更新空气质素指标，提出采纳部分世卫指引制订的浓度上限，其余则采纳世卫中期指标-1和2的较宽松标准，并就更新指标提出一些减排措施。
为此，政府展开为期四个月的公众咨询。在咨询会中，有参加者提出以修订指标对公众健康的影响为优先考虑，亦有参加者指政府是根据减排措施设定指标，却非先设定减排目标再制订减排措施，是本末倒置。

**第一次修改指标及相关规定（2010-2014年）**
2010年政府在立法会环境事务委员会公布公众咨询结果，其指标的初步建议维持先前政府建议的浓度限值。行政长官在2010-11年度年施政报告的纲领中表示，「定出更新香港空气质素指标及制订空气质素管理计划的最佳方法」，但在施政报告的内容中没有提及。而这一点被议员在环境事务委员会追问时，环境局局长表示，新空气质素指标的准备工作「现正进行中」，并无给出推出指标日期或修例时间表。
民间团体于这段时间持续对政府施压。在2010年11月，香港地球之友等环保团体向申诉专员投诉，抗议政府没有履行修改空气质素指标的承诺，引起公众关注；申诉专员公署在2011年1月受理有关投诉，虽然最后不被认为是行政失当，但也应尽快制订落实新指标的时间表。在同年，健康空气行动也联同香港地球之友收集了10,000个签名，促请政府尽快履行承诺。最终，行政长官在2011-12年度年施政报告中，提及「空气质素指标是一套有法定效力的标准，政府会拟定更新空气质素指标的最终建议 ，然后向立法会提出」。2012年1月，政府宣布更新空气质素指标，并展开修例的程序，在讨论文件中，政府称希望订立空气质素指标的检讨机制，至少每五年检讨一次。
在2013年2月，政府提出完善空气污染指数通报系统，以「空气质素健康指数」取代旧有的「空气污染指数」，以配合收紧空气质素指标，向大众传递空气质素相关讯息。随后，政府在3月提出《空气污染管制（修订）条例草案》，并在4月交由委员会审议。当时公民党的郭荣铿议员争取在条例中将「公众健康」取代「公众利益」，作为调整指标的首要考虑因素，惟局方认为「公众利益」较全面，当中已包括公众健康元素，拒绝接纳郭的建议。此后，在全体委员会阶段，郭动议修正法案第5条，将检讨空气质素指标的过程，规定须咨询环境咨询委员会及卫生署，并须将检讨报告交予环咨会及卫生署，「务求使『公众健康』的观点能够在检讨过程中得到最充分的考虑」。此修正案在分组点票下遭到否决。最后，政府的条例草案在42票赞成、5票反对、6票弃权下获得通过。反对政府议案的5票来自公民党，包括提出修订动议的郭荣铿议员；弃权来自部分民主派议员。
配合即将生效的修订条例，「空气质素健康指数」亦于2013年12月30日生效；而列明空气质素指标的修订条例于2014年1月1日正式生效。

**香港空气质素变化**

**一般空气质素：时有超标**
一般监测站分布在全港各区，通常设于政府建筑外，离开地面平均约20米。
在2000年代初至2010年代初，可吸入悬浮粒子、二氧化氮的一般监测站录得的年均浓度达逾60及逾80微克/立方米，分别超出世卫指引三倍及两倍。数据反映近年多种污染物浓度有所下降，上述两种污染浓度在2017年分别为34及48微克/立方米，下降幅度接近一半，但依然高于世卫指引水平，造成健康风险。

**路边空气质素：长年不达标**
路边监测站设立于中环、旺角、铜锣湾三个市区的路边，只离开地面数米，数字较为反映市区街道的空气质素。本港高楼众多，市区高楼更是沿主要马路林立，造成严重的都市峡谷效应，污染物积聚在路边，故此路边监测站的污染物浓度，普遍比一般监测站高。
此外，二氧化氮（NO2）比一般空气重较易积聚，比较反映路边空气质素，近二十年一直超出香港空气质素指标两倍或以上。高企的路边空气污染物，为市民带来巨大的健康风险。根据科技大学的研究，香港死于路边空气污染所致的肺癌及呼吸道疾病的人数是11 个珠三角主要城市之冠，每年死于肺癌及呼吸道疾病的人数分别为 361 及773。
多间媒体曾经报导路边空气质素问题。较近的例子是香港电台记者追踪巴士司机，记录巴士驶经繁忙路段（如弥敦道、红磡海底隧道口等）时的二氧化氮浓度，结果发现相关浓度虽然未达指标短期限值，但已远超指标长期限值，倘若巴士司机长期在此环境下工作，将会影响健康。

