行政处分

行政处分是行政法学上的重要概念，包含广义和狭义两种不同的定义。广义的行政处分包含了「狭义的行政处分」和「一般处分」。前者「系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为」（中华民国法律《行政程序法》第92条第1项参照），后者则是「狭义行政处分之相对人虽非特定，但依一般性特征可得确定其范围者」（同条第2项）。

**要件**
根据中华民国行政程序法（下称行政程序法）第92条第1项之规定：「本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。」由是可知，行政行为，非具备以下要件，不构成行政处分：

**须为行政机关之行为**
行政程序法所使用行政机关一词，诉愿法多作「中央或地方机关」。其实际意义应解为：国家行政机关或地方自治团体（各种次级团体）之行政机关。所谓行政机关在结构上自有别于中央或地方立法机关与司法机关，盖通常立法机关及司法机关之行为，前者为制定法规，后者为诉讼案件之审判均非行政处分，而中华民国特有之监察机关其有关弹劾、纠举、纠正及调查等权限行使，既应归类于准司法机关职权之范围，自非行政处分。惟对行政机关之界定，除结构上区分之外，尚应采取功能取向之方法，上述中央或地方立法机关、司法机关及监察机关其作为功能上与单方行政行为相当者，亦应认为具有行政机关之地位。本条所指之行政机关，系实质意义之行政机关，除上述机关外，受委托行使之公权力团体或个人亦属之

**须为公法行为或公权力行为**
国家为达成行政上之任务，得选择以公法上行为或私法上行为作为实施之手段。行政行为与行政主体私法上行为之主要区别，即在于公权力因素之有无。构成行政处分之意思表示，不同于行政机关居于私人地位所为之表意行为者，亦由于行政处分基于公权力之故。一法律关系之形成可分为两阶段：（1）决定是否为某一行为，属公法性质；（2）如何为该行为（行为之方式），可能是公法或私法性质。前者可能为行政处分，后者可能为私法契约，适用不同之法则。

**须为针对具体事件之行为**
行政处分乃规制具体事件之行政行为，此一特征构成行政处分与行政命令之重要区别。其判断标准可由「事件是具体或抽象」、「规律对象是特定人或可得确定之多数人或不特定人」两方面综合判断之。若事件是具体，规律对象是特定人或可得确定之多数人时，非行政处分即为一般处分。若为不特定人时，如系公物之设定、变更、废止或其一般使用者，为对物之一般处分，否则是法规。事件是抽象，规律对象是可得确定之多数人或不特定人时，是法规。至于事件是抽象，规律对象是特定人时是法规或行政处分？尚有争论，但通说认为是行政处分，例如：为防止噪音，禁止某人晚上十点以后施工。

**须为单方行为**
此为行政处分与私法上法律行为与行政契约区别之所在。行政机关基于公权力而产生片面之权威性的羁束力，必要时行政机关尚得以强制手段达成行政处分所欲达成的目标。而私法上法律行为之当事人并不能自行实现，必须取得法院之判决或类似之名义，由法院为强制执行。而行政契约需双方意思表示互相一致，予行政处分仅为单方行为依然有别。需注意的是「须当事人协力之行政处分」与行政契约的区别：当事人行政处分可分为「须经相对人同意之行政处分」与「须经相对人申请之行政处分」二种，前者，人民之同意，系生效或合法要件，而在行政契约，人民的表示系契约成立要件，欠缺人民表示，则无契约可言。后者，相对人之申请，系行政程序之发动，对规律内容之形成并无影响。且根据行政程序法一百一十四条第一项第一款，须经申请始得作成之行政处分，当事人已于事后提出者，仍得申请补正。此外，行政契约须以书面为之，且须由缔约人双方签署；行政处分并不一定为书面，纵为书面，亦仅需作成机关签署即可。

**须为行政行为**
行政行为乃行政机关在公法上之意思表示，且不论是明示或默示，乃至于自动化机器作成之意思表示均属之。至于虽同为行政机关之行为，但不具备意思表示特征者，或为单纯之动作，即典型事实行为。

**须发生法律效果**
行政处分必须依其行为之客观涵义具有直接对外发生法律上效果，故有别于「行政内部行为」。但所谓法律效果不必限于公法上效果，因行政处分而发生私法上效果者，在所多有，如主管机关核准专利而创设专利权。

**行政处分之无效与得撤销**
瑕疵行政处分主要区分为无效处分与得撤销处分。关于无效处分，台湾通说采「重大瑕疵明显说」。根据行政程序法第111条之规定，可分为方式欠缺而无效（不能由书面处分中得知处分机关者、应以证书方式作成而未给予证书者）、内容瑕疵而无效（内容对任何人均属不能实现者，所要求或许可之行为构成犯罪者，内容违背公共秩序、善良风俗者）、无权限而无效（未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事务权限者），本条一至六款是重大明显之例示，除此六种情形外，有「其他具有重大明显之瑕疵者」亦同。
其中该条第6款规定之「未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事务权限者」，吴庚大法官作进一步解释，认为：该款前段「未经授权而违背法规有关专属管辖之规定」为使其不致因后段另有「缺乏事务权限」字样而成无意义之规定，且与同法第115条「关于违背土地管辖效果」条文对照，仍应解释为违背土地专属管辖方为正确。此外，「缺乏事务权限」应限缩于重大明显之情事（例如：由博物馆核发建筑执照）。因为若仅按照字面上理解，欠缺事务管辖权限之行政处分，充其量为违法，违法不外撤销而非无效。甚至例外情形，连撤销皆非必要（行政程序法第18条参照），势必造成与111条理法本义完全相反之结局。
除此之外，林锡尧大法官引用日本原田上彦之看法，另外附加了「程序上瑕疵而无效」。虽然违反程序规定之行政处分，原则上系得撤销而非无效，但若程序规定系当事人重要之程序上权利（例如：依法规规定于为某种不利益处分前应举行听证），若未履行该程序，完全忽视当事人权利之保障，而使其遭受突来的不利益处分，则该处分无效。
行政处分欠缺合法要件，以得撤销最常见，行政处分之撤销，谓将已发生效力但存有瑕疵之处分，原则上溯及的使其失效。违法行政处分之撤销，视行政处分为授益、负担或第3人效力而有所不同。分述如下：
「负担处分」既对人民不利，其撤销通常不发生既得权或信赖保护问题，故行政机关对违法之负担处分，得不问其是否已属确定，得随时加以撤销，俾恢复合乎法律之状态。撤销违法处分性质上乃行政机关裁量事项，行政机关主观上不认为其处分违法者，固无庸撤销，即使有可疑违法，亦不属非撤销不可，盖可听任相对人寻救济途径达到撤销目的。若法律有特别规定（如行政程序法第117条第1款），限制或禁止撤销者，从其规定。
「授益处分」之撤销所应考虑的事项有二：一为依法行政原则、一为信赖保护原则，遵循前者处分既属违法自应撤销，依照后者人民因信赖行政处分已取得特定身分或某种权益，即不应再予剥夺。两者须取得均衡不致偏废。根据行政程序法第117条第二款，受益人无第119条所列信赖不值得保护之情形，而信赖授予利益之行政处分，其信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益者，该处分不得撤销。此外，一旦撤销应补偿受益人之损失。关于「信赖利益」与「撤销所欲维护之公益」两者之利益衡量，可考虑几个因素：程序之种类──经正式程序作成之授益处分信赖度高于非经正式程序作成之授益处分、时间经过──授益处分作成后，时间经过越久，信赖程度越强、撤销对受益人之效果：受益人受影响程度越强，信赖程度越强、授益处分存续对公益之影响：授益处分存续对公益之影响越不利，受益人信赖度越小。

「第三人效力处分」从理论上而言，可能属于对相对人为授益性质，而对第3人造成负担，亦可能属于对第三人为授益性质，而对相对人造成负担。前一情形，既系对相对人之授益处分，其撤销所受限制自然与一般授益处分同，若撤销系由受负担效力第三人循争讼程序所提起，则处分之相对人自无主张信赖保护之余地，盖原处分尚未产生确定效果。后一情形，第三人因他人之负担处分而有授益效果，第三人既非处分之相对人，当无主张信赖保护之可能，适用负担处分撤销之法理即可。