**污染的地域差异**
除了一般与路边污染的差异外，有些污染物的浓度也有地域差异。主要空气污染物，包括二氧化氮（NO2）、二氧化硫(SO2)、PM2.5及PM10，都主要集中在香港的西部区域。例如在2018年头半年，撇除路边监测站，西部的二氧化氮浓度比东部平均高出约百分之24，且读数最高的三个监测站均位处香港西部（葵涌、深水埗、荃湾）。而唯一东部较高的污染物，就只有较多来自区域污染的臭氧。

**臭氧浓度屡创新高**
1994年，香港理工学院（今香港理工大学）与美国太空总署合作进行太平洋地区空气污染研究，团队通过一架内装15部价值20万至100万美元、专为测试空气受污染情况的精密仪器，从机外每2至3秒收集一次空气样本，共进行2次测试。得出结果显示香港空气臭氧含量单位接近100，距离美国定出的安全标准120很接近。这些臭氧主要来自汽车和工厂，专家指出这除对人体肺部方面特别有不良影响，也会对动植物健康构成影响，如生长会较慢，叶片会变黄。
而香港历年臭氧浓度呈长期上升的趋势，2018年上半年的数据更创20年新高；黄子惠教授指出，香港臭氧的空气质素指标过于落后，希望收紧至世卫最严格标准。

**健康影响**
根据世卫报告，各种污染物浓度要达致报告所提出的最严格水平，空气质素才可确保健康。而本港空气质素指标中采用的世卫中期目标，并未足以保障健康。例如本港微细悬浮粒子 (PM2.5)的标准只达到世卫的中期目标1，即使达标，受影响人士之死亡风险依然比起最严格水平高百分之十五。
中大赛马会公共卫生及基层医疗学院研究讲座教授黄子惠的最新研究显示，假如香港的空气质素达致世卫最严格的水平，本港每年可避免6308人提早死亡，并减少1.85亿元直接济损失。黄子惠认为，现时香港空气质素指标有收紧的空间，PM2.5的年平均指标应最少下调至每立方米25微克，甚至收紧至15微克。

**争议**

**空气质素指标过于宽松**
香港的空气质素指标与世界卫生组织制定的最严格准则仍有一段距离。污染物当中，一氧化碳(CO)、铅(Pb)、二氧化氮(NO2)的全部标准，以及二氧化硫(SO2)的10分钟标准，均跟随世卫的最严格准则；而可吸入悬浮粒子(PM10)、微细悬浮粒子(PM2.5)和臭氧(O3)的标准只是跟随世卫的中期目标-1或2。在世界卫生组织于2006年发布最新的空气质素指引开始，香港地球之友和绿色和平等环保团体已要求政府尽快采纳世卫的指引。香港特区政府在〈香港清新空气蓝图〉里回应，指出全球至今无一地区完全按照世卫最严格指引设定空气质素指标，而世卫亦为协助空气污染严重的地区设定中期目标，香港的部分污染物指标则跟随中期目标的。然而，世界多个地区，包括发达国家中的英国伦敦、美国华盛顿、新加坡以及发展中国家中的墨西哥、智利等多个区域，均已承诺在2030年达至世卫的安全标准，香港至今依然未有任何承诺，未有收紧空气质素指标的时间表。
对于2019年环保署提出建议修订空气质素指标的报告，团体批评报告建议放宽微细悬浮粒子(PM2.5)的超标容许次数，影响并不只是在于超标的次数本身，而是会容许整体污染超标日数的分布趋向宽松，以统计图说明预想的分布则是「向右移」，即政府以此变相降低目标。而2011年香港大学公共卫生学院的贺达理教授等人已曾研究，倘若香港不容许又任何「容许超标次数」出现，相对于当时的现行标准，可额外获得24%的健康效益。团体健康空气行动怀疑政府的修改容许超标次数是扭曲世界卫生组织定下容许超标次数的原意（使面积较大的国家可监察区域间超标多寡，从而制定区域性减排政策），用以合理化控制空气质素不力。同时，日益增加的臭氧浓度危害市民健康，此最新报告之中亦没有任何建议收紧指标，被团体批评为「鸵鸟政策」。