**违法行政处分之维持**
行政程序法第一百一十条第三项规定，行政处分未经撤销、废止，或未因其他事由而失效者，其效力继续存在。又第四项规定，无效之行政处分自始不生效力，是故除行政处份无效外，于其他违法之情形，在未经依法撤销前，具有存续力。惟在某些情形下，原属违法行政处分之撤销事由已消灭，或基于其他法律上之原因而不得予以撤销或不得单独为争讼标的，此种现象称之为违法行政处分之维持。其有以下两种情形：
*「违法行政处分之治疗」，可分为补正与转换两种，所谓补正，指对某种形式上违法但非无效之行政处分，得由行政机关依相当之程序行为予以补充，使之因而成为合法行政处分而言。所谓转换，乃指将违法之行政处分转变为另一合法之行政处分而言。转换之法理基础，在于使违法行政处分所包含之合法部份，继续维持其效力，以确保行政处分合法部份之实效与安定，避免该行政处分遭受撤销而行政机关为达成行政目的必须另作成行政处分。
*「基于其他原因而维持」，例如：依法不得单独对声明不符者、提起诉愿或撤销诉讼经认其争讼无理由而予以驳回者、因法律或自治条例作合宪之溯及既往之规定，而使原属违法行政处分获得合法依据者，以及法律特别规定容许以行政处分治疗另依违法之行政处分者。
法规之适用不溯及既往虽为一般法律原则，但仍有例外之情形，合宪之法规为溯及既往之规定（包括过渡条款规定），基于中央法规标准法规定之从新从优原则而适用新法规，与基于行政罚法规定之从新从轻原则而适用新法规皆属之，现就与本案例相关之从新从优原则做探讨。
中华民国中央法规标准法第十八条规定：「各机关受理人民声请许可案件适用法规时，除依其性质应适用行为时之法规外，如在处理程序终结前，据以准许之法规有变更者，适用新法规。但旧法规有利于当事人而新法规未废除或禁止所声请之事项者，适用旧法规。」条文中所谓「新法规」与「旧法规」，均指实体法而言，不包括程序法规。盖程序法规系依「程序从新」原则适用之。
惟该法第十八条所谓「处理程序终结」可否包括行政救济程序在内？根据最高行政法院62年判字第507号判例，认为所谓处理程序，并不包括行政救济程序在内。故主管机关受理人民申请许可案件，其处理程序终结后，在行政救济程序进行中法规有变更者，仍应适用旧法。若如此，虽可于行政救济程序中依照最高行政法院62年判字第507号判例驳回其诉愿、再诉愿、行政诉讼，倘人民再度为申请许可，仍应依新法予以准许，则徒增不便。是故，行政法院亦曾于行政救济程序进行中法规有变更法令有变更为由，撤销原处分、诉愿决定与再诉愿决定（71年判字第68号判决）。
抑有进者，在行政诉讼法上尚有所谓行政处分违法性判断「基准时」问题，即所谓「处分时说」与「判决时说」之争。前者主张行政处分违法与否，应以行政处分作成时之法律状态与事实状态为准，后者则认为应以判决时之法律状态与事实状态为准。而前者又可分为原处分作成时为准与最后官署作成决定时为准。主张「处分时说」者，系基于行政处分事后审查性，并强调行政机关第一次判断之权限。主张「判决时说」者，则侧重人民权利保障时效性与诉讼经济观点。林锡尧检察官认为违法性判断基准时，固以「处分时说」为原则，但若基于人民权利保障时效性与经济原则，则宜采「判决时说」。是故中央法规标准法规定之从新从优原则应采「判决时说」，该法第十八条之「处理程序终结」应包括行政救济程序在内。

**参考文献**
 吴庚：《行政法之理论与实用》- 林锡尧：《行政法要义》- 陈新民：《行政法(第二版)》- 陈志华：《行政法基本理论(修订再版)》

**参见**
 事实行为- 诉愿- 行政诉讼- 国家赔偿