**超标毋须问责**
香港的空气质素指标是根据《空气质素管制条例》里列明的。《条例》列明了各种污染物浓度上限，并指「监督须务求在合理切实可行范围内尽快达致有关的空气质素指标，此后则须务求保持已达致的质素」，但并没有列明谁人或机构（如政府）要为实际情况超标而付上法律或行政责任。国际上欧盟、美国、英国新加坡，以至加州、伦敦、东京等地区的法例都要求特定机构或个人需要问责。

**公众健康考虑被可行性考虑凌驾**
尽管法例赋予环境保护署监督空气质素指标落实的权力，并且使空气质素指标成为环境评估报告等的重要参考，法例里写明指标的调整应基于意义较含糊的「公众利益」而非「公众健康」，令环保署以及特区政府以「可行性」为由，选择落实减排政策，放弃许多有助达致指标污染物浓度限值的措施，例如全面推行电动巴士、电子道路收费系统等，在环保署的减排措施里均被忽略或放到非常次要的位置。
这个「可行性」的凌驾性更在2019年环保署针对空气质素指标修订的报告得到明确肯定。报告指出相关的工作小组认为，因应2025年香港的减排措施的预测结果的缘故，修改标准致使达标：例如因为预测在2025年PM2.5会超出浓度上限33次，便决定把指标修改为容许超标35次。环保团体批评这是自欺欺人的「搬龙门」。

**没有地域针对性**
香港空气污染按照地域的不同，例如西部与东部的分别、市区与郊区的分别、一般与路边的分别等，需要不同措施对症下药，亦可能需要中短期的不同标准，去协助政府进行城市规划和污染管控，可是政府在修订空气质素指标时，却划一标准，为全港所有地方设定同一个空气质素指标（见《条例》第六章）。政府早在条例划分了十个「空气质素管制区」，方便依照不同区域设立适合的指标，现时指标却只划一处理。

**挑战**
要改善空气质素以达至空气质素指标水平，政府与民间都点出了不少挑战。

**路边与航道的排放问题**
政府的〈清新空气蓝图〉指出，路边空气污染严重，是因为本港路面车多，而且部分车辆的排放高，而交通挤塞会令车速减慢并引致废气排放上升，加上车辆数目持续增长，即使采用较清洁的车辆，平均每公里的排放量仍有所增加，特别是在市中心，人口稠密，市民接触空气污染物的风险亦随之上升；加上市区内很多狭窄而繁忙的街道两旁建有密集的高楼大厦。在增加楼宇密度同时，往往没有预留通风走廊，造成「街谷」效应，令车辆废气难于扩散。受影响的不只是路边行人及路上车辆的司机和乘客，还有附近大厦居住或工作的人士。
除了路边空气污染，本港部分地区（例如西部的葵涌、屯门等）亦受航运带来的污染物影响由于航道的关系，很多船只都在靠近人口稠密的地区停泊和航行时排放污染物香港特别易受到船只排放（燃烧重油）的高污染废气（二氧化硫、氮氧化物，粒子(PM)及重金属）影响 。

**跨境污染**
此外，本港位处珠三角南部，受气流影响，不少珠三角、广东以至内陆的空气均会吹至香港，污染物附随气流南下。较明显的例子是2010年3月香港受到中国北部的沙尘暴影响，本港空气大受污染，连久未更新的空气污染指数亦全面录得最高的严重水平。可见要达至空气质素指标，珠三角甚至全中国以至东亚地区的空气污染管制，亦须紧密合作。
不过这并不代表香港来自本土的污染物不多。根据思汇政策研究所2007年的研究，显示在2006年所有日子之中，有超过一半日子(51%)的污染来源主要是本地的，来自珠三角等区域性污染为主的日子则有百分之36，另有百分之11低污染日子无法估算来源。研究把分析资料按月份和污染模式（本地、区域或低污染）分类，结果显示，在冬季（十一月至三月），香港的空气污染主要受珠三角的影响；在夏季（四月至八月），本地污染源（包括汽车、船舶、港口和电厂）的影响则较为重要。这表示广东省以至中国大陆要为本港空气污染虽然要付上一定责任，但香港本地的责任可能更大。

**政府未有专责对付空气污染的部门**
尽管香港环境局与辖下的环境保护署负责监测空气污染，一旦牵涉其他部门负责的政策，例如推动电动车普及化、电动巴士等等减排政策，便需要得到发展局等支持来实行。可是在官僚制度下，跨部门的政策行政效率低下，加上需要不同政策局兼顾不同利益，改善空气污染并保障公众健康的考量，在跨部门政策中未必具有优先性。在没有一个专责部门统领各局之下，「可行性」的考量往往高于公众健康。在〈清新空气蓝图〉中，虽然提出了横跨各部门的各种治标策略，但一些长远而且较为结构性的方法，例如从城市规划上减少出行需求，减少汽车数量等政策，则几乎没有着墨，政府架构上的缺点显然是一个原因。

**香港其他与空气污染相关的指数**
香港空气质素指标是一个法定指标，虽然在法律上没有强制性，而且法例尚未列明不达标的责任谁属，但它理论上是香港的空气质素具体目标，政府理应因应指标来制订空气污染的政策，例如减排措施等等。故此，这个指标的目的与以下几个指数并不相同。
空气质素健康指数 (Air Quality Health Index, 简称AQHI) 是一个给予市民参考的指数，以1-10+表示当天空气污染的严重程度，并且对应低、中、高、甚高等级别，说明空气质素带来的额外健康风险。此指数计算了臭氧、二氧化硫、二氧化氮和粒子引起的健康风险，每小时更新。另外当环保署预测部分监测站的指数将会达到10+之「严重」水平时，会透过香港政府新闻网发新闻稿，通知市民有关事项。
香港空气污染指数 (Air Quality Index，简称AQI) 则根据5种空气污染物（二氧化氮、二氧化硫、臭氧、一氧化碳、可吸入悬浮粒子）的浓度转化为一个是由0至500的单一数字，并按空气污染可能对人体健康造成的影响程度而划分为轻微、中等、偏高、甚高和严重5级。此指数已于2013年12月30日起被空气质素健康指数取代。
达理指数 (Hedley Environmental Index) 是一种量度香港空气质素的评估方式，由香港大学公共卫生学院社会医学系主席教授贺达理医学博士 (Dr. Anthony J Hedley, Chair Professor of Community Medicine) 主导的研究小组创制，在 2008年推出。这指数以健康及金钱的损失来作表达方式，估计空气污染损害香港市民健康的成本代价，并监察香港空气质素的程度和空气污染导致公共卫生所受损失的经济成本。此指数采用的空气质素指引，正是世界卫生组织的空气质素标准。

**其他地方的空气质素指标**
除了香港，世界各地也有设立空气质素指标，部分对照见下表（如无特别指明，数值单位为微克／立方米）。须注意的是各地的计算方法未必完全一样，而且表述方式也未尽相同。
许多国家将空气质素指标的目的明确表示为「保障公众健康」，例如欧盟的指标在其法例上直接写为“Limit Values For The Protection of Human Health”，新加坡亦在文件上提纲挈领地指出「空气质素是生活质素的基本元素」，并且以另一附表列明各空气污染物的健康影响；上表可见，部分地方在其指标亦清楚列明何时需要达成相关指标，以新加坡为例，虽然政府亦认为短期内未能达致世卫严格指引水平，但依然列其为长期目标，并且订立了2020年需要达成的中期目标。这些都是香港的空气质素指标没有的。

**参看**
 空气污染- 公众健康- 香港空气质素健康指数- 香港空气污染指数 （已被取代）- 环境保护署 (香港)- 香港清新空气蓝